ch_vb · 82.015 · 1982-02-24 · de


#ST# 82.015
Message
concernant la réorganisation de l'administration fédérale
du 24 février 1982
Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral
approuvant l'ordonnance concernant l'attribution des offices aux départements
et des services à la Chancellerie fédérale (réorganisation de l'administration
fédérale). Nous vous proposons d'adopter ces deux textes.
Nous vous recommandons en outre de classer les postulats suivants :
1975 P 75.398 
Protection des biens culturels (N 3. 12. 75, Oehen);
1976 P 76.377 
Office fédéral des routes (N 7. 10. 76, Eggli);
1980 P 80.442 
Gymnastique et sport. Département compétent (N 4. 6. 81,
Kohler Raoul).
Nous vous prions d'agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et
Messieurs, les assurance de notre haute considération.
24 février 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
1982 - 145 
79 Feuille fédérale. 134' année. VoL I 
1173

Vue d'ensemble
En vertu de l'article 73, 3e alinéa, de la loi du 19 septembre 1978 (RS 172.010)
sur l'organisation de l'administration (LOA), le Conseil fédéral peut maintenir
l'organisation actuelle jusqu'au 19 septembre 1982 au plus tard. Selon l'article
60, 2e alinéa, LO A, la nouvelle organisation doit être approuvée par l'Assemblée
fédérale. Il s'agit là de la dernière étape de la procédure visant à réorganiser
l'administration fédérale, engagée en 1971 par un rapport d'experts et poursuivie
en 1978 par la promulgation de la nouvelle loi sur l'organisation de l'administra-
tion. Toute cette procédure a pour but d'accroître l'efficacité de l'exécutif.
L'élaboration de la nouvelle organisation de l'administration fédérale a surtout
été guidée par le souci de structurer l'appareil administratif de manière cohéren-
te: il s'agit en fait de regrouper, dans la mesure du possible, au sein d'un même
département les activités identiques ou connexes. Cela exige le transfert des cinq
offices fédéraux suivants:
- Office fédéral de l'assurance militaire: du Département militaire au Départe-
ment de l'intérieur;
- Ecole fédérale de gymnastique et de sport: du Département militaire au
Département de l'intérieur;
- Administration fédérale des blés: du Département des finances au Département
de l'économie publique ;
- Office fédéral de métrologie: du Département des finances au Département de
justice et police ;
- Office fédéral des routes: du Département de l'intérieur au Département des
transports, des communications et de l'énergie.
Nous vous proposons en outre de maintenir les trois groupements actuels du
Département militaire (Groupement de l'état-major général, Groupement de
l'instruction, Groupement de l'armement). Il n'est pas prévu de créer de nouveaux
groupements.
La nouvelle organisation de l'administration fédérale doit être mise en vigueur le
1er janvier 1984. C'est pourquoi nous vous proposons de prolonger jusqu'à cette
date la compétence prévue a l'article 73, 3e alinéa, de la loi sur l'organisation de
l'administration.
1174

Message
I 
Partie générale
II 
Raisons de ce projet
Conformément à l'article 60 de la loi sur 19 septembre 1978 (RS 172.010) sur
l'organisation de l'administration, le Conseil fédéral règle l'attribution des
offices aux départements ainsi que la constitution de groupements. Les dé-
cisions prises par le Conseil fédéral doivent être approuvées par l'Assemblée
fédérale. En vertu de l'article 73, 3e alinéa, de la loi sur l'organisation de
l'administration, le Conseil fédéral peut maintenir l'organisation actuelle de
l'administration fédérale pendant quatre ans au plus après le vote final sur
ladite loi, soit jusqu'au 19 septembre 1982. Le Conseil fédéral a fait usage de ce
droit et a édicté, le 9 mai 1979, une ordonnance maintenant l'organisation en
vigueur: l'ordonnance sur l'attribution des offices aux départements et des
services à la Chancellerie fédérale (RS 172.010.14).
Afin d'assurer le remplacement en temps utile des dispositions transitoires en
vigueur par une nouvelle réglementation, nous soumettons à votre approbation
l'ordonnance du 24 février 1982 sur l'attribution des offices aux départements
et des services à la Chancellerie fédérale.
12 
Historique de la réorganisation de l'administration fédérale
121 
Le rapport d'experts de 1967 sur les améliorations à apporter à la
conduite des affaires gouvernementales et de l'administration
Le Conseil fédéral chargea, le 9 juillet 1965, une commission d'experts présidée
par M. Otto Hongler, directeur de la Centrale pour les questions d'organi-
sation de l'administration fédérale, d'examiner les questions soulevées de 1962
à 1965 par les interventions parlementaires touchant l'organisation et le mode
de travail du Conseil fédéral. Selon le mandat donné à la commission d'ex-
perts, il ne s'agissait pas seulement de décharger le collège gouvernemental, ce
qui avait été la préoccupation majeure des rapports d'expertise précédents,
mais il fallait également examiner une question plus large, à savoir comment
l'exécutif pouvait être organisé pour s'acquitter à temps et convenablement des
tâches dont il est chargé par la constitution.
Les travaux de la commission trouvèrent leur conclusion dans un important
rapport daté de novembre 1967 (rapport Hongler). Les recommandations et
propositions de la commission peuvent se résumer de la manière suivante :
- Dans une première étape, il y a lieu de procéder aux modifications qui
peuvent être réalisées sans amendement des dispositions légales ou, simple-
ment, par des changements de peu d'importance. C'est le cas de la réforme
du mode de travail du collège gouvernemental, de l'aide à donner aux chefs
de département, de la direction des affaires par le président de la Confédé-
ration et tout particulièrement du renforcement de la Chancellerie fédérale,
tant en ce qui concerne son organisation que sur le plan du personnel.
1175

- Dans une deuxième étape, le Conseil fédéral doit être déchargé de certaines
tâches administratives par une nouvelle répartition des attributions, ce qui
exige une révision rapide et complète de la loi d'organisation et du régime
des attributions de 1914, ainsi que des dispositions prises à cet égard dans de
nombreux textes ultérieurs.
- Finalement, il serait nécessaire de procéder
qui concerneraient également, entre autres
et porteraient sur les articles 85 et 102 est.,
Parlement et, par voie de conséquence, le Conseil fédéral d'affaires d'impor-
tance secondaire.
Les recommandations relatives à la première étape de la réforme sont au-
jourd'hui réalisées; il en a été tenu compte dans la loi de 1978 sur l'organisa-
tion de l'administration.
à des révisions de la constitution,
choses, la position du Parlement
ce qui permettrait de décharger le
concernant la révision totale de la
administration fédérale
122 
Le rapport d'experts de 1971
loi fédérale sur l'organisation de
Le Conseil fédéral a pris, le 22 mai 1968, la décision de principe de préparer la
révision de la loi de 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale,
comme le proposait la commission d'experts présidée par M. Hongler. Il
désigna, en date du 16 octobre et du 20 novembre 1968, une deuxième
commission d'experts - présidée par M.K. Huber, chancelier de la Confédéra-
tion - dont la tâche fut définie comme il suit «La commission a pour mandat
de soumettre au Conseil fédéral des propositi uns en vue de la révision totale de
la loi fédérale du 26 mars 1914 sur l'organisation de l'administration fédérale,
ainsi que de l'arrêté du Conseil fédéral du
départements et aux services qui en dépendent la compétence de régler
certaines affaires.»
Ce mandat a été étendu par la suite, la
17 novembre 1914 donnant aux
commission ayant été chargée
d'examiner aussi la question du nombre des conseillers fédéraux et l'organisa-
tion à donner à l'administration fédérale dans l'hypothèse où ce nombre serait
porté à neuf ou onze.
Le rapport de la commission d'experts devait être concis et envisager d'une
manière pratique les objectifs législatifs que les experts avaient mandat d'étu-
dier. Dans ses travaux, la commission a pu s'appuyer, en plusieurs points
essentiels, sur le rapport Hongler de 1967. Elle a terminé ses travaux au début
de septembre 1971. Le rapport de la commission a été publié à la fin de
novembre 1971.
Après une étude approfondie du problème, la commission est arrivée à la
conclusion qu'il fallait en rester à un collège de sept membres. Aux fins de
répondre à la nécessité de décharger le Conseil fédéral, le rapport Huber
préconisait les principales mesures suivantes :
- déléguer plus de tâches aux offices;
- recourir dans une plus forte mesure aux services d'état-major au niveau du
gouvernement et de l'administration;
1176

- réglementer à nouveau le pouvoir d'organiser en vue d'obtenir une plus
grande mobilité;
- transférer certains offices d'un département à un autre;
- instituer un échelon intermédiaire entre le chef de département et les offices:
le groupement;
- décharger le Conseil fédéral dans ses relations avec l'extérieur et dans ses
tâches de représentation.
123 
Genèse du message de 1975 sur la réorganisation
de l'administration fédérale
Tout d'abord, nous avons invité les départements à se prononcer sur le rapport
d'experts et le projet de loi. Les réponses des départements ont traité princi-
palement de certaines propositions touchant l'organisation, notamment de
celles qui concernaient le transfert de certains offices d'un département à un
autre ou la création de nouveaux offices. Des réserves furent faites tout
particulièrement au sujet de la constitution de groupements, de l'extension du
rôle des secrétariats généraux et de l'institution de collaborateurs personnels.
D'août à octobre 1972, nous avons consacré plusieurs séances à l'examen des
nombreuses questions que soulève la réorganisation de l'administration et
avons pris les décisions préalables qui s'imposaient en vue de l'élaboration des
propositions que nous avions à vous faire.
Par la suite, les groupes parlementaires représentés au sein du Conseil fédéral
ont exprimé le désir d'être renseignés sur les décisions que nous avions prises.
Les mémoires reçus au printemps 1973 des quatre groupes parlementaires se
prononçaient principalement sur le nombre des membres du Conseil fédéral, la
création d'un département présidentiel, l'institution de secrétaires d'Etat et
l'attribution de la compétence en matière d'organisation.
Nous fondant sur un rapport de la Chancellerie fédérale concernant le résultat
de l'enquête effectuée parmi les groupes parlementaires, nous avons décidé, le
25 avril 1973, de ne pas faire de proposition tendant à une augmentation du
nombre des membres du Conseil fédéral. En même temps, nous avons chargé
la Chancellerie fédérale de mettre au point le projet de révision de la loi sur
l'organisation de l'administration. Le 28 janvier 1974, le Conseil fédéral,
siégeant dans sa nouvelle composition, a confirmé sa décision de principe du
25 avril 1973.
Nous avons renoncé expressément à consulter les cantons et les associations
intéressées, car la réorganisation de l'administration fédérale ne touche ni leurs
droits ni leurs obligations.
Le message que nous avons publié le 12 février 1975 est basé dans une large
mesure sur le rapport d'experts de 1971.
124 
Délibérations du Parlement sur le projet de loi
Le nombre des conseillers fédéraux, la question des secrétaires d'Etat et le
1177

pouvoir d'organiser furent au cœur des délibérations du Parlement sur ce
projet, qui durèrent trois bonnes années. Une initiative parlementaire indivi-
duelle de M. Breitenmoser, conseiller national, demandant que le nombre des
membres du Conseil fédéral soit porté de sept à neuf, fut rejetée par le Conseil
national le 24 septembre 1975, par 97 voix contre 37. Nous reviendrons, sous
chiffre 13, sur la question controversée du pouvoir d'organiser; il s'agit de se
demander qui doit avoir la compétence d'organiser l'administration. On a
également beaucoup parlé de questions d'organisation telles que l'attribution
des offices fédéraux aux différents départements, la constitution de groupe-
ments et la création d'un département des communications au sens large du
terme.
125 
Exécution de la nouvelle loi sur l'organisation de l'administration
La nouvelle loi sur l'organisation de l'administration - la loi fédérale sur
l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale
(RS 172.01.0, LOA) - a été adoptée par les Chambres fédérales lors du vote
final du 19 septembre 1978. Le délai référendaire a expiré le 8 janvier 1979 sans
avoir été utilisé. Nous avons mis cette loi en vigueur le lel" juin 1979 (RO 1979
679). On peut distinguer trois étapes dans l'exécution de la loi:
lre étape: Mise en vigueur
Trois ordonnances d'exécution ont été édictées en même temps que la loi, à
savoir:
a. L'ordonnance du 9 mai 1979 réglant les tâches des départements, des
groupements et des offices (RS 172.010.15);
b. L'ordonnance du 9 mai 1979 sur l'attribution des offices aux départe-
ments et des services à la Chancellerie fédérale (RS 172.010.14); elle a
etïet jusqu'au 19 septembre 1982 au plus tard;
c. L'ordonnance du 9 mai 1979 sur l'organisation de la Chancellerie fédérale
(RS 172.210.10).
Une série de mesures ont pris effet immédiatement lors de l'entrée en vigueur
de la loi :
- nouvelles dénominations d'offices (art. 58 LOA) ;
- création d'un secrétariat général au Département fédéral des finances;
- collation du titre de secrétaire d'Etat à deux directeurs d'offices (art. 64, 2e
al, LOA);
- autorisation donnée au chancelier de la Confédération de présenter les
affaires de la Chancellerie fédérale devant l'Assemblée fédérale (art. 65iua*er
LRC).
Dans le cadre de la première étape de l'exécution, nous avons également défini
le statut des collaborateurs personnels des chefs de département par une ordon-
nance du 25 février 1981 (RO 1981 172).
Le Département fédéral des affaires étrangères prépare une ordonnance du
Conseil fédéral désignant les groupements et offices qui peuvent traiter directe-
ment avec l'étranger, avec les services extérieurs du département ainsi qu'avec
1178

les représentations diplomatiques et consulaires étrangères en Suisse (art. 48,
3e al., LOA).
Le Conseil fédéral et les départements ont déjà fait usage des compétences plus
étendues qui leur ont été conférées en matière d'organisation (art. 61 et 62
LOA). C'est ainsi que, le 11 décembre 1978 et le 9 mai 1979, nous avons édicté
des ordonnances donnant à la Division de l'hydrographie nationale la dénomi-
nation «Hydrologie nationale» et attribuant à l'Office fédéral de la protection
de l'environnement, du Département fédéral de l'intérieur, ce service subordon-
né jusqu'alors à l'Office de l'économie hydraulique, du Département fédéral
des transports, des communications et de l'énergie. Simultanément, nous avons
attribué à l'Office de l'économie hydraulique la Division correction clé cours d'eau,
et grands barrages, subordonnée jusqu'alors au Service fédéral des routes et des
digues, du Département fédéral de l'intérieur (RS 172.010.211.3). Le 19 mars
1979, le Département fédéral de l'intérieur a défini le statut du Service hydro-
logique national (RS 172.212.24).
Le 11 février 1981, nous avons transféré à la Banque nationale les tâches de la
Caisse d'Etat, subordonnée jusqu'alors à l'Administration fédérale des finances
(RO 1981 153). Le 23 février 1981, le Département militaire fédéral a édicté une
ordonnance concernant la délégation pour l'armement et la direction de
projets (RO 1981 177).
2e étape: 
Réorganisation de l'administration fédérale
Cette étape est l'objet du présent message.
3e étape: Délégation de tâches et de compétences
Au cours de la troisième étape, on prévoit de prendre d'autres mesures
destinées à décharger le Conseil fédéral. Il s'agira notamment de déléguer des
tâches et des compétences du Conseil fédéral aux départements d'une part et
des départements aux offices fédéraux d'autre part. La Chancellerie fédérale
prépare une nouvelle ordonnance sur la délégation de compétence (art. 61, 2e
al., LOA), qui doit remplacer l'arrêté du Conseil fédéral du 17 novembre 1914,
encore en vigueur, donnant aux départements et aux services qui en dépendent
la compétence de régler certaines affaires (RS 172.011). En outre, une nouvelle
ordonnance doit être édictée sur les décisions présidentielles (art. 23 LOA).
126 
Questions d'organisation en suspens
126.1 
Caisse fédérale d'assurance
Nous examinons actuellement la possibilité de faire fusionner la Caisse de
pension et de secours des CFF avec la Caisse fédérale d'assurance. Un expert
désigné par le Département fédéral des finances est arrivé à la conclusion qu'en
décidant la fusion de ces deux caisses, on obtiendrait un effet de rationalisation
appréciable. Il estime souhaitable une harmonisation de ces deux caisses qui
ont jusqu'ici travaillé d'une manière autonome, car elles poursuivent le même
but. La Direction générale des CFF a été informée de cette expertise; elle a
1179

soumis cette affaire au conseil d'administration, pour avis. Le Conseil fédéral
se prononcera dès qu'il aura reçu la réponse des CFF,
126.2 
Police des denrées alimentaires
Au niveau fédéral, les affaires concernant la police des denrées alimentaires
sont principalement traitées par l'Office de la santé publique et l'Office
vétérinaire. Le premier dépend du Département fédéral de l'intérieur, le
deuxième du Département fédéral de l'économie publique. Au sein des offices,
c'est une division spéciale qui s'occupe du contrôle des denrées alimentaires et
du contrôle de la viande. D'autre part, chaque division comprend une section
de chimie alimentaire et une section de bactériologie.
L'Office fédéral de la santé publique est en général compétent pour le trafic des
denrées alimentaires, sauf pour la viande et les produits carnés. L'Office
vétérinaire fédéral s'occupe de la police des denrées alimentaires pour autant
qu'il s'agisse du contrôle sanitaire de la viande et du trafic de la viande et des
produits carnés.
La Commission de gestion du Conseil national1^ est de l'avis que cette
structure risque d'affaiblir le sens de la responsabilité globale de la police des
denrées alimentaires. C'est pourquoi la commission propose, entre autres
choses, que l'Office vétérinaire soit subordonné au même département que
l'Office de la santé publique.
La Commission de gestion a invité le Conseil fédéral à lui faire part jusqu'à fin
septembre 1982 des suites qu'il aura données à son rapport. A notre avis, il est
nécessaire d'examiner de plus près encore les propositions de la commission et
de procéder à d'autres consultations; aussi avons-nous renoncé à soumettre à
l'Assemblée fédérale, au cours de cette procédure déjà, les propositions concer-
nant les deux offices mentionnés.
126.3 
Administration centrale du Groupement de l'armement (GDA)
A la suite des expériences faites lors de certains projets de développement et
d'acquisition du Département militaire fédéral, l'acquisition d'armements a, ces
dernières années, été l'objet de critiques que l'on trouve notamment dans un
rapport des Commissions de gestion des deux conseils des 6 et 14 novembre
1980 (FF 1981 I 369) sur l'organisation de l'acquisition d'armement. Le
Conseil fédéral a été invité par un postulat à revoir la structure de l'administra-
tion centrale du GDA. Le 25 mars 1981, le Département militaire fédéral a ins-
titué un groupe de travail sous la direction de Monsieur A. Kaech, avocat, an-
cien directeur de l'Administration militaire fédérale. Ce groupe avait pour tâche
d'examiner la structure de l'administration centrale du Groupement de l'arme-
ment. Il a déposé son rapport final à la fin de 1981. On y propose de remplacer
y Voir le rapport de la Commission de gestion du 13 novembre 1981 intitulé: Le
contrôle des denrées alimentaires; à titre d'exemple, les hormones dans la viande de
veau (FF 1981III 964).
1180

la structure actuelle, basée sur la fonction, par une nouvelle structure qui serait
fondée sur le produit. Les Offices de la technique d'armements et de l'achat
d'armements feraient place à trois offices de l'armement ayant chacun à sa tête
un chef disposant de larges compétences. Les activités de ces offices seraient
cependant coordonnées par des services centraux. La réalisation de cette
proposition, à laquelle nous nous sommes ralliés, nécessite une modification de
l'article 58 de la loi sur l'organisation de l'administration. Les travaux prépara-
toires du Departement militaire fédéral ont été menés conjointement avec ceux
de la Chancellerie fédérale relatifs à la réorganisation de l'administration fédé-
rale.
Il s'agit là d'un projet de réorganisation particulier, qui concerne un domaine
bien délimité et qui ne touche pratiquement en rien l'organisation de l'ad-
ministration fédérale dans son ensemble. Aussi avons-nous décidé de soumettre
à l'Assemblée fédérale, dans un message spécial, la réorganisation de l'admi-
nistration centrale du Groupement de l'armement.
13 
Pouvoir d'organiser et droit d'approbation
131 
Le pouvoir d'organiser: un point controversé
Lors de toutes les discussions qui ont eu lieu depuis 1970 sur la réforme de
l'administration, la question du pouvoir d'organiser à été fortement contro-
versée. Il s'agit de savoir à qui doit être attribuée la compétence de créer des
offices fédéraux, de les rattacher à des départements, de leur attribuer des tâches
et des compétences et de les réunir en groupements.
L'article 85, chiffre 1, de la constitution spécifie que l'organisation et le mode
d'élection des autorités doivent être réglés par des lois, et le chiffre 3 précise
entre autres que la création de fonctions fédérales permanentes est de la
compétence de l'Assemblée fédérale. Par conséquent, ces dispositions accor-
dent le pouvoir d'organiser soit à l'Assemblée fédérale et au peuple (réfé-
rendum facultatif), soit à l'Assemblée fédérale seule dans un certain nombre de
cas. Cependant, ni la constitution ni la loi n'interdisent de déléguer le pouvoir
d'organiser et en 1914 déjà la loi sur l'organisation de l'administration a dû
déléguer une partie des compétences du Conseil fédéral dans le domaine de
l'organisation.
Le rapport d'experts de 1971 avait proposé que la loi fédérale règle toutes les
questions importantes touchant l'organisation, notamment la création d'offices
fédéraux, leur rattachement à des départements ainsi que la constitution de
groupements, tandis que le Conseil fédéral se serait vu attribuer le droit de
fixer les tâches des offices et de donner à ceux-ci certaines compétences.
En 1971 déjà, le Conseil fédéral avait fait des réserves sur cette concentration
excessive du pouvoir d'organiser dans les mains du législateur, en particulier
parce que la réorganisation de l'administration fédérale aurait été soumise au
référendum facultatif. En 1973, il est ressorti de l'audition des groupes de
l'Assemblée fédérale représentés au sein du Conseil fédéral que ceux-ci étaient
disposés à accorder à l'exécutif des compétences plus étendues dans les
questions d'organisation; la majorité des groupes voulait également laisser au
1181

Conseil fédéral le soin de rattacher les offices fédéraux au départements ainsi
que de constituer des groupements.
Le message que nous avons publié le 12 février 1975 (FF 1975 I 1465) accorde
une place importante aux solutions propres à résoudre le problème que pose le
pouvoir d'organiser. \Jexigence de la souplesse de l'organisation s'oppose à la
proposition du rapport d'experts de 1971 ; lorsque les questions d'organisation
sont réglées par la loi, l'adaptation rapide de l'organisation de l'administration
à de nouvelles conditions est rendue plus difficile. Notre projet réservait la
création d'offices au législateur, tandis que l'attribution des offices aux dé-
partements, la constitution de groupements ainsi que la répartition des compé-
tences et des tâches entre les offices étaient du ressort du Conseil fédéral. Ce
moyen terme allait moins loin que les réglementations en vigueur dans la
plupart des cantons. Dans ces conditions, nous pouvions renoncer dans notre
message à faire des propositions précises sur la réorganisation de l'administra-
tion et la constitution de groupements, car il n'aurait pas été judicieux que le
Conseil fédéral donne des renseignements sur l'usage qu'il entendait faire de
compétences qu'il voulait précisément se réserver.
Sur cette question-clé, il y eut au Parlement, de 1975 à 1978, des tiraillements
prolongés entre le Conseil national et le Conseil des Etats, qui nécessitèrent
même une procédure d'élimination des divergences. La réglementation, ap-
prouvée en 1973 par la majorité des quatre grands groupes et reprise par le
Conseil fédéral dans le message publié en 1975, fut repoussée de justesse, car
l'on craignait que le Parlement ne fût tenu à l'écart des décisions essentielles en
matière d'organisation. Finalement, la solution de compromis élaborée par la
Commission du Conseil national l'emporta; elle ne correspond ni à la proposi-
tion du rapport d'experts ni à celle du message. Conformément à cette
réglementation, la création d'offices incombe au législateur, tandis que le
Conseil fédéral définit les tâches et la compétence de ceux-ci. Le Conseil
fédéral règle en outre l'attribution des offices aux départements et la consitu-
tion de groupements d'offices, lorsque le nombre d'offices d'un département ou
la nature des tâches l'exige. Les décisions du Conseil fédéral n'entrent en
vigueur qu'après avoir été approuvées par le Parlement, l'arrêté d'approbation
n'étant pas soumis au référendum.
132 
Droit d'approbation, au sens de l'article 60, 2e alinéa, de la loi
sur l'organisation de l'administration
Après avoir été approuvées par l'Assemblée fédérale, les décisions du Conseil
fédéral concernant l'attribution des offices aux départements et la constitution
de groupements sont mises en vigueur par un arrêté fédéral de portée générale
non soumis au référendum, conformément à l'article 60, 2e alinéa, de la loi sur
l'organisation de l'administration. Cette disposition a été élaborée par la
commission du Conseil national. Le 5 octobre 1976, lors du débat d'entrée en
matière qui a eu lieu au Conseil national, le président de la commission a expliqué
comme il suit le sens qu'il fallait donner à cette disposition: cet arrêté d'appro-
bation équivaut pratiquement à un droit de veto. Le Conseil fédéral se
prononce par exemple sur l'attribution de l'Office de la protection des eaux ou
1182

de l'Office des assurances sociales à tel département. Cette décision doit
cependant être soumise au Parlement, qui ne peut dire que oui ou non. Si celui-ci
n'approuve pas cette décision, l'affaire est renvoyée au Conseil fédéral, qui doit
chercher une nouvelle solution (CN Kaspar Meier; BÖ 1976 1155).
Au Conseil national, différents orateurs ont exprimé des opinions semblables;
le rapporteur du Conseil des Etats en fit de même.
Le Parlement examine si l'ordonnance, considérée dans son ensemble, est
appropriée du point de vue politique, économique, financier et juridique. Il est
libre d'approuver ou non l'ordonnance du Conseil fédéral.
2 
Partie spéciale
21 
La réorganisation de l'administration fédérale en général
211 
Objectif
L'objectif général des réformes engagées à la faveur du rapport d'experts de
1967 peut se résumer comme il suit: créer, sur le plan de l'organisation, les
conditions assurant une efficacité de l'exécutif qui réponde aux exigences
actuelles, tout en maintenant le principe de l'autorité collégiale. Il faut que
l'exécutif soit mieux à même d'assumer sa tâche primaire, qui est de gouverner.
Alléger la tâche des conseillers fédéraux - qui sont à la fois membres du
collège gouvernemental et chefs de département - était l'une des principales
exigences auxquelles la nouvelle loi sur l'organisation de l'administration
devait satisfaire.
212 
Moyens permettant d'atteindre cet objectif
A notre avis, ce n'est pas en recourant à te) moyen ou à telle mesure isolée que
l'on parviendra à alléger la tâche des conseillers fédéraux, comme cela serait
souhaitable, mais bien en usant de Vensemble des possibilités offertes par la loi.
On peut notamment escompter un allégement du travail du Conseil fédéral en
prenant les mesures suivantes :
- déléguer plus de tâches aux offices;
- recourir dans une plus forte mesure aux services d'état-major au niveau du
gouvernement et de l'administration;
- créer dans chaque départemnent un secrétariat général doté de tous les servi-
ces qui lui sont nécessaires;
- permettre l'engagement de collaborateurs personnels;
- désigner des secrétaires d'Etat en titre ;
- permettre à des fonctionnaires supérieurs de répondre à des questions lors
des débats du Parlement.
Outre ces mesures - parmi lesquelles il y a notamment les problèmes posés par
la délégation de compétence à la Chancellerie fédérale, qui sont encore à l'étu-
de - il faut mentionner, au chapitre «Réorganisation de l'administration»
(réformes de la structure de l'administration), les transferts d'offices 
et la
formation de groupements.
1183

L'organisation de l'administration fédérale n'est pas un but en soi, mais elle
aide la Confédération à remplir de la meilleure manière possible les tâches qui
lui sont confiées. Le Conseil fédéral veille à ce que l'administration fédérale
agisse conformément au droit et d'une manière opportune et efficace (art. 4,
1er al., LO A). On touche là à l'autre face du problème de la structure: pas de
bonne organisation sans direction adéquate. C'est l'homme, et non pas l'organi-
gramme, qui doit être au centre du monde du travail. Seules des méthodes
modernes de direction permettront à l'administration de rester à la hauteur de
sa tâche. Ces méthodes de direction sont caractérisées par
- une description claire, compréhensible et complète des tâches à accomplir et
des objectifs à atteindre, qui laissent toutefois suffisamment de marge à
l'initiative des collaborateurs;
- une large délégation de tâches, de compétences et de responsabilités aux
collaborateurs des organes de décision et d'exécution;
- la consultation de spécialistes lorsque des décisions sont en préparation ; les
collaborateurs auront le droit de participer à ces travaux, avant tout par des
suggestions et des recommandations;
- une information appropriée à tous les niveaux ;
- l'exercice d'un contrôle, conçu surtout de manière à stimuler constamment
les collaborateurs.
22 
Critères applicables au transfert d'offices
Le rapport d'experts de 1971 relève que les départements ne comprennent pas
tous le même nombre d'offices ni des offices de même importance et que par
conséquent le nombre d'offices subordonnés directement au chef de départe-
ment varie d'un département à l'autre. Il considère que la répartition actuelle
des offices entre les départements est peu équitable, ce qui l'amène à proposer
des transferts qui devraient, tant que possible, atténuer ce déséquilibre. Dans
leur rapport de 1971, les experts émettent l'avis, que nous partageons, que
l'organisation des départements doit obéir aux principes suivants:
- regrouper au sein d'un même département les offices et services ayant des
tâches connexes;
- faciliter la direction des activités relevant de ces domaines;
- assurer un certain équilibre entre les départements quant à l'ampleur des tâches
qui leur sont confiées.
On relèvera à cet égard qu'il peut parfois y avoir incompatibilité entre la
nécessité d'instaurer une certaines cohérence (savoir, regrouper autant que
possible au sein d'un même département les domaines d'activité identiques ou
semblables), celle de réduire le nombre d'offices directement subordonnés au
chef du département et celle d'assurer un meilleur équilibre entre les départe-
ments.
Entre ces exigences contradictoires, les experts ont opté pour une répartition
des tâches aussi équilibrée que possible entre les diiîérents départements. On
est parti du principe qu'un chef de département ne devait pas avoir plus de 5 à
7 offices (groupements) directement sous ses ordres. Les organigrammes pro-
posés par la commission d'experts respectaient strictement ce principe. De
1184

notre côté, nous avons accordé la priorité au regroupement par tâches connexes.
Lors de la réorganisation, il faut tenir compte des différences 
considérables
existant entre les départements sur le plan de l'organisation et du fonctionne-
ment, qui sont dues à la diversité des tâches et des activités. Les différences les
plus notables sont les suivantes:
- Dans certains départements, le chef doit s'occuper de tâches législatives
importantes et sans cesse nouvelles; dans d'autres, ce n'est pas le cas.
- Certains départements doivent surtout prendre des décisions d'ordre pra-
tique, en se fondant sur la loi et le budget; d'autres au contraire ont plutôt
une tâche de création.
- Certains départements ont des activités fortement liées à celles d'autres
départements et assument des tâches relevant de plusieurs départements.
D'autres au contraire exercent leur activité d'une façon très indépendante et
doivent soumettre relativement peu d'affaires au collège gouvernemental. On
peut en outre faire des distinctions semblables suivant le nombre d'affaires
qui doivent être soumises à l'Assemblée fédérale, aux cantons, aux groupe-
ments d'intérêts et aux partis politiques.
- Dans certains départements, le domaine d'activité est bien délimité, spécial
et relativement cohérent; dans d'autres au contraire, il a un caractère plus
général, il déborde le cadre propre et il est complexe.
- Certains départements sont des entités organisées intégralement et de façon
relativement rigide, alors que d'autres connaissent un degré de structuration
moins poussé.
Les discussions sur la réorganisation de l'administration fédérale se sont
surtout déroulées de 1971 à 1975. Entre-temps, plusieurs conditions générales se
sont modifiées; notamment, la situation des finances de la Confédération ainsi
que le plafonnement des effectifs du personnel ont fortement influencé nos
décisions. Ces nouveaux éléments ont posé aux organes de direction de
l'administration de nouveaux problèmes: il a fallu fixer plus souvent que par le
passé des priorités et réexaminer systématiquement les tâches et les structures ;
ces efforts doivent être poursuivis. D'une manière plus générale, on peut
constater que, depuis 1971, les questions relatives à la conduite de l'administra-
tion ont pris beaucoup plus d'importance que les questions touchant l'orga-
nisation. Certaines propositions contenues dans le rapport d'experts de 1971 -
par exemple la création de nouveaux Offices ainsi que certains transferts à un
échelon inférieur - ont depuis lors été réalisées. Dans toute l'administration,
des mesures de rationalisation et de réorganisation ont été prises, des transferts
d'emplois ont été effectués et les méthodes de travail améliorées. On a pu ainsi
accroître la productivité. L'importance de certaines tâches a également changé
au cours de ces dix dernières années; de nouvelles tâches sont venues s'ajouter
aux anciennes. On a continué à tirer des leçons de l'organisation actuelle, ce
qui a permis d'apprécier l'un ou l'autre point de manière différente que par le
passé. Ces considérations nous ont incité à opter pour une réorganisation
réaliste et réalisable de l'administration fédérale, qui se situe à mi-chemin entre
l'organisation actuelle et les mesures importantes et de grande envergure que
préconisait la commission d'experts en 1971.
1135

23 
Le transfert d'offices fédéraux en détail
231 
Propositions écartées
231.1 
Office fédéral des affaires économiques extérieures
La question de savoir à quel département il convient d'attribuer l'Office fédéral
des affaires économiques extérieures prend une place importante dans le
rapport d'experts de 1971. La commission d'experts est arrivée à la conclusion
que cet office, eu égard à son activité, pouvait tout aussi bien être rattaché au
Département fédéral de l'économie publique qu'au Département fédéral des
affaires étrangères.
Toutefois, elle estime que la nécessité de décharger le Département fédéral de
l'économie publique impose le transfert de l'Office fédéral des affaires écono-
miques extérieures au Département fédéral des affaires étrangères.
Il est incontestable que le régime actuel de subordination, en vigueur depuis
1917, a donné de bons résultats. Aujourd'hui plus que jamais, une politique
cohérente en matière d'affaires économiques extérieures et intérieures s'im-
pose; cet objectif peut être d'autant plus facilement atteint si ces deux
domaines de l'économie sont réunis au sein du même département. Dans ces
conditions, les conflits d'intérêts entre l'économie intérieure, notamment l'agri-
culture et la politique de l'emploi, d'une part et le commerce extérieur d'autre
part peuvent être aplanis au niveau du département. Cela permettra d'éviter
que des tendances opposées ne se manifestent à intervalles réguliers au sein du
Conseil fédéral. Comparativement à d'autres domaines d'activité du Départe-
ment fédéral de l'économie publique, les tâches relevant de la politique
économique extérieure ne représentent pas une charge excessive. En outre,
depuis que le titre de secrétaire d'Etat a été conféré au directeur de l'Office
fédéral des affaires économiques extérieures, le chef du département a vu sa
tâche allégée dans les relations avec l'étranger.
231.2 
Office fédéral du logement
Dans cet office, les considérations d'ordre social l'emportent, selon l'avis de la
commission d'experts, sur les aspects techniques. C'est pourquoi il faudrait
rattacher l'Office du logement au Département fédéral de l'intérieur. D'autre
part, on ne peut pas nier qu'il y a certaines relations, quant à la matière, avec
les autres offices du Département fédéral de l'économie publique (affaires
économiques intérieures, politique conjoncturelle). Etant donné que l'encou-
ragement de la construction de logements - sauf dans les régions de monta-
gne - est actuellement l'objet de discussions dans le cadre de la nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, nous renonçons
pour le moment à un transfert de l'Office du logement.
Suivant le résultat des discussions en cours, nous nous réservons d'examiner à
nouveau le statut de cet office et de soumettre ultérieurement à l'Assemblée
fédérale les propositions nécessaires.
1186

231.3 
Office des constructions fédérales et Office fédéral des routes
Pour décharger'le Département fédéral de l'intérieur, l'une des meilleures
solutions possibles consisterait, selon l'avis de la commission d'experts, à
attribuer tout ce qui concerne les constructions - Office des constructions
fédérales et Office des routes - au Département fédéral des transports, des
communications et de l'énergie. Selon ces mêmes experts, ce transfert se
justifierait d'autant mieux que les constructions n'appartiennent ni au domaine
de la culture et de la science, ni à celui de la sécurité sociale, alors que, sur le
plan des constructions et de l'économie des eaux, il existe des affinités plus
étroites avec les tâches incombant au Département fédéral des transports, des
communications et de l'énergie.
VOffice des constructions fédérales est un organe technique au sens de l'arti-
cle 10 de l'ordonnance du 30 novembre 1981 sur les constructions fédérales
(RO 1981 1931), et ceci pour toutes les constructions fédérales qui ne servent
pas directement au combat ou à l'engagement indépendant des troupes d'avia-
tion et de DCA. Pour ces dernières constructions, les organes techniques sont
l'Office fédéral du génie et des fortifications et l'Office fédéral des aérodromes
militaires. Cette répartition des compétences est basée sur les travaux de la
commission d'experts chargée d'examiner le problème des constructions fédé-
rales et présidée par M. F. Berger, ing. dipi. EPF. Tant le rapport d'experts
d'octobre 1971 concernant la réorganisation de la gestion des constructions
fédérales, que le rapport complémentaire de septembre 1979 sur la réorganisa-
tion des services techniques de l'administration centrale de la Confédération
qui s'occupent de constructions, sont arrivés à la conclusion que le rattache-
ment de cet office au Département fédéral de l'intérieur était judicieux. C'est
pourquoi nous sommes opposés à un transfert de l'Office des constructions
fédérales au Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie. Notre décision est différente en ce qui concerne l'Office fédéral des
routes (voir ch. 232.3).
231.4 
Office fédéral des questions conjoncturelles
Aujourd'hui, l'examen des questions conjoncturelles incombe notamment au
Département fédéral de l'économie publique et au Département fédéral des
finances. Du Département fédéral de l'économie publique relève l'Office des
questions conjoncturelles. Quant au Département fédéral des finances, il
s'occupe des mesures financières, fiscales et monétaires (ces dernières sous
réserve des attributions de la Banque nationale) auxquelles on peut recourir
pour influer sur le cours de l'évolution conjoncturelle. La liaison entre les deux
départements se fait par l'entremise de la délégation du Conseil fédéral pour la
politique économique générale.
Le rapport d'experts de 1971 a proposé de rattacher l'Office des questions
conjoncturelles au Département fédéral des finances, ce qui permettrait de
décharger le Département fédéral de l'économie publique. On a pu constater,
dans notre pays comme dans d'autres, que les objectifs d'une politique
conjoncturelle globale ne peuvent être atteints sans que des mesures soient
1187

simultanément prises sur le plan des structures. Or cela exige une étroite
coordination entre l'Office des affaires conjoncturelles et les services qui
s'occupent des questions de structures. Certaines activités relevant de la
politique structurelle, qui présentent des aspects importants du point de vue de
la politique conjoncturelle, sont au nombre des tâches élémentaires d'un
département de l'économie. Cet état de choses ainsi que l'évolution depuis
1971 (entre autres, mesures destinées à combattre la surchauffe, programmes
visant à créer des emplois, acceptation de l'article constitutionnel sur la
politique conjoncturelle et entrée en vigueur de la loi fédérale réglant l'observa-
tion de la conjoncture et l'exécution d'enquêtes sur la conjoncture) nous ont
incités à maintenir cet office au Département fédéral de l'économie publique.
La politique conjoncturelle considérée dans son ensemble restera donc tou-
jours une tâche interdépartementale.
231.5 
Régie fédérale des alcools
L'objectif de la législation sur l'alcool est en relation avec la santé publique.
Cette législation doit être conçue de manière à réduire la consommation de
boissons distillées. Afin d'atteindre ce but, la Régie fédérale des alcools s'est
vue confier l'application du monopole de l'alcool, qui comprend la production,
l'importation, la vente et l'imposition fiscale des boissons distillées. Cet éta-
blissement monopoliste est responsable de la fourniture d'alcool à l'industrie et
au commerce. Il achète la plus grande partie de cet alcool sur les marchés
internationaux et les stocks qu'il détient dans ses dépôts lui permettent de
couvrir les besoins pendant deux ans. En tant qu'autorité fiscale, il impose les
boissons distillées et procure à la Confédération et aux cantons des recettes
considérables qui sont affectées en partie à la lutte contre l'alcoolisme;
toutefois, la plus grande partie va à l'AVS et à l'Ai. Promouvoir la mise en
valeur, sous forme de produits alimentaires et de fourrages, des matières
premières indigènes pouvant être distillées représente un autre moyen d'attein-
dre l'objectif premier de la loi sur l'alcool. Influer sur l'arboriculture fruitière
et sur la culture des pommes de terre, et assurer l'écoulement des récoltes en
recourant le moins possible à la distillation, sont deux tâches qui, de par leur
nature, exigent une étroite collaboration avec l'Office de l'agriculture et les
organisations agricoles. Cependant, en tant qu'établissement fédéral de droit
public et autorité fiscale, la Régie des alcools doit également collaborer avec
d'autres services de la Confédération, notamment l'Administration des dou-
anes, les cantons et de nombreuses organisations de l'économie. C'est pour-
quoi le rattachement de la Régie des alcools au Département fédéral des
finances paraît toujours justifié.
231.6 
Office des forêts
Les tâches de cet office ne relèvent pas uniquement de la police des forêts, mais
intéressent également l'économie forestière. La commission d'experts de 1971
estime que cette affinité pourrait être un argument en faveur de l'attribution de
cet office au Département fédéral de l'économie publique (agriculture), qui est
1188

compétent en matière d'économie rurale. Cependant, l'infrastructure forestière
et le rôle que joue la forêt sur le plan social et écologique prendront de plus en
plus d'importance. Aujourd'hui, il faut voir la forêt en relation avec la
protection de l'environnement. Ces considérations nous ont incités à maintenir
les forêts au Département fédéral de l'intérieur.
231.7 
Contrôle des finances et Office de l'organisation
Le Contrôle des finances de même que l'Office de l'organisation sont des
services d'état-major mis à la disposition du Conseil fédéral en tant qu'autorité
collégiale. Selon les recommandations de la commission d'experts, il convien-
drait de rattacher administrativement ces offices à la Chancellerie fédérale, tout
en sauvegardant leur autonomie.
Sur le plan de l'organisation, certains arguments s'opposent à cette attribution;
ils procèdent de l'étroite connexion, voulue par le législateur, entre les disposi-
tions sur la gestion financière et la surveillance financière. Les tâches de
l'Administration des finances et celles du Contrôle des finances forment un
tout. Dans la pratique, il existe également une étroite collaboration entre
rOffice fédéral de l'organisation et les autres offices du Département fédéral
des finances (Office du personnel, p. ex.). Ces dernières années, cette coopéra-
tion a encore été intensifiée afin d'encourager et de surveiller la rationalisation
des tâches et les économies dans l'administration fédérale. A notre avis, cette
évolution requiert le maintien du régime actuel de subordination et d'attribu-
tions.
232 
Nos propositions de transferts
232.1 
Office de l'assurance militaire
L'assurance militaire a été dès l'origine (1893) un établissement exerçant son
activité sous la forme d'un monopole, n'encaissant pas de primes, mais tirant
ses ressources du budget général de la Confédération. Elle a toujours été un
office du Département militaire fédéral et fait donc partie intégrante de
l'administration générale de la Confédération, contrairement à la Caisse natio-
nale suisse ou aux caisses de compensation et caisses-maladie. Etant donné
cette particularité, on peut se demander si elle a encore le caractère d'une
véritable assurance. Toutefois, la doctrine et la jurisprudence l'ont toujours
admis jusqu'ici, du moins lorsqu'il y a concours de prestations de l'assurance
militaire et d'autres assurances sociales. L'assurance militaire fait par nature
partie des assurances sociales et, partant, doit être subordonnée au Départe-
ment fédéral de l'intérieur. Toutes les autres branches de l'assurance sociale
sont regroupées au sein de l'Office fédéral des assurances sociales. Tant pour
les domaines dont s'occupe l'Office des assurances sociales que pour l'assurance
militaire, la jurisprudence qui fait foi provient en dernière instance du Tribunal
fédéral des assurances (Cour des assurances sociales du Tribunal fédéral).
En faveur d'un transfert, on fait surtout valoir des raisons d'ordre technique
telles que la nécessité de coordonner les activités de l'assurance militaire avec
80 Feuille fédérale. 134' année. Vol. I 
1189

celles des autres branches d'assurances sociales de la Confédération. L'As-
semblée fédérale nous a également transmis, en 1981, une motion1' demandant
que la coordination de l'assurance militaire avec les autres assurances sociales
soit renforcée. A cet argument, on peut objecter que l'assurance militaire, en
tant qu'œuvre sociale de l'armée, est étroitement liée au Département militaire
fédéral. Dans l'optique de la politique de défense, l'assurance militaire, qui est
le pendant du service obligatoire, est plutôt du domaine du Département
militaire fédéral. A notre avis, lorsque l'on pèse le pour et le contre, les
arguments plaidant en faveur d'un transfert de l'assurance militaire au Dépar-
tement fédéral de l'intérieur l'emportent.
232.2 
Ecole fédérale de gymnastique et de sport
232.21 
Motifs
L'encouragement de la gymnastique et du sport et, partant, l'activité de l'Ecole
fédérale de gymnastique et de sport (EFGS) de Macolin, créée en 1944, ont,
jusqu'en 1972, eu pour but principal de préparer la jeunesse au service
militaire. Entre-temps, cette école a abandonné l'instruction prémilitaire, qui a
été reprise par Jeunesse + Sport. L'article constitutionnel concernant la
gymnastique et les sports (art. 27iuin(iuies est.), a été, dans la systématique de la
constitution, classé avec les dispositions relatives à l'éducation. Aujourd'hui, la
santé publique ainsi que les activités sociales (éducation, loisirs) jouent un rôle
prépondérant. Au niveau de la Confédération, ces domaines sont du ressort du
Département fédéral de l'intérieur. 23 cantons ont rattaché l'organisation
Jeunesse + Sport au Département de l'instruction publique. Le sport a pris
une place importante dans la vie sociale.
232.22 
Déclarations d'intention et propositions antérieures
Dans notre message concernant le nouvel article constitutionnel (FF 1969 II
1029), nous avons déjà soulevé, sans la trancher, la question du transfert de
l'EFGS au Département fédéral de l'intérieur. Dans le message du 1er septem-
bre 1971 sur la loi fédérale y relative, le Conseil fédéral estime que ce transfert
s'impose (FF 1971 II 785). Lors des délibérations parlementaires sur la loi, le
représentant du gouvernement a confirmé ce point de vue devant les deux
conseils en déclarant : il sera procédé à une nouvelle subordination, le Conseil
fédéral est unanime à ce sujet. Il ne s'agit plus que de savoir à quel moment il
conviendra de procéder à ce changement (BO 1971 N 1635; E 18). Notre
message du 12 février 1975 sur l'organisation de l'administration fédérale se
réfère expressément à ces assurances données jadis (FF 1975 I 1528). Dans
notre réponse du 5 juin 1979 à une question ordinaire du conseiller national
Miiller-Balsthal (BO 1979 N 869), nous avons exposé qu'en relevant l'EFGS
au Département militaire fédéral, on créerait diverses difficultés, qui ne sont
toutefois nullement insurmontables. Le 4 juin 1981, nous avons accepté un
*> M 81.381 Loi sur l'assurance-militaire. Révision (N 28. 9. 81, Commission de la
sécurité sociale; E 16. 12, 81).
1190

postulat du conseiller national Raoul Kohler, demandant que l'EFGS soit
subordonnée au Département fédéral de l'intérieur (BO 1981 N 552). Ce
postulat fait dépendre la nouvelle subordination de trois conditions: l'Ecole
doit être directement subordonnée au chef de département, les services assurés
actuellement par le Département militaire fédéral doivent être maintenus, la
Confédération doit continuer à accorder son soutien à la gymnastique et aux
sports.
232.23 
Objections
On avance, comme argument allant à rencontre du transfert de l'Ecole de
gymnastique et de sport au Département fédéral de l'intérieur, le fait que le
sport ne dépendrait plus d'un seul et même département, car le sport militaire
(pentathlon, concours militaires, biathlon, triathlon et tir) continuerait à
dépendre du Département militaire fédéral (Groupement de l'instruction). Ce
partage existe actuellement déjà; cependant, l'EFGS et le Groupement de
l'instruction travaillent en étroite collaboration, ce que facilite l'appartenance
au même département. Le transfert de l'EFGS à un autre département ne
remettrait pas en question cette collaboration. En outre, lors de manifestations
sportives importantes, on demande très fréquemment l'aide de la troupe. La
question des possibilités d'entraînement et de la participation à des compéti-
tions se pose fréquemment pour les sportifs d'élite; elles supposent l'obtention
d'un congé militaire. Notre intention est de continuer, dans la mesure du
possible, à assurer le soutien du Département militaire fédéral aux organisa-
teurs et aux sportifs d'élite. A l'appui du maintien de la subordination en
vigueur jusqu'ici, on invoque également, outre les arguments d'ordre technique
ou relevant de l'organisation, des motifs de politique générale.
232.24 
Garantie des services assurés actuellement par le Département
militaire fédéral
L'EFGS dépend du Département militaire fédéral à plus d'un égard. Nous
pensons en particulier à la protection offerte par l'assurance militaire, à
l'administration, à l'entretien, à l'expédition et au retour du volumineux
matériel de sport entreposé dans des arsenaux, à la collaboration avec le centre
de traitement électronique des données du Département militaire fédéral pour
des travaux d'analyse et l'établissement de statistiques, ainsi qu'à d'autres
relations avec ce département.
Un certain nombre de prestations de services sont réglées par des dispositions
édictées par l'Assemblée fédérale ou par le Conseil fédéral (protection offerte
par l'assurance militaire, remise de matériel, mise à disposition de locaux
servant au logement des troupes ainsi que de bâtiments, livraison de vivres par
l'armée, remise de véhicules à moteur, etc.). Ces dispositions restent en vigueur
sans changement et garantissent le maintien de ces prestations. Quant aux
ordonnances édictées par le Département militaire fédéral (ordonnance sur
l'éducation physique à l'école, ordonnance concernant Jeunesse • et Sport,
ordonnance réglant l'octroi de subventions pour les places de sport), nous
1191

avons l'intention de prendre une ordonnance prévoyant que celles-ci resteront
en vigueur, mais dans le ressort du Département fédéral de l'intérieur. Les
relations avec le Département militaire fédéral qui sont réglées par ces
ordonnances sont ainsi maintenues. Par contre, il est prévu de faire reprendre
par le Centre de calcul électronique de l'administration fédérale, à l'Office de la
statistique, les tâches assumées jusqu'ici par le Centre de calcul du Départe-
ment militaire fédéral.
Les prestations que l'Ecole de gymnastique et de sport fournit dans l'intérêt du
Département militaire fédéral (p. ex. élaboration de programmes conçus pour
la formation des cadres dans le domaine du sport militaire, planification et
organisation des cours de sport militaire ordonnés par le chef de l'instruction
de l'armée, coordination de l'acquisition de matériel sportif utilisé dans
l'armée) sont fixées dans la loi et continueront d'être assurées après le
transfert de l'EFGS au Département fédéral de l'intérieur. Les liens qui
unissent le sport au Département militaire fédéral et à l'armée seront maintenus
et les services compétents continueront à collaborer étroitement à l'avenir
également. D'une façon générale, il faut rappeler que, dans l'administration
fédérale, la coordination et la coopération doivent jouer même lorsqu'elles
sortent des limites du département, et qu'en outre la prestation de services en
faveur du public ne doit pas dépendre de la subordination du service compé-
tent à un département déterminé.
232.25 
Conclusion
L'EFGS est directement subordonnée au chef du Département fédéral de
l'intérieur. Les prestations de services que le Département militaire fédéral ou
d'autres départements fournissent en faveur de l'EFGS continueront à être
assurées lorsque la nouvelle subordination entrera en vigueur, de sorte que
l'accomplissement des tâches de l'EFGS n'en souffrira pas. La Confédération
continuera donc, dans les limites de la constitution et de la loi, à soutenir la
gymnastique et les sports.
232.3 
Office des routes
232.31 
Situation initiale
Sur le plan de l'exécution, de l'administration et de la surveillance, les
compétences de la Confédération en matière de transports sont réparties entre
plusieurs départements. Le Département fédéral des affaires étrangères exerce,
par l'intermédiaire de la Direction du droit international public, la surveillance
de la navigation maritime sous pavillon suisse. Le Département fédéral de
justice et police, conjointement avec les cantons, élabore et exécute, par
l'intermédiaire de son Office de la police (Division principale de la circulation
routière), la loi sur la circulation routière, qui joue un rôle très important dans
la politique des transports. Au Département fédéral des transports, des com-
munications et de l'énergie, il y a, outre le Secrétariat général, trois offices qui
s'occupent de questions relatives aux transports, à -savoir les Offices des
1192

transports, de l'aviation civile et de l'économie des eaux. En outre, le DFTCE
exerce des fonctions de surveillance sur les régies des CFF et des PTT. Il
convient de mentionner également les liens étroits existant entre les tâches de
l'Office de l'énergie d'une part et les transports, gros consommateurs d'énergie,
d'autre part.
L'Office 
des routes, du Département fédéral de l'intérieur (érigé en 1870 en
division indépendante, sous le nom d'Inspection générale des travaux, chargée
des travaux routiers et des endiguements) s'occupe actuellement de la construc-
tion des routes nationales, de l'aménagement des routes principales, de la
suppression des passages à niveau, des subventions ordinaires versées aux
cantons pour les routes, des raccordements frontière et de la coopération
internationale relative au domaine routier. Il est par conséquent chargé de
tâches qui sont en rapport direct avec une politique coordonnée des transports
en Suisse.
232.32 
Critique de l'organisation actuelle
Lorsque la loi sur l'organisation de l'administration a été discutée au Parle-
ment, on a relevé dans les deux conseils les inconvénients de l'organisation
actuelle de l'administration fédérale dans le domaine des transports. On a
surtout critiqué le fait que les compétences essentielles indispensables à la
poursuite d'une politique coordonnée en matière de transports étaient réparties
entre plusieurs départements; cela rend plus difficiles l'appréciation globale des
problèmes ainsi que la planification des mesures, englobant tous les moyens de
transport, qui sont destinées à satisfaire les besoins futurs dans ce domaine.
Or, aujourd'hui plus que jamais, la politique des transports doit s'inspirer d'un
système global intégrant tous les moyens de transport. Lors de la planification,
de la construction, de l'entretien, du développement et du financement de
l'infrastructure des transports, les besoins et les priorités doivent être appréciés
et fixés d'un point de vue global.
Dans son rapport final publié en 1977, la commission chargée d'étudier une
conception globale suisse des transports a également relevé les insuffisances du
système, actuel et demandé que soient soumises des propositions concrètes de
nouvelle réglementation. C'est ainsi qu'elle a proposé d'attribuer au DFTCE
l'Office des routes, ainsi que la Division principale de la circulation routière
rattachée à l'Office de la police. Lors de la procédure de consultation concer-
nant la conception globale des transports, les cantons, partis et associations
qui se sont exprimés à ce sujet ont approuvé la concentration au sein d'un
département unique de l'ensemble de l'administration s'occupant de questions
de transports.
232.33 
La réorganisation de l'administration fédérale dans le domaine
des transports
Une grande partie des investissements consentis en faveur de l'infrastructure
des transports sont destinés à la construction de routes. Lors de la planifica-
1193

tion, de la construction, de l'entretien, du développement et du financement
desdites infrastructures, il sera plus facile, à l'avenir, d'apprécier et de fixer les
besoins et priorités dans le cadre d'un plan d'ensemble si tous les services de
l'administration s'occupant des questions de transports sont concentrés dans
un département unique. C'est pourquoi il paraît indiqué d'intégrer l'Office des
routes au Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie. Accessoirement, cela aura comme heureuse conséquence de déchar-
ger le Département fédéral de l'intérieur.
La Division principale de la circulation routière, à l'Office fédéral de la police,
travaille en étroite collaboration avec d'autres services du Département fédéral
de justice et police (entraide judiciaire internationale, police, Office des assu-
rances privées, Ministère public) et entretient des rapports étroits avec les
autorités cantonales de police. Cela parle en faveur du maintien de la Division
de la circulation routière au sein du Département fédéral de justice et police, ce
qui n'empêche nullement l'élaboration d'un politique et d'une conception
globales des transports.
232.4 
Office de métrologie
Cet office est issu du Bureau des poids et mesures institué en 1862 et a été érigé
en office indépendant en 1908. Au début, il était rattaché au Département
fédéral de l'intérieur, puis, pendant un certain temps, au Département du
commerce et de l'agriculture (1877-1894); depuis 1927, il fait partie du
Département fédéral des finances. Conformément à la loi du 9 juin 1977 sur la
métrologie, il incombe à l'office d'assister les cantons en matière scientifique et
technique dans le domaine en question; lorsque, pour des raisons d'ordre
pratique, ceux-ci ne sont pas en mesure d'assumer cette tâche, l'office s'occupe
lui-même de tous les secteurs de l'économie appelés à mesurer des grandeurs
physiques. Dans la nouvelle loi, le législateur exprime sa volonté de voir la
Confédération intensifier la recherche appliquée en métrologie et assumer de
nouvelles tâches, ayant trait au mesurage, que requièrent la santé et la sécurité
publiques. Ainsi que le relève le rapport d'experts, l'Office de métrologie n'a,
quant aux tâches qui lui incombent, que peu de rapports avec le champ
d'activité du Département fédéral des finances. L'approbation des instruments
de mesurage pour le commerce et les transports, ainsi que les analyses
scientifico-techniques et les travaux de développement, en particulier dans le
domaine de la technique des instruments de mesurage, sont des fonctions dans
lesquelles les préoccupations de police sont en fait prédominantes. Il serait
donc logique d'attribuer cet office au Département fédéral de justice et police.
232.5 
Administration des blés
L'Administration des blés est issue de la Division des denrées de monopole,
de l'Office de l'alimentation, qui a été supprimé à la fin de la première guerre
mondiale. Elle a tout d'abord été subordonnée à la Division de l'agriculture,
du Département fédéral de l'économie publique. En 1929, elle a été, en relation
1194

avec le nouveau régime des blés, rattachée provisoirement à la Régie des
alcools; en 1933, elle a été définitivement subordonnée, en tant qu'office
indépendant, au Département fédéral des finances et des douanes d'alors.
L'activité de l'Administration des blés, qui est chargée d'assurer l'approvision-
nement du pays en céréales panifiables, est en rapport très étroit avec les
problèmes relatifs au maintien d'une agriculture rentable et à l'orientation de
sa production. Elle s'occupe d'une partie des tâches de l'économie rurale.
Etant donné les rapports existant quant à la matière, il paraît judicieux de
transférer cet office du Département fédéra) des finances à celui de l'économie
publique.
24 
Transferts à un échelon inférieur à l'office
241 
Service de la protection des biens culturels
Depuis l'adhésion de la Suisse à la convention de La Haye du 14 mai 1954
pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, la Confédération
et les cantons assument certaines obligations dans le domaine de la protection
et de la sauvegarde du patrimoine culturel, qui sont précisées dans la loi du
6 octobre 1966 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé (RS
520.3).
Dans la mesure où la préparation et l'exécution de mesures destinées à la
protection des biens culturels relèvent de la Confédération, elles ont été,
conformément à l'article 34 de la loi, confiées au Département fédéral de
l'intérieur, Office de la culture.
Tant la protection civile que la protection des biens culturels ont pour but de
prévenir ou d'atténuer les effets dommageables d'un conflit armé ou d'une
catastrophe. Par nature, la protection des biens culturels en cas de conflit armé
s'appuie donc dans une large mesure sur la protection civile. Cela est notam-
ment vrai pour le personnel de la protection des biens culturels ainsi que pour
les mesures de construction destinées à protéger les biens culturels.
Lors de l'application de la convention de La Haye du 14 mai 1954 et de
l'exécution de la loi fédérale du 6 octobre 1966, les questions juridiques, les
problèmes techniques et d'organisation relatifs à la sauvegarde des biens
culturels contre les conséquences prévisibles d'un conflit armé ainsi que la mise
à disposition et l'instruction du personnel de la protection des biens culturels
passent avant une connaissance approfondie des trésors artistiques, monu-
ments historiques et autres biens culturels meubles ou immeubles.
Ces considérations, qui ont également été émises dans des interventions
parlementaires1', nous ont incités à attribuer dorénavant le service de la
protection des biens culturels à l'Office de la protection civile, du Département
fédéral de justice et police.
« 1975 P 75.398 Protection des biens culturels (N 3. 12. 75, Oehen) et
I 79.405 Ziegler-Soleure: protection des biens culturels
1195

242 
Tourisme
Le service du tourisme, de l'Office des transports (DFTCE), assure la coordi-
nation des affaires du tourisme au niveau de la Confédération et traite les
questions de politique générale du tourisme. Il travaille en étroite collaboration
avec le service des concessions pour funiculaires et téléphériques. Etant donné
les relations existant entre le tourisme et l'économie intérieure (crédits en
faveur de l'hôtellerie et des stations thermales ou climatiques, aide en matière
d'investissements dans les régions de montagne), le rapport d'experts proposa
d'attribuer le tourisme à l'Office de l'industrie, des arts et métiers et du travail.
Nous partageons ce point de vue et avons décidé de transférer le service du
tourisme de l'Office des transports à l'OFIAMT. L'Office des transports
continuera à s'occuper des affaires relatives aux concessions pour funiculaires
et téléphériques.
25 
La formation de groupements
251 
Le groupement en tant qu'institution
Lorsque le nombre des offices que comprend un département devient trop
important pour que le chef du département puisse en assumer directement la
direction, il y a lieu, selon le rapport d'experts de 1971, de créer un nouvel
échelon entre les offices et lui, à savoir le groupement. Le groupement place
quelques offices sous la direction d'un chef de groupement directement subor-
donné au chef du département. Le groupement en tant qu'institution a été
introduit en 1967 dans l'organisation du Département militaire fédéral; la
création de trois groupements au sein de ce département (Groupement de
l'état-major général, Groupement de l'instruction, Groupement de l'armement)
a, de l'avis général, donné de bons résultats. Cela a engagé la commission
d'experts à recommander, dans son rapport de 1971, la création dégroupements
dans d'autres départements de la Confédération.
Le principe de la création de groupements a été introduit à l'article 46, 3e
alinéa, de la nouvelle loi de 1978 sur l'organisation de l'administration. Celui-
ci précise: «Lorsque le nombre d'offices d'un département ou la nature des
tâches l'exige, plusieurs offices d'un département ou la nature des tâches
l'exige, plusieurs offices peuvent être constitués en groupement». Un groupe-
ment ne sera donc constitué que si, d'une part, il y a un (trop) grand nombre
d'offices directement subordonnés au chef du département et si, d'autre part, il
y a entre les offices une certaine connexité quant à la matière. La décision du
Conseil fédéral de constituer un groupement est soumise à l'approbation de
l'Assemblée fédérale (art. 60, 2e al., LOA).
La raison principale justifiant la création de groupements est de décharger le chef
du département de certaines activités pour lui permettre de consacrer davantage
de temps aux tâches gouvernementales qui doivent avoir le pas sur les autres. La
création de groupements a été considérée par la Commission d'experts comme
une solution réaliste et plus facilement réalisable que:
- l'institution de secrétaires d'Etat;
- l'augmentation du nombre des départements.
1196

Le groupement doit donc permettre d'alléger les tâches incombant au chef de
département. Il en résulte que ses attributions procéderont pour l'essentiel de
celles qui appartiennent au chef du département. Il ne s'agira pas, dans ces
conditions, de lui conférer toute une série d'attributions enlevées aux offices.
Dans leur rapport, les experts partent de l'idée que le chef de groupement doit,
en sa qualité d'organe de décision et d'exécution, occuper une place intermé-
diaire entre le chef du département et les chefs d'office. Il est inévitable que
cette solution contribue à rendre plus lâches les relations directes entre le chef
du département et les chefs d'office.
252 
La formation de groupement en particulier
252.1 
Les propositions de Ja commission d'experts
Dans le rapport d'experts de 1971, des groupements sont prévus dans cinq
départements. Outre les trois groupements existant au Département militaire
fédéral, six autres groupements seraient constitués dans d'autres départements.
Il y aurait ainsi, au total, neuf groupements, à savoir:
- au Département fédéral de l'intérieur:
Groupement de la science,
Groupement des affaires culturelles,
Groupement de la sécurité sociale et de la santé publique;
- au Département fédéral de justice et police:
Groupement de la police et affaires administratives spéciales du départe-
ment;
- au Département militaire fédéral :
Groupement de Fétat-major général ;
Groupement de l'instruction,
Groupement de l'armement;
- au Département fédéral de l'économie publique:
Groupement de l'économie rurale ;
- au Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie:
Groupement des transports et de l'énergie.
Des groupements ont donc été prévus dans cinq départements. Le Département
fédéral des affaires étrangères ainsi que le Département fédéral des finances peu-
vent s'en passer. Le Département fédéral de l'intérieur et le Département mili-
taire fédéral sont entièrement subdivisés en groupements, tandis que le Départe-
ment fédéral de justice et police, le Département fédéral de l'économie publique
ainsi que le Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie ont chacun une organisation comprenant un groupement et, pour le
reste, des offices directement subordonnés au chef du département.
1197

252.2 
Maintien des groupements constitués au Département militaire
fédéral
Le rapport d'experts de 1971 ainsi que le message de 1975 relèvent que la
structure existante du Département militaire fédéral, avec ses trois groupe-
ments, a donné de bons résultats et doit êlre reprise telle quelle dans la nouvelle
organisation. Depuis 1971, personne n'a remis en question le maintien de la
structure actuelle du Département militaire fédéral et de ses groupements. Le
rapport des Commissions de gestion des deux conseils concernant l'acquisition
d'armement ne l'a pas fait non plus (FF 1981 I 369 ss). Le rapport de la
Commission de gestion propose un certain nombre de modifications dans le
cadre de la structure existante du département. A notre avis, le transfert de
l'Ecole fédérale de gymnastique et de sport et de l'Assurance militaire au
Département fédéral de l'intérieur n'est pas une raison suffisante pour que l'on
revienne sur la question des groupements existant au Département militaire
fédéral.
252.3 
Renonciation à la formation d'autres groupements
Le débat sur la réorganisation de l'administration fédérale et la constitution de
groupements s'est déroulé principalement en 1971 et 1972. Les propositions de
la commission d'experts, faites en 1971, partaient de l'idée que l'administration
fédérale continuerait à se développer fortement, ce qui rendait indispensable
une adaptation de ses structures. La commission d'experts était également
consciente du fait que, pour pouvoir assumer sa tâche, le chef de groupement
devait avoir à sa disposition un état-major, d'où un accroissement de l'effectif
du personnel. La création d'un nouvel échelon de direction exige toujours la
formation d'organes auxiliaires.
Entre-temps, la situation s'est sensiblement modifiée: 1971 marque un tournant
dans le budget de la Confédération; la série de bonis enregistrés dans les
comptes fait place à des excédents de dépenses en forte augmentation. Si le
déficit était encore de 294 millions en 1971, les excédents de dépenses ont, de
1974 à aujourd'hui, presque toujours dépassé un milliard de francs. Le
plafonnement de l'effectif 
du personnel de l'administration fédérale a été .ins-
tauré par la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à
améliorer les finances fédérales (RO 1975 65; RS 611.0)); depuis le 1er janvier
1975, il n'a été accordé aucune autorisation de créer de nouveaux postes dans
l'administration centrale de la Confédération. Le Parlement a fait une seule
exception pour les Tribunaux fédéraux en leur accordant 30 postes supplémen-
taires à partir du 1er avril 1981.
Face à cette situation, nous nous sommes également efforcés de prendre des
mesures dans le domaine de l'organisation1' afin de contribuer à réduire
l'accroissement des dépenses. Notre premier souci n'était pas de développer
!> En ce qui concerne le personnel, nous vous renvoyons à notre avis du 28 octobre
1981 sur l'initiative parlementaire visant au plafonnement des effectifs du person-
nel - Loi fédérale (FF 1981II 662).
1198

l'appareil administratif et de créer de nouveaux échelons dans le système de
direction, mais bien de rendre l'organisation de l'administration plus simple et
plus efficace. C'est ainsi que, lors de l'attribution des offices aux départements,
nous avons pris garde à ce que les tâches connexes soient regroupées, si
possible, dans le même département. Toutefois, ceci a pour conséquence que le
Département fédéral de l'intérieur a en tout 14 offices qui lui sont directement
subordonnés, ce qui dépasse nettement le maximum admissible selon les
principes modernes de direction et d'organisation. On ne saurait cependant
apprécier le nouvel organigramme de l'administration fédérale à la seule
lumière des chiffres. Outre les critères purement quantitatifs, il faut également
tenir compte des aspects qualitatifs. C'est ainsi qu'il ne faut pas perdre de vue
que tous les offices n'occupent pas les chefs de département dans la même
mesure. Il est en outre possible de décharger les chefs de département en
déléguant davantage de tâches et de compétences aux offices. Les obligations
incombant à la direction se sont, ces dernières années, accrues à tous les
niveaux de l'administration fédérale; des instructions ont été données à tous les
supérieurs de réexaminer l'organisation et le déroulement du travail de leurs
services et de fixer des priorités.
Ces considérations nous ont incités à ne pas proposer pour l'instant à
l'Assemblée fédérale la création de nouveaux groupements, mais de maintenir
les trois groupements du Département militaire fédéral.
26 
Commentaire sur les projets d'actes législatifs
261 
Ordonnance concernant l'attribution des offices aux départements
L'ordonnance concernant l'attribution des offices aux départements et des servi-
ces à la Chancellerie fédérale (annexe 1) doit être approuvée par l'Assemblée
fédérale. La nouvelle ordonnance, qui doit remplacer celle du 9 mai 1979, se
distingue du régime en vigueur sur cinq points. Il s'agit des cinq transferts
d'offices qui ont été décidés par le Conseil fédéral le 5 mai 1981 :
Office fédéral de l'assurance militaire (jusqu'ici au DMF)
au Département fédéral de l'intérieur;
Ecole fédérale de gymnastique et de sport (jusqu'ici au DMF)
au Département fédéral de l'intérieur;
Office fédéral des routes (jusqu'ici au DF1)
au Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie;
Office fédéral de métrologie (jusqu'ici au DFF)
au Département fédéral de justice et police;
Administration fédérale des blés (jusqu'ici au DFF)
au Département fédéral de l'économie publique.
(Suivant le résultat des délibérations sur la réorganisation de l'administration
centrale du Groupement de l'armement, qui est l'objet d'un message spécial
que nous soumettons à l'Assemblée fédérale, cette ordonnance devra être
adaptée quant à la forme).
1199

262 
Arrêté fédéral concernant la réorganisation de l'administration
fédérale
262.1 
Généralités
L'approbation est donnée sous la forme d'un arrêté fédéral de portée générale,
non soumis au référendum (arrêté fédéral concernant la réorganisation de
l'administration fédérale). Ainsi que nous l'avons démontré de façon détaillée
sous chiffre 132, le droit d'approbation équivaut pratiquement à un droit de
veto: l'Assemblée fédérale peut approuver ou rejeter en bloc l'ordonnance.
262.2 
Modifications de Jois auxquelles on a renoncé
En donnant au Conseil fédéral la compétence d'attribuer les offices aux
départements, l'article 60 LOA lui donne également la possibilité de désigner,
dans les lois particulières, le nouveau département compétent dans le cas
d'espèce. Aussi prévoyons-nous d'ajouter aux actes législatifs se trouvant dans
le Recueil systématique (arrêté fédéral du 23 décembre 1959 (RS 725.116.2)
concernant l'emploi de la part du produit des droits d'entrée sur les carburants
destinée aux constructions routières; loi fédérale du 8 mars 1960 (RS 725.11)
sur les routes nationales; loi du 20 mars 1959 (RS 916.111.0) sur le blé; loi
fédérale du 6 octobre 1966 (RS 520.5) sur la protection des biens culturels en
cas de conflit armé) une note en bas de page indiquant la nouvelle subor-
dination. Le texte proprement dit sera modifié à l'occasion d'une revision
future.
Une autre manière de procéder (modification du texte de ces actes législatifs au
moyen d'une loi spéciale) aurait pour conséquence que l'organisation prévue
aux articles 60 et 61 LOA serait réduite à néant. Le Parlement aurait ainsi la
compétence d'empêcher tout transfert d'un office en refusant les revisions de
lois y relatives (remplacement de termes), ce qui serait contraire au droit
d'approbation au sens de l'article 60, 2e alinéa, LOA.
263 
Modification de la ïoi sur l'organisation de l'administration
(annexe 2)
Au sein de l'administration, le transfert de cinq offices entraînera d'importants
changements et adaptations dans les domaines du personnel, de l'organisation
et de la comptabilité (voir ch. 27). Une enquête effectuée auprès des six
départements concernés a révélé que les travaux préparatoires en vue de ces
transferts prendront environ une année. Pour des raisons de technique budgé-
taire, la date du 1er janvier est la seule qui entre en ligne de compte pour
l'entrée en vigueur.
L'article 73, 3e alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration confère
au Conseil fédéral la compétence de maintenir en vigueur l'organisation
actuelle de l'administration fédérale jusqu'au 19 septembre 1982 au plus tard.
Même si la nouvelle organisation devait être approuvée par l'Assemblée
1200

fédérale jusqu'à cette date, il ne sera pas possible, pour les raisons indiquées ci-
dessus, de mettre en vigueur cette organisation le 1er janvier 1983 déjà. C'est
pourquoi nous vous proposons de rendre effective la réorganisation de l'admi-
nistration fédérale dès le 1er janvier 1984. A cet effet, nous vous proposons de
prolonger jusqu'à cette date la compétence prévue à l'article 73, 3e alinéa, de la
loi sur l'organisation de l'administration.
27 
Entrée en vigueur
La réorganisation de l'administration fédérale implique entre autres choses
d'importants changements dans le domaine du personnel et dans la présenta-
tion des comptes de la Confédération. C'est ainsi que, si Ton se base sur
l'effectif du personnel autorisé, tel qu'il figure au budget 1982, il y aura
quelque 500 collaborateurs de l'administration fédérale touchés par cette
réorganisation. Ces changements seront grandement facilités si les différentes
mesures de réorganisation sont introduites à la même date, au début de
l'année. Ainsi, l'entrée en vigueur de la réorganisation coïnciderait avec le
début de l'année comptable. Mais il s'agit également de modifier la présentation
du budget suffisamment tôt afin que celui-ci corresponde à la nouvelle orga-
nisation et que le budget et les comptes recouvrent la même période. Il est
probable que la budgétisation ainsi que les modifications à apporter deman-
deront environ une année, de ielle sone qu'il serait possible de fixer l'entrée en
vigueur au 1er janvier 1984, à la condition que les projets d'actes législatifs
soient adoptés en 1982.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
La charge financière totale imposée à la Confédération du fait du transfert de
cinq offices devrait être modérée. Le projet n'a pas pour effet d'accroître
l'effectif du personnel de l'administration fédérale.
L'exécution de la loi sur l'organisation de l'administration étant l'affaire de la
Confédération exclusivement, les cantons et les communes ne supporteront
aucune charge supplémentaire ni sur le plan financier ni sur le plan du
personnel.
Ainsi que nous l'avons exposé sous chiffre 232, nous nous attendons à ce que
les transferts prévus améliorent l'efficacité de l'administration fédérale. Les
domaines d'activité connexes seront réunis; à long terme, cela devrait égale-
ment entraîner des économies dans le budget de la Confédération.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet est prévu dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale
(FF 1980 I 5S6) durant la présente législature (ch. 214).
1201

5 
Bases legales
L'ordonnance concernant l'attribution des offices aux départements et des
services à la Chancellerie fédérale se fonde sur l'article 60 de la loi sur
l'organisation de l'administration, lui-même fondé sur l'article 85, chiffre 1, de
la constitution.
6 
Classement d'interventions parlementaires
Les postulats des conseillers nationaux Oehen (75.398) et Kohler Raoul
(80.442) concernant la protection des biens culturels et la gymnastique et le
sport étant réalisés, ils peuvent être classés. Dans le cadre des possibilités
actuelles, il ne peut être que partiellement donné suite - comme nous l'avons
exposé sous chiffre 232,33 - au postulat du conseiller national Eggli concernant
un Office fédéral de la circulation routière (76.377). Etant donné que, à
l'échelon de l'office, la structure de l'administration fédérale sera établie pour
longtemps à la suite de la présente réorganisation et qu'il ne semble guère
possible de créer un nouvel office dans un avenir rapproché, nous proposons
de classer ce postulat.
1202

Arrêté fédéral 
pr°Jet
concernant la réorganisation de l'administration fédérale
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 60, 2e alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration1) ;
vu le message du Conseil fédéral du 24 février 19822>,
arrête:
Article premier
L'ordonnance du Conseil fédéral du 24 février 1982 concernant l'attribution
des offices aux départements et des services à la Chancellerie fédérale est
approuvée (annexe 1).
Art. 2
1 Le présent arrêté est de portée générale ; cependant, en vertu de l'article 60,
2e alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration, il n'est pas soumis au
référendum.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1984.
D RS 172.010
2) FF 1982 I I 173
1203
2738S

Annexe l
Ordonnance
concernant l'attribution des offices aux départements et
des services à la Chancellerie fédérale
du 24 février 1982
Approuvée par l'Assemblée fédérale le 
D
Le Conseil fédéral suisse,
vu l'article 60, 1er alinéa, de la loi sur l'organisation de l'administration 2),
arrête:
Article premier Organisation générale des départements
Les subdivisions des départements de l'administration fédérale sont les sui-
vantes:
a. Département fédéral des affaires étrangères
1. Secrétariat général;
2. Direction politique;
3. Direction des organisations internationales;
4. Direction du droit international public;
5. Direction de la coopération au développement et de l'aide humani-
taire ;
6. Service extérieur.
b. Département fédéral de l'intérieur
1. Secrétariat général;
2. Office fédéral de la culture;
3. Archives fédérales;
4. Institut suisse de météorologie;
5. Bibliothèque nationale suisse;
6. Musée national suisse;
7. Office des constructions fédérales ;
8. Office fédéral des forêts;
9. Office fédéral de la santé publique;
10. Office fédéral de la statistique;
11. Office fédéral des assurances sociales;
12. Office fédéral de la protection de l'environnement;
13. Office fédéral de l'éducation et de la science;
1) RO . . .
2> RS 172.010
1204

Attribution des offices aux départements
14. Office fédéral de l'assurance militaire;
15. Ecole fédérale de gymnastique et de sport;
16. Conseil des écoles polytechniques fédérales; ce conseil, les écoles et
les instituts annexes sont rattachés administrativement au Départe-
ment fédéral de l'intérieur.
c. Département fédéral de justice et police
1. Secrétariat général;
2. Office fédéral de la justice;
3. Office fédéral de la police;
4. Office fédéral des étrangers ;
5. Ministère public de la Confédération;
6. Office fédéral des assurances privées;
7. Office fédéral de la propriété intellectuelle;
8. Office fédéral de la protection civile;
9. Office fédéral de l'aménagement du territoire;
10. Office fédéral de métrologie.
d. Département militaire fédéral
1. Direction de l'administration militaire fédérale (Secrétariat général) :
Office fédéral de la topographie;
2. Groupement de l'état-major général:
Office fédéral du génie et des fortifications;
Office fédéral des troupes de transmission;
Office fédéral des affaires sanitaires de l'armée;
Office fédéral des affaires vétérinaires de l'armée;
Commissariat central des guerres;
Office fédéral des troupes de transport ;
Office fédéral des troupes de protection aérienne;
Intendance du matériel de guerre;
3. Groupement de l'instruction:
Office fédéral de l'infanterie;
Office fédéral des troupes mécanisées et légères ;
Office fédéral de l'artillerie;
Office fédéral de l'adjudance;
4. Groupement de l'armement:
Office fédéral de la technique d'armements 1) ;
Office fédéral de l'achatd'armements 1)3 ;
Office fédéral de la production d'armements;
5. Commandement des troupes d'aviation et de défense contre avions:
Office fédéral de l'aviation militaire et de la défense contre avions ;
Office fédéral des aérodromes militaires;
*> Est réservée l'adaptation de cette disposition aux décisions de l'Assemblée fédérale
concernant la réorganisation de l'administration centrale du Groupement de l'arme-
ment.
8l Feuille fédérale. 134e année. Vol. I 
1205

Attribution des offices aux départements
6. Office de Fauditeur en chef;
7. Office central de la défense; cet office est rattaché administrativement
au Département militaire fédéral.
e. Département fédéral des finances
1. Secrétariat général;
2. Administration fédérale des finances;
3. Office fédéral du personnel;
4. Caisse fédérale d'assurance;
5. Administration des contributions;
6. Administration fédérale des douanes;
7. Régie fédérale des alcools ;
8. Commission fédérale des banques; cette commission est rattachée
administrativement au Département fédéral des finances ;
9. Office fédéral de l'organisation; cet office est rattaché administrative-
ment au Département fédéral des finances ;
10. Contrôle fédéral des finances; cet office est rattaché administrative-
ment au Département fédéral des finances.
f. Département fédéral de l'économie publique
1. Secrétariat général;
2. Office fédéral des affaires économiques extérieures;
3. Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail;
4. Office fédéral de l'agriculture;
5. Office vétérinaire fédéral;
6. Office fédéral des questions conjoncturelles;
7. Office fédéral de la défense économique;
8. Office fédéral du logement;
9. Administration fédérale des blés.
g. Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie
1. Secrétariat général;
2. Office fédéral des transports ;
.3. Office fédéral de l'aviation civile;
4. Office fédéral de l'économie des eaux;
5. Office fédéral de l'énergie;
6. Office fédéral des routes ;
7. Entreprises fédérales de transports :
Entreprise des postes, téléphones et télégraphes ;
Chemins de fer fédéraux suisses.
Art. 2 
Organisation générale de la Chancellerie fédérale
Les subdivisions de la Chancellerie fédérale sont les suivantes :
a. Services d'état-major du Conseil fédéral;
1206

Attribution des offices aux départements
b. Office central fédéral des imprimés et du matériel;
c. Bibliothèque centrale du Parlement et de l'administration fédérale;
d. Services du Parlement; ces services sont rattachés administrativement à la
Chancellerie fédérale.
Art 3 
Disposition finale
1 L'ordonnance du 9 mai 19791} sur l'attribution des offices aux départements
et des services à la Chancellerie fédérale est abrogée.
2 La présente ordonnance est soumise à l'approbation de l'Assemblée fédérale.
3 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1984.
24 février 1982 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Honegger
Le chancelier de la Confédération, Buser
27388
DRO 1979 680
1207

Annexe 2
Loi 
Projet
sur l'organisation de l'administration
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 24 février 19821',
arrête:
I
La loi sur l'organisation de l'administration 2) est modifiée comme il suit :
Art. 73, 3e al.
3 II peut maintenir l'organisation actuelle de l'administration fédérale jusqu'au
1er janvier 1984 au plus tard.
II
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
«FF 1982 II 173
2> RS 172.010
1208
27388

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la réorganisation de l'administration fédérale du 24 février 1982
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
82.015
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.04.1982
Date
Data
Seite
1173-1208
Page
Pagina
Ref. No
10 103 363
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