ch_vb · tstehung und Entwicklung · 2005-12-31 · de


Entstehung und Entwicklung
des schweizerischen Sozialstaates
Bernard Degen
Von Grossbritannien ausgehend verbreitete sich der Begriff des «Wei-
fare State» seit den 1940er Jahren weltweit. Weil «Wohlfahrtsstaat» im
Deutschland der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts einen negativen Bei-
geschmack hatte, bürgerte sich im deutschen Sprachraum nach dem Zwei-
ten Weltkrieg die Bezeichnung «Sozialstaat» allgemein ein. Zunehmend
gewann aber über die wissenschaftliche Literatur - als Übersetzung aus
dem Englischen - auch die Bezeichnung «Wohlfahrtsstaat» an Boden.1 Als
erstes zentrales Dokument gilt diesbezüglich der 1942 im Auftrag der bri-
tischen Regierung veröffentlichte Beveridge-Plan, obwohl William Henry
Beveridge selbst lieber vom «Social Service State» sprach.2 Bereits um die
Mitte des 19. Jahrhunderts tauchte dagegen der Begriff der «Sozialpolitik»
in der deutschsprachigen wissenschaftlichen und politischen Debatte auf
und erhielt in der zweiten Jahrhunderthälfte offiziellen Status.3
Obwohl beide Begriffe in Alltag und Wissenschaft grosse Verbreitung
erfuhren, fehlt eine allgemein anerkannte Definition. Unbestritten bleibt,
dass es sich bei der Sozialpolitik um Bestrebungen und Massnahmen
handelt, die darauf abzielen, die soziale und/oder wirtschaftliche Stellung
von Benachteiligten zu verbessern (soziale Gerechtigkeit) und/oder dem
sozialen Abstieg vorzubeugen (soziale Sicherheit). Anders als die Wirt-
schaftspolitik, von der sie sich nicht immer klar abgrenzen lässt, soll die
Sozialpolitik die angepeilten Mängel direkt beheben oder zumindest deren
Auswirkungen eindämmen. Ihre Bedeutung liegt in der Sicherung der Re-
produktion und Regeneration der in den verschiedenen gesellschaftlichen
Bereichen wirkenden Menschen und ihrer Fähigkeiten.
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Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Der Sozialstaat baut in der Regel auf dem Rechtsstaat, der Marktwirtschaft
und dem Privateigentum an Produktionsmitteln auf, ergänzt aber die libe-
ralen Grundrechte durch soziale und modifiziert durch seine Intervention
die Marktkräfte und die Dispositionsfreiheit von Eigentümern. Er garan-
tiert durch die Bereitstellung von finanziellen Mitteln und Dienstleistun-
gen sowie durch den Ausbau des Sozialrechts zumindest einen minimalen
Lebensstandard, unabhängig vom Erfolg einer Person auf dem Markt. Zu-
sätzlich federt er die materiellen Risiken bei Unfall, Krankheit, Alter oder
Arbeitslosigkeit ab und verkleinert damit den Bereich der Unsicherheit in
der Lebensführung. Weiter bewirkt er durch progressive Steuern einerseits
und die (Teil-)Finanzierung von Sozialleistungen andererseits eine Um-
verteilung der primären Einkommen. Schliesslich verschafft er unabhängig
von Status oder Klasse in einem gewissen Grad Zugang zu sozialen und
kulturellen Dienstleistungen. Er kann als institutioneller Ausdruck dafür
verstanden werden, dass die Gesellschaft explizit die Verantwortung für
das Wohlergehen ihrer Mitglieder übernimmt.4
Sozialpolitik richtete sich zunächst fast ausschliesslich auf die Arbeiter-
schaft aus. Im Laufe der Zeit erfasste sie weitere soziale Schichten und
Kategorien, so Angestellte, Bauern, Gewerbetreibende, Jugendliche, Stu-
dierende, Mieter, freie Berufe und kinderreiche Familien. Seit dem Zweiten
Weltkrieg erhielt sie zunehmend eine umfassende gesellschaftspolitische
Dimension. Den Kern bilden aber noch immer Bereiche wie Sozialhilfe,
Arbeitnehmerschutz und Sozialversicherungen sowie — weniger gewich-
tig- Familien-, Arbeitsmarkt-, Wohn- und Konsumentenpolitik. Nicht
selten finden sich auch in andern Politikbereichen erhebliche sozialpoliti-
sche Komponenten, so in der Bildungs- und Kultur-, der Gesundheits-, der
Jugend-, der Ausländer-, der Agrar-, der Steuer-, der Konsumenten-, der
Regional-, der Verkehrs- oder der Gleichstellungspolitik.
Gerade in der Schweiz stützt sich die Sozialpolitik auf eine äusserst vielfäl-
tige Trägerschaft. Neben privaten und kirchlichen Organisationen wirken
staatliche Institutionen auf den Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden,
parastaatliche Institutionen wie die Schweizerische Unfallversicherungs-
anstalt (Suva) oder die Verbandsausgleichskassen sowie internationale wie
die Internationale Arbeitsorganisation (ILO).
Die folgende Darstellung muss sich auf einen Überblick über den langen
Weg zum schweizerischen Sozialstaat sowie über dessen weitere Entwick-
18

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
lung begnügen. Im Vordergrund stehen die erwähnten Kernbereiche der
Sozialpolitik, während andere Dimensionen des Sozialstaates nur kurz
gestreift werden. Auch fehlt eine differenzierte Auseinandersetzung mit
den jeweiligen Akteuren. Der Aufbau richtet sich weitgehend nach der
Chronologie, setzt in den sechs Abschnitten aber Schwerpunkte. Den
Ausgangspunkt bildet die soziale Frage in der ersten Hälfte des 19. Jahr-
hunderts, die noch weitgehend mit Mitteln der Fürsorge angegangen
wurde. Es folgen Ausführungen über die erste wichtige sozialpolitische
Innovation, den Arbeiterschutz. Im nächsten Schritt werden die frü-
hen Bemühungen um die Einrichtung der Sozialversicherungen um die
Jahrhundertwende skizziert. Die widersprüchliche Entwicklung in der
Zwischenkriegszeit wird im vierten Abschnitt behandelt, kann dabei aber
kaum auf einen Nenner gebracht werden. Die nächsten Jahrzehnte prägte
dagegen klar die gesellschaftspolitische Ausrichtung der Sozialpolitik,
insbesondere die endlich realisierte Einrichtung der Altersversicherung.
In den letzten drei Jahrzehnten schliesslich standen sich die zunehmend
grundsätzlichere Kritik am Sozialstaat auf der einen Seite und die Be-
reitschaft zu dessen Ausbau in zentralen Bereichen auf der anderen Seite
gegenüber.
Die soziale Frage in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts
Im 19. Jahrhundert stellte sich die soziale Frage in verschiedener Hinsicht
neu, weil Agrarrevolution und Industrialisierung Wirtschaft und Gesell-
schaft umwälzten. Die weiterhin bestehende vonndustrielle Armut wurde
als Folge von Strukturwandel und Anpassungskrisen von einer neuen
überlagert. Institutionen, die wie die Zünfte durch Marktregulierung den
eingebundenen Gewerbetreibenden eine gewisse wirtschaftliche Sicher-
heit garantierten, gingen aus der Helvetischen Revolution geschwächt her-
vor oder verschwanden gänzlich. Die Familie im weitesten Sinne konnte
ihre Mitglieder, die den Arbeitsgelegenheiten nachzogen, in Notfällen nur
noch in bescheidenem Masse oder gar nicht mehr unterstützen.' Für die
schnell wachsende Arbeiterschaft verloren Landbesitz und eigene Nah-
rungsmittelproduktion zunehmend an Bedeutung. Die wirtschaftliche
Basis der ländlichen Unterschicht geriet im landwirtschaftlichen Struktur-
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Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
wandel ebenfalls ins Rutschen. Bereits geringfügige Unfälle und Krank-
heiten oder vorübergehendes Fehlen von Arbeitsgelegenheiten konnten
eine Familie ins Unglück stossen. Dieses ständige Vorhandensein einer
Schicht von in ihrer Existenz bedrohten Menschen, das man in der ersten
Hälfte des 19. Jahrhunderts als Pauperismus bezeichnete, war Gegenstand
einer anhaltenden sozialpolitischen Debatte.6 Mit Vorschlägen zur Lösung
der sozialen Frage versuchten sich sowohl Anhänger als auch konservative
und später sozialistische Kritiker des sich ausbreitenden Liberalismus zu
profilieren. Die Vorstellung, das Massenelend sei gottgewollt oder natür-
lich, verlor an Bedeutung.
Wenn die familiären Netze rissen, mussten sich private Institutionen oder
die Heimatgemeinden der Bedürftigen annehmen. Das Heimatprinzip
hatte eine lange Tradition. Schon 1551 hielt die Tagsatzung fest, «dass je-
des Ort, jeder Flecken und jede Kirchhöre in der Eidgenossenschaft ihre
armen Leute selbst nach Vermögen erhalten, und denselben nicht gestatten
sollen, Andern mit Betteln beschwerlich zu fallen».7 Seit der ersten Hälfte
des 19. Jahrhunderts erliessen die meisten Kantone Armengesetze, die
neben repressiven Massnahmen auch die Organisation der Fürsorge fest-
legten. Dabei orientierten sich alle am Heimatprinzip.8
Lange nicht alle Armen wurden der Fürsorge für würdig befunden; arbeits-
fähige Arme galten nicht als unverschuldet in Not geraten und sollten nach
verbreiteter Meinung keine Unterstützung erhalten. Alkoholiker, Schwer-
erziehbare, Kriminelle und Bettler versuchte man nicht selten mit strengen
Massnahmen - etwa im Rahmen des im 19. Jahrhundert stark ausgebauten
Anstaltswesens - an ein ehrbares Leben zu gewöhnen. Schwer von Bettlern
abgrenzen Hessen sich oft umherziehende Arbeitssuchende. Für sie ent-
standen ab den 1880er Jahren sogenannte Naturalverpflegungsstationen,
wo sie unter strenger Kontrolle Mahlzeiten und Unterkunft erhielten und
nicht selten ihren Arbeitswillen durch Tätigkeiten wie Holzhacken bewei-
sen mussten.9
Als eine der sozialpolitisch einschneidendsten Massnahmen erwies sich die
Pflicht zum Besuch der Volksschule, die sich namentlich seit der Regene-
ration zunehmend durchsetzte. Ihr stand die verbreitete Kinderarbeit in
Landwirtschaft, Gewerbe und Industrie entgegen. Die frühe vorbeugende
Sozialgesetzgebung nahm sich dieses Problems an, indem sie versuchte,
vorab 9- bis 16-Jährige vor allzu langer Fabrikarbeit zu schützen und das
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Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Mindestalter für den Eintritt in die Fabrik anfänglich auf neun, ab 1837
auf zwölf und ab 1853 teilweise und ab 1862 allgemein auf 13 Jahre fest-
zulegen. Entsprechende Gesetze erliessen 1815 Zürich und Thurgau, 1848
Glarus, 1853 St. Gallen, 1862 Aargau, 1868 Basel-Landschaft, 1869 Basel-
Stadt sowie 1873 Schaffhausen und Tessin.10 Der Vollzug lag allerdings
oft im Argen, und die Mitarbeit in Heimindustrie, Landwirtschaft und
Gewerbe blieb ohnehin ausgeklammert.
Der Übergang zum Arbeiterschutz
Um die Mitte des 19. Jahrhunderts rückte anstelle einer allgemeinen
Bekämpfung des Pauperismus zunehmend der Schutz der Arbeiter ins
Zentrum der sozialpolitischen Bemühungen. In den Fabriken waren
traditionelle Schranken in Bezug auf die Arbeitszeit wie Tageslicht oder
die einst zahlreichen Feiertage zunehmend gefallen. Um Investitionen
in Gebäude und Maschinen möglichst rentabel zu gestalten, dehnten die
Unternehmer die Betriebszeiten aus. Die für die erste Hälfte des 19. Jahr-
hunderts belegten täglichen Arbeitszeiten in Spinnereien betrugen meist
zwischen 13 und 15 Stunden." Die lange Beschäftigung in den in der Regel
ungesunden Räumlichkeiten gefährdete Regeneration und Reproduktion
der Arbeitskraft, weshalb Bestrebungen zur Arbeitszeitverkürzung gegen
die Jahrhundertmitte an Bedeutung gewannen. Den ersten Schritt machte
der Kanton Glarus, der 1846 mit einer Ratsverordnung den Arbeitstag
auf 15 Stunden - inbegriffen eine Stunde Mittagspause - beschränkte.
Weil dieser Erlass umstritten blieb, erhob ihn die Landsgemeinde 1848
zum Gesetz.12 Der gleiche Kanton verabschiedete 1864 auch das erste
umfassende Fabrikgesetz für Erwachsene. Es galt für alle industriellen und
gewerblichen Unternehmen, die regelmässig Arbeiter in geschlossenen
Räumen ausserhalb der Wohnung beschäftigten. Unter anderem verbot
es die Arbeit von Kindern unter 13 Jahren sowie Nachtarbeit zwischen
20 Uhr abends und 5 Uhr morgens und beschränkte die Arbeitszeit für
Erwachsene auf zwölf Stunden täglich.13 Mehrere Kantone planten in der
Folge eigene Fabrikgesetze; aber einzig Basel-Stadt verabschiedete 1869
eine an das Glarner Vorbild sich anlehnende Vorlage. Andernorts schei-
terten entsprechende Bestrebungen im Parlament oder am Referendum.
21

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Immerhin erliess Basel-Landschaft 1868 ein Kinderschutzgesetz, das auch
für Erwachsene Mittagspause und Nachtarbeit regelte.'4
Mit der neuen Verfassung erhielt der Bund 1874 in Artikel 34 die Kompe-
tenz, «Vorschriften zum Schütze der Arbeiter gegen einen die Gesundheit
und Sicherheit gefährdenden Gewerbebetrieb zu erlassen».'s Erstmals
wurde eine vorparlamentarische Expertenkommission eingesetzt, die auf
der Basis der Gesetze von Glarus und Basel-Stadt zügig einen Vorentwurf
ausarbeitete, sodass der Bundesrat bereits Ende 1875 eine Botschaft vorle-
gen konnte. Dank der raschen, aber gründlichen Behandlung des Entwurfs
konnte das Parlament schon im März 1877 das «Bundesgesetz betreffend
die Arbeit in den Fabriken» verabschieden."5 Die 21 Artikel des Fabrikge-
setzes beschränkten den Arbeitstag auf elf Stunden für Erwachsene, Hessen
Nachtarbeit nur in Ausnahmefällen und nur für Männer zu, verschaff-
ten - ohne allerdings eine Entschädigung vorzuschreiben - schwangeren
Frauen und Wöchnerinnen eine Schonzeit von acht Wochen, setzten das
Mindestalter für Kinderarbeit auf 14 Jahre fest, regelten weitere Arbeitsbe-
dingungen wie den Modus der Lohnzahlung oder den Gesundheitsschutz
und führten die Haftpflicht bei Betriebsunfällen ein. Das Gesetz schützte
allerdings nur die Fabrikarbeiterschaft, gemäss der ersten amtlichen
Statistik 1882 rund 134*500 Personen.'7 Zur Überwachung wählte der
Bundesrat 1878 drei eidgenössische Fabrikinspektoren.18 Die bescheidene
Ausstattung der Fabrikinspektorate sowie die nicht selten grosse Toleranz
kantonaler und kommunaler Behörden gegenüber säumigen Unterneh-
mern erschwerten die Kontrolle noch lange. Erst als die Gewerkschaften
stark genug waren, um Missstände öffentlich anzuprangern, konnte das
Fabrikgesetz umfassend durchgesetzt werden. Nach wie vor beruhte aller-
dings das Arbeitsvertragsrecht des Obligationenrechts (OR) von 1881 auf
dem Prinzip der Vertragsfreiheit und fiel deshalb dürftig aus.'9
Zahlreiche Unternehmer, vor allem in der Textilindustrie, fanden sich
mit der Einschränkung ihrer unternehmerischen Freiheit - namentlich
mit dem Elf-Stunden-Tag - schlecht ab. Ihr Versuch, das Fabrikgesetz
mit einem Referendum zu verhindern, scheiterte im Oktober 1877 in der
Volksabstimmung äusserst knapp.20 In der Abstimmungskampagne traten
erstmals in einer sozialpolitischen Auseinandersetzung die allerdings noch
schwachen Arbeiterorganisationen auf. Zusammen mit der bürgerlichen
Linken, der deutschschweizerischen katholischen Rechten und einer
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Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Gruppe gemeinnützig denkender Intellektueller bildeten sie das Lager der
Befürworter.21 Frühere Schutzmassnahmen hatten bürgerliche Politiker
noch alleine durchgesetzt, wirtschaftspolitisch zur Sicherung der Regene-
ration und Reproduktion der Arbeitskraft, humanitär zur Linderung des
Elends zahlreicher Arbeiterfamilien und gelegentlich machtpolitisch, um
den Liberalen das Leben zu erschweren. Die Arbeiterschaft wirkte lange
nicht als treibende Kraft, sondern spielte bei den bürgerlichen Reformen
höchstens als potentiell bedrohliches Objekt eine Rolle. Zum Teil wandte
sie sich aus Angst vor Einkommenseinbussen sogar gegen Reformen.
So kam eine auffallend grosse Zahl von Referendumsunterschriften aus
ausgesprochenen Industriegemeinden, und in der Abstimmung verwarfen
mehrere Industriebezirke die Vorlage, während sie umgekehrt die Urkan-
tone, Zug und Graubünden zusammen mit Schaffhausen am deutlichsten
befürworteten.22
Der Lage der Arbeiterschaft wurde auch jenseits der Frage der Lohnarbeit
Beachtung geschenkt. Auf kommunaler, kantonaler und Bundesebene
lieferten seit den 1860er Jahren zahlreiche Sozialenqueten empirische
Grundlagen für die Sozialpolitik. So verfasste Victor Böhmert für die
Weltausstellung in Wien 1873 den zweibändigen Bericht über «Arbeiter-
verhältnisse und Fabrikeinrichtungen der Schweiz», der von den Arbeits-
bedingungen über die Wohnverhältnisse bis zu den Arbeitskonflikten und
der gewerkschaftlichen Organisation die verschiedensten Themen umfas-
send ausbreitete.2' Seit den späten 1880er Jahren führten fast alle grösseren
Städte Wohnungsenqueten durch, so Basel 1889, Lausanne 1894, Zürich,
Bern und Winterthur 1896, St. Gallen und Luzern 1897 und Vevey 1900.24
Sie dienten dazu, Probleme in den Arbeiterquartieren zu erfassen und Vor-
schriften zur Sanierung sowie für neu entstehende Wohnungen auszuarbei-
ten. Ein eigentlicher Mieterschutz fehlte aber im OR von 1881 noch.2'
Die Städte Hessen sozialpolitische Überlegungen in immer mehr Politik-
bereiche einfliessen. Der spätere Berner Stadtpräsident Gustav Müller
hielt im «Handwörterbuch der schweizerischen Volkswirtschaft» zum
Stichwort «Communale Socialpolitik» um die Jahrhundertwende fest:
«Die Mitarbeit der Gemeinde auf dem Gebiete aller derjenigen socialen
Bestrebungen, welche die wirtschaftliche und kulturelle Hebung der
breiten Volksschichten bezwecken, ist in allen grösseren, vorab in den
städtischen Gemeinwesen zur Notwendigkeit geworden.»26 Als Politik-
23

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
bereiche nannte er die Arbeitsbedingungen des Gemeindepersonals, den
Arbeiterschutz im Submissionswesen, Regiebetriebe wie Wasser-, Gas-
und Elektrizitätsversorgung oder Schlachthöfe, Strassenreinigung und
Abfuhrwesen, die Hilfe für Arbeitslose, die Wohnungspolitik, das öffent-
liche Gesundheitswesen sowie die «Bildungsfürsorge». Keinen eigenen
Abschnitt widmete er dagegen der Armenunterstützung.
Die Anfänge der Sozialversicherung
Gegen Ende des 19. Jahrhunderts fanden gewisse Risiken zunehmend
Anerkennung als soziale Ursachen von Armut. Wer einer regulären
Erwerbsarbeit nachgegangen und wegen eines Unfalls, aus Altersgründen,
infolge von Krankheit oder durch den Verlust des Arbeitsplatzes in Not
geraten war, sollte nicht mehr den meist erniedrigenden Bedingungen
der Armenunterstützung unterworfen werden. Um 1880 hatte sich erst
eine Minderheit der Erwerbstätigen, rund 2oo'ooo Personen, einer der
1085 «gegenseitigen Hilfsgesellschaften» angeschlossen.27 Diese erhoben
meistens Beiträge und zahlten bei Krankheit, zum Teil aber auch bei an-
dern Schicksalsschlägen ein in der Regel äusserst bescheidenes Taggeld.
Wer ohne solchen Rückhalt seiner Erwerbsarbeit vorübergehend nicht
nachgehen konnte, musste auf Unterstützung durch Familie oder Armen-
behörden hoffen.
Mitte der 1880er Jahre verdichtete sich die Debatte um eine sozialpoliti-
sche Neuorientierung. Ein Anstoss kam aus dem Deutschen Reich, wo
Bismarck 1881 die Einführung von Sozialversicherungen ankündigte und
der Reichstag zwischen 1883 und 1889 die Gesetze zur Kranken-, Unfall-,
Invaliditäts- und Altersversicherung verabschiedete. Wie sich in der Folge
zeigen sollte, erwies sich in der schweizerischen Referendumsdemokratie
selbst die Umsetzung eines bescheideneren Programms als wesentlich
aufwendiger.28
Den Anlass für die Gesetzgebung zur Kranken- und Unfallversicherung
lieferten Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Kausalhaftung bei
Betriebsunfällen, die das Fabrikgesetz seit 1877 vorsah. Verunfallte jemand
in einem fabrikmässigen Betrieb, so haftete der Inhaber für den Schaden.
Das «Bundesgesetz betreffend die Haftpflicht aus Fabrikbetrieb» von 1881
24

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
präzisierte diese Verantwortung und dehnte sie für einige Industrien auf
Berufskrankheiten aus.29 Diese Regelung zeitigte aber erhebliche Nach-
teile. Verunfallte mussten Forderungen zivilrechtlich durchsetzen, für we-
niger bemittelte nicht selten ein unüberwindliches Hindernis.30 Umgekehrt
drohte schon ein einziger Schadenfall kleine Betriebe zu ruinieren.
Die Mängel der Haftpflichtgesetzgebung führten 1884/85 zu Vorstössen
im Parlament. Als die der Staatsintervention günstig gesinnten Links-
freisinnigen - deswegen auch Staatssozialisten genannt - an Gewicht
gewannen und mit Bundesrat Adolf Deucher von 1887 bis 1912 das Volks-
wirtschaftsdepartement besetzten, konkretisierte sich das Projekt einer
obligatorischen staatlichen Kranken- und Unfallversicherung.31 National-
rat Ludwig Forrer, der die Sozialversicherungsdebatte bis zur Jahrhun-
dertwende entscheidend prägen sollte, legte im Auftrag des Bundesrats im
November 1889 seine «Denkschrift über die Einführung einer schweize-
rischen Unfallversicherung» vor und formulierte darin die schönen Sätze:
«Versicherung heisst die neue Parole. Haftpflicht bedeutet den Streit, Ver-
sicherung den Frieden. Schon das blosse Wort hat einen wohltuenderen
Klang.»32 Im Juni 1890 verabschiedete das Parlament den ersten Verfas-
sungsartikel zur Sozialversicherung, den die Stimmberechtigten im Ok-
tober desselben Jahrs klar billigten. Mit Artikel 34bls erhielt der Bund den
Auftrag zur Einrichtung einer Kranken- und Unfallversicherung und die
Kompetenz zur Verpflichtung der Gesamtbevölkerung oder einzelner Be-
völkerungsklassen zum Beitritt.33 Der anschliessende Gesetzgebungspro-
zess beanspruchte dann aber ein ganzes Jahrzehnt. Zu den Kritikern der
massgeblich von Forrer geprägten Gesetzesvorlage gehörte nicht zuletzt
der Schweizerische Arbeiterbund, der um die von Arbeiterorganisationen
selbst geführten Kassen fürchtete.34 Anfangs Oktober 1899 verabschiedete
das Parlament mit nur einer Gegenstimme das ambitiöse «Bundesgesetz
betreffend die Kranken- und Unfallversicherung» (KUVG), das unter
anderem eine eidgenössische Unfallversicherungsanstalt, öffentliche und
private Krankenkassen, ein Obligatorium für die meisten unselbständig
Erwerbstätigen, garantierte Heilungskosten und Erwerbsersatz vorsah.
Finanziert sollte das Reformpaket über Bundessubventionen sowie Ar-
beitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge werden.3' Das von Aussenseitern
ergriffene Referendum fand Unterstützung bei einigen Industriellen,
aber auch bei Bauernsekretär Ernst Laur und Arbeitersekretär Herman
25

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Greulich. In letzter Minute wechselten Arbeiterbund und Bauernverband
jedoch ins Lager der Befürworter, so dass kein bedeutender Wirtschafts-
verband und keine Partei das Referendum unterstützte. Dennoch schei-
terte die «Lex Forrer», wie das KUVG zu Recht genannt wurde, im Mai
1900 klar am Votum der Stimmberechtigten.36
Mit der Ablehnung der «Lex Forrer» erlitten die Bestrebungen zur Ein-
richtung eines umfassenden Sozialversicherungssystems einen schweren
Rückschlag. Da nicht mehrere Grossprojekte parallel realisiert werden
konnten, mussten andere Zweige - namentlich die 1890 bei der Ausarbei-
tung von BV Artikel 34bls in der parlamentarischen Kommission bereits
diskutierte Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) - zurück-
gestellt werden. Zudem erwies sich Forrers Vision einer obligatorischen
Volksversicherung als undurchführbar, was die sozialpolitische Diskussion
noch lange prägen sollte. Im folgenden Jahrzehnt galt es deshalb in erster
Linie, einige unentbehrliche oder mehrheitsfähige Elemente des gescheiter-
ten KUVG zu retten.
Die in der «Lex Forrer» enthaltene, unbestrittene Militärversicherung
konnte 1902 als erster Zweig der Sozialversicherung ihre Tätigkeit auf-
nehmen.37 In einem zweiten Anlauf wurde 1911 der Krankenversiche-
rungsteil der abgelehnten KUVG-Vorlage auf eine Subventions- und
Aufsichtsregelung reduziert. Immerhin erhielten die Kantone das Recht,
das Obligatorium einzuführen und öffentliche Krankenkassen einzu-
richten. Der Unfallversicherungsteil entsprach dagegen im Wesentlichen
der «Lex Forrer».38 Das diesmal von Unternehmerkreisen ergriffene
Referendum scheiterte.39 Da Krankenkassen bereits existierten, konnten
die Bestimmungen über die Krankenversicherung anfangs 1914 in Kraft
treten. Die durch das KUVG geschaffene solidere Grundlage ermöglichte
den Krankenkassen einen beachtlichen Aufschwung. Von 1914 bis 1920
konnten sie ihre Bestände von }6i'6n 
auf } Wie überall sank das
Vertrauen in den Sozialstaat merklich, wie die jüngsten Debatten um die
AHV und die berufliche Vorsorge deutlich zeigen.
Anmerkungen
1 Peter Flora, Arnold J. Heidenheimer, «The Historical Core and Changing Boundaries
of the Welfare State», in: Dies. (Hg.), The Development of Welfare States in Europe
and America, New Brunswick (NJ) 1981, 18-20; Gerhard A. Ritter, Der Sozialstaat.
Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich, München 1989, 4-12.
2 Der Beveridgeplan. Sozialversicherung und verwandte Leistungen, Bericht von Sir Wil-
liam Beveridge, dem britischen Parlament überreicht im November 1942, Zürich 1943.
3 Mohammed Rassem, «Wohlfahrt», in: Geschichtliche Grundhegriffe, Bd. 7, Stuttgart
1992, 632.
4 Allgemein zum Sozialstaat: G0sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare
Capitalism, Princeton (NJ) 1993; Ritter, Sozialstaat (wie Anm. 1). Zum schweizeri-
schen Sozialstaat: Antonin Wagner, Wohlfahrtsstaat Schweiz. Eine problemorientierte
Einführung in die Sozialpolitik, Bern 1985; Wolf Linder, «Entwicklung, Strukturen
und Funktionen des Wirtschafts- und Sozialstaats in der Schweiz», in: Handbuch Po-
litisches System der Schweiz, Bd. 1, Bern 1983, 255-382; Jürg H. Sommer, Da s Ringen
um die soziale Sicherheit in der Schweiz. Eine politisch-ökonomische Analyse der Ur-
sprünge, Entwicklungen und Perspektiven sozialer Sicherung im Widerstreit zwischen
Gruppeninteressen und volkswirtschaftlicher Tragbarkeit, Diessenhofen 1978; speziell
unter dem geschlechtergeschichtlichen Aspekt: Regina Wecker, Brigitte Studer, Gaby
Sutter, Die «schutzbedürftige Frau». 2ur Konstruktion von Geschlecht durch Mutter-
schaftsversicherung, Nachtarbeitsverbot und Sonderschutzgesetzgebung, Zürich 2001.
5 Erich Grüner, Die Arbeiter in der Schweiz im 19. Jahrhundert. Soziale Lage, Organi-
sation, Verhältnis zu Arbeitgeber und Staat, Bern 1968, 20-40.
6 Ebd., 40-49.
7 Amtliche Sammlung der älteren eidgenössischen Abschiede, Bd. 4, ie: Die eidgenössi-
schen Abschiede aus dem Zeiträume von 1549 bis i)}}, Luzern 1886, 551.
8 C. A. Schmid, «Armenwesen: b) Gegenwärtige Organisation», in: Handwörterbuch
der Schweizerischen Volkswirtschaft, Socialpolitik und Verwaltung, Bd. :, Bern 1903,
328-340; vgl. Jean-Pierre Tabin, «L'importance de la question des destinataires de
l'assistance publique pour la construction de l'identité nationale», in: Hans-Jörg Gilo-
men, Sébastien Guex, Brigitte Studer (Hg.), Von der Barmherzigkeit zur Sozialversi-
cherung. Umbrüche und Kontinuitäten vom Spätmittelalter bis zum 20. Jahrhundert,
Zürich 2002, 344-346 sowie den Beitrag in diesem Band.
9 Naum Reichesberg, «Naturalverpflegung», in: Handwörterbuch der Schweizerischen
Volkswirtschaft, Socialpolitik und Verwaltung, Bd. 3.1, Bern [o. J.], 183-195.
10 Tabellarische Übersicht in William E. Rappard, La Révolution industrielle et les ori-
gines de la protection légale du travail en Suisse, Bern 1914, 280; Grüner, Arbeiter im
ig. Jahrhundert (wie Anm. 5), 228-230.
11 Peter Dudzik, Innovation und Investition. Technische Entwicklung und Unternehmer-
entscheide in der schweizerischen Baumwollspinnerei 1800 bis 1916, Zürich 1987, 514.
41

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
12 Emil Hobi, Die Entwicklung der Fabrikgesetzgebung im Kanton Glarus, Bern 1920,
22-27.
13 Hans Peter Tschudi, Geschichte des schweizerischen Arbeitsrechts, Basel 1987, 7.
14 Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (Hg.), Volkswirtschaft, Arbeitsrecht und
Sozialversicherung der Schweiz, Bd. 1, Einsiedeln 1925, 417-419; Tschudi, Arbeitsrecht
(wie Anm. 13), 7 f.
15 Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen, Bd. 1 N. F., 1875, 11 f.
16 Bundesblatt 1877, II, 483-494.
17 Heiner Ritzmann-Blickenstorfer, Historische Statistik der Schweiz, Zürich 1996,
645.
18 Max Lemmenmeier, «Aufgaben und Einfluss eines Fabrikinspektors», in: Hansjörg
Siegenthaler (Hg.), Wissenschaft und Wohlfahrt. Moderne Wissenschaft und ihre Träger
in der Formation des schweizerischen Wohlfahrtsstaates während der zweiten Hälfte
des 19. Jahrhunderts, Zürich 1997, 155-174.
19 Tschudi, Arbeitsrecht (wie Anm. 13), 24.
20 Grüner, Arbeiter im 19. Jahrhundert (wie Anm. 5), 249.
21 Ebd., 243 f.
22 Ebd., 228-230.
23 Victor Böhmen, Arbeiterverhaltnisse und Fabrikeinrichtungen der Schweiz. Bericht
erstattet im Auftrage der eidgenössischen Generalcommission für die Wiener Weltaus-
stellung, Zürich 1873.
24 Barbara Koller, «Gesundes Wohnen». Ein Konstrukt zur Vermittlung bürgerlicher
Werte und Verhaltensnormen und seine praktische Umsetzung in der Deutschschweiz
1880-1940, Zürich 1995, 53-60.
25 Frank Thomas Petermann, Die Entwicklung des schweizerischen Mietrechts von 1881
bis 1989, Zürich 1997, 13-45.
26 Gustav Müller, «Communale Socialpolitik», in: Handwörterbuch 
Volkswirtschaft,
Bd. 1 (wie Anm. 8), 754-768.
27 Hermann Kinkelin, Die gegenseitigen Hilfsgesellschaften in der Schweiz 1880, Bern
1887, j6. Kinkelin nennt 209^20 Mitglieder. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass
es Personen gab, die mehreren Gesellschaften angehörten.
28 Vgl. Bernard Degen, «<Haftpflicht bedeutet den Streit, Versicherung den Friedens
Staat und Gruppeninteressen in den frühen Debatten um die schweizerische Sozialver-
sicherung», in: Siegenthaler, Wissenschaft (wie Anm. 18), 137-153.
29 Bundesblatt 1881, III, 549-555.
30 Ludwig Forrer, «Denkschrift über die Einführung einer schweizerischen Unfallversi-
cherung», in: Bundesblatt 1889, IV, 875-881.
31 Elmar Fischer, Bundesrat Dr. med. Adolf Deucher, 18) 1-1912. Zwischen Liberalismus
und Staatssozialismus, Zürich 1966.
32 Forrer, Denkschrift (wie Anm. 30), 901. Zur Biografie vgl. Walter Labhart, Bundesrat
Ludwig Forrer 1845-1921, Winterthur 1972.
33 Bundesblatt 1890, III, 644 f. Zur Übersicht vgl. Felix Heinser, Die Entstehung des Ver-
fassungsartikels 34h". Ein Beitrag zur Geschichte der Sozialversicherung in der Schweiz,
Zürich 1976.
34 Zur merkwürdigen Rolle eines Teils der Arbeiterbewegung vgl. Degen, «Haftpflicht»
(wie Anm. 28), 145-149.
35 Bundesblatt 1899, IV, 853-1024. Tabellarische Übersicht in René Knüsel, Félix Zurita,
42

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
Assurances sociales: une sécurité pour qui? La loi Forrer et les origines de l'Etat social en
Suisse, Lausanne 1979, 339—344.
36 Hansjürg Spahr, Lex Forrer 1899 und KUVG 1911. Zur Geschichte der schweizerischen
Gesetzgebung über Kranken- und Unfallversicherung, Bern 1976 [Diss., Ms.], 173-180.
37 Stephan Gutzwiller, «Militärversicherung», in: Handwörterbuch 
Volkswirtschaft,
Bd. 3.1 (wie Anm. 9), 58-60.
38 Bundesblatt 1911, III, 523-572; tabellarische Übersicht bei Spahr, Lex Forrer (wie
Anm. 36), 350 f.
39 Spahr, Lex Forrer (wie Anm. 36), 320-323.
40 Bundesamt für Sozialversicherung, Statistik über die Krankenversicherung 
1994/1995,
Bern 1997, 10.
41 Alfred Maurer, Geschichte des schweizerischen Sozialversicherungsrechts, Berlin 1981,
786 f. Vgl. auch den Beitrag von Martin Lengwiler in diesem Band.
42 «Geschichte, Aufgaben und Organisation des Bundesamtes für Sozialversicherung»,
in: Zeitschrift für die Ausgleichskassen, 1988, 326.
43 Maurer, Sozialversicherungsrecht (wie Anm. 41), 756 f.
44 Vgl. dazu Bernard Degen, «Aus Armen wurden Arbeitslose. Eine sozialpolitische
Innovation am Beispiel Basels um die Jahrhundertwende», in: Jean Batou, Mauro
Cerutti, Charles Heimberg (Hg.), Pour une histoire des gens sans Histoire. Ouvriers,
exclues et rebelles en Suisse, i9'-2o' siècles, Lausanne 1995, 89-103.
45 Oswald Sigg, Die eidgenössischen Volksinitiativen 1892—1939, Bern 1978, 94-98.
46 Georg Adler, «Arbeitslosigkeit», in: Handwörterbuch 
der Staatswissenschaften, Bd. 1,
Jena 1898, 936-941; Degen, «Aus Armen» (wie Anm. 44), 102 f.
47 Erich Grüner, Arbeiterschaft und Wirtschaft in der Schweiz 1880-1914. Soziale Lage,
Organisation und Kämpfe von Arbeitern und Unternehmern, politische Organisation
und Sozialpolitik, Bd. 3, Zürich 1988, 712 f.
48 Grüner, Arbeiterschaft und Wirtschaft (wie Anm. 47), Bd. 3, J6J; für die erwähnten
Gesetze vgl. Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (Hg.), Volkswirtschaft,
Arbeitsrecht und Sozialversicherung der Schweiz, Bd. 2, Einsiedeln 1925, 403-409,
504-506, 748 f.
49 Bundesblatt 1908,11, 775 f.
50 Grüner, Arbeiterschaft und Wirtschaft (wie Anm. 47), Bd. 2.2,1272-1276.
51 Tschudi, Arbeitsrecht (wie Anm. 13), 35-37.
52 Schmid, «Armenwesen» (wie Anm. 8), 340 f.; vgl. Tabin, «L'importance» (wie Anm. 8),
34<Sf-
53 Artikel «Switzerland», in: William Dwight Porter Bliss (Hg.), The New Encyclopedia
of Social Reform, New York 1908, 1186.
54 Ritzmann-Blickenstorfer, Historische Statistik (wie Anm. 17), 1005, 1044.
55 Willi Gautschi, Dokumente zum Landesstreik 1918, Zürich 1988, 238.
56 Bernard Degen, Abschied vom Klassenkampf. Die partielle Integration der schwei-
zerischen Gewerkschaftsbewegung 
zwischen Landesstreik und 
Weltwirtschaftskrise
(1918-1929), Basel 1991, 37-96.
57 Bundesblatt 1919,111, 846-853.
58 Martin Senti, Internationale Regime und nationale Politik. Die Effektivität der Inter-
nationalen Arbeitsorganisation (ILO) im Industrieländervergleich, 
Bern 2002, 149.
59 Peter Binswanger, Geschichte der AHV. Schweizerische Alters- und 
Hinterlassenenver-
sicherung, Zürich 1986, 18.
43

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
60 Sigg, Volksinitiativen (wie Anm. 45), 133-136. Vgl. den Beitrag von Luca Pellegrini in
diesem Band.
61 Sommer, Das Ringen (wie Anm. 4), 130-139.
62 Bundesblatt 1925, II, 679 f.
63 Bundesblatt 1931,1, 1000-1014.
64 Alexandre Berenstein, L'assurance-vieillesse suisse, Lausanne 1986, 22-30.
65 Christine Luchsinger, Solidarität, Selbständigkeit, Bedürftigkeit. Der schwierige Weg
zu einer Gleichberechtigung der Geschlechter in der AHV19)9-1980, 
Zürich 1995, 23.
66 Matthieu Leimgruber, Achieving Social Progress Without State Intervention? A Poli-
tical Economy of the Swiss Three-Pillar Pension System (1890-19/2), Lausanne 2005
[Thèse, Ms.], 346-348. Vgl. auch den Beitrag in diesem Band.
67 Degen, Abschied (wie Anm. 56), 131-133.
68 Bernard Degen, «Arbeitslosigkeit», in: Historisches Lexikon der Schweiz, Bd. 1, Basel
2002, 460 f.
69 Hugo Teuscher, Die Arbeitslosenunterstützung in der Schweiz, insbesondere während
des Weltkrieges und der Nachkriegskrisis, Lachen 1929, 43.
70 Teuscher, Arbeitslosenunterstützung (wie Anm. 69), 145 f.
71 Bundesblatt 1924,111, 562-567.
72 Hans Peter Tschudi, Entstehung und Entwicklung der schweizerischen Sozialversiche-
rungen, Basel 1989, 106.
73 Silvano Möckli, Der schweizerische Sozialstaat, Bern 1988, 59 f.
74 Werner Baumann, Peter Moser, Bauern im Industriestaat. Agrarpolitische Konzeptio-
nen und bäuerliche Bewegungen in der Schweiz 1918-1968, Zürich 1999, 106-111.
75 Sigg, Volksinitiativen (wie Anm. 45), 163.
76 Bundesblatt 1945,1, 395—397.
77 Luchsinger, Solidarität (wie Anm. 65), 29-31, 42-47.
78 Herbert von Moos (Hg.), Das grosse Weltgeschehen, Bd. 3, Bern 1942, 23.
79 Der Beveridgeplan (wie Anm. 2); zum Begriff der «sozialen Sicherheit» vgl. Ritter,
Sozialstaat (wie Anm. 1), 13 f.
80 Jean-Jacques Monachon, «Le plan Beveridge et les débats sur la sécurité sociale en
Suisse entre 1942 et 1945», in: Gilomen, Guex, Studer, Barmherzigkeit (wie Anm. 8),
321-329.
81 Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen, Bd. 55 N. F., 1939,
1505-1512.
82 Sommer, Das Ringen (wie Anm. 4), 182-185.
83 Die schweizerische Kriegswirtschaft 1939/1948. Bericht des Eidg. Volkswirtschaftsde-
partements, Bern 1950, 1005 f.
84 Luchsinger, Solidarität (wie Anm. 65), 32 f.
8 5 Zitiert nach Marco De Nicolo, Die Sozialpolitik des Schweizerischen Gewerkschafts-
bundes 1880-1960, Winterthur 1962, 138.
86 Georg Hafner, Bundesrat Walther Stampfli (1884-196}). Leiter der Kriegswirtschaft im
Zweiten Weltkrieg. Bundesrätlicher Vater der AHV, Ölten 1986, 372.
87 Bundesblatt, 1942,1, 536.
88 Eidgenössisches Aktionskomitee für die Volksinitiative auf Umwandlung der Lohn-
ausgleichskassen in Altersversicherungskassen (Hg.), Gesichertes Alter. Der überpar-
teiliche Vorschlag für eine eidgenössische Alters- und 
Hinterbliebenenversicherung,
Zürich 1944.
44

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
89 Amtliche Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen, Bd. 61 N. F., 1945,
884-892.
90 Bundesblatt 1946, II, 365-588.
91 Bundesblatt 1947,1, 1-58.
92 Sommer, Das Ringen (wie Anm. 4), 228.
93 Maurer, Sozialversicherungsrecht (wie Anm. 40), 803 f.
94 Bundesblatt 1955,1, 361-364, 669-672.
95 Bundesblatt 1959,1, 1498-1524.
96 Baumann, Moser, Bauern (wie Anm. 74), 340-366.
97 Herbert Obinger, Politische Institutionen und Sozialpolitik in der Schweiz. Der
Einfluss von Nebenregierungen auf Struktur und Entwicklungsdynamik 
des schweize-
rischen Sozialstaates, Frankfurt a. M. 1998, 68.
98 Petermann, Mietrecht (wie Anm. 25), 80-85.
99 Bernard Degen, Das Basel der andern. Geschichte der Basler 
Gewerkschaftsbewegung,
Basel 1986, 160-166.
100 Die Volkswirtschaft, 25 (1952), 41. Leider wurde seit 1929 keine vergleichbare Erhe-
bung mehr durchgeführt; damals gab es zirka 65'ooo Unterstellte.
101 Bundesblatt 1956,11,257-266.
102 De Nicolo, Sozialpolitik (wie Anm. 85), 165-169.
103 Bundesblatt, 1964,1, 556-582.
104 Tschudi, Arbeitsrecht (wie Anm. 13), 54-58; Max Holzer, «Die Sozialpolitik», in: Erich
Grüner (Hg.), Die Schweiz seit 1945, Bern, 1971, 129.
105 Stefan Müller, Entstehung und Entwicklung der AHV von 194} bis 1978. Aus ökono-
mischer Sicht, dargestellt an Hand der Schaffung und Entwicklung des AHV-Gesetzes,
Freiburg 1978, 165.
106 Schweizerische Sozialversicherungsstatistik 2000, Bern 2000, 84. Vgl. den Beitrag von
Philipp Ischer in diesem Band.
107 Stéphane Rossini, Les institutions de sécurité sociale en Suisse. Panorama statistique
1915-1990, Bern 1992, 20, 52.
108 Bundesblatt 1972,1, 1836-1839.
109 Bundesblatt 1946,1, 896.
n o Bundesblatt 1951, II, 509-532.
i n 
Sommer, Das Ringen (wie Anm. 4), 591.
112 Manfred G. Schmidt, Der Schweizerische Weg zur Vollbeschäftigung. Eine Bilanz der
Beschäftigung, der Arbeitslosigkeit und der Arbeitsmarktpolitik, 
Frankfurt a. M. 1985,
28-31.
113 Bundesblatt 1976,1, 1080 f.
114 Bundesblatt 1976, III, 627—640.
115 Bundesblatt 1982, II, 421-460.
116 Schweizerische Sozialversicherungsstatistik 2004, Bern 2004, 246.
117 Bundesblatt 1974,1, 607.
118 Leimgruber, Social Progress (wie Anm. 66), 309-314.
119 Bundesblatt 1982, II, 385-413.
120 Bundesblatt 1964,1, 530-550.
121 Tony Erni, Die Entwicklung des schweizerischen Kranken- und Unfallversicherungs-
wesens, Freiburg 1980, 46-50.
122 Bundesblatt 1987,1, 985-1005.
45

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
123 Bundesblatt 1994, II, 236-273.
124 Maurer, Sozialversicherungsrecht (wie Anm. 40), 820 f.
125 Bundesblatt 1981,1, 743-790.
12e Caritas Schweiz, Trotz Einkommen kein Auskommen - working poor in der Schweiz,
Luzern 1998.
127 David de Pury et al. (Hg.), Mut zum Aufbruch. Eine wirtschaftspolitische Agenda für
die Schweiz, Zürich 1995, 64, 73.
128 Statistisches Jahrbuch der Schweiz 2005, Zürich 2005, 5 59.
129 Pietro Fierro, Sergio Laurenza, Virgile Perret, «Révision de la loi sur le travail: compro-
mis d'intérêts et intérêt du compromis», in: André Mach (Hg.), Globalisation, néo-libé-
ralisme et politiques publiques dans la Suisse des années 1990, Zürich 1999, 145-189.
130 Bundesblatt 1995, II, 382-387.
131 Bundesblatt 2003, 6607-6618.
132 Bundesblatt 1999, 8744-8753; Bundesblatt 2004, 7125-7139.
133 Indikatoren als strategische Fiihrungsgrössen für die Politik. Bericht des Bundesrates
vom 25. Februar 2004, Neuchâtel 2004, 194 f.
Résumé
Cet article donne un aperçu du long chemin ayant conduit à l'état social
en Suisse et examine également son développement. Les questions clefs de
la politique sociale, telles que l'aide sociale, la protection des travailleurs et
les assurances sociales sont mises au premier plan, ainsi que - avec moins
de poids - la politique des familles, du marché du travail et du logement.
D'autres dimensions de l'état social ne sont que rapidement esquissées, et
il n'y a pas de prise en compte nuancée des acteurs de l'époque. La struc-
ture de l'article suit, à quelques détails près, la chronologie mais pose des
priorités dans chacune des six parties. Le point de départ est constitué par
la question sociale dans la première moitié du XIXe siècle, qui était encore
couverte en grande partie avec les moyens de l'assistance. Viennent ensuite
des explications sur la première importante innovation socio-politique que
fut la protection des travailleurs. Instaurée vers le milieu du siècle, elle pré-
serva d'abord les enfants, puis par la suite également les adultes travaillant
dans les fabriques - mais non dans l'artisanat et à domicile - des pires excès
de l'industrialisation. Les efforts en vue d'instaurer des assurances sociales
constituèrent le pas suivant. Le premier essai - une loi sur l'assurance ma-
ladie et accidents - échoua en référendum en 1900. Mais une version allégée
de cette loi put tout de même être mise sous toit avant la Première Guerre
46

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
mondiale. Pendant Fentre-deux-guerres il fallut assumer les conséquences
des deux graves crises économiques du début des années 1920 et des an-
nées 1930. Aucune solution durable ne fut trouvée pour les deux lacunes
les plus importantes de la protection sociale, à savoir l'assurance chômage
et l'assurance vieillesse et invalidité. Depuis la Seconde Guerre mondiale
la politique sociale prit une autre orientation en ne visant non plus les
ouvriers, mais toutes les personnes socialement défavorisées. La création
de l'AVS directement après la guerre et celle de l'Ai une décennie plus
tard furent le cœur de cette nouvelle politique. La crise des années 1970
engendra un développement ambivalent. D'une part, sous l'influence d'un
néolibéralisme en plein essor, les critiques sérieuses se firent toujours plus
nombreuses à l'égard de l'état social; mais celui-ci connut, d'autre part, un
développement considérable dans des domaines importants comme l'assu-
rance chômage et l'assurance maladie.
Compendio
Concepito quale compendio sulla breve storia della complessa gestazione
dello Stato sociale svizzero e del suo sviluppo, il presente articolo pone
l'accento sugli elementi fondamentali della politica sociale: aiuto sociale,
protezione dei lavoratori, assicurazioni sociali e, in minor misura, politica
familiare, politica del mercato del lavoro e politica dell'alloggio. Altre
dimensioni dello Stato sociale sono toccate soltanto marginalmente e
senza un'analisi differenziata degli attori coinvolti. L'articolo segue un
ordine sostanzialmente cronologico con approfondimenti tematici nei sei
capitoli. L'esposizione prende le mosse dalla prima metà del XIX secolo,
epoca in cui la questione sociale veniva ancora affrontata con gli strumenti
dell'assistenza pubblica. Seguono riflessioni sulla prima, grande conquista
sociale: l'introduzione, a metà del secolo, della protezione dei lavoratori,
grazie alla quale nelle fabbriche (ma non nell'artigiana«) e nell'industria a
domicilio) dapprima i bambini e in seguito anche gli adulti furono tutelati
contro le peggiori aberrazioni dell'industrializzazione. Successivamente
vi furono vari tentativi di istituire le assicurazioni sociali. Un progetto
di legge sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni fu bocciato
in una votazione referendaria nel 1900. Una variante più spartana ebbe
47

Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
tuttavia successo ancora prima che scoppiasse la Grande Guerra. Il primo
dopoguerra fu segnato da due gravi crisi economiche (nei primi anni 1920
e negli anni 1930) che impedirono ulteriori progressi: le due maggiori la-
cune della protezione sociale, l'assicurazione contro la disoccupazione e
l'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti, non poterono essere colmate
in maniera soddisfacente. Dopo la Seconda guerra mondiale, la politica so-
ciale cessò di essere riferita esclusivamente alla classe lavoratrice e si estese
a tutti i soggetti socialmente svantaggiati. Le innovazioni più importanti
furono l'introduzione dell'AVS, nell'immediato dopoguerra, e l'Ai, un de-
cennio dopo. La crisi degli anni 1970 ha prodotto effetti contraddittori: alla
crescente virulenza della critica neoliberale alle fondamenta stesse dello
Stato sociale ha fatto riscontro una considerevole espansione di importanti
settori quali l'assicurazione contro la disoccupazione e l'assicurazione
malattie.
48

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Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
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2005
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31
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Degen, Bernard
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17-48
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