ch_vb · 89.075 · 1990-01-23 · de


#ST# 89.075
Message
concernant le renforcement de la coopération
avec des Etats d'Europe de l'Est et aux mesures
d'aide immédiate correspondantes
du 22 novembre 1989
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons avec ce message le projet d'un arrêté fédéral relatif à un
crédit de programme destiné au renforcement de la coopération avec des Etats
d'Europe de l'Est et aux mesures d'aide immédiate correspondantes, et vous
proposons de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
22 novembre 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
1989 - 707 
10 Feuille fédérale. 142e année. Vol. I 
121

Condensé
Dans ce message, le Conseil fédéral demande un crédit déprogramme de 250 millions
de francs pour une période d'au moins trois ans afin de financer des mesures d'aide
immédiate dans le cadre d'une coopération renforcée avec des pays d'Europe de l'Est.
Ce message présente d'abord le processus de transformation de la politique intérieure,
de la politique étrangère et de la politique de sécurité en Union soviétique et dans les
pays qui lui sont alliés par le Pacte de Varsovie, en particulier la Pologne et la Hongrie;
il contient ensuite des considérations sur les conséquences de ce processus pour la
Suisse, et dégage des conclusions pour notre politique extérieure.
Les événements que connaît l'Union soviétique, symbolisés par les deux notions de
«glasnost» (ouverture, publicité, transparence) et de «perestroïka» 
(transformation,
restructuration) influencent les réformes en Hongrie et en Pologne et vice-versa. Dans
ces deux derniers pays, traditionnellement rattachés à l'Europe centrale, des réorienta-
tions politiques et économiques surprenantes ont d'ores et déjà eu lieu en direction de
la démocratisation et de l'économie de marché. L'un comme l'autre, ces pays ont à
faire face à des graves problèmes économiques au moment même où ils se trouvent
dans un processus évolutif interne continu. Dans le cas de la Pologne, il s'y ajoute une
série de difficultés aiguës d'approvisionnement, en particulier dans le domaine des
produits alimentaires.
La Suisse a un intérêt immédiat à voir s'effectuer sous contrôle et sans danger pour la
stabilité internationale une transition qui amène en Europe de l'Est plus de libertés
politiques, économiques et sociales, un surcroît de pluralisme, ainsi qu'un meilleur
respect de l'Etat de droit et des droits de l'homme. Les orientations et les mesures
concrètes découlant de cet intérêt s'inscrivent dans la lignée des principes qui suivent:
1. le facteur déterminant est la volonté manifestée par les gouvernements respectifs
d'Etats d'Europe de l'Est de mettre en œuvre des réformes institutionnelles,
politiques et économiques;
2. l'exécution des mesures concrètes que nous proposons devra s'effectuer 
en
contact étroit avec les responsables des pays concernés et avec des partenaires
non-étatiques, ce qui correspond au rôle catalyseur que doit jouer notre aide;
3. toute l'assistance accordée par la Suisse sera insérée dans un contexte inter-
national au sens de l'information réciproque et de la coordination des mesures
avec d'autres pays industrialisés occidentaux.
Des mesures concrètes de la part de la Suisse sont prévues dans les domaines de la
politique, de la culture, de l'assistance technique, de la coopération économique et de
l'aide humanitaire. L'intensification des relations culturelles et des échanges scienti-
fiques s'opérera de façon pragmatique en ayant plus largement recours qu'à l'heure
actuelle aux institutions existantes puis, partout où cela s'avérera judicieux, en créant
de nouvelles formes, par exemple des petits centres de documentation décentralisés
diffusant aussi de l'information sur les usages politiques suisses en divers endroits
d'Europe de l'Est. Le concept général de soutien technique recouvre des mesures bien
ciblées destinées à améliorer les structures et à transférer du savoir-faire en matière de
protection de l'environnement, de formation et d'approvisionnement en denrées
122

alimentaires. Des mesures d'ordre économique sont prévues dans les domaines de la
promotion des investissements, de la politique commerciale et sous la forme d'aides
financières qui pourront être accordées en tant que garanties, prêts ou contributions
non-remboursables. Enfin, un volet d'aide humanitaire comprend la mise à disposi-
tion de produits alimentaires, de médicaments et d'autres marchandises nécessaires à
l'élimination de goulots d'étranglement dans l'approvisionnement.
La Suisse s'engagera, dans le cadre de relations bilatérales, mais aussi et surtout dans
le cadre d'accords multilatéraux, afin que de nouvelles possibilités de coopération et
de participation s'ouvrent aux pays de l'Europe de l'Est prêts à effectuer des réformes.
Cela s'applique aussi bien au domaine de la politique et de la politique de sécurité
qu'aux organisations à vocation politico-économique, étant entendu que sur ces deux
terrains les principes et les critères de participation resteront inchangés.
L'exécution des mesures est confiée aux services compétents de l'administration
fédérale sous la coordination de la Direction politique du Département fédéral des
affaires étrangères (DFAE). Après épuisement des compétences techniques dispo-
nibles au sein de l'administration, les services en question délégueront des tâches
spécifiques à des opérateurs extérieurs. Pour garantir la coordination ainsi que la
surveillance et l'évaluation de certains projets, des ressources supplémentaires en
personnel devront cependant être mises à la disposition de l'administration.
123

Message
I 
Partie générale
II 
Les derniers développements en Europe de l'Est
et les perspectives de coopération paneuropéenne
III 
Le double défi européen
Les efforts de réforme engagés en Union soviétique et dans certains pays
d'Europe de l'Est ainsi que les progrès réalisés dans la perspective du marché
unique européen ont conduit à de profonds changements du contexte inter-
national dans lequel la Suisse se situe, ce qui ne manquera pas d'influer
durablement sur sa position en Europe. L'évolution de la situation en Europe de
l'Ouest a fait l'objet d'un rapport, daté du 24 août 1988 (FF 1988 III 233), sur la
position de la Suisse dans le processus d'intégration européenne. Depuis, une
nouvelle dynamique apparaît, dont nous vous rendons compte périodiquement et
qui donnera lieu à un nouveau rapport sur l'intégration. Dans le présent message,
nous nous proposons d'examiner le processus de transformation des politiques
intérieures, extérieures et de sécurité qui est en cours en URSS et dans certains
pays du Pacte de Varsovie tels que la Pologne et la Hongrie, afin de mettre en
évidence les conséquences qui pourraient en découler pour la Suisse et d'en tirer
des conclusions pour notre politique extérieure.
En exposant ses réflexions et ses propositions, le Conseil fédéral est conscient de
l'incertitude qui demeure quant au succès de la réforme amorcée en Europe de
l'Est et quant aux risques de retour en arrière. Mais l'évolution actuelle est d'une
telle importance pour l'Europe tout entière que l'on en saurait adopter un
comportement attentiste. Aussi le Conseil fédéral tient-il en priorité à soutenir ce
processus d'ouverture qui est approuvé par la Communauté internationale, afin
de favoriser une situation de paix et de stabilité en Europe.
112 
Les principaux changements de la politique intérieure
et extérieure de l'Union soviétique
Depuis quatre ans, deux mots russes reviennent sans cesse dans les discussions sur
la politique internationale: «glasnost» (ouverture, publicité, transparence) et
«perestroïka» (transformation, restructuration), deux leitmotivs pour définir un
programme politique de grande envergure qui doit permettre à l'URSS de sortir
d'une crise aux multiples aspects.
C'est la «glasnost» qui a entraîné les changements les plus marquants ces
dernières années. La transparence s'est tout d'abord imposée dans le domaine des
arts et des sciences, puis à travers une mise à jour de l'histoire, enfin grâce à une
meilleure information sur les questions politiques et économiques. Tensions et
conflits latents n'ont pas tardé à se manifester. Songeons par exemple à la
polémique sur le stalinisme dont le caractère totalitaire est à présent reconnu ou
encore aux conflits entre nationalités qui mettent l'unité de l'URSS à rude
épreuve.
124

La «perestroïka», entendons par là la réforme proprement dite du système,
progresse à un rythme bien plus lent. Des mesures concrètes ont certes été prises
sur le plan des institutions et de la législation, mais les problèmes de fond dont
résulte la complexité de la crise n'ont pas été résolus pour autant. La révision de la
constitution en 1988 ainsi que les élections au Congrès des députés du peuple et
au Soviet suprême avaient pour but de renforcer la position des institutions
étatiques par rapport au Parti. Les débats au sein des assemblées renouvelées ont
révélé que la discussion était plus ouverte et les décisions prises récemment ont
démontré que des efforts sont accomplis pour instaurer peu à peu des structures
fondées sur le principe de l'Etat de droit. A ce propos, la révision du droit pénal
mérite d'être mentionnée.
Les changements observés dans le domaine de la politique économique et des
mécanismes économiques n'ont, jusqu'ici, pas encore apporté d'améliorations
tangibles pour le citoyen. Il semble bien que leur aboutissement nécessite plus de
temps que prévu. Cependant, le succès du processus de réforme, considéré dans
son ensemble, dépendra surtout du développement économique à venir. La
réussite de la nouvelle politique est donc aussi incertaine que souhaitable.
Ce qui intéresse la Suisse au premier chef, ce sont les effets de la «glasnost» et de
la «perestroïka» sur la politique extérieure ainsi que l'amélioration des rapports
Est-Ouest qui en découle. D'importants progrès ont été réalisés dans le cadre de
la CSCE et ce, dans tous les domaines: la sécurité, l'économie et en particulier les
droits de l'homme. Les résultats remarquables atteints sur le terrain des négocia-
tions sur le désarmement, le retrait d'Afghanistan et la coopération avec les
Etats-Unis dans la recherche d'une solution à certains conflits régionaux té-
moignent également d'un changement de conception dans la politique extérieure
soviétique qui eût été encore considéré impossible au début des années quatre-
vingts.
Le fait que les pays de l'Est disposent à présent d'une plus grande liberté d'action
dans leur politique intérieure et leur politique extérieure, comme le déclare
ouvertement l'Union soviétique en soulignant leur «liberté de choix», est d'une
importance capitale pour l'avenir de l'Europe. Si la liberté dont il est question
signifie non seulement «liberté dans le choix du socialisme», mais liberté de choix
quant au système politique, les pays de l'Est auront gagné un surcroît substantiel
de capacité d'action.
Il est évident que c'est la révision de la politique extérieure soviétique qui est à la
base des changements en cours, tant à l'intérieur du bloc des Etats socialistes
qu'au niveau des relations Est-Ouest. Ce revirement politique induit une meil-
leure compréhension de la globalité des problèmes et de l'interdépendance des
Etats à l'échelon mondial. Des préoccupations telles que le danger de guerre et la
course aux armements, les défis écologiques, les problèmes du développement, le
terrorisme et le Sida l'emportent aujourd'hui sur l'antagonisme entre capitalisme
et socialisme. La collaboration avec l'Ouest dans la recherche de solutions à ces
problèmes passe avant la confrontation. Il en va de même des valeurs humaines
par rapport à la lutte des classes. Pour nous aussi, cela signifie de nouvelles
possibilités de coopération.
125

113 
Les réformes en Europe de l'Est
II existe indéniablement un lien entre l'évolution en Union soviétique et les
réformes amorcées dans certains pays de l'Est. Leur origine ne remonte pas au
changement politique en Union soviétique, mais il n'en demeure pas moins que
celui-ci facilite les processus réformateurs en élargissant la marge de manœuvre
des pays concernés et en leur communiquant des impulsions supplémentaires.
A l'inverse, un échec de la réforme en Union soviétique serait fâcheux pour les
pays réformistes d'Europe de l'Est. Plus qu'en URSS, la mutation en cours dans
certains pays de cette région est animée par de larges cercles de la population et
vise des buts semblables à ceux des libéraux, des sociaux-démocrates ou des
démocrates occidentaux; elle est liée, par ailleurs, à la question de la souveraineté
nationale. Les processus de réforme actuels ne représentent nullement une
rupture avec le passé, plusieurs pays d'Europe de l'Est ayant fait l'expérience de la
démocratie pluraliste parlementaire. En plus, les objectifs politiques des mouve-
ments de 1953, 1956, 1968 et 1980 y réapparaissent.
Jusqu'à présent, ce sont avant tout les réformes en Hongrie et en Pologne qui ont
retenu notre attention. Ces deux pays, faisant traditionnellement partie de
l'Europe centrale, ont déjà réalisé d'importants réaménagements et sont en passe
de poser des fondements démocratiques et pluralistes. Depuis le 12 septembre
1989, la Pologne est dirigée par une coalition sous la conduite du mouvement
syndical «Solidarité». Bien que le Parti ouvrier unifié polonais continue à occuper
des positions clés (p. ex.: les ministères de l'Intérieur et de la Défense) et que le
mouvement «Solidarité» ait confirmé son attachement au Pacte de Varsovie, les
changements en cours constituent un tournant historique. Le nouveau gouverne-
ment entend assainir l'économie en s'efforçant de la transformer en économie de
marché. Les mots d'ordre sont la privatisation, la non-discrimination entre les
secteurs privé et public, la création d'un système bancaire et d'une bourse des
valeurs. Il s'agit aussi de déplacer les priorités, de l'industrie lourde vers les
secteurs des biens de consommation, de la construction et des services. En
l'occurrence, les communistes et le mouvement «Solidarité» semblent œuvrer
dans le même sens, car ils redoutent, si leur politique économique venait à
échouer, de perdre leurs partisans.
L'avenir du nouveau gouvernement dépend sans aucun doute de la manière dont
il parviendra à maîtriser la crise économique caractérisée par une inflation
galopante et aggravée par les gros problèmes d'approvisionnement et le fardeau
de l'endettement.
A plus ou moins long terme, la question se pose de savoir si les forces
démocratiques parviendront à exercer peu à peu un contrôle croissant sur les
événements du pays en affirmant leur participation à la vie publique. Les relations
au sein des divers groupements seront donc tout aussi déterminantes que les
rapports entre les partis. En l'occurrence, pour le mouvement «Solidarité», il
s'agira de trouver un consensus entre les membres du gouvernement, le groupe
parlementaire et les forces syndicales.
Le mouvement réformateur est tout aussi remarquable en Hongrie. En rebapti-
sant le Parti communiste le 10 octobre 1989, on a reconnu la nécessité du
pluripartisme. Le Premier ministre, Monsieur Nemeth, a annoncé des élections
126

libres et démocratiques qui doivent avoir lieu au plus tard en été 1990 et qui,
contrairement au mode électoral polonais, se feront sans attribution de quotas de
sièges aux divers groupements. Le gouvernement hongrois a pris l'initiative
d'engager des négociations avec les Soviétiques sur le retrait des troupes station-
nées en Hongrie et a exprimé à plusieurs reprises son souhait de faire de la
Hongrie un médiateur entre l'Est et l'Ouest.
La situation économique de la Hongrie est foncièrement différente de celle de la
Pologne. Nous sommes loin d'être en présence de pénuries d'approvisionnement,
et l'économie est suffisamment forte pour permettre au pays d'honorer ses dettes
extérieures. Reste que la Hongrie a besoin d'une aide substantielle, tant sous
forme d'investissements qu'en matière de savoir-faire technique et organisa-
tionnel, sans quoi, étant donné le poids de ses dettes et des structures encore en
place, le pays risque de se trouver confronté à une crise.
Il n'est pas exclu que d'autres pays emboîtent le pas dans la voie réformatrice.
Pour que la réforme politique, à long terme, porte ses fruits, elle devra pouvoir
s'appuyer sur des résultats concrets dans le domaine économique. Pour atteindre
cet objectif, il s'agira de prendre des mesures radicales telles que la mise en place
de structures d'économie de marché et l'ouverture au marché mondial. Le monde
occidental pourrait y apporter sa contribution par des investissements, des
allégements de la dette, des programmes d'aide à la formation et une coopération
économique et technologique. Un renforcement des contacts d'ordres culturel et
politique pourra jouer un rôle non moins important dans le contexte global de
l'ouverture.
114 
Les dangers et les perspectives des réformes amorcées
Très différents d'un pays à l'autre et même absents dans certains cas, les courants
réformateurs ont fait bouger les pays d'Europe de l'Est. Là où il y avait un bloc
uniforme, nous avons aujourd'hui à faire des changements variant fortement
d'une nation à l'autre. Les structures socio-politico-économiques naguère figées
se débloquent aujourd'hui en engendrant une certaine instabilité. Les relations
entre les pays de l'Est sont entravées par des problèmes qui ne cessent de croître.
Les agitations nationalistes, la recrudescence des controverses politiques et les
nouveaux conflits sociaux qui surgissent créent des tensions entre les Etats et à
l'intérieur de ces derniers.
Si l'Union soviétique et les pays d'Europe de l'Est parviennent à garder l'initiative
et le contrôle des réformes comme cela a été le cas jusqu'à présent, des
perspectives toutes nouvelles s'ouvriront pour l'Europe entière et notamment
pour la Suisse. L'équilibre précaire que l'on a connu jusqu'ici pourrait faire place à
une nouvelle stabilité en Europe, avec des potentiels conflictuels fortement
réduits. Même si, sur le plan militaire, la division du continent en deux blocs
antagonistes persistera encore quelque temps, à un niveau d'armement et d'effec-
tifs certes moins élevé, l'internationalisation de l'économie et l'ouverture sur
l'économie occidentale apparaissent plus proches. Sur le plan politique, certains
pays sont déjà sur le point d'acquérir une plus grande indépendance de leur
politique étrangère et de réaliser le pluralisme à l'intérieur.
127

Dans l'ensemble, si les tendances actuelles se confirment, les pays de l'Est
disposeront de nouveaux champs d'action et d'un potentiel de contacts non
négligeables. A l'heure qu'il est, ils manifestent un intérêt politique accru pour les
relations avec les pays neutres.
12 
Les intérêts de la Suisse à la poursuite du changement
en Europe de l'Est et la nécessité d'y apporter soutien
121 
Généralités
La Suisse a tout intérêt à ce que le changement se fasse de manière contrôlée, sans
menace pour la stabilité internationale, et à ce que les réformes aillent dans le
sens d'une plus grande liberté politique, économique et sociale et d'un pluralisme
plus étendu pour aboutir à la création d'Etats de droit et enfin au respect des
droits de l'homme en Europe de l'Est. Cette mutation est à nos yeux la condition
préalable pour que se tissent des liens mutuels étroits entre les Etats et les peuples
d'Europe et que s'instaure une paix durable. Nous pouvons y apporter une
contribution à la mesure de nos moyens, notamment en prenant des mesures
économiques et politiques concrètes afin d'empêcher des conflits sociaux qui
mettraient en danger le processus réformateur. En outre, plus ces réformes
trouveront un appui à l'échelon international sous forme d'accords bi- et multi-
latéraux à caractère obligatoire, plus il sera difficile de revenir sur les change-
ments positifs qui se sont déjà opérés.
L'intérêt qu'a la Suisse à intensifier ses relations avec les pays de l'Est et à soutenir
par là le processus de réforme est à la fois d'ordre stratégique, politique, culturel
et économique.
Du point de vue politique, nous sommes appelés, en tant que pays neutre, à
exprimer clairement notre position en intensifiant nos contacts bi- et multi-
latéraux avec les pays réformistes et à leur témoigner notre solidarité. Etant
donné les nombreuses incertitudes qui subsistent à ce stade de l'évolution, nous
devons nous efforcer, par le biais d'une politique plus active, de renforcer les
composantes extérieures de notre politique de sécurité. Nous vous renvoyons à ce
propos aux rapports du Conseil fédéral sur la politique de sécurité. Ces contacts
sont également souhaités par les forces réformistes, d'une part en raison de
l'intérêt qu'elles manifestent pour nos institutions politiques, d'autre part pour
marquer leur volonté d'intégration dans un système global.
Dans la plupart des pays de l'Est, l'art et la culture ont donné les signes
avant-coureurs des réformes politiques. Pour autant que l'épanouissement des
idées soit possible, les contacts dans ces domaines sont plus aisés que dans
d'autres. Dans le contexte européen, les échanges culturels jouent un rôle-clé en
tant qu'intermédiaire et médiateur, les pays de l'Est faisant partie intégrante de
l'espace culturel européen. Des contacts plus suivis enrichiront la vie culturelle
suisse et pourront même servir de tremplin privilégié pour des contacts dans
d'autres domaines.
Du point de vue économique, il s'agit de contribuer à la stabilisation économique
et politique de la région et, par là, à la réussite des réformes. Etant donné que
dans les pays réformistes les problèmes économiques risquent de s'accentuer et
128

d'entraîner des désordres et des conflits, notre contribution prend toute sa
signification. Compte tenu de nos intérêts traditionnels en matière de politique
économique extérieure, à savoir la diversité et l'universalité de nos relations, il
s'agit en outre de mettre à profit les possibilités qui nous sont offertes par
l'ouverture des économies de l'Europe de l'Est.
La Suisse n'exerce aucune influence prépondérante sur le cours de l'évolution. En
plus, notre conception libérale de l'Etat n'est pas compatible avec des inter-
ventions étatiques de grande envergure. Il n'en incombe pas moins à la Suisse
d'assumer sa responsabilité en tant que pays solidaire selon les maximes de sa
politique extérieure et de contribuer à la réussite du processus réformateur en
Europe de l'Est, à la suppression de la division de l'Europe et à la construction
paneuropéenne. Ce rôle fait partie de notre politique de paix au sens large.
122 
Les principes du soutien à accorder par la Suisse
Des principes fondamentaux que nous venons d'évoquer se dégagent quelques
lignes directrices qui servent de repère aux projets envisagés et aux mesures
concrètes proposées dans la partie technique du présent message.
1. L'Europe de l'Est ressemble de moins en moins à un bloc. Notre politique
devra dès lors tenir compte des acquis et des caractéristiques du processus de
réforme dans chaque pays. Pour qu'une aide se justifie, il faut qu'il y ait
volonté de la part des gouvernements concernés d'engager des réformes
institutionnelles, politiques et économiques qui soient conformes aux fonde-
ments de la politique suisse que nous venons d'évoquer et aux principes de
l'acte final de la CSCE.
2. Les pays de l'Est réformistes assument à part entière la responsabilité des
réformes qu'ils ont engagées. Notre soutien doit dès lors être défini d'un
commun accord avec les responsables des pays concernés. Il ne sera ainsi
accordé que s'il y a volonté réciproque. De la sorte, nous respectons le
principe de la non-ingérence, condition nécessaire pour éviter un conflit
entre désir de réforme et recherche de stabilité. La Pologne et la Hongrie ont
d'ores et déjà exposé leurs souhaits de manière détaillée. Les mesures
proposées dans la partie technique du présent message en tiennent compte.
3. Les activités que nous appuyons financièrement doivent autant que possible
jouer un rôle catalytique. En règle générale, on s'attend donc à ce que les
projets concrets bénéficient d'une participation financière de la part des pays
concernés et, autant que possible, de la part de partenaires suisses non-
étatiques.
4. En règle générale, la réalisation des projets et des actions n'incombe pas aux
autorités fédérales, mais est déléguée sous contrat. Pour chaque mesure,
l'office fédéral compétent demeure cependant responsable en matière d'exé-
cution et de contrôle au sens de la loi fédérale des finances.
5. Il s'agit avant tout de soutenir les activités et les projets qui incitent leurs
bénéficiaires à s'assumer pleinement et qui permettent d'éviter les pesan-
teurs administratives. Les projets que nous soutenons doivent pouvoir
bénéficier du concours des parties directement et indirectement concernées.
129

6. Pour que l'aide produise son effet dans la mesure souhaitée en s'intégrant au
mieux dans le mouvement réformateur, les mesures envisagées doivent être
concertées. On évitera des actions isolées et ponctuelles. En d'autres termes,
nos projets doivent être définis dans un contexte global, que ce soit à
l'échelon national ou international. Nous traiterons les aspects pratiques de
la question au chiffre 211 sur le cadre et les modalités des mesures prévues.
Les mesures concrètes seront mises en place d'une façon rapide et efficace
une fois la coordination assurée.
2 
Partie spéciale
21 
Mesures prévues
211 
Cadre et modalités
Les situations en Pologne et en Hongrie répondent actuellement aux critères de
l'aide suisse que nous venons d'évoquer, ce qui est, jusqu'à un certain point, aussi
le cas de l'URSS, à la différence près que ce pays n'a pas besoin d'une aide
économique directe aussi importante, étant donné la richesse des ressources dont
il dispose. Les mesures que nous proposons sont donc conçues surtout pour la
Pologne et la Hongrie, à deux réserves toutefois: d'une part, vu que la situation en
Europe de l'Est évolue à une vitesse telle que ce qui est valable aujourd'hui risque
de ne plus l'être demain, nous nous réservons le droit de réexaminer les dossiers
des bénéficiaires et des partenaires sur la base des critères précités au moment
même où l'aide sera fournie. D'autre part, il est des domaines - nous pensons à la
politique de sécurité, aux relations culturelles ou à des projets concrets du
domaine de la formation ou de l'environnement - où l'aide suisse en faveur de
bénéficiaires soigneusement choisis pourrait avoir un sens même là où le contexte
national, particulièrement la volonté de réformes de l'Etat, ne répond pas à tous
les critères mentionnés plus haut.
Etant donné la première réserve évoquée et la coordination internationale en
matière d'assistance en faveur de l'Europe de l'Est, nous tenons à souligner le
caractère provisoire des mesures que nous allons énumérer. Des mesures supplé-
mentaires de la part de la Suisse sont tout à fait pensables, notamment dans le
domaine de l'aide économique en faveur de la Pologne et de la Hongrie, à titre de
contribution à des actions menées à l'échelon international. Nous songeons tout
particulièrement au réaménagement de la dette, à l'assistance en matière moné-
taire et, le cas échéant, à des aides financières supplémentaires. Nous disposons
en partie déjà des bases juridiques nécessaires. Si, dans un cas concret, elles
devaient ne pas suffire, nous solliciterions de votre part une compétence plus
étendue.
Dans ce contexte, nous devons consacrer une remarque à la Yougoslavie. Ce pays
lié par tradition à la Suisse à travers divers forums se trouve actuellement
confronté à une grave crise économique et politique. Etant donné que sa situation
n'est pas comparable à celles de la Pologne et de la Hongrie et que nos relations
avec lui diffèrent en maint point des rapports que nous entretenons avec l'Europe
de l'Est en général, nous laissons de côté dans ce message, en toute connaissance
de cause, la problématique propre à ce pays. Cela ne signifie pas pour autant que
130

la Suisse adopte une attitude d'indifférence envers la Yougoslavie. En effet, des
discussions sur une aide éventuelle à laquelle la Suisse pourrait participer sont en
cours, notamment dans le cadre de l'AELE.
S'agissant des modalités de la coopération renforcée avec les pays de l'Est, nous
nous efforcerons d'être actifs, tant au niveau bilatéral qu'au niveau multilatéral.
Dans le domaine de la politique générale et de la politique de sécurité en
particulier, outre les contacts bilatéraux, la CSCE (Conférence sur la sécurité et la
coopération en Europe), le Conseil de l'Europe ainsi que la coopération entre
pays neutres à l'initiative de la Suisse occupent une place importante. Nous y
reviendrons en détail dans le chiffre suivant.
Le groupe dit des Vingt-quatre a été créé l'été dernier dans le but d'échanger des
informations sur les mesures et les projets envisagés par les divers pays industriali-
sés, en particulier en faveur de la Pologne et de la Hongrie, et de coordonner, le
cas échéant, certains de leurs aspects. Le secrétariat de cette association in-
formelle des pays donateurs à été confié à la Commission des Communautés
européennes, qui, en plus des mesures bilatérales prises par les Douze, a présenté
d'elle-même un programme d'assistance substantiel. La Suisse participe active-
ment à la coopération des Vingt-quatre qu'elle a expressément approuvée.
Dans les deux organisations économiques dont la Suisse est membre et que leurs
attributions désignent pour se pencher sur l'Europe de l'Est, nous nous efforce-
rons, où et quand nous le jugerons utile, de tenir compte de la dimension politique
de l'Europe de l'Est. Nous le ferons à l'OCDE sans aucunement remettre en cause
les priorités de cette organisation, à savoir la coopération économique entre ses
membres, qui sont tous des pays occidentaux à économie de marché. L'OCDE
n'accorde aucune aide économique, mais dispose d'une riche expérience en
matière d'analyse et de conseil économique. Son secrétariat a déjà reçu de la
Pologne et de la Hongrie des questions à ce sujet.
Au sein de l'AELE, il faudra examiner s'il n'y a pas la possibilité de prendre en
commun des mesures en faveur des pays de l'Est, sur le plan de la politique
commerciale ou, le cas échéant, dans le contexte plus large de la politique
économique et financière; cet examen tiendrait compte des dispositions éven-
tuellement prises par les Communautés européennes. L'idée d'établir des liens
institutionnels entre certains pays de l'Est et l'AELE, afin de les rapprocher de
l'Ouest, devra faire l'objet d'un examen attentif; cependant, il convient de
rappeler ici les différences fondamentales qui subsistent entre les deux systèmes
économiques et politiques.
Au-delà des structures établies, le Conseil fédéral se propose enfin, partout où
cela s'avérera utile, de renforcer les contacts, de promouvoir l'échange des idées
et d'intensifier la coopération et ce, au niveau supraregional. Les rencontres qui
mettent en présence, dans des domaines d'activité précis, certains Etats neutres,
des membres de l'OTAN et des pays du Pacte de Varsovie, favorisent l'abandon de
la mentalité consistant à penser en catégories de bloc.
131

212 
Politique et politique de sécurité
Au niveau bilatéral, le Conseil fédéral va intensifier le dialogue politique à divers
échelons avec les pays de l'Est réformistes. La série de visites entamée par les
conseillers fédéraux René Felber et Kaspar Villiger, respectivement à Varsovie et
à Moscou, se poursuivra.
La CSCE, seul forum politique à réunir, en qualité de partenaires souverains à
égalité de droits, 35 Etats d'Europe occidentale, d'Europe orientale et d'Amé-
rique de Nord, s'est révélée être un instrument utile. Dans les domaineg de la
sécurité, de l'économie et des relations humaines, cette conférence a réussi à
élaborer une ossature de principes qui, une fois complétée, pourrait faire office de
code de cohabitation pour le continent européen. Quoi qu'il en soit, la CSCE
restera un forum idéal pour fixer multilatéralement des normes minimales
applicables par les Etats participants, tant en matière de politique intérieure que
de politique extérieure. A l'avenir aussi, nous serons particulièrement actifs en
prenant des mesures propres à favoriser la confiance mutuelle, y compris des
mesures de vérification, vérification touchant certes à la défense, mais aussi au
respect des droits de l'homme. Pour ce qui est des modalités des négociations, le
rôle des pays neutres et non-alignés (NNA) ne pourra plus être le même du fait de
la détente Est-Ouest. La Suisse s'étant engagée essentiellement jusqu'à présent
par le biais du groupe des NNA, nous chercherons à l'avenir d'autres voies pour
accélérer le processus de la CSCE. Il serait concevable que des propositions
émanent en nombre croissant de groupes d'Etats se constituant par dessus les
blocs.
Pour ce qui est de la mise en pratique d'initiatives dépassant les blocs, en
particulier dans le domaine économique, la Commission économique pour
l'Europe de l'ONU (CEE/ONU) constitue un cadre approprié. Elle représente un
élément stabilisateur des relations Est-Ouest, car, en tant que forum inter-
gouvernemental permanent, elle est disponible pour des affaires de toute nature.
Son activité se concentre actuellement sur des questions relatives à la corbeille II
(économie) du processus CSCE.
Le Conseil de l'Europe est pour ses membres, donc pour la Suisse, un forum
propre à promouvoir des valeurs fondamentales telles que les droits de l'homme,
le principe de l'Etat de droit et la démocratie. Il se prête également à la
collaboration dans les domaines d'intérêt, par exemple l'harmonisation du droit.
Nous soutenons les efforts que font les pays de l'Est réformistes pour se
rapprocher du Conseil de l'Europe en appliquant ces mêmes valeurs fonda-
mentales. Nous nous engagerons donc en faveur d'une ouverture et d'une
coopération plus étroites avec ces pays. Leur volonté de coopérer avec le Conseil
de l'Europe constituera un critère important lorsqu'il s'agira d'examiner d'autres
formes de coopération, par exemple en matière économique. Dans le discours
qu'il a tenu devant l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le chef de
l'Etat soviétique Michael Gorbatchev a suggéré de comparer la législation et les
pratiques juridiques des pays de l'Ouest et des pays de l'Est dans le domaine des
droits de l'homme afin d'examiner la possibilité d'établir des règles reconnues et
applicables par tous. La Suisse pourrait contribuer intellectuellement et finan-
cièrement à la réalisation systématique de cette tâche, en conformité avec ses
132

valeurs en matière de droits de l'homme, en mettant en œuvre, au bénéfice de
l'infrastructure, des moyens prélevés sur le crédit de programme. Intégrer des
pays de l'Est dans le système d'octroi de prêts par le Fonds pour le développement
social du Conseil de l'Europe (anciennement appelé Fonds de réétablissement)
semble réalisable à moyen terme, pour autant que les pays bénéficiaires s'asso-
cient au Fonds et que les Etats membres accroissent les ressources disponibles.
La coopération entre les pays neutres, relancée il y a peu par la Suisse, englobe les
relations avec l'Europe de l'Est et les moyens de surmonter la division de
l'Europe. L'intensification de la coopération des pays neutres en ce qui concerne
l'Europe de l'Est peut, suivant l'état des choses, se faire sous forme de répartition
des tâches ou sous forme d'activités concertées.
En fin de compte, le dialogue avec l'Europe de l'Est devra également englober la
politique de sécurité qui prend toute sa signification, eu égard à la rapidité des
mutations en cours et aux tendances de déstabilisation possibles.
213 
Sciences et culture
On est parti d'une définition de la culture au sens large, qui comprend non
seulement les arts classiques tels que le théâtre, la danse, la musique, la littérature,
les arts plastiques et le cinéma, mais aussi les conditions, les comportements et les
choses de la vie courante. Ainsi, un vaste champ d'activité s'ouvre-t-il à la Suisse,
dans le sens d'un dialogue, d'une meilleure présentation de nos mœurs politiques
et d'une mise en valeur de l'héritage culturel européen, ce qui représente aussi un
enrichissement pour la vie culturelle suisse. En plus, les relations culturelles
servent souvent de tremplin à d'autres contacts.
Pour intensifier comme prévu nos relations culturelles avec les pays de l'Est, nous
avons l'intention de renforcer les contacts au niveau gouvernemental. En règle
générale, nous préférons continuer à ne pas signer d'accords culturels, sauf si des
problèmes particuliers l'exigent, par exemple les conditions de travail d'artistes
suisses œuvrant dans ces pays. Parmi les mesures concrètes que nous envisageons,
citons la création, à divers endroits d'Europe de l'Est, de petits centres de
documentation et de rencontre, dans le but d'intensifier les contacts avec la
population locale et lui permettre de mieux connaître notre culture, y compris nos
traditions politiques. Nous aimerions en outre intensifier les visites de part et
d'autre de personnalités de la vie publique, dont les déplacements sont souvent
liés à la présentation de conférences. Enfin, nous avons à cœur de faciliter et de
stimuler l'épanouissement des activités créatrices de part et d'autre.
Pour réaliser ces projets, pour lesquels nous avons prévu une tranche du crédit de
programme, une collaboration étroite entre l'Office fédéral de la culture, la
fondation Pro Helvetia et la Direction des organisations internationales du
Département fédéral des affaires étrangères va de soi. Pour ce qui est des
échanges scientifiques, nous constatons, du côté des pays de l'Est, un besoin
impérieux de collaborer avec les pays industrialisés occidentaux. Preuve en sont
les sollicitations dont de nombreuses institutions européennes font l'objet. Il y a
lieu dès lors d'encourager les contacts scientifiques, sauf dans certains domaines
technologiques particulièrement sensibles. En l'occurrence, la COST (Coopéra-
133

tion européenne dans le domaine scientifique et technique) pourrait constituer un
instrument multilatéral idéal. 19 pays européens (notamment les pays de la CE et
presque tous les pays de l'AELE) en font partie. Le fait que la COST se soit
ouverte à une coopération ad hoc avec des institutions des pays de l'Est constitue
un pas décisif. La Suisse est disposée à multiplier ses efforts afin que la COST se
mette davantage au service de la coopération avec l'Est. Il est également
important que des dispositifs bilatéraux soient mis en place afin de promouvoir la
coopération scientifique. Nous songeons tout particulièrement à des accords-
cadres bilatéraux comme il en existe déjà avec les pays où la recherche est
entièrement étatisée. Ces accords-cadres viseraient à encourager les contacts
directs entre chercheurs et institutions scientifiques. Il ne faut cependant pas
perdre de vue les problèmes d'effectifs que soulève l'entretien de relations
scientifiques avec les pays de l'Est. Nos universités éprouvent actuellement
certaines difficultés à faire plein usage de leurs relations scientifiques avec ces
pays.
214 
Soutien technique
II nous semble indispensable de disposer d'un instrument nous permettant
d'apporter un soutien ponctuel, dans chacun des pays favorables au changement, à
certaines mesures d'importance capitale pour le processus de réforme. Ainsi, nous
envisageons un soutien technique destiné à soutenir l'infrastructure économique
et sociale et les secteurs cruciaux susceptibles d'améliorer le niveau de vie de la
population toute entière. Par «soutien technique», nous entendons la mise à
disposition de personnel qualifié pour transmettre un savoir scientifique ou
technique ou un savoir-faire, pour s'occuper de la formation et pour participer à la
planification et à la réalisation de projets bien spécifiques.
La transmission de connaissances techniques est souvent liée à l'utilisation de
nouveaux biens d'équipement que la Confédération peut aussi fournir à titre de
don. Le pays bénéficiaire s'engagerait pour sa part à financer à long terme les frais
courants qu'entraîneraient sur place de tels projets. Vous trouverez dans ce qui
suit des exemples vous montrant comment ce soutien est possible.
214.1 
Formation
Dans le cadre de l'aide suisse, la formation occupe une place importante. Le
passage d'une économie centraliste planifiée à une économie obéissant de plus en
plus aux lois du marché implique un changement de mentalité à tous les échelons
d'activité. Pour un chef d'entreprise, il ne s'agit plus comme auparavant d'attendre
simplement les directives d'un organe central. Ses prises de décision se feront à
l'avenir sur la base d'informations qu'il devra tirer du marché. Un changement
profond devrait également s'opérer au niveau de la compétitivité des entreprises.
Fournisseurs et clients ne seront plus attribués par un organe central, mais
devront être choisis et servis en situation de concurrence. Une telle évolution
implique des connaissances encore trop rares dans ces pays aujourd'hui.
134

Dans ce domaine, la Suisse dispose de l'expérience nécessaire, grâce à ses
universités, à ses établissements de formation spécialisée, à ses nombreuses écoles
professionnelles ou encore grâce à la formation continue organisée par ses
entreprises. En même temps, elle pourrait profiter de l'aide qu'elle apporte à
l'Europe de l'Est: par l'établissement de nouveaux contacts, par une meilleure
connaissance mutuelle, par une coopération plus étroite dans tous les domaines.
Des demandes concrètes nous ont déjà été présentées. Les premiers contacts que
nous avons établis avec les syndicats et les associations économiques suisses, avec
les universités et avec les établissements de formation ont montré que la volonté
de coopérer avec les pays de l'Est est largement répandue. Il ne s'agira pas de
mettre l'accent sur la formation académique des cadres supérieurs, mais de
s'attaquer le plus possible aux problèmes concrets en procédant avant tout à la
formation des formateurs et des cadres, inférieurs et moyens.
De par la nature même des tâches, la réalisation des projets de formation n'est
nullement du ressort de la Confédération. Il s'agit avant tout de favoriser les
contacts des milieux économiques et pédagogiques intéressés avec leurs homo-
logues de l'Est. Les projets doivent donc être réalisés à ce niveau, selon le principe
«aide-toi toi-même». Pour déclencher tout ce processus, une participation finan-
cière limitée de la Confédération semble indiquée.
Pour ce qui est du choix des projets de formation, un large éventail de projets-
pilotes a été répertorié avec les milieux intéressés. Il recouvre les spécialisations et
les branches les plus diverses: industrie des machines, secteur bancaire, chimie,
tourisme, gestion de coopératives, comptabilité, formation de futurs chefs à la
création d'entreprises, enseignement des langues. Les lieux de formation pourront
se trouver aussi bien en Suisse que dans les pays de l'Est. Certains projets sont
subdivisés en tranches d'enseignement dispensé d'abord sur place, en Europe de
l'Est, et s'achèvent par une partie illustrative en Suisse. Avec les pays choisis pour
les phases-pilotes, soit la Pologne, la Hongrie et éventuellement l'Union sovié-
tique, on étudie à l'heure actuelle quels sont les projets qui correspondent le
mieux à leurs besoins. L'évaluation de ces projets-pilotes est d'une importance
capitale, car elle devrait permettre de dresser à plus long terme un inventaire clair
et précis des besoins propres aux différents domaines d'enseignement.
Dans le domaine de la formation continue, la possibilité d'accomplir des stages
dans des entreprises en Suisse pour une durée maximale de quatre mois sera
donnée dans plusieurs branches, avant tout celles de l'industrie et des services.
Cela permettra à de jeunes travailleurs et à des personnes en formation de
bénéficier d'expériences et de Stimuli susceptibles de renforcer en eux l'esprit
d'entreprise et la manière de penser en termes économiques afin qu'ils puissent
les mettre en pratique dans leurs pays.
Ces mesures sont compatibles avec notre politique de la main-d'œuvre. Les
offices cantonaux auraient toutefois à vérifier les conditions d'usage (art. 13, let.
d, de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers; RS 823.21)
pour l'octroi d'un permis de travail avant de donner leur feu vert à la police des
étrangers qui délivrera une autorisation à la demande de l'entreprise d'accueil. La
durée du permis étant limitée à quatre mois au plus par année, le séjour sera
soumis à autorisation et à l'obligation de s'annoncer, mais non au contingente-
ment.
135

Notre pays dispose d'un savoir-faire en matière d'administration du travail qui
peut s'avérer de première utilité dans le processus de restructuration économique.
Ainsi, envisageons-nous d'offrir notre disponibilité pour mettre en œuvre des
projets, par l'intermédiaire du Bureau International du Travail (BIT), dans les
domaines du placement, de l'assurance-chômage, de l'inspection du travail et du
droit du travail.
214.2 
Protection de l'environnement
Les mesures de protection de l'environnement permettent d'améliorer directe-
ment les conditions de vie des individus.
Les responsables des pays de l'Est en ont conscience: ils reconnaissent l'urgence
de mesures énergiques devant la détérioration en partie catastrophique de
l'environnement et de l'espace naturel. Toutefois, les représentants de ces pays
nous font remarquer à chaque occasion qu'il leur manque aussi bien la tech-
nologie dont ils auraient besoin pour combattre la pollution de l'air, des eaux, du
sol et des écosystèmes que les moyens nécessaires pour réaliser les mesures
indispensables.
La Suisse a plusieurs options à sa disposition pour renforcer la coopération bi- et
multilatérale avec les pays de l'Est. La Pologne nous a fait savoir qu'elle était
intéressée à une collaboration avec la Suisse notamment en matière de protection
de l'air, d'élimination des déchets, de protection des eaux et du sol. La Hongrie
est, elle aussi, intéressée à collaborer avec la Suisse, en particulier pour la mise en
place de systèmes nationaux de surveillance sur le modèle du réseau suisse de
surveillance du sol NABO et du réseau d'observation des polluants atmosphé-
riques NABEL. De plus, ces deux pays ont présenté aux Etats membres des
Vingt-quatre un catalogue des mesures pour lesquelles ils souhaitent obtenir
l'assistance occidentale.
Notre soutien devra s'orienter vers les secteurs où la Suisse fait figure d'expert et
où les bases technologiques permettent une transposition aux moindres coûts. Des
projets sont à l'étude, notamment dans les domaines de l'incinération des déchets,
du traitement des boues et des eaux résiduaires industrielles, de la surveillance de
l'environnement et de la récolte de données qui s'y rapportent, ainsi que dans
celui de l'écologie industrielle qui consiste à améliorer les processus de fabrication
industrielle afin d'en réduire les déchets.
En collaboration avec les milieux industriels, dans le cadre de projets-pilotes, deux
réunions sur la protection de l'environnement et l'écologie industrielle sont
prévues. Elles doivent permettre d'engager le dialogue sur les questions d'envi-
ronnement avec les pays concernés afin de définir leurs besoins les plus urgents.
Dans une seconde phase, cela nous permettra de soutenir efficacement ces pays
dans leurs efforts, tant sur le plan de la formulation de la stratégie qu'au niveau de
la réalisation des projets.
A plus long terme, nous envisageons les mesures suivantes:
- échanges d'expériences et formation,
- recours à des ingénieurs pour identifier les nuisances et définir les mesures à
prendre pour les réduire ou les éliminer,
136

- acquisition de biens d'équipement plus facile, encouragement de la création de
joint-ventures et des investissements pour la fabrication locale des équipements
nécessaires.
Comme dans le secteur de la formation, une collaboration étroite entre la
Confédération et les institutions intéressées de l'économie privée est indispen-
sable pour assurer la planification et la coordination des mesures ultérieures. La
stratégie qui consiste à résoudre les problèmes au niveau des entreprises et des
unités autogérées est de nature à contribuer au renforcement du processus de
réforme. Cependant, sur le dossier écologique, le dialogue intergouvernemental a
son rôle à jouer, raison pour laquelle des accords bilatéraux pourraient se révéler
utiles.
Un exemple d'application typique est constitué par l'accord cadre signé le
24 novembre 1989 entre l'URSS et la Suisse à Berne. Cet accord portera sur un
renforcement de la collaboration et sur l'intensification des échanges d'expé-
riences et d'informations en matière environnementale. Des accords similaires
sont envisagés avec la Hongrie et la Pologne.
Quant à la coopération multilatérale, plusieurs possibilités s'offrent à la Suisse
pour l'intensifier avec les pays de l'Est, telles les trains de mesures prévues pour
les produits chimiques dangereux dans le cadre du registre international du
Programme des Nations Unies pour l'environnement ou encore les mesures
prévues pour les déchets dangereux dans le cadre du secrétariat de la Convention
de Baie. Ces instruments permettront à ces organismes de répondre avec
efficacité et sans délai aux demandes d'assistance technique qui leur seront
adressées.
214.3 
Soutien technique alimentaire
L'aide alimentaire, dont il sera question au chiffre 216, vise à atténuer la crise de
l'approvisionnement à très court terme. Pour éliminer ses causes profondes, il est
indispensable de prendre des mesures visant notamment à réorganiser les canaux
de distribution. La grande expérience qu'a notre pays avec les coopératives le
prédestine à mettre en plan des projets concernant l'approvisionnement de
certains secteurs ou la distribution dans certaines régions, par exemple les régions
de montagne.
Une commission d'experts suisses doit se rendre en Pologne en novembre 1989
pour faire le point de la situation et présenter ses propositions. Etant donné
l'urgence de ce projet, les frais qui en résultent (100 000 fr.) ont été défalqués
d'une première enveloppe de 5 millions de francs destinée à l'aide alimentaire
(voir ch. 216).
L'ensemble des autres mesures de soutien technique alimentaire sera financé par
le crédit de programme. Quant aux modalités de leur mise en œuvre, on se
référera aux considérations correspondantes du chapitre sur la protection de
l'environnement.
11 Feuille fédérale. 142« année. Vol. I 
137

215 
Economie
La réussite du processus de réforme en Europe de l'Est dépendra dans une large
mesure de l'évolution économique des pays concernés. L'amélioration du niveau
de vie escomptée à moyen et à long terme ne peut se faire sans restructurations et
adaptations à grande échelle, ce qui demande du temps, et rend inévitables des
sacrifices durant la phase de transition. Les coûts sociaux pourraient être atténués
avec l'aide de la communauté internationale. Cette aide ne peut cependant porter
ses fruits que si ses bénéficiaires mettent en place un certain nombre de conditions
favorables, sans quoi l'aide extérieure risque de freiner les processus de réforme.
L'aide en matière d'investissements, de finances et de commerce doit être placée
dans le même contexte global. L'application et la forme des mesures économiques
devront aussi être appréciées sous l'aspect de la coopération et de la répartition
internationale des tâches.
215.1 
Encouragement à l'investissement
Les investissements étrangers directs, le cas échéant combinés avec des conver-
sions de dettes, peuvent jouer un rôle important dans l'assainissement des
économies des pays de l'Est. En plus de l'apport financier, l'Ouest procure à ces
pays un savoir-faire technique et des connaissances sur la conduite des entre-
prises, souvent aussi en relation avec l'accès aux marchés d'exportation. Les
investissements directs sont de plus en plus convoités par les pays de l'Est.
L'argent n'est cependant investi que là où l'environnement économique suscite un
intérêt suffisant et où la sécurité juridique est garantie. Jusqu'à maintenant,
l'attitude des investisseurs potentiels a été plutôt réservée. Même dans les pays de
l'Est dotés d'une législation financière plutôt libérale qui tolère par exemple les
participations majoritaires, le démarrage des investissements étrangers n'a pas eu
lieu. Les bases politiques et économiques doivent encore s'améliorer dans le sens
des réformes entamées.
Les possibilités qu'a l'Etat fédéral d'encourager les investissements directs en
Europe de l'Est se limitent à des mesures accessoires telles que des accords sur la
protection des investissements conclus avec divers pays, accords qui peuvent,
comme le montre l'expérience, exercer une influence tout à fait positive sur les
investisseurs et qui doivent permettre d'éclaircir et d'améliorer à la fois la position
juridique de ces derniers. En se déclarant prêts à signer de tels accords, les pays
concernés témoignent de leur volonté de consentir aux investisseurs étrangers des
conditions satisfaisantes. De plus, les risques de voir un pays contractant modifier
les conditions consenties sont considérablement diminués. Un accord sur la
protection des investissements est déjà en vigueur avec la Hongrie. Les négocia-
tions avec la Pologne sont terminées et celles avec la Bulgarie et l'URSS sont
encore en cours. Une phase de négociations va être entamée prochainement avec
la Tchécoslovaquie.
La garantie contre les risques de l'investissement (GRI) peut également servir
d'instrument pour encourager l'investissement. En vertu de la loi fédérale du
20 mars 1970 sur la garantie contre les risques de l'investissement (RS 977.0) et de
l'arrêté fédéral du 9 octobre 1970 concernant le maximum des engagements
138

totaux pouvant être mis au titre de la GRI, la Confédération est habilitée à
encourager l'investissement à l'étranger en accordant des garanties contre cer-
tains risques. Selon le message du 10 septembre 1969 relatif à la loi fédérale sur la
GRI (FF 7969II961), l'octroi de garanties doit en principe se limiter aux pays en
développement, mais pouvoir être étendu à certaines régions démunies de pays
plus développés. Ainsi, la GRI aussi est accessible à qui investit en Europe
orientale, pour autant que les risques couverts par la garantie soient compatibles
avec le principe de la priorité de l'engagement des moyens propres.
Les objectifs de l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI)
fondée en 1988 sont identiques à ceux de la GRI, mais la couverture accordée par
l'AMGI est plus étendue. A l'instar de la Pologne et de la Hongrie, la Suisse fait
partie de l'AMGI, de sorte que les investisseurs suisses peuvent s'y adresser pour
assurer leurs mises de fonds dans ces deux pays.
Les accords en vue d'éviter les doubles impositions constituent un autre instru-
ment efficace pour promouvoir les échanges commerciaux et pour créer un climat
d'investissement favorable. A l'inverse des accords généraux de double imposition
que la Suisse conclut habituellement, les accords avec les pays de l'Est se limitent
en règle générale à des questions fiscales d'intérêt commun. Des accords de
double imposition sont en vigueur avec l'Union soviétique et la Hongrie. Des
négociations dans ce domaine seront bientôt engagées avec la Bulgarie et la
Pologne.
Enfin, reste la possibilité de combiner de nouveaux investissements avec la
conversion de dettes (debt equity swaps), à condition toutefois que, d'une part, le
pays endetté y soit intéressé et que, d'autre part, l'offre et la demande se
correspondent pour la négociation des crédits commerciaux et des crédits à
l'exportation.
A part ces instruments de caractère général destinés à améliorer les conditions-
cadres des investissements, nous proposons d'autres mesures concrètes de promo-
tion. Elles visent à poursuivre l'établissement d'un environnement favorable, en
tenant compte que de nombreux contacts, recherches et études de rentabilité
préalables sont nécessaires. Ce sont avant tout les petites et les moyennes
entreprises, en nombre considérable en Suisse, qui manquent des ressources tant
financières qu'humaines requises pour accomplir ces démarches. Il apparaît donc
opportun d'ouvrir une possibilité d'aider les entreprises et les organisations
d'Europe de l'Est dans la recherche de partenaires pour des investissements et
d'autres formes de collaboration, en mettant ces partenaires au bénéfice d'une
contribution financière sous forme de subvention ou de prêt. Cet instrument de
promotion des investissements est déjà utilisé pour les pays en développement.
215.2 
Aide financière
Depuis de nombreuses années, la Pologne bénéficie de facilités de rembourse-
ment qui sont négociées dans le cadre du Club de Paris. Les créances rééchelon-
nées, envers la Pologne, de la garantie contre les risques à l'exportation (GRE) se
montaient à 335 millions de francs à la fin de 1988. De tous les arriérés de la GRE
(capital et intérêts) datant de plus d'une année, qui s'élèvent à 130 millions de
139

francs, 80 millions concernent la Pologne. Depuis près de deux ans, celle-ci ne
respecte plus les accords de rééchelonnement conclus avec ses créanciers éta-
tiques, tandis qu'elle honore ceux passés avec les créanciers bancaires. Un
réaménagement global de la dette polonaise est prévu dans le cadre du Club de
Paris dès qu'aura été signé un accord entre la Pologne et le Fonds monétaire.
A part les allégements de la dette, de nouvelles ressources financières sont
nécessaires pour remettre l'économie sur les rails. Etant donné les risques
impliqués, pratiquement plus aucun crédit n'est octroyé à la Pologne. En plus,
depuis bon nombre d'années, la GRE est refusée pour ce pays. A l'heure qu'il est,
diverses mesures sont envisagées à l'échelon international; le résultat de ces
consultations pourra avoir une influence sur les modalités de l'aide suisse. Pour le
moment, les discussions portent cependant avant tout sur une aide sous forme de
crédits à l'exportation garantis par l'Etat. En considération de ces circonstances,
nous envisageons d'inscrire dans le crédit de programme qui vous est soumis la
possibilité d'accorder à la Pologne un crédit garanti par l'Etat. Ce prêt, dont la
durée peut s'échelonner jusqu'à dix ans, se compose d'un crédit bancaire et d'un
engagement de la Confédération d'un montant maximum de 150 millions de
francs garantissant le capital et les intérêts courants à raison de 90 pour cent.
Un tel crédit, bien qu'octroyé à des conditions commerciales, contient une
véritable composante de soutien du fait que l'apport financier ne peut se faire sans
la garantie de la Confédération et que cette dernière, grâce à son taux de
couverture élevé, réduit les primes de risque (intérêt et prime d'assurance).
Les ressources financières nécessitées par la Pologne seraient destinées à l'achat
de pièces de rechange, de matières premières, de produits semi-finis, de produits
chimiques et pharmaceutiques etc. Ces affaires sont en principe réglées au moyen
de crédits commerciaux à court terme, soit 180 à 360 jours. Une part du crédit en
faveur de la Pologne devrait donc être établie pour des périodes plus courtes. Ce
pays disposerait ainsi d'une facilité commerciale réversible: à chaque rembourse-
ment après 180 ou 360 jours, le montant initial du crédit serait à nouveau
disponible. Ce mécanisme permettrait à la Pologne de disposer de liquidités à plus
long terme sans que le volume des garanties en soit augmenté. L'intégralité des
fonds envisagée pour la Pologne servirait à l'achat de biens de fabrication suisse
destinés à des projets prioritaires touchant tous les domaines, en particulier la
remise en état des équipements existants.
Au vu de la situation économique du pays, il n'est pas exclu que la Pologne doive
être mise au bénéfice de conditions de crédit préférentielles. Nous envisageons
donc que, dans le cadre de la garantie de 150 millions de francs, 100 millions
puissent être utilisés, soit en faveur de prêts à taux préférentiel, remboursables à
plus long terme, soit pour des subsides non remboursables pour le cas où des
dispositions concertées seraient prises en faveur de la Pologne à l'échelon
international. Si en plus une attribution de moyens non liés (c'est-à-dire non
réservés à l'achat de biens dans le pays du financement) devait être décidée, la
Suisse y participerait en conséquence.
Bien que son endettement par tête d'habitant soit plus élevé que celui de la
Pologne, la Hongrie parvient actuellement à honorer ses engagements. Bénéfi-
ciant en plus d'un apport financier commercial, ce pays n'a, jusqu'ici, sollicité
aucun crédit étatique ou directement garanti par l'Etat.
140

Pour les fournitures destinées à la protection de l'environnement et pour
l'approvisionnement en denrées alimentaires, 40 millions de francs sont en plus
envisagés sous forme de subsides non remboursables. Les conditions-cadres et les
pays bénéficiaires sont énumérés dans les chapitres respectifs (voir ch. 214.2 et
214.3).
215.3 
Politique commerciale
Le retard économique des pays d'Europe de l'Est se reflète également dans le
tableau de leurs exportations vers l'Ouest. Seuls ceux qui disposent de matières
premières et d'une agriculture forte marquent quelques points. L'industrie, en
revanche, ne parvient pas à rivaliser avec la concurrence extérieure. Une levée des
barrières commerciales (tarifs douaniers et contingentements) permettrait à ces
pays d'améliorer quelque peu leur compétitivité en favorisant et la diversification,
et l'augmentation des exportations. Un accroissement des recettes du commerce
extérieur est indispensable à l'amélioration de la situation économique à l'Est.
Depuis longtemps, la Suisse accorde aux pays de l'Est le traitement de la nation la
plus favorisée, qui figure expressément dans les accords de commerce bilatéraux
conclus au début des années 70. Ces instruments ont fait bénéficier ces pays de
notre régime libéral en matière d'importations de produits industriels, caractérisé
par un tarif douanier de niveau extrêmement bas à l'échelle internationale et
l'absence de contingentements. Seule la branche des textiles fait l'objet de
dispositions à rencontre de certains pays exportateurs dans le but d'éviter le
gonflement des importations à prix de dumping. D'autres pays mettent en œuvre
des restrictions non-tarifaires non seulement en matière de textiles, mais pour une
série d'autres produits industriels.
Les pays occidentaux étudient actuellement différentes variantes en vue de
faciliter notamment à la Pologne et à la Hongrie l'entrée de leurs biens
d'exportations. Se profile entre autres l'octroi de préférences douanières à la
façon des préférences généralisées accordées aux pays en développement. Nous
aussi, nous envisageons des mesures de faveur pour certains pays de l'Est, d'autant
plus que nous accordons déjà des avantages tarifaires à des pays en développe-
ment, ainsi qu'à la Yougoslavie, à la Bulgarie et à la Roumanie.
Sur la base du revenu par tête d'habitant, la Pologne et la Hongrie seraient au
rang des ayants droit. Au sein du GATT, qui est compétent pour autoriser des
préférences douanières en dérogation du principe de la nation la plus favorisée, ils
ne sont pas encore classés comme pays en développement.
D'éventuelles réductions de droits de douane de la part de la Suisse nous
incomberaient, sur la base de l'arrêté sur les préférences tarifaires du 9 octobre
1981 (RS 632.91), après la consultation prescrite de la commission d'experts
douaniers, et seraient présentées aux Chambres dans le rapport semestriel sur les
mesures tarifaires. Un tel allégement devrait dans tous les cas être limité dans le
temps tout comme sa base légale. Reste en outre la possibilité qu'a l'Office suisse
d'expansion commerciale de mettre à la disposition des pays d'Europe de l'Est les
services d'information qu'il a créés pour les pays en développement en vue de
favoriser leurs exportations en Suisse. Il pourrait récupérer les débours sur le
crédit de programme.
141

216 
Aide humanitaire
L'aide humanitaire comprend la mise à disposition de vivres, de médicaments et
d'autres marchandises nécessaires pour remédier sur le moment à des pénuries.
Suite à une demande du gouvernement polonais, le Conseil fédéral a décidé, le
2 octobre 1989, d'accorder à la Pologne une aide alimentaire immédiate pour un
montant de 5 millions de francs au titre de participation à l'action humanitaire
internationale en cours au sein des Vingt-quatre. Le montant de cette aide a été
débité du crédit de programme en cours destiné à la poursuite de l'aide
humanitaire internationale. Après définition des besoins les plus urgents et
localisation des goulots d'étranglement dans l'approvisionnement au moment où
la situation empirait à la suite du déblocage des prix des produits alimentaires,
une aide a été accordée sous forme de produits laitiers suisses d'une valeur de
2,9 millions de francs (à part égale sous forme de lait pour nourrissons et de
fromage d'Emmental) et de blé hongrois (env. 80001) pour une valeur de 2
millions de francs. Le blé ayant été acheté au cours du marché en Hongrie, celle-ci
a aussi bénéficié de l'opération de secours. Les denrées ont été remises au
gouvernement polonais qui les a mises en vente au prix du marché. Les recettes
sont affectées à des projets d'amélioration des structures de production et de
commercialisation des produits agricoles. Alors que le blé et le fromage ont été
livrés en bloc en octobre 1989, l'envoi du lait en poudre doit s'échelonner sur une
période de deux à trois mois car le surplus de lait disponible en octobre 1989 était
insuffisant. D'autres actions de ce genre, en règle générale dans le cadre de
secours coordonnés des pays industrialisés occidentaux, ne sont pas à exclure. Le
cas échéant, les services compétents prendront leur décision en tenant compte de
la situation particulière de l'Europe de l'Est.
A la différence de toutes les autres mesures énumérées dans ce message, nous
disposons déjà pour l'aide alimentaire en faveur de la Pologne d'une base légale
toute prête. Il est prévu de débiter à nouveau les moyens nécessaires à des futures
contributions de ce genre du crédit de programme courant concernant la pour-
suite de l'aide humanitaire internationale de la Confédération.
22 
Montant et utilisation du crédit de programme
Le crédit de programme de 250 millions de francs que nous vous demandons nous
permettra d'assumer des engagements durant une période minimale de trois ans.
Ce crédit sera considéré ouvert le jour de l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral.
Des mesures d'assistance de la part de la Suisse en faveur de pays particuliers ne
constituent en elles-mêmes rien de nouveau. Cependant, il s'agit par la présente
proposition - du fait des motifs, des destinataires et du genre de mesures projetées
- d'entreprendre des tâches à peine comparables avec celles qui nous sont
connues, comme la coopération au développement. Il est donc difficile d'attribuer
avec précision les ressources requises. Cette remarque étant faite, - car le cas
échéant, des modifications de la répartition pourraient s'avérer nécessaires - la
ventilation des moyens entre les catégories de mesures que nous vous avons
décrites se présente comme suit pour les trois années de la période de crédit:
142

Politique et culture 
\ 
En mi°-de fr
Sciences 
30
Formation 
J
Environnement 
30
(dont 20 en four-
nitures de biens)
Soutien technique alimentaire 
30
(dont 20 en four-
nitures de biens)
Encouragement à l'investissement
Aide financière 
1 
160
Politique commerciale
Total 
250
Comme nous l'avons exposé, les diverses mesures prévues seront, pour une grande
part, mises en œuvre en dehors de l'administration fédérale. Les provisions
correspondantes sont incluses dans le crédit de programme. De la sorte, le besoin
de collaborateurs supplémentaires au sein des offices fédéraux compétents pour
la mise en œuvre des mesures est réduit au minimum. Pour assurer l'analyse
préalable, la surveillance et l'évaluation de certains projets, ainsi que la coordina-
tion à la Direction politique du Département fédéral des affaires étrangères, des
ressources humaines supplémentaires devront cependant être dégagées au sein de
l'administration en faisant appel autant que possible aux personnes disposant
d'expérience.
3 
Conséquences
31 
Conséquences financières
Les obligations contractées sur la base du crédit de programme de 250 millions de
francs qui vous est demandé entraîneront des dépenses à la charge, pour la
première fois, du compte 1990 et se répercuteront sur plusieurs années. Nous vous
soumettrons les dépenses à mettre à la charge du budget 1990 selon la procédure
prévue pour les crédits complémentaires.
32 
Effets sur l'état du personnel
Les mesures présentées rendent nécessaire la création d'un certain nombre de
postes supplémentaires à répartir notamment entre le Département fédéral des
affaires étrangères et l'Office fédéral des affaires économiques extérieures.
4 
Programme de la législature
La proposition n'est pas annoncée dans le programme de la législature 1987-1991.
Si la Suisse désire fournir sa contribution dans le cadre des actions internationales
d'assistance aux mesures de réforme en Europe de l'Est, il faut que les moyens
proposés soient rapidement mis en œuvre. Pour cette raison, le projet est urgent.
143

5 
Bases juridiques
51 
Constitutionnalité et conformité aux lois
La base constitutionnelle de la contribution financière prévue réside dans la
compétence générale de la Confédération en matière de politique étrangère, qui
est complétée par la compétence du Conseil fédéral d'accorder des prestations
ponctuelles en vertu de l'article 102, chiffre 8, de la constitution. La coopération
avec les pays d'Europe de l'Est représente en effet un aspect important de nos
relations extérieures.
52 
Forme de l'acte à adopter
En accord avec une pratique constante (cf. FF 19891584 1200,19871 804,19841
1233), l'assistance financière décrite dans ce message doit être approuvée sous la
forme d'un arrêté fédéral simple selon l'article 8 de la loi du 23 mars 1962 sur les
rapports entre les conseils (RS 171.11). La compétence des Chambres fédérales
découle de leur compétence budgétaire générale selon l'article 85, chiffre 10, de la
constitution. L'arrêté fédéral simple n'est pas soumis au référendum.
33313
144

Arrêté fédéral 
Projet
concernant un crédit de programme pour le renforcement
de la coopération avec des Etats d'Europe de l'Est
et pour les mesures d'aide immédiate correspondantes
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 22 novembre 19891\
arrête:
Article premier
1 Un crédit de programme de 250 millions de francs est accordé pour une période
minimale de trois ans pour porter soutien au processus de réforme en Europe de
l'Est.
2 Les crédits de paiement annuels seront inscrits au budget.
Art. 2
Les moyens mentionnés à l'article 1er peuvent être employés en particulier sous la
forme de
a. Contributions non-remboursables;
b. Prêts;
c. Garanties.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
33313
') FF 1990 I 121
145

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant le renforcement de la coopération avec des Etats d'Europe de l'Est et
aux mesures d'aide immédiate correspondantes du 22 novembre 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
03
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.075
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
23.01.1990
Date
Data
Seite
121-145
Page
Pagina
Ref. No
10 106 043
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