ch_vb · JAAC 51.36 · 1986-08-27 · de


JAAC 51.36
Bundesamt für Justiz, 27. August 1986
Allocations familiales de droit cantonal. Montant de l’allocation
pour les enfants du travailleur étranger qui vivent à l’étranger.
Une gradation selon le coût de la vie dans le pays respectif serait
compatible, à certaines conditions, avec le principe constitutionnel
de l’égalité, mais incompatible avec des engagements internationaux
conclus par la Suisse.
Kantonalrechtliche Familienzulagen. Höhe der Zulage für Kinder des
ausländischen Arbeitnehmers, die im Ausland leben. Eine Abstufung
nach den Lebenshaltungskosten im jeweiligen Land wäre mit dem
verfassungsrechtlichen Gleichheitsgebot bedingt vereinbar, jedoch mit
staatsvertraglichen Verpflichtungen der Schweiz unvereinbar.
Assegni familiari di diritto cantonale. Ammontare dell’assegno per i
figli del lavoratore straniero che vivono all’estero. Una graduatoria
secondo il costo della vita nel Paese rispettivo sarebbe compatibile con
il principio costituzionale dell’uguaglianza, incompatibile tuttavia con
gli obblighi convenzionali internazionali conchiusi dalla Svizzera.
Anlässlich einer Tagung verschiedener Kantonsregierungen wurde unter
anderem die Frage aufgeworfen, ob die Tatsache, dass an ausländische
Arbeitnehmer (einschliesslich der Flüchtlinge und Asylbewerber) in der
Schweiz mit Kindern im Ausland dieselben Kinderzulagen ausgerichtet
werden wie an Schweizer oder Ausländer mit Kindern in der Schweiz, dem
Grundsatz der Gleichbehandlung widerspreche. Dies insbesondere dann,
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wenn die anspruchsberechtigten Kinder in einem Staat oder Land wohnen,
in welchem die Lebenshaltungskosten bedeutend niedriger sind als in der
Schweiz, oder dieses Land keine oder bedeutend niedrigere Kinderzulagen
kennt.
A. Bisherige Entwicklung
Aus dem Bericht der Eidgenössischen Expertenkommission für die Prüfung
der Frage einer bundesrechtlichen Ordnung der Familienzulagen von 1959
geht hervor, dass damals die Gesetzgebung von lediglich drei Kantonen
einen allgemeinen Anspruch auf Kinderzulagen und somit auch für die
im Ausland lebenden Kinder von Ausländern vorsahen. Im Jahre 1974
hingegen hielt Schaeppi Christian Heini (Der Anspruch auf Kinderzulagen
unter besonderer Berücksichtigung der sanktgallischen Gesetzgebung, Diss.
Bern 1974) fest, dass sich die einstige Tendenz der Gesetzgebung im Bereich
der Kinderzulagen gewandelt habe, «im Ausland wohnende Kinder nicht als
anspruchsbegründend anzuerkennen» (a.a.O., S 317). Er wies darauf hin, dass
sämtliche Kantone auch für die im Ausland lebenden Kinder Kinderzulagen
vorsähen. Allerdings gebe es noch gewisse Benachteiligungen gegenüber den
ausländischen Arbeitnehmern.
Diese Entwicklung ist darauf zurückzuführen, dass man es nicht mehr als
annehmbar ansah, im Ausland lebende Kinder von den Kinderzulagen
auszuschliessen.
Es scheint nun, als ob man in dieser Beziehung wieder einen Schritt
zurückgehen wollte. Es stellt sich die Frage, ob eine solche Lösung vor der
Verfassung standhalten würde.
B. Verfassungsrechtliche Aspekte
Art. 4 Abs. 1 BV verbietet rechtliche Verschiedenheiten, welche nach
anerkannten Grundprinzipien der Rechts- und Staatsordnung als innerlich
unbegründet und durch keine erhebliche Verschiedenheit der Tatbestände
gerechtfertigt erscheinen (Häfliger Arthur, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz
gleich, Bern 1985, S. 56; BGE 13 S.4/5).
Für den kantonalen Gesetzgeber besteht aufgrund der Bundesverfassung
ein weiter Gestaltungsspielraum; das Bundesgericht greift nur sehr
zurückhaltend ein und nimmt erst unter folgenden Voraussetzungen eine
Verfassungsverletzung an: «Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot,
wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder
sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit,
wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder
Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.
Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach
Massgabe seiner Gleichheit oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit behandelt wird (BGE 110 Ia 13 mit Hinweisen).
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Verfassungsrechtlich ist deshalb ausschlaggebend, was der Zweck der
Leistungen ist, die in Art. 34quinquies Abs. 2 BV angesprochen werden: Nach
dem historischen Willen des Verfassungsgebers soll der Familienlohn durch
Aufstockung des Leistungslohns erhöht werden, um die höheren Lasten
besser tragen zu können. Damit der Arbeitsmarkt nicht verzerrt werde,
wurde das System der Ausgleichskassen vorgesehen, weil sonst Arbeitnehmer
mit Kindern diskriminiert würden. Das zweite Ziel der Familienzulagen
war historisch ein bevölkerungspolitisches: Die Zulagen sollten den
Geburtenrückgang aufhalten, bzw. den im zweiten Weltkrieg begonnenen
Geburtenanstieg beibehalten. Diese Wirkung kann innerschweizerisch mit
Kinderzulagen in der heute üblichen Höhe sicher nicht mehr erreicht werden.
Mit kantonalen Kinderzulagen globale Bevölkerungspolitik betreiben zu
wollen, darf ohne nähere Prüfung als etwas vermessen und auch kaum mit
Art. 4 BV vereinbar bezeichnet werden.
Die Frage, ob Differenzierungen in der Höhe der Kinderzulage
verfassungsrechtlich haltbar seien, muss im Grundsatz bejaht werden. Es
kann durchaus sachliche Gründe dafür geben. Das BG vom 20. Juni 1952 über
die Familienzulagen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer und Kleinbauern
(FLG, SR 836.1) differenziert sie zum Beispiel insofern, als die Zulage nur bis zu
einem bestimmten Höchsteinkommen ausgerichtet wird, im Berggebiet höher
als im Talgebiet und für das dritte und alle weiteren Kinder höher ist als für
die beiden ersten.
Die Differenzierung nach schweizerischem oder ausländischem Aufenthaltsort
der Kinder ist deshalb wohl nicht zum vornherein verfassungswidrig. Sie
schafft allerdings eine erhebliche Spannungslage zum historischen Zweck der
Familienzulagen, und einer verfassungskonformen Ausgestaltung wären enge
Grenzen gesetzt.
Mit Sicherheit kann gesagt werden, dass die Anknüpfung an die Nationalität
des Berechtigten oder der Kinder nicht mit der Bundesverfassung zu
vereinbaren wäre. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb an
Schweizer unabhängig vom Wohnort der Kinder einheitliche Zulagen
ausgerichtet werden sollen, währenddem für Ausländer danach differenziert
wird.
Gegen eine Verknüpfung mit dem Aufenthalt der Kinder in der Schweiz
sprechen zahlreiche weitere Gründe, die jedoch nicht alle ausreichen
würden, um daraus eine Verfassungswidrigkeit abzuleiten. Je nach ihrer
Ausgestaltung könnte eine entsprechende Regelung die Mindestanforderungen
der Verfassung noch erfüllen oder sie verletzen:
1. Die Kinderzulagen werden in der Regel durch Beiträge von Arbeitgebern
bestritten. Diese Beiträge werden für sämtliche Arbeitnehmer erhoben,
unabhängig davon, ob diese Schweizer oder Ausländer sind und ob ihre
Kinder in der Schweiz oder im Ausland wohnen. Schon dadurch rechtfertigt
es sich unter dem Gesichtspunkt der Ausgewogenheit zwischen Rechten und
Pflichten nicht, ausländische Arbeitnehmer anders zu behandeln, wenn ihre
Kinder im Ausland leben. Das Prinzip der Solidarität sollte auch hier spielen.
2. Des weiteren stellt sich die Frage, ob es gerechtfertigt wäre, die
Kinderzulagen für im Ausland lebende Kinder zu kürzen, wenn dort die
Lebenshaltungskosten niedriger sind.
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Das Prinzip der Gleichbehandlung scheint uns durch eine solche Lösung nicht
verletzt, allerdings unter der Voraussetzung, dass der jeweils auszubezahlende
Betrag regelmässig an die Lebenshaltungskosten angepasst wird.
3. Nun stellt sich aber das Problem der verschiedenen zwischenstaatlichen
Abkommen, die von der Schweiz abgeschlossen worden sind und sie
dazu verpflichten, die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten hinsichtlich
der Ansprüche aus der sozialen Sicherheit gleich wie ihre Landsleute zu
behandeln.
Der Bundesrat hat dieses Prinzip in seiner Botschaft zur Sozialcharta klar
verteten (BBl 1983 II 1296 f.). Bereits im Jahre 1983 hatte die Schweiz mit 18
Staaten bilaterale Abkommen abgeschlossen (BBl 1983 II 1297). Die in Betracht
gezogene Regelung könnte zu Konflikten mit Staatsvertragsrecht führen.
4. Im Fragebogen der Ausgleichskasse vom Kanton X befinden sich
verschiedene Kürzungskriterien. Eine pauschale prozentuale Kürzung der
Kindergelder für im Ausland lebende Kinder von Ausländern lässt sich mit
dem Ziel der Kinderzulagen nicht vereinbaren, denn in einem vergleichbar
teuren Nachbarland könnten die Eltern ihren Kindern mit diesem Geld
nicht mehr dieselbe Ausbildung ermöglichen wie in der Schweiz. Eine
Kürzung würde dem Prinzip der Gleichbehandlung von Art. 4 Abs. 2 BV
höchstens dann nicht zuwiderlaufen, wenn sie entsprechend den andern
Lebenshaltungskosten vorgenommen wird. Die Zulage müsste dann allerdings
bei höheren Lebenshaltungskosten im Ausland auch erhöht werden. Auf die
Kinderzulagenansätze in den anderen Ländern darf nicht abgestellt werden,
da dies dem Zweck der Kinderzulage zuwiderlaufen würde. Die Kinderzulage
soll es dem Arbeitnehmer erlauben, trotz der Kinder einen angemessenen
Lebensstandard aufrechterhalten zu können. Die Leistungen in den einzelnen
Ländern können nämlich sehr stark variieren, je nachdem, wieweit in den
entsprechenden Ländern das sozialrechtliche System ausgestaltet ist. Es
ist auch wichtig, die in Betracht gezogene Regelung auf ihre Vereinbarkeit
mit dem übrigen Bundesrecht hin zu prüfen. Das vorerwähnte BG über
die Familienzulagen in der Landwirtschaft erteilt den Kantonen in Art. 24
die Kompetenz zur Festsetzung ergänzender kantonaler Zulagen für die
Landwirtschaft; es geht also davon aus, dass die Kantone höhere und andere
Zulagen (z. B. Geburtszulagen) festsetzen können, strebt jedoch keine anderen
Differenzierungen an.
5. Nach Art. 21 Abs. 3 der V vom 26. Oktober 1983 über die Begrenzung
der Zahl der erwerbstätigen Ausländer (SR 823.21), der sich auf Art. 16 des
BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer
(SR 142.20) stützt, werden Anwesenheitsbewilligungen, die zur Aufnahme
einer Erwerbstätigkeit berechtigen, nur dann erteilt, wenn der Vertrag
nach den branchenüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen abgeschlossen
worden ist. Konsequenterweise könnte man deshalb die Bewilligungen nicht
mehr erteilen oder dürfte eine Differenzierung je nach Herkunftsland des
Arbeitnehmers nur dann anerkennen, wenn auch für die Schweizer an
den Aufenthaltsort des Kindes angeknüpft würde. Eine unterschiedliche
Auszahlung von Familienzulagen würde im weiteren deshalb zu einer
Ungleichbehandlung von verschiedenen Kategorien von Ausländern führen,
weil nicht alle Ausländer den Aufenthaltsort ihrer Kinder wählen können:
Saisonniers haben gar kein Anrecht auf Familiennachzug und Aufenthalter
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erst nach einer bestimmten Zeit und wenn sie eine angemessene Wohnung
nachweisen können. Diese hätten also finanzielle Nachteile zu tragen,
nachdem sie schon rechtlich bedeutend schlechter gestellt sind.
In Anbetracht der obigen Ausführungen sollen sich die Bundesbehörden gegen
jede Reduktion der Familienzulagen für Ausländer wenden und die Kantone
auf die Unzulänglichkeiten einer solchen Lösung aufmerksam machen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 51.36 - Bundesamt für Justiz, 27. August 1986
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1987
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51
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