ch_vb · 92.038 · 1992-05-26 · de


#ST# 92.038
Message
sur les mesures d'assainissement
des finances fédérales 1992
du 25 mars 1992
Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons les projets de trois lois fédérales et
de quatre arrêtés et vous proposons de les adopter.
Nous vous proposons de classer simultanément les interventions parlementaires
suivantes:
1983 P 82.901 
Banque nationale. Versement d'une fraction du bénéfice à la
Confédération
(N 24. 6. 83, Groupe indépendant et évangélique)
1983 P 82.934 
Banque nationale. Calcul et affectation du bénéfice
(24. 6. 83, Schmid)
1983 P 82.935 
Bénéfice de la Banque nationale et garantie contre les risques
à l'exportation (N 24. 6. 83, Feigenwinter)
1985 P 84.318 
Loi sur la Banque nationale. Révision
(N 22. 3. 85, Meyer-ZH)
1990 M 90.524 
Ouverture de salles de jeux dans l'intérêt du tourisme
(N 6. 6. 90, Cotti)
1991 M 91.3385 
Bases légales visant à freiner les dépenses institutionnelles
(N 27.11. 91, Spoerry)
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
25 mars 1992 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Felber
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1992 - 134
341

Condensé
Les finances de la Confédération se sont fortement détériorées ces derniers temps. Si
l'on ne prend pas les mesures qui s'imposent, les déficits qui devront figurer dans le
plan financier de la législature 1993-1995 pourront atteindre 5 milliards de francspar
an. Pour éviter d'en arriver là, le Conseil fédéral envisage de prendre des mesures
d'assainissement drastiques à l'échelon de la constitution et de la loi.
Afin de réduire les dépenses, nous vous proposons d'adopter les textes légaux suivants:
- loi fédérale sur la réduction d'aides financières et d'indemnités (dix propositions
d'économies ciblées soumises au référendum);
- arrêté fédéral sur la réduction d'aides financières et d'indemnités (trois propositions
d'économies ciblées non soumises au référendum);
- arrêté fédéral sur la réduction linéaire des subventions durant les années 1993 à
1995.
La situation est toutefois tellement grave qu'on ne peut éviter d'augmenter les
recettes dans certains domaines précis. Outre la compétence d'augmenter l'impôt sur
le tabac, qui est déjà proposée dans le cadre de la 10e révision de l'AVS, les principales
mesures prévues sont les suivantes:
- loi fédérale sur l'augmentation des droits d'entrée sur les carburants (augmentation
de 25 centimes par litre du droit de base sur les carburants);
- loi fédérale modifiant la hi fédérale sur la Banque nationale (répartition supplé-
mentaire des bénéfices de la Banque nationale, compte tenu de la péréquation
financière intercantonale).
A l'échelon de la constitution, nous vous proposons par ailleurs d'adopter les arrêtés
suivants:
- arrêté fédéral instituant un frein aux dépenses (les décisions du Parlement concer-
nant des dépenses doivent être prises à la majorité absolue lorsqu'elles dépassent les
propositions du Conseil fédéral);
- arrêté fédéral supprimant l'interdiction des maisons de jeu.
Les mesures proposées permettraient de réduire les dépenses de quelque 1 milliard de
francs et d'augmenter les recettes de près de 2 milliards, ce qui correspond à une
amélioration totale de quelque 3 milliards (1995).
Le présent message ne comprend pas les autres améliorations relatives aux dépenses
sur lesquelles le Conseil fédéral peut trancher ou prendre une décision préalable de son
propre chef (améliorations de près de 1,1 mia. de fr). Si toutes les mesures
d'assainissement sont réalisées en temps opportun, l'excédent de dépenses ne sera plus
que de 1,2 milliard de francs en fin de législature.
342

Message
I 
Partie générale
II 
Situation financière et mesures d'assainissement
La situation financière de la Confédération s'est considérablement détériorée en
l'espace d'une année. Il y a quatre ans, le rapport sur le programme de la
législature 1987-1991 avait déjà annoncé une telle détérioration et prévu un
budget déficitaire pour 1991. Si ce retournement de la tendance ne constitue donc
pas une surprise, on ne s'attendait cependant pas à ce qu'il soit aussi brusque.
Après une période excédentaire de cinq ans, le compte financier de la Confédéra-
tion se solde par un déficit de quelque 2 milliards de francs. Malgré les mesures
d'économie drastiques prises tant par le Conseil fédéral que par le Parlement, le
budget 1992 fera apparaître un découvert de l'ordre de 1,3 milliard. Bien que les
perspectives économiques soient plutôt optimistes, il faudrait prévoir des excé-
dents de dépenses pouvant atteindre 5 milliards par an dans le plan financier de la
législature si aucune mesure n'était prise.
La profonde modification de la situation financière est due à différents facteurs.
Le déséquilibre des finances fédérales était déjà latent depuis quelques années,
mais il était masqué par la situation économique favorable. Les recettes, élevées
en raison de la conjoncture, et les excédents qui en ont résulté, ont poussé à une
extension des tâches qui devait inévitablement finir par dépasser les possibilités de
l'Etat.
Les dépenses toujours plus élevées n'ont pu être financées que tant que les
rentrées de l'impôt anticipé et des droits de timbre ont progressé d'une manière
extraordinairement forte et que les recettes provenant de l'impôt sur le chiffre
d'affaires ont évolué nettement plus rapidement que la croissance économique.
Le ralentissement de la conjoncture a mis brutalement un terme à l'expansion des
recettes. La croissance de l'impôt sur le chiffre d'affaires a sensiblement fléchi et
le produit des droits de timbre régresse depuis la fin des années quatre-vingt. Les
recettes de l'impôt anticipé, elles aussi, n'augmenteront plus que modérément.
Cette situation fait clairement apparaître les faiblesses traditionnelles de notre
régime financier: les rentrées liées à la quantité et au poids, notamment les droits
d'entrée sur les carburants, l'impôt sur le tabac et la taxe sur l'alcool, subissent une
érosion permanente due à l'inflation. Cette érosion est encore accentuée par le
démantèlement des droits de douane dans de nombreux domaines. C'est ainsi
que, si l'on ne prend pas les mesures qui s'imposent, la quote-part fiscale
(pourcentage des recettes fiscales par rapport au produit intérieur brut) descen-
dra à 8,7 pour cent en 1995 alors qu'elle était encore de 9,2 pour cent en 1989. La
forte expansion des tâches décidée au cours des dernières années, à laquelle
s'ajoute une réticence évidente à renoncer à d'anciens engagements, provoque
simultanément une hausse sensible de la quote-part des dépenses publiques
(pourcentage des dépenses par rapport au produit intérieur brut) et, partant, une
grave détérioration des finances fédérales. Le fort renchérissement ainsi que les
taux d'intérêt élevés nuisent par ailleurs à l'équilibre des finances publiques, la
part prépondérante des dépenses résultant plus ou moins d'automatismes qui
343

empêchent toute adaptation à une diminution des ressources sans modification de
lois.
Compte tenu des déficits de plusieurs milliards qui nous menacent, il est
indispensable d'agir avec célérité. Le budget 1993 sera déjà largement déficitaire
si toutes les mesures concernant aussi bien les dépenses que les recettes ne sont
pas traitées, approuvées et mises en vigueur rapidement par le Parlement. On ne
saurait s'accommoder, ni politiquement ni économiquement, d'un système qui
admette des déficits de plusieurs milliards. La forte sollicitation du marché des
capitaux par la Confédération, ainsi que les besoins de financement élevés des
FIT, des CFF, des cantons et des grandes villes rendent de plus en plus difficile le
financement d'investissements privés. Un tel processus d'éviction a pour effet
d'augmenter les taux d'intérêt, de freiner la lutte contre l'inflation et porte enfin
atteinte au développement de notre économie.
L'assainissement des finances fédérales et les mesures permettant de garantir à la
Confédération ses deux ressources principales, à savoir l'impôt sur le chiffre
d'affaires et l'impôt fédéral direct, feront l'objet de deux projets distincts. En effet,
le traitement simultané du programme d'assainissement et du régime financier
serait obligatoirement complexe et pourrait être en butte aux mêmes critiques que
le projet soumis à la votation le 2 juin 1991. Dans son message du 18 décembre
1991, le Conseil fédéral a présenté ses propositions en vue de remplacer le régime
financier actuel. Il demande de proroger, pour une durée illimitée, la base
constitutionnelle des deux principales ressources de la Confédération et de créer
simultanément, à l'échelon de la constitution, les conditions permettant d'insti-
tuer un système moderne d'imposition de la consommation. Ce projet n'a pas de
répercussions sur le budget.
12 
Aspect conjoncturel
En 1991, après huit années d'expansion, l'économie suisse a subi une légère
récession à laquelle on ne s'attendait pas. Le recul de l'activité économique réelle
est notamment imputable à l'évolution économique mondiale ainsi qu'à l'effet
paralysant de la hausse des taux d'intérêt. Le tassement conjoncturel va encore
durer un certain temps, mais on peut d'ores et déjà s'attendre à une reprise de
l'économie au cours du deuxième semestre de cette année. La politique financière
des pouvoirs publics, qui avait déjà un effet expansif prononcé l'année dernière,
contribuera fortement à stimuler la conjoncture en 1992, compte tenu des déficits
importants auxquels on s'attend à la Confédération, dans les cantons et dans les
communes.
Comme nous l'avons déjà mentionné, des déficits structurels sont apparus dans le
budget fédéral au cours des années passées, déficits qui étaient masqués par la
surchauffe économique. Le programme d'assainissement devrait permettre d'éli-
miner les causes structurelles des problèmes financiers de la Confédération et de
rééquilibrer à moyen terme ses dépenses et ses recettes.
Les répercussions conjoncturelles du présent programme d'assainissement doivent
être appréciées en considération de cette situation économique et financière. Les
mesures proposées n'agiront qu'à partir de 1993 et n'affecteront dès lors pas la
344

reprise conjoncturelle attendue au cours de cette année. Les mesures ne sont
d'ailleurs pas prises d'un coup, mais par étapes. Ainsi, même en tenant compte des
mesures d'assainissement, le déficit s'élèvera encore à près de 2 milliards en 1993
alors que les dépenses devraient augmenter d'au moins cinq pour cent, ce qui peut
être considéré comme supérieur à la moyenne pour une année impaire où ces
dépenses sont moins élevées. Quant aux dépenses d'investissement, elles aug-
mentent même de près de 15 pour cent cette année.
Le programme d'assainissement agit donc à moyen terme; il doit permettre
d'éliminer un déséquilibre structurel et n'entrave pas l'effet expansif à court terme
du budget de la Confédération. Il serait donc faux, sur le plan économique
également, de renoncer aux mesures d'assainissement sous prétexte de vouloir
pratiquer une politique financière anticyclique. On ne ferait qu'empêcher la
future réduction du renchérissement, reporter à plus tard la résolution des
problèmes structurels et préparer de nouveaux dérèglements de l'économie.
Effets sur l'indice national des prix à la consommation
L'augmentation des droits d'entrée sur les carburants agira en une seule fois sur
Vindice national des prix à la consommation. Ce dernier subira une hausse
d'environ 0,5 pour cent. Comme le taux du droit de base n'a plus été adapté depuis
1936 (26 fr. 50 par 100 kg bruts) et qu'il a été soumis à une très forte érosion due
au renchérissement général, la hausse proposée se justifie malgré ses effets sur
l'indice des prix. Si l'on voulait compenser entièrement le renchérissement
survenu depuis 1936, le taux devrait être de 171 fr. 99 par 100 kg bruts.
L'impôt sur le tabac n'augmentera que progressivement, de telle sorte que l'effet
sur l'indice des prix sera insignifiant. Lorsque l'on aura atteint les 40 centimes
d'augmentation par paquet, l'indice des prix aura subi une hausse d'environ
0,1 pour cent.
13 
Plan d'assainissement
Le Conseil fédéral s'est fixé pour objectif de réduire le déficit des finances
fédérales à environ 1 milliard de francs avant la fin de la législature. Il s'agira donc
de trouver jusqu'à 4 milliards supplémentaires par an. Les mesures toucheront
aussi bien les dépenses que les recettes. Il est urgent que le taux de croissance des
dépenses soit ramené au taux d'expansion de l'économie. Il est absolument
indispensable de faire des efforts d'économie sérieux pour éviter un référendum
contre les nouvelles recettes proposées. Celles-ci sont en effet indispensables,
l'équilibre budgétaire ne pouvant être obtenu uniquement en réduisant les
dépenses. Si l'on tient compte des dépenses liées telles que le paiement des
intérêts, les quotes-parts des cantons, les contributions aux institutions sociales,
etc., les 4 milliards devraient être pris sur un total de dépenses sur lesquelles des
réductions d'environ 20 milliards, sont possibles ce qui correspondrait à un taux de
réduction de 20 pour cent. Des réductions aussi drastiques, qui toucheraient
également des domaines sensibles tels que l'aide aux universités, l'assurance-
maladie, l'aide au développement, les transports publics, etc., auraient de sé-
rieuses répercussions non seulement sur l'exécution des tâches de l'Etat mais
23 Feuille fédérale. 144' année. Vol. III 
345

également sur les budgets des cantons et même sur la prospérité de notre pays.
C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a estimé dès le début que seul un
dosage équitable entre une réduction des dépenses et une augmentation des
recettes permettrait d'assainir les finances.
Dans un premier temps, il s'est agi d'ajuster les demandes des départements
concernant le budget 1992 et le plan financier 1993-1995. Le Conseil fédéral a dû
consacrer plusieurs séances à ce travail d'ajustement encore plus délicat que
d'habitude. Les corrections ont principalement touché les dépenses où le Conseil
fédéral bénéficie d'une certaine marge de planification, à savoir en premier lieu
les dépenses de la Confédération (administration, écoles polytechniques, re-
cherche, armée, constructions). Au total, ces ajustements ont permis de procéder
à une réduction des dépenses de l'ordre de 2,7 milliards de francs par an, montant
qui est cependant descendu à moins de 1 milliard en raison d'une augmentation
des crédits due à la hausse des intérêts débiteurs, des nouveaux paiements directs
à l'agriculture et du coût de l'assurance-maladie découlant du projet de révision
du Conseil fédéral.
Dans un deuxième temps, le Conseil fédéral a prorogé de trois ans les réductions
décidées par le Parlement à propos du budget 1992. Cela a permis de comprimer
les dépenses de 1993 à 1995 de 300 à 400 millions supplémentaires.
De cette manière, toutes les possibilités légales de réduire les dépenses étaient
cependant épuisées. Pour procéder à de nouvelles réductions, il était indispen-
sable d'abroger ou d'assouplir certaines lois occasionnant des dépenses.
Lors de l'examen des possibilités supplémentaires de compression, on s'est efforcé
d'alléger le budget d'abord sur le plan structurel, en lâchant du lest et en
renonçant entièrement et définitivement à certaines prestations de la Confédéra-
tion. C'est ainsi que l'on a opté avant tout pour des économies ciblées et durables,
qui par ailleurs ne portent pas atteinte uniquement aux investissements.
Dans un troisième temps, le Conseil fédéral a prévu une série de mesures
d'économie ciblées, qui nécessiteront des modifications de lois ou d'ordonnances
pour être ancrées définitivement dans notre droit. Les économies qui pourront
être réalisées de cette manière sont de l'ordre de 110 à 240 millions.
Dans un quatrième temps enfin, les objectifs n'étant pas encore atteints, le Conseil
fédéral a prévu d'édicter un arrêté concernant la réduction linéaire de 10 pour
cent des aides et des indemnités ainsi que des prêts, limité à trois ans. Cette
mesure, qui tiendra compte des cas de rigueur, permettra d'économiser 700 à 900
millions supplémentaires.
On peut dès lors considérer que toutes les possibilités de réduction des dépenses
ont été utilisées. Si l'on ne veut pas que les investissements ou les tâches
prioritaires soient également touchés, on ne peut éviter de prendre des mesures
complémentaires concernant les recettes. Celles-ci se justifient aussi par le fait
qu'elles permettent de compenser l'érosion sournoise des ressources de la
Confédération dont il a déjà été question plus haut. Il s'agit essentiellement
d'adapter des impôts spéciaux (droits sur les carburants et impôt sur le tabac) ou
de trouver des recettes supplémentaires (répartition du bénéfice de la Banque
nationale). Ces mesures rapporteront près de 2,4 milliards (1995) à la Confédéra-
346

tion. Dans l'ensemble toutefois, la charge fiscale supportée par notre économie ne
devrait pas dépasser de beaucoup le niveau atteint à la fin des années quatre-vingt.
Augmentation du droit de base sur les carburants
Une augmentation du droit de base, inchangé depuis 1936, de 25 centimes par
litre rapportera quelque 1,6 milliard par an, dont la moitié sera obligatoirement
utilisée pour les routes.
Augmentation de l'impôt sur le tabac
Si l'on augmente progressivement l'impôt sur le tabac jusqu'à 40 centimes par
paquet, les recettes supplémentaires s'élèveront à 350 millions (1995).
Répartition des bénéfices de la Banque nationale
Après entente avec la direction générale de la Banque nationale, une partie de ses
bénéfices seront répartis entre les cantons (2/3) et la Confédération (1/3). Le
montant à répartir devra être décidé chaque année. En retenant le critère de la
«capacité financière» lors de la répartition de la part revenant aux cantons, les
objectifs de la péréquation financière seront mieux servis puisqu'il sera possible
de compenser également les répercussions négatives des mesures d'économie sur
les différents budgets cantonaux.
Enfin, il s'agira de supprimer de la constitution l'interdiction des salles de jeux afin
que les sommes jouées ne partent plus à l'étranger mais profitent à nos propres
sites touristiques et à notre propre fisc. Il ne faut cependant pas attendre des
recettes supplémentaires avant 1996.
Le présent assainissement des finances fédérales ne saurait être que provisoire si
l'on ne fait pas preuve de retenue en matière de dépenses et si l'on n'adapte pas
les prestations de l'Etat à ses possibilités financières. On en revient dès lors à la
notion de «frein aux dépenses». Une nouvelle disposition constitutionnelle devrait
prévoir que lorsque les dépenses votées par le Parlement dépassent les proposi-
tions du Conseil fédéral, elles n'ont de validité que si elles sont approuvées par
plus de la moitié des membres des deux conseils (soit 101 voix au Conseil national
et 24 voix au Conseil des Etats).
Les mesures ci-dessus ne permettront certes pas de rééquilibrer entièrement le
budget fédéral d'ici à 1995, mais les déficits se stabiliseront temporairement à un
niveau supportable. Conformément aux directives du Conseil fédéral concernant
le budget 1993 et le plan financier 1994-1996, l'équilibre budgétaire sera à
nouveau pleinement rétabli à partir de 1996.
14 
Résultats de la consultation
Compte tenu de l'urgence des mesures d'assainissement, le chef du Département
fédéral des finances s'est contenté de consulter oralement les partis gouverne-
mentaux, les associations faîtières et les directeurs cantonaux des finances.
Tous les partis gouvernementaux admettent qu'il est nécessaire de prendre des
mesures d'assainissement. Pour le PRD, le PDC et \'UDC, ce sont les mesures
d'économie et la prorogation du régime financier qui sont prioritaires, la re-
347

cherche de nouvelles recettes pouvant être examinée dans un deuxième temps.
Les propositions d'économie du Conseil fédéral sont plus ou moins bien admises,
la réduction linéaire n'étant toutefois acceptée qu'à titre de mesure d'urgence.
Les objections émises à propos de la hausse des droits d'entrée sur les carburants
sont moins objectives que politiques. La répartition des bénéfices de la Banque
nationale, l'abrogation de l'interdiction des salles de jeux et le frein aux dépenses
ne soulèvent pas de réserves sérieuses. Le PSS craint avant tout que les mesures
d'économie n'aient des conséquences fâcheuses sur la politique sociale, la
politique régionale et les investissements et critique le principe d'une réduction
linéaire des dépenses qui entraîne également une réduction des contributions de
la Confédération à l'AVS, aux universités et aux activités culturelles. La hausse
rapide du droit de base sur les carburants est admise alors que le frein aux
dépenses provoque un certain scepticisme.
Le Vorort et l'Union suisse des arts et métiers donnent la priorité aux mesures
d'économie. A leur avis, les propositions contenues dans le programme d'écono-
mie sont insuffisantes. Ils demandent notamment que l'on prenne de plus amples
mesures de rationalisation dans l'administration fédérale et que l'on fasse preuve
de davantage de retenue en matière de dépenses de personnel et dans le domaine
de la prévoyance sociale. Il serait trop tôt pour décider de nouvelles recettes, alors
qu'il faudrait rejeter aujourd'hui déjà toute hausse des droits sur les carburants.
L'Union suisse des paysans déplore avant tout la réduction des dépenses concer-
nant l'agriculture; l'Union syndicale suisse et la Confédération des syndicats
chrétiens estiment que l'on pourrait encore réaliser des économies dans le
domaine militaire mais rejettent toute réduction concernant l'AVS. S'ils estiment
qu'il est juste de relever le droit de base sur les carburants, cette mesure devrait
s'intégrer dans le cadre plus vaste des taxes d'incitation.
Le comité des directeurs cantonaux des finances approuve en principe les nouvelles
recettes mais il relève que l'augmentation des droits sur les carburants est difficile
à faire passer politiquement. Les mesures d'économie sont diversement appré-
ciées, les critiques portant principalement sur les réductions touchant les budgets
des cantons (formation et recherche, entretien des routes nationales, sylviculture,
transports publics). Les effets indirects des mesures d'économie, d'ailleurs non
chiffrés, font craindre un report des charges sur les cantons. Dans la mesure du
possible, les répercussions des économies sur les budgets cantonaux devraient être
compensées par la péréquation financière intercantonale. Cette dernière doit être
renforcée par les ressources provenant de l'augmentation des droits sur les
carburants plutôt que par les bénéfices de la Banque nationale. Il est en outre
demandé que pour ce qui est de la réduction linéaire, les cantons à faible capacité
financière bénéficient d'un taux réduit.
D'une manière générale, les mesures d'économie ne devraient provoquer qu'un
mécontentement modéré, ce qui laisse assez bien augurer de leur réalisation. Par
contre, les critiques émises à rencontre de la hausse des droits sur les carburants
et, dans une moindre mesure, de la répartition des bénéfices de la Banque
nationale sont plus virulentes. Toutefois, compte tenu du fait qu'il faut agir de
toute urgence, le Conseil fédéral n'est pas en mesure de renoncer à ces nouvelles
recettes. Sans celles-ci, le budget 1993 se solderait déjà par des déficits difficiles à
supporter. S'agissant des mesures d'économie critiquées, les organes consultés
348

n'ont pas présenté de solution de remplacement concrète. Le Conseil fédéral ne
peut donc pas s'écarter de ses propositions, nul ne contestant en effet la nécessité
de réduire également les dépenses.
2 
Mesures d'économie exigeant la modification de lois
Nous vous présentons ci-après les différentes propositions d'assainissement qui
comprennent d'une part des mesures ciblées et d'autre part une réduction linéaire
des subventions.
21 
Mesures d'économie ciblées
211 
Aperçu
Différentes modifications de lois et d'arrêtés permettront de garantir durable-
ment treize mesures de réduction au total. A cette fin, les modifications de tous les
textes légaux soumis au référendum seront réunies dans une seule loi fédérale. Il
s'agit principalement de dépenses consacrées aux domaines de l'agriculture et de
la sylviculture ainsi qu'aux trafics ferroviaire et routier. Un arrêté fédéral
regroupera quant à lui les modifications d'arrêtés fédéraux qui ne sont pas de
portée générale. Cet arrêté ne sera dès lors pas soumis au référendum facultatif. Il
concerne trois articles budgétaires relatifs à l'encouragement de la culture et de
l'économie.
212 
Mesures soumises au référendum facultatif
Primes de qualité pour les semences de blé panifiable
Situation actuelle:
Des primes de qualité sont allouées aux producteurs de semences de
blé panifiable afin de fournir des semences de haute qualité à
l'agriculture et d'orienter le choix des variétés.
Proposition:
Suppression des primes de qualité
Condition légale:
Modification de la loi sur le blé du 20 mars 1959 (RS 916.111.0)
Economie:
1,4 million de francs par an
Lors de l'examen des petites subventions allouées à l'agriculture (1989), la
délégation des finances des Chambres fédérales a proposé de supprimer les
349

primes de qualité pour les semences de blé panifiable qui représentent une
subvention minime. Une telle suppression est acceptable dans la mesure où les
semences indigènes sont actuellement de très haute qualité. Un encouragement
sous forme de primes de qualité n'est plus nécessaire. La question des primes de
qualité a par ailleurs déjà été discutée en 1991 au Parlement en relation avec le
message concernant les mesures d'orientation de la production végétale, dis-
cussion au cours de laquelle la proposition du Conseil fédéral d'en faire une
disposition potestative a été rejetée.
La suppression de cette subvention tient en outre compte du fait que l'on s'efforce
d'arriver à une égalité de traitement grâce aux primes de compensation destinées
à abaisser le prix des pommes de terre de semence et aux primes de qualité pour
les semences de céréales fourragères.
Quantité de céréales panifiables garantie
Situation actuelle:
La quantité de céréales panifiables que la Confédération doit
reprendre à un prix garanti correspond à la quantité moyenne de
céréales panifiables indigènes et étrangères (sans le blé dur) trans-
formée au cours des deux années précédentes par les moulins de
commerce.
Proposition:
Réduction de la quantité garantie à la quantité moyenne de céréales
indigènes transformée au cours des deux années précédentes par les
moulins de commerce
Condition légale:
Modification de la loi du 20 mars 1959 sur le blé (RS 916.111.0)
Economie:
10 millions de francs en 1993, 20 millions en 1994, 30 millions à
partir de 1995
Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation relative à la garantie du
prix et de la reprise, à partir de la récolte 1990, le Conseil fédéral fixait un prix à la
production couvrant les frais, prix auquel la Confédération reprenait toutes les
céréales panifiables. Au cours des années passées, la production indigène a
augmenté et a dépassé les quantités de céréales indigènes nécessaires aux moulins
de commerce. De ce fait, des quantités importantes de céréales panifiables ont dû
être affectées au secteur des denrées fourragères, occasionnant des dépenses
élevées pour la Confédération.
Depuis la récolte 1990, la quantité que la Confédération doit reprendre à un prix
garanti a été redéfinie. Elle correspond à la quantité moyenne de céréales
panifiables indigènes et étrangères (sans le blé dur) transformée par les moulins
350

de commerce au cours des deux dernières années. Les producteurs assument
depuis lors les frais de transformation des livraisons dépassant la quantité
garantie. Cette réglementation a également été ancrée dans la loi sur le blé par
l'arrêté fédéral du 21 juin 1991 concernant des mesures d'orientation de la
production végétale.
La proposition d'économie prévoit de réduire encore la quantité garantie afin
qu'elle corresponde dorénavant à la quantité moyenne de céréales indigènes
transformée au cours des deux années précédentes par les moulins de commerce.
La réduction doit se faire par étapes, de telle sorte que l'on prendra encore en
compte deux tiers de la quantité de céréales étrangères transformée en 1993 (sans
le blé dur) et un tiers en 1994. Pour la Confédération, l'économie ne sera donc
entièrement réalisée qu'à partir de 1995.
Mise en valeur des betteraves sucrières
Situation actuelle:
Quand le prix de vente du sucre indigène est inférieur au prix de
revient déterminant, il en résulte une différence négative. La Confé-
dération contribue à couvrir les différences négatives par une
contribution initiale de 10 millions ainsi que par une contribution
supplémentaire.
Proposition:
Suppression de la contribution initiale
Condition légale:
Modification de l'arrêté sur le sucre (RS 916.114.1)
Economie:
8,5 millions de francs par an à partir de 1994
Selon l'arrêté sur le sucre, les déficits relatifs à la mise en valeur du sucre sont
supportés par les consommateurs, la Confédération et les producteurs de bette-
raves. La Confédération verse une contribution initiale ainsi qu'une contribution
supplémentaire qui dépend du montant du déficit. La contribution initiale s'élève
à 10 millions. Il s'agit de renoncer à l'avenir à cette contribution initiale afin de
réduire la charge financière de la Confédération. Cette mesure entraîne une
augmentation de 3 centimes par kilo de sucre pour le consommateur et de
7 centimes par 100 kg de betteraves pour le producteur.
La mesure proposée ne pourra être appliquée qu'à partir de l'année sucrière
1993/94, si bien que le budget fédéral ne sera touché qu'à partir de 1994.
Une fois la contribution initiale supprimée, la contribution supplémentaire de la
Confédération sera légèrement plus élevée. L'économie attendue ne sera dès lors
pas de 10 millions mais de quelque 8,5 millions de francs.
351

Campagnes d'élimination du bétail
Situation actuelle:
La Confédération participe à raison de 60 à 80 pour cent aux
dépenses que les campagnes d'élimination occasionnent aux can-
tons.
Proposition:
Suppression des contributions fédérales. Des contributions réduites
seraient encore accordées en 1993 et. 1994.
Condition légale:
Modification de la loi du 15 juin 1962 sur la vente de bestiaux (RS
916.301)
Economie:
15 millions de francs en 1993,30 millions en 1994,45 millions par an
à partir de 1995
Les contributions d'élimination ont été introduites au début des années soixante,
principalement pour des raisons tenant à l'élevage. Elles devaient encourager
l'élimination d'animaux ne répondant pas aux exigences. Comme l'élevage a
atteint un niveau appréciable de nos jours, cette mesure a visiblement perdu sa
raison d'être. Elle contribue actuellement à soutenir le prix du bétail de bouche-
rie. Compte tenu du fait que le marché du bétail de boucherie est saturé depuis
plusieurs années, des mesures d'encouragement de la production ne se justifient
plus.
Les effets de la suppression des contributions d'élimination sur le revenu des
paysans de montagne peuvent être partiellement ou intégralement compensés par
les améliorations décidées pour 1992 déjà et concernant les contributions aux frais
des détenteurs de bétail, les contributions à l'exploitation agricole du sol ainsi que
les contributions aux détenteurs de bétail, mais surtout par les nouveaux paie-
ments directs complémentaires. En ce qui concerne les nouveaux paiements
directs, il faut faire en sorte qu'ils ne calquent pas simplement les structures
actuelles mais que l'on réexamine précédemment le mode de subventionnement.
Afin de réduire progressivement les prestations de la Confédération, les contribu-
tions d'élimination ne s'élèveront plus qu'à deux tiers de leur niveau précédent en
1993 et à un tiers en 1994.
352

Lait de secours
Situation actuelle:
La Confédération alloue à l'Union centrale des producteurs suisses
de lait (UCPL) des contributions pour couvrir les frais supplé-
mentaires d'acquisition de lait dit de secours destiné aux cantons du
Tessin, du Valais et de Genève, où la production laitière est
insuffisante.
Proposition:
Suppression de la contribution fédérale
Condition légale:
Modification de l'arrêté sur l'économie laitière 1988 (RS 916.350.1)
Economie:
3 millions de francs par an
Le besoin en lait de secours provient des différences saisonnières et régionales de
production et de consommation du lait de consommation. Les contributions
fédérales avaient initialement pour but de maintenir le prix du lait de consomma-
tion à un niveau égal dans les régions où la production laitière est insuffisante
(Tessin, Valais, Genève) et dans les autres régions du pays. En vue d'ouvrir
progressivement le marché laitier, les prix indicatifs payés par le consommateur
pour le lait de consommation ont été libérés en automne 1991. L'aide de la
Confédération ne se justifie dès lors plus. En outre, les fédérations laitières
devraient être en mesure d'assurer la répartition interne visant l'approvisionne-
ment des régions où la production laitière est insuffisante sans aide fédérale. On
peut dès lors renoncer à cette subvention minime et éviter les frais administratifs
qui en découlent.
353

Mesures touchant la sylviculture
Situation actuelle:
Lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les forêts, prévue
pour le 1er janvier 1993, les taux de subventionnement augmente-
ront. Simultanément, l'éventail des mesures d'encouragement sera
élargi.
Proposition:
Réduction des taux de subventionnement de 10 points de pourcen-
tage. Suppression du subventionnement des remaniements parcel-
laires de forêts.
Condition légale:
Modification de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (FF 1991 III
1364)
Economie:
10 millions de francs en 1993, 20 millions en 1994, 30 millions à
partir de 1995
Actuellement, les réglementations concernant les subventions accordées dans le
domaine de la sylviculture sont disséminées dans différents textes légaux. Elles
seront toutes regroupées dans la nouvelle loi sur les forêts que les Chambres
fédérales ont adoptée en automne 1991. S'agissant du montant des subventions, la
nouvelle loi prévoit d'une façon générale des taux plus élevés. Avec des sub-
ventions fédérales pouvant atteindre 80 pour cent, la sylviculture serait doréna-
vant l'une des tâches les plus subventionnées de la Confédération. Les mesures
actuelles continueront à être appliquées et seront encore développées. A l'avenir,
les entreprises forestières ou les propriétaires de forêts toucheront des indemnités
de gestion pour les prestations dont les frais ne sont pas couverts. Dans ce
contexte, l'engagement financier de la Confédération sera nettement plus élevé.
Compte tenu de la situation financière de la Confédération et vu le niveau très
élevé de l'aide accordée par rapport aux autres domaines, il est indispensable de
réduire les taux de subventionnement et de réexaminer la panoplie des mesures
prises en la matière. En contrepartie, il sera possible de renoncer à soumettre en
plus les mesures touchant la sylviculture à la réduction linéaire des subventions de
10 pour cent.
La réduction des taux de subventionnement proposée ne remet en question ni
l'aide concernant les infrastructures ni les subventions concernant la gestion des
forêts. Il s'agit simplement de réduire les taux de subventionnement prévus par la
loi sur les forêts de 10 points de pourcentage, afin qu'ils se rapprochent davantage
des taux appliqués dans les autres secteurs. Même après cette réduction, le niveau
de l'aide accordée dans les différents domaines sera encore très élevé (p.ex.
jusqu'à 70 % des frais occasionnés par les mesures visant à protéger les forêts
354

contre les catastrophes naturelles, jusqu'à 70 % des frais relatifs à la gestion des
forêts ayant une fonction protectrice particulière, jusqu'à 50 % pour la construc-
tion de chemins forestiers).
En ce qui concerne les remaniements parcellaires de forêts, il s'agit de mesures
qui touchent presque exclusivement les régions de plaine. Ces remaniements sont
très avancés actuellement, de telle sorte qu'il n'est plus vraiment justifié de les
encourager. A cela s'ajoute qu'il s'agit de forêts ayant un rendement supérieur à la
moyenne, ce qui fait que les frais d'amélioration de la gestion par le biais des
remaniements devraient être supportés par les propriétaires.
Améliorations techniques touchant le trafic ferroviaire
Situation actuelle:
Les contributions aux améliorations techniques vont de 5 à 60 pour
cent des frais et sont modulées selon la capacité financière des
cantons et leurs charges ferroviaires. Dans certains cas exception-
nels, les contributions versées aux cantons ayant des charges finan-
cières très élevées peuvent atteindre 85 pour cent (GR, AR, AI).
Proposition:
Réduction de la fourchette des contributions de 5 à 50 pour cent au
maximum. Maintien du taux maximum extraordinaire de 85 pour
cent.
Condition légale:
Modification de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins
de fer (RS 742.101)
Economie:
environ 12 millions de francs par an
Dans le plan financier de la Confédération, les montants qu'il est prévu de verser
annuellement aux entreprises de transport concessionnaires pour des améliora-
tions techniques vont de 190 millions (1993) à 220 millions (1995). En réduisant la
fourchette des contributions, la Confédération économiserait environ 12 millions
par an. Ce montant, qui représente 5 à 6 pour cent des contributions figurant dans
la planification, devrait être pris en charge par les cantons. Les charges supplé-
mentaires des cantons peuvent être compensées grâce à la redistribution des
bénéfices de la Banque nationale, de telle sorte que les budgets cantonaux ne
seront pas touchés. Cet engagement supplémentaire des cantons est un pas vers
une répartition plus judicieuse des tâches.
355

Sécurité routière
Situation actuelle:
La Confédération gère à ses frais le secrétariat du Fonds pour la
prévention des accidents de la route et encourage les efforts visant à
augmenter la sécurité routière, notamment l'éducation des usagers
de la route.
Proposition:
Prise en charge des frais du secrétariat par le Fonds pour la
prévention des accidents. Suppression de l'aide fédérale et finance-
ment par le Fonds des mesures visant à augmenter la sécurité
routière, notamment l'éducation des usagers de la route.
Condition légale:
- Modification de la loi du 25 juin 1976 sur une contribution à la
prévention des accidents (RS 741.81)
- Modification de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la
circulation routière (RS 741.01)
Economie:
environ 250 000 francs par an
Le secrétariat du Fonds pour la prévention des accidents est géré par l'Office
fédéral de la police; les frais qui en découlent, d'un montant annuel de quelque
200 000 francs, sont pris en charge par la Confédération. Conformément à
l'article 25, 4e alinéa, de la loi sur la circulation routière, la Confédération
encourage par ailleurs les efforts visant à augmenter la sécurité routière, notam-
ment l'éducation des usagers de la route. Elle dépense à cette fin environ 50 000
francs par an.
Ces dépenses doivent dorénavant être financées par le Fonds. Ce dernier dispose
de près de 15 millions de francs par an pour encourager les mesures visant à lutter
contre les accidents de la route. La compétence de la Confédération d'encourager
les efforts visant à augmenter la sécurité routière lui a été confiée avant la création
du Fonds. Actuellement, cette tâche est assumée par le Fonds, si bien que
l'article 25, 4e alinéa, peut être supprimé.
356

Tabac indigène
Situation actuelle:
La Confédération participe à raison d'un million de francs par an
aux frais de mise en valeur de la production de tabac indigène.
Proposition:
Suppression de l'aide fédérale
Condition légale:
Modification de la loi fédérale du 21 mars 1969 sur l'imposition du
tabac (RS 641.31)
Economie:
1 million de francs par an
Depuis 1984, aux termes d'une convention à caractère bénévole, l'industrie du
tabac couvre dans une large mesure les pertes dues à la mise en valeur de la
production de tabac indigène. Une taxe de 2,4 centimes par paquet de cigarettes
est perçue à cette fin. La Confédération se contente de participer aux frais de mise
en valeur pour un montant de 1 million de francs.
Ce système de financement part du principe que ce n'est pas à la Confédération
mais au consommateur de cigarettes qu'il appartient de financer la culture du
tabac indigène. La taxe prélevée rapporte assez pour couvrir les pertes dues à la
mise en valeur du tabac. Il est donc supportable de renoncer entièrement à l'aide
fédérale, cette mesure n'entraînant ni une hausse de la taxe perçue auprès des
consommateurs de cigarettes ni une réduction des prix payés aux producteurs de
tabac indigène.
357

Corrections de cours d'eau
Situation actuelle:
La Confédération prend en charge jusqu'à 65 pour cent des dé-
penses des cantons pour des mesures de protection contre les crues
ainsi que pour la revitalisation des eaux.
Proposition:
Suppression de l'aide fédérale aux cantons à forte capacité finan-
cière
Condition légale:
Modification de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement
des cours d'eau (FF 1991 II 1456)
Economie:
en moyenne 2,4 millions de francs par an
Les indemnités versées pour l'aménagement des cours d'eau reviennent essen-
tiellement aux cantons à faible capacité financière dont une grande partie se
trouve en région de montagne. Le taux d'indemnisation s'élève normalement de
20 à 45 pour cent des dépenses mais un supplément de 20 pour cent peut être
accordé pour des mesures extraordinaires de protection contre les crues. Cette
réglementation sera conservée. Par contre, il est proposé de renoncer à accorder
une aide fédérale aux cantons à forte capacité financière.
La Commission d'étude chargée de la nouvelle répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons a proposé à l'époque de n'accorder une aide fédérale
qu'aux régions ayant des problèmes particuliers. On a alors cherché des critères
permettant de définir ces régions. Conformément au message du 25 mai 1988
relatif au second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre
la Confédération et les cantons, il était prévu de délimiter les régions d'après leur
capacité financière. De cette manière, les cantons à forte capacité financière
n'auraient pas eu droit à une aide financière. Le Parlement n'a toutefois pas
donné suite à cette proposition d'économie. La situation financière de la Confé-
dération étant cependant toujours plus mauvaise, il importe de reprendre la
proposition faite à l'époque par le Conseil fédéral.
358

213 
Mesures non soumises au référendum facultatif
Fondation Pro Helvetia
Situation actuelle:
Les aides financières s'élèvent au total à 102 millions de francs pour
les années 1993 à 1995.
Proposition:
Réduction des aides financières pour les années 1993 à 1995 à
78 millions de francs au total
Condition légale:
Modification de l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 autorisant
l'octroi d'aides financières à la fondation Pro Helvetia pour les
années 1992 à 1995 (FF 1991 IV 193)
Economie:
en moyenne 8 millions de francs par an
Selon l'article 13,1er alinéa, de la loi fédérale du 17 décembre 1965 concernant la
fondation Pro Helvetia (RS 447.1), la Confédération accorde à la fondation, afin
que celle-ci s'acquitte de ses tâches culturelles en Suisse et à l'étranger, des
contributions annuelles dont les montants sont fixés tous les quatre ans par un
arrêté fédéral simple. Les activités de la fondation sont financées pratiquement à
100 pour cent par la Confédération.
Les montants des aides financières accordées à la fondation Pro Helvetia ont été
fixés pour la dernière fois par l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 (FF 1991 IV
193) pour une nouvelle période comprenant les années 1992 à 1995. Pour les
années 1993 à 1995, ils atteignent au total 102 millions de francs, soit 24 millions
de plus que prévu par le plan financier du 1er octobre 1990. Surestimant les
possibilités financières de la Confédération, le Parlement avait nettement dépassé
la proposition du Conseil fédéral.
Pour les trois dernières années de la présente période de contribution, soit pour
les années 1993 à 1995, les aides financières doivent être ramenées au niveau
prévu initialement par le plan financier, à savoir à un montant total de 78 millions
de francs. Si l'on ajoute à ce montant la contribution non réduite accordée en 1992
(28 mio. de fr.), l'aide financière totale pour la période 1992 à 1995 serait alors de
106 millions, ce qui représente tout de même une augmentation de 20 millions, ou
23 pour cent, par rapport à la période précédente. Il serait ainsi tenu compte de
l'évolution du renchérissement et la fondation pourrait assumer pour ainsi dire les
mêmes activités que jusqu'ici. Il faudrait cependant renoncer à une augmentation
des montants en termes réels, ce dont il faut bien s'accommoder compte tenu de la
situation financière actuelle. Si l'on veut atteindre les objectifs budgétaires qui ont
été arrêtés, il est indispensable de fixer des priorités et de faire preuve de rigueur
également dans le domaine culturel.
359

Office suisse d'expansion commerciale (OSEC)
Situation actuelle:
Aides financières (montants maximaux) pour les années 1990 à
1994:
- 50 millions pour l'OSEC
- 5 millions pour des actions de promotion des exportations menées
en collaboration avec les chambres de commerce suisses
- 5 millions pour des actions de promotion des exportations mises
sur pied par des groupements à but non lucratif extérieurs à
l'OSEC
Proposition:
Réduction de l'aide financière maximale accordée pour les années
1990 à 1994 à
- 46 millions pour l'OSEC
- 4 millions pour les actions de promotion des exportations menées
en collaboration avec les chambres de commerce suisses
- 4 millions pour les actions de promotion des exportations mises
sur pied par des groupements à but non lucratif extérieurs à
l'OSEC
Condition légale:
Modification de l'arrêté fédéral du 6 octobre 1989 sur les fonds
affectés à l'aide financière à l'Office suisse d'expansion commerciale
(OSEC) (FF 7990 I 249)
Economie:
en moyenne 3 millions de francs en 1993 et 1994
Conformément à la loi fédérale du 6 octobre 1989 allouant une aide financière à
l'Office suisse d'expansion commerciale (RS 946.15), la Confédération accorde
chaque année à cet office une aide financière qui ne doit pas dépasser 45 pour
cent de ses dépenses totales (art. 1er, 1er al.). L'Assemblée fédérale approuve pour
plusieurs années le montant maximum des moyens financiers octroyés par la voie
d'un arrêté fédéral simple.
Le montant maximum de l'aide financière accordée à l'OSEC pour la période de
1990 à 1994, approuvé par l'arrêté fédéral du 6 octobre 1989 (FF 19901 249), doit
régresser de 50 à 46 millions de francs. Cela signifie que l'OSEC recevra 8 millions
par an (au lieu des 10 mio. de fr. qu'elle recevait jusqu'ici) provenant du reste de
l'aide financière encore disponible pour les années 1993/94. Il est également
proposé de réduire de 10 à 8 millions de francs les montants des aides accordées
pour des actions de promotion des exportations au cours des années 1990 à 1994.
Cette réduction touchera dans la même mesure les actions menées en collabora-
tion avec les chambres de commerce suisses et celles mises sur pied par des
360

groupements à but non lucratif extérieurs à l'OSEC. Les aides financières prévues
pour ces actions doivent être réduites chacune de 1 million au cours de la période
considérée. En ce qui concerne le plan financier, il est également prévu de fixer
l'aide financière à 8 millions par an pour la prochaine période de 1995 à 1999, soit
un montant maximum de 40 millions. Les montants consacrés aux actions de
promotion des exportations continueront eux aussi à être réduits dans la même
mesure.
Si elle veut conserver les infrastructures actuelles et continuer à offrir les mêmes
prestations qu'aujourd'hui malgré la réduction proposée, l'OSEC devra aug-
menter ses propres ressources (cotisations des membres, recettes provenant des
prestations offertes). Elle devrait y parvenir en renforçant encore la solidarité
entre les associations faîtières et les entreprises de l'industrie d'exportation. Le
cas échéant, il y aurait lieu de réexaminer le programme des activités de l'office en
vue de fixer des priorités.
Société suisse de crédit hôtelier (SCH)
Situation actuelle:
Crédit de 80 millions de francs au total pour les années 1988 à 1997
Proposition:
Réduction du crédit maximum ouvert pour des prêts de 80 à
63 millions de francs
Condition légale:
Modification de l'arrêté fédéral accordant des moyens financiers
supplémentaires pour l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux
stations de villégiature (FF 1988 II 605)
Economie:
17 millions de francs au total de 1993 à 1997 ou en moyenne 3,4
millions par an
Conformément à la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur l'encouragement du crédit à
l'hôtellerie et aux stations de villégiature (RS 935.12), la Confédération accorde
chaque année des prêts sans intérêts à la Société suisse de crédit hôtelier (SCH).
La Confédération garantit en outre les cautionnements accordés par la société en
ce sens qu'elle couvre, dans chaque cas, 75 pour cent des pertes subies (art. 15,
1er al.). L'Assemblée fédérale approuve pour plusieurs années le montant maxi-
mum des moyens financiers par la voie d'un arrêté fédéral simple.
Le crédit de 80 millions au plus ouvert pour des prêts par l'arrêté fédéral du
8 décembre 1987 (FF 1988 II 605), pour les années 1988 à 1997, en vue
d'encourager le crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, doit être réduit
à 63 millions. Compte tenu des paiements à effectuer, les montants annuels prévus
pour les années 1993 à 1997 seront réduits graduellement comme il suit:
24 Feuille fédérale. 144° année. Vol. III 
361

(en mio. de fr.)
Montant avant la réduction ....
Réduction . .
Crédit restant 
... .
1993
. . . 
7
. . . 
2
. . . 
5
1994
7
3
4
1995
7
3,5
3,5
1996
8
4
4
1997
8
4,5
3,5
1993 à
1997
Total
37
17
20
Compte tenu de son étalement sur cinq ans (1993 à 1997), la réduction des prêts
pour un montant total de 17 millions devrait être supportable. Le renforcement de
la loi sur le crédit à l'hôtellerie, décidé en 1987 par le Parlement, a donné une
forte impulsion à la branche hôtelière et a entraîné une nette amélioration de ses
structures. Les campagnes d'encouragement de ces dernières années devraient
porter leurs fruits pendant quelque temps encore. Il devrait dès lors être possible
de s'accommoder d'une pratique plus restrictive concernant les prêts et l'octroi
d'intérêts réduits, au moins provisoirement.
22 
Réduction linéaire des subventions
221 
Principe
La mesure d'économie la plus importante consiste à réduire linéairement de
10 pour cent les prêts et les subventions de la Confédération. Il s'agit d'une
mesure sommaire et peu nuancée mais qui offre l'avantage de soulager immé-
diatement le budget fédéral. Elle restera en vigueur jusqu'en 1995, puis sera
remplacée par des réductions ciblées et durables. L'arrêté fédéral sur la réduction
linéaire des subventions que nous vous proposons d'adopter s'appuie, pour ce qui
est de sa conception, sur l'arrêté fédéral du 20 juin 1980 sur la réduction des
prestations de la Confédération au cours des années 1981,1982 et 1983 (FF 1980
11 603).
L'arrêté s'applique aux aides financières et aux indemnités octroyées conformé-
ment à la loi sur les subventions ainsi qu'aux versements de prêts qui figurent dans
le budget et le compte d'Etat dans les groupes par nature suivants:
36 Contributions à des dépenses courantes,
42 Prêts et participations,
46 Contributions à des investissements.
La réduction s'applique dans chaque cas à la prestation qui doit être fournie. On
détermine tout d'abord le montant de la prestation selon le droit en vigueur et la
pratique observée, puis on procède à la réduction de 10 pour cent.
Les engagements contractés antérieurement par la Confédération ne seront pas
touchés par la réduction. Les prestations fédérales garanties par la loi seront par
conséquent entièrement versées.
222 
Réglementation d'exception
Tant pour des raisons juridiques que pour d'autres raisons, il ne sera pas possible
de réduire toutes les prestations des trois groupes par nature susmentionnés. En
362

effet, on ne saurait soumettre à une réduction linéaire une subvention ayant déjà
été l'objet d'une réduction ciblée. Mis à part ce cas qui est clair, il serait toutefois
trop compliqué de vouloir citer toutes les autres exceptions dans l'arrêté fédéral.
Compte tenu de la diversité des dépenses fédérales, il est préférable d'opter pour
une réglementation qui délègue la compétence de faire des exceptions au Conseil
fédéral. Ce dernier doit être autorisé à renoncer partiellement ou entièrement à la
réduction linéaire lorsque se posent des problèmes de nature politique et en cas
de rigueurs excessives. A cette fin, une ordonnance définissant ces cas sera édictée
chaque année. A titre de décision préalable, le Conseil fédéral a d'ores et déjà
indiqué que les subventions aux caisses-maladie, les paiements directs à l'agri-
culture, les dépenses pour les routes, les versements au Fonds national et les
différents postes du compte laitier ne seraient notamment pas touchés par la
réduction. Par ailleurs, l'aide aux universités, les sommes consacrées à la forma-
tion professionnelle ainsi que les contributions à l'AVS/AI ne devraient être
réduites que de 5 pour cent. Toutes ces exceptions ne devraient toutefois pas être
assez importantes pour remettre en question les mesures d'économie. Il importe
donc de fixer un objectif minimum dans l'arrêté fédéral. Les économies réalisées
au moyen des réductions linéaires doivent atteindre les montants minimums
suivants:
1993 
630 millions de francs
1994 
690 millions de francs
1995 
790 millions de francs
223 
Commentaire des articles de l'arrêté fédéral
L'article premier définit tout d'abord, dans son 1er alinéa, le champ d'application
en se référant à la classification du budget et du compte d'Etat. Les prestations
fédérales soumises à la réduction linéaire y sont fixées de manière claire et nette.
Le 2e alinéa règle la durée de validité de la réduction linéaire. Celle-ci concerne
en l'occurrence tous les paiements effectués de 1993 à 1995 ainsi que les
engagements contractés durant ces années. On se fondera sur l'échéance des
paiements et non sur l'année à laquelle ils se rapportent. Ce point est particulière-
ment important pour les paiements de dépenses courantes qui ne sont effectués
que l'année qui suit celle de la dépense. Le 3e alinéa précise qu'il est exclu de
réduire les paiements honorant des engagements contractés précédemment par la
Confédération.
L'article 2 règle le montant et le mode de calcul de la réduction. Selon le 1er alinéa,
le taux de réduction est en principe de 10 pour cent. Conformément au 2e alinéa,
il y a lieu tout d'abord de déterminer le montant de la subvention en se fondant sur
le droit en vigueur. Ce montant est ensuite réduit de 10 pour cent.
L'arride 3, 1er alinéa, autorise le Conseil fédéral à exclure entièrement ou par-
tiellement certaines prestations de la réduction linéaire. en cas de rigueurs
excessives. Selon le 2e alinéa, il importe notamment d'éviter que les prestations
ayant déjà subi une réduction ciblée conformément au présent message ne soient
en plus l'objet de la réduction linéaire. Le 3e alinéa fixe le montant minimum des
économies à atteindre chaque année grâce aux réductions linéaires.
363

L'article 4 permet des allégements en relation avec le versement de subventions
liées à certaines conditions. Le Conseil fédéral doit avoir la compétence d'assou-
plir certaines conditions légales dans des domaines particuliers et dans certains
cas ou de prolonger les délais d'exécution, afin d'atténuer les conséquences de la
réduction linéaire.
3 
Réalisation de nouvelles recettes
Comme nous l'avons relevé, les compressions de dépenses à elles seules ne
permettent pas d'assainir les finances. Des mesures sont aussi nécessaires dans le
domaine des recettes. C'est ainsi que le train de mesures d'assainissement prévoit
aussi la majoration du droit de douane de base sur les carburants et de l'impôt sur
le tabac, l'utilisation d'une partie du bénéfice de la banque nationale et la levée de
l'interdiction des maisons de jeux en Suisse.
31 
Majoration du droit de douane de base sur les carburants
311 
Point de la situation
La Confédération perçoit sur l'importation de carburants un droit de douane de
base et une surtaxe. La moitié du produit net du droit de douane de base et le
produit total de la surtaxe doivent être utilisés pour des tâches en rapport avec le
trafic routier. L'autre moitié du produit net du droit de douane de base alimente,
sans affectation particulière, la caisse générale de la Confédération (art. 36tcr
est.). Le Conseil fédéral propose de majorer de 25 centimes par litre le droit de
douane de base, ce qui entraînera un supplément de recettes de l'ordre de 1,6 à
1,8 milliard de francs (IChA compris).
Le droit de douane sur les carburants est resté inchangé depuis 1936. L'arrêté
fédéral du 22 mars 1985 concernant la différenciation des droits de douane sur les
carburants (RS 632.112.75) n'a pas apporté de changement en la matière, car il
dispose que le produit des droits résultant de l'application des taux différenciés
pour l'essence sans plomb et pour celle qui en est additionnée doit correspondre à
celui d'une imposition globale au taux de 26 fr. 50 par 100 kg bruts.
En 1936, la charge fiscale sur les carburants était de 23 centimes par litre. En 1991,
elle avait passé à 57,21 centimes par litre pour l'essence sans plomb et à
65,77 centimes par litre pour celle qui en est additionnée. La charge douanière
aujourd'hui plus élevée s'explique par l'introduction de la surtaxe (30 et.) et par
l'assujettissement du droit de douane sur les carburants et de la surtaxe à l'impôt
sur le chiffre d'affaires. Depuis 1936, le renchérissement général a été de l'ordre
de 600 pour cent. En termes réels, la charge fiscale sur les carburants a donc
diminué de plus de moitié depuis 1936.
On parvient à la même conclusion si l'on considère le prix par litre à la colonne: en
1928, l'automobiliste payait entre 48 et 55 centimes par litre (FF 1935 II 861). En
termes réels, le même litre ne coûte donc plus qu'un tiers environ du prix de
l'époque.
364

Si l'on prend pour base de calcul l'année 1974 où a eu lieu la dernière
augmentation de la surtaxe sur les carburants, il en résulte une érosion de la
charge douanière globale sur les carburants de plus de 40 pour cent. L'aug-
mentation de 25 centimes par litre ne compensera pas encore entièrement
l'érosion en question.
312 
Motifs détaillés de l'augmentation des droits
Considérations de politique financière
Ainsi que nous l'avons relevé ci-avant, la moitié des recettes supplémentaires
provenant de l'augmentation des droits de base est versée sans affectation aucune
aux ressources générales de la Confédération. L'autre moitié est utilisée pour
financer des tâches en relation avec la circulation routière.
Un relèvement de la surtaxe sur les carburants n'était pas prioritaire pour le
Conseil fédéral, dans la mesure où son produit devrait être utilisé entièrement à
des fins spécifiques, ne contribuant donc pas à l'assainissement des finances
fédérales. Or, ainsi que nous l'avons exposé, l'assainissement des finances de la
Confédération est un objectif prioritaire. On ne peut pas renoncer à une
contribution supplémentaire du trafic routier au profit du financement des tâches
générales de l'Etat.
D'autre part, la majoration du droit de douane fournira aussi des fonds supplé-
mentaires - souhaitables - pour l'exécution de tâches en rapport avec le trafic
routier, dont et surtout la construction des routes nationales (voir ch. 712, titre
«Trafic»). Le 4e programme à long terme vise à achever si possible d'ici l'an 2005
le réseau des routes nationales. Cet objectif, fondé sur les motions Kohler 90.570
et Cavadini 90.577 (achèvement d'ici l'an 2000), suppose un accroissement des
moyens financiers. On ne pourrait le financer sans augmenter le droit de douane;
sa réalisation conduirait, si le calendrier prévu était malgré tout maintenu, à un
épuisement rapide de la provision du compte routier. Une augmentation du droit
de douane s'imposerait du reste aussi, même si l'on ne faisait que maintenir les
dépenses routières à leur niveau actuel.
Des besoins supplémentaires de financement résulteront en outre des nouvelles
transversales ferroviaires qui, selon la décision du Parlement, devront être
financées à raison d'un quart par le produit des droits sur les carburants.
Aux termes de l'article 4, 5e alinéa, de la loi fédérale concernant l'utilisation du
produit des droits d'entrée sur les carburants (RS 725.116.2), les cantons tirent eux
aussi profit de l'augmentation des droits. La part des contributions au finance-
ment de mesures autres que techniques est fixée à 12 pour cent au moins du
produit des droits d'entrée, ce qui représente au minimum 92 millions de francs
par an.
Ces moyens servant au financement de mesures autres que techniques sont
destinés à couvrir les coûts des routes ouvertes au trafic motorisé et à assurer la
péréquation financière dans le secteur routier. La majoration du droit de douane
sur les carburants représente donc aussi un apport bienvenu pour les finances
cantonales, elles aussi déficitaires.
365

Considérations de politique de marché
Une comparaison des prix de l'essence entre des colonnes représentatives,
choisies dans les zones limitrophes suisse et étrangère, donne une image dispa-
rate. Les prix de l'essence sans plomb (entre parenthèses celui de l'essence super
additionnée de plomb) présentent, par rapport aux prix pratiqués dans la zone
limitrophe suisse les écarts suivants: plus 30 centimes (34) dans la zone limitrophe
allemande, plus 41 centimes (38) dans la zone française, plus 24 centimes (27)
dans la zone autrichienne et plus 77 centimes (74) dans la zone italienne. Ces
différences de prix à la frontière favorisent le tourisme de l'essence, qui crée à son
tour des problèmes en matière de circulation et de protection de l'air. La
majoration de la charge douanière permet d'assainir cette situation et plus
particulièrement d'éliminer dans une large mesure la différence de prix par
rapport à l'Allemagne.
La charge douanière actuelle de l'huile diesel génère des prix supérieurs à ceux de
la France, de l'Allemagne et de l'Autriche. Certains détenteurs de véhicules qui
ont la possibilité de faire le plein à l'étranger profitent aujourd'hui déjà des
différences de prix par rapport à ces trois pays. Il ne faudrait donc guère s'attendre
à une progression très importante des ravitaillements effectués à l'étranger en cas
de relèvement des droits de douane sur l'huile diesel.
Considérations de politique de l'environnement
Le rapprochement des prix des carburants de ceux pratiqués dans les pays voisins
permet, ainsi que nous l'avons déjà mentionné, d'empêcher ou pour le moins de
réduire le tourisme transfrontière de l'essence. Les courses d'étrangers venant en
Suisse dans le seul but de faire le plein d'un carburant meilleur marché vont à
rencontre des efforts déployés en faveur de la protection de l'air; elles doivent
être combattues.
Le renchérissement fiscal du carburant fera également se dégager une tendance à
la diminution de la consommation à l'intérieur du pays, donnant ainsi le signal
d'un comportement plus respectueux de l'environnement.
L'augmentation des droits de douane sur les carburants ne porte pas préjudice à
d'autres mesures plus importantes en faveur de la protection de l'air. Il s'agit avant
tout de redevances spéciales sur l'énergie et le CÛ2, qui font aussi l'objet de
discussions, actuellement, dans la CE. De nouvelles redevances pour la protection
de l'air ne pourront toutefois servir à l'assainissement des finances fédérales; elles
devront être remboursées sous une forme ou sous une autre. Elles doivent par
conséquent être discutées dans un autre contexte et être décidées ultérieurement.
Pour en fixer l'ampleur, il faudra toutefois tenir compte de la charge douanière
existante sur les carburants.
313 
Aspects techniques douaniers
Régime tarifaire
Dans le tarif des douanes, l'essence destinée à être utilisée comme carburant est
classée sous les numéros 2710.0011 (non additionnée de plomb et destinée à être
utilisée telle quelle comme carburant) et 2710.0012 (autre essence). L'huile diesel
366

relève du numéro 2710.0014 du tarif. Selon la note suisse 2 du chapitre 27 du tarif
des douanes, les produits destinés à être utilisés comme carburants (à l'exception
de ceux du n° 2710.0011) sont taxés aux droits des numéros 2710.0012 ou
2711.2110 (à l'état gazeux, même liquéfiés).
Eu égard à ce régime tarifaire légal, toute majoration des droits sur l'essence et
l'huile diesel entraîne une adaptation des droits grevant les autres produits
destinés à être utilisés comme carburant.
Les droits sur les carburants ne sont pas liés aux accords du GATT et peuvent dès
lors être majorés de manière autonome. Ils ont toutefois été notifiés à l'AELE et à
la CEE en tant que droits fiscaux. Une modification de la charge douanière doit
leur être notifiée à nouveau.
Charges douanières
Du fait de la majoration proposée de 25 centimes par litre, la charge douanière de
base par rapport à la valeur, calculée en référence aux valeurs moyennes de la
statistique du commerce extérieur pour novembre 1991, passe à 165 pour cent
pour l'essence et à 185 pour cent pour l'huile diesel.
Produit des droits
Le supplément annuel de recettes résultant de la majoration proposée des droits
de douane représente, calculé à partir des hypothèses pour le budget 1992,
environ 1,54 milliard de francs. De ce montant, 770 millions de francs sont affectés
obligatoirement à des tâches en rapport avec le trafic routier (art. 36ter est.). En
outre, 105 millions de francs de recettes supplémentaires peuvent être escomptés
au titre de l'impôt sur le chiffre d'affaires.
Entrepôts privés
Les carburants peuvent être placés en entrepôts privés (art. 42, 2e al., de la loi sur
les douanes; RS 631.0). Pour ces carburants, une disposition légale est requise aux
fins de pouvoir les dédouaner au nouveau taux, lors de la sortie d'entrepôt, dès le
jour d'entrée en vigueur de la majoration des droits. Ne sont concernées par cette
mesure que les quantités ayant été dédouanées sous acquit-à-caution. Pour les
carburants entreprosés à titre de réserves obligatoires, sont applicables les
dispositions de l'article 8,1er alinéa, lettre b, de l'ordonnance du 6 juillet 1983 sur
la constitution de réserves obligatoires de carburants et combustibles liquides (RS
531.215.41). Aux termes de ces dispositions, les carburants dédouanés définitive-
ment à l'importation lors de leur sortie d'entrepôt ou lorsqu'ils cessent d'être des
réserves obligatoires sont soumis aux taux en vigueur à ce moment-là.
314 
Commentaire des articles de loi
La majoration de 25 centimes par litre du droit de base sur l'essence et l'huile
diesel conduit aux taux par 100 kg brut mentionnés dans l'annexe au projet de loi.
Le calcul a été opéré avec une densité de 0,744 pour l'essence et de 0,835 pour
l'huile diesel et avec un taux de tare de 15 pour cent (art. 1er, 4e al., de
l'ordonnance du 4 novembre 1987 sur la tare; RS 632.13). Les taux calculés de la
367

sorte ont été arrondis aux 10 centimes supérieurs. Le nouveau taux du droit
s'élève ainsi à 55 fr. 70 pour l'essence et à 52 fr. 50 pour l'huile diesel.
Le taux du droit de douane grevant le gaz naturel utilisé comme carburant
(numéro 2711.2110 du tarif) a été majoré de 12,5 centimes par litre. Il a été calculé
en fonction d'une densité de 0,505 et d'un taux de tare selon l'ordonnance sur la
tare de 100 pour cent. Le nouveau taux par 100 kg brut s'élève ainsi à 22 fr. 40. La
relation proportionnelle entre les taux pour l'essence et le gaz naturel peut ainsi
être approximativement préservée.
Les produits de tous les chapitres du tarif des douanes (à l'exception de ceux du
n° 2710.0011), destinés à être utilisés comme carburants, sont taxés aux droits des
numéros 2710.0012 ou 2711.2110 (à l'état gazeux, même liquéfiés). Cette disposi-
tion de la note légale suisse 2 du chapitre 27 du tarif des douanes a pour effet que
les autres taux du tarif concernant des marchandises destinées à être utilisées
comme carburant doivent eux aussi être adaptés aux taux des numéros 2710.0012
ou 2711.2110. Ces taux, respectivement fixés à 55 fr. 70 et 22 fr. 40 par 100 kg brut
(pour des produits à l'état gazeux, même liquéfiés), sont également mentionnés
dans l'annexe au projet de loi.
Dans l'annexe, les taux du tarif général figurent dans la colonne «TG», tandis que
la colonne «TU» contient les taux d'usage. Aux termes de l'article premier,
1er alinéa, de la loi sur le tarif des douanes, toutes les marchandises importées ou
exportées à travers la ligne suisse des douanes doivent être dédouanées conformé-
ment au tarif général annexé à ladite loi. Sont réservées les exceptions prévues par
des traités, par des dispositions spéciales de lois ou par des ordonnances du
Conseil fédéral édictées en vertu de cette même loi (art. 1er, 2e al.). Vu l'absence
de telles exceptions, les taux des deux colonnes sont identiques.
Toutefois, se fondant sur l'article 2, 2e alinéa, de l'arrêté fédéral du 22 mars 1985
concernant la différenciation des droits de douane sur les carburants (RS
632.112.75), le Conseil fédéral adoptera les taux pour l'essence aux nouveaux taux
mis préventivement en vigueur.
A l'article 2 de la modification de loi proposée, le taux mentionné dans l'arrêté
fédéral, conforme au tarif des douanes, est adapté au nouveau taux applicable à
l'essence. L'article 3, 1er alinéa, vise à empêcher que des carburants placés en
entrepôt privé sous acquit-à-caution (art. 42, 2e al., de la loi sur les douanes) ne
puissent être dédouanés aux anciens taux lors du dédouanement à l'importation.
Il est dès lors exclu que la majoration soit éludée.
32 
Augmentation de l'impôt sur le tabac
En vertu de la loi fédérale sur l'imposition du tabac, le Conseil fédéral a la
compétence d'augmenter de 50 pour cent le taux d'impôt sur les tabacs manufac-
turés (art. 11, 2e al., let. b; RS 641.31). Dans le cas des cigarettes, il a épuisé cette
possibilité à l'exclusion d'un solde de 3,9 pour cent. Cette compétence a été
pleinement utilisée dans le cas du tabac à pipe. Il est nécessaire d'introduire une
nouvelle compétence en vue de futures augmentations d'impôt.
Le revenu de l'impôt sur le tabac est totalement utilisé pour financer la
contribution de la Confédération à l'AVS. Dans le message concernant la
368

10e révision de l'AVS, nous proposons de modifier la loi fédérale sur l'imposition
du tabac afin de reconduire la compétence déjà citée. La commission du Conseil
national souhaite que cette modification devienne effective en même temps que le
premier train de mesures prévues dans le cadre de la 10e révision de l'AVS. Nous
n'estimons pas nécessaire de soumettre une proposition à ce sujet. Nous ad-
mettons que ce premier train de mesures entrera en vigueur le 1er janvier 1993.
Lorsque notre compétence aura été reconduite, les impôts étant augmentés
progressivement, les recettes supplémentaires pourront atteindre 50 millions de
francs en 1993, 150 à 200 millions en 1994 et 300 à 350 millions à partir de 1995
(IChA inclus). Pour établir ces chiffres, il a été admis que le Conseil fédéral
épuiserait la compétence qui lui reste avant l'entrée en vigueur de la nouvelle
compétence et que l'imposition des cigarettes serait augmentée graduellement
jusqu'à concurrence de 40 centimes par paquet d'ici à 1995. Une augmentation
plus marquée dans un laps de temps plus court serait mal acceptée par le marché.
Dans le cas des cigarettes, la pleine utilisation de la nouvelle compétence (environ
+ 60 et. par paquet) entraînerait, pour autant que les ventes restent au même
niveau, des recettes annuelles supplémentaires de 500 millions de francs (environ
540 mio. de fr. en incluant l'IChA).
33 
Répartition du bénéfice de la Banque nationale
331 
Monopole des billets de banque
L'article 39, 2e alinéa, de la constitution fédérale (est.) énonce que le droit
d'émettre des billets de banque appartient exclusivement à la Confédération.
Celle-ci peut exercer ce monopole au moyen d'une banque d'Etat ou déléguer
cette tâche à une banque centrale par actions, administrée avec le concours et
sous le contrôle de la Confédération. Le monopole des billets de banque a été
cédé à la Banque nationale suisse. Contrairement aux banques traditionnelles, qui
doivent se refinancer sur le marché monétaire et des capitaux, l'institut d'émission
peut, dans le cadre de sa politique monétaire, acquérir des actifs portant intérêt
avec de l'argent qu'il crée lui-même. Le revenu inhérent au monopole d'émission
qui en résulte influence positivement le revenu de la Banque nationale et il peut
être utilisé à certaines conditions bien définies. Conformément à l'article constitu-
tionnel cité plus haut, le bénéfice net de la banque, déduction faite d'un dividende
équitable et après prélèvement des versements à opérer au fonds de réserve,
revient au moins pour les deux tiers aux cantons. Par ce traitement de faveur, les
cantons sont dédommagés pour avoir cédé leurs monopoles d'émission à la
Confédération.
332 
Procédure et bases de calcul de la répartition du bénéfice
En vertu de l'article 63, chiffre 2, de la loi sur la Banque nationale (LBN; RS
951.11), le Conseil fédéral approuve le rapport de gestion et le compte annuel. Il
peut ainsi exercer une influence sur le montant du bénéfice distribué par la
Banque nationale. Il doit cependant éviter de porter atteinte à l'autonomie de la
Banque nationale en matière de politique monétaire et financière, qui est inscrite
dans la constitution et la loi.
369

La Banque nationale a toujours été d'avis que la répartition du bénéfice ne devrait
pas l'empêcher d'accroître de manière raisonnable ses réserves libres en devises
non munies d'une garantie de change. La Banque nationale dispose en outre de
réserves de devises munies d'une garantie de change et provenant des opérations à
terme (crédits croisés).
Les réserves usuelles en devises non munies d'une garantie de change remplissent
trois fonctions principales:
- elles peuvent être utilisées, le cas échéant, sur le marché des devises afin de
soutenir le cours du franc. Les interventions sur le marché des devises peuvent
nécessiter des moyens financiers importants, en particulier lorsqu'on souhaite
maintenir un cours déterminé;
- elles sont le garant du maintien de la solvabilité de la place financière suisse en
devises étrangères, même dans le cas d'une crise financière internationale;
- elles permettraient de financer les importations de première nécessité en cas de
guerre.
Le besoin potentiel de réserves en devises est étroitement lié au développement
de l'économie. La Banque nationale s'efforce par conséquent d'augmenter les
réserves en devises non munies d'une garantie de change au même rythme que la
croissance du produit national brut nominal. Si la Banque nationale avait déjà
distribué des surplus de bénéfice durant la dernière décennie - comme nous le
sollicitons présentement - en se conformant à ce principe, les montants distribués
annuellement auraient atteint environ 400 millions de francs.
333 
Montant de la part du bénéfice distribuée
Jusque dans les années septante, les bénéfices de la Banque nationale sont restés
modestes, car la majorité de ses actifs consistait en réserves d'or non rémunérées.
L'institut d'émission a parfois même eu de la peine à verser aux cantons une
indemnité de 80 centimes par tête de population, après avoir fait un prélèvement
en faveur du fonds de réserve (max. 2 % du capital social) et payé un dividende
(max. 6 %), comme le prescrit l'article 27 de la LBN. Pour cette raison, une clause
a été ajoutée à l'occasion de la révision de la loi sur la Banque nationale,
prévoyant que lorsque le bénéfice ne suffit pas pour verser cette indemnité, la
somme non payée le sera dans les cinq années suivantes (art. 27, 3e al., let. a,
LBN). Depuis l'introduction des taux de change flottants en 1973, la quantité d'or
est restée stable, tandis que les réserves en devises portant intérêt ont fortement
progressé. Fin 1991, la quantité totale de devises se montait à 40,2 milliards, dont
25,7 milliards n'étaient pas munis d'une garantie de change. Le rapport des
réserves en devises aux réserves en or a passé de 15 pour cent en 1966 à 330 pour
cent en 1989. Il en est résulté une amélioration notable du bénéfice de la Banque
nationale. Un système de taux de change flottants implique toutefois que les
réserves en devises sont exposées aux risques de change. Les moins-values qui en
résultent sont parfois supérieures au rendement des intérêts. Cela s'est produit
sept années depuis 1977. Afin de compenser ces fluctuations, des provisions
considérables ont été constituées les années favorables. Elles se montaient à
environ 17 milliards de francs à fin 1990. Etant donné que les provisions se situent
370

à un niveau élevé et que l'on peut supputer que le rendement des devises
demeurera appréciable, il paraît acceptable de procéder à une distribution du
bénéfice nettement plus importante que les 8 millions qui étaient de règle
jusqu'ici. Dans notre réponse à la motion Theubet du 5 octobre 1990, nous avons
fait part de notre intention d'examiner cette question avec la Banque nationale.
Des discussions ont eu lieu avec celle-ci. Elles ont débouché sur un accord. La
Banque nationale accepte de distribuer un montant annuel de l'ordre de 450
millions de francs tout en ne dépassant pas une limite supérieure de 600 millions.
Des distributions de bénéfice de cet ordre de grandeur ne devraient pas affecter
l'évolution des prix, car la Banque nationale neutraliserait l'expansion induite de
la masse monétaire en échangeant des devises contre des francs suisses.
Seuls les bénéfices réalisés seront distribués. D'éventuelles parts de bénéfice
dépassant la limite supérieure déjà citée serviraient à régulariser la répartition du
bénéfice les années suivantes. La Confédération ne procéderait en aucun cas à des
répartitions anticipées du bénéfice aux cantons.
Pour établir le budget, il est nécessaire de connaître le montant prévisible à
répartir. Le surplus obtenu une année donnée et pouvant être distribué ne serait
par conséquent pas versé immédiatement après l'assemblée générale de la
Banque nationale, mais seulement au début de l'année suivante. La Confédéra-
tion et les cantons pourraient ainsi inscrire les montants définitivement distribués
à leurs budgets pour l'année suivante.
Etant donné que le bénéfice a été supérieur à la moyenne en 1991 (excédent de
revenu: 3 mia. de fr., réévaluation de devises: 1,7 mia.), la Banque nationale
distribuera le maximum de 600 millions de francs au début de 1993. En vertu de
l'article 27, chiffre 3, lettre b, le surplus revient pour un tiers à la Confédération et
pour deux tiers aux cantons.
334 
Prise en considération de la capacité financière des cantons
Diverses études consacrées aux relations financières entre la Confédération et les
cantons montrent que les transferts de la Confédération devraient être axés
davantage sur des critères de capacité financière afin que les disparités inter-
cantonales cessent de s'accentuer. Il serait particulièrement impératif d'accorder
suffisamment d'importance au critère de la capacité financière lors de tout
transfert nouveau ou supplémentaire. A cet effet, la péréquation financière
directe devrait en particulier être renforcée.
Cela est également rendu nécessaire par la situation actuelle en matière de
politique financière: le programme d'économies de la Confédération concerne
forcément en premier lieu les subventions. Des réductions dans ce domaine
touchent nécessairement les cantons les plus fortement subventionnés, c'est-à-
dire ceux dont la capacité financière est plus faible. Il ne sera possible de
concevoir un programme qui n'ait pas vraiment d'effets sur la péréquation
financière que si la part des cantons au bénéfice accru de la Banque nationale est
répartie dans une large mesure en fonction de la capacité financière (voir aussi
ch. 722). Par conséquent, la part des cantons ne doit plus être répartie uniquement
sur la base de la population résidante comme jusqu'ici, mais également d'après la
371

capacité financière. La nouvelle formulation de l'article 27, 4e alinéa, de la LBN,
tient compte de cette modification. Cette disposition n'est délibérément pas
précisée afin que nous puissions fixer le mode de répartition par voie d'ordon-
nance après avoir consulté les cantons.
34 
Levée de l'interdiction des maisons de jeu
L'interdiction actuelle des maisons de jeu est inscrite dans la constitution depuis
1928. En 1958, la mise maximum pour le jeu de la boule a été augmentée de 2 à
5 francs. Par le passé, ce sont en particulier les milieux du tourisme qui ont
souhaité que l'interdiction des maisons de jeu soit levée ou que la mise maximum
fixée dans la constitution soit au moins relevée. Le 23 janvier 1992, nous avons
approuvé une motion Cotti (90.524) demandant l'autorisation de maisons de jeu.
Ce sont principalement des arguments sociaux et moraux que l'on avance contre
l'autorisation des maisons de jeu. Selon une opinion largement répandue, les jeux
de hasard font régulièrement le malheur de certaines personnes. L'ouverture de
casinos inciterait des personnes instables à se laisser séduire par la passion du jeu
et à se ruiner. Elles seraient ainsi précipitées dans la détresse avec leur famille et
elles tomberaient en outre à la charge de l'assistance, donc de la collectivité. Il est
de plus jugé immoral que l'Etat s'enrichisse aux dépens de la passion du jeu des
êtres humains.
Ces scrupules ne doivent certainement pas être pris à la légère. D'autre part, nous
considérons que les arguments en faveur de la levée de l'interdiction des maisons
de jeu prédominent. L'interdiction des maisons de jeu correspond à une mise sous
tutelle des citoyennes et des citoyens qui n'est plus adaptée à notre époque. En
raison du principe de la proportionnalité, l'Etat ne doit pas intervenir par le biais
d'interdictions au niveau de la liberté personnelle et économique, où la protection
recherchée peut être assurée par des mesures plus modestes.
La levée de l'interdiction des maisons de jeu exercerait incontestablement un effet
vivifiant sur le tourisme; l'attrait des stations de villégiature serait accru par
l'ouverture de casinos sérieux. Il en résulterait une stimulation de l'économie
régionale.
Même en maintenant l'interdiction des maisons de jeu, il n'est plus guère possible
de protéger de lui-même un citoyen ou une citoyenne en raison de la mobilité
actuelle. Des casinos étrangers peuvent être atteints en peu de temps à partir de
pratiquement tous les endroits de notre pays. Les Suissesses et les Suisses
dépensent vraisemblablement plusieurs centaines de millions de francs chaque
année à l'étranger, non loin de nos frontières. L'interdiction des maisons de jeu en
vigueur en Suisse est ainsi contournée et l'argument moral perd une part décisive
de son poids.
Les conséquences financières pour la Confédération ne peuvent pas être évaluées
avec certitude. Elles dépendent de l'envie de jouer des touristes et de la
population, ainsi que du volume et du rythme des investissements que l'économie
est prête à consentir en vue de l'ouverture de maisons de jeu. Il est cependant
réaliste de tabler sur des mises annuelles nettement supérieures à 200 millions de
francs, ce qui rapporterait au minimum 150 millions si la Confédération procédait
372

à un prélèvement dépendant du produit, sur les recettes brutes des jeux. Notre
projet prévoit d'utiliser les recettes de l'exploitation des maisons de jeu, de même
que le produit des impôts sur le tabac et l'alcool, pour financer la contribution de
la Confédération à l'AVS (art. 34iuater, 2e al., let. b, est.).
Il ne faut cependant pas escompter de nouvelles recettes pour la Confédération
avant 1996. La législation d'exécution concernant l'article constitutionnel et
l'aménagement des maisons de jeu prendront quelques années. Le plan financier
de la législature ne comporte donc pas encore d'article de recettes correspondant.
Selon le 1er alinéa du nouvel article 35 de la constitution, la législation concernant
l'ouverture et l'exploitation des maisons de jeu est du domaine de la Confédéra-
tion. Il est prévu au 2e alinéa de soumettre les maisons de jeu à une concession de
la Confédération. Il devra être tenu compte de critères régionaux et sociaux.
L'autorité qui délivre la concession a la possibilité de n'autoriser qu'un nombre
limité de casinos et n'est donc pas tenue d'admettre tout candidat en mesure de
garantir une exploitation sérieuse et conforme aux prescriptions. La législation
fixera des mises maximums conformément au 3e alinéa. En vertu du 4e alinéa, les
automates d'agrément à sous offrant la possibilité de réaliser un gain resteront
soumis à la législation cantonale. Le 5e alinéa contient la réglementation déjà
mentionnée concernant le versement de 80 pour cent au maximum des recettes
brutes des maisons de jeu à la Confédération. Les cantons prélèvent des impôts
sur les bénéfices des entreprises et disposent des recettes des automates d'agré-
ment offrant la possibilité de réaliser un gain et soumis à la législation cantonale
(4e al.).
La législation fédérale devra régler l'autorisation, l'exploitation et la surveillance
des maisons de jeu et garantir en tout temps une bonne renommée et une gestion
sérieuse.
4 
Frein aux dépenses
41 
Définition et réglementations antérieures
Par frein aux dépenses, on entend des prescriptions destinées à rendre plus
difficile dans des cas déterminés l'adoption d'arrêtés entraînant des dépenses ou
l'autorisation de crédits par les Chambres fédérales. Tandis que les décisions des
deux conseils législatifs sont en règle générale prises à la majorité absolue des
votants, conformément à l'article 88 de la constitution, elles le sont à majorité
qualifiée (majorité des membres des deux conseils) dans le cas du frein aux
dépenses, pour autant qu'il soit utilisé.
Un frein aux dépenses est entré une première fois en vigueur en même temps que
le régime financier de 1951 à 1954 qui a par la suite été prorogé jusqu'en 1958. A
cette époque, il a été inscrit ce qui suit à l'article 8 d'un complément à la
constitution (RO 1950 1510):
La majorité absolue des membres de chacun des deux conseils législatifs est
requise pour les arrêtés autorisant une dépense unique de plus de cinq millions de
francs ou des dépenses périodiques de plus de 250 000 francs ou augmentant de la
même somme une dépense décidée, si ces arrêtés ne peuvent être soumis à la
votation populaire.
373

Le peuple et les cantons ayant refusé nettement, le 30 septembre 1956, de
proroger le frein aux dépenses et d'instituer un référendum financier facultatif, le
Conseil fédéral avait renoncé, dans son message du 1er février 1957 concernant de
nouvelles dispositions sur le régime financier, à remettre ces questions en
discussion (FF 7957 I 535).
Dans le cadre des efforts visant à améliorer l'état des finances de la Confédéra-
tion, le peuple et les cantons ont cependant approuvé à nouveau un frein aux
dépenses le 8 juin 1975. L'article 13, en vigueur jusqu'à fin 1979, des dispositions
transitoires de la constitution (RO 7975 1800) avait la teneur suivante:
1 De nouvelles dépenses, des dépenses au budget supérieures à celles de l'année
précédente et l'augmentation de dépenses entérinées ne peuvent être votées dans
chaque conseil qu'à la majorité de tous les membres si l'une des commissions
chargées d'examiner l'objet, l'une des commissions des finances ou un quart des
membres de l'un des conseils en fait la demande.
2 Un arrêté fédéral de portée générale réglera les modalités.
Le frein aux dépenses a ainsi été entièrement soumis au bon vouloir du Parlement
et des commissions, il a été lié à un règlement d'exécution compliqué (RO 7975
1634) et n'a par conséquent pas pu s'imposer dans la pratique.
42 
Efforts visant à réintroduire le frein aux dépenses
Les 12 et 13 novembre 1983, les Chambres ont adopté une motion de la
Commission des finances du Conseil national concernant la réintroduction du
frein aux dépenses. Selon cette motion, un frein aux dépenses, à caractère
contraignant, devrait être inscrit à l'article 17 des dispositions transitoires de la
constitution dans les termes suivants:
1 Les dépenses nouvelles ou les dépenses excédant celles proposées par le Conseil
fédéral ne peuvent être décidées dans chaque conseil qu'à la majorité de tous les
membres.
2 Un arrêté fédéral de portée générale règle les détails.
Cette motion a été mise en consultation le 12 janvier 1987 auprès des cantons, des
partis et des associations, qui ont pour la plupart exprimé un avis défavorable. Les
adversaires redoutaient principalement un transfert indésirable de compétence du
Parlement au Conseil fédéral, une préférence pour les dépenses existantes par
rapport aux nouvelles dépenses, ainsi que des désavantages pour les cantons à
faible capacité financière et les minorités. Les chances que ce projet soit approuvé
à l'occasion d'une votation populaire ont en outre été jugées nulles en raison de la
bonne situation financière momentanée de la Confédération. La motion a par
conséquent été classée.
Le 27 novembre 1991, Mme Spoerry, conseillère nationale, a déposé la motion
suivante (91.3385):
374

Le Conseil fédéral est chargé d'instituer sans délai des bases légales visant à
freiner les dépenses. Le projet devra être soumis au peuple soit avec le nouveau
régime financier soit dans le cadre du programme d'assainissement des finances
de la Confédération. Il prévoira que les textes législatifs et les arrêtés portant
ouverture de crédit qui pourront conduire à des dépenses plus importantes que
celles prévues par le Conseil fédéral devront être approuvés par les deux
Chambres à la majorité qualifiée.
Après avoir procédé à un nouvel examen de la situation, nous sommes prêts à
accepter la motion. Nous présentons par conséquent, dans le cadre du présent
programme d'assainissement, un projet d'arrêté fédéral instituant un frein aux
dépenses.
43 
Nouvelle analyse de la situation et arrêté fédéral instituant
un frein aux dépenses
A plusieurs reprises, le Parlement a décidé des dépenses plus importantes que
celles que le Conseil fédéral prévoyait. Il a de ce fait consenti des dépenses
supplémentaires de 1,5 milliard de francs au cours des cinq dernières années. Rien
que dans le budget 1991, les propositions du Conseil fédéral ont été dépassées
d'un demi-milliard de francs. Etant donné la détérioration dramatique des
finances fédérales et la difficulté d'introduire de nouvelles recettes, des dépenses
supplémentaires ne se justifient matériellement et politiquement que si elles
suscitent un large consensus. Cette dernière condition serait partiellement rem-
plie si les décisions du Parlement ayant des conséquences financières plus
importantes que les propositions du Conseil fédéral devaient au moins franchir
l'obstacle d'une majorité qualifiée. Il paraît donc tout à fait indiqué de réintro-
duire un frein aux dépenses adéquat et ancré durablement dans la constitution. La
solution présentée tient compte des expériences antérieures. L'utilisation du frein
ne sera ainsi pas soumise au bon vouloir du Parlement, mais son introduction sera
imperative, sans qu'une législation d'exécution compliquée soit toutefois néces-
saire. Le frein aux dépenses proposé n'entraînera pas de transfert de com-
pétences, car il ne portera pas atteinte à la souveraineté des Chambres en matière
financière. Comme cet instrument fait partie d'un programme d'assainissement
qui comprend également l'examen des tâches existantes, il n'y a pas lieu de
craindre que le frein aux dépenses n'affecte que les nouvelles dépenses. Il est par
ailleurs déjà précisé actuellement à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution,
que les arrêtés fédéraux (urgents) de portée générale peuvent entrer en vigueur
immédiatement si la décision est prise à la majorité de tous les membres de
chacun des deux conseils; le frein aux dépenses, régi par un nouvel article 88, peut
ainsi être inscrit aisément dans notre constitution.
5 
Mesures d'économie appartenant au domaine de compétence
du Conseil fédéral
Certaines mesures d'économie ne nécessitent pas de modifications de lois, car
elles sont de la compétence du Conseil fédéral. Afin de faire un tour d'horizon
aussi complet que possible des mesures prévues en matière de dépenses, nous
présentons ci-dessous nos intentions à ce sujet.
375

Exploitation et police des routes nationales
Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale concernant l'utilisation du produit
des droits d'entrée sur les carburants, les contributions à l'exploitation et à la
police des routes nationales sont fixées sur des bases provisoires. Le niveau de ces
contributions est d'environ 10 pour cent plus bas que pour celles qui concernent la
construction et l'entretien. Il en résulte un taux moyen d'environ 78 pour cent. A
la suite de la révision totale de l'ordonnance sur la vignette routière, les
économies possibles sur la base du taux des contributions prévu par la loi, qui est
compris entre 40 et 80 pour cent et peut atteindre jusqu'à 95 pour cent dans des
cas exceptionnels, seront pleinement épuisées. Par conséquent, le niveau des
contributions provisoirement appliqué jusqu'ici s'abaissera. Le taux moyen des
contributions descendra à environ 66 pour cent. Cette mesure permettrait
d'économiser environ 25 millions de francs en 1993 et environ 32 millions à partir
de 1994.
Suppression des contributions à l'exportation de poudre de lait écrémé (PLE)
II existe depuis plusieurs années des excédents structurels dans le secteur de la
production de poudre de lait écrémé en raison de la production laitière élevée et
du recul des ventes de succédanés du lait dû à une utilisation accrue du lait dans
les exploitations. Jusqu'ici, la Confédération a soutenu les campagnes d'exporta-
tion par le biais d'une aide financière atteignant au maximum 3 francs par kg de
PLE. Cette mesure sera supprimée à l'avenir. Les frais de mise en valeur des
excédents seront totalement supportés par les producteurs qui devront ainsi
renforcer l'entraide professionnelle. L'aide fédérale sera abolie progressivement
et elle se montera au maximum à 10 millions de francs en 1993 et à 5 millions en
1994. Cette aide financière sera totalement supprimée en 1995, ce qui permettra à
la Confédération d'économiser 14 millions de francs par année.
Suppression des subsides destinés à réduire le coût des plants de pommes de terre et
des primes à la qualité pour semences de céréales fourragères
L'application de cette réduction de coût n'est plus justifiée de par son impact. Il
existe aujourd'hui d'autres moyens d'intervention efficaces (entre autres l'éche-
lonnement des prix payés au producteur) permettant d'influencer le choix des
variétés et de favoriser une production de qualité. Il s'agit en outre d'une
subvention mineure entraînant des frais administratifs relativement importants.
Par ailleurs, la suppression de ces mesures se fonde sur un souci d'égalité de
traitement avec les semences de céréales panifiables. Les économies atteignent
environ 1,5 million de francs par an à partir de 1994.
Stations de recherches agronomiques
La Confédération finance sept stations de recherches agronomiques qui disposent
de 800 postes permanents. Une analyse des tâches de la recherche agronomique
est justifiée étant donné la nouvelle orientation de la politique agricole suisse. Un
groupe de travail est chargé de nous présenter des propositions concernant les
nouveaux objectifs, tâches et structures des stations de recherches agronomiques.
Les objectifs de recherche doivent être en harmonie avec ceux de la future
politique agricole. Au sujet des structures, des possibilités d'organisation plus
376

efficace et de regroupement de stations de recherches données seront étudiées.
Lorsque le rapport du groupe de travail sera disponible, soit au milieu de l'année
1992, il s'agira de statuer sur des mesures concrètes. Les économies potentielles -
dans la mesure où elles peuvent êtres évaluées actuellement - sont de l'ordre de
grandeur de 7 millions de francs en 1994 et de 14 millions à partir de 1995.
Supplément de marge aux maisons pratiquant le commerce de beurre en gros
Le supplément de marge aux maisons pratiquant le commerce de beurre en gros
est contesté depuis assez longtemps. Il lui est principalement reproché de
constituer une pure mesure de politique structurelle, destinée à maintenir les
grossistes en beurre traditionnels. Dans le passé, il a en outre fallu procéder à
certaines adaptations de la réglementation afin d'empêcher des abus. Il était
initialement prévu de supprimer à long terme l'aide fédérale. Etant donné la
situation financière actuelle, il est justifié d'abolir cette mesure dans le cadre du
programme d'assainissement. Les économies se monteront à 350 000 francs par
Protection civile
Dans le plan directeur 95 de la protection civile, des possibilités d'harmoniser la
conception de la protection civile et le cadre financier disponible sont examinées
dans le contexte d'une planification visant à réduire les dépenses. Les deux
possibilités suivantes sont au premier plan:
1. supprimer des contributions à la construction d'abris publics dans les
communes qui disposent déjà de 90 pour cent des places protégées destinées
à la population;
2. revoir les exigences réglementaires en matière de constructions du service
sanitaire en réduisant le taux actuel des lits de patients de 2 à 1,5 pour cent de
la population.
Ces mesures permettront d'économiser 25 à 30 millions de francs par an à partir
de 1993.
6 
Données du plan financier
Concernant l'évolution dans certains domaines de dépenses, nous avons déjà pris
des décisions préalables dans le cadre de l'assainissement du plan financier. Nous
fonderons nos propositions correspondantes au Parlement et les décisions pour
lesquelles nous sommes compétents sur les présentes conditions-cadres finan-
cières.
Ces décisions préalables sont mentionnées ci-dessous à titre d'information afin de
présenter une vue d'ensemble la plus complète possible des mesures d'assainisse-
ment.
25 Feuille fédérale. 144' année. Vol. Ili 
377

Données du pfan financier
Dépenses
(en mio. de fr.)
PF 1993
PF 1994
PF 1995
Office national suisse du tourisme
(705.3600.101)
(Limitation de l'aide financière pour la période
1993-97 au montant maximum de 140 millions ou
26 millions par an dès 1995)
Office suisse d'expansion commerciale
(703.3600.001)
(Limitation de l'aide financière pour la nouvelle
période de contribution 1995-1999 à 9 millions par
an)
Indemnités aux transports publics régionaux
(divers articles) et prise en compte du rapproche-
ment des tarifs lors de la révision de la loi sur les
chemins de fer
(Participation accrue des cantons au trafic régio-
nal. Les économies potentielles ne sont réalisables
que s'il est possible de faire adopter, comme prévu,
la nouvelle répartition des charges dans le cadre de
la révision de la loi sur les chemins de fer, y compris
le rapprochement des tarifs et de la modification
du mandat de prestations 1987 des CFF. Com-
pensation intégrale des charges supplémentaires
des cantons par le biais de la répartition du béné-
fice de la Banque nationale)
- 5
_i) 
_ 31)
-100 
-100
Dépenses
(en mio. de fr.)
PF 1993
PF 1994
PF 1995
Système de communication locale 
— 40 
- 40 
— 40
(408.3110.003)
(Renonciation à l'acquisition du nouveau système
de communication)
Encouragement de la capacité d'innovation et de
concurrence des petites et moyennes entreprises ... 
— 15 
— 25 
— 35
(705.3600.108)
(Renonciation à un nouvel arrêté fédéral)
Mesures spéciales en faveur de l'informatisation des
grandes bibliothèques 
— 11 
— 12 
— 13
(327.3600.104)
« Voir ch. 213, titre «OSEC»
378

Dépenses 
PF 1993 
PF 1994 
PF 1995
(en mio. de fr.)
(Renonciation aux mesures spéciales)
Pertes résultant de la mise en valeur du lait 
- 40 
— 70 
— 70
(Réduction du contingent et/ou abaissement du
prix du lait par exemple) 
:
Total 
-106 
-247 
-266
7 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
71 
Pour la Confédération
711 
Vue d'ensemble
Les excédents de dépenses suivants sont inscrits au plan financier de la législature
1993-1995 du 25 mars 1992 (PFL):
Excédents de dépenses selon le PFL
Dépenses 
PF 1993 
PF1994 
PF 1995
(en mio. de fr.)
Excédents de dépenses 
-4670 
-3780 
-4950
en tenant compte des mesures d'assainissement
suivantes:
- prorogation des réductions décidées par le
Parlement dans le cadre du budget 1992 . .. 
(400) 
(310) 
(290)
- données du plan financier du Conseil fédéral 
(110) 
(250) 
(270)
Les améliorations suivantes peuvent être réalisées par les mesures d'assainisse-
ment qui nécessitent une modification des bases légales:
379

Mesures d'assainissement nécessitant une modification des bases légales
(en mio. de fr.)
Réductions de dépenses ...
1. Mesures à l'échelon législatif
- Mesures ciblées d'économie à l'échelon législatif
— Réduction linéaire
2. Mesures de la compétence du Conseil fédéral
- Mesures ciblées d'économie au niveau de l'or-
donnance ...
- Economie d'intérêts débiteurs résultant des me-
sures d'assainissement
Recettes supplémentaires
- Droits de douane sur les carburants
+ 25 ct./l
+ IChA
— Augmentation de l'impôt sur le tabac
- Répartition des bénéfices de la Banque natio-
nale ... 
....
- Levée de l'interdiction des maisons de jeu ....
Total des améliorations
FF 1993
(870)
50
630
60
130
(1910)
1560
100
50
200
2780
PF 1994
(1140)
110
690
80
260
(2130)
1630
100
200
200
3270
PF 1995
(1430)
150
790
90
400
(2350)
1690
110
350
200
_i)
3780
') Recettes escomptées seulement à partir de 1996.
En tenant compte de toutes les mesures d'assainissement, les finances fédérales
devraient évoluer de la manière suivante:
Evolution des finances fédérales consécutive aux mesures d'assainissement
(en mio. de fr.)
Dépenses . . 
.... 
...
+ % par an
Recettes
+ % par an
Excédents de dépenses
B 1991
33830
33900
( + 70)
B 1992
37120
+ 9,7%
35790
+ 5,6%
-1330
PF 1993
39120
+ 5,4%
37230
+ 4,0%
-1890
PF 1994
41530
+ 6,2%
41030
+ 10,2%
- 500
PF 1995
43150
+ 3,9%
41960
+ 2,3%
-1190
- croissance annuelle moyenne des dépenses de 1991 à 1995: 6,3%
- croissance annuelle moyenne des recettes de 1991 à 1995: 5,5%
380

Les mesures d'assainissement ne permettront toutefois ni d'éliminer totalement le
déficit budgétaire, ni d'adapter la croissance des dépenses à l'évolution de
l'économie. L'augmentation moyenne de 6,3 pour cent demeure supérieure à la
croissance présumée du PIB ainsi qu'au taux de croissance de 5 pour cent inscrit
dans le programme de la législature 1987-1991, pour une période de haute
conjoncture marquée. Bien que l'augmemtation de la quote-part de la Confédéra-
tion (dépenses en % du PIB) soit freinée, cette quote-part s'élève cependant à
10,7 pour cent (1989: 9,9%). Le recul de la quote-part fiscale (recettes fiscales en
% du PIB) inscrit au plan financier de la législature peut être stoppé grâce aux
recettes supplémentaires proposées. Ce chiffre clé important du point de vue de la
charge fiscale de l'économie aura en 1995 la même valeur qu'en 1989, soit 9,2 pour
cent.
Les mesures d'assainissement n'ont pas d'incidence sur l'effectif du personnel de la
Confédération. Vu que les mesures d'économie consistent surtout en réductions
linéaires ou partielles, des allégements directs sur le plan administratif ne peuvent
pas être escomptés. Lorsque ces réductions seront remplacées par un programme
complémentaire, des possibilités de rationalisation devront également être re-
cherchées dans ce domaine.
712 
Par groupes de tâches
En tenant compte des mesures d'assainissement, les dépenses, dans le cas des
principaux groupes de tâches, évoluent de la façon suivante dans le programme
financier de la législature 1993-1995:
Groupes de tâches
(en mio. de fr.)
- Assurance-vieillesse et survi-
— Assurance-invalidité
— Assurance-maladie
- Assistance (aide aux réfugiés
en Suisse)
Défense nationale
- Défense nationale militaire . .
- Défense nationale civile ....
Trafic
— Routes
Transports publics
Formation et recherche fonda-
- Formation professionnelle . . .
- Etablissements universitaires
- Recherche fondamentale ....
B 9l
7661
3381
1661
1310
544
6145
5880
266
5386
2690
2387
2610
431
1561
475
B 92
8526
3666
1885
1312
808
6177
5935
242
5710
2551
2787
2832
461
1641
520
PF 93
8969
3951
1887
1413
819
6253
5990
263
6389
3014
2947
2961
458
1717
584
PF 94
9595
4332
2052
1414
815
6708
6424')
284
6638
3228
2969
3122
471
1827
623
PF 95
10406
4394
2131
2014
826
6507
6206
301
6861
3392
2996
3333
505
1938
663
91-95
0±%
80
6,8
6,4
11,4
11,4
1,4
1,4
3,2
6,2
6,0
5,9
6,3
4,0
5,6
8,7
'' Le surplus de paiements dû au nouvel avion de combat (350 millions) devra être
compensé intégralement durant la prochaine législature.
381

Groupes de tâches
(en mio. de fr.)
Agriculture et alimentation
- Recherche et vulgarisation . .
- Amélioration des bases de la
production
- Garantie des prix et de l'é-
coulement
- Paiements directs et mesures
sociales
Relations avec l'étranger
- Relations politiques
— Relations économiques
- Aide au développement ....
Protection et aménagement de
Culture et loisirs
Sylviculture
Energie
Finances et impôts
- Parts des cantons aux recettes
de la Confédération
- Gérance de la fortune et des
dettes
Dépenses totales
B 91
2683
154
273
1419
808
1 681
515
118
1046
586
295
191
135
4289
2388
1 872
33829
B 92
3042
170
233
1474
1 126
1 917
548
194
1173
614
289
178
203
5280
2935
2301
37117
PF 93
3135
180
221
1404
1291
2137
578
187
1372
653
292
168
216
5467
2758
2674
39119
PF 94
3237
180
228
1376
1411
2133
620
238
1275
665
302
190
234
6118
3226
2848
41529
PF 95
3370
184
223
1370
1553
2239
626
242
1370
682
329
211
253
6254
3109
3110
43147
91-95
0±%
5,9
4,7
-5,0
-0,9
17,8
7,4
5,0
19,6
7,0
3,9
2,7
2,5
17,0
9,9
6,8
13,5
6,3
Prévoyance sociale
La prévoyance sociale, qui est de loin le groupe de dépenses le plus important,
progresse à un rythme annuel de 8 pour cent durant la période du plan. Cette
croissance est supérieure à la moyenne en dépit de mesures d'économie. Les
dépenses franchiront la barre de 10 milliards en 1995, selon le plan financier.
Cette forte augmentation est due en particulier aux charges supplémentaires
occasionnées par l'adaptation, à partir du 1er janvier 1992 et du 1er janvier 1994,
des rentes AVS/AI en raison du renchérissement, ainsi que par la 10e révision de
l'AVS, par l'assurance-maladie et par le domaine de l'asile.
Même en tenant compte de la réduction linéaire de 5 pour cent, les prestations
versées par la Confédération à l'AVS progressent de 6,8 pour cent par année et
celles à VAI de 6,4 pour cent.
Les prestations versées à l'assurance-maladie ne sont pas affectées par le pro-
gramme d'économies. Elles croissent plus rapidement que la moyenne, soit de
11,4 pour cent par an. D'une part, un montant de 100 millions sera consacré en
1993 ainsi qu'en 1994 à des réductions de prime, en vertu de l'arrêté fédéral du
13 décembre 1991 sur des mesures temporaires contre la désolidarisation dans
l'assurance-maladie. Il est d'autre part vraisemblable que la révision totale de la
382

loi fédérale sur l'assurance-maladie entraînera déjà des dépenses supplémentaires
pour la Confédération vers la fin de la législature (message du 6 nov. 1991). Un
montant de 2 milliards a été inscrit pour 1995 au plan financier en prévision de
cette révision.
Après la forte progression des dépenses pour l'aide aux réfugiés en Suisse inscrite
au budget 1992 ( + 56%), celles-ci se maintiendront - malgré les mesures d'écono-
mie proposées - à un niveau élevé durant la législature. Cela est dû essentielle-
ment à la persistance de nombreuses demandes d'asile non traitées et aux frais
correspondants de prise en charge et d'assistance, aux besoins accrus en personnel
de l'Office fédéral des réfugiés et de la commission de recours en matière d'asile, à
l'extension des aides financières et indemnités versées pour les prestations des
cantons ainsi qu'au financement de logements pour les requérants.
Défense nationale
En raison de la profonde modification de la situation relative à la politique de
sécurité, les dépenses de ce domaine diminuent en termes réels. La croissance
annuelle moyenne en valeur nominale des dépenses de la Confédération en
matière de défense nationale militaire atteint encore 1,4 pour cent durant la
période de 1991 à 1995. Les dépenses d'armement plafonnent à environ 2,7 mil-
liards par an, ce qui correspond à une réduction d'environ 20 pour cent en termes
réels. L'acquisition du nouvel avion de combat n'est toutefois pas compromise, car
les priorités d'achat sont définies en conséquence, c'est-à-dire que d'autres projets
sont remis à plus tard. Dans le domaine de la défense nationale civile, les dépenses
progressent de 3,1 pour cent par an au cours de la législature. Les dépenses
supplémentaires pour l'achat de matériel de protection sont compensées pour une
bonne part par une réduction des moyens consacrés aux constructions de
protection.
Trafic
Dans le plan financier, les dépenses dans le domaine du trafic s'accroissent en
moyenne de 6,2 pour cent et elles atteignent 6,9 milliards en 1995. Environ 49 pour
cent de cette somme sont consacrés aux routes, 44 pour cent aux transports publics
et les 6 pour cent restants au trafic aérien et à l'astronautique.
Les dépenses dans le domaine des routes sont basées sur le relèvement proposé de
25 centimes par litre du droit de base sur les carburants. Le montant consacré à la
construction des routes nationales atteindra 1,8 milliard en 1995.
L'achèvement du réseau des routes nationales devrait pouvoir être financé
jusqu'en 2005 grâce aux moyens supplémentaires. Les dépenses concernant les
mesures de séparation des courants de trafic, l'encouragement du trafic combiné,
les mesures de protection de l'environnement et du paysage nécessitées par le
trafic routier ainsi que la part du transit alpin financée par le biais des droits
d'entrée sur les carburants revêtent également une importance croissante. Les
contributions au financement de mesures autres que techniques versées aux
cantons augmenteront grâce au relèvement prévu des droits d'entrée sur les
carburants. 100 millions par an sont prévus pour la part extraordinaire. La
provision provenant des droits d'entrée non distribués sur les carburants se réduit
383

d'ici à 1995 à environ 1,3 milliard (état en 1991:1,7 mia.). Selon des estimations à
plus long terme, elle pourrait descendre à environ 1 milliard en l'an 2000.
Evolution des dépenses routières (après assainissement)
Dépenses
(en mio. de fr.)
Routes nationales
Construction 
. . .
Renouvellement ...
Gros entretien
Exploitation et police
Routes principales et diverses contributions
au financement de mesures techniques . . .
Routes principales
Passages à niveau/mesures de séparation
des courants de trafic
Transports publics: (Trafic combiné, tran-
sit alpin, etc.) ....
Divers .
Protection de l'environnement et du pay-
sage
Contributions au financement de mesures
autres que techniques
Contributions générales ordinaires
Contributions générales extraordinaires .
Divers
Recherche et administration
Dépenses totales
Recettes totales
Etat de la provision en fin d'exercice
C 1991
1770
1340
52
198
180
737
350
70
117
26
174
442
281
140
21
22
2970
2522'
1774
B 1992
1727
1279
45
210
193
725
260
68
207
29
160
447
285
140
21
20
2917
2555
1412
PF 1993
2075
1581
65
245
184
806
288
86
211
35
183
507
379
100
28
23
3408
3393
1397
PF 1994
2248
1735
70
253
190
897
302
100
256
38
191
518
389
100
29
22
3675
3483
1205
PF 1995
2342
1807
78
257
200
944
310
103
273
37
206
576
443
100
33
23
3870
3971
1305
Si le produit affecté des droits d'entrée sur les carburants ne pouvait pas être
augmenté ou s'il ne l'était que plus tard, la totalité des dépenses affectées aux
routes et par conséquent aussi la construction des routes nationales devraient être
adaptées aux moyens financiers disponibles.
Dans le cas des transports publics, le taux de croissance des dépenses se monte à
5,9 pour cent; il est ainsi légèrement inférieur à la moyenne. Concernant les CFF,
ce sont surtout la prestation pour l'infrastructure et l'indemnisation pour le
ferroutage qui progressent de manière notable. Etant donné la participation
accrue des cantons au trafic régional, prévue dans le cadre de la prochaine
modification de la loi sur les chemins de fer - y compris le rapprochement des
tarifs - et de la modification du mandat de prestations 1987 des CFF, les
indemnités correspondantes versées aux CFF ainsi qu'aux entreprises de transport
concessionnaires (ETC) progressent nettement moins rapidement. Les cantons
continuent de s'opposer vigoureusement à cette nouvelle répartition des tâches,
384

de sorte qu'il n'est pas encore certain qu'elle puisse être introduite en 1994.
L'objectif d'économie ne peut pas être atteint sans que l'on modifie la loi sur les
chemins de fer. Même en tenant compte des réductions d'indemnités sollicitées,
les investissements augmentent encore notablement dans le cas des ETC, soit de
13 pour cent en moyenne. Cette augmentation est due essentiellement au chemin
de fer de la Vereina et aux mesures de séparation des courants de trafic.
Formation et recherche fondamentale
Même en prenant en considération les réductions sollicitées, les dépenses
s'accroissent en moyenne de 6,3 pour cent dans ce domaine. Ce taux de croissance
est ainsi nettement supérieur à celui qui est escompté pour l'économie, soit 5 pour
cent en valeur nominale, ce qui souligne l'importance de cette tâche de la
Confédération. En raison des problèmes de financement, il ne sera toutefois plus
possible de maintenir entièrement les extensions de tâches décidées par le
Parlement sur la base du message du 9 janvier 1991 concernant l'encouragement
de la recherche scientifique durant la période de 1992 à 1995 et de celui du 3 juin
1991 concernant les crédits selon la loi sur l'aide aux universités pour la période de
1992 à 1995.
Les dépenses consacrées aux universités cantonales progressent en moyenne de
4,7 pour cent. Tandis que les subventions de base augmentent plus fortement que
la moyenne, soit de 6,5 pour cent, le niveau des subventions d'investissement reste
inchangé. En plus des subventions ci-dessus, des moyens financiers supplé-
mentaires sont toutefois prévus pour les universités cantonales, concernant en
particulier des mesures spéciales, la formation professionnelle de la jeunesse, la
formation continue et l'encouragement de la mobilité.
Dans le cas des écoles polytechniques fédérales, les dépenses s'accroîtront en
moyenne de 5, 9 pour cent durant la période de 1992 à 1995. Il a été tenu compte
du montant de plus de 100 millions destiné à mettre en œuvre des programmes
prioritaires de la compétence de l'EPF.
En matière de recherche fondamentale, le rythme de croissance annuel des
dépenses est aussi supérieur à la moyenne et il se monte à 8,7 pour cent. La
participation prévue de la Suisse aux programmes de recherche de la CE, qui
devrait nécessiter un montant de 100 millions de francs, n'est pas encore prise en
compte. Le Fonds national est épargné par les réductions linéaires en vertu d'une
décision préalable que nous avons prise. Des moyens financiers supplémentaires
sont attribués à la recherche, en premier lieu par le biais de programmes
prioritaires (227 mio. de fr. au total pour la période de 1992 à 1995 en prenant en
compte environ 100 mio. de fr. du domaine des EPF cités plus haut). La
Confédération entend ainsi contribuer notablement ces prochaines années à
maintenir les activités de recherche en Suisse et à rendre notre pays attrayant à cet
égard. Il s'agit en particulier de renforcer le niveau technologique de la Suisse
dans des domaines-clés. Les réductions devront cependant atteindre 36,3 pour
cent dans le cas du plafond de dépenses fixé par l'arrêté fédéral du 30 septembre
1991 sur les programmes prioritaires pendant les années 1992 à 1995.
385

Agriculture et alimentation
Les dépenses de la Confédération augmentent de 5,9 pour cent par an au cours de
la période couverte par la planification. Ce taux de croissance est légèrement
inférieur à celui des dépenses totales ( + 6,3%). Les dépenses en matière de
garantie des prix et d'écoulement régressent en moyenne de 0,9 pour cent; en
1995, elles représentent cependant encore 40 pour cent des dépenses totales
consenties en faveur de l'agriculture et de l'alimentation. Les sommes consacrées
à l'amélioration des bases de la production demeurent pratiquement constantes
durant la législature.
Par contre, la croissance annuelle des montants réservés aux paiements directs et
aux mesures sociales est supérieure à la moyenne ( +17,8%). Rien que pour les
paiements directs complémentaires et les contributions pour des prestations
écologiques inscrits aux nouveaux articles 31« et 3lb de la loi sur l'agriculture,
840 millions supplémentaires ont été prévus au total pour la période de 1993 à
1995.
En ce qui concerne l'agriculture, les mesures d'économie porteront surtout des
fruits dans le domaine de la garantie des prix et de l'écoulement (vente du bétail,
céréales panifiables, réduction des contingents laitiers). Les paiements directs et
mesures sociales ne sont pas concernés par les mesures d'économie. Tout le
secteur des pertes résultant de la mise en valeur du lait ne sera pas non plus
touché par les coupes linéaires.
Relations avec l'étranger
Ce domaine comprend essentiellement les dépenses consacrées aux relations
politiques, aux relations économiques et à l'aide au développement. En tenant
compte des mesures d'assainissement, le taux de croissance de ces dépenses,
7,4 pour cent, demeure nettement supérieur à celui des dépenses totales
( + 6,3%).
Les dépenses consacrées aux relations politiques s'accroissent de façon plutôt
modérée, au rythme annuel moyen de 5,0 pour cent. Les besoins supplémentaires
sont dus principalement aux raisons suivantes: prêts à la Fondation des immeubles
pour les organisations internationales (FIPOI), financement de nouvelles cons-
tructions entreprises par diverses institutions (CERN, OMM), participation de la
Suisse à des expositions universelles, frais d'infrastructure accrus de nos représen-
tations diplomatiques et consulaires à l'étranger, augmentation de l'effectif du
personnel et construction de bâtiments pour des ambassades.
Les dépenses consacrées aux relations économiques s'accroissent fortement, soit
de 19,6 pour cent en moyenne'. Cela résulte principalement des programmes ciblés
d'aide au développement de l'Europe de l'Est. Le Parlement a ouvert un nouveau
crédit de programme de 800 millions afin de renforcer la coopération avec ces
Etats (AF du 28 janv. 1992). Il est ainsi prévu de verser respectivement 100 et
90 millions en 1992 et 1993 et 135 millions tant en 1994 qu'en 1995.
Les dépenses supplémentaires et les pertes de recettes annuelles dans le cas d'une
éventuelle adhésion à l'EEE, estimées annuellement à environ 300 millions, ne
sont pas encore prises en considération dans le plan financier de la législature. Ces
charges financières devraient cependant être accompagnées de recettes supplé-
386

mentaires résultant de la stimulation escomptée du développement économique
et par des économies dues à la libéralisation des soumissions publiques.
Le taux de croissance des dépenses consacrées à l'aide au développement est
encore de 7,0 pour cent durant la législature 1991-1995, même en tenant compte
des mesures d'assainissement (réduction linéaire à partir de 1993). Cette évolu-
tion s'explique d'une part par l'adhésion prévue de la Suisse aux institutions de
Bretton Woods (Banque mondiale, AID et Société financière internationale SFI),
pour laquelle les sommes inscrites au plan financier s'élèvent à 208 millions en
1993 et à 57 millions en 1994 ainsi qu'en 1995. D'autre part, à l'occasion du 700e
anniversaire de la Confédération, le Parlement a ouvert deux crédits-cadres d'un
montant total de 700 millions pour des mesures de désendettement en faveur de
pays en développement démunis ainsi que pour le financement de projets en
faveur de l'environnement global dans les pays en développement (AF du 13 mars
1991), ce qui entraînera des dépenses supplémentaires de 50 à 80 millions par an.
Protection et aménagement de l'environnement
Les principales dépenses de la Confédération dans le domaine de l'environne-
ment concernent la protection des eaux, les ouvrages paravalanches et les
corrections de cours d'eau; dans le cas de l'aménagement de l'environnement,
l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne revêt une
importance particulière. Les dépenses totales dans ces domaines augmentent de
3,9 pour cent par an durant la législature. Cette croissance inférieure à la moyenne
découle en premier lieu de la réduction linéaire des contributions durant la
période de 1993 à 1995. La réduction linéaire ne devrait cependant pas avoir pour
effet de restreindre l'activité d'encouragement dans son ensemble, elle devrait
seulement entraîner un déplacement du financement: pour un projet donné, la
Confédération versera un peu moins, les cantons et les communes ou les
propriétaires un peu plus. Le nombre de projets bénéficiant d'une aide financière
ne devrait pas diminuer en dépit de la réduction linéaire. Il est en outre possible
de créer des allégements grâce à des mesures complémentaires. En accordant par
exemple pendant un certain temps également des contributions pour les frais
d'intérêts au lieu de prêts dans le cas de l'aide en matière d'investissements dans
les régions de montagne, le volume de l'aide peut être accru et le nombre des
requêtes en suspens quelque peu diminué. Concernant les installations de
protection des eaux, il y a en outre lieu de tenir compte du fait que les crédits
libérés par la Confédération ont déjà été fortement augmentés dans le budget
1992 et qu'ils seront encore accrus ces prochaines années malgré l'état précaire
des finances. Dans ce domaine, les ressources effectivement disponibles conti-
nuent ainsi de croître en dépit de la réduction linéaire.
Culture et loisirs
Dans ce domaine, les dépenses progressent en moyenne de 2,7 pour cent par an
compte tenu des mesures d'assainissement, notamment la prorogation des réduc-
tions inscrites au budget 1992 et la réduction linéaire. Les nouveaux articles
constitutionnels sur les langues et sur l'encouragement de la culture revêtent une
importance particulière. En cas d'acceptation par le peuple, l'article sur les
langues exercera ses effets au plus tôt dès 1993 et celui sur l'encouragement de la
387

culture au plus tôt à partir de 1994. Dans les deux cas, le plan financier prévoit
11 millions pour des mesures immédiates correspondantes. Concernant les autres
dépenses consacrées à l'encouragement de la culture, le cinéma sera davantage
encouragé. Les sommes correspondantes inscrites au plan financier s'accroissent
de 1 à 2 millions par an.
Sylviculture
Les dépenses progressent de 2,5 pour cent durant la législature. Les mesures
destinées à réparer les dommages subis par les forêts en 1990 seront supprimées à
la fin de 1992, ce qui allégera les charges de la Confédération. L'entrée en vigueur
de la nouvelle loi sur les forêts, le 1er janvier 1993, entraînera par contre une
augmentation des frais en raison du renforcement des mesures d'encouragement.
Les entreprises forestières ou les propriétaires de forêts seront entre autres
indemnisés pour leurs prestations par le biais de contributions à l'exploitation
lorsque la couverture des frais est insuffisante, ce qui est nouveau. Les consé-
quences au niveau des finances fédérales resteront dans des limites acceptables
grâce aux réductions des taux des contributions sollicitées dans le cadre des
mesures d'assainissement.
Energie
A la suite de l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral sur l'utilisation de l'énergie et
du programme «Energie 2000», le taux de croissance des dépenses dans le
domaine de l'énergie est nettement supérieur à la moyenne. Il atteint en effet
17,0 pour cent, en dépit de la réduction linéaire. Une grande part des dépenses est
affectée à la recherche en matière d'énergie. Des montants sont également prévus
pour l'encouragement des installations pilotes et de démonstration, la récupéra-
tion des rejets de chaleur et les énergies renouvelables.
Finances et impôts
Ce groupe de dépenses comprend les paiements d'intérêts ainsi que les parts des
cantons à l'impôt fédéral direct et à l'impôt anticipé. Il se caractérise en premier
lieu par la forte augmentation des intérêts payés résultant de l'endettement
croissant de la Confédération. Le montant brut des intérêts payés progresse de
13,5 pour cent par année. La charge nette des intérêts, qui évoluera comme suit,
en dit plus:
1992 
1993 
1994 
1995
Charge nette des intérêts
en % des recettes
— Intérêts passifs
— Rendement du capital
1305
3,7
2278
973
1633
4,4
2646
1013
1637
4,0
2821
1184
1748
4,2
3082
1334
Les mesures d'assainissement permettent d'éviter une augmentation encore plus
marquée de la charge nette des intérêts. L'accroissement se monte cependant à
30 pour cent au moins par rapport au budget 1992. Cela a pour effet de réduire
encore l'étroite marge de manœuvre en matière de politique financière.
388

713 
Dépenses d'investissement de la Confédération
Le Parlement a réduit d'environ 370 millions les crédits que nous avions sollicités
pour des investissements inscrits au budget 1992. Il est prévu de proroger ces
réductions dans le plan financier 1993-1995.
Si l'on tient compte des mesures d'assainissement proposées, les dépenses
d'investissement progresseront en moyenne de 6,2 pour cent au cours de la
période de 1991 à 1995 et elles se monteront à 5,5 milliards en 1995. Dans le cas
des investissements propres (terrains et constructions, informatique et mobilier),
l'accroissement prévu atteint presque 12 pour cent. Environ deux tiers des
dépenses d'investissement concernent les contributions à des investissements, qui
progressent en moyenne d'environ 5 pour cent durant la période de 1991 à 1995.
Les dépenses découlant des prêts et participations augmenteront en moyenne de
5,5 pour cent par an. La réduction linéaire concerne surtout les contributions et
les prêts, ce qui explique que leur croissance est inférieure à la moyenne. Certains
investissements de la Confédération sont nécessaires pour rattraper certains
retards, notamment pour l'informatique, de sorte qu'il n'est pas possible de
procéder à des réductions plus importantes.
Les montants prévus dans le plan financier 1993-1995 pour les investissements de
la Confédération progressent un peu plus fortement que la croissance escomptée
du PIB durant la législature, ce qui permet de tenir compte des problèmes liés à
l'emploi.
72 
Pour les cantons
721 
Bilan des effets sur l'ensemble des cantons
Ces prochaines années, les cantons ainsi que la Confédération devront faire face à
des déficits budgétaires qui auront tendance à augmenter encore. En raison de
cette situation et de considérations institutionnelles, nous sommes disposés à tenir
compte autant que possible des budgets cantonaux dans le cadre de notre
programme d'économies. Ce programme comporte diverses mesures qui allègent
directement ou indirectement les budgets cantonaux.
- Tout d'abord, les cantons profitent indirectement du fait que nous n'envisa-
geons pas de réductions linéaires des dépenses affectées aux routes. Il est
également prévu de renoncer à des amputations linéaires dans le cas des
paiements directs à l'agriculture, ce dont profiteront aussi les cantons. La
renonciation aux réductions dans le cas des établissements servant à l'exécution
des peines et mesures et des maisons d'éducation ainsi que la diminution du
taux de réduction dans le cas de l'aide aux universités et de la formation
professionnelle sont motivées directement par un allégement des budgets
cantonaux. L'ensemble de ces mesures d'allégement se monte à 450 millions au
moins.
- Par ailleurs, les cantons profitent des recettes supplémentaires à raison de
quelque 500 millions au total. A la suite du relèvement des droits d'entrée sur
les carburants, environ 100 millions iront aux cantons, conformément à la part
d'au moins 12 pour cent du produit affecté des droits d'entrée inscrite dans la
389

loi concernant l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les carburants. En
outre, les deux tiers du bénéfice de la Banque nationale reviennent aux cantons
selon la constitution. Le montant de ce bénéfice distribué en faveur des finances
publiques sera augmenté. La part des cantons se monte à 400 millions dans le
cas d'une augmentation de 600 millions.
En opposant les charges supplémentaires aux allégements, les mesures d'assai-
nissement produisent en définitive les effets suivants sur les cantons:
Bilan des effets directs sur les finances cantonales (1995)
(en mio. de fr.) 
Charges 
Allégements 
Solde
supplémentaires
Mesures d'économies ciblées 
-102
Réductions linéaires 
—153
Total des réductions 
— 255
Relèvement du droit de base sur les
carburants 
+100
Part au bénéfice de la Banque nationale 
+ 400
Total des recettes supplémentaires des can-
tons 
+500
Solde (en faveur des cantons) 
+ 245
Ce tableau ne contient que les effets directs sur les finances cantonales. Il n'est pas
tenu compte d'éventuelles demandes de compensation de tiers découlant de
réductions des contributions fédérales; il est difficile de chiffrer de telles de-
mandes; leur montant total devrait toutefois être inférieur à 50 millions. Les
conséquences de nouvelles données du plan financier ainsi que les modifications
que nous y avons apportées dans le cadre de la prorogation des réductions du
budget 1992 ne sont en outre pas prises en considération dans le bilan. Il pourrait
en résulter des charges supplémentaires de 150 millions au maximum pour les
finances cantonales, la part principale (100 mio.) revenant à la plus forte
participation des cantons aux transports régionaux. Nous estimons en outre que
les mesures d'économie devraient exercer leur effet jusqu'au niveau des destina-
taires finals et qu'elles ne devraient pas être prises en charge ou compensées par
les cantons.
Pour toutes ces raisons, l'ensemble de ces mesures d'assainissement devrait au
moins être exempt de toutes incidences financières pour les cantons. Les réserves
exprimées par les directeurs cantonaux des finances ne sont par conséquent pas
justifiées.
722 
Bilan des effets sur les différents cantons
Par les mesures d'assainissement des finances fédérales, nous nous sommes fixé
pour objectif d'épargner d'une part l'ensemble des cantons et de présenter d'autre
390

part un train de mesures conforme dans son ensemble à la péréquation financière.
Les conséquences globales doivent être adaptées autant que possible aux dif-
férentes capacités financières et fiscales des cantons. Une quantification corres-
pondante a été réalisée pour la première fois à l'occasion de l'aménagement d'un
programme d'assainissement. Celle-ci montre que les réductions de transferts de
la Confédération touchent plus les cantons à faible capacité financière que ceux
dont la capacité financière est forte. Des mesures ciblées de compensation sont
par conséquent indispensables.
Une première compensation est obtenue en excluant certaines subventions de la
réduction linéaire. Ceci concerne en premier lieu les dépenses routières et les
paiements directs à l'agriculture qui profitent avant tout aux cantons à faible
capacité financière. Par rapport à des réductions non différenciées, les charges par
tête résultant des réductions ciblées et linéaires diminuent ainsi comme suit en
1995:
- de 64 à 26 francs dans les cantons à forte capacité financière,
- de 103 à 38 francs dans les cantons à capacité financière moyenne,
- de 242 à 71 francs dans les cantons à faible capacité financière.
Toute compression supplémentaire du programme d'économie en faveur des
cantons à faible capacité financière éloignerait en conséquence la Confédération
de son objectif en matière d'économies. Nous souhaitons par conséquent, contrai-
rement aux directeurs cantonaux des finances, ne pas prévoir d'autres régle-
mentations d'exception concernant les réductions linéaires et tenir compte des
exigences de la péréquation financière par le biais de la répartition des recettes.
Les recettes supplémentaires des cantons découlant du relèvement prévu du droit
de base sur les carburants œuvrent - en quelque sorte «automatiquement» - dans
ce sens. Elles seront les suivantes par tête de population en 1995:
- 
6 francs dans les cantons à forte capacité financière,
- 15 francs dans les cantons à capacité financière moyenne,
- 42 francs dans les cantons à faible capacité financière.
Si la répartition du bénéfice de la Banque nationale se fondait elle aussi uniquement
sur le nombre d'habitants, sans prendre en considération la capacité financière
des cantons, il ne serait pas possible de mettre en œuvre un train de mesures
d'assainissement conforme dans l'ensemble à la péréquation financière. Les
allégements nets par tête de population seraient les suivants en 1995:
- 38 francs dans les cantons à forte capacité financière,
- 36 francs dans les cantons à capacité financière moyenne,
- 30 francs dans les cantons à faible capacité financière.
Si l'on renonçait à tenir compte de la capacité financière lors de la répartition du
bénéfice de la Banque nationale, un train de mesures d'assainissement dans
l'ensemble conforme à la péréquation financière ne pourrait par conséquent être
obtenu qu'en procédant à des coupures d'un ordre de grandeur de 200 millions
dans le programme d'économie de la Confédération. La solution proposée par les
directeurs cantonaux des finances, qui consiste à mettre en œuvre la péréquation
financière dans une large mesure par le biais d'une nouvelle répartition des
recettes découlant du relèvement des droits d'entrée sur les carburants, soulève de
nombreuses questions. Elle concerne en outre un domaine où la péréquation
financière déploie aujourd'hui déjà un effet marqué. Avec cette solution, il serait
391

par ailleurs difficile de concevoir également pour les cantons à capacité financière
moyenne des mesures d'assainissement tenant compte de leur capacité financière
et fiscale.
Nous préférons par conséquent respecter les exigences de la péréquation finan-
cière par le biais d'une répartition du bénéfice de la Banque nationale fondée sur
le nombre d'habitants et la capacité financière. Ceci implique une modification de
l'article 27 de la loi sur la Banque nationale du 23 décembre 1953 (voir ch. 334).
Si la part des cantons au bénéfice de la Banque nationale est calculée à raison de
cinq huitièmes d'après la capacité financière et de trois huitièmes seulement
d'après la population, on obtient le bilan par canton tel qu'il est présenté au
tableau de la page suivante. Les calculs ont été faits pour deux variantes: les
différences de capacité financière des cantons ont une pondération deux fois plus
élevée dans le cas de la variante «forte» que dans le cas de la variante «faible».
Solde par canton
( + = allégement net/ — = charges supplémentaires nettes pour les cantons; capa-
cité financière de 1992/93; population résidante moyenne en 1990):
Cantons
ZH
BE
LU
UR
SZ . .
OW
NW 
•
GL
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
Millions de fr.
Pondération de la capacité
financière
faible
20,1
47,2
15,5
- 3,3
2,7
- i,i
- 1,3
0
- 0,1
9,1
11,6
1,2
8,1
3,1
2,2
0,8
14,1
5,3
22,4
7,5
13,0
19,7
26,2
forte
8,5
47,0
18,3
0,4
2,1
0,4
- 1,7
- 0,2
- 0,4
10,6
9,7
- 0,4
5,1
2,3
2,2
1,6
10,2
6,0
16,7
5,3
12,4
12,9
48,5
Fr./tête
Pondération de la capacité
financière
faible
17
50
48
-96
25
-38
-38
1
1
44
51
6
35
43
42
55
33
29
45
37
45
34
103
forte
7
50
57
12
19
14
-51
- 5
- 4
51
43
- 2
22
32
43
114
24
33
34
26 
•
43
22
190
392

Cantons
NE
GÈ
JU
Total
à capacité financière moyenne: . . .
à faible capacité financière:
Millions de fr.
Pondération de la capacité
financière
faible
11,0
3,0
6,8
244,8
24,3
180,1
40,4
forte
15,1
- 0,7
12,8
244,8
7,0
158,9
78,9
Fr./tête
Pondération de la capacité
financière
faible
68
8
103
36
13
41
72
forte
94
- 2
195
36
4
36
141
Le souhait légitime des directeurs cantonaux des finances en matière de péréqua-
tion financière a ainsi pu être pris en considération de manière optimale.
8
Programme de la législature
Le présent message est annoncé dans le rapport sur le programme de la législature
1991-1995.
9 
Constitutionnalité
L'ensemble des lois et arrêtés fédéraux devant être modifiés quant à la forme ont
été édictés sur la base de la constitution et selon la procédure ordinaire. La base
constitutionnelle découle du préambule de chaque acte législatif dont la modifica-
tion est prévue. Les modifications proposées par le présent message se tiennent
toutes dans les limites des normes constitutionnelles.
L'arrêté fédéral portant sur la réduction linéaire des subventions durant les
années 1993 à 1995 modifie temporairement plusieurs lois et arrêtés non pas en ce
qui concerne la forme mais quant au fond. Ces modifications bénéficient elles
aussi de l'assise constitutionnelle conférée aux actes normatifs de base.
Le projet est dès lors conforme à la constitution.
35190
26 Feuille fédérale. 144e année. Vol. 111
393

(ancien texte)
Art. 10bls Quantité garantie au prix intégral, contribution des producteurs aux
coûts
1 Les prix d'achat fixés en vertu de l'article 10 ne s'appliquent qu'à une certaine
quantité de blé par récolte. Celle-ci équivaut à la quantité moyenne de blé
panifiable indigène ou étranger, blé dur excepté, transformée par les moulins de
commerce au cours des deux années précédentes.
Art. 17 
Blé de semence
1 La Confédération encourage, notamment à l'aide de subsides, la sélection,
l'expérimentation et l'acquisition de variétés de blé de haute valeur ainsi que la
production de semences indigènes certifiées.
394

Loi fédérale
sur la réduction d'aides financières et d'indemnités
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 19921\
arrête:
I
Les actes législatifs ci-après sont modifiés comme il suit:
I 
Agriculture et sylviculture
II 
Loi fédérale du 20 mars 19592' sur l'approvisionnement du pays
en blé (loi sur le blé)
Art. 10bis, 1er al.
1 Les prix d'achat fixés en vertu de l'article 10 ne s'appliquent qu'à une certaine
quantité de blé par récolte. Celle-ci équivaut à la quantité moyenne de blé
panifiable indigène transformée par les moulins de commerce au cours des deux
années précédentes. 
!
Art. 17, rai
Abrogé
Art. 64 
Disposition transitoire concernant la modification du ... (nouveau)
La quantité garantie selon l'article 10bis, 1er alinéa, de la loi, est augmentée pour
1993 des deux tiers de la quantité transformée de céréales panifiables étrangères
(blé dur excepté) transformée par les moulins de cojmmerce au cours des deux
années précédentes et d'un tiers de cette quantité pour 1994.
D FF 1992 III 341
2> RS 916.111.0; RO 1991 2629
395

(ancien texte)
Art. 9 
Fonds de compensation
2 Le fonds est alimenté par les ressources suivantes:
c. Une contribution initiale de la Confédération de 10 millions de francs au
plus par année;
d. Une contribution supplémentaire de la Confédération;
5 A chaque contribution fédérale supplémentaire de 1,5 million de francs corres-
pondent: ...
6 Les contributions fédérales ne sont versées au fonds de compensation qu'au
moment où elles sont utilisées.
Art. 10 
Couverture des différences négatives
1 Les différences négatives sont couvertes, dans l'ordre suivant, par:
a. Les différences positives des années antérieures;
b. La contribution initiale de la Confédération;
c. Les autres ressources du fonds de compensation.
2 Lorsque le montant à couvrir par la contribution initiale est inférieur à
10 millions de francs, il est prélevé jusqu'à concurrence de la moitié sur le fonds de
compensation, à condition que le montant de celui-ci ne tombe pas de ce fait
au-dessous de 15 millions de francs.
Art. 2
Campagnes 
4 L'exécution des mesures prises au sens des 1er à 3e alinéas incombe
en^'ma'^e 
a"x cantons. Les prestations de la Confédération sont, selon la-
capacité financière des cantons, de 60 à 80 pour cent des subventions
versées.
396

Réduction d'aides financières et d'indemnités
12 
Arrêté fédéral du 23 juin 1989'> sur l'économie sucrière indigène
(arrêté sur le sucre)
Art. 9, 2e al., let. c et d, 5e al, phrase introductive et 6e al.
2
c. Abrogée
d. Une contribution de la Confédération;
5 A chaque contribution fédérale de 1,5 million de francs correspondent: ...
6 La contribution fédérale n'est versée au fonds de compensation qu'au moment
où elle est utilisée.
Art. 10 
Couverture des différences négatives
Les différences négatives sont couvertes en premier
positives des années antérieures, avant que l'on n'uti
fonds de compensation.
13 
Loi du 15 juin 1962
 2> sur la vente de bestiaux
Art. 2, 4e al.
4 L'exécution des mesures prises au sens des 1er à 3e alinéas incombe
aux cantons. Les prestations de la Confédération sont, selon la
capacité financière des cantons, de 40 à 60 pour cent des subventions
versées en 1993 et de 20 à 40 pour cent en 1994.
lieu par les différences
ise les autres ressources du
Art. 16
1 Les subventions fédérales allouées po ar les campagnes d'élimina-
tion en vertu des articles 2 et 3 s'élèvent au maximum à 30 millions
Disposition
transitoire
concernant la
modification du je francs en 1993 et à 15 millions en 1994.
2 Les articles 2 et 3 sont abrogés au 31
') RS 916.114.1
2> RS 916.301
décembre 1994.
397

(ancien texte)
Art. 15 
Contribution aux frais de l'acquisition de lait de secours
1 Pour maintenir la vente de lait de consommation dans les régions où la
production laitière est nettement insuffisante, la Confédération peut allouer à
l'Union centrale des contributions au titre de l'acquisition de lait de secours.
2 Ces contributions ne sont accordées qui si l'Union centrale s'efforce de mainte-
nir le coût de l'acquisition de lait de secours au plus bas niveau possible.
3 Les coûts sont portés au débit du compte laitier.
Art. 36 
Protection contre les catastrophes naturelles
La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 80 pour cent des
frais occasionnés par l'exécution de mesures ordonnées pour protéger la popula-
tion et les valeurs matérielles considérables contre les catastrophes naturelles, par
exemple:
Art. 37 
Prévention et réparation des dégâts aux forêts
La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 60 pour cent des
frais occasionnés par l'exécution de mesures ordonnées pour prévenir et réparer
les dégâts aux forêts, par exemple:
Art. 38 
Gestion des forêts
1 La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 80 pour cent des
frais occasionnés par:
2 Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 60 pour cent des frais
occasionnés par l'exécution de mesures de gestion telles que:
e. les mesures visant à améliorer les conditions de gestion comme l'améliora-
tion de la structure de la propriété, la création de syndicats de gestion et la
réglementation du parcours du bétail;
3 Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 60 pour cent des frais
occasionnés par des mesures de protection et d'entretien des réserves forestières.
398

Réduction d'aides financières et d'indemnités
14 
Arrêté du 16 décembre 1988 ^ sur l'économie laitière 1988 (AEL
1988)
Art. 15
Abrogé
15 
Loi fédérale du 4 octobre 199l2' sur les forêts
Art. 36, phrase introductive
La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 70 pour cent des
frais occasionnés par l'exécution de mesures ordonnées pour protéger la popula-
tion et les valeurs matérielles considérables contre les catastrophes naturelles, par
exemple:
Art. 37, phrase introductive
La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 50 pour cent des
frais occasionnés par l'exécution de mesures ordonnées pour prévenir et réparer
les dégâts aux forêts, par exemple:
Art. 38, 1er al, phrase introductive, 2e al., phrase introductive et let. e ainsi que 3e al.
1 La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 70 pour cent des
frais occasionnés par:
2 Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 50 pour cent des frais
occasionnés par l'exécution des mesures de gestion telles que:
e. les mesures visant à améliorer les conditions de gestion à l'exception des
remaniements parcellaires de forêts, la création de syndicats de gestion et la
réglementation du parcours du bétail;
3 Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 50 pour cent des frais
occasionnés par des mesures de protection et d'entretien des réserves forestières.
O RS 916350.1
2> RO 1992 . . . (FF 1991 III 1364)
399

(ancien texte)
Art. 60
2 Les cantons intéressés participeront, à raison d'au moins 40 pour
cent et de 95 pour cent au plus, à l'aide prévue aux articles 56 et 58.
Art. 7 
Secrétariat
2 II est géré par l'Office fédéral de la police. Ses frais sont à la charge de la
Confédération.
Art. 25
4 Dans les limites de sa compétence, la Confédération encourage les
efforts visant à augmenter la sécurité routière, notamment l'éduca-
tion des usagers de la route.
Art. 27
1 Afin de maintenir, encourager et rationaliser la culture du tabac
indigène, la Confédération accorde des contributions prélevées sur
les recettes provenant de l'imposition des tabacs manufacturés avec
du tabac indigène. Ces mesures doivent être appliquées de manière
à permettre notamment aux planteurs d'obtenir, pour le tabac offert,
de bonne qualité, les prix couvrant les frais de production moyens du
tabac, calculés sur une période de plusieurs années, dans des
entreprises agricoles exploitées d'une façon rationnelle et reprises à
des conditions normales. Les contributions seront versées à une
organisation de planteurs, qui devra être constituée.
400
Contribution en
faveur de la
production
indigène
Participation
des cantons

Réduction d'aides financières et d'indemnités
2 
Trafics ferroviaire et routier
21 
Loi fédérale du 20 décembre 1957 ^ sur les chemins de fer
Art. 60, al. 2 et 2b" (nouveau)
2 Les cantons intéressés participeront, à raison d'au moins 50 pour
cent et de 95 pour cent au plus, à l'aide prévue à l'article 56.
2bls Les cantons intéressés participeront, à raison d'au moins 40 pour
cent et de 95 pour cent au plus, à l'aide prévue à l'article 58.
22 
Loi fédérale du 25 juin 19762) sur une contribution financière à la
prévention des accidents de la route (loi sur une contribution à la
prévention des accidents)
Art. 7, 2e al.
2 II est géré par l'Office fédéral de la police. Ses frais sont à la charge du fonds.
23 
Loi fédérale du 19 décembre 19583) sur la circulation routière
Art. 25, 4e al.
Abrogé
3 
Autres actes législatifs
31 
Loi fédérale du 21 mars 19694) sur l'imposition du tabac
Art. 27
Fixation des 
Le Conseil fédéral fixe, après avoir entendu les milieux intéressés,
production 
'es P1™ ^e production en fonction des variétés et qualités, ainsi que
les suppléments résultant des frais de réception du tabac et de sa
fermentation.
') RS 742.101
2> RS 741.81
3> RS 741.01
<> RS 641.31
401

(ancien texte)
2 Le Conseil fédéral fixe et précise les mesures nécessaires confor-
mément au 1er alinéa. Il fixe notamment, après avoir entendu les
milieux intéressés, les prix de production en fonction des variétés et
qualités, ainsi que les suppléments résultant des frais de réception
du tabac et de sa fermentation, puis statue sur le montant des
contributions.
Art. 6 
Indemnités afférentes aux mesures de protection contre les crues
1 Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons des
indemnités pour les mesures de protection contre les crues, notamment pour:
Art. 7 
Aides financières pour la revitalisation des eaux
La Confédération peut accorder des aides financières aux cantons à capacité
financière moyenne ou faible afin de rétablir dans un état proche de l'état naturel
des eaux auxquelles des ouvrages ont porté atteinte.
Art. 8 
Indemnités pour le rétablissement d'ouvrages et d'installations
Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons des
indemnités:
402

Réduction d'aides financières et d'indemnités
32 
Loi fédérale du 21 juin 199l1) sur l'aménagement des cours d'eau
Art. 6, 1" al., phrase introductive
1 Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons à
capacité financière moyenne ou faible des indemnités pour les mesures de
protection contre les crues, notamment pour:
Art. 7 
Aides financières pour la revitalisation des eaux
La Confédération peut accorder des aides financières aux cantons à capacité
financière moyenne ou faible afin de rétablir dans un état proche de l'état naturel
des eaux auxquelles des ouvrages ont porté atteinte.
Art. 8, phrase introductive
Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons à
capacité financière moyenne ou faible des indemnités:
II
Disposition transitoire
Les demandes d'aides financières ou d'indemnités qui tombent sous le coup de la
présente loi sont jugées selon:
a. le droit en vigueur au moment de la décision:
1. lorsqu'il est statué sur l'aide financière ou l'indemnité avant l'exécution
de la tâche ou
2. lorsque la subvention s'applique à un ouvrage pour lequel on a accordé
l'autorisation d'avancer le début de la construction;
b. le droit en vigueur au moment de l'exécution de la tâche lorsque l'aide
financière ou l'indemnité est accordée après coup.
!) RO 1992 . . . (FF 1991 II 1456)
403

404

Réduction d'aides financières et d'indemnités
III
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi.est soumise au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1993. La modification de la loi sur le blé
n'entre toutefois en vigueur qu'au 1er juillet 1993 et celle de l'arrêté sur le sucre au
1er octobre 1993.
405

(ancien texte)
Article premier
Pour lui permettre d'accomplir les tâches définies par la loi, la Confédération
accorde à la fondation Pro Helvetia les aides financières suivantes pour les années
1992 à 1995:
1992 
28 millions de francs
1993 
31 millions de francs
1994 
34 millions de francs
1995 
37 millions de francs
Article premier
1 Est approuvé un montant de 50 millions de francs au maximum pour l'aide
financière à l'OSEC pour la période de 1990 à 1994 inclus.
406

Arrêté fédéral 
Projet
sur la réduction d'aides financières et d'indemnités
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 19921),
arrête:
I
Les actes législatifs ci-après sont modifiés comme il suit:
1 
Culture
11 
Arrêté fédéral du 26 septembre 199l2' autorisant l'octroi d'aides
financières à la fondation Pro Helvetia pour les années 1992
à 1995
Article premier
Pour lui permettre d'accomplir les tâches définies par la loi, la Confédération
accorde à la fondation Pro Helvetia les aides financières suivantes pour les années
1992 à 1995:
1992 
28 millions de francs
1993 
25 millions de francs
1994 
26 millions de francs
1995 
27 millions de francs
2 
Encouragement du commerce et du tourisme
21 
Arrêté fédéral du 6 octobre 1989
 3> sur les fonds affectés à l'aide
financière à l'Office suisse d'expansion commerciale (OSEC)
Article premier
1 Est approuvé un montant de 46 millions de francs au maximum pour l'aide
financière à l'OSEC pour la période de 1990 à 1994 inclus.
D FF 1992 III 341
2) FF 1991 IV 193
3> FF 1990 I 249
407

(ancien texte)
2 Est approuvé un montant de 5 millions de francs au maximum pour l'aide
financière destinée à des actions de promotion des exportations menées en
collaboration avec les chambres de commerce suisses à l'étranger pour la période
de 1990 à 1994 inclus.
3 Est approuvé un montant de 5 millions de francs au maximum pour l'aide
financière destinée à des actions de promotion des exportations, mises sur pied
par des groupements à but non lucratif extérieurs à l'OSEC, pour la période de
1990 à 1994 inclus.
Article premier
Un crédit de 80 millions de francs au plus pour une durée de dix ans est ouvert
pour des prêts selon l'article 16, alinéa lbis, de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur
l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature.
408

Réduction d'aides financières et d'indemnités
2 Est approuvé un montant de 4 millions de francs au maximum pour l'aide
financière destinée à des actions de promotion des exportations menées en
collaboration avec les chambres de commerce suisses à l'étranger pour la période
de 1990 à 1994 inclus.
3 Est approuvé un montant de 4 millions de francs au maximum pour l'aide
financière destinée à des actions de promotion des exportations, mises sur pied
par des groupements à but non lucratif extérieurs à l'OSEC, pour la période de
1990 à 1994 inclus.
22 
Arrêté fédéral du 8 décembre 19871J accordant des moyens
financiers supplémentaires pour l'encouragement du crédit à
l'hôtellerie et aux stations de villégiature
Article premier
Un crédit de 63 millions de francs au plus pour une durée de dix ans est ouvert
pour les prêts selon l'article 16, alinéa lbis, de la loi fédérale du 1er juillet 19662) sur
l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature.
II
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au
référendum.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1993.
') FF 1988 II 605
2> RS 935.12
27 Feuille fédérale. 144° année. Vol. III 
409

410

Arrêté fédéral 
Projet
sur la réduction linéaire des subventions
durant les années 1993 à 1995
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 19921\
arrête:
Article premier Champ d'application
1 Le présent arrêté s'applique aux aides financières et indemnités ainsi qu'aux
prêts figurant sous les groupes principaux ci-après dans le budget et le compte
d'Etat:
a. 36 Contributions à des dépenses courantes;
b. 42 Prêts et participations;
c. 46 Contributions à des investissements.
2 L'arrêté s'applique à tous les paiements effectués en 1993, 1994 et 1995 et aux
engagements contractés durant ces années.
3 L'arrêté ne s'applique pas aux paiements honorant des engagements contractés
avant le 1er janvier 1993.
Art. 2 
Réduction
1 La réduction est de 10 pour cent.
2 Elle est effectuée sur les subventions calculées selon le droit en vigueur.
Art. 3 
Exceptions
1 Le Conseil fédéral est autorisé, en cas de rigueurs excessives, à exclure certaines
prestations en tout ou partie de la réduction linéaire.
2 II y a notamment lieu d'exclure de la réduction linéaire les prestations qui ont
déjà subi une réduction ciblée dans le cadre du message sur les mesures
d'assainissement 1992.
3 Le montant total des économies réalisées grâce aux réductions linéaires doit
cependant atteindre au minimum:
a. en 1993 
630 millions de francs
b. en 1994 
690 millions de francs
c. en 1995 
790 millions de francs
!) FF 1992 III 341
411

412

Réduction linéaire des subventions durant les années 1993 à 1995
Art. 4 
Allégements
Le Conseil fédéral peut autoriser, dans des domaines particuliers ou dans certains
cas, des allégements aux prescriptions en vigueur concernant l'exécution des
projets qui bénéficient de subventions.
Art. 5 
Référendum et entrée en vigueur
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est soumis au référendum
facultatif.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1993 et expire le 31 décembre 1995.
413

(ancien texte)
Art. 2 
Allégement douanier pour l'essence non additionnée de plomb
1 Pour l'essence non additionnée de plomb destinée à être utilisée telle quelle
comme carburant, le droit de douane sur les carburants est inférieur de 8 centimes
par litre à celui de l'essence qui en est additionnée; le produit doit correspondre
globalement à celui d'un droit de douane sur les carburants de 26 fr. 50 par 100 kg
bruts.
414

Loi fédérale 
Projet
concernant l'augmentation des droits
d'entrée sur les carburants
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 1992l\
arrête:
Article premier
L'annexe (partie Tarif d'importation) à la loi sur le tarif des douanes du 9 octobre
19862) est modifiée conformément à l'annexe ci-jointe.
Art. 2
L'arrêté fédéral du 22 mars 19853' concernant la différenciation des droits de
douane sur les carburants est modifié comme il suit:
Art. 2, 1er al.
1 Pour l'essence non additionnée de plomb destinée à être utilisée telle quelle
comme carburant, le droit de douane sur les carburants est inférieur de 8 centimes
par litre à celui de l'essence qui en est additionnée; le produit doit correspondre
globalement à celui d'un droit de douane sur les carburants de 55 fr. 70 par 100 kg
bruts.
Art. 3
1 Lors de dédouanements en sortie d'entrepôts privés (art. 42 de la loi fédérale sur
les douanes4'), on applique le taux du droit de douane en vigueur au moment du
dédouanement définitif à l'importation.
2 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
3 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
»> FF 1992 III 341
2> RS 632.10
3) RS 632.112.75
") RS 631.0
415

416

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
Annexe
N° du tarif
2707.
1010
2010
3010
4010
5010
6010
9110
9910
2709.
0010
2710.
0011
0012
0013
0014
0015
0019
Désignation de la marchandise
Huiles et autres produits provenant de la distilla-
tion des goudrons de houille de haute tempéra-
ture; produits analogues dans lesquels les consti-
tuants aromatiques prédominent en poids par
rapport aux constituants non aromatiques:
- benzols:
destinés à être utilisés comme carburant . . .
- toluols:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- xylols:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- naphtalène:
— destiné à être utilisé comme carburant ....
- autres mélanges d'hydrocarbures aromatiques
distillant 65% ou plus de leur volume (y compris
les pertes) à 250° C d'après la méthode ASTM D
86:
destinés à être utilisés comme carburant . . .
- phénols:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- autres:
— huiles de créosote:
destinées à être utilisées comme carburant
— autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
Huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumi-
neux:
- destinées à être utilisées comme carburant . . .
Huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux,
autres que les huiles brutes; préparations non
dénommées ni comprises ailleurs, contenant en
poids 70% ou plus d'huiles de pétrole ou de
minéraux bitumineux et dont ces huiles constituent
l'élément de base:
- destinées à être utilisées comme carburant:
essence et ses fractions:
non additionnées de plomb et destinées à
être utilisées telles quelles comme carbu-
rant
— — — autres
_ _ wnite spirit
— — huile diesel
_ — pétrole
— — autres
Taux du droit
par 100 kg brut
TG
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
52.50
52.50
52.50
TU
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
52.50
52.50
52.50
417

418

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
N" du tarif
2711.
1110
1210
1310
1410
1910
2110
2910
2901.
1011
1091
2110
2210
2310
2411
2421
2911
2991
2902.
1110
1910
Désignation de la marchandise
Gaz de pétrole et autres hydrocarbures gazeux:
- liquéfiés:
— gaz naturel:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
— propane:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
— butanes:
destinés à être utilisés comme carburant .
éthylène, propylène, butylène et butadiène:
destinés à être utilisés comme carburant .
autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
- à l'état gazeux:
gaz naturel:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
— autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
Hydrocarbures acycliques:
- saturés:
— à l'état gazeux, même liquéfiés:
destinés à être utilisés comme carburant .
— autres qu'à l'état gazeux:
destinés à être utilisés comme carburant .
- non saturés:
éthylène:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
propène (propylène):
destiné à être utilisé comme carburant . . .
butène (butylène) et ses isomères:
destinés à être utilisés comme carburant .
buta-l,3-diène et isoprène:
buta-l,3-diène:
destiné à être utilisé comme carburant .
isoprène:
destiné à être utilisé comme carburant .
autres:
à l'état gazeux, même liquéfiés:
destinés à être utilisés comme carburant
autres qu'à l'état gazeux:
destinés à être utilisés comme carburant
Hydrocarbures cycliques:
- cyclaniques, cycléniques ou cycloterpéniques:
cyclohexane:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
Taux du droit
par 100 kg brut
TG
fr.
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
55.70
22.40
22.40
22.40
22.40
55.70
22.40
55.70
55.70
55.70
TU
fr.
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
22.40
55.70
22.40
22.40
22.40
22.40
55.70
22.40
55.70
55.70
55.70
419

420

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
N° du tarif
2010
3010
4110
4210
4310
4410
6010
7010
9010
2905.
1110
1210
1410
1510
1610
1910
2110
2210
2910
2909.
Désignation de la marchandise
- benzène:
— destiné à être utilisé comme carburant ....
- toluène:
— destiné à être utilisé comme carburant ....
- xylènes:
— o-xylène:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
— m-xylène:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
p-xylène:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
— isomères du xylène en mélange:
destinés à être utilisés comme carburant .
- éthylbenzène:
— destiné à être utilisé comme carburant ....
- eumène:
destiné à être utilisé comme carburant ....
- autres:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
Alcools acycliques et leurs dérivés halogènes, sul-
fonés, nitrés ou nitrosés:
- monoalcools saturés:
— méthanol (alcool méthylique):
destiné à être utilisé comme carburant . . .
propane-1-ol (alcool propylique) et pro-
pane-2-ol (alcool isopropylique):
destinés à être utilisés comme carburant .
autres butanols:
destinés à être utilisés comme carburant .
pentanol (alcool amylique) et ses isomères:
destinés à être utilisés comme carburant .
octanol (alcool octylique) et ses isomères:
destinés à être utilisés comme carburant .
— autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
- monoalcools non saturés:
— alcool allylique:
destiné à être utilisé comme carburant . . .
alcools terpéniques acycliques:
destinés à être utilisés comme carburant .
autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
Ethers, éthers-alcools, éthers-phénols, éthers-al-
cools-phénols, peroxydes d'alcools, peroxydes d'é-
thers, peroxydes de cétones (de constitution
chimique définie ou non), et leurs dérivés halogè-
nes, sulfonés, nitrés ou nitrosés:
- éthers acryliques et leurs dérivés halogènes, sul-
fonés, nitrés ou nitrosés:
Taux du droit
par 100 kg brut
TG
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
TU
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
421

422

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
N° du tarif
1910
2010
3010
4210
4310
4410
4910
5010
6010
3811.
9010
3814.
0010
Désignation de la marchandise
— autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
- éthers cyclaniques, cycléniques, cycloterpé-
niques et leurs dérivés halogènes, sulfonés, ni-
trés ou nitrosés:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- éthers aromatiques et leurs dérivés halogènes,
sulfonés, nitrés ou nitrosés:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- éthers-alcools et leurs dérivés halogènes, sulfo-
nés, nitrés ou nitrosés:
éthers monométhyliques de l'éthylène glycol
ou du diéthylène glycol:
destinés à être utilisés comme carburant .
éthers monobutyliques de l'éthylène glycol ou
du diéthylène glycol:
destinés à être utilisés comme carburant .
autres éthers monoalkyliques de l'éthylène
glycol ou du diéthylène glycol:
destinés à être utilisés comme carburant .
— autres:
destinés à être utilisés comme carburant .
- éthers-phénols, éthers-alcools-phénols et leurs
dérivés halogènes, sulfonés, nitrés ou nitrosés:
destinés à être utilisés comme carburant . . .
- peroxydes d'alcools, peroxydes d'éthers, pe-
roxydes de cétones et leurs dérivés halogènes,
sulfonés, nitrés ou nitrosés:
destinés à être utilisés comme carburant . . .
Préparations antidétonantes, inhibiteurs d'oxyda-
tion, additifs peptisants, améliorants de viscosité,
additifs anticorrosifs et autres additifs préparés,
pour huiles minérales (y compris l'essence) ou
pour autres liquides utilisés aux mêmes fins que les
huiles minérales:
- autres:
destinés à être utilisés comme carburant . . .
Solvants et diluants organiques composites, non
dénommés ni compris ailleurs; préparations
conçues pour enlever les peintures ou les vernis:
destinés à être utilisés comme carburant .
Taux du droit
par 100 kg brut
TG
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
TU
fr.
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
55.70
423

424

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
N° du tarif
3817.
1010
2010
3823.
9030
Désignation de la marchandise
Alkylbenzènes en mélanges et alkylnaphtalènes en
mélanges, autres que ceux des nos 2707 ou 2902:
- alkylbenzènes en mélanges:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
- alkylnaphtalènes en mélanges:
— destinés à être utilisés comme carburant . . .
Liants préparés pour moules ou noyaux de fonde-
rie; produits chimiques et préparations des indus-
tries chimiques ou des industries connexes (y com-
pris celles consistant en mélanges de produits
naturels), non dénommés ni compris ailleurs; pro-
duits résiduaires des industries chimiques ou des
industries connexes, non dénommés ni compris
ailleurs:
- autres:
— produits destinés à être utilisés comme carbu-
rant
Taux du droit
par 100 kg brut
TG
fr.
55.70
55.70
55.70
TU
fr.
55.70
55.70
55.70
28 Feuille fédérale. 144" année. Vol. III
425

(ancien texte)
Art. 27
4 Les répartitions aux cantons sont faites par le Conseil fédéral, sur la base de la
population de résidence ordinaire constatée par le recensement fédéral le plus
récent.
426

Loi fédérale 
Projet
sur la Banque nationale
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 1992 V,
arrête:
I
La loi du 23 décembre 1953 2) sur la Banque nationale est modifiée comme il suit:
Art. 27, 4e al.
4 L'excédent revenant aux cantons est réparti compte tenu de leur population de
résidence ordinaire et de leur capacité financière. Le Conseil fédéral règle les
modalités après avoir entendu les cantons.
II
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1993.
35190
» FF 1992 III 341
2> RS 951.11
427

(ancien texte)
Art. 341™"*, 2e al, let. b
2 La Confédération institue, par voie législative, une assurance-vieillesse, survi-
vants et invalidité obligatoire pour l'ensemble de la population. Cette assurance
sert des prestations en espèces et en nature. Les rentes doivent couvrir les besoins
vitaux dans une mesure appropriée. La rente maximale ne doit pas être supérieure
au double de la rente minimale. Les rentes doivent être adaptées au moins à
l'évolution des prix. L'assurance est réalisée avec le concours des cantons; il peut
être fait appel au concours d'associations professionnelles et d'autres organisa-
tions privées ou publiques. L'assurance est financée:
b. Par une contribution de la Confédération, qui n'excédera pas la moitié des
dépenses et qui sera couverte en premier lieu par les recettes nettes de
l'impôt et des droits de douane sur le tabac, ainsi que de l'imposition fiscale
des boissons distillées dans la mesure fixée à l'article 32bis, 9e alinéa;
428

Arrêté fédéral 
Projet
supprimant l'interdiction des maisons de jeu
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 1992 '',
arrête:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 34quater, 2e al., let. b
b. Par une contribution qui n'excédera pas la moitié des dépenses et qui sera
couverte en premier lieu par les recettes nettes de l'impôt et des droits de
douane sur le tabac, de l'imposition fiscale des boissons distillées (art. 32bis,
9e al.) et des recettes brutes de l'exploitation des maisons de jeu (art. 35, 5e
al.);
D FF 1992 III 341
429

(ancien texte)
Art. 35
1 II est interdit d'ouvrir et d'exploiter des maisons de jeu.
2 Les gouvernements cantonaux peuvent, à certaines conditions dictées par
l'intérêt public, autoriser les jeux d'agrément en usage dans les kursaals jusqu'au
printemps 1925, en tant que l'autorité compétente estime ces jeux nécessaires au
maintien ou au développement du tourisme et que leur organisation est assurée
par une entreprise exploitant à cette fin un kursaal. Les cantons peuvent
également interdire de tels jeux.
3 Une ordonnance du Conseil fédéral déterminera les conditions dictées par
l'intérêt public. La mise ne devra pas dépasser 5 francs.
4 Les autorisations cantonales sont soumises à l'approbation du Conseil fédéral.
5 Le quart des recettes brutes des jeux sera versé à la Confédération qui
l'affectera, sans égard à ses propres prestations, aux victimes des dévastations
naturelles, ainsi qu'à des œuvres d'utilité publique.
6 La Confédération peut aussi prendre les mesures nécessaires concernant les
loteries.
430

Suppression de l'interdiction des maisons de jeu
Art. 35
1 La législation concernant l'ouverture et l'exploitation des maisons de jeu, y
compris les appareils à sous, servant aux jeux de hasard, est du domaine de la
Confédération.
2 Les maisons de jeu sont soumises à une concession de la Confédération. En
l'accordant, cette dernière tiendra compte des conditions régionales et des
dangers inhérents aux jeux de hasard.
3 La législation fixe les mises maximums.
4 L'admission des appareils à sous servant aux jeux d'adresse est réservée à la
législation cantonale.
5 Une taxe calculée en fonction du produit des maisons de jeu et correspondant à
80 pour cent au plus des recettes brutes provenant de leur exploitation sera versée
à la Confédération. Elle sera utilisée pour couvrir la contribution fédérale à
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
6 La législation sur les loteries est du domaine de la Confédération.
II
1 Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
35190
431

(ancien texte)
Art. 88
Dans le Conseil national et dans le Conseil des Etats, les décisions sont prises à la
majorité absolue des votants.
432

Arrêté fédéral 
projet
instituant un frein aux dépenses
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mars 1992 ^
arrête:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 88
1 Dans le Conseil national et dans le Conseil des Etats, les décisions sont prises à
la majorité absolue des votants.
2 Les dispositions de lois et d'arrêtés fédéraux de portée générale ainsi que les
crédits et plafonds de dépenses qui entraînent des dépenses excédant les proposi-
tions du Conseil fédéral doivent être adoptés par la majorité des membres des
deux conseils législatifs.
II
1 Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
2 II entre en vigueur le 1er janvier 1993.
35190
') FF 1992 III 341
433

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur les mesures d'assainissement des finances fédérales 1992 du 25 mars 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
92.038
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.05.1992
Date
Data
Seite
341-433
Page
Pagina
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10 106 974
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