ch_vb · JAAC 54.4 · 1989-05-12 · de


JAAC 54.4
Office fédéral de la justice, 12 mai 1989
Art. 13 O INTERPOL. Limites du droit d’accès d’associations, s’agissant
d’un fichier global relatif à un mouvement religieux auquel elles se
rattachent.
Le fait que l’autorité répertorie des informations sous une appellation
générale ne donne ni aux associations dont le nom contiendrait cette
notion générale, ni aux personnes physiques - membres ou non de
l’association - dont des données personnelles seraient enregistrées
pour une raison quelconque sous cette même appellation, un droit au
renseignement sur toutes les données contenues dans ce dossier global.
Le demandeur, que ce soit une personne physique ou morale, aura accès
uniquement aux données le concernant directement.
Art. 13 V INTERPOL. Grenzen des Rechtes von Vereinen auf Auskunft in
bezug auf ein Gesamtregister betreffend eine religiöse Bewegung, der sie
angehören.
Der Umstand, dass die Behörde Informationen unter einer allgemeinen
Bezeichnung sammelt, gibt weder den Vereinen, deren Namen
diese Bezeichnung enthält, noch den natürlichen Personen - ob
Vereinsmitglieder oder nicht, über welchen aus irgendeinem Grund
persönliche Daten unter derselben Bezeichnung erfasst sind, ein
Recht auf Auskunft über alle in diesem Gesamtregister aufgeführten
Daten. Der Antragsteller, ob natürliche oder juristische Person, erhält
ausschliesslich Zugang zu den Daten, die ihn unmittelbar betreffen.
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Art. 13 O INTERPOL. Limiti del diritto d’accesso di associazioni a
uno schedario globale relativo a un movimento religioso cui esse
appartengono.
Il fatto che l’autorità raccolga informazioni sotto una denominazione
generale non dà diritto né alle associazioni il cui nome comprende
questa denominazione, né a persone fisiche - membri o no
dell’associazione - i cui dati personali sono registrati per un motivo
qualunque sotto la stessa denominazione, ad avere informazioni su
tutti i dati contenuti in detto schedario globale. Il richiedente, che si
tratti di una persona fisica o giuridica, ha accesso unicamente ai dati
che lo concernono direttamente.
Exercice du droit au renseignement sur un fichier globalisé
1. Hypothèse de départ
Rattachées à un mouvement religieux désigné par le terme fictif de
«Sublimisme», différentes associations religieuses conventionnellement
appelées ci-après «Confréries sublimiques» déposent une demande de
renseignements au Bureau central suisse de police du Ministère public
de la Confédération. Cette requête tend à ce que le «Sublimisme», en tant
que personne concernée, soit reconnu comme légitimé à recevoir des
renseignements relatifs aux données enregistrées par ledit bureau sur les
différentes «Confréries sublimiques» ou sur leurs membres.
L’argumentation développée à cet effet est la suivante: Si INTERPOL répertorie
des données sous l’appellation globale «Sublimisme», alors chaque personne
morale dont le nom contient cette notion peut faire valoir sa qualité de
personne concernée. Cette pratique de «globaliser» des informations sous
le mot-clef «Sublimisme», alors qu’il n’existe aucune personne morale nommée
uniquement par ce terme nu, a pour conséquence que de fausses informations
enregistrées ne peuvent être corrigées, personne ne pouvant se légitimer d’un
droit au renseignement.
Dans le cas d’espèce, la question est donc de déterminer qui est légitimé à
obtenir, de la part du Bureau central national (BNC) INTERPOL Suisse, des
renseignements tirés du dossier général «Sublimisme» et sur quelles données
précises?
Mais c’est avant tout la distinction qui doit être faite entre la sphère privée
de l’association et celle de ses membres qui importe. En effet, il a clairement
été établi par le TF que la sphère privée et le domaine secret d’une personne
morale ne coïncidaient pas avec ceux de chacun de ses membres, car un fait
est attribué soit à la sphère d’activité et d’intérêts de la corporation, soit à la
vie de chacun de ses membres, mais pas à la fois au domaine de l’une et de
l’autre. De fait, cela n’aurait guère de sens que d’étendre la sphère secrète et
privée des personnes morales au point qu’elle recouvrirait largement celle de
leurs membres (cf. ATF 97 II 102 et ATF 97 II 103). La seule exception admise à
ce principe est le cas où l’association a un intérêt propre coïncidant avec celui
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de ses membres, tel que par exemple la composition de l’association: la qualité
de membre appartient à la sphère privée de chaque membre, de même que la
société a elle-même un intérêt propre à l’anonymat de ses membres. Hormis
de tels cas de coïncidence des intérêts entre les membres et l’association, cette
dernière n’est pas en droit de s’immiscer dans la sphère privée d’un de ses
membres, partant, n’est aucunement légitimée à faire valoir un droit d’accès
aux données personnelles de celui-ci.
Il ressort de ce qui précède que
d’une part, une «Confrérie sublimique» déterminée ne saurait obtenir des
renseignements sur l’un de ses membres, quand bien même l’information en
question aurait un lien avec le mouvement religieux en question, son droit au
renseignement se limitant aux seules données la concernant directement
et
d’autre part, chaque association en tant que personne morale doit également
voir sa sphère privée protégée face à la personne morale dont elle pourrait
elle-même être membre. Bien que l’on puisse considérer chacune de ces
associations comme une véritable personne morale à part entière, force est
de constater que dans de tels cas de figure, il existe en général une certaine
dépendance desdites associations à l’égard d’une organisation centrale qui
est à l’origine du mouvement, notamment du fait de la mise en place d’une
hiérarchie ou de l’imposition, au moment de leur fondation, de préceptes
à suivre pour divulguer la philosophie religieuse en question. Dès lors, le
principe susmentionné devrait s’appliquer par analogie: la sphère privée
de la personne morale «Confrérie sublimique de Fribourg» ne coïncide pas
avec celle d’une «personne morale» (d’envergure internationale par exemple,
englobant plusieurs de ces associations religieuses) dont elle serait membre.
En conséquence, cette personne morale formée de plusieurs «Confréries
sublimiques», porterait atteinte à la personnalité de celles-ci en ayant accès à
leurs données personnelles. Dans le cas d’espèce, si une association religieuse
internationale du mouvement sublimique existait et avait en tant que telle
une véritable personnalité juridique, elle ne pourrait donc exercer un
droit au renseignement sur les données répertoriées sous le fichier général
«Sublimisme», que si elles la concernaient directement en tant que «Confrérie
sublimique internationale», exclusion faite volontairement des informations
relatives à la «Confrérie sublimique de Lausanne» par exemple.
2.3.3. Hypothèse d’une association suisse
3. Conclusion
2. Le droit
2.1. Les bases légales
Le droit de chacun de consulter son dossier est un élément de son droit d’être
entendu garanti par l’art. 4 Cst. (cf. ATF 113 Ia 261). La jurisprudence du TF
a apporté de nombreuses précisions concernant l’exercice de ce droit (cf.
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ATF 112 Ia 97 ss; ATF 113 Ia 1 ss; ATF 113 Ia 257 ss). Ainsi, indépendamment
d’une procédure pendante ou clôturée, l’art. 4 Cst. garantit le droit de toute
personne à la consultation d’un dossier la concernant directement. D’autre
part, quiconque prétend, avec quelque vraisemblance, que des renseignements
personnels enregistrés à son sujet sont susceptibles de porter atteinte à sa
liberté personnelle, doit pouvoir en requérir la consultation sans avoir à
justifier encore d’un autre intérêt digne de protection.
De plus, indépendamment des règles régissant le droit de consulter un
dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère à la «personne
concernée» le droit d’être renseignée, d’une part, sur les données qui ont été
enregistrées à son sujet par une autorité publique et, d’autre part, sur l’usage
qui en a été fait. Ce droit au renseignement («Auskunftsrecht») est du reste
reconnu, dans son principe, par la plupart des pays occidentaux (cf. ATF 113 Ia
264; Paul-Henri Steinauer, Le droit d’accès, dans: Informatique et protection de
la personnalité, Fribourg 1981, p. 91).
Enfin, l’exercice du droit au renseignement est explicitement défini à
l’art. 13 al. 1er O du ler décembre 1986 concernant le Bureau central national
INTERPOL Suisse (O INTERPOL, RS 172.213.56): «Toute personne peut
demander au BCN des renseignements sur les informations de police la
concernant».
2.2. Qualité pour invoquer le droit au renseignement des
personnes morales (= qui est habilité?)
2.2.1. Le droit des personnes morales en général
La requête étant déposée au nom de différentes associations religieuses, il
importe de se pencher sur les prétentions découlant de la protection des
données que sont en droit d’invoquer les personnes morales.
Ainsi, le TF a admis que la protection générale de la personnalité s’appliquait
aussi, en principe, aux personnes morales, leur reconnaissant notamment une
sphère intime ou privée (cf. ATF 95 II 481 ss; ATF 97 II 97 ss).
De plus, le Conseil fédéral, dans son message du 23 mars 1988 relatif à la
LF sur la protection des données (LPD), s’est prononcé de façon claire sur
l’importance d’accorder aux personnes morales une protection pleine et
entière à l’encontre des traitements de données effectués par les autorités
publiques, et ce alors même que la doctrine dominante soutient que les
personnes morales ne peuvent invoquer les droits fondamentaux pertinents
en matière de protection des données, notamment la liberté personnelle (cf. FF
1988 II 447). Le Conseil fédéral a en effet estimé qu’on ne saurait nier que les
personnes physiques et les personnes morales ont, en matière de protection
des données, des exigences très semblables et que, dès lors, une personne
morale est en droit de se prévaloir de la liberté personnelle à l’encontre de
certains traitements de données.
Enfin, le ch. 22 des Directives applicables au traitement des données
personnelles dans l’administration fédérale du 16 mars 1981 (FF 1981 I
1314 s. et FF 1983 II 1212, reproduites dans JAAC 48 II p. 111 à 118) stipule
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que sont des «données personnelles toutes les informations se rapportant à
une personne physique, à une personne morale ou à un groupe de personnes
(personne en cause), pour autant que celle-ci soit ou puisse être déterminée».
On peut déduire de cette analyse que chaque personne morale en tant que
telle est habilitée à invoquer le droit au renseignement.
2.2.2. Les associations revendiquant leur appartenance à un
mouvement religieux
Il importe de bien distinguer l’association religieuse en tant que telle et le
mouvement religieux auquel cette dernière revendique son rattachement.
Ainsi le «Sublimisme», en tant que mouvement religieux, n’a pas la qualité de
personne morale. Il est dénué de toute personnalité juridique. Il correspond
simplement à l’appellation donnée à telle ou telle philosophie religieuse,
c’est-à-dire à une certaine forme de pensée ou à un ensemble de préceptes
et de principes aux prétentions religieuses à suivre.
Par contre, les associations qui se sont constituées, selon la réglementation
instaurée aux art. 60 ss CC, sous les noms de Confréries sublimiques de
Lausanne ou de Bâle par exemple, ont acquis la qualité de personnes morales.
Celles d’entre elles qui le désirent pourront même procéder à leur inscription
au registre du commerce. Ces associations auront précisément pour but de
suivre et d’enseigner les idées et principes de ce mouvement religieux qu’est le
«Sublimisme» .
Chacune de ces associations religieuses constitue donc une personne morale à
part entière, indépendante, avec sa propre comptabilité, ses propres statuts,
etc … et, partant, est habilitée à exercer son droit au renseignement sur les
données la concernant.
2.3. L’objet du droit au renseignement (= sur quelles données?)
2.3.1. Le caractère général du dossier «Sublimisme»
Si, comme démontré ci-dessus, la «Confrérie sublimique de Lausanne» par
exemple, en tant que personne morale, peut être considérée comme légitimée
à déposer, par l’intermédiaire de son avocat, une demande fondée sur le
droit au renseignement, force est de constater qu’en l’espèce, l’hypothèse
de départ est d’une portée beaucoup plus étendue. En effet, elle ne consiste
pas simplement dans le fait d’invoquer le droit au renseignement d’une
«Confrérie sublimique» déterminée sur les données répertoriées la concernant
directement, mais elle soutient que si un dossier général est constitué par
INTERPOL sous l’appellation globale de «Sublimisme», alors toute personne
morale dont le nom contient cette notion peut faire valoir sa qualité de
personne concernée et avoir accès à l’ensemble des données.
Le problème n’est cependant pas tellement de reconnaître ou non la qualité
de «personne concernée». Cette dernière doit être donnée à toute personne
physique ou morale (cf. ci-dessus 2.2) à propos de laquelle des données
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personnelles seraient répertoriées dans ce dossier général «Sublimisme».
En effet, selon l’art. 13 al. 1er O INTERPOL, «toute personne peut demander au
BCN des renseignements sur les informations de police la concernant».
La question centrale est plutôt de déterminer sur quelles données précises ce
droit pourra être exercé:
- En analysant les différentes situations possibles, force est de constater
qu’aucun problème ne devrait se poser en cas de demande de renseignement
déposée par un membre de la «Confrérie sublimique de Zurich» par exemple
sur les données le concernant et qui auraient été répertoriées dans le dossier
global «Sublimisme». De même, la «Confrérie sublimique de Bâle» elle-même,
en tant que personne morale, est en droit d’obtenir des informations traitées à
son sujet dans ledit dossier.
- Par contre, qu’en-est-il lorsque cette même association religieuse de Bâle, ou
l’un de ses membres, demande à avoir accès à toutes les données répertoriées
dans ce dossier général?
Afin de pouvoir répondre à cette question centrale, il est nécessaire d’analyser
l’ampleur du droit au renseignement des différentes personnes concernées:
2.3.2. L’ampleur du droit au renseignement
a. Refus du droit au renseignement sur toutes les données
répertoriées sous le mot-clef «Sublimisme»
Selon l’argumentation de départ, c’est parce qu’il n’existe aucune personne
morale s’appelant simplement «Sublimisme», partant que personne ne
peut se légitimer d’un droit au renseignement concernant les données
répertoriées sous ce terme, que l’on doit reconnaître à toutes les associations
dont le nom contiendrait cette notion un droit de renseignement sur toutes
les informations enregistrées. A l’appui de cette thèse, il est affirmé dans
l’hypothèse choisie que sans une telle extension du droit au renseignement,
toutes les données inexactes ne pourraient jamais être corrigées puisque
personne ne serait habilité à en demander la rectification.
Une telle argumentation ne saurait toutefois être reconnue comme pertinente.
En effet, le droit au renseignement, considéré comme une forme d’exercice
du droit d’accès, est un droit subjectif strictement personnel. Il s’ensuit qu’on
doit entendre par cette notion le droit d’être renseigné sur les données qui ont
été enregistrées à son sujet par une autorité publique (cf. ATF 113 Ia 264). Cela
signifie que l’on ne peut accéder qu’à ses propres données (cf. FF 1988 II 460).
Or, il est évident que le fait de permettre à toute «Confrérie sublimique»
d’exercer son droit au renseignement sur toutes les données répertoriées
sous le mot-clef «Sublimisme», impliquerait la communication de certaines
informations, liées certes audit mouvement, mais ne concernant pas
nécessairement directement l’association ou le membre de cette association
qui en aura fait la demande.
En conséquence, une telle association religieuse déterminée, celle de Lausanne
ou de Bâle par exemple, ou l’un de ses membres, seront habilités à exercer leur
droit au renseignement en leur nom propre, mais ne pourront obtenir que des
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informations les concernant personnellement. Le TF a par ailleurs confirmé
ce principe en précisant que l’exercice du droit au renseignement peut être
limité, voire supprimé, s’il se heurte à l’intérêt prépondérant de la collectivité
publique, de tiers, voire de la personne concernée elle-même (cf. ATF 112 Ia
101; ATF 113 Ia 265; Steinauer, op. cit., p. 93).
Or, nous nous trouvons précisément en présence d’un tel intérêt prépondérant:
celui des personnes physiques ou morales dont certaines données personnelles
ont été répertoriées sous l’appellation «Sublimisme» pour des raisons diverses
de ne pas voir leurs données consultées par toute personne justifiant d’un
lien avec ledit mouvement. En présence d’un tel intérêt, il appartiendra à
l’autorité d’agir conformément au principe de la proportionnalité. Il suffirait
notamment de dissimuler certains éléments d’information en les occultant ou
les caviardant (ATF 113 Ia 265 et ATF 113 Ia 266). En l’espèce, une «Confrérie
sublimique» déterminée n’aura pas accès à toutes les données répertoriées
dans le dossier global «Sublimisme» mais seulement à celles la concernant
directement, exception faite précisément des données se trouvant dans ce
même fichier et se rapportant à d’autres personnes physiques ou morales.
L’emploi d’une telle pratique rend caduque l’argumentation proposée dans
l’hypothèse de départ selon laquelle aucune correction de données inexactes
ne peut avoir lieu. En effet, si un droit au renseignement ne saurait être
reconnu sur la totalité des données concernant le mouvement sublimique,
l’exercice de ce droit par les différentes associations religieuses y relatives
ou par leurs membres pour les données les concernant directement, donne
implicitement à ces derniers la possibilité d’en requérir la rectification, bien
qu’il n’existe aucun fichier les concernant directement.
b. Refus du droit au renseignement sur des données concernant
d’autres personnes physiques ou morales
Toute personne physique, ainsi que toute association déterminée, en tant que
personne morale, est en droit de revendiquer la protection de sa sphère privée
face à des tiers (cf. ci-dessus 2.2).
Dès lors, une personne physique, membre ou non d’une association religieuse
liée au mouvement sublimique, et à propos de laquelle des données seraient
répertoriées pour une raison quelconque dans le dossier global «Sublimisme»,
a un intérêt digne de protection à ce que ses données ne soient pas accessibles
à tout un chacun.
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De même, la «Confrérie sublimique de Lausanne» par exemple, en tant que
personne morale, est en droit d’attendre que n’importe quelle autre association,
dont le nom contiendrait cette notion de sublimisme, n’ait pas un droit d’accès
à ses données propres.
c. Refus du droit au renseignement de l’association sur des
données concernant ses membres
Lorsque l’on déclare qu’une «Confrérie sublimique» déterminée ou l’un
de ses membres ont un droit au renseignement les concernant, on entend
par là un droit d’information respectif de chacun sur ses propres données.
En conséquence, s’il paraît évident qu’en tant que personne physique, un
membre d’une association obtienne des renseignements sur ses données
personnelles, il convient de préciser que l’association déterminée elle-même,
en tant que personne morale, n’aura également accès qu’aux données la
concernant directement et non pas aussi aux données personnelles de l’un
de ses membres. En effet, si la jurisprudence, dans des cas déterminés de
recours, a octroyé aux associations le droit d’agir en leur propre nom, mais
dans l’intérêt dé leurs membres à condition que cela ressorte de leurs tâches
statutaires et que les membres aient eux-mêmes qualité pour agir (cf. ATF
103 II 294), cela ne donne pas pour autant à ces associations un droit au
renseignement sur les données personnelles de leurs membres.
On peut notamment déduire ce principe du caractère strictement personnel
du droit d’accès (cf. FF 1988 II 460) et du ch. 422 des Directives applicables au
traitement des données personnelles dans l’administration fédérale qui, à sa
let. c, subordonne la communication de données personnelles à des tiers, en
principe, à l’accord de la personne en cause.
Bien que ce ne soit pas toujours nécessairement le cas, il convient de ne pas
perdre de vue que de telles associations pourraient très bien être rassemblées
au sein d’une «association suisse». Dans un tel cas de figure, se poserait alors
la question de l’ampleur du droit au renseignement de cette association
nationale.
En dépit du principe énoncé au point 2.3.2/c selon lequel la sphère privée
d’une personne morale ne coïncide pas avec celle de la personne morale dont
elle fait partie, force est de constater l’étroit rapport juridique qui existerait
entre une telle association suisse et ses membres formés de différentes
associations. En pareille situation, le fait que ces associations-membres aient
accepté d’entrer dans cette «fédération d’associations» tendrait à donner
à cette dernière un droit au renseignement relativement étendu sur ses
membres.
Cependant, le principe de la protection de la sphère privée des membres
établi par le TF ne doit pas être amoindri ou contourné (cf. ATF 97 II 102 et
ATF 97 II 103): tant que l’association nationale, pour chaque cas d’espèce, ne
pourra pas revendiquer une coïncidence de sa sphère privée avec celle d’une
de ses associations-membres à propos de laquelle elle désirerait obtenir des
renseignements, son droit d’accès à un dossier général devra resté limité aux
seules données la concernant directement.
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En conséquence, l’appartenance d’une association à une fédération nationale
regroupant plusieurs associations, partant l’existence d’un lien juridique entre
ladite fédération et ses membres, doit tout au plus permettre au maître du
fichier, en cas de doute, de déduire avec plus de facilité le consentement de
l’association à ce que des données la concernant soient rendues accessibles à la
fédération dont elle est membre.
Mais en aucun cas l’on ne saurait en déduire un véritable droit au
renseignement en faveur de la fédération sur les données répertoriées dans un
dossier global à propos de ses membres: seules les informations relatives à la
fédération en elle-même, en tant que personne morale, lui seront accessibles.
3.1. Il ressort de ce qui précède que la requête développée dans l’hypothèse de
départ doit être rejetée, en tant qu’elle concerne un droit au renseignement
général reconnu à toute «Confrérie sublimique» déterminée sur l’ensemble des
données enregistrées sous l’appellation «Sublimisme».
3.2. Toutefois, cette demande doit être partiellement admise, dans le cadre
de l’exercice du droit au renseignement limité à la personne concernée.
Ainsi, chaque association déterminée rattachée à ce mouvement religieux
(la «Confrérie sublimique de Bâle», par exemple) sera en droit d’obtenir
des renseignements tirés de données répertoriées dans le dossier global
«Sublimisme», mais uniquement sur les informations de police la concernant.
Reste réservée l’exception de l’art. 13 al. 4 O INTERPOL qui stipule qu’un
renseignement peut être refusé si une poursuite pénale, l’exécution de la
peine ou la prévention des crimes par la police l’exige. La décision portant sur
la demande de renseignements sera prise en application de la réglementation
prévue à l’art. 13 al. 2 et 3 O INTERPOL; celle-ci tient compte notamment de
l’origine des données selon qu’elles proviennent de l’enquête de telle ou telle
autorité, et cela indépendamment du fait qu’elles soient ensuite répertoriées
dans un dossier général.
3.3. Contrairement à ce que laisse entendre l’argumentation développée dans
l’hypothèse de départ, le fait de ne pas donner un droit de renseignement
général à chaque association dont le nom contiendrait cette notion de
sublimisme sur toutes les données enregistrées précisément sous cette
appellation globale, n’a pas pour conséquence une impossibilité de procéder
à la rectification des données inexactes, faute de personne légitimée. En effet,
chaque «Confrérie sublimique» déterminée (de même que chaque membre,
pour ses propres données) est habilitée à demander la rectification ou la
destruction des informations de police la concernant selon la procédure
prévue à l’art. 14 O INTERPOL.
3.4. Une telle solution, limitant le droit au renseignement exercé par une
association religieuse déterminée liée au mouvement sublimique, ou par un de
ses membres, aux seules informations les concernant, est compatible avec la
protection de la personnalité des autres personnes physiques ou morales dont
les données seraient également répertoriées sous le mot-clef «Sublimisme».
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.4 - Office fédéral de la justice, 12 mai 1989
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
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