ch_vb · JAAC 58.75 · 1993-06-15 · de


JAAC 58.75
Bundesamt für Justiz, 15. Juni 1993
Surveillance des frontières. Emploi de moyens vidéo.
Art. 8 CEDH. Liberté personnelle. Art. 179quaterCP.
- L’emploi de moyens vidéo dans la surveillance des frontières ne pose en
soi pas de problèmes juridiques, sauf si les images sont enregistrées.
- Les exigences auxquelles doit répondre la base légale dépendent de
la forme d’emploi de la vidéo et du genre d’utilisation d’éventuels
enregistrements.
Grenzüberwachung. Einsatz von Video.
Art. 8 EMRK. Persönliche Freiheit. Art. 179quaterStGB.
- Der Einsatz von Video zur Grenzüberwachung ist für sich allein
genommen rechtlich unproblematisch. Probleme stellen sich, wenn die
Bilder aufgezeichnet werden.
- Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind abhängig von
der Form des Videoeinsatzes und der Verwendungsart allfälliger
Aufzeichnungen.
Sorveglianza del confine. Impiego di videocamere.
Art. 8 CEDU. Libertà personale. Art. 179quater CP.
- L’impiego di videocamere per la sorveglianza del confine non è, in
quanto tale, problematico dal punto di vista giuridico. Le difficoltà
sorgono quando le immagini sono registrate.
- Le esigenze poste al fondamento legale dipendono dalla forma
d’impiego della videocamera e dal tipo di utilizzazione di eventuali
registrazioni.
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Das Bundesamt für Justiz (BJ) wurde um eine rechtliche Beurteilung des
Einsatzes von Video zur Grenzüberwachung ersucht. Es stellte sich die Frage
nach der rechtlichen Zulässigkeit eines solchen Einsatzes mit Blick auf Art. 8
der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte
und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101), das ungeschriebene Verfassungsrecht
der persönlichen Freiheit, Art. 179quaterStGB und der Notwendigkeit einer
Rechtsgrundlage im Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 (ZG, SR 631.0). Der Anfrage
lag folgender Sachverhalt zu Grunde: Im Sinne eines Pilotprojektes werden
zwei kleine Fusswege über die Grenze mit einer Videokamera wie folgt
überwacht: «An beiden Übergängen ist eine Kamera versteckt installiert und
mittels Draht mit einem Monitor verbunden. Grenzübertritte von Personen
werden auf Videoband aufgezeichnet und gleichzeitig auf den Amtsplatz
akustisch signalisiert. Der Plantonbeamte kann auf dem Monitor feststellen,
wer die Grenze überschritten hat. Die Aufnahme wird dem Betroffenen nicht
mitgeteilt.»
Das BJ gab dazu folgende Stellungnahme.
1. Zu Art. 8 EMRK
Es fragt sich, ob diese Bestimmung überhaupt zur Anwendung gelangt.
Nach Art. 8 Abs. 1 EMRK hat jedermann «Anspruch auf Achtung seines
Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und seines Briefverkehrs».
In casu steht höchstens das Privatleben zur Diskussion. Die Europäische
Kommission für Menschenrechte hat sich in mehreren Entscheiden zum
Begriff des Privatlebens geäussert. Im Fall X c/Royaume-Uni stellte sie fest,
dass das Privatleben nicht betroffen sei, wenn die Polizei anlässlich einer
Demonstration Fotografien von den Teilnehmern mache. Die Kommission
begründete ihren Entscheid damit, dass erstens die Behörden nicht in die
Wohnung des Beschwerdeführers eingedrungen seien, und dass zweitens die
Fotografien einen öffentlichen Vorfall betreffen, an dem der Beschwerdeführer
freiwillig teilgenommen habe (Beschwerde Nr. 5877/72, Entscheid vom
12. Oktober 1973, in: Annuaire de la Convention européenne des droits
de l’homme, Bd. 16 [1973], S. 337). Im Fall Brüggemann und Scheuten
führte die Kommission aus: «La prétention au respect de sa vie privée est
automatiquement réduite dans la mesure où l’individu lui-même met sa vie
privée en contact avec la vie publique ou la place dans un rapport étroit avec
d’autres intérêts protégés» (Beschwerde Nr. 6959/75, rapport du 12 juillet 1977,
Décisions et Rapports N° 10, S. 138).
Angesichts der Rechtsprechung der Kommission vertritt das BJ die Ansicht,
dass durch die Videoüberwachung am Grenzübergang das Privatleben des
Reisenden nicht betroffen wird. Die Überwachung spielt sich im öffentlichen
Bereich ab. Zudem muss jeder, der sich der Grenze nähert, damit rechnen,
dass er von den Zollbeamten beobachtet, angehalten oder gar kontrolliert
wird. Mit einem Grenzübertritt muss eine Zollkontrolle akzeptiert werden, in
welcher Form sie auch immer erfolgt.
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Selbst wenn man davon ausgehen wollte, mit der Videoüberwachung an der
Grenze werde das Privatleben nach Art. 8 Abs. 1 EMRK tangiert, so würde ein
solcher Eingriff durch Abs. 2 dieses Artikels statthaft. Denn in Art. 27 Abs. 1 ZG
ist eine Grenzüberwachung ausdrücklich vorgesehen.
2. Zu Art. 179quater StGB
Dem Grundtatbestand von Art. 179quaterStGB unterliegt, «wer eine Tatsache aus
dem Geheimbereich eines andern oder eine nicht jedermann ohne weiteres
zugängliche Tatsache aus dem Privatbereich eines andern ohne dessen
Einwilligung mit einem Aufnahmegerät beobachtet oder auf einen Bildträger
aufnimmt».
Im vorliegenden Zusammenhang stellt sich allein die Frage, ob Tatsachen
aus dem Geheimbereich oder nicht jedermann ohne weiteres zugängliche
Tatsachen aus dem Privatbereich überwacht werden.
Das Überschreiten der Landesgrenze auf einem allgemein zugänglichen
Fussweg stellt keine Tatsache aus dem Geheimbereich dar, da klarerweise
kein Umstand «aus der höchstpersönlichen Sphäre, die man dem Einblick
anderer legitimerweise zu entziehen pflegt» (BGE 118 IV 46 mit Hinweisen),
betroffen ist.
Hingegen fragt sich, ob eine nicht jedermann ohne weiteres zugängliche
Tatsache aus dem Privatbereich aufgezeichnet wird. Mit diesem
Tatbestandsmerkmal sind grosse Abgrenzungsprobleme verbunden, für
welche sich kaum eine allgemeingültige Formel finden lässt. Der Bundesrat
hatte ursprünglich allein den Geheimbereich schützen wollen. Tatsachen aus
dem Privatbereich wurden erst im Verlauf der parlamentarischen Beratung
in den Tatbestand aufgenommen. Aus der Entstehungsgeschichte ist jedoch
zu folgern, dass der Gesetzgeber den geschützten Privatbereich einschränken
wollte (vgl. dazu BGE 118 IV 47 f.).
Vom fraglichen Passus erfasst sind beobachtete oder registrierte Tatsachen,
die sich in einem von Art. 186 StGB (Hausfriedensbruch) geschützten
Raum abspielen. Ob darüber hinaus auch die hier interessierende
Privatsphäre in der Öffentlichkeit geschützt werden soll ist, ist umstritten.
Nach Auffassung von Noll (Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I,
Zürich 1983, S. 95) und Trechsel (Kurzkommentar StGB, Zürich 1989, Rz. 3 zu
Art. 179quater) ist privates Verhalten in der Öffentlichkeit vom Tatbestand
nicht erfasst. Die Gegenmeinung (vgl. etwa Rehberg Jörg, Strafrecht III,
5. Aufl., Zürich 1989-1993, S. 212 und Schubarth Martin, Kommentar BT
III, N. 12 zu Art. 179quater) knüpft den Schutz jedenfalls an einschränkende
Voraussetzungen. Insoweit kann als gesichert gelten, dass die Tatsachen durch
Wahrnehmungshindernisse tatsächlicher oder rechtlicher Natur abgeschirmt
sein müssen (vgl. BGE a.a.O., S. 48 f.). Der Wille, bei der Grenzüberschreitung
an einem allgemein zugänglichen Ort nicht von Zollorganen beobachtet zu
werden, vermag allein noch nicht Privat- oder gar Geheimcharakter des
Verhaltens zu begründen. Vielmehr sind in diesem Fall weder faktische noch
rechtliche Wahrnehmungsschranken ersichtlich. Der in Frage stehende Fall
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steht der Fernseh-Überwachung in Warenhäusern nahe, welche - im Gegensatz
etwa zum Sonderfall Überwachung von Umkleidekabinen - ebenfalls als nicht
tatbestandsmässig erachtet wird (Schubarth, a.a.O., Rz. 16 zu Art. 179quater).
Die Oberzolldirektion erwähnt sodann die Möglichkeit, dass die Installation
Vorgänge aus der Intimsphäre miterfassen könnte. Zu denken ist hier etwa
an das viel zitierte Beispiel des sich vergnügenden Liebespärchens. Nach
der geschilderten Sachlage erweist sich indessen die Wahrscheinlichkeit
der Erfassung von Tatsachen aus dem Geheimbereich ex ante als zu gering,
um Eventualvorsatz zu begründen. Tritt die selbsttätige Videoerfassung
von solchen Tatsachen dennoch ein, so genügt es, die Registrierung und
Beobachtung unverzüglich einzustellen, allfällige Aufzeichnungen zu
vernichten und jegliche Verwertungshandlungen nach Abs. 2 und 3 von
Art. 179quaterzu unterlassen, um der Strafbarkeit zu entgehen.
3. Das ungeschriebene Grundrecht der persönlichen Freiheit
Zum Schutzbereich der persönlichen Freiheit gehört unter anderem der
öffentlichrechtliche Persönlichkeitsschutz, insbesondere der Schutz der Ehre
und der Privatsphäre. Da im vorliegenden Fall ein hoheitliches Verhältnis
zwischen Staat und Individuen zur Diskussion steht, richtet sich der Schutz
der Persönlichkeit nicht nach Zivilrecht (Art. 28 ff. ZGB), sondern nach
öffentlichem Recht. Zu Recht wird in der Lehre die Ansicht vertreten, der
öffentlichrechtliche Persönlichkeitsschutz habe sich am privatrechtlichen
zu orientieren und dürfe nicht hinter diesem zurückstehen (vgl. Haller
Walter, Kommentar BV, Persönliche Freiheit, Rz. 78). Art. 28 ZGB schützt den
Geheim- und Privatbereich, nicht hingegen den Gemeinbereich (vgl. BGE 97
II 100 f.; Jäggi Peter, Fragen des privatrechtlichen Schutzes der Persönlichkeit,
Zeitschrift für Schweizerisches Recht [ZSR] 1960 II, S. 226a f.). Diese
unterschiedlichen Schutzbereiche gelten auch beim Persönlichkeitsschutz.
Diese Differenzierung hat zur Folge, dass die Grenzüberwachung per Video für
sich allein nicht vom Schutzbereich der persönlichen Freiheit erfasst wird, da
sich die Überwachung auf den Gemeinbereich beschränkt.
Das Bundesgericht hat sich in BGE 112 Ia 18 ff. unter anderem mit
der Frage der rechtsstaatlichen Zulässigkeit der verdeckten Fahndung
auseinandergesetzt. Es kommt dabei zum Schluss, dass mit dieser Art der
Fahndung nicht in die persönliche Freiheit eingegriffen wird. Aus den
Erwägungen: «Während die strafprozessualen Zwangsmassnahmen (wie Haft,
Hausdurchsuchungen usw.) klarerweise gegen den Willen der Betroffenen in
eine geschützte Rechtssphäre eingreifen und die Überwachung des Telephon-,
Post- und Telegrafenverkehrs - ohne Wissen der Betroffenen - im Interesse
der Strafverfolgung gesetzlich geschützte Geheimbereiche verletzt, liegt
die Problematik des V-Mann-Einsatzes auf einer etwas andern Ebene: Der
Betroffene wird weder in seiner persönlichen Freiheit beschränkt, noch
muss er irgendwelche andern Zwangsmassnahmen dulden, sondern er tritt
mit einem ihm unbekannten Partner in Kontakt, mit welchem er aber nicht
verhandeln würde, wenn er wüsste, dass dieser im Dienst der Fahndung
steht....Auch aus der EMRK (Art. 8) lässt sich kein Schutz des Delinquenten vor
verdeckter Fahndung ableiten. Ob die Fahndungsmethode des V-Mannes
wegen gewisser Missbrauchsgefahren gesetzlich geregelt werden sollte
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und ob eine Normierung geeignet wäre, allfälligen Missbräuchen besser
entgegenzutreten, als dies heute bereits durch die Rechtsprechung geschieht,
hat der Gesetzgeber zu entscheiden. Nach geltendem Verfassungs- und
Gesetzesrecht ist der V-Mann-Einsatz im Rahmen allgemeiner rechtsstaatlicher
Schranken zulässig, ohne dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage
bedürfte. Auch andere Ermittlungshandlungen - wie etwa die ständige
Überwachung einer verdächtigen Person - können die Persönlichkeitssphäre
erheblich tangieren und zu Feststellungen führen, welche für den Betroffenen
nicht erwünscht sind, ohne dass je für derartige Massnahmen eine gesetzliche
Basis für notwendig gehalten worden wäre (BGE 112 Ia 22 f.)».
Zwischenzeitlich hat sich auch die Geschäftsprüfungskommission des
Nationalrates mit diesem Problemkreis befasst (vgl. Die Telefonüberwachung
im Bund, Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates
an den Bundesrat über ihre Inspektion, BBl 1993 I 1109 ff.). Sie beurteilt
die Observation oder Filature, das heisst das unbemerkte Verfolgen der
Bewegungen einer verdächtigen Person im öffentlichen Raum etwas anders
und strenger als das Bundesgericht: «Ferner hört die Persönlichkeitssphäre
des einzelnen nicht einfach in dem Moment auf, in welchem er sich
im öffentlich zugänglichen Raum bewegt. Die verdeckte Beobachtung
ist geeignet, Freiheit und Vertrauen des Betroffenen in seinen sozialen
Beziehungen zu beeinträchtigen und damit seine soziale Integrität zu
verletzen» (BBl 1993 I 1124). In seiner Stellungnahme zum Bericht der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates führte der Bundesrat unter
anderem aus: «Wird jedoch eine Person für die Dauer ihres Aufenthalts im
öffentlichen Raum beobachtet und ihre Bewegungen festgestellt (sogenannte
Filature), so ist fraglich, ob dafür eine Rechtsgrundlage und besondere
Bewilligungen geschaffen werden sollen. Die Filature ist das tägliche
Arbeitsinstrument der Polizei und sehr häufig notwendig.» (BBl 1993 I 1147)
Auch wenn die Grenzüberwachung per Video nicht direkt mit den
voranstehenden Ermittlungs- und Fahndungsmethoden verglichen
werden kann, da diese doch viel einschneidender sind, müssen die
dazu gemachten Aussagen immerhin mitberücksichtigt werden. Die
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates problematisiert
beispielsweise die Filature, weil diese versteckt erfolgt. Dies geschieht auch
bei der Grenzüberwachung per Video. Es bestehen jedoch wesentliche
Unterschiede im Vergleich zur Filature. So werden nicht bestimmte,
verdächtige Personen versteckt beobachtet, sondern eine Vielzahl
unbestimmter Personen (all jene, die die Grenze überschreiten). Ferner muss
bei einem Grenzübertritt jede Person damit rechnen, dass sie kontrolliert oder
zumindest beobachtet wird. Mit einer Beobachtung rechnet demgegenüber
der von einer Filature Betroffene in der Regel nicht. Zudem beschränkt sich
die Grenzbeobachtung auf einen bestimmten und relativ eng begrenzten
örtlichen Rahmen, was bei einer Filature regelmässig nicht der Fall ist. Aus
diesen Gründen erachtet das BJ die Grenzüberwachung per Video wegen
deren Verstecktheit nicht als problematisch.
Die Geschäftsprüfungskommission ist ferner der Ansicht, die
Persönlichkeitssphäre des einzelnen sei auch im Gemeinbereich geschützt.
Sie will damit zum Ausdruck bringen, dass jemand auch im Gemeinbereich
in seiner Persönlichkeit verletzt werden kann. Dies wird insbesondere dann
der Fall sein, wenn die Beobachtung und Auswertung an sich rechtmässiger
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Aktivitäten in der Öffentlichkeit in einen sachfremden Zusammenhang gestellt
werden (etwa zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen usw.). Bewegt
sich jedoch eine Person in der Öffentlichkeit, so kann sie nicht mehr die
vollen Rechte in Anspruch nehmen, die aus dem Schutz der Privatsphäre
fliessen. Durch eine begrenzte versteckte Beobachtung allein zu einem klar
umrissenen und im Grundsatz von einem Gesetz vorgegebenen Zweck (z.B.
Verkehrsüberwachung und dgl.) wird die Persönlichkeit nicht verletzt.
Der Einsatz von Video zur Grenzüberwachung ist demnach für sich allein
genommen als rechtlich unproblematisch zu qualifizieren. Diese Ansicht
vertritt auch der Berliner Datenschutzbeauftragte in seinem Jahresbericht
über das Jahr 1988: «Die Videokamera wird lediglich zur Rationalisierung der
Beobachtung eingesetzt und läuft durchgehend, wobei jedoch keine Bilder
aufgezeichnet werden. Hier handelt es sich um einen Ersatz der persönlichen
Anwesenheit von Aufsichtspersonen. Die Eingriffe sind - abgesehen von der
räumlichen Distanz - nicht anders als bei der persönlichen Beobachtung zu
bewerten.» ... «Sofern die Kamera nur zur räumlich versetzten - Verbesserung
der Beobachtung dient, ohne dass Aufzeichnungen hergestellt werden, halte
ich die Nutzung im Rahmen der jeweiligen Aufgabenerfüllung ... für zulässig.»
(Jahresbericht 1988, S. 8) Probleme stellen sich jedoch dann, wenn die Bilder
aufgezeichnet werden. In diesem Fall muss durch datenschutzrechtliche
Massnahmen sichergestellt werden, dass die Persönlichkeit des Betroffenen
nicht durch eine zweckwidrige Verwendung der Aufzeichnungen verletzt
wird.
Im folgenden gilt es zu beurteilen, welche Formen des Einsatzes von Video
zur Grenzüberwachung zulässig sind und in welchen Fällen eine besondere
Rechtsgrundlage erforderlich ist.
4. Formen des Videoeinsatzes und Notwendigkeit einer
Rechtsgrundlage
Die Grenzüberwachung wird in Art. 27 Abs. 1 ZG geregelt. Er lautet wie
folgt: «Der Bundesrat trifft alle Massnahmen, die zur Sicherung der
Zollgrenze, zur Überwachung des Grenzübertrittes und zur Sicherung
des Zollbezuges an der Grenze und im Innern notwendig sind.» Mit
dieser Bestimmung wird das für alle behördlichen Massnahmen geltende
Verhältnismässigkeitsprinzip ausdrücklich statuiert. Dies bedeutet, dass nur
jene Formen der Videoüberwachung des Grenzübertritts zulässig sind, die
wirklich notwendig sind. Nachfolgend untersuchen wir drei nach Ansicht des
BJ mögliche Formen.
4.1 Videoüberwachung ohne Aufzeichnung
Bei dieser Form werden die Bewegungen am Grenzübertritt zeitgleich auf
einem Monitor im Zollhaus sichtbar. Der Einsatz des Video stellt lediglich
ein arbeitstechnisches Hilfsmittel zur Erleichterung der Arbeit dar. Wegen
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der fehlenden Aufzeichnung besteht auch keine Gefahr des Missbrauchs. Die
Einführung dieser Überwachungsart bedarf keiner besonderen Regelung in
einem Erlass.
4.2 Videoüberwachung mit Aufzeichnung
In diesem Fall werden von den beobachteten Vorgängen zusätzlich zur
Übertragung auf Monitor Aufzeichnungen hergestellt. Solche Aufzeichnungen
sind nur dann als zulässig zu betrachten, wenn sie für die Sicherung der
Zollgrenze, zur Überwachung des Grenzübertritts und zur Sicherung des
Zollbezugs notwendig sind. Es wird davon ausgegangen, dass der Monitor
durch die Zollbeamten nicht ständig im Auge behalten werden kann, weil
sie durch ihre laufenden Arbeiten wie Personen- und Warenkontrollen
daran gehindert werden. Es muss ihnen daher möglich sein, nachträglich die
Aufzeichnungen anzuschauen. Für die Videoüberwachung mit Aufzeichnung
erachtet das BJ jedoch eine Regelung auf Verordnungsstufe als notwendig.
Darin muss sichergestellt werden, dass mit den Aufzeichnungen kein
Missbrauch getrieben wird, das heisst dass sie nicht zu andern Zwecken als
zur Kontrolle des Grenzübertritts verwendet werden. Ferner muss darin deren
Löschung geregelt werden. Es müsste vorgesehen werden, dass diese relativ
schnell erfolgt, beispielsweise im Laufe des folgenden Tages.
4.3 Videoüberwachung mit Aufzeichnung auch zu weiteren
Zwecken
Sollte beabsichtigt sein, die Videoaufnahmen nicht nur zur
Grenzüberwachung zu verwenden, sondern auch zu anderen Zwecken,
beispielsweise zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens, so müsste
dies in einem formellen Gesetz eingehend geregelt werden. Dabei dürften
nicht allzuweit gefasste Verwendungszwecke vorgesehen werden. Maßstab
bildet auch in diesem Fall das Verhältnismässigkeitsprinzip.
5. Kurze Zusammenfassung
Der Einsatz von Video zur Grenzüberwachung verstösst weder gegen Art. 8
EMRK noch gegen Art. 179quater StGB. Auch wird dadurch grundsätzlich nicht
die persönliche Freiheit des einzelnen verletzt. Der Einsatz von Video ist daher
rechtlich nicht unzulässig. Werden jedoch Aufzeichnungen gemacht, so ist
sicherzustellen, dass die Forderungen des Datenschutzes eingehalten werden.
Je nach der Form des Videoeinsatzes und der Verwendungsart allfälliger
Aufzeichnungen sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
unterschiedlich: Die reine Monitorüberwachung bedarf keiner besonderen
Rechtsgrundlage. Werden Aufzeichnungen hergestellt, dann ist eine Regelung
auf Verordnungsstufe notwendig. Werden die Aufzeichnungen auch zu
anderen Zwecken als die Grenzüberwachung verwendet, so bedarf es einer
Regelung auf Gesetzesstufe.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 58.75 - Bundesamt für Justiz, 15. Juni 1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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