ch_vb · JAAC 64.119 · 2000-07-31 · de


JAAC 64.119
Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 31. Juli
2000
Navigation aérienne. Recours adressé à la Commission de recours
DETEC (REKO/UVEK) contre la modification du règlement d’exploitation
de l’aéroport de Zurich suite à des travaux de construction. Retrait de
l’effet suspensif. Application des nouvelles dispositions en matière de
procédure (loi sur la coordination).
Décision incidente de la Commission de recours DETEC.
Cf. JAAC 64.118.
Décision finale de la Commission de recours DETEC.
- Une modification du règlement d’exploitation ne peut être approuvée
que sur la base d’une pesée globale des intérêts en présence; erreur dans
la pesée des intérêts (consid. 5).
- La loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures
de décision est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Elle s’applique, dès
cette date, aux requêtes pendantes et à celles qui sont nouvellement
introduites (consid. 6.1).
- Devoir de prendre l’avis d’autres autorités spécialisées dans le
domaine, en particulier dans celui du droit relatif à la protection de
l’environnement (consid. 6-6.5). Exceptions en la matière (consid. 6.6).
- Conséquences du défaut de consultation (consid. 7).
Luftfahrt. Beschwerde an die Rekurskommission UVEK (REKO/UVEK)
gegen die Änderung des Betriebsreglements für den Flughafen Zürich
infolge Bauarbeiten. Entzug der aufschiebenden Wirkung. Anwendung
der neuen Verfahrensvorschriften (Koordinationsgesetz).
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Zwischenentscheid der REKO/UVEK.
Vgl. VPB 64.118.
Endentscheid der REKO/UVEK.
- Eine Änderung des Betriebsreglements kann nur aufgrund einer
umfassenden Interessenabwägung genehmigt werden; Abwägungsfehler
(E. 5).
- Das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von
Entscheidverfahren ist am 1. Januar 2000 in Kraft getreten. Es ist auf
hängige und neue Gesuche ab diesem Zeitpunkt anwendbar (E. 6.1).
- Pflicht zur Anhörung anderer Fachbehörden insbesondere bei der
Anwendung von Umweltschutzrecht (E. 6-6.5). Ausnahmen davon (E. 6.6)
- Folgen der Nichtanhörung (E. 7).
Navigazione aerea. Ricorso alla Commissione di ricorso DATEC
contro la modifica del regolamento d’esercizio dell’aeroporto
di Zurigo in seguito a lavori di costruzione. Ritiro dell’effetto
sospensivo. Applicazione delle nuove disposizioni procedurali (legge sul
coordinamento).
Decisione incidentale della Commissione di ricorso DATEC.
Cfr. GAAC 64.118.
Decisione finale della Commissione di ricorso DATEC.
- Una modifica del regolamento d’esercizio può essere approvata solo in
virtù di una completa ponderazione di tutti gli interessi in causa; errore
nella ponderazione degli interessi (consid. 5).
- La legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle
procedure di decisione è entrata in vigore il 1° gennaio 2000. A partire
da tale data essa è applicabile sia alle richieste pendenti che a quelle
nuove (consid. 6.1).
- Obbligo di consultare altre autorità specializzate, in particolare
nell’ambito del diritto sulla protezione dell’ambiente (consid. 6-6.5).
Eccezioni (consid. 6.6)
- Conseguenze della mancata consultazione (consid. 7).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Mit Beschluss vom 9. Februar 2000 nahm der Regierungsrat des Kantons
Zürich von der Schliessung der Piste 10–28 des Flughafens Zürich vom
29. Mai bis 20. August 2000, wenn nötig bis 27. August 2000, für den
Bau eines Strassentunnels Kenntnis und beschloss eine Änderung des
Betriebsreglements, welche er dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zur
Genehmigung unterbreitete.
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Am 14. März 2000 publizierte das BAZL das Gesuch im Bundesblatt mit
folgender Änderung des Betriebsreglements für die Dauer der Schliessung der
Piste 10–28:
«a) Sämtliche Abflüge erfolgen tagsüber auf der Piste 16.
b) Zusätzlich zur bestehenden werden die Abflugrouten 16 rechts und 16
geradeaus geflogen.
c) In der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr (Lokalzeit) können Starts auf der Piste 16
erfolgen. Die Freigabe erfolgt nur bei ausgewiesenem Bedarf durch die
Flughafendirektion Zürich auf Grund der aktuellen Verkehrslage.
d) In Ausnahmefällen (Westwind, Ausfall Landesystem) darf auf die Pisten 32
und 34 gelandet werden.»
Vom 16. März bis zum 16. April fand die öffentliche Auflage statt, während
der beim BAZL Einsprache erhoben werden konnte. Ferner wurde in der
Publikation darauf hingewiesen, dass das BAZL den Kanton Zürich und die
interessierten Bundesstellen direkt anhöre. Die Anhörung beginne mit der
Publikation und daure 3 Monate. Mit Verfügung vom 18. Mai 2000 genehmigte
das BAZL die Änderung des Betriebsreglements und entzog gleichzeitig
allfälligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung.
Gegen diese Verfügung erhoben am 16. Juni 2000 die Stadt Opfikon und zwei
Privatpersonen (nachfolgend Beschwerdeführer) Verwaltungsbeschwerde
bei der Rekurskommission des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommu-nikation (REKO/UVEK). Sie beantragen, die Verfügung des
BAZL vom 18. Mai 2000 sei aufzuheben und das Gesuch um Änderung des
Betriebsreglements sei
«unter den Auflagen
dass die Abflugrichtung left, straight und right auf Piste 16 bezüglich Anzahl und
Flugzeugtyp gleich behandelt werden
dass zur Entlastung der durch die Starts auf Piste 16 betroffenen Gemeinden
auch die Piste 14 für Starts mit benutzt wird,
sowie unter der Bedingung dass nach 21.00 Uhr auf Piste 16 keine Starts mehr
durchgeführt werden, zu genehmigen.»
Die Beschwerdeführer stellten zudem ein Gesuch um Anordnung
vorsorglicher Massnahmen mit dem Antrag, der Flughafen Zürich sei
anzuweisen, diese Massnahmen ab sofort umzusetzen.
Aus den Erwägungen des Endentscheides:
5. Der 4. Abschnitt der Verordnung vom 23. November 1994 über die
Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1 in der Fassung vom 2. Februar
2000 [AS 2000 715]) verpflichtet die Genehmigungsbehörde, bei der
Änderung eines Betriebsreglements eine umfassende Interessenabwägung
vorzunehmen, sind doch die luftfahrtspezifischen Anforderungen denjenigen
der Raumplanung und des Umwelt-, Natur- und Heimatschutzes gegenüber zu
stellen (Art. 24 und 25 VIL). Das BAZL hält in seinem Entscheid fest, dass aus
seiner Sicht keine Alternativen zum eingereichten Genehmigungsgesuch
für die Änderung des Betriebsreglements vorhanden seien und dass die
Ausführungen der Beschwerdegegnerin 2 dazu in jeder Hinsicht zuträfen
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und geteilt würden. Werden bei der Interessenabwägung keine Alternativen
in Betracht gezogen, so wird ein Abwägungsfehler begangen und der
Entscheid ist rechtsfehlerhaft (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Regula
Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 149). Ob die fehlende
eigenständige Auseinandersetzung mit den sich gegenüber stehenden
Interessen allein zu einem Rückweisungsentscheid führen müsste, kann
ebenso offen gelassen werden, wie die Frage, ob das BAZL zudem seine
Prüfungs- und Begründungspflicht und damit den Anspruch auf das
rechtliche Gehör verletzt hat, weil es die von den Einsprechern vorgebrachten
Alternativen - andere Verteilung der Starts und Landungen sowie der
verschiedenen Flugzeugtypen auf dem bestehenden Pistensystem, Einbezug
anderer Flughäfen, Streichung gewisser Inlandflüge mit entsprechender
Verlagerung auf andere (öffentliche) Verkehrsmittel oder auch die Möglichkeit
weiterer vorgezogener Lärmschutzmassnahmen - nicht näher geprüft hat. Die
Beschwerde ist aus anderen Gründen gutzuheissen.
Festzuhalten ist immerhin, dass für die Prüfung von Alternativen genügend
Zeit zur Verfügung gestanden hätte. Die Änderung des Betriebsreglements ist
auf den Bau des Strassentunnels im Rahmen der Bauarbeiten zurückzuführen.
Die Erteilung der Rahmenkonzession dafür geht bereits auf das Jahr 1995
zurück und gab dem Bundesgericht Anlass, sich unter anderem eingehend
mit dem Verhältnis von Bau-, Betriebs- und Rahmenkonzessionsverfahren
auseinander zu setzen. Dieses stellte in seinem Entscheid insofern erhebliche
Mängel der einschlägigen gesetzlichen Ordnung fest, als «die abschliessende
planerische und normative Einbindung der Landesflughäfen in das System der
Raumplanung und des Umweltschutzes» noch auf sich warten lasse (BGE
124 II 317 E. 10). Die Konzessionsbehörde habe aber im Zusammenhang
mit wesentlichen baulichen Erweiterungen nicht nur zu prüfen, ob diese
notwendigerweise zu einer Anpassung des Betriebsreglements führten,
sondern auch, ob die zu erwartende Zunahme des Flugverkehrs mit den
Vorschriften des Umweltrechts zu vereinbaren seien (BGE 124 II 337). Bereits
bei der Erteilung der Rahmenkonzession, spätestens aber im Verfahren der
nachfolgenden Baukonzession, musste der Gesuchstellerin somit klar sein,
dass die Bauarbeiten infolge Pistenschliessung zu einer vorübergehenden
Änderung des Betriebsreglements führen müssen. Dem letztinstanzlich
wiederum vom Bundesgericht beurteilten Streit um die Baukonzession kann
jedenfalls entnommen werden, dass der Projektbeschrieb aus dem Jahre 1998
eine Sperrung der Westpiste 10/28 während etwa zehn Wochen vorsehe (BGE
vom 9. November 1999 i. S. H., S. 7 E. E).
6. Am 1. Januar 2000 ist das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über die
Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999 3071),
mit welchem Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948
(LFG, SR 748.0) geändert wurden, in Kraft getreten. Am 2. Februar 2000 hat der
Bundesrat die erwähnte Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt den
neuen Gesetzesbestimmungen angepasst. Es ist im Folgenden zu prüfen, ob
und allenfalls welche Auswirkungen diese Änderungen auf das vorliegende
Verfahren haben.
6.1. Die Übergangsbestimmungen zur Änderung des Luftfahrtgesetzes vom
18. Juni 1999 (AS 1998 2566) halten in Abs. 2 ausdrücklich fest, dass nur
auf hängige Beschwerden das alte Verfahrensrecht anwendbar ist. Der
Genehmigungsantrag für die Änderung des Betriebsreglements datiert
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vom 9. Februar 2000, der Entscheid des BAZL vom 18. Mai 2000 und die
Beschwerdeschrift vom 16. Juni 2000. Das neue Recht ist mithin anwendbar,
wovon auch das BAZL in seinem Entscheid ausgeht und im Übrigen von den
weiteren Verfahrensbeteiligten im Beschwerdeverfahren vor der REKO/UVEK
unbestritten blieb.
6.2. Weiter ist unbestritten, dass die - vorübergehende - neue Regelung infolge
veränderter Lärmbelastung gegenüber dem üblichen Betriebskonzept eine
wesentliche Änderung im Sinne von Art. 36d LFG darstellt (vgl. dazu auch den
Entscheid des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation [UVEK] vom 5. Januar 2000 i. S. G.).
6.3. Nach Art. 36d Abs. 1 LFG übermittelt das BAZL die Gesuche den
betroffenen Kantonen und fordert sie auf, innerhalb von drei Monaten
dazu Stellung zu nehmen. Ausnahmsweise kann diese Frist verlängert
- aber nicht verkürzt - werden. Weiter sind die Gesuche nach Art. 36d Abs. 2
LFG in den amtlichen Publikationsorganen der betroffenen Kantone und
Gemeinden während 30 Tagen öffentlich aufzulegen. Für die Anhörung
der Fachbehörden im konzentrierten Entscheidverfahren gilt Art. 62a des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG,
SR 172.010) und für das Bereinigungsverfahren Art. 62b RVOG (Art. 36d Abs. 3
LFG). Dabei sieht Art. 62a Abs. 4 RVOG vor, dass Leit- und Fachbehörden
einvernehmlich Fälle bestimmen können, in denen ausnahmsweise auf die
Einholung einer Stellungnahme der Fachbehörde verzichtet werden kann. Ist
eine Bundesbehörde bei der Erfüllung einer Aufgabe auch für den Vollzug
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) zuständig, so
wirken die betroffenen Bundesstellen nach den Bestimmungen von Art. 62a
und b RVOG beim Vollzug mit. Eignet sich dieses Verfahren für bestimmte
Aufgaben nicht, so kann der Bundesrat den Vollzug durch die betroffenen
Bundesstellen anders regeln (Art. 41 Abs. 2 USG).
6.4. Das BAZL hat das Gesuch für die Änderung des Betriebsreglements
am 14. März im Bundesblatt (BBl 2000 1366 f.) und in den kantonalen
Publikationsorganen veröffentlicht und die Gesuchunterlagen vom 16. März
bis zum 16. April aufgelegt. In der Publikation hat es darauf hingewiesen, dass
sich das Verfahren nach Art. 36d LFG und den einschlägigen Bestimmungen
der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt richte und es den
Kanton Zürich und die interessierten Bundesstellen direkt anhöre. Die
Anhörung daure ab dem 14. März drei Monate, also bis zum 14. Juni
2000. Im Genehmigungsentscheid vom 18. Mai 2000 hält das BAZL zum
Anhörungsverfahren einzig fest, dass es auf eine Anhörung der Kantone
verzichtet hat. Auf die Aufforderung des Instruktionsrichters, die Akten
des Anhörungsverfahrens bei den Bundesstellen der Beschwerdeinstanz
zuzustellen, hält das BAZL fest, dass es auf eine Anhörung der Bundesstellen,
namentlich des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL)
verzichtet hat. Vorliegend sei das notwendige Fachwissen zur Fallbeurteilung
im BAZL selbst vorhanden gewesen und nach Rücksprache mit dem BUWAL
habe es von der Einholung einer entsprechenden Stellungnahme abgesehen.
Die amtsinterne Fachstelle für Umweltschutz habe festgestellt, dass bei der
befristeten Änderung des Betriebsreglements kein entscheidrelevanter
Spielraum mehr bestehe und im Übrigen sei das BAZL daran, gestützt auf
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Art. 62a Abs. 4 RVOG eine Vereinbarung mit dem BUWAL abzuschliessen,
wonach Fälle wie der vorliegende vom Anhörungsverfahren ausgenommen
werden sollten.
6.5. Mit der Konzentration des Entscheids bei einer Leitbehörde werden die
Bewilligungsverfahren vereinfacht, beschleunigt, wird die Koordination
verbessert und damit eine umfassende Gesamtabwägung aller bei einem
Vorhaben auf dem Spiel stehenden Aspekte ermöglicht. Das Anhörungs-
und anschliessende Bereinigungsverfahren mit den Fachbehörden des
Bundes ersetzt deren frühere Bewilligungskompetenz und verhindert
eine systematische Schwächung des Vollzugs des Umweltrechts (Botschaft
des Bundesrates vom 25. Februar 1998, BBl III 1998 2599) und anderer
Bestimmungen des Bundesrechts. Die Fachbehörden haben das Recht
und die Pflicht, ein Vorhaben aus ressortspezifischer Sicht zu prüfen
und der Leitbehörde entsprechende Anträge zu stellen. Damit werden
nicht nur allfällige Uneinigkeiten offengelegt (BBl 1998 III 2599), sondern
die Leitbehörde wird zur Auseinandersetzung mit den Fachbehörden
gezwungen und muss für den Fall, dass sie den gestellten Anträgen
nicht folgen kann oder diese mit Anträgen anderer Fachbehörden nicht
vereinbar sind, das Bereinigungsverfahren einleiten. Können bestehende
Meinungsverschiedenheiten nicht ausgeräumt werden und wird somit
keine einvernehmliche Lösung gefunden, so hat die Leitbehörde in ihrem
Entscheid die abweichenden Stellungnahmen der Fachbehörden inhaltlich
korrekt wiederzugeben (vgl. Art. 62b Abs. 3 RVOG). Der Ständerat hat zur
Verdeutlichung und Stärkung der Fachbehörden den Entwurf des Bundesrates
mit dem Recht zur selbständigen Stellungnahme im anschliessenden
Beschwerdeverfahren ergänzt (Art. 62b RVOG; vgl. dazu auch A. Marti, Zum
Inkrafttreten des Bundeskoordinationsgesetzes und weiteren Neuerungen im
Bereich des Umwelt-, Bau und Planungsrechts, in Umweltrecht in der Praxis
2000/4, S. 298).
6.6. Das BAZL hat die Bundesstellen nicht angehört und damit offensichtlich
klares Bundesrecht verletzt. Eigener Sachverstand der Leitbehörde kann
die Fachkompetenz der anderen Bundesstellen nicht ersetzen. Umwelt- und
vorliegend vor allem Lärmschutzfachbehörde beim Bund ist das BUWAL.
Es ist zwingend nach den Vorschriften des RVOG anzuhören. Weder der
Hinweis, man habe mit dem BUWAL Kontakt gehabt, noch die Absicht, eine
Vereinbarung im Sinne von Art. 62a Abs. 4 RVOG anzustreben, können dessen
Anhörung ersetzen. Ganz abgesehen davon, dass eine solche Vereinbarung
nur im gegenseitigen Einvernehmen getroffen werden kann, soll diese nur
Bagatellfälle regeln (BBl 1998, 2614), um unnötigen Verwaltungsaufwand zu
vermeiden.
7. Nach Art. 61 Abs. 2 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache
selbst. Ein Rückweisungsentscheid rechtfertigt sich aber dann, wenn weitere
Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisverfahren
nachgeholt werden muss (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz. 694), was
vorliegend hinsichtlich möglicher Alternativen zur genehmigten Änderung
des Betriebsreglements und hinsichtlich der Lärmbelastung unerlässlich
wäre. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen, die angefochtene Verfügung
aufzuheben und die Sache mit der Anweisung, die am 1. Januar 2000 in Kraft
getretenen Bestimmungen im Sinne der Erwägungen anzuwenden, zum neuen
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Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Da die Bauarbeiten schon weit
fortgeschritten sind und spätestens am 27. August 2000 abgeschlossen sein
müssen, wird das BAZL allerdings zu prüfen haben, ob das Interesse an einer
neuen Entscheidung überhaupt noch aktuell ist.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.119 - Entscheid der Rekurskommission UVEK vom 31. Juli 2000
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2000
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