ch_vb · 97.015 · 1997-02-19 · de


#ST# 97.015
Message
concernant la modification de l'arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre
pour cautionnement visant à assurer un effectif suffisant
de navires de haute mer battant pavillon suisse
du 19 février 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le projet de modification de l'arrêté fédéral du 4 juin 1992
ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement visant à assurer un effectif suffisant
de navires de haute mer battant pavillon suisse (FF .7992 III 976) en vous
proposant de l'approuver.
Nous vous proposons en outre de classer l'intervention parlementaire suivante:
1996 P 96.3165 
Maintien d'une flotte suisse de haute mer suffisamment
importante
(E 13. 6. 96, Seiler Bernhard)
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
19.février 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
210 
1997-119

Condensé
L'approvisionnement de la Suisse en matières premières industrielles, en agents
énergétiques et dans une certaine mesure en denrées alimentaires est largement
tributaire de l'étranger, notamment de pays d'outre-mer. En raison de la mondialisa-
tion des marchés et de la pression sur les coûts qui en résulte, le commerce et
l'industrie ont réduit leurs stocks au minimum absolu. L'évolution de la situation
internationale a en outre permis, ces dernières années, de réduire fortement les réserves
obligatoires. La tenue de stocks minimaux selon le principe des flux tendus (just-in-
time) n'est cependant possible que grâce à l'existence de systèmes de transport très
efficaces 
qui couvrent la planète et jouent aussi un rôle essentiel pour assurer
l'exportation de nos produits. La production moderne de biens, caractérisée par le
partage du travail à l'échelle internationale, ne serait pas réalisable sans cette offre de
services efficaces. La navigation maritime représente le maillon faible de la chaîne des
transports car elle ne peut être remplacée, en cas de perturbation de l'approvisionne-
ment, par un autre moyen de transport, contrairement aux transports ferroviaires,
routiers ou fluviaux. A la fin du règne des deux superpuissances, le risque d'une guerre
généralisée est passé à l'arrière-plan mais ne peut toutefois être définitivement exclu.
Les conflits régionaux, les blocus, les manifestations de force ou les mesures d'ordre
économique sont actuellement les principaux facteurs pouvant perturber la navigation
maritime internationale. Leur flotte de guerre ayant été réduite, les pays de l'OTAN,
comme tous les pays industrialisés, seraient obligés en cas de crise ou de guerre d'avoir
rapidement recours à leur propre tonnage pour effectuer des transports maritimes
civils ou militaires. Toutefois, les flottes de ces pays subissent depuis des années de
fortes réductions à la suite de la concurrence inégale qui les oppose aux flottes des pays
où les salaires sont bas. L'expérience montre que les pays qui ne disposent pas de leur
propre flotte marchande souffriraient 
du manque de capacités du trafic maritime.
Sans sa propre flotte, la Suisse risquerait de se trouver dans un état de dépendance
politique et économique indésirable. Son pavillon neutre lui ouvre, même en cas de
crise, l'accès aux marchés d'importance vitale pour notre approvisionnement et nos
exportations.
Depuis la fin des années quarante, la Confédération a par conséquent encouragé la
flotte suisse de haute mer, d'abord par des prêts et, depuis 1959, par des cautionne-
ments. En 1992, le Parlement a accordé pour la dernière fois, à des fins de
renouvellement de la flotte, un crédit-cadre pour cautionnement de 350 millions de
francs, pour une période de dix ans. Le ralentissement des investissements pendant la
crise de la navigation maritime des années quatre-vingt ainsi que le tarissement du
marché des navires d'occasion, dû à la diminution du nombre de nouvelles construc-
tions, ont nécessité beaucoup plus de moyens que prévu lors du renouvellement de la
flotte, notamment pour financer de nouvelles constructions au coût élevé. Pour
pouvoir poursuivre pendant la seconde moitié de la période prévue le renouvellement
de la flotte nécessaire compte tenu de son renouvellement, il est indispensable
d'augmenter le crédit-cadre pour cautionnement de 250 millions de francs. Jusqu'à
présent, le risque s'est révélé favorable pour la Confédération puisqu 'elle n 'a jamais dû
honorer d'engagement résultant d'un cautionnement.
211

Le système suisse de cautionnement pour navires respecte les dispositions du droit de
la concurrence du GATT, de l'OMC, de l'OCDE et de VUE car il s'agit que de mesures
considérées comme étant de nature à créer des conditions-cadres plus avantageuses.
Bien que l'octroi de cautionnements pour navires vise essentiellement des objectifs
relevant de la politique de sécurité et de l'approvisionnement, il convient de noter que
cette mesure contribue aussi à renforcer les atouts de la Suisse en matière de services,
notamment de la Suisse romande, où des entreprises opèrent avec succès et dans un
esprit innovateur dans le domaine de la gestion de la navigation maritime à l'échelle
mondiale.
212

Message
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
Par {'«arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement visant à assurer un
effectif suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse» (FF 7992 III 976) les
Chambres fédérales ont ouvert le 4 juin 1992 un crédit-cadre de 350 millions de
francs pour une durée de dix ans. Le but de cette mesure est d'encourager le
tonnage maritime dans l'intérêt de l'approvisionnement économique du pays en
facilitant le financement de navires de haute mer battant pavillon suisse. A cet
effet, la Confédération accorde son cautionnement aux bailleurs de fonds. Elle a
opté pour cette mesure à la fin des années cinquante, après avoir octroyé des prêts
à taux d'intérêt modérés. A ce jour, la Confédération n'a jamais dû honorer
d'engagement résultant d'un cautionnement.
Comme il l'avait annoncé dans le message à l'appui de l'arrêté fédéral précité (FF
7992 11), le Conseil fédéral a amélioré les conditions d'octroi de cautionnements
par rapport à la campagne de 1982, en les adaptant à l'évolution du marché des
crédits (ordonnance du 24 juin 1992 sur le cautionnement de prêts pour le
financement de navires suisses de haute mer; RS 531.44). De ce fait, le cautionne-
ment par la Confédération a regagné l'attrait qu'il avait quelque peu perdu. Les
conséquences du manque d'investissements et du tarissement du marché des
navires d'occasion dû à la diminution du nombre de nouvelles constructions
durant les années quatre-vingt se sont cependant faites sentir par la suite. La flotte
suisse, en partie obsolète, doit être progressivement renouvelée par des construc-
tions neuves et chères. Le besoin accru de renouvellements et la forte hausse des
prix, ont entraîné une augmentation des demandes de cautionnement par rapport
à ce qui avait été prévu initialement, de sorte que le crédit-cadre accordé en 1992
sera entièrement épuisé après cinq ans.
Le postulat Seiler Bernhard du 22 mars 1996 concernant le maintien d'une flotte
suisse de haute mer suffisamment importante (96.3765), chargeait le Conseil
fédéral d'examiner une augmentation, d'un montant compris entre 200 et 400
millions de francs, du crédit-cadre pour cautionnement déjà accordé.
12 
Procédure préliminaire
Les milieux intéressés de la navigation maritime, la Commission suisse de la
navigation maritime, l'Association des armateurs suisses et le Vorort ont eu
l'occasion de se prononcer pendant l'élaboration du projet. Ils ont réservé un
accueil très favorable à la proportion d'augmentation proposée du crédit-cadre
pour cautionnement.
213

2 
Partie spéciale
21 
Importance de la flotte maritime suisse pour
l'approvisionnement et la politique de sécurité
211 
Dépendance envers l'étranger pour les biens d'importance
vitale
Etat non maritime, pauvre en matières premières, la Suisse est confrontée depuis
toujours à une forte dépendance envers l'étranger. La totalité ou presque des
matières premières industrielles, quelque 85 pour cent de l'énergie et près du tiers
des denrées alimentaires proviennent de l'étranger, en majeure partie directement
ou indirectement d'outre-mer. Pour l'Etat industrialisé qu'est la Suisse, l'approvi-
sionnement en matières premières et en énergie revêt une importance vitale. La
dépendance envers l'étranger demeure également forte dans le secteur alimentaire.
D'importantes quantités de denrées alimentaires et fourragères telles que les
céréales, le riz, le café, le cacao, le thé et les engrais sont importées d'outre-mer.
D.e nos jours, l'approvisionnement va de pair avec la mondialisation de l'économie
et obéit aux critères de la concurrence internationale qui ne cesse de s'intensifier.
La pression sur les coûts qui en découle n'est pas sans effets sur les structures
économiques et sur l'approvisionnement du pays en biens d'importance vitale.
Pour limiter les coûts, l'économie n'entretient plus que des réserves minimales.
Au cours des dernières années, l'industrie et le commerce ont procédé en
conséquence à d'importantes réductions de leurs stocks libres d'exploitation.
Compte tenu de la détente intervenue entre l'Est et l'Ouest, le Département
fédéral de l'économie publique a ordonné la suppression partielle des réserves
obligatoires, d'où une réduction sensible des coûts dans ce domaine. Cette
démarche a été d'autant plus facile qu'actuellement nous disposons de systèmes
de transport efficaces, dont la navigation maritime fait partie, qui pourraient
compenser les lacunes de l'approvisionnement jusqu'à un certain point.
212 
Vulnérabilités des structures d'approvisionnement
Plus de 90 pour cent des biens fabriqués dans le monde sont, à un certain stade de
la production, transportés au moins une fois sur mer. L'économie moderne qui
opère à l'échelle internationale a donc besoin d'un réseau de transport fiable, qui
lui permet, selon le principe des flux tendus (just in time) de réduire fortement les
frais de stockage. Il en va de même de la division du travail qui s'internationalise de
plus en plus. Pour limiter les coûts, de nombreux processus de fabrication sont
transférés dans des pays où les salaires sont bas, notamment en Asie, et les
produits semi-finis sont réimportés dans des pays où les salaires sont élevés, tels
que la Suisse, où ils subiront leur dernière transformation.
Enfin, le pays industrialisé qu'est la Suisse vit principalement de l'exportation de
ses biens industriels. Pour demeurer concurrentielle, l'industrie doit toujours être
en mesure d'approvisionner les marchés où elle écoule ses produits. Pour la
plupart, les marchés traditionnels sont situés en Amérique et en Asie, raison pour
laquelle l'économie suisse dépend de moyens de transport maritime efficaces.
214

213 
Risques pour l'approvisionnement
Les moyens de transport techniquement complexes et efficaces qui permettent la
division du travail dans l'économie internationale ne peuvent fonctionner que s'ils
ne sont pas exposés à des perturbations telles que des conflits armés, des
manifestations de force, des contraintes commerciales, voire à d'autres atteintes.
Si, pendant la guerre froide, la guerre totale a représenté le principal facteur de
risque pour notre approvisionnement, la situation a radicalement changé avec la
fin du règne des deux superpuissances de l'après guerre. Toutefois, le danger d'un
conflit global ne saurait être écarté à moyen ou à long terme.
S'agissant de l'évaluation des risques futurs, il faudra plutôt tenir compte de
phénomènes à long terme, tels que l'explosion démographique, les flux migra-
toires, l'épuisement des réserves mondiales d'énergie, de matières premières et
d'eau potable, les changements climatiques, les catastrophes naturelles, la perte
de terres cultivables en raison de la salinisation et de l'érosion du sol et les risques
techniques. La contamination radioactive de vastes zones représente également
un danger réel. Il faut aussi évaluer les risques politiques qui découlent de la
recrudescence du nationalisme et des conflits armés régionaux. La communauté
internationale éprouve de plus en plus de difficultés à contrôler les conflits de
cette nature.
La nécessité d'importer des matières premières, des agents énergétiques, des
denrées alimentaires et fourragères et d'assurer les exportations, la réduction des
stocks en raison de la pression sur les coûts ainsi que la division internationale du
travail font du transport à l'échelle mondiale un secteur de services indispensable
et un domaine hautement vulnérable. Les perturbations graves des transports
internationaux ne provoquent pas seulement des pénuries dans l'approvisionne-
ment alimentaire, mais aussi dans les domaines de l'énergie et des matières
premières. Elles pourraient aussi sérieusement gêner la production industrielle et
donc menacer les exportations et l'emploi. Les transports maritimes sont parti-
culièrement vulnérables. Contrairement aux transports ferroviaires, routiers ou
fluviaux, ils ne peuvent, en cas de défaillance, être remplacés par un autre mode
de transport.
L'importance de la flotte maritime suisse croît dans la mesure où les stocks du
commerce et de l'industrie diminuent dans notre pays et où notre économie est
intégrée dans la division internationale du travail.
214 
Conséquences pour la navigation maritime
La guerre du Golfe a récemment montré qu'en cas de conflit armé, les belligérants
réquisitionnent leur tonnage marchand pour satisfaire leurs besoins logistiques.
Selon l'ampleur de l'intervention, il en résulte régulièrement une raréfaction du
tonnage maritime. La fin de la guerre froide n'a rien changé à cela, bien au
contraire: la réduction massive des flottes de guerre a même accru l'importance
du tonnage civil pour la politique de sécurité car, dans de telles situations, les
Etats concernés (notamment ceux de l'OTAN comme les USA, la Grande-
Bretagne et la France) sont obligés de couvrir leurs besoins en transports
maritimes en recourant davantage aux navires marchands.
215

Le processus d'intégration européenne n'apporte aucune modification dans ce
domaine. L'UE ne prend elle-même aucune mesure concernant la politique de
sécurité. En effet, conformément aux accords de Maastricht, l'UE exerce seule-
ment une fonction de coordination et les mesures relevant de la politique de
défense incombent toujours aux Etats membres. Le cas échéant, le trafic maritime
serait assez rapidement perturbé du fait que les flottes marchandes de ces Etats
ont perdu une part importante de leur tonnage qui ne représente plus que 12 pour
cent du tonnage mondial contre 30 pour cent autrefois. L'élément essentiel de la
politique de l'UE en matière de navigation maritime consiste à maintenir si
possible les flottes des Etats membres et à les encourager au moyen de mesures
appropriées d'ordre fiscal, financier ou autres. En cas de guerre ou de crise, on ne
pourrait non plus compter sur le tonnage maritime des pays asiatiques nouvel-
lement industrialisés qui se pressent actuellement sur le marché. D'une part, leur
tonnage ne serait guère en mesure de combler les lacunes et d'autre part, ces pays
auraient besoin de leurs navires pour approvisionner leurs propres marchés. A cet
égard, il est intéressant de constater qu'aujourd'hui même le Japon se préoccupe
sérieusement de la sécurité d'approvisionnement par mer car de nombreux
navires de sa flotte marchande ont changé de pavillon.
La raréfaction du tonnage marchand sur le marché toucherait principalement les
pays qui ne disposent pas de leur propre flotte. Il serait pratiquement exclu
d'acheter des navires à un tel moment. L'expérience montre que seuls des navires
techniquement inadéquats seraient offerts à des prix surfaits. En cas de crise ou de
guerre, la Suisse, pays dépourvu d'accès direct à la mer, serait tributaire, pour les
transports maritimes, d'autres nations sur lesquelles, comme l'histoire le prouve,
elle ne saurait compter. Même si le tonnage nécessaire était disponible, la Suisse
s'exposerait à une dépendance politique et économique indésirable. En disposant
de sa propre flotte, elle conservera dans ce domaine sa liberté d'action politique, même
si la situation devient difficile.
En cas de crise ou de guerre, le pavillon maritime prend de l'importance. En
temps normal, l'utilisation des navires est régie par le libéralisme; en revanche, en
cas de conflits, certains pavillons sont jugés indésirables dans de nombreux ports
ou sur quantité de routes. La neutralité du pavillon suisse, dont la renommée et le
niveau de sécurité élevé sont reconnus, garantit dans une large mesure que même
dans des situations critiques nos navires pourront mouiller dans les ports et se
rendre dans les eaux interdites à certains pavillons. Pour un Etat non maritime
comme la Suisse cette souplesse peut être vitale.
22 
Evolution de la navigation maritime internationale
221 
Evolution générale
Selon l'avis de milieux influents de la navigation maritime, la concurrence
internationale s'accroîtra encore ces prochaines années. Avec la mondialisation
des marchés, les pays où les salaires sont bas sont de plus en plus présents sur le
marché, une tendance qui s'est dessinée dans les années septante et qui a depuis
menacé l'existence même des flottes marchandes des pays industrialisés. La
grande crise de la navigation maritime des années quatre-vingt a eu pour
conséquence un ralentissement de la construction de navires, qui se traduit
216

aujourd'hui par un vieillissement croissant de la flotte. Pour pouvoir concurrencer
les flottes de pays où les salaires sont bas, on exploite des navires vétustés au-delà
de leur durée de vie normale et avec des équipages de ces pays afin de contenir les
coûts. Cela accroît \esproblemes de sécurité pour les équipages et l'environnement.
Si les avaries des vieux pétroliers sont particulièrement impressionnantes car elles
provoquent des dommages importants et visibles à l'environnement, cela ne
signifie cependant pas que les accidents impliquant des vraquiers ne puissent être
tout aussi dangereux. En conséquence, ces prochaines années, de nouvelles
normes de sécurité et de protection de l'environnement nécessiteront le rem-
placement d'une part importante du tonnage commercial mondial par de nou-
veaux navires. Faute d'offre suffisante sur le marché des occasions, la demande
croissante de navires ne peut être satisfaite, pour la plus large part, que par
l'acquisition de nouvelles constructions. On peut donc d'ores et déjà prévoir que
le prix des navires continuera d'augmenter et grèvera plus lourdement encore les
flottes marchandes des pays industrialisés qui doivent déjà lutter contre des frais
d'exploitation élevés. A cela s'ajoute l'évolution défavorable du cours du franc
suisse qui fait nettement baisser les gains sur le marché intérieur.
222 
Encouragement substantiel des flottes nationales
La concurrence ruineuse qui se manifeste dans la navigation maritime a incité
depuis de nombreuses années les autorités des nations maritimes à faire d'impor-
tants efforts pour encourager et soutenir leur flotte et leurs chantiers navals. Cette
politique prévoit notamment des allocations aux chantiers navals, des subventions
aux compagnies d'armement, des allégements fiscaux de tous genres en faveur des
armateurs et des marins. La navigation maritime est souvent encouragée par des
subventions indirectes ou occultes. Les efforts entrepris à l'échelle internationale
pour limiter les subsides de cette nature n'ont rencontré que peu de succès jusqu'à
présent. Ainsi, la libéralisation de la navigation maritime dans le cadre de
l'Uruguay-round du GATT a échoué. Pour des motifs relevant soit de la politique
de sécurité, soit de la politique économique, la navigation maritime est générale-
ment considérée comme un domaine particulièrement sensible. La subordination
de la navigation maritime aux règles du GATS, en tant que prestation de services,
a échoué en raison de la résistance dont ont fait preuve les Etats-Unis qui,
notamment en raison de telles considérations, se sont opposés à une libéralisation
plus étendue qui aurait mis fin aux ententes sur les prix dans le trafic de ligne. La
discussion a pour le moment été reportée à l'an 2000. Le cautionnement de la
Confédération est et demeurera pleinement conforme aux dispositions du GATT
car les mesures de cette nature sont considérées comme étant uniquement
destinées à créer des conditions-cadres plus avantageuses. Un «Accord sur les
conditions normales de concurrence dans l'industrie de la construction et de la
réparation navales marchandes» a été récemment conclu dans le cadre de l'OCDE.
Toutefois, son entrée en vigueur est remise en question car les Etats-Unis ne l'ont
pas encore ratifié. Aucun accord n'a pu être trouvé concernant l'octroi d'allége-
ments fiscaux ou autres par la Commission-UE et le transfert de compétences, des
Etats membres à l'Union qui en résulte. La création du «Registre européen» a
échoué à cause de ce problème fondamental. Enfin, le cautionnement de la
Confédération respecte également le droit de l'UE.
15 Feuille fédérale. 149° année. Vol. III 
217

23 
Situation de la flotte suisse de haute mer
231 
Contexte économique
Les armateurs suisses sont entièrement exposés à la concurrence internationale à
laquelle ils ont toujours su faire face jusqu'à présent. Leurs chances sur le marché
sont incertaines là où il existe un important déséquilibre par rapport à la
concurrence étrangère. Comme cela a été exposé ci-dessus, presque tous les Etats
octroient des avantages financiers et d'autres privilèges économiques à leur
navigation maritime, ce qui provoque d'importantes distorsions de la concur-
rence. Les nations industrialisées sont contraintes de prendre de telles mesures
pour maintenir et protéger leur flotte face à la concurrence des pays où les salaires
sont bas, dans l'intérêt de la politique de sécurité, comme du maintien de l'emploi.
D'autres flottes, notamment celles des pays nouvellement industrialisés, sont
subventionnées dans le but principal de conquérir des parts de marchés. En
revanche, les armateurs suisses ne bénéficient d'aucune subvention ni d'aucun
allégement fiscal, ce qui les défavorise nettement par rapport à la concurrence
internationale. Ils n'ont d'ailleurs jamais sollicité de subventions. Au contraire, ils
souhaitent des conditions-cadres raisonnables qui leur permettent de faire face à
cette concurrence inégale. Chacun s'accorde à reconnaître que l'octroi de cau-
tionnements de la Confédération visant à faciliter le financement du tonnage
maritime est à cet égard une solution avantageuse.
Cette amélioration ciblée des conditions-cadres est d'autant plus importante que
les armateurs suisses se voient confrontés, en plus des inconvénients liés à la
situation de la Suisse, pays non maritime, à de nombreux autres obstacles. Ils
doivent ainsi s'accommoder de certains handicaps, notamment dans le trafic
européen, dus au fait que la Suisse n'est pas membre de l'UE, ni de l'Espace
économique européen; par exemple, ils n'ont pas accès au petit cabotage
(transports entre les ports d'un même Etat étranger).
232 
Développement de la flotte marchande suisse
La flotte maritime suisse dispose actuellement de 21 unités qui transportent des
marchandises de tout genre sur toutes les mers du globe. La capacité de
chargement totale se monte à 705 750 DWT1' ou 401 713 GT2>. Elle se situe ainsi
au 2e rang des flottes des Etats non maritimes, après le Luxembourg, et au
63e rang de la liste mondiale. Plusieurs navires sont actuellement encore en
construction, alors que certaines unités seront aliénées dans un proche avenir.
'' DWT: deadweight ton; poids de la charge qu'un navire est autorisé à transporter en fonction
de la ligne de charge.
2> Jauge brute: unité arithmétique (dimension imaginaire) selon la Convention internationale
sur le jaugeage des navires de 1969, en vigueur depuis 1982.
218

La composition de la flotte maritime suisse est actuellement la suivante:
Types de navires
Vraquiers, dont
Handysize
Handymax
Panamax
Navires polyvalents
Navires rouliers
Navires citernes pour
Navires citernes pour
Nombre
de navires
13
6
2
5
2
1
produits 3
alcool 
2
Age moyen
(en années)
9,3
13,5
0,5
7,6
11,0
18,0
7,0
26,0
Capacité
de chargement
DWT
628 065
168 551
92942
66572
43596
6100
22318
5671
Propres
apparaux
de levage
8
6
2
0
2
1
3
2
Total
21
12,0
705 750
16
Depuis le début de la campagne de cautionnement vers le milieu de 1992, l'âge
moyen de la flotte a pu être ramené de 14,5 à 12 ans grâce à l'acquisition de six
nouvelles unités. Comparée à celle des flottes des nations industrialisées, cette
moyenne demeure très élevée. Même si ces dernières années quelques unités plus
anciennes ont pu être liquidées, le processus de renouvellement doit être
poursuivi avec cohérence. Les armateurs ne résisteront à la concurrence acharnée
que s'ils peuvent constamment exploiter des navires modernes et efficaces. Dans
les années quatre-vingt, les perspectives de rendement défavorables et des
conditions de financement peu avantageuses ont entraîné une stagnation des
investissements, pour la plupart concentrés sur des navires d'occasion. Nous en
subissons les conséquences aujourd'hui. Le besoin de réinvestissement restera
donc encore élevé pendant plusieurs années. Douze unités au moins de l'effectif
actuel devront être remplacées avant l'an 2002 car elles auront alors, du point de
vue technique et économique, atteint l'âge critique. En effet, le développement de
la corrosion menace la stabilité de la coque du navire et sa fiabilité. Les séjours en
cales sèches se prolongent; les frais de réparation et d'assurance augmentent
rapidement. Cependant, en règle générale, les navires ne sont pas remplacés un
par un car le plus souvent l'unité de remplacement n'est pas immédiatement
disponible. De plus, finalement, c'est le marché qui décide si un navire doit être
remplacé et, le cas échéant, par quel genre de construction. Un armateur peut
aussi se retirer et être remplacé. Par conséquent, le nombre mentionné de douze
navires à remplacer s'étend à l'ensemble de la flotte. On relèvera également que,
pendant les années passées, l'effectif de la flotte suisse a été nettement réduit,
passant de 34 à 21 unités et que contrairement aux objectifs évoqués il a fallu
renoncer, pour des raisons financières, à l'augmenter à quelque 30 unités. Il ne
s'agit actuellement que de maintenir un effectif de 20 à 22 navires environ, dont la
composition, la grandeur, l'équipement et la disponibilité permettent à la flotte
d'assurer sa mission dans le domaine de l'approvisionnement économique du
pays.
219

La composition de la flotte montre un excédent de vraquiers qui est atténué par le
fait que pendant ces dernières années, à deux exceptions près, seuls des vraquiers
de taille petite à moyenne entre 12 500 et 47 000 DWT, équipés de grues, ont été
mis en service. Ces unités peuvent être utilisées de manière très souple et leur
équipement spécial leur permet parfois de transporter une cargaison supplé-
mentaire sur le pont. Comme elles peuvent charger et décharger leur cargaison
par leurs propres moyens et mouiller dans la plupart des ports grâce à leurs
modestes dimensions, elles se prêtent remarquablement aux besoins de l'approvi-
sionnement économique du pays. A cet effet, les navires citernes pour produits
revêtent un intérêt particulier pour l'industrie chimique suisse. Ces navires
d'avant-garde peuvent transporter des produits chimiques liquides en tout genre
et des produits pétroliers.
Compte tenu de la généralisation des conteneurs, il serait souhaitable que la flotte
suisse soit complétée par des navires qui se prêtent à ce genre de transport. Les
porte-conteneurs purs sont cependant très chers et d'un emploi plus limité car ils
sont tributaires des structures portuaires spécifiques (terminaux à conteneurs).
Seuls deux navires suisses (un navire roulier et un navire polyvalent) sont
actuellement équipés pour transporter jusqu'à 367 TEU1). Toutefois, moyennant
certaines adaptations techniques, les vraquiers seraient aussi en mesure de
charger quelque 1000 conteneurs selon leur taille. S'ils sont équipés de grues, ils
peuvent même charger et décharger les conteneurs. En temps normal, une telle
utilisation ne serait cependant ni rentable ni rationnelle.
233 
Engagement de la flotte suisse en faveur de
l'approvisionnement économique du pays
Si la flotte suisse devait être engagée, dans sa totalité ou en partie, en faveur de
l'approvisionnement économique du pays, cela se ferait selon les principes de la
proportionnalité et de l'opportunité. Dans un premier temps, on tenterait
d'effectuer les transports sur la base de contrats de fret ou de contrats d'affrète-
ment entre les expéditeurs, les acheteurs de la marchandise, etc. et les armateurs.
Le cas échéant, la Confédération obligerait simplement les armateurs suisses à
mettre à disposition leurs navires pour des transports de clients suisses. En cas
d'aggravation des problèmes d'approvisionnement ou de la situation dans le
domaine de la politique de sécurité ou de la politique extérieure, on pourrait
envisager un affrètement obligatoire ou même une réquisition. En cas de
réquisition, la direction opérationnelle incomberait à la Confédération tandis que
le déroulement des opérations techniques demeurerait du ressort de l'armateur.
Toutefois, une telle intervention ne serait concevable qu'en cas de réglementation
généralisée, c'est-à-dire en dernière extrémité. On donnera la préférence aux
solutions contractuelles qui influencent le moins possible les mécanismes des
marchés. En cas de recours à la flotte marchande suisse pour les besoins de
l'approvisionnement économique du pays, la Confédération assure l'affectation
du navire. Il s'agit là de maintenir les liaisons avec les navires, de négocier les
droits de passage, les droits d'approvisionnement et de mouillage dans les ports,
') TEU: Twenty Foot Equivalent Unit; ( = 20 pieds, EVP).
220

les mesures de sécurité sur le plan technique, et de faire respecter par les
équipages les dispositions du droit maritime et du droit international. Au besoin,
la Confédération coordonnerait d'une part l'affrètement et, d'autre part, le
ravitaillement du navire en vivres, carburant, lubrifiants et pièces de rechange.
24 
Mesures d'encouragement pour la flotte marchande suisse
prises à ce jour par la Confédération
241 
Encouragement du tonnage
Après la guerre, la Confédération a encouragé la flotte maritime dans l'intérêt de
l'approvisionnement économique du pays en accordant d'abord des prêts à taux
d'intérêt modérés. A partir de 1959, elle a facilité le financement du tonnage
maritime en cautionnant des prêts pour navires. Cela a permis aux propriétaires
d'obtenir sur le marché du crédit des prêts d'investissement à long terme à des
taux d'intérêt avantageux. En modifiant sa politique d'encouragement, la Confé-
dération a choisi un moyen de financement qui s'est révélé particulièrement
efficace tout en étant parfaitement adapté au marché. A partir de 1972, le
Parlement a accordé des crédits-cadres pour dix ans; le succès des différentes
campagnes de cautionnement a toujours été tributaire du contexte économique
global et des conditions que la Confédération a liées à l'octroi du cautionnement.
La campagne de 1972 a permis de financer 18 navires, contre 10 unités en 1982. Le
succès modeste rencontré par cette campagne est en fin de compte imputable aux
conditions moins avantageuses offertes par le cautionnement simple. Pendant la
campagne en cours depuis 1992, les points faibles des opérations précédentes ont
été éliminés, ce qui a permis de financer dix navires pendant les quatre premières
années.
242 
Amélioration des conditions de cautionnement depuis 1992
En édictant {'«ordonnance du 24 juin 1992 sur le cautionnement de prêts pour le
financement de navires suisses de haute mer» (RS 531.44) le Conseil fédéral a
conféré la souplesse nécessaire au cautionnement. L'élément essentiel réside dans
le passage du cautionnement simple au cautionnement solidaire. Cela a provoqué
une baisse sensible du taux d'intérêt et rendu les conditions nettement plus
attrayantes. En même temps, d'autres facilités ont été offertes, à savoir le
cautionnement en devises étrangères, le cautionnement de prêts accordés par des
institutions financières étrangères, ainsi que l'extension de la durée du prêt et de
l'ampleur du cautionnement.
Comme il s'agit d'investissements à long terme avec les risques qui leur sont liés,
les armateurs ont avantage à ce que les taux d'intérêt soient stables et bas.
L'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays a donc mis au
point, en collaboration avec la Centrale d'émission des communes suisses, un
moyen de financement attrayant qui permet au propriétaire du navire de se
procurer le capital nécessaire au moyen d'un emprunt obligataire sur le marché
des capitaux. Grâce au cautionnement solidaire de la Confédération, de tels
emprunts peuvent pratiquement atteindre la «qualité fédérale». Toutefois, jusqu'à
221

présent, les navires ont été acquis au coup par coup: le volume minimal nécessaire
de 50 millions de francs n'a donc jamais été atteint; aussi, ce moyen n'a-t-il encore
jamais été utilisé.
243 
Autres mesures de la Confédération dans le domaine
de la navigation maritime
Depuis de nombreuses années, la Confédération encourage la formation d'offi-
ciers et de capitaines suisses en prenant à sa charge une partie des frais
d'inscription aux écoles de navigation maritime. L'Office suisse de la navigation
maritime verse aussi certaines contributions à des marins suisses qui suivent des
cours spéciaux prescrits sur le plan international et destinés à améliorer la sécurité
à bord.
De 1990 à 1994, la Confédération a encouragé l'effectif de marins suisses en
octroyant des aides financières («arrêté fédéral du 20 septembre 1989 concernant
l'octroi d'aides financières aux marins suisses afin d'en garantir un effectif suffisant à
bord des navires suisses de haute mer» FF 1989III929). Vu la diminution alarmante
du personnel suisse à bord de nos navires, cette mesure devait permettre, en
prévision d'une crise ou d'une guerre, d'assurer un effectif de marins suisses
correspondant aux besoins de la politique de sécurité. Le succès de cette mesure a
été considérable puisque 388 marins suisses qualifiés ont été enrôlés de cette
manière. En raison de la situation financière difficile de la Confédération, on a
cependant renoncé à reconduire au terme des cinq ans prévus cette campagne
dont l'efficacité a éveillé beaucoup d'intérêt à l'étranger. Depuis la suppression
des aides financières, l'attrait de la profession de marin a diminué. Fin 1996, seuls
44 des 412 marins à bord de navires battant pavillon helvétique étaient Suisses.
25 
Nécessité d'augmenter le crédit-cadre pour cautionnement
actuel
251 
Epuisement du crédit-cadre existant et conséquences
Pour la campagne de cautionnement en cours, le Conseil fédéral avait demandé
aux Chambres fédérales l'ouverture d'un crédit-cadre de 350 millions de francs qui
s'est révélé insuffisant. Pour déterminer l'ampleur de ce crédit-cadre, le Conseil
fédéral s'était basé sur la campagne de 1982: le crédit-cadre de 300 millions de
francs n'avait été utilisé qu'à hauteur de 108 millions de francs. Le besoin de
renouvellement de la flotte, déjà ressenti en 1982, a été sous-estime tant en ce qui
concerne son ampleur que son prix. On n'a pas suffisamment tenu compte du fait
que les unités financées, à l'exception de deux d'entre elles, étaient toutes des
navires d'occasion, souvent d'un faible tonnage de 1500 à 3000 DWT et que les
prix des années quatre-vingt avaient atteint un plancher historique à cause de la
crise grave qui frappait la navigation maritime internationale.
Dans les années nonante, le marché des navires a retrouvé sa vitalité. Il est
néanmoins apparu que le marché des occasions était quasiment tari en raison du
nombre insuffisant de navires construits durant les années quatre-vingt; la
demande croissante de tonnage provoqua donc une forte hausse des prix. De plus,
222

depuis quelques années le marché a tendance à exiger des navires d'une plus
grande capacité. Dans le secteur des vraquiers, la demande se porte actuellement
sur des navires de 25 000 à 48 000 DWT, équipés de grues alors que les petits
vraquiers, très répandus jusqu'à présent dans la flotte suisse, disparaissent du
marché. Pour demeurer concurrentiels, les armateurs suisses se voient donc forcés
d'acheter de nouvelles constructions. Bien que la plupart d'entre elles soient
commandées dans des chantiers navals d'Extrême-Orient (Japon, Corée, Chine)
offrant des prix avantageux, leur prix moyen est de 30 millions de dollars US.
Compte tenu de cette évolution, le crédit-cadre de cautionnement sera déjà
épuisé après environ cinq ans.
Avant l'automne 1996, la Confédération s'est engagée à cautionner le finance-
ment de dix navires pour un montant de 240 millions de francs. Quatre autres
projets qui sont encore en construction et pourront être livrés dans les 18 mois
environ, ont fait l'objet de promesses de cautionnement qui représentent le reste
du crédit-cadre ouvert, soit 110 millions de francs. Plusieurs intéressés dont
certains présentaient des projets très intéressants du point de vue de l'approvi-
sionnement économique du pays ont donc du être éconduits pour le moment. Si
aucun cautionnement ne peut leur être accordé pour le financement de leurs projets,
ils devront les réaliser sous un pavillon étranger ou y renoncer. Le renouvellement de la
flotte suisse en serait prématurément interrompu. A moyen et à long terme, la
compétitivité de notre flotte serait gravement menacée.
252 
Montant du crédit-cadre pour cautionnement supplémentaire
II ressort des considérations qui précèdent qu'indépendamment des quatre
navires actuellement en construction, huit nouveaux bâtiments au moins devront
être acquis avant l'expiration du crédit-cadre prévue au milieu de l'an 2002, afin
de remplacer les vieilles unités et de maintenir l'effectif de la flotte de 20 à 22
navires. Etant donné qu'un navire coûte en moyenne 30 millions de dollars US
(cours du dollar = 1,35) et que la limite de cautionnement se situe entre 80 et 85
pour cent, il faudra environ 250 millions de francs de crédits pour cautionnements
supplémentaires. Ces chiffres ne tiennent pas compte des fluctuations du cours de
change qui peuvent être importantes ni du renchérissement. Le renouvellement
prévu de la flotte nécessite donc un crédit-cadre supplémentaire de 250 millions
de francs au minimum pour le reste de la durée de la campagne qui s'achèvera en
2002.
253 
Evaluation du risque encouru par la Confédération
S'agissant de l'évaluation du risque, relevons que la Confédération n'a enregistré
aucune perte à l'époque où elle prêtait des fonds; elle n'a pas non plus dû honorer
son cautionnement envers les créanciers depuis l'introduction du système de
cautionnement en 1959. Les expériences positives accumulées pendant près de
cinquante ans témoignent de la faiblesse du risque encouru par la Confédération.
Ce résultat est aussi dû au fait que l'octroi d'un cautionnement de la Confédéra-
tion est soumis à des critères très stricts et à l'examen minutieux des conditions
que doit satisfaire le requérant. Outre des fonds propres en suffisance, une étude
223

de rentabilité plausible pour toute la durée du prêt est exigée. De surcroît, les
caractéristiques techniques du navire sont contrôlées de manière détaillée.
Pendant la durée du cautionnement, l'Office fédéral pour l'approvisionnement
économique du pays surveille constamment la situation financière du propriétaire
et l'état technique du navire, afin que d'éventuelles difficultés puissent être
décelées suffisamment tôt et que, le cas échéant, on puisse y remédier.
Les prêts pour navires doivent être remboursés à 50 pour cent au moins à la moitié
de leur durée. Les obligations éventuelles de la Confédération diminuent ainsi
constamment; par conséquent, même si le crédit-cadre pour cautionnement est
totalement épuisé, le risque global effectif demeure nettement inférieur. Ainsi, les
obligations éventuelles de la Confédération, résultant des campagnes de cau-
tionnement de 1982 et de 1992 qui atteignaient un montant total de 358 millions
de francs, ne s'élevaient plus qu'à 246 millions de francs en septembre 1996. Les
prêts pour navires qui 'ont été cautionnés n'ont jusqu'à présent jamais été
menacés.
Depuis l'introduction du cautionnement solidaire en 1992 et pour couvrir le risque
de ses obligations éventuelles, la Confédération se fait remettre des sûretés. Le
propriétaire du navire doit constituer en faveur de la Confédération un droit de
gage au moyen d'une hypothèque sur navire en 1er rang. Ce droit de gage est
inscrit au Registre des navires suisses, en faveur de la Confédération, sous la
forme d'une hypothèque globale. Son ampleur correspond au montant du prêt
cautionné, les intérêts compris. Sur la base des accords conclus lors de l'inscrip-
tion de l'hypothèque, le propriétaire du navire est en outre tenu de céder à la
Confédération toutes les prétentions découlant des polices d'assurances du navire
et de notifier cette cession aux assureurs.
254 
Effets économiques favorables
L'encouragement de la flotte maritime suisse de haute mer est dicté par des
considérations relevant de la politique de sécurité et de l'approvisionnement. Il ne
vise aucun autre but. Le maintien d'une flotte maritime suisse est cependant
favorable à notre économie. Un complément à la campagne de cautionnement
renforcerait indirectement les atouts de la Suisse en matière de prestations de services
qui sont reconnus sur le plan international. Dans notre pays, notamment en Suisse
romande (Genève, Lausanne, Fribourg), des entreprises performantes et innova-
trices gèrent des compagnies d'armement internationales. Elles gagnent leur
argent à l'étranger, paient des impôts en Suisse et assurent dans notre pays même
plusieurs centaines d'emplois. En définitive, par ses cautionnements pour navires,
la Confédération contribue aussi à la compétitivité de notre économie.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
L'octroi de cautionnements ne grève pas le budget et n'entraîne aucune charge
pour la caisse fédérale. En concluant un contrat de cautionnement, la Confédéra-
tion répond du remboursement du prêt pour navire et, au maximum, d'un intérêt
annuel. L'engagement ne prend toutefois naissance qu'en cas d'insolvabilité du
224

débiteur. Dans une telle situation, le montant à verser sur la base des engagements
pris devrait être financé par le biais d'une demande de crédit supplémentaire.
Comme nous l'avons rappelé au chiffre 253, la Confédération n'a encore jamais
dû honorer sa promesse de cautionnement.
La gestion du crédit pour cautionnement peut être assumée par le personnel de
l'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays.
4 
Programme de la législature
Le projet ne figure pas dans le programme de la législature 1995 -1999 car il ne
s'agit pas d'un nouvel objet mais de l'augmentation d'un crédit-cadre pour
cautionnement existant. Cette mesure avantageuse ne constitue pas une nouvelle
tâche de la Confédération dont elle ne vient pas non plus accroître sensiblement
les charges; au contraire, en encourageant la capacité de transport de la flotte
maritime suisse, elle renforcera, conformément aux grandes lignes de la politique
gouvernementale, la capacité d'action de l'Etat et le bien-être général en cas de
crise d'approvisionnement (FF 1996 II 289).
5 
Compatibilité avec le droit européen
Le cautionnement proposé est compatible avec les normes juridiques de l'Union
européenne (art. 92 à 94 du traité CEE). Les aides financières (allégements
fiscaux, subventions aux compagnies d'armement, allocations aux chantiers navals
et autres) que les autorités de l'UE accordent au secteur maritime vont bien
au-delà des mesures proposées ici.
6 
Bases juridiques
La compétence de l'Assemblée fédérale d'accorder le crédit-cadre proposé
découle de l'article 85, chiffre 10, de la constitution. Ce crédit est un crédit-cadre
(art. 29, 7e al., de l'ordonnance du 15 janv. 1986 sur les finances fédérales;
RS 611.01) qui, en vertu de l'article 8 de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC; RS 171.11), doit revêtir la forme d'un arrêté simple, n'étant pas de nature
législative. Il n'est donc pas sujet au référendum facultatif.
La base légale matérielle de la demande de crédit découle de l'article 22,
1er alinéa, de la loi du 8 octobre 1982 sur l'approvisionnement du pays (RS 557).
Conformément à cet article, le Conseil fédéral prend notamment «... les mesures
nécessaires pour assurer des possibilités suffisantes de transport et de com-
munication ...». Les détails relatifs à l'octroi du cautionnement sont réglés par
l'ordonnance du 24 juin 1992 sur le cautionnement de prêts pour le financement
de navires suisses de haute mer (RS 531.44).
225

7 
Frein aux dépenses
Le présent projet est soumis aux dispositions de l'article 88, 2e alinéa, de la
constitution, et doit être adopté à la majorité de tous les membres dans chaque
Conseil.
N39230
226

Arrêté fédéral 
Projet
ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement
visant à assurer un effectif suffisant de navires
de haute mer battant pavillon suisse
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 19 février 19971\
arrête:
L'arrêté fédéral du 4 juin 19922) ouvrant un crédit-cadre pour cautionnement
visant à assurer un effectif suffisant de navires de haute mer battant pavillon suisse
est modifié comme suit:
Article premier
Un crédit-cadre de 600 millions de francs est ouvert pour une période de dix ans
afin de satisfaire à des engagements financiers pouvant résulter d'un cautionne-
ment donné par la Confédération dans le cadre de l'acquisition de navires suisses
de haute mer propres à assurer le transport de marchandises indispensables.
II
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
N39230
1) FF 1997 III 210
2) FF 1992 III 976
227

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de l'arrêté fédéral ouvrant un crédit-cadre pour
cautionnement visant à assurer un effectif suffisant de navires de haute mer battant
pavillon suisse du 19 février 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.015
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.05.1997
Date
Data
Seite
210-227
Page
Pagina
Ref. No
10 109 042
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