ch_vb · JAAC 58.11 · 1992-12-23 · de


JAAC 58.11
Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 23.
Dezember 1992, Stand am 1. Juli 1993
Protection des données. Entraide administrative. Communication de
données de l’assurance-chômage aux autorités fiscales (impôt à la
source).
Art. 4 et 19 LPD. Art. 90 AIFD. Art. 125 al. 4 OACI. Dans la procédure de
taxation ordinaire comme dans celle de perception à la source, il n’y
a pas de place pour la communication directe de données à des fins
fiscales au titre de l’entraide administrative entre l’assurance-chômage
et les autorités fiscales. Cependant, en cas de violation de la loi ou
d’abus de droit de la part du contribuable, l’entraide administrative ou
judiciaire doit être accordée de cas en cas.
Datenschutz. Amtshilfe. Bekanntgabe von
Arbeitslosenversicherungs-Daten an die Steuerbehörden
(Quellensteuer).
Art. 4 und 19 DSG. Art. 90 BdBSt. Art. 125 Abs. 4 AVIV. Im ordentlichen
sowie im Quellensteuerverfahren besteht kein Raum für eine direkte,
amtshilfeweise Datenbekanntgabe zu Steuerzwecken zwischen den
Arbeitslosenversicherungskassen und den Steuerbehörden. Hingegen
ist bei rechtswidrigem oder rechtsmissbräuchlichem Verhalten seitens
der Steuerpflichtigen einzelfallweise Amts- und Rechtshilfe zu leisten.
Protezione dei dati. Assistenza amministrativa. Comunicazione di
dati dell’assicurazione contro la disoccupazione alle autorità fiscali
(imposta alla fonte).
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Art. 4 e 19 LPD. Art. 90 DIFD. Art. 125 cpv. 4 OADI. Nella procedura
fiscale ordinaria come anche in quella di riscossione alla fonte
non vi è spazio per la comunicazione diretta dei dati, a titolo
di assistenza amministrativa, per scopi fiscali tra la cassa
assicurazione-disoccupazione e le autorità fiscali. Per contro, in caso
di violazione della legge o di abuso di diritto da parte dei contribuenti,
va prestata di caso in caso l’assistenza amministrativa o quella
giudiziaria.
1. Ausgangslage
Die angespannte Wirtschaftslage hat dazu geführt, dass auch
quellensteuerpflichtige ausländische Arbeitnehmer in vermehrtem
Umfang die Leistungen der Arbeitslosenversicherungen in Anspruch
nehmen müssen. Diese Ersatzeinkommen unterliegen ebenfalls der
Steuerpflicht. Die für die Erhebung der Quellensteuern des Bundes bei
den Arbeitslosenversicherungskassen erforderlichen Vorschriften wurden
nunmehr im BG vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG,
SR 642.11, AS 1991 1184) erlassen. Das DBG tritt indessen erst am 1. Januar
1995 in Kraft. Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA)
unterbreitet dem Eidg. Datenschutzbeauftragten (EDSB) die Frage, ob die
Kassen bis zum Inkrafttreten des DBG beziehungsweise bis zur Erhebung
der Quellensteuern bei ihnen die für die Steuererhebung erforderlichen
Personendaten von sich aus direkt den kantonalen Steuerbehörden bekannt
geben dürfen. Eine solche (Übergangs-) Lösung würde von den kantonalen
Steuerbehörden deshalb begrüsst, weil zu befürchten ist, dass viele der hier
interessierenden Steuerpflichtigen nicht in der Lage sind, ihrer steuerlichen
Mitwirkungspflicht vollumfänglich nachzukommen. Dadurch könnten
finanzielle Ausfälle oder administrativer Mehraufwand entstehen.
2. Für den Datenschutz hervorzuhebende Umstände
Die von der geplanten Bekanntgabe erfassten Personendaten beziehen sich auf
Sachverhalte im Bereich der Arbeitslosenversicherung und damit der sozialen
Hilfe. Als solche stellen sie besonders schätzenswerte Personendaten im Sinne
des Datenschutzgesetzes dar (vgl. hierzu nachfolgend Ziff. 3). Dienen sie der
Beurteilung von wesentlichen Aspekten der betroffenen Personen (Angaben
über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit), sind sie als Persönlichkeitsprofile
im Sinne des Datenschutzgesetzes zu bezeichnen (vgl. nachfolgend Ziff. 3).
2

Soll die Bekanntgabe mit einem Abrufverfahren erfolgen, sind die hierfür
geltenden besonderen Vorschriften des Datenschutzgesetzes zu beachten (vgl.
hierzu nachfolgend Ziff. 3).
3. Datenschutzrechtliche Leitsätze
Organe des Bundes dürfen Personendaten nur bearbeiten, wenn dafür eine
gesetzliche Grundlage besteht. Besonders schätzenswerte Personendaten
sowie Persönlichkeitsprofile (vgl. zu diesen Begriffen Art. 3 Bst. c und d des
BG vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz, DSG, SR 235.1, AS 1993 1945)
dürfen sie nur bearbeiten, wenn ein formelles Gesetz dies vorsieht oder wenn
es ausnahmsweise für eine in einem formellen Gesetz klar umschriebene
Aufgabe unentbehrlich ist. Letztere Voraussetzung kann nur in - hier nicht
interessierenden - Einzelfällen als erfüllt angesehen werden (vgl. hierzu
und zum Ganzen: Art. 17 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a DSG sowie Botschaft
vom 23. März 1988 zum DSG, in BBl 1988 II 413 ff., insbesondere 468). Des
weitern dürfen Personendaten nur zu dem Zweck bearbeitet werden, der
bei der Beschaffung angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich oder
gesetzlich vorgesehen ist (Grundsatz der Zweckbeschränkung; vgl. Art. 4
Abs. 3 DSG sowie zum Begriff: BGE vom 27. März 1991 in Sachen Kanton
Thurgau E. 5 c, abgedruckt im Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und
Verwaltungsrecht [ZBl] 1991, S. 543 ff., insb. S. 547); ihre Bearbeitung hat
nach Treu und Glauben zu erfolgen und muss verhältnismässig sein (Art. 4
Abs. 2 DSG). Ferner müssen Personendaten durch angemessene technische
und organisatorische Massnahmen gegen unbefugtes Bearbeiten (z. B. gegen
unbefugte Zweckentfremdungen) geschützt werden (Art. 7 Abs. 1 DSG in
Verbindung mit Art. 8 ff. und Art. 20 ff. der V vom 14. Juni 1993 zum BG über
den Datenschutz, VDSG, SR 235.11, AS 1993 1962). Soweit keine kantonalen
Datenschutzvorschriften bestehen, gelten insofern für das Bearbeiten von
Personendaten durch kantonale Organe beim Vollzug von Bundesrecht die
gleichen Regeln (Art. 37 Abs. 1 DSG). - Schliesslich bestimmt Art. 19 Abs. 1
DSG, dass Bundesorgane Personendaten bekannt geben dürfen, wenn dafür
eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 DSG besteht, wenn die Daten
für den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe
unentbehrlich sind, wenn die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt
hat oder wenn die betroffene Person die Einwilligung verweigert oder
die Bekanntgabe sperrt, um die Durchsetzung von Rechtsansprüchen zu
verwehren. Sollen Personendaten durch ein Abrufverfahren zugänglich
gemacht werden, muss dies ausdrücklich vorgesehen sein. Besonders
schätzenswerte Personendaten sowie Persönlichkeitsprofile dürfen zudem
nur dann durch ein Abrufverfahren zugänglich gemacht werden, wenn ein
formelles Gesetz es ausdrücklich vorsieht (Art. 19 Abs. 3 DSG). Ferner lehnt
das Bundesorgan die Bekanntgabe ab, schränkt sie ein oder verbindet sie
mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich
3

schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche
Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es
verlangen (Art. 19 Abs. 4 DSG).
4. Steuerrechtliche Vorschriften
Nach Art. 21 Abs. 1 Bst. a des BRB vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung
einer direkten Bundessteuer (BdBSt, SR 642.11) zählt zum steuerpflichtigen
Einkommen unselbständig Erwerbstätiger neben dem Arbeitseinkommen
auch das sogenannte Ersatzeinkommen wie Lohn- und Verdienstersatz, Bezüge
aus Arbeitslosenversicherung, Taggelder aus Kranken- und Unfallversicherung
und dergleichen mehr. Vergleichbare Vorschriften enthalten auch die
kantonalen Steuergesetze. Der BdBSt kennt indessen keine ausdrückliche
gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Quellensteuer auf Arbeits- und
Ersatzeinkommen ausländischer Arbeitnehmer. (Solche Vorschriften wurden
nunmehr im 4. Teil des DBG aufgestellt; das DBG ist jedoch noch nicht in Kraft
getreten, vergleiche vorne Ziff. 1). Verschiedene Kantone erheben indessen die
direkte Bundessteuer bei ausländischen Steuerpflichtigen zusammen mit der
kantonalen Einkommenssteuer an der Quelle. Sie stützen sich dabei auf das
Recht, Ausführungsvorschriften zu erlassen (vgl. die kritischen Bemerkungen
hierzu in: Känzig Ernst, die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2. Aufl., Basel 1992,
N. 6 zu Art. 66 BdBSt).
Zu den Kantonen, die Regeln über den Steuerbezug an der Quelle erlassen
haben, gehört etwa der Kanton Schwyz (vgl. § 103 des Steuergesetzes vom
28. Oktober 1958, StG, sowie die Verordnung Nr. 108 vom 10. August 1965 über
die Besteuerung der ausländischen Arbeitnehmer ohne fremdenpolizeiliche
Niederlassungsbewilligung, StV). Dabei verpflichtet § 3 StV die Arbeitgeber,
einen Abzug am steuerbaren Einkommen der quellensteuerpflichtigen
Arbeitnehmer zu machen, und das entsprechende Betreffnis der kantonalen
Steuereinnehmerei abzuliefern. Zudem haben die Gemeindekanzleien
die erwerbstätigen ausländischen Aufenthalter, die in ihrer Gemeinde zur
Anmeldung kommen, umgehend der Steuerverwaltung zu melden, und
ebenso ist die kantonale Fremdenpolizei gehalten, der Steuerverwaltung über
neuzugezogene erwerbstätige Ausländer Meldung zu erstatten (§ 7 StV). Die
Steuerverwaltung ist von der Gemeindekanzlei und der Fremdenpolizei auch
laufend über Orts- und Stellenwechsel der quellensteuerpflichtigen Ausländer
zu orientieren. Schliesslich hält § 8 StV die kantonale Steuerverwaltung dazu
an, die erforderlichen Kontrollmassnahmen zu treffen. - Ähnliche Vorschriften
über die Besteuerung an der Quelle bestehen in anderen Kantonen (für den
Kanton Bern vgl. Art. 42b und 152 Abs. 4 des Gesetzes vom 29. Oktober 1944
über die direkten Staats- und Gemeindesteuern, BSG 661.11, ferner das Dekret
vom 16. Mai 1967 betreffend die Besteuerung der ausländischen Arbeitnehmer,
BSG 661.711, insb. Art. 7, 9, 11, 14 und 20 betreffend die verschiedenen Melde-
und Kontrollpflichten, sowie die Quellensteuerverordnung vom 8. Februar
1968, BSG 661.711.1; für den Kanton Zürich vgl. § 3 Abs. 5 des Gesetzes vom
8. Juli 1991 über die direkten Steuern, GS 631.1, sowie die Verordnung vom
12. September 1966 über die Quellensteuern für ausländische Arbeitnehmer,
GS 631.4, ferner: Zuppinger Ferdinand, Zürcher Steuergesetze, 1. Bd., 4. Aufl.,
Zürich 1991).
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Neben den genannten kantonalen Bestimmungen über die Meldepflicht
beziehungsweise über die innerkantonale Pflicht zur Amtshilfe der mit
der Anwesenheitskontrolle betrauten Behörden ist vorliegend auch Art. 90
BdBSt von Bedeutung. Nach dessen Abs. 1 haben die Verwaltungs- und
Gerichtsbehörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden ungeachtet
einer allfälligen Geheimhaltungspflicht der Veranlagungsbehörde auf deren
Verlangen aus den amtlichen Registern sowie aus sonstigen Akten, die für die
Veranlagung eines Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können, kostenlos
Auskunft zu erteilen. Die Pflicht zur Amtshilfe gilt demnach uneingeschränkt,
es sei denn, sie werde durch einen Spezialerlass ausdrücklich ausgeschlossen
(vgl. Känzig, a.a.O., N. 9 zu Art. 90 BdBSt). Ein solcher Ausschluss gilt zum
Beispiel für gewisse Bereiche des Sozialversicherungsrechts (vgl. hierzu
nachfolgend Ziff. 5 sowie zum Ganzen: Känzig, a.a.O., N. 20 zu Art. 90 BdBSt
und Simon Jürg Walter, Amtshilfe, Chur/Zürich 1991, S. 67 f. und S. 87 ff.). In
jedem Fall gilt es jedoch zu beachten, dass die Amtshilfe im vorliegenden
Zusammenhang nur einzelfallweise geleistet werden darf; allgemeine
Suchaktionen und dergleichen sind dagegen nicht statthaft (vgl. Känzig,
a.a.O., N. 21 zu Art. 90 BdBSt mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des
Schweizerischen Bundesgerichts). - Im wesentlichen gleich geregelt wird
die Amtshilfe in den Art. 127 bis 129 DBG (vgl. hierzu auch Känzig, a.a.O., N.
6 a.E. zu Art. 90 BdBSt).
Zusammenfassend lässt sich daher sagen, dass nach den Verfahrensregeln
des Bundessteuerrechts die Amtshilfe nur im Einzelfall zulässig ist und auch
dann nur unter der Voraussetzung, dass sie nicht durch Spezialbestimmungen
ausdrücklich verboten wird. Nichts anderes ergibt sich aus den zitierten
kantonalen Steuervorschriften. Dies gilt auch für die Quellensteuern (vgl.
hierzu und zum Ganzen auch: Zinsli Urs, die Quellenbesteuerung des
unselbständigen Erwerbseinkommens in der Schweiz, Bern 1970, S. 104).
5. Die besonderen Geheimhaltungspflichten im
Sozialversicherungsrecht
Wegen der besonderen Natur des Sozialversicherungsrechts mit seinen
vielfältigen Berührungspunkten zu empfindlichen Lebensbereichen gilt
hier allgemein der Grundsatz der Geheimhaltung (vgl. hierzu und zum
Folgenden Simon, a.a.O., S. 87 ff. sowie Meyer Ulrich, Datenschutz in der
Sozialversicherung, in: Rechtsfragen des Informatikeinsatzes, Hsg. Rainer
J. Schweizer, Zürich 1992, S. 43 ff., insb. S. 62 ff., je mit Hinweisen auf die
einschlägigen spezialgesetzlichen Vorschriften und mit weiteren Zitierungen).
Eine Abkehr von der Schweigepflicht bedarf demnach einer sorgfältigen
ausdrücklichen Regelung in einem Erlass (Meyer, a.a.O., S. 64 unten).
Darüber hinaus ist in jedem Fall eine Abwägung zwischen den Interessen der
betroffenen Person an der Geheimhaltung und allfälligen entgegenstehenden
Interessen der Allgemeinheit oder Dritter an der Datenbekanntgabe
vorzunehmen. Das bedeutet, dass im Sozialversicherungsrecht in aller
Regel eine Datenweitergabe auf den Einzelfall beschränkt bleiben muss
und automatische Datenweitergaben unzulässig sind (Meyer, a.a.O., S. 65,
66, 67 und 68). Andererseits darf der weitgefasste Geheimnisschutz des
Sozialversicherungsrechts nicht rechtsmissbräuchlich geltend gemacht
5

werden, um die Durchsetzung von Rechtsansprüchen oder die Wahrnehmung
anderer schutzwürdiger Interessen zu vereiteln (vgl. vorne Ziff. 3 und Meyer,
a.a.O., S. 69).
Für den Bereich der Arbeitslosenversicherung bestimmt - soweit
hier interessierend - Art. 125 der V vom 31. August 1983 über die
obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung
(Arbeitslosenversicherungsverordnung [AVIV], SR 837.02) was folgt:
«1 Die Verwaltungsbehörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden sowie
die Träger der anderen Sozialversicherungszweige geben den zuständigen
Organen der Arbeitslosenversicherung auf Anfrage kostenlos diejenigen
Auskünfte und Unterlagen, die zur Festsetzung, Änderung, Verrechnung oder
Rückforderung von Leistungen der Arbeitslosenversicherung, zur Verhinderung
ungerechtfertigter Bezüge oder für den Rückgriff auf haftpflichtige Dritte
notwendig sind.
2 Personen, die an der Durchführung, der Kontrolle oder der Beaufsichtigung
der Versicherung beteiligt sind, geben den zuständigen Stellen der anderen
Sozialversicherungszweige sowie den Fürsorgebehörden auf Anfrage kostenlos
diejenigen Auskünfte und Unterlagen, die für die Abklärung von Ansprüchen,
die Rückforderung von Leistungen, die Verhinderung ungerechtfertigter Bezüge,
die Festsetzung von Versicherungsbeträgen oder den Rückgriff auf haftpflichtige
Dritte notwendig sind.
3 Anderen Organen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie Privaten
dürfen Auskünfte über Versicherte nur mit deren schriftlicher Einwilligung erteilt
werden. Wird dieses Einverständnis nicht erteilt, so können ausnahmsweise,
sofern kein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse entgegensteht, im
Einzelfall und auf Anfrage hin aufgrund einer Verfügung des BIGA gegenüber
folgenden Behörden diejenigen Auskünfte erteilt werden, welche zur Ausübung
ihrer gesetzlichen Aufgaben notwendig sind:
a. Zivilgerichten in familienrechtlichen Streitigkeiten, sofern die Höhe von
Versicherungsleistungen streitig ist;
b. Strafgerichten und Untersuchungsbehörden, sofern die Auskunft zur
Abklärung eines Verbrechens oder Vergehens benötigt wird.
4 Die Versicherten können zuhanden der Steuerbehörden von den Kassen
einen Ausweis über die erhaltenen Leistungen verlangen. Vorbehalten bleiben
kantonale Bestimmungen über die Quellenbesteuerung von ausländischen
Arbeitnehmern ohne Niederlassungsbewilligung und von Arbeitnehmern ohne
Wohnsitz in der Schweiz.»
6. Würdigung der genannten Vorschriften in Bezug auf die
Anfrage des BIGA
Die für die Besteuerung unselbständig Erwerbstätiger erforderlichen
Arbeitslosenversicherungs-Daten stellen besonders schätzenswerte
Personendaten und in der Regel Persönlichkeitsprofile dar, deren
Weitergabe strengen datenschutzrechtlichen Anforderungen untersteht
(vgl. vorne Ziff. 3). In erster Linie jedoch sind für die Weitergabe
6

dieser Daten die für das Sozialversicherungs- beziehungsweise
Arbeitslosenversicherungsrecht aufgestellten besonderen Geheimhaltungs-
beziehungsweise Schweigepflichten zu beachten, die - soweit hier
interessierend - über die allgemeinen Amtshilfevorschriften des
Datenschutzrechts (vgl. vorne Ziff. 3 und Art. 19 Abs. 4 Bst. b DSG) wie auch
des Steuerrechts (vgl. vorne Ziff. 4) hinausgehen.
Nach dem im vorliegenden Zusammenhang massgebenden, oben
wiedergegebenen Art. 125 AVIV ist die Weitergabe der genannten
Sozialversicherungsdaten nur an (andere) Behörden der Sozialversicherung
sowie an Zivilgerichte und an Strafbehörden gestattet, an die beiden letzteren
zudem nur im Einzelfall und nur für bestimmte, abschliessend aufgezählte
Bearbeitungszwecke. Diese (klaren) Vorschriften ordnen sich nahtlos in die
allgemeinen, eingangs geschilderten Grundsätze des Datenschutzrechts und
der Amtshilfe ein.
Neben den Sozialversicherungsbehörden, den Zivil- und den Strafgerichten
erwähnt Art. 125 AVIV in einem gesonderten Abs. 4 auch das Verhältnis
zwischen den (Sozialversicherungs-) Kassen und den Steuerbehörden. Nach
dessen (klarem) Wortlaut erschöpft sich hier die «Amtshilfehandlung»
der Kasse zu Gunsten der Steuerbehörden in der Abgabe eines (Steuer-)
Ausweises an den Versicherten zu Handen der Steuerbehörden. Auch diese
Vorschrift steht in Einklang mit der aufgezeigten Gesetzessystematik. Die
kantonalrechtlichen Meldepflichten der mit der Anwesenheitskontrolle
betrauten Registerbehörden an die (Quellen-) Steuerbehörden (vgl. vorne
Ziff. 4) werden von dieser Einschränkung jedoch nicht berührt (vgl. Art. 125
Abs. 4, 2. Satz AVIV). Freilich haben auch diese Meldungen einzelfallweise zu
erfolgen (vgl. vorne Ziff. 4). Missbräuche bei der Geltendmachung dieses
weiten Geheimnisschutzes seitens der Steuerpflichtigen entbinden die
Behörden indessen von der umschriebenen Geheimhaltungspflicht (vgl. vorne
Ziff. 3 a. E. sowie Art. 19 Abs. 1 Bst. d DSG und Art. 125 Abs. 3 Bst. b AVIV in
Verbindung mit den Straf- und Verfahrensbestimmungen der einschlägigen
Steuererlasse).
Im Sinne einer Zusammenfassung hält der Datenschutzbeauftragte daher fest,
dass aufgrund der aufgezeigten Sach- und Rechtslage im ordentlichen sowie
im Quellensteuerverfahren soweit hier interessierend kein Raum für eine
direkte, amtshilfeweise Datenbekanntgabe zu Steuerzwecken zwischen den
Arbeitslosenversicherungskassen und den Steuerbehörden besteht. Anderes
gilt bei rechtswidrigem oder rechtsmissbräuchlichem Verhalten seitens der
Steuerpflichtigen. Hier ist einzelfallweise Amts- und Rechtshilfe zu leisten.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.11 - Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter, 23. Dezember 1992, Stand am 1.
Juli 1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
Année
Anno
Band
58
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