ch_vb · JAAC 56.23A · 1991-05-07 · de


JAAC 56.23A
Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements
vom 7. Mai 1991
Assurance fédérale des transports contre les risques de guerre pour des
navires de haute mer.
Art. 1 et 9 ss OARG. Fixation de la prime pour la couverture
automatique intérimaire.
- Malgré son statut de droit public, la couverture automatique
intérimaire est une véritable assurance qui, selon le principe en
usage dans les assurances privées, est octroyée moyennant une prime
correspondant au risque encouru.
- Ce principe est violé par la perception d’une prime supplémentaire
annuelle pour des régions dangereuses, prime fondée uniquement sur
la position momentanée d’un navire ou sur la destination prochaine
dont l’autorité pourrait avoir connaissance au moment de l’octroi de
la couverture, sans possibilité d’adaptation à une évolution rapide des
risques de guerre au cours d’une année.
- Fixation des primes par l’autorité de recours, sans reformatio in pejus,
qui heurterait les principes de l’égalité et de la protection de la bonne
foi.
Bundeskriegstransportversicherung für Hochseeschiffe.
Art. 1 und 9 ff. VBKV Festsetzung der Prämie für die Schock-Deckung.
- Trotz öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung ist die Schock-Deckung eine
echte Versicherung, die nach dem für das Privatversicherungswesen
üblichen Grundsatz der Festsetzung einer der Risikolage
entsprechenden Prämie gewährt wird.
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- Gegen diesen Grundsatz verstösst die Erhebung einer
Jahreszusatzprämie für gefährdete Gebiete, welche Prämie allein
auf den momentanen Standort eines Schiffes oder auf das allenfalls der
Behörde bekannte, nächste Ziel im Zeitpunkt der Deckungsgewährung
abstellt, ohne die Möglichkeit einer Anpassung an das sich innerhalb
eines Jahres unter Umständen rasch ändernde Kriegsrisiko.
- Festsetzung der Prämie durch die Beschwerdeinstanz, ohne reformatio
in peius, welche gegen die Rechtsgleichheit und den Vertrauensschutz
verstossen würde.
Assicurazione federale dei trasporti contro i rischi di guerra per navi
d’altomare.
Art. 1 e 9 segg. OARG. Determinazione del premio di copertura
automatica interinale.
- Nonostante lo statuto di diritto pubblico, la copertura automatica
interinale è una vera assicurazione che è offerta secondo il principio
in uso nelle assicurazioni private nella determinazione di un premio
proporzionato al rischio.
- Questo principio è violato dalla riscossione di un premio suppletivo
annuo per regioni pericolose, premio basato unicamente sulla posizione
momentanea di una nave o sulla prossima destinazione, eventualmente
nota all’autorità al momento in cui è accordata la copertura, senza
possibilità di un adattamento a una rapida evoluzione dei rischi di
guerra nel corso di un anno.
- Determinazione del premio da parte dell’istanza di ricorso, senza
reformatio in pejus, che lederebbe la parità dei diritti e la protezione
della buona fede.
I
A. Angesichts des bevorstehenden Ausbruchs von Kriegshandlungen
am Persischen Golf suchte die Schweizer Hochseereederei S. AG
am 15. Januar 1991 bei der B., einer Versicherungseinrichtung des
Versicherungsamtes der wirtschaftlichen Landesversorgung (VA),
für ihr Hochseeschiff m/s M. P um Schockdeckung im Rahmen der
Bundeskriegstransportversicherung (BKV) gemäss Art. 9 ff. der V vom 7. Mai
1986 über die Bundeskriegstransportversicherung (VBKV, SR 531.711) nach.
Die Position und den Versicherungswert des erwähnten Schiffs gab sie wie
folgt an: «m/s M. P, Schweizer Flagge, Reg.-Nr. ... Schiffswert Fr. 8 300 000.-. Das
Schiff befindet sich gegenwärtig im Mittelmeer auf der Reise von Ceuta (letzter
Hafen 13. Januar) nach Porto Marghera/Venedig, Ankunft am 20. Januar 1991.
Aufenthalt zum Entladen dort ungefähr 20.-24. Januar. Danach ist vorgesehen,
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das Schiff wieder ins westliche Mittelmeer, beziehungsweise nach Nordeuropa
zu bringen». Im fraglichen Zeitpunkt befand sich die m/s M. P tatsächlich im
Golf von Taranto, Höhe Cap Rizzmo.
B. Aufgrund der Deckungsgesuche auch anderer Reedereien legte die
Tarifkommission des VA am 16. Januar 1991 generelle Prämiensätze fest,
nämlich eine Grundprämie von 0,05% des Schiffswerts sowie für das
unmittelbare Gefahrengebiet, namentlich für Saudi-Arabien und für den
Suez-Kanal, einen Gefahrenzuschlag von 0,15% und einen solchen von 0,05%
für das ganze Mittelmeer. Mithin galt neben den erwähnten besonderen
Gefahrengebieten für das ganze Mittelmeergebiet ein Gesamtprämiensatz von
0,1%. Aufgrund dieser Sätze erliess die B. am 17. Januar 1991 die verlangte
Deckungsverfügung und setzte für die m/s M. P eine Jahresgesamtprämie von
0,1% fest. Dabei ging sie vom angegebenen Versicherungswert des Schiffs
von Fr. 8 300 000.- aus und verlangte eine entsprechende Jahresprämie von
Fr. 8 300.-. Die Deckung wurde ab dem 17. Januar 1991, 10.30 Uhr (vermutlich
Mitteleuropäische Zeit [MEZ]), gewährt.
C. Gegen diese Verfügung erhob die S. AG am 6. Februar 1991 rechtzeitig
beim Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL)
Verwaltungsbeschwerde und verlangte die Herabsetzung der in der
Deckungsverfügung erhobenen Prämie auf das Niveau der Grundprämie
von 0,05% der massgebenden Versicherungssumme.
Die Beschwerdeführerin rügt in ihrer Eingabe die differenzierte Tariffierung
der Schockdeckung je nach Standort des betreffenden Schiffs im Zeitpunkt
des Erlasses der Deckungsverfügung. Sie macht geltend, dass der Standort
eines Schiffes für die Prämienfestsetzung gar nicht relevant sein könne,
da die Schockdeckung vor Eintreten der auslösenden Kriegsereignisse wie
Nuklear- oder Grosskrieg inaktiv bleibe. Zudem könne sich innerhalb eines
Jahres die Risikolage in anderen Regionen wieder ändern. Sie erachtet
deshalb die Höhe der Schockprämie von 0,1% für die m/s M. P, welche
bereits einen Monat nach der Verfügung das Mittelmeer wieder verlassen
habe, als willkürlich, zumal für andere Schiffe, welche sich im Zeitpunkt
der Deckungsgewährung ausserhalb des Mittelmeeres beziehungsweise
gefährdeter Zonen befunden hätten, bloss eine Prämie von 0,05% verlangt
worden sei. Da sie der Auffassung ist, dass für alle Schiffe dieselbe Prämie
gelten müsse, verlangt sie eine Herabsetzung der Prämie im Falle der m/s M. P
von 0,1% auf 0,05% des Schiffswerts.
D. Durch Verfügung des BWL vorn 6. Februar 1991 wurde die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde hinsichtlich der Deckung entzogen und gleichzeitig
das VA zur Vernehmlassung aufgefordert. In der selben Verfügung
wurde überdies die Fälligkeit der Prämienzahlung bis zur Erledigung des
Streits aufgeschoben. Am 15. März 1991 reichte das VA innert Frist seine
Stellungnahme ein und beantragte die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde. Es machte geltend, die Festlegung der Prämien sei nach den
im privaten Versicherungswesen üblichen Grundsätzen erfolgt, wobei
man sich mangels statistischer Werte an den Prämien des Londoner
Versicherungsmarktes orientiert habe. Dieser habe im fraglichen Zeitraum
für normale Kriegsrisiken eine Jahresprämie von 0,05% verlangt und
am 15. Januar 1991 überdies für Saudi Red Sea coast für maximal sieben
Tage einen Zuschlag von mindestens 0,5%. Noch am selben Tag habe der
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Londoner Markt eine General-Notice mit siebentägiger Kündigungsfrist
für den Suezkanal herausgegeben. Gleichzeitig habe sich ein kleiner
«Held-covered» Markt gebildet, welcher für den Ausfall gemäss «Automatic
Termination of Cover Clause» Deckung angeboten habe. Die Prämien
dieses sehr kleinen Marktes seien von der jeweiligen Situation abhängig
gemacht worden. Deckung sei zudem nur für sehr kurze Zeitspannen
angeboten, längerfristige Deckung hingegen abgelehnt worden. Nach
diesen privaten Versicherungsgrundsätzen habe der unterschiedlichen
Gefahrenlage entsprechend differenziert tarifiert werden müssen, auch
wenn Jahresprämien festgesetzt worden seien. Durch die angefochtenen
Verfügungen sei kein Bundesrecht verletzt worden und es liege auch keine
Unangemessenheit vor.
II
1. Die am 17. Januar 1991 ergangene Verfügung der Versicherungseinrichtung
des VA, eines Milizamtes der wirtschaftlichen Landesversorgung (Art. 14
der V vom 6. Juli 1983 über Organisation und Aufgaben der wirtschaftlichen
Landesversorgung [Organisationsverordnung Landesversorgung], SR 531.11),
enthält behördliche Anordnungen, die sich auf öffentliches Recht stützen
und die Begründung von Rechten und Pflichten zum Gegenstand haben.
Dieser Verwaltungsakt stellt mithin eine Verfügung im Sinne von Art. 5
Abs. 1 Bst. a VwVG dar. Nach Art. 38 Bst. a des BG vom 8. Oktober 1982
über die wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz
[LVG], SR 531) und aufgrund der allgemeinen Bestimmungen über die
Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 44 VwVG) kann diese Verfügung
beim BWL angefochten werden. Durch die angefochtene Verfügung ist
die Beschwerdeführerin betroffen, da sie verpflichtet wird, bestimmte
Versicherungsprämien zu bezahlen. Insofern hat sie ein als schutzwürdig
anzuerkennendes Interesse an der Änderung der Verfügung, weshalb sie
grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Bst. a VwVG). Auch die
übrigen Voraussetzungen (Art. 46 ff. VwVG), insbesondere die dreissigtägige
Beschwerdefrist, sind hier erfüllt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2. Nach Art. 9 VBKV kann der Bund jederzeit für den Fall des Ausbruchs
eines Grosskriegs, des Einsatzes von Nuklear- oder radioaktiven Waffen
und des Einbezugs der Schweiz in einen Krieg für Güter, Valoren und
Transportmittel Versicherungsdeckung gegen Kriegsgefahren gewähren.
Diese besondere Versicherung wird seitens des Bundes als Not- oder
Übergangslösung für den Fall angeboten, dass der private Versicherungsmarkt
infolge der erwähnten Grosskriegsereignisse die Deckung für Kriegsrisiken
automatisch aufheben sollte («Automatic Termination Clause»). Solche
Versicherungsdeckung wird nach Art. 14 in Verbindung mit Art. 8 VBKV auf
Gesuch hin ohne besonderen Nachweis des Landesversorgungsinteresses
(Art. 11 VBKV) durch die beauftragte Versicherungseinrichtung des
VA gewährt. Die B. Versicherungs-Gesellschaft ist eine solche, vom VA
beauftragte Versicherungseinrichtung. Insofern sie der Beschwerdeführerin
Schockdeckung gewährt hatte, handelte sie namens und im Auftrag des VA im
Rahmen ihrer gesetzlichen Befugnis.
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3. Durch die Anfechtung der Verfügung macht die Beschwerdeführerin
sinngemäss Verletzung von Bundesrecht (Willkür), eventuell auch
Unangemessenheit (zu hohe Prämien) geltend (Art. 49 Bst. a und c VwVG).
Bei der Schockrisikoversicherung handelt es sich trotz öffentlichrechtlicher
Ausgestaltung um eine echte Versicherung, die in Analogie zu den für das
Privatversicherungswesen üblichen Grundsätzen, insbesondere gegen
Entrichtung einer dem Risiko entsprechenden Prämie gewährt wird
(Art. 1 VBKV). Normalerweise werden Versicherungsprämien aufgrund
statistischer Werte über Risiko und Anzahl der Versicherten mathematisch
nach dem Prinzip der «grossen Zahl» ermittelt. Bei der Schockdeckung,
einer ausgesprochenen Katastrophenversicherung, welche seit ihrer
Neukonzipierung im Jahre 1986 überhaupt noch nie beansprucht worden ist,
ist dies jedoch nicht möglich. Trotz fehlender Berechnungsgrundlagen können
die zuständigen Organe des VA aber dennoch die Prämien nicht willkürlich
und innerhalb ihres Ermessensspielraums auch nicht unangemessen
hoch festsetzen. Vielmehr haben sie Vergleichskriterien heranzuziehen,
welche sie nur auf dem internationalen Markt für Seekaskoversicherungen,
namentlich auf dem führenden Londoner Markt finden können. Ein solcher
Vergleich liefert allerdings bloss einen allgemeinen Massstab, weshalb auch
den Besonderheiten der BKV-Schockdeckung angemessen Rechnung zu
tragen ist. Das Heranziehen von Kriterien des Londoner Markts bedeutet
zunächst einmal, dass vor allem die technische Ausgestaltung dieser
privaten Versicherungen als Grundlage für die BKV, und in concreto für
die Schockdeckung, dienen muss. Dies ergibt sich einerseits aus Art. 1
VBKV selber, anderseits aber auch aus dem System der Schockdeckung,
welche gegebenenfalls nahtlos die private Kriegsrisikodeckung übernehmen
soll. Hingegen ergibt sich daraus nicht zwingend, dass die Prämiensätze
des privaten Marktes unbesehen für die Schockdeckung des Bundes zur
Anwendung gelangen müssen. Wie nämlich der Bundesrat hinsichtlich der
Prämiengestaltung bereits in seinem Entscheid vom 8. März 1976 in Sache
Swissair gegen EVD festgestellt hat, reagiert der Versicherungsmarkt wie
jeder andere freie Markt nicht immer streng rational, sondern steht unter
dem Einfluss ganz unterschiedlicher Faktoren, die, wie zum Beispiel der
Konkurrenzdruck, von der BKV nicht zu berücksichtigen sind (VPB 40.40,
S. 59).
4. Die Vorinstanz orientierte sich beim Erlass der Deckungsverfügung zu
Recht am privaten Londoner Versicherungsmarkt. So war es insbesondere
richtig, eine der allgemeinen Risikolage entsprechende Jahresgrundprämie
festzulegen. Indem sie jedoch auch für Schiffe, welche sich im Zeitpunkt
der Deckungsgewährung zufällig in gefährdeten Gebieten aufhielten, oder
von denen bekannt war, dass sie sich in absehbarer Zeit in diese begeben
würden, eine Zusatzprämie für ein ganzes Jahr erhob, wandte sie die
Grundsätze des privaten Versicherungsmarkts nicht konsequent an. Dieser
gewährte nämlich im fraglichen Zeitraum nur Deckung für Einzelfahrten
oder für einen relativ kurzen Zeitraum in den betreffenden Gebieten, und
zwar lediglich gegen Zusatzprämien aufgrund der jeweiligen regionalen
Gefahrenlage. Das ist verständlich, da auf diese Weise den tatsächlichen
Risiken angemessen Rechnung getragen wurde. Indem die Vorinstanz in
diesen Fällen aber Jahreszusatzprämien verlangte und dabei allein auf den
momentanen Standort eines Schiffes oder auf das allenfalls bekannte nächste
Ziel im Zeitpunkt der Deckungsgewährung abstellte, berücksichtigte sie
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den im privaten Versicherungswesen geltenden Grundsatz der Festsetzung
einer der Risikolage adäquaten Prämie nicht, zumal nach Gewährung
der Deckung eine Anpassung an das sich innerhalb eines Jahres unter
Umständen rasch ändernde Kriegsrisiko ausgeschlossen bleibt. Das führt
aber auch zum stossenden Ergebnis, dass Schiffe, welche sich im Zeitpunkt
der Deckungsgewährung ausserhalb gefährdeter Zonen befinden, nach Erhalt
der Deckung fast während eines ganzen Jahres lediglich zum Grundtarif
in den heissesten Zonen aufhalten können. Die Erhebung genereller
Jahreszusatzprämien durch die Vorinstanz stellt somit eine Verletzung von
Bundesrecht, nämlich von Art. 1 VBKV dar.
5. Bei ihrem Entscheid nahm die Vorinstanz offensichtlich Rücksicht auf
Art. 11 der Allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) sowie auf Ziff. 3
der Formularverfügung, welche eine Jahresprämie stipulieren, sowie auf
Art. 8 AVB, der eine Aufhebung oder Änderung der Deckungsverfügung
erst nach Ablauf eines Versicherungsjahres erlaubt und damit auch eine
Prämienanpassung ausschliesst. Es kann hier offen bleiben, ob diese Lösung
für die Festsetzung der Jahresgrundprämie aufgrund der allgemeinen
Gefahrenlage richtig und zweckmässig ist. Wie oben dargelegt, stehen diese
Bestimmungen jedenfalls hinsichtlich der Erhebung von Jahreszusatzprämien
im Widerspruch zum privatversicherungsrechtlichen Grundsatz der
Prämiengestaltung nach der wahren Gefahrenlage. Allerdings trifft es
auch nicht zu, wie die Beschwerdeführerin glaubt, die VBKV würde nur
die Erhebung von einheitlichen Grundprämien zulassen und demzufolge
Zusatzprämien ausschliessen, vielmehr sind solche nach dem Grundsatz
von Art. 1 VBKV geradezu gefordert. Wenn jedoch die AVB die Möglichkeit
zur Erhebung von risikogerechten Zusatzprämien durch entsprechende
Anpassungsklauseln nicht vorsehen, so ist dies eben ein Mangel, der aus den
erwähnten Gründen Bundesrecht verletzt.
6. Nach Art. 62 Abs. 2 VwVG kann die Beschwerdeinstanz die angefochtene
Verfügung zuungunsten einer Partei nur ändern, wenn die Verfügung
Bundesrecht verletzt oder auf einer unrichtigen oder unvollständigen
Sachverhaltsfeststellung beruht. Im vorliegenden Fall ist eine
Bundesrechtsverletzung in den AVB zu erblicken, welche eine undifferenzierte
Festlegung von Jahresprämien ohne die Möglichkeit der nachträglichen
Erhebung von risikoadäquaten Zusatzprämien vorsehen. Da Ziff. 4 der
angefochtenen Verfügung die AVB ausdrücklich zum integrierenden
Bestandteil erklärt, verletzt diese Verfügung selber Bundesrecht und müsste
somit zuungunsten der Beschwerdeführerin geändert werden. Nach den
auch für die BKV massgebenden Versicherungsgrundsätzen des Londoner
Marktes wären somit auch bei der Schockdeckung für gefährdete Gebiete
zeitlich beschränkte Zusatzprämien angezeigt gewesen, welche unter
Umständen im Einzelfall noch höher hätten ausfallen können als die verfügten
Jahresgesamtprämien. Ob dies auch für das westliche Mittelmeer und damit
für die m/s M. P zugetroffen hätte, kann hier offen bleiben.
7. Im vorliegenden Fall gilt es nämlich zu beachten, dass eine Änderung
der angefochtenen Verfügungen vor allem eine Abänderung der AVB im
Einzelfall zur Folge hätte. Die selben AVB haben jedoch in all jenen Fällen,
in denen die Deckungsverfügung nicht angefochten worden ist, trotz ihrer
Bundesrechtswidrigkeit längstens Rechtskraft erlangt. Dies erlaubt den
betreffenden Schiffen, jederzeit zum blossen Grundtarif in gefährdete Zonen
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zu fahren. Es würde deshalb zu stossenden Rechtsungleichheiten führen,
wenn die AVB, welche ja für alle Schiffe gleichermassen Geltung haben
sollten, nur in den angefochtenen Fällen zum Nachteil der Beschwerdeführer
abgeändert würden. Ein solches Vorgehen würde sich auch mit dem im
Verwaltungsrecht geltenden Prinzip des Vertrauensschutzes nicht vertragen,
da die Beschwerdeführerin nach den seit 1987 bekannten AVB, welche
bloss Jahresgesamtprämien vorsehen und schliesslich Grundlage der
Verhandlungen über die vorliegende Deckungsgewährung bildeten, davon
ausgehen durfte, dass keine Zusatzprämien für zeitlich und örtlich begrenzte
Kriegsrisiken erhoben würden. Insofern befand sie sich in gutem Glauben,
welcher des Schutzes durch die Verwaltung bedarf. Bei dieser Rechtslage
geht es nicht an, die angefochtenen bundesrechtswidrigen Verfügungen
weiterhin einfach aufrechtzuerhalten. Da eine Abänderung zuungunsten
der Beschwerdeführerin jedoch gerade unter dem Gesichtspunkt der
Rechtsgleichheit und des Vertrauensschutzes nicht haltbar wäre, ist die
Verfügung im Prämienpunkt aufzuheben. Die Prämie ist demzufolge so
anzupassen, dass sie den Konditionen entspricht, die für Schiffe gelten,
welchen Deckung zum blossen Grundtarif gewährt worden ist. Die
Beschwerde ist somit gutzuheissen und die angefochtene Prämie auf den
allgemeinen Grundsatz von 0,05% herabzusetzen.
8. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden der
Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegt. Da sie nicht durch einen
Anwalt vertreten ist und ihr durch das Verfahren keine besonderen Kosten
erwachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG), wird ihr auch keine Entschädigung
ausgerichtet.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 56.23A - Entscheid des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements vom 7. Mai
1991
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1992
Année
Anno
Band
56
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