ch_vb · 90.228 · 1990-09-26 · de


Initiative parlementaire. Réforme du Parlement
1624
N 
26 septembre 1990
#ST# 90.228
Parlamentarische Initiative
(Petitpierre)
Parlamentsreform
Initiative parlementaire
(Petitpierre)
Réforme du Parlement
Kategorie III, Art. 68 GRN-Catégorie III, art. 68RCN
Wortlaut der Initiative vom 14. März 1990
Gestützt auf Artikel 21 sexies des Geschäftsverkehrsgesetzes
verlange ich mit einer parlamentarischen Initiative in Form der
allgemeinen Anregung eine Reform des Parlamentes, welche
sich auch auf dessen Funktionen, die Aufgaben der beiden
Räte und ihre Zusammenarbeit sowie die Stellung der einzel-
nen Parlamentsmitglieder erstreckt.
Insbesondere sind zu prüfen und möglichst rasch zu realisie-
ren:
1. die Beschleunigung des Rechtssetzungsverfahrens, z. B.
-durch die Vorberatung von Geschäften in gemeinsamen
Kommissionen beider Räte oder durch gemeinsame Sitzun-
gen der Kommissionen beider Räte,
- durch die Straffung des Differenzbereinigungsverfahrens,
- durch die Konzentration der Sitzungstage der Kommissio-
nen auf einzelne Wochentage, die grundsätzlich hiefür freizu-
halten sind, oder auf Kommissionssessionen,
- durch eine vermehrte Konzentration der Arbeit in ständigen
Kommissionen;
2. die effektivere Führung und Planung der Parlamentstätig-
keit, u. a. die Behandlung der Geschäfte nach einer Dringlich-
keitsordnung in sachlicher und zeitlicher Hinsicht;
3. die verbesserte Mitwirkung des Parlamentes im Rahmen
der Aussenpolitik, z. B. durch die Zuweisung erweiterter Kom-
petenzen;
4. die weitere Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Par-
lamentsmitglieder, insbesondere mit Assistenten und Sekreta-
riatshilfen oder entsprechenden Krediten;
5. die Möglichkeit, dass sich Bundesräte in den parlamentari-
schen Kommissionen und in den Räten von Chefbeamten be-
gleiten und unter bestimmten Voraussetzungen auch vertre-
ten lassen können.
Im weiteren sind zu prüfen:
- die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an Kommis-
sionen;
-die volle Entlöhnung von Parlamentsmitgliedern, die ihr
Mandat vollamtlich ausüben; das nebenamtliche parlamenta-
rische Mandat soll aber weiterhin möglich sein;
- eine differenzierte Behandlung der Geschäfte in beiden Rä-
ten, wobei die Gleichwertigkeit beider Kammern zu gewährlei-
sten ist.
Texte de l'initiative du 14 mars 1990
Conformément à l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les conseils, je propose par une initiative parlementaire dans la
forme d'une demande conçue en termes généraux une ré-
forme du Parlement qui s'étende aussi bien aux fonctions de
celui-ci, aux tâches des deux conseils et à leur collaboration,
qu'à la position des membres du Parlement pris isolément.
Il convient en particulier d'examiner et de réaliser le plus rapi-
dement possible:
1. l'accélération de la procédure législative, par exemple
- par la délibération préalable des objets dans des commis-
sions communes aux deux conseils au par des séances com-
munes des commissions des deux conseils,
- par la simplification de la procédure d'élimination des diver-
gences,
- par le regroupement des séances des commissions sur des
jours de semaine devant en principe être maintenus libres
dans ce but, ou dans des sessions réservées aux commis-
sions,
- par une attribution accrue du travail aux commissions per-
manentes;
2. une conduite et une planification plus efficaces de l'activité
du Parlement, entre autres le traitement des objets selon le de-
gré de l'urgence matérielle et temporelle;
3. une meilleure participation du Parlement dans le cadre de la
politique étrangère, par exemple l'élargissement de ses com-
pétences;
4. la poursuite de l'amélioration des conditions de travail des
membres du Parlement, grâce en particulier à des assistants
et à une aide en matière de secrétariat, ou encore grâce à des
crédits appropriés;
5. la possibilité pour les conseillers fédéraux de se faire ac-
compagner par des hauts fonctionnaires dans des commis-
sions parlementaires et dans les conseils, ainsi que de s'y faire
représenter dans certaines conditions.
Il y aura lieu d'examiner en outre:
- la délégation de pouvoirs de décision à des commissions;
- la pleine rétribution des membres du Parlement qui exercent
leur mandat à plein temps; le mandat parlementaire à temps
partiel doit cependant continuer à être possible;
- un traitement différent des objets dans les deux conseils,
l'égalité des deux chambres étant assurée dans cette hypo-
thèse aussi.
Herr Hubacher unterbreitet im Namen der Kommission fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Nationalrat Gilles Petitpierre am 14. März
1990 eingereichte parlamentarische Initiative. Herr Petitpierre
verlangt mit einer allgemeinen Anregung eine Reform des Par-
laments, die sich auch auf seine Funktionen, die Aufgaben
und Zusammenarbeit der beiden Räte sowie auf die Stellung
der Ratsmitglieder erstreckt.
Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 5. September 1990
den Initianten angehört. Sie ist mit ihm einverstanden, dass
eine neue Phase der Parlamentsreform nötig ist.
Die Kommission stellt fest, dass in den letzten 25 Jahren eine
Reihe von grösseren und kleineren Reformen durchgeführt
worden ist und die Infrastruktur des Parlaments und die Ent-
schädigung der Parlamentarier verbessert und die Parla-
mentsdienste ausgebaut worden sind. Dies genügt allerdings
nicht, um die Leistungsfähigkeit des Parlaments und der ein-
zelnen Mitglieder der Bundesversammlung aufrechtzuerhal-
ten. Die Zahl der zu behandelnden Vorlagen und Vorstösse
nimmt Jahr für Jahr zu, und die Bundesversammlung rhuss
sich mit komplexen und vernetzten Problemen wie der Gen-
technologie oder dem Fernmeldewesen befassen. Bei den
meisten Vorlagen sind internationale Auswirkungen mitzube-
urteilen, und schon mehrmals mussten Gesetze im Dringlich-
keitsverfahren revidiert werden, kaum waren sie erlassen wor-
den.
Die Kommission ist der Auffassung, dass weitere Verbesse-
rungen bei der Organisation der Parlamentsarbeit anzustre-
ben sind. Insbesondere sollte die Infrastruktur ausgebaut wer-
den. Daneben müssen aber auch grundsätzliche institutio-
nelle Fragen geprüft werden. Dazu gehören die Zusammenar-
beit zwischen dem National- und dem Ständerat, die Delega-
tion von Entscheidungskompetenzen an parlamentarische
Kommissionen und die Möglichkeit, das Parlamentsmandat
vollamtlich auszuüben.
Es ist nicht möglich, den Aufwand und Zeitplan der Arbeiten
genau vorauszusehen, die notwendig sein werden, um die im
Initiativtext genannten Revisionspunkte sowie weitere Anre-
gungen zu prüfen und zu realisieren. Jedenfalls wird eine in-
tensive und längere Kommissionsarbeit nötig sein. Die Kom-
mission regt aber an, dass noch in dieser Legislaturperiode er-
ste Reformvorschläge verwirklicht werden sollen. Weitere
Schritte können später folgen.
Im Ständerat hat Ständerat René Rhinow eine gleichlautende
parlamentarische Initiative eingereicht. Falls beide Räte der je-

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Parlamentarische Initiative. Parlamentsreform
weiligen Initiative zur Parlamentsreform Folge geben, emp-
fiehlt die Kommission, dass die beiden Kommissionen, die
eine konkrete Vorlage auszuarbeiten haben, Formen der Zu-
sammenarbeit suchen.
Schriftliche Begründung des Initianten
(Zu den parlamentarischen Initiativen 90.228 Petitpierre und
90.229 Rhinow)
1. Die Initianten stellen ihren Antrag in einen klar abgesteckten
Rahmen. Sie möchten die Arbeitsmethoden des Parlaments
verbessern, dabei aber die bestehende institutionelle Ord-
nung nicht in Frage stellen. Am Verhältnis des Parlaments zur
Regierung und an seiner Stellung innerhalb des Bundesstaa-
tes soll sich nichts ändern. Ebensowenig werden die Volks-
rechte, die Gleichheit der beiden Räte, die Wahl der eidgenös-
sischen Räte oder die Möglichkeit für die Parlamentarier, wei-
terhin eine wichtige berufliche Tätigkeit auszuüben, angeta-
stet.
2. Es ist klar, dass mit einer Reform der Arbeitsmethoden und
des Parlamentsbetriebs nicht alle Mängel beseitigt werden
können, die man, übrigens oft etwas vorschnell, dem Parla-
ment und seinen Mitgliedern anlastet: Die Reform soll die poli-
tische Wirklichkeit und die menschlichen Realitäten nicht ver-
ändern, sie soll vielmehr von den bestehenden Verhältnissen
ausgehen und die erforderlichen Voraussetzungen schaffen,
die Arbeit des Parlaments effizienter zu gestalten.
3. Die angestrebte Parlamentsreform sollte auch zu einer Dis-
kussion und Ueberprüfung herkömmlicher Leitbilder des Par-
lamentes führen. Namentlich zwei tief ins letzte Jahrhundert
zurückreichende Vorstellungen prägen unser Parlamentsver-
ständnis immer noch mit, freilich oft mehr verdeckt und unbe-
wusst. Einmal wird angenommen, das eidgenössische Parla-
ment dürfe nicht zu «stark» sein, weil sich sonst die Aufgaben
und Zuständigkeiten des Bundes über Gebühr ausbreiten
würden. Ein in seiner Infrastruktur und seiner Wirksamkeit zu-
rückgebundenes Parlament biete gleichsam Gewähr für einen
moderierten, gemässigten Staat. Doch diese Annahme ist irrig
und gefährlich zugleich. Ein schwaches Parlament steht der
Exekutive ohnmächtig gegenüber; es bringt die Kraft nicht auf,
sachkundig und rechtzeitig zu entscheiden, vor allem in
schwierigen Materien seine Vorstellungen gegenüber denjeni-
gen von Regierung und Verwaltung einzubringen und durch-
zusetzen. Die Idee der Repräsentation des Volkes verlangt
nach einem starken Parlament, das seine verfassungsmässi-
gen Funktionen voll zu erfüllen vermag.
Die andere überlieferte Vorstellung betrifft den angeblich feh-
lenden «Berufscharakter» des parlamentarischen Mandates.
Wir gehen vielfach noch davon aus, «Politik» habe ihrem We-
sen nach nichts mit einem Beruf zu tun, sondern sei eine Art
«gehobene Freizeitbeschäftigung», verlange weder Vorbil-
dung noch besondere Kenntnisse, sei allen aufgeweckten
Zeitgenossinnen und Zeitgenossen in die Wiege gelegt. Dass
diese Auffassung überholt ist, zeigt sich darin, dass die parla-
mentarischen Aufgaben denjenigen der (vollberuflichen) Re-
gierung in vielem sehr ähnlich sind, mit Ausnahme der admini-
strativen Leitungsfunktionen. Wir Parlamentarierinnen und
Parlamentarier sind von der Sache her nebenberuflich im Par-
lament tätig, in der Regel neben einem anderen, angestamm-
ten «Hauptberuf» oder im Sinne einer ausschliesslichen Teil-
zeitbeschäftigung. Ein Unterschied zu anderen Berufen be-
steht allerdings darin, dass es keine eigentlichen politischen
Ausbildungsgänge gibt, sondern auf andere Ausbildungen,
auf Erfahrung und «learning on thè job» abgestellt wird. Zu-
dem stellt sich die - immer wiederkehrende - Frage, ob dieses
Nebenamt den Anforderungen und der Belastung entspre-
chend honoriert wird.
Deshalb liegt die (oft polemisch zugespitzte) Gegenüberstel-
lung von Milizparlament und Berufsparlament schief. Wir ha-
ben heute nach einhelliger wissenschaftlicher Auffassung ein
Halbberufsparlament, zusammengesetzt aus Mitgliedern, die
vollberuflich in der Politik tätig sind, und anderen, die hauptbe-
ruflich zivile, nebenberuflich parlamentarische Funktionen er-
füllen (wobei dieses Nebenamt immerhin zwischen 4 bis 8 Mo-
nate in Anspruch nimmt....). Die entscheidende Fragestellung
lautet deshalb nicht «Uebergang vom Miliz- zum Berufsparla-
ment», sondern «Vermehrte Anerkennung des Berufscharak-
ters des parlamentarischen Mandates und entsprechende
Entschädigung, Ermöglichung des Vollamtes anstelle des
(ungefähr halben) Nebenamtes».
4. Die gestellten Anträge sind exemplarisch zu verstehen und
haben nicht alle die gleiche Tragweite. Die Punkte 1 bis 5 be-
treffen vor allem die Organisation, während die letzten drei wei-
terreichender Natur sind. Wichtig ist, dass etappenweise vor-
gegangen wird. Was rasch und ohne grosse Aenderung der
einschlägigen Gesetzesbestimmungen geändert werden
kann, soll man besser gleich in Kraft setzen, als noch auf eine
umfassende Lösung zu warten. So braucht man beispiels-
weise keinen definitiven Entscheid über eine mögliche Profes-
sionalisierung der Parlamentstätigkeit, um die Ratsmitglieder
mit Hilfskräften oder ausreichenden Krediten auszustatten.
II. Zum Inhalt der parlamentarischen Initiative
Ziffer 1 des Vorstosses sieht insbesondere vor, dass die Kom-
missionen zur Informationsbeschaffung gemeinsam Sitzung
halten, dass die Kommissionspräsidenten mit der Koordina-
tion der hängigen Geschäfte betraut werden und dass die
Kompromissuche direkt zwischen den Kommissionen oder
den dafür bestimmten Delegationen angestrebt wird; es wird
auch erwogen, den Aufgabenbereich der ständigen Kommis-
sionen zu erweitern (vgl. Schlussbericht der Studienkommis-
sion «Zukunft des Parlaments» (78.058) Nr. 424,1 und 2).
Ziffer 2 schlägt vor, die Rolle der Büros der beiden Räte zu stär-
ken; ein Ausschuss der beiden Büros hätte für die Planung
und für engere Beziehungen zum Bundesrat zu sorgen. Die
Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Kommissio-
nen und Subkommissionen muss systematisch organisiert
werden.
Nach Ziffer 3 ist eine klare Vorstellung der Rollen in den Bezie-
hungen zum Ausland umso notwendiger, als alle Departe-
mente auch ihre eigene «Aussenpolitik» betreiben müssen.
Dem Meinungsaustausch mit der Oeffentlichkeit kommt eben-
falls sehr grosse Bedeutung zu, und das Parlament soll dies-
bezüglich eine wesentliche Rolle spielen können.
Unter Ziffer 4 sollte darüber debattiert werden, ob im Rahmen
eines persönlichen Kredites Rechnungen für Arbeiten bezahlt
werden sollen, die ein Parlamentarier in Auftrag gegeben hat.
In Ziffer 5 stellt sich insbesondere die Frage der Vertretung ei-
nes Bundesrates in den Räten.
Neben den mehr organisatorischen Massnahmen schlagen
wir auch die Prüfung grundsätzlicher und struktureller Refor-
men vor.
- Die Delegation von Entscheidungsbefugnissen an Kommis-
sionen ist im italienischen Parlament sehr verbreitet; im ameri-
kanischen Senat kommt den einzelnen Kommissionen ein
sehr starkes Gewicht zu. l m Rechtsetzungsbereich könnte es
darum gehen, bei zweitrangigen, nicht umstrittenen Geschäf-
ten im Plenum nur die Schlussabstimmung vorzunehmen, wo-
bei einer Kommissionsminderheit das Recht zustehen
müsste, den Erlass oder einzelne Fragen vor das Plenum zu
ziehen. Delegationen von Entscheidungsbefugnissen sind
aber im Bereich der (begleitenden) Aussenpolitik, eventuell
der Begleitung der Verordnungs- und Vollzugstätigkeit der
Exekutive und im Rahmen der Oberaufsicht denkbar.
- Die volle Entlöhnung von Parlamentsmitgliedern möchten
wir als Möglichkeit einführen. Die hauptsächlichen Argumente
gegen ein sogenanntes «Berufsparlament» fallen dahin, wenn
das nebenamtliche parlamentarische Mandat weiterhin zuge-
lassen wird und damit nach wie vor zivile Erfahrung, unter-
schiedliche Berufskenntnisse sowie Nähe zu gesellschaftli-
chen und wirtschaftlichen Problemstellungen eingebracht
werden können. Das bezahlte Vollamt ermöglicht es allen Bür-
gerinnen und Bürgern, das Mandat ausüben zu können, und
verbreitert damit massgeblich die Rekrutierungsbasis. Damit
wird es auch möglich, dass sehr zeitaufwendige Funktionen,
die auch eine rasche Verfügbarkeit der Amtsträger verlangen
(z. B. Mitglieder der Finanzdelegation, Präsidenten der GPK
usw.), von vollamtlich tätigen Parlamentsmitgliedern bekleidet
werden können.
- Der Einwand der «Ungleichheit» zwischen voll- und «bloss»
nebenamtlichen Parlamentsmitgliedern sticht kaum. Erstens
ist diese «Ungleichheit» die Folge einer freiwilligen Entschei-

Initiative parlementaire. Réforme du Parlement
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düng der einzelnen Parlamentarierinnen und Parlamentarier.
Zweitens stellt sie das kleinere Uebel dar gegenüber der heuti-
gen Ungleichheit zwischen Mitgliedern, die auf einer (ausser-
parlamentarisch) ausgebauten Infrastruktur und einer vollen
Honorierung basieren können, und anderen, die praktisch
ohne jegliche Hilfe, ohne (zivile) Entschädigung oder mit redu-
ziertem Gehalt auskommen müssen. Und drittens schliesslich
werden Ansehen und Einfluss der Parlamentsmitglieder nach
wie vor nicht von ihrer Bezahlung und der Anzahl der geleiste-
ten Arbeitsstunden, sondern in erster Linie von ihrer Persön-
lichkeit, ihrer Kompetenz und ihrer Kommunikationsfähigkeit
geprägt sein. Die Ermöglichung des Vollamtes ändert daran
kaum etwas.
- Die Prüfung der differenzierten Behandlung von Geschäften
in beiden Räten sollte eine offene Diskussion über Möglichkei-
ten und Grenzen einer Rationalisierung in dieser Hinsicht er-
möglichen. Wir betonen nochmals, dass die Gleichwertigkeit
beider Kammern nicht angetastet werden darf. Immerhin ist
unser System der (beinah) absoluten Gleichberechtigung ein-
malig. Selbst unser «Vorbild», das amerikanische Parlament,
kennt unterschiedliche Befugnisse der beiden Kammern.
Dem Senat kommen wichtige Kompetenzen im Bereich der
Aussenpolitik und bei Personalentscheidungen zu. Diskutiert
werden könnte beispielsweise, ob etwa die Befugnisse im
Rahmen der Oberaufsicht, die Behandlung von Petitionen
oder die Gewährleistung von Kantonsverfassungen durchge-
hend von beiden Räten parallel wahrgenommen werden müs-
sen, ferner ob allenfalls der jeweilige Zweitrat gewisse Vorla-
gen in einem abgekürzten Verfahren behandeln könnte
u. a. m. Selbst wenn diese Prüfung negativ ausgehen sollte,
so kann darin doch die Chance einer neuen, bewussten Be-
kräftigung der grundsätzlich positiven Aspekte unseres Zwei-
kammersystems liegen.
Zum Abschluss dieses kurzen Kommentars erinnern die In-
itianten daran, dass schon lange, bevor sie ihre Vorschläge
gemacht haben, über die Schwachstellen im Parlament und
über die zu treffenden Massnahmen nachgedacht worden ist,
wie es der Schlussbericht der Studienkommission über die
Zukunft des Parlaments belegt. Es geht nicht so sehr darum,
Neues zu sagen, als vielmehr darum, unverzüglich Schritt für
Schritt zu verwirklichen, was sich an Massnahmen aufdrängt.
M. Hubacher présente au nom de la commission le rapport
écrit suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous remettons par la présente le rapport de
la commission chargée de donner son préavis sur l'initiative
parlementaire déposée le 14 mars 1990 par le conseiller natio-
nal Gilles Petitpierre. M. Petitpierre propose sous la forme
d'une demande conçue en termes généraux une réforme du
Parlement qui s'étende aussi bien aux fonctions de celui-ci,
aux tâches des deux conseils et à leur collaboration, qu'à la
position des membres du Parlement pris isolément.
La commission a entendu l'auteur lors de sa réunion du 5 sep-
tembre 1990. Elle est elle aussi d'avis qu'il est nécessaire de
franchir une nouvelle étape dans la réforme du Parlement.
La commission constate que l'on a procédé à une série de ré-
formes de plus ou moins grande importance au cours de ces
25 dernières années, que l'on a amélioré l'infrastructure du
Parlement et le système d'indemnisation des députés, et que
l'on a développé les Services du Parlement. Ces mesures ne
sont toutefois pas parvenues à préserver l'efficacité des
Chambres fédérales ni celle de ses membres. Le nombre de
projets et d'interventions ne fait que s'accroître d'année en an-
née, tandis que le Parlement doit étudier des questions com-
plexes de nature interdisciplinaire comme le génie génétique
et les télécommunications. De plus, la majorité des projets doi-
vent être évalués en fonction de leurs répercussions internatio-
nales et il est arrivé que des lois ont dû être révisées d'urgence
alors qu'elles venaient à peine d'être adoptées.
La commission est d'avis qu'il faudrait encore améliorer l'orga-
nisation du travail et aménager en particulier l'infrastructure.
Pour ce faire, il convient toutefois d'examiner également cer-
taines questions fondamentales touchant aux institutions,
telles que la collaboration entre les deux conseils, la déléga-
tion de pouvoirs de décision aux commissions et la possibilité
d'exercer le mandat parlementaire à plein temps.
Il est impossible de déterminer avec précision l'ampleur et le
calendrier des travaux qui consisteront à étudier et à concréti-
ser les propositions et autres projets figurant dans le texte de
l'initiative. On sait toutefois que ces travaux seront complexes
et demanderont du temps. La commission propose néan-
moins d'entamer les réformes encore au cours de la présente
législature. D'autres mesures pourront être prises par la suite.
Au Conseil des Etats, le député René Rhinow a déposé une ini-
tiative parlementaire dont la formulation est de même teneur.
Au cas où les deux conseils entendraient donner suite aux ini-
tiatives, la commission souhaiterait qu'une forme de collabo-
ration soit prévue entre les deux commissions qui seront char-
gées de préparer un projet de mise en oeuvre de la réforme.
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
(Concernant les initiatives parlementaires 90.228 Petitpierre et
90.229 Rhinow)
I. Remarques liminaires générales
1. Les initiants placent leur proposition dans un cadre et à
l'intérieur de limites bien déterminées. Ils visent à l'améliora-
tion des méthodes de travail du Parlement en respectant inté-
gralement les principes du cadre institutionnel actuel. Ils n'en-
tendent pas mettre en question ni la place du Parlement dans
le système général du gouvernement et de la Confédération,
ni les droits populaires, ni l'égalité des deux Chambres, ni le
mode de l'élection des membres des Chambres, ni la possibi-
lité pour un parlementaire de conserver une activité profes-
sionnelle importante.
2. Il est clair que la réforme des méthodes de travail et de l'or-
ganisation des activités ne peut remédier à tous les défauts
qu'on prête, d'ailleurs trop généreusement, au Parlement et à
ses membres; celle-ci ne doit pas changer les réalités politi-
ques et humaines mais bien créer les conditions plus favora-
bles nécessaires à une efficacité meilleure, compte tenu de
ces réalités.
3. La réforme prévue devrait également mener à une discus-
sion et à un réexamen des conceptions sur lesquelles le Parle-
ment repose traditionnellement. Notre Parlement est en effet
encore marqué par deux idées remontant au siècle dernier,
d'une manière qui est toutefois plus occultée et inconsciente
qu'à cette époque. D'une part, le Parlement suisse ne doit pas
être trop «puissant», pour éviter uri développement exagéré
des attributions et des prérogatives de la Confédération. On
considère qu'un parlement disposant d'une infrastructure et
d'un pouvoir minimaux limite automatiquement l'emprise de
l'Etat. Cette optique est toutefois erronée et dangereuse. La
faiblesse d'un parlement le rend vulnérable par rapport à l'exé-
cutif car il n'a pas les moyens de prendre avec compétence et
à temps les décisions qui s'imposent et, surtout, dans les dos-
siers épineux, il ne peut ni défendre ni imposer son point de
vue face aux arguments utilisés par le gouvernement et l'admi-
nistration. Or, pour pouvoir représenter les intérêts de la popu-
lation, un parlement doit disposer du pouvoir nécessaire à
l'accomplissement des tâches constitutionnelles qui sont les
siennes.
Par ailleurs, on part du principe, trompeur, selon lequel nos
députés ne doivent pas être des professionnels. On considère
encore souvent que la politique, de par sa nature, n'a rien à
voir avec une profession, qu'il s'agit d'un passe-temps jouis-
sant d'un certain prestige qui ne requiert ni formation ni con-
naissances particulières, qui est accessible à tous nos con-
temporains à l'esprit suffisamment éveillé. Cette conception
est dépassée; il suffit de voir à quel point l'activité des parle-
mentaires ressemble à celle de nos gouvernants (profession-
nels), si l'on excepte les fonctions administratives de direction.
Or, nous, députés, remplissons notre mandat à titre acces-
soire, en général parallèlement à notre profession «principale»
ou en tant qu'activité exercée à temps partiel uniquement.
Contairement à ce qui existe pour d'autres métiers, cepen-
dant, nous n'avons pu suivre de cours nous préparant à la car-
rière politique, de sorte que nous nous fondons sur d'autres
formations et sur l'expérience acquise «sur le tas».

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Parlamentarische Initiative. Parlamentsreform
A cela s'ajoute toujours la question de savoir si cette fonction
«annexe» est suffisamment rémunérée au vu des exigences
requises et de la charge qu'elle implique.
Par conséquent, c'est mal poser le problème que d'opposer
parlement de milice et parlement de professionnels, question
parfois très controversée. Des analyses scientifiques le prou-
vent d'ailleurs: notre Parlement est aujourd'hui semi-profes-
sionnel et comprend d'une part des députés dont la principale
activité est la politique et d'autre part des parlementaires qui
remplissent leur mandat parallèlement à une autre occupation
exercée à plein temps, même si cette fonction qualifiée d'ac-
cessoire leur prend quatre à huit mois par an. Il s'agit donc non
pas de se demander s'il faut passer d'un parlement de milice à
un parlement de professionnels, mais bien plutôt de mieux re-
connaître le caractère professionnel de la fonction de député
et de rémunérer celle-ci en conséquence, en rendant possible
le plein temps en lieu et place d'une activité correspondant à
peu près à un mi-temps.
4. Les propositions avancées, à titre d'exemples, n'ont pas
toutes la même ampleur. Celles qui figurent sous points 1 à 5
relèvent de l'organisation avant tout tandis que les trois derniè-
res vont plus profond. Il importe que l'on procède par étapes
et qu'on mette en vigueur tout ce qui peut l'être rapidement et
sans grande modification des textes légaux pertinents plutôt
que d'attendre encore des années une proposition globale: il
n'est pas nécessaire, par exemple, pour doter les membres du
Parlement d'une assistance personnelle et matérielle suffi-
sante, d'avoir pris définitivement position sur la professionnali-
sation éventuelle du mandat parlementaire.
II. Survol du contenu de l'initiative
1. On prévoit notamment que l'information doit être donnée
aux commissions siégeant en commun, qu'il faut confier la co-
ordination régulière des travaux aux présidents des deux com-
missions et promouvoir la recherche de compromis directe-
ment entre les commissions ou entre des délégations dési-
gnées à cette fin; on songe aussi à l'extension du champ dé-
volu aux commissions permanentes (cf. rapport final de la
Commission d'étude «Avenir du Parlement» (78.058) no 4241
et 2).
2. On pense à renforcer le rôle du Bureau de chaque conseil et
plus encore celui d'un comité commun aux deux bureaux qui
serait chargé de la planification et de-relations plus substanti-
elles avec le Conseil fédéral.
La collaboration entre les différentes commissions et sous-
commissions doit être organisée systématiquement.
3. Une claire répartition des rôles dans les relations avec
l'étranger est d'autant plus nécessaire que tous les départe-
ments sont amenés à développer leur «politique étrangère».
L'importance des échanges avec l'opinion est aussi très
grande et le Parlement doit pouvoir y tenir son rôle qui est es-
sentiel.
4. Le paiement sur facture dans le cadre d'un crédit individua-
lisé des travaux commandés par un parlementaire doit être
aussi mis à l'ordre du jour.
5. Se pose en particulier la question de la représentation dans
les conseils d'un conseiller fédéral.
En plus des mesures touchant à l'organisation, nous propo-
sons d'examiner des réformes fondamentales portant sur les
structures.
- La délégation de compétences de décision aux commis-
sions est fort répandue au sein du Parlement italien, alors que
les commissions jouent un rôle primordial au Sénat américain.
Dans le travail législatif suisse, on pourrait passer directement
au vote final des objets d'importance secondaire qui ne sont
pas controversés, tout en réservant à la minorité de la commis-
sion le droit de demander la discussion du projet considéré ou
certains de ses aspects au plénum. On pourrait aussi imaginer
une délégation des compétences décisionnelles dans le do-
maine de la politique étrangère (participation), éventuellement
dans le suivi de l'activité gouvernementale-(élaboration d'or-
donnances, exécution en général), ainsi que dans le cadre de
la haute surveillance exercée par le Parlement.
- Nous aimerions considérer comme une possibilité la pleine
rétribution du travail parlementaire. Les principaux arguments
opposés à un parlement de «professionnels» tombent si l'on
continue à autoriser le mandat parlementaire rempli à titre ac-
cessoire, les députés étant alors toujours en prise directe sur
la réalité extra-parlementaire, sur les acquis de professions dif-
férentes et sur les problèmes économiques et sociaux. En ré-
munérant ainsi les députés, on ouvrirait cette filière à tous les
citoyens et citoyennes et on étendrait considérablement les
possibilités de recrutement. On pourrait aussi confier plus faci-
lement et plus rapidement à des députés exerçant leur fonc-
tion à titre principal des mandats demandant une grande dis-
ponibilité de la part de leur titulaire, comme dans le cas des
membres de la Délégation des finances, des présidents des
Commissions de gestion, etc.
L'objection selon laquelle une inégalité se créerait entre les
députés à titre principal et les parlementaires à titre accessoire
ne porte guère; d'une part, cette «inégalité» résulterait d'une
décision prise en toute liberté par chacun des députés. D'au-
tre part, elle représenterait le moindre mal si l'on pense au dé-
séquilibre qui existe actuellement entre les membres des
Chambres fédérales, les uns disposant d'une bonne infra-
structure à l'extérieur du Parlement et d'une pleine rétribution
de leur activité, tandis que les autres remplissent leur mandat
pratiquement sans aide, sans indemnisation extraparlemen-
taire ou avec un salaire réduit. Enfin, il faut relever que la répu-
tation et l'influence des députés continueraient à être indépen-
dantes de leur rémunération et du nombre d'heures de travail
accomplies puisqu'elles resteraient liées en priorité à la per-
sonnalité, à la compétence et à l'entregent des intéressés. Le
passage à une activité à plein temps n'y changerait pas
grand-chose.
- L'examen d'un traitement différent des objets par les deux
Chambres devrait inciter à une discussion ouverte sur les pos-
sibilités et les limites d'une telle rationalisation. Nous insistons
une fois de plus sur le fait que l'égalité des deux Chambres ne
doit pas être affectée. Il faut savoir, toutefois, que notre sys-
tème quasi égalitaire est unique puisque même notre «mo-
dèle», le Parlement américain, attribue des compétences diffé-
rentes à ses deux chambres. Le Sénat a d'importantes préro-
gatives dans le domaine de la politique étrangère et en matière
de personnel. On pourrait ainsi examiner la question de savoir
si les Chambres fédérales doivent disposer systématiquement
de compétences semblables en matière de haute surveil-
lance, dans le traitement des pétitions et dans la garantie ac-
cordée aux constitutions cantonales ou si le conseil saisi en
deuxième lieu d'un objet pourrait traiter certains projets dans
le cadre d'une procédure simplifiée, etc. Même si cet examen
ne devait pas être couronné de succès, il pourrait néanmoins
nous donner l'occasion de renforcer d'une manière nouvelle,
plus consciente, les aspects fondamentalement positifs de no-
tre système bicaméral.
En conclusion de cette note sommaire, les auteurs de l'initia-
tive rappellent que la réflexion sur certains maux dont souffre
le Parlement et sur les remèdes qu'il faut mettre en oeuvre a
été entreprise bien avant leurs propositions comme la lecture
du rapport final de la Commission d'étude sur l'avenir du Par-
lement l'atteste. Il ne s'agit pas tant de dire des choses nouvel-
les que de passer sans délai à la réalisation, par étapes, des
mesures nécessaires.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt dem Nationalrat einstimmig und
ohne Enthaltungen, der parlamentarischen Initiative Folge zu
geben.
Proposition de la commission
A l'unanimité et sans abstention, la commission propose au
Conseil national de donner suite à l'initiative parlementaire.
Angenommen - Adopté

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Petitpierre) Parlamentsreform
Initiative parlementaire (Petitpierre) Réforme du Parlement
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
09
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.228
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
26.09.1990 - 16:00
Date
Data
Seite
1624-1627
Page
Pagina
Ref. No
20 018 992
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