ch_vb · 88.039 · 1988-07-19 · de


#ST# 88.039
Message
relatif au second train de mesures
pour une nouvelle répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons
du 25 mai 1988
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, un second train de mesures
concernant la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons, en vous proposant de l'adopter.
Ce message porte sur des projets relatifs à l'approbation d'actes législatifs des
cantons par la Confédération et à la nouvelle répartition des tâches dans sept
domaines d'activité publique.
Nous vous proposons par la même occasion de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1973 M 11122 
Nouvelle répartition des tâches entre la Confédération, les
cantons et les communes (N 3.10. 72, Binder; E 20. 3. 73)
1985 P ad 85.001 Procédure concernant l'aide aux universités. Simplification
(N 12. 6. 85, Commission de gestion du Conseil national)
1985 P 85.448 
Aide aux universités. Procédure de subventionneraient
(N 21. 6. 85, Segmüller)
1986 P 86.366 
Personnel sanitaire. Gratuité de la formation (N 20. 6. 86,
Bircher)
1986 M 86.533 
Formation professionnelle des pêcheurs (N 20. 6. 86, Frey;
E 9.10. 86)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
25 mai 1988 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Buser
1988 - 227 
86 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1293

Condensé
C'est au début des années septante que remontent les premières démarches visant à un
réexamen, voire à une réforme du fédéralisme. Certains milieux avaient en effet pris
conscience du fait qu'il subsistait des problèmes en dépit du développement de l'Etat
fédéral et estimaient que le partage des compétences entre la Confédération et les
cantons ne s'effectuait pas selon des principes clairs.
Après diverses études portant sur les principes mêmes d'une nouvelle répartition des
tâches, la réforme est entrée dans sa phase opérationnelle en 1978. On a institué un
Groupe de contact des cantons et une Commission d'étude pour la nouvelle
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Au cours d'un dialogue
régulier avec les cantons, on a examiné l'adéquation des propositions visant à
améliorer l'état actuel. Ces travaux ont débouché sur un premier train de mesures en
1981. Le Parlement et, dans la mesure où il s'agissait de révisions constitutionnelles, le
peuple et les cantons ont accepté la plupart des changements proposés. Les modifica-
tions entrées en vigueur depuis lors ont trait à l'exécution des peines et des mesures, la
protection civile, les subventions à l'école obligatoire, la gymnastique et le sport, la
santé publique, la participation des cantons à l'AVS et les maisons de retraite, les
prestations complémentaires à l'AVSIAI, l'aide aux réfugiés et la péréquation finan-
cière.
Le second train de mesures complète le premier. Il constitue un nouveau pas en
direction des objectifs visés, à savoir: améliorer l'efficacité de l'Etat fédéral, promou-
voir une exécution rationnelle des tâches publiques, grâce à une répartition claire des
responsabilités et tout en évitant les enchevêtrements coûteux, qu'ils soient d'ordre
administratif ou financier. Les mesures concernent l'approbation d'actes législatifs des
cantons par la Confédération et les sept domaines suivants:
- Aide aux universités,
- Carte murale de la Suisse,
- Assurance-invalidité,
- Aménagement des cours d'eau,
- Pêche,
- Circulation routière,
- Défense militaire.
Des propositions de nouvelle répartition des tâches vont par ailleurs être réalisées dans
une série d'autres domaines, sur lesquels toutefois ce message ne porte pas.
Les changements proposés tendent à renforcer la responsabilité des cantons. Cepen-
dant, dans certains domaines particuliers, les cantons devraient être libérés de simples
tâches d'exécution dépourvues de tout caractère décisionnel. Le but du présent
exercice n'est pas de décharger financièrement la Confédération. En prenant en
considération l'actuelle répartition des tâches et des dépenses, un montant de
8 millions de francs au maximum pourrait passer à la charge des cantons si toutes les
mesures venaient à être réalisées.
1294

En soumettant ce second train de propositions au Parlement, le Conseil fédéral estime
avoir rempli le mandat qu'il lui a confié de présenter des mesures concrètes de
répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes. En dépit
de nombreux changements qui, en ce qui concerne le premier train de mesures, ont
déjà donné de bons résultats, k but envisagé au départ de mettre sur pied un nouveau
modèle de fédéralisme n'a pu être que partiellement atteint. Dans un pays aussi petit
que la Suisse, qui a une structure très complexe et est composé de cantons dont la taille
et la capacité économique varient, le transfert de tâches de l'Etat central aux Etats
fédérés se heurte à d'étroites limites, si on entend tenir compte de manière équitable
des conditions spécifiques de chaque Etat-membre. Le Conseil fédérai, estime de son
devoir de poursuivre te dialogue entamé avec tes cantons au sein du Groupe de
contact et de donner à la répartition des tâches, comme à la collaboration entre la
Confédération et les cantons, un caractère durable. 
'••
1295

Message
I 
Généralités
II 
Point de départ
III 
Le mandat d'examiner la répartition des tâches
La question d'une judicieuse répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons constitue l'un des thèmes des Grandes lignes de la politique gouverne-
mentale depuis 1968. C'est la motion Binder, acceptée en 1973, qui a amorcé cette
réforme en demandant un rapport sur l'état actuel et l'élaboration de propositions
en vue d'une nouvelle répartition, accompagnées des projets de révisions constitu-
tionnelles ou législatives nécessaires.
Dans les années qui ont suivi, différents travaux préparatoires ont été entrepris.
En 1977/78, on a soumis aux cantons un premier document intitulé «Eléments
pour l'étude d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons».
Le 17 avril 1978, le Département fédéral de justice et police a institué une
commission d'étude chargée de donner suite à la motion Binder. Cette commis-
sion était composée de représentants de la Confédération et des cantons ainsi que
d'experts. En juin 1978, nous avons invité les cantons à constituer un Groupe de
contact permanent (cf. FF 1981 III 712 ss).
112 
Les premières mesures en vue d'une nouvelle répartition
des tâches entre la Confédération et les cantons
En 1978/79, la commission d'étude a élaboré, avec l'appui du Groupe de contact
des cantons, les premières propositions concrètes de nouvelle répartition des
tâches. Le 20 février 1980, nous avons autorisé le Département de justice et police
à ouvrir une procédure de consultation sur le rapport de la commission d'étude du
31 juillet 1979. Les gouvernements cantonaux, les partis politiques et les organisa-
tions intéressées ont reconnu à une grande majorité la nécessité d'une nouvelle
répartition des tâches et se sont déclarés favorables aux propositions.
Le 28 septembre 1981, nous vous avons soumis le message relatif aux premières
mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons (FF 1981 III 705). Il contenait 19 projets de révision, du niveau
constitutionnel ou législatif, portant sur les domaines suivants: exécution des
peines et des mesures, protection civile, école obligatoire, subsides de formation
(bourses d'étude), gymnastique et sport, santé publique, assurance-vieillesse et
survivants/maisons de retraite, prestations complémentaires à l'AVS/AI, aide aux
réfugiés, encouragement à la construction de logements, péréquation financière,
parts cantonales au bénéfice net de la Régie fédérale des alcools et au produit des
droits de timbre.
Le 5 octobre 1984, vous avez accepté pour l'essentiel toutes les nouvelles mesures
proposées, à l'exception de celles prévues dans le secteur de l'encouragement à la
1296

construction de logements. Les révisions constitutionnelles ont été soumises au
vote du peuple et des cantons le 10 mars 1985. Les changements préconisés en
matière de santé publique et d'école obligatoire ont été acceptés, alors que le
projet concernant les bourses d'étude était rejeté.
La question de la participation des cantons au coût de l'assurance-maladie faisait
également partie du premier train de mesures. Elle vous a cependant été soumise
séparément, dans le cadre du message sur la révision partielle de l'assurance-
maladie (FF 1981II1069). Ce projet n'a été adopté par le Parlement qu'en 1987.
C'est pourquoi nous vous avons soumis, le 13 août 1985, un message sur la
contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'assurance-
vieillesse et survivants (FF 1985II705), que vous avez approuvé. Dans ce message,
nous tenions compte des nouvelles données dans l'allégement de la charge des
cantons en matière d'AVS. La révision de l'assurance-maladie a été rejetée lors de
la votation populaire du 6 décembre 1987, organisée à la suite de la demande de
référendum. La réglementation prévue dans l'arrêté fédéral fixant la contribution
de la Confédération et des cantons au financement de l'assurance-vieillesse et
survivants (RS 831.100) demeure ainsi en vigueur pour l'instant.
Pour répondre à l'attente des cantons, nous avons mis en vigueur les premières
mesures de manière échelonnée:
1986
- Protection civile,
- Ecole obligatoire/santé publique,
- Prestations complémentaires à l'AVS/AI,
- Loi sur l'AVS/maisons de retraite,
- Péréquation financière.
1987
- Exécution des peines et des mesures,
- Enseignement ménager,
- Aide aux réfugiés.
1988
- Gymnastique et sport.
La suppression de la part des cantons au produit des droits de timbre et la
nouvelle répartition des recettes nettes de la Régie fédérale des alcools, traitées
en rapport avec la nouvelle répartition des tâches, ont été acceptées à une nette
majorité, le 9 juin 1985, par le peuple et les cantons.
12 
Résultats de la procédure préliminaire relative
au second train de mesures
121 
Commission d'étude
Le 20 février 1980, la commission d'étude chargée de donner suite à la motion
Binder a reçu mandat d'élaborer une seconde série de propositions concernant la
1297

nouvelle répartition des tâches. Elle a déposé en janvier 1984 son rapport
contenant des propositions pour le second train de mesures. La commission
d'étude regroupait alors les représentants de la Confédération et des cantons et
les experts suivants (avec leur fonction au moment de l'élaboration de ce
message):
- M. Joseph Voyame, professeur, directeur de l'Office fédéral de la justice
(président),
- M. Jean-François Aubert, professeur à l'Université de Neuchâtel,
- M. Stephan Bieri, directeur des Entreprises électriques du canton d'Argovie,
- M. Ernst Buschor, professeur, directeur de l'Administration dés finances du
canton de Zurich,
- M. Emilio Catenazzi, avocat,
- M. Max Galliker, directeur de la Succursale lucernoise de la Banque nationale,
- M. Dominique Haenni, ancien chancelier d'Etat du canton de Genève,
- M. Arnold Kaech, ancien directeur de l'Administration militaire fédérale,
- M. Volker Kind, directeur suppléant de l'Office fédéral de l'industrie, des arts
et métiers et du travail,
- M. François Landgraf, secrétaire général du Département fédéral des finances,
- M. Werner Moser, adjoint scientifique à l'Office fédéral de la justice,
- M. Sébastian Schnyder, directeur de l'Office fédéral des assurances sociales,
- M. Hans Stadier, ancien chancelier d'Etat du canton de Saint-Gall.
122 
Groupe de contact des cantons
Le Groupe dé contact est composé de membres des gouvernements cantonaux. Il
a tout d'abord été dirigé par le conseiller fédéral Kurt Purgier, ensuite par le
conseiller fédéral Rudolf Friedrich. Les débats sont actuellement menés par le
chef du Département de justice et police, Mme Elisabeth Kopp. Le Groupe de
contact a eu l'occasion d'examiner régulièrement les projets de la commission
d'étude et de. les apprécier à la fois sous l'angle de la politique générale et sous
celui de leur adéquation; à maints égards, les solutions proposées ont pu être
améliorées. Les propositions ont également été analysées dans l'optique de leur
réalisation dans les cantons.
Les propositions de la commission d'étude ont été présentées au cours de cinq
séances. Le rapport a ensuite fait l'objet de trois autres séances.
Le Groupe de contact est apparu comme un instrument important de la collabora-
tion confédérale, utile tant au niveau de la conception des mesures proposées qu'à
celui de leur mise en œuvre. Il a également été appelé à se prononcer, en 1983 et
en 1987, sur les objets prévus pour les législatures suivantes, qui ont une incidence
sur les relations entre la Confédération et les cantons. L'avis du Groupe de
contact a ainsi, été pris en considération lors du choix des affaires ressortissant aux
Grandes lignes de la politique gouvernementale.
1298

123 
Travaux préliminaires concernant l'approbation
* 
d'actes législatifs des cantons
La question de l'approbation d'actes législatifs cantonaux par la Confédération est
étroitement liée à celle de l'exécution du droit fédéral. L'enquête menée en 1974
par la Chancellerie fédérale auprès des cantons et de l'administration centrale, au
sujet des difficultés que présente pour les cantons l'exécution du droit fédéral,
devait ainsi marquer le point de départ des travaux. Se fondant sur les résultats de
cette enquête, la Conférence suisse des Chanceliers d'Etat a émis en 1976 une
série de recommandations relatives à la législation fédérale, proposant notam-
ment d'examiner la possibilité de limiter le nombre des cas d'approbation et celle
d'accélérer ou de remanier la procédure.
Après divers travaux préparatoires au sein de l'administration, nous avons abordé
cette question comme il suit dans le rapport sur les «Grandes lignes de la politique
gouvernementale 1983-1987»: «La procédure d'approbation d'actes législatifs des
cantons devra être réaménagée dans un sens beaucoup plus libéral qu'elle ne l'est
actuellement. Nous vous soumettrons à cette fin un projet de loi dans le cadre du
second train de mesures de la répartition des tâches, qui lèvera certaines réserves
mises à l'approbation d'actes législatifs des cantons, précisera le contenu d'autres
réserves ou les remplacera par des mesures de contrôle d'une autre nature» (FF
19841189).
Pour réaliser ce double objectif, on a établi une liste des cas où l'approbation de la
Confédération est exigée par le droit fédéral. On a ensuite examiné chaque cas à
la lumière de critères précis afin de décider s'il y avait lieu de maintenir ou de
supprimer l'approbation ou encore de la remplacer par un autre moyen permet-
tant à la Confédération d'exercer sa surveillance.
Le second aspect du réexamen a porté sur la procédure d'approbation elle-même.
De nouvelles règles ont été élaborées visant d'une part à décharger le Conseil
fédéral des cas où l'approbation n'est pas contestée et d'autre part à garantir aux
: 
cantons qu'une décision serait prise dans un délai raisonnable. Ces nouvelles
règles régissant la procédure d'approbation ne devraient pas s'appliquer seule-
ment aux actes législatifs cantonaux mais également, par analogie, aux accords
relevant du droit intercantonal.
Ces divers travaux ont été effectués en étroite collaboration avec M. Hans Stadier,
ancien chancelier d'Etat du canton de Saint-Gall et membre de la Commission
d'étude pour une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons.
Le 22 octobre 1985, nous ayons autorisé le Département de justice et police à
ouvrir une procédure de consultation auprès des gouvernements cantonaux.
Ceux-ci ont été invités à se prononcer jusqu'au 31 janvier 1986 sur les documents
suivants:
- le rapport du Département de justice et police du 31 août 1985 sur le réexamen
de l'approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération,
- la liste des réserves d'approbation et les propositions s'y rapportant de juillet
1985.
1299

Les résultats de cette consultation, à laquelle tous les cantons ont participé,
peuvent être résumés de la manière suivante:
La proposition de confier à l'avenir aux départements la compétence d'approuver
les actes législatifs cantonaux et les accords relevant du droit intercantonal dans
les cas non contestés a rencontré l'assentiment de 25 cantons. Le délai de trois
mois pour le traitement a, par contre, été jugé trop long: pour les accords
intercantonaux par quinze cantons, pour les actes législatifs cantonaux par 18
cantons. Ceux-ci demandent que ce délai soit ramené à deux mois. Le moment du
dépôt des lois en vue d'une approbation a fait également l'objet de controverses.
Douze cantons ont accepté le principe de ne soumettre à la Confédération un acte
cantonal qu'à l'issue de la procédure législative cantonale. Treize cantons sou-
haiteraient, cependant, qu'un tel acte puisse être déposé auprès des services
fédéraux dès qu'il a été adopté par l'organe cantonal compétent. 22 cantons ont
approuvé l'idée selon laquelle l'approbation deviendrait constitutive dans tous les
cas. Le principe d'une base légale limitée à l'essentiel pour les nouvelles règles de
procédure, base qui serait intégrée dans la loi sur l'organisation de l'administra-
tion, a été approuvé par 25 cantons. Enfin, 25 cantons sont partisans de l'idée de
limiter la réserve d'approbation aux seuls accords intercantonaux contenant des
règles de droit, comme aussi de publier dans la Feuille fédérale un aperçu annuel
des accords approuvés. La liste, qui portait sur 118 réserves d'approbation
recensées dans la législation fédérale, ainsi que les propositions relatives à chaque
cas ont également reçu un accueil favorable de la part des cantons. Dans 54 cas, on
proposait de supprimer l'approbation, dans 47 de la maintenir et, dans 17, de la
remplacer par une simple obligation de communiquer. Les cantons ont accepté à
l'unanimité les propositions dans 75 pour cent des cas. Dans 25 pour cent des cas,
des objections ont été soulevées mais sans qu'une majorité rejetante ne soit jamais
atteinte (maximum huit cantons).
124 
Procédure de consultation relative au second train
de mesures
124.1 
Introduction
Le 17 octobre 1984, nous avons autorisé le Département de justice et police à
ouvrir une procédure de consultation auprès des gouvernements cantonaux, des
partis politiques et des organisations intéressées au sujet du second train de
propositions. Cette consultation avait pour objet le rapport de la commission
d'étude de janvier 1984. Les milieux consultés disposaient en outre d'un rapport
annexe sur certains domaines. Il s'agissait de l'aide aux universités, de la culture,
de l'économie forestière, de la protection des eaux, de la pêche et de la carte
murale de la Suisse.
Les résultats de la consultation en matière d'économie forestière et de protection
des eaux ont été évalués séparément du fait que ces objets devraient être traités à
part. Ceux relatifs aux autres domaines ont fait l'objet d'une récapitulation,
publiée en 1986 par l'Office fédéral de la justice (Second train de mesures en vue
d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Résultats de la procédure de consultation 1985). Les plus importants sont repris
1300

ci-dessous dans la mesure où ils concernent des domaines pour lesquels ce
message propose ou annonce des mesures concrètes. Pour les autres secteurs
(écoles moyennes, culture/protection de la nature, politique structurelle, aide à la
vieillesse), nous nous permettons de vous renvoyer aux Résultats de la procédure
de consultation précédemment mentionnés.
124.2 
Considérations d'ordre général
Le second train de mesures a rencontré un accueil favorable auprès de 13 cantons
(UR OW NW GL BS AR AI SG TG VS NE GE JU), 4 partis (PRD PDG UDC
PL) et 8 organisations; 4 cantons (BE ZG AG GÈ) et 5 organisations assortissent
leur approbation de réserves. 5 cantons (SZ SO BL VD TI), 1 parti (Adi) et
6 organisations manifestent un certain scepticisme. 1 canton (LU), 1 parti (PS) et
3 organisations préconisent de renoncer à un second train de mesures.
Les réserves portent surtout sur l'ordre d'importance des objectifs de politique
générale et de ceux d'ordre financier: 36 organes consultés demandent que les
objectifs de politique générale aient la priorité.
La proposition selon laquelle la nouvelle répartition des tâches porterait sur un
montant total de 180 millions de francs rencontre l'assentiment de 9 cantons (ZH
GL BS SH AR AI SG GR TG) et 1 organisation. 3 cantons (UR OW ZG) et
3 organisations souhaitent un objectif financier plus modeste pour ce second train,
ou une «opération blanche».
5 cantons (UR OW ZG GE JU), 2 partis (PRD PL) et 6 organisations exigent
davantage de compétences pour les cantons ou considèrent que les propositions
sont insuffisantes à cet égard. A l'invèrse, 1 parti (PS) et 11 organisations
expriment leurs préoccupations quant aux conséquences sur le plan social
d'éventuelles cantonalisations.
124.3 
Résultats selon les domaines
Formation professionnelle
L'abaissement de la densité normative des programmes d'enseignement des écoles
professionnelles a rencontré l'assentiment de 14 cantons, 3 partis et 10 organisa-
tions; 3 cantons (BE SZ ZH) et 2 partis (PS UDC) ont rejeté cette proposition.
Le passage à un système de subventions forfaitaires pour les écoles professionnelles est
soutenu par 11 cantons, 5 partis et 7 organisations, à la condition toutefois que la
Confédération ne diminue pas le montant de ses contributions. 6 cantons (OW BS
BL SH TG JU) et 2 organisations s'opposent à ce changement.
Une réglementation par la Confédération de la formation d'assistance médicale est
approuvée par 14 cantons, 4 partis et 7 organisations, et rejetée par 2 organisa-
tions.
Une réduction du nombre des professions reconnues par l'OFIAMT serait souhai-
table pour 8 cantons, 1 parti et 7 organisations; 2 cantons (BE SO) et 1
organisation s'y opposent.
1301

Le transfert aux cantons des frais des conférences des offices cantonaux de la
formation professionnelle et de leurs secrétariats est agréé par 10 cantons, 1 parti et
2 organisations et refusé par 3 cantons (UR BS SH) et 1 organisation.
La suppression des subventions fédérales pour les examens de fin d'apprentissage est
acceptée par 9 cantons, 1 parti et 1 organisation; 12 cantons (LU UR SZ OW GL
SO BS SH SG TI VS GE) et 2 organisations s'y opposent.
Ecoles de service social
La compétence des cantons pour la réglementation et le financement des écoles de
service social ainsi que des écoles d'éducateurs spécialisés est soutenue par
11 cantons, 4 partis et 3 organisations. 10 cantons (LU UR SZ FR BS BL SH TI
VS GE), 2 partis (PS Adi) et 13 organisations rejettent cette proposition.
Aide aux universités
Des modifications relatives à la clé de répartition des subventions d'exploitation
actuellement en vigueur (subventions de base) sont approuvées par 3 cantons (BE
AG GE), 1 parti (PDC) et 1 organisation; 3 cantons (NW FR SG), l parti (PS) et 5
organisations s'opposent à ces changements.
En ce qui concerne les subventions d'investissement, 4 variantes étaient proposées:
- simplifications administratives, soit une simplification de la procédure et une
répartition plus claire des tâches entre les organes de coordination: cette variante a
eu la préférence auprès de 10 cantons, 6 partis et 5 organisations,
- intégration des subventions pour les investissements dans les subventions de base:
seuls 2 cantons et 1 organisation ont soutenu cette proposition,
- subventions forfaitaires pour les investissements: 1 canton et 1 parti seulement ont
donné la préférence à cette variante,
- répartition des subventions pour les investissements par un organe commun:
2 cantons et 2 organisations seulement se sont ralliés à cette idée.
Carte murale de la Suisse
La proposition tendant à délier la Confédération de son obligation d'éditer et de
distribuer gratuitement aux écoles une carte murale de la Suisse a été approuvée par
tous les milieux qui se sont prononcés ä ce sujet.
Assurance-invalidité:
Organisation de l'assurance-invalidité:
La proposition englobait les points suivants:
Regroupement des commissions AI, des secrétariats AI et des offices régionaux AI en
offices exécutifs décentralisés relevant de la Confédération, avec un champ d'activité
couvrant un ou plusieurs cantons; nouvelle réglementation de la collaboration avec les
caisses de compensation. 3 cantons, 3 partis et 10 organisations approuvent
l'ensemble des propositions dans ce secteur. Parmi les autres milieux consultés,
5 soumettent leur accord à certaines conditions. 11 cantons (UR SZ OW GL SO
AI GR TG NE GE JU) approuvent la formation de services chargés de l'exécution
de l'Ai, mais uniquement au sein des caisses cantonales de compensation.
7 organisations de l'aide aux invalides considèrent qu'une révision générale de la
1302

loi sur l'assurance-invalidité est souhaitable; elles préconisent néanmoins d'exa-
miner encore d'autres variantes d'organisation. 3 cantons (NW AR TI) et
4 organisations rejettent les propositions de la commission d'étude.
Encouragement de l'aide aux invalides:
La suppression des subventions mineures pour l'orientation professionnelle et en
vue du placement d'invalides réadaptés est approuvée par 5 cantons, 2 partis et 8
organisations. Cette proposition est refusée par 6 cantons (LU FR SO TI VS GÈ),
2 partis (PRD Adi) et 5 organisations.
La suppression des subventions à la construction d'écoles spéciales rencontre
l'assentiment de 4 cantons, 2 partis et 3 organisations; 11 cantons (ZH LU OW FR
SO BL GR TI VD VS GE), 4 partis (PRD PS UDC Adi) et 19 organisations s'y
opposent.
La proposition visant à octroyer aux écoles spéciales des subsides individuels
forfaitaires, en lieu et place des subventions d'exploitation, est approuvée par
7 cantons (ZH UR OW NW ZG SG GR), 1 parti (PL) et 6 organisations; elle est
rejetée par 9 cantons, 4 partis et 15 organisations.
La suppression des subventions destinées à la construction d'établissements hospita-
liers et de cure rencontre un accueil favorable auprès de 7 cantons, 2 partis et
9 organisations. 6 cantons (OW FR TI VD VS GE), 3 partis (PRD PS Adi) et
4 organisations s'y opposent. La suppression des subventions d'exploitation
est acceptée par 14 organes consultés (dont 1 avec des réserves) et contestée par
15 d'entre eux.
Le remplacement des subventions pour l'exploitation des centres de réadaptation
professionnelle par des prestations individuelles (fixées dans des conventions tari-
faires) n'a été soutenu que par 6 cantons (UR OW NW BS SG GR), 1 parti (PL) et
3 organisations (dont 3 avec des réserves), alors que 32 organes consultés
s'élevaient contre cette proposition.
En matière de homes, 4 cantons (UR NW SG, GR, ce dernier avec des réserves),
1 parti (PL) et 3 organisations sont favorables à la suppression des subventions
d'exploitation après une période transitoire appropriée, alors que 34 organes s'y
opposent.
La cantonalisation de la formation professionnelle du personnel suscite 31 avis
défavorables et 7 avis favorables dont 4 cantons (UR NW BS GR, ces 2 derniers
avec des réserves), 1 parti (PL) et 2 organisations. La cantonalisation du perfec-
tionnement est rejetée par 30 avis contre 6.
La concentration des subventions sur les tâches d'importance nationale et les
organisations qui déploient une activité dans l'ensemble de la Suisse trouve l'appui de
4 cantons (SZ OW NW et GR, ce dernier avec des réserves) et 2 organisations; 25
.. organes consultés s'y opposent.
Agriculture
Le passage à des subventions forfaitaires dans le secteur de la formation profes-
sionnelle agricole est soutenu par 15 cantons, 3 partis et 4 organisations, avec des
1303

réserves d'ordre financier de la part de l'un ou l'autre de ces milieux. Seuls LU et
le PS rejettent cette proposition.
La reprise des centrales de vulgarisation de Lausanne et Lindau-Eschikon par la
Confédération rencontre l'approbation de 13 cantons, 3 partis et 6 organisations;
2 organes consultés (BS SAB) y sont opposés.
La suppression des subventions fédérales en faveur des services cantonaux de
vulgarisation trouve l'appui de 3 cantons, 2 partis et 2 organisations. 5 cantons (LU
BL SH TI NE) et 2 organisations sont favorables à une réduction de ces
subventions qui correspondrait aux frais que la Confédération devrait supporter
pour la reprise des centrales. 6 cantons (OW SO BS AG VS GE), 1 parti (PRD) et
1 organisation n'acceptent pas la proposition.
Crédits d'investissements:
10 cantons, 3 partis et 5 organisations considèrent les crédits d'investissements
comme un instrument prioritaire pour l'amélioration des bases de production;
4 cantons (SO TI VS NE) et 1 parti (PRD) ne partagent pas cette opinion.
Un réexamen de la répartition des moyens que la Confédération met à la disposition
des cantons est approuvé par 5 cantons, 3 partis et 3 organisations; 6 cantons (BE
AG SO TI VS NE), 1 parti (PRD) et 2 organisations s'expriment négativement à
ce sujet.
La suppression de la contribution fédérale aux frais d'administration et aux pertes
consécutives à des prêts trouve l'agrément de 6 cantons, 3 partis et 3 organisations;
4 cantons (SO TI VS NE) et 1 parti (PRD) y sont opposés.
L'augmentation du fonds de roulement avec la participation des cantons est
soutenue par 6 cantons, 3 partis et 3 organisations, dont 2 avec des réserves. Cette
proposition est refusée par 13 cantons (LU UR OW GL ZG SO FR BL AI AG TI
VS NE), 1 parti (PRD) et 2 organisations.
Le réexamen de la surveillance fédérale rencontre l'assentiment de 11 cantons,'
3 partis et 3 organisations. 5 cantons (ZG SO TI VS NE) et 1 parti (PRD)
expriment des avis négatifs.
Contributions aux améliorations agricoles:
La suppression des contributions en faveur des bâtiments ruraux dans les régions de
plaine est approuvée par 9 cantons, 3 partis et 3 organisations. 8 cantons (BE SZ
GL ZG FR BL AG JU), 1 parti (PRD) et 2 organisations émettent des réserves.
3 cantons (GL TI VS) et 1 organisation rejettent les propositions.
12 cantons, 3 partis et 3 organisations approuvent la suppression des doubles
emplois et le renforcement de la responsabilité des cantons.
La proposition de donner aux cantons une compétence exclusive en matière d'aide
aux exploitations paysannes est soutenue par 7 cantons, 4 partis et 4 organisations.
Elle est rejetée par 9 cantons (LU OW FR SO BL AI TI VS NE) et 1 organisation.
La suppression de la participation des cantons au service d'inspection et de consulta-
tion en matière d'économie laitière rencontre l'appui de 8 cantons et 3 partis. 5
cantons (GL BL TI NE JU), 2 partis (PRD Adi) et 4 organisations s'y opposent.
1304

Un désenchevêtrement des tâches de la Confédération, des cantons et des organisa-
tions en ce qui concerne l'élevage du bétail est soutenu par 10 cantons, 3 partis et
1 organisation. Cette proposition est refusée par 7 cantons (FR BS BL AI TG TI
NE), 1 parti (PRD) et 1 organisation.
La proposition visant à libérer les cantons de leur participation financière aux
campagnes d'élimination ainsi que des tâches d'exécution en rapport avec la vente du
bétail est appuyée par 11 cantons, 4 partis et 5 organisations, dont 6 organes
consultés avec des réserves. 6 cantons (SO BL AI TG NE JU) rejettent cette
proposition.
La suppression des contributions aux reconstitutions de vignes est acceptée par
7 cantons, 4 partis et 1 organisation. 5 cantons (LU BL TI VS NE), 1 parti (PS) et 6
organisations s'y opposent.
La cantonalisation des allocations familiales dans l'agriculture est acceptée par
4 cantons, 1 parti et 5 organisations. Elle est rejetée par 16 cantons (LU UR SZ
OW GL FR SO BL SH AI GR TG TI VS NE JU), 4 partis (PRD PDC PS UDC)
et 2 organisations.
Correction des cours d'eau
La limitation des subventions fédérales aux régions qui connaissent des problèmes
particuliers en matière de correction des cours d'eau est soutenue par 11 cantons,
3 partis et 7 organisations, dont 3 de ces organes avec des réserves. Elles est
contestée par 7 cantons (LU FR BL SH AG TG GE) et 3 organisations.
Les améliorations de la procédure de subventionnement rencontrent l'assentiment
de 7 cantons, 1 parti et 4 organisations. Elles sont rejetées par 5 cantons (OW FR
BL SH TI) et 3 organisations.
La limitation de la haute surveillance de la Confédération aux ouvrages qu'elle
cofinance ou à ceux dont les effets concernent plusieurs cantons ou des Etats étrangers
trouve l'appui de 4 cantons, 3 partis et 5 organisations, alors que 2 cantons (LU
TI) et 5 organisations souhaitent que l'on s'en tienne au système actuel.
Pêche
La proposition selon laquelle l'empoissonnement est une tâche cantonale trouve
appui auprès de 14 cantons, 3 partis et 6 organisations. 4 cantons (UR OW FR TI)
et 2 organisations s'y opposent.
L'allégement des normes relatives aux mesures de protection et le renoncement aux
subventions rencontrent l'approbation de 14 cantons, 3 partis et 6 organisations.
2 cantons (FR TI) et 2 organisations émettent des réserves.
L'édiction de prescriptions fédérales plus sévères en ce qui concerne l'importation
d'espèces étrangères est soutenue par 17 cantons, 3 partis et 7 organisations.
I canton (FR), 1 parti (PL) et 1 organisation ne sont pas favorables à cette
proposition.
II cantons, 3 partis et 7 organisations acceptent que le perfectionnement des agents
chargés de la surveillance de la pêche relève exclusivement des cantons. 5 cantons
(BE FR AG GR NE) et 1 organisation ne sont pas de cet avis.
1305

La suppression des subventions pour la formation des pêcheurs professionnels est
approuvée par 11 cantons, 3 partis et 6 organisations. 3 cantons (AG FR NE) et
2 organisations ne souscrivent pas à cette proposition.
Une suppression des subventions pour la pêche sportive et professionnelle rencontré
l'assentiment de 15 cantons, 3 partis et 6 organisations. S'y opposent 1 canton
(FR) et 2 organisations.
Circulation routière
L'abaissement de la densité normative du droit fédéral sur la circulation routière est
approuvé par 20 cantons, 5 partis et 11 organisations sans opposition.
Une clarification des compétences en matière de signalisation routière rencontre
l'avis favorable de 12 cantons, 5 partis et 6 organisations. 6 cantons (BL SH GR
VD GE JU) et 1 organisation souhaitent une cantonalisation plus étendue,
notamment en ce qui concerne les autoroutes cantonales.
L'allégement du devoir de communication des cantons est soutenu par 13 cantons,
5 partis et 5 organisations, et rejeté par 2 organisations.
La simplification de l'interdiction de circuler les jours fériés pour les véhiculés
automobiles lourds est acceptée par 17 cantons, 4 partis et 6 organisation.
La limitation de certaines voies de recours aux juridictions cantonales dans le but de
décharger les instances fédérales est approuvée par 16 cantons, 4 partis:-et 5
organisations. 1 parti (Adi) et 2 organisations y sont opposés.
La cantonalisation du monopole des transports de personnes par les entreprises
régionales et locales est approuvée par 11 cantons, dont 3 avec des réserves, 5 partis
et 3 organisations. Elle est contestée par 3 cantons (BL AG GÈ) et 4 organisa-
tions.
Défense militaire
6 cantons et 1 parti approuvent l'idée d'une participation accrue des cantons à
l'entretien de l'équipement personnel. 10 cantons (BE UR SZ OW SO BL SG";ÀG'-
VS JU), 2 partis (PDG PL) et 2 organisations ne s'y rallient pas.
Le développement d'un mode de subventionnement forfaitaire en particulier pour le
matériel de corps des troupes cantonales est soutenu par 11 cantons, dont 1-avec-
réserve, et 3 partis. 2 cantons (AG GÈ) ne sont pas favorables à cette forfaitisa-
tion.
La suppression de subventions mineures pour les amortissements et intérêts liés aux
arsenaux cantonaux est soutenue par 8 cantons et 2 partis.
La suppression de subventions mineures pour le recrutement trouve appui auprès de
8 cantons et 1 parti; 2 cantons n'approuvent cette proposition que si l'on étend les
compétences cantonales. 6 cantons (LU SZ BS AG TG GE) et 1 parti (PL) n'y
adhèrent pas.
La suppression des subventions mineures touchant à l'exécution des peines militaires
est acceptée par 9 cantons et 1 parti, alors que 2 cantons (GE JU) la rejettent.
1306

2 
Conception du second train de mesures
21 
Du point de vue de la politique générale
Un constat de crise au sein de l'Etat providence, affectant à la fois l'exécution et la
coordination, est à l'origine des travaux en vue d'une nouvelle répartition des
tâches. Cela ressort du rapport du groupe de travail de 1975 et Surtout du
document «Eléments» de 1977. Le «Modèle pour une nouvelle répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons» publié en 1977 par la Conférence
des directeurs cantonaux des finances insiste pour sa part sur la «perte de
substance» des cantons. Le maintien de la structure federative, élément d'équi-
libre entre la Confédération et les cantons lors de l'attribution des tâches et dans
leur accomplissement, devient alors un des buts premiers de la réforme. L'idée
fondamentale est de parvenir, grâce à un désenchevêtrement opéré de part et
d'autre, à renforcer la position de la Confédération et des cantons, et à créer ainsi
une base de coordination à prédominance politique pour les tâches futures qui
incomberont aux deux niveaux. Le message relatif au premier train de mesures
(FF 1981 III 705) reflète cette tendance. Quels sont les buts qui ont pu être
atteints?
Au départ, la nouvelle répartition des tâches était liée à l'espoir que les cahiers
des charges de la Confédération et des cantons pourraient être établis sur une
autre base et qu'il serait loisible d'adapter l'acquis selon de nouvelles lignes
directrices. Ces espérances n'ont été que partiellement réalisées. Répartition des
tâches, financement et supports eux-mêmes - la Confédération et les cantons -
sont étroitement imbriqués les uns dans les autres.
Les travaux en cours ne visent pas à une réforme territoriale, qui tendrait à la
formation d'un plus petit nombre d'unités étatiques, mais de taille supérieure.
Une telle modification n'a du reste jamais été envisagée dans le contexte de la
nouvelle répartition des tâches et ne semble pas devoir l'être sérieusement. Elle
conduirait plutôt à un affaiblissement du fédéralisme dans ses composantes
politiques et aurait vraisemblablement pour autre conséquence de développer le
côté déjà fortement administratif des relations entre la Confédération et les
cantons. Le respect des structures fédéralistes existantes, avec 26 Etats-membres,
limite certes les possiblités de renforcer les compétences cantonales. Le poids
historique de l'acquis, dont le fédéralisme fait partie, est devenu particulièrement
sensible dans la nouvelle répartition des tâches. Par ailleurs, la réforme a
rencontré de vives oppositions dans les milieux touchés par le désenchevêtrement
des tâches administratives entre la Confédération et les cantons et chez les
bénéficiaires de prestations étatiques, qui craignaient un affaiblissement de leur
influence ou le retrait de l'Etat de certaines tâches publiques.
Il a été possible avant tout de clarifier le secteur des contributions. Les cantons
ont été partiellement libérés de leur participation à l'AVS; en contrepartie, on
leur a confié davantage de responsabilités pour les prestations complémentaires à
l'AVS/AI et les maisons de retraite. Les subventions mineures versées pour l'école
obligatoire et la santé publique ont été supprimées. En revanche, les Chambres
fédérales ou le souverain se sont opposés à des désenchevêtrements de plus
grande envergure dans les secteurs de l'exécution des peines et des mesures
(subventions d'exploitation), des subsides de formation et de l'encouragement à la
1307

construction de logements. Ces projets n'ont du reste pas toujours bénéficié de
l'appui des cantons eux-mêmes. La tentative d'attribuer aux cantons des compé-
tences plus vastes, avec pour corollaire une forte diminution de la densité
normative du droit fédéral, est ainsi demeurée vaine. Les efforts entrepris pour
obtenir une répartition des tâches équitable se sont heurtés à des préoccupations
d'ordre politique, social et écologique, qui ont pesé lourd dans la balance. On ne
peut s'empêcher de penser que les cantons, malgré leur incontestable maîtrise des
tâches, ne jouissent pas d'une confiance illimitée auprès de la population. Une
diminution de la densité normative du droit fédéral est de ce fait souvent freinée
par de sérieuses craintes d'ordre politique.
Le bilan du premier train de mesures peut néanmoins être qualifié dans son
ensemble de positif. Outre les désenchevêtrements à caractère financier auxquels
nous avons fait allusion précédemment, il a été possible d'opérer quelques
corrections, faisant ainsi légèrement pencher la balance du côté des cantons pour
l'accomplissement des tâches. On peut citer des exemples comme la mise en place
d'un système plus souple d'aide en matière d'exécution des peines et des mesures
(projets pilotes), des simplifications dans la protection civile, des désenchevêtre-
ments dans la gymnastique et le sport, l'harmonisation de la compétence d'assis-
tance pour les étrangers établis et les réfugiés, l'amélioration de la péréquation
financière et l'affectation de la subvention globale provenant du produit net de la
Régie fédérale des alcools, destinée aux cantons, à d'autres fins que la seule lutte
contre l'alcoolisme.
Le second train de mesures complète le premier. A l'instar de celui-ci, il vise à
maintenir l'ordre fédératif, à assurer un accomplissement plus rationnel des
tâches et à garantir la capacité d'action de l'Etat fédéral. Ces buts gardent toute
leur valeur, comme demeure valable l'appréciation de la situation exposée dans le
premier train de mesures (FF 1981 III 705). Les nouvelles découvertes tech-
nologiques et leurs répercussions au niveau de l'économie et de la société ne
rendent pas le fédéralisme inutile, mais au contraire conduisent à sa revalorisa-
tion. Les grandes idées et leur concrétisation, souvent beaucoup plus modeste, ne
doivent pas se contredire mais plutôt se compléter. L'existence de trois niveaux de
collectivités - Confédération, cantons et communes - à la fois juxtaposés et
imbriqués, permet d'effectuer des expériences à plusieurs échelons et dans
différents domaines. Les nouvelles exigences - par exemple dans les domaines de
la protection de l'environnement, de la circulation, de la technologie ou de la
formation - sont autant de défis posés au fédéralisme. Depuis quelques années
déjà, on en tient davantage compte. A ce propos, il faut non seulement mention-
ner la nouvelle répartition .des tâches mais également d'autres projets importants,
dans des domaines comme la formation, la recherche, les transports ou l'énergie,
qui ont conforté la position de la Confédération et des cantons. L'avenir du
fédéralisme ne dépend pas uniquement des efforts en vue d'une répartition des
tâches équilibrée dans l'Etat fédéral, mais aussi de l'attitude des cantons.
Le second train de mesures constitue un nouveau progrès en vue du renforcement
de l'ordre fédéraliste. Le but que constitue un accomplissement plus rationnel des
tâches a encore gagné en importance. Plusieurs propositions vont dans ce sens (p.
ex. aide aux universités, assurance-invalidité). Cela suppose des cahiers des
charges clairs, assurant une répartition équilibrée des tâches entre la Confédéra-
1308

tion et les cantons et, le cas échéant, les organisations para-étatiques. L'objectif
* 
consistant à garantir la capacité d'action de l'Etat, dans le cas où il doit intervenir,
demeure tout aussi valable, bien que nous soyons conscients qu'il a plutôt pour
conséquence un transfert de tâches des cantons vers la Confédération que
l'inverse.
La nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons contribue
aussi à simplifier et rationaliser le processus législatif, tout en respectant les
exigences inhérentes au système fédératif et à la démocratie. L'application d'une
procédure législative en une seule phase (uniphase) tant pour la constitution que
pour les lois, dans le cadre du premier train de mesures, en est un exemple (FF
1981III731). Le présent message satisfait au principe de la «rationalisation» de la
procédure législative dans ses propositions concrètes sur l'approbation d'actes
législatifs des cantons.
Pour épargner du temps au Parlement, nous avons renoncé - à quelques
exceptions près - à présenter le second train de mesures sous forme de projets
isolés. Les expériences tirées de la première étape ont montré qu'un ensemble de
projets législatifs soumis en bloc peut être traité de manière plus efficace et plus
rapide par le Parlement que ce n'est le cas lorsque les mesures sont proposées
séparément (p. ex. révision partielle de l'assurance-maladie).
Un autre principe admis dans la nouvelle répartition des tâches consiste à faire
passer la coopération politique entre la Confédération et les cantons avant la
collaboration administrative. Le Groupe de contact des cantons, qui a influencé
de façon déterminante l'ensemble du projet, en a été l'exemple et le demeure.
Cette forme de dialogue entre la Confédération et les cantons a donné satis-
faction. Même si, avec les deux trains de mesures, on n'est pas encore parvenu à
faire triompher complètement les principes clairs de la répartition des tâches dans
les relations étatiques, on peut toutefois relever déjà un certain nombre de
progrès encourageants. Tout le monde admet aujourd'hui que le respect du
fédéralisme constitue à la fois la condition première et le but de la législation. Le
maintien de l'équilibre fédératif et son adaptation à l'évolution constituent une
tâche permanente.
22 
Du point de vue de la politique financière
L'instauration d'un régime financier durable de la Confédération ayant été rejetée
une deuxième fois en 1979, nous avons fixé comme objectif financier pour la
nouvelle répartition des tâches (premier et second train de mesures) un allége-
ment des finances de la Confédération de l'ordre de 180 millions de francs. Le
Groupe de contact des cantons s'est déclaré par la suite d'accord avec ce projet.
Nous pensions alors que le premier train de mesures contribuerait à l'assainisse-
ment des finances fédérales à raison de 110 millions de francs environ et le second
de 70 millions de francs.
Or, après les délibérations sur le premier train de mesures au sein du Parlement, le
refus en votation populaire du projet relatif aux subsides de formation, le 10 mars
1985, et compte tenu enfin du retard affectant la révision partielle de l'assurance-
maladie (participation des cantons au coût), il a fallu envisager un accroissement
87 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1309

des charges de la Confédération. C'est la raison pour laquelle nous vous avons
proposé dans le message du 3 juillet 1985 (FF 1985II 705) de recourir à la clause
dite de sûreté et, partant, d'alléger moins que prévu les charges des cantons au
titre de l'AVS jusqu'à la mise en vigueur de leur participation pour moitié à la
contribution des pouvoirs publics à l'assurance-maladie. Nous avons renoncé pour
des raisons politiques (respect de la décision populaire, maintien de la bonne
collaboration entre la Confédération et les cantons) à demander compensation
pour la Confédération à la suite de l'échec du projet relatif aux subsides de
formation. Vous avez soutenu cette solution, qui est entrée en vigueur le
1er janvier 1986. Dans le message précédemment mentionné, on escomptait que le
premier train de mesures produirait un allégement des charges fédérales d'envi-
ron 150 millions de francs en 1986/87,160 millions en 1988 et que les transferts de
charges financières entre Confédération et cantons seraient probablement équili-
brés après réalisation de toutes les mesures du premier train à partir de 1990 (FF
1985 II 708). Le projet de loi portant sur la révision de l'assurance-maladie a été
rejeté par le peuple le 6 décembre 1987. II s'ensuit que la participation des cantons
au financement de l'AVS ne pourra pas être supprimée comme prévu. Selon les
plus récentes estimations, la Confédération devrait bénéficier d'une décharge
d'environ 68 millions de francs dès 1990, suite à la réalisation du premier train de
mesures de la nouvelle répartition des tâches. La suppression de la part des
cantons au produit des droits de timbre et la nouvelle répartition des recettes
nettes de la Régie fédérale des alcools - limitées tout d'abord à 1985, puis
réalisées à titre durable - entraînent en outre un allégement des charges
financières de la Confédération de l'ordre de 400 millions de francs.
Indépendamment de cela, nous avons décidé, lors de la séance du Groupe de
contact des cantons du 29 août 1986, de renoncer à fixer un objectif financier
comme tel pour le second train de mesures. Cette décision a été déterminée avant
tout par la priorité accordée, dans le cadre de la nouvelle répartition des tâches,
aux buts relevant de la politique générale et par les résultats de la procédure de
consultation. La révision totale de la loi sur la protection des eaux, détachée du
second train de mesures, va néanmoins entraîner un allégement des charges
financières pour la Confédération d'environ 50 millions de francs.
Nous vous renvoyons au chiffre 5 du message pour les conséquences financières
relatives aux différents domaines du second train de mesures.
23 
Résultats de la procédure de consultation
Les résultats de la procédure de consultation (cf. ch. 124) ont été pris en
considération pour fixer le contenu du présent message. Dans les différents
domaines traités par la commission d'étude, ce sont avant tout les propositions
tendant à une amélioration d'ordre organisationnel ou administratif qui furent le
mieux accueillies. L'idée de vastes désenchevêtrements ou de transferts de tâches
importants en direction des cantons n'a guère suscité d'enthousiasme auprès de la
majorité des cantons, partis et organisations. Si la plupart des propositions ont
certes rencontré un accueil favorable, ce sont avant tout celles qui proposaient des
changements de moindre portée qui ont été retenues.
1310

C'est afin que ce projet soit réalisable au niveau politique, en raison aussi des
expériences faites avec la première série de propositions, que nous avons limité ce
second train de mesures à de modestes retouches apportées à l'actuelle réparti-
tion des tâches entre la Confédération et les cantons.
Nous donnons au chiffre 24 la liste des domaines traités dans ce message. Au
chiffre 26, nous faisons état des mesures qui doivent être réalisées en dehors de la
présente répartition. Dans les cas où nous avons dû renoncer à une proposition,
nous en donnons si nécessaire l'explication en traitant le domaine concerné.
24 
Contenu et degré normatif
Le message traite, d'une part, de l'approbation du droit cantonal et intercantonal
par la Confédération (ch. 3) et, d'autre part, des sept domaines d'activité publique
suivants (ch. 4):
- Aide aux universités (ch. 41),
- Carte murale scolaire (ch. 42),
- Assurance-invalidité (ch. 43),
- Aménagement des cours d'eau (ch. 44),
- Pêche (ch. 45),
- Circulation routière (ch. 46),
- Défense militaire (ch. 47).
La révision totale de la loi sur la protection des eaux, liée au départ à la nouvelle
répartition des tâches, vous a été soumise séparément, comme contre-projet
indirect à l'initiative populaire «pour la sauvegarde de nos eaux» (ch. 264). Les
propositions de la nouvelle répartition des tâches dans ce domaine ont été prises
en considération à l'occasion de cette révision.
Il en va de même en ce qui concerne le projet de loi sur les forêts, qui doit
remplacer l'actuelle loi sur la police des forêts datant de 1902 (ch. 265).
Quant au degré normatif des actes concernés, le second train de mesures,
contrairement au premier, ne contient pas de propositions de révisions constitu-
tionnelles. Les propositions touchent des lois et un arrêté fédéral. Il s'agit des sept
actes législatifs suivants:
- Loi fédérale sur l'approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédéra-
tion (révisions partielles),
- Loi fédérale sur l'aide aux universités (révision totale),
- Arrêté fédéral concernant la distribution gratuite, aux écoles, d'une carte
murale de la Suisse (abrogation),
- Loi fédérale sur l'assurance-invalidité (révision partielle),
- Loi fédérale sur la police des eaux (révision totale),
- Loi fédérale sur la pêche (révision totale),
- Loi fédérale sur la circulation routière (révision partielle),
- Loi fédérale .concernant des modifications de la législation militaire (révisions
partielles).
Le message propose ainsi trois révisions totales et quatre révisions partielles de
lois, ainsi que l'abrogation d'un arrêté fédéral.
1311

25 
Calendrier
Nous avons adopté le message relatif au premier train de mesures le 28 septembre
1981. Son examen par le Parlement a duré jusqu'au 5 octobre 1984, soit environ
trois ans. Une durée d'examen analogue doit être prévue pour le présent message,
même si les propositions sont moins nombreuses.
On peut donc prévoir que la phase du traitement par le Parlement s'achèvera vers
le milieu de 1991, ce qui permet de situer en principe l'entrée en vigueur des
mesures à partir de 1993, une fois les délais référendaires écoulés et les
adaptations nécessaires de certaines ordonnances effectuées.
Il y a un an, nous pensions que la loi révisée sur l'aide aux universités pourrait être
mise en vigueur le 1er janvier 1990, afin que les améliorations qu'elle apporte
deviennent effectives le plus rapidement possible (FF 1987 II 402).
Le réexamen de l'approbation d'actes législatifs des cantons constitue un cas
particulier. Les travaux préliminaires s'y rapportant ont débuté déjà dans les
années septante (ch. 123). Lors de la procédure de consultation, un nombre
important de cantons a demandé que cette question soit traitée séparément et
plus rapidement. Pour des raisons pratiques et, en particulier, afin d'éviter de
soumettre un message de plus au Parlement, nous n'avons pu suivre l'avis des
cantons. Par contre, nous partageons leur souci de voir se terminer l'examen de
l'approbation dans des délais aussi brefs que possible. C'est pourquoi nous vous
proposons d'examiner cette matière selon la procédure ordinaire, mais en
priorité, soit avant les autres mesures. Nous partons de l'idée que ce projet
pourrait être adopté avant la fin de l'année 1989 et mis en vigueur en 1991. Une
façon analogue de procéder a permis à la loi fédérale du 24 juin 1983 sur les
subventions aux cantons des Grisons et du Tessin pour la sauvegarde de leur
culture et de leurs langues (RS 441.3), qui relevait du précédent train de mesures,
d'entrer en vigueur le 1er janvier 1984 déjà. Dans cette perspective, nous traitons
de l'approbation au chiffre 3, alors que les autres domaines sont exposés au chiffre
4 du message.
26 
Mesures faisant l'objet d'un projet distinct
261 
Formation professionnelle
En matière de formation professionnelle, la répartition existante des tâches entre
la Confédération, les cantons et l'économie a donné satisfaction. Aussi la
commission d'étude s'est-elle essentiellement limitée dans ce domaine à pré-
coniser une réduction de la densité normative du droit fédéral et à proposer
certaines retouches à l'état actuel.
Les mesures retenues n'exigent pas de révision de loi, à l'exception de l'assujet-
tissement de la formation professionnelle des pêcheurs à la loi fédérale sur la
formation professionnelle (motion Frey-Neuchâtel du 20 juin/9 octobre 1986).
Actuellement, la loi sur la formation professionnelle (RS 412.10) exclut de son
champ d'application la formation dans les professions relevant de la pêche (art.
1er, 3e al.). Cette restriction doit être supprimée dans le cadre de la révision totale
de la loi fédérale sur la pêche (cf. ch. 45). Toutes les autres mesures mentionnées
1312

ci-dessous peuvent être réalisées au niveau des ordonnances ou règlements,
indépendamment du présent message.
En plus de la formation dans les professions de la pêche, la formation des
assistantes médicales et des assistants médicaux sera, elle aussi, soumise à la loi
fédérale sur la formation professionnelle. Il s'agit en effet d'une profession qui
s'exerce le plus souvent au service d'employeurs privés et dans laquelle les tâches
techniques et administratives prédominent. On peut donc considérer que cette
profession assure des services au sens de l'article premier, 1er alinéa, lettre b, de la
loi sur la formation professionnelle. Cette mesure permettra de classer le postulat
Bircher du 20 juin 1986. Elle a été très largement approuvée dans la procédure de
consultation.
L'assujettissement des professions mentionnées à la loi fédérale sur la formation
professionnelle n'est pas incompatible avec une diminution du nombre des
professions reconnues par l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du
travail (OFIAMT), que préconisait la commission d'étude. A l'heure actuelle, on
compte environ 300 professions reconnues. En se fondant sur une observation
prolongée de l'évolution technologique des différentes professions, l'OFIAMT
examine constamment la possibilité de regrouper des professions apparentées. De
tels regroupements ont déjà été opérés ou sont en cours dans les professions de
l'électronique, de l'industrie des machines, de l'imprimerie, des techniques de
reproduction, de l'industrie textile, de l'usinage des matières plastiques, de la
décoration d'intérieur, de l'industrie horlogère ainsi que de l'extraction et du
travail de la pierre. En renonçant à une spécialisation trop poussée au profit d'une
formation de base plus étendue, on vise essentiellement à accroître la mobilité
professionnelle des personnes concernées. Toutefois, il faut veiller à ne pas
supprimer purement et simplement des professions certes peu répandues, mais
dont les spécialistes sont indispensables au bon fonctionnement de certaines
branches économiques.
Quant à la densité normative, on cherchera surtout à la réduire dans les
règlements d'apprentissage. Leur contenu devrait en effet être moins détaillé et
formulé de manière plus souple. Cela dispensera la Confédération de devoir
adapter trop souvent les programmes d'enseignement aux exigences du moment.
La possibilité d'allouer des subventions forfaitaires aux écoles professionnelles a
été longuement examinée, mais elle a été écartée du fait que ce mode de
subventionnement n'entraînerait pas de simplification administrative notable et
qu'il priverait la Confédération d'un moyen d'influence important. II n'empêche
que des simplifications supplémentaires devront être apportées à la procédure
actuelle de subventionnement des dépenses. Un tel réexamen est en cours, en
particulier dans le secteur de la formation des experts aux examens de fin
d'apprentissage. 
:
262 
Conservation des monuments historiques, protection de
la nature et du paysage
Ces domaines avaient déjà été traités par la commission d'étude dans le cadre du
premier train de mesures. Elle avait alors décidé d'effectuer un examen complet
de ces questions à l'occasion des travaux relatifs au second train de mesures, et ce
1313

dans le chapitre général sur la culture. La commission d'étude a défini, dans son
rapport sur le second train de mesures, les tâches principales de la Confédération:
échanges culturels avec l'étranger; échanges et équilibre à l'échelon national;
sauvegarde des cultures et des langues nationales menacées; prise en considéra-
tion des aspects culturels danVl'accomplissement des autres tâches fédérales;
soutien à des organisations actives dans l'ensemble de la Suisse ou au moins à
l'échelon intercantonal,~iorsqu'elles accomplissent des tâches d'intérêt national;
encouragement à titre subsidiaire de la création culturelle. La commission d'étude
s'est déclarée favorable à la création d'une base constitutionnelle pour l'activité
de la Confédération dans ce domaine, tout en considérant la politique culturelle
comme une tâche relevant a priori des cantons. Cette conception s'est retrouvée
dans l'article culturel proposé par le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale,
comme contre-projet à l'initiative culturelle (FF 1984 II 521,1986 I 46).
En matière de sauvegarde de la culture (conservation des monuments historiques,
protection de la nature et du paysage), la commission d'étude a proposé de
concentrer en principe l'activité de la Confédération sur les projets d'intérêt
national. Elle a en outre suggéré de développer l'éventail des mesures fédérales
visant à protéger les objets d'importance nationale. En lieu et place des sub-
ventions ponctuelles versées actuellement par la Confédération, la commission
préconisait que les cantons bénéficient d'une subvention globale pour la sauve-
garde des objets d'importance régionale et locale, bien qu'à cet échelon la tâche
de protection relève principalement de leur compétence.
Le désenchevêtrement préconisé et l'introduction d'une subvention globale ont
été contestés lors de la procédure de consultation. Parmi les organes consultés,
seize se sont exprimés en faveur de la subvention globale, quinze étaient d'un avis
opposé. Une variante supplémentaire a été présentée dans le rapport annexe du
Département de justice et police et du Département de l'intérieur. Elle reposait
sur le principe du maintien des subventions ponctuelles versées par la Confédéra-
tion en faveur des objets dignes d'être protégés, quel que soit leur classement. Les
crédits fédéraux devaient par ailleurs être répartis, à l'avenir, selon une planifica-
tion à moyen terme établie par la Confédération et les cantons. On prévoyait en
outre de confier entièrement aux cantons le traitement administratif des dossiers.
Cette solution n'a pas non plus trouvé de soutien unanime lors de la procédure de
consultation. Elle a été approuvée par neuf organes, dix se déclarant contre. Eu
égard à l'initiative culturelle et au contre-projet, la question de savoir si la culture
devait faire partie du second train de mesures a volontairement été laissée ouverte
dans les Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987 (FF 1984 I
153). Le deuxième train de propositions, concentré dans ce domaine sur la
sauvegarde de la culture, était conçu comme une: première démarche pour
concrétiser le nouvel article constitutionnel. Le refus de cet article, lors de la
votation populaire du 28 septembre 1986, a évidemment modifié la situation.
En outre, rien n'est encore décidé en ce qui concerne le partage des compétences
entre la Confédération et les cantons dans le domaine de la conservation des
monuments historiques. L'arrêté fédéral du 14 mars 1958 concernant l'encourage-
ment de la conservation des monuments historiques (RS 445.1) offre, dans
l'optique actuelle, une réglementation incomplète et en partie dépassée. Aucune
base constitutionnelle n'est mentionnée dans son préambule; l'arrêté ne répond
1314

pas aux conditions que doit remplir un acte législatif. Nous avons chargé le
Département de l'intérieur d'entreprendre sa révision. La nouvelle réglementa-
tion sur la conservation des monuments historiques, que nous avons l'intention de
vous soumettre durant la législature 1987-1991, devrait- apporter des améliora-
tions relevant de la technique législative et redéfinir le rôle de la Confédération.
De plus, il faut éviter, à l'avenir, que les demandes ne s'accumulent, comme cela
s'est produit par le passé. Grâce aux moyens financiers supplémentaires prélevés
sur le produit des droits d'entrée sur les carburants (contributions aux mesures de
protection du paysage nécessitées par le trafic routier), il a été possible de réduire
quelque peu le nombre des demandes en attente et de donner ainsi suite au vœu
de la commission d'étude de voir l'engagement de la Confédération renforcé dans
ce domaine. L'élaboration d'une nouvelle réglementation sur la conservation des
monuments historiques est la condition pour que la Suisse puisse signer et ratifier
la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l'Europe
(«Convention de Grenade»).
Dans le secteur de la protection de la nature et des biotopes, une révision de la loi
fédérale sur la protection de la nature et du paysage (RS 451 ) a été opposée,
comme contre-projet indirect, à l'initiative populaire pour la protection des
marais (initiative de Rothenturm; FF 1985 II 1449). Vous avez approuvé la
révision de la loi sur la protection de la nature et du paysage, le 19 juin 1987;
l'initiative dite de Rothenturm a pour sa part été acceptée par la majorité du
peuple et des cantons, le 6 décembre 1987. Une partie des propositions de la
nouvelle répartition des tâches est ainsi prise en considération.
En outre, nous avions proposé d'étendre l'éventail des moyens dont dispose la
Confédération pour protéger les sites d'importance nationale, en révisant le cas
échéant l'article 24sellles de la constitution, qui n'accorde à la Confédération que
des compétences restreintes. L'amélioration du droit de recours des associations
pour la protection de la nature et du paysage à l'échelon cantonal avait également
été mise en discussion. Eu égard aux résultats de la procédure de consultation,
nous avons renoncé pour le moment à ces propositions. C'est la raison pour
laquelle les motions Binder et Bächtold de 1972, qui demandaient notamment que
la Confédération fixe des mesures protectrices et conservatoires lorsque l'intérêt
national l'exige, n'ont pas encore été classées.
263 
Agriculture
Le rapport de la commission d'étude concernant le second train de mesures
contenait seize propositions sur l'agriculture. Il mettait principalement l'accent
sur l'amélioration des bases de production: crédits d'investissements, contribu-
tions pour les améliorations foncières, aide aux exploitations. Un aperçu des
propositions et des résultats de la procédure de consultation figure au chiffre
124.3.
En accord avec le Groupe de contact des cantons, nous avions envisagé initiale-
ment d'inclure dans le présent message plusieurs de ces mesures. La situation s'est
toutefois modifiée lorsque, pour des raisons d'ordre politique et juridique, nous
avons décidé de soumettre le projet de modification de la loi fédérale sur les
crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes
1315

(RS 914.1) à la procédure de consultation. Celle-ci s'est achevée en janvier 1988.
L'évaluation des résultats et les adaptations auraient retardé le présent message.
C'est pourquoi cette revision de loi vous sera soumise séparément. Comme les
autres modifications prévues dans l'agriculture ont des liens avec les crédits
d'investissements et l'aide aux exploitations, et qu'elles sont d'une importance
limitée, nous avons décidé que ces propositions seraient traitées séparément selon
la conception suivante:
Crédits d'investissements et aide aux exploitations: Le projet de révision de la loi qui
a été soumis à la consultation des cantons, des partis et des organisations prévoit
une participation financière des cantons à l'augmentation des fonds pour les
crédits d'investissements. Dans une variante, on propose que les cantons assument
seuls la responsabilité d'assurer l'augmentation des fonds, la Confédération
renonçant à exiger le remboursement des moyens qu'elle a mis à disposition
jusqu'à présent.
En matière d'aide aux exploitations, la responsabilité des cantons serait encore
renforcée. Les moyens fédéraux mis à leur disposition jusqu'à présent le reste-
raient, à la condition que les cantons continuent d'affecter à ces mesures des fonds
appropriés. A l'avenir, la mise à disposition de nouveaux fonds serait l'affaire
exclusive des cantons.
Contributions aux améliorations foncières: Les modifications prévues concernent
les subventions en faveur des bâtiments ruraux. A l'avenir, on encouragera
principalement les projets situés dans les régions de montagne et dans la zone
préalpine des collines, car c'est là qu'existent les besoins les plus importants. Dans
les régions de plaine, les mesures de soutien pour les bâtiments ruraux pren-
draient uniquement la forme de crédits d'investissements. La limitation des
subventions pour les bâtiments ruraux exige une modification de la loi sur
l'agriculture (RS 910.1).
Vulgarisation: La Confédération reprendra les centrales de vulgarisation de
Lausanne et de Lindau-Eschikon. On a déjà créé la base légale nécessaire en
introduisant un nouvel article lia dans la loi sur l'agriculture (modification du
19 déc. 1986). En contrepartie, on prévoit de diminuer dans une mesure corres-
pondante les taux des subventions allouées aux services cantonaux de vulgarisa-
tion.
Viticulture: Les subventions allouées par la Confédération pour le contrôle de la
vendange et les reconstitutions de vignes devraient être supprimées. Ces modifica-
tions vous seront proposées lors de la reconduction de l'arrêté fédéral du 22 mai
1979 instituant des mesures en faveur de la viticulture (RS 916.140.1), qui règle
l'octroi de ces subventions.
Elevage du bétail: Les dispositions de la loi et de l'ordonnance devraient être
revues quant à leur adéquation, mais aussi dans l'optique de la densité normative
et de la répartition des tâches entre Confédération et cantons.
En plus des mesures susmentionnées, que nous vous soumettrons plus tard, nous
avons aussi renoncé à réaliser certaines des propositions de la commission
d'étude. Il s'agit des mesures suivantes:
Dans le domaine des allocations familiales, la répartition actuelle des tâches
devrait être maintenue au vu des résultats de la procédure de consultation. En
1316

jç 
revanche, les allocations familiales aux non-agriculteurs resteront de la compé-
tence des cantons, conformément à la décision du Parlement. Le Conseil national,
en date du 10 mars 1986, ^t le Conseil des Etats, le 4 décembre 1986, ont en effet
décidé de ne pas donner suite à l'initiative du canton de Lucerne du 19 octobre
1983. Cette initiative demandait que l'on élabore une loi-cadre instituant un
régime fédéral d'allocations familiales pour l'ensemble de la Suisse.
Le désenchevêtrement relatif au Service d'inspection et de consultation en matière
d'économie laitière - qui aurait déchargé les cantons - a été diversement apprécié
lors de la procédure de consultation. En revanche, la plupart des organes
consultés ont approuvé la proposition visant à libérer les cantons de leur
participation aux campagnes d'élimination. Quelques cantons souhaitaient néan-
moins conserver le droit de donner leur avis, sans obligation financière. En
l'absence de désenchevêtrements en sens inverse (surtout en matière d'allocations
familiales aux agriculteurs), ces mesures ne sont plus réalisables pour des raisons
financières.
264 
Protection des eaux
Après l'introduction dans la constitution de l'article sur l'économie hydraulique
(art. 24b's est.), et dans la perspective d'une révision de la loi fédérale sur la
protection des eaux (RS 814.20), plusieurs commissions avaient entamé des
travaux préparatoires. Il s'agissait notamment de la Commission d'étude «réparti-
tion des tâches» dans le domaine de l'économie des eaux, présidée par le
conseiller d'Etat Willi Geiger SG. Elle a achevé son rapport en 1980. La révision
proprement dite de la loi sur la protection des eaux a, quant à elle, été préparée
par une commission d'experts présidée par le professeur Jean-François Aubert
NE. La Commission d'étude pour la nouvelle répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons a traité uniquement de la protection qualitative des
eaux. Elle n'a pas abordé du tout les problèmes liés au maintien de débits
résiduels. Une autre commission, présidée par le professeur Riccardo Jagmetti
ZH, a préparé la révision de la loi fédérale sur l'utilisation des eaux et de la force
hydraulique (RS 721.80). Pour l'instant, seule une revision partielle a été effec-
tuée: les nouvelles dispositions concernant la redevance annuelle sont entrées en
vigueur le 1er janvier 1987. Les travaux relatifs à la seconde étape de la révision
n'ont pas encore été entrepris.
Entre octobre 1984 et septembre 1985, le projet de révision de la loi sur la
protection des eaux a fait l'objet d'une procédure de consultation. A l'occasion de
la procédure de consultation relative au second train de mesures, la protection des
eaux avait en outre été traitée en détail dans le rapport de la commission d'étude
pour une nouvelle répartition des tâches ainsi que dans le rapport annexe
contenant des thèses en vue d'une révision de la loi sur la protection des eaux, qui
visait à coordonner les travaux.
La révision de la loi sur la protection des eaux avait été mentionnée dans les
Grandes lignes de la politique gouvernementale 1983-1987 (FF 1984 I 182)
comme faisant partie intégrante du second train de mesures. Le dépôt d'une
initiative populaire intitulée «pour la sauvegarde de nos eaux», le 9 octobre 1984,
1317

a modifié la situation. C'est pourquoi nous avons décidé, le 27 avril 1986, d'exclure
la révision de la loi sur la protection des eaux du second train de mesures et d'en
faire un contre-projet indirect à l'initiative populaire. Les propositions de la
nouvelle répartition des tâches sont prises en considération. Il s'agit notamment
de la réduction de la densité normative et de l'adaptation progressive aux
nouvelles conditions des subventions allouées pour les installations servant à la
protection des eaux.
Le 29 avril 1987, nous vous avons soumis le message relatif à cette nouvelle loi (FF
1987II1081). Le point fort de la révision est constitué par le maintien de débits
résiduels. En sus des mesures préconisées par la nouvelle répartition des tâches,
qui ont été signalées plus haut, la nouvelle loi règle la protection des eaux dans le
domaine de l'agriculture. La révision de la loi sur la protection des eaux doit
alléger le budget de la Confédération d'un montant total de 50 millions de francs.
Le délai prévu pour traiter l'initiative «pour la sauvegarde de nos eaux» échoit le
9 octobre 1988, ou le 9 octobre 1989 s'il est prolongé d'un an. On ne sait pas
encore si, d'ici là, le Parlement aura fini d'examiner le projet de révision de la loi
sur la protection des eaux. On peut ainsi envisager que la nouvelle loi entrera en
vigueur au début des années nonante, soit à peu près en même temps que le
second train de mesures de la répartition des tâches.
265 
Loi sur les forêts
La révision de la loi fédérale sur la police des forêts est en préparation depuis
longtemps. La conception globale d'une politique suisse en matière d'économie
forestière et du bois, de 1975, contenait déjà une analyse de la situation et une
série de propositions. Se fondant sur cette conception globale, la Conférence des
inspecteurs cantonaux des forêts a formulé, en 1976, dix thèses en vue d'une
révision de la loi sur la police des forêts. Par la suite, le Département de l'intérieur
a institué une commission présidée par l'ancien conseiller national Louis Ripp-
stein, qui a examiné ces thèses et a émis des propositions. La commission
Rippstein a notamment discuté de l'octroi de subventions de la Confédération et
des cantons, destinées à promouvoir les soins aux forêts menacées et à faible
rendement ainsi que leur exploitation. La commission d'étude a limité pour sa
part ses propositions au contenu de la loi sur la police des forêts en vigueur.
La révision de la loi sur la police des forêts devait faire partie, d'après les Grandes
lignes de la politique gouvernementale 1983-1987, du message relatif au second
train de mesures (FF 1984 1182). Or, au cours de la session de février-mars 1985
consacrée au dépérissement des forêts, une motion d'une commission du Conseil
national relative à l'économie forestière a été déposée (BÖ N1985106,134; BÖ E
1985 40, 44), ainsi qu'un postulat Tschuppert (BÖ N1985 Ìli). Ces interventions
exigeaient notamment que la révision de la loi sur la police des forêts ne fasse pas
partie du second train de mesures de la nouvelle répartition des tâches, mais
qu'elle soit soumise séparément au Parlement de manière à pouvoir être traitée
plus rapidement. Nous nous sommes ralliés à ce point de vue le 22 mai 1985.
Le projet de nouvelle loi sur les forêts a été mis en consultation de juin à
décembre 1986. Ses objectifs visent le maintien de l'aire forestière et des zones
1318

actuelles d'implantation de la forêt, le développement des diverses fonctions de la
forêt et l'encouragement de mesures susceptibles de protéger les zones habitées
des dangers naturels.
Après la procédure de consultation, nous avons chargé le Département de
l'intérieur d'adapter le projet de loi sur certains points et d'élaborer le message.
3 
Loi fédérale relative à l'approbation d'actes législatifs
des cantons par la Confédération
31 
Généralités
L'approbation d'actes législatifs cantonaux relève du domaine de la surveillance
fédérale. Instrument de contrôle préalable, cette approbation permet à la Confé-
dération de vérifier la compatibilité d'un acte cantonal avec le droit fédéral.
Introduite en 1848, l'approbation d'actes législatifs des cantons (art. 7, 85, ch. 5 et
102, ch. 7, est., pour les traités intercantonaux; art. 102, ch. 13, pour les lois et les
ordonnances) avait alors une portée restreinte. Or, l'accroissement progressif des
tâches de la Confédération et ses corollaires (augmentation de la densité
normative du droit fédéral et développement du fédéralisme d'exécution) ont
largement contribué à son expansion.
Le principe de l'approbation n'est pas remis en cause. Le présent réexamen vise
pour l'essentiel à répondre à des questions d'ordre pratique qui ont trait aux
modalités de la procédure d'approbation et à la fréquence de son application.
Dans une première phase, il ne porte que sur la procédure d'approbation
(déroulement et compétence) des lois et des ordonnances cantonales ainsi que des
accords relevant du droit intercantonal. L'approbation des traités que les cantons
concluent avec l'étranger, la garantie des constitutions cantonales et la portée de
la réserve d'approbation en matière d'accords intercantonaux seront examinées
ultérieurement, dans le contexte de la révision totale de la Constitution fédérale.
En restituant aux cantons certaines compétences, la nouvelle répartition des
tâches cherche aussi à juguler les effets négatifs d'une trop forte centralisation. A
l'instar de cette réforme, la revision du système de l'approbation favorise le
renforcement du fédéralisme en offrant aux cantons une plus large autonomie en
matière d'exécution. Concrètement, ses objectifs sont les suivants:
- définir clairement la portée et l'effet de l'approbation,
- limiter au strict nécessaire les cas où l'approbation est requise, en veillant
également à ce qu'elle soit praticable,
- simplifier et raccourcir la procédure dans l'intérêt des cantons et pour per-
mettre l'exécution du droit fédéral dans les meilleurs délais.
Notre projet de loi fédérale sur l'approbation d'actes législatifs des cantons par la
Confédération établit un nouveau modèle de procédure que nous proposons
d'intégrer dans la loi sur l'organisation de l'administration (RS 172.010), plus
précisément dans la section qui concerne les fonctions du Conseil fédéral. Le
projet englobe, en outre, la révision de dispositions relatives à l'approbation
d'arrêtés cantonaux prévues dans 28 lois fédérales.
1319

32 
Procédure d'approbation
La loi sur l'organisation de l'administration est complétée par un article la dont
les points essentiels sont les suivants:
- les lois et les ordonnances des cantons doivent être approuvées par la Confédé-
ration lorsqu'une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale le prévoit;
l'approbation confère à l'acte sa validité (1er al.);
- les départements accordent l'approbation. En cas de doute, le Conseil fédéral
tranche; il accorde également l'approbation sous réserve (2e al.);
- la compétence de refuser l'approbation appartient au Conseil fédéral pour les
lois et les ordonnances et à l'Assemblée fédérale pour les accords relevant du
droit intercantonal (3e al.);
- le Conseil fédéral règle la procédure (4e al.).
Le fait d'exiger une base légale pour l'approbation de lois ou d'ordonnances
cantonales correspond à la pratique actuelle. La distinction entre effet constitutif
et déclaratif est, par contre, appelée à disparaître. Le projet consacre le principe
de l'approbation de type constitutif. La validité du droit cantonal d'exécution sera
ainsi toujours fonction de l'aval fédéral. Cette innovation devrait faciliter l'appli-
cation des réserves d'approbation et offrir une sécurité juridique accrue au
citoyen. Celui-ci n'aura plus à s'embarrasser de distinctions subtiles quant à
l'applicabilité de telle ou telle loi cantonale d'exécution, puisque la mention
d'approbation fédérale, ou son absence, suffira à le renseigner clairement sur la
situation. L'exercice du droit de recours devrait en être amélioré. Les cantons ont
majoritairement souscrit à cette solution. Elle doit être appréciée en relation avec
celle qui concerne le délai de traitement.
La compétence d'accorder l'approbation appartient aux départements dans les
cas non litigieux. Cette délégation est nécessaire si l'on veut rendre la procédure
plus rationnelle et décharger le Conseil fédéral. Le pouvoir de surveillance que
confère à celui-ci l'article 102, chiffre 13, de la constitution peut être délégué, à
l'instar d'autres compétences dont il jouit dans ce domaine. Par ailleurs, le soie de
trancher dans les cas incertains demeure du ressort du Conseil fédéral. C'est à lui
qu'il appartient également d'assortir une approbation de réserves.
Quant à la compétence de refuser une approbation elle ressortit au Conseil
fédéral ou à l'Assemblée fédérale selon qu'il s'agit d'un acte législatif cantonal ou
d'un accord relevant du droit intercantonal. Cette distinction est imposée par la
Constitution fédérale, qui réserve expressément à l'article 85, chiffre 5, le droit de
l'Assemblée fédérale de se prononcer en dernier ressort sur l'approbation de
traités intercantonaux.
En matière de concordats, la situation juridique est assez imprécise. En effet, alors
que le constituant et la doctrine dominante (cf. art. 7, 2e al., est., et notamment
Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967 et
Supplément 1982, nos 879 ss, en part. n° 888; Walther Burckhardt, Kommentar der
schweizerischen Bundesverfassung, 3e éd., Berne 1931, p. 76 et Hanspeter Kehrli,
Interkantonales Konkordatsrecht, thèse ZH 1968, p. 47) considèrent que la
réserve d'approbation est générale et vise toutes les conventions que les cantons
concluent entre eux, quelle que soit leur nature, seul un petit nombre de ces
conventions a été soumis à approbation (cf. RO 1984 862, qui mentionne 27
1320

accords approuvés depuis 1848). En réalité, le nombre des accords passés entre les
cantons est beaucoup plus élevé (cf. Max Frenkel, Toni Blaser, Registre des
concordats, Institut de recherches sur le fédéralisme et les structures régionales,
cahier n° 4, juillet 1981, qui recensent 311 accords intercantonaux).
Cette situation peu satisfaisante nous a conduit à rechercher et à proposer lors de
la consultation une solution à la fois pragmatique et aisément applicable. Elle
visait à limiter le régime de l'approbation aux accords intercantonaux contenant
des règles de droit ou obligeant à en créer. Ce projet, auquel les cantons seraient
favorables, impliquerait cependant une révision de la constitution, puisqu'il
restreindrait la portée de l'actuelle réserve d'approbation, valable pour tous les
concordats. C'est la raison pour laquelle nous avons renoncé à cette solution.
Le Conseil fédéral réglera la procédure. Cette délégation est opportune, car elle
permettra, d'une part, de préciser les divers éléments de la nouvelle procédure
sans accroître la densité normative de la loi sur l'organisation de l'administration
et, d'autre part, d'adapter au besoin plus facilement certaines dispositions aux
nouvelles exigences qui se feraient jour. Les points qui devront être développés
dans l'ordonnance concernent essentiellement les modalités du dépôt des actes
sujets à approbation (délai de traitement, moment du dépôt).
Le projet soumis à la consultation prévoyait un délai de traitement de trois mois.
Malgré l'opinion négative d'un certain nombre de cantons, nous maintenons cette
proposition, principalement pour les raisons suivantes: un délai de trois mois est
nécessaire pour effectuer un examen sérieux. Cet impératif doit être respecté non
seulement lorsque le contrôle porte sur un acte législatif cantonal unique, mais
aussi lorsque la Confédération est saisie simultanément par plusieurs cantons. Un
délai trop court aurait vraisemblablement pour conséquence qu'un nombre de cas
supérieur serait transmis au Conseil fédéral, parce que l'administration n'ayant
pas eu la possibilité d'examiner soigneusement les points délicats avant de
prendre une décision préférerait s'en remettre à lui. La solution retenue est donc
aussi dans l'intérêt des cantons.
Nous renonçons par contre à proposer qu'un acte législatif cantonal ne puisse être
soumis à approbation qu'à l'issue de la procédure législative cantonale. Nous nous
rallions en cela au point de vue de la majorité des cantons, qui estiment qu'un acte
législatif cantonal doit pouvoir être déposé en vue de son approbation dès qu'il a
été adopté par l'organe cantonal compétent (p. ex. le Grand Conseil), cela même
si l'acte est sujet au référendum, facultatif ou obligatoire. Cette solution a comme
principal avantage de faire gagner du temps aux cantons; en effet, n'ayant pas à
attendre l'expiration du délai référendaire pour introduire la procédure d'appro-
bation, ils pourront mettre en vigueur leur législation d'exécution sans retard.
Cette solution est également favorable à la Confédération dans la mesure où elle
est de nature à accélérer l'application du droit fédéral. Enfin, elle permettra aux
cantons de savoir avec certitude si leur acte est approuvé ou non, cela, souvent,
avant même que leur procécure législative soit terminée. A noter cependant un
inconvénient pour la Confédération: le risque d'approuver un acte législatif qui
n'entrera jamais en vigueur parce qu'il a été rejeté ensuite lors d'un scrutin
populaire. Toutefois, on doit pouvoir s'en accommoder d'autant que lorsque la
conformité au droit fédéral est mise en doute, le Conseil fédéral a toujours la
1321

possibilité d'attendre le résultat d'un scrutin populaire, puisqu'il n'est lié par
aucun délai dans l'exercice de son pouvoir de cognition.
33 
Suppression ou modification de réserves d'approbation
En application des critères développés dans le rapport du Département de justice
et police du 31 août 1985 (cf. ch. 123) et compte tenu des résultats de la procédure
de consultation, nous proposons de renoncer à différentes réserves d'approbation
prévues pour les lois ou les ordonnances cantonales dans les textes suivants:
- loi sur le séjour et l'établissement des étrangers,
- loi réglant la poursuite pour dettes contre les communes et autres collectivités
de droit public cantonal,
- loi sur la police des eaux,
- loi sur les routes nationales,
- loi sur la navigation aérienne,
- loi sur la protection des eaux,
- loi sur le commerce des denrées alimentaires et de divers objets usuels,
- loi sur les épidémies,
- loi sur la lutte contre la tuberculose,
- loi sur le travail dans les fabriques,
- loi sur le travail,
- loi sur
- loi sur
- loi sur
- loi sur
- loi sur
'assurance-vieillesse et survivants,
'assurance-invalidité,
'assurance-maladie,
'assurance-accidents,
'assurance-militaire,
- loi concernant l'encouragement à la construction de logements,
- loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements,
- loi sur les explosifs,
- loi sur les banques et les caisses d'épargne.
La suppression de la réserve d'approbation relève de notre compétence s'agissant
des actes législatifs suivants:
- arrêté du Conseil fédéral concernant les noms des lieux, des communes et des
gares,
- ordonnance sur les téléphériques servant au transport des personnes sans
concession fédérale et sur les téléskis,
- ordonnance réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation
routière (art. 69).
En ce qui concerne le droit privé, la solution suivante a été retenue: le droit
cantonal d'exécution est sujet à approbation lorsqu'il fait suite à l'édiction d'une
nouvelle réglementation fédérale. Seules les dispositions relatives à des domaines
expressément énumérés à l'article 52 du titre final du code civil sont sujettes à
approbation de manière durable. Au nombre de celles-ci figurent les prescriptions
cantonales concernant les registres, à l'exception toutefois de celles qui peuvent
être laissées à la libre appréciation des cantons (nomination, traitement des
fonctionnaires et tarifs des émoluments). Parmi les dispositions qui devraient
échapper à une approbation de type durable, il faut mentionner celles qui
1322

concernent les asiles de famille. Or, cette institution n'étant jamais entrée dans les
mœurs, nous entendons abroger l'ensemble des dispositions y relatives (art. 349 à
359 CC). Toutefois, cette abrogation vous sera proposée ultérieurement, dans le
cadre d'une révision plus conséquente du code civil, par exemple lors d'une
modification du droit du divorce.
Dans quelques cas, il nous semble juste de remplacer la réserve d'approbation par
une communication obligatoire. Ce changement vise les textes suivants:
- loi sur les stupéfiants,
- loi sur les toxiques,
- loi sur le commerce des denrées alimentaires et de divers objets usuels (art. 56),
- loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité,
- loi concernant l'amélioration du logement dans les régions de montagne,
- loi sur l'agriculture,
- loi sur les crédits d'investissements dans l'agriculture et l'aide aux exploitations
paysannes,
- arrêté fédéral instituant des mesures en faveur de la viticulture,
- arrêté sur l'économie laitière,
- loi sur les épizooties.
Dans le contexte de la révision totale de la loi sur la pêche (ch. 45), la réserve
générale d'approbation relative aux dispositions d'exécution cantonales sera
remplacée par une réserve d'approbation limitée à quelques points essentiels.
34 
Maintien des réserves d'approbation
Les réserves d'approbation sont maintenues dans les textes suivants:
- constitution fédérale (art. 43, 6e al.),
- loi sur les droits politiques,
- loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger,
- loi sur le maintien de la propriété foncière rurale,
- loi sur le désendettement de domaines agricoles,
- loi sur la poursuite pour dettes et la faillite,
- code pénal suisse,
- loi sur la protection des animaux,
- loi sur l'impôt anticipé,
- loi sur le registre des bateaux,
- loi sur la protection de l'environnement,
- loi sur l'assurance-vieillesse et survivants (art. 61),
- loi sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI,
- loi sur l'assurance-maladie (art. 2),
- loi sur l'assurance-chôrnage,
- loi sur la police des forêts,
- loi sur la chasse.
1323

4 
Les mesures de nouvelle répartition des tâches par domaine
41 
Aide aux universités
411 
Généralités: l'enseignement supérieur, une tâche de
la Confédération et des cantons
Mis à part les écoles polytechniques fédérales, l'enseignement supérieur n'a fait
que tardivement l'objet d'une politique nationale. Au cours des années soixante,
les collectivités financièrement responsables de nos universités, les cantons
universitaires, s'essoufflaient et laissaient entendre qu'ils arriveraient bientôt à la
limite de leurs capacités. Bref, ils avaient besoin de l'aide de la Confédération.
C'est la raison pour laquelle on adopta la loi fédérale sur l'aide aux universités du
28 juin 1968 (LAU; RS 414.20). Cette loi permet d'accorder deux sortes de
subventions ordinaires:
- les subventions de base, octroyées une fois par année: par ce biais, la Confédé-
ration participe à la couverture des frais d'exploitation de l'année précédente
des cantons universitaires et des institutions ayant droit aux subventions.
Durant ces dernières années, les taux de subvention se sont élevés en moyenne
entre 16 et 18 pour cent des frais d'exploitation des universités cantonales;
- les subventions aux investissements: elles sont affectées à des projets d'inves-
tissement particuliers. Depuis le 1er janvier 1986, les taux de subvention se
situent, selon la capacité financière des cantons, entre 35 et 60 pour cent.
Même si depuis 1980, les cantons non universitaires participent aussi (à raison de
5% des frais totaux d'exploitation) au financement des universités, en vertu d'un
accord intercantonal, l'aide de la Confédération n'en demeure pas moins essen-
tielle pour les cantons universitaires. En allouant des subventions de base, la
Confédération participe à la couverture des frais d'exploitation des universités qui
vont en s'accroissant; ces subventions représentent également un dédommage-
ment, compte tenu des prestations que fournissent les cantons universitaires dans
l'intérêt du pays tout entier. Par le biais des subventions aux investissements, la
Confédération, d'entente avec les cantons, stimule le développement des universi-
tés, et favorise leur équipement et la modernisation de leur infrastructure
technique. Les subventions sont allouées lorsque les projets paraissent judicieux
et répondent aux exigences de la collaboration interuniversitaire.
Cependant, le soutien financier apporté aux cantons ayant la charge d'une
université ne constitue qu'un volet de la politique universitaire de la Confédéra-
tion. De tout temps, celle-ci s'est préoccupée de développer et de réaliser, avec la
collaboration des cantons, une politique universitaire nationale qui s'applique
aussi bien aux universités cantonales qu'aux hautes écoles fédérales (EPF). Cette
politique revêt une grande importance parce que les universités, de par leurs
activités en matière d'enseignement, de recherche (recherche fondamentale entre
autres) et de services, répondent depuis toujours à des besoins nationaux et
parfois même internationaux. Cela suppose des infrastructures toujours plus
coûteuses qui doivent être harmonisées à l'échelle nationale et partiellement
prises en charge par la Confédération au moyen de subventions. La loi sur l'aide
aux universités de 1968 constitue la base juridique de la politique universitaire
nationale: elle formule d'une part les buts et principes généraux du développe-
1324

ment de l'enseignement supérieur en Suisse et, d'autre part, instaure les structures
propres à traiter les problèmes universitaires qui se posent à l'échelle nationale.
La préoccupation essentielle du législateur a été d'engager les autorités fédérales
et les cantons universitaires à fixer les principes d'un développement coordonné
des universités, d'une collaboration interuniversitaire et d'une harmonisation
réciproque des conditions d'étude et de travail. Deux organes ayant des mandats
distincts ont été créés pour assumer cette tâche permanente dans l'esprit d'un
fédéralisme moderne. Le Conseil suisse de la science est chargé d'élaborer une
conception globale de la politique scientifique et universitaire. C'est l'organe
consultatif du Conseil fédéral en matière de politique scientifique et il est
constitué de 24 membres nommés ad personam par le Conseil fédéral. La
Conférence universitaire suisse, quant à elle, assume en priorité les tâches
concrètes liées à la coordination entre les universités (y compris les hautes écoles
fédérales): elle doit, d'une part, édicter des directives et recommandations ayant
trait à la planification universitaire et à la collaboration des universités entre elles,
plus exactement des collectivités ayant la charge d'une université (cantons et
Confédération); d'autre part, elle doit appliquer ces règles aux projets de plans
qui lui sont soumis et trouver, d'entente avec ses partenaires, des solutions
praticables susceptibles de recueillir un consensus. Elle comprend des représen-
tants des cantons universitaires, de quelques cantons non universitaires, de toutes
les haute écoles, de la Confédération et d'autres organismes intéressés. Les deux
organes agissent de concert pour les affaires relevant de la loi sur l'aide aux
universités (par exemple reconnaissance des institutions et subventions aux
investissements): la Conférence universitaire présente des propositions alors que
le Conseil suisse de la science se prononce sur celles-ci à l'intention des autorités
fédérales. Pendant longtemps la politique universitaire suisse s'est inspirée d'un
principe que l'on retrouve d'ailleurs dans la loi de 1968 sur l'aide aux universités,
principe qui se résume ainsi: garantir une offre de places d'études correspondant à
la demande pour éviter toutes les restrictions de droit ou de fait concernant
l'admission aux universités. Ce but a pu être atteint en dépit d'importants goulets
d'étranglement dus à l'accroissement rapide du nombre des étudiants. Ce succès,
on le doit principalement aux prestations et à la volonté de coopération des
cantons universitaires, dont les efforts ont été résolument soutenus par la
Confédération.
Dans l'ensemble, la loi sur l'aide aux universités en vigueur a répondu dans une
large mesure aux espoirs placés en elle en 1968. Ses buts, son orientation
fédéraliste et le système de subventionnement qu'elle prévoit restent valables
dans leurs grandes lignes. Toutefois, il était inévitable qu'en 20 ans d'application la
loi révèle certaines faiblesses: quelques détails devenus désuets, d'autres aspects
mal appréciés ou qui se sont révélés après coup inappropriés au vu de l'évolution.
En ce qui concerne le subventionnement des investissements notamment, on a
constaté des insuffisances au niveau de la procédure ou de l'organisation,
insuffisances auxquelles il s'agit de remédier par des simplifications.
C'est pourquoi nous avons opté pour une révision totale de la loi. La nouvelle loi
sur l'aide aux universités s'inspire de diverses propositions et études préliminaires.
Outre les résultats de la procédure de consultation sur le second train de mesures
(ch. 124.3), il convient de mentionner le rapport de la Commission de gestion au
88 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1325

Conseil national du 21 janvier 1985 sur l'inspection concernant l'aide aux
universités (FF 1985 I 699), les thèses de la Conférence universitaire du
17 novembre 1986, les considérations émises par le Conseil suisse de la science
ainsi que les travaux préparatoires communs de l'Office fédéral de la justice et de
l'Office fédéral de l'éducation et de la science. Le 30 juin 1987, le chef du
Département fédéral de justice et police et le chef du Département fédéral de
l'intérieur ont eu un échange de vues avec des représentants des cantons et des
universités désignés par la Conférence universitaire, respectivement par la Confé-
rence des directeurs cantonaux de l'instruction publique. C'est au cours de cette
réunion qu'a été décidée la création d'un groupe de travail paritaire Confédéra-
tion - cantons. Ce groupe a élaboré un avant-projet de loi qui a reçu l'aval des
deux parties. Il constitue la base du projet qui vous est soumis. L'accent y est mis,
encore davantage que précédemment, sur la coordination entre les universités.
412 
Nouvelle répartition
412.1 
Caractéristiques et principes du projet de loi
Le projet de nouvelle loi sur l'aide aux universités reprend la systématique de la
loi en vigueur. Quant au fond, il comporte plusieurs nouveautés qui ne modifient
pas - ou que de manière négligeable - le poids respectif de la Confédération et des
cantons dans l'aide aux universités. S'agissant de la coordination et de la
planification notamment, la responsabilité principale continue à reposer sur les
collectivités ayant la charge d'une université, y compris sur la Confédération. Pour
ce qui est de l'engagement financier, le rapport entre subventions de la Confédé-
ration et dépenses consenties par les cantons en faveur des universités doit pour le
moins être maintenu, voire augmenté si la situation financière le permet. Toute-
fois, cet objectif ne peut pas être atteint par la révision de la loi sur l'aide aux
universités mais dans le cadre des demandes de crédits présentées pour les futures
périodes de subventionnement. Nous n'entendons pas instituer un report des
charges sur les cantons à la faveur de la nouvelle loi.
Nous visons à renforcer la collaboration entre la Confédération et les cantons en
vue d'instaurer une politique universitaire véritablement nationale, à atténuer les
frictions auxquelles a donné lieu jusqu'ici l'aide aux universités et à renforcer,
notamment en matière de coordination et de planification, la responsabilité des
cantons ayant la charge d'une université. Le projet de loi innove essentiellement
sur les points suivants: subventions extraordinaires, subventions aux investisse-
ments, procédure d'allocation et de paiement des subventions et organes de la
politique universitaire.
412.2 
Renforcement de la collaboration entre la Confédération
et les cantons
Nul ne conteste aujourd'hui la nécessité d'une collaboration étroite entre la
Confédération et les cantons en matière de politique universitaire. Le progrès
rapide des sciences multiplie les exigences posées à l'enseignement et à la
recherche et exige toujours plus de moyens financiers, si bien que les hautes écoles
doivent restreindre leurs domaines d'activité, lorsqu'elles veulent fournir des
1326

prestations de haut rang au niveau international. Il a fallu impérieusement fixer
des priorités et, par voie de conséquence, partager les tâches entre recherche et
enseignement. C'est pourquoi, à l'avenir, les hautes écoles et universités de notre
pays seront contraintes de coordonner encore mieux leurs activités. Cela implique
aussi que l'on améliore les conditions présidant aux changements de lieux
d'études ou de travail à l'intérieur du pays (mobilité). L'aide de la Confédération
doit contribuer à encourager cette collaboration et tout particulièrement garantir
que la politique universitaire réponde comme il se doit aux intérêts d'importance
nationale. La nouvelle loi apporte des améliorations notables quant à la coordina-
tion de la politique universitaire et à l'harmonisation de celle-ci avec les intérêts
nationaux. Comme il le fait déjà dans le domaine de la recherche, le Conseil suisse
de la science devra définir les grandes orientations que doit prendre le développe-
ment coordonné des universités et hautes écoles suisses. La Conférence universi-
taire devra en tenir compte lorsqu'elle établira les plans pluriannuels qui sont
l'une des bases de l'octroi de crédits pluriannuels consentis par la Confédération.
Le projet de loi ajoute à la panoplie des instruments permettant de réaliser une
politique universitaire d'ensemble les subventions extraordinaires. La Confédéra-
tion peut en allouer aux cantons universitaires pour des projets d'intérêt national
répondant à un besoin urgent (cf. ch. 412.3).
Grâce à ces deux moyens (définition des grandes orientations et subventions
extraordinaires), ainsi qu'à l'importance accrue donnée à la coordination, les
instruments au service d'une politique universitaire nationale sont complétés de
manière judicieuse. Par le passé, on a déjà recouru, ça et là, aux subventions
extraordinaires (mesures spéciales en faveur de l'informatique et des sciences de
l'ingénieur) et elles ont atteint leur but.
412.3 
Subventions extraordinaires
A l'avenir, et particulièrement en cas de «révolution» technique, il ne sera guère
possible de prévoir dans la planification pluriannuelle l'ensemble des besoins des
universités et de les couvrir de manière suffisante par des subventions ordinaires.
C'est pourquoi le projet de loi prévoit la possibilité d'allouer des subventions
extraordinaires. Les taux des subventions extraordinaires seront en règle générale
supérieurs à ceux des subventions ordinaires. Les moyens financiers ne seront pas
prélevés dans l'enveloppe financière (réservée aux subventions de base) ni sur les
crédits d'engagement afférents aux subventions aux investissements. Les condi-
tions préalables à l'octroi de subventions extraordinaires sont expressément
mentionnées (il faut que le projet soit d'intérêt national et réponde à un besoin
urgent). De plus, les subventions sont allouées pour une durée limitée. Les
cantons ont ainsi la garantie que le recours à cet instrument sera exceptionnel.
L'octroi de subventions extraordinaires n'aura aucune influence sur le montant
des subventions ordinaires. C'est l'Assemblée fédérale qui devra adopter les
arrêtés fédéraux de portée générale ad hoc. Il y a un gain de temps puisqu'ils ne
sont pas soumis au référendum. Enfin, il est bien évident que la mise en place de
cet instrument au titre de l'aide aux universités ne signifie pas que la Confédéra-
tion renonce à prendre des mesures analogues dans d'autres secteurs de la
formation.
1327

412.4 
Subventions aux investissements; simplifications
Les subventions aux investissements accordées aux cantons universitaires ne
revêtent plus la même importance et leur affectation est nouvelle. Dans les années
septante, il a fallu impérativement construire de nouveaux bâtiments pour adapter
l'offre des places d'étude à la demande croissante. Aujourd'hui, il s'agit plutôt de
rénover, d'agrandir de cas en cas, d'adapter et de moderniser les bâtiments et
installations. Les transformations ont pris le pas sur l'ouverture de nouveaux
grands chantiers. Le renouvellement des équipements et appareils prend toujours
plus d'importance en raison de la rapidité de l'évolution technologique.
Le problème principal que posent aujourd'hui nombre de subventions aux
investissements est celui de la disproportion entre leur importance financière et
les frais administratifs qu'elles entraînent pour la Confédération, les cantons et les
organes appelés à être consultés.
Des imprécisions et différences quant au montant des subventions ont conduit à
une détérioration des relations entre la Confédération et les cantons et au dépôt
d'interventions au Conseil national (postulat de la Commission de gestion du
Conseil national du 12 juin 1985, postulat Segmüller du 21 juin 1985). Bien que
nous ne partagions pas entièrement les avis et les conclusions du rapport de la
Commission de gestion au Conseil national sur l'inspection concernant l'aide aux
universités (FF 1985 I 699), nous renvoyons le lecteur à ce rapport pour l'exposé
des différents problèmes.
Etant donné ces problèmes, fallait-il continuer à allouer des subventions aux
investissements ou, au contraire, y renoncer et augmenter en proportion les
subventions de base? Les subventions aux investissements allouées par la Confé-
dération contribuent dans une large mesure à stimuler le développement et la
modernisation des universités. En cas d'investissements importants, elles faci-
litent, dans les cantons, l'acceptation des demandes de crédit par le Parlement et
le peuple. Ces subventions permettent aussi d'engager les moyens financiers mis à
disposition par la Confédération de manière plus sélective. Leur suppression
entraînerait de gros désavantages pour la politique universitaire. Différentes
améliorations sont donc proposées en vue de maintenir un équilibre approprié
entre l'importance financière des subventions aux investissements et les frais
administratifs qu'elles entraînent. A des fins de simplification, nous proposons
que les subventions aux investissements se limitent à des projets égaux ou
supérieurs à 300 000 francs.
Ces dernières années, les investissements inférieurs à 300 000 francs représen-
taient en moyenne quatre cinquièmes des demandes mais seulement un septième
environ de la somme totale des subventions. Le problème des frais administratifs
revêt ici une acuité particulière. A l'avenir, les investissements inférieurs à 300 000
francs et les loyers doivent être financés dans le cadre des subventions de base.
L'enveloppe financière et les tranches annuelles correspondantes doivent être
augmentées en conséquence. Les dépenses liées aux investissements mineurs et
aux loyers seront donc reportées dans les plans pluriannuels.
Quant aux investissements plus importants, les subventions se calculent en
pour-cent des dépenses subventionnables. Nous avons étudié de manière appro-
fondie différentes variantes, dont celle recommandée par la Commission de
1328

gestion du Conseil national qui prévoit que les subventions soient fixées forfai-
tairement.
Appliquée à la pratique, la notion de forfait recouvre en fait des réalités très
différentes. En cas de forfait au sens propre du terme, les subventions ne sont plus
calculées en pourcentage des dépenses effectivement subventionnables mais
plutôt sur la base de coûts normalisés, en francs par mètre carré ou par mètre
cube, et par type de bâtiment par exemple. Avec le concours de professionnels de
la construction, nous avons examiné de manière approfondie si et dans quelle
mesure un tel système de subventionnement pourrait à l'avenir être appliqué aux
constructions universitaires. Il en est résulté que l'octroi de subventions forfai-
taires par mètre carré ou par mètre cube était envisageable, pour des bâtiments
neufs tout au moins, mais pas pour les transformations. Pour les immeubles neufs
- qui ne devraient représenter à l'avenir qu'un cinquième environ des cas
d'investissement dans la construction -, il faudrait encore distinguer selon le type
de bâtiment (sciences humaines, sciences naturelles avec équipement sophistiqué
ou simple). La mise sur pied et l'adaptation périodique d'un tel système de
subventions forfaitaires entraîneraient à coup sûr des frais administratifs considé-
rables. Néanmoins, pour tenir compte des vœux de la Commission de gestion du
Conseil national, nous proposons pour l'instant une série de forfaits partiels et de
simplifications. Un grand pas dans cette direction consiste à inclure dans les
subventions de base les investissements inférieurs à 300 000 francs et les loyers.
Les autres innovations sont les suivantes:
Le Conseil fédéral réglemente le calcul des dépenses subventionnables. Par voie
d'ordonnance, il peut introduire des forfaits ou des taux maximaux par mètre cube
transformé pour les dépenses subventionnables. De telles solutions seront élabo-
rées d'entente avec les cantons et la Conférence universitaire. Les travaux
d'aménagement extérieur ou des déductions de frais d'entretien d'immeubles
pourraient par exemple faire l'objet de forfaits partiels.
Les subventions aux bâtiments des cliniques universitaires de médecine humaine
feront désormais l'objet de forfaits. Selon le droit en vigueur, les dépenses sont
subventionnées dans la mesure où elles servent aux besoins de l'enseignement et
de la recherche (art. 10, 2e al., let. b, LAU); l'ordonnance précise que cette
participation se calcule d'après les frais supplémentaires nécessités par les besoins
de l'enseignement et de la récherche (art. 19, 1er al.). En pratique, on avait fixé
pour un immeuble la part dévolue à l'enseignement et à la recherche d'après le
degré d'utilisation à des fins universitaires des différents secteurs d'exploitation
de l'hôpital. Mais la classification d'immeubles d'après les critères enseignement
et recherche a souvent posé des problèmes considérables. La part dévolue à
l'enseignement et à la recherche doit à l'avenir s'élever à 30 pour cent des
dépenses subventionnables pour les constructions de cliniques de médecine
humaine. Ce chiffre correspond à la moyenne des dix dernières années, fournie
par le Bureau des constructions universitaires de la Conférence universitaire. Par
rapport à la situation présente, et dans chaque cas particulier, les cantons
universitaires toucheront plus ou moins de subventions, mais à moyen et long
terme ces différences vont s'équilibrer. N'oublions pas que cinq cantons seulement
exploitent des cliniques universitaires: le nombre des bénéficiaires de subventions
est donc restreint et la vue d'ensemble facile à obtenir. Les frais de contrôle vont
s'abaisser.
1329

412.5 
Procédure d'allocation et de paiement des subventions;
simplifications
La procédure s'articule aujourd'hui en deux temps: la procédure d'allocation
d'abord, qui se subdivise en procédure préliminaire et procédure principale, la
procédure de paiement ensuite. Elles sont présentées de manière détaillée dans le
rapport de la Commission de gestion du Conseil national (FF .79551 705 à 707) et
c'est pourquoi nous nous bornons ici à en mentionner brièvement les différentes
étapes:
Procédure d'allocation:
Procédure préliminaire (projets de construction de plus de 5 mio. de fr., acquisi-
tions d'une valeur supérieure à 1 mio. de fr.):
- Conférence universitaire,
- Conseil suisse de la science.
Procédure principale
- Conférence universitaire,
- Conseil suisse de la science,
- Autorités fédérales (Office de l'éducation et de la science, Office des construc-
tions, Administration des finances).
Procédure de paiement:
- Autorités fédérales (Office de l'éducation et de la science, Office des construc-
tions, Contrôle des finances).
La procédure d'allocation des subventions est considérablement simplifiée dans le
projet. En voici les grandes lignes:
La procédure préliminaire ne fera plus l'objet d'une réglementation fédérale. Elle
sera plutôt l'affaire des cantons ayant à charge une université, et donc de la
Conférence universitaire; ils devront veiller à ce que les projets d'investissements
soient harmonisés assez tôt entre eux et judicieusement aménagés. La Confédéra-
tion - en tant qu'organe qui octroie les subventions - n'est pas liée par des
décisions préalables.
En ce qui concerne la procédure d'allocation, le Département fédéral de l'inté-
rieur est désormais le seul responsable. Le passage obligatoire par les instances de
la Conférence universitaire et du Conseil suisse de la science est supprimé. Le
département peut les consulter lorsqu'une demande soulève des problèmes de
coordination (Conférence universitaire) ou met en cause les principes de la
politique de la science (Conseil suisse de la science). Mais la responsabilité de
l'examen matériel de la demande et de la décision d'octroi de la subvention reste
exclusivement en mains du département. Cette solution correspond à un autre
vœu important exprimé par la Commission de gestion du Conseil national.
La procédure d'allocation est revalorisée. Il s'agit ainsi d'éviter que, pour des
constructions, des différences puissent être enregistrées entre les montants des
subventions allouées et ceux versés au cours de la procédure de paiement. Durant
celle-ci, le contrôle ne doit si possible plus porter sur tous les détails du décompte
de construction mais seulement pour l'essentiel sur le volume de la construction et
sa conformité avec les plans présentés. Le requérant ne peut plus porter en
1330

compte d'éventuels frais supplémentaires à moins qu'il n'ait présenté une de-
mande complémentaire portant sur des modifications importantes du volume et
obtenu une décision d'allocation. La Confédération, pour sa part, renonce dans ce
système à déduire le cas échéant de la subvention des diminutions mineures de
coûts survenues en cours d'exécution de la construction.
412.6 
Organes de la politique universitaire; meilleure répartition
des tâches et délimitation plus précise des attributions
Les attributions de la Conférence universitaire et du Conseil suisse de la science
sont décrites de manière très détaillée dans la loi sur l'aide aux universités en
vigueur (art. 18 et 19). Il existe une hiérarchie entre les deux organes qui oblige le
Conseil suisse de la science à se prononcer sur les propositions, recommandations
et rapports que lui soumet la Conférence universitaire. Il convient en outre de
relever que le cahier des charges de la Conférence universitaire contient des
tâches qui n'ont que peu de rapport avec la partie de la loi sur l'aide aux
universités qui traite des subventions. Il ressort également de la loi que les deux
organes sont interdépendants au niveau de leur composition puisque trois des
membres du Conseil suisse de la science sont nommés sur proposition de la
Conférence universitaire. Les deux organes se sont toujours efforcés d'éviter des
recoupements de leurs activités mais, à cet égard, la loi leur a imposé certaines
limites.
La nouvelle loi tend à une répartition plus claire des tâches incombant à la
Conférence universitaire et au Conseil suisse de la science et met l'accent sur les
activités spécifiques de chacun des deux organes.
La Conférence universitaire est l'organe commun des collectivités publiques ayant
charge d'université. La Confédération en fait partie à double titre: elle a la charge
des hautes écoles fédérales et elle alloue des subventions. Les attributions de la
Conférence universitaire sont de deux natures: certaines tâches lui sont confiées
en vertu de la loi sur l'aide aux universités, d'autres statutairement par la
Confédération et les cantons en tant que collectivités ayant charge d'université.
Le Conseil suisse de la science est l'organe consultatif du Conseil fédéral. Sa tâche
principale est d'établir une conception globale de la politique de la science et de la
recherche. Le Conseil suisse de la science doit jouir d'une certaine autonomie
quant à ses activités concrètes. Sa composition - un nombre réduit de personnali-
tés indépendantes et reconnues en matière de politique de la science - correspond
à son rôle: apporter des idées, inspirer et critiquer. Depuis l'entrée en vigueur de
la loi sur la recherche, l'objectif prioritaire du Conseil suisse de la science est la
politique de la recherche, qui ressortit davantage à la Confédération que la
politique universitaire. C'est pourquoi le Conseil suisse de la science doit trouver
sa base légale dans la loi sur la recherche (LR; RS 420.1) et non plus dans la loi sur
l'aide aux universités. Mais il continue à avoir d'importantes attributions en
matière de politique universitaire: définir les grandes orientations, donner son
avis sur les plans pluriannuels et sur les demandes de reconnaissance du droit aux
subventions; le Conseil fédéral et le Département fédéral de l'intérieur peuvent
en outre lui confier d'autres mandats.
1331

413 
Loi
Section 1: Dispositions générales
Article premier But
Comparativement au droit actuel (art. 1er LAU), l'article premier relatif au but de
la loi est plus bref. Il contient néanmoins tous les éléments essentiels. D'une part,
il fait état de l'encouragement aux universités cantonales et aux institutions
universitaires reconnues et précise que le soutien de la Confédération est accordé
sous forme d'aides financières et non d'indemnités. D'autre part, l'article souligne
la nécessité de voir la Confédération et les cantons mener ensemble une politique
universitaire coordonnée. On a par contre renoncé à une disposition particulière
prévoyant que la Confédération peut aussi participer aux entreprises communes
des universités et hautes écoles suisses.
Article 2 Droit aux subventions
Comme c'est actuellement le cas, ce sont les cantons ayant la charge d'une
université qui pourront prétendre aux subventions (1er al). Nous avons renoncé à
énumérer les huit cantons universitaires, à savoir Baie, Berne, Fribourg, Genève,
Lausanne, Neuchâtel, Zurich et Saint-Gall.
Aux termes du droit en vigueur (art. 2,3e al., LAU), la compétence de reconnaître
une nouvelle université appartient à l'Assemblée fédérale. Il semble peu probable
que de nouvelles universités soient créées à moyen terme, cette question ayant
perdu une grande partie de son actualité en raison de la diminution attendue du
nombre des étudiants. La procédure de reconnaissance de nouvelles universités
serait, le cas échéant, menée par le Conseil fédéral au titre de l'exécution de la loi.
Le 2e alinéa autorise le Conseil fédéral à reconnaître un droit aux subventions à
des institutions universitaires, après consultation du canton du siège, de la
Conférence universitaire et du Conseil suisse de la science. La condition d'une
telle reconnaissance est que l'institution assume avant tout des tâches de forma-
tion et de perfectionnement du niveau universitaire et qu'elle ne puisse être
intégrée dans une université existante, cela pour des motifs importants. En
exigeant que l'institution s'occupe de formation et de perfectionnement, on
délimite clairement la portée de cette disposition par rapport à l'appui concédé à
des établissements de recherche au sens de l'article 16 de la loi fédérale sur la
recherche. En outre, cette exigence a pour effet que les services chargés unique-
ment de la documentation ne pourront plus prétendre à des subventions au titre
de la loi sur l'aide aux universités.
Les institutions actuellement reconnues qui exercent des tâches de formation au
niveau universitaire devront, pour les raisons évoquées, faire l'objet d'une
procédure de reconnaissance. Elles seront reconnues conformément à l'article 2,
si les conditions prévues par la loi sur l'aide aux universités sont remplies. Dans
l'hypothèse contraire, une prestation financière de la part de la Confédération
pourrait éventuellement être allouée en application de l'article 16 de la loi
fédérale sur la recherche.
1332

Artide 3 Catégories de subventions
Cette disposition est nouvelle et donne un aperçu des différentes sortes de
subventions prévues par la loi: subventions de base, subventions aux investisse-
ments et subventions extraordinaires. Pour le reste, la réglementation relative aux
subventions prévue dans le projet est plus courte que dans la loi actuelle (neuf
articles au lieu de quatorze).
Les subventions extraordinaires constituent une innovation. Le 3e alinéa dit
clairement que ces subventions seront allouées en sus des subventions de base et
des subventions aux investissements (cf. aussi art. 11). Le nouveau régime des
subventions est décrit en détail au chiffre 412.
Les conséquences financières de la reconnaissance de nouvelles institutions
universitaires ou universités seront prises en considération lors de la fixation de
l'enveloppe financière pour la prochaine période de subventionnement.
Section 2: Subventions de base
Article 4 Objet et calcul
L'Assemblée fédérale fixe l'enveloppe financière pour les subventions de base
(art. 3) en se fondant sur les dépenses prévisibles qui sont inscrites dans les plans
pluriannuels (art. 14). A l'instar du droit actuel (art. 4 LAU), l'article 4 fixe
uniquement l'objet des subventions de base et les facteurs entrant en considéra-
tion pour les répartir. L'inclusion des investissements inférieurs à 300 000 francs et
des loyers est une nouveauté. Jusqu'à présent, on comptait parmi les investisse-
ments certains loyers, ce qui n'est pas tout à fait correct du point de vue matériel.
En doublant le montant des frais donnant droit à subvention pour les investisse-
ments inférieurs à 300 000 francs et pour les loyers, on tient compte du fait que la
part des subventions de base versées au titre de l'exploitation équivaut en
moyenne à un peu moins de la moitié de la part de l'aide concédée pour les
investissements. La procédure est en outre notablement simplifiée: la procédure
d'allocation disparaît et le décompte s'effectue sur la base des listes de frais
remises par les ayants droit. Des contrôles n'interviendront que sous forme de
sondages. Ils viseront à vérifier que les cantons établissent leurs comptes d'après
les mêmes critères.
Le 2e alinéa reprend la teneur de la loi en vigueur. En réglant la répartition d'un
cinquième de la subvention annuelle octroyée, il tient compte notamment de la
situation particulière des petits cantons universitaires.
Le 3e alinéa décrit selon quels facteurs les quatre cinquièmes de la subvention
annuelle restants sont répartis. Son but est d'obtenir une répartition qui corres-
ponde aux frais d'exploitation des universités de l'année précédente. Il ne s'agit
pas de prendre en compte tous les postes de dépenses, mais de faire reposer le
calcul sur quelques paramètres déterminés, de manière à simplifier la procédure.
Les critères de répartition actuels sont repris aux lettres a et b, dans une
formulation toutefois plus concise. Les calculs ont montré que la classification
actuelle des frais (traitements, forfaits pour cliniques et frais de matériel) rend
compte très exactement de la structure des dépenses d'exploitation des univérsi-
1333

tés; elle doit, partant, être maintenue. Ce qui est nouveau, comme cela a été dit
précédemment, c'est la prise en compte des investissements inférieurs à 300 000
francs et des loyers (let. c). Les investissements dont il est question ici sont de
même nature que les investissements d'un montant égal ou supérieur à 300 000
francs, définis à l'article 6.
A la différence du droit en vigueur (art. 5 à 7 LAU), les modalités d'exécution du
3e alinéa seront réglées dans une ordonnance. La réglementation prévue jusqu'à
présent dans la loi est de toute manière incomplète, ce qui exige un certain
nombre de délégations de compétence au Conseil fédéral. La Conférence univer-
sitaire sera entendue lors de l'élaboration des prescriptions d'exécution.
Article 5 Subventions de base pour les institutions universitaires reconnues
Cette disposition reprend l'article 16,2e alinéa, de la loi en vigueur en le précisant.
Le taux maximum prévu est le même qu'actuellement: 45 pour cent des frais
d'exploitation.
Section 3: Subventions aux investissements
Article 6 Investissements subventionnables
Les investissements sont définis en détail à l'article 10 de la loi actuelle. Le projet,
en revanche, n'en donne qu'une définition générale. La concrétisation devra se
faire au niveau de l'ordonnance, qui pourra, au besoin, être plus facilement
adaptée à de nouvelles données.
Il y a investissement, et donc droit aux subventions, en cas d'acquisition, de
construction, d'amélioration ou d'agrandissement de biens matériels (bâtiments,
installations, appareils, équipements, bibliothèques, etc.). C'est là la première
condition qui doit être remplie. En revanche, la notion d'investissement ne
recouvre pas les améliorations à court terme ou celles d'ordre immatériel, par
exemple les frais de perfectionnement des enseignants, ni les mesures visées au
2e alinéa, lettre b.
Deuxième condition: il faut que l'investissement soit égal ou supérieur à 300 000
francs. Pour que diverses acquisitions puissent être considérées comme un
investissement unique, il est nécessaire qu'elles aient entre elles un lien étroit,
notamment qu'elles soient tributaires l'une de l'autre. Si un investissement
n'atteint pas la somme de 300 000 francs, il demeure néanmoins subventionnable
dans les limites prévues à l'article 4.
La troisième condition est que les investissements servent soit à l'enseignement et
à la recherche, objectifs principaux des universités, soit au bien-être des étudiants
ou encore à l'administration de l'université (dépenses d'infrastructure). Si certains
d'entre eux servent à d'autres fins (p. ex. soins médicaux à la population), seule
donne droit à subvention la part de la dépense totale considérée comme
investissement au sens de la présente loi. Le 2e alinéa, lettre d, précise ce point.
Les constructions de cliniques universitaires sont soumises à une réglementation
particulière (art. 7, 2e al).
1334

Le 2e alinéa énumère les frais non subventionnables. Il est conforme à la pratique
générale de subventionnement de la Confédération. La lettre d mentionne les
principes du subventionnement pour les bâtiments polyvalents. Pour les construc-
tions de cliniques universitaires de médecine humaine la règle simplifiée de
l'article 7, 2e alinéa, est applicable.
Le 3e alinéa énumère pour sa part les deux conditions mises à l'octroi des
subventions aux investissements; elles sont étroitement liées les unes aux autres.
En exigeant que les projets soient «rationnels», on veut qu'il y ait proportionnalité
entre les buts mentionnés au 1er alinéa et les moyens engagés. On demande en
outre qu'il y ait «répartition des tâches» et «collaboration» car, dans un pays de
dimension modeste comme la Suisse, chaque université ne peut offrir l'ensemble
des voies de formation. Les universités doivent donc dans une certaine mesure se
spécialiser et collaborer étroitement. A noter que ces conditions vont au-delà de
celles qui sont fixées à l'article 13, 2e alinéa, de la loi actuelle.
La Confédération continuera à appliquer ces critères avec retenue. Ceux-ci sont
néanmoins indispensables au cas où les responsables d'universités auraient
tendance à l'immodération et ne parviendraient pas à coordonner leurs actions au
sein de la Conférence universitaire. La Confédération doit néanmoins avoir la
garantie que les subventions qu'elle alloue au titre de l'investissement seront
utilisées judicieusement.
Article 7 Calcul des frais subventionnables
L'article 7 est nouveau. Il règle le calcul des frais subventionnables.
La tâche de préciser les principes établis à l'article 6 incombe au Conseil fédéral.
Il préparera la réglementation d'exécution nécessaire en accord avec la Confé-
rence universitaire. Le Conseil fédéral est par ailleurs compétent pour fixer des
taux maxima pour les frais subventionnables, par mètre cube construit; il pourra
s'agir par exemple de taux uniformes pour l'ensemble de la Suisse ou alors de taux
échelonnés selon les genres de bâtiments. Le Conseil fédéral peut également
prévoir un mode de calcul forfaitaire, non pas pour l'ensemble des frais, mais pour
certains postes (p. ex. œuvres d'art, aménagements extérieurs, déduction forfai-
taire pour les mesures d'entretien).
Les dépenses engagées pour les constructions de cliniques universitaires de
médecine humaine qui seront prises en compte selon l'article 6 seront sub-
ventionnées à raison de 30 pour cent. Il ne sera plus nécessaire de déterminer la
part revenant à l'enseignement et à la recherche dans les cas concrets.
Article 8 Taux des subventions
Cette disposition correspond à l'article 12 de la loi actuelle. Les taux en vigueur
ont été repris. On a, par contre, renoncé à prévoir des suppléments. D'une part, la
fixation de critères pour l'octroi de ces suppléments a donné lieu à des difficultés.
D'autre part, la suppression des suppléments est compensée par la création de
subventions extraordinaires (art. 11), qui sont un instrument plus souple.
Article 9 Procédure d'allocation
Le principal responsable du déroulement de la procédure est le Département
1335

fédéral de l'intérieur (1er al.). C'est à lui qu'il incombe de statuer sur les demandes
et d'accorder les subventions. Il peut prendre l'avis de la Conférence universitaire
et du Conseil suisse de la science sur des questions spécifiques (2e et 3e al).
Article 10 Procédure de paiement
Le 1er alinéa décrit le déroulement de la procédure de paiement des subventions
pour les investissements servant à la construction. Les subventions sont versées
lorsque la construction est conforme au devis et aux plans (volume construit
indiqué). Il y aura certes toujours des différences mineures, par exemple dues au
renchérissement, par rapport aux plans. Seules toutefois des variations plus
importantes du volume construit - dont l'ampleur sera délimitée dans l'ordon-
nance et qui sont justifiées pour des raisons sérieuses et non prévisibles - pourront
donner lieu à un nouvel examen de la demande et, éventuellement, à une révision
de la subvention accordée. Si de tels écarts par rapport à la demande devaient
apparaître en cours de construction, le requérant aurait la possibilité de déposer
une demande complémentaire et, le cas échéant, d'obtenir une nouvelle décision
de subventionnement.
Le 2e alinéa reprend la règle relative aux versements partiels établie dans le projet
de loi fédérale sur les aides financières et les indemnités (FF 19871 442).
Le 3e alinéa fixe la procédure à suivre pour le versement des subventions lorsque
les investissements ne servent pas à la construction.
Section 4: Subventions extraordinaires
Article 11
Cette disposition est nouvelle. Elle règle les subventions extraordinaires de la
manière suivante:
Des subventions extraordinaires ne seront allouées qu'à titre exceptionnel et pour
répondre à des besoins particuliers; les subventions ordinaires demeurent l'instru-
ment d'encouragement principal. Les subventions extraordinaires seront allouées
dans le cadre d'une procédure distincte de la procédure ordinaire de planification
et d'ouverture des crédits; il faudra donc prévoir des moyens en sus de l'enveloppe
financière et du crédit d'engagement selon l'article 3, 2e alinéa.
Les subventions extraordinaires iront au-delà de l'aide normale: les taux pourront
par exemple être plus élevés, elles pourront englober aussi bien le domaine des
investissements que celui de l'exploitation ou enfin être combinées avec d'autres
subventions (allouées p. ex. en vertu de la loi fédérale sur la recherche).
Ces subventions seront allouées pour une durée limitée. Elles ne devront pas
constituer une source de financement durable. A la longue, elles devront être
remplacées, au besoin, par des subventions ordinaires, les subventions extra-
ordinaires ne devant servir qu'à donner des impulsions au développement des
universités.
L'obtention de telles subventions est liée à une double condition: il faut qu'il y ait
besoin urgent et que le projet réponde à l'intérêt national, impératifs qui ne
pourraient pas être suffisamment pris en compte dans le cadre d'une procédure
1336

.g 
ordinaire de planification et de subventionnement. L'existence d'un intérêt
national doit pouvoir être déterminé d'après les buts et les tâches fixés dans la
constitution.
Aux termes du 2e alinéa, l'Assemblée fédérale est compétente pour ouvrir les
crédits et régler l'utilisation des subventions. Jusqu'ici, elle pouvait le faire en
vertu de l'article 27 de la constitution, sous la forme d'arrêtés fédéraux de portée
générale sujets à référendum. Désormais, ces arrêtés ne seront plus sujets à
référendum.
Au 3e alinéa, la compétence d'octroyer les subventions extraordinaires est
déléguée au Département fédéral de l'intérieur.
Section 5: Conférence universitaire suisse
Article 12
Comparée au droit en vigueur (art. 19 LAU), la nouvelle disposition régissant la
Conférence universitaire est plus concise. En particulier, l'énumération détaillée
des attributions et les règles quant à la composition de ladite conférence ne sont
pas reprises.
En vertu d'une disposition de la loi, la Conférence universitaire est un organe
commun, composé de représentants de la Confédération, des cantons universi-
taires et non universitaires, ainsi que des hautes écoles. La Confédération fait
partie de la Conférence universitaire non seulement au titre de responsable de
hautes écoles, mais aussi en sa qualité de bailleur de fonds. La Conférence
universitaire regroupe donc les pouvoirs publics, les universités et les hautes
écoles. Des représentants d'autres institutions, par exemple du Fonds national, du
corps intermédiaire, d'organisations d'étudiants peuvent être admis en qualité de
membres de plein droit (1er al.).
La loi ne règle pas les attributions de la Conférence universitaire d'une manière
exhaustive. Celles-ci sont fixées par les statuts. Les tâches que le législateur lui a
attribuées concernent l'exécution de la loi: planification, coordination et informa-
tion (2e al).
La mobilité des étudiants, des collaborateurs scientifiques et du corps professoral
revêt une importance particulière. Or cette mobilité suppose que l'on développe
encore davantage que jusqu'à présent la reconnaissance mutuelle des phases de
formation, des examens et des diplômes. Dans cette perspective, les universités
devront procéder à une série d'accords par discipline. L'harmonisation des
conditions de formation est une des tâches principales incombant à la Conférence
universitaire dans le cadre de son mandat de coordination (3e al.).
La Confédération participe à la couverture des frais de la Conférence universi-
taire (4e al.) pour une quote-part fixée par le Conseil fédéral. Celle-ci devrait
comme jusqu'ici représenter la moitié de la totalité des frais, l'autre moitié étant
prise en charge par les cantons.
La Conférence universitaire se dote de statuts qui régissent ses activités. Ceux-ci
doivent être approuvés par le Conseil fédéral (5e al.). Les statuts règlent
1337

notamment la composition de la Conférence universitaire, l'élection des membres
et du président ainsi que la gestion.
Le Conseil suisse de la science sera - et c'est nouveau - principalement régi par la
loi fédérale sur la recherche. Dans le cadre de la loi sur l'aide aux universités, il se
borne à définir et à soumettre au Conseil fédéral les grandes orientations que doit
prendre le développement des universités et hautes écoles (art. 13) et à donner
son avis sur les plans pluriannuels (art. 14, 5e al.) ainsi que sur les demandes de
reconnaissance du droit aux subventions (art. 2, 2e al). A l'exception d'échanges
de vues au sujet de demandes de subventions aux investissements (art. 9,3e al.), le
Conseil suisse de la science ne participe plus à la procédure d'allocation des
subventions. Ses tâches sont donc désormais nettement délimitées par rapport à
celles de la Conférence universitaire. De même, à la différence de ce que prévoit
la loi en vigueur, le Conseil suisse de la science ne sera plus placé au-dessus de la
Conférence universitaire.
Section 6: Planification, coordination et information
Article 13 Grandes orientations
L'actuelle procédure de planification à moyen terme a donné de bons résultats. Il
lui manquait toutefois encore une orientation de principe concrétisée dans des
buts généraux, à long terme, pour le développement des universités dans l'en-
semble du pays. Cette lacune est désormais comblée par le recours à un modèle de
procédure analogue à celui qui est prévu dans la loi fédérale sur la recherche: le
Conseil suisse de la science est chargé d'élaborer périodiquement à l'intention du
Conseil fédéral des propositions relatives aux grandes orientations que doit
prendre le développement coordonné de toutes les universités suisses, en tenant
compte des impératifs et des tâches essentielles de la politique de la recherche
(art. 21 et 22 LR).
Article 14 Plan pluriannuel et coordination
Cette disposition, à l'instar de la pratique actuelle, fait obligation d'établir un plan
pluriannuel des besoins de l'ensemble des universités. Cette tâche incombe à la
Conférence universitaire (1er al.). Le plan pluriannuel est un important instru-
ment de coordination. Il se fonde sur les plans d'exécution et les plans financiers
des ayants droit aux subventions et tient compte (2e al.) des grandes orientations
dont il est question à l'article 13. Le plan pluriannuel (3e al.) et la prise de position
du Conseil suisse de la science (5e al.) servent de base de décision aux autorités
fédérales. Le projet garantit enfin que les écoles polytechniques fédérales seront
associées aux tâches de planification et de coordination (4e al.).
Article 15 Rapports
Cette disposition reprend dans les principes le droit actuel (art. 20,1er et 2e al.).
Article 16 Statistique
Cette disposition regroupe les principaux points de l'article 20, 3e alinéa, de la loi
en vigueur et de l'article 46 de l'ordonnance. Elle tient aussi compte des travaux
1338

., 
préparatoires relatifs à la nouvelle loi sur la statistique fédérale, qui prévoit que la
compétence d'ordonner des relevés statistiques dans le domaine universitaire et
d'en établir les principes appartient au Conseil fédéral; le Département fédéral de
l'intérieur est pour sa part autorisé à édicter des directives techniques.
Section 7: Dispositions transitoires et finales
Article 17 Exécution
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la loi. Il consultera les cantons
avant d'édicter des dispositions d'exécution ou de prendre d'autres décisions
importantes en matière de politique universitaire.
Article 18 Modification de la loi fédérale sur la recherche
Le Conseil suisse de la science sera dorénavant régi par la loi fédérale sur la
recherche, et plus précisément par la section 3 nouvellement créée. Comme nous
l'avons déjà dit, le Conseil suisse de la science doit axer son activité non pas sur la
politique universitaire, mais sur celle de la recherche. C'est sciemment que nous
avons formulé les tâches du Conseil suisse de la science de manière très générale.
En effet, le Conseil suisse de la science reste l'organe consultatif du Conseil
fédéral et jouit d'une grande autonomie dans l'accomplissement de ses tâches,
qu'il se les soit fixées lui-même ou qu'elles lui aient été confiées par le Conseil
fédéral (1er al.).
Le Conseil fédéral nomme les membres du Conseil suisse de la science et en
désigne le président (2e al.), ce qui n'est pas le cas pour la Conférence universi-
taire. Cette disposition est justifiée puisque le Conseil suisse de la science est un
organe qui relève exclusivement de la Confédération alors que la Conférence
universitaire est un organe commun de la Confédération et des cantons.
Article 19 Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 28 juin 1968 sur l'aide aux universités peut être abrogée.
Article 20 Disposition transitoire
Les cantons universitaires expressément mentionnés dans la loi actuelle conti-
nuent d'avoir droit aux subventions sans qu'il soit nécessaire d'établir une
disposition transitoire à cet effet. L'article 2, comme nous l'avons déjà vu, régit la
procédure de reconnaissance d'institutions universitaires. Une disposition transi-
toire ne s'impose donc que pour les demandes de subventions aux investissements,
avant tout celles dont le montant est inférieur à 300 000 francs et qui seront en
suspens au moment de l'entrée en vigueur de la loi. La portée de cette disposition
est à vrai dire assez restreinte.
42 
Carte murale de la Suisse
421 
Généralités
Aux termes de l'arrêté fédéral concernant la distribution gratuite, aux écoles,
d'une carte murale de la Suisse du 31 mars 1894 (RS 411.41), la Confédération
1339

édicté une telle carte et la remet gratuitement aux écoles primaires, moyennes et
complémentaires qui enseignent la géographie. Les autres écoles doivent la payer.
La dernière édition dont dispose la Confédération date de l'année 1983; les
personnes intéressées peuvent encore en obtenir des exemplaires.
422 
Nouvelle répartition
Alors qu'au 19e siècle la carte murale avait encore pour fonction de renforcer la
cohésion nationale et que sa distribution par la Confédération représentait un
geste symbolique en faveur de l'enseignement obligatoire et gratuit, ce devoir
apparaît aujourd'hui comme une exception dépassée au principe de la compé-
tence cantonale dans ce domaine. L'acquisition du matériel scolaire destiné aux
écoles primaires et moyennes relève des cantons. C'est à ces derniers qu'il doit
incomber désormais de régler les diverses questions pouvant se poser en rapport
avec la carte murale de la Suisse: réédition, choix de l'éditeur, prix, etc. Dans la
perspective de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons, une majorité de cantons a déjà introduit une nouvelle carte murale de la
Suisse (édition 1986) qui est publiée par une entreprise privée.
423 
Arrêté fédéral
Afin de délier la Confédération de son obligation, il convient d'abroger l'arrêté
fédéral du 31 mars 1894. Au moment de fixer la date de l'entrée en vigueur, il
faudra veiller à abroger également l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1901
concernant la distribution gratuite de la carte murale de la Suisse à des établisse-
ments d'instruction (RS 411.411).
43 
Assurance-invalidité
431 
Généralités
Selon l'article 34iuater
; 2e alinéa, de la constitution, la Confédération institue par
voie législative une assurance-vieillesse, survivants et invalidité obligatoire pour
l'ensemble de la population. Cette assurance est réalisée avec le concours des
cantons. Adoptée le 19 juin 1959, la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI;
RS 831.20) a largement donné satisfaction et constitue aujourd'hui un des volets
les plus importants de notre système de prévoyance sociale. Les cantons y
apportent leur concours principalement en mettant sur pied des structures
d'application décentralisées, ainsi qu'en contribuant au financement de l'assu-
rance. Régie par la Confédération, appliquée pour l'essentiel dans les cantons
sous la surveillance de la Confédération et financée pour moitié par ces collectivi-
tés publiques (Confédération: 37,5 % des dépenses, cantons: 12,5 %), l'assurance-
invalidité (AI) illustre un aspect de notre fédéralisme coopératif.
Lors du réexamen de l'Ai dans l'optique de la nouvelle répartition des tâches
entre Confédération et cantons, il est apparu que le secteur des prestations
individuelles aux assurés n'appelait pas de révision, mais que des réajustements
1340

pourraient se révéler judicieux en matière de financement et d'application de
l'assurance. On avait constaté entre autres que la pratique des organes de l'Ai
pouvait différer d'un canton à l'autre et que la multiplicité des organes d'exé-
cution engendrait certaines difficultés: manque de transparence, lenteurs dans le
traitement des cas.
Dans son rapport du 31 juillet 1979 sur le premier train de mesures en vue d'une
nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, la commis-
sion d'étude avait proposé deux possibilités de réforme. La première prévoyait un
transfert des tâches d'exécution à la Confédération, accompagnée de la suppres-
sion de la contribution des cantons au financement de l'Ai. Dans la seconde
variante, on envisageait au contraire d'accroître la participation des cantons à
l'appplication de l'Ai et de doubler leur contribution à son financement. Lors de
la procédure de consultation de 1980, une majorité très nette s'était déclarée
favorable à la première variante.
Afin d'élucider encore d'autres questions, on décida cependant d'affiner encore
l'étude de l'Ai lors de l'élaboration du second train de mesures. Dans son rapport
de janvier 1984, la commission d'étude proposa une réforme de l'Ai en trois
volets: création d'offices AI décentralisés relevant de la Confédération, accroisse-
ment de l'engagement des cantons en faveur de l'aide aux invalides et diminution
correspondante de leur participation au financement de l'assurance.
Lors de la procédure de consultation de 1984/85, la proposition relative au
financement a été largement acceptée, alors que celle touchant l'aide aux
invalides a suscité une forte opposition. L'idée de réorganiser l'Ai, pour sa part, a
été accueillie favorablement. Mais alors que les partis politiques et les organisa-
tions intéressées souscrivaient au modèle suggéré par la commission d'étude, onze
cantons ne se sont déclarés favorables à une simplification des structures d'appli-
cation de l'Ai qu'à condition que les nouveaux offices AI restent intégrés aux
caisses de compensation cantonales.
Etant donné les résultats de cette dernière consultation, il valait mieux renoncer à
l'idée d'un désenchevêtrement des tâches en matière d'aide aux invalides. Du
même coup, l'allégement de la contribution des cantons au financement de l'Ai
devenait irréalisable. C'est pourquoi le présent message ne porte que sur la
réorganisation de l'Ai.
432 
Evolution et appréciation de l'organisation existante
Lors de l'introduction de l'Ai en 1960, le législateur avait opté pour une
organisation qui s'appuyait dans la mesure du possible sur les structures existan-
tes, à savoir les caisses de compensation de l'AVS et les services de consultation
pour la réadaptation professionnelle des invalides, organisés pour la plupart au
niveau régional. Seules les commissions AI, organes de milice composés de cinq
membres, avaient alors été créées de toutes pièces (une par canton, une pour le
personnel de la Confédération et une pour les assurés à l'étranger). Le secrétariat
de ces commissions avaient été confié aux caisses de compensation cantonales de
l'AVS et aux deux caisses de compensation fédérales. Cette manière de procéder a
89 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1341

permis d'instituer rapidement la nouvelle assurance et de passer avec succès le cap
de la période d'introduction.
Avec les années, il a toutefois fallu se rendre à l'évidence que les organes de l'Ai
avaient à traiter un nombre de cas bien plus important qu'on ne l'avait prévu. Les
commissions AI en particulier ont été rapidement surchargées. La loi prévoyait
qu'elles devaient rendre, pour chaque demande de prestations, un prononcé
collégial. Cette procédure rallongeait inutilement les délibérations et conduisait à
des retards fâcheux dans la liquidation des affaires. Lors de la première révision
de l'Ai au 1er janvier 1968, on a donc donné au président de la commission la
compétence de décider seul dans tous les cas où il est évident que les conditions
du droit aux prestations sont ou ne sont pas remplies. Celui-ci était cependant
tenu d'entendre le médecin de la commission dans toutes les questions médicales.
Depuis ce moment-là, plus de 90 pour cent des prononcés ont été rendus dans le
cadre d'une procédure présidentielle. Les commissions AI ne s'occupent plus que
des cas douteux ou des questions d'appréciation.
Dans les années septante, les statistiques ont fait apparaître que les rentes étaient
proportionnellement plus nombreuses dans certains cantons que dans d'autres, ce
qui a provoqué des réactions dans le public. Les investigations menées sur place
par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) ont cependant montré que ces
écarts étaient dus principalement à des différences entre les structures écono-
miques des diverses régions qui, soit facilitaient, soit entravaient la réadaptation
des personnes handicapées. Néanmoins, l'on ne pouvait exclure que la marge
d'appréciation relativement importante dont disposaient les commissions AI soit
à l'origine d'une partie des disparités constatées. Cette marge de manœuvre se
trouvait d'ailleurs encore élargie par l'anonymat des prononcés de la commission.
La commission Lutz, chargée alors par le Département fédéral de l'intérieur de
revoir l'organisation de l'Ai, a, en 1977 déjà, formulé une série de recommanda-
tions: renforcement du service médical, délégation de compétences aux secréta-
riats AI, réduction du nombre des membres des commissions AI, intensification
de la surveillance fédérale, rattachement éventuel des offices régionaux aux
secrétariats AI. Afin d'améliorer les bases de décision dans les cas complexes,
l'OFAS a entrepris de mettre sur pied des centres d'observation médicale et
professionnelle indépendants (COMAI et COPAI). En outre, les secrétariats des
commissions AI ont été encouragés à faire le plus possible d'enquêtes sur place,
soit directement, soit par l'intermédiaire des agences communales de l'AVS, afin
de nouer des contacts plus étroits avec les assurés.
L'«année des handicapés» en 1981 et les travaux préparatoires en vue de la
nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons ont été l'occasion
de songer à d'autres réajustements de la procédure. L'OFAS a ainsi enjoint aux
commissions AI et à leurs présidents de donner à chaque assuré l'occasion de
s'exprimer, oralement ou par écrit, avant de rendre un prononcé négatif. Lors de
la 2e révision de l'Ai entrée en vigueur le 1er juillet 1987, ce droit d'être entendu,
assorti d'un droit de consulter les pièces du dossier, a été inscrit à l'article 73b's du
règlement sur l'Ai. Une série de mesures en vue d'accélérer la procédure ont en
outre été prises à la faveur de cette révision. Les offices régionaux AI ont été
autorisés à mettre en œuvre certaines mesures de réadaptation professionnelle
1342

sans devoir attendre le prononcé de la commission AI ou de son président. Les
secrétariats AI ont reçu la compétence de rendre eux-mêmes les prononcés pour
certains genres de prestations lorsque les conditions du droit sont manifestement
remplies. Dans ces cas, on a aussi renoncé à l'établissement d'une décision
formelle par la caisse, ce qui permettait de raccourcir la procédure administrative.
En définitive, l'organisation de l'Ai se présente aujourd'hui comme il suit:
- Les secrétariats AI, gérés par les caisses de compensation cantonales et les deux
caisses de compensation fédérales, constituent sans aucun doute la cheville
ouvrière de l'administration de. l'Ai. Ils ordonnent toutes les mesures néces-
saires à la préparation des décisions. Dans certains cas, et lorsque les conditions
du droit aux prestations sont manifestement remplies, ils prennent eux-mêmes
les décisions, les communiquent directement aux bénéficiaires, en ordonnent
l'exécution et la surveillent.
- Le président de la commission AI décide seul lorsque les conditions du droit aux
prestations ne sont manifestement pas remplies et dans tous les cas simples de
rentes. A la demande de l'assuré, il l'entend personnellement avant de rendre
un prononcé négatif ou dirige l'entretien dans le cadre de la commission
plénière ou d'une délégation de celle-ci.
- La commission AI ne s'occupe plus que des cas douteux et des questions
d'appréciation. Elle se compose toujours de cinq membres, à savoir un médecin,
un spécialiste de la réadaptation professionnelle, un spécialiste du marché du
travail et de la formation professionnelle, un assistant social et un juriste. Les
deux sexes doivent y être représentés.
- L'office régional AI collabore à l'examen des possibilités de réadaptation et
pourvoit à l'orientation professionnelle et au placement des invalides. Depuis
plusieurs années, les cantons ont cherché à créer leur propre office régional afin
de nouer des contacts plus étroits avec les autres services cantonaux (secréta-
riats AI, offices du travail, offices de la formation professionnelle, etc.) d'une
part, ainsi qu'avec les employeurs et les assurés domiciliés dans le canton
d'autre part. Au début de 1988, il existait 17 offices régionaux, dont cinq
seulement avaient encore un rayon d'action s'étendant sur plusieurs cantons.
- Les caisses de compensation de l'AVS sont compétentes pour percevoir les
cotisations (conjointement avec celles de l'AVS), pour prendre les décisions
formelles à l'intention des assurés, ainsi que pour calculer et payer les
prestations en espèces (rentes, allocations pour impotents, indemnités journa-
lières). Ces tâches n'incombent pas seulement aux caisses de compensation
cantonales et fédérales, mais également aux caisses de compensation profes-
sionnelles. Avec la 2e révision de l'Ai, le pouvoir de décision des caisses de
compensation a été quelque peu limité, puisque les secrétariats AI peuvent
désormais accorder la plupart des prestations en nature par simple communica-
tion de leur prononcé.
En presque 30 ans d'activité, l'Ai a donc connu divers ajustements, qui ont permis
d'adapter son fonctionnement à l'évolution de fait. Mais les structures d'applica-
tion n'ont jamais été remodelées. Aujourd'hui, le cadre juridique en place depuis
l'institution de l'assurance ne reflète plus qu'imparfaitement la position et le rôle
respectifs des différents organes. En tant qu'organe collégial, la commission AI,
1343

qui occupait une position centrale dans les premières années de l'Ai, a vu son rôle
diminuer considérablement avec l'introduction des prononcés présidentiels. Dans
certains cantons, la commission ne se réunit plus qu'une ou deux fois par année en
séance pionière. Les secrétariats AI, bien qu'ils assument l'essentiel des tâches
d'application et qu'ils aient de fait aujourd'hui déjà un pouvoir de décision
important, demeurent les seuls organes à ne pas avoir un statut juridique propre.
Quant aux offices régionaux, conçus au départ pour couvrir une région écono-
mique, ils ont eu tendance à se «cantonaliser» sans pour autant être rattachés aux
secrétariats AI, ce qui aurait constitué une mesure de rationalisation. Enfin, les
mesures prises lors de la 2e révision de l'Ai pour accélérer la procédure ont
entraîné un fractionnement du pouvoir de décision entre les différents organes
susmentionnés, qui n'améliore guère la transparence de l'institution.
En résumé, l'organisation actuelle de l'Ai est indiscutablement compliquée et la
dispersion des compétences fâcheuse, même si l'on est parvenu par des adapta-
tions successives à aménager la procédure d'examen et de fixation du droit aux
prestations de manière plus rationnelle. Pour l'assuré, la situation actuelle
présente l'inconvénient majeur qu'il se voit confronté à de multiples organes, qui
interviennent tous au nom de l'«AI». La présente révision a donc pour objectif
premier de simplifier l'organisation de l'Ai en la rendant non seulement plus
facilement accessible à l'assuré mais aussi plus transparente. En règle générale,
l'invalide ou son représentant devrait n'avoir qu'un seul interlocuteur représen-
tant l'assurance. De plus, les décisions qui le concernent devraient toujours
émaner du même office.
433 
Le modèle de réorganisation retenu
Lors des travaux préparatoires, il est apparu que le modèle des offices AI institués
par les cantons offrait, politiquement, les meilleures chances de réalisation.
Certes, la création d'offices AI fédéraux décentralisés, tels que les avait préconisés
la commission d'étude, aurait mieux satisfait à l'exigence de clarté dans la
répartition des tâches entre la Confédération et les cantons et aurait mieux tenu
compte de la situation réelle de ces organes, qui sont des services décentralisés
chargés exclusivement d'appliquer une loi fédérale sous la surveillance directe de
la Confédération. Le modèle proposé par la commission d'étude aurait aussi
permis un découpage plus rationnel du territoire et, par conséquent, une offre de
services optimale. Toutefois, il faut bien admettre que l'institution d'offices
cantonaux est une mesure qui s'insère plus aisément dans notre système de
sécurité sociale actuel. Elle répond en outre aux vœux exprimés par les cantons
dans la procédure de consultation. C'est par conséquent cette solution que nous
vous proposons d'adopter car elle devrait elle aussi permettre d'atteindre les buts
fondamentaux visés par la réorganisation: simplification des organes d'applica-
tion, amélioration dans la procédure, accès plus facile à l'assurance, application
uniforme des prescriptions.
L'institution d'offices AI cantonaux n'implique pas la création d'un organe
supplémentaire. Elle s'effectuera en regroupant les secrétariats AI et les offices
régionaux actuels. Les commissions AI seront supprimées, mais leurs membres
1344

auront la possibilité d'assumer des fonctions dans le futur organe d'exécution ou
de continuer à collaborer à l'application de l'Ai à titre d'experts privés.
Les offices AI, qui seront chargés d'appliquer l'Ai, devront jouir d'une certaine
autonomie par rapport à l'administration cantonale. En effet, si les cantons
déterminent leur organisation et le statut de leur personnel, les offices AI ne sont
soumis, dans l'accomplissement de leurs tâches, qu'à la surveillance de la
Confédération.
Le futur office AI assumera toutes les fonctions d'exécution, du dépôt de la
demande de prestations jusqu'à la décision, exercées aujourd'hui par la commis-
sion AI, l'office régional et le secrétariat AI. En dotant de surcroît les offices AI
d'un pouvoir de décision pour l'ensemble des prestations de l'Ai, la loi garantit
leur autonomie par rapport aux caisses de compensation. Conséquence logique de
cette autonomie, les offices AI assumeront la responsabilité de leurs décisions
face aux assurés, aux autorités de recours et à l'autorité de surveillance.
Pour assumer ses nouvelles attributions, l'office AI sera dirigé par un spécialiste
de l'Ai et devra disposer d'un personnel suffisamment qualifié. Ce personnel
existe, mais il est actuellement disséminé dans plusieurs organes d'exécution.
L'objectif visé est de réunir une équipe pluridisciplinaire qui soit apte à maîtriser
tous les problèmes que pose l'application de l'Ai. En rapprochant les différents
spécialistes, on les encourage à se concerter et on réduit les délais d'attente.
L'assuré, quant à lui, pourra ainsi atteindre plus facilement la personne respon-
sable de son cas.
434 
Loi
La réorganisation projetée exige une révision partielle de la LAI. Nous vous
proposons de procéder à un remaniement total des articles 53 à 63 afin d'obtenir
un texte clair et lisible. Le commentaire ci-après ne porte que sur les principales
modifications.
Article 53 Principe
Cet article consacre le principe selon lequel l'Ai est appliquée en premier lieu par
ses propres organes, les offices AI, sous la surveillance de la Confédération. Les
offices AI continueront de travailler en liaison avec les organes de l'AVS (cf.
art. 61).
Article 54 Offices AI des cantons
Au 1er alinéa, les cantons reçoivent mandat de créer, par un acte législatif spécial,
un office AI indépendant. Les cantons déterminent la forme juridique du nouvel
organe. Cela peut aller de la simple institution d'un office à la création d'un
établissement autonome de droit public, statut donné en son temps aux caisses de
compensation cantonales. Plus que de leur forme juridique, l'autonomie des
offices AI découle avant tout des bases légales fédérales, en particulier de celles
portant sur leur pouvoir de décision (art. 57,1er al., let. e) et de celles relatives au
pouvoir de surveillance de la Confédération (art. 64). Les cantons conservent
néanmoins la faculté de maintenir l'office AI et la caisse de compensation
1345

cantonale sous le même toit. Dans les petits cantons, le gérant de la caisse de
compensation pourra aussi assumer simultanément les fonctions de chef de
l'office AI («Personalunion»). Comme la mise sur pied d'un office AI suffisam-
ment bien doté en personnel pour offrir tous les services requis suppose une
dimension minimale, la loi donne encore aux cantons la possibilité de s'unir pour
instituer un office AI intercantonal.
Le 2e alinéa énumère les matières qui doivent être réglées par des dispositions de
droit cantonal. Les cantons conservent une grande latitude quant à la forme qu'ils
entendent donner à ces mesures législatives et à l'aménagement des nouvelles
structures; seule condition: celles-ci doivent être de nature à garantir le bon
fonctionnement de l'Ai. Il appartiendra à l'autorité de surveillance de veiller à ce
que cette condition soit remplie. C'est pourquoi on prévoit de soumettre ces actes
législatifs cantonaux et les accords intercantonaux à l'approbation de la Confédé-
ration (disp. trans., eh. III, 2e al.).
Article 55 
Compétence
La compétence territoriale des offices AI continue d'être déterminée selon le
principe du domicile civil de l'assuré, comme c'est le cas dans l'organisation
existante.
Article 56 Office AI de la Confédération
En vertu de cet article, la Confédération est tenue de créer un office AI spécial
pour les assurés résidant à l'étranger. II existe aujourd'hui déjà une commission AI
fédérale pour cette catégorie d'assurés. En revanche, on renonce à créer un
organe fédéral particulier pour le personnel de l'administration fédérale et des
établissements fédéraux. Dans la nouvelle organisation, qui est axée sur des
relations plus personnalisées entre les organes de l'Ai et les assurés, les fonction-
naires fédéraux doivent pouvoir s'adresser à l'office AI de leur canton de
domicile, comme c'est déjà le cas aujourd'hui pour les membres leur famille.
Article 57 Attributions •
Le 1er alinéa contient une énumération des tâches principales et des compétences
des offices AI. Ces tâches englobent toutes les opérations nécessaires depuis la
réception de la demande de prestations jusqu'à la décision. Aux lettres a à e sont
énumérées des tâches et des compétences qui, actuellement, sont réparties entre
la commission AI, le secrétariat AI, l'office régional et la caisse de compensation.
Les caisses de compensation restent néanmoins compétentes pour calculer le
montant des prestations en espèces, sur la base de leurs propres données et des
décisions rendues par les offices AI (art. 60, 1er al., let. b). Relevons à cet égard
que, dans la plupart des cas, c'est l'évaluation de l'invalidité ou de l'impotence
faite par les organes de l'Ai qui donne lieu à contestation et non le calcul du
montant de la prestation effectué par la caisse de compensation. Cela justifie
qu'on attribue le pouvoir de décision aux offices AI même pour les prestations en
espèces.
En vertu du 2e alinéa, le Conseil fédéral peut confier aux offices AI d'autres
attributions (p. ex. remise de moyens auxiliaires ou évaluation de l'impotence dans
le cas de rentiers AVS).
1346

Article 58 Octroi de prestations sans décision formelle
A cet article, on reprend une disposition introduite lors de la 2e revision de l'Ai,
qui prévoit une procédure de décision simplifiée (communication, décompte)
pour l'octroi de certaines prestations dont l'importance est limitée.
Article 59 Services à disposition
Au 1er alinéa figurent les exigences de base auxquelles devra répondre la structure
des nouveaux offices AI. Ces offices devront disposer de services capables de
remplir leurs tâches rapidement et avec compétence. Cela suppose la mise en
place d'une équipe en mesure d'assurer une gamme complète de services, qu'ils
soient d'ordre juridique, médical, professionnel, social ou administratif. Dans la
mesure du possible, le personnel des futurs offices AI sera recruté au sein des
organes existants. Dans certains cas, on pourra recourir à l'engagement d'agents
travaillant à temps partiel. L'accent devra être mis tout particulièrement sur les
contacts personnels entre les collaborateurs de l'office et les invalides.
Pour assumer toutes ces fonctions de manière efficace et rationnelle, les offices AI
devront avoir une dimension minimale. On aura donc avantage, dans les petits
cantons, à étudier la mise sur pied d'offices intercantonaux.
Selon le 2e alinéa, les offices AI pourront faire appel aux services sociaux de l'aide
aux invalides, à des experts (p. ex. d'anciens membres des commissions AI), ainsi
qu'aux centres d'observation médicale et professionnelle.
Article 60 Caisses de compensation
Au 1er alinéa sont fixées les attributions des caisses de compensation cantonales,
professionnelles et fédérales. Comme c'est déjà le cas aujourd'hui, les caisses de
compensation pourront être appelées à collaborer à l'examen des demandes de
prestations (p. ex. pour l'examen des conditions générales d'assurance). Les
caisses resteront également compétentes pour calculer le montant des prestations
en espèces (rentes, allocations pour impotents, indemnités journalières). L'utilisa-
tion d'ordinateurs devrait faciliter et accélérer la communication réciproque de
ces informations. Comme jusqu'à présent, les caisses assureront aussi le paiement
des prestations en espèces.
Le renvoi à l'article 63 de la loi sur l'AVS, qui figure dans le 2e alinéa, se justifie
principalement pour les cotisations. Dans ce domaine, les caisses de compensa-
tion restent compétentes pour prendre les décisions.
Article 61 Collaboration
Le Conseil fédéral est chargé de régler en détail les modalités de la collaboration
entre les offices AI et les organes de l'AVS. Nous avons déjà souligné l'importance
de l'informatique. Comme il est difficile de prévoir aujourd'hui dans le détail
toutes les conséquences qu'elle aura sur la présente réorganisation, nous vous
proposons de ne pas fixer dans la loi les modalités précises de la collaboration
entre les offices AI et les caisses de compensation de l'AVS.
1347

Article 64 Autorité de surveillance
Comme dans le système actuel, les organes d'application de l'Ai exerceront leurs
attributions sous la surveillance directe de la Confédération (1er al.). Cela se
justifie par le fait que la Confédération doit veiller à une application uniforme de
la loi dans l'ensemble du pays et que l'Ai est une assurance fédérale. Pour le reste,
le 1er alinéa renvoie à l'article 72 de la loi sur l'AVS, qui énumère en détail les
moyens de la surveillance.
En vertu du 2e alinéa, l'OFAS est chargé d'examiner périodiquement la gestion
des offices AI, comme il le fait aujourd'hui déjà avec les organes existants.
Article 67 Remboursement des frais
Comme dans le système actuel, les frais d'application de l'Ai sont pris en charge
par l'assurance. Toutefois, il est désormais précisé dans la loi que ce rembourse-
ment interviendra seulement si la gestion des offices AI est rationnelle.
Artide 69 Contentieux
Les offices AI étant désormais compétents pour rendre les décisions relatives aux
prestations de l'Ai, ce sont eux qui représentent l'assurance en qualité de partie
dans les procédures de recours.
Article 71 Collaboration des services .sociaux
Cette disposition peut être abrogée. Les services sociaux de l'aide aux invalides
sont déjà subventionnés en vertu de l'article 74 LAI. Dans la mesure où les offices
AI leur confient un mandat spécial en vertu du nouvel article 59,2e alinéa, et qu'il
en découle des frais supplémentaires, les services sociaux peuvent être indemnisés
par le biais des prestations individuelles.
Dispositions transitoires
Le Conseil fédéral fixe l'entrée en vigueur de la loi. A partir de ce moment-là, les
cantons disposeront de trois ans pour mettre en place les nouveaux offices AI.
Conformément au 2e alinéa, les actes législatifs et les accords intercantonaux
portant création des offices AI devront être soumis à l'approbation de la
Confédération un an au moins avant que le nouveau système soit mis en place,
afin que les adaptations qui pourraient se révéler nécessaires ne retardent pas le
processus de réorganisation. L'approbation de la Confédération n'est requise
qu'une seule fois, au moment de l'aménagement des nouvelles structures.
44 
Aménagement des cours d'eau
441 
Généralités
L'article 24 de la constitution de 1874 a accordé à la Confédération le droit de
haute surveillance sur la police des endiguements et des forêts dans les régions de
haute montagne. C'est en exécution de cet article que la loi fédérale du 22 juin
1877 sur la police des eaux (RS 721.10) a été édictée. En 1897, à la suite d'une
1348

_. 
révision de la constitution, le pouvoir de haute surveillance de la Confédération a
été étendu à l'ensemble du territoire suisse. L'actuelle loi fédérale règle l'exercice
de la haute surveillance sur la police des eaux par la Confédération et vise à
encourager les mesures de protection par des subventions.
En tant que loi-cadre, la loi sur la police des eaux a donné toute satisfaction dans
le pratique. Elle laisse une grande marge de manœuvre aux cantons et aux
communes, ce que reflète notamment la diversité des méthodes de construction
des ouvrages. Les subventions de la Confédération ont permis d'assurer une
protection efficace contre les crues. La coopération entre Confédération et
cantons s'est instaurée au-delà de ce qu'exigé la loi.
En plus de cent ans, cette loi n'a donc dû subir que de rares modifications, la plus
importante étant celle de 1953, par laquelle la Confédération s'est vu conférer la
compétence de veiller à la sécurité des barrages.
442 
Nouvelle répartition
Initialement, on n'envisageait qu'une révision partielle de la loi sur la police des
eaux. Mais il s'est révélé que nombre de dispositions, disséminées dans celle-ci,
auraient dû être modifiées. Dans ces conditions, une révision partielle de la loi,
dont la systématique, la terminologie et le contenu étaient en partie dépassés,
n'aurait fait que la rendre encore moins claire et moins compréhensible. Nous
proposons donc une révision totale, en reprenant toutefois matériellement les
principes de la loi actuelle. Des lois connexes - loi sur la protection des eaux (RS
814.20), loi sur la pêche (RS 923.0), loi sur la police des forêts (RS 921.0) - sont
aussi l'objet actuellement d'une révision totale. La simultanéité de ces révisions
cause certains problèmes de coordination. Par rapport à la loi sur la protection des
eaux, ces problèmes se limitent à des questions de procédure. Par contre, il
subsiste des divergences matérielles avec la loi existante sur la police des forêts,
respectivement le projet de nouvelle loi sur les forêts (notamment en ce qui
concerne les objets subventionnables et les taux de subventions).
La réglementation concernant les barrages n'est pas sujette à l'actuelle révision.
Elle fera ultérieurement l'objet d'une procédure de révision distincte et d'un
projet de loi spécifique.
La nouvelle loi sur l'aménagement des cours d'eau ne change rien au principe
selon lequel la protection contre les crues incombe aux cantons, qui peuvent
toutefois déléguer cette attribution aux communes. La Confédération quant à elle
exerce la surveillance sur l'exécution de la loi fédérale. Par rapport au droit actuel,
les dispositions concernant cette surveillance ont été réduites et harmonisées avec
les normes usuelles d'autres actes législatifs. S'agissant du financement des
mesures et travaux d'aménagement des eaux, les demandes de subventions
continueront d'être examinées par la Confédération. Les cantons sont également
tenus d'informer la Confédération sur les projets d'une certaine importance. La
coordination des travaux, lorsqu'ils portent sur des eaux intercantonales, relève
des cantons; la Confédération fournit une assistance technique et le Conseil
fédéral tranche dans les cas où les cantons ne peuvent se mettre d'accord.
1349

Dans la nouvelle loi, on accorde plus d'importance aux impératifs écologiques.
Tout d'abord, priorité est donnée aux mesures d'entretien et de planification sur
les interventions dans les eaux. Ensuite, la loi pose des exigences qualitatives
contraignantes pour les cantons concernant l'aménagement des eaux et des
berges. En outre, il est prévu d'introduire des aides financières pour le rétablisse-
ment de l'état quasi naturel d'eaux ayant subi des corrections.
L'actuel système de subventionnement est repris. Il subit toutefois quelques
changements: les cantons à forte capacité financière ne recevront plus de
subventions. Comme par le passé, on n'accordera pas d'indemnités pour les
travaux d'entretien. Le taux de subvention normal reste inchangé. Il est de 45 pour
cent au maximum; néanmoins, il est toujours possible d'augmenter ce taux de
20 pour cent lorsque des mesures exceptionnelles de protection contre les crues
s'imposent. En général, des indemnités de moins de 50 000 francs ne seront pas
allouées.
443 
Loi
Article premier But et champ d'application
Le but est conforme à la pratique en vigueur et il est à nouveau repris
explicitement dans la loi. La protection de personnes et de biens matériels
importants contre l'action dommageable des eaux porte d'abord sur les dangers
imputables directement aux eaux, mais également sur ceux pour lesquels un cours
d'eau est une cause indirecte de danger (p. ex. lors de glissements de terrain). En
ce qui concerne les érosions, la loi ne considère que celles qui sont provoquées par
les cours d'eau. La protection contre l'érosion en tant que phénomène général est
traitée dans diverses lois (surtout celles qui concernent les améliorations foncières
et les forêts). L'expression «protection contre les crues» est utilisée ici comme un
terme générique qui permet d'éviter une longue énumération.
Comme par la passé, la loi est applicable à toutes les eaux superficielles. Il est vrai
que des répercussions nuisibles imputables à la nappe phréatique sont envisa-
geables, par exemple l'imprégnation du sol par l'eau ou des problèmes liés aux
fondations de bâtiments. Mais les mesures de lutte contre ces phénomènes n'ont
jamais fait l'objet de la loi sur la police des eaux.
Article 2 
Compétence
L'attribution aux cantons de la protection contre les crues est conforme au droit
actuel. Elle a d'ailleurs été approuvée lors de la procédure de consultation
concernant la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons.
Article 3 Mesures à prendre
Cet article innove par rapport au droit actuel. En effet, il introduit un ordre de
priorité clair et net: il faut d'abord tenter de maîtriser les risques sans aménager
les eaux (1er al.). On pense notamment à introduire une interdiction de construire
dans les zones à risques, combinée avec des charges concernant l'étanchement du
sol; on pense aussi à l'entretien suivi des cours d'eau. A ce sujet, les études
1350

entreprises à la suite des intempéries de 1987 fourniront de précieuses informa-
tions. Les mesures dites classiques de l'aménagement des eaux ne doivent
intervenir qu'en second lieu (2e al.). Ces innovations sont en harmonie avec la
modification de la loi sur la police des eaux, telle qu'elle est prévue dans le projet
de révision de la loi sur la protection des eaux (message du 29 avril 1987, FF 1987
II 1228).
En outre, le projet contient une norme sur la coordination (3e al.). Les mesures
d'aménagement des eaux doivent être appréciées compte tenu des mesures
relevant d'autres domaines, et ce, tant globalement que dans leur interaction. On
pense ici avant tout à une coordination avec les mesures touchant la forêt, les
améliorations foncières, la construction des routes et la protection des eaux.
Article 4 Exigences
Cette disposition est également reprise de la révision de la loi sur la protection des
eaux.
Article 5 Eaux intercantonales
Cette disposition précise la pratique en vigueur concernant la coordination entre
les cantons lorsque les mesures et les travaux portent sur des eaux intercantonales.
Article 6 Indemnités afférentes aux mesures de protection contre les crues
Selon la loi en vigueur, la Confédération participe dans tous les cas aux frais des
travaux de protection contre les crues, si un canton en fait la demande. Les
contributions dépassant 5 millions de francs par projet relèvent de la compétence
de l'Assemblée fédérale. Les indemnités sont accordées principalement en
fonction de la capacité financière des cantons. Dans une certaine mesure, d'autres
critères peuvent également être pris en compte. Dans son rapport final d'avril
1980, la commission d'étude Geiger mentionnée au chiffre 264 a suggéré notam-
ment d'accorder davantage de subventions pour l'aménagement des cours d'eau
dans les régions de montagne. Il a été tenu compte de cette proposition dans la
pratique. Dans le cadre du programme complémentaire de réduction linéaire des
taux de subventions, le taux ordinaire maximal applicable aux cantons à forte
capacité financière a été ramené de 27 à 20 pour cent alors qu'il a été maintenu à
45 pour cent pour les cantons à faible capacité financière. Comme les cantons à
faible capacité financière comptent tous de vastes régions de montagne, une autre
proposition de la commission Geiger a été suivie: environ 80 pour cent des moyens
mis à disposition par la Confédération pour l'aménagement des eaux sont
accordés à des cantons comptant plus de 50 pour cent de région de montagne au
sens de la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de
montagne (RS 907.7).
La Commission d'étude chargée de la nouvelle répartition des tâches entre
Confédération et cantons a été encore plus loin que la commission Geiger et a
proposé que les subventions fédérales ne soient plus accordées qu'aux régions
rencontrant des problèmes spéciaux en matière de correction des cours d'eau. On
a donc cherché des critères qui permettraient de circonscrire ces régions, travail
qui n'a malheureusement pu aboutir. Afin de tenir compte malgré tout de la
1351
^

r
volonté de limiter l'aide fédérale auxdites régions, celle-ci sera accordée essen-
tiellement en fonction de la capacité financière des cantons: ceux à forte capacité
financière n'obtiendront plus de subventions de la Confédération pour leurs
travaux de protection contre l'action dommageable des eaux. Ce principe est
également valable lors d'événements exceptionnels, pour la réfection des ou-
vrages et la revitalisation des eaux. Le Groupe de contact des cantons a approuvé
cette solution. On a calculé qu'en l'appliquant la Confédération aurait économisé
1,4 million de francs en 1987 et 3,4 millions de francs en moyenne pour chacune
des quatre dernières années, montants qui correspondent à la charge supplé-
mentaire imposée aux cantons à forte capacité financière.
A l'avenir, l'Assemblée fédérale n'aura plus à se prononcer sur l'octroi des
subventions fédérales ordinaires. La compétence de les allouer sera transférée au
Conseil fédéral et, en cas de délégation, au Département fédéral des transports,
des communications et de l'énergie. Un arrêté fédéral est réservé en cas de
mesures exceptionnelles.
Article 7 Aides financières pour la revitalisation des eaux
Le subventionnement prévu dans cet article est nouveau. Désormais, les cantons
pourront bénéficier d'aides financières - auxquelles il n'existe pas un droit - pour
les travaux de revitalisation des eaux. Les taux sont identiques à ceux appliqués
pour l'aménagement des eaux (art. 9). Le rétablissement de l'état quasi naturel
des eaux auxquelles des ouvrages ont porté atteinte correspond aux buts actuels
de la politique de l'aménagement des eaux et doit donc être soutenu par la
Confédération.
Article 8 Indemnités pour le rétablissement d'ouvrages et d'installations
II arrive que des ouvrages de protection contre les crues soient détruits à la suite
d'intempéries, sans que cela soit imputable à un entretien insuffisant. D'autre
part, il faut tenir compte du fait que chaque ouvrage vieillit et qu'il ne peut plus,
avec le temps, être entretenu de façon optimale. Dans ce cas, l'ouvrage doit être
remplacé ayant qu'il ne cède en cas de danger.
Articles 9 et 10 Conditions d'allocation et montant des indemnités et des aides
financières, engagements
L'article 9, à l'exception de la deuxième phrase du 1er alinéa, correspond au texte
de la loi actuelle. La deuxième phrase du 1er alinéa établit la règle générale qui
fixe à 50 000 francs le montant minimal des subventions qui peuvent être versées.
De cette façon, l'allocation de subventions mineures peut être évitée. Néanmoins,
cette règle ne sera pas appliquée de manière rigide car il faut tenir compte des
conditions très variables que connaît notre pays, spécialement dans les communes
à faible capacité financière.
Articles 11 à 13 Exécution et surveillance
L'article 11 reprend, sous une forme plus générale, la réglementation actuelle
concernant l'exécution et la surveillance. Le Conseil fédéral peut notamment
1352

exiger que des mesures mettant en danger des personnes et des biens matériels
importants soient interdites ou supprimées. L'exercice de ce contrôle est indépen-
dant de l'attribution de subventions.
L'approbation des textes cantonaux par le Conseil fédéral, prévue par la loi en
vigueur, n'est pas reprise dans le projet.
Le 3e alinéa de l'article 12 oblige désormais les cantons à communiquer au service
compétent de la Confédération, c'est-à-dire à l'Office fédéral de l'économie des
eaux, les projets concernant des mesures de protection contre les crues. Sans cette
obligation, la Confédération ne pourrait plus exercer sa surveillance, étant donné
que les cantons à forte capacité financière ne recevront plus de subventions et,
partant, ne seront plus contraints de communiquer leurs projets à la Confédéra-
tion dans ce but.
L'article 13 prévoit la consultation des services cantonaux compétents en matière
d'aménagement des eaux afin de coordonner les mesures qui pourraient avoir des
effets sur les eaux.
Articles 14 à 17 Etudes de base
Ces dispositions correspondent à la pratique actuelle; elles lui donnent cependant
une base légale explicite.
Articles 18 et 19 Procédure
La référence à la loi fédérale sur la procédure administrative est usuelle.
Les dispositions concernant l'expropriation sont formulées compte tenu de la
pratique actuelle.
Article 20 Abrogation et modification du droit en vigueur
La plupart des dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1877 sur la police des eaux
(RS 721.10) peuvent être abrogées. Par contre, les dispositions concenant la
surveillance des barrages (art. 3bis, 12bis et 13bis) ainsi que les dispositions
transitoires et finales (art. 14 et 15) doivent rester en vigueur jusqu'à ce que de
nouvelles normes soient adoptées à ce sujet.
Dans l'article 12bis, on a adapté le renvoi.
Article 21 Dispositions transitoires
Les indemnités sont allouées selon l'ancien droit lorsque la demande en a été
présentée avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Cela permet notamment
d'éviter de porter préjudice aux cantons à forte capacité financière (1er al).
Abstraction faite de la nouvelle répartition des tâches, certains cas de sub-
ventionnements dans lesquels la Confédération avait alloué une indemnité sont
en suspens depuis des années parce que les travaux n'ont pas commencé. Afin de
régler ces cas, une disposition transitoire (2e al.) a été prévue.
1353

45 
Pêche
451 
Généralités
Depuis l'Helvétique, la pêche est une régale des cantons. Cette régale leur permet
avant tout d'octroyer les permis de pêche. En vertu de l'article 25 de la
constitution, la Confédération est autorisée à «statuer des dispositions législatives
pour régler l'exercice de la pêche». A l'origine, l'intervention de la Confédération
était motivée, d'une part, par le fait que le rendement de la pêche avait diminué de
manière inquiétante en raison d'une pêche excessive et, d'autre part, par la
difficulté de protéger efficacement les poissons dans les eaux intercantonales et
internationales. Par la suite, d'autres problèmes sont venus s'ajouter à ces
préoccupations. Aujourd'hui, ce ne sont plus les mesures de police qui, dans ce
domaine, se situent au premier plan, mais les interventions techniques (eaux
usées, correction de cours d'eau, utilisation des forces hydrauliques, prélèvements
d'eau) et les exigences en matière de protection de la nature.
La loi en vigueur a pour but de préserver et d'améliorer les eaux piscicoles,
d'assurer le rendement soutenu de la pêche, de favoriser le développement des
poissons de qualité, ainsi que d'encourager la pêche professionnelle, la pêche
sportive et la recherche piscicole. Elle oblige en outre les cantons à réglementer
de manière uniforme la pêche dans les eaux intercantonales. Enfin, la Confédéra-
tion y détermine les engins et modes de pêche autorisés.
Les cantons sont chargés d'appliquer la loi sur la pêche sous la surveillance de la
Confédération. Ils ont conclu plusieurs concordats visant à unifier le régime de la
pêche dans les eaux intercantonales.
452 
Nouvelle répartition
La loi sur la pêche actuellement en vigueur (RS 923.0) date du 14 décembre 1973.
Elle a, d'une manière générale, donné satisfaction. C'est pourquoi, dans le projet
de nouvelle loi, l'idée de répartir plus clairement les tâches et d'étendre les
compétences cantonales l'emporte sans aucun doute sur les innovations maté-
rielles. L'attribution de certaines tâches aux cantons permet de réduire sensible-
ment la densité normative: dans la nouvelle loi, le nombre des articles a pu être
diminué de moitié. En définitive, ce sont principalement des raisons d'ordre
formel (systématique, adaptations rédactionnelles, abrogation d'articles super-
flus) qui justifient aujourd'hui une révision totale.
Le but principal de la nouvelle loi est, comme jusqu'à présent, de préserver ou
d'accroître la diversité naturelle et l'abondance des espèces indigènes de poissons
et d'écrevisses ainsi que de sauvegarder ou d'améliorer leurs biotopes. Il s'agit en
outre de protéger les espèces menacées, d'assurer l'exploitation des peuplements
de poissons et d'écrevisses à long terme et d'encourager la recherche piscicole. Par
contre, en ce qui concerne la capture des poissons et des écrevisses, la loi se
contente désormais de fixer certains principes en se référant au but primaire de la
loi déjà mentionné. Tout comme pour la chasse, ces principes forment un cadre
dans lequel viendront s'insérer les prescriptions d'exécution cantonales. Un autre
but de la révision est de mieux délimiter la loi sur la pêche par rapport à d'autres
1354

réglementations fédérales connexes notamment dans les domaines de la protec-
tion des eaux, de la protection de l'environnement, ainsi que de la protection de la
nature et du paysage.
Jusqu'à présent, les cantons ont accompli différentes tâches de nature principale-
ment économique avec le soutien de la Confédération. A l'avenir, ils devront s'en
acquitter seuls. Il s'agit en particulier de l'immersion de jeunes poissons et
d'écrevisses, des mesures prises en vue d'éviter la prolifération de poissons
indésirables et de celles visant à favoriser l'écoulement du poisson indigène.
L'Office fédéral de la protection de l'environnement continuera cependant à
organiser des cours périodiques pour le perfectionnement du personnel affecté à
la surveillance de la pêche. En outre, le champ d'application de la loi fédérale sur
la formation professionnelle sera étendu à la formation dans les professions
relevant de la pêche.
La Confédération, pour sa part, se concentrera davantage sur les aspects écolo-
giques et sur les mesures de protection. Les objets à protéger en vertu de la
nouvelle loi sont les poissons et les écrevisses indigènes de même que leurs
biotopes. Grâce aux nouvelles dispositions, la Confédération disposera de moyens
efficaces pour faire face aux problèmes que peut poser par exemple l'importation
d'espèces et de races étrangères ou la protection des espèces menacées.
453 
Loi
Articles premier et 2 But et champ d'application
Les buts énumérés à l'article premier englobent la conservation et l'amélioration
de la faune aquatique du point de vue tant qualitatif (diversité naturelle des
espèces) que quantitatif (abondance), ainsi que la préservation et l'amélioration
de son habitat naturel (biotopes). En outre, les peuplements de poissons et
d'écrevisses doivent pouvoir être exploités de manière appropriée, pour autant
qu'il ne s'agisse pas de peuplements menacés et donc d'espèces et de races à
protéger. La terminologie utilisée s'inspire très largement de celle qui a été
adoptée dans la nouvelle loi sur la chasse.
Contrairement aux dispositions détaillées de la loi existante, la nouvelle loi se
contente de soumettre la capture des poissons et des écrevisses à certains
principes. L'encouragement du poisson de qualité et celui de la pêche profes-
sionnelle et sportive ne sont plus des tâches de la Confédération et ne figurent
donc plus parmi les buts de la loi.
La disposition relative au champ d'application (art. 2) correspond à celle de la loi
actuelle, mais elle a été légèrement modifiée sur le plan rédactionnel.
Articles 3 à 7 Protection et capture des poissons et des écrevisses
Alors que dans la loi actuelle la Confédération détermine les engins de pêche
autorisés et prohibés, elle attribue cette tâche aux cantons à l'article 3 de la
nouvelle loi. Certains modes de pêche, qui sont contestés ou répondent à une
mode (p. ex. capture à la main ou au moyen d'un arc et de flèches), peuvent ainsi
être réglementés différemment selon les cantons. On renonce également à toute
1355

prescription concernant la dimension des mailles des filets et les méthodes de
mesure. Les cantons sont ainsi libres de réglementer cette manière comme ils
l'entendent, pour autant qu'ils respectent l'obligation de préserver la diversité
naturelle des peuplements de poissons et d'écrevisses et d'empêcher leur exploita-
tion excessive.
Comme jusqu'à présent, les cantons devront aussi réglementer la récolte d'orga-
nismes servant de pâture pour le poisson et la capture de poissons utilisés comme
appâts, ainsi que le droit de circuler le long des rives pour pêcher.
On renonce à définir dans la loi, comme c'est le cas aujourd'hui, les notions de
pêcheur professionnel, de pêcheur sportif et de pisciculteur, qui sont sans
importance au regard du droit fédéral. Lors de l'octroi des permis de pêche, les
cantons peuvent toutefois opérer une distinction entre la pêche pratiquée à des
fins commerciales et la pêche exercée par des amateurs. Ils peuvent ainsi
empêcher les conséquences fâcheuses qu'une pêche à la ligne pratiquée à des fins
commerciales par des amateurs pourrait avoir sur le prix de vente du poisson.
La Confédération édictera par voie d'ordonnance des prescriptions sur la durée
minimale des périodes de protection et sur la longueur minimale des poissons et
des écrevisses qui peuvent être péchés (art. 4). Elle déterminera également à
quelles conditions les cantons pourront déroger à ces prescriptions (capture de
poissons géniteurs, études scientifiques, etc.). Il incombe aux cantons de fixer le
début et la fin des périodes de protection compte tenu des périodes de reproduc-
tion des poissons et des écrevisses. Les périodes de protection fixées par le droit
fédéral devront être prolongées et les longueurs minimales élevées si des considé-
rations relevant de la biologie de la pêche le justifient.
Avec l'article 5, il s'agit d'obtenir que les poissons et les écrevisses capturés qui
n'atteignent pas les longueurs minimales ou font l'objet d'une mesure de protec-
tion soient remis à l'eau s'ils sont encore viables. On renonce toutefois à la
réglementation détaillée contenue dans la loi actuelle, puisqu'il s'agit surtout d'un
problème d'exploitation et que la difficulté d'appliquer la loi fédérale dans ce
domaine parle en faveur d'une délégation de cette responsabilité aux cantons.
La protection des espèces et des races de poissons et d'écrevisses menacées
(art. 6) relève d'une appréciation qui ne peut être portée qu'à l'échelon national,
voire international. C'est pourquoi cette tâche, qui consiste en premier lieu à
protéger les espèces, doit incomber à la Confédération, qui obtient ainsi les
moyens de tenir les engagements internationaux qu'elle a pris à cet égard. On
prévoit ainsi, par exemple, de citer un certain nombre d'espèces de poissons
menacées dans «la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du
milieu naturel de l'Europe», que la Suisse a déjà ratifiée. Les études de biologie de
la pêche nécessaires à cet effet sont en cours et permettront de proposer une liste
rouge suisse des espèces menacées. C'est aux cantons qu'il appartient de prendre
les mesures de protection nécessaires (2e al.). Parmi ces mesures, on peut citer
notamment les interdictions absolues de capture (p. ex. pour le Roi du Doubs ou
la petite lamproie), les interdictions de capture temporaires ou régionales, ou
encore la protection des biotopes.
Les prescriptions relatives aux espèces, aux races et aux variétés étrangères de
poissons et d'écrevisses (art. 7) ne se limitent plus à l'immersion de ces animaux,
1356

mais s'étendent également à leur importation. Les expériences faites sous le
régime de la loi existante ont montré que le contrôle de l'immersion à lui seul ne
suffisait pas. De plus, en raison du danger que pourrait représenter leur propaga-
tion incontrôlée, l'utilisation d'espèces étrangères de poissons comme appâts
vivants sera désormais interdite. Par ailleurs, il s'agit d'éviter que certaines
variétés génétiques utilisées en pisciculture (poissons stériles et triploïdes, pois-
sons monosexes, etc.) soient introduites dans les eaux publiques. L'importation et
l'immersion d'espèces, de races et de variétés étrangères ou l'introduction
d'espèces, de races et de variétés dans une région du pays où elles n'existaient pas
jusque-là sont soumises à une autorisation de la Confédération. La loi énonce les
conditions à remplir pour qu'une telle autorisation soit octroyée. Les autorisations
sont délivrées après concertation avec les différents services spécialisés de la
Confédération. Pour certaines importations d'espèces étrangères, telle l'importa-
tion de poissons d'agrément vivant en aquarium, on prévoit de fixer par voie
d'ordonnance des exceptions générales à l'obligation de requérir une autorisation.
Articles 8 à 11 Protection des biotopes
La protection particulière du milieu naturel servant de frayère aux poissons ou
d'habitat à leur progéniture (art. 8, 1er al.) est l'affaire des cantons; cette régle-
mentation correspond à l'article 22 de la loi actuelle. L'amélioration des biotopes
de la faune aquatique, un des buts de la loi, est également de la compétence des
cantons (art. 8, 2e al.); ces mesures d'ordre écologique, qui devraient avoir un
effet positif durable sur les eaux, continueront toutefois d'être encouragées par
des aides financières de la Confédération (art. 13, 1er al., let. a). Il s'agit, en
l'occurrence, de mesures visant à améliorer l'état présent des eaux, qui est
mauvais, ou à rétablir un état antérieur plus favorable, lorsque les frais en cause
ne peuvent être imputés à un responsable en vertu d'une autorisation relevant du
droit de la pêche (p. ex. dragage d'un petit lac qui s'est naturellement envasé). La
Confédération espère ainsi que l'on affectera plus de moyens à l'amélioration
durable des biotopes au lieu de financer des mesures ayant un effet à court terme
comme l'immersion de jeunes poissons.
Les prescriptions relatives à l'autorisation relevant du droit de la pêche (art. 9) et
aux mesures à prendre (art. 10 et 11) correspondent à celles de la loi actuelle. On y
tient compte de la délimitation entre la loi sur la pêche et la loi révisée sur la
protection des eaux en ce qui concerne les prélèvements d'eau. D'autres possibili-
tés de simplifier la procédure d'autorisation en matière d'interventions dans les
eaux seront examinées dans le contexte de la révision de la loi fédérale du
22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (RS 721.80).
Article 12 Collecte de données
L'obligation faite aux cantons de procéder à des relevés sur les poissons et les
écrevisses capturés sur leur territoire existe déjà dans la loi actuelle. En plus des
données sur la capture, les cantons communiquaient également chaque année à
l'Office fédéral de la protection de l'environnement des informations relatives à
l'empoissonnement (sur la base des subventions fédérales pour l'immersion de
jeunes poissons). Cela doit être maintenu. Les cantons qui éprouveraient des
difficultés à déterminer le produit de la pêche à la ligne peuvent se fonder sur une
90 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1357

estimation du rendement des eaux ou en procédant par sondages auprès des
pêcheurs. Afin de permettre un usage optimal de ces données, l'Office fédéral de
la protection de l'environnement est tenu d'en dresser périodiquement la synthèse
et de les interpréter.
Articles 13 à 15 Encouragement de la pêche
Les aides financières (art. 13) se limitent à l'amélioration des conditions de vie de
la faune aquatique, à la recherche piscicole et à l'information du public. S'agissant
d'interventions dans les eaux qui visent uniquement à préserver les biotopes au
sens de l'article 8, 1er alinéa, la Confédération alloue, le cas échéant, des
prestations financières sur la base de la législation relative à l'aménagement des
cours d'eau ou de celle concernant la protection des eaux, mais non en vertu de la
loi sur la pêche. Par ailleurs, les subventions fédérales accordées sur la base de la
loi existante pour l'immersion de jeunes poissons, pour les mesures prises contre
la prolifération de poissons indésirables et pour favoriser la vente du poisson
indigène sont supprimées. Conformément au vœu des cantons, la Confédération
continuera d'organiser des cours de perfectionnement à l'intention du personnel
chargé de la surveillance de la pêche (art. 14). En outre, les pêcheurs profession-
nels restent assimilés aux agriculteurs en matière d'allocations familiales (art. 15).
Article 16 Responsabilité
L'actuelle loi sur la pêche renvoie à la notion de responsabilité telle qu'elle est
entendue dans la loi sur la protection des eaux; dans ce domaine, on va passer,
avec la révision totale de la loi que nous vous avons proposée récemment (FF 1987
II1081), d'une responsabilité objective globale à une simple responsabilité pour le
risque créé par les entreprises et les installations. La nouvelle loi sur la pêche ne
renvoie plus à la loi sur la protection des eaux, mais à l'ensemble de la législation
fédérale sur la responsabilité (1er al.). En plus de la responsabilité fondée sur
l'article 69 de la nouvelle loi sur la protection des eaux, c'est surtout à la
responsabilité aquilienne du code des obligations (RS 220) que l'on fait allusion
ici.
Les particularités de la pêche justifient que l'on s'écarte des règles généralement
applicables en matière de responsabilité sur deux points: le calcul du dommage et
l'utilisation de l'indemnité. Le 2e alinéa, qui traite du calcul du dommage,
correspond, quant au fond, à l'article 51 de la loi actuelle. Il a simplement été
remanié sur le plan rédactionnel. Selon les principes généraux applicables en
matière de responsabilité, on continuera de prendre en compte les complications
et pertes de temps, même si on ne le mentionne plus expressément (cf. e. a. Karl
Oftinger, Schweiz. Haftpflichtrecht, vol. 1,1975, p. 61, rem. 41; ATF 90II420). Le
3e alinéa sur l'utilisation de l'indemnité correspond à l'article 52 de la loi
existante. Mais la nouvelle disposition précise encore que l'indemnité doit être
affectée le plus rapidement possible au rétablissement de l'état antérieur. On veut
ainsi empêcher que les eaux voisines se dépeuplent, en raison de lenteurs dans la
réparation du dommage.
1358

jf 
Articles 17 à 21 Dispositions pénales
D'après le nouveau droit, ce sont les cantons qui déterminent les engins et modes
de pêche autorisés. Les infractions à ces dispositions ne tombent dès lors plus sous
le coup des normes fédérales. Il appartiendra donc aux cantons d'édicter leurs
propres dispositions pénales.
Les infractions aux prescriptions concernant l'importation et l'immersion d'es-
pèces étrangères, que la loi actuelle qualifie de contraventions, figurent désormais
au nombre des délits (art. 17). Cette modification se justifie par la menace
écologique grave que pourrait constituer la propagation de telles espèces (concur-
rence directe pour l'habitat et la nourriture, introduction de maladies nouvelles,
dangereuses pour la faune indigène, etc.). En outre, les infractions à l'interdiction
de vendre ou d'utiliser des poissons étrangers comme appâts vivants seront
dorénavant considérées comme des délits. A cet égard, on notera que, selon les
principes généraux du droit pénal, la tentative est elle aussi punissable. Par
conséquent, on admettra que celui qui emporte avec lui à la pêche des poissons
étrangers vivants en vue de les utiliser comme appâts commet déjà une infraction.
Les actes illicites commis par des mandataires ou par des organes de personnes
morales tombent, en vertu du renvoi dans la loi (art. 19), sous le coup de la loi
fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (RS 313).
Les dispositions relatives à l'interdiction d'exercer la pêche (art. 20) corres-
pondent à celles de la loi actuelle.
Selon l'article 21,1er alinéa, la poursuite pénale reste du ressort des cantons. Les
cas pour lesquels des autorités fédérales (Office vétérinaire fédéral, Administra-
tion fédérale des douanes) sont compétentes sont précisés au 2e alinéa. Le
3e alinéa concerne la relation entre différentes normes pénales. Si une action
constitue à la fois une infraction selon l'article 21, 2e alinéa, de la loi sur la pêche,
et une infraction à la loi sur le commerce des denrées alimentaires (RS 817.0), à la
loi sur la protection des animaux (RS 455), à la loi sur les épizooties (RS 916.40)
ou à la loi sur les douanes (RS 631.0), ces infractions seront poursuivies par la
même autorité administrative de la Confédération. En principe, il faudrait
prononcer une amende séparée pour chacune d'entre elles (cumul des peines).
Cela n'est cependant pas souhaitable. L'autorité administrative compétente pour
juger les infractions prononcera une seule condamnation pénale et une seule
amende globale. Une solution analogue a déjà été adoptée dans la récente loi sur
la chasse (art. 21, 3e al.; RO 1988 514).
Articles 22 à 27 Exécution
Les dispositions d'exécution, parfois dispersées dans la loi actuelle, seront
désormais réunies dans un chapitre qui leur est propre et adaptées à la nouvelle
répartition des tâches. L'approbation d'actes législatifs cantonaux (art. 26) se
limite désormais aux éléments importants du point de vue de la pêche et répond
ainsi aux considérations exposées au chiffre 3 à propos de cet instrument de
surveillance. L'article 31 de la loi actuelle sur l'exécution d'office, considéré
comme superflu, n'a pas été repris dans la nouvelle loi. En effet, la compétence
d'ordonner une mesure contient déjà en principe celle d'en imposer l'exécution
1359

(cf. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 640; Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, p. 310; ATF 105 Ib 345).
Articles 28 à 30 Dispositions finales
Avec l'article 28, la loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle
(RS 412.10) est modifiée dans le sens voulu par la motion concernant la formation
professionnelle des pêcheurs (Frey-Neuchâtel, du 20 juin/9 octobre 
1986,
N 86.533). Désormais, les professions relevant de la pêche seront également
assujetties à cette loi fédérale, ce qui notamment ouvrira les écoles profes-
sionnelles aux apprentis-pêcheurs et permettra de sanctionner leur formation par
un certificat fédéral de capacité. Comme il incombe aux cantons d'exécuter la loi
fédérale sur la formation professionnelle, c'est à eux qu'il appartiendra d'assumer
la formation tant générale que spécialisée dans les professions relevant de la
pêche.
Il convient d'accorder aux cantons suffisamment de temps pour adapter leur
législation à la présente révision. L'article 30, 2e alinéa, prévoit ainsi que la
nouvelle loi fédérale entrera en vigueur au plus tôt deux ans après l'échéance du
délai référendaire ou l'acceptation de la loi par le peuple. Les systèmes d'affer-
mage et de patentes des cantons exigent par ailleurs que cette entrée en vigueur
coïncide avec le début d'une année civile.
La nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons devrait
pouvoir se substituer au régime actuel sains coupure. Afin de garantir que tel sera
bien le cas, même si l'adaptation de la législation cantonale devait durer plus
longtemps que prévu, l'article 29 autorise les gouvernements cantonaux à édicter,
le cas échéant, des dispositions provisoires.
46 
Circulation routière
461 
Généralités
La Commission d'étude chargée de proposer une nouvelle répartition des tâches
entre la Confédération et les cantons a examiné plusieurs secteurs de la circula-
tion routière et formulé un certain nombre de propositions et de recommanda-
tions au sujet de la densité normative, des voies de recours, de la compétence de
prescrire les signaux et les marques ainsi que du devoir de communication et de
l'interdiction de circuler le dimanche et la nuit. Elle s'est également prononcée sur
le monopole des transports de personnes. Ces propositions, dont certaines étaient
encore peu détaillées et peu concrètes, ont été bien accueillies lors de la
procédure de consultation.
Un réexamen général de la densité normative dans le domaine de la circulation
routière aura lieu en même temps que les modifications d'ordonnances liées à la
nouvelle répartition des tâches.
Bien qu'une certaine simplification des voies de recours paraisse souhaitable, le
Conseil fédéral préfère s'en tenir à l'état actuel du droit. Les propositions qui ont
été discutées visaient à supprimer certaines voies de recours à l'échelon fédéral et
à créer pour toutes les voies de droit restantes sur le plan fédéral une commission
1360

de recours unique pour l'ensemble du domaine de la circulation routière.
Finalement, des considérations de droit public - le droit fédéral doit pouvoir être
examiné par des instances fédérales - ainsi que d'autres raisons (entre autres
l'appel pratiquement inévitable à des experts de l'administration par la commis-
sion de recours, la mise en place d'un appareil coûteux pour un nombre de recours
relativement faible) ont fait pencher la balance en faveur de la décision de ne pas
modifier le droit en vigueur pour l'instant.
La commission d'étude avait en outre proposé de cantonaliser le monopole des
transports de personnes par les entreprises régionales et locales. Cette nouvelle
répartition des compétences avait reçu un accueil favorable dans la procédure de
consultation. Il s'agit cependant d'une mesure qui doit être harmonisée avec la
politique générale des transports; c'est pourquoi on prévoit de la traiter dans ce
contexte.
462 
Nouvelle répartition
La nouvelle répartition des tâches ne se réalise pas seulement au niveau des lois.
Des normes matérielles importantes ont en effet aussi été édictées par la voie
d'ordonnances ou sous la forme de directives. En l'occurrence, le Conseil fédéral
ne soumet au Parlement que les modifications qu'il suggère d'apporter à la loi sur
la circulation routière, la révision des ordonnances étant de sa propre compé-
tence.
La prescription, le placement et la suppression de signaux et de marques sont en
principe l'affaire des cantons. La Confédération a cependant réservé sa propre
compétence dans deux cas, à savoir la désignation des routes postales de
montagne et la prescription de signaux et de marques sur les routes nationales. Or
il n'est guère plus problématique d'uniformiser l'utilisation des signaux pour les
routes postales de montagne et les autoroutes que d'unifier celle des autres
signaux. En outre, les autorités cantonales connaissent mieux les conditions
locales que les autorités fédérales. C'est pourquoi l'on prévoit de transférer
entièrement aux cantons la désignation et la signalisation des routes postales de
montagne et la signalisation des autoroutes, cette dernière sous réserve d'une
autorisation délivrée par le Département fédéral de justice et police. L'édiction de
réglementations locales de la circulation sur les routes nationales - autoroutes et
semi-autoroutes - selon l'article 3, 4e alinéa, de la loi sur la circulation routière
(RS 741.01) devrait, elle aussi, être transférée aux cantons, toujours sous réserve
d'une autorisation du Département fédéral de justice et police; l'autorisation n'est
cependant exigée que pour les réglementations touchant les autoroutes. Cette
nouvelle répartition des tâches nécessite, en plus de la révision de la loi sur la
circulation routière (art. 32), une adaptation correspondante de l'ordonnance sur
la signalisation routière. Les mesures prises par le Département de justice et
police en vertu de l'ancienne répartition des tâches demeureront en vigueur après
l'entrée en force de la présente révision, sauf si les cantons, qui seront alors
compétents, en décident autrement.
1361

463 
Loi
Art. 2, 1er al. let.c
Cette disposition de la loi sur la circulation routière doit être abrogée puisque la
compétence de restreindre la circulation sur les routes postales de montagne
passe du Conseil fédéral aux cantons.
Art. 32, 3e et 4e al., deuxième phrase
Jusqu'à présent, la compétence de prescrire les signaux et celle d'édicter des
réglementations locales de la circulation sur les routes nationales incombaient à la
Confédération (art. 32, 3e al., LCR; RS 741.01; art. 110, 2e al., OSR; RS 741.21).
A l'avenir, cette compétence sera cantonale. Afin d'obtenir une certaine uniformi-
sation des réglementations de la circulation sur les principales routes de transit,
on prévoit de soumettre ces réglementations à l'autorisation du Département
fédéral de justice et police. La procédure d'autorisation sera toutefois limitée aux
autoroutes (routes dont les chaussées sont séparées pour chacune des deux
directions, qui sont réservées à la circulation automobile et désignées par les
signaux 4.01/4.02); cette mesure avait été largement approuvée lors de la procé-
dure de consultation.
Conformément à la nouvelle répartition des compétences, les usagers de la route
ont la possibilité de recourir contre les décisions cantonales, mais non contre les
décisions d'autorisation prises par le Département fédéral de justice et police. La
mention des décisions dudit département qui figure à l'article 32, 4e alinéa, de la
loi sur la circulation routière doit donc être supprimée.
47 
Défense militaire
471 
Généralités
Le meilleur moyen d'éviter la guerre est de posséder une armée prête à intervenir
en permanence. Pour être pleinement efficace, celle-ci doit toutefois relever dans
une très large mesure des autorités fédérales et donc du pouvoir central.
Après la création de l'Etat fédéral, en 1848, les affaires militaires sont restées dans
une large mesure du ressort des cantons. Lors de la mobilisation à l'occasion de la
guerre franco-allemande de 1870/71, les graves lacunes dues à l'organisation
fédéraliste de notre système de défense sont apparues clairement. Malgré cela, la
tentative d'unifier et de centraliser les affaires militaires a été l'une des raisons
principales de l'échec de la révision de la constitution en 1872. Les auteurs de la
constitution de 1874 ont finalement proposé une solution de compromis, qui est
encore en vigueur actuellement. En 1895, une seconde tentative d'attribuer à la
Confédération une souveraineté quasi totale en matière de défense militaire a
échoué en votation populaire. Grâce à l'organisation militaire de 1907, la défense
nationale a été restructurée dans les limites des compétences dont dispose la
Confédération en vertu de la constitution.
Aujourd'hui, les cantons accomplissent notamment encore les tâches suivantes:
- nomination et promotion des officiers des corps de troupes cantonaux,
- attributions de commandements dans les unités et corps de troupes cantonaux,
1362

- fourniture de l'équipement personnel,
- magasinage et entretien d'une partie du matériel,
- construction, entretien et gestion des places d'armes et des arsenaux cantonaux,
- tenue des contrôles militaires,
- imposition et perception de la taxe militaire,
- collaboration au recrutement,
- exécution des inspections,
- exécution de certaines peines disciplinaires.
La Confédération doit rester globalement compétente en matière de défense
militaire, dans les limites fixées par la constitution (art. 19 à 22 est.). Les
compétences partielles des cantons, dont l'importance est surtout politique (p. ex.
les unités ou les corps de troupes cantonaux), subsisteront. C'est dans le secteur
civil de la défense générale que la responsabilité des cantons est importante et
doit encore être renforcée.
Dans le domaine de l'administration militaire, les compétences que les cantons
avaient à l'origine leur ont pratiquement toutes été retirées ou, le plus souvent,
ont été remplacées par des compétences d'exécution sous la surveillance de la
Confédération ainsi que le prévoit l'article 20, 1er alinéa, de la constitution. Les
cantons assument ainsi certaines tâches d'administration militaire sur mandat et
selon les prescriptions de la Confédération. En règle générale, les frais qui en
découlent leur sont remboursés. La souveraineté militaire dont les cantons
disposaient au départ s'est donc peu à peu transformée en une simple compétence
d'administrer les affaires militaires sur mandat de la Confédération.
Le fait que les autorités cantonales exercent elles aussi des fonctions dans la
défense nationale permet une meilleure reconnaissance de celle-ci dans les
cantons et contribue de façon déterminante à l'accomplissement de cette tâche
fédérale essentielle.
Les cantons remplissent par ailleurs de nombreuses tâches importantes dans le
contexte de la défense civile du pays. Leur position en matière de politique de
sécurité s'en trouve notablement renforcée.
472 
Nouvelle répartition
La commission d'étude a examiné diverses formes de désenchevêtrement pos-
sibles en tentant d'adapter la répartition des compétences à la situation de fait.
Ses propositions de centraliser la fourniture de l'équipement personnel et les
arsenaux cantonaux n'ont pas trouvé grâce devant le Groupe de contact des
cantons. Pour des motifs liés à la politique de l'emploi ainsi que pour des raisons
économiques et sociales, les cantons préfèrent en effet continuer à s'occuper
eux-mêmes de la fourniture de l'équipement personnel en laissant à la Confédéra-
tion le soin d'en supporter les frais. Quant aux arsenaux cantonaux, ils sont un
symbole de la souveraineté cantonale et d'autre part une contribution pratique à
l'effort de défense nationale: les cantons sont seuls compétents pour la construc-
tion et l'entretien de leurs arsenaux.
La proposition de faire participer les cantons au coût de l'entretien de l'équipe-
ment personnel a été largement rejetée lors de la procédure de consultation. Un
1363

tel changement supposerait une révision de la constitution. Aux termes de l'article
20, 3e alinéa, de la constitution, en effet, les dépenses sont bonifiées aux cantons
selon une règle à établir par la législation fédérale. Les dispositions de la
constitution qui entrent pareillement dans le détail seront réexaminées à la faveur
de la révision totale de la constitution.
Dans le cadre de la nouvelle répartition des tâches, nous nous limitons donc à
proposer des désenchevêtrements en matière d'indemnités versées dans les
domaines suivants:
- magasinage et entretien du matériel d'armée,
- recrutement,
- exécution des peines militaires par les cantons.
En ce qui concerne le magasinage et l'entretien du matériel d'armée, la proposi-
tion visant à simplifier la procédure en optant pour l'introduction d'une indemnité
forfaitaire aux cantons a été généralement bien accueillie par les milieux consul-
tés. Les mesures nécessaires seront prises, mais il est fort probable que l'on devra
continuer à différencier, à l'avenir, entre les différentes catégories de matériel de
corps.
Les indemnités versées au titre des intérêts et de l'amortissement des machines ou
autres équipements des arsenaux cantonaux sont pour leur part appelées à
disparaître.
473 
Loi
Nous vous proposons de réunir en une seule et même loi toutes les modifications
que la nouvelle répartition des tâches implique au niveau législatif.
L'exécution des peines militaires relève principalement des cantons. L'article 211,
1er alinéa, du code de procédure pénale militaire (RS 322.1) prévoit que les cantons
recouvrent les amendes ainsi que les frais de justice et en transmettent le produit à
la Confédération, après déduction d'une provision de dix pour cent pour l'en-
caissement. Pour les frais de l'exécution des peines et des mesures, la Confédéra-
tion les dédommage actuellement sur la base de l'article 215 du code de procédure
pénale militaire.
Nous proposons de simplifier ce rapport entre la Confédération et les cantons en
supprimant les indemnités accordées à ces derniers pour l'exécution des peines
militaires et en leur laissant, en contrepartie, le montant total des amendes
perçues. Cette nouvelle réglementation implique une modification des disposi-
tions du code de procédure pénale mentionnées précédemment.
Selon l'article 4, 1er alinéa, de l'Organisation militaire (RS 510.10), c'est la
Confédération qui, avec le concours des autorités cantonales, recrute les hommes
soumis au service militaire. Les frais qui en découlent sont supportés au premier
chef par la Confédération. Les cantons, eux, participent pour moitié aux frais
d'intendance des recrues. L'article 31, chiffre 1, de l'Organisation militaire
prescrit en outre aux communes de fournir gratuitement les locaux pour le
recrutement et les visites sanitaires.
1364

Nous proposons que les cantons supportent, à l'avenir, les frais de recrutement, à
l'exception des indemnités versées aux membres des Commissions chargées des
visites sanitaires, qui ont droit à la solde. L'article 4,1er alinéa, de l'Organisation
militaire doit être complété de manière à constituer une base légale. Cela paraît
nécessaire dans la mesure où la Confédération a supporté jusqu'à maintenant une
part prépondérante des frais. Il avait d'ailleurs déjà fallu créer une nouvelle base
légale lors de l'introduction de la mise à disposition gratuite de locaux pour le
recrutement.
5 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
pour la Confédération et les cantons
51 
Conséquences financières
Comme nous l'avons exposé au chiffre 22, le Conseil fédéral n'a pas fixé d'objectif
financier pour le second train de mesures. Les modifications prévues entraîneront
un transfert de charges sur les cantons d'environ 8 millions de francs. Ces
transferts auront lieu dans les domaines suivants:
Aménagement des cours d'eau: A l'avenir, les cantons à forte capacité financière ne
devraient plus recevoir de subventions. L'augmentation de leurs charges s'élèvera
à environ 3,5 millions de francs.
Pêche: Les subventions fédérales pour l'immersion de jeunes poissons et d'écre-
visses, pour les mesures visant à éviter la prolifération de poissons indésirables et
pour celles destinées à favoriser l'écoulement du poisson indigène sont suppri-
mées. C'est aux cantons qu'il appartiendra désormais d'assumer ces tâches, ce qui
leur coûtera près d'un million de francs.
Défense militaire: La Confédération devrait renoncer à indemniser les cantons
pour le recrutement et l'exécution des peines militaires, ce qui entraînera pour les
cantons une charge de 2 millions de francs pour chacune de ces tâches. En
revanche, les cantons encaisseront 0,8 million de francs supplémentaires au titre
de l'exécution des peines militaires, puisqu'ils pourront conserver intégralement
le montant des amendes et des frais. En définitive, l'augmentation des charges
cantonales sera de 3,2 millions de francs.
La nouvelle loi sur l'aide aux universités pondère différemment les deux catégories
de subventions ordinaires: elle augmente l'ampleur des subventions de base, tout
en limitant les subventions aux investissements à des projets de moyenne et
grande envergure. Il en résulte un déplacement des accents mis sur ces deux
catégories de subventions, la neutralité des coûts étant toutefois respectée. Le but
de la nouvelle loi n'est pas d'augmenter l'aide fédérale; une telle augmentation
devrait faire l'objet de la demande de crédits présentée par le Conseil fédéral pour
une période de subventionnement pluriannuelle et de l'arrêté correspondant que
prendrait l'Assemblée fédérale.
La compensation des rigueurs consécutives à la nouvelle répartition des tâches,
qui avait été mise au point à l'occasion du premier train de mesures (art. 9,1er al.,
let. b, de la loi fédérale sur la péréquation financière entre les cantons; RS 613.1),
1365

pourra également s'appliquer au second train de mesures. Mais, compte tenu des
faibles répercussions financières, un tel recours ne sera vraisemblablement pas
nécessaire.
52 
Effets sur l'état du personnel
II y aura des répercussions sur l'état du personnel dans les domaines suivants:
Approbation d'actes législatifs cantonaux: La suppression ou la modification des
réserves d'approbation déchargera la Confédération sur le plan administratif, sans
qu'il en résulte un surcroît de travail pour les cantons. On peut estimer que la
réalisation de ces mesures permettra de supprimer deux postes au total. Mais ce
chiffre sera certainement moins important, si l'approbation devait être remplacée
par un examen informel. D'autre part, comme ces économies de personnel se
répartissent sur deux douzaines d'offices, il n'y aura vraisemblablement aucune
réduction effective du personnel.
Circulation routière: Le transfert de compétences aux cantons devrait aussi alléger
les tâches administratives de la Confédération, mais dans une mesure inférieure à
un poste de travail.
Assurance-invalidité: Les offices AI nouvellement créés recruteront leur personnel
dans les secrétariats AI et les offices régionaux actuels. Seul le remplacement des
commissions AI existantes par des agents à plein temps ou à temps partiel aura
quelques répercussions sur l'effectif du personnel des cantons et de la Confédéra-
tion. Il faudra compter ici avec la création d'un à deux postes à plein temps, en
moyenne, par office AI. Financièrement, cette mesure sera compensée par la
suppression des frais liés aux commissions AI.
Aide aux universités: Les simplifications prévues pour les subventions aux inves-
tissements allégeront les dépenses administratives de la Confédération et des
cantons. En même temps, une partie des tâches liées à la préparation des
décisions passera de la Conférence universitaire suisse et du Conseil suisse de la
science au Département fédéral de l'intérieur, plus précisément à l'Office fédéral
de l'éducation et de la science. Alors que cet office pouvait s'appuyer jusqu'à
présent sur les travaux préliminaires et les expertises effectués par les organes de
la politique universitaire, il devra dorénavant rassembler lui-même la plupart des
éléments qui serviront de base à ses décisions. En outre, il faut tenir compte
également des différentes tâches administratives supplémentaires que l'office
devra assumer en vertu de la nouvelle loi. Ce transfert de tâches au Département
fédéral de l'intérieur entraînera vraisemblablement une augmentation de l'effectif
du personnel de deux, voire trois unités pour l'office concerné.
6 
Programme de la législature 1987-1991
Le présent message est annoncé dans le Rapport sur le programme de la
législature 1987-1991 (FF 1988 I 353). Il avait été prévu initialement pour la
législature 1983-1987 (FF 1984 1153).
1366

7 
Constitutionnalité
Toutes les révisions totales ou partielles proposées ont leur base dans la constitu-
tion. Nous renvoyons pour le détail aux chiffres 3 à 47.
32213
1367

Projets de lois et d'arrêté
1 
Loi fédérale relative à l'approbation d'actes législatifs des cantons par la
Confédération
2 
Loi fédérale sur l'aide aux universités
3 
Arrêté fédéral concernant la distribution gratuite, aux écoles, d'une carte
murale de la Suisse
4 
Loi fédérale sur l'assurance-invalidité
5 
Loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau
6 
Loi fédérale sur la pêche
7 
Loi fédérale sur la circulation routière
8 
Loi fédérale concernant des modifications de la législation militaire
32213
1368

Loi fédérale 
Projet
relative à l'approbation d'actes législatifs
des cantons par la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988^,
arrête:
I
La loi sur l'organisation de l'administration2) est modifiée comme il suit:
Art. 7a (nouveau) 
Approbation du droit cantonal et intercantonal
1 Les lois et les ordonnances des cantons doivent être soumises à l'approbation de
la Confédération si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale le
prévoit; de l'approbation dépend la validité de ces actes.
2 L'approbation est accordée par les départements. Dans les cas litigieux, le
Conseil fédéral tranche; il accorde également l'approbation sous réserve.
3 La compétence de refuser l'approbation appartient au Conseil fédéral pour les
lois et les ordonnances, et à l'Assemblée fédérale pour les accords relevant du
droit intercantonal.
4 Le Conseil fédéral règle la procédure.
II
Les lois et arrêtés fédéraux ci-après sont modifiés comme il suit:
') FF 1988 II 1293
2> RS 172.010
1369

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
1 
Etat - Peuple - Autorités
11 
Loi du 26 mars 1931 ' ' sur le séjour et l'établissement
des étrangers
Art. 25, 3e al., deuxième phrase
Abrogée
2 
Droit privé - Procédure civile - Exécution
21 
Code civil suisse2)
Art. 40, 2e al.
2 Les dispositions arrêtées par les cantons, à l'exclusion de celles qui
concernent la nomination et le traitement des fonctionnaires,
doivent être soumises à l'approbation de la Confédération.
Art. 359 et 915, 2e al
Abrogés
Art. 953, 2e al.
2 Les dispositions arrêtées par les cantons, à l'exclusion de celles qui
concernent la nomination et le traitement des fonctionnaires,
doivent être soumises à l'approbation de la Confédération.
Titre final:
De l'entrée en vigueur et de l'application du code civil
Art. 30, 2e al., et 33, 3e al.
Abrogés
Art. 52, 3e et 4e al. (nouveau)
3 Les règles cantonales portant sur le droit de la filiation, de la
tutelle et des registres, ainsi que celles qui touchent à la rédaction
d'actes authentiques doivent être soumises à l'approbation de la
Confédération.
D RS 142.20
2> RS 210
1370

*
Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
4 Les règles cantonales relatives aux autres dispositions du code civil
ne doivent être approuvées que si elles sont établies à la suite d'une
modification du droit fédéral; lorsqu'une ordonnance cantonale est
remplacée ultérieurement par une loi, celle-ci doit également être
approuvée.
22 
Loi du 4 décembre 1947 1J réglant la poursuite pour dettes contre
les communes et autres collectivités de droit public cantonal
Art. 3, 5e al.
Abrogé
Travaux publics - Energie - Transports et
communications
31 
Loi du 22 juin 18772) sur la police des eaux
Art. 7, 3e al.
Abrogé
32 
Loi du 8 mars 19603) sur les routes nationales
Art. 61, 2e al, deuxième phrase
Abrogée
33 
Loi du 21 décembre 19484) sur la navigation aérienne
Art. 44bts et 83, 2e al, deuxième membre de la phrase
Abrogés
') RS 282.11
2> RS 721.10
3> RS 725.11
4> RS 748.0
1371

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
Santé - Travail - Sécurité sociale
401 
Loi du 3 octobre 1951 ^ sur les stupéfiants
Art. 34, 2e al.
2 Les ordonnances d'exécution cantonales doivent être portées à la connaissance
du Département fédéral de l'intérieur.
402 
Loi du 8 octobre 19712) sur la protection des eaux
Art. 5, 4e al.
Abrogé
403 
Loi du 21 mars 19693) sur les toxiques
Art. 21, 1 " al., fin de la deuxième phrase
1... qui doivent être portées à la connaissance du Département
fédéral de l'intérieur.
404 
Loi du 8 décembre 19054) sur le commerce des denrées
alimentaires et de divers objets usuels
Art. 5, 2e al., première phrase
Biffer: «sous réserve de l'approbation du Conseil fédéral».
An. 8, 1er al., deuxième phrase
Abrogée
Art. 56, 2e al.
2 Les dispositions cantonales d'exécution doivent être portées à la connaissance
du Département fédéral de l'intérieur.
405 
Loi du 18 décembre 19705) sur les épidémies
Art. 38, 2e al., deuxième membre de la phrase
Abrogé
» RS 812.121
 
4> RS 817.0
2) RS 814.20 
s) RS 818.101
3> RS 814.80
1372

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
406 
Loi du 13 juin 1928 ^ sur la lutte contre la tuberculose
Art. 19, 3e al.
Abrogé
407 
Loi du 18 juin 19142) sur le travail dans les fabriques
Art. 30, 2e al.
Abrogé
408 
Loi sur le travail3)
Art. 73, 4e al.
Abrogé
409 
Loi sur l'assurance-vieillesse et survivants4)
Art. 85, 3e al, et 100
Abrogés
410 
Loi sur l'assurance-invalidité5)
Art. 84
Abrogé
411 
Loi du 25 juin 19826) sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité
Art. 97, 3e al.
3 Les dispositions cantonales d'exécution doivent être portées à la connaissance
du Département fédéral de l'intérieur.
» RS »18.102 
"> RS 831.10
2> RS 821.41
 
5> RS 831.20
3> RS 822.11
 
6> RS 831.40
9l Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1373

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
412 
Loi du 13 juin 1911 '' sur l'assurance-maladie
Dispositions finales de la modification du 13 mars 1964
Chiffre 
VI
Abrogé
413 
Loi du 20 mars 19812) sur l'assurance-accidents
Art. 108, 2e al.
Abrogé
414 
Loi du 20 septembre 19493) sur Passurance-militaire
Art. 56, 2e al.
Abrogé
415 
Loi du 19 mars 19654) concernant l'encouragement à
la construction de logements
Art. 20, 2e al., deuxième phrase et 6e al.
Abrogés
416 
Loi du 4 octobre 19745) encourageant la construction
et l'accession à la propriété de logements
Art. 66, 2e al.
Abrogé
417 
Loi du 20 mars 19706) concernant l'amélioration du logement
dans les régions de montagne
Art. 22, 2e al, deuxième phrase
2... Ils les portent à la connaissance du Département fédéral de
l'économie publique.
') RS 832.10 
") RS 842
2> RS 832.20 
« RS 843
3> RS 833.1 
«> RS 844
1374

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
Economie - Coopération technique
51 
Loi sur l'agriculture1^
Art. 118, 2e al, deuxième phrase
2... Ils les portent à la connaissance du Département fédéral de
l'économie publique.
52 
Loi du 23 mars 19622) sur les crédits d'investissements dans
l'agriculture et l'aide aux exploitations paysannes
Art. 56, 2e al.
2 Les cantons édictent les prescriptions d'exécution nécessaires et les
portent à la connaissance du Département fédéral de l'économie
publique. Doivent également lui être communiqués les statuts, les
actes de fondation et autres règlements des services cantonaux
compétents (art. 2 et 26).
53 
Loi du 1er juillet 19663) sur les épizooties
Art. 60
Communication Les dispositions cantonales d'exécution doivent être portées à la
connaissance du Département fédéral de l'économie publique.
54 
Loi du 25 mars 19774' sur les explosifs
Art. 42, 2e al, deuxième membre de la phrase
Abrogé
55 
Loi sur les banques et les caisses d'épargne5)
Art. 16, 3e al.
Abrogé
') RS 910.1
 
4> RS 941.41
2> RS 914.1 
s> RS 952.0
3> RS 916.40
1375

Approbation d'actes législatifs des cantons par la Confédération
III
L'expression «Conseil fédéral» est remplacée par celle de «Confédération» dans
toutes les dispositions du droit fédéral qui concernent l'approbation d'actes
législatifs cantonaux et d'accords intercantonaux.
IV
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
1376

Loi fédérale 
Projet
sur l'aide aux universités
(Loi sur l'aide aux universités [LAU])
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 27, 1er alinéa, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988 '),
arrête:
Section 1: Dispositions générales
Article premier But
1 La Confédération encourage par des aides financières l'exploitation et le
développement des universités cantonales et des institutions universitaires re-
connues.
2 La Confédération et les cantons mènent conjointement une politique universi-
taire coordonnée.
Art. 2 
Droit aux subventions
1 Ont droit aux subventions les cantons ayant la charge d'une université (cantons
universitaires).
2 Le Conseil fédéral peut reconnaître un droit aux subventions à des institutions
universitaires qui assument avant tout des tâches de formation ou de perfec-
tionnement de niveau universitaire et ne peuvent, pour des raisons importantes,
être intégrées dans aucune université existante; il entend au préalable le canton
du siège, la Conférence universitaire suisse et le Conseil suisse de la science.
Art. 3 
Catégories de subventions
1 La Confédération alloue à titre de subventions ordinaires des subventions de
base et des subventions aux investissements.
2 L'Assemblée fédérale fixe, par arrêté fédéral simple et pour une période
pluriannuelle, l'enveloppe financière pour les subventions de base et le crédit
d'engagement pour les subventions aux investissements.
") FF 1988 II 1293
1377

Aide aux universités
3 La Confédération peut allouer, en sus des subventions de base et des subventions
aux investissements, des subventions extraordinaires.
Section 2: Subventions de base
Art. 4 
Objet et calcul
1 Les subventions de base sont une participation à la couverture des frais
d'exploitation ainsi que des investissements inférieurs à 300 000 francs, qui ont été
subis ou faits l'année précédente. La Confédération débloque chaque année un
montant total (tranche annuelle), qui est réparti entre les cantons universitaires et
les institutions universitaires reconnues.
2 Un cinquième de la tranche annuelle est réparti entre les cantons universitaires
en fonction du rapport entre, d'une part, le nombre des étudiants non domiciliés
dans le canton qui ont été immatriculés au cours de l'année universitaire
précédente à l'université dont ce canton a la charge et, d'autre part, la population
du canton.
3 Quatre cinquièmes de la tranche annuelle sont répartis selon les frais détermi-
nants de l'année précédente, après déduction des subventions de base au sens de
l'article 5. Les frais déterminants se calculent:
a. D'après les traitements des enseignants occupés à plein temps ou à temps
partiel, ainsi que des assistants ayant un titre universitaire;
b. D'après les frais de matériel, calculés à forfait;
c. D'après les investissements inférieurs à 300 000 francs qui donnent droit à
subvention et les loyers, les uns et les autres étant pris en compte à double.
4 Les frais au sens de l'alinéa 3 sont majorés de 25 pour cent pour les cantons à
capacité financière moyenne et de 50 pour cent pour les cantons à faible capacité
financière.
Art. 5 
Subventions de base pour les institutions universitaires reconnues
Le Conseil fédéral peut allouer à des institutions universitaires reconnues des
subventions de base sous forme de montants annuels déterminés ou de quote-
parts fixes aux frais d'exploitation. La subvention ne peut dépasser 45 pour cent
des frais d'exploitation effectifs.
Section 3: Subventions aux investissements
Art. 6 
Investissements subventionnables
1 Sont subventionnables les investissements égaux ou supérieurs à 300 000 francs
qui servent à l'enseignement, à la recherche, au bien-être des étudiants ou à
l'administration de l'université.
1378

Aide aux universités
2 Ne sont pas subventionnables, en particulier:
a. Les frais d'acquisition et d'équipement de terrains;
b. Les frais d'entretien des bâtiments;
c. Les contributions publiques et les charges d'intérêts;
d. Les dépenses engagées pour des cliniques universitaires et d'autres bâti-
ments polyvalents, dans la mesure où les tâches universitaires n'y occa-
sionnent pas de frais supplémentaires.
3 Les subventions sont allouées en faveur de projets rationnels et conformes aux
exigences de la répartition des tâches et de la collaboration entre les universités et
hautes écoles.
Art. 7 
Calcul des frais subventionnables
1 Le Conseil fédéral règle le calcul des frais subventionnables. Il peut fixer des
taux maxima par mètre cube construit ou prévoir un système de subventions
forfaitaires.
2 Pour les constructions de cliniques universitaires de médecine humaine, 30 pour
cent des dépenses subventionnables au sens de l'article 6 sont considérées comme
ressortissant à des tâches universitaires.
Art. 8 
Taux des subventions
1 Les taux s'échelonnent entre 35 et 60 pour cent des frais subventionnables, selon
la capacité financière des cantons.
2 Des subventions s'élevant jusqu'à 45 pour cent des frais subventionnables
peuvent être allouées aux institutions universitaires reconnues.
Art. 9 
Procédure d'allocation
1 Les demandes de subventions doivent être adressées au Département fédéral de
l'intérieur (département).
2 Celui-ci peut prendre l'avis de la Conférence universitaire suisse, si une
demande soulève des problèmes de coordination.
3 II peut prendre l'avis du Conseil suisse de la science, si une demande met en
cause les principes de la politique de la science.
4 Le département statue. Il peut déléguer sa compétence à un office fédéral pour
les demandes n'excédant pas un montant à fixer par le Conseil fédéral.
Art. 10 
Procédure de paiement
1 S'agissant d'investissements qui servent à la construction, l'ayant droit annonce
au département, à l'issue des travaux, la mise en exploitation des locaux. La
subvention est versée:
a. Lorsque la construction correspond au devis ou au volume construit indiqué
dans les plans et
b. Qu'elle est utilisée aux fins mentionnées dans la demande.
1379

Aide aux universités
2 Si les travaux durent plus d'une année, le département peut effectuer, dans les
limites des crédits ouverts et selon l'avancement des travaux, des versements
partiels jusqu'à concurrence de 80 pour cent de la subvention accordée.
3 Si les investissements ne servent pas à la construction, les subventions sont
versées sur la base du décompte final.
Section 4: Subventions extraordinaires
Art. 11
1 Si les subventions ordinaires ne suffisent pas, la Confédération peut allouer aux
cantons universitaires, pour une durée limitée, des subventions extraordinaires en
faveur de projets d'intérêt national qui répondent à un besoin urgent.
2 L'Assemblée fédérale ouvre les crédits et règle l'utilisation des subventions
extraordinaires par arrêté fédéral de portée générale non sujet au référendum.
3 Le département statue sur les demandes de subventions extraordinaires.
Section 5: Conférence universitaire suisse
Art. 12
1 La «Conférence universitaire suisse» est un organe commun, composé de
représentants de la Confédération, des cantons universitaires, des cantons non
universitaires, des universités et des hautes écoles; des représentants d'autres
organes ou institutions peuvent y être admis en qualité de membres.
2 En sus des tâches qui dérivent de ses statuts, la Conférence universitaire assume
celles de planification, de coordination et d'information qui lui sont attribuées par
la présente loi.
3 Au titre de la coordination, elle favorise la conclusion d'accords sur les
conditions d'admission et la reconnaissance mutuelle des phases de formation,
des examens et des diplômes.
4 La Confédération participe à la couverture des frais de la Conférence universi-
taire.
5 Les statuts de la Conférence universitaire sont soumis à l'approbation du Conseil
fédéral.
Section 6: Planification, coordination et information
Art. 13 
Grandes orientations
Le Conseil suisse de la science définit les grandes orientations que doit prendre le
développement des universités et hautes écoles suisses et tient compte à cet effet
des objectifs de la politique en matière de recherche. Il les soumet au Conseil
fédéral.
1380

_, 
Aide aux universités
•fe
Art. 14 
Plan pluriannuel et coordination
1 La Conférence universitaire communique au département, au plus tard quinze
mois avant l'expiration de la période de subventionnement, un plan pluriannuel
d'envergure nationale pour la prochaine période et indique les moyens financiers
que la Confédération devrait affecter à la réalisation de ce plan.
2 En établissant le plan pluriannuel, la Conférence universitaire examine si les
plans d'exécution et les plans financiers des ayants droit aux subventions ré-
pondent aux impératifs de la coordination à l'échelle suisse et tiennent compte des
grandes orientations définies pour le développement des universités.
3 Le plan pluriannuel contient les indications nécessaires aux autorités fédérales
pour prendre leurs arrêtés, ainsi qu'un commentaire sur la façon dont les
différents projets et mesures envisagés seront coordonnés.
4 Les dispositions relatives à la planification et à la coordination valent également
pour les Ecoles polytechniques fédérales.
5 Le Conseil suisse de la science donne son avis sur les plans pluriannuels.
Art. 15 
Rapports
Les ayants droit et les Ecoles polytechniques fédérales renseignent la Conférence
universitaire sur les activités et la situation des universités et hautes écoles ou des
institutions universitaires reconnues. La Conférence universitaire reprend ces
informations et les analyse dans un rapport annuel qu'elle adresse au départe-
ment.
Art. 16 
Statistique
1 Après avoir entendu la Conférence universitaire, le Conseil fédéral ordonne les
relevés statistiques nécessaires dans le domaine des universités et hautes écoles. Il
détermine l'objet de ces relevés ainsi que les modalités selon lesquelles les ayants
droit aux subventions et les Ecoles polytechniques fédérales doivent communi-
quer les données statistiques requises.
2 Le département édicté les directives techniques.
Section 7: Dispositions finales
Art. 17 
Exécution
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi.
Art. 18 
Modification de la loi fédérale sur la recherche
La loi fédérale du 7 octobre 1983 ^ sur la recherche est modifiée comme il suit:
') RS 420.1
1381

Aide aux universités
Section 3: Conseil suisse de la science (nouveau)
An. 5a
1 Le Conseil suisse de la science est l'organe consultatif du Conseil fédéral pour
toutes les questions de politique de la science et de la recherche. Il observe
l'évolution dans ces domaines, il réunit les éléments servant à orienter la politique
nationale de la science et de la recherche et les revoit périodiquement, il élabore
des conceptions générales à l'intention du Conseil fédéral et lui propose des
mesures pour les réaliser. De sa propre initiative ou sur mandat du Conseil fédéral
ou du Département fédéral de l'intérieur, il se prononce sur des projets ou
problèmes spécifiques touchant la politique de la science ou de la recherche.
2 Le Conseil fédéral nomme les membres du Conseil de la science et en désigne le
président. Le Conseil de la science se donne un règlement d'organisation et de
gestion, soumis à l'approbation du Conseil fédéral.
Art. 32, 2e al.
2 Le Conseil suisse de la science est l'organe consultatif du Conseil fédéral pour
l'exécution de la présente loi.
Art. 19 
Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 28 juin 1968 ^ sur l'aide aux universités est abrogée.
Art. 20 
Disposition transitoire
Les subventions aux investissements sont accordées conformément à l'ancien
droit, mais selon la nouvelle procédure, si la demande a été déposée avant l'entrée
en vigueur de la présente loi.
Art. 21 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
D RO 1968 1633,1972 787,1985 660
1382

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la distribution gratuite,
aux écoles, d'une carte murale de la Suisse
Abrogation du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988^,
arrête:
Article premier
L'arrêté fédéral du 31 mars 18942' concernant la distribution gratuite, aux écoles,
d'une carte murale de la Suisse est abrogé.
Art. 2
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au
référendum.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
') FF 1988 II 1293
2> RS 4 19
1383

Loi fédérale 
Projet
sur l'assurance-invalidité
(LAI)
(3e révision de l'Ai)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988 ^
arrête:
I
La loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI)2' est modifiée comme il suit:
Art. 46, première phrase
Le terme «commission de l'assurance-invalidité» est remplacé par
celui rf'«office de l'assurance-invalidité» (office AI).
Art. 48, 3e al.
3 Le Conseil fédéral peut limiter le droit au remboursement de
certaines mesures de réadaptation exécutées avant qu'elles aient été
agréées.
Chapitre IV: L'organisation
Art. 53
Principe 
L'assurance est appliquée, sous la surveillance de la Confédération,
par les offices AI en collaboration avec les organes de l'assurance-
vieillesse et survivants.
') FF 1988 II 1293
2> RS 831.20
1384

Assurance-invalidité
Offices AI des
cantons
A. Les offices AI
Art. 54
1 Chaque canton institue, par un acte législatif spécial, un office AI
indépendant. Plusieurs cantons peuvent s'entendre pour instituer un
office commun.
2 Les actes législatifs cantonaux et les accords intercantonaux
règlent, en particulier:
a. Le siège de l'office;
b. L'organisation interne de l'office;
c. Le statut juridique du chef de l'office et de ses collaborateurs.
Art. 55
Compétence 
L'office AI compétent est, en règle générale, celui du canton dans
lequel l'assuré est domicilié au moment où il exerce son droit aux
prestations. Le Conseil fédéral règle la compétence dans des cas
spéciaux.
Office AI de la
Confédération
Art. 56
Le Conseil fédéral institue un office AI pour les assurés résidant à
l'étranger.
Attributions
Art. 57
1 Les attributions des offices AI sont notamment les suivantes:
a. Examiner si les conditions générales d'assurance sont remplies;
b. Examiner si le requérant est susceptible d'être réadapté, pour-
voir à l'orientation professionnelle et à la recherche d'emplois;
c. Déterminer les mesures de réadaptation et en surveiller l'exé-
cution;
d. Evaluer l'invalidité et l'impotence;
e. Prendre les décisions relatives aux prestations;
f. Informer le public.
2 Le Conseil fédéral peut leur confier encore d'autres tâches.
Octroi de
prestations sans
décision
Art. 58
Le Conseil fédéral peut décider que certaines prestations seront
octroyées sans qu'il soit nécessaire d'établir une décision. Il règle la
procédure. Toutefois, une décision en bonne et due forme est
nécessaire chaque fois que la demande de prestations d'un assuré
n'est pas acceptée ou ne l'est qu'en partie.
1385

Assurance-invalidité
Art. 59
Semées à 
1 Les offices AI doivent disposer de services capables de garantir
disposition 
que jes tgches énumérées à l'article 57 seront exécutées rapidement
et avec compétence.
2 Ils peuvent faire appel aux services sociaux s'occupant de l'aide aux
invalides, à des experts ainsi qu'aux centres d'observation médicale
et professionnelle.
B. Les caisses de compensation
Art. 60
Attributions 
1 Les attributions des caisses de compensation sont notamment les
suivantes:
a. Collaborer à l'examen des demandes de prestations;
b. Fixer le montant des rentes, des allocations pour impotents et
des indemnités journalières;
c. Verser les prestations mentionnées à la lettre b.
2 Pour le reste, l'article 63 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse
et survivants s'applique par analogie.
Art. 61
Collaboration 
Le Conseil fédéral règle la collaboration entre les offices AI et les
organes de l'assurance-vieillesse et survivants.
Art. 62 et 63
Abrogés
C. La surveillance de la Confédération
Art. 64
Autorité de 
l Les offices AI exécutent la présente loi sous la surveillance de la
surveillance 
Confédération. L'article 72 de la loi fédérale sur l'assurance-vieil-
lesse et survivants s'applique par analogie.
2 L'office fédéral examine périodiquement la gestion des offices AI.
D. Dispositions diverses
Art. 66, 2e al.
2 L'article 66, 1er alinéa, de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse
et survivants concernant la responsabilité pénale s'applique par
analogie aux offices AI.
1386

Assurance-invalidité
Art. 67
Rembourse- 
L'assurance rembourse aux offices AI, dans les limites d'une gestion
d^fonlftionne
5- 
rationnelle, les frais de fonctionnement qui leur sont causés par
ment 
l'application de la présente loi. Le Conseil fédéral détermine quels
sont ces frais.
Art. 69
contentieux 
Les décisions prises en vertu de la présente loi peuvent faire l'objet
d'un recours devant les autorités de première instance compétentes
en matière d'assurance-vieillesse et survivants. Les décisions de ces
autorités peuvent à leur tour, et par la voie du recours de droit
administratif, être portées devant le Tribunal fédéral des assurances.
Les articles 84 à 85bis de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et
survivants s'appliquent par analogie.
Art. 71
Abrogé
II
Modification de la LAVS
La loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS)1) est modifiée
comme il suit:
Art. 43bis, 5e al.
Le terme «commissions de l'assurance-invalidité» est remplacé par
celui ^'«offices de l'assurance-invalidité».
III
Dispositions transitoires s'appliquant à la modification du ...
1 Les cantons disposent de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la
présente loi pour réaliser la nouvelle organisation.
2 Les actes législatifs cantonaux et les accords intercantonaux portant sur la
réorganisation devront être soumis à l'approbation de la Confédération au plus
tard deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
•') RS 831.10
1387

Assurance-invalidité
IV
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
1388

Loi fédérale 
Projet
sur l'aménagement des cours d'eau
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 24 et 24bis de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 19881\
arrête:
Section 1: But et champ d'application
Article premier
1 La présente loi a pour but de protéger des personnes et des biens matériels
importants contre l'action dommageable des eaux, en particulier celle qui est
causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre
les crues).
2 Elle s'applique à toutes les eaux superficielles.
Section 2: Compétence et mesures à prendre
Art. 2 
Compétence
La protection contre les crues incombe aux cantons.
Art. 3 
Mesures à prendre
1 Les cantons assurent la protection contre les crues en recourant en priorité aux
travaux d'entretien et aux mesures de planification.
2 Lorsque ceux-ci ne suffisent pas, les mesures nécessaires telles que corrections,
endiguements, dépotoirs à alluvions et bassins de rétention des crues doivent être
exécutées.
3 Les mesures doivent être appréciées compte tenu de celles relevant d'autres
domaines, globalement et dans leur interaction.
» FF 1988 II 1293
92 Feuille fédérale. 140e année. Vol. II 
1389

Aménagement des cours d'eau
Art. 4 
Exigences
1 Les eaux, les rives et les ouvrages de protection contre les crues doivent être
entretenus de façon à maintenir la protection contre les crues à un niveau
constant, en particulier en ce qui concerne la capacité d'écoulement.
2 Lors d'interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que
possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les eaux et les rives doivent être
aménagées de façon à ce que:
a. Elles puissent servir de biotope à une faune et à une flore diversifiées;
b. Les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient conser-
vées autant que possible;
c. Une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives.
3 Dans les zones habitées, l'autorité peut autoriser des exceptions au 2e alinéa.
4 Le 2e alinéa s'applique par analogie à la création de cours d'eau artificiels ainsi
qu'à la réfection de barrages endommagés.
Art. 5 
Eaux intercantonales
1 Les cantons se concertent sur les mesures à prendre et s'entendent sur la
répartition des frais.
2 Si les cantons ne parviennent pas à s'entendre sur les mesures à prendre ou sur la
répartition des frais, le Conseil fédéral tranche.
Section 3: Prestations financières de la Confédération
Art. 6 
Indemnités afférentes aux mesures de protection contre les crues
1 Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons à
capacité financière moyenne ou faible des indemnités pour les mesures de
protection contre les crues.
2 Aucune indemnité n'est accordée pour les travaux d'entretien.
3 Les indemnités ne sont accordées que si les travaux prévus entrent dans le cadre
d'une planification rationnelle et répondent aux exigences légales.
Art. 7 
Aides financières pour la revitalisation des eaux
La Confédération peut accorder aux cantons à capacité financière moyenne ou
faible des aides financières pour le rétablissement de l'état quasi naturel des eaux
auxquelles des ouvrages ont porté atteinte.
Art. 8 
Indemnités pour le rétablissement d'ouvrages et d'installations
Dans les limites des crédits alloués, la Confédération accorde aux cantons à
capacité financière moyenne ou faible des indemnités pour le rétablissement
d'ouvrages et d'installations qui sont importants pour la protection contre les
1390

Aménagement des cours d'eau
crues, lorsqu'ils sont devenus inopérants malgré un entretien soigné, ou qu'ils ont
été détruits par des phénomènes naturels.
Art. 9 
Conditions d'allocation et montant des indemnités et des aides
financières
1 Les indemnités et les aides financières sont modulées selon la capacité finan-
cière des cantons et atteignent au maximum 45 pour cent des dépenses impu-
tables. En général, elles ne sont pas allouées lorsqu'elles se montent à moins de
50 000 francs.
2 Lorsque des mesures extraordinaires de protection contre les crues, par exemple
à la suite d'intempéries, représentent une charge considérable pour un canton par
rapport à sa capacité financière, la Confédération peut exceptionnellement
accorder un supplément. Ce dernier se monte au maximum à 20 pour cent des
dépenses imputables.
3 Les demandes d'indemnités ou d'aides financières doivent être présentées par
l'intermédiaire du canton.
4 Le Conseil fédéral peut édicter des prescriptions concernant les dépenses
imputables et les conditions d'allocation des indemnités et des aides financières.
Art. 10 
Engagements
L'Assemblée fédérale fixe dans le budget les crédits jusqu'à concurrence desquels
des indemnités et des aides financières peuvent être allouées.
Section 4: Exécution et surveillance
Art. 11 
Confédération
1 Le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution.
2 II contrôle l'exécution de la présente loi par les cantons.
3 II peut interdire les dispositifs qui mettent en danger la protection contre les
crues ou exiger l'élimination de ceux qui existent.
Art. 12 
Cantons
1 Les cantons exécutent la présente loi, à moins que la Confédération ne soit
compétente.
2 Ils édictent les prescriptions nécessaires.
3 Lorsque des mesures au sens de l'article 3, 2e alinéa, sont projetées, et à moins
qu'il ne .s'agisse de mesures mineures, les cantons les communiquent au service
compétent de la Confédération en lui donnant la possibilité de se prononcer.
1391

Aménagement des cours d'eau
Art. 13 
Consultations
Lorsque les mesures prévues auront des incidences sur l'écoulement de l'eau et
des alluvions ou sur le régime des eaux (en particulier pointes de crues), le service
cantonal compétent en matière d'aménagement des eaux doit être consulté.
Section 5: Etudes de base
Art. 14 
Confédération
1 La Confédération effectue les relevés d'intérêt national concernant:
a. La protection contre les crues;
b. Les conditions hydrologiques.
2 Elle met les données recueillies et leur interprétation à la disposition des
intéressés.
Art. 15 
Cantons
Les cantons effectuent les autres relevés nécessaires à l'exécution de la présente
loi et en communiquent les résultats aux services fédéraux compétents.
Art. 16 
Coordination
La Confédération coordonne les relevés.
Art. 17 
Répartition des frais
Les coûts des relevés et des recherches effectués tant dans l'intérêt national que
dans celui de cantons ou de tiers sont répartis en fonction de l'intérêt que ces
travaux présentent pour chacun des intéressés. Le Département fédéral des
transports, des communications et de l'énergie tranche lorsque les intéressés ne
parviennent pas à s'entendre.
Section 6: Procédure
Art. 18 
Protection juridique
La loi fédérale sur la procédure administrative ^ et la loi fédérale d'organisation
judiciaire2' sont applicables.
Art. 19 
Expropriation
1 Si l'exécution de la présente loi l'exige, les cantons peuvent exercer le droit
d'expropriation ou le conférer à des tiers.
') RS 172.021
2> RS 173.110
1392

Aménagement des cours d'eau
2 Les cantons peuvent déclarer la loi fédérale sur l'expropriation1) applicable au
droit et à la procédure d'expropriation, sous réserve des exceptions suivantes:
a. Le gouvernement cantonal statue sur les oppositions litigieuses (art. 55 LEx);
b. Lorsqu'il est possible de déterminer exactement les personnes touchées par
l'expropriation, le président de la commission fédérale d'estimation peut
autoriser l'application de la procédure sommaire (art. 33 LEx), même si les
conditions prévues aux lettres a à d de cet article ne sont pas remplies.
3 La législation fédérale sur l'expropriation s'applique in extenso aux ouvrages
entrepris par plusieurs cantons ou aux ouvrages situés sur le territoire de plusieurs
d'entre eux.
Section 7: Dispositions finales
Art. 20 
Abrogation et modification du droit en vigueur
1. Les articles 1er à 3, 4 à 12 et 13 de la loi fédérale du 22 juin 18772> sur la
police des eaux sont abrogés.
2. La loi fédérale du 22 juin 1877 sur la police des eaux est modifiée comme il
suit:
An. 12bis
Les articles 7 à 11 de la loi fédérale du .. ,3' sur l'aménagement des cours d'eau
s'appliquent lorsqu'il s'agit, dans les cas visés par l'article 3bls, de dommages
causés dans des cours d'eau par l'écoulement de l'eau dû à l'exécution de l'ordre
d'abaisser le niveau d'un bassin d'accumulation.
Art. 21 
Dispositions transitoires
1 Les indemnités sont allouées selon l'ancien droit si leur demande a été présentée
avant l'entrée en vigueur de la présente loi.
2 Les indemnités allouées sous l'empire de l'ancien droit ne seront payées que si
les travaux commencent ou si un décompte est présenté dans un délai de deux ans
à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
Art. 22 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
D RS 711
2> RS 721.10
3> RO ...
1393

Loi fédérale 
Projet
sur la pêche
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 24sexies et 25 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 19881\
arrête:
Section 1: But et champ d'application
Article premier But
1 La présente loi a pour but:
a. De préserver ou d'accroître la diversité naturelle et l'abondance des espèces
indigènes de poissons, d'écrevisses et d'organismes leur servant de pâture et
de protéger ou d'améliorer leurs biotopes;
b. De protéger les espèces et les races de poissons et d'écrevisses menacées;
c. D'assurer l'exploitation des peuplements de poissons et d'écrevisses à long
terme;
d. D'encourager la recherche piscicole.
2 Elle fixe les principes sur lesquels les cantons doivent se fonder pour régle-
menter la capture des poissons et des écrevisses.
Art. 2 
Champ d'application
1 La présente loi s'applique aux eaux publiques et privées.
2 Les installations de pisciculture et les eaux privées aménagées artificiellement
dans lesquelles les poissons et les écrevisses vivant en eau libre ne peuvent pas
pénétrer naturellement sont soumises uniquement aux dispositions relatives aux
espèces, races et variétés étrangères (art. 7 et 17, let. c et d). Les installations de
pisciculture sont, en plus, soumises aux dispositions relatives aux interventions
techniques (art. 9 à 11).
') FF 1988 II 1293
1394

Pêche
Section 2: Protection et exploitation des poissons et des écrevisses
Art. 3 
Capture
1 En ce qui concerne la capture des poissons et des écrevisses, les cantons
décident:
a. Des engins et des modes de pêche autorisés;
b. Des engins auxiliaires admis;
c. De créer des zones protégées dans les endroits où la préservation des
peuplements de poissons et d'écrevisses l'exige.
2 Ces dispositions doivent garantir la diversité naturelle des espèces de poissons et
d'écrevisses, ainsi que l'exploitation de ces espèces à long terme. De plus, elles
doivent permettre d'éviter que les animaux ne soient inutilement blessés ou
endommagés.
3 Les cantons édictent en outre des prescriptions sur:
a. La capture de poissons utilisés comme appâts;
b. La récolte d'organismes servant de pâture aux poissons;
c. L'empoissonnement des eaux exploitées;
d. Le droit de circuler le long des rives pour pêcher.
Art. 4 
Mesures de protection
1 Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur:
a. La durée des périodes de protection;
b. Les longueurs minimales des poissons et des écrevisses qui peuvent être
capturés.
2 II détermine à quelles conditions les cantons peuvent déroger à ces prescriptions.
Art. 5 
Remise à l'eau d'animaux protégés
Les cantons édictent des prescriptions afin que les poissons et les écrevisses qui
ont été capturés durant les périodes de protection ou qui n'atteignent pas les
longueurs minimales soient immédiatement et soigneusement remis à l'eau s'ils
sont encore viables.
Art. 6 
Espèces et races menacées
1 Le Conseil fédéral désigne les espèces et les races de poissons et d'écrevisses qui
sont menacées.
2 Les cantons prennent les mesures de protection nécessaires. Ils peuvent en
particulier interdire la pêche ou prendre des mesures spéciales pour protéger les
biotopes.
1395

Pêche
Art. 7 
Espèces, races et variétés étrangères
1 Une autorisation de la Confédération est nécessaire pour:
a. Importer et introduire dans les eaux suisses des espèces, des races ou des
variétés de poissons ou d'écrevisses étrangères;
b. Introduire des espèces, des races ou des variétés de poissons ou d'écrevisses
dans une région du pays où elles n'existaient pas jusque-là.
2 L'autorisation est accordée si le requérant apporte la preuve:
a. Que la faune et la flore indigènes ne seront pas mises en péril et
b. Qu'il n'en résultera pas une modification indésirable de la faune.
3 Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions à l'obligation de requérir une
autorisation.
4 II est interdit de vendre ou d'utiliser comme appâts vivants des poissons
d'espèce, de race ou de variété étrangère au pays ou à la région.
Section 3: Protection des biotopes
Art. 8 
Préservation et amélioration des biotopes
1 Les cantons assurent la préservation des ruisseaux, des rives naturelles et de la
végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur progéni-
ture.
2 Ils prennent si possible des mesures pour, améliorer les conditions de vie de la
faune aquatique.
Art. 9 
Autorisation pour les interventions techniques
1 Toute intervention dans les eaux, dans leur régime ou dans leur cours, ainsi que
sur les rives ou au fond des eaux est soumise à une autorisation de l'autorité
cantonale compétente en matière de pêche (autorisation relevant du droit de la
pêche).
2 L'autorisation est délivrée par une autorité fédérale dans tous les cas où une
autre disposition de droit fédéral en accorde la compétence à la Confédération.
Cette autorisation est subordonnée à l'accord de l'Office fédéral de la protection
de l'environnement (office fédéral). En cas de divergence, le Conseil fédéral
tranche.
3 Sont notamment soumis à autorisation:
a. L'utilisation des forces hydrauliques;
b. La régulation des lacs;
c. Les corrections de cours d'eau et le défrichement des rives;
d. La création de cours d'eau artificiels;
e. La pose de conduites dans des eaux;
f. Le curage mécanique des eaux;
g. L'exploitation et le lavage du gravier, du sable et d'autres matériaux dans les
eaux;
1396

Pêche
h. Les prélèvements d'eau;
i. Les déversements d'eau;
k. Les drainages des terrains agricoles;
1. La construction d'ouvrages destinés aux transports et pouvant porter préju-
dice à la pêche;
m. Les installations de pisciculture.
4 L'autorisation prévue dans la présente loi n'est pas requise pour les prélève-
ments déjà soumis à une autorisation au sens de l'article 29, 1er alinéa, de la loi
fédérale du ... ^ sur la protection des eaux.
5 Les installations qui sont agrandies ou remises en état sont considérées comme
de nouvelles installations.
Art. 10 
Nouvelles installations; mesures à prendre
1 Les autorités compétentes pour accorder les autorisations relevant du droit de la
pêche doivent, compte tenu des conditions naturelles et, le cas échéant, d'autres
intérêts, imposer toutes les mesures propres à:
a. Créer des conditions de vie favorables pour la faune aquatique en fixant:
- le débit minimal en cas de prélèvement d'eau,
- la forme du profil d'écoulement,
- la structure du lit et des berges,
- le nombre et la nature des abris pour les poissons,
- la profondeur et la température de l'eau,
- la vitesse du courant;
b. Assurer la libre migration du poisson;
c. Favoriser sa reproduction naturelle;
d. Empêcher que les poissons et les écrevisses ne soient tués ou blessés par des
constructions ou par des machines.
2 Si, lors de l'examen d'un projet tendant à modifier les eaux, leur régime, leur
cours, les rives ou le lit des eaux, on ne peut trouver aucune mesure permettant
d'empêcher qu'une atteinte grave ne soit portée aux intérêts de la pêche au sens
de l'article premier, la décision sera prise compte tenu de tous les intérêts en jeu.
3 Les mesures au sens du 1er alinéa seront déjà fixées lors de l'élaboration des
projets.
Art. 11 
Installations existantes; mesures à prendre
En ce qui concerne les installations existantes, les cantons imposent des mesures
au sens de l'article 10,1er alinéa; ces mesures doivent toutefois être économique-
ment supportables.
"RO ...
1397

Pêche
Section 4: Collecte de données
Art. 12
1 Les cantons effectuent des relevés pour déterminer:
a. La composition des peuplements de poissons et d'écrevisses;
b. Les poissons et les écrevisses immergés et capturés chaque année sur leur
territoire.
2 Ils en communiquent les résultats à l'office fédéral. Les données doivent être
classées de manière à ce qu'on puisse distinguer:
a. Les lacs et les cours d'eau;
b. Les différentes espèces de poissons;
c. La pêche professionnelle et la pêche à la ligne.
3 L'office fédéral se charge de faire une synthèse des résultats cantonaux pour
l'ensemble de la Suisse.
Section 5: Encouragement de la pêche
Art. 13 
Aides financières
1 La Confédération peut allouer des aides financières pour:
a. Les mesures visant à améliorer les conditions de vie de la faune aquatique
(art. 8, 2e al.);
b. Les travaux de recherche portant sur la diversité et l'abondance des espèces
de poissons, d'écrevisses et d'organismes leur servant de pâture, ainsi que sur
leurs biotopes;
c. L'information du public aux fins de développer la connaissance de la faune et
de la flore aquatiques.
2 Les aides financières de la Confédération représentent entre 25 et 40 pour cent
des frais pris en compte selon la capacité économique du bénéficiaire.
3 En principe, la Confédération n'alloue une aide financière à des tiers que si le
canton en accorde une lui-même en fonction de sa capacité financière.
Art. 14 
Perfectionnement
L'office fédéral peut organiser des cours de perfectionnement pour le personnel
chargé de la surveillance de la pêche.
Art. 15 
Allocations familiales versées aux pêcheurs professionnels
Les pêcheurs professionnels qui exercent la pêche à titre principal ont droit à des
allocations familiales conformément aux dispositions de la loi fédérale du 20 juin
1952 ^ sur les allocations familiales dans l'agriculture.
>) RS 836.1
1398

Pêche
*
Section 6: Responsabilité
Art. 16
1 Sont applicables les dispositions de droit fédéral régissant la responsabilité.
2 Dans le calcul du dommage, on tiendra compte de la diminution de la capacité
de rendement des eaux affectées.
3 Les dommages-intérêts perçus dans le but de rétablir l'état antérieur doivent
être utilisés le plus rapidement possible pour réparer le dommage.
Section 7: Dispositions pénales
Art. 17 
Délits
1 Sera puni de l'emprisonnement jusqu'à six mois ou de l'amende celui qui,
intentionnellement, aura nui aux peuplements de poissons ou d'écrevisses ou en
aura compromis l'existence:
a. En entreprenant une intervention technique sans autorisation (art. 9);
b. En n'observant pas les conditions et les charges liées à une autorisation
(art. 10, 1er al.);
c. En important ou en introduisant sans autorisation dans les eaux des espèces,
des races ou des variétés de poissons et d'écrevisses étrangères au pays ou à
la région (art. 7, 1er al.);
d. En vendant ou en utilisant comme appâts vivants des poissons d'espèce, de
race ou de variété étrangère au pays ou à la région (art. 7, 4e al.).
2 Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible des arrêts ou de l'amende.
Art. 18 
Contraventions
1 Sera puni des arrêts ou de l'amende celui qui:
a. N'aura pas respecté les mesures de protection;
b. Aura acquis, reçu en don ou écoulé des poissons, des écrevisses ou des
organismes leur servant de pâture s'il savait ou devait présumer qu'ils avaient
été obtenus par un acte délictueux;
c. D'une autre manière aura enfreint intentionnellement les dispositions de la
présente loi ou les prescriptions du Conseil fédéral, pour autant qu'une telle
peine soit prévue en cas de violation, ou aura contrevenu à une décision
individuelle faisant référence au présent article.
2 La tentative et la complicité sont punissables.
3 Si l'auteur a agi par négligence, il sera passible de l'amende.
1399

Pêche
Art. 19 
Application du droit pénal administratif
Les articles 6 et 7 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif1' sont
applicables.
Art. 20 
Interdiction d'exercer la pêche
1 L'interdiction d'exercer la pêche pour une durée de cinq ans au plus peut être
prononcée, comme peine accessoire, à l'égard de l'auteur de délits ou de
contraventions graves ou réitérées.
2 Le retrait administratif du droit de pêche par l'autorité cantonale compétente
est réservé.
Art. 21 
Poursuite pénale
1 La poursuite pénale et le jugement des infractions sont du ressort des cantons.
2 L'Office vétérinaire fédéral poursuit et juge les infractions en rapport avec
l'importation. S'il y a simultanément infraction à la loi fédérale sur les douanes2',
l'enquête est menée par l'Administration fédérale des douanes, qui décerne aussi
le mandat de répression.
3 Si un acte constitue à la fois une infraction selon le 2e alinéa et une infraction à
la loi fédérale du 9 mars 19783' sur la protection des animaux, à la loi fédérale sur
les douanes, à la loi fédérale du 8 décembre 19054' sur le commerce des denrées
alimentaires et de divers objets usuels ou à la loi fédérale du 1er juillet 19665' sur
les épizooties, qui doivent être poursuivies par les mêmes autorités administra-
tives, la peine encourue est celle qui est prévue pour l'infraction la plus grave;
cette peine peut être augmentée de façon appropriée.
Section 8: Exécution
Art. 22 
Confédération
1 Le Conseil fédéral édicté les dispositions d'exécution, dans la mesure où cette
compétence n'incombe pas aux cantons.
2 La Confédération surveille l'exécution de la présente loi par les cantons.
3 Les gardes-frontière fédéraux sont tenus, dans la mesure où le service douanier
le leur permet, de seconder dans l'exercice de leurs fonctions les agents et les
organes cantonaux chargés de la surveillance de la pêche dans les eaux frontière
suisses.
') RS 313 
"> RS 817.0
2> RS 631.0
 
5> RS 916.40
3> RS 455
1400

Pêche
Art. 23 
Cantons
1 Les cantons exécutent la présente loi, dans la mesure où cette compétence
n'incombe pas à la Confédération.
2 Ils édictent les dispositions nécessaires.
Art. 24 
Surveillance de la pêche
1 Les cantons pourvoient à une surveillance efficace de la pêche. Ils assurent
également la formation et le perfectionnement des agents chargés de la surveil-
lance.
2 Lorsque l'accomplissement de leur tâche l'exige, les agents chargés de la
surveillance et les experts auxquels ils ont recours ont en tout temps accès aux
installations techniques et aux biens-fonds.
3 Chacun est tenu de fournir les renseignements nécessaires à l'exécution de la
présente loi.
Art. 25 
Eaux intercantonales
1 Les cantons intéressés réglementent la pêche de manière uniforme dans les eaux
intercantonales.
2 Si les cantons ne peuvent pas se mettre d'accord, le Conseil fédéral tranche.
Art. 26 
Eaux internationales
Pour la pêche dans les eaux frontière suisses, le Conseil fédéral est autorisé, après
avoir consulté les cantons intéressés, à conclure des conventions avec d'autres
Etats. Ces conventions peuvent contenir des dispositions qui dérogent à la
présente loi.
Art. 27 
Approbation d'actes législatifs cantonaux
1 Les cantons soumettent à l'approbation de la Confédération leurs dispositions
d'exécution concernant:
a. La capture (art. 3, 1er al);
b. Les mesures de protection (art. 4);
c. La remise à l'eau d'animaux protégés (art. 5);
d. Les espèces et les races menacées (art. 6).
2 Les actes législatifs dont la durée de validité n'excède pas trois mois ne sont pas
soumis à l'approbation.
1401

Pêche
Section 9: Dispositions finales
Art. 28 
Abrogation et modification de lois fédérales
1. La loi fédérale du 14 décembre 1973
 J> sur la pêche est abrogée.
2. La loi fédérale du 19 avril 19782) sur la formation professionnelle est
modifiée comme il suit:
Art. 1er, 3e al.
3 Dans les professions relevant de l'éducation, des soins aux malades, dans les
autres professions à caractère social, dans celles qui sont en rapport avec la
science, l'art, l'agriculture et l'économie forestière, la formation de base et le
perfectionnement ne sont pas régis par la présente loi.
Art. 29 
Disposition transitoire
Si la législation cantonale ne peut pas être adaptée d'ici l'entrée en vigueur de la
présente loi, le gouvernement cantonal édicté les dispositions nécessaires à titre
provisoire.
Art. 30 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier:
a. Qui suit un délai de deux ans après l'échéance du délai référendaire ou
b. Qui suit un délai de deux ans après l'acceptation de la loi par le peuple.
32213
") RO 1975 2345 2589, 1985 660
2> RS 412.10
1402

Loi fédérale 
Projet
sur la circulation routière
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988
 J>,
arrête:
I
La loi fédérale du 19 décembre 19582) sur la circulation routière (LCR) est
modifiée comme il suit:
Art. 2, 1er al, let. c
Abrogée
An. 32, 3e et 4e al, deuxième phrase
3 La vitesse maximale fixée par le Conseil fédéral peut être abaissée
ou élevée sur certains tronçons de route par l'autorité cantonale
compétente. Sur les autoroutes, une telle mesure est subordonnée à
l'autorisation du Département fédéral de justice et police.
4... Les décisions cantonales de dernière instance concernant de
telles mesures peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
32213
') FF 1988 II 1293
2> RS 741.01
1403

8
Loi fédérale 
Projet
concernant des modifications de la législation militaire
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 mai 1988 ^
arrête:
I
1. La Procédure pénale militaire2' est modifiée comme il suit:
An. 211, 1" al, deuxième phrase
1... Le produit revient au canton qui a procédé au recouvrement ou à la
confiscation.
Art. 215 Frais d'exécution; action récursoire
1 Les frais de l'exécution des peines et des mesures sont supportés par les cantons.
2 Pour les frais d'exécution des mesures prévues aux articles 43, 44 et 100bis du
code pénal suisse3', les cantons ont un droit de recours contre les intéressés.
2. La loi fédérale sur l'organisation militaire4' est modifiée comme il suit:
Art. 4, 1er al.
1 La Confédération recrute, avec le concours des autorités cantonales, les hommes
astreints au service militaire. Les frais de recrutement sont supportés par les
cantons. Le Conseil fédéral organise les commissions de recrutement et règle la
procédure.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
» FF 1988 II 1293
2) RS 322.1
3> RS 311.0 
32213
"> RS 510.10
1404

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif au second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre
la Confédération et les cantons du 25 mai 1988
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
28
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
88.039
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
19.07.1988
Date
Data
Seite
1293-1404
Page
Pagina
Ref. No
10 105 516
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