ch_vb · JAAC 62.24 · 1997-07-21 · de


JAAC 62.24
Décision du Département fédéral de justice et police
du 21 juillet 1997
Entraide judiciaire. Plainte pour violation du principe de la spécialité.
Etendue du pouvoir de surveillance de l’Office fédéral de la police (OFP)
dans le domaine de l’entraide judiciaire en matière pénale.
Il n’existe pas de voie de droit qui permette à la personne extradée de
soumettre à l’appréciation des autorités suisses les décisions prises à
son endroit par les organes juridictionnels de l’Etat auquel elle a été
livrée, dans le but d’en faire contrôler la conformité avec les règles
sur l’entraide internationale en matière pénale. C’est tout au plus
sous l’angle d’une plainte informelle ou d’une pétition que les griefs
formulés en la matière (en l’occurrence la violation du principe de la
spécialité) peuvent être examinés par l’OFP, en tant que cette autorité
a notamment pour tâche de surveiller l’application des dispositions
légales qui régissent les relations d’entraide.
Art. 71 PA.
Le recours pour déni de justice que la personne extradée a formé
auprès du TF en raison du refus de l’OFP de rendre une décision sur
sa demande d’intervention diplomatique et qui a été transmis ensuite
au DFJP pour raison de compétence ne peut être traité que comme une
dénonciation au sens de l’art. 71 PA.
Rechtshilfe. Beanstandung einer Verletzung des
Spezialitätsvorbehaltes.
Umfang der aufsichtsrechtlichen Kompetenzen des Bundesamtes für
Polizeiwesen (BAP) auf dem Gebiete der Rechtshilfe in Strafsachen.
1

In der Schweiz steht der ausgelieferten Person keine Rekursmöglichkeit
offen, um Verletzungen des Rechtshilfeverfahrens in Strafsachen
durch ausländische Gerichte zu rügen. Die entsprechende Beschwerde
(vorliegend: Verletzung des Spezialitätsvorbehaltes) stellt allenfalls
einen Rechtsbehelf oder eine Petition dar und kann durch das BAP
überprüft werden, da dieses im Bereiche des Rechtshilfeverfahrens über
aufsichtsrechtliche Kompetenzen verfügt.
Art. 71 VwVG.
Der Beschwerdeführer ersucht das BAP erfolglos um eine diplomatische
Intervention bei der amerikanischen Regierung wegen Verletzung
des Spezialitätsprinzips. Die in diesem Zusammenhang eingereichte
Rechtsverweigerungsbeschwerde wird vom BGer an das EJPD
überwiesen und als Aufsichtsbeschwerde im Sinne von Art. 71 VwVG
entgegengenommen.
Assistenza giudiziaria. Reclamo per violazione del principio della
specialità.
Misura del potere di sorveglianza dell’Ufficio federale di polizia (UFP)
nel quadro dell’assistenza giudiziaria in materia penale.
Non esiste un rimedio di diritto che permette alla persona estradata di
sottomettere al giudizio delle autorità svizzere decisioni emanate da
organi giurisdizionali dello Stato in questione, al fine di controllare
la conformità con le regole sull’assistenza internazionale in materia
penale. Le lagnanze formulate nella materia (in casu la violazione
del principio della specialità) possono essere eventualmente oggetto
di un esame da parte dell’UFP sotto forma di mezzo di impugnazione
informale o di una petizione, nella misura in cui tale autorità ha il
compito di sorvegliare le disposizioni legali che regolano le relazioni
di assistenza.
Art. 71 PA.
Il ricorso per diniego di giustizia presentato al TF dalla persona
estradata al seguito del rifiuto dell’UFP di emanare una decisione
sulla sua richiesta d’intervento diplomatico e trasmesso in seguito al
DFGP per ragioni di competenza, va trattato quale denunzia ai sensi
dell’art. 71 PA.
Résumé des faits:
A. Sur demande des Etats-Unis d’Amérique, les autorités suisses compétentes
ont, au mois de juin 1992, accordé à ce pays l’extradition de l’une de ses
ressortissantes, S., pour les divers chefs d’inculpation figurant dans l’acte
d’accusation produit à cette occasion (soit de manière générale pour «activités
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criminelles organisées», « blanchissage d’argent» et «encouragement à
une activité illicite»), sous réserve des infractions à la réglementation sur
le contrôle des transactions financières (chef d’accusation N° 62 relatif à
l’«omission de la déclaration obligatoire à l’administration fiscale»).
A la suite d’une modification partielle de l’acte d’accusation établi contre
l’intéressée (modification touchant principalement aux infractions relatives
aux «activités criminelles organisées»), l’Office fédéral de la police (OFP)
a octroyé, en novembre 1992, l’extension de l’extradition sollicitée par les
Etats-Unis.
B. Le 18 décembre 1992, le Jury de la Cour fédérale américaine du district de
Rhode Island a déclaré S. coupable de complot, de blanchiment d’argent et
d’exportation de fonds de provenance illicite.
Les objections soulevées par l’intéressée contre ce verdict ont été écartées par
cette juridiction le 19 avril 1993.
Par jugement du 21 mai 1993, S. a été condamnée à 14 ans de prison et au
paiement d’une amende d’un montant de 18 500 000 USD.
C. En date du 3 mai 1993, le mandataire de l’intéressée s’est adressé par écrit à
l’OFP, dénonçant une violation du principe de la spécialité par les juridictions
américaines et invitant en conséquence cet office à faire en sorte que les
autorités helvétiques formulent une protestation diplomatique auprès des
Etats-Unis.
Par envoi du 19 mai 1993, l’OFP a porté cet écrit à la connaissance du
Département américain de la Justice et a invité celui-ci à prendre position
sur le grief de violation du principe de la spécialité soulevé par le mandataire
de l’intéressée.
Dans sa réponse du 11 juin 1993 transmise par télécopie à l’OFP, le
département précité a rejeté semblable grief, estimant que la règle de la
spécialité consacrée par l’art. IX du Traité d’extradition entre la Suisse et les
Etats-Unis d’Amérique du 14 mai 1900 (ci-après le traité, RS 0.353.933.6) n’avait
pas été transgressée lors du procès dont avait été l’objet S.
Le 17 juin 1993, l’OFP a communiqué au conseil de S. les déterminations du
département américain et lui a fait savoir qu’il partageait l’avis exprimé par ce
dernier.
Par écrit du 6 août 1993, le mandataire de l’intéressée a maintenu son point
de vue et invité cet office à prendre formellement position sur sa requête
tendant à ce que les autorités suisses interviennent auprès du Gouvernement
américain pour protester contre la violation, par les juridictions de ce pays, du
principe de la spécialité.
Le 14 octobre 1993, ledit mandataire a réitéré sa demande auprès de l’OFP
et confirmé les reproches soulevés antérieurement à l’égard des autorités
américaines. En particulier, il a relevé que les infractions pour lesquelles sa
cliente avait été condamnée et punie par les juridictions américaines étaient
fondées en grande partie sur la violation de la réglementation monétaire
proprement dite, alors même que ce dernier type de délits était, d’après les
considérations émises par le Tribunal fédéral (TF), inconnu du droit suisse
et ne pouvait donc, en vertu du principe de la double incrimination, être
3

retenu dans l’instruction pénale ouverte contre elle. Le conseil de S. a encore
renouvelé sa démarche le 28 décembre 1993 auprès de l’OFP. Aucune suite n’a
été donnée par cette autorité aux deux dernières interventions du mandataire
de l’intéressée.
D. Invoquant un déni de justice formel, ce dernier a déposé, le 31 mai 1994,
un recours de droit administratif auprès du TF, motif pris que l’OFP refusait
de statuer sur sa demande de protestation diplomatique dirigée contre les
autorités américaines. Dans l’argumentation de son recours, le mandataire de
S. reprenait pour l’essentiel les griefs formulés antérieurement à l’endroit des
juridictions américaines. En particulier, il estimait que les moyens de preuve
utilisés par les autorités américaines pour fonder le verdict de culpabilité
prononcé contre sa cliente avaient pour principal objet la violation de la
réglementation monétaire. Aussi en déduisait-il que cette dernière n’avait pas
bénéficié de l’immunité de poursuite, de jugement et de condamnation que
confère la règle de la spécialité. Considérant que la justice américaine avait
ainsi transgressé l’art. IX du traité, le mandataire de S. demandait dès lors
au TF d’inviter l’OFP à émettre une protestation auprès du Gouvernement
des Etats-Unis dans le but de dénoncer une violation de cette disposition
et d’obtenir de sa part l’assurance selon laquelle il serait remédié à cette
situation.
E. Après avoir ouvert un échange de vues avec le Conseil fédéral, le TF
a, par arrêt du 1er novembre 1995, déclaré irrecevable le recours de
droit administratif formé par S. et transmis la cause au Département
fédéral de justice et police (DFJP), pour raison de compétence. Dans les
considérants de son arrêt, l’autorité judiciaire susnommée a relevé qu’une
éventuelle intervention de la Suisse auprès des Etats-Unis d’Amérique tenait
essentiellement du domaine des relations interétatiques. L’opportunité et
les modalités de cette intervention, dans la mesure où elles revêtaient un
caractère politique marqué et intéressaient au premier chef les relations
extérieures, excluaient donc, en vertu de l’art. 100 let. a de la loi fédérale
d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, RS 173.110), la possibilité
pour l’intéressée de faire usage de la voie du recours de droit administratif.
Constatant qu’il avait été admis tant par la partie recourante que par le DFJP
- appelé à formuler ses déterminations dans le cadre de l’échange de vues
opéré antérieurement - que l’affaire ressortait, en pareil cas, du pouvoir de
cognition de l’autorité administrative susnommée, le TF a dès lors décidé de
transmettre le dossier à cette dernière, comme objet de sa compétence.
Extrait des considérants:
1. (...)
2. En vertu de l’art. 70 al. 1er de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021), une partie peut en tout temps
recourir pour déni de justice ou retard non justifié à l’autorité de surveillance
contre l’autorité qui, sans raison, refuse de statuer ou tarde à se prononcer.
La doctrine et la jurisprudence définissent le refus de statuer comme le fait
de garder le silence sur une demande qui exige une décision ou le fait d’une
autorité de ne pas traiter une demande qui relève de sa compétence (cf. JAAC
4

56.4; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 369;
Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 225 et arrêts cités).
Pour que le refus de statuer soit pleinement réalisé, il faut donc que l’autorité
saisie soit compétente et obligée de rendre la décision demandée (arrêt du
Tribunal fédéral du 21 octobre 1996 en la cause H. et autres contre Conseil
d’Etat du canton de Fribourg, dont des extraits ont été traduits dans la Semaine
Judiciaire 1997, p. 415; JAAC 57.32 et références citées).
En raison de la relation de subordination hiérarchique qui le lie à l’OFP,
le DFJP est l’autorité de surveillance directe de cet office (cf. art. 61 al. 3
de la loi fédérale sur l’organisation et la gestion du Conseil fédéral et de
l’administration fédérale du 19 septembre 1978 [LOA], RS 172.010, et art. 1
let. c de l’ordonnance du Conseil fédéral concernant l’attribution des offices
aux départements et des services à la Chancellerie fédérale du 24 février 1982,
RS 172.010.14) et est, donc, habilité à se déterminer sur les griefs formulés par
S. à l’encontre de l’OFP.
3. En l’espèce, les démarches entreprises par S. auprès de l’OFP tendaient (...) à
ce qu’il soit procédé à un contrôle du respect du principe de la spécialité, tel
qu’il découle notamment du traité, et, le cas échéant, à ce qu’une intervention
ait lieu, sous la forme d’une protestation, auprès de l’Etat requérant aux fins
de dénoncer la violation de ce principe et d’obtenir les assurances nécessaires
quant à sa réparation. Dès lors, il s’agit principalement d’examiner, dans
la mesure où une éventuelle protestation auprès des autorités étrangères
concernées suppose au préalable la constatation d’une violation du principe
de la spécialité, si l’OFP est compétent pour se prononcer, par une décision
formelle, sur la conformité des actes de poursuite pénale et du jugement de
condamnation dont a fait l’objet la personne extradée avec ce principe.
3.1. (...) Le traité d’extradition conclu avec les Etats-Unis ne contient aucune
disposition prévoyant l’existence d’un moyen de droit qui octroierait à
la personne extradée la possibilité de faire contrôler par les autorités de
l’Etat requis la légalité des décisions prises à son endroit par les organes
judiciaires de son pays, en regard des règles sur l’entraide internationale.
Lorsque des questions ne sont réglées ni expressément ni implicitement
par le droit conventionnel, le droit interne (soit la loi fédérale sur l’entraide
internationale en matière pénale du 20 mars 1981 [EIMP], RS 351.1, et
l’ordonnance d’exécution du 24 février 1982 sur l’entraide internationale
en matière pénale [OEIMP], RS 351.11) s’applique à ces dernières (ATF 122
II 486 consid. 1, 118 Ib 271 consid. 1a et arrêts cités; cf. également arrêt non
publié du 18 avril 1994 en la cause R. c / OFP, consid. 1b). Or, il n’existe pas
davantage, dans la législation suisse en matière d’entraide, de disposition
instaurant une voie de droit destinée à un tel examen. En sus de la réception
des demandes d’extradition formulées par les autorités étrangères et la
présentation aux autres Etats des mêmes requêtes au nom de la Suisse, le droit
helvétique confère à l’OFP la tâche principale de procéder à leur traitement
(art. 17 al. 2 EIMP) et, par conséquent, de statuer sur lesdites demandes (art. 55
al. 1er EIMP), comme sur celles ayant pour objet une extension ultérieure
des poursuites contre la personne extradée à d’autres infractions (art. 39
EIMP). Cette dernière attribution est précisément l’occasion pour l’OFP de
renforcer les garanties liées au respect du principe de la spécialité, notamment
par la formulation de réserves idoines. En outre, l’OFP a pour tâche, de
même qu’en matière d’entraide judiciaire («petite entraide» ou «entraide
5

accessoire»), de surveiller l’application des dispositions légales (art. 16 al. 1er
EIMP en relation avec l’art. 3 OEIMP). Dans l’exercice de son pouvoir de
surveillance, cette autorité est en particulier habilitée à recourir contre les
décisions des autorités cantonales portant sur l’exécution des demandes
d’entraide judiciaire proprement dites (art. 25 al. 3 et art. 80h let. a EIMP).
La surveillance dont elle est ainsi chargée dans les relations d’entraide ne
peut toutefois comprendre la compétence de vérifier, à la demande de la
personne extradée et dans le cadre d’une procédure administrative ordinaire
devant aboutir à une décision formelle de constatation, dans quelle mesure
les organes judiciaires de son pays ont effectivement respecté, tant durant
la phase des poursuites pénales que dans le jugement de condamnation ou
encore dans le cadre de l’exécution de la peine, les règles conventionnelles
liant ce dernier et la Suisse. A l’évidence, pareil examen irait à l’encontre
des principes fondamentaux régissant les relations internationales, plus
particulièrement à l’encontre tant du principe de la souveraineté étatique
que du principe de la bonne foi universellement admis en droit des gens.
L’hypothèse selon laquelle la personne extradée pourrait faire contrôler a
posteriori la conformité des décisions prises à son endroit par les organes
juridictionnels de l’Etat requérant avec les dispositions conventionnelles
(notamment avec celle relative au respect du principe de la spécialité)
réglant la procédure d’extradition entre les Etats concernés ou, en l’absence
d’une convention, avec les conditions fixées dans le cadre de la décision
d’extradition, ne peut en effet se concevoir que pour autant qu’ait été créée
à cet effet une instance supranationale, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Les auteurs du rapport intitulé «L’entraide judiciaire internationale en
matière pénale» (Pierre Schmid / Lionel Frei / Rudolf Wyss / Jean-Dominique
Schouwey, rapport publié dans la Revue de droit suisse [RDS], 1981, p. 308) font
notamment mention du pouvoir d’examen dont la Commission européenne
des droits de l’homme dispose en la matière à l’égard des Etats parties à la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales du 5 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101). La personne poursuivie
peut, selon la pratique établie par la Commission européenne, invoquer en
effet devant ladite Commission le principe de la spécialité, dans la mesure
où son respect découle de l’art. 6 CEDH (garantie d’un procès équitable, cf.
référence citée par ces auteurs dans la note N° 146). A cela s’ajoute le fait
que les traités internationaux servent en premier lieu à régler les rapports
entre Etats, de sorte que les droits et devoirs qui en découlent ne visent
directement que ces derniers (cf. notamment Schmid/Frei/Wyss/Schouwey,
op. cit., p. 295). Même si l’application des dispositions conventionnelles ou
des principes généralement reconnus du droit international est propre à
engendrer des droits ou des obligations pour les individus et leur confère,
par exemple en matière d’extradition, un véritable droit subjectif d’exiger
le respect du principe de la spécialité, on ne saurait cependant aller jusqu’à
inclure dans cette prérogative la faculté pour les particuliers de soumettre les
décisions prises par la justice de l’Etat requérant à l’appréciation d’autorités
étrangères, en tant que ces dernières disposeraient d’un plein pouvoir de
cognition pour vérifier la conformité de ces décisions aux règles énoncées
par les principes en question. L’ouverture d’une procédure autorisant l’Etat
requis à procéder, dans une phase postérieure à l’exécution de la décision
d’extradition, à un tel examen ne manquerait pas d’entraver sérieusement
les relations d’entraide. (...), il appartient à S., dans la mesure où les griefs
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avancés dans ses réclamations successives ont essentiellement pour objet le
comportement des organes judiciaires américains, d’entreprendre en ce sens
des démarches appropriées devant les autorités compétentes de son pays, qui
sont également liées aux dispositions du traité (cf. sur ce dernier point Blaise
Knapp, Les particuliers et les traités internationaux, RDS 1969 I 275; Christophe
Wilhelm, Introduction et force obligatoire des traités internationaux dans
l’ordre juridique suisse, Etudes suisses de droit international publiées par la
Société suisse de droit international, Zurich 1993, vol. 82, p. 131 et 132). Aux
USA, le principe de la spécialité est même considéré comme un droit individuel
(cf. Schmid/Frei/Wyss/Schouwey, op. cit., p. 308, note N° 148). Or, l’examen des
pièces du dossier ne permet pas de déterminer avec certitude si l’intéressée
a épuisé toutes les voies de droit au moyen desquelles il lui était possible de
contester les décisions tant incidentes que finales des autorités judiciaires en
alléguant une violation du principe de la spécialité.
(...) Selon un tiré à part de la Revue Internationale de Droit Pénal (Dominique
Poncet / Paul Gully-Hart, Le principe de la spécialité en matière d’extradition,
Tiré à part de la revue internationale de Droit pénal, vol. 62, Nos 1-2/1991,
p. 203 et 218), la personne extradée dispose de voies de droit plus efficaces
devant les autorités de l’Etat requérant. En particulier, (...) cette dernière doit
avoir la faculté procédurale de faire annuler ou suspendre par les autorités
de l’Etat requérant les mesures d’instruction pénale visant sa personne et
la possibilité d’obtenir la cassation ou la révision dans la mesure utile de
toute condamnation pénale portant sur des faits à raison desquels elle est à
même d’invoquer le bénéfice de la spécialité. (...) L’extradé est censé utiliser
avec profit les voies de droit que lui offre la procédure menée dans l’Etat
requérant, la protection que lui accordera l’Etat qui l’a livré ne pouvant être
que résiduelle (Poncet/Gully-Hart, op. cit.).
On ne voit donc pas sur quelle disposition se fonderaient la compétence et,
partant, l’obligation de l’OFP de statuer sur les conclusions en constatation de
droit que S. a formulées dans sa requête du 3 mai 1993, conclusions qu’elle a
réitérées dans ses correspondances des 6 août et 14 octobre 1993.
Au demeurant, l’autorité inférieure n’a pas gardé le silence sur la demande
en constatation présentée le 3 mai 1993 par l’intéressée. Comme cela ressort
de l’état de fait, l’OFP a, lors de la communication à S. des déterminations
du Département américain de la Justice concernant le grief de violation du
principe de la spécialité, indiqué formellement à cette dernière, par écrit du
17 juin 1993, faire sienne l’opinion de l’autorité précitée et, donc, constaté par
là-même la non-violation de ce principe.
3.2. (...) Rien n’empêche la personne qui a fait l’objet d’une extradition
de se plaindre auprès de l’OFP, dont l’une des tâches que lui a confiées le
législateur est de surveiller l’application de la loi, du non-respect par l’autorité
étrangère des conditions auxquelles était subordonnée son extradition et,
par conséquent, d’une violation du principe de la spécialité (cf. en ce sens
JAAC 45.48, consid. 5; voir également Schmid/Frei/Wyss/Schouwey, op. cit.,
p. 324). Pour les diverses raisons évoquées ci-avant, une telle démarche ne
peut toutefois s’envisager par le biais d’une action en constatation de droit,
mais tout au plus sous l’angle d’une plainte informelle ou d’une pétition,
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lesquelles ne permettent pas à son auteur, faute d’avoir la qualité de partie,
d’exiger de l’autorité qu’elle rende une décision motivée et la notifie (Grisel, op.
cit., vol. II, p. 950 et références citées).
Pour ces divers motifs, le grief de déni de justice soulevé par S. dans son
recours de droit administratif du 31 mai 1994 tombe à faux, dès lors que
la requête qu’elle a adressée à l’OFP ne peut en aucun cas donner lieu au
prononcé d’une décision formelle au sens de l’art. 5 PA.
Partant, dans la mesure où il n’existe pas de voie de droit ordinaire ou
extraordinaire permettant à la personne extradée d’exiger de l’OFP qu’il
procède, sur demande, à un contrôle juridictionnel de la conformité des
actes de la procédure pénale dont elle fait l’objet dans son pays avec les règles
conventionnelles d’extradition, le recours de l’intéressée est tout au plus
susceptible d’être traité sous l’angle d’une dénonciation au sens de l’art. 71 PA.
4. Dans cette perspective, il appartient au DFJP d’examiner si les faits de la
présente affaire appellent dans l’intérêt public une intervention de l’autorité
de surveillance contre l’OFP.
Aux termes de l’art. 71 PA, chacun peut en effet dénoncer à l’autorité de
surveillance les faits qui appellent son intervention dans l’intérêt public.
L’al. 2 du même article ne reconnaît toutefois pas au dénonciateur les droits
dont disposent les parties. Il suit de là que ce dernier ne saurait exiger de
l’autorité qu’elle entre en matière sur la dénonciation, ni qu’elle l’entende ou
l’autorise à consulter le dossier, ni qu’elle prenne des mesures d’instruction
(JAAC 59.22, 50.51 et références citées).
A teneur de la disposition susmentionnée, la dénonciation doit servir en
premier lieu l’intérêt public sauvegardé précisément par l’Etat. Aussi, selon
une pratique constante, l’autorité de surveillance n’entre-t-elle en matière
sur une dénonciation qu’aux conditions strictes suivantes: le dénonciateur
doit établir une transgression manifeste de dispositions claires, de règles de
procédure essentielles ou d’intérêts éminents. L’autorité de surveillance se
saisit également des dénonciations qui invoquent la violation répétée ou
susceptible d’être répétée de dispositions claires du droit matériel ou de
procédure, soit une situation qu’un Etat de droit ne peut pas tolérer d’une
manière durable (ATF 110 Ib 39 consid. 1; JAAC 59.22, 57.32, 51.38, 46.41; Grisel,
op. cit., vol. II, p. 951; Gygi, op. cit., p. 223 et références citées).
Ainsi, il faut que le plaignant puisse se prévaloir d’un vice particulièrement
grave (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, p. 377),
soit d’une situation correspondant aux conditions dans lesquelles il y a lieu
de conclure à la nullité de l’acte rendu par l’autorité dénoncée (Gygi, op. cit.,
p. 223; cf. également du même auteur, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 317).
Par ailleurs, l’autorité de surveillance ne revoit pas une affaire dans le but
d’imposer une nouvelle conception juridique, même si des raisons pertinentes
sont invoquées (JAAC 39.107).
8

Conformément à la jurisprudence des autorités administratives de la
Confédération, l’autorité de surveillance décide librement, conformément
à son devoir, si elle entend entrer en matière sur une dénonciation, et, dans
cette hypothèse, quelle suite elle souhaite lui donner (JAAC 56.37, 50.51, 46.41
et références citées).
5. Du moment que le recours de droit administratif du 31 mai 1994 ne peut
être traité que comme une dénonciation au sens de l’art. 71 PA, le pouvoir
d’examen du DFJP est limité en l’occurrence à la question de savoir s’il
y a eu de la part de l’OFP, contre lequel est dirigée semblable procédure,
transgression manifeste de dispositions claires du droit matériel, de règles de
procédure essentielles ou d’intérêts éminents, ou encore violation répétée ou
susceptible d’être répétée de telles dispositions.
5.1. Dans l’argumentation de son recours de droit administratif, S. ne prétend
pas que l’OFP aurait, dans le cadre des tâches que cette autorité a été appelée
à exécuter durant la phase d’examen de la demande d’extradition, enfreint
une disposition déterminée de la législation suisse ou dérogé à l’une des règles
contenues dans le traité.
De fait, l’on peut déduire des allégations de la recourante qu’elle reproche à
l’OFP, dans la mesure où cette autorité aurait à tort refusé, d’une part, de se
prononcer sur la question de la violation par les organes judiciaires de son
pays du principe de la spécialité et, d’autre part, d’adresser une protestation
officielle au Département américain de la Justice en l’invitant à remédier à
cette situation, de ne pas avoir exercé pleinement son devoir de surveillance
quant au respect des conditions fixées dans la décision d’extradition.
5.1.1. Ainsi que cela a été relevé plus haut, l’OFP est en effet chargé, dans
l’exercice des tâches dont le Conseil fédéral lui a délégué la compétence
(cf. art. 7 ch. 3 let. b de l’ordonnance du 9 mai 1979 réglant les tâches des
départements, des groupements et des offices, RS 172.010.15, en relation
avec l’art. 11 al. 1 let. a de l’ordonnance du 28 mars 1990 donnant aux
départements et aux services qui leur sont subordonnés la compétence
de régler certaines affaires, RS 172.011), de surveiller l’application des
dispositions légales (art. 16 al. 1er EIMP en relation avec l’art. 3 OEIMP). A
ce titre, le législateur lui a notamment conféré la qualité pour recourir contre
les décisions des autorités cantonales relatives à l’exécution des demandes
d’entraide judiciaire proprement dites (art. 25 al. 3 et art. 80h let. a EIMP).
Comme exposé précédemment, il ne se trouve par contre aucune disposition
dans le droit suisse, ni même de règle conventionnelle liant la Confédération
helvétique et les Etats-Unis, qui confère à l’OFP un pouvoir de contrôle de
type juridictionnel sur les décisions des instances judiciaires américaines
une fois l’extradition accordée, les principes régissant les relations d’entraide
entre Etats ne permettant du reste point d’envisager un tel cas de figure. Sous
l’angle de la surveillance dont elle est chargée dans le domaine de l’extradition,
l’autorité fédérale concernée ne saurait non plus encourir le reproche d’avoir
transgressé une règle claire de droit matériel ou de procédure, par son refus
de statuer en la forme d’une décision sur la demande en constatation de S. et,
conséquemment, sur l’opportunité d’une nouvelle démarche de sa part, cas
échéant sous la forme d’une protestation auprès du Département américain
de la Justice. Il ne saurait au demeurant en aller autrement pour ce qui est
plus spécifiquement de la nécessité d’une éventuelle intervention de nature
9

diplomatique auprès du Gouvernement des Etats-Unis, pareille appréciation
étant évidemment réservée, de par ses implications politiques, à la seule
compétence du Conseil fédéral (cf. art. 102 ch. 8 de la Constitution fédérale du
29 mai 1874 [Cst.], RS 101).
5.1.2. Dans le cadre du devoir de surveillance dont l’a investi le Conseil fédéral,
l’OFP est chargé de manière générale de veiller à une exécution correcte des
demandes d’entraide et à l’uniformité des dispositions adoptées dans les
traités. En ce sens, l’OFP peut prendre des mesures en vue de coordonner
les actes d’entraide ou pour régler d’éventuels différends survenus avec les
autorités étrangères en cours de procédure (cf. Schmid/Frei/Wyss/Schouwey,
op. cit., p. 277 et 278). En particulier, il est expressément admis, tant par la
doctrine que par la jurisprudence fédérale, que cette autorité s’occupe des
litiges pouvant surgir avec un Etat étranger à propos de la spécialité dans le
cadre de l’entraide judiciaire (Schmid/Frei/Wyss/Schouwey, op. cit., p. 324 et
références citées; Curt Markees, Entraide internationale en matière pénale - La
loi fédérale du 20 mars 1981 / EIMP / troisième partie: autres actes d’entraide,
Fiche juridique suisse N° 423c ch. 7; cf. également les observations formulées
en ce sens par le Conseil fédéral en conclusion d’une décision du 11 février
1981, JAAC 45.48). Cette même fonction ne saurait en toute logique être
exclue dans le domaine de l’extradition. Ainsi, comme en matière d’entraide
accessoire, la personne qui a été extradée de Suisse peut s’adresser à l’OFP
pour se plaindre d’une violation du principe de la spécialité par les organes
judiciaires de son pays, tant au cours de l’instruction de son procès que par
rapport au jugement mettant fin à ce dernier ou encore à l’exécution de la
peine prononcée à son endroit. Selon la pratique suivie en pareil cas, l’OFP
donnera connaissance, aux autorités de l’Etat dans lequel a été extradée la
personne concernée, des griefs soulevés par cette dernière en la matière et
invitera ledit Etat à lui faire part de sa prise de position. A réception de ses
déterminations, l’autorité suisse les communiquera ensuite à la personne
concernée, en émettant ses propres observations sur la violation alléguée. Cas
échéant, rien ne s’oppose à ce que l’OFP lui donne également connaissance,
par la même occasion, de la façon dont il est intervenu ou entend intervenir
auprès de cet Etat en vue d’un rétablissement de la situation. Dans l’hypothèse
où la prise de position de l’Etat en question ne lui paraît pas suffisamment
explicite, l’autorité fédérale précitée pourra demander à celui-ci de lui fournir
des explications complémentaires. Si, au terme de l’échange d’observations
survenu entre les deux pays concernés, l’OFP tient la violation invoquée pour
avérée, divers moyens d’intervention sont envisageables de la part de la
Suisse pour inciter la partie adverse à remédier à cet état de choses. Comme
le précisent les auteurs du Rapport sur l’entraide judiciaire internationale
en matière pénale cité antérieurement (Schmid/Frei/Wyss/Schouwey, op. cit.,
p. 324), elle se contente, la plupart du temps, de demander à l’Etat requérant
de rétablir la situation, la dénonciation du traité étant la solution ultime (cf.
également sur cette question Markees, Fiche juridique suisse N° 423c, op. cit.,
ch. 7). Par rapport à la pratique ainsi établie en cas de plainte de la personne
extradée pour violation d’une règle conventionnelle en matière d’extradition,
on ne saurait davantage considérer que l’OFP a agi de manière arbitraire
et, donc, dérogé à des dispositions légales ou porté atteinte à des intérêts
éminents dans la procédure suivie lors de l’examen de la requête de S. du
3 mai 1993. On rappellera en effet que l’autorité précitée a transmis l’écrit
de l’intéressée au Département américain de la Justice, en invitant celui-ci
10

à prendre position sur le grief de violation du principe de la spécialité. Les
déterminations dudit département ont ensuite été portées à la connaissance
de la plaignante, l’OFP ayant simultanément exprimé son propre avis dans la
lettre du 17 juin 1993 qui accompagnait cet envoi.
5.1.3. Au vu des remarques énoncées dans les paragraphes précédents, il va
de soi que l’examen auquel procède l’OFP, lorsqu’il est saisi d’une plainte de
la part de la personne extradée pour violation du principe de la spécialité,
s’effectue nécessairement avec une extrême retenue. C’est en effet auprès
des autorités de l’Etat requérant, lesquelles - on ne saurait assez insister
sur ce point - doivent respecter les clauses du traité signé avec l’Etat requis
sans considération de la teneur de leur législation interne (ATF 109 Ib 173
consid. 7b) et sont tenues par la restriction conventionnelle de la spécialité,
que cette dernière est censée mettre en oeuvre les moyens de droit tant
ordinaires qu’extraordinaires lui permettant d’obtenir la modification ou
l’annulation des actes d’instruction pénale exécutés à son endroit et/ou du
jugement de condamnation dont elle a fait ensuite l’objet. En outre, il convient
de ne pas perdre de vue que les conventions bilatérales et multilatérales
en matière d’extradition et d’entraide judiciaire reposent sur la confiance
réciproque des Etats parties à la convention, notamment en ce qui concerne
l’exécution de cette dernière et le respect du principe de la spécialité. Chacune
des Hautes parties contractantes est ainsi en droit d’admettre que les autres
tiendront leurs engagements et respecteront le principe de la spécialité dans
la mesure où elles y sont obligées par les dispositions conventionnelles ou
les réserves qui leur sont apportées. Se référant à la commission rogatoire
dont il était question dans la cause portée devant lui, le TF a souligné dans
un arrêt du 9 octobre 1981 qu’en principe, les autorités suisses ne sauraient,
«sans de très graves raisons», mettre en doute la fidélité contractuelle d’Etats
avec lesquels la Confédération s’est liée par traité (ATF 107 Ib 272 consid. 4b;
cf. dans le même sens ATF 110 Ib 395 consid. 5b, 109 Ib 332 ss consid. 14,
105 Ib 423 consid. 2b et 104 Ia 58 consid. 5b). La présomption de bonne foi
dont jouissent ainsi ces pays limite encore d’autant le pouvoir d’appréciation
de l’OFP dans l’examen des plaintes qui interviennent postérieurement à
l’exécution de l’extradition et invoquent une violation, par les autorités de
l’Etat requérant, des règles conventionnelles adoptées en la matière. A ce
propos, il importe plus particulièrement de noter, à l’instar des remarques
formulées à l’époque par le TF, que, selon l’expérience de l’OFP, les Etats-Unis
se sont jusqu’alors montrés très respectueux du principe de la spécialité
(ATF 105 Ib 423 précit.; voir également Schmid/Frei/Wyss/Schouwey, op. cit.,
p. 320, 324 et 326 et les mêmes constatations faites par le Conseil fédéral dans
JAAC 45.48). Par ailleurs, l’autorité fédérale précitée ne peut, lorsqu’elle est
saisie d’une telle plainte, s’abstenir de prendre en considération, tant dans
les contacts ouverts avec les autorités étrangères compétentes que dans sa
propre appréciation des griefs formulés en la circonstance, les incidences que
la réponse donnée à l’auteur de la plainte - comme du reste les éventuelles
mesures envisagées à l’endroit de l’Etat incriminé - est susceptible d’entraîner
sur les futures relations d’entraide entre les deux pays en question, voire sur
les rapports d’ordre politique entretenus par ceux-ci. Il s’agit-là encore de
motifs supplémentaires de retenue dans l’exercice de la surveillance.
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En droit extraditionnel, la règle de la spécialité a pour conséquence de limiter
la poursuite contre l’individu livré aux seules infractions pour lesquelles
l’extradition est accordée (ATF 110 Ib 393 consid. 5a). Cette règle, qui figure
parmi les principes universellement reconnus dans le domaine de l’extradition,
vise plus particulièrement à empêcher l’Etat requérant de poursuivre, de juger
la personne extradée ou d’exécuter une sanction privative de liberté, en raison
d’actes commis avant l’extradition et pour lesquels celle-ci n’a pas été accordée.
En outre, en vertu de la règle de la spécialité, la personne extradée ne peut pas
être livrée à un Etat tiers sans le consentement de l’Etat requis ni, de manière
générale, être restreinte dans sa liberté individuelle pour un motif antérieur
à l’extradition. Dans la législation interne suisse, cette conception tripartite
de la spécialité se trouve reflétée à l’art. 38 EIMP. Indépendamment des lois
nationales d’extradition, le principe de la spécialité a été concrétisé dans de
nombreux traités, dont notamment le Traité d’extradition entre la Suisse et les
Etats-Unis d’Amérique du 14 mai 1900. La mesure dans laquelle l’Etat requis
est à même d’exiger que l’Etat requérant observe la spécialité dépend des
dispositions contenues dans l’éventuel traité conclu entre eux, sinon des règles
inscrites dans sa propre loi sur l’extradition (cf. Schmid/Frei/Wyss/Schouwey,
op. cit., p. 305 et 306, ainsi que les références citées par ces auteurs). S’agissant
des relations extraditionnelles entre la Suisse et les Etats-Unis, le principe
de la spécialité a trouvé consécration à l’art. IX du traité. A teneur de cette
disposition, aucune personne livrée par l’un des Etats contractants à l’autre
ne sera poursuivie ou punie pour une infraction commise avant la demande
d’extradition, autre que celle pour laquelle l’extradition a été accordée, à
moins que la personne extradée donne son consentement ou maintienne
sa présence sur le territoire de l’Etat requérant, alors qu’elle avait la faculté
concrète de quitter celui-ci.
5.2. In casu, il ressort du jugement prononcé par la Cour fédérale du district
de Rhode Island le 21 mai 1993 contre S. (jugement rendu par écrit le 27 mai
1993) que cette dernière a été reconnue coupable de complot, de blanchiment
d’argent et d’exportation de fonds de provenance illicite, ce jugement ne
faisant état d’aucun délit portant sur la violation de la réglementation
monétaire américaine, notamment en ce qui concerne le chef d’accusation
N° 62 exclu de la décision d’extradition par le TF dans le cadre de son arrêt
du 11 juin 1992. Par ailleurs, les pièces produites par S. à l’appui de sa plainte
ne renferment pas d’éléments probatoires démontrant avec certitude que
l’intéressée aurait tout de même été poursuivie, jugée ou condamnée en
raison d’actes perpétrés avant l’extradition et pour lesquels celle-ci n’avait
pas été accordée. Au demeurant, même si l’autorité de céans n’entend pas
discuter le rapport d’expertise établi le 14 février 1995 par l’Institut suisse de
droit comparé à la demande du TF dans le cadre de la présente procédure, il
n’est pas sans intérêt de signaler à titre indicatif que cette expertise aboutit
aux mêmes conclusions. De l’avis de l’Institut suisse de droit comparé
désigné par le TF comme expert, «il est clair que la recourante n’a pas été
reconnue coupable ou condamnée pour infraction à l’obligation d’annoncer
des transactions monétaires en tant que telle», (...) semblable prescription
«n’ayant en outre pas eu d’influence formelle sur la peine prononcée contre
l’intéressée». Cet Institut considère de surcroît que, si des preuves ont été
apportées au cours du procès dont a fait l’objet S., «il n’a cependant jamais été
fait référence à la prénommée à ce propos».
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Au vu des constatations qui précèdent et tenant compte de l’extrême retenue
dont l’OFP est censé faire preuve dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation,
on ne saurait donc reprocher à cet office, dans la mesure où il a considéré que
la procédure pénale menée par les autorités judiciaires américaines contre S.
ne lui paraissait pas, en regard des pièces versées au dossier, être constitutive
d’une violation manifeste du principe de la spécialité au sens de l’art. IX du
traité, d’avoir transgressé de façon insoutenable une règle claire de droit
matériel ou de procédure ou encore d’avoir porté atteinte à un intérêt éminent
dans l’examen au fond de la plainte de l’intéressée.
6. En conséquence, le DFJP estime qu’il n’y a pas lieu, en tant que le recours de
droit administratif du 31 mai 1994 doit être traité comme une dénonciation,
d’y donner suite.
(...)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.24 - Décision du Département fédéral de justice et police du 21 juillet 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
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150 003 848
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