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2003-1728
03.055
Message
concernant la loi fédérale sur l’octroi d’aides financières
au Musée suisse des transports et l’arrêté fédéral sur le plafond
des dépenses correspondant pour la période 2004–2007
du 10 septembre 2003
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons un projet de loi fédérale sur l’octroi
d’aides financières au Musée suisse des transports et d’arrêté fédéral sur le plafond
de dépenses correspondant pour les années 2004–2007, que nous vous proposons
d’adopter.
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
10 septembre 2003
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

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Condensé
Le Musée suisse des transports (MST) a été inauguré à Lucerne en 1959. La Confé-
dération a participé à sa création et à son exploitation durant les premières années
en versant un montant substantiel. L’attrait qu’il exerce auprès du public a permis
au MST de se maintenir à flot jusqu’au début des années 90 sans aide notable et ré-
gulière des pouvoirs publics. Toutefois, la détérioration du climat économique et le
recul du tourisme en Suisse, mais aussi la multiplication des offres de loisirs i ont
provoqué une nette régression du nombre de visiteurs, et le musée s’est endetté.
Entre 1993 et 1995, la Confédération, le canton et la Ville de Lucerne ont essayé de
consolider durablement la situation financière du MST par l’octroi de contributions
extraordinaires. Il est cependant apparu que les problèmes du MST ne pouvaient
être résolus que grâce à un mode de financement à long terme s’appuyant sur de
nouvelles bases. Le MST a donc adressé une requête formelle en 1997, en vue de
bénéficier d’aides financières régulières. Sur cette base, les Chambres fédérales,
par arrêté fédéral du 18 décembre 19981, lui ont octroyé un plafond de dépenses de
7,5 millions de francs pour la période 1999–2003, soit 1,5 million de francs par an
au maximum. La Confédération, le canton et la Ville de Lucerne ont établi avec le
MST un contrat de prestations de cinq ans. Le plafond de dépenses et le contrat de
prestations arrivent à expiration fin 2003.
Dans une requête datée du 18 mars 2002, le MST sollicite de la Confédération, du
canton et de la Ville de Lucerne que le contrat de prestations qui arrive à échéance
à la fin de 2003 soit renouvelé. Une motion du conseiller national Widmer
(02.3068) datée du même jour et transmise par le Conseil national lors de sa ses-
sion d’été 2003 soutient cette requête et propose en outre d’intégrer le MST dans le
« Groupe Musée suisse » en cours de création; le message concernant la création
d’une fondation Musée national suisse a été adopté par le Conseil fédéral le 29 no-
vembre 20022.
Le MST a une grande importance dans le paysage des musées suisses de par son
rayonnement et son pouvoir d’attraction. Avec ses 450 000 visiteurs par année,
c’est le musée le plus fréquenté de Suisse. Son rôle de forum d’information et de
discussion sur les questions relatives aux transports et à la communication répond
aux intérêts publics de la Confédération quant à son exploitation. Le Conseil fédé-
ral propose donc par le présent message et le projet d’arrêté d’autoriser un plafond
de dépenses de 6,4 millions de francs pour la période 2004–2007. Ce montant com-
prend une cotisation annuelle de 100 000 francs inscrite jusqu’alors au budget, que
le présent message propose de faire passer dans les aides financières ordinaires.
Comme il n’existe pas actuellement de base légale formelle autorisant un soutien du
MST pour les années 2004–2007, nous vous soumettons en même temps un projet de
loi dans ce sens.
 
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La loi fédérale soumise à votre approbation doit être conçue comme une solution
transitoire jusqu’à l’adoption d’une base juridique autorisant le soutien du MST.
Deux solutions possibles sont aujourd’hui en discussion: soit cette base juridique 
sera fournie dans le cadre de la loi fédérale sur la Fondation Musée national
suisse, soit elle fera partie de la loi sur l’encouragement de la culture actuellement
en préparation et qui doit mettre en œuvre l’art. 69 de la Constitution fédérale3. La
solution qui sera choisie doit être définie dans le cadre des délibérations concer-
nant ces lois; le cas échéant, la loi fédérale proposée ici sera remaniée.
Les aides seront versées à condition que le canton et la Ville de Lucerne ainsi que
les autres cantons de Suisse centrale contribuent également au financement du MST
de façon équitable. La Confédération établira avec le MST un contrat de presta-
tions qui fixe les conditions de l’aide à ce musée.
 
3
RS 101

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Message
1 
Partie générale
1.1 
Point de la situation
Dans son message concernant l’octroi d’une aide financière au Musée suisse des
transports du 1er juillet 19984, le Conseil fédéral a évoqué en détail la genèse, le
mandat, l’organisme responsable, le développement financier et la logique
d’entreprise du MST, ainsi que l’importance de cette institution pour la Confédéra-
tion, la Ville et le canton de Lucerne. Nous nous permettrons donc, dans le cadre du
présent message, de nous limiter à l’essentiel.
Le MST a été inauguré à Lucerne en 1959. Il a été conçu dès le départ comme une
association et présente, sur une surface de 24 000 m2 des expositions permanentes et
thématiques consacrées aux sujets de la mobilité et de la communication ; ce dernier
thème en concertation réglée – pour éviter les empiétements – avec le Musée de la
communication à Berne. Le MST possède environ 5500 objets dont un tiers peuvent
être exposés. A cela s’ajoutent près de 150 000 documents écrits, illustrations et
plans déposés dans les archives. Le MST s’est vu adjoindre le musée Hans Erni.
Outre ce domaine proprement muséal, le MST gère diverses activités purement
commerciales: il exploite un cinéma sur écran géant IMAX, et un restaurant, orga-
nise des congrès, etc. Actuellement, il enregistre 450 000 visiteurs par année.
La Confédération a participé à la construction du MST et à son exploitation durant
les premières années en versant un montant substantiel et elle s’acquitte depuis lors
d’une cotisation régulière de 100 000 francs. Grâce à l’attrait qu’il exerçait sur le
public, le MST est parvenu à assumer ses tâches jusqu’au début des années 90 sans
une aide notable et régulière des pouvoirs publics. Par la suite cependant, le MST a
enregistré un considérable recul du nombre de ses visiteurs: ils étaient encore
700 000 en 1982, la moyenne annuelle actuelle est nettement au-dessous de
500 000. Le musée s’est ainsi endetté.
Entre 1993 et 1995, tant la Confédération que la Ville et le canton de Lucerne ont
tenté de consolider durablement la situation financière du musée en lui versant des
contributions extraordinaires. Il est apparu que seul un nouveau mode de finance-
ment à long terme permettrait de résoudre les problèmes du MST. Le musée a donc
adressé une requête formelle à la Confédération en vue de bénéficier d’aides finan-
cières régulières. Dans un arrêté fédéral du 18 décembre 19985, les Chambres ont
alloué au MST un plafond de dépenses de 7,5 millions de francs, à verser par tran-
ches annuelles de 1,5 million de francs au plus. Associée à la Ville et au canton de
Lucerne, la Confédération a passé un contrat de prestations de cinq ans avec le
MST. Le plafond de dépenses arrive à échéance à la fin de 2003 et doit être renou-
velé; à cet effet, en raison de l’absence de bases juridiques, une loi fédérale est né-
cessaire.
Sur un plan administratif interne, la responsabilité du MSTa passé en juin 2003 du
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la com-
 
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RS 432.51

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munication (DETEC) au Département fédéral de l’intérieur (DFI), plus précisément
à son office spécialisé en la matière, l’Office fédéral de la culture (OFC).
1.2 
Situation et importance du Musée suisse
des transports
1.2.1 
L’exploitation du Musée suisse des transports
est d’intérêt public
La participation de la Confédération à l’exploitation du MST est incontestablement
d’intérêt public. Par son rayonnement et son attractivité, le MST a une place à part
parmi les musées suisses. Avec ses 450 000 visiteurs, il reste le musée le plus fré-
quenté de Suisse. C’est un centre de discussion et de sensibilisation aux problèmes
posés par la mobilité, et il dispose de collections précieuses consacrées à ces thèmes.
Le MST représente une institution culturelle importante pour la Ville et le canton de
Lucerne; il a également un rôle économique et touristique de premier plan. En outre,
le rôle éducatif du MST (visité chaque année par 3000 classes d’école), profite à la
Ville et au canton de Lucerne, et à l’ensemble des cantons.
1.2.2 
La situation financière et structurelle
du Musée suisse des transports
L’arrêté fédéral du 18 décembre 19986 a pour la première fois alloué au MST une
subvention pour frais d’exploitation. Il s’agissait de résoudre les problèmes de liqui-
dité du musée qui, malgré des efforts considérables, était confronté à de sérieuses
difficultés financières par suite de la baisse de fréquentation durant les années 90. Le
Parlement se prononça en 1998 pour une aide temporaire dans le sens d’une régle-
mentation transitoire jusqu’à ce que, grâce à des mesures structurelles et
d’organisation, le MST atteigne son autonomie financière, et il accorda un plafond
de dépenses pour les années 1999–2003. Ces aides financières étaient liées à la con-
dition que la Ville et le canton de Lucerne fournissent également les parts conve-
nues, et que mandat et prestations du MST soient définis dans un contrat. Les débats
ont montré que la poursuite ultérieure de l’aide financière n’était en principe pas ex-
clue, mais qu’elle était subordonnée à un réexamen de la situation au terme de la pé-
riode de subventionnement.
Le contrat de prestations entre le MST et les trois bailleurs de fonds – Confédéra-
tion, Ville et canton de Lucerne – fut conclu en 1999. Certains principes de finan-
cement y ont été retenus pour limiter à fin 2003 l’aide apportée par la Confédéra-
tion. Le MST devrait affecter les moyens financiers apportés par les pouvoirs pu-
blics en premier lieu à la conservation des collections ainsi qu’aux investissements
que celle-ci nécessite, et il a été astreint à équilibrer son compte d’exploitation grâce
aux contributions des bénéficiaires-payeurs, aux cotisations de ses membres, à des
contributions des collectivités de droit public, aux sponsors et aux autres sources de
recettes supplémentaires, et à rétablir d’ici à la fin de 2003 son autosuffisance finan-
 
6
RS 432.51

5679
cière. Il a été chargé en outre d’élaborer un concept d’exploitation sur cinq ans,
d’instituer un controlling de l’exploitation et des finances et d’optimiser ses structu-
res d’exploitation.
Le MST a satisfait à beaucoup de ces exigences. Il travaille d’après un concept
d’exploitation pluriannuel et il a institué un controlling de l’exploitation et des fi-
nances. Les cantons de Suisse centrale se sont entre-temps engagés auprès de lui.
(cf. 2.1) En 2001, le MST a demandé un audit à l’entreprise Booz, Allen & Hamil-
ton. Les principales conclusions sont les suivantes:
–
La façon vivante dont le MST transmet le savoir continue à trouver un large
écho auprès du public.
–
Le MST peut encore améliorer son autosuffisance financière en prenant des
mesures supplémentaires d’optimisation (sponsoring, nouvelles attractions,
renforcement ou, à l’inverse, abandon complet de ses activités dans le do-
maine des congrès, adaptation des heures d’ouverture, etc.).
–
Afin de rester un partenaire attrayant pour les sponsors et les pouvoirs pu-
blics, le MST devrait revoir sa forme juridique et sa capitalisation
(séparation des activités ; capital à risques).
–
Une séparation entre une société d’exploitation (pour les activités commer-
ciales) et une fondation (pour l’activité muséale) pourrait être une solution
viable.
–
Malgré toutes les mesures d’optimisation, il restera dans les cinq années à
venir un trou financier annuel de six à huit millions de francs.
Par sa décision du 28 juin 2003, le MST a révisé ses statuts. Structures et voies de
décision ont été simplifiées: le comité passe par exemple de sept à cinq membres.
D’autre part, les conditions statutaires ont été modifiées de manière à permettre à
l’avenir de faire passer les activités muséales dans une fondation et les activités
commerciales dans une société d’exploitation.
Bilan: malgré un intérêt toujours aussi marqué auprès du public, la mise en œuvre de
mesures d’optimisation (par exemple le développement d’un concept de sponsoring)
et d’autres dispositions en voie de réalisation (renforcement ou, à l’inverse, abandon
des activités dans le domaine des congrès, adaptation des heures d’ouverture),
l’objectif de l’autosuffisance financière du MST ne sera pas atteint dans un délai
prévisible. Deux nouveaux éléments sont venus aggraver la situation financière: des
partenaires responsables de longue date ont fait défection ces dernières années
(Swissair) ou ne s’engageront à l’avenir que dans des actions ciblées de sponsoring
(les anciennes régies de la Confédération: les CFF, Swisscom, La Poste). Et enfin,
«l’été du siècle» 2003 a entraîné un nouveau recul de la fréquentation, au MST
comme dans tous les autres musées.

5680
2 
Le soutien au Musée suisse des transports –
les perspectives d’avenir
2.1 
Généralités
Durant la période 1999–2003, le MST a reçu de la Confédération un soutien annuel
de 1,6 million de francs, qui se composait d’une aide financière de 1,5 million de
francs et de la cotisation de 100 000 francs. Le canton de Lucerne verse 550 000
francs par année, et la Ville de Lucerne 365 000 francs; elle a mis en outre gratuite-
ment à la disposition du musée un terrain frappé d’un droit de superficie. De plus,
les cantons de Suisse centrale, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald et Zoug, ont alloué au
MST une couverture de déficit de 250 000 francs par année.
L’exploitation du MST représente une tâche d’intérêt public pour la Confédération
ainsi que pour la Ville et le canton de Lucerne (cf. ch. 1.2.1). L’audit de
l’exploitation a démontré que le MST dépend à moyen terme du soutien public (cf.
ch. 1.2.2). Voilà pourquoi les tractations menées entre la Confédération (OFC), la
Ville et le canton de Lucerne ont abouti à la décision, prise par les trois principaux
bailleurs de fonds, de poursuivre leur soutien dans le cadre actuel, sous réserve natu-
rellement de l’assentiment des parlements respectifs. De leur côté, les cantons de
Suisse centrale veulent à nouveau s’associer au financement du MST; dans un arrêté
du 23 mai 2003, la conférence des gouvernements de Suisse centrale recommande à
ses membres de soutenir le MST en lui assurant une couverture de déficit de
228 220 francs par année pour la période 2004–2006.
2.2 
Le soutien apporté par la Confédération
dans le détail
Le Conseil fédéral est d’avis que la Confédération doit continuer à verser une
somme globale de 1,6 million de francs par an. Le projet proposé offre l’occasion de
faire passer la cotisation annuelle de 100 000 francs, qui était jusqu’ici régulière-
ment inscrite au budget, dans l’aide financière ordinaire. C’est pourquoi le Conseil
fédéral sollicite un plafond de dépenses de 6,4 millions de francs pour la période
2004–2007. Le montant de la cotisation est approuvé dans le cadre de la procédure
budgétaire ordinaire. Les montants sont inscrits au budget et au plan financier de la
législature.
Du point de vue de la Confédération, l’octroi des montants est lié aux conditions
suivantes:
a.
le canton et la Ville de Lucerne et les cantons de Suisse centrale participent
d’une façon appropriée au financement du MST;
b.
mandat et prestations du MST doivent être définis de façon contraignante
dans un contrat de prestations;
c.
le MST doit mettre en œuvre sa séparation en une société d’exploitation res-
ponsable des activités commerciales et en une fondation responsable de
l’activité muséale de base, présenter un concept d’exploitation et de finan-
cement et instituer un controlling de l’exploitation et des finances efficace.

5681
Les contributions versées par la Confédération sont destinées au domaine d’activité
principale du musée, c’est à dire à la future fondation. Elles ne pourront être versées
qu’après l’entrée en vigueur de la loi fédérale proposée conjointement avec le pré-
sent message (cf. ch.6).
2.3 
Contrat de prestations
En concertation avec la Ville et le canton de Lucerne, la Confédération passera avec
le MST un contrat de prestations pour les années 2004–2007. Il définira le mandat
donné à celui-ci. Les conditions d’octroi de l’aide fédérale (cf. ch.2.2) y seront éga-
lement consignées.
2.4 
Intervention parlementaire
Le 18 mars 2002, le conseiller national Hans Widmer a déposé une motion
(02.3068) cosignée par 133 de ses collègues, qui demande la poursuite de l’aide fé-
dérale et contient de plus la proposition d’intégrer le MST dans le Groupe Musée
suisse (Musée national suisse).
La motion a été transmise par le Conseil national durant la session d’été 2003 contre
l’avis du Conseil fédéral; celui-ci ne remet pas en cause la poursuite de l’aide fédé-
rale, mais il s’oppose à ce que le MST soit intégré dans la future fondation Musée
national suisse (cf. ch.6). Selon toute probabilité, la motion sera débattue devant le
Conseil des Etats lors de la session d’automne 2003.
3 
Conséquences
3.1 
Conséquences financières et effets
sur l’état du personnel
Un plafond de dépenses de 6,4 millions de francs est demandé pour la période
2004–2007, à verser par tranches annuelles de 1,6 millions de francs. Le montant de
la cotisation annuelle jusqu’ici inscrit au budget est passé dans le plafond de dépen-
ses (100 000 francs par année).
Les ressources nécessaires sont prévues dans le budget 2004 et dans le plan financier
pour la législature 2005–20077. Conformément à l’art 32 de la loi fédérale du
6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération, le plafond de dépenses est le
volume maximum de crédits de paiement que le Parlement affecte à l’exécution de
certaines tâches. Ces crédits sont bloqués et le Conseil fédéral ne les libère que lors-
que les comptes de la Confédération le permettent et que l’accomplissement des ob-
jectifs budgétaires fixés par la Constitution n’est pas mis en danger. Le plafond de
dépenses demandé a été harmonisé avec les mesures accompagnant le programme
d’allègement financier 2003.
 
7
RS 611.0

5682
Ces propositions n’ont aucun effet sur l’état du personnel de la Confédération.
3.2 
Conséquences sur l’informatique
Le projet de loi que nous soumettons à votre approbation n’a aucun effet dans le
domaine de l’informatique.
3.3 
Conséquences financières et effet sur l’état
du personnel des cantons
Ces propositions entraînent des obligations financières pour la Ville et le canton de
Lucerne et pour les cantons de Suisse centrale que sont Uri, Schwytz, Obwald,
Nidwald et Zoug, car l’aide fédérale dépend de la participation de ces collectivités.
Les cantons de Suisse centrale font dépendre leur soutien de l’établissement d’un
contrat de prestations et du versement, par la Ville et le canton de Lucerne, d’une
contribution minimale de 750 000 francs.
3.4 
Effets économiques
Le MST représente pour la Ville et le canton de Lucerne un important facteur éco-
nomique et touristique. La subvention fédérale demandée déploiera des effets posi-
tifs indirects.
3.5 
Autres effets
Le MST offre un vaste programme d’un grand intérêt pédagogique, notamment pour
les classes; elles sont environ 3000 à le visiter chaque année. Cette fonction éduca-
tive n’est pas à négliger. En outre, le MST représente un facteur d’identité; la popu-
lation suisse, toutes générations confondues, l’a visité une fois ou l’autre.
3.6 
Frein aux dépenses
La loi fédérale proposée n’est pas soumise au frein aux dépenses; elle n’entraîne ni
nouvelles dépenses ni hausse des dépenses engagées jusqu’ici pour le MST. Compa-
rée au plafond de dépenses de la période 1999–2003, la présente proposition marque
plutôt une réduction, parce qu’elle ne vaut plus que pour une période de quatre ans.
Pour les mêmes raisons, le plafond de dépenses demandé n’est pas non plus soumis
au frein aux dépenses.

5683
4 
Programme de la législature
Le projet n’a pas été annoncé dans le rapport sur le programme de la législature
1999–2003. Il n’a pas été pris en considération dans le programme de la législature
en 1999, parce que l’octroi d’une aide fédérale au MST était soumis à examen au
terme de la période 1999–2003. Ce projet est urgent et doit être impérativement
soumis aux Chambres, parce que le MST, sans qu’il n’y soit pour rien, pourrait
avoir de graves difficultés de trésorerie.
5 
Rapports avec le u droit européen
Le projet de loi que nous soumettons à votre approbation ne touche à aucune ques-
tion en rapport avec le droit européen.
6 
Bases juridiques
6.1 
Constitutionnalité et conformité à la loi
Le projet de loi sur l’octroi d’aides financières au Musée suisse des transports
s’appuie sur l’art. 69, al. 2, de la Constitution fédérale 8.
L’art. 69, al. 2, Cst. attribue à la Confédération des compétences en matière
d’encouragement, limitées aux domaines présentant un intérêt national. Le message
relatif à une nouvelle constitution fédérale9, dans son commentaire sur l’art. 69,
al. 2, dit que, selon une pratique incontestée du Conseil fédéral et de l’Assemblée
fédérale, il est admis que l’encouragement de la culture, au sens large du terme, fait
partie des tâches de l’État. Dans les domaines pour lesquels sa compétence n’est pas
inscrite expressément, la Confédération dispose, dans les limites de ses activités ac-
tuelles, d’une compétence tacite et fondée sur le droit coutumier. Dans le domaine
de la culture, cette compétence se limite au secteur de l’administration de presta-
tions.
Le présent projet de loi pose les bases formelles et juridiques de l’octroi des aides
financière au Musée suisse des transports pour les années 2004–2007.
La validité du projet de loi est limitée au 31 décembre 2007. Il est en effet permis
de supposer que dès 2007, une base juridique formelle existera, qui permettra de
soutenir le Musée suisse des transports, soit dans la loi fédérale concernant la créa-
tion d’une Fondation Musée national suisse – le Conseil fédéral a approuvé le mes-
sage correspondant le 29 novembre 200210 – soit dans la nouvelle loi sur
l’encouragement de la culture actuellement en préparation (laquelle loi met en œu-
vre l’article 69 de la Constitution). La solution définitive devra être trouvée dans le
cadre des débats dont feront l’objet ces deux actes législatifs. Elle conduira à une
modification de la loi fédérale proposée ici, si la base juridique du soutien au Musée
suisse des transports entre en vigueur avant le 31 décembre 2007 déjà.
 
8
RS 101
9
FF 1997 I 289 s.
10
FF 2003 475

5684
Nous requérons votre approbation à la fois pour le présent message et le plafond de
dépenses pour la période 2004–2007. La compétence de l’Assemblée fédérale pour
cette décision budgétaire se fonde sur l’art. 167 Cst. (compétences budgétaires de
l’Assemblée fédérale).
6.2 
Forme juridique des actes législatifs
La loi fédérale soumise à approbation définit les conditions d’octroi d’une aide fi-
nancière fédérale et contient des dispositions importantes qui fixent des règles de
droit au sens de l’art. 164, al. 1, Cst.. Ces dispositions doivent être édictées sous la
forme d’une loi fédérale. En vertu de l’art. 163, al. 1, Cst., l’Assemblée fédérale est
compétente pour édicter les dispositions de cette loi (compétence législative de
l’Assemblée fédérale). La loi est sujette au référendum facultatif.
L’arrêté des deux conseils ne fixe pas de règle de droit. C’est pourquoi, conformé-
ment à l’art. 163, al. 2 Cst. et à l’art. 4, al. 2 de la loi sur les rapports entre les con-
seils11, il doit être édicté sous la forme d’un arrêté fédéral simple. En tant que tel, il
n’est pas sujet au référendum (art. 4, al. 2 LREC et art. 163, al. 2 Cst.).
 
11
Loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs (loi sur les rapports entre
les conseils, LREC, RS 171.11).

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Message concernant la loi fédérale sur l'octroi d'aides financières au Musée suisse des
transports et l'arrêté fédéral sur le plafond des dépenses correspondant pour la période
2004-2007
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Bundesblatt
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Foglio federale
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2003
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
37
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
03.055
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
23.09.2003
Date
Data
Seite
5674-5684
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Ref. No
10 127 640
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