ch_vb · JAAC 68.106 · 2003-10-02 · de


JAAC 68.106
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 14. Februar 2003 in
Sachen S. gegen Bundesamt für Landwirtschaft
[6D/2002-3]; vom Bundesgericht mit Urteil vom 2.
Oktober 2003 [2A.108/2003] bestätigt
Produits phytosanitaires. Conditions d’homologation. Effets
secondaires.
Art. 159 al. 1 let. b LAgr (en relation avec l’art. 4 let. b de l’ordonnance
sur les produits phytosanitaires). Effets secondaires intolérables de
produits phytosanitaires (restrictions pour l’assolement).
Lorsqu’un produit herbicide utilisé conformément aux prescriptions
produit des effets secondaires intolérables sur les plantes et les récoltes,
l’Office fédéral de l’agriculture peut notamment juger dans quelle
mesure de tels effets secondaires sont compatibles avec les exigences en
matière de prestations écologiques requises (consid. 4.3).
Pflanzenschutzmittel. Zulassungsvoraussetzungen. Nebenwirkungen.
Art. 159 Abs. 1 Bst. b LwG (in Verbindung mit Art. 4 Bst. b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Unannehmbare Nebenwirkungen
von Pflanzenschutzmitteln (Einschränkungen bei der Fruchtfolge).
Das Bundesamt für Landwirtschaft darf die beim vorschriftsgemässen
Einsatz von Herbiziden möglichen unannehmbaren nachteiligen
Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen und Erntegüter insbesondere
danach beurteilen, inwiefern sich solche Nebenwirkungen mit den
Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis vertragen
(E. 4.3).
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Prodotti fitosanitari. Condizioni per l’omologazione. Effetti secondari.
Art. 159 cpv. 1 lett. b LAgr (in relazione con l’art. 4 lett. b dell’Ordinanza
concernente l’omologazione dei prodotti fitosanitari). Effetti collaterali
inammissibili dei prodotti fitosanitari (restrizioni della rotazione delle
culture).
In caso ove l’erbicida utilizzato conformemente alle prescrizioni
provoca degli effetti collaterali dannosi inammissibili sulle piante
utili e sui raccolti, l’Ufficio federale dell’agricoltura può in particolare
giudicare in quale misura questi effetti collaterali sono compatibili
con le esigenze in materia di prove di prestazioni ecologiche richieste
(consid. 4.3).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) erteilte der X AG am 21. Dezember
2001 eine bis 31. Dezember 2003 befristete Bewilligung für den auf Flächen
von 200 Hektaren begrenzten Einsatz des Herbizids H. in Grossversuchen.
Gleichzeitig forderte es die X AG auf, den Nachbau sämtlicher, in der Schweiz
auf Mais folgenden Kulturen in den Jahren 2002 / 2003 zu überprüfen.
Mit Beschwerde vom 31. Januar 2002 beantragt die X AG eine definitive
Bewilligung ohne Flächenbegrenzung, aber mit der Auflage, dass nach
behandeltem Mais nur Mais sowie alle Sommer- und Wintergetreidearten
unbeschränkt sowie - nach Pflügen - Sonnenblumen und Soja nachgebaut
werden dürften.
Aus den Erwägungen:
4. (…) Die Parteien sind sich einig, dass der in H. enthaltene Wirkstoff von
der biologischen Wirkung und vom Umweltverhalten her eine wertvolle
und wünschenswerte Ergänzung der bestehenden Maisherbizide sei. Auf
Grund der Akten und von Aussagen eines Vertreters der Eidgenössischen
Forschungsanstalt für Obst-, Wein- und Gartenbau in Wädenswil anlässlich der
öffentlichen Verhandlung ist davon auszugehen, dass H. als selektives Herbizid
gut wirkt.
Als problematisch erweist sich auf Grund von Untersuchungen im Ausland,
dass bei gewissen Kulturen, die nach dem Einsatz von H. angepflanzt werden
(namentlich bei Zuckerrüben, Erbsen, Bohnen und Gemüse), Schäden
zu erwarten sind. Dies wird von der Beschwerdeführerin grundsätzlich
nicht bestritten. Sie möchte diesem Schädigungsrisiko begegnen, indem
sie die Zulassung von H. zur Anwendung bei Mais mit der vorgeschlagenen
Einschränkung beantragt.
Das Bundesamt hält eine mit solchen Nachbaueinschränkungen verbundene
Zulassung aus grundsätzlichen Überlegungen nicht für zulässig. Es
schliesst indessen nicht aus, dass die im Ausland festgestellten Schäden an
Folgekulturen unter den in der Schweiz herrschenden Bedingungen nicht
zwingend ebenfalls auftreten müssten. Daher sollte der Beschwerdeführerin
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im Rahmen der provisorischen Bewilligung der Nachweis ermöglicht werden,
dass nach dem Einsatz von H. in der Schweiz keine erheblichen Schäden an
den Folgekulturen zu erwarten sind.
Die Beschwerdeführerin erwartet von weiteren Nachbau-Untersuchungen
keine signifikanten neuen Erkenntnisse. Insofern hält sie die sachlichen
Voraussetzungen für eine definitive Zulassung von H. als erfüllt und bestreitet
die Rechtsauffassung des Bundesamtes.
Strittig und zu prüfen ist somit in erster Linie, ob das Bundesamt die
unbefristete Zulassung von H. davon abhängig machen darf, dass keine
Einschränkungen für den Nachbau von weiteren Kulturen nötig sind.
4.1. Nach dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(LwG, SR 910.1) dürfen landwirtschaftliche Hilfsstoffe, namentlich
Pflanzenschutzmittel, nur eingeführt oder in Verkehr gebracht werden,
wenn sie sich (a.) zur vorgesehenen Verwendung eignen, (b.) bei
vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen
haben (Art. 159 Abs. 1 Bst. a und b LwG). Demgemäss erteilt das Bundesamt
nach Art. 4 der Verordnung vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von
Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzmittel-Verordnung, SR 916.161) eine
Bewilligung für ein Pflanzenschutzmittel, wenn: (a.) dieses zum vorgesehenen
Gebrauch hinreichend geeignet ist und (b.) dieses bei vorschriftsgemässem
Gebrauch keine unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen auf
Nutzpflanzen und Erntegüter zur Folge hat und weder die Umwelt noch
mittelbar den Menschen gefährden kann.
Diese Bestimmungen bilden Teil einer streng reglementierten
Zulassungsordnung für Pflanzenschutzmittel. Diese hat - soweit
sie dem Gesundheits- und Umweltschutz im weitesten Sinne dient
- polizeilichen Charakter, da die strengen Bewilligungsvorschriften
vorab die Sicherstellung der Eignung von Pflanzenschutzmitteln sowie
die Kontrolle der Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen, Umwelt und
Mensch bezwecken (vgl. Art. 159 ff. LwG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2
Pflanzenschutzmittel-Verordnung; dazu: unveröffentlichter Entscheid der
Rekurskommission EVD i. S. B. vom 24. Januar 2001 [99/6D-020 E. 1.3.2]).
Gleichzeitig verfolgen einzelne Bestimmungen, beispielsweise Art. 160
Abs. 7 LwG betreffend im Ausland bereits zugelassene landwirtschaftliche
Hilfsstoffe auch wirtschaftspolitische Ziele (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom
13. September 2002 i. S. B. [2A.99/2002 E. 2.3]).
Die Eignung des Pflanzenschutzmittels H. als Herbizid für den Maisanbau
ist grundsätzlich unbestritten und von den Parteien im Rahmen dieses
Verfahrens nicht näher thematisiert worden. Insofern ist davon auszugehen,
dass das Produkt grundsätzlich hinreichend geeignet ist im Sinne von Art. 4
Bst. a Pflanzenschutzmittel-Verordnung.
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Die Auffassungen der Parteien gehen auseinander in der Frage, ob H.
im Sinne der weiteren Bewilligungsvoraussetzung nach Art. 4 Bst. b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung bei vorschriftsgemässem Gebrauch keine
unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen und
Erntegüter zur Folge hat.
4.2. (…) Das Bundesamt hat zutreffend erkannt, dass die Frage allfälliger
unannehmbarer nachteiliger Nebenwirkungen unabhängig von der Eignung
zum vorgesehenen Gebrauch und der vorschriftsgemässen Verwendung zu
beantworten ist. Daher ist das Bundesamt richtig vorgegangen, als es die
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Nachbaueinschränkungen als
Problem möglicherweise unannehmbarer nachteiliger Nebenwirkungen (vgl.
Art. 4 Bst. b Pflanzenschutzmittel-Verordnung) lokalisierte.
4.3. Die Pflanzenschutzmittel-Verordnung präzisiert nicht näher, was
als «unannehmbare nachteilige Nebenwirkung» der Zulassung eines
Pflanzenschutzmittels entgegenstehen kann. Insofern räumt Art. 4
Bst. b Pflanzenschutzmittel-Verordnung dem Bundesamt als zuständiger
Vollzugsbehörde bei der Rechtsanwendung einen grossen Beurteilungs-
und Ermessenspielraum für die Konkretisierung dieses unbestimmten
Rechtsbegriffs ein.
Das Bundesamt beruft sich auf die schweizerische Bewilligungspraxis, wonach
keine Pflanzenschutzmittel bewilligt würden, welche Einschränkungen
in der Fruchtfolge erforderlich machten. Geregelte Fruchtfolgen seien im
Rahmen der von der öffentlichen Hand entsprechend den Leitlinien der
Agrarpolitik koordinierten Massnahmen zur Erhaltung der Vielseitigkeit
unverzichtbar. Dementsprechend seien die an ökologische Leistungen
gebundenen Direktzahlungen darauf ausgerichtet, den Druck zur
Spezialisierung zu vermindern und die Vielfalt zu fördern. Die geförderte
«gute landwirtschaftliche Praxis» bedeute, dass bei der Bewirtschaftung
von Ackerland, Wiesen und Sonderkulturen alle gesetzlichen Vorschriften
betreffend Düngung, Pflanzenschutz und Umweltschutz eingehalten werden
und keine Einschränkungen die Erfüllung von Auflagen für den ökologischen
Leistungsnachweis behindern. Insofern dürfe die normale Anwendung
von Pflanzenschutzmitteln die Wahl der Folgekultur und damit die Vielfalt
der Fruchtfolge als Grundlage des ökologischen Leistungsnachweises nicht
einschränken. Folglich könnten Herbizide nicht mit Nachbaueinschränkungen
bewilligt werden.
Mit dieser Argumentation orientiert sich das Bundesamt bei der Zulassung
von Pflanzenschutzmitteln an den allgemein gültigen Vorgaben der
Agrarpolitik und betrachtet namentlich den für die Ausrichtung von
Direktzahlungen massgeblichen ökologischen Leistungsnachweis als
wesentliches Beurteilungskriterium zur Umschreibung nachteiliger
Nebenwirkungen, die nach Art. 4 Bst. b Pflanzenschutzmittel-Verordnung
unannehmbar sind.
Ob diese Betrachtungsweise hier zulässig ist, ist im Folgenden zu klären.
4.3.1. Vorab sind Sinn und Zweck sowie die agrarrechtliche Einbettung der
Direktzahlungen und deren Bedeutung für den vorliegenden Fall kurz zu
beleuchten.
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Das im Rahmen der «Agrarpolitik 2002» vollständig revidierte LwG strebt
eine vermehrte Trennung von Preis- und Einkommenspolitik sowie die
Verwirklichung ökologischer Anliegen mittels ökonomischer Anreize und
damit mehr Markt und Ökologie an; zudem soll durch eine Lockerung
der staatlichen Markteingriffe die Wettbewerbsfähigkeit des gesamten
Ernährungssektors verbessert werden (vgl. BBl 1996 IV 1 ff., S. 5 ff.).
Da sich im globalisiert veränderten Wirtschaftsumfeld die Landwirtschaft
im freien Wettbewerb auf eine intensive Produktion an guten Standorten
konzentrieren würde und sich zudem deren Leistungsfähigkeit nicht mehr
allein über die Produktepreise erhalten lässt, wurden im Interesse einer
multifunktionalen Landwirtschaft Direktzahlungen eingeführt. Diese sind
als Ausfluss der verstärkten Trennung der Preis- und Einkommenspolitik
darauf ausgerichtet, die gemeinwirtschaftlichen Leistungen abzugelten und so
die Entwicklung der Landwirtschaft in Richtung einer flächendeckenden,
nachhaltigen und umweltschonenden Bewirtschaftung zu lenken (BBl
1996 IV 201 f.; Hans Popp, Direktzahlungen sind keine Subventionen,
Blätter für Agrarrecht [BAR] 2001, S. 44 f.). Daher werden namentlich
allgemeine Direktzahlungen - im Sinne der integrierten Produktion - nur
an diejenigen Betriebe ausgerichtet, die einen ökologischen Leistungsnachweis
erbringen, das heisst tiergerechte Haltung der Nutztiere, eine ausgeglichene
Düngerbilanz, einen angemessenen Anteil ökologischer Ausgleichsflächen,
eine geregelte Fruchtfolge, einen geeigneten Bodenschutz sowie eine Auswahl
und gezielte Anwendung der Pflanzenbehandlungsmittel nachweisen (Art. 104
Abs. 3 Bst. a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 18. April 1999 [BV], SR 101 in Verbindung mit Art. 70 Abs. 1 und 2 LwG,
BBl 1996 IV 203 f., 297 f.; Popp, a. a. O., S. 45 f).
Die durch den ökologischen Leistungsnachweis gestellten Anforderungen
sind Steuergrössen im Umweltbereich, mit denen sowohl positive Leistungen
als auch die Vermeidung von Belastungen bewirkt werden sollen. Damit
soll die Agrarpolitik den Vollzug wesentlicher Teile des Umweltrechts in der
Landwirtschaft übernehmen (Eduard Hofer, Reform der Agrarpolitik [AP 2002],
BAR 1996/2/3, S. 70). Dazu gehört namentlich auch der Schutz der natürlichen
Produktionsgrundlagen. Diesbezüglich enthält das LwG - abgesehen von
Normen, welche wie beispielsweise über Direktzahlungen eine Lenkung
der Bodennutzung verfolgen - keine weiteren Bestimmungen für die direkte
Anordnung von Beschränkungen der landwirtschaftlichen Bodennutzung
(vgl. demgegenüber: Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz
der Gewässer, Gewässerschutzgesetz [GSchG], SR 814.20 [Art. 19-20] und
Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG],
SR 451 [Art. 18a]; dazu: Hans Maurer, Beschränkung und Lenkung der
landwirtschaftlichen Bodennutzung und Entschädigungsfragen, Umweltrecht
in der Praxis [URP] 2002, S. 616 ff., insbesondere S. 635 ff.). Insofern beinhaltet
das System der Direktzahlungen kein Verbot zur Verhinderung unökologischer
Produktionsweisen, sondern einzig Abgeltungen gemeinwirtschaftlicher
Leistungen zur Schaffung finanzieller Anreize, um die Produktion am
ökologischen Leistungsnachweis auszurichten.
Anzumerken ist, dass die landwirtschaftliche Produktion nach
den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises heute
die konventionelle Wirtschaftsweise darstellt, das heisst die
Standardlandwirtschaft des eidgenössischen Gesetzgebers (vgl. dazu:
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Hans Maurer, Naturverträglichkeit von Landbaumethoden - biologische,
konventionelle und integrierte Produktion im Vergleich, Zürich 2002, S. 3;
im Internet abrufbar unter: www.konsumundnatur.ch ; Popp, a. a. O., S. 45 f.).
Da praktisch alle Landwirtschaftsbetriebe der Schweiz Direktzahlungen
beziehen und die meisten davon existenziell abhängen, gilt der ökologische
Leistungsnachweis in der Schweiz mittlerweile als ökologischer Standard
(Hans Maurer, Naturverträglichkeit von Landbaumethoden, a. a. O.,
S. 3 f. mit Nachweisen zum Anteil der Direktzahlungen am Rohertrag der
Landwirtschaftsbetriebe; vgl. auch den vom BLW herausgegeben Agrarbericht
2001, S. 187, im Internet abrufbar unter: www.blw.admin.ch ; Conrad Widmer,
Landwirtschaftliche Direktzahlungen als Instrument für den Umweltschutz,
URP 2002, S. 513 f.).
4.3.2. Nach dem LwG dienen zwei Hauptstrategien dem Schutz der Umwelt
(namentlich der Lenkung der Bodennutzung): Einerseits die an ökologische
Auflagen und Bedingungen gebundenen Beiträge (Direktzahlungen; vgl.
Art. 70 ff. LwG) als finanzielle Anreize für umweltfreundliches Verhalten sowie
andererseits Umweltschutzbestimmungen, die schädliche Verhaltensweisen
zu verhindern suchen (z. B. Art. 158 ff. LwG betreffend landwirtschaftliche
Hilfsstoffe, dazu BBl 1996 IV 275 ff. in Verbindung mit BBl 1995 IV 629 ff.,
S. 695; vgl. dazu: Hans Maurer, Umweltschutz, Naturschutz und Tierschutz im
neuen Landwirtschaftsrecht, URP 1995, S. 388 ff.; derselbe, Beschränkung und
Lenkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und Entschädigungsfragen, a.
a. O., S. 635 ff.; Widmer, a. a. O., S. 506 ff.; Arnold Brunner, Bodenschutz, Stoffe
und Gewässerschutz: Landwirtschaft im Spannungsfeld, URP 2002, S. 537).
Die im LwG zum Schutz der Umwelt vorgesehenen Bestimmungen mit
polizeilichem Charakter, wie beispielsweise jene über Pflanzenschutzmittel
(vgl. E. 4.1), suchen den verantwortungsvollen Umgang mit gefährlichen
Mitteln sicherzustellen.
Angesichts der generellen Zielsetzung der Agrargesetzgebung ist es
geboten, die Zulassungsvoraussetzungen für Pflanzenschutzmittel im
Sinne der angestrebten nachhaltigen Landwirtschaft zu deuten (zur
Auslegung im Allgemeinen: Paul Richli, Agrarpolitik 2002 - am Ende der
Politik- und Verhaltenssteuerung durch formell-gesetzliche Normen?, BAR
1996/2/3, S. 5 ff., insbesondere S. 28). Folglich sind im Zusammenhang mit
Pflanzenschutzmitteln namentlich die für die Direktzahlungen massgeblichen
Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises in Betracht zu ziehen.
Wollte man diesen Zusammenhang ausser Betracht lassen, könnte
dies zur Folge haben, dass (im Extremfall) ein nur für Monokulturen
brauchbares Pflanzenschutzmittel bewilligt werden müsste, obschon diese
Bewirtschaftungsart der Zielrichtung der Agrargesetzgebung widerspricht.
Wie das Bundesamt betont, geht es darum, die bundesrechtlich angestrebte
Nachhaltigkeit der Landwirtschaft auf allen Wegen koordiniert zu fördern
und weniger darum, den einzelnen Landwirt vor wirtschaftlichen Nachteilen
zu schützen. Im Sinne dieses agrarpolitisch anzustrebenden Ziels erscheint
es sachgerecht, bei der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln auf eine
nachhaltige Landwirtschaft Rücksicht zu nehmen. Folglich ist nicht zu
beanstanden, dass das Bundesamt in der Bewilligungspraxis die beim
vorschriftsgemässen Einsatz von Herbiziden möglichen «unannehmbaren
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nachteiligen Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen und Erntegüter» (Art. 4 Bst. b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung) insbesondere danach beurteilt, inwiefern
sich solche Nebenwirkungen mit den Anforderungen an den ökologischen
Leistungsnachweis vertragen.
Dies eröffnet dem Bundesamt freilich einen erheblichen
Interpretationsfreiraum, zumal es um die Konkretisierung agrarpolitischer
Zielsetzungen geht, die - wie beispielsweise die Anforderungen an
den ökologischen Leistungsnachweis - einem gesellschaftlichen und
agrartechnologischen Wandel unterworfen sind. Für die konkrete Umsetzung
in die Praxis sind letztlich - trotz der Komplexität des Regelungsbereiches und
der Offenheit zahlreicher Rechtsbegriffe im Agrarecht - wie im allgemeinen
Wirtschaftsverwaltungsrecht prinzipiell dieselben Verfassungsprinzipien
(wie Rechtsgleichheit, Wettbewerbsneutralität, Verhältnismässigkeit,
öffentliches Interesse, Vertrauensschutz, Rechtssicherheit, Subsidiarität und
Wirtschaftlichkeit) zu beachten (Richli, a. a. O., S. 19 ff.).
(…)
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab.)
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Februar 2003 in Sachen S. gegen Bundesamt für Landwirtschaft [6D/2002-3]; vom
Bundesgericht mit Urteil vom 2. Oktober 2003 [2A.108/2003] bestätigt
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