ch_vb · JAAC 53.29 · 1988-07-13 · de


JAAC 53.29
Bundesamt für Justiz, 13. Juli 1988; korrigierte Fassung
gemäss VPB 53.43bis
Art. 124, 124a et 134a OSR. Intérêts sur comptes de chèques postaux
(CCP).
- Délimitation entre domaine bancaire et transport d’argent par la poste
sur la base de l’art. 36 Cst.
- Le versement restreint d’intérêts aux titulaires de CCP privés et
la perception d’un intérêt négatif pour les découverts, autorisés de
manière limitée, sont compatibles avec l’art. 36 Cst. et l’égalité devant la
loi (art. 4 Cst.), ainsi qu’avec les besoins de l’aménagement du territoire
(art. 22quater al. 3 Cst.) et des régions dont l’économie est menacée
(art. 31bis al. 3 let. c Cst.).
- Base légale suffisante.
Art. 124, 124a und 134a PVV. Verzinsung von Postcheckkonten (PC).
- Abgrenzung zwischen Bankwesen und Geldtransport durch die Post
aufgrund von Art. 36 BV
- Die beschränkte Verzinsung von Privat-PC und die Erhebung eines
Sollzinses für beschränkt zugelassene Überzüge sind vereinbar
mit Art. 36 BV und der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV) sowie mit den
Erfordernissen der Raumplanung (Art. 22quater Abs. 3 BV) und der
wirtschaftlich bedrohten Landesteile (Art. 31bis Abs. 3 Bst. c BV).
- Genügende gesetzliche Grundlage.
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Art. 124, 124a e 134a OSP. Interessi sui conti chèques postali (CCP).
- Delimitazione tra settore bancario e trasporto di denaro da parte delle
poste sulla base dell’art. 36 Cost.
- II versamento ristretto di interessi ai titolari di CCP privati e la
riscossione di un interesse negativo per prelevamenti superiori
all’avere in conta ammessi in maniera limitata, sono compatibili con
l’art. 36 Cost. e l’uguaglianza davanti alla legge (art. 4 Cost.) nonché
con le esigenze della pianificazione del territorio (art. 22quater cpv. 3
Cost.) e delle regioni la cui economia è minacciata (art. 31bis cpv. 3
Cost.).
- Basi legali sufficienti.
Bei der Erarbeitung der Änderung vom 11. Januar 1989 der V (1) zum
Postverkehrsgesetz (PVV, AS 1989 764) wurden folgende Fragen geprüft:
1. Würde mit der Einführung eines verzinslichen Postchekkontos
Verfassungsrecht verletzt?
1.1. Ausgangslage
Die verfassungsrechtliche Grundlage für die Tätigkeiten der PTT-Betriebe
bildet Art. 36 BV. Nach dieser Verfassungsbestimmung ist das Post- und
Telegrafenwesen Bundessache (Abs. 1). Der Bund führt eine Post- und
Telegrafenverwaltung, deren Ertrag in die Bundeskasse fällt (Abs. 2). Was
unter dem Postwesen zu verstehen ist, lässt sich zum Teil aus der historischen
Entwicklung ableiten; die entscheidende Funktion in der Konkretisierung
dieses Begriffs kommt jedoch dem Gesetzgeber zu. Der Gesetzgeber ist es auch,
der über die Errichtung und den Umfang eines Staatsmonopols im Postbereich
zu befinden hat.
Traditionellerweise gehört neben dem regelmässigen gewerbsmässigen
Personenverkehr und dem Brief- und Paketverkehr auch der Geldtransport
zum Postwesen (Lendi Martin, Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern, Art. 36
N 1). Der Postcheck- und Giroverkehr wurde 1905 durch ein Bundesgesetz
eingeführt. Er sollte den Transport von Bargeld teilweise unnötig machen
und daneben generell den Zahlungsverkehr erleichtern (vgl. Botschaft des
Bundesrates vom 5. April 1904, BBl 1904 II 615, BBl 1904 II 619). Die Zuweisung
der neuen Aufgabe an die Postverwaltung stiess in den eidgenössischen Räten
auf keine grundsätzlichen Bedenken (Amtl. Bull. 1904 477 ff., 1905 399 ff.). In
Österreich hatte die Post damals bereits einen Checkdienst eingerichtet, und in
Deutschland war die Einführung eines solchen geplant.
Heute beruhen die Leistungen der PTT-Betriebe im Postcheckdienst auf dem
Postverkehrsgesetz vom 2. Oktober 1924 (PVG, SR 783.0; insb. Art. 9 Abs. 1
Bst. f, Art. 33 ff.) und den dazugehörigen Verordnungen. Der Check- und
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Giroverkehr fällt nicht unter das in Art. 1 PVG umschriebene Postregal. Das
rührt wohl nicht zuletzt daher, dass die Banken schon vor der Einführung des
Postchecks-, Giro- und Checkgeschäfte besorgt haben.
Der bargeldlose Zahlungsverkehr gehört aber, obwohl er häufig der
Abwicklung von Bankgeschäften dient, nicht zum (ur)eigentlichen
Bankgeschäft. Dieses besteht in der gewerbsmässigen Aufnahme von
Fremdgeldern und Gewährung von Krediten (vgl. Bodmer Daniel/Kleiner
Beat/Lutz Benno, Kommentar zum Bankengesetz, Zürich 1986, Art. 1
N. 7). Art. 36 BV erlaubt es dem Bund nicht, die PTT-Betriebe für das
typische Bankgeschäft einzusetzen. Die Grenzziehung zwischen den
Leistungen, welche die PTT-Betriebe zur Erleichterung des Zahlungsverkehrs
erbringen sollen und jenen, die sie dem Bankensektor zu überlassen haben,
obliegt in erster Linie dem Gesetzgeber. Dabei hat er ausser Art. 36 BV
auch den verfassungsrechtlichen Grundentscheid für eine im Prinzip
privatwirtschaftliche Leistungserstellung (vgl. dazu etwa Krähenmann Beat,
Privatwirtschaftliche Tätigkeit des Gemeinwesens, Basel/Frankfurt a. M. 1987,
S. 161 f.) zu berücksichtigen.
1.2. Gesetzmässigkeit
Die Frage, ob Postcheckkonti verzinst werden dürfen, ist im Zusammenhang
mit der in Ziff. 1.1 erwähnten Grenzziehung zwischen Zahlungsverkehr und
typischen Bankgeschäften zu sehen. Deshalb ist von der gesetzlichen Regelung
im PVG auszugehen.
Art. 33 Abs. 3 PVG bestimmt: «Die Guthaben der Rechnungsinhaber können
verzinst werden. Im Falle der Verzinsung muss der Zins mindestens um 1%
unter dem Diskontsatz der Schweizerischen Nationalbank bleiben.» Dieser
Wortlaut geht auf eine Gesetzesrevision im Jahre 1949 zurück. Vorher lautete
der gleiche Absatz: «Die Guthaben der Rechnungsinhaber werden verzinst.
Der Zins muss aber mindestens um 1%…» (BBl 1948 III 1172). Während also
die Postcheckkonten bis 1949 von Gesetzes wegen verzinst werden mussten
- dies seit ihrer Einführung 1905 -, wurde in der Folge der Entscheid über die
Verzinsung dem Verordnungsgeber anheimgestellt. Anlass für den Wechsel
zu einer Kann-Vorschrift im PVG gab die Tatsache, dass der Zins auf 0,2%
gesunken war und in keinem vernünftigen Verhältnis zu dem durch die
Berechnung und Gutschrift verursachten Verwaltungsaufwand mehr stand.
Man wollte deshalb die Möglichkeit schaffen, die Verzinsung je nach den
Verhältnissen auf dem Geld- und Kapitalmarkt durch Verordnung aufzuheben
oder wieder einzuführen (Botschaft des Bundesrates vom 10. Dezember 1948,
BBl 1948 III 1169 ff.). Dass nach der Abschaffung der Bagatelleverzinsung
1949 eine spätere Wiedereinführung des Zinses gesetzlich zulässig bleiben
sollte, ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut von Art. 33 Abs. 3 PVG wie aus den
Materialien (BBl 1948 III 1172, Amtl. Bull. S 1949 67, Amtl. Bull. N 1949 494).
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Daraus folgt, dass die Wiedereinführung der Verzinsung gesetzmässig ist.
1.3. Verfassungsmässigkeit
Mit der Beschränkung des Maximalzinses auf 1% unter dem Diskontsatz der
Schweizerischen Nationalbank hat der Gesetzgeber das Tätigkeitsfeld der
PTT-Betriebe gegenüber dem Bankwesen in einer Weise abgegrenzt, die es den
PTT-Betrieben verwehrt, Zinsen zu vergüten, die über die üblichen des Geld-
und Zahlungsverkehrs hinausgehen. Nebst dem tiefen Zinssatz nimmt auch
die vorgesehene Verzinsungslimite von Fr. 10000.- (Art. 134a der V [1] vom
1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz [PVV], SR 783.01, AS 1989 764) die
Eignung als Anlage- oder Sparkonto. Diese Limite betrug übrigens vor 1949
Fr. 100000.-.
In welchem Zeitpunkt die Verzinsung der Postcheckkonti eingeführt
werden soll, ist weitgehend eine Frage des politischen Ermessens. Nachdem
in letzter Zeit die Eröffnungen von Postcheckrechnungen ab- und die
Aufhebungen zugenommen haben, scheinen Massnahmen zur Verteidigung
des Marktanteils der PTT-Betriebe am Zahlungsverkehr im Lichte des
Grundsatzes der betriebswirtschaftlichen Unternehmensführung (Art. 2
des PTT-Organisationsgesetzes vom 6. Oktober 1960 [PTT-OG], SR 781.0)
gerechtfertigt.
Unter diesen Umständen ist die Wiedereinführung der Verzinsung auch
verfassungsmässig.
2. Würde mit der Einführung eines Sollzinses für
Postcheckkonto-Überzüge Verfassungsrecht verletzt?
2.1. Ersatz der geltenden Taxe durch einen Zins
Nach dem bisherigen Art. 124a PVV (AS 1988 373) können die PTT-Betriebe
dem Postcheckkonto eine Taxe belasten, wenn die Bezüge das verfügbare
Guthaben übersteigen. Die Taxe ist in den Ausführungsbestimmungen zur
PVV (1989 1012) auf 10 Rappen je Fr. 500.- pro Tag, mindestens jedoch Fr. 2.-
festgesetzt. Neu soll anstelle der Taxe ein Zins erhoben werden (Art. 124a
PVV, AS 1989 764). Abgabenrechtlich handelt es sich sowohl bei der Taxe als
auch beim Sollzins um eine Gebühr. Die formellgesetzliche Grundlage für
eine solche Gebühr liefert Art. 10 Abs. 1 PVG unter der Voraussetzung, dass die
Einräumung von Konto-Überzugsmöglichkeiten eine zulässige Leistung der
PTT-Betriebe darstellt (dazu Ziff. 2.2). Ein Unterschied zwischen Taxe und Zins
besteht in der Berechungsweise; der vorgesehene Zinssatz von 6,5 Wo ist aber
mit der bisherigen Belastung ungefähr vergleichbar.
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Der Ersatz der Taxe durch einen Sollzins stellt somit eher eine Äusserlichkeit
dar und weckt verfassungsrechtlich keine Bedenken.
2.2. Postcheckkonto-Überzüge
Zu prüfen ist noch, inwieweit die PTT-Betriebe den Kontoinhabern überhaupt
Überzüge gestatten dürfen.
Nach Art. 121 Abs. 1 PVV können der Kontoinhaber und Zeichnungsberechtigte
jederzeit über das Guthaben verfügen. Art. 126 Abs. 2 Bst. a PVV erlaubt
den PTT-Betrieben die Aufhebung eines Kontos, wenn dessen Inhaber
Postchecks in Verkehr setzt, die das Guthaben übersteigen, oder wenn mit
seiner Postomatkarte über das verfügbare Guthaben hinaus Geld bezogen
wird.
Diese Bestimmungen würden zusammen mit der neuen Vorschrift über
den Sollzins den Schluss nahe legen, dass Kontoüberzüge grundsätzlich
unzulässig sind und in Fällen, wo sie nicht verhindert werden können (z. B.
garantierte Checks, Postomat) die Zinspflicht zur Folge haben. Der Entwurf
für die Revision der PVV scheint jedoch von einer weiteren Interpretation
der fraglichen Bestimmungen auszugehen. Danach dürften die PTT-Betriebe
einen Überzug auch dann zulassen, wenn sie diesen durch Verweigerung der
Ausführung eines Auftrags verhindern könnten. Für derartige - sozusagen
einverständliche - Überzüge besteht offenbar im modernen Zahlungsverkehr
ein verbreitetes Bedürfnis. Anderseits ruft diese Überzugsmöglichkeit
nach einer Abgrenzung gegen das Kreditgeschäft. Die Umschreibung
der Aufgaben des Postcheckdienstes in Art. 9 Abs. 1 Bst. f PVG gibt keine
gesetzliche Grundlage für ein Tätigwerden der Post im Kreditsektor ab. Da das
Kreditgeschäft zum typischen Bankgeschäft gehört, darf es von der Post auch
aus verfassungsrechtlicher Sicht (Ziff. 1.1) nicht betrieben werden.
Nach der bisherigen Praxis waren Überzüge bis zu Fr. 1000.- während
höchstens 28 Tagen möglich. Diese Praxis ist rechtmässig, denn angesichts
ihrer engen Grenzen erhält das Postcheckkonto nicht den Charakter eines
Kreditkontos. Im Interesse der Rechtssicherheit wäre es indessen wünschbar,
wenn die Schranken, innerhalb derer die PTT-Betriebe Kontoüberzüge
zulassen dürfen, in einem Rechtssatz festgelegt würden[4].
3. Geben die vorgeschlagenen Änderungen in anderer Weise zu
verfassungsrechtlichen Bedenken Anlass?
3.1. Beschränkung der Verzinsung auf Privatkonti
Ein Zins soll laut Vorschlag nur auf Privatkonti vergütet werden. Als solche
werden im wesentlichen die Rechnungen von natürlichen Personen sowie
von Vereinen und Stiftungen, die nicht im Handelsregister eingetragen
sind, geführt, sofern es die Inhaber verlangen (Art. 134a Abs. 1 und 2 PVV,
AS 1989 764). Man kann sich fragen, ob es mit der Rechtsgleichheit (Art. 4
BV) vereinbar ist, dass die eintragungspflichtigen Einzelfirmen und die
Handelsgesellschaften vom verzinslichen Konto ausgeschlossen bleiben.
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Ein Erlass verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 110 Ia 13). Ob ein vernünftiger
Grund für eine Unterscheidung besteht, kann zu verschiedenen Zeiten
verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen
und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt damit im Rahmen des
angeführten Grundsatzes ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 110 Ia 14).
Was die Verzinsung der Postcheckkonti angeht, stehen sich seit eh und je
zwei Interessenstandpunkte gegenüber: einerseits die Kontoinhaber, die
einen regen Verkehr besitzen und wünschen, dass keine oder doch nur ganz
niedrige Taxen bezogen werden, und dafür zum Verzicht auf Zinsen bereit
sind; anderseits jene, die weniger auf die Taxen als darauf sehen, dass ihnen
das Guthaben verzinst wird (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 10. Dezember
1948, BBl 1948 III 1170). Bis zur Revision des PVG im Jahre 1949 wurden
als Kompromiss sowohl bescheidene Zinsen vergütet als auch niedrige
Taxen erhoben. Die heutige Regelung, die keine Verzinsung mehr kennt,
berücksichtigt dagegen eher die Interessen der Grosskunden. Die geplante
Wiedereinführung eines Zinses soll nun möglichst jenen Kontoinhabern
zugute kommen, die einen kleinen Verkehr aufweisen und deshalb von den
günstigen Taxen wenig profitieren. Zur Bestimmung der verzinslichen Konti
wird aus Praktikabilitätsgründen nicht auf die Zahl der Bewegungen auf
einem Konto, sondern auf den typischen Kreis der Inhaber von Konti mit
wenig Geschäften abgestellt. Dieser Weg erscheint aus verfassungsrechtlicher
Sicht gangbar.
3.2. Regionalpolitische Auswirkungen
In der Öffentlichkeit ist gegen die geplante Wiedereinführung eines Zinses
auf Postcheckkonti Kritik aus regionalpolitischer Sicht geäussert worden. Das
Vorhaben schwäche die dezentralisierte Bankenstruktur und treffe damit die
Randgebiete.
Nach Art. 22quater Abs. 3 BV berücksichtigt der Bund in Erfüllung seiner
Aufgaben die Erfordernisse der Landes-, Regional- und Ortsplanung.
Zu den Anliegen der Raumplanung gehört die Förderung des sozialen,
wirtschaftlichen und kulturellen Lebens in den einzelnen Landesteilen sowie
einer angemessenen Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft
(Art. 1 Abs. 2 Bst. c des BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG], SR
700). Zudem kann aus Art. 31bis Abs. 3 Bst. c BV und insbesondere der gestützt
darauf erlassenen Gesetzgebung (BG vom 28. Juni 1974 über Investitionshilfe
für Berggebiete [SR 901.1] usw.) eine Pflicht des Bundes zur Rücksichtnahme
auf wirtschaftlich bedrohte Landesteile abgeleitet werden.
Die Schaffung eines verzinslichen Postchekkontos läuft nach Ansicht
des Bundesamtes für Justiz diesen Zielen nicht zuwider. Die gesetzliche
Begrenzung des Zinssatzes (Art. 33 Abs. 3 PVG) gibt Gewähr dafür, dass
grundsätzlich keine Spargelder von den Banken zur Post abfliessen.
Hinsichtlich des Zahlungsverkehrs - der im übrigen von der Post zu
einem guten Teil über die lokalen Postbüros abgewickelt wird - streben
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die PTT-Betriebe mehr eine Verteidigung als eine Erweiterung ihres
Marktanteils an. Wenn sie in diesem Bereich in letzter Zeit Kunden
verloren haben, so dürften davon jedenfalls nicht nur, ja nicht einmal
vorwiegend die Regionalbanken, sondern alle Bankengruppen profitiert haben.
Gesamthaft betrachtet ist daher nicht anzunehmen, dass die Verzinsung der
Postcheckkonti (Privatkonti) zu namhaften und einseitig die Regionalbanken
treffenden Kapital- und Auftragsumlagerungen zugunsten der PTT-Betriebe
führen wird.
4. Zusammenfassung
Die Schaffung eines verzinslichen Postcheckkontos in der vorgeschlagenen
Form ist gesetz- und verfassungsmässig. Das gleiche gilt für die Einführung
des Sollzinses für Kontoüberzüge. Überzüge dürfen den Kontoinhabern jedoch
nur innerhalb enger zeitlicher und betragsmässiger Grenzen, die nicht über
den im Zahlungsverkehr üblichen liegen sollen, zugestanden werden. Zu
begrüssen ist eine Verankerung der Grenzen für Kontoüberzüge in einem
Rechtssatz.
[4] Dies ist in Art. 124a Abs. 3 PVV (AS 1989 764) geschehen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.29 - Bundesamt für Justiz, 13. Juli 1988; korrigierte Fassung gemäss VPB
53.43bis
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
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Anno
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53
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