ch_vb · du 9 juille t 1998 · 1998-07-09 · de


#ST# Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse
et survivants
Rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales
du 9 juillet 1998
Monsieur le président de la Confédération,
Madame la conseillère fédérale,
Messieurs les conseillers fédéraux,
Au début février 1997, les commissions de gestion des Chambres fédérales ont
chargé leurs sections «Ressources» d'examiner le mandat et les buts de l'activité de
placement du Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS).
Présidées par Monsieur le conseiller national Hubert Lauper, les sections ont man-
daté l'Organe parlementaire de contrôle de l'administration (OPCA) d'élaborer un
rapport d'expert. Ce rapport a été remis aux sections le 14 novembre 1997. Le rap-
port reflète l'opinion des auteurs. Il constitue une base de travail intéressante.
Les sections ont pris acte du rapport le 28 novembre 1997 et en ont discuté le conte-
nu de manière approfondie. Les sections, puis les commissions en ont retenu les
éléments suivants:
1 
Généralités
Le Fonds de compensation de l'AVS repose sur les articles 107 et suivants de la loi
fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS). Il est crédité des cotisations
des assurés et des employeurs, des contributions de la Confédération et des cantons,
des intérêts du Fonds de compensation ainsi que des recettes provenant d'actions
récursoires. Le fonds est débité de toutes les prestations en faveur des bénéficiaires
de rentes. En règle générale, le Fonds de compensation ne doit pas tomber au-
dessous du montant des dépenses annuelles (art. 107, 3e al., LAVS). En plus des
capitaux de l'AVS, le Fonds de compensation est crédité des capitaux de
Passurance-invalidité (AI) qui font l'objet d'un compte séparé. Les allocations pour
perte de gain (APG) constituent un fonds indépendant géré par les organes du Fonds
de compensation de l'AVS qui assument aussi le placement des capitaux.
A ce jour, les placements du fonds se limitent à des placements nominaux de débi-
teurs indigènes libellés en francs suisses ou en devises étrangères. La fortune totale
du fonds se chiffre, au 31 décembre 1996, à 26845 millions de francs en termes
nominaux (valeur du bilan). 60 % des placements du Fonds de compensation sont
effectués.sous la forme de prêts directs accordés à des débiteurs du secteur public
(Confédération, cantons, communes, etc.). Le reste est placé à raison de 14% sous
forme de séries de lettres de gage et 26 % sous formes d'obligations et de bons de
caisse.
2240 
1999-21

Le Fonds de compensation de l'AVS est un fonds de fluctuation destiné à équilibrer
l'évolution des recettes et des dépenses à court terme. Sa tâche première est avant
tout de garantir la liquidité de l'AVS, mais aussi de compenser la vieillissement à
venir de la population. Le fonds participe dans une très faible mesure au finance-
ment de l'AVS, et ce grâce aux intérêts qu'il génère (environ 4 % des recettes). Du
fait du principe de la répartition des dépenses, la constitution de la fortune ne revêt
pas la même importance que pour les institutions de prévoyance professionnelle qui
appliquent le système de capitalisation. Il n'en reste pas moins que le fonds doit
s'efforcer d'optimaliser le rendement de la fortune dans la mesure où cela est conci-
liatale avec le mandat de compensation.
2 
Les objectifs et les principes de l'activité de placement
Les objectifs et principes qui président aux placements du Fonds de compensation ne
sont pas définis dans la loi. La LAVS précise simplement que les actifs du fonds
doivent être placés de manière à présenter toute sécurité, à rapporter un intérêt con-
venable et à garantir les liquidités nécessaires (art. 108, 1er al., LAVS). La fixation
de la politique de placement de la fortune est ainsi laissée implicitement à
l'appréciation du conseil d'administration du fonds. Ce dernier est composé de
quinze membres représentant les assurés, les associations économiques, les institu-
tions d'assurance, la Confédération et les cantons (art. 109, 1er al., LAVS). Le con-
seil d'administration décide des placements, surveille l'exécution de ses décisions et
rend les comptes. Pour ce faire, il dispose de l'office de gestion du Fonds de com-
pensation qui assure la bonne marche des affaires.
Malgré l'absence d'objectifs clairs au niveau de la loi, les commissions sont d'avis
que la politique de placement doit tendre, dans la mesure où cela est compatible avec
le mandat de compensation, à optimiser le rendement de la fortune et de profiter
ainsi directement aux assurés et aux bénéficiaires de rentes. Dans ce contexte, on
peut se demander si les prêts à des collectivités publiques - qui représentant la ma-
jeure partie des placements - satisfont l'objectif d'optimalisation du rendement. Les
avis sont partagés sur la question. Pour les uns, le Fonds de compensation doit servir
de source de capitaux à bon marché pour les collectivités publiques ou encore les
P.M.E. (capital risque). Pour d'autres, il ne doit servir que les intérêts des rentiers.
Pour les commissions, ces objectifs ne sont pas absolument incompatibles du mo-
ment que les placements présentent des rendements appropriés et équivalents à ceux
du marché. En revanche, les actifs du fonds ne doivent en aucun cas être engagés
pour atteindre des buts peu rentables de politique régionale ou de politique économi-
que. Dans cette perspective, la notion d'«intérêt convenable» de l'art. 108, 1er al.,
LAVS est vague et donne lieu à des interprétations trop larges.
Recommandation I
Les commissions de gestion prient instamment le Conseil fédéral de modifier
l'art. 108, 1er al., LAVS en substituant à la notion d'«intérêt convenable» celle de
«rendement optimal correspondant aux revenus réalisables sur le marché».
Sous réserve de cette observation, les commissions sont d'avis qu'il est judicieux
que le conseil d'administration définisse la politique de placement. En effet,
l'environnement du fonds est en perpétuelle mutation; il est essentiel dès lors que le
2241

conseil dispose de l'autonomie, de la liberté et de la flexibilité de placement néces-
saires. Contrairement à l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle (OPP 2) qui
fixe des limites de placement aux institutions de prévoyance, les commissions de
gestion estiment qu'une réglementation formelle des 'principes de placement au
niveau de la LAVS ou d'une ordonnance ne s'impose pas pour le Fonds de compen-
sation de l'AVS. Il ne faut pas perdre de vue que les prescriptions applicables aux
institutions de prévoyance professionnelle sont destinées notamment à unifier les
pratiques de plusieurs milliers de caisses et à faciliter la surveillance étatique. Dans
le cas de l'AVS, un tel besoin ne se fait pas sentir. On pourrait en revanche imaginer
que le Conseil fédéral oriente la politique de placement en attribuant un mandat de
prestations au conseil d'administration. Ce mandat de prestations fixerait les presta-
tions minimales à obtenir et pourrait prévoir certaines restrictions destinées à garan-
tir la sécurité des placements. Le Conseil fédéral pourrait également fixer des res-
trictions de placement de nature politique voire éthique en exigeant du conseil
d'administration, par exemple, qu'il n'investisse que dans des pays respectueux des
droits de l'homme ou dans des entreprises qui tiennent compte des exigences du
développement durable.
Quant au conseil d'administration, les commissions de gestion son.t d'avis que sa
taille devrait être réduite. Toutes les expériences faites dans l'économie privée et
dans les entreprises publiques montrent que seuls les conseils d'administration à
faible effectif sont en mesure de remplir efficacement leur mandat. La composition
du conseil devrait également être remaniée de façon à garantir à son travail un très
grand professionnalisme. Il convient aussi d'éviter le risque de conflits potentiels
d'intérêts entre gestionnaires et clients du fonds.
Recommandation 2
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
d'attribuer un mandat de prestations au conseil d'administration du Fonds de
compensation de l'AVS. Dans ce cadre, le Conseil fédéral examinera aussi la
taille et la composition du conseil d'administration et de ses sous-commissions
et proposera, le cas échéant, les modifications législatives nécessaires.
3 
La gestion de fortune sur le plan de l'organisation
Sur le plan de l'organisation, la gestion de la fortune du fonds est partagée: les ac-
tions suisses et les obligations en monnaies étrangères sont placées par des gestion-
naires de portefeuilles indépendants, l'administration du dépôt étant assurée par une
centrale de dépôt de titres. Le reste des capitaux (environ 80 % de la fortune) est
placé et administré par les gestionnaires de l'office de gestion.
Pour les commissions, l'organisation de la gestion et de l'administration des actions
suisses et des obligations en monnaies étrangères est adéquate. Cette solution permet
de professionnaliser la gestion des actifs. En effet, les gestionnaires de portefeuille
professionnels disposent, mieux que l'office dé gestion, des compétences techniques
et du savoir-faire permettant une optimisation du rendement. Ils sont en outre en
prise directe avec les marchés. Ils sont en mesure de mettre à profit les innovations
qui apparaissent en matière financière. De plus, ils se trouvent en concurrence les
uns avec les autres.
2242

Les commissions de gestion se demandent s'il ne serait pas judicieux d'étendre cette
solution à l'ensemble de la gestion de la fortune de l'AVS, c'est-à-dire également
aux autres formes de placement (prêts, bons de caisse, etc.). Le Conseil d'adminis-
tration du Fonds de compensation et l'office de gestion verraient ainsi leurs rôles
redéfinis. Ils ne placeraient plus eux-mêmes de l'argent, mais confieraient des man-
dats à des gestionnaires externes; ils surveilleraient les directives de placement et
compareraient les performances des différents placements et gestionnaires. Cela
permettrait de mettre les gestionnaires de. fortune en concurrence et de faire des
comparaisons unifiées des performance pour l'ensemble du fonds, indépendamment
des types de placements (actions, obligations, lettres de gage, bons de caisse, etc.).
Une telle solution offrirait également la possibilité de séparer le niveau stratégique
du niveau opérationnel et de distinguer clairement les activités de surveillance des
activités-dé gestion. Cela permettrait finalement de soumettre l'ensemble des activi-
tés de gestion de portefeuille aux dispositions de la loi fédérale sur les bourses et le
commerce des valeurs mobilières (LBVM).
Tout cela présuppose que le conseil d'administration définisse au préalable un porte-
feuille de référence reflétant les risques qu'il est disposé à prendre pour l'ensemble
de la fortune et qu'il fixe ses préférences en matière de placements. Ce portefeuille
doit servir à évaluer les résultats obtenus par les gestionnaires de portefeuille exter-
Recommandation 3
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'inviter le conseil
d'administration du Fonds de compensation à faire examiner l'opportunité de
déléguer à des gestionnaires de portefeuille externes l'ensemble de la gestion de
fortune du fonds.
4 
Responsabilité patrimoniale des personnes chargées
de l'administration du Fonds de compensation
Le conseil d'administration et les personnes chargées de l'administration du Fonds
de compensation assument une responsabilité patrimoniale considérable. Or la
LAVS ne contient aucune règle spécifique concernant la question de la responsabi-
lité patrimoniale des responsables du Fonds de compensation. En l'absence de dis-
position, c'est la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres
de ses autorités et de ses fonctionnaires qui s'applique. En vertu de cette loi,
l'institution respectivement la Confédération sont responsables des dommages cau-
sés aux tiers par les personnes chargées de l'administration du fonds dans l'exercice
de leurs fonctions, et ce à condition qu'il y ait un rapport de causalité adéquat entre
l'acte illicite et le préjudice. L'institution et la Confédération disposent d'une action
récursoire s'il est avéré que le dommage a été causé de façon intentionnelle ou par
négligence grave.
Pour les commissions de gestion, il serait opportun que la responsabilité patrimo-
niale des personnes chargées de l'administration du fonds soit précisée dans la
LAVS, et ce à l'instar de l'art. 52 LPP pour les institutions de prévoyance. Selon
cette disposition, toutes les personnes auxquelles ont été confiés l'administration, la
direction des affaires ou le contrôle des institutions de prévoyance sont responsables
2243

du dommage qu'elles occasionnent 
intentionnellement ou par négligence à
l'institution de prévoyance. Il faut préciser aussi que le projet de loi fédérale sur la
partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) contient une disposition
spéciale en matière de responsabilité (art. 86 LPGA) qui fait d'ailleurs référence à la
loi sur la responsabilité (cf. rapport de la Commission du Conseil des Etats; FF 1991
II 181).
La commission de gestion du Conseil des Etats accorde une importance particulière
à ce que la responsabilité primaire de la Confédération soit maintenue quitte à ce
que, le cas échéant, les conditions d'intentionalité et de négligence qui permettent
une action récursoire de la Confédération envers les personnes chargées de
l'administration du Fonds de compensation de l'AVS soient renforcées.
Recommandation 4
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
de compléter la LAVS de manière à créer la base légale permettant de faire sup-
porter aux personnes chargées de l'administration du Fonds de compensation les
dommages causés. Le cas échéant, le Conseil fédéral examinera si les disposi-
tions topiques du Code des obligations et de la loi fédérale sur la responsabilité
sont suffisantes.
5 
Assouplissement des dispositions légales
en matière de placements
Avec la 10e révision de l'AVS, le Fonds de compensation est autorisé depuis le
•1er janvier 1997 à acquérir des participations à des entreprises suisses (actions). La
loi interdit toujours l'acquisition d'actions d'entreprises étrangères. Le placement en
actions divise, il est vrai, les esprits sur le plan politique. Bien que la loi permette
aujourd'hui l'acquisition d'actions, les partisans ou opposants l'emportent en fonc-
tion de la conjoncture et des tendances du moment. Pour les commissions de gestion,
il s'agit avant tout d'une question de mesure. Pour autant que les commissions puis-
sent en juger, les mesures prises par le Fonds de compensation dans le domaine
paraissent raisonnables. Ces dernières répondent à une diversification des risques.
Jusqu'à mi-1997, 500 millions de francs ont été placés sous formes d'actions suisses
et 500 millions de francs l'ont été sous formes d'obligations en monnaies étrangères.
Cela représente environ 5 % de la fortune du fonds. Au cours des prochaines années,
il est prévu que ces deux formes de placement atteignent un montant d'environ
6 milliards de francs, soit environ 20 à 25 % de la fortune du fonds. Ces placements
et leur administration sont assurés par des spécialistes externes mandatés à cet effet.
A titre de comparaison l'art. 54, let. d, OPP 2, permet de placer en actions de socié-
tés dont le siège est en Suisse jusqu'à 30 % du total du bilan d'une institution de
prévoyance.
Il est encore trop tôt pour tirer un bilan des mesures prises. De l'avis des commis-
sions de gestion, la possibilité d'investir les ressources du fonds de l'AVS en actions
constitue sans conteste un premier pas dans la direction visant à obtenir des rende-
ments plus élevés pour les actifs du fonds. Plus généralement, les commissions se
demandent s'il ne serait pas judicieux d'assouplir encore davantage les dispositions
légales de façon à permettre également d'autres types de placement comme par
2244

exemple l'acquisition d'actions étrangères. Cela permettrait d'élargir la marge de
manœuvre du conseil d'administration en matière de gestion de fortune. Les expé-
riences effectuées depuis 1985 dans le domaine de la prévoyance professionnelle-
semblent justifier une telle ouverture par ailleurs demandée depuis longtemps par
certains milieux parlementaires (cf. postulat Loeb François sur l'adaptation des
directives du Fonds AVS à celles de la LPP, BO 1991 N 630). En outre, la théorie
moderne de gestion de portefeuille montre dans la pratique qu'une diversification
des placements notamment au niveau international permet d'augmenter la'sécurité
des placements ou d'augmenter le rendement à risque égal. Toutefois, il faut être
conscient que les actions par exemple présentent des risques de fluctuation plus
élevés (volatilité).
Recommandation 5
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner s'il est oppor-
tun et défendable de modifier l'art. 108, 1er al., LAVS de manière à permettre
l'élargissement et la diversification des possibilités de placement du Fonds de
compensation.
6 
Opportunité du Fonds de compensation et fixation
du degré de couverture
Le degré de couverture du Fonds de compensation est fixé par la loi à 100 % du
montant des dépenses annuelles (art. 107, 3e al., LAVS). Initialement fixé à 250 %
des dépenses annuelles, il a été réduit à 100 % par la 7e révision de l'AVS en vigueur
depuis le 1er janvier 1973.
Depuis 1996, le Fonds de compensation est caractérisé par un excédent de dépenses;
son niveau actuel est très légèrement inférieur au niveau des exigences légales. Tout
porte à croire que cette situation deviendra systématique, et ce en raison à la fois de
la mauvaise conjoncture économique (diminution des recettes) que de l'évolution
démographique défavorable (diminution des personnes actives, augmentation des
rentiers). Si l'on en croit les scénarios du Département fédéral de l'intérieur (DFI), le
degré de couverture du fonds de l'AVS sera équivalent en 2010 - si les prestations
demeurent inchangées et que le pour-cent supplémentaire de TVA est introduit - à
6,5 % des dépenses annuelles (croissance modérée), voire à -28,5 % (croissance
zéro). L'AVS n'aura donc plus de réserves, et pour corollaire plus aucun actif à
placer.
Pour les commissions de gestion, il est impératif que le Fonds de compensation soit
maintenu, ne serait-ce que pour des raisons d'ordre psychologique. L'existence du
fonds constitue aux yeux du public le garant de la solvabilité de l'AVS et contribue à
asseoir la confiance qu'ont les assurés dans l'institution du 1er pilier et de son ave-
nir. Les commissions appuient ainsi l'un des objectifs de la motion Schiesser qui
exige que le Fonds de compensation soit maintenu à hauteur des dispositions légales.
Ce principe étant acquis, il reste à déterminer si la limite actuellement fixée au
«montant des dépenses annuelles» est judicieuse. Actuellement, cette valeur est fixée
de manière arbitraire. Elle ne repose sur aucun critère actuariel. Dès lors, on peut
raisonnablement se poser la question s-'il ne serait pas judicieux d'inscrire dans la loi
une formule qui permette de fixer de manière plus souple le degré de couverture du
fonds de compensation en fonction de l'évolution démographique ou économique.
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Recommandation 6
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
du Fonds de compensation; si le Conseil fédéral parvient à la conclusion que le
fonds est nécessaire, il examinera la définition d'un degré de couverture qui
prenne davantage en considération l'évolution démographique et économique
7 
Remarque finale
En conclusion, il importe de souligner qu'une meilleure définition des objectifs de
placement et un assouplissement des dispositions en matière de placements ne per-
mettront pas, tant s'en faut, de résoudre la question du financement de l'AVS. En
effet, les intérêts du Fonds de compensation représentent moins de 4 % des recettes
de l'AVS. De plus, la part du fonds qui peut être placée à long terme est faible étant
donné les exigences de liquidité. Cette part s'élève aujourd'hui à 20 % de la fortune
du fonds. Sachant que les formes de placement à rendement attendu élevé, notam-
ment les actions, nécessitent des horizons temporels longs (plus de dix ans), il faut
donc se garder de l'illusion qu 'une politique de placement aussi agressive sait-elle
permettra d'assainir tout ou partie des comptes de l'A VS.
C'est portées par cet esprit que les commissions ont renoncé à faire des estimations
sur les recettes supplémentaires qu'une politique de placement plus dynamique eût
permis de générer dans le passé. Après coup, il est toujours aisé d'élaborer des stra-
tégies de gestion de portefeuille qui auraient fourni des recettes plus importantes ce
d'autant plus que l'acquisition d'actions n'est possible que depuis 1997. Les com-
missions se bornent à constater que durant ces dix dernières années, le rendement de
la fortune du fonds de compensation est toujours resté inférieur à 4 %. A titre de
comparaison, l'OPP 2 prévoit un taux d'intérêt minimal d'au moins 4 % par an pour
les avoirs de vieillesse LPP.
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral de prendre position sur les
recommandations ci-dessus d'ici à la fin 1998. En cas d'accueil positif, les commis-
sions prient le Conseil fédéral de les réaliser rapidement, le cas échéant en proposant
une révision partielle de la LAVS.
Dans cette attente, nous vous prions de croire, Monsieur le président de la Confédé-
ration, Madame la conseillère fédérale, Messieurs les conseillers fédéraux, à
l'expression de notre très haute considération.
9 juillet 1998 
Au nom des Commissions de gestion:
Le président de la commission du Conseil national,
Alexander Tschäppät, conseiller national
Le président de la commission du Conseil des Etats,
Peter Bieri, député au Conseil des Etats
Annexe:
Rapport final de l'OPCA du 14 novembre 1997
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Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants Rapport des Commissions de
gestion des Chambres fédérales du 9 juillet 1998
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Datum
23.03.1999
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