ch_vb · 2002-0108 1435 · 2002-01-09 · de


2002-0108
1435
9.2.6
Message
concernant deux accords régissant les obligations
réciproques de réassurance en matière de garantie
contre les risques à l’exportation, entre la Suisse et
la France ainsi qu’entre la Suisse et l’Autriche
du 9 janvier 2002
9.2.6.1
Partie générale
9.2.6.1.1
Condensé
D’importantes commandes à l’exportation passées à des entreprises suisses présup-
posent de plus en plus de la sous-traitance à l’étranger ou des livraisons partielles en
provenance de l’étranger. Mais l’exportateur n’est pas assuré par le pays tiers pour
les composants fournis par un sous-traitant étranger, puisque lui-même n’est pas
établi dans ledit pays. Il n’est pas couvert non plus par sa propre assurance crédit à
l’exportation (ACE) quand la part de provenance étrangère dépasse ce qui est autori-
sé. Le sous-traitant, de son côté, ne peut bénéficier d’aucune couverture de son
assurance crédit à l’exportation, puisque sa qualité de sous-traitant lui interdit de
prétendre à un paiement de l’acheteur.
Pour faciliter la coopération internationale, les instituts nationaux d’assurance crédit
à l’exportation travaillent aujourd’hui avec des instruments de réassurance. Vis-à-vis
de l’exportateur, l’assureur couvre l’ensemble du contrat, y compris les fournitures
étrangères. L’assureur requiert ensuite de l’ACE du pays d’où proviennent les four-
nitures (étrangères) une réassurance équivalant à la part de celles-ci, moyennant, en
contrepartie, le paiement de la part correspondante de la prime.
Les accords négociés avec l’assureur crédit à l’exportation français la «Compagnie
Française d’Assurance pour le Commerce Extérieur» (ci-après Coface), Paris, et la
société anonyme autrichienne «Österreichischen Kontrollbank Aktiengesellschaft»
(ci-après OeKB), Vienne, constituent le cadre qui permettra la conclusion de con-
trats de réassurance individuels. Aux termes de ces accords, une partie peut proposer
à l’autre de réassurer un marché d’exportation concret. Cette dernière étudie la pro-
position avant de décider si elle entend assurer ou non la couverture aux conditions
fixées dans l’accord ou, éventuellement, à d’autres conditions.
Par rapport aux tiers, c’est l’assureur seul qui intervient, le réassureur restant à
l’arrière-plan. Que l’exportateur suisse soit le fournisseur principal ou le sous-
traitant, les risques courus par notre garantie contre les risques à l’exportation (GRE)
restent limités à la part suisse en question. Qu’elle agisse en qualité d’assureur ou de
réassureur, la GRE offre seulement les prestations qu’elle couvre en tant qu’assureur
unique.

1436
9.2.6.1.2
Origine de l’accord
Les plus importantes commandes à l’exportation passées à des entreprises suisses
présupposent de plus en plus de la sous-traitance à l’étranger ou des fournitures
partielles en provenance de l’étranger. Les conditions de la couverture des risques à
l’exportation fournie par les pays industrialisés sont conçues pour des commandes
comprenant, pour l’essentiel, des fournitures et des services originaires du pays
même; si elles couvrent des fournitures venues de l’étranger, c’est souvent à concur-
rence d’une part déterminée, relativement faible. Dans les affaires de moindre im-
portance, il est possible d’assurer une part plus élevée que d’ordinaire de fournitures
étrangères, moyennant un supplément de prime. Mais quand il s’agit de grosses
commandes à l’exportation, incluant une part importante de fournitures étrangères,
l’exportateur qui veut s’assurer se voit opposer le dépassement de la part étrangère
autorisée, et il n’obtient aucune garantie ou, dans le meilleur des cas, qu’une garan-
tie dont la couverture se limite à la part des fournitures originaires du pays. Pour les
fournitures venant d’autres pays, il n’obtient aucune couverture de la part de ces
pays tiers, puisqu’il n’y est pas établi; son sous-traitant non plus, vu qu’il n’a pas la
qualité d’exportateur et n’est donc pas partie au contrat passé avec le client étranger.
Par conséquent, le risque que les fournitures étrangères ne soient pas payées est
assumé par l’exportateur; ce dernier n’est pas forcément prêt à le faire, et l’affaire
échoue, au grand dam des entreprises de tous les pays concernés. Dans le cas de
l’Autriche, une convention de réciprocité conclue dans les années 70 constitue tou-
jours le cadre permettant à la GRE de co-assurer des fournitures sous-traitées en
Autriche, et à l’OeKB, de faire de même pour des fournitures sous-traitées en
Suisse, à concurrence de 30 %. Par contre, quand d’importantes fournitures sont
d’origine étrangère, ce qui est pratiquement la règle, aujourd’hui, dans les grands
projets complexes dont la réalisation s’étend sur une longue durée, cette réciprocité
n’existe pas et la situation est insatisfaisante. A cela s’ajoute qu’il est judicieux,
lorsque le projet est d’importance, de répartir autant que possible le risque sur plu-
sieurs instituts de garantie.
Voilà pourquoi ces instituts nationaux travaillent aujourd’hui avec des réassurances.
L’assureur assume vis-à-vis de l’exportateur la couverture de toutes les fournitures
étrangères; il s’occupe ensuite d’obtenir, moyennant finance, de l’institution de
garantie du pays d’où proviennent les fournitures étrangères, une réassurance cou-
vrant ces fournitures. La base légale de cette réassurance est un accord de réassu-
rance conclu entre l’assureur et le réassureur. Il existe actuellement de tels accords
entre les principales assurances crédit à l’exportation d’Europe; l’Allemagne, la
Grande-Bretagne, la France, les Pays-Bas et l’Autriche, en particulier, ont créé des
réseaux d’accords bilatéraux. Un accord de réassurance existe aussi entre la Suisse et
l’Allemagne, depuis mai 2001.
Le système de la réassurance présente cet avantage que l’exportateur n’a jamais
affaire qu’à une seule institution de garantie (principe du guichet unique); et c’est
précisément quand l’exportateur a un grand projet qu’il est fastidieux de devoir
traiter avec plusieurs assurances crédit et de négocier le contrat par bribes – encore
faut-il que ce soit possible – avec, à la clé, des conditions de garantie différentes,
comme c’est déjà le cas selon l’accord de 1965 en matière de procédures adminis-
tratives entre le bureau de la GRE et la France. Il incombe à l’assureur de veiller à
obtenir une réassurance. Il n’existe ni rapport de droit ni contacts entre l’exportateur
et le réassureur. Comme le montrent les expériences engrangées par les pays euro-
péens susmentionnés, la réassurance prend tout son sens pour les grands projets

1437
(notamment en ce qui concerne leur financement), pour les livraisons à des pays à
risques (p. ex. livraison de machines textiles à la Chine) et, en raison de leur nature
même, pour les commandes à l’exportation impliquant les filiales d’une même mul-
tinationale dans des pays différents (p. ex. Entreprise A. Suisse et Entreprise A.
France). Faute de données empiriques, le volume d’affaires que la GRE aura à assu-
rer, qu’il s’agisse d’assurance ou de réassurance, est très difficile à évaluer; il n’est
donc pas possible de donner des indications fiables.
9.2.6.2
Partie spéciale: les grandes lignes de l’accord
9.2.6.2.1
Champ d’application
Les accords négociés avec la Coface et l’OeKB constituent le cadre à l’intérieur
duquel se concluront des contrats individuels de réassurance. Ils sont applicables
lorsqu’un exportateur d’un Etat partie fait appel à des sous-traitants de l’autre Etat
partie, étant entendu que l’exportateur est seul engagé et apte à faire valoir des droits
vis-à-vis du client étranger, et qu’il assume donc seul la totalité du risque lié à l’ex-
portation (art. 2, ch. 1). Si, au contraire, l’exportateur a convenu avec le sous-traitant
de ne verser à ce dernier le prix de sa prestation qu’au moment où lui-même aura
reçu le paiement de ses exportations (clause dite «if and when»), les accords de
réassurance ne s’appliquent pas (art. 2, ch. 2, de l’accord avec la Coface, art. 2, ch.
3, de l’accord avec l’OeKB). Dans ce cas, le sous-traitant peut s’assurer directement
auprès de son assurance crédit.
Aux termes des accords, une partie peut proposer à l’autre de réassurer un marché
concret (art. 1). La partie sollicitée d’accorder une réassurance doit étudier la
demande pour savoir si elle peut assurer la couverture demandée. Le critère détermi-
nant, c’est l’identité des risques couverts par l’assureur et le réassureur, qui demeu-
rerait si les rôles étaient inversés. Pour la Suisse, cela signifie surtout que la GRE ne
peut couvrir, en tant que réassureur, que les risques définis aux art. 4 et 5 de la loi du
26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l’exportation (RS 946.11)
(LGRE) et aux art. 3 et 10 de l’ordonnance du 15 juin 1998 sur la garantie contre les
risques à l’exportation (RS 946.111) (OGRE); en outre, le taux maximal de couver-
ture selon l’art. 6 LGRE ainsi que les règles relatives au fournisseur suisse et à
l’origine des livraisons selon l’art. 2 OGRE, sont applicables (cf. aussi art. 4).
Comme l’assureur accorde une couverture uniforme pour l’affaire dans son ensem-
ble, le réassureur ne peut refuser de réassurer que si l’assureur couvre plus de risques
que lui-même. Concrètement, ce sera le cas si la Coface ou l’OeKB, en qualité
d’assureur, couvre le risque du ducroire privé; comme la GRE ne le fait pas, à
l’exception des garanties bancaires, et qu’elle ne peut l’exclure de la réassurance,
elle n’a pas d’autre solution que de rejeter la demande de réassurance présentée par
la Coface ou l’OeKB.
9.2.6.2.2
Relations entre assureur et réassureur
Conformément aux principes de la réassurance, c’est l’assureur qui décide, lors d’un
sinistre, si les conditions justifiant une indemnisation sont remplies et s’il doit faire
bénéficier l’exportateur de la couverture. Le réassureur n’exerce aucune influence
sur cette décision. Mais quand l’assureur fait appel à la réassurance, le réassureur

1438
examine à son tour si les conditions d’indemnisation au titre de la réassurance sont
réunies. Si tel est le cas, le réassureur accorde une indemnité; il ne peut refuser de la
payer que si l’assureur, au moment de prendre sa décision, a violé le contrat de ré-
assurance ou n’a pas respecté les conditions particulières de l’affaire de réassurance
en question.
Vis-à-vis de tiers, seul l’assureur intervient, le réassureur restant à l’arrière-plan; le
rapport de réassurance n’a de sens que pour ses deux parties. Mais l’assureur est
tenu de consulter le réassureur avant de prendre une décision importante, par exem-
ple lorsqu’il donne des indications à l’exportateur pour éviter ou atténuer les dom-
mages (art. 9, ch. 2), quand il fait valoir ses droits de recours (art. 12, ch. 1, al. 2), ou
en cas de rééchelonnement de dettes (art. 14). Si l’assureur veut renoncer à des
créances, la consultation ne suffit pas: l’assureur doit obtenir l’accord du réassureur
(art. 12, ch. 2, de l’accord avec la Coface, art. 12, ch. 3, de l’accord avec l’OeKB).
Cet accord est important sous l’angle de la relation interne des parties.
Les parties peuvent convenir d’une réassurance dans le cadre de l’accord chaque fois
qu’un exportateur établi dans un Etat partie fait appel, pour exécuter la commande, à
des sous-traitants de l’autre Etat partie (art. 2). C’est l’institution de garantie contre
les risques à l’exportation du pays du sous-traitant qui décide, dans chaque cas parti-
culier, si elle accepte de réassurer ou non. Il n’y a pas d’obligation de réassurer
même si les conditions de l’accord de réassurance sont réunies. Les livraisons que la
GRE accepte de réassurer doivent être d’origine suisse; dans la mesure où des four-
nitures complémentaires en provenance de pays tiers sont à imputer à la part des
livraisons suisses, ces dernières doivent comporter une part appropriée de valeur
ajoutée suisse (cf. art. 2, al. 2, OGRE).
9.2.6.2.3
Etendue de l’assurance et procédure
La part de la réassurance est fixée en fonction des parts respectives des fournitures
suisses, françaises ou autrichiennes (art. 7, appendice A). Des modifications ulté-
rieures de l’origine de la prestation ne sont prises en compte que si elles dépassent,
en termes de valeur, un minimum déterminé (art. 11). L’assureur est généralement
celui du pays d’où est originaire la plus grosse part, en termes de valeur, des produits
d’exportation, étant entendu que ce principe se prête à des modulations, selon les
cas, les conditions et les besoins (art. 6). L’assureur doit au réassureur une prime de
réassurance, calculée en principe comme un élément de la prime totale correspon-
dant à la part de la réassurance (art. 10). L’assureur peut en outre déduire 10 % de la
prime totale pour ses frais administratifs (art. 10, ch. 1, al. 2).
Les règles de procédure relatives à la conclusion d’une affaire de réassurance entre
l’assureur et le réassureur sont exposées dans l’annexe 3 et les appendices B à F
(art. 13).
9.2.6.2.4
Parties à l’accord et entrée en vigueur
Les parties aux accords sont la Confédération suisse, d’une part, l’Etat Français et la
République d’Autriche, d’autre part (préambules). L’Etat Français est représenté par
la Compagnie Française d’Assurance pour le Commerce Extérieur (Coface), une
corporation de droit privé dont le siège est à Paris. Conformément à la loi du 5 juillet

1439
1949 et au décret du 14 mai 1994, la Coface est chargée, sur mandat et pour le
compte de l’Etat Français, de gérer l’assurance crédit à l’exportation. En France,
l’accord est soumis à l’approbation du Ministère des finances. La République
d’Autriche est représentée par la société de droit privé Österreichische Kontrollbank
AG (OeKB). Conformément au § 5 de la loi de 1981 sur la promotion des exporta-
tions, l’OeKB a reçu les pleins pouvoirs de la République d’Autriche pour gérer
l’assurance crédit à l’exportation publique autrichienne. Côté suisse, le Bureau pour
la garantie contre les risques à l’exportation chargé par la Confédération de gérer la
garantie contre les risques à l’exportation n’a pas de personnalité juridique propre.
Les accords entrent en vigueur après leur signature, à la date de ratification par la
Suisse (art. 17, ch. 1). Moyennant un préavis de trois mois, ils peuvent être dénoncés
pour la fin d’une année civile (art. 17, ch. 2). La résiliation n’a bien sûr aucun effet
sur les obligations contractées par les parties avant la dénonciation, lesquelles conti-
nuent de déployer leurs effets.
9.2.6.3
Conséquences pour les finances et l’état du personnel
La mise en œuvre des accords n’a pas de conséquences directes sur le budget de la
Confédération. Tant les affaires de réassurance conclues dans le cadre de ces accords
que les frais de personnel et d’administration du Bureau de la GRE sont imputés au
fonds de garantie contre les risques à l’exportation. Ce fonds n’a pas la personnalité
juridique, mais est financièrement indépendant. Ses dépenses et ses recettes ne figu-
rent pas dans le compte financier de la Confédération (art. 6a, LGRE).
9.2.6.4
Evaluation de l’impact de la réglementation
L’extension projetée de l’offre publique de services relevant de la garantie contre les
risques à l’exportation – un instrument dont le but est de maintenir et de développer
les possibilités de travail et de promouvoir le commerce extérieur – se justifie par
l’internationalisation croissante de l’économie et son corollaire, la diminution de la
valeur ajoutée sur le territoire national.
Les premiers bénéficiaires de cette mesure sont nos entreprises (et leurs employés)
qui, moyennant le paiement d’une prime, se verront octroyer une garantie contre les
risques à l’exportation. Il leur sera plus facile de recourir à des sous-traitants français
ou autrichiens compétents pour obtenir des commandes à l’exportation. Les sous-
traitants suisses travaillant pour des soumissionnaires domiciliés en France ou en
Autriche y gagneront également: ils n’auront de rapports contractuels qu’avec ces
soumissionnaires et ne seront pas obligés de conclure des contrats avec les clients de
ceux-ci et avec la GRE.
La mesure aura tendance à accentuer la division internationale du travail, ce qui
laisse espérer des retombées positives sur la prospérité, aussi longtemps du moins
que la garantie contre les risques à l’exportation sera accordée à des affaires ayant
trait à des domaines suffisamment porteurs. Le soutien accordé sous forme de ga-
rantie est largement harmonisé au niveau international; dans les affaires à risque,
l’assurance crédit à l’exportation est une condition nécessaire mais pas suffisante
pour affronter la concurrence. En général, c’est le marché qui décide, sur la base de
facteurs techniques et des prix, de la compétitivité des exportateurs.

1440
L’autre option qui s’offre au sous-traitant consiste à conclure un contrat de livraison
partielle directement avec le mandataire, puis à annoncer ce contrat à son assurance
crédit à l’exportation. Avec la solution actuelle, les fournisseurs de systèmes suisses
doivent faire supporter à leurs sous-traitants français ou autrichiens plus de risques
que ne le font les fournisseurs venant d’Etats dont les instituts d’assurance crédit à
l’exportation collaborent déjà avec la Coface ou l’OeKB par le biais d’accords de
réassurance comparables à ceux qui sont proposés. Du point de vue de la compétiti-
vité, c’est là un désavantage certain. Ces accords allègent la procédure.
Quant aux possibles problèmes pratiques de mise en œuvre (p. ex. la compétence des
assureurs de donner des indications sur les mesures à prendre pour limiter les dom-
mages), les accords les traitent dans des prescriptions détaillées.
9.2.6.5
Programme de la législature
Les accords sont conformes à la teneur de l’objectif 3 (Engagement en faveur d’un
ordre économique mondial ouvert et durable; R7 Poursuite d’une politique écono-
mique extérieure durable) du rapport sur le Programme de la législature 1999 à 2003
(FF 2000 2168); par la suite, le Conseil fédéral examinera notamment les services de
la garantie contre les risques à l’exportation. Les accords de réassurance facilitent la
coopération internationale entre les instituts d’assurance crédit à l’exportation et les
exportateurs dans le cadre des possibilités légales offertes par notre GRE.
9.2.6.6
Relations avec le droit européen
En 1997, l’Union européenne a demandé à ses membres de renoncer aux garanties
publiques contre les risques à l’exportation que le marché peut assumer (risques
économiques présentés par des débiteurs privés dans 23 pays de l’OCDE, d’une
durée maximale inférieure à deux ans), parce qu’il existe pour les assurer un marché
privé concurrentiel. A partir de 2001, les risques pouvant être assumés par le marché
incluent aussi les risques politiques et les risques liés aux débiteurs publics. En
1998, l’UE a édicté une directive concernant l’harmonisation des principales dispo-
sitions d’assurance crédit à l’exportation relatives aux affaires à moyen et long
termes. Ce droit communautaire reconnaît aujourd’hui aux pays membres la com-
pétence en matière d’assurance crédit à l’exportation. Les pays industrialisés euro-
péens, dont les pays membres de l’UE, et extra-européens, coordonnent leurs assu-
rances crédit à l’exportation respectives au sein de l’Union de Berne, une association
constituée selon le droit suisse. Les assureurs crédit à l’exportation qui en font partie
ont commencé, il y a quelque temps déjà, à conclure entre eux des accords de
réassurance réciproque. Par leurs buts et les solutions proposées, les nôtres sont
conformes à ceux qui lient les autres instituts européens d’assurance crédit. Dans le
cadre des accords de réassurance, la France et l’Autriche, qu’elles soient assureur ou
réassureur, ne peuvent offrir des prestations qui ne seraient pas compatibles avec les
dispositions de l’UE; du coup, les prestations de la GRE doivent respecter les limites
que posent les accords de réassurance.

1441
9.2.6.7
Constitutionnalité
Veiller à la sauvegarde des intérêts suisses à l’étranger est une des tâches dévolues à
la Confédération par la Constitution (art. 101 Cst.). C’est à la Confédération, en
outre, de prendre des mesures afin d’assurer une évolution équilibrée de la conjonc-
ture et, en particulier, de prévenir et de combattre le chômage (art. 100, al. 1, Cst.).
La loi fédérale de 1958 sur la garantie contre les risques à l’exportation (LGRE)
tendait déjà vers ce but puisqu’elle entendait maintenir et développer les possibilités
de travail et promouvoir le commerce extérieur (LGRE, art. 1). Les accords de réas-
surance proposés complètent la loi, en prenant en considération le fait que, depuis la
promulgation de la loi, il est de plus en plus fréquent que des fournisseurs de plu-
sieurs Etats soient partie prenante à une affaire d’exportation. Les bénéficiaires de la
GRE et les assurés de la Coface et d’OeKB au bénéfice d’une réassurance de la GRE
sont traités sur un pied d’égalité; la loi et l’ordonnance sur la GRE sont applicables à
la réassurance (cf. ch. 9.2.6.2.1). Enfin, les affaires étrangères relèvent de la compé-
tence de la Confédération (art. 54 Cst.), ce qui inclut la conclusion de traités interna-
tionaux. L’accord de réassurance se fonde ainsi sur une base constitutionnelle suffi-
sante.
Il appartient à l’Assemblée fédérale d’approuver ces accords (art. 166, al. 2, Cst.).
Ceux-ci peuvent être dénoncés et ils ne prévoient ni adhésion à une organisation
internationale ni une unification multilatérale du droit; ils n’impliquent pas non plus
une adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés su-
pranationales. L’arrêté fédéral soumis à votre approbation n’est donc pas soumis au
référendum obligatoire (art. 140, al. 1, let. b, Cst.), ni sujet au référendum (art. 141,
al. 1, let. d, Cst.).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant deux accords régissant les obligations réciproques de réassurance en
matière de garantie contre les risques à l'exportation, entre la Suisse et la France ainsi
qu'entre la Suisse et l'Autriche
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.02.2002
Date
Data
Seite
1435-1441
Page
Pagina
Ref. No
10 126 066
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.