ch_vb · 81.062 · 1983-02-08 · de


Acquisition d'immeubles par des étrangers
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?8 février 1983
der kantonale Richter in diesen Punkten keine prozesslei-
tenden Verfügungen des Inhalts treffen kann, dass das Kind
während der Dauer des Zivilprozesses in der Schweiz blei-
ben darf?
Bundesrat Friedrich: Materiell möchte ich mich sehr kurz
fassen. Ich kann mich mit dem Bericht der Kommission
durchaus einverstanden erklären. Man darf, wie es hier
gesagt wurde, von diesen Übereinkommen sicher keine
Wunder erwarten. Sie stellen einen Anfang dar, und es wird
sich zeigen müssen, wie sie in der Praxis funktionieren.
Zu den einzelnen Fragen, soweit ich sie beantworten kann.
Zunächst zur Frage von Herrn Jeanneret: Wir beabsichti-
gen, eine zentrale Behörde einzurichten. Es scheint mir
ganz selbstverständlich, dass diese eng mit den kantonalen
und kommunalen Behörden wird zusammenarbeiten müs-
sen.
Was die Frage des Referendums betrifft, sind wir der Mei-
nung, dass diese Übereinkommen nicht dem fakultativen
Referendum unterstehen (Art. 89 Abs. 3 lit. c BV). Es liegt
nämlich nicht eine materielle Rechtsvereinheitlichung mit
Kodifikationscharakter vor, sondern nur eine internationale
Verfahrensabsprache für einen sehr kleinen Ausschnitt aus
dem Familienrecht. Selbst soweit Verfahrensregeln aufge-
stellt sind, handelt es sich eher um die Statuierung von
Minimalanforderungen und nicht eigentlich um den Erlass
von Einheitsrecht.
Zur Frage von Frau Blunschy: Sie haben durchaus recht.
Der Bundesverwaltung erwächst eine neue Aufgabe. Dafür
braucht es natürlich auch Leute. Unser erstes Bestreben
wird sein, die notwendigen Leute zunächst einmal aus dem
Bestand des Departementes zu beschaffen, vielleicht auf
Kosten einer anderen Aufgabe, die als weniger prioritär ein-
gestuft wird. Wenn das nicht geht, werden wir mit einem
Antrag auf zusätzliches Personal kommen müssen. Im übri-
gen werden wir auch Erfahrungen darüber sammeln müs-
sen, wie gross der Aufwand ist.
Zur Frage von Herrn Loetscher: Seit Frankreich (16. Sep-
tember 1982) hat niemand mehr ratifiziert. Italien hat an der
Ausarbeitung der Abkommen aktiv mitgearbeitet, aber bis-
her nicht ratifiziert. Die weiteren Absichten Italiens kann ich
Ihnen zurzeit nicht im Detail auseinandersetzen.
Die Antwort auf die Frage von Herrn Aider, welche Regeln
obsiegen, ist im wesentlichen in der Botschaft enthalten,
und zwar in der Ziffer, die Sie erwähnt haben. Mir scheint,
dass in solchen Fällen das internationale Abkommen dem
kantonalen Recht vorgehen muss.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Art. 1-3
Titre et préambule, art. 1-3
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 
113 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
#ST# 81.062
Grundstückerwerb durch Ausländer
und Ausverkauf der Heimat.
Bundesgesetz und Volksinitiative
Acquisition d'immeubles par des étrangers et
bradage du sol national.
Loi fédérale et initiative populaire
Botschaft, Beschluss- und Gesetzentwürfe vom 1(5. September 1981
(BBI III, 585)
Message, projets de loi et d'arrêté du 16 septembre 1981 (FF III, Ü53)
Anträge siehe Seiten 154 und 156 hiernach
Propositions voir pages 155 et 156 ci-après
Rubi, Berichterstatter: Nebst den Finanzproblemem stand
in den siebziger Jahren die Überfremdung im Mittelpunkt
unserer Diskussionen. In bezug auf die ausländische Wohn-
bevölkerung trat an der politischen Front vorübergehend
eine Beruhigung ein. Der in den letzten Jahren - namentlich
bis 1981 - stark angestiegene Erwerb von Grundbesitz
durch Ausländer hat aufgrund verschiedener Auswirkungen
dazu geführt, dass diese Frage vielerorts ernsthaft disku-
tiert wird. Der ganze Problemkreis fand seinen Nieder-
schlag auch in parlamentarischen Vorstössen und in einer
Volksinitiative. Im Rahmen der Volkszählung 1980 wurde
auch der Bestand an Zweitwohnungen in schweizerischem
und ausländischem Eigentum ermittelt. Obschon die Erhe-
bungen nur bedingt aussagekräftig sind - sie wurden auf
natürliche Personen beschränkt, und grosse Fremdenver-
kehrsorte gaben keine diesbezügliche Meldung ab -, darf
heute angenommen werden, dass der ausländische Anteil
am Zweitwohnungsbestand bei rund 20 Prozent liegt.
Gesamtschweizerisch gesehen haben wir keine Veranlas-
sung, den Ist-Zustand zu dramatisieren. Es ist aber zu
beachten, dass sich das ausländische Grundeigentum auf
bestimmte Regionen konzentriert und namentlich in vielen
Fremdenverkehrsgemeinden ein offensichtliches Missver-
hältnis zwischen In- und Ausländerbesitz besteht. In Gebie-
ten, wo ein ungestümer Bau von Zweitwohnungen stattge-
funden hat, ist man heute dieser Entwicklung gegenüber
skeptisch eingestellt und hofft, das Wachstum mit einer frei-
willigen Ausländersperre in den Griff zu bekommen, wäh-
rend touristisch zurückgebliebene Regionen den Rück-
stand mit dem Zweitwohnungsgeschäft aufholen möchten.
Mit aller Deutlichkeit muss aber darauf hingewiesen wer-
den, dass der vorliegende Gesetzentwurf kein Ortspla-
nungsinstrument darstellt. Die örtlichen Entwicklungsziele
im Bereich des Bettenangebots müssen auf dem Wege
über baupolizeiliche Vorschriften und Zonenpläne geregelt
werden. Allein mit einer Verschärfung der Lex Furgler ist
der vielerorts geforderten Eindämmung des Zweitwoh-
nungsbaus nicht beizukommen, solange sich - wie dies bis
vor kurzer Zeit der Fall war - auch eine starke Inlandnach-
frage abzeichnet.
Es wäre unfair, bauliche Fehlentwicklung und landschaftli-
che Übernutzungen allein den Ausländern in die Schuhe
schieben zu wollen. Die ganze Rechtsetzung in bezug auf
den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland
bezweckte seit 1961 vorab eine Beschränkung des auslän-
dischen Grundbesitzes in unserem Lande. Zum besseren
Verständnis sei hier kurz auf die Entwicklung der Rechts-
grundlagen hingewiesen. In den fünfziger Jahren setzte der
Grundstückerwerb durch Ausländer in beträchtlichem Um-
fang ein. Vorerst in Form von Ferien- und Zweitwohnhäu-
sern, zumal das Stockwerkeigentum zu diesem Zeitpunkt
noch nicht gesetzlich verankert war. Nicht zuletzt aufgrund
parlamentarischer Interventionen wurde dann der Grund-
stückerwerb durch Personen im Ausland mit Wirkung ab
1. April 1961 durch einen auf fünf Jahre befristeten Bundes-
beschluss der Bewilligungspflicht unterstellt. Diese söge-

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Grundstückerwerb durch Ausländer
nannte Lex von Moos stellte eine föderalistische Lösung
dar, indem allein die Kantone zuständig waren für Bewilli-
gungen und Verweigerungen. Zweimal, 1966 und 1971,
erfolgte die Verlängerung um jeweils fünf Jahre mit der
Revision einzelner Bestimmungen, aber ohne gewichtige
substantielle Änderungen. Im Vergleich zu 1961 wurde 1971
rund das Fünffache an Bewilligungen erteilt, während der
Wert um rund das Sechseinhalbfache anstieg. Die Meinun-
gen, ob sich das damalige Bewilligungssystem als brauch-
bare Waffe gegen den Ausverkauf der Heimat erwies, wie
die Botschaft festhält, sind natürlich angesichts der unter-
schiedlichen Interessen nicht auf einen Nenner zu bringen.
Gestützt auf den Bundesbeschluss zum Schütze der Wäh-
rung vom 8. Oktober 1971 wurden zur Abwehr der sich
erneut abzeichnenden Zuflüsse von Geldern aus dem Aus-
land verschiedene Massnahmen getroffen. Als besonders
wirksam erwies sich der Bundesratsbeschluss vom 26. Juni
1972 betreffend das Verbot der Anlage ausländischer Gel-
der in inländischen Grundstücken. Unter diesem Notrecht,
der Lex Celio, trat insbesondere 1973 eine beträchtliche
Abnahme der Bewilligungen nach Anzahl, Fläche und Wert
ein. Auf den I.Februar 1974 wurde der Bundesratsbe-
schluss aufgehoben und vom Bundesbeschluss 
vom
21. März 1973, der Lex Furgler, abgelöst, der nach Verlän-
gerungen seither in Rechtskraft steht. Ich erinnere in die-
sem Zusammenhang an unsere Beratungen während der
Junisession. Die Ausführungsbestimmungen wurden in
einer Verordnung geregelt, wobei angesichts der Entwick-
lung Revisionen notwendig waren, im besonderen die
Regelung des Erwerbs von Zweitwohnungen in Fremden-
verkehrsorten.
Einige Bemerkungen zur Ausgangslage:
Die Frage, ob sich ein neuer Erlass aufdrängt, beantwortet
die vorberatende Kommission deutlich mit ja.
Es kann von keiner Seite bestritten werden, dass nicht auch
in Zukunft gesetzgeberische Massnahmen notwendig sind.
Hauptverursacher der neuen Rechtssetzung sind letztlich
die Kantone und Gemeinden, die es in den letzten Jahren
nicht verstanden haben, das gesunde Mass zu wahren. In
diesem Zusammenhang kann hingewiesen werden auf die
large Anwendung der Verordnung über den Erwerb von
Grundstücken in Fremdenverkehrsorten. Nebst der Ver-
schärfung der Bewilligungsvoraussetzungen für den Erwerb
von Ferienwohnungen ermächtigte man die Kantone gleich-
zeitig, Ausnahmebewilligungen zu erteilen, die dann vieler-
orts zur Regel wurden.
Die geltende Ordnung ist geregelt im Bundesbeschluss, in
der dazugehörigen Vollziehungsverordnung, in der Verord-
nung über den Erwerb von Grundstücken in der Nähe wich-
tiger militärischer Anlagen und schliesslich in der oben
zitierten Sonderregelung für Fremdenverkehrsorte. Infolge
zahlreicher Änderungen und Ergänzungen ist die ganze
Materie unübersichtlich geworden, und man darf wohl
sagen, dass sich auf diesem Gebiet nur noch ausgewiesene
Spezialisten zurechtfinden. Ein neuer, besser überschauba-
rer Erlass drängt sich auch deshalb auf.
Zudem werden wir konfrontiert mit der Volksinitiative
«Gegen den Ausverkauf der Heimat», die ich gefühlsmässig
nicht als chancenlos bezeichnen möchte. Diese Überlegung
muss in unsere Betrachtungen miteinbezogen werden. Ein
neuer, verschärfter Erlass ist notwendig, wenn wir der Null-
Lösung der Nationalen Aktion eine glaubwürdige Alternative
gegenüberstellen wollen. Die Abstimmungsergebnisse zur
Mitenand-lnitiative und zum Ausländergesetz sind ein deut-
licher Hinweis dafür, dass weite Kreise unserer Bevölkerung
heute empfindlich reagieren, wenn Ausländerprobleme im
Räume stehen.
Zum Vorentwurf der Studienkommission:
Am 20. Dezember 1978 beauftragte das EJPD eine Studien-
kommission, präsidiert von Herrn Bundesrichter Patry, mit
den Vorarbeiten zur Totalrevision des Bundesbeschlusses.
Im April 1980 konnte der Vorentwurf, der unter anderem fol-
gende wesentliche Neuerungen aufwies, vorgelegt werden:
- bessere Erfassung der Immobiliengesellschaften,
- Einführung der Gesamtkontingentierung für Ferien- und
Zweitwohnungen und Wegfall der bisherigen Unterschei-
dung in gesperrte und nichtgesperrte Orte,
- Unterscheidung zwischen herkömmlichen Zweitwohnun-
gen für den Eigengebrauch und Ferienwohnungen mit Ver-
mietungszwang,
- Begrenzung der Anzahl Zweit- und Ferienwohnungen in
ausländischem Eigentum auf rund 20 Prozent des Gesamt-
bestandes der Zweitwohnungen,
- Ermächtigung der Gemeinden, vorübergehend weitere
Einschränkungen vorzunehmen.
Zum Vernehmlassungsverfahren:
Im Vernehmlassungsverfahren gaben insgesamt 73 Adres-
saten eine Stellungnahme ab. Nebst Bedenken bezüglich
der Verfassungsmässigkeit, auf die wir noch zurückkom-
men werden, wurden im wesentlichen folgende Vorschläge
unterbreitet:
- strikte Ausrichtung der Zielsetzung des Gesetzes auf die
Abwehr der Bodenüberfremdung,
- Übertragung von möglichst viel Eigenverantwortung auf
die Kantone,
- Berücksichtigung des bereits vorhandenen Grundeigen-
tums in einer Gemeinde,
- Ablehnung der Kontingentslösung,
- Aufnahme aller materiell bedeutsamen Entscheide ins
Gesetz.
Der Bundesrat war bemüht, den Vorschlägen und Beden-
ken im Gesetzentwurf Rechnung zu tragen.
Zu den Neuerungen des bundesrätlichen Entwurfes gegen-
über dem geltenden Recht:
Die Hauptkennlinien des bundesrätlichen Gesetzentwurfes
sind:
- Der Rechtsstoff ist in einem einzigen, gestrafften, unbe-
fristeten Erlass zusammengefasst. Er schafft somit Klarheit
für den Rechtsunterworfenen und Rechtssicherheit.
- Der Gesetzeszweck beschränkt sich weitgehend auf die
Überfremdungsabwehr.
Am System der Bewilligungspflicht wird festgehalten. Sie ist
nach wie vor das geeignete und flexible Instrument zur
Steuerung des Grundstückerwerbs durch Personen im
Ausland und hat sich im Laufe ihrer zwanzigjährigen Praxis
eingespielt.
Der Gesetzentwurf steigert die Eigenverantwortung der
Kantone. Er regelt nur jene Bewilligungsgründe bundesein-
heitlich, die durch das Bundesrecht bereits vorgezeichnet
sind. Über den Erwerb zu Wohnzwecken aller Art bestim-
men die Kantone im Rahmen des Gesetzes selber. Er stärkt
auch die Stellung der Gemeinden, indem er ihnen das
Beschwerderecht gegen Bewilligungen einräumt.
- Für den Erwerb von Ferienwohnungen setzt der Entwurf
eine definitive Höchstgrenze. Über sie hinaus können keine
Ausnahmebewilligungen mehr erteilt werden (Quotensy-
stem).
- Der Entwurf verschärft die Bewilligungsvoraussetzungen
und die Verweigerunsgründe. Insbesondere werden die
Apparthotels einschränkend definiert und Gesellschaften,
die Grundstücke besitzen, besser erfasst. Jegliche Bewilli-
gung wird verweigert, wenn der Erwerber zuvor versucht
hat, das Gesetz zu umgehen.
- Schliesslich verbessert der Gesetzentwurf- soweit über-
haupt nötig - die verfahrensrechtlichen Bestimmungen.
Als zentrale Neuerung hat sich die Kommission für die bun-
desrechtliche Kontingentierung sämtlicher 
Bewilligungen
für Ferienwohnungen und Wohneinheiten in Apparthotels
entschieden, unter Verzicht auf zwingende örtliche und
objektbezogene Höchstgrenzen. Sie rückt somit vom vor-
geschlagenen Quotensystem ab. Das Quotensystem hätte
den klaren Vorteil, ein quantitativ fassbares Verhältnis zwi-
schen in- und ausländischem Grundeigentum gesetzlich
festzusetzen. Im Entwurf waren als Begrenzungskriterien
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Acquisition d'immeubles par des étrangers
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Fläche, Steuerwert und Anteil am Gesamtwohnungsbe-
stand vorgesehen. Als Nachteil einer Quotenlösung auf
Ortsebene erweist sich, dass die Mehrheit der Ferienorte in
einzelnen Regionen keine Ausländerverkäufe mehr tätigen
könnten. Gleichzeitig bestünde die Gefahr, dass heute tou-
ristisch nicht oder wenig benutzte Orte vermehrt Ziel-
scheibe des Zweitwohnungsbaus würden.
Das von der Kommission beschlossene Kontingentsystem
hat den Vorteil, in der Anwendung und Kontrolle relativ ein-
fach zu sein. Der Nachteil liegt darin, dass örtlich kein abso-
luter Grenzwert des ausländischen Anteils am Grundeigen-
tum festgesetzt wird.
Die Kantone - und von Bundesrecht wegen auch die
Gemeinden - sind zu weitergehenden Beschränkungen
zuständig bis zur gänzlichen Bewilligungssperre. Damit
kehrt die Kommission zum im Vernehmlassungsverfahren
mehrheitlich abgelehnten System des Vorentwurfes zurück.
Nach dem bundesrätlichen Entwurf hätten die Kantone
diese Bewilligungen kontingentieren können.
Der Bundesrat bestimmt alle zwei Jahre die jährliche
gesamtschweizerische Höchstzahl solcher Bewilligungen
und teilt sie auf die Kantone auf. Diese Höchstzahl wird
beim Inkrafttreten des Gesetzes auf höchstens zwei Drittel
der im Durchschnitt der fünf letzten Jahre erteilten Bewilli-
gungen angesetzt und soll schrittweise herabgesetzt wer-
den. Die Bestimmung der Orte, in denen zu touristischen
Zwecken Grundstücke an Ausländer verkauft werden dür-
fen und die innerkantonale Verteilung der Kontingente
obliegen den Kantonen, die aber örtliche Bewilligungssper-
ren zu beachten haben. Die Kantone können im Rahmen
der Kontingente Bewilligungen auch für sogenannte Zweit-
handverkäufe, d. h. Weiterverkauf unter Ausländer, ertei-
len.
Den Kantonen bietet sich im Einvernehmen mit den
Gemeinden die Möglichkeit, dem vorab in touristischen
Kreisen so strapazierten Wort «Qualität statt Quantität»
Inhalt zu geben. Sie können im Interesse unseres Touris-
mus, dem insbesondere für Berg- und Seegebiete wichti-
gen Wirtschaftszweig, Prioritäten setzen. Begünstigt wer-
den sollten in erster Linie sanierungsbedürftige, beste-
hende Hotelbetriebe und Hotelneubauten, wobei die touri-
stischen Interessen nur dann gewahrt werden, wenn die
weitmöglichste touristische Nutzung gewährleistet ist. Für
viele Grundeigentümer und die Bauwirtschaft war dies bis
anhin kein ausschlaggebendes Kriterium. Auch für Immobi-
lienhändler nicht!
Apparthotels werden in einem separaten Artikel definiert -
mit ausdrücklicher Erwähnung von sanierungsbedürftigen
konventionellen Hotelbetrieben. Als zusätzliche Vorausset-
zung muss der Hotelier zur Sicherung des Hotelbetriebes
nebst dem Betriebsteil mindestens 33 Prozent der Wohn-
einheiten selbst besitzen. Das Gutachten der Scnweizeri-
schen Gesellschaft für Hotelkredite hat sich sodann auch
über die Wirtschaftlichkeit des Betriebes zu äussern.
Immobiliengesellschaften werden schärfer erfasst: Bewilli-
gungspflichtig ist jede Beteiligung an einer Gesellschaft,
deren tatsächlicher Zweck im Erwerb von Grundstücken
besteht. Verklausulierte, vage Umschreibungen in Statuten
zum Beispiel können nicht massgebend sein. Ein neuer
wichtiger Verweigerungsgrund verhindert Verkäufe, wenn
staatspolitische Interessen gefährdet würden. Als Beispiele
seien Schlüsselindustrien und historische Bauten erwähnt.
Bewilligungen sollen nicht unbefristet gelten. Der Bundes-
rat regelt in der Verordnung den Verfall und setzt die obere
Frist fest. Die Kantone können die notwendigen Ausfüh-
rungsbestimmungen, die ergänzenden Bestimmungen, zu
deren Erlass sie dieses Gesetz ermächtigt, vorläufig durch
nichtreferendumspflichtige 
Verordnungen erlassen. Auf
weitere Änderungen kann in der Detailberatung hingewie-
sen werden, um Wiederholungen zu vermeiden.
Zur Verfassungsmässigkeit: Die verfassungsrechtliche Ab-
stützung des Erlasses wird wesentlich verstärkt, indem
neben der Privatrechtskompetenz nach Artikel 64 der Bun-
desverfassung neu die allgemeine Zuständigkeit des Bun-
des im Bereiche der auswärtigen Angelegenheiten angeru-
fen wird. Sie umfasst neben der Kompetenz zum Abschluss
von Staatsverträgen auch die Verteidigung der wirtschaftli-
chen, kulturellen und ethischen Eigenständigkeit, mithin
auch Massnahmen zur Abwehr der Überfremdung auf dem
Wege der landesrechtlichen Gesetzgebung. Diese breitere
verfassungsrechtliche Abstützung ergibt sich auch aus
einem Gutachten, welches zu dieser Frage eingeholt wor-
den ist. Aufgrund eines Kommissionsauftrages legte man
uns noch eine Ergänzung dazu vor. Schliesslich pflichtete
die Kommission mit 13 zu 4 Stimmen, bei 2 Enthaltungen,
der Auffassung des Bundesrates bei.
Zur Frage Bundesbeschluss oder Bundesgesetz: Die Kom-
mission lehnte mit 20 zu 2 Stimmen den Antrag Cotti ab,
weiterhin befristet mit Bundesbeschlüssen zu legiferieren.
Bei der Behandlung des wieder gestellten Minderheitsan-
trages werden wir uns mit dieser Frage näher befassen.
Zur Volksinitiative gegen den Ausverkauf der Heimat: Die
Initiative der Nationalen Aktion wurde am 20. Oktober 1979
mit 108 210 gültigen Unterschriften deponiert. Sie weist die
Form eines ausgearbeiteten Entwurfs auf und ist deshalb
innerhalb von vier Jahren nach der Einreichung von der
Bundesversammlung zu beraten.
Die Initiative zielt im grossen und ganzen auf eine Null-
Lösung ab. Für extreme Verfechter gibt es keinen Mittel-
weg. Es ist unschwer zu erkennen, dass in erster Linie ein
vollständiger Stopp der Bewilligungen für den Erwerb von
Ferien- und anderen Zweitwohnungen angestrebt wird, die
heute 
zahlenmässig 
herausragen. 
Die 
Radikallösung
bezieht sich auch auf die Apparthoteleinheiten, für die in
der Regel vorab Ausländer Interesse bekunden. Erfah-
rungsgemäss sind Hotelsanierungen in Berg- und Randre-
gionen - handle es sich um Renovationen oder Neubauten
- in vielen Fällen nur dann möglich, wenn sich eine Teilfinan-
zierung auf dem Wege des Verkaufs von Zimmereinheiten
anbietet. Es wäre unkorrekt, nur aufgrund diverser Fehlent-
wicklungen in Zukunft die Regionen und Orte zu benachtei-
ligen, die sich mit viel Eigenverantwortung für eine mass-
volle Entwicklung eingesetzt haben.
Wir denken in diesem Zusammenhang vorab an Ferienorte
im Berg- und Seegebiet, deren Hôtellerie der Sanierung
bedarf. Die Schweiz wird heute noch weltweit als klassi-
sches Ferien- und Reiseland bezeichnet. Radikalmassnah-
men, wie sie die Initiative vorsieht, können international
jedenfalls nicht zur Hebung unseres touristischen Images
beitragen. Die Motive, die dieser Initiative zugrunde liegen,
sind nicht vereinbar mit dem Leitbild der schweizerischen
Tourismuspolitik. Hauptwohnungen könnten nicht mehr
erworben werden, auch nicht von Gesuchstellern, die seit
Jahren bei uns leben und arbeiten. Unter diesem Titel wur-
den bisher jährlich rund 300 Bewilligungen erteilt. Wir halten
es für unschweizerisch, die Ausländer nur als Arbeitskraft
zu betrachten und sie vom Kauf einer Hauptwohnung aus-
zuschliessen. Auch Kapitalanlagen im preisgünstigen Woh-
nungsbau wären nicht mehr zulässig. Dieser Bewilligungs-
grund wurde seinerzeit in den Bundesbeschluss aufgenom-
men, um der besonderen Situation im Kanton Genf Rech-
nung zu tragen.
Wenig sinnvoll wären die Auswirkungen der Initiative für die
in der Schweiz zum Geschäftsbetrieb zugelassenen auslän-
dischen Versicherungsunternehmen, die heute verpflichtet
sind, einen vorgeschriebenen Teil der Reserven in Immobi-
lien anzulegen - einzig zum Schutz der Versicherten. Im
Ausland, wo Schweizer Versicherer bekanntlich gut vertre-
ten sind, würde man wohl kaum von Gegenmassnahmen
absehen.
Dass die Initiative dem Bund unter dem Titel «Ausnahmebe-
willigungen» mehr Spielraum gewähren will, als es gelten-
des Recht und der Gesetzentwurf vorsehen, macht uns die
Initiative nicht sympathischer. Dieser Zentralismus ist unnö-
tig.
Diese und andere Überlegungen haben die Kommission
veranlasst, dem Antrag des Bundesrates beizupflichten und
die Initiative mit 18 zu 0 Stimmen, bei 4 Enthaltungen, abzu-
lehnen. Immerhin hat die Initiative auch eine positive Seite,
dann nämlich, wenn es uns gelingt, ihr als Alternativlösung

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Grundstückerwerb durch Ausländer
ein griffiges Gesetz gegenüberzustellen, das die unverhält-
nismässige Überfremdung des Bodens verhindern kann.
Die Kommission war seinerzeit einstimmig, bei einer Enthal-
tung, auf die Vorlage eingetreten. In der Schlussabstim-
mung verabschiedete sie den Gesetzentwurf mit 20 Ja bei 5
Enthaltungen. Ich ersuche den Rat, auf die Vorlage einzu-
treten, in der Detailberatung den Mehrheitsbeschlüssen
zuzustimmen und den Rückweisungsantrag Gehen und die
Initiative abzulehnen.
Abschliessend möchte ich den Herren Bundesräten Purgier
und Friedrich sowie den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern
im Departement und besonders auch Herrn Bundesrichter
Patry danken für die Unterstützung, die der Kommission
und den Referenten zuteil wurde.
M. Houmard, rapporteur: Le projet de loi qui nous est sou-
mis vise à limiter l'acquisition d'immeubles par des per-
sonnes résidant à l'étranger, dans le but de prévenir
l'emprise étrangère du sol suisse. Cette loi ne cherche pas
à empêcher toute vente à des étrangers, ce qui serait en
contradiction avec la vocation touristique de la Suisse. En
revanche, elle cherche à maintenir ces ventes dans un
cadre tolérable à moyen et long terme, facilitant l'intégra-
tion, évitant la transformation rapide et sans contrôle d'une
région, permettant un maintien harmonieux d'une activité
artisanale dans les régions de montagne.
Cette loi concerne avant tout les régions à forte vocation
touristique: Tessin, Grisons, Vaud, Valais. Les régions éco-
nomiques mixtes sont moins concernées car la vente
d'immeubles commerciaux et industriels, définis à l'article 7
comme établissements stables, n'est pas soumise aux res-
trictions prévues par la loi que nous étudions. On ressent
immédiatement le danger politique que représente une telle
loi, s'il n'y a pas recherche de consensus. Aussi les com-
missaires se préoccupèrent-ils de ne pas accentuer le dés-
équilibre existant entre les différentes régions du pays,
c'est-à-dire entre les régions à vocation industrielle, non
soumises aux restrictions dès qu'il s'agit d'établissements
stables, et les régions à vocation touristique, touchées de
plein fouet dès que l'on parle de logement principal ou
secondaire. Cet effort rejoint d'ailleurs ceux prévus par la
loi sur l'aide en matière d'investissements dans les régions
de montagne.
Soulignons également que cette loi se borne à lutter effica-
cement contre une trop forte emprise étrangère et qu'elle
ne vise pas d'autres fins telles l'aménagement du territoire,
la protectjpn des sites, de la nature ou du patrimoine. Ces
aspects-là sont réglés par d'autres lois. Il faut également
savoir que 80 pour cent des logements de vacances sont
en mains suisses et que c'est par la voie de la loi sur l'amé-
nagement du territoire qu'il incombe de veiller à la sauve-
garde de notre patrimoine.
La commission a voué une grande importance au fait
d'accorder aux cantons une autonomie aussi grande que
possible car, en définitive, ce sont les autorités cantonales
et communales qui sont le mieux en mesure de déterminer
si la population locale supporte ou non une certaine pré-
sence étrangère. Les exécutifs cantonaux et communaux
doivent en conséquence disposer du choix de leur dévelop-
pement et de leur mode de vie dans les limite d'une loi
fédérale.
De l'avis de la commission, cette loi doit être suffisamment
restrictive pour rassurer le peuple suisse, donner au
Conseil fédéral un instrument efficace pour une politique à
long terme en matière de vente d'immeubles aux étrangers,
maintenir un certain attrait pour le Suisse à investir en
Suisse mais aussi éviter la solution nettement excessive
préconisée par l'initiative populaire «contre le bradage du
sol national» dont le but essentiel est d'empêcher toute
acquisition de logements par des personnes à l'étranger, à
l'exception des immeubles stables et des cas de rigueur.
Rappelons, si vous le voulez bien, brièvement, l'historique
de la législation sur l'acquisition d'immeubles par des per-
sonnes domiciliées à l'étranger. L'arrêté fédéral du 23 mars
1961 a constitué la première intervention légale tendant à
restreindre les ventes d'immeubles à des personnes à
l'étranger. Cet arrêté de caractère fédéraliste prévoyait que
l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à
l'étranger était subordonnée à l'assentiment de l'autorité
cantonale compétente.
Ces dispositions, qui faisaient suite à plusieurs interven-
tions parlementaires, ont été prorogées en 1965 puis en
1970. En raison de graves perturbations de l'ordre moné-
taire international, le Conseil fédéral édicta une ordonnance
interdisant le placement de fonds étrangers dans les
immeubles en Suisse. Seule, l'administration fédérale res-
tait compétente pour accorder des autorisations exception-
nelles dans les cas dits de rigueur. L'interdiction fut levée le
31 janvier 1974. Un nouvel arrêté fut promulgué en février
1974. Il a été complété par différentes ordonnances succes-
sives; il a été modifié en 1977 puis prorogé en 1978 et 1982.
L'ensemble de ces arrêtés et ordonnances, communément
appelé «Lex Furgler», régit aujourd'hui encore les acquisi-
tions de biens immobiliers par des personnes domiciliées à
l'étranger. Une remise à jour de cette législation s'impose
donc également du point de vue formel.
Pour l'étude du dossier, la commission disposait du mes-
sage du Conseil fédéral du 16 septembre 1981. Elle dispo-
sait également du rapport et du projet de M. Patry, juge
fédéral, et des ordonnances en vigueur.
Lors des débats d'entrée en matière, elle a également ana-
lysé l'initiative populaire «contre le bradage du sol national»
du 26 octobre 1979, déposée par l'Action nationale. La nou-
veauté de cette initiative est bien relative. En effet, 51 inter-
ventions parlementaires ayant trait à ce sujet ont été dépo-
sées depuis 1961. L'initiative de l'Action nationale présente
un accent excessif, en ce sens qu'elle a pour but de limiter
rigoureusement la propriété foncière à des personnes phy-
siques ayant le droit de s'établir en Suisse ou à des per-
sonnes morales dont 75 pour cent du capital propre et des
fonds empruntés sont détenus par des personnes établies
et domiciliées en Suisse. Seuls, les biens-fonds néces-
saires à la sauvegarde d'intérêts publics ou à l'accomplisse-
ment de tâches d'utilité publique font exception à ce prin-
cipe. Ne sont pas soumis, également, les biens-fonds
nécessaires aux entreprises industrielles et à celles du sec-
teur tertiaire.
L'initiative tendant à stopper complètement l'acquisition de
résidences secondaires par des personnes à l'étranger
n'est pas acceptable. Elle va bien au-delà de l'objectif prin-
cipal qui doit consister à prévenir l'emprise étrangère sur le
sol suisse. Elle ne tient nullement compte de la vocation
touristique de notre pays, ni de la structure économique
des cantons de montagne. La construction de résidences
secondaires a permis et permettra encore le maintien d'un
niveau de vie décent pour une population autochtone. Les
habitants de ces régions maintiennent une certaine activité
dans les vallées retirées, souvent au prix de gros efforts
dont ne seraient plus capables les habitants de métropoles
industrielles. Ils ont droit à notre respect et ils ne veulent
pas tomber dans la catégorie des gens assistés. Un blo-
cage radical de la vente aux étrangers n'est pas possible
dans le secteur industriel, pourquoi devrait-il l'être dans les
régions économiquement peu favorisées mais décidées à
faire face à l'adversité. Le blocage des logements en
apparthôtels, pour lesquels les Suisses ne manifestent que
peu d'intérêt, affecterait également l'hôtellerie la plus vulné-
rable, c'est-à-dire celle qui a de la peine à faire l'effort
d'assainissement qui s'impose. Nous sommes conscients
que les projets d'apparthôtels ne sont pas toujours des
exemples probants. En revanche, notre commission est
d'avis que si la notion d'apparthôtels est bien définie et que
les garanties d'un bon fonctionnement sont acquises, ce
mode de financement peut, en complément du soutien
financier de la Société suisse de crédit hôtelier, permettre
non seulement la construction de nouvelles unités mais
aussi et surtout la rénovation et l'assainissement d'hôtels
existants.
En outre, l'initiative empêcherait les placements de capitaux
en Suisse par des institutions d'assurances étrangères aus-

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sitôt que ces fonds ne seraient plus affectés à des immeu-
bles dont rétablissement stable aurait besoin. Enfin, l'initia-
tive est difficilement conciliable avec la possibilité large-
ment utilisée par nos compatriotes d'acquérir de telles rési-
dences à l'étranger, je pense ici à la France, à l'Espagne, au
Portugal, etc. De l'avis de la commission, comme d'ailleurs
du Conseil fédéral, une solution aussi excessivement res-
trictive que celle prévue par l'initiative n'est pas acceptable.
La commission a d'ailleurs rejeté l'initiative populaire par 18
voix contre 0 et 4 abstentions; nous vous recommandons
d'y réserver le même sort.
En vue des travaux préparatoires sur la révision totale de
l'arrêté fédéral, le Département fédéral de justice et police
nomma, le 20 décembre 1978, une commission d'étude de
15 membres présidée par le juge fédéral Robert Patry. En
résumé, la Commission Patry, d'entente avec le Départe-
ment fédéral de justice et police, assigna à la loi en prépara-
tion le but suivant: limiter les possibilités d'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger, dans le but de
maintenir autant que possible une proportion raisonnable
du sol helvétique en mains suisses; éviter les préjudices
économiques 
et politiques résultant 
de l'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger, ce but devant
être atteint en prenant en considération les besoins légi-
times, le développement économique des régions les
moins évoluées, tout en réduisant de manière raisonnable
l'accroissement de la propriété en mains étrangères.
De l'avant-projet de la Commission Patry, on retiendra les
grandes lignes suivantes: amélioration du système de
contingentement des logements de vacances et des rési-
dences secondaires par une suppression de la distinction
entre les lieux bloqués et non bloqués; distinction entre
résidences secondaires traditionnelles et logements de
vacances avec obligation de mise en location; limitation du
nombre de résidences secondaires en mains étrangères
(environ 20 pour cent); un régime plus rigoureux pour les
sociétés immobilières; compétences octroyées aux com-
munes d'édicter des restrictions plus sévères que celles
prévues par la loi. L'avant-projet de la Commission Patry a
été soumis à une vaste procédure de consultation. Les 73
réponses parvenues au Département de justice et police
ont permis de dégager certaines orientations influençant
ainsi le projet de loi du Conseil fédéral.
Le projet de loi est empreint de la volonté d'augmenter les
responsabilités des cantons. Il abandonnait le contingente-
ment sur le plan fédéral; il prévoyait en revanche une limita-
tion quantitative maximale par objet et par lieu, dans le but
d'empêcher une concentration de logements en mains
étrangères dans un même endroit. L'idée était avant tout
d'éviter la répétition de cas similaires à Celerina, où plus de
la moitié des appartements sont en mains étrangères.
J'en viens aux travaux de la commission qui a visité trois
régions particulières en rapport avec le développement tou-
ristique et a profité de se familiariser avec ce nouveau
genre d'hôtels, appelés «apparthôtels». Elle a ensuite com-
mencé ses travaux par l'audition de représentants des can-
tons les plus concernés par la loi, c'est-à-dire Grisons, Tes-
sin, Vaud et Valais. L'entrée en matière a été décidée à
l'unanimité moins une abstention. Le modèle législatif du
Conseil fédéral a donné lieu à des débats animés, car il en
va d'intérêts très contradictoires selon les régions du pays
mais aussi selon la position du commissaire face aux pro-
blèmes économiques.
Le cadre législatif que nous étudions doit accorder une
place à l'idée fédéraliste. Les conceptions économiques
des différentes régions de notre pays étant très différentes,
mais souvent complémentaires, il serait dangereux de lais-
ser souffler un esprit centraliste lors des débats. Même les
intérêts divergents doivent y trouver leur compte, car une
Suisse uniquement industrielle, fondée sur le fameux trian-
gle d'or, est tout aussi impensable qu'une Suisse basant
son économie uniquement sur le tourisme. Ce droit à la dif-
férence doit être inséré dans la loi; n'oublions pas que si les
quatre cantons à vocation touristique ont reçu ces der-
nières années environ 80 pour cent des autorisations
(54 000 sur 67 000) de ventes aux étrangers, en revanche la
vente d'établissements stables pratiquée principalement en
régions industrielles n'est pas concernée par les restric-
tions de cette loi.
L'entrée en matière décidée, nous avions trois options fon-
damentales possibles: le système des quotas, le contingen-
tement, une solution mixte, c'est-à-dire l'amalgame du
quota et du contingentement. Le système dit de «quote-
part» (art. 9 du projet du Conseil fédéral) se base sur trois
critères: la surface, 5 pour cent et la valeur fiscale 10 pour
cent de la propriété foncière en mains étrangères dans la
zone à bâtir du lieu considéré. Deuxième élément: le nom-
bre total de logements du lieu: 20 pour cent et, troisième
élément, en cas de propriété par étage, la quote-part de
l'investissement ou de la valeur étrangère ne doit pas
dépasser 65 pour cent. La commission est bien d'avis que
le système de quotas tient compte de l'emprise étrangère.
En revanche, il a le défaut de donner un droit d'acquérir et
de se baser sur des barèmes facilement contestbales.
D'autre part, il faut envisager qu'une demande artificielle-
ment grossie permet de bénéficier du droit d'acquisition
avant que les limites prévues par la loi ne soient atteintes.
Cela aurait pour conséquence d'enfler démesurément les
mouvements d'achats pendant une certaine période, selon
les réserves de l'endroit, et déboucherait sur un ralentisse-
ment trop prononcé dès que l'un des trois critères précités
serait atteint, toute autorisation étant alors refusée.
La commission, après de longs débats, est donc revenue
au système du contingent. Elle a précisé que celui-ci serait
fixé tous les deux ans par le Conseil fédéral. Les arguments
retenus en faveur du contingent sont les suivants: il facilite
l'application de la loi à tous les niveaux, alors que le sys-
tème de blocage, par les quotes-parts, la complique. Le
système du contingent favorise la responsabilité propre aux
cantons. Attendu que le but de la loi est de lutter contre
l'emprise étrangère, tout en tenant compte des intérêts
économiques, régionaux et supérieurs du pays, le contin-
gent permet de fixer des chiffres cantonaux dans les limites
d'un nombre maximum prévu pour l'ensemble du pays.
D'autre part, les cantons connaissant le nombre d'autorisa-
tions peuvent établir des règles relatives à l'attribution de
celles-ci en tenant compte des éléments d'appréciation
propres à chaque région.
Le système du contingent permet de créer un rapport équi-
libré entre les unités de logement en mains suisses et en
mains étrangères, et cela aussi bien au niveau national -
contingent national - qu'au niveau cantonal ou, régional -
contingents cantonaux à disposition des exécutifs canto-
naux.
En outre, les cantons ont toute latitude de faire usage des
motifs d'autorisation cantonaux, par exemple pour la
construction de logements à caractère social.
Pour éviter tout excès, la loi prévoit également des motifs
de refus, par exemple lorsque l'immeuble sert uniquement à
des placements de capitaux, ou lorsque l'étranger est déjà
propriétaire d'un logement du même genre, ou lorsque la
sécurité militaire serait compromise. Nous verrons d'autres
exemples lors de la discussion de détail.
Les cantons ont également la possibilité d'introduire, par
voie législative, des restrictions plus sévères. Ce pouvoir
pourra même être délégué au niveau de la commune.
La commission a retenu le système du contingent; encore
fallait-il qu'elle en fixe la limite supérieure. C'est maintenant
chose faite puisque l'article 34a prévoit que le Conseil fédé-
ral fixera le nombre maximum des autorisations, prévues
pour l'ensemble du pays, à deux tiers au plus du nombre
moyen des autorisations délivrées pendant les cinq der-
nières années précédant l'entrée en vigueur de la présente
loi. Au 1er janvier 1985, le plafond se situerait donc, selon
toute vraisemblance, environ à 2400 autorisations.
L'article 80 prévoit que ce nombre sera réduit par étapes.
Toutefois, si les intérêts économiques l'exigent impérieuse-
ment, et que des intérêts supérieurs ne s'y opposent pas,
ce nombre pourra être maintenu et, selon proposition de la

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Grundstückerwerb durch Ausländer
majorité, progressivement augmenté, mais sans toutefois
dépasser le nombre fixé pour la première période.
Les dispositions du projet de loi concernant les questions
de procédure correspondent, dans l'ensemble, à celles
contenues dans l'arrêté fédéral actuel. Nous ne nous y
attarderons donc pas.
Lors de la première séance de notre commission, certains
membres ont émis le vœu d'examiner de manière plus
approfondie 
la constitutionnalité de la loi. M. Furgler,
conseiller fédéral, précisa que cette question avait déjà fait
l'objet d'un tel examen. Toutefois, dans l'intérêt d'une infor-
mation plus approfondie, nous avons demandé un rapport
complémentaire expliquant plus en détail les réflexions qui
avaient inspiré le Département fédéral de justice et police.
Ce rapport nous est parvenu et n'a rien apporté de nouveau
qui soit fondamental.
Le rapport arrive à la conclusion que l'article 64 de la
constitution et la compétence générale de la Confédération
en matière de relations extérieures forment des bases
constitutionnelles suffisantes pour édicter cette loi, ses
règles de procédure et d'organisation, ainsi que pour insti-
tuer le contingentement. La commission, devant se pronon-
cer sur l'existence d'une base constitutionnelle suffisante,
s'est ralliée à l'avis du Conseil fédéral par 13 voix contre 4
et 2 abstentions.
Enfin, une proposition de régler l'acquisitipn d'immeubles
par des personnes vivant à l'étranger par un arrêté fédéral
limité dans le temps, et non par une loi fédérale, a été reje-
tée par 20 voix contre 2.
En conclusion, nous pouvons affirmer que le nouveau pro-
jet constitue une bonne solution, adéquate et politiquement
valable. Les délibérations de la commission, étayées par le
rapport Patry et la vaste consultation des partis et des can-
tons, ont permis d'aboutir à un résultat équilibré, et le but
envisagé par la révision de cette législation est atteint. Le
projet qui nous est présenté est plus clair dans sa systéma-
tique, il est dégagé de tout élément étranger au but
recherché. Il renforce de manière raisonnable l'assujettisse-
ment au régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeu-
bles par des personnes domiciliées à l'étranger, tout en
tenant compte de la conjoncture économique dans les
régions de montagne. Il accorde davantage de responsabili-
tés aux cantons dans le cas de la défense du sol face à
l'emprise étrangère. Il permet de limiter efficacement les
ventes excessives dans certaines communes et d'assurer,
par là même, une continuité dans le degré d'occupation et
le mode de vie des régions à vocation touristique.
On soulignera en outre que les caractéristiques des appart-
hôtels sont précisées par la loi même; ils doivent, tant sur le
plan économique qu'en matière de construction, de
gérance commerciale, de services et de prestations, remplir
les conditions permettant une véritable exploitation hôte-
lière. Les communes auront la compétence de restreindre
l'acquisition de logements de vacances et de logements
d'apparthôtels, ou même de décréter le blocage des autori-
sations.
Le projet de loi représente donc une judicieuse alternative à
l'initiative de l'Action nationale, bien trop excessive. Lors du
vote final, la commission a accepté le projet de loi par 20
voix sans opposition et avec 5 abstentions.
Nous vous proposons de rejeter l'initiative populaire,
d'entrer en matière et d'accepter, dans sa conception glo-
bale, le projet de loi qui vous est présenté.
Columberg: Die CVP-Fraktion lehnt die Volksinitiative der
Nationalen Aktion gegen «den Ausverkauf der Heimat» ein-
hellig ab. Diese Rosskurmethode hätte schwerwiegende
Folgen für die Berg- und Randgebiete. Zudem würde sie
krasse Ungleichheiten bringen, indem sie die Veräusserung
ganzer Industriebetriebe an Ausländer unter der Bezeich-
nung «Produktions- und Dienstleistungsbetriebe» zulassen
würde, während der Verkauf einer einzigen Ferienwohnung
an einen ausländischen Interessenten praktisch unmöglich
wäre. Mit gleicher Entschiedenheit tritt die CVP-Fraktion
jedoch für eine massvolle Beschränkung der ausländischen
Verkäufe ein. Sie befürwortet die Überführung der verschie-
denen Erlasse in ein unbefristetes Bundesgesetz, verbun-
den mit einer Verschärfung der Erwerbsmöglichkeiten.
Damit wird das überarbeitete Gesetz zu einer überzeugen-
den Alternative zur Initiative. Aus diesen Gründen stimmt
die Fraktion praktisch überall den Mehrheitsanträgen zu.
Der Verkauf von Grundeigentum an Ausländer muss zwei-
fellos eingeschränkt werden. Mit dem von der Kommission
vorgeschlagenen System eines nationalen Globalkontingen-
tes erhalten die Behörden ein griffiges und wirksames
Steuerungsinstrument. 
Dieses ermöglicht eine rigorose
Kontrolle. In Zukunft werden sämtliche Bewilligungsarten
und alle Ortschaften vom Kontingent erfasst. Hier liegt der
entscheidende Unterschied zur bisherigen Lösung. Die vom
Bundesrat in den letzten Jahren beschlossene Kontingen-
tierung betraf nur die sogenannten gesperrten Orte, d. h.
jene Orte, wo das ausländische Grundeigentum einen
erheblichen Umfang angenommen hatte. Von den insge-
samt 950 Fremdenverkehrsorten waren dies lediglich 498,
so dass eine effiziente Überwachung gar nicht möglich war.
Nach den Anträgen der Kommissionsmehrheit würde das
Anfangskontingent auf zwei Drittel der Bewilligungen, die
im Durchschnitt der fünf letzten Jahre erteilt worden sind,
fixiert. Wenn das Gesetz am I.Januar 1985 in Kraft treten
kann, dürfte es sich (nach den heute vorliegenden Unterla-
gen) um eine Höchstzahl von 2000 bis 2500 Bewilligungen
handeln. Gegenüber den bisherigen Bewilligungen von bis
6000 pro Jahr wäre dies eine drastische Reduktion. Diese
Höchstzahl dürfte nie mehr überschritten werden, im
Gegenteil, der Bundesrat wäre verpflichtet, sie schrittweise
herabzusetzen. Eine Beibehaltung oder eine vorüberge-
hende Erhöhung dieser Höchstzahl wäre nur zulässig, wenn
es die wirtschaftlichen Interessen des Landes zwingend
erfordern oder es staatspolitischen Interessen nicht wider-
spricht. Im gesamtschweizerischen Kontingent wären auch
die sogenannten Zweithandverkäufe enthalten, also der
Weiterverkauf eines Grundstückes an einen Ausländer; dies
obwohl dadurch keine zusätzliche Überfremdung erfolgt.
Dieser «Markt unter Ausländern» dürfte in Zukunft an
Bedeutung gewinnen, denn nach einer Besitzesdauer von
einer Generation ist mit einer Handänderung zu rechnen.
Wenn das Kontingent ständig reduziert wird und die Zweit-
verkäufe zunehmen, haben wir langfristig fast keinen Spiel-
raum mehr für neue Bewilligungen.
Die CVP befürwortet den Wechsel von der quotenmässigen
Begrenzung auf Gemeinde- und Regionsebene zum natio-
nalen Gesamtkontingent. Durch dieses lokale Quotensy-
stem wären die meisten Kurorte blockiert gewesen, so dass
sich die Nachfrage von diesen touristischen Zentren zu den
noch intakten Ortschaften verlagert hätte, was den Intentio-
nen des Landschaftsschutzes und einer geordneten räumli-
chen Entwicklung nicht entsprochen hätte.
Neuerdings hat das Ausländerproblem wesentlich an Dra-
matik verloren. Durch die rezessive wirtschaftliche Entwick-
lung sowie durch den Wegfall der Steuervergünstigung in
der Bundesrepublik Deutschland ist die Nachfrage massiv
zurückgegangen. So hat sich die Zahl der Bewilligungen
von 1981 auf 1982 von 5000 auf 2461 reduziert. Alle Anzei-
chen sprechen dafür, dass die Nachfrage noch weiter
abflauen wird. Vielfach hat man versucht, den Verkauf von
Grundeigentum an Ausländer zu verketzern. Die Lex
musste für alles herhalten, was schiefging, für die überbor-
dende Entwicklung, für die Verunstaltung der Landschaft,
für überdimensionierte und hässliche Bauten, für die enor-
men Preissteigerungen usw. Das ist jedoch falsch. Das
Gesetz hat sich strikte auf die Abwehr der Bodenüberfrem-
dung zu beschränken. Für alle anderen Probleme müssen
zusätzliche Instrumente eingesetzt werden, beispielsweise
die Nutzungspläne, die Baugesetze oder regionalpolitische
Massnahmen.
In diesem Zusammenhang dürfen wir auch auf die positive
Seite der ausländischen Investitionen hinweisen: In vielen
Berggemeinden hat das ausländische Kapital Wesentliches
zur Verbesserung der wirtschaftlichen Existenzbedingun-
gen der Bergbevölkerung beigetragen. Die Schweizer

Acquisition d'immeubles par des étrangers
130
N 
28 février 1983
waren nicht bereit, ihr gutes Geld in den weniger reputier-
ten Orten zu investieren und allenfalls zu riskieren. Da die
Einheimischen aber nicht über die notwendige Kapitalkraft
verfügten, waren sie auf die Hilfe der ausländischen Investo-
ren angewiesen. Damit konnten zahlreiche Regionen touri-
stisch erschlossen werden, und dies ohne Inanspruch-
nahme von öffentlichen Mitteln. Dort, wo diese Entwicklung
harmonisch verlief, wo beispielsweise aufgrund eines reali-
stischen Entwicklungskonzeptes die Entwicklung gesteuert
wurde und wo die lokalen und kommunalen Behörden
rechtzeitig die notwendigen raumplanerischen Massnah-
men ergriffen haben, konnten Fehlentwicklungen verhindert
werden, so dass die Bilanz schlussendlich durchaus positiv
war. Leider gab es dann und wann Auswüchse, die den
Ausländerverkauf in Verruf gebracht haben. Diese Miss-
stände müssen bekämpft werden. Der Gesetzentwurf ent-
hält verschiedene Bestimmungen, um diese Umgehungsge-
schäfte zu unterbinden.
Die zur Diskussion stehenden Bestimmungen treffen nur
einen kleineren Teil unseres Landes, insbesondere die Kan-
tone Waadt, Wallis, Tessin und Graubünden. Dort wickeln
sich vier Fünftel der Verkäufe ab. Sie beanspruchen jedoch
nur knapp die Hälfte der Fläche. Eine Verschärfung der
Bewilligungspraxis schränkt die wirtschaftlichen Betäti-
gungsmöglichkeiten gewisser Talschaften stark ein. Des-
halb müssen wir Verständnis dafür haben, dass diese
Bevölkerung die Einschränkungen und Ermahnungen aus
dem Unterland als lästige und unangebrachte Bevormun-
dung betrachtet. Dies ist auch begreiflich, wenn man weiss,
dass ganze Industriezweige unter der Bezeichnung «Pro-
duktionsstätte» an Ausländer verkauft werden können.
Andererseits sehen auch die Vertreter der Berggebiete ein,
dass die Entwicklung nicht immer so weitergehen kann.
Man kann nicht ständig nur bauen und zusätzliche Über-
nachtungskapazitäten schaffen. Diese müssen ausgelastet
werden. Man muss deshalb kritisch prüfen, was langfristig
für die Berg- und Randregionen von bleibendem Wert ist.
Eine massvolle Einschränkung liegt deshalb auch im Inter-
esse dieser Gebiete. Ein totaler Stopp hätte jedoch kata-
strophale Folgen.
Mit dem vorliegenden Entwurf haben wir einen Kompromiss
gefunden, der für alle tragbar sein sollte. Die CVF-Fraktion
befürwortet die Stärkung der Eigenverantwortung der Kan-
tone. Aufgrund eines Gesetzes können sie bestimmen, wel-
che Bewilligungsarten sie bevorzugt behandeln wollen, bei-
spielsweise die Sanierung der traditionellen Hotels oder der
Bau neuer Apparthotels. Nach unserer Auffassung muss
der Begriff des Apparthotels im Bundesgesetz umschrie-
ben werden. Hier sind strenge Anforderungen ZL stellen,
damit Umgehungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden
können.
Umstritten ist die Stellung der Gemeinden. Sollen sie eine
selbständige Kompetenz zum Erlass von Einschränkungs-
massnahmen erhalten oder brauchen sie dazu eine kanto-
nale Ermächtigung? Auf diese Problematik werden wir in
der Detailberatung zurückkommen.
Der vorliegende Entwurf ist eine ausgewogene und mass-
volle Lösung, die auch für die betroffenen, wirtschaftlich
vielfach benachteiligten Berggebiete annehmbar ist. Er ent-
hält ein wirksames Steuerungsinstrument gegen überbor-
dende Verkäufe an Ausländer und stellt deshalb eine über-
zeugende Alternative zur Initiative der Nationalen Aktion
dar.
Schalcher: Der Ausverkauf unserer Heimat ist ein bedenkli-
ches Kapitel. Seit Jahren versuchen wir, die Sache endlich
in den Griff zu bekommen, und immer ist es nicht gelungen.
Ich habe selbst verschiedentlich vorgestossen, so Anfang
der siebziger Jahre mit einer Motion auf Verschärfung der
Verkaufsbestimmungen, die in beiden Räten angenommen
wurde. In der Folge haben wir gemeint, den Bundesbe-
schluss wirklich verschärft zu haben. Wir haben bei der
damaligen Revision gesagt, wo eine Überfremdung bereits
vorliege, dürften überhaupt keine Bewilligungen mehr erteilt
werden. Der Bundesrat hat das dann in der Verordnung
praktisch so ausgelegt: Wo noch keine Überfremdung vor-
liege, könnten bis an die Grenze der Überfremdung Bewilli-
gungen gegeben werden.
So ist der Ausverkauf unserer Heimat munter weitergegan-
gen. Von 1961 bis 1981 wurden für 15 Milliarden Franken
Grundstückverkäufe an Ausländer bewilligt, was einer Flä-
che von 56,5 Quadratkilometern entspricht. An der Spitze
dieser wenig rühmlichen Rangliste stehen die Kantone Wal-
lis, Waadt, Tessin und Graubünden. Auf diese vier Kantone
entfallen denn auch über 80 Prozent der Bewilligungen, wie
aus einer vom Bundesamt für Statistik veröffentlichten Sta-
tistik hervorgeht.
So war es denn kein Zufall, dass in der Kommission vor
allem Vertreter aus diesen Kantonen versucht haben, eine
wirksame Verschärfung zu verwässern, wobei den Vertre-
tern aus den Kantonen Graubünden und Tessin attestiert
werden muss, dass sie noch eher geneigt waren, zu einer
Verschärfung Hand zu bieten, wohl weil sie inzwischen ein-
gesehen haben, dass dieser Ausverkaufsboom ihren Kanto-
nen nicht nur Vorteile gebracht hat. Ich muss ganz klar
sagen, es muss jetzt eine wirkliche Verschärfung gelingen,
die in der Praxis auch wirklich greift, ansonst wir uns vorbe-
halten müssen, der Initiative zuzustimmen. Ich habe in der
Kommission immer wieder betont und wiederhole es hier:
Dazu gehören zwei unabdingbare Minimai-Voraussetzun-
gen: Erstens ein einheitliches Bundeskontingent mit konti-
nuierlicher Beschränkung der Ausländerverkäufe und zwei-
tens bundesrechtliche Höchstgrenzen.
Das erste, das Bundeskontingent, ist in Artikel 8b der Kom-
missionsvorlage vorgesehen. Hingegen ist es leider nicht
gelungen, auch eine bundesrechtliche Höchstgrenze durch-
zubringen, wie sie der Bundesrat selbst in Artikel 9 Absatz
2 des Gesetzentwurfs vorsah. Das muss hier im Rat unbe-
dingt noch gelingen, wenn nicht in der umfassenden bun-
desrätlichen Form - die Kollega Günter nochmals auf-
nimmt -, so doch mindestens in der abgeschwächten Form
des Minderheitsantrages zu Artikel 9 Absatz 2, sonst behal-
ten wir uns - wie gesagt - vor, der Initiative zuzustimmen.
Das kann nicht den Kantonen überlassen werden. Ich bin
weiss Gott auch für möglichste kantonale Souveränität.
Wenn aber - wie hier nun jahrelang und trotz Mahnungen
vordemonstriert - ein paar Kantone ihre Verantwortung für
das Ganze vermissen lassen, dann kommt man eben nicht
darum herum, bundesrechtliche Vorschriften aufzustellen,
an die sie sich auch halten müssen. Diese Kantone sind
durch ihre Handlungen selbst schuld, wenn man das tun
muss. Wenn wir das nicht tun, wenn wir keine für sie ver-
bindlichen bundesrätlichen Vorschriften aufstellen, dann will
ich Ihnen - mir macht man nichts mehr vor -, sagen, wie es
herauskommt: Dann geht das Treiben munter weiter. Dann
entstehen weiter solch hässliche Beispiele, wie wir sie
schon zur Genüge haben. Nehmen wir Montana, diese ehe-
mals prächtige Erholungslandschaft, wo man sich heute in
die Wohnblocks von Schwamendingen versetzt fühlt. Oder
Savognin: Für mich war diese Talschaft, mit der alten
Bebauung, immer der Inbegriff einer intakten, hehren
Gebirgslandschaft. Was hat aber eine hemmungslose Spe-
kulation mit Hilfe von Auslandverkäufen daraus gemacht?
Oder das neueste Beispiel: San Bernardino. Man sehe sich
diese scheusslichen Riesenkästen an, die dort entstehen -
offensichtlich auch mit Auslandverkäufen. Wenn man die
Heimat liebt, tut einem das weh. Man komme nicht mit der
abgedroschenen Ausrede, die Fremdenindustrie erfordere
den Ausverkauf der Heimat. Die Länder unseres Nachbar-
landes Österreich beweisen uns, dass man mit einem prak-
tisch fast völlig abgestoppten Auslandverkauf eine blü-
hende Fremdenindustrie haben kann, und Kollega Bernhard
Müller wird am Beispiel des oberen Emmentales ausführen,
wie man das durchaus auch bei uns ohne Verschacherung
der Heimat erreichen kann.
Das Volk verlangt endlich auch bei uns eine durchgreifende
Beschränkung der Auslandverkäufe. Wir müssen also
unsere Zustimmung zum Gesetz mit aller Deutlichkeit
davon abhängig machen, dass es hier im Rat gelingt, end-
lich eine wirksame Verschärfung der Bestimmungen gegen

28. Februar 1983
131
Grundstückerwerb durch Ausländer
den Ausverkauf der Heimat zustande zu bringen, die in der
Praxis dann auch wirklich greift.
Loretan: Die freisinnig-demokratische Fraktion ist - mit
dem Bundesrat und der vorberatenden Kommission - ein-
stimmig für die Ablehnung der Volksinitiative der Nationalen
Aktion. Sie ist des weiteren mit eindeutiger Mehrheit für
Eintreten auf den Entwurf des Bundesgesetzes gemäss
Kommissionsfassung, wobei sie in der Regel deren Mehr-
heit folgen wird.
Dies aus folgenden sechs Gründen:
1. Eine klare Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung
dürfte für eine deutliche Verschärfung der Praxis für Auslän-
derverkäufe sein, wie sie heute gemäss dem noch gelten-
den Bundesbeschluss - und vor allem gemäss der Verord-
nung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenver-
kehrsorten - durch Personen im Ausland gehandhabt wird
und eben gehandhabt werden kann. Zu dieser Feststellung
möchte ich einige kritische Bemerkungen machen: Man -
d. h. Herr und Frau Schweizer - nimmt an der wilden Über-
bauung in gewissen Fremdenverkehrsorten Anstoss. Man
beklagt die Zerstörung von schönsten Landschaften. Man
befürchtet die weitere Verstädterung unserer Berggebiete.
Mit Recht tut man das, vergisst aber dabei hin und wieder,
dass zu einem massgebenden Teil es auch Schweizer
waren, die als Ersteller oder als Käufer von Ferienwohnun-
gen aufgetreten sind und damit zu den da und dort unbe-
streitbaren Exzessen und Eingriffen in Landschaften und in
gewachsene dörfliche Strukturen beigetragen haben. Es
gilt, ganz nüchtern und ohne Vorwürfe an die Miteidgenos-
sen zu verteilen, festzustellen, dass in vielen Fremdenver-
kehrsorten schlicht und einfach eine taugliche und griffige
Ortsplanung zu spät ausgearbeitet worden ist oder - soweit
sie vorhanden war - versagt hat. Bundesgesetze - wie zum
Beispiel das Natur- und Heimatschutzgesetz aus dem Jahre
1966 - wurden schlicht und einfach von den Kantonen und
Gemeinden nicht angewendet oder viel zu large gehand-
habt. In diesem Zusammenhang nur ein Stichwort: Skipi-
stenplanierungen. Auch wenn wir die sogenannte Volksmei-
nung richtig einzuschätzen glauben, dürfen wir nicht in den
Fehler verfallen, einseitig auf die Fremdenverkehrskantone
loszugehen und dabei zu vergessen, dass auch anderen-
orts - im Flachland - beträchtliche Flächen an heimatlichem
Boden in ausländische Hände übergegangen sind. Nur
hatte dies hier nicht die teilweise schmerzlichen Eingriffe in
einmalige Landschaften zur Folge, in Landschaften, an die
wir eine enge emotionale Bindung haben.
Manche unserer Mitbürger reagieren das ungute Gefühl,
das sie angesichts der eingetretenen Entwicklung mit
Recht beschleicht, etwas zu einseitig an den Ausländern
ab, die bei uns aus irgendwelchen Gründen in typisch
schweizerischen Landschaften Grundeigentum erwerben
konnten. Zugegeben: mich und auch uns stört es, wenn
Schweizer Boden einfach so als Objekt von Kapitalanlagen
für Ausländer herhalten muss.-
2. Das neue Bundesgesetz ist bei klarer Zielsetzung
(Kampf gegen die Bodenüberfremdung) eine taugliche
Kombination von berechtigter Verschärfung und ebenso
berechtigter Berücksichtigung 
der volkswirtschaftlichen
Bedürfnisse 
der 
Fremdenverkehrskantone. 
Besonders
augenfällig wird diese geglückte Kombination bei dem im
Entwurf der Kommission niedergelegten Herabsetzungsme-
chanismus, der aber eine nach oben begrenzte Ausnahme-
möglichkeit eingebaut erhalten hat. Diese Ausnahmemög-
lichkeit soll erlauben, auf die spezifische wirtschaftliche
Situation in den Fremdenverkehrskantonen Rücksicht zu
nehmen, auf die Situation in den Fremdenverkehrskanto-
nen, die ja zum Teil sehr stark, bis in feinste Verästelungen
ihrer Volkswirtschaften hinein, vom Tourismus abhängen.
Dem Bundesrat wird damit ein Steuerungsinstrument in die
Hand gegeben, das zweifellos nicht leicht zu handhaben
sein wird. Es wird von ihm ein hohes Mass an Standfestig-
keit abverlangen, denn an Pressionen wird es nicht fehlen!
Wenn wir hier zustimmen, so in der bestimmtesten Erwar-
tung, dass von dieser Ausnahmemöglichkeit sehr zurück-
haltend Gebrauch gemacht werden wird.
3. Der Gesetzentwurf in der Fassung der Kommission (mit
dem Kontingentsystem) belässt den Kantonen und Gemein-
den im Rahmen des enger gewordenen bundesrechtlichen
Korsetts einen erheblichen Gestaltungsraum. Im Gegensatz
zu dem vom Bundesrat ursprünglich vorgeschlagenen
Quotensystem erhalten die Kantone die Möglichkeit, auf
ihrem Hoheitsgebiet regionale und entwicklungspolitische
Schwerpunkte zu setzen. Die Kantone als autonome
Gebietskörperschaften - die Bundesverfassung bezeichnet
sie nach wie vor als souveräne Glieder des Bundesstaates -
brauchen diesen volkswirtschaftlichen und raumordnungs-
politischen Spielraum. Dieser Spielraum ist von enormer
staatspolitischer Bedeutung, weil wir ja keinen Dauerkrieg
zwischen dem Unterland und den Gebirgs- und Touristik-
kantonen wollen. Auch hier muss der Föderalismus wieder
besser zum Funktionieren kommen. Hier wäre es sogar
ohne das Schmieröl der Subventionen möglich. Denjenigen
unter Ihnen, welche den Kantonen aus zum Teil begreifli-
chen Gründen misstrauen, gereiche zum Tröste, dass nun
ja in einem Bundesgesetz eine verbindliche und präzise
gesamtschweizerische Obergrenze an Bewilligungen defi-
niert wird, dies entgegen der heutigen Ordnung, wo dies in
praxi völlig dem Bundesrat überlassen ist.
4. Grund für die Zustimmung unserer Fraktion zum Bun-
desgesetz in der Fassung der Kommission: Den Gemein-
den wird von Bundes wegen die Möglichkeit eingeräumt,
von sich aus weitergehende Beschränkungen, als ihr Kan-
ton dies getan haben wird, zu beschliessen. Mag auch die-
ser direkte Durchgriff des Bundesgesetzgebers auf die
Gemeinden grundsätzliche föderalistische Bedenken auf
den Plan rufen, so müssen diese doch vor Überlegungen
und Argumenten zurücktreten, die diese Abkürzung des_
föderalistischen Instanzenzuges voll und ganz rechtferti-
gen. In den Gemeinden nämlich begann die Besinnung, und
sie führte zur Gegenbewegung gegen die unbegrenzte
Expansion in der touristischen Entwicklung. Ich möchte
mich nicht anheischig machen, hier die Motive für diese
Umkehr tiefer auszuloten. Ich stamme wohl aus einem
Gebirgskanton, vertrete aber hier meine zweite Heimat, den
Aargau. Also bin ich Unterländer. Stichworte wie: Geister-
siedlungen mit mehrheitlich heruntergelassenen Jalousien,
stark gestiegene'Bodenpreise und entsprechende Miet-
zinse für Einheimische, vorab für Junge, Gefährdung der
herkömmlichen Hôtellerie und damit von Arbeitsplätzen,
vorab auch für Junge, mögen genügen. Immer mehr
Gemeinden haben sich in den vergangenen Jahren stärker
als vorgeschrieben den Einschränkungen bei den Auslän-
derverkäufen unterstellt. Teilweise kam es auf diesem Weg
sogar zu völligen Verkaufssperren für Ausländer. Ein Kom-
pliment an diese Gemeinden und an diese Gemeindebürge-
rinnen und -bürger! Wir betrachten diese den Gemeinden
unbedingt zuzugestehende Kompetenz im Bundesgesetz
sogar als einen der politisch zentralen Punkte dieser Geset-
zesvorlage. Sie gibt dem Bürger das Vertrauen, nötigenfalls
in seiner für ihn überblickbaren Gemeinschaft die Not-
bremse ziehen zu können, wenn «die oben» - aus welchen
Gründen auch immer - eine Politik betreiben, welche ihm
für seine Gemeinde eben nicht oder nicht mehr behagt.
Jede Gemeinde soll - ihrer besonderen Lage entsprechend,
im Rahmen des übergeordneten Rechts selbstverständlich
- Massnahmen gegen die Bodenüberfremdung zusätzlich
treffen können.
5. Der Gesetzentwurf vermeidet eine Rosskur à la Doktor
Eisenbart. Als indirekter materieller Gegenvorschlag zur
Volksinitiative der Nationalen Aktion ist das Bundesgesetz
in der Kommissionsfassung geeignet, dieses wenig freund-
eidgenössische, einseitig 
gegen die Touristikkantone
gerichtete «Produkt» zu ersetzen. Die Initiative würde im
Falle ihrer Annahme die Volkswirtschaften in den Fremden-
verkehrskantonen strangulieren, weil ihre einseitige Struk-
tur ja nicht von einem Tag auf den anderen geändert wer-
den kann. Der Zusammenhalt unseres Bundesstaates

Acquisition d'immeubles par des étrangers
132
N 
28 février 1983
könnte in politische Strudel geraten. Man kann sich mit Fug
und Recht fragen, ob er sie ohne Schaden überstehen
könnte, wird doch der Bund der Eidgenossen heute schon
arg durch eine immer stärker grassierende Sankt-Florians-
Politik strapaziert.
6. Die Missbrauchsbekämpfung wird durch das neue Bun-
desgesetz wesentlich erleichtert. Es ist unbestritten, dass
die bisherige Ordnung völlig unübersichtlich geworden ist.
Dies ist einerseits auf die gewählte Methode der Legiferie-
rung zurückzuführen: Bundesbeschluss mit Vollziehungs-
verordnung, welche die immer wieder abgeänderten, für die
Praxis massgebenden Bestimmungen enthält. Andererseits
ist die Unübersichtlichkeit darauf zurückzuführen, dass mit
dem System der ineinandergeschachtelten Ausnahmen
ausgerechnet in den «gesperrten Orten», wo niemand mehr
Ausländerverkäufe erwartet, in grösstem Umfange Auslän-
derverkäufe in grossen Zweitwohnungssiedlungen und
Apparthotelkolossen ermöglicht wurden. Mit dem Einbezug
der Apparthotels in das neu umschriebene Kontingent wird
ein grosser Stein des Anstosses weggeräumt. Das «Appart-
hotel» ist nach Auffassung der Mehrheit unserer Fraktion
bundesrechtlich abschliessend zu definieren. Die hier prä-
sentierte Lösung für die Regelung des Grundstückverkaufs
an Ausländer liegt auf einer bedeutend präziseren Linie als
die bisherige Ordnung. Sie ist einfacher, klarer und - was
sehr ins Gewicht fällt - sie enthält zum Teil bis in die Details
die entscheidenden Bestimmungen in einem auf längere
Dauer angelegten Bundesgesetz und nicht mehr in einem
Bundesbeschluss mit zeitlich beschränkter Wirkungsdauer;
die rechtliche und politische Bedeutung der Materie ruft
nach einem beständigen Gesetz.
Unsere Fraktion erachtet die von der Kommission vorge-
legte Lösung - alles in allem - als ausgewogen und
geglückt. Sie konnte breit abgestützt werden. Sie sollte im
Rat auf keinen Fall verwässert werden. Wie schon eingangs
dargelegt, ist die freisinnig-demokratische Fraktion für Ein-
treten auf den Entwurf der Kommission und für die klare,
unmissverständliche Ablehnung der überrissenen, wenig
freundeidgenössischen Initiative der Nationalen Aktion.
Müller-Scharnachtal: Die SVP-Fraktion wird klar für Eintre-
ten stimmen, lehnt jedoch die Initiative ab. Weil der
ursprünglich vom Bundesrat 
in die- Vernehmlassung
geschickte Entwurf das sogenannte Kontingentsystem auf-
wies und dieses wahrscheinlich Grund des Scheiterns die-
ser Vernehmlassung war, blieb dem Bundesrat gar nichts
anderes übrig, als eiligst dem Parlament auf dem direkten
Weg einen völlig neuen Entwurf vorzulegen, dem das soge-
nannte Quotensystem zugrunde lag. Das Staunen innerhalb
unserer Kommission war dann aber nicht gering, als eben
dieses Quotensystem heftigst bekämpft und an dessen
Stelle wiederum die Kontingentslösung gesetzt wurde.
Trotz diesem quasi Slalomlauf, der vor dem Start nicht oder
kaum besichtigt werden konnte, haben Departement und
Kommission ohne Zweifel sehr gut gearbeitet. Die Fraktion
möchte dafür bestens danken. Nach Auffassung der Frak-
tion liegt nun ein strenger, transparenter und, den Verhält-
nissen entsprechend, gut vollziehbarer Entwurf vor.
Allerdings wird sich die SVP-Fraktion allen Versuchen
widersetzen, die darauf ausgehen, das Gesetz zu verwäs-
sern. Ohne in erster Linie an das Damoklesschwert der
Volksinitiative gegen den Ausverkauf der Heimat zu denken,
sind wir der Auffassung, dass verschiedene Kur- und
Ferienorte das zulässige Mass an Expansion überschritten
haben. Dort drängt sich eine Sperre für Verkäufe an Auslän-
der auf. Damit sei aber auch gleich vor einer immer wieder
gehörten Illusion gewarnt; mit einer völligen Sperre wäre es
in diesen mit Bausubstanz überlasteten Orten nicht getan.
Mit strengeren planungs- und baurechtlichen Bestimmun-
gen muss nämlich alles unternommen werden, damit der
Tourismus schliesslich nicht von seinen eigenen Kindern
gefressen wird.
Solange in vielen Kreisen unserer schweizerischen Bevölke-
rung immer noch die Meinung vorherrscht, dass ohne
Besitz eines Chalets in den Bergen, ohne Appartement am
Meer, ohne Jacht auf den ohnehin überlasteten Schweizer
Seen das Lebensglück nicht möglich sei, mutet es eigenar-
tig an, wenn die Initianten den Ausländern dieses von den
Schweizern im In- und Ausland so reichlich benützte Recht
der Eigentumsbeschaffung total absprechen wollen. Trotz
der zum Teil prekären Situation in verschiedenen Ferienor-
ten, sind Holzhackermethoden nach dem Rezept der Natio-
nalen Aktion kein taugliches Mittel. Es gilt deshalb, einen
strengen Mittelweg einzuschlagen. Mit Artikel 34a - Sie fin-
den diesen Artikel ganz am Schluss Ihrer Fahne ~ ist näm-
lich vorerst einmal absolute Gewähr geboten, dass der Bun-
desrat für die erste Periode von zwei Jahren die gesamt-
schweizerische Höchstzahl an Bewilligungen für Ferienwoh-
nungen, für Wohneinheiten in Apparthotels sowie von allfäl-
ligen Zweitverkäufen drastisch herabsetzt. Sie können dort
lesen: «Es werden dies zwei Drittel der Bewilligungen sein,
die im Durchschnitt der letzten fünf Jahre erteilt worden
sind.» Und da nun 1982 sicher, voraussichtlich auch die
Jahre 1983 und 1984 konjunkturell schlechtere Jahre sein
werden, dürfte diese Höchstzahl, die nie mehr überschritten
werden darf, bei etwa 2000 liegen.
Nicht genug damit. Nach Artikel 8 Absatz 2 hat der Bundes-
rat diese Höchstzahl schrittweise herabzusetzen. Das ist
ein verbindlicher Auftrag. Ja, die Kantone können weiterge-
hen. Die Kantone bzw. die Gemeinden können eine völlige
Sperre verfügen, wenn sie das wollen. Diese degressiv wirk-
samen Bestimmungen sind somit ausserordentlich streng.
Die SVP-Fraktion möchte nun noch einen Schritt weiterge-
hen. Sie unterstützt den Minderheitsantrag bei Artikel 9,
wonach eine Bewilligung verweigert würde, wenn in einer
Gemeinde oder einem Ort der Umfang an ausländischem
Grundeigentum 20 Prozent der Wohnungen am Gesamt-
wohnungsbestand übersteigt. Die Fraktion befindet sich da
in guter Gesellschaft. Vorerst ist zu erwähnen, dass der
Bundesrat selbst eine noch strengere Lösung vorschlägt.
Dann unterstützen aber auch die massgeblichen Fremden-
verkehrsorganisationen diese Sperre für überfremdete
Orte, nämlich der Fremdenverkehrsverband, der Hotelier-
verein, der Wirteverband usw.
Es ist ein dringendes Gebot der Zeit, dass in unseren Berg-
regionen neben dem Fremdenverkehr auch nichttouristi-
sche Entwicklungsmöglichkeiten eine Chance erhalten.
Diese Möglichkeiten sind vermehrt in der Berglandwirt-
schaft, in der Forst- und Volkswirtschaft, im Natursteinge-
werbe, in der Kleinindustrie, im Handwerk und Gewerbe
und den Dienstleistungen zu suchen. Es handelt sich dabei
um eine breite Palette von kleinen Einzelbeiträgen. Ein
grosser Teil der bestehenden und künftig realisierbaren
Alternativen lassen sich nicht als Vollerwerb gestalten.
Berufskombinationen sollten deshalb bewusst gefördert
werden.
Problemstellung und Lösungsansätze für nichttouristische
Ergänzungen im Berggebiet stehen in engem Zusammen-
hang mit drei neuen regionalpolitischen Strategien, die Sie
in der neuesten touristischen Literatur finden, nämlich die
Strategie der kleinräumigen MonoStrukturen, die Strategie
selektiver regionaler Eigenständigkeit 
und dann ganz
besonders die innovationsorientierte Strategie. Tourismus
und nichttouristische Wirtschaftszweige müssen gemein-
sam eine gedeihliche Entwicklung des Berggebietes anstre-
ben, in welcher der Einheimische und seine langfristige
Wohlfahrt im Mittelpunkt stehen. Ich hatte die Ehre, unserer
Bautengruppe am Beispiel der ersten IHG-Region der
Schweiz, dem oberen Emmental, das bisher Erreichte, das
Versuchte vor Augen zu führen. Ich weiss aber, dass es
noch 
allergrösster 
regionalpolitischer 
Anstrengungen
bedarf, bis diese Erkenntnisse auch bis zu den Top-Kuror-
ten der Schweiz durchgedrungen sind. Hoffnungslos ist das
Unterfangen nicht. Der Weg dazu ist faszinierend, aber viel,
viel schwieriger als die sukzessive Freigabe unseres kost-
baren Bodens zur Überbauung und zum Verkauf an Aus-
wärtige.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten, hingegen die NA-
Initiative mit dem Antrag auf Verwerfung abzulehnen.

28. Februar 1983
133
Grundstückerwerb durch Ausländer
M. Carobbio: Le groupe du Parti du travail, du Parti socia-
liste autonome et des Organisations progressistes est favo-
rable à l'entrée en matière sur le projet de loi sur l'acquisi-
tion d'immeubles par des étrangers. Cela ne signifie pas
qu'il soit pleinement satisfait du texte de loi qui est issu des
travaux de la commission. Je reviendrai tout à l'heure sur
cette question.
Quelles sont les raisons qui nous amènent à approuver le
remplacement de l'arrêté actuellement en vigueur par une
loi sur l'acquisition d'immeubles par des étrangers? Ce ne
sont évidemment pas les mêmes raisons que celles qui
sont à la base de l'initiative populaire «contre le bradage du
sol national», dont les promoteurs font porter aux seuls
étrangers la responsabilité des dégâts provoqués par la
spéculation sur les terrains et les immeubles, en particulier
dans les régions touristiques, et c'est pourquoi nous consi-
dérons comme inacceptable le but visé par l'initiative de
l'Action nationale.
En effet, pour nous, le problème de la vente d'immeubles à
des étrangers ne constitue qu'un aspect particulier et limité
d'un problème beaucoup plus vaste qui est celui de la spé-
culation foncière, qui sévit aussi dans notre pays et qui a de
lourdes conséquences tant sur le plan économique que sur
le plan social. Ce phénomène a des conséquences sur le
plan économique dans la mesure où il restreint les possibili-
tés de développement des activités productives. Il suffit de
rappeler que, dans les régions touristiques en particulier,
les capitaux servent plutôt à la conclusion d'opérations
spéculatives qu'à des investissements productifs. Il faut
aussi rappeler les conséquences fâcheuses que la montée
des prix des terrains a eues sur le coût de production des
biens.
Sur le plan social, ce phénomène a des conséquences
défavorables dans la mesure où il contribue à accentuer le
déséquilibre, sur le marché du logement, entre la construc-
tion de résidences primaires et celle de résidences secon-
daires, avec tous les effets négatifs, que l'on peut facile-
ment imaginer, qu'il a sur le prix des terrains, de la
construction et des loyers, mais aussi dans la mesure où ce
phénomène porte atteinte à l'identité culturelle d'impor-
tantes régions du pays. Dans ce contexte, nous sommes
conscients du fait que les mesures qui, pourtant, s'impo-
sent dans ce secteur limité ne peuvent à elles seules assu-
rer une utilisation sociale et non spéculative du sol et empê-
cher son bradage dans tous les cas qui n'ont aucun rapport
avec les ventes aux étrangers et qui concernent aussi les
opérations spéculatives effectuées par des Suisses.
Mais cela dit, c'est un fait que, en particulier dans les
régions touristiques, la spéculation liée à la vente d'immeu-
bles à des étrangers constitue un des aspects majeurs et
des plus préoccupants de ce phénomène, et qui demande
des mesures de restriction beaucoup plus sévères que
celles que l'on a adoptées jusqu'ici et que celles que pro-
pose, pour finir, le projet issu des travaux de la commission.
A l'appui de cette argumentation, je me bornerai à vous
donner quelques chiffres concernant le Tessin, un des can-
tons qui est particulièrement concerné par cette loi. Au
Tessin, le nombre des transactions immobilières a aug-
menté en 1981 de 12 pour cent et leur valeur totale dépasse
1116 millions. Ces transactions ont été en grande partie la
réserve de chasse privilégiée des étrangers, par l'intermé-
diaire de spéculateurs locaux, il faut bien le dire. En effet,
dans ce total, la part des Italiens a passé de 54 millions en
1975 à 173 millions en 1981, soit une augmentation de 135
pour cent, et celle des Autrichiens et des Allemands, durant
la même période, de 38 millions à 184 millions, soit une aug-
mentation de près de 500 pour cent. Les conséquences de
cette augmentation sur les prix des terrains ne sont pas dif-
ficiles à imaginer. Je me bornerai à signaler qu'à Massagno,
Breganzona, Gentilino, Montagnola, lieux situés aux alen-
tour de Lugano, ville touristique par excellence, le prix du
mètre carré de terrain variait entre 10 et 15 francs en 1950.
Aujourd'hui, on le paie même entre 400 et 600 francs le
mètre carré. Evidemment, ce n'est pas seulement la consé-
quence de la vente d'immeubles à des étrangers, mais
cette dernière a certainement joué un rôle important.
Concrètement, cela se traduit au Tessin par un déséquilibre
croissant entre la construction des résidences secondaires
et celle des résidences primaires.
Encore quelques chiffres concernant le Tessin et qui ont
valeur d'exemple. Je me réfère à une étude de l'Office can-
tonal de statistiques publiée le mois dernier et dont il res-
sort qu'au Tessin, le nombre des résidences secondaires
s'élevait en 1980 à 31 404, soit une augmentation de 84
pour cent par rapport à l'année 1970. Il ne s'agit évidem-
ment pas de résidences secondaires appartenant unique-
ment à des étrangers. L'étude en question indique encore
que le nombre de résidences secondaires au Tessin repré-
sente 30 pour cent de toutes les habitations de ce type en
Suisse.
A propos de cette situation, permettez-moi de vous faire
part d'une considération qui n'est pas la mienne, mais celle
d'un journaliste du quotidien officiel du Parti démocrate-
chrétien tessinois, qui dit ceci:
«Una tale situazione minaccia l'esistenza e lo sviluppo
stesso del nucleo, familiare, perché legato fra l'altro in
misura proporzionale alla scarsità di alloggi adeguati e a
prezzo abbordabile. Di stabili d'appartamento, si sa, ne ven-
gono costruiti sempre meno, anche per la particolare situa-
zione economica del momento, ma non solo: il numero
degli alloggi venduti in condominio aumenta continuamente
e non pochi palazzi, come è recentemente capitato a
Muralto, sono trasformati in case di vacanza, naturalmente
più redditize, e gli inquilini costretti ad abbandonare il
comune alla ricerca di una nuova sistemazione. A nessuno
certo si può e si deve negare il diritto di disporre una pro-
pria residenza secondaria, ma d'altra parte non è immagina-
bile che ciò avvenga a solo vantaggio di persone prove-
nienti da via, estranee al nostro paese», e l'articolista con-
cludeva dicendo che s'impongono «provvedimenti rigorosi.»
Je ne puis qu'approuver de telles conclusions. Voilà pour-
quoi nous sommes favorables à l'entrée en matière et pour-
quoi nous sommes opposés aux propositions des collè-
gues Cotti et Barchi qui nous recommandent de ne pas
entrer en matière ou, subsidiairement, de renvoyer le projet
de loi au Conseil fédéral. En effet, l'argument selon lequel
ce projet de loi n'est pas conforme à la constitution fédé-
rale, me semble cacher un autre objectif.
Voilà aussi pourquoi nous sommes favorables à des
mesures plus sévères. Celles proposées à la suite des tra-
vaux de la commission ne sont pas, à notre avis, complète-
ment satisfaisantes, et ce d'autant plus, il faut le souligner,
que nous sommes confrontés avec une initiative populaire
extrémiste qui, en l'absence d'un texte de loi vraiment effi-
cace, pourrait rencontrer l'adhésion populaire et donc obte-
nir des résultats qui seraient encore plus fâcheux d'un point
de vue général.
Pour nous, les points importants d'une telle loi doivent être:
premièrement, la claire volonté de combattre, au moyen de
la limitation des autorisations, l'activité spéculative liée à la
vente d'immeubles à des étrangers. Le nombre d'autorisa-
tions doit être sévèrement limité et progressivement dimi-
nué ainsi que le propose le projet de loi, mais avec des dis-
positions encore plus sévères. J'illustrerai nos positions à
ce propos lors de la discussion de détail. Deuxièmement,
l'adoption de mesures permettant de limiter au maximum
les possibilités d'éluder la loi. L'inclusion dans le contingent
des apparthôtels va dans ce sens. Troisièmement, la formu-
lation de directives précises pour les cantons et les com-
munes, cela encore une fois, dans le but d'éviter tout
détournement de la loi sous la pression des milieux immobi-
liers locaux intéressés.
Si, d'une manière générale, ces principes sont prévus dans
le projet de loi en discussion, nous devons dire que les dis-
positions prévues sont encore insuffisantes et représentent
même un pas en arrière par rapport au projet initial du
Conseil fédéral. Cela est vrai en particulier en ce qui
concerne les contingents d'utilisation, aux articles 8b et 34,
18-N

Acquisition d'immeubles par des étrangers
134
N 
28 février 1983
et pour les motifs impératifs de refus, à l'article 9, lettre g,
ou encore à l'alinéa 2, lettres a et b. Nous nous prononçons
à ce propos en faveur de mesures plus sévères ainsi que le
demande en général une minorité de la commission. Il est
aussi évident que nous nous opposons aux diverses propo-
sitions de minorité ou de majorité visant à affaiblir encore
ultérieurement le projet de loi. Notre attitude finale, je dois
le dire clairement, dépendra du sort qui sera réservé à ces
diverses propositions. Ceux qui s'opposent à des mesures
sévères soutiennent - et on l'entendra encore dans ce
débat - qu'en agissant ainsi l'on ne tient pas compte des
intérêts des cantons touristiques et des régions de mon-
tagne que l'on finit par discriminer et pénaliser.
A ce propos, en conclusion, je formulerai quelques
réserves quant à cette argumentation qui, en réalité, cache
quelquefois ou même souvent la défense des intérêts parti-
culiers des milieux immobiliers, voire de spéculateurs, sur-
tout des milieux suisses.
Eu égard aux effets négatifs que la vente exagérée
d'immeubles à des étrangers a sur le prix des terrains, sur
le coût des logements et même sur le plan de la concur-
rence au tourisme et à l'hôtellerie traditionnelle, je suis
d'avis qu'une grande majorité de la population des régions
touristiques et des régions de montagne a tout à gagner
d'une politique plus sévère. De toute manière, c'est une
honte que les locataires soient obligés de quitter des loge-
ments dans les villes et dans les villages pour faire place
aux appartements de vacances qui sont prévus pour la
vente aux étrangers. Même les milieux touristiques ont tout
à gagner d'une telle politique et, à ce propos, je voudrais
citer quelques considérations du directeur de l'Office du
tourisme de Lugano, lors d'une conférence sur le problème
du tourisme, afin de vous démontrer que, même au Tessin,
certains pensent qu'il faut prendre des mesures plus
sévères, et on ne les trouve pas seulement dans les, milieux
de gauche. M. Foglia, le directeur, disait que l'industrie tou-
ristique est mise en difficulté par les pressions du capital
qui cherche des débouchés plus rentables que l'hôtellerie.
Et à propos de l'activité parahôtelière des apparthôtels,
reprenant les thèses du professeur Krippendorf sur la situa-
tion du tourisme, il dit ce qui suit, je le cite en italien:
«Lo scopo primario dell'investimento in tale settore non è lo
sviluppo turistico di una regione. Si tratta di operazioni
finanziarie, e pertanto il loro scopo risiede nel profitto
immediato. Molta gente da noi, mi riferisco al Ticino, vive
della vendita dello sfruttamento del territorio; spesso si
tratta di non ticinesi. Così mentre edilizia e turismo dovreb-
bero andare a braccetto, invece si danneggiano. Il conflitto
cresce poiché l'edilizia si orienta verso un continuo
aumento quantitativo, mentre il turismo, quello vero, è inte-
ressato ad una stabilizzazione. Eccoli dunque questi aspetti
negativi per il turismo, e anche per la popolazione locale
dell'attività immobiliare. Alte spese dei comuni per le infra-
strutture che devono essere realizzate per il massimo
dell'utilizzo, bassi cespiti d'imposta, aumento dei prezzi dei
terreni, aumento delle difficoltà e dei costi per le costruzioni
degli indigeni.» Et encore à propos des résidence secondai-
res, il disait: «Per le residenze secondarie, invece, non dov-
rebbero essere fatte eccezioni, soprattutto in regioni dove
l'offerta è superiore alla domanda, dal momento che vi sono
a Lugano e dintorni più di 1000 appartamenti sfitti. Ecco
perché il sottoscritto ... ha rivolto personalmente un appello
al 
Presidente 
della 
Confederazione 
in 
occasione
dell'Assemblea generale dell'ETT, chiedendogli d: adope-
rarsi affinchè la cosiddetta legge Furgler non solo venisse
prorogata, ma anche resa più severa.»
Nous ne pouvons que souscrire à ces considérations et
c'est pourquoi nous voterons l'entrée en matière et que
nous nous battrons afin que cette loi soit efficace, permet-
tant vraiment de combattre le phénomène de la spéculation
liée à la vente d'immeubles à des étrangers.
Muheim: Die sozialdemokratische Fraktion, die mich zu
ihrem Sprecher bestimmt hat, hält dafür, dass eine gründli-
che Revision der Gesetzgebung über die Beschränkung
des Grundstückerwerbes durch Personen im Ausland not-
wendig ist. Es muss nach unserer Auffassung endlich eine
wirksame Bremse gegen den sogenannten Ausverkauf der
Heimat geschaffen werden.
Das Problem ist nicht neu. Das Problem der gesteigerten
Nachfrage aus dem Ausland nach Schweizer Grund und
Boden besteht seit etwa 25 Jahren. Um die stark anwachse-
nen Verkäufe an Personen im Ausland auf ein normales
Mass zurückzuführen, wurde im Jahre 1961 mit dem Bun-
desbeschluss die Bewilligungspflicht eingeführt, die das
berechtigte Interesse des Erwerbers zur Voraussetzung
und Bedingung für den Erwerb machen wollte. Doch diese
sogenannte Lex von Moos erwies sich - nach anfänglichen
Erfolgen - mit den Jahren als ein wenig wirkungsvolles, ein
stumpfes Instrument. Der Grund dafür lag darin, dass bei
der Anwendung in gewissen Kantonen eine eigentliche
Rechtverwilderung Platz griff. Die Verkäufe an Personen im
Ausland haben sich im Verlaufe der sechziger Jahre wie-
derum vervielfacht und die kritische Grenze zweifellos über-
schritten.
Aus diesem Grunde haben wir dann Anfang der siebziger
Jahre eine umfassende Revision vorgenommen und mit
dem revidierten Bundesbeschluss vom Jahre 1973 eine Ver-
schärfung der bestehenden Regelung vorgenommen. Diese
sogenannte Lex Furgler gilt heute noch. Sie versuchte vor
allem, die Umgehungsgeschäfte besser zu erfassen und
verstärkte die Bundesaufsicht über die Kantone. Mit diesen
Änderungen wurde aber eine Sonderregelung für die Frem-
denverkehrsorte eingeführt, die praktisch den Verkauf von
Grundstücken an diesen Orten - besonders von Zweit- und
Ferienwohnungen -freigab, soweit das ausländische Eigen-
tum nicht einen erheblichen Umfang erreicht hatte. Sobald
diese Grenze an einem Ort erreicht wurde, hätte eine
Sperre eintreten sollen.
Aber - und ich glaube, das ist der Grund des Versagens -
dieser Damm wurde durch die Verordnung des Bundesra-
tes zugunsten der Fremdenverkehrsorte 'durchbrochen.
Der Verkauf von Zweitwohnungen konnte trotz Sperre als
Ausnahme bis zu zwei Dritteln oder drei Vierteln in einem
Hause bewilligt werden; bei den Apparthôtels betrug diese
Ausnahmequote sogar 100%. Die Ausnahmen wurden
damit praktisch zur Regel gemacht. Die Sperre, die bei der
für die Fremdenverkehrsorte sehr liberalen Regelung als
Korrektiv hätte wirken sollen, wurde somit aus den Angeln
gehoben. Man kann ruhig sagen: Die Verordnung hat das
Gesetz ausgehöhlt; sie war schlicht und einfach gesetzwid-
rig. Ich habe das hier schon früher gesagt, und ich wieder-
hole es heute. Sie hat in das ohnehin weitmaschige Netz
des Bundesbeschlusses ein grosse Loch gemacht, durch
das sich die steigende Flut von Bewilligungen für Zweitwoh-
nungen ergiessen konnte. Der Werbeslogan von Immobi-
lienfirmen, dass jeder, der in der Schweiz ein Grundstück
haben will, es auch bekommt, stimmt jedenfalls für die
Fremdenverkehrsorte.
Die Lex Furgler hat also in den Fremdenverkehrsorten keine
oder jedenfalls wenig Bremswirkung gehabt. Die Folge war
wiederum die, dass die Verkäufe die kritische Schwelle
erneut überschritten. In verschiedenen parlamentarischen
Vorstössen wurde eine schärfere Fassung, eine stärkere
Stellung des Bundes verlangt. Diese Entwicklung hat uns
auch die Volksinitiative der Nationalen Aktion, die praktisch
einen Stopp herbeiführen will, beschert.
Die sozialdemokratische Fraktion erwartet, dass jetzt ein
griffiges Instrument zur Beschränkung des Erwerbes von
Grundstücken durch Personen im Ausland geschaffen wird.
Das Ziel soll nicht nur die Abwehr der Überfremdung des
Bodens, d. h. eines übermässigen Anteils der Grundstücke
in ausländischem Besitz, sein, sondern es geht ganz allge-
mein um die Wahrung der staatspolitischen, der volkswirt-
schaftlichen wie aber auch der sozialen und kulturellen
Interessen der einheimischen Bevölkerung in unserem
Land. Der kumulativen und spekulativ geschaffenen Nach-
frage aus dem Ausland muss entgegengewirkt werden. Wir
erwarten energische Massnahmen gegen die Nachteile des

28. Februar 1983
135
Grundstückerwerb durch Ausländer
Ausverkaufs. Es ist bereits von anderen Kollegen auf die
Steigerung der Boden- und der Mietpreise hingewiesen
worden. Einem Einheimischen ist es an Fremdenverkehrs-
orten kaum mehr möglich, selber Grund und Boden zu kau-
fen. Ich möchte auch darauf hinweisen, dass die immense
Bauerei die sozialen Strukturen von Dörfern gesprengt hat.
Viele Dörfer glauben, sie müssten zu SuperStationen wejj
den. Es sind schöne Landschaften durch Mammutbauten
zerstört worden. Es besteht kein Zweifel darüber, dass die
Umwelt gerade durch die ausländische Nachfrage überbe-
ansprucht worden ist.
Es ist daher eine legitime Forderung, den Erwerb auf ein
tragbares Mass zu reduzieren. Die Zielsetzung darf aber
nicht zu eng sein. Das möchte ich hier mit aller Deutlichkeit
sagen. Es geht nicht nur darum, die Überfremdung abzu-
wehren, sondern es müssen vor allem die staatspolitischen
und volkswirtschaftlichen 
Nachteile verhütet 
werden.
Selbstverständlich dürfen die wirtschaftlichen Interessen
der Bevölkerung mit in Betracht gezogen werden, wenn
man die Vor- und Nachteile abwägt. Ich möchte mich ferner
dagegen wehren, dass sich die Massnahmen gegen die
touristischen Regionen richtet. Da ich auch aus einer touri-
stischen Region komme, habe ich volles Verständnis für
diese Anliegen. Andererseits muss ich deutlich sagen, dass
die Anwendung der Lex Purgier auch nicht in allen touristi-
schen Regionen gleich war. Kollege Müller war hier am Pult.
Er hat auf den Kanton Bern, vor allem das Berner Oberland,
hingewiesen, wo man mit Verkäufen zurückhaltend war. Ich
komme aus einer Region, der Zentralschweiz, wo ebenfalls
eine Zurückhaltung festzustellen ist. Ich möchte das Aus-
spielen der touristischen gegen die nichttouristischen
Regionen hier verurteilen. Ich möchte überhaupt die Frage
stellen: Soll denn der Tourismus - oder muss er - durch
Verkauf gefördert werden? Ich glaube, da haben unsere
Nachbarländer, das Vorarlberg und das Tirol, den klaren
Beweis geliefert. Sie verkaufen nämlich praktisch kein Ter-
rain und haben trotzdem einen blühenden Fremdenverkehr.
Es ist falsch zu meinen, der Fremdenverkehr müsse durch
Verkäufe gefördert werden.
Neben den wirtschaftlichen sind aber auch die sozialen und
kulturellen Interessen der einheimischen Bevölkerung zu
berücksichtigen. Wir müssen auch an unsere Landschaft
denken. Es geht vor allem darum, den Nachfragedruck von
aussen zu verringern. Quantitativ weniger, wäre mehr für
uns und würde allen besser dienen.
Die sozialdemokratische Fraktion stimmt grundsätzlich der
Konzeption zu, wie sie von der Kommission entwickelt
wurde. Es geht vor allem darum, die Bewilligungspflicht auf-
rechtzuerhalten. Wir wollen weder ein Verbot noch eine
Freigabe, sondern es soll mittels der Bewilligungspflicht
erreicht werden, diese Ausländerkäufe in den Griff zu
bekommen und auf ein vernünftiges Mass zu beschränken.
Man kann sich fragen, ob es richtig ist, dem Erwerber einen
Rechtsanspruch einzuräumen. Wenn die Voraussetzungen
entsprechend präzise umschrieben sind, ist das wohl zu
verantworten.
Die neue Vorlage will sodann den Kantonen mehr Eigenver-
antwortung geben. Das tönt sehr schön, ruft aber nach eini-
gen Fragezeichen nach den Erfahrungen, die wir in den
letzten 20 Jahren gemacht haben. Das sage ich Ihnen ganz
offen. So können die Kantone auf dem Gesetzgebungsweg
eigene Bewilligungsgründe 
neben den eidgenössischen
schaffen. Diese Gründe sind immerhin in der eidgenössi-
schen Gesetzgebung genau aufgeführt. Die Kantone kön-
nen andererseits bei den Beschränkungen weiter zurück-
stecken. Das ist in Ordnung. Und die Kantone sollen auch
bei der Verteilung der Kontingente mehr Verantwortung tra-
gen. Ich glaube, mit diesen Absicherungen ist es verant-
wortbar, die Kantone hier mehr einzuschalten.
Entscheidend scheint uns aber zu sein, dass bei den Zweit-
wohnungen - und das ist ja der grosse Brocken in diesen
Verkäufen - die globale Kontingentierung Platz greift. So
werden wir diese Verkäufe im Griff und in den Händen
haben. Vor allem ist es entscheidend, und das möchte ich
hier ganz klar aussprechen, dass nicht nur die Zweitwoh-
nungen, sondern auch die Apparthotels in das Kontingent
einbezogen werden, sonst schaffen wir wieder ein Loch,
genau wie in der Lex Furgler bei den Fremdenverkehrsorten
ein Loch über die Ausnahmen gemacht wurde. Das muss
also unbedingt einbezogen werden. Wir sejber würden es
begrüssen, wenn man dieses Kontingentsystem mit dem
Quotensystem, das der Bundesrat vorgeschlagen hat, kom-
binieren würde. Wir werden diesbezüglich Antrag stellen.
Die Vorlage bringt ausserdem eine Bekämpfung der Umge-
hungsgeschäfte durch eine schärfere Erfassung der Immo-
biliengesellschaften, durch eine Verschärfung der Sanktio-
nen und eine Verbesserung der Parteirechte des Bundes.
Die sozialdemokratische Fraktion ist deshalb für Eintreten
auf diese Vorlage. Sie wird sich aber gegen Verwässerun-
gen wehren und wird im Gegenteil versuchen, noch da und
dort die Maschen etwas enger zu knüpfen, um, gestützt auf
die gemachten Erfahrungen, Missbräuchen vorzubeugen.
Was wir erwarten und fordern, ist, dass nun endlich eine
wirksame Bremse gegen den sogenannten Ausverkauf
geschaffen wird. Wir wollen nicht das Kind mit dem Bade
ausschütten. Wir können deshalb die Initiative der Nationa-
len Aktion nicht unterstützen. Sie geht allzuweit. Aber die
Vorlage, die wir schaffen, muss indirekt - das ist wiederholt
gesagt worden - einen wirksamen Gegenvorschlag zu die-
ser Initiative darstellen. Und es sollte jetzt, im dritten Anlauf,
möchte ich sagen, endlich gelingen, ein Gesetz zu schaffen,
das wirklich die gewünschten Wirkungen erzielen kann.
M. Bonnard: La providence nous a fait don d'un beau pays.
Depuis quelques décennies, nous vivons dans un état de
grande stabilité politique. Comme nous étions pauvres et
démunis, nous nous sommes rendu compte que nous ne
pourrions nous en sortir qu'en travaillant beaucoup. Nous
l'avons fait. Nous sommes devenus riches et assez puis-
sants sur le plan financier. Cette beauté du pays, sa stabilité
politique, cette richesse exercent sur beaucoup d'étrangers
un attrait absolument irrésistible. Apparemment, en dépit
du paradis qu'on leur promet souvent chez eux, ces étran-
gers ont plus confiance dans notre monnaie que dans la
leur, ils sont plus confiance dans notre libéralisme que dans
leur dirigisme d'Etat. Par milliers ils ont investi leurs écono-
mies chez nous en achetant force résidences secondaires
et logements de vacances. Ils s'en est suivi des excès.
Vous les connaissez. Ces excès justifient une intervention.
L'intervention que nous propose l'initiative des milieux que
représente ici M. Oehen et, je pense, un peu M. Schalcher
est absolument inacceptable. Le Conseil fédéral l'a claire-
ment démontré dans son message et le groupe libéral au
nom duquel je parle n'a strictement rien à rajouter à cette
démonstration. Il vous invite lui aussi à rejeter cette initia-
tive, à recommander son rejet et à la soumettre au peuple
sans contre-projet direct.
Nous aurions souhaité quant à nous que le Conseil fédéral
fît un pas de plus. Nous aurions souhaité qu'il soumette
l'initiative au peuple avant toute discussion d'un nouvel
arrêté ou d'une nouvelle loi sur l'acquisition d'immeubles
par les étrangers. Nous redoutions en effet que les débats
parlementaires fussent empoisonnés par la menace de l'ini-
tiative. Ce que nous craignions s'est bel et bien produit;
tout au long des débats, la menace de l'initiative n'a cessé
d'être brandie et la majorité de la commission a eu beau-
coup de peine à éviter que ne sorte de ses travaux un pro-
jet excessif. Il vous appartiendra maintenant de ne pas
céder aux armes que M. Schalcher brandissait devant nous
tout à l'heure et d'éviter ce que la majorité a voulu précisé-
ment éviter.
L'absence d'un véritable contre-projet, c'est-à-dire d'une
norme constitutionnelle offerte en alternative à celle que
proposent les initiants, soulève, il est vrai, un problème,
celui de la base constitutionnelle du projet indirect que
représente le projet de loi. C'est précisément la question
dont nous entendrons parler tout à l'heure - je pense - par
MM. Sarchi et Cotti. Le groupe libéral tient à dire aussi quel-
que chose là-dessus.

Acquisition d'immeubles par des étrangers
136
N 
28 février 1983
Pour fonder sa loi, le Conseil fédéral invoque tout d'abord la
compétence générale de la Confédération en matière de
relations étrangères. Cette compétence, il faut le dire très
clairement, n'est pas convaincante. Le Conseil fédéral a
besoin de trop d'explications pour la justifier. Et si elle était
seule invoquée, le groupe libéral ne s'en contenterait en
tout cas pas. Le Conseil fédéral se fonde aussi, c'est plus
solide, sur l'article 64 de la constitution fédérale. Mais nous
avons des doutes sur ce point également. En effet, la com-
pétence - indiscutable celle-là - de la Confédération de
légiférer en matière de droit civil, laisse subsister les com-
pétences des cantons en matière de droit public. L'article 6
du code civil précise même que dans les limites de leur
souveraineté, les cantons peuvent restreindre ou prohiber
le commerce de certaines choses ou frapper de nullité les
opérations qui s'y rapportent. Or, la réglementation que
nous propose le Conseil fédéral est une réglementation de
droit public et il eût appartenu aux cantons de la prendre en
vertu de l'article 6 du code civil. L'article 64 de la constitu-
tion n'offre dès lors guère une base vraiment solide de la loi
envisagée. Mais voici la question suivante: les cantons pou-
vaient-ils effectivement prendre les mesures nécessaires?
La législation de droit public que le code civil réserve à la
souveraineté et au pouvoir des cantons doit remplir elle-
même certaines conditions. En particulier, dit la jurispru-
dence du Tribunal fédéral, elle ne doit contredire ni la lettre
ni l'esprit du droit privé fédéral. Or, une réglementation can-
tonale qui irait aussi loin que le projet qui nous est
aujourd'hui soumis, pourrait à mon sens être considérée
comme contraire sinon à la lettre du moins à l'esprit du
droit privé fédéral dont l'un des piliers est précisément la
liberté des contrats. Peut-être bien nous trouvons-nous en
définitive devant un vide juridique. Ni la Confédération ni les
cantons n'ont peut-être le pouvoir indiscutable de régler les
questions que nous cherchons à régler dans le projet qui
nous est soumis. Cela étant, il eût sans doute été préféra-
ble d'élaborer une règle constitutionnelle conférant à la
Confédération la compétence de légiférer en matière
d'acquisitions d'immeubles par les étrangers. Malheureuse-
ment, il est trop tard pour le faire maintenant mais je suis
convaincu qu'il faudra le faire un jour.
Jusqu'ici la matière était réglée par un arrêté fédéral. Le
Conseil fédéral nous propose de la faire par une loi et
M. Cotti voudrait, lui, en rester au système de l'arrêté. La
question est simple. Elle consiste à savoir si la situation de
fait qui exige l'intervention du législateur fédéral est durable
ou provisoire. En fait, elle dure depuis deux décennies. A
vues humaines, elle est appelée à se prolonger. Sur ce
point, nous suivrons donc le Conseil fédéral et non M. Cotti.
Et pourtant, nous comprenons bien la position de notre col-
lègue. En effet, une limitation aussi sensible du commerce
immobilier représente - et nous le disions déjà à cette tri-
bune en 1977 - une grave atteinte à notre ordre juridique,
en particulier à la garantie de la propriété et à la liberté des
contrats. Dans la mesure où M. Cotti entend, par sa propo-
sition, s'opposer à ce que de telles atteintes durent à per-
pétuité, nous croyons que son idée doit demeurer présente
dans nos esprits.
En 1977, lorsque le Conseil fédéral nous annonçait son
intention de revoir l'ensemble de la législation en la matière,
notre groupe lui avait demandé d'apporter de substantielles
améliorations à la loi. Je dois dire qu'aujourd'hui, nous ne
sommes que partiellement satisfaits. La loi telle qu'elle est
sortie de nos délibérations est encore trop compliquée.
Contrairement à la génération de nos devanciers, nous
n'osons plus faire confiance ni aux juges ni à l'administra-
tion. Cela nous conduit à définir longuement des notions
comme l'acte analogue à l'acquisition d'immeubles, la per-
sonne à l'étranger, la position dominante ou encore
l'apparthôtel. Ou bien nous donnons des pouvoirs aux can-
tons mais nous croyons nécessaire de leur expliquer com-
ment ils doivent s'en servir. Nous réglons les procédures
applicables jusque dans le moindre détail. Et sous tous ses
angles, malheureusement, la loi qui est sortie des délibéra-
tions de notre commission ne représentera que peu de pro-
grès par rapport à la situation actuelle.
Sur d'autres points, en revanche, il faut le dire, la loi future
sera meilleure. Ce qui à nos yeux est essentiel, ce sont les
pouvoirs dont disposeraient les cantons, même si ces pou-
voirs ne peuvent s'exercer que dans un cadre relativement
strict. La façon dont notre population ressent l'acquisition
d'immeubles par les étrangers varie éminemment, d'une
région à l'autre du pays et à l'intérieur d'une même région
d'un groupe de population à un autre groupe. La Confédé-
ration n'est pas en mesure d'appréhender ces différences
souvent subtiles. Les cantons le feront mieux,
A vrai dire, tous nos collègues ne partagent pas ce senti-
ment. Je laisserai de côté, si vous le voulez bien,
aujourd'hui les centralisateurs à tous ".rins, ceux qui, dans
tous les cas, ne voient de salut que par Berne. Les débats
au sujet de cette loi m'ont révélé les tenants d'une nouvelle
philosophie, à la fois plus subtile et plus redoutable. Les
défenseurs de cette philosophie s'affirment fédéralistes. Ils
veulent des cantons forts. En revanche, se fondant sur le
principe d'égalité, ils veulent que les cantons forts traitent
les mêmes problèmes de la même manière. C'est pourquoi,
tout en acceptant que les cantons reçoivent de nouveaux
pouvoirs, ils proposent des prescriptions qui, finalement,
obligent tous les cantons à régler les mêmes problèmes
dans le même sens. La proposition de majorité à l'article 80
est, à cet égard, absolument typique.
Le groupe libéral rejette cette position politique. A nos
yeux, le fédéralisme vise notamment à protéger les diversi-
tés. Il réunit des Etats qui éprouvent le besoin de s'unir
pour être plus forts mais qui, à cause de leur diversité
même, répugnent à se fondre dans un moule unique. Si,
dans le cas particulier, le groupe libéral entend donner de
nouveaux pouvoirs aux cantons, c'est parce qu'il est
convaincu que ces cantons ressentent les problèmes diffé-
remment et qu'ils doivent, par conséquent, pouvoir les
régler, dans un certain cadre, de manière diverse. Du reste,
l'égalité de traitement, qui exige qu'un problème déterminé
soit réglé de façon semblable sur l'ensemble du territoire
suisse, n'est pas le seul critère qui doive inspirer les solu-
tions que nous mettons sur pied. Ces solutions doivent
aussi être ressenties comme justes dans toutes les parties
du pays. Or, en cette matière, les solutions uniformes ne
seront pas nécessairement ressenties comme justes. Le
Bâlois ou le Zurichois, je le dis sans méchanceté, peut se
réjouir aujourd'hui des mesures que nous prenons parce
qu'elles contribuent à améliorer la qualité de sa vie durant
ses week-ends de ski et ses vacances de montagne, mais
le petit agriculteur valaisan ou tessinois qui, lui, ne peut
subsister que grâce aux revenus accessoires qu'il trouve
dans le tourisme ou la construction, est peut-être beau-
coup moins enchanté. Et je débouche ainsi sur une der-
nière réflexion.
En vertu de l'article 7, 1«'
r alinéa, lettre a, de notre projet, le
commerçant, le fabricant, l'industriel étranger a le droit
d'acquérir un immeuble en Suisse pour y faire un com-
merce, y fabriquer ses produits ou exercer quelque autre
industrie. Cette règle existe déjà aujourd'hui et les cantons
industriels du pays en ont largement fait usage. Et pourtant,
cette pratique n'est pas sans danger. Nous avons vécu et
nous vivons des exemples cuisants d'entreprises étran-
gères qui, d'un jour à l'autre, ferment leurs portes et met-
tent leurs ouvriers au chômage. J'ai eu l'audace de le faire
remarquer à certains amis de cette région qu'on appelle
chez nous le triangle d'or. La réponse a été absolument ful-
gurante: il n'est pas question, dans l'esprit de ces amis, de
restreindre en quoi que ce soit le droit des industriels étran-
gers d'acheter chez nous des immeubles. Dans la mesure
où ces amis auraient des représentants parmi vous, c'est
possible, j'aimerais tout de suite les rassurer: je ne propo-
serai pas de restreindre le droit auquel ils tiennent tant. J'en
connais trop les avantages. Mais je leur demande un tout
petit effort de compréhension à l'égard des régions dont la
seule industrie possible est le tourisme et les différents tra-
vaux qui lui sont liés. Sans aucun doute, nous devons

28. Februar 1983
137
Grundstückerwerb durch Ausländer
empêcher à l'avenir les erreurs qui ont été commises
jusqu'ici. Le projet doit nous permettre d'y parvenir. Cela
dit, nous devons nous garder de toute règle qui restrein-
drait à l'excès le pouvoir des cantons de conduire en cette
matière la politique qu'ils estiment conforme à leurs
besoins et non pas aux besoins de qui que ce soit d'autre.
Le projet va dans ce sens et nous vous recommandons
d'entrer en matière.
M. Sarchi: Je plaide en faveur du refus de l'entrée en
matière et, si celle-ci devait néanmoins être décidée par
notre conseil, je demanderai le renvoi du projet de loi au
Conseil fédéral, si vous me le permettez, Monsieur Dafflon!
En premier lieu, je constate, avec M. Bonnard, que la loi
fédérale proposée n'a pas de base constitutionnelle.
D'autres parlementaires, parmi lesquels d'éminents juristes
bien plus habiles que moi, ont démontré que le premier
texte en la matière, l'arrêté von Moos, ainsi que les textes
subséquents, les différents arrêtés Furgler, n'avaient pas
non plus de base constitutionnelle. Je me réfère aux inter-
ventions de juristes qui ont fait preuve d'une rigueur et
d'une clarté exceptionnelles: M. Ferruccio Bolla en 1961 au
Conseil des Etats et M. Franco Masoni en 1970 au Conseil
national, et qui se sont appuyés sur les avis de constitution-
nalistes de grande renommée tels que les professeurs
Hans Huber, Herold et Guggenheim. Le Conseil fédéral a
d'ailleurs toujours été conscient de cette faiblesse, et
quand je dis faiblesse, j'emploie un euphémisme. On ne
peut pas sérieusement partager l'avis du Conseil fédéral, et
M. Bonnard ne l'a pas fait non plus, selon lequel la base
découlerait de l'article 64 de la constitution, qui donne à la
Confédération la compétence de légiférer en matière de
droit privé lorsqu'on est conscient que les limitations pré-
vues par la loi sont, dans leur substance, clairement du res-
sort du droit public.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a été évo-
quée notamment par M. Bonnard, les cantons ne pourraient
pas édicter des limitations analogues parce qu'il s'agirait de
normes de droit public qui éludent le droit civil fédéral et en
contredisent la lettre ou l'esprit.
Les mêmes normes de droit public qu'on défend aux can-
tons d'édicter peuvent toutefois être imposées - c'est la
conséquence de cette loi - par la Confédération, même si
celle-ci n'a reçu aucune compétence en la matière. Mora-
lité: comme disaient les Romains: Quod licet Jovi non licet
bovi (Ce qui est permis à Jupiter n'est pas permis aux
bœufs).
Je n'ai pas fait partie de la commission. Partant, je dois me
référer aux opinions exprimées par les membres de celle-ci
pour répondre tout d'abord à M. Houmard qui, ce n'est pas
farine de son sac, a dit que, finalement, la compétence
découle du fait que la Confédération est compétente dans
le domaine des affaires étrangères. Par analogie, on pour-
rait dire que la Confédération a aussi la compétence de légi-
férer en matière de culture de bananes en Sibérie. On pour-
rait le soutenir sans autre.
M. Couchepin, qui a fait partie de la commission et qui est
un excellent juriste, a abouti à la même conclusion que moi
et que M. Cotti: la loi n'est pas conforme à la constitution.
«Il serait possible - c'est une phrase de M. Couchepin - de
trouver une base constitutionnelle, seulement si nous
devions adhérer au principe d'une conception ouverte,
d'une interprétation dynamique de notre constitution»; mais
cela pourrait être seulement le cas par le biais d'une nou-
velle constitution. Or, la révision totale de la constitution
actuellement en vigueur, est encore, fort heureusement,
lointaine. D'aucuns affirment qu'en contestant le principe
de la constitutionnalité, nous apportons de l'eau au moulin
de M. Oehen et de ceux qui invoquent l'inscription dans la
constitution, d'une limitation du pouvoir d'aliénation des
biens-fonds. Faisons-nous vraiment le jeu de ceux qui, vou-
lant combattre le bradage du sol national, proposent en réa-
lité le bradage d'importants principes de droit et surtout,
une emprise du droit administratif sur le droit privé?
L'acceptation d'un compromis dans le sens souhaité par
les rapporteurs évitera-t-elle cette emprise du droit admi-
nistratif sur le droit privé? Celle-ci bien évidemment signifie-
rait - je le dis ici à mes collègues du Parti radical - moins de
liberté, plus d'Etat, davantage de bureaucratie, de travail
pour les fonctionnaires, pour les avocats et pour les avo-
caillons! Je ne crois pas que l'on puisse éviter cette consé-
quence; au contraire, ce compromis valorisera cette ten-
dance-là. D'ailleurs, je pense que le peuple suisse aura
assez de bon sens pour ne pas accepter les principes sou-
tenus par M. Oehen.
Je vous livre une deuxième réflexion: les limitations prévues
par cette loi appartiennent de façon caractéristique au
domaine du droit politique et celui-ci n'a rien à voir avec le
domaine du droit privé. Charles de Secondât, baron de la
Brède et de Montesquieu, a écrit dans l'Esprit des lois: «II
ne faut point régler par des principes de droit politique, les
choses qui dépendent des principes du droit civil.» Cette
règle est encore valable à notre époque qui, malheureuse-
ment, se caractérise par le déclin du droit et par la proliféra-
tion des autorisations administratives. Qu'il s'agit ici de
droit politique, nous pouvons le constater en vérifiant les
ordonnances de la pratique d'application de la loi Furgler.
Cela ressort aussi du discours de M. Bonnard. En effet,
Monsieur Bonnard, justement dans le domaine de l'acquisi-
tion de biens-fonds commerciaux, les conditions à remplir
pour l'acquisition d'un hôtel par une chaîne hôtelière sont,
dans la pratique, bien différentes de celles requises pour
l'achat d'un terrain en vue d'installer une petite fabrique
artisanale ou des bureaux commerciaux. Des facteurs de
politique économique jouent, à un moment déterminé, un
rôle décisif avec, comme conséquence, le mélange, la
confusion dangereuse du droit privé et du droit politique
nous éloignant de l'Etat libéral.
Je ne parlerai pas des procédures tracassières qui sont
imposées aux citoyens suisses qui doivent acheter un
bien-fonds, sous le nom d'une société anonyme. Tous les
avocats ici présents les connaissent bien.
Enfin, je vous ferai part de ma troisième et dernière
réflexion: pourquoi, ici, une loi, et non un arrêté fédéral? La
réponse, je l'ai entendue fuser de tous les côtés: un arrêté
fédéral qui, par sa nature, est limité dans le temps ne pour-
rait pas représenter un sacrifice suffisant sur l'autel du
compromis, dans le but de convaincre le peuple à rejeter
l'initiative de M. Oehen. Ce n'est pas là une façon sérieuse
de légiférer. L'arrêté fédéral, justement parce qu'il a une
durée limitée, permet d'adapter les normes à l'évolution de
la réalité socio-économique. L'arrêté fédéral doit être
renouvelé et par là,„il pourra tenir compte des changements
intervenus dans la vie économique et dans le contexte
social et politique. La loi est un ouvrage conçu pour une
longue durée, elle est rigide par son essence. Il sera difficile
de la réviser, même en cas de nécessité urgente. Au cas où
la loi entraînerait des conséquences fâcheuses, le seul
moyen de sortir du mauvais pas sera de ne pas appliquer
cette loi. Or, cette pratique est malsaine dans un Etat de
droit.
Je répondrai maintenant tout d'abord à M. Schalcher: Herr
Schalcher, ich empfehle Ihnen, ein nächstes Mal nicht über
San Bernardino zu reisen, sondern ganz einfach bis Spiez
zu fahren und Richtung Beatenberg zu gucken. Das ist nur
eine Empfehlung. Puis à M. Carobbio, qui prétend que la
spéculation est liée à la liberté: C'est exactement le
contraire. Il y a certainement eu des cas de spéculation
mais ils ne sont pas liés au principe de la liberté. Je vous
donne un exemple: les vignobles, dans le canton du Valais,
atteignent maintenant des prix de 100 à 120 francs le mètre
carré. Il s'agit de terrains où l'on ne peut même pas
construire un poulailler. Cela dépasse plus que dix fois la
valeur du prix agricole dans un domaine où justement
l'emprise étrangère n'existe pas, celui des vignobles et des
vins. Mais ici la spéculation est surtout poussée par le
régime des autorisations administratives et non par la
liberté.
J'en arrive à la fin de mon intervention. Je vous ai donné les
raisons pour lesquelles, dans le cas où l'entrée en matière

Acquisition d'immeubles par des étrangers
138
28 février 1983
est adoptée, je demande un renvoi au Conseil fédéral, avec
le mandat de transformer la loi en un arrêté plus simple et
moins strict que celui actuellement en vigueur.
M. Cotti: Je vous ai proposé la non-entrée en matière,
éventuellement le renvoi et enfin un arrêté limité dans le
temps.
Je vous propose la non-entrée en matière mais ce faisant,
je ne nie pas qu'il convient néanmoins d'agir: toute la ques-
tion est de savoir par l'intermédiaire de quelle loi, dans
quelle mesure et par quels moyens. Je suis d'avis que nous
n'avons pas une base constitutionnelle s'opposant à celle
des promoteurs de l'initiative. En l'occurrence, nous savons
tous que la base constitutionnelle n'est pas établie. On
s'est simplement référé à l'article 64, 2<> alinéa, de la consti-
tution qui confère la compétence de légiférer dans le
domaine du droit civil. Or, maintenant, l'on se rend compte
d'une incorrection en la matière, à savoir que le problème
relève du droit public, comme tout un chacun peut aisé-
ment s'en rendre compte. Le message du Conseil fédéral le
précise d'une façon explicite. Pendant les travaux de la
commission, on s'en est bien rendu compte et la simple
lecture de l'article 1er de la loi qu'on nous propose nous
permet de l'observer: «prévenir l'emprise étrangère sur le
sol suisse». Il ne s'agit donc pas de régler des rapports
entre citoyens mais plutôt d'empêcher, pour des raisons
d'ordre politique général, une vente immobilière excessive
aux étrangers. Cette incertitude constitutionnelle a conduit
le Conseil fédéral à requérir une expertise dans le but de
chercher une autre base. On a cru pouvoir le faire en se
référant à une norme non écrite en matière de relations
extérieures. On a affirmé: «Die Bundeskompetenz umfasst
die Beziehungen zu ausländischen Staaten und supranatio-
nalen Organisationen.» Cette compétence s'exerce cepen-
dant par la voie de traités internationaux et ici il ne s'agit
pas d'un accord international. L'acquisition d'immeubles
par des personnes domiciliées à l'étranger est un négoce
entre privés, elle ne peut pas faire l'objet d'un accord inter-
national. Au-delà, nous procédons par une voie législative
interne, chose qui ne se fait pas lors de la conclusion d'un
accord avec un Etat étranger pour lequel il faut obtenir au
moins le consentement de l'autre Etat, et ce me semble
être la différence essentielle.
Je ne veux pas répéter ici d'autres arguments qü ont été
avancés ce soir, ainsi que dans les débats qui ont eu lieu
précédemment, dès 1961, et qui manifestaient des insatis-
factions pour le manque de base constitutionnelle dans les
arrêtés dont nous nous occupons. On a toujours parlé dans
cette salle de la nécessité d'introduire dans la constitution
une norme qui autorise à légiférer en la matière, mais rien
ne s'est passé jusqu'à présent, si bien que nous devons
nous livrer à des exercices fantaisistes pour en imaginer
une et à des efforts de bonne volonté pour en reconnaître
la validité. Je cite à cet égard une considération du juge
fédéral Patry, le conseiller du gouvernement en la matière,
qui a présidé la commission d'experts. Il affirme: «Le rap-
port sur la constitutionnalité m'a - écoutez-bien - dans une
certaine mesure convaincu.» La locution «certaine mesure»
laisse le problème ouvert de savoir dans quelle autre
mesure il n'est pas convaincant. Etant donné la prudence
des juges qui, d'ailleurs, ne sont pas appelés à se pronon-
cer en la matière, puisque la vérification de constitutionna-
lité d'une loi est du ressort du Parlement, cette déclaration
du juge fédéral Patry ne semble pas être particulièrement
encourageante pour ceux qui croient à la constitutionnalité.
Nous avons donc deux bases constitutionnelles inconsis-
tantes, faibles, et nous croyons avoir assaini ainsi une situa-
tion, mais nous nous faisons la même illusion que l'entraî-
neur d'une équipe de football qui croit que «deux boiteux
courent plus vite qu'un seul athlète sain».
A côté de l'absence de base constitutionnelle, la loi ne res-
pecte pas les accords avec d'autres Etats. C'est ce qu'on
appelle en allemand la «Völkerrechtliche Problematik». Je
vous cite à ce propos une intervention de M. Furgler,
conseiller fédéral, faite en 1972 en réponse à un postulat
qui demandait plus de rigueur en la matière:
«Schon die heutige Regelung lässt sich schwer mit der
staatsvertraglichen Verpflichtung zur Gleichbehandlung ver-
einbaren.» Und weiter: «Streng rechtlich: eine Verletzung
der Verträge wäre schon heute vorhanden.» (Bulletin offi-
ciel, 1972, p. 668).
Voilà donc un problème qui ne va pas passer inaperçu. On
n'a pas changé les accords internationaux depuis lors. Je
sais que dans ce pays le Parlement est porté à interpréter la
constitution de façon extensive, mais aucune interprétation,
téléologique ou historique, ne nous autorise à nier l'esprit
et la lettre de la constitution. Nous sommes arrivés, dans ce
pays, à des situations absurdes dans lesquelles une initia-
tive populaire se propose d'obtenir le respect d'une norme
constitutionnelle existante, je me réfère à l'initiative «pour la
compensation de la progression à froid». Par de telles atti-
tudes, nous nous rendons responsables d'une perte de
crédibilité à l'égard du peuple, et par conséquent d'une
perte d'intérêt du peuple pour les problèmes politiques.
Nous croyons promouvoir des jugements qu'on appelle
d'opportunité politique, mais ce faisant nous nous compor-
tons plutôt, inconsciemment, comme cet homme politique
anglais qui disait: «La loi, je ne dois pas m'en occuper, j'ai
le pouvoir.» Je ne fais pas un simple exercice juridique,
mais si l'on passe d'un régime provisoire à un régime défini-
tif, si l'on fait d'un acte exceptionnel un droit permanent,
alors la base constitutionnelle doit être sûre et garantie.
La loi Furgler, qui pourrait devenir une loi Friedrich, ne
serait-ce que pour le nom qu'elle porte, ne peut pas devenir
une loi contraire au libéralisme constitutionnel. N'oublions
pas que nous sommes à même de promouvoir des normes
qui constituent des catégories différentes de propriétaires:
ceux qui peuvent vendre librement, ceux qui sont assujettis
mais auxquels la loi accorde le droit de vente, ceux qui ne
peuvent pas vendre du tout. Par là on crée donc différentes
catégories d'acheteurs et, en somme, des propriétés qui se
composent de droits différents, d'où différentes catégories
de propriétés immobilières.
N'oublions pas que nous proposons une loi qui modifie le
droit civil. Elle touche au droit de succession, au droit des
obligations, et surtout au droit des sociétés anonymes. Et
tout cela doit se passer sans qu'il y ait une base constitu-
tionnelle sûre, voire dans la certitude bien connue que cette
base n'existe pas; tout cela doit encore se faire en un
moment où ce qu'on appelle le danger d'«Uberfremdung» -
j'utilise le mot allemand qui me semble plus clair - est dimi-
nué. En effet, la diminution de demandes d'achat atteint des
proportions dramatiques, tout le monde peut en témoigner.
On avait dramatisé l'emprise étrangère sur la propriété
immobilière, on en a fait une question émotionnelle, et l'on
sait maintenant que toute la surface vendue depuis 1966
jusqu'à aujourd'hui n'est que de 1700 hectares, une surface
égale à celle d'une petite commune, telle celle de Seelis-
berg, et peut-être encore moins, car beaucoup de ces pro-
priétés ont été vendues sous forme de propriétés par
étage. Je me référerai, à cet égard, à l'étude de Jean-Daniel
Delley, Le droit en action, étude de mise en œuvre de la loi
Furgler, Ed. Georgi, Saint-Saphorin, 1982, à la page 302.
Je n'exagère vraiment pas, il s'agit de savoir quel rôle doit
avoir l'Etat dans des affaires privées et si l'intérêt public est
touché dans une mesure telle qu'une intervention étatique
si lourde soit nécessaire dans cette matière de la vente aux
étrangers, et même aussi dans des questions telles que,
par exemple, les droits de succession, qui sont secon-
daires par rapport au problème dont nous nous occupons,
ou encore l'interdiction du transfert d'un étranger à un
autre, sans qu'il y ait une augmentation effective de la pro-
priété étrangère en Suisse, allant ainsi au-delà des buts de
la loi elle-même.
La vraie raison c'est - et M. Carobbio vient de me le confir-
mer par son intervention - que le problème est surtout
d'ordre idéologique. C'est encore Delley, que je viens de
citer, qui ne surprend personne en constatant le fait que
notre collègue Muheim est un leader d'opinion en la

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Grundstückerwerb durch Ausländer
matière. Il a été actif dans son gouvernement, il à fait partie
d'importantes commissions du Conseil national et de la
commission d'experts et enfin il est membre de la commis-
sion du Conseil national. On fait de l'idéologie et cela ne
dérange personne. Nous sommes aussi là pour faire de
l'idéologie et pour forger des opinions, mais on le fait hors
du cadre de la constitution, et cela n'est pas admissible.
Un autre aspect a trait à la solidarité. Nous créons au niveau
fédéral une autre différence entre propriétés. Je me réfère à
l'exception dont nous a déjà parlé M. Bonnard avec beau-
coup d'exactitude: l'exception qui concerne les établisse-
ments de l'industrie et du commerce (die Betriebsstätte).
Par cette exception, nous coupons la Suisse en deux par-
ties, celle qui possède presque exclusivement la propriété
industrielle, et celle qui ne dispose que de la propriété de
type touristique. Liberté pour les uns, interdiction pour les
autres. Les tableaux en appendice au message nous pré-
sentent l'aspect graphique le plus évident de cette division,
avec une statistique en deux parties, dont une concerne les
Grisons, le Tessin et les cantons de Vaud et du Valais et
l'autre le reste des cantons. Il y a donc deux Suisses: 22
cantons et demi-cantons décident des problèmes de 4 can-
tons. Cela crée évidemment un problème de solidarité d'un
autre ordre. Il y a, ou il pourrait y avoir une tension qui
empêche l'examen objectif et indépendant là où le pro-
blème se pose. Vu les conditions régnant dans certaines
régions du pays, il y a des communes où les résidences
secondaires représentent - je me réfère au Tessin, Mon-
sieur Carobbio - 50 pour cent des logements mais où seu-
lement une petite partie de ces logements sont en mains
étrangères. Les mesures à adopter doivent donc être d'un
autre type que celles proposées par le Conseil fédéral. Elles
doivent être d'ordre culturel, économique, social et d'amé-
nagement du territoire. Elles doivent toucher à la condition
de vie de nos citoyens. Il s'agit d'améliorer la vie commune
- la convivenza - en considérant les conditions particulières
du lieu. La solution ne peut être que de type fédéraliste.
C'est bien, je pense, ce que voulait dire l'article du Popolo e
Libertà que M. Carobbio vient de nous lire. Je vous félicite
pour le bon choix que vous faites parmi les articles de
presse, mais je ne peux guère vous féliciter de la mauvaise
lecture que vous faites des articles que vous y trouvez.
Donc, il y a deux types d'«Uberfremdung», j'utilise toujours
le terme allemand. Il y a une «Überfremdung» de type politi-
que et une «Überfremdung» culturelle, chose qui a été
dignement soulignée par M. Muheim, il y a un instant. Or, si
nous prenons un cas pratique, l'Italien qui achète un appar-
tement au Tessin n'apporte certes aucune atteinte à notre
identité culturelle; tandis que la présence de Suisses
d'autres cultures et d'autres langues, qui n'est pas perti-
nente du point de'vue politique, porte atteinte à notre iden-
tité culturelle et linguistique. Je ne veux pas en tirer les
mêmes conclusions que mon prédécesseur, M. Caroni,
mais en déduire qu'en ce qui concerne ('«Überfremdung»
politique, elle peut être de deux degrés différents. Elle peut
être de nature culturelle ou pas. Pourquoi donc ne pas lais-
ser, dans une vraie logique fédéraliste, la possibilité aux
cantons de choisir le type d'«Uberfremdung» qui n'est pas
de nature culturelle. Ces faits n'ont pas été mentionnés en
commission. Les Italiens, quoi qu'en dise la statistique citée
par M. Carobbio, se trouvent actuellement exclus de tout
achat. Les moyens de tenir compte de cette situation au
point de vue pratique et non seulement dans la forme décla-
matoire de la proposition de la minorité Muheim à l'article
1er, «tenir compte des intérêts économiques, sociaux et cul-
turels de la population», sont à disposition; il suffirait de les
utiliser.
Pour conclure, je vous propose la non-entrée en matière,
qui se justifie surtout par un manque de base constitution-
nelle. Je me réserve d'intervenir successivement s'il le faut,
quoique les arguments soient les mêmes, sur ma deuxième
proposition qui demande le renvoi.
Gehen: Ich habe mich bemüht, die Protokolle der Verhand-
lungen inklusive die lange Reihe parlamentarischer Vor-
stösse zu unserem heutigen Geschäft, dem Ausverkauf der
Heimat, seit 1960 durchzulesen. Dabei könnten einem die
Tränen kommen ob soviel schriftlich festgehaltener Einsicht
und gutem Willen, die in zwei Jahrzehnten lediglich dazu
führten, dass der Ausverkauf unserer Heimat, die exorbi-
tante Steigerung der Grundstückpreise und die brutale Ver-
schandelung ganzer Landstriche mit lediglich immer grös-
serem administrativem Aufwand weiter betrieben wurden.
Rund 1000 Verkäufe pro Jahr lösten 1960 den Alarm, d. h.
den gesetzgebenden Akt, aus. Über 5000 Bewilligungen pro
Jahr bildeten 1979 die Begleitmusik zu unserer Initiative.
Aber rund 6000 Verkaufsbewilligungen vermochten 1980
den Bundesrat noch nicht von seinem verhängnisvollen Irr-
weg abzubringen. 20 Jahre eklatanten Misserfolges hindern
ihn nicht, seine doppelte Zielsetzung, nämlich Zurückdäm-
mung des Ausverkaufs der Heimat und gleichzeitige Förde-
rung der Berggebiete über den Verkauf von Boden und Lie-
genschaften an Ausländer, mit seinem neuesten Gesetzes-
vorschlag weiterzuverfolgen. Fehler machen ist sicher in
der Politik wie anderswo unvermeidlich. Berechtigte War-
nungen in den Wind zu schlagen, weil diese aus der fal-
schen Ecke kommen, ist üblich; wir haben es schon unzäh-
lige Male erlebt. Aber aus den Fehlern keine Konsequenzen
zu ziehen, scheint mir doch unverzeihlich zu sein. Oder
muss man vielleicht gar annehmen, dass alle die schönen
Erklärungen nur zur Beruhigung der kochenden Volksseele
dienten, damit die interessierten Kreise ihre Geschäfte um
so ungestörter tätigen konnten und weiterhin tätigen kön-
nen?
Der neue Gesetzesvorschlag, die Verniedlichung der heuti-
gen Situation in der Botschaft und die wenig wohlwollenden
Kommentare zu unserer Volksinitiative, die zweifellos eine
wirksame Massnahme sein wird, durch Bundesrat und ver-
schiedene Redner hier an diesem Pult, machen es schwer,
diesen Verdacht nicht aufkommen zu lassen. Der Kommis-
sionsreferent meinte am 7. Dezember 1960: «Die Anord-
nung staatlicher Massnahmen entspricht dem Gebot
staatspolitischer Klugheit und Notwendigkeit. Die Enge des
Raumes bei einer stets zunehmenden Bevölkerung zwingt
einfach dazu, den vorhandenen Grund und Boden dem
Schweizervolk zur Verfügung zu halten.» Wenn unser heuti-
ger Kommissionsreferent meint, man solle die Situation
nicht dramatisieren, so möchte ich ihm ein Zitat aus dem
Votum 
des 
damaligen 
SP-Fraktionssprechers 
Arthur
Schmid entgegenhalten. Arthur Schmid sagte schon 1960:
«Man versucht, die Gefahr zu bagatellisieren, indem man
darauf hinweist, dass erst ein geringer Prozentsatz der
Gesamtfläche unseres Landes in ausländischem Besitz sei.
In diesem Zusammenhang aber verdienen die Ausführun-
gen der Botschaft besondere Beachtung. Sie zeigen, dass
von der Gesamtfläche von zirka 41 000 Quadratkilometer
bloss 15 000 Quadratkilometer, also bioss rund drei Achtel,
normales, nutzbares Areal darstellen. Diese Tatsache
macht es verständlich, dass die Schweiz mit ihrer stets
wachsenden Bevölkerung besonders empfindlich reagieren
musste und auch reagiert hat, indem die zusätzliche auslän-
dische Nachfrage, die Nachfrage von Leuten, bei denen
nicht in erster Linie der Preis eine Rolle spielt, sondern die
zum Teil ihr der Besteuerung entzogenes Geld bei uns
unter allen Umständen anlegen wollen, indem diese Nach-
frage die Bodenpreise in geradezu katastrophaler Weise in
die Höhe getrieben hat und zu einer Gefahr für unsere
ganze Volkswirtschaft zu werden droht, deren Folgen noch
nicht abzusehen sind. Auch die demographischen und kul-
turellen Gefahren einer Überfremdung sind für den Klein-
staat unverhältnismässig aktueller als für grosse Staaten.»
Soweit damals Arthur Schmid.
Wie Sie wissen, ging die Entwicklung dauernd weiter. Sie
haben sicher alle das Diagramm auf den Seiten 4 und 5
unserer Botschaft aufmerksam studiert. Bundesrat Furgler
musste am 13. Dezember 1972 in diesem Saale feststellen:
«Im Jahre 1961, als der erste Beschluss in Kraft trat, hatten
wir 1086 Gesuche zu behandeln. Diese Zahl erhöhte sich
bis zum Jahre 1968 auf 2349. Dann ging es sprunghaft nach
oben. 1969 waren es 2963 Gesuche, 1970 3448 und 1971

Acquisition d'immeubles par des étrangers 
140 
N 
28 février 1983
4849 Fälle. Den Bundesrat erfüllte die Tatsache mit Sorge,
dass die kantonalen und eidgenössischen Bewilligungs-
und Rekursinstanzen 4849 Gesuche bewilligten und nur 183
oder 4 Prozent der Fälle ablehnten.» Im Ständerat meinte er
bei der Behandlung desselben Geschäftes: «Ich glaube
nicht, dass es etwas mit Ausländerfeindlichkeit zu tun hat,
wenn wir sagen, der knappe Boden ist in erster Linie den
Schweizern zur Verfügung zu stellen. Ein ungeahnter
Zudrang von Personen aus anderen Staaten, auch wenn sie
uns noch so sympathisch sind, heizt den Bodenrr.arkt an,
führt zu überdimensionierten Bauzonen, treibt die Spekula-
tion an. Wenn wir nun die heutige Situation beurteilen wol-
len, brauchen wir uns bloss in Erinnerung zu rufen, dass
heute etwa 6400 Hektaren Boden in ausländischen Besitz
sind und dass der Verkauf, auch wenn umständehalber
etwas verlangsamt, ununterbrochen weitergeht. Dies mit
allen bekannten Folgen auf unsere Landschaft, auf die
Bodenpreise und nicht zuletzt auf die Moral der einheimi-
schen Bevölkerung, der es verunmöglicht wird, selbst noch
Boden zu erwerben. Selbstverständlich geniessen die Nutz-
niesser der Spekulation die Situation, auch wenn sie selbst
an ihrer Moral auch Schaden nehmen. Aber das gehört in
ein anderes Kapitel.»
Es dürfte uns allen - offenbar mit Ausnahme eines Kolle-
gen, der aus dem meistverbetonierten Gebiet unseres Lan-
des kommt - klar sein, dass wir auf dieses Geschäft, dem
Evergreen schweizerischer Politik, auch von der Sache her
gesehen, eintreten müssen. Auf die Volksinitiative haben
wir ohnehin einzutreten.
Zu unserer Initiative an dieser Stelle nur eine erste Bemer-
kung. Diese Volksinitiative wird dank ihrer Klarheit, Einfach-
heit und Konsequenz eine endgültige Wende der unhaltba-
ren Entwicklung des Ausverkaufs der Heimat mit s ch brin-
gen. Auf einige Details und eine Wertung werde ich bei mei-
ner Begründung zu Artikel 2 des Beschlusses A zurück-
kommen.
Ich möchte nicht verfehlen, an dieser Stelle unserer Kom-
mission und speziell ihrem Präsidenten für die ernsthafte
Arbeit zu danken, aus dem unbrauchbaren Vorschlag des
Bundesrates einen diskussionswürdigen 
Gesetzentwurf
entwickelt zu haben.
Wenn ich trotzdem Rückweisung an die Kommission bean-
trage, so einfach deshalb, weil der Zug abgefahren ist und
ich es schade finde, drei Tage für die Besprechung eines
totgeborenen Kindes einzusetzen. Das Schweizervolk ist
über 20 Jahre am Narrenseil herumgeführt worden: Erst
hiess dieses Narrenseil Lex von Moos, dann Lex Purgier,
und dieses Narrenseil sollte nun wohl - es tut mir leid - zur
Lex Friedrich werden.
Das Schweizervolk wird sich aber nicht noch einmal hinhal-
ten lassen durch ein für den Normalbürger kaum lesbares
Gesetz, sondern unserer einfach und klar formulierten
Initiative zustimmen. An jene Fraktionssprecher, die so tun,
als ob das Verbot des Verkaufs von Grundeigentum an Aus-
länder ohne Niederlassungsbewilligung einen Zusammen-
bruch der Bautätigkeit im Berggebiet bewirken würde - als
ob der Tourismus ernsthaft beeinträchtigt würde, wenn in
Zukunft Ausländer ohne Niederlassungsbewilligung keine
Liegenschaften mehr kaufen können -, richte ich die drin-
gende Bitte um mehr Sachlichkeit.
Ich bitte Sie also, den Nichteintretensantrag Barchi abzu-
lehnen und auf die Gesamtvorlage einzutreten, jedoch den
Rückweisungsantrag zum Beschluss B zu unterstützen.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 19.45 Uhr
La séance est levée à 19 h 45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Grundstückerwerb durch Ausländer und Ausverkauf der Heimat. Bundesgesetz und
Volksinitiative
Acquisition d'immeubles par des étrangers et bradage du sol national. Loi fédérale et
initiative populaire
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
01
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
81.062
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
28.02.1983 - 15:30
Date
Data
Seite
124-140
Page
Pagina
Ref. No
20 011 256
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