ch_vb · JAAC 68.16 · 1991-05-03 · de


JAAC 68.16
Estratto di una decisione del Consiglio federale del 26
settembre 2003
Arrêté fédéral du 3 mai 1991 accordant une aide financière en faveur
de la sauvegarde et de la gestion des paysages ruraux traditionnels
(ci-après: AF). Pas de droit à l’aide financière.
Art. 2, art. 8, art. 9 AF. Art. 99 al. 1 let. h OJ.
- Un des principaux objets de l’AF est la protection et l’entretien des
voies de communication historiques. Ces travaux doivent être exécutés
conformément au principe de la conservation des caractéristiques
traditionnelles originales (consid. 8).
- Selon la pratique du Fonds suisse pour le paysage (FSP), le projet de
réfection d’un revêtement de chaussée peut être financé si l’on utilise à
cette fin le revêtement original, mais non pas si celui-ci est remplacé par
un nouveau revêtement (consid. 10).
- Le remplacement complet du revêtement constitue une altération du
paysage local et ne peut pas, par conséquent, faire l’objet d’une aide
financière au sens de l’art. 2 AF (consid. 11).
Bundesbeschluss vom 3. Mai 1991 über Finanzhilfen zur Erhaltung
und Pflege naturnaher Kulturlandschaften (im Folgenden: BB). Kein
Anspruch auf eine Finanzhilfe.
Art. 2, Art. 8, Art. 9 BB. Art. 99 Abs. 1 Bst. h OG.
- Eines der wesentlichen Ziele des BB ist der Schutz und die Pflege
historischer Verkehrswege. Solche Arbeiten müssen entsprechend dem
Prinzip der Erhaltung des überlieferten ursprünglichen Charakters
ausgeführt werden (E. 8).
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- Gemäss der Praxis des Fonds Landschaft Schweiz (FLS) kann das
Projekt der Wiederherstellung eines Strassenbelags finanziert werden,
wenn der Originalbelag verwendet wird, nicht jedoch, wenn dieser
durch einen neuen Belag ersetzt wird (E. 10).
- Das komplette Ersetzen des Strassenbelags bewirkt eine Veränderung
der lokalen Landschaft und kann folglich nicht Objekt einer Finanzhilfe
im Sinne von Art. 2 BB darstellen (E. 11).
Decreto federale del 3 maggio 1991 che accorda un aiuto finanziario per
la conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali (in seguito:
DF). Nessun diritto ad aiuto finanziario.
Art. 2, art. 8, art. 9 DF. Art. 99 cpv. 1 lett. h OG.
- Uno degli scopi essenziali del DF è la tutela e la protezione delle vie
di comunicazione aventi valore storico. Tali opere devono essere
eseguite secondo il principio della conservazione delle caratteristiche
tradizionali originali (consid. 8).
- Secondo la prassi del Fondo svizzero per il paesaggio (FSP), un
progetto di rifacimento di una pavimentazione può essere finanziato
se viene riutilizzata l’originale e non se viene sostituita da una nuova
(consid. 10).
- La sostituzione totale della pavimentazione rappresenta uno
stravolgimento del paesaggio locale e di conseguenza non può essere
oggetto di un aiuto finanziario ai sensi dell’art. 2 DF (consid. 11).
Riassunto dei fatti:
1. Il 7 marzo 2002 il Comune di C. ha trasmesso al Fondo svizzero per il
paesaggio (FSP) un progetto di rifacimento della pavimentazione del nucleo di
C. e chiesto se esistesse la possibilità di ottenere un sussidio.
2. Tale domanda è stata completata il 9 aprile 2002, fornendo all’FSP delle
informazioni circa il finanziamento del progetto e ponendo l’accento
sull’importanza nazionale del nucleo di C., iscritto nell’Inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) quale oggetto da tutelare.
3. Il 28 ottobre 2002 l’FSP ha respinto la richiesta inoltrata dal ricorrente.
L’FSP rileva che il Decreto federale del 3 maggio 1991 che accorda un aiuto
finanziario per la conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali
(in seguito: DF, RS 451.51) prevederebbe un sostegno finanziario per la
protezione, la tutela, il mantenimento, il rinnovo o la ricostruzione di edifici,
di vie di comunicazione storiche e di altri elementi del paesaggio naturale
e del paesaggio rurale. Secondo l’FSP, detto progetto non potrebbe essere
sostenuto, in quanto prevede la sostituzione dell’acciottolato storico con una
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pavimentazione nuova. Pertanto, l’FSP ritiene che il progetto in questione
non corrisponderebbe allo scopo di conservare e promuovere gli elementi
tradizionali del paesaggio.
4. Il 27 novembre 2002 il Comune di C. ha interposto ricorso al Consiglio
federale avverso la decisione dell’FSP. Egli ha sottolineato che il villaggio di C.
si caratterizzerebbe per le sue notevolissime qualità culturali, paesaggistiche
e monumentali, oltre alla presenza di monumenti storici posti sotto la
protezione della Confederazione. L’insieme del villaggio sarebbe inserito
nell’inventario per la protezione dei beni culturali di importanza nazionale.
L’insediamento di C. sarebbe pure inserito nella lista della Lega svizzera per
la salvaguardia del patrimonio nazionale «A». Inoltre, il nucleo di C. sarebbe
incluso nel perimetro di protezione del monte Arbostora, inserito con il n. 1811
nell’Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali. In più, dato
l’interesse storico inerente al patrimonio viario nella zona dell’Arbostora,
quest’ultima sarebbe stata inserita nell’Inventario delle vie di comunicazione
storiche della Svizzera.
Il ricorrente ha affermato che la lista dei provvedimenti elencati all’art. 2 DF
non sarebbe esaustiva e che un elemento decisivo per l’attribuzione di un
aiuto sarebbe costituito dal valore intrinseco di un’opera. Non solo, ma il DF
si fonderebbe su un criterio sostanzialmente dinamico secondo il quale gli
interventi di recupero non dovrebbero essere finalizzati alla cristallizzazione
di situazioni esistenti, bensì servire a ricostruire un habitat permanente.
Il Comune di C. è dell’avviso che la decisione oggetto del presente ricorso sia
in contrasto con l’art. 2 lett. c DF, rilevi da un’interpretazione arbitraria della
legge e sia basata su un esame superficiale ed incompleto del progetto relativo
alla pavimentazione del nucleo di C. Pertanto, essendo lesiva del diritto nonché
basata su un accertamento incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, detta
decisione meriterebbe di venire annullata.
Il ricorrente precisa che il tipo di pavimentazione prevista eviterebbe di
proporre un falso, risultando perfettamente rispettosa delle caratteristiche di
irregolarità, forma e colorazione presenti nel nucleo di C. I ciottoli sostituiti
verrebbero inoltre riutilizzati per restaurare la pavimentazione originaria di
stradine e cortili privati, nonché per il recupero della strada cantonale. Infine,
il Comune di C. chiede l’esperimento di un sopralluogo.
5. Il 3 marzo 2003 l’FSP ha presentato le sue osservazioni in merito al ricorso,
sottolineando che secondo la sua prassi gli aiuti finanziari andrebbero
soprattutto a beneficio di un’adeguata tutela o gestione dei paesaggi rurali
tradizionali, della ricostruzione degli habitat naturali, del rinnovamento o del
ripristino «dolce» degli elementi che conferiscono una caratteristica peculiare
al paesaggio. Inoltre, l’FSP ha segnalato che, poiché la disponibilità finanziaria
dell’FSP è attualmente di circa quattro milioni di franchi ogni anno, verrebbe
effettuata una selezione qualitativa.
L’FSP ha infine illustrato che egli avrebbe già sostenuto la ripavimentazione
di diversi comuni con nucleo di importanza nazionale in cui verrebbero
rispettati sia la forma, sia la posa della pavimentazione originale, senza l’uso
di malta o cemento. Differente sarebbe invece la situazione del ricorrente,
il quale non intenderebbe ripristinare la pavimentazione originale, bensì
procedere alla posa (trasversale rispetto al percorso pedonale) di una nuova
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pavimentazione, composta da elementi rettangolari in granito Riviera
intercalati con porfido Alto Adige, le cui fughe verrebbero sigillate con malta
ed il campo stradale sarebbe delimitato da un cordolo lungo le facciate.
6. Di ulteriori singoli punti dei citati atti istruttori si dirà, ove occorra, nei
considerandi in diritto.
7. Il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), al quale spetta
l’istruzione del ricorso giusta l’art. 75 della legge federale del 20 dicembre
1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), ha incaricato l’Ufficio
federale di giustizia, Divisione dei ricorsi al Consiglio federale. Dopo esame del
loro rapporto, il DFGP ha presentato la sua proposta di decisione al Consiglio
federale in merito al seguito da dare al gravame (art. 75 cpv. 3 PA).
Estratto dei considerandi:
1. Secondo l’art. 8 cpv. 2 DF le decisioni concernenti la concessione o il rifiuto
di un aiuto finanziario possono essere impugnate con ricorso al Consiglio
federale (cfr. anche art. 72 segg. PA). La chiara formulazione della base
legale porta quindi ad escludere che sia aperta la possibilità del ricorso di
diritto amministrativo al Tribunale federale. Del resto, tale rimedio giuridico,
secondo l’art. 99 cpv. 1 lett. h della legge federale del 16 dicembre 1943
sull’organizzazione giudiziaria (OG, RS 173.110), è escluso contro decisioni
concernenti il rifiuto di sussidi, al cui ottenimento la legislazione federale
non conferisce un diritto (cfr. DTF 110 Ib 300 e DTF 99 Ib 422). Che il DF non
preveda un diritto alla concessione dell’aiuto risulta chiaramente già dagli
scopi della base legale stessa e dal fatto che la Commissione competente decide
con un ampio margine di apprezzamento (cfr. anche DTF 117 Ib 228 consid. 2b,
DTF 110 Ib 153 consid. 1b, DTF 110 Ib 300 consid. 1). Inoltre, il fatto che gli aiuti
vengano concessi entro i limiti dei mezzi disponibili (art. 1 cpv. 1 DF) conferma
che non vi è diritto alle prestazioni (cfr. GAAC 41.27, GAAC 39.44, GAAC 60.79 e
Messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 1986 a sostegno di un disegno
di legge sugli aiuti finanziari e le indennità, FF 1987 I 297 segg.).
2. Il Comune di C. è legittimato a ricorrere in virtù dell’art. 48 lett. a PA,
essendo stato toccato dalla decisione impugnata ed avendo un interesse degno
di protezione all’annullamento o alla modifica della stessa.
Anche i disposti degli art. 50, 51 e 52 PA relativi al termine, al deposito, al
contenuto ed alla forma dell’atto di ricorso sono stati ossequiati.
Il gravame interposto il 27 novembre 2002 è pertanto ricevibile e si entra nel
merito dell’impugnativa.
3. Secondo l’art. 1 cpv. 1 DF la Confederazione accorda, entro i limiti dei
mezzi disponibili, un aiuto finanziario a favore di provvedimenti per la
conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali. A tale scopo essa
istituisce un fondo apposito (art. 1 cpv. 2 DF).
Ai sensi dell’art. 2 DF, l’aiuto finanziario è accordato per l’esecuzione di
provvedimenti destinati segnatamente a:
a. proteggere, tutelare, mantenere o ripristinare paesaggi rurali tradizionali;
b. mantenere e promuovere metodi di sfruttamento e di coltura tradizionali e
adeguati alle condizioni locali;
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c. proteggere, tutelare, mantenere, rinnovare o ricostruire edifici, vie di
comunicazione storiche e altri elementi del paesaggio naturale e del paesaggio
rurale;
d. informare sulla necessità di conservare e di tutelare questi paesaggi.
Le decisioni concernenti la concessione, il rifiuto e la restituzione dell’aiuto
finanziario sono prese da una Commissione istituita dal Consiglio federale e
composta da 9 a 13 membri. La Confederazione, i Cantoni e le organizzazioni
di protezione della natura, del paesaggio e del patrimonio culturale vi sono
adeguatamente rappresentati (art. 9 cpv. 1 DF).
4. Il ricorrente ha in sostanza contestato le considerazioni dell’FSP, secondo cui
il suo progetto di rifacimento della pavimentazione non rientrerebbe nei casi
previsti dall’art. 2 DF, dato che non soddisferebbe i criteri stabiliti in base alla
prassi dell’FSP per l’ottenimento di un aiuto finanziario.
5. Secondo l’art. 49 PA, il Consiglio federale può analizzare se la decisione
impugnata viola il diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di
apprezzamento (lett. a), se vi è stato un accertamento inesatto o incompleto di
fatti giuridicamente rilevanti (lett. b) e se la decisione risulta essere inadeguata
(lett. c).
La valutazione di elementi quali quelli descritti dall’art. 2 DF comporta
questioni di apprezzamento dell’FSP, il quale gode di un’ampia discrezionalità.
6. Prima di esaminare nel dettaglio gli elementi di valutazione citati dall’FSP,
risulta utile evidenziare i principi che sono alla base del DF.
L’FSP è stato istituito in seguito all’iniziativa parlamentare Fondo per la
protezione del paesaggio del 23/26 novembre 1990 (FF 1991 I 723). Secondo il
rapporto del gruppo di lavoro per la partecipazione dell’Assemblea federale
ai festeggiamenti del 700° anniversario della Confederazione (FF 1991 I 725,
in seguito: Rapporto), il concetto di paesaggio rurale tradizionale vuole che il
paesaggio non sia costituito unicamente dalla somma dei dati naturali come il
clima, la topografia, l’idrografia, la vegetazione e la fauna, bensì rappresenta
anche e soprattutto il risultato delle attività dell’uomo, come le abitazioni, le
strade, i campi, i canali, ecc. Il Rapporto evidenzia pure che «[…] il paesaggio è
anche la testimonianza di un che non abbraccia unicamente
le tracce visibili, bensì in particolare il pensiero, i sentimenti e i metodi di
lavoro delle generazioni passate e la trasposizione dei loro valori sociali,
culturali e spirituali sul paesaggio» e «[…] come testimonianza della storia,
dei modi di vita e delle idee dei nostri antenati, il paesaggio possiede un valore
unico e insostituibile […]».
È pure stato sottolineato che l’evoluzione della società industriale e dei servizi
sta progressivamente distruggendo questo patrimonio storico-culturale e
che il paesaggio rurale tradizionale è importante anche da un punto di vista
economico, naturale, turistico ecc. (pag. 726 del Rapporto). La conservazione
del paesaggio rurale tradizionale con i suoi numerosi rifugi per le più svariate
specie, con la sua impronta culturale e il suo valore ricreativo è pertanto
divenuta una necessità imperiosa.
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Per quanto concerne i principi fondamentali del DF, è anche opportuno
segnalare che, secondo il Rapporto (pag. 735), la lista dell’art. 2 non è esaustiva,
come del resto rilevato dal ricorrente.
7. In sostanza, l’FSP ha motivato la sua decisione negativa soprattutto
asserendo che il materiale, la forma e la posa della nuova pavimentazione
sarebbero differenti da quella originale e, di conseguenza, non confacenti ai
criteri dell’FSP.
Avantutto si tratta quindi di stabilire se tali elementi corrispondono al caso
concreto. Inoltre, in mancanza di direttive o di ordini di priorità chiari,
nonostante la legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le
indennità (LSu, RS 616.1) permetta ed auspichi l’istituzione di un ordine di
priorità per la valutazione delle domande quando esse superano i mezzi
disponibili (art. 13 cpv. 2 LSu) e non vi è alcun diritto all’aiuto finanziario
(art. 13 cpv. 1 LSu), bisogna verificare se i motivi che hanno portato al rifiuto
del sussidio al Comune di C. tengono debitamente conto degli scopi e delle
singole condizioni del DF.
8. È indubbio che uno degli scopi essenziali del DF sia la tutela e la protezione
segnatamente delle vie di comunicazione aventi valore storico, di cui un
esempio ne è il restauro di vie di comunicazione storiche attraverso le alpi
(pag. 731 del Rapporto). Tali opere devono essere eseguite secondo il principio
della conservazione delle caratteristiche tradizionali originali (art. 1 DF).
È inoltre chiaro che anche la rigorosa conservazione del paesaggio rurale
tradizionale implica inevitabili interventi per assicurare il mantenimento ed
il rinnovamento delle strutture già esistenti. Dato che ogni intervento di per
sé comporta una modifica sostanziale, la difficoltà risiede nel fissare limiti
generali entro i quali simili interventi devono rimanere per non stravolgere
l’intento di conservare ed al contempo sviluppare certi elementi del paesaggio
naturale o rurale. Infatti, non sembra contrario agli scopi del DF limitarsi
a «penalizzare» unicamente gli stravolgimenti totali di una costruzione e
lasciare aperto uno spiraglio per modifiche certo abbastanza rilevanti, ma non
urtanti nell’ottica paesaggistica locale ed anzi adatte a ricreare le condizioni
necessarie per rianimare paesaggi caratteristici (GAAC 60.79).
9. Nella fattispecie, come sopra illustrato (cfr. riassunto dei fatti, consid. 4),
l’importanza del villaggio di C. in quanto patrimonio storico e culturale non è
contestata. Inoltre, il progetto di pavimentazione oggetto del presente ricorso
riguarda una parte del nucleo del Comune di C. Il Consiglio federale, pur non
escludendo che un sostegno finanziario possa essere riconosciuto anche a
progetti concernenti oggetti non situati in un nucleo degno di protezione, ha
riconosciuto come logico e valido il criterio della protezione prioritaria di
strutture costituenti un nucleo e quindi un elemento unico e caratteristico di
un determinato paesaggio (GAAC 60.79). Pertanto, da questo punto di vista, il
progetto in questione sarebbe meritevole di un sostegno finanziario.
10. L’FSP motiva il suo rifiuto d’accordare una sovvenzione per il progetto
del ricorrente con il fatto che tale progetto prevede la sostituzione della
pavimentazione tradizionale caratteristica. Verrebbe infatti sostituito
l’acciottolato storico tradizionale, molto significativo per ambienti rurali
tradizionali come quello in questione, con una pavimentazione nuova,
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composta da elementi rettangolari in granito Riviera intercalati con porfido
Alto Adige. Le fughe verrebbero inoltre sigillate con malta ed il campo stradale
sarebbe delimitato da un cordolo lungo le facciate.
Secondo l’FSP, la posa di una nuova pavimentazione e l’utilizzo di malta per
sigillare le fughe non rispetterebbero i principi del DF. Infatti, con il progetto
non si vuole ripristinare la pavimentazione originale, bensì crearne una nuova
morfologicamente moderna.
L’FSP rileva infine che altri progetti, come ad esempio quello del Comune
di Preonzo, sono stati sostenuti finanziariamente in quanto non si
procedeva alla posa di una nuova pavimentazione, ma si riutilizzava
la pavimentazione originale caratteristica dei comuni con un nucleo di
importanza nazionale come quello di Preonzo o di C. Solo i progetti di
ripristino della pavimentazione originale permettono il mantenimento di
elementi qualificanti tali siti caratteristici.
11. Sulla base di quanto precede e dopo valutazione attenta degli elementi
in suo possesso, il Consiglio federale non vede alcuna ragione per discostarsi,
nel caso specifico, dai criteri di valutazione dell’FSP, fondati sulla sua prassi.
Infatti, il Consiglio federale è dell’avviso che la sostituzione totale della
pavimentazione originaria rappresenti uno stravolgimento totale che mal si
sposa con il contesto paesaggistico locale. Il progetto non può essere pertanto
oggetto di un aiuto finanziario ai sensi dell’art. 2 lett. c DF.
Considerando quanto sopra esposto, il Consiglio federale ritiene che non vi
sia la necessità di un sopralluogo e la richiesta del ricorrente è in tal senso
respinta.
12. In base a quanto sopra illustrato, la decisione impugnata non ha violato
il diritto federale, non ha accertato i fatti giuridicamente rilevanti in modo
inesatto o incompleto e non è inadeguata (art. 49 PA).
13. Il ricorso è respinto.
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JAAC 68.16 - Estratto di una decisione del Consiglio federale del 26 settembre 2003
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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2004
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