ch_vb · 88.237 · 1990-09-20 · de


Initiative parlementaire. Planification politique
1466
N 
20 septembre 1990
#ST# Fünfte Sitzung - Cinquième séance
Donnerstag, 20. September 1990, Vormittag
Jeudi 20 septembre 1990, matin
08.00h
Vorsitz-Présidence: M. Ruffy
Le président: Avant de passer à l'ordre du jour, je vous fais la
communication suivante: la Conférence des présidents de
groupe s'est réunie en séance ordinaire pour faire le point de
la situation. Elle a décidé de traiter le message concernant les
mesures de lutte contre le renchérissement dans le domaine
des taux hypothécaires le mercredi 26 septembre, à la suite de
la loi sur la radioprotection, et avant la surveillance des prix.
En outre, la Conférence des présidents de groupe a accepté le
caractère urgent de quatre interpellations dont les sujets sont:
les négociations du GATT et la politique agricole (deux inter-
pellations), la politique de la construction et du logement et
l'adaptation au renchérissement des rentes AVS et Al.
Ces objets supplémentaires ont amené la Conférence des pré-
sidents de groupe à éliminer un objet qui, au point de vue du
traitement et du temps de traitement, était l'équivalent de ces
interpellations et de cet arrêté fédéral urgent. Pour cette rai-
son, la Conférence des présidents de groupe a décidé de
rayer de notre programme le traitement du Code pénal et du
Code pénal militaire et de le renvoyer à la prochaine session.
Les interpellations urgentes seront donc traitées le mercredi
3 octobre.
Enfin, le principe de la session spéciale du mois de janvier de
l'année prochaine a été décidé. La Conférence des présidents
de groupe vous fera une proposition de programme pour le
début de la session de décembre.
#ST# 86.015
Politische Planung.
Mitwirkung des Parlamentes
Planification politique.
Participation du Parlement
Bericht des Bundesrates vom 10. März 1986(BBI II, 1)
Rapport du Conseil fédéral du 10 mars 1986 (FF II, 1 )
Beschluss des Ständerates vom 11. März 1987
Décision du Conseil des Etats du 11 mars 1987
Bericht der Kommission vom 31. Oktober 1988 (BB119891,1205)
Rapport de la commission du 31 octobre 1988 (FF 19891,1160)
Stellungnahme des Bundesrates vom 16. August 1989 (BBIIII, 351 )
Avis du Conseil fédéral du 16 août 1989 (FF III, 346)
Kategorie l, Art. 68 GRN - Catégorie I, art. 68 RCN
#ST# 88.237
Parlamentarische Initiative
(Kommission 86.015)
Verfahren der politischen Planung
Initiative parlementaire
(Commission 86.015)
Procédure concernant la planification politique
Bericht der Kommission vom 31. Oktober 1988 (BB119891,1205)
Rapport de la commission du 31 octobre 1988 (FF 19891,1160)
Stellungnahme des Bundesrates vom 16. August 1989 (BBI III, 351)
Avis du Conseil fédéral du 16 août 1989 (FF 111,346)
Ergänzender Bericht und Entwürfe der Kommission des Nationalratos
vom 26. Februar 1990 (BBI II, 1210)
Rapport complémentaire et projets de la Commission du Conseil natio-
nal du 26 février 1990 (FF II, 1153)
Frau Uchtenhagen, Berichterstatterin: Gegenstand dieses
Geschäftes sind verschiedene Unterlagen, nämlich der Be-
richt des Bundesrates über die Mitwirkung des Parlamentes
bei der politischen Planung (86.015) vom 10. März 1986, der
Bericht der Kommission (Parlamentarische Initiative. Verfah-
ren der politischen Planung) vom 31. Oktober 1988, die Ant-
wort des Bundesrates vom 16. August 1989 und ein ergänzen-
der Bericht Ihrer Kommission vom 26. Februar 1990.
Am 17. März 1982 überwies der Ständerat eine Motion Binder
als Postulat, womit der Bundesrat eingeladen wurde, zu prü-
fen, ob es nicht angezeigt wäre, mit entsprechenden Geset-
zesänderungen zu ermöglichen, dass das Parlament ver-
mehrt in die politische Planung einbezogen würde, indem es
über wichtige Pläne der Staatstätigkeit, insbesondere über die
Richtlinien der Staatspolitik und den Finanzplan, zu Beginn
der Legislatur befinden könnte.
In Erfüllung dieses Postulates unterbreitete der Bundesrat am
10. März 1986 seinen Bericht über die Mitwirkung des Parla-
mentes bei der politischen Planung, der auf Seite 15ff. einen
Ueberblick über die möglichen Varianten der Mitwirkung des
Parlamentes bei der politischen Planung gibt. In der Beratung
des Berichtes schloss sich der Ständerat weitgehend den
Ueberlegungen des Bundesrates an, wonach die Varianten
«Genehmigung» und «Entscheid», welche Parlament und
Bundesrat an seine Planung binden würden, zu wenig flexibel
wären. Sie sind aber auch mit unserem Regierungs- und Parla-
mentssystem, mit seinen unter Umständen wechselnden
Mehrheiten und den weitgehenden Volksrechten, die es im-
mer wieder zulassen, dass Beschlüsse geändert werden,
kaum vereinbar. Auch die Variante «Parlamentarische Pla-
nungserklärung» lehnte der Ständerat mehrheitlich ab, be-
schloss demnach, beim Status quo zu bleiben.
In der Diskussion sowohl der Kommission wie des Plenums
kam indessen doch zum Ausdruck, dass die heutige Lösung
«Behandlung der Richtlinien» in einer Kommission und allen-
falls Verabschiedung von Richtlinienmotionen und Postulaten
noch keine wirklich befriedigende Lösung der parlamentari-
schen Mitwirkung bei der Legislaturplanung gebracht habe.
Der Kommissionspräsident sprach die Hoffnung aus, dass der
Nationalrat auf der Stufe des Geschäftsverkehrsgesetzes das
Problem der politischen Planung noch weiterverfolge. Ihre
Kommission hat sich unter anderem auch durch Anhören der
Professoren Eichenberger und Linder eingehend mit der Pro-
blematik der Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen
Planung auseinandergesetzt.
Wegen der zunehmenden Bedeutung der Planung in allen Be-
reichen stellt sich in der Tat das Problem, in welcher Form das
Parlament bei der politischen Planung mitwirken kann, denn
bei der Planung fallen Vorentscheide, welche die Gesetzge-
bung und Finanzhoheit des Parlamentes tangieren. Auch Ihre
Kommission stellte wie die ständerätliche fest, dass das heu-
tige Verfahren nicht zu befriedigen vermag.

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Parlamentarische Initiative. Politische Planung
Kritisiert wurde insbesondere, dass sich die Debatte über die
Regierungsrichtlinien häufig in Einzelheiten verliert und kein
klares Bild davon vermittelt, was die Räte von der beabsichtig-
ten Regierungspolitik halten. Durch die Behandlung in einer
speziellen Kommission ist nur ein kleiner Teil der Ratsmitglie-
der einbezogen. Zwar sind in dieser Kommission in der Regel
die Partei- und Fraktionspräsidenten und andere «Grossen»
wie etwa Mitglieder der Finanzkommission und der Geschäfts-
prüfungskommission vertreten, aber viele Mitglieder, vor allem
Neugewählte, haben kaum eine Chance, in diese Kommission
gewählt zu werden, und für sie wäre es zum Teil besonders in-
teressant.
Da diese Richtlinienkommission meistens vor den Fraktions-
sitzungen tagt, werden die Fraktionen zu spät in die Diskus-
sion einbezogen und die Entscheide vorweggenommen. Die
eingebrachten Richtlinienmotionen und Postulate sind zudem
oft Restanzen aus den Wahlschlachten und daher meist nicht
konsensfähig und auch von den Mehrheiten in diesem Rat nur
in Ausnahmefällen für eine Ueberweisung durchsetzbar - un-
ter Inkaufnahme des Frusts der anderen. Kein guter Start für
ein neues Parlament!
Von verschiedenen Kommissionsmitgliedern wurde überdies
kritisiert, dass das Parlament zu spät in den Planungsprozess
einbezogen wird. Es kann den Bericht zur Kenntnis nehmen
und mittels Richtlinienmotionen allenfalls Retouchen am Ge-
setzgebungsprogramm einbringen, aber keinen Einfluss auf
die hauptsächlichen Zielsetzungen und die Schwerpunkte der
Legislaturperiode nehmen.
Da die Planung zudem ein iterativer Prozess ist, bei dem Pro-
bleme schrittweise definiert und Lösungen gesucht werden,
die je nach Situation wieder angepasst werden müssen, sollte
sich die Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Pla-
nung nicht darauf beschränken, zu Beginn der Legislatur Re-
gierungsrichtlinien und Legislaturfinanzplan zur Kenntnis zu
nefimen, sondern sie sollte auch die Verwirklichung der Pla-
nung während der ganzen Legislatur begleiten.
Was schlägt Ihnen Ihre Kommission vor? Wir waren uns be-
wusst, dass Milizparlament und politisches System der Mitwir-
kung des Parlamentes bei der politischen Planung relativ
enge Grenzen setzen. Wir schlagen Ihnen folglich keine gros-
sen Reformen vor, möchten aber doch mit einigen Verfahrens-
änderungen den Einfluss des Parlamentes, namentlich aber
seiner Fraktionen, auf die Legislaturplanung verstärken.
Gleichzeitig sollen die Abgrenzung der Aufgaben zwischen
Bundesversammlung und Bundesrat im Planungsprozess be-
tont und der Dialog zwischen den beiden Gewalten gefördert
werden. Wir glauben, diese Ziele mit relativ kleinen Aenderun-
gen im Verfahren erreichen zu können.
So sollen in Zukunft die Regierungsrichtlinien nicht mehr von
einer Kommission beraten werden, sondern ausschliesslich
von den Fraktionen. Allerdings stellen wir uns eine bedeutend
intensivere Diskussion in den Fraktionen vor, als dies gegen-
wärtig der Fall ist. Die Fraktionen nehmen nämlich in einer
schriftlichen Fraktionserklärung Stellung zu den Zielsetzun-
gen und Vorhaben des Bundesrates. Sie tauschen den Text
der Fraktionserklärungen und allenfalls ergänzende Erläute-
rungen vor der Debatte untereinander aus und geben sie dem
Bundesrat bekannt.
In der Debatte, die wie bisher in beiden Räten in der gleichen
Session stattfinden soll, resümieren die Fraktionssprecher
kurz ihre Fraktionserklärungen und gehen auf diejenigen der
übrigen Fraktionen ein. Der Bundesrat nimmt Stellung zu den
Fraktionserklärungen. Auch fraktionslose Ratsmitglieder kön-
nen sich in der Debatte selbstverständlich äussern. Die beiden
Räte nehmen am Schluss der Debatte vom Bericht des Bun-
desrates formell Kenntnis. Lieber die Fraktionserklärungen
wird selbstverständlich nicht abgestimmt, denn sie dienen der
Orientierung.
Gleichzeitig mit der Einführung der Fraktionserklärung soll die
bisherige Richtlinienmotion abgeschafft werden. Die Motion
ist ein Instrument, das den Bundesrat rechtlich verpflichtet,
eine Gesetzesvorlage zu unterbreiten oder eine Massnahme
zu treffen. Sie passt im Grunde nicht zu den Regierungsricht-
linien und zum Finanzplan, weil diese im engen Sinn keinen
rechtlich bindenden Charakter haben. Ausserdem hatten die
beiden Räte namentlich bei der Beratung der Regierungsricht-
linien 1 983-87 grosse Mühe, zwei ähnliche Motionen zu verei-
nen, weil über Motionen keine Differenzbereinigung durch-
geführt werden kann.
Wollte man die Richtlinienmotion neben den Fraktionserklä-
rungen der Fraktionen beibehalten, würden wohl alle Fraktio-
nen ihre wesentlichen Forderungen zusätzlich in die Form ei-
ner Richtlinienmotion kleiden. Das war in der Vergangenheit
recht häufig der Fall, wenn Dutzende von Richtlinienmotionen
eingereicht wurden. Dies würde das neue Instrument entwer-
ten und Doppelspurigkeiten provozieren.
Um dem Parlament die Möglichkeit zu geben, sich bereits
während des Planungsprozesses zur Legislaturplanung zu
äussern, hatte die Kommission ursprünglich vorgeschlagen,
dass der Bundesrat auf die Sommersession des vierten Legis-
laturjahres einen Vorbericht über die in der kommenden Legis-
laturperiode vorgesehenen Schwerpunkte der Regierungspo-
litik erstellt, zu dem sich die Fraktionen ebenfalls hätten äus-
sern können. Nachdem der Bundesrat in seiner Stellung-
nahme zu den Vorschlägen der Kommission vom 16. August
1989 auf die Schwierigkeiten hingewiesen hatte, die sich bei
der Erstellung eines solchen Vorberichtes ergeben, verzichtet
die Kommission darauf, einen solchen prospektiven Vorbe-
richt vorzuschlagen. Hingegen hält sie daran fest, dass der
Bundesrat jedes Jahr in einem kurzen Bericht darlegt, wieweit
die Legislaturplanung verwirklicht wurde, in welcher Weise sie
angesichts neuer Umstände verändert und weiterentwickelt
werden muss: also mehr eine prospektive Sicht. Der Bericht
soll Zukunftsaussagen enthalten, die sich vor allem im letzten
Jahr der Legislaturperiode auf Aufgaben der folgenden Legis-
laturperiode beziehen sollen.
Die Ausführungen des Bundesrates in den jährlichen Berich-
ten werden entsprechende, allerdings bloss retrospektive Ka-
pitel im heutigen Geschäftsbericht ersetzen. Diese Planungs-
berichte werden jeweils in der Sommersession vor oder nach
der Debatte über den Geschäftsbericht in beiden Räten zur
Diskussion gestellt, wenn dies gewünscht wird. Es wird natür-
lich sehr häufig der Fall sein, dass es sehr kleine Berichte sind.
Ist nichts Neues passiert, dann wird es eben keine Debatte ge-
ben. Wenn hingegen grosse Veränderungen den Bundesrat
dazu bewogen haben, seine Pläne zu ändern, dann kann un-
ter Umständen eine Diskussion stattfinden.
An den übrigen Vorschlägen - schriftliche Fraktionserklärun-
gen, Abschaffung der Richtlinienmotion - hält die Kommission
fest.
Ich bitte Sie, den Vorschlägen der Kommission zuzustimmen.
Die beantragten bescheidenen Aenderungen wurden von der
ursprünglichen Kommission einstimmig gefasst. Von den
nach den Wahlen neu hinzugekommenen Mitgliedern haben
einzelne Vorbehalte angemeldet, insbesondere wegen einer
befürchteten Mehrbelastung; sie haben aber nicht dagegen
gestimmt. Wir glauben, dass sich diese Mehrbelastung in
Grenzen hält und lohnt, weil die Fraktionen als Organe der po-
litischen Meinungsbildung gestärkt werden. Im Nationalrat er-
geben sich zudem wegen der gründlichen Vorarbeit der Frak-
tionen Zeitersparnisse durch eine kürzere, organisierte De-
batte. Sie erinnern sich, dass wir über die Regierungsrichtli-
nien tagelang diskutiert haben, und es war ein wirres Durch-
einander. Auch in der Presse wurden diese Debatten immer
sehr schlecht apostrophiert.
Mit der Einführung einer Fraktionserklärung der Fraktionen
und der Abschaffung der Richtlinienmotion lassen sich nach
Auffassung der Kommission die Funktionen von Parlament
und Regierung im Prozess der politischen Planung deutlich
abgrenzen. Der Bundesrat plant, begründet seine Planung vor
der Bundesversammlung, verwirklicht die Planung, passt sie
geänderten Umständen an, begründet Abweichungen und
berichtet der Bundesversammlung über den Vollzug.
Die Bundesversammlung und ihre Fraktionen beraten über
die Planung, nehmen Stellung, kontrollieren die Verwirkli-
chung, nehmen politischen Einfluss. An der Verwirklichung
der Planung ist die Bundesversammlung natürlich insofern
beteiligt, als sie die Vorlagen des Bundesrates beschliesst, än-
dert, zurückweist, ablehnt. Dazu gehört auch die Genehmi-
gung des Budgets. Ferner wirkt die Bundesversammlung

Initiative parlementaire. Planification politique
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durch eigene Vorlagen, durch parlamentarische Initiativen
und Motionen auf die Planung ein.
Die Kommission beantragt Ihnen:
1. Vom Bericht des Bundesrates über die Mitwirkung des Par-
lamentes bei der politischen Planung Kenntnis zu nehmen.
(Ich würde Ihnen raten, diesen Bericht zu lesen. Er ist eine sehr
interessante, grundsätzliche Darstellung der Frage der politi-
schen Planung und der Mitwirkung des Parlamentes.)
2. Der parlamentarischen Initiative der Kommission, die wir Ih-
nen heute vorschlagen, Folge zu geben und den Beschlus-
sesentwurf zur Aenderung des Geschäftsverkehrsgesetzes
und des Geschäftsreglementes des Nationalrates anzuneh-
men.
M. Cotti, rapporteur: Comme Mme Uchtenhagen vient de le
dire, le Conseil des Etats présenta en 1987 u n postulat au Con-
seil fédéral en demandant d'envisager l'opportunité d'adapter
les normes pour permettre au Parlement de jouer un rôle plus
important dans la planification politique. Il avait transformé
une motion de M. Jules Binder en postulat. Il s'agissait surtout
de décider au début de chaque législation les Grandes lignes
politiques et les Grandes lignes du plan financier. Le 10 mars
1986, le Conseil fédéral soumettait aux Chambres un rapport
donnant une vue d'ensemble sur les différentes formes possi-
bles de participation du Parlement à la planification politique.
Il présentait quatre variantes. Dans les variantes dites de déci-
sion et d'approbation, il s'agit d'une décision du Parlement qui
donne à la planification politique son caractère juridiquement
astreignant en liant par là le Parlement même aux décisions
qu'il a prises en matière de planification. Dans les variantes di-
tes de discussion - ce qui est plus ou moins appliqué aujour-
d'hui - et de déclaration, le Parlement n'arrête pas une planifi-
cation contraignante; les effets des débats parlementaires
sont d'ordre politique. Le Conseil fédéral souhaitait adopter
des variantes souples et flexibles. Il invitait les Chambres fédé-
rales à ne pas se contenter d'étudier les variantes présentées
dans son rapport mais aussi à engager une discussion sur une
répartition judicieuse du travail entre commissions et groupes,
et une coordination de planification gouvernementale avec le
programme du Parlement.
Le Conseil des Etats décidait en mai 1987 d'en rester au sta-
tu quo. Les arguments de M. Jean-François Aubert ont eu, je
crois, un poids déterminant. Il voit dans l'Assemblée fédérale
un organe incapable de planifier. Le Parlement - du moins le
nôtre, dit-il - n'est pas, de par sa nature, solide, cohérent,
constant. Il n'a pas une majorité stable. Une déclaration ne se-
rait d'aucun poids, l'assemblée pourrait s'en écarter à chaque
moment. C'est donc par 28 voix contre 8 que le Conseil des
Etats se limita à prendre acte du rapport du Conseil fédéral.
Votre commission n'est toutefois pas de cet avis. La solution
actuelle n'est pas satisfaisante. La participation du Parlement
à la préparation du plan politique est considérée comme insuf-
fisante. Pourtant, la planification politique concerne des déci-
sions préliminaires qui sont liées à des actes politiques finan-
ciers et législatifs de sa compétence. Les critiques au système
peuvent être ainsi résumées:
a. Le débat sur les grandes lignes se perd souvent dans des
détails.
b. Du fait qu'une commission ad hoc traite l'objet, les mem-
bres du Parlement ne sont pas directement intéressés, d'au-
tant plus que la commission se compose en général des prési-
dents des groupes et des Partis ainsi que de parlementaires
d'expérience appartenant à la Commission des finances qui
doivent assurer la coordination avec le plan financier. Les nou-
veaux parlementaires en sont presque toujours exclus, eux qui
devraient être plus que les autres renseignés et orientés sur
les programmes politiques.
c. Comme la commission siège avant les séances des grou-
pes politiques, ceux-ci sont normalement intéressés trop tard.
d. Le Parlement, lui aussi, est investi de l'examen du plan
lorsqu'il est déjà trop tard; il ne peut que prendre acte du plan
et y apporter des retouches par le biais d'une motion.
e. En outre, la planification est un acte dynamique: les problè-
mes doivent y être définis graduellement, les solutions doivent
être adaptées à l'évolution des situations.
En somme, votre commission souhaite que le Parlement parti-
cipe à la planification politique activement et non seulement au
début de la législature. Il doit en suivre la réalisation pendant
les quatre années qui la suivent.
Dans la proposition de la commission, il ne s'agit pas d'une ré-
forme de grande envergure mais tout simplement d'introduire
une nouvelle procédure. On espère par là intensifier la partici-
pation du Parlement à la planification politique et améliorer sa
contribution en renforçant du même coup la position des grou-
pes. Simultanément, la répartition des tâches entre le Conseil
fédéral et le Parlement devrait être mise en évidence et le dialo-
gue entre les deux pouvoirs sur la politique gouvernementale
renforcé. Les groupes jouent selon notre avis - ou devraient
jouer si notre proposition est acceptée un rôle important. Ils
ont une tâche fascinante et engageante, l'examen d'un pro-
gramme qui déterminera beaucoup d'actes politiques de la lé-
gislature qui commence. Ils indiqueront les objectifs et les me-
sures qu'ils appuient et ceux qu'ils rejettent. Ils élaborent des
déclarations écrites portées à la connaissance des autres
groupes et du Conseil fédéral et remises à chaque membre
des conseils avant les délibérations. Les deux Chambres pren-
dront acte des Grandes lignes du gouvernement. On ne votera
pas sur les déclarations des groupes. On abolit la motion sur
les Grandes lignes, car cette motion est un instrument qui en-
gage le Conseil fédéral à présenter des projets de loi ou à
adopter des mesures, qui ne s'adapte ni aux Grandes lignes ni
au Plan financier et qui n'a aucun caractère liant. Le Conseil fé-
déral sera tenu de présenter chaque année un bref rapport
concernant la réalisation et l'évolution future du programme
de législature. Il justifie les modifications, les nouveaux projets,
les changements de priorités. Les rapports du Conseil fédéral
remplacent ainsi le chapitre de contenu analogue mais exclu-
sivement rétrospectif du rapport de gestion,
En conclusion, l'introduction de la déclaration des groupes et
l'abolition de la motion permettent de mieux définir les compé-
tences du Parlement et du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral
planifie, présente sa planification, la réalise, l'adapte aux nou-
velles circonstances, et en fait rapport au Parlement. Le Parle-
ment et les groupes prennent position sur le rapport et contrô-
lent son exécution. Le Parlement, lui, participe à l'exécution
chaque fois qu'il se prononce sur une proposition du Conseil
fédéral en acceptant le budget par exemple, en présentant des
propositions pas seulement par le biais de l'initiative et de la
motion.
Je vous prie donc de bien vouloir adopter les propositions de
la commission. Elle souhaite que le conseil prenne acte du
rapport du Conseil fédéral sous la forme actuelle de la partici-
pation du Parlement à la planification et vous demande de
donner suite à l'initiative parlementaire de la commission ainsi
que d'adopter le projet d'arrêté tendant à modifier la loi sur les
rapports entre les conseils et le règlement du Conseil national.
M. Eggly: Le groupe libéral appuie les nouvelles propositions
de la commission qui ont fait en effet l'objet d'une longue re-
cherche de consensus. En la matière, on ne peut jamais être
sûr d'une amélioration réelle, quand bien même le but, à sa-
voir une participation renforcée du Parlement à la planification
politique, n'est pas contesté. Il vaut la peine en tout cas de faire
une expérience et l'on verra bien si l'on aboutit à la fois à une
amélioration et à une simplification de la procédure.
Il n'y aura donc plus qu'un seul grand rapport du gouverne-
ment au début de la législature et par ailleurs des rapports an-
nuels, séparés du rapport de gestion - ce qui est très impor-
tant - avec si possible dans chacun une vue plus prospective
que jusqu'ici surtout la dernière année.
Nous souscrivons aussi à l'idée de supprimer la Commission
d'examen des Grandes lignes de politique gouvernementale
et d'impliquer directement les groupes dans la procédure
d'examen. C'est par le truchement des groupes ainsi revalori-
sés que la participation du Parlement à la planification politi-
que devrait être renforcée substantiellement. Il nous paraît que
cette participation, par ces groupes institués, pourrait vrai-
ment être renforcée et que le dialogue pourrait être rendu plus
substantiel et plus fécond. Au fond il s'agit aussi de l'améliora-
tion du travail du Parlement.

20. September 1990 
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Parlamentarische Initiative. Politische Planung
Certains diront peut-être que l'initiative Rhinow/Petitpierre -
pour notre conseil l'initiative Petitpierre - va aussi dans ce
sens, recherche cet objectif, mais je crois qu'il est clair, et d'ail-
leurs les auteurs des initiatives l'ont souvent dit, qu'il ne s'agit
pas d'attendre que l'on ait traité tous les points de l'initiative
Petitpierre pour commencer à décider quelque chose ou à
faire quelque chose. Les points peuvent être traités et mis en
vigueur séparément et nous pouvons donc parfaitement, à
mon avis, entrer en matière sur cette réforme et tenter l'expé-
rience.
Soyons toutefois lucides, l'effort de simplification que nous re-
cherchons par cette nouvelle méthode de travail pourra être
annulé s'il ne s'accompagne pas d'une certaine discipline des
députés. Autrement dit, on pourra toujours engloutir le débat
dans un marathon épuisant, tels certains débats sur les Gran-
des lignes que nous avons connus. Nous croyons qu'il faudra
finalement bien autre chose que des procédures nouvelles
pour garantir à l'avenir le fonctionnement de notre Parlement
de milice. Mais cela est une autre histoire et en attendant il vaut
la peine de voter ces modifications de la loi sur les rapports
entre les conseils et du règlement du Conseil national. Le
groupe libéral vous invite à suivre la commission.
Sager: Ich stehe hier und möchte anders. Ich stehe nicht zwi-
schen Skylla und Charybdis, sondern zwischen zwei Haltun-
gen, für welche ich gleichviel Verständnis aufbringe. Sie erin-
nern sich: Die Kommission hat vor allem in den Jahren 1986
und 1987 getagt, und ich habe mit etlicher Begeisterung den
Neuerungen zugestimmt, die durch die Kommission und die
Subkommission entworfen worden sind. In der Fraktion ist we-
nig Verständnis aufgebracht worden, und zwar wegen der zu-
sätzlichen Belastung, die offensichtlich ist, derweil die mögli-
che Einsparung an Zeit in der parlamentarischen Tätigkeit
durchaus nicht gesichert ist.
Inzwischen sind etliche Jahre vergangen, und die Belastung
der Parlamentarier hat ganz erheblich zugenommen. Aus die-
sem Grund habe ich nun auch Verständnis für die Haltung der
Fraktion, welche diese Neuerung ablehnt. Das Verständnis
fliesst aus folgendem:
Die Belastung für Milizparlamentarier ist unèrmesslich ange-
stiegen, und der einzelne muss sich in die Spezialisierung ret-
ten, das heisst in die Vertiefung der vertikalen Information über
ausgesuchte Gebiete. Die neuen Vorschläge der Kommission
möchten indessen den Informationsstand des Parlamenta-
riers horizontal anheben, und das sind nun angesichts der ge-
samten Lage, in der der Parlamentarier steckt, natürlich
Schritte in Richtung eines Berufsparlamentes. Deshalb, bei al-
lem Verständnis für die Kommission und die Kommissionsvor-
schläge und die interessante Arbeit unter der Leitung der Kom-
missionspräsidentin, muss ich für die SVP-Fraktion hier Ableh-
nung bekunden.
Ott: Um gleich anzuknüpfen bei meinem Vorredner, Herrn Sa-
ger, und dem, was er im Namen der SVP-Fraktion vorgetragen
hat: Es ist sicher richtig, dass wir alle als Milizparlamentarier
Spezialisten werden, notgedrungen, aus Zeitgründen. Aber
eine gewisse horizontale Kenntnis der Probleme und der Auf-
gaben des Bundes ist eben doch für jeden Parlamentarier nö-
tig, und gerade die Richtliniendiskussion verhilft dem einzel-
nen Parlamentarier dazu, in kurzer Form über seine vertikale
Spezialisierung hinaus zu einem Gesamtüberblick zu kom-
men.
Die sozialdemokratische Fraktion beantragt Ihnen einstimmig,
der Kommissionsvorlage zuzustimmen, so wie auch Ihre Kom-
mission an der Sitzung vom 26. Februar 1990 laut Protokoll
einstimmig war. Diese klare Uebereinstimmung wurde mög-
lich dank der Arbeitsmethode, die die Kommission gewählt
hat. Wir haben eine Subkommission eingesetzt, wo im kleinen
Kreise ein intensiver Denkprozess möglich war, und so konnte
über die Parteigrenzen hinweg ein haltbarer Konsens der
Kommissionsmitglieder hergestellt werden. Das ganze Proze-
dere war für uns eine Lektion, dass geduldiges, gemeinsames
Nachdenken sich in der Politik immer lohnt.
Ich möchte hier auch speziell betonen, dass es uns gelungen
ist, mit den Auffassungen des Bundesrates völlige Ueberein-
stimmung herzustellen. Der Bundesrat hatte ja die ersten Vor-
schläge der Kommission mit guten Begründungen kritisiert. Er
wollte sich vor allem von dem von uns angeregten Planungs-
vorbericht und von einer Debatte im Sommer, unmittelbar vor
den Wahlen, distanzieren, und zwar aus der berechtigten Be-
fürchtung, dass eine solche allgemeine Debatte über die künf-
tige Legislatur noch vor den Wahlen zur blossen Rhetorik und
Wahlpropaganda entarten könnte.
Die Kommission stellte sich dann auf den Standpunkt: Wenn
die Planung der politischen Tätigkeit eine gemeinsame, dialo-
gisch auszuübende Tätigkeit von Parlament und Regierung
sein soll - und das war ja der ursprüngliche Sinn des ganzen
Vorhabens und des Vorschlags unseres früheren Kollegen
Binder -, dann muss bezüglich der Methode von vornherein
eine Unité de doctrine, eine gemeinsame Auffassung beider
Planungspartner, Regierung und Parlament, hergestellt wer-
den. Wir bemühten uns daher in der Kommission nicht nur um
den Konsens untereinander, sondern auch um den Konsens
mit dem Bundesrat. Wir erkannten die Berechtigung der bun-
desrätlichen Einwendungen gegen unser erstes Konzept und
schlugen in der Folge genau den Weg ein, den der Bundesrat
selber in seiner Stellungnahme als Möglichkeit skizziert hatte:
«Der Bundesrat ist der Ansicht, dass .... eine angemessene,
kontinuierliche Mitwirkung des Parlamentes bei der politi-
schen Planung durchaus möglich wird. Im Rahmen der De-
batte über den Geschäftsbericht kann das Parlament, falls es
dies wünscht, alljährlich über den Stand der Realisierung und
über neue Planungsentwicklungen diskutieren, eigene Ziel-
setzungen einbringen und nach Bedarf vom Bundesrat zu-
sätzliche Auskünfte verlangen.» Das ist im Punkte der bun-
desrätlichen Stellungnahme vom 16. August 1989 zu lesen.
Genau auf dieser Linie bewegen sich nun die Vorschläge, die
Ihnen die Kommission heute vorlegt.
Wir haben in der Kommission bei den Beratungen über dieses
wichtige Thema im Gespräch mit unseren Staats- und rechts-
wissenschaftlichen Experten, den Professoren Eichenberger
und Linder, gelernt, was politische Planung eigentlich sein
kann und sein sollte. Planen in der Politik kann nicht ein ein-
maliger Beschluss sein, von der Regierung gefasst, vom Parla-
ment dann vielleicht modifiziert und schliesslich abgesegnet,
der dann für vier Jahre unveränderliche Gültigkeit bewahrt und
feststeht. So vieles kann bei uns dazwischenkommen durch
neue Entwicklungen, dadurch, dass man sich bestehender
Probleme neu bewusst wird, oder auch in unserem demokrati-
schen System durch neue Impulse aus dem Volk.
Die politische Planung muss darum ein kontinuierlicher Pro-
zess sein. Der Experte Professor Linder sprach von einer «ite-
rativen Planung» - die Kommissionspräsidentin hat diesen
Ausdruck schon gebraucht -, das heisst: eine Schritt für
Schritt sich fortsetzende, sich je neu orientierende Planung.
Man nennt sie gelegentlich auch eine «rollende Planung». Da-
bei müssen beide Gewalten, die Exekutive und die Legislative,
beteiligt sein, miteinander im Gespräch bleiben. Genau dies
wird nun bei der vom Bundesrat vorgezeichneten und von der
Kommission ausformulierten Lösung möglich.
Bis jetzt, nach unserem bisherigen System, war doch die alle
vier Jahre wieder durchgeführte Beratung der Regierungs-
richtlinien in einer parlamentarischen Richtlinienkommission
und hernach im Parlament eigentlich eine wenig befriedi-
gende, eine etwas gequälte Uebung. Ein oberflächlicher Kon-
sens der Parteien wurde hergestellt, der in der Folgezeit wenig
galt. Allfällige Richtlinienmotionen - sofern sie überhaupt
Chancen hatten durchzukommen - betrafen oft nur punktu-
elle, marginale Materien.
Die Kommissionsvorschläge wollen nun demgegenüber den
Hauptakzent bei den Fraktionen setzen, die Hauptaufgabe
den Fraktionen geben. Sie sollen sich festlegen, und zwar ver-
bindlich festlegen in schriftlichen Erklärungen, die sie unter-
einander austauschen, und sie sollen sagen, was sie wollen
und erwarten. Sie sollen ihre ureigenste Verantwortung als
Fraktionen wahrnehmen. So wird dann das Spektrum der Par-
teimeinungen im Rat deutlich, und der Bundesrat kann dann,
gestütztauf diese Auslegeordnung, nach konsensfähigen Lö-
sungen suchen und solche anstreben.
Wir haben übrigens diese Uebung einer Vorberatung der ge-

Initiative parlementaire. Planification politique
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N 
20 septembre 1990
samten Richtlinien in unserer eigenen Fraktion zu Beginn die-
ser Legislatur schon einmal versuchsweise durchgespielt. Sie
hat ausgesprochen belebend und klärend gewirkt, vor allem
auch für die neugewählten Ratsmitglieder in unserer Fraktion.
Das alles sind hinreichend viele Gründe - vor allem auch der
erreichte umfassende Konsens -, um den Anträgen Ihrer ein-
stimmigen Kommission zu folgen.
Ich bitte Sie namens der sozialdemokratischen Fraktion, dies
auch zu tun und damit einen Beitrag zu leisten zu der so drin-
gend zu wünschenden Verwesentlichung unserer parlamen-
tarischen Arbeit.
Müller-Aargau: Entweder Sie kippen unser heute praktiziertes
System der Viererkoalition im Bundesrat um und schaffen ein
klares, verfassungsmässig festgelegtes System von Regie-
rung und Opposition - meinetwegen selbst mit Schattenkabi-
nett -, oder Sie akzeptieren, dass in der Schweiz das Parla-
ment die politische Planung mitträgt. Das ist auch die Meinung
der Experten.
Nun haben wir aber in der Praxis diese übergrosse Koalition
und in der Verfassung keine klare Ausscheidung der Kompe-
tenzen, keine Gewaltentrennung bezüglich Planung, wie es im
Lehrbüchlein steht. Wir haben kein Regierungsprogramm,
sondern eine Legislaturplanung. Die vorher angesprochene
sogenannte «iterative Planung» oder «rollende Planung» rollt
nicht nur über die Grenze der Legislaturperiode hinweg, sie
rollt auch vom Bundesrat zum Parlament und von diesem zum
Bundesrat zurück. So erleben wir es jahraus, jahrein im Laufe
der Legislaturperioden. Man lebt von der Hand in den Mund
oder noch besser: Man lebt in den Tag hinein. Ich spreche die-
ses System nicht heilig. Wenn wir es aber schon haben und
fortsetzen wollen, müssen wir die beste Form der gemeinsa-
men Arbeit schaffen. Da bin ich völlig der Ansicht des früheren
aargauischen Ständerates Binder, der Initiant dieses Anlie-
gens war und damit ein klein wenig Parlamentsreform bringen
wollte, wie das Kollege Eggly zu Recht gesagt hat.
Alle paar Jahre überlegen wir uns in diesem Hohen Hause, wie
sich das Pingpongspiel zwischen Bundesrat und Parlament in
der Planung abspielen soll. Halten wir dann eine Richtlinien-
debatte im festgesetzten Modus ab, ist fast jedermann fru-
striert und fragt: Was soll das eigentlich? In mehreren Etappen
wurden schon Revisionen durchgeführt, auch die spezielle
Richtlinienkommission und das Instrument der Richtlinien-
motion oder des Richtlinienpostulats sind Resultate davon.
Und dann konzentrierte man sich auf diese Einzelanliegen
und vergass die grossen Linien. Resultat: Jedermann
wünschte sich nach der letzten Richtliniendebatte eine Aende-
rung, und so entstand die Arbeit dieser Kommission.
Im Zusammenhang mit dem Gerangel um die beste Form
stellt sich immer wieder die Frage der Verantwortung. Plant
der Bundesrat allein, so wäre er dabei zu behaften und müsste
nach vier Jahren Rechenschaft ablegen. Verfügt das Parla-
ment über das Instrument der Richtlinienmotion, kann es die
Richtlinien beeinflussen und wird damit in die Verantwortung
eingebunden. Die Minderheit muss sich nicht als in die Verant-
wortung eingebunden fühlen. Hand aufs Herz! Wer erinnert
sich heute noch, wer bei der letzten Richtliniendebatte was ge-
fordert und erreicht hat? Kann mir jemand sagen, dass sich
hier im Hause jemand für die Einhaltung des Geforderten ver-
antwortlich fühlt oder dass jemand die damaligen siegreichen
Gegner an die übernommene besondere Verantwortung erin-
nert? Kurz: Was wir jetzt haben, ist weniger als nichts, und ich
sage Ihnen warum:
Wir tun bei der Richtliniendebatte so, als ob die Richtlinien ein
Regierungsprogramm wären. Dabei ist bereits eine Einigung
der vier Regierungsparteien - der übergrossen Koalition, wie
ich sie nenne - auf die Reihenfolge oder die Dringlichkeit der
Geschäfte unmöglich.
Aus der Not heraus entsteht ein anderes Prinzip von rollender
Planung. Sie kennen es. Von Zeit zu Zeit finden sich Auser-
wählte der Regierungsparteien hinter verschlossenen Türen
im von-Wattenwyl-Haus zusammen und rollen die Pläne und
planen die Rollen. Damit entsteht die einzige sichere Mehrheit
im Nationalrat, diejenige der von der eigentlichen Planungs-
debatte Ausgeschlossenen, bestehend aus dem Fussvolk der
Regierungsparteien und der Opposition. Die Rolle der wirkli-
chen Oppositionellen, das heisst der in der Regierung nicht
Vertretenen, wird doppelt schwierig, weil sie sich bei dieser
«Wattenwyl-Kabinettspolitik» ganz ausgeschlossen fühlen
und es auch sind und die Informationen noch zusammenklau-
ben müssen - und zudem haben sie in der Finanzdelegation
keinen Zutritt, was die Tätigkeit zusätzlich erschwert.
Meine engagierte Arbeit in der Kommission entsprang dem
Wunsch, erstens mit dieser Augenwischerei von sogenannter
gemeinsamer Planung und Verantwortung aufzuräumen - das
ist schlicht eine Politlüge - und zweitens allen Fraktionen bei
der Mitwirkung die gleiche Chance zu geben. Damit entsteht
eine Art von-Wattenwyl-Gespräch zwischen Bundesrat und
Parlament einerseits und den Fraktionen andererseits, und
das Haus brauchen wir dazu nicht, aber konkrete Aussagen
und Visionen.
Die Fraktionserklärungen zum bundesrätlichen Planungsbe-
richt, zur Planungsskizze oder zum Absichtsvorprogramm -
oder wie immer Sie das nennen wollen - sind dann viel mehr
als eine Vernehmlassung, da das politische Planungscredo jo-
der Fraktion vorgängig besprochen und nachher in der sepa-
raten Grundsatzdebatte vor dem Bundesrat und mit dem Bun-
desrat ausgehandelt wird.
Die Substanz der Debatte läge nicht mehr in einigen schnell
vergessenen Richtlinienmotionen, sondern in politischen Be-
kenntnissen zur Dringlichkeitsordnung und klaren Zielvorga-
ben jeder Fraktion. Der Bundesrat kann, wie immer, tun oder
lassen, was er will - das macht er heute schon, auch mit der
Richtlinienmotion. Aber breit abgestützte Aenderungswün-
sche kann er sowenig übergehen und übersehen wie einiger-
massen eindeutige Resultate bei der Vernehmlassung, bei der
Gesetzgebung. Schliesslich sind die Bundesräte auch ihren
Fraktionen etwas verpflichtet.
Damit komme ich zum zusätzlichen Gehalt des Kommissions-
vorschlages: Ein weiterer Partner wird in die Planung einbezo-
gen: das Volk, und zwar durch die Veröffentlichungen. Vor al-
lem im letzten Jahr der Legislaturperiode wird dieses Verfah-
ren seine Wirkung haben, auch wenn wir jetzt keine spezielle
Debatte vor den Wahlen haben. Lassen Sie das Regiebuch vor
Ihrem geistigen Àuge einmal abrollen: Vor der Sommerses-
sion des letzten Jahres der Legislaturperiode erscheint das
Schwerpunktprogramm des Bundesrates. Lieber den Wahl-
sommer hinweg erscheinen in der Oeffentlichkeit die Stellung-
nahmen der Fraktionen respektive das Planungscredo jeder
Partei. Jeder Bürger kann sich zum Beispiel vor den Wahlen
vergewissern, welche Partei - sagen wir einmal 1991 bis 1995
- eine 11. AHV-Revision befürwortet oder deren Dringlichkeit
als minim einstuft und erst ums Jahr 2000 als reif ansieht. Das
wäre ein Beispiel. Man kann nachher sehen, ob eine be-
stimmte Fraktion sich selber treu bleibt. Man kann sehen, ob
der Bundesrat das Anliegen in seine Planung aufnimmt. Das
Volk hört mit.
Allein dieses Beispiel zeigt Ihnen, dass diese Form der politi-
schen Planung zur Politisierung und damit auch zur Demokra-
tisierung mehr beiträgt, als was wir vor drei Jahren praktiziert
haben. Wer Profil hat und Profil zeigen darf und will, muss die-
ses Vorgehen begrüssen.
Ich komme zum Schluss: Was die Kommission Ihnen vor-
schlägt und wozu der Bundesrat nach Zaudern und Zögern
Hand bietet, ist das absolute Minimum dessen, was noch un-
ter dem Titel Legislaturmitplanung der eidgenössischen Räte
ablaufen kann. Wenn Sie dazu nicht bereit sind, können Sie ru-
hig die Planung dem Bundesrat überlassen und die Richtlini-
endebatte absetzen. Das abgetakelte Parlament der schwei-
zerischen Eidgenossenschaft braucht nämlich dann auch
keine Reformen mehr, da es sich ja selber immer überflüssiger
macht.
Die LdU/EVP-Fraktion empfiehlt Ihnen, im Sinne eines Versu-
ches - weil das alles nämlich immer Versuch ist, wir ändern
das Verfahren meistens etwa alle vier bis acht Jahre -, einstim-
mig Zustimmung zum Vorschlag der Kommission.
Reich: Das Thema politische Planung scheint weder für unse-
ren Bundesrat noch für dieses Parlament ein besonderer Hit
zu sein. Wir diskutieren auf der Basis eines Postulats, das 1982

20. September 1990 
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1471
Parlamentarische Initiative. Politische Planung
eingereicht wurde. Der Bundesrat hat sich damals nicht weni-
ger als vier Jahre Zeit gelassen, um einen Bericht zu erstellen.
Wir debattieren heute, 1990, auf der Basis von Kommissions-
vorschlägen, die in ihrer Substanz Ende 1987 zustande ge-
kommen sind.
Woher kommt diese Zurückhaltung, woher kommt diese Inter-
esselosigkeit? Ich nehme an, dass es einerseits damit zusam-
menhängt, dass bei den Richtliniendebatten keine konkreten
Entscheidungen anstehen - dieses Parlament wird offenbar
nur aufmerksam, wenn es tatsächlich um konkrete Be-
schlüsse geht -, und anderseits hängt es sicherlich auch da-
mit zusammen, dass politische Planung in unserem etwas be-
sonders gearteten politischen System nicht so ganz leicht zu
bewerkstelligen ist.
Wir arbeiten in einem System, bei dem die letzte Entschei-
dungsbefugnis beim Volk liegt. Wir arbeiten als Parlament in
einem Vielparteiensystem mit wechselnden Mehrheiten und
einer immer deutlicheren Polarisierung in wichtigeren Grund-
satzfragen, wobei diese Polarisierungen auch nicht mehr zum
vornherein an die alten, hergebrachten Parteigrenzen gebun-
den sind. Im Gegensatz zu rein parlamentarischen Systemen
mit Mehrheit und Minderheit haben wir also ganz sicher objek-
tiv gesehen grössere Schwierigkeiten, längerfristige Ziele zu
formulieren.
Wir pflegen aber auch einen extremen Individualismus. Wir
sind Weltmeister in der Formulierung von persönlichen Vor-
stössen, die natürlich die Strukturierung der längerfristigen
Planung auch wieder ständig in Frage stellen. Der heutige
Stand der Richtlinien der Legislaturzielplanung ist dadurch ge-
kennzeichnet, dass wir im Prinzip nur Inventarisierungen lau-
fender oder unmittelbar bevorstehender Gesetzgebungsver-
fahren berücksichtigen. Wir verzichten auf wesentliche pro-
spektive Akzente und Aspekte. Wir diskutieren auch keinerlei
Resultate von sogenannt zielsuchenden Aktivitäten der Regie-
rung. Die einzigen echten Planungsakzente, die diesen Na-
men verdienen, sind Ansätze zur Strukturierung im Sinne von
Prioritätssetzungen. Der Mangel an ernsthaften Ansätzen ei-
ner rollenden Planung ist ebenso offensichtlich wie der Man-
gel einer echt begleitenden Kritik des Planungsvollzugs. Ein
Beweis dafür besteht darin, dass das Instrument des ausführli-
chen Zwischenberichtes zu den Legislaturplänen als eigen-
ständiges parlamentarisches Geschäft schon verjähren wie-
der abgeschafft worden ist. Das ist planungstechnisch schon
deshalb problematisch, weil sich die zeitlichen Abläufe der
Verwirklichung von Planungsvorhaben in den letzten drei
Jahrzehnten gewaltig ausgedehnt haben. Es ergibt sich ein
Zustand ständiger, stafettenähnlicher Weitergaben von Pen-
denzen, nicht nur zwischen Parlamentariergenerationen, son-
dern auch zwischen sich ablösenden Regierungs- und Ver-
waltungsequipen.
Krönung des Ganzen ist eine Misere rund um die Richtlinien-
debatten, die sich vor leeren Bänken und Tribünen abspielen
und damit im Grunde genommen als unwürdig bezeichnet
werden müssen.
Das Ganze könnte man erledigen, indem man sagen würde:
Planung kann in unserem System nur Sache der Regierung
sein; aber Planung der Regierung allein kann auch nicht funk-
tionieren, denn zur politischen Planung gehört auch der Reali-
sierungsaspekt, wo das Parlament zum Zuge kommen soll.
Darum kommen wir nicht darum herum, im Sinne unseres Sy-
stems der kooperativen Gewalten auch im Bereich der Richt-
linienplanung zusammenzuarbeiten.
Zu den Anträgen der Kommission: Sie gehen zusammenge-
fasst von mehreren Prämissen aus.
Erste Prämisse: Politische Planung lässt sich in unserem Sy-
stem weder für den Bundesrat noch für das Parlament als ver-
bindlich erklären. Es sind nur Marschrichtungen, die angege-
ben werden. Wir müssen beim bisherigen System der Regie-
rungsrichtlinien als einem Führungsinstrument bleiben, wel-
ches periodisch die Pendenzen inventarisiert und damit für
den politischen Apparat wie für die Oeffentlichkeit ein biss-
chen Transparenz erstellt.
Zweite Prämisse: Das Parlament ist weder von seinen Kapazi-
täten noch von seiner politischen Zusammensetzung noch
von seiner Mentalität her in der Lage, selbst umfassende Richt-
linienarbeit zu betreiben. Die Formulierung der Legislaturziele
ist und bleibt Sache von Regierung und Verwaltung.
Dritte Prämisse: Politische Planung der Regierung kann nicht
im Alleingang erfolgen, sie muss unter Einbezug des Parla-
mentes realisiert werden. Ein Planungsdialog ist zwingend nö-
tig.
Fazit: Das heutige System kann im Grundsatz nicht durch ein
anderes ersetzt werden. Da aber anderseits die bisherige
Durchführung ganz und gar nicht befriedigt, geht es um eine
Verbesserung der Durchführung dieser Richtlinienpolitik.
Aber wie soll diese Verbesserung erfolgen?
Heute spielt sich die Diskussion zunächst in einer Kommission
ab, die zum Teil aufgrund von Zusatzinformationen von Bun-
desrat und Verwaltung interessante Gespräche durchführt.
Politisch wirklich relevant ist dabei wohl bloss die Legislaturfi-
nanzplanung als Leitplanke für die anschliessende Arbeit von
Finanzkommission und Finanzdelegation. Das Ganze erbringt
einen sehr massigen Aenderungseffekt, gelegentlich findet
eine kleine Straffung oder Aenderung in die Prioritätsliste Ein-
gang. Die Plenardebatten sind ohne jeglichen politischen
Glanz, sind reine Routinegeschäfte im Klima «Nützt's nüt, so
schadt's nüt».
Wo aber liegt denn die eigentliche politische Kraft für die For-
mulierung von Leitplanken für die Legislatur? Die Antwort
kann aufgrund bisheriger Erfahrungen nur lauten: Diese politi-
sche Kraft liegt in den Fraktionen. Also soll die Vorbereitung
der Plenardebatten auch dorthin verlegt werden. Das ist der
Grundgedanke unserer Anträge. Wenn die Verantwortung for-
mell bei den Fraktionen liegt, bin ich überzeugt, dass die Frak-
tionen diese Verantwortung auch wahrnehmen. Der gegen-
wärtige Zustand lauer Kenntnisnahme muss überwunden wer-
den. Wenn die Fraktionen wirklich in die Pflicht genommen
werden, besteht Aussicht auf klarere politische Akzentsetzun-
gen, auf grössere Aussagekraft der Debatten auch gegenüber
dem Bundesrat. Es besteht auch die grössere Chance, dass
wirklich noch Impulse mit hineinkommen.
Das Gewicht der Fraktionserklärungen, wie wir sie vorschla-
gen, ist zweifellos grösser als jenes der Berichterstattung einer
noch so fleissigen Richtlinienkommission, die notgedrungen
einen gemeinsamen Nenner wiedergibt - einen gemeinsa-
men Nenner, der ebenso notgedrungen sehr schmal sein
muss.
Folgerichtig schlagen wir auch die Preisgabe der Richtlinien-
motion vor, denn das Hauptgewicht muss bei den Fraktionser-
klärungen liegen. Die bisherigen Erfahrungen mit diesen
Richtlinienmotionen sind im Grunde genommen penibel. Ihr
Gewicht ist womöglich noch kleiner als dasjenige der norma-
len Motionen. Sie verschwinden postwendend in Schubladen,
werden irgendwann, aber ganz sicher nicht in konkretem Zu-
sammenhang mit der Legislaturplanung behandelt.
Die von der Kommission zusätzlich vorgeschlagene jährliche
Berichterstattung des Bundesrates ist als Ansatz zu einer be-
gleitenden Planungsdiskussion gedacht. In der Behandlung
sind die beiden Räte relativ frei. Es sollen keine Debatten nur
um des Debattierens willen veranstaltet werden. Aber der Auf-
trag an die Regierung zu diesen jährlichen kurzen Berichten ist
doch ein sanfter Zwang, sich alljährlich mit dem Fortgang der
Geschäfte auseinanderzusetzen und damit auch Gelegenheit
zu bieten, allenfalls neue Erkenntnisse oder Veränderungen in
den ursprünglichen Planungsvoraussetzungen zu signalisie-
ren und zu diskutieren. Dies ist schlicht und einfach ein weite-
rer Versuch, die Richtlinien vermehrt zu einem echten politi-
schen Thema zu machen, nicht mehr und nicht weniger.
Wenn die SVP in diesem Zusammenhang einen quasi ersten,
unvermeidlichen Schritt in Richtung definitiver Professionali-
sierung des Parlaments sieht, so kann ich das ganz einfach
nicht verstehen. Wie oft verrennen wir uns im Laufe der Legis-
laturen in Einzelprobleme, diskutieren Stunden um Stunden
über nur partikulär interessierende Aspekte! Wie kommen wir
dazu, diese ganze Richtlinienkonzeption noch mehr abzuwer-
ten, einfach sozusagen unter den Tisch gleiten zu lassen? Wir
haben doch vor uns selbst und auch vor der Oeffentlichkeit die
Verantwortung, uns wenigstens einmal in vier Jahren politisch
relevant Rechenschaft darüber zu geben, wohin die Reise
geht! Um nichts mehr und um nichts weniger.geht es hier.

Initiative parlementaire. Planification politique
1472
N 
20 septembre 1990
In diesem Sinne bitte ich Sie, diesem neuen Versuch zuzustim-
men und die Anträge der Kommission abzusegnen.
Frau Segmüller: Es muss unser aller Anliegen sein, die politi-
sche Führung in diesem Land zu stärken, und zwar auf den je
dazu vorgesehenen Ebenen, genau so wie auch das Zusam-
menspiel, das Zusammenwirken dieser Ebenen. Das betrifft
die Regierung, das betrifft die Parteien, das betrifft das Parla-
ment.
Es ist in der Tat so, wie es von verschiedenen Rednern geäus-
sert wurde: Es geht darum, dass wir nicht nur bloss von Sach-
geschäft zu Sachgeschäft hüpfen, sondern vermehrt die lang-
fristige politische Planung gewichten und ihr den notwendi-
gen Platz einräumen.
Die Führung stärken heisst also, die Stellung der Regierung
wie des Parlaments stärken. Die politische Planung, so wie wir
sie heute verstehen, ist ja noch nicht sehr alt. Das Verfahren,
diese Richtlinien zu behandeln, haben wir auch im Laufe der
letzten Jahre verschiedentlich geändert. Das bedeutet, dass
wir beim Versuch, die Stellung des Parlamentes in diesem Pro-
zess zu definieren, noch nicht die ideale Lösung gefunden ha-
ben. Wir suchen diesen Weg.
Es scheint mir auch bezeichnend, dass bei der Einführung der
Richtlinien 1968 keine Kommissionen, keine Vorstösse vorge-
sehen waren. Erst nachdem sich dieser Weg ohne Kommis-
sionen als wenig ergiebig und als schlecht praktikabel erwie-
sen hatte, wurde dann - wie im Bericht zur Reform des Parla-
ments festgehalten - empfohlen, eine Kommission einzuset-
zen. Es wurde zudem das Instrument der Richtlinienmotion
eingeführt.
Wir haben auch weiter gesucht, wie wir die Stärkung der Stel-
lung des Parlamentes bewerkstelligen könnten. Wir haben
vom Bundesrat einen Zwischenbericht gefordert, worin er uns
laufend, d. h. nach zwei Jahren, Bericht erstatten muss, nicht
nur alle vier Jahre. Wir sind aber selber rasch zum Schluss ge-
kommen, dass das nichts bringt. Wir haben den Zwischenbe-
richt, kaum eingeführt, wieder abgeschafft. Das zeigt auch,
dass wir auf dem Weg sind. Wir haben die ideale Form noch
nicht gefunden.
Wo findet heute frühzeitig das Gespräch statt über die Ziele ei-
ner kommenden Legislatur, über die Richtlinien, wo findet der
Dialog statt? Es sind im besonderen die Bundesratsparteien-
gespräche, die von-Wattenwyl-Gespräche.
Natürlich ist da jeweils ein kleiner Kreis der Parlamentarier di-
rekt einbezogen. Aber es liegt an den Fraktionschefs und Par-
teipräsidenten, es liegt an den Fraktionen, hierfür den Dialog
innerhalb der Fraktion zu sorgen. Ich kann Ihnen versichern,
bei uns funktioniert das.
Die CVP ist durchaus dafür, dass man die Stellung des Parla-
mentes im Dialog mit dem Bundesrat stärkt und dass man ei-
nen Weg sucht und findet, diese Mitwirkung des Parlamentes
bei der politischen Planung zu verbessern. Aber wir sind
ebenso überzeugt, dass es dazu keine Gesetzesänderung
braucht, gerade weil wir auf dem Weg sind. Ich habe mich bei
Bundeskanzler Buser vergewissert, welche Schritte der Ihnen
vorliegenden Gesetzesänderung ohne eine Gesetzesände-
rung nicht einführbar wären, also wo wir uns zwingend ein ge-
setzliches Korsett geben müssen. Es gibt keine solchen
Zwänge. Wir können aus freien Stücken, in Vereinbarungen
unter den Fraktionen, unter den Parteien, dieses Vorgehen be-
schliessen und durchführen, und wir könnten damit eine Ver-
suchsphase für diesen Schritt einleiten, ohne dass wir uns vor
diesem Haus nach zwei, drei Jahren, falls sich das nicht be-
währt, wieder mit einer Gesetzesänderung davon befreien
müssen. Das ist es, was mich an dieser Vorlage stört. Im
Grundsatz habe ich nichts dagegen, überhaupt nichts, dass
wir nach Wegen suchen, uns besser in diese Planung einzu-
bringen. Aber bitte verschonen wir uns vor einem unnötigen
gesetzlichen Korsett.
Dass wir durchaus flexibel in der Lage sind, auf die Erforder-
nisse der Zeit zu reagieren, beweisen wir selber in dieser Ses-
sion. Denken Sie an das Geschäft Hypothekarzinserhöhung.
Ich gehe davon aus, dass wirklich in jeder Fraktion an den
Fraktionssitzungen bereits zweimal dieses Geschäft diskutiert
wurde, bevor die Kommissionen ihre Arbeit aufgenommen ha-
ben. Es war mindestens bei uns so der Fall. Der Dialog zwi-
schen den Kommissionsmitgliedern und der Fraktion funktio-
niert. Der Dialog mit dem Bundesrat funktioniert. Haben wir
denn dazu eine Gesetzesänderung gebraucht? Die Antwort
wissen Sie selber.
In diesem flexiblen Sinne, ohne uns Zwang aufzuerlegen,
möchte ich, dass wir den Weg zu einer verbesserten Integra-
tion des Parlamentes finden. Die CVP sagt daher nein zum vor-
geschlagenen Weg, aber durchaus ja zum Ziel einer verbes-
serten Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Pla-
nung.
In diesem Sinne empfehle ich Ihnen Ablehnung der Vorlage.
Tschuppert: Planung ist primär vorausschauend. Die Ge-
schäftsprüfung hingegen hat nach hinten zu schauen und zu
beurteilen, was geschehen ist. Planung ist auch mehr poli-
tisch, während Kontrolle eher sachlich geprägt ist. Trotzdem
sind aus der Sicht der Geschäftsprüfungskommission zwei
Bemerkungen zum vorliegenden Geschäft zu machen:
1. Sowohl die Legislaturplanung wie die jährlichen Zwischen-
berichte werden auch in Zukunft Hinweise auf die bisherige
Verwirklichung enthalten. Sie sollen Rechenschaft ablegen
über die Art und Weise, wie der Bundesrat seine Politik vollzo-
gen hat. In diesen Berichtsteilen können wertvolle Hinweise
für die Kontrolle der Geschäftsführung des Bundesrates ent-
halten sein. Wir verstehen die neue Regelung so, dass die Be-
richte des Bundesrates inskünftig als Planungsdokument nur
noch durch die Fraktionen geprüft werden sollen. Als Unter-
lage, die bei der Geschäftsprüfung verwendet werden kann,
werden sie aber weiterhin den Geschäftsprüfungskommissio-
nen bei der Prüfung der Vergangenheit nützlich bleiben. Ich
möchte Sie darauf hinweisen, dass der heutige Bericht über
den Vollzug der Legislaturplanung im Teil «Bundeskanzlei»
des Geschäftsberichtes auf Verlangen der Geschäftsprü-
fungskommission so ausgebaut worden ist, dass er heute ei-
nen interessanten Teil des Geschäftsberichtes darstellt.
Der Geschäftsbericht und der Bericht über den Vollzug der Re-
gierungsrichtlinien lassen sich in der Praxis nicht scharf von-
einander abtrennen. Wenn der Bundesrat seine Legislatur-
ziele nicht erfüllt, gerät er mit der Abschreibung von Postulaten
im Geschäftsbericht in den Rückstand. Wenn unerwartet neue
Probleme auftreten, führt dies zu einem Anwachsen der Arbeit,
über die im Geschäftsbericht zu orientieren ist. Und wenn der
Bundesrat die Motion zu einem Bankengesetz, das in der Le-
gislaturplanung vorgesehen worden ist, als unerfüllbar ab-
schreiben will, stellt er diesen Antrag im Geschäftsbericht. In
diesem Sinne wird sich die Geschäftsprüfungskommission
auch im Rahmen der Aussprache zur Legislaturplanung und
zu den Zwischenberichten äussern, wenn sie aufgrund eines
Vergleichs von Geschäftsbericht und Legislatur oder Zwi-
schenbericht zu Feststellungen gelangt, die sie im Rat vortra-
gen will.
2. Darüber hinaus stellt sich grundsätzlich die Frage, ob die
Spaltung von Geschäftsbericht und Rechenschaftsbericht
zum Zweck der Legislaturplanung richtig ist. Der Geschäfts-
bericht sollte nach unserer Bundesverfassung Artikel 102 Zif-
fer 16 ein Bericht über den Zustand der Eidgenossenschaft
sein, was er heute keineswegs ist. Vielleicht wäre es besser,
der Geschäftsbericht würde so weit auf das Wesentliche kon-
zentriert, dass er nichts anderes darstellen würde als einen
ausgebauten Zwischenbericht zur Legislaturplanung. Denn
woran sollen wir den Geschäftsbericht des Bundesrates mes-
sen? Sicher an der gesamten Gesetzgebung, die der Bundes-
rat zu vollziehen hat, und an den parlamentarischen Vorstös-
sen, die von ihm Massnahmen verlangen. Einigermassen zu-
sammenhängend lässt sich das jedoch nur beurteilen, wenn
von Richtlinien der Regierungspolitik her gesagt werden kann,
welche Aufgaben wichtig und dringlich, welche weniger nötig
sind. Der Geschäftsbericht ist also letztlich ein Vollzugsbericht
zu den Regierungsrichtlinien.
Ich stelle keinen Antrag und schlage vor, dass wir die neue Re-
gelung einmal in der Praxis wirken lassen. Es ist aber denkbar,
dass wir nach einiger Zeit das Verhältnis von Richtlinienbericht
und Geschäftsbericht neu regeln müssen. Wir werden darauf
zurückkommen, falls sich dies als nötig erweist.

20. September 1990 
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1473
Parlamentarische Initiative. Politische Planung
Reich: Frau Segmüller, ich möchte Ihnen nicht zu nahe treten,
aber Ihr Votum schien mir ein bisschen unter dem Motto zu
stehen: «Es soll etwas geschehen, aber es darf nichts passie-
ren.»
Natürlich könnten wir auch auf der Basis der gegenwärtig gel-
tenden Ordnung bessere Arbeit leisten. Aber ich frage Sie:
Warum haben wir es denn bisher nicht getan? Ich würde mei-
nen, ein kleiner Stups, ein bisschen sanfter Zwang kann hier
wirklich nichts schaden. Und wenn Sie sagen, wir könnten
noch weiter Erfahrungen sammeln: Wollen Sie denn weitere
acht Jahre lang in diesem Stil weitermachen - mit Richtlinien-
debatten, für die wir uns eigentlich schämen müssen?
Ich bitte Sie wirklich, den Kommissionsanträgen zu folgen.
Frau Uchtenhagen, Berichterstatterin: Ich danke für die allge-
mein gute Aufnahme der Anträge der Kommission.
Wenn der Bundesrat seine Regierungsrichtlinien publiziert,
gibt es für das Parlament theoretisch vier Möglichkeiten der
Mitwirkung. Das steht in diesem Bericht: Diskussion, eine Er-
klärung des Parlamentes abgeben oder Genehmigung und
Entscheid. Wir sind mit dem Bundesrat alle einig, dass für un-
ser politisches System mit seinen wechselnden Mehrheiten,
mit der Möglichkeit, dass auch das Volk interveniert und neue,
wichtige Akzente setzt, «Genehmigung» und «Entscheid» un-
möglich sind. Es geht nur darum: Wollen wir einfach diskutie-
ren, oder soll es in irgendeiner Form eine Parlamentserklä-
rung geben?
Nun gibt aber auch «die Parlamentserklärung» Schwierigkei-
ten, und darüber ist der Ständerat gestolpert. Man hatte
grosse Sympathien für eine Erklärung und hat dann festge-
stellt, dass bei unserem System auch eine solche Planungser-
klärung fast nicht denkbar ist, weil bei uns alle Parteien, zum
Teil sogar als Regierungspartei, integriert sind und eine solche
Erklärung entweder die Unterschiede zudeckt, eine Minorität
vergewaltigt oder unehrlich und sehr, sehr vage wird.
Wir haben lange darüber nachgedacht: Wie könnte man statt
dieser - entschuldigen Sie - sinnlosen Diskussionen vorge-
hen? Ich bin fast zwanzig Jahre im Parlament und habe alle
diese Diskussionen um Reformen miterlebt. Jedesmal nach
der Regierungsrichtliniendebatte haben wir die schlechteste
Kritik in den Zeitungen lesen können, und auch wir haben uns
ein bisschen geschämt. Jeder hat irgend etwas gesagt. Die
Fraktionen hatten noch keine echte Stellungnahme. Es war
ein wildes Durcheinander. Wenn wir nun eine kleine Reform
vorschlagen, dann mit zwei Zielen:
Wir möchten das, was Herr Sager als unmöglich anschaut,
dessen Fehlen wir aber alle als Manko empfinden, nämlich
dieses horizontale Wissen, wieder etwas mehr in diesen Rat
einbringen. Woran leiden die meisten unter uns? Wir leiden
daran, dass wir selten eine wirklich grundsätzliche Debatte
über irgendein wichtiges Problem haben. Wir zerreiben uns
bei Detailfragen und dort noch bei Detailmeinungen. Grund-
sätzliches kommt kaum je zur Sprache.
Die Legislaturziele des Bundesrates sind die einzige Möglich-
keit, wo wir uns politisch Gedanken machen können, was wir
eigentlich wollen und was in den nächsten vier Jahren reali-
siert werden soll, und das ist für uns eine grosse Chance. Aber
es ist keine Chance, wenn jeder einzelne von uns sagt, was er
in diesen vier Jahren nun gerne hätte und was ihm bei den
Bundesratsrichtlinien nicht passt. Es ist auch keine Chance,
wenn wir versuchen würden, uns zu einigen, denn wir haben in
Gottes Namen unterschiedliche Positionen, wir gehören un-
terschiedlichen Fraktionen an. Dafür ist es eine grosse
Chance für die Fraktion, sich mit grundsätzlichen politischen
Fragen auseinanderzusetzen. Wir haben das in der sozialde-
mokratischen Fraktion in kleinen Arbeitsgruppen einmal ge-
macht, und das war ein sehr, sehr grosser Erfolg, weil es vor
allem die neugewählten Mitglieder voll in die Fraktion integriert
hat - man hat sich kennengelernt, man hat miteinander disku-
tiert, man hat zusammen gearbeitet. Und nun wäre das Ziel,
dass die Fraktionen dann eine Planungserklärung abgeben -
respektive eine Fraktionserklärung, wie wir sie nennen.
Zur Mehrbelastung. Natürlich braucht es dazu eine Fraktions-
sitzung mehr. Aber ich könnte mir vorstellen, dass diese
grundsätzlichen Debatten in den Fraktionen dann eben die
Plenumsdiskussion kanalisieren. Dort braucht es keine offene
Diskussion mehr, wo jeder geht und irgend etwas sagt; son-
dern die Fraktionen haben die Möglichkeit, noch einmal kurz
zu sagen, was ihnen wichtig ist, wieso sie vielleicht mit den an-
deren Erklärungen nicht einverstanden sind, wo man vielleicht
zusammenarbeiten könnte und wo es grundsätzliche Differen-
zen gibt. Es wäre also eine kurze organisierte Debatte, die Zeit
spart, aber gleichzeitig die Fraktionen stärkt. Ich glaube also
nicht, dass es eine grosse Mehrbelastung ist. Wir haben ja
heute auch Sekretariate, die uns selbstverständlich bei diesen
Fraktionserklärungen helfen.
Noch zwei, drei Dinge: Frau Segmüller, ich muss sagen, dass
ich etwas befremdet bin. Sie waren zwar Mitglied der Kommis-
sion (sie geht jetzt, das war auch in der Kommission ständig
der Fall, sie war eigentlich nie anwesend. Entschuldigen Sie,
wenn ich jetzt das ganz offen sage). Am Schluss standen alle
CVP-Mitglieder voll hinter uns und unterstützten uns. Frau
Segmüller erklärte mir aber nachher, sie sei eigentlich nicht
damit einverstanden, obschon die Beschlüsse einstimmig ge-
fasst worden waren. Natürlich hat Frau Segmüller als Partei-
präsidentin die Möglichkeit, an den Bundesratsparteienge-
sprächen und den von-Wattenwyl-Gesprächen zu partizipie-
ren. Das gibt ihr ein vermehrtes Mitspracherecht. Ich finde das
völlig richtig, aber ich würde es genauso richtig finden, dass
die Fraktionsmitglieder mitgestalten und mitdiskutieren könn-
ten, einbezogen würden, dass gerade am Anfang einer Legis-
laturperiode die Fraktion eine Möglichkeit der Integration be-
kommt. Auch bei uns ist das gegenseitige Kennenlernen, die
Integration sehr schwierig.
Herr Tschuppert: Herr Reich hat die Antwort bereits gegeben.
Wir wollen bei dieser Berichterstattung vor allem die prospek-
tive Stellungnahme des Bundesrates. Wir möchten, dass er
sagt: Die Regierungsrichtlinien konnten da und dort nicht er-
reicht werden, wir müssen deswegen für die Zukunft andere
Zielsetzungen setzen. Das wird wichtiger, jenes weniger wich-
tig. Wir möchten keine riesigen Debatten über diese kurzen
Berichte des Bundesrates, nur wenn etwas ganz Neues, Aus-
serordentliches passiert, bei dem dann tatsächlich die Fraktio-
nen wieder diskutieren sollten, ob sie mit diesen neuen Stel-
lungnahmen einverstanden seien. Ich möchte Sie bitten, die-
sen Versuch zu wagen.
Eine letzte Bemerkung zur GPK. Es geht ja nicht darum, dass
eine Kommission der GPK irgendeine Kompetenz wegnimmt,
sondern es ist das Plenum, wir alle sind es, die hier mitgestal-
ten sollen. Es geht also nicht um eine Konkurrenz zu anderen
Kommissionen.
Wagen wir doch diese kleine Reform. Zugegeben, wenn es
wieder nicht klappt, müssen wir vielleicht in acht Jahren wieder
etwas Neues suchen. Wir suchen seit mindestens fünfzehn
Jahren eine Lösung für dieses Problem. Aber Ihre Kommis-
sion glaubt, dass man mit den Fraktionserklärungen einen
neuen und relativ einfachen Weg beschreitet, der sich für das
Parlament sehr gut auswirken kann.
Ich bitte Sie, den Anträgen der Kommission zuzustimmen.
M. Cotti, rapporteur: Je me limite à quelques remarques se
rapportant aux arguments qui ont été présentés par ceux qui
sont contre la petite réforme de procédure qui vous a été pro-
posée par la commission. Je prends acte du fait que la planifi-
cation n'est pas remise en cause et qu'il s'agit simplement de
discuter s'il faut adopter les normes que la commission vous a
soumises.
En ce qui concerne les arguments de M. Sager: travaux sup-
plémentaires pour le Parlement, impossibilité de charger ulté-
rieurement un Parlement de milice et, par conséquent, mise
en danger de ce dernier, je crois pouvoir dire que les normes
qu'on vous propose n'alourdissent pas les tâches du parle-
mentaire, mais au contraire les simplifient. Le Parlement de mi-
lice pourra être maintenu s'il s'occupe de politique dans les
domaines essentiels, s'il est à même de planifier, de distinguer
l'essentiel du secondaire. Les spécialistes du Parlement fini-
ront dans les commissions ad hoc qui s'occuperont d'un pro-
blème particulier, mais les questions essentielles doivent faire
l'objet de l'attention du Parlement et des Partis, c'est-à-dire
des groupes politiques. De ce point de vue, la réforme est

Initiative parlementaire. Planification politique
1474
N 
20 septembre 1990
donc très positive. Nous sommes dans un régime de «partito-
cratie» où les idées personnelles deviennent publiques en
passant par le biais du Parti, du groupe politique. Elles devien-
nent un acquis de la Confédération, lorsque la confrontation
des acquis des différents Partis ont débouché sur un compro-
mis ou, si vous préférez, sur un résultat. Si la réforme va dans le
sens de donner plus de compétence aux groupes politiques,
elle va certainement dans la bonne direction.
Mme Segmüller vient de nous dire que tout fonctionne parfai-
tement et qu'il n'est donc pas question de procéder à des
changements, même de portée limitée. Eh bien, je ne suis pas
tout à fait d'accord avec l'affirmation selon laquelle tout fonc-
tionne parfaitement. Cela fonctionne, joue! Mais cela ne nous
empêche pas de chercher à faire un peu mieux que jusqu'à
présent. Si les choses fonctionnent en dehors des normes
fixées, tant mieux! Mais ce n'est pas une raison suffisante pour
ne pas adapter les normes au fonctionnement que nous avons
adopté par habitude ou par consensus. De ce point de vue, je
trouve - permettez-moi une petite pointe polémique, Madame
Segmüller- que l'exemple que vous nous avez cité se rappor-
tant aux taux hypothécaires ne reflète certainement pas une
bonne communication entre le gouvernement, le Parlement,
la Banque nationale, etc. Là, les choses n'ont vraiment pas
fonctionné. Je dois vous dire que j'ai été informé de l'existence
du projet d'arrêté urgent du Conseil fédéral -jene sais pas si la
poste au Tessin fonctionne plus lentement qu'ailleurs - par la
presse, la radio et la télévision. A ce propos, il faudrait peut-
être rechercher d'autres exemples.
Pour conclure, je vous prie de bien être conscients que nous
ne changeons rien de fondamental. Nous améliorons un petit
peu la procédure. Nous donnons aux partis la possibilité de
s'occuper de ces objets en leur donnant leur vraie position
dans un débat très important, la mise au point du programme
politique, et nous voulons qu'au sein des partis les parlemen-
taires aient la possibilité de jouer un rôle plus important.
Frau Segmüller: Ich muss hier doch ein paar Dinge richtigstel-
len. Ich fange hinten an.
Zum einen stimmt das, was Herr Cotti über die Nichtkommuni-
kation im Vorfeld des vorliegenden Bundesbeschlusses be-
züglich Hypothekarzinse gesagt hat, durchaus. Ich habe auch
nicht darauf Bezug genommen. Aber jetzt stelle ich fest, dass
das intensive Gespräch zwischen allen Parteien und allen be-
teiligten Instanzen sehr intensiv funktioniert. Das ist g ut so und
soll uns eine Lehre sein; in Zukunft muss dieses Gespräch
eben vorher und in allen Stadien stattfinden. Das ist das eine.
Mein Vergleich ist also durchaus richtig. Man muss ihn bloss
so interpretieren, wie ich ihn gemeint habe.
Zum ändern, zur Rolle der Bundesratsparteiengespräche und
der Frage, ob heute alles zum besten bestellt sei: Nein, es ist
nicht zum besten bestellt. Auch da unterschiebt man mir
Dinge, die ich nicht gesagt habe. Ich sage: Man kann, man soll
verbessern, aber wir können das aus freien Stücken tun, oder
wir können das aus dem Forum der Bundesratsparteienge-
spräche oder aus der Fraktionspräsidentenkonferenz heraus
beschliessen, wir können Versuchsperioden festlegen, wir
können sagen, dass wir das jetzt für ein oder zwei Jahre so
machen wollen, und dann können wir es ändern, wie sich die
Dinge eben aus den Erfahrungen ergeben. Wogegen ich mich
wehre, ist das Korsett, das uns hier Zeit verlieren lässt und das,
wenn wir etwas ändern müssen, wieder ein öffentliches
Schauspiel bietet, als ob wir nichts Wichtigeres zu beschlies-
sen hätten. Politische Planung ist zu wichtig, als dass wir mit
Gesetzesänderungen uns starre Korsetts auferlegen könnten.
Bundeskanzler Buser: Nur kurz noch zwei Worte zum Stand-
punkt des Bundesrates. Gemäss Bericht könnte sich der Bun-
desrat mit der geltenden Ordnung durchaus abfinden. Er ver-
steht aber die Wünsche des Parlaments, die in den Kommis-
sionen geltend gemacht worden sind - in der ständerätlichen
ohne Erfolg, hier, in Ihrer Kommission, mit mehr Erfolg -, die
Wünsche nach vermehrter Mitsprache bei der politischen Pla-
nung, und er verschliesst sich diesen Wünschen auch nicht; er
hat von diesen Anträgen mit Zustimmung Kenntnis genom-
men. Seines Erachtens - man kann das ruhig sagen - sind die
Anträge, die Ihnen die Kommission unterbreitet, wohlüberlegt
und durchdacht. Wenn man von einem absoluten Minimum
spricht, ist das natürlich ein persönlicher Standpunkt. Ich
würde eher sagen:
Erstens sind sie unserem schweizerischen Regierungssystem
adäquat.
Zweitens ist der Vorteil, den sie bieten, dass sie vermehrt den
politischen Charakter der Richtlinien der Regierungspolitik un-
terstreichen, indem die Fraktionserklärungen in den Vorder-
grund gestellt werden.
Drittens: Die vorgeschlagenen Neuerungen führen zu einem
intensiveren Gespräch zwischen Exekutive und Legislative.
Ob man von einer begleitenden Planung im engeren Sinne
sprechen kann, darüber kann man diskutieren. Tatsache ist,
dass das Gespräch intensiviert wird.
Viertens: Die Mehrbelastung, die sie sowohl für den Bundesrat
wie für das Parlament bringen, sind im Gegensatz zu früheren
Anträgen, die zwar idealer gewesen wären, die aber wahr-
scheinlich zu einer fast nicht mehr zu bewältigenden Bela-
stung des Bundesrates und des Parlamentes geführten hät-
ten, erträglich.
Der Bundesrat beantragt Ihnen, diesen Anträgen der Kommis-
sion zuzustimmen. Was die kritischen Voten betrifft - wie bei-
spielsweise die Ablehnung von Herrn Sager und von Frau
Segmüller oder die Skepsis von Herrn Müller-Aargau und von
Herrn Reich -, möchte ich bemerken: Vergessen Sie nie •-• wir
erarbeiten jetzt bereits wieder die neuen Richtlinien, die Ihnen
in der nächsten Legislaturperiode unterbreitet werden -, dass
wir nicht in einer parlamentarischen Demokratie leben. Wir ha-
ben kein Mehrheits- und Minderheitssystem. Infolgedessen
können die vom Bundesrat unterbreiteten Richtlinien auch
nicht ein Regierungsprogramm im Sinne des Paktes, wie man
es in den parlamentarischen Demokratien kennt, sein. Es ist
eine einseitige Erklärung des Bundesrates, und das Parla-
ment nimmt davon Kenntnis, kritisiert oder stimmt zu, je nach-
dem, wie es die Sache politisch beurteilt. Was man auch än-
dern mag: Entscheidend ist, dass das Parlament immer das
letzte Wort hat. Sie haben das letzte Wort bei der Diskussion
des Ihnen unterbreiteten Programmes, und Sie haben das
letzte Wort bei jeder einzelnen Vorlage, die nachher unterbrei-
tet wird. Das scheint mir entscheidend.
In diesem Sinne bitte ich Sie, den Anträgen der Kommission
zuzustimmen.
86.075
Antrag der Kommission
Kenntnisnahme vom Bericht
Proposition de la commission
Prendre acte du rapport
Angenommen - Adopté
88.237
Antrag der Kommission
Eintreten
Proposition de la commission
Entrer en matière
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
A. Geschäftsverkehrsgesetz
A. Loi sur les rapports entre les conseils
Titel und Ingress, Ziff. l, Art. 45 Abs. 5,45bis, 45ter, Ziff. II
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf der Kommission
Titre et préambule, eh. l, art. 45 al. 5,45bls, 45ter, eh. II
Proposition de la commission
Adhérer au projet de la commission
Angenommen - Adopté

20. September 1990 
N
1475
Motionen. Titel von Volksinitiativen
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Gesetzentwurfes 
107 Stimmen
Dagegen 
10 Stimmen
An den Ständerat-Au Conseil des Etats
B. Geschäftsreglement des Nationalrates
B. Règlement du Conseil national
Titel und Ingress, Ziff. l, Art. 15a, 42a (neu), Ziff. II
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf der Kommission
Titre et préambule, eh. l, art. 15a, 42a (nouveau), eh. II
Proposition de la commission
Adhérer au projet de la commission
Angenommen -Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Reglementsentwurfes 
98 Stimmen
Dagegen 
9 Stimmen
#ST# 89.449
Motion des Ständerates
(Schmid)
Titel von Volksinitiativen
Motion du conseil des Etats
(Schmid)
Titre des initiatives populaires
Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN
Wortlaut der Motion vom 5. Juni 1989
Der Bundesrat wird beauftragt, das Bundesgesetz über die po-
litischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (SR 161.1) dahinge-
hend abzuändern, dass im Titel von Volksinitiativen in der
Form eines ausgearbeiteten Entwurfs nur auf die Verfassungs-
bestimmung, die aufgehoben oder geändert werden soll oder
mit der die Verfassung ergänzt werden soll, verwiesen werden
darf und dass die Bundeskanzlei im übrigen den Titel festlegt,
sowie dass der Titel von Volksinitiativen in der Form einer all-
gemeinen Anregung nach Anhörung der Initianten von der
Bundeskanzlei festgelegt wird.
Texfe de la motion du 5 juin 1989
Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres un
projet de modification de la loi fédérale du 17 décembre 1976
sur les droits politiques (RS 161.1), dételle sorte que ne soit
autorisée dans le titre des initiaives populaires présentées
sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces que la men-
tion de la disposition constitutionnelle à abroger ou à modifier,
ou de la disposition visant à compléter la constitution; dans ce
cas, la Chancellerie fédérale déterminera le titre de l'initiative
populaire. S'agissant d'initiatives populaires conçues en ter-
mes généraux, la Chancellerie fédérale fixera le titre d'entente
avec les auteurs de l'initiative.
Herr Schmid unterbreitet im Namen der Kommission des Na-
tionalrates den folgenden schriftlichen Bericht:
1. Bezüglich der Festsetzung der Titel von Volksinitiativen be-
stimmt heute Artikel 69 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die
politischen Rechte: «Ist der Titel einer Volksinitiative offensicht-
lich irreführend, enthält er kommerzielle oder persönliche Wer-
bung oder gibt er zu Verwechslungen Anlass, so wird er durch
die Bundeskanzlei geändert.»
2. Am 25. September 1989 hat der Ständerat diese Motion mit
30 zu 5 Stimmen überwiesen. Der Bundeskanzler hatte na-
mens des Bundesrates beantragt, die Motion in ein Postulat
umzuwandeln.
3. Die Kommission des Nationalrates hat am 16. Februar 1990
unter Beizug eines Vertreters der Bundeskanzlei die Motion
vorberaten.
4. Die Kommissionsminderheit beklagt, dass gemäss der heu-
tigen Praxis Initiativtitel zugelassen werden, die den tatsächli-
chen Inhalt einer Volksinitiative nicht zutreffend wiedergeben.
Als Beispiele wird auf die Titel «Recht auf Leben» oder «Für ein
naturnahes Bauern - gegen Tierfabriken (Kleinbauern-Initia-
tive)» verwiesen. Untersuchungen haben gezeigt, dass sich
viele Stimmbürger durch solche Titel irreführen lassen. Andere
Stimmbürger werden durch die Zulassung solcher unlauterer
Werbepraktiken auf amtlichen Akten abgestossen und verun-
sichert. Um möglichen Manipulationen des Volkswillens einen
Riegel zu schieben und um die Lauterkeit der politischen Aus-
einandersetzung zu fördern, muss die Kompetenz zur Festset-
zung von objektiven Initiativtiteln der Bundeskanzlei übertra-
gen werden.
5. Die Mehrheit der Kommission betrachtet demgegenüber
die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten, irreführende Titel
von Volksinitiativen durch die Bundeskanzlei abändern zu las-
sen, als ausreichend. Eine Formulierung der Titel durch die
Bundeskanzlei ist nicht praktikabel. Die geforderte Objektivität
ist nicht erreichbar, muss doch ein Titel einen unter Umstän-
den komplexen Sachverhalt schlagwortartig zusammenfas-
sen oder eines von mehreren wichtigen Elementen des Initia-
tivinhaltes auswählen. Es liegt in der Natur der Sprache, dass
vereinfachte und abgekürzte Formulierungen ein Anliegen nur
schlaglichtartig beleuchten können, von wem auch immer der
Text abgefasst wird. Um zusätzliche Informationen kommt
man ohnehin nicht herum; dazu dienen ja auch die Erläuterun-
gen zu den Abstimmungsunterlagen. Würde die Bestimmung
der Initiativtitel der Bundeskanzlei übertragen, so wären zu-
dem unergiebige juristische Auseinandersetzungen mit In-
itianten vorprogrammiert. Der Anschein der behördlichen Be-
vormundung oder gar der Zensur von Volksinitiativen dürfte
schwer zu vermeiden sein.
Im übrigen ist zu erwarten, dass die Bundeskanzlei, um sich
nicht dem Vorwurf der Parteilichkeit auszusetzen, möglichst
allgemeine, unverbindliche und daher wenig attraktive Titel
setzen wird. Im Falle der Volksinitiative in der Form des ausge-
arbeiteten Entwurfes soll nach dem Wortlaut der Motion sogar
nur auf die jeweilige Verfassungsbestimmung hingewiesen
werden dürfen. Demzufolge hätte zum Beispiel bei der «Stadt-
Land-Initiative gegen die Bodenspekulation» die Abstim-
mungsfrage lauten müssen: «Wollen Sie die Volksinitiative be-
treffend die Aenderung von Artikel 22ter und die Ergänzung
von Artikel 22quater der Bundesverfassung durch einen Ab-
satz 4 mit Uebergangsbestimmungen annehmen?» Um die
Attraktivität der Volksrechte zu erhalten, ist es wünschenswert,
dass die Titel von Volksinitiativen auf eine Weise formuliert
sind, die das Interesse des Stimmbürgers wecken. Es ist die
Aufgabe des Abstimmungskampfes, über den blossen Titel
hinaus den ganzen Inhalt einer Volksinitiative zu propagieren
oder zu bekämpfen, allfällig allzu reisserische Titel zu entlar-
ven. Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit ist es nicht ange-
bracht, die Urteilsfähigkeit des Stimmbürgers zu bezweifeln,
wie dies implizit durch die Motion des Ständerates geschieht.
M. Schmid présente au nom de la commission du Conseil na-
tional le rapport écrit suivant:
1. L'article 69, alinéa 2, de la loi sur les droits politiques prévoit
actuellement ce qui suit au sujet des titres d'initiatives populai-
res: «Lorsque le titre d'une initiative induit en erreur, contient
des éléments de publicité commerciale ou personnelle ou
prête à confusion, il incombe à la Chancellerie fédérale de le
modifier».

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Kommission 86.015) Verfahren der politischen Planung
Initiative parlementaire (Commission 86.015) Procédure concernant la planification
politique
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
88.237
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
20.09.1990 - 08:00
Date
Data
Seite
1466-1475
Page
Pagina
Ref. No
20 018 974
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