ch_vb · JAAC 70.44 · 2004-12-16 · de


JAAC 70.44
Auszug aus dem Entscheid Z-2001-58 der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur
und Umwelt vom 16. Dezember 2004; vgl. Entscheide
des Bundesgerichts 1A.22/2005, 1A.23/2005 und
1A.24/2005, alle vom 4. Juli 2005 [Bestätigung des
Entscheids der REKO/INUM]
Aviation. Règlement d’exploitation pour l’aéroport de Zürich du 31 mai
2001.
- Plan sectoriel de l’infrastructure aéronautique (PSIA) et droits
correspondants de participation lors de la planification sectorielle
(consid. 4.8). Une procédure de planification sectorielle aurait pu au
mieux être mise en route, mais n’aurait pas pu être terminée à temps
pour l’approbation du règlement d’exploitation. De surcroît, une
procédure de coordination a été effectivement exécutée par la suite.
En raison de la modification, depuis lors, des opinions des personnes
intéressées, du rejet de l’accord aérien et de la prise de mesures
unilatérales par l’Allemagne et vu l’échec, survenu déjà rapidement,
de la médiation, un besoin de coordination allant encore plus loin se
manifeste maintenant lors de l’élaboration de la fiche de coordination
pour l’aéroport de Zürich (consid. 4.8.3.2).
- L’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) a entendu dans le cadre
de l’instruction l’Office fédéral de l’environnement, des fôrets et du
paysage (devenu entre-temps l’Office fédéral de l’environnement) en tant
qu’autorité concernée en matière d’environnement et l’Office fédéral
du développement territorial en tant qu’autorité concernée en matière
d’aménagement du territoire, la prise en compte d’autorités concernées
supplémentaires ne s’imposait pas. Les exigences quant à une procédure
d’élimination des divergences selon la LOGA peuvent en l’espèce - au vu
des circonstances exceptionnelles - être considérées comme remplies
(consid. 4.11).
1

- L’aéroport de Zürich S.A. et l’OFAC ne possédaient vraiment aucun
élément certain et ayant valeur contraignante quant à la possibilité
d’utiliser encore dans un proche avenir l’espace aérien de l’Allemagne
du Sud. Il a été satisfait à la situation non encore élucidée par des
obligations dans la décision de concession. A maints égards, un accord
implicite ou, tout au moins, une tolérance de l’Allemagne à l’égard
de l’utilisation tout d’abord inchangée de l’espace aérien allemand
était reconnaissable (consid. 6). A partir du 1er septembre 2001, il
exista, du côté allemand, une réglementation détaillant les procédures
appropriées d’approche et d’envol édictée par voie d’ordonnances
d’exécution (consid. 6.4.4).
- L’ajournement du réexamen intégral du règlement d’exploitation, qui
devait être assorti d’un examen de l’impact sur l’environnement, selon
les exigences de l’art. 74a al. 2 OSIA, était admissible en particulier au
vu des questions non élucidées au sujet du futur concept d’exploitation.
Le rattrapage ultérieur a été garanti grâce à une charge imposée dans
la concession (consid. 9). Le concept de l’exploitation aérienne avait
déjà été soumis à un examen de l’impact sur l’environnement dans
le cadre de la procédure de concession pour la cinquième phase de
la construction (consid. 9.4.1). Le réexamen général comprenant un
examen complet de l’impact sur l’environnement doit maintenant
impérativement intervenir dans la procédure déjà en cours pour le
règlement d’exploitation déposé le 31 décembre 2003 par l’aéroport de
Zürich S.A. (consid. 9.3.4 et 9.4.3).
- Par comparaison avec l’ancien règlement, on ne peut admettre aucune
modification qui s’écarte des changements relevant de catégories
précises (charges quant au dock midfield et autres adaptations
impératives) et qui représente ou peut représenter malgré tout
des modifications du concept d’exploitation importantes pour
l’environnement. C’est seulement ainsi que le renoncement provisoire
au réexamen intégral et à l’examen de l’impact sur l’environnement
peut être justifié (consid. 9.5).
- Des limitations imposées aux mouvements de vol (plafonnement
des mouvements) ne peuvent pas être exclues d’emblée. Mais elles
peuvent être décidées seulement lorsqu’il existe un concept définitif
ou, au moins, provisoire d’exploitation (consid. 11), qui est également
nécessaire en vue de futures limitations supplémentaires des heures
d’exploitation de nuit (consid. 12), de même que pour le cadastre des
nuisances sonores (consid. 14).
- Griefs sur le fond concernant le PSIA. L’absence de la fiche de
coordination pour l’aéroport de Zürich ne représente pas un motif
d’empêchement pour les adaptations nécessaires des aspects
opérationnels de l’exploitation aérienne (consid. 16).
- La procédure de coordination et celle d’élimination des divergences
conduiront à une concertation réciproque entre la planification
directrice et la planification sectorielle (avec prise en considération
des plans directeurs cantonaux), faute de quoi le Conseil fédéral aura
à trancher (consid. 17).
2

- Il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur des demandes d’indemnisation
en raison de restrictions de la propriété dans la procédure de règlement
d’exploitation en cause. A cette fin, les procédures d’expropriation
formelle sont à disposition (consid. 19).
Luftfahrt. Betriebsreglement für den Flughafen Zürich vom 31. Mai
2001.
- Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und entsprechende
Mitwirkungsrechte bei der Sachplanung (E. 4.8). Ein
Sachplanungsprozess hätte bestenfalls in Gang gesetzt, nicht aber
rechtzeitig zur Genehmigung des Betriebsreglements abgeschlossen
werden können. Ein Koordinationsprozess wurde zudem später
tatsächlich durchgeführt. Infolge seither geänderter Auffassungen
von Beteiligten, der Ablehnung des Staatsvertrags und dem Erlass der
einseitigen deutschen Massnahmen sowie in Anbetracht der bereits
früh gescheiterten Mediation zeichnet sich selbst jetzt noch ein weiter
gehender Koordinationsbedarf bei der Ausarbeitung des Objektblatts
Flughafen Zürich ab (E. 4.8.3.2).
- Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) hörte im Rahmen der
Instruktion das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (heute
Bundesamt für Umwelt) als Umweltfachbehörde und das Bundesamt
für Raumentwicklung als Raumplanungsfachbehörde an, der Einbezug
weiterer Fachbehörden drängte sich nicht auf. Die Anforderungen an
ein Bereinigungsverfahren gemäss RVOG können vorliegend - angesichts
der aussergewöhnlichen Umstände - als erfüllt betrachtet werden (E.
4.11).
- Die Flughafen Zürich AG und das BAZL hatten keinerlei gesicherte und
verbindliche Angaben über die in absehbarer Zukunft noch mögliche
Benutzung des süddeutschen Luftraums. Der noch ungeklärten Lage
wurde mit Verpflichtungen in der Konzessionsverfügung Genüge
getan. In mehrfacher Hinsicht war ein implizites Einverständnis
oder zumindest eine Duldung Deutschlands bezüglich der vorerst
unveränderten Benutzung deutschen Luftraums erkennbar (E. 6). Ab
dem 1. September 2001 bestand auf deutscher Seite eine umfassende
Regelung der entsprechenden An- und Abflugverfahren mittels
Durchführungsverordnungen (E. 6.4.4).
- Eine Verschiebung der nach Art. 74a Abs. 2 VIL nötigen
Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements mitsamt
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) war - insbesondere aufgrund
ungeklärter Fragen zum künftigen Betriebskonzept - zulässig. Die
spätere Nachholung wurde mittels Konzessionsauflage sichergestellt
(E. 9). Das Flugbetriebskonzept war bereits im Rahmen der
Konzessionsverfahren für die 5. Bauetappe einer UVP unterzogen
worden (E. 9.4.1). Die Gesamtüberprüfung mit umfassender UVP hat
nun zwingend im bereits laufenden Verfahren für das von der Flughafen
Zürich AG am 31. Dezember 2003 eingereichte Betriebsreglement zu
erfolgen (E. 9.3.4 und 9.4.3).
3

- Im Vergleich zum alten Reglement sind keine Änderungen zulässig,
die ausserhalb bestimmter Kategorien (Auflagen Dock Midfield und
weitere zwingende Anpassungen) anzusiedeln sind und trotzdem
umweltrelevante Änderungen des Betriebskonzepts darstellen (können).
Nur so kann der vorläufige Verzicht auf Gesamtüberprüfung und UVP
gerechtfertigt werden (E. 9.5).
- Flugbewegungsbeschränkungen (Bewegungsplafond) können
nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Sie könnten aber erst
verfügt werden, wenn ein definitives oder zumindest vorläufiges
Betriebskonzept vorliegt (E. 11), welches ebenfalls für künftige
zusätzliche Einschränkungen der Nachtbetriebszeiten (E. 12) sowie für
den Lärmbelastungskataster benötigt wird (E. 14).
- Materielle Rügen bezüglich SIL. Das Fehlen des Objektblatts Flughafen
Zürich stellt keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der
flugbetrieblichen Belange dar (E. 16).
- Koordinations- und Bereinigungsverfahren werden eine gegenseitige
Abstimmung zwischen Richt- und Sachplanung (mit Berücksichtigung
der kantonalen Richtpläne) herbeiführen, andernfalls der Bundesrat zu
entscheiden hat (E. 17).
- Auf Entschädigungsbegehren aus Eigentumsbeschränkungen ist im
vorliegenden Betriebsreglementsverfahren nicht einzutreten. Dafür
stehen die formellen Enteignungsverfahren zur Verfügung (E. 19).
Aviazione. Regolamento d’esercizio per l’aeroporto di Zurigo del 31
maggio 2001.
- Pianificazione settoriale dell’infrastruttura aeronautica (PSIA)
e i relativi diritti di partecipazione durante la pianificazione
settoriale (consid. 4.8). Nella migliore delle ipotesi, una procedura
di pianificazione avrebbe potuto iniziare ma non essere conclusa
in tempo per l’approvazione del regolamento d’esercizio. Inoltre, in
seguito vi è effettivamente stata una procedura di coordinamento.
Sulla base delle opinioni poi modificate dei partecipanti, del rifiuto
dell’accordo internazionale e dell’emanazione di misure unilaterali da
parte tedesca, come pure in considerazione della precedente mediazione
fallita in uno stadio iniziale, risulta ancora un’ampia necessità di
coordinamento nell’elaborazione della scheda di coordinamento
dell’aeroporto di Zurigo (consid. 4.8.3.2).
- Nel quadro dell’instruzione, l’Ufficio federale dell’aviazione civile
(UFAC) ha consultato l’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste
e del paesaggio (oggi Ufficio federale dell’ambiente) quale autorità
specializzata per l’ambiente e l’Ufficio federale della pianificazione
del territorio quale autorità specializzata per la pianificazione
territoriale. La consultazione di altre autorità specializzate non era
4

necessaria. Nella fattispecie, tenuto conto delle circostanze eccezionali,
le condizioni per la procedura di eliminazione delle divergenze secondo
la LOGA possono essere considerate soddisfatte (consid. 4.11).
- La società anonima dell’aeroporto di Zurigo e l’UFAC non disponevano
di indicazioni sicure e vincolanti sull’eventuale possibilità futura di
continuare ad utilizzare lo spazio aereo della Germania meridionale. Si
è tenuto conto della situazione poco chiara in modo adeguato inserendo
degli obblighi nella decisione di concessione. Da più punti di vista si
poteva considerare che vi fosse un consenso implicito o almeno una
tolleranza da parte della Germania in merito all’utilizzo immutato
dello spazio aereo tedesco (consid. 6). Dal 1° settembre 2001 da parte
tedesca esisteva una regolamentazione esaustiva della procedura di
avvicinamento e di decollo con le relative ordinanze di applicazione
(consid. 6.4.4).
- Uno spostamento dell’esame globale del regolamento d’esercizio,
compreso l’esame di impatto ambientale necessario secondo l’art.
74a cpv. 2 OSIA, era ammissibile, in particolare a causa dell’esistenza
di domande non chiarite sul futuro assetto d’esercizio. Il recupero
dell’esame è stato assicurato grazie ad un onere previsto nella
concessione (consid. 9). Il concetto dell’esercizio era già stato oggetto
di un esame di impatto ambientale nel quadro della procedura
di concessione per la 5a tappa di costruzione (consid. 9.4.1). La
valutazione globale con un esame di impatto ambientale completo
deve essere obbligatoriamente effettuata nella procedura in corso
concernente il regolamento d’esercizio per la società anonima
dell’aeroporto di Zurigo presentato il 31 dicembre 2003 (consid. 9.3.4 e
9.4.3).
- In confronto al vecchio regolamento non sono permesse modifiche che
esulano da determinate categorie (oneri Dock Midfield e altre modifiche
imperative) e che possono rappresentare malgrado tutto modifiche
rilevanti del concetto d’esercizio dal punto di vista ambientale. Solo
così può essere giustificata la rinuncia provvisoria ad una valutazione
completa e ad un esame di impatto ambientale (consid. 9.5).
- Le limitazioni dei movimenti di volo (tetto dei movimenti) non possono
essere escluse a priori. Potrebbero però essere decise in presenza di
un concetto d’esercizio definitivo o almeno provvisorio (consid. 11),
necessario anche per ulteriori limitazioni future delle ore d’esercizio
notturne (consid. 12) e per il catasto delle immissioni foniche (consid.
14).
- Critiche materiali inerenti l’OSIA. L’assenza della scheda
dell’aeroporto di Zurigo non costituisce un motivo di impedimento per
adattamenti necessari delle questioni operative dell’aeroporto (consid.
16).
- Le procedure di coordinamento e di eliminazione delle divergenze
portano ad un coordinamento reciproco fra piano direttore e
pianificazione settoriale (tenendo conto dei piani direttori cantonali),
altrimenti la decisione spetta al Consiglio federale (consid. 17).
5

- Nella presente procedura concernente il regolamento d’esercizio non
si entra nel merito di richieste di risarcimento derivanti da limitazioni
del diritto di proprietà. A questo scopo occorre fare capo alle procedure
formali di espropriazione (consid. 19).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Am 15. Dezember 2000 reichte die Flughafen Zürich AG - in ihrer
Eigenschaft als neue Betriebsgesellschaft des Flughafens Zürich - dem
Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) ein Gesuch um Erteilung einer Konzession zum
Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer von 50 Jahren ab dem 1. Juni
2001 ein. Dem Gesuch lagen ein der neuen Organisation angepasstes
Betriebsreglement, ein Synthesebericht über die volkswirtschaftliche
Bedeutung des Flughafens Zürich für die Schweiz, der Nachweis des
Handelsregistereintrags, Unterlagen zur Finanzierung des Flughafens,
Informationen über den zuständigen Flugplatzleiter sowie ein Schreiben
des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Juli 2000 bei, in dem
der Regierungsrat den Vorsteher des UVEK ersucht hatte, die neue
Betriebskonzession per 1. Juni 2001 der Flughafen Zürich AG zu erteilen.
Die Flughafen Zürich AG betonte in ihrem Gesuch, sie habe sämtliche
Aktiven und Passiven sowie die Flughafenbetriebsorganisation vom
Kanton Zürich übernommen. Sie sei deshalb vollumfänglich in der Lage,
den Flughafen Zürich gemäss den Zielsetzungen und Vorschriften des
Bundes mit allen Rechten und Pflichten zu betreiben. Die bestehende
Luftverkehrsprognose für den Flughafen Zürich gehe von einer Zunahme
der Flugbewegungen auf ungefähr 420’000 bis spätestens im Jahr 2010 aus.
Diese Prognose bilde die Basis für sämtliche Betrachtungen der Flughafen
Zürich AG. Die finanzwirtschaftlichen Grundlagen des Gesuchs zeigten, dass
die aviation-spezifischen Investitionen und Betriebskosten aufgrund der
Verkehrs- und Gebührenentwicklung refinanziert werden könnten. Das dem
Konzessionsgesuch beiliegende Betriebsreglement sei im Zusammenhang
mit den Verfahren zur Erteilung der Rahmen- und Baukonzession für die
5. Bauetappe des Flughafens Zürich einer Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) unterzogen worden. Da die flugbetrieblichen Bestimmungen dieses
Betriebsreglements seither nicht geändert worden seien, erübrige sich die
Durchführung einer erneuten UVP.
B. Der Sachverhalt in vorliegender Beschwerdesache bis zur
soeben erwähnten Gesuchseinreichung kann dem Teilentscheid der
Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (REKO/UVEK) vom 18. Februar 2003, Z-2001-58,
VPB 70.43, entnommen werden. Ebenso wird bezüglich der Einzelheiten zum
Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession für den Flughafen
Zürich - soweit nicht im Folgenden weiter darauf Bezug genommen wird - auf
den genannten Teilentscheid verwiesen.
C. Das mit der Instruktion des Verfahrens betraute Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) publizierte das Konzessionsgesuch im Bundesblatt vom
27. Februar 2001 - ohne direkten Hinweis auf das Betriebsreglement - und
6

hörte die betroffenen Kantone, die Landkreise Konstanz und Waldshut sowie
das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft (BUWAL; heute Bundesamt für Umwelt [BAFU]) an.
Über 1’000 Privatpersonen, Unternehmen, Organisationen und Gemeinwesen
erhoben in der Folge beim BAZL Einsprache gegen das Konzessionsgesuch und
das - mitenthaltene - Gesuch um Genehmigung des Betriebsreglements.
D. Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG
unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens
Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051.
Ebenfalls am 31. Mai 2001 genehmigte das BAZL das von der Flughafen Zürich
AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement.
Die Gesuchstellerin habe zwar ihrem Gesuch die gemäss der Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011)
erforderlichen Unterlagen nicht beigelegt. Das neue Betriebsreglement
entspreche aber im Bereich der Regelung des Flugbetriebs weitestgehend dem
bisherigen. Die daraus resultierenden Belastungen der Flughafenumgebung
und der Umwelt seien im Rahmen einer UVP bereits untersucht und für
tragbar erachtet worden, weshalb das BAZL - wie das UVEK - der Ansicht
ist, es könne auf eine erneute Prüfung der gleichen Sachverhalte verzichtet
werden. In materieller Hinsicht wird zusammengefasst ausgeführt, die
vom UVEK erteilte Betriebskonzession enthalte - ausser den in Art. 36a des
Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz,
[LFG], SR 748.0) genannten - keine Vorgaben für ein Betriebsreglement. Den
bestehenden Vorgaben entspreche das von der Flughafen Zürich AG vorgelegte
Betriebsreglement. Die Gesuchstellerin habe im Betriebsreglement auch
sämtliche Auflagen übernommen, die vom UVEK in der Baukonzession
vom 5. November 1999 für das Dock Midfield vorgesehen und vom
Bundesgericht mit Entscheid vom 8. Dezember 2000 bestätigt worden
seien. Der Lärmbelastungskataster könne erst auf der Basis überarbeiteter
Bestimmungen der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR
814.41) sowie des künftigen Betriebskonzepts festgesetzt werden. Nachdem
das eingereichte Betriebsreglement auf dem bisherigen Betriebskonzept
basiere, würden auch die für den Flughafen Zürich bestehenden und bei
ihrem Erlass öffentlich aufgelegten Sicherheitszonenpläne keine Veränderung
erfahren. Das Betriebsreglement habe den Betrieb so zu regeln, wie er
tatsächlich abgewickelt werden könne. Selbst wenn im Zeitpunkt der
Genehmigung des Betriebsreglements bereits wesentliche Änderungen
des Betriebs in naher Zukunft absehbar seien, bedeute das nicht, dass
diese Änderungen schon jetzt berücksichtigt werden müssten. Sobald der
Staatsvertrag mit der Bundesrepublik Deutschland vorliege, könne ein auf
dessen Regelungen basierendes Betriebskonzept erarbeitet, zur Genehmigung
eingereicht und entsprechend das Betriebsreglement einer vollständigen
Prüfung im Sinne von Art. 74a Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994
über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) unterzogen werden.
Würde das BAZL bereits heute gewisse Bestimmungen des Betriebsreglements
ändern, so würde dies die angestrebte gesamtheitliche Überprüfung des
Reglements verhindern, weshalb ein solches Vorgehen abzulehnen sei.
7

Sowohl in der Konzessionsverfügung des UVEK als auch in der
Genehmigungsverfügung des BAZL wurde allfälligen Beschwerden die
aufschiebende Wirkung mit dem Hinweis entzogen, dass der Flughafen
Zürich grundsätzlich nicht ohne Konzession bzw. Betriebsreglement betrieben
werden könne.
E. Gegen beide Verfügungen zusammen, nur gegen die Konzessionserteilung
bzw. nur gegen die Genehmigung des Betriebsreglements haben zahlreiche
Privatpersonen, Organisationen und Gemeinwesen bei der REKO/ UVEK
Verwaltungsbeschwerde erhoben.
F. Mit Zwischenentscheid vom 18. Februar 2002 entschied die REKO/ UVEK
über die Akteneinsicht der Beschwerdeführenden in verschiedene - mittels
vorgängiger Verfügungen von der Flughafen Zürich AG angeforderte -
Finanzierungs- und Vertragsunterlagen. Sie verfügte, die von der Flughafen
Zürich AG am 11. Januar 2002 eingereichten Finanzierungsunterlagen
würden den Beschwerdeführenden insoweit offen gelegt, als dadurch nicht
kursrelevante Tatsachen oder Geschäftsgeheimnisse der Flughafen Zürich AG
bekannt gegeben würden. In die am 6. Februar 2002 eingereichten Verträge
werde hingegen keine Akteneinsicht gewährt.
Mit Urteil vom 19. August 2002 (1A.72/2002) hiess das Bundesgericht eine
von der Flughafen Zürich AG gegen diesen Zwischenentscheid erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut. Es hielt fest, dass die Beurteilung der
Beschwerdelegitimation in einem Verfahren dann nicht hinausgeschoben
werden darf, wenn verfahrensrechtliche Ansprüche - wie etwa das Recht auf
Akteneinsicht - geltend gemacht werden, die nur einer Partei im Sinne von Art.
6 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) zukommen können, und die Parteistellung bestritten
ist. Darüber hinaus erwog das Bundesgericht, der Auffassung, wonach das
Beschwerderecht gegenüber der Konzessionsverfügung dasselbe wäre wie
jenes gegenüber dem Betriebsreglement, könne nicht zugestimmt werden.
Seit der Änderung des LFG durch das Bundesgesetz vom 18. Juni 1999 über
die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren würden die
Aufgaben der Betriebskonzession und der Betriebsbewilligung einerseits
und des Betriebsreglements andererseits klar auseinander gehalten. Mit
der Konzession werde das Recht zum Betrieb eines Flughafens verliehen,
der Flugbetrieb hingegen werde «in allen Belangen» im Betriebsreglement
geregelt. Wer sich durch den Flugbetrieb betroffen und gefährdet fühle, habe
seine Einwendungen demnach im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung
des Betriebsreglements und nicht im Konzessionsverfahren zu erheben. Auch
die Voraussetzung von Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, wonach die Konzession nur
erteilt werden dürfe, wenn auch das Betriebsreglement genehmigt werden
könne, ändere daran nichts, weil sich das UVEK lediglich beim BAZL zu
vergewissern habe, ob dieses den Reglementsentwurf genehmigen könne.
Sollte sich das Betriebsreglement später als bundesrechtswidrig erweisen, so
habe das UVEK allenfalls die Konzession zu entziehen.
G. Am 18. Februar 2003 erliess die REKO/UVEK einen ausführlichen
Teilentscheid zur Frage der Befugnis der Beschwerdeführenden zur
Anfechtung der Konzessionsverfügung.
8

Der Teilentscheid der REKO/UVEK vom 18. Februar 2003 wurde von
verschiedenen Beschwerdeführenden vor Bundesgericht angefochten.
Mit mehreren Entscheiden vom 8. Juli 2003 (Urteile 1A.61/2003,
1A.62-63/2003 und 1A.64-69/2003) wies das Bundesgericht sämtliche
Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab, soweit darauf eingetreten wurde,
und bestätigte damit vollumfänglich die grundsätzlichen Darlegungen
der REKO/UVEK (seit dem 1. Juli 2004 und im Folgenden: Eidgenössische
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt [REKO/INUM]; vgl. AS 2004
2155). Auf die einzelnen Ausführungen des Bundesgerichts in den genannten
Entscheiden wird - soweit erforderlich - nachfolgend in den Erwägungen
eingegangen.
Aus den Erwägungen:
(...)
4.8. Der Kanton Aargau bringt weiter vor, er sei entgegen Art. 18 Abs. 1
der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) und dem
Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL; Teile I-III B vom 18. Oktober 2000)
nicht frühzeitig in das Verfahren zur Genehmigung des Betriebsreglements
einbezogen worden. Allfällige Konflikte hätten in der kurzen Zeit, die dem
BAZL für das Verfahren zur Verfügung gestanden sei, nicht in der genügenden
Tiefe erkannt werden können. Von «partnerschaftlichen Lösungen» könne
ohnehin keine Rede sein, da dem Beschwerdeführer einzig die Möglichkeit zur
Stellungnahme gewährt worden sei. Das BAZL habe somit die vorgenannten
Rechtsgrundlagen verletzt und die angefochtene Verfügung sei auch aus
diesem Grund aufzuheben.
4.8.1. Der SIL ist ein Sachplan im Sinne von Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22.
Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700; vgl. dazu, insbesondere zum
Aufbau und wesentlichen Inhalt des SIL, ausführlich Teilentscheid REKO/UVEK
vom 18. Februar 2003, Z-2001-58, VPB 70.43 E. 2.5.1 f. mit Hinweisen). Die
Aussagen des SIL, auf welche sich der Kanton Aargau beruft, sind unter dem
Abschnitt «Wirkung und Verhältnis zu den anderen Plänen nach RPG» (Teil
I-2 des SIL) eingereiht und lauten wie folgt: «Stellt eine Behörde fest, dass
sie bei der Ausübung einer raumwirksamen Tätigkeit nach Art. 1 RPV die
Festlegungen des SIL berühren könnte, nimmt sie mit der fachlich zuständigen
Bundesstelle (BAZL) Kontakt auf. Die tätige Behörde und das BAZL legen das
weitere Vorgehen gemeinsam fest. Das BAZL sorgt diesbezüglich dafür, dass
die interessierten Kreise frühzeitig in die Planung einbezogen werden, so dass
allfällige Konflikte rechtzeitig erkannt und partnerschaftlich gelöst werden
können (Art. 18 Abs. 1 RPV). Soweit erforderlich, werden anlagebezogene
Koordinationsgespräche durchgeführt. Das Ergebnis dieser Zusammenarbeit
wird in einem Koordinationsprotokoll (Text und Karte) festgehalten.»
Gemäss Art. 13 Abs. 2 RPG arbeitet der Bund bei der Erstellung von
Grundlagen für die Erfüllung der raumwirksamen Aufgaben mit den
Kantonen zusammen und gibt ihnen seine Konzepte, Sachpläne und
Bauvorhaben rechtzeitig bekannt. Um dabei allfällige Konflikte erkennen
und partnerschaftlich lösen zu können, hat nach Art. 18 Abs. 1 Bst. a RPV
die zuständige Bundesstelle für einen möglichst frühzeitigen Einbezug
der betroffenen Behörden des Bundes, der Kantone und des benachbarten
9

Auslands zu sorgen (vgl. zudem Art. 19 RPV zur Anhörung der Kantone und
Art. 20 RPV zum vorgesehenen Bereinigungsverfahren bei der eigentlichen
Sachplanung).
4.8.2. Diese Grundsätze gelten für verschiedene Verfahren im Bereich von
raumwirksamen Vorhaben, darunter auch für luftfahrtrechtliche, in welchen
der Einbezug der Kantone und ihrer Interessen in verschiedener Hinsicht
gesichert ist (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003, 1A.61/2003, E.
5.1). In Betriebsreglementsverfahren wird den erwähnten Anforderungen
entsprochen, indem gemäss dem - wie das BAZL richtig erkannte - auch
auf erstmalige Gesuche anwendbaren Art. 36d LFG Genehmigungsgesuche
innert Kürze (vgl. Art. 6 Bst. a VIL) den betroffenen Kantonen zu übermitteln
sind. Gleichzeitig werden diese aufgefordert, innerhalb von drei Monaten
dazu Stellung zu nehmen, wobei diese Frist ausnahmsweise verlängerbar
ist (Abs. 1 des Artikels). Dem Kanton Aargau wurde in diesem Sinne die
Möglichkeit zu einer umfassenden Stellungnahme eingeräumt und er hat
sie auch wahrgenommen. Offensichtlich ist aber der Beschwerdeführer 19 der
Meinung, ihm hätten darüber hinaus weitere und frühzeitigere Möglichkeiten
zur Mitwirkung gewährt werden müssen. Solche hätten sich einzig noch im
Zusammenhang mit der eigentlichen Sachplanung ergeben können, wie im
Folgenden darzulegen ist.
4.8.3. Der Grundkonzeption und Ausrichtung des Raumplanungsrechtes wäre
am besten entsprochen gewesen, wenn zuerst die Konzepte und Sachpläne
des Bundes gemeinsam mit den Richtplänen der Kantone hätten erarbeitet
und aufeinander abgestimmt werden können und erst anschliessend die
notwendigen Infrastrukturanlagen wie etwa Flughäfen erstellt und in
Betrieb genommen worden wären. Bei lange vor dem In-Kraft-Treten der
entsprechenden gesetzlichen Vorschriften erstellten, sehr weiträumigen
Anlagen wie dem Flughafen Zürich, dessen konkrete (und insbesondere
zukünftige) Ausgestaltung des Flugbetriebes zudem in den letzten Jahren
immer umstrittener wurde, laufen die Planungsprozesse nun aber schon
seit längerer Zeit den tatsächlichen Entwicklungen hinterher. So ist das
Objektblatt des Flughafens Zürich - als anlagespezifischer Teil des SIL -
auch heute immer noch ausstehend. Die noch festzulegenden konkreten
Aussagen und betrieblichen Rahmenbedingungen des Objektblattes, die sich
im Wesentlichen auf die An- und Abflugverfahren und deren Auswirkungen
auf die Umwelt konzentrieren werden, wären gemäss der heutigen Systematik
der luftfahrtrechtlichen Verfahren in erster Linie im Betriebsreglement
umzusetzen (Teilentscheid REKO/UVEK vom 18. Februar 2003, Z-2001-58,
VPB 70.43 E. 2.5.2 und E. 4.4.8; dazu Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003,
1A.64-69/2003, E. 6.1.2).
4.8.3.1. In der angefochtenen Verfügung legt das BAZL dar, das vorliegende
Betriebsreglement basiere auf dem bisherigen Betriebskonzept. Es sei davon
auszugehen, dass dieses Konzept in naher Zukunft geändert werden müsse,
da der süddeutsche Luftraum nicht mehr in bisherigem Umfange benutzt
werden könne. Der in Verhandlung stehende Staatsvertrag zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz werde aller Voraussicht nach
zu einem veränderten Betriebskonzept führen. Aufgrund dieser Ungewissheit
könne heute noch kein neues Betriebskonzept vorgelegt werden, dies werde
erst nach Abschluss des Staatsvertrages möglich sein. Auf der Basis der
10

staatsvertraglichen Regelungen würden auch die anlagespezifischen Aussagen
des SIL in einem raumplanerischen Abstimmungs- und Koordinationsprozess
erarbeitet und festgelegt werden können.
4.8.3.2. Die eigentliche Sachplanung - die Erarbeitung des Objektblattes
für den Flughafen Zürich - wurde somit noch nicht im Zusammenhang
und in Abstimmung mit der Durchführung des vorliegenden
Betriebsreglementsverfahrens vorangetrieben und abgeschlossen. Damit
entfielen auch die dem Kanton Aargau gemäss SIL und RPV zustehenden
Mitwirkungsmöglichkeiten (vorne E. 4.8.1). Unabhängig der noch im
materiellrechtlichen Teil zu klärenden Fragen wie etwa derjenigen, inwieweit
das vorliegende Reglement vom 31. Mai 2001 dem vorherigen entspricht,
kann aufgrund der als gerichtsnotorisch geltenden damaligen grossen
Unsicherheiten (in rechtlicher, politischer und auch wirtschaftlicher
Hinsicht) über das künftige Betriebskonzept festgehalten werden, dass - wenn
überhaupt - bestenfalls ein Sachplanungsprozess in Gang hätte gesetzt werden
können, keinesfalls aber rechtzeitig zur Genehmigung des Betriebsreglements
oder sinnvollerweise einige Zeit vorher hätte abgeschlossen werden können.
Dem BAZL kann damit hieraus kein Vorwurf erwachsen, umso weniger,
als später tatsächlich ein Koordinationsprozess im Sinne der erwähnten
SIL-Bestimmungen (vorne E. 4.8.1) - unter Beteiligung des Kantons Aargau
- durchgeführt wurde. Dieser beinhaltete insbesondere die Erörterung
verschiedener Betriebsvarianten und endete mit dem vorgesehenen
Koordinationsprotokoll. Infolge seither geänderter Auffassungen von
Beteiligten, der Ablehnung des Staatsvertrags durch die eidgenössischen Räte
und dem Erlass der einseitigen deutschen Massnahmen sowie in Anbetracht
der bereits früh gescheiterten Mediation zeichnet sich aber selbst jetzt noch
ein weiter gehender, längerer Koordinationsbedarf bei der Ausarbeitung des
Objektblatts Flughafen Zürich ab.
Da somit die eigentliche Sachplanung im fraglichen Zeitraum aus sachlichen
Gründen nicht durchgeführt und abgeschlossen werden konnte, haben sich
auch keine weiteren oder frühzeitigeren Mitwirkungsrechte für den Kanton
Aargau ergeben können. Dessen vorerwähnte Verfahrensrüge ist damit
vollumfänglich abzuweisen.
(...)
4.11. Im Weiteren bemängelt der Kanton Aargau, im Konzessionsverfahren
des UVEK wie im Betriebsreglementsverfahren des BAZL seien ausser
beim BUWAL und beim ARE bei keinen weiteren Fachbehörden
Stellungnahmen eingeholt worden und es hätten keine Bereinigungsgespräche
stattgefunden. Damit seien die Art. 62a und 62b des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010)
verletzt worden.
Sieht ein Gesetz - wie vorliegend das LFG bei Verfahren zur Genehmigung des
Betriebsreglements - für Vorhaben die Konzentration von Entscheiden bei
einer einzigen Behörde (Leitbehörde) vor, so hat diese vor ihrem Entscheid
die Stellungnahmen derjenigen Verwaltungseinheiten des Bundes einzuholen,
deren Aufgabenbereich durch das betreffende Vorhaben berührt wird und
die in diesen Bereichen über das erforderliche Fachwissen verfügen (Art. 62a
Abs. 1 RVOG und BBl 1998 2596). Bestehen zwischen den Stellungnahmen
der betroffenen Fachbehörden Widersprüche oder ist die Leitbehörde mit
11

den Stellungnahmen nicht einverstanden, so führt sie mit den Fachbehörden
innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch (Art. 62b Abs. 1 RVOG,
vgl. auch die weiteren Absätze des Artikels für den Fall des Gelingens oder
Misslingens der Bereinigung). Auf diese zwingenden gesetzlichen Vorschriften
(vgl. auch Entscheid REKO/UVEK vom 31. Juli 2000, B-2000-67, E. 6.5 f.,
teilweise publiziert in: VPB 64.119) wird für Betriebsreglementsverfahren
in Art. 36d Abs. 3 LFG ausdrücklich verwiesen.
4.11.1. Das Konzessions- und Betriebsreglementsverfahren wurde vorliegend
- entsprechend der nicht nach Verfahren getrennten Gesuchseingabe der
Flughafen Zürich AG - grundsätzlich gemeinsam, ohne klare Abtrennung in
zwei verschiedene Verfahrensbereiche, durchgeführt. Erst mit dem Erlass
der Verfügungen des UVEK zur Konzessionserteilung und des BAZL zur
Genehmigung des Betriebsreglements fand auch gegen aussen erkennbar
die Trennung der verschiedenen luftfahrtrechtlichen Bereiche statt. Das
BAZL hörte im Rahmen der Instruktion der zwei Verfahren das BUWAL
als Umweltfachbehörde und das ARE als Raumplanungsfachbehörde des
Bundes an. Angesichts der möglichen Auswirkungen insbesondere des
Betriebsreglementsverfahrens auf Umwelt und Raumplanung drängte
sich der Einbezug dieser Fachbehörden auf. Hingegen ist nicht einsehbar,
welche weiteren Verwaltungseinheiten des Bundes aufgrund ihres speziellen
Fachwissens im Konzessions- und Betriebsreglementsverfahren zwingend
hätten angehört werden müssen. Auch der Kanton Aargau selber bezeichnet
diese nicht, womit seine erstgenannte Rüge abzuweisen ist.
4.11.2. Das BUWAL und das ARE reichten angesichts der gemeinsamen
Verfahrensführung durch das BAZL ebenfalls ungetrennte Stellungnahmen
zum Konzessionsgesuch (und mitenthaltenen Gesuch um Genehmigung
des Betriebsreglements) der Flughafen Zürich AG ein. Die Beteiligten
gingen davon aus, die UVP sei im Konzessionsverfahren durchzuführen
oder dieses wurde zumindest als Hauptverfahren betrachtet, weshalb
sich im Betriebsreglementsverfahren keine wesentlichen Differenzen
zwischen Leitbehörde (BAZL) und Fachbehörden ergaben und insofern kein
Bereinigungsverfahren nötig war. Das für eine UVP massgebliche Verfahren
ist aber das Betriebsreglementsverfahren. Trotzdem ist zu prüfen, inwiefern
wenigstens im Konzessionsverfahren Differenzen zwischen der Leitbehörde
und den Fachbehörden bezüglich wesentlicher Betriebsreglementsmaterien
angegangen wurden.
Als gewichtiger Faktor kommt dabei hinzu, dass das Konzessionsverfahren
zwar vom BAZL durchgeführt wurde, die Entscheidbefugnis aber beim UVEK
gelegen ist, weshalb dieses auch als Leitbehörde zu betrachten ist. Soweit
den Akten entnehmbar, wurde trotz der unterschiedlichen Auffassungen
insbesondere hinsichtlich UVP kein formelles Bereinigungsverfahren im
Sinne des RVOG durchgeführt. Hingegen fand laut Angabe des ARE (in seiner
Eingabe vom 22. November 2001 an die REKO/UVEK) zwischen dem BAZL, dem
BUWAL, dem ARE und dem Generalsekretariat des UVEK eine als informell
12

einzustufende «Einigungsverhandlung zur Differenzbereinigung» statt.
Anschliessend daran erliessen UVEK und BAZL die bekannten Verfügungen
vom 31. Mai 2001.
4.11.3. Wie vorzugehen ist, wenn zwischen einem als Leitbehörde
auftretenden Departement und angehörten Fachbehörden desselben
Meinungsverschiedenheiten bestehen, regelt das RVOG nicht. Auch der
entsprechenden Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination
und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar
1998 (BBl 1998 2591 ff.) kann zu dieser Fragestellung nichts entnommen
werden. Ämter eines Departements sind diesem unterstellt und an seine
Weisungen gebunden. Gestützt auf diese hierarchische Ordnung kann
deshalb davon ausgegangen werden, dass ein Departement seinen Entscheid
in solchen Fällen selbständig treffen kann oder aufgrund eines bloss
informellen Meinungsaustausches, ohne vorgängig mit den unterstellten
Bundesämtern ein formelles Bereinigungsverfahren durchzuführen. Für
diese Auslegung spricht auch Art. 62b Abs. 3 RVOG, welcher im Falle des
Misslingens der departementsinternen Bereinigung ausdrücklich festlegt, dass
die Departementsspitze die Leitbehörde anzuweisen habe, wie zu entscheiden
sei.
Angesichts der aussergewöhnlichen Umstände sieht die REKO/INUM
keinen Anlass, das geschilderte Vorgehen im vorliegenden Fall als
nicht rechtsgenüglich zu betrachten. Für seither neu eingeleitete
Betriebsreglementsverfahren ist aber auf die Einhaltung der Bestimmungen
von Art. 62a ff. RVOG zu achten (vgl. dazu auch Entscheide REKO/UVEK
vom 25. Februar 2004, D-2003-116, E. 8 sowie vom 18. Dezember 2003,
D-2003-26, E. 8.3.3 f., teilweise publiziert in: VPB 68.76). So wären unter
anderem im Falle eines Misslingens der Bereinigung in der jeweiligen
Entscheidbegründung die abweichenden Stellungnahmen der Fachbehörden
inhaltlich korrekt wiederzugeben (vgl. Art. 62b Abs. 3 RVOG). Ebenfalls
ist darauf hinzuweisen, dass unabhängig der Leitbehörde und des
Resultats eines Bereinigungsverfahrens die Fachbehörden gegenüber einer
Rechtsmittelbehörde stets befugt sind, über ihre Stellungnahmen selbständig
Auskunft zu geben (Art. 62b Abs. 4 RVOG).
(...)
6. Die deutschen Beschwerdeführenden (Beschwerdeführende 1 bis 6
und 10) bringen mit jeweils gleicher oder ähnlicher Begründung vor, für
die Benutzung deutschen Luftraums bestehe keine rechtliche Grundlage
mehr. Anflüge zum und Abflüge vom Flughafen Zürich über deutsches
Hoheitsgebiet seien grundsätzlich unzulässig, da es sich hierbei nicht um
völkerrechtlich gestattete Überflüge handle. Infolge der Kündigung der
entsprechenden Verwaltungsvereinbarung zwischen der Schweiz und
Deutschland herrsche ein vertragsloser Zustand, was vom BAZL ebenso
wenig berücksichtigt worden sei wie seither zwischen den beiden Ländern
im Hinblick auf einen zukünftigen Staatsvertrag vereinbarte Eckwerte zur
Benutzung deutschen Luftraums. Es würden momentan und in Zukunft in
einem nicht mehr akzeptablen Ausmass Lasten auf Deutschland abgewälzt.
Dies widerspreche - im Zusammenhang mit der Verletzung der deutschen
Lufthoheit - dem völkerrechtlichen Grundsatz, wonach jeder Staat die
Lasten seiner Einrichtungen selbst zu tragen habe und Lärm‑, Umwelt- und
13

Sicherheitsprobleme nicht in den Nachbarstaat verlagern dürfe, ohne dass
dieser zustimme. Im Betriebsreglementsentwurf und der angefochtenen
Verfügung werde auf die verschiedenen deutschen Forderungen hinsichtlich
Flugbeschränkungen gar nicht eingegangen und es würden bezüglich An- und
Abflugverfahren keine Alternativen aufgezeigt oder Varianten angesprochen,
weshalb die Betriebsreglementsgenehmigung rechtswidrig sei.
6.1. Die Tatsache, dass die am vorliegenden Verfahren beteiligten deutschen
Beschwerdeführenden, welche sich hauptsächlich auf die deutsche
Lufthoheit (und deren Aus- respektive Sperrwirkungen) berufen, nicht selbst
Träger dieses Hoheitsrechtes sind, lässt die verschiedenen Vorbringen, die
ausdrücklich oder sinngemäss eine Verletzung völkerrechtlicher Grundsätze
rügen, hier nicht als unzulässig erscheinen. Zum Bundesrecht, dessen
Verletzung gemäss Art. 49 Bst. a VwVG gerügt werden kann, zählen auch
die Normen des Völkerrechts, sobald sie für die Schweiz rechtskräftig
geworden sind. Die Lufthoheit ist als Ausfluss des Territorialitätsprinzips zu
den allgemeinen völkerrechtlichen Regeln zu zählen und die gegenseitige
Anerkennung derselben - hier durch die Vertragsstaaten Schweiz und
Deutschland - wird in Art. 1 des Übereinkommens vom 7. Dezember
1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen,
SR 0.748.0) ausdrücklich festgeschrieben. Dabei ist in entsprechenden
Verwaltungs(gerichts)beschwerdeverfahren nicht Voraussetzung, dass die
Beschwerdeführenden selbst Träger des als verletzt bezeichneten Rechtes sind
(so BGE 124 II 293 E. 33b).
(...)
6.4. Obwohl ab dem 1. Juni 2001 die früher ausdrücklich als völkerrechtliche
Grundlage herangezogene Verwaltungsvereinbarung von 1984 (vgl. BGE
124 II 293 E. 4b und 33b) entfallen ist, verletzte das geschilderte Vorgehen
des BAZL (und des UVEK) auch keine deutschen Hoheitsrechte oder damit
verbundene Grundsätze des (Umwelt‑) Völkerrechts. Entgegen der Behauptung
zahlreicher deutscher Beschwerdeführenden ist nämlich ab dem genannten
Zeitpunkt gleich in mehrfacher Hinsicht ein implizites Einverständnis oder
zumindest eine Duldung des Staates Deutschland - als alleinigem Inhaber
der Lufthoheit - bezüglich der vorerst unveränderten Benutzung deutschen
Luftraums erkennbar.
6.4.1. So wurden soweit ersichtlich keinerlei Massnahmen gegen den
Flughafen Zürich benützende Luftfahrzeugführer oder Fluggesellschaften
eingeleitet, deren Flugzeuge den süddeutschen Luftraum durchquert
hatten. Ebenso wenig sind grundsätzliche Beanstandungen Deutschlands
gegenüber der Konzessionärin oder schweizerischen Behördenstellen
bekannt. Dies ist auch nicht weiter verwunderlich, da Deutschland in laufende
Staatsvertragsverhandlungen mit der Schweiz involviert war, die sich gerade
zu dieser Zeit noch intensivierten (so war bereits am 23. April 2001 im
Rahmen der Absprache der Eckwerte der nächste Verhandlungstermin
auf den 1. Juni 2001 festgesetzt und waren im Hinblick auf die weiteren
Verhandlungen zusätzliche Arbeitsgruppen eingesetzt worden). Es ist denn
auch als Normalfall anzusehen, dass während laufender Verhandlungen
zwischen zwei Staaten mangels anderslautender Vereinbarungen - schon
aus Rechtssicherheitsüberlegungen - vorerst die bisherige Ordnung
beibehalten wird. Insbesondere war schon früh absehbar, dass die seitens
14

des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Mai
2000 vorbehaltene Neuregelung als Teil der Verhandlungen nicht einfach
unbesehen auf den 1. Juni 2001 in Kraft gesetzt würde, wovon - entgegen
der ursprünglichen Ankündigung - dann auch Abstand genommen wurde.
Soweit ersichtlich wurde diese deutsche Ersatzregelung nicht einmal in
eine rechtlich verbindliche (Erlass‑) Form umgesetzt, sondern verblieb
eine blosse Arbeitsgrundlage. Verschiedene Forderungen derselben flossen
bereits in die Eckwerte vom 23. April 2001 ein, womit spätestens ab diesem
Zeitpunkt - auch angesichts der von Deutschland für die Umsetzung des
künftigen Staatsvertrags zugestandenen Übergangsfrist von 41 Monaten -
davon ausgegangen werden konnte, das Betriebskonzept bleibe bezüglich
Benutzung des deutschen Luftraums mit deutscher Einwilligung oder Duldung
bis auf weiteres unverändert (sofern dies nicht ohnehin noch ausdrücklich
zwischen den Verhandlungspartnern so abgesprochen wurde). In diesem
Zusammenhang ist auf den auch im Bereich des Völkerrechts anerkannten
und konkretisierten Grundsatz von Treu und Glauben zu verweisen (vgl. Jörg
Paul Müller / Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001, S.
40 ff.).
6.4.2. Soweit die deutschen Beschwerdeführenden gegen dieses Verhalten des
Staates Deutschland einwenden, die entsprechende Duldung sei mit Blick auf
deutsche Verfassungsbestimmungen jedenfalls als rechtswidrig anzusehen,
ist darauf nicht einzutreten. Vor der REKO/INUM als schweizerischem Gericht
kann grundsätzlich nur die Verletzung von Schweizer Bundesrecht (inklusive
Völkerrecht; vgl. vorne E. 6.1) gerügt werden, nicht dagegen die Verletzung
oder Rechtswidrigkeit ausländischer Rechtsbestimmungen (vgl. BGE 124 II 293
E. 4c sowie Urteile des Bundesgerichts vom 7. Oktober 2003, 1A.100/2003, E. 3.2
und vom 31. März 2004, 1A.243/2003, E. 3.1).
6.4.3. Aufgrund des beschriebenen impliziten Einverständnisses und der
Duldung Deutschlands, welche völkerrechtliche Wirkungen entfaltet,
kann offen bleiben, ob und inwiefern sich auf Schweizer (oder deutscher)
Seite Ansprüche aus anderweitigen völkerrechtlichen Grundlagen,
welche auf vorliegenden Sachverhalt gegebenenfalls Anwendung finden
könnten, ergeben. So ist beispielsweise nicht auszuschliessen, dass sich aus
Bestimmungen des Chicago-Übereinkommens (insbesondere betreffend Durch-
und Überflüge) Rückschlüsse auf die Zulässigkeit des An- und Abflugverkehrs
des Flughafens Zürich über deutschem Gebiet ziehen lassen. Antworten
völkerrechtlicher Natur auf hier interessierende Fragen könnten sich in
der Zukunft unter Umständen auch aus dem Abkommen vom 21. Juni 1999
zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68), welches am 1. Juni
2002 in Kraft getreten ist, ergeben (vgl. dazu etwa Diemut Majer, Zwischen
Brüssel und Chicago: zur Situation des schweizerischen Luftverkehrs, in:
Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 12/2003, S. 1398 ff.).
6.4.4. Am 6. August 2001 erliess das deutsche Luftfahrt-Bundesamt die
204. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrs-Ordnung, welche
die umfassende Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach
Instrumentenflugregeln (IFR) zum und vom Flughafen Zürich - soweit
deutsches Hoheitsgebiet betroffen war - zum Inhalt hatte (diese DVO wurde
im Januar 2003 durch die 213. DVO ersetzt). Zusammen mit der bereits ersten
Änderungsverordnung zur 204. DVO wurde diese am 1. September 2001 in
15

Kraft gesetzt. Weitere Änderungsverordnungen folgten im Zusammenhang mit
der Unterzeichnung des Staatsvertrags. Diese deutschen Verordnungen waren
in ihrem Bestand von Anfang an unabhängig vom im März 2003 definitiv
gescheiterten Staatsvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz (vgl.
Entscheid REKO/UVEK vom 23. Juni 2003, B-2003-23, Ziff. 3).
Damit bestand ab dem 1. September 2001 auf deutscher Seite eine
umfassende Regelung der deutsches Hoheitsgebiet berührenden An- und
Abflugverfahren des Flughafens Zürich. Diese bestätigte nun ausdrücklich
das Einverständnis Deutschlands zu diesen An- und Abflugverfahren,
soweit nicht später schrittweise Einschränkungen verfügt wurden (welche
allerdings nicht mehr Thema des vorliegenden Verfahrens, sondern späterer
Betriebsreglementsänderungen sind). Da wie ausgeführt die genannten Rügen
der deutschen Beschwerdeführenden ohnehin abzuweisen sind, soweit auf
diese einzutreten ist, kann offen gelassen werden, ob mit In-Kraft-Treten der
deutschen DVO vorliegend nicht auch das Rechtsschutzinteresse der deutschen
Beschwerdeführenden weggefallen ist. Soweit sie mit der Benutzung des
deutschen Hoheitsgebietes nicht einverstanden gewesen sind, hatten sie nun
nämlich konsequenterweise und in erster Linie auf deutscher Seite gegen
die entsprechenden Regelungen vorzugehen, welche der Beurteilung der
REKO/INUM aus den genannten Gründen (E. 6.4.2) entzogen sind. Im Übrigen
gilt dasselbe für Schweizer Betroffene, auch sie haben in Deutschland oder
gegebenenfalls vor internationalen Gerichten den Rechtsweg zu beschreiten,
soweit sie mit den Inhalten entsprechender DVO nicht einverstanden sind.
(...)
9. Zahlreiche Beschwerdeführende bemängeln, dass entgegen den Vorgaben
von Art. 74a Abs. 2 VIL das Betriebsreglement nicht vollständig überprüft und
keine UVP durchgeführt worden sei.
9.1. Gemäss Art. 74a Abs. 2 VIL sind bei der erstmaligen Erneuerung der
Betriebskonzession der Landesflughäfen (Genf und Zürich) im Jahr 2001
sämtliche Regelungen des Betriebsreglements zu überprüfen und es ist eine
UVP durchzuführen. Es sind infolge des klaren Wortlauts der Bestimmung
keine Ausnahmen erkennbar für ein anderes Vorgehen im Falle besonderer
Verhältnisse. Der als Übergangsbestimmung bezeichnete Artikel wurde denn
auch erst mit der Verordnung vom 2. Februar 2000 zum Bundesgesetz über
die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 2000 703;
In-Kraft-Treten am 1. März 2000) in die VIL eingefügt. Die Regelung bezweckt
offensichtlich, den Betrieb der Landesflughäfen Genf und Zürich anlässlich
der Neukonzessionierung einer umfassenden Gesamtschau zu unterziehen.
So hat das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 8. Dezember 2000 über die
Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich festgehalten,
die Bestimmung von Art. 74a Abs. 2 VIL biete Gewähr dafür, dass im
Verfahren zur Erneuerung der Betriebskonzession unabhängig davon, ob das
bisherige Betriebskonzept geändert werde, die betrieblichen Auswirkungen
umfassend untersucht werden (BGE 126 II 522 E. 11d). Nachdem mittlerweile
feststeht (vgl. Teilentscheid REKO/UVEK vom 18. Februar 2003, Z-2001-58, VPB
70.43 E. 4.2), dass nicht das Konzessionsverfahren, sondern das dazugehörige
Betriebsreglementsverfahren das richtige Gefäss für eine solche betriebliche
Gesamtschau ist, haben diese Ausführungen für das vorliegende Verfahren
zu gelten. Die grammatikalische, teleologische und historische Auslegung
16

von Art. 74a Abs. 2 VIL ergibt somit, dass im Genehmigungsverfahren für
das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 nebst allfälligen Neuregelungen
auch sämtliche aus dem bisherigen Betriebsreglement vom 19. August 1992
übernommenen Regelungen hätten überprüft und insgesamt einer UVP
unterzogen werden müssen. Bei der Erneuerung der Betriebskonzession
für den Flughafen Genf ist denn auch eine UVP durchgeführt worden.
9.2. Das BAZL kommt dagegen in seiner Genehmigungsverfügung vom 31. Mai
2001 zum Schluss, dass das von der Flughafen Zürich AG unterbreitete Gesuch,
obwohl die gemäss UVPV erforderlichen Unterlagen nicht beigelegt worden
waren, unter den gegebenen besonderen Umständen den Anforderungen
genüge. Das zur Genehmigung vorgelegte Betriebsreglement regle zwar die
Organisation des Flughafens gestützt auf die Übertragung der Betriebsführung
an eine als Aktiengesellschaft konstituierte Unternehmung korrekterweise
neu. Im Bereich der Regelung des Flugbetriebs hingegen entspreche
das neue Betriebsreglement weitestgehend dem bisherigen. Es seien
lediglich die im Rahmen der 5. Bauetappe vom UVEK verfügten und vom
Bundesgericht bestätigten betrieblichen Auflagen übernommen sowie
zwingende Anpassungen an geänderte Bestimmungen des übergeordneten
Rechts - insbesondere der VIL - vorgenommen worden. Die aus dem
vorliegenden Betriebsreglement resultierenden Einflüsse und Belastungen
der Flughafenumgebung und der Umwelt seien im Rahmen einer UVP bereits
untersucht und für tragbar erachtet worden. Auf eine erneute Prüfung der
gleichen Sachverhalte könne somit verzichtet werden.
Weiter führt das BAZL in der angefochtenen Verfügung aus, die in Art. 74a Abs.
2 VIL verlangte vollständige Überprüfung des Betriebsreglements sei heute
noch nicht möglich. Die mit dem in Verhandlung stehenden Staatsvertrag
zwischen Deutschland und der Schweiz verbundene Regelung über die
Benutzung des süddeutschen Luftraums werde aller Voraussicht nach zu
Änderungen der An- und Abflugverfahren und somit zu einem veränderten
Betriebskonzept führen. Eine Gesamtbeurteilung werde erst möglich
sein, wenn nach Abschluss des Staatsvertrags ein auf dessen Regelungen
basierendes (verändertes) Betriebskonzept erarbeitet und zur Genehmigung
eingereicht worden sei.
Das UVEK machte in seiner Konzessionsverfügung vom 31. Mai 2001 zu der
angesprochenen Problematik im Wesentlichen dieselben Ausführungen
wie das BAZL. Zusätzlich wurde festgehalten, die Schweiz habe sich
im Rahmen der Staatsvertragsverhandlungen gegenüber Deutschland
verpflichtet, die für dessen Umsetzung nötigen Verfahren so rasch als
möglich durchzuführen. Entsprechend sei die Flughafen Zürich AG als
Konzessionärin zu verpflichten, die Überprüfung und allfällige Anpassung des
Betriebskonzeptes ohne Verzug an die Hand zu nehmen und zum Abschluss
zu bringen. Angesichts des knappen zur Verfügung stehenden Zeitraums für
die Umsetzung allfälliger Massnahmen aus dem Staatsvertrag erscheine es
angemessen, der Konzessionärin für die Einreichung einer Änderung des
Betriebsreglements mitsamt UVP über den gesamten Betrieb des Flughafens
eine Frist von einem Jahr ab Unterzeichnung des Staatsvertrags zu setzen. Die
entsprechenden Auflagen in Dispositiv-Ziff. 3.2 der Konzessionsverfügung sind
nach anfänglicher Anfechtung im Rechtsmittelverfahren vor der REKO/UVEK
17

rechtskräftig geworden und das UVEK hat die erwähnte Frist mit späterer
(unangefochten gebliebener) Verfügung vom 2. Dezember 2003 auf den 31.
Dezember 2003 verlängert.
9.3. Diesen Darlegungen des BAZL und des UVEK ist mit den nachfolgenden
Ergänzungen und Klarstellungen grundsätzlich zuzustimmen.
Zwar hat die Auslegung von Art. 74a Abs. 2 VIL ergeben, dass diese
Verordnungsbestimmung die Überprüfung des gesamten Betriebsreglements
- insbesondere auch des Konzepts des Flugbetriebs - beim Flughafen
Zürich sicherstellen soll. Diese Überprüfung hätte im Zeitpunkt der
Neukonzessionierung erfolgen müssen, umso mehr, weil sich bereits Ende
1999 abgezeichnet hatte, dass es (wohl) einen Wechsel zu einer privatrechtlich
organisierten Konzessionärin geben würde. Nicht voraussehbar war aber,
dass Deutschland die so genannte Verwaltungsvereinbarung von 1984 im
Mai 2000 genau auf den Zeitpunkt des Konzessionsablaufs kündigen würde,
verbunden mit der Mitteilung, dass weit gehende Neuregelungen bezüglich
des deutschen Hoheitsgebiets beabsichtigt seien. Diese neuen deutschen
Forderungen mussten in die bereits laufenden Verhandlungen zwischen der
Schweiz und Deutschland zur Ausarbeitung eines Staatsvertrags einbezogen
werden. Ebenfalls nicht absehbar war, dass sich diese Verhandlungen zur
Neuregelung des Luftverkehrs aus verschiedenen Gründen deutlich in die
Länge zogen und komplexer wurden, als ursprünglich angenommen. Eine
weitere Unbekannte stellte das ausstehende Urteil des Bundesgerichts zu
den Baukonzessionen für die 5. Ausbauetappe des Flughafens Zürich dar,
welches erst am 8. Dezember 2000 gefällt wurde. Im Zusammenhang mit der
Kündigung der Verwaltungsvereinbarung hielt dabei auch das Bundesgericht
fest, dass zwar neue Sachverhaltselemente vorlägen, es aber - wohl noch auf
einige Zeit hinaus - offen sei, welche Folgen sich hieraus ergeben würden (BGE
126 II 522 E. 11c).
9.3.1. Wie im Zusammenhang mit den Rügen betreffend Benutzung
deutschen Luftraums bereits dargelegt, hatte die Flughafen Zürich AG
somit bei der Gesuchseinreichung im Dezember 2000 keinerlei gesicherte
Angaben über die in absehbarer Zukunft noch mögliche Benutzung des
süddeutschen Luftraums. Ein Abstellen auf blosse Vermutungen und
unsichere Einschätzungen war nicht zumutbar und hätte ihr später zum
Vorwurf gereichen können. Wie ebenfalls ausgeführt, waren die künftigen
(rechtlichen) Rahmenbedingungen - insbesondere angesichts der gerade
erst intensivierten Staatsvertragsverhandlungen - selbst im Zeitpunkt des
Erlasses der angefochtenen Verfügung immer noch zu ungeklärt, als dass
daraus ein neues Betriebskonzept des Flughafens für die Zukunft hätte
abgeleitet werden können. Andererseits war allen Beteiligten bereits damals
klar, dass das bisherige (Flug‑) Betriebskonzept in dieser Form nicht mehr
lange werde beibehalten werden können, sondern relativ bald massgeblichen,
UVP-pflichtigen Änderungen unterworfen sein würde. Es leuchtet deshalb
ein, dass aufgrund der verschiedenen Sachzwänge und der gesamten
Umstände die Überprüfung der Regelungen des Betriebsreglements insofern
eingeschränkt wurde, als bloss die organisationsrechtlichen Bestimmungen
des Betriebsreglements vom 19. August 1992 näher untersucht und auf die
neue private Flughafenbetreiberin angepasst wurden sowie die vom UVEK
im Rahmen der 5. Bauetappe verfügten und vom Bundesgericht im Dezember
2000 bestätigten betrieblichen Auflagen ins neue Reglement eingefügt wurden.
18

Das bereits mit dem Betriebsreglement vom 19. August 1992 genehmigte
Konzept des Flugbetriebs musste demgegenüber (vorerst) weitgehend
unverändert belassen werden (zu den gleichwohl vorgenommenen
Änderungen vgl. hinten E. 9.5).
9.3.2. Dieses Vorgehen ist vor allem deswegen zu akzeptieren, weil dem Sinn
und Zweck der Übergangsbestimmung von Art. 74a Abs. 2 VIL folgend mit
entsprechenden Auflagen in der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 durch
das UVEK sichergestellt worden ist, dass innert nützlicher Frist die nötige
Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements nachgeholt werden wird (vgl.
vorne E. 9.2). Ohne diese klar umschriebene Auflage in der Konzession wäre
vorliegend der erwähnten Übergangsbestimmung nicht Genüge getan. Auch
das BUWAL, welches ursprünglich mit Stellungnahme vom 17. April 2001
noch eine wortgetreue Befolgung von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte, geht in
seinem Fachbericht vom 12. Dezember 2001 an die REKO/UVEK davon aus,
dass die Konzessionärin - nachdem der Staatsvertrag zwischen der Schweiz
und Deutschland nunmehr abgeschlossen worden sei - in jedem Fall das
Betriebsreglement mitsamt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) bis zum
18. Oktober 2002 beim BAZL einzureichen habe. In diesem Zusammenhang
seien bereits Verhandlungen eingeleitet worden für die Wahl eines neuen
Betriebskonzepts, das als Vorgabe für das neue Betriebsreglement dienen
werde. Das BUWAL führt aus, dass es (nur) angesichts dieser besonderen
Umstände die verfügte Lösung als vertretbar erachte.
9.3.3. Dem ist beizupflichten, selbst unter Berücksichtigung des Umstandes,
dass die angesprochene Frist in der Betriebskonzession später um über
ein Jahr verlängert wurde (vorne E. 9.2). Das UVEK führte dazu in der
Fristverlängerungsverfügung vom 2. Dezember 2003 aus, im Rahmen
der Koordinationsgespräche zum SIL habe es sich damit einverstanden
erklärt, dass das neue Betriebsreglement bis Ende 2002 eingereicht werde.
Mit Schreiben vom 15. November 2002 habe die Konzessionärin um
eine Fristerstreckung bis Ende April 2003 ersucht, da - entgegen den
ursprünglichen Zeitplänen - die Arbeiten am Objektblatt Flughafen Zürich
nicht hätten abgeschlossen werden können. Am 21. Februar 2003 habe die
Flughafen Zürich AG um eine weitere Fristerstreckung bis mindestens Ende
Juli 2003 gebeten. Schliesslich habe die Flughafen Zürich AG am 31. März
2003 beim BAZL ein der veränderten Situation angepasstes Pflichtenheft für
die UVP-Hauptuntersuchung eingereicht, dessen abschliessende Beurteilung
durch das BUWAL sei am 24. Oktober 2003 erfolgt. Zu diesen mehrfachen
Fristverlängerungen ist einerseits festzuhalten, dass sie aus nachvollziehbaren
Gründen - in der Regel auf Gesuch der Konzessionärin hin - erfolgten.
So führte der mit Schlussbericht vom 27. August 2002 abgeschlossene
Koordinationsprozess SIL Flughafen Zürich bis jetzt nicht zu zählbaren
Ergebnissen, insbesondere nicht in Form des ausstehenden Objektblattes
Flughafen Zürich (vgl. dazu vorne E. 4.8.3.2). Infolge seither geänderter
Auffassungen von am Koordinationsprozess Beteiligten, der endgültigen
Ablehnung des Staatsvertrags im März 2003 durch das Schweizer Parlament
und dem Erlass der einseitigen deutschen Massnahmen brauchte die
Flughafen Zürich AG tatsächlich erneut mehr Zeit zur Ausarbeitung des neuen
- so genannt vorläufigen - Betriebsreglements.
19

Angesichts der klaren Vorgaben von Art. 74a Abs. 2 VIL und der eindeutig
umschriebenen Frist in der Konzessionsauflage, die ursprünglich
eigentlich nicht als verlängerbar angeschaut wurde, sind die mehrfachen
Fristverlängerungen aber rechtlich fragwürdig. Da der Flughafen Zürich
AG (und dem BAZL wie auch dem UVEK) schon bald klar sein musste, dass
es sich beim neu einzureichenden Betriebsreglement im Wesentlichen
bloss um eine Art «Gesamtaufwisch» der verschiedenen bisherigen
Betriebsreglementsänderungen handeln konnte, hätte eine über Ende
2003 verlängerte Frist trotz der besonderen Umstände selbst durch eine
grosszügige Auslegung des Zweckes von Art. 74a Abs. 2 VIL und der
ursprünglichen Konzessionsauflage kaum mehr gedeckt werden können. Ob
dieser «Gesamtaufwisch» der von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangten Gesamtschau
entspricht, wird im hängigen Genehmigungsverfahren vom BAZL zu prüfen
sein. Unverständlich und verfahrensrechtlich problematisch erscheint
zudem, dass selbst nach durchgeführtem Meinungsaustausch unter den
verschiedenen Instanzen zur Frage der Zuständigkeit zur Fristverlängerung
mit der Abänderung der Konzessionsauflage bis am 2. Dezember 2003
zugewartet wurde. Diese wurde damit - trotz früherer Beschlüsse des UVEK -
erst weit im Nachhinein verfügt, nachdem die ursprüngliche Jahresfrist schon
über ein Jahr abgelaufen war.
9.3.4. Es ist somit festzuhalten, dass das Vorgehen des BAZL (und des UVEK)
unter den gegebenen besonderen Umständen von der REKO/INUM als
vertretbar erachtet wird. Damit hat die von Art. 74a Abs. 2 VIL geforderte
Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements des Flughafen Zürichs
zwingend und spätestens im Rahmen des Betriebsreglementsverfahrens
zu erfolgen, welches mit der Einreichung des Gesuchs für das so genannte
vorläufige Betriebsreglement per 31. Dezember 2003 ausgelöst worden
ist. Eine weitere Verschiebung ist angesichts der bereits erfolgten
grosszügigen Fristverlängerung rechtlich ausgeschlossen. Inhaltlich
wird diese Gesamtschau insbesondere eine Überprüfung des gesamten
Betriebsreglements in luftfahrtspezifischer, umweltschutzrechtlicher, natur-
und heimatschutzrechtlicher wie auch raumplanerischer Hinsicht umfassen
müssen (vgl. dazu Art. 25 Abs. 1 Bst. c VIL).
9.4. Die Erwägungen zur Gesamtüberprüfung des Betriebsreglements sind
im Wesentlichen auch auf die in Art. 74a Abs. 2 VIL ebenfalls geforderte
UVP übertragbar. Es durfte bereits im Frühling 2001 mit einiger Sicherheit
davon ausgegangen werden, dass schon bald massgebliche, UVP-pflichtige
Änderungen am Flugbetriebskonzept vorgenommen werden müssen, ohne
dass genauer bestimmt werden konnte, wie diese ausfallen werden. Um die
Durchführung respektive Nachholung der verlangten umfassenden UVP in
der näheren Zukunft sicherzustellen, wurde in der erwähnten Auflage in
Dispositiv-Ziff. 3.2 der Betriebskonzession festgeschrieben, dass innert der
angesetzten Frist das überprüfte Betriebsreglement mitsamt Bericht über
die Umweltverträglichkeit beim BAZL einzureichen sei (vgl. dazu vorne E.
9.2 und 9.3.2). Die spätere Fristverlängerung durch das UVEK erfasste damit
auch die Pflicht zur Einreichung des umfassenden UVB. Diese - schon in Art.
74a Abs. 2 VIL vorgespurte - Koppelung erscheint sinnvoll, da sich der neue
UVB gemäss BAZL und UVEK konsequenterweise auch (nur) zum zukünftigen,
20

abgeänderten Betriebskonzept aussprechen sollte. Bezüglich der Fragen im
Zusammenhang mit der Fristverlängerung kann damit vollumfänglich auf das
in E. 9.3.3 Ausgeführte verwiesen werden.
Getreu dem Verordnungstext und entsprechend früheren bundesgerichtlichen
Aussagen (vorne E. 9.1) hätte aber selbst bei vorerst unverändert
übernommenem Betriebskonzept grundsätzlich eine UVP durchgeführt
werden müssen. Angesichts der dargelegten Sicherstellung einer
umfassenden UVP für das künftige Betriebskonzept ist dem BAZL (und
UVEK) zuzustimmen, dass auf eine erneute Prüfung des vorliegend zu
beurteilenden Betriebsreglements verzichtet werden konnte, sofern die daraus
resultierenden Einflüsse auf die Flughafenumgebung und Belastungen der
Umwelt im Rahmen einer früheren UVP bereits untersucht und für tragbar
erachtet worden sind. Ein solches Vorgehen hält mit Blick auf die besprochene
Konzessionsauflage auch vor Art. 74a Abs. 2 VIL stand und entspricht
ebenfalls dem Sinn und Zweck von Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01), wie dies
das BUWAL in seinem der verfügten Lösung zustimmenden Fachbericht vom
12. Dezember 2001 festhält (vgl. dazu vorne E. 9.3.2). Dies kann allerdings nur
unter der weiteren Voraussetzung gelten, dass die trotzdem vorgenommenen
Änderungen an Bestimmungen des alten Betriebsreglements vom 19. August
1992 nicht ihrerseits als umweltrechtlich relevant zu qualifizieren sind (zu
dieser weiteren Einschränkung und entsprechenden Rügen anschliessend
hinten E. 9.5 ff.).
9.4.1. Entgegen den Darlegungen des BAZL bestreiten einige
Beschwerdeführende, dass das aus dem angefochtenen Betriebsreglement
abzuleitende Flugbetriebskonzept bereits früher einer UVP unterzogen
worden sei. Zu Unrecht, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
(...)
9.4.3. Gleich wie bei der Frage der Gesamtüberprüfung des vorliegenden
Betriebsreglements (vorne E. 9.3.4) ist zusammenfassend auch bezüglich UVP
festzuhalten, dass die verfügte Lösung als vertretbar bezeichnet werden
kann. Die von Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte umfassende UVP ist damit
ebenfalls zwingend und spätestens anlässlich des Genehmigungsverfahrens
für das so genannte vorläufige Betriebsreglement vorzunehmen, welches
mit Gesuchseinreichung der Flughafen Zürich AG per 31. Dezember 2003
gestartet worden ist. Eine weitere Verzögerung wäre auch hier nicht mehr
hinnehmbar. Diese vollumfänglich neue UVP muss sich - anders als in den
seit dem Jahre 2001 ausgelösten Verfahren für so genannt provisorische
Betriebsreglementsänderungen - entsprechend dem Sinn und Zweck von
Art. 74a Abs. 2 VIL über den gesamten Betrieb des Flughafens Zürich (also
auch das gesamte neue respektive seit der letzten umfassenden UVP der 5.
Bauetappe geänderte Flugbetriebskonzept) erstrecken.
9.5. Zu prüfen bleibt in diesem Zusammenhang, ob das Betriebsreglement
vom 19. August 1992 in der Tat nicht oder nur unerheblich verändert
wurde. Einige Beschwerdeführende bestreiten die Ausführungen des BAZL
(vorne E. 9.2), dass das von der Flughafen Zürich AG im Dezember 2000 zur
Genehmigung vorgelegte Betriebsreglement noch weitgehend demjenigen
entsprochen habe, welches im Rahmen der Konzessionsverfahren zur 5.
Bauetappe einer UVP unterzogen worden ist. Die Flughafen Zürich AG
21

habe in das nun genehmigte Betriebsreglement vielmehr verschiedene
Änderungen und Ergänzungen von erheblicher Tragweite eingefügt, welche
für die Flughafenanwohner Mehrbelastungen zur Folge hätten und zudem
teilweise gegen geltendes Recht verstossen würden. Diesen Rügen hält
die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort entgegen, die von
ihr eingereichte synoptische Gegenüberstellung von altem und neuem
Betriebsreglement zeige auf, dass das Betriebsreglement vom 19. August 1992
in flugbetrieblicher Hinsicht praktisch unverändert übernommen worden sei.
Keinesfalls enthalte das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 UVP-pflichtige
Ergänzungen. Sollte hingegen die REKO/INUM diese Ansicht nicht teilen, so
könne ein allfälliger Mangel durch Nichtgenehmigung der vorgenommenen
marginalen Abweichungen ohne weiteres geheilt werden, was für diesen Fall
ausdrücklich beantragt werde.
Es ist damit zu untersuchen, wie die umstrittenen (betrieblichen) Änderungen
in den einzelnen Bestimmungen des angefochtenen Betriebsreglements
einzuordnen und zu behandeln sind. Auszugehen ist dabei mit dem BAZL, dem
UVEK und der Beschwerdegegnerin (vgl. insbesondere vorne E. 9.2) davon,
dass die Regelung des Flugbetriebs im neuen Betriebsreglement weitestgehend
der bisherigen zu entsprechen hat. Es sind lediglich die im Rahmen der
5. Bauetappe vom UVEK verfügten und vom Bundesgericht bestätigten
betrieblichen Auflagen zu übernehmen sowie zwingende Anpassungen an
geänderte Bestimmungen des übergeordneten Rechts - insbesondere der
VIL - vorzunehmen. Im Vergleich zum alten Reglement sind somit keine
Änderungen von Artikeln zulässig, die ausserhalb der obgenannten Kategorien
(Auflagen Dock Midfield und weitere zwingende Anpassungen) anzusiedeln
und trotzdem als Änderungen des (Flug‑) Betriebskonzepts zu bezeichnen sind.
Nur so kann der vorläufige Verzicht auf die Gesamtüberprüfung und die UVP
gerechtfertigt werden.
Daraus folgt, dass angefochtene Änderungen von Artikeln des
Betriebsreglements, die gemäss Auffassung der REKO/INUM nicht unter die
vom BAZL erwähnten unproblematischen Kategorien fallen und trotzdem
als betriebliche Änderungen zu bezeichnen sind, hier - dem Eventualantrag
der Beschwerdegegnerin folgend - grundsätzlich nicht genehmigt werden
können. Angesichts der Tatsache, dass gemäss VIL ursprünglich selbst ohne
Betriebsänderung eine Überprüfung des gesamten Betriebsreglements
und eine umfassende UVP hätte vorgenommen werden müssen, ist zudem
entgegen der Beschwerdegegnerin gerade unerheblich, ob diese geänderten
Bestimmungen für sich allein jeweils als UVP-pflichtig im Sinne von Art.
2 UVPV zu betrachten sind. Infolge der speziellen Ausgangslage - mit der
zeitlichen Verschiebung der Anwendung von Art. 74a Abs. 2 VIL - sind
vorliegend grundsätzlich keine Änderungen des Betriebsreglements zu
tolerieren, die als betriebliche Anpassungen umweltrechtlich irgendwie ins
Gewicht fallen könnten. Es ist damit bei der nachfolgenden Untersuchung
allein darauf abzustellen, ob Änderungen des (Flug‑) Betriebskonzepts
vorliegen, die umweltrelevante Auswirkungen haben oder haben könnten.
(...)
11. Verschiedene Beschwerdeführende stellen Begehren bezüglich einer
allgemeinen oder auf bestimmte An- und Abflugwege beschränkten
Begrenzung der Flugbewegungen (so genannter Bewegungsplafond
22

oder Bewegungskontingente). So wird etwa allgemein gefordert, es
sei eine entschädigungslos hinzunehmende Beschränkung der Anzahl
Flugbewegungen auf dem Flughafen Zürich zuzulassen oder zumindest
aus Gründen der Raumplanung, des Umweltschutzes oder zufolge neuer
verkehrsplanerischer Erkenntnisse vorzubehalten (Beschwerdeführende
8, 10, 17 und18). Konkret werden generelle Beschränkungen von jährlich
250’000 (Beschwerdeführende 11 und 21), 320’000 (Beschwerdeführende
9) oder 380’000 Flugbewegungen (Beschwerdeführer 19) verlangt sowie
Bewegungskontingente beantragt für An- und Abflugverfahren über
bestimmten Gebieten wie dem Kanton Aargau oder der süddeutschen
Grenzregion (Beschwerdeführer 19 sowie Beschwerdeführende 2 bis 6).
11.1. Es ist grundsätzlich festzuhalten, dass zurzeit keine konkreten
Vorschriften ersichtlich sind, die sich über die Möglichkeit eines allgemeinen
Bewegungsplafonds - oder die erwähnten spezielleren Beschränkungen - beim
Flughafen Zürich aussprechen. Wie dies einzelne Beschwerdeführende selbst
eingestehen, existiert heute somit keine gesetzliche Grundlage, aus welcher die
Pflicht zur Einführung einer entsprechenden Flugbewegungsbeschränkung
direkt abzuleiten wäre. Insbesondere sind auch dem SIL - der von der
Prognose von 380’000 Flugbewegungen des Linien- und Charterverkehrs für
das Jahr 2010 ausgeht (vgl. Teil III B - 23) - keine in diese Richtung weisenden
konkreten Aussagen zu entnehmen (wobei allerdings wie bereits mehrfach
erwähnt das Objektblatt Flughafen Zürich des SIL noch nicht ausgearbeitet ist).
Für den Bereich der Landesflughäfen wird im SIL allgemein unter anderem
festgeschrieben, bei verbleibenden übermässigen Lärmbelastungen seien die
gesetzlich vorgesehenen Ersatzmassnahmen zu treffen bzw. gegebenenfalls
Entschädigungszahlungen zu leisten. Eine übermässige Luftbelastung sei im
Perimeter der Flughäfen und den angrenzenden Gebieten mittelfristig in Kauf
zu nehmen. Langfristig sei dafür zu sorgen, dass mit einem Massnahmenplan
der Flughäfen bzw. der Kantone die Grenzwerte der Luftreinhalteverordnung
eingehalten werden könnten (SIL Teil III B1-B7-3, Ziff. 6 und 7).
11.2. Andererseits kann die grundsätzliche Möglichkeit der Einführung
von Flugbewegungsbeschränkungen zum Schutz vor übermässigen
Luftverunreinigungen und Lärmbelastungen auch nicht von vornherein
ausgeschlossen werden. Zwar zielen die massgeblichen Regelungen im
USG und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR
814.41) auf die Begrenzung der Emissionen und Immissionen selber ab
und orientieren sich nicht an bestimmten Verkehrsvolumen (vgl. Art. 11
USG). Als Mittel zur Einschränkung von Emissionen wird dabei in Art. 12
Abs. 1 Bst. c USG auch der Erlass von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften
genannt. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, könnte allenfalls
gestützt auf die massgeblichen Vorschriften im USG und der LSV auch
ein so genanntes Lärmkorsett diskutiert werden, das als Instrument der
Lärmbekämpfung auch im SIL vorgesehen ist (zur Definition SIL Teil III
B - 22, vgl. auch Teil III B - 13 sowie BGE 129 II 331 E. 4.1). Entgegen ihrer
Meinung sind weiter gehende Massnahmen wie ein Bewegungsplafond
aber nicht auf jeden Fall unzulässig. Es ist denkbar, dass gerade aus
umweltschutzrechtlichen Gründen zu gegebener Zeit - bei steter Erhöhung der
Belastungen und dauernden Grenzwertüberschreitungen - auch der Erlass
von Bewegungsbeschränkungen ernsthaft in Erwägung gezogen werden
muss. Diese Möglichkeit wurde in den hier interessierenden Entscheiden
23

des Bundesgerichts bisher jedenfalls nicht ausgeschlossen. Entsprechende
Anliegen von Beschwerdeführenden scheiterten vielmehr unter anderem
daran, dass - bei jeweils eingehaltenen Lärmbelastungsgrenzwerten - bereits
genügend andere Massnahmen zum Schutz der Anwohner getroffen worden
waren oder ein Flugbewegungsplafond im Rahmen der erforderlichen
umfassenden Interessenabwägung und Verhältnismässigkeitsprüfung (dazu
ausführlich BGE 127 II 306 E. 8 und 9) als unverhältnismässig betrachtet
wurde (so in BGE 129 II 331 E. 4.3; vgl. auch BGE 128 II 292 E. 6 betreffend
Helikopterflugfeld). Als sehr einschneidendes Beispiel einer Betriebsvorschrift
zur Emissionsbegrenzung könnte eine entsprechende Massnahme somit nur
verfügt werden, wenn keine milderen Mittel mehr zur Verfügung stehen.
11.3. Vertieftere Überlegungen zur Frage von Bewegungsbeschränkungen
beim Flughafen Zürich erübrigen sich an dieser Stelle, da hierzu die nötigen
Grundlagen fehlen. Solche Massnahmen können erst eingehend diskutiert
werden, wenn auf der Grundlage eines neuen umfassenden UVB eine
betriebliche und umweltrechtliche Gesamtschau vorgenommen werden
kann. Dass diese nicht im vorliegenden Verfahren möglich ist, wurde bereits
angeführt. Auch das Bundesgericht hat sich im Urteil zu den Baukonzessionen
für die 5. Ausbauetappe in diesem Sinne geäussert: Im Zusammenhang mit
Anträgen betreffend Ausdehnung des Nachtflugverbots und Plafonierung der
nächtlichen Flugbewegungen führte es aus, falls das An- und Abflugsystem
unter der Herrschaft der neuen Betriebskonzession erheblich geändert
werden müsse, werde das Konzept zum Schutz der Flughafenregion vor
übermässiger - insbesondere nächtlicher - Lärmbelastung erneut überprüft
werden müssen. Das Bundesgericht sei nicht in der Lage, sich heute darüber
auszusprechen, ob bei der Erneuerung des Betriebsreglements die verlangten
zusätzlichen Beschränkungen des Nachtflugbetriebs angeordnet werden
müssten. Über diese Frage werde erst entschieden werden können, wenn auch
das dannzumalige An- und Abflugverfahren festgelegt sein werde. Das Gleiche
gelte für Verkehrseinschränkungen während der Tagesstunden bzw. für die
Begehren um Einräumung von «Ruhefenstern», um Pegelbegrenzungen für
Einzelüberflüge und um die Erhöhung des Nachtlärmzuschlags. Ob solche
Vorkehren umweltrechtlich geboten seien, werde erst beurteilt werden
können, wenn alle Daten des künftigen Flugbetriebs bekannt seien (BGE 126
II 522 E. 40). In einem der Urteile vom 8. Juli 2003 zur Betriebskonzession des
Flughafens Zürich nahm das Bundesgericht auf diese früheren Äusserungen
ausdrücklich Bezug und stellte klar, über die Erforderlichkeit der Festsetzung
eines Flugbewegungsplafonds sei nicht im Konzessionserteilungsverfahren,
sondern bei der umfassenden Überprüfung des Betriebsreglements zu
befinden (1A.64-69/2003 E. 6.3; keine Hervorhebung im Original).
Sämtliche der angeführten Begehren sind im vorliegenden Verfahren somit
abzuweisen. Dies gilt aus den gleichen Gründen auch für den in diesem
Zusammenhang gestellten (ergänzenden) Antrag des Kantons Aargau
betreffend Festlegung eines langfristig verbindlichen Lärmkorsetts. Weil
das ab 1. Juni 2001 geltende Betriebskonzept seither bereits mehrfach wieder
geändert worden ist, kann sich im Übrigen auch die Frage stellen, ob diese
Anträge nicht sogar (teilweise) gegenstandslos geworden sind.
12. Weiter werden verschiedene Anträge zur Abänderung der
Nachtflugordnung des angefochtenen Betriebsreglements gestellt. So wird
gefordert, die Nachtsperrzeit für Linienflüge sei auf die Zeit von 21.00 Uhr
24

(bezüglich deutschem Hoheitsgebiet), 22.00 Uhr oder zumindest 23.00 Uhr
bis 06.00 Uhr oder gar 07.00 Uhr auszudehnen (Beschwerdeführende 2 bis 6,
8, 9, 11, 17, 18 und 19). Dabei seien nur minimale Ausnahmen zu gestatten
respektive für Ausnahmebewilligungen beschränkte Kontingente vorzusehen,
deren Höhe von Jahr zu Jahr zu verringern sei (Beschwerdeführende 8). Das
Nachtflugverbot sei zudem an Samstagen und Sonntagen sowie an Feiertagen
auf die Zeit von 20.00 Uhr bis 09.00 Uhr auszuweiten (Beschwerdeführer 19
und Beschwerdeführende 2 bis 6 bezüglich des deutschen Hoheitsgebiets).
12.1. Es ist eingangs festzuhalten, dass die Bestimmungen betreffend die
Nachtflugordnung für den Flughafen Zürich zum grossen Teil unverändert
aus dem alten Betriebsreglement vom 19. August 1992 übernommen wurden.
Eingefügt wurden einzig - abgesehen von den vorne unter E. 9.5 ff. bereits
abgehandelten Änderungen - Verschärfungen, die sich aus den Auflagen
der Baukonzession Dock Midfield ergaben (etwa die Einschränkung, dass
Abflüge des Charterverkehrs nur noch bis 22.00 Uhr gestattet sind; vgl.
Art. 11 Abs. 1 des angefochtenen Reglements). Sämtliche der gestellten
Anträge zielen - wenn auch in unterschiedlichem Ausmass - auf eine
Abänderung der bisherigen, der Nachtflugordnung des Bundes in der VIL
(vgl. Art. 39 ff. VIL) entsprechenden Regelungen der Nachtbetriebszeiten
ab. Es geht damit um zusätzliche Betriebseinschränkungen, die ganz
überwiegend umweltrechtlich begründet werden. Sie müssten somit
auch aus den gesetzlichen Grundlagen des Umweltrechts abgeleitet
werden können. Die rechtliche Ausgangslage bezüglich der verlangten
Betriebszeiteneinschränkungen ist daher grundsätzlich gleich wie bei der
soeben behandelten Frage von Flugbewegungsbeschränkungen: Vorschriften,
aus welchen sich die Pflicht zur Einführung weiterer Einschränkungen
direkt ableiten liesse, sind zurzeit keine ersichtlich. Es sind aber zusätzliche
Einschränkungen der Nachtbetriebszeiten auch keineswegs ausgeschlossen.
Vielmehr sind mit den seit dem Jahre 2001 verfügten provisorischen
Betriebsreglementsänderungen (die zum grössten Teil noch nicht rechtskräftig
sind) bereits Anpassungen erfolgt (vgl. insbesondere die mit Verfügung des
BAZL vom 23. Juni 2003 festgesetzte Ausdehnung der Nachtflugsperre um
eine halbe Stunde auf 06.00 Uhr). Die Flughafen Zürich AG hat zudem mit dem
Gesuch für das so genannt vorläufige Betriebsreglement offenbar auch selber
einen Antrag auf eine weitere Ausdehnung der Nachtflugsperre eingebracht.
Eine eingehende Behandlung und Beantwortung ist aber auch bei diesen
Anliegen der Beschwerdeführenden nur im Rahmen einer umfassenden -
insbesondere umweltrechtlichen - Gesamtbetrachtung des gegenwärtigen
Flughafenbetriebs möglich. Dazu müssen zuerst die Umweltauswirkungen -
vor allem die resultierenden Lärmbelastungen - der An- und Abflugverfahren
gemäss dem überarbeiteten Betriebskonzept bekannt sein. Eine umfassende
Überprüfung in diesem Sinne ist wie bereits erläutert (vorne unter anderen
E. 11.3 mit Hinweisen) erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens
für das am 31. Dezember 2003 eingereichte Betriebsreglement möglich.
Dementsprechend sind an dieser Stelle sämtliche erwähnten Anträge
hinsichtlich Nachtbetriebszeiten zurzeit abzuweisen. Es kann sich zudem
auch hier die Frage stellen, ob durch die seitherigen Änderungsverfügungen
des BAZL diese Begehren nicht sogar teilweise gegenstandslos geworden sind
25

(insbesondere hinsichtlich der mit Verfügung vom 23. Juni 2003 festgesetzten
Auflage, dass flugplanmässige Landungen des Linienverkehrs auf den Pisten
28 und 34 erst ab 06.00 Uhr zulässig seien).
12.2. Abzuweisen ist ebenfalls der Zusatzantrag der Beschwerdeführenden
8, für Ausnahmebewilligungen ausserhalb der «gewöhnlich zulässigen
Zeiten» sei allein das BAZL zuständig zu erklären und das Begehren der
Beschwerdeführenden 10 und 11, auf die Erteilung solcher Bewilligungen sei
überhaupt zu verzichten. Für beides besteht im vorliegenden Verfahren kein
Anlass, umso weniger, als diese Begehren der Nachtflugordnung des Bundes
widersprechen: Gemäss Art. 39 Abs. 3 VIL kann bei unvorhergesehenen
ausserordentlichen Ereignissen der Flugplatzhalter, d. h. hier die Flughafen
Zürich AG, Ausnahmen gewähren. Diese Befugnis wurde gemäss altem
Reglement von der Flughafendirektion ausgeübt, unter der Voraussetzung des
Vorliegens bloss «wichtiger Gründe». Soweit das BAZL gewisse Bewilligungen
erteilen konnte, ist diese Möglichkeit seit der Änderung der VIL im Jahre
2000 entfallen. Dies und der neue Wortlaut der genannten VIL-Bestimmung
- wie angetönt eine Verschärfung - wurde nun zu Recht im angefochtenen
Betriebsreglement entsprechend nachgeführt. Die Flughafenhalterin hat dabei
dem BAZL die gewährten Ausnahmen zu melden (Art. 39 Abs. 3 Satz 2 VIL). Es
besteht demnach auch keine Grundlage, darüber hinaus die Flughafen Zürich
AG zu verpflichten, die gemäss den Art. 9 bis 13 des Reglements gewährten
Ausnahmen jeweils (mindestens im Internet) detailliert zu veröffentlichen,
wie die Beschwerdeführenden 11, 17 und 18 verlangen. Weil das BAZL
ohnehin direkte Aufsichtsbehörde der Flughafen Zürich AG ist und generell
bei allfälligen Unregelmässigkeiten einzugreifen hat (vgl. Art. 3b und 26 VIL),
sieht die REKO/INUM hier keinen zusätzlichen Handlungsbedarf. Auch dieser
Antrag ist damit abzuweisen.
(...)
14. Verschiedene Beschwerdeführende bemängeln, dass der
Lärmbelastungskataster fehle, obwohl dessen Festsetzung eine Voraussetzung
zur Genehmigung des Betriebsreglements sei (Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL).
14.1. Der Lärmbelastungskataster ist ein Instrument der LSV. Gemäss
Art. 37 Abs. 1 LSV (in der seit 1. Oktober 2004 gültigen Fassung) hält
die Vollzugsbehörde bei Strassen, Eisenbahnanlagen und Flugplätzen
die nach Art. 36 ermittelten Lärmimmissionen in je einem Kataster
fest (Lärmbelastungskataster). Die Lärmbelastungskataster geben
nach Abs. 2 der genannten Bestimmung unter anderem die ermittelte
Lärmbelastung, die angewendeten Berechnungsverfahren, die in der
Nutzungsplanung festgelegte Nutzung der lärmbelasteten Gebiete, die
Anlagen und ihre Eigentümer sowie (neu) die Anzahl Personen, die von über
den massgebenden Belastungsgrenzwerten liegenden Lärmimmissionen
betroffen ist, an. Nach der alten Fassung von Art. 37 Abs. 3 LSV sollten
die im Lärmbelastungskataster festgehaltenen Lärmimmissionen
überdies für die Ausscheidung und Erschliessung von Bauzonen, für
die Erteilung von Baubewilligungen und für Schallschutzmassnahmen
an bestehenden Gebäuden massgebend sein. Das Bundesgericht hat in
seinem Baukonzessionsentscheid vom 8. Dezember 2000 Art. 37 LSV
kritisiert und festgestellt, auch nach dem (damaligen) neuen Wortlaut
dieser Verordnungsbestimmung seien die Fragen der rechtlichen Bedeutung
26

und der Anfechtbarkeit des Lärmbelastungskatasters nicht geklärt. Weder
das Verordnungs- noch das Gesetzesrecht würden ein Auflage- und ein
Rechtsschutzverfahren hinsichtlich des Lärmbelastungskatasters vorsehen.
Dieser sei daher auch nach der (damaligen) Änderung von Art. 37 LSV
ein bestenfalls für die Behörden massgebliches Inventar, das keine
grundeigentümerverbindlichen Wirkungen entfalten könne. Ohnehin
werde der Wechsel vom System der luftfahrtrechtlichen Lärmzonen zum
umweltschutzrechtlichen Institut des Lärmbelastungskatasters erst dann
vollzogen sein, wenn auch das massgebliche Gesetzesrecht, insbesondere
die Bestimmungen von Art. 42 ff. LFG, die nötige Anpassung erfahren
habe und die den Rechtsschutz und die Entschädigung betreffenden
Verfahrensprobleme gelöst seien (BGE 126 II 522 E. 49).
14.2. Trotz den kürzlich erfolgten Anpassungen der LSV wurden diese vom
Bundesgericht gerügten rechtlichen Unklarheiten bis heute nicht wirklich
behoben, insbesondere was die einschlägigen Regelungen im LFG anbelangt.
Ungeachtet dieser Unvollständigkeiten ist betreffend die im Moment
bestehende Regelung zu betonen, dass der Genehmigungsvoraussetzung von
Art. 25 Abs. 1 Bst. d VIL Genüge getan ist, wenn der Lärmbelastungskataster
festgesetzt werden kann. Verlangt wird also im Zeitpunkt der Genehmigung
nicht bereits das Vorliegen des Katasters, sondern bloss, dass die notwendigen
Grundlagen (wie u.a. Berechnungsverfahren und ermittelte Lärmwerte
etc.) für die Festsetzung zur Verfügung stehen. Solange das (definitive
oder zumindest vorläufige) Betriebskonzept für den Flughafen Zürich
noch nicht feststeht, fehlen aber - und vor allem - auch in tatsächlicher
Hinsicht die notwendigen Grundlagen, die für die Ausarbeitung eines
aktuellen Lärmbelastungskatasters erforderlich sind. Der definitive
Lärmbelastungskataster für den Flughafen Zürich, der über die - den
enteignungsrechtlichen allenfalls vorgehenden - umweltschutzrechtlichen
Ansprüche auf Lärmschutz Aufschluss geben soll, steht deshalb auch
heute immer noch aus (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004,
1A.245/2003 E. 5; zu den enteignungs- und umweltschutzrechtlichen
Ansprüchen der Flughafenanwohner vgl. im Übrigen hinten E. 19). Selbst
angesichts der eingangs erwähnten VIL-Bestimmung durfte das BAZL somit
das angefochtene Betriebsreglement genehmigen, obwohl klar war, dass
der Lärmbelastungskataster noch nicht festgesetzt werden konnte. Ein
langer Aufschub einzig aus diesem Grund wäre auch mit Blick auf die
Gesuchstellerin und Beschwerdegegnerin, welche nicht verantwortlich ist für
die Ausarbeitung des Lärmbelastungskatasters, unverhältnismässig gewesen.
Diese hat nämlich den Anspruch, dass ein Gesuch innert angemessener Frist
aufgrund des geltenden Rechts behandelt wird, unabhängig davon, ob dieses
Recht in Zukunft ändern wird oder zu ergänzen ist (vgl. BGE 126 II 522 E. 10b).
(...)
16. Was die (materiellen) Rügen im Zusammenhang mit dem SIL anbelangt,
kann weitgehend auf das bereits unter E. 4.8 ff. vorne Ausgeführte verwiesen
werden. So ist es eine bedauerliche Tatsache, dass beim Flughafen Zürich die
gesetzlich vorgesehenen Planungsprozesse den tatsächlichen Entwicklungen
nun schon seit längerer Zeit hinterherlaufen und das Objektblatt Flughafen
Zürich - als notwendiger anlagespezifischer Teil des SIL - auch im Jahre 2004
immer noch ausstehend ist (vgl. E. 4.8.3 vorne mit Hinweisen). Was dies für
die späteren Betriebsreglementsverfahren im Einzelnen bedeutet, kann an
27

dieser Stelle offen gelassen werden. Sicher ist, dass aufgrund der Sachlage im
Jahre 2001 nicht verlangt werden konnte, dass der anlagespezifische Teil des
SIL für den Flughafen Zürich bereits als Grundlage für das hier angefochtene
Betriebsreglement hätte zur Verfügung stehen und entsprechend angewendet
werden müssen. Im Gegenteil zeichnet sich aus verschiedenen Gründen
selbst jetzt noch ein weiter gehender, längerer Koordinationsbedarf bei
der Ausarbeitung des Objektblatts Flughafen Zürich ab (insgesamt vorne
E. 4.8.3.2. Im Übrigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch
nicht abgeschlossen ist und die Objektblätter für die Landesflughäfen noch
ausstehen, keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der
flugbetrieblichen Belange dar (Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004,
1A.244/2003 E. 3.2.3). Ob dazu auch der gekröpfte Nordanflug, koordinierte
Landungen auf die Pisten 28 und 34 («dual landing») oder der so genannte
«wide left turn» gehören, ist allerdings fraglich.
Es kann dabei in aller Regel nicht verlangt werden, dass ein
Genehmigungsverfahren für ein Betriebsreglement wegen des für den
Flughafen Zürich immer noch nicht abgeschlossenen Sachplanungsprozesses
für längere Zeit aufgeschoben wird. Vielmehr hat auch hier die
Gesuchstellerin und Beschwerdegegnerin - welche am Koordinationsprozess
für das Objektblatt bloss mitbeteiligt und nicht federführend ist - einen
Anspruch auf Behandlung des Genehmigungsgesuchs innert angemessener
Frist (vgl. vorne E. 14 mit Hinweis). Es ist denn auch zu betonen, dass
das Fehlen des Objektblatts für den Flughafen Zürich nicht zu einer
Einschränkung der Rechtsmittelmöglichkeiten für die Betroffenen führt. Die
Sachpläne sind einzig für die Behörden sowie für die mit der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben betrauten Personen und Organisationen, nicht
aber für Private rechtlich verbindlich (Art. 22 RPV). Würde somit das
Objektblatt für den Flughafen Zürich mit entsprechenden flugbetrieblichen
Rahmenbedingungen bereits vorliegen, so änderte dies nichts daran, dass
sich die Anwohner gegen diese Vorgaben nur insofern im Einsprache- und
Rechtsmittelverfahren zur Wehr setzen könnten, als sie im Betriebsreglement
umgesetzt werden (Urteil des Bundesgerichts vom 8. Juli 2003, 1A.64-69/2003 E.
6.1.3; vgl. auch vorne E. 4.8.3 mit Hinweisen).
Die Anwendung für das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 hatte sich damit
- soweit vorliegend überhaupt relevant - auf den am 18. Oktober 2000 durch
den Bundesrat genehmigten allgemeinen Teil des SIL zu beschränken. Es ist
dabei - entgegen zumindest sinngemässen Rügen - nicht ersichtlich, inwiefern
diese Umsetzung nicht korrekt erfolgt wäre. Mit Blick auf das soeben
Dargelegte betreffend Rechtsmittelmöglichkeiten für die Betroffenen ist
schliesslich festzuhalten, dass auf Rügen (etwa der Beschwerdeführenden 17
und 18), die sich nicht gegen die Umsetzung, sondern den bereits genehmigten
Inhalt des SIL selber richten, nicht einzutreten ist. Diesbezügliche Begehren
gehen über den Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Verfahrens hinaus.
17. Im Weiteren wird vereinzelt bemängelt, das BAZL habe sich in seiner
Genehmigungsverfügung zu wenig oder gar nicht mit den kantonalen und
kommunalen Grundlagen der Raumplanung (insbesondere dem zürcherischen
Richtplan) auseinander gesetzt und es sei diesbezüglich keine Abstimmung -
mangels Objektblatt insbesondere auch nicht zwischen SIL und Richtplänen -
erfolgt.
28

Dass der Flughafen Zürich mit den Richtplänen des Kantons Zürich und der
umliegenden Nachbarkantone sowie mit den kommunalen Nutzungsplänen
der vom Fluglärm stark betroffenen Gemeinden in Konflikt steht, trifft zu
und musste bisher auch vom Bundesgericht als Tatsache hingenommen
werden (vgl. insbesondere BGE 126 II 522 E. 51). Der Sachplanungsprozess
beim Flughafen Zürich ist - wie soeben in E. 16 ausgeführt - noch nicht
abgeschlossen und das (neue) Koordinationsprotokoll, welches der
räumlichen Abstimmung der Flughafenanlagen mit der umgebenden
Nutzung dienen und dem künftigen Objektblatt zugrunde liegen soll, ist
erst in Ausarbeitung. Wie das BAZL richtig bemerkt, fehlte deshalb bei
der Genehmigung des angefochtenen Betriebsreglements die Basis für
eine fundierte Auseinandersetzung mit den kantonalen und kommunalen
Raumplanungen. Diese wird erst - soweit dann bereits möglich - im
Rahmen des Genehmigungsverfahrens für das so genannt vorläufige
Betriebsreglement geführt werden können. Bestehen widerstreitende
Interessen zwischen den kantonalen Planungszielen und den vom Bund im
Sachplan beabsichtigten Festsetzungen, ist gemäss Art. 7 Abs. 2 und Art. 12
Abs. 1 RPG ein Koordinations- und Bereinigungsverfahren vorgesehen. Die
kantonalen Richtpläne stehen auch einem neuen Flughafen-Betriebskonzept
nicht per se entgegen. Erst recht gilt dies vorliegend für das weitgehend
(noch) unveränderte Betriebskonzept, womit gewisse aus der mangelnden
Übereinstimmung resultierende Nutzungskonflikte wie eingangs angetönt
hinzunehmen sind. Für die Zukunft ist festzuhalten, dass Richt- und
Sachplanung gegenseitiger Abstimmung bedürfen und fortlaufend
an die eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen
anzupassen sind. Es wird daher auch Sache der am Koordinations- und
Bereinigungsverfahren beteiligten Behörden sein, einen gangbaren Weg
zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin
und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (Urteil des
Bundesgerichts vom 31. März 2004, 1A.244/2003 E. 3.2.3 mit Hinweisen). Sollte
trotz Bereinigungsverfahren keine Einigung zustande kommen, wird der
Bundesrat über die gegenseitige Abstimmung entscheiden müssen (Art. 12 Abs.
3 RPG).
Die vorgebrachten Rügen sind somit hier abzuweisen.
(...)
19. Gewisse Anträge nehmen (auch) Bezug auf Eigentumsbeschränkungen und
verlangen etwa den Ausgleich von Vermögensnachteilen. Es dürfe zu keinen
Beeinträchtigungen von Grundeigentum oder sonstigen Vermögenswerten
kommen. Ansonsten sei zumindest im Rahmen von geeigneten Verfahren zu
gewährleisten, dass den Betroffenen die volle Entschädigung zukomme.
Sämtliche dieser Anträge sprengen den Rahmen des vorliegenden Verfahrens.
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Flughafenhalterin mit der Erteilung
der Betriebskonzession auch das Enteignungsrecht übertragen wurde (Art.
36a Abs. 4 LFG). Ihr steht damit - auch hinsichtlich allfälliger Eingriffe
ins Eigentum durch übermässige Lärmimmissionen - die Befugnis zu
enteignungsrechtlichen Eingriffen grundsätzlich zu. Gegenstand der
Enteignung können gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni
1930 über die Enteignung (EntG, SR 711) auch die aus dem Grundeigentum
hervorgehenden Nachbarrechte, so unter anderem die Rechte auf Abwehr
29

der im Sinne von Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10.
Dezember 1907 (ZGB, SR 210) übermässigen Einwirkungen, bilden. Nach
Art. 20 Abs. 1 USG besteht unter Umständen auch (bloss) ein Anspruch auf
passive Schallschutzmassnahmen. Ob Lärmeinwirkungen, die sich aus dem
Flughafenbetrieb ergeben, einen enteignungs- oder umweltschutzrechtlichen
Anspruch auf Schallschutz oder Entschädigung entstehen lassen könnten, ist
nicht im (vorliegenden) Betriebsreglementsverfahren zu prüfen (insgesamt
Urteil des Bundesgerichts vom 31. März 2004, 1A.246/2003 E. 1.2; vgl.
auch BGE 126 II 522 E. 50). Dafür stehen insbesondere die formellen
Enteignungsverfahren zur Verfügung, in welchen Entschädigungsforderungen
angemeldet und auch dann Einsprachen erhoben werden können, wenn
das Enteignungsverfahren erst auf Begehren von Nachbarn wegen
übermässiger Einwirkungen eröffnet werden muss. Enteignungsrechtliche
Einsprachen sind zwar nach neuem Recht grundsätzlich im kombinierten
Plangenehmigungsverfahren gemäss Art. 37 ff. LFG zu erheben und werden
durch die Plangenehmigungsbehörde beurteilt (vgl. Art. 37f Abs. 2 und
Art. 37h Abs. 1 LFG). Dies mindert aber die Funktion der - ursprünglichen
- enteignungsrechtlichen Einsprache nicht, zumal übermässige Immissionen
oft unabhängig von der Durchführung eines Plangenehmigungsverfahrens
eintreten. Auch in solch einem Fall stehen den von übermässigen
Einwirkungen Betroffenen weiterhin alle sich aus dem Enteignungsgesetz
ergebenden Ansprüche zu und können diese im nachträglich eröffneten
Enteignungsverfahren mit Einsprache bewirken, dass die Zulässigkeit und der
Umfang der Enteignung von der Einsprachebehörde verbindlich festgelegt
wird (insgesamt BGE 130 II 394 E. 6 mit Hinweisen, vgl. auch E. 7 ff.).
Auf die angeführten Anliegen ist somit im vorliegenden
Betriebsreglementsverfahren nicht einzutreten.
(...)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.44 - Auszug aus dem Entscheid Z-2001-58 der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 16. Dezember 2004; vgl. Entscheide
des Bundesgerichts 1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2005, alle vom 4. Juli 2005
[Bestätigung des ...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
Volume
Seite
---
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Pagina
Ref. No
150 007 322
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.