ch_vb · 87.011 · 1985-04-09 · de


#ST# 87.011
Rapport
sur la politique de coopération au développement
1976-1985
du 2 mars 1987
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par ce rapport, nous rendons compte de la politique de coopération au dé-
veloppement de 1976 à 1985. Il s'agit de la réponse au postulat déposé par
la Commission des affaires étrangères du Conseil national le 9 avril 1985.
Nous vous proposons dès lors de classer le postulat suivant:
1985 P 85.434 
Aide au développement. Rapport d'activité
(N 3. 6. 85, Commission des affaires étrangères)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, l'assurance de notre haute considération.
2 mars 1987 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
1987-180 
• 
147

Condensé
Dans son postulat du 9 avril 1985, la Commission des affai-
res étrangères du Conseil national a prié le Conseil fédéral
de présenter jusqu'à fin 1 industrialisés et pays en
développement n'était pas possible et qu'il fallait plutôt
viser à atteindre un "niveau de vie décent pour tous d'ici
l'an 2000". Les problèmes de la dette extérieure commen-
çaient à être pris au sérieux. Les pays en développement les
plus avancés avaient de plus en plus de peine à trouver des
marchés pour écouler leur production. Alors que dans ces
pays, les problèmes d'urbanisation s'aggravaient en raison
de la rapide croissance démographique, la situation des pays
les moins favorisés devenait de plus en plus précaire. En
1980, Inefficacité de l'aide" était placée au centre de la
discussion par le CAD. Avec l'émergence dans les pays
industrialisés d'une nouvelle politique économique orientée
vers l'offre, la recherche de solutions globales passait au
second plan. Dès lors, le débat s'est concentré sur des
aspects partiels. Au niveau sesctoriel, les grands sujets de
préoccupation 
continuaient 
toutefois 
à être 
discutés:
énergie, environnement et croissance démographique. On
s'occupait de plus en plus de certains groupes bénéficiai-
res: les femmes, les réfugiés, les petits paysans. Des
notions telles que l'encouragement à la production, l'effi-
cacité du secteur privé et l'adaptation des structures de
l'économie faisaient écho à la politique des pays industria-
lisés, qui se consacraient en priorité à leurs propres
problèmes (mutation technologique et réduction du rôle de
l'Etat). Ces notions, surgies dans les discussions interna-
tionales sur le développement, ont commencé à être appli-
quées dans les pays du tiers monde.
Du point de vue pratique, les activités de coopération au
développement des années quatre-vingts se focalisent sur le
Sahel. Sur un tout autre plan, on assiste aux débats con-
cernant l'endettement, dans lesquels le Fonds monétaire
international - essentiellement orienté vers des actions à
160

court terme - les banques privées et les principaux acteurs
de la politique du développement, traitent d'une probléma-
tique marquée tout autant par les conséquences de la poli-
tique économique des pays industrialisés que par les activi-
tés des pays en développement eux-mêmes.
Force est donc de constater qu'au milieu des années quatre-
vingts, il n'y a plus de vision globale en matière de
politique de développement. Celle-ci est remplacée par la
recherche de solutions pragmatiques au niveau sectoriel. Les
pays en développement se divisent progressivement en plu-
sieurs groupes. D'une part, les qualités et les défauts de
leurs politiques économiques paraissent déterminer plus
largement que par le passé leur propre situation: un pays
ayant une politique d'endettement habile a d'autres options
que son voisin surendetté; un pays qui a dilapidé ses res-
sources naturelles ou qui doit faire face à des problèmes
structurels est désavantagé par rapport à celui qui a fait
preuve de plus de prudence. D'autre part, les conséquences
des fluctuations de l'économie mondiale sont plus fortes et
plus perceptibles qu'elles ne l'ont jamais été auparavant.
Ainsi, les avantages manifestes que procuraient d'importan-
tes réserves de matières premières se sont transformés, vu
la baisse des prix, en hypothèques pour le développement
intérieur. Cette tendance est pour sa part le résultat de
modifications technologiques et de changements dans la
demande des pays industrialisés. La tendance actuelle à
l'automatisation, qui atténue la portée de l'écart des coûts
salariaux comme facteur de la division internationale du
travail, exige des pays en développement une adaption con-
stante. Les coûts qui en résultent font que même des pays en
développe- ment parmi les plus riches ne sont souvent plus
en mesure d'endiguer. . ou de diminuer la paupérisation de
couches entières de population.
Il 
Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
161

Tableau 4: Croissance différenciée du produit intérieur
brut par tête en Amérique latine, Asie et
Afrique (changements réels, en %)
moyenne 1968-1977 1978 
1979
1980
1981
1982
1983
1934
1985
— — • Afrique
• 
Asie
Amérique latine et Caraïbes
Source: IMF (4)
En d'autres termes: les grandes mutations de l'économie
mondiale sont en premier lieu le résultat des mesures de
politique financière, technologique, monétaire et commer-
ciale des pays industrialisés et de certains pays expor-
tateurs dé pétrole. Les pays en développement ayant suivi
entretemps leur propre cheminement, les conséquences de
cette évolution les touchent de manière différente, mais
aggravent le problème de base commun à tous les pays en
développement: la pauvreté, c'est-à-dire l'existence de
couches de population sans moyens, de sociétés dépourvues de
structures efficaces, et d'économies sans ressources exploi-
tables. Cette misère et le déséquilibre planétaire consti-
tuent le champ d'activité de la coopération au développe-
ment, tel qu'il est décrit par la loi.
162

Tableau 5 : Aide publique au développement (APD) de quelques
pays en 1984 (en mio. de dollars et en %)
USA
APD totale 
8711
en % du PNB 
0,24
Principaux bénéficiaires
(en % de l'APD bilatérale)
Israël 
25,8
Egypte 
23,9
Turquie 
7,6
El Salvador 
4,9
Bangladesh 
4,9
67,1
Rép. fédérale d'Allemagne
APD totale 
2782
en % du PNB 
0,24
Principaux bénéficiaires
(en '% de l'APD bilatérale)
Inde 
14,4
Indonésie 
10,3
Egypte 
• 
8,7
Israël 
7,3
Turquie 
7,0
47,7
Italie
APD totale 
1105
en % du PNB 
0,32
Principaux bénéficiaires
(en % de l'APD bilatérale)
Somalie 
20,6
Mozambique 
12,4
Malte 
10,3
Soudan 
8 , 6
Tanzanie 
6,9
58,8
URSS
APD totale 
2540
en % du PNB 
0,24
Principaux bénéficiaires
(en % de l'APD bilatérale)
Vietnam 
39,0
Cuba 
22
Rép. pop. de Mongolie 
20,5
Afghanistan 
7,3
Ethiopie 
5,0
94,3
France
APD totale 
3788
en % du PNB 
0,77
Principaux bénéficiaires
(en % de l'APD bilatérale)
Réunion 
14,4
Martinique 
14,2
Nlle Calédonie 
8,6
Polynésie 
8,6
Guadeloupe 
7 , 9
58,3
Suisse
APD totale 
286
en % du PNB 
0,3
Principaux bénéficiaires
(en % de l'APD bilatérale)
Inde 
20,0
Népal 
11,1
Madagascar 
8,6
Rwanda 
8 , 3
Mali 
6,9
54,9
Source: OECD (6)
La situation dans les pays du tiers monde ne s'est pas
seulement différenciée sur le plan économique. Les options
politiques des années quatre-vingts n'ont plus rien de
commun avec les choix plus tranchés des décennies antérieu-
res. La République populaire de Chine, dont le développement
est basé sur des principes socialistes, est par exemple
devenue membre de la Banque mondiale et de la Banque asia-
tique de développement.
163

Alors que la volonté de ce paya, le plus peuplé de la terre,
de prendre son propre développement en main est reconnue,
c'est précisément la dimension politique du processus de
développement qui a engendré conflits et misère dans plu-
sieurs régions du monde. Exception faite de l'Afghanistan,
il devient de plus en plus difficile pour la communauté
internationale de prendre des positions claires sur le plan
politique, que ce soit en Indochine, dans les pays voisins
de l'Afrique du Sud ou en Amérique centrale. Les considé-
rations politiques ont une influence accrue sur les activi-
tés de coopération: ainsi, par exemple, des pays comme
l'Egypte ou le Pakistan ont reçu de l'aide en raison de la
situation qui règne dans les pays voisins. L'imbrication
croissante de préoccupations purement politiques ou d'ordre
socio-économique et humanitaire ne peut qu'être constaté;
c'est un facteur dont il y aura lieu de tenir compte lors de
la définition de notre propre coopération au développement.
12 
La politique de développement internationale et
l'intention de la loi
Que signifie le terme de politique de développement dans la
situation actuelle? La discussion internationale, une fois
de plus, nous fournit des éléments d'appréciation. L'accent
doit être mis sur les formes de développement moins dépen-
dantes de l'aide extérieure, afin de permettre à la coopéra-
tion d'aborder des tâches toujours nouvelles. Il faut
redéfinir le rôle de l'Etat, aussi bien dans les pays
donateurs que bénéficiaires. Une meilleure coordination
entre les différents acteurs est indispensable. Il convient
d'intensifier l'utilisation des mécanismes de l'économie de
marché. Il est également indispensable de promouvoir un
travail efficace dans tous les domaines et de prendre en
considération de nouveaux thèmes, en vue de répondre avec
plus de justesse aux besoins des populations pauvres, dont
la situation se modifie constamment. L'application de ces
164

mesures doit se faire en accord avec les impératifs écono-
miques généraux. En bref, il importe de s'attaquer à de
nouvelles activités, plus spécifiques, et d'assurer une
meilleure articulation de la politique de développement.
Par ailleurs, vu l'importance que prennent pour les pays en
développement les fluctuations générales de l'économie
mondiale, il s'agit de mieux tenir compte, sur le plan
international, des aspects de la politique économique
extérieure relatifs au développement, dans les domaines du
commerce, des finances et des investissements. Il est un
fait que de nombreuses prestations des pays industrialisés
en matière de coopération sont contrecarrées, voire anni-
hilées, par des mesures économiques prises par ces
Tableau 6; L'instabilité des prix des produits de base
(Indice 1980 = 100)
corrigés en fonction des prix des produits
manufacturés exportés par les pays
industrialisés
en dollars
Source: IMF (4)
165

mêmes pays mais allant dans un sens contraire (p. ex. en
matière de politique agricole)„ II est donc indispensable de
tenir compte de manière plus étendue des objectifs de
politique de développement.
Enfin, en raison des interférences croissantes entre aspects
politiques et aspects économiques, il apparaît nécessaire de
donner plus de place à certaines considérations de politique
étrangère dans l'approche des problèmes de développement:
par exemple, les questions touchant aux droits de l'homme.
Comment les intentions de la loi suisse peuvent-elles être
interprétées dans cette situation?
Le point central de la loi (l'article 5, 1er al.) concerne
l'aide aux initiatives locales des .pays en développement, la
recherche d'un meilleur équilibre social et économique entre
pays et au sein des pays eux-mêmes, ainsi que le maintien
d'un équilibre écologique et démographique. Ces tâches
gardent leur importance; la coopération continue d'avoir
pour but la mise en valeur des forces assurant un développe-
ment autonome sur les plans politique, social et économique.
En regard des modifications intervenues au cours des derniè-
res années dans les pays du tiers monde, cela signifie qu'il
faut:
- concentrer, en priorité, les efforts pour assurer un
niveau de vie convenable à tous;
- analyser de manière plus différenciée les situations
individuelles de certains pays et/ou régions, car des
solutions globales ne peuvent être envisagées actuelle-
ment;
- utiliser de manière plus flexible les instruments de la
coopération au développement en raison des situations
de plus en plus variées de certains pays et régions;
166

- renforcer les liens internes entre les effets de
diverses activités; il en va de même pour les effets
qui découlent des activités de coopération de divers
pays donateurs et - à un niveau plus global - des
activités d'autres institutions ou entreprises qui ont
une influence sur la situation des pays en développe-
ment .
13 
La situation des populations dans les pays en
développement
Notre exposé a suivi jusqu'à présent les changements inter-
venus dans l'interprétation de la problématique du dévelop-
pement au niveau international. Nous avons tenté de montrer
que les pays en développement sont partie intégrante d'une
évolution globale, au même titre que notre propre évolution
dépend du contexte mondial. Nous avons montré comment, au
cours des derniers dix ans, la politique de développement
s'est caractérisée par une succession de stratégies, exacte-
ment de la même manière, et dans le même laps de temps, que
les tâches et tentatives de solution en matière de politique
économique et sociale en Suisse ont dû être modifiées en
raison surtout des fluctuations au plan international.
Nous allons examiner maintenant les caractéristiques de la
situation des populations dans les pays en développement,
les changements intervenus et le rôle des pays en dévelop-
pement et de la communauté internationale dans ce domaine.
La situation actuelle des pays en développement ne peut être
présentée sans tenir compte des relations directes et
indirectes avec les pays industrialisés, relations qui ont
débuté il y a plusieurs siècles déjà. La coopération au
développement ne canalise qu'une partie minime de toutes les
interactions entre pays pauvres et pays riches.
167

Tableau 7: Indicateurs sociaux
POPULATION
(en mrd) 
FED
Monde
ESPERANCE DE VIE A LA
NAISSANCE (en années) 
PED
PI
TAUX DE MORTALITE INFANTILE
(enfants de moins de 1 an; 
PED
en 0/00) 
PI
TAUX DE MORTALITE JUVENILE
(enfants de 1 à 4 ans; 
PED
en 0/00) 
PI
INSCRITS DANS L'ENSEIGNE-
MENT PRIMAIRE EN POURCENTAGE 
PED
DU GROUPE D'AGE PERTINENT 
PI
INSCRITS DANS L'ENSEIGNE-
MENT SECONDAIRE EN POURCEN- 
PED
TAGE DU GROUPE D'AGE PERTI- 
PI
NENT
1960
2,1
3,0
44
70
152
29
25
2
38
96
17
64
1975
3,0
4,1
54
72
89
15
15
1
50
99
29
82
1985
3,6
4,8
(1984)
60
76
(1983)
75
10
(1983)
9
0
(1983)
59
99
(1983)
34
87
(1982)
PED: pays en développement 
PI: pays industrialisés
Sources: OECD (6); IBRD (2)
Les technologies mises au point dans les pays occidentaux
pénètrent continuellement dans de nouvelles régions, même
sans l'intermédiaire de la coopération. Leur impact boule-
verse les sociétés traditionnelles et crée d'abord des
déséquilibres sociaux, économiques et politiques.
La coopération au développement devrait intervenir là où il
s'agit de réaliser une transition contrôlée vers des formes
de vie modernes, ou lorsque ce passage s'accompagne de
symptômes de mal-développement: tels la surpopulation et la
destruction de la base écologique. Ces deux notions sont
relatives: l'Europe, par exemple, est largement surpeuplée
168

par rapport aux siècles passés, et son environnement écolo-
gigue est de plus en plus compromis. Toutefois, en raison de
l'équipement technologique des pays européens et du fait de
leur organisation' tant sociale que politique, la base
économique de l'individu n'y est aujourd'hui en général pas
menacée. Sur le plan écologique, ces sociétés disposent en
principe encore des moyens qui leur permettraient de détour-
ner ou de combattre les dangers existants.
Tableau 8; Déforestation dans les pays tropicaux,
1981-1985
Groupe de pays avec un
taux de déforestation
supérieur à la moyenne
et de larges surfaces
déboisées
Surface
de la fo-
rêt (en
'000 ha)
241'037
Taux an-
nuel de
défores-
tation.
1981-85
1,7 %
Surface
déboisée
annuelle-
ment (en
•000 ha)
4180
dont :
- Côte d'Ivoire
- Paraguay
- Nigeria
Groupe de pays avec des
taux de déforestation
modestes, mais de lar-
ges surfaces déboisées
4'907
4'100
7'583
979 '836
5,9 %
4,6 %
4 
%
0,3 %
290
190
300
3160
dont:
- Indonésie
- Brésil
- Pérou
Autres pays
123'235
396'030
70'520
38'318
0,5 %
0,4 %
0,4 %
0,4 %
600
1480
270
151
Pour mémoire: surface de la Suisse en '000 ha: 4130
Source: World Resources 1986 (8)
Ce n'est au contraire pas le cas dans les pays pauvres: les
symptômes liés à la surpopulation et à la crise écologique
expriment le fait que les besoins élémentaires de l'homme ne
169

peuvent plus être satisfaits. L'existence de l'individu y
est menacée et, bien trop sovivent, les gens meurent. Dans
une situation de pauvreté absolue l'effondrement économique
et écologique est inévitable, même à court terme. La préca-
rité de l'existence est actuellement le lot d'un nombre tou-
jours croissant d'humains. La Banque Mondiale estime que 750
millions de personnes vivent en-dessous du seuil de pauvreté
(sans la Chine) et compte 41 pays sur 162 comme faisant
partie des Etats les plus pauvres du monde (revenu par ha-
bitant inférieur à 400 dollars en 1984). Il convient toute-
fois de constater aussi que le nombre de ceux qui, dans les
pays en développement, vivent aujourd'hui de manière plus ou
moins décente ou même dans de bonnes conditions, n'a jamais
été aussi grand. Cette situation est le fruit d'un processus
général de modernisation, dont le coût social n'a cependant
pas toujours été assumé. La coopération au développement
tente d'introduire cette modernisation dans les régions
critiques, avec le minimum d'effets secondaires nuisibles.
Comment les conditions de vie dans les pays en développement
se sont-elles modifiées au cours de la dernière décennie? Si
on l'exprime en pourcent, le nombre des personnes en dessous
du seuil de pauvreté a diminué,, grâce aux processus généraux
de développement, mais aussi - comme le montrent les évalua-
tions réalisées - à la contribution de la coopération. C'est
ainsi qu'au cours de cette période, l'espérance moyenne de
vie a augmenté dans la plupart et notamment dans les plus
grands pays du tiers monde. La croissance démographique
s'est dans l'ensemble ralentie. Le taux de formation s'est,
de manière générale, élevé très nettement et d'importants!
résultats ont été atteints, même dans les pays très pauvres.
L'approvisionnement en denrées alimentaires s'est considérable-
ment amélioré, particulièrement dans certains pays à dé-
ficience chronique comme l'Inde; ou la Chine. Plusieurs Etats
sont parvenus à consolider leur économie (p. ex. l'Inde, le
Pakistan et plusieurs pays du Sud-Est asiatique). D'autres
pays ont fait des progrès rapides dans leur croissance
industrielle (Brésil, Corée) ou ont atteint un stade de dé-
170

•«
veloppement qui rend dorénavant superflue l'intervention de
certains instruments de la coopération (Corée, Tunisie,
Turquie).
Tableau 9 ; Croissance démographique et production alimen-
taire (taux de croissance moyens en %; 1974-1984)
1.6
0.8
Afrique 
Extrême Orient Proche Orient 
Chine
Amérique
Latine
Population
Production d'aliments
Source: World Resources 1986 (8),
Malgré tous ces effets positifs, il faut souligner que même
si le nombre des pauvres a diminué par rapport à l'ensemble
de la population, la croissance démographique, bien que
ralentie, se poursuit à une cadence telle qu'aujourd'hui il
y a plus de pauvres sur terre que dix ans auparavant: et que
leur nombre augmente de jour en jour. La stratégie formulée
par 
le 
Comité d'aide au développement de l'OCDE en vue
d'offrir des conditions de vie décentes à tous est sans
doute réalisable, du moins si elle était appliqué avec
suffisamment 
de conviction. 
Même si 
un écart subsistait
entre 
relativement 
pauvres 
et 
relativement 
riches, 
la
coopération aurait atteint son but, également dans l'esprit
de la loi suisse. Pour l'heure cependant, la 
communauté
171

internationale doit faire face à un scandale: elle n'est pas
parvenue à faire diminuer le nombre des personnes entière-
ment démunies. Nos efforts communs pour les défavorisés sont
visiblement insuffisants.
Tableau 10: Carences alimentaires dans 87 pays*) en
développement en 1980
Calories insuffisantes pour travailler normalement
Nombre de
personnes
(en mio. )
730
Variation
par rapport
à 1970
+ 10 %
dont:
Part de la
population
en %
34
Variation
par rapport
à 1970
- 6 %
Calories insuffisantes pour la croissance et le maintien
de la santé
Nombre de
personnes
(en mio.)
340
Variation
par rapport,
à 1970
+ 14 %
Part de la
population
en %
16
Variation
par rapport
à 1970
- 2 %
* En 1980, ces 87 pays accueillaient le 92 % de la popula-
tion des pays en développement, à l'exclusion de la Chine
Source: IBRD (1)
Si l'on regarde les choses sous cet angle, il est justifié
de réexaminer le rôle de la coopération, même si cette
dernière n'est qu'un acteur do développement parmi beaucoup
d'autres. On ne peut nier qu'elle entreprend trop peu. C'est
déjà vrai - pour ne citer que l'aspect le plus simple -
quand on considère le volume de l'aide. La Banque Mondiale,
par exemple, estime à 11 milliards de dollars les moyens
financiers annuels nécessaires aux pays d'Afrique les plus
pauvres. Cela dépasse de 20 & le montant global de l'aide
actuelle reçue par ces pays. Il y a peu de chance que ces
besoins soient couverts par l'aide publique au cours des
prochaines années.
Il n'y a pas de doute que les gouvernements des pays en
développement doivent eux-même fournir des efforts plus
énergiques, afin d'adapter les conditions générales de leurs
172

économies au potentiel de la population et aux ressources
dont ils disposent. Alors que les pétrodollars abondaient
sur le marché des capitaux, ils ont souvent négligé de
prendre des mesures de politique structurelle et d'appliquer
des critères économiques rigoureux dans le choix des inves-
tissements. On ne peut rendre responsable l'ensemble de la
'population de ces erreurs et des déséquilibres économiques
qui s'en sont suivis dans de nombreux pays, souvent avec la
participation directe ou indirecte de partenaires interna-
tionaux (banques, entreprises industrielles, soutenues elles
aussi par des gouvernements). La responsabilité des déséqui-
libres doit bien davantage être imputée aux services gouver-
nementaux et aux élites des pays en développement, ainsi
qu'à leurs partenaires de l'économie mondiale.
Tableau 11: Endettement des pays en développement par
continent (en % des exportations de
biens et de services)
Amérique latine et Caraïbes
Asie
Afrique
Source: IMF (4)
173

Rechercher des solutions aux problèmes économiques des pays
en développement (endettement, problèmes structurels) est
une exigence imperative pour l'élaboration de toute poli-
tique de développement raisonnable. Chaque pays doit mettre
sur pied une stratégie qui lui permette d'assurer et de
renforcer ses relations économiques internationales. Mais il
ne faut pas confondre la situation des habitants du tiers
monde avec la position que leur pays occupe sur le plan
international. Les populations! défavorisées ne doivent pas
souffrir à cause des problèmes qui marquent les relations
économiques de leur pays avec l'extérieur.
La communauté internationale et les gouvernements concernés
des pays en développement se trouvent dans l'obligation de
rechercher des solutions aux problèmes économiques les plus
urgents en évitant que les réponses touchent au-delà du
supportable la population déjà durement affectée par le
désordre économique. Il s'agit de trouver des solutions
garantissant à l'ensemble de cette population un avenir
acceptable.
Aux exigences de politique structurelle, financière et
monétaire qui s'imposent aujourd'hui à de nombreux pays en
développement 
(et dont beaucoup tiennent déjà compte)
correspond la responsabilité des pays industrialisés d'in-
clure plus largement encore d€!S considérations de politique
de développement dans leurs mesures de politique structu-
relle, monétaire et financière. Une telle disposition
n'existe pour l'instant pas de manière suffisante comme le
montrent par exemple l'échec de la convention sur le droit
de la mer et celui du Fonds commun des matières premières de
la CNUCED.
174

Les conditions internationales ne sont pas de caractère
immuable, elles sont issues de choix, et c'est le devoir des
gouvernements de les façonner de manière à ce qu'elles
tiennent compte des intérêts de tous. Toutefois, la commu-
nauté internationale ne réserve pas le même traitement à ses
membres. La relative détérioration de la situation pour une
grande part des hommes en est la preuve tangible.
S'il est aisé de découvrir des points susceptibles d'être
critiqués, il est difficile de les attribuer à tel ou tel
autre acteur de la communauté internationale. Celle-ci n'a
pas su élaborer une solution globale à la problématique du
développement et il est impossible de définir les tâches
incombant à chacun des acteurs. Seule est plus ou moins
connue la direction dans laquelle ils devraient agir. La
coopération est en fait le seul agent de développement dont
la pertinence, l'efficacité et l'efficience peuvent être
mesurées en fonction de ses activités pour les défavorisés.
2 
Les activités de la coopération au développement
suisse: expériences et perspectives
Dans le vaste cadre de cette problématique du développement,
en évolution constante, quelle a été la contribution de la
coopération suisse au cours des derniers dix ans ? Ci-des-
sous, nous allons tenter de répondre à cette question en
tenant toujours compte à la fois des résultats obtenus et
des tendances qui se dégagent au vu des expériences effec-
tuées.
175

Tableau 12; Les apports de la Confédération aux pays en
développement (versements nets en mio. de fr.)
21 
La contribution de la Suisse à la coopération au
développement internationale
Depuis l'entrée en vigueur des la loi en 1976, une de nos
préoccupations constantes a été de hausser la contribution
suisse pour l'aide publique au développement à la moyenne
internationale, et ceci même dans une période ou la situa-
tion financière de la Confédération était difficile. Au
cours des dix ans couverts par ce rapport, le budget de la
coopération au développement a effectivement passé de 281
millions de francs suisses, ou 0,19 % du produit national
176
Apports nets totaux
Aide humanitaire
Source: Annuaire statistique de la Suisse, 1986

brut, à 681 millions, ou 0,28 % du PNB. Ces chiffres com-
j£
prennent les contributions des cantons et des communes, qui
ont augmenté de 5,4 (1976) à 14,3 (1985) millions de francs
dans le même laps de temps.
Si l'on veut mesurer la volonté de la Suisse de participer à
l'effort international de coopération, il faut ajouter à ces
sommes celles des collectes privées, qui atteignent chaque
année de 20 à 25 % de l'aide publique.
L'aide publique de tous les pays industrialisés occidentaux,
regroupés au sein du Comité d'aide au développement de
l'OCDE, est passé au cours des derniers dix ans de 14
milliards de dollars (1976) à 29,4 milliards de dollars
(1985) et a ainsi plus que doublé. La participation de la
Suisse à cette aide est de 1,0"%, alors que 1,2 % serait le
chiffre souhaitable au vu de l'importance du produit natio-
nal suisse comparé à celui de l'ensemble des autres pays.
On constate donc qu'en ce qui concerne les crédits publics
pour la coopération au développement, la position de la
Suisse sur le plan international s'est améliorée. Par
rapport à son produit national, elle continue d'occuper la
15e place parmi les 18 pays membres du Comité d'aide au
développement de l'OCDE. Force est cependant aussi de
constater que les chiffres moyens de l'OCDE cachent de
grandes différences en ce qui concerne les prestations
effectives de chaque pays. Il y a actuellement davantage de
pays dont la contribution se situe au-dessus de 0,5 % du
produit national, alors que la stagnation des contributions
du donateur le plus important, les Etats-Unis, font baisser
la moyenne générale.
Au vu de l'ouverture, souvent évoquée, de la Suisse vers
l'extérieur, qui reflète une vision libérale des relations
économiques internationales, on peut se demander si l'enga-
gement de notre pays correspond à ses intérêts. Par rapport
12 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
177

à ses exportations de biens et services, la Suisse consacre
à l'aide cinq fois moins que; les Etats-Unis, quatre fois
moins qu'un petit pays de taille comparable, tel que la
Norvège, ou deux fois moins que la République fédérale
d'Allemagne. A cet égard, le déséquilibre sur le plan
international est resté constant pendant les dix dernières
années.
Nous constatons donc que même: si les efforts de la Suisse
ont permis d'améliorer sa position par rapport aux autres
pays, sa contribution ne correspond pas encore, de toute
évidence, à son poids économique. Cela est particulièrement
vrai lorsqu'on considère son interdépendance avec le reste
du monde.
Malgré ces remarques critiques, il n'en demeure pas moins
que l'aide publique accordée par notre pays a constamment
augmenté depuis 1976, en termes nominaux et en termes réels.
Ci-après, nous exposons ce qui. a été mis en oeuvre avec ces
contributions.
La présentation des activités suisses de coopération au
développement s'appuie sur l'examen de toutes les actions de
la DDA et de l'OFAEE entreprises au cours des dix ans et
impliquant des engagements supérieurs à 1 million de francs
(493 
projets) . La recherche a été réalisée par des
collaborateurs des deux services concernés, à l'aide d'un
questionnaire 
spécialement
conçu. 
Les 
résultats 
sont
présentés d'une façon détaillée et systématique (par pays,
secteurs, instruments et porteurs des actions) dans le
rapport de base. Cette publication peut être obtenue auprès
de la DDA.
Dans ce texte, nous nous référons soit à l'ensemble de ces
493 projets, soit à des
sous-ensembles. Les relations
quantitatives sont les suivantes:
DDA.
DDA non-géograph .
Instit. multilat.
OFAEE
Total
Projets 1976-85
(nombre)
total
822
(702)
24
421
1267
enquête
(> 1 mio. fr.)
388
(364)
22
83
493
Engagements 1976-85
(en mio. de fr.)
total
2781
1175
501
4457
% enquête
(>1 mio. fr.)
81
lût)
5l
82,5
178

22 
Résultats quantitatifs
II est pour le moins logique, lorsqu'on parle d'une mise à
disposition de moyens financiers pour la coopération inter-
nationale, de s'intéresser aussi aux résultats quantitatifs.
En fait, chaque crédit a permis de s'atteler à des activités
précises et chacune de ces activités a été entreprise en vue
d'atteindre certains effets, directs ou indirects.
Les activités réalisées, voire uniquement financées, dans le
cadre de notre coopération au développement ne sont qu'un
élément complémentaire d'un processus bien plus vaste et
plus complet, une description claire et une délimitation
précise de nos propres actions sont sans doute un des
préalables indispensables à l'examen critique de nos pro-
grammes. Une telle optique entraîne toutefois le risque de
surestimer notre rôle dans les transformations en cours. Il
faut être conscient que nous n'engendrons pas le développe-
ment, mais que nous apportons tout au plus un soutien
efficace aux efforts des populations du tiers monde. Les
données qui se réfèrent à la contribution suisse doivent
être vues dans cette perspective.
Durant la période couverte par ce rapport, les engagements
de la Confédération pour l'aide au développement ont atteint
un total de 4,5 milliards de francs suisses ou 0,2 % du
produit national brut (PNB), c'est-à-dire que le fruit d'une
demi-journée de travail par an a suffi pour réaliser ou .
participer à l'300 projets et actions d'importance diverse.
Près de 500 de ces actions sont financées par des crédits de
plus d'un million de francs suisses (cf. la liste complète
des projets figurant dans l'annexe du rapport de base). Les
moyens financiers qui, dans de nombreux cas, ont été appor-
tés par les organisations qui assurent la réalisation des
projets en régie propre, ne sont pas considérés dans ces
chiffres. Et surtout, ces chiffrés ne comprennent pas les
contributions en argent et en nature de nos partenaires dans
les pays en développement.
179

Les efforts conjugués de tous les intéressés ont permis
d'obtenir des résultats remarquables, ce que nous pouvons
illustrer ci-après à l'aide d'exemples tirés de domaines
très différents:
- Des réfugiés tibétains au Népal ont entrepris dans les
années soixante et avec le soutien de la DDA la produc-
tion de tapis noués à la main. A partir d'un début
modeste, une nouvelle branche économique s'est dévelop-
pée au cours des années. La coopération au développe-
ment a progressivement mis en oeuvre, dans ce cas,
toute une série de mesure» très variées. Elles allaient
du financement de la production à l'aide technique, de
questions de "design" et de techniques de teinture à la
prospection des marchés à l'étranger. Aujourd'hui,
l'industrie des tapis tibétains du Népal emploie 50'000
personnes (ce qui correspond à peu près à la population
active du canton des Grisons) et apporte au pays le
23% de ses recettes de devises.
- Le soutien apporté aux centres de recherche agricole
internationaux dans les pays en développement présente
des résultats indirects d'une importance comparable. La
DDA encourage dans ce cas la diffusion de semences
sélectionnées pour des cultures vivrières de base comme
la pomme de terre, le maïs, les haricots, le millet. De
même, elle appuie la luttti biologique contre le para-
site du manioc en Afrique.
un des ces programmes concerne le maïs pour l'Amérique
centrale et les Caraïbes. La Suisse finance depuis 1977
l'introduction de variétéis améliorées de maïs dévelop-
pées au Centre international pour l'amélioration du
maïs et du blé (CIMMYT) à Mexico et des méthodes mises
au point par ce centre pour l'amélioration de la
productivité. Les premiers résultats de ce travail,
180

qui dure maintenant depuis bientôt dix ans et qui est
effectué pour l'essentiel par les programmes nationaux
de recherche de la région, ont été évalués en juillet
1986. Depuis 1979, la récolte moyenne a augmenté de l t
à 2 t par hectare au Salvador, de 1,5 t à 3 t par
hectare au Guatemala et au Honduras et de 1,1 t à 1,5 t
par hectare au Nicaragua.
L'auto-suffisance en maïs a déjà pu être atteinte au
Salvador et au Guatemala, grâce à la bonne coopération
entre les recherches au CIMMY.T (Mexique), les centres
d'expérimentation 
nationaux 
et 
les 
services 
de
vulgarisation nationaux, ainsi que la participation de
l'économie privée pour l'approvisionnement en semences
sélectionnées et engrais. Le Salvador exporte ses
surplus vers d'autres pays de la région.
Le programme contribue de manière essentielle à l'appro-
visionnement en denrées alimentaires de l'Amérique
centrale. Son objectif est cependant aussi l'améliora-
tion des méthodes de culture et l'utilisation, pour ce
faire, de méthodes plus efficaces de formation et de
vulgarisation auprès des petits paysans. L'évaluation a
permis de constater que dans certains Etats de la
région, des succès ont été enregistrés dans la lutte
contre l'érosion des sols.
Des résultats appréciables ont aussi été atteints à la
centrale thermique de Mae Moh en Thaïlande, dont la
construction a été co-financée grâce à un crédit mixte.
Ce projet permet la substitution d'énergies importées.
Une évaluation de ce projet, effectuée par des services
indépendants, estime qu'il permet de réaliser une
économie de devises de 500 millions de francs par
année.
Concernant les mesures prises dans le domaine des
matières premières ; 700'000 dollars ont été versés pour
soutenir le service de la CNUCED qui conseille les
181

pays en développement pour leurs achats de denrées
alimentaires. Ce service fournit des conseils techni-
ques pour l'importation de denrées alimentaires, en
particulier de céréales et semences oléagineuses. Plus
de 50 pays en développement, dont un grand nombre en
Afrique, ont.déjà fait directement appel à ce service.
Une évaluation indépendante a montré, par exemple, que
• les Comores, la Mauritanie et les Etats du Caricom ont
pu économiser respectivement 0,7 million, 3,7 millions
et 1,1 million de dollars. Les avantages qu'ont pu
tirer les pays en faisant appel à ce service dépassent
de beaucoup les coûts du projet.
A côté de projets de ce type, pour lesquels il est facile de
présenter des résultats quantitatifs, il existe de nombreu-
ses mesures dont la contribution est indirecte. Parfois, le
but de ces mesures est de créer les conditions nécessaires à
l'essor d'autres activités (p. ex. lorsque l'on donne à cer-
taines personnes la possibilité de suivre une formation
professionnelle ou spécifique en Suisse) ou de créer des
conditions-cadre (p. ex. en permettant à certaines entre-
prises de pays en développement de participer à des foires
internationales) . Ces mesures peuvent aussi avoir un carac-
tère d'aide économique (p. ex. lorsque avec des moyens de
l'aide à la balance des paiements sont financées des livrai-
sons de pièces de rechange dont la carence paralyserait des
secteurs entiers de l'économie).
Nous retenons de ce passage que les effets des activités de
coopération - de par la conjonction des efforts de tous les
partenaires - sont considérables. Cependant, les résultats
quantitatifs isolés, même s'ils sont impressionnants, ne
disent rien quant au succès ou à l'échec de la politique de
développement dans son ensemble. L'évaluation globale doit
être faite sur la base de critères différents. A cette fin,
nous utiliserons ci-après les critères suivants: la perti-
nence, l'efficacité et l'efficience.
182

Notre examen des activités de la coopération suisse au cours
des derniers dix ans sera de ce fait exposé en trois par-
ties. Pour ce faire, nous irons du général au particulier:
Dans le premier chapitre, nous nous demandons si la coopéra-
tion au développement a été mise en oeuvre de manière à ce
que son impact puisse se développer. Le deuxième chapitre
s'occupe de la question de l'efficacité des instruments
utilisés: sont-ils adaptés à la problématique du dévelop-
pement? Enfin, le troisième chapitre examine l'efficience
avec laquelle ces instruments ont été utilisés.
23 
La pertinence de la coopération au développement
suisse
Dans ce chapitre, nous examinons si les prestations de la
coopération au développement suisse ont été fournies sous
une forme permettant d'assurer un effet significatif sur le
développement. Il s'agit pour l'essentiel d'examiner quelle
dimension critique la coopération doit atteindre afin de
pouvoir participer de manière valable à des processus de
développement durables. C'est sans doute un des points
centraux de la politique de coopération qui est ainsi soumis
à l'examen.
En raison de l'interaction entre les acteurs dans un proces-
sus de développement, la pertinence de la contribution
propre peut être assurée de manière différente en fonction
de la situation. Chaque processus de développement fait
intervenir de nombreux acteurs conjointement: que ce soient
les différents groupes de populations d'un pays en tant que
bénéficiaires mais aussi en tant que vecteurs du dévelop-
pement, les services gouvernementaux des pays en développe-
ment, des organisations non-gouvernementales, l'ensemble des
pays donateurs, les différents porteurs de la coopération au
développement suisse, etc.
183

Mesurer la pertinence de la coopération au développement,
c'est en examiner son application sur le terrain. Elle doit
être analysée dans la pratique à la lumière des dispositions
de la loi, qui ont pour objectif d'encourager l'auto-dé-
veloppement de populations pauvres, même dans un contexte
démographique et écologique difficile. L'aide doit, par
ailleurs, respecter l'autonomie politique et culturelle des
partenaires: ceux-ci doivent pouvoir jouer un rôle indépen-
dant dans la communauté internationale, tant du point de vue
économique que politique.
Notre politique de développement doit, avec ce mandat
complexe, obtenir des effets durables. Pour ce faire, elle
doit vaincre certains obstacles et éviter quelques dangereux
écueils. Elle ne doit pas, par exemple, s'occuper elle-même
de certaines tâches de développement, mais soutenir les
populations du tiers monde dans leurs propres actions. Il ne
faut pas qu'elle se disperse. Les contributions de la
politique de développement doivent s'inscrire dans les
efforts généraux entrepris par le pays et ne doivent pas
être influencée par les intérêts des experts ou par le poids
de ses instruments. L'aide doit tenir compte des capacités
techniques spécifiques ou des expériences géographiques de
la Suisse et coordonner ses activités avec celles des autres
pays donateurs. Elle ne doit pas non plus s'employer à des
améliorations de détails dans l'exécution, mais rester à la
hauteur de la problématique d'ensemble, à savoir de la
pauvreté et de ses conséquences politiques, économiques,
culturelles et sociales. Ces conditions indispensables pour
un impact réel des activités de développement ont été
définies sous forme de principes de la coopération suisse au
développement.
Cette dernière s'attache particulièrement à ce que son
activité soit pertinente et adaptée. C'est dans la phase de
préparation des mesures que la coopération s'interroge sur
184

leur pertinence. Le seul fait de conjuguer son engagement et
•È 
ses forces sous forme de projets est déjà l'expression de
cette recherche. Si les moyens financiers attribués au cours
de la période couverte par ce rapport avaient été distribués
uniformément, chaque habitant du tiers monde aurait reçu un
franc. Cela n'aurait eu aucun effet. La question de la
pertinence de l'aide est donc celle des priorités à respec-
ter dans la distribution des moyens selon ces critères: la
répartition géographique et sectorielle, la coordination
avec d'autres agents de développement, l'intégration comme
apport complémentaire dans des processus globaux. Ces
critères seront repris dans l'ordre cité dans les chapitres
suivants.
231 
Répartition géographique des activités
de coopération au développement
Au cours des dix années concernées par ce rapport, la
répartition géographique des activités de développement
suisse s'est modifiée. Elles ont par exemple été réduites
dès qu'un pays semblait en avoir moins besoin qu'un autre et
renforcées dans les régions où la situation devenait plus
précaire. Dans certains cas, elles ont été remplacées par de
nouveaux instruments mieux adaptés à la situation. Ainsi, la
coopération technique bilatérale a été réduite en Turquie,
en Tunisie et au Cameroun, tandis qu'on renforçait d'autres
mesures de politique économique et commerciale. Au Sahel et
au Bangladesh, par contre, la coopération au développement a
été soit initiée, soit pour le moins largement étendue. Au
cours de la même période, le concept de pays de concentra-
tion a été traduit dans les faits. En 1976, il n'existait
que cinq bureaux de coordination (New Delhi, Kathmandu,
Nairobi, Lima et Ouagadougou). En 1978, il en existait déjà
11 et actuellement, ils sont au nombre de 19. Ils caracté-
risent les pays de concentration où ils devraient permettre
185

Tableau 13; 
Répartition géographique des activités de
coopération (en mrd de fr. et en %)
Afrique de l'Ouest
Amérique latine
Asie du Sud-Est
Afrique de l'Est
Asie du Sud et de l'Ouest
Multilatéral ou sans
affectation géographique
Source: enquête pour le rapport des dix ans
une activité de projets plus intense. En fait, les 19 pays
de concentration et la zone de concentration du Sahel
comptent près de la moitié de tous les projets de plus d'un
million de francs et 47 % de l'ensemble des projets, toutes
tailles confondues. Plus parlant encore: 80 % de tous les
experts engagés par la Confédération travaillent dans des
pays de concentration. Les autres se répartissent sur les 39
autres pays et régions dans lesquels la coopération suisse
est également présente. Chaque pays de concentration reçoit
en moyenne une aide plus importante que les autres pays et.
les projets qui y sont réalisés sont caractéristiques: ils
font appel à davantage de spécialistes et présentent donc en
principe un potentiel de développement plus grand.
186

*
Le choix de certains pays a sans aucun douté permis une
certaine concentration des forces, en particulier en ce qui
concerne la coopération technique et l'aide financière
accordées par la DDA. Ce résultat est cependant quelque peu
affaibli par les effets d'autres instruments de développe-
ment. Les pays bénéficiaires les plus importants, au cours
de la période couverte par ce rapport, ont certes été des
pays de concentration tels que l'Inde, le Népal, le Rwanda,
la Tanzanie et le Bangladesh. La mise en application des
mesures économiques et commerciales au titre de la coopéra-
tion au développement, qui ne sont que partiellement des-
tinés à des pays de concentration .traditionnels comme
l'Inde, l'Indonésie et le Pakistan a partiellement réorienté
la distribution de l'aide. C'est ainsi que l'Egypte et le
Zimbabwe ont reçu chacun deux crédits mixtes, le Soudan et
le Ghana à plusieurs reprises une aide à la balance des
paiements, sans que parallèlement se déroule un programme
important de coopération technique. Une aide comparable à
celle reçue par les pays de concentration a ainsi été
accordée ' à tous ces pays sans bureaux de coordination. Des
projets et programmes ont été suivis depuis la centrale par
des missions, par des consultants ainsi qu'en recourant au
personnel des ambassades ou à celui de banques locales de
développement. Comme ces mesures gagnent en volume et en
Tableau 14; Part des pays de concentration dans les acti-
vités de coopération (en mio. de fr. et en %)
Pays de concentration
Autres pays
Multilatéral ou
non-géographique
Total
Nombre de
projets
241
49 %
195
39 %
60
12 %
493
100 %
Engagements
L976-80 
1981-85 
1976-85
463
39 %
204
18 %
504
43 %
1171
100 %
1026
41 %
695
28 %
787
31 %
2508
100 %
1489
41 %
899
24 %
1291
35 %
3679
100 %
Source: enquête pour le rapport des dix ans
187

complexité, il faudra examiner, au cours des prochaines
années, s'il ne conviendrait pas d'établir des postes de
coordination ou d'introduire d'autres mesures permanentes de
surveillance pour suivre l'exécution des projets.
Le fait demeure, que pendant la période couverte par ce
rapport, les pays de concentration n'ont bénéficié que de
41 % des engagements. Au total, la coopération au développe-
ment suisse est intervenue de 1976 à 1985 dans 52 pays et
six régions englobant plusieurs Etats. Deux tiers des Etats
concernés font partie des pays pauvres, voire des pays les
plus pauvres du globe: près de 80 % des projets se déroulent
dans ces pays et environ 90 % des moyens financiers accordés
y sont engagés. Mais ces 52 pays représentent cependant plus
de la moitié des 92 nations e;n développement de plus d'un
million d'habitants qui existent sur notre planète. Dans
plusieurs cas, la contribution suisse accordée à un pays de
concentration n'atteint même pas 1 % de l'ensemble de l'aide
publique qui lui est accordée.
Même dans ces conditions, il est possible d'apporter une
aide significative pour le développement d'un pays. Toute-
fois, les exigences concernant les autres critères qui dé-
Tableau 15; Destination de l'aide, par catégorie de revenu
(en mio. de fr. et en %)
Pays les moins avan-
cés et zone du Sahel
Pays à faible revenu
Autres pays
Total
Nombre de
projets
157
36 %
185
42 %
94
22 %
436
100 %
Engagements
1976-80 
1981-85 
1976-85
289
43 %
299
45 %
79
12 %
667
100 %
644
37 %
871
51 %
207
12 %
1722
100 %
930
39 %
1170
49 %
286
12 3
2389
100 %
Source: enquête pour le rapport des dix ans
188

déterminent la pertinence d'une action doivent être respec-
tées plus strictement - tandis que les contraintes logis-
tiques et de personnel ne diminuent certainement pas. Malgré
cela, nous ne sommes pas d'avis qu'une diminution générale
du nombre des pays bénéficiaires s'impose, et en aucun cas
une limitation schématique. A cet égard, les besoins consti-
tuent le critère prépondérant. Nous sommes conscients du
fait que la coopération au développement, à l'avenir aussi,
doit disposer d'assez de flexibilité. Parmi les mesures qui
ont eu du succès, bon nombre sont nées d'une opportunité
inattendue et d'autres ont permis de démarrer des projets
importants à partir d'une petite contribution, coordonnée
avec celles d'autres donateurs (p. ex. lors de la création
du centre international pour le développement des régions de
montagne, ICIMOD, au Népal). Par ailleurs, il est évident
qu'un volume supérieur d'aide peut inciter le pays bénéfi-
ciaire à créer des conditions plus favorables pour les
activités de coopération. Tous ces aspects, y compris la
question de la répartition géographique, doivent être
soupesés dans l'intérêt du développement.
Le concept de pays de concentration, c'est-à-dire le fait
que les programmes de développement sont suivis sur place
par un coordonnateur, joue un rôle central pour la défini-
tion du volume critique des activités dans le pays concerné.
Cette démarche offre maintenant déjà la possibilité de
charger les coordonnateurs de la mise en application de
mesures de politique économique et commerciale allant
au-delà de la coopération technique et financière. Là où le
volume de ce type d'activités l'exigerait, de nouveaux
coordonnateurs pourraient à l'avenir être envoyés sur place
en commun par la DDA et l'OFAEE. Partout ou la mise en
oeuvre d'un instrument de coopération au développement
atteint un certain volume, la pertinence exigerait que la
DDA et l'OFAEE envisagent d'intensifier la planification
commune de l'engagement des autres instruments pour ren-
forcer la portée du programme.
189

232 
Répartition par secteurs de l'ensemble des activi-
tés de coopération
Par secteurs, on désigne les champs d'activité de la coopé-
ration dans les pays bénéficiaires. Ces secteurs sont
définis par les termes usuels de la comptabilité nationale:
agriculture, sylviculture, artisanat, services tels qu'édu-
Tableau 16; Répartition sectorielle des actitivités de la
coopération bilatérale*) (en % des engagements
totaux)
Planification et
administration
Infrastructure
Agriculture
Industrie, artisa-
nat, construction
Secteur tertiaire
Formation
Santé et activi-
tés sociales
Autres secteurs
Total
Engagements en % du total
1976-80
2
6
26
6
8
14
10
28
100
1981-85
2
10
28
5
9
16
13
17
100
1976-85
2
9
27
5
9
16
12
20
100
*) Un projet peut concerner plusieurs secteurs
Source: enquête pour le rapport des dix ans
190

cation, santé, banques, etc. La coopération au développement
associe dans chaque secteur des mesures économiques à des
changements sciemment recherchés dans la structure de la
société. Les deux, ensemble, définissent le processus de
développement.
Examinons tout d'abord la répartition des efforts consentis
en fonction des secteurs d'activité de la coopération au
développement suisse. Pour ce faire, nous tenons compte des
projets de l'OFAEE et de la DDA de ces derniers dix ans (493
projets de plus de 1 mio.de fr.). Nous incluons aussi les
contributions aux organisations multilatérales et tenons
compte du fait que les activités de nombreux projets se
déploient dans plusieurs secteurs simultanément. En pra-
tique, cela améliore quelque peu le pourcentage du secteur
de l'éducation, cours et formation professionnelle étant les
mesures complémentaires les plus fréquentes des projets
touchant d'autres secteurs. Les contributions multilatérales
représentent environ 32 % des engagements et réduisent ainsi
généralement le poids relatif des projets bilatéraux.
Au cours des derniers dix ans, la coopération suisse a été
active sur un très large front: elle a, en effet, des
projets dans chacun des 28 secteurs définis par l'OCDE.
Certains ne sont toutefois que très faiblement représentés
et perdent encore de leur importance. C'est ainsi que les
projets dans les domaines de la construction, des mines et
du tourisme, n'atteignent même pas un pourcent; ce sont des
"projets occasionnels". Bien que la Suisse ait beaucoup à
offrir dans le secteur du tourisme, ce domaine a été consi-
déré comme appartenant à la sphère de l'économie privée.
Si nous regroupons les divers secteurs par grands thèmes,
l'accent le plus fort est mis dans le domaine de l'agricul-
ture au sens large du terme. Les moyens financiers prévus
pour ce secteur au cours des derniers dix ans atteignent
plus du double (27 %) de ceux mis à disposition dans les
autres domaines: infrastructure/industrie (13 %) , éduca-
191

tion/formation (16 %), santé et secteur social (12 %). Cette
répartition des ressources est restée relativement stable.
Cependant, l'adaptation aux évolutions intervenues dans la
problématique 
du 
développement 
se 
traduit 
par 
des
changements d'orientation. Pour mettre ce fait en lumière,
nous comparons ci-après les crédits accordés dans les années
1976-1980 à ceux des années 1901-1985.
233 
Réorientations dans la répartition des activités
de coopération par s«cteur
Dans notre présentation d'ensemble, près de 32 % de tous les
crédits ne peuvent statistiquement être attribués à un
secteur précis. Il s'agit essentiellement de contributions à
des organisations multilatérales. Pour diverses raisons, ces
engagements ont considérablement diminué. Cette baisse est
en partie le résultat de l'évolution du taux de change du
dollar, mais elle est aussi la conséquence de la tendance à
augmenter le financement d'actions individuelles des organi-
sations multilatérales plutôt que les contributions. régu-
lières, et ceci afin d'éviter une modification des quotas de
financement des autres pays industrialisés. Ces actions
individuelles (co-financements et projets d'aide associée)
sont mentionnées dans la catégorie des projets bilatéraux.
Dans notre exposé général, elles figurent parmi les projets
bilatéraux et, comme ceux-ci, sont réparties entre les
divers secteurs d'activités.
Dans le domaine de l'agriculture, l'importance relative
donnée au divers secteurs s'est déplacée suivant l'évolution
de la problématique du développement. Certains secteurs ont
déjà dépassé leur point culminant et sont de ce fait moins
fréquemment pris en considération. L'élevage en est un
exemple. D'autres secteurs, par contre, ont pris de l'impor-
tance au cours de la période considérée. Pendant un certain
192

temps, par exemple, le développement régional intégré était
"S 
devenu le "née plus ultra" de la coopération au développe-
ment. Cette technique d'approche multisectorielle est en
train de traverser un long processus d'apprentissage et l'on
tente actuellement de réduire les exigences excessives qui
conduisent 
à la "surcharge" de tous les intéressés -
bénéficiaires régionaux, gouvernement, donateurs - et de
mieux structurer leur travail. Un autre secteur, celui de la
sylviculture, a constamment accru son poids et devrait
continuer à se développer. On constate un transfert des
activités vers des actions centrées sur l'environnement; des
projets villageois pour l'approvisionnement en bois de feu
ont par exemple pris beaucoup d'importance. Enfin, il existe
dans le domaine de l'agriculture un secteur qui n'a jusqu'à
présent pas laissé beaucoup de traces mais qui pourrait à
l'avenir s'amplifier, en raison d'une orientation plus
marquée vers la production d'aliments pour le marché. Il
s'agit du secteur sécurité alimentaire qui, par le biais de
mesures de politique sectorielle, doit garantir l'appro-
visionnement constant des populations en denrées alimen-
taires de base. Pour ce faire, un des points importants sera
d'étudier les relations unissant les données de politique
économique et sociale. De plus, l'influence exercée par
d'autres instruments, comme par exemple l'aide alimentaire -
celle de la Suisse y compris - doit être examinée et mieux
subordonnée aux priorités de la politique de développement.
Certaines modifications de priorités 
intervenues 
dans
d'autres secteurs peuvent en partie être imputées à l'agri-
culture. La forte augmentation de projets dans le secteur
infrastructure/transports 
concerne 
essentiellement 
la
construction de routes en Afrique et en Asie et correspond à
un besoin évident. Dans ce contexte, un renforcement est
aussi intervenu dans la création de systèmes d'entretien. Au
cours des derniers dix ans, le secteur industriel a pour
sa part régressé malgré l'octroi de crédits mixtes, alors
que la petite industrie et l'artisanat ont augmenté en
importance dans les mêmes proportions.
i
13 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
193

De 1976 à 1985, la position des mesures destinées à l'amé-
lioration de l'approvisionnement en eau est restée la même.
Ce que les chiffres n'indiquent toutefois pas, c'est que de
plus en plus de zones urbaines sont prises en considération
et que les systèmes d'entretien sont progressivement inté-
grés dans la conception même des projets. Dans le secteur de
la santé, des modifications sont intervenues au cours des
derniers dix ans: on est passé de la construction d'hôpitaux
et de cliniques plutôt centralisés et à vocation curative à
l'organisation de systèmes décentralisés et préventifs pour
les activités de base. Ces dernières sont parfois liées à
des mesures sur le plan démographique qui, pour des raisons
de principe, ne sont jamais encouragées isolément par la
coopération suisse. L'attention accordée à la démographie
dans les activités bilatérales est toujours assez faible; ce
secteur gagne cependant en importance si l'on prend en
considération nos contributions aux organisations multilaté-
rales. Dans ce cas, les crédits attribués aux secteurs santé
et démographie s'élèvent à environ 6,2 %. Nous devrons à
l'avenir porter un intérêt croissant à ce secteur.
234 
Modifications prévisibles au niveau des activités
sectorielles
L'importance particulière accordée à l'agriculture corres-
pond sans aucun doute à nos dispositions législatives.
L'artisanat est cependant aussi mentionné dans la loi, de
même que l'équilibre démographique, l'environnement et bien
d'autres aspects encore. Cela ne signifie toutefois pas
qu'il faille nécessairement accorder la même importance à
tous les secteurs et aspects considérés par la loi. Dans la
pratique, tous les problêmes de développement n'ont pas la
même importance. Nos activités de coopération ne doivent pas
non plus traiter tous les problèmes et reproduire ainsi à
une échelle réduite la structure d'ensemble de la probléma-
tique. La politique de développement est «ne tâche collec-
tive de la communauté internationale. La coopération suisse
194

en est une application selon nos propres possibilités. Son
évolution répond aux changements de la réalité quotidienne
dans les pays en développement et tient compte des expérien-
ces réalisées.
Si nous constatons donc qu'il est indispensable de renforcer
les mesures dans le domaine de la santé et de la démographie
ou en faveur des zones urbaines, cette nécessité nous est
suggérée tant par la situation des peuples du tiers monde
que par les résultats atteints jusqu'à présent, les expé-
riences des collaborateurs, les intentions des services
gouvernementaux, l'avis de nos partenaires et les possibi-
lités des autres donateurs.
Cette analyse est valable aussi pour diverses autres ques-
tions de politique de développement qui sont en partie déjà
mentionnées dans la loi et exigeront plus d'attention dans
le futur. Il est par exemple indispensable que les aspects
écologiques soient pris en considération de manière plus
systématique dans tous les projets et par tous les instru-
ments de la coopération au développement. Dans plusieurs
secteurs, la coopération suisse en tient déjà compte.
Toutefois, seuls 13 % de tous les projets ont été conçus
pour 
apporter 
une 
réponse 
spécifique 
aux 
problèmes
d'environnement. Ceux-ci sont systématiquement inclus dans
l'analyse des grands projets financés par des crédits
mixtes. Cependant, les coûts pour des installations et
systèmes de contrôle supplémentaires se heurtent souvent à
la résistance du pays partenaire, qui n'accorde pas aux
problèmes de l'environnement la même priorité que nous. Il
s'agit dès lors d'inclure les coûts liés à l'environnement
dans le financement du projet.
Il serait sans doute souhaitable de faire davantage pour
l'utilisation des sources d'énergie renouvelables dans les
pays en développement. Les"efforts sur le plan multilatéral
se concentrent (avec succès d'ailleurs) sur les solutions à
apporter pour un accès direct aux réserves de pétrole et de
gaz naturel. Dans le domaine des ressources d'énergie
195

renouvelables, nous serions 
favorables à une division
internationale du travail entre les donateurs: nous n'envi-
sageons une spécialisation 
de notre part qu'à cette
condition.
Un autre problème, celui de l'emploi, prend actuellement des
proportions inquiétantes dans de nombreux pays du tiers
monde; lui aussi doit être abordé de manière plus directe et
avec beaucoup plus d'imagination en s'adaptant aux condi-
tions locales et en mettant à profit les possibilités
offertes par le secteur privé. La lutte contre le chômage et
le sous-emploi doit être davantage prise en compte dans tous
les domaines en particulier dans le cadre de la politique
d'industrialisation, et gagner en influence dans les négo-
ciations internationales de politique économique et commer-
ciale, ce qui exige une adaptation structurelle de la part
des pays industriels eux-mêmes.
Enfin, il s'agit aussi de donner plus d'importance aux
femmes dans la prise de décisions et dans l'application des
activités de développement. Il faut pour cela explorer de
nouvelles voies. Dans ce domaine, les efforts entrepris par
la coopération suisse n'ont pas encore apporté de résultats
substantiels. Seul un nombre limité d'actions spécifiques de
ce genre ont pu être mises en oeuvre jusqu'à présent et
seuls 6 % de toutes les activités réservent aux femmes une
attention particulière.
Pour tous ces problèmes, nous estimons que trop peu de
progrès réels ont été obtenus au niveau international et
qu'il faut trouver de nouveaux moyens et de nouvelles voies
pour pouvoir avancer.
196

235 
Répartition sectorielle des activités
de coopération au développement
dans les divers pays
Etant donné qu'au niveau international la Suisse n'occupe,
en tant que pays donateur, qu'une place relativement modes-
te, il n'est pas absolument indispensable qu'il existe une
relation très étroite entre les problèmes principaux des
pays bénéficiaires et les activités de coopération de notre
pays. Il ne doit pas nécessairement réaliser des projets
forestiers en Asie ou soutenir la petite industrie en
Afrique de l'Ouest, uniquement parce que ces pays doivent
faire face à des problèmes importants dans ces domaines. Au
contraire, plusieurs arguments parlent en faveur d'une
concentration des efforts dans un pays sur un nombre aussi
petit que possible de secteurs. Les connaissances des
structures 
institutionnelles et administratives peuvent
ainsi mieux être utilisées, les expériences faites prises
plus largement en considération et, ce n'est pas sans impor-
tance, le poids dans les négociations avec le partenaire sur
des questions concernant la politique sectorielle peut être
renforcé. Tous ces éléments contribuent à élargir la portée
de nos contributions.
"Plus de projets, moins dispersés dans les divers secteurs",
telle est la devise qui guide depuis des années déjà les
travaux de la DDA dans ses programmes par pays. En effet,
les premiers du genre comportaient des activités qui étaient
un peu le fait du hasard et auxquelles il n'est pas sans
autre possible de mettre fin. Pourtant, malgré les ef- forts
de concentration des activités, la dispersion des pro- jets
a encore augmenté. Ceci peut être partiellement imputé aux
structures plus complexes des réalisations. Certaines con-
sidérations, d'ordre logistique entre autres, vont dans le
sens contraire à la concentration, et il peut aussi être
avantageux d'implanter plusieurs projets dans une même
région (p. ex. au Népal, difficilement accessible); il faut
alors accepter que les actions englobent différents sec-
teurs. Enfin, la possibilité de collaborer dans un pays hôte
avec des partenaires influents et aptes à promouvoir le dé-
197

veloppement, peut faire passer au second plan les considé-
rations sectorielles. Contrairement à la concentration sur
le plan géographique, une limitation à un nombre restreint
de secteurs soulève non seulement des questions politiques,
mais aussi des problèmes touchant à la stratégie de dévelop-
pement et à la structure du personnel.
La répartition variée des activités de la coopération suisse
dans la plupart des pays ne résulte pas seulement des
considérations présentées ci-dessus. Trop souvent, elle
provient d'une gestion relativement personnelle des activi-
tés de projets qui, une fois mises en place, doivent être
menées à bonne fin avant d'être abandonnées. Dans la plupart
des cas néanmoins, cette répartition est aussi due à un
manque de coordination entre les pays donateurs et ce fait
ne peut pas être entièrement imputé à la Suisse. Même si
l'objectif des divers projets ainsi mis en place correspond
à l'esprit de la loi, il n'en demeure pas moins qu'un
programme trop vaste ne parvient pas vraiment à s'implanter
sur le terrain et ne permet pas de mettre en route des
processus de développement significatifs.
Les services de la coopération suisse se sont employés, au
cours des dernières années, & formuler des programmes par
pays en vue de créer les bases nécessaires à une concentra-
tion des activités. Les responsables des divers secteurs ont
été regroupés en services d'appui spécialisés, afin de
clarifier le travail dans ces domaines. Ces deux mesures
créent les conditions indispensables à une meilleure coor-
dination des activités avec d'autres donateurs, dont il sera
question plus loin, et à une collaboration avec les pays en
développement eux-mêmes, en vue d'objectifs clairement
définis. Il est sans aucun doute judicieux de poursuivre
dans ce sens les efforts pour une organisation plus struc-
turée des activités de coopération, afin que les effets des
remarquables résultats quantitatifs, mentionnés plus haut,
198

puissent dans la mesure du possible porter un maximum de
=5»
fruits. Toutefois, la problématique ainsi exposée dépasse la
seule organisation des activités des projets. Cela sera
repris plus en détail dans le chapitre suivant.
236 
La pertinence de la politique de développement
à l'épreuve des faits
A partir de réflexions assez abstraites sur la répartition
des engagements par pays et par secteurs, nous nous sommes
de plus en plus approchés de la scène où se déroulent ces
activités. Ou donc, si ce n'est dans les divers pays en
développement, la coopération doit-elle faire ses preuves ?
Quels sont les facteurs qui diminuent l'impact des activités
sur le terrain, quels sont les obstacles à vaincre ? Pour
répondre à ces questions, nous avons examiné le travail
accompli.
Sur les 364 projets de la coopération technique et de l'aide
financière suisse réalisés au cours des années 1976 à 1985
dans les pays en développement, seuls 4 % ont été entravés
par des événements naturels et 15 % par des difficultés
techniques. La nature, le plus important et le plus impré-
visible des facteurs influençant le processus de développe-
ment, s'est montrée docile et les coopérants ont connu
davantage de problèmes avec leurs moyens techniques. L'in-
fluence de la politique sectorielle du pays dans lequel le
projet se déroule a représenté un obstacle plus important à
la réalisation (24 % de toutes les activités, 28 % si on y
ajoute la politique économique du pays). Les difficultés
dans l'environnement socio-économique 
immédiat du lieu
d'implantation des projets ont joué un rôle plus grand
encore (37 %) . Elles ont été aussi importantes que les
difficultés d'ordre personnel vécues par les experts (38 %);
vu les conditions extrêmement difficiles dans lesquelles se
déroulent en général les activités de coopération, on aurait
pu s'attendre à ce que cet aspect soit prépondérant. Ces
difficultés dans la réalisation des projets ont toutefois
199

été largement dépassées par les problèmes d'ordre institu-
tionnel. 61 % de toutes les activités se sont heurtées soit
à des dispositions légales mal adaptées, soit à une organi-
sation insuffisante: c'est-à-dire à des éléments 
qui,
partout dans le monde, sont à la base de la vie sociale: les
rôles, les normes et les institutions.
Cette liste des principales difficultés qui ont influencé
l'impact et le rayonnement clés projets, met en évidence
l'importance que revêt l'environnement au sens le plus large
du terme. Il s'agit d'une part de savoir comment le parte-
naire entend traduire le projet dans les faits (aspects
institutionnels) et d'autre part, comment l'organisation
doit être conçue (aspects socio-économiques), ou, enfin,
quelle est l'influence exercée par d'autres facteurs ex-
ternes 
(aspects sectoriels et de politique économique
générale). Bien que ces difficultés représentent un frein et
soient désagréables, elles sont aussi une caractéristique et
en quelque sorte le sens même du travail de coopération au
développement proprement dit. A ce niveau se rejoignent
trois tendances qui, depuis 1980, ont acquis une importance
nouvelle dans les discussions internationales. C'est en se
confrontant avec celles-ci que la coopération doit faire ses
preuves.
En premier lieu, les activités doivent être centrées plus
précisément sur les points névralgiques du développement;
elles doivent se limiter à l'encouragement de processus
susceptibles d'expansions ultérieures dans un environnement
clairement défini (p. ex. la production de denrées alimen-
taires de base doit être complétée par une politique secto-
rielle, garantissant l'introduction de mesures d'encourage-
ment) . Deuxièmement, de nombreux pays en développement ayant
réalisé des progrès, les projets doivent s'intégrer dans des
structures plus complexes que dix ans plus tôt. Troisième-
ment, la situation économique internationale étant au-
jourd'hui moins prévisible et plus versatile que par le
passé, les projets sont devenus plus vulnérables.
200

Dans cette situation, un pays donateur à le devoir de
-K
poursuivre une concentration géographique et sectorielle
avec habileté, de manière à tirer le meilleur parti des
conditions et des contraintes existantes. Cela lui permet
d'améliorer sa position et son expérience. Le pays donateur
crée ainsi les meilleures conditions possibles pour sa
participation à un processus qui a toutefois des dimensions
bien plus grandes. En fait, il s'agit de la dimension
internationale du développement de tous les pays et de
chaque société. C'est de cet aspect, nous l'avons déjà
mentionné, dont s'occupent de plus en plus les milieux
internationaux depuis 1980, en particulier le CAD et les
grandes organisations multilatérales. Leurs idées tournent
essentiellement autour de deux notions principales: le
dialogue politique entre pays donateurs et pays en dévelop-
pement et la coordination de l'aide entre les donateurs. En
accord avec les pays bénéficiaires, ces deux aspects doivent
permettre de créer, pour les activités de coopération, un
environnement plus stable et comportant un plus grand
potentiel de développement. Dans les chapitres suivants, il
s'agira donc d'examiner si la coopération suisse a réagi de
manière appropriée à ces deux tendances.
237 
Dialogue politique
Le dialogue politique a lieu entre partenaires de la coopé-
ration au développement, c'est-à-dire entre les services des
pays donateurs et des pays bénéficiaires qui s'occupent
directement ou indirectement de la mise au point de mesures
opérationnelles. Le but de ce dialogue est de fixer, avant
le début de l'action, les conditions nécessaires à son
succès ou de créer les meilleures conditions-cadre pour le
projet. Les effets attendus pourront ainsi être atteints.
Ainsi, le dialogue politique s'emploie à garantir la perti-
nence des activités de coopération.
201

Le dialogue politique se déroule à divers niveaux; il peut
intervenir en relation avec de:s projets individuels ou des
programmes d'ensemble. Les conditions préalables et généra-
les dont il s'occupe peuvent concerner à la fois certaines
phases d'une action, son impact direct, le secteur écono-
mique touché, l'économie nationale ou la politique sociale
d'un pays. Il s'agit, par exemple, de la fixation par les
autorités du tarif à payer pour les prestations d'un projet
d'approvisionnement en eau, pour qu'il puisse durer à long
terme. Il peut s'agir aussi de prendre en charge les frais
courants d'un projet de santé publique en les inscrivant au
budget de l'Etat ou de la province. Pour garantir la portée
de diverses mesures dans le domaine de la production de
denrées alimentaires de base, 11 peut s'avérer nécessaire de
fixer les prix à payer aux paysans, pour qu'ils soient
encouragés à produire. De telles discussions ont déjà une
certaine tradition dans la coopération au développement.
En revanche, la prise en compte des aspects macroéconomiques
représente une phase nouvelle de ce débat. La prise de
conscience de l'influence qu'exercé la politique économique
et sociale, à laquelle s'ajoute les difficultés de balance
de paiements rencontrées par de nombreux pays en développe-
ment ont fait revivre ces dernières années le dialogue
politique dans le cadre de programmes de soutien aux
économies nationales.
Dans les pays qui n'étaient plus en mesure d'importer le
matériel ou les produits nécessaires au fonctionnement de
leurs installations, la Banque Mondiale est la première
institution à avoir financé aussi, en plus de ses projets
traditionnels, des importations courantes telles que matiè-
res premières, pièces de rechange, produits semi-finis, etc.
De telles mesures sont adaptées et justifiables lorsqu'elles
ont un caractère provisoire et que les secteurs économiques
ainsi soutenus recouvrent leur autonomie après un certain
202

temps. Face à l'importance des problèmes que rencontrent des
pays entiers et aux moyens financiers nécessaires à leur
solution, il va de soi qu'à ce niveau, le dialogue politique
doit être maintenu par les organisations multilatérales et
les pays donateurs.
Ces dernières années, le dialogue politique s'est peu à peu
élargi. Aujourd'hui, il englobe aussi des discussions
internationales sur les problèmes macroéconomiques. Mais le
dialogue direct entre donateurs et bénéficiaires sur les
projets et les secteurs n'a pas été interrompu pour autant.
Il en résulte, pour les pays bénéficiaires, des exigences
considérables au niveau de la cohérence et de la consistance
de leur politique de développement. En vue de les épauler
dans cette tâche, les grandes organisations multilatérales
jouent un rôle de coordination. Dans le cadre des groupes
consultatifs de la Banque Mondiale et lors des "Tables
rondes" du programme de développement des Nations-Unies, le
PNUD, les pays donateurs peuvent exercer leur influence en
faisant valoir leur point de vue. Il ne s'agit pas seulement
d'obtenir l'adhésion de tous les donateurs bilatéraux et
multilatéraux à un vaste programme d'adaptation des struc-
tures , mais bien plus de pouvoir tenir compte de leurs
expériences sur le terrain dans l'élaboration de ce pro-
gramme d'ensemble.
Le dialogue politique comporte aussi des exigences pour les
pays donateurs. Ils doivent s'entendre pour faire concorder
leurs contributions aux programmes macroéconomiques aux
mesures sectorielles qu'ils appliquent par ailleurs dans les
projets. Les pays donateurs doivent aussi évaluer les consé-
quences que peut avoir un programme négocié sur le plan
international sur leur propres activités.
C'est pour cette raison que la Suisse participe régulière-
ment aux rencontres des groupes consultatifs et aux Tables
203

rondes des organisations multilatérales, pour autant que les
discussions correspondent aux grandes options de sa propre
coopération. Une grande partie de ce débat international se
tient dans le cadre des institutions de Bretton Woods. Le
fait que la Suisse n'en soit pas membre s'avère désavanta-
geux, car nous nous trouvons ainsi en marge de l'action
internationale dès la phase initiale, pendant laquelle la
recherche de solutions est encore la plus ouverte.
Lorsque la Suisse est déjà présente au stade des négocia-
tions préliminaires 
pour 
l'élaboration d'un programme
d'ajustement (comme p. ex. en Guinée et au Népal en 1986),
nos activités de développement doivent être adaptées, de
telle sorte qu'une restructuration et une programmation
intensives en personnel deviennent nécessaires. De telles
mesures n'ont pu être envisagées que depuis 1980. Il s'agit
pourtant là d'une condition essientielle pour:
- intensifier notre participation aux discussions inter-
nationales, afin de renforcer les aspects de politique
de développement des mesures envisagées;
- décider le type et le volume de la participation suisse
à l'action internationale prévue;
- adapter nos activités dans le pays en développement
concerné aux nouvelles conditions créées par 1'action
internationale ;
- poursuivre le dialogue politique avec le pays en
développement concerné en ce qui concerne projets et
secteurs d'intervention.
Même si le dialogue avec quelques pays en développement est
pour l'heure satisfaisant dans tous les domaines (p. ex. en
Afrique de l'Ouest, dans le cadre du Comité permanent inter-
Etats de lutte contre la sécheresse au Sahel et de l'OCDE),
il convient de renforcer notre participation en vue de nos
activités futures.
204

238 
Coordination entre pays donateurs
*
La question de la coordination entre pays donateurs se
présente un peu différemment. Les efforts qui doivent être
entrepris dans ce domaine ne sont pas d'ordre financier,
mais plutôt d'ordre organisationnel, et requièrent donc
davantage de personnel. Au niveau des projets, la coopéra-
tion suisse se révèle très consciente de cette problémati-
que; la nécessité d'une coordination avec les autres pays
donateurs est mise en exergue dans environ 60 % des activi-
tés de la coopération technique bilatérale et de l'aide
financière. On peut aussi constater l'influence de projets
suisses sur les activités d'autres donateurs, et vice-versa.
De telles relations, positives dans la grande majorité des
cas, existent dans près de la moitié de tous les projets.
Mais elles se bornent à des échanges d'expériences. De
manière générale, les liens avec des activités dans d'autres
secteurs sont faibles (14 % seulement des projets) et les
effets complémentaires dans d'autres secteurs sont rares
(8 % seulement). Ces deux points indiquent que la coordina-
tion de l'aide laisse encore beaucoup à désirer.
Ce thème est un sujet permanent de la discussion internatio-
nale, au sein du Comité d'aide au développement de l'OCDE
par exemple. Depuis 1980, en raison de l'importance des
nouveaux défis qui apparaissent (crise du Sahel), on s'oc-
cupe plus sérieusement de la coordination de l'aide, même si
certains pays font toujours preuve de réticence lorsqu'il
s'agit d'adopter des mesures pratiques. Une répartition des
tâches commence néanmoins à se dessiner: de grandes organisa-
tions multilatérales se chargeraient d'élaborer des mesures
globales pour certains pays et prépareraient les bases de
décisions, alors que les donateurs bilatéraux et multilaté-
raux définiraient entre eux les priorités sectorielles dans
chaque pays. Certains donateurs, en raison de la qualité de
leur travail, font déjà figure de chefs de file dans quel-
ques pays. (La coopération suisse, par exemple, occupe une
205

position importante dans le secteur de la sylviculture à
Madagascar et au Rwanda, dans le secteur de l'élevage au
Kerala ou dans la promotion de la pomme de terre au Népal,
au Bhoutan, au Pakistan, au Honduras et au Pérou).
Il s'agit, ici, d'une répartition des tâches qui permettrait
à chaque donateur d'exercer une plus grande influence dans
ses contacts avec les autorités locales et contraindrait le
gouvernement du pays en développement concerné à affirmer
des positions plus claires. Mais les principaux avantages,
sans doute, proviendraient de la coordination des activités
entre les divers donateurs. Il est évident qu'une telle
approche ne se laisse que difficilement définir et ne peut
être réalisée que pas à pas, en parallèle avec un réaména-
gement de l'engagement des divers donateurs pour réduire
interférences 
et doubles 
eir.plois. Malheureusement des
résultats concrets font encore défaut.
Dans les pays en développement eux-mêmes, la Suisse prend en
général part à des réunions de travail informelles de pays
donateurs, qui s'emploient à coordonner leurs activités (avt
Népal et au Pakistan, pour ne citer ici que deux exemples
parmi beaucoup d'autres). Ce type de consultation s'est
intensifié depuis 1980. Eu égard au volume de son aide,
notre pays ne joue pas de rôle majeur dans ces tentatives de
concertation globale. Toutefois, dans certains pays, il
occupe une position centrale dans des secteurs spécifiques,
essentiellement en raison des compétences du personnel
engagé.
Dans les réunions plus formelles de donateurs, comme par
exemple les consortiums organisés par la Banque Mondiale ou
les Tables rondes tenues sous l'égide du PNUD, se réalise
une coordination pragmatique des contributions des divers
participants. Chacun peut prendre ses décisions sur la base
d'une information globale concernant le volume et les
objectifs des contributions des autres donateurs. Ces
206

rencontres sont, sans aucun doute, très précieuses et
indispensables pour l'élaboration de programmes macroécono-
miques pour chacun des pays bénéficiaires.
Dans l'ensemble, les données présentées ici montrent qu'au
cours des dix dernières années, et en particulier depuis
1980, la questions de la pertinence de la coopération au
développement a énormément gagné en importance. C'est ce qui
ressort, d'une part, des thèmes traités dans les rencontres
internationales et, d'autre part, de l'élaboration de
nouveaux instruments de coordination. La coopération suisse
a participé à ces efforts, bien que son action soit et sera
sans doute toujours limitée par deux facteurs: premièrement,
une participation plus active au dialogue politique, c'est-
à-dire une collaboration plus accentuée à l'élaboration des
mesures macroéconomiques, se heurte à des limitations de
personnel. Deuxièmement, la Suisse n'étant pas membre des
principales organisations internationales, les institutions
suisses chargées de mettre en oeuvre l'aide publique ne sont
pas en mesure de suivre et de soutenir de façon continue les
efforts entrepris pour améliorer la pertinence des activités
de coopération.
239 
Conclusions en vue de renforcer la pertinence de
nos activités
Nous en arrivons ainsi aux conclusions concernant la perti-
nence de la coopération suisse. Les chapitres précédents ont
montré que les résultats quantitatifs sont appréciables.
Cependant, leur impact doit s'inscrire dans le processus de
développement de chaque pays. Le concept de pays de concen-
tration a été élaboré et mis en place au cours de la décen-
nie écoulée, mais en même temps, le nombre d'Etats choisis a
été considérablement élargi. L'impact de cette option s'en
trouve réduit d'autant, surtout 
lorsque d'importantes
207

contributions isolées sont accordées en dehors des domaines
d'activités traités de manière plus intensive. Les exigences
en matière de planification des programmes et de coordina-
tion interne entre les divers instruments doivent être
renforcées. En ce qui concerne la répartition des activités
de coopération par secteurs, la pertinence des mesures doit
être examinée, au-delà de l'évaluation habituelle, en
fonction de l'évolution de la problématique générale. De ce
fait, un engagement plus marqué dans les domaines de la
démographie et de l'environnement est indiqué. Il en va de
même pour ce qui est de la problématique liée à l'urbani-
sation.
Pour renforcer la pertinence du travail, il est indispen-
sable d'intensifier le dialogue politique et la coordination
entre pays donateurs. Les porteurs des actions de coopéra-
tion doivent ainsi se réorganiser et revoir leur politique
de personnel.
Toutes ces mesures permettraient d'augmenter la pertinence
de la coopération suisse et méritent donc d'être poursui-
vies. Il existe toutefois d'autres agents de développement
dont l'influence peut affaiblir, voire annuler les effets
positifs des activités de coopération. Dans ce domaine, la
Suisse exerce une influence certaine. De par leur importan-
ce, les entreprises et les banques suisses occupent une
position comparable à celle d'une puissance moyenne sur la
scène mondiale. Certes, notre pays n'est qu'un acteur parmi
beaucoup d'autres, mais son poids est loin d'être négligea-
ble. Par cohérence politique et afin de ménager ses intérêts
à long terme, nous devrions accorder, de manière plus
systématique et plus fondamentale, une place aux considéra-
tions de politique de développement dans nos relations
extérieures et tout particulièrement dans nos relations
économiques extérieures. De la. même façon, il importe que la
politique de développement, dans l'intérêt des tâches qui
sont les siennes, recherche les moyens et possibilités
d'inclure plus largement encore que par le passé les objec-
tifs généraux de la politique étrangère et de la politique
économique extérieure dans son travail.
208

24 
L'efficacité des instruments de la coopération au
développement
L'efficacité des instruments de la coopération au développe-
ment dépend de leur potentiel d'application et de l'usage
qui en est fait sur le terrain. Elle met en évidence les
efforts entrepris en vue d'adapter les activités à l'évolu-
tion des problèmes, c'est-à-dire en vue de soutenir les
populations dans leur effort de développement, et ceci en
s'adaptant tant que faire se peut aux réalités.
241 
Conditions de l'aide
En règle générale, les prestations de la coopération suisse
sont dépourvues de toutes conditions qui pourraient entraver
leur impact en tant qu'instruments de développement:
conformément à la loi, elles ne sont pas 
assorties
d'exigences d'ordre politique, ni soumises à remboursement,
ni liées à la fourniture de matériel suisse. Les crédits
mixtes constituent 
cependant une exception: 
ils sont
exclusivement destinés à l'achat de produits suisses,
concurrentiels sur le marché mondial et la part à charge de
la Confédération, accordée 
sans 
intérêt, doit 
être
remboursée. Ces crédits représentent 3,6 % de tous les
engagements de plus d'un million de francs alloués durant la
période considérée.
Du point de vue international, le Comité d'aide au développe-
ment de l'OCDE porte un jugement très positif sur la
coopération suisse. Les moyens mis à disposition permettent
en effet d'intervenir dans les pays les plus défavorisés, où
l'aide - si elle était fournie à des conditions moins
favorables - constituerait un fardeau supplémentaire pour la
14 Feuille fédérale. 139" année. Vol. II 
209

balance des paiements et l'économie nationale. Il est
également possible de financer, par exemple, les coûts
locaux de projets ou des livraisons de matériel provenant
d'autres pays en développement - livraisons qui, à leur
tour, ont des effets positifs dans les pays fournisseurs. La
grande flexibilité dans l'utilisation de devises librement
convertibles n'est toutefois pas exempte de problèmes. Dans
de nombreux pays pauvres, la situation budgétaire s'est
tellement détériorée depuis 1980 que les donateurs ont de
plus en plus tendance à contourner les obstacles en finan-
çant les coûts locaux. On devrait toutefois éviter de mettre
ainsi sur pied des projets qui ne peuvent être repris qu'au
prix de grandes difficultés par les pays partenaires. A cet
égard, la prise en charge des frais courants (p. ex. d'un
hôpital) semble problématique. Les avantages à court terme
de telles mesures doivent être examinés à la lumière des
possibles inconvénients à long terme. Cet examen doit être
poursuivi à l'avenir dans les projets de la coopération
suisse.
242 
Répartition en fonction des instruments de la
coopération au développement
La coopération suisse dispose d'une vaste gamme d'instru-
ments, qui vont de l'aide humanitaire (mesures concrètes et
efficaces à court terme qui exigent une participation
minimale du partenaire) à l'aide à la balance des paiements,
(mesures qui se répercutent sur l'ensemble de l'économie des
pays concernés). Tous les instruments utilisés actuellement
sont prévus par la loi; aucun nouvel élément n'est venu s'y
ajouter au cours de la période: analysée.
210

Tableau 17; Les instruments de la coopération au
développement (en mrd. de fr. et en %)
On peut évaluer 1'importance respective de ces instruments
en fonction du nombre de projets réalisés grâce à leur
intervention. Cet examen montre que la coopération technique
bilatérale reste primordiale: 71 % des projets et 51 % du
volume de l'aide ont passé par ce canal au cours de la
dernière décennie. Durant cette même période, la coopération
technique a perdu de l'importance par rapport à l'aide
financière. Parmi les mesures économiques et commerciales,
les crédits mixtes se sont stabilisés à leur niveau de 1980,
alors qu'on note une tendance au renforcement de l'aide à la
balance des paiements. Ces modifications résultent essentiel-
lement d'une adaptation aux nouvelles conditions créées par
l'évolution de la situation économique mondiale et démontrent
211
coopération technique
aide financière
mesures de politique économique et commerciale
Source: enquête pour le rapport des dix ans
Mrd. fr.

la flexibilité de la coopération suisse. La diminution
enregistrée par la coopération 
technique témoigne, en
partie, de l'accroissement de la capacité des pays parte-
naires de concevoir et exécuter des projets. Une part
importante de l'aide financière est cependant destinée à
cofinancer des programmes réalisés par des banques de
développement multilatérales, ou représente une forme de
participation aux activités d'autres agences internatio-
nales. Ces projets sont confiés à des organisations multi-
latérales, soit parce que les institutions bilatérales ne
disposent pas des moyens ni des compétences nécessaires pour
se lancer dans de telles entreprises, soit parce que la
Suisse souhaite accomplir certaines tâches dans un cadre
international.
243 
Eléments de base des activités de développement
Chaque instrument a été créé en vue de fournir une contribu-
tion spécifique au développement et correspond, de ce fait,
à une forme particulière de coopération. L'aide bilatérale,
par exemple, se caractérise par un contact direct entre la
Suisse et les pays en développement. Elle recouvre la
coopération technique (collaboration directe au sein des
projets) et l'aide financière, crédits mixtes inclus (mise à
disposition de moyens permettant au partenaire de mener à
bien des projets).
Les autres instruments relèvent d'une stratégie de développe-
ment globale, qui s'éloigne de l'idée de projets. L'aide à
la balance des paiements, par exemple, n'est accordée que
sur la base d'une analyse complète de l'économie du pays
concerné. Les organisations internationales donnent souvent
la 
priorité 
à 
des 
considérations 
macroéconomiques,
sectorielles, voire même régionales.
212

Les inconvénients de l'approche macroéconomique correspon-
dent aux avantages de l'approche microéconomique, et vice-
versa. D'une part, un programme macroéconomique qui ignore
les structures internes de pouvoir et de distribution ne
peut pas se répercuter sur l'ensemble de la population: il
est même souvent contre-productif car il favorise la pola-
risation sociale. D'autre part, un projet microéconomique
qui néglige l'environnement économique général - par exem-
ple, la politique des prix du gouvernement - manque égale-
ment son but, car il dilapide des ressources et crée des
frustrations. A première vue, les deux approches sont donc
incomplètes, mais toutes deux peuvent s'enrichir mutuelle-
ment. Un tel enrichissement a pu être constaté dans les
différentes applications des divers instruments de la
coopération suisse au cours des dernières années.
Pour l'aide bilatérale, des réflexions globales se sont
développées, de préférence dans certains secteurs d'activi-
té, mais elles n'ont pas été appliquées systématiquement. Le
premier programme formel de coopération suisse à l'échelle
d'un pays - en tant que projet expérimental - a été mis au
point en 1983, pour le Bangladesh. Depuis 1985, des program-
mes nationaux sont élaborés pour tous les pays de concentra-
tion, même si la relation entre l'analyse globale et la mise
sur pied d'activités ou de mesures spécifiques suscite des
difficultés. Il est prévu d'intégrer méthodiquement tous les
instruments dans la planification, mais cet objectif n'a pas
encore été réalisé.
Grâce à une analyse plus complète de la situation d'un pays
ou d'un secteur, d'une part, et à l'intégration des projets
dans un programme global d'autre part, les instruments de la
coopération technique et de l'aide financière bilatérales
s'orientent peu à peu vers des activités tenant compte des
aspects généraux. Cela permet d'évaluer avec plus de préci-
sion que par le passé les conditions requises pour la
réussite d'un projet, que ce soit sur le plan de la politi-
que sectorielle ou de la société dans son ensemble. Il est
213

aussi probable que la relation entre projets et données
macroéconomiques - contribution à la balance des paiements,
à la balance commerciale, au budget ou encore à la situation
de l'emploi - pourra être déterminée plus clairement à
l'avenir (l'examen de 364 projets de coopération technique
et d'aide financière bilatéral« a montré que le rapport avec
des aspects généraux de l'économie n'a pu être établi que
dans 43 % des cas). Les relations avec les vastes problèmes
relatifs à la démographie, l'environnement et la pauvreté
pourront également être mieux appréhendés. Enfin, il sera
possible de mieux définir les conditions requises pour
favoriser un développement basé sur l'initiative locale. Les
efforts déjà entrepris dans ce sens seront poursuivis dans
la mesure du possible.
Observée depuis une dizaine d'années dans le secteur bila-
téral, la tendance qui consiste à appliquer une conception
plus globale aux activités de développement réalisées dans
le cadre de projets de coopération technique et d'aide
financière s'accompagne, dans le secteur macroéconomique,
d'un mouvement inverse qui tend vers une utilisation diffé-
renciée des instruments de politique économique et commer-
ciale. L'aide à la balance des paiements peut parfaitement
s'appliquer à des projets isolés de caractère durable (p.
ex. le financement des frais locaux de projets en Bolivie),
ou s'organiser en fonction de politiques sectorielles et
apporter ainsi une contribution à la sécurité alimentaire
voire préparer le terrain pour des projets agricoles. Les
crédits mixtes peuvent servir à élaborer des analyses
détaillées sur les conséquences sociales et écologiques de
certains projets. D'autres mesures économiques et commer-
ciales peuvent également prendre la forme d'assistance
technique (p. ex. le soutien des activités de commerce
international financé par l'OFAEE à Genève).
Le rapprochement des méthodes dans l'application des divers
instruments de l'aide représente une évolution positive de
214

la coopération suisse au cours des dernières années. Cette
évolution 
est susceptible 
d'améliorer l'efficacité de
l'aide. Elle permet aux activités de coopération de mieux
s'adapter aux exigences de la situation en ajustant les
instruments disponibles aux nouvelles tâches du développe-
ment. Les paragraphes qui suivent examinent cet aspect plus
à fond.
244 
Le contenu des projets de coopération technique et
d'aide financière bilatérales
En ce qui concerne la coopération technique et 1'aide
financière bilatérales, nous nous référons à l'examen
critique de près de 364 projets qui ont été réalisés par la
DDA au cours de la période couverte par ce rapport. Ces
projets comportent des crédits de plus d'un million de
francs suisses et représentent environ 84 % du total des
crédits accordés entre 1976 et 1985. Cette sélection corres-
pond à environ 52 % de l'ensemble des projets.
244.1 
L'objet des projets bilatéraux: les groupes de
populations concernés
Durant la période analysée, les mesures de coopération
technique et d'aide financière ont été concentrées dans le
secteur de l'agriculture, au sens le plus large du terme. En
effet, deux projets sur trois concernent la population
rurale en général ou certains groupes ruraux. Par opposi-
tion, seulement un projet sur six touche directement la
population des villes et un sur trente s'adresse exclusive-
ment à des groupes urbains. Cette répartition ne reflète en
aucune manière l'importance effective de la population
urbaine par rapport à l'ensemble de la population. Il
convient de relever aussi que dans la plupart des pays, les
215

bidonvilles sont le lieu d'accueil de ceux qui ne peuvent
plus rester à la campagne en raison de la précarité de la
situation qui y règne: ils se retrouvent ainsi au plus bas
de la structure sociale et constituent les couches les plus
défavorisées de la population, car c'est à elles qu'il est
le plus difficile d'apporter un soutien. Ce fait ressort
aussi de l'évaluation, effectuée par les responsables des
projets eux-mêmes, des résultats obtenus par la coopération
suisse. Pour les projets qui concernent des groupes ruraux,
on signale un échec pour dix projets présentant des résul-
tats satisfaisants à bons (57 !i d'entre-eux n'ont pas encore
pu être jugés au stade actuel de réalisation) . Pour les
groupes urbains, la proportion est de un pour cinq (dans
75 % des cas, un jugement serait encore prématuré).
L'orientation de l'aide en faveur des plus défavorisés
constitue l'une des principales tâches prescrites par la
loi. Vouloir déterminer si la coopération a« développement a
vraiment atteint les plus pauvres parmi les pauvres serait
une entreprise stérile et fastidieuse. Il existe toujours
des personnes plus démunies et, finalement, des personnes
qui ne peuvent plus être touchées par les moyens et instru-
ments de la coopération, mais uniquement par les prestations
de l'aide humanitaire. La question de savoir si l'aide
apportée à un groupe déterminé ne privilégie pas ce dernier
par rapport à d'autres est posée de telle manière qu'il est
impossible de lui donner une réponse satisfaisante. C'est le
sens même de la coopération que d'avoir du succès et d'obte-
nir des améliorations sensibles pour des groupes de popula-
tions bien délimités. Cet objectif n'est pas réalisable pour
tous les habitants d'un pays en développement en même temps.
L'orientation des activités en faveur de groupes précis de
la population doit tenir compte de l'effet sur l'ensemble de
la société. La coopération doit soutenir les améliorations à
long terme des structures ou en freiner la dégradation. Par
exemple, au Bangladesh, le liait de travailler avec des
petits paysans peut se justifier, même si la situation de
216

ces derniers est meilleure que celle des paysans sans terre:
s'ils ne bénéficient pas de cette aide, les petits paysans
deviendraient rapidement eux aussi des paysans sans terre.
Néanmoins, la coopération au développement doit examiner
continuellement ses plans, projets et mesures pour s'assurer
que ceux-ci, dans le contexte social donné, ont des effets
positifs sur la situation des plus défavorisés.
En dépit de ces constatations, il faut se demander s'il n'y
a pas lieu de renforcer les mesures spécifiques de la coopé-
ration technique et de l'aide financière bilatérales en
faveur des couches les plus pauvres, vu le nombre réduit de
tels projets pendant la décennie 1976-1985 (p. ex. 6 % des
projets réalisés en Asie). A cet égard, nous ne pouvons que
rappeler les énormes difficultés qui existent pour développer
des formes d'activités allant dans ce sens et préciser qu'à
l'avenir aussi, nous nous occuperons sérieusement de cette
problématique. Cette volonté est d'ailleurs soulignée par
les efforts entrepris au cours des dix dernières années en
vue de renforcer la collaboration avec des organisations
locales dans les pays en développement.
Un autre groupe particulier, auquel la coopération s'est
adressée plus largement ces dernières années, est formé par
les réfugiés et, aussi depuis peu, par les requérants
d'asile refoulés qui retournent dans leur région d'origine.
En raison de la situation politique qui, dans ces régions, a
provoqué le flux de réfugiés, il est rare que des actions
puissent être entreprises à long terme en faveur de ces
groupes; en ceci, la coopération au développement se distin-
gue de l'aide humanitaire, qui peut intervenir plus facile-
ment. Malgré cela, certains projets en faveur des réfugiés
comptent parmi les activités les plus positives de l'ensem-
ble de la coopération suisse (p. ex. la production de tapis
tibétains au Népal). Il est probable que les migrations pour
motifs tant politiques qu'économiques iront en augmentant.
217

La DDA a intensifié ses contacts avec d'autres services de
la Confédération au cours de la période étudiée par ce
rapport. Sur le plan international, les perspectives vont
dans le sens d'un renforcement de la coopération avec
d'autres pays industrialisés et organisations multilatérales
spécialisées, de même que vers une meilleure prise en
considération à l'intérieur des mesures à court terme de
l'aide humanitaire, de certains aspects de développement à
long terme. C'est dans cette problématique que s'insère
aussi l'évolution de la politique de développement au niveau
de l'aide alimentaire suisse, qui, depuis 1976, a pris de
plus en plus d'importance en raison de la pression exercée
par les famines en Afrique. A l'avenir, cette politique doit
être mieux coordonnée avec les projets de développement qui
se déroulent parallèlement dans les régions concernées.
244.2 
L'objet des projets bilatéraux: formation,
diffusion de méthodes, institutions
Les activités de la coopération technique et de l'aide
financière présentent des caractéristiques distinctes selon
leur répartition dans les différents secteurs et groupes de
populations 
qu'elles 
touchent. 
Le 
nombre 
de 
projets
consacrés à la production de biens est assez limité (10 % du
total), de même que le nombre de projets d'aide technique
unilatérale, collaboration dont la continuité n'est pas
assurée faute d'une participation autochtone (9 %). Ces deux
formes d'aide sont justifiées dans certaines situations (par
exemple pour des activités de préparation de projets ou de
conseil), mais elles sont utilisées sur une échelle très
restreinte. La coopération suisse confirme en revanche son
caractère très formateur, soit au sein des projets d'aide
technique spécifique avec la participation d'un partenaire
local (55 % de tous les projets) ou, de manière plus géné-
rale, dans le cadre de cours de formation proprement dits
(55 % également). La combinaison de mesures visant à la
218

diffusion de nouvelles méthodes et attitudes par le biais
®!Ë
des partenaires ou dans le cadre de cours est, de ce fait,
une activité caractéristique de nos actions. Six projets sur
sept présentent l'une ou l'autre de ces composantes. Près de
la moitié de ces projets bénéficie de contributions pour la
recherche et l'expérimentation, en vue d'adapter les métho-
des aux conditions locales. Dans 90 % des projets ayant une
composante de recherche, on s'efforce d'adapter les méthodes
de production aux conditions locales.
Du point de vue des résultats acquis, 30 à 40 % des acti-
vités dans ce domaine crucial de la coopération suisse sont
jugées de manière positive par les responsables de projets:
diffusion de méthodes, formation de partenaires, cours et
expérimentation. La part des échecs est d'environ 10 %. Au
vu du nombre de projets entrepris dans ce domaine au cours
de ces toutes dernières années, l'évaluation des résultats
de plus de la moitié d'entre-eux est prématurée. L'estima-
tion très positive des projets plus avancés est toutefois
réjouissante.
Des mesures parallèles typiques pour ce genre de projets
sont celles de la création et de l'appui de nouvelles
institutions, même si ces activités ne sont pas très fré-
quentes. C'est le plus souvent au niveau communal que les
institutions sont créées et épaulées: 12 % de tous les
projets, tandis que 4 % soutiennent des institutions de
caractère régional ou national. En raison de la complexité
de ce genre de projets, dont la réalisation demande un
engagement à long terme, il n'est pas souhaitable ni recom-
mandable d'en augmenter le nombre actuellement.
244.3 
L'objet des projets bilatéraux: les projets
pilotes
Le nombre de projets à caractère expérimental n'est pas très
élevé. Seules 11 % des activités ont volontairement été
conçues comme modèle pour une future extension régionale ou
219

nationale des fruits de l'expérimentation. One telle transpo-
sition des résultats d'un projet pilote n'a pu être observée
que dans un cas sur huit durant la décennie écoulée. Un seul
échec a été signalé. La plupart de ces activités, qui se
trouvent encore dans leur phase de mise en place, n'ont pas
atteint la phase d' application généralisée. Cette dernière
ne relève toutefois pas de la compétence du responsable de
l'action à son origine: c'est le gouvernement du pays en
développement qui, dans la plupart des cas, choisit un
modèle et doit en assurer ensuite la diffusion. Mais par
définition même, les conditions requises pour cela font la
plupart du temps défaut, sinon, un projet pilote n'aurait
pas été nécessaire. Les obstacles auxquels se heurtent les
gouvernements sont d'ordre financier, institutionnel ou
socio-économique. A l'avenir, la coopération suisse'devra se
demander si elle ne veut pas prendre à son compte des pro-
grammes d'application généralisée pour des projets pilotes
qui ont fait leurs preuves, programmes dont un des objectifs
pourrait être la mise sur p'ied de certaines structures
administratives. Des tâches de cet ordre pourraient bien
entendu aussi être abordées par l'entremise des organisa-
tions multilatérales, qui depuis longtemps travaillent dans
ce domaine. La "faiblesse de l'Etat" est un sujet permanent
de la discussion internationale sur le développement (par.
exemple au sein du Comité d'aicle au développement de l'OCDE).
Les activités dans ce domaine sont considérées comme allant
de soi tant par les pays à tradition coloniale que par les
organisations multilatérales. Au cours des derniers dix ans,.
6 % seulement de tous les projets de la coopération suisse
ont apporté un soutien à l'administration du pays hôte. Il
ne fait pas de doute qu'à l'avenir, les expériences dans ce
domaine devront être réexaminées, en particulier en ce qui
concerne la conception de projets pilotes marquants et leur
transposition par des services publics ou privés.
244.4 
L'objet des projets bilatéraux: les installations
de production
220

Sur l'ensemble des activités, on peut considérer comme un
"3 
groupe à part les 10 % consacrés à des domaines tels que la
construction, l'infrastructure, les installations de produc-
tion, la production ainsi que la planification et la prépa-
ration de telles entreprises. Il s'agit souvent d'aide
associée ou de cofinancements d'activités des organisations
multilatérales (p. ex. IDA, UNICEF), de projets en régie ou
autres formes analogues. Au cours de la période couverte par
ce rapport, aucune tendance à l'augmentation de tels projets
ne peut être constatée; l'industrie et le domaine des
banques appartiennent au secteur privé. Par ailleurs, il
existe des projets visant à encourager les petites et
moyennes entreprises, domaine qui a été renforcé au cours
des dernières dix années. L'objectif de tels projets est le
transfert de techniques et la transmission du savoir.
244.5 
Formes bilatérales de projets: tendances générales
On peut encore se demander dans quelle mesure les divers
aspects des activités permettent de dégager certaines
tendances qui n'ont pas pu être saisies ou qui n'ont été
qu'effleurées par la description générale des groupes-cibles
et des formes de projets. Du point de vue de leur contenu,
on peut dire que les activités de coopération ont évolué,
durant la dernière décennie, de la stratégie des besoins
fondamentaux vers une préoccupation concernant certaines
structures particulières, comme nous l'avons décrit au début
de ce rapport. Alors que l'accent mis au début des années
septante sur les besoins fondamentaux correspondait, en
fait, à l'abandon d'anciens types de projets typiquement
helvétiques (comme, par exemple, les fromageries et certai-
nes installations orientées vers la production) et manifes-
tait l'exigence d'activités plus cohérentes, l'accent qui,
aujourd'hui, est mis sur des structures exige une limitation
à quelques secteurs d'activité mieux définis. Cette modifica-
tion peut être observée dans l'évolution de l'importance re-
lative des différentes formes de projets durant la dernière
décennie (cf. la présentation détaillée, dans le rapport de
221

PNUD 
Programme des NU pour le développement 
302 mio.fr.
PNUAP 
Fonds des NU pour les activités en matière
de population 
28 mio.fr.
PNUD/PMA 
Fonds pour les pays les moins avancés 
41 mio.fr.
FIDA 
Fonds intern, pour le dév. agricole 
59 mio.fr.
FENU 
Fonds d'équipement des NU 
27 mio.fr.
UNICEF 
Fonds pour l'enfance des NU 
12 mio.fr.
OMS 
Organisation mondiale de la santé 
18 mio.fr.
Autres 
13 mio. f r ..
Source: DDA/OFAEE Rapports annuels
222
base, des tendances dans divers domaines des activités de
développement).
245 
La coopération au développement multilatérale
Du point de vue multilatéral, on distingue entre coopération
technique et aide financière. Au cours de la période considé-
rée, 1113 millions de francs ont été consacrés à la coopéra-
tion multilatérale, dont 40 % aux organisations de coopé-
ration technique et 60 % aux institutions de financement.
Tableau 18; Contributions de la Suisse aux institutions de
développement du système des NU, 1976-1985
(en %)

Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)
fonctionne comme une caisse centrale pour la coopération
technique réalisée par les institutions spécialisées du
système, comme l'Organisation mondiale de la santé, l'Orga-
nisation pour l'alimentation et l'agriculture, etc. Dans le
cadre des moyens disponibles, le PNUD accorde à chaque pays
en développement une enveloppe financière. Le pays concerné
détermine lui-même ses priorités et besoins. Il choisit,
avec le PNUD, les institutions qui lui seront le plus utiles
pour la planification et l'exécution des projets.
Au cours des dix dernières années, la coopération technique
multilatérale s'est développée de la manière suivante:
- La concentration de 1 ' aide aux pays les plus pauvres
s'est renforcée: 47 % des moyens du PNUD en 1977, et ce
chiffre est monté à 58 % en 1984. Par ailleurs, de
nouveaux fonds ont été créés, dont les crédits sont
réservés aux 36 pays les moins avancés. La Suisse est
un des contributeurs principaux de ce fonds spécial.
- Diverses mesures ont été prises pour améliorer l'effi-
cacité des ces institutions. Pour être financé par le
PNUD, un projet doit avoir des objectifs définis et son
intégration dans un programme de développement doit
être garanti. Les examens tripartites de surveillance
des projets permettent au PNUD, à l'institution respon-
sable des projets et aux pays en développement de
reconnaître à temps les problèmes et de prendre les
mesures nécessaires. La Suisse s'est régulièrement
engagée, au sein du PNUD, pour renforcer le système
d'évaluation régulière des projets et des programmes.
C'est ainsi qu'elle a participé à l'évaluation du
programme par pays du PNUD au Mali. Cette évaluation a
permis de constater, d'une part, la conformité du
programme du PNUD avec les objectifs de notre loi sur
la coopération au développement, et, d'autre part,
certaines faiblesses, permettant ainsi d'apporter des
améliorations très utiles au programme du PNUD dans ce
pays.
223

Les institutions spécialisées des Nations Unies donnent
une grande priorité au soutien des initiatives émanant
des pays en développement. Elles aident ces derniers à
réaliser leurs propres plans. Dans certains cas, les
projets ainsi entrepris peuvent présenter des imperfec-
tions. 
On peut cependant estimer que les 
projets
identifiés, préparés et mis en oeuvre par le pays
lui-même ont souvent une plus grande pertinence et un
meilleur impact que des projets parfaitement conçus et
Tableau 19: Contributions de la Suisse aux banques de
développement, 1976-1985 ( e n % )
BAD 
Banque africaine de développement 
34 mio.fr.
FAD 
Fonds africain de développement 
316 
mio.fr.
BID 
Banque interaméricaine de développement 
8 
mio.fr.
BID-FSO Fonds des opérations spéciales de la BID 
79 mio.fr.
ADB 
Banque asiatique de développement 
17 
mio.fr.
ADF 
Fonds Banque asiatique de développement 
149 mio.fr.
Autres 
10 
mio.fr.
Source: DDA/OFAEE, rapports annuels
224

réalisés par des organisations extérieures au pays. De
tels projets risquent en effet de rester des corps
étrangers dans la réalité administrative et socio-éco-
nomique du pays.
Les principales tâches des institutions de financement
consistent à fournir aux pays en développement une
partie des moyens nécessaires pour la réalisation de
leurs programmes et projets. Ces institutions accordent
en outre des prestations importantes, liées à leur
fonction de financement. C'est ainsi qu'elles aident
les pays en développement à planifier et exécuter des
projets ainsi qu'à acquérir les biens et services,
nécessaires à la réalisation des projets aux meilleures
conditions 
possibles. 
De 
cette 
manière, 
les
institutions de financement ont acquis une influence
croissante sur la gestion des fonds dans les pays en
développement.
- La concentration de l'aide sur les pays les plus
pauvres s'est révélée une priorité importante pour les
banques de développement au cours des dernières années.
Alors que la part de l'aide bilatérale de l'OCDE qui
est attribuée aux pays les plus pauvres n'a progressé
que marginalement de 1976 à 1984, passant de 45 à 48 %,
on peut constater que cette orientation est très
marquée en ce qui concerne les banques de dévelop-
pement. Au Fonds asiatique de développement, la part
des pays les plus pauvres s''est accrue de 84 à 92 %; au
Fonds africain de développement elle atteignait 99 % en
1976 et de 95 % en 1984; au Fonds spécial de la Banque
interaméricaine, elle a augmenté de 6 à 31 %.
- Au cours des années septante, l'agriculture est devenue
l'un des domaines prioritaires des banques de développe-
ment. Celles-ci ont financé des projets dont des effets
positifs ont des retombées directes sur la qualité de
vie de larges groupes de la population - approvisionne-
ment en eau potable, formation et santé, amélioration
de l'infrastructure et soutien de la construction de
15 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
225

logements dans les villes. D'une manière générale, ce
déplacement de priorités est lié à des modifications
dans les objectifs poursuivis: un nombre croissant
d'investissements est destiné à l'amélioration ce la
productivité et du revenu des groupes de population les
plus défavorisés ainsi qu'à la satisfaction de leurs
besoins essentiels.
246 
L'aide à la balance clés paiements
L'aide à la balance des paiements couvre des livraisons
financées dans le cadre d'un programme de réformes coordon-
nées et soutenues internationalement. Elle permet de main-
tenir en fonctionnement l'économie de pays pauvres qui
souffre d'une pénurie de devises. De cette manière, on peut
soutenir l'ajustement et en diminuer le coût économique et
social.
Les livraisons se limitent en premier lieu aux secteurs qui
sont concernés par le programme d'ajustement, et leur choix
se fait en consultation avec le pays bénéficiaire. Jusqu'ici,
les livraisons financées par des aides à la balance des
paiements étaient destinées pour 47 % à l'industrie et à
l'artisanat, 29 % à l'agriculture, 15 % au transport et 9 %
au secteur de la santé. Environ 80 % des livraisons ont été'
d'origine suisse. Dans de nombreux cas, il a été possible!
d'établir un lien avec des programmes de coopération suisse
déjà existants en finançant soit l'importation de biens
nécessaires aux projets, soit les coûts locaux. Les recettes
en monnaie locale représentent la contrepartie des transac-
tions d'importation. En Zambie, par exemple, cette contre-
partie sert à financer des crédits accordés aux .paysans
pauvres. L'aide a ainsi trois effets: réformes économiques;
financement d'importations essentielles; financement 
des;
coûts locaux de projets. Des efforts sont entrepris sur le
plan international pour développer des méthodes d'évaluation
afin d'améliorer cette forme relativement 
nouvelle de
coopération.
226

247 
Les crédits mixtes
Les crédits mixtes constituent un instrument dont la flexi-
bilité est limitée. Ils sont surtout adaptés aux besoins des
pays qui disposent d'ores et déjà d'une capacité d'absorp-
tion élevée sur le plan financier et qui ont opéré une
certaine diversification économique (p. ex. Inde, Egypte,
Zimbabwe, Indonésie, Chine). Pour déterminer le choix des
pays bénéficiaires, la Suisse s'est fixée une limite de 1430
dollars dans le revenu par habitant. Les crédits mixtes ne
pouvant financer des coûts locaux, ils sont surtout investis
dans le domaine de l'énergie . (26 %) , et de la production
industrielle (25 %, en particulier dans l'industrie, textile
et métallurgique). La part des prestations de bureaux
d'ingénieurs et relativement élevée (15 %) . Les crédits
mixtes ont permis de financer 261 projets. Le part de la
Confédération s'est élevée à un montant inférieur à 1
million dans 216 cas, à un montant entre 1 et 5 millions
dans 36 cas et à un montant supérieur à 5 millions dans 9
cas. Les projets à financer sont identifiés d'entente avec
les autorités du pays bénéficiaire et inscrits dans une
liste provisoire. L'exécution peut parfois ne pas corres-
pondre à l'idée initiale, ce qui entraîne une modification
de la liste de projets. La raison principale de ces change-
ments est due au fait que le financement n'est accordé que
si les entreprises suisses peuvent fournir leurs biens et
services à des conditions de prix . et de qualité qui sont
concurrentielles. Dans le cas contraire, le projet est
éliminé de la liste.
Le bénéficiaire en est dans la règle la population dans son
ensemble, puisque ces crédits servent à financer surtout des
infrastructures et des installations de production. Les
projets peuvent normalement s'appuyer sur des structures
administratives et institutionnelles relativement fortes, ce
qui réduit le besoin en assistance technique supplémentaire.
Un fonds de projet permet de financer la préparation et
l'exécution. Les fonds de projets, en plus d'autres amélio-
rations, permettent aujourd'hui une analyse de réalisations
beaucoup plus poussée que cela n'était le cas au début des
227

années septante. Il est fait appel beaucoup plus systéma-
tiquement' que par le passé à des experts extérieurs (univer-
sités, consultants privés) pour la préparation et l'examen
des projets. Il conviendra d« renforcer cette tendance à
l'avenir, surtout pour la phase d'exécution, et cela malgré
l'existence de fortes structures institutionnelles locales.
248 
Autres mesures de politique économique et
commerciale: promotion des investissements
et du commerce
Les relations économiques privées entre pays industriels et
pays en développement doivent être intensifiées, en parti-
culier dans le domaine des investissements, du commerce et
du transfert de technologie. Les mesures économiques et
commerciales ont dès lors pour but d'encourager les entre--
prises privées à collaborer avec les pays en développement,.
La coopération n'intervient qu'à titre subsidiaire et comme
catalyseur. Les montants concernés par ces actions sont dès
lors relativement modestes en comparaison avec d'autres
formes d'aide suisse. Plusieurs projets ont été mis sur pied
afin d'améliorer le flux d'informations concernant les
possibilités d'investissement et de transfert de technolo-
gies et de mettre en contact des petites et moyennes entre-
prises avec des partenaires potentiels. Ces mesures d'encou-
ragement s'adressent en premier lieu à des pays en dévelop-
pement ayant une économie reléitivement libérale et donc un
secteur privé dynamique (tels que la Thaïlande, l'Indonésie,
la Tunisie). Diverses mesures ont été prises avec l'aide
d'institutions locales en vue d'aboutir à une identification
plus systématique des milieux intéressés dans les pays en
développement. Par ailleurs, on a créé un fonds de préinves-
tissement, qui doit encore être adapté, pour financer la
préparation de projets concrets d'investissements et amé-
liorer l'établissement de contacts directs entre intéressés..
La création de l'Agence multilatérale de garantie des
investissements 
(AUGI), une organisation multilatérale
destinée à soutenir les investissements dans les pays
228

en développement, pourra compléter les activités déjà entre-
prisés bilatéralement pour promouvoir les investissements et
les transferts de technologie.
Une autre activité dans le domaine des mesures économiques
et commerciales est celle de l'encouragement à l'importation
sur le marché suisse de produits en provenance de pays en
développement. Les partenaires intéressés sont informés des
débouchés possibles et mis en contact avec des acheteurs
éventuels. L'information est complétée par certains projets
concrets. Ceux-ci portent, en règle générale, sur la coopé-
ration technique pour le transfert de connaissances en ma-
tière de promotion des exportations en provenance de pays en
développement. Après un démarrage relativement lent, ces
actions se sont fortement développées au cours des dernières
années.
249 
Conclusions sur l'efficacité des instruments de
coopération
Jetons un dernier regard sur les divers aspects qui décri-
vent l'efficacité de la coopération au développement.
Comment évaluons-nous nos expériences, quelles sont les
perspectives ?
Les conditions de l'aide, accordée pour l'essentiel sans
obligation de remboursement ou d'achat de matériel, ont
facilité une coopération libre de considérations d'intérêts
à court terme.
La gamme de possibilités offertes par les instruments à
disposition est satisfaisante dans la plupart des domaines
d'activités. A cet égard, le renforcement de la coopération
technique et de l'aide financière ne semble pas avoir été
freiné au cours de la période examinée par ce rapport. Les
instruments visant à stimuler les investissements privés
ayant un impact sur la politique de développement peuvent
être encore développés. Il nous faut tenter de compenser
229

notre absence de l'ONU et des institutions de Bretton Woods
par des mesures de coordination spécifiques et d'autres
efforts en vue d'accroître notre influence.
Les groupes de populations directement touchés par ces acti-
vités correspondent aux priorités fixées par la loi. Pendant
la période considérée, la coopération suisse s'est encore
adressée en priorité à la population rurale. Il n'existe que
peu de projets spécifiques pour les paysans sans terre, les
plus défavorisés: ils représentent un groupe important -
notamment en Asie - et indubitablement le plus difficile à
atteindre. Ces projets doivent être élargis, même ai la
coopération au développement doit se référer à l'ensemble
des structures pour évaluer les mesures à prendre. De
manière analogue, les activités spécifiques en faveur des
femmes, et cela sur tous les continents, ne correspondent
pas à l'importance réelle de ce groupe dans le processus de
développement. Enfin, la coopération au développement devra
s'occuper plus largement de la population urbaine, puisque
les villes abritent déjà la majorité des habitants de
certains pays en développement. C'est là une nouvelle
perspective. A l'avenir, la tendance vers un développement
simultané et complémentaire des zones urbaines et rurales
répondra à la question de savoir si les activités de déve-
loppement doivent être orientées exclusivement vers les
groupes de populations urbains ou ruraux.
Durant ces dix dernières années, la coopération s'est
efforcée de soutenir un développement basé sur 1'initiative
des populations concernées. Cette volonté est confirmé par
l'importance accordée aux activités de formation et à la
collaboration entre experts et partenaires, ainsi que par la
faible part des activités de production. Ces dernières ont
été considérablement réduites au cours de la décennie
écoulée. L'importance des projets ponctuels a diminué, mais
l'expérience réalisée dans la gestion de projets très
complexes a porté ses fruits. Par ailleurs, on a tiré leçon
230

des expériences réalisées. A l'avenir, nous nous efforcerons
d'élaborer des projets plus clairement délimités, quoique
conçus dans une optique plus large. Dans le domaine de la
coopération technique, la formation continuera de prévaloir.
De manière générale, nous rechercherons la complémentarité
et le soutien réciproque entre les divers instruments de
coopération.
25 
Les méthodes de travail de la coopération au
développement (efficience)
Indépendamment du degré d'adéquation des instruments de la
coopération au développement à leurs objectifs, il convient
de se demander s'ils ont été utilisés avec assez d'effi-
cacité ou si, au contraire, des améliorations s'imposent
dans les méthodes de travail.
251 
La qualité du travail
251.1 
Indicateurs de la qualité du travail
Le but ultime de la coopération au développement est de
devenir superflue. Pour répondre au mandat de la loi, qui
est de soutenir les efforts propres des pays les plus
défavorisés, les activités devraient être limitées dans le
temps. A la fin d'une période de coopération, le projet
devrait, en règle générale, pouvoir être poursuivi sans aide
extérieure par le pays en développement lui-même. Si le
projet de coopération a été bien conçu, le partenaire peut
le reprendre avec un minimum de modifications. Cette règle
peut servir de critère de base tout en comportant des
exceptions selon les cas.
231

De 1976 à 1985, la DDA a déployé ses activités dans 354
projets de coopération 
technique et d'aide financière
bénéficiant d'un crédit supérieur à 1 million de francs
suisses. Ces projets ont dépassé la phase de planification
(d'une durée inconnue) pour entrer dans la phase de réali-
sation. De ces 364 projets, 84 (23 %) se sont terminés
pendant la période étudiée. Seuls 17 projets ont du être
interrompus pour s'être avérés des erreurs. Dans huit cas,
l'objectif était apparemment conçu de telle manière que la
fin de la contribution suisse signifiait aussi la fin du
projet. Les 59 autres projets ont été poursuivis par le pays
en développement, dont 41 sous leur forme initiale et par le
même partenaire. Il en résulte une constance exceptionnelle-
ment élevée, puisque 69 % des projets ont été repris selon
leur concept initial.
Il en va de même pour les projets entrepris par l'OFAEE,
même si de par la nature des eictivités leur évaluation doit
se faire en partie sur la base d'autres critères. Pour les
33 projets financés par des crédits mixtes qui ont fait
l'objet d'une évaluation, on signale dans 28 cas une instal-
lation et un fonctionnement satisfaisant. Dans quatre cas,
les objectifs du projet n'ont pu être atteints que partiel-
lement et un projet s'est révélé insatisfaisant. Pour l'aide
à la balance des paiements, 118 livraisons sur 143 se sont
révélées positives, alors que 13 livraisons n'ont eu qu'une
utilité relative et que 12 autres ont dû être considérées
comme n'étant pas prioritaires.
Si nous avons commencé par présenter ces indications sommai-
res sur l'un des aspects de la qualité des activités de
développement, c'est pour permettre d'évaluer plus aisément
l'intensité de ces activités dans le chapitre suivant. Nous
voulons ainsi faire ressortir la relation entre la situation
au niveau du personnel et les méthodes de travail de la
coopération au développement.
232

Les bons résultats de la coopération au développement
mentionnés dans le chapitre précédent ont été atteints alors
même que les dépenses par collaborateur employé à la centrale
de la DDA (coordinateurs inclus) ont augmenté de 1 million à
3,2 millions de francs de 1976 à 1985. A l'OFAEE, ces
dépenses se sont élevées de 1 à 7,3 millions de francs
de 1980 à 1985. Ces chiffres montrent une mise à contribu-
tion accrue des spécialistes de la coopération au développe-
ment, phénomène gui ne manque pas d'être problématique et
qui pousse à une diminution de la coopération technique; une
telle tendance a effectivement été observée au cours des dix
dernières années. Ce phénomène entraîne par ailleurs un
accroissement du volume des projets isolés et une délégation
accrue des responsabilités à des tiers, qui se dessine au
moins pendant la première moitié de la décennie considérée.
Il ne fait cependant pas de doute qu'un certain volume de
l'ensemble des activités doit être réalisé directement par
les institutions responsables en dernier ressort, ne
serait-ce que pour maintenir la compétence professionnelle
des collaborateurs. Les efforts entrepris en ce sens au
cours des dernières années, dans le cadre de la coopération
technique et de l'aide financière, ont abouti à une
stabilisation de la répartition des activités de dévelop-
pement entre les divers organismes exécutants. A l'avenir,
il est prévu de maintenir l'équilibre actuel en fonction des
divers instruments (c'est-à-dire la part de l'aide finan-
cière) et de la taille moyenne des projets.
251.2 
Difficultés caractéristiques sur le plan des
activités de projets
La situation tendue au niveau du personnel se reflète aussi
dans les difficultés qui apparaissent au sein des projets.
En ce qui concerne la coopération technique et l'aide
financière, des données ont été récoltées sur ce sujet pour
la période couverte par ce rapport. Ces informations montrent
que 17 % des 364 projets de plus d'un million de francs ont
233

eu des difficultés découlant d'un manque de préparation.
Cette proportion est demeurée constante et n'a pas pu être
corrigée. Les difficultés concernant le personnel suisse
sont également restées à un niveau constant: 7 % de tous les
projets en ont souffert. Pendant la période considérée, le
nombre de projets ou les conditions socio-économiques
n'avaient pas été suffisamment prises en considération par
la Suisse a augmenté, ce qui peut être assimilé à un défaut
de préparation du projet, au sens large du terme. Cette
analyse, dont nous admettons qu'elle est relativement
sommaire, confirme que la situation du personnel influe sur
la qualité du travail au sein des projets.
Tout aussi important est le fait que la pénurie de personnel
empêche souvent une réflexion systématique sur certaines
questions. A plusieurs reprises, nous avons relevé dans es
rapport que certains aspects sectoriels ou régionaux ne
peuvent être étudiés de manière assez approfondie, et cela
de façon pour ainsi dire chronique. De plus, en raison de la
surcharge de travail, les réformes internes nécessaires des
activités de coopération sont souvent reportées. Même
l'abandon de certaines voies sans issue requiert un minimum
d'énergie. Il n'est donc pas surprenant que certains pro-
blèmes, par exemple, une meilleure intégration des femmes
dans les activités de développement ou la réorganisation des
systèmes d'information internes, qui exigent un travail
intensif, n'avancent que lentement. La situation du person-
nel, et les carences qu'elle implique, exerce une influence
sur l'analyse des problèmes et de ce fait sur la forme des
activités, ainsi que, finalement, sur l'orientation effec-
tive du développement.
252 
Personnel et relève
Si nous laissons de côté cet aspect problématique de la
discussion sur le mode de travail de la coopération au
développement: il reste encore suffisamment de domaines qui
234

sont d'une grande importance en ce qui concerne l'efficience
des activités. Au niveau du personnel, ce sont notamment:
- la qualification et la durée d'engagement des collabo-
rateurs sur le terrain;
- la collaboration entre le terrain et la centrale, ainsi
que l'évaluation permanente des expériences pratiques;
- les mesures en vue d'atténuer les effets du plafonne-
ment du personnel de l'administration fédérale, respec-
tivement de la DDA et de l'OFAEE.
En plus de leurs capacités professionnelles, les collabora-
teurs de terrain doivent faire preuve de maturité, de
flexibilité et d'une réelle volonté de s'engager. Ces
caractéristiques sont étroitement liées à l'âge et à l'expé-
rience personnelle des experts. Au cours des dernières
années, une évolution a pu être clairement constatée à ce
titre chez le personnel de la DDA. Alors qu'en 1978, la
moyenne d'âge des collaborateurs de terrain était de 33,5
ans, cette moyenne est passée à 38 ans en 1985. Une tendance
analogue se fait jour en ce qui concerne la durée moyenne de
l'engagement, que l'on peut considérer comme un critère
d'évaluation de l'expérience et de l'efficacité: en 1978,
cette durée était de 29 mois, aujourd'hui, elle est passé à
40,5 mois.
L'efficience de la coopération dépend aussi de la manière
dont 1' expérience acquise sur le terrain est transmise à la
centrale. Cette diffusion ne doit pas se faire uniquement
par voie écrite ou orale. La rotation du personnel, qui est
très fréquente au sein de la DDA, répond à cet impératif. De
1976 à 1985, 39 collaborateurs(trices) de la centrale sont
partis accomplir une mission de plusieurs années dans un
pays en développement pour revenir ensuite travailler à
Berne. Inversémment, les 31 nouveaux collaborateurs(trices)
recrutés par la centrale dans le même laps de temps totali-
sent près de 150 années d'expérience dans les pays d'Améri-
235

que latine, d'Afrique et d'Asie. De plus, 28 collaborateurs
(trices) de terrain sont revenus en Suisse entre 1979 et
1985, pour participer pendant douze mois à une évaluation de
leurs expériences à la centrale de la DDA.
Comparé à ces importants mouvements de personnel à l'inté-
rieur même de la DDA, les échanges avec d'autres offices
fédéraux (p. ex. avec l'OFAEE) ou avec des organisations
internationales 
sont limités. Une certaine rotation du
personnel entre la DDA et ses partenaires favorise toutefois
la compréhension mutuelle et affine la perception des
réalités de chacun. Nous avons donc l'intention de prendre
des mesures pratiques en vue d'encourager cette mobilité.
Afin de pouvoir suivre, en partie du moins, la forte augmen-
tation de l'aide publique au développement, la DDA s'est vw
attribuer, au cours de la période concernée, neuf postes par
déplacement à 1'intérieur du DFAE et douze postes de la
réserve à disposition du Conseil fédéral. A la centrale,
jusqu'à quinze postes permanents laissés vacants par des
collaborateurs(trices) en mission à l'étranger peuvent
actuellement être occupés par des collaborateurs tempo-
raires. Ces derniers sont choisis selon les mêmes critères
que les employés permanents de la DDA.
La politique de recrutement, qui donne la priorité à l'expé-
rience, a entraîné un certain nivellement dans la structure
des effectifs de'la DDA. 57 % des collaborateurs(trices) qui
occupent des postes opérationnels de rotation appartiennent
au groupe d'âge des 35 à 45 ans. Au service chargé des
questions de développement de l'OFAEE, la moyenne d'âge des
collaborateurs est de 43 ans. Dans les années à venir, il
faudra essayer de créer un meilleur équilibre dans la
structure d'âges.
236

Au niveau de la relève, la situation ne présente pour ainsi
^ 
dire aucun problème à l'heure actuelle. De nombreux colla-
borateurs sur le terrain présentent toutes les qualifica-
tions requises pour occuper, plus tard, des postes de
cadres. Les cours universitaires soutenus par la coopération
suisse (NADEL, EPFL; IUED) sont bien fréquentés. L'intérêt
suscité par les questions de développement et de coopération
est assez large. Aucune modification fondamentale ne s'im-
pose dans ce domaine. Une série d'instituts et de chaires
universitaires offrent par ailleurs aux étudiants intéressés
la possibilité de se familiariser avec les questions tou-
chant aux pays en développement, que cela soit du point de
vue culturel, économique, social ou technique. Ces étudiants
peuvent ainsi se préparer à leur future carrière profession-
nelle.
253 
Répartition et organisation du travail
253.1 
La répartition des activités de développement
entre les différents organismes .exécutants
L'examen des méthodes utilisées par la coopération au
développement doit porter aussi sur la répartition du
travail entre les organismes chargés d'exécuter les projets.
C'est sous cet angle que nous examinerons, dans les chapi-
tres suivants, les efforts entrepris pour assurer une
organisation efficace des activités. Nous tenterons aussi de
surmonter les obstacles auxquels nous nous sommes heurtés
jusqu" à présent.
Chaque action de la coopération suisse est composée d'un
ensemble de processus et d'activités, qui peuvent globale-
ment ou partiellement être répartis sur plusieurs organismes
exécutants. Pour ce faire, on peut faire appel à des organi-
sations suisses, internationales ou locales chaque fois que
cela est possible. Certes, l'administration fédérale conser-
ve l'entière responsabilité de ses actions. Rien n'empêche
237

cependant de déléguer certaines tâches à une agence mieux
équipée ou plus compétente. Ces organismes exécutants ne se
caractérisent pas tellement par les instruments de coopéra-
tion qu'ils emploient - en définitive, ils utilisent tous
plus ou moins les mêmes - mais ils disposent de spécialistes
dans certains domaines, tels la formation professionnelle ou
la sylviculture par exemple. D'autres organisations offrent
Tableau 20: Les organismes exécutants
Jombre de
projets
Engagements en %
1976-80
1981-85
1976-85
Coopération bilatérale
DDA/OFAEE
Entrep. privées suisses
Oeuvres d ' entraide
suisses
Institutions publi-
ques suisses
Organisations NU
Institutions finan-
cières internation.
Autres organisations
internationales
ONG locales
198
6
93
26
64
24
36
24
28
1
12
3
8
5
3
1
30
1
14
3
6
10
4
3
29
1
13
3
7
9
4
2
Coopération multilatérale
Organisations NU
Institutions finan-
cières internation.
Total
Engagements (en mio fr.
13
9
493
16
23
100
1171
13
16
100
2508
14
18
100
3679
Source: enquête pour le rapport des dix ans
238

l'avantage d'être spécialisées sur certaines régions géogra-
phiques. D'autres encore sont prédestinés par leur statut
juridique, par exemple en tant qu'institution travaillant
dans le secteur privé, à trouver le contact avec des orga-
nisations locales ou certains groupes de population des pays
en développement. Enfin, les projets de très grande ou de
très petite dimension présentent des exigences différentes
au niveau du personnel et de l'équipement, ce qui amène à
son tour à une spécialisation. Dans ce cas, le choix est
surtout une question d'efficience et se portera sur l'orga-
nisation, l'institution, l'oeuvre d'entraide, la mission, ou
encore l'entreprise privée la plus apte à réaliser l'action
prévue.
Le point de départ de toutes ces questions de répartition du
travail est 'l'objectif de la future activité de coopération
au développement. A eux seuls, quotas et clefs de réparti-
tion ne peuvent modifier les problèmes de développement. Au
contraire, des dispositions rigides mettraient en question
l'efficience du choix entre les divers organismes exécutants
et, par là même, le sens de ladite division du travail;
Si pour la période couverte par ce rapport nous examinons la
répartition des activités en fonction des principaux orga-
nismes exécutants, nous constatons quelques modifications.
Le volume des crédits accordés pour l'ensemble de la coopéra-
tion au développement est passé de 1,17 milliard de francs
au cours de la première moitié de la décennie, à 2,51
milliards de francs au cours de la seconde. Au cours des
mêmes périodes, la part des projets directement réalisés par
les services fédéraux par rapport au volume total a augmenté
de 28 à 30 %, celle des oeuvres d'entraide privées de 12 à
14 % et celle des organisations non-gouvernementales des
pays en développement de 1 à 3 %. La part des fonds attri-
bués aux organisations des Nations-Unies a, par contre,
diminué de 24 à 19 % et celle des institutions de finance-
ment multilatérales de 28 à 26 %. Ces chiffres comprennent
les contributions multilatérales régulières et volontaires,
ainsi que les co-financements bilatéraux et les projets
d'aide associée.
239

La faible part des projets exécutés par des entreprises
privées (en moyenne l % des crédits pour la période 1976 à
1985) éclaire d'un jour trompeur le rôle effectivement joué
par l'économie privée dans les activités de coopération au
développement. Ce secteur est, au contraire, largement pris
en considération dans d'autres formes de coopération. La
plupart des évaluations sont en effet confiées à des entre-
prises privées, de même que le suivi (Monitoring) de grands
projets. Enfin, l'économie privée joue avant tout un rôle de
sous-traitant, soit directement en participant à la réalisa-
tion de projets suisses, soit indirectement, en exécutant
des mandats d'institutions multilatérales. Le volume des
dépenses effectuées en Suisse au titre de la coopération au
développement s'est monté à 3 milliards de francs pour la
période de 1980 à 1985 (total de l'aide publique 3,2 mrd)
à quoi s'ajoutent les dépenses de la Banque Mondiale, gui se
montent à 2,2 milliards (voir tableau 21).
Tableau 21; Impact estimé de l'APD sur l'économie suisse
(en mio. de fr.)
Apports publics suisses
au développement
Dépenses induites en
Suisse
additionnellement:
Dépenses en Suisse
par le groupe de la
Banque Mondiale
1980
412
337
1981
453
419
1982
490
492
1983
574
546
1984
616
555
1985
681
629
214
225
301
306
441
683
Source: Estimations de l'Administration fédérale
II est difficile de dégager une tendance à partir de ces
données., les contributions étant accordées avec irrégularité
et souvent sous forme de gros crédits ponctuels. On pourrait
dire qu'une polarisation plus marquée est en train de se
dessiner dans les projets: les petites actions, qui avec de
faibles moyens matériels se concentrent sur une activité de
conseil, se multiplient, alors qu'un nombre croissant de
projets relativement grands passent par des organisations
240

multilatérales ou sont réalisés en collaboration avec elles.
C'est là une interprétation possible de ces données, qui
devraient toutefois être analysées de manière plus fouillée.
Cette tendance pourrait refléter la pénurie du personnel,
mais aussi résulter d'une adaptation aux changements inter-
venus dans la problématique du développement; d'une part,
les crises globales de la zone sahélienne .et de l'endette-
ment ont amené les pays et les organisations multilatérales
à conjuguer toutes leurs forces pour des actions coordonnées
et, d'autre part, les projets sont menés de manière plus
concentrée et en recourant à des moyens financiers moins
importants.
La répartition des activités entre les différents organismes
exécutants semble relativement bien définie aujourd'hui,
après dix ans d'activités dans le cadre de la loi sur la
coopération au développement. Les oeuvres d'entraide, ainsi
que les organisations et institutions multilatérales pren-
nent en charge des travaux à l'échelle nationale ou secto-
rielle, voire ponctuelle si l'activité d'un projet ou le
groupe des bénéficiaires correspond à leur champ d'activi-
tés. L'évolution des dernières années va dans le sens d'une
stabilisation de la part respective des divers organismes
exécutants bilatéraux, multilatéraux, publics et privés. Par
contre, en raison d'une capacité croissante des pays béné-
ficiaires, nous devrons à l'avenir nous attacher à accorder
plus d'importance au travail de régie que pourront assurer
les institutions locales.
253.2 
Formes de la délégation
Le rôle des organismes exécutants reflète 1'évolution des
formes de coopération; elle se caractérise par un accroisse-
ment des contrats de régie de 12 % (1976-1980) à 15 % (1981-
1985) du total des engagements, une forte augmentation des
contributions à des actions spéciales (de 21 à 33 %) et une
16 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
241

réduction massive des contributions générales aux organisa-
tions multilatérales 
(de 42 à 30 %). D'une part, le
pourcentage du volume total pris en charge par d'autres
institutions s'accroît. D'autre part, parmi les activités
réalisées par des tiers, on assiste à une évolution en
faveur de formes qui permettent aux services responsables da
l'administration fédérale d'effectuer un contrôle direct et
Tableau 22; Les modalités de la coopération
(en mrd. de fr. et en %)
Actions réalisée par les services de l'Administration
Projets en régie
Contribution à une action particulière
Contribution générale à une institution active dans le do-
maine de la coopération
Source: enquête pour le rapport des dix ans
242

exclusif. Ces tendances, qu'il est possible d'observer sur
l'ensemble de la période couverte par ce rapport, s'inscri-
vent parfaitement dans le recherche d'une plus grande
efficience des méthodes de travail.
253.3 
Les relations avec d'autres projets
Compte tenu des efforts consentis en vue d'un mode de
travail plus efficient, qu'en est-il de la mise en valeur et
de la diffusion des expériences acquises dans d'autres
projets? L'examen des 364 projets de coopération technique
et d'aide financière déjà mentionné a montré que la plupart
sont en relation plus ou moins étroite avec d'autres pro-
jets; seuls 4 % fonctionnent de manière complètement isolée.
Les projets d'un même secteur, c'est-à-dire ceux dont les
activités visent les mêmes objectifs ou recourent aux mêmes
techniques, s'influent réciproquement. Ces relations se
nouent sur une base professionnelle et, souvent, personnelle
entre les responsables de projets et les experts. Le trans-
fert des expériences dans le domaine de l'organisation déjà
au stade de la planification, est moins fréquente que dans
le domaine de l'équipement ou du fonctionnement des projets.
Les expériences personnelles et professionnelles des colla-
borateurs employés dans les diverses sections géographiques
ainsi que des coordonnateurs et experts oeuvrant sur le
terrain suscitent aussi certaines questions dans les réfle-
xions pour l'élaboration de programmes par pays. Ces ques-
tions souvent liées à des penchants personnels ont une
influence tout à fait visible sur les projets. Il est
évident qu'une certaine marge de manoeuvre est nécessaire
dans l'interprétation des tâches prioritaires pour un pays.
L'engagement personnel des collaborateurs est par ailleurs
une dés conditions préalables à toute approche valable des
projets. Toutefois, un travail s'appuyant sur des analyses
plus systématiques et plus vastes des activités antérieures
semble devenir de plus en plus indispensable. D'autant plus
243

que l'élaboration de programmes par pays, commencée à la fin
de la période concernée par ce: rapport, a mis les questions
des activités de projets individuels et des programmes
généraux au centre des activités de planification.
253.4 
Les relations dans l'administration (DDA/OFAEE,
centrale/terrain)
La structure administrative interne de la coopération au
développement a été modifiée en plusieurs étapes au cours
des dix dernières années. En premier lieu, il faut mention-
ner la création des bureaux de coordination qui, dans chaque
pays de concentration, représentent un poste administratif
extérieur de la centrale et dont le nombre est passé de cinq
en 1976 à 19 en 1985. Deuxièmement, une série de mesures a
été instaurée dans le domaine de la gestion financière par
la décentralisation partielle du service de la révision des
comptes, la création d'un service interne d'inspection des
finances de la DDA et celle d'un Comité d'administration
financière, chargé de la mise au point des lignes directri-
ces financières. Troisièmement, le service chargé des
questions de développement de l'OFAEE a entrepris des
activités de coopération au développement en élaborant des
mesures de politique économique et commerciale. En même
temps, le poste d'un délégué chargé des questions nord-sud a
été créé au sein de la direction de l'OFAEE. Et quatrième-
ment, vers la fin de la période concernée par ce rapport, la
structure administrative de la DDA a été élargie par la
création de deux nouveaux postes de direction,.les compéten-
ces pour les programmes ont été redéfinies et les projets
des services d'appui sectoriels associés aux sections
opérationnelles géographiques mis sur pied. Récemment aussi,
les délimitations entre coopéréition au développement et aide
humanitaire ont été précisées. Les modifications structurel-
les intervenues antérieurement sont si bien intégrées que
l'on ne saurait en envisager la suppression. Dans l'ensemb-
le, les modifications récentes semblent donner satisfaction,
244

même si certaines ont été introduites il y a si peu de
temps, qu'elles doivent encore prouver leur efficacité.
Les rapports entre terrain et centrale sont satisfaisants.
Il s'agit des relations entre les coordonnateurs ou les
experts dans les pays en développement d'une part, et les
collaborateurs de la DDA, de l'OFAEE ou des organismes
exécutants de l'autre. En raison de la complexité et de la
diversité des tâches, la répartition du travail entre la
centrale (DDA, OFAEE, etc.) et le terrain ne va pas de soi.
Il n'existe pas encore d'études détaillées concernant les
relations entre les différents services quant à l'utili-
sation des divers instruments de coopération. En règle
générale, on peut admettre que là où la rotation ou l'échan-
ge de personnel se fait régulièrement (du terrain à la cen-
trale, de la centrale aux organismes de régie, etc.), la
compréhension mutuelle est meilleure. C'est notamment le cas
pour la coopération technique et l'aide financière dont le
travail est centré sur les projets.
Ces constatations font apparaître trois éléments dont il
serait souhaitable de tenir compte. Premièrement, des
concepts mieux définis, mettant l'ensemble des projets de la
coopération suisse en accord avec la situation d'un pays, de
manière à ce que les divers services à la centrale et sur le
terrain puissent parler le même langage. Deuxièmement, des
responsabilités plus claires pour les coordonnateurs en ce
qui concerne la mise en oeuvre de tous les instruments de la
coopération dans les pays de concentration. Troisièmement,
une meilleure intégration ou possibilités de permutations
du personnel entre des services qui, dans les différentes
directions et départements, s'occupent de coopération au
développement. L'élaboration de programmes par pays devra à
l'avenir être coordonnée avec l'OFAEE, et des capacités de
la centrale en vue d'une analyse économique globale devront
être renforcées: des mesures ont été prises dans ce sens à
la fin de la période concernée par ce rapport. A l'occasion
du dernier séminaire des coordonnateurs, une réglementation
245

a été introduite qui précise à la fois leurs charges et
leurs compétences dans les activités de l'OFAEE et de l'aide
humanitaire.
L'organisation pratique du travail à la centrale exige, se-
lon l'ordonnance en vigueur, une étroite collaboration entre
divers départements, laquelle présuppose une bonne coordina-
tion, car les compétences sont en partie communes. Cela ne
concerne pas seulement la collaboration entre la DDA et
l'OFAEE, mais aussi les relations entre ceux-ci et d'autres
offices fédéraux, comme l'OFIAMT (pour l'Organisation inter-
nationale du travail), l'Office fédéral de la santé publique
(pour l'Organisation mondiale de la santé), l'Office fédéral
de l'agriculture (pour l'Organisation des Nations Unies pour
l'alimentation et l'agriculture) ou l'Office fédéral de
l'environnement (pour le Programme des Nations Unies pour
l'environnement).
Les expériences des dernières dix années ont montré que la
concertation réciproque doit encore être plus étroite pour
assurer une efficacité optimale.
253.5 
La recherche
La promotion de la recherche fait partie des tâches de la
coopération au développement. Au cours de la période étu-
diée, outre la promotion de nombreuses institutions de re-
cherche multilatérales, cet objectif a été poursuivi par
l'intermédiaire de centaines clé mandats confiés à certaines
universités et services de recherche concernant des problè-
mes de développement particuliers. Toutes les possibilités
de répartir le travail entre la recherche et l'administra-
tion sont saisies. Une évaluation de ces relations est
actuellement en cours. Elle pourrait éventuellement se
concrétiser par la concentration sur un plus petit nombre de
partenaires, chargés dès lors de mandats plus importants. Ce
qui manque du côté suisse, ce sont des services de recherche
aptes à entreprendre des études plus étendues. Une meilleure
246

mise en valeur de la recherche en tant que source d'effi-
cience, d'efficacité et de pertinence passe par l'élargisse-
ment des relations à long terme.
254 
Planification et évaluation
254.1 
Quelques définitions en matière de planification
et d'évaluation
L'efficience des instruments disponibles doit inévitablement
se mesurer dans le cadre de la tâche spécifique que doit
accomplir la coopération au développement. Cette tâche est
préparée et planifiée; l'activité qui en résulte est évaluée.
Planification et évaluation sont deux processus liés entre
eux. L'évaluation des projets permet de tirer des conclu-
sions par rapport à leur planification. C'est ce que nous
avons fait dans les chapitres concernant l'efficacité et la
pertinence de la coopération au développement. Ci-après,
nous examinerons les méthodes de planification et les
processus d'évaluation, en tant que préalables à l'effi-
cience du travail.
Mieux on aura étudié la situation de départ, les groupes de
population bénéficiaires et le contenu d'un projet ainsi que
ses chances de réussites et d'échecs, plus il sera facile de
définir les tâches, ainsi que de les quantifier lorsqu'il y
a lieu. Par la suite, il est également plus facile d'évaluer
l'efficience du projet. Il existe sans aucun doute dans tous
les domaines de la coopération au développement des projets
pour lesquels il est aisé de mettre en rapport les objectifs
et les moyens. Un élément vient toutefois compliquer cette
relation, à savoir les structures sociales. Celles-ci
devraient en effet être modifiées dans une direction pré-
cise, parallèlement à l'utilisation des moyens mis en
oeuvre. Planifier, par exemple, la construction de silos à
grain et réaliser cette tâche aussi efficacement que pos-
sible peut paraître simple. Toutefois, les exigences aux-
quelles doit répondre la planification sont mises en évi-
dence par le fait que la construction de ces silos doit
247

faire appel à une main d'oeuvre aussi importante que pos-
sible et qu'il faut créer un système de coopératives réglant
l'utilisation de ces silos. En outre, les étapes ultérieures
de la réalisation d'un projet peuvent, selon les circons-
tances, dépendre des résultats obtenus au départ ou du con-
texte social. Il est rare que celui-ci soit bien connu au
début, ce qui signifie que l'action ne peut souvent être
étudié et planifié dans le détail qu'au moment de sa réali-
sation.
C'est pourquoi il arrive souvent qu'au commencement d'un
projet (après la phase d'identification et de'planification)
des formes de suivi ou de contrôle apparaissent, qui permet-
tent d'effectuer des évaluations au cours de la réalisation..
Ce travail sert à la planificëition des phases suivantes du
projet. Quant aux évaluations intervenant à la fin de
chacune des phases d'un projet ou à la fin du projet lui-
même, il s'agit d'examens critiques qui ne prennent pas
seulement en considération les résultats ou les conséquences
non prévues des activités, mais étudient en outre les
processus de planification et le suivi du projet eux-mêmes.
Dans les questions de politique de développement, oh utilise:
le même cadre de référence pour les diverses 
étapes
d'élaboration et de contrôle de projet que pour les formes
de l'évaluation. Il existe toutefois une différence d'ordre
institutionnel: à la DDA, l'identification, la planification
et la réalisation des activités sont du ressort des sections
opérationnelles, alors qu'un service indépendant des sec-
tions est responsable de l'évaluation. Une telle répartition
du travail n'est pas possible au service de l'OFAEE chargé
des questions du développement, le nombre des collaborateurs
étant trop faible.
Ci-après, nous établirons donc une différence entre identi-
fication, planification et suivi (monitoring) des projets
d'une part et les diverses formes d'évaluation d'autre part.
Nous ne tiendrons par contre pas compte, ici, des diverses
formes de contrôle des activités. Dans ce cas, il s'agit
248

soit de mesures prises par les autorités fédérales elles-
mêmes, soit de contrôles qui sont effectués dans le cadre de
la surveillance parlementaire. De par leur caractère, ce
sont en effet des moyens de contrôle externes et non pas des
instruments de gestion, même s'ils ont une grande valeur
pour la direction générale de la coopération au développe-
ment.
254.2 
Identification et planification de projets
Au cours des dix ans couverts par ce rapport, les proposi-
tions de crédits, présentées séparément pour chaque action,
ont servi de base de décisions au Conseil fédéral, ainsi
qu'aux directeurs de la DDA et de l'OFAEE pour l'acceptation
d'un projet. Chaque proposition de crédit doit démontrer que
les mesures envisagées correspondent bien aux prescriptions
de la loi sur la coopération et aux besoins prioritaires du
pays en développement. Ces mesures doivent, par ailleurs,
être réalisables sur le plan technique et se baser sur des
connaissances professionnelles disponibles en Suisse. Ces
principes généraux ont donné lieu, suivant le type de
projet, le partenaire envisagé ou l'organisme de régie
responsable, à des descriptions plus ou moins détaillées.
Dans le cas de projets co-financés ou de mesures d'aide
associée, les propositions de crédit ont largement pu
s'appuyer sur les analyses standardisées des organisations
partenaires, à savoir dans près de 30 % des cas. Pour un
autre quart, les actions, dont la réalisation était confiée
à des organisations privées dans le cadre des lignes de
crédit, se sont appuyées essentiellement sur des directives
générales, auxquelles s'ajoutent des indications quant à la
distribution sectorielle ou géographique. Dans le cas des
projets exécutés directement par la DDA ou par l'OFAEE
(40 %) , chaque proposition de crédit comprend aussi une
présentation des étapes prévues dans le déroulement du
projet, des moyens nécessaires et du budget afférent.
249

Dans certains domaines, des documents standardisés ont été
élaborés pour la prise de décision (p. ex. sous forme de
listes de critères ou de lignes directrices sectorielles) .
Ailleurs, le volume des étude» préalables est proportionnel
au coût total des mesures envisagées. Il faut donc relever
ici que des critères de décision standardisés allant aw-delà
de critères généraux n'existent que pour certaines activi-
tés. La grande variété des types de projets existant surtout,
dans le secteur de la coopération technique mais aussi dans
celui des mesures de politique commerciale, représentent
sans aucun doute l'obstacle principal à une systématisation
des bases de décision. Une standardisation des critères de
décision, telle qu'elle existe par exemple dans les banques
de développement multilatérales, est impensable pour cer-
tains domaines d'activité de la DDA et de l'OFAEE. Toute-
fois, pour certains types de projets, la formulation de cri-
tères sur le plan quantitatif doit être poursuivie (analyse
coût/bénéfice; critères formels pour l'appréciation de
l'efficacité et de l'impact des effets d'un projet!. La
promotion de nouvelles méthodes de planification, instaurée
il y a peu de temps, sera poursuivie dans des cours de
formation internes (PPO: Planification par objectif).
La récente élaboration de programmes par pays pour les
activités de coopération de la DDA dans ses pays de concen-
tration, est un premier pas en vue d'un renforcement de la
cohérence entre les divers projets réalisés. Par la suite,
nous envisageons d'inclure clans cette planification non
seulement la coopération technique et l'aide financière,
mais également les importantes mesures de l'aide à la
balance des paiements et les crédits mixtes. Les activités
en dehors des pays de concentration devront être structurées
de manière analogue.
250

254.3 
Le suivi des projets (monitoring)
En cours d'exécution, chaque projet est soumis à des con-
trôles internes. Les plus grands comportent des plans
d'exécution divisés en phases, avec une description claire
de chaque étape. Pour un quart des 364 projets de coopéra-
tion technique examinés, il existe un suivi permanent
extérieur au projet et, pour 15 %, un soutien extérieur
ponctuel. Dans 20 % des cas, des systèmes de contrôle sont
incorporés au projet même et fournissent les données de base
nécessaires à l'élaboration des phases ultérieures. Il va de
soi que ce type d'instrument est essentiellement utilisé
pour les projets les plus ambitieux. Ces moyens de contrôle
ont tous été renforcés au cours des dix dernières années,
même si la part qu'ils doivent occuper par rapport au nombre
total des projets n'a pas encore été fixée.
254.4 
L'évaluation
A la DDA comme à l'OFAEE les évaluations de projets propre-
ment dites sont réalisées au terme d'une phase ou à la fin
des projets par des experts indépendants, extérieurs à
l'Administration. Près de la moitié des activités de la
coopération technique et de l'aide financière a ainsi été
contrôlée entre 1976 et 1985. Plus de 100 rapports qui
constituent une des bases permettant d'approfondir les
concepts et la méthodologie de la DDA ont été publiés. A
l'OFAEE, quatre crédits mixtes, deux aides de balance de
paiement et huit mesures de promotion du commerce et de
l'industrie ont subi un tel examen. Ces chiffres démontrent
une conscience aiguë de la nécessité de faire évaluer les
actions par des experts extérieurs. Le choix des projets à
expertiser s'effectue d'année en année, sur la base de
consultations internes. Il n'existe toutefois pas encore de
251

critères contraignants à cet égard. En d'autres termes: bien
que les résultats de l'évaluation soient largement recher-
chés et utilisés par les services compétents et les respon-
sables de projets/ on peut se demander si une procédure de
sélection plus systématique ne serait pas susceptible de
donner des impulsions encore plus fortes en vue d'améliorer
l'efficacité interne des activités. Dorénavant, la DDA
veillera à ce que les activité*? d'évaluation reflètent mieux
à la répartition tant géographique que sectorielle de ses
projets.
255 
Conclusions concernant les méthodes de travail
Les problèmes constatés au niveau du personnel se répercu-
tent sur les méthodes de travail. Cette situation limite les
possibilités de s'engager sur de nouvelles voies de coopéra-
tion au développement. Par ailleurs/ il est possible d'amé-
liorer le fonctionnement de l'Administration par une plus
grande mobilité des effectifs à l'intérieur des départements
et entre les organisations de coopération. Nous devons
rechercher une structure plus équilibrée du personnel. La
division du travail est décidée: par les offices responsables
selon de critères d'efficience et ne devrait pas être:
limitée par des quotas contraignants. La répartition entre
les différentes institutions publiques, privées, bilatérales
et multilatérales s'est stabilisée. Le rôle des gouverne-
ments et des organisations privées des pays en développement
a été renforcé. Il s'agit d'une tendance qui doit aussi
servir de ligne de conduite pour les activités futures. La
division du travail au sein de l'Administration fédérale
nécessite une coordination plus étroite entre les offices
fédéraux, (voir en. 32) . On pas dans cette direction a été
fait en clarifiant les compétences en ce qui concerne Ici
252

mise en oeuvre efficiente et coordonnée de tous les instru-
ments de coopération dans les pays en développement. Enfin,
l'évolution des conditions locales exige de nouveaux et
meilleurs critères de décision pour la planification de
projets; nous tenterons de procéder à une sélection plus
systématique des projets à évaluer.
3 
La loi sur la coopération au développement:
contenu et contexte
Dans les chapitres précédants, nous avons examiné les
activités de ces dix dernières années sur la base de la loi
fédérale sur la coopération au développement et l'aide
humanitaire internationales. Dans notre exposé, la loi a été
mentionnée à plusieurs reprises. Elle ouvre le champ aux
activités présentées dans ce rapport mais l'article 6, qui
traite des formes de coopération, en fixe aussi les limites.
La politique de développement, au-delà de la coopération au
développement proprement dite, englobe de nombreux domaines
d'activité de divers offices fédéraux qui jouent un rôle
important dans ce contexte. Nous nous prononcerons sur les
aspects principaux de ces relations, car la politique de
développement dépasse la "seule" coopération au développe-
ment.
Cette politique de développement de la Confédération se
situe à son tour dans un contexte plus large, où les instan-
ces politiques, les associations privées, d'autres institu-
tions publiques, mais aussi les citoyennes et citoyens
suisses ont un rôle à jouer.
Nous commencerons par quelques réflexions sur la loi et son
ordonnance. 
Nous 
examinerons 
ensuite 
les 
aspects
significatifs des activités d'autres services fédéraux qui
influencent la coopération au développement. Enfin, nous
verrons sur un plan plus général la place qu'occupé la
politique de développement dans notre pays.
253

31 
Conséquences au niveau du contenu de la loi et de
son ordonnance
Au début de ce rapport, nous avons déjà montré que la loi
sur la coopération au développement et l'aide humanitaire
internationales, comme tout autre texte législatif, possède
des racines historiques à partir desquelles il est possible
de comprendre certaines dispositions particulières et de les
interpréter. Cette remarque veiut avant tout pour les objec-
tifs et les formes de la coopération au développement. Il
faut toutefois souligner, qu'en dépit d'une sensible évolu-
tion de la problématique du développement au cours de la
décade écoulée, ni les principes formulés par la loi, ni la
démarche, ni les buts voire les formes de la coopération ne
sont remis fondamentalement en question. Le texte de la loi
continue à fournir un cadre conceptuel clair et efficace
à cet égard.
La loi ne fixe par exemple pass de limites contraignantes en
ce qui concerne les formes que peut revêtir la coopération
et leur permet ainsi d'évoluer. Elle permet en particulier
un renforcement de la collaboration avec les cantons et les
communes, ainsi que des relations avec les oeuvres d'entr-
aide privées ou une meilleure exploitation des connaissances
et expériences des entreprises du secteur privé. Les autori-
tés responsables de la coopération au développement doivent
utiliser ces instruments au mieux. La subdivision de l'arti-
cle 5 en deux parties, l'une générale (art. 5, 1er al.),
l'autre spéciale (art. 5, 2e al.), ménage l'ouverture néces-
saire pour aborder de nouveaux problèmes lors de la défi-
nition des priorités de la coopération. Au cours des dix ans
concernés par ce rapport, les concepts ont été adaptés à
l'évolution des problèmes et des stratégies de développe-
ment. De telles" modifications qui, par exemple, tiennent
mieux compte du rôle important des femmes dans les processus
de développement ou des mesures dans le domaine de l'urbani-
sation, en complément de celles nouvellement définies pour
le développement des zones rurales, sont possibles .dans le
cadre de la loi. A notre avis, le texte de la loi peut,
254

sans changement, continuer à servir de base pour les futures
activités de la coopération, aussi bien dans sa partie
générale que dans celle concernant les activités de
coopération (ch. 1 et 2) .
32 
Conclusions concernant les aspects de politique de
développement des activités d'autres services
fédéraux
De plus en plus fréquemment, des questions se rapportant à
la politique de développement et, par là, à la politique
extérieure apparaissent dans des domaines aussi différents
que l'endettement international, la politique d'investisse-
ments et de structures, les échanges commerciaux, le pro-
blème des ressources naturelles, la destruction de l'envi-
ronnement, le flux des réfugiés et des requérants d'asile.
Nous estimons qu'il convient, dès lors, d'examiner les
aspects touchant à la politique de développement de ces
différents domaines, qui, sans exception, relèvent de la
compétence d'autres services de la Confédération, et, dans
la mesure où cela se justifie, de les renforcer de manière
coordonnée.
Il ne s'agit pas uniquement de redéfinir certaines compéten-
ces disparates ou d'éviter certaines pertes d'efficacité
dues à des frictions. Il s'agit bien plus de continuer à
amplifier les différents modes et possibilités d'action, de
notre pays (tant du point de vue politique, économique que
culturel) par rapport au tiers monde, de telle façon qu'ils
correspondent, d'une part, aux besoins des pays en dévelop-
pement et, d'autre part, à nos intérêts à long terme, en
tenant compte de notre haut degré d'interdépendance. Cette
tâche constitue l'un des défis les plus importants pour
notre pays en matière de politique extérieure.
255

C'est dans cette perspective qu'il faut repenser non
seulement les tâches traditionnelles de la politique écono-
mique extérieure, mais aussi celles de la politique agri-
cole, des prescriptions concernant les étrangers, la poli-
tique d'asile, l'environnement et la santé, les réglemen-
tations dans le domaine des transferts de technologie et le
droit relatif aux brevets. Les fondements de cette réflexion
doivent encore en partie être élaborés par la recherche.
La politique culturelle et d'information de la Suisse
ne favorise pas assez la rencontre avec les différentes
cultures du tiers monde: l'importance de cette confrontation
et de ce type de question pour la conscience que Suissesses
et Suisses ont et auront de leur propre identité deviendra à
long terme primordiale.
L'ordonnance sur la coopération internationale et l'aide
humanitaire internationale du 12 décembre 1977 fixe le cadre
institutionnel pour l'examen des problèmes touchant à la
politique de développement et à la coordination entre les
offices. Le Comité interdépartemental de la coopération au
développement 
et de l'aide 
humanitaire 
internationale
(CICDA) n'a guère été utilisé depuis sa création. Les
offices responsables doivent clarifier les problèmes de
coordination qui existent. Dans les questions fondamentales,
le CICDA peut faire des propoaitions au Conseil fédéral. Le
CICDA travaillera dans ce sens.
33 
Conséquences en ce qui concerne le contexte de la
politique de développement
Nous sommes par ailleurs convaincus qu'une meilleure prise
de conscience de la politique de développement dans les
relations étrangères des services fédéraux exercera des
effets bénéfiques sur d'autres secteurs, extérieurs à la
Confédération. C'est de cette manière seulement que nous
parviendrons à faire comprendre et accepter l'adhésion de la
Suisse aux organisations multilatérales de développement
256

les plus importantes. C'est de cette manière aussi, que les
éléments de politique de développement acquerront l'impor-
tance qu'ils méritent au sein des activités de l'économie
privée. Nous voulons souligner ici que les secteurs publics
et privés possèdent tous deux un intérêt commun à l'instau-
ration de mesures complémentaires dans ce domaine. Nous
pensons, par exemple, aux organismes privés de promotion de
l'économie et du commerce, qui pourraient jouer un rôle très
important pour les pays en développement. De même manière,
les agences suisses et internationales de coopération infor-
ment l'économie privée des appels d'offre et garantissent
ainsi une attribution des mandats conforme aux pratiques
courantes dans le monde des affaires. De leur côté, les
entreprises 
peuvent adapter 
leurs investissements aux
impératifs du développement, sans pour autant devoir renon-
cer à leurs propres intérêts. La Confédération soutient les
activités des investisseurs suisses par ses représentations
diplomatiques et par son adhésion à l'AMGI, ainsi que par
d'autres mesures de politique économique. Dans le domaine
commercial, on peut considérer que l'économie privée pour-
rait contribuer à améliorer les conditions internationales
de travail, tâche prépondérante de la politique de dévelop-
pement. Par ailleurs, la Confédération défend depuis long-
temps les intérêts des entreprises suisses dans les négocia-
tions internationales en s'engageant en faveur d'une amélio-
ration des possibilités d'écoulement de produits suisses sur
les marchés des pays en développement. Enfin, alors que les
banques mettent à disposition le marché financier suisse
pour les emprunts des grandes organisations de développement
multilatérales, celles-ci offrent aux investisseurs suisses
des opportunités de placement parmi les plus sûres. L'atti-
tude du système bancaire international, au sein duquel les
banques suisses jouent un rôle non négligeable, est un élé-
ment déterminant pour les perspectives de développement et
l'application d'une politique structurelle saine dans les
pays fortement endettés. A long terme, les succès de la
politique de développement créent à leur tour les conditions
pour de futurs prêts des banques internationales.
17 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II 
257

Partout, on découvre ainsi entre secteurs public et privé
une convergence d'intérêts en matière de politique de
développement. De m&ne que la Confédération s'applique à
promouvoir le bien commun, l'économie privée peut, dans son
propre intérêt à long terme, faire intervenir des aspects de
politique de développement dans ses activités. De notre
part, nous entendons soutenir plus largement à l'avenir des
mesures destinées à encourager, entre l'administration et le
secteur privé, le dialogue concernant de telles possibilités.
4 
La politique suisse de coopération
au développement: un regard vers l'avenir
Ce rapport aboutit à la conclusion qu'il convient d'accorder
une place encore plus importante aux considérations de
coopération au développement dans nos relations extérieures.
Selon toute probabilité, la résorption des problèmes de
développement occupera pour le moins encore les générations
futures. Il s'agit d'un processus qui a débuté il y a de
nombreuses années sous forme d'activités missionnaires et
humanitaires, et qui a connu une ample extension par la
suite. Son contenu et ses formes ont fortement évolué. Notre
rapport ne présente que l'étape la plus récente de ce
processus qui, cela devient de plus en plus évident, ne
transformera pas seulement les pays en développement mais
exercera également une grande Influence sur notre pays.
La coopération devra être encore renforcée. Au cours de la
décennie écoulée, elle a traversé une étape d'expansion et
d'affinement des méthodes utilisées, aboutissant sur un
besoin de rationalisation et de concentration. Durant ces
dernières années, marquées par des transformations majeures
de la politique économique mondiale, la coopération a
amélioré sa position dans notre pays. Sur le plan interna-
tional, on a également reconnu qu'elle joue un rôle central
dans la politique des pays occidentaux pour la recherche de
solutions à toute une série de problèmes brûlants.
258

Il est vital pour la communauté des peuples que les efforts
"* 
entrepris au niveau international dans le domaine de la
politique de développement puissent répondre à la montée des
problèmes, aujourd'hui et dans les années à venir. Il
appartient à la Suisse d'apporter sa contribution à la
solidarité internationale.
Dans ce sens, nous résumons ici les conclusions que ce
rapport a dégagées pour la continuation de la coopération
suisse au développement:
1. La loi sur la coopération au développement et l'aide
humanitaire internationales constitue encore, dix ans
après son adoption, un cadre clair et valable pour la
coopération suisse au développement.
2. La loi n'étant pas limitative quant aux formes de
coopération, elle permet de développer les relations
avec d'autres institutions publiques, les organisations
privées et l'économie privée.
3. La façon dont la loi décrit les buts généraux de la
coopération permet de garder l'ouverture nécessaire à
l'adaptation des priorités aux nouveaux problèmes qui se
posent.
4. De nouveaux domaines de coopération s'imposent comme
réponse à une problématique qui évolue. A l'avenir, il
conviendra de compléter le soutien apporté au développe-
ment rural par des mesures en faveur des zones urbaines;
de soutenir l'intégration de la femme dans les processus
de développement; d'appuyer davantage les efforts en
matière démographique et de prendre en compte les
aspects écologiques de toutes les actitivés de développe-
ment.
5. L'importance de la coopération au développement sur le
plan de la politique étrangère et de la politique
économique extérieure croît en même temps que les
259

volumes financière qui y sont consacrés. Pour tenir
compte de ce fait, les offices fédéraux chargés de la
mise en oeuvre de la coopération devront renforcer leurs
liens avec les instances responsables de la politique
étrangère et de la politique économique extérieure.
6. La concertation entre les offices fédéraux devra être
renforcée, car les problèmes de développement apparais-
sent dans des domaines d'activité toujours plus nom-
breux. Dans ce but on fera davantage appel au Comité
interdépartemental de la coopération au développement et
de 1'aide humanitaire internationales (CICDA).
7. La répartition des tâches entre les divers porteurs des
actions de coopération s'est stabilisée et se poursuivra
sans changements majeurs. Le but final de la coopéra-
tion reste le transfert de ses activités aux partenaires
des secteurs public et privés des pays en développement.
8. Nous continuerons à donner la préférence à l'aide
bilatérale, tout en participant de manière adéquate à
l'action des organismes 
multilatéraux 
d'assistance
technique et de financement.
9. Le volume .de l'aide publique suisse au développement se
rapproche de la moyenne des prestations des autres pays
industriels. 
La contribution suisse ne correspond
cependant pas encore à la profonde intégration de notre
pays dans l'économie mondiale.
10. Un certain nombre de mesures seront prises afin d'ampli-
fier la contribution suisse dans le processus de déve-
loppement des pays partenaires. C'est ainsi que nous
viserons à accroître la concentration des activités sur
le plan géographique et sectoriel. Les avantages de ce
choix ne doivent cependant pas prendre le pas sur
d'autres considérations de politique étrangère et de
politique économique extérieure.
260

11. Nous avons l'intention de renforcer notre capacité de
participer au dialogue politique et à la coordination
entre donateurs, de manière à améliorer la pertinence de
notre coopération au développement.
12. L'aide suisse au développement est accordée à des
conditions très favorables qui influencent positivement
son efficacité et la libèrent de toute considération à
court terme.
13. On peut considérer que les instruments de la coopération
au développement suffisent aux besoins de notre politi-
que. Il conviendra cependant de développer les instru-
ments destinés à encourager l'engagement de ressources
du secteur privé.
14. L'activité de coopération de la Suisse s'oriente nette-
ment vers le soutien à un développement autonome basé
sur l'initiative et les efforts des populations concer-
nées. Les projets isolés ont perdu de leur importance;
par ailleurs, les expériences avec des projets trop
complexes n'ont pas toujours été très concluantes. Nous
tenterons de réaliser des projets clairement définis,
qui cependant s'inscrivent dans un ensemble cohérent.
15. On doit constater que la situation du'personnel limite
l'efficience de la coopération et la possibilité de
s'engager sur de nouvelles voies.
16. Les possibilités d'améliorer la collaboration entre les
offices s'occupant à un titre ou à un autre de coopéra-
tion et de politique de développement seront renforcées
par un accroissement de la mobilité du personnel à
l'intérieur de l'Administration ainsi qu'entre l'Ad-
ministration et d'autres institutions de développement.
261

- llb -
17. Il conviendra de développer de nouveaux critères de
décision pour tenir compte des changements intervenant
dans les pays en développement. Le choix des projets
soumis à l'évaluation d'experts indépendants 
sera
systématisé.
5 
Grandes lignes de la Politique gouvernementale
Ce rapport n'était pas prévu dans les Grandes lignes de la
politique gouvernementale 1983-1987.
Il a été préparé en réponse au postulat de la commission des
affaires étrangères du Conseil National du 9 avril 1985.
262

Bibliographie des sources utilisées
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Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport sur la politique de coopération au développement 1976-1985 du 2 mars 1987
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
87.011
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.04.1987
Date
Data
Seite
147-263
Page
Pagina
Ref. No
10 105 079
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