ch_vb · 90.271 · 1991-09-18 · de


18. September 1991 
N
1489
Parlamentarische Initiative. Dienstrecht der Beamten
sen Antrag abstimmt. Der Präsident hat völlig korrekt gehan-
delt. Um das klarzustellen: Ein Ordnungsantrag muss sofort
zur Abstimmung kommen. Das war aber nicht unsere Mei-
nung: Wir hatten die Auffassung, dass am Schluss der Ver-
handlungen über die Neat-Vorlage, wenn alle aufgrund der
Fakten wissen, welche Stellung sie nehmen wollen, über die
für alle Beteiligten so wichtige Frage entschieden werden soll,
wann die Schlussabstimmung stattfindet.
Ich möchte vor allem jenen, die die Neat-Vorlage mit Zustim-
mung und Begeisterung unterstützen, sagen: Es stellt sich
zum Beispiel die Frage des Referendums. Mit anderen Wor-
ten: Die Idee von Herrn Jaeger, die wir in der Fraktion ausführ-
lich besprochen haben, war, dass wir das Neat-Projekt unter-
stützen. Lieber diese Frage muss nochmals, am Schluss der
Neat-Verhandlung, entschieden werden. In der Sache selbst
bin ich überzeugt, dass die Idee, wie sie Herr Bodenmann vor-
hin dargelegt hat, richtig ist. Wir haben hier einen Trumpf in der
Hand, und der schweizerische Bundesrat muss diesen Trumpf
ausspielen. Und wir müssen dem Bundesrat behilflich sein,
ihn auszuspielen.
Ich empfehle Ihnen, provisorisch jetzt dem Antrag zuzustim-
men. Gleichgültig, wie es herauskommt, werden wir dann am
Schluss der Neat-Verhandlungen nochmals über dieses
Thema sprechen. Ich bitte Sie um Wohlwollen gegenüber die-
sem Antrag.
Verschoben - Renvoyé
#ST# 90.271
Parlamentarische Initiative
(Allenspach)
Dienstrecht der Beamten der Ueberklasse
Initiative parlementaire
(Allenspach)
Statut des fonctionnaires hors-classe
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 13. Dezember 1990
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes rei-
che ich eine parlamentarische Initiative im Sinne der allgemei-
nen Anregung ein.
Im Beamtengesetz vom 30. Juni 1927 wird die Rechtsstellung
der Beamten der Ueberklasse in einem besonderen Abschnitt
umschrieben, der dem Bundesrat flexibleres Handeln erlaubt.
Dabei sind insbesondere vorzusehen, dass
1. der Bundesrat Beamte der Ueberklasse entweder beamten-
rechtlich oder obligationenrechtlich anstellen kann;
2. der Bundesrat ermächtigt wird, mit einer Zweidrittelsmehr-
heit im Bundesrat das Dienstverhältnis aller Beamten der
Ueberklasse jederzeit aufzulösen, ohne vorgängig ein Diszipli-
narverfahren durchführen oder Dienstuntauglichkeit nachwei-
sen zu müssen.
Texte de l'initiative du 13 décembre 1990
Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les
conseils, je présente l'initiative parlementaire suivante sous la
forme d'une demande conçue en termes généraux:
La situation juridique des fonctionnaires hors classe fera l'ob-
jet d'une section spéciale du statut des fonctionnaires du
30 juin 1927 afin que le Conseil fédéral puisse disposer d'une
plus grande marge de manoeuvre.
On prévoira notamment:
1. que le gouvernement puisse engager des fonctionnaires
hors classe ou bien selon le droit des obligations ou bien selon
le droit de la fonction publique; et
2. qu'il puisse, moyennant une majorité des deux tiers de ses
membres, résilier en tout temps les rapports de service de tout
fonctionnaire hors classe sans devoir engager au préalable de
procédure disciplinaire ni prouver que le fonctionnaire en
question est inapte à servir.
Hèrr Spalti unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des Ge-
schäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden Kom-
mission über die von Nationalrat Heinz Allenspach am 13. De-
zember 1990 eingereichte parlamentarische Initiative. Sie for-
dert im Beamtengesetz eine besondere Umschreibung der
Rechtsstellung der Beamten der Ueberklasse. Diese sollen
beamten- oder obligationenrechtlich angestellt werden kön-
nen, und der Bundesrat soll ihr Dienstverhältnis mit Zweidrit-
telsmehrheit jederzeit ohne Disziplinarverfahren auflösen kön-
nen.
Schriftliche Begründung des Initianten
Immer deutlicher zeigt sich die Notwendigkeit, das Dienst-
recht des obersten Kaders der Bundesverwaltung zu flexibili-
sieren und den Marktverhältnissen anzupassen, denn die heu-
tigen starren Normen des Beamtenrechtes erlauben es viel-
fach nicht, die obersten Kaderpositionen der Bundesverwal-
tung optimal zu besetzen.
Aus diesem Grunde sollten im Beamtengesetz Sondernormen
für das Dienstverhältnis der obersten Kader, die im wesentli-
chen mit den Beamten der Ueberklasse identisch sein könn-
ten, erlassen werden, die dem Bundesrat flexibleres Handeln
erlauben.
Unter anderem sind neben den beamtenrechtlichen Anstel-
lungsverhältnissen auch privatrechtliche Arbeitsverträge zu-
zulassen. Damit gewänne der Bund nicht nur an Attraktivität
und Beweglichkeit, es könnten damit auch bestehende Versi-
cherungsprobleme leichter gelöst werden.
Es wird zudem immer wichtiger, dass zwischen dem Departe-
mentsvorsteher und seinem obersten Kader ein Minimum an
persönlichem Vertrauen besteht. Wo solches fehlt, kann die
Verwaltung nicht mehr optimal arbeiten. Der Bundesrat muss
die Möglichkeit haben, in solchen Fällen trotz Beamtenrecht
Umbesetzungen und Entlassungen vorzunehmen. Im Sinne
einer politischen Absicherung sollte aber bei solchen Mass-
nahmen im Bundesrat ein qualifiziertes Mehr notwendig sein.
Erwägungen der Kommission
Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Verwal-
tung zum gleichen Gegenstand.
1.0er Nationalrat überwies am 27. November 1990 mit
77 zu 43 Stimmen eine «Motion Ad 90.031 Beamtengesetz.
Totalrevision» seiner Kommission (90.031 Beamtengesetz.
Aenderung), der Ständerat folgte ihm am 24. Januar 1991.
Die Räte waren mit dem Initianten einig, dass im Beamtenge-
setz vom 27. Juni 1991 dem gewaltigen Wandel im Personal-
wesen Rechnung getragen werden müsse. Heute seien zu
viele Details geregelt. Eine zeitgemässe Personalpolitik ver-
lange weniger Vorschriften, aber breiteren Spielraum und
grössere Flexibilität. Mehr Bedeutung müsse der Regelung
der Arbeitsverhältnisse und der Leistungsentlöhnung zukom-
men. Unter Personalförderung seien Massnahmen zu verste-
hen, die der persönlichen beruflichen Entwicklung des Mitar-
beiters dienen und ihn unter Beachtung seiner eigenen Inter-
essen zur optimalen Wahrnehmung der jetzigen und künfti-
gen Aufgaben befähigen. Wichtig sei eine klare Regelung der
Kompetenzen: Der Bundesrat sei verantwortlicher Arbeitge-
ber, das Parlament hätte beim Budget festzulegen, wieviel es
auszugeben bereit sei. In Kenntnis der Personalpolitik des
Bundesrats würde das Parlament nur noch die Grundsätze
dieser Politik bestimmen.
2. Das Finanzdepartement hat nach der Ueberweisung der
Motion dem Bundesrat beantragt, die Totalrevision einleiten
zu können. Im Februar 1991 hat der Bundesrat dieses Anlie-
gen zurückgestellt, weil mit einem neuen Gesetz nicht vor
1997 zu rechnen sei. Damit jedoch bei den Kaderstellen be-

Initiative parlementaire. Statut des fonctionnaires
1490
N 
18 septembre 1991
reits in den nächsten Jahren Neuerungen eingeführt werden
könnten, sei eine Teilrevision für die Flexibilisierung bei den
Chefbeamten angezeigt. Daraufhin führte das Personalamt im
Auftrag des Finanzdepartements eine Umfrage bei den Bun-
desräten sowie bei PTTund SBB durch.
In einem Aussprachepapier wird nun dem Bundesrat Antrag
auf Teilrevision des Beamtengesetzes vorgeschlagen: Es soll
ein Artikel 62a eingefügt werden, der das besondere Dienst-
verhältnis für Chefbeamte regelt und dem Bundesrat die Kom-
petenz gibt, zu bezeichnen, wer unter dieses besondere
Dienstverhältnis fallen soll. Gemeint ist in etwa die Ueber-
klasse, allerdings mit etwas mehr Flexibilität als im Text der
vorliegenden parlamentarischen Initiative. Gemäss neuem Ar-
tikel könnte von gewissen Bestimmungen im Gehaltsbereich
abgewichen und könnten Abgangsentschädigungen ausge-
richtet werden. Vorgesehen wären zwei Jahresbesoldungen
nach einer Dienstdauer von mindestens drei Jahren. Der Be-
amtenstatus wäre auf Kündigung, nicht auf Amtsdauer ausge-
richtet. Gekündigt werden könnte auch aus triftigen Gründen
wegen Nichterreichens vereinbarter Ziele oder wegen man-
gelhafter Amtsführung. Die einzelnen Anstellungsverhältnisse
sollen im Rahmen des Gesetzes und der Ausführungsbestim-
mungen der Verordnung vertraglich vereinbart werden.
Um für die höchsten Chefbeamten etwas mehr Spielraum
beim Lohn zu erhalten, soll in Artikel 36 Absatz 3 festgelegt
werden, dass der Bundesrat um bis zu 10 Prozent höhere Be-
soldungen als im bisherigen Artikel bewilligen kann. Gleich-
zeitig will sich der Bundesrat mit einem neuen Artikel 48a die
Kompetenz geben lassen, auf dem Verordnungsweg abwei-
chende Regelungen von den Statuten der Pensionskasse vor-
nehmen zu können. Es sollen in umschriebenen Fällen Aus-
nahmen in den Bereichen Mitgliedschaft, Freizügigkeit und
versicherter Verdienst ermöglicht werden. Schliesslich soll ein
neuer Artikel 36 Absatz 4 die Grundlage für eine Leistungsprä-
mie schaffen. Im Voranschlag des Bundes wäre ein diesbe-
züglicher Betrag vorzusehen, über welchen die Wahlbehörde
gemäss Vollzugsgrundsätzen des B,undesrats im Einzelfall
verfügen könnte.
Die Botschaft zur Teilrevision des Beamtengesetzes mit dem
Schwerpunkt Flexibilisierung der Dienstverhältnisse der Chef-
beamten ist für den Herbst/Winter 1991 vorgesehen.
3. Mit einer Revision des Verwaltungsorganisationsgesetzes
(90.062) schlägt der Bundesrat unter anderem die rechtliche
Aufwertung der Generalsekretäre und die Ernennung weiterer
Staatssekretäre vor. Das Geschäft wurde in der Sommerses-
sion 1991 vom Ständerat verabschiedet. Die Beratungen im
Nationalrat sind für die Herbstsession 1991 vorgesehen.
4. Am 30. Januar 1991 ist die Verordnung über das Dienstver-
hältnis von Generalsekretären und Informationschefs der De-
partemente, die sogenannte «Schleudersitzverordnung», in
Kraft getreten.
Aufwand und Zeitplan der parlamentarischen Arbeit
Gibt der National rat der parlamentarischen Initiative Folge und
liegt dem Parlament zum gleichen Zeitpunkt die Vorlage des
Bundesrats vor, so kann das Büro beide Geschäfte der glei-
chen Kommission übertragen. Die Kommission kann die Vor-
lage des Bundesrats zuerst behandeln und anschliessend die
parlamentarische Initiative als erfüllt zur Abschreibung emp-
fehlen.
Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einer Motion oder einem
Postulat zu erreichen
Die Kommissionsmehrheit hielt an der Form der Initiative fest,
weil über die Richtung des Anliegens Einigkeit festgestellt
wurde. Die als allgemeine Anregung formulierte parlamentari-
sche Initiative sei nur in der Stossrichtung massgebend.
Die Zweckmässigkeit der Behandlung, wenn über den glei-
chen Gegenstand eine Volksinitiative zustande gekommen ist
Es ist keine Volksinitiative über den gleichen Gegenstand ein-
gereicht oder lanciert worden.
Beratungen der Kommission des Nationalrates
1. Gut qualifiziertes Führungspersonal sei für den Bund nur
mehr mit flexibleren Anstellungsbedingungen zu gewinnen,
und mit deren Einführung dürfe nicht bis zur Totalrevision des
Beamtengesetzes zugewartet werden, führte der Initiant in sei-
ner Begründung aus. Die heute verlangte Unterordnung unter
das Beamtenstatut und die Eingliederung in die Beamtenver-
sicherungskasse würden die Besten von den höchsten strate-
gischen Führungspositionen abhalten. Könnte sich der Bun-
desrat für Beamte der Ueberklasse neben dem Beamtenstatut
auch obligationenrechtlicher Anstellungsverträge bedienen,
wäre er auf dem Arbeitsmarkt den privatrechtlichen Konkur-
renzbedingugnen gleichgestellt. Es sei jede Zwischenlösung
zwischen diesen Eckwerten vorstellbar. Wichtig sei, dass flexi-
blere Anstellungsbedingungen in der aufgezeigten Richtung
der Initiative resultierten. Damit diese nicht auch zu einer
«Schleudersitzverordnung» würden, sei die Möglichkeit des
qualifizierten Mehrs des Bundesrats für die Auflösung von
Dienstverhältnissen vorgesehen. Diesen Ueberlegungen
konnte sich die Mehrheit der Kommission anschliessen.
2. Die Kommission war sich weitgehend einig, dass das Be-
•amtengesetz von 1927 den heutigen Führungsansprüchen
nicht mehr zu genügen vermag, selbst wenn es noch nichtaus-
geschöpfte Möglichkeiten enthalte. Widerspruch erregte die
Möglichkeit, Anstellungen sowohl obligationenrechtlich als
auch öffentlich-rechtlich vorzunehmen. Flexiblere Lösungen
seien innerhalb des öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhält-
nisses zu suchen. Ein Durcheinander von Obligationen- und
öffentlich-rechtlichen Anstellungen sei unerwünscht. Auch ge-
fiel die Vorstellung nicht einhellig, alle Beamte der Ueber-
klasse privatrechtlich anstellen zu wollen. Hohe Chefbeamte,
die im Sinne der Geschäftsleitung für die Führung eines Amtes
verantwortlich sind oder in Stabsstellen sehr nahe beim Bun-
desrat stehen, entsprächen nur in etwa der Ueberklasse. Von
der Flexibilisierung nach der zu erwartenden Verordnung des
Bundesrats seien als erstes etwa 300 Chefbeamte betroffen.
Nach vier Erfahrungsjahren könnten für die Totalrevision dar-
aus Schlüsse für die übrigen Beschäftigten gezogen werden,
für die der Beamtenstatus heute noch sehr wichtig sei.
M. Spalti présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21 ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous soumettons le rapport de la commis-
sion chargée de donner un préavis sur l'initiative parlemen-
taire déposée le 13 décembre 1990 par M. Heinz Allenspach,
conseiller national, et dans laquelle il demande que la situa-
tion juridique des fonctionnaires hors classe fasse l'objet
d'une section spéciale du statut des fonctionnaires. Cette sec-
tion stipulera que lesdits fonctionnaires pourront être engagés
selon le droit des obligations ou selon le droit de la fonction
publique et que le Conseil fédéral, moyennant une majorité
des deux tiers de ses membres, pourra résilier en tout temps
leurs rapports de service sans devoir engager au préalable de
procédure disciplinaire.
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
Assouplir le droit régissant le statut des cadres supérieurs de
l'administration fédérale et l'adapter aux conditions du marché
est une nécessité de plus en plus évidente car trop souvent les
autorités ne peuvent nommer les meilleurs candidats aux pos-
tes de responsabilité de l'administration à cause des normes
figées du droit de la fonction publique.
Il faut donc introduire dans le statut des fonctionnaires des
normes spéciales régissant les rapports de service des cadres
supérieurs, normes qui pourraient être identiques à celles qui
valent pour les fonctionnaires hors classe et qui donneraient
au Conseil fédéral une plus grande marge de manoeuvre. Il
faut notamment aussi autoriser la conclusion de contrats de
travail de droit privé. La Confédération en tant qu'employeur y
gagnerait en attrait, l'immobilisme diminuerait et les problè-
mes d'assurance actuels seraient aussi plus faciles à résou-
dre.
Il faut enfin, et ce phénomène prend de plus en plus d'impor-
tance, qu'il y ait un minimum de confiance entre un chef de dé-
partement et ses cadres supérieurs. Lorsque ce n'est pas le
cas, l'administration ne peut plus fonctionner de manière opti-
male. Aussi le Conseil fédéral doit-il alors pouvoir démettre ou
muter les personnes en question et ce, malgré le droit de la
fonction publique. La majorité des deux tiers des voix du gou-

18. September 1991 
N
1491
Parlamentarische Initiative. Dienstrecht der Beamten
vernement sera toutefois nécessaire afin d'éviter les abus, poli-
tiques.
Considérations de la commission
Etat des travauxsurle même objet dans l'Assemblée fédérale et
dans l'administration fédérale
1. Le 27 novembre 1990, par 77 voix contre 43, le Conseil na-
tional avait transmis au Conseil fédéral une motion de sa com-
mission, motion Ad 90.031 Statut des fonctionnaires. Révi-
sion, laquelle faisait suite à la motion 90.031 Statut des fonc-
tionnaires. Modification. Le Conseil des Etats en avait fait au-
tant le 24 janvier 1991.
Comme l'auteur de l'initiative, les Chambres étaient d'avis qu'il
fallait, dans le nouveau statut des fonctionnaires daté du
27 juin 1991, tenir compte des bouleversements intervenus,
qu'il y avait pléthore de détails inutiles et que, pour mener une
politique moderne de gestion du personnel, on avait moins
besoin de prescriptions que de souplesse et d'une marge de
manoeuvre plus étendue. Elles pensaient encore qu'il fallait
donner plus d'importance au règlement des rapports de tra-
vail et à la rémunération des prestations personnelles, et que,
qui dit promotion du personnel dit mesures permettant aux in-
téressés de développer leurs facultés professionnelles, cela
dans leur intérêt et afin qu'ils puissent s'acquitter au mieux de
leurs tâches, actuelles et futures. Elles pensaient enfin qu'il
était important de bien délimiter les compétences, que le
Conseil fédéral était l'employeur et, qu'à ce titre, il assumait les
responsabilités afférentes, et que le Parlement devait, dans le
budget, fixer le montant des dépenses qu'il autorisait, autre-
ment dit que, connaissant la politique du personnel pratiquée
par le gouvernement, il n'avait plus qu'à en déterminer les fon-
dements.
2. La motion ayant été transmise, le Département des finances
avait demandé au Conseil fédéral l'autorisation d'engager la
révision totale du statut des fonctionnaires. Or, en février 1991,
le gouvernement choisissait de remettre sa décision à plus
tard, vu qu'il ne fallait pas attendre de nouvelle loi avant 1997.
Il estimait toutefois opportun d'innover avant cette date en as-
souplissant le statut des hauts fonctionnaires au moyen d'une
révision partielle du statut. L'Office fédéral du personnel avait
donc été amené à effectuer, au nom du Département des fi-
nances, une enquête auprès des conseillers fédéraux, des
CFF et des PTT. Suite à cette enquête, le département a pro-
posé au Conseil fédéral une révision partielle du statut des
fonctionnaires. Cette révision comprend un nouvel article 62a
qui règle les rapports de service des hauts fonctionnaires et
qui donne au Conseil fédéral la compétence de désigner ceux
qui seront assujettis à cet article, c'est-à-dire grosso modo les
fonctionnaires hors classe, le gouvernement disposant d'une
marge de manoeuvre plus grande que celle que prévoit l'initia-
tive parlementaire qui nous occupe. Toujours selon ce nouvel
article, il serait possible de s'écarter de certaines dispositions
en matière de rémunération; il serait aussi possible de verser
une indemnité de départ (deux années de traitement après au
moins trois ans de service). Garanti jusqu'à présent pendant
toute la période administrative, le statut de fonctionnaire pour-
rait être résilié dans un délai plus court, pour des motifs vala-
bles (objectifs convenus non atteints, carence en matière de
gestion des affaires). Les clauses d'engagement devraient
être précisées par contrat, dans le cadre de la loi et des dispo-
sitions de l'ordonnance. L'article 36,3e alinéa, doit aussi don-
ner au Conseil fédéral une plus grande marge de manoeuvre
en matière de rétribution des plus éminents serviteurs de
l'Etat, lesquels devraient pouvoir percevoir jusqu'à 10 pour
cent de rémunération en plus. Du même coup, le Conseil fédé-
ral aimerait qu'un nouvel article 48a lui donne le pouvoir de
déroger, par voie d'ordonnance, aux statuts de la caisse de
pension dans certains cas qu'il a décrits (qualité de membre,
libre passage, gain assuré). Pour finir, un nouvel article 36,
4e alinéa, doit fixer les bases de la rémunération en fonction
des prestations personnelles. Il faudrait alors prévoir au bud-
get un montant que l'autorité de nomination pourrait utiliser en
appliquant les principes édictés par le Conseil fédéral.
Le message sur la révision partielle du statut.des fonctionnai-
res (assouplissement des conditions d'engagement et aug-
mentation de la rémunération des hauts fonctionnaires) est
prévu pour l'automne ou l'hiver 1991.
3. Avec la révision de la loi sur l'organisation de l'administra-
tion (90.062), le Conseil fédéral propose notamment de revalo-
riser la fonction de secrétaire général et de nommer de nou-
veaux secrétaires d'Etat. L'objet a été adopté par le Conseil
des Etats lors de la session d'été 1991 et il est prévu que le
Conseil national délibère au cours de la session d'automne
1991.
4. Le 30 janvier 1991, est entrée en vigueur l'ordonnance sur
les rapports de service des secrétaires généraux et des chefs
des services d'information des départements (dite parfois des
«sièges éjectables»).
Ampleur et calendrier du travail parlementaire qu'imposerait
l'initiative
Au cas où le Conseil national donnerait suite à l'initiative par-
lementaire qui nous occupe et où il disposerait au même
moment du projet du Conseil fédéral, le Bureau pourrait
transmettre les deux objets à la même commission, laquelle
pourrait traiter en priorité le projet du Conseil fédéral, puis
proposer que l'initiative soit classée, le but visé ayant été at-
teint.
Possibilité de transformer l'initiative en motion ou en postulat
pour atteindre le but visé
Les membres de la commission ont, dans leur majorité, main-
tenu laforme de l'initiative car ils étaient d'accord sur l'orienta-
tion donnée au projet. Ce qui compte avant tout dans une ini-
tiative parlementaire conçue en termes généraux, c'est la voie
qu'elle trace.
Opportunité de traiter l'initiative lorsqu'une initiative populaire a
abouti sur le même objet
Aucune initiative populaire portant sur le même objet n'a été
déposée ni lancée.
Délibérations de la commission du Conseil national
1. Dans l'exposé de ses motifs, l'auteur de l'initiative a fait va-
loir que la Confédération ne pouvait plus recruter de personnel
dirigeant qualifié à moins d'assouplir ses conditions d'enga-
gement, et qu'elle ne pouvait attendre que le statut des fonc-
tionnaires soit entièrement révisé. Il a encore relevé qu'impo-
ser à ces personnes le statut de fonctionnaire et les obliger à
cotiser à la Caisse fédéral d'assurance, c'était dissuader les
plus capables de briguer les postes de haute responsabilité,
et que le Conseil fédéral pourrait mieux concourir avec le sec-
teur privé s'il avait la possibilité de proposer aux fonctionnaires
hors classe potentiels un contrat d'engagement fondé sur le
droit des obligations. Il a ajouté que, entre les deux extrêmes,
on pouvait imaginer toutes les autres possibilités pourvu qu'il
en résulte un assouplissement des conditions d'engagement
allant dans la direction indiquée, et que, pour éviter tout licen-
ciement abusif, il ne pourrait y avoir de résiliation des rapports
de service qu'avec l'accord de la majorité des deux tiers des
conseillers fédéraux.
La majorité de la commission s'est ralliée à cette thèse.
2. La commission a estimé dans l'ensemble que le statut des
fonctionnaires, qui date de 1927, ne permet plus de pratiquer
une politique moderne de recrutement des hauts fonctionnai-
res, même si les possibilités qu'il offre sont loin d'avoir été
épuisées. Certains de ses membres ne voient pas d'un bon
oeil que le recrutement puisse s'opérer tantôt selon le droit de
la fonction publique, tantôt selon le droit des obligations, car
ils craignent que cela n'entraîne la confusion. En outre, tous
n'ont pas été convaincus par l'idée de recruter la totalité des
fonctionnaires hors classe sur la base du Code des obliga-
tions. Ils ont fait valoir que les hauts fonctionnaires responsa-
bles des affaires courantes d'un office fédéral ou oeuvrant
dans un état-major très proche du Conseil fédéral ne sont pas
tous des fonctionnaires hors classe. Ils ont estimé qu'environ
trois cents personnes pourraient être concernées dans un pre-
mier temps par les mesures d'assouplissement que l'on at-
tend dans l'ordonnance du Conseil fédéral, et que, pour révi-
ser totalement la loi, il faudrait attendre quatre ans avant d'en
tirer des conclusions applicables aux autres catégories de
fonctionnaires pour lesquels l'actuel statut est, aujourd'hui en-
core, très important.

Initiative parlementaire. Statut des fonctionnaires
1492
N 
18 septembre 1991
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt dem Nationalrat mit 11 zu 7
Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative Folge zu geben.
Minderheit
(Vollmer, Dietrich, Dünki, Eggenberger Georges, Lanz, Mei-
zoz, Reimann Fritz, Seiler Rolf)
Der Initiative keine Folge zu geben.
Proposition de la commission
Par 11 voix contre 7, la commission propose:
Majorité
De donner suite à l'initiative.
Minorité
(Vollmer, Dietrich, Dünki, Eggenberger Georges, Lanz, Mei-
zoz, Reimann Fritz, Seiler Rolf)
De ne pas donner suite à l'initiative.
Spalti, Berichterstatter: Gestatten Sie, dass ich bei diesem Ge-
schäft zuerst auf den schriftlichen Bericht der Kommission
vom 24. Juni 1991 verweise. Unser Bericht befasst sich mit
den wesentlichen Fragen zur parlamentarischen Initiative Al-
lenspach, die im Zusammenhang mit dem heute zu fällenden
Entscheid massgebend sind.
Gerade bei dieser Initiative, die natürlich einige Grundsätze
der bisherigen beamtenrechtlichen Situation und des Arbeits-
verhältnisses einer für den Bund wichtigen Kategorie von Mit-
arbeitern, nämlich die hohen Leitungspositionen, in Frage
stellt, ist die einleitende Feststellung am Platze, dass es heute
nicht um die materielle Behandlung dieser parlamentarischen
Initiative geht. Es geht allein um die formelle Frage, ob dieser
parlamentarischen Initiative Folge gegeben werden soll. Das
heisst mit anderen Worten, ob sie zur materiellen Behandlung
sozusagen freigegeben werden soll. Die Mehrheit der Kom-
mission beantragt Ihnen, dies zu beschliess'en, das heisst, der
parlamentarischen Initiative Allenspach Folge zu geben.
Was will die Initiative? Lassen Sie mich dazu in Ergänzung des
schriftlichen Berichtes noch einige Bemerkungen machen. Es
sollen die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden,
um die Anstellungsbedingungen für gut qualifiziertes Füh-
rungspersonal in der Bundesverwaltung flexibler gestalten zu
können. Nur wenn die Anstellungsbedingungen flexibler ge-
staltet werden könnten, sei eine wichtige Voraussetzung er-
füllt, um dem Bund auf dem Arbeitsmarkt für qualifizierte Füh-
rungskräfte eine Chance zu wahren respektive ihn konkur-
renzfähig zu machen. Das gegenwärtige Personalrecht des
Bundes sei nicht flexibel genug, denn es verlange eine Unter-
ordnung unter das Beamtenstatut, die Eingliederung in die
Beamtenversicherungskasse und anderes mehr. Es müssten
deshalb in Zukunft auch obligationenrechtliche Anstellungs-
verhältnisse möglich sein, wobei der Bundesrat Handlungs-
freiheit haben solle, ob er sich im Einzelfall des beamtenrecht-
lichen Anstellungsverhältnisses oder der obligationenrechtli-
chen Form bedienen wolle.
Der Initiant hat seinen Vorstoss in der Form einer allgemeinen
Anregung gehalten.
Die Stossrichtung der parlamentarischen Initiative Allenspach
wurde in der Kommission mehrheitlich als richtig erachtet, so-
wohl was die sogenannte Flexibilisierung des Arbeitsverhält-
nisses anbetrifft als auch in bezug auf den anvisierten Perso-
nenkreis, das heisst die Chefbeamten. Auch von seilen des Di-
rektors des Eidgenössischen Personalamtes, der übrigens
seine Haltung zu den mit der parlamentarischen Initiative ver-
bundenen Problemen in einer sehr ausgewogenen Stellung-
nahme darlegte, wurde die Stossrichtung der parlamentari-
schen Initiative positiv beurteilt und darauf hingewiesen, dass
damit ein erwünschter Druck auf den Fortgang der in der Bun-
desverwaltung an die Hand genommenen Arbeiten zur Aen-
derung des Beamtengesetzes erfolgen werde.
Tatsächlich sind in der Bundesverwaltung verschiedene Ar-
beiten zur Revision des Beamtenrechtes in Gang gekommen,
nachdem ja der Nationalrat- und in der Folge auch der Stän-
derat - vor knapp einem Jahr, am 27. November 1990, eine
Motion zur Totalrevision des Beamtenrechtes mit deutlichem
Mehr überwiesen hatte. Im schriftlichen Bericht der Kommis-
sion ist darauf hingewiesen.
Es stellte sich deshalb in der Kommission die Frage, ob der
Entscheid, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben
oder nicht, jetzt getroffen oder besser ausgesetzt werden
sollte, bis eine Botschaft des Bundesrates zur Teilrevision des
Beamtenrechtes mit den Schwerpunkten Flexibilisierung der
Dienstverhältnisse der Chefbeamten vorliege. Weil die durch
die parlamentarische Initiative angestrebte Stossrichtung als
richtig erkannt und der dadurch erzeugte Druck auf die Revi-
sionsarbeiten am Beamtengesetz als gerechtfertigt erachtet
wurde, entschied sich die Kommission für die Behandlung
des Geschäfts.
Es wurde in der Folge in der Kommission mit 11 zu 7 Stimmen
entschieden, dem Rat zu beantragen, der parlamentarischen
Initiative Allenspach Folge zu geben, das heisst, wie ich sagte,
sie zur späteren materiellen Behandlung freizugeben, wobei
vor allem - um das noch einmal festzuhalten - folgende
Gründe massgebend waren; ich nenne die wichtigsten:
1. Die Stossrichtung der erhöhten Flexibilisierung der Anstel-
lungsverhältnisse der Chefbeamten ist richtig, wenn man für
den Bund weiterhin wirklich hochqualifizierte Personen sicher-
stellen will.
2. Auf die in Gang befindlichen Arbeiten im Rahmen von Teilre-
visionen des Beamtengesetzes wird ein vernünftiger Druck
ausgeübt. Eine Totalrevision im Sinne der im November 1990
überwiesenen Motion des Nationalrates hält der Bundesrat
nämlich erst 1997 für realistisch.
3. Falls in nächster Zeit wirklich eine Botschaft zur Teilrevision
des Beamtenrechtes im erwähnten Sinne, also Flexibilisierung
der Dienstverhältnisse der Chefbeamten, vorgelegt wird,
könnte dieses Geschäft durchaus zusammen mit der parla-
mentarischen Initiative Allenspach in der gleichen Kommis-
sion behandelt werden.
In Anbetracht dieser wohl sachlich begründeten Ueberlegun-
gen ersuche ich Sie im Namen der Mehrheit der Kommission,
der parlamentarischen Initiative Allenspach Folge zu geben.
M. Leuba, rapporteur: Comme le président de la commission
vient de le rappeler, les débats et prises de position qui ont eu
lieu en commission sont relatés dans un rapport exhaustif que
vous avez certainement tous lu! Je pourrai donc me limiter à
quelques très brèves remarques. Nous n'avons pas à prendre
position sur une proposition précise, M. Allenspach ayant ex-
pressément mentionné que son initiative était formulée en ter-
mes généraux. Il s'agit donc d'indiquer une direction de ré-
forme. Un certain consensus s'est dégagé dans la commis-
sion sur la nécessité de trouver des règles plus souples pour
les fonctionnaires supérieurs de la Confédération. Cela est vrai
à l'engagement, on pense ici au type de contrat de travail
«Droit des obligations» ou au rachat de la caisse de pension
qui fait d'ailleurs l'objet d'une motion Ruesch adoptée par le
Conseil des Etats, sur le plan de la rémunération si la Confédé-
ration veut rester compétitive avec le secteur privé et, enfin,
dans la manière de mettre fin au contrat qui lie le fonctionnaire
à la Confédération.
Sans doute y a-t-il des nuances dans ce consensus, certains
de nos collègues craignant que la création de fonctions de col-
laborateurs de haut niveau, qui échapperaient au statut totale-
ment ou partiellement, pose des problèmes pouvant entraîner
une certaine confusion. Ils craignent aussi qu'une solution
s'éloignant par trop du statut nécessite la mise en place de
toute une réglementation qui pourrait nuire au principe de
l'égalité de traitement. Mais, je ne crois pas trahir le sens géné-
ral des interventions en disant que chacun s'est exprimé pour
un certain assouplissement. En revanche, aucun accord n'a
pu se réaliser entre la proposition de donner suite à l'initiative
et celle de suspendre nos travaux jusqu'à ce que le Conseil fé-
déral ait proposé les modifications du statut précisément au
chapitre des fonctionnaires hors classe, modifications dont les
travaux paraissent assez avancés.
Pour la minorité de la commission, il ne paraît pas possible de
décider de donner suite à l'initiative Allenspach aussi long-
temps qu'on ignore si les modifications que l'exécutif sera ame-
née à nous proposer justifieraient \esdesiderata de l'initiative.

18. September 1991 
N
1493
Parlamentarische Initiative. Dienstrecht der Beamten
Pour la majorité, au contraire, le fait de donner suite à l'initiative
ne peut que renforcer la volonté du Conseil fédéral, qui en a
peut-être un peu besoin en la matière, d'adopter les modifica-
tions souhaitables, s'agissant des hauts fonctionnaires et no-
tamment des chefs d'office. Le chef de l'Office du personnel
qui représentait M. Stich, conseiller fédéral, à la séance de no-
tre commission, sans se prononcer bien sûr sur la question de
procédure qui relève exclusivement de la compétence de no-
tre Parlement, a jugé positive la direction indiquée par l'initia-
tive Allenspach.
Aussi, par 11 voix contre 7, la commission vous recommande
de donner suite à l'initiative en considérant que, si dans un dé-
lai rapproché, le Conseil fédéral nous soumettait un projet de
révision partielle du statut concernant les chefs d'office, les
Bureaux des conseils dans leur grande sagesse pourraient
renvoyer l'initiative parlementaire Allenspach à la commission
préparatoire qui étudiera le message du Conseil fédéral à l'ap-
pui de la révision législative.
Vollmer, Sprecher der Minderheit: Eine starke Minderheit der
Kommission empfiehlt Ihnen, dieser Initiative keine Folge zu
geben.
Wer von Ihnen nur den Titel liest, wie er auf der Traktandenliste
aufgeführt ist, ist selbstverständlich geneigt, dieser Initiative
zuzustimmen. Doch wenn Sie den Text dieser Initiative zur
Hand nehmen, dann werden Sie feststellen, dass diese Initia-
tive - ich möchte es ganz hart ausdrücken - schlicht eine un-
seriöse Vorgabe macht. Wir würden mit der Folgeleistung zu
dieser Initiative unser Instrument, unser parlamentarisches In-
strument der parlamentarischen Initiative, völlig abwerten.
Worum geht es? Im Titel und im Einleitungssatz der Initiative
wird etwas absolut Berechtigtes aufgegriffen. Die Flexibilisie-
rung des Dienstrechtes der Beamten der Ueberklasse, also
der Chefbeamten, ist etwas, hinter dem auch die Kommis-
sionsminderheit stehen kann. Es ist tatsächlich so, dass das
heutige Gesetz aus dem Jahre 1927 für diese Kategorien
wahrscheinlich nicht mehr zeitgemäss ist und dass wir hier
neue Formen, flexiblere Formen, brauchen. Der Bundesrat hat
dies zum Teil schon mit rechtlich zwar sehr fragwürdiger
Grundlage mittels Verordnung für die Generalsekretäre und
Informationschefs getan.
Ein allzu starres System, wie wir es heute kennen, ist - ich
kann das auch als Minderheit betonen - nicht mehr zeitge-
mäss. Doch dieser Prozess der Flexibilisierung ist bereits im
Gang. Dieser Rat hat im November letzten Jahres eine Motion
überwiesen, dem Bundesrat verbindlich den Auftrag gege-
ben, eine Totalrevision des Beamtengesetzes einzuleiten.
Eine Woche später, nachdem dieser Rat diesen Auftrag erteilt
hatte, reichte Herr Allenspach noch seine Initiative ein. Viel-
leicht hatte er sie früher vorbereitet und wollte sie deshalb nicht
mehr zurückziehen.
Heute steht fest, dass der Bundesrat aufgrund des verbindli-
chen Auftrags dieses Rates bereits in diesem Winter eine Teil-
revision vorlegen wird, und zwar zunächst einmal für den Be-
reich der Chefbeamten. Die Initiative ist, so gesehen, ein abso-
luter Leerlauf. Doch das ist für viele, wir wissen es, noch lange
kein Argument.
Hauptablehnungsgrund der Kommissionsminderheit ist aber
der weitere konkrete Inhalt der Initiative Allenspach. Es wer-
den dort zwei ganz präzise Vorgaben gemacht. Die erste Vor-
gabe: Die Beamten sollen entweder beamtenrechtlich oder
obligationenrechtlich angestellt werden.
Das ist eine völlig falsche Alternative. Es geht nicht um eine pri-
vat- oder um eine öffentlich-rechtliche Anstellung; es geht um
andere als heute im Beamtengesetz fixierte Vorgaben bei den
Chefbeamten, das heisst es kann in keinem Fall darum gehen,
dass man nicht auch diese besonderen Anstellungsverhält-
nisse öffentlich-rechtlich mit Verordnungen ausgestalten wird.
Hier besteht übrigens eine Uebereinstimmung aller Beteilig-
ten.
Jetzt kommt die zweite Vorgabe von Herrn Allenspach. Es ist
nicht uninteressant, dass auch der Kommissionspräsident in
seinem Exposé diese zweite Vorgabe schlicht und einfach
übergangen hat.
In der zweiten Vorgabe des Herrn Allenspach steht, dass das
Dienstverhältnis des Beamten der Ueberklasse jederzeit mit
einer Zweidrittelsmehrheit des Bundesrates aufgelöst werden
könne. Sie hören richtig: Das Dienstverhältnis könne jederzeit
mit einer Zweidrittelsmehrheit des Bundesrates aufgelöst wer-
den. Ich meine, lange Worte erübrigen sich. Damit würde eine
völlig unübliche, unseres Erachtens fragwürdige Konstruktion
in den bundesrätlichen Entscheidungsprozess eingebaut. Wir
wissen, wie schwer sich der Bundesrat schon heute in seinem
Entscheidungsprozess mit einfachen Mehrheiten tut. Denken
Sie einmal, was das bedeuten würde, wenn wir plötzlich auch
im Bundesrat qualifizierte Zweidrittelsmehrheiten brauchten,
um Entscheide zu fällen. Es ist ein völlig unübliches, fragwürdi-
ges und, ich glaube, abzulehnendes Instrument, das wir hier
über die parlamentarische Initiative Allenspach aufnehmen
würden. Ich kann mir nicht vorstellen, dass es der Wille dieses
Rates sein kann, solche Vorgaben mit der Zustimmung zu die-
ser Initiative Allenspach gutzuheissen.
Als diese Frage in der Kommission diskutiert wurde; haben wir
dann festgestellt, dass sich der Initiant selbst mehr oder weni-
ger von dieser präzisen Vorgabe, die er schriftlich eingereicht
hatte, distanziert. Jetzt geht es plötzlich nicht mehr um die In-
itiative Allenspach mit diesen beiden Punkten; jetzt geht es
plötzlich - der Kommissionspräsident hat dieses Wort etwa
drei- bis viermal verwendet- nur noch um die Stossrichtung.
Es geht nur noch um die Ueberschrift, der man offenbar Folge
geben soll. Mit dem Folgegeben bei einer Initiative unterstüt-
zen wir aber nicht einfach eine Stossrichtung und eine Ueber-
schrift, sondern wir unterstützen integral den Text, den uns der
Initiant vorgelegt hat.
Ich bitte Sie deshalb, dieser Initiative keine Folge zu leisten. Es
so zu interpretieren, dass wir nur noch über die Ueberschriften
entscheiden, wäre unseres Erachtens ein fragwürdiges Spiel
mit dem Instrument einer parlamentarischen Initiative. Ich
kann mir nicht vorstellen, dass es der Wille dieses Rates sein
kann, das Instrument der parlamentarischen Initiative derart
abzuwerten.
Ich bitte Sie deshalb: Leisten Sie dieser Initiative keine Folge!
Das inhaltliche Anliegen ist von diesem Rat längstüberwiesen.
Die Lösung ist unterwegs. Sie werden darüber zu beraten ha-
ben. Wir brauchen mit dieser Ueberweisung der Initiative nicht
noch eine Abwertung unseres Initiativrechts.
Ich bitte Sie deshalb, der starken Kommissionsminderheit hier
zu folgen und dieser Initiative Allenspach keine Folge zu lei-
sten.
Allenspach: Unser parlamentarisches Initiativrecht kennt so-
wohl das Recht, eine Initiative in Form einer allgemeinen Anre-
gung zu unterbreiten, als auch das Recht, eine Initiative mit
ausformuliertem Text vorzulegen.
Meine Initiative ist in Form einer allgemeinen Anregung einge-
reicht. Ihr Wesen besteht darin, dass eine Stossrichtung gege-
ben wird und es dann der parlamentarischen Kommission
überlassen bleibt, in welcher Form und in welcher Formulie-
rung sie diese Zielsetzung verwirklichen will. Deshalb sind die
formalistischen Ausführungen von Herrn Vollmer unzutref-
fend.
Worum geht es eigentlich? Die Qualität des Kaders der Bun-
desverwaltung ist von ausschlaggebender Bedeutung für das
Funktionieren unseres Staates. Deshalb sollten alle daran in-
teressiert sein, dass der Bund auf dem Arbeitsmarkt der be-
sten Führungskräfte konkurrenzfähig ist. Gute Führungskräfte
sind aber gesucht. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass das
gegenwärtige Personalrecht des Bundes nicht flexibel genug
ist, um für Führungskräfte attraktiv zu sein. Der Bundesrat ist
nicht in der Lage, bei deren Anstellung auf die individuellen
Fähigkeiten, auf die Eignung und die Neigungen Rücksicht zu
nehmen. Meine parlamentarische Initiative will dem Bundesrat'
ein höheres Mass an Flexibilität bei der Einstellung der ober-
sten Führungskräfte einräumen. Diese Flexibilität soll alle Zwi-
schenformen -vom derzeitigen Beamtenrecht über ein verein-
fachtes Beamtenrecht bis hin zu einer privatrechtlichen Anstel-
lung gemäss Obligationenrecht - ermöglichen.
Der Bundesrat trägt die Verantwortung für die optimale Funk-
tion der Verwaltung. Das stellen wir bei der Verwaltungsauf-

Pactes internationaux relatifs aux droits de l'homme
1494
N 
18 septembre 1991
sieht immer wieder fest. Er kann die führungsmässige Verant-
wortung nur dann tragen, wenn er gleichzeitig auch über die
personalpolitischen Kompetenzen und die personalrechtliche
Flexibilität verfügt.
Mein Vorschlag ist übrigens keineswegs revolutionär und neu.
Im neuen ETH-Gesetz hat dieser Rat vor kurzem unbestritten
die Bestimmung aufgenommen, dass der ETH-Rat die Profes-
soren öffentlich- oder privatrechtlich anstellen kann. Dort war
offenbar die privatrechtliche Anstellung kein Dorn im Auge des
Herrn Vollmer. Massgebend dabei sind dort die Bedürfnisse
von Lehre und Forschung. Wir sollten dem Bundesrat die glei-
che Flexibilität geben; für ihn muss die optimale Verwaltungs-
führung massgebend sein.
Ich habe meinen Vorstoss bewusst als allgemeine Anregung
eingebracht. Es geht mir um die skizzierte Stossrichtung und
nicht um Detailfragen. Detailfragen können, falls Sie der Initia-
tive Folge geben, dann in der Kommission frei formuliert und
ausgestaltet werden, solange sie sich im Rahmen der allge-
meinen Stossrichtung meines Vorstosses bewegen. Selbst
der Bundesrat wünscht, das Dienstrecht des obersten Kaders
des Bundes flexibilisieren und besser den Marktverhältnissen
anpassen zu können.
Geben wir doch dem Bundesrat diese Flexibilität! Geben Sie
meiner Initiative Folge!
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
Für den Antrag der Minderheit
75 Stimmen
28 Stimmen
#ST# 91.004
Internationale Menschenrechtspakte.
Beitritt der Schweiz
Pactes internationaux relatifs
aux droits de l'homme.
Adhésion de la Suisse
Botschaft, Gesetz- und Beschlussentwürfe vom 30. Januar 1991
(BBII1189)
Message, projets de loi et d'arrêté du 30 Janvier 1991 (FF 11129)
Kategorie III, Art. 68 GRN -Catégorie III, art. 68 RCN
Herr Bund! unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Der internationale Pakt über die wirtschaftlichen, sozialen und
kulturellen Rechte («Pakt l») und der internationale Pakt über
die bürgerlichen und politischen Rechte («Pakt II»), die am
16. Dezember 1966 durch einstimmigen Beschluss der Gene-
ralversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet wur-
den, sind - ratifiziert von mehr als 90 Staaten - 1976 in Kraft
getreten. Der Beitritt zu diesen Pakten wird Ihnen nun mit An-
trag auf Zustimmung unterbreitet.
Pakt l enthält einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultu-
reller Rechte, zu deren voller Verwirklichung sich jeder Ver-
tragsstaat verpflichtet. Pakt II dagegen garantiert die klassi-
schen Menschenrechte und Grundfreiheiten, wobei sich jeder
Vertragsstaat verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass jede
Person, die in diesen Rechten verletzt worden ist, das Recht
hat, Beschwerde einzulegen. Die Unterschiede in bezug auf
die jeweilige Rechtsnatur und die praktische Umsetzung der in
diesen Pakten enthaltenen Rechte machten es notwendig,
statt eines einzigen zwei Pakte auszuarbeiten; dies obschon
beide Pakte eigentlich ein Ganzes bilden, in dem Masse näm-
lich, als nach dem Grundsatz der Unteilbarkeit der Menschen-
rechte die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Men-
schenrechte das unabdingbare Gegenstück der bürgerlichen
und politischen Rechte sind. Die Aufteilung in zwei Pakte er-
scheint auch dadurch gerechtfertigt, dass die in Pakt l enthal-
tenen Rechte ein Programm darstellen, zu dessen Verwirkli-
chung sich der Vertragsstaat verpflichtet, um das allgemeine
Wohl in einer demokratischen Gemeinschaft zu fördern, wäh-
rend mit dem Beitritt zu Pakt II sich der Vertragsstaat zur Ach-
tung der darin enthaltenen demokratischen Rechte verpflich-
tet.
Alle in Pakt l gewährleisteten Rechte entsprechen unserer
Rechtsordnung und unseren Grundvorstellungen in der Sozi-
algesetzgebung und im Arbeitsrecht, so dass keine Vorbe-
halte in bezug auf die Ratifizierung dieses Paktes notwendig
waren.
Demgegenüber sind nicht alle im Pakt II gewährleisteten
Rechte mit unserer geltenden Rechtsordnung vereinbar, und
es mussten Vorbehalte angebracht werden. Zu erwähnen sind
beispielsweise:
- ein Vorbehalt in bezug auf die Tatsache, dass die in Arti-
kel 10 Paragraph 2 Buchstabe b des Paktes II vorgesehene
Trennung von jugendlichen Beschuldigten und Erwachsenen
in unserem Land nicht ausnahmslos gewährleistet wird;
- ein Vorbehalt betreffend die fremdenpolizeiliche Bundesge-
setzgebung, nach welcher Aufenthalts- und Niederlassungs-
bewilligungen nur für das Gebiet des ausstellenden Kantons
gültig sind;
- ein Vorbehalt im Bereich der Strafrechtspflege, namentlich
in bezug auf die Unentgeltlichkeit des Beistandes eines amtli-
chen Verteidigers und eines Dolmetschers;
-Vorbehalte betreffend gewisse Bestimmungen des Straf-
rechts.
Von diesen Vorbehalten abgesehen, stellt sich die Frage nach
der Anwendbarkeit der in den Pakten l und II enthaltenen Be-
stimmungen in der Schweiz. Wie alle internationalen Verträge
sind diese Pakte direkt anwendbar, da sie gleich nach ihrem
Inkrafttreten für unser Land einen integrierenden Bestandteil
der schweizerischen Rechtsordnung bilden und - soweit sie
Rechtsregeln enthalten - für die schweizerischen Behörden
eine Verpflichtung des internationalen Rechts darstellen.
Die in Pakt l gewährten Rechte erzeugen grundsätzlich keine
subjektiven und Justitiaren Rechte. Einzelpersonen können
sie vor schweizerischen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden
nicht direkt anrufen. Die Vorschriften des Paktes l richten sich
an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten; diese sind gehalten,
die Vertragsbestimmungen als Richtlinien für die Gesetzge-
bung zu betrachten.
Dagegen erscheint die Anwendung der Bestimmungen im
Pakt II wegen der Natur der in ihm enthaltenen Rechte nicht so
selbstverständlich. Wenn gemäss Praxis des Bundesgerichts
die aus der Europäischen 
Menschenrechtskonvention
(EMRK) fliessenden Rechte von Natur her verfassungsrechtli-
chen Inhalt haben, ist es im Interesse der Rechtssicherheit
sehr wichtig, eine klare gesetzliche Grundlage für die prozes-
suale Gleichbehandlung von Beschwerden wegen Verletzung
der Pakte und der EMRK und solchen wegen Verletzung ver-
fassungsmässiger Rechte zu schaffen. Es rechtfertigt sich
deshalb, Artikel 86 des BG über die Organisation der Bundes-
rechtspflege (OG) mit einem neuen Absatz 4 in dem Sinne zu
ergänzen, dass allgemeine Beschwerden wegen Verletzung
direkt anwendbarer Bestimmungen multilateraler Staatsver-
träge zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
erst nach Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs zuläs-
sig sind.
Die Ratifizierung dieser zwei Verträge liegt auf der Linie der
schweizerischen 
Aussenpolitik und des Einsatzes der
Schweiz für die Menschenrechte, und zwar nicht mehr nur auf
europäischer Ebene aufgrund unseres Beitritts zur EMRK,
sondern ab heute auch noch weltweit. Man mag zwar bedau-
ern, dass diese Ratifizierung nicht ohne Vorbehalte möglich
ist, doch ist zu betonen, dass die Gründe für diese Vorbehalte
in unserem geltenden Recht liegen, welches im Hinblick auf
eine Uebereinstimmung mit den beiden Verträgen nachträgli-
che Aenderungen zulässt; zudem erweisen sich die Vorbe-
halte als notwendig, da unser Land seinen internationalen Ver-
pflichtungen unbedingt und gewissenhaft nachkommen will.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Allenspach) Dienstrecht der Beamten der Ueberklasse
Initiative parlementaire (Allenspach) Statut des fonctionnaires hors-classe
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
03
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
90.271
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
18.09.1991 - 08:00
Date
Data
Seite
1489-1494
Page
Pagina
Ref. No
20 020 287
Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.
Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.
Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.