ch_vb · 90.077 · 1991-03-05 · de


#ST# 90.077
Message
concernant des mesures d'orientation
de la production végétale
du 21 janvier 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message, concernant des mesures d'orientation de la
production céréalière et vous proposons d'approuver les projets de modifications
de la loi sur l'agriculture (RS 970.7) et de la loi sur le blé (RS 916.111.0), qui y sont
joints.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer l'intervention parle-
mentaire suivante:
1981 P 81.495 Loi sur le blé. Révision (N 18.12. 81, Röthlin)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
21 janvier 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
1991 - 45 
809

Condensé
Face à la menace d'une surproduction de lait et de viande, l'Union suisse des paysans
avait élaboré, au début des années septante, un premier programme de production
agricole. Ce programme se proposait de donner à l'agriculture un fil conducteur lui
permettant d'orienter et de déterminer sa production jusqu'en 1975.
Le relèvement de la surface des terres ouvertes de 250 000 à 300 000 ha y figurait à titre
d'objectif essentiel. Ce dernier ne fut toutefois atteint qu'en 1988, dans le cadre du
programme de production en cours des années 1986 à 1990. La surface estimée pour
1990 s'élève à 325 000 ha en chiffre rond.
La reconversion d'exploitations agricoles de la production animale à la production
végétale a occasionné avant tout une extension de la surface des céréales, notamment
dès le milieu des années quatre-vingt. Déplus, le rendement par unité de surface s'est
fortement accru. Il en est résulté en 1989 une production de céréales panifiables et
fourragères de plus de deux fois supérieure à la moyenne des années 1970/72.
La forte augmentation de la production et la régression de la demande ont conduit à
un relèvement constant du taux d'auto-approvisionnement: pour un taux en céréales
panifiables (sans blé dur) de 85 pour cent, il faut compter, en céréales fourragères,
avec à peu près 90 pour cent en 1990. Il s'ensuivit une réduction draconienne des
importations, ce qui crée des problèmes au niveau de la politique agricole et de la
tenue des stocks obligatoires, et va à l'encontre des intérêts suisses en rapport avec la
politique économique extérieure.
Cette situation nous a incités à soumettre un message concernant des mesures
d'orientation de la production végétale dans lequel nous proposons de modifier:
- la loi sur l'agriculture (RS 910.1) et
- la loi sur le blé (RS 916.lll.0j.
Ces modifications permettront de créer la base légale nécessaire à l'octroi de
contributions en faveur d'une utilisation extensive des surfaces agricoles utiles et de
l'abandon de l'exploitation de terres assolées, ainsi qu'au versement de contributions
compensatoires liées à l'exploitation ou à la surface; ces dernières sont appelées à
remplacer les contributions liées au produit et allouées dans les régions aux conditions
de production difficiles. 
L'octroi de ces contributions est assujetti, en partie ou
entièrement, à des conditions et des charges favorisant l'utilisation de méthodes de
production ménageant l'environnement. A cela s'ajoute la limitation des garanties de
prix et de prise en charge (céréales panifiables).
Ces mesures doivent inciter les agriculteurs à pratiquer une culture des champs plus
conforme à l'endroit choisi pour une telle culture et moins intensive, à stabiliser la
quantité et, d'une façon générale, à utiliser des méthodes culturales ménageant
davantage l'environnement. Le coût de ces mesures est, pour une grande part,
compensé par les économies résultant de l'abolition des contributions liées au produit.
A relever, enfin, l'ouverture d'une procédure de consultation sur l'introduction de
paiements directs complémentaires et de contributions en faveur de modes de
production et d'exploitation particulièrement conformes à la protection de l'envi-
810

ronnement et des animaux. Ces paiements directs et ces contributions sont considérés,
ainsi que l'a proposé la commission des paiements directs, comme des mesures
relevant de la politique des revenus. S'adressant aux cantons, aux partis et aux
organisations intéressées, la procédure a été lancée au moment où nous avons adopté
le présent message.
811

Message
I 
Partie générale
II 
Introduction
III 
Lignes directrices de la politique agricole
La politique agricole suisse est en train de prendre une nouvelle orientation. Il est
vrai que les objectifs primordiaux, à savoir la sécurité alimentaire, la protection de
l'environnement et l'entretien du paysage, le peuplement décentralisé du terri-
toire et le maintien d'une agriculture structurée en exploitations paysannes, ne
sont pas remis en discussion. Leur pondération actuelle, en revanche, ainsi que
leur concrétisation exigent une révision en vue de les adapter aux nouvelles
conditions économiques et de répondre aux attentes de la population. C'est ainsi,
par exemple, que la sécurité alimentaire a quelque peu perdu en importance. Cela
est dû non seulement à la détente internationale, mais aussi au degré élevé
d'auto-approvisionnement de notre pays, notamment en ce qui concerne les
produits laitiers, la viande et les céréales. Par Ailleurs, personne aujourd'hui ne
saurait contester le caractère hautement prioritaire de la protection de l'envi-
ronnement.
Les conditions ont changé à la fois sur le plan interne et sur le plan international.
Une analyse des facteurs déterminants débouche, en matière de politique agri-
cole, sur l'adoption des lignes directrices suivantes:
a. La politique agricole doit assurer l'évolution d'une agriculture dynamique,
structurée en exploitations paysannes, capable:
- d'approvisionner le pays en produits sains et de haute qualité, à des prix
avantageux et compte tenu des conditions du marché,
- de fournir, avec toute l'efficacité souhaitable, les prestations d'intérêt
public exigées par la société (protection de l'environnement, entretien du
paysage, peuplement décentralisé, etc.).
b. La réalisation des ces objectifs nécessite l'observation des principes suivants:
- Les prix des produits agricoles doivent pouvoir exercer au mieux leur
fonction régulatrice de l'offre et de la demande et la production agricole
doit être axée sur les conditions du marché;
- La production doit être, dans la mesure du possible, rétribuée séparément
des autres tâches de l'agriculture. La rétribution sera, en premier lieu,
assurée par le marché, et, le cas échéant seulement, par des paiements
directs complémentaires. En revanche, les prestations d'intérêt public
fournies par l'agriculture seront honorées, au premier chef, par la société
sous la forme de paiements directs alloués d'une manière ciblée;
- L'Etat interviendra, en premier lieu, pour créer les conditions générales
permettant à l'agriculture de remplir ses tâches aussi efficacement que
possible (principe de subsidiarité).
812

112 
Affaires économiques extérieures, situation
Le 24 octobre 1990, la Suisse a soumis au GATT, dans le cadre des négociations de
l'Uruguay-Round, l'offre agricole requise portant, ainsi qu'il avait été demandé,
sur le soutien de l'agriculture à l'intérieur du pays, sur la protection à la frontière
face aux importations et sur l'encouragement à l'exportation.
L'offre est assortie de diverses conditions et obligations qui sont clairement
définies.
113 
But du présent message
Au cours des deux à trois dernières années, l'augmentation du taux d'auto-
approvisionnement dans le secteur des céréales a eu pour conséquence une
saturation toujours plus marquée du marché. Il en est résulté une baisse des
recettes due à la limitation des garanties de prix et de prise en charge des céréales
panifiables ainsi qu'une régression des prix indicatifs des céréales fourragères. De
plus, la forte réduction des importations a une incidence perturbatrice sur nos
relations économiques avec l'extérieur.
Il importe de faire face à cette situation en prenant des mesures destinées à
orienter la production végétale, notamment la production céréalière. Celles-ci
devront nous permettre de stabiliser la production indigène au niveau moyen des
années 1987 à 1989.
Tel est l'objectif des mesures proposées dans le message qui vous est soumis, à
savoir une réduction de la surface réservée à la culture céréalière et l'application
de dispositions d'ordre écologique.
Dans une phase ultérieure, il est prévu de soumettre un projet visant à introduire
des paiements directs complémentaires, considérés comme un instrument de la
politique des revenus, ainsi que des mesures destinées à favoriser des méthodes de
production et d'exploitation plus respectueuses de l'environnement et plus
conformes à la protection des animaux (propositions de la commission des
paiements directs, voir ch. 131). Un rapport à ce sujet, accompagné d'une
proposition de modification de la loi sur l'agriculture, a été soumis pour consulta-
tion aux cantons, aux partis et aux organisations intéressées, lorsque nous avons
adopté le présent message.
Les mesures d'orientation de la production végétale, prévues dans le présent
message, comportent pour l'essentiel:
a. Une limitation de la production céréalière par l'octroi de contributions
devant inciter à:
- abandonner l'exploitation de terres assolées et à
- utiliser des méthodes de production extensive;
b. L'octroi de contributions compensatoires liées à l'exploitation ou à la
surface, devant remplacer les contributions liées au produit accordées dans
les régions aux conditions de production difficiles (paiements directs ciblés
pour des prestations d'intérêt général);
c. Une limitation des garanties de prix et de prise en charge et urie participation
des producteurs à des pertes éventuelles liées à la mise en valeur de céréales
panifiables.
55 Feuille fédérale. 143" année. Vol. I 
813

12 
Orientation de la production dans le secteur de la culture
des champs
121 
Introduction
L'Union suisse des paysans a élaboré un premier programme de production
agricole au début des années septante. Ce faisant, elle se proposait de donner à
l'agriculture un fil d'Ariane qui lui permette d'orienter et de déterminer la
production jusqu'en 1975.
La menace d'une surproduction de lait et de viande a été à l'origine de cette
étude. La surface des terres ouvertes ayant diminué durant les années d'après-
guerre de 360 000 à moins de 250 000 ha, il en est résulté une augmentation des
surfaces disponibles pour la production animale.
Depuis lors, les programmes sont remis à jour tous les cinq ans. Le programme de
l'année 1986/90 prévoyait 305 000 ha. Cette surface a déjà été dépassée en 1989.
Suite aux excellents rendements enregistrés dans le secteur des fourrages entre
autres, la surface des terres ouvertes a augmenté d'environ 20 000 ha entre 1987 et
1989, ce qui l'a portée à 313 400 ha en chiffre rond. Ce chiffre correspond à 90
pour cent de la surface des terres ouvertes prévue dans le plan alimentaire en cas
d'importations perturbées. Pour 1990, la surface de terres ouvertes est provisoire-
ment évaluée à 325 000 ha en chiffre rond.
122 
Evolution
122.1 
Céréales panifiables et fourragères
122.11 
Production
II est beaucoup question, dans le public, des excédents de céréales panifiables.
Mais étant donné que nosxéréales panifiables (du blé tendre en majorité) peuvent
également servir de fourrage, l'appréciation doit nécessairement porter sur
l'ensemble de la production céréalière.
122.111 Production totale
Au début des années septante, on a relevé dans notre pays une surface céréalière de
175 000 ha en chiffre rond (moyenne des années 1970/72); le maïs-grain est
compris dans cette surface.
Jusque vers 1983, cette surface est restée plus ou moins stable (voir tableau 1 en
annexe). Ce n'est qu'à partir de là que s'est amorcée une évolution qui, de timide
qu'elle était au début, a progressé de manière intempestive à partir de 1987. Ce
nonobstant, la surface totale de 208 160 ha en 1989 n'était que de 18,8 pour cent
supérieure à celle des années 1970/72.
La surface des céréales panifiables a été même réduite. La moyenne des années
1970/72, qui était de 109 597 ha, est tombée à 102 500 ha en 1989, puis s'est élevée
à 106 500 ha en 1990.
814

Le volume de la production céréalière totale, par contre, accuse une évolution toute
autre. Alors que dans les années 1970/72 on n'a récolté que 611 000 t, cette
quantité a passé à 1 353 900 t en 1989, soit 221,6 pour cent de la quantité totale
récoltée en 1970/72.
Dans le secteur des céréales panifiables, l'augmentation de la production a eu pour
effet qu'une quantité toujours croissante de céréales panifiables fut attribuée à
titre de fourrage dans le cadre de la prise en charge obligatoire à laquelle sont
assujettis les importateurs. Il s'ensuivit, au cours de ces dernières années, que le
degré d'auto-approvisionnement en céréales fourragères et panifiables n'a cessé
d'augmenter.
Cette évolution des surfaces et des quantités est représentée par le graphique 1. A
partir de la moyenne des années 1970/72, l'évolution des surfaces jusqu'à un passé
récent ne devait plus guère donner lieu à des craintes. La quantité accuse, elle
aussi, une augmentation un peu plus marquée; mais, jusqu'en 1987, son volume
n'était pas encore préoccupant. Ce n'est qu'en 1988 et 1989 que les quantités
récoltées ont augmenté dans une mesure telle qu'elles ont atteint la limite de la
capacité d'absorption du marché indigène. Les raisons de cette évolution sont les
suivantes: de très bonnes conditions météorologiques, des progrès en matière de
sélection, le développement des techniques culturales, etc.
En 1990, à la suite de conditions moins favorables, la production a régressé, par
rapport à 1989, dans une proportion d'à peu près 150 000 t, bien que la surface ait
encore augmenté (estimation).
122.112 Production dans les régions où les conditions d'exploitation
sont difficiles
Etant donné que la surface des terres ouvertes devait aussi être étendue dans les
régions où les conditions d'exploitation agricole sont difficiles, la prime de culture
(prime de base) a bénéficié de suppléments visant à compenser le coût plus
important des cultures de céréales fourragères dans ces régions. Il en a été de
même pour les céréales panifiables et les pommes de terre cultivées sur des
terrains en pente ou en zone de montagne (subsides à la production).
La délimitation actuelle des régions donnant droit à une indemnité des frais de
production plus élevés a été introduite en 1982. Les surfaces réservées aux céréales
fourragères sont représentées dans le tableau 2 en annexe. Il en ressort que la part
des surfaces, pour lesquelles il a été versé des contributions pour conditions
d'exploitation difficiles, a augmenté de 53,6 à 58,1 pour cent au cours des huit
années prises en considération. Cela signifie que dans les régions caractérisées par
de telles conditions, la surface des cultures céréalières a plus fortement augmenté
que dans l'ensemble du pays; ce fut le cas notamment dans la zone intermédiaire,
la zone préalpine des collines et dans la région de montagne. En revanche, dans la
zone intermédiaire élargie, l'augmentation de la surface a été inférieure à la
moyenne.
815

Production indigène de 
Graphique i
céréales panifiables et fourragères
1971-1989 en % de 1970/72
L'augmentation survenue dans les zones 2 à 4 du cadastre de la production
animale (zones de montagne 2-4) est particulièrement frappante. Les critiques
récentes ont d'ailleurs porté plus particulièrement sur ces régions. Du point de
vue du site de production et de l'environnement, il serait, de l'avis de certains
milieux, préférable d'utiliser ces surfaces céréalières pour la production de
fourrages.
En ce qui concerne les céréales panifiables, la surface qui leur est réservée a
principalement augmenté dans la zone intermédiaire et dans la zone inter-
médiaire élargie. En revanche, elle accuse une réduction en région de montagne.
La critique précitée doit être prise au sérieux. Par ailleurs, l'exigence formulée
dans le cadre des négociations du GATT, à savoir réduire les mesures de soutien
de l'agriculture en liaison avec le produit, incite à introduire des contributions
compensatoires liées à l'exploitation ou à la surface, en remplacement des
contributions allouées jusqu'ici à titre d'indemnisation des coûts élevés de
production dans les régions aux conditions d'exploitation difficiles.
816

122.12 
Consommation
122.121 Céréales panifiables et fourragères
La consommation de farine de céréales pour l'alimentation humaine (compte tenu
des modifications de stocks) n'a cessé de diminuer depuis le début des années
septante jusque vers le milieu des années quatre-vingt. Depuis, elle est remontée,
pour atteindre, en 1988, 94 pour cent en chiffre rond de la consommation des
années 1970/72.
On constate une tendance semblable dans le secteur des céréales fourragères. Le
tableau 3 en annexe donne l'évolution survenue au cours des années septante et
quatre-vingt par rapport à la moyenne des années 1970/72. Si la consommation
moyenne des années 1971/75 accuse encore une augmentation, une réduction est
notée déjà dans la deuxième moitié des années septante. Quant à la consomma-
tion moyenne des quatre dernières années, elle ne représente plus que 85,4 pour
cent de celle des années 1970/72.
122.122 Denrées fourragères concentrées
Des fourrages concentrés autres que les céréales fourragères sont aussi utilisés. Le
tableau 4 en annexe montre qu'au cours des quatre dernières années, c'est-à-dire
de 1986 à 1989, on a utilisé à peu près autant d'aliments concentrés qu'en
moyenne des années 1970/72. La quantité a cependant augmenté d'abord de
10 pour cent jusque vers le milieu des années quatre-vingt. Puis, entre 1981/85 et
1986/89, on a enregistré une diminution de 200 000 t en chiffre rond. Cette forte
réduction de la consommation des aliments concentrés, allant de pair avec
l'augmentation de la production, a contribué largement à la saturation actuelle du
marché indigène des denrées fourragères.
122.13 
Importations
122.131 Céréales panifiables et fourragères
Les importations de céréales panifiables mesurées à la quantité de farine et
comparées à la moyenne des années 1970/72, ont encore augmenté au cours des
années septante. Puis, dans les années quatre-vingt, leur part s'est réduite à 88,
voire 87 pour cent, ces pourcentages représentant la moyenne des années 1981/85
et Ï986/88.
Dans le secteur des céréales fourragères en revanche, on enregistre un recul
continu depuis 1970/72 (voir graphique 2). Il est vrai que pendant les années
septante, cette régression était encore relativement modeste. C'est ainsi que dans
la période 1976/80, on a encore importé 83,5 pour cent de la moyenne de 1970/72.
Dans les années quatre-vingt par contre, notamment depuis 1984, les importations
ont fortement régressé: elles ont été de 71,4 pour cent en 1981/85, de 51,1 pour
cent en 1987 et de 31,2 pour cent seulement en 1989, ce qui représente 345 137 t.
En 1990, la quote-part devrait être encore de 10 pour cent environ seulement.
817

122.132 Aliments concentrés
Le volume important des importations d'aliments concentrés enregistré durant les
années septante et au début des années quatre-vingt a constitué un sujet de
préoccupation constant de la politique agricole. En effet, à l'époque, la produc-
tion animale dépendait dans une très forte mesure des importations d'aliments
concentrés. Ainsi, en 1973 par exemple, les importations directes ont représenté
1,48 million de tonnes auxquelles s'ajoutait 0,16 million de tonnes provenant de la
transformation de matières premières étrangères, ceci pour une consommation
totale d'aliments concentrés de 2,15 millions de tonnes. En d'autres termes: 76
pour cent en chiffre rond de la consommation d'aliments concentrés provenaient
de l'étranger.
Ces importations ont encore augmenté quelque peu au cours de la première
moitié des années septante par rapport à la moyenne 1970/72. Ensuite, l'on assiste
à un recul spectaculaire. En 1981/85, les importations ne représentaient plus que
81,2, en 1987 58,6 et en 1989 37,0 pour cent, ou 480 787 t (voir tableau 5 en
annexe). En 1990, leur part ne devrait atteindre qu'à peu près 20 pour cent.
L'évolution des importations d'aliments concentrés et de céréales fourragères est
représentée par le graphique 2.
122.14 
Degré d'auto-approvisionnement
122.141 Céréales panifiables
En corrélation avec la forte augmentation de la production céréalière indigène, il
est particulièrement intéressant de connaître la proportion de céréales panifiables
destinées à la consommation humaine totale (blé dur, blé tendre, seigle,
épeautre).
Nous utilisons, en moyenne, un peu plus de 100 000 t de blé dur par année. Etant
donné que notre pays ne produit pas ce genre de blé, les besoins doivent être
couverts dans leur totalité par des importations.
C'est pourquoi le solde des autres céréales panifiables destinées à l'alimentation
humaine - blé tendre, seigle et épeautre - est seul déterminant. Dans le cadre de
la prise en charge obligatoire, la part indigène de la quantité globale de ces
céréales est fixée à 85 pour cent. Il s'ensuit qu'en regard d'une consommation de
440 000 à 450 000 t, nous avons une part de production indigène de 380 000 t. Ce
qui est produit en sus doit être déclassé et utilisé pour l'affouragement, soit ces
dernières années une moyenne annuelle de 115 000 t environ.
Si l'on dresse le bilan global des céréales panifiables utilisées dans l'alimentation
humaine selon la composition donnée ci-dessus, il s'avère que les importations, en
moyenne des années 1986/88, représentent à peu près un tiers (en majorité du blé
dur).
A relever encore que les quantités devant couvrir les besoins en orge, avoine et
maïs destinés à l'alimentation humaine, ainsi qu'en riz décortiqué, sont importées.
Si l'on calcule le volume des trois premiers produits en farine, les importations de
ces produits avec celles de riz décortiqué représentent 65 000 t en chiffre rond par
année.
818

Importations de denrées fourragères
1971_1989 en % de 1970/72
Graphique 2
_^_ total
-— — 
Ce'réales fourragères
40
30-
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89
70/72
122.142 Céréales fourragères
La forte augmentation de la production de céréales fourragères indigènes (y
compris les céréales panifiables déclassées et destinées à l'affouragement) a eu
pour conséquence, au cours des 20 dernières années, d'augmenter dans une forte
proportion le degré d'auto-approvisionnement. Le tableau 6 en annexe illustre la
situation: dans la première moitié des années quatre-vingt, la production de
céréales fourragères représente près du double de celle des années de référence
1970/72. Elle était ensuite de 272,6 pour cent en 1988, voire de 307,9 pour cent en
1989.
Cette évolution a eu pour conséquence une très forte augmentation du degré
d'auto-approvisionnement. Au cours des années 1970/72, un cinquième en chiffre
rond de la consommation de céréales fourragères était produit en Suisse. En
1971/75, la proportion représentait déjà 25 pour cent, en 1976/80 30 pour cent et
819

en 1981/85 40 pour cent en chiffre rond. Le degré d'auto-approvisionnement a
ensuite atteint les pourcentages suivants: environ 50 pour cent en 1986 et en 1987,
60 pour cent en 1988 et 70 pour cent en chiffre rond en 1989. En 1990, il devrait
s'élever à environ 90 pour cent1).
L'évolution du degré d'auto-approvisionnement en céréales fourragères de 1971 à
1989 est donnée par le graphique 3.
Céréales fourragères indigènes
en % des céréales fourragères mises sur le marché
Graphique 3
10
1973
1978
1983
1988 
années
6.90/RK/bo
'> Cette statistique ne comprend que la quantité attribuée chaque année aux céréales
panifiables déclassées, c-à-d. que les quantités de la récolte précédente, attribuées après le
31 décembre, figurent dans la statistique de l'année suivante.
820

122.2 
Pommes de terre
La production de pommes de terre dépasse la consommation de pommes de terre
de table, compte tenu de l'approvisionnement de notre population en cas de
perturbation des importations. C'est pourquoi une partie de la récolte doit être
exportée avec l'aide financière de la Confédération ou transformée en farine et en
flocons pour l'affouragement.
122.21 
Production et mise en valeur
II ressort du tableau 7 en annexe que la surface cultivée est en régression. Grâce à
l'augmentation du rendement, les quantités moyennes récoltées en 1986/89 n'ont
cependant diminué que faiblement. La part consommée en Suisse sous forme de
pommes de terre de table ou utilisée comme semences, a quelque peu augmenté
pour atteindre tout juste 55 pour cent. La mise en valeur des excédents, par
transformation en farine et en flocons, tend également à augmenter. Cette
production doit être prise en charge par les importateurs de denrées fourragères,
ce qui porte préjudice aux importations d'aliments concentrés. Par suite de la
régression des importations de denrées fourragères, le volume des pommes de
terre à mettre en valeur augmentera considérablement, d'où l'obligation de faire
face à des difficultés croissantes.
122.22 
Production dans les régions où les conditions d'exploitation
sont difficiles
La surface réservée à la culture des pommes de terre dans les régions où les
conditions de production sont difficiles n'a cessé de régresser, contrairement à la
surface de céréales et malgré l'augmentation des contributions. La raison princi-
pale est à chercher dans la contrainte de plus en plus grande à utiliser des engins
mécaniques. Les exploitations n'ont que le choix entre deux possibilités: ou cesser
la production de pommes de terre ou investir des sommes importantes dans
l'acquisition de machines. C'est pourquoi un grand nombre de petites exploita-
tions a renoncé à la culture de pommes de terre.
Un inventaire des surfaces montre que la part des terres réservées à la culture de
pommes de terre dans la région de montagne et sur les terrains en pente,
rapportée à la surface totale, est restée plus ou moins constante au cours des
années. C'est pourquoi, à l'heure actuelle, le remplacement des contributions liées
au produit par des contributions compensatoires liées à l'exploitation ou à la
surface n'est pas aussi urgent que dans le cas des céréales (voir ch. 122.112). Si la
production de pommes de terre dans la région de montagne et sur les terrains en
pente devait à nouveau régresser en 1991, les premières contributions pourraient
être maintenues jusqu'à l'entrée en vigueur, fondée sur une nouvelle appréciation,
des paiements directs généralisés.
821

123 
Causes de l'évolution décrite
L'évolution de la culture fourragère, que l'on vient de décrire, résulte de la
situation dans les secteurs du lait et de la viande. Les problèmes affectant
l'écoulement du lait ont été contrés par l'introduction du contingentement laitier.
Ce dernier a eu pour effet de transférer une partie des problèmes sur le marché de
la viande. Il s'ensuivit une baisse des prix à la production, qui a conduit, dans la
deuxième moitié des années septante, à l'extension de la surface des terres
ouvertes décrite plus haut. En d'autres termes, de nombreux agriculteurs ont
passé de la production animale à la production végétale. Ces derniers temps, les
progrès enregistrés au niveau de la sélection et des techniques culturales ont eu
pour conséquence une augmentation considérable de la production céréalière.
Pourquoi? Parce qu'en vertu de prescriptions légales et de limitations affectant le
marché, une extension des autres produits des champs s'avérait impossible ou ne
pouvait aller au-delà d'un volume déterminé. Cette extension des cultures
céréalières a été critiquée parce qu'elle est survenue principalement dans les
régions où les conditions de production sont difficiles.
Il ne faut pas non plus sous-estimer l'importance des facteurs relevant de la
politique des revenus. En améliorant constamment la productivité à la surface,
l'agriculture cherchait à maîtriser l'augmentation des coûts.
124 
Conséquences de l'évolution décrite
L'évolution décrite plus haut n'est pas restée sans effet sur la politique agricole et
l'approvisionnement économique du pays, ni sur la politique de l'environnement
et la politique économique extérieure.
124.1 
Politique agricole et approvisionnement du pays
Ce sont tout d'abord des raisons de politique agricole et d'approvisionnement qui
ont conduit au relèvement du taux d'auto-approvisionnement en céréales pani-
fiables et fourragères. Il a déjà été mentionné plus haut que le volume important
des importations de fourrages concentrés durant les années septante et au début
des années quatre-vingt a été une préoccupation constante des responsables de la
politique agricole. Cette situation fut, d'ailleurs, à l'origine de l'initiative lancée le
23 août 1978 «contre les importations excessives de denrées fourragères et
'fabriques d'animaux' ainsi que pour l'utilisation optimale de notre sol» (voir
message du 19 août 1981; FF 1981 III 502).
A la suite du prélèvement de suppléments de prix sur ces importations, d'impor-
tants fonds alimentent la caisse fédérale et servent à couvrir diverses dépenses de
la Confédération (primes de culture pour céréales fourragères, mise en valeur du
colza, encouragement du placement du bétail, contributions à l'exploitation
agricole du sol, contributions aux frais des détenteurs de bétail de la région de
montagne, etc.). Ils sont affectés à la «provision pour la culture des champs et le
placement des produits». Lorsque ces fonds ne suffisent pas à couvrir ces
dépenses, la Confédération recourt à ses ressources générales.
822

Bien entendu, le montant de ces fonds dépend, en plus du niveau des prix sur les
marchés mondiaux, du volume des importations. Ces dernières ayant fortement
régressé, notamment depuis 1987, le montant en question a baissé de 407,6
millions de francs à 210,6 millions pendant la période 1987 à 1989. Ne suffisant
plus à couvrir toutes les dépenses légales éventuelles, il a fallu, en 1989, prélever
616,3 millions de francs sur les ressources générales de la Confédération.
La forte augmentation du taux d'auto-approvisionnement en céréales fourragères
(type de fourrage le plus utilisé), notamment au cours des dernières années, a eu
pour conséquence une régression du produit des suppléments de prix prélevés sur
les denrées fourragères importées, d'où une nécessité accrue de puiser dans les
ressources générales de la Confédération pour pouvoir allouer les diverses
contributions.
On rencontre une situation semblable au niveau de l'approvisionnement écono-
mique du pays. A la suite d'importations élevées, il a fallu stocker de grandes
quantités de denrées fourragères en prévision de périodes d'importations pertur-
bées. Les frais encourus ont été couverts par une taxe supplémentaire perçue à la
frontière. Le coût total devant être réparti sur un volume d'importation en
régression constante, cette taxe dut récemment être fortement augmentée, ceci au
détriment des suppléments de prix. Voilà une raison supplémentaire de la
diminution des recettes provenant de ces derniers.
On peut compter avec une détente de la situation car, au vu de l'amélioration de
l'approvisionnement du pays, il sera possible de réduire les stocks obligatoires.
124.2 
Politique de l'environnement
Pour diverses raisons, l'agriculture a été soumise, ces derniers temps, à une
pression constante en ce qui concerne l'utilisation des terres. Sous l'effet de cette
pression et de l'évolution survenue dans le secteur agricole (modification des
structures, rationalisation, etc.), elle a contribué, par sa façon d'exploiter les
terres, à la création de divers problèmes touchant l'environnement. Cette évolu-
tion a conduit aujourd'hui les milieux de la protection de l'environnement et de la
nature à formuler des exigences globales en rapport avec l'exploitation des
surfaces agricoles, assorties en partie d'obligations fortement restrictives. L'agri-
culture cherche à résoudre ces problèmes en encourageant une exploitation des
terres conforme à la protection de l'environnement et de la nature ainsi que des
animaux. Des mesures plus incisives seront toutefois nécessaires pour orienter
quantitativement la production et favoriser la création de surfaces de com-
pensation dans le sens d'une protection de la nature et des eaux.
124.3 
Politique économique extérieure
L'engagement d'adopter une attitude conforme, formulé par la Suisse dans le
protocole d'accession au GATT du 1er avril 1966, a été un facteur essentiel de
l'acceptation du statut agricole particulier de notre pays au'sein de cette
organisation. Par cet engagement, la Suisse a accepté de «se conformer aussi
étroitement que possible aux clauses appropriées de l'Accord général et, en
823

particulier, de s'efforcer de veiller à ce que la mise en œuvre des dispositions en
question lèse le moins possible les intérêts des parties contractantes».
Lors de la dernière révision de l'application du protocole d'accession par la Suisse,
il a été débattu, entre autres, de la réduction des importations de céréales. Nos
partenaires connaissent l'évolution de nos importations (voir ch. 122.13). Les pays
exportateurs reprochent tout particulièrement à la Suisse de ne pas respecter les
engagements qu'elle a pris dans le domaine des échanges commerciaux. La
crédibilité de la politique économique extérieure de notre pays souffre de cette
situation.
A l'occasion de l'ouverture de l'Uruguay-Round au GATT en septembre 1986, les
parties contractantes ont décidé, entre autres, au niveau ministériel, de respecter
le statu quo, notamment:
- de ne pas adopter de mesures pouvant limiter ou perturber les échanges
commerciaux, mesures qui ne respecteraient pas les clauses de l'Accord général
et ne seraient pas conformes aux dispositions acceptées dans le cadre et sous
l'égide du GATT;
- de ne pas, dans l'exercice légitime des droits découlant de l'Accord général,
arrêter des mesures de limitation et de distorsion de concurrence outrepassant
ce qui est nécessaire pour régler des situations particulières, ceci en conformité
avec l'Accord général;
- de ne pas prendre des mesures de caractère politique visant à améliorer leur
propre position en vue de négociations futures.
Parmi les premiers résultats obtenus dans le cadre de l'Uruguay-Round figure
l'adoption par les parties contractantes, le 7 avril 1989, de directives devant régler
les négociations agricoles. En les approuvant, les partenaires se sont, entre autres,
engagés à maintenir les mesures de soutien et de protection prises à l'intérieur du
pays et dans le domaine des exportations au niveau actuel (gel). Dans l'optique
des parties contractantes, cet engagement est respecté si les quotas d'importation
alloués en 1989 et 1990 pour certains produits ne sont pas inférieurs à ceux
octroyés, en moyenne, en 1987 et 1988.
Le chiffre 122.111 montre dans quelle mesure la production indigène a augmenté.
Vu l'encouragement donné constamment à la culture indigène de céréales, il n'est
pas facile pour notre pays de faire valoir qu'il a respecté l'engagement pris de
«geler» le développement des mesures de soutien et de protection. Aussi, du point
de vue de la politique économique extérieure, il est urgent de maintenir la
production indigène de céréales au niveau moyen des trois dernières années, voire
de le rabaisser (par rapport au niveau record de 1989).
Le 24 octobre 1990, la Suisse a soumis au GATT l'offre agricole qui avait été
demandée.
125 
Mesures envisageables
II existe une relation en matière d'utilisation des surfaces entre la production
animale (lait, viande) et la culture des champs. Au vu de la saturation croissante
des marchés du lait et de la viande, la culture des champs est devenue plus
attrayante en tant qu'alternative. Dans les régions de production herbagère, les
824

rendements des prairies continueront, si des mesures adéquates ne sont pas prises,
à augmenter, conséquence entre autres d'une meilleure exploitation des engrais
de ferme et des techniques de mise en valeur, notamment de la conservation des
fourrages. Si la performance laitière des vaches s'accroît durant la même période,
il en résultera une extension de la part des surfaces de fourrages grossiers
devenues disponibles.
Cette évolution doit être contrecarrée en offrant aux exploitations des alternatives
valables, fondées sur le développement des techniques de production ou sur une
utilisation autre et plus différenciée des terres. Les solutions pouvant être
envisagées sont:
- l'abandon de l'exploitation de terres assolées,
- une utilisation extensive des surfaces agricoles utiles (production céréalière
extensive, entre autres),
- l'octroi de paiements compensatoires liés à la surface ou à l'exploitation, en
remplacement des suppléments liés au produit et versés pour la culture des
céréales dans les régions aux conditions de production difficiles,
- l'utilisation de surfaces pour une production qui n'est pas destinée à l'ali-
mentation (matières premières renouvelables devant servir à la production
d'énergie ou à d'autres fins artisanales ou industrielles).
Il importe de créer la base légale nécessaire à l'application de ces solutions en
modifiant la loi sur l'agriculture.
Par ailleurs, la limitation des garanties de prix et de prise en charge, ainsi que la
participation des producteurs au financement de coûts éventuels de mise en
valeur devront être ancrées dans la loi sur le blé (orientation de la production).
125.1 
Abandon de l'exploitation de terres assolées
Les terres assolées, dont l'exploitation a été abandonnée, ne doivent plus être
cultivées commes telles, mais être utilisées à d'autres fins, c'est-à-dire que
l'agriculteur prévoira une utilisation réversible de celles-ci. L'utilisation dite
réversible peut revêtir plusieurs formes:
- l'aménagement de surfaces de compensation écologique (protection de la
nature et de l'environnement au sens large du terme),
- des friches de rotation (protection du sol et des eaux dans des sites spécifiques).
Pour l'utilisation de terres sous la forme de surfaces de compensation écologique, il
faut prévoir une durée minimale de six ans. Sont considérées comme des surfaces
de ce genre les bordures de routes et de cours d'eau, telles que les haies ou la
verdure, ainsi que les langues de terres sises en des milieux biologiques parti-
culièrement proches de la nature (intercommunications entre les biotopes situés
sur le domaine de l'exploitation).
Enfin, on parle de friche de rotation lorsque la friche verte remplace une culture
des champs dans le cadre d'un assolement. En règle générale, la même surface
n'est pas exploitée pendant une année seulement.
De telles surfaces sont surtout utiles en raison de l'effet qu'elles produisent
directement sur la quantité de céréales et aussi, pour autant que des obligations
adéquates soient imposées, du point de vue agronomique (sol) et de la protection
825

des eaux. Etant donné qu'elles ne reçoivent ni produits phytosanitaires ni engrais
commerciaux, l'aménagement de ces surfaces contribue aussi à réduire l'utilisa-
tion de matières auxiliaires. De plus, les friches de rotation n'ont aucun rende-
ment.
125.2 
Utilisation extensive de surfaces agricoles utiles
L'application de méthodes de production extensive implique le renoncement total
ou partiel à l'utilisation de matières auxiliaires chimiques dans certaines branches
de la production végétale. Tel est le cas notamment de la production céréalière
sans application de régulateurs de croissance, de fongicides ou d'insecticides.
L'incidence sur la réduction de la quantité de céréales est évaluée à 5 et jusqu'à
15 pour cent à court et moyen terme.
Une autre possibilité réside dans l'utilisation extensive de prairies. On entend par
là, entre autres, l'aménagement de prairies de fauche qui ne sont pas fertilisées,
pendant quatre ans au moins, moyennant des produits azotés, et qui, suivant
l'altitude et leur exposition, ne sont pas une première fois fauchées avant une date
déterminée. En basse altitude, la fauche est exécutée deux à trois fois par an; en
haute altitude, une à deux fois. Les rendements ainsi obtenus seront nettement
inférieurs à ceux qui sont atteints dans le cas d'une utilisation intensive.
125.3 
Contributions pour des conditions de production difficiles
II ressort des considérations faites jusqu'ici que les suppléments liés au produit
sont surtout mis en cause par la politique visant à orienter la production indigène,
mais aussi par l'offre que la Suisse a faite au GATT. C'est pourquoi il s'avère
nécessaire de les remplacer par des contributions compensatoires liées à l'exploi-
tation ou à la surface.
Ces dernières seront versées aux agriculteurs de la zone intermédiaire, de la zone
préalpine des collines et de la région de montagne.
Cette substitution générera une régression de la culture des champs, ce qui aura
pour conséquence d'augmenter encore les surfaces consacrées à la production
herbagère. Sans l'introduction de mesures adéquates pour faire face à cet
accroissement, il faudra alors compter avec des difficultés d'écoulement sur le
marché de la production animale.
Ceci dit, il importe que le Conseil fédéral ait la compétence d'assortir le
versement des contributions compensatoires de conditions et d'obligations visant
à encourager une exploitation respectueuse de l'environnement dans toutes les
branches d'activités de l'entreprise agricole.
Le montant de la contribution sera différencié en fonction de la part des terres
ouvertes à la surface agricole utile. Dans les régions aux conditions de production
difficiles, le montant sera calculé compte tenu des contributions versées jusqu'ici.
La densité des effectifs de bétail dans les diverses exploitations sera aussi prise en
considération par souci de favoriser une exploitation des terres ménageant
l'environnement.
826

L'unité de gros bétail-fumure servira de paramètre au calcul de la densité des
effectifs, comme c'est déjà l'usage pour la fixation des contributions aux déten-
teurs d'animaux (cf. ordonnance du 14 mars 1988 instituant des contributions aux
détenteurs d'animaux; RS 916.311).
Il sera nécessaire, pour introduire les contributions compensatoires, de veiller à
coordonner leur versement avec celui des contributions à l'exploitation agricole
du sol dans des conditions difficiles (cf. loi fédérale du 14 décembre 1979; RS
910.2).
Ces contributions sont à considérer comme des paiements directs non liés au
produit et assortis des conditions et des obligations prévues dans l'offre que la
Suisse a faite au GATT. Leur versement n'étant plus assujetti au fait de cultiver
des céréales dans les régions marginales s'adonnant à la culture des champs, ces
contributions peuvent aussi produire un effet stabilisateur sur la production de
cette culture.
125.4 
Matières premières renouvelables
La loi sur l'agriculture contient déjà la base légale nécessaire à l'encouragement de
la culture des champs à des fins autres que la production alimentaire. D'autres
possibilités (utilisation de l'herbe pour la production de biomasse, et des arbres à
repousse rapide comme source d'énergie), qui nécessiteraient la création d'une
base légale, n'ont pas encore atteint un degré de développement suffisant pour
être exploitées. Un groupe de travail, institué l'été dernier, a livré en décembre, à
l'intention du Département fédéral des transports, des communications et de
l'énergie, un rapport sur la procédure à suivre à l'avenir dans le domaine des
matières premières renouvelables. La décision n'est cependant pas encore prise, si
des mesures doivent être envisagées en vue d'encourager la production des
matières premières renouvelables. Cette question nécessite encore un examen
approfondi.
125.5 
Garantie des prix et de la prise en charge, participation
des producteurs aux frais de mise en valeur dans le secteur
des céréales panifiables
Les dernières années, une quantité accrue de céréales panifiables a été déclassée
et utilisée pour l'affouragement. Aux fins d'orienter la production, 450 000 t
seront prises en charge au prix intégral. Les frais de mise en valeur des quantités
supplémentaires contractuelles seront reportés sur les producteurs par le biais de
déductions faites sur le prix des céréales. Le principe devrait être ancré dans la loi
sur le blé.
Par ailleurs, il est nécessaire que le Conseil fédéral ait la compétence de libérer,
totalement ou en partie, les producteurs de leur participation à la couverture des
frais de mise en valeur (p. ex. dans le cas des céréales biologiques). Accessoire-
ment, il est prévu que la Confédération soit habilitée à limiter l'obligation, pour
elle, de prendre en charge des céréales panifiables.
827

126 
Conséquences du point de vue de la politique
de l'environnement
Les mesures que nous venons d'exposer ont pour but d'inciter les agriculteurs à
pratiquer une culture des champs moins intensive et plus conforme à l'endroit
choisi pour ce type de culture ainsi qu'à extensifier d'une manière appropriée la
culture fourragère. Les contributions visant tout particulièrement la réalisation de
cet objectif sont les suivantes:
- les contributions allouées pour l'abandon de l'exploitation de terres assolées et
leur aménagement soit en surface de compensation écologique (protection de
la nature et de l'environnement au sens large) soit en friches de rotation
(protection du sol et des eaux en des endroits spécifiques);
- les contributions octroyées pour l'utilisation extensive de surfaces agricoles
utiles, dans le domaine des cultures fourragères (renoncement à l'utilisation de
régulateurs de croissance, de fongicides et d'insecticides) ou des fourrages
naturels (aménagement de prairies de fauche extensives assujetties à une
exploitation restreinte).
Par conséquent, ces mesures vont dans le même sens que les contributions
allouées en vertu de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature
et du paysage (RS 451) par la Confédération et les cantons en faveur de la
protection et l'entretien des biotopes (notamment les zones riveraines, les prés à
litière, les marais, les bosquets, les prairies sèches). Une utilisation agricole
appropriée des terres contribuera dans une mesure déterminante à la réalisation
de cet objectif (voir surtout l'article 18c de la loi PNP). Les mesures que nous
proposons et celles prévues dans la loi sur la protection de la nature et du paysage
représentent un apport substantiel à la réalisation d'une politique efficace,
cohérente et bien coordonnée dans les domaines intéressant à la fois l'agriculture
et la protection de l'environnement.
Au vu de la pollution accrue des sources d'eau potable par les nitrates et des
nappes phréatiques (entrophisation) par les sols érodés chargés d'engrais rési-
duels, l'abandon de l'exploitation de terres assolées ne peut que produire un effet
positif. Il en est de même pour les eaux polluées par les résidus de pesticides. La
végétation, formant une couverture de protection, empêchera l'érosion et servira
à protéger le sol quantitativement et qualitativement.
13 
Résultats des travaux préparatoires
Les problèmes de la production excédentaire, d'une part, et d'une agriculture
respectueuse de la nature, d'autre part, ont fait ces derniers temps l'objet d'études
intensives. Ainsi, le chef du Département fédéral de l'économie publique a
institué, le 14 juillet 1987, une commission d'experts (Commission d'experts pour
les paiements directs) chargée d'étudier le problème du versement de paiements
directs aux agriculteurs. Il s'agissait d'examiner la possibilité d'allouer des
contributions généralisées, indépendantes de la production (en rapport avec une
formation des prix plus conforme à l'économie de marché), ainsi que des
contributions destinées notamment à rétribuer des prestations souhaitables du
point de vue écologique. En été 1989, l'Administration fédérale des blés a été
828

chargée de traiter, dans le cadre d'un sous-groupe de travail «GATT-Agriculture»,
le problème de l'augmentation de la production céréalière indigène en rapport
avec les négociations du GATT en cours.
131 
Rapport de la Commission pour les paiements directs
(Commission Popp)
La commission d'experts a été présidée par le prof. Hans Popp, directeur
suppléant de l'Office fédéral de l'agriculture (Commission Popp). Les milieux
scientifiques, les milieux intéressés à la politique agricole les plus importants, dont
les agriculteurs, les partenaires sociaux et les consommateurs, étaient représentés
au sein de ladite commission.
131.1 
Mandat
Le mandat a déjà été esquissé au début de ce chapitre, à savoir une solution à
longue échéance au moyen de mesures relevant de la politique des revenus et de
l'orientation de la production. Le mandat contenait cependant encore une autre
tâche à courte échéance, à savoir l'introduction de contributions aux détenteurs
d'animaux en référence aux articles 19a et 19c de la loi sur l'agriculture.
Se conformant au mandat, la commission a divisé son travail en deux parties. En
ce qui concerne les contributions aux détenteurs d'animaux, il a été possible de les
introduire en 1988 déjà (ordonnance du 14 mars 1988 instituant des contributions
aux détenteurs d'animaux, RS 916.311).
131.2 
Propositions
Le mandat prévoit l'introduction de deux autres types de contributions, dont
l'adoption se fonde sur des raisons diverses, à savoir
- d'une part, des contributions généralisées, indépendantes du produit et liées à
des conditions précises et
- de l'autre, des contributions spécifiques pour des prestations spéciales, notam-
ment de caractère écologique, ainsi que pour certaines formes d'exploitation et
de production.
La commission propose d'ancrer dans la loi sur l'agriculture les bases légales qui
permettraient d'allouer, à titre de complément de la politique des prix, des
paiements directs axés sur le revenu et indépendants autant que possible de la
production. De tels 'paiements constituent une mesure qui garantit aux agri-
culteurs un revenu suffisant au sens de la loi sur l'agriculture, au cas où la situation
à l'intérieur du pays et sur le plan international ne permettrait plus d'assurer un tel
revenu par le seul biais des prix. Ceci étant, de tels paiements ne sauraient donc
guère être envisagés comme une mesure devant à court terme stabiliser la
production de céréales.
Ladite commission propose ensuite d'ancrer, dans la loi sur l'agriculture égale-
ment, une nouvelle base légale devant permettre d'encourager, au moyen de
contributions:
56 Feuille fédérale. 143' année. Vol. I 
829

- des modes de production et d'exploitation affectant très peu l'environnement et
conformes à la protection des animaux, ainsi que
- des mesures propres à favoriser un allégement du marché qui ménage le milieu
ambiant.
Ces dernières mesures, principalement, doivent être examinées en rapport avec
l'orientation de la production végétale. L'examen portera aussi sur l'insertion
d'une disposition à leur sujet dans la loi sur l'agriculture.
A ce propos, la commission dit en substance: «II est encore nécessaire d'examiner
plus en détail la façon d'intégrer judicieusement cette disposition dans la loi sur
l'agriculture». Etant donné qu'il s'agit de la production végétale et que la
commission elle-même prévoit, comme premier pas, l'examen et le versement de
contributions à la surface (notamment de primes pour la culture des champs) dans
les régions aux sites dignes d'être maintenus et protégés et aussi pour les terrains
menacés par l'érosion, un nouvel article octroyant la compétence requise devrait
de préférence figurer au chapitre intitulé «III. Primes de culture» (art. 20 de la loi
sur l'agriculture). Celui-ci devrait cependant être revu pour lui donner une portée
plus générale dans le sens d'une «orientation de la production végétale», par
analogie au chapitre précédent lia intitulé «Moyens d'orienter la production de
viande et d'œufs».
Pour résumer, disons qu'il est possible d'aborder le problème d'une stabilisation,
voire d'une régression de la production de céréales en partant de la proposition de
la commission Popp d'allouer des contributions spécifiques pour des prestations
spéciales, notamment de caractère écologique, destinées à alléger le marché.
Par contre, en ce qui concerne les autres propositions relatives
- à des paiements complémentaires généralisés et indépendants du produit, ainsi
qu'à
- l'encouragement de modes d'exploitation et de production ménageant l'envi-
ronnement et conformes à la protection des animaux,
il est nécessaire d'ouvrir une procédure de consultation lors de l'adoption du
présent message.
132 
Groupe de travail «GATT-Agriculture»
Un groupe de travail, dénommé «GATT-Agriculture» et présidé par Jean-Claude
Piot, directeur de l'Office fédéral de l'agriculture, a traité des problèmes de
l'agriculture en relation avec les négociations menées au sein du GATT. Par
ailleurs, un sous-groupe de travail «Céréales», présidé par Joseph Achermann,
directeur de l'Administration fédérale des blés, a été chargé d'élaborer des
mesures propres à stabiliser la production de céréales.
Le sous-groupe était composé de représentants des autorités concernées, de la
Fédération suisse des producteurs de céréales (FSPC), de l'Union suisse des
paysans (USP), de l'Association suisse des agriculteurs pratiquant la production
intégrée, ainsi que de l'Association des importateurs suisses de céréales (AISC) et
de la Société coopérative suisse des céréales et matières fourragères (CCF).
Depuis longtemps déjà, l'AISC a officiellement exigé une réduction de la
production de céréales, à proprement parler une diminution de la surface de
830

céréales correspondant à 55 000 ha, dont 31 000 ha de céréales panifiables et
24 000 ha de céréales fourragères. Vu le manque d'autres possibilités de produc-
tion, il faudrait, en 1991 déjà, cesser d'exploiter ces surfaces, soit donc les laisser
en friches vertes ou en friches de rotation dans le cadre de l'assolement, et verser
des contributions à titre compensatoire. Le sous-groupe «Céréales» était aussi
chargé d'examiner cette proposition de l'AISC.
La FSPC a, quant à elle, proposé d'encourager l'abandon de régulateurs de
croissance et de fongicides dans la culture de céréales par le versement de
contributions allouées pour des raisons écologiques, et de commercialiser sous un
label approprié les céréales ainsi produites. Elle a aussi demandé d'examiner la
possibilité de substituer des contributions à la surface de caractère général,
destinées à compenser les conditions de production difficiles, aux contributions
liées au produit et allouées pour les céréales panifiables et fourragères.
Après discussion, le sous-groupe «Céréales» est parvenu pour l'essentiel aux
conclusions suivantes:
1. Les contributions à la production allouées pour les céréales panifiables
doivent être
- supprimées intégralement pour la culture de ces céréales sur les terrains
en pente situés en dehors de la zone préalpine des collines et de la région -
de montagne, ainsi que dans la zone intermédiaire élargie et en zone
intermédiaire,
- réduites de moitié en zone préalpine des collines et en zone de montagne.
Motif: la culture de céréales dans les zones intermédiaires ne doit plus faire
l'objet d'un encouragement particulier, étant donné que dans ces régions les
rendements des variétés actuelles ne diffèrent guère de ceux obtenus dans la
zone de grandes cultures.
2. Les producteurs qui s'engagent à ne plus utiliser de régulateurs de crois-
sance, ni de fongicides ou d'insecticides, doivent bénéficier d'une contribu-
tion échelonnée selon les zones de difficultés de production.
3. Il faut insérer dans la loi sur l'agriculture une base légale permettant
d'allouer des contributions à la surface pour l'utilisation extensive ou
alternative de terres assolées, ainsi que pour l'abandon de leur exploitation.
Des mesures semblables sont à prendre en ce qui concerne la culture des céréales
fourragères. Leur financement pourrait être assuré, en partie du moins, par les
économies réalisées à la suite de la suppression des contributions à la production
visant à compenser les conditions de production difficiles (céréales panifiables),
ainsi que des suppléments à la prime de base octroyés dans les régions de
montagne et pour les terrains en pente (céréales fourragères).
133 
Résultats de la procédure de consultation
133.1 
Considérations générales
Le 12 septembre 1990, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de
l'économie publique de soumettre à la consultation le projet de modification de la
loi sur l'agriculture et de la loi sur le blé.
831

Le 18 septembre, ledit département a envoyé le projet, accompagné d'un
commentaire, aux cantons, ainsi qu'à 13 partis politiques et 75 organisations.
22 cantons et demi-cantons, 7 partis et les deux tiers des organisations consultées
ont donné leur avis. Certaines organisations agricoles régionales ont aussi pris
position. Malgré la brièveté du délai imparti, presque tous les cantons et
demi-cantons, les grands partis et les organisations économiques importantes,
ainsi que les principales associations de consommateurs et de la protection de
l'environnement se sont exprimés sur les mesures proposées.
La description faite dans le commentaire sur la situation relative à la culture du
blé et sur la nécessité d'adapter la production de céréales panifiables et fourra-
gères aux possibilités limitées d'écoulement n'a fait l'objet d'aucune contestation.
La majorité approuve l'introduction, dans les plus brefs délais, de mesures d'ordre
écologique propres à régler leur production. En général, les milieux consultés
doutent que les instruments prévus pour stabiliser la production au niveau
escompté soient suffisants. Quant aux mesures écologiques, des moyens supplé-
mentaires sont nécessaires pour en favoriser l'application. Si les mesures propo-
sées sont considérées comme allant dans la bonne direction, on regrette cepen-
dant, d'une façon générale, l'absence d'un concept global de politique agricole,
permettant de prendre en compte l'incidence de ces mesures sur d'autres secteurs.
Au lieu d'entreprendre des révisions partielles et laborieuses, il serait préférable,
de l'avis des milieux consultés, de procéder à une nouvelle orientation de la
politique agricole à partir d'un concept clairement établi. Le rapport du groupe de
travail «Paiements directs» de la commission Popp pourrait servir de base. C'est
pourquoi il importerait d'intégrer dans la révision en cours la modification de la
loi sur l'agriculture relative aux paiements directs complémentaires. L'Union
suisse des paysans a demandé, pour sa part, d'y ajouter encore l'article 25 de la
même loi, qui porte sur l'entraide paysanne.
133.2 
Abandon de l'exploitation de terres assolées
L'abandon de l'exploitation de terres assolées est diversement apprécié. La
majorité des milieux consultés pensent cependant qu'en dépit de l'extensification
de la production, la productivité continuera à augmenter, d'où la nécessité
d'abandonner l'exploitation des terres devenues ainsi disponibles.
La proposition d'une utilisation alternative de surfaces agricoles utiles sous la
forme de surfaces de compensation écologique a été bien accueillie. Les opinions
toutefois divergent largement en ce qui concerne l'importance de ces surfaces.
Alors que les associations de la protection de l'environnement souhaitent conver-
tir toutes les terres disponibles en surfaces de compensation écologique, les
organisations agricoles pensent que ces dernières devraient principalement servir
de zones tampons aux abords de forêts et de cours d'eau. D'autres désirent que
cette question soit aussi traitée en rapport avec les dispositions de la loi sur la
protection de la nature et du paysage.
La mesure prévoyant l'utilisation de friches de rotation jouit du soutien sans
réserve des importateurs. Elle est en revanche partiellement approuvée par les
organisations agricoles, qui la considèrent comme étant valable à court terme,
832

c'est-à-dire jusqu'au moment où il sera possible de cultiver des végétaux pouvant
servir de matières premières renouvelables. De l'avis des partisans de l'utilisation
de friches de rotation, il conviendrait d'augmenter le montant des fonds prévus à
cet effet. En revanche, les organisations de la protection de l'environnement et
bon nombre de cantons s'opposent à l'utilisation de telles friches, alléguant
qu'elles ne contribuent nullement à préserver l'environnement et peuvent porter
préjudice à l'extensification de la production et à l'aménagement de surfaces de
compensation écologique.
133.3 
Extensification de la surface agricole utile
La proposition d'extensifier la culture des champs est généralement bien accueil-
lie. Les milieux consultés doutent cependant que la contribution prévue de 700
francs par hectare suffise pour inciter les agriculteurs à renoncer à l'emploi de
régulateurs de croissance, de fongicides et d'insecticides pour les cultures céréa-
lières. Par ailleurs, les opinions divergent quant aux effets de l'extensification sur
les rendements. Pour la plupart, les progrès qui seront réalisés à l'avenir en
matière de productivité compenseront largement la réduction attendue de l'ex-
tensification. De plus, les cantons attirent l'attention sur l'importance du travail
administratif qui en résultera et les difficultés qu'ils devront affronter pour
effectuer les contrôles indispensables. Concernant les céréales panifiables, les
organisations agricoles demandent que les frais supplémentaires soient reportés
sur les prix des produits.
Peu de remarques, mais jugées positives, ont été faites au sujet des prairies
utilisées d'une manière extensive. Les effets escomptés sur la production céréa-
lière sont toutefois mis en doute. Par ailleurs, certains pensent qu'il en résultera
une augmentation de la production de fourrages grossiers. Quant à la contribution
prévue de 1000 francs par hectare, elle serait insuffisante.
133.4 
Contributions compensatoires pour des conditions
de production difficiles
Le remplacement des contributions compensatoires liées au produit et allouées
dans les régions aux conditions de production difficiles, par des contributions du
même type mais liées à l'exploitation ou à la surface, est en principe accepté. Pour
certains cantons, supprimer les mesures visant à encourager la culture des
champs, c'est adopter une attitude opposée à celle qui préconise d'assurer le
maintien des surfaces d'assolement dans les régions marginales.
Les représentants des régions de montagne et des régions marginales s'adonnant à
la culture des champs s'opposent à la suppression des contributions liées au
produit sous la forme proposée dans le rapport. Le remplacement préconisé
désavantagera, à leur avis, ces régions qui en général bénéficient de petits
contingents de lait. Il ne faudrait pas réduire le nombre des régions ayant droit à la
contribution compensatoire allouée pour des conditions de production difficiles,
en excluant, comme proposé, les deux zones intermédiaires, mais seulement, tout
au plus, la zone intermédiaire élargie. En outre, dans le but de maintenir aussi
833

modestes que possible les pertes de revenu dans les régions marginales s'adonnant
à la culture des champs, il importerait de relever le montant des contributions
compensatoires.
La proposition de lier l'octroi de ces contributions à des charges et à des
conditions, de manière à garantir une exploitation ménageant l'environnement, a
été bien accueillie. Quelques-uns, toutefois, rejettent toutes prescriptions suscep-
tibles d'augmenter les coûts de production. Quant aux organisations de consom-
mateurs et de la protection de l'environnement, elles exigent la promulgation de
dispositions, imperatives. L'idée de coordonner l'octroi des contributions com-
pensatoires avec celui des contributions à l'exploitation agricole du sol a été
accueillie favorablement.
133.5 
Matières premières renouvelables
Les cantons, pour la plupart, et les milieux agricoles se sont prononcés sur la
question de la production de matières premières renouvelables. A leur avis, il
importe, dans les plus brefs délais, d'encourager la production d'énergie à base de
colza et de rechercher d'autres possibilités de production. Pour les organisations
de la protection de l'environnement, la production de matières renouvelables ne
saurait être mise en parallèle avec l'extensification de la production et l'aménage-
ment de surfaces de compensation écologique. Elle est aussi rejetée en raison des
méthodes de culture intensive qu'elle impliquerait. L'économie s'oppose aux
dépensés publiques élevées qui en résulteraient.
133.6 
Limitation de la garantie des prix
Les milieux consultés soutiennent pleinement l'idée de limiter quantitativement la
prise en charge au prix intégral des céréales panifiables et de mettre à la charge
des producteurs les frais de mise en valeur des excédents. Toutefois, suivant les
intérêts mis en jeu, la quantité à prendre en charge est plus élevée ou plus basse.
Si, dans leur ensemble, les paysans sont d'accord sur le volume de production
prévu, une minorité demande que la quantité au bénéfice de la garantie soit
quelque peu relevée. Certains représentants des consommateurs désirent réduire
la quantité prise en charge.
Enfin, de l'avis des organisations de la protection de l'environnement, le paiement
de la quantité prise en charge devrait être assorti de charges et de conditions.
D'une façon générale, les milieux consultés sont d'accord de supprimer la quantité
franche prévue dans le régime de la contribution des producteurs à la mise en
valeur de la production excédentaire, ainsi que de libérer du versement de cette
contribution les producteurs qui adaptent leur production de céréales panifiables
aux conditions du marché et à l'environnement. Cependant, les organisations de la
protection de l'environnement n'acceptent d'abolir la quantité franche que si les
producteurs reçoivent une indemnité pour les pertes subies à la suite d'une telle
adaptation de leur production.
834

134 
Commission consultative
La Commission consultative pour l'exécution de la loi sur l'agriculture a discuté,
lors de sa séance du 2 novembre 1990, du rapport et des résultats de la
consultation. A son avis, les mesures proposées vont, en principe, dans la bonne
direction. Toutefois, il faudrait encore, dans les plus brefs délais, instaurer dans la
loi sur l'agriculture la base légale devant permettre d'allouer des paiements
directs complémentaires, tels que le préconise la commission Popp.
14 
Appréciation des résultats
La majorité des milieux consultés accepte les mesures proposées pour orienter la
production céréalière. Celles se rapportant à l'extensification de la production
sont admises par tous.
Il importe d'introduire à brève échéance des paiements directs complémentaires,
afin de satisfaire le souhait largement exprimé de ne pas limiter la révision au seul
secteur des céréales. Une procédure de consultation a été ouverte à cet effet
simultanément à l'adoption du présent message. Mais, vu la situation dans le
secteur des céréales, il est nécessaire d'arrêter les mesures qui ont été proposées
encore avant les semailles d'automne 1991.
En ce qui concerne l'abandon de l'exploitation de terres assolées, la préférence est
donnée aux surfaces de compensation à caractère écologique plutôt qu'aux friches
de rotation.
La critique formulée par les régions marginales s'adonnant à la culture des
champs est prise en considération, puisque les contributions compensatoires
octroyées pour des conditions de production difficiles seront aussi allouées dans la
zone intermédiaire. En revanche, les contributions liées au produit, qui sont
octroyées dans la zone intermédiaire élargie, seront, comme proposé, supprimées
sans compensation.
Il est renoncé, par ailleurs, à la possibilité d'encourager d'autres cultures que celle
des champs (p. ex. la culture d'arbres à repousse rapide pouvant servir à la
production d'énergie); la pratique de telles cultures n'est pas encore au point. En
revanche, il est possible juridiquement, pour autant qu'elles soient considérées
comme des cultures des champs (p. ex. la culture du colza pour la production
d'énergie), d'encourager la production de matières premières renouvelables. La
décision n'est cependant pas encore prise, si des mesures doivent être envisagées
en vue d'encourager la production des matières premières renouvelables. Cette
question nécessite encore un examen approfondi.
15 
Procédure parlementaire
Avant la consultation, il avait été prévu de soumettre le projet simultanément aux
deux conseils dans le cadre d'une procédure urgente, lors de la session de mars
1991, afin d'appliquer, avec toute l'efficacité souhaitée, les mesures d'orientation
aux semailles d'automne de 1991. La consultation ayant fait apparaître des
divergences d'opinion, il paraît illusoire de vouloir débattre du projet au cours
835

d'une même session. Dans ces conditions, il est proposé de suivre la procédure
normale et de traiter le projet durant les sessions de mars et de juin 1991. Les
ordonnances d'exécution ne pourront donc être entérinées qu'en automne 1991.
Les mesures préconisées dans le projet produiront néanmoins leurs premiers
effets positifs sur les semailles d'automne de 1991 déjà.
16 
Classement d'interventions parlementaires
Le postulat Röthlin N, du 18 décembre 1981 (81.495), demande au Conseil fédéral
que, lors de la prochaine révision de la loi sur le blé, il soit fait une distinction
entre le blé dur et le blé panifiable, et qu'il soit donné une définition du terme
«farine panifiable» dans laquelle aucune mention ne serait faite de la semoule de
blé dur. Depuis l'acceptation du postulat, la loi sur le blé n'a été touchée que de
manière marginale par des révisions législatives (loi fédérale de 1984 relative aux
mesures d'économie, révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire) si bien
qu'il n'a pas été possible de traiter l'objet du postulat.
Le but de cette intervention est apparemment d'éliminer le blé dur de la
législation sur le blé et de dissocier la semoule de blé dur ou les fins finots de la
farine panifiable.
La raison pour laquelle le blé dur et les produits de la mouture en résultant
figurent dans la législation sur le blé réside dans le fait que, lors de la fabrication
de la farine panifiable, il est possible dans une certaine mesure de remplacer le blé
tendre par du blé dur; à l'inverse, on peut également fabriquer des pâtes
alimentaires à partir de semoule de blé tendre. Vu les importantes différences de
prix existant entre le blé dur et le blé tendre indigène, on a tendance à remplacer
ce dernier par du blé dur. C'est pourquoi, selon la loi sur le blé, les moulins à blé
dur doivent prendre en charge du blé indigène dans la mesure où ils fabriquent
des produits identiques à ceux des moulins à blé tendre, c'est-à-dire qu'ils utilisent
du blé dur à la place de blé tendre. Cette substitution doit demeurer dans les
dispositions légales; elle doit pouvoir être contrôlée afin que l'obligation de
prendre en charge du blé panifiable indigène ne puisse être tournée. La régle-
mentation actuelle, qui assimile le blé dur au blé panifiable, et le soumet ainsi à la
loi sur le blé, confère à l'Administration fédérale des blés un droit de surveillance
et de contrôle. Aucune raison ne justifie un changement.
Si la semoule de blé dur ou les fins finots ne sont plus assimilés à la farine
panifiable, ces produits de la mouture ne tomberont plus sous le monopole
d'importation de la farine panifiable détenu par la Confédération. Toutefois, le
monopole a pour but, pour des raisons de politique d'approvisionnement en
particulier, de protéger la meunerie indigène de la concurrence étrangère. La
suppression du monopole mettrait en question l'existence des moulins à blé dur. Si
les entreprises de mise en valeur peuvent s'approvisionner directement en
semoule de blé dur ou en fins finots, l'obligation de prise en charge de blé
panifiable, en cas de substitution, ne serait plus suffisamment contrôlable.
Si l'on donnait une suite positive à ce postulat, seule l'industrie des pâtes
alimentaires en retirerait un avantage. Il faut relever qu'elle profite aujourd'hui
déjà de droits de douane peu élevés sur le blé dur; elle bénéficie aussi, jusqu'à
836

concurrence de 20 pour cent de sa production, d'un droit de douane supplé-
mentaire fortement réduit sur ses importations de fins finots de blé dur.
Pour les motifs exposés ci-dessus, il ne peut être donné suite à ce postulat qui, en
conséquence, doit être classé.
2 
Partie spéciale: commentaire des modifications de lois
21 
Loi sur l'agriculture
211 
Systématique
Nous avons déjà signalé dans la partie générale que les mesures visant à stabiliser
la production de céréales devaient être intégrées dans le dispositif visant à
orienter la production végétale. Les mesures prévues touchent directement
l'article 20 de la loi sur l'agriculture, qui a pour titre marginal la mention «III.
Primes de cultures».
Nous proposons d'introduire les nouvelles mesures dans la loi fédérale, en
remplacement de l'article 20, sous le titre marginal suivant: «III. Orientation de la
production végétale».
212 
Commentaire des différents articles
II est nécessaire de continuer à encourager la production végétale indigène. Des
mesures visant à stabiliser, voire à réduire une certaine production, ne sont à
prendre que si le marché n'est plus à même, compte tenu d'un volume d'importa-
tions raisonnable, d'absorber la production indigène. Dans ces conditions, les
dispositions en vigueur destinées à encourager la culture des champs doivent être
insérées dans le nouveau chapitre, qui comprend six articles.
Article 20
Les deux alinéas correspondent en principe à l'ancien alinéa 1. La raison justifiant
l'octroi de primes pour encourager la culture d'autres produits des champs n'est
cependant plus reprise («... si cette mesure est nécessaire pour assurer la possibili-
té d'étendre les cultures en cas d'importations entravées...»). L'encouragement
des diverses cultures s'entend plutôt dans le sens d'une rotation appropriée des
cultures.
Grâce à l'octroi des primes de culture, la prise en charge du colza et du soja, par
exemple, continuera à se faire à un prix couvrant les frais de production. Il serait
aussi possible d'encourager la production de matières premières pour autant que
celles-ci correspondent à ce que l'on entend par culture des champs, comme par
exemple la culture du colza pour la fabrication de carburants utilisés pour les
moteurs diesel.
Article 20a (nouveau)
Cet article mentionne les mesures qui peuvent être prises lorsque, compte tenu
d'un volume d'importations raisonnable, la récolte de certains produits indigènes
excède les besoins à long terme. L'évolution décrite dans la partie générale du
837

présent rapport a mis en évidence que c'est déjà le cas pour la production indigène
de céréales.
Le 1er alinéa prescrit l'octroi de contributions pour l'abandon de l'exploitation de
terres assolées et pour leur aménagement en surfaces de compensation écolo-
gique ou en friches de rotation (voir ch. 125.1).
Les terres qui se prêtent notamment bien à l'aménagement de surfaces de
compensation écologique sont les bordures de routes et de cours d'eau ou les
parcelles aux abords des forêts, ainsi que les surfaces reliant ou imbriquant des
espaces peu affectés par l'homme. Pareille utilisation doit, pour le moins, durer six
ans.
Des contributions à l'abandon de l'exploitation de terres dans le cadre de
l'assolement sont allouées si les surfaces abandonnées comportent de la végéta-
tion, mais sans apport d'engrais, et si cette végétation est laissée à elle-même. Ces
conditions étant remplies dans le cadre de l'assolement, on parle alors de «friches
de rotation». En règle générale, une même surface ne peut être laissée en friches
de rotation que pendant une seule année.
Il est question de verser 1500 à 2000 francs pour les surfaces de compensation
écologique et 3000 à 3500 francs par hectare pour les friches de rotation.
Le 2e alinéa autorise l'octroi de contributions en faveur d'une utilisation extensive
des surfaces agricoles utiles (voir ch. 125.2). Appliquer des méthodes de produc-
tion extensive équivaut à renoncer entièrement ou en partie à l'utilisation de
matières auxiliaires chimiques et synthétiques dans le secteur de la production
végétale et à accepter une limitation des possibilités d'exploitation.
Il est question de verser 700 francs par hectare de céréales produites sans l'apport
de régulateurs de croissance, de fongicides et d'insecticides, et 1000 francs par
hectare d'herbage utilisé de manière extensive.
Article 20b (nouveau)
La culture céréalière dans les régions où les conditions de production sont
difficiles ne doit plus être encouragée par l'octroi de contributions liées à la
production et visant à indemniser l'agriculteur de ses frais élevés de production
(voir ch. 125.3). Les suppléments à la prime de base pour les céréales fourragères,
les subsides à la production de céréales panifiables et, suivant le développement
de la surface, les subventions pour la culture de pommes de terre doivent être
remplacés par des contributions compensatoires liées à l'exploitation ou à la
surface.
Compte tenu des contributions allouées jusqu'ici dans les zones aux conditions de
production difficiles, la somme nécessaire au versement des nouvelles contribu-
tions compensatoires est de 58 millions de francs en chiffre rond.
Article 20c (nouveau)
Les mesures prévues vont dans le sens d'une exploitation respectueuse de
l'environnement. Si le versement de telles contributions est admis, le Conseil
fédéral doit aussi avoir la possibilité, pour l'ensemble des mesures, d'en subordon-
ner l'octroi à l'observation de conditions et d'obligations en faveur d'une exploita-
tion ménageant l'environnement, ainsi que le prévoient les articles 20, 20a et 200.
838

Le présent article confère cette compétence au Conseil fédéral. Il peut ainsi
refuser d'appliquer les mesures d'encouragement, entièrement ou en partie,
lorsque les conditions et les obligations imposées ne sont pas remplies. Ceci se
traduira dans la pratique par l'octroi de contributions dont le montant variera
selon l'observation des conditions et des obligations. C'est ainsi que la prime de
culture (prime de base) pourrait être réduite lorsque l'assolement répondra dans
une mesure insuffisante à certaines exigences.
Article 20d (nouveau)
Les primes et les contributions peuvent être échelonnées par unité de surface, par
exploitation, par zone de difficultés de production ou encore selon un autre
critère. Des limites inférieures ou supérieures de surface et des montants
minimum et maximum de contribution peuvent aussi être fixés.
Article 20e (nouveau)
Cet article correspond à l'alinéa 2 actuel de l'article 20.
22 
Loi sur le blé
221 
Mesures concrètes
Les mesures à prendre visent à limiter la production de blé indigène à un niveau
admissible tant sur le plan national (garantie de l'approvisionnement en temps de
crise, possibilités de débouchés, charge supportable pour les finances fédérales)
qu'international (GATT, EEE/CE) et à ménager l'environnement, tout en garan-
tissant à l'agriculture un revenu équitable.
L'obligation pour la Confédération d'acheter le blé indigène de bonne qualité,
propre à la mouture, telle qu'elle figure à l'article 23b's, 2e alinéa, de la
constitution, n'est pas absolue et inconditionnelle. Elle renferme des dispositions
pour orienter la production et, par conséquent, pour la limiter. La garantie de
l'approvisionnement du pays en blé panifiable et l'encouragement de la culture
des champs doivent être assurés de la manière la plus rationnelle possible pour la
Confédération. Il convient donc d'orienter la production, en fonction des besoins,
tout en tenant compte de la qualité. Des prix couvrant les coûts des producteurs
ne peuvent en tous les cas être garanties que pour la quantité nécessaire à la
couverture des besoins totaux de la Suisse. Les producteurs doivent prendre en
charge les coûts de mise en valeur des excédents de blé panifiable. Les difficultés
rencontrées ces deux dernières années en matière de mise en valeur des excédents
de blé panifiable contraignent la Confédération à limiter l'étendue de son
obligation absolue de prise en charge.
Il importe aussi d'examiner si le site de production est compatible avec la culture
du blé; de plus, les subsides liés au produit alloués pour la culture de blé panifiable
dans les régions où les conditions d'exploitation sont difficiles (régions margi-
nales), doivent être englobés dans la réflexion sur les contributions compensa-
toires liées à l'exploitation et à la surface (voir ch. 125.3).
Finalement, il s'impose d'encourager une culture du blé panifiable ménageant la
nature. Des indications financières doivent être créées afin qu'un comportement
écologique soit aussi intéressant au niveau du revenu.
839

222 
Garantie des prix, participation des producteurs aux coûts
de mise en valeur
Le principe de la fixation des prix d'achat tel qu'il figure à l'article 10,1er alinéa, ne
doit pas être remis en question. Afin de garantir un approvisionnement suffisant
du pays en blé panifiable, des prix couvrant leurs coûts doivent être versés aux
producteurs. Un éventuel encouragement approprié de la culture du blé doit se
faire non seulement de manière globale, mais aussi sectorielle.
Article l(Pis (nouveau)
Ces dernières années, d'importants excédents de froment ont dû être mis en
valeur aux frais de la caisse fédérale. Cette évolution a incité la Délégation des
finances des Chambres fédérales à adresser au Conseil fédéral, en date du
16 octobre 1989, une lettre dans laquelle elle déclarait que les mesures à prendre
devaient concorder avec celles concernant la culture de céréales fourragères
indigènes; de plus, elle demandait qu'il soit tenu compte des exigences de revenu,
de politique économique extérieure, et des aspects écologiques. Elle relevait
encore que les ébauches de solution devaient être fondées sur les besoins réels.
Par les mesures urgentes arrêtées le 20 décembre 1989, le Conseil fédéral a pris
largement en considération les suggestions de la délégation des finances:
- Blé panifiable: limitation de la garantie de prise en charge, au prix d'achat
intégral, à 450000 t, soit l'équivalent des moutures totales annuelles des
moulins de commerce (blé panifiable indigène et étranger). Les producteurs
supportent les coûts de mise en valeur des quantités dépassant ce volume.
Lesdits coûts sont répartis entre les producteurs (à l'exception des producteurs
cultivant selon des méthodes biologiques) au prorata de leurs livraisons à la
Confédération, déduction faite d'une franchise de 5 t par exploitation.
- Céréales fourragères: réduction des primes de culture de 12 pour cent environ.
La réglementation adoptée pour la récolte 1990 repose sur le principe que, dans
les conditions actuelles, les prix d'achat payés aux producteurs continuent à
couvrir les coûts pour la totalité de la production.
A l'avenir, la garantie de prix accordée par la Confédération devra pouvoir être
limitée. La Confédération ne devra être tenue de verser des prix couvrant les coûts
que pour une quantité équivalant aux besoins annuels du pays en blé panifiable,
sans le blé dur. Ces besoins sont estimés aujourd'hui à quelque 450 000 t. Pour des
motifs de qualité et de politique commerciale, le taux d'attribution de blé indigène
aux moulins de commerce est actuellement fixé à 85 pour cent de la consomma-
tion totale. Les coûts de mise en valeur de quelque 70 000 t sont donc à la charge
de la Confédération, qui devra débourser, vu les prix actuels, 25 à 30 millions de
francs.
La franchise de 5 t par exploitation sera supprimée. Cette mesure était surtout
destinée à ménager financièrement les petits producteurs; toutefois, les produc-
teurs ont tendance à cultiver systématiquement plus de blé pour obtenir le prix
maximal sur la totalité de la quantité franche. Il se justifie tout de même de faire
une certaine distinction en matière de participation aux coûts de mise en valeur. A
cet effet, le Conseil fédéral doit avoir la compétence d'exempter, en totalité ou en
840

partie, des producteurs de cette participation. On pense par exemple aux
agriculteurs qui s'adaptent aux besoins du marché (seigle, épeautre ou céréales
biologiques) et ne contribuent pas à la production d'excédents.
223 
Orientation de la production
Article 8
L'article 8 est consacré à la prise en charge par la Confédération du blé de bonne
qualité et propre à la mouture. A l'alinéa 2 figurent également des dispositions
relatives à l'orientation de la production. Pour des raisons de systématique,
l'orientation de la production est traitée dans un article distinct (art. 10ter). En
conséquence, le 2e alinéa de l'article 8 doit être biffé.
A l'article 1er, il faudra préciser expressément que l'étendue de l'obligation de
prise en charge de la Confédération doit être limitée. Pour des raisons de
systématique, l'ancien alinéa 1 doit être divisé en deux alinéas.
Article lff
er (nouveau)
Comme déjà indiqué, la mise en valeur des excédents de blé panifiable par le
secteur fourrager, tout particulièrement au cours de ces deux dernières années,
s'est faite au prix de difficultés considérables. En raison des grosses récoltes de blé
panifiable et de céréales fourragères, le marché indigène des denrées fourragères
a été complètement saturé, malgré une limitation drastique des importations; il en
est résulté une forte pression sur les prix. On peut certes faire obligation aux
importateurs de céréales de prendre en charge le blé panifiable germé ou
déclassé. Cependant, si le marché est tendu, c'est-à-dire lorsqu'il y a déséquilibre
entre l'offre et la demande, il est difficile ou même impossible d'imposer cette
obligation. Ainsi, au début de la récolte 1990, quelque 50 000 t d'excédents de blé
panifiable de la récolte 1989 n'étaient pas encore commercialisées.
Si on ne restreint pas l'étendue de son obligation de prendre en charge le blé
panifiable de bonne qualité et propre à la mouture, la Confédération risque de ne
pouvoir écouler la marchandise. La constitution n'exige pas que l'encouragement
se fasse à ce prix. Considérant l'évolution de la production, il convient de
permettre à la Confédération de limiter comme «ultima ratio», la compétence de
limiter l'étendue de la prise en charge du blé panifiable. En conséquence, nous
proposons, à l'article 10ter, 1er alinéa, d'assouplir l'obligation de prise en charge.
Cette mesure a un caractère subsidiaire. Elle ne doit être appliquée que si les
autres mesures d'orientation de la production ne donnent pas les résultats désirés.
En outre, ceux qui sont directement intéressés doivent être consultés avant que
l'on ne recoure à cette mesure. La quantité à prendre en charge doit en tout cas
couvrir les besoins du pays.
Le Conseil fédéral devra décider de la forme à donner à ces mesures.
La limitation de la quantité à prendre en charge n'a pas été abordée dans la
procédure de consultation. Toutefois, à l'instar des autres mesures proposées
(garantie des prix, participation des producteurs aux coûts de mise en valeur,
extensification de la culture du blé panifiable), elle sert à freiner la production.
841

Cette mesure constitue une dernière possibilité dont il ne doit être fait usage qu'à
titre subsidiaire. Une telle mesure serait dans le droit fil de l'offre présentée au
GATT.
Alors que les dispositions de l'article 10ter, lettre a, sont destinées à limiter la
quantité de blé indigène à prendre en charge, celles de la lettre b visent à assurer
que la qualité et les variétés de ce blé correspondent aux besoins des preneurs. Les
mesures destinées à garantir que ces exigences soient remplies doivent être
dissociées de celles réglant la quantité à prendre en charge. Cette disposition
reprend quant au fond l'actuel article 8, 2e alinéa.
224 
Production ménageant la nature
Article 11, alinéa 2bis
Les présentes dispositions fournissent une base légale étendue aux mesures qui
visent à encourager une culture extensive ménageant la nature. Actuellement, un
tel encouragement n'est possible que s'il sert en premier lieu à orienter la
production et ne vise que subsidiairement un but écologique. C'est pourquoi les
producteurs optant pour ce mode de culture doivent recevoir des subsides et des
suppléments de prix destinés à compenser leurs charges supplémentaires et les
diminutions de rendement.
La production extensive implique notamment la renonciation à l'utilisation de
régulateurs de croissance, de fongicides, d'insecticides et éventuellement d'autres
produits auxiliaires ou de certaines techniques de production. Le Conseil fédéral
réglera les points de détail de même que le montant des contributions et des
suppléments de prix. Ce mode de culture étant d'intérêt général, ces subsides
doivent se faire sous forme de paiements directs de la Confédération, paiements
qui ne doivent pas être répercutés sur les consommateurs. Par contre, ce mode de
culture répond aussi aux aspirations exprimées de plus en plus fréquemment par
les consommateurs. En conséquence, les suppléments s'ajoutant aux prix d'achat
devraient donc, en principe, être mis à la charge des consommateurs. Les céréales
produites selon des méthodes ménageant la nature doivent, selon les possibilités,
être entreposées et commercialisées séparément; ces problèmes supplémentaires
de stockage pourront être résolus par une réduction du nombre des classes de prix
du froment. En cas de commercialisation distincte, le supplément sera ajouté au
prix de vente à payer par les moulins de commerce. Là où une commercialisation
distincte ne peut être effectuée, le supplément sera imputé forfaitairement au prix
de revient de la Confédération.
Par rapport à la culture conventionnelle, la baisse de revenu devrait être de 10 à 15
francs par 100 kg de blé panifiable. Au premier rang des priorités figure (comme
pour les céréales fourragères, voir ch. 125.2) un subside à la surface lié au produit.
Ce subside peut être complété par des suppléments équitables s'ajoutant au prix
d'achat. Il convient de veiller à ce que les désavantages financiers résultant de la
production extensive de blé panifiable et de céréales fourragères soient dans
l'ensemble compensés dans une même proportion.
842

225 
Conditions de production difficiles
Article 11, 3e alinéa
Cet alinéa a été inclus dans la loi sur le blé en 1976. A l'époque, les emblavures de
blé panifiable étaient en recul, notamment dans les régions aux conditions de
production difficiles. Afin d'améliorer l'approvisionnement du pays en blé pani-
fiable et d'encourager la culture des champs, on a versé depuis lors dans ces
régions, à titre d'orientation de la production, des subsides à la surface sous forme
de complément du prix d'achat. On s'est fondé sur le principe que, dans ce cas, les
coûts de culture étaient plus élevés et que les rendements à l'hectare étaient en
général inférieurs. De plus, il y avait lieu d'encourager la culture du blé par des
mesures spécifiques. C'est pourquoi l'article 11, 3e alinéa, a également été rédigé
sous forme de prescription contraignante.
La production de blé étant en augmentation constante, l'encouragement de cette
culture dans ces régions (zone intermédiaire élargie, zone intermédiaire, zone
préalpine des collines ainsi que régions de montagne selon le cadastre de la
production animale) apparaît contestable. Cependant, dans ces régions, il y a lieu
de continuer à tenir compte des conditions d'exploitation difficiles. Les anciens
subsides liés au produit, selon l'article 11, 3e alinéa, de la loi sur le blé, doivent
donc tout d'abord être convertis en contributions compensatoires liées à l'exploi-
tation ou à la surface selon la loi sur l'agriculture (voir ch. 125.3).
C'est pourquoi l'article 11, 3e alinéa, de la loi sur le blé doit être transformé en une
disposition potestative. Ce mode de faire permettrait de verser encore, à la
rigueur, des subsides liés au produit.
226 
Autres modifications
Les modifications proposées apporteront les changements suivants:
Article 16!er, 4e alinéa
A l'heure actuelle, la Confédération prend en charge le blé germé et supporte les
coûts de sa mise en valeur. Depuis des années, la différence de prix d'achat entre
le blé propre à la mouture et le blé germé n'est que de 10 francs par 100 kg. Ce prix
sera valable à l'avenir uniquement dans la mesure où le blé germé est compris
dans la quantité garantie aux termes de l'article 10bis, 1er alinéa. Les coûts de mise
en valeur du solde du blé germé viendront s'ajouter aux coûts de déclassement des
excédents de blé panifiable à la charge des producteurs.
Article 21, alinéa 4bis
Le prix de revient de la Confédération comprend toutes les dépenses liées
directement au blé panifiable propre à la mouture pris en charge par la
Confédération et attribué effectivement aux moulins de commerce. Ces sommes
englobent évidemment, ce qu'il convient de préciser ici, les frais administratifs de
la Confédération. De plus, les suppléments s'ajoutant au prix d'achat selon
l'article 11, alinéa 2bls, doivent être pris en compte dans le calcul du prix de revient
de la Confédération.
843

Article 21, 6e alinéa
L'article 10bls indique clairement qui doit supporter les coûts de mise en valeur des
excédents de blé panifiable. Normalement, cette marchandise est attribuée au
secteur fourrager. Comme il importe cependant de ne pas exclure d'emblée
d'autres possibilités de mise en valeur, aucune mesure concrète de mise en valeur
ne figure à l'article 21, 6e alinéa.
Le Département fédéral de l'économie publique émettra les prescriptions néces-
saires, qui comprendront également des instructions.
227 
Suppression des primes de qualité pour le blé de semence
indigène
Dans le cadre de l'examen de certaines «petites subventions» agricoles, la
Délégation des finances des Chambres fédérales a proposé de supprimer les
contributions à la réduction de prix pour les plants de pommes de terre, de même
que les primes de qualité pour le blé de semence et les semences de céréales
fourragères. Le Conseil fédéral a formulé des réserves au sujet de cette suppres-
sion, mais la Délégation des finances a maintenu sa position et a demandé au
Conseil fédéral de reconsidérer son appréciation.
Dans sa lettre du 24 octobre 1990, le Conseil fédéral a alors déclaré à la
Délégation des finances qu'il envisageait la suppression de ces subventions. La
procédure et la date de la suppression n'ont cependant pas encore été fixées, car
ces démarches doivent s'ajuster dans le processus de la future orientation de la
politique agricole. Il importe aussi que les adaptations se fassent de manière
coordonnée dans les trois secteurs. En matière de procédure, il convient de tenir
compte du fait que la suppression des primes de qualité pour le blé de semence
exige une modification de l'article 17 de la loi sur le blé.
C'est pourquoi la révision en cours doit également comprendre l'article 17. Le
premier alinéa dudit article est remplacé par deux alinéas et l'encouragement
relatif au blé de semence devient une disposition potestative. Cette régle-
mentation permettra au Conseil fédéral de supprimer, le moment venu, les
subventions dans le sens de sa lettre à la Délégation des finances.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Finances
311 
Confédération
Ainsi qu'il ressort des considérations faites jusqu'ici, il s'agit principalement de
stabiliser, voire de réduire la production en abandonnant l'exploitation de terres
agricoles et en recourant à des méthodes de culture extensive. De plus, en
remplaçant, dans les régions aux conditions de production difficiles, les contribu-
tions liées au produit par l'octroi de contributions compensatoires liées à
l'exploitation ou à la surface, on veut réduire l'intérêt des agriculteurs à produire
des céréales.
844

Le coût des mesures proposées n'est que partiellement compensé par l'abolition
des paiements liés au produit. Le fait d'avoir pris encore en compte la zone
intermédiaire et les terrains en pente ne permet pas de parvenir, ainsi qu'il avait
été prévu initialement, à une compensation intégrale des coûts. Mais la prise en
compte des terres précitées a été expressément demandée par les milieux
consultés. Ne pas le faire entraînerait des pertes de revenu substantielles dans
nombre de régions comprises dans la zone intermédiaire et s'adonnant par
tradition à la culture céréalière.
Pour calculer les conséquences financières, nous utilisons les grandeurs indiquées
dans le commentaire des diverses dispositions légales. Les exigences, en partie
élevées, formulées lors de la consultation, visant à un relèvement des contribu-
tions allouées pour la culture extensive, les friches de rotation et les surfaces de
compensation écologique, n'ont pu être prises en considération que partiellement.
Le calcul des surfaces entrant en compte dans les différentes mesures est
problématique en raison de l'impossibilité de prévoir avec précision la réaction
des agriculteurs. C'est pourquoi les indications de surface données ci-après n'ont
qu'une valeur très approximative.
Dépenses supprimées
1. Rajustement de la prime de base devant compenser les consé- 
En mio. de fr.
quences de la limitation des garanties de prix et de prise en
charge pour les céréales panifiables 
20,0
2. Suppression des contributions liées au produit et octroyées
pour des conditions d'exploitation difficiles; 
économies
(compte 1989):
- suppléments de primes pour céréales fourragères 
40,5
- subsides à la production pour céréales panifiables 
20,6
- subventions pour la culture de pommes de terre
(50% à charge de la RFA, idem pour l'OFAG)1* 
4,3
Total des économies 
85,4
Nouvelles dépenses
1. Abandon de l'exploitation de terres assolées (art. 20, 1er al.,
LAgr): 
En mio. de fr.
- surfaces de compensation écologique
5000 ha (1500 à 2500 fr.) 
10,0
- friches de rotation
2000 ha (3000 à 3500 fr.) 
6,5
') Si la production de pommes de terre devait à nouveau régresser en 1991, les contributions
pourraient être maintenues jusqu'à l'entrée en vigueur, fondée sur une nouvelle apprécia-
tion, des paiements directs généralisés.
57 Feuille fédérale. 143e année. Vol. I 
845

En mio. de fr.
2. Utilisation extensive de surfaces agricoles utiles:
- 20 000 ha de céréales fourragères à 700 fr./ha (art. 20, 2e al.,
LAgr) 
14,0
- 20 000 ha de céréales panifiables à 700 fr./ha (art. 11, al. 2bis,
loi sur le blé) 
14,0')
- prairies utilisées d'une manière extensive, 5000 ha
à 1000 fr./ha (art. 20a, 2e al., LAgr) 
5,0
3. Contributions compensatoires liées à l'exploitation ou à la
surface dans la zone intermédiaire, la zone préalpine des
collines et la région de montagne (art. 20b LAgr) 
58,02)
Total des nouvelles contributions 
707,5
L'application des mesures proposées entraîne, pour la Confédération, une aug-
mentation de dépenses d'environ 20 millions de francs. Toutefois, si la moitié des
contributions prévues à l'article 11, alinéa 2bls, de la loi sur le blé est remplaçable
par des suppléments de prix d'achat (report sur le prix de vente), l'augmentation
peut être réduite de 7 millions de francs.
Vouloir tracer une délimitation précise entre les mesures prévues dans la loi sur
l'agriculture et celles qui relèveront de la loi sur la protection de la nature et du
paysage est illusoire. Il n'est pas exclu que les surfaces de compensation écolo-
gique, par exemple, soient intégrées plus tard dans un système en rapport avec les
biotopes et bénéficient de contributions en vertu de la loi sur la protection de la
nature et du paysage.
312 
Cantons et communes
Les fonds étant fournis seulement par la Confédération, le projet ne comporte
aucune conséquence financière pour les cantons et les communes.
32 
Personnel
Le projet n'aura probablement aucun effet sur l'état du personnel de la Confédéra-
tion.
Le remplacement des anciennes mesures par les nouvelles augmentera probable-
ment la charge de travail dans les cantons et les communes. Il n'est pas possible de
savoir dès maintenant s'ils pourront y faire face avec le personnel actuel.
') Les subsides peuvent partiellement être remplacés par des suppléments de prix d'achat
(v. ch. 223), ceux-ci étant ajustés au prix de revient de la Confédération et pris en compte
dans le prix de vente (v. ch. 224).
2> 54,0 millions de francs en cas de maintien des contributions allouées pour les pommes de
terre.
846

4 
Programme de législation
Pour des raisons faciles à comprendre, le présent projet n'est pas inscrit au
programme de législation 1987 à 1991.
5 
Relation avec le droit européen et le GATT
Les modifications proposées, qui visent entre autres une stabilisation de la
production indigène de céréales, sont conformes en principe aux engagements
que nous avons pris en politique économique extérieure.
En ce qui concerne l'intégration européenne, les mesures préconisées ne créent, à
ce jour, aucun problème. En effet, il n'est pas prévu de reprendre la politique
agricole commune dans une future convention sur la création de l'espace
économique européen.
Les modifications proposées ne sont pas non plus en opposition avec les
délibérations actuelles au sein du GATT (Uruguay-Round). L'objectif visé à long
terme par lesdites négociations, à savoir une diminution sensible du soutien de
l'agriculture et de la protection qui lui est accordée, est en effet valable pour des
mesures tendant à stimuler la production et à créer des distorsions du marché.
Nos efforts en vue de réduire la production et d'adopter en partie des mesures de
soutien indépendantes de la production, devraient donc améliorer notre position.
En résumé, les modifications proposées peuvent donc être considérées comme
étant de nature à satisfaire aux exigences de la CE et du GATT. Des réformes plus
importantes touchant aussi le secteur des céréales pourraient néanmoins être
exigées de la Suisse dans le cadre du cycle de l'Uruguay-Round.
6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
Les nouvelles dispositions sont fondées sur les mêmes articles constitutionnels
que la loi sur l'agriculture et la loi sur le blé, notamment sur les articles 23bls, 31bis,
3e alinéa, lettre b, et 32.
62 
Délégation de la compétence de légiférer
Le choix des mesures d'orientation de la production ainsi que des conditions et
des obligations à remplir est délégué au Conseil fédéral. Il sera ainsi possible de
tenir compte de manière suivie des nouvelles conditions dans le secteur de la
culture des champs et d'assurer la coordination avec les autres branches de
l'agriculture.
34198
847

Annexe
Sources: Statistiques et évaluations, DSP, Brougg
Rapport de gestion de CCF, Berne
Pommes de terre, fruits et alcools, RFA, Berne
Rapports aux offices cantonaux de la culture des champs, OFAG, Berne
Tableau 1
Production indigène de céréales panifiables et fourragères 1971-1989
Année
7970/72 . . .
1971
1972
1973
1974
1975
7977/75 . . .
1976
1977
1978
1979
1980
7976/SO . . .
1981
1982
1983
1984
1985
7957/85 . . .
1986
1987
1988
19893> ....
1986189 . . .
Surface
Total
ha
775290
173 240
181 010
178 550
179 700
177804
178060
175 600
172 310
173 410
172 300
176 942
774772
174 510
175 820
175 650
181 510
183 918
178282
187 830
186 190
196510
208 160
794 672
dont céréales
panifiables
ha
709597
107 620
110 330
102 820
97810
96167
702 949
100 320
98650
98940
94800
98678
98278
93640
93160
93400
100410
100 805
96283
100 800
99500
97380
102 500
100045
Quantité récoltée
Céréales
pani-
fiables
(Liv. à
AFB)'>
100 t
3587
3892
3797
3249
3852
3147
3587
3788
2924
3844
4077
3660
3(559
3809
4014
4051
5644
5083
4520
4614
4363
5318
6249
5736
dont pour
l'affou-
rage-
ment21
100 t
205
144
300
100
80
200
765
800
900
81
520
500
560
150
850
900
400
1700
800
1100
1010
1300
1110
7730
Céréales
fourra-
gères
100 t
2523
2871
2541
3342
3778
3528
3272
3314
3346
3744
3877
3636
35S3
3923
4636
4365
4857
4702
4497
4640
4403
6138
7290
5677
Céréales
pani-
fiables et
fourra-
gères
100 t
6770
6763
6338
6591
7630
6675
6799
7102
6270
7588
7954
7296
7242
7732
8650
8416
10501
9785
9077
9254
8766
11456
13539
70753
') Total des livraisons à la Confédération.
2> Prises en charge obligatoires des céréales panifiables indigènes déclassées.
3> Provisoirement.
848

*
Tableau 2
Surfaces avec suppléments pour conditions de production difficiles
dans le secteur des céréales fourragères 1982 à 1989
Année
1982 . .
1983 . .
1984 . .
1982184
1985 ..
1986 . .
1987 . .
1988 . .
1989 ..
Total
ha
44469
45050
46358
45292
45824
48936
49943
56685
62291
% de la
surface
totale
53,6
54,5
56,7
54,9
56,0
55,6
56,7
56,4
58,1
Dont
Zones de
montagne
2 à 4
ha
2964
2898
3046
2969
2976
3350
3739
4219
4759
Zone de
montagne
1
ha
5857
5987
6111
5985
6263
6803
7081
7690
8400
Zone
préalpine
des
collines
ha
10612
10738
11548
10966
10928
11882
12284
13689
14843
Zone
inter-
médiaire
ha
11464
11946
12174
11861
12384
13096
13096
15395
17483
Zone
inter-
médiaire
élargie
ha
12365
12326
12206
12299
12097
12535
12390
14213
15227
Quantité disponible de céréales fourragères 1971 à 1989 en pour cent de 1970/72
Année
7970/721)
/977/751)
1976/80
1981/85
1986
1987
1988
19892)
1986/89 . . .
t
1374800
1 426 940
1336380
1318100
1 166 200
1 105 700
1 239 400
1 185 137
1174109
En % de
1970/72
100
103,8
97,2
95,9
84,8
80,4
90,2
86,2
85,4
') Jusqu'en 1975 pour la période du 1er juillet au 30 juin.
2> Provisoirement.
849
Tableau 3

Tableau 4
Quantité disponible de fourrages concentrés 1971 à 1989 en pour cent de 1970/72
Année
7970/72')
7977/75')
1976180
1981/85
1986
1987
1988
19892)
1986/89
t
1859850
1 978 927
1 992 439
2 051 215
1 886 202
1 784 371
1 947 567
1 827 787
1 861 482
En % de
1970/72
100
106,4
107,1
110,3
101,4
95,9
104,7
98,3
100,1
') Jusqu'en 1975 pour la période du 1er juillet au 30 juin.
2) Provisoirement.
Tableau 5
Importations de fourrages concentrés 1971 à 1989 en pour cent de 1970/72
Année
7970/72')
7977/75')
1976/80
1981/85
1986
1987
1988
19892>
t
7 300 784
1339507
1 158239
1056135
866 102
762 771
702 167
480 787
En % de
1970/72
100
103,0
89,0
81,2
66,6
58,6
54,0
37,0
') Jusqu'en 1975 pour la période du 1er juillet au 30 juin.
2) Provisoirement.
850

Tableau 6
Production indigène de céréales fourragères et taux d'auto-approvisionnement
1971 à 1989 en pour cent de 1970/72
Année
7970/72')
7977/751)
1976180
1981/85
1986
1987
1988
19892)
1986/89
t
272 800
337700
416360
529660
574 000
541 300
743 800
840 000
674 775
En % de
1970/72
100
123,8
152,6
194,2
210,4
198,4
272,6
307,9
247,4
En % de la quantité dis-
ponible de céréales four-
ragères (tableau 3)
19,8
23,7
31,2
40,2
49,2
49,0
60,0
70,9
57,5
') Jusqu'en 1975 pour la période du 1er juillet au 30 juin.
2> Provisoirement.
851

Production de pommes de terre
Total de la récolte et quote-part pour l'affouragement
1971 à 1989 en pour-cent de 1970/72
Tableau 7
Année
^970/72 . . .
1971/75
1976/80
1981/85
1986
1987
1988
19892'
Surface
ha
29250
26340
23233
22720
19300
19300
19400
19000
En %de
1970/72
100
90,1
79,5
77,7
66,0
66,0
66,4
65,0
Total de la récolte
100 t
10880
10500
9222
9884
8050
7480
9250
8849
En % de
1970/72
100
96,5
84,8
90,8
74,0
68,8
85,0
81,3
dont à des fins comes-
tibles et pour plants
100 t
5058
4950
4778
4740
4583
4585
4575
4575
Quote-
part
%
46,5
47,1
51,8
48,0
56,9
61,3
49,5
51,7
dont pour l'affouragement
Dans
l'exploita-
tion 100 t
5252
4886
4096
4839
3396
2828
4570
4128
Mise en valeur des
excédents (farine,
flocons)1'
100 t
1118
1063
1063
1399
1049
798
1908
1628
En % de
1970/72
100
95,1
95,1
125,1
93,8
71,4
170,7
145,6
') Prise en charge obligatoire des importateurs.
2) Provisoirement.

Loi sur l'agriculture
Modification du
Projet
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 21 janvier 199l1',
arrête:
La loi sur l'agriculture2' est modifiée comme il suit:
III. Orientation
de la produc-
tion végétale
1. Primes pour
la culture des
champs
Art. 20
1 En vue de maintenir la culture des champs, la Confédération peut
encourager, par l'octroi de primes, la production de céréales fourra-
gères récoltées à maturité ou d'autres produits des champs.
2 Le Conseil fédéral peut encourager la culture des champs en
recourant à d'autres moyens équivalant à celui des primes, tels que
la prise en charge des produits auprès des producteurs, à des
conditions équitables.
2. Contributions
pour l'abandon
de l'exploitation
de terres et
pour l'utilisa-
tion extensive
de surfaces
Art. 20a (nouveau)
1 Lorsque, compte tenu d'un volume d'importations raisonnable, la
récolte de certains produits excède les besoins à long terme, la
Confédération peut allouer des contributions pour l'abandon de
l'exploitation de terres assolées, transformées en particulier en:
a. Surfaces de compensation écologique;
b. Friches de rotation.
2 La Confédération peut, en outre, octroyer des contributions pour
une utilisation extensive de surfaces agricoles utiles.
Art. 20b (nouveau)
3. Contributions La Confédération peut allouer des contributions compensatoires
liées à l'exploitation ou à la surface aux producteurs des régions
dans lesquelles les conditions de production sont difficiles.
compensatoires
') FF 1991 I 809
2> RS 916.111.0
853

Loi sur l'agriculture
Art. 20c (nouveau)
4. Conditions et 1 L'octroi des primes et des contributions est assorti de conditions et
charges 
de charges.
2 Les conditions et les charges doivent inciter les producteurs à
exploiter toutes les branches de production de l'entreprise ou
certaines d'entre elles en ménageant l'environnement.
Art. 20d (nouveau)
5. Echelonne- 
Le Conseil fédéral peut:
limitation des 
a- Echelonner les primes et les contributions;
primes et. des 
b. Prévoir que les primes et les contributions ne sont octroyées
contributions 
n. 
r 
. 
J
qu a partir d un montant ou d une surface déterminés;
c. Fixer des montants maximums ou limiter la surface donnant
droit à la prime ou à la contribution.
Art. 20e (nouveau)
6. Financement Les mesures visant à orienter la production végétale sont financées
en premier lieu par les suppléments de prix perçus en vertu de
l'article 19.
Art. 112, 1er ai, in fine
1 Sera puni des arrêts ou d'une amende s'il ne s'agit pas d'une
infraction plus grave:
... au sens de l'article 41d,
celui qui, intentionnellement, ne respecte pas les engagements pris
conformément à l'article 20c.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
34198
854

Loi sur le blé
Modification du
Art. I0bis (nouveau)
1 Les prix d'achat fixés en vertu de l'article 10 ne s'appliquent qu'à
une certaine quantité de blé par récolte. Celle-ci équivaut à la
quantité moyenne de blé panifiable indigène ou étranger, blé dur
excepté, transformée par les moulins de commerce au cours des
deux années précédentes.
2 Si les producteurs livrent plus de blé, ils supportent les coûts
occasionnés par la mise en valeur des quantités excédentaires.
3 Le Conseil fédéral peut libérer les producteurs, en tout ou en
partie, de l'obligation de contribuer aux coûts de la mise en valeur
lorsque des motifs particuliers le justifient. Il détermine ces motifs.
Ceux-ci comprennent notamment l'adaptation de la culture du blé
panifiable aux exigences du marché et de la protection de l'envi-
ronnement.
!> FF 1991 I 809
2) RS 910.1
Projet
855
Quantité
garantie au prix
intégral,
contribution
des producteurs
aux coûts
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 21 janvier 199l1),
arrête:
I
La loi sur le blé du 20 mars 19592' est modifiée comme il suit:
Art. 8, al. 1, lbis et 2
1 La Confédération achète directement aux producteurs le blé
indigène panifiable de bonne qualité. Est réservé l'article 10ter.
lbls Le Conseil fédéral fixe les exigences auxquelles ce blé doit
satisfaire.
2 Abrogé

Loi sur le blé
Art. 10ter (nouveau)
orientation de Si la production ne peut être orientée dans la mesure souhaitée par
la pro uction 
ja gj^on ,jes p,.^ d'achat (art. 10), par la contribution des produc-
teurs aux coûts de mise en valeur (art. 10b's) ou par des mesures de
caractère écologique (art. 11, al. 2bis), le Conseil fédéral peut, après
consultation des intéressés:
a. Limiter la prise en charge de blé indigène; cependant, la
quantité limitée ne doit pas être inférieure aux besoins du pays
selon l'article 10bis, 1er alinéa;
b. Afin d'adapter la production aux exigences du marché en ce qui
concerne la qualité, fixer, pour des espèces et des variétés
déterminées de blé, des régions de culture, ou prévoir la
conclusion de contrats de culture uniformes entre l'administra-
tion et les producteurs ainsi que limiter la prise en charge du
blé produit soit dans les régions de culture déterminées soit
selon les contrats de culture.
Art. H, al. 26" (nouveau) et 3
2bls La Confédération peut allouer des subsides liés à la surface et
des suppléments de prix d'achat aux producteurs qui cultivent du blé
panifiable selon des méthodes ménageant l'environnement. Le
Conseil fédéral fixe le montant des subsides et des suppléments ainsi
que les conditions que doivent remplir les producteurs.
3 La Confédération peut allouer des subsides liés au produit aux
producteurs des régions où les conditions de production sont diffi-
ciles. Le Conseil fédéral fixe le montant de ces subsides ainsi que les
conditions que doivent remplir les producteurs.
Art. 16Kr, 4e al.
4 Les dépenses occasionnées par ces mesures sont supportées par la
Confédération pour autant que le blé indigène germé soit compris
dans la quantité garantie au prix intégral (art. 10bis).
t-onieaeration pour autant que le Die indigène
dans la quantité garantie au prix intégral (art.
Art. 17, al. 1 et lbis
1 La Confédération encourage, notamment à l'aide de subsides, la
sélection, l'expérimentation et l'acquisition de variétés de blé pani-
fiable de haute valeur.
lbls II peut encourager, notamment à l'aide de subsides, la produc-
tion de semences indigènes certifiées.
856

Loi sur le blé
Art. 21, al. 4bis et 6
4bl5Le prix de revient du blé indigène pour la Confédération se
compose du prix d'achat auquel s'ajoutent les suppléments et les
réfactions prévus à l'article 11, alinéas 1, 2 et 2bls, ainsi que les frais
d'administration, d'achat, de transport, d'entreposage et d'ensa-
chage.
6 L'administration met en valeur le blé indigène qui n'est pas
nécessaire à l'alimentation de l'homme. Le Département fédéral de
l'économie publique édicté les prescriptions nécessaires.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
34198
857

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des mesures d'orientation de la production végétale du 21 janvier 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.077
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.03.1991
Date
Data
Seite
809-857
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