ch_vb · JAAC 60.66 · 1995-11-13 · de


JAAC 60.66
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 13. November 1995 in
Sachen Stadt X gegen Bundesamt für Veterinärwesen;
94/9B-001
Restitution des subventions; droit applicable; changement d’affectation;
pouvoir d’examen.
1. Art. 29 et 42 al. 1 LSu en relation avec l’art. 45 LFE. Droit applicable.
La loi sur les subventions est applicable en l’espèce car elle est plus
favorable que la loi sur les épizooties concernant la restitution des
subventions (consid. 3.2).
2. Art. 28 et 29 LSu. Disposition applicable; changement d’affectation;
pouvoir d’examen.
- Si des subventions fédérales ont été promises pour la construction et la
rénovation d’une usine de farines animales (bien immobilier), l’art. 29
LSu est applicable en cas de restitution des subventions (consid. 3.1).
- La condition du changement d’affectation est aussi réalisée par la
fermeture de la fabrique (consid. 4.3).
- Il se justifie d’admettre un cas de rigueur lorsque ni l’autorité
compétente, qui a octroyé la subvention, ni le bénéficiaire de la
subvention n’ont pu prévoir et empêcher les événements qui ont conduit
à la fermeture de l’exploitation. Il relève du pouvoir d’appréciation de
l’administration de tenir compte de ces circonstances (consid. 4.4-4.7).
Subventionsrückforderung; anwendbares Recht; Zweckentfremdung;
Kognition.
1

1. Art. 29 und 42 Abs. 1 SuG in Verbindung mit Art. 45 TSG. Anwendbares
Recht.
Anwendbarkeit des Subventionsgesetzes, da es bezüglich der
Subventionsrückforderung in casu das günstigere Recht ist als das
Tierseuchengesetz (E. 3.2).
2. Art. 28 und 29 SuG. Anwendbare Bestimmung; Zweckentfremdung;
Kognition.
- Wurden Bundesbeiträge für die Erstellung beziehungsweise
Erneuerung eines Fleischmehlbetriebes (Objekt) zugesichert, ist Art. 29
SuG bezüglich einer Rückforderung anwendbar (E. 3.1).
- Eine Zweckentfremdung kann auch durch die Schliessung eines
Betriebes gegeben sein (E. 4.3).
- Wenn die Entwicklung, welche zur Schliessung des Betriebes
geführt hat, weder von den Subventionsbehörden noch vom
Subventionsempfänger vorauszusehen und somit zu beeinflussen war,
ist die Annahme eines Härtefalls berechtigt. Es liegt im Ermessen der
Verwaltung, diesem Umstand Rechnung zu tragen (E. 4.4-4.7).
Ripetizione di sussidi; diritto applicabile; sottrazione allo scopo; potere
d’esame.
1. Art. 29 e 42 cpv. 1 LSu in relazione con l’art. 45 LFE. Diritto
applicabile.
La legge sui sussidi è applicabile nella fattispecie, essendo per la
ricorrente più favorevole della legge sulle epizoozie per quanto attiene
alla ripetizione dei sussidi (consid. 3.2).
2. Art. 28 e 29 LSu. Campo d’applicazione; sottrazione allo scopo; potere
d’esame.
- Se sono stati assicurati sussidi federali per la costruzione o per
l’ammodernamento degli immobili di una fabbrica di farina animale,
in caso di ripetizione dei sussidi è applicabile l’art. 29 LSu (consid. 3.1).
- La sottrazione allo scopo può avvenire anche mediante la chiusura
dell’azienda (consid. 4.3).
- Quando gli avvenimenti che hanno condotto alla chiusura dell’azienda
non potevano essere previsti né influenzati dalle autorità che hanno
concesso i sussidi e dal loro beneficiario, si giustifica l’ammissione di un
caso di rigore. La considerazione di questa circostanza è una questione
d’apprezzamento dell’amministrazione (consid. 4.4-4.7).
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Aus dem Sachverhalt:
Seit 1975 betrieb die Stadt X einen Fleischmehlbetrieb, der als regionale
Tierkörperbeseitigungsanlage für die Entsorgung von Tierkörpern,
Schlacht- und Metzgereiabfällen im Normalfall sowie die Entsorgung von
Tierkörpern im Seuchenfall bestimmt war. An dessen subventionsberechtigte
Erstellungskosten erhielt die Stadt X einen Bundesbeitrag von insgesamt
Fr. .... Die Schlusszahlung erfolgte am 8. Januar 1979. Für den Einbau
eines Scheibentrockners (Ersatzbeschaffung) wurde der Stadt X an die
subventionsberechtigten Kosten am 14. Januar 1985 ein Beitrag von Fr. ...
ausgerichtet. Die Ausrichtung beider Bundesbeiträge war mit einem
Zweckentfremdungsverbot verbunden.
Am 18. Dezember 1991 beschloss der Stadtrat von X (Stadtrat) die Schliessung
des Fleischmehlbetriebs auf Ende 1993. Daraufhin verpflichtete das
Bundesamt für Veterinärwesen (hiernach: Bundesamt) die Stadt X mit
Verfügung vom 12. September 1994, den Betrag von Fr. ... zurückzuerstatten.
Gegen diese Verfügung des Bundesamtes führt das Gesundheits- und
Wirtschaftsamt im Namen der Stadt X (Beschwerdeführerin) mit Eingabe
vom 6. Oktober 1994 Beschwerde bei der Rekurskommission EVD. Im
wesentlichen wird beantragt, die Verfügung sei aufzuheben und auf die
Subventionsrückforderung im Betrag von Fr. ... sei zu verzichten, eventualiter
die zurückzuerstattende Summe wesentlich tiefer anzusetzen.
Aus den Erwägungen:
1. (Zuständigkeit und Beschwerdelegitimation)
2. Grundlage für die Ausrichtung eines Bundesbeitrages an den
Fleischmehlbetrieb bildete Art. 40 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli
1966 (TSG, SR 916.40, AS 1992 332, 1995 1485 3711) in der ursprünglichen
Fassung (AS 1966 1565). Danach konnte der Bund Beiträge an die Kosten
der Erstellung von Tierkörperbeseitigungsanlagen leisten, die regionalen
tierseuchenpolizeilichen Zwecken dienen. Der Bundesrat regelte die
nähere Festsetzung der Beiträge, die höchstens 30 % betragen durften. Das
Eidgenössische Veterinäramt besorgte die Ermittlung, Festsetzung und
Ausrichtung der Bundesbeiträge (Art. 43 TSG in der ursprünglichen Fassung).
Art. 40 TSG wurde per 1. Januar 1981 aufgehoben (Änderung vom 20. Juni
1980, AS 1980 1776).
Zu Unrecht bezogene Entschädigungen (in der ursprünglichen Fassung:
zu Unrecht gewährte Beiträge) können zurückgefordert werden (Art. 45
TSG). Werden dadurch ungebührliche Härtefälle geschaffen, so kann
auf die Rückerstattung ganz oder teilweise verzichtet werden (Art. 60.3
der Tierseuchenverordnung vom 15. Dezember 1967 [TSV], SR 916.401,
AS 1967 2042). Diese Verordnung wurde auf den 1. September 1995
aufgehoben (AS 1995 3796) und durch die Tierseuchenverordnung vom
27. Juni 1995 (AS 1995 3716) ersetzt. Auf das vorliegende Verfahren bleibt
jedoch die alte Tierseuchenverordnung anwendbar.
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Am 1. April 1991 trat das Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen
und Abgeltungen (Subventionsgesetz [SuG], SR 616.1) in Kraft. Dieses
Gesetz soll sicherstellen, dass Finanzhilfen und Abgeltungen im gesamten
Bereich des Bundes nach einheitlichen Kriterien gewährt werden (vgl.
Art. 1 SuG). Es gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen
und Abgeltungen (Art. 2 Abs. 1 SuG). Das zweite Kapitel (Art. 4 bis 8 SuG)
enthält Bestimmungen betreffend die Rechtsetzung über Finanzhilfen und
Abgeltungen, während das dritte Kapitel (Art. 11 bis 40 SuG) allgemeine
Bestimmungen für Finanzhilfen und Abgeltungen enthält, die direkt auf
das einzelne Subventionsverhältnis anwendbar sind. Die Art. 28 und 29
SuG regeln die Rückforderung von Finanzhilfen infolge Nichterfüllung
oder mangelhafter Erfüllung beziehungsweise Zweckentfremdung und
Veräusserung.
Nach den Übergangsbestimmungen (Art. 42 SuG) gilt das dritte Kapitel auch
für frühere Finanzhilfe- und Abgeltungsverfügungen und -verträge, soweit
sie über dessen Inkrafttreten hinaus wirksam sind und dieses Gesetz für die
Empfänger nicht ungünstiger ist als das bisherige Recht (Abs. 1).
3. Gegenstand des vorliegenden Streites ist die Frage, ob die
Beschwerdeführerin dem Bund einen Teil der seinerzeit empfangenen
Bundesbeiträge zurückzuerstatten habe. Dabei ist einmal umstritten, welche
Bestimmungen des Subventionsgesetzes zur Anwendung gelangen. Die in
Betracht fallenden Regelungen finden sich in den Art. 28 und 29 SuG; sie
lauten folgendermassen:
«Art. 28: Nichterfüllung oder mangelhafte Erfüllung bei Finanzhilfen
1 Erfüllt der Empfänger seine Aufgabe trotz Mahnung nicht, so zahlt die
zuständige Behörde die Finanzhilfe nicht aus oder fordert sie samt einem Zins
von jährlich 5 Prozent seit der Auszahlung zurück.
2 Erfüllt der Empfänger seine Aufgabe trotz Mahnung mangelhaft, so kürzt die
zuständige Behörde die Finanzhilfe angemessen oder fordert sie teilweise samt
einem Zins von jährlich 5 Prozent seit der Auszahlung zurück.
3 In Härtefällen kann auf eine Rückforderung ganz oder teilweise verzichtet
werden.
4 Vorbehalten bleibt die Durchsetzung der Vertragserfüllung bei vertraglichen
Finanzhilfen.
Art. 29: Zweckentfremdung und Veräusserung bei Finanzhilfen
1 Wird ein Objekt (Grundstück, Baute, Werk, bewegliche Sache) seinem Zweck
entfremdet oder veräussert, so fordert die zuständige Behörde die Finanzhilfe
zurück. Die Rückforderung bemisst sich nach dem Verhältnis zwischen der
bestimmungsgemässen und der tatsächlichen Verwendungsdauer. In Härtefällen
kann die Rückforderung ermässigt werden.
2 Die zuständige Behörde kann bei Veräusserungen ganz oder teilweise auf die
Rückforderung verzichten, wenn der Erwerber die Voraussetzungen für die
Finanzhilfe erfüllt und alle Verpflichtungen des Empfängers übernimmt.
3 Der Empfänger muss Zweckentfremdungen und Veräusserungen unverzüglich
der zuständigen Behörde schriftlich melden.»
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Somit ist vorweg zu klären, welche dieser Bestimmungen zur Anwendung
gelangt. In einem zweiten Schritt ist sodann zu prüfen, ob das
Subventionsgesetz das günstigere Recht darstellt (Art. 42 Abs. 1 SuG).
Es geht also darum, festzustellen, welcher der beiden in Frage kommenden
Tatbestände durch die Betriebsschliessung erfüllt wurde. Das hängt
davon ab, ob die Betriebseinstellung als Nichterfüllung beziehungsweise
mangelhafte Erfüllung einer subventionierten Aufgabe zu werten ist oder als
Zweckentfremdung eines subventionierten Objektes. Dies ist im vorliegenden
Verfahren streitig.
3.1. In seiner Verfügung vom 12. September 1994 hat das Bundesamt
den Rückforderungsanspruch gestützt auf Art. 29 SuG begründet. In der
Vernehmlassung vom 1. Dezember 1994 führt es dazu aus, dass Art. 29 SuG das
Objekt, für welches Subventionen ausgerichtet wurden, zum Gegenstand habe,
während Art. 28 SuG jene Fälle erfasse, in welchen der Subventionsempfänger
als Person seine Aufgabe nicht oder mangelhaft erfülle.
Die Beschwerdeführerin hält demgegenüber dafür, Art. 28 SuG sei anwendbar,
und diese Bestimmung erlaube einen vollständigen Verzicht auf eine
Rückforderung. Sie räumt indessen in der Replik vom 26. Januar 1994
selbst ein, es treffe wohl zu, dass Art. 28 SuG primär auf die subventionierte
Tätigkeit und Art. 29 SuG auf die subventionierten Mittel zur Ausübung dieser
Tätigkeit abstelle. Die Ausübung der Tätigkeit und der Fortbestand der dazu
notwendigen Mittel stünden jedoch in engem beziehungsweise kausalem
Zusammenhang.
Diese Vorbringen der Beschwerdeführerin ändern nichts an der Tatsache,
dass der Gesetzgeber in Art. 28 und 29 SuG zwei verschiedene Tatbestände
geschaffen hat, welche eine Rückerstattungspflicht auslösen. Sie sind
auseinanderzuhalten.
3.1.1. Das massgebliche Abgrenzungskriterium ist der Anknüpfungspunkt. Bei
Art. 28 SuG ist es eine subventionierte Aufgabe beziehungsweise Tätigkeit und
bei Art. 29 SuG ein subventioniertes Objekt (das Gesetz nennt als Beispiele ein
Grundstück, eine Baute, ein Werk oder eine bewegliche Sache). Entscheidend
ist mithin, wofür (für die Erfüllung einer Aufgabe oder für die Erstellung eines
Objekts) ein Bundesbeitrag geleistet wurde. Art. 29 SuG kommt somit dann zur
Anwendung, wenn ein Bundesbeitrag für ein Objekt geleistet wurde, welches
in der Folge seinem Zweck entfremdet oder veräussert wurde. Demgegenüber
erstreckt sich der Anwendungsbereich von Art. 28 SuG auf die Fälle der
Nichtausführung beziehungsweise Schlechtausführung einer subventionierten
Aufgabe.
Damit im Einklang steht auch die unterschiedliche Regelung der Bemessung
der Rückforderungssumme. Während bei der Nichterfüllung beziehungsweise
mangelhaften Erfüllung einer Aufgabe die Finanzhilfe samt einem Zins von
jährlich 5 % zurückzufordern ist (Art. 28 Abs. 1 und 2 SuG), bemisst sich
die Summe bei der Zweckentfremdung eines Objekts nach dem Verhältnis
zwischen bestimmungsgemässer und tatsächlicher Verwendungsdauer (Art. 29
Abs. 1 SuG). Die Regelung nach Art. 28 SuG ist sehr allgemein. Demgegenüber
ist die Regelung nach Art. 29 SuG speziell auf Objekte abgestimmt, die
naturgemäss eine bestimmbare Verwendungsdauer haben. Diese beschränkte
Lebensdauer, beispielsweise einer Baute, ist für die Bemessung einer
allfälligen Rückforderung ausschlaggebend.
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Somit ist davon auszugehen, dass Art. 28 SuG auf jene Fälle Anwendung findet,
wo es allgemein um die Subventionierung einer Aufgabe geht, während Art. 29
SuG bei der Subventionierung eines Objektes anwendbar ist.
3.1.2. Demnach ist zu prüfen, was im vorliegenden Verfahren subventioniert
wurde.
Nach Art. 40 TSG und Art. 7 der inzwischen aufgehobenen Verordnung
vom 27. Dezember 1967 über die Bundesbeiträge an die Kosten der
Tierseuchenbekämpfung und der Fleischhygiene (AS 1967 2036)
konnte der Bund Beiträge «an die Kosten der Erstellung von
Tierkörperbeseitigungsanlagen» leisten. Dementsprechend wurden nach
dem Bundesratsbeschluss vom 7. März 1977 und der Verfügung des EVD
vom 23. Dezember 1980 unbestrittenermassen Beiträge an die Kosten der
Erstellung beziehungsweise teilweisen Erneuerung des Fleischmehlbetriebs,
das heisst eines Objektes zugesichert und in der Folge ausgerichtet. Mit den
Bundesbeiträgen wurde nicht die «Aufgabe» der Tierkörperbeseitigung
allgemein mit einem einmaligen Beitrag subventioniert, sondern die
Erstellung beziehungsweise Erneuerung eines spezifischen Bauobjekts samt
technischen Einrichtungen, eben die «Tierkörperbeseitigungsanlage».
Somit ist Art. 29 SuG als massgebliche Bestimmung anwendbar.
3.2. Weiter ist zu prüfen, ob Art. 29 SuG nicht ungünstiger ist als das vor
Inkrafttreten des Subventionsgesetzes anwendbare Recht (Art. 42 Abs. 1 SuG).
3.2.1. Vor dem Inkrafttreten des Subventionsgesetzes galt folgendes:
Zu Unrecht bezogene Entschädigungen können zurückgefordert werden
(Art. 45 TSG). Zuständig für diese Rückforderung ist das Bundesamt
(Art. 60.3 TSV). In Übereinstimmung mit den damals geltenden
Bestimmungen wurde die Ausrichtung des Bundesbeitrags (für die
Erstellung des Fleischmehlbetriebs) an die Beschwerdeführerin mit
einer Rückforderungsklausel versehen. Sollte der Fleischmehlbetrieb vor
Ablauf einer Frist von 30 Jahren seit der Ausrichtung des Bundesbeitrags
zweckentfremdet werden, wurde der Beschwerdeführerin im
Bundesratsbeschluss vom 7. März 1977 die Verpflichtung auferlegt, für jedes
noch verbleibende Jahr 3,5 % des Beitrages zurückzuerstatten. Dasselbe
gilt für den Bundesbeitrag, der 1985 an den Einbau des Scheibentrockners
geleistet wurde.
Die 30jährige Frist für den ursprünglichen Bundesbeitrag begann mit der
Schlusszahlung durch das Bundesamt am 8. Januar 1979 zu laufen und würde
im Jahre 2009 enden. Von der Schliessung (Ende 1993) bis zum Jahre 2009
verbleiben 15 Jahre. Bei 3,5 % pro Jahr hätte die Beschwerdeführerin 52,5 %
des erhaltenen Bundesbeitrags zurückzuerstatten.
Analoges gilt für den Einbau des Scheibentrockners im Jahre 1985. Das
Zweckentfremdungsverbot würde im Jahre 2015 ablaufen. Von der
Schliessung an gerechnet verbleiben 21 Jahre, womit die Beschwerdeführerin
73,5 % des Bundesbeitrages an den Einbau des Scheibentrockners
zurückzuerstatten hätte.
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3.2.2. Nach Art. 29 SuG bemisst sich die Rückforderung nach dem
Verhältnis zwischen der bestimmungsgemässen und der tatsächlichen
Verwendungsdauer. Das Bundesamt geht in der angefochtenen Verfügung
von folgenden Überlegungen aus:
Die Betriebsaufnahme (Fleischmehlbetrieb) erfolgte am 13. März 1975.
Die Betriebsschliessung erfolgte am 31. Dezember 1993. Das 30jährige
Zweckentfremdungsverbot dauerte vom 8. Januar 1979 bis zum 8. Januar
2009. Die bestimmungsgemässe Verwendungsdauer beträgt somit 34 Jahre
(1975-2009). Da die Einstellung 15 Jahre früher erfolgte (1993), beträgt der
Rückerstattungsanspruch des Bundes noch 15/34 (44,1 %) des ursprünglich
empfangenen Bundesbeitrages.
Der Scheibentrockner wurde Anfang 1983 in Betrieb genommen. Mit der
Betriebsschliessung am 31. Dezember 1993 fand seine Verwendung ein Ende.
Das 30jährige Zweckentfremdungsverbot dauerte vom 14. Januar 1985 bis zum
14. Januar 2015. Die bestimmungsgemässe Verwendungsdauer beträgt somit
32 Jahre (1983-2015). Da die Einstellung 21 Jahre früher erfolgte (1993), beträgt
der Rückerstattungsanspruch des Bundes noch 21/32 (65,6 %) des ursprünglich
empfangenen Bundesbeitrages.
Diese Berechnungen des Bundesamtes erscheinen überzeugend und sind nicht
zu beanstanden. Sie sind seitens der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten.
Somit kann darauf abgestellt werden.
3.2.3. Der Vergleich der grundsätzlich zurückzuerstattenden Beiträge (vgl.
Ziff. 3.2.1 und 3.2.2) ergibt, dass das Subventionsgesetz nicht das ungünstigere
Recht ist. Somit spricht nichts gegen die Anwendung von Art. 29 SuG.
(...)
4. Im folgenden sind die Voraussetzungen für die Rückforderung eines
Bundesbeitrags nach Art. 29 SuG zu prüfen und sodann die Höhe der
Rückforderungssumme zu bestimmen. Voraussetzungen sind die
Zweckentfremdung eines subventionierten Objektes, für welches eine
Finanzhilfe ausgerichtet wurde.
4.1. Dass es sich im vorliegenden Verfahren um ein Objekt handelt, das
subventioniert wurde, wurde bereits dargelegt (vgl. Ziff. 3.1.2). Zu prüfen
bleibt, ob es um eine Finanzhilfe geht und ob eine Zweckentfremdung vorliegt.
(4.2: Feststellung, dass es sich bei den der Stadt X zugesprochenen Beiträgen
um Finanzhilfen im Sinne des Subventionsgesetzes handelt)
4.3. Das Bundesamt betrachtet die Schliessung der
Tierkörperbeseitigungsanlage als Zweckentfremdung im Sinne von
Art. 29 SuG. Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, es liege
keine Zweckentfremdung vor, da der Fleischmehlbetrieb nicht einem anderen
Zweck zugeführt wurde, sondern unter dem Zwang der äusseren Umstände
geschlossen werden musste.
Die Zweckentfremdung eines Objektes im Sinne von Art. 29 SuG ist insofern
weit zu fassen, als darin jegliche Gründe erfasst werden, die dazu führen, dass
das Objekt seinem bestimmungsgemässen Zweck nicht mehr dient, welcher
Anlass für die Gewährung der Finanzhilfe gab. Ob und allenfalls welchem
anderen Zweck das Objekt zugeführt wird, spielt keine Rolle. Massgebend ist
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allein, dass der ursprüngliche Zweck nicht mehr erfüllt wird. Die Gründe, die
zur Zweckentfremdung führen, können allenfalls bei der Bestimmung des
Rückerstattungsbetrags mitberücksichtigt werden, sind jedoch bei der Frage,
ob eine Zweckentfremdung vorliegt, grundsätzlich nicht massgebend.
Der Fleischmehlbetrieb wurde zum Zweck erstellt, Tierkörper nach
dem inzwischen aufgehobenen Art. 21 TSV (AS 1993 930) zu beseitigen.
Die Bundesbeiträge wurden gewährt, weil der Fleischmehlbetrieb
regionalen tierseuchenpolizeilichen Zwecken diente (vgl. Art. 40 TSG in der
ursprünglichen Fassung). Diesen Zwecken dient der Fleischmehlbetrieb
beziehungsweise die Infrastruktur des Betriebes seit der Schliessung
nicht mehr. Diese Aufgabe nimmt nun ein Betrieb in der Ostschweiz war.
Es ist somit ohne weiteres davon auszugehen, dass die Schliessung des
Fleischmehlbetriebs eine Zweckentfremdung darstellt.
4.4. Mit der Zweckentfremdung des Objektes, für welches eine Finanzhilfe
geleistet wurde, ist der Tatbestand des Art. 29 SuG erfüllt. Als Rechtsfolge
ist vorgesehen, dass die zuständige Behörde die Finanzhilfe zurückfordert.
Die Rückforderung bemisst sich nach dem Verhältnis zwischen der
bestimmungsgemässen und der tatsächlichen Verwendungsdauer. Es wurde
bereits dargelegt, welcher Anteil der erhaltenen Finanzhilfe zurückzuerstatten
ist (vgl. Ziff. 3.2.2 und 3.2.3). Darnach ergeben sich folgende Beträge:
a. Fleischmehlbetrieb, ursprünglicher Beitrag ...
davon zurückzuerstattender Anteil 44,1 % ...
b. Scheibentrockner, ursprünglicher Beitrag ...
davon zurückzuerstattender Anteil 65,6 % ...
Total des grundsätzlich zurückzuerstattenden Beitrags ...
(...)
(4.5: Die von der Vorinstanz angeführten Gründe belegen eine Entwicklung,
die auch für die Bundesbehörden im Zeitpunkt der Beitragsgewährung
nicht in dieser Weise absehbar war. Da diese Entwicklung weder durch
die Beschwerdeführerin noch durch die Bundesbehörden in wesentlichem
Umfang zu beeinflussen war, ist ein begründeter Ausnahmefall anzuerkennen,
der zur Annahme eines Härtefalles berechtigt. Die Vorinstanz ist zu Recht
davon ausgegangen, dass im vorliegenden Verfahren ein Härtefall im Sinne
von Art. 29 Abs. 1 SuG vorliegt)
4.6. Hauptstreitpunkt im vorliegenden Verfahren ist die Frage, ob
das Bundesamt der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
Härtefallsituation genügend Rechnung getragen hat. Somit ist noch zu
prüfen, ob die vom Bundesamt verfügte Reduktion des grundsätzlich
zurückzuerstattenden Beitrags rechtlich haltbar ist.
Aufgrund der Verwaltungsbeschwerde als einem vollkommenen Rechtsmittel
überprüft die Rekurskommission EVD sowohl die Verletzung von Bundesrecht
als auch die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhaltes
sowie die Ermessensbetätigung der Vorinstanz (Art. 49 VwVG). Als
Rechtsverletzung fällt sowohl die Verletzung der Bundesverfassung und
der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101; BGE 111 Ib 68 E. 4) als auch die
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Verletzung irgendeines Bundesgesetzes oder einer Rechtsverordnung in
Betracht. Auch Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung stellen
als Ermessensfehler eine Rechtsverletzung dar. Darüber hinaus ist auch die
Rüge der Unangemessenheit (Art. 49 Bst. c VwVG) zu überprüfen (vgl. Alfred
Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, Zürich 1993, Rz. 270, 272, 275).
(Allgemeines zur Ermessensprüfung)
4.6.1. Vorerst ist zu untersuchen, welche Tragweite der Härtefallregelung
von Art. 29 Abs. 1 SuG zukommt. Der Wortsinn legt es nahe, «ermässigen» in
dem Sinne zu verstehen, dass nur ein teilweiser Verzicht möglich sein soll.
«Ermässigen» hat in aller Regel nur die Bedeutung einer Vergünstigung im
Sinne einer Herabsetzung bis zu einem gewissen Restbetrag, kaum je aber bis
auf null. Auch die Gesetzessystematik legt diesen Schluss nahe, erwähnt doch
das Gesetz in jenen Fällen, wo sowohl ein teilweiser als auch ein vollständiger
Verzicht möglich ist (Art. 28 Abs. 3 SuG), ausdrücklich beide Möglichkeiten.
Daraus ergibt sich zumindest, dass bei der Anwendung der Härtefallregelung
des Art. 29 SuG ein strengerer Massstab gilt als im Falle der Anwendung von
Art. 28 SuG.
Im weiteren lässt sich dem Subventionsgesetz keine präzisere Regel über die
Festsetzung der Ermässigung der Rückforderung in einzelnen Härtefällen
entnehmen. Es ist also davon auszugehen, dass dem Bundesamt grundsätzlich
ein Ermessensspielraum zur Verfügung steht, der von keiner Reduktion bis zu
einer Reduktion auf einen geringen Restbetrag reicht. In diesem Rahmen hat
es sein Ermessen pflichtgemäss auszuüben.
Insbesondere stellt sich die Frage, ob das Bundesamt bei seinem
Ermessensentscheid, nach welchem die Rückerstattungssumme um
60 % reduziert wird, allgemeine Verfassungsgrundsätze wie das
Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur
Wahrung des öffentlichen Interesses sowie Sinn und Zweck der gesetzlichen
Ordnung in einer Weise beachtet hat (vgl. Ulrich Häfelin / Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz. 357), dass
ihm weder Ermessensmissbrauch noch Unangemessenheit vorzuwerfen ist.
4.6.2. Nach dem Rechtsgleichheitsgebot hat die rechtsanwendende Behörde
bei ihrer Ermessensbetätigung das ihr eingeräumte Ermessen in allen
gleich gelagerten Fällen gleich zu gebrauchen. Die Behörde verletzt dann
den Gleichheitssatz, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne
sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 410
mit Hinweisen u. a. auch auf BGE 111 Ib 213, E. 4).
Da es sich bei der Schliessung des Fleischmehlbetriebs und der daran
anknüpfenden Subventionsrückforderung um einen Einzelfall handelt, wirft
dessen Beurteilung unter dem Blickwinkel des Gleichheitsgebotes keine
Probleme auf. Auch aus den Akten und den Beschwerdevorbringen ergeben
sich keine diesbezüglichen Hinweise. Somit kann davon ausgegangen werden,
dass dieser Grundsatz nicht verletzt wurde.
4.6.3. Das öffentliche Interesse ist die allgemeine Voraussetzung für jede
staatliche Tätigkeit. Im vorliegenden Zusammenhang stehen zwei öffentliche
Interessen im Vordergrund. Einerseits geht es um die Entsorgung der
Kadaver und Materialien, die Träger des Ansteckungsstoffes einer Seuche
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sein können (Art. 10 Abs. 1 Ziff. 3 TSG), beziehungsweise um die Infrastruktur
für die Entsorgung tierischer Abfälle, welche sicherstellt, dass sie die
Gesundheit von Menschen und Tieren sowie die Umwelt nicht gefährden
(vgl. Art. 1 der Verordnung vom 3. Februar 1993 über die Entsorgung
tierischer Abfälle [VETA], SR 916.441.22). Anderseits geht es darum, dass
der Staat haushälterisch mit seinen finanziellen Mitteln umzugehen hat. So
bestimmt das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über den eidgenössischen
Finanzhaushalt (FHG, SR 611.0), dass die Bundesversammlung, der Bundesrat
und die Verwaltung den Finanzhaushalt des Bundes nach den Grundsätzen
der Gesetzmässigkeit, der Dringlichkeit sowie der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit führen (Art. 2 Abs. 1 FHG). In diesem Sinne sollen Finanzhilfen
und Abgeltungen im gesamten Bereich des Bundes nur gewährt werden,
wenn sie unter anderem hinreichend begründet sind und ihren Zweck auf
wirtschaftliche und wirkungsvolle Art erreichen (Art. 1 Abs. 1 Bst. a und b
SuG).
Sinn und Zweck von Art. 29 SuG besteht einmal darin, dazu beizutragen -
indem finanzielle Konsequenzen für den Fall der Zweckentfremdung in
Aussicht gestellt werden - dass das mit der Finanzhilfe verfolgte Ziel erreicht
wird. Sodann ermöglicht die Bestimmung bei fehlerhafter Erfüllung sowie
Zweckentfremdung oder Veräusserung die Finanzhilfe zurückzufordern
und auf diese Weise immerhin sicherzustellen, dass die Bundesbeiträge
wieder zurückfliessen. Auf diese Weise wird dem öffentlichen Interesse an
einem wirtschaftlichen und sparsamen Umgang mit den staatlichen Mitteln
Rechnung getragen.
Mit der teilweisen Rückforderung der Finanzhilfe kommt das Bundesamt
diesen Grundsätzen nach.
4.6.4. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die
Verwaltungsmassnahmen ein geeignetes und notwendiges Mittel
darstellen, um das zu verwirklichende Ziel zu erreichen. Ausserdem
muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den
eingesetzten Mitteln beziehungsweise den zu seiner Erreichung notwendigen
Freiheitsbeschränkungen stehen (Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 486; BGE
117 Ia 472, E. 3g).
Die vom Gesetzgeber vorgesehene Pflicht zur Rückforderung von
Bundesbeiträgen ist zweifelsohne geeignet, dazu beizutragen, dass der
Zweck der Beitragsgewährung - im vorliegenden Fall der Betrieb des
Fleischmehlbetriebs als Tierkörperbeseitigungsanlage von regionaler
Bedeutung - erreicht wird (vgl. Ziff. 4.6.3). Der Beitragsempfänger steht
dadurch unter einem gewissen finanziellen Druck, die im öffentlichen
Interesse liegende subventionierte Tätigkeit tatsächlich auszuüben
beziehungsweise das subventionierte Objekt zweckentsprechend zu
verwenden. Dies sichert gleichzeitig einen zweckgerechten Einsatz
der vom Bund zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel. Kommt der
Beitragsempfänger seiner Verpflichtung trotzdem nicht wie vorgesehen
nach, ist die Rückforderungsklausel geeignet, zu einem wirtschaftlichen und
sparsamen Umgang mit den staatlichen Mitteln beizutragen, indem der Bund
dank ihr seine finanziellen Mittel wenigstens teilweise wieder zurückerhält.
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Die Verwaltungsmassnahme muss überdies im Hinblick auf das im
öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu
unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin / Müller, a. a. O., Rz. 496).
Eine grössere Reduktion der Rückerstattungssumme oder der gänzliche
Verzicht auf eine Rückforderung stellten zwar mildere Massnahmen
dar; das angestrebte Ziel des zweckgerechten Einsatzes der Bundesmittel
würde dabei jedoch verfehlt. Während das primäre Ziel - Betrieb der
Tierkörperbeseitigungsanlage - sich heute ungeachtet der Höhe der
Rückforderung infolge des definitiven Entscheides der Beschwerdeführerin
nicht mehr erreichen lässt, ist für die Verwirklichung der wirtschaftlichen
und sparsamen Verwendung staatlicher Mittel grundsätzlich die ungekürzte
Rückerstattung nötig. Somit ist letztlich im Rahmen der nachfolgenden
Interessenabwägung zu entscheiden, ob die verfügte Reduktion der
Rückerstattungssumme durch das Bundesamt angemessen ist.
Schliesslich muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis
zu den eingesetzten Mitteln stehen. In Betracht zu ziehen sind namentlich
folgende Umstände: Einerseits besteht, wie dargelegt, ein öffentliches
Interesse daran, die finanziellen Mittel des Bundes zweckgerecht einzusetzen.
Ausserdem haben es nicht Bundesbehörden zu vertreten, dass der
Fleischmehlbetrieb geschlossen werden musste. Anderseits ist zugunsten
der Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ebenfalls ein öffentliches Interesse
an einer Minimierung der finanziellen Folgen zu Lasten der Öffentlichkeit
der Stadt X anzuerkennen, sind doch die Umstände, die zur Schliessung des
Fleischmehlbetriebs geführt haben, zu einem wesentlichen Teil nicht von der
Beschwerdeführerin zu vertreten (vgl. Ziff. 4.5.2).
Unter Berücksichtigung dieser Interessenlage erscheint eine um 60 %
reduzierte Rückerstattungsforderung keineswegs als unvernünftig belastendes
Mittel im Verhältnis zum angestrebten Zweck (Ziff. 4.6.3). Für die Ermittlung
der Reduktion hat das Bundesamt einen sachbezogenen Anknüpfungspunkt
gefunden, indem es ermittelte, in welchem Umfang der Bundesbeitrag
seinerzeit einerseits für die Erstellung des Gebäudes und anderseits für die
Betriebseinrichtungen gewährt wurde sowie in Betracht zog, welche weitere
Nutzung dieser Teile im Zeitpunkt der Zweckentfremdung objektiv möglich
gewesen wäre. Angesichts des aus seiner Sicht guten baulichen Zustandes
des Gebäudes hielt es dafür, dass zumindest eine eingeschränkte Nutzung
nach wie vor denkbar gewesen wäre. Daher erachtete es in bezug auf das
seiner Zweckbestimmung entfremdete Gebäude, das heisst für 40 % des
zurückzuerstattenden Bundesbeitrags, eine Reduktion der Rückforderung
nicht als angebracht. Diese Überlegungen erscheinen weder unhaltbar noch
willkürlich.
4.7. Aus dem vorstehenden ist zu folgern, dass das Bundesamt sich bei seinem
Entscheid nicht von unmassgeblichen Gesichtspunkten leiten liess. Die in
Betracht fallenden allgemeinen Rechtsprinzipien sind berücksichtigt; ein
Ermessensmissbrauch bei der Festsetzung der Rückerstattungssumme kann
somit ausgeschlossen werden.
Was die Überprüfung der Unangemessenheit betrifft, fällt im vorliegenden
Fall in Betracht, dass es um eine technische und finanzielle Fragestellung
geht, für welche spezielle Fachkenntnisse erforderlich sind. Das Bundesamt
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hat, wie sich aus den Akten ergibt, für die Vorbereitung der angefochtenen
Verfügung die Eidgenössische Finanzverwaltung und das Amt für
Bundesbauten konsultiert, welche in ihren Fachgebieten spezielle Kenntnisse
besitzen. Das Bundesamt ist mit den tatsächlichen Verhältnissen besser
vertraut als die Rekurskommission EVD, welcher überdies die speziellen
Fachkenntnisse abgehen. Daher hat sich die Rekurskommission EVD als
Rechtsmittelinstanz eine gewissen Zurückhaltung bei der freien Überprüfung
der Ermessensbetätigung aufzuerlegen. In Übereinstimmung mit der
ständigen Praxis von Bundesrat und BGer weicht sie in solchen Fällen nicht
ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab und setzt nicht ihr Ermessen
anstelle desjenigen der mit besonderen Sachkenntnissen ausgestatteten
Behörde (vgl. Ziff. 4.6).
Auch wenn widrige Umstände, die den Betrieb des Fleischmehlbetriebs für
die Beschwerdeführerin verlustbringend gestalteten, zu dessen Einstellung
führten, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Entscheid des Bundesamtes,
unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen, unangemessen sein
soll. Obwohl zur Weiterführung des Fleischmehlbetriebs nach Angaben der
Beschwerdeführerin eine Gesamtsanierung unter Einschluss des an sich noch
brauchbaren Bauteils im Umfang von rund 30 Millionen Franken notwendig
gewesen wäre, beruhte der Entscheid zur Stillegung - wie im übrigen auch
der seinerzeitige Bauentscheid, als vom Empfänger der Finanzhilfe gewählte
Aufgabe - letztlich auf einem freien Entscheid der Stadtbehörden.
Dementsprechend ist die Reduktion des grundsätzlich Fr. ... betragenden
Rückforderungsanspruchs um 60 % auf Fr. ... nicht zu beanstanden.
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde ab)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.66 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 13.
November 1995 in Sachen Stadt X gegen Bundesamt für Veterinärwesen; 94/9B-001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
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Seite
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Ref. No
150 003 152
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.