ch_vb · JAAC 62.28 · 1997-09-22 · de


JAAC 62.28
Entscheid des Bundesrates vom 22. September 1997
Interdiction d’entrée prononcée par le Ministère public de la
Confédération.
1. Art. 13 al. 1 LSEE en relation avec l’art. 12 let. b O sur la délégation de
compétences.
Le Ministère public peut prononcer lui-même en première instance, à
titre de mesure d’éloignement au sens large, une interdiction d’entrée
à l’égard d’étrangers qui compromettent la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse; en revanche, pour ce qui est de l’expulsion dite
politique fondée sur l’art. 70 Cst., qui ressort au Conseil fédéral, il n’a
qu’un droit de proposition.
2. Art. 35 al. 1 PA. Exigences relatives à la densité de la motivation.
Une motivation sommaire peut être nécessaire lorsque des intérêts
prépondérants au maintien du secret doivent être sauvegardés. Le
recourant doit néanmoins, dans le cadre de la procédure contentieuse,
pouvoir prendre position de façon adéquate au sujet des affirmations
principales de la décision.
Verhängung einer Einreisesperre durch die Bundesanwaltschaft.
1. Art. 13 Abs. 1 ANAG in Verbindung mit Art. 12 Bst. b
Delegationsverordnung.
Die Bundesanwaltschaft kann eine Einreisesperre im Sinne einer
Fernhaltemassnahme gegenüber Ausländern, welche die innere oder
äussere Sicherheit der Schweiz gefährden, erstinstanzlich selber
verfügen; demgegenüber steht ihr hinsichtlich der sogenannten
politischen Ausweisung nach Art. 70 BV, welche in die Kompetenz des
Bundesrates fällt, lediglich ein Antragsrecht zu.
1

2. Art. 35 Abs. 1 VwVG. Anforderungen an die Begründungsdichte.
Eine summarische Begründung kann erforderlich sein, wenn
überwiegende Geheimhaltungsinteressen geschützt werden müssen. Der
Beschwerdeführer muss jedoch im Rahmen des Anfechtungsverfahrens
zu den Kernbehauptungen der Verfügung sachgerecht Stellung nehmen
können.
Divieto d’entrata pronunciato dal Ministero pubblico della
Confederazione.
1. Art. 13 cpv. 1 LDDS in relazione con l’art. 12 lett. b dell’ordinanza
sulla delega di competenze.
Il Ministero pubblico può pronunciare lui stesso in prima istanza, a
titolo di misura d’allontanamento in senso ampio, un divieto d’entrata
in confronto di stranieri che pregiudicano la sicurezza interna o
esterna della Svizzera; per contro, per quanto attiene alla cosiddetta
espulsione politica ai sensi dell’art. 70 Cost., di competenza del
Consiglio federale, esso ha solamente un diritto di proposta.
2. Art. 35 cpv. 1 PA. Esigenze relative all’indicazione della motivazione.
Una motivazione sommaria può essere necessaria qualora vadano
salvaguardati interessi preponderanti al mantenimento del segreto.
Nell’ambito della procedura d’impugnazione, il ricorrente deve tuttavia
poter prendere posizione in modo opportuno in merito alle affermazioni
principali della decisione.
I
1. Mit Verfügung vom 28. März 1995 verhängte die Schweizerische
Bundesanwaltschaft (BA) gegen den Beschwerdeführer eine Einreisesperre
bis 27. März 2000. (...) Die BA berief sich bei Erlass ihres Entscheids auf Art. 70
der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) und Art. 12 Bst. b der
Verordnung vom 28. März 1990 über die Zuständigkeit der Departemente
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und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von
Geschäften (Delegationsverordnung, SR 172.011). Einer allfälligen Beschwerde
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. (...)
II
(...)
III
1. Art. 69ter BV bestimmt, dass die Gesetzgebung über die Einreise der
Ausländer dem Bund zusteht. Nach Art. 70 BV steht dem Bund das Recht zu,
Fremde, welche die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft
gefährden, aus dem schweizerischen Gebiete wegzuweisen. Gestützt auf
Art. 13 Abs. 1 des BG vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung
der Ausländer (ANAG, SR 142.20) kann die eidgenössische Behörde über
unerwünschte Ausländer die Einreisesperre verhängen. Während der
Einreisesperre ist dem Ausländer jeder Grenzübertritt ohne ausdrückliche
Ermächtigung der verfügenden Behörde untersagt. Das ANAG verweist im
Ingress auf Art. 69ter BV. Art. 12 Bst. b Delegationsverordnung ermächtigt
die BA zur selbständigen Erledigung gewisser Geschäfte; dazu gehören
die «Handhabung der politischen Fremdenpolizei, unter Einschluss der
Verhängung von Einreisesperren gegenüber Ausländern, welche die innere
oder äussere Sicherheit gefährden, Antragstellung betreffend die vom
Bundesrat zu verfügenden Ausweisungen, Vollziehung der durch den
Bundesrat verfügten Ausweisungen». Während die BA somit Einreisesperren
gegenüber Ausländern, welche die innere oder äussere Sicherheit gefährden,
erstinstanzlich selber verfügen kann, steht ihr hinsichtlich der sogenannten
politischen Ausweisung nach Art. 70 BV, welche in die Kompetenz des
Bundesrates fällt, lediglich ein Antragsrecht zu (vgl. auch Hans Peter
Moser, Die Rechtsstellung des Ausländers in der Schweiz, in: Referate und
Mitteilungen des Schweizerischen Juristenvereins, Basel 1967, S. 388 sowie
Giorgio Malinverni, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Bd. III, Rz. 8 und 24 zu Art. 70 und Rz. 28 und 73 zu
Art. 69ter).
Der Beschwerdeführer verfügt über keinen geregelten Aufenthaltsstatus in der
Schweiz. Die BA beabsichtigte vorliegend klarerweise die Verhängung einer
Einreisesperre im Sinne einer Fernhaltemassnahme und keine Ausweisung im
Sinne einer Entfernungsmassnahme (zur Unterscheidung zwischen Fernhalte-
und Entfernungsmassnahmen vgl. auch Peter Sulger Büel, Vollzug von
Fernhalte- und Entfernungsmassnahmen gegenüber Fremden nach dem Recht
des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich, Bern 1984, S. 73 ff.; Emil
Hofmann, Die fremdenpolizeilichen Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen,
in: Schweizerische Juristen-Zeitung [SJZ], 67 [1971], S. 285 ff., insb. Ziff. III und
IV).
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Dass die BA in der Verfügung nicht auf Art. 13 ANAG, sondern auf Art. 70 BV
hingewiesen hat, stellt keinen Nichtigkeitsgrund dar und vermag entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers nichts zu seinen Gunsten zu ändern, da der
Entscheid nicht von einer unzuständigen Behörde getroffen worden ist (Fritz
Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 306).
2. (...)
3. Jede schriftliche Verfügung ist grundsätzlich zu begründen (Art. 35
Abs. 1 des BG vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], SR 172.021). Dies folgt auch aus dem Grundsatz des rechtlichen
Gehörs. Nach den zu Art. 4 Abs. 1 BV entwickelten Grundsätzen müssen
die Betroffenen in die Lage versetzt werden, die Verfügung gegebenenfalls
sachgerecht anfechten zu können (BGE 119 Ia 269 E. d). Die Würdigung der
Parteivorbringen muss sich insoweit in der Begründung niederschlagen,
als die vorgebrachten Behauptungen und Einwände für die Verfügung
wesentlich sind. Die Begründungsdichte richtet sich nach den Umständen
des Einzelfalls. Je grösser der Spielraum, welcher der Behörde infolge
Ermessens und unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt ist, und je stärker ein
Entscheid in die individuellen Rechte eingreift, desto höhere Anforderungen
sind an die Begründung eines Entscheids zu stellen, desto detaillierter und
konkreter muss die Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und den
Rechtsfolgen ausfallen. Eine summarische Begründung kann allerdings
trotz weitem Entscheidungsspielraum oder grosser Eingriffsintensität
erforderlich sein, wenn überwiegende Geheimhaltungsinteressen geschützt
werden müssen (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 101 mit weiteren
Hinweisen). Die Geheimhaltungspflicht kann so weit gehen, dass auf eine
eingehende Begründung aufgrund des rechtserheblichen Sachverhalts
verzichtet werden muss, weil andernfalls gerade solche sachverhaltlichen
Einzelheiten aufgedeckt werden müssten, die es geheimzuhalten gilt (vgl. auch
VPB 51.60, 53.6).
Die gleichen Gründe, welche in casu die Beschränkung des
Akteneinsichtsrechts rechtfertigen, führen dazu, dass auch im Rahmen
der Entscheidbegründung die tatbeständlichen Erkenntnisse der BA nicht
in allen Einzelheiten aufgedeckt werden können. Wie die Vorinstanz
zu Recht ausführt, ist die BA ihrer Begründungspflicht gegenüber dem
Beschwerdeführer trotzdem in rechtsgenüglichem Umfang nachgekommen.
Sie hat seine berufliche Eigenschaft (...) angesprochen und sein besonderes
Verhältnis zur libyschen Regierung erwähnt. Sie hat dargelegt, dass sie
über gesicherte Erkenntnisse verfügt, wonach sich der Beschwerdeführer
gegenüber den libyschen Behörden verpflichtet hat, seine Sachkenntnisse
(...) zur Verfügung zu stellen (...). Weiter hat sie auch den Bezug zur Schweiz
hergestellt, indem sie darauf hingewiesen hat, dass es mit Blick auf die
betroffenen Rechtsgüter und die internationalen Verpflichtungen im Bereich
der Non-Proliferation den Interessen der Schweiz nicht dienlich sei, wenn sie
als Drehscheibe für die Beschaffung sensibler Güter missbraucht werde. Die
Verfügungsbegründung der BA sowie die Gewährung des rechtlichen Gehörs
im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens haben es dem Beschwerdeführer
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erlaubt, zu den Kernbehauptungen sachgerecht Stellung zu nehmen, wofür
im übrigen auch seine einlässlich begründeten Beschwerdeschriften Beweis
liefern.
4. Die Einreisesperre ist eine Verwaltungsmassnahme und setzt weder
einen Verstoss gegen das vom Beschwerdeführer erwähnte Embargo
der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) bzw. die Verordnung
vom 12. Januar 1994 über Massnahmen gegenüber Libyen (SR 946.208,
AS 1992 958) noch eine sonstige nachweisbare Rechtsverletzung oder
strafrechtliche Sanktion voraus. Die Einreisesperre ist keine Strafe, sondern
eine Schutzmassnahme des Staates.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers muss ein Ausländer nicht
bereits eine konkrete Gefährdung der Eidgenossenschaft bewirkt haben,
um mit einer Einreisesperre belegt werden zu können. Die Einreisesperre
kann nach ständiger Praxis vielmehr auch zur Abwehr einer bevorstehenden
Gefahr angeordnet werden, vorausgesetzt die entsprechenden Befürchtungen
seien durch das Verhalten eines Ausländers begründet und durch bestimmte
Tatsachen erhärtet (VPB 54.19). Voraussetzung für eine Einreisesperre ist
mithin, dass konkrete Anhaltspunkte den Schluss aufdrängen, der Betroffene
würde in der Schweiz mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine Gefahr für die
innere oder äussere Sicherheit herbeiführen.
Zum Begriff des unerwünschten Ausländers wird in VPB 57.14 folgendes
ausgeführt: «Selon la jurisprudence relative à cette disposition (...), doit
être considéré comme indésirable l’étranger qui a été condamné à raison
d’un crime par une autorité judiciaire; il en est de même de celui dont le
comportement et la mentalité, soit ne permettent pas d’escompter de sa part
l’attitude loyale qui est la condition de l’hospitalité, soit révèlent qu’il n’est pas
capable de se conformer à l’ordre établi; est également indésirable l’étranger
dont les antécédents permettent de conclure qu’il n’aura pas le comportement
que l’on doit attendre de toute personne qui désire séjourner temporairement
ou durablement en Suisse. L’interdiction d’entrée en Suisse n’est pas une
peine et n’a aucun caractère infamant. C’est une mesure de contrôle qui vise
à empêcher un étranger, dont la présence en Suisse a été jugée indésirable,
d’y revenir à l’insu des autorités (...).» Als «unerwünscht» im Sinne von Art. 13
Abs. 1 ANAG gelten somit Ausländer, deren Vorleben darauf schliessen lässt,
dass sie nicht willens oder fähig sind, sich in die geltende Ordnung einzufügen
oder deren Fernhaltung im öffentlichen Interesse liegt (Sulger Büel, a. a. O.,
S. 79 f.; VPB 54.20).
Zusammen mit der Vorinstanz geht der Bundesrat aufgrund der Aktenlage
davon aus, dass die Anordnung einer Einreisesperre aufgrund der
Erkenntnisse und Hinweise der BA gerechtfertigt ist. Der Beschwerdeführer
bringt nichts vor, was geeignet wäre, die Kernvorhalte zu entkräften. Dass
die Tätigkeiten des Beschwer-deführers geeignet sind, Libyen in seinen
Rüstungsbestrebungen zu unterstützen, so dass dieser Staat in die Lage
versetzt werden könnte, Waffensysteme zu entwickeln, welche die Sicherheit
vieler Länder zu gefährden vermöchten, bildet aufgrund des Gesagten
hinreichende Voraussetzung zur Anordnung einer Einreisesperre. Auf
weitergehende Beweismassnahmen kann daher verzichtet werden.
(...)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.28 - Entscheid des Bundesrates vom 22. September 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
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150 003 860
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