ch_vb · JAAC 66.16 · 2001-08-20 · de


JAAC 66.16
Entscheid der Eidgenössischen Alkoholrekurskommission
vom 20. August 2001 in Sachen X [ALKRK 2000-002]
Alcool. Boisson distillée. Droits de monopole. Ordonnance d’exécution.
Médicaments. Alcool non dénaturé.
- Peuvent être exonérées des droits de monopole les boissons distillées
importées pour une utilisation déterminée et, en particulier, lorsqu’elles
servent à la fabrication de médicaments ou de denrées alimentaires,
ainsi qu’à des fins scientifiques (consid. 2b).
- L’ordonnance d’exécution a pour but de concrétiser les dispositions
légales et combler les lacunes de la loi (consid. 3a-c).
- La notion de «produits contenant de l’alcool impropres à la
consommation» comprend les produits pharmaceutiques et cosmétiques
(consid. 3d et e).
- La législation sur l’alcool se réfère aux directives de l’Office
intercantonal de contrôle des médicaments (OICM) pour distinguer les
médicaments des denrées alimentaires; lorsque, lors de la fabrication
d’un produit, les directives de l’OICM sont respectées, il s’agit d’un
médicament. Dans la mesure où ces directives ne sont pas suivies,
la volonté du constituant en matière de politique de la santé liée à
l’imposition de la consommation d’alcool pourrait être facilement
contournée à propos de la désignation d’un produit comme médicament
(consid. 4).
Alkohol. Gebrannte Wasser. Monopolgebühren. Vollzugsverordnungen.
Heilmittel. Undenaturierter Sprit.
- Für bestimmte Verwendungszwecke, insbesondere wenn dies zur
Herstellung von Heil- oder Lebensmitteln bzw. für wissenschaftliche
Zwecke dient, können Importe von gebrannten Wassern von der
Monopolgebühr befreit werden (E. 2b).
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- Vollzugsverordnungen haben die Funktion, die gesetzlichen
Bestimmungen zu konkretisieren und untergeordnete gesetzliche Lücken
zu füllen (E. 3a-c).
- Der Begriff «alkoholhaltige Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und
Genusszwecken dienen» umfasst pharmazeutische und kosmetische
Erzeugnisse (E. 3d und e).
- Die Alkoholgesetzgebung stellt auf die Richtlinien der Interkantonalen
Vereinigung für die Kontrolle der Heilmittel (IKS) zur Abgrenzung
zwischen Heilmitteln und Lebensmitteln ab; wenn bei der Herstellung
eines Produktes die Alkohol-Richtlinien der IKS eingehalten werden,
handelt es sich um ein Heilmittel. Sofern die Vorschriften nicht
eingehalten werden, könnte ansonsten die gesundheitspolitische
Forderung des Verfassungsgebers nach fiskalischer Belastung des
Alkoholkonsums leicht über die Bezeichnung eines Erzeugnisses als
Heilmittel umgangen werden (E. 4).
Alcool. Bevande distillate. Tasse di monopolio. Ordinanza d’esecuzione.
Medicamenti. Alcool non snaturato.
- Possono essere esentate dalle tasse di monopolio le importazioni
di bevande distillate destinate a determinati utilizzi, in particolare
quando servono alla fabbricazione di medicamenti o derrate
alimentari oppure a scopi scientifici (consid. 2b).
- L’ordinanza d’esecuzione ha la funzione di concretizzare le
disposizioni legislative e di colmare le lacune della legge (consid. 3a-c).
- La nozione di «prodotti alcoolici impropri al consumo come bevande
o generi voluttuari» comprende prodotti farmaceutici e cosmetici
(consid. 3d e e).
- La legislazione sull’alcool si basa sulle direttive dell’Ufficio
intercantonale di controllo dei medicamenti (UICM) per distinguere
fra medicamenti e derrate alimentari; se nella fabbricazione di un
prodotto vengono rispettate le direttive sull’alcool dell’UICM, si tratta
di un medicamento. Se le prescrizioni non vengono osservate, la volontà
di imposizione fiscale espressa dal legislatore costituzionale in materia
di politica della salute potrebbe facilmente essere aggirata attraverso
la designazione di un prodotto quale medicamento (consid. 4).
A. Am 5. Januar 2000 meldete eine Spedition beim Zollamt St. Margrethen
120 Liter «Produkt A» mit einem Alkoholgehalt von 15,5 Volumenprozent
und 295 Liter «Produkt B» mit einem Alkoholgehalt von 15 Volumenprozent,
die für X als Empfänger bestimmt waren, zur Verzollung an. Das Zollamt
erhob am 10. Januar 2000 eine Monopolgebühr von insgesamt Fr. 1’821.20.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2000 erkundigte sich X bei der Eidgenössischen
Alkoholverwaltung (EAV) nach der Rechtsgrundlage für die Erhebung dieser
Monopolgebühr.
2

Die EAV behandelte die Anfrage von X als Rückerstattungsbegehren
und teilte ihm mit Schreiben vom 3. Mai 2000 mit, dass alkoholhaltige
pharmazeutische Spezialitäten zur oralen Einnahme nur ohne Entrichtung
einer Monopolgebühr in die Schweiz importiert werden dürften, sofern
sie den Richtlinien betreffend Alkoholgehalt, Konfektionierung und
Anschreibepflicht alkoholhaltiger Spezialitäten (Alkohol-Richtlinien) der
Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) entsprächen. Die fraglichen
«A- und B-Produkte» erfüllten nach einer Prüfung der Importunterlagen sowie
eines Musters diese Richtlinien nicht. Dem Rückerstattungsgesuch könne
daher nicht entsprochen werden.
In der Folge verlangte X mit Schreiben vom 25. Mai 2000 eine
beschwerdefähige Verfügung. Nachdem das Verfahren bis zur Erledigung
einer bereits hängigen Einsprache, die ebenfalls die Produkte «A und B» betraf,
sistiert worden war, erliess die EAV am 3. November 2000 einen Entscheid,
mit dem sie an der Einhebung der Monopolgebühr von Fr. 1’821.20 festhielt.
Zur Begründung führte sie aus, dass die Vorschriften der Alkoholgesetzgebung
betreffend die Herstellung von Arzneimitteln und pharmazeutischen
Spezialitäten in analoger Anwendung auch für die Einfuhr solcher Produkte
Geltung hätten. Danach sei eine Monopolgebühr zu entrichten, sofern die
Alkohol-Richtlinien der IKS nicht eingehalten seien. Die Anforderungen dieser
Richtlinien seien vorliegend in verschiedenen Punkten nicht erfüllt, weshalb
die Monopolgebühr zu Recht erhoben worden sei.
B. Gegen diesen Entscheid vom 3. November 2000 erhebt X
(Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 2. Dezember 2000 bei der
Eidgenössischen Alkoholrekurskommission (ALKRK) Beschwerde und
beantragt dessen Aufhebung sowie die Rückerstattung der seiner Ansicht nach
zu Unrecht erhobenen Monopolgebühr. Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes
über die gebrannten Wasser vom 21. Juni 1932 (Alkoholgesetz [AlkG], SR 680)
würden gebrannte Wasser und alkoholhaltige Erzeugnisse, die nicht zu
Trink- und Genusszwecken dienen könnten, der Monopolgebühr nicht
unterliegen. Sowohl beim «Produkt A» als auch beim «Produkt B» handle
es sich klarerweise um Erzeugnisse, die nicht für Trink- und Genusszwecke
bestimmt und dafür auch nicht geeignet seien. Sie unterstünden daher keiner
Monopolgebühr. Ob die Vorschriften der Alkoholordnung betreffend die
Herstellung von Arzneimitteln und pharmazeutischen Spezialitäten analog
auch für die Einfuhr solcher Produkte anzuwenden seien, könne offen bleiben.
Es werde nicht bestritten, dass die Alkohol-Richtlinien der IKS in Bezug
auf die vorgeschriebene Messvorrichtung, die Anschreibepflicht sowie die
Dosierungsangabe nicht eingehalten seien. Darauf komme es jedoch nicht
an. Es stelle überspitzten Formalismus dar und verletze den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit, wenn bei einem Produkt, das offensichtlich nicht für
Trink- oder Genusszwecke bestimmt sei und nach der gesamten Aufmachung
auch nicht dafür bestimmt sein könne, einzig wegen der Nichteinhaltung von
Formvorschriften die Monopolgebühr erhoben werde.
Im Weiteren halte sich Art. 39 Abs. 2 der Verordnung zum Alkohol- und zum
Hausbrennereigesetz vom 6. April 1962 (recte: vom 12. Mai 1999, Anm. d.
R., Alkoholverordnung [AlkV], SR 680.11) nicht an den durch das Gesetz
vorgegebenen Rahmen. Als Ausführungsverordnung dürfe diese nur die
vom Gesetz gegebenen Richtlinien konkretisieren, nicht jedoch das Gesetz
ergänzen oder gar ändern und insbesondere auch nicht die Rechte der
3

Betroffenen einschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen. Indem
die Alkoholverordnung die Alkohol-Richtlinien der IKS als anwendbar
erkläre, halte sie sich nicht an den durch das Gesetz vorgegebenen Rahmen.
Die Anwendung der formellen Vorschriften dieser Richtlinien sei im
Zusammenhang mit der Monopolgebühr sachfremd. Gerade im Bereich des
Abgaberechts habe sich eine Verordnung auf reine Ausführungsvorschriften
zu beschränken und dürfe nicht durch zusätzliche Formerfordernisse die
durch das Gesetz geordneten Verpflichtungen und Berechtigungen in Frage
stellen. Zudem verletze der Entscheid der EAV den Grundsatz von Treu und
Glauben. Der Beschwerdeführer importiere die Produkte «A und B» seit vielen
Jahren, ohne dass je eine Monopolgebühr erhoben worden sei. Indem die
EAV bei unveränderter Rechtslage eine jahrelange Praxis ohne Begründung
und ohne erkennbaren Grund aufgegeben habe, habe sie gegen das Verbot
widersprüchlichen Verhaltens verstossen.
C. Mit Vernehmlassung vom 5. Februar 2001 beantragt die EAV die
kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.
Aus den Erwägungen:
1.a. (Formelles)
b. Die ALKRK prüft die bei ihr angefochtenen Entscheide mit
uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann gemäss Art. 49 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember
1968 (VwVG, SR 172.021) die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) sowie
die Unangemessenheit (Bst. c).
2.a. Nach Art. 105 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen (neuen)
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101) ist die Gesetzgebung über Herstellung, Einfuhr, Reinigung
und Verkauf gebrannter Wasser Sache des Bundes. Bei der gesetzlichen
Ausgestaltung der Alkoholordnung hat der Bund insbesondere den
schädlichen Wirkungen des Alkoholkonsums Rechnung zu tragen (Art. 105
BV, 2. Satz). Dieser gesundheitspolitische Auftrag war bereits in der bis
zum 31. Dezember 1999 geltenden (alten) Bundesverfassung vom 29. Mai
1874 (aBV, BS 1 3) normiert, die in Art. 32bis Abs. 2 bestimmte, dass die
Gesetzgebung im Bereich des Alkohols den Verbrauch von Trinkbranntwein
und dementsprechend dessen Einfuhr und Herstellung vermindern
sollte. Der hauptsächliche Zweck der Alkoholordnung liegt im Schutz der
öffentlichen Gesundheit; der übermässige Verbrauch von Branntwein hatte
ja die Verfassungsgeber von 1885 und von 1930 zum Handeln bewogen.
Jedenfalls muss erkannt werden, dass die Alkoholordnung mässigend auf
den Alkoholkonsum einzuwirken hat, um die vordringlichste Aufgabe, nämlich
4

die Bekämpfung des Alkoholismus, zu verwirklichen (vgl. Jean-François Aubert,
in Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 29. Mai 1874, Bern 1996, Art. 32bis BV, Rz. 58 und 114).
b.aa. Gemäss Art. 28 AlkG ist auf gebrannten Wassern zu Trink- und
Genusszwecken bei der Einfuhr eine Monopolgebühr zu entrichten.
bb. Art. 31 AlkG bestimmt, dass gebrannte Wasser und alkoholhaltige
Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen können,
keiner Monopolgebühr unterliegen und erklärt die Art. 37 und 38 AlkG als
sinngemäss anwendbar.
Nach Art. 37 Abs. 3 AlkG bedarf zu Kontrollzwecken einer Bewilligung der
EAV, wer fiskalisch nicht belasteten und nicht vollständig denaturierten
Sprit zur Herstellung von Erzeugnissen verwenden will, die nicht Trink-
und Genusszwecken dienen können. Diese Gesetzesbestimmung wird in
den Art. 38 und 39 AlkV näher ausgeführt. Während Art. 38 AlkV die Erteilung
der Bewilligung und die Kontrollen regelt, umschreibt Art. 39 Abs. 1 AlkV
die zulässigen Verwendungszwecke für undenaturierten Sprit, wenn die
Verwendung von denaturiertem Sprit unmöglich ist. Danach kann die EAV die
Verwendung von undenaturiertem Sprit für folgende Zwecke bewilligen:
- Herstellung von Arzneimitteln und pharmazeutischen Spezialitäten mit
Ausnahme von reinen Alkohol-Wasser-Mischungen (Bst. a);
- gewerbliche Herstellung von Lebensmitteln, Lebensmittelzutaten und
Lebensmittelzusatzstoffen, sofern die konsumfertigen Erzeugnisse keinen
Alkohol mehr enthalten (Bst. b);
- wissenschaftliche, chemische und technische Zwecke (Bst. c).
Gemäss Art. 39 Abs. 2 AlkV muss derjenige, der Arzneimittel oder
pharmazeutische Spezialitäten herstellt, zudem im Besitze einer
entsprechenden kantonalen Bewilligung sein und die Richtlinien der für
die Heilmittelkontrolle zuständigen Stelle einhalten.
cc. Im Verhältnis zu Art. 28 AlkG ist Art. 31 AlkG dabei eng auszulegen
und bildet die Ausnahme von der Regel, wonach gebrannte Wasser bzw.
andere alkoholische Erzeugnisse, die gemäss Art. 2 Abs. 2 und 3 AlkG der
Alkoholgesetzgebung unterstellt sind, einer Monopolgebühr unterliegen
sollen. Denn die gesundheitspolitische Zielsetzung der Alkoholgesetzgebung
setzt zwingend voraus, dass die Verwendung nicht denaturierten Sprits, der
fiskalisch nicht belastet ist, nur in engen Grenzen zugelassen wird.
c. Wenn Art. 31 AlkG die Art. 37 und 38 AlkG als sinngemäss anwendbar
erklärt, schliesst dies auch die sinngemässe Anwendung der dazugehörigen
Verordnungsbestimmungen mit ein. Soweit daher die Art. 37 und 38 AlkG und
die Art. 38 und 39 AlkV die Verwendung von fiskalisch nicht belastetem und
nicht vollständig denaturiertem Sprit zur Herstellung von Erzeugnissen, die
nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen können, regeln, gilt diese Regelung
sinngemäss ebenfalls für die Einfuhr.
Die «A- und B-Produkte», deren Unterstellung unter die Monopolgebühr zu
beurteilen ist, sind zur oralen Einnahme durch den Menschen bestimmt.
Die Regelung der zulässigen Verwendungszwecke gemäss Art. 39 AlkV
für fiskalisch unbelasteten und nicht vollständig denaturierten Sprit
5

interessiert somit vorliegend nur insoweit, als sie sich auf alkoholhaltige
Erzeugnisse bezieht, die zur Einnahme bestimmt sind und damit von
ihrer Natur her grundsätzlich überhaupt zu Trink- und Genusszwecken
dienen können. Dies ist lediglich in Bezug auf den in Art. 39 Abs. 1 Bst. a
AlkV geregelten Verwendungszweck gegeben. Bei den weiteren zulässigen
Verwendungszwecken resultieren keine alkoholhaltigen Erzeugnisse (Bst. b)
bzw. können diese nicht eingenommen werden (Bst. c). Der vorliegend
relevante Begriff der alkoholhaltigen Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und
Genusszwecken dienen können, im Sinne von Art. 31 AlkG umfasst somit
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. a AlkV nur Arzneimittel und pharmazeutische
Spezialitäten mit Ausnahme von reinen Alkohol-Wasser-Mischungen. Für
diese Erzeugnisse gilt zusätzlich Art. 39 Abs. 2 AlkV, wonach ihre Herstellung
einer entsprechenden kantonalen Bewilligung bedarf und die Richtlinien
der für die Heilmittelkontrolle zuständigen Stelle einzuhalten sind. Die
in Art. 31 AlkG statuierte sinngemässe Anwendung der Art. 37 und 38
AlkG führt somit für den vorliegenden Fall zum Schluss, dass die «A- und
B-Produkte» nur dann nicht der Monopolgebühr unterliegen, wenn sie als
Arzneimittel oder pharmazeutische Spezialitäten, die die Richtlinien der für
die Heilmittelkontrolle zuständigen Stelle einhalten, zu qualifizieren sind und
es sich nicht um reine Alkohol-Wasser-Mischungen handelt.
3. Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang freilich geltend,
die Regelung der Alkoholverordnung, wie sie sich für den vorliegend zu
beurteilenden Fall ergibt, halte sich nicht an den gesetzlichen Rahmen, sei
zu restriktiv, übertrieben formalistisch und unverhältnismässig. Wie es sich
damit verhält, ist im Folgenden näher zu prüfen.
a. Nach gefestigter Rechtsprechung und Lehre haben Vollzugsverordnungen
die Funktion, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und
gegebenenfalls untergeordnete gesetzliche Lücken zu füllen, soweit
dies zur Vollziehung des Gesetzes erforderlich ist. Sie führen die durch
das Gesetz bereits begründeten Verpflichtungen und Berechtigungen
näher aus und passen das schon im Gesetz Bestimmte den konkreten
praktischen Gegebenheiten an. Vollzugsverordnungen können sich nur
auf Materien beziehen, die bereits Gegenstand eines Gesetzes bilden; sie
müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und diese konkretisieren. Die
Ausführungsbestimmungen müssen sich an den gesetzlichen Rahmen halten
und dürfen insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die
Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst
wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären (BGE 124 I
132 mit weiteren Hinweisen; Max Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Aufl., Basel und
Stuttgart 1986, S. 50 f. Nr. 8 B II.; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. Zürich 1998, S. 27 Rz. 109). Die
Konkretisierung durch Verordnung ist angezeigt, wenn es darum geht, das
Gesetz durch eine Regelung zu ergänzen, die das Verhalten der Adressaten
voraussehbar macht und damit der Rechtssicherheit dient und überdies die
Gleichbehandlung erleichtert, indem ein Massstab für die Beurteilung der
Einzelfälle zur Verfügung gestellt wird (Georg Müller, Möglichkeiten und
6

Grenzen der Verteilung der Rechtssetzungsbefugnisse im demokratischen
Rechtsstaat, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
[ZBl] 99/1998, S. 15).
b. Zu definieren ist vorliegend der Begriff der alkoholhaltigen Erzeugnisse,
die «nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen können». Dieser Begriff
ist Teil eines Rechtssatzes auf Gesetzesstufe, dessen Auslegung im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren Aufgabe des Richters
ist. Diese Überprüfung durch den Richter erfolgt vollumfänglich und
uneingeschränkt, da er im selben Masse wie die vorinstanzlichen Behörden
in der Lage ist, einem auslegungsbedürftigen Begriff den dem Willen
des Gesetzgebers entsprechenden Sinn zu geben. Er überprüft auch
die Gesetzmässigkeit einer Verordnungsbestimmung, die einen solchen
auslegungsbedürftigen Gesetzesbegriff präzisiert, voll und ganz, sofern
die Kompetenz des Verordnungsgebers bloss ausführender Natur ist und
nicht auch die Zuständigkeit zu gesetzesergänzender, -vertretender oder gar
-abändernder Rechtssetzung in sich schliesst. Als gesetzmässig erscheint
eine solche aufgrund einer blossen Präzisierungskompetenz erlassene
Verordnungsvorschrift dann, wenn sie auf überzeugender Auslegung beruht
(BGE 101 Ib 181 f.).
c. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist
der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung
aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der
Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den
Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien
sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den
Sinn der Norm zu erkennen (BGE 125 II 196 E. 3a mit weiteren Hinweisen).
Ihre Bedeutung ist unterschiedlich je nachdem, ob es sich um neuere oder
ältere Gesetze handelt (BGE 125 II 209). Sie können namentlich dann, wenn
eine Bestimmung unklar ist oder verschiedene, einander widersprechende
Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm
zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Insbesondere bei
verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers
nicht übergangen werden (BGE 123 V 301).
d.aa. In der Botschaft zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die
gebrannten Wasser (Alkoholgesetz) vom 22. November 1995 (BBl 1996
I 369) hielt der Bundesrat fest, dass er den Begriff «nicht zu Trink- und
Genusszwecken» in der Verordnung näher umschreiben werde (BBl 1996
I 384). Eine eigentliche Definition dieses Begriffs findet sich allerdings
in der Alkoholverordnung nicht. Vielmehr ergibt sich diese implizit aus
der Aufzählung der Zwecke, für die die Verwendung von fiskalisch nicht
belastetem, nicht denaturiertem Sprit bewilligt wird. Wie vorstehend (E. 2b
hievor) ausgeführt, gelten demnach als alkoholhaltige Erzeugnisse, die nicht
zu Trink- und Genusszwecken dienen können, neben den vorliegend nicht
7

interessierenden Erzeugnissen zu wissenschaftlichen, chemischen und
technischen Zwecken nur Arzneimittel und pharmazeutische Spezialitäten, die
die Richtlinien der für die Heilmittelkontrolle zuständigen Stelle einhalten.
bb. Art. 31 AlkG, der alkoholhaltige Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und
Genusszwecken dienen können, von der Monopolgebühr befreit, erhielt seine
heutige Fassung mit der Teilrevision des Alkoholgesetzes vom 4. Oktober 1996
und ist seit dem 1. Februar 1997 in Kraft. Die bis zu diesem Zeitpunkt geltende
Alkoholordnung sah in diesen Fällen nicht eine vollständige Befreiung
von der Monopolgebühr, sondern lediglich deren Reduktion vor. Gemäss
Art. 31 AlkG in der bis zum 31. Januar 1997 geltenden Fassung (aArt. 31 AlkG)
konnten alkoholhaltige oder mit Alkohol hergestellte Erzeugnisse, die nicht
zu Trinkzwecken dienen konnten, zu deren Herstellung in der Schweiz aber
fiskalisch belasteter Sprit hätte verwendet werden müssen, gegen Entrichtung
der Monopolgebühr eingeführt werden, wobei die aArt. 37 und 38 AlkG
sinngemäss anzuwenden waren. Diese Bestimmungen regelten unter anderem
die Abgabe von verbilligtem Sprit zur Herstellung von pharmazeutischen
Erzeugnissen sowie Riech- und Schönheitsmitteln, die nicht zu Trinkzwecken
dienen konnten; gemäss aArt. 37 Abs. 2 AlkG bestimmte der Bundesrat die
Erzeugnisse, zu deren Herstellung verbilligter Sprit verwendet werden durfte.
Gestützt auf die ihm in aArt. 37 Abs. 2 AlkG erteilte Kompetenz erliess
der Bundesrat den Bundesratsbeschluss vom 28. Februar 1964 über
die Verwendung von verbilligtem Sprit (AS 1964 526). Danach durften
grundsätzlich die pharmazeutischen Erzeugnisse, welche in der
schweizerischen Landespharmakopöe aufgeführt waren, mit verbilligtem
Sprit hergestellt werden, sofern sie nicht zu Trink- oder Genusszwecken
dienen konnten (Art. 1 Abs. 1); die Verwendung von verbilligtem
Sprit zur Herstellung von pharmazeutischen Erzeugnissen, die in der
Landespharmakopöe nicht enthalten waren, musste von der EAV bewilligt
werden (Art. 5 Abs. 1). Diese Regelung wurde mit Änderung vom 4. Mai
1994 (AS 1994 1165) dahingehend ergänzt, dass die EAV die Herstellung von
alkoholhaltigen pharmazeutischen Spezialitäten zur oralen Einnahme nur
bewilligte, sofern diese den Alkohol-Richtlinien der IKS entsprachen.
cc. Wenn somit die Alkoholverordnung in Art. 39 - neben weiteren, vorliegend
nicht relevanten Anwendungsfällen - nur Arzneimittel und pharmazeutische
Spezialitäten, die die Richtlinien der für die Heilmittelkontrolle zuständigen
Stelle einhalten, als alkoholhaltige Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und
Genusszwecken dienen können, qualifiziert, führt sie lediglich die bereits
vor der Teilrevision des Alkoholgesetzes per 1. Februar 1997 geltende, völlig
unbestrittene Regelung weiter. Anlässlich der parlamentarischen Beratungen
zur Teilrevision des Alkoholgesetzes gab der Begriff der alkoholhaltigen
Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen können, zu keinen
Diskussionen Anlass. Das Parlament stimmte dem Vorschlag des Bundesrates,
anstelle einer Ermässigung der Monopolgebühr vollständig auf die fiskalische
Belastung von alkoholhaltigen Erzeugnissen, die nicht zu Trink- und
Genusszwecken dienen können, zu verzichten, diskussionslos zu. Dabei hatte
der Bundesrat in seiner Botschaft ausdrücklich festgehalten, dass das geltende
Recht in Bezug auf Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen
können, zwischen «verbilligtem Sprit» mit mässiger und «Industriesprit» ohne
Steuerbelastung unterscheide. Mit dem Verzicht auf die fiskalische Belastung
von Sprit für die Herstellung von pharmazeutischen und kosmetischen
8

Erzeugnissen sei diese Unterscheidung nicht mehr erforderlich (BBl 1996 I 383
und 384). In gleicher Weise verwendeten sowohl Bundesrat Villiger anlässlich
der Eintretensdebatte im Ständerat wie auch Nationalrat Tschuppert als
deutschsprachiger Berichterstatter im Nationalrat nicht den Begriff der
alkoholhaltigen Erzeugnisse, die nicht zu Trink- und Genusszwecken dienen
können, sondern sprachen von kosmetischen bzw. pharmazeutischen
Produkten. Die gesamten Umstände lassen daher keinen anderen Schluss
zu, als dass nach dem Willen des Gesetzgebers die geltende Regelung in Bezug
auf die Definition des Begriffs der alkoholhaltigen Erzeugnisse, die nicht zu
Trink- und Genusszwecken dienen können, unverändert weitergeführt werden
sollte.
e. Die in Art. 39 AlkV enthaltene Begriffsdefinition beruht somit auf einer
überzeugenden Auslegung des Gesetzes. Die Verordnungsbestimmung
überschreitet den in Art. 31 AlkG gesetzten Rahmen nicht und ist
gesetzeskonform.
4.a. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Anwendung der
Alkohol-Richtlinien der IKS sei nicht geeignet, die Identifikation eines
Produktes zu erleichtern oder gar zu ermöglichen. Diese Richtlinien
seien allenfalls gesundheitspolizeilich begründet; ihre Anwendung im
Zusammenhang mit der Unterstellung unter die Monopolgebühr sei jedoch
sachfremd.
b. Gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes über Lebensmittel und
Gebrauchsgegenstände vom 9. Oktober 1992 (Lebensmittelgesetz [LMG],
SR 817.0) sind Lebensmittel Nahrungs- und Genussmittel (Abs. 1). Als
Nahrungsmittel gelten Erzeugnisse, die dem Aufbau oder dem Unterhalt
des menschlichen Körpers dienen und nicht als Heilmittel angepriesen
werden (Abs. 2); Genussmittel sind alkoholische Getränke sowie Tabak
und andere Raucherwaren (Abs. 3). Das Lebensmittelgesetz gilt nicht für
Erzeugnisse, die von der Heilmittelgesetzgebung erfasst werden (Art. 2
Abs. 4 Bst. b LMG). Das Gesetz unterscheidet also zwischen Lebensmitteln
einerseits, wozu auch die alkoholischen Getränke gehören, und Heilmitteln
andererseits. Dementsprechend sind Aufmachungen irgendwelcher Art, die
einem Lebensmittel den Anschein eines Heilmittels geben, verboten; ebenso
bei alkoholischen Getränken Angaben, die sich in irgendeiner Weise auf
die Gesundheit beziehen wie «stärkend», «kräftigend», «energiespendend»,
«für Ihre Gesundheit» oder «tonisch» (Art. 19 Abs. 1 Bst. d und f der
Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 [LMV], SR 817.02; zum Verhältnis
zwischen Lebensmittel- und Arzneimittelrecht vgl. auch BGE 127 II 95 E. 3a
bzw. Entscheid des Bundesgerichtes vom 8. Mai 2001 [2A.565/2000] E. 4).
c. Die Gesetzgebung über die Heilmittel und insbesondere auch deren
Kontrolle ist bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes über Arzneimittel
und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz) Sache der Kantone. Diese haben unter
dem Namen «Interkantonale Vereinigung für die Kontrolle der Heilmittel» eine
Körperschaft des öffentlichen Rechts mit selbständiger Rechtspersönlichkeit
gebildet (Art. 1 der Interkantonalen Vereinbarung über die Kontrolle der
Heilmittel vom 3. Juni 1971, SR 812.101), welche bezweckt, die Kontrolle
der in der Human- und Veterinärmedizin verwendeten Heilmittel zu
vereinfachen, zu erleichtern und zu vereinheitlichen. Diese Kontrolle ist
der IKS übertragen (Art. 2 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung über
9

die Kontrolle der Heilmittel) und umfasst unter anderem die Untersuchung,
Begutachtung und Registrierung der pharmazeutischen Spezialitäten und der
ihnen gleichgestellten Arzneimittel (Art. 2 Abs. 2 Bst. a der Interkantonalen
Vereinbarung über die Kontrolle der Heilmittel). Deren Vertrieb wird von
den Kantonen der Bewilligungspflicht unterstellt und nur aufgrund einer
Begutachtung und Registrierung durch die IKS gestattet (Art. 3 Abs. 5 der
Interkantonalen Vereinbarung über die Kontrolle der Heilmittel).
Die IKS hat im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben unter anderem
Richtlinien betreffend Alkoholgehalt, Konfektionierung und Anschreibepflicht
alkoholhaltiger Spezialitäten, die so genannten Alkohol-Richtlinien,
erlassen, welche detaillierte Vorschriften bezüglich des maximal zulässigen
Alkoholgehalts, der Flaschengrösse und den auf der Packung anzubringenden
Hinweisen enthalten. Weiter ist Präparaten, die in Flaschen konfektioniert
sind, eine Messvorrichtung beizulegen; zudem ist die Dosierung in Milliliter
sowie der Alkoholgehalt anzugeben und ein Hinweis, dass das Präparat nicht
für Kinder und Jugendliche geeignet ist, anzubringen.
d. «Produkt B» und «Produkt A» sollen gemäss Angaben auf der
Flaschenverpackung durch ihre Zusammenstellung zur Ausgeglichenheit
der Organe und Gesundheit führen, indem sie auf alle Drüsen und Organe im
Verdauungstrakt wie Leber, Galle, Magen und Darm einwirken. Die Einnahme
wird empfohlen bei Verdauungsstörungen, Magenbeschwerden, Darmträgheit,
Verstopfung, Völlegefühl, Blähungen, Appetitlosigkeit, Sodbrennen, Galle-
und Leberbeschwerden sowie Nachlassen der geistigen und körperlichen
Spannkraft. Die Einnahme der «A- und B-Produkte» soll eine Anregung der
Drüsentätigkeit im gesamten Verdauungsbereich, Entschlackung, Erhaltung
der Arbeitsfähigkeit, die Beschleunigung von Genesungsvorgängen und eine
günstige Umstimmung der Organe bewirken. Die Verpackung von «Produkt A»
enthält zudem zusätzlich folgende Angaben: «[…] ist ein tonisierender Stoff,
das heisst, bei dauernder Anwendung stellt sich eine deutliche Besserung des
Allgemeinbefindens ein, erkennbar durch erhöhte Leistung. […] wirkt dabei
hauptsächlich auf bestimmte höhere Abschnitte des Zentralnervensystems
und bewirkt somit eine bessere Reaktionsbereitschaft des Organismus und
fördert die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit.»
e. Indem Art. 39 Abs. 2 AlkV die Richtlinien der für die Heilmittelkontrolle
zuständigen Stelle als massgebend erklärt, wird auf die für die Abgrenzung
zwischen Lebensmitteln und Heilmitteln geltende gesetzliche Regelung
abgestellt. Diese kennt ausschliesslich die beiden Kategorien Lebensmittel
und Heilmittel; eine dritte Kategorie, die nicht den für Heilmittel geltenden
Vorschriften und Auflagen unterstellt ist, aber auch nicht als Lebensmittel
gilt, wie dies der Beschwerdeführer sinngemäss verlangt, ist ihr fremd.
Die Alkohol-Richtlinien der IKS stellen einen objektiven Massstab für die
Abgrenzung von Lebensmitteln und Heilmitteln dar, anhand dessen sich der
einzelne Fall sachgerecht beurteilen lässt. Ein solcher Massstab dient der
Rechtssicherheit und erleichtert die Gleichbehandlung. Um der Verpflichtung
zur Entrichtung der Monopolgebühr entgehen zu können, hat ein Hersteller
bzw. Importeur die Bestimmungen der Heilmittelgesetzgebung zu befolgen,
damit die gesundheitspolitisch zentrale Fiskalbelastung nicht unter dem
Deckmantel des Arzneimittels umgangen wird. Er hat insbesondere die
erforderlichen Bewilligungen einzuholen, damit ein Produkt als Heilmittel
bezeichnet werden darf. Andernfalls werden die fraglichen Produkte
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als Lebensmittel und damit als zu Trink- und Genusszwecken dienende
alkoholische Erzeugnisse zu qualifizieren sein, was die entsprechende
Belastung mit der Monopolgebühr nach sich zieht. Das Abstellen auf die
Richtlinien der IKS und damit auf die für die alkoholischen Getränke
ausserhalb der Alkoholordnung geltende gesetzliche Regelung stellt
weder überspitzten Formalismus dar noch wird damit der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verletzt.
f. Der Beschwerdeführer hat somit, falls er die Befreiung von der
Monopolgebühr in Anspruch nehmen will, bei den von ihm eingeführten
«A- und B-Produkten» die Bestimmungen der Heilmittelgesetzgebung zu
befolgen. Es steht einem Hersteller bzw. Importeur von alkoholhaltigen
Erzeugnissen frei, sich an die Anforderungen der Alkohol-Richtlinien der
IKS zu halten und damit klar und eindeutig zu erkennen zu geben, dass es
sich bei den fraglichen Produkten um Arzneimittel handelt. Auch wenn
dabei unter anderem auch auf formale Kriterien abgestellt wird, lässt sich
dies im Hinblick auf die praktische Umsetzung sowie aufgrund von Ziel und
Zweck der Alkoholgesetzgebung rechtfertigen. Sofern diese Vorschriften nicht
eingehalten werden, könnte - wie bereits erwähnt - die gesundheitspolitisch
motivierte Forderung des Verfassungsgebers nach fiskalischer Belastung
des Alkoholkonsums leicht über die Bezeichnung eines Erzeugnisses als
Arzneimittel umgangen werden.
Ist in casu aber davon auszugehen, dass die fraglichen «A- und B-Produkte»
nicht unter Art. 31 AlkG fallen, weil dafür die - in der Alkoholverordnung in
gesetzeskonformer Weise konkretisierten - Voraussetzungen nicht erfüllt sind,
gelangt Art. 28 AlkG zur Anwendung, was die entsprechende Belastung mit der
Monopolgebühr nach sich zieht.
5.a. Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, die EAV habe dadurch, dass sie
nunmehr die «A- und B-Produkte» mit einer Monopolgebühr belege, eine
unzulässige Praxisänderung vorgenommen. Demgegenüber hält die EAV fest,
dass bei der Einfuhr der «A- und B-Produkte» seit jeher die Monopolgebühr
hätte erhoben werden müssen.
b. Ob grundsätzlich überhaupt von einer bestehenden Praxis der EAV
in Bezug auf die «A- und B-Produkte» gesprochen werden kann, ist
fraglich. Das Bestehen einer behördlichen Praxis setzt voraus, dass
eine Verwaltungsbehörde in bewusster Anwendung der massgebenden
Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen einen konkreten Sachverhalt
während längerer Zeit in einer bestimmten Art und Weise behandelt.
Der Beschwerdeführer belegt seine Behauptung, er habe bis heute trotz
ordnungsgemässer Deklaration bei der Einfuhr von «A- und B-Produkten»
keine Monopolgebühr entrichten müssen, nicht mit konkreten Unterlagen. Die
EAV bestreitet denn auch die vom Beschwerdeführer behauptete Praxis und
will im Rahmen einer verwaltungsstrafrechtlichen Untersuchung abklären,
weshalb die Erhebung einer Monopolgebühr bisher offenbar unterblieben ist.
c. Letztlich kann offen bleiben, ob tatsächlich eine gefestigte Praxis der
Verwaltungsbehörden in Bezug auf die Unterstellung der «A- und B-Produkte»
unter die Monopolgebühr bestanden hat. Wie vorstehend (E. 3 hievor)
ausgeführt, entspricht die Erhebung der Monopolgebühr bei alkoholhaltigen
Erzeugnissen, die die Alkohol-Richtlinien der IKS nicht einhalten, dem
klaren Willen des Gesetzes; ebenso erweist sich die Heranziehung der
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Alkohol-Richtlinien als sachgerecht (E. 4 hievor). Eine abweichende Praxis
der Verwaltungsbehörden wäre daher gesetzeswidrig. Die Beibehaltung
einer gesetzeswidrigen Praxis kann jedoch nur verlangt werden, wenn es
die Behörden ablehnen, diese aufzugeben (BGE 123 II 254). Vorliegend hat
die EAV keinen Zweifel daran gelassen, dass sie grundsätzlich gewillt ist, bei
der Einfuhr von alkoholhaltigen Erzeugnissen, die den Alkohol-Richtlinien
der IKS nicht entsprechen, die Monopolgebühr zu erheben. Somit hätte der
Beschwerdeführer selbst dann, wenn das Bestehen einer Verwaltungspraxis
gemäss seiner Behauptung erstellt wäre, keinen Anspruch darauf, für die
Einfuhr von «A- und B-Produkten» von der Monopolgebühr befreit zu werden.
6. Die Beschwerde ist demnach als unbegründet abzuweisen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 66.16 - Entscheid der Eidgenössischen Alkoholrekurskommission vom 20. August
2001 in Sachen X [ALKRK 2000-002]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2002
Année
Anno
Band
66
Volume
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Seite
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Ref. No
150 005 483
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.