ch_vb · 83.048 · 1983-09-13 · de


#ST# 83.048
Message
relatif à des mesures visant au renforcement
de la capacité d'adaptation de l'économie suisse
à moyen et long termes
du 6 juillet 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation un message à
l'appui des projets d'actes législatifs suivants:
- une modification de l'arrêté fédéral instituant une aide financière en fa-
veur des régions dont l'économie est menacée;
- un arrêté fédéral octroyant des fonds supplémentaires pour l'aide finan-
cière en faveur des régions dont l'économie est menacée;
- un arrêté fédéral concernant d'autres versements au fonds d'aide en ma-
tière d'investissements ;
- une modification de la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne;
- une modification de la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionne-
ments dans les régions de montagne;
- un arrêté fédéral instituant une garantie contre les risques à l'innovation
pour petites et moyennes entreprises ;
- un arrêté fédéral réglant le financement de la garantie contre les risques à
l'innovation.
Nous vous proposons par ailleurs de classer la motion et les postulats sui-
vants:
1981 P 81.356 Politique régionale. Coordination
(N9- 10.81, Steinegger);
1981 P 81.503 Aide aux régions présentant des faiblesses structurelles.
Bilan intermédiaire (N 18. 12. 81, Borei);
1982 P 82.308 Petites et moyennes entreprises. Garantie contre les ris-
ques à l'innovation (N 25. 6. 82, Deneys);
1982 P 82.521 Lutte contre le chômage (E 16. 12. 82, Donzé);
1982/83
Met P 82.571 Mesures d'aide aux régions menacées économiquement
(E 16. 12. 82, Piller; N 14. 3. 83);
1983 P 82.502 
Régions économiquement menacées. Mesures à prendre
(N 14. 3. 83, Rothen);
1983-532 
33 Feuille fédérale. 135= année. Vol. m 
497

1983 P 82.504 Baisse de l'activité économique. Mesures à prendre
(N 14. 3. 83, Reimann);
1983 P 82.589 Loi sur l'aide à l'investissement. Secrétariats régionaux
(E 9. 6. 83, Guntern).
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, les assurances de notre haute considération.
6 juillet 1983 
Au nom du Conseil fédéral-suisse:
Le président de la Confédération, Aubert
Le chancelier de la Confédération, Buser
498

Vue d'ensemble
la rapide modification des conditions-cadres dans lesquelles
s'exercent les activités économiques sur le plan international
ainsi que l'accélération subie par l'évolution technologique
contraignent toute l'économie suisse à assumer d'importantes
et difficiles tâches. C'est pourquoi nous vous avons proposé,
le 31 janvier 1983, d'adopter des mesures à court terme visant
à soutenir l'emploi. Ces mesures représentent une aide indi-
recte destinée à faciliter l'adaptation à moyen et long ter-
mes. Nous avons simultanément laissé entendre qu'il convien-
drait, dans le cadre de notre responsabilité en matière de lut-
te préventive contre les crises, de pouvoir prendre des mesu-
res directes aux fins d'encourager les efforts de l'économie
en vue d'adapter ses activités aux conditions nouvelles. A cet
effet, nous vous soumettons des propositions tendant à modi^
fier les mesures de politique régionale en faveur des régions
dont l'économie est menacée et des régions de montagne, ainsi
qu'à instituer sur le plan national une garantie contre les
risques à l'innovation.
Le développement technologique et l'évolution de l'économie
sur le plan international, ainsi que la tendance toujours plus
marquée au protectionnisme qui se dessine, ont des effets si
variés que l'économie et la politique économique doivent être
en mesure de réagir avec une grande souplesse. Dans notre Etat
fédéraliste, dont la structure économique est caractérisée par
une prédominance des petites et moyennes entreprises, le main-
tien d'une économie équilibrée et productive joue en
l'occurrence un rôle détermi-ninant. Promouvoir la capacité
d'adaptation est cependant aussi une mesure visant à préparer
l'avenir. L'évolution technologique ultrarapide de ces derniè-
res années a, dans certains domaines, remis en question la si-
tuation prédominante de la Suisse en tant que fabricant de pro-
duits technologiques de pointe. C'est pourquoi nous devons,
comme pays pauvre en matières premières et en ressources éner~
gêtiques, entreprendre davantage d'efforts aux fins de main-
499

tenir notre compétitivité si nous voulons conserver notre po-
sition sur les marchés mondiaux. Les grands efforts déjà entre-
pris par l'économie privée doivent être complétés par des
mesures étatiques subsidiaires.
En raison des coûte de la recherche et du développement, ainsi
que des exigences imposées à la mise sur le marché de nouveaux
produits et procédés de production, les efforts entrepris aux
fins d'innover, de diversifier la production et d'assurer sa
diffusion, ainsi que de renforcer les basée technologiques de
1'économie, constituent une tâche commune de l'économie et de
l'Etat. Nous sommes conscients, en l'occurrence, que la con-
tribution de l'Etat restera toujours subsidiaire et qu'elle
implique la volonté de l'économie d'aménager ses activités et
de prendre les décisions nécessaires. Pour maîtriser les multi-
ples problèmes qui se posent à nos entreprises, il faut faire
appel à un mode de penser et d'agir global permettant
d'intégrer dans les processus économiques les diverses mesures
à prendre. Le renforcement des mesures de politique régionale
et la création d'une garantie contre les risquée à l'innova-
tion se complètent utilement. Alors que l'on recherche, par la
garantie contre les risques à l'innovation, à catalyser le po-
tentiel d'innovation disponible dans tout le pays et de favo-
riser le développement de nouveaux produits et services, les
mesures proposées au titre de la politique régionale visent à
encourager la diversification dans les régions économiquement
menacées et à atténuer les disparités interrégionales. Le Con-
seil fédéral considère ces deux mesures complémentaires comme
nécessaires à un renforcement aussi rapide que possible de la
capacité d'adaptation de l'économie suisse. Une amélioration
des conditions-cadres ne saurait se borner à adopter certaines
mesures d'aide, mais doit être caractérisée par un climat favo-
rable aux innovations et aux investissements. Les mesures que
nous vous proposons d'adopter devront donc également être accom-
500

pagnées au cours des années à venir d'efforts spécifiques vi-
sant à améliorer la productivité de 1'économie, les charges
administratives devant être maintenues à un niveau minimum.
Dans le domaine de la politique régionale, nous vous présen-
tons des propositions tendant à modifier et à compléter les
diverses mesures prises en faveur des régions dont l'économie
est menacée et des régions de montagne.
L'arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des
régions dont 1'économie est menacée est devenu en peu de temps
l'un des éléments les plus importants des efforts entrepris en
commun par la Confédération et les cantons aux fins d'encoura-
ger le développement des régions dont 1'économie est axée sur
une seule branche d'industrie. Les modifications proposées
tiennent compte des constatations faites jusqu'ici. Elles vi-
sent à aménager les moyens d'intervention de façon à assurer
plus de souplesse et à séparer les cautionnements des contri-
butions au service de l'intérêt, à renforcer les possibilités
de soutenir l'exécution de projets particulièrement intéres-
sants sur le plan technologique et du point de vue du marché
du travail, ainsi qu'à promouvoir la consultance technique.
La loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans
les régions de montagne est la base des mesures de politique
régionale prises en faveur des régions de montagne. C'est un
moyen d'action propre à assurer le financement résiduel du dé-
veloppement de l'infrastructure, qui est largement mis à con-
tribution dans ces régions. Ces régions auront encore à
l'avenir d'importants besoins de financement pour leurs équi-
pements d'infrastructure. Grâce à des versements supplémentai-
res au fonds, on veut assurer à long terme une application ef-
ficace de la loi sur l'aide en matière d'investissements.
501

la conception du développement économique des régions de mon-
tagne partait de l'idée que le développement de i'infrastruc-
ture devait également faciliter l'implantation d'entreprises
secondaires et tertiaires. Dans les conditions-cadres marquées
par la récession économique mondiale, la politique de développe-
ment de l'infrastructure ne permit pas de réaliser les espoirs
qu'on caressait au début de créer de nouveaux emplois dans ces
régions. Pour améliorer la structure de l'économie et plus spé-
cialement du marché du travail, il est nécessaire de donner
des impulsions supplémentaires à l'économie des régions de
montagne. D'une part ces impulsions doivent être déclenchées
par l'inclusion des terrains pour l'industrie et l'artisanat
dans le champ d'application de la loi sur l'aide en matière
d'investissements, et, de l'autre, par la possibilité
d'accorder des contributions au service de l'intérêt en vertu
de la loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne.
La coordination entre les mesures de politique régionale pri-
ses par la Confédération et les autres mesures adoptées par
celle-ci joue un rôle important. Il y a lieu de renforcer les
efforts faits dans ce domaine.
En adoptant les deux programmes d'impulsion des années 1978 et
1982, on a entrepris de maîtriser les processus d'adaptation
technologique par un renforcement des mesures tendant à encou-
rager la recherche économiquement motivée, et d'améliorer la
base de connaissance et de formation. Un autre goulot d'étran-
glement est apparu durant les années septante. Alors que
l'offre de fonds destinés à financer les investissements
d'innovation s'est rétrêcie pour diverses raisons, les besoins
en capitaux devant permettre de financer les innovations ont
502

nettement augmenté. Ce sont notamment les petites et moyennes
entreprises, particulièrement actives sur le plan de l'inno-
vation, qui souffrent de difficultés de financement. De telles
difficultés se manifestent aussi lors de la création d'entre-
prises.
Etant donné que ni les propositions du Directoire (Vorort) de
l'Union suisse du commerce et de l'industrie ni celles de
l'Association suisse des banquiers n'ont pu être réalisées en
vue de faciliter le financement d'innovations, et que d'autres
essais de l'économie privée n'ont pas permis de combler les
lacunes dans le financement des innovations, des solutions fai-
sant appel à la participation de la Confédération ont été recher-
chées.
la présente proposition d'instituer une garantie contre les
risques à l'innovation pour les petites et moyennes entrepri-
ses repose pour l'essentiel sur les recommandations de la Com-
mission d'experts "Capital-risque" et sur les résultats de la
procédure de consultation touchant le projet de loi instituant
une garantie contre les risques à l'innovation pour les pe-
tites et moyennes entreprises. Une nette majorité des autori-
tés et organisations consultées s'est prononcée en faveur de
1'institution de cette garantie. On a tenu compte lors de
l'élaboration du projet ci-joint d'arrêté fédéral, de l'avis
exprimé par les autorités et organisations consultées qui,
tout en approuvant l'institution, faisaient de la modification
de la forme juridique du texte et de la limitation de la durée
de validité de l'arrêté fédéral des conditions de leur acquies-
cement.
Les efforts déjà entrepris dans quelques cantons aux fins de
combler la lacune existant en matière de financement seront
également soutenus et renforcés par la garantie contre les
503

risques à l'innovation qui est proposée. Le nouveau moyen
d'action repose sur le principe de l'assurance. Ainsi non
seulement la conformité au régime d'économie de marché est
assurée, mais la participation de la Confédération est égale-
ment limitée à un minimum. là garantie contre les risques à
l'innovation établit une nouvelle base pour une coopération
efficace entre entrepreneurs, bailleurs de fonds, accompagna-
teurs du projet compétents et représentants des milieux scienti-
fiques. Cette coopération doit permettre de mieux développer
les activités exercées par notre économie dans le domaine de
l'innovation et d'assurer ainsi la création d'emplois
d'avenir.
504

M e s s a g e
Partie A
Modification des mesures de politique régionale en faveur
des régions dont l'économie est menacée et des régions de
montagne
1 
Introduction
La panoplie des moyens d'action de la Confédération au ser-
vice de la politique régionale - dont l'élément central est
la loi fédérale du 28 juin 1974 sur 1'aide en matière d'in-
vestissement dans les régions de montagne (LIM; RS 901.1) -
a été créée pour renforcer les structures économiques et
celles du marché de l'emploi dans les régions économiquement
faibles menacées de dépeuplement, ainsi que pour atténuer
les disparités de revenus entre les régions. Cet ensemble
de mesures repose sur l'idée fondamentale d'une croissance
économique ininterrompue dans les régions industrielles et
économiquement développées de notre pays. Cela implique en
outre que des impulsions économiques suffisamment fortes
partant de ces centres gagnent les régions de montagne et
les régions marginales, afin d'y créer un potentiel régional
suffisant.
Compte tenu de l'évolution conjoncturelle et structurelle
depuis la récession de 1974/75, on ne peut plus considérer
ces conditions et suppositions comme remplies ou vérifiées.
Dès lors, les buts, parfois fort ambitieux, n'ont qu'en par-
tie pu être atteints, même si l'on a pu arrêter ou tout au
moins ralentir le processus de dépeuplement dans de nombreu-
ses régions et maintenir les disparités de revenus dans cer-
505

taines limites. En revanche, le renforcement de l'économie de
ces régions n'a été réalisé que dans une mesure insuffisante.
En 1978 déjà, on a donc pris une première mesure pour ren- .
forcer le potentiel du développement de l'économie privée
dans les régions présentant des faiblesses d'ordre économi-
que en édictant l'arrêté fédéral instituant une aide finan-
cière en faveur des régions dont l'économie est menacée
(RS 951.93 ) . Le but de cet arrêté est d'aider des entreprises
viables à réaliser les projets d'innovation et de diversifi-
cation à partir des infrastructures existantes ou à créer
grâce à l'aide de la LIM. D'autre part, cet arrêté vise en-
core et surtout à sortir les régions qui tombent dans son
champ d'application de leur monostructure industrielle par
l'implantation de nouvelles industries, afin qu'elles pré-
sentent une meilleure résistance conjoncturelle et structu-
relle.
Depuis 1980, la situation conjoncturelle et structurelle
de l'économie suisse s'est encore détériorée. En particulier,
l'accumulation des difficultés structurelles a amoindri la
compétitivité de l'ensemble de notre économie, ce qui a abou-
ti à des foyers de crise sur le marché de l'emploi. Dans
ce contexte est alors apparu comme un inconvénient le fait
que la politique régionale de la Confédération continue à
être essentiellement axée sur le renforcement des infrastruc-
tures - malgré les compléments survenus ces années passées -
et qu'elle ne soit pas suffisamment coordonnée.
L'extension et un aménagement plus souple des moyens d'action
au service de la politique régionale, une meilleure coordi-
nation des efforts de politique régionale entre les diffé-
rentes collectivités et institutions locales, régionales
et cantonales, ainsi qu'une meilleure prise en compte des
506

impératifs de la politique régionale dans l'accomplissement
des tâches de la Confédération qui ont des répercussions
sur les régions dans les domaines des finances, des investis-
sements et du personnel, tout cela a constitué le point cru-
cial de certaines recherches scientifiques et des interven-
tions politiques qui ont eu lieu ces dernières années en
nombre toujours croissant au sein et à l'extérieur du Parle-
ment. Qu'il suffise de rappeler à ce propos les différents
documents publiés par les partis représentés au sein du Con-
seil fédéral ainsi que par les partenaires sociaux et les
associations qui défendent les intérêts de la politique ré-
gionale, sans compter, bien sur, les 21 interventions parle-
mentaires individuelles présentées entre la session d'automne
1978 et celle de l'automne 1982, sous forme de motions, de
postulats et d'interpellations.
De surcroît, des revendications ayant trait à la politique
régionale firent partie intégrante des interpellations ur-
gentes déposées le 21 septembre 1982 par les groupes parle-
mentaires au sujet de la situation économique, alors que
les débats parlementaires ont encore fait tout particulière-
ment ressortir l'importance de ces impératifs de politique
régionale. Enfin, les présidents des groupes parlementaires
et des partis ont encore précisé, à l'occasion de leur ren-
contre du 18 novembre 1982 avec une délégation du Conseil
fédéral à la maison de Watteville, le contenu de leur cata-
logue de revendications en matière de politique régionale,
puisqu'ils ont notamment demandé, dans la perspective d'un
aménagement plus souple et d'une meilleure maniabilité des
instruments de politique régionale, l'extension du champ
d'application, la prise en compte des frais de recherche
et de développement, ainsi que la possibilité de primes d'im-
pulsion par le versement de contributions au service de l'in-
térêt .
507

Le renforcement des mesures de politique régionale, tel qu'il
est présenté ci-après, repose sur des travaux préparatoires
effectués dès 1981 par un groupe de travail de 1'OFIAMT avec
la collaboration de la direction du programme national de
recherches "Problêmes régionaux". Ces études ont abouti à la
création de l'organe de coordination entre 1'OFIAMT, les
cantons horlogers et les villes horlogères. Cet organe a
discuté à fonds les propositions de 1'OFIAMT et a formulé, de
son côté, les voeux des cantons horlogers et des villes horlo-
gères. Afin de parvenir, de surcroît, à une harmonisation aus-
si parfaite que possible des buts et impératifs de la politi-
que régionale au sein des milieux intéressés, la Conférence
des chefs des départements cantonaux de l'économie publique
ainsi que la Commission consultative pour le développement
économique régional ont été informées du déroulement des
travaux de réexarnen de la politique régionale, notamment
à l'occasion de réunions spéciales. Les avis de ces deux
assemblées ont notablement contribué à formuler des modifica-
tions proposées dans le domaine de l'aide financière en fa-
veur des régions dont l'économie est menacée ainsi que du
développement des régions de montagne.
La procédure de consultation a rencontré une très large appro-
bation du renforcement de ces moyens d'action dont les objec-
tifs ont été reconnus comme pertinents. Par conséquent aucune
proposition de rechange n'a été formulée ni présentée en
ce qui concerne un changement de conception et d'orientation
de la politique régionale. Nous avons cherché à tenir compte
des critiques exprimées le plus souvent sous forme de sugges-
tions, ce dans la mesure où la diversité des opinions et
l'ampleur des souhaits formulés le permettaient. En revanche,
là où - comme dans le cas de la publicité proposée par la
Confédération en faveur d'implantations d'entreprises en
Suisse - l'opposition était nette, nous avons renoncé à main-
tenir notre proposition.
508

Nous avons également examiné si les efforts actuels de poli-
tique régionale devaient être appuyés par des mesures des-
tinées à améliorer les équipements hôteliers et ceux des sta-
tions de villégiature. En effet, dans de nombreuses régions,
le tourisme constitue un facteur économique déterminant. Mal-
gré une évolution conjoncturelle relativement bonne au cours
des années passées, les entreprises hôtelières 'petites et
moyennes souffrent de carences structurelles auxquelles elles
devraient remédier aussi rapidement que possible dans l'inté-
rêt d'une plus grande résistance conjoncturelle de la branche
tout entière. Nous sommes toutefois parvenus à la conclusion
qu'en ce qui concerne la forme et l'ampleur d'une poursuite
de l'engagement de la Confédération dans le domaine de l'en-
couragement des entreprises hôtelières et des équipements des
stations dé villégiature, et compte tenu de la situation
économique et financière du moment, il ne fallait pas prendre
de décision avant que les contributions financières allouées
en 1979 par la Confédération et qui se montent à 25 millions
de francs n'aient été épuisées, la moitié ayant déjà été ver-
sée à l'heure actuelle. Ce moment surviendra en 1986 ou 1987,
pour autant qu'aucune détérioration économique dramatique
ne touche l'industrie hôtelière.
Les propositions se subdivisent en trois chapitres. Le cha-
pitré 2 qui suit présente les modifications concernant l'ar-
rêté fédéral instituant une aide financière en faveur des ré-
gions dont l'économie est menacée. Les changements visent
à dissocier le cautionnement de la contribution au service
de l'intérêt. Il s'agit en outre d'étendre les possibilités
de cautionnement et de contributions au service de l'intérêt
dans des cas spéciaux ainsi que de financer les efforts des
institutions cantonales et régionales de développement écono-
mique dans le domaine de la consultance.
509

Le chapitre 3 traite des modifications en matière de dévelop-
pement des régions de montagne. Outre un accroissement du
fonds d'aide aux investissements dans le but de promouvoir
une planification à long terme et de poursuivre équitablement
l'extension des infrastructures dans toutes les régions,
il est proposé de renforcer l'encouragement aux petites et
moyennes entreprises des régions de montagne en leur accor-
dant, en plus de ce qui se fait aujourd'hui, des contribu-
tions au service de l'intérêt. Pour appuyer cette mesure
d'encouragement, il y a lieu d'insérer, dans la LIM, une
disposition permettant de faciliter aux communes et aux col-
lectivités de droit public l'acquisition de terrains pour
l'industrie et les arts et métiers. De plus, pour répondre
à une revendication renouvelée, il importera de continuer
à soutenir financièrement les secrétariats'régionaux.
Enfin, le chapitre 4 traite des possibilités d'améliorer la
coordination dans le domaine de la politique régionale, ce
qui implique nécessairement un élargissement des tâches de la
commission de coordination instituée par la LIM. Au premier
plan, il y a la coordination interne à la Confédération qui
doit avant tout permettre d'améliorer la transparence par une
analyse permanente de la documentation concernant la poli-
tique financière et celle de l'aménagement du territoire et
par une intensification des contacts avec les offices qui ac-
complissent des tâches ayant des effets sur les régions.
Le but premier de ces efforts de coordination à titre préven-
tif est d'éviter à temps des évolutions nuisibles à la poli-
tique régionale, sans entraver toutefois le bon accomplisse-
ment des tâches et des activités de la Confédération.
La modification des mesures en faveur des régions économique-
ment menacées et des régions de montagne ne figure pas dans
510

les grandes lignes de la. politique gouvernementale. Le lec-
teur trouvera au début du présent chapitre les raisons pour
lesquelles ce projet revêt un caractère d'urgence.
2 
Modification de l'arrêté fédéral instituant une aide
financière en faveur des régions dont l'économie est
menacée
21 
Pa rt ie g en ë r ale
211 
Principaux traits_de l'arrêté fédéral du 6 octobre 1978
L'arrêté fédéral du 6 octobre 1978 instituant une aide finan-
cière en faveur des régions dont l'économie est menacée (RS
951.93) a été créé sur la base des expériences faites au
cours de la récession de 1975 et 1976. En effet, il est alors
nettement apparu que les régions qui sont par trop axées
sur une seule branche industrielle sont particulièrement
touchées par les fléchissements conjoncturels. Ces répercus-
sions sont d'autant plus marquées lorsque la ou les branches
industrielles prédominantes subissent une mutation structu-
relle .
L'arrêté fédéral a pour but de promouvoir les projets d'inno-
vation, de diversification et d'implantation industrielle
et, partant, de réduire le caractère par trop unilatéral des
structures ainsi que de diminuer la sensibilité de ces ré-
gions aux effets de crise. Il convient donc de créer de nou-
veaux emplois et de consolider les emplois existants, tout en
les adaptant aux nouvelles données.
Cette mesure facilite l'octroi et le financement de crédits
d'investissement puisqu'elle permet d'accorder des caution-
511

nements et des contributions au service de l'intérêt. De
surcroît, des allégements fiscaux sont prévus. L'aide finan-
cière allouée sous forme de cautionnement peut atteindre au
maximum un tiers du coût total d'un projet, alors que la con-
tribution au service de l'intérêt n'est accordée que subsidi-
airement et exceptionnellement en complément du cautionne-
ment. Le canton sur le territoire duquel le projet sera réali-
sé doit s'engager à tout le moins dans une mesure égale à
celle de la Confédération.
Le champ d'application de l'arrêté fédéral à raison du lieu
a été défini, à partir de critères légaux, dans trois déci-
sions prises par le Département fédéral de l'économie publi-
que (FF 1979 II 111 736, 1980 I 1312). Il comprend, pour
l'essentiel, les régions dites horlogëres (les cantons de
Neuchâtel et du Jura, ainsi que certaines parties des cantons
de Berne, de Soleure, de Bile-Campagne et de Vaud) et quel-
ques régions plus petites.sises dans d'autres contrées du
pays (Glarner Hinterland, Toggenburg, Oberthurgau/Rorschach,
Biasca, Morat, Wynental).
212 
Utilisation de l'arrêté
Depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 1er mars
1979 jusqu'à la fin mai 1983, 97 requêtes ont été acceptées,
dont 80 provenaient des régions horlogères. Les cautionne-
ments ont atteint un total de 95,1 millions de francs. Quant
aux contributions au service de l'intérêt qui ont été al-
louées jusqu'à présent, elles se montent à quelque 8 millions
de francs et représentent à proprement parler les frais de la
Confédération pour cet instrument. Cela a permis de libérer
un volume d'investissements supérieur à 400 millions de
francs. Le tableau ci-après fournit des indications plus
détaillées.
512

Arrêté fédéral instituant une aide financière en faveur des
ragions dont l'économie est menacée
Décisions mars 1979 à mai 1983
Nombre de décisions
- avec contribution au
service de l'intérêt
- avec allégements fiscaux
Coût total des projets
(en mio. de fr. )
Sommes cautionnées
(en mio. de f r . )
Nouveaux emplois
(selon dossiers de requête)
Types de projets:
- Nouvelles implantations
d'entreprises étrangères
- Fondation d'entreprises
indigènes
- Projets d'innovation
- Projets de diversifica-
tion de la région de
l'entreprise
1979
10
e
1
24,5
6,3
220
2
1
5
9
1980
29
16
7
110,4
33,3
720
10
1
10
27
1981
16
15
5
67,6
18,3
500
8
1
3
16
1982
29
26
9
168,2
26,1
620
7
10
9
25
1983
13
13
1
46,6
11,2
120
1
3
5
10
Total
97
76
23
417,3
95,1
2220
28
16
32
87
Avec possibilité de mentions a divers titres
34 Feuille fédérale. 135e année. Vol. III
513

Pour près de la moitié des projets ayant bénéficié d'une
aide, il s'agit de nouvelles implantations industrielles
ou de fondations d'entreprises. Deux tiers de ces nouvelles
entreprises 'sont d'origine étrangère. L'autre moitié des pro-
jets subventionnés est constituée par des projets d'innova-
tion et de diversification au sein d'entreprises déjà implan-
tées dans ces régions.
Une ventilation par branches n'est pas aisée, parce que les
projets d'innovation et de diversification sont précisément
et fréquemment à la charnière de différentes branches écono-
miques. La plupart des projets sont pourtant à ranger dans
les branches suivantes: construction de machines et d'appa-
reils tout d'abord, puis électronique et électrotechnique,
et enfin traitement de matières synthétiques ainsi qu'indus-
trie horlogêre. Dans l'ensemble, on constate une large dis-
persion des projets sur différentes branches économiques.
Les cautionnements accordés ont entraîné jusqu'à présent
deux cas de perte sur cautionnement; la perte de la Confédéra-
tion s'est élevée à 1'150'000 francs. Compte tenu des risques
particuliers découlant de ces cautionnements, il convient
d'être réaliste et de s'attendre encore à certaines pertes.
Pourtant, la majeure partie des projets faisant l'objet d'un
encouragement se réalisent de façon parfaitement satisfai-
sante.
213 
Examen critique de l'arrêté fédéral
Depuis son entrée en vigueur, l'arrêté fédéral constitue un
élément important des efforts communs à la Confédération et
aux cantons. Les résultats obtenus jusqu'à présent au titre
514

de l'arrêté fédéral sont positifs. Cela est notamment dû à
une étroite collaboration avec les cantons qui sont non seu-
lement associés de très près à l'examen des demandes, mais
encore participent de manière active et efficace à l'octroi
des aides financières et des allégements fiscaux. De sur-
croît, l'engagement financier des banques est une garantie
d'un examen approfondi des demandes par les prêteurs.
L'amélioration des structures industrielles dans ces régions
nécessite un processus de développement à moyen, voire à long
terme. En revanche, a court terme, l'arrêté fédéral n'a pas
encore pu influer suffisamment sur la situation économique
dans les régions en cause, notamment dans celles de la chaîne
du Jura. La détérioration de la situation économique au cours
de l'année 1982 ainsi qu'au début de 1983 indique que les
faiblesses structurelles de ces régions continueront de pré-
senter de sérieux inconvénients durant des années encore.
Il est donc nécessaire et urgent de renforcer les moyens d'ac-
tion de l'arrêté fédéral et d'accroître leur efficacité pour
parvenir à une meilleure répartition des activités industriel-
les dans ces régions.
Cette constatation est d'ailleurs confirmée par les résul-
tats d'une enquête effectuée auprès des cantons à la suite
du postulat Borei du 7 octobre 1981 (81.503). Ce postulat
que le Conseil national a accepté le 18 décembre 1981 demande
au Conseil fédéral d'établir un bilan intermédiaire sur les
mesures d'encouragement aux régions qui présentent des faib-
lesses structurelles. Les cantons concernés sont d'avis que
cet arrêté fédéral constitue un atout non négligeable dans
les efforts visant à corriger les disparités régionales. Il
ne s'agit pourtant que d'une première étape qui mérite d'être
développée, améliorée et renforcée. En ce qui concerne les
515

instruments mis à disposition par l'arrêté fédéral, la cri-
tique la plus fréquente qui leur est adressée porte sur leur
interdépendance et leur couplage ainsi que sur le caractère
exceptionnel de la contribution au service de l'intérêt.
Compte tenu des expériences faites jusqu'à présent, il serait
donc indispensable de remodeler ces instruments dans le sens
d'une plus grande indépendance de leurs divers éléments et
notamment de le faire pour les contributions au service de
l'intérêt qui devraient perdre aussi leur caractère exception-
nel. Une autre critique concerne la définition des frais d'in-
vestissement découlant d'un projet. A cet égard, il est deman-
dé qu'à l'avenir on puisse inclure dans le coût total du
projet de plus amples dépenses pour la recherche et le déve-
loppement. Certains cantons désirent aussi qu'on puisse aller
au-delà du tiers du coût total dans des cas particuliers, sur-
tout lorsque 1'investissement concerne un domaine où il est
difficile de fournir ou de se procurer les sûretés habituel-
les. D'autres cantons préconisent un renforcement de la con-
tribution au service de l'intérêt, mais ne font pas de propo-
sitions concrètes à cet effet.
Plusieurs cantons tiennent pour nécessaire la création d'un
nouvel instrument dans le cadre de l'arrêté fédéral; cet
instrument devrait permettre de subventionner les frais de
consultance des petites et moyennes entreprises dans la me-
sure où ladite consultance serait étroitement liée au projet.
Dans ce contexte, .une autre suggestion consiste à soutenir
directement des organes régionaux de consultance. Pour ce qui
est du champ d'application de l'arrêté fédéral à raison de la
matière, plusieurs cantons souhaitent que l'aide financière
soit étendue à certains projets du secteur tertiaire. Un
autre voeu exprimé concerne une extension de l'aide aux ra-
chats d'entreprises. Sur le plan proprement financier, un
certain nombre de cantons sont d'avis que la réduction liné-
516

aire des subventions fédérales de 10 pour cent ne devrait pas
être appliquée à l'arrêté fédéral. De surcroît, il convien-
drait de réduire la responsabilité des cantons dans certains
cas. Pour ce qui est du champ d'application de l'arrêté fédé-
ral à raison du lieu, certains cantons demandent qu'on 1'éten-
de à d'autres régions qui présentent des faiblesses. Enfin,
il est demandé que l'arrêté fédéral ne soit pas limité dans
le temps, parce que les problèmes à résoudre ne pourront
l'être dans le délai relativement bref qui est prévu. Dans
l'ensemble, les cantons concernés sont favorables aux mesures
existantes, mais sont d'avis qu'il est indispensable de les
modeler plus judicieusement et de les renforcer si l'on veut
pouvoir stopper le dépeuplement des régions en cause et rat-
trapper le retard économique dont elles souffrent.
Un rapport préparé par l'organe de coordination entre
l'OFIAMT, les cantons horlogers et les villes horlogères
conclut également à la nécessité d'améliorer les instruments
de l'arrêté fédéral en étendant leur portée. Le rapport pro-
pose notamment les mesures ci-après:
- possibilité de cautionner plus d'un tiers du coût total
lorsqu'il s'agit de projets d'innovation comportant un
risque supérieur à la moyenne;
- prise en compte des dépenses de recherche et de développe-
ment dès avant le début du projet;
- aménagement plus judicieux de l'octroi des cautionnements
et des contributions au service de l'intérêt, qui devraient
être des instruments indépendants l'un de l'autre;
- extension du champ d'application à raison de la matière
à des projets relevant du secteur tertiaire.
517

Le rapport recommande en outre de soutenir par des contribu-
tions à fonds perdu la consultance technique et économique
pour permettre ainsi aux petites et moyennes entreprises de
mieux profiter de ces services. De surcroît, il est proposé
d'encourager directement, au moyen de subventions fédérales,
les organismes régionaux de consultance en matière d'innova-
tion, dans la mesure où ceux-ci accomplissent certaines tâ-
ches d'intérêt général qu'ils ne peuvent pas facturer en-
tièrement .
214 
Résultats de la procédure de consultation
La plupart des cantons, partis et organisations sont en prin-
cipe favorables à l'extension et à l'aménagement des mesures
sous une forme plus souple. En particulier, la proposition
visant à octroyer des cautionnements et des contributions au
service de l'intérêt séparément les uns des autres a rencon-
tré une approbation presque unanime.
De même, l'extension des possibilités de soutien à des pro-
jets méritant un encouragement particulier, par l'inclusion
des frais de recherche et de développement, a été approuvée
dans la majorité des réponses, certaines d'entre elles com-
portant toutefois des réserves. Diverses organisations d'em-
ployeurs notamment se sont exprimées négativement. Plusieurs
prises de position suggèrent de ne pas aller trop loin dans
l'extension des cautionnements et de ne pas porter la limite
de cautionnement aux deux tiers comme prévu, mais de ne l'éle-
ver qu'à la moitié du coût total. De divers côtés, on a expri-
mé un certain scepticisme au sujet de la consultation d'ex-
perts et on a souligné l'importance qu'il y a de ne pas pro-
longer inutilement l'examen des demandes.
518

Pour ce qui est de l'encouragement de la consultarle techni-
que, la proposition visant à soutenir des organismes canto-
naux et régionaux de consultance en matière d'innovation a
suscité une majorité d'approbations, bien que les opinions
divergent assez fortement. Plusieurs cantons et organismes
demandent d'étendre cette possibilité de soutien aux régions
LIM, d'une part, et à des prestations de consultance en fa-
veur de particuliers d'autre part. Par contre, différents
partis et organisations d'employeurs rejettent notamment
le soutien aux organismes de consultance. Dans les réponses,
on trouve souvent exprimé l'avis selon lequel il ne convient
pas de créer de nouvelles institutions, mais d'utiliser en
premier lieu les possibilités existantes.
Certains cantons proposent d'étendre le champ d'application à
raison du lieu en y incluant une partie des régions touris-
tiques et en y ajoutant d'autres régions dont les structures
économiques présentent des faiblesses. Dans plusieurs ré-
ponses, il est suggéré d'échelonner l'engagement des cantons
en proportion de leur capacité financière. Les milieux syndi-
caux proposent plus particulièrement d'obliger les entre-
prises bénéficiant d'un soutien au respect des dispositions
figurant dans les conventions collectives de travail. Enfin,
les réponses reçues contiennent toute une série de proposi-
tions de renforcement et de modification, par exemple une
extension du soutien à d'autres secteurs, l'inclusion d'au-
tres catégories de projets et d'autres formes de financement,
la modification du titre, etc.
519

215 
Grandes lignes du projet de révision
215.1 Vue d'ensemble
Le projet de révision tient compte des expériences faites
dans l'application de l'arrêté fédéral et prend en considéra-
tion diverses propositions destinées à améliorer les mesures.
Au premier plan, il y a la volonté d'assouplir et de renfor-
cer la panoplie des moyens d'action, de mettre l'accent sur
des projets dont la majeure partie des dépenses ne sont pas
des investissements classiques (p. ex. les projets où les
coûts de recherche et de développement sont élevés), ainsi
que de soutenir et d'encourager la consultance technique.
L'arrêté doit donc être encore plus fortement axé sur la
promotion de l'innovation. Pour le reste et pour l'essentiel,
l'arrêté doit être maintenu tel quel et son exécution doit
se poursuivre dans le respect des principes de la complémenta-
rité et de la subsidiarité. Différentes propositions d'exten-
sion doivent être considérées comme peu judicieuses ou exces-
sives et elles n'ont-donc pas été retenues.
Le projet de révision ne modifie pas les rapports entre l'ar-
rêté et le reste de la législation fédérale dans le domaine
de la politique régionale; il ne change pas non plus la rela-
tion aux mesures cantonales de développement. On ne prévoit
pas de modifier pour le moment les critères de délimitation
du champ d'application à raison du lieu. L'arrêté fédéral
continuera à porter uniquement sur les régions qui connais-
sent des difficultés particulières en matière de structure
économique et de marché de l'emploi, a cause de leur orienta-
tion par trop unilatérale sur une seule branche industrielle.
Certes, le projet présente des points communs avec la garan-
tie des risques à l'innovation, mais guère de chevauchements
520

(voir partie B). Cette garantie, qui se borne aux innovations
proprement dites, sera appliquée à un stade précédant la pha-
se de développement. En revanche, l'arrêté fédéral concerne
également les implantations industrielles et les diversifica-
tions et il implique l'existence de projets suffisamment
élaborés pour parvenir au stade de la production et de la
distribution.
A l'avenir, les aides financières en faveur des régions dont
l'économie est menacée continueront à provenir conjointement
de la Confédération et des cantons. Il convient de rejeter
l'idée d'un échelonnement de l'engagement des cantons, sur-
tout parce qu'il n'est pas souhaitable de répartir différem-
ment les risques selon le canton.
La revendication selon laquelle les prestations de soutien
devraient dépendre du respect des dispositions figurant dans
les conventions collectives de travail mérite qu'on lui ac-
corde attention et compréhension. Pourtant, compte tenu de la
complexité des conditions relatives aux conventions collec-
tives de travail, il est judicieux de renoncer à une réglemen-
tation légale à ce sujet. Cependant, il importera que les im-
pératifs relevant de ces conventions soient pris en considéra-
tion au moment où les demandes d'aide seront examinées.
215.2 Séparation des cautionnements et des contributions au
service de 1 ' intérêt
Un premier point de la révision concerne la déconcentration
de la panoplie des moyens d'action. En effet, jusqu'à pré-
sent, les contributions au service de l'intérêt étaient ac-
cordées à titre exceptionnel et ne pouvaient l'être qu'à con-
dition qu'un engagement de cautionnement soit pris du même
521

coup. Ce lien de dépendance a été une entrave à une utilisa-
tion optimale des instruments, parce que la finalité des cau-
tionnements diffère de celle des contributions au service de
l'intérêt. Tandis que le cautionnement vise à fournir une sû-
reté et, partant, à permettre l'aboutissement du financement,
la contribution au service de l'intérêt a pour but de soula-
ger l'entreprise dans sa phase de départ qui est souvent dif-
ficile et peu rentable. Selon les genres de projets et les
sûretés disponibles, mais aussi d'après l'évolution du marché
des capitaux, l'intérêt n'est pas le même pour l'un et l'au-
tre de ces deux instruments. La réglementation en vigueur
jusqu'à présent a eu pour effet de contraindre pour ainsi di-
re, dans certains cas, la Confédération à prendre, des engage-
ments de cautionnement, afin de pouvoir allouer des contribu-
tions au service de l'intérêt. A l'avenir, le cautionnement
et la contribution au service de l'intérêt pourront être ac-
cordés indépendamment l'un de l'autre.
215.3 Projets à encourager de façon particulière
Le deuxième point de la révision porte sur l'extension des
possibilités d'encouragement pour des projets d'innovation,
de diversification et d'implantation industrielle qui revê-
tent une importance particulière pour l'économie régionale
en raison de leur répercussion sur le marché de l'emploi et
de leurs effets de cristallisation technologique. Sont jugés
tels les projets qui semblent particulièrement intéressants
et méritent un encouragement spécial parce qu'ils impliquent
d'une part la création d'emplois et se caractérisent, d'autre
part, par leur rayonnement technologique sur d'autres entre-
prises de la région. Etant donné que le coût total de projets
de ce genre est souvent élevé non seulement en raison de
522

l'achat des immeubles et des machines, dont la part est rela-
tivement modeste, mais surtout à cause de l'acquisition et de
l'élaboration du savoir-faire, des frais de recherche et de
développement, ainsi que de logiciel, etc., leur financement
présente fréquemment de grandes difficultés. La plupart du
temps, les sûretés à fournir aux banques pour l'octroi des
crédits sont minces, tandis que les fonds propres dont dis-
posent ces entreprises souvent jeunes ne suffisent guère. En
étendant la part du coût total pouvant faire l'objet d'un cau-
tionnement, on devrait permettre ainsi le financement des pro-
jets de ce genre. Ce faisant et pour tenir compte des résul-
tats de la consultation, on a fixé la limite maximale de cau-
tionnement à la moitié du coût total et non pas aux deux
tiers, comme l'avant-projet le prévoyait. En plus des frais
d'investissement proprement dits, on prendra en compte, dans
une certaine mesure, les dépenses destinées à la recherche et
au développement. Ainsi, entreront surtout en considération
les dépenses concernant 1'optimalisation de solutions partiel-
les, la préparation de la fabrication en série ainsi que la
poursuite du développement de divers types et variantes.
Compte tenu du chemin souvent long qui sépare les débuts
d'une entreprise de sa période de pleine rentabilité, nous
proposons de prévoir aussi, pour ces cas, une extension de la
contribution au service de l'intérêt. Les demandes de ce gen-
re seront soumises à des experts indépendants et c'est de
leur approbation que dépendra la qualification de ces projets
à encourager de façon particulière.
215.4 Encouragement de la consultance technique
Le troisième point de la révision prévoit de promouvoir la
consultance technique. En effet, le potentiel existant de
523

compétence technologique n'est pas toujours pleinement utili-
sé dans les petites et moyennes entreprises, il y a souvent
un fossé. Dans les régions économiquement faibles qui se
trouvent dans une phase de restructuration, ce facteur joue
un rôle important que renforcent même les distances géographi-
ques et psychologiques, puisque les centres de recherche sont
principalement implantés dans les agglomérations urbaines. Ce
phénomène est confirmé par plusieurs études effectuées dans
le cadre du Programme national de recherche "Problêmes régio-
naux" du Fonds national suisse de la recherche scientifique.
En effet, ces études établissent que les petites et moyennes
entreprises des régions concernées souffrent fréquemment
d''un goulet d'étranglement qui les entrave dans leur quête
des informations et les empêche d'en tirer aisément parti
dans le domaine de la technologie, de la gestion d'entreprise
et du marché. C'est pourquoi la révision prévoit de faciliter
l'accès des entreprises privées à la consultance technique.
Les impératifs de notre système politico-économique sont tels
qu'il y a lieu de renoncer à subventionner directement les
mandats de consultance. On propose en revanche de soutenir
financièrement les organes de consultance en matière d'innova-
tion sur le plan cantonal et régional. De telles institutions
existent déjà dans certains cantons et sont en préparation
dans d'autres.
22 
Partie spéciale: commentaire du projet de révision
221 
Champ d'application à raison de la matière et modes
d'aide financière
(art. 3 et 4)
Selon l'arrêté fédéral actuellement en vigueur, l'aide fédé-
rale se borne à encourager des projets prêts à être exécutés.
524

L'extension de l'aide sous forme d'un soutien à la consul-
tance technique (cf. ch. 215.4) qui serait ainsi encouragée
par des subventions aux dépenses des organismes cantonaux et
régionaux de consultance en matière d'innovation (ces organis-
mes pourraient avoir divers fondateurs et partenaires) néces-
site un élargissement du champ d'application à raison de la
matière (art. 4, let. c).
Par voie de conséquence, la définition de l'aide financière
qui englobait jusqu'à présent les cautionnements et les con-
tributions au service de 1'intérêt devrait être étendue aux
subventions en faveur des organes de consultance en matière
d'innovation (art. 4, let. c).
222 
Cautionnements
(art. 5)
Pour les projets d'innovation, de diversification et d'implan-
tation industrielle qui revêtent une importance particulière
en tant que facteur économique régional ayant des répercus-
sions sur le marché du travail et en tant que foyer de cris-
tallisation technologique, il conviendrait de porter la li-
mite de cautionnement à la moitié du coût total du projet (un
tiers jusqu'à présent) (cf. ch. 215.3). Ce faisant, on de-
vrait pouvoir également prendre en compte, dans le coût des
investissements, les dépenses de recherche et de développe-
ment. Pour la part des cautionnements qui dépasserait un
tiers du coût total, le canton n'aurait pas de risque à cou-
rir (art. 5, al. 1 
). La réduction du taux d'intérêt par
la banque s'étendrait à l'ensemble de la partie des crédits
faisant l'objet d'une caution.
525

Afin qu'un projet puisse bénéficier d'une aide élargie, il
doit remplir les conditions suivantes:
- Il doit être particulièrement prometteux sous l'angle du
marché du travail et de la structure de l'économie régio-
nale en ce sens qu'il doit permettre de créer un nombre
non négligeable d'emplois ou des emplois hautement quali-
fiés.
- Il doit présenter un niveau technologique élevé et consti-
tuer un foyer de cristallisation pour d'autres entreprises
de la région.
- Il ne peut aboutir dans le cadre du système normal de finan-
cement par les banques en raison de l'insuffisance des
sûretés ou placements sûrs.
- Le projet doit être examiné par des experts indépendants
(art. 11, al. lbls).
Le prêt obtenu grâce au cautionnement supplémentaire aurait
pour but premier de pallier l'insuffisance des fonds propres
et permettrait à de jeunes entreprises dont les finances
sont encore fragiles de réaliser des projets intéressants
sur le plan technologique.
Les banques doivent continuer à courir certains risques en ce
sens qu'il ne saurait être question que les crédits soient
exclusivement garantis par les cautionnements de la Confédé-
ration et par des sûretés de premier ordre (hypothèques).
526

223 
Contributions au service de l'intérêt
(art. 6) 
. 
-
Les contributions au service de l'intérêt devraient être oc-
troyées de manière indépendante pour optimaliser l'utilisa-
tion des instruments et éviter que la Confédération soit con-
trainte de prendre inutilement des engagement de cautionne-
ment et, partant, des risques (cf. ch. 215.2). Les exigences
à remplir pour obtenir l'allocation de contributions au ser-
vice de l'intérêt sont largement les mêmes que les conditions
dont d
et c) .
SI"
dont dépend l'octroi des cautionnements (1 
al., let. a, b
La lettre d correspond au 2 alinéa actuel. Le nouveau 2
alinéa reprend la disposition déjà en vigueur selon laquelle
les contributions au service de l'intérêt peuvent atteindre
au maximum un quart de l'intérêt commercial usuel.
Pour des projets selon l'article 5, alinéa 1 
, les contri-
butions au service de l'intérêt peuvent être versées sur
la totalité du crédit cautionné, pour autant que la banque et
^ 
e
le canton fournissent la même prestation (3 al.).
Par ailleurs, on peut également allouer des contributions
au service de l'intérêt pendant dix ans pour des projets au
sens de l'article 5, alinéa 1 
, tandis que la réglementa-
ö
tion demeure inchangée pour les cas normaux (4 al.).
224 
Organismes de consultance en matière d'innovation
(art. 6a.)
Les organismes cantonaux et régionaux de consultance en ma-
tière d'innovation peuvent jouer un rôle très efficace dans
527

l'activation des potentiels économiques de la région. Le sou-
tien de ces institutions constitue un moyen approprié pour la
Confédération d'encourager la consultance technique.
La Confédération devrait ainsi verser des contributions à
fonds perdu en faveur de ces organismes, plus précisément
pour leurs dépenses en relation avec la mise à disposition
d'informations, de consultance et de technologie, lorsque ces
démarches ne peuvent pas être facturées ou de manière partiel-
le seulement. Toutefois, il ne serait pas possible de soute-
nir financièrement d'autres activités de ces organismes sans
éviter de porter atteinte à l'égalité de traitement. Cette
forme d'aide serait accordée à la condition qu'il s'agisse
d'institutions d'économie mixte ou d'organismes qui exercent
leurs activités de soutien sur mandat des pouvoirs publics
et que les cantons participent dans une mesure au moins égale
aux contributions de la Confédération. Celles-ci seraient li-
mitées à un tiers au maximum des frais à prendre en compte.
La contribution probable serait fixée sur la base d'un budget
établi au début de chaque exercice. Dans ce contexte, il y a'
lieu de préciser également que seules les prestations en fa-
veur d'entreprises situées dans des régions économiquement
menacées peuvent faire l'objet d'un soutien.
Il est prévu de n'allouer des subventions qu'aux organismes
de consultance en matière d'innovation qui satisferont à
toute une série d'exigences. Ils devront notamment avoir une
base institutionnelle suffisante, être accessibles à toutes
les petites et moyennes entreprises, et remplir enfin des
fonctions déterminées, telles que l'information, la documenta-
tion, la prise de contacts et la mise à disposition de consul-
tance .
528

225 
Compétence et procédure, voies de droit
(chap. 4, 4a et 5)
L'extension de l'arrêté fédéral par le développement des or-
ganismes de consultance en matière d'innovation et la redéfi-
nition de la notion d'aide financière à l'article 5 apportent
des modifications rédactionnelles mineures dans le titre du
chapitre 4 ainsi qu'à l'article 9.
Pour les projets selon l'article 5, alinéa 1 is, il serait
nécessaire de prévoir une expertise confiée à des experts in-
dépendants, puisque la répartition des risques serait sen-
siblement différente, la Confédération étant alors plus en-
gagée qu'actuellement. L'expertise devrait être confiée à un
expert versé dans la branche en question ou à un groupe d'ex-
perts; celui-ci ou celui-là serait désigné de cas en cas
(art. 11, al. 1bis) .
Pour les subventions aux organismes de consultance en matière
d'innovation, il y aurait lieu de prévoir une procédure parti-
culière, étant donné que ces demandes ont un autre caractère
que les requêtes d'aide financière (chap. 4a). Les demandes
de ce genre devraient être adressées par le requérant au can-
ton avec adjonction de la documentation adéquate (art. lia).
Le canton examinerait les demandes, statuerait sur sa contri-
bution, transmettrait le dossier à la Confédération. Compte
tenu des montants relativement modestes de chacune de ces
subventions, il serait judicieux de conférer à l'office fédé-
ral la compétence de trancher (art. llc). Cela nécessite
également une adaptation de la disposition sur la protection
juridique (art. 12, 1er al.).
35 Feuille federale. 135'année. Vol. III 
529

23 
Conséquences financières et effets sur l'état
du personnel
231 
Conséquences financières
Le droit actuellement en vigueur limite les engagements de
cautionnement de la Confédération à 250 millions de francs
et les contributions au service de l'intérêt à 30 millions
de francs (art. 14 et 15 de l'AF). Le projet de révision
prévoit des prestations supplémentaires au titre des engage-
ments de cautionnement et des contributions au service de
l'intérêt. A cela s'ajoute 1'allocation de subventions aux or-
ganismes de consultance en matière d'innovation. L'extension
de l'aide fédérale dans le domaine des cautionnements impli-
que que la limite des engagements de cautionnement autorisés
soient élevée de 50 millions de francs. L'élargissement de
l'octroi de contributions au service de l'intérêt, les pres-
tations concernant des expertises (art. 11, al. 1 
), ainsi
que le nouveau soutien financier aux organismes de consul-
tance en matière d'innovation rendent nécessaire l'ouverture
d'un crédit-cadre supplémentaire de 20 millions de francs. Ce
financement sera fixé par arrêté fédéral spécial.
232 
Effets sur l'état du personnel
Le travaux en relation avec l'exécution de l'arrêté fédéral
exigent, en raison de l'extension des prestations de la Confé-
dération, l'attribution d'une unité supplémentaire à l'OFIAMT;
celle-ci lui sera attribuée par un déplacement au sein de
l'administration générale de la Confédération.
530

233 
Répercussions sur l'exécution par les cantons
La révision de l'arrêté fédéral ne créera des charges nouvel-
les pour les cantons qu'en ce qui concerne la réduction des
taux d'intérêt, la consultance en matière, d'innovation ainsi
qu'éventuellement des contributions aux expertises. L'exten-
sion des engagements de cautionnement ne justifie pas une res-
ponsabilité accrue sur le plan cantonal. Les mesures déjà
prises par les cantons sur le plan de l'administration et du
personnel devraient suffire.
24 
Consitutionnalité
L'extension des prestations qui est prévue par le projet
de révision est couverte par l'article 31 
, 3 alinéa,
lettre c, de la constitution; c'est déjà le cas de l'arrêté
fédéral en vigueur (cf. FF 1978 I 1072). En effet, cette
disposition constitutionnelle autorise la Confédération à
édicter des dispositions pour "protéger des régions dont
l'économie est menacée" lorsque l'intérêt général l'exige.
531

3 
Modifications des mesures de politique régionale en
faveur des régions de montagne
31 
Partie générale
311 
Principaux traits de la politique régionale en
faveur des régions de montagne
La politique régionale de la Confédération a été instaurée
au début des années septante dans le cadre constitué par la
"Conception générale du développement économique des régions
de montagne". Au centre de ces mesures, il y a la loi fédé-
rale sur l'aide en matière d'investissements dans les ré-
gions de montagne (LIM; RS 901 .1 ) . Cette loi est destinée à
assurer le financement résiduel du développement des infra-
structures. En effet, en développant les équipements collec-
tifs, on devrait attirer dans les régions visées des entre-
prises saines du secteur secondaire et tertiaire. Pour com-
pléter le moyen d'action que constitue la LIM, le parlement
a édicté la loi fédérale sur l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne (RS 901.2 ) et a révisé la loi
fédérale déjà existante sur l'encouragement du crédit à
l'hôtellerie et aux stations de villégiature (RS 935 .12 ) .
Cette dernière loi n'est pas touchée par les modifications
proposées et il n'en sera donc pas question dans les pages
qui suivent.
Deux principes ont guidé l'élaboration des instruments de
la politique régionale:
- Pour tenir compte des conditions souvent très diverses
dans les vallées et régions de montagne, la région a été
choisie comme entité et champ d'action pour les mesures
de développement.
532

- Il fallait adopter une optique globale incluant les prin-
cipaux domaines socio-économiques.
.Conformément à ces principes, il a fallu commencer par for-
mer des régions dans les zones de montagne et ensuite éla-
borer, pour chacune d'elles, un programme de développement.
Ce programme élaboré dans l'optique globale précitée n'est
pas seulement la condition dont dépend l'application des
mesures de politique régionale, mais il constitue également
une base permettant de prendre ou d'aménager d'autres mesu-
res ayant des effets sur l'organisation du territoire en
fonction des buts de la politique régionale.
312 
Utilisation des mesures
312,1 Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne
Les deux premiers programmes de développement ont été
approuvés en 1975. Au cours des années suivantes, ce
chiffre a crû très rapidement. A la fin de 1977, 19 régions
disposaient déjà d'un programme de développement approuvé
par la Confédération et le canton; un tel programme repré-
sente la condition fondamentale dont dépend le versement de
l'aide en matière d'investissement. A la fin de 1982, 49
régions avaient leur programme approuvé.
Les régions de montagne qui seront bientôt 54 au total
couvrent environ deux tiers de la superficie du pays et
regroupent un quart de la population suisse, soit quelque
l'250 communes. Depuis l'entrée en vigueur de la loi, le
1er mars 1975, l'octroi des prêts a évolué de la manière
suivante :
533

Année
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
Nombre de
projets
7
29
89
143
154
181
235
326
1164
Prêts accordés
mio. fr .
1,9
7,2
16, 1
47,2
47,7
44, 8
66, 2
93,9
325,0
Coût total
des projets
mio. fr.
13,2
50,9
115,9
309,7
292,0
263,7
385,4
574,5
2005,3
En vertu de 1'article 29 de la LIM, la Confédération doit
alimenter un fonds de 500 millions de francs pour financer
l'aide en matière d'investissements. En 1985, le dernier
versement d'environ 20 millions de francs aura lieu. A la
fin de 1982, ce sont 402 millions de francs qui avaient
déjà été affectés à ce fonds. A cela s'ajoutent environ 9,5
millions de francs provenant de remboursements et d'inté-
rêts de prêts courants.
Pour la réalisation de leur programme de développement em-
brassant l'ensemble de l'économie, les organismes respon-
sables du développement régional ont déjà commencé, il y a
plusieurs années, à confier certaines tâches à un gestion-
naire occupé à plein temps ou à temps partiel et appelé
secrétaire régional. Depuis 1978, ces secrétaires régionaux
sont soutenus financièrement par la Confédération; on en
compte 37 actuellement.
534

312.2 Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne
La loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne (RS 901.2 ) est entrée en
vigueur le 1er janvier 1977. A la fin de 1982, 284 demandes
avaient été soumises à ce titre à la Coopérative suisse de
cautionnement des arts et métiers. Sur ce nombre, 152 ont
été acceptées, sept sont pendantes, 35 ont été refusées
pour des raisons de fond ou de forme.
Les cautionnements accordés ont atteint la somme de
51'675'000 francs. Si l'on tient compte des amortissements,
les engagements se montaient encore à 38'248'000 francs à
la fin de 1982. La répartition des cautionnements par année
donne l'image suivante:
Année
1977
1978
1979
1980
1981
1982
Nombre de
cautionnements
11
33
25
21
30
32
152
Montant cautionné
en 1000 francs
4 280
10 130
8 840
7 405
10 070
10 950
51 675
535

Dans cinq cas, il y a eu des pertes sur cautionnement; leur
somme s'est élevée à 1,6 million de francs. En vertu de
l'article 7, 2e alinéa, de la loi, la Confédération a sup-
porté 90 pour cent de ces pertes.
Durant les trois dernières années, la Confédération a versé
en moyenne, chaque année, 72'000 francs à la Coopérative
suisse de cautionnement des arts et métiers au titre de
frais d'administration en rapport avec l'exécution de cette
loi.
313 
Examen critique des mesures
Les expériences faites dans l'application de la loi sur
l'aide en matière d'investissements dans les régions de
montagne et de la loi encourageant l'octroi de cautionne-
ments dans ces mêmes régions portent sur un nombre d'années
restreint. On peut toutefois constater aujourd'hui que ces
mesures ont en principe donné satisfaction tant du point de
vue de leur conception que de leur finalité.
L'encouragement du développement des infrastructures au
moyen de la loi sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne a contribué à réduire le grand
retard de ces régions dans le domaine des équipements et
installations et donc à accroître l'attrait des régions
économiquement faibles comme lieux de domicile de la popu-
lation et d'implantation d'activités économiques.
On doit également juger positive la conception institution-
nelle de la loi sur l'aide en matière d'investissements qui
attribue aux régions un rôle important aussi bien dans la
planification que dans la réalisation des programmes de
développement. Les secrétariats régionaux contribuent de
536

façon déterminante à une application continue des nombreuses
mesures d'encouragement. De même, les cantons estiment que
le travail fourni par les secrétaires régionaux est pré-
cieux pour la réalisation des programmes de développement,
ainsi que cela ressort des contacts réguliers avec les
autorités cantonales chargées du développement économique.
Depuis la modification fondamentale des conditions-cadres à
la suite de la récession de 1975, il est toutefois claire-
ment apparu que la conception actuelle de la politique
régionale dans les régions de montagne n'est pas suffisante
pour donner l'impulsion nécessaire à la création de nou-
veaux emplois et au maintien de ceux déjà existants. Afin
d'atteindre le but visé et maintes fois réaffirmé par le
parlement et par nous mêmes, à savoir le renforcement des
structures économiques et de celles du marché du travail,
il est donc indispensable d'intensifier les efforts en vue
de créer et de sauvegarder des emplois. Compte tenu des
expériences positives faites avec l'arrêté fédéral insti-
tuant une aide financière en faveur des régions dont l'éco-
nomie est menacée et avec la loi sur le crédit hôtelier, il
y aurait la possibilité de verser des contributions au ser-
vice de l'intérêt en faveur de petites et moyennes entre-
prises dans les régions de montagne. Ce moyen d'action
pourrait trouver place dans la loi fédérale encourageant
l'octroi de cautionnements dans les régions de montagne.
La nécessité d'encourager les petites et moyennes entrepri-
ses est explicitée comme il suit dans le message à l'appui
de cette lois
537

Les petits et moyens établissements sont souvent
désavantagés par rapport aux grandes maisons
lorsqu1ils désirent se procurer des prêts à long
terme. De plus, les régions de montagne, en par-
ticulier les régions marginales des Alpes, où le
secteur secondaire n'est de toute façon guère
représenté et se compose presque exclusivement de
petits et moyens établissements, connaissent divers
inconvénients d'ordre géographique, tels que mauvais
moyens de communication, coûts élevés des trans-
ports, clientèle restreinte, possibilités limitées
d'expansion. Une .aide importante compensant au moins
en partie ces inconvénients peut être apportée aux
établissements en question par des mesures facili-
tant leur accès au marché des capitaux (FF 1975 II
1339).
Cette argumentation n'a rien perdu de son actualité, bien
au contraire. Au cours des dernières années, les conditions-
cadres de l'économie se sont profondément modifiées et elles
pèsent aujourd'hui lourdement sur la situation des petites
et moyennes entreprises. Il suffit de songer, à ce sujet,
au progrès technique très rapide et à la concurrence inter-
nationale croissante qui, l'un et l'autre, accentuent nota-
blement les difficultés des petites et moyennes entreprises
dans les régions de montagne et les régions marginales. Ce
défi appelle de la part des entreprises de nouvelles ini-
tiatives et de nouveaux investissements qui les rendent
pourtant hésitantes en raison de leurs fonds propres limi-
tés. Si l'on ajoute à cela le caractère unilatéral et vul-
nérable des structures du marché de l'emploi dans diverses
régions marginales, on voit alors que l'objectif de la loi
encourageant l'octroi de cautionnements n'en revêt que plus
de poids, puisqu'il s'agit d'atténuer les inconvénients de
ces petites et moyennes entreprises sises dans des régions
de montagne et de leur procurer de nouvelles impulsions.
538

Dans sa forme actuelle, l'octroi de cautionnements reste
pourtant un instrument de financement assez faible, qui
n'est pas suffisamment efficace en tant que mesure complé-
mentaire à la LIM, ce qui limite sa portée. En effet, la
seule couverture des risques .ne suffira pas à créer les
incitations supplémentaires qu'exigent, la situation pré-
sente et la persistance de la faiblesse de la croissance de
notre économie nationale.
Comme on l'a déjà relevé, les expériences faites avec la
loi sur l'encouragement du crédit hôtelier et l'arrêté
fédéral du 6 octobre 1978 instituant une aide financière en
faveur des régions dont l'économie est menacée montrent à
l'évidence que l'instrument constitué par l'octroi de cau-
tionnements voit son attrait considérablement augmenter
lorsqu'il se double de la possibilité d'allouer des contri-
butions au service de l'intérêt. Cela est également con-
firmé par le fait que cette loi sur les cautionnements est
fréquemment sollicitée dans les cantons où les cautionne-
ments au titre de ladite loi peuvent s'accompagner de con-
tributions cantonales au service de l'intérêt.
La répartition du travail entre la Coopérative suisse de
cautionnement des arts et métiers et la Confédération a
donné satisfaction dans l'exécution de la loi fédérale en-
courageant l'octroi de cautionnements. Avec la collabora-
tion des coopératives régionales de cautionnement, la
Coopérative suisse assure pour la Confédération un traite-
ment des demandes dans toutes les règles de l'art et -
comme les chiffres précités le montrent - à un coût avanta-
geux. Dans l'optique du requérant, cette solution présente
également l'avantage qu'il peut adresser sa demande à une
organisation de droit privé qui connaît fort bien les bran-
ches en question. L'Office fédéral de l'industrie, des arts
et métiers et du travail, qui est l'office compétent pour
539

la Confédération, n'est pas associé à l'examen des requêtes
sous l'angle de la gestion d'entreprise et des données per-
sonnelles, mais confirme par ses décisions que les projets
soutenus sont conformes aux programmes régionaux de déve-
loppement .
314 
Résultats de la procédure de consultation
314.1 Généralités
Les propositions de modification des mesures de politique
régionale en faveur des régions de montagne ont rencontré
une large approbation lors de la consultation.
La majorité des cantons se sont déclarés favorables en prin-
cipe au renforcement de la politique régionale. Toutefois
ils ont formulé certaines mises en garde contre des entor-
ses trop flagrantes aux principes de notre système politico-
économique et fédéraliste. Le canton d'Argovie est .plutôt
opposé aux propositions.
De même, les partis ont adoptés en général une attitude
positive. Bien qu'ils rappellent la prudence dont il y a
lieu de faire preuve pour éviter toute ingérence supplémen-
taire de l'Etat dans notre système politico-économique, ils
insistent sur la grande importance pour la politique régio-
nale d'autres mesures prises par la Confédération, telles
que la péréquation financière et l'harmonisation fiscale;
ils relèvent également la nécessité de coordonner les di-
verses activités de la Confédération.
Les organisations d'employeurs reconnaissent l'importance de
la politique régionale pour notre politique nationale, mais
demandent instamment que l'on fasse preuve de retenue dans
540

le développement de la politique régionale. Seule l'Union
suisse des arts et métiers rejette par principe les propo-
sitions de modification.
Les associations de travailleurs se sont prononcées favo-
rablement au sujet de l'extension des mesures de politique
régionale.
Diverses associations et organisations ont relevé le carac-
tère permanent de la politique régionale. Par ailleurs, des
craintes ont été exprimées au sujet d'un rétrécissement de
la marge de manoeuvre des entreprises, tandis qu'un certain
scepticisme s1est fait jour envers une optique régionale par
trop étroite pour un pays qui comme le nôtre est axé sur
ses exportations. Enfin, certains se sont demandés si la
Confédération devait vraiment assumer des tâches supplémen-
taires qui seraient à vrai dire du ressort des cantons.
314.2 Réalimentation du fonds d'aide en matière d'inves-
tissements
La nécessité de réalimenter ce fonds de 300 millions de
francs est approuvée dans presque tous les avis exprimés.
De divers côtés, on souligne que le montant proposé consti-
tue une limite inférieure. L'Union suisse des arts et
métiers, quant à elle, regrette l'apport de ressources
supplémentaires dans ce fonds.
314.3 Acquisition de terrains industriels
La proposition d'étendre le champ d'application matériel de
la LIM a rencontré un écho généralement favorable, même si
certains mettent en garde contre des espoirs excessifs qui
541

seraient placés dans l'efficacité de cette mesure. Certai-
nes réponses négatives partent de l'idée qu'il s'agit là
d'une affaire relevant des communes ou éventuellement des
cantons.
Toujours en ce qui concerne le champ d'application de la
LIM à raison de la matière, de nombreuses suggestions ont
été faites en faveur de la prise en considération d'autres
domaines. Ainsi, selon certains, l'acquisition de terrains
pour les arts et métiers et pour la construction de loge-
ments, l'acquisition, voire la construction de bâtiments
industriels ou même la construction de logements en géné-
ral, devraient pouvoir faire l'objet d'une aide aux inves-
tissements .
Il est en outre proposé d'inclure encore dans le champ
d'application à raison de la matière les installations de
transformation de produits bruts, l'extension des infra-
structures agricoles ainsi que des équipements ayant des
effets directs sur le développement économique.
314.4 Secrétariats régionaux
Dans la plupart des réponses qui sont explicites sur ce
point, les fonctions des secrétariats régionaux ont été
qualifiées d'importantes et l'on a approuvé .1'intention de
poursuivre le soutien dont ils bénéficient. Aux réserves
qui ont été faites pour des motifs de répartition des tâ-
ches entre la Confédération et les cantons, s'opposent des
exigences qui vont encore plus loin que les propositions et
selon lesquelles il conviendrait d'instituer des secréta-
riats régionaux non seulement en montagne mais aussi dans
les régions économiquement menacées.
542

De surcroît, quelques organisations demandent que les orga-
nismes responsables du développement régional disposent,
dans une certaine mesure, de moyens financiers non affectés
qu'ils pourraient alors utiliser à leur guise pour la réa-
lisation du programme régional.
314.5 Instauration de contributions au service de l'inté-
rêt dans la loi fédérale encourageant l'octroi de
cautionnements dans les régions de montagne
La majorité des réponses en provenance de tous les milieux
consultés sont positives en ce qui concerne l'instauration
de contributions au service de l'intérêt. Outre certains
avis négatifs ou plutôt emprunts de scepticisme, le canton
de Berne demande que cette proposition soit entièrement
revue. Certaines prises de position considèrent qu'une par-
ticipation cantonale aux contributions au service de l'in-
térêt est indiquée tandis que d'autres sont opposées à la
possibilité d'allouer exceptionnellement ces contributions
indépendamment d'un cautionnement.
Enfin, une harmonisation générale des dispositions de fond
de la loi encourageant l'octroi de cautionnements avec cel-
les de l'arrêté fédéral instituant une aide financière en
faveur des régions dont l'économie est menacée est considé-
rée comme nécessaire.
314.6 Coordination de la politique régionale au sein de la
Confédération et envers l'extérieur
L'intention de renforcer les efforts de coordination au
sein de la Confédération a été approuvée dans presque tou-
tes les réponses et même qualifiée de tâche permanente.
543

Dans ce contexte, il y a pourtant lieu de s'appuyer en
principe sur les organismes et procédures existants. De
même, il ne faudrait pas s'attendre à ce que les conflits
d'objectifs soient toujours résolus au profit de la politi-
que rég ionale.
La proposition visant à améliorer l'information ainsi que
la publicité en faveur des implantations et notamment la
création d'un organisme à cet effet s'est heurtée à une
vive résistance. Les réponses négatives relèvent avant tout
que ces tâches incombent aux cantons.
Cependant, certaines organisations se sont déclarées d'ac-
cord avec la création d'un organisme de contact, à condi-
tion qu'il ait un caractère expérimental.
314.7 Autres résultats
La consultation a apporté toute une série de suggestions et
remarques, notamment à propos de la loi fédérale sur l'aide
en matière d'investissements, bien que les points soulevés
ici n'aient pas fait l'objet du rapport soumis à la consul-
tation.
Ainsi, certains cantons et organisations ont proposé d'éche-
lonner, selon la capacité financière des cantons, la pres-
tation cantonale exigée en vertu de l'article 16, 4e ali-
néa, LIM.
Toute une série de réponses se sont prononcées en faveur de
simplifications dans l'exécution de la LIM en insistant le
plus souvent sur le renforcement de la position des can-
tons. Quelques réponses isolées suggèrent de répartir le
fonds d'aide aux investissements entre les cantons.
544

Certains regrettent l'absence d'une analyse approfondie de
la situation des diverses régions ainsi qu'une motivation
plus ample des modifications proposées.
Enfin, quelques-uns ont souhaité que les différentes bases
legales soient harmonisées quant au fond, ou bien que tou-
tes les mesures que la Confédération prend en matière de
politique régionale soient fondues en une seule loi.
315 
Grandes lignes du projet de révision
315.1 Vue d'ensemble
Les modifications proposées découlent des objectifs visés,
à savoir, d'une part, mettre l'accent sur la création et le
maintien d'emplois dans les régions économiquement défavo-
risées et, d'autre part, atténuer le manque d'attrait de
ces régions pour l'implantation d'activités économiques et
pour la population par un développement continu des infra-
structures .
La réalimentation du fonds d'aide aux investissements,
l'extension du champ d'application de la LIM à raison de la
matière ainsi que l'adjonction à la loi encourageant l'oc-
troi de cautionnements de la possibilité d'accorder des
contributions au service de l'intérêt permettront d'attein-
dre les objectifs précités.
315.2 Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne
Les programmes d'investissement figurant dans les program-
mes de développement qui ont été approuvés ainsi que le
36 Feuille fédérale. 135'année. Vol. III 
545

recours toujours plus fréquent à l'aide en matière d'inves-
tissements montrent très nettement qu'on ne pourra assurer
la poursuite du développement des infrastructures dans les
régions de montagne qu'à condition de réalimenter le fonds
destiné à ces investissements. Cela est tout particulière-
ment indispensable afin de permettre aux cantons, aux ré-
gions et aux communes d'établir une planification à long
terme, dont l'importance est primordiale dans le domaine
des infrastructures précisément. L'arrêté concernant la
réalimentation du fonds d'investissements devrait donc être
adopté aussi rapidement que possible.
Des calculs détaillés (cf. tableau ci-après) tiennent
compte des nombreux facteurs qui influent sur les régions
en plus des programmes d'investissement proprement dits -
ces facteurs ont été mis en évidence par l'analyse des
affaires déjà traitées - et il en résulte que le fonds
devrait être progressivement réalimenté par 300 millions de
francs au total jusqu'en 1994. Un premier versement serait
nécessaire en 1986.
Sans moyens financiers supplémentaires, il faudrait, en
effet, réduire de façon draconienne les prêts à accorder
dans la seconde moitié des années 80, parce qu'il faudrait
alors se résigner à opérer dans les limites du rembourse-
ment des prêts déjà accordés. Les remboursements attein-
draient alors la somme de 25 à 30 millions de francs. La
réalisation normale des infrastructures serait remise en
question. Un tel ralentissement toucherait plus particuliè-
rement les cantons dont les régions n'ont élaboré que tar-
divement leurs programmes de développement.
L'importance accrue des impulsions qui se font sentir sur
le marché du travail a beaucoup contribué à la question de
savoir s'il ne conviendrait pas de prendre également, au
546

Evolution passée et future de l'aide en Matière d'investissements (1975 - 1994)
Année
1975 à 1981
1962
1963
1964
1985
1966
1987
1988
19B9
1990
1991
1992
1993
1994
Membre des
projets
par année
_
326
335
355
350
340
330
320
305
290
270
250
250
250
•total
338
l'164
l'499
l'854
2 '204
2 '544
2 '874
3 '194
3 '499
3 '789
4 '059
4 '309
4 '559
4 '809
Aides accordées
en mio. de fr.
par année
_
94
1)
95
100
98
95
92
90
85
80
75
70
70
70
Total
231
325
420
520
618
713
805
895
980
l'060
l'135
l'205
l'275
l'345
Fonds en mio. de fr.
par le budget
par année
_
56
56
22
20
2)
20
20
41
57
49
41
31
22
16
Total
346
402
456
480
500
520
540
581
638
687
728
759
781
797
par intérêt et
remboursements
par année
_
5
9
12
16
21
26
31
35
40
44
49
53
56
Total
7
12
21
33
49
70
96
127
162
202
246
295
348
404
Total
353
414
479
513
549
593
636
708
800
889
974
l'054
l'129
l'201
Versements en
mio. de fr.
par année
_
61
88
es
94
97
97
95
92
89
85
80
75
72
Total
91
152
240
325
419
516
613
708
800
889
974
l'054
1*129
l'201
Solde du fonds à
la fin de 1 ' année
en mio. de fr.
262
262
239
186
130
74
23
0
0
0
0
0
0
0
D Quotes annuelles élevées en raison de l'entrée des derniers progranmes régionaux dans leur phase de réalisation.
2) Alinentation tau fards nécessaire pour les années 1986 à 1994.

titre de la LIM, des mesures directes pour encourager les
petites et moyennes entreprises. Les expériences réjouis-
santes qui ont été faites dans le cadre de la collaboration
avec la Coopérative suisse de cautionnement des arts et mé-
tiers ainsi que la nécessité de sauvegarder un examen indé-
pendant des demandes sous l'angle des lois de l'économie
d'entreprise nous ont pourtant amené à penser qu'il conve-
nait d'ancrer aussi dans la loi encourageant l'octroi de
cautionnements notre projet d'extension de l'aide indivi-
duelle aux entreprises.
En revanche, pour ce qui est de la loi sur l'aide en matiè-
re d'investissements, il y a lieu de promouvoir en sus la
mise à disposition de terrains industriels et artisanaux.
Selon le droit actuel, il est possible d'avoir recours à la
LIM pour assurer le financement résiduel de l'équipement
des terrains destinés à l'industrie et aux arts et métiers,
mais non point pour acquérir ces biens-fonds. En tant que
moyen d'appoint visant à renforcer l'encouragement des
petites et moyennes entreprises, il est indiqué de favori-
ser, par l'inclusion des acquisitions de terrains dans le
champ d'application de la LIM, les possibilités d'implanta-
tion de nouvelles entreprises ou d'extension d'entreprises
déjà installées. Le fait que les plans d'aménagement de
nombreuses communes prévoient des zones réservées à l'indus-
trie et à l'artisanat ne doit pas nous faire oublier que
ces terrains ne sont souvent pas disponibles, parce qu'ils
sont en mains privées. Dès lors, des communes qui désirent
pratiquer une politique active en matière d'implantations
industrielles, en ce sens qu'elles voudraient acquérir des
terrains pour l'industrie et les arts et métiers, les équi-
per puis les vendre à des conditions appropriées aux entre-
prises désireuses de s'implanter ou de s'agrandir, ou bien
548

accorder des droits de superficie à ces entreprises, de-
vraient alors pouvoir bénéficier de l'aide en matière
d1investissements.
Une extension encore plus prononcée du champ d'application
de la LIM à raison de la matière, afin de satisfaire aux
divers souhaits et suggestions exprimés à l'occasion de la
procédure de consultation, ne se révèle pas praticable. En
effet, toutes ces propositions sont extérieures au domaine
de 1"infrastructure et leur prise en compte aboutirait à
des problèmes de délimitation ou à des chevauchements avec
le champ d'application d'autres lois fédérales, notamment
dans le domaine de la politique agricole et de l'encourage-
ment à la construction de logements.
La revendication visant à soutenir également au titre de la
LIM des projets d'entreprises individuelles permettant de
créer directement des emplois dans les régions ne peut être
satisfaite sans réviser profondément ladite loi. En lieu et
place, il est proposé de renforcer l'encouragement des peti-
tes et moyennes entreprises par une extension de la loi en-
courageant l'octroi de cautionnements (cf. ch. 315.3).
Il conviendrait de poursuivre et d'accroître l'aide finan-
cière aux secrétariats régionaux.
Une meilleure formation et un perfectionnement .suivi des
secrétaires régionaux ainsi qu'une dotation financière et
en personnel des secrétariats, qui soit appropriée à leurs
tâches, permettraient de mieux les utiliser dans des buts
d'animation, d'information et d'assistance et de les mettre
plus encore au service de l'économie.
Dans le cadre de cette extension, il convient de respecter
les structures institutionnelles dans lesquellles se meu-
549

vent les secrétariats régionaux. Jusqu'à présent, les ré-
gions ont choisi la forme d'organisation de leurs secréta-
riats après être tombées d'accord avec le canton et la Con-
fédération; cette pratique a donné entière satisfaction.
Aujourd'hui, les secrétariats régionaux bénéficient d'une
aide en vertu de l'article 14, 2e alinéa, LIM. Cette dispo-
sition n'a pas besoin d'être modifiée.
315.3 Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne
La répartition des tâches entre la Coopérative de caution-
nement et l'office fédéral compétent mérite d'être mainte-
nue. En revanche, il appartiendrait à l'office fédéral de
statuer sur les contributions au service de l'intérêt. Dans
sa prise de décision, l'office fédéral se fonderait aussi
bien sur des critères propres à la politique régionale et à
celle concernant le marché du travail que sur l'examen des
demandes auquel la Coopérative de cautionnement procède
sous l'angle des questions personnelles et de la gestion
d'entreprise.
Les contributions au service de l'intérêt seraient versées
par la Coopérative de cautionnement sur mandat de la Confé-
dération; la coopérative contrôlerait également que leur
affectation soit bien conforme au but visé. Cette procédure
est judicieuse à un double point de vue: le requérant n'au-
rait qu'un seul interlocuteur pour le cautionnement, d'une
part, et la contribution au service de l'intérêt, d'autre
part. En outre, l'expérience parle en faveur de cette solu-
tion, car le contact serait étroit entre la coopérative, le
requérant et sa banque.
Les frais occasionnés par les contributions au service de
550

l'intérêt seraient entièrement à la charge de la Confédéra-
tion. L'octroi de ces contributions ne dépendrait pas d'une
prestation cantonale correspondante. En effet, lier obliga-
toirement l'octroi de l'aide fédérale à une prestation cor-
respondante du canton porterait préjudice à plusieurs can-
tons, souvent économiquement faibles, qui ne disposent pas
de base légale pour fournir des prestations de ce genre.
Des lors, ce nouvel instrument ne servirait à rien dans ces
cantons et ne profiterait qu'à qui disposent déjà de nom-
breux moyens d'action au service du développement économi-
que.
Les régions de montagne au sens de l'article 2 LIM consti-
tuent le champ d'application à raison du lieu de la loi
fédérale encourageant l'octroi de cautionnements. Ces ré-
gions de montagne englobent aussi la majeure partie du
champ d'application géographique de l'arrêté fédéral insti-
.tuant une aide financière en faveur des régions dont l'éco-
nomie est menacée. De son côté, la garantie contre les ris-
ques à l'innovation serait valable pour l'ensemble de la
Suisse, sans restriction de lieu. Malgré ces recoupements
d'ordre territorial, l'application de la loi encourageant
1'octroi de cautionnements ne devrait guère poser des pro-
blèmes de délimitation par rapport aux deux autres mesures.
En effet, d'une part, cette loi sur les cautionnements
s'adresse aux petites et moyennes entreprises qui ont des
besoins d'investissement limités et bien définis. Par
exemple, il peut s'agir d'étendre l'activité commerciale
dans un domaine voisin ou de passer à des procédés de
fabrication nouveaux, mais éprouvés. D'autre part, l'arti-
cle 3, 2e alinéa, de cette loi exclut tout cumul avec
d'autres prestations de la Confédération, Cela implique
qu'en cas de doute, on commence par examiner et décider
s'il convient de traiter une demande de cautionnement dans
le cadre de la loi encourageant les cautionnements ou bien
551

au titre de l'arrêté fédéral instituant une aide financière
en faveur des régions dont l'économie est menacée ou encore
en vertu de la garantie contre les risques à l'innovation.
Dans la forme proposée, les contributions au service de
l'intérêt sont limitées dans leur montant ainsi que dans le
temps, puisqu'il s'agit d'encourager des entreprises con-
sidérées individuellement. Alliées aux engagements de cau-
tionnement, ces contributions devraient donner des impul-
sions non négligeables et contribuer à surmonter les dif-
ficultés de départ que connaissent les entreprises. En re-
vanche, il est exclu qu'il puisse s'agir d'une aide durable.
Compte tenu des objectifs de la LIM ainsi que des besoins
propres aux petites et moyennes entreprises dans les ré-
gions de montagne, la solution proposée ne devrait pas
avoir de répercussions intolérables sur notre système poli-
tico-économique.
32 
Partie spéciale: commentaire des diverses proposi-
tions de révision
321 
Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne
321.1 Réalimentation du fonds d'aide en matière d'investis-
sements
L'article 29, 1er alinéa, de la loi fédérale du 28 juin
1974 sur l'aide en manière d'investissements dans les ré-
gions de montagne (RS 901 .1 ) dispose que la Confédération
crée pendant les neuf premières années depuis l'entrée en
vigueur de la loi un fonds de 500 millions de francs.
Le 3e alinéa de ce même article précise que d'autres ver-
sements peuvent être décidés par simple arrêté fédéral.
552

321.2 Acquisition de terrains destinés à 1'industrie et
aux arts et métiers
Les articles 1 et 3 sont complétés par l'adjonction "acqui-
sition de terrains industriels" et subissent des modifica-
tions d'ordre rédactionnel.
L'article 4 mentionne les communes, les collectivités de
droit public ainsi que les particuliers comme bénéficiaires
potentiels de l'aide en matière d'investissements.
Dans les cas de l'acquisition de terrains destinés à l'in-
dustrie et aux arts et métiers, deux raisons font qu'il est
judicieux d'exclure les particuliers du cercle des bénéfi-
ciaires: d'une part, il convient d'éviter que des entrepri-
ses puissent bénéficier de l'aide en matière d'investisse-
ment pour leurs propres acquisitions de terrains, faute de
quoi on instaurerait, par ce biais, la possibilité d'octro-
yer une aide directe aux entreprises; d'autre part, il faut
prévenir le danger consistant à recourir à l'aide en matiè-
re d1investissements pour des achats de terrains à but
spéculatif.
322 
Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne
322.1 Titre, articles 1 à 6
Le titre, l'article 1er, 2e alinéa, l'article 3, 1er ali-
néa, et l'article 4 seraient complétés par le nouvel ins-
trument des contributions au service de l'intérêt.
A l'article 4, les bénéficiaires des prestations de la Con-
fédération seraient mentionnés, ce qui permettrait de bif-
fer l'article 5.
553

L'article 6 (nouvel art. 5), 1er alinéa, serait rédigé de
façon plus générale afin d'englober également les frais
d'administration que la Coopérative suisse de cautionnement
devrait supporter en raison des contributions au service de
1'intérêt,
Puisque l'ancien article 5 serait biffé, les anciens arti-
cles 6 et 7 deviendraient les articles 5 et 6. Cela permet-
trait d'intercaler un nouvel article 7, disposition concer-
nant les contributions au service de l'intérêt.
322.2 Contributions au[service de l'intérêt
(art. 7)
Des contributions au service de l'intérêt sont prévues pour
des projets visant à renforcer la structure du marché du
travail régional. Pour répondre à la question de savoir si
un projet déterminé remplit ou non ces conditions, il y a
lieu d'adopter des critères quantitatifs et qualitatifs.
Le fait que des emplois soient créés ne constituerait pas
un motif suffisant dans tous les cas. En effet, il faut
également tenir compte de la continuité, c'est-à-dire d'une
demande continue de prestations des entreprises requérantes
au sein et en dehors de la région. Ainsi, on exclurait des
entreprises dont les projets reposent sur un gonflement à
court terme de cette demande (p.ex, boom dans la construc-
tion) . D'autre part, on pourrait aider également de la sor-
te aussi bien les entreprises dites d'exportation (ce sont
des entreprises qui fournissent l'essentiel de leurs pres-
tations hors de la région) que celles dont les prestations
dans la région même pourraient répondre à un besoin durable.
Il importera aussi de savoir si les emplois à créer corres-
pondent à l'offre régionale de main-d'oeuvre ou s'il fau-
drait surtout recourir à de la main-d'oeuvre extra-régio-
554

naie, voire étrangère. De même, la question de savoir si le
projet complète 1'éventail des branches et accroît les po-
tentiels régionaux, jouera un rôle non négligeable. A ce
sujet, les investissements à caractère novateur dans des
entreprises existantes ne créent pas nécessairement de nou-
veaux emplois, mais permettent à ces entreprises de s'adap-
ter aux impératifs de la technique et du marché. En encou-
rageant des entreprises qui travaillent principalement pour
le marché local et régional, il faut cependant éviter que
les entreprises existantes se livrent à une concurrence
excessive.
En revanche, le refinancement, les reprises d'entreprises
et les assainissements sont exclus de l'aide sous forme de
contributions au service de l'intérêt.
Le 1er alinéa prévoit d'allouer ces contributions en liai-
son avec un cautionnement. Le deuxième alinéa supprime ce
lien pour tenir ainsi compte des cas dans lesquels il est
judicieux de donner une impulsion par le biais de contri-
butions au service de l'intérêt, mais sans qu'il soit pour
autant nécessaire de couvrir un risque. Les contributions
au service de l'intérêt peuvent être octroyées pour des
crédits d'un demi-million de francs au plus. Ce plafond
correspond à la limite de cautionnement au sens de l'arti-
cle 6 (ancien art. 7) , 1er alinéa, et le Conseil fédéral
peut aussi l'adapter.
Les contributions au service de l'intérêt seraient limitées
dans leur importance (2/5) et leur durée (6 ans). Toute-
fois, la formulation choisie permet d'aller au-delà des
deux cinquièmes durant les premières années lorsqu'il y a
intérêt à donner une impulsion plus forte. En pareil cas,
les contributions seraient réduites en proportion durant
les années suivantes.
555

322.3 Devoir de diligence
(art. 8)
En incluant les contributions au service de l'intérêt, il
serait nécessaire de définir de façon plus générale le devoir
de diligence incombant à la Coopérative de cautionnement.
322,4 Examen préalable
(art. 9)
L'examen préalable des demandes d'octroi de cautionnements
et de contributions au service de 1'intérêt suivra le cours
adopté jusqu'à présent. La Coopérative suisse de cautionne-
ment reçoit les demandes et les examine sous l'angle des
aspects personnels et sous celui de la gestion d'entreprise.
Ensuite, l'Office fédéral de l'industrie, des arts et mé-
tiers et du travail se prononce sur la conformité des de-
mandes au programme régional de développement, ce tant à
raison de la matière que du lieu. Lorsqu'il s'agit de re-
quête en vue de versement de contributions au service de
l'intérêt, l'office fédéral doit également examiner si les
autres conditions sont remplies.
L'office fédéral entend l'autorité cantonale compétente.
Cela lui permet de prendre en considération les objectifs
cantonaux de développement et, au besoin, d'harmoniser les
mesures à prendre au titre de la présente loi avec d'autres
mesures cantonales.
322.5 Décision
(art, 10)
Comme jusqu'à présent, la Coopérative suisse de caution-
556

nement statuera définitivement sur les demandes de caution-
nement conformes au programme régional de développement.
La décision sur l'octroi de contributions au service de
l'intérêt sera prise par l'office fédéral. Par le versement
et le contrôle des contributions au service de l'intérêt,
la Coopérative suisse de cautionnement exerce uniquement
des fonctions de nature technique; elle n'est donc pas
touchée par les dispositions sur la protection juridique.
33 
Conséquences financières et effets sur l'état du
personnel
331 
Conséquences financières
331.1 Loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne
La réalimentation du fonds d'investissement s'étend, telle
qu'elle est proposée, de l'année 1986 à l'année 1994 et
s'élèverait à 300 millions de francs au total. Le chapitre
315.2 expose les modalités d'alimentation durant ce laps de
temps.
L'inclusion de l'acquisition de terrains destinés à l'in-
dustrie et aux arts et métiers dans le champ d'application
de la LIM à raison de la matière n'a pas de répercussion
sur le budget ni sur les comptes de la Confédération, parce
que cette aide aux divers projets d'infrastructure provien-
drait du fonds d'investissement.
Pour ce qui est du soutien des secrétariats régionaux, au-
cun montant supplémentaire ne serait nécessaire par rapport
au budget 1983 et au plan financier 1984, parce que les
557

subventions fédérales allouées sont versées avec une année
de retard (décompte) et qu'il faudrait, de surcroît, un
certain temps pour adapter l'organisation des secrétariats
régionaux. Dès 1985, il s'ensuivrait environ un demi-mil-
lion de francs de subventions à verser annuellement en plus
des montants actuels.
331.2 Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements
Si l'on part d'un prêt cautionné de 500'000 francs (limite
de cautionnement) avec une durée d'amortissement de 20 ans
(durée maximale) et que l'on admette un taux d'intérêt de
5,5 pour cent, les contributions de la Confédération au ser-
vice de l'intérêt peuvent atteindre au maximum la somme de
58'000 francs environ pour ce prêt, si l'on s'en tient à la
teneur de l'article 7 qui est proposé.
En 1982, la Coopérative suisse de cautionnement a cautionné
des prêts pour environ 11 millions de francs. Si l'on ap-
plique le calcul précisé ci-avant à ce volume, les engage-
ments de la Confédération au titre des contributions au
service de l'intérêt s'élèveraient à quelque 1,2 million de
francs.
Deux remarques s'imposent à ce sujet: d'une part, il n'y
aurait des contributions au service de l'intérêt à verser
que pour une part seulement des prêts. De plus, la durée
moyenne de ceux-ci est sensiblement inférieure au maximum
(20 ans). Ces deux facteurs réduiraient les dépenses pour
ces contributions. D'autre part, il faut pourtant s'atten-
dre à ce que le volume des cautionnements s'accroisse sen-
siblement avec 1'instauration des contributions au service
de l'intérêt. Cette évolution probable entraînerait alors
une dépense plus élevée pour ces contributions.
558

Il est cependant difficile de quantifier la dépense. Une
première estimation aboutit à une dépense annuelle de 2 à 3
millions de francs. Le cadre de 25 à 30 millions de francs
pour dix ans devrait suffire.
Les frais occasionnés par le traitement des demandes par la
Coopérative suisse de cautionnement ne seraient pas sensi-
blement accrus en raison de l'instauration des contribu-
tions au service de l'intérêt. En revanche, ils augmente-
raient par suite du nombre plus élevé des demandes.
Il n'est pas possible de faire des prévisions sur l'évolu-
tion des pertes sur cautionnements.
332 
Effets sur l'état du personnel
Les mesures proposées nécessitent, pour leur exécution,
deux unités supplémentaires qui seraient attribuées à l'Of-
fice fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du tra-
vail par déplacement au sein de l'administration générale
de la Confédération.
333 
Répercussions sur 1'exécution par les cantons
La réalimentation du fonds est destinée à poursuivre l'aide
en matière d'investissements. Les prestations à fournir par
les cantons resteraient dans leur cadre actuel.
L'encouragement accru aux secrétariats régionaux ainsi que
l'instauration des contributions au service de l'intérêt
n'obligeraient pas les cantons à fournir des prestations
supplémentaires.
559

Les cantons concernés disposent de services qui sont respon-
sables de l'exécution des mesures de politique régionale.
Les modifications proposées ne devraient guère avoir de
répercussions sur l'état du personnel dans les cantons.
34 
Constitutionnalité
La loi fédérale du 28 juin 1974 sur l'aide en matière d'in-
vestissements dans les régions de montagne (RS 901. 1 ) et la
loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l'octroi de cau-
tionnements dans les régions de montagne (RS 901.2 ) reposent
sur les articles 22quater et 31bis, 3e alinéa, lettre c, de
la constitution. Les modifications proposées sont également
couvertes par ces articles.
4 
Coordination de la politique régionale au sein de la
Confédération
41 
Nécessité d'une meilleure coordination
La politique régionale est une tâche commune à la Confédé-
ration et aux cantons dont l'accomplissement exige une
coordination à plusieurs niveaux. Cette coordination re-
quiert une étroite collaboration non seulement des bénéfi-
ciaires ou des personnes concernées par les mesures, mais
encore des activités des pouvoirs publics ayant des effets
indirects sur la politique régionale. L'absence d'une telle
coordination ne ferait qu'étayer l'avis selon lequel les
mesures de politique régionale courent en permanence le
danger d'être affaiblies, voire neutralisées par les dépen-
ses de consommation et d'investissement que fait la Confé-
dération dans d'autres domaines.
560

Dans le cadre du programme national de recherche "Problèmes
régionaux", le projet FIRI (instruments de politique finan-
cière et incidences régionales) constitue une première ten-
tative de porter un jugement sur les répercussions régio-
nales de certaines dépenses de la Confédération. Un autre
projet qui contient également des éléments qualitatifs de
la politique fédérale est en cours. Pourtant, l'analyse et
le bilan des activités de la Confédération ne sauraient
être épuisés par des efforts de recherche ponctuelle. Il
s'agit plutôt de les concevoir comme une tâche permanente à
accomplir dans le cadre fixé par les buts de la politique
régionale.
Sur une autre plan tout aussi important, à savoir celui de
la coordination du développement économique des cantons, la
Conférence des chefs des départements cantonaux de l'écono-
mie publique vient d'entreprendre des efforts accrus d'amé-
lioration. Cette volonté s'est concrétisée dans des recom-
mandations visant à coordonner et à harmoniser les politi-
ques économiques cantonales.
42 
Efforts de coordination entrepris jusqu'à ce jour
Jusqu'à présent, la coordination de la politique régionale
s'est exclusivement déroulée dans le cadre de la loi fédé-
rale sur l'aide en matière d'investissements dans les ré-
gions de montagne. En vertu de l'article 27, 1er alinéa,
LIM, la Centrale pour le développement économique régional
a la charge de coordonner l'aide en matière d'investisse-
ments dans les régions de montagne avec les autres mesures
en faveur de ces régions, qui sont fondées sur d'autres
lois fédérales ou autres bases légales. C'est à cette fin
que nous avons appliqué notre ordonnance du 9 juin 1975 sur
l'aide en matière d'investissements dans les régions de
37 
Feuille federale. 135e année. Vol. III 
56 1

montagne (RS 901 .11 ) en instituant une Commission de coor-
dination au sein de laquelle siègent les représentants des
offices fédéraux concernés. Jusqu'à présent, la tâche de la
Commission de coordination a consisté, pour l'essentiel, à
donner son préavis sur les programmes de développement éla-
borés par les régions ainsi qu'à prendre position sur cer-
tains projets particuliers.
Une autre fonction de coordination a été confiée à la Com-
mission consultative permanente pour le développement éco-
nomique régional que nous avons instituée le 10 juillet
1972; l'une de ses principales tâches consiste à donner son
avis sur les mesures générales ayant des répercussions sur
la politique régionale.
Tant la Commission consultative que la Centrale et sa Com-
mission de coordination ont accompli un travail important
dans la phase d'élaboration, de mise en oeuvre et de con-
solidation de l'aide en matière d'investissements dans les
régions de montagne. Leur action a largement contribué au
succès de cet instrument. Pourtant, par manque de transpa-
rence et en raison surtout du fait que les projets d'inves-
tissement ne parviennent pas ou seulement tardivement à la
connaissance de ces trois organes lorsqu'ils ne sont pas
liés à un financement résiduel au sens de la LIM, la coor-
dination de la politique, régionale avec les autres activi-
tés de la Confédération est restée embryonnaire jusqu'à
présent. Un certain progrès a été toutefois réalisé puis-
qu'à la suite d'une motion, nous avons donné, le 25 février
1981, des instructions concernant la prise en considération
des cantons lors de la création ou du transfert de postes
d'agents de la Confédération (FF 1981 I 742). Ces instruc-
tions ordonnent notamment que l'on établisse et tienne à
jour un état de la répartition géographique des emplois.
562

43 
Eléments d'une meilleure coordination
Pour répondre à un souhait maintes fois exprimé et en rai-
son du résultat d'analyses scientifiques, il s'avère indis-
pensable de mieux harmoniser les mesures de politique ré-
gionale et les activités de la Confédération qui ont des
effets en matière d'investissements, de finances et de
personnel dans les régions. C'est pourquoi nous proposons
d'élargir le rôle de la Commission de coordination de la
LIM en lui confiant les tâches suivantes:
- Analyse continue des nouveaux investissements ou des
transferts d'investissements de la Confédération sur la
base des données recueillies pour établir le plan finan-
cier, les grandes lignes de la politique gouvernementale
et d'autres documents s'y rapportant,
- Etablissement d'un bilan périodique de la répartition
géographique des investissements de la Confédération,
analogue au bilan qui existe déjà au sujet de la réparti-
tion géographique des emplois fédéraux.
Ces mesures contribueraient à discerner suffisamment tôt
d'éventuels obstacles à la réalisation des objectifs de la
Confédération en matière de politique régionale ainsi qu'à
chercher, dans le cadre d'un accomplissement normal des
tâches imparties, des solutions compatibles avec ladite
politique.
Elles permettraient non seulement à la Commission consulta-
tive pour le développement économique régional de mieux
remplir ses fonctions d'expertise mais, grâce à elles, la
Centrale de l'OFIAMT pour le développement économique ré-
gional serait en mesure de renseigner, en tout temps et de
façon approfondie, le Département fédéral de l'économie
publique et nous-mêmes sur l'état des efforts de politique
régionale entrepris dans le cadre général des activités de
la Confédération.
563

Arrêté fédéral 
Projet
instituant une aide financière en faveur
des régions dont l'économie est menacée
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831},
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en laveur
des régions dont l'économie est menacée est modifié comme il suit:
Art. 3, 2e al. (nouveau)
2 La Confédération peut allouer des subventions pour les dépenses des or-
ganes cantonaux et régionaux de consultance en matière d'innovation.
Art. 4 
Modes
L'aide financière subsidiaire est allouée sous la forme de:
a. Cautionnements pour garantir des crédits d'investissements;
b. Contributions au service de l'intérêt des crédits accordés par les
banques;
c. Subventions aux organes de consultance en matière d'innovation.
Art. 5, al. l
b™ (nouveau)
itM pour jes projets qui revêtent une importance particulière pour une ré-
gion sous l'angle du marché du travail et de la technologie et dont le
financement est difficile, la Confédération peut accorder des cautionne-
ments couvrant jusqu'à la moitié du coût total du projet. Le canton ne
répond pas de la part des cautionnements qui dépasse le tiers du coût total.
Art. 6 
Contributions au service de l'intérêt
1 La Confédération peut contribuer au service de l'intérêt des crédits d'in-
vestissement jusqu'à un tiers du coût total du projet, à condition que
a. Le capital propre investi couvre une part raisonnable du coût total du
projet;
»FF 1983 lïï 497
a RS 951.93
564

Aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée
b. Une banque régie par la loi fédérale sur les banques et les caisses
d'épargne1' accorde, aux conditions usuelles du marché, les crédits
nécessaires au financement du projet, après avoir examiné celui-ci
selon les principes commerciaux;
c. La banque accorde de son côté sur les crédits qui font l'objet de la
contribution au service de l'intérêt, une réduction du taux d'intérêt
correspondant, pour le moins, à un quart du taux commercial usuel, et
d. Le canton dans lequel le projet est réalisé alloue des contributions au
service de l'intérêt au moins égales à celles de la Confédération.
2 Les contributions au service de l'intérêt se montent au plus à un quart de
l'intérêt commercial usuel.
3 Pour les projets au sens de l'article 5, alinéa lbis, la Confédération peut
allouer des contributions au service de l'intérêt sur la totalité du crédit cau-
tionné.
4 Les contributions au service de l'intérêt sont allouées pour dix ans au plus
lorsqu'il s'agit de projets au sens de l'article 5, alinéa lbls, et pour six ans
au maximum dans les autres cas.
Art.. 6a (nouveau) 
Subventions aux organes de consultance en matière
d'innovation
1 La Confédération peut allouer des subventions aux organes cantonaux et
régionaux de consultance en matière d'innovation, à condition que le can-
ton alloue une subvention au moins égale.
2 La subvention de la Confédération s'élève au plus à un tiers des frais non
couverts, occasionnés par des prestations d'information, de mise à disposi-
tion et de consultance en faveur d'entreprises des régions dont l'économie
est menacée.
Titre
Chapitre 4 :
Compétence et procédure en matière de cautionnements, de contri-
butions au service de l'intérêt et d'allégements fiscaux
Art. 9, 1" al
1 Le requérant présente, par l'intermédiaire de la banque prêteuse, sa
demande de cautionnement, de contribution au service de l'intérêt et d'allé-
gement fiscaux au canton intéressé.
"RS 952.0
565

Aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée
Art. 11, al. lbis (nouveau)
lbisLes requêtes au sens de l'article 5, alinéa lbis, sont soumises pour exa-
men à des experts indépendants qui font rapport au département.
Chapitre 4a (nouveau)
Chapitre 4a:
Compétence et procédure concernant les subventions aux organes de
consultance en matière d'innovation
An. lia Requêtes
' Les organes de consultance en matière d'innovation doivent présenter leur
demande au canton intéressé au début de chaque exercice.
2 Tous les documents nécessaires sont à joindre à la demande, notamment
le budget et le rapport de gestion de l'exercice précédent.
An. llb Compétence selon le droit cantonal
1 Le canton examine les requêtes et statue sur sa contribution.
2 II transmet les demandes avec ses décisions et propositions à l'Office
fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (ci-après l'office
fédéral).
An. Ile Compétence selon le droit fédéral
L'office fédéral examine les demandes et statue sur les contributions
et subventions de la Confédération.
Art. 12, 1er al.
1 Les dispositions générales de la jurisprudence administrative de la Confé-
dération sont applicables aux décisions du département et de l'office
fédéral.
II
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est soumis au référendum
facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
28500
566

Arrêté fédéral 
Projet
octroyant des fonds supplémentaires pour l'aide
financière en faveur des régions dont l'économie
est menacée
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 1983",
arrête:
Article premier Engagements de cautionnement
Un engagement additionnel pour un montant de 50 millions de francs au
plus est autorisé pour les engagements de cautionnement selon l'article 5 de
l'arrêté fédéral du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en faveur
des régions dont l'économie est menacée.
Art. 2 
Contributions au service de l'intérêt et subventions à la consul-
tance technique
11 est ouvert, de surcroît, un crédit de 20 millions de francs au plus pour les
contributions de la Confédération au service de l'intérêt et les subventions
aux organismes de consultance en matière d'innovation ainsi qu'aux man-
dats d'expertise selon les articles 6, 6a et 11, alinéa lbis, de l'arrêté fédéral
du 6 octobre 19782) instituant une aide financière en faveur des régions
dont l'économie est menacée.
Art. 3 
Disposition finale
Le présent arrêté fédéral n'a pas de portée générale et n'est pas soumis au
référendum.
28500
n FF 1983 III 497
2>RS 951.93 ; R O . . .
567

Arrêté fédéral 
Projet
concernant d'autres versements au fonds
d'aide en matière d'investissements
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 29, 3E alinéa, de la loi fédérale du 28 juin 1974" sur l'aide en
matière d'investissement dans les régions de montagne;
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19832),
arrête:
Article premier
1 300 millions de francs supplémentaires seront versés au fonds d'aide en
matière d'investissements d'ici 1994.
2 Ces ressources seront versées en tranches annuelles dès ] 986. Il sera tenu
compte des besoins financiers et des possibilités financières de la Confédé-
ration pour calculer les tranches annuelles.
Art. 2
Le présent arrêté n'a pas de portée générale; il n'est pas soumis au réfé-
rendum.
28500
"RS 901.1
2> FF 1983 III 497
568

Loi fédérale 
Projet
sur l'aide en matière d'investissements
dans les régions de montagne
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831',
arrête:
I
La loi fédérale du 28 juin 19742) sur l'aide en matière d'investissements dans
les régions de montagne est modifiée comme il suit:
Art. 1er
La présente loi vise à améliorer les conditions d'existence dans les régions de
montagne par l'octroi d'une aide sélective destinée à faciliter les investisse-
ments en faveur de projets d'équipement et d'acquisition de terrains destinés
à l'industrie et aux arts et métiers.
Art 3 
Champ d'application à raison de la matière
L'aide en matière d'investissements au sens de la présente loi peut être
accordée pour:
a. Des projets servant à développer l'équipement collectif, surtout l'aména-
gement des voies de communication, l'approvisionnement, l'évacuation
et l'épuration des eaux usées, l'élimination des déchets et des détritus, la
formation scolaire et professionnelle, le repos et les loisirs, l'hygiène
publique, la culture et les sports;
b. L'acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et métiers.
An. 4 
Bénéficiaires
1 L'aide est consentie, sur la proposition et par l'entremise des cantons, aux
communes, aux collectivités de droit public ainsi qu'aux particuliers dont
l'activité sert les buts de la présente loi.
2 L'aide pour l'acquisition de terrains destinés à l'industrie et aux arts et
métiers est accordée exclusivement aux communes et aux collectivités de
droit public.
" FF 1983 III 497
-1RS 901.1
569

Aide en matière d'investissements dans les régions de montagne
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
28500
570

Loi fédérale 
Projet
encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 1983'\
arrête:
I
La loi fédérale du 25 juin 19762) encourageant l'octroi de cautionnements
dans les régions de montagne est modifiée comme il suit:
Titre
Loi fédérale encourageant l'octroi de cautionnements et de contributions au
service de l'intérêt en faveur des petits et moyens établissements situés dans
les régions de montagne
Art. 1er, 2e ai
2 La Confédération encourage à cet effet l'octroi de cautionnements en
accordant des subventions à la Coopérative suisse de cautionnement pour
les arts et métiers (ci-après Coopérative suisse de cautionnement) et en
allouant des contributions au service de l'intérêt.
An. 3, 1er al.
1 La loi s'applique aux cautionnements et aux contributions au service de
l'intérêt en faveur de petits et moyens établissements rentables ou suscep-
tibles de se développer, existants ou à créer, dont l'activité est conforme à
un programme de développement établi au sens de la loi fédérale du
28 juin 1974" sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de
montagne.
Art. 4 
Principe
Les prestations de la Confédération servent à couvrir une partie des frais
" FF 1983 III 497
2>RS901.2
'»RS 901.1 ; R O . . .
571

Octroi de cautionnements dans les régions de montagne
d'administration et des pertes sur cautionnement de la Coopérative suisse
de cautionnement et consistent également en des contributions au service
de l'intérêt en faveur des établissements.
An. 5
Abrogé
Art. 6
L'ancien article 6 devient l'article 5.
Art. 5, 1er al.
1 La Confédération prend à sa charge les frais d'administration de la Coopé-
rative suisse de cautionnement dans la mesure où ils découlent des activités
qu'elle exerce en vertu de la présente loi.
Art. 7
L'ancien article 7 devient l'article 6.
Art. 7 (nouveau) Contributions au service de l'intérêt
1 La Confédération peut allouer des contributions au service de l'intérêt
pour les crédits cautionnés concernant des projets qui contribuent à renfor-
cer la structure régionale du marché de l'emploi.
2 Des contributions au service de l'intérêt peuvent aussi être allouées pour
des crédits non cautionnés de 500 000 francs au plus. Le Conseil fédéral
peut adapter cette limite au renchérissement et à l'évolution de l'économie.
3 Les contributions au service de l'intérêt peuvent s'élever à deux cin-
quièmes au plus de l'intérêt commercial usuel durant six ans au maximum.
Art. 8 
Devoir de diligence
La Confédération ne verse ses prestations à la Coopérative suisse de cau-
tionnement que si celle-ci accomplit, avec toute la diligence requise, les
tâches que lui confère la présente loi.
Art. 9 
Examen préalable
1 Les demandes de cautionnement ou de contribution au service de l'intérêt
sont à présenter à la Coopérative suisse de cautionnement.
2 Celle-ci examine les demandes sous l'angle personnel et sous celui de la
gestion d'entreprise, puis les soumet à l'office fédéral.
3 L'office fédéral examine si une demande est conforme, à raison de la
572

Octroi de cautionnements dans les régions de montagne
matière et du lieu, au programme régional de développement. A cet efiét, il
entend l'autorité cantonale compétente.
4 Pour les demandes de contribution au service de l'intérêt, l'office fédéral
examine, de surcroît, si les conditions relatives au marché de l'emploi et à
la politique régionale sont remplies.
Art. 10 
Décisions
1 La Coopérative suisse de cautionnement statue définitivement sur les
demandes de cautionnement qui sont conformes au programme régional de
développement. Elle conclut les contrats de cautionnement avec les requé-
rants.
2 L'office fédéral statue sur les demandes de contribution au service de l'in-
térêt.
3 La Coopérative suisse de cautionnement paie pour le compte de la Confé-
dération les contributions au service de l'intérêt dont le versement a fait
l'objet d'une décision de l'office fédéral, et veille à ce qu'elles soient utili-
sées conformément au but visé.
4 Les demandes qui ne sont pas conformes au programme régional de déve-
loppement peuvent être traitées selon les dispositions de l'arrêté fédéral du
22 juin 1949'' tendant à encourager les coopératives de cautionnement des
arts et métiers.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif,
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
28500
>RS 951.24
573

Partie B
Garantie contre les risques à l'innovation pour petites et
moyennes entreprises
1 
Partie générale
II 
Situation initiale
III 
Croissance économique et évolution de l'emploi durant
la décennie écoulée
Entre 1973 et 1982, le produit intérieur brut calculé en fonc-
tion de prix constants a augmenté en Suisse de 2 pour cent au
total. Avec une croissance économique globale annuelle de 0,2
pour cent, la Suisse n'a dépassé que de peu le niveau de la
croissance zéro.
Bien que le nombre d'emplois ait augmenté pendant certaines
années, il a diminué d'environ 170'000 unités durant l'ensem-
ble des dix ans précités. Durant toute cette décennie, le taux
de chômage donné par la statistique est demeuré fortement infé-
rieur en Suisse à celui des autres pays industrialisés. On ne
saurait guère expliquer ce fait en invoquant, comme on le fait
souvent, la diminution du nombre des salariés étrangers. Cette
diminution s'est en effet concentrée sur les années 1974 à
1977. Depuis lors, on a à vrai dire enregistré une augmenta-
tion certes lente, mais continue de la population active étran-
gère .
Lorsque des Suisses et des étrangers possèdent un permis d'éta-
blissement ou un permis de séjour à l'année perdent leur em-
ploi, cela n'influe pas toujours sur le taux de chômage. La
diminution des possibilités d'emploi a contribué dans une me-
sure limitée au recul du taux d'activité dans certains groupes
d'âges. Cette évolution ne saurait être prise à la légère,
car, dès le début du siècle prochain, les classes d'âge nom-
breuses atteindront le moment de la retraite. Cela aura obliga-
574

toirement pour conséquence de mettre rudement à 1'épreuve les
finances publiques et les assurances sociales s'il est impos-
sible entre-temps, de dépasser le niveau de la croissance
zéro.
Une régression presque constante de l'emploi se constate dans
le secteur secondaire, qui subit le plus fortement l'influence
de l'évolution technologique. Cette évolution a longtemps été
favorable à toute une série de branches du secteur des ser-
vices . Il est donc probable que les effets d'un fléchissement
de la compétitivité technologique ne se limiteront guère au
secondaire, mais s'étendront aux branches du tertiaire les
plus fortement influencées par l'évolution technique. Des pro-
cessus d'adaptation et d'innovation technologique sont des fac-
teurs qui façonnent de manière soutenue le développement de
l'économie dans son ensemble.
Nul ne nie que l'économie suisse - employeurs et salariés - a
déjà fourni de grands efforts et consenti de gros sacrifices
pour survivre dans le processus d'adaptation structurelle.
S'il est question par la suite de lacunes et de goulots
d'étranglement, il ne s'agit en aucune manière de remettre en
question les prestations fournies et les résultats acquis.
Bien au contraire, ceux—ci sont considérés comme connus et,
partant, ne font pas l'objet d'une mention expresse. Ce serait
cependant se bercer d'illusions fallacieuses que d'en oublier
les points faibles qui subsistent.
112 
Compétitivité technologique de l'économie suisse
Pour déterminer les branches d'activité ou les groupes d'indu-
stries à haut degré de technicité, un certain nombre d'études
effectuées aux Etats-Unis et par l'OCDE retiennent comme cri-
575

tère la part des frais de recherche et de développement dans
le 'chiffre d'affaires.
Toutefois, la plupart des études concernant les échanges inter-
nationaux de produits de haute technologie, notamment celles
de l'OCDE, font uniquement référence à la part du chiffre
d'affaires consacrée à la recherche et au développement aux
Etats-Unis. Du point de vue suisse, cela n'est pas entièrement
satisfaisant. Dans notre pays, certaines branches doivent être
attribuées à cette catégorie de produits alors même qu'elles
en sont exclues d'après des critères appliqués aux Etats-Unis.
Il s'agit notamment de la construction de machines-outils et
de machines textiles. Ces lacunes n'influent cependant pas de
manière déterminante sur l'évolution décrite ci-après.
576

Part des exportations suisses dans les importations de produits
hautement technologiques des pays de l'OCDE (en %)
Tableau 1
Crouoc- de Droduit-1' 
Part movenne du
Machines du bureau, ordinateurs
Machines 'et installations industriel-
Appareils de télécommunications et
Instruments et outils scientifi-
Matériaux plastiques et synthétiques,
Produits chimiques industriels
Emetteurs et récepteurs de radio
et de télévision
1963-1971
0-
2
S,
1 ,
1 q,
1 f,,
1 ,
/l ,
/l ,
n
l.
2
3
6
7
8
9
9
0
0
8
0
marché
1971-1981
0 2
1 3
5,2
1,3
12,1
14,1
1, 5
2,3
4,1
0,7
0,8
Source; OCDE, International trade in High Technology products:
an empirical approach, DSTI/SPR/83,13 Part 2, first draft,
Paris March 1983.
1) Selon les normes de la classification standard pour le commerce
international (SITC).
Lors de l'interprétation de ce tableau, il convient néanmoins de
garder en mémoire qu'à la suite de l'arrivée des nouveaux pays
industrialisés, on assiste à une perte générale de parts du marché
pour les pays traditionnellement industrialisés.
3S Feuille fédérale. 135' année. Vol. ]
577

Les échanges internationaux de biens hautement technologiques
se sont, depuis dix à vingt ans, développés plus favorablement
que le volume global des échanges commerciaux mondiaux.
Aujourd'hui encore, la Suisse demeure, parmi les pays membres
de l'OCDE, celui qui est plus fortement spécialisé dans la pro-
duction de bien de haute technicité. Elle n'est cependant que
fort modestement représentée dans certains domaines de la pro-
duction dont l'importance ne cesse de s'accroître. Il s'agit
de branches telles la construction de véhicules aériens et spa-
tiaux, la fabrication d'ordinateurs et de composantes de machi-
nes de bureau, ainsi que celle des appareils électroniques de
divertissement.
Par rapport au développement industriel mondial, les bases tech-
nologiques de la Suisse se sont rêtrêcies. TEL Suisse n'occupe
également plus guère qu'une position modeste en tant que fournis-
seur de ces branches économiques. En revanche, la part de
notre pays dans les importations de produits hautement techno-
logiques a augmenté. La densité des relations réciproques décou-
lant des échanges intérieurs entre sous-traitants et entrepri-
ses à technologie de pointe s'est, elle aussi, nettement
affaiblie.
578

Exportations et importations de la Suisse de produits hautement
technologiques
Développement du volume (indice 1975 = 100) et du rapport entre
exportations, importations (selon le volume et la valeur)
Tableau 2
1967
1975
1979
1982
Aéronefs
Machines de bureau
Machines industrielles
Appareils optiques, micromé-
canique, montres
raooort valeur
46
53
... 
0,87
0,19
90
. . 50
1,8
... 53
, .'.. 
64
0,83
, . . . 105
, . . . 57
. . . . 
1,84
7,23
100
100
1,00
0,10
100
100
1, 00
0,55
100
100
1,00
1,85
100
100
1,00
4,76
102
77
1,
0,
116
170
0,
0,
144
155
0,
1,
113
154
0,
3,
13
?7
68
45
93
87
73
84
75
95
0,
0,
96
223
0,
0,
159
170
0,
1,
90
150
0,
3,
79
31
41
54
94
90
60
58
Source ; Administration fédérale des douanes, Direction générale des
douanes
1) Un rapport volume en diminution au cours du temps signifie une évo-
lution plus marquée des importations par rapport aux exportations.
Il est un indice signalant une pénétration plus forte des impor-
tations sur le marché suisse.
2) Un rapport valeur plus grand que 1 signifie qu'en valeur, la Suisse
exporte plus qu'elle importe. Si le rapport valeur augmente dans le
temps, cela signifie que la valeur des exportations s'accroît plus
rapidement que celle des importations et vice-versa. Ce rapport
indique le degré de spécialisation.
579

1967 
1975 
1979 
1982
Produits pharmaceutiques
Caoutchouc synth., fils art. et
synth; panneaux, feuilles, tiges
et tubes en matière synthétique,
sous-produits de matériaux synth.
Moteurs et turbines, sans
les générateurs
Engrais chimiques; protection des vé-
gétaux, pesticides et insecticides
Produits inorganiques
Appareils radio, grammophones,
magnétophones et téléviseurs
Total des produits hautement techn.
raoDort valeur
100
100
1,
4,
100
100
1,
0,
100
100
1,
3,
100
100
1,
4,
100
100
1,
0,
100
100
1,
o.
100
100
1,
1,
00
31
00
60
00
64
00
20
00
TR
nn
29
00
94
125
124
1
4
197
198
1
0
108
126
0
3
104
161
0
2
190
131
1
0
85
143
0
0
134
151
0
1
, 00
81
,00
, 57
,86
,33
, 65
,62
,45
, 51
,59
,31
,89
,84
164
170
0,
3,
214
190
1,
0,
128
167
0,
2,
105
150
0,
3,
160
122
1,
0,
65
148
0,
0,
143
165
0,
1,
9 fi
11
TÌ
6
e;
77
84
70T
11
50
44
?8
R7
75
580

Depuis longtemps déjà, des entreprises à spécialisation haute-
ment technologique ne peuvent, à cause des dimensions réduites
du marché intérieur suisse, trouver de débouchés commerciaux
suffisants sur ce marché. Leur dépendance des exportations
croît avec leur degré de spécialisation. L'érosion constante
du secteur secondaire accroît ce désavantage initial. Il de-
vient de plus en plus difficile de trouver dans le pays, même
pour des séries-pilote, de premiers utilisateurs indigènes pou-
vant tester la maturité et la fiabilité d'un produit à haute
teneur technologique. Cela entrave tant la création de nouvel-
les entreprises que le déroulement des processus de transforma-
tion technologique et structurelle. De tels effets négatifs
ont notamment affecté les sous-traitants de l'industrie horlo-
gère. Nombre d'entre eux ne sont pas parvenus à créer les rela-
tions de sous-traitance qui, dans le domaine microtechnique,
leur auraient assuré en Suisse une nouvelle base de départ,
propre à leur permettre d'accéder plus rapidement et plus fa-
cilement aux marchés étrangers.
113 
Développement et importance des conditions-cadres
Un rôle important a été attribué aux conditions-cadres dans
les discussions qui ont eu lieu au sujet de l'évolution de
l'économie et de l'emploi dans la plupart des pays tradition-
nellement industrialisés. Ces conditions sont souvent mesurées
selon l'importance du secteur public. La part des dépenses et
recettes publiques dans le produit national brut (part de
l'Etat) s'est accrue sensiblement en Suisse dès les années
soixante jusqu'au début des années soixante-dix. L'évolution
démographique et l'amélioration des prestations sociales y com-
pris les prestations aux caisses de pension ont, en l'occur-
rence, joué un rôle considérable. Les recettes des assurances
sociales (assurance professionnelle facultative incluse) dépas-
sent actuellement (si l'on exclut les transferts en faveur de
581

ces assurances) l'ensemble des recettes de tous les budgets
publics.
Pour éviter que ces charges ne s'accroissent encore, nous
n'avons pas exclu les assurances sociales de nos efforts en
matière d'économies. Nous avons en outre voulu, comme ligne
directrice, faire preuve de retenue en prenant des engagements
dont les effets ne seraient ressentis qu'à long terme. Il
s'agit en effet de prévenir une crise de financement des assu-
rances sociales lors de nouvelles modifications des structures
d'âge.
Depuis 1976, la part de l'Etat (à l'exclusion des assurances
sociales), a plutôt eu tendance à régresser. En prix con-
stants, le budget fédéral a marqué une certaine contraction
depuis quelque temps.
On inclut régulièrement dans la discussion sur l'amélioration
des conditions-cadres des aspects d'ordre fiscal. Dans ce do-
maine, c'est principalement la suppression, ou pour le moins
la réduction de la double imposition économique de la société
anonyme et de l'actionnaire ainsi que de la taxe occulte qui
figure au premier plan. La question de la double imposition
fiscale doit être examinée lors des délibérations sur le
projet de loi sur l'harmonisation fiscale. Les propositions
concernant la suppression de la taxe occulte font actuellement
l'objet d'une procédure de consultation.
Une exigence souvent posée touche les amortissements. L'augmen-
tation des taux d'amortissements admis par le fisc, décidée en
1978, et la prolongation de la période de report des pertes
ont en premier lieu allégé la charge des personnes morales. Le
fait que la part celles-ci dans le produit de l'impôt fédéral
direct s'est abaissée à peu près d'un tiers à un quart pour-
rait aussi être attribuée à ces mesures fiscales. Ainsi,
582

l'accroissement des contributions aux assurances sociales a
été partiellement compensé.
En comparaison internationale, l'imposition des personnes mo-
rales est relativement modérée en Suisse bien que nullement
négligeable. La pression sur le rendement, dont se plaint en
particulier le secteur secondaire n'est due qu'en partie à
l'accroissement des taxes publiques. L'insuffisance du rende-
ment est sans doute également imputable à certains comporte-
ments des entreprises. La tendance de nombreux entrepreneurs à
.maintenir ou même à élargir leur part du marché dans des sec-
teurs d'activité traditionnels à surcapacité sur le plan inter-
national, tout en faisant preuve d'une grande retenue dans
l'adaptation de nouvelles activités et technologies, a sans
doute fait baisser, dans de nombreux cas, la rentabilité.
Dans le domaine des conditions-cadres de caractère non fiscal,
l'économie suisse a connu des conditions favorables au cours
de ces dernières années. L'inflation s'est en général mainte-
nue à un niveau inférieur au taux moyen des pays industriali-
sés. En raison de la part de revenu économisée par l'ensemble
de l'économie (taux d'épargne), les taux d'intérêt sont demeu-
rés avantageux dans le contexte international. Une politique
de taux d'intérêt extrêmement bas n'aurait guère servi
l'économie suisse, mais au contraire renforcé encore l'exode
des capitaux.
Bien que les processus d'adaptation de l'économie aient pesé
sur les relations entre partenaires sociaux, les différends
ont, en règle générale, pu être réglés raisonnablement. La dé-
centralisation des négociations a, en outre, permis de résou-
dre les conflits de manière réaliste, cela dans une mesure ra-
rement atteinte dans les pays voisins.
En Suisse comme ailleurs, la densité des réglementations dans
le domaine économique s'est fortement accrue au cours de ces
dernières années et décennies. Cela concerne en particulier
583

les constructions, la protection de l'environnement, les ban-
ques, ainsi que les mesures de sécurité s'appliquant aux instal-
lations nucléaires et aux installations à courant fort. Au
cours de la révision de la loi sur les banques, certains
points névralgiques sont également examinés sous l'angle des
conditions-cadres.
Les processus de renouvellement technologique et structurel
plus particulièrement visés par le présent message n'ont guère
été influencés par ces réglementations. Le cas le plus net est
celui des prescriptions de sécurité touchant les équipements
et appareils électrotechniques. Nous avons déjà demandé le ré-
examen des normes et prescriptions de contrôle correspondan-
tes.
Pour résumer ce qui précède, il y a lieu de dire que l'évolu-
tion des conditions-cadres a rendu plus difficile que précédem-
ment ce qu'il convient d'appeler le développement économique
et industriel. Un phénomène analogue se constate à l'étranger.
Durant la décennie écoulée, les conditions-cadres ont dans
l'ensemble été plus favorable en Suisse que dans les pays con-
currents.
114 
Influence de la recherche et du développement sur la
compétitivité technologique
Plus encore que par le passé, l'évolution technologique et scien-
tifique influe fortement sur le développement économique. Cela
peut avoir des effets négatifs sur de nombreuses entreprises.
Le savoir-faire sur lequel elles se fondaient depuis longtemps
peut perdre de sa valeur sur le place économique en raison des
nouvelles connaissances ou alors être revalorisé par l'apport
que procurent de telles connaissances. Dans toute une série de
secteurs d'activités industrielles, mais aussi tertiaires, la
584

durée de vie des générations de produits et des procédés tech-
niques a été abrégée. Dans bon nombre de domaines de
l'activité, la part des frais indépendants du prix des maté-
riaux a diminué. D'autre part, la proportion des frais de con-
ception et de développement de "systèmes" va augmentant. Le
coût de leur conduite, réglage, surveillance et entretien a
tendance à croître. De tels développements se constatent égale-
ment en Suisse. Un des exemples les plus frappants en est four-
ni par l'industrie des télécommunications.
En comparaison internationale, les dépenses que l'on consacre
en Suisse par habitant à la recherche et au développement sont
encore parmi les plus élevées au monde. Une part extraordinaire-
raent élevée de ces dépenses est assumée par l'économie privée.
Toutefois, les dépenses pour la recherche se concentrent sur
quelques rares grandes entreprises de l'industrie chimique ou
des machines, ainsi que de celle des télécommunications. Il
est par ailleurs important de retenir que l'augmentation des
effectifs de ces entreprises, pour peu qu'augmentation il y
ait, a lieu avant tout à l'étranger ou par le biais de pre-
neurs de licences.
Les moyens importants engagés dans la recherche et le déve-
loppement ne sauraient donc permettre de conclure qu'ils suf-
fisent à assurer la réalisation des processus d'adaptation
économique et technologique et à garantir un taux d'emploi
suffisant ainsi qu'une certaine croissance économique. Au
contraire, il faut, pour atteindre ces objectifs,, qu'un nombre
accru de petites et moyennes entreprises se lancent dans de
nouveaux secteurs de connaissance, de fabrication ef de marché
en s'appuyant davantage sur l'originalité technologique du
développement des produits et procédés que sur la demande et
les besoins des grandes entreprises. Leur attitude à l'égard de
l'innovation acquiert pour l'ensemble de l'économie une valeur
dont l'importance dépasse celle qu'elle avait par le passé.
Leur capacité de s'adapter et de se rendre indépendantes peut
585

être renforcée par une mise à contribution plus large et
intense des bases de savoir-faire et de connaissances créées
dans les hautes écoles, les écoles techniques supérieures et
d'autres établissements.
Ce sont là les buts que poursuit la Confédération en encoura-
geant la recherche et le développement axés sur la pratique.
Les moyens financiers ont été augmentés depuis la dernière ré-
cession tant dans le cadre des programmes visant à procurer du
travail de 1975-1976 et 1983 que dans celui des deux program-
mes d'impulsions (FF 1976 I 1096, 1978 II 1843, 1982 III 156,
1983 I 1190). Il est évident qu'en raison de la petitesse de
notre pays, celui-ci est loin d'atteindre dans ces efforts les
dimensions obtenues par exemple aux USA, au Japon, en RFA ou
en France 1).
115 
Main-d'oeuvre de formation hautement technologique
Notre message sur le Programme d'impulsions II (FF 1982 I
1278) insistait déjà sur l'importance de cadres disposant de
connaissance dans les sciences exactes ou naturelles ou dans
celles de l'ingénieur. Le rapport sur le Japon présenté par
une délégation de l'Académie suisse des sciences techniques a
renforcé cette opinion. Il contient des comparaisons signifi-
catives sur la proportion en Suisse et au Japon, de collabora-
teurs ayant une formation d'ingénieurs au sens large du terme.
Cette proportion de cadres à formation technique, nettement
supérieure au Japon, permet d'affecter un plus grand nombre de
1) II convient de relever qu'on a inclus, dans ces comparaisons,
les dépenses de recherche et de développement dans l'armement, qui
peuvent atteindre des sommes considérables, notamment dans les do-
maines .de l'électronique, de la recherche de nouveaux matériaux
et dans le développement d'ordinateurs.
586

collaborateurs de cette catégorie tant à la conception de nou-
veaux produits et procédés qu'à leur réalisation et, en outre,
de réduire le temps d'exécution. Cela s'exprime aussi dans la
politique économique et technologique japonaise, qui met
l'accent principal sur l'encouragement de nouveaux secteurs
d'activité industrielle. Le maintien des structures existantes
absorbe moins de moyens.
Par rapport au Japon, l'encouragement de nouveaux secteurs
d'activité industrielle est nettement moins marqué en Suisse.
Il existe certes des ébauches d'efforts nouveaux dans ce do-
maine, comme la création de la Fondation suisse de recherche
en microtechnique et la réorientation des activités des établis-
sements de recherche privés et publics collaborant avec cette
fondation, mais il est indispensable d'intensiver les efforts
dans cette direction.
L'offre plus abondante de main-d'oeuvre ayant une formation
hautement technologique au Japon a également influé sur les
processus décisionnels des entreprises. Il sembl'e que l'on y
tienne mieux compte que dans de nombreuses entreprises euro-
péennes et suisses des tendances les plus récentes de
l'évolution technologique. Dans ce contexte, tant aux Etats-
Unis qu'au Japon, les créations de nouvelles entreprises ont
eu une importance considérable. En Suisse, dans les secteurs
fortement influencés par le développement de nouvelles techno-
logies, on n'a connu que de rares créations de cette nature
depuis plus d'une décennie sur le plan de la production. Plus
fréquents ont été les agrandissements et les créations
d'entreprises de services techniques. Bien souvent, le per-
sonnel spécialisé engagé dans ce domaine disposerait des con-
naissances nécessaires à l'exercice d'une activité dans le do-
maine de la production. Une partie de ce personnel n'est
d'ailleurs engagé dans le secteur des services qu'après avoir
exercé une activité dans le domaine de la production. Cela in-
587

dique qu'une partie de l'industrie suisse éprouve de la peine
à diversifier son offre de produits et de technologies.
116 
Fossé entre savoir faire et capital-risque
Les connaissances scientifiques et technologiques ne sauraient
à elles seules assurer la réalisation des processus d'adapta-
tion économiques rendus possibles par ces connaissances. En-
core faut-il que les entrepreneurs et/ou détenteurs de capi-
taux soient en mesure d'évaluer les risques et les chances éco-
nomiques et techniques. Le nombre d'entrepreneurs disposant à
la fois des connaissances et des capitaux propres nécessaires
à la réalisation d'innovations a probablement diminué.
Un fossé s'est creusé depuis quelques années entre les person-
nes connaissant les nouvelles technologies et celles qui
décident des investissements et des dispositions financières.
Ce fossé a entravé les processus d'adaptation de l'industrie,
y compris la fondation de nouvelles petites et moyennes
entreprises à haute technologie. Le développement de nouveaux
secteurs d'activité dans les régions dont 1'économie est
menacée a été freiné. Il est en outre à craindre que d'autres
régions où l'évolution de l'emploi dépend largement de grandes
entreprises de caractère traditionnel se trouvent également
menacées. Dans ces régions-là, les efforts de développement et
d'élargissement de la base de connaissance et d'activités
industrielles sont aussi encore à l'état embryonnaire. Faci-
liter la création des nouvelles entreprises satisfaisant à
l'évolution nouvelle et encourager la transformation de peti-
tes et moyennes entreprises dans le sens d'une plus grande
intensité technologique constituent une tâche dont il vaut
mieux ne pas repousser l'exécution jusqu'à ce que le nombre
des régions économiquement menacées s'accroisse encore plus.
Même si l'on tient compte du fait que la Suisse souffre d'un
certain manque de cadres aux connaissances technologiques
588

élevées, cela ne suffit pas à expliquer l'extrême lenteur de
nombreux processus d'adaptation. Dans nombre de domaines
importants pour ces processus, la Suisse occupe une place
favorable sur le plan international en ce qui concerne la
recherche universitaire. C'est notamment vrai pour la biologie
moléculaire, le développement de langages d'ordinateurs ou
encore pour la microtechnique. L'élargissement de la base de
connaissances a été facilité en particulier par les bourses du
Fonds national pour des séjours d'études à l'étranger. On sait
par ailleurs qu'à l'étranger, et surtout aux Etats-Unis,
nombre de Suisses travaillant dans la recherche et le déve-
loppement seraient disposés à revenir au pays si on leur y
offrait la possibilité de mettre en valeur les connaissances
acquises. Il est donc manifeste qu'outre l'aspect des con-
naissances, celui du capital a joué un rôle important dans le
retard subi sur le plan des processus d'adaptation.
Depuis le renversement de la tendance économique au cours des
années soixante-dix, il est devenu particulièrement difficile
de trouver des bailleurs de fonds disposés à prendre des
risques d'investissement dans des secteurs d'activité forte-
ment influencés par le développement de nouvelles technolo-
gies. La tendance au fléchissement des rendements dans de nom-
breux domaines du secteur secondaire engage déjà de nombreux
entrepreneurs à hésiter avant d'investir dans ce secteur de
l'économie. L'expérience montre que les entreprises à endette-
ment élevé concentrent leurs efforts sur le maintien des posi-
tions acquises. Elles n'osent que rarement s'aventurer en ter-
rain inconnu en procédant à des investissements d'innovation.
Force est d'autre part de comprendre l'attitude des détenteurs
de capitaux qui font preuve de retenue dans l'octroi de cré-
dits supplémentaires destinés à financer des innovations en
provenance de petites et moyennes entreprises déjà fortement
endettées.
589

On a fréquemment proposé que des banques se substituent aux
investisseurs privés pour l'acquisition de participations à de
petites et moyennes entreprises à capacité d'innovation éle-
vée. Ces propositions ne tiennent pas assez compte du fait
qu'il est aussi difficile pour les banques, de réunir capital
et connaissances techniques. D'autre part, le coût de surveil-
lance des investissements pour innovations peuvent dépasser le
rapport net des intérêts des crédits accordés, qui ne sont
alors pas rentables pour les banques. Il n'a pas été possible
en Suisse de développer des banques d'investissements spécia-
lisées.
Le fait assez fréquent que directions et investisseurs
ignorent les vraies possibilités qu'offrent les nouvelles
technologies sont certainement une des raisons expliquant
qu'en Suisse, le nombre des créations de nouvelles entreprises
incitées par les propriétaires du capital à innover dans de
nouveaux domaines soit si faible. Une autre observation est
cependant encore plus significative à cet égard. Depuis plu-
sieurs années, on constate en Suisse un accroissement du
nombre d'entreprises de services et conseils techniques. Bon
nombre des partenaires et collaborateurs de ces entreprises
ont travaillé auparavant dans des entreprises de production.
Ils ont en grande partie opté pour une activité de conseil
parce qu'ils avaient le sentiment que leurs capacités
d'innovation n'étaient pas suffisamment mises en valeur.
La procédure de consultation a d'ailleurs mis en évidence les
différences qui existent, dans l'évaluation de l'exploitation
du potentiel d'innovation suisse, entre les cadres techniques
(y compris les conseillers) et les personnes disposant des
moyens de financer des projets d'innovation à caractère haute-
ment technologique et par conséquent lourds de risques du
point de vue financier. Ainsi les avis exprimés par les
590

groupements d'entrepreneurs ont fait état d'un scepticisme mar-
qué, alors que les associations où prédominent les techniciens
estiment pour la plupart que le potentiel d'innovation de la
Suisse est insuffisamment exploité et qu'il serait donc utile
de tenter de faciliter le financement de projets de haute va-
leur technologique.
Ces constatations amènent à la conclusion qu'il existe un fos-
sé de plus en plus large entre une partie des détenteurs des
connaissances techniques et ceux qui disposent des moyens né-
cessaires au financement de projets d'innovations technologi-
ques de pointe, qui en raison de leur nature, comportent des
risques élevés, la mise sur pied d'une garantie contre les ris-
ques à l'innovation permet de disposer d'un instrument confor-
me aux objectifs visés et aux besoins du marché et de créer un
climat plus favorable à l'innovation en resserrant de nouveau
les liens entre connaissances et capital. Les discussions dé-
clenchées ou ravivées à ce sujet par la procédure de consulta-
tion ont stimulé les efforts déjà entrepris dans ce sens. Nous
avons été confortés dans notre conviction qu'il est possible,
en intensifiant les efforts visant à rapprocher connaissances
technologiques et capital, de produire des effets synergiques
importants pour les processus d'adaptation nécessaires.
117 
Impasses et lacunes dans le financement de
-1 ' innovation
II a été fait état plus haut de l'importance de la base de con-
naissances qu'ont les personnes et organisations appelées à dé-
cider de l'éventuel engagement de capital-risque. II faut toute-
fois se demander en premier lieu si la quantité de capital-
risque mise à disposition est suffisante ou non. Depuis quel-
ques années, en effet, la formation de l'épargne a subi dans
notre économie de profondes modifications qui ne sont sans dou-
591

te pas demeurées sans répercussions sur la capacité d'innova-
tion des entreprises.
La part du produit national brut affectée à l'épargne n'a
cessé de diminuer entre 1970 et 1977. Depuis 1978, elle tend à
se stabiliser à un niveau nettement inférieur.
Taux d'épargne en Suisse
Part de 1'épargne brute dans le produit national brut en pour
cent
Tableau 3
Année
En %
Année
En I
Année
En %
1970
1971
1972
1973
32,0
32,3
32,0
31,5
1974
1975
1976
1977
31,0
27,3
26,0
25,7
1978
1979
1980
1981
26,3
25,7
25,9
27,4
Source : Comptabilité nationale de la Suisse, la Vie économique,
diverses éditions
Le taux d'épargne a subi des évolutions frappantes au cours
de ces dernières années. La part de l'épargne réalisée par les
assurances sociales s'est accrue et ceci de manière quasi
constante. Depuis 1975, celle des ménages privés a en revanche
diminué. Cela est dû en partie à la baisse des bénéfices des
personnes indépendantes, mais aussi à une plus faible propen-
sion des salariés à épargner. Il n'est cependant pas possible
592

d'établir une statistique distincte de la formation de la for-
tune selon ces deux composantes de l'épargne privée. Force est
donc de se contenter de la constatation que la fortune nouvel-
lement formée dont les ménages disposent pour des placement
financiers ainsi que mobiliers et le financement de risques a
diminué en proportion depuis la dernière récession.
La part des revenus non distribués des sociétés de capital pri-
vées est très nettement influencée par l'évolution conjoncturel-
le. Cette part a fortement régressé durant l'année de réces-
sion 1975. Une certaine reprise a cependant été enregistrée
par la suite. On sait que l'autofinancement des sociétés de
capital privées constitue la principale source traditionnelle
de financement des investissements pour innovations dans les
entreprises.
39 Feuille fédérale 135'année. Vol. III 
593

Structure de la formation de capital en Suisse 1970 - 1981
Tableau 4
épargne
. des ménages privés
. de l'Etat
. des assurances sociales1-
Revenu d'entreprise non
réparti
. des sociétés de capital
privées
. des entreprises
pubi iques 2 '
Epargne nette
Epargne nette
. des ménages privés
. de l'Etat
. des assurances sociales
. des sociétés de capital
privées
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977 1 1978
1979
en millions de francs, au prix courants
5 185
3 360
4 085
5 125
550
18 805
7 760
3 385
4 880
5 200
385
21 610
7 530
.4 070
5 990
5 720
630
23 940
8 425
4 660
6 445
6 300
705
26 535
8 880
4 315
7 520
6 770
1 045
28 530
7 040
4 215
7 210
4 865
445
23 775
5 145
4 735
7 185
5 600
440
23 105
3 725
4 235
7 300
6 525
885
22 670
4 580
4 310
8 070
6 290
1 285
24 535
3 875
3 635
S 810
7 220
1 885
25 425
1980
3 660
4 165
10 135
7 925
1 6F10
11 565
1981
5 130
5 855
11 620
8 535
2 475
33 615
Parts en % de l'épargne nette
27,6
20,5
21,7
27,3
35,9
15,7
22,6
24,1
31,5
17,0
25,0
23,9
31,8
17,6
24,3
23,7
31,1
15,1
26,4
23,7
29,6
17,7
30,3
20,5
22,3
20,5
31,1
24,2
16,4
18,7
32,2
28,8
18,6
17,5
32,8
25,6
15,2
14,2
34,8
28,4
13,2
13,9
36,0
28,8
15,3
17,4
34,6
25,4
1) AtlV, AI, FW, assurances cantonales vieillesse, invalidité et survivants, GIÀ, assurance-maladie.
assurance-chômage, caisses de pansions et dépôts d'épargne, assurances de groupes et fonds de
prévoyance du personnel des administrations et entreprises publiques ainsi que des entreprises
privées; assurances contre la iraladie et les accidents.
2) Y compris la Banque nationale suisse
Source: Occrptabilité nationale de la Suisse, la Vie économique diverses années

Les données statistiques disponibles ne permettent pas de ré-
partir les fonds propres des entreprises nouvellement consti-
tuées par classes de grandeur ou branches économiques. De nom-
breux rapports de gestion permettent de conclure que, si le
taux d'épargne s'est de nouveau accru dans le secteur des entre-
prises, cette augmentation serait plutôt due à l'amélioration
des bénéfices des banques et des assurances qu'à ceux d'entre-
prises de branches économiques à haut niveau technologique.
Toutes les entreprises ne peuvent pas simplement procéder à
l'émission d'actions pour accroître leur capital propre. En
effet, les petites et moyennes entreprises n'ont pas la pos-
sibilité de recourir à la bourse pour compléter leurs fonds
propres. Les opérations sur actions de petites entreprises se-
lon le modèle de 1'"over-the-counter market" américain n'ont
pas réussi jusqu'ici à s'implanter sur le marché suisse en rai-
son de son exiguité. Ce "marché de comptoir", fort usuel dans
les pays anglo-saxons, permet de négocier toutes les valeurs
qui n'ont pas accès aux marchés boursiers ordinaires. Il joue
un rôle important pour le financement de nouvelles entreprises
et dans l'entremise de participations en tous genres. Le man-
que d'un marché de cette nature a contribué à freiner la pro-
pension des entreprises, notamment des petites et des moyen-
nes, à innover et investir des capitaux à cet effet. Si les
données touchant les émissions d'actions à la bourse ne consti-
tuent pas un indicateur économique sûr pour l'activité s'exer-
çant sur le marché des investissements à l'intérieur du pays,
c'est parce que les fonds y relatifs vont surtout à de grandes
entreprises qui les utilisent, en partie du moins, pour finan-
cer leurs investissements directs à l'étranger. Le degré d'auto-
financement a fléchi dans de nombreuses petites et moyennes
entreprises. Le capital propre constitue de moins en moins la
principale source de financement des entreprises. Cette évo-
lution rend plus difficile le financement d'innovations à ca-
ractère hautement technologique et d'investissements dans le
595

domaine de la technologie de pointe, qui sont non seulement
prometteurs, mais comportent aussi de grands risques.
Outre la bourse, le reste du système du crédit joue un rôle
tout aussi grand pour la mise à disposition de capitaux expo-
sés à des risques élevés. Dans ce secteur, c'est surtout l'impor-
tance croissante des marchés monétaires et des capitaux qui
exerce des effets inhibiteurs. Sur ces marchés, on peut en ef-
fet souvent obtenir en valeur nominale - à vrai dire en s'expo-
sant à des risques monétaires de taille - des rendements supé-
rieurs à ceux que produisent des participations à de petites
et moyennes entreprises travaillant surtout en Suisse. Dss place-
ments à terme et la souscription d'obligations de débiteurs
étrangers constituent actuellement une concurrence précédem-
ment inconnue dans d'aussi grandes proportions à la vente de
titres de participation à des entreprises du pays. Les fortes
exportations suisses de capitaux sous forme de valeurs nomina-
les sont un indice montrant qu'en dépit de l'accroissement du
taux d'épargne d'institutions de prévoyance, les économies des
ménages privés représentent encore une importante source de
financement. En raison des nombreuses possibilités de place-
ment à l'étranger considérées comme relativement sûres, qui
offrent désormais des solutions de rechange, seule une très
faible partie des économies des particuliers viennent alimen-
ter les sources de financement de capital-risque destiné à de
petites et moyennes entreprises exerçant des activités techno-
logiques de pointe.
Outre les compagnies d'assurance, les banques font aussi va-
loir qu'elles doivent éviter d'utiliser des économies qui leur
sont confiées pour financer des innovations comportant des ris-
ques élevés si elles veulent s'acquitter fidèlement de leur
fonction de fiduciaires. Dans son rapport annuel pour 1982, la
Commission fédérale des banques a également rappelé la possi-
bilité de conflits d'intérêt en disant en substance:
596

Tant les conflits d'intérêts que la négligence dans
la gestion de la banque peuvent entraîner des actions
en responsabilité "contre cette dernière. C'est pourquoi
la Commission des banques considère comme dangereuse
la participation d'une banque à la fondation et la
gestion d'entreprises à hauts risques1).
Les capitaux concentrés entre les mains des compagnies
d'assurance sur la vie et des institutions de prévoyance ne
sont engagés que dans des limites très étroites pour le finan-
cement d'innovations et d'investissements comportant des
risques élevés. Cela est en partie dû aux prescriptions léga-
les régissant la matière. En outre, les statuts de ces insti-
tuts et institutions accordent une nette préférence aux
"placements sûrs".tels que titres à intérêt fixe, immeubles
et hypothèques. le cas échéant, ces statuts permettent
l'acquisition d'actions cotées en bourse, qui peuvent être
négociées en tout temps.
Il est vrai qu'on a pas constaté jusqu'ici en Suisse, dans la
même mesure qu'à l'étranger, de processus ayant pour effet
d'évincer la demande privée de crédit et de capitaux au profit
des collectivités publiques. En revanche; le développement de
la prévoyance sociale a causé un très sensible déplacement des
flux d'épargne. La fortune administrée par les institutions
professionnelles de prévoyance-vieillesse et par l'AVS atteig-
nent aujourd'hui déjà un montant total de l'ordre des 100 mil-
liards de francs. Il semble que ce sont surtout certaines pres-
criptions officielles qui seraient, dans le cas des caisses de
pension, la cause que les fonds économisés par les ménages pri-
vés ne contribuent plus, par cette nouvelle voie, à financer
dans la même mesure qu'auparavant les investissements et les
projets d'innovation à risques élevés. C'est pourquoi nous
1) Commission fédérale des banques. Rapport annuel 1982, Berne,
1983, p. 23.
597

avons constitué une commission d'experts chargée d'élaborer
des propositions en vue de formuler d'une nouvelle manière les
prescriptions touchant les investissements d'institutions profes-
sionnelles de prévoyance. Ce sont toutefois les organes de ces
institutions qui détermineront dans quelle mesure et dans quel
sens ils feront usage des possibilités que procureront les nou-
velles prescriptions.
Comme nous l'avons montré, l'offre de capital destiné au fi-
nancement d'innovations fléchit. D'autre part, les besoins de
financement d'innovations s'accroissent de manière supérieure
à la moyenne à cause du besoin toujours plus élevé d'innover.
La nécessité d'adapter les structures à de nouvelles techno-
logies s'impose de façon plus pressante que jamais si l'on
veut faire face à la concurrence des pays à bas salaires. Les
nouvelles technologies exigent parfois des fonds très impor-
tants. 11 faut non seulement faire de plus amples investisse-
ments par poste de travail, mais il est aussi souvent indispen-
sable d'investir des capitaux dans une nouvelle génération de
moyens de production avant qu'il soit possible d'amortir com-
plètement les machines existantes, les besoins de financement
s'accroissent aussi par le fait que le coût de l'énergie et
les prescriptions sur la protection de l'environnement exigent
des investissements supplémentaires destinés à la mise en
place d'installations nouvelles économisant l'énergie et ména-
geant mieux l'environnement. Le pouvoir d'autofinancement des
entreprises ne suffit plus à couvrir tous les besoins de capi-
taux. Les risques sur le plan du financement se sont beaucoup
accrus non seulement pour des raisons d'ordre technologique,
mais aussi pour des causes de caractère structurel et extra-
économique.
Ce sont surtout de petites et moyennes entreprises fortement
axées sur l'innovation ou des entreprises désireuses de
s'implanter dans de nouveaux domaines de la technologie qui,
pour les raisons précitées, tombent aussi dans des impasses
598

d'ordre financier. Des problèmes de financement se posent
aussi à des inventeurs et à des personnes désireuses de créer
de nouveaux établissements qui ont l'intention d'entreprendre
de manière indépendante de nouvelles productions. Comme nous
l'avons remarqué dans le chapitre précédent, ces personnes en
quête de crédits ont beaucoup plus de peine à avoir accès à
l'offre de capitaux étant donné que le volume de capital-
risque disponible est fortement réduit.
Le groupe d'experts "capital—risque" a essayé d'estimer les
besoins non couverts de financement de capital—risque en
Suisse. En se fondant sur les réponses à un questionnaire, il
a pu établir que, dans une trentaine à une cinquantaine de cas
par an, des innovations considérées comme dignes d'être
réalisées n'ont pu l'être faute des possibilités de finan-
cement nécessaires. Pour sa part, l'Association suisse des
banquiers a donné, lors d'une conférence de presse un chiffre
un peu plus élevé, à savoir à peu près une centaine de cas par
an.
Les analyses des besoins ont également montré que les besoins
de capitaux des grandes entreprises peuvent être satisfaits à
l'aide du marché des capitaux et des banques. En outre, ainsi
que les recherches du professeur Nydegger 1) l'ont mis en
évidence, d'anciennes maisons, qui ne sont pas fortement axées
sur l'innovation technologique, n'ont en général que relative-
ment peu de problèmes de financement. Dans le domaine des
investissements normaux pour renouvellement d'installations,
les difficultés qui pourraient se produire peuvent être large-
ment surmontées à l'aide des crédits accordés par les
coopératives artisanales de cautionnement existantes.
1) Nydegger, Oberhänsli, Harringer; "Investitionen in kleineren
Industriebetrieben" (Investissements dans de petites entreprises
industrielles), Saint-Gall, décembre 1982. Les 70 entreprises
questionnées existent en moyenne depuis 40 ans et ne se distin-
guaient pas par des activités spécialement axées sur l'innovation.
599

A notre avis, l'institution de la garantie contre les risques
à l'innovation constitue une contribution aux efforts visant à
surmonter les difficultés constatées en matière de finance-
ment. Elle est de nature à permettre de mobiliser plus facile-
ment pour le financement d'innovations, davantage de crédits
bancaires et de moyens financiers provenant d'institutions de
prévoyance, d'une part, et d'autre part davantage de capitaux
privés .
12 
Interventions touchant le financement des innovations
Les évolutions décrites dans les chapitres précédents ont dé-
clenché toute une série d'interventions politiques. Citons par
exemple la motion Deneys, du 8 mars 1979, qui exigeait la créa-
tion d'une banque fédérale d'investissement par le Conseil fé-
déral, le conseiller national Biderbost a déposé le 5 octobre
1979 une motion gui exigeait la mise à disposition de capital-
risque au moyen de fonds de l'assurance-chômage. Quant au po-
stulat Deneys, du 27 janvier 1982, il propose d'instituer une
garantie contre les risques à l'innovation. Pour sa part, le
postulat Gassmann, du 17 mars 1982, demandait au Conseil fé-
déral de créer un centre de promotion des innovations qui off-
rirait une aide tant financière que technique, administrative
et juridique pour les innovations. la motion Jelmini, du 14
décembre 1982, qui visait le même but, invitait le Conseil fé-
déral à prêter aide à de petites et moyennes entreprises dé-
sireuses de se restructurer ou de procéder à des innovations
techniques, lors de l'examen du programme d'implusion I (FF
600

1978 II 1441), une minorité de la commission du Conseil natio-
nal chargée de traiter le projet a proposé, le 5 décembre
1978, de faciliter la constitution d'un capital-risque, en par-
ticulier pour de petites et moyennes entreprises.
Certains milieux de l'économie ont eux-mêmes annoncé des be-
soins de capital-risque. De nombreuses entreprises, dans des
lettres adressées au Département fédéral de l'économie publi-
que, ont exposés les difficultés qu'elles éprouvent à se pro-
curer un capital-risque. L'Association suisse des inventeurs
et des détenteurs de brevets a adressé au chef du département
une requête dans laquelle elle insiste sur les difficultés de
plus en plus grandes auxquelles se heurtent les inventeurs sur
le plan du financement de leurs travaux et de la mise en va-
leur des résultats de ceux-ci. Des entreprises industrielles
soutenues par la Commission pour l'encouragement des recher-
ches scientifiques ont, à nombre de reprises, regretté que
l'encouragement ait cessé de leur être accordé dès l'achève-
ment de la phase des recherches. On a insisté sur le fait que
c'est précisément au cours de la phase de construction du pro-
totype et du lot-pilote que l'on ressent les plus graves diffi-
cultés financières. Depuis,1'ouverture de la procédure de consul-
tation sur le projet de loi instituant une garantie contre les
risques à l'innovation, plus de 50 maisons suisses disposant
de projets concrets d'innovation se sont adressées au Départe-
ment fédéral de l'économie publique et ont annoncé "à titre
préalable" leurs projets en vue d'obtenir éventuellement une
garantie. Deux grandes associations économiques, le Vorort de
l'Union suisse du commerce et de l'industrie ainsi que l'Associa-
tion suisse des banquiers se sont aussi occupées de la que-
stion de l'approvisionnement de l'économie suisse en capital-
risque.
Toutes ces interventions parlementaires, activités d'associa-
tions professionnelles et suggestions de milieux de l'économie
ont engagé le chef d'alors du Département fédéral de l'écono-
601

mie publique à mettre sur pied un groupe d'experts chargé d'ana-
lyser la situation dans le domaine du financement de l'innova-
tion et d'exprimer un avis concret sur les diverses possibili-
tés de solution. Parmi ces dernières, il y avait également
l'examen du postulat Deneys qui préconisait la création d'une
garantie contre les risques à l'innovation.
13 
Travaux préparatoires
131 
Rapport de l'Union suisse du commerce et de
1'industrie 1)
Le Directoire de l'USCI (Vorort) s'est occupé au premier plan
de questions ayant trait au cadre économique général, avec une
priorité donnée aux aspects de politique fiscale. Des exigen-
ces furent fixées en vue d'atténuer la double imposition de la
société anonyme et de l'actionnaire ainsi que d'autres facili-
tés d'impôt pour les petite et moyennes entreprises.
Pour ce qui est du recours à des capitaux de tiers, on a
constaté que les difficultés sont d'autant plus fréquentes que
la part du capital propre dans le capital total est plus
faible. Il était donc naturel d'examiner par la suite comment
il serait possible de combler les insuffisances de capitaux
qui existent en partie (surtout pour le capital-risque).
En 1979, le Vorort a demandé à un expert d'établir un avis sur
ce point. L'auteur de ce rapport part du fait que ces der-
nières années, la situation de nombre de petites et moyennes
entreprises est devenue précaire sur le plan des fonds
1) Directoire (Vorort) de l'Union suisse du commerce et de l'industri
"Zur Finanzierung mittlerer und kleinerer Unternehmungen (PME)"
(Pour le financement de petites et moyennes entreprises), août 1980.
602

propres. Ces entreprises souffrent d'une insuffisance de
moyens financiers propres par rapport à leur endettement. En
raison des possibilités réduites d'autofinancement, il
s'imposerait dans de nombreux cas d'accroître le capital au
moyen de fonds extérieurs. lorsqu'un tel apport de sang
nouveau n'est pas assuré par des fonds propres, il faut
s'attendre à un gonflement fort indésirable de l'endettement,
qui peut contribuer à accélérer le processus de concentration.
Les auteurs du rapport se refusent à trouver le remède à cette
situation dans des participations des banques. II leur semble
peu opportun de tendre à un cumul du financement par les
banques du capital-risque et de crédits bancaires. La solution
bancaire devrait surtout être recherchée dans la création
d'institutions du genre des fonds d'investissements.
Le fonds d'investissements prévu par les auteurs du rapport se
bornerait à prendre des participations de caractère patrimo-
nial sous forme d'actions et à acquérir des bons de participa-
tions prioritaires dans les petites et moyennes entreprises.
Les représentants du fonds d'investissement ne devraient pas,
en principe, accepter de mandats au sein des conseils d'admini-
stration afin d'éviter que la responsabilité de l'entrepreneur
soit atténuée. La fonds ne devrait pas, non plus, s'occuper
d'opérations ordinaires de crédit ni d'autres affaires bancai-
res. A des fins de compensation, il serait toutefois générale-
ment indiqué de placer une partie de la fortune du fonds en
obligations courantes ou en actions cotées en bourse. Aucune
participation ne devrait dépasser 5 pour cent de la fortune du
fonds. Dans le cas d'un fonds disposant d'une fortune de 100
millions de francs, les participations se situeraient entre 1
et 5 millions de francs. Des banques, des assurances, des so-
ciétés fiduciaires et d'autres entreprises entreraient en con-
sidération pour constituer le cercle des actionnaires du
fonds. A long terme, il serait souhaitable que les institu-
tions procédant à des investissements souscrivent des cer-
tificats du fonds.
603

132 
Rapport de la Société suisse des banquiers 1)
Après avoir exposé la situation dans le domaine du financement
de capital—risque, le rapport met en évidence les possibilités
s'offrant aux banques de procurer et d'accorder des fonds à
titre de capital—risque ainsi que les limites imparties à une
telle activité. En ce qui concerne le financement de projet à
risques élevés, le rapport précise que de tels financements ne
relèvent pas du tout du champ d'activité habituel des banques.
Ils conduisent, en règle générale, à prendre des participa-
tions dans des entreprises n'appartenant pas au secteur bancai-
re, ce qui n'est guère désirable. En outre, la prise en charge
des risques qui y sont liés dépasse les limites des activités
normales des banques.
Pour le cas où l'on envisagerait sérieusement, dans notre
pays, de créer une société de financement de projets à risques
élevés, le rapport établit un modèle de société de financement
de ce genre. Selon ce modèle, c'est un cercle limité d'actionnai-
res qui constituerait la meilleure solution. Les actionnaires
proviendraient, dans des proportions égales, des milieux de
l'industrie, de la banque et des assurances. Le financement de
cette société devrait être assuré par des fonds propres et,
s'il le fallait, par des prêts des actionnaires. Pour bien ré-
partir les risques, il faudrait viser à disposer d'un porte-
feuille de participations suffisamment diversifié.
A titre de solution de rechange, on a également envisagé la
création d'un organisme avec participation de l'Etat. En 1'occur-
1) Association suisse des banquiers, "Mise à disposition de
capital-risque pour l'économie suisse", janvier 1980.
604

rence, la Confédération pourrait accorder sa garantie à un
fonds juridiquement sans autonomie et géré par elle. A l'in-
star de la garantie contre les risques à l'exportation, ce
fonds serait alimenté en premier lieu par des primés versées
par les entreprises demandant une garantie. la promesse de ga-
rantie ne serait à vrai dire exécutée que lorsque 50 pour
cent, par exemple, des capitaux investis seraient perdus. Si
la voie du financement par des sociétés privées devait appa-
raître impossible, la seconde solution incluant la participa-
tion de la Confédération pourrait être envisagée.
133 
Groupe d'experts "capital-risque"
Le groupe d'experts a été créé à la fin de 1980. Pour déter-
miner les besoins de capital-risque, il a procédé à des audi-
tions, défini la situation actuelle sur le plan de l'approvi-
sionnement en capital destiné au financement d'innovations et
ébauché une solution sous forme d'une garantie contre les ris-
ques à l'innovation. Iß groupe d'experts a consigné le résul-
tat de ses travaux dans le rapport final qu'il a publié à la
fin de 1982 1).
Le groupe d'experts a constaté qu'à elles seules des facilités
de caractère fiscal ne suffisent pas à stimuler les activités
s'exerçant en matière d'innovation au sein d'une économie
nationale. Des taux d'imposition favorables constituent un
élément des conditions générales d'ordre économique, mais ne
sauraient être un moyen permettant d'encouragé directement les
innovations.
1) Rapport final du Groupe d'experts "Capital-risque", étude no 7
de l'Office fédéral des questions conjoncturelles, Berne 1982.
605

Le but visé par le régime de garantie contre les risques à
l'innovation proposé par le groupe d'experts est d'encourager
la création de petites entreprises de haut niveau technologi-
que ou de faciliter l'application de nouvelles techniques dans
des entreprises existantes. L'expérience prouve que de telles
entreprises créent de nouveaux emplois compétitifs et orientés
vers l'avenir. Deux considérations sont à la base de la concep-
tion de cette garantie: En Suisse, il y a suffisamment de ban-
ques disposées à accorder des crédits de financement dans des
conditions suffisamment sûres. En second lieu, il existe dans
presque toutes les régions du pays des entreprises conseil et
des bureaux d'études qui peuvent assumer une activité de con-
sultation en matière d'innovation. A une très forte majorité,
les experts ont vu dans l'institution d'une garantie contre
les risques à l'innovation, axée sur des projets, le moyen per-
mettant le mieux d'engager les institutions de financement et
les entreprises conseil à développer leur activité tendant à
soutenir les innovations. La garantie contre les risques à l'in-
novation donnera au bailleur de fonds la possibilité de s'assu-
rer partiellement auprès d'un garant contre le risque de perte
qu'il court. La combinaison entre la garantie de l'Etat, la
source de financement, l'accompagnateur et l'entrepreneur crée
le lien souhaité entre le savoir-faire, le capital et
l'entreprise. La tâche de l'accompagnateur consiste d'une part
à contribuer à la réalisation de l'innovation, d'autre part à
renseigner la commission ad hoc et les autorités administrati-
ves sur le déroulement du projet d'innovation.
Pour couvrir les pertes résultant de la garantie, on per-
cevrait une prime de risque. En cas de succès, le crédit
d'innovation devrait être remboursé au bailleur de fonds et
une prime de risque versée au garant. Le crédit d'innovation
porterait intérêt aux conditions normales du marché, compte
606

tenu de la garantie contre les risques. Si la réalisation d'un
projet échouait, l'obligation de rembourser en tout ou partie
le crédit que le bénéficiaire a vis-à-vis du bailleur de fonds
tomberait (le garant remplaçant le bénéficiaire du crédit). Ce
serait également le cas pour le versement d'une prime de
risque.
Ni la proposition du Vorort (cf. en. 131) ni la solution éla-
borée par l'Association suisse des banquiers n'a pu être réa-
lisée. De même d'autres ébauches de solution provenant de l'éco-
nomie privée, n'ont permis de combler que dans une faible me-
sure les lacunes dans le financement de projets d'innovation.
C'est pourquoi nous avons élaboré de manière plus concrète la
proposition du groupe d'experts pour la soumettre sous forme
de projet de loi à la procédure de consultation.
14 
Garantie contre les risques à l'innovation et
autres mesures
141 
Encouragement par la Confédération de la recherche à
motivation économique
Les constatations qu'a permis de faire l'encouragement de la
recherche axée sur la pratique en Suisse présentent surtout
sur deux points un intérêt sur le plan de la garantie contre
les risques à l'innovation.
Pour ce qui est du rôle de la commission consultative et de
l'accompagnateur, il est possible de tirer les conclusions
suivantes de la comparaison avec l'activité de la Commission
pour l'encouragement des recherches scientifiques. On laisse à
une ou à plusieurs entreprises ainsi qu'à des instituts de
recherche dont l'activité n'est pas axée sur le gain le soin
de prendre l'initiative d'établir des projets. Ceux-ci sont
607

examinés par une commission consultative "de milice", formée
de membres exerçant cette activité à titré accessoire, qui
sont désignés par le Département fédéral de l'économie
publique. L'activité de la commission ne se limite pas à
l'examen des projets car elle peut faire dépendre sa recomman-
dation positive de modifications du projet qu'elle estime
opportunes. La commission élabore aussi les contrats à
conclure pour l'exécution et le financement des divers projets
jusqu'au stade de la décision. En outre elle suit la
progression des travaux d'exécution des divers projets en exi-
geant la présentation de rapports intermédiaires et en
exerçant souvent la fonction d'organe d'1 appui soit directement
soit par l'intermédiaire de tiers. Dans la mesure où elle
l'estime nécessaire, elle peut suggérer des modifications au
cours de l'exécution d'un projet et essayer de réaliser sur ce
point un accord avec les divers intéressés.
Bien que 1'encouragement de la recherche axée sur la pratique
ne se limite pas en soi à certains domaines, des points forts
se sont très nettement constitués au cours des dix dernières
années. Il s'agit de domaines tels que la construction de
machines-outils, y compris la technique des commandes, la
microtechnique y compris l'électronique, ainsi que la
construction de robots industriels, la recherche sur les
matériaux, le développement de l'informatique et des logiciels,
la technique laser et 1'opto-éléctronique, la technologie
des denrées alimentaires et la biotechnologie. Dans des
domaines critiques du développement technico-scientifique,
l'encouragement de la recherche axé sur les projets s'est
révélé susceptible de contribuer à élargir la base techno-
logique de connaissances de l'économie s u i s L e s 
Lss répercus-
sions des activités de recherche sur la formation et
l'apprentissage, y compris le travail exécuté dans des groupes
de travail multidisciplinaires, y ont également contribué.
608

L'encouragement de la recherche économiquement motivée, n'est
pas limité aux petites et moyennes entreprises. Une limitation
de cette nature ne serait pas conforme à l'intention visée, à
savoir pousser la valorisation économique de la recherche fon-
damentale dans le plus de directions possibles. En revanche,
il est d'autant plus justifié de restreindre la garantie
contre les risques à l'innovation aux petites et moyennes entre-
prises, particulièrement défavorisées en ce qui concerne les
possibilités de se procurer du capital-risque.
142 
Encouragement des économies régionales par la
Confédération
II existe de nettes différences par rapport aux mesures de
développement économique régional, y compris l'aide aux
régions dont l'économie est menacée. Tous les moyens
d'intervention relatifs à ces domaines impliquent pour le
moins des projets de production ainsi que des projets
d'innovation, de diversification et d'implantation d'indu-
stries prêts à être exécutés, de telle sorte que les investis-
sements destinés à des équipements et à des constructions peu-
vent être opérés dans de brefs délais.
La Confédération met à disposition des moyens d'action pouvant
être utilisés de manière échelonnée, en règle générale de
façon subsidiaire et en étroite collaboration avec l'économie
et les banques intéressées. C'est ainsi que, dans les régions
dont l'économie est menacée, la Confédération peut accorder
des cautionnements allant, dans le cas normal, jusqu'au deux
tiers du coût total d'un projet et, conjointement avec la
banque de l'entreprise bénéficiaire et le canton, accorder des
contributions au service de l'intérêt représentant au total
les 3/4 du taux commercial. Le canton doit, en l'occurrence.
40 Feuille fédérale 135' année. Vol. III 
609

s'engager à prendre à sa charge la moitié des pertes sur
cautionnements.
Dans les régions de montagne, la possibilité existe, en vertu
de la loi fédérale du 25 juin 1976 encourageant l'octroi de
cautionnements dans les régions de montagne (RS 901.2), d'accor-
der des cautionnements à de petites et moyennes entreprises
pour accroître le potentiel économique de ces régions, dont
l'économie est en règle générale faible. Dans la partie A du
présent message, il est proposé de modifier et de compléter
ces mesures.
En raison du caractère dynamique d'un processus d'innovation,
il est possible qu'il y ait des points de tangence entre les
diverses mesures de promotion au cours des diverses phases de
ce processus. C'est pourquoi il n'est pas exclu d'emblée que,
dans l'aire de recoupement entre garantie contre les risques à
l'innovation et l'aide financière en faveur des régions dont
l'économie est menacée (RS 951.93), une entreprise procédant à
une innovation, à qui la garantie contre les risques à l'innova-
tion a été accordée, fasse appel à des mesures cantonales de
promotion au cours d'une phase ultérieure de l'exécution d'un
projet d'innovation. En l'occurrence, dans un tel cas l'accom-
pagnement du projet par un organe d'appui, prévu par la garan-
tie contre les risques à l'innovation, doit continuer d'être
assuré.
143 
Mesures cantonales d'encouragement
Les difficultés croissantes auxquelles se heurtent notamment
la recherche de capitaux et la direction de l'entreprise ont
renforcé les organisations cantonales intéressées (en par-
ticulier les chambres de commerce, les banques cantonales)
dans leur conviction qu'il est nécessaire de développer diver-
610

ses solutions propres à faciliter aux petites et moyennes
entreprises l'accès au capital-risque. C'est ainsi qu'ont été
créées, principalement en Suisse romande, sur l'initiative des
banques cantonales, des sociétés de financement de capital-
risque. Si l'on excepte Genève, où des résultats encourageants
ont été obtenus, les constatations faites jusqu'ici sont trop
rares pour qu'il soit possible d'établir un bilan.
Un rapport de complémentarité existe manifestement entre ces
efforts et la propositions de créer une garantie contre les
risques à l'innovation, complémentarité que les milieux can-
tonaux intéressés se plaisent à souligner. Il va de soi que
les institutions cantonales conserveront leur place dans le
cadre de l'application des dispositions réglant la garantie
contre les risques à l'innovation.
La création en plus grand nombre d'institutions cantonales de
financement de l'innovation semi-publiques ou privées, qui
prennent en charge également le suivi du projet, est désirable.
Toutefois, en raison de leur champ d'action limité géographiq-
uement, elles ne sauraient se substituer à une initiative qui
s'étend à toute 1'économie nationale. Le soutien accordé par
la garantie contre les risques à l'innovation permet cependant
aux sociétés de financement de capital-risque existantes et
aux instituts bancaires cantonaux de s'engager encore plus
fortement en faveur de projets d'innovation dans leur rayon
d'activité. Dans la mesure où la fonction d'organe d'appui est
assurée de manière satisfaisante par les institutions can-
tonales précitées, la Confédération pourrait à la longue se
limiter à jouer le rôle d'assureur de second rang ou de
réassureur. Le projet d'arrêté fédéral ne limite en rien la
liberté d'action des instituts existants ni ne les concur-
rence. Les espaces économiques cantonaux sont pour le reste
trop exigus pour permettre de répartir judicieusement les ris-
ques. Les milieux cantonaux intéressés sont aussi conscients
des limites étroites imparties à leur champ d'action; en con-
61 1

séquence, une mesure d'aide conçue sur le plan suisse répond à
l'attente de la plus grande partie des institutions de carac-
tère cantonal.
15 
Encouragement de l'innovation à l'étranger
Depuis la fin des années soixante, on a pu constater dans tous
les pays industrialisés un déplacement des interventions de
politique économique: des mesures destinées à soutenir à bref
terme la demande, on a passé à des mesures d'encouragement
prises à moyen terme sur le plan de l'offre. De plus en plus
les mesures d'encouragement adoptées le sont surtout en faveur
de branches économiques d'avenir, d'entreprises à forte capa-
cité d'innovation et de nouvelles technologies, la. grande
"importance des petites et moyennes entreprises sur le plan de
la création de nouveaux emplois et de l'introduction de
nouvelles technologies a été généralement reconnue et les
moyens d'intervention fréquemment axés sur ces entreprises.
Dans la liste des moyens d'action de politique économique mis
en oeuvre par la plupart des Etats industriels, on trouve
notamment des mesures telles que primes d'innovation, subven-
tions à la recherche, prêts à des taux d'intérêt favorables,
renforcement des bases d'existence, programmes spéciaux pour
l'application de nouvelles technologies, allocations pour le
personnel de recherche, contributions à la construction de pro-
totypes, garanties pour le capital destiné à des innovations,
sociétés d'Etat pour le financement de capital-risque, etc. A
ces mesures viennent s'ajouter de nombreux moyens d'interven-
tion indirecte tels que transfert de technologie entre hautes
écoles et entreprises industrielles, conditions d'amortisse-
ment favorables, services de consultation en matière d'innova-
tion, recherche de l'Etat en matière de développement et re-
cherche sous contrat.
612

La liste des moyens d'intervention dont dispose l'Etat pour sa
politique d'innovation pourrait encore être allongée. En Répu-
blique fédérale d'Allemagne, plus de 100 mesures différentes
ont par exemple été prises aux fins d'encourager les activités
d'innovation de petites et moyennes entreprises. Exprimé en
chiffres, le soutien à l'innovation accordé par le Gouverne-
ment fédéral s'est élevé en 1982 à environ un milliard de DM.
Les efforts entrepris en Grande-Bretagne et en France sont
aussi nombreux et se situent également à ce niveau. A cela
s'ajoutent les mesures d'interventions des Communautés euro-
péennes, en plein développement, qui sont complétées par une
banque d'investissement.
En ce qui concerne les mesures qui visent à faciliter l'obten-
tion de capital-risque pour l'innovation, il convient de distin-
guer entre deux catégories: d'une part, la prise en charge in-
directe de garanties et, de l'autre, un financement direct des
mesures par l'Etat grâce à des sociétés de financement créées
à cet effet.
La prise en charge par l'Etat de garanties pour le financement
d'innovation est surtout courante au Japon. De nombreuses so-
ciétés de garantie se réassurent elles-mêmes auprès d'un orga-
nisme d'Etat, la "Small Business Crédit Insurance Corpora-
tion" (Société d'assurance-crédit pour petites entreprises).
Des crédits pour l'innovation, garantis par l'Etat, peuvent
être mis à contribution par les entrepreneurs en France, aux
Pays-Bas, en RFA et en Grande-Bretagne. En règle générale, il
s'agit de crédits à long terme d'une durée allant jusqu'à 20
ans. La montant garanti atteint en moyenne 80 pour cent du cré-
dit nécessaire. Aux Etats-Unis, une organisation spéciale
(Small Business Administration) a été créée; elle offre une
aide financière aux petites et moyennes entreprises. Dans tous
ces cas, on essaie de mettre à disposition du capital-risque
là où il n'existe pas suffisamment de garanties pour que les
613

entreprises puissent recourir aux formes de financement classi-
ques. Le degré d'intervention est maintenu à un niveau très
bas, l'Etat se bornant à assumer la fonction de garant.
Les sociétés proprement dites de financement représentent un
degré d'intervention plus élevé. En l'occurrence l'Etat
s'engage non seulement sur le plan du financement, mais aussi
dans les domaines de l'appréciation, du conseil en innovation,
et de la mise en valeur d'innovations. Quant aux sociétés de
participation, elles franchissent un pas de plus étant donné
qu'elles participent directement à l'entreprise. Ces deux for-
mes de sociétés sont très répandues en France, en Grande-
Bretagne, en République fédérale d'Allemagne et en Autriche.
Ces sociétés de financement d'Etat ont pour tâche de financer
l'exécution de projets de technologie de pointe et, de la
sorte, donner en matière d'innovation des impulsions dont béné-
ficie toute l'économie. Dans le cas de la participation à l'entre-
prise, la société de financement s'occupe de résoudre tous ses
problèmes. Alors, ces sociétés d'Etat assument dans une mesure
limitée le rôle de l'employeur.
Dans les Etats précités, on motive notamment l'intervention de
l'Etat dans le domaine de l'innovation en faisant valoir des
arguments relevant de la politique de l'emploi. Il est cepen-
dant difficile de déterminer de manière concrète les effets de
telles mesures sur le degré de l'emploi. Si l'on se fonde sur
les données officielles relatives au succès des programmes
d'encouragement, il faut admettre que les mesures de promotion
de l'innovation ont permis d'obtenir de remarquables résultats
en ce qui concerne la création de nouveaux postes de travail
et l'amélioration de la compétitivité.
16 
Conformité à notre ordre économique
Au cours de la procédure de consultation et dans le cadre de
614

la discussion publique relative à la garantie contre les
risques à l'innovation, on s'est en particulier demandé si ce
moyen d'intervention est bien conforme à l'économie de marché.
Dans les réponses ayant donné un avis négatif, on a fait
valoir des griefs mettant en doute l'existence de cette con-
formité. En premier lieu, on a objecté que, dans le cas d'une
politique de l'Etat axée sur l'économie de marché, il aurait
tout d'abord fallu déterminer s'il n'aurait pas été possible
d'améliorer par des modifications apportées au cadre de l'or-
dre économique fixé par l'Etat les mécanismes d'incitation à
innover de telle manière que la mesure proposée soit devenue
superflue. En second lieu, on craint qu'en déchargeant l'entre-
preneur d'une partie du risque qu'il doit supporter à la fa-
veur d'une assurance d'Etat, on ne le dépouille de sa tâche
essentielle. Cela doit immanquablement conduire -précise-t-on
- à une confusion entre le domaine de responsabilité de l'Etat
et celui de l'économie. Or - ajoute-t-on -la nette distinction
qu'il convient de faire en l'occurrence compte au nombre des
principes fondamentaux de l'économie de marché.
Il importe de ne pas prendre à la légère ces objections. Nous
sommes pleinement acquis à un ordre économique axé sur l'écono-
mie de marché. Cet ordre de choses représente non seulement un
système économique efficace et équilibré, mais permet aussi de
satisfaire les mutiples besoins légitimes de l'homme beaucoup
mieux que tout autre système économique. Dans les temps diffi-
ciles que connaît l'économie mondiale, il est précisément de
la plus grande importance de maintenir et même de renforcer
notre politique axée sur l'économie de marché. Cependant, en
raison des exigences que pose l'époque actuelle, tout particuliè-
rement sur le plan technologique, ainsi que de l'instabilité
des conditions économiques mondiales, la politique économique
ne saurait uniquement consister à s'en remettre aux seules for-
ces d1autorégulation du marché. Il lui incombe au contraire de
soutenir et de promouvoir subsidiairement et à titre d'appoint
les efforts de l'économie. Dans ce sens, de bons pu de meil-
615

leurs - comme on le réclame aussi - conditions-cadres et méca-
nismes d'incitation ne suffisent pas à améliorer de manière
sensible et dans un délai raisonnable la propension à innover.
Pour atteindre cet objectif, il faut prendre des mesures ayant
un caractère plus spécifique.
A l'instar d'exemples étrangers, la garantie contre les ris-
ques à l'innovation qui est prévue doit, à long terme, devenir
financièrement autonome. C'est dire que l'on n'envisage nulle-
ment de recourir à un quelconque subventionnement de l'écono-
mie. Des dispositions tendant à réaliser des conditions satis-
faisant au principe de l'autonomie financière ne s'opposent
donc en rien à l'économie de marché et aux exigences de la con-
currence.
De même, la limitation de l'octroi de la garantie contre les
risques à l'innovation à des entreprises occupant moins de 500
personnes ne devrait pas avoir d'effets de distorsion sur la
concurrence. En effet, ce sont les petites et moyennes entre-
prises qui ont le plus de peine à se procurer le capital-
risque qui leur est nécessaire. A cet égard, elles sont défavo-
risées sur le plan de la concurrence. Ta limitation prévue con-
tribue à réduire 1'importance de ces désavantages. Il faut
ajouter à ce propos que la plupart des mesures d'encouragement
sont assorties de limitations sur le plan matériel et quant
aux personnes. C'est dire que de tels critères de limitation
ne constituent nullement un caractère exclusif de la garantie
contre les risques à l'innovation.
Quant à la crainte mentionnée au début, selon laquelle la
garantie contre les risques à l'innovation tendrait à effacer
la limite entre le pouvoir de décision et la responsabilité en
matière de décision, il convient de remarquer que la garantie
est accordée sur proposition et qu'elle ne couvre qu'une par-
tie des coûts du projet financé par des capitaux étrangers.
L'entreprise, le bailleur de fonds et l'accompagnateur assu-
616

ment entièrement le risque pour les autres coûts du projet, le
risque n'est donc que partiellement supporté par la Confédéra-
tion. Cela, d'ailleurs, uniquement dans les cas où l'entre-
prise n'est pas en mesure de réunir elle-même les fonds néces-
saires à la réalisation d'une innovation, innovation qui ne
pourrait donc voir le jour sans assurance-risque.
La charge imposée à l'entrepreneur exigeant qu'il fasse appel
à un accompagnateur a été critiquée lors de la procédure de
consultation comme mesure interventionniste. Lorsqu'un tiers
assume une part importante des risques sans qu'il existe des
sécurités bancaires, il est usuel que ce tiers se réserve un
certain droit de participation. Selon notre proposition, la
Confédération n'exerce elle-même pas de fonction d'accompagne-
ment du projet. Elle se réserve d'exiger que l'exécution du
projet soit suivie par un accompagnateur. On ne saurait donc
parler en l'occurrence d'un élargissement de l'influence de
l'Etat sur les décisions de l'entreprise. Le soin de choisir
l'accompagnateur comme au reste le bailleur de fonds est
laissé à l'entrepreneur.
17 
Procédure de consultation
171 
Généralités
Le 21 février 1983, le Département fédéral de l'économie
publique a soumis aux gouvernements des cantons, aux partis
politiques et aux organisations économiques intéressées un
projet de loi fédérale sur la garantie contre les risques à
l'innovation pour petites et moyennes entreprises. L'intérêt
qu'a suscité ce texte a été très vif; en effet plusieurs orga-
nisations qui n'avaient pas été consultées ont cependant
exprimé leur avis.
617

Tout d'abord il y a lieu de constater que, dans la très grande
majorité des avis exprimés, on a reconnu que le manque de
capital-risque pose un grave problême. la constatation selon
laquelle la capacité d'innover des petites et moyennes
entreprises a une importance particulière pour l'économie
publique d'un Etat fortement industrialisé, dont l'organisa-
tion est décentralisée, a également rencontré une très large
approbation. Ainsi on ne conteste guère l'objectif qui est de
fournir à l'économie une assistance pour lui permettre de s'adap-
ter plus rapidement à de nouvelles technologies, cela en vue
de maintenir sa compétitivité et de ménager le plein emploi.
Numériquement, les avis positifs constituent la majorité, bien
que l'on ait souvent exprimé le désir qu'on apporte des modifi-
cations au projet. En revanche, les auteurs d'un certain nom-
bre de réponses considèrent que la garantie contre les risques
à l'innovation ne constitue pas le moyen adéquat d'atteindre
le but visé.
Les cantons se sont en majorité exprimés de façon positive
bien que plusieurs d'entre eux aient formulé certaines réser-
ves ou des propositions de modification. Quelques cantons de-
mandent de limiter dans le temps l'application de la garantie
contre les risques à l'innovation et d'appliquer tout d'abord
ces mesures dans des régions de montagne.
Les avis exprimés par les partis divergent fortement, l'éven-
tail des opinions allant de l'approbation sans réserve au
rejet pur et simple. En sus de considération touchant la con-
formité à notre ordre politique et économique, des réserves
ont été faites touchant la praticabilité des mesures propo-
sées.
Les organisations de l'économie ont également émis des avis
fort différents. Les groupements de salariés approuvent
presque sans réserve le projet de loi. Quant aux associations
618

de faîte des organisations d'employeurs, elles s'y opposent
avec plus ou moins de véhémence. Elles font valoir qu'il ne
serait pas admissible, pour des raisons inhérentes à notre
régime politique et économique de séparer le pouvoir de déci-
sion de la responsabilité de la décision. En outre, chaque
intervention de l'Etat dans le domaine de l'innovation consti-
tuerait aussi, estime-t-on, une intervention dans le libre
jeu des forces du marché qui serait de nature à causer des
distorsions des structures et de la concurrence. A titre de
solution de rechange devant permettre de régler le problème du
financement du capital-risque, on a proposé une amélioration
des conditions générales dans lesquelles s'exerce l'activité
économique par une réduction des charges fiscales, une inten-
sification de la formation et du perfectionnement des con-
naissances à tous les niveaux, un accès facilité des entre-
prises à la recherche, un assouplissement des prescriptions
réglant le placement des fonds de prévoyance et la création
par l'économie privée d'une société de financement du capital-
risque. Toutefois, il existe dans le camp des organisations
d'employeurs d'importantes associations qui ne s'opposent pas
d'emblée au projet de loi. Ces groupements voient le cas
échéant dans un texte de dispositions modifié une voie prati-
cable pour arriver à combler les lacunes existant dans le fi-
nancement du capital-risque. Il faut en outre mentionner le
fait que les associations patronales des diverses branches
expriment des avis nettement plus positifs que les groupements
de faîte. Il semble que les associations à caractère plus tech-
nique ressentent plus durement le manque de capital-risque et
le danger de laisser échapper des chances en matière d'innova-
tion que les groupements de faîte. Ij=s autres avis exprimés
sont en grande majorité favorables au projet.
619

172 
Principales propositions de modification
Ce sont principalement les propositions de modification
suivantes qui ont été présentées lors de la procédure de con-
sultation.
Forme juridique
La réserve la plus importante concerne la forme juridique du
texte à adopter. Partant du fait que l'on foule un terrain
jusqu'ici inexploré en légiférant sur l'assurance capital-
risque, le Parti démocrate-chrétien, l'Association des ban-
quiers, divers cantons et deux organisations spécialisées pro-
posent de renoncer à la forme d'une loi fédérale pour adopter
celle d'un arrêté fédéral de dix ans. Ainsi, le texte exprime-
rait non seulement le caractère expérimental de la mesure,
mais aussi le fait qu'il s'agit bien d'une intervention devant
permettre de surmonter des difficultés temporaires à une épo-
que d'évolution des structures et non d'une institution dura-
ble.
Situation de 1'accompagnateur
L'obligation de recourir à un accompagnateur a suscité des
réserves dans de nombreux avis. C'est ainsi que plusieurs asso-
ciations patronales s'opposent notamment à l'institution d'un
conseil en innovation imposé d'office, qui exercerait une sor-
te de cogestion et de l'appréciation duquel le sort réservé à
un projet d'innnovation pourrait, le cas échéant, dépendre
dans une très large mesure. On demande pour le moins qu'on tien-
ne compte de manière équitable, lors de la conclusion des con-
trats avec les conseils en innovation, des conditions fort dif-
férentes selon les cas.
Etendue de la garantie
La limite maximale prévue en pour-cent dans le projet de loi
620

est considérée comme trop élevée par les auteurs de divers
avis exprimés. Le taux choisi limiterait la responsabilité de
l'entrepreneur dans une trop forte mesure et favoriserait le
dépôt de demandes à caractère spéculatif.
Autonomie financière de la garantie
Dans de nombreux avis, on met l'accent sur l'importance du prin-
cipe de l'autonomie financière de la garantie contre les ris-
ques à l'innovation. On estime que l'obligation de respecter
ce principe serait de nature à neutraliser les arguments oppo-
sés se référant à notre ordre politique et économique invoqués
contre le projet.
621

2 
Partie spéciale
21 
Conception de la garantie contre les risques à
1'innovation
A titre de mesure permettant de résoudre dans les conditions
actuelles le problême du financement du capital-risque, ' nous
proposons la création d'une garantie contre les risques à
l'innovation. Celle-ci doit assurer aux entreprises en quête
de crédits une partie des capitaux étrangers dont elles ont
besoin pour réaliser des projets d'innovation de caractère
hautement technologique. En contrepartie de cette assurance,
l'entreprise qui innove doit, en cas de succès, verser une
prime de risque.
Lors de l'élaboration du projet de garantie contre les risques
à l'innovation, nous nous sommes laissés guider par le prin-
cipe voulant qu'on recoure dans toute la mesure du possible
aux institutions existantes qui ont fait leurs preuves et
disposent d'une expérience dans ce domaine. De but était de
trouver une solution qui s'intègre aussi harmonieusement que
possible dans notre système axé sur l'économie de marché et
corresponde à la taille de nos entreprises où prédominent les
petites et moyennes exploitations, la garantie contre les ris-
ques à l'innovation gui est proposée se fonde comme la garan-
tie contre les risques à l'exportation sur le principe de l'as-
surance et vise à l'autonomie financière du fonds de garantie.
Un caractère essentiel de la proposition que nous vous présen-
tons est de ne permettre de garantir un crédit d'innovation
que si la collaboration d'un organe d'appui (accompagnateur)
est assurée durant toute l'exécution du projet. C'est intention-
nellement que l'on a laissé au bailleur de fonds la possibi-
lité d'exercer la fonction d'accompagnateur s'il dispose des
622

connaissances spéciales indispensables. Concurremment avec la
charge exigeant que le crédit d'innovation ne soit garanti que
jusqu'à un montant maximum fixé en pour—cent des coûts de réa-
lisation du projet - dans ce cas également à l'instar de la
garantie contre les risques à l'exportation - l'obligation de
recourir à un accompagnateur constitue un élément de sécurité
permettant d'empêcher que la Confédération n'ait à supporter
des risques qui vont causer des pertes prévisibles. Quant à
l'organe chargé de décider sur l'octroi de la garantie, il
sera assisté d'une commission consultative.
Certains milieux d'employeurs ont exprimé la crainte que l'accom-
pagnateur dont le concours est exigé ne porte trop fortement
atteinte à la nature de la fonction d'employeur. On peut ré-
pondre à cette critique en précisant que le choix de l'accompagna-
teur est en premier lieu l'affaire de l'entrepreneur. Il in-
combe à celui-ci de choisir un accompagnateur dont les con-
naissances et les capacités complètent aussi largement que
possible son savoir-faire. La commission consultative prévue
ne procède pas elle-même au choix de l'accompagnateur, mais
peut refuser ce choix si la personne désignée ne paraît pas
avoir les capacités requises.
lorsque l'exécution du projet d'innovation financée à l'aide
d'un crédit garanti aboutit à un succès, il y a lieu de verser
au bailleur de fonds et au garant, à savoir la Confédération,
une prime de risque calculée sur le produit retiré de l'inno-
vation. En lieu et place du remboursement du crédit, le bail-
leur de fonds et le bénéficiaire du crédit peuvent convenir
d'une transformation du crédit en la forme d'une participation
à l'entreprise. En cas d'insuccès, la Confédération assume au
contraire le remboursement du crédit jusqu'à concurrence du
montant garanti. le bailleur de fonds, l'entrepreneur et, le
cas échéant, l'accompagnateur se partagent le reste de la
perte.
623

22 
Remaniement du projet compte tenu des résultats de la
procédure de consultation
Les résultats donnés par la procédure de consultation justi-
fient l'intention d'en rester en principe à la conception de
la garantie contre les risques à l'innovation. Le projet rema-
nié se distingue sur les points suivants de celui qui avait
été soumis à la procédure de consultation:
- La forme juridique d'un arrêté fédéral de portée générale -
limité à dix ans - a été choisie au lieu de celle de la loi.
Ce mode de procéder a pour conséquence qu'il faudra, à
l'échéance des dix ans, décider s'il y a lieu de proroger ces
dispositions. Une telle décision pourra alors être prise en
pleine connaissance des constatations faites et d'après la
situation économique.
- Compte a été pleinement tenu du désir de voir définir de
manière plus précise la tâche de l'accompagnateur.
- Les suggestions tendant à ne garantir en règle générale que
jusqu'à concurrence de 50 pour cent les coûts de réalisation
des projets financés par des capitaux étrangers et au maxi-
mum que jusqu'à 80 pour cent et non plus 85 pour cent de ces
coûts ont également été reprises dans le projet d'arrêt. En
outre, on s'en est aussi tenu à la proposition tendant à
aménager la garantie dans le temps et quant à son importance.
- Pour donner suite à une suggestion faite au cours de la
procédure de consultation, nous avons introduit dans le pro-
jet un nouvel article qui doit permettre d'éviter qu'on
abuse de la commission à titre d'organe gratuit d'examen de
projets.
624

- Dans l'article 9, 4e alinéa, on a prescrit à titre de
précaution supplémentaire, qu'en cas de renonciation préma-
turée à la garantie, l'obligation de verser la part requise
de la prime subsiste.
- L'adoption de la forme de l'arrêté fédéral de portée
générale ayant une validité limitée à dix ans exige qu'on
renonce à la solution de la création d'un fonds, cette
forme-ci ne pouvant s'harmoniser qu'avec une loi dont la
validité n'est pas limitée. A titre de remplacement, une
disposition réglant le financement des mesures prévues a été
insérée à l'article 13.
- Les nombreux desiderata touchant une représentation aux sein
de la commission n'ont pas pu être pris en considération.
Nous sommes de l'avis qu'il doit s'agir d'une commission
d'experts au sein de laquelle il n'appartient pas en premier
lieu à des représentants de groupements économiques et d'inté-
rêts de siéger.
En apportant ces modifications, nous avons tenu compte des
principales objections faites au cours de la procédure de
consultation. Ainsi, nous avons pris en considération les
remarques des auteurs d'avis qui, tout en approuvant en prin-
cipe le projet, subordonnaient leur approbation à l'exigence
d'un remaniement du texte sur certains points. La condition
posée par un parti gouvernemental ainsi que par plusieurs can-
tons et groupements qui demandaient de limiter dans le temps la
validité du texte à adopter, est remplie. Pour le reste, le
texte du projet a été rédigé de manière plus concise, ce qui
doit en faciliter la compréhension.
4l 
Feuille fédérale. 135e année. Vol. III 
625

23 
Commentaire des divers articles de l'arrêté fédéral
Article premier
Les petites et moyennes entreprises ont un grand potentiel
d'innovation. Or ce sont précisément elles qui connaissent les
difficultés de financement les plus marquées. Elles sont
défavorisées tant sur le plan de l'accès à la bourse qu'en ce
qui concerne les modes de financement non classiques. C'est
pourquoi la garantie doit profiter à des entreprises de cette
taille. La. limitation prévue doit aussi mettre en évidence le
fait que la garantie contre les risques à l'innovation ne doit
pas être utilisée pour la réalisation de projets de macrotech-
nologie. Outre de nouveaux produits et procédés, on comprend
également dans 1'enbouragement les prestations de services.
Cela s'explique surtout en raison du développement rapide de
l'informatique. Il en résulte que les prestations d'ingénierie
de toutes sortes sont souvent celles qui exigent le plus
d'innovations. Or celles-ci ne sont qu'exceptionnellement
reconnues comme sûretés au sens bancaire du terme.
L1innovation est définie dans cet article comme création ou
amélioration de produits, procédés ou services. Elle ne doit
pas se limiter à l'amélioration du fonctionnement interne de
l'entreprise, mais, bien au contraire, elle doit conduire à
des nouveaux produits ou services commercialisables. Le but
visé par la garantie est de conserver des postes de travail
existants et d'en créer de nouveaux, de manière à assurer le
maintien de la croissance, l'amélioration des structures et le
renforcement de la compétitivité de notre économie.
Article 2
Le 1er alinéa définit le champ d'application de la garantie
626

contre les risques à l'innovation. la lettre a en restreint
l'application à de nouveaux domaines de la technologie. On pré-
cise ainsi que ce nouveau moyen d'intervention ne doit pas ser-
vir à maintenir des structures. le développement technologique
étant en constante évolution, le champ d'application de l'arrê-
té est limité aux technologies de pointe. La lettre b définit
la notion de petite et moyennes entreprises en précisant le
nombre des salariés occupés. La lettre c prescrit que les entre-
prises doivent être inscrites au Registre du commerce. L'inscrip-
tion à ce registre doit exclure la possibilité que des entre-
prises qui ne sont pas obligées de tenir une comptabilité au
sens de la loi puissent obtenir la garantie.
Dans le cas de sociétés filiales, on se fonde sur le total des
personnes occupées dans le groupe d'entreprises (2e al.). La
limite numérique prévue permet de prendre en considération des
entreprises qui disposent d'une équipe de collaborateurs spécia-
lisés dans la recherche et le développement et qui disposent
simultanément d'une expérience dans les domaines de la produc-
tion et du marketing pour des offres complexés de prestations.
L'expérience montre que les maisons de cet ordre de grandeur
se prêtent mieux que des grandes entreprises à mener avec le
concours d'inventeurs ou de petites entreprises de dévelop-
pement - par exemple des bureaux d'ingénieurs -l'exécution d'in-
novations jusqu'au stade où les résultats peuvent être mis sur
le marché. Les filiales d'entreprises étrangères en Suisse
sont mises sur le même pied que les entreprises suisses.
Le 3e alinéa permet de faire des exceptions lorsqu'une innova-
tion ne peut, pour des raisons ressortissant à la technique ou
à l'économie d'entreprise, être réalisée que par un établis-
sement occupant plus de 500 personnes ou uniquement avec sa
coopération. S'en tenir à une limite trop stricte pourrait
avoir pour conséquence qu'un inventeur ne pourrait réaliser
une innovation qu'en s'adressant à une entreprise domiciliée à
1'étranger.
627

Article 3
En raison de la modicité des moyens financiers à disposition,
il faut poser des exigences sévères quant au niveau atteint
par les projets sur le plan de l'invention. La lettre b vise à
améliorer les chances de succès et à réduire l'importance des
risques. Il n'est pas possible de fixer de manière générale
l'intensité que doit avoir l'activité de l'accompagnateur. Ce
degré d'intensité doit plutôt être déterminé dans chaque cas
selon le degré de maturité d'une innovation et selon les con-
naissances ou l'expérience de la maison ou de la personne qui
innove. Pour assurer des rapports aussi favorables que possi-
ble entre l'entreprise et l'accompagnateur, il importe d'ac-
corder à la première le plus de liberté possible dans le choix
de l'accompagnateur ou de la maison assumant les fonctions d'accom-
pagnement, la Confédération doit toutefois avoir la possibi-
lité de refuser d'accepter le choix d'accompagnateurs qui lui
paraîtraient incompétents. Il n'est pas prévu que des organes
de la Confédération accompagnent l'exécution de projets.
La lettre c doit permettre d'obtenir qu'en cas de succès, des
effets positifs s'exercent sur le marché du travail suisse. On
ne devrait encourager que des innovations dont on peut atten-
dre qu'une partie au moins de la production qui en résulte
soit exécutée en Suisse. La plupart des industries suisses dé-
pendant des livraisons de sous-traitants domiciliés à l'étran-
ger, il ne serait pas réaliste d'exiger que la production soit
entièrement assurée en Suisse. C'est la raison pour laquelle
il ne faudrait pas exclure les ventes de licences, cela d'au-
tant qu'elles améliorent le rendement de notre économie. Pré-
cisément pour les petites et moyennes entreprises, il peut
être souvent opportun d'essayer de pénétrer des marchés éloig-
nés ou peu connus à l'aide de bénéficiaires de licences. Cela
permet d'assurer aux entreprises ayant innové d'être présentes
sur certains marchés sans avoir à supporter, après avoir surmon-
628

té les risques que comporte le développement technique, les
charges qu'imposeraient une politique d'expansion ne corres-
pondant pas aux fonds propres dont elles disposent.
La lettre d établit le principe de la subsidiarité de la
garantie contre les risques à l'innovation. L'octroi de celle-
ci doit se limiter à des projets dont l'exécution ne peut être
assurée dans le cadre de modes de financement classiques. le
critère de délimitation utilisé est avant tout la nécessité de
s'assurer le concours d'un accompagnateur dont le champ
d'activité dépasse le champ de la surveillance qui s'exerce
d'ordinaire sur l'utilisation des crédits accordés. Des
représentants des banques ont déclaré à plusieurs reprises que
celles-ci ne seraient pas en mesure d'exercer la fonction d'un
accompagnateur dont l'activité s'étendrait par exemple à des
questions touchant l'organisation de la production, des
procédés industriels ou la technique de fabrication.
La lettre e doit permettre d'obliger ceux qui demandent à être
mis au bénéfice de la garantie de motiver la demande de crédit
à garantir par rapport au projet et à délimiter autant que
possible l'utilisation du crédit. En effet, il importe de
préciser que le crédit est accordé par rapport au projet et
non à raison de l'entreprise. Inversement, l'entrepreneur ne
doit pas accorder de droits de contrôle sur l'ensemble de son
entreprise.
Le 2e alinéa donne au Conseil fédéral la compétence et le man-
dat de définir les pièces qui doivent être jointes à toute
demande de garantie. La commission consultative ne devra pas
entrer en matière sur des projets qui ne sont pas accompagnés
d'une documentation suffisante.
629

Article 4
Les charges doivent être fixées dans chaque cas de la manière
qui convient. les dispositions que contient le présent article
fournissent la base juridique nécessaire. Même des idées d'inno-
vation fort valables en soi peuvent aboutir à un insuccès fau-
te des conditions propres à assurer leur réalisation. Des con-
statations faites tant en Suisse qu'à l'étranger ont montré
que seule la conjonction de deux catégories de précautions est
de nature à permettre de compter en quelque sorte sur la pos-
sibilité d'arriver à une autonomie financière. D'une part, il
s'agit de procéder à des recherches préliminaires soigneuse-
ment exécutées et, de l'autre, de disposer du concours spéci-
fique prêté tout au long de l'exécution du projet par un accom-
pagnateur, du moins dans la mesure où le processus d'innova-
tion bénéficie de la garantie. Cela est d'autant plus néces-
saire que l'exécution du projet dure plus longtemps. Selon le
degré des difficultés, en partie imprévisibles, qui se présen-
teraient, les accompagnateurs peuvent être appelés en cas de
nécessité à assumer aussi des fonctions de cogestion. Alors
que les recherches préliminaires doivent être exécutées avant
que la décision sur l'octroi de la garantie soit prise, l'activi-
té des accompagnateurs s'exerce principalement au cours de la
phase ultérieure à l'octroi de la garantie. Le concours néces-
saire doit donc être assuré par la fixation de charges correspon-
dantes. Il s'agit en particulier de la charge exigeant qu'un
contrat soit conclu avec l'accompagnateur (let. a), il ne faut
pas exclure d'emblée un changement d'accompagnateur. En pareil
cas, l'entreprise qui innove doit toutefois être tenue de con-
clure, au moment de la résolution du contrat, un contrat avec
un nouvel accompagnateur devant également être agréé par la
Confédération.
La lettre b définit l'utilisation des crédits garantis. Il
importe d'exprimer clairement que les fonds ne doivent être
630

utilisés que pour exécuter les travaux d'exécution décrits et
pour atteindre le but visé, et non pour assurer d'autres acti-
vités de l'entreprise. S'il apparaît que le but recherché ne
peut être atteint qu'au prix d'importantes modifications du
projet, il est nécessaire de requérir l'assentiment de la
Confédération. Pour sa part, celle-ci doit aussi avoir la
possibilité de mettre à nouveau en regard les chances de
succès et les risques (let. c).
Dans le cas de projets d'innovation, il n'est guère possible
de prévoir tous les risques qui peuvent se présenter. Il est
possible qu'à mesure que les travaux progressent, un produit
concurrent puisse être mis plus tôt sur le marché. Si, au
cours du déroulement des travaux, on constate qu'il n'est plus
possible de tenir le programme des travaux convenu et que le
but initialement fixé ne peut être atteint ou, dans le cas
extrême, qu'il est impossible de réaliser le projet, on ne
saurait en principe, exiger de l'entreprise qu'elle renonce
complètement à l'exécution du projet. Il est aussi concevable
que seuls l'accompagnateur et la commission estiment irréalis-
able le projet mais que l'entreprise continue de croire à la
possibilité de mener son exécution à bien. Dans ce cas, on ne
saurait contraindre l'entreprise à suspendre ses travaux;
mais celle-ci doit; en pareil cas, renoncer à la participation
de la Confédération et poursuivre à ses propres risques
l'exécution du projet (let. d). L'article 9, 3e alinéa,
prévoit qu'il y a lieu de verser à la Confédération, sur les
produits éventuels de réalisation du projet, une prime de
risque proportionnelle à la part du crédit garanti qui a déjà
été utilisée. Dans la pratique, il s'est révêlé opportun de
prévoir certains points touchant l'examen de l'état de "santé"
de la réalisation du projet à des stades ou à des périodes
auxquels tous les participants doivent se prononcer sur la
poursuite de l'exécution.
631

Article5
Pour tenir compte des résultats de la procédure de consulta-
tion, il apparaît nécessaire de préciser déjà dans l'arrêté
fédéral les exigences posées à l'accompagnateur, ainsi que ses
obligations. Le 1er alinéa prescrit que l'accompagnateur doit
être indépendant de l'entreprise, tant sur le plan juridique
qu'économique. Cette indépendance doit être assurée aux fins
d'empêcher que l'entreprise et l'accompagnateur ne présentent
ou n'exécutent en commun des projets inadéquats au détriment
des intérêts de la Confédération. Il va de soi que l'accompagna-
teur doit avoir les connaissances spéciales voulues. Il n'est
pas seulement le mandataire de la Confédération, mais il lui
incombe en premier lieu la tâche de contribuer à réaliser avec
succès le projet bénéficiant de la garantie, le 2e alinéa
règle les responsabilités de l'accompagnateur envers la Con-
fédération. Ces dispositions visent aussi à ce que n'importe
qui ne puisse s'improviser accompagnateur.
Le présent article n'exclut pas la possibilité que la fonction
d'accompagnateur puisse être également assumée par le bailleur
de fonds, à condition qu'il ait les connaissances spéciales
nécessaires.
Article 6
Pour assurer une répartition adéquate des risques, le Conseil
fédéral doit avoir la compétence de fixer le montant maximum
général d'octroi de la garantie par la voie de l'ordonnance.
La faculté d'accroître ultérieurement ce montant en cas de mo-
dification judicieuse d'un projet doit éviter qu'il faille aban-
donner l'exécution d'un projet particulièrement prometteur
pour la simple raison qu'on dépasse le montant maximum fixé
pour la garantie. Pareille faculté d'étendre la garantie est
632

également dans l'intérêt de la Confédération (1 
al.). Cela
ne devrait cependant être que l'exception.
L'engagement financier de la Confédération qui est prévu est
limité à 100 millions de francs en tout. Pour répartir les
risques aussi largement que possible entre l'entreprise, la
Confédération et le bailleur de fonds, il sera normalement
indiqué d'accorder une garantie couvrant jusqu'à 50 pour cent
des coûts de la réalisation du projet financés par des capi-
taux étrangers. Il est cependant exclu que la Confédération
cautionne l'ensemble de ces coûts qui comprennent notamment
les frais d'analyse du marché, les études de faisabilité et les
coûts du développement de prototypes.
Plus la part de capital propre s'accroît, plus il convient, en
règle générale de fixer une prime de risque d'un taux plus
élevé. Dans certains cas exceptionnels, il faut cependant
pouvoir s'écarter de cette règle. On pense par exemple aux
premières phases de l'exécution d'un projet ou à des dépasse-
ment de coûts ultérieurs. Mettre sur le même pied les risques
dé pertes que pourrait courir l'accompagnateur et ceux que
court l'entrepreneur sur son capital propre peut également
exercer sur le bailleur de fonds une incitation positive pour
l'octroi de crédit. lorsqu'il y a plusieurs bailleurs de
fonds, la garantie devra se répartir entre eux proportion-
nellement à leurs mises de fonds. Iß 2e alinéa demande en
outre de porter en compte, en fixant le taux de la garantie,
les contributions fédérales versées en vertu d'autres disposi-
tions.
Le 3e alinéa prévoit notamment que les intérêts peuvent être
inclus dans la garantie en sus du montant du crédit. Cela peut
en particulier être néceasaire lorsque les bénéficiaires de la
garantie ne disposent que d'une faible base financière propre.
Mais il ne faudrait pas faire automatiquement usage de cette
possibilité dans chaque cas. Il est également dans l'intérêt
du bénéficiaire de la garantie d'utiliser à fond ses propres
633

possibilités de financement. Plus ses propres prestations sont
faibles, plus la prime de risque exigée par la Confédération
et la participation au produit des droits de licence sont élevées.
La pratique consistant à exécuter par étapes un projet ainsi
que la nécessité de procéder périodiquement à des contrôles
exigent que les garanties soient aménagées dans le temps et
quant à leur étendue (4e al.).
Article 7
Pour accroître la propension à innover, la part garantie d'un
crédit destiné à favoriser l'exécution d'un projet ne doit
être remboursée que lorsque l'innovation permet de réaliser un
chiffre d'affaires, des produits de licences ou d'autres recet-
tes tirées de l'exécution du projet. Cette réglementation vise
à empêcher que d'autres activités de l'entreprise soient mises
en péril par la réalisation avortée d'un projet. Il est relative-
ment facile de vérifier si une entreprise réalise des gains
sans droit dé regard s'étendant à toutes les activités de l'entre-
prise. Ta satisfaction des besoins du marché ou le dépôt d'un
brevet par une entreprise concurrente constituent des exemples
de motifs non imputables à l'entreprise et qui conduisent à
l'exécution de la promesse de garantie.
Ta prescription que contient le 2e alinéa doit empêcher que le
bênficiaire de la garantie puisse retirer profit de la viola-
tion de charges qu'il est tenu d'assumer. Citons à titre d'exem-
ple le fait de destiner le crédit à un autre usage que celui
dont il est convenu.
Selon le 3e alinéa, les créances pour lesquelles la Confédéra-
tion a opéré des paiements au titre de la garantie sont transfé-
rées en son nom. Cela vaut aussi pour les droits accessoires
tels que droits sur un brevet qui pourraient exister. la Confé-
dération peut en user à ses propres fins, par exemple dans ses
634

établissements en régie, ou charger des tiers d'exercer ces
droits.
Article 8
Le requérant ne doit pas supporter les frais,que cause
l'examen de la demande par la commission. En revanche, les
frais résultant de l'établissement d'avis par des experts
extérieurs sont mis à sa charge. Selon le 3e alinéa, ces
frais sont reconnus comme élément des coûts de réalisation du
projet.
la disposition que contient le 2e alinéa doit empêcher que
l'on abuse de la commission en obtenant qu'elle examine gra-
tuitement la qualité de projets d'innovation- En vertu du 1er
alinéa, lettre b, la Confédération prend à sa charge les frais
d'expertise causés par l'examen de projets refusés, cela pour
éviter que des propositions favorablement appréciées ne soient
grevées de coûts par le biais de la fixation de la prime de
risque ne se rapportant pas à leur propre projet.
Article 9
Le 1er alinéa vise à procurer à la Confédération, sur les pro-
duits d'innovations réalisées avec succès, des recettes per-
mettant de compenser les pertes subies. Des primes calculées
sur le chiffre d'affaires réalisé, comme le prévoit la lettre
a, sont usuellement perçues dans le cas du financement privé
d'innovations. La participation au chiffre d'affaires est due
aussi longtemps que la prime de risque n'a pas été réglée.
Cette prime est fixée en pour cent du chiffre d'affaires
obtenu et limitée à un montant maximal.
la limitation prévue ne doit pas, toutefois, s'appliquer à la
participation de la Confédération au produit des droits de
licence (let. b). la participation à ces recettes doit être
635

assurée aussi longtemps que les droits de licence fournissent
un produit. lors de la vente de licences, l'effet qui en
résulte sur le degré de l'emploi dans les entreprises qui
innovent est général minime. A titre de compensation pour le
moindre effet exercé sur le marché du travail, la Confédéra-
tion doit pour le moins participer au produit des affaires
réalisées sur les droits de licence.
Des exemples intéressant la Suisse ou l'étranger montrent au
demeurant qu'à défaut d'une participation provenant du produit
des droits de licence, qui n'est pas limitée dans le temps ni
plafonnée quant au montant, la prime de risque devrait être
fixée à un niveau nettement supérieur. Selon les circonstan-
ces, elle devrait même atteindre un niveau qui empêcherait
presque, dans nombre de cas, la formation d'un capital propre.
Les cas dans lesquels un projet entraîne directement un volume
d'affaires et où des marchés non prospectés par l'entreprise
sont gagnés grâce à des cessions de licences sont sans aucun
doute la règle. Fréquemment, on vend toutefois aussi des par-
ties de projets ou même des projets tout entiers. Ce genre de
ventes ne saurait cependant être assimilé à un volume
d'affaires réalisé par la commercialisation de sorte qu'en
pareil cas, il faut prévoir un autre taux pour les primes de
risque (let. c).
Les critères s'appliquant à la fixation des primes sont
énumérés au 2e alinéa. Pour tenir compte des craintes
exprimées quant à la fixation de taux exagérément élevés, il
est prévu que la Confédération prenne à sa charge les frais
d'examen des demandes rejetées. A long terme, le but con-
sistant à viser à l'autonomie financière devra permettre de
couvrir les garanties accordées avec le produit des primes de
risques. La lettre a n'exclut pas qu'une entreprise paie la
prime de risque dès le début de l'exécution d'un projet. Il
convient d'en tenir compte pour la fixation du taux de la
636

prime. Plus l'entrepreneur ou le bailleur de fonds assument
eux-mêmes de risques, plus bas doit être le taux de la prime.
Cela sera également le cas lorsque l'entrepreneur ou le
bailleur de fonds sont disposés, par exemple, à assumer une
part croissante des risques au cours des dernières phases de
la réalisation d'un projet. Le 3e alinéa règle le cas dans
lequel le crédit garanti n'est pas complètement mis à contri-
bution.
Un projet d'innovation peut toutefois aussi en arriver à un
stade d'exécution auquel l'employeur peut avoir davantage
d'intérêt à se libérer du crédit garanti et à assurer le
financement au moyen de fonds propres ou en recourant à
d'autres possibilités. Il importe d'être assuré qu'une renon-
ciation prématurée à la garantie ou le remboursement du crédit
ne libère pas le bénéficiaire de la garantie de payer la prime
de risque ou la partie restant à verser. Le 4e alinéa vise
précisément à assurer la protection nécessaire en l'occurrence.
Article 10
II ne suffit pas que la Confédération reçoive uniquement les
informations indispensables à l'examen du projet. Il faut
aussi qu'elle soit périodiquement renseignée tout au long de
l'exécution de celui-ci afin qu'elle puisse sauvegarder ses
intérêts. La lettre b exige qu'on fasse rapport non seulement
sur le chiffre d'affaires et le produit des droits de licence,
mais également sur les recettes provenant d'autres formes de
mise en valeur des résultats obtenus. Cette obligation de
faire rapport doit exister jusqu'à ce que toutes les obliga-
tions envers la Confédération aient été remplies.
Article 11
Les affaires relatives à la garantie contre les risques à
l'innovation doivent, à l'instar de la garantie contre les
637

risques à l'exportation et de la commission pour l'encoura-
gement des recherches scientifiques, être assumées par une com-
mission consultative fonctionnant selon le système dit "de mi-
lice", composée de spécialistes provenant des milieux de l'éco-
nomie, de la science et de l'administration et dotée d'un secré-
tariat ( 1er et 2e al.) Dans le domaine financier, cette com-
mission ne doit pas cependant avoir la faculté d'engager elle-
même la Confédération. Il importe que cette attribution soit
réservée à l'unité administrative compétente (3e al.). Une tel-
le délimitation des attributions existe déjà dans le cas de la
garantie contre les risques à l'exportation et de l'encoura-
gement des recherches scientifiques à motivation économique.
Il n'en est pas résulté de retards appréciables dans le cours
de l'exécution des projets car les milieux qui s'en occupent
dans le cadre du système "de milice" ont déjà traité les pro-
jets jusqu'au moment où une décision peut être prise sur leur
exécution et ont déjà élucidé toutes les questions de détail à
régler en l'occurrence.
L'obligation de respecter le secret professionnel envers des
tiers qu'a l'accompagnateur du projet est réglée dans le
contrat qui le lie à l'entreprise selon les dispositions du
code des obligations. Quant aux fonctionnaires, il sont tenus
au secret en vertu de l'article 27 de la loi fédérale sur le
statut des fonctionnaires (RS 172.221.10).
Article 12
Cette disposition se limite à prescrire l'essentiel. Le Con-
seil fédéral réglera les modalités d'application. Il pourra en
l'occurrence choisir entre la solution de la décision ou la
voie du contrat (1er al.).
Nous avons renoncé à insérer dans cet article des dispositions
spéciales régissant la protection juridique. A vrai dire, on
a envisagé la création d'une commission spéciale de recours
638

qui pourrait statuer sur les différends résultant non seule-
ment des rapports en matière de garantie, mais aussi des rela-
tions entre accompagnateur et entrepreneur ainsi qu'entre
entrepreneur et bailleur de fonds. Une telle institution
aurait toutefois constitué une trop forte atteinte aux prin-
cipes sur lesquels se fonde la protection juridique. C'est
pourquoi le 2e alinéa se borne à mentionner la protection
juridique en rapport avec la garantie. Cette protection doit
être réglée par les dispositions générales de la procédure
administrative fédérale que contiennent la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110) et la loi fédérale sur
la procédure administrative (RS 172.021). Las différends
résultant des autres conditions juridiques mentionnées sont
soumis à la juridiction des tribunaux civils.
Article 13
Le 1er alinéa constitue la base juridique sur laquelle doit se
fonder l'arrêté ouvrant un crédit (arrêté fédéral réglant le
financement de la garantie contre les risques à l'innovation),
qui limitera les possibilités qu'aura la Confédération de
s'engager financièrement. les pertes maximales que pourra
assumer la Confédération seront limitées à 100 millions de
francs pour toute la durée de validité dé l'arrêté fédéral.
Les premières garanties accordées seront déjà éteintes après
la durée de dix ans. De nouvelles garanties pourront être
accordées jusqu'à concurrence des montants libérés (2e al.).
Comme c'est le cas pour les autres garanties de la Confédéra-
tion, les effets financiers à long terme de ces mesures doi-
vent ressortir du compte d'Etat. C'est la raison pour laquelle
le 3e alinéa prévoit que les paiements de prime et les autres
recettes provenant de la garantie seront versées à une provi-
sion, les obligations résultant de l'exécution de promesses de
garantie devront être assumées en premier lieu par des prélève-
639

ments sur cette provision. En outre, les dépenses prévues à
l'article 8, 1er alinéa, doivent également être couvertes par
la provision. Dans le cas où les prélèvements nécessaires se-
raient plus élevés que les provisions disponibles, la couver-
ture de la perte serait assurée par les ressources générales
de la Confédération. Au moins durant la période initiale pen-
dant laquelle il faut s'attendre à des pertes, les excédents
de paiements devront également être reportés à nouveau à titre
de dépenses à amortir dans la mesure où l'on peut partir de
l'idée qu'il sera possible de couvrir ces dépenses au moyen
des recettes spécifiques.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences fanc:ièresr pour la Confédération
L'institution de la garantie contre les risques à l'innovation
accroîtra de 100 millions de francs les obligations financiè-
res de la Confédération, ta plus grande partie de ce montant
sera utilisée aux fins de faire face à d'éventuelles obliga-
tions. Les dépenses annuelles qui résulteront d'obligations
devant être assumées au titre de la garantie ainsi que des
frais causés par l'examen des demandes ne sauraient être déter-
minées de manière quelque peu exacte. Certaines recettes prove-
nant des primes devraient compenser du moins en partie ces dé-
penses; sur ce point encore, il n'est pas possible d'indiquer
des montants précis aux fins de compléter la planification fi-
nancière établie pour les années 1984 à 1986.
Comme il s'agit toutefois d'une mesure visant à aider
l'économie à surmonter des difficultés temporaires et à faci-
liter l'exécution de processus d'adaptation, il conviendrait
de mettre à disposition des moyens financiers en dehors des
dépenses prévues dans le cadre de la planification financière.
640

32 
Conséquences financières pour les cantons et les communes
Les cantons et les communes n'auront pas à supporter des
charges financières au titre de la garantie.
33 
Effets sur 1 'état du personnel
Les effets sur l'état du personnel seront maintenus dans des
limites étroites. Toutefois, les travaux de secrétariat de la
commission et l'application de la garantie entraîneront des
charges supplémentaires pour l'Office fédéral des questions
conjoncturelles. Selon la proposition du Groupe d'experts
"Capital-risque", le secrétariat de la commission devra aussi
assumer la fonction d'un service de "clearing", c'est-à-dire
assurer l'échange d'informations entre bailleurs de fonds,
accompagnateurs du projet, ingénieurs-conseils, conseillers en
matière de brevet et entreprises. En ce qui concerne l'estima-
tion des services supplémentaires indispensables, on peut se
fonder sur les constatations faites en ce qui concerne la Com-
mission pour l'encouragement de la recherche scientifique. Il
faut cependant admettre que les dépenses administratives cau-
sées par la perception des primes de risque seront plutôt supé-
rieures à celles qui résultent de formes d'encouragement repo-
sant sur des prestations à fonds perdu. En outre, il n'est
guère possible de déterminer d'emblée les besoins de person-
nel, d'autant moins que le nombre des projets présentés ira
probablement en s'accroissant. Pour maîtriser le surplus de
charges auquel il faudra faire face, on devrait au début dis-
poser de deux places et demie supplémentaires qu'on attribue-
rait à l'Office fédéral des questions conjoncturelles en pro-
cédant à des transferts au sein de l'administration générale.
42 
Feuille fédérale. 135e année. Vol. m 
641

4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet n'est pas expressément compris dans les Grandes
lignes de la politique gouvernementale. Nous avons cependant
mis en évidence dans notre rapport intermédiaire du 5 octobre
1981 (FF 1981 III 635, 2e Partie, ch. 323) l'importance de la
faculté de l'économie suisse de s'adapter à l'évolution des
conditions. Las mesures proposées dans le présent message con-
cordent donc avec les objectifs exposés dans les Grandes lig-
nes en ce qui concerne la politique à suivre sur le plan des
structures économiques.
5 
Constitutipnnalité
Le projet d'arrêté fédéral se fonde sur les articles 31bis, 2e
alinéa, et 3iquinquies, 1er alinéa, de la constitution.
En vertu de l'article 31bis, 2e alinéa, la Confédération peut
prendre des mesures en faveur de certaines branches économi-
ques ou professions. la garantie contre les risques à l'inno-
vation est un moyen d'encouragement. Celui-ci ne doit être uti-
lisé que dans des domaines à technologie de pointe. Ainsi le
champ d'application est strictement délimité. Appliquer l'encou-
ragement à l'ensemble des entreprises de toutes les branches
économiques ne serait pas compatible avec la disposition consti-
tutionnelle. Celle-ci exige que l'encouragement se limite à
certaines branches ou professions. Les domaines à technologie
de pointe ne constituent pas à vrai dire une branche économi-
que au sens classique du terme. Mais le recours à cette nouvel-
le catégorie est devenu usuel depuis quelques années sur le
plan international. En s'y référant, on satisfait dans une me-
sure suffisante à la limitation exigée par la disposition prêci-
642

tèe. On peut établir une parallèle avec l'économie d'exporta-
tion, qui doit également être comprise comme une seule branche
économique (message concernant la loi sur la garantie contre
les risques à l'exportation; FF 1958 I 1021). L'économie d'expor-
tation comprend toute entreprise qui exporte à quelque branche
économique au sens étroit du terme qu'elle appartienne (indu-
strie des machines, industrie horlogère, industrie textile,
etc.). Le trait commun est alors l'activité d'exportation.
Dans le cas qui nous occupe, c'est le recours à une technolo-
gie de pointe.
En vertu de l'article 31quinquies 1er alinéa, de la constitu-
tion, la Confédération prend des mesures tendant à assurer l'équi-
libre de l'évolution conjoncturelle, en particulier à prévenir
et à combattre le chômage et le renchérissement. La garantie
contre les risques à l'innovation vise à créer et à maintenir
des emplois d'avenir. Si, à vrai dire, les mesures proposées
ne s'inscrivent pas dans la série des moyens d'intervention
classiques de la politique conjoncturelle, le projet se situe
dans le champ de transition entre la politique conjoncturelle
et la politique de croissance. L'article sur la conjoncture
permet - en tout cas en liaison avec l'article31bis,f 2e ali-
néa, qui couvre les aspects relevant de la politique de
croissance -d'adopter des mesures ayant surtout un caractère
préventif. Des dispositions tendant à combattre les crises et
à procurer du travail doivent pouvoir être prises avant qu'il
n'y ait un grave chômage et que nombre d'entreprises n'aient
fait faillite. Cette façon de concrétiser l'article sur la
conjoncture n'a rien de nouveaux. C'est par exemple sur cette
base que repose déjà la loi fédérale édictée en 1954 sur les
mesures préparatoires en vue de combattre les crises et de
procurer du travail (RS 823.31).
En vertu des articles 31bis, 2e alinéa, et 31quinquies de la
constitution, la Confédération -ne peut édicter que des disposi-
tions sauvegardant la liberté du commerce et de l'industrie.
643

Le projet d'arrêté respecte cette restriction, la garantie
contre les risques à l'innovation eat un moyen de promouvoir
les activités économiques, qui est aménagé de telle manière
qu'il n'en résulte pas de distorsions notables de la concur-
rence. Dans ces conditions, le projet est comptable avec la
liberté du commerce et de l'industrie 1). La garantie contre
les risques à l'innovation peut pratiquement se comparer à la
qarantie contre les risques à l'exportation, qui ne déroge pas
non plus au principe de la liberté du commerce et de l'indu-
strie.
L'octroi de la garantie contre les risques à l'innovation doit
se limiter à de petites et moyennes entreprises. Pour que
cette restriction soit compatible avec l'exigence de l'égalité
de traitement (art. 4 cst.), il faut pouvoir avancer une raison
pertinente (cf. ATF 106 1b 189). Une telle raison existe en
l'occurrence: les entreprises précitées ont plus de peine à se
procurer le capital-risque nécessaire que de grandes entrepri-
ses, qui ont accès au marché des capitaux et peuvent, au
reste, éponger .plus aisément les pertes causées par la réali-
sation d'un projet d'innovation en faisant appel aux rendements
tirés d'autres domaines de leur activité. De même, les bases
constitutionnelles sur lesquelles se .fonde le projet d'arrêté
n'exigent pas, enfin, que les mesures telles qu'elles sont
prévues doivent profiter à toutes les entreprises sans aucune
différence.
L'article 64bis <je la constitution est invoqué en ce qui con-
cerne les dispositions pénales. En vertu de cet article, la
Confédération peut légiférer dans le domaine du droit pénal.
1) Cf. Fritz Gygi, "Wirtschaftsverfassungsrecht" (Droit constitu-
tionnel économique) Berne, 1981, p. 68; Hans Marti, "Die Wirtschaf
freiheit der schweizerischen Bundesverfassung" (Les libertés éco-
nomiques dans la constitution" fédérale suisse), Baie/Stuttgart 197
p. 144 s. et 154 s.; Paul Richli, "Zur Leitung der Wirtschaftspoli
tik durch Verfassungsgrundsätze und zum Verhältnis zwischen Wirt-
schaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit" (De l'orientation
de la politique économique par des normes constitutionnelles et
du rapport entre la politique économique et la liberté du commerce
et de l'industrie), Berne, 1983, p. 97.
644

Arrêté fédéral 
Projet
instituant une garantie contre les risques à l'innovation
pour petites et moyennes entreprises
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 31bis, 2e alinéa, 31^™^«, i" alinéa, et 64bis de la constitu-
tion;
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19831),
arrête:
Article premier Principe
1 La Confédération institue une garantie contre les risques à l'innovation
(garantie).
2 La garantie tend à permettre aux petites et moyennes entreprises exis-
tantes ou à créer de se procurer plus facilement les crédits nécessaires à
l'évaluation et au développement de produits, procédés ou services, techno-
logiquement nouveaux ou améliorés, ainsi qu'à leur introduction sur le
marché, de manière à créer et à maintenir des emplois.
Art. 2 
Champ d'application
1 La garantie peut être accordée à des entreprises qui:
a. Exercent en Suisse une activité dans des domaines à technologie de
pointe;
b. N'occupent pas plus de 500 personnes;
c. Sont inscrites au Registre du commerce.
2 Dans le cas d'entreprises affiliées, la limite prévue quant à l'effectif des
personnes occupées s'applique à l'ensemble du groupe d'entreprises.
3 Dans certains cas dûment motivés, la garantie peut également être accor-
dée à des entreprises dont l'effectif dépasse 500 personnes.
Art. 3 
Conditions dont dépend l'octroi de la garantie
1 La garantie ne peut être accordée que si:
a. Le projet vise une innovation ou une amélioration, et s'il existe des
chances de commercialisation;
b. L'entreprise a conclu avec un accompagnateur qualifié un contrat sur
l'accompagnement de l'exécution du projet;
') FF 1983 III 497
645

Garantie contre les risques à l'innovation
c. L'on peut attendre que les prestations découlant de l'exécution du pro-
jet seront autant que possible réalisées en Suisse;
d. Le crédit à garantir ne peut être assuré sous forme de crédits bancaires
classiques, et si
e. Le crédit à garantir est motivé par. l'exécution du projet et exclusive-
ment destiné à celle-ci.
2 Le Conseil fédéral fixe les conditions auxquelles la demande doit satis-
faire.
Art. 4 
Charges
La garantie est liée aux charges imposées.
L'entreprise doit notamment:
a. Maintenir, pour toute la durée de la garantie, le contrat passé avec
l'accompagnateur ou, en cas de résolution, conclure un contrat corres-
pondant avec un nouvel accompagnateur;
b. N'utiliser les crédits garantis que pour exécuter les travaux décrits et
pour atteindre le but fixé;
c. Requérir l'accord de l'unité administrative compétente lorsqu'il s'agit
d'apporter des modifications essentielles au projet, en particulier sur le
plan de la réalisation technique, du programme d'exécution ou des
activités commerciales;
d. Renoncer à la garantie ou au projet lorsque celui-ci ne peut être réa-
lisé, que des retards importants affectent le cours de son exécution et
qu'il n'y a aucune chance d'arriver en temps voulu à la phase de ren-
dement.
Art. 5 
Accompagnateur
1 L'accompagnateur doit être une personne physique ou morale qui est juri-
diquement et économiquement indépendante de l'entreprise et qui peut
prouver qu'il a les compétences nécessaires pour accompagner l'exécution
du projet.
2 L'accompagnateur est responsable vis-à-vis de la Confédération d'un exer-
cice diligent de son activité, notamment en ce qui concerne le respect des
normes reconnues dans sa spécialité.
Art. 6 
Etendue de la garantie
1 Le Conseil fédéral fixe le montant maximum de la garantie. Dans des cas
particuliers, ce montant peut être dépassé lorsqu'il faut apporter ultérieure-
ment des modifications au projet.
2 La garantie couvre en règle générale jusqu'à 50 pour cent et au plus
80 pour cent des coûts de réalisation du projet financés par des capitaux
extérieurs. Le taux de la garantie se détermine généralement d'après l'im-
646

Garantie contre les risques à l'innovation
portance de la mise de fonds propres et de la participation aux pertes que
pourrait assumer l'accompagnateur dans le cadre de son indemnisation
contractuelle. Pour le taux maximum, il y a lieu de prendre en compte des
contributions fédérales accordées en vertu d'autres dispositions.
3 II est possible d'inclure dans la garantie les intérêts en sus du montant du
crédit.
4 La garantie est accordée graduellement selon les phases d'exécution du
projet et l'importance des engagements nécessaires. Si les charges ne sont
plus respectées, l'entreprise ne peut plus prétendre la garantie pour les
phases ultérieures d'exécution.
Art. 7 
Exécution de la promesse de garantie
1 La Confédération exécute sa promesse de garantie lorsque l'entreprise et
l'accompagnateur font valoir de manière crédible dans un rapport que,
pour des raisons non imputables à l'entreprise, le projet ne peut plus être
réalisé ou que le remboursement du crédit garanti ne peut être assuré par le
produit des opérations commerciales ou d'autres recettes tirées de l'exécu-
tion du projet. Si le crédit n'a été utilisé que partiellement ou s'il a déjà été
remboursé en partie, la promesse de garantie n'est exécutée que dans une
proportion correspondante.
2 Lorsque l'entreprise ne s'acquitte pas des principales charges, la Confédé-
ration refuse d'exécuter sa promesse aussi longtemps que l'entreprise est en
mesure de rembourser le crédit ainsi que les intérêts.
3 Lorsque la Confédération exécute sa promesse de garantie, la créance et
les droits accessoires sont transférés à son nom, proportionnellement à sa
prestation. La Confédération peut user des droits ou charger des tiers de les
exercer.
Art. 8 
Frais causés par le traitement de la demande
' La Confédération prend à sa charge:
a. Les frais causés par l'examen des demandes de garantie par la commis-
sion;
b. En cas de rejet de la demande, les frais d'examen par des experts ex-
ternes.
2 Lorsqu'une demande acceptée est retirée, son auteur doit supporter les
frais d'examen par les experts externes. En outre, il est possible de mettre à
sa charge un émolument équitable au titre du traitement de sa demande.
3 Au cas où une demande est acceptée, les frais d'examen par des experts
externes comptent comme coûts du projet.
647

Garantie contre les risques à l'innovation
Art. 9 
Prime de risque
1 En accordant la garantie, l'unité administrative compétente fixe une prime
de risque. Cette prime, perçue sur tous les produits de la réalisation du pro-
jet, se compose:
a. D'une part, calculée en pour cent, du chiffre d'affaires réalisé sur les
ventes, cette part est soumise à un plafond;
b. D'une part, calculée en pour cent, du produit des droits de licence;
c. D'une part du produit de la vente, lorsque le projet ou des droits qui y
sont attachés sont vendus en tout ou partie.
2 En fixant la prime il y a lieu de tenir compte de la nécessité d'assurer
l'autonomie financière de .la garantie. En outre, l'unité administrative com-'
petente prendra notamment en considération:
a. Le moment à partir duquel la prime de risque est versée;
b. Le plan de remboursement du crédit garanti;
c. L'importance du risque;
d. La part garantie du risque;
e. Le montant du crédit à garantir et la durée de la garantie.
3 Lorsque le crédit garanti n'est utilisé qu'en partie, la prime de risque est
réduite d'autant.
4 Une renonciation prématurée à la garantie ne libère pas de l'obligation de
verser la prime de risque.
Art. 10 Obligation de renseigner et de faire rapport
L'entreprise et l'accompagnateur sont tenus:
a. De fournir à l'unité administrative compétente tous les renseignements
nécessaires à l'examen d'une demande de garantie;
b. De lui faire rapport, selon les obligations qui subsistent à l'égard de la
Confédération, sur le déroulement de l'exécution du projet, sur le chif-
fre d'affaires réalisé et sur d'autres revenus provenant des droits de
licences et de mise en valeur.
Art. 11 Commission consultative
' Le Conseil fédéral institue une commission d'experts issus des milieux de
l'économie, de la science ainsi que de l'administration.
211 nomme le président. Pour le reste, la commission s'organise elle-même.
3 La commission examine les demandes de garantie et de modifications du
projet, recommande l'acceptation ou le rejet à l'unité administrative com-
pétente et prépare les décisions. Elle peut faire appel à des experts et requé-
rir des avis.
4 Les membres de la commission et les experts auxquels elle fait appel sont
tenus au secret de fonction.
648

Garantie contre les risques à l'innovation
Art. 12 Forme juridique de la garantie et protection juridique
1 La garantie est accordée par décision ou par contrat de droit public.
2 La protection juridique est régie par les dispositions de la procédure admi-
nistrative fédérale.
Art. 13 Financement
1 L'Assemblée fédérale détermine par arrêté fédéral simple le montant
maximum jusqu'à concurrence duquel la Confédération peut accorder des
garanties et prendre à sa charge les frais d'examen des demandes.
2 Lorsque la garantie s'éteint, sans que la Confédération ait eu à exécuter sa
promesse, le montant correspondant peut être engagé pour l'octroi d'une
nouvelle garantie.
3 Les dépenses causées par l'exécution de promesses de garantie et le coût
de l'examen des demandes seront en premier lieu couverts par les primes
de risque perçues, par les montants versés en remboursement et par les
autres recettes en rapport avec la garantie.
Art. 14 Dispositions pénales
1 Celui qui intentionnellement ou par négligence, aura fourni, dans une
procédure visant à l'octroi garantie, des renseignements faux ou propres à
induire en erreur, sera puni de l'amende, s'il ne tombe pas sous le coup
des articles 14 à 17 de la loi fédérale sur le droit pénal administratif",
2 La procédure pénale est déterminée par la loi fédérale sur le droit pénal
administratif". La poursuite pénale et le jugement incombent au Départe-
ment fédéral de l'économie publique ou à l'unité administrative qu'il
désigne.
Art. 15 Exécution
Le Conseil fédéral exécute le présent arrêté. Il édicté les dispositions d'exé-
cution.
Art. 16 Référendum, entrée en vigueur et durée de validité
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet à référendum facul-
tatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
3 Le présent arrêté a effet jusqu'au 31 décembre 1993.
28500
» RS 313.0
649

Arrêté fédéral 
Projet
réglant le financement de la garantie contre
les risques à l'innovation
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 13, 1" alinéa, de l'arrêté fédéral du .. .n instituant une garantie
contre les risques à l'innovation pour petites et moyennes entreprises;
vu le message du Conseil fédéral du 6 juillet 19832),
arrête:
Article premier
Un montant maximum de 100 millions de francs est accordé pour le finan-
cement des obligations assumées au titre de la garantie contre les risque à
l'innovation et la couverture des frais d'examen des demandes encourus à
ce titre.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet à réfé-
rendum.
28500
D R O . . .
3 FF 1983 III 497
650

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à des mesures visant au renforcement de la capacité d'adaptation de
l'économie suisse à moyen et long termes du 6 juillet 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
83.048
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.09.1983
Date
Data
Seite
497-650
Page
Pagina
Ref. No
10 103 800
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