ch_vb · JAAC 69.57 · 2004-12-22 · de


JAAC 69.57
Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission
vom 22. Dezember 2004 in Sachen X [PRK 2004-019]
Résiliation des rapports de travail du directeur d’un office fédéral.
Faute. Calcul d’une indemnité de départ.
Art. 12 al. 6, art. 19 al. 2 let. b LPers. Art. 31, Art. 78 al. 2 let. b OPers.
- L’employeur qui veut procéder à la résiliation des rapports de service
ne peut le faire qu’en faisant valoir l’un des motifs de résiliation
ordinaire prévus exhaustivement par la loi (consid. 3a).
- Afin qu’une résiliation pour cause de manquements dans les
prestations ou le comportement au sens de l’art. 12 al. 6 let. b LPers
soit valable, un avertissement écrit préalable est une condition
impérative. Si la personne concernée tient compte des griefs qui y sont
consignés, l’employeur doit apporter la preuve de la continuation des
manquements qu’il invoque (consid. 3a/bb, consid. 4b).
- Si l’employeur résilie le contrat de travail sans qu’il y ait faute de
l’employé, ce dernier reçoit, moyennant certaines conditions, une
indemnité de départ (consid. 3b/aa). Une faute au sens du droit du
personnel ne résulte pas déjà du simple fait qu’à la suite de rapides
développements dans le milieu commercial et en raison d’événements
échappant à sa responsabilité, le titulaire d’une fonction n’a pas fait
preuve de l’aptitude qui lui est demandée dans son activité (consid. 4c).
- En l’espèce, la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral octroie à la personne licenciée sans faute de sa
part, qui a travaillé de manière ininterrompue plus de 20 ans pour
l’administration fédérale et qui est âgée de plus de 50 ans, une
indemnité de départ à hauteur d’un salaire annuel conformément à
l’art. 79 al. 1 OPers dans sa teneur en vigueur jusqu’au 31 décembre 2004
(consid. 5b).
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Auflösung des Arbeitsverhältnisses eines Amtsdirektors des Bundes.
Verschulden. Berechnung einer Abgangsentschädigung.
Art. 12 Abs. 6, Art. 19 Abs. 2 Bst. b BPG. Art. 31, Art. 78 Abs. 2 Bst. b BPV.
- Will der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis kündigen, kann er das nur
aus einem der im Gesetz abschliessend aufgezählten Kündigungsgründe
tun (E. 3a).
- Für die Gültigkeit einer Kündigung wegen Mängeln in der Leistung
oder im Verhalten nach Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG ist eine vorgängige
schriftliche Mahnung unabdingbare Voraussetzung; trägt der
Betroffene den darin festgehaltenen Vorhalten Rechnung, muss vom
Arbeitgeber der Nachweis des Andauerns der gerügten Mängel erbracht
werden (E. 3a/bb, E. 4b).
- Kündigt der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis, ohne dass die
betroffene Person daran ein Verschulden trifft, so erhält sie unter
bestimmten Voraussetzungen eine Abgangsentschädigung (E. 3b/aa).
Ein Verschulden im personalrechtlichen Sinn liegt nicht bereits dann
vor, wenn der Amtsinhaber infolge der rasanten Entwicklungen im
Geschäftsumfeld und aufgrund von Ereignissen ausserhalb seines
Verantwortungsbereiches nicht mehr die notwendige Eignung für die
Tätigkeit aufweist (E. 4c).
- Im vorliegenden Fall spricht die Eidgenössische
Personalrekurskommission dem unverschuldet Entlassenen, der
kumulativ seit über 20 Jahren ununterbrochen in der Bundesverwaltung
gearbeitet hat und mehr als 50 Jahre alt ist, gemäss der bis am
31. Dezember 2004 in Kraft gewesenen Fassung von Art. 79 Abs. 1
BPV eine Abgangsentschädigung in der Höhe von einem Jahreslohn zu
(E. 5b).
Risoluzione del rapporto di lavoro del direttore di un ufficio federale.
Colpa. Calcolo di un’indennità di partenza.
Art. 12 cpv. 6, art. 19 cpv. 2 lett. b LPers. Art. 31, art. 78 cpv. 2 lett. b
OPers.
- Se il datore di lavoro intende recedere dal rapporto di lavoro, può
farlo solo per uno dei motivi di risoluzione previsti in modo esaustivo
dalla legge (consid. 3a).
- Affinché una disdetta a causa di mancanze nelle prestazioni o nel
comportamento secondo l’art. 12 cpv. 6 lett. b LPers sia valida, la
condizione imprescindibile è un ammonimento scritto preventivo; se
l’interessato tiene conto delle critiche contenute nell’ammonimento,
tocca al datore di lavoro provare che continuano a sussistere le
mancanze invocate (consid. 3a/bb, consid. 4b).
- Se il datore di lavoro recede dal rapporto di lavoro senza colpa della
persona interessata, quest’ultima, a determinate condizioni, riceve
un’indennità di partenza (consid. 3b/aa). Non vi è colpa dal punto
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di vista del diritto del personale per il semplice fatto che il titolare
di una funzione non è più idoneo ad esercitarla a causa delle veloci
evoluzioni nell’ambito professionale e di eventi estranei al suo campo
di responsabilità (consid. 4c).
- Nella fattispecie, la Commissione federale di ricorso in materia
di personale ha attribuito, sulla base dell’art. 79 cpv. 1 OPers nella
versione in vigore fino al 31 dicembre 2004, un’indennità di un anno
di salario alla persona licenziata senza colpa, che cumulativamente
ha lavorato nell’Amministrazione federale per più di 20 anni e che ha
superato i 50 anni (consid. 5b).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. X., (…), trat 1976 als Mitarbeiter des Rechtsdienstes des Bundesamtes für
Zivilluftfahrt (BAZL) in den Bundesdienst. Ab 1. Januar 1993 bekleidete er
das Amt des Direktors. Mit Arbeitsvertrag vom 19. November 2001 wurde
sein Beamtenverhältnis mit Wirkung ab 1. Januar 2002 in ein unbefristetes
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis umgewandelt. Am 28. August 2003
kamen der Vorsteher des Eidgenössischen Departementes für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und X. überein, dass Letzterer
sein Amt als Direktor ab 1. September 2003 nicht mehr ausübe, ab sofort
Ferien- und Überzeitguthaben beziehe und diese Zeit genutzt werde, um die
Modalitäten des Ausscheidens aus dem Bundesdienst zu regeln. Beide Seiten
bekundeten dabei ihr Interesse an einer einvernehmlichen Lösung, wobei
eine solche allerdings in der Folge an den unterschiedlichen Vorstellungen der
Parteien betreffend Abgangsentschädigung scheiterte.
B. Am 25. September 2003 stellte das UVEK dem Bundesrat den Antrag, das
Arbeitsverhältnis gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. f des Bundespersonalgesetzes
vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) auf den 29. Februar 2004 aufzulösen, X.
ab dem 1. September 2003 von der Arbeitsleistung zu entbinden, womit alle
Ferien und arbeitszeitlichen Ansprüche abgegolten würden, den Lohn bis zum
29. Februar 2004 auszurichten und X. eine Abgangsentschädigung in der Höhe
von zwei Jahreslöhnen auszurichten. Nachdem sich die Finanzdelegation
gegen eine Abgangsentschädigung in der vorgeschlagenen Höhe
ausgesprochen und die Überprüfung allfälliger Verschuldenselemente sowie
die Abklärung der rechtlichen Grundlagen und Verfahrensmöglichkeiten
verlangt hatte, nahm das UVEK die Verhandlungen mit X. wieder auf,
verliefen indessen fruchtlos. Am 16. März 2004 sandte das UVEK X. einen
Entwurf der Kündigung zur Stellungnahme zu. Mit Brief vom 19. April
2004 nahm der Rechtsvertreter von X. dazu Stellung und beantragte, es
sei davon Akt zu nehmen, dass sich X. einer fristgerechten Auflösung
des Arbeitsverhältnisses per 31. Oktober 2004 gestützt auf Art. 26 Abs. 1
der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3)
in Verbindung mit Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG nicht widersetze und ihm sei
gestützt auf Art. 79 Abs. 4 BPV eine Abgangsentschädigung auszurichten.
Mit Verfügung vom 28. April 2003 (recte 2004) löste das UVEK im Namen des
Schweizerischen Bundesrates das Arbeitsverhältnis mit X. gestützt auf Art. 12
Abs. 6 Bst. a-c BPG auf den 31. Oktober 2004 auf, bezeichnete die Auflösung
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des Arbeitsverhältnisses gemäss Art. 31 BPV als verschuldet, entband X. ab
1. September 2003 von der Arbeitsleistung, ordnete die Ausrichtung des
Lohnes bis zum 31. Oktober 2004 an und entzog einer allfälligen Beschwerde
die aufschiebende Wirkung.
C. Am 28. Mai 2004 erhebt X. gegen die Verfügung vom 28. April 2004 bei der
Eidgenössischen Personalrekurskommission Beschwerde mit den Anträgen,
die angefochtene Verfügung sei grundsätzlich aufzuheben und es sei X. eine
Abgangsentschädigung auszurichten. Zudem sei davon Akt zu nehmen,
dass sich X. der Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 31. Oktober 2004
gestützt auf Art. 26 Abs. 1 BPV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG nicht
widersetzt.
In seiner Vernehmlassung vom 16. August 2004 beantragt das UVEK, die
Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.
D. Am 15. November 2004 fand in Biel eine öffentliche und mündliche
Verhandlung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) statt,
wobei der Beschwerdeführer, zwei Vertreter des UVEK sowie mehrere Zeugen
zur Sache befragt wurden. Der Beschwerdeführer gab dabei zu Protokoll, dass
er seit dem 1. November 2004 und grundsätzlich für zwei Jahre als «Chief
Executive Officer» (CEO) bei der «Joint Aviation Authorities» tätig sei und dabei
insgesamt weniger als vorher verdiene.
Auf die weitergehenden Ausführungen in den Eingaben an die Eidgenössische
Personalrekurskommission (PRK) sowie in der Verhandlung wird - soweit
entscheidwesentlich - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen
eingegangen.
Aus den Erwägungen:
1.a. und b. (Formelles)
2.a. (Kognition der PRK)
b. (Ermessen der PRK)
3.a. Ein einmal eingegangenes Arbeitsverhältnis kann von jeder
Vertragspartei auch wieder beendigt werden. Die Beendigung des
Arbeitsverhältnisses ist in den Art. 10 ff. BPG geregelt. Nach Art. 12 Abs. 6
BPG gelten als Gründe für die ordentliche Kündigung eines unbefristeten
Arbeitsverhältnisses durch den Arbeitgeber nach Ablauf der Probezeit:
a. die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten;
b. Mängel in der Leistung oder im Verhalten, die trotz schriftlicher Mahnung
anhalten oder sich wiederholten;
c. mangelnde Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag
vereinbarte Arbeit zu verrichten;
d. mangelnde Bereitschaft zur Verrichtung zumutbarer anderer Arbeit;
e. schwer wiegende wirtschaftliche oder betriebliche Gründe, sofern der
Arbeitgeber der betroffenen Person keine zumutbare andere Arbeit anbieten
kann;
f. der Wegfall einer gesetzlichen oder vertraglichen Anstellungsbedingung.
4

Die Aufzählung der Kündigungsgründe in Art. 12 Abs. 6 BPG ist abschliessend.
Will der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis also einseitig kündigen, so kann
er das nur aus einem der im Gesetz aufgezählten Kündigungsgründe tun (vgl.
Botschaft zum Bundespersonalgesetz vom 14. Dezember 1998, BBl 1999 1614).
aa. Nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG stellt die Verletzung wichtiger gesetzlicher
oder vertraglicher Pflichten einen Grund für die ordentliche Kündigung
dar. Die gesetzlichen Pflichten aus dem Arbeitsverhältnis sind im dritten
Abschnitt des BPG (Art. 15 ff.) geregelt. Soweit das Bundespersonalgesetz oder
andere Bundesgesetze nichts Abweichendes bestimmen, gelten sinngemäss
auch die arbeitsrechtlichen Pflichten gemäss Obligationenrecht (Art. 6 Abs. 2
BPG). Aus diesen gesetzlichen Grundlagen gehen für das Bundespersonal
namentlich folgende Pflichten hervor: Arbeitspflicht, Geheimhaltungspflicht,
Sorgfalts- und Treuepflicht, Pflicht zur Befolgung von Weisungen sowie
das Verbot der Annahme von Geschenken. Nach Art. 25 Abs. 2 und 3 BPG
können die Ausführungsbestimmungen für den Fall der fahrlässigen
Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten als Massnahmen die Verwarnung,
den Verweis oder die Änderung des Aufgabenkreises und für den Fall der
vorsätzlichen oder grobfahrlässigen Verletzung von Arbeitspflichten zudem
die Lohnkürzung, die Busse sowie die Änderung der Arbeitszeit und des
Arbeitsortes vorsehen. Das Spektrum der Massnahmen im Falle der Verletzung
arbeitsrechtlicher Pflichten reicht demnach von der Verwarnung bis zur
ordentlichen und - bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Art. 12 Abs. 7
BPG - fristlosen Kündigung. Nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG berechtigt nur
die Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten den
Arbeitgeber zur Kündigung. Welche Pflichten als wichtig zu gelten haben,
muss durch Auslegung ermittelt werden. Das Bundespersonalgesetz und
dessen Ausführungsbestimmungen äussern sich dazu nicht explizit. Dabei ist
dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung zu tragen.
bb. Gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG ist der Arbeitgeber zur ordentlichen
Kündigung berechtigt, wenn der betreffenden Person Mängel in der Leistung
oder im Verhalten vorzuwerfen sind, die trotz schriftlicher Mahnung
anhalten oder sich wiederholen. Mängel in der Leistung oder im Verhalten
genügen alleine also noch nicht. Der Arbeitgeber muss die betreffende Person
schriftlich gemahnt haben und die Mängel müssen danach noch anhalten oder
sich wiederholen. Mit anderen Worten ist die Mahnung Voraussetzung für die
Gültigkeit einer Kündigung wegen Mängeln in der Leistung oder im Verhalten.
cc. Nach Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG kann das Arbeitsverhältnis auf Grund
mangelnder Eignung, Tauglichkeit oder Bereitschaft, die im Arbeitsvertrag
vereinbarte Arbeit zu verrichten, ordentlich aufgelöst werden.
dd. Gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG gilt als Grund für eine ordentliche
Kündigung der Wegfall von gesetzlichen oder vertraglichen
Anstellungsbedingungen. Als vertragliche Bedingung fällt dabei jeder
Umstand in Betracht, der nach dem individuellen Arbeitsvertrag für das
(Weiter-)Bestehen des Arbeitsverhältnisses vorausgesetzt ist, beispielsweise
das Ausscheiden des Vorstehers des Departementes, die Beendigung
des Projektes, wenn das Arbeitsverhältnis nur für dessen Ausführung
abgeschlossen worden ist, usw. (vgl. Botschaft zum BPG, a.a.O., BBl 1999
1614 f.). Der Wegfall der gedeihlichen Zusammenarbeit zwischen den
Amtsdirektoren mit dem Departementsvorsteher gilt ebenfalls als
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Kündigungsgrund im Rahmen von Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG; nach Art. 26
Abs. 1 BPV ist dieser Grundsatz ausdrücklich im Arbeitsvertrag mit den
Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen festzuhalten.
b.aa. Kündigt der Arbeitgeber das Arbeitsverhältnis, ohne dass die betroffene
Person daran ein Verschulden trifft, so erhält sie insbesondere eine
Entschädigung, wenn das Arbeitsverhältnis lange gedauert oder die Person
ein bestimmtes Alter erreicht hat (vgl. Art. 19 Abs. 2 Bst. b BPG); gemäss
der entsprechenden Verordnungsbestimmung fallen darunter Angestellte,
deren Arbeitsverhältnis bei einer oder mehreren Verwaltungseinheiten der
Bundesverwaltung ununterbrochen 20 Jahre gedauert hat und Angestellte,
die über 50-jährig sind (Art. 78 Abs. 1 Bst. b und c BPV). Der Bundesrat kann
durch Verordnung für weiteres Personal Entschädigungen vorsehen (Art. 19
Abs. 5 BPG); mindestens zu regeln sind in den Ausführungsbestimmungen
dabei der Mindest- und Höchstbetrag der Entschädigung und deren
Rückerstattung (Art. 19 Abs. 6 BPG). Gemäss Art. 78 Abs. 2 Bst. b BPV kann
in diesem Rahmen den Amtsdirektoren und -direktorinnen bei Auflösung
des Arbeitsverhältnisses eine Entschädigung ausgerichtet werden. Keine
Entschädigung wird an Personen ausgerichtet, deren Arbeitsverhältnis aus
eigenem Verschulden aufgelöst wird (Art. 78 Abs. 3 Bst. c in Verbindung mit
Art. 31 BPV).
bb. In Art. 31 Abs. 1 BPV hat der Bundesrat konkretisiert, wann die Auflösung
des Arbeitsverhältnisses als verschuldet zu gelten hat. Dies ist nach Abs. 1
Bst. a dann der Fall, wenn das Arbeitsverhältnis durch den Arbeitgeber aus
einem Grund nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a-d oder Abs. 7 BPG aufgelöst wird. In
diesem Artikel gerade nicht aufgeführt ist der Fall der Kündigung infolge
Wegfalls einer gesetzlichen oder vertraglichen Anstellungsbedingung nach
Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG. Eine derartige Auflösung des Arbeitsverhältnisses
gilt damit mit anderen Worten als unverschuldet. Abs. 2 von Art. 31 BPV
führt diesbezüglich weiter aus, die zuständige Stelle könne aus wichtigen
Gründen in Fällen von Art. 12 Abs. 7 und Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG bestimmen,
dass die Kündigung als unverschuldet gilt. Zusammenfassend ergibt sich
daraus, dass ein Anspruch auf eine Abgangsentschädigung besteht, wenn
das Arbeitsverhältnis gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG (Wegfall einer
gesetzlichen oder vertraglichen Anstellungsbedingung) aufgelöst wird,
dass nach der Regelung der Bundespersonalverordnung grundsätzlich kein
Anspruch auf eine Abgangsentschädigung besteht, wenn Kündigungsgründe
nach Art. 12 Abs. 6 Bst. a-d BPG vorliegen, und dass die Ausrichtung einer
Abgangsentschädigung im Falle einer Kündigung nach Art. 12 Abs. 6 Bst. c
oder einer solchen nach Art. 12 Abs. 7 BPG möglich ist, sofern wichtige Gründe
vorliegen.
4. Im vorliegenden Fall richtet sich die Beschwerde nicht gegen die Auflösung
des Arbeitsverhältnisses an sich. Der Beschwerdeführer erachtet die
Voraussetzungen für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses ebenfalls als
gegeben. Während jedoch die Vorinstanz in ihrer Verfügung die Kündigung
auf Grund von Art. 12 Abs. 6 Bst. a-c BPG ausgesprochen hat, bestreitet
der Beschwerdeführer insbesondere das Vorliegen von Verschulden und
macht geltend, das Arbeitsverhältnis sei infolge Wegfalls der gedeihlichen
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Zusammenarbeit mit dem Departementsvorsteher gestützt auf Art. 26 Abs. 1
BPV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 6 Bst. f BPG aufzulösen. Entsprechend sei
ihm eine Abgangsentschädigung nach Art. 79 Abs. 4 BPV auszurichten.
a. Das UVEK führt in der angefochtenen Verfügung aus, der Beschwerdeführer
habe wichtige gesetzliche Pflichten verletzt; das BAZL habe seinen gesetzlichen
Auftrag mangelhaft erfüllt, wofür der Beschwerdeführer als Direktor
verantwortlich sei. Das in Art. 7 Abs. 2 Bst. a der Organisationsverordnung
vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (OV-UVEK, SR 172.217.1) festgehaltene
Ziel, einen hohen Sicherheitsstandard der schweizerischen Zivilluftfahrt
zu gewährleisten, habe das BAZL verfehlt. Weiter habe das BAZL wichtige
Funktionen ungenügend wahrgenommen, so die Vorbereitung der
Entscheidungen für eine kohärente Politik (Art. 7 Abs. 3 Bst. a OV-UVEK),
die Aufsicht (Art. 7 Abs. 3 Bst. b OV-UVEK) und die Organisation (Art. 12
Abs. 1 Bst. c der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung
vom 25. November 1998 [RVOV], SR 172.010.1). Nach Auffassung des UVEK
stellt die Verletzung der Bestimmungen der OV-UVEK und des Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR
172.010) bzw. der RVOV durch das BAZL eine Verletzung gesetzlicher
Pflichten im Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. a BPG dar. Dieser Ansicht kann
so nicht gefolgt werden. Bei den gesetzlichen Pflichten des BPG handelt
es sich um arbeitsrechtliche Pflichten, während die Bestimmungen der
RVOV und der OV-UVEK vorab organisatorischer Natur sind, bzw. die
Ziele des Amtes und dessen Organisation festlegen. Wohl ist es möglich,
dass die Verletzung einer organisatorischen Bestimmung zugleich eine
arbeitsrechtliche Pflichtverletzung darstellt, doch ist dies nicht generell
der Fall und jeweils konkret zu prüfen. Auch wenn das UVEK glaubhaft
darzulegen vermag, die Ziele des BAZL seien wiederholt nicht erreicht worden
und das Amt habe mehrmals wichtige Aufgaben ungenügend erfüllt, können
diese Vorwürfe nicht ohne weiteres auf die Person des Beschwerdeführers
übertragen werden. Das UVEK wirft dem Beschwerdeführer im Grunde
genommen sinngemäss vor, seine Aufgabe als Direktor des BAZL mangelhaft
wahrgenommen zu haben, wobei nicht die Quantität, sondern die Qualität der
Arbeitsleistung kritisiert wird. Qualitativ mangelhafte Leistungen können
zur Kündigung berechtigen, dieser Fall wird indessen hauptsächlich in
Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG geregelt. Mängel in der Arbeitsleistung können zwar
eine Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten darstellen, insbesondere der
Sorgfaltspflicht; wie oben ausgeführt, berechtigen allerdings nur schwerere
Pflichtverletzungen zur Kündigung. Dass der Beschwerdeführer selber eine
solche Pflichtverletzung begangen hätte, ist jedenfalls weder auf Grund der
Akten noch den Vorbringen anlässlich der Verhandlung erwiesen.
b. Das UVEK wirft dem Beschwerdeführer in Bezug auf Mängel in seiner
persönlichen Leistung vor, er sei als Direktor dafür verantwortlich, dass
das BAZL wichtige Funktionen (Vorbereitung einer kohärenten Politik,
Aufsicht, Organisation) ungenügend wahrgenommen habe. Weiter habe
der Beschwerdeführer die vom Departement geforderte strikte Priorisierung
der sicherheitsrelevanten Aufgaben nicht vorgenommen, der Pressesprecher
des BAZL sei ungenügend erreichbar, die Information des BAZL ungenügend
und dessen Kommunikation schlecht gewesen sowie die Politikberatung
bezüglich der Probleme rund um die An- und Abflugverfahren beim Flughafen
7

Zürich sei organisatorisch und fachlich mangelhaft gewesen. Die für eine
Kündigung aufgrund von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG notwendige vorgängige
schriftliche Mahnung sieht das UVEK im Brief des Departementsvorstehers an
den Beschwerdeführer vom 10. Januar 2003. Im fraglichen Schreiben hatte der
Departementsvorsteher in Bestätigung der Besprechung vom 19. Dezember
2002 über die Leistungsbeurteilung 2002 und die Zielvereinbarungen 2003 die
aus seiner Sicht bestehenden Mängel zusammengefasst sowie die an den
Beschwerdeführer gestellten Anforderungen formuliert. Das Schreiben
war nicht als Mahnung bezeichnet worden und enthielt auch nicht eine
Kündigungsandrohung für den Fall unterbleibender Behebung der Mängel.
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang auch geltend, es fehle
im Schreiben die Qualifikation nach den in Art. 17 Abs. 1 BPV vorgesehenen
Beurteilungsstufen (A++ bis C). Da ihm der Lohn unbestrittenermassen
nicht gekürzt worden sei, sei davon auszugehen, dass die Beurteilung der
Stufe A entspreche. Dem ist entgegenzuhalten, dass der Frage, ob von einer
Qualifikationsnote A oder B auszugehen sei, für die Beurteilung des Schreibens
als rechtsgenügliche Mahnung im Sinne des BPG keine ausschlaggebende
Bedeutung zuzukommen vermag. Ob das Schreiben vom 10. Januar 2003
letztlich als für eine Kündigung nach Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG notwendige
Mahnung zu qualifizieren ist, braucht vorliegend indes nicht abschliessend
beantwortet zu werden.
Denn es stellt sich zusätzlich die Frage, ob dem Beschwerdeführer Mängel
vorzuwerfen sind, die nach dem Schreiben des Departementsvorstehers
vom 10. Januar 2003 anhielten oder sich wiederholten. Das UVEK wirft
dem Beschwerdeführer vor, das BAZL sei auch nach dem erwähnten
Schreiben ungenügend erreichbar gewesen. So sei es dem Presse- und
Informationsdienst (PID) trotz einer Aufstockung der BAZL-internen
Ressourcen für die Kommunikation wiederholt nicht möglich gewesen,
den Pressesprecher des BAZL bei Bedarf zeitgerecht zu erreichen. Der
Pressesprecher des BAZL habe sich zum Beispiel längere Zeit geweigert,
der Aufforderung des PID zur Bekanntgabe seiner Telefonnummer an die
Medienschaffenden zu folgen. Auch diese im Wesentlichen an das Amt
gerichteten Vorwürfe reichen nicht aus, um Mängel in der Leistung oder
im Verhalten des Beschwerdeführers selber zu belegen. Zudem geht aus
den Akten hervor, dass das BAZL dem Generalsekretariat des UVEK mit
Schreiben vom 18. Februar 2003, also rund fünf Wochen nach dem Schreiben
des Departementsvorstehers vom 10. Januar 2003, die Pikettnummern
der Geschäftsleitung und der Kommunikation bekannt gegeben hat;
spätestens ab diesem Zeitpunkt erweisen sich die Vorwürfe bezüglich der
mangelnden Erreichbarkeit entsprechend als hinfällig. In Bezug auf den
Vorhalt der Vorinstanz betreffend organisatorische und fachliche Mängel
in der Politikberatung räumt das UVEK in seiner Vernehmlassung selber
ein, im Frühjahr 2003 habe das Departement - per Zufall - festgestellt, dass
eine Projektgruppe (Zelle Zürich) für die Problematik im Zusammenhang
mit dem An- und Abflugverfahren beim Flughafen Zürich existiert. Weitere
konkrete Punkte, die das UVEK dem Beschwerdeführer auch nach der Kritik
im erwähnten Schreiben anlastet, sind den Unterlagen nicht zu entnehmen.
Der Beschwerdeführer brachte an der Verhandlung vom 15. November 2004
seinerseits zum Ausdruck, gerade infolge der Unsicherheit bezüglich der
Qualifikation des Schreibens des Departementsvorstehers vom 10. Januar 2003
offensiv auf die darin angeführten Vorschläge reagiert und den kritischen
8

Punkten Rechnung getragen zu haben. Auch die Vertreter des UVEK haben
an der öffentlichen Verhandlung an sich bestätigt, der Beschwerdeführer
habe sich durchaus bemüht und es könne gesagt werden, er habe sein
Amt nach bestem Wissen und Willen geführt. Nachdem somit davon
auszugehen ist, dass der Beschwerdeführer gewissen Vorhalten gemäss
Schreiben vom 10. Januar 2003 Rechnung getragen hat und das UVEK die
weiteren vorgeworfenen Versäumnisse weder zeitlich einordnet noch durch
Beispiele dokumentiert, kann nicht gesagt werden, vom UVEK gerügte und
dem Beschwerdeführer persönlich anzulastende Mängel hätten nach dem
Schreiben vom 10. Januar 2003 weiter bestanden. Es lag somit kein Grund vor,
das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 Abs. 6
Bst. b BPG aufzulösen.
c. Nach Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG gilt auch die mangelnde Eignung, die im
Arbeitsvertrag vereinbarte Arbeit zu verrichten, als Grund für eine ordentliche
Kündigung. Das UVEK führt in der angefochtenen Verfügung aus, dem
Beschwerdeführer fehle es im Bereich der Politikberatung und der Führung
an der Eignung bzw. Tauglichkeit. Die dabei erhobenen Vorwürfe sind
weitgehend identisch mit jenen, die unter den Titeln Verletzung wichtiger
gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten und Mängel in der Leistung erhoben
werden. Der Beschwerdeführer war Anfang 2003 zehn Jahre als Direktor
im Amt. Bis Anfang 2002 sind keine ungenügenden Leistungsbeurteilungen
dokumentiert; der Beschwerdeführer erhielt vom Departementsvorsteher
sogar noch im Dezember 2001 eine Prämie von Fr. (…) für die Bewältigung
der Swissair-Krise. Tatsache ist jedoch, dass die Swissair-Krise zu jener
Zeit lediglich ein negatives Ereignis unter vielen Vorfällen im Bereich der
schweizerischen zivilen Luftfahrt darstellte. Das BAZL sah sich ab Beginn des
Jahres 2000 beinahe ununterbrochen mit grösseren Krisenherden konfrontiert.
Exemplarisch zu erwähnen sind die Crossair-Unfälle bei Nassenwil und
Bassersdorf, das Audit der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation
(ICAO), der Flugunfall bei Überlingen, der Bericht des National Aerospace
Laboratory (NLR) über das Management der Flugsicherheit in der Schweiz, die
Verhandlungen im Zusammenhang mit dem Staatsvertrag mit Deutschland
über die Ab- und Anflüge am Flughafen Zürich, die Problematik der Anflüge
beim Flughafen Lugano-Agno, usw. Die Anforderungen an den Amtsdirektor
sind ab diesem Zeitpunkt zweifellos massiv gestiegen und haben sich vor
allem auch stark verändert; ein allfälliges Pflichtenheft des Beschwerdeführers
hätte jedenfalls zwischen dem Eintritt in seine Funktion und den letzten
Monaten seiner Amtstätigkeit stark erweitert und überarbeitet werden
müssen. Auf Grund der wachsenden internationalen Verflechtung der
Luftfahrt und der Tatsache, dass das Amt ins Zentrum des öffentlichen
Interessens gerückt war, gewannen vorher wohl eher untergeordnete
Aufgaben wie Politikberatung und Kommunikation stark an Bedeutung. Es
erstaunt deshalb nicht, dass die Vorwürfe der Vorinstanz gerade auf diese
Bereiche abzielen, während sie demgegenüber die fachlich theoretischen
Kenntnisse und den geleisteten Einsatz des Beschwerdeführers überwiegend
anerkennt. Auf Grund der erwähnten Ereignisse ist der Schluss berechtigt,
dass es dem Beschwerdeführer in dieser schwierigen Zeit am erforderlichen
Durchsetzungsvermögen und der Autorität in Führungsangelegenheiten
sowie dem nötigen Überblick gefehlt hat. Entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers ist damit nicht nur die gedeihliche Zusammenarbeit
zwischen ihm und dem Departementsvorsteher weggefallen, sondern es
9

gelang ihm insbesondere auch nicht mehr, der Öffentlichkeit die Gewissheit
zu vermitteln, in brisanten Situationen, namentlich im Sicherheitsbereich
der zivilen Luftfahrt, zum richtigen Zeitpunkt sachgerechte Entscheidungen
treffen zu können. Es ergibt sich insgesamt, dass angesichts der erwähnten
Entwicklungen im Luftverkehr und den auf Grund von Ereignissen ausserhalb
seines Verantwortungsbereichs gestiegenen Anforderungen an seine Tätigkeit
die Eignung des Beschwerdeführers für die weitere Führung des Amtes als
nicht bzw. nicht mehr gegeben anzusehen ist. Der Beschwerdeführer war
in Anbetracht eines gewandelten Umfeldes objektiv gesehen nicht mehr die
geeignete Person zur Führung dieses verstärkt ins Rampenlicht geratenen
Bundesamtes, wobei ihn daran kein Verschulden in personalrechtlichem
Sinne trifft. Das UVEK war daher berechtigt, das Arbeitsverhältnis mit dem
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG aufzulösen. Mit
Bezug auf diesen Kündigungsgrund ist die angefochtene Verfügung folglich
dem Grundsatze nach nicht zu beanstanden. Die PRK hält indes dafür, dass
vorliegend wichtige Gründe gegeben sind, um die Kündigung gestützt auf
Art. 31 Abs. 2 BPV als unverschuldet zu bezeichnen. Die Beschwerde ist
demnach insoweit gutzuheissen, als das UVEK dem Beschwerdeführer einen
Anspruch auf eine Abgangsentschädigung abspricht, weil er die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses verschuldet habe.
5.a. Bei ganzer oder teilweiser Gutheissung der Beschwerde hat die
Beschwerdeinstanz über die Sache in der Regel in einem reformatorischen
Entscheid selbst zu befinden (Art. 61 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG], SR 172.021).
Nur ausnahmsweise weist sie die Beschwerde mit verbindlichen Weisungen
an die Vorinstanz zurück. Letzteres kann sich vor allem dort rechtfertigen,
wo der Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist sowie wenn die Regelung
des Rechtsverhältnisses besondere Sachkunde verlangt oder in den
Ermessensbereich hineinragt (André Moser, in Moser/Uebersax, Prozessieren
vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt am Main
1998, Rz. 3.86 ff.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983,
S. 233). Der rechtserhebliche Sachverhalt ist vorliegend erstellt. Die Parteien
hatten im Beschwerdeverfahren und insbesondere an der öffentlichen
Verhandlung hinreichend Gelegenheit, bezüglich der Gründe für die
Auflösung des Arbeitsverhältnisses und der Bemessung einer allfälligen
Abgangsentschädigung ihre Auffassungen und Einschätzungen darzulegen.
Die PRK kann demnach in der Sache selbst entscheiden.
b. Die Auflösung des Arbeitsverhältnisses gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. c
BPG hat vorliegend - wie in E. 4c in fine festgehalten - als unverschuldet
zu gelten. Gemäss Art. 19 Abs. 2 Bst. b BPG in Verbindung mit Art. 78
Abs. 1 Bst. b und c BPV hat der unverschuldet Entlassene Anspruch
auf eine Abgangsentschädigung, wenn er seit über 20 Jahren in der
Bundesverwaltung gearbeitet hat oder mehr als 50 Jahre alt ist. Der (…)
geborene Beschwerdeführer hat am 1. Dezember 1976 seinen Dienst in der
Eidgenössischen Bundesverwaltung angetreten und seither ununterbrochen
im UVEK gearbeitet. Er erfüllt damit beide der alternativ verlangten
Voraussetzungen. Die Entschädigung nach Art. 78 Abs. 1 BPV hat grundsätzlich
mindestens einem Monatslohn und höchstens zwei Jahreslöhnen zu
entsprechen (Art. 79 Abs. 1 BPV). Mit dem Erfordernis der zwanzigjährigen
Dauer des Arbeitsverhältnisses soll gewährleistet werden, dass nur derjenige
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Arbeitnehmer eine Abgangsentschädigung gleichsam als Vergütung für die
Betriebstreue erhalten soll, der einen wesentlichen Teil seiner Lebensarbeit
beim gleichen Arbeitgeber geleistet hat (vgl. Adrian Staehelin, N. 5 zu Art. 330b
OR, Zürich 1996). Dieser Gedanke trifft auf den Beschwerdeführer, der
praktisch seine ganze bisherige berufliche Karriere im BAZL verbracht hat,
ausgesprochen zu. In Anbetracht der langen Anstellung im Bundesdienst,
des Alters des Beschwerdeführers, der Dauer des Kündigungsverfahrens mit
dem bis Ende Oktober 2004 ausbezahlten Lohn, der neuen Beschäftigung des
Beschwerdeführers ausserhalb der Bundesverwaltung sowie der gesamten
Umstände erachtet die PRK eine Abgangsentschädigung in der Höhe von
einem Jahreslohn als angemessen.
6.a. Die Beschwerde ist demnach im Sinne der vorstehenden Erwägungen
teilweise gutzuheissen; der Entscheid des UVEK vom 28. April 2003 (recte 2004)
ist aufzuheben, und es ist festzustellen, dass das Arbeitsverhältnis mit dem
Beschwerdeführer gestützt auf Art. 12 Abs. 6 Bst. c BPG per 31. Oktober 2004
als aufgelöst gilt. Dem Beschwerdeführer ist eine Abgangsentschädigung in
der Höhe von einem Jahresgehalt auszurichten. Soweit weitergehend ist die
Beschwerde abzuweisen.
b. (Verfahrenskosten und Parteientschädigung)
Informations générales sur la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 69.57 - Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 22.
Dezember 2004 in Sachen X [PRK 2004-019]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2005
Année
Anno
Band
69
Volume
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Seite
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Ref. No
150 007 007
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Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.