ch_vb · 89.042 · 1989-09-12 · de


#ST# 89.042
Message
concernant des mesures urgentes en matière de droit foncier
dans le secteur urbain
du 16 août 1989
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre, par le présent message,
les projets de trois arrêtés fédéraux concernant respectivement
la vente des immeubles non agricoles et la charge maximale dont
ces immeubles peuvent être grevés, ainsi que les placements im-
mobiliers des investisseurs institutionnels, en vous proposant
de les adopter.
Nous vous recommandons en outre de classer les interventions
parlementaires suivantes:
1984 P
1984 P
1988 P
1988 P
1989 P
84.439
84.532
86.393
88.362
88.822
1989 P 
88.823
88.823
Assurances et caisses de retraite.
Placements fonciers
(N 14.12.84, Wick)
Fonds des caisses de retraite.
Placements immobiliers
(N 14.12.84, Bundi)
Accession à la propriété de logements.
Encouragement
(N 18.3.88, Nussbaumer; point 3)
Placements immobiliers des investisseurs
institutionnels
(N 23.6.88, Engler)
Revente de terrains à bâtir. Délai
d'interdiction
(N 17.3.89, Scheidegger)
Amélioration de la situation sur le marché
foncier
(E 9.3.89, Rhinow; points 1 et 6)
Amélioration de la situation sur le marché
foncier
(E 9.3.89, Rhinow; points 2 à 5)
1989 - 483 
12 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III
165

1989 P 
88.824 Lutte contre la spéculation foncière
(E 9.3.89, Schmid)
1989 P 
88.825 Mesures de lutte contre la spéculation
foncière et la thésaurisation de terrains à
bâtir
(E 9.3.89, Schmid; points 1, 3b et 3c)
M 
88.825 Lutte contre la spéculation foncière
(E 9.3.89, Schmid; points 2, 3a et 4)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames
et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
16 août 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
166

Condensé
Le Conseil fédéral a envisagé, à l'occasion de l'initiative
"ville-campagne contre la spéculation foncière", de promouvoir
la mise à jour du droit foncier. L'initiative populaire a été
rejetée très clairement. Ce rejet s'explique principalement par
les moyens drastiques préconisés par l'initiative et non par
une méconnaissance des défauts évidents que présente le marché
foncier ou par le refus d'admettre la nécessité d'une interven-
tion étatique. Le Conseil fédéral visait alors déjà des mesures
à moyen et long termes plus nuancées.
Depuis l'adoption, en 1985, du message concernant l'initiative
mentionnée, la situation sur le marché foncier s'est considéra-
blement détériorée. L'évolution des prix fonciers et la multi-
plication des opérations purement spéculatives réclament qu'il
y soit remédié d'urgence. Certes, l'augmentation des taux hypo-
thécaires devrait entraîner une réduction de la demande. Mais
la durée de cet effet n'est pas connue ni le mouvement ulté-
rieur des taux. Bien que le Conseil fédéral escompte d'abord de
mesures à moyen et long termes qu'elles améliorent durablement
la situation sur le marché foncier, il estime cependant que des
mesures urgentes sont inévitables. Il voudrait aussi se donner
par là le temps nécessaire pour étudier et préparer d'autres
mesures aptes à remédier aux causes mêmes du phénomène.
Les mesures urgentes visent à briser l'esprit de spéculation
qui souffle sur le marché foncier, à combattre les excès, »à ré-
duire à court terme la demande de terrains et à augmenter quel-
que peu l'offre de terrains viabilisés. Les mesures préconisées
par le Conseil fédéral couvrent les quatre domaines suivants:
- introduction d'un délai d'interdiction de revente des
immeubles non agricoles;
167

- introduction d'une charge maximale pour les immeubles non
agricoles;
- dispositions en matière de placement pour les institutions de
prévoyance professionnelle et pour les institutions
d'assurance;
- révision de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire.
A ces fins, le Conseil fédéral présente au Parlement un arrêté
fédéral pour chacun des trois premiers domaines cités. Le qua-
trième, la révision de l'ordonnance sur l'aménagement du terri-
toire, incombe au Conseil fédéral. Le présent message se limite
par conséquent aux trois premières mesures; en ce gui concerne
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, il se jborne à es-
guisser les objectifs de la révision envisagée.
Le Conseil fédéral est parfaitement conscient que les mesures
proposées ne combattent que partiellement de simples phénomènes
consécutifs à un développement défavorable du marché. Les me-
sures urgentes devront être complétées ultérieurement par d'au-
tres mesures s'attaquant aux causes. Les révisions et travaux
en cours dans le domaine de l'aménagement du territoire et du
droit foncier dans le secteur urbain se font par conséguent à
un rythme accéléré. A plus long terme, une révision des dispo-
sitions constitutionnelles y relatives sera aussi examinée. En
outre, les cantons et les communes sont appelés à assumer les
compétences gui sont les leurs en vertu du droit actuel, en
particulier dans les domaines des impôts, de 1'aménagement du
territoire et de la police des constructions.
168

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
L'initiative "ville-campagne contre la spéculation foncière" a
été déposée en 1983 (FF 1983 II 1518). Cette tentative de don-
ner une nouvelle orientation aux fondements de la politique
foncière n'a pas été couronnée de succès. L'initiative a été
clairement rejetée le 4 décembre 1988 (FF 1989 I 226). La majo-
rité des votants ne voulait cependant pas minimiser par là les
problèmes posés par le marché foncier mais plutôt désapprouver
les moyens drastiques proposés pour résoudre ces problèmes.
Parallèlement à la discussion de l'initiative populaire, plu-
sieurs parlementaires ont déposé des interventions relatives au
droit foncier dans le secteur urbain et présenté des initia-
tives parlementaires. Durant ces cinq dernières années, on
compte au total plus de 50 interventions. Elles se sont en
particulier attaquées aux défauts suivants du marché foncier:
- Ces derniers temps la situation sur le marché du logement
s'est détériorée. Certes, la moyenne des logements offerts à
la population suisse est suffisante du point de vue statisti-
que. Il existe pourtant sur le plan régional et par secteur
des insuffisances plus ou moins accusées de locaux d'habita-
tion et à usage commercial à des prix abordables. L'une des
causes de ces développements réside dans les besoins crois-
sants qui se font jour dans le domaine du logement (plus
grande occupation du sol par habitant, augmentation du nombre
des ménages ainsi que des résidences secondaires, voire ter-
tiaires) . On trouve, comme autres causes, les différences de
loyers, parfois considérables, entre les anciennes et les
nouvelles constructions (distorsion des loyers), des tendan-
ces expansionnistes dans les secteurs commerciaux, industri-
els et des services, l'augmentation de la population durant
169

ces dernières années, le bon développement des revenus et
l'accroissement de la fortune.
Un autre problème réside dans le manque de terrains viabili-
sés. Souvent la plus grande partie des zones attribuées à la
construction n'est pas équipée, est grevée d'interdictions de
construire ou bien "thésaurisée" dans l'attente d'une hausse
des prix. Il s'ensuit une raréfaction artificielle de l'of-
fre.
Les sols utilisables pour la construction d'habitations et de
locaux commerciaux sont un secteur qui n'est plus guère ex-
tensible. Il prend par conséquent de la valeur en se raré-
fiant. En outre, en raison notamment de la conjoncture écono-
mique favorable et des faibles taux hypothécaires, les prix
fonciers ont augmenté très fortement ces dernières années. A
défaut d'une statistique foncière valable pour l'ensemble de
la Suisse, on ne peut documenter ce phénomène qu'au moyen
d'exemples. Le niveau élevé des prix s'oppose à une large ré-
partition de la propriété foncière. Des coûts d'acquisition
élevés se répercutent presque fatalement sur les loyers des
constructions existantes. En conséquence de ces phénomènes,
il est de plus en plus difficile aujourd'hui pour les person-
nes à revenus modestes de trouver des habitations et des lo-
caux commerciaux à des conditions supportables. Il leur est
pratiquement impossible d'acquérir la propriété foncière. Mê-
me pour les classes moyennes le financement de la propriété
de logements pose aujourd'hui des problèmes croissants.
Vu la mauvaise transparence du marché, le commerce immobilier
par intermédiaires procure des bénéfices en partie excessifs
obtenus sans apport important, ce qu'un large public estime
scandaleux.
170

12 
Projets de révision en cours
ijes révisions suivantes, qui ont trait, à la politique foncière,
sont actuellement discutées au Parlement ou en cours d'élabora-
tion par l'administration:
- Bail à lover; Après l'adoption du contre-projet à l'initiati-
ve pourra protection des locataires, l'arrêté fédéral con-
cernant les abus dans le secteur locatif a été prolongé pour
permettre dans ce domaine l'adoption d'une loi, ainsi que la
révision du bail à loyer dans le code des obligations. La loi
sur les abus et la révision du code des obligations (réunies
entre-temps sur le plan systématique) se trouvent devant le
Parlement au stade de l'élimination des divergences.
- Droit fiscal; La loi fédérale sur l'harmonisation des impôts
directs des cantons et des communes contient aussi des dispo-
sitions relatives au sol (impôt sur les gains immobiliers,
impôt sur la fortune). La procédure d'élimination des diver-
gences sera bientôt entamée par les Chambres.
- Révision de la loi sur l'aménagement du territoire: Le Dépar-
tement fédéral de justice et police (DFJP) proposera prochai-
nement au Conseil fédéral d'ouvrir auprès des cantons et des
organisations concernées une procédure de consultation rela-
tive à une révision progressiste de la loi sur l'aménagement
du territoire. Cette révision a pour objectifs d'améliorer la
délimitation entre zone à bâtir et zone agricole, d'encoura-
ger l'équipement des zones à bâtir et de rendre plus aisée
l'exécution de la loi. La loi révisée pourrait entrer en vi-
gueur au plus tôt au début des années nonante.
- Prévoyance professionnelle: La Commission pour la prévoyance
professionnelle a proposé au Conseil fédéral des améliora-
tions pour encourager l'accession à la propriété de logements
aussi bien au niveau de la'loi (loi fédérale du 25 juin 1982
sur la prévoyance professionnelle, RS 831.40; Code des obli-
gations, RS 220) qu'au niveau de l'ordonnance (OPP 3, .pré-
voyance personnelle liée)'.
171

Délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles:
La Commission du Conseil national qui s'occupe des deux ini-
tiatives parlementaires "Droit foncier" (82.224, N Bundi) et
"Halte à la spéculation foncière" (88.236, N Leuenberger)
propose, sous la forme d'une initiative de la Commission, un
délai d'interdiction de cinq ans pour la revente d'immeubles
non agricoles (terrains à bâtir et immeubles construits [FF
1989 I 1318]).
Article constitutionnel sur le droit foncier; La Commission
du Conseil national précitée a chargé une sous-commission
d'élaborer un contre-projet à l'initiative parlementaire
"Droit foncier" (Bundi).
Révision totale de la constitution; II est prévu, dans le
cadre de la révision totale de la constitution, de présenter
de manière plus complète les principes d'une politique en
matière de propriété.
Statistique foncière; On élabore actuellement, sur la base
d'une intervention parlementaire, les principes relatifs à
une saisie systématique des données foncières pour l'ensemble
de la Suisse.
Le groupe de travail constitué au sein de l'administration
fédérale "Développement du droit foncier" examine actuelle-
ment des propositions concrètes concernant le développement
du droit foncier. Ces travaux sont coordonnés avec le pro-
gramme national de la recherche "Sol", actuellement en cours
(PNR 22).
Programme national de la recherche "Sol" (PNR 22); Le pro-
gramme comprend 58 projets comptant 7 synthèses partielles.
Les premiers résultats ont été livrés. Le programme prendra
fin en 1991.
172

13 
Résultats de la procédure préliminaire
131 
Avant-projets
L'administration a pu recourir aux travaux du groupe de travail
interne qui s'est occupé de l'initiative "ville-campagne contre
la spéculation foncière" pour élaborer les avant-projets. Le
rapport final de ce groupe de travail, intitulé "Développement
du droit foncier", a été publié en décembre 1985. En décembre
1988 un nouveau groupe de travail interne a été institué (grou-
pe de travail "Développement du droit foncier"). Il a pour tâ-
che de rechercher des possibilités de développer le droit fon-
cier dans le secteur urbain et d'élaborer des propositions con-
crètes. Les premiers travaux préparatoires de ce groupe ont dé-
jà permis d'améliorer les avant-projets.
Pour se faire une meilleure idée de la situation actuelle sur
le marché foncier et des comportements qu'on peut observer dans
les domaines de l'offre et de la demande, l'Office fédéral de
la justice a, sur mandat du Département fédéral de justice et
police, pris contact avec diverses organisations. Il a eu des
entretiens avec les représentants de quelque douze organisa-
tions faîtières. Les informations ainsi recueillies ont permis
de compléter les données de base sur lesquelles on s'est fondé
pour choisir les mesures et élaborer les avant-projets.
132 
Procédure de consultation
En juin 1989, le Conseil fédéral a procédé à une brève procédu-
re de consultation sur les avant-projets. Les résultats se
présentent de la manière suivante:
132.1 
Nécessité d'agir et caractère d'urgence
La plupart des personnes consultées partagent l'avis du Conseil
fédéral selon lequel des mesures en vue de stabiliser les prix
173

fonciers s'imposent. Le caractère urgent de telles mesures
n'est guère contesté. En revanche, les opinions divergent sur
le point de savoir si le déséquilibre entre l'offre et la de-
mande est la cause de la situation actuelle sur le marché fon-
cier et si des mesures contraignantes sur l'offre seront autant
sinon plus efficaces pour remédier aux inconvénients majeurs de
cette situation. On propose, par exemple, d'encourager l'offre
de terrains à bâtir par la révision de la loi sur l'aménagement
du territoire, qui pourrait prévoir que les terrains qui ne se-
raient pas construits dans le délai devraient réintégrer leur
zone; on suggère également d'augmenter les indices d'utilisa-
tion du sol prévus par le droit cantonal, de simplifier la pro-
cédure du permis de construire, de renforcer l'obligation des
collectivités de procéder effectivement aux équipements néces-
saires ou encore de prévoir 1'autoéquipement du sol par le pro-
priétaire foncier.
Quant au caractère d'urgence, on a fait observer à plusieurs
reprises que le Conseil fédéral devrait avoir la possibilité
d'abroger en tout temps les arrêtés si la situation sur -le
marché foncier s'améliorait.
132.2 
Délai d'interdiction
La majorité des cantons et des partis politiques s'est exprimée
en faveur de l'introduction d'un délai d'interdiction. En re-
vanche, les organisations intéressées ont des opinions forte-
ment divergentes aussi bien quant à la nécessité de telles me-
sures qu'en ce qui concerne leur teneur. Tandis que plusieurs
d'entre elles ont proposé de raccourcir le délai d'interdiction
à 2, voire à 3 ans, d'autres en ont réclamé l'extension à 10
ans. Les points controversés concernent avant tout le champ
d'application de l'arrêté et l'autorisation d'aliénation anti-
cipée. Sur ce dernier point, on a exigé à plusieurs reprises de
réserver les cas de nécessité par une clause générale. Concer-
nant le champ d'application, on allègue que l'arrêté ne devrait
pas s'appliquer aux achats et aux ventes effectués par une col-
174

lectivité ou dans le cadre de l'encouragement à la construction
de logements.
132.3 
Charge maximale
La majorité des cantons et des partis politiques approuve cet
arrêté. Quant aux organisations intéressées, elles ont exprimé
des opinions très diverses. Les critiques portent d'une part
sur la charge maximale comme telle, d'autre part sur son champ
d'application; il faudrait prévoir d'autres exceptions. On ré-
clame ainsi de divers côtés d'excepter d'une manière générale
la propriété de logements pour propre usage ou au moins d'éle-
ver la limite. On a aussi exprimé l'idée que les prescriptions
sur la charge maximale ne devaient pas s'appliquer lorsque les
droits de gage sont constitués pour garantir le financement ac-
cordé dans le cadre de 1 ' encouragement à la construction de lo-
gements ou du développement de l'économie. Certaines propo-
sitions tendent à introduire, en plus de la charge maximale ou
en lieu et place, l'obligation de procéder à des amortisse-
ments .
132.4 
Dispositions en matière de placement
Alors que la majorité des cantons s'exprime en faveur de l'ar-
rêté fédéral, les partis politiques et les organisations inté-
ressées expriment des opinions divergentes. Les adversaires du
projet allèguent que les investisseurs institutionnels ont
fait, pour leur part, des placements fonciers à long terme et
qu'en conséquence ils ne devraient pas être touchés par les me-
sures prises contre la spéculation. Ils font remarquer que la
limitation de chaque placement isolément frappe avant tout les
plus petites institutions de prévoyance qui ont atteint plus
tôt que les grandes les limites proportionnellement admises. On
critique en outre le fait que les placements soient évalués sur
la base de leur valeur réelle au moment de l'estimation en ar-
guant qu'une telle prescription contredirait les principes ap-
pliqués pour l'établissement du bilan et obligerait à réaliser
175

les réserves latentes, ce qui, à long terme, finirait par af-
faiblir les institutions de prévoyance.
De plus, on a suggéré à plusieurs reprises d'obliger les insti-
tutions de prévoyance à opérer leurs placements, le cas échéant
à concurrence d'un pourcentage déterminé, sous forme d'hypothè-
ques et de titres hypothécaires.
132.5 
Propositions complémentaires
Quelques-unes des personnes consultées verraient dans l'octroi
d'un droit de préemption aux locataires et aux fermiers ou aux
pouvoirs publics un renforcement de la lutte contre les abus
sur le marché foncier. En outre plusieurs suggestions vont dans
le sens de la publication des transferts de la propriété immo-
bilière (avec ou sans indication du prix de vente, de la zone,
de la surface, des parties, etc.). Enfin, certains pensent à
des mesures fiscales et suggèrent d'échelonner les impôts sur
les gains immobiliers en fonction de la durée de la possession.
Le voeu, exprimé déjà de longue date, en vertu duquel les so-
ciétés anonymes immobilières ne pourraient émettre que des ac-
tions nominatives, a également refait surface.
2 
Idée fondamentale à la base des mesures proposées
21 
Lutte contre les causes du phénomène
211 
Harmonisation de l'offre et de la demande
La politique suivie en matière d'aménagement du territoire, la
politique foncière et celle adoptée en matière de propriété ne
peuvent être couronnées de succès que si la Confédération, les
cantons et les communes parviennent à harmoniser la demande de
logements et de terrains avec l'offre correspondante tout en
satisfaisant au postulat de la politique distributive. A cet
égard, si l'on part d'un niveau de prix déterminé par des con-
sidérations sociales et de société, l'offre et la demande
176

divergent aujourd'hui à tel point qu'il est indispensable de
prendre des mesures officielles tant en ce qui concerne l'une
que l'autre, de même que pour encourager directement ou
indirectement l'accession à la propriété de logements. Il
importe au Conseil fédéral d'assainir le marché foncier de
manière approfondie et durable. A ce propos, il convient de re-
connaître sur le plan économique que la hausse des prix du sol
n'est pas la cause des problèmes du marché foncier, mais la
conséquence de modifications intervenues dans le jeu de l'offre
et de la demande. Des mesures qui toucheraient directement les
prix du sol (ou les loyers) seraient par conséquent vouées à
l'échec. Elles auraient en outre des effets lointains indési-
rables sur le marché des terrains et des logements ainsi que
des 
effets 
négatifs 
dans d'autres 
domaines 
politiques
(aménagement du territoire, prévoyance professionnelle, etc.).
L'éradication immédiate des causes de la hausse très rapide du
prix des terrains est, il faut le reconnaître, impossible. Des
années peuvent s'écouler jusqu'à ce qu'on ait trouvé et
appliqué avec succès les remèdes appropriés.
Le présent ensemble proposé de mesures temporaires n'ambitionne
pas d'atteindre l'objectif de remédier radicalement aux causes
du mal; il se veut plutôt l'amorce d'un processus. En fait, il
s'agit de gagner le temps nécessaire à l'élaboration de dispo-
sitions à moyen et long termes qui rendront possible le traite-
ment du mal à sa racine.
Pour agir sur les causes, il faut partir du fait que l'offre
des terrains disponibles pour des lotissements ne peut être
augmentée que dans une mesure limitée. Au premier plan, ce sont
des mesures d'aménagement du territoire qui s'imposent, en
particulier pour rendre fluide le marché des terrains à bâtir.
Une fois incorporé en zone, le terrain à bâtir devra être
affecté le plus rapidement possible à sa destination. Cela
implique que la collectivité procède rapidement aux équipements
nécessaires et que, par ailleurs, le propriétaire foncier ne
"thésaurise" pas inutilement les terrains. Il convient par
conséquent 
d'étudier 
des moyens 
tels 
que 
l'obligation
d'équiper, l'obligation de construire et l'imposition à la
177

valeur vénale des terrains à bâtir. Il est possible de répartir
plus largement la propriété de logements sans agrandir
simultanément la surface utilisée en convertissant davantage
d'immeubles locatifs en propriétés par étages. En raison du
niveau élevé des prix, il s'avère de plus en plus important que
l'Etat encourage à nouveau la construction de logements à des
prix modérés. Une meilleure utilisation des constructions
existantes offre un potentiel de locaux d'habitation et à usage
commercial encore trop peu utilisé jusqu'ici. Aux échelons
cantonal et communal, les dispositions sur les indices
d'utilisation ont besoin d'être révisées. Il serait concevable
de prévoir des indices d'utilisation minimaux en plus des
limites maximales usuelles. En outre, il faudrait encourager
d'une manière générale un mode de construction plus dense. On
pourrait encore améliorer l'offre sur le marché foncier en
rendant la procédure du permis de construire moins coûteuse et
plus rapide. L'offre serait mieux orientée si l'on disposait
d'un plan d'affectation des bâtiments. Un tel plan prescrit une
part minimale destinée à l'utilisation des logements ou
réserve, en particulier dans les régions touristiques, une part
déterminée de locaux d'habitation pour la population indigène.
La surface globale des terrains ne peut cependant être augmen-
tée; tout accroissement du secteur de l'habitat implique une
diminution des autres surfaces (terrains agricoles, zones
protégées, forêts, voies de communications). A long terme nous
devrons par conséquent examiner s'il faut fixer une limite
absolue à l'extension de l'aire des lotissements.
Sous l'angle de la demande. il est beaucoup plus difficile de
prévoir des mesures du moment qu'elles sont obligatoirement
tributaires du renforcement des limites fixées à l'offre. Ain-
si, par exemple, une procédure générale d'autorisation pour
l'acquisition d'immeubles, en vertu de laquelle on ne pourrait
acquérir le sol que pour des motifs déterminés (par ex., pour
son propre usage) ou seulement dans une mesure déterminée,
pourrait rencontrer une vive opposition et se trouver en con-
tradiction avec la conception de la propriété telle qu'elle est
actuellement admise. En outre, il serait concevable de frapper
la surface habitable d'une sorte d'impôt de luxe en tant qu'il
178

s'agirait de surfaces de logements individuels supérieures à la
moyenne et de limiter les résidences secondaires et tertiaires.
Le marché foncier se distingue par quelques particularités. Il
est relativement inerte et pour nombre de participants poten-
tiels au marché il manque de transparence. En outre, comme nous
l'avons déjà souligné, l'offre ne peut augmenter que de façon
limitée. Il y a lieu dé tenir compte de ces particularités.
Lors de la discussion publique ont été proposées diverses au-
tres mesures qui, selon le Conseil fédéral, n'entrent pas en
ligne de compte, car elles sont impropres à résoudre le problè-
me sur le plan économique en se limitant à combattre les symp-
tômes, et sont en outre liées à des dépenses administratives
relativement élevées ou encore vont à fin contraire du but
recherché. On trouve notamment parmi ces mesures le blocage ou
le contrôle des prix des immeubles. D'autres mesures, comme la
limitation quantitative des acquisitions, entraîneraient des
dépenses administratives élevées et pourraient susciter des
joutes politiques très vives.
Il n'incombe cependant pas seulement à la Confédération de ré-
soudre les problèmes encore pendants. Les cantons et les com-
munes disposent aussi de moyens très variés dans les domaines
de l'encouragement à la construction de logements, des restric-
tions au pouvoir de disposer, de l'aménagement du territoire et
du droit fiscal. On peut citer en particulier la création de
plans communaux d'affectation des bâtiments, les prescriptions
cantonales ou communales sur le maintien des locaux d'habita-
tion, la densité des constructions, l'augmentation des indices
d'utilisation, la constitution d'un droit de préemption pour la
collectivité ou un aménagement plus efficace des impôts sur les
gains immobiliers.
179

212 
Elaboration des mesures à long terme
212.1 
Révisions en cours
Des projets en cours permettent déjà de réaliser quelques me-
sures dont on peut escompter une amélioration fondamentale de
la situation sur le marché foncier. Il en est ainsi en particu-
lier des moyens de l'aménagement du territoire: la révision de
la loi sur l'aménagement du territoire, une fois les proposi-
tions de la commission d'experts connues, sera prochainement
soumise à la procédure de consultation, puis présentée au
Parlement.
212.2 
Groupe de travail "Développement du droit foncier"
Le groupe de travail interdépartemental "Développement du droit
foncier" a été institué au sein de l'administration en décembre
1988 et il a commencé ses travaux en janvier 1989. Il est char-
gé d'examiner différentes mesures à moyen et long termes. Le
groupe de travail a commencé par étudier les aspects fondamen-
taux des mécanismes d'efficacité du marché foncier et par se
déterminer sur les travaux de recherche correspondants. Dans
une deuxième phase, des propositions concrètes fondées sur ces
bases seront élaborées. Dans ce contexte, l'accent est mis sur
les mesures dont on peut escompter, en raison d'une conception
à long terme, une harmonisation de l'offre et de la demande sur
la base de mécanismes qui, du point de vue de la politique de
société, s'avéreront plus favorables que les mécanismes actuel-
lement en place. Font notamment l'objet de recherches les do-
maines suivants:
- droit de préemption du locataire et des pouvoirs publics
- impôt sur les gains immobiliers
- imposition à la valeur vénale des terrains à bâtir
180

- imposition de la surface habitable
- prélèvement de plus-values en raison du zonage
- transformation de logements loués en logements en propriété
- restrictions d'ordre quantitatif à l'acquisition
- plans d'affectation des bâtiments
- prescriptions d'utilisation (densité des constructions,
indices d'utilisation)
- améliorations dans le domaine du droit de la propriété par
étages
212.3 
Révision des articles constitutionnels sur la
politique foncière
Les discussions sur la constitutionnalité du droit foncier dans
le secteur urbain ont démontré que le champ d'action de la Con-
fédération était varié selon les rapports de droit en cause,
mais dans l'ensemble relativement étroit. Le Conseil fédéral
estime par conséquent judicieux d'examiner si, à long terme, il
ne conviendrait pas de compléter la constitution et de définir
plus clairement les compétences, et le cas échéant, comment. La
révision de la constitution ne devra pas se borner à garantir
le maintien de la propriété mais elle devra aussi créer une
base permettant une large accession à la propriété. La propri-
été foncière de l'un limite de manière contraignante la possi-
bilité des autres de se porter acquéreurs du même objet, car la
propriété n'existe pas à discrétion (caractère exhaustif de la
propriété) ., Par conséquent, la garantie de la propriété ne doit
pas seulement protéger le maintien de la propriété une fois
celle-ci acquise mais ouvrir également l'accession à la propri-
été. Il faudra rechercher dans ce sens comment améliorer le
13 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
• 
181

concept de la politique en matière de propriété sur le plan
constitutionnel.
22 
Mesures urgentes
221 
Conception formelle
L'objectif essentiel de ces différentes mesures est de modérer
à court terme la demande de terrains pour lutter contre la spé-
culation et de gagner du temps pour élaborer des dispositions à
moyen et long termes permettant d'agir sur les causes du mal.
L'ensemble de ces mesures, sans violer le principe de l'unité
de la matière, pourrait être réuni en un seul acte législatif
pour satisfaire au mieux aux impératifs de la politique ré-
férendaire. Le Conseil fédéral aimerait cependant donner aux
citoyens la possibilité de se prononcer séparément sur chacune
des trois mesures (délai d'interdiction de revente des immeu-
bles non agricoles, charge maximale en matière d'engagement de
tels immeubles et dispositions en matière de placement des in-
vestisseurs institutionnels). Il propose par conséquent d'édic-
ter trois arrêtés fédéraux indépendants qui seront chacun su-
jets au référendum.
Les moyens d'aménagement du territoire prévus par ces mesures
n'entraînent de modifications qu'au niveau de l'ordonnance.
Cette dernière étant de la compétence du Conseil fédéral, il
n'y a pas lieu de faire de proposition dans ce sens au
Parlement.
Les mesures urgentes doivent prendre effet rapidement et sans
grande dépense administrative. En outre, point n'est besoin de
recherches dispendieuses ni d'amples travaux législatifs. Leur
entrée en vigueur doit intervenir sans tarder. Une autre exi-
gence liée à l'urgence est que leur exécution soit possible
sans augmentation importante de l'état du personnel. Ces
mesures doivent enfin être aussi conformes que possible au
marché et susceptibles de recueillir un consensus politique.
C'est en s'inspirant de ces critères que le Conseil fédéral a
182

opéré son choix. D'autres mesures, comme par exemple le droit
de préemption du locataire, seront examinées attentivement et
feront éventuellement l'objet de propositions ultérieures (cf.
ch. 212.2).
On trouvera d'autres commentaires sur la constitutionnalité et
la forme juridique des mesures sous chiffre 7.
Les trois arrêtés fédéraux sont limités dans le temps et cesse-
ront d'être en vigueur - sauf arrêté contraire du Parlement - à
la fin de 1996. De l'avis du Conseil fédéral, il devrait être
possible jusqu'à cette date d'élaborer des mesures à moyen et
long termes qui rendront sans objet les mesures urgentes et
permettront en même temps d'orienter de manière plus globale
l'offre et la demande sur le marché foncier.
Pour les dispositions en matière de placement, le Conseil fédé-
ral a décidé de réunir toutes les dispositions dans un arrêté
fédéral. Cette solution s'imposait, car pour une partie des in-
vestisseurs il n'existe pas encore de prescriptions sur les
placements, et des lois et ordonnances sont également touchées.
La solution proposée est par conséquent plus claire qu'une ré-
vision limitée dans le temps des prescriptions existantes avec
la promulgation simultanée d'un arrêté fédéral. Des notes figu-
rant dans les textes de lois et d'ordonnances en vigueur ren-
dront le lecteur attentif aux modifications temporaires qui ré-
sultent de l'arrêté fédéral proposé ici.
222 
Conception matérielle
222.1 
Délai d'interdiction de revente des immeubles non
agricoles
On constate une prolifération des mutations d'immeubles dans de
courts laps de temps, accompagnées chaque fois d'un bénéfice en
partie exorbitant. Les victimes de ce procédé sont souvent les
locataires de ces immeubles: en effet, soit le prix d'achat
élevé est répercuté (quand c'est possible) sur les locataires,
183

sans contreprestation correspondante, soit les baux anciens
sont résiliés et le bailleur saisit cette occasion pour
augmenter fortement le loyer des nouveaux locataires. Il
s'ensuit simultanément un relèvement du niveau usuel des loyers
dans un lieu donné qui influence les comparaisons. Les acquisi-
tions à caractère spéculatif exercent par conséquent indirecte-
ment une action inflationniste sur le niveau général des
loyers.
Le but recherché, savoir diminuer fortement le nombre de ces
opérations fâcheuses d'achats et de ventes d'immeubles à court
terme et combattre ainsi une conséquence de la perturbation du
marché et du gonflement artificiel de la demande, doit être at-
teint par une interdiction de revente limitée dans le temps. La
mesure tend à interdire la revente à court terme (ventes dites
"en cascade") d'immeubles construits et de terrains à bâtir
n'ayant acquis entre-temps aucune plus-value.
En fait, le délai d'interdiction ne réduira que dans une faible
mesure l'excédent de la demande; ce sera aux mesures à moyen et
long termes d'y parvenir plus complètement (cf. ch. 211). Un
délai d'interdiction ne permet pas de juguler les hausses de
prix mais se borne - suivant leur développement - à les faire
reculer. Le délai d'interdiction se caractérisant comme une me-
sure limitée dans le temps devra par conséquent être remplacé
par d'autres moyens.
Comme nous l'avons déjà relevé sous chiffre 12, une commission
du Conseil national propose - comme autre solution pour 1'ini-
tiative parlementaire "Halte à la spéculation foncière" - d'in-
troduire un délai d'interdiction temporaire par la voie des me-
sures d'urgence (FF 1989 I 1318). Le Conseil national a décidé
le 21 juin 1989 de ne pas entrer en matière sur l'initiative
"Halte à la spéculation foncière". Mais il est entré en matière
sur l'initiative de la commission concernant le délai d'inter-
diction. Il a cependant renvoyé le projet à la commission afin
que les diverses propositions de modifications et la solution
du délai d'interdiction de revente des immeubles proposée ici
184

puissent être coordonnées en tenant compte des autres mesures
examinées au cours des discussions parlementaires.
222.2 
Charge maximale en matière d'engagement des immeubles
non agricoles
Le Conseil fédéral propose en outre une charge maximale en ma-
tière d'engagement des immeubles non agricoles. Ainsi, la de-
mande de terrains à des fins de lotissement sera réduite. On a
connu plus d'un cas où des banques, en particulier, ont accordé
des prêts hypothécaires jusqu'à concurrence du prix de vente et
même au-delà (avance d'intérêts pour 1 à 2 ans, ameublement,
etc.). Il s'agissait souvent d'acquisitions à caractère spécu-
latif portant sur des appartements en propriété par étages que
l'acquéreur tentait de revendre immédiatement avec bénéfice. Il
existe en outre des acquéreurs de propriétés immobilières qui,
faute de moyens propres suffisants, achètent par précaution du
terrain à bâtir dans l'idée d'y construire plus tard quand ils
auront économisé les fonds nécessaires. La charge maximale a en
outre pour effet secondaire désirable qu'elle fait perdre tout
attrait aux dessous-de-table en limitant les possibilités de
gages sur ces immeubles.
La limitation des prêts hypothécaires pourrait réduire le nom-
bre de ces cas et freiner la demande portant sur les construc-
tions de logements et les terrains à bâtir. Certes, une charge
maximale générale comporte le désavantage de compliquer pour
les personnes à revenus modestes ou peu fortunées l'acquisition
de la propriété foncière, pour leur propre usage. Ainsi, ce
moyen destiné à modérer la demande irait à 1'encontre des in-
tentions d'encourager l'accession à la propriété de logements à
usage propre. C'est pourquoi il est nécessaire de prévoir cer-
taines exceptions, en particulier pour l'acquisition d'un pre-
mier appartement pour son propre usage. Certes, même sous l'as-
pect de 1 |_accession à la propriété de logements, il est souhai-
table que l'acquéreur d'un appartement dispose d'un minimum de
moyens propres. Les frais accessoires échéant périodiquement
185

doivent rester supportables pour lui même si par exemple, comme
c'est le cas actuellement, les taux hypothécaires augmentent.
222.3 
Dispositions en matière de placement pour les
institutions de prévoyance professionnelle et pour
les institutions d'assurance
Les institutions de prévoyance professionnelle et les institu-
tions d'assurance (souvent désignées "investisseurs institu-
tionnels", par simplification) disposent, grâce à leur méthode
de financement, d'importantes disponibilités financières qu'el-
les placent à long terme. Elles sont tenues de respecter, pour
le placement de leurs capitaux, certaines dispositions du droit
de surveillance. Pour les institutions de prévoyance profes-
sionnelle, ces règles se trouvent à l'article 71 de la loi fé-
dérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieil-
lesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) et, de manière
plus détaillée, aux articles 49 et suivants de l'Ordonnance du
18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse,
survivants et invalidité (OPP 2; RS 831.441.1). Selon ces
dispositions, la fortune doit être placée de manière sûre et
les risques doivent être répartis. En outre, il faut garantir
des liquidités suffisantes et obtenir un rendement approprié.
Pour l'essentiel, les mêmes principes s'appliquent aux institu-
tions d'assurance. Ils sont fixés en partie dans l'Ordonnance
du 11 septembre 1931 sur la surveillance (OS; art. Ila ss, RS
961.05) et en partie dans les directives de l'Office fédéral
des assurances privées. En revanche, les institutions de
prévoyance professionnelle non enregistrées (sociétés coopéra-
tives de prévoyance et institutions de droit public) ne sont
soumises à aucune autorité de surveillance et ne doivent, pour
leurs placements, observer aucune directive prescrite par la
loi.
L'épargne des institutions de prévoyance et d'assurance (plus
de 20 milliards de francs par an) est placée, de cas en cas et
pour une part plus ou moins grande, en immeubles et sous forme
de prêts hypothécaires. Vu l'obligation de répartir les ris-
186

ques, il existe pour les institutions de prévoyance du deuxième
pilier une limite supérieure à leurs placements immobiliers.
Elle est fixée à 50 pour cent de la fortune totale; pour les
prêts hypothécaires la limite maximale est fixée à 75 pour cent
(art. 54, let. b et c, OPP 2). Actuellement, la moyenne des
placements immobiliers avoisine 20 pour cent. Ces données, il
est vrai, sont calculées sur les valeurs prévues par les
dispositions actuelles sur l'établissement du bilan. Ces
chiffres n'ont pour leur impact sur le marché foncier qu'une
signification relative car, par exemple, il est permis de por-
ter au bilan le prix d'achat, qui peut remonter à plusieurs
dizaines d'années ou qui, établi à la suite d'amortissements,
est encore inférieur.
Pour les institutions d'assurance sur la vie il n'y a pas de
dispositions comparables sur une part maximale en matière
d'acquisition de la propriété foncière et d'octroi de prêts
hypothécaires. L'autorité de surveillance 
peut 
cependant
intervenir conformément à la loi sur la surveillance des assu-
rances si la part des immeubles dépasse de beaucoup 30 pour
cent du débit du fonds de sûreté.
En règle générale, les investisseurs institutionnels apparais-
sent sur le marché foncier en qualité d'acheteurs; ils ne sont
vendeurs qu'exceptionnellement. Le placement de leurs capitaux
concerne moins la spéculation à court terme qu'il ne contribue,
en raison de la personne des investisseurs, à engendrer des mo-
difications de la structure de la propriété - transfert des
particuliers à des personnes morales avec "collectivisation" de
la propriété foncière. La limitation des placements immobiliers
des investisseurs institutionnels fixée dans le projet à 25
pour cent est propre, notamment par les nouvelles prescriptions
sur l'estimation, à freiner avec effet immédiat la demande sur
le marché foncier des investisseurs institutionnels dont la
puissance financière est indéniable.
Diverses enquêtes ont démontré que les institutions de pré-
voyance professionnelle et les institutions d'assurance inves-
tissent de préférence dans les agglomérations et préfèrent les
187

immeubles locatifs de 10 à 50 unités de logement. En règle gé-
nérale, ces logements répondent à des exigences de bon niveau.
Les loyers perçus pour les logements offerts par les investis-
seurs institutionnels sur la portion du marché qu'ils couvrent
sont cependant relativement avantageux.
La majorité des logements nouvellement construits sous forme
d'immeubles locatifs et de maisons individuelles l'a été sur
mandat des institutions de prévoyance et d'assurance ou a été
acquise après la construction par de telles institutions. Cel-
les-ci sont ainsi devenues ces dernières années le principal
support de la nouvelle production de logements. En proposant
cette limite modérée, qui prend en considération la pratique
actuelle en matière de placement, on tient compte de ces cir-
constances. Mais il est nécessaire et justifié de limiter les
placements immobiliers dans l'optique d'un meilleur étalement
de la propriété et en tenant compte des préférences données à
ce secteur du marché. Il n'est pas certain que la mesure propo-
sée exerce une influence également sur le prix du terrain.
Pour ne pas restreindre inutilement la liberté d'action des in-
vestisseurs, il convient de créer simultanément des possibili-
tés de placements nouvelles et plus larges. C'est pourquoi, à
l'avenir, il sera permis d'acquérir des immeubles à l'étranger.
En outre, la limite maximale d'estimation des actions étrangè-
res et des titres similaires est relevée.
Un autre voeu porte sur l'égalité de traitement entre les ins-
titutions de prévoyance professionnelle et les institutions
d'assurance sur la vie. Les dispositions en matière de place-
ment servent à garantir les créances des assurés. Celles-ci,
dans le cadre de la prévoyance professionnelle, sont compara-
bles à celles des assurés du secteur privé. Il faudrait par
conséquent appliquer à la gestion de la fortune les mêmes prin-
cipes et prescriptions concernant la sécurité, la répartition
des risques et les liquidités. Les critères de politique fon-
cière, eux aussi, s'appliquent pareillement aux deux catégories
d'investisseurs. En plaçant celles-ci sur un pied d'égalité, on
réalise une coordination préconisée depuis longtemps.
188

Les rapports entre l'épargne des assurances sociales et le mar-
ché immobilier font actuellement l'objet d'une étude scientifi-
que. On espère en connaître les résultats dans l'année qui
vient. Il est pourtant établi, aujourd'hui déjà, qu'une modéra-
tion de la demande est aussi judicieuse pour ces demandeurs car
leur épargne en capital va croître encore à 1'avenir et le
pourcentage d'accroissement indésirable de la propriété fon-
cière des personnes morales au détriment des personnes physi-
ques devrait être freiné. Il est nécessaire enfin de corriger
les prescriptions sur l'estimation des biens pour pouvoir con-
trôler le respect des limites maximales admises sur la base des
valeurs immobilières effectives.
Alors qu'avec l'interdiction de revente et la charge maximale,
le législateur s'engage dans un domaine nouveau, il existe déjà
des dispositions en matière, de placement pour la plupart des
investisseurs institutionnels. Les dispositions proposées ici
en matière de placement priment les dispositions réglementaires
existantes qui pourraient y déroger. En concours avec des dis-
positions légales, elles y dérogent en tant que règles spécia-
les.
222.4 
Mesures d'aménagement du territoire
La loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS
7_00) est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Même si cette
loi a fait ses preuves en matière de placement, son exécution a
révélé certains défauts et lacunes. Ces problèmes sont présen-
tés dans le rapport du Conseil fédéral "sur l'état et l'évolu-
tion de l'utilisation du sol et de l'urbanisation en Suisse
(rapport sur l'aménagement du territoire 1987)" (FF 1988 I 822)
et ont été traités par l'Assemblée fédérale au printemps et en
automne 1988.
Se fondant sur les expériences réalisées par la Confédération,
les cantons et les communes en matière d'aménagement du terri-
toire, le DFJP a entrepris, en 1985 déjà, des travaux prélimi-
189

naires en vue de la révision de la loi sur l'aménagement du
territoire. Vu l'importance politique et matérielle du projet
de révision, une Commission d'experts externe à l'administra-
tion a été chargée, en automne 1986, sous la présidence du Con-
seiller aux Etats Jagmetti (ZH), de la suite des travaux prépa-
ratoires en vue de la révision de la loi. La Commission a pré-
senté son rapport avec un projet; ils ont été publiés en jan-
vier de cette année. Le rapport met l'accent sur les cinq
points suivants: meilleure délimitation des lotissements et des
zones rurales, disponibilité du terrain à l'intérieur de la zo-
ne à bâtir, promotion de la qualité de l'urbanisation, ventila-
tion des exceptions en dehors des zones à bâtir, amélioration
des moyens mis en oeuvre pour l'exécution de la loi.
Les mesures urgentes en matière de lotissements concernent aus-
si la révision en cours du droit sur l'aménagement du territoi-
re. Le Conseil fédéral envisage de contribuer, dans le cadre de
sa compétence propre, à l'amélioration à court terme de la qua-
lité dans l'exécution de l'aménagement du territoire. A cette
fin, l'ordonnance sur l'aménagement du territoire sera révisée
incessamment. La révision s'appuiera en partie sur les proposi-
tions tirées du projet des experts dans la mesure où elles peu-
vent être réalisées à l'échelon de l'ordonnance et portent sur
des utilisations à court terme. Certaines adjonctions d'ordre
technique sont en outre prévues, dont la Commission d'experts
n'avait pas à s'occuper initialement. Il s'agit en premier lieu
des mesures destinées à agir favorablement sur l'offre de ter-
rains à bâtir sans contribuer au gaspillage des terrains.
Dans cette optique, l'ordonnance sur l'aménagement du territoi-
re mettra d'abord l'accent sur trois points essentiels et nou-
veaux:
- Préciser l'obligation de planifier, en particulier dans le
domaine des plans directeurs: L'obligation de planifier, rem-
plie de manière conséquente, peut contribuer à restreindre à
long terme la marge pour la formation de prix à caractère
spéculatif indésirable; elle peut contribuer ainsi à stabili-
ser le prix du sol. En outre, on constate en pratique que la
190

méthode appliquée par les autorisés chargées de la planifi-
cation présente souvent des lacunes, voire des contradic-
tions. Préciser cette obligation sur le plan technique, no-
tamment à l'aide de listes de contrôle des opérations, soula-
gera grandement le travail. Des précisions de cette sorte
sont particulièrement urgentes dans le domaine des plans
directeurs où la multiplicité des formes complique les
comparaisons intercantonales et, en particulier, affaiblit
inutilement les efforts entrepris à l'échelon national pour
la coordination du plan directeur.
Préciser l'obligation d'équiper les terrains: Selon l'article
19 LAT, la collectivité est tenue d'équiper "en temps utile"
les zones à bâtir. Il est notoire que les communes ne s'ac-
quittent que partiellement de cette tâche. II en résulte que
des propriétaires privés "thésaurisent" de manière indésira-
ble les terrains à bâtir dans une mesure considérable. Le cu-
mul de ces deux phénomènes conduit à ce paradoxe que malgré
l'existence, dans tout le pays, de zones à bâtir trop vastes
on manque souvent de terrains à bâtir disponibles. Par voie
de conséquence, le droit à l'équipement constitue un point
essentiel du projet de loi de la Commission d'experts. Dans
la mesure où les propositions visent l'obligation de la col-
lectivité d'équiper les terrains, elles peuvent se concréti-
ser déjà au niveau de l'ordonnance. Dans ce sens, l'ordonnan-
ce incitera la collectivité, sous menace d'exécution réelle,
à désigner un domaine d'équipement et, à cette occasion, à
prendre en considération, notamment, les intentions des pro-
priétaires concernés. En revanche, les droits et les obliga-
tions individuels des propriétaires devront être réglés au
niveau de la loi.
Différencier les possibilités de construire dans l'espace
rural: La LAT offre au choix deux solutions quant aux possi-
bilités de construire dans l'espace rural. Soit désigner une
zone à bâtir: les constructions et installations propres aux
besoins généraux de l'habitat sont alors admises. Soit renon-
cer à désigner une zone à bâtir: dans ce cas, en principe,
seuls des bâtiments agricoles peuvent être construits et les
191

exceptions éventuelles devront être autorisées conformément à
l'article 24 LAT. Cette façon de procéder est aujourd'hui dé-
jà de nature à apporter une certaine différenciation et cer-
taines améliorations. Les cantons, pourtant, n'utilisent
qu'insuffisamment les espaces existants. Le besoin d'une dif-
férenciation se manifeste surtout dans trois situations-
types: pour les petits lotissements agricoles, comme les
hameaux et les localités isolées, pour les territoires en
voie de dépeuplement où les constructions sont traditionnel-
lement dispersées et pour les sites construits comprenant des
ouvrages dignes d'être protégés. Ici, l'ordonnance sur l'amé-
nagement du territoire prévoira une ouverture contrôlée, tout
en délimitant clairement ce que la loi autorise.
Les modifications apportées au niveau de l'ordonnance ne por-
tent pas préjudice à la révision de la loi sur l'aménagement du
territoire. Au contraire, la révision de la loi sert à amélio-
rer la solution du problème à long terme. La révision légale
portera notamment sur les objets suivants: préciser les types
de zones d'utilisation de droit fédéral, déterminer les droits
et les obligations des propriétaires en ce qui concerne l'équi-
pement des terrains à bâtir, encourager la construction des
terrains à bâtir inutilisés, et régler les voies de recours.
3 
Partie spéciale:
Commentaire des dispositions légales
31 
Arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de
revente des immeubles non agricoles
Article premier 
Principe
Cet article énonce le principe et définit les notions de
l'aliénation, de l'acquisition et de l'immeuble non agricole.
Le 1er alinéa correspond à la proposition de la Commission du
Conseil national qui fixe comme ici la durée de l'interdiction
192

à cinq ans. Le Tribunal fédéral a jugé que les zones de plani-
fication définies par le droit cantonal et entraînant des ef-
fets semblables à ceux du délai d'interdiction sont compatibles
avec la garantie de la propriété (Pra. 78 1989 no 102) . La
définition de l'aliénation (1er al.) a un contenu identique à
celui proposé par la Commission du Conseil national: est une
aliénation tout acte juridique conclu librement (contrat) , ten-
dant au transfert de la propriété foncière, comme aussi tout
autre acte juridique conclu librement qui équivaut économi-
quement à un tel contrat; le projet cite quelques exemples de
tels actes. Concernant l'acquisition de participations à une
personne morale dont la fortune comporte des immeubles, le pro-
jet s'appuie sur celui de la loi fédérale sur le droit foncier
rural (FF 1988 III 889, 1046) . Est aussi un immeuble la
participation majoritaire à une personne morale dont les actifs
consistent pour plus de la moitié en immeubles. Cette solution
correspond en outre à celle de l'AF antérieur à la loi fédérale
du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41Ì. La réglemen-
tation en vigueur prévue par cette loi est trop différenciée
pour une mesure temporaire, qui, de surcroît, doit entrer en
vigueur immédiatement. La modification du 4 octobre 1985 de la
loi fédérale sur le registre des bateaux a retenu également une
solution tendant à des résultats comparables. On sait que les
bateaux immatriculés dans le registre des bateaux sont assimi-
lés à des immeubles en ce qui concerne les opérations juri-
diques dont ils font l'objet. On a cependant repris de la LFAIE
la règle en vertu de laquelle les immeubles sont estimés à leur
valeur réelle, s'agissant de déterminer si les conditions
légales sont remplies. Il n'est ainsi pas nécessaire de partir
de la simple valeur d'acquisition ou de la valeur retenue en
droit fiscal. En principe, le Conseil fédéral propose la même
méthode de calcul dans le projet.d'arrêté fédéral concernant
des dispositions en matière de placement pour les institutions
de 
prévoyance 
professionnelle 
et pour 
les 
institutions
d'assurance. Cet arrêté précise la notion de la valeur ef-
fective. La "participation majoritaire" est en règle générale
définie comme une participation au capital supérieure à 50 pour
cent et comprend la possession des droits de vote dans la même
193

proportion. Dans des situations particulières (par ex. actions
à droit de vote privilégié), une participation peut être consi-
dérée déjà comme majoritaire avec un pourcentage inférieur.
Pour définir la notion du transfert de la propriété (3e al.),
on est d'abord parti de l'article 656 du code civil (CC; RS
210) ; en principe, le transfert doit être inscrit au registre
foncier. Ensuite, pour les transferts économiques comme l'ac-
quisition d'une participation majoritaire à une personne morale
dont les actifs sont principalement constitués par des immeu-
bles, de même que pour la constitution et la cession d'un droit
d'emption, on est parti du pouvoir effectif de disposer.
Au 4e alinéa, on a harmonisé le champ d'application avec celui
du délai d'interdiction pour les immeubles agricoles. Selon
l'article 218, 2e alinéa, du code des obligations, les terrains
à bâtir ne sont pas visés, ils le seront en conséquence par le
délai d'interdiction dont il est question ici. La jurisprudence
a défini de manière suffisamment précise la notion de terrain à
bâtir: il y a terrain à bâtir lorsque le terrain peut être bâti
"immédiatement". Par ailleurs le champ d'application de cet ar-
rêté fédéral se recouvre avec celui de l'arrêté concernant la
charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agri-
coles.
Article 2 
Exceptions au champ d'application
Cette disposition énumère les actes d'aliénation auxquels le
délai d'interdiction ne s'applique pas.
Sont exceptés de la réglementation du délai d'interdiction les
actes d'aliénation qui ne peuvent comporter aucun dessein de
spéculation en raison des personnes concernées ou de la nature
de l'acte. Cela concerne d'abord toutes les aliénations moti-
vées par le droit successoral ou le droit de la famille (suc-
cession, partage successoral, aliénation au conjoint ou à un
descendant). En outre, pour éviter un double contrôle, le délai
d'interdiction ne s'appliquera pas lorsque l'acte d'aliénation
194

aura été réalisé avec le concours de l'autorité. Ainsi, en cas
de réalisation forcée, y compris la vente de gré à gré par
l'office des poursuites ou des faillites, d'expropriation, y
compris la vente sous menace d'expropriation, de remembrement
des terrains à bâtir et d'aliénation à la suite de fusion, de
partition ou de dissolution totale ou partielle d'une insti-
tution de prévoyance professionnelle. En outre, l'acquisition
d'une superficie complémentaire, qui n'agrandit l'immeuble que
de peu, et l'acquisition d'une part complémentaire minime de
copropriété ou de propriété par étages ne seront pas soumises
au délai d'interdiction. Il appartient au conservateur du
registre foncier d'examiner lui-même ces motifs d'aliénation en
tenant compte des personnes concernées, des clauses du contrat
ou d'autres actes authentiques; il n'y a pas lieu de faire in-
tervenir à ce propos l'autorité compétente en matière d'auto-
risation. Ainsi la procédure sera-t-elle considérablement sim-
plifiée.
En outre, le délai d'interdiction ne s'appliquera pas non plus
lorsque le juge ordonne la modification .des rapports de propri-
été au registre foncier (2e al.; art. 975 CC) ou qu'un autre
acte législatif de la Confédération prévoit une réglementation
spéciale (cf. art. 8, 1er al., let. d, LFAIE; RS 211.412.41 et
art. 11, 1er al., let. e, OFAIE; RS 211.412.411).
Article 3 
Calcul du délai
En ce qui concerne le calcul du délai d'interdiction, on appli-
que les mêmes principes qu'en matière de délai d'interdiction
pour les immeubles agricoles (art. 218 CO) . Sont déterminants
la date de l'acquisition (art. 656 et 714 à 717 CC) et la date
de la conclusion de l'acte d'aliénation (1er et 2e al.). Si
plus de cinq ans séparent ces deux dates, il n'y a plus d'in-
terdiction. Un nouveau délai commence à courir en principe à
chaque acquisition, indépendamment du fait de savoir si, lors
de l'aliénation, le délai devait être observé ou non (3e al.).
195

Aucun nouveau délai ne commence toutefois à courir lorsque
l'immeuble est acquis par succession (art. 560 CC) . Comme il
s'agit d'une succession universelle, l'acquéreur entre ici dans
les droits et les obligations de l'ancien propriétaire (ATF 110
II 209, sur le délai d'interdiction des immeubles agricoles).
Il se justifie d'appliquer la même réglementation à l'égard de
la succession universelle en cas de constitution ou de dissolu-
tion du régime matrimonial de la communauté de biens. En outre,
aucun nouveau délai ne doit commencer à courir lorsque le pro-
priétaire acquiert une surface de peu d'importance ou qu'un
copropriétaire ou un propriétaire d'étage acquiert une part
complémentaire minime.
Article 4 
Autorisation d'aliénation anticipée
Un délai d'interdiction de cinq ans serait exagéré si l'on ne
pouvait autoriser d'aliénation anticipée dans certains cas. Il
ne pourrait en être autrement que si l'on prévoyait un court
délai d'interdiction de un à deux ans. La détermination des mo-
tifs permettant d'accorder une autorisation d'aliénation anti-
cipée a dès lors une importance particulière. Il faut remarquer
à cet égard le rapport étroit qui existe entre la durée du dé-
lai d'interdiction et la spécification des actes d'aliénation
pour lesquels le délai d'interdiction n'est pas applicable (2e
al.). D'une part, plus le délai d'interdiction est court, plus
la réglementation des motifs peut être restrictive. D'autre
part, il est superflu de prévoir un motif d'autorisation lors-
que le cas d'aliénation correspondant n'est pas touché par le
délai d'interdiction. Ainsi peut-on renoncer au motif d'auto-
risation que constitue le partage successoral puisque le délai
d'interdiction n'est pas applicable en cas d'aliénation à la
suite d'un partage successoral.
Vu l'importance de la liste des cas d'aliénation auxquels le
délai d'interdiction n'est pas applicable, il n'est pas néces-
saire de multiplier les conditions à remplir pour l'autorisa-
tion d'aliénation anticipée. Comme l'arrêté fédéral entrera
immédiatement en vigueur et sera temporaire, les conditions
196

doivent être clairement décrites et fixées exhaustivement. Il
ne faut pas laisser à la pratique des autorités cantonales com-
pétentes le soin de concrétiser les conditions et de définir
les notions imprécises. C'est pourquoi on a proposé une liste
exhaustive des exceptions.
Comme motifs d'exceptions, entrent d'abord en considération
ceux pour lesquels - tout comme pour les cas d'aliénation pré-
vus à l'article 2 - un dessein de spéculation peut être en
principe exclu. Ce sera le cas lorsque l'immeuble est aliéné
sans bénéfice (1er al., let. a); ce sera aussi le cas lorsque
la personne revend un immeuble qu'elle utilisait pour son usage
propre (1er al., let. b) .
En outre, le délai d'interdiction ne peut avoir d'effets allant
à fin contraire de la production de locaux d'habitation ou à
usage commercial. Les entrepreneurs, les artisans et les archi-
tectes qui acquièrent des terrains à bâtir devront obtenir
l'autorisation d'aliénation anticipée s'ils prennent part à la
confection des plans, à l'équipement ou à la construction de
l'ouvrage de manière décisive par des prestations de travail ou
la fourniture de matériaux (1er al., let. c).
Article 5 
Violation du délai d'interdiction
La violation des dispositions sur le délai d'interdiction ne
peut rester sans conséquence. Le Conseil fédéral propose, comme
l'avait déjà fait la Commission du Conseil national, de sanc-
tionner cette violation par la nullité de l'acte. Il en va déjà
de même en matière d'interdiction de revente des immeubles
agricoles. La loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par
des personnes à l'étranger prévoit également cette conséquence.
Lorsque l'acte obligatoire n'est pas valable parce que le délai
d'interdiction est applicable et que sa réduction n'a pas été
autorisée, le conservateur du registre foncier rejette la ré-
quisition. Il reconnaîtra aisément si, dans un cas donné, le
délai d'interdiction est applicable ou non en se fondant sur
14 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
197

l'acte dont l'inscription est requise (cf. commentaire ad art.
2). Dans la plupart des cas, il n'y a aucun doute à ce sujet.
Il est donc superflu de prévoir que le conservateur du registre
foncier renvoie l'acquéreur à l'autorité compétente en matière
d'autorisation pour qu'elle statue sur l'application du délai
d'interdiction ou l'octroi d'une autorisation exceptionnelle.
Les dispositions sur le délai d'interdiction ne sont, de ce
point de vue, pas comparables avec celles de la loi fédérale
sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger.
Là, il est parfois difficile de savoir si la loi est applica-
ble. Dans le cas présent, comme l'exécution des dispositions
sur le délai d'interdiction doit être simple et rapide, il faut
donner la préférence à une réglementation claire, en vertu de
laquelle le conservateur du registre foncier rejettera la ré-
quisition si les dispositions sur le délai d'interdiction sont
applicables et si l'autorisation d'aliénation anticipée fait
défaut.
Article 6 
Recours
Si le conservateur du registre foncier rejette l'inscription
d'un acte d'aliénation parce qu'il tient le délai d'interdic-
tion pour applicable et que l'autorisation d'aliénation antici-
pée fait défaut, sa décision pourra faire l'objet du recours en
matière de registre foncier (1er al.). Il en va de même pour
les immeubles agricoles.
La décision de l'autorité compétente en matière d'autorisation
pourra aussi être déférée devant une autorité de recours canto-
nale (art. 4). Les cantons sont libres de prévoir une voie de
recours à une ou plusieurs instances. Comme dans d'autres do-
maines du droit foncier, il faut prévoir un délai de recours
uniforme, de droit fédéral. Un recours de droit administratif
pourra être interjeté devant le Tribunal fédéral contre la dé-
cision de l'autorité cantonale de recours (3e al.). Il en va de
même pour les immeubles agricoles; cela résulte en outre des
articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judi-
ciaire (OJ; RS 173.110).
198

Article 7 
Exécution
L'exécution est l'affaire des cantons. .Ce sont les conserva-
teurs du registre foncier qui seront chargés en premier lieu
d'appliquer le présent arrêté. En outre, les cantons devront
désigner au moins une autorité compétente en matière d'au-
torisation et au moins une autorité de recours (art. 6, 2e
al.).
Article 8 
Dispositions transitoires
Comme la date de la conclusion du contrat d'aliénation et celle
de la réquisition tendant au transfert de la propriété au re-
gistre foncier (art. 656, 1er, 657, 1er al., 972 CC) peuvent ne
pas coïncider, des dispositions transitoires spéciales sont né-
cessaires. A ce sujet, l'arrêté fédéral ne déploiera en princi-
pe aucun effet rétroactif proprement dit, en ce sens que les a-
liénations pourraient être soumises après coup à autorisation.
Cela signifie que les contrats d'aliénation, indépendamment de
la date de leur conclusion, ne seront pas soumis au délai
d'interdiction lorsque l'inscription au registre foncier aura
été requise avant l'entrée en vigueur de la présente mesure
(let. a).
En outre, il existe dans quelques cantons une pratique large-
ment répandue selon laquelle les contrats d'aliénation sont
affectés de conditions déterminées (par ex. obtention d'un
permis de construire, achèvement de l'ouvrage, constatation
qu'il n'y a plus d'objection 
en matière d'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger). La réquisition
d'inscription de tels contrats ne peut être présentée à
l'office du registre foncier qu'une fois les conditions
remplies. Cela dure parfois plus d'une année. Il serait
choquant que de tels contrats, dont l'inscription ne peut pour
ces motifs être requise au registre foncier avant l'entrée en
199

vigueur 
de 
la présente 
réglementation, deviennent nuls
ultérieurement. Lorsqu'elles ont conclu leur contrat, les
parties n'avaient pas à tenir compte de l'entrée en vigueur
ultérieure de cette mesure. Il se justifie par conséquent de
fixer un jour de référence jusqu"auquel les contrats pourront
être conclus sans tomber sous le coup de l'arrêté (let. b). La
date du jour de référence doit cependant être choisie de
manière que des actes à caractère spéculatif ne puissent encore
être 
conclus 
juste 
avant l'entrée 
en vigueur 
de la
réglementation.
La question de savoir quel droit est applicable ne doit pas
être confondue avec celle du calcul du délai d'interdiction.
Les dispositions de l'article 3 sont applicables au calcul des
délais. La date d'acquisition, à partir de laquelle le délai
d'interdiction commence à courir, peut ici précéder l'entrée en
vigueur de l'arrêté. Selon la doctrine dominante, il n'y a pas
là d'effet rétroactif illicite.
Article 9 
Dispositions finales
Pour le commentaire sur l'entrée en vigueur (1er al.), nous
renvoyons au chiffre 72, pour celui sur la limitation des mesu-
res dans le temps, au chiffre 221. Le délai d'interdiction
comme la charge maximale en matière d'engagement des immeubles
non agricoles sont des mesures urgentes qui ne devront durer
que le temps nécessaire. En conséquence, il incombera au
Conseil fédéral de les abroger au besoin avant leur échéance.
Ce sera le cas si ces mesures urgentes peuvent être remplacées
par les mesures à moyen et long termes envisagées ou si la
situation sur le marché immobilier s'est pour l'essentiel
stabilisée durablement.
200

32 
Arrêté fédéral concernant la charge maximale en
matière d'engagement des immeubles non agricoles
Article premier 
Principe
La réglementation de la charge maximale en matière d'engagement
des immeubles non agricoles (1er al.) poursuit en principe les
mêmes buts que celle concernant le délai d'interdiction. Elle
vise en premier lieu à juguler la spéculation à court terme.
Celui qui ne doit pas mettre en jeu ses propres ressources est
davantage tenté de prendre de grands risques dans des opéra-
tions spéculatives. En outre, il convient aussi de tempérer la
demande. Celui qui veut acquérir un immeuble devrait disposer
d'un minimum de moyens propres.
11 existe depuis longtemps une charge maximale en matière d'en-
gagement des immeubles agricoles (art. 84 de la loi fédérale
sur le désendettement de domaines agricoles, LODA; RS 211.412.
12 ; en vigueur depuis le 1er janvier 1947) . Comme, dans son
principe, elle a fait ses preuves, elle a été reprise dans le
projet de loi fédérale sur le droit foncier rural (FF 1988 III
889 ss). Certes, il ne faut pas méconnaître qu'une charge
maximale peut aussi présenter des désavantages. C'est ainsi
qu'elle ne s'applique qu'aux opérations de crédit garanties par
un droit de gage immobilier; les crédits en blanc et les cré-
dits garantis par cautionnement ne sont pas touchés par cette
mesure. Ce désavantage existe cependant aussi en cas de charge
maximale pour les immeubles agricoles. Un autre désavantage
pourrait résider dans le fait que l'accès à la propriété de
locaux d'habitation et à usage commercial est encore compliqué
pour les personnes peu fortunées. Pour éviter cet effet secon-
daire indésirable, les droits de gage pour les prêts que la
Confédération ou un canton accorde ou cautionne en vertu de la
législation encourageant la construction de .logements et
l'accession à la propriété de logements ou sur le développement
de l'économie sont exclus du champ d'application de la charge
201

maximale (art. 3, 3e al.). Par ailleurs, la limite maximale de
la charge en cas d'usage propre de la propriété est fixée plus
haut que la limite générale (art. 5).
Les dispositions sur la charge maximale s'appliquent aux im-
meubles non agricoles et aux terrains à bâtir (2e al.). Le
champ d'application de la. mesure est ainsi harmonisé avec celui
de la loi fédérale sur le désendettement de domaines agricoles,
c'est-à-dire avec celui de la charge maximale pour les immeu-
bles agricoles. Les terrains à bâtir, c'est-à-dire les terrains
pour lesquels il peut être requis une autorisation d'ériger des
constructions non agricoles, ne sont plus régis, selon la pra-
tique récente, par les dispositions sur la charge maximale pour
les immeubles agricoles.
Les droits de gage déjà inscrits ne sont pas touchés par la
présente réglementation; ne sont concernés que les droits de
gage constitués ou augmentés après l'entrée en vigueur de
l'arrêté.
Article 2 
Durée d'application
La limitation de la charge maximale, tout comme le délai d'in-
terdiction, est temporaire, c'est-à-dire qu'elle devient cadu-
que à l'échéance d'une certaine durée à compter de l'acquisi-
tion de la propriété ou de la constitution d'un droit de gage.
Elle se distingue par là de la charge maximale pour les im-
meubles agricoles qui n'est pas soumise à un délai. La limita-
tion dans le temps se justifie par le fait qu'on part de la
valeur vénale - à la différence des immeubles agricoles pour
lesquels la valeur de rendement est déterminante. La valeur
vénale est fonction de la situation du marché; or, on abouti-
rait à des résultats choquants si, pour un immeuble acquis de-
puis des décennies, on continuait à calculer la charge maximale
en fonction du prix d'acquisition de l'époque. La durée de la
charge maximale correspond à celle du délai d'interdiction.
Afin qu'en cas d'acquisition d'un immeuble, les dispositions
sur la charge maximale ne puissent être tournées par le fait
202

que l'aliénateur constituerait directement un titre du proprié-
taire immédiatement avant l'aliénation pour le transférer en-
suite à l'acquéreur, il faut que les dispositions sur la charge
maximale s'appliquent pendant une durée déterminée après la
constitution ou l'augmentation d'un droit de gage. Cette durée
ne doit pas nécessairement se recouper avec celle qui est ap-
plicable pour l'acquisition de l'immeuble; elle est fixée à
deux'ans. La conséquence en est que le propriétaire sera lié en
principe par les dispositions sur la charge maximale pendant
les cinq ans qui suivront l'acquisition, puis, à chaque fois,
pendant les deux ans qui suivront la dernière constitution ou
augmentation d'un droit de gage (1er al.).
Comme pour le délai d'interdiction, il est des cas où un nou-
veau délai ne commence pas à courir pour la charge maximale à
chaque nouvelle acquisition ou à chaque constitution d'un droit
de gage (2e al.)- Ainsi, par exemple, les transferts opérés au
sein de la famille, souvent gratuitement ou sous imputation de
droits successoraux ou relevant des régimes matrimoniaux, ou
les transferts n'étendant la propriété que de manière insigni-
fiante ne peuvent pas servir de point de départ à de nouveaux
délais. Il en va de même des droits de gage qui existent de par
la loi.
Article 3 
Exceptions
Le champ d'application des dispositions sur la charge maximale
n'est pas seulement déterminé dans le temps mais aussi maté-
riellement. Comme pour les immeubles agricoles, les droits de
gage immobilier qui garantissent certaines créances déterminées
par la loi doivent être exceptés de l'application des disposi-
tions sur la charge maximale (1er al.). Il s'agit des prêts que
la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en
vertu de la législation sur le développement de l'économie ou
encourageant la construction de logements ou l'accession à la
propriété de logements. Une charge maximale viendrait contra-
rier ces mesures d'encouragement ou d'entraide. Par ailleurs,
le fait que l'autorité examine les opérations garantit suffi-
203

sauraient qu'aucune opération en matière d'acquisition ou de gage
n'a été conclue dans un dessein de spéculation.
Si un assuré a reçu de son institution de prévoyance profes-
sionnelle un prêt garanti par un droit de gage dans la mesure
des droits qui lui sont crédités (contributions de l'employeur
et de l'employé) pour acquérir la propriété de son logement,
les dispositions sur la charge maximale ne s'appliquent pas (2e
al.)- Sur le plan économique, le débiteur de la somme garantie
par le gage doit être traité ici comme s'il disposait de moyens
propres.
Article 4 
Charge maximale en général
Comme on ne dispose pour les immeubles non agricoles d'aucune
valeur de rendement estimée selon des normes uniformes, il y a
lieu de se baser sur la valeur vénale. La valeur vénale est ici
le prix d'acquisition indiqué dans l'acte authentique documen-
tant le transfert. L'acquéreur qui doit financer l'acquisition
de son immeuble en recourant en grande partie à des tiers n'au-
ra ainsi plus aucun intérêt à payer un "dessous-de-table",
puisque celui-ci ne serait pas pris en considération pour le
calcul de la charge maximale.
Il faut une réglementation spéciale pour fixer la valeur vénale
lorsqu'un immeuble est construit, que des constructions exis-
tantes sont transformées ou que le contrat d'aliénation n'indi-
que aucun prix déterminé; ce dernier cas se présente lorsqu'un
immeuble est donné ou qu'il est transféré à titre d'avancement
d'hoirie (2e al., 2e phrase, et 3e al.).
La charge maximale est fixée aux quatre cinquièmes de la valeur
vénale. Cela correspond à une pratique largement répandue des
banques et des caisses d'épargne spécifiquement actives dans
les opérations hypothécaires et les dépôts d'épargne. Il est
fait abstraction de la possibilité de dépasser la charge maxi-
male sous certaines conditions avec l'autorisation de l'autori-
té. Le délai de limitation de la charge maximale, 1"énumération
204

des exceptions et l'augmentation par paliers de la charge maxi-
male en fonction de l'utilisation rendent en effet inutile une
telle disposition.
Article 5 
Usage propre de la propriété
Four que les personnes ne possédant que de modestes capitaux ne
soient pas exclues de l'acquisition en vue d'un usage propre de
la propriété (propriété de locaux d'habitation ou à usage com-
mercial) , la charge maximale est portée dans ce cas à neuf
dixièmes. Comme usage propre de la propriété, on comprend aussi
la propriété foncière d'une société coopérative de construction
de logements qui met des locaux d'habitation à la disposition
de ses membres.
Article 6 
Inobservation des dispositions sur la charge
maximale
La violation des dispositions sur la charge maximale ne peut
pas rester sans sanction. A ce titre on trouve en premier lieu
- puisqu'il s'agit d'une institution de droit civil - la nulli-
té. Toutefois, la constitution du droit de gage ne doit pas
être nulle absolument mais seulement dans la mesure où la char-
ge maximale est dépassée. Il s'agit d'une nullité dite partiel-
le (1er al.). Il serait en effet exagéré de frapper de nullité
le gage entier.
Pour ces motifs, le conservateur du registre foncier rejette la
réquisition tendant à la constitution d'un droit de gage dans
la mesure où celui-ci dépasse la charge maximale et inscrit le
droit de gage pour le montant licite (2e al.).
Si les parties entendent renoncer à tout le contrat de gage en
raison de sa nullité partielle, rien ne s'oppose au retrait de
la réquisition tendant à la constitution de ce droit de gage.
Cette solution correspond à celle figurant à l'article 20, 2e
205

alinéa, du code des obligations en matière de nullité partiel-
le.
Ainsi la tâche d'examiner si les dispositions sur la charge
maximale sont respectées incombe-t-elle exclusivement au con-
servateur du registre foncier. Celui-ci, conformément aux prin-
cipes appliqués à la tenue du registre foncier, ne se fonde,
pour une inscription au registre, gué sur les actes produits
avec la réquisition. Les articles 3, 3e alinéa, et 5, 2e ali-
néa, citent par conséquent les actes propres à apporter la
preuve d'un certain fait ou de l'utilisation de l'immeuble.
Article 7 
Recours
Le conservateur du registre foncier est seul chargé d'exécuter
la réglementation. Comme il n'est pas prévu d'autorisation ex-
ceptionnelle pour le dépassement de la charge maximale, point
n'est besoin de prévoir une autorité spécialement compétente en
matière d'autorisation, ni de recours contre les décisions
d'une telle autorité. La protection est garantie de manière
appropriée par le recours en matière de registre foncier (art.
102 à 104 de l'Ordonnance du 22 février 1910 sur le registre
foncier; RS 211.432.1). L'Ordonnance sur le registre foncier a
été révisée récemment (modification du 18 novembre 1987, entrée
en vigueur le 1er janvier 1988; RO 1987 1600, 1988 876); parmi
les modifications intervenues à cette occasion, les disposi-
tions sur le recours en matière de registre foncier ont été
adaptées aux principes généraux de la procédure administrative.
Il est dès lors superflu que les cantons instituent de nou-
velles autorités pour exécuter la mesure de la charge maximale;
cet avantage a d'autant plus de poids qu'il s'agit d'une régle-
mentation temporaire.
206

Article 8 
Exécution
Cette disposition correspond à la disposition sur l'exécution
de l'arrêté fédéral concernant le délai d'interdiction de re-
vente des immeubles non agricoles.
Article 9 
Dispositions finales
Cet article correspond aux dispositions finales de l'arrêté
fédéral concernant le délai d'interdiction de revente des im-
meubles non agricoles. Pour le commentaire sur l'entrée en vi-
gueur nous renvoyons au chiffre 72, pour celui sur la limita-
tion de la mesure dans le temps, au chiffre 221.
33 
Arrêté fédéral concernant des dispositions en matière
de placement pour les institutions de prévoyance
professionnelle et pour les institutions d'assurance
Article premier 
Principe
L'arrêté fédéral doit régler le placement des investisseurs
institutionnels en immeubles de même qu'en actions ou en titres
similaires. Le 1er alinéa énonce ce principe. Le 2e alinéa dé-
finit ce qu'il faut entendre par investisseurs institutionnels.
Sont compris sous cette dénomination toutes les institutions de
prévoyance professionnelle, indépendamment du fait qu'elles
soient enregistrées conformément à l'article 48 LPP ou non et
indépendamment du domaine dans lequel elles exercent leur acti-
vité. L'arrêté fédéral s'applique aussi aux fondations qui gè-
rent les fonds du pilier 3a (prévoyance liée). En outre il ré-
git toutes les institutions d'assurance sur la vie, même celles
qui ne sont soumises ni à la surveillance de la Confédération
en matière d'assurance ni à celle des cantons, si tant est
qu'elle existe. Il couvre ainsi toutes les institutions qui
perçoivent systématiquement de grandes quantités de cotisations
207

qu'elles doivent accumuler selon le système de la capitalisa-
tion pour les placer ensuite à long terme.
Le 3e alinéa précise quels sont les placements immobiliers qui
font l'objet de la réglementation. Une nouveauté réside dans le
fait que des immeubles à l'étranger pourront aussi être acquis.
Cette ouverture permettra de pondérer la limitation des pla-
cements immobiliers en Suisse. La liste dressée aux lettres a)
à e) constitue une solution pragmatique, choisie en fonction du
but visé par la réglementation, où des éléments juridiques
afférents à la définition de l'immeuble selon le CC voisinent
avec des notions de nature économique. Ce mélange s'est révélé
nécessaire pour maintenir la systématique des limites des pla-
cements conformément au droit actuel (avant tout selon l'OPP 2)
en même temps que pour éviter le plus possible que la réglemen-
tation ne soit tournée.
Une définition plus précise des actions et des titres similai-
res est superflue, du moment qu'à cet égard on ne s'écarte pas
des définitions du droit en vigueur.
Article 2 
Placements immobiliers admis
Pour les institutions de prévoyance professionnelle il existe
des limites maximales pour la part en immeubles de leur fortune
totale (art. 54 ss OPP 2) . Le 1er alinéa répète ce principe.
Pour les institutions d'assurance sur la vie, l'unité de gran-
deur totale déterminante sur laquelle se calcule la part maxi-
male en immeubles n'est pas la fortune totale mais le débit du
fonds de sûreté. Le 2e alinéa prévoit ce qui se passe lorsqu'un
investisseur institutionnel a déjà placé en immeubles, au mo-
ment de l'entrée en vigueur de l'arrêté, une part de sa fortune
supérieure à ce que le nouveau droit permet: ces investisseurs
ne seront pas contraints de vendre leurs immeubles. Mais ils ne
pourront plus effectuer de placements immobiliers tant que leur
part en immeubles sera supérieure aux limites maximales admi-
ses. Cette limite pourra être atteinte à brève échéance grâce à
la croissance relativement rapide et forte de la fortune.
208

Article 3 
Limites des placements
Une autre nouveauté réside dans le fait que les placements im-
mobiliers en Suisse ne peuvent se monter qu'à 25 pour cent de
la fortune ou du débit du fonds de sûreté. Cela représente,
avec les dispositions sur la base de calcul prévues à l'article
5, le point fort de l'arrêté. Ainsi, pour les institutions de
prévoyance professionnelle, la part est réduite de moitié et,
pour les institutions d'assurance sur la vie, elle est aussi
réduite, quoique moins sensiblement, par rapport aux directives
actuelles qui permettent de la porter jusqu'au tiers du débit
du fonds de sûreté. Cette réglementation est de nature à
entraîner une certaine réduction de la demande et à freiner la
"collectivisation" ou 1'"anonymat" indésirables de la propriété
foncière. Si l'on considère les placements immobiliers effec-
tifs, on pourrait avoir l'impression que cette limite confirme
simplement dans les textes la situation actuelle car les insti-
tutions de prévoyance n'utilisent qu!exceptionnellement les
anciennes limites maximales. Il en va de même pour les insti-
tutions d'assurance sur la vie. Toutefois, la réduction de la
part admise (sans nouvelle base de calcul) obligera quelques
investisseurs à ne plus opérer pendant quelque temps de place-
ments immobiliers, si ce n'est dans une faible mesure.
La limite globale prévue à l'article 4, lettre a, se trouve
simultanément en étroite liaison avec les dispositions sur
l'évaluation des immeubles. Les valeurs comptables souvent uti-
lisées aujourd'hui, qui forment la base des données statis-
tiques pour le calcul de la part en immeubles, ne sont à vrai
dire que peu significatives quant à la valeur réelle des immeu-
bles. Il y a lieu de supposer que la valeur de ceux-ci est ré-
gulièrement et nettement supérieure à leur valeur comptable.
Selon le droit en vigueur, il était par exemple licite de
porter les immeubles au bilan pour leur prix d'achat (art. 48,
2e al., OPP 2; art. 16, 6e al., OS). Ainsi pouvaient être
constituées d'importantes réserves latentes. Cette situation
n'est pas satisfaisante du point de vue de la politique fonciè-
209

re et du régime de propriété car il devient pratiquement
impossible de contrôler si les limites maximales sont respec-
tées pour les immeubles. En outre, l'égalité de traitement des
investisseurs touchés par l'arrêté postule aussi l'égalité des
bases de calcul des limites maximales. Alors que les institu-
tions soumises à la LPP dressent le plus souvent leur bilan en
vertu du principe de la valeur la plus basse, c'est la valeur
d'estimation, en règle générale plus élevée, qui est dé-
terminante aujourd'hui déjà pour les institutions d'assurance
sur la vie. Il se justifie aussi du point de vue des assurés
d'améliorer la transparence des dispositions sur l'estimation
des biens. Pour cette raison, des dispositions spéciales sur
les règles d'estimation sont en outre proposées pour les
immeubles (cf. commentaire ad art. 5).
Pour compenser la limitation générale des placements immobi-
liers en Suisse, les dispositions en matière de placement sont
atténuées dans d'autres domaines: ainsi, en règle générale, il
sera permis à l'avenir d'opérer des placements immobiliers à
l'étranger. L'acquisition d'immeubles à l'étranger présuppose
bien entendu des connaissances sur les conditions locales du
marché et sur les possibilités de rendement qui ne sont pas
disponibles sans autre. En outre, dans la phase initiale, il
faudra réunir les expériences faites en matière de réalisation
des avoirs (transfert des moyens) et d'autres problèmes
analogues. Le Conseil fédéral estime par conséquent juste de
limiter ce poste à un maximum de cinq pour cent. Pour ne pas
entraver inutilement la production en matière de construction
de logements, là limite pour les immeubles en Suisse peut être
dépassée lorsqu'il s'agit de logements à loyers avantageux con-
trôlés par l'Etat. Pour les actions et les titres similaires à
l'étranger, une ouverture supplémentaire paraît possible sans
que les éléments de la fortune qui ont fait l'objet de place-
ments n'encourent par là de risques exagérés. La limite maxima-
le actuelle pour les institutions de prévoyance professionnelle
est située à 10 pour cent (art. 54, let. g, OPP 2). Elle se
montera désormais - pour tous les investisseurs institutionnels
- à 25 pour cent. Sont admises toutes les actions traitées en
bourse (titres cotés, avant-bourse, après bourse).
210

Article 4 
Limites globales
La répartition des risques postule de soumettre à une limite,
en plus de la limite de chaque catégorie de placements (ac-
tions, obligations, etc.)» des ensembles de placements détermi-
nés (par ex. des valeurs réelles). La modification des limites
des catégories de placements implique une adaptation de ces li-
mites globales. Vu les plus grandes possibilités de placement
dans le domaine des actions et des placements à l'étranger, les
limites globales correspondantes sont augmentées dans une mesu-
re appropriée compte tenu des risques.
Article 5 
Base de calcul
II résulte des recherches faites par l'Office fédéral de la
justice que les immeubles des diverses institutions sont éva-
lués diversement. Certains investisseurs institutionnels éva-
luent les immeubles aujourd'hui déjà à leur valeur effective et
constituent certaines réserves au passif. Ce système d'évalua-
tion, qui est en principe celui prescrit aujourd'hui pour les
institutions d'assurance sur la vie, convainc par sa trans-
parence et s'appliquera à l'avenir à tous les investisseurs
institutionnels (1er al.). Cela ne remet pas en question la
sécurité financière de 1'institution de prévoyance puisque la
constitution de réserves n'en est pas exclue pour autant.
La nouvelle évaluation rend possible un véritable contrôle vi-
sant à vérifier dans quelle mesure les limites maximales pres-
crites pour des raisons de politique de la propriété et de
technique des assurances sont respectées. Le Conseil fédéral ne
voudrait cependant pas aller si loin ni modifier d'une manière
générale les prescriptions relatives à l'estimation. Les inves-
tisseurs concernés seront en outre toujours libres, à côté de
la nouvelle méthode de calcul qui ne sert qu'à juger si les li-
mites des placements immobiliers sont respectées, 
de dresser
leur bilan par la méthode en vigueur pour les autres besoins.
211

L'ordonnance du Conseil fédéral expliquera dans le détail ce
qu'il faut entendre par "valeur effective" d'un immeuble. La
valeur de rendement de l'immeuble et sa valeur réelle (prix du
sol plus valeur des bâtiments) en constitueront le point de dé-
part. Ces deux grandeurs utilisées dans un calcul mixte condui-
ront à la valeur effective au sens du 2e alinéa.
Article 6 
Dépassement des limites
II peut arriver, en particulier pour les institutions assez pe-
tites, que celles-ci dépassent les limites maximales par
l'achat d'un seul immeuble. Il est aussi concevable que, indé-
pendamment de l'acquisition ou de l'aliénation d'éléments de
fortune déterminés, par exemple à cause d'une augmentation de
la valeur de l'immeuble (surtout en liaison avec un effondre-
ment simultané du cours des actions), la répartition des quotas
soit modifiée. Le dépassement doit alors être permis dans la
mesure où il se justifie dans le sens mentionné et si l'inob-
servation des limites maximales n'est que passagère (1er al.).
Pour les investisseurs auxquels les dispositions de l'OPP 2
s'appliquent, seul le délai d'adaptation change (art. 60, 2e
al., OPP 2): il est ramené de cinq à trois ans. Cet article est
plus particulièrement important pour tous les autres investis-
seurs. Pour eux, il faut créer la possibilité de dépasser les
limites maximales dans des cas spéciaux et justifiés. Pour
éviter des abus, les organes de contrôle sont tenus d'indiquer
les dépassements dans leurs rapports aux autorités de surveil-
lance. Celles-ci disposent des moyens nécessaires pour exiger
le respect des normes. En cas de contraventions inexcusables,
l'autorité de surveillance peut par exemple inviter l'institu-
tion en défaut à aliéner certaines valeurs de sa fortune dans
un délai qu'elle lui impartit (ATF 108 II 352).
212

Article 7 
Contrôle et surveillance
Les mécanismes de contrôle et de surveillance existants sont,
en principe, maintenus. Ils doivent cependant être complétés de
la manière suivante: les investisseurs qui jusque-là n'étaient
soumis à aucune surveillance (sociétés coopératives de pré-
voyance du personnel non enregistrées et institutions de pré-
voyance de droit public non enregistrées) , mais qui sont régis
par l'arrêté fédéral, seront désormais soumis à une surveillan-
ce étatique qui contrôlera le respect des limites des place-
ments. L'Office fédéral des assurances sociales est désigné
comme autorité de surveillance (1er al.). Un organe de contrôle
désigné par 1'investisseur examinera le respect des limites
maximales et fera rapport à cet office (2e et 3e al.). En cas
de contravention, ce dernier pourra prendre les dispositions
nécessaires pour rétablir l'état légitime.
Article 8 
Exécution
La surveillance exercée sur une partie des investisseurs insti-
tutionnels régis par le présent arrêté incombe aux cantons.
Pour ces investisseurs, les autorités cantonales de surveillan-
ce doivent contrôler le respect des limites des placements (1er
al.). Les services de la Confédération sont compétents pour les
autres institutions de prévoyance et pour les institutions
d'assurance sur la vie. Des dispositions d'exécution de droit
fédéral sont en particulier nécessaires sur un point: la déter-
mination de la valeur effective d'un immeuble doit s'opérer se-
lon des critères uniformes. Les modalités de cette détermina-
tion seront par conséquent spécifiées dans une ordonnance (2e
al.).
Article 9 
Dispositions finales
Au contraire des autres arrêtés, le Conseil fédéral, ici, n'a
pas la possibilité d'abroger l'arrêté avant son échéance parce
que les prescriptions sur l'évaluation ne sauraient être modi-
15 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
213

fiées plusieurs fois à court terme. Pour le commentaire sur
l'entrée en vigueur, nous renvoyons au chiffre 72, pour celui
sur la limitation de la mesure dans le temps, au chiffre 221.
4 
Conséquences financières et répercussions sur l'état
du personnel
41 
Conséquences pour la Confédération
Le délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles
ainsi que la charge maximale d'engagement de tels immeubles
n'entraînent pour la Confédération que des conséquences modé-
rées sur le plan financier et sur l'état du personnel. Les re-
cours prévisibles sur la base de ces deux mesures pourraient
surcharger quelque peu le Tribunal fédéral. Les nouvelles dis-
positions en matière de placement pour les institutions de pré-
voyance professionnelle et pour les institutions d'assurance
pourraient dans une certaine mesure apporter aux organes de
surveillance une charge supplémentaire et nécessiter en con-
séquence un modeste supplément de personnel de un à deux pos-
tes.
42 
Conséquences pour les cantons et les communes
L'exécution des arrêtés fédéraux concernant le délai d'inter-
diction de revente des immeubles non agricoles et la charge
maximale d'engagement de tels immeubles entraîne un certain
supplément de dépenses. Ainsi le conservateur du registre fon-
cier devra-t-il assumer de nouvelles tâches de contrôle. En
outre, les cantons devront créer une autorité compétente en
matière d'autorisation pour trancher les cas d'aliénation an-
ticipée, ou charger de cette tâche une autorité existante. Dans
l'ensemble, l'infrastructure actuelle devrait permettre d'assu-
mer la dépense supplémentaire.
214

5 
Programme de la législature
Les trois projets n'ont pas été annoncés dans le programme de
la législature 1987 - 1991. Le traitement immédiat des trois
arrêtés fédéraux proposés s'impose pourtant en raison du récent
développement défavorable du marché foncier. Seuls deux projets
ont été annoncés qui sont importants pour les mesures de droit
foncier à moyen terme: la révision de la loi fédérale sur l'a-
ménagement du territoire comme objet des "Grandes lignes" de la
seconde moitié de la législature (FF 1988 I 353, ch. 2.22) et
une liste des problèmes qui se présentent dans le domaine de la
prévoyance professionnelle (élaboration d'une révision légale,
FF 1988 I 353, ch. 2.3).
6 
Rapports avec le droit européen
Le droit communautaire (art. 222 Traité CEE) contient une ré-
serve générale en faveur des réglementations sur la propriété
des Etats membres. Il incombe à ceux-ci d'aménager les droits
importants de jouissance en matière de droits réels, notamment
dans le domaine foncier. Il existe cependant, fondées sur le
droit communautaire, des restrictions à cette compétence liées
à l'interdiction générale de discrimination ainsi qu'aux règles
sur l'égalité de traitement dans le domaine des libertés écono-
miques fondamentales. En particulier, le droit de libre circu-
lation des travailleurs et le droit de libre établissement in-
terdisent un traitement différent en fonction de la nationalité
sur le marché du logement ou par rapport aux moyens de produc-
tion et de gain. Il faut souligner dans ce contexte que même
une égalité de traitement formelle ne .saurait satisfaire plei-
nement aux exigences citées si la réglementation conduit à une
discrimination de fait des étrangers.
En considération de cette toile de fond, les arrêtés fédéraux
proposés ne créent pas, pour notre droit foncier, d'incompa-
tibilités avec le droit communautaire. Il n'existe pas, en
215

principe, de discriminations formelles, ou alors dans un sens
positif tel que c'est le cas à l'article 2, 2e alinéa, lettre
a, de l'AF sur le délai d'interdiction de revente qui découle
de 
la réglementation 
actuelle 
en matière d'acquisition
d'immeubles par des étrangers.
En ce qui concerne les dispositions particulières sur la charge
maximale, il faut remarquer en relation avec le droit commu-
nautaire européen que le programme du marché intérieur contient
aussi des mesures d'harmonisation dans le domaine du crédit
hypothécaire. Celles-ci doivent également ouvrir, sans dis-
crimination, l'accès des opérations de crédit hypothécaire aux
instituts de financement étrangers. Les règles proposées visent
avant tout à coordonner sur des points particuliers les
compétences en matière d'autorisations et de surveillance.
Elles ne prévoient aucune harmonisation sous le rapport des li-
mites de charges sur les immeubles.
Si l'on tient compte de l'arrière-plan communautaire au sujet
des dispositions proposées en matière de placement, il faut
constater que la réalisation par étapes d'un marché des assu-
rances européen uniforme, différent pour le secteur vie et pour
le secteur non-vie, ventilé entre la liberté d'établissement et
la liberté de prestation de services, progresse. Comme dans le
domaine financier évoqué ci-dessus, viennent également en tête
des mesures de coordination en matière d'autorisations et de
surveillance. Les dispositions relatives aux placements, telles
qu'elles sont proposées, semblent ne devoir soulever aucun pro-
blème, dans l'hypothèse d'un marché suisse des assurances élar-
gi par un libre passage, aussi longtemps que la surveillance
sur tous les instituts établis interviendra selon des principes
de non-discrimination. On a tenu compte de cette exigence dans
le domaine de l'assurance à l'article 8, 1er alinéa, lettre b,
de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des per-
sonnes à l'étranger, où, à cet égard, des principes identiques
en matière de placement sont déjà applicables. On peut imaginer
que la réglementation proposée en matière de placement soulève-
rait des problèmes plus épineux si la liberté de prestation de
services au-delà des frontières nationales se réalisait sans
216

Obligation d'établissement. Dans ce cas, on ne pourrait exclure
d'emblée tout danger de distorsion de la concurrence entre les
assureurs domiciliés en Suisse et ceux domiciliés uniquement à
l'étranger. Mais comme, vraisemblablement, on ne peut escompter
la libération effective des services dans le domaine de l'assu-
rance-vie qu'après l'intégration dans le domaine de l'assurance
non-vie et qu'après l'introduction du libre passage, cette
question pourra être réexaminée le moment venu dans le contexte
général du droit relatif au régime du sol, aux étrangers et à
l'assurance; il n'est donc pas nécessaire d'y répondre main-
tenant de manière concluante.
En résumé, on peut constater que les trois arrêtés proposés ne
créent pas d'incompatibilité avec le droit communautaire en vi-
gueur et en projet. Ils ne soulèvent pas non plus de problèmes
par rapport aux autres sources du droit européen (AELE, ALE,
CEDH, y compris les protocoles complémentaires).
La question de la constitutionnalité des mesures proposées
n'est pas facile à résoudre. On s'accorde à dire que les mesu-
res proposées ne peuvent pas être fondées sur une compétence
matérielle spéciale de la Confédération. Comme les mesures ne
se rangent pas au nombre des domaines traditionnels de l'aména-
gement du territoire (art. 22quater cst.), de la police écono-
mique (art. 31 is, 2e al., est.) et de la surveillance des as-
surances (art. 34, 2e al., est.), ni ne tombent sous l'encou-
ragement à la prévoyance personnelle ou sous la propriété au
sens de l'article 34quater, ge alinéa, et de l'article 34se-
xies, 1er alinéa, de la constitution, ces articles ne peuvent
être pris comme bases constitutionnelles. Est en revanche
controversée la question de savoir si la compétence de la Con-
fédération en matière de droit civil, fondée sur l'article 64
de la constitution, donne une base suffisante. Cela dépend à
217
7
71
Bases juridiques
Constitutionnalité

son tour et de façon décisive de la signification que l'on don-
ne à la notion de "droit civil".
La doctrine et la pratique se sont de tout temps efforcées d'é-
claircir cette question et de distinguer entre le droit privé
et le droit public sans avoir jamais vu de résultats unanime-
ment reconnus et confirmés. Le Conseil fédéral lui-même a été
confronté à ce problème à plusieurs reprises depuis les années
soixante. A ses yeux l'élaboration de critères de jugement é-
tait avant tout l'affaire de l'Office fédéral de la justice. La
pratique de cet office, que le Conseil fédéral puis les Cham-
bres ont pour l'essentiel faite leur, repose sur une compréhen-
sion typologique de l'article 64 de la constitution fédérale
(résumée dans JAAC 1982. no 20). Selon cette conception, les
normes juridiques peuvent être fondées en particulier sur la
compétence en matière de droit privé lorsqu'elles définissent
les conditions de l'aménagement autonome du droit privé, qu'el-
les sont traditionnellement en rapport avec la codification du
droit privé et qu'elles poursuivent des objectifs qui relèvent
typiquement du droit privé. Sont également considérées comme
étant de droit privé les normes qui visent à atténuer des iné-
galités structurelles entre les parties au contrat (protection
de la partie la plus faible). Les domaines matériels qui sont
étrangers aux buts du droit civil réclament selon cette concep-
tion une base constitutionnelle 
spéciale. Cependant, les
autorités fédérales ont constamment mis l'accent sur le fait
que la pratique esquissée ici ne permettait pas de rattacher
schématiquement des normes juridiques au droit privé ou au
droit public, mais réclamait à chaque fois une approche
estimative.
Sur la base de cette pratique, qui s'est développée peu à peu
et que les autorités fédérales n'ont à vrai dire pas toujours
suivie à la lettre, l'Office fédéral de la justice a conclu,
dans une première prise de position du 16 janvier 1989 destinée
à la Commission du Conseil national, elle-même saisie d'une
initiative parlementaire concernant un délai d'interdiction de
revente des immeubles non agricoles, que la constitution ac-
tuelle ne contenait pas de base suffisante - ou que la base de
218

l'article 64 était pour le moins douteuse (document de travail
du 27 avril 1989) . Le Conseil fédéral a fait siens ces doutes
dans sa prise de position sur l'initiative précitée (cf. FF
1989 II 738) , tout en chargeant cependant Monsieur Jean-Fran-
çois Aubert, ancien conseiller aux Etats, professeur à l'Uni-
versité de Neuchâtel, de faire la lumière sur cette question.
Le Conseil fédéral a été amené à donner ce mandat notamment par
le fait que la Commission du Conseil national chargée d'exami-
ner l'introduction du délai d'interdiction avait admis à la ma-
jorité la conformité de cette mesure à la constitution en s'ap-
puyant sur un avis donné en 1963 par Monsieur le Professeur
Hans Huber, de Berne.
Dans son avis du 20 juin 1989, le Professeur Aubert reprend la
théorie modale soutenue par le Professeur Huber et par d'autres
auteurs qui prend en considération les structures juridiques du
droit privé et désigne la sanction (conséquence juridique) com-
me critère décisif de rattachement au droit privé. Selon cette
opinion, les normes juridiques entrent par conséquent dans la
compétence de la Confédération en matière de droit privé avant
tout lorsqu'elles comportent ou pourraient comporter une sanc-
tion de droit civil. On ne saurait considérer que l'expert à
choisi ce critère d'attribution aussi et surtout pour empêcher
que dans des domaines déterminés ni la Confédération (faute de
compétence constitutionnelle) ni les cantons (pour cause d'in-
compatibilité avec la codification de droit privé) ne puissent
édicter des normes. Dans le présent contexte, il part de l'idée
que, pour le Tribunal fédéral, des réglementations cantonales
telles que celles proposées seraient incompatibles avec la co-
dification de droit civil. Comme la violation des dispositions
sur le délai d'interdiction et sur la charge maximale est sanc-
tionnée sur le plan du droit civil et qu'en cas de violation
des limites des placements on n'a dû choisir une autre sanction
que pour des raisons d'applicabilité, le Professeur Aubert es-
time justifié de fonder la compétence de réglementation de la
Confédération sur l'article 64 de la constitution.
En examinant la constitutionnalité des mesures proposées, le
Conseil fédéral a tenu compte de ces considérations comme des
219

doutes rappelés plus haut et il en a conclu qu'il fallait ad-
mettre leur constitutionnalité. L'article 64 de la constitution
forme une base justifiée aussi bien selon la doctrine que selon
la récente pratique des autorités fédérales. Ainsi, selon la
pratique établie, les nonnes juridiques peuvent en particulier
être fondées sur la compétence en matière de droit privé lors-
qu'elles visent des objectifs qui sont typiquement de droit
privé et qu'elles font traditionnellement partie du domaine du
droit privé, notamment lorsqu'elles créent ou restituent les
conditions nécessaires au fonctionnement des opérations de
droit privé. C'est le cas ici. Le délai d'interdiction de re-
vente des immeubles non agricoles trouve un précédant dans le
délai d'interdiction introduit en 1936 pour les immeubles agri-
coles. Pour la charge maximale, on peut la comparer avec la
charge maximale déjà prévue par l'article 848 du code civil.
Quant aux limites des placements, on leur trouve un parallèle
dans la limitation de l'acquisition des immeubles par des é-
trangers. A vrai dire, vu les nombreuses critiques qui s'élè-
vent dans la doctrine, le Conseil fédéral, pour fonder cette
limitation, s'est appuyé non seulement sur l'article 64 de la
constitution, mais encore sur la compétence en matière d'affai-
res étrangères (FF 1981 III 611 s.). Certes, en principe, il ne
met pas en doute la base de l'article 64. S'il part aujourd'hui
de l'idée que les limites des placements pourraient aussi être
édictées sur la base de l'article 64, cela ne signifie pas que
n'importe quelle limitation de la capacité contractuelle ou de
la liberté contractuelle, peu importent les buts servis, tombe
dans le champ d'application de la compétence de droit privé.
Bien plus, il faut penser, en concrétisant l'article 64, au
sens et au but des autres compétences de la Confédération. Par
ailleurs, on risque facilement de se heurter à la norme fon-
damentale de l'article 3 sur le partage des compétences. L'ar-
gumentation de l'expert externe soutient cette déduction.
Pour que ces mesures prises par la Confédération soient consti-
tutionnelles, il ne suffit pas que la Confédération soit com-
pétente pour les édicter. Il faut encore que les mesures soient
d'une manière générale compatibles avec la constitution. Dans
ce contexte se pose notamment la question de leur compatibilité
220

avec les droits fondamentaux. Certes, les mesures proposées im-
pliquent une limitation de la liberté en matière de propriété
et partiellement aussi de la liberté du commerce et de l'indus-
trie.. La liberté en matière de propriété n'est pourtant pas li-
mitée au point d'équivaloir à une expropriation matérielle. Et
la limitation de la liberté du commerce et de l'industrie ne
revêt en l'occurrence ni l'intensité ni la qualité d'une déro-
gation au sens de l'article SI*3-"-3, 3e alinéa, de la constitu-
tion.
En ce qui concerne les postulats de l'égalité de traitement et
de la neutralité en matière de concurrence, on peut se demander
si les limites des placements, en plus des institutions assu-
jetties, ne devraient pas également s'appliquer aux autres en-
treprises. Sur ce point, le Conseil fédéral est d'avis que la
limitation aux institutions assujetties n'entraîne pas de dis-
torsion importante de la concurrence et que des inégalités ma-
térielles justifient la limitation. En fait, les institutions
assujetties ont seules - au regard de leurs activités commer-
ciales propres - de tels besoins en placements immobiliers.
72 
Forme juridique
Les mesures proposées doivent être limitées dans le temps. A
cet égard, elles doivent revêtir, selon l'article 6, 1er ali-
néa, de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11),
la forme d'arrêtés fédéraux de portée générale.
Les arrêtés fédéraux de portée générale peuvent être déclarés
urgents selon l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution
lorsqu'il y a urgence en raison de la matière et du temps. Ces
conditions sont remplies en premier lieu pour le délai d'inter-
diction. Il s'agit d'empêcher que de nombreuses opérations d'a-
liénation ne soient encore effectuées avant l'entrée en vigueur
de la mesure, portant ainsi préjudice aux effets du délai d'in-
terdiction. Les deux autres mesures sont aussi urgentes quant à
leur objet. En outre, elles ont avec les dispositions sur le
221

délai d'interdiction un rapport si étroit qu'il convient de les
mettre en vigueur simultanément, ce qui permettra de simplifier
et de clarifier la mise en oeuvre. Etant donné que, pour des
raisons de technique du registre foncier, les arrêtés fédéraux
concernant le délai d'interdiction et la charge maximale ne
peuvent entrer en vigueur que le jour suivant leur adoption, on
a aussi proposé ce moment pour l'entrée en vigueur de l'arrêté
fédéral concernant des dispositions en matière de placement.
222

Arrêté fédéral 
Projet
concernant un délai d'interdiction de revente
des immeubles non agricoles
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 16 août 1989'),
arrête:
Article premier Principe
1 Les immeubles non agricoles ne peuvent être aliénés, ni en entier ni par
parcelles, dans les cinq ans qui suivent leur acquisition.
2 Sont des aliénations le contrat tendant au transfert de la propriété, ainsi que tout
autre acte juridique qui équivaut économiquement à un tel contrat, notamment:
a. La promesse de vente, ainsi que la constitution, le transfert ou l'exercice d'un
droit d'emption;
b. Le contrat tendant à la constitution ou au transfert d'un droit de superficie
distinct et permanent;
c. L'obligation de transférer une participation majoritaire à une personne
morale dont les actifs sont constitués selon leur valeur effective pour plus de
la moitié d'immeubles.
3 Sont des acquisitions le transfert de propriété au registre foncier, ainsi que tout
autre acte de disposition juridique ou de fait portant sur un objet qui équivaut
économiquement à un transfert de propriété.
4 Les immeubles en nature de terrains à bâtir sont des immeubles non agricoles.
Art. 2 
Exceptions
1 Le délai d'interdiction ne doit pas être observé quand la propriété est aliénée:
a. Par voie de succession ou de partage successoral;
b. Au conjoint ou à un descendant de l'aliénateur;
c. A une personne qui est déjà propriétaire en main commune de l'immeuble;
d. Par voie de réalisation forcée ou d'expropriation;
e. A la suite d'un remaniement parcellaire exécuté avec le concours de
l'autorité;
f. A la suite d'une modification de limites qui entraîne un agrandissement de
l'immeuble de 10 pour cent au plus;
') FF 1989 III 165
223

Revente des immeubles non agricoles
g. A la suite d'une augmentation de la part de copropriété ou de propriété par
étages de 10 pour cent au plus;
h. Par voie de fusion, de division ou de dissolution d'institutions de prévoyance
professionnelle et que l'autorité de surveillance y a consenti.
2 En outre, le délai d'interdiction ne doit pas être observé quand:
a. Le propriétaire est tenu d'aliéner l'immeuble conformément à la loi fédérale
du 16 décembre 1983 *' sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger;
b. Le juge ordonne la modification des rapports de propriété au registre
foncier.
Art. 3 
Calcul du délai d'interdiction
1 Le délai d'interdiction commence à courir:
a. En cas d'acquisition extratabulaire, dès le moment où la propriété a été
acquise effectivement;
b. Dans les autres cas, dès le jour de l'inscription au registre foncier.
2 Le moment de l'aliénation est la date de la conclusion du contrat.
3 Un nouveau délai d'interdiction commence à courir à chaque acquisition en
propriété, sauf quand:
a. L'immeuble est acquis par succession ou qu'il provient de la constitution ou
de la dissolution du régime de la communauté de biens;
b. L'agrandissement de l'immeuble n'excède pas 10 pour cent;
c. La part acquise par un copropriétaire ou un propriétaire d'étage n'excède
pas 10 pour cent.
Art. 4 
Autorisation d'aliénation anticipée
1 L'autorité cantonale autorise l'aliénation avant l'expiration du délai d'interdic-
tion quand:
a. L'aliénateur n'en retire aucun bénéfice;
b. L'immeuble a, pendant deux ans au moins, servi de logement à Paliénateur
ou à sa famille ou principalement servi d'établissement stable à l'aliénateur
ou à son entreprise pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou
exercer en la forme commerciale quelque autre industrie ainsi que pour
exercer une activité artisanale ou une profession libérale;
c. L'aliénateur a acquis l'immeuble comme terrain à bâtir ou pour y faire des
transformations et qu'il a participé aux travaux de planification, d'équipe-
ment ou d'édification de la construction pour une part importante, dans le
cadre de son activité professionnelle, en fournissant du travail ou des
matériaux.
') RS 211.412.41
224

Revente des immeubles non agricoles
2 Est un bénéfice selon le ier alinéa, lettre a, la différence entre le coût de
production, augmenté de la hausse du prix selon l'indice suisse des prix à la
consommation, et le prix d'aliénation.
Art. 5 
Violation du délai d'interdiction
1 Tout acte juridique qui contrevient à ces dispositions ou qui vise à les éluder est
nul et ne donne aucun droit à l'inscription au registre foncier.
2 Le conservateur du registre foncier rejette la réquisition d'inscription au registre
foncier quand le délai d'interdiction doit être observé et que l'autorisation
d'aliénation anticipée fait défaut.
Art. 6 
Recours
1 Si le conservateur du registre foncier rejette la réquisition conformément à
l'article 5, 2e alinéa, le requérant, ainsi que toute autre personne touchée par le
rejet peuvent interjeter recours contre la décision dans les 30 jours devant
l'autorité cantonale de surveillance.
2 Un recours peut être interjeté dans les 30 jours devant une autorité cantonale de
recours contre les décisions des autorités compétentes en matière d'autorisation
selon l'article 4.
3 Les décisions cantonales de dernière instance peuvent être portées devant le
Tribunal fédéral par recours de droit administratif.
Art. 7 
Exécution
1 Les cantons sont chargés d'exécuter le présent arrêté.
2 Les gouvernements cantonaux peuvent édicter provisoirement les dispositions
nécessaires par voie d'ordonnance.
Art. 8 
Dispositions transitoires
Le présent arrêté ne s'applique pas aux contrats d'aliénation:
a. Pour lesquels l'inscription du transfert de propriété au registre foncier a été
requise avant son entrée en vigueur;
b. Qui ont été conclus avant le 15 août 1989, mais pour lesquels l'inscription du
transfert de propriété n'a été requise au registre foncier qu'après son entrée
en vigueur.
Art. 9 
Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 II est déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution,
et il entre en vigueur le jour suivant son adoption.
225

Revente des immeubles non agricoles
3 II est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89bls, 2e alinéa, de
la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
4 Le Conseil fédéral peut abroger le présent arrêté avant cette date s'il constate
que la situation s'est stabilisée sur le marché immobilier.
33069
226

Arrêté fédéral 
Projet
concernant une charge maximale
en matière d'engagement des immeubles non agricoles
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 16 août 19891',
arrête:
Article premier Principe
1 Les immeubles non agricoles ne peuvent être grevés de droits de gage immobi-
lier au-delà d'une charge maximale selon les articles 4 et 5; les droits de gage déjà
inscrits ne sont pas touchés dans leur existence.
2 Les immeubles en nature de terrains à bâtir sont des immeubles non agricoles.
Art. 2 
Durée d'application
1 Les prescriptions sur la charge maximale sont applicables pendant cinq ans à
compter de la dernière acquisition en propriété et pendant deux ans à compter de
la dernière constitution ou augmentation d'un droit de gage immobilier.
2 Ne sont pas pris en considération pour le calcul du délai prévu au 1er alinéa:
" a. L'acquisition par succession ou à la suite d'un partage successoral;
b. L'acquisition par le conjoint ou un descendant de l'aliénateur;
c. L'agrandissement d'un immeuble de dix pour cent au plus à la suite d'une
modification de limites;
d. L'augmentation de dix pour cent au plus d'une part de copropriété ou de
propriété par étages;
e. Les droits de gage légaux visés aux articles 808, 810, 819, 820 et 836 du code
civil (CC)
 2>.
Art. 3 
Exceptions
1 Les prescriptions sur la charge maximale ne s'appliquent pas aux droits de gage:
a. Qui existent de par la loi (art. 808, 810, 819, 820 et 836 CC2');
b. A la constitution desquels le créancier a un droit légal (art. 712/, 779/ et 837 à
841 CC; art. 523 du code des obligations3').
2 En outre, les prescriptions sur la charge maximale ne s'appliquent pas aux droits
de gage qui garantissent les prestations pécuniaires
D FF 1989 III 165
2> RS 210
3> RS 220
227

Charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
a. Que la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en vertu de la
législation encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements ou que les communes ou autres institutions du droit public ou
privé accordent ou cautionnent à ces fins;
b. Que la Confédération ou les cantons accordent ou cautionnent en vertu de la
législation relative au développement économique;
c. Que des sociétés coopératives industrielles de cautionnement cautionnent
dans le but de financer des entreprises;
d. Qu'une institution de prévoyance professionnelle accorde à un assuré pour
acquérir un immeuble destiné à son logement, dans la mesure où son avoir de
vieillesse n'est pas dépassé.
3 Pour l'examen des conditions, le conservateur peut se fonder:
a. Dans les cas prévus au 2e alinéa, lettres a et b, sur une attestation écrite des
autorités fédérales ou cantonales compétentes en matière d'encouragement
à la construction et à l'accession à la propriété de logements ou de
développement de l'économie;
b. Dans les cas prévus au 2e alinéa, lettres c et d, sur une déclaration de la
société coopérative de cautionnement qui cautionne le prêt ou de l'institu-
tion de prévoyance professionnelle qui accorde le prêt.
Art. 4 
Charge maximale en général
1 La charge maximale équivaut aux quatre cinquièmes de la valeur vénale.
2 La valeur vénale est le prix d'acquisition indiqué dans l'acte authentique.
Lorsque de nouvelles constructions ou des transformations sont projetées, les
frais prévus dans le devis admis par le prêteur s'ajoutent au prix d'acquisition.
3 Si l'acte authentique n'indique pas le prix d'acquisition, l'estimation officielle
prévue à l'article 843 du code civil1' est réputée valeur vénale.
Art. S 
Charge maximale en cas d'usage propre de la propriété
1 La charge maximale équivaut aux neuf dixièmes de la valeur vénale quand:
a. L'immeuble sert, en entier ou pour une part importante, au séjour durable
du propriétaire ou de sa famille;
b. L'immeuble sert, en entier ou pour une part importante, d'établissement
stable au propriétaire pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou
exercer en la forme commerciale quelque autre industrie ainsi que pour
exercer une activité artisanale ou une profession libérale;
c. Il s'agit de l'immeuble d'une société coopérative de construction de loge-
ments qui met les locaux d'habitation à la disposition de ses membres.
2 Le conservateur du registre foncier peut, pour examiner les conditions prévues
au 1er alinéa, lettres a et b, se fonder sur une déclaration écrite du propriétaire et,
pour la lettre c, sur une déclaration écrite de l'administration de la société
coopérative.
') RS 210
228

Charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles
Art. 6 
Inobservation des prescriptions sur la charge maximale
1 Les actes juridiques tendant à la constitution d'un droit de gage sont nuls dans la
mesure où le droit de gage dépasse la charge maximale.
2 Le conservateur du registre foncier rejette la réquisition tendant à la constitu-
tion d'un droit de gage immobilier dans la mesure où celui-ci dépasse la charge
maximale et il inscrit le droit de gage pour le montant admis.
Art. 7 
Recours
Le recours est régi par les dispositions sur le recours en matière de registre
foncier.
Art. 8 
Exécution
Les cantons sont chargés de l'exécution du présent arrêté.
Art. 9 
Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 II est déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution,
et il entre en vigueur le jour suivant son adoption.
3 II est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89bls, 2e alinéa, de
la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
4 Le Conseil fédéral peut abroger le présent arrêté avant cette date s'il constate
que la situation s'est stabilisée sur le marché immobilier.
33069
16 Feuille fédérale. 141e année. Vol. III 
229

Arrêté fédéral 
Projet
concernant des dispositions en matière de placement
pour les institutions de prévoyance professionnelle
et pour les institutions d'assurance
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 64 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 16 août 1989 ^
arrête:
Article premier Principe
1 Le présent arrêté règle les placements des moyens financiers opérés en im-
meubles, actions et titres assimilables à des actions par les institutions de
prévoyance professionnelle et par les institutions d'assurance.
2 Sont des institutions de prévoyance professionnelle ou des institutions d'assu-
rance:
a. Les institutions de prévoyance professionnelle enregistrées selon l'article 48
de la loi fédérale du 25 juin 19822' sur la prévoyance professionnelle
vieillesse, survivants et invalidité;
b. Les fondations de prévoyance en faveur du personnel selon l'article 331 du
code des obligations3' qui ne sont pas enregistrées, ainsi que les sociétés
coopératives de prévoyance en faveur du personnel non enregistrées et les
institutions de prévoyance de droit public non enregistrées;
c. Les fondations collectives pour la prévoyance professionnelle, les fondations
de financement, les fondations de libre passage et les fondations bancaires;
d. Les institutions d'assurance sur la vie régies par la loi du 23 juin 1978 4' sur la
surveillance des assurances;
e. Les autres institutions d'assurance sur la vie.
3 Les placements immobiliers sont les placements suisses et étrangers qui ont pour
objet:
a. Les maisons d'habitation ou à usage commercial;
b. Les constructions en droit de superficie;
c. Les immeubles en propriété par étages;
d. Les terrains à bâtir;
') FF 1989 III 165
2> RS 831.40
3> RS 220
4> RS 961.01
230

Institutions de prévoyance professionnelle et institutions d'assurance
e. Les participations à des personnes morales, en particulier à des sociétés
anonymes immobilières, à des fondations de placement et à des fonds de
placement, dont les actifs sont constitués selon leur valeur effective pour plus
de la moitié d'immeubles selon les lettres a à d.
Art. 2 
Placements immobiliers admis
1 La part en immeubles de la fortune totale pour les investisseurs prévus à l'article
premier, 2e alinéa, lettres a à c et e, ou du débit du fonds de sûreté pour les
investisseurs prévus à l'article premier, 2e alinéa, lettre d, ne doit pas dépasser les
limites prévues aux articles 3 et 4.
2 Les investisseurs qui ont placé en immeubles une part de la fortune totale ou du
débit du fonds de sûreté dépassant au moment de l'entrée en vigueur du présent
arrêté les limites prévues aux articles 3 et 4 ne peuvent pas opérer de nouveaux
placements immobiliers tant que ces limites ne sont pas respectées.
Art. 3 
Limites des placements
1 La part des différentes catégories de placement à la fortune totale ou au débit du
fonds de sûreté ne peut excéder:
a. 25 pour cent pour les placements immobiliers en Suisse;
b. 5 pour cent pour les placements immobiliers à l'étranger, ainsi que pour les
participations à des personnes morales dont la fortune se compose pour plus
de la moitié d'immeubles à l'étranger;
c. 25 pour cent pour les actions et les titres assimilables à des actions, traités en
bourse, de sociétés dont le siège est à l'étranger, mais à raison de 5 pour cent
au plus par société.
2 La limite pour les placements immobiliers en Suisse (1er al., let. a) peut être
dépassée jusqu'à la limite globale prévue à l'article 4, lettre b, dans la mesure où
les loyers de ces immeubles sont régis par les dispositions de la loi du 4 octobre
1974 0 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements ou
d'une législation cantonale correspondante.
Art. 4 
Limites globales
Les limites_globales suivantes sont applicables aux placements de la fortune et du
fonds de sûreté (parts de. la fortune totale ou du débit du fonds de sûreté):
a. 50 pour cent pour les actions et titres assimilables à des actions;
b. 80 pour cent pour les immeubles, actions, titres assimilables à des actions et
autres participations;
c. 30 pour cent pour les monnaies étrangères ainsi que pour les créances
libellées en monnaies étrangères convertibles, dans la mesure où elles ne
servent pas à la couverture de droits à des prestations d'assurance en
monnaies étrangères, et pour les actions et titres assimilables à des actions de
sociétés dont le siège est à l'étranger.
') RS 843
231

Institutions de prévoyance professionnelle et institutions d'assurance
Art. 5 
Base de calcul
1 Est déterminante, pour apprécier si les limites des placements sont respectées, la
valeur effective des immeubles au moment de l'évaluation. La valeur effective est
calculée compte tenu de la valeur de rendement et de la valeur réelle.
2 Le Conseil fédéral édicté les prescriptions de détail.
Art. 6 
Dépassement des limites
1 Les investisseurs peuvent dépasser les limites maximales pour les immeubles
(art. 3, 1er al, let. a) pour trois ans au plus quand:
a. Des circonstances spéciales le justifient, et que
b. L'exécution du but de la prévoyance ou de l'assurance n'est pas compromise.
2 L'organe de contrôle indique à l'autorité de surveillance les éventuels dépasse-
ments des limites maximales.
Art. 7 
Contrôle et surveillance
1 Les institutions prévues à l'article premier, 2e alinéa, qui ne sont soumises à
aucune autre autorité de surveillance sont assujetties à la surveillance de l'Office
fédéral des assurances sociales (Office fédéral).
2 Elles doivent désigner dans les six mois à l'Office fédéral un organe de contrôle
reconnu par cet office qui vérifiera le respect des valeurs maximales prévues aux
articles 3 à 5.
3 Ces organes de contrôle doivent présenter chaque année un rapport à l'Office
fédéral.
4 En cas de contravention, l'Office fédéral prend les mesures nécessaires au
rétablissement de l'état légitime.
Art. 8 
Exécution
1 Les cantons exécutent le présent arrêté, dans la mesure où les institutions de
prévoyance professionnelle et les institutions d'assurance sont soumises à la
surveillance cantonale.
2 La Confédération édicté les dispositions d'exécution nécessaires et exécute le
présent arrêté, dans la mesure où les cantons n'y sont pas tenus.
Art. 9 
Dispositions finales
1 Le présent arrêté est un arrêté de portée générale.
2 II est déclaré urgent conformément à l'article 89bls, 1er alinéa, de la constitution,
et il entre en vigueur le jour de son adoption.
3 II est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89bls, 2e alinéa, de
la constitution et s'applique jusqu'au 31 décembre 1996.
33069
232

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des mesures urgentes en matière de droit foncier dans le secteur
urbain du 16 août 1989
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1989
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
36
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
89.042
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
12.09.1989
Date
Data
Seite
165-232
Page
Pagina
Ref. No
10 105 893
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