ch_vb · 1945-1950 · 1985-12-31 · de


Die Schweiz und der Kalte Krieg
1945-1950
Von Christoph Graf/Peter Maurer
Einleitung
Die schweizerische Geschichtswissenschaft weist in bezug auf die Erforschung
der Nachkriegszeit, der jüngeren Zeitgeschichte also, einen auch in andern
Fachbereichen bereits beklagten Rückstand auf. Mit einer schon fast charakte-
ristischen Verspätung überschreiten Historiker hierzulande die magische
Schwelle 1945. Dies gilt sowohl für Themen der Innen- als auch für jene der
Aussenpolitik. Die Zeit nach 1945 ist, wie G. Kreis kürzlich gesagt hat, noch
immer ein «wenig erschlossenes Niemandsland», ein «geschichtsloses» Feld
zwischen Historie einerseits, Politologie, Oekonomie und Soziologie ander-
seits, ein Feld, das immer grosser zu werden droht, je länger die Geschichts-
wissenschaft in ihrer Fixierung auf den Zweiten Weltkrieg verharrt.1
Der vorliegende Aufsatz will einen Beitrag zur notwendigen Grenzüberschrei-
tung leisten; er versucht in einem ersten Kapitel Rechenschaft zu geben über
den Stand der Forschung zur Entstehungsgeschichte des Kalten Krieges sowie
über die wichtigsten Probleme der schweizerischen Aussenpolitik in der Nach-
kriegszeit. Er zeigt Möglichkeiten auf, quellengestützte Forschung zu diesem
Thema aus schweizerischer Perspektive überhaupt zu betreiben, und gibt da-
Plädoyer für eine zeitgemässe Zeitgeschichte, in: Neue Zürcher Zeitung, 17./18.
August 1985.

her einen Ueberblick über die im schweizerischen Bundesarchiv in erster Li-
nie interessierenden Bestände.
Kapitel zwei und drei bilden Fallstudien zum Perzeptionsproblem des Kalten
Krieges und zur Aussenpolitik der Schweiz in der unmittelbaren Nachkriegs-
zeit. Zum einen wird gezeigt, wie der diplomatische Apparat des neutralen
Kleinstaates die Entstehung und Entwicklung des Kalten Krieges beschrieb
und beurteilte. Zum andern wird am Beispiel der schweizerischen Anerken-
nungspraxis dargelegt, wie die Blockbildung auf die Aussenpolitik einwirkte
und ein verstärktes Spannungsverhältnis zwischen der traditionellen aussen-
politischen Maxime der Neutralität und den wirtschaftlichen Anpassungszwän-
gen an den sich bildenden Westblock schuf.2
Der vorliegende Aufsatz ist aus einem Forschungsseminar heraus entstanden, das die
Verfasser zusammen mit Walther Hofer am Historischen Institut der Universität Bern
zum selben Thema durchgeführt haben. Den Teilnehmerinnen und Teilnehmern die-.
ses Seminars, deren Arbeiten teilweise als Grundlage verwendet wurden, sowie dem
Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten, das die Bewilligung zur
Akteneinsicht erteilt hat, sei hiermit gedankt. Wo nichts anderes vermerkt ist, stam-
men die im folgenden erwähnten Quellen aus dem Schweizerischen Bundesarchiv.

I. Stand und Perspektiven der Forschung
1. Die Entstehung des Kalten Krieges
Rund vierzig Jahre, nachdem das zunehmend frostige Klima zwischen Ost und
West erstmals mit dem Begriff des «Kalten Krieges» umschrieben worden ist,
mangelt es nicht an Versuchen zur Erklärung seiner Ursachen. Dabei hat es
sich eingebürgert, die Vielzahl der Interpretationen in drei bis vier Katego-
rien einzuteilen und diese als traditionalistisch, revisionistisch, realistisch und
postrevisionistisch zu bezeichnen, ohne dass allerdings die Einordnung, ins-
besondere der differenziert argumentierenden Autoren, stets zwingend wäre.3
Immerhin stehen die angesprochenen Kategorien nicht nur für unterschied-
liche Interpretationen des Konfliktes, sondern auch für grundlegende Ab-
schnitte in der Forschungsgeschichte zum Kalten Krieg.
Traditionalistische und revisionistische Ansätze — sie dominierten die wissen-
schaftliche Kontroverse der 50er und 60er Jahre — stellten in erster Linie die
Frage nach dem am Konflikt Schuldigen, wobei sie zu diametral entgegenge-
setzten Antworten gelangten. Traditionalisten hoben die Bedeutung der
marxistisch-leninistischen Ideologie für die Praxis der sowjetischen Aussen-
politik hervor, die als expansionistisch und — entsprechend der Innenpolitik —
als totalitär bezeichnet wurde, zudem als Mischung von revolutionärem In-
ternationalismus und traditioneller russischer Grossmachtpolitik. Die sowje-
tische Expansion wurde aber auch als Strategie der Parteioligarchie zur
Herrschaftssicherung in einer durch den Krieg destabilisierten Gesellschaft
betrachtet. Demgegemüber wurde die amerikanische Politik als den Prinzi-
pien von Selbstbestimmungsrecht, Demokratie, Freiheit und Freihandel
verpflichtet verstanden, wobei die amerikanische Rolle in der Gründungs-
geschichte der UNO und beim Weideraufbau Europas positiv hervorgehoben
Einen allgemeinen Ueberblick über den Forschungsstand geben etwa: W. Loth, Die
Teilung der Welt 1941-1955, München 19822 (dtv-Weltgeschichte des 20. Jahr-
hunderts), S. 9 ff.; derselbe, Der «Kalte Krieg» in der historischen Forschung, in:
G. Niedhart (Hrsg.), Der Westen und die Sowjetunion, Paderborn 1983, S. 155 ff.;
G. Niedhart, Faktoren sowjetischer Aussenpolitik und Formen des Ost-West-Konflik-
tes, in: Neue Politische Literatur, Beiheft 1, Stuttgart 1985; «Suche nach den Quellen
des Kalten Krieges», in: Neue Zürcher Zeitung, 20./21. April 1985.

wurde.4 Revisionistische Autoren unterzogen dagegen die amerikanische Po-
litik vor dem Hintergrund der Anti-Vietnam Bewegung in den 60er Jahren
und der Möglichkeit, in bislang unbekannte Aktenbestände Einblick zu neh-
men, einer kritischen Neuinterpretation, wobei sie die Verantwortung für das
Auseinanderbrechen der Kriegskoalition primär der amerikanischen «open-
door»-Politik zuschoben; diese habe die legitimen Sicherheitsbedürfnisse der
Sowjetunion in Frage gestellt und damit den Konflikt provoziert. Verbunden
mit der «atomaren Diplomatie» — der Einschüchterung der Sowjetunion
durch das Nuklearmonopol — habe die Politik der USA die Sowjetunion zur
gezielten Herrschaftssicherung in ihrer Sphäre gezwungen.5
Traditionalistische und revisionistische Ansätze wurden wegen ihres einseiti-
gen Bestrebens, Schuld zuzuweisen und einzelne Faktoren als alleine für den
Konflikt verantwortlich zu deklarieren, denn auch als «reduktionistisch» und
«deterministisch» kritisiert.6 So auch von den sogenannten Realisten, die den
Kalten Krieg mehr als unabwendbare Folge, als strukturellen Zwang des Sy-
stemgegensatzes zwischen Ost und West begriffen. Mehr noch als die Folge
konkreter Interessengegensätze sei dieser aber das Resultat sich kumulieren-
der Fehlperzeptionen gewesen. Damit vermied man den Fehler, die eine oder
andere Seite als bloss aktive oder reaktive Kraft zu begreifen, und ermöglich-
te den Blick auf das breite Feld der Interaktionen.7
Die Entspannungspolitik und die sukzessive Freigabe der Archivbestände zur
unmittelbaren Nachkriegszeit für die Forschung leiteten die Epoche der post-
revisionistischen Darstellungen ein, die insbesondere durch multikausale Er-
Als traditionalistische Standardwerke gelten etwa: B. Meissner, Russland, die West-
mächte und Deutschland, Hamburg 19542; H. Feis, From Trust to Terror. The on-
set of the cold war 1945-1950, New York 1970; A. Fontaine, Histoire de la guerre
froide, 2 Bde, Paris 1965-1967.
Als revisionistische Standardwerke können bezeichnet werden: W. A. Williams, Die
Tragödie der amerikanischen Diplomatie, Frankfurt 1973; G. Alperowitz, Atomic
Diplomacy. Hiroshima and Potsdam, New York 1965; S. und G. Kolko, The limits
of Power. The World and United States Poücy 1945-1954, New York 1972.
6 W. Link, Der Ost-West-Konflikt, Stuttgart, Berlin, Köln, Mainz 1980 (Urban Ta-
schenbuch 329), S. 54 ff.
7 Ein realistisches Standardwerk bildet: L. J. Halle, Der Kalte Krieg. Ursachen, Ver-
lauf, Abschluss, Frankfurt 1969.

klärungsversuche und reichhaltige empirische Abstützung charakterisiert ist.
Allerdings wuchs mit den zugänglichen Archivbeständen auch die Schwierig-
keit, die oft widersprüchlichen Planungen, Entscheidungsprozesse und Moti-
ve insbesondere der amerikanischen Politik zu gewichten und ihre leitenden
Tendenzen zu erkennen. Zudem gestaltete sich auch das Missverhältnis zwi-
schen der Archivpraxis in West und Ost immer krasser. Während im Westen
eine Darstellung von Motiven und Entscheidungsprozessen bis in kleinste De-
tails möglich wurde, bleiben östliche Archive einer freien und kritischen For-
schung weitgehend verschlossen. Durch die neuere Forschung im Westen sind
insbesondere folgende Aspekte des Kalten Krieges zur Diskussion gestellt
worden:8
— Der Kalte Krieg als Folge unterschiedlicher historischer Lernprozesse, aus
welchen sich unterschiedliche aussenpolitische Prioritäten ergaben (Ab-
kehr von Isolationismus und Appeasement in den USA, extensives Si-
cherheitsstreben in der Sowjetunion).
— Der Kalte Krieg als Folge der Ausweitung diplomatischer Konflikte in die
Oeffentlichkeit; dies habe die westlichen Regierungen zu Gefangenen ihrer
antikommunistischen Rhetorik gemacht. Als die Oeffentlichkeit gerade in
den USA gewahr wurde, dass die ursprünglichen «one-world»-Hoffnungen
enttäuscht wurden, zwang sie die Administration auf einen härteren Kurs
gegenüber der Sowjetunion, die sich ihrerseits versteifte. Verbunden mit
einer gesteigerten weltrevolutionären Rhetorik der Sowjetunion wurde
deren Interessensphärenpolitik, insbesondere von der westlichen Oeffent-
lichkeit, als erster Schritt zur Weltrevolution interpretiert.
— Der Kalte Krieg als Fehlperzeption; was von der einen Seite als legitime
Verteidigung angesehen wurde, verstand die andere oft als expansive oder
aggressive Politik. So erkannte man in der amerikanischen Administration
zwei Gruppen, die die sowjetische Politik grundsätzlich unterschiedlich
Als neuere, postrevisionistische Darstellungen verdienen insbesondere Erwähnung:
G. J. Gaddis, The United States and the origin of the cold war 1941-1947, New
York 1972; D. Yergin, Shattered Peace. The origins of the cold war and the Na-
tional security State, Boston 1977; W. Link, a.a.O.; W. Loth, Die doppelte Ein-
dämmung. Ueberlegungen zur Genesis des Kalten Krieges 1945-1947, in: Historische
Zeitschrift, 238, 1983, S. 611 ff.; G. Lundestad, The American non-policy toward
Eastern Europe 1943-1947, Tromsö, Oslo, Bergen 1978.

interpretierten, wobei gerade die um Ausgleich und Kooperation bemüh-
ten Vertreter zunehmend verdrängt wurden von jenen Kreisen, die jeden
Schritt der Sowjetunion prinzipiell als aggressiv und weltrevolutionär ver-
standen.
Der Kalte Krieg als Ergebnis der «zutreffenden Perzeptionen der real wi-
derstrebenden Tendenzen» ideologischer, machtpolitischer und ordnungs-
politischer Natur: Diese hätten die Supermächte zu einer Politik der Des-
integration ihrer gegenseitigen Beziehungen einerseits und der Integration
und Blockbildung in der jeweils eigenen Hemisphäre anderseits gefuhrt.
Der multilaterale Universalismus der USA stand damit gegen die transna-
tional-weltrevolutionären Ordnungsvorstellungen der Sowjetunion, welche
sich zusätzlich mit der traditionellen Expansionspolitik des russischen Na-
tionalstaates verbanden. Beide Seiten glaubten zudem an die Einheit von
Wirtschaftssystem und Herrschaftsordnung, was eine kooperative Kon-
fliktregelung grundsätzlich verunmöglichte.
Der Kalte Krieg als Ergebnis von strukturellen Aehnlichkeiten der Super-
mächte und weniger als Folge unterschiedlicher Positionen, Ideologien und
Interessen. Amerikaner und Sowjets befürchteten in der Nachkriegszeit in
erster Linie eine wirtschaftliche Destabüisierung Europas, von der die
USA glaubten, sie werde den Kommunisten Auftrieb geben, die Sowjet-
union aber meinte, sie werde dem Eindringen des amerikanischen Kapita-
lismus nach Westeuropa Vorschub leisten. Die daraus resultierenden Ein-
dämmungsbestrebungen auf beiden Seiten — daher der Begriff der «dop-
pelten Eindämmung» — stellten den «Wiederaufbau vor die Reform» und
begünstigten traditionelle Ordnungsvorstellungen und Eliten.
Obwohl mit den hier nur andeutungsweise wiedergegebenen Positionen ent-
scheidende Differenzierungen in der Forschung eingeleitet wurden, bleiben
zahlreiche Fragen offen.
Umstritten bleibt, ob es sich beim Kalten Krieg um eine logische, unvermeid-
bare Entwicklung gehandelt hat oder ob es diplomatische Spielräume gab, ihn
zu vermeiden, zu entschärfen oder in andere als rüstungsintensive Bahnen zu
lenken. Ebenso umstritten bleibt die Gewichtung grundlegender Faktoren
wie Ideologie, Macht- und Sicherheitspolitik sowie wirtschaftliche Interessen
und Zwänge.
10

Zu immer neuen Diskussionen Anlass gibt die Frage nach dem Gewicht per-
sönlicher, individueller Faktoren einerseits und struktureller Zwänge ander-
seits, ebenso die Frage nach Planung und Improvisation der Politik auf bei-
den Seiten sowie nach längerfristigen Strategien und ad-hoc-Entscheidungen.
Zunehmend problematisch wird die Bestimmung des Einflusses der Super-
mächte im Verhältnis zu ihren jeweiligen Verbündeten. Umstritten ist auch
die Bedeutung nationaler Eliten kleinerer Länder für die Politik-Formulierung
der Grossen. Es stellt sich die Frage, inwiefern die beiden Supermächte die
unumschränkt dominierenden Figuren der internationalen Politik waren und
wo sie allenfalls mehr Getriebene als Führende waren. Im Zusammenhang mit
dem Einfluss nationaler Eliten wäre generell nach innenpolitischen Voraus-
setzungen für aussenpolitische Optionen zu fragen, sind die Beziehungen zwi-
schen Diplomatie und Oeffentlichkeit zu präzisieren sowie die Etappen und
Bruchstellen, nach denen die Blockbildung unausweichlich wurde, zu be-
stimmen. Im Auge zu behalten wären schliesslich immer auch die Interde-
pendenzen zwischen geographisch weit entfernten Konfliktherden sowie die
komplexen Zusammenhänge zwischen dem Ost-West-Konflikt einerseits, lo-
kalen und regionalen Problemen oder gar umfassenderen Prozessen wie der
Entkolonisierung anderseits.
Angesichts dieser Fülle offener Fragen, aber auch wegen der Besonderheiten
der schweizerischen Aussenpolitik schien uns der Versuch, zu einigen der hier
angesprochenen Aspekte eine schweizerische Perspektive einzubringen, beson-
ders sinnvoll.
2. Die Stellung der Schweiz in der Welt 1945-1950
Eine wissenschaftliche Aufarbeitung der Schweizer Geschichte seit 1945 liegt
wie bereits eingangs angedeutet erst in einzelnen Ansätzen und vorläufigen
Ueberblicken vor.9 Es kann also im folgenden weniger um eine Darstellung
des Forschungstandes als um eine stichwortartige Aufzählung der wichtig-
sten Marksteine, Probleme und Entwicklungen der Schweiz nach dem Zwei-
Vgl. z.B. E. Grüner (Hrsg.), Die Schweiz seit 1945 (Helvetia Politica, Series B, VoL
VI), Bern 1971; P. Gilg und P. Habliitzel, Beschleunigter Wandel und neue Krisen
(seit 1945), in: Geschichte der Schweiz und der Schweizer, Bd. III, Basel 1983 (hier
auch weiterführende Literaturangaben); Ch. Dejung, Schweizer Geschichte seit 1945,
Frauenfeld 1984.
11

ten Weltkrieg gehen. Wir beschränken uns dabei entsprechend unserer The-
menstellung auf die aussenpolitische Problematik, obschon natürlich mannig-
fache Interdependenzen zwischen aussen- und innenpolitischen bzw. sozialen,
wirtschaftlichen und kulturellen Faktoren bestehen, die Aussenpolitik also
letztlich nicht ohne die Innenpolitik analysiert werden kann. Dieser summa-
rische und unvollständige Ueberblick über die schweizerische Aussenpolitik
nach 1945 soll uns wie derjenige über den Forschungsstand zum Kalten Krieg
zum besseren Verständnis der schweizerischen Perzeption des Kalten Krie-
ges und der bilateralen Beziehungen der Schweiz im Schatten des Ost-West-
Gegensatzes dienen.
Die aussenpolitische Stellung der Schweiz bei Kriegsende lässt sich unter dem
Stichwort der Isolation zusammenfassen.10
Die Schweiz hatte den Zweiten Weltkrieg im Zeichen der traditionellen be-
waffneten Neutralität, jedoch mit beträchtlichen, wenn auch notwendigen
Konzessionen an die Umzingelung durch die Achsenmächte äusserlich unbe-
schadet überstanden. Diese Konzessionen, namentlich die enge wirtschaftliche
Bindung an die Achsenmächte, und die Totalität des Krieges bewirkten eine
Diskreditierung der Neutralität, ja eine feindliche Haltung der siegreichen Al-
liierten gegenüber der Schweiz. Nach langen und zähen Verhandlungen muss-
te sich die Schweiz vor Kriegsende mit ebenso grossen Konzessionen in Sa-
chen Neutralität und Souveränität, insbesondere mit dem lange hinausgezö-
gerten Abbruch der Wirtschaftsbeziehungen zum Deutschen Reich und mit
weitreichenden und zunächst unvorteilhaften Kreditabkommen von der
S. zum folgenden als allgemeine Ueberblicke v.a. M. Petitpierre, in: E. Grüner, a.a.O.,
S. 154 ff.; A. Riklin, H. Haug und H. Ch. Binswanger (Hrsg.), Handbuch der schwei-
zerischen Aussenpolitik, Bern, Stuttgart 1975; D. Frei, Internationaler Kontext, in:
A. Riklin (Hrsg.), Handbuch Politisches System der Schweiz, Bd. 1, Bern 1983; vgl.
auch: Max Petitpierre, Seize ans de neutralité active. Aspects de la politique étran-
gère de la Suisse (1945-1961). Contributions, Discours et notes d'entretiens, publiés
par Louis-Edouard Roulet avec la collaboration de Maryse Surdez et Roland Blättler,
Neuchâtel 1980 (Le passé présent, Etudes et documents d'histoire). Für Spezial-
Studien sei v. a. auf die Bibliographie in P. Gilg und P. Hablützel, Beschleunigter
Wandel . . . (s. Anm. 9), S. 307 ff. verwiesen. Einen guten Ueberblick aus zeitgenös-
sischer politischer Perspektive über die aussenpolitische Situation der Schweiz gegen
Kriegsende gibt die ausführliche Debatte des Nationalrats vom 12. Dezember 1944
über entsprechende parlamentarische Vorstösse der Nationalräte Reinhard, Gut und
Meierhans. Stenographisches Bulletin, S. 470-509.
12

wirtschaftlichen Abschnürung durch die Alliierten befreien.11 In Fortsetzung
dieser Verhandlungen und als Antwort auf die alliierte Forderung nach der
Herausgabe der deutschen Guthaben in der Schweiz musste sie sich nach
Kriegsende die Aufhebung der Schwarzen Listen und der Blockierung ihrer
Guthaben in den USA durch Bezahlung von 250 Mio Franken buchstäblich
erkaufen.
Als Ausbruch aus der Isolation, als Erfüllung harter alliierter Forderungen und
als Antwort auf massiven moralisch-politischen Druck sind auch die grossan-
gelegten humanitären Hilfsaktionen, insbesondere die Schweizer Spende und
die Europahilfe zu klären. Durch diese Hilfsaktionen und die Kreditgewäh-
rung, die allerdings ab 1946 in zunehmendem Masse an Gegenleistungen ge-
bunden waren, wurde die Politik der Solidarität begründet, die Bundesrat
Petitpierre neben der Neutralität zum zweiten Eckpfeiler der schweizerischen
Aussenpolitik erklärte. Diese Solidaritätspolitik wurde weiter verfolgt durch
die aktive Mitarbeit an der Pariser Konferenz von 1947 zur Organisation der
Verteilung der Marshall-Plan-Hilfe und in der daraus 1948 entstandenen OECE,
durch die Unterstützung und Beherbergung von Sonderorganisationen der UNO
sowie namentlich durch die Rolle der Schweiz als Sitz und Trägerin des
IKRK, dessen Bedeutung durch die revidierten Genfer Konventionen von 1949
verstärkt wurde.
Pièce de résistance der schweizerischen Aussenpolitik bei Kriegsende bildete
jedoch die Wiederaufnahme der seit 1921 unterbrochenen Beziehungen zur
Sowjetunion. Nach dem harten russischen «Njet» vom November 1944 be-
deutete die 1946 realisierte Aufnahme der Beziehungen nicht nur die Ein-
lösung einer alten Schuld aus der Aera Motta, sondern vor allem eine Anpas-
sung an die neuen Machtverhältnisse und einen wichtigen Schritt aus der Iso-
lation in die Richtung der Universalität der Beziehungen, die nun offiziell
als weiteres Ziel der schweizerischen Aussenpolitik angestrebt wurde. Nam-
hafte Kreditabkommen und Wirtschaftsbeziehungen konnten jedoch zu den
osteuropäischen Staaten mit Ausnahme der Tschechoslowakei in den Nach-
kriegsjahren nicht aufgebaut werden, obschon die Schweiz daran aus wirt-
schaftlichen und neutralitätspolitischen Gründen interessiert gewesen wäre.
Dies war bereits eine Folge des Kalten Krieges bzw. ein Zurückweichen vor
dem Druck der USA. Im übrigen beschleunigte der sich anbahnende Ost-West-
Zur Aussenwirtschaftspolitik s. v.a. W. Spahni, Der Ausbruch der Schweiz aus der Iso-
lation nach dem Zweiten Weltkrieg, Frauenfeld 1977.
13

Konflikt die Integration der Schweiz in das wirtschaftliche und politische
System der Westmächte und verminderte den Druck der Westmächte auf die
Schweiz. Denn dass die Schweiz vor allem wirtschaftlich, aber auch politisch-
kulturell zu den Westmächten gehörte, daran liess sie keinen Zweifel. Daran
änderte auch die Tatsache nichts, dass sie sich gegen die erdrückende Macht
der USA mehr Spielraum und Unabhängigkeit zu schaffen versuchte, was ihr
durch den Kalten Krieg im allgemeinen erleichtert wurde.
Die bewaffnete Neutralität bildete weiterhin einen Eckpfeiler der schweize-
rischen Aussenpolitik, doch musste auch sie den neuen machtpolitischen Ver-
hältnissen angepasst und relativiert werden, dies entgegen gewissen Tendenzen,
sie statt als strategisches Mittel der schweizerischen Aussenpolitik als Selbst-
zweck zu verstehen und zu mythologisieren. Weitergeführt wurde die tradi-
tionelle Neutralitätspolitik insbesondere durch die Distanzierung von der UNO
und von den Bestrebungen zu einer politischen Integration Europas sowie
durch eine allgemeine Zurückhaltung in der Aussenpolitik. Relativiert wurde
die Neutralitätspolitik zum Beispiel durch die faktische Integration in das
Weltwirtschaftssystem der Westmächte und durch die zwar zögernde Mitar-
beit an der wirtschaftlichen Integration Europas, ganz allgemein durch die
stark zunehmende, wirtschaftliche Verflechtung und Auslandabhängigkeit
der Schweiz. Anpassung an die neue weltpolitische Situation bedeuteten auch
die Ausrichtung auf die zunehmende Multilateralisierung der internationalen
Politik und der vor allem mit wirtschaftlichen Interessen begründete Ausbau
der diplomatischen Beziehungen der Schweiz insbesondere auch zu ausser-
europäischen Ländern im Hinblick auf die Universalität der Beziehungen.12
Im traditionellen Rahmen, wenn auch unter veränderten Bedingungen weiter-
geführt wurde hingegen die Politik der Guten Dienste, die man nun unter dem
Schlagwort der Disponibiliät propagierte.
Insgesamt ist die Aussenpolitik — wie übrigens auch die Innenpolitik — der
Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg geprägt von einem Wechselspiel zwi-
schen Beharren und Anspassung, Isolation und Integration, Statik und Dy-
namik, wobei die dynamischen Kräfte in erster Linie im wirtschaftlichen Be-
reich wirksam wurden. Die Schlagworte Neutralität, Solidarität, Universali-
12 S. dazu z.B. die Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Er-
richtung neuer schweizerischer Gesandtschaften im Ausland vom 7. Sept. 1945, in:
Bundesblatt, 13. Sept. 1945, S. 1-21.
14

tat und Disponibilität wurden offiziell als «Säulen» der schweizerischen Aus-
senpolitik bezeichnet und erhielten geradezu dogmatischen Stellenwert. Sie
bildeten damit eine wichtige Voraussetzung, gewissermassen den Raster so-
wohl für die Perzeption des Kalten Krieges als auch für die Gestaltung der
bilateralen Beziehungen, obschon sie weder objektiv noch subjektiv der
Komplexität der internationalen Beziehungen völlig gerecht wurden.
3. Die Quellenlage
Lage, Struktur und Inhalt der amtlichen Quellen zur offiziellen schweizeri-
schen Aussenpolitik, aus welchen die folgende Darstellung schöpft, sind pri-
mär bedingt durch die verfassungsmässigen und gesetzlichen Aufgaben des
Bundes als auswärtiger Gewalt und seiner entsprechenden Organe.13
Zu den gesetzlichen Aufgaben des Eidgenössischen Politischen Departements
(EPD), des wichtigsten Trägers der aussenpolitischen Kompetenzen des Bun-
des, gehören generell «die Vorbereitung und Besorgung der auswärtigen An-
gelegenheiten» und speziell «die Einrichtung schweizerischer Posten im Aus-
land» sowie «die Information des Bundesrates über das politische Geschehen
im Ausland» .14
Die Aufgaben der dem EPD unterstellten diplomatischen Vertretungen der
Schweiz im Ausland sind für unseren Zeitraum positiv-rechtlich kaum nor-
Wir beschränken uns hier bewusst auf die offiziellen auswärtigen Beziehungen der
Schweiz und auf die entsprechenden amtlichen Quellen, wohlwissend, dass auch in-
offizielle Beziehungen und nichtamtliche Quellen für die Themenstellung relevant
wären. Zum folgenden s. allgemein v. a. die Darstellungen von L. Wildhaber zur Kom-
petenzordnung in der Schweiz. Aussenpolitk, in: Handbuch der Schweiz. Aussenpo-
litik (s. Anm. 10), S. 237 ff. Zum Bund als auswärtiger Gewalt a. a. O., S. 254 sowie
Bundesverfassung, Art. 85, Abs. 5 und 6 und Art. 102, Abs. 8 und 9.
14 Bundesgesetz über die Organisation der Bundesverwaltung vom 26. März 1914: Be-
reinigte Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen 1848-1947 (BS), Bd. I,
S. 261 ff. (Art. 29); Bundesratsbeschluss betr. die Zuständigkeit der Departemente
und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäf-
ten vom 17. Nov. 1914: a. a. O., S. 289 ff. (Art. 1-4); Bundesratsbeschluss vom
25. März 1946 betr. die Organisation des EPD: E 1004, Bd. 467.
15

miert, höchstens bedingt normierbar und im übrigen sehr stark im Fluss.15
Zu den wichtigsten Aufgaben der diplomatischen Vertretungen als «Auge und
Ohr der Regierung» gehört die politische Berichterstattung an den Vorsteher
des EPD. Obschon auch sie für unseren Zeitraum formal und inhaltlich noch
kaum normiert ist, kann aus späteren entsprechenden Vorschriften auch re-
trospektiv geschlossen werden, dass die eigentlichen «Politischen Berichte»
der schweizerischen diplomatischen Vertretungen die wichtigsten, unser Land
direkt interessierenden, aus sicherer Quelle stammenden und vertraulichen po-
litischen Informationen aus dem Gastland enthalten sollten, während die so-
genannten «Politischen Briefe» gewissermassen für die zweitrangigen Informa-
tionen vorgesehen waren.16 Die naheliegende Frage nach dem historischen
Quellenwert der Politischen Berichte kann erst aufgrund ihrer Analyse beant-
wortet werden. Es ist jedoch von vorneherein festzustellen, dass sie politische
Informationen in erster Linie über das Gastland, in zweiter Linie über die in-
ternationalen Verhältnisse und höchstens in dritter Linie über die bilateralen
Beziehungen zur Schweiz enthalten und dass ihr Informationswert in hohem
Masse vom Berichterstatter und seinen Beziehungen abhängt, also sehr unter-
schiedlich ist. Auf jeden Fall aber sind die Politischen Berichte rezeptions-
geschichtlich, in unserem Zusammenhang für die Perzeption des Kalten
Krieges, und als Entscheidungsgrundlage für die Aussenpolitik des Bundes-
rates von Bedeutung. In formaler und quellenkundlicher Hinsicht ist fest-
zuhalten, dass es sich bei den Politischen Berichten um eindeutig gekennzeich-
nete, archivisch separat klassierte, nach Posten und innerhalb der Posten chro-
nologisch gereihte und fortlaufend numerierte Berichte-Serien ohne sachbe-
zogene Erschliessung handelt.17
Neben den Politischen Berichten fallen als Quellengrundlage für unsere Ana-
lyse noch andere Berichte-Serien in Betracht, die sich aus den oben erwähnten
gesetzlichen Aufgaben des EPD und seiner Organe ergeben. Es handelt sich
Betr. die Aufgaben der konsularischen Vertretungen (und natürlich auch die konsula-
rischen Aufgaben der diplomatischen Vertretungen) s. das Konsularreglement vom
26. 10. 1923: BS I, S. 346 ff.; vgl. für die neuere Zeit auch das Wiener Uebereinkom-
men über diplomatische Beziehungen v. 18. 4. 1961: Systematische Sammlung des
Bundesrechts (SR) 0.191.01, und das Reglement des Schweiz, diplomatischen und
konsularischen Dienstes v. 24. 11. 1967: SR 191.1.
16 E 2004 (B) 1970/283, Bd. 5 ff.
17 E2300A-Z.
16

dabei um die jährlichen Geschäftsberichte der einzelnen Posten, um die soge-
nannten Aussenpolitischen Berichte der Zentrale, die eine Art summarische,
meist monatlich an alle Posten versandte Auswertung der Politischen Berich-
te und allgemeine aussenpolitische Lageberichte bilden, sowie schliesslich um
die Presseberichte, welche ausgewählte internationale und schweizerische
Presseorgane im Hinblick auf die aussenpolitische Stellung der Schweiz ver-
werten.18 Wichtigste Quellengrundlage für die offizielle Aussenpolitik der
Schweiz und namentlich für ihre bilateralen Beziehungen zu einzelnen Staaten
bilden natürlich die Akten des EPD. Diese sind wiederum entsprechend den
gesetzlichen Aufgaben des EPD strukturiert, das heisst nach einem sachsyste-
matischen Registraturplan klassiert, der die Kompetenzen des EPD widerspie-
gelt, und durch entsprechende sachsystematische Findmittel sowie durch In-
dices erschlossen.19
Weitere ungedruckte Quellen des Bundesarchivs für unsere Fragestellungen
bilden natürlich — im Rahmen der verfassungsmässigen Aufsichts- und Richt-
linien-Kompetenzen der Legislative — die Protokolle der Eidgenössischen Rä-
te und ihrer aussenpolitischen Kommissionen, ferner die Militärattache-Be-
richte und bestimmte sachbezogene Akten des Eidgenössischen Militärdepar-
tements sowie einschlägige Sachakten anderer aussenpolitisch relevanter Bun-
desstellen, insbesondere der damaligen Handelsabteilung des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartements.20
An gedruckten Quellen sind insbesondere zu berücksichtigen der aussenpoli-
tische Teil des jährlichen Geschäftsberichts des Bundesrats als periodischer
Ueberblick, der Eidgenössische Staatskalender für personelle und organisato-
rische Fragen, das Bundesblatt vor allem für die Botschaften des Bundesrats
an das Parlament betreffend die Errichtung neuer Posten und die Genehmi-
18 Geschäftsberichte: E 2400 A-Z; Aussenpolitische Berichte, 1945-1962: E 2001 (D)
c 1968/196; Presseberichte: E 2001 (Z) 1.
19 E 2001 (D), 1937-1945; E 2001 (E), 1945-; für unseren Zeitraum insbesondere
die Ablieferungen E 2001 (E) 1 u. E 2001 (E) 1968/78, 1946-1948 sowie E 2001
(E) 1967/113, 1949-1951; für das Thema der Anerkennungspraxis v. a. die Akten
unter der Registraturplanposition B. 15. 11.
20 Protokolle National- und Ständerat: E 1001 (C) und (D); Aussenpolitische Kommis-
sionen: E 1050.12; Militärattache-Berichte: E 27/9742 ff.; Handelsabteilung: E 7110.
17

gung von Staatsverträgen sowie die Verzeichnisse der schweizerischen Vertre-
tungen im Ausland und umgekehrt.
Insgesamt kann für unsere Themenstellung von einer recht kontinuierlichen
und systematischen Ueb erlief erung und adäquaten Erschliessung der wichtig-
sten Quellen im Schweizerischen Bundesarchiv gesprochen werden.
18

II. Der Kalte Krieg im Lichte der schweizerischen politischen
Berichterstattung21
1. Weltpolitische Lagebeurteilung
Die folgenden Ausführungen haben selbstredend nicht die Absicht, eine
lückenlose Rezeptionsgeschichte des Kalten Krieges zu schreiben, sondern be-
handeln exemplarisch drei Problemkomplexe. Sie untersuchen zunächst, wie
die Entwicklung der weltpolitischen Lage nach 1945 und die Entstehung des
Ost-West-Konfliktes im EPD beurteilt wurden, und stützen sich in erster Linie
auf die monatlich verfassten aussenpolitischen Lageberichte der Zentrale. An-
schliessend versuchen sie, vorwiegend anhand der Politischen Berichte von
Schweizer Diplomaten aus Washington, Moskau, London und Paris, das all-
gemein entworfene Bild inbezug auf die Aussenpolitik der Grossen zu diffe-
renzieren und zu präzisieren. Abschliessend werden sodann drei Beispiele po-
litischer Berichterstattung aus Ländern vorgestellt, die zu Objekten des Kal-
ten Krieges geworden sind.
Was die allgemeine Entwicklung der weltpolitischen Lage nach 1945 be-
trifft, ist eine der zentralen Fragen jene nach den Bruchstellen, an welchen
die unterschiedlichen Interessen der Supermächte zur Blockbildung geführt
haben. Betrachtet man die Ereignisse im Lichte der schweizerischen Be-
richte, so fällt auf, dass diese nicht auf eine einheitliche und durchgängige
Verschlechterung der Beziehungen zwischen den Alliierten deuten, sondern
vielmehr auf ein Hin und Her von Kooperation und Konflikt bis Frühjahr
1946, dann auf eine ruckartige Desintegration und schliesslich auf eine de-
finitive Blockbildung seit 1947.
Erstmals wird nach dem Scheitern der Londoner Aussenminister-Konferenz
21 Die Quellenangaben zu den aussenpolitischen Lageberichten des EPD und zu den Po-
litischen Berichten der Schweizer Diplomaten im Ausland werden folgendermassen
abgekürzt: Lagebericht, Datum = Lagebericht des EPD, Datum = E 2001 (D) c 1968/
196; Paris an EPD, Datum/Bd. Nr. = Politischer Bericht (vereinzelt auch: Polit. Brief)
der Schweizer Gesandtschaft in Paris an das EPD, Datum = E 2300 Paris/Archivnr.;
analog München an EPD, Datum/Nr. = Politischer Bericht (oder: Brief) des Schweizer
Konsulats in München an das EPD, Datum = E 2300 München/Archivnr.
19

vom September und Oktober 1945 festgestellt, dass der internationale Nor-
malisierungsprozess zum Stillstand gekommen sei und die Beziehungen zwi-
schen den grossen Drei an einem toten Punkt angelangt seien. Als Gründe
werden genannt: der Streit um die Zusammensetzung der Regierungen auf
dem Balkan, die sowjetische Angst vor der amerikanischen Atombombenpo-
litik, der Mangel an definitiven, stabilen Regierungen in Ost und West und das
Vorhandensein eines Ungleichgewichtes. Es sei nämlich unbestreitbar, dass
der russische Einfluss in Osteuropa bedeutend stärker sei als der angelsächsi-
sche in Westeuropa. Interessanterweise werden zu diesem Zeitpunkt die Span-
nungen in der Deutschlandfrage und die erwartete Zweiteilung oder Viertei-
lung des nördlichen Nachbarlandes weniger als Ursache, sondern vielmehr als
Folge von Unstimmigkeiten zwischen den Alliierten betrachtet. Wichtiger
schien auch dem EPD bis Ende 1945, was der schweizerische Gesandte in
Paris, Carl Jakob Burckhardt, für den Hautpgrund der amerikanisch-sowjeti-
schen Rivalität hielt, nämlich der Kampf um die Kontrolle der Erdölproduk-
tion im Nahen und Mittleren Osten. Der Sowjetunion fehle das notwendige
Erdöl zu einem modernen Krieg, ein Mangel, den sie nun durch Pressionen
auf Iran und Irak zu beheben trachte.22
Neue Hoffnung in die von Unsicherheiten geprägte internationale Lage brach-
te die Moskauer Aussenminister-Konferenz im Dezember 1945. Die dort er-
zielten Ergebnisse, so etwa die Abmachungen über die internationale Kontrol-
le der Atomenergie, über Japan, China und Korea sowie über die Erweiterung
der Regierungen in Bulgarien und Rumänien im Sinne der Westmächte er-
schienen in Bern als «jalons solides qui marquent la route vers la paix» .23 Noch
der Lagebericht vom Januar 1946 widerspiegelt die positive Ausstrahlung der
Moskauer Konferenz. Im Februar trat jedoch eine spürbare Verschlechterung
der Beziehungen zwischen den USA und der Sowjetunion ein. Anlass zu die-
ser Entwicklung gaben das Ausbleiben der versprochenen Wahlen in Rumänien
sowie die grundlegenden Meinungsverschiedenheiten in den Friedensvertrags-
verhandlungen mit den ehemaligen Verbündeten Deutschlands, womit eine
schwelende Vertrauenskrise ausgebrochen war. Die Moskauer Beschlüsse, so
stellte ein Bericht fest, seien von der Sowjetunion nur punktuell beachtet
worden, was offensichtlich einen nachhaltigen Wandel in der amerikanischen
Aussenpolitik eingeleitet habe, über dessen Zielrichtung allerdings vorerst noch
22 Paris an EPD, 26. 11. 1945/99.
23 Lagebericht, Dezember 1945.
20

Unklarheit herrschte. Anfanglich glaubten die schweizerischen Beobachter,
dass in den USA die isolationistischen Tendenzen an Boden gewännen und die
Regierung zu einem Rückzug aus Europa drängen wolle. Diese Tendenzen er-
schienen insbesondere im Hinblick auf die Kongresswahlen im November des-
selben Jahres erfolgversprechend. Mit grosser Unruhe verfolgte die Schweiz
diese Entwicklung, von der befürchtet wurde, sie werde den Zusammenhalt
des angelsächsischen Blocks gefährden, den man nun bereits als «seul contre-
poids efficace au bloc soviétique dont les intentions aggressives se sont préci-
sés» verstand.24
Mit einer gewissen Erleichterung wurde jedoch Ende Februar 1946 ein erneu-
ter Bodengewinn für die internationalistischen Kreise in der amerikanischen
Aussenpolitik festgestellt. Damit ging eine eindeutige Verhärtung gegenüber
der Sowjetunion einher, was sich auch in antikommunistischen Mobilisie-
rungskampagnen in der Oeffentlichkeit niederzuschlagen begann. Interessan-
terweise wurde gerade Churchills berühmte Fultoner Rede von Anfang März
1946 als Markstein dieser amerikanischen Politik der Härte und Stärke be-
urteilt, erkannte man doch in Bern aufgrund zuverlässiger Informationen,
dass es sich dabei um einen «coup monté» des amerikanischen Präsidenten
handelte. Truman habe den britischen Ex-Premier gebeten, die amerikani-
sche Oeffentlichkeit gegen die Sowjetunion aufzurütteln, weil nur so die
Möglichkeit bestanden habe, für das neue Mobilmachungsgesetz und die
amerikanische Kredithilfe an Grossbritannien vor dem Kongress eine Mehr-
heit zu finden und die gefährlichen isolationistischen Tendenzen einzudäm-
men. Da die aussenpolitische Wende der USA jedoch primär auf einen mo-
mentanen Stimmungswandel sowie auf abstimmungs- und wahltaktische
Gründe zurückgeführt wurde, blieb im EPD Unsicherheit über die effektiven
Ziele der USA zurück. Noch im April 1946 gab ein aussenpolitischer Lage-
bericht der Befürchtung Ausdruck, die Bereitschaft der USA, dem Vordrin-
gen der Sowjetunion Einhalt zu gebieten, könnte nur solange andauern, bis
diese aus Ostasien zurückgedrängt sei, worauf sich die USA endgültig aus
Europa zurückziehen würden.
Als sich die Anhaltspunkte für eine globalpolitische Spaltung verdichteten,
schien in Bern die Besorgnis über deren Auswirkungen auf die Innenpolitik
insbesondere der westeuropäischen Länder zu steigen. Zusammen mit der an-
haltenden Wirtschaftskrise führe die internationale Blockbildung zu einer
Lagebericht, Februar 1946.
21

«tendance à la disparition des groupements politiques du centre et au ras-
semblement des partis en blocs de droite et blocs de gauche, facteur d'ins-
tabilité».25 Die Haltung der Schweiz gegenüber der sich abzeichnenden Tei-
lung der Welt in den Jahren 1945/46 blieb also eine ambivalente: Zwar wurde
die Politik der Eindämmung des Kommunismus begrüsst, die durch die Spal-
tungstendenz geförderte Unsicherheit aber ebenso beklagt.
Vor dem Hintergrund der zunehmenden weltpolitischen Spannungen wurden
die an der Pariser Konferenz vom Juni 1946 diskutierten Friedensverträge mit
den ehemaligen Verbündeten Deutschlands bloss noch als Suche nach einer
Demarkationslinie zwischen den noch nicht völlig abgegrenzten Interessen-
sphären von West und Ost beurteilt. Hatten seit Kriegsende zwei Tendenzen
die Weltpolitik bestimmt, eine kooperative, symbolisiert in der UNO, und
eine auf die Teilung der Welt angelegte, wurde seit dem Sommer 1946 die
zweite wenn auch nicht als die ausschliessliche, so doch als die dominante Ent-
wicklungslinie beurteilt. Der schweizerische Gesandte in Paris berichtete denn
zusammenfassend auch über die Friedenskonferenz: «Les conceptions du 'bloc'
slave se heurtent à celles du 'bloc' anglo-saxon» .26 Nach Burckhardts Auffas-
sung hätte nur die - bereits illusorische - Wiederherstellung eines nach Westen
und Osten offenen Mitteleuropas die Blockbildung verhindern und den Frie-
den sichern können.
Im Sommer und Herbst 1946 folgte die seit Kriegsende markanteste Ver-
schlechterung der Stimmung: Zwischen Juli und Oktober mehrten sich in
Bern die Hinweise dafür, dass in den Regierungskreisen der Grossmächte eine
kriegerische Auseinandersetzung zwischen West und Ost nicht mehr völlig
ausgeschlossen wurde, befürchtete man doch im Westen nach der weitgehen-
den Reduktion amerikanischer Truppen in Europa, die Sowjetunion könnte
ihre markante militärische Ueberlegenheit zu einem Präventivangriff nutzen.
Zusätzlich verschärfte sich der Konflikt durch die immer häufiger auch an
die Oeffentlichkeit getragene gehässige Rhetorik sowie durch die Verdrän-
gung politischer durch militärische und strategische Ueberlegungen in der
aussenpolitischen Planung der Mächte.27
25 Ebenda.
26 Paris an EPD, 25. 8. 1946/100.
27 Vgl. insbesondere Lagebericht, September 1946.
22

Erst die Unterzeichnung der Friedensverträge am 10. Februar 1947 brachte
wieder eine gewisse Beruhigung der internationalen Lage. Eine Entscheidung
über Spaltung oder Einigung Europas erwartete man in der Schweiz jedoch
insbesondere von der Moskauer Aussenminister-Konferenz, welche im März
1947 über die Deutschlandfrage beschliessen sollte. In der Zwischenzeit deu-
teten immer mehr Zeichen auf eine endgültige Spaltung hin, für die in den
schweizerischen Lageberichten nun auch die Schwäche Grossbritanniens ver-
antwortlich gemacht wurde. Die dringend notwendige amerikanische Unter-
stützung für die britische Wirtschaft, vielmehr aber noch die amerikanischen
Bestrebungen, die machtpolitischen Lücken im britischen Imperium vor der
Sowjetunion aufzufallen, führten zu einer verschärften Konkurrenzsituation
zwischen den USA und der Sowjetunion. Noch vor der Verkündigung der
Truman-Doktrin hatte man damit in Bern die wohl entscheidenden struktu-
rellen Zusammenhänge der erneuten qualitativen Verschlechterung der welt-
politischen Lage erkannt, so dass das Scheitern der Moskauer Konferenz im
April 1947 nicht mehr überraschte. Nun erwartete man in der Schweiz eine
zügige Annäherung zwischen Grossbritannien und Frankreich, glaubte man
doch, nur eine solche werde die weltpolitische Bedeutung der beiden europäi-
schen Grossmächte sichern können.
Im Gegensatz zu der bisher dargelegten Lagebeurteilung, die zeigt, dass die
Teilung Europas als ein Prozess stufenweiser Konflikteskalation begriffen
wurde, glaubte der bereits erwähnte C. J. Burckhardt, die Würfel seien nicht
erst in der Nachkriegszeit, sondern bereits während des Krieges gefallen. Den
wirklichen Grund für die Spaltung Europas sah er in der Politik Hitlers, die
eine antikommunistische Allianz unmöglich gemacht habe, sowie in der
Rooseveltschen Politik gegenüber Deutschland und der Sowjetunion: «En
proposant comme but aux Alliés la destruction de l'Allemagne sans avoir les
moyens immédiats de cette politique, Roosevelt se condamnait à accepter
le concours de la Russie, à la célébrer pour ne pas perdre la face, donc à la
récompenser ultérieurement: livrer la moitié de l'Europe à la fausse démocra-
tie slave était le revers de sa politique de 'démocratisation' forcée de l'Alle-
magne.»28
Während der Sommer 1947 noch primär im Zeichen gehässiger Rhetorik zwi-
schen den Supermächten stand, beschrieben die Lageberichte vom Winter
1947/48 den Uebergang zur gezielten Containment-Politik, die zu einem mar-
28 Paris an EPD, 8. 7. 1948/102.
23

kanten Einflussverlust für kommunistische Parteien in Westeuropa führte.
Parallel zur Desintegration zwischen West und Ost und gewissermassen als
eine ihrer logischen Folgen vollzogen sich zur gleichen Zeit die ersten Schrit-
te zu einer westeuropäischen Integration. Der Terrainverlust der kommuni-
stischen Parteien wurde in erster Linie der kontraproduktiven Politik der
Sowjetunion zugeschrieben, welche durch die Obstruktion in der UNO, durch
die Behandlung der Opposition in Osteuropa, durch ihre negative Reaktion
auf den Marshall-Plan und durch die Gründung der Kominform das Vertrauens-
kapital, welches sie bei Kriegsende besass, endgültig aufgebraucht habe.29
Einen entscheidenden Wandel sahen die schweizerischen Beobachter in der
britischen Politik des Winters 1947/48, insbesondere im Vorschlag Bevins
zum Zusammenschluss der westeuropäischen Staaten vom Januar 1948.
Damit habe Grossbritannien endgültig auf eine Mittlerrolle zwischen den
USA und der Sowjetunion verzichtet, in welche es vorübergehend hineinge-
drängt worden war.
Zu einem weiteren Markstein im Ost-West-Konflikt wurde die Gleichschaltung
der Tschechoslowakei im Frühjahr 1948. Ein Lagebericht des EPD vom März
1948 stellte dazu fest, dass nun die Sowjetunion sogar den Rahmen des Kal-
ten Krieges verlassen habe, um sich den strategischen Zugang nach West-
europa zu sichern. Das kommunistische Vorgehen enttäuschte Hoffnungen
auf eine Mittlerrolle der Tschechoslowakei zwischen West und Ost, handelte
es sich doch um das einzige osteuropäische Land, in welchem die Grundsätze
von Jalta mit dem sowjetischen Bedürfnis nach freundlichen Regierungen an
ihren Grenzen bisher relativ problemlos zur Deckung zu bringen waren. Noch
im November 1947 urteilte ein politischer Bericht aus Prag, man sei noch weit
entfernt von Gleichschaltungsbestrebungen nach rumänischem, bulgarischem
oder ungarischem Muster.30 Die kommunistische «Machtergreifung» gab dann
aber totalitarismustheoretischen Erklärungen Auftrieb, so dass im Frühjahr
1948 in der allgemeinen politischen Lagebeurteilung mehrmals die Gleichung
auftaucht, dass Kommunismus und Nationalsozialismus identisch seien.
Wie die öffentliche Meinung des Westens schwankte nach den tschechoslowa-
kischen Ereignissen auch die diplomatische Analyse zwischen Optimismus
und Pessimismus. Während der Ausgang der italienischen Wahlen im März und
29 Vgl. insbesondere Lagebericht, Oktober 1947.
30 Prag an EPD, 18. 11. 1947/7.
24

die durch den Kominform-Konflikt seit Juni 1948 eingetretene Schwächung
der Sowjetunion eher zu einer Beruhigung führten, verschärfte die Berlin-
Blockade eine pointiert antisowjetische Haltung. Durch die erfolgreiche Luft-
brücke nach Berlin und die allmähliche Erholung der Wirtschaft in Westeuro-
pa wurden, wie die Lageberichte beruhigt feststellen konnten, sowjetische
Hoffnungen auf eine isolationistische Politik der USA und eine umfassende
Krise des Kapitalismus erschüttert.
Die Einsicht der Sowjetunion ins Scheitern ihres Berlin-Abenteuers ermög-
lichte eine allmähliche Entspannung in Europa, von der aber das EPD fest-
stellte, es sei keine wirkliche Entspannung, da die Sowjetunion ihre expan-
sive Politik nicht aufgeben werde. Vielmehr häuften sich seit Sommer 1948
die Anzeichen dafür, dass nun der Ferne Osten zum Zentrum der Auseinan-
dersetzungen zwischen den Supermächten wurde. Hier war es der Erfolg
der chinesischen Kommunisten, der die Stellung der westlichen Grossmäch-
te zu erschüttern drohte, wobei aber in der Schweiz die Hoffnung auf einen
von Moskau unabhängigen Kurs der chinesischen Aussenpolitik intakt blieb.31
Der Schweizer Gesandte in Belgrad berichtete gar, dass Mao von den jugos-
lawischen Kommunisten als Titoist «avant la lettre» betrachtet wurde und
dass Mao-Schriften zum Privatgebrauch von Vizeaussenminister Kardelj
übersetzt wurden.32
Den schweizerischen Beobachtern war, insbesondere nach der Zündung der
ersten sowjetischen Atombombe 1949, bewusst, dass in den folgenden
Jahren die Struktur der internationalen Beziehungen mit dem dominanten
Gegensatz zwischen den USA und der Sowjetunion unvermeidlich in eine
beschleunigte militärische Aufrüstung führen werde. Damit hatte sich der
Kalte Krieg durchgesetzt, «avec ce qu'elle comporte d'inévitable bluff, en
même temps que de graves dangers» .33
31 Aufschlussreich dazu der Lagebericht, Dezember 1949, der einen Rückblick über
das ganze Jahr 1949 gibt. Der früheste Hinweis auf einen Bedeutungszuwachs des
Fernen Ostens wurde im Lagebericht, April 1948, gefunden.
32 Belgrad an EPD, 20. 5. 1949/7.
33 Lagebericht, September 1948.
25

Haben wir bis dahin die allgemeine Beurteilung der internationalen Lage nach
dem Zweiten Weltkrieg durch das EPD dargestellt, wollen wir nun zur Beur-
teilung der Aussenpolitik der Grossmächte durch Schweizer Diplomaten über-
gehen.
2. Vereinigte Staaten von Amerika
Die Aussenpolitik der USA und ihre Rechtfertigung wurden von den Vertre-
tern des EPD trotz nachhaltiger Skepsis gegen die Sowjetunion und weit-
verbreitetem Antikommunismus keineswegs kritiklos akzeptiert. Gerade
in den USA hatte die Schweiz in der Person Karl Bruggmanns einen Ge-
sandten placiert, der nicht nur ausgezeichnet über die Besonderheiten und
Strukturen der amerikanischen Politik informiert war, sondern als Schwager
von Handelsminister Wallace auch zu linksliberalen Kritikern der Contain-
ment-Politik Zugang hatte. Solche Kritik floss immer wieder in die Berichte
des Gesandten ein und vereinigte sich mit der im EPD verbreiteten Skepsis
eines europäischen Konservatismus, der die neue Supermacht als «kultur-
los» betrachtete, zu einem latenten Antiamerikanismus.
Was die allgemeine Beurteilung der amerikanischen Politik angeht, so ist in
den Berichten Bruggmanns auffällig, welche entscheidende, ja gefährliche
Rolle für die Entstehung des Kalten Krieges darin der schwankenden Stim-
mung in der amerikanischen Bevölkerung zugemessen wird. Wahltaktische
Ueberlegungen kämen immer vor eigentliche Prinzipienwahrung zu stehen,
was insbesondere unter den weltpolitischen Verhältnissen der Nachkriegs-
zeit einen destabilisierenden Faktor bilde. Verschärft wurde die Tendenz
zu unklaren aussenpolitischen Zielen durch den Wechsel von Roosevelt zu
Truman, dessen mangelnde aussenpolitische Kenntnisse dem Gefühl der
Unsicherheit Auftrieb gaben: «Es ist nicht ersichtlich, wo dessen [Trumans]
Aussenpolitik hinzielt..., aber am sichersten scheint doch die Annahme, der
Präsident wisse nicht, wo aus noch ein, sondern lasse die Umstände und
seine Funktionäre walten . . . »z*4 Diese Funktionäre jedoch waren gespal-
ten in die «Wortführer einer gedanken- und hemmungslosen Realpolitik»
einerseits (unscnwer als jene zu erkennen, die der Historiker D. Yergin spä-
34 Washington an EPD, 27. 11. 1945/48.
26

ter als die «Riga-Gruppe» bezeichnen wird35 ) und die Idealisten in der Tra-
dition Roosevelts anderseits.36 Das Nebeneinander dieser beiden Tendenzen
erschwerte die Beurteilung der Politik zusätzlich. Noch am Ende der von uns
untersuchten Zeitspanne, 1950, musste der Schweizer Gesandte berichten,
die beiden Gruppen seien sich über die Zukunft ihrer Politik gegenüber der
Sowjetunion uneins: «Soll man die Aufrüstung in einem Masse anhand neh-
men, dass die Sowjets von der militärischen Ueberlegenheit der USA 'end-
gültig' überzeugt werden, oder soll man doch wieder versuchen, durch Ver-
handlungen einen beruhigenden Modus vivendi zu suchen?»37
Kritisch urteilte Bruggmann auch über die Widersprüche zwischen öffentli-
cher antikommunistischer Rhetorik und pragmatischer Diplomatie sowie
zwischen der Abkehr vom Isolationismus und der massigen Bereitschaft,
die daraus resultierenden Engagements finanzieller Natur in Kauf zu neh-
men. Zwar sei die amerikanische Politik über das sowjetische Vorgehen
in Osteuropa aufgebracht, es bestünden aber «nicht die geringsten Anhalts-
punkte für die Bereitschaft, etwas anderes als Worte mit den Russen zu wech-
seln».38 Befremdlich schien den schweizerischen Beobachtern sodann die
ideologische Kriegführung der USA, die nur schwerlich die handfeste In-
teressenpolitik zu kaschieren vermochte. So stellte Bruggmann in Zusam-
menhang mit der Truman-Doktrin im März 1947 fest, nicht überall seien die
USA zur Schlussfolgerung bereit, dass totalitäre Regimes eine Gefahrdung
des Friedens bedeuteten, sondern alleine dort, wo ihre Interessen gefährdet
seien. Auch glaubte er, dass die USA oft eine provokative Politik à-tout-prix
betrieben, so etwa beim Marshall-Plan, wo ihm «die Absicht, die Russen zu
brüskieren, stärker schien, als der Wunsch, Europa zu unterstützen» .39
Interessant sind Bruggmanns Berichte auch dort, wo sie dazu anregen, ein gän-
giges Bild der Forschung in Frage zu stellen. Während nämlich allgemein der
Antikommunismus als dominierende Strömung der öffentlichen Meinung dar-
gestellt wird, die zunehmend die Regierung unter Druck setzte, weiss der
35 D. Yergin, Shattered Peace (vgl. Anm. 8), S. 17 ff.
36 Washington an EPD, 2. 5. 1946/48.
37 Washington an EPD, 24. 2. 1950/51.
38 Washington an EPD, 6. 6. 1947/49.
39 Washington an EPD, 31. 10. 1947/49.
27

Schweizer Gesandte in Washington von gegenteiligen Tendenzen zu berich-
ten. So versuchte beispielsweise Truman noch 1948, in der Hoffnung, eine
Entspannungsinitiative könne ihm die Wiederwahl sichern, den Präsidenten
des Obersten Gerichtes für Gespräche zu Stalin zu senden. Diese Initiative,
die im letzten Augenblick vom State Department entdeckt und abgeblockt
wurde, veranlasste Bruggmann zu der Feststellung, es sei «eben nicht rich-
tig, dass, wie schweizerische Beobachter etwa melden, 'die Amerikaner' auf
einen raschen kriegerischen Austrag der Differenzen mit Russland dringen,
auch wenn sie es gesprächsweise behaupten». Trumans Initiative sei vielmehr
eine «Bestätigung für die Auffassung, dass eine Verständigung mit den Rus-
sen hier populär wäre».40
Auffällig an der schweizerischen Einschätzung der amerikanischen Aussen-
politik der Nachkriegszeit sind schliesslich häufige Urteile, die eine Aehnlich-
keit zwischen amerikanischer und sowjetischer Weltpolitik feststellen. So
ist in den Berichten nicht selten von den «impérialismes soviétique et amé-
ricain» die Rede: dem «Panslawismus» - «un des principaux facteurs de la
propagande russe en Europe» — entspreche der Panamerikanismus; so wie
die USA in Lateinamerika, baue die Sowjetunion in Osteuropa militärische
Positionen auf.41 Die USA dehnten durch ökonomische und ideologische
Mittel ihren Einfluss weltweit aus, ihre Geistesverfassung zeige immer mehr
«wirschaftsimperialistische Züge»42 und schrecke mit ihrer Verbindung von
missionarischer Propaganda und der Betonung militärischer Macht auch vor
einer eigentlichen Politik der Drohungen nicht zurück.43 Sicher sind solche
Urteile auch auf dem Hintergrund der gespannten bilateralen Beziehungen
zu erklären, in welchen die Schweiz den wirtschaftlichen Druck der USA
ebenso deutlich zu spüren bekam wie deren Geringschätzung der Neutrali-
tät. Gerade die Neutralität wurde durch die Blockbildung zu sehr bedroht,
als dass die amerikanische Politik eine uneingeschränkte Zustimmung hätte
finden können.44
40 Washington an EPD, 15. 10. 1948/50.
41 Vgl. z. B.: Lagebericht, Mai 1946.
42 Washington an EPD, 19. 12. 1947/49.
43 Lagebericht, Oktober 1945.
Zu den schweizerisch-amerikanischen Bezeihungen vgl. neuerdings M. Durrer, Die
schweizerisch-amerikanischen Finanzbeziehungen im Zweiten Weltkrieg, Bern, Stutt-
gart 1984.
28

3. Sowjetunion
Was die Sowjetunion angeht, war es um die schweizerischen Informationen
über deren aussenpolitische Ziele, Motive und Entscheidungsprozesse wesent-
lich schlechter bestellt als in bezug auf die Vereinigten Staaten, was unter
anderem mit der Führungsstruktur im Kreml, mit der späten Aufnahme di-
plomatischer Beziehungen und nicht zuletzt mit der Person des Schweizer
Vertreters, Oberstdivisonär Hermann Flückigers, zusammenhing. Unsicher
war man über das Verhältnis von machtpolitisch-imperialistischen und ideo-
logisch-weltrevolutionären Zielen der Sowjetunion. Einmal glaubten die
schweizerischen Beobachter, Hauptziel der sowjetischen Aussenpolitik sei
der Drang nach dem Meer und dem Erdöl, ein andermal schien die welt-
revolutionäre ideologische Kriegführung das dominierende Element zu sein.
Dabei wurde die sowjetische Politik als taktisch flexibel beurteilt, greife sie
doch abwechslungsweise zu Einschüchterungen und Drohungen, zu revo-
lutionärer und — insbesondere in den Kolonien der westlichen Alliierten
Frankreich und Grossbritannien — zu nationalistischer Propaganda. Aehn-
lich wie die Berichterstatter aus den USA konnten auch diejenigen aus
Moskau ein erhebliches Auseinanderklaffen zwischen Rhetorik und prak-
tischer Politik feststellen. Einerseits waren sie überzeugt, dass die sowje-
tische Aussenpolitik grundsätzlich aggressiv sei, anderseits kamen sie auf-
grund der Analyse des sowjetischen Alltags zum Schluss, dass Kriegsgefahr
von Seiten der Sowjetunion in absehbarer Zeit nicht bestehe. Zu sehr sei das
kriegsgeschwächte Land auf eine «Ruhepause zur Organisation seiner Wirt-
schaft» angewiesen.45 Von der intensiven Militärpropaganda im Innern könne
nicht automatisch auf expansive Absichten geschlossen werden. Vielmehr
glaubten die schweizerischen Berichterstatter noch im März 1947, die sow-
jetischen Friedens- und Zusammenarbeitswünsche seien ernst zu nehmen und
entsprächen einem effektiven Wunsch von Führung und Bevölkerung. Die
Sowjetunion werde «im ureigensten Interesse» alles unternehmen, um einen
Bruch mit den Westmächten zu vermeiden.46
Illusionslos und verbittert kommentierten die Politischen Berichte allerdings
die Sowjetisierung Osteuropas, die mit der ökonomischen Kontrolle und
Gleichschaltung begann, mit der militärischen fortgesetzt wurde und über die
45 Moskau an EPD, 6. 5. 1947/8.
46 Moskau an EPD, 15. 11. 1947/8.
29

Ausschaltung der nichtkommunistischen Opposition zu den Säuberungen in
den eigenen Reihen führte. Der Eindruck eines monolithischen Ostblocks
wurde allerdings insbesondere im Zuge des Kominform-Konfliktes relati-
viert. Der anfänglichen Resignation über die Gleichschaltung folgten Hoff-
nungen auf oppositionelle kommunistische Bewegungen sowie auf die katho-
lische Kirche.47 Wenn auch mit Kritik an der sowjetischen Osteuropa-Politik
nicht gespart wurde, verstanden doch die schweizerischen Beobachter genau,
welches die Gründe des sowjetischen Vorgehens waren. Falls die Sowjetunion
nämlich auf eine Kontrolle Osteuropas verzichten würde, wäre ihr Einfluss
in der Region bald verspielt: «Un régime inspiré des principes anglo-saxons
serait adopté par les pays libérés de l'influence soviétique et, de proche en
proche, la propagande américaine atteindrait directement les frontières de
l'U.R.S.S.. Celle-ci ne saurait le tolérer.»48
4. Grossbritannien
In bezug auf die britische Aussenpolitik war man sich in der schweizerischen
diplomatischen Berichterstattung einig, dass sie auch nach dem Regierungs-
wechsel im Sommer 1945, der die Labour-Party an die Macht gebracht hatte,
durch ein hohes Mass an Ueberparteilichkeit und Kontinuität geprägt war.
So stellt ein aussenpolitischer Lagebericht im August 1945 fest, dass Labour
zwar im Innern eine revolutionäre (!) Politik verfolge, gegen aussen jedoch
entschlossen sei, das Werk der Konservativen fortzusetzen. Oberste Maxime
britischer Aussenpolitik sei es, wie der schweizerische Gesandte, Paul Rüegger,
im März 1946 feststellte, die Integrität des Empires und der grossen Verbin-
dungswege zu verteidigen, Prinzipien, die in England ebenso verankert seien
wie die Neutralität in der Schweiz. Nuancen ergaben sich zwischen Konserva-
tiven und Labour in den fünf ersten Nachkriegsjahren trotzdem:49 Was etwa
47
Zur Beurteilung der Sowjetisierung Osteuropas vgl. z. B.: Lageberichte, November
1947, Juni 1948.
48 Paris an EPD, 8. 12. 1947/101.
49 London an EPD, 6. 2. 1950/44.
30

Deutschland betrifft, so stellte der Schweizer Gesandte fest, versuche Bevin
möglichst keine fixe Zukunftsperspektive zu umreissen, während die konser-
vative Opposition frühzeitig für eine Westintegration der westlichen Besatzungs-
zonen eingetreten sei; früher als Labour sprachen sich die Konservativen auch
für eine Einigung Westeuropas aus, beiden Parteien war jedoch gemeinsam,
dass sie weiterhin den Kontakten innerhalb des Commonwealth vor jenen zu
Europa den Vorzug gaben. Für beide Parteien galt somit, dass sie «das Inter-
esse der Wählerschaft am Commonwealth beträchtlich höher einschätzten, als
an der eigentlichen Aussenpolitik». Während die Konservativen explizit die
Annäherung an die USA suchten, versuchte Labour die praktische Abhängig-
keit nicht zu sehr in der Öffentlichkeit zur Schau zu stellen, insbesondere
mit Rücksicht auf die linksintellektuelle «keep-left»-Bewegung in der Partei.
Allerdings lassen sich Differenzierungen wie die letztgenannte gerade auch
wieder anhand der politischen Berichte aus London relativieren. So berichten
diese beispielsweise von einer aussenpolitischen Grundsatzdebatte vom Mai
1947 im Unterhaus über die Moskauer Aussenminister-Konferenz vom Früh-
jahr desselben Jahres. Wie Rüegger im persönlichen Gespräch mit dem briti-
schen Aussenminister erfahren konnte, hatten Bevin und Eden für diese De-
batte ihre unterschiedliche Betonung der Allianz mit den USA zusammen ab-
gesprochen: Die beiden seien übereingekommen, dass Bevin aus Rücksicht
auf die Labour-Linke die USA in seiner Rede nicht erwähne, während Eden
mit Blick auf die konservative Wählerschaft und amerikanische Geldgeber die
transatlantische Freundschaft herausstreichen sollte. Wie aus den schweizeri-
schen Berichten hervorgeht, war die britische Aussenpolitik letztlich «einge-
zwängt» zwischen innenpolitischen Rücksichten, «der wirtschaftlichen und
militärischen Abängigkeit von Amerika und . . . der Auseinandersetzung mit
Russland». 
Letzteres ist in unserem Zusammenhang von besonderem Inter-
esse, und der Versuch, die britische Haltung im Kalten Krieg zu charakterisie-
ren, bildet offensichtlich nicht nur in der damaligen Zeit, sondern bis auf den
heutigen Tag ein äusserst schwieriges Unterfangen.51 Gerade auch in den
schweizerischen Berichten stossen wir auf interessante Schwankungen in der
Interpretation.
50 Ebenda.
Zur neuesten Diskussion über die britische Aussenpolitik der Nachkriegszeit vgl.:
R. Merrick, The Russia Committee of the British Foreign Office and the Cold War,
1946-1947, in: Journal of Contemporary History 1985 (3); V. Rothwell, Britain
and the Cold War 1941-1947, London 1982; K. O. Morgan, Labour Power 1945-
1951, Oxford 1984.
31

Noch Ende 1945 schien den Beobachtern klar, dass sich die Labour-Regie-
rung — obwohl zu den Wahlen unter dem aussenpolitischen Motto «left
understands left» angetreten - viel stärker als die USA der sowjetischen
Expansion entgegensetzte. Als auf der Moskauer Aussenminister-Konferenz
vom Dezember 1945 die USA und die Sowjetunion eine Reihe von Kompro-
missen schlössen, die, wie erwähnt wurde, auch in der Schweiz zu weitrei-
chenden Friedenshoffnungen Anlass gaben, berichtete der schweizerische
Gesandte aus London über die Enttäuschung Bevins ob der schwachen und
konzessionsbereiten Haltung von US-Aussenminister Byrnes. Rüegger war
der Auffassung, dass Bevin auf der Konferenz alleine für Europa gekämpft
habe. Schon während der ganzen zweiten Hälfte 1945 war denn auch in den
Lageberichten der britisch-russische und nicht der amerikanisch-russische Ge-
gensatz als der dominante Konflikt, insbesondere in Europa, auf dem Balkan
und im Nahen Osten beurteilt worden. Führende britische Politiker zweifel-
ten daran, so meldete Rüegger aus London, «dass die Amerikaner, wenn es
darauf ankommt, alles tun werden, um den strategischen Interessen, die
Grossbritannien . . . zu wahren hat, ihre uneingeschränkte Unterstützung
zu leihen». Vielmehr befürchte London, dass die USA und die Sowjetunion
einen «modus vivendi» auf Kosten Grossbritanniens finden könnten.52
Trotz der festen Haltung gegenüber der Sowjetunion blieben offensichtlich
auch in Grossbritannien vorerst die Hoffnungen auf einen Ausgleich intakt,
ja Bevin war, wohl stärker als ein konservativer Aussenminister dies gekonnt
hätte, bemüht, mit dieser im Gespräch zu bleiben.
Dies erklärt uns auch, warum nach dem sprunghaften Wandel der amerikani-
schen Politik Ende Februar 1946 die britische Aussenpolitik den schweize-
rischen Beobachtern für einige Monate als konzessionsbereiter gegenüber der
Sowjetunion erschien. So lesen wir in einem Bericht aus London vom Juni
1946, der nach einer aussenpolitischen Grundsatzdebatte im Unterhaus ver-
fasst wurde, dass nun auch in Grossbritannien das Ende der seit einem Jahr
gegenüber der Sowjetunion praktizierten Appeasement-Politik gekommen
sei: «Maintenant les jeux sont faits, aussi pour ce qui est de la Grande-Bre-
tagne». Nach (!) den USA habe nun auch Grossbritannien die Notwendig-
keit einer festen Haltung gegenüber der Sowjetunion eingesehen.53
52 London an EPD, 28. 11. 1945/39.
53 London an EPD, 8. 6.1946/40.
32

Im Hinblick auf diese Situation ist es auch aufschlussreich zu erwähnen, wel-
che Reaktionen in Grossbritannien die berühmte, auf eine Versöhnung mit
der Sowjetunion angelegte Rede des amerikanischen Handelsministers Wallace
vom Herbst 1946 auslöste. Die Engländer waren, so der schweizerische Ge-
sandte in einem Bericht von Ende September, offensichtlich bestürzt über
die Rede, um so mehr als Truman vorerst sein Einverständnis und damit
einen erneuten Kurswechsel um 180 Grad zu signalisieren schien. Diese Un-
sicherheit über die Haltung der USA weitete sich zu einer eigentlichen anglo-
amerikanischen Vertrauenskrise aus, und erst massive britische (sowie inner-
amerikanische) Proteste veranlassten Truman, den von Wallace befürwor-
teten Kurswechsel nicht mitzumachen, sondern vielmehr den Handelsminister
zum Rücktritt zu bewegen und damit den aussenpolitischen Konsens mit
Grossbritannien über eine Politik des Containment gegenüber der Sowjet-
union wiederherzustellen. Beruhigt schienen die Briten erst, als Truman-
Doktrin und Marshall-Plan auch eine finanzielle Bereitschaft der USA zur
gemeinsamen Politik signalisierten.
Fassen wir zusammen, so ergibt sich aufgrund schweizerischer Berichte aus
London folgendes Bild über die Politik der westlichen Grossmächte: Zwischen
Kriegsende und Februar 1946 verfolgte Grossbritannien einen harten Kurs ge-
genüber der Sowjetunion, der allerdings noch teilweise durch verbale Konzes-
sions- und Kompromisskundgebungen gelockert wurde. Im Februar 1946
überholten die bis anhin kompromissbereiten Amerikaner die Briten, insbe-
sondere in bezug auf ein rhetorisches Containment. Im Sommer 1946 schien
wiederum Grossbritannien auf seine bis anhin unter Labour geübte rhetorische
Zurückhaltung zu verzichten und mit den USA «gleichzuziehen», bemüht, die
immer noch schwankende amerikanische Haltung auf einen gemeinsamen Kurs
zu bringen. Erst ein Jahr nach der Wende der amerikanischen Politik, das heisst
im Februar 1947, gaben schliesslich die USA dem britischen Drängen nach
und setzten die rhetorische Härte erstmals mit der Truman-Doktrin auch in
eine praktische Politik des Containment um.
33

5. Globalpolitischer Strukturwandel
Diese Schwankungen und Wandlungen der ersten Nachkriegsjahre waren be-
gleitet von einem grundsätzlichen Wandel der globalpolitischen Kräfteverhält-
nisse: Grossbritannien schied endgültig aus dem Kreis der «Grossen Drei» aus
und bildete fortan zusammen mit Frankreich und China das zweite Glied. Wie-
derum scheint das Jahr 1946 das entscheidende, da zu dieser Zeit der Wandel
der durch den Zweiten Weltkrieg eingetretenen Kräfteverhältnisse ins Bewusst-
sein der handelnden Politiker drang. Noch im Mai 1946 wurde in einem aus-
senpolitischen Lagebericht zwar der zunehmende Gegensatz zwischen den
USA und der Sowjetunion festgehalten, von welchem man befürchtete, er,
könnte zu einer Teilung der Welt führen; beruhigt wurde jedoch festgestellt:
«Cette division ne semble pas encore chose faite. Il existe encore au moins
trois grands centres d'attraction, Washington, Moscou et Londres. Les impé-
rialismes soviétique et américain s'affrontent surtout en Europe et en Extrême-
Orient, alors que le Moyen-Orient, les Indes et aussi l'Europe sont le théâtre
des rivalités anglo-russes.»54 Diese Differenzierung in der global-politischen
Rangordnung schien bereits wenige Monate später aufgehoben, wurde doch
nun berichtet, dass die beiden Supermächte USA und Sowjetunion «se par-
tagent non seulement les dépouilles des vaincus mais encore le reste du
monde».55 Alle andern Mächte schienen in irgendeiner Form abhängig von
der einen oder andern Supermacht und damit in ihrer aussenpolitischen Ent-
scheidungsfreiheit gelähmt. Nachdem Grossbritannien in die Rolle eines «Ju-
nior-Partners» der USA abgesunken war, schien allein noch De Gaulle, aller-
dings ohne an der Macht zu sein, den Anspruch auf ein Konzept der Dritten
Kraft zu vertreten, wie C. J. Burckhardt aus Paris berichtete. Der General
sei Anhänger der Idee «d'une politique d'équilibre entre l'Est et l'Ouest», in
welcher er eine «condition indispensable de la grandeur française» sehe. Für
solche Konzepte blieb allerdings angesichts der Kräfteverhältnisse in der Nach-
kriegszeit kein Platz, auch wenn es hier und dort, so etwa in der Deutsch-
landfrage, noch während einiger Zeit zu einem sowjetisch-französischen Zu-
sammengehen gegen die Politik der USA und Grossbritanniens kommen
54 Lagebericht, Mai 1946.
55 Lagebericht, Februar 1947.
34

mochte.56 Spätestens mit dem Marshall-Plan war auch für Frankreich jede
Hoffnung auf einen Sonderzug in der westlichen Welt abgefahren: «L'Occi-
dent donne ainsi le spectacle d'un ensemble de nations gravitant bon gré
mal gré autour des Etats-Unis, fournisseur de la manne Marshall et des cré-
dits militaires.»57 Nicht nur in Frankreich, auch anderswo im sich bildenden
westlichen Block kam es nun aber auch schon zum Gefühl, wie C. J. Burck-
hardt es ausdrückte, «d'être l'otage . . . de toutes les erreurs que commet
par manque d'expérience politique, la République étoilée.»58
Haben wir mit den bisherigen Ausführungen versucht, die schweizerische
Beurteilung der Politik der Grossmächte und der internationalen Lage in
der Entstehungsphase des Kalten Krieges darzustellen, versuchen wir nun
im folgenden mit der Berichterstattung aus Polen, Jugoslawien und Deutsch-
land exemplarisch Einblick in Möglichkeiten und Grenzen der Analyse kon-
kreter Probleme zu geben und dabei auch die unterschiedlichen Perspektiven
und folglich oft unterschiedlichen Urteile über den Kalten Krieg zur Geltung
bringen. Die Beispiele sind repräsentativ in dem Sinne, dass es sich bei den
drei Ländern um Konfliktgebiete handelte, die alle irgendwie vom Sog der
Auseinandersetzungen der Supermächte erfasst wurden. Besonders eindrück-
lich und in dem Sinne nicht unbedingt repräsentativ sind sie, weil die Schweiz
in allen drei Ländern mit speziell qualifizierten Analytikern der politischen
Verhältnisse vertreten war. Aufschlussreich für die Frage nach der Entstehung
des Kalten Krieges sind dabei in erster Linie die Berichte der beiden Sozial-
demokraten Anton Roy Ganz aus Polen und Eduard Zellweger aus Jugosla-
wien, ermöglichen sie doch Einblicke in den Prozess der Sowjetisierung Ost-
europas und in Ursachen und Verlauf des Kominformkonfliktes.
6. Polen
Was Polen betrifft, fällt zunächst auf, dass der Schweizer Gesandte, in Ab-
weichung von der in Bern vorgenommenen global-politischen Einschätzung,
56 Paris an EPD, 26. 11.1947/101.
57 Lagebericht, Dezember 1949.
58 Paris an EPD, 8. 7. 1948/102.
35

noch bis zum Herbst 1947 an die Möglichkeit einer innenpolitisch relativ
demokratischen und aussenpolitisch unabhängigen Entwicklung glaubte, ob-
wohl er in allen Details auch über sowjetische Interventionen in der Innenpo-
litik berichtete. Am 20. Oktober 1947 meldete Ganz nach Bern, die polni-
sche Demokratie sei noch in Formen erhalten, «die ein weiteres konstruk-
tives Interesse des Westens durchaus rechtfertigen würde». Anlass zur Hoff-
nung bildete gerade der im Vergleich zu Jugoslawien pragmatische Kommu-
nismus Gomulkas, der zum Beispiel in der Kollektivierung der Landwirtschaft
weit vorsichtiger vorging, als dies in andern Ländern des Ostblockes geschehen
war. Länger als in diesen schien auch die sozialistische Partei, obgleich in die
Defensive gedrängt, eine gewisse Autonomie zu geniessen, und schliesslich
weckte auch das französisch-polnische Kulturabkommen vom Frühjahr 1947
Hoffnungen auf eine liberale und unabhängigere Politik Polens. Ganz glaubte,
aus nationalistischen Gründen - weil die Sowjetunion als Garant für eine
sichere Westgrenze galt — werde Polen mit dem östlichen Nachbarn zu einem
einvernehmlichen Verhältnis gelangen. Auch schien trotz aller historischen
Belastung in der jüngeren Generation die Bereitschaft, beim «Wiederaufbau
Polens Hand anzulegen, und daher mit dem gegenwärtigen Regime zusammen-
zuarbeiten», vorhanden zu sein.59 Um so sinnloser musste daher die sich ge-
gen Ende 1947 abzeichnende definitive Sowjetisierung dem Beobachter er-
scheinen. Hatte Ganz im Oktober 1947 noch an die Möglichkeit einer posi-
tiven Entwicklung geglaubt, klang sein Bericht einen Monat später schon
bedeutend pessimistischer. Die «Politik des appeasement, die von den so-
zialistischen Führern gegen links betrieben worden» sei, trage ihre «üblen
Früchte»; alles deute darauf hin, dass in Polen eine «Entwicklung zu einem
ausschliesslich kommunistisch regierten Staatswesen nach jugoslawischem
Vorbild» im Gang sei, eine Entwicklung, «die noch im Februar . . . bei der
Regierungsneubildung kaum vorauszusehen war». In dieser Meinung wurde
der Schweizer Gesandte auch durch die Gleichschaltung der Tschechoslowa-
kei bestärkt, ein Ereignis, das er im Februar 1948 als «Teil einer grossen po-
litischen Offensive Moskaus» beurteilte. Zur gleichen Zeit, im Frühjahr 1948,
wurde der sozialistischen Partei - neben der katholischen Kirche die bedeu-
tendste Oppositionskraft — aus den eigenen Reihen «die Totenglocke ge-
läutet», als der sozialistische Ministerpräsident Cyrankiewicz gegen «West-
ler, Sektierer, Reformisten und rechte Sozialdemokraten» eine scharfe Rede
hielt.60 Als die polnischen Sozialisten im April 1948 noch den Parteitag der
59 Warschau an EPD, IS. 1.1947/11.
60 Warschau an EPD, 21.3. 1948/12.
36

schweizerischen Sozialdemokraten besuchten, war es für Ganz besonders bit-
ter, feststellen zu müssen, dass es sich bei diesem Besuch «offensichtlich um
den Schwanengesang einer einst mächtigen und bedeutsamen Arbeiterpartei
Europas» handelte. Trotzdem warnte Ganz auch vor falschen Hoffnungen
des Westens auf einen Umsturz in Polen, musste er doch feststellen, dass die
Unzufriedenheit mit dem Regime «jedenfalls nicht grosser» als die Furcht
vor den Deutschen sei.61 Solche Urteile deuten auf eine differenzierte Be-
trachtungsweise der Gleichschaltung Osteuropas, zeigen sie doch, dass die
sowjetische Politik auf teilweise fruchtbaren Boden fiel und von der viru-
lent antideutschen Stimmung in Polen, das heisst von den Ereignissen des
Zweiten Weltkrieges profitieren konnte.
Während des Sommers 1948 kamen dann die von Ganz schon seit einiger
Zeit beschriebenen sowjetischen Einflüsse in der polnischen Innenpolitik
zum Durchbruch. Die Russen seien, «wohlwissend, dass die Abneigung der
Polen gegen sie beim Kleinbauern und beim Tramkondukteur beginnt und im
Ministerrat zu Warschau aufhört», gezwungen, immer stärker in die Innenpo-
litik des Landes zu intervenieren. Die Angst vor den Russen überschatte alle
anderen Gefühle, während die Russen ihrerseits selbst den polnischen Kom-
munisten nicht trauten. Dieses Misstrauen konzentrierte sich im Herbst 1948
auf Gomulka, der nun als Nationalist und Titoist allmählich aus allen wich-
tigen Funktionen entfernt wurde. Nur seine grosse Popularität unter den Ar-
beitern verhinderte, wie Ganz zu berichten wusste, eine sofortige Kaltstellung
Gomulkas, der nichts anderen unternahm, «als die Unabhängigkeit Polens
nicht nur nach Westen und nach Norden, sondern auch nach Osten sicherzu-
stellen». Bis Ende 1948 erwartete Ganz eine völlige Gleichschaltung des pol-
nischen Regierungsapparates, «wobei mehr und mehr mittels der vollständig
unter russischem Einfluss stehenden militärischen Macht regiert werden
muss».62
61 Warschau an EPD, 14. 4. 1948/12.
62 Warschau an EPD, 8. 9. 1948/12.
37

7. Jugoslawien
Während das schweizerische Urteil über die polnische Entwicklung zwischen
1945 und 1948 immer negativer wurde, verhielt es sich mit Jugoslawien ge-
rade umgekehrt. Wendepunkt dieser Einschätzung war ohne Zweifel der Ko-
minformkonflikt. Von Kriegsende bis zum Sommer 1948 hatte der Schweizer
Gesandte in Belgrad, Eduard Zellweger, immer wieder über die sukzessive in-
nenpolitische Verhärtung berichtet. Die Kommunisten würden «die geringste
Abweichung von der 'Linie' als Ketzerei und potentiell staatsgefährlich empfin-
den und entsprechend dagegen vorgehen».63 Ein deutliches Zeichen gab, auch
in Jugoslawien, das kommunistische Vorgehen gegen die Bauernpartei Jovano-
vics 1947. Der Prozess gegen den Bauernführer, Gegenstück zu Petkov,
Mikolaiczik und Maniu, bildete, wie Zellweger im Oktober 1947 berichtete,
den «jugoslawischen Aspekt der gegenwärtigen typischsten Gleichschaltungs-
anstrengungen der kommunistischen oder unter kommunistischer Vorherr-
schaft stehenden Regierungen in den Satellitenstaaten der Sowjetunion». Die-
se Gleichschaltung wiederum war sowohl «Vorbereitung und Voraussetzung
für die Ratifikation der Friedensverträge durch die Sowjetunion wie Reaktion
gegen die Truman-Doktrin».64 Vorbereitung auf die Ratifikation der Frie-
densverträge in dem Sinne, dass die Sowjetunion vorerst ihr gefügige Regimes
in den ehemaligen Feindstaaten festigen wollte, um anschliessend die Frie-
densverträge zu unterzeichnen und die Besatzungstruppen zurückziehen zu
können.
Allerdings fiel es auch den jugoslawischen Kommunisten schwer, sich gegen
die Marschall-Plan-Hilfe auszusprechen. Zellweger berichtet, dass am 7. Juli
1947 die Zusammensetzung der jugoslawischen Delegation für die Pariser
Konferenz bereits festgelegt war, als Tito am folgenden Tag «durch eine
energische Intervention des Staatsministers Milovan Djilas», — eines «inte-
gralen Parteigängers Moskaus» (!) — zum Verzicht überredet werden konnte.
Entscheidende Probleme, insbesondere wirtschaftlicher Natur, die schliess-
lich in den Konflikt mit der Sowjetunion mündeten, waren bereits hier an-
gelegt.
63 Belgrad an EPD, 26. 3. 1947/7.
64 Belgrad an EPD, 3. 8.1947/7.
38

Die Gründe für den Kominformkonflikt waren nach Meinung Zellwegers viel-
schichtig: So sei Jugoslawien enttäuscht gewesen über die wirtschaftlichen
Kontakte mit der Sowjetunion. Als die Regierung im Frühsommer 1948 ein
Abrücken vom Fünfjahresplan bekannt gab und in einem modifizierten Ein-
jahresplan ihre Bereitschaft gegenüber dem Westen erklärte, grundsätzlich Na-
tionalisierungs- und Konfiskationsentschädigungen zu entrichten, stiess be-
reits diese Tatsache auf heftige Kritik der Sowjetunion. Von nahen Mitarbei-
tern führender jugoslawischer Minister erfuhr Zellweger weiter, dass die sowje-
tische Forderung nach Verzicht auf eine weitere Industrialisierung des Landes
und der Versuch, Jugoslawien einzig auf eine Agrar- und Rohstoffproduktion
zu fixieren, weitere Unstimmigkeiten verursacht habe. Dazu kam der sowjeti-
sche Versuch, die Jugoslawen zum Verzicht auf die Produktion teurer Spezial-
waffen zu überreden mit dem Argument, diese würden im Ernstfall von der
Sowjetunion geliefert. Schliesslich kamen politische Gründe hinzu, so die
Balkan-Föderationspläne, die die Sowjetunion in Unruhe versetzten und ihre
Kontrollmöglichkeiten in der Region einzuschränken drohten.
Im Unterschied zu jenen Interpretationen des Konfliktes, die aufgrund der
Aggressivität der Sowjetunion eine militärische Besetzung Jugoslawiens be-
fürchteten, urteilte Zellweger differenzierter.65 Er stellte nämlich fest, der
Konflikt spiele sich nicht in erster Linie auf der zwischenstaatlichen Ebene
zwischen Jugoslawien und der Sowjetunion ab, sondern drohe «ein solcher
innerhalb der kommunistischen Parteien sämtlicher Länder zu werden, na-
mentlich innerhalb der kommunistischen Parteien in den Volksdemokratien,
die ihre sklavische Abhängigkeit von Russland, ihre wirtschaftliche Ausbeu-
tung durch die Sowjetunion in steigendem Masse zu spüren bekommen. Es
ist heute der Sowjetunion wichtiger, eine Spaltung der russlandtreuen kom-
munistischen Parteien zu verhindern, als Tito zu stürzen.» Es gehe darum,
Tito zu diskreditieren und zu zeigen, dass ein kommunistisches Regime ohne
Bindungen an die Sowjetunion nicht möglich sei. «Darum bemüht sich die
Sowjetunion, Tito dem Westen in die Arme zu treiben.» Im Sinne eines
propagandistisch-provokativen Nervenkrieges sei denn auch die sowjetische
Note vom 20. August 1949 zu verstehen gewesen, die einem quasi-Ultimatum
gleichgekommen sei. Während Titos Mitarbeiter noch am gleichen Tag die
Vertreter Frankreichs, Grossbritanniens und der USA ins Aussenministerium
bestellten, um für einen Kriegsfall westliche Unterstützung zu mobilisieren,
6S Vgl. insbesondere Belgrad an EPD, 29. 6. 1948, 20. 10. 1948 und 22. 8. 1949/7.
39

habe sich Tito selber «in Badehosen am Strande von Brioni» nicht von der
Nervosität anstecken lassen, sondern die sowjetische Taktik durchschaut und
demzufolge auf ein Treffen mit den westlichen Botschaftern verzichtet, das
von der Sowjetunion propagandistisch als Abfall Titos vom Kommunismus
interpretiert worden wäre. Für Titos Klarsicht der sowjetischen Taktik findet
denn Zellweger auch nur lobende Worte. Der Marschall besitze «ein unglaub-
liches Flair für die Würdigung einer politischen Situation», welches er zum
grossen Teil aus der ideologischen Zuversicht ziehe, dass der nationalkommu-
nistische Weg Gesetz der Geschichte sei.66
Allerdings zwangen der Bruch mit dem Ostblock und die unvermeidliche
«wirtschaftliche Annäherung an den Westen» die jugoslawische Führung auf
einen härteren Kurs im Innern, wie Zellweger berichtet: «Diese aussen-
politische Umstellung muss so durchgeführt werden, dass die Regierung den
politischen Halt, den sie in der kommunistischen Partei hat, nicht verliert. Die
Partei wird eine zuverlässige Stütze der Regierung bleiben, wenn ihr niemand
die Ueberzeugung rauben kann, dass die Regierung der kommunistischen
Linie treu bleibt. Daher die Verschärfung der Sozialisierungspolitik, insbe-
sondere die Kollektivierung der Landwirtschaft. Die radikale Sozialisierung
aller wichtigen Wirtschaftszweige wird verhindern, dass die Annäherung an
den Westen, die einmal sichtbar werden muss, als Verrat am Sozialismus
ausgelegt wird und zu einer Desintegration der Partei führt.»67
Besonders aufschlussreich scheinen sodann die von Zellweger bereits in den
Anfängen des Kominformkonfliktes erwähnten und später bestätigten aus-
senpolitischen Konsequenzen, welche die jugoslawische Führung aus ihrer
Auseinandersetzung ziehen wollte. Zellweger überliefert dazu folgende pri-
vate Aeusserung Dijlas' gegenüber einem Informanten: «Die Welt werde sich
damit abfinden müssen, dass Jugoslawien eine Sonderstellung beanspruche
und anstrebe, ähnlich derjenigen der Schweiz, nämlich eine neutrale Stellung
zwischen den Blöcken. Das Beispiel der Schweiz zeige, dass so etwas möglich
sei.» Wie Zellweger anlässlich seines Abschiedsbesuches von Tito persönlich
erfuhr, rechnete dieser mit Separationsbestrebungen in andern Volksdemokra-
tien und hoffte auf die Bildung eines «cordon neutre längs der russischen
Westgrenze» als «Beitrag zur Sicherung des Friedens».68
66 Belgrad an EPD, 12. 9.1949/7.
67 Belgrad an EPD, 30. 5. 1949/7.
68 Belgrad an EPD, 15. 12. 1948/7.
40

S. Deutschland
In keinem andern Land kam wohl der politischen Analyse für die Schweiz
eine so grosse Bedeutung zu wie in Deutschland. Zum einen war die Schweiz
in hohem Ausmass an der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung des
nördlichen Nachbarlandes interessiert, zum andern schien Deutschland im
säkularen Ringen zwischen West und Ost eine entscheidende Rolle zuzukom-
men, was ein Politischer Bericht kurz und bündig feststellte mit den Worten:
« . . . il n y a guère d'Europe en face de l'Orient sans l'Allemagne.»69
Gerade aber mit Deutschland hatte die Schweiz seit dem Zusammenbruch
des Nationalsozialismus keine diplomatischen Beziehungen mehr, da der
Bundesrat diese bei Kriegsende als hinfällig bezeichnet hatte.70 Die Schweiz
unterhielt jedoch eine Reihe von Vertretungen konsularischer Natur, so in
Baden-Baden, Frankfurt a. M., Hamburg, Köln, München, Stuttgart sowie
Berlin (Heimschaffungsdelegation), die in diese Lücke sprangen und die
Landesregierung über die Lage im nördlichen Nachbarland unterrichteten.
In Albert Huber (Frankfurt) und Franz Rudolf von Weiss (Köln) besass sie
Vertreter, die insbesondere mit deutschen politischen Kreisen ausgezeichnete
Beziehungen unterhielten und somit über die Ziele deutscher Politiker kom-
petent zu berichten wussten. Huber hatte als Generalsekretär der Gemischten
Kommission des Völkerbundes in Oberschlesien Kontakte zu führenden Krei-
sen der Weimarer Republik gehabt; v. Weiss war seit den 20er Jahren in Köm
tätig und unterhielt vor allem zu Konrad Adenauer freundschaftliche Bezie-
hungen. Dieser besuchte ihn öfters an Wochenenden und unterhielt sich mit
ihm über weltpolitische^ und deutsche Fragen. Wegen der für die Schweiz be-
sonders ausgeprägten wirtschaftlichen Interessen nahmen denn auch diese
Fragen in der Berichterstattung aus Deutschland einen hervorragenden Platz
ein. Üebereinstimmend wurde die wirtschaftliche Lage zwischen 1945 und
Frühjahr 1948 als katastrophal bezeichnet. Die wirtschaftliche Erholung wer-
de durch eine «bureaucratie infernale» und rigorose Kontrollen der Besatzungs-
mächte verhindert.71 Ueberhaupt sparten die schweizerischen Beobachter
69 Paris an EPD, 25. 2. 1948/102.
70 Bundesratsbeschluss vom 8. 5. 1945: E 1004.1, Bd. 457.
71 Hamburg an EPD, 3. 8. 1946/1.
41

nicht mit Kritik an der Besatzungspolitik, ihrer Unfähigkeit und ihrem Un-
willen, die deutsche Wirtschaft zügig wieder aufzubauen. Die durch den Krieg
angeschlagene Wirtschaft sei durch «unsinnige Zoneneinteilung, Demontage
der Industrie, Entnazifizierung etc. zu Tode getrampelt worden».72 Was die
Besatzungspolitik der Westmächte betrifft, fiel insbesondere das Urteil über
die Amerikaner vernichtend aus, jenes über die Briten nicht viel besser; die
gefährliche, auf eine Sowjetisierung Deutschlands abzielende Politik der Rus-
sen wurde ohnehin von allem Anfang an scharf kritisiert. Vor allem die Ame-
rikaner hätten Mühe, sich in der deutschen Mentalität zurecht zu finden, ihre
politische Aufklärung habe kein Niveau und sei weit davon entfernt, «die
Durchschlagskraft der Goebbelschen Methoden zu haben» j
7 3 darüber hinaus
seien die Amerikaner in Verwaltungsangelegenheiten «reinste Kinder», eine
Tatsache, die zu teilweise heftigen Konflikten zwischen den Besatzungsmäch-
ten und den nach Selbstbestimmung strebenden deutschen Politikern
führte.74
Wegen der Besatzungspolitik und der andauernden wirtschaftlichen Not
mussten die schweizerischen Beobachter denn auch eine erschreckende
Apathie der deutschen Bevölkerung in politischen Angelegenheiten fest-
stellen, dies auch noch, als der politische Handlungsspielraum Ende der 40er
Jahre beträchtlich zunahm. Eine der Hauptsorgen der schweizerischen Be-
richterstatter bestand darin, dass bei einer andauernden wirtschaftlichen Kri-
se und der unglücklichen und «erniedrigenden» Anti-NS-Propaganda der
Westmächte die Deutschen es mit den Russen versuchen könnten.75 Eine
weit verbreitete Meinung unter deutschen Politikern sei, so meldete v.Weiss
schon im Juni 1945, dass «Russlands beste Propaganda . . . ein Andauern
der amerikanisch-englischen Besatzung» sei und dass daher «eine Verbreitung
des Kommunismus bzw. des Bolschewismus nur durch eine radikale Aende-
rung der Besatzungspolitik der Anglo-Amerikaner verhindert werden» könne.
Die russische Gefahr schien den Schweizern umso bedrohlicher, als die sowje-
tische Politik und Propaganda den deutschen Hoffnungen weitgehend ent-
72 München an EPD, 26. 11. 1946/3.
73 München an EPD, 19. 10. 1945/3.
74 Köln an EPD, 21. 4. 1945/9.
75 Köln an EPD, 9. 12. 1947/11.
42

gegenkam. Mitglieder der NSDAP wurden, wie schweizerische Berichte be-
haupteten, in der sowjetischen Besatzungszone viel mehr geschont als im
Westen, und die sowjetische Propaganda war bewusst gesamtdeutsch ausge-
richtet, hielt sich in allgemeinen Schilderungen und sendete im Radio belieb-
te deutsche Musikstücke. Vor diesem Hintergrund ist denn auch die Ueber-
schätzung der kommunistischen Partei durch die schweizerischen Berichter-
statter zu verstehen; diese erwarteten vor den ersten Wahlen in den westlichen
Besatzungszonen einen Stimmenanteil für die Kommunisten von mehr als
40 %; tatsächlich betrug er deutlich weniger als 10 % . Entsprechend dieser
Analyse wurden denn auch die Schritte zur Teilung Deutschlands, die gleich-
zeitig solche zur wirtschaftlichen Erholung im Rahmen eines Weststaates
waren, letztlich widersprüchlich beurteilt. Die Berichte begrüssten zwar einer-
seits den Zusammenschluss der britischen und amerikanischen Zonen auf
Anfang 1947 aus wirtschaftlichen Gründen und weil er die endgültige Abkehr
vom Morgenthau-Plan brachte. Anderseits aber stellten sie fest, dass dies den
Wünschen der deutschen Bevölkerung — und dem eigenen, schweizerischen
Festhalten an der These von der Einheit Deutschlands — widerspreche. «Aus eu-
ropapolitischer Perspektive», so wurde jedoch bemerkt, habe eine «Trennung
von Ost und West vielleicht das Gute, dass eine klare Linie gezogen und dass
im geeinten Westdeutschland mit dem Aufbau begonnen werden kann».76
Aus Furcht vor den Russen schienen auch die meisten Deutschen mit den
Misserfolgen der Pariser Aussenminister-Konferenz vom Juni 1949 und der da-
mit eingetretenen definitiven Spaltung nicht unzufrieden, «da das westliche
Rumpfdeutschland fürchtet, bei einer politischen Vereinheitlichung durch
die russische Einflussnahme absorbiert zu werden».77 Aus solchen Aengsten
bevorzugten auch die schweizerischen Beobachter eine Westintegration der
BRD gegenüber einer Neutralisierung Gesamtdeutschlands. Letztere hätte
nämlich zur Folge, dass die «amerikanischen Spitzen nach New York», die
russischen jedoch nur nach Frankfurt a. d. O. zurückversetzt würden. Das
«trojanische Pferd» der SED Hess aber unter solch globalstrategischen Aspek-
ten Schlimmes befürchten.78
76 Frankfurt an EPD, 22. 12. 1947/3.
77 Frankfurt an EPD, 25. 6. 1949/3.
78 Köln an EPD, 1. 4. 1949/13.
43

Mit der «endgültigen» Teilung Deutschlands im Sommer 1949 wurde auch ein
Konflikt beigelegt, von dem die Berichte der Vorjahre regelmässig berichteten,
nämlich jener zwischen den Amerikanern und den Franzosen, der teilweise
als tiefergreifend betrachtet wurde als jener zwischen West und Ost. Die zu-
nehmende ökonomische Abhängigkeit Frankreichs und der französischen
Besatzungszone in Deutschland von den USA zwang die Franzosen zur Aufga-
be ihres Widerstandes gegen eine zügige Westintegration. Loslösung der Saar
und Ruhrkontrolle waren immerhin die Preise, die die Amerikaner den Fran-
zosen zu zahlen bereit waren, wenn diese ihre extremen Föderalisierungs- und
Teilungsprojekte für Deutschland aufgaben. Aehnlich wie wir dies schon im
globalpolitischen Rahmen feststellen konnten, deuten auch die Berichte aus
Deutschland auf einen Machtverlust Grossbritanniens und eine zunehmend
führende Rolle der USA. In den ersten eineinhalb Jahren Zonen-Politik nach
dem Krieg versuchten die Briten noch, durch die gezielte Förderung der
deutschen Sozialdemokraten Sozialisierungen, Verstaatlichung von Schlüssel-
industrien etc. zu unterstützen. Diese Politik blieb jedoch auf der Strecke mit
der Gründung der Bi-Zone, die dem von den USA unterstützten privatkapita-
listischen Weg den Vorzug gab. Von einigem Interesse ist sodann, dass auch
in Deutschland die grundlegenden Wandlungen der britischen Politik, so etwa
ihre zunehmend harte Haltung gegenüber der Sowjetunion, registriert werden
konnten. So berichtet v. Weiss bereits im Februar 1946 von einer zunehmend
«kommunistenfeindlichen Politik der Engländer in ihrer Besatzungszone»;
aufschlussreich ist dabei die Begründung, die v. Weiss für seine Feststellung
gibt, dass nämlich die Briten «die schärfsten Angriffe sozialdemokratischer
Redner gegen die Politik der Sowjets in Vergangenheit und Gegenwart» zu-
liessen und in den von den britischen Militärbehörden herausgegebenen Zei-
tungen abdruckten.
Solche Beispiele deuten einmal mehr auf die Möglichkeit, aus der Analyse
schweizerischer Politischer Berichte ein differenziertes Bild der Entstehungs-
geschichte des Kalten Krieges zu erhalten, zeigen sie doch, dass nicht nur ein
globalpolitischer Konflikt die deutsche Spaltung herbeiführte, sondern dass
dieser Konflikt auf den fruchtbaren Boden innerdeutscher Auseinandersetzun-
gen fiel, der die globalpolitischen Spaltungstendenzen unterstützte: Einmal
mehr erscheint somit der Kalte Krieg als Folge von Interdependenzen zwischen
Innen- und Aussenpolitik. Was offensichtlich von den schweizerischen Beo-
bachtern unterschätzt wurde, war die Geschwindigkeit, mit welcher der Spal-
tungsprozess in Deutschland ablief. Noch im Januar 1948 glaubte ein Bericht
aus Berlin, dass die beiden Hauptgegner USA und Sowjetunion auf eine «un-
merkliche» Verselbständigung in Ost und West zielten, um wenn nötig einge-
44

tretene Brüche rückgängig machen zu können.79 Dies stellte sich im Laufe des
Jahres 1948 als falsch heraus, denn gerade die Blockade Berlins gab dem Spal-
tungsprozess eine ungeahnte Dynamik. Ein zweites Mal unterschätzte die
schweizerische Diplomatie diese Dynamik 1950/51, als sie von der Geschwin-
digkeit, mit welcher die BRD Handlungsspielraum und Souveränität zurücker-
langte, überrascht wurde und mit der Anerkennung der BRD eindeutig Posi-
tion zu beziehen gezwungen wurde.80
9. Zusammenfassung
Ziehen wir aus der Analyse von Politischen Berichten schweizerischer Di-
plomaten und von Lageberichten des EPD Bilanz:
1. Wie wir exemplarisch gezeigt haben, lassen sich die Berichte unter ver-
schiedenen Aspekten für die historische Forschung fruchtbar machen.
Sie geben eine Grundlage für eine Rezeptionsgeschichte des Kalten Krie-
ges, wobei sich aufgrund der Perzeption des Konfliktes im Idealfall Hypo-
thesen über dessen Ursachen und Verlauf formulieren lassen. Diese müssen
selbstverständlich erneut mit der historischen Forschung anderer Länder
verglichen und kritisch überprüft werden.
2. Aufgrund der Berichte kann man den Kalten Krieg als einen politischen
Prozess betrachten, dessen Zielrichtung nicht von allem Anfang an, das
heisst seit Kriegsende deutlich, sondern erst allmählich erkennbar wurde.
Verschiedene Brüche und Phasen sowie qualitative Verschlechterungen
in den Beziehungen zwischen den ehemaligen Alliierten lassen sich deut-
lich erkennen, wobei es oft schwierig bleibt, den Zeitpunkt festzustellen,
seit dem der Kalte Krieg als ein irreversibler historischer Prozess verstan-
den wurde.
19 (Schweiz. Heimschaffungsdelegation in) Berlin an EPD, 13. 1. 1948/47.
80 Betr. Anerkennung der BRD s. E 2001 (E) 1967/113, Bd. 152.
45

3. Neben einem Prozess-Verständnis des Konfliktes geben die Berichte teil-
weise auch Einblick in strukturelle Probleme der internationalen Staa-
tenwelt nach dem Zweiten Weltkrieg und weisen damit über eine einfache
Schulddiskussion hinaus.
4. Der Wert der politischen Berichterstattung für die historische Forschung
variiert je nach analytischer Fähigkeit des Diplomaten, seiner gesellschaft-
lichen und politischen Kontakte, seines politischen und geographischen
Standortes u.s.w. . Diese Faktoren führen teilweise zu recht unterschiedli-
chen Urteilen über Motive, Ursachen, Bruchstellen und Probleme der in-
ternationalen Politik. Dies wiederum macht deutlich, dass im Urteil über
die Ursachen des Kalten Krieges zahlreiche subjektive Faktoren beteiligt
sind. Objektiv lässt sich immerhin festhalten, dass der Prozess der Desin-
tegration der Kriegsallianz und der Blockbildung nicht in allen Regionen
der Erde zur gleichen Zeit und mit der gleichen Intensität einsetzte.
5. Die Berichte der Schweizer Diplomaten enthalten eine Vielzahl von Er-
klärungsversuchen machtpolitischer, ideologischer, wirtschaftlicher und
strategischer Natur für den Kalten Krieg. Keinem Faktor wird durchgän-
gig ein Vorrang eingeräumt, und erst am konkreten Konflikt versuchen
die Berichte jeweils eine Hierarchie von Motiven zu bestimmen.
6. Die Lageberichte des EPD in Bern geben einen ausgezeichneten Einblick
in die von den schweizerischen Berichten erkannte Interdependenz der
Konfliktgebiete, in denen die verschiedenen Interessen aufeinander prall-
ten. Eine relative Entspannung in Europa konnte gerade ursächlich neue
Spannungen in Ostasien entstehen lassen; umgekehrt schien eine sich ab-
zeichnende Lösung beispielsweise in den Friedensverhandlungen mit den
ehemaligen Verbündeten Deutschlands Hoffnungen auf eine generelle Be-
reinigung der Probleme zu erwecken. Interdependenz heisst aber auch,
dass die Berichte das Verständnis dafür fördern, dass in der Entstehungs-
geschichte des Kalten Krieges verschiedene grundsätzlich unabhängige
Konflikte in einem einheitlichen Wirkungszusammenhang aktiv wurden:
der Konflikt zwischen den Supermächten USA und Sowjetunion, jener
zwischen der Sowjetunion und Grossbritannien, der Konflikt zwischen dem
«Antikolonialismus» der USA und der Sowjetunion einerseits und der
Kontinuität britischer (und französischer) Kolonialpolitik anderseits, die
46

Ueberlagerung des Ost-West-Gegensatzes mit Problemen des Nationalis-
mus und der Entkolonisierung.
7. Die Politischen Berichte der schweizerischen Diplomaten geben aber auch
einen Einblick in die konkrete Verknüpfung von Innen- und Aussenpolitik
und vermögen den abstrakten Begriff der Interdependenz auch in dieser
Beziehung zu konkretisieren.
47

III. Die bilateralen Beziehungen der Schweiz im Schatten des
Kalten Krieges
1. Einleitung
Die folgenden Darlegungen sind komplementär zu den vorstehenden gedacht,
indem sie bilaterale Aspekte des Kalten Krieges für den neutralen Kleinstaat
Schweiz aufzeigen sollen. Komplementär sind sie auch insofern, als sie primär
bestimmte Akten des EPD und höchstens sekundär die Politischen Berichte
auswerten. Zudem betreffen sie vor allem die Beziehungen zu einigen klei-
neren Staaten und nur am Rande diejenigen zu den Grossmächten. Wir be-
schränken uns ferner weitgehend auf eine Ebene der bilateralen Beziehun-
gen, nämlich auf die offizielle diplomatische, und auf einen allerdings wie
uns scheint besonders repräsentativen Ausschnitt dieser offiziellen Beziehun-
gen, nämlich auf die Anerkennungspraxis. Es geht demnach um Beziehungen
zu Staaten, bei denen sich die Anerkennungsfrage stellte, die also nach dem
Zweiten Weltkrieg entweder neu bzw. wieder entstanden sind oder systemver-
ändernde Regierungswechsel zu verzeichnen hatten.81 Eine weitere Einschrän-
81
Die Quellengrundlage für die folgenden Einzeldarstellungen bilden v. a. die in An-
merkung 19 erwähnten Akten des EPD. Angesichts der konzentrierten Quellenlage
können wir uns weitgehend auf Sammelanmerkungen zur Anerkennungspraxis ge-
genüber den einzelnen Ländern beschränken. Die Quellenangaben zu einzelnen
Politischen Berichten, Briefen und Korrespondenzen zwischen dem EPD und be-
stimmten diplomatischen und konsularischen Vertretungen, die in den erwähnten
Anerkennungsakten klassiert sind, werden folgendermassen abgekürzt: Posten an
EPD/EPD an Posten, Datum, Archivsignatur. Politische Berichte und Briefe sowie La-
geberichte des EPD aus den entsprechenden Serien werden gemäss Anmerkung 21
nachgewiesen. Vgl. zum folgenden allgemein auch: W. Hofer, Gestaltung der diplo-
matischen Beziehungen der Schweiz zu neuen oder untergegangenen Staaten sowie
zu Staaten mit grundlegenden Systemveränderungen, in: R. Bindschedler/H. R. Kurz/
W. Carlgren/St. Carlsson (Hrsg.), Schwedische und schweizerische Neutralität im
Zweiten Weltkrieg, Basel 1985 (im folgenden: Hofer); H. Klarer, Schweizerische
Praxis der völkerrechtlichen Anerkennung, Zürich 1981 (Schweizer Studien zum in-
ternationalen Recht, Bd. 24; im folgenden: Klarer). Einen Ueberblick über die Pro-
blematik der Schweiz. Anerkennungspraxis aus zeitgenössischer politischer Perspek-
tive geben auch die Interpellation von Nationalrat Werner Schmid vom 10. Juni 1948
sowie deren Begründung und die Beantwortung durch Bundesrat Petitpierre am
24. März 1949: Protokoll des Nationakats vom 24. März 1949: E 1001 (C), Bd.
390, S. 112-119.
48

kung liegt darin, dass wir unter anderen die beiden wichtigsten «Anerken-
nungsfälle» der Schweiz nach 1945, nämlich die Sowjetunion und Deutsch-
land, bewusst ausklammern. Beide stehen natürlich im Zeichen des Kalten
Krieges. Beide sind aber mit einer Vielzahl komplexer und spezifischer Pro-
bleme behaftet, deren Erläuterung den Rahmen dieses Aufsatzes gesprengt
hätte. Zudem sind über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur UdSSR
von 1946 bereits anderweitige Forschungen im Gang, während die erst 1951
und auch damals nur mit der BRD erfolgte Regelung der schweizerisch-
deutschen diplomatischen Beziehungen auch zeitlich über unsere Themen-
stellung hinausgeht.82
Wir versuchen mit unserer Darstellung der schweizerischen Anerkennungspra-
xis nach dem Zweiten Weltkrieg auf ereignis-, rezeptions- und strukturge-
schichtlicher Ebene einen Beitrag zur Entwicklung sowohl der schweizerischen
Aussenpolitik als auch des Kalten Krieges zu leisten. Die Ereignisse und Pro-
bleme, die Beziehungen der Schweiz zu «neuen» Staaten und Regierungen
sollen also als Spiegel und Faktoren, als Objekte und Subjekte des Kalten
Krieges analysiert werden. Wenn auch die Schweiz als neutraler Kleinstaat
sicher primär ein Objekt des Kalten Krieges bildete, so stellte (und stellt) sie
doch auf strukturellem Hintergrund, durch ihre nie in Frage gestellte Zugehö-
rigkeit vor allem zum sich formierenden westlichen Weltwirtschaftssystem
zweifellos auch einen Faktor und ein Subjekt des Kalten Krieges dar.83 Ge-
rade die Anerkennungspraxis gegenüber neuen Staaten und Regierungen nach
dem Zweiten Weltkrieg widerspiegelt unseres Erachtens sowohl die passive
Rezeption als auch die aktive Mitgestaltung des Kalten Krieges durch die
schweizerische Aussenpolitik.
82 Betr. Aufnahme der Beziehungen zur UdSSR und zur BRD sind verschiedene Se-
minar- und Abschlussarbeiten an den Historischen Seminarien der Universität Bern
und Zürich im Gang bzw. abgeschlossen. Betr. UdSSR s. v. a. den Bericht und die
Dokumentation Feldscher über die Entwicklung der schweizerisch-russischen Be-
ziehungen: BAR, EPD 1002; betr. BRD s. Anm. 80.
83 Vgl. dazu z. B. auch: P. Gilg/P. Hablützel, Beschleunigter Wandel... (s. Anm. 9).
49

2. Oesterreich
Einen in mehrfacher Hinsicht besonderen und dennoch typischen und auf-
schlussreichen Fall bildet die Anerkennung der provisorischen österreichi-
schen Regierung Karl Renner 1945.** Die Voraussetzungen gegenüber Oester-
reich waren die folgenden: Der Abbruch der Beziehungen zur Republik Oester-
reich war durch deren Anschluss an das Deutsche Reich vom März 1938 ge-
geben, den die Schweiz anerkannt und auf welchen sie mit der Umwandlung
ihrer Wiener Gesandtschaft in ein Generalkonsulat reagiert hatte. Seit der
Moskauer Konferenz vom November 1943 stand fest, dass die Alliierten
wieder ein selbständiges Oesterreich errichten wollten. Während und unmit-
telbar nach dem Krieg gab es eine bedeutende und aktive demokratische
österreichische Emigration in der Schweiz, die sich für die Aufrechterhaltung
inoffizieller — und für die Wiederaufnahme offizieller — Beziehungen einsetzte
und die auch Kontakte mit alliierten Vertretern in der Schweiz (Dulles) un-
terhielt.85
Während das Generalkonsulat in Wien 1945 gegen Kriegsende geschlossen und
durch eine Delegation in Salzburg notdürftig ersetzt wurde, konnte insbeson-
dere das Konsulat in Bregenz seine Tätigkeit aufrechterhalten und nach Kriegs-
ende beträchtlich ausbauen im Hinblick auf den Schutz der Schweizer Kolo-
nie und die Vermittlung der schweizerischen Aufbauhilfe, vor allem aber auf
die Wiederanknüpfung wirtschaftlicher Beziehungen zwischen der Schweiz
und den beiden angrenzenden künftigen Bundesländern Tirol und Vorarlberg.
Ueber das Konsulat in Bregenz knüpften denn auch Vertreter der provisori-
schen Regierungen in Tirol und Vorarlberg (unter ihnen der provisorische
Tiroler Landeshauptmann und spätere österreichische Aussenminister Gruber),
unterstützt durch österreichische Emigranten in der Schweiz, unmittelbar
nach Kriegsende Kontakte zu schweizerischen Behörden, Hilfswerken und der
Privatwirtschaft an. Dabei wurde immer wieder das grosse Interesse Oester-
reichs an der Wiederherstellung enger und freundnachbarlicher Beziehungen
zur Schweiz betont. Noch im Sommer 1945 wies das EPD den rührigen Schwei-
zer Konsul in Bregenz zur Zurückhaltung in seinen Kontakten mit den provi-
84 Zum folgenden s. E 2001 (D) 3, Bd. 64; E 2001 (E) 1967/113, Bd. 152. Vgl. auch
Klarer, S. 181 ff.
85 Vgl. F. Goldner, Flucht in die Schweiz. Die neutrale Schweiz und die oesterreichi-
sche Emigration 1938-1945, Wien 1983.
50

sorischen Tiroler und Vorarlberger Behörden an und befleissigte sich ebenso
einer gewissen Reserve, um Präjudize in der Anerkennungsfrage zu vermeiden.
Auch gleichzeitige vertrauliche Anfragen bei den Westmächten sowie im
neutralen Schweden zeitigten eine abwartende, ja abratende Haltung be-
treffend die Anerkennung der provisorischen österreichischen Regierung Karl
Renner.
Umso überraschender beschloss der Bundesrat am 2. November 1945, also vor
den österreichischen Nationalratswahlen vom 25. November 1945 und vor
den Grossmächten, diese Anerkennung mit dem Vermerk, die Aufnahme di-
plomatischer Beziehungen, das heisst der Austausch von diplomatischen Ver-
tretungen werde später behandelt. Gleichentags hatte der persönliche Sekretär
Grubers dem EPD einen Besuch abgestattet und dabei die gegenseitigen Inter-
essen an einer Wiederaufnahme der Beziehungen betont. Sowohl nach schwei-
zerischer als auch nach österreichischer Auffassung schloss die Anerkennung
der provisorischen Regierung die Anerkennung des Landes Oesterreich ipso
jure in sich ein. Die österreichischen Vertreter und Emigranten, aber auch
zum Beispiel die Ostschweizer Presse reagierten sehr positiv auf den Bundes-
ratsbeschluss vom 2. November 1945, und der Austausch der Anerkennungs-
note sowie der österreichischen Antwortnote am 23. November/8. Dezember
1945 erfolgte programmgemäss. Eine erneute Anfrage des EPD vom 14. No-
vember 1945 (via jeweilige schweizerische Gesandte) bei den drei Westalliier-
ten, wie man sich zur Entsendung einer schweizerischen diplomatischen Ver-
tretung nach Wien stelle, ergab aber wiederum eine ablehnende oder zumin-
dest zögernde Haltung sowie den Verweis auf die alleinige Kompetenz des
«Allied Council for Austria» (ACA), solche Vertretungen zu akkreditieren
bzw. deren Akkreditierung bei der provisorischen österreichischen Regierung
zu bewilligen. Trotz dieses Rückschlags wurden informelle Kontakte über die
Modalitäten der Wiederaufnahme offizieller diplomatischer Beziehungen
weitergepflegt, und am 25. Februar 1946 endlich erlaubte der ACA dem öster-
reichischen Aussenministerium den Austausch politischer, nicht aber diplo-
matischer Vertretungen mit allen Staaten, welche die österreichische Regie-
rung anerkannt hatten, ausser mit Deutschland und Japan. Die politischen
Vertreter in Wien sollten sowohl mit der österreichischen Regierung als auch
mit dem ACA direkt verhandeln können. Erst jetzt, Ende März/anfangs
April 1946, konnten die gegenseitige Entsendung «offiziöser Vertreter»
in den Personen der Legationsräte Bielka für Oesterreich86 und Ochsenbein
86
Es handelt sich um den späteren österreichischen Aussenminister Erich Bielka.
51

für die Schweiz sowie der Austausch der Akkreditierungsnoten erfolgen.
Die Nominierung des österreichischen Vertreters hatte nach einer Mitteilung
Ochsenbeins eine Verzögerung erfahren, aus dem bezeichnenden Grunde, dass
der Berner Posten in Wien unter anderem deshalb sehr begehrt sei, weil er der
einzige sei, wo man «mit der Welt offen sprechen» könne.87
Erst am 7. Mai 1946 bewilligte das Exekutivkomitee des ACA den gemeinsa-
men schweizerischen und österreichischen Antrag auf Austausch politischer
Vertreter, womit diese nicht mehr offiziös, sondern offiziell, aber immer
noch nicht «diplomatisch» waren.
Neben Ochsenbein fungierten in Wien noch die schweizerische Militärdelega-
tion beim ACA und ein inoffizieller Handelsvertreter zur Vorbereitung von
Kompensationsgeschäften. Beide wurden nun vom EPD aufgefordert, ihre De-
marchen mit Ochsenbein zu koordinieren. Das bisherige Mandat eines inoffi-
ziellen, aber teilweise vom EPD honorierten Vertrauensmanns der Schweizer
Kolonie wurde durch dasjenige des offiziösen Vertreters Ochsenbein abgelöst.
Dessen erste Berichte an die Zentrale in Bern zeugen von der extremen Not-
lage der Wiener Bevölkerung, von den intensiven Bemühungen der österrei-
chischen Regierung, «das Land aus der Isolierung herauszuführen und auch
auf diplomatischem Gebiete den Kontakt mit der Welt wieder aufzuneh-
men»88, und von den gegenseitigen intensiven Bestrebungen zur Wiederan-
kurbelung der wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Oesterreich und der
Schweiz.
«Aus Rücksicht und im Hinblick auf unsere stets ausgezeichneten Beziehun-
gen zur Nachbarrepublik»89 bemühte sich der Bundesrat offensichtlich, die
diplomatischen Beziehungen zu Oesterreich möglichst schnell durch die Er-
nennung eines vollbestallten diplomatischen Vertreters zu normalisieren: Im
Juni 1946 wurde Minister Feldscher zum «Schweizerischen Politischen Ver-
treter in Wien» ernannt, nicht ohne dass vorher - aus Höflichkeits- und Form-
gründen, wie man betonte - das österreichische Agrément eingeholt worden
war. Nachdem der ACA am 4. Oktober 1946 dem österreichischen Gesuch
87 Wien an EPD, 15. 3. 1946, E 2001 (E) 1967/113, Bd. 152.
88 Wien an EPD, 1. 4.1946, a. a. 0.
89 EPD an London, 8. 6. 1946, a. a. O.
52

um Wiederaufnahme normaler diplomatischer Beziehungen mit der Schweiz
zugestimmt hatte, wurde Minister Feldscher am 28. Oktober 1946 zum aus-
serordentlichen Gesandten und bevollmächtigten schweizerischen Minister
in Wien ernannt, womit die diplomatischen Beziehungen schweizerischerseits
endlich normalisiert waren. Von Seiten Oesterreichs hingegen dauerte das
Provisorium noch etwas länger an, indem weiterhin «aus technischen Grün-
den» Legationssekretär Bielka als offizieller politischer Vertreter fungierte
und noch kein Minister ernannt wurde, was wohl nicht zuletzt durch Devi-
senmangel begründet war.
Gesamthaft lässt sich feststellen, dass der Bundesrat die Anerkennung des
besetzten Oesterreich und seiner noch durchaus nicht autonomen Regierung
sowie die Aufnahme und Normalisierung der Beziehungen zur Nachbarre-
publik in den Jahren 1945 und 1946 in auffälliger und einzigartiger Weise
forcierte. Er tat dies unter Umgehung oder zumindest sehr extensiver Ausle-
gung diplomatischer Gepflogenheiten und alliierter Kompetenzen, in Abwei-
chung von seiner mehr oder weniger ständigen Praxis und im Gegensatz zu
seiner Haltung gegenüber Deutschland. Dies dürfte durch den eingangs ange-
deuteten besonderen und zugleich für unsere Fragestellung typischen und auf-
schlussreichen Charakter der schweizerisch-österreichischen Beziehungen nach
1945 zu erklären sein.
Einen Sonderfall bildeten diese Beziehungen insofern, als Oesterreich (ab-
gesehen vom Fürstentum Liechtenstein) der einzige Kleinstaat unter den
Nachbarländern der Schweiz war und von daher gegenseitige ausgeglichene
Interessen bestanden. Eine Sonderstellung hatte Oesterreich auch insofern,
als es der einzige zum grossen Teil von russischen Truppen besetzte Staat
war, der — definitiv allerdings erst 1955 — seine Zugehörigkeit zum Westen
bzw. eine neutrale Stellung erreichen konnte. Typisch und aufschlussreich
für unsere Fragestellung ist der Fall Oesterreichs dadurch, dass die recht un-
konventionelle Anerkennungspraxis der Schweiz darauf ausgerichtet zu sein
schien, diesen Nachbarstaat möglichst schnell und eng an den Westen zu bin-
den, um dadurch eine Ausdehnung des russischen Einflussbereichs bis an die
Schweizer Grenze zu verhindern. Gleichzeitig war die Schweiz daran interes-
siert, die Bestrebungen des neuen Oesterreich nach Souveränität und Neu-
tralität zu fördern, weil damit die aussenpolitische Stellung der neutralen
Schweiz gestärkt und zu einer Stabilisierung der machtpolitischen Verhält-
nisse in Mitteleuropa beigetragen wurde.
Die Anerkennungspraxis der Schweiz gegenüber Oesterreich ist also Ausdruck
53

sowohl ihrer Neutralitätspolitik als auch ihrer Abwehrhaltung gegenüber der
sowjetischen Expansion und ihrer Zugehörigkeit zum Westen. Sie folgte last
but not least den naheliegenden und gegenseitigen Interessen an engen wirt-
schaftlichen Beziehungen zur Nachbarrepublik.
3. Tschechoslowakei
Auf die gewaltsamen Veränderungen des völkerrechtlichen Status der Tsche-
choslowakei unmittelbar vor und während des Zweiten Weltkrieges hatte die
Schweiz folgendermassen reagiert: Im April 1939 hatte sie die Gesandtschaft
in Prag auf Druck der deutschen Behörden aufgelöst bzw. in ein Generalkonsulat
umgewandelt; sie hatte die Slowakei stillschweigend anerkannt, im Februar
1940 einem slowakischen Geschäftsträger in Bern das Agrément erteilt und
1942 einen schweizerischen Generalkonsul in Bratislava ernannt. Gleichzei-
tig aber hatte sie einen tschechoslowakischen Vertreter beim Völkerbund in
Genf geduldet und unterstützt, während der tschechoslowakische Gesandte
in Bern 1939 auf Geheiss seiner Regierung seine Geschäfte der deutschen Ge-
sandtschaft übergeben hatte.90
Die Anerkennung der zweiten tschechoslowakischen Republik wurde durch
diese Konzessionen an die machtpolitischen Realitäten der Kriegszeit kompli-
ziert. Die äussern Ereignisse um diese Anerkennung von 1945 sind bereits an-
dernorts relativ ausführlich dargestellt worden, so dass wir uns diesbezüglich
kurz fassen können.91 Im November 1944, also unmittelbar nach der brüsken
russischen Zurückweisung des schweizerischen Vorschlags zur Aufnahme di-
plomatischer Beziehungen, beauftragte Bundesrat Pilet-Golaz den schweize-
rischen Gesandten in London, Minister Paul Rüegger, bei der dortigen tsche-
choslowakischen Exilregierung Benes nach deren Plänen zur Rückkehr in ihr
Land und dem günstigsten Zeitpunkt für eine Wiederaufnahme der Beziehun-
gen zu sondieren. Am 27. Februar 1945, also unmittelbar vor der Reise
Benes' nach Moskau und seiner Rückkehr in die Tschechoslowakei, beschloss
90 VgL dazu Klarer, S. 163 ff., 185 f.; Hofer, S. 176 f.
91 Zum folgenden v. a. E 2001 (D) 3, Bd. 67; vgl. auch Klarer, S. 179 ff.; Hofer, S.
188 ff.
54

der Bundesrat, die tschechoslowakische Londoner Exilregierung anzuerken-
nen, die diplomatischen Beziehungen zur slowakischen Regierung abzubre-
chen und um das Agrément für den neuen schweizerischen Gesandten in Prag,
Alexandre Girardet, bisher Erster Legationsrat bei der Schweizer Gesandt-
schaft in London, zu ersuchen.
Dieser Schritt widersprach insofern der schweizerischen Tradition, als die
Benes-Regierung zu diesem Zeitpunkt weder das Kriterium der Effektivität
noch dasjenige der Stabilität erfüllte, weder über ein Volk noch über ein Land
verfügte, die slowakische Regierung hingegen nach wie vor auf eigenem Ho-
heitsgebiet residierte und eine diplomatische Vertretung in Bern unterhielt.
Der Abbruch der Beziehungen zum slowakischen Geschäftsträger in Bern, mit
dem das EPD in den vergangenen Jahren recht enge Kontakte unterhalten
hatte, bildete denn auch diejenige Bedingung der Benes-Regierung für ein Ar-
rangement, gegen deren Erfüllung sich die Schweiz am längsten gewehrt hatte.
Der schweizerische Generalkonsul in Bratislava wurde kurz darauf zurückbe-
rufen und durch einen Verweser ersetzt, während das Generalkonsulat in Prag
vorläufig seinen Betrieb aufrechterhalten konnte, ohne durch ernsthafte
deutsche Repressalien beeinträchtigt zu werden.92 Der Zeitpunkt der Aner-
kennung der tschechoslowakischen Exilregierung war auch insofern unüblich,
als zwar die Alliierten diese schon im Juli 1941 endgültig anerkannt hatten,
vor der Schweiz aber kein neutraler Staat sich zu diesem Schritt entschliessen
konnte.
In den umfang- und aufschlussreicheh Akten des EPD über die vom Dezember
1944 bis Februar 1945 laufenden, vor allem durch den Schweizer Gesandten
in London geschickt geführten Anerkennungs-Verhandlungen treten verschie-
dene Motive, Argumente und Votanten für, aber auch gegen eine möglichst
baldige Wiederaufnahme der Beziehungen zur tschechoslowakischen Exilre-
gierung auf, die für unsere Fragestellung von Bedeutung sind. Gedrängt zu einer
baldigen Anerkennung der Regierung Benes wurde der Bundesrat unter ande-
rem durch die diplomatische Vertretung der Schweiz und die Benes-Regierung
in London, durch den schweizerischen Generalkonsul in Prag und den tsche-
choslowakischen Vertreter beim Völkerbund (den nachmaligen tschechoslo-
wakischen Gesandten in Bern, Kopecky), durch tschechoslowakische und
Betr. die Vertretung in Bratislava vgL auch H. Keller, Auf Aussenposten in Bratis-
lava. Die Beziehungen der Schweiz und der Slovakei 1939 bis 1945, in: Schweiz.
Zeitschrift für Geschichte, 30, 1980, S. 246 ff.
55

schweizerische Wirtschaftsvertreter, aber auch aus verschiedenen politischen
Lagern im eigenen Lande, so durch schweizerische Gewerkschaftsvertreter
beim Internationalen Gewerkschaftskongress in London und durch die graue
Eminenz des schweizerischen Nachrichtendienstes, Hans Hausamann. So ver-
schiedenartig diese «Lobby» zusammengesetzt und motiviert war, so ein-
heitlichargumentierte sie insofern, als sie die Notwendigkeit und Dringlichkeit
normaler Beziehungen zur tschechoslowakischen Regierung mit der noch viel
wichtigeren und dringenderen Anknüpfung von Beziehungen zur UdSSR be-
gründete. Benes — so wurde argumentiert — sei der geeignete Mann, in Moskau
für die Schweiz einzutreten, die Tschechoslowakei werde ein «interessanter
Beobachtungsposten und diplomatischer Kreuzungspunkt» zwischen Ost und
West;93 auch gelte es dort grosse schweizerische Wirtschaftsinteressen zu wah-
ren, die umso wichtiger seien, als die Tschechoslowakei über ein sehr bedeu-
tendes, weitgehend unzerstörtes Wirtschaftspotential verfüge. Zudem werde
Benes in Moskau auch über eine tschechoslowakisch-österreichische Zollunion
verhandeln, durch welche die Schweiz direkt und massiv betroffen würde.
Die noch schlechten bzw. fehlenden Beziehungen zwischen der Schweiz und
der UdSSR erscheinen aber nicht nur als Zielpunkt, sondern auch als Hinder-
nis einer schnellen Normalisierung des Verhältnisses zur Tschechoslowakei.
Deren Exilregierung forderte nämlich als Voraussetzung für die Wiederauf-
nahme von diplomatischen Beziehungen nicht nur ihre offizielle Anerkennung
durch den Bundesrat, sondern den völligen Abbruch der Beziehungen zur
Slowakei. Diese Bedingung, die Hartnäckigkeit, mit der sie verfolgt wurde und
überhaupt eine zeitweilige allgemeine Zurückhaltung der Regelung Benes ge-
genüber den schweizerischen Vorstellungen waren nach übereinstimmenden
Aussagen und Andeutungen beteiligter tschechoslowakischer und schweize-
rischer Diplomaten durch die Rücksicht auf den mächtigen russischen Bünd-
nispartner begründet, welcher der Schweiz gerade die Unterstützung faschi-
stischer Regierungen wie derjenigen in Bratislava vorwarf. Noch zwei Wochen
nach dem Anerkennungsbeschluss intervenierte offenbar die UdSSR bei der
Regierung Benes gegen die Normalisierung der Beziehungen zur Schweiz,
weil das EPD in seinem entsprechenden Communiqué davon gesprochen hatte,
dass die slowakische Vertretung in Bern vorderhand noch konsularische Funk-
tionen ausüben könne.
Insgesamt wird man feststellen können, dass sich die Schweiz im Falle der
93 Prag an EPD, 19. 1. 1945, E 2001 (D) 3, Bd. 67.
56

Tschechoslowakei zu einem Abweichen von ihrer bisherigen Anerkennungs-
praxis drängen liess im Bemühen um eine Anpassung an die militärischen und
machtpolitischen Realitäten der Schlussphase des Zweiten Weltkrieges, vor
allem aber um aus ihrer aussenpolitischen Isolation auszubrechen und die un-
abdingbare Normalisierung ihrer Beziehungen zur Sowjetunion anzubahnen.
Dabei spielte der sich anbahnende Ost-West-Gegensatz erst am Rande und
höchstens indirekt eine Rolle. Mit ihrer eiligen Anerkennung versuchte die
Schweiz wohl nicht zuletzt den relativ unabhängigen Kurs der Benes-Regie-
rung zu fördern, der sich allerdings hauptsächlich auf den Bündnisvertrag mit
der UdSSR vom 12. Dezember 1943 stützte. Auch hier wäre also wie im Falle
Oesterreichs ein Bemühen der Schweiz erkennbar, gleichzeitig Brücken und
Barrieren zwischen Ost und West aufzubauen.
Inwieweit die Anerkennung der Regierung Benes dem Zweck der Annäherung
an die UdSSR auch wirklich dienlich war, das heisst ob dieser sich in Moskau
für die Schweiz einsetzte, lässt sich nicht eindeutig feststellen, wohl aber
bezweifeln. Jedenfalls aber dürfte es neben der relativ ungebrochenen Wirt-
schaftskraft der CSR und deren pfleglicher Behandlung durch die UdSSR
nicht zuletzt dieser frühen Aufnahme der Beziehungen zu verdanken sein,
dass die CSR in den ersten Nachkriegsjahren der einzige osteuropäische Staat
war, mit dem die Schweiz verhältnismässig problemlose und bedeutende wirt-
schaftliche Beziehungen aufbauen konnte.94
Insofern bildete die Anerkennung der tschechoslowakischen Regierung im
Februar 1945 sogar einen kleinen Beitrag zum relativ freiheitlichen Kurs der
CSR in den Jahren 1945—1948 und damit zu einer Aufweichung der Fronten
des Kalten Krieges, die allerdings mit dem Prager Umsturz von 1948 einer
umso stärkeren Verhärtung weichen musste. Die Gleichschaltung der CSR
wurde denn auch von der schweizerischen Diplomatie als gravierende Bedro-
hung Westeuropas, als Zwang zur Integration in den Westblock und damit
auch als existenzielle Gefährdung der schweizerischen Neutralität interpre-
tiert.95
94 Vgl. W. Spahni, Der Ausbruch. .. (s. Anm. 11), S. 263.
95 Lagebericht, März 1948; Paris an EPD, 25. 2. 1948/102 (vgl. Anm. 21).
57

4. Polen
Die Voraussetzungen für die Aufnahme normaler diplomatischer Beziehungen
zu Polen waren 1945 für die Schweiz einfacher und komplizierter zugleich als
im Falle der Tschechoslowakei. Einfacher waren sie insofern, als die Schweiz
entsprechend ihrer Doktrin und Tradition die kriegsbedingten Veränderun-
gen, das heisst die Zerschlagung und Aufteilung Polens nie anerkannt hatte.
Sie hatte im Gegenteil trotz erheblichem deutschem Druck die Akkreditie-
rung eines diplomatischen Vertreters der polnischen Exilregierung in Bern
beibehalten, ja sogar erneuert und auch die polnische Exilregierung in Angers
und London immer anerkannt, ohne allerdings ihren aus Polen zurückgezoge-
nen, aber weiterhin bei der polnischen Regierung akkreditierten Gesandten
nach Angers und London zu entsenden.96
Komplizierter wurden die Beziehungen zu Polen 1945 dadurch, dass nicht wie
in der Tschechoslowakei die Londoner Exilregierung die Macht im Lande
übernahm, sondern die von der UdSSR gestützte und anerkannte sogenannte
«provisorische Regierung Polens», die Ende 1944 aus dem Lubliner Komitee
entstanden war und im Juni 1945 auf Druck der Westmächte durch Vertre-
ter der Exilregierung und des inneren Widerstandes zur «Regierung der Na-
tionalen Einheit» erweitert wurde. Kompliziert wurde die Normalisierung
der Beziehungen der Schweiz zu Polen 1945 also von Anfang an durch die
entstehende Front des Kalten Krieges, ferner durch das noch ungelöste Pro-
blem der Beziehungen zur Sowjetunion und durch spezielle Faktoren wie die
Frage der polnischen Internierten in der Schweiz und die Affäre Katyn.
Bereits seit Februar 1945 bereiste ein Vertreter der provisorischen polnischen
Regierung, Roman Przezwanski, die Schweiz und warb hier sowie bei der
Schweizer Gesandtschaft in Paris für eine Anerkennung seiner Regierung —
sowie gleichzeitig für die Repatriierung der polnischen Internierten. Am
3. Juli 1945 beschloss der Bundesrat, die neue polnische Regierung anzuer-
kennen, sobald Grossbritannien und die USA dies getan hätten. Unmittel-
bar nachdem die drei Grossmächte am 5. Juli 1945 die Aufnahme diploma-
tischer Beziehungen mit der provisorischen Regierung der Nationalen Ein-
96 S. dazu und zum folgenden v. a. E 2001 (D) 3, Bd. 66; EPD 1003 (Bericht und Do-
kumentation Feldscher zu den schweiz.-polnischen Beziehungen), speziell Bd. 1, 4
u. 5; vgl. Klarer, S. 191 f. u. 335; Hofer, S. 177 ff. mit weiteren Literaturangaben
zur Kriegszeit.
58

heit bekanntgegeben hatten, teilte auch das EPD der Oeffentlichkeit am
6. Juli lakonisch mit, der Bundesrat habe beschlossen, diese Regierung de
jure anzuerkennen und die diplomatischen Beziehungen mit ihr aufzuneh-
men, womit die Anerkennung der polnischen Regierung in London ihr Ende
finde. Damit wurden auch die Beziehungen zum bisherigen polnischen Ge-
schäftsträger in Bern, Lados, abgebrochen. Dieser übergab seine Geschäfte
dem bereits erwähnten de facto-Vertreter der neuen polnischen Regierung,
der sich beim EPD Mitte Juli als solcher und gleichzeitig als Delegierter für
Repatriierungsfragen eingeführt hatte und der vom Bundesrat am 1. Okto-
ber 1945 aufgrund eines Beglaubigungsschreibens als polnischer Geschäfts-
träger akkreditiert wurde. Bereits am 23. Oktober empfing der Bundesrat
den definitiven ponischen Gesandten Putrament zur Entgegennahme seines
Beglaubigungsschreibens.
Etwas weniger zügig erfolgte die Entsendung eines schweizerischen diplo-
matischen Vertreters in das kriegszerstörte Warschau. Da zunächst eine
geeignete Person für diesen besonderen Posten gesucht werden musste, die
notleidende Schweizer Kolonie in Polen aber dringend des Schutzes be-
durfte, wurde vorderhand die französische Regierung um die Vertretung
der schweizerischen Interessen in Polen ersucht und Ende August nach Vor-
lage der französischen 
und polnischen Zustimmung damit betraut. Die
Wahl Frankreichs als Schutzmacht mag durch die traditionell engen fran-
zösisch-polnischen Beziehungen begründet sein, bedeutete aber im Schatten
des sich anbahnenden Kalten Krieges auch ein Bekenntnis zum Westen.
Der geeignete Vertreter für Warschau wurde schliesslich in der Person des
sozialdemokratischen Basler Gerichtspräsidenten und Grossrats Anton Roy
Ganz gefunden, der vom Bundesrat am 10. November 1945 zum Schweizer
Gesandten in Polen ernannt wurde und Mitte Dezember mit einem polni-
schen Heimkehrerzug nach Warschau reiste. Ganz und sein nach Belgrad ent-
sandter Amtskollege Eduard Zellweger waren die beiden ersten Sozialdemo-
kraten und gleichzeitig diplomatische Aussenseiter unter den schweizeri-
schen Missionschefs. Als solche erschienen sie dem um eine politische Oeff-
nung und Anpassung bemühten Bundesrat offenbar besonders geeignet für
die heikle Aufgabe, Beziehungen zu kommunistisch regierten und im sowje-
tischen Einflussbereich stehenden Staaten und vor allem zur Sowjetunion
selbst anzuknüpfen.97
97
So auch nachträgliche mündliche Erläuterungen von A. R. Ganz vom 1. 3. 1985.
59

Primäre Aufgabe des Schweizer Gesandten in Warschau aber waren der völli-
ge Neuaufbau einer diplomatischen Vertretung - im wörtlichen und übertra-
genen Sinn - sowie der Schutz der noch rund 2000 Schweizer in Polen -
das hiess für die meisten unter ihnen angesichts der wirtschaftlichen und poli-
tischen Situation die Heimführung in die Schweiz. Neben der Tätigkeit der
schweizerischen Gesandtschaft, aber durch deren Vermittlung liefen in den
ersten Nachkriegsjahren umfangreiche Hilfsprogramme vor allem der Schwei-
zerspende und des Schweizerischen Roten Kreuzes für die kriegsgeschädigte
und notleidende polnische Bevölkerung.
Als Gegenbewegung zur Rückführung der Polen-Schweizer vollzog sich auch
bereits im Schatten des Kalten Krieges in den Jahren 1945 und 1946 die Re-
patriierung der polnischen Internierten in der Schweiz.98 Von den rund
ll'OOO Angehörigen der zweiten polnischen Division, die am 18. Juni 1940
als Bestandteil des 45. französischen Armeekorps in der Schweiz interniert
worden waren, befanden sich gegen Kriegsende noch 8'300 in den Intemie-
rungslagern. Entsprechend einem formellen Begehren des Geschäftsträgers
der polnischen Exilregierung vom 27. Februar 1945 sahen die zuständigen
schweizerischen Behörden unmittelbar nach Kriegsende deren Rückführung
nach Frankreich vor. Mehr als die Hälfte der Internierten reisten denn auch
tatsächlich im Mai und Juni 1945 dorthin aus, freiwillig, wie betont wurde.
Gegen die Rückführung nach Frankreich und für die Repatriierung nach
Polen protestierten und warben schweizerische Linkskreise sowie Vertreter
und Sympathisanten der provisorischen polnischen Regierung. Nach deren
Anerkennung durch den Bundesrat am 6. Juli 1945 organisierten die eidge-
nössischen Behörden zusammen mit dem Repatriierungsvertreter der neuen
polnischen Regierung den Transport derjenigen Internierten nach Polen,
die dorthin zurückkehren wollten, und derjenigen, die von Frankreich nicht
mehr aufgenommen wurden. 1950 befanden sich allerdings immer noch
mehr als 4'000 Polen in der Schweiz. Während die Frage der Repatriierung
der Internierten zeitweise das schweizerisch-polnische Verhältnis belastete,
wurde über die Internierungskosten bis 1955 zwischen der Schweiz und
Frankreich gestritten.
Vgl. zur Interniertenfrage auch: Die Flüchtlingspolitik der Schweiz in den Jahren
1933 bis 1955. Bericht an den Bundesrat zuhanden der eidgenössischen Räte von
Prof. Dr. Carl Ludwig, Bern, o. D. (1957); Bericht des Eidg. Kommissariats für In-
ternierung u. Hospitalisierung 1940-1944, v. 30.6.1945, E 27/14469.
60

Zu einer zeitweiligen Trübung sowohl der schweizerisch-polnischen als auch
der schweizerisch-russischen Beziehungen im Zeichen des Kalten Krieges
führten 1947 auch parlamentarische Nachwehen des grauenhaften Massen-
mordes an lO'OOO polnischen Offizieren bei Katyn, die sich im Genfer Kan-
tonsrat abspielten. Der PdA-Abgeordnete Vincent hatte mit einer Interpel-
lation vom 11. September 1946 die Kantonsregierung um Auskunft über
die Mitwirkung des Genfer Gerichtsmediziners Professor François Naville
an der Untersuchung des Verbrechens im Jahre 1943 ersucht. Naville hatte
damals als einziger Vertreter eines achsenunabhängigen Staates, auf eigene
Verantwortung, aber mit Zustimmung des EPD in der von der deutschen
Regierung einberufenen Untersuchungskommission mitgewirkt, die zum
Schluss kam, dass nur die Sowjetunion die Massenerschiessungen veranlasst
haben konnte. Die Angelegenheit hatte 1943 zum Bruch zwischen der Sowjet-
union und der polnischen Exilregierung geführt. Während Vincent nun 1947
im Genfer Kantonsrat die sowjetische Gegenthese einer deutschen Urheber-
schaft an dem Verbrechen vertrat, hütete sich der Genfer Staatsrat auf Anra-
ten des EPD wohlweislich vor einer Stellungnahme in dieser äusserst heiklen
Frage, offensichtlich um die UdSSR nicht zu verärgern. In einer Schlussbe-
merkung seiner Antwort an Vincent vertrat er bloss die Ansicht, dass nur die
demokratisch gewählte Regierung eines freien Polen die Wahrheit betreffend
Katyn erforschen könne. Schon nur diese Andeutung veranlasste scharfe Pro-
teste des russischen und des polnischen Gesandten beim EPD, die jedoch ab-
schlägig beschieden wurden. Obwohl schon damals aufgrund des von Naville
mitunterzeichneten Gutachtens von 1943 bei den schweizerischen Behörden
kaum mehr Zweifel bezüglich der sowjetischen Schuld an Katyn bestanden
haben dürften, enthielt sich natürlich auch das EPD jeglicher materiellen Stel-
lungnahme, um die Sowjetunion nicht zu provozieren."
Wichtigstes Element auch der schweizerisch-ponischen Beziehungen in den
Nachkriegsjahren wurde jedoch der wirtschaftliche Austausch, der bald einmal
mit der Frage der Nationalisierungsentschädigungen gekoppelt wurde.100 Dank
dem eminenten polnischen Interesse an Kohlenexporten und schweizerischen
Waren und Krediten sowie dem entsprechenden Kohlenimportbedarf der
Schweiz nach dem Ausfall der deutschen Lieferungen kam es schon am
99 Betr. Katyn vgl. u. a. J. K. Zawodny, Zum Beispiel Katyn. Klärung eines Kriegsver-
brechens, München 1971.
100 S. dazu EPD 1003, Bd. 1 (Bericht Feldscher); vgl. auch W. Spahni, Der Ausbruch . . .
(s. Anm. 11), S. 70 f., 82 f., 90-92.
61

4. März 1946 zu einem schweizerisch-polnischen Waren- und Zahlungsver-
kehrsabkommen, das in den folgenden Jahren mehrmals ergänzt und revidiert
wurde. Trotzdem erreichte der schweizerisch-polnische Spezialhandel in den
Jahren 1946-1950 nur 0,7-1,6 % der Einfuhren und 0,2-1,5 % der Aus-
fuhren der Schweiz, mit deutlich abfallender Tendenz ab 1948/49. Dies ist
wohl unter anderem den beträchtlichen polnischen Liefer- und Transport-
schwierigkeiten sowie den sinkenden Weltmarktpreisen für Kohle, ganz allge-
mein aber der Verhärtung des politischen Klimas zuzuschreiben. Die lang-
wierigen Verhandlungen über Nationalisierungsentschädigungen endeten
zwar offiziell immerhin mit einem Entschädigungsabkommen vom 25. Juni
1949, das der Schweiz eine Globalentschädigung von 57,5 Millionen Fran-
ken zusprach, doch wurden die effektiven Auszahlungen an die Einzah-
lungen aus dem Erlös der polnischen Kohlenimporte in der Schweiz gebun-
den, so dass mit deren starkem Rückgang auch die Entschädigungen drastisch
auf einen Bruchteil reduziert wurden.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Anerkennung der neuen polni-
schen Regierung durch die Schweiz im Juli 1945 besonders deutlich und in
doppelter Hinsicht im Schatten des Kalten Krieges erfolgte: Zum einen bil-
dete die Entstehung dieser Regierung selbst einen der ersten Kulminations-
punkte des Kalten Krieges, und zum anderen folgte die Schweiz in diesem
Falle genau und unmittelbar der Anerkennungspraxis der drei westlichen
Grossmächte und bekannte sich damit zum Westen. Gesamthaft litten die
schweizerisch-polnischen Beziehungen trotz der traditionell engen und freund-
schaftlichen Verbindung zwischen den beiden Völkern nicht nur seit Kriegs-
ende unter dem Ost-West-Gegensatz, sondern waren auch in den folgenden
Jahren in stark zunehmendem Masse durch direkte und indirekte Auswir-
kungen des Kalten Krieges belastet.
5. Jugoslawien
Im Fall Jugoslawiens schienen sich die Belastungen der schweizerisch-tsche-
choslowakischen und der schweizerisch-polnischen Beziehungen bei Kriegs-
62

ende zu kumulieren.101 So wie die Schweiz die slowakische Regierung aner-
kannt hatte, hatte sie auch die von Deutschland und Italien gestützte kroa-
tische Regierung 1941 de facto anerkannt, hatte ein Konsulat in Zagreb er-
richtet und einen Vertreter Kroatiens in Bern akkreditiert. Im Unterschied
zu ihrer Haltung gegenüber der Slowakei verweigerte die Schweiz allerdings
die de jure-Anerkennung Kroatiens trotz dessen eindringlichen Vorstellun-
gen, mit dem Argument der ständigen Praxis, wonach man während der Dauer
des Krieges keine kriegsbedingten völkerrechtlichen Statusänderungen de jure
anerkennen könne. Dies verhinderte jedoch keineswegs den Abschluss eines
schweizerisch-kroatischen 
Waren- und Zahlungsverkehrsabkommens am
10. September 1941, mit dem ein recht reger Wirtschaftsaustausch zwischen
beiden Ländern, in diplomatischer Sprache «rapports de fait amicaux», be-
gründet wurde.102 Die schweizerische Gesandtschaft in Belgrad war infolge
der deutschen Besetzung 1941 in eine Konsularkanzlei umgewandelt worden,
über die auch gewisse de facto-Beziehungen zur Besetzungsmacht unterhalten
wurden.
So wie die tschechoslowakische und die polnische hatte die Schweiz aber
auch die jugoslawische Exilregierung in London weiterhin anerkannt und ih-
ren Vertreter in Bern beibehalten, ohne allerdings einen diplomatischen Ver-
treter bei ihr zu akkreditieren. Analog zu Polen übernahm jedoch nicht die
Londoner Exilregierung, sondern der kommunistische Partisanenführer Tito
die Macht in Jugoslawien, womit die Schweiz 1945 einmal mehr gezwungen
wurde, das Pferd zu wechseln. Formell konnte man sich allerdings zu Recht
auf den Standpunkt stellen, man habe die Beziehungen zu Jugoslawien nie
unterbrochen. Das traf auch insofern zu, als die Schweiz als fast einziges Land
ununterbrochen offiziell — und als Schutzmacht zum Beispiel für Grossbri-
tannien und die USA — in Belgrad vertreten war. Zudem hatte die schweize-
rische Konsularkanzlei bereits vor Ende 1944 als einziges aktives Konsulat
in Belgrad Beziehungen zu Titos Befreiungskomitee aufgenommen.103 Er-
leichtert wurde der Schweiz die Anknüpfung von Beziehungen zur Tito-Re-
gierung zudem durch die Tatsache, dass Titos «Volksbefreiungsarmee» und
101 S. zum folgenden E 2001 (D) 3, Bd. 66; vgl. Klarer, S. 166 ff., 193 f.; Hofer, S. 182
ff.
102 EPD an Bukarest, 16. 2. 1942, E 2001 (D) 3, Bd. 66.
103 Belgrad an EPD, 7. 12. 1944, a. a. O.
63

das «Nationalkomitee zur Befreiung Jugoslawiens» zwar von den Alliierten
seit 1943 unterstützt wurden, das Land aber weitgehend aus eigener Kraft
befreit hatten. Die Anerkennung Jugoslawiens stand also zumindest von den
aussenpolitischen Konstellationen her weniger direkt im Zeichen des Kalten
Krieges als diejenige Polens.
Von den innenpolitischen Voraussetzungen her aber war der Ost-West-Ge-
gensatz auch bei der Anerkennung Jugoslawiens von Anfang an spürbar:
Zeitweise erheblich erschwert bis verunmöglicht wurden die Beziehungen
zum Befreiungskomitee sowie die Tätigkeit der schweizerischen Konsularkanz-
lei in Belgrad, vor allem im Winter 1944/45, durch massive diplomatische und
publizistische Angriffe der Titoisten gegen die Schweiz. Dieser wurde vorge-
worfen, sie habe internierte Tito-Partisanen schlecht behandelt, sie dulde und
fördere antititoistische Propaganda jugoslawischer Faschisten sowie faschisti-
sches Fluchtkapital. Tatsächlich griffen Bundespolizei und Militärjustiz in
der zweiten Jahreshälfte mit Verhaftungen, Hausdurchsuchungen etc. gegen
politische Propaganda internierter Titoisten ein. Dieses Problem wurde zwar
äusserlich anfangs 1945 durch den Abtransport dieser Titoisten nach Frank-
reich gelöst. Die Interniertenfrage trug aber weiterhin zur Belastung der ju-
goslawisch-schweizerischen Beziehungen bei. Das EPD selbst stellte in einem
Schreiben an seinen Vertreter in Belgrad vom 19. Februar 1945 den Zusam-
menhang zum Kalten Krieg her, indem es feststellte, das Problem der titoisti-
schen Internierten sei sehr delikat, denn es sei «intimement lié aux luttes
idéologiques qui divisent actuellement le monde» .104
Eine weitere Erschwerung bestand darin, dass das Befreiungskomitee seine
Anerkennung als einzig legitime Regierung forderte, während das EPD noch im
Februar 1945 daran festhielt, die einzige international anerkannte jugoslawi-
sche Regierung sei diejenige König Peters in London. Noch im März 1945 be-
richtete der schweizerische konsularische Vertreter in Belgrad — unter Umge-
hung der über die diplomatische Post verhängten Zensur — von massiven Er-
schwerungen seiner Tätigkeit durch die titoistischen Behörden, die mit Sicher-
heit auch nach einem Uebereinkommen mit der Exilregierung Subasic die Ober-
hand im Land behalten werden. Das EPD hatte dementsprechend schon Ende
Februar den noch in London weilenden Ministern von Subasic signalisieren las-
sen, die Schweiz sei bereit, zum gegebenen Zeitpunkt einen Gesandten nach
104 A.a.O.
64

Belgrad zu entsenden. Am9. März 1945 rapportierte der provisorische Schwei-
zer Vertreter in Belgrad die Einsetzung des jugoslawischen Regentschaftsra-
tes und die Bildung der neuen provisorischen Regierung Tito-Subasic, beste-
hend aus 28 Ministem, wovon 6 aus der Exilregierung. Er knüpfte an seinen
Bericht die dringende Empfehlung, die Schweiz solle sich möglichst bald den
Grossmächten anschliessen und diese Regierung anerkennen. Die Einsetzung
des Regentschaftsrats durch König Peter II. und die Bildung der provisori-
schen Regierung wurden dem EPD auch durch die königlich-jugoslawische
Gesandtschaft in Bern notifiziert, womit für den Bundesrat die Kontinuität
gewährleistet und die formellen Voraussetzungen zur Anerkennung der
neuen Regierung erfüllt waren.
Nachdem Mitte März 1945 die diplomatischen Vertreter der drei Westmächte
nach Belgrad gezogen waren, ernannte die jugoslawische Regierung gegen
Ende April 1945 einen neuen Gesandten in Bern. Gleichzeitig ersuchte das
EPD in Belgrad um das Agrément für den bereits erwähnten ehemaligen
Zürcher SP-Nationalrat und nunmehrigen Minister Eduard Zellweger. Am
4. Mai 1945 ernannte der Bundesrat Minister Zellweger zum Gesandten in
Belgrad und anerkannte damit stillschweigend die Regierung Tito-Subasic.
Dieses Vorgehen entsprach der These, wonach die schweizerisch-jugoslawi-
schen Beziehungen über die jugoslawische Gesandtschaft in Bern und die
schweizerische Vertretung in Jugoslawien gar nie unterbrochen waren. Auf-
schlussreich erscheint die Tatsache, dass die formale Normalisierung der
diplomatischen Beziehung zu Jugoslawien noch unmittelbar vor Kriegsen-
de und auch vor dem Abzug der Roten Armee aus Jugoslawien erfolgte. Of-
fenbar wollte das EPD auch in Belgrad möglichst bald den abgerissenen Fa-
den nach Moskau wieder aufnehmen. Auch die Umwandlung Jugoslawiens
in eine Republik Ende November 1945 änderte formal nichts an den jugos-
lawisch-schweizerischen diplomatischen Beziehungen.
Dass mit diesen formalen diplomatischen Beziehungen die faktischen, insbe-
sondere wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der Schweiz und Jugoslawien,
aber auch das politische Verhältnis noch in keiner Weise normalisiert waren,
versteht sich von selbst. Für das EPD waren allgemein-politische Erwägungen
für die Anerkennungspolitik massgeblich, während spezifisch schweizerische
wirtschaftliche Interessen in Jugoslawien seiner Meinung nach kaum bestan-
den. Von jugoslawischer Seite her bestanden offenbar gewisse Interessen an
einer schweizerischen industriellen Aufbauhilfe. Jedenfalls besuchte bereits
im März 1945 eine offizielle jugoslawische Handelsmission mit Einkaufs-
65

wünschen die Schweiz. Das politische Klima zwischen den beiden Staaten und
damit auch die Haltung der Schweiz gegenüber einem wirtschaftlichen Aus-
tausch mit Jugoslawien waren aber anscheinend auch nach der offiziellen An-
erkennung stark negativ geprägt von Informationen über die radikale innere
Gleichschaltungspolitik Titos, die offenbar zu einem guten Teil von den im-
mer noch zahlreichen antititoistischen Emigranten in der Schweiz, aber auch
vom schweizerischen Gesandten in Belgrad stammten.
Insgesamt wird man am Fallbeispiel Jugoslawiens feststellen können, dass die
Normalisierung der diplomatischen Beziehungen 1945 auf formaler und aus-
senpolitischer Ebene dank geschicktem Taktieren mit der Kontinuitätsthese
trotz verschiedenen Erschwernissen relativ reibungslos verlief, dass aber auch
diese Beziehungen vor allem auf faktischer und innenpolitischer Ebene und
indirekt über den neuralgischen Punkt der Flüchtlingspolitik, über die poli-
tische Agitation unter den- und um die jugoslawischen Internierten, schon
seit 1944 durch die ideologische Ost-West-Auseinandersetzung belastet wa-
ren. Dass die Anknüpfung diplomatischer Beziehungen zur UdSSR ausgerech-
net über Belgrad gelang, lag jedenfalls nicht an den - ziemlich kühlen - schwei-
zerisch-jugoslawischen Beziehungen, sondern eher an der relativ unabhän-
gigen, aber bis zum Kominform-Konflikt 1948 natürlich freundschaftlichen
Stellung Jugoslawiens gegenüber der UdSSR sowie an den beteiligten Perso-
nen. Erst im Zusammenhang mit dem Kominform-Konflikt erhielt Jugosla-
wien - wie kurz darauf auch die Volksrepublik China - für die Schweiz
eine neue und gesteigerte Bedeutung als von Moskau weitgehend unabhän-
gige «Dritte Kraft» zwischen den Fronten des Kalten Krieges. Dem Klein-
staat Schweiz, dessen Neutralität durch die Zuspitzung des Ost-West-Gegen-
satzes substantiell gefährdet schien, musste jede solche Dritte Kraft will-
kommen sein. Im EPD erkannte man denn auch sehr bald diese Bedeutung
Jugoslawiens und versuchte die Beziehungen zur Balkanrepublik zu inten-
sivieren.
6. Israel
Ganz spezielle, von den bisher betrachteten Fallbeispielen abweichende und
dennoch unter unserer Fragestellung typische Voraussetzungen bestanden
für die schweizerische Anerkennungspraxis gegenüber dem jungen Staat
Israel. Anders als bei den bisher behandelten Ländern handelte es sich hier
66

um einen neuen und nicht um einen nach meist kriegsbedingter Statusände-
rung wiedererstandenen Staat. Anders war auch die Stellung der Staats-
gründung Israels im Kalten Krieg: Dieser hatte zum Zeitpunkt der Unabhän-
gigkeits-Proklamation vom 14. Mai 1948 zumindest für Europa längst star-
re Fronten angenommen und mit den Prager Ereignissen vom Frühjahr 1948
einen Höhepunkt erreicht. Im Nahen Osten allerdings verliefen die Fronten
und Entwicklungen politisch und zeitlich nicht unbedingt gleich wie in
Europa. Primäre Kolonialmacht und damit Hauptexponent des Westens war
hier eindeutig Grossbritannien. Die USA übernahmen nur zögernd und erst
im Gefolge des Kalten Krieges von Grossbritannien die Führungsrolle in der
Region, nachdem sie vorher oftmals zusammen mit der UdSSR die antiko-
lonialistische Front gegen die Kolonialpolitik Grossbritanniens gebildet hat-
ten. Der Sowjetunion, die anfänglich die britische Einflusszone im Nahen
Osten anerkannt hatte, ging es im wesentlichen darum, den immer stärker
dominierenden westlichen Einfluss in dieser Weltgegend einzudämmen, die
bestehenden Konflikte zu ihren Gunsten auszunutzen und die arabischen
Nationalbewegungen durch ihre vor allem propagandistische Unterstützung
antiwestlich zu beeinflussen.
Der Nahe Osten war in erster Linie ein Konfliktherd nicht des Kalten Krieges,
sondern der Entkolonisierung, des arabischen Nationalismus und des Zionis-
mus. In zweiter Linie spielten natürlich strategische, wirtschaftliche und vor
allem die Erdölinteressen insbesondere der westlichen Grossmächte eine wich-
tige Rolle. Erst in dritter Linie und mit einer entsprechenden Phasenverschie-
bung trat der Nahe Osten in den Schatten des Kalten Krieges. Dieser verschärf-
te und komplizierte die vorhandenen Konflikte, insbesondere den arabisch-
israelischen, führte die USA in eine Führungsrolle und verdrängte den arabi-
schen Nationalismus. Mit der Zeit beeinflusste natürlich auch der Nahostkon-
flikt die Ost-West-Auseinandersetzung ganz beträchtlich, so dass eine Art ge-
genseitiger Sogwirkung zwischen den beiden Konflikten entstand. Insgesamt
aber blieb der Nahe Osten zunächst ein Hinterland des Kalten Krieges. In
diesem komplizierten Spannungsfeld und damit zumindest indirekt im Schat-
ten eines phasenverschobenen Kalten Krieges sind auch die Beziehungen zwi-
schen der Schweiz und Israel zu sehen.105
Die Schweiz, die in Palästina durch ein bei der britischen Mandatarmacht
akkreditiertes Konsulat in Jerusalem und durch eine Konsularagentur in Tel
1OS S. zum folgenden E 2001 (E) 1, Bd. 26; E 2001 (E) 1967/113, Bd. 155.
67

Aviv vertreten war, sondierte bereits vor der Proklamation Israels vom 14. Mai
1948 über ihre diplomatischen Vertretungen bei den wichtigsten Staaten nach
deren Anerkennungspolitik gegenüber dem entstehenden jüdischen Staat.
Während die meisten westeuropäischen Staaten, insbesondere Grossbritannien,
Zurückhaltung signalisierten, anerkannten die UdSSR und die osteuropäi-
schen Staaten erwartungsgemäss und die USA überraschenderweise Israel
umgehend. Nach Berichten der im allgemeinen gut informierten Schweizer
Gesandten in Washington und London beschloss Truman die Anerkennung
Israels kurzfristig und ohne Konsultation des State Departement, und zwar
unter dem Druck von Andeutungen Weizmanns über mögliche russische Waf-
fen- und rumänische Erdöllieferungen an Israel. Dies zeigt, wie nun der Kalte
Krieg die Politik der Grossmächte auch im Nahen Osten bestimmte.106
Auch das EPD und der Bundesrat wurden von verschiedener Seite zu einer
baldigen Anerkennung Israels gedrängt, insbesondere von internationalen und
schweizerischen jüdischen Kreisen, von der schweizerisch-palästinensischen
Handelskammer und von der Partei der Arbeit, je nachdem mit moralischen,
wirtschaftlichen oder politisch-ideologischen Argumenten. Demgegenüber
legte das EPD seine Haltung vorerst Ende Mai 1948 auf Zurückhaltung und
Abwarten fest, indem es in bemerkenswerter Offenheit betonte, die Anerken-
nung sei primär nicht ein völkerrechtliches, sondern ein politisches Problem.
Es gehe darum, nicht mit einer verfrühten Anerkennung eine Partei im Nahost-
konflikt zu begünstigen und negative Reaktionen der arabischen Staaten,
insbesondere Aegyptens, zu provozieren, wo die Schweiz grosse Interessen,
nämlich eine 1500köpfige Kolonie und entsprechende wirtschaftliche Anlie-
gen zu verteidigen habe. In völkerrechtlicher Hinsicht sei zwar das Anerken-
nungskriterium der Effektivität, nicht aber dasjenige der Stabilität erfüllt.
Statt einer Anerkennung Israels beschloss der Bundesrat kurzfristig sogar
die Schliessung des Konsulats in Jerusalem wegen der kriegerischen Ausein-
andersetzungen und der «stossenden» Tatsache, dass Schweizer Bürger, die
in der Haganah kämpften, mit ihrem Schweizer Pass den Schutz des Schwei-
zerkonsulats anforderten.
Der neue jüdische Staat sondierte Anfang Juni 1948 ein erstes Mal diskret und
indirekt über seinen Vertreter bei der UNO und dem IKRK in Genf nach der
Anerkennungsbereitschaft des Bundesrats, indem er den grossen moralischen
106 Washington an EPD, 20. 5. 1948; London an EPD, 25. 5. 1948, E 2001 (E) 1, Bd. 26.
68

Wert einer solchen Anerkennung für Israel betonte. Davon sowie von einem
Privatbesuch des nachmaligen israelischen Staatspräsidenten Weizmann beim
Zürcher Bankier Walter Bär wurde offiziell keine Notiz genommen. Auch ein
zweites, offizielles und direktes Anerkennungsgesuch des israelischen Aussen-
ministers vom 18. Juli 1948 wurde vom EPD nur inoffiziell und indirekt ge-
genüber dem offiziösen Vertreter Israels in Genf abschlägig beantwortet,
nachdem der Bundesrat am 23. Juli auf Antrag des EPD beschlossen hatte,
die Anerkennung zurückzustellen, bis sich die Lage im Nahen Osten geklärt
habe und die westeuropäischen Staaten den gleichen Schritt zu tun gedenkten.
In den folgenden Monaten hielt sich das EPD über die Haltung insbesondere
der westeuropäischen Staaten und natürlich über die Entwicklung in Palästina
auf dem laufenden. Es wurde auch weiterhin von Befürwortern und Gegnern
einer Anerkennung bedrängt, wobei sich vor allem die Schweizer Vertretung
und Kolonie in Aegypten gegen eine Anerkennung Israels wandten. Besondere
Sorgen in neutralitätspolitischer Hinsicht bereiteten den schweizerischen Be-
hörden einerseits Meldungen, wonach die Schweizerische Nationalbank bei
Transaktionen jüdischer Spendergelder und Waffenkäufe in der Höhe von 60
bis 70 Mio Dollar/Jahr für Israel aus den USA eine wesentliche Rolle spiele,
und anderseits jüdische Propagandatätigkeiten und Waffenhandelsgeschäfte
in der Schweiz. Während die Schweizerische Nationalbank die Sorgen des
EPD weitgehend zertreuen konnte, ergaben die Ermittlungsverfahren der
Bundesanwaltschaft beträchtliche pro-israelische Propaganda- und Vermitt-
lungstätigkeiten für militärisches Personal und Waffen von Schweizern und
Ausländern in der Schweiz. Das EPD widersetzte sich jeglichen Kriegsma-
terialexporten nach dem Nahen Osten, und am 28. März 1949 verabschiedete
der Bundesrat ein generelles Ausfuhrverbot für Waffen und Munition (mit
Ausnahmen) sowie eine Bewilligungspflicht für übrige Kriegsmaterialexporte.
Noch Mitte Januar 1949 befürchtete das EPD heftige arabische Reaktionen
auf eine schweizerische Anerkennung Israels und beharrte deshalb auf seiner
abwartenden Haltung, bis die Anerkennung keine politische Bedeutung mehr
im Sinne einer Begünstigung habe, wie betont wurde. Als sich jedoch in der
zweiten Hälfte Januar 1949 eine französische und britische Anerkennung
Israels abzuzeichnen begannen und gleichzeitig die israelisch-aegyptischen
Friedensverhandlungen in Rhodos positiv zu verlaufen schienen, sah man sich
im Bundeshaus zu einer Positionsänderung veranlasst und bereitete eine An-
erkennung Israels vor, allerdings unter recht weitgehenden, für Israel gerade-
zu erniedrigenden Bedingungen. Der Antrag des EPD, dessen Ausarbeitung
am 21. Januar 1949 von Bundesrat Petitpierre in Auftrag gegeben und der am
69

25. Januar vom Bundesrat genehmigt wurde, sah vor, dass das EPD «zu ge-
gebener Zeit», das heisst wenn ein israelisch-aegyptischer Waffenstillstand
abgeschlossen sei oder aber mehrere westeuropäische Staaten die Anerken-
nung vollzogen hätten, Israel und gleichzeitig Transjordanien anerkennen
solle. Zudem sollte von Israel — dies ein absolutes Novum in der schweizeri-
schen Anerkennungspraxis — eine einseitige Meistbegünstigungserklärung für
Aufenthalt und Niederlassung von Schweizerbürgern auf seinem Staatsgebiet
verlangt werden. Die letztgenannte Bedingung wurde von Israel unter Vorbe-
halt des Gegenrechts akzeptiert, aber durch die faktischen Umstände hin-
fällig, da von den 250 Schweizerbürgern in Palästina 220 Doppelbürger wa-
ren. Während die Anerkennung Transjordaniens nachträglich nochmals hin-
ausgeschoben wurde, sah sich das EPD bereits am 28. Januar 1949 gezwun-
gen, die Anerkennung Israels vorzunehmen und dessen Genfer Vertreter
sowie der Presse mitzuteilen, nachdem diese schon am 27. Januar die An-
erkennung aufgrund einer Indiskretion hatte publizieren können. Die plötz-
liche Eile wurde im EPD ausserdem damit begründet, dass man vermeiden
müsse, «am Schluss der Liste zu erscheinen» und dadurch einen unfreundli-
chen Eindruck gegenüber Israel zu machen. Die erwartete Protestnote der
aegyptischen Gesandtschaft in Bern vom 4. Februar 1949 gegen die Anerken-
nung Israels wurde vom EPD mit dem Hinweis auf die ständige Nichteinmi-
schungspraxis der Schweiz beantwortet, welche die Schweiz verpflichtet ha-
be, zusammen mit der grossen Mehrheit der Staaten Israel zu anerkennen, da
sonst der Eindruck einer Parteinahme gegen Israel entstanden wäre.
Unklarheit herrschte sowohl im EPD als auch in Israel darüber, ob es sich um
eine de jure — oder bloss um eine de facto — Anerkennung handle. Entgegen
den Vorschlägen des EPD, welches die offizielle Erklärung einer de facto-
Anerkennung als widersprüchlich empfand, entschied sich Bundesrat Petitpierre
unüblicherweise für eine ausdrückliche de facto-Anerkennung, weil die unge-
fähr gleichzeitig anerkennenden westeuropäischen Staaten sich auch mit einer
solchen begnügten. Erst die im März 1949 erfolgte Gratulation des Vorste-
hers des EPD anlässlich der Wahl Weizmanns zum israelischen Staatspräsiden-
ten wurde von beiden Seiten als de jure-Anerkennung interpretiert. Gleich-
zeitig wurde nun auch Transjordanien de jure anerkannt.
Ebenfalls erst im März 1949 — also post festum — beantwortete Bundesrat
Petitpierre eine Interpellation von Nationalrat Werner Schmid vom 10. Juni
1948, die sich unter Bezugnahme auf die verzögerte Anerkennung Israels nach
den Anerkennungskriterien des Bundesrates erkundigte. Der Vorsteher des
EPD vermied es tunlich, auf die heiklen Fragen im Zusammenhang mit Israel
einzugehen, und beschränkte sich auf eine allgemeine Darstellung der völker-
70

rechtlichen und politischen Aspekte der schweizerischen Anerkennungspra-
xis.107
Auch nach der endlich erfolgten Anerkennung Hess die Aufnahme bzw. Nor-
malisierung der diplomatischen Beziehungen mit Israel weiterhin auf sich
warten. Am 13. Mai 1949 beschloss der Bundesrat, vorläufig keine Gesandt-
schaft in Israel zu errichten, sondern die Konsularagentur in Tel Aviv in ein
Konsulat umzuwandeln und durch Generalkonsul Ritter führen zu lassen,
der im Juni sein Amt antrat. Ebenfalls im Mai 1949 lehnte der Bundesrat ei-
nen Wunsch der apostolischen Nuntiatur ab, die Bestrebungen um eine Inter-
nationalisierung Jerusalems aktiv zu unterstützen.
Die ersten Berichte von Generalkonsul Ritter aus Tel Aviv bringen unter an-
derem zum Ausdruck, dass die späte Anerkennung der Schweiz und die Ver-
zögerung der Errichtung einer Gesandtschaft in Israel «eine gewisse traurig
abgestimmte Verwunderung hervorgerufen» habe.108 Zurückhaltung seitens
der Schweiz signalisierten auch die abwartende Haltung des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartementes in bezug auf einen Handelsvertrag mit Israel
sowie die 1949 erfolgte Schliessung des Konsulats in Jerusalem. Die Vorlage
und parlamentarische Behandlung einer Botschaft des Bundesrates betref-
fend Errichtung einer Gesandtschaft in Tel Aviv wurde — wohl nicht zuletzt
aufgrund heftiger aegyptischer Demarchen — mehrmals hinausgeschoben, was
wiederum den Unwillen Israels erregte. Erst am 29. September 1950 be-
schlossen die Eidgenössischen Räte die Errichtung einer Gesandtschaft in Tel
Aviv, und erst am 22. Juni 1951 wurde mit Minister Otto Seifert der erste
schweizerische Gesandte in Tel Aviv ernannt. Eine Woche später hinterlegte
sein israelischer Amtskollege Minister Samuel Tolkowsky sein Beglaubigungs-
schreiben in Bern.
Nicht von ungefähr hatte gerade die Anerkennung Israels eine parlamenta-
rische Intervention ausgelöst: Während sich der Bundesrat und das EPD bei
den behandelten Anerkennungen europäischer Staaten 1945 meist bemühten,
möglichst schnell zu handeln und den Anschluss nicht zu verpassen, befleissig-
ten sie sich im Falle Israels einer ausserordentlichen und auffälligen Zurück-
haltung und Verzögerung der Anerkennung und der Aufnahme diplomatischer
""Protokoll des Nationalrats v. 24. 3. 1949: : E 1001 (C), Bd. 390, S. 112-119.
108 Tel Aviv an EPD, 14. 8. 1949, E 2001 (E) 1967/113, Bd. 155.
71

Beziehungen. Neben den genannten offiziellen Argumenten dürften dabei
noch andere Motive mitgespielt haben, die nicht zuletzt mit dem Kalten Krieg
zusammenhingen. Zum einen wurde Israel zu diesem Zeitpunkt nicht nur von
den USA, sondern auch von der UdSSR unterstützt, und zum andern verfolg-
te man im Westen mit einer gewissen Beunruhigung die unverkennbar sozia-
listischen Modelle und Tendenzen im Innern Israels. Immer wieder tauchen in
den Berichten der offiziellen Schweizer Vertreter im Nahen Osten Meldungen
über kommunistische Propaganda in Israel, über die «ganz nach kommunisti-
schen Vorbildern gestaltete Organisation der Kibutzen» und über eine Anleh-
nung Israels an die Ostblockstaaten auf.109 Aussen- wie innenpolitisch schien
also die Stellung Israels gegenüber der Front des Kalten Krieges nicht geklärt,
vielmehr drohte eine — damals noch durchaus realistische — Ost-Orientierung
Israels. Dies dürfte dem Bundesrat mindestens ebenso Sorgen bereitet haben
wie die befürchteten — und dann auch in zwar geringerem Masse eingetroffe-
nen negativen Reaktionen der arabischen Staaten auf die Anerkennung Is-
raels. Zumindest insofern steht auch die verzögerte Anerkennung Israels im
Schatten des Kalten Krieges.
7. China
Die Voraussetzungen für die Anerkennung der Volksrepublik China durch
die Schweiz Ende 1949/Anfang 1950 waren einerseits durch die Ereignisse
auf dem fernöstlichen Kriegsschauplatz und die innerchinesische Entwicklung
der Nachkriegsjahre, anderseits aber durch die gegen Ende der vierziger Jahre
feststellbare Verhärtung und Verlagerung des Ost-West-Gegensatzes von Euro-
pa nach Asien gegeben, die wir bereits für den Nahen Osten angedeutet ha-
ben.110
109 Z. B.'Tel Aviv an EPD, 19. 11. 1949/1; Beirut an EPD, 18. 4. 1950/2 (vgl. Anm. 21).
110 Für die Zeit bis 1945 s. E 2001 (D) 3, Bd. 64; Botschaft des Bundesrats v. 7. 9. 1945
(vgl. Anm. 12); vgl. Klarer, S. 207 f.; H. Dubois, Die Schweiz und China, Bern 1978
(Schweizer Asiatische Studien, Studienheft 1).
72

Während des Zweiten Weltkrieges hatte die Schweiz die von Japan eingesetzte
Nanking-Regierang zwar nicht offiziell anerkannt, mit ihr aber seit Anfang
1943 offiziöse de facto-Beziehungen über das schweizerische Generalkonsulat
in Shanghai unterhalten, dessen Leiter seit 1937 den Titel eines Geschäfts-
trägers führte. Dies wurde mit den bedeutenden schweizerischen Interessen
im japanisch besetzten Südchina, insbesondere in Shanghai, begründet. Zu
der chinesischen Zentralregierang in Tschungking bestanden trotz offizieller
Anerkennung praktisch keine Beziehungen, da sich in deren Einflussgebiet
nur rund zwanzig, meist in der Mission tätige Schweizerbürger aufhielten und
da man mit solchen Beziehungen japanische Repressalien gegen die Vertre-
tung in Shanghai und die dort konzentrierte Schweizer Kolonie zu provozie-
ren befürchtete.
Am 27. Juli 1945 beschloss der Bundesrat, mit der chinesischen Regierang
über den Verzicht auf die alten Exterritorialitätsrechte und damit zusammen-
hängende Fragen zu verhandeln, und am 7. September 1945 beantragte er
dem Parlament die Errichtung einer Gesandtschaft am künftigen Sitz der chi-
nesischen Regierang. Dies wurde mit der künftigen weltpolitischen Bedeutung
Chinas und mit gegenseitigen grossen Handelsinteressen, aber auch mit der
Wichtigkeit kultureller Beziehungen zum «Reich der Mitte» begründet.111
Nachdem die Eidgenössischen Räte die entsprechende Bewilligung erteilt
hatten, seit November 1945, war die Schweiz bei der Kuomintang-Regierang
durch Minister Henry de Torrente im Rang eines Gesandten vertreten, der
seinen Sitz zunächst noch in Shanghai und ab 1946 in Nanking hatte.112
Der im Mai 1948 zum Nachfolger de Torrentés ernannte Minister Karl von
Jenner trat sein Amt infolge des chinesischen Bürgerkrieges bereits nicht
mehr an. Anfang 1949 wurde zwar noch ein Geschäftsträger a. i. nach Nan-
king entsandt. Als jedoch die Regierung Tschiang Kai-schek sich im Februar
1949 nach Canton und im Dezember desselben Jahres nach Formosa zu-
rückzog, ordnete das EPD zunächst das Verbleiben des schweizerischen Ge-
schäftsträgers in Nanking (zusammen mit 17 weiteren Postenchefs), sodann
im Oktober 1949 die Schliessung dieser Gesandtschaft und die Rückkehr des
111 Botschaft v. 7. 9. 1945, a. a. O., S. 20. Der Verzicht auf die Exterritorialitätsprivi-
legien wurde in einem Abkommen vom 13. 3. 1946 festgelegt.
112 S. zum folgenden E 2001 (E) 1967/113, Bd. 154; H. Dubois, a. a. 0.; vgl. auch
H. Keller, Chou En-Lai und unsere Beziehungen zur Volksrepublik China, in: Schwei-
zerische Zeitschrift für Geschichte, 32,1982, S. 574-580.
73

Geschäftsträgers in die Schweiz an. Während die Kuomintang-Regierung am
19. Januar 1949 das EPD ersuchte, ihr seine Vertretung nach Canton folgen
zu lassen, schlug der schweizerische Geschäftsträger in Nanking bereits am
21. Januar 1949 dem EPD in realistischer Lageeinschätzung einen günstigen
Hauskauf in Peking vor.
Einen Monat später, am 20. Februar 1949, verlegte die kommunistische Re-
gierung ihren Sitz nach Peking, und am 1. Oktober 1949 erfolgten dort die
Proklamation der Volksrepublik China und die Wahl der Zentralen Volksre-
gierung unter Mao Tse-tung. Die offizielle Mitteilung dieser Regierungsbil-
dung und gleichzeitig die Einladung zur Anerkennung vom 4. Oktober 1949
erreichte den schweizerischen Geschäftsträger in Nanking kurz vor seiner Ab-
reise und wurde auf Veranlassung des EPD mit einer knappen Empfangsbestä-
tigung beantwortet, die keineswegs einer Anerkennung gleichkommen sollte.
Bereits am 16. Juni 1949 aber hatte der schweizerische Geschäftsträger a. i.
in Nanking dem EPD mitgeteilt, es seien eigentlich ausser der formalen Bil-
dung einer kommunistischen Regierung alle Bedingungen für die Anerkennung
des kommunistischen China erfüllt und die Wirtschaft dränge auf baldige
Anerkennung. Am 7. Oktober 1949 ermächtigte denn auch der Bundesrat
gemäss einer Notiz von Bundesrat Petitpierre — ohne den sonst üblichen
formellen Antrag — das EPD, die kommunistische chinesische Regierung an-
zuerkennen, sobald zwanzig bis dreissig Staaten dies getan hätten, und zwar
im Dringlichkeitsfalle wiederum ohne formellen Antrag und Bundesratsbe-
schlüss. Gleichzeitig genehmigte er unter Vorbehalt der sowjetischen Zustim-
mung merkwürdigerweise die Vertretung der nationalchinesischen Interessen
in Moskau. Die abwartende Haltung des Bundesrates wurde vom EPD auf die
lapidare Formel gebracht, man wolle weder unter den Ersten noch unter den
Letzten sein . . . Chinakenner im EPD drängten allerdings mit den Argumen-
ten der wirtschaftlichen Interessen und der ausserordentlichen chinesischen
Empfindlichkeit auf möglichst baldige Anerkennung. Eine ebenfalls auf bal-
dige Anerkennung drängende Kleine Anfrage des Genfer PdA-Nationalrates
Nicole wurde vom Bundesrat dilatorisch beantwortet. Mitte Dezember 1949
kündigte Grossbritannien vertraulich seine baldige Anerkennung der Volks-
republik an und knüpfte daran den Wunsch nach einer «Anerkennungslawine»
anderer Staaten. Daraufhin liess Bundesrat Petitpierre einen entsprechenden
Bundesratsbeschluss für Anfang Januar 1950 vorbereiten.
Am 17. Januar 1950 schliesslich entschied der Bundesrat endgültig, noch-
mals ohne formellen Departementsantrag, die kommunistische Regierung
Chinas anzuerkennen und die diplomatischen Beziehungen mit ihr aufzu-
74

nehmen. Die Schweiz anerkannte damit die Volksrepublik, nachdem rund
zwanzig Staaten, darunter der Ostblock, Indien und Pakistan, Grossbritan-
nien und die skandinavischen Länder, diesen Schritt vollzogen hatten, aber
vor den meisten westlichen Staaten. Dieser Entscheid wurde Ministerpräsi-
dent Mao durch ein Telegramm Petitpierres vom gleichen Tag ausdrücklich
notifiziert und gleichzeitig veröffentlicht. Mit dem Telegramm wurde die Re-
gierung Maos als alleinige Vertretung des chinesischen Staates anerkannt,
entsprechend einem schon am 27. Oktober 1949 departementsintern fest-
gelegten Grundsatz, wonach die Anerkennung der kommunistischen Regie-
rung den Abbruch der Beziehungen zur nationalchinesischen Regierung be-
deute. Am 20. Januar 1950 wurde die nationalchinesische diplomatische
Vertretung in Bern geschlossen. Erst nachdem das EPD am 6. Februar 1950
dem chinesischen Aussenminister Tschu En-lai die Ernennung des bisherigen
schweizerischen Konsuls in Hongkong, Sven Stiner, zum Geschäftsträger a. i.
in Peking telegraphiert hatte, erklärte auch das chinesische Aussenministe-
rium seine Bereitschaft zur Aufnahme der Beziehungen, nicht ohne allerdings
auf dem völligen Abbruch der Beziehungen zwischen der Schweiz und der
«Restgruppe der reaktionären Kuomintang-Chinesen» sowie auf den Grund-
sätzen der Gleichheit, des gleichen Nutzens und der gegenseitigen Achtung
der Souveränitätsrechte zu insistieren.113 Im Mai 1950 begab sich der proviso-
rische schweizerische Geschäftsträger nach Peking. Nach langen, von chinesi-
scher Seite recht hinhaltend geführten Verhandlungen über die Modalitäten
der Aufnahme diplomatischer Beziehungen erfolgte im Dezember 1950 die
Deponierung der jeweiligen Beglaubigungsschreiben durch den chinesischen
Gesandten, Minister Feng, in Bern und durch den schweizerischen Gesandten,
Minister Clemente Rezzonico, in Peking, womit die diplomatischen Beziehun-
gen endlich normalisiert waren.
Von der relativ frühen Anerkennung profitierte offensichtlich auch der Han-
delsverkehr zwischen der Schweiz und der Volksrepublik China. Trotz staat-
licher Planwirtschaft und sukzessiver Verstaatlichung ausländischer Unter-
nehmen, trotz allmählicher Auflösung der Schweizer Kolonie in der Volks-
republik (1951 noch ca. 200 Personen) entwickelte sich der wirtschaftliche
Austausch zwischen der Schweiz und China (inklusive Hongkong und Taiwan)
zufriedenstellend: Die Ausfuhren, die 1943—1945 jeweils weniger als 1 Mil-
lion Schweizerfranken und 1946—1949 je 50—59 Millionen betragen hatten,
Telegramm des stellvertretenden chinesischen Aussenministers an Bundespräsident
Petitpierre v. 10. 2. 1950, abgedruckt in H. Dubois, a. a. O., S. 124.
75

stiegen 1950 auf 77 und 1951 auf 111 Millionen, wovon allerdings rund 2/3
nach Hongkong (und zum Teil von dort in die Volksrepublik) und ein kleiner
Rest nach Taiwan gingen. Auch die Einfuhren stiegen von 1949 bis 1950 mar-
kant von 17,1 auf 57,6 Millionen.114
Im Gegensatz zur Entstehung Israels stand die Gründung der Volksrepublik
China von Anfang an im Zeichen des Kalten Krieges. Dessen Schwerpunkt
hatte sich schon vorher und vor allem im Zusammenhang mit dem chinesischen
Bürgerkrieg sowie der Auseinandersetzung um Korea und Indochina von
Europa nach Asien verschoben. Trotzdem handelte die Schweiz bei der Aner-
kennung der Regierung Mao Tse-tungs — wiederum im Gegensatz zum Fall
Israel — relativ schnell, flexibel und keineswegs aus einer Position der Stärke,
indem sie als einer der ersten westlichen Staaten das kommunistische China
anerkannte. Dafür mögen verschiedene Faktoren bestimmend gewesen sein.
In erster Linie handelte es sich, wie Bundesrat und Parlament schon 1945 er-
kannt hatten, bei China um eine kommende Weltmacht, mit der man sich
möglichst bald arrangieren musste, unabhängig davon, ob einem das Regime
genehm war oder nicht. In zweiter Linie spielten auch gegenüber China, wie
ebenfalls schon 1945 betont worden war, wirtschaftliche Interessen vor al-
lem in Südchina, d. h. eine beträchtliche Schweizer Kolonie in Shanghai so-
wie die Hoffnung auf neue Absatz- und Rohstoffmärkte, eine wesentliche
Rolle.us In dritter Linie schliesslich dürfte gegenüber China der Entwicklungs-
stand des Kalten Krieges eine Rolle gespielt haben, d. h. die Festigung der
Ost-West-Front und der Stellung der Schweiz in der westlichen Welt. Aus
dieser Stellung heraus dürfte man in der Schweiz gehofft haben, in China
eine «Dritte Kraft» zu finden, so wie man dies zuvor schon in bezug auf
Jugoslawien getan hatte. Die schweizerische Diplomatie erhoffte sich von ei-
ner «Dritten Kraft» neben den beiden Supermächten USA und UdSSR eine
gewisse Milderung der neutralitätsrechtlichen und -politischen Probleme,
vor welche sie durch die Zuspitzung des Kalten Krieges und durch ihre ei-
gene faktische Integration in das westliche Weltwirtschaftssystem gestellt
war. Die frühe Anerkennung der Volksrepublik China durch die Schweiz
bedeutete in diesem Sinn auch den Versuch des neutralen Kleinstaates, aus
den starren Fronten des Kalten Krieges und aus der Abhängigkeit von den
USA auszubrechen. Als solcher wurde er auch vom kommunistischen China
114 H. Dubois, a. a. O., S. 91 f., 129.
115 Aktennotiz Minister Zehnder v. 5. 10. 1949, E 2001 (E) 1967/113, Bd. 154.
76

mehrmals gewürdigt und ermöglichte er auch eine aktive Rolle der Schweiz
als Vermittlerin im Korea- und Indochina-Krieg.
Auch die Anerkennung der Volksrepublik China durch die Schweiz erfolgte
also im Schatten des Kalten Krieges, allerdings im länger gewordenen Schat-
ten eines zugespitzten, verlagerten und sich wandelnden Ost-West-Gegensatzes
und im nicht ganz erfolglosen Bestreben, diesem Schatten zumindest teilweise
zu entfliehen. Insofern aber, als die Schweiz von ihrer politischen, sozialen
und wirtschaftlichen Struktur und Zugehörigkeit zum Westen her selbst ein
Faktor des Kalten Krieges war, musste dieser Fluchtversuch Illusion bleiben.
Das drückte sich zum Beispiel in zeitweise heftigen schweizerischen Presse-
kampagnen gegen das kommunistische China aus.
8. Zusammenfassung
Versuchen wir das Ergebnis unserer Fallstudien zur Anerkennungspraxis
der Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg stichwortartig festzuhalten:
1. Die Akten des EPD zu dieser Anerkennungspraxis sind wie die Politischen
Berichte aufschlussreich für die Perzeption des Kalten Krieges. Vor allem
aber dokumentieren sie die aktive und reaktive Haltung der schweizeri-
schen Diplomatie zum Ost-West-Gegensatz, d. h. die konkreten Massnah-
men, Folgerungen und Interpretationen des neutralen Kleinstaates.
2. Der Kalte Krieg erscheint im Lichte der schweizerischen Anerkennungs-
praxis zwar ebenso wenig wie in den Politischen Berichten als seit Kriegs-
ende irreversibler und kontinuierlicher Prozess. Der Ost-West-Gegensatz
stellt sich jedoch in den Anerkennungsakten im allgemeinen früher und
schärfer dar als in den Politischen Berichten, d. h. die praktische und akti-
ve Aussenpolitik des EPD ging eher von einer Spaltung der Welt aus als
die theoretische und passive Lageanalyse der Schweizer Diplomaten im
Ausland.
3. Die Akten zur schweizerischen Anerkennungspraxis nach 1945 zeigen —
analog zu den Politischen Berichten — strukturelle Voraussetzungen der
schweizerischen Aussenpolitik auf, und zwar sowohl auf der Ebene der
Innenpolitik, des Wirtschafts- und Gesellschaftssystems, als auch auf der
77

Ebene der internationalen Beziehungen. So erscheint die liberale und ka-
pitalistische Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung der Schweiz als wich-
tiger Faktor für eine relative frühe und eindeutige Integration in das west-
liche Weltwirtschaftssystem, welches wiederum einen wesentlichen Faktor
der Polarisierung bildet. Die Anerkennungsakten dokumentieren die Ten-
denz zur wirtschaftlichen Integration in den Westen deutlicher und früher
als die Politischen Berichte.
4. Wie in der politischen Berichterstattung bekommt der Kalte Krieg auch in
den Akten zur schweizerischen Anerkennungspraxis nach 1945 sehr unter-
schiedliches objektives und subjektives Gewicht und Gesicht. Dabei kann
festgestellt werden, dass sich die Schweiz desto «westlicher» verhielt, je
deutlicher der Partnerstaat im Spannungsfeld des Kalten Krieges lag
(z. B. Polen), und desto «neutraler», je marginaler oder spezifischer die
internationale Stellung des Gastlandes im Verhältnis zum Ost-West-Gegen-
satz war (z. B. China).
5. So polykausal der Kalte Krieg in der politischen Berichterstattung der
Schweizer Diplomaten erscheint, so vielschichtig präsentiert sich die
schweizerische Aussenpolitik gegenüber dem Kalten Krieg in den Aner-
kennungsakten. Zwar bildet die traditionelle Neutralitätspolitik weiter-
hin eine wichtige Richtschnur auch für die Anerkennungspraxis, vor allem
wenn es darum geht, durch die Unterstützung unabhängiger Kräfte die
eigene neutrale Stellung zwischen den Blöcken zu verbessern (z. B. Oester-
reich und Tschechoslowakei). Im übrigen aber erfährt die Neutralitätspo-
litik gerade in der Anerkennungspraxis mannigfache Relativierungen durch
machtpolitische und strategische Realitäten, wirtschaftliche und kultu-
relle Verflechtungen, politische und ideologische Abhängigkeiten.
6. Auch die Interdependenz der weltpolitischen Konfliktgebiete und -Ur-
sachen kommt in den Anerkennungsakten ebenso wie in den Politischen
Berichten zum Ausdruck. Dabei stellt sich natürlich die Frage nach der
Kohärenz der schweizerischen Anerkennungspraxis. Die ausgewerteten
Anerkennungsakten sprechen durchaus für eine solche Kohärenz im Sinne
einer Berücksichtigung der weltpolitischen Interdependenzen, auch wenn
oft scheinbar sehr lokalbedingt, kurzfristig und pragmatisch gehandelt wird.
7. Die Anerkennungsakten dokumentieren — wie die politische Berichter-
stattung — die Interdependenz zwischen Innen- und Aussenpolitik. Beispie-
le dafür bilden die systembedingte Tendenz der Schweiz zur wirtschaftli-
78

chen Integration in die westliche Welt und die Neutralisierung einer um
Blockunabhängigkeit bemühten Anerkennungspraxis durch wiederum sy-
stembedingte wirtschaftliche, ideologische und kulturelle Reserven, wie
wir sie etwa in den Fällen Jugoslawien und China festgestellt haben.
In diesem Bereich wird am deutlichsten, dass die Schweiz nicht nur Objekt,
sondern auch Subjekt des Kalten Krieges war — und wohl auch heute noch
ist.
Résumé
La présente étude entend fournir une contribution à l'histoire suisse contem-
poraine depuis 1945, jusque-là quelque peu négligée par la recherche.
Dans un premier chapitre, elle tente de rendre compte de l'état de la recherche
sur les origines de la Guerre froide de même que sur les plus importants pro-
blèmes de la politique extérieure suisse de l'Après-guerre. Elle indique des
possibilités de recherches, fondées sur les sources, pour l'étude de ce thème,
dans une perspective suisse surtout, et donne un aperçu des principaux fonds
des Archives fédérales qui entrent en considération.
Les chapitres deux et trois constituent des études de cas sur le problème de
la perception de la Guerre froide et sur la politique extérieure de la Suisse dans
l'immédiat Après-guerre. Le chapitre deux montre comment les hommes de
l'appareil diplomatique du petit Etat neutre ont décrit et jugé les origines et le
déroulement de la Guerre froide. Le chapitre trois, se fondant sur la pratique
suisse en matière de reconnaissance des Etats, montre comment la formation
des blocs a influencé la politique extérieure et renforcé la tension entre la
maxime traditionnelle de neutralité en politique extérieure et les contraintes
économiques qui poussaient la Suisse vers le bloc occidental en formation.
La perception de la Guerre froide telle qu'elle apparaît dans les rapports des
diplomates suisses peut être résumée de la façon suivante:
Le conflit Est-Ouest n'a pas été compris comme un processus délibéré, conti-
nu, voire irréversible depuis la fin de la guerre, mais on a enregistré diverses
ruptures, des phases, des temps d'accélération ou de pose, avant de recon-
79

naître peu à peu une polarisation évidente dans le développement de la si-
tuation internationale. Les rapports politiques des diplomates suisses ouvrent
en outre des perspectives sur les problèmes structurels du monde internatio-
nal étatique, Ils contiennent de multiples essais d'explication se référant à la
politique de puissance ou à la nature idéologique, économique et stratégique
du conflit sans fixer toutefois de priorités bien nettes. Ils donnent de précieux
renseignements sur l'interdépendance générale tant des divers conflits inter-
nationaux et des régions en cause que des politiques intérieure et extérieure
des Etats impliqués. La valeur de ces rapports pour la recherche historique
varie naturellement selon les capacités, les contacts, l'affectation géographique,
etc., des diplomates. La différence des jugements est empreinte du même sub-
jectivisme que toutes les thèses sur les origines de la Guerre froide.
Les études de cas relatives à la pratique suisse de reconnaissance des Etats
après la Seconde Guerre mondiale présentent dans l'ensemble le tableau
suivant:
Les archives du Département politique fédéral entrant en considération don-
nent, comme les rapports politiques des diplomates suisses, beaucoup d'in-
formations sur la perception de la Guerre froide; mais ils montrent avant tout
le côté actif de la diplomatie suisse dans l'antagonisme Est-Ouest. Dans les
documents relatifs aux questions de reconnaissance, c'est-à-dire dans la po-
litique extérieure concrète, la Guerre froide apparaît plus tôt et de manière
plus accusée que dans les rapports politiques, c'est-à-dire dans l'analyse théo-
rique. La pratique en matière de reconnaissance reflète les conditions structu-
relles de la politique extérieure suisse, en illustrant, par exemple, la tendance,
conditionnée par le système, vers une intégration rapide et manifeste dans le
système économique occidental. Plus l'Etat partenaire se trouvait dans le
champ de tension de la Guerre froide, plus la Suisse adoptait une attitude
«occidentale» en matière de reconnaissance. Inversement plus la position in-
ternationale de l'Etat en considération était marginale et particulière, plus
elle se montrait «neutre». La politique de neutralité traditionnelle continuait
certes à constituer un principe important valable aussi en matière de recon-
naissance, mais, précisément dans cette question, elle subit de multiples in-
flexions dues à l'environnement politique, économique et stratégique. Comme
les rapports politiques, les documents relatifs aux questions de reconnaissance
illustrent de manière frappante l'interdépendance des zones de conflits dans
le monde, de leurs causes, celle enfin des politiques intérieure et extérieure,
même d'un petit Etat neutre comme la Suisse.
80

Compendio
II presente studio, che ha lo scopo di dare un contributo per una migliore co-
noscenza della storia svizzera contemporanea dopo il 1945, si propone nel con-
tempo di ampliare un settore ancora purtroppo largamente trascurato dalla ri-
cerca.
Nel primo capitolo gli autori cercano di evidenziare lo stato attuale della ricer-
ca sulle origini della guerra fredda e tocca i problemi più marcanti della politica
estera svizzera di questo ultimo dopoguerra. Essi indicano, sulla scorta del ma-
teriale d'archivio, alcuni possibili filoni di ricerca per lo studio di questa proble-
matica in una prospettiva essenzialmente svizzera e ci da uno scorcio dei prin-
cipali fondi utilizzabili depositati presso l'Archivio federale.
I capitoli due e tre trattano alcuni casi pratici relativi alla percezione della
guerra fredda e alla politica estera elvetica del periodo corrispondente. Al
capitolo due si cerca di mostrare come gli uomini e le strutture diplomatiche
di un piccolo Stato neutro hanno interpretato, giudicato e descritto la nascita
e gli sviluppi della guerra fredda. Il capitolo tre a sua volta prende in esame,
come base di ricerca, la pratica svizzera in materia di riconoscimento degli Stati
e illustra in che modo la creazione dei blocchi abbia influenzato le nostre scel-
te diplomatiche e accresciuto la tensione tra l'assioma tradizionale della neu-
tralità in politica estera e le costrizioni economiche cui il nostro Paese si vede-
va sottoposto da parte del blocco occidentale in formazione.
Alla luce dei rapporti del personale diplomatico svizzero, la presa di coscienza
del fenomeno della guerra fredda può essere riassunto come segue:
La situazione conflittuale Est-Ovest non viene recepita come processo continuo,
deliberatamente cercato, già irreversibile a partire dalla fine della seconda
guerra mondiale. Si intrawendono al contrario dei punti di rottura che si ri-
petono, delle fasi, dei tempi d'accellerazione e delle pause per poi giungere in-
fine, in modo progressivo, ad una polarizzazione evidente della situazione in-
ternazionale successiva. I rapporti politici dei diplomatici svizzeri aprono, ol-
tre a ciò, delle prospettive su problemi di carattere strutturale per quanto con-
cerne la dimensione internazionale degli Stati. In tali documenti sono conte-
nuti diversi giudizi e tentativi di spiegazione portati sulla politica egemonica
o sulla natura insieme ideologica, economica e strategica del confronto tra i
blocchi senza che tuttavia siano fissate delle priorità ben determinate. In tal
modo ci vengono fornite preziose informazioni sull'interdipendenza generale
esistente sia a livello di conflitti internazionali e di regioni implicate, sia nel
81

campo della politica interna ed estera degli Stati interessati. Il valore dei cita-
ti rapporti, per il ricercatore e per lo storico, varia naturalmente a seconda
delle capacità, dei contatti, dell'assegnazione geografica, ecc. del personale di-
plomatico. Le discrepanze tra i vari giudizi presentano evidentemente il medesi-
mo soggettivismo che distingue le diverse tesi circa le cause della guerra fredda.
Lo studio di casi concreti, risultanti dalla pratica svizzera in materia di rico-
noscimento degli Stati nel secondo dopoguerra, ci propone nel suo insieme
l'immagine seguente:
I materiali d'archivio del Dipartimento politico federale che entrano in linea
di conto offrono come i rapporti politici dei diplomatici una vasta informazio-
ne sulla percezione della guerra fredda, ma con una netta predilezione per gli
aspetti attivi della nostra diplomazia nell'antagonismo Est-Ovest. Negli atti
relativi ai problemi di riconoscimento, e quindi a livello di politica estera con-
creta, la guerra fredda si manifesta assai prima e in modo più marcato che nei
rapporti politici, frutto di un'analisi teorica. La pratica di riconoscimento men-
zionata riflette le condizioni strutturali della politica estera elvetica ed illustra,
tra l'altro, la tendenza, condizionata dal sistema, verso un'integrazione rapida
e manifesta con le strutture economiche occidentali. Quanto più lo Stato part-
ner veniva a situarsi nel vortice delle tensioni causate dalla guerra fredda, tan-
to più la Svizzera adottava un'atteggiamento «occidentale» per quanto con-
cerne il riconoscimento. Inversamente, più la posizione internazionale dello
Stato in considerazione risultava marginale e particolare, più il nostro Paese
prendeva una posizione «neutra». La politica legata alla neutralità tradizio-
nale continuava certo a costituire un principio basilare, valido anche in mate-
ria di riconoscimento, ma tuttavia proprio in tali questioni, essa doveva subi-
re le molteplici inflessioni dettate dal clima politico, economico e strategico.
Al pari dei rapporti politici, i documenti relativi ai problemi di riconoscimen-
to mostrano, in modo evidente, il rapporto d'interdipendenza che si crea tra
le zone toccate da conflitti politici, tra le cause stesse di tali conflitti e da ulti-
mo tra la politica interna ed estera anche di un piccolo Stato neutro quale la
Svizzera.
82

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Die Schweiz und der Kalte Krieg
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
Jahr
1985
Année
Anno
Band
11
Volume
Volume
Autor
Graf, Christoph; Maurer, Peter
Auteur
Autore
Seite
5-82
Page
Pagina
Ref. No
80 000 076
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.