ch_vb · .083 · 1982-02-09 · de


#ST# 81.083
Message
relatif à la modification de la loi fédérale instituant
une contribution aux frais des détenteurs de bétail de
la région de montagne et de la région préalpine des collines
du 2l décembre 1981
Madame et Monsieur les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Nous soumettons à votre approbation notre message à l'appui d'un projet
visant à modifier la loi fédérale par laquelle le Parlement a institué, en 1974,
une contribution aux frais des détenteurs de bétail de la région de montagne et
de la région préalpine des collines.
Simultanément, nous vous proposons de classer les motions et postulats
suivants :
1980 M et P 80.529 
Contribution aux frais des détenteurs de bétail bovin
(N 12. 6. 81, Hofmann; E 3. 3. 81)
1980 M et P 80.545 
Contribution aux frais des détenteurs de bétail bovin
(E 3. 3. 81, Genoud; N 12. 6. 81)
Veuillez agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
21 décembre 1981 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Furgler
Le chancelier de la Confédération, Buser
1981-951 
13 Feuille fédérale. 134e année. Vol. I 
181

Vue d'ensemble
A la suite de deux motions, le Parlement nous a demandé de revoir certaines
dispositions de la loi fédérale instituant une contribution aux frais des détenteurs
de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des collines, et de lui
soumettre un projet de modification.
Il s'agit en particulier
- de nous donner la compétence d'adapter'de notre propre chef le montant du
subside à verser par unité de gros bétail (jusqu'ici du ressort exclusif des
Chambres, puisque les taux sont fixés dans la loi) ;
- d'assurer dorénavant le financement de la mesure en premier lieu à l'aide des
suppléments de prix perçus sur les denrées fourragères importées (les fonds
nécessaires proviennent actuellement de la caisse générale de la Confédéra-
tion) ;
- de charger le Parlement d'accorder tous les quatre ans, par la voie d'un arrêté
fédéral simple, les moyens financiers requis pour couvrir les dépenses.
Comme les «contributions aux frais» n'ont pas été adaptées depuis 1974, nous
pensons les majorer de 20 à 25 pour cent dès que la nouvelle réglementation sera
en place. Il en résultera un surcroît de dépenses d'environ 30 millions de francs
par an pour la Confédération.
La procédure de consultation a fait apparaître qu'on est très généralement
favorable à une délégation de compétence et que l'on souhaite, de plus, un
ajustement rapide des moulants toucliés par les montagnards. Sur la question du
financement, en revanche, les réponses reçues révèlent un certain scepticisme dû
au fait que les recettes pro curées par les importations de fourrages rie vont
probablement guère permettre, à long terme, de couvrir intégralement le coût des
mesures auxquelles elles sont déjà 
affectées.
Tout bien considéré, nous vous recommandons néanmoins d'approuver, sous la
forme préconisée, les modifications que nous proposons d'apporter à la loi.
Î82

Message
I 
Partie générale
II 
Introduction. Interventions parlementaires et autres
A différentes occasions, nous avons affirmé la nécessité d'améliorer les revenus
en montagne par une aide financière directe, destinée à assurer une plus juste
rémunération du travail paysan dans des conditions difficiles.
Notamment dans notre message du 2S février 1979 relatif ä la loi fédérale
instituant des contributions à l'exploitation du sol (FF 1979 I 1317), nous
avons mis en évidence l'importance d'un tel apport pour le montagnard,
soumis à des contraintes naturelles qui le défavorisent a priori sur le plan
économique.
Un système d'aides directes nous paraît le mieux fait pour résoudre le conflit
d'objectifs que nous connaissons en politique agricole: d'une part garantir au
producteur des prix couvrant ses frais et, d'autre part, adapter l'olire aux
possibilités du marché.
Depuis quelque temps, des voix s'élèvent de plus en plus nombreuses pour
demander que le montant des paiements compensatoires soit adapté en même
temps que les prix agricoles.
Dans le cadre de ses revendications périodiques en matière de prix, l'Union
suisse des paysans, en particulier, a réclamé à plusieurs reprises un ajustement
de la contribution versée pour compenser le coût plus élevé de l'exploitation du
bétail en montagne; requête sur laquelle elle a encore insisté avec force dans les
catalogues qu'elle nous a remis en automne 19SO et au printemps 19SJ.
D'autre part, les 6 et 8 octobre dernier, MM. Fritz Hofmann et Guy Genoud,
respectivement conseiller national et conseiller aux Etats, ont déposé des
motions rédigées en termes identiques (M 80.529; M 80.545), à savoir:
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales un
projet de modification de la législation qui lui donne désormais le pouvoir
de relever, de son propre chef, la contribution aux frais dont bénéficient les
détenteurs de bétail dans la zone préalpine des collines et dans les régions
de montagne, chaque fois qu'intervient une augmentation du prix de base
du lait.
Nous nous sommes déclarés prêts à accepter les motions comme telles dans la
mesure où elles concernent la compétence qu'il est question de ne LIS déléguer
pour fixer le montant de la contribution. Quant à l'adaptation automatique de
cette prestation en fonction de la hausse du prix du lait, ïa formule ne nous a
pas paru justifiée, raison pour laquelle nous vous avons recommandé de
n'adopter cette partie des motions Hofmann et Genoud que sous la forme
moins contraignante du postulat.
Le 3 mars de cette année, les Etats nous ont suivis sur ce point pour la motion
Genoud. La Chambre du peuple a fait de même pour la motion Hofmann le
12 juin.

C'est ainsi que nous avons été chargés de préparer à votre intention un projet
modifiant la loi de 1974 de façon à nous donner le pouvoir d'ajuster nous-
mêmes le subside à verser aux détenteurs de bétail domiciliés dans les régions
de montagne et dans la zone préalpine des collines.
12 
Mesures fédérales en faveur des régions de montagne
L'éventail des paiements de type compensatoire visant à améliorer directement
le revenu du paysan, comme celui des mesures d'encouragement liées à une
production déterminée, se sont sensiblement élargis depuis 1974 (tableau 1).
Cette constatation vaut en particulier pour les aides directes, que l'on a
considérablement développées en 1980 avec l'introduction de contributions à
l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles. Mais les interven-
tions propres à faciliter le placement du bétail et à soutenir les paysans de
montagne qui ne mettent pas de lait dans le commerce ont, elles aussi, été
nettement renforcées.
A eux seuls, les paiements compensatoires ont augmenté de 50 pour cent
depuis 1974, et le coût global des mesures prises en faveur de la paysannerie de
montagne s'est accru de près de 70 pour cent. A noter que ces chiffres ne
comprennent ni les facilités financières (subventions et prêts) accordées pour
des investissements (améliorations foncières, construction de chemins, assainis-
sement de bâtiments), ni les contributions plus spécialement destinées à
améliorer le niveau zootechnique des cheptels.
Coût des principales mesures de soutien à l'agriculture des régions de montagne
et de la zone préalpine des collines
(sans l'aide aux investissements ni les subsides destinés à améliorer l'élevage)
Tableau 1
Genre d'aide 
Montants versés
En millions de francs
1974 
1980 
1981
CbudgeO
1. Contributions aux frais des détenteurs de
bétail de la région de montagne et de la
zone préalpine des collines 
130,0 
125,2 
128,5
2. Contributions pour l'amélioration de la
garde et de l'hygiène du bétail en région
de montagne 
15,1 
15,1 
18,0
3. Contributions à l'exploitation agricole
du sol (subsides à la surface et pour l'es-
tivage du bétail), sans la plaine 
— 
32,31> 
76,0
11 Plus crédit de 41 millions de francs reporté sur 1981
184

Genre d'aide
4. Primes pour la culture de céréales four-
ragères2'3' ....
5. Subsides à la surface pour la culture de
céréales panifiables
6. Subsides à la surface pour la culture de
pommes de terre3'
7. Allocations familiales5'
— aux petits paysans
— aux travailleurs agricoles
Total des chiffres 1 à 7
progression par rapport à 1974 (%) ...
8. Contributions aux détenteurs de vaches
dont le lait n'est pas commercialisé7' . .
9. Dépenses pour l'écoulement du bétail . .
Total des chiffres 1 à 9
progression par rapport à 1974 (%) ...
Montants versés
En millions d2 francs
1974
14,6
2,34>
2,3
32,7
1,7
198,7
(100)
14,4
27,6
240,7
(100)
I9SO
22,6
8,4
3,7
36,3
1,9
245,5
(124)
35,8
49,3
330,6
(137)
1981
(budget)
26,4
8,3
3,7
42,3
1,9
305,;
(154)
40,6
60,0°'
405,7
(169)
2> Prime de base + suppléments
3' Montants versés pour les terrains en pente de la zone des collines : estimations
4) Suppléments versés en montagne en plus du prix de prise en charge (système
remplacé dès 1976 par des subsides à l'unité de surface)
5> Montants estimatifs versés dans la zone des collines (mio. fr.) :
- petits paysans 
8,2 (1974); 9,1 (1980); 10,6 (1981)
- employés agricoles 
0,4 (1974); 0,5 (1580 et 1981)
0) Crédit additionnel I inclus
7' Montants estimatifs versés dans la zone des collines (mio. fr.): 1,5 (1974): 5,0
(1980); 6,0 (1981)
Les dépenses consenties par la Confédération pour stimuler la. commercialisa-
tion des produits de l'élevage montagnard ont notablement progressé ces
dernières années, cela bien que les cantons soient, proportionnellement, plus
fortement sollicités sur le plan financier depuis 1977.
Le 24 juin 1981, en même temps que nous fixions les nouveaux prix agricoles,
nous avons relevé de 20 pour cent en moyenne les subsides versés dans le cadre
des campagnes dites d'élimination (destinées à faciliter la réforme d'animaux
de moindre qualité). De sorte que cet automne les animaux adultes prêts pour
la boucherie ont rapporté à leur propriétaire environ 250 à 300 francs de plus
qu'une année auparavant, compte tenu de meilleurs prix à l'abattage. Comme
les contributions à l'exportation de bétail ont aussi augmenté de leur côté, et
que les cours des animaux d'élevage et de rente se sont améliorés parallèlement
à ceux des bêtes de boucherie, on estime que la paysannerie de montagne a vu
185

progresser de quelque 8 à 10 pour cent entre l'automne 1980 et l'automne 1981
le revenu qu'elle tire de ses ventes de bétail.
D'autre part, nous avons cherché à améliorer encore la division du travail
entre la montagne et la plaine en accordant des contingents de livraison de lait
supplémentaires aux producteurs qui achètent du bétail d'élevage et de rente à
leur collègue de la montagne, et en encourageant celui-ci à produire de jeunes
bovins qui sont ensuite engraissés en plaine.
Malgré la situation financière critique de la Confédération, Parlement et
Conseil fédéral fournissent ainsi déjà un effort important pour réduire l'écart
entre les revenus de la paysannerie de montagne et ceux des agriculteurs des
régions de plaine.
En ce qui concerne les aides directes, ce sont surtout les petites et moyennes
entreprises agricoles qui en bénéficient. Le traitement privilégié demandé en
faveur des unités modestes est donc déjà assuré dans uns bonne mesure, en
montagne tout au moins.
13 
Situation de l'agriculture de moatagne
131 
Evolution des revenus en montagne et en plaine
Conjugué avec les efforts des intéressés eux-mêmes, le dispositif de soutien
progressivement mis en place a permis d'améliorer sensiblement la situation
des agriculteurs en montagne (tableau 2). Comme l'indiquent les chiffres du
tableau 3, on n'est cependant pas parvenu, jusqu'ici, à rattraper le retard pris
sur la plaine. Les analyses comptables effectuées pour un échantillon représen-
tatif d'exploitations d'altitude (exploitations dites «comptables»), font en effet
apparaître que le paysan de montagne ne dispose toujours que des deux tiers
environ des ressources de son collègue de la plaine. Il faudra donc continuer
d'intervenir de manière très soutenue pour permettre au montagnard de
profiter lui aussi de révolution générale des revenus.
Revenu global et consommation par famille1' et année
Base: Exploitations comptables de la région de montagne
Tableau 2
Revenu agricole
./. intérêt calculé3'
1966 à 1968
Francs
17 300
(-)
1972 à 1974
Prîmes
27435
(5 685)
197S à 19SO
Francs
34737
(5 651)
Sources :
Jusqu'à 1974: Secrétariat des paysans suisses, Brougg
Dès 1978: Station fédérale de recherche en économie d'entreprise et génie rural,
ïanikon (Centrale d'analyses comptables)
1> Soit : l'exploitant, sa femme + les membres de la famille qui travaillent sur le do-
maine sans être rétribués
2> Rémunération des fonds propres engagés dans l'exploitation, soit en moyenne
102 000 francs pour les années 1972 à 1974 et 137 000 pour les années 1978 à 1980
1S6

= produit du travail3'
Revenu accessoire régulier
Produit de la vente de terrains 4}
Revenu global
Consommation de la famille
Reste: en francs3)
en pour-cent du revenu global
1566 à 196S
Francs
( )
3 964
285
21 549
15 375
6 174
28,7
1972 à 1974
Francs
(21 750)
7476
315
35 226
23 558
1 1 668
33,1
1978 à ISSO
Francs
O9 086)
7 070
96
41 903
31 661
10242
24,4
8) Calculé sur la base de respectivement 453 (1972 à 1974) et 457 (197S à 198C) jour-
nées de travail consacrées à l'exploitation par la famille
A'> En 1979, moins de 2 pour cent des exploitations considérées ont enregistré des
rentrées provenant de la vente de terrains, et 0,4 pour cent d'entre elles comptabi-
lisent des recettes de plus de 10 000 francs à ce titre
y> Montants en majeure partie réinvestis dans l'entreprise familiale
Comparaison des revenus en montagne et en plaine
Base : Exploitations comptables des régions considérées
Tableau 3
1972 à 1974 
1978 à 1980
1972 à 1374
Francs 
Francs 
— 100
Revenu globall au 1)
Exploitations de plaine 
52 749 
64 188 
122
Exploitations de montagne 
35 226 
41 903 
119
en pour-cent du revenu des exploita-
tions de plaine 
66,8 
65,3
Produit du travail l jour
Exploitations de plaine 
76.82 
108.69 
141
Exploitations de montagne 
47.89 
63.65 
133
en pour-cent du produit du travail
dans les exploitations de plaine .... 
62,3 
58,6
Sources :
Pour 1972 à 1974: Secrétariat des paysans suisses, Brougg
Pour 1978 à 1980: Station fédérale de recherche en économie d'entreprise et génie
rural, Tänikon (Centrale d'analyses comptables)
1' Par famille ( = l'exploitant, sa femme + les membres de la famille qui travaillent
sur le domaine sans être rétribués)
187

Le revenu global a progressé à peu près au même rythme dans les exploitations
de montagne et dans celles de plaine. Le produit du travail, lui, a augmenté
d'au moins 40 pour cent en plaine depuis la période 1972-1974, contre à
peine un tiers en montagne. Ce décalage est dû en partie au fait que divers
facteurs freinent et limitent davantage les progrès de la productivité en
altitude.
132 
Structure et dimension des exploitations
La disparité des revenus au sein de Fagriculture suisse s'explique jusqu'à un
certain point par la structure et la taille des exploitations.
Par exemple, le paysan de plaine possède en gros deux fois plus de bovins
que son collègue de la zone de montagne III (tableau 4).
On ne constate par ailleurs que de faibles différences entre les deux grandes
régions en ce qui concerne l'accroissement des troupeaux bovins dans leur
ensemble: la progression est de l'ordre de 14 à 16 pour cent.
Cheptel bovin moyen par détenteur de bétail
Tableau 4
1975
19SO
Augmenta-
tion relative
1975 = 100
Plaine 
25,0 
28,8 
115
Zone préalpine des collines 
21,9 
24,9 
114
Zone de montagne 1 
18,5 
21,4 
116
Zone de montagne II 
18,2 
20,3 
112
Zone de montagne III 
12,5 
14,3 
114
Région de montagne (I-III) 
16,5 
18,8 
114
Région de montagne + zone préalpine des
collines 
17,8 
20,3 
114
Moyenne suisse 
20,7 
23,7 
114
Source:
Recensement fédéral de l'agriculture et de l'horticulture, 1975 et 1980;
Office fédéral de la statistique, Berne
Les chiffres du tableau 5 indiquent qu'en revanche l'effectif des vaches par
détenteur a augmenté plus rapidement en montagne qu'en plaine (presque
deux fois plus vite !), et montrent ainsi que la structure du troupeau bovin s'est
modifiée ces dernières années dans les exploitations d'altitude. A noter que
malgré la tendance du montagnard à garder plus de vaches, ses effectifs de
laitières restent modestes.
188

Nombre de vaches par détenteur
Proportion de vaches en montagne
Tableau 5
Plaine 
. .
Zone préalpine des collines
Zone de montagne I
Zone de montagne II
Zone de montagne TIÏ
Région de montagne (zones I — III)
Région de montagne + zone préalpine des
collines
Moyenne suisse
Vaches gardées en montagne et dans la zone
préalpine des collines (en % de l'effectif
total)
1975
12,1
10,9
9,2
7,7
4,3
7,2
8,0
9,7
48,5
I960
13,1
12,1
10,6
9,1
50
8,3
9,2
108
50,3
Augmenta-
tion relative
1975 = 100
108
in
115
118
116
115
115
111
Source:
Recensement fédéral de l'agriculture et de l'horticulture, 1975 et 1980;
Office fédéral de la statistique, Berne
Si l'on considère l'évolution du nombre des exploitations agricoles (tableau 6)
au cours des cinq dernières années, on remarque que le recul est légèrement
plus marqué en montagne qu'en plaine. Le même tableau 6 fait d'autre part
apparaître que le nombre des détenteurs de bétail bovin a diminué plus
fortement que celui des domaines agricoles pris dans leur ensemble.
Evolution du nombre de détenteurs de bétail bovin et d'exploitations agricoles de
1975 à 1980
Tableau 6
Détenteurs de
biiail bovin
Eu pour-cent
Exploitations
agricoles
En pour-ceni
Plaine 
89
Montagne (zone préalpine des collines incluse) 
90
Zone préalpine des collines 
95
Zone de montagne I 
:...' 
86
Zone de montagne II 
92
Zone de montagne III 
90
Ensemble du pays 
'90
95
93,5
98
87
96
93
94
Source :
Recensement fédéral de l'agriculture et de l'horticulture, 1975 et 1980;
Office fédéral de la statistique, Berne
189

Il faut s'attendre à ce que le nombre d'exploitations continue de fondre en
montagne en dépit des efforts consentis: les domaines sont en effet souvent
trop petits pour occuper l'agriculteur à plein temps et assurer un revenu suffi-
sant pour subvenir aux besoins d'une famille. A elle seule, une aide financière
ne permettra pas de compenser ces faiblesses structurelles. Les paysans vont
devoir s'organiser pour subsister, par exemple en développant la collaboration
inter-entreprises, ou en se cherchant une source de revenu complémentaire.
14 
Procédure de consultation
Le 20 août dernier, le Département fédéral de l'économie publique a invité les
cantons, 63 organisations et les partis politiques à se prononcer sur les
modifications projetées: 25 cantons, 35 organisations et S partis ont répondu.
La proposition de nous déléguer la compétence de fixer le montant de la
«contribution aux frais» a rencontré un écho favorable auprès des cantons, des
partis ainsi que de la plupart des organisations qui ont donné leur avis sur
cette question.
Huit cantons, un parti politique et 10 organisations estiment qu'il ne faut pas
augmenter le nombre d'unités ce gros bétail (UGB) donnant droit à la
contribution fédérale, alors que 5 cantons, une autre formation politique et 3
organisations considèrent qu'on doit aller jusqu'à 20 UGB. Les cantons de
Neuchâtel et du Jura, en particulier, font remarquer à cet égard que les
agriculteurs de la chaîne du Jura ne profitent que relativement peu des subsides
à l'exploitation du sol, vu que leurs terrains ne sont pas très pentus. Ils relèvent
également que les domaines jurassiens sont plus étendus, en moyenne, que
ceux des Préalpes et des Alpes.
La plupart des organisations paysannes et 3 cantons jugent insuffisante la
majoration prévue pour les contributions. Certains demandent que la loi stipule
l'obligation, pour le Conseil fédéral, de revoir les taux tous les deux ans.
On est en général d'accord pour que la mesure soit financée en premier lieu au
moyen des recettes procurées par les importations de denrées fourragères.
Presque aussi généralement, on relève cependant le caractère aléatoire des
ressources en question, dont on craint qu'elles ne suffisent pas à couvrir les
dépenses à long terme. Aussi demande-t-on dans bien des cas que soit fixé un
ordre de priorité bien précis afin de garantir le maintien des mesures -
qualifiées de nécessaires - déjà financées à l'aide de ces fonds; une baisse des
suppléments de prix ne devant pas entraîner la réduction des moyens consacrés
à encourager la culture des champs, à stimuler la commercialisation du bétail
et à faciliter la mise en valeur du colza indigène.
Sept cantons et 9 organisations sont contre le principe même d'un financement
par les suppléments de prix. Ils font valoir que les détenteurs de bétail
fournissent en montagne des prestations qui profitent à l'ensemble de la
collectivité suisse et dont la «rémunération» doit par conséquent être assurée
par le peuple tout entier.
190

Quelques organisations paysanr.es voudraient en outre que la contribution soit
indexée.
Les modifications proposées ont cependant été fort bien accueillies dans
l'ensemble, et l'on reconnaît généralement la nécessité de compléter le revenu
du paysan de montagne et de la zone préalpine par une aide financière
indépendante de la production.
Nous commentons sous chiffre 2 les questions soulevées dans les réponses
reçues, et nous bornons à indiquer ici notre position concernant deux points
sur lesquels nous ne revenons pas ci-après :
S'agissant de la proposition de nous obliger à revoir le montant de la
contribution tous les deux ans, nous jugeons superflu d'insérer dans ia loi une
disposition dans ce sens. Quant à l'indexation du subside (sur les prix à la
consommation, par exemple), nous y sommes opposés. Le revenu de la
paysannerie d'altitude - comme celui ce l'agriculture de plaine - se composera
toujours de contributions directes, de recettes liées à la production et d'éven-
tuelles rentrées accessoires. Le montagnard reste un entrepreneur. Pour appré-
cier sa situation et doser les mesures à prendre en vue d'améliorer ses
ressources, il importe donc de se référer aussi à des critères tels que les prix et
les débouchés, l'évolution des structures et, le cas échéant, les progrès de la
productivité.
2 
Partie spéciale
21 
Exécution de la mesure / Contributions versées
La collaboration généralement excellente des autorités cantonales et commu-
nales à la mise en œuvre de la loi de 1974 a permis de maintenir à un minimum
les dépenses qui en découlent pour la Confédération.
Les charges de personnel ont sans doute augmenté un peu aux échelons
communal et cantonal du fait que depuis 1977 les contributions ne sont plus
versées que pour les animaux pour lesquels l'exploitant dispose d'une base
fourragère suffisante. Déterminer le rapport entre les effectifs de bétail et la
superficie consacrée à la production de fourrages suppose en effet un gros
travail. A cela s'ajoute que la procédure d'octroi eie la contribution s'est encore
compliquée avec l'introduction en 1980 d'une limite de revenu et de fortune,
c'est-à-dire avec la prise en considération de la situation financière des bénéfi-
ciaires potentiels de la. prestation fédérale.
Le tableau 7 montre que le nombre d'UGB donnant droit à la contribution aux
frais a diminué depuis que l'on a commencé à contrôler la capacité fourra-
gère des exploitations (1977). Le phénomène s'explique en partie aussi par le
fait que ce sont surtout de petites exploitations qui ont disparu, et que les
cheptels ont augmenté principalement dans des unités qui comptaient déjà plus
de 15 UGB.
191

Coût des contributions aux frais des détenteurs de bétail
Nombre d'UGB donnant droit à la prestation fédérale
Economies réalisées 
Tableau 7
Année
1973
19741'
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Nombre
d'UGB
595 568
600 458
597 345
595 392
587 671
580 037
577 122
568 802
Coût
En millions
de francs
85,4
130,4
131,0
130,5
127,8
125,9
126,2
125,3
DiMuciions pour cause de
base fourragère
i asuf usante
Francs
1 150 200
875 300
7.13423
759 303
dépassement de la
limite de revenu
ou de fortune
Francs
1407119
!) Contributions plus élevées par UGB dès 1974
L'expérience acquise lors du contrôle des ressources fourragères des exploita-
tions bénéficiaires (rapport troupeau/base fourragère) prouve qu'il est tout à
fait possible de définir des normes et de les faire passer valablement dans la
pratique. Il s'agit cependant de concevoir les consignes fédérales de façon à
ménager aux autorités locales et cantonales une marge d'appréciation qui leur
permette de tenir compie des particularités régionales. Situation, relief du
terrain, qualité da sol, exposition, conditions climatiques et action personnelle
de l'exploitant varient en effet à un point tel que des normes rigides pour
l'ensemble du pays refléteraient souvent bien mal les réalités à prendre en
considération.
Actuellement, le potentiel fourrager des domaines est contrôlé sur la base
d'instructions de l'Office fédéral de l'agriculture. Une fois la loi modifiée, c'est
au niveau de l'ordonnance qu'il est prévu de régler cette question.
22 
Les caractéristiques du projet
La principale nouveauté consiste à donner au Conseil fédéral le pouvoir de
fixer lui-même le montant de la contribution à verser par unité de gros bétail,
opération qui relève actuellement du Parlement.
Autre modification de taille: II s'agit d'assurer désormais le financement de la
mesure d'abord à l'aide des recettes procurées par les importations de denrées
fourragères, et de charger les Chambres fédérales de voter tous les quatre ans
les montants nécessaires par la voie d'un arrêté fédéral simple. Autrement dit,
nous ne pourrons majorer les subsides que dans le cadre ainsi prescrit, et la
décision de principe reste l'affaire du Parlement.
192

23 
Transfert de compétence au Conseil fédéral
231 
Remarques de portée générale
Les aides directes - dont la contribution aux frais - pourraient bien gagner
encore en importance et être développées pour les régions de montagne. La
raison en est qu'il n'a pas été possible d'excepter complètement celles-ci des
interventions destinées à orienter la production, sous peine de priver les
mesures en question d'une bonne partie de leur efficacité. A cela s'ajoute que
les prix payés pour les produits de l'économie animale ne peuvent pas toujours
être majorés en fonction de la hausse des coûts étant donné la saturation du
marché, dans le secteur du bétail d'élevage, de rente et de boucherie notamment.
Les paiements compensatoires permettent entre autres de pallier ces inconvé-
nients. Lorsqu'il examine la question du revenu paysan, le Conseil fédéral
devrait donc avoir non seulement la possibilité d'ajuster les prix des produits,
mais aussi celle d'adapter si nécessaire le montant des contributions directes, et
cela à bref délai, c'est-à-dire sans devoir passer par le long processus législatif.
Une compétence de ce type constitue la règle dans la législation agricole (cf.
pour les primes de culture, le prix de base du lait, les subsides à l'exploitation
du sol). Elle répond du reste à l'exigence de simplicité, de rapidité et de
souplesse dans les actes de l'administration.
232 
Echelonnement des contributions
232.1 
D'après les zones géographiques
Aux termes de l'article 1er, 4e alinéa, le Conseil fédéral doit tenir compte du
degré de difficulté des conditions de production pour arrêter le montant de la
contribution accordée par UGB. Pour satisfaire à cet impératif, nous allons
conserver l'échelonnement basé sur les zones délimitées par le cadastre de la
production animale.
Pour tâcher de compenser les contraintes particulièrement sévères dans les
régions les plus élevées, nous avons créé une quatrième zone de montagne en
1980, ce qui nous a permis d'affiner encore l'aide fédérale en fonction des
conditions naturelles.
La majoration des contributions accentue nominalement les différences entre
les zones. D'où la crainte formulée par certains de voir se multiplier les
demandes tendant au reclassement d'exploitations dans une zone supérieure.
Cette crainte ne nous paraît cependant pas fondée, étant donné que la
prestation fédérale n'augmentera pas en termes réels. Dans le meilleur des cas,
la hausse ne fera en effet que compenser le renchérissement enregistré depuis 1974,
232.2 
D'après le nombre d'unités de gros bétail (UGB)
L'accroissement progressif des cheptels a peur conséquence de faire baisser le
montant moyen que le détenteur de bétail touche par UGB, et explique que ce
dernier - le cas est fréquent - cherche à opérer des partages d'exploitation
fictifs dans le but d'obtenir des subsides plus substantiels.
193

On pourrait parer à cet inconvénient en relevant le nombre d'UGB donnant
droit à la contribution aux frais, et accorder celle-ci par exemple pour 20 ou
même 30 UGB par exploitation - au lieu de 15 actuellement -, tout en ne
versant plus qu'une partie de son montant à partir de la seizième unité.
Nous ne vous proposons cependant pas de relever la limite actuelle, cela pour
les raisons suivantes:
- Une décision clans ce sens inciterait de nombreux exploitants à augmenter
leurs effectifs de bétail pour obtenir un maximum de subsides. Il en
résulterait une offre accrue de sujets d'élevage et de boucherie. Or une telle
évolution n'est pas dans l'intérêt bien compris des producteurs, si l'on
considère que les baisses de prix qu'elle ne manquerait pas de provoquer
pourraient se révéler plus importantes que les montants supplémentaires
touchés au titre de la contribution fédérale.
- En limitant à 15 le nombre d'UGB donnant droit au subside, on avantage '
les entreprises modestes. 11 ne nous paraît pas judicieux d'adapter le système
d'octroi de Ja contribution à l'évolution des structures pour devoir prendre,
ensuite, des mesures telles que la différenciation des prix agricoles. Sans
compter qu'il est plus simple, sur le plan administratif, d'apporter le soutien
nécessaire aux petites unités par le biais de paiements qui améliorent
directement leur revenu.
- Enfin, il faut bien voir que si l'on élargit le cadre actuel de la mesure, il
s'agira de consentir des dépenses supplémentaires de l'ordre de 20 à 25 mil-
lions de francs, suivant la façon dont on aménagerait le barème des
versements.
233 
Majoration des contributions
Le montant de la contribution aux frais n'a pas bougé depuis 1974. Aussi
avons-nous l'intention de le relever dès que possible d'environ 20 à 25 pour
cent, ce qui compenserait approximativement le renchérissement survenu en-
tre-temps. La Confédération aurait à débourser quelque 30 millions de francs
de plus dans ce cas.
L'indice suisse des prix à la consommation a augmenté de 26 à 28 pour cent
entre 1974 et 1981, Selon toute probabilité, il progressera encore jusqu'au
moment où les nouveaux taux pourront être appliqués, soit au plus tôt en
1983. C'est d'ailleurs pourquoi rajustement prévu a été jugé nettement insuf-
fisant par la majorité des organisations agricoles consultées sur le projet de
modification.
Sur ce point, il importe toutefois de ne pas perdre de vue le fait que la situation
financière de la Confédération impose un usage parcimonieux des ressources à
disposition. Il faut en outre se rappeler que le dispositif de soutien à l'agricul-
ture de montagne a été considérablement renforcé de 1974 à 1980 (cf. tableau
1 sous ch. 12 ci-dessus).
Si le montant de la contribution aux frais est majoré comme nous le préconi-
sons, les dépenses fédérales pour cette mesure passeront de 125 à 155 millions
de francs par an en chiffre rond-
194

24 
Le nouveau mode de financement
241 
Financement assuré en priorité par les suppléments prélevés
à la frontière
Le projet dispose que les fonds nécessaires au paiement de la contribution aux
frais seront prélevés en premier lieu sur le produit de la surtaxe perçue sur les
fourrages et aliments importés (art. 19 LAgr). Ce mode de financement a déjà
été retenu, en 1979, pour les subsides à l'exploitation agricole du sol dans des
conditions difficiles.
Il n'est cependant pas encore possible de dire aujourd'hui si les recettes
procurées par les importations suffiront, à long terme, à couvrir entièrement
les dépenses liées à l'application de la loi, vu qu'elles servent déjà à financer
une série d'autres mesures.
En 1980, les montants suivants ont été prélevés sur les fonds en question (cf.
Compte d'Etat 1980, p. 125):
Francs
Primes pour Ja culture de céréales fourragères 
78 000 021
Mise en valeur du colza indigène 
33 000 038
Ecoulement des abricots du Valais 
1 007 294
Placement du bétail élevé en montagne 
49 300 100
Contributions à la réduction et à la liquidation volontaires
de gros cheptels 
15 055 250
Campagnes de conversion pour alléger le marché du lait .. 
170 902
Contributions à l'exploitation agricole du soi 
32 570 174
Total des dépenses 
209 103 779
Le produit des suppléments de prix s'étant chiffré à 270 259 737 francs cette
année-là, il en est résulté un excédent positif qui a été versé à la provision pour
la culture des champs et le placement des produits. Ces réserves se montaient à
574 674 058 fr. 80 au 31 décembre 1980. On estime que la surtaxe prélevée à la
frontière ne rapportera guère que 220 à 230 millions de francs en 1981.
Selon nos prévisions, et pour autant que les cours restent stables sur les
marchés internationaux, les rentrées dues aux importations de denrées fourra-
gères devraient s'élever à environ 260 - 300 millions de francs ces prochaines
années. On ne saurait cependant exclure l'éventualité d'une chute des recettes
escomptées, à la suite de mauvaises récoltes ou de conflits armés à un point ou
un autre du globe. En 1973 et 1974, pai- exemple, les montants perçus à la
frontière n'ont atteint que 53.2 et 29,5 millions de francs respectivement, en
raison de la forte hausse des prix provoquée par la pénurie de denrées
fourragères sur le marché mondial.
195

Dépenses annuelles à prévoir jusqu'en 1985:
En raillions
de francs
Primes pour la culture de céréales fourragères 
100
Mise en valeur du colza indigène 
30
Placement du bétail 
60
Contributions à la réduction et à la cessation d'exploitation vo-
lontaires1^ contributions aux petites et moyennes entreprises
des secteurs viande et œufs2) 
40
Contributions à l'exploitation agricole du sol 
80
Total des dépenses 
310
^ De 15 à 18 millions de francs
2> La mise en vigueur de cette mesure n'a pas encore été décidée
II faut par conséquent admettre que les ressources présumées ne permettront
vraisemblablement pas de couvrir intégralement le coût des mesures auxquelles
elles sont déjà affectées aujourd'hui. Pour ce qui concerne les contributions aux
frais et les subsides à l'exploitation agricole du sol, précisons toutefois que si
les recettes en question devaient effectivement se révéler insuffisantes, la caisse
fédérale fournirait la différence. C'est ce que signifie et garantit le libellé du
nouvel article l*is, 1er alinéa: «Les fonds nécessaires . . . sont prélevés en
premier lieu sur le produit des suppléments de prix ... ».
242 
Mise à disposition des fonds tous les quatre ans
L'article lbis, 2e alinéa, charge les Chambres fédérales de voter tous les quatre
ans les fonds mis à notre disposition pour appliquer la loi. Cette disposition
vise à fixer le cadre des dépenses pour plusieurs années.
Le Conseil fédéral pourra - il n'y est pas obligé - inscrire des crédits de
paiement dans les budgets annuels jusqu'à concurrence de ce montant. Il sera
en revanche tenu de définir dans l'ordonnance le droit aux contributions de
telle sorte que les moyens consentis suffisent à couvrir le coût de la mesure. En
cas de dépassement, il lui faudra demander une rallonge: On peut en effet
concevoir que de nouveaux ayants droit s'annoncent en nombre imprévu, ou
que les détenteurs de bétail qui touchent déjà la contribution aux frais, aient à
un moment donné plus d'UGB à déclarer en vue du subside. Auquel cas il ne
serait évidemment pas possible de refuser la prestation fédérale aux intéressés
avec l'argument que le crédit ad hoc est épuisé.
La réglementation préconisée ici existe déjà dans d'autres lois de subvention-
nement, notamment celle du 14 décembre 1979 instituant les contributions à
l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles (RS 910.2; art. 7, 1er
al.)- On la trouve également dans le projet de loi sur la recherche (art. 10), que
196

nous avons adopté le 13 novembre 1981 (message, FF 1981 III 989). Nous
vous renvoyons au message en question, où nous annonçons notre intention
de compléter dans le même sens la loi sur les finances lors d'une prochaine
révision. C'est donc à titre de solution transitoire que nous proposons d'intro-
duire une clause correspondante dans la loi sur les contributions aux frais des
détenteurs de bétail, par souci de donner au Parlement une base légale claire
pour fixer le plafond des dépenses.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Pour les répercussions financières, nous vous renvoyons au chiffre 233 («Majo-
ration des contributions»), dont il ressort que le coût des contributions aux
frais augmentera de quelque 30 millions de francs à partir de 1983 - au plus tôt-
pour passer à 155 millions de francs. Ce montant figure dans le plan financier
1983 ainsi que dans les prévisions 1984-1985, que nous avons approuvés le
5 octobre 1981.
La modification de la loi n'a pas d'incidence sur l'effectif du personnel, vu que
l'application des nouvelles clauses n'entraînera pas de tâches supplémentaires
pour l'administration.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le projet est englobé dans notre rapport intermédiaire du 5 octobre 1981 sur
les grandes lignes de la politique gouvernementale durant la législature 1979-
1983 (FF 1981III 635, 2e partie, chifire 332).
S 
Constitutionnalité du projet
Comme la loi même, les modifications préconisées reposent sur les articles 31Ms,
3e alinéa, lettre b, et 32 de la constitution. L'article 64Ms de celle-ci est sans
portée pour les amendements prévus. Quant aux objectifs du projet et aux
mesures proposées, ils respectent le cadre constitutionnel.
14 Feuille federali:. 134» amici;. Vol. I 
197

Loi fédérale 
Projet
instituant une contribution aux frais des détenteurs de bétail
de la région de montagne et de la région préalpine des
collines
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération misse,
vu le message du Conseil fédéral du 21 décembre 1981 *>,
arrête:
La loi fédérale du 28 juin 19742> instituant une contribution aux frais des
détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des
collines, est modifiée comme suit :
Art. 1er Contribution aux frais
1 La Confédération, eu égard aux conditions de production défavorables,
alloue des contributions aux détenteurs de bétail bovin, d'animaux de l'espèce
chevaline, de moutons, de chèvres et de porcs d'élevage, dont l'exploitation est
située en région de montagne selon le cadastre de la production animale ou
dans la région préalpine des collines, si ladite exploitation compte au moins
une unité de gros bétail (ci-après : UGB) de l'espèce bovine ou deux UGB de
l'espèce chevaline ou de menu bétail.
3 Le détenteur de bétail touche la contribution exclusivement pour le nombre
d'UGB correspondant à la base fourragère de son exploitation (fourrages
grossiers).
3 La contribution est versée pour les quinze premières UGB.
4 Le Conseil fédéral fixe le montant de la contribution par UGB, compte tenu
du degré de difficulté des conditions de production.
5 Dans des cas particuliers, tel que celui des exploitants d'étables communau-
taires, le Conseil fédéral peut régler le droit à la contribution par des
dispositions spéciales.
Art. JMs Financement
1 Les fonds nécessaires à la couverture des dépenses sont prélevés en premier
lieu sur le produit des suppléments de prix qui frappent les denrées fourragères
importées.
u FF 1982 1181
2> RS 916.313
198

Contribution aux frais des détenteurs de bétail
2 Au vu d'un message ad hoc du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale fixe tous
les quatre ans, par arrêté fédéral simple, le montant maximum à disposition
pour ces dépenses.
Art. 6, 2e al.
Abrogé
Art. 7, 2e al, 2e phrase
Abrogée
II
1 La présente loi est soumise au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de son entrée en visueur.
199

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à la modification de la loi fédérale instituant une contribution aux frais des
détenteurs de bétail de la région de montagne et de la région préalpine des colline du 2l
décembre 1981
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
05
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
81.083
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.02.1982
Date
Data
Seite
181-199
Page
Pagina
Ref. No
10 103 301
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