ch_vb · 2004-1210 5 · 2005-01-11 · de


2004-1210 
5 
04.079 
Message 
concernant la révision totale de la loi fédérale 
sur les finances de la Confédération (LFC) 
du 24 novembre 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous soumettons à votre approbation un projet de révision 
totale de la loi fédérale sur les finances de la Confédération. 
Nous vous proposons par ailleurs de classer les interventions parlementaires sui-
vantes: 
2002 
M 
02.3381 
Inscription du concept GMEB dans la législation 
financière. Evolution future des secteurs GMEB 
de l’administration. 
(CE 24.9.2002, Commission de gestion) 
2003 
P 
03.3466 
Unités administratives gérées par mandats de prestations et 
enveloppes budgétaires 
(CN 19.3.2004, Müller Erich) 
2003 
P 
03.3546 
Gérer l’Office fédéral de l’informatique et de la télécom-
munication par mandat de prestations et enveloppe budgé-
taire (GMEB) 
(CN 19.3.2004, Pfister) 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
24 novembre 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

6 
Condensé 
L’actuel modèle comptable de la Confédération ne répond plus aux exigences sans 
cesse croissantes en matière de comptabilité. Un système comptable complet doit 
prendre en considération deux aspects, à savoir l’aspect du financement qui, con-
formément aux objectifs de la politique financière inscrits dans la Constitution (soit 
le maintien d’un équilibre durable entre les dépenses et les recettes) forme la base 
de la gestion des finances de la Confédération, et en particulier l’aspect de 
l’économie d’entreprise. En ce qui concerne la Confédération, le compte de finan-
cement, dans lequel figurent les dépenses et les recettes, demeure l’élément central 
de pilotage. Par contre, l’aspect des résultats constituera à l’avenir le principal 
paramètre de pilotage pour la gestion des unités administratives, à l’image des 
principes applicables dans l’économie privée. 
Cette double orientation du système comptable public, à la jonction entre la gestion 
des finances de la Confédération et la gestion selon les principes de l’économie 
d’entreprise au niveau administratif, se situe au cœur des efforts de la réforme, de 
même que la refonte du modèle comptable et la référence future à des normes de 
présentation des comptes généralement reconnues. 
Le nouveau modèle comptable vise une séparation plus systématique entre la gestion 
stratégique et politique et la gestion administrative et entrepreneuriale. Les mesures 
prévues améliorent la transparence des décisions que doivent prendre les autorités 
politiques. Ainsi, le Parlement bénéficie d’un meilleur soutien dans l’exercice de sa 
souveraineté budgétaire. Par ailleurs, les conditions d’une utilisation efficace des 
ressources humaines et financières à disposition sont créées au niveau de la gestion 
administrative et entrepreneuriale. 
Le nouveau modèle comptable entraîne des améliorations notables en matière de 
rapports sur l’état des finances fédérales. La structure modulaire du système de 
rapports permettra de mieux tenir compte des besoins spécifiques en information 
des milieux intéressés. 
A l’avenir, l’établissement du budget, la tenue des comptes et l’établissement des 
comptes s’appuieront dans une large mesure sur des normes comptables pour le 
secteur public généralement reconnues (International Public Sector Accounting 
Standards, IPSAS). L’état de la fortune, des finances et des revenus sera ainsi pré-
senté de manière fiable et transparente. 
Les rapports seront adaptés aux usages ayant cours dans l’économie privée et 
devront également être compréhensibles pour les profanes. Il sera en outre possible 
de procéder à des comparaisons avec d’autres budgets publics suisses et étrangers. 
Le passage à la comptabilité commerciale est synonyme d’un rapprochement avec le 
modèle comptable harmonisé des cantons et des communes. 
Les organisations et les unités qui, du point de vue de l’exécution des tâches, doivent 
être assimilées à l’administration fédérale et sont étroitement liées économiquement 
à celle-ci, seront regroupées dans un compte annuel consolidé. L’utilité de la conso-
lidation réside en particulier dans la présentation des risques susceptibles de peser

7 
à l’avenir sur les finances fédérales. Selon le principe de la consolidation globale, 
les unités administratives de l’administration fédérale décentralisée et d’autres 
organisations décentralisées qui tiennent leur propre comptabilité sont prises en 
considération. La première présentation d’un compte annuel consolidé ne pourra 
toutefois pas coïncider avec l’introduction du nouveau modèle comptable. Ce déca-
lage dans le temps tient compte de la grande complexité du présent projet de révi-
sion et des risques qui lui sont liés. Les nombreux liens entre la Confédération et des 
entreprises et établissements non consolidés figureront dans l’annexe au compte 
annuel, sous la forme d’un tableau des participations. 
La mise en œuvre du nouveau modèle comptable implique une révision totale de 
l’actuelle loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC). La teneur et la 
structure du projet de loi sont fortement marquées par la future double orientation 
de la gestion financière et par le passage à la comptabilité commerciale. 
Les principales modifications par rapport à la LFC en vigueur sont les suivantes: 
– 
la définition du champ d’application de la LFC est conforme à l’aspect 
conceptuel de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administra-
tion (LOGA); 
– 
la nouvelle structure du compte annuel de la Confédération comprenant le 
compte de résultats, le bilan, le compte de financement et l’annexe corres-
pond dans une large mesure aux normes IPSAS. La présentation du compte 
de financement prend en considération les exigences particulières des règles 
budgétaires (en ce qui concerne l’octroi de crédits ainsi que les exigences 
du frein à l’endettement); 
– 
les Chambres fédérales autorisent des crédits de charges et des crédits 
d’investissement à la place des crédits de paiement; 
– 
la présentation des comptes de la Confédération se fonde désormais sur des 
standards généralement reconnus; 
– 
les actuels principes régissant la gestion financière et la tenue des comptes 
sont complétés par des principes régissant la tenue des comptes et l’éta-
blissement des comptes; 
– 
pour arriver à une gestion administrative et entrepreneuriale recourant 
davantage aux principes de l’économie d’entreprise, les unités administra-
tives tiennent une comptabilité analytique adaptée à leurs besoins; 
– 
la loi règle les conditions relatives à la fourniture de prestations commercia-
les et les conditions cadres à observer; 
– 
les dispositions relatives au contrôle interne figurent désormais dans la 
LFC; 
– 
le Parlement délègue au Conseil fédéral la compétence de reporter des 
crédits; 
– 
dans un nombre limité de cas, le Conseil fédéral peut autoriser des dépas-
sements de crédits et soumettre ceux-ci après coup à l’approbation de 
l’Assemblée fédérale, avec le compte d’Etat;

8 
– 
des crédits d’engagement sont requis pour les locations d’immeubles de 
longue durée ayant une portée considérable sur le plan financier; 
– 
le Conseil fédéral peut prescrire des principes pour l’établissement des 
comptes d’unités administratives de l’administration fédérale décentralisée; 
– 
la LFC est complétée par des dispositions relatives au compte consolidé. 
Dans le présent message, le Conseil fédéral précise de quelle manière il entend 
mettre en œuvre la motion du 28 juin 2002 de la Commission de gestion du Conseil 
des Etats. Cette motion adoptée par les Chambres fédérales durant la session 
d’automne 2002 charge le Conseil fédéral d’inscrire dans la législation sur les 
finances le pilotage financier d’unités administratives à l’aide de la GMEB (gestion 
par mandat de prestations et enveloppe budgétaire) et de décrire l’évolution future 
de la GMEB dans l’administration fédérale. 
La GMEB fait partie des efforts de modernisation du secteur public, visant une 
exécution plus efficace des tâches. Le présent projet montre dans quelles directions 
le processus de réforme de l’administration se poursuit. 
La mise en œuvre du nouveau modèle comptable exige en particulier la reconfigura-
tion complète des processus commerciaux (business process reengineering) et 
l’élaboration d’un prototype opérationnel. Dès le deuxième semestre 2005, des tests 
d’exploitation seront réalisés en parallèle dans des domaines choisis pour vérifier le 
caractère opérationnel du NMC. Son introduction dans toutes les unités administra-
tives qui tiennent une comptabilité, dont le nombre est supérieur à 80, constitue un 
réel défi et comporte des exigences majeures sur le plan tant technique qu’organi-
sationnel. 
Il ne fait aucun doute que le facteur humain jouera un rôle primordial pour la 
réussite de l’ensemble du projet. Au-delà de la volonté politique et stratégique de 
réforme, une stratégie globale de gestion du changement devra donc permettre 
d’assurer de manière efficace et durable la participation et la formation de tous les 
intéressés au sein de la Confédération. 
Les coûts totaux du projet de NMC avoisinent 48 millions de francs. Ce montant 
inclut les prestations externes de conseil et d’informatique ainsi que les investisse-
ments dans le matériel et les logiciels, mais non les charges liées aux quelque 
120 personnes-années requises dans l’administration pour le projet. Les calculs ne 
tiennent pas non plus compte des frais de réaménagement de l’environnement in-
formatique de l’administration fédérale, frais qui seront financés par les budgets 
ordinaires.

9 
Table des matières 
Condensé 
6 
Liste des abréviations 
12 
1 Grandes lignes du projet 
13 
1.1 Situation initiale 
13 
1.1.1 La comptabilité comme système d’information 
13 
1.1.2 Caractéristiques fondamentales du modèle comptable actuel 
 
de la Confédération 
13 
1.1.3 La comptabilité publique face à des exigences croissantes 
15 
1.1.4 Evolution dans les cantons et sur le plan international 
17 
1.2 Objectifs et orientations principales du nouveau modèle comptable 
18 
1.2.1 Passage à la comptabilité commerciale 
18 
1.2.2 Gestion des finances 
19 
1.2.3 Planification des tâches et des finances 
20 
1.2.4 Gestion financière de l’administration 
21 
1.2.5 Rapports adaptés aux exigences du temps 
28 
1.2.6 Transparence et continuité de l’établissement des comptes 
30 
1.2.7 Approche consolidée au niveau de la Confédération 
31 
1.2.8 Comparabilité des comptes des collectivités publiques 
32 
1.3 Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) 
32 
1.3.1 Contexte 
32 
1.3.2 Stratégie du Conseil fédéral en matière de GMEB 
35 
1.3.2.1 Introduction 
35 
1.3.2.2 Candidats 
36 
1.3.2.3 Quantification du potentiel 
37 
1.3.2.4 Eléments indispensables à la mise en œuvre de la 
 
stratégie 
38 
1.3.2.5 Rapport du Conseil fédéral au Parlement 
38 
1.3.3 Gestion des ressources et des prestations 
38 
1.3.4 Intégration de la planification financière et de la planification 
 
des tâches 
41 
1.4 Développement du 3e cercle 
42 
1.4.1 Situation initiale 
42 
1.4.2 Situation actuelle 
43 
1.4.3 Tendance pour les années à venir 
44 
1.5 Contenu et structure du compte d’Etat 
45 
1.5.1 Structure du nouveau modèle comptable de la Confédération 
 
(NMC) 
45 
1.5.2 Compte de résultats 
46 
1.5.3 Présentation des investissements 
48 
1.5.4 Bilan 
49 
1.5.5 Compte de financement 
49 
1.5.6 Annexe aux comptes annuels 
51 
1.5.7 Compte des unités administratives 
52

10 
1.6 Principes régissant la gestion des finances et la tenue des comptes 
52 
1.6.1 Principes régissant la gestion des finances 
53 
1.6.2 Principes régissant l’établissement du budget 
53 
1.6.3 Principes régissant la tenue des comptes 
54 
1.6.4 Principes régissant l’établissement des comptes 
54 
1.6.4.1 Généralités 
54 
1.6.4.2 Normes applicables 
55 
1.6.4.3 Principes régissant l’établissement des comptes de la 
Confédération 
55 
1.6.4.4 Principes régissant l’établissement du bilan et 
 
l’évaluation 
56 
1.6.5 Système de contrôle interne 
58 
1.7 Justification et évaluation de la solution proposée 
58 
1.7.1 Evaluation du nouveau modèle comptable de la 
 
Confédération 
58 
1.7.2 Effets des nouveaux principes sur le budget de la 
 
Confédération 
60 
1.7.3 Effets sur les institutions et organisations concernées par la 
 
consolidation 
62 
1.7.4 Résultat de la consultation de la Conférence des directeurs 
 
cantonaux des finances et des institutions directement 
 
concernées 
62 
1.8 Mise en œuvre du nouveau modèle comptable 
63 
1.8.1 Optimisation des processus dans le domaine de la gestion des 
 
finances et de la tenue des comptes 
63 
1.8.2 Solution informatique intégrée 
64 
1.8.2.1 Système informatique pour le NMC 
64 
1.8.2.2 Logiciel standard SAP 
64 
1.8.2.3 Intégration d’autres domaines d’application et 
 
réaménagement de l’environnement SAP 
65 
1.8.3 Réévaluation du bilan, comparabilité des données 
65 
1.8.4 Introduction; mesures d’accompagnement 
66 
1.9 Classement d’interventions parlementaires 
67 
2 Commentaire 
68 
2.1 Chapitre 1 Dispositions générales 
68 
2.2 Chapitre 2 Compte d’Etat 
71 
2.3 Chapitre 3 Gestion des finances de la Confédération 
73 
2.3.1 Section 1 Principes 
73 
2.3.2 Section 2 Frein à l’endettement 
74 
2.3.3 Section 3 Planification financière et plafond de dépenses 
74 
2.3.4 Section 4 Crédits d’engagement 
75 
2.3.5 Section 5 Budget et suppléments 
76 
2.4 Chapitre 4 Gestion financière au niveau de l’administration 
79 
2.4.1 Section 1 Dispositions générales 
79 
2.4.2 Section 2 Gestion par mandat de prestations et enveloppe 
 
budgétaire (GMEB) 
81

11 
2.5 Chapitre 5 Etablissement des comptes 
84 
2.5.1 Section 1 Principes et standards 
84 
2.5.2 Section 2 Etablissement du bilan et évaluation 
85 
2.5.3 Section 3 Modes de financement spéciaux 
87 
2.5.4 Section 4 Compte consolidé 
89 
2.6 Chapitre 6 Tâches et compétences de l’administration fédérale 
90 
2.7 Chapitre 7 Dispositions finales 
92 
3 Conséquences 
92 
3.1 Conséquences pour la Confédération 
92 
3.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
93 
3.3 Conséquences pour l’économie et pour la politique extérieure 
94 
3.4 Autres conséquences 
94 
4 Rapport avec le programme de la législature 
94 
5 Aspects juridiques 
94 
5.1 Constitutionnalité 
94 
5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 
95 
5.3 Forme de l’acte à adopter 
95 
5.4 Soumission au frein aux dépenses 
95 
5.5 Délégation de compétences législatives 
95 
 
Annexes 
1 
Liste des unités administratives soumises à la GMEB 
97 
2 
Quantification du potentiel GMEB 
98 
3 
Comparaison entre le régime prévu pour la gestion financière 
du domaine GMEB et les dispositions actuelles 
99 
4 
Plan comptable général de la Confédération (Projet) 
101 
Termes et définitions 
102 
 
Loi fédérale sur les finances de la Confédération (Projet) 
111

12 
Liste des abréviations 
COFOG 
Classification of the Functions of Government 
UE 
Union européenne 
CDCF 
Conférence des directeurs cantonaux des finances 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
MCH 
Modèle comptable harmonisé des cantons et des communes 
IAS 
International Accounting Standards 
IFRS 
International Financial Reporting Standards 
IFAC 
International Federation of Accountants 
FMI 
Fonds monétaire international 
SCI 
Système de contrôle interne 
IPSAS 
International Public Sector Accounting Standards 
RPT 
Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches 
entre la Confédération et les cantons 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
REFICO 
Modèle de référence «finances et controlling»

13 
Message 
1 
Grandes lignes du projet 
1.1 
Situation initiale 
1.1.1 
La comptabilité comme système d’information 
Dans toute organisation, la comptabilité est le reflet financier des processus et des 
conditions économiques. Sa structure dépend essentiellement de la définition des 
tâches ainsi que des besoins d’information des différents milieux intéressés. Sous ce 
rapport, le budget central de l’Etat se distingue fortement du système budgétaire 
adopté par les entreprises. Alors que le budget de la Confédération se caractérise par 
la prédominance des transferts et du financement au moyen de taxes fiscales et par 
son importance pour l’économie et les finances nationales, celui d’une entreprise 
place au premier plan la chaîne de processus «investir – produire – refinancer». Il 
existe également certaines différences par rapport aux cantons et aux communes, où 
l’accent porte sur l’exécution des tâches. 
En vertu du principe de la transparence, la comptabilité publique fournit une infor-
mation destinée aux tiers beaucoup plus détaillée que la comptabilité privée sur les 
activités prévues et leurs retombées financières, mais aussi sur l’élaboration des 
priorités en matière de politique budgétaire, le financement de l’exécution des tâches 
et la mise en œuvre du budget. La gestion des finances s’exerce, au niveau des 
pouvoirs publics, dans le cadre de l’octroi de crédits. L’économie privée n’utilise 
pas cet instrument de gestion sous cette forme. Contrairement aux pouvoirs publics, 
les entreprises ne publient généralement ni budget ni plan financier. 
Chaque système comptable représente en fin de compte un compromis entre diffé-
rentes exigences qui, au niveau de la Confédération, découlent des relations entre les 
processus budgétaires vus sous les angles de l’économie d’entreprise, des finances et 
de l’économie nationale. La justification sans faille des opérations financières liées à 
l’exécution des tâches, la présentation des modifications et de la composition de la 
fortune ainsi que la divulgation des risques sont des données indispensables qui 
doivent figurer dans toute présentation des comptes. Pour le reste, la présentation 
des comptes doit surtout englober les aspects revêtant une importance déterminante 
pour évaluer la gestion des budgets publics et la gestion financière des unités admi-
nistratives. Simultanément, la présentation des comptes doit rester suffisamment 
comparable et compréhensible. Ces deux objectifs peuvent être atteints le mieux 
possible en observant les principes généraux de présentation des comptes tels qu’ils 
sont déjà appliqués sur une large échelle dans l’économie privée. 
1.1.2 
Caractéristiques fondamentales du modèle 
comptable actuel de la Confédération 
Actuellement, le compte d’Etat de la Confédération comprend un compte adminis-
tratif à deux niveaux, subdivisé en un compte financier et un compte de résultats, 
ainsi qu’un bilan. En même temps que le compte d’Etat, le gouvernement doit éga-
lement soumettre aux Chambres fédérales les comptes du domaine des EPF, de la

14 
Régie fédérale des alcools ainsi que du Fonds pour les grands projets ferroviaires 
(les comptes dits spéciaux). 
Le schéma suivant montre les différents éléments du compte d’Etat et les comptes 
spéciaux tels qu’ils se présentent actuellement: 
Figure 1 
Schéma de l’actuel modèle comptable de la Confédération 
COMPTE FINANCIER
DEPENSES
Dépenses courantes
Dépenses 
d‘investissement
RECETTES
Recettes courantes
Recettes 
d‘investissement
Solde de financement / solde
(Excédent de dépenses ou de recettes)
COMPTE DE RESULTATS
CHARGES
Excédent de dépenses
Charges comptables
Inscription au passif
REVENUS
Excédent de recettes
Revenus comptables
Inscription à l’actif
Résultat de couverture / solde
(Excédent de charges ou de revenus)
BILAN
ACTIF
Patrimoine financier
Patrimoine 
administratif
Financements 
spéciaux
PASSIF
Engagements
Réévaluations
à titre préventif 
Financements spéciaux
Découvert
Excédent
(Comptes d’ordre) 
(Comptes d’ordre) 
COMPTE DE RESULTATS
STATISTIQUE
CHARGES TOTALES REVENUS TOTAUX
Résultat de couverture / solde
COMPTES SPECIAUX
COMPTE ADMINISTRATIF
COMPTE FINANCIER
DEPENSES
Dépenses courantes
Dépenses 
d‘investissement
RECETTES
Recettes courantes
Recettes 
d‘investissement
Solde de financement / solde
(Excédent de dépenses ou de recettes)
COMPTE DE RESULTATS
CHARGES
Excédent de dépenses
Charges comptables
Inscription au passif
REVENUS
Excédent de recettes
Revenus comptables
Inscription à l’actif
Résultat de couverture / solde
(Excédent de charges ou de revenus)
BILAN
ACTIF
Patrimoine financier
Patrimoine 
administratif
Financements 
spéciaux
PASSIF
Engagements
Réévaluations
à titre préventif 
Financements spéciaux
Découvert
Excédent
(Comptes d’ordre) 
(Comptes d’ordre) 
COMPTE DE RESULTATS
STATISTIQUE
CHARGES TOTALES REVENUS TOTAUX
Résultat de couverture / solde
COMPTES SPECIAUX
COMPTE ADMINISTRATIF
 
Le compte financier est aujourd’hui l’instrument central de la gestion des finances. Il 
présente les dépenses et les recettes qui résultent directement de l’accomplissement 
des tâches. Le solde du compte financier montre dans quelle mesure les dépenses 
courantes et les dépenses d’investissement de l’exercice comptable sont couvertes 
par les recettes (principe de la couverture directe). En tant que reflet du programme 
d’action du gouvernement et du Parlement, le compte financier est l’instrument de 
gestion, de contrôle et d’information pour 
– 
fixer les priorités en matière de politique budgétaire et prendre des décisions 
en matière de financement; 
– 
mettre en œuvre le budget et le contrôle financier; 
– 
évaluer les effets du budget de la Confédération sur le circuit économique. 
En outre, le solde du compte financier, c’est-à-dire le solde de financement, est un 
bon indicateur avancé de l’évolution des finances fédérales à moyen terme. 
Pour permettre une appréciation d’ensemble de la gestion des finances de la Confé-
dération, les comptes présentent également, en plus du résultat des opérations de 
caisse, la variation de la fortune durant la période comptable. Cette détermination

15 
des effets de la fortune s’effectue dans le compte de résultats. En partant du solde du 
compte financier, la dépréciation (charges) et l’appréciation (revenus) de la fortune 
sont déterminés pour chaque période. Pour passer du résultat de financement au 
résultat de couverture, qui reflète les variations de la fortune, les dépenses et les 
recettes qui représentent de pures restructurations de la fortune sont neutralisées en 
les portant à l’actif ou au passif. S’y ajoutent les charges et les revenus comptables 
non compris dans le compte financier, (en particulier les amortissements, les verse-
ments à des provisions et les prélèvements sur les financements spéciaux). Le capital 
propre ou le découvert du bilan varient en fonction de l’ampleur de l’excédent de 
revenus ou de charges du compte de résultats. 
En raison des possibilités de présentation limitées de la comptabilité double, les 
charges et les revenus totaux ne peuvent pas être inscrits directement au compte de 
résultats. Pour cette raison, le texte et la partie statistique du message destiné au 
Parlement comprennent un compte statistique de résultats. Celui-ci contient les 
mêmes informations que le compte de fonctionnement résumé du modèle comptable 
harmonisé des cantons et des communes. 
Le bilan présente l’actif et le passif. La classification, qui comprend la subdivision 
de l’actif en un patrimoine financier et en un patrimoine administratif ainsi que la 
subdivision du passif selon les échéances et la nature des dettes s’inspire dans une 
large mesure de la structure du modèle comptable harmonisé des cantons et des 
communes. Par ailleurs, les explications relatives au bilan mentionnent les avoirs et 
les engagements conditionnels (en particulier les prestations découlant du rôle de 
garant de la Confédération). 
1.1.3 
La comptabilité publique face à des exigences 
croissantes 
La loi actuelle sur les finances de la Confédération date de 1989. Depuis, les exigen-
ces à l’égard de la comptabilité de la Confédération n’ont cessé de s’accroître. Il y a 
quelques années encore, la gestion financière au niveau fédéral se limitait largement 
à l’aspect du financement. Les expressions «gestion basée sur les ressources (in-
puts)», «gestion des crédits» ou «caméralistique» désignaient ce système avec une 
nuance quelque peu critique. Or, la comptabilité de la Confédération a subi une 
réorientation quasiment parallèle aux chantiers de réforme du gouvernement et de 
l’administration. En effet, il est apparu qu’un système comptable global doit notam-
ment prendre en compte, outre l’aspect du financement, les questions d’économie 
d’entreprise. Cette double orientation du système comptable public, à la jonction 
entre la gestion des finances de la Confédération et la gestion selon les principes de 
l’économie d’entreprise au niveau administratif, se situe au cœur même des efforts 
de réforme, de même que la refonte du modèle comptable et la référence future à des 
normes de présentation des comptes généralement reconnues. Les aspects de 
l’économie d’entreprise et du financement déterminent également la double nature 
des exigences formulées à l’égard d’une comptabilité publique moderne. 
– 
D’une part, la classe politique, l’opinion publique et les organisations inter-
nationales attendent un compte rendu adéquat et de la transparence sur les 
répercussions financières des activités de l’Etat. C’est à ce titre qu’a été 
introduit le nouvel instrument du frein à l’endettement, qui se rapporte aux 
dépenses totales ordinaires. L’aspect du financement, et par conséquent le

16 
compte de financement restent néanmoins déterminants au niveau de la 
Confédération pour la planification financière à moyen terme et pour fixer 
des priorités en matière de politique budgétaire. 
– 
La gestion de l’administration publique, dont on attend une plus grande prise 
en compte des coûts et de l’efficacité, a besoin, d’autre part, d’incitations et 
d’instruments pour pouvoir faire usage de sa marge de manœuvre. Par 
conséquent, le compte de résultats représente l’instrument de gestion central 
au niveau de l’unité administrative. 
Il ne s’agit donc pas soit de mettre l’accent avant tout sur l’aspect du financement 
nécessaire à une gestion globale, soit de donner la priorité au compte de résultats, 
important pour la gestion administrative opérationnelle. La Confédération a plutôt 
besoin d’un modèle comptable permettant aux deux instruments, basés sur des 
approches différentes, de coexister sur un pied d’égalité. L’aspect du financement, 
qui sous-tend le modèle comptable actuel ne sera donc pas remplacé par l’aspect du 
résultat, même si le Parlement autorise à l’avenir, en plus des crédits de dépenses 
d’investissement, des crédits de charges qui, à la différence des crédits de paiement 
actuels, ne comprennent pas de charges ayant une incidence sur le financement (cf. à 
ce sujet les commentaires sous le ch. 1.2.2) 
Le rapport sur l’état des finances doit être conçu en fonction de l’évolution des 
besoins d’information des décideurs. Il convient donc de traiter les nombreuses 
informations de façon appropriée à chaque niveau et de les présenter en utilisant une 
densité optimale et les canaux adéquats. Une différenciation de ce type permet aux 
divers milieux intéressés de se procurer efficacement les informations qui leur sont 
nécessaires. 
Un autre nouveau défi pour la comptabilité publique se situe au niveau de la présen-
tation des comptes. En raison de la complexité croissante de l’exécution des tâches, 
les décideurs ont aujourd’hui de plus en plus de peine à acquérir dans un bref délai 
une vue d’ensemble fiable de l’état de la fortune, des finances et des revenus de la 
Confédération. Dans un souci de transparence accrue et de continuité, la gestion des 
finances et la tenue des comptes devront à l’avenir s’appuyer sur des normes de 
présentation des comptes uniformes et généralement reconnues, en complément aux 
principes budgétaires éprouvés. Depuis mai 2000, la Fédération internationale des 
experts comptables (IFAC) publie une série de normes de présentation comptable 
expressément créées pour les organisations du domaine public. Il s’agit des normes 
comptables internationales pour le secteur public, connues sous le sigle IPSAS 
(International Public Sector Accounting Standards). Ces normes constituent la 
première collection complète de règles relatives à la présentation des comptes de 
collectivités publiques selon des principes généralement reconnus. Il n’est toutefois 
pas prévu de reprendre servilement la totalité de ces normes. Les écarts par rapport 
aux normes IPSAS seront cependant annoncés et dûment justifiés. 
L’alignement de la présentation des comptes sur une norme généralement reconnue 
contribue à une meilleure compréhension des informations. Grâce à la compatibilité 
des normes IPSAS avec les normes IAS/IFRS appliquées dans l’économie privée, la 
présentation des comptes de la Confédération devient également plus compréhensi-
ble pour les non-spécialistes. Du moment qu’une tendance similaire se dessine sur le 
plan des cantons, la présentation des comptes se fondant sur les normes IPSAS 
contribue à une harmonisation judicieuse entre la Confédération et les cantons.

17 
Les normes de la statistique financière internationale et des comptes nationaux ont 
été récemment adaptées aux besoins actuels. En juillet 2001, le Fonds monétaire 
international (FMI) a publié un nouveau manuel de statistiques de finances publi-
ques (manuel SFP 2001), qui redéfinit les exigences internationales dans ce 
domaine. Dans l’Union européenne (UE), le Système européen des comptes (SEC 
95), qui est compatible avec le manuel GFS 2001, fait partie de l’acquis communau-
taire. En Suisse, la comptabilité publique actuelle ne permet plus de remplir toutes 
les (nouvelles) exigences de la statistique financière internationale. C’est pourquoi 
un groupe de travail composé de représentants de la Confédération et des cantons a 
été constitué dans le but de réformer la statistique des finances publiques suisses et 
de l’adapter aux besoins actuels ainsi qu’aux accords bilatéraux avec l’UE. 
Compte tenu des exigences croissantes que doit remplir la comptabilité de la Confé-
dération, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances, le 
27 février 2002, de jeter les bases d’une nouvelle comptabilité dans le cadre du vaste 
projet de nouveau modèle comptable. 
1.1.4 
Evolution dans les cantons et sur le plan 
international 
Tous les cantons et presque toutes les communes de Suisse appliquent en principe le 
modèle comptable harmonisé élaboré durant les années 70. Ce modèle se base sur le 
principe du fait générateur (comptabilité et budgétisation basées sur l’exercice, 
accrual accounting and budgeting en anglais) qui se réfère au résultat. Le compte de 
résultats, désigné comme compte courant, représente donc dans ce modèle le point 
de départ de la présentation des comptes. Ainsi, le modèle comptable harmonisé 
continue, même aujourd’hui, d’être considéré sur le plan international comme un 
modèle comptable moderne pour les collectivités publiques. En principe, il a fait ses 
preuves dans la pratique. 
Toutefois, depuis l’élaboration du modèle comptable harmonisé, la manière dont 
l’Etat remplit ses tâches a subi des changements notables. Cela est (également) vrai 
pour les cantons et les communes. Depuis longtemps déjà, les administrations cen-
trales ne sont plus les seules à assumer des tâches publiques. Ces tâches incombent 
de manière croissante à un réseau étendu d’organisations publiques et privées. Elles 
sont accomplies à travers des structures beaucoup plus complexes qu’il y a seule-
ment quelques années. Dans ce contexte, il s’est avéré que même le modèle compta-
ble harmonisé, en particulier en ce qui concerne l’établissement des comptes, ne 
répondait plus aux exigences d’aujourd’hui. Plusieurs cantons ont reconnu la néces-
sité de perfectionner le modèle comptable et certains ont lancé des projets de 
réforme de la présentation des comptes. Les initiatives des cantons de Zurich, 
Soleure et Genève sont particulièrement intéressantes. Ces trois cantons utilisent les 
normes IPSAS comme fil conducteur pour perfectionner leur présentation compta-
ble, toutefois avec une intensité variable. 
En automne 2003, la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) a 
chargé le Groupe d’études pour les finances cantonales de présenter des propositions 
en vue d’une modification fondamentale de l’établissement des comptes. Il s’agit de 
garantir que le modèle comptable actuel continue à prendre suffisamment en consi-
dération les aspects d’harmonisation, extrêmement importants. La présence de 
représentants de la Confédération dans les groupes de travail des cantons et des

18 
communes garantit que les développements qui se produisent au niveau de la Confé-
dération sont harmonisés de manière optimale avec ceux qui interviennent dans les 
cantons et les communes. 
L’établissement des comptes du secteur public est en évolution, en Suisse comme à 
l’étranger. Les exigences en matière de transparence ont augmenté dans de nom-
breux pays, sous la pression des marchés financiers, de la classe politique, mais 
aussi de citoyens intéressés. Ces dernières années, divers pays, comme la Suède, la 
Grande-Bretagne et la Finlande, ont sensiblement amélioré leurs systèmes de comp-
tabilité et d’établissement des comptes. Dans de nombreux autres pays, les réformes 
sont en cours. Bien que l’Union européenne (UE) ait décidé de passer aux normes 
IPSAS pour sa comptabilité administrative, beaucoup de temps s’écoulera encore 
avant que les pays européens n’adoptent des normes uniformes. Les pays qui se 
conforment le plus aux normes IPSAS sont actuellement l’Australie, la Nouvelle-
Zélande et l’Afrique du Sud. 
1.2 
Objectifs et orientations principales du nouveau 
modèle comptable 
1.2.1 
Passage à la comptabilité commerciale 
L’établissement du budget, la tenue et l’établissement des comptes s’effectueront 
dorénavant de manière uniforme selon des principes commerciaux dans toute 
l’administration fédérale et à tous les niveaux. Cette manière de faire est également 
dénommée principe du fait générateur, en anglais «Accrual Accounting and Budge-
ting». 
En fait, il n’y a là rien de nouveau pour les unités administratives de la Confédéra-
tion, qui appliquent déjà aujourd’hui le principe du fait générateur. En effet, elles 
enregistrent les opérations financières pertinentes lors de la naissance des engage-
ments et des créances correspondants et pas seulement au moment où leur paiement 
est échu ou encaissé. L’introduction de la comptabilité commerciale provoquera 
toutefois des changements au niveau global de la Confédération, car jusqu’ici le 
compte d’Etat était établi en partant des dépenses et des recettes du compte finan-
cier. Désormais, le compte de résultats remplacera le compte financier comme base 
technique systémique du compte d’Etat. Suite à ce changement, l’établissement du 
budget et la planification des opérations sans incidence sur la liquidité, telles que les 
amortissements, bénéficieront d’une attention accrue. Ainsi, la pertinence et 
l’importance du compte de résultats dans le modèle comptable de la Confédération 
augmentent considérablement. Désormais, il sera possible d’établir, directement à 
partir des données fournies par les unités administratives, un compte de résultats 
complet présentant les charges et les revenus globaux. L’établissement du compte 
statistique de résultats tel qu’il existe aujourd’hui deviendra donc superflu. 
Le passage par la Confédération au système de comptabilité et de budgétisation 
basées sur l’exercice est en outre synonyme d’un rapprochement avec le modèle 
comptable harmonisé des cantons et des communes et avec le système utilisé dans 
les entreprises privées. Toutefois, ni la Confédération, ni les cantons et les commu-
nes ne reprennent intégralement les normes de l’économie privée. Seul un rappro-
chement judicieux est visé. Certaines différences subsisteront: alors que dans 
l’économie privée, toute recette peut, en règle générale, être attribuée à une dépense,

19 
il n’existe habituellement pas dans le secteur public de lien direct entre les recettes 
fiscales et les dépenses pour l’accomplissement de tâches. 
1.2.2 
Gestion des finances 
La Confédération doit équilibrer à terme ses dépenses et ses recettes (art. 126, al. 1, 
Cst.). Il s’agit là d’un des objectifs supérieurs de la politique financière inscrits dans 
la Constitution. Le frein à l’endettement lie l’évolution admissible des dépenses 
ordinaires de la Confédération aux recettes ordinaires et à la conjoncture. Cette règle 
corrobore le fait que le compte de financement demeure l’instrument central de 
gestion des finances de la Confédération. 
La politique budgétaire de la Confédération est axée en premier lieu sur le finance-
ment, en raison, d’une part, de la prédominance du secteur des transferts. D’autre 
part, les investissements en matériel jouent un rôle modeste et, compte tenu du poids 
important du budget dans l’économie nationale, les dépenses et les recettes de l’Etat 
sont des paramètres appropriés pour adapter la politique financière aux exigences 
macro-économiques. Les analyses macro-économiques et les considérations relevant 
de la politique de stabilité s’articulent en général autour des dépenses et des recettes 
globales. 
Comme le frein à l’endettement est axé sur le solde de financement, les dépenses 
courantes et les dépenses d’investissement au sens le plus large sont traitées sur un 
pied d’égalité. Cette approche est d’autant plus justifiée qu’au niveau de l’Etat 
central, la limite entre les opérations financières courantes et celles qui portent sur 
des investissements est floue. A l’exception des investissements propres qui ne 
représentent qu’environ 2 % des dépenses totales et ne jouent pas un grand rôle, les 
dépenses d’investissement ainsi que les contributions à des investissements de tiers, 
les prêts et les participations se traduisent en général par un retour sur investissement 
n’ayant qu’un effet nul ou modeste sur les finances. 
La gestion des finances doit tenir compte du financement comme du résultat. Il ne 
s’agit pas de choisir entre ces deux paramètres, mais de les combiner judicieuse-
ment. Le nouveau modèle comptable est conçu de manière à pouvoir établir le 
compte de résultats de la Confédération à partir des comptes de résultats des diffé-
rents services administratifs, et d’en déduire le compte de financement. La compta-
bilité au niveau administratif fournit donc la base nécessaire pour mettre à disposi-
tion les informations relatives à la gestion des finances. 
La gestion susdécrite ne remet pas en cause les compétences du Parlement et du 
Conseil fédéral. En vertu de la norme constitutionnelle pertinente (Cst. art. 167) et 
en conformité avec l’art. 142 de la loi sur le Parlement (LParl, RS 171.10), ce der-
nier continuera à soumettre le budget, les suppléments et le compte d’Etat à 
l’Assemblée fédérale, ainsi que le plan financier, en vertu de l’art. 143 LParl, pour 
qu’elle en prenne acte. A travers l’arrêté fédéral sur le budget, le Parlement décidera 
comme jusqu’ici le plafond des dépenses totales selon l’art. 126, al. 2, Cst. 
L’autorisation des moyens dont les unités administratives disposent pour accomplir 
leurs tâches s’effectue sur la base des demandes de crédit par unité administrative et 
par poste budgétaire formulées par le Conseil fédéral dans le message sur le budget.

20 
1.2.3 
Planification des tâches et des finances 
Le plan financier pluriannuel constitue, dans le cadre de la gestion des finances de la 
Confédération, un instrument indispensable pour une gestion stratégique en fonction 
des domaines politiques, des mesures et des programmes. Le plan financier est une 
sorte de système d’avertissement avancé. Il indique si la marge de manœuvre finan-
cière voulue existe pour les projets politiquement prioritaires. En outre, il montre où 
en sont les finances fédérales, à partir de certaines hypothèses relatives à l’évolution 
future de l’économie et de la politique, et comment il convient le cas échéant d’agir 
afin de garantir l’équilibre budgétaire à moyen terme. Compte tenu de l’évolution 
toujours plus dynamique de la société et de la politique, l’importance du plan finan-
cier va croissant. 
Pour que le plan financier puisse remplir sa fonction, il doit fournir au Conseil 
fédéral et au Parlement les bases de décision qui leur permettront de mener un débat 
stratégique sur la politique financière et les ressources requises. Il postule que la 
croissance à moyen terme des besoins financiers doit être fixée en tenant compte des 
exigences du frein à l’endettement qui, formellement, n’est obligatoire que pour le 
budget, et des opinions sur les valeurs souhaitables de la quote-part de l’Etat et de la 
quote-part fiscale et que les moyens sont attribués aux différents groupes de tâches 
et domaines politiques en fonction des priorités définies sur le plan politique. Partant 
de ce principe, le Parlement fixe les moyens financiers disponibles chaque année et 
leur répartition entre les groupes de tâches, les mesures et les programmes. Cette 
manière de procéder permet aussi de réduire le décalage temporel entre la planifica-
tion des tâches et la planification financière et d’assurer la liaison entre ces deux 
planifications exigée par la LParl. 
Il s’ensuit que la planification des tâches et celle des finances doivent être coordon-
nées sur le plan matériel et temporel. D’une part, le plan financier doit tenir compte 
des priorités fixées dans le cadre de la planification des tâches, d’autre part les 
perspectives de l’évolution des finances limitent la marge de manœuvre. La planifi-
cation des tâches et celle des finances doivent être harmonisées dans un processus 
itératif de manière à satisfaire aux exigences de l’équilibre financier à moyen terme. 
Il faut toutefois tenir compte du fait que la flexibilité en matière de planification 
financière est déjà fortement limitée par l’importance des charges résultant 
d’engagements inscrits dans la législation. L’harmonisation entre la planification des 
tâches et les possibilités financières ne doit pas commencer seulement lors de 
l’établissement du plan financier. Elle doit déjà débuter au moment où sont soumis 
les projets, pour lesquels il faut en règle générale accorder une grande importance à 
la question du financement. 
Vu le rôle avant tout stratégique de la planification financière, le plan financier 
présente un caractère moins obligatoire que le budget annuel. Ce dernier, à travers 
un arrêté fédéral simple, représente le fil conducteur obligatoire pour l’action politi-
que durant l’exercice concerné. En revanche, le plan financier, qui décrit les pers-
pectives à plus long terme, est approuvé par le Conseil fédéral, et les Chambres 
fédérales en prennent acte. La flexibilité exigée en matière de planification est prise 
en compte du fait que les décisions du Conseil fédéral ou du Parlement sont inté-
grées en permanence dans le plan financier. Au début de chaque législature, le 
Conseil fédéral soumet en outre au Parlement un rapport sur le programme de la 
législature et un arrêté fédéral simple concernant les objectifs de la législature. Le

21 
rapport comprend les grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan 
financier pour la législature. 
Des efforts ont été entrepris dans le cadre des travaux sur le nouveau modèle comp-
table en vue d’harmoniser la classification des dépenses par groupes de tâches avec 
la norme de classification des fonctions du gouvernement (COFOG: Classification 
of the Functions of Government) utilisée par des organisations internationales telles 
que l’ONU, le FMI et l’OCDE. La réforme des bases statistiques soutient donc les 
efforts visant à améliorer l’harmonisation entre la planification des tâches et la 
planification financière. 
Le budget annuel et le plan financier pluriannuel sont étroitement liés. En effet, la 
première année du plan financier sert, au terme des corrections apportées en fonction 
des nouvelles décisions du Parlement et du Conseil fédéral, de base pour le budget 
de l’année suivante. Il va de soi que les deux instruments sont établis selon les 
mêmes principes et qu’ils présentent les mêmes structures fondamentales. Faute de 
quoi, ils ne seraient pas comparables en tout temps. Cela implique que la dualité de 
points de vue (financement et résultats) sur laquelle se fonde le budget se retrouve 
dans la planification financière. 
1.2.4 
Gestion financière de l’administration 
Le budget de l’unité administrative représente l’interface entre la direction politique 
(niveau stratégique) et la gestion administrative et entrepreneuriale (niveau opéra-
tionnel, exécution du budget). Le degré de détail des postes de crédits et les règles 
concernant leur gestion doivent tenir compte à la fois des préoccupations du Parle-
ment (qui attribue les ressources sous l’angle politique, en vertu de sa souveraineté 
budgétaire) et des conditions requises pour gérer l’administration d’une façon éco-
nomique et axée sur les résultats et les prestations (marge de manœuvre «entrepre-
neuriale» du Conseil fédéral et de l’administration). Il en résulte des tensions. D’une 
part, la politique prend souvent des décisions qui vont au-delà du niveau stratégique 
et interviennent massivement dans l’exécution effective. D’autre part, l’adminis-
tration exige une marge de manœuvre pour attribuer des ressources qui relèvent de la 
politique. Le nouveau modèle comptable vise une séparation plus systématique entre 
la gestion stratégique et politique et la gestion administrative et entrepreneuriale, 
sans nullement remettre en question la souveraineté budgétaire du Parlement. Les 
mesures proposées ont au contraire pour but d’améliorer la transparence concernant 
les décisions que doivent prendre les autorités politiques et de mieux soutenir le 
Parlement dans l’exercice de sa souveraineté budgétaire. Les autorités politiques 
continuent notamment d’être seules compétentes pour décider des tâches à accom-
plir, de leur degré de priorité et du niveau des ressources mises à disposition dans ce 
but. Simultanément, le Conseil fédéral et l’administration doivent cependant dispo-
ser, en matière d’exécution des tâches, de la marge de manœuvre nécessaire pour 
garantir que les crédits accordés seront utilisés d’une manière économique et axée 
sur les résultats et les prestations. Il convient de prendre en compte ces deux points 
de vue lors de l’aménagement du futur droit des crédits et lors de l’utilisation prévue 
d’instruments typiques de l’économie d’entreprise. 
Dans le cadre de la gestion administrative, les crédits sont régis en premier lieu par 
les principes suivants: le principe de la spécialité des articles budgétaires, le principe 
du produit brut (interdiction de compensation) et le principe de l’annualité.

22 
Spécialité des articles budgétaires 
Un crédit ne pouvant être affecté qu’aux dépenses pour lesquelles il a été voté, le 
degré de précision de la spécialité, c’est-à-dire le degré de concentration des articles 
budgétaires, revêt une grande importance. La spécialité représente en fait le com-
promis entre les intérêts de l’exécutif ou de l’administration et ceux du Parlement. 
Elle détermine dans quelle mesure le Parlement use de son influence sur l’attribution 
des ressources financières dans le cadre du budget global. Une définition très détail-
lée de la spécialité restreint la marge de manœuvre de l’exécutif, de sorte que cer-
tains actes d’exécution sont pratiquement déterminés par les décisions budgétaires 
du Parlement. Inversement, une définition moins détaillée de la spécialité revient à 
déléguer dans une large mesure à l’exécutif la décision concernant l’utilisation des 
ressources. 
A l’exception des unités administratives gérées par mandat de prestations et enve-
loppe budgétaire (GMEB), pour lesquelles une nouvelle réglementation est prévue 
(cf. les considérations à la section 1.3 du présent message), la classification actuelle 
des crédits dans le budget et dans le compte ne change pas fondamentalement du fait 
du passage au nouveau modèle comptable. 
Dans le domaine de l’administration, la marge de manœuvre des responsables au 
sein des unités administratives augmentera à travers l’établissement d’un budget des 
crédits moins détaillé. Il est notamment judicieux de procéder ainsi pour les articles 
budgétaires dont l’affectation trop précise empêche une utilisation rationnelle et 
souple des ressources. En vertu de ces considérations, il convient de renoncer à la 
subdivision actuelle des biens et services en infrastructure, exploitation, prestations 
de services de tiers et autres biens et services. Les biens et services seront regroupés 
en deux articles budgétaires (prestations de conseils et de soutien par des tiers exter-
nes/autres biens et services). Comme jusqu’ici, les moyens requis pour des mesures 
et projets ciblés continueront d’être budgétisés séparément. 
Dans le domaine des transferts, la spécialité des crédits joue un autre rôle que dans 
le domaine de l’administration. Il ne s’agit pas ici de l’engagement de moyens 
destinés à des tâches d’exécution dans l’administration fédérale, mais de transferts 
que le Parlement octroie, dans le cadre du budget, à des tiers, donc à des bénéficiai-
res extérieurs à l’administration fédérale, en vertu d’une base légale spécifique, dans 
un but défini (p. ex. dans le cadre d’un accord sur les prestations ou d’un pro-
gramme) et en fonction de critères politiques. L’exécution des tâches est assurée par 
les bénéficiaires, qui utilisent à cet effet les ressources octroyées par la Confédéra-
tion. Un regroupement des crédits budgétaires du domaine des transferts est indiqué 
dans les cas où le Parlement entend déléguer au Conseil fédéral la compétence de 
décider de la répartition des moyens alloués et où il existe une base juridique uni-
forme relative aux transferts. Comme exemple de regroupement possible en un seul 
article budgétaire de plusieurs crédits accordés séparément aujourd’hui, on peut 
mentionner les subventions octroyées par la Confédération aux académies scientifi-
ques suisses. Ces subventions reposent sur la même base légale et sont gérées par 
des contrats sur les prestations et des plafonds de dépenses. Le regroupement de ces 
postes en un article global permettra à la classe politique d’évaluer à un niveau 
supérieur la contribution de la Confédération à la promotion de la communication 
scientifique et de la compréhension du public pour la science. Dans le message 
concernant le budget, les contributions pourront toujours être présentées et commen-
tées séparément dans l’exposé des motifs qui figure dans la partie numérique.

23 
Principe du produit brut 
Jusqu’ici, le principe du produit brut, qui exige la séparation des charges (c’est-à-
dire des dépenses) et des revenus (c’est-à-dire des recettes) dans le budget et dans 
les comptes, a été largement respecté. Selon l’art. 3, al. 2, de l’actuelle ordonnance 
sur les finances de la Confédération (RS 611.01), l’Administration fédérale des 
finances peut, en accord avec le Contrôle fédéral des finances, accorder des déroga-
tions dans des cas d’espèce. Par le passé, il n’a été fait qu’un usage extrêmement 
limité de cette compétence. La pratique actuelle ne devrait pas changer fondamenta-
lement du fait du nouveau modèle comptable. Toute dérogation future au principe du 
produit brut devra donc, elle aussi, se limiter aux cas où, pour le calcul d’un crédit, 
la détermination séparée des charges et des revenus générés n’a pas de sens. Il ne 
faut pas exclure en principe la possibilité, dans certains secteurs de prestations, de 
gérer les finances par le biais des charges nettes ou du besoin de financement net. 
Mais on n’y recourra que de façon très sélective. Ces considérations plaident en 
faveur du maintien d’une application extensive du principe du produit brut. 
Principe de l’annualité 
En principe, les crédits non utilisés avant la clôture des comptes se périment. Mais 
au cas où leur non-utilisation s’explique par des retards dans la réalisation de projets, 
il est possible, l’année suivante, de demander aux Chambres fédérales de reporter les 
ressources non utilisées au nouvel exercice comptable, en présentant une demande 
de report de crédit par la voie des crédits supplémentaires. Le principe de l’annualité 
est incontestablement la cause principale de la fameuse «fièvre de décembre» 
(dépenses de dernière minute). Pour les unités administratives, il représente en effet 
une incitation à épuiser les crédits approuvés lors de la discussion du budget. Par le 
passé, l’administration est intervenue à diverses reprises pour assouplir la spécifica-
tion annuelle. Des dérogations à ce principe ne sont toutefois appliquées que dans le 
domaine GMEB ainsi que dans le cas de la coopération au développement et de la 
coopération avec des pays d’Europe orientale. Pour toutes les autres unités adminis-
tratives, les demandes de report de crédit doivent avoir lieu par la voie des crédits 
supplémentaires. 
Un abandon de la pratique actuelle ne s’impose pas. En conséquence, le report 
inconditionnel de moyens financiers sur les comptes du bilan ne sera pas possible à 
l’avenir non plus, abstraction faite des dérogations précitées. Des réglementations 
dérogatoires devront être inscrites dans une ordonnance. Afin de réduire les charges 
administratives et avant tout parce que l’approbation a déjà eu lieu sous l’angle 
matériel à travers le budget pour l’année précédente, il faudrait toutefois que les 
Chambres fédérales délèguent au Conseil fédéral la compétence de décider au sujet 
des demandes de reports de crédits. A l’avenir, le Parlement devra cependant tou-
jours être informé dans le cadre du compte d’Etat au sujet des reports de crédits 
autorisés par le Conseil fédéral. La nouvelle réglementation proposée est justifiée 
par le fait que le Parlement a déjà autorisé une première fois les crédits en question 
(l’année précédente), si bien qu’une nouvelle approbation est superflue dans le cadre 
des crédits supplémentaires. Les reports de crédits devront être limités comme par le 
passé aux cas pour lesquels les crédits autorisés pour l’année précédente n’ont pas 
pu être utilisés conformément au calendrier prévu en raison de retards dans la réali-
sation (notamment des projets, p. ex. des projets de construction) et qu’une augmen-
tation des crédits pour l’exercice en cours se révèle inéluctable.

24 
Gestion dans le domaine du personnel 
En comparaison avec d’autres domaines, celui du personnel était des plus réglemen-
tés par le passé. De nombreuses exigences limitaient la marge de manœuvre des 
responsables du personnel à l’échelon des divers services administratifs. La nouvelle 
loi sur le personnel de la Confédération a permis d’assouplir cette réglementation en 
remplaçant les dispositions ne correspondant plus à la conception actuelle de la 
gestion par des réglementations accord avec les exigences du temps. Les compéten-
ces ont en particulier été déléguées systématiquement aux décideurs à l’échelon 
administratif inférieur (niveau des unités administratives). Cette philosophie de 
gestion qui sous-tend le nouveau droit du personnel va largement dans le sens des 
efforts visant à aligner davantage la gestion financière sur les exigences d’une ges-
tion administrative axée sur la gestion d’entreprise. Aujourd’hui déjà, les unités 
administratives disposent d’une marge de manœuvre financière restreinte pour 
engager du personnel. Ainsi, lorsque les conditions formelles requises sont remplies 
(au minimum un arrêté du Conseil fédéral et une référence ou un exposé des motifs 
dans les explications concernant les crédits concernés), le financement par des 
crédits d’équipements ou des crédits destinés à des subventions, de l’engagement de 
personnel pour une durée limitée est autorisé. Le Conseil fédéral souhaite maintenir, 
dans un cadre clairement défini, cette réglementation qui a fait ses preuves. 
Le nouveau modèle comptable instaurera de nouvelles conditions-cadres permettant 
d’utiliser efficacement les ressources humaines. Le financement de consultants 
externes, qui épaulent de plus en plus fréquemment l’administration dans l’accom-
plissement de ses tâches est pris en compte dans les réflexions. Le nouveau modèle 
comptable vise en priorité les innovations suivantes: 
– 
regrouper les crédits destinés à la rétribution du personnel et aux cotisations 
patronales sous un seul article budgétaire; 
– 
instaurer une flexibilité limitée entre les crédits destinés au personnel et ceux 
destinés à la rétribution de prestations externes de conseil et de soutien; 
– 
renoncer à fixer des plafonds sectoriels pour les charges de personnel. 
Grâce au regroupement des crédits pour la rétribution du personnel et de ceux pour 
les cotisations patronales sous un seul article budgétaire de charges du personnel, les 
responsables des budgets au niveau des unités administratives tiendront compte des 
effets sur les cotisations patronales lorsqu’ils prendront des décisions concernant les 
mesures salariales. Il faut en particulier prendre en considération les prestations 
supplémentaires de l’employeur à la caisse de pensions en cas d’augmentations de 
salaires. En outre, cette mesure contribue à éviter d’éventuelles demandes de crédits 
supplémentaires. Lors de l’octroi des crédits aux diverses unités administratives, il 
faudra veiller à tenir compte des besoins supplémentaires résultant de contributions 
plus élevées à la caisse de pensions dans le cas des offices présentant une pyramide 
des âges défavorable, dans le but de ne pas désavantager les collaborateurs âgés. En 
outre, des mesures sont prévues pour contrecarrer les éventuelles distorsions de 
structure des salaires entre les unités administratives. Des directives adéquates 
doivent être appliquées dans le cadre de la politique du personnel de l’administration 
fédérale. 
Pour remplir leurs tâches, les offices ont également recours à des prestations de tiers 
externes. Cette situation résulte d’une part des plafonnements fixés pour le personnel 
permanent interne financé à l’aide de crédits de personnel et de l’autre du manque de

25 
savoir-faire, ce dernier n’étant souvent requis que de manière temporaire. Aussi, les 
crédits nécessités par les unités administratives pour des prestations de tiers, notam-
ment pour réaliser des projets informatiques, ont-ils augmenté continuellement au 
cours de ces dernières années. Le recours à des tiers n’a pas que des aspects positifs, 
car il entraîne souvent une perte de savoir-faire à l’intérieur de l’administration et le 
versement d’honoraires journaliers relativement élevés. Néanmoins, il est souvent 
indiqué, voire impératif de faire appel à des spécialistes externes et cette solution 
peut être plus avantageuse que l’exécution d’une tâche spécifique par le personnel 
interne permanent. Pour renforcer la gestion axée sur les résultats, les cadres et les 
responsables de projets devraient toutefois pouvoir davantage décider eux-mêmes 
comment il faut utiliser les crédits autorisés, afin d’atteindre les objectifs visés de la 
manière la plus économe et avantageuse possible. A cette fin, il faudra à l’avenir une 
certaine perméabilité entre les crédits servant à payer les prestations externes de 
conseil et de soutien et les charges de personnel financées à l’aide de crédits de 
personnel. Une telle réglementation offrira aux unités administratives la possibilité 
d’utiliser, dans une mesure limitée qui reste à définir, des crédits autorisés pour 
rétribuer des spécialistes externes pour financer du personnel (propre) supplémen-
taire, principalement dans le cadre de contrats de travail à durée déterminée. Dans 
certains cas, il devrait à l’opposé être également possible d’utiliser en cours 
d’exercice des crédits de personnel pour financer des mandats confiés à des consul-
tants externes. L’utilisation plus économe des ressources liée à cette mesure devra 
être justifiée dans le message concernant le compte d’Etat, dans l’exposé des motifs 
relatifs aux articles budgétaires concernés. 
Abandon du plafonnement spécifique des charges du personnel 
Dans l’arrêté fédéral concernant le budget, le Parlement fixe actuellement des pla-
fonds pour la rétribution du personnel fédéral financée par des crédits de personnel, 
qu’il s’agit de respecter impérativement. Les montants plafonnés correspondent au 
total des articles individuels autorisés. Mais le fait de fixer de tels plafonds ne règle 
pas la question du volume des crédits dont disposent les différents services adminis-
tratifs pour l’accomplissement des tâches. Cette question est plutôt réglée au 
moment de l’autorisation des crédits de paiement correspondants dans le cadre des 
budgets des unités administratives. La gestion des crédits se conforme aux principes 
applicables aux crédits globaux. Le Conseil fédéral ou les départements qu’il a 
habilités peuvent ainsi effectuer des redistributions des ressources entre les diverses 
unités administratives, moyennant des cessions de crédits. La fixation de plafonds 
n’est au fond pas judicieuse, étant donné que l’autorisation des crédits dans le cadre 
du budget des unités administratives définit les limites de manière définitive. 
Avec une gestion administrative davantage axée sur les prestations et les résultats, le 
Parlement devrait s’éloigner de toute manière des plafonnements globaux par caté-
gorie de charge (axés sur les ressources). En effet, de telles restrictions tendent à 
entraîner un surplus de gestion inutile au niveau des unités administratives et vont à 
l’encontre de la logique gestionnelle, autrement dit d’une délégation aussi poussée 
que possible aux offices fédéraux de la responsabilité d’une utilisation économe des 
moyens financiers. L’introduction du frein à l’endettement fournit désormais un 
nouvel outil de pilotage qui est dans une large mesure conforme aux objectifs visés 
par les plafonnements.

26 
Le fait que le Parlement renonce à fixer des plafonds ne signifie pas que le Conseil 
fédéral souhaite se passer de cet instrument de pilotage dans le cadre de l’octroi des 
moyens financiers aux différents départements. Il n’est pas possible d’y renoncer 
dans l’optique d’un pilotage et d’une surveillance administratives internes. Mais cela 
ne requiert pas la fixation d’un crédit-cadre d’ordre supérieur, adopté par le Parle-
ment pour des catégories de dépenses déterminées. 
Mesures visant à augmenter la transparence des coûts au sein des départements et 
des unités administratives 
Le nouveau modèle comptable vise notamment à établir systématiquement un lien 
entre les informations sur les finances, les coûts et les prestations. Lors de la mise à 
disposition d’informations de ce type, il faut tenir compte du fait que les différents 
milieux intéressés ont des besoins d’information variables. Des informations agré-
gées sur les finances et les prestations sont notamment requises pour la gestion au 
niveau politique. Ces besoins d’information peuvent être couverts en principe par le 
compte de résultats et le compte de financement. En revanche, au niveau du dépar-
tement et de l’unité administrative, il faut au contraire disposer en temps opportun 
d’informations plus détaillées sur les coûts, les prestations et les recettes. Le compte 
de résultats ne permet pas de répondre, à lui seul, aux besoins en informations des 
départements et des unités administratives pour la gestion. A cet effet, une compta-
bilité analytique contenant des informations suffisamment détaillées sur les charges 
et les recettes (par secteur de prestations, projet ou mandat) répondra mieux aux 
attentes. Lors de la détermination des coûts et des recettes, il faut tenir compte des 
prestations destinées à l’administration. Pour pouvoir répondre aux besoins accrus 
d’informations, il faudra utiliser à l’avenir la comptabilité analytique dans toutes les 
unités administratives pour soutenir la gestion administrative et entrepreneuriale. La 
diversité des tâches et les degrés variables d’autonomie sur le plan de l’exploitation 
ainsi que les exigences légales et politiques requièrent cependant une gestion diffé-
renciée au niveau de l’administration. La comptabilité analytique doit donc être axée 
sur les besoins spécifiques d’information des unités administratives, tout en respec-
tant des règles minimales réunies sous la notion de base standard. 
Toutes les unités administratives devront respecter impérativement la base standard 
au titre de standard minimum. Elle suffit pour les unités administratives gérées en 
premier lieu sur la base de leurs tâches légales et de leurs mandats politiques et qui 
ne disposent donc que de peu d’autonomie opérationnelle. Les conditions nécessai-
res pour une définition et une délimitation claires de leurs prestations et produits font 
défaut, de sorte qu’une gestion au niveau des prestations est impossible. Tel est 
notamment le cas des unités administratives qui ont une fonction d’état-major ou de 
coordination, comme les secrétariats généraux. 
Pour répondre à des besoins d’information plus pointus (p. ex. dans le cadre de la 
GMEB) ou à des exigences légales et politiques spéciales, la base standard peut être 
transformée en comptabilité analytique simplifiée ou développée. Afin que les 
charges administratives découlant de son développement et de son utilisation restent 
aussi basses que possible, les services compétents devront formuler des directives 
concernant le contenu et le côté technique. 
La comptabilité analytique simplifiée convient pour les unités administratives dispo-
sant d’un certain degré d’autonomie opérationnelle et pouvant donc décider elles-
mêmes dans une large mesure de la façon de fournir les prestations exigées. Une

27 
gestion axée principalement sur les prestations requiert une part élevée de presta-
tions clairement définissables, délimitables et mesurables. 
Pour les unités administratives qui disposent d’un degré élevé d’autonomie sur le 
plan opérationnel et/ou proposent des prestations commerciales (industrielles ou 
artisanales) sur le marché et qui sont gérées en fonction de leur production et de 
leurs recettes, la tenue d’une comptabilité analytique développée est en général 
obligatoire. Ces unités doivent disposer d’un système de comptabilité analytique leur 
permettant notamment de calculer exactement le prix des prestations fournies aux 
clients internes ou externes. 
Imputation des prestations entre unités administratives avec incidence sur les 
crédits 
L’augmentation de la transparence des coûts passe par une présentation transparente 
des coûts et des recettes qui résultent des échanges de prestations au sein de 
l’administration. Actuellement, l’imputation de prestations entre unités administra-
tives se pratique uniquement dans le domaine de la GMEB. Avec le nouveau modèle 
comptable, elle s’étendra à la totalité de l’administration et elle générera des incita-
tions à utiliser les ressources de façon économe. L’imputation des prestations devra 
obéir à un système uniforme et avoir une incidence sur les crédits. Il faudra donc 
abandonner le système d’établissement de factures pro forma utilisé dans le domaine 
de la GMEB. Pour éviter des charges administratives inutiles, seules les prestations 
répondant aux quatre critères suivants seront facturées: 
– 
Importance relative des prestations: en principe, seules les prestations d’un 
montant important seront imputables; 
– 
Influençabilité: seules seront imputées les prestations pouvant être attribuées 
directement à un bénéficiaire et pouvant être influencées par celui-ci. Le 
bénéficiaire des prestations doit donc pouvoir influencer ou piloter, par son 
comportement, la quantité et la qualité des prestations acquises et donc leur 
coût. Pour certaines prestations, cela ne sera pas possible à court terme, ou 
seulement partiellement. C’est notamment le cas pour les coûts découlant du 
logement: en règle générale, le bénéficiaire ne peut faire baisser le coût 
qu’en cas de concentration des postes de travail. Quant aux coûts liés à 
l’emplacement, ils ne pourront être réduis qu’à moyen et à long terme (p. ex. 
en déplaçant les places de travail du centre-ville vers les quartiers extérieurs 
ou la banlieue); 
– 
Caractère commercial de la prestation: les prestations imputables seront en 
majorité des prestations que le bénéficiaire pourra en principe aussi acquérir 
hors de l’administration fédérale. Les prix peuvent être comparés avec les 
prix pratiqués par les fournisseurs externes de prestations, ce qui augmentera 
la pression sur ces derniers prix1; 
– 
Catalogue central des prestations: les prestations imputables devront être 
inscrites dans un catalogue central des prestations. 
 
1 
Pour fixer les prix imputés, l’unité administrative fournissant la prestation doit en principe 
se baser sur les coûts complets. Ce calcul ne doit tenir compte ni des parts aux bénéfices 
ni des parts aux risques.

28 
L’application de ces critères devrait entraîner l’imputation de prestations d’environ 
1,5 milliard de francs entre les unités administratives. Les montants les plus élevés 
concerneront les coûts des prestations TI (420 millions), la mise à disposition de 
locaux (325 millions), ainsi que les prestations de la Base logistique de l’armée 
(notamment mise en état du matériel de l’armée: 95 millions; gestion du matériel: 
90 millions; mise à disposition et mise en état des véhicules: 80 millions). 
1.2.5 
Rapports adaptés aux exigences du temps 
La structure de base des rapports sur l’état des finances fédérales sera adaptée aux 
normes en usage dans l’économie privée. Un système modulaire de rapports à plu-
sieurs niveaux permettra de couvrir efficacement les besoins en informations des 
différents milieux intéressés. Ces derniers n’ont pas tous besoin des mêmes informa-
tions ni du même degré de détail. La nouvelle forme des rapports devrait permettre 
aux membres du Parlement, aux commissions parlementaires, au gouvernement et à 
l’administration, aux médias et au grand public d’avoir rapidement une vue 
d’ensemble de l’état de la fortune, des finances et des revenus de la Confédération 
et, au besoin, d’avoir accès à des informations plus détaillées. 
La structure de base du futur budget et du futur compte d’Etat ressort de la figure ci-
après. La transmission des informations se fait non seulement à travers le budget et 
le compte d’Etat, mais aussi à travers le plan financier et les suppléments au budget. 
Figure 2 
Représentation schématique du budget et du compte d’Etat 
Compte d’Etat
Comptes de la Confédération
Rapport sur les comptes de la Confédération
Compte annuel
- Compte de financement 
- Compte de résultats
- Bilan
- Annexe
Comptes des unités administratives
Indicateurs financiers
Commentaire sur les finances
Arrêtés fédéraux
Rapport du Contrôle fédéral des finances
Les finances de la Confédération en bref 
(budget)
Les finances de la Confédération en bref 
(compte)
Produits 
Volumes (comprenant plusieurs volumes)
Eléments
Budget compte d’Etat
Budget comptes de la Confédération
Rapport sur le budget
Budget compte annuel
- Compte de financement 
- Compte de résultats
- Annexe
Budgets des unités administratives
Indicateurs financiers
Commentaire sur le budget
Arrêtés fédéraux
Comparaison budget / plan financier
Explications complémentaires et 
partie statistique
Explications complémentaires et 
partie statistique
Comptes consolidés
Comptes spéciaux
Budget comptes spéciaux
Compte d’Etat
Comptes de la Confédération
Rapport sur les comptes de la Confédération
Compte annuel
- Compte de financement 
- Compte de résultats
- Bilan
- Annexe
Comptes des unités administratives
Indicateurs financiers
Commentaire sur les finances
Arrêtés fédéraux
Rapport du Contrôle fédéral des finances
Les finances de la Confédération en bref 
(budget)
Les finances de la Confédération en bref 
(compte)
Produits 
Volumes (comprenant plusieurs volumes)
Eléments
Budget compte d’Etat
Budget comptes de la Confédération
Rapport sur le budget
Budget compte annuel
- Compte de financement 
- Compte de résultats
- Annexe
Budgets des unités administratives
Indicateurs financiers
Commentaire sur le budget
Arrêtés fédéraux
Comparaison budget / plan financier
Explications complémentaires et 
partie statistique
Explications complémentaires et 
partie statistique
Comptes consolidés
Comptes spéciaux
Budget comptes spéciaux

29 
Le budget et le compte d’Etat ont en principe la même structure. Le compte d’Etat 
comprend des éléments supplémentaires, à savoir le bilan, le rapport du Contrôle 
fédéral des finances ainsi que les comptes consolidés. Les explications suivantes se 
rapportent en premier lieu au compte d’Etat. 
Le nouveau système de rapport sur l’état des finances fédérales reposera sur les six 
instruments suivants: 
– 
Les finances de la Confédération en bref. Cette publication s’adresse au 
grand public. Les informations sont présentées de manière facilement com-
préhensible et sont réduites à l’essentiel. 
– 
Comptes de la Confédération. Ces comptes se composent de trois volets: le 
«rapport sur les comptes de la Confédération», les «comptes des unités 
administratives» et les «explications complémentaires et partie statistique». 
Le rapport sur les comptes de la Confédération est à son tour subdivisé en 
trois éléments: le commentaire sur les finances, le compte annuel et les indi-
cateurs financiers. Le compte annuel, qui comprend le compte de finance-
ment, le compte de résultats, le bilan et l’annexe constitue la pièce maîtresse 
du système de rapports sur l’état des finances fédérales. Dans sa conception, 
le compte annuel est donc comparable à la partie financière des rapports 
annuels utilisés dans l’économie privée. Les comptes des unités administra-
tives abordent l’aspect des crédits. Ils constituent le lien entre la gestion glo-
bale et la comptabilité d’exploitation. Le volet explications complémentaires 
et partie statistique s’adresse en premier lieu aux commissions des finances 
des Chambres fédérales, au gouvernement et à l’administration ainsi qu’au 
Contrôle fédéral des finances et aux autres milieux qui s’intéressent aux 
détails. 
– 
Comptes spéciaux. Ils comprennent les comptes annuels d’unités administra-
tives décentralisées et de fonds de la Confédération qui tiennent leur propre 
comptabilité, dans la mesure où ces comptes doivent être approuvés par 
l’Assemblée fédérale. 
Les comptes de la Confédération et les comptes spéciaux forment ensemble le 
compte d’Etat. 
– 
Arrêtés fédéraux. Les arrêtés fédéraux concernent les parties pertinentes du 
point de vue des finances, à savoir les comptes des unités administratives et 
leur consolidation sous la forme d’un compte de résultats et d’un compte de 
financement, ainsi que le bilan et les comptes spéciaux. Les autres parties de 
du système de rapports sur les finances fédérales servent à ceux qui prennent 
les décisions. 
– 
Rapport du Contrôle fédéral des finances. L’organe de révision remet son 
rapport aux commissions des finances des Chambres fédérales. Dans ce rap-
port, le Contrôle examine le respect des dispositions légales et décide si le 
compte d’Etat peut être adopté. 
– 
Comptes consolidés de la Confédération. Ces comptes permettent de mettre 
en évidence les relations entre le compte de l’administration centrale et les 
comptes des unités administratives décentralisées de l’administration fédé-
rale qui tiennent leur propre comptabilité ainsi que d’organisations décentra-
lisées qui font partie de l’administration fédérale au sens large (cf. à ce sujet 
les explications au ch. 1.2.7).

30 
Bien qu’elles ne soient pas explicitement mentionnées, les documentations complé-
mentaires élaborées par les départements à l’intention des commissions des finances 
des deux Chambres font également partie du système de rapports sur les finances 
fédérales. 
1.2.6 
Transparence et continuité de l’établissement des 
comptes 
En matière d’établissement des comptes, la qualité peut être décrite au sens large par 
la transparence, qui est la condition requise pour créer la confiance nécessaire entre 
tous les milieux intéressés. 
Une reddition des comptes transparente et de haute qualité a pour finalité une pré-
sentation fiable de la situation effective en matière de fortune, de finances et de 
revenus. Outre la recherche de l’objectivité, la reddition des comptes doit notam-
ment être compréhensible pour les destinataires. Un compte est compréhensible si 
les lecteurs intéressés par la matière peuvent se procurer rapidement une vue 
d’ensemble de la situation financière globale de l’organisation et satisfaire ainsi 
rapidement leurs besoins individuels et récurrents d’information. Des explications 
trop techniques doivent être si possible évitées. Néanmoins, aucune information ne 
doit être écartée sous prétexte qu’elle serait trop compliquée. 
Dans le secteur public, les comptes sont comparés avec le budget et avec l’exercice 
comptable précédent. Seuls la continuité dans l’établissement des comptes, une 
présentation variant le moins possible pendant plusieurs années et des changements 
éventuels tout à fait compréhensibles permettent aux membres du Parlement de 
s’informer efficacement. Un compte annuel fiable et compréhensible est également 
plus facile à comparer avec les clôtures de comptes d’autres budgets publics. Sou-
vent, les informations publiées ne peuvent être appréciées correctement que par ce 
biais. 
En outre, il faut veiller à ce que les informations se limitent à l’essentiel. La fourni-
ture d’une pléthore de détails manquant de clarté est à éviter. Il faut au contraire 
présenter la quantité d’informations permettant aux destinataires de procéder à une 
appréciation pondérée. 
Les réglementations en vigueur en matière d’établissement des comptes se fondent 
sur le principe de la prudence et sur d’autres principes du droit des obligations et du 
droit financier. En s’inspirant des normes IPSAS, l’établissement des comptes de la 
Confédération introduira un changement dans la mesure où celles-ci constituent pour 
la première fois un standard de qualité généralement reconnu pour la présentation 
des comptes des collectivités publiques. Les normes IPSAS sont actuellement le seul 
dispositif normatif étendu en matière d’établissement des comptes dans le secteur 
public. Toutefois, il est indéniable que les normes IPSAS ont été dérivées des nor-
mes IFRS en usage dans l’économie privée et qu’elles sont de ce fait fortement 
marquées par la comptabilité des entreprises. Les normes IPSAS introduisent une 
nouvelle qualité dans la comptabilité des collectivités publiques, tant sur le plan de 
l’uniformité que de la transparence.

31 
1.2.7 
Approche consolidée au niveau de la Confédération 
La Confédération est étroitement liée à des organisations juridiquement décentrali-
sées qui, au vu des tâches qu’elles doivent accomplir, sont assimilables à l’admi-
nistration fédérale. La clôture des comptes n’a qu’une valeur indicative limitée en 
raison des opérations réciproques entre les entités et les règles spéciales qui les 
régissent. Un compte annuel consolidé sera publié à l’avenir afin de fournir une vue 
d’ensemble aussi complète que possible de l’état de la fortune, des finances et des 
revenus de la Confédération et des entités qui lui sont liées dans une mesure déter-
minante du point de vue économique. Les opérations entre les entités seront élimi-
nées dans le compte annuel consolidé. Le secteur «administration publique de la 
Confédération» sera présenté pour ainsi dire de façon «nette». Ce nouveau modèle 
de consolidation permettra d’obtenir d’importantes informations supplémentaires 
pour gérer les finances de la Confédération. Le compte consolidé sera disponible au 
début de l’été, soit à temps pour le débat sur le compte d’Etat au Parlement. 
Le compte consolidé a d’une part un objectif interne, dans la mesure où il vise à 
soutenir la gestion, à savoir la planification, le pilotage et le contrôle (du groupe) et 
d’autre part un objectif externe, dans la mesure où des informations tirées de ce 
compte seront mises à la disposition de personnes externes (tiers), pour la prise de 
décisions. 
Il convient de définir de manière pragmatique le cercle de consolidation dans le cas 
de la Confédération. Le compte consolidé comprend le compte de l’administration 
centrale et les comptes des unités administratives décentralisées de l’administration 
fédérale qui tiennent leur propre comptabilité ainsi que, en s’appuyant sur le modèle 
de sectorisation des comptes nationaux, d’autres organisations décentralisées. Les 
entités faisant partie du cercle de consolidation les plus importantes du point de vue 
des montants comprennent le Fonds pour les grands projets ferroviaires ainsi que 
tout le domaine des EPF. La consolidation inclut également Swissmedic, la Régie 
fédérale des alcools et l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle. Toutes les 
organisations comprises dans le cercle de consolidation sont traitées selon la 
méthode de la consolidation intégrale. Les nombreux autres liens entre la Confédé-
ration et les entreprises et établissements non consolidés figureront dorénavant dans 
l’annexe au compte annuel, sous la forme d’un tableau des participations. A cet 
égard, une attention particulière est accordée à la présentation des risques que les 
finances fédérales pourraient encourir à l’avenir. 
Dans la définition du cercle de consolidation, fondée sur des critères, il n’est pas 
possible de s’en tenir uniquement aux dispositions des normes IPSAS, parce qu’en 
s’appuyant sur le seul critère déterminant (entité contrôlée) selon ces normes, il n’est 
pas possible de procéder à une attribution claire à la Confédération. Dans 
l’environnement politique d’un Etat, la direction d’une entreprise n’est pas directe-
ment comparable avec la structure clairement hiérarchisée d’un groupe dans 
l’économie privée. Une présentation des comptes conforme aux besoins ne peut en 
outre pas avoir pour but de reprendre aux organisations du secteur public, par le 
truchement de la reddition des comptes financiers, l’autonomie qui leur avait été 
accordée. 
Compte tenu de l’état actuel des travaux, le passage à l’établissement consolidé des 
comptes ne pourra probablement pas avoir lieu à la date prévue (le 1er janvier 2007) 
pour l’introduction du nouveau modèle comptable. Le Conseil fédéral fixera la date

32 
de la mise en vigueur de l’art. 55 P-LFC, qui concerne la consolidation, lorsque le 
nouveau modèle comptable aura été introduit avec succès, en premier lieu pour des 
raisons de capacité et du fait que diverses questions matérielles – notamment la 
définition définitive du cercle de consolidation – sont encore ouvertes. Ce report 
tient en outre compte de la grande complexité du présent projet de révision et des 
risques qui lui sont liés. 
1.2.8 
Comparabilité des comptes des collectivités 
publiques 
L’harmonisation de la comptabilité publique revêt une grande importance dans le 
système étatique fédéraliste suisse. Des données financières comparables et consoli-
dables constituent une condition essentielle d’une politique financière et économique 
coordonnée et axée sur des objectifs supérieurs. 
La modification esquissée du modèle comptable de la Confédération constitue, sur le 
plan national, un rapprochement notable avec le modèle comptable harmonisé des 
cantons. Tant sur le plan de l’Etat central que sur celui des cantons, la comptabilité 
se basera dorénavant sur les éléments fondamentaux que sont le compte de résultats, 
la présentation des investissements, le bilan ainsi que le compte de financement. Du 
fait que les comptes de la Confédération, des cantons et des communes seront établis 
en s’inspirant des normes IPSAS, l’harmonisation matérielle de l’établissement des 
comptes de toutes les collectivités publiques de Suisse progressera de manière 
décisive. La comparabilité des comptes et la qualité des statistiques financières 
s’amélioreront ainsi sensiblement. La Confédération et les cantons s’efforcent de 
collaborer en vue de parvenir à un modèle comptable public uniforme et de faire en 
sorte que les différences éventuelles qui existent entre eux soient le plus faible 
possible. 
La comparabilité des comptes sur le plan international est également fondamentale 
pour des comparaisons macroéconomiques fiables entre des économies nationales. 
La possibilité de comparer au niveau international et de consolider les comptes des 
collectivités publiques forme en outre le cadre pour l’évaluation de la situation 
financière de celles-ci par les décideurs et les instances en matière de politique 
économique, notamment par le FMI et l’OCDE. Enfin, le respect de normes interna-
tionales en matière d’information revêt une importance croissante à l’heure où les 
collectivités territoriales publiques font leur entrée sur les marchés internationaux 
des capitaux, car ce respect constitue l’une des bases servant à évaluer leur solvabili-
té. Pour toute autre précision, nous renvoyons au ch. 1.1.3. 
1.3 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe 
budgétaire (GMEB) 
1.3.1 
Contexte 
En 1996, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’introduire la gestion par mandat de 
prestations et enveloppe budgétaire dans les secteurs de l’administration fédérale se 
prêtant à ce mode de gestion. La GMEB vise à orienter davantage l’action de l’Etat 
sur des prestations et des résultats mesurables, à déléguer les tâches et les responsa-

33 
bilités aux unités administratives appropriées, à améliorer l’efficience de la gestion 
administrative et à utiliser des instruments de gestion qui ont fait leurs preuves dans 
l’économie privée. Pour l’essentiel, il s’agit d’introduire dans l’administration publi-
que des instruments de gestion axés sur l’économie de marché et la concurrence, 
sans négliger la légalité des activités étatiques, la conduite politique et le fait que la 
gestion administrative doit être socialement supportable. En tant que principe direc-
teur d’organisation et de gestion du Conseil fédéral, le concept GMEB se fonde sur 
le modèle dit des quatre cercles2 de la Confédération élaboré pour l’administration 
fédérale. Le deuxième cercle réunit les unités administratives qui sont gérées par 
mandat de prestations et enveloppe budgétaire. Ces unités sont entièrement intégrées 
dans les structures des départements et constituent une partie de l’administration 
fédérale centrale. 
La base légale sur laquelle repose la mise en œuvre de la GMEB est la LOGA3. 
Selon l’art. 44 de la LOGA, le Conseil fédéral peut confier des mandats de presta-
tions à certains groupements ou offices et leur donner l’autonomie nécessaire, après 
avoir au préalable consulté la commission parlementaire compétente de chaque 
Conseil. En vertu de la réglementation actuelle figurant à l’art. 38a de la LFC4, le 
Conseil fédéral dispose d’une large compétence pour adopter des règles spéciales 
dans le domaine de la GMEB. C’est ainsi qu’il est autorisé, dans ce domaine, à 
s’écarter des principes régissant la tenue des comptes en vue d’assurer l’efficacité 
des activités de l’administration. 
Afin de pouvoir expérimenter et développer les bases conceptionnelles dans un 
cadre restreint, le projet GMEB a été lancé, en 1997, dans deux offices pilotes5. En 
2001, à la fin de la phase pilote, le projet comprenait onze unités administratives. Le 
projet GMEB a été repris sous forme de programme en 2002 et il fait depuis lors 
partie intégrante de la gestion administrative au sein de la Confédération, en tant que 
modèle de pilotage autonome. Actuellement6, douze unités administratives sont 
gérées par mandat de prestations et enveloppe budgétaire. 
Le Conseil fédéral gère les unités administratives GMEB en se fondant sur un man-
dat de prestations d’une durée de quatre ans (en règle générale). Ce mandat fixe les 
objectifs en matière de prestations et d’efficacité par groupe de produits ainsi que les 
ressources nécessaires pour les atteindre. Avant d’approuver le mandat de presta-
tions, le Conseil fédéral consulte les commissions législatives compétentes des deux 
conseils. En cas de renouvellement d’un mandat arrivant à échéance, un rapport sur 
les prestations et leurs effets doit être soumis aux commissions compétentes pour 
examen. Les départements gèrent les unités administratives GMEB au moyen de 
conventions de prestations annuelles et garantissent ainsi l’exécution du mandat. 
Les crédits nécessaires aux unités administratives GMEB pour le domaine propre de 
l’administration sont votés par le Parlement, sous forme d’enveloppe budgétaire, en 
même temps que le budget annuel. Le cadre financier fixé pour l’ensemble de la 
période doit être considéré comme une valeur indicative et ne revêt pas le caractère 
d’un budget s’étendant sur plusieurs années. 
 
2 
Cf. commentaires sous ch. 1.4.1 
3 
RS 172.010 
4 
RS 611.0 
5 
Institut suisse de météorologie (actuellement Office fédéral de météorologie et clima-
tologie – MétéoSuisse) et l’Office fédéral de la topographie. 
6 
Octobre 2004.

34 
La gestion administrative axée sur les résultats va de pair avec une maîtrise des 
coûts. A cet effet, il faut disposer d’une comptabilité analytique qui renseigne de 
manière transparente sur les opérations ayant trait à l’exploitation et soit en mesure 
de livrer les informations nécessaires au pilotage. Des objectifs mesurables en 
matière de prestations et d’efficacité constituent la base d’un contrôle explicite des 
prestations, des finances et du personnel par la direction de l’office, les départements 
et le Parlement. 
Dans son rapport d’évaluation GMEB7 du 19 décembre 2001, le Conseil fédéral a 
informé le Parlement des expériences faites avec ce mode de gestion durant la phase 
pilote de quatre ans qui s’est terminée en 2001 et lui a exposé la suite de la procé-
dure. 
Les commissions de gestion et les commissions des finances des deux conseils ont 
examiné le rapport d’évaluation du Conseil fédéral et présenté leurs conclusions 
dans les rapports8 qu’elles ont transmis aux Chambres fédérales en leur proposant 
d’en prendre acte. Dans sa motion du 28 juin 2002, la Commission de gestion du 
Conseil des Etats a chargé le Conseil fédéral d’ancrer la GMEB dans la législation 
sur les finances de la Confédération et lui a demandé de décrire l’évolution future de 
la GMEB dans l’administration fédérale. 
Texte de la motion du 28 juin 2002: 
Le Conseil fédéral est chargé de modifier les dispositions relatives à la gestion par 
mandats de prestations et enveloppes budgétaires (GMEB), à savoir l’art. 38a de la 
loi sur les finances de la Confédération (LFC) et l’art. 44, al. 1, de la loi sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA), de sorte que le 
Parlement puisse également remplir ses missions de gestion et de contrôle dans les 
secteurs GMEB. Dans ce but, le Conseil fédéral propose un modèle permettant la 
gestion par groupes de produits. En outre, il définit les possibilités d’améliorer 
l’intégration de la planification des finances et des tâches dans les secteurs GMEB. 
Les adaptations de la législation financière doivent être coordonnées, sur le fond et 
dans le temps, avec les travaux menés en vue de l’introduction du nouveau modèle 
comptable de la Confédération. Dans son message, le Conseil fédéral donnera des 
indications sur le calendrier et l’ampleur de l’évolution future de la GMEB ainsi 
que sur son contenu. Il conviendra notamment d’examiner l’opportunité d’imposer 
l’application du principe GMEB aux services de l’administration fédérale remplis-
sant certains critères objectifs. 
La Commission des finances soutient le dépôt de la motion. 
Les Chambres fédérales ont pris connaissance des rapports des commissions au 
cours de la session d’automne 2002 et adopté la motion. A travers le présent mes-
 
7 
Rapport sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire – Evaluation et 
suite de la procédure (Rapport d’évaluation GMEB); FF 2002 3320 
8 
Rapport du Conseil fédéral sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe 
budgétaire (Rapport d’évaluation GMEB); Rapport de la Commission de gestion et de la 
Commission des finances du Conseil des Etats, du 28 juin 2002 et du 29 août 2002; 
FF 2002 6121. 
 
Rapport du Conseil fédéral sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe 
budgétaire (Rapport d’évaluation GMEB); Rapport de la Commission de gestion et de la 
Commission des finances du Conseil national du 21 et 22 août 2002; FF 2002 7254.

35 
sage, le Conseil fédéral indique comment il entend mettre en œuvre les modifica-
tions demandées dans le cadre de la motion. 
1.3.2 
Stratégie du Conseil fédéral en matière de GMEB 
1.3.2.1 
Introduction 
Eu égard aux expériences favorables qui ont été faites et en vue du renforcement 
prévu des processus de réforme sur le plan fédéral, le Conseil fédéral compte pres-
que doubler durant la législature en cours le nombre d’unités administratives appli-
quant les principes de la GMEB, qui est actuellement de douze (cf. annexe 1). Dans 
le meilleur des cas, il entend tripler ce nombre au cours de la législature suivante qui 
se terminera en 2011. L’extension de la GMEB implique la suppression des limita-
tions existantes en matière d’admission, qui excluaient jusqu’ici les offices chargés 
d’octroyer des subventions et les offices centralisés fournissant des prestations. Le 
Conseil fédéral est d’avis que le passage à la GMEB dans les offices chargés 
d’octroyer des subventions est particulièrement judicieux si le secteur des presta-
tions de transfert est déjà géré selon les nouvelles formes de collaboration et de 
financement prévues dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la 
répartition des tâches (RPT) entre la Confédération et les cantons (accord sur les 
prestations avec subventions globales). 
Outre l’aspect du calendrier et de l’ampleur (cf. ch. 1.3.2.2), la stratégie du Conseil 
fédéral comprend également des considérations concernant le contenu, concrétisées 
à travers trois critères stratégiques de qualification. Désormais, le statut GMEB sera 
octroyé aux unités administratives remplissant les conditions suivantes: 
– 
Appartenance à l’administration fédérale centrale. L’unité administrative 
relève de l’administration fédérale centrale9. Il n’y a aucune raison évidente 
de confier à court terme l’exécution des tâches à une unité de l’admi-
nistration décentralisée10 ou à une organisation extérieure à l’administration 
fédérale11. Le champ d’activité d’une telle unité administrative compte par-
mi les tâches principales de la Confédération, c’est pourquoi il doit demeurer 
au sein de l’administration fédérale centrale – afin de permettre un pilotage 
politique direct. Pour cette raison, un transfert des tâches n’entre pas en ligne 
de compte. Les unités administratives qui assument dans une large mesure 
des tâches sans être assujetties à des instructions doivent en principe se trou-
ver au sein de l’administration fédérale décentralisée. 
– 
Possibilité de déléguer des compétences. L’unité administrative GMEB 
potentielle n’est impliquée dans la préparation et la formulation de la politi-
que que dans une moindre mesure. Il est généralement possible de distinguer 
les questions de stratégie politique des aspects opérationnels, et par consé-
quent de dissocier les directives politiques de l’exécution opérationnelle des 
tâches. En cas de délégation des compétences, le pilotage est assuré par le 
département dont l’unité dépend, selon un rythme prédéfini (en principe 
semestriel). Dans l’intervalle, la responsabilité en matière de gestion et de 
 
9 
Cf. art. 2, al. 1 et 2, LOGA, art. 6, al. 1, let. a à d, et art. 7 OLOGA. 
10 
Cf. art. 2, al. 3, LOGA, art. 6, al. 1, let. e et f, et art. 8 OLOGA. 
11 
Cf. art. 2, al. 4, LOGA.

36 
résultats relève de la direction de l’unité administrative. Les unités adminis-
tratives fournissant des prestations interdépartementales et n’assumant des 
tâches politiques de pilotage que dans une moindre mesure sont considérées 
comme appropriées. Les fournisseurs internes de prestations tels que ceux du 
domaine informatique sont notamment concernés. 
– 
Obtention d’une plus-value. L’introduction de la GMEB dans une unité ad-
ministrative doit entraîner une plus-value pour la Confédération. Selon les 
expériences faites jusqu’à présent avec la GMEB, des plus-values sont enre-
gistrées à plusieurs niveaux. Il faut notamment relever: 
– 
la meilleure qualité des prestations qui se traduit par une plus grande 
satisfaction des bénéficiaires internes et externes de celles-ci; 
– 
la possibilité de réagir plus rapidement et plus efficacement à des modi-
fications du contexte; 
– 
un accroissement de la satisfaction au travail chez les collaborateurs; 
– 
un engagement plus souple, plus ciblé et plus efficace des ressources; 
– 
une plus grande marge de manœuvre financière pour l’unité adminis-
trative. 
 
Des possibilités d’améliorer l’efficacité et la rentabilité existent surtout dans 
les unités administratives qui: 
– 
fournissent des prestations interdépartementales susceptibles d’être 
rationalisées; 
– 
effectuent dans une large mesure des tâches d’exploitation ou des 
tâches répétitives; 
– 
peuvent distinguer clairement les prestations destinées à des bénéfi-
ciaires internes de celles destinées à des bénéficiaires externes; 
– 
sont habilitées à fournir des prestations de nature commerciale; 
– 
peuvent définir et mesurer clairement leurs prestations. 
1.3.2.2 
Candidats 
Le Conseil fédéral entend, sur la base des trois critères stratégiques de qualification 
et après avoir examiné dans le détail la faisabilité opérationnelle, faire passer à la 
GMEB douze unités administratives pendant la législature en cours ou au début de la 
prochaine législature. 
Sont concernés en premier lieu: 
– 
la Bibliothèque nationale suisse (BN), en 2006; 
– 
les fournisseurs internes de prestations informatiques des départements, en 
200712; 
– 
l’Office fédéral de la protection de la population (OFPP), en 2007; 
 
12 
En ce qui concerne les fournisseurs de prestations du DDPS, différents examens devront 
encore être effectués en raison d’une réorganisation. Un éventuel transfert pourra donc 
avoir lieu au plus tôt le 1er janvier 2008.

37 
– 
le domaine des «sciences et des technologies» d’armasuisse (ancien grou-
pement de l’armement), en 2007; 
– 
le domaine des «immeubles» d’armasuisse, en 2007; 
– 
l’Office vétérinaire fédéral (OVF), en 200713; 
– 
l’Office fédéral des routes (OFROU), en 2007. 
Douze autres unités administratives seront soumises au test stratégique d’aptitude: 
– 
l’Office fédéral de la statistique (OFS), au DFI; 
– 
les Archives fédérales suisses (AF), au DFI; 
– 
l’Administration fédérale des douanes (AFD) pour le secteur du trafic et du 
contrôle des marchandises, au DFF; 
– 
l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL), au DFF; 
– 
certaines parties du Secrétariat d’Etat à l’économie (seco), au DFE; 
– 
l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE), au 
DFE; 
– 
l’Office fédéral du logement (OFL), au DFE; 
– 
l’Institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle (ISPFP), au 
DFE; 
– 
l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC), au DETEC; 
– 
l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), au 
DETEC; 
– 
l’Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG), au DETEC; 
– 
l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), au DETEC. 
Les unités administratives précitées sont susceptibles de passer à la GMEB au cours 
de la prochaine législature. Préalablement, il convient de clarifier certaines questions 
de principe sur les plans politique et organisationnel. Le test d’aptitude devrait être 
terminé d’ici fin 2005. La liste ci-dessus n’est pas exhaustive, d’autres unités admi-
nistratives pourraient s’y ajouter après avoir passé le test d’aptitude. 
1.3.2.3 
Quantification du potentiel 
Selon le budget 2004, près de 6 % des dépenses de fonctionnement, qui s’élèvent à 
8 milliards de francs au total, concernent le domaine GMEB. A l’avenir, cette part se 
situera entre 15 % et 35 % en fonction de la mise à profit du potentiel (cf. annexe 2). 
Cela se traduira par une meilleure implantation de la GMEB comme modèle auto-
nome de gestion administrative et permettra une meilleure utilisation du dispositif de 
gestion développé à cet effet. 
 
13 
L’OVF a subi un examen en deux temps pour déterminer s’il pouvait devenir une unité 
GMEB. Le passage au statut d’unité GMEB pourrait avoir lieu le 1er janvier 2007 et donc 
coïncider avec l’introduction du NMC. La décision de principe du DFF est attendue pour 
le printemps 2005.

38 
1.3.2.4 
Eléments indispensables à la mise en œuvre 
de la stratégie 
Le Conseil fédéral a confié le pilotage de la mise en œuvre de la stratégie au groupe 
interdépartemental qui a déjà fait ses preuves et qui est dirigé par le directeur de 
l’Administration fédérale des finances (AFF). Pour la mise en œuvre opérationnelle, 
celui-ci est assisté d’un service spécialisé (direction du programme), également 
rattaché administrativement à l’AFF. Le service spécialisé est responsable du déve-
loppement et de la mise en œuvre du modèle de gestion, de l’information et de la 
communication ainsi que du soutien des départements et des unités administratives. 
Les départements jouent un rôle déterminant dans le système GMEB. En effet, ce 
sont les partenaires responsables des unités administratives GMEB, tant lors de 
l’introduction que de l’application des instruments de gestion, et ils participent à la 
définition annuelle d’objectifs en matière de prestations et d’efficacité. Ils accompa-
gnent et soutiennent les unités administratives GMEB et veillent à ce qu’elles dispo-
sent d’un contrôle de gestion explicite adapté à chaque échelon. 
Au niveau des unités administratives GMEB, la maîtrise des processus, la gestion 
recourant à un contrôle de gestion axé sur les résultats ainsi qu’une conduite des 
collaborateurs axée sur les objectifs et les prestations et reposant sur une culture 
d’entreprise positive constituent les facteurs décisifs de succès. 
1.3.2.5 
Rapport du Conseil fédéral au Parlement 
Les commissions de surveillance ont chargé le Conseil fédéral de rédiger, au terme 
d’une nouvelle période de quatre ans, un rapport sur l’évolution de la gestion admi-
nistrative axée sur les résultats. Par le biais de la présente description de la stratégie 
globale dans le domaine GMEB, le Conseil fédéral remplit une partie de son obliga-
tion de rapporter. Par ailleurs, il propose aux commissions de surveillance des deux 
conseils d’insérer dans un autre rapport qui leur sera remis à fin 2008 tant l’analyse 
qu’elles ont demandée au sujet de la nouvelle gestion publique dans le contexte 
international que la présentation de l’évolution concrète de ce mode de gestion dans 
les cantons et les communes. Le Conseil fédéral fera à cette occasion le lien entre les 
expériences accumulées dans cet intervalle, concernant le passage d’autres unités 
administratives à la GMEB et les développements enregistrés dans ce contexte. 
1.3.3 
Gestion des ressources et des prestations 
Dans leur rapport sur le rapport d’évaluation GMEB du Conseil fédéral, les commis-
sions de gestion et les commissions des finances des deux Chambres sont arrivées à 
la conclusion que le Parlement n’est pas en mesure d’exercer de manière adéquate sa 
fonction de pilotage lors de l’élaboration du budget. Sa souveraineté en matière 
budgétaire est par trop restreinte. Le Parlement juge notamment non satisfaisante la 
réglementation actuelle relative à la gestion des groupes de produits qui permet de 
procéder à des répartitions de crédits entre les groupes pendant l’année, ce qui 
correspond dans les faits à une enveloppe budgétaire à l’échelon de l’unité adminis-
trative. Par la motion de la Commission de gestion du Conseil des Etats adoptée par 
les deux Chambres durant la session d’automne 2002, le Conseil fédéral a été chargé

39 
de modifier les dispositions relatives à la GMEB à la faveur de la révision de la loi 
sur les finances de la Confédération rendue nécessaire par le NMC; le Parlement 
pourra ainsi également remplir ses missions de gestion et de contrôle dans les sec-
teurs GMEB. 
Comme les commissions de surveillance, le Conseil fédéral estime que les déficits 
existants doivent être éliminés avec la nouvelle réglementation de la gestion des 
finances et des prestations et que le modèle GMEB doit être adapté conformément 
aux exigences du Parlement. 
Le Conseil fédéral est toutefois d’avis que le Parlement ou ses commissions compé-
tentes doivent pouvoir, à l’avenir aussi, exercer une influence notable sur la gestion 
des prestations, la répartition des ressources et les objectifs des unités administra-
tives GMEB, dans le cadre de la procédure de consultation applicable aux mandats 
de prestations GMEB (cf. art. 44, al. 2, LOGA). Conformément aux directives des 
bureaux des Conseils14, les commissions législatives compétentes doivent notam-
ment procéder à une appréciation politique lors de l’évaluation de la gestion des 
prestations (dans quelle mesure les produits réunis dans des groupes de produits 
répondent-ils à un besoin public, ou les priorités ont-elles été fixées correctement?) 
et examiner l’opportunité du nombre et de la qualité des prestations prévues. Les 
commissions législatives peuvent en outre présenter des propositions afin de prendre 
en compte des prestations qu’elles estiment indispensables pour assumer le mandat 
légal. Elles analysent les liens figurant dans les mandats de prestations entre les 
ressources et les prestations en veillant à un emploi efficace et économe des fonds. 
Les commissions de surveillance peuvent soumettre leurs questions et leurs consta-
tations ayant trait à la gestion et aux conséquences financières aux commissions 
législatives sous forme de co-rapports. Dans l’optique du renouvellement d’un 
mandat de prestations arrivant à échéance, l’unité administrative GMEB devra 
établir un rapport indiquant si les objectifs d’efficacité et de prestations arrêtés ont 
été atteints. Ce rapport sur les prestations et leurs effets devra être soumis aux com-
missions législatives compétentes et aux commissions de surveillance suffisamment 
tôt pour être pris en considération lors de la procédure de consultation. 
La motion relative au mandat de prestations selon l’art. 120 de la LParl offre la 
possibilité au Parlement de mettre en œuvre les modifications demandées au cours 
de la procédure de consultation, de procéder à une modification du mandat de pres-
tations en cours, de charger le Conseil fédéral de gérer une nouvelle unité adminis-
trative par mandat de prestations ou d’inviter le Conseil fédéral à ne plus gérer une 
unité administrative par mandat de prestations. 
La procédure de consultation relative aux mandats de prestations garantit que le 
Parlement (représenté par ses commissions compétentes) sera en mesure d’exercer 
entièrement sa fonction de surveillance dans le modèle GMEB. Les commissions 
législatives et les commissions de surveillance peuvent ainsi influencer la répartition 
des ressources et la fourniture des prestations prévues en particulier jusqu’à 
l’échelon du groupe de produits. 
 
14 
Directives des bureaux du Conseil des Etats et du Conseil national. Examen par le Parle-
ment des mandats de prestations et des enveloppes budgétaires des services appliquant la 
GMEB du 2 juin et du 27 août 2003.

40 
Le Conseil fédéral a tenu compte de cette situation lors de l’aménagement de la 
gestion dans le cadre du budget. La nouvelle réglementation garantit notamment au 
Parlement la compétence d’exercer une fonction de gestion en ce qui concerne les 
groupes de produits. Les dispositions en la matière sont ancrées dans un chapitre 
distinct du projet de loi (cf. chap. 4: Gestion financière au niveau de l’administra-
tion, section 2: Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire). Elles 
remplacent la réglementation actuelle figurant à l’art. 38a LFC, qui accordait une 
très large compétence au Conseil fédéral en matière de réglementation spéciale 
applicable à la GMEB. 
Les points essentiels de la nouvelle réglementation prévue sont les suivants: 
– 
Enveloppe budgétaire: les crédits nécessaires au domaine propre de l’admi-
nistration (fonctionnement) pour les charges et les dépenses d’investisse-
ment sont présentés au Parlement, pour approbation, dans deux enveloppes 
budgétaires distinctes – généralement sans compensation – en même temps 
que les revenus et les recettes d’investissement prévus. La différenciation 
des crédits selon les groupes de produits, encore en vigueur actuellement, 
sera supprimée, notamment en raison du fait qu’il n’est pas possible, sur le 
plan comptable, de procéder à une distinction précise entre groupes de pro-
duits dans le cadre du compte de résultats et du compte des investissements. 
L’approbation de charges dans le domaine des transferts ainsi que de contri-
butions à des investissements, de prêts et de participations a lieu comme jus-
qu’ici au moyen de crédits séparés non inclus dans l’enveloppe budgétaire. 
 
Le passage à la gestion par solde par groupe de produits, qui est usuelle dans 
les budgets cantonaux et communaux gérés selon les principes de la NGP, a 
été rejeté car ce modèle n’est pas compatible avec la gestion globale du bud-
get de la Confédération, notamment avec les exigences du frein à l’endette-
ment. 
– 
Budget par groupe de produits: les coûts et les recettes prévus pour chaque 
groupe de produits doivent figurer dans les exposés des motifs concernant 
les demandes de crédits. Ceux-ci doivent être complétés par deux ou trois 
objectifs de prestations mesurables. Désormais, le Parlement pourra, dans le 
cadre du budget GMEB, arrêter des objectifs pour les coûts et les recettes 
générés par certains groupes de produits jugés importants sur le plan politi-
que. Cette réglementation se fonde sur l’instrument souple qu’est l’arrêté de 
planification (art. 28 LParl). Celui-ci permet au Parlement d’arrêter des 
directives contraignantes concernant la fourniture des prestations pour cer-
tains groupes de produits, tout en laissant cependant aux unités administra-
tives GMEB la marge de manœuvre requise pour une utilisation économe 
des ressources. La souplesse liée à l’arrêté de planification évite que les uni-
tés administratives GMEB ne soient contraintes à demander des crédits sup-
plémentaires en raison d’incertitudes régnant au moment de l’élaboration du 
budget. Il existe une obligation de justifier les éventuels écarts dans le mes-
sage concernant le compte d’Etat. Une utilisation trop étendue de cet instru-
ment réduirait toutefois la marge de manœuvre financière au point de mettre 
en péril le modèle GMEB dans son ensemble. Avec le nouvel arrêté de pla-
nification prévu, le Parlement dispose d’un instrument lui permettant de 
gérer les ressources et les prestations par groupe de produits dans le cadre du 
budget. La définition des coûts et des recettes ne permet toutefois de gérer 
les prestations que de manière indirecte. D’autres réglementations – comme

41 
un arrêté ayant trait au nombre et à la qualité des prestations – ont été reje-
tées car elles sont inapplicables (il est peu vraisemblable d’arriver à coor-
donner les crédits et les prestations dans le temps et en ce qui concerne la 
procédure notamment en raison de notre système bicaméral). 
– 
Constitution et utilisation de réserves: la possibilité de constituer des réser-
ves reste acquise aux unités administratives GMEB dans les mêmes propor-
tions qu’aujourd’hui, mais elle se fondera sur une nouvelle base légale. Il 
existe un droit de constituer des réserves par exemple en cas de retard dans 
la réalisation d’un projet (réserve affectée) ou lorsque des coûts diminuent 
suite à une augmentation de la productivité (réserve générale ou à libre dis-
position). A l’avenir, tant la constitution que l’utilisation des réserves devra 
être approuvée par le Parlement lors de l’adoption des comptes. Comme les 
charges et les dépenses d’investissement devront être budgétées de manière 
séparée selon le nouveau modèle comptable, la souplesse actuelle en matière 
d’affectation des fonds – les crédits destinés aux dépenses courantes qui ne 
sont pas entièrement épuisés peuvent être utilisés pour financer des investis-
sements supplémentaires selon la réglementation actuelle – sera restreinte. 
On risque ainsi de perdre une incitation notable à utiliser les ressources de 
manière économe. Afin de compenser la souplesse perdue en matière de ges-
tion des crédits, les réserves devront – tout en respectant une éventuelle 
affectation – pouvoir être utilisées tant pour le financement de dépenses que 
pour les investissements. 
 
La réglementation actuelle concernant les revenus supplémentaires reste 
inchangée: si une unité administrative GMEB réalise des revenus supplé-
mentaires non budgétisés tirés des prestations fournies, elle peut les utiliser 
pour couvrir les charges et les dépenses d’investissement non budgétisées 
liées à ces prestations, sans demander de crédit supplémentaire. 
Une comparaison entre le nouveau régime prévu pour la gestion financière dans le 
domaine GMEB et les dispositions en vigueur figure dans l’annexe 3. 
Le Conseil fédéral est d’avis qu’avec la réglementation de la gestion annuelle qui a 
été présentée – et en tenant compte des possibilités qu’ont les commissions législa-
tives d’influencer l’élaboration des mandats de prestations – la souveraineté du 
Parlement en matière budgétaire est garantie, celui-ci disposant des instruments 
requis pour assumer sa fonction d’autorité de haute surveillance. 
1.3.4 
Intégration de la planification financière et 
de la planification des tâches 
La nouvelle réglementation du pilotage par le biais de groupes de produits constitue 
une étape importante vers une plus grande intégration en matière de planification des 
finances et des tâches, comme cela a été demandé. A l’avenir, le Parlement pourra 
non seulement se prononcer sur les enveloppes budgétaires, mais formuler égale-
ment, à travers l’arrêté de planification, des objectifs se rapportant aux prestations. 
Grâce au lien plus étroit entre les ressources et les prestations, la demande faite dans 
la motion du 28 juin 2002 par la Commission de gestion du Conseil des Etats est 
globalement satisfaite. Désormais, les conséquences, au niveau des prestations,

42 
d’une augmentation ou d’une diminution des moyens financiers octroyés pourront 
être évaluées de manière encore plus transparente. 
1.4 
Développement du 3e cercle 
1.4.1 
Situation initiale 
Le modèle GMEB fait partie des efforts de modernisation par lesquels le secteur 
public vise à accomplir ses tâches plus efficacement. Cette réforme comprend 
notamment la décentralisation d’unités d’organisation appartenant jusqu’à présent à 
l’administration. Cela implique que la gestion hiérarchique (des ressources) qui a 
prévalu jusqu’ici soit complétée et en partie remplacée par des formes de gestion 
axées sur les résultats et régies par les règles du marché. Cette approche devrait 
permettre à l’administration et aux entreprises publiques de mieux tenir compte de la 
complexité accrue des tâches et de continuer à s’affirmer à l’avenir dans un environ-
nement devenu plus compétitif en raison de la libéralisation et de l’internationa-
lisation des marchés. 
La réforme se fonde sur le modèle dit des quatre cercles selon le principe directeur 
du Conseil fédéral applicable en matière d’organisation et de gestion15. Ce modèle 
est avant tout de nature descriptive et heuristique et il ne propose ni critères défini-
tifs en matière de décentralisation ni règles précises pour la gestion des unités décen-
tralisées. Il représente surtout une base conceptuelle concernant l’ouverture de 
l’administration fédérale et de ses établissements et entreprises aux mécanismes du 
marché ainsi que la classification des divers degrés d’autonomie et formes 
d’organisation. Selon ce modèle, la politique domine dans la zone centrale, le 
marché prévaut dans la périphérie, et des formes mixtes se trouvent dans la zone 
intermédiaire: 
– 
Le premier cercle comprend des unités administratives qui exercent surtout 
des tâches de préparation et de formulation de la politique et fournissent des 
prestations internes en matière de gestion. 
– 
Les unités administratives GMEB figurent dans le deuxième cercle, qui fait 
également partie de l’administration centrale. 
– 
Les établissements de droit public de la Confédération, qui assument dans 
une large mesure des tâches étatiques de monopole, et qui ont en principe 
leur propre personnalité juridique et une comptabilité distincte, se trouvent 
dans le troisième cercle. 
– 
Le quatrième cercle inclut en règle générale, les entreprises de droit privé 
qui remplissent au moins partiellement des tâches publiques, dans lesquelles 
la Confédération détient la totalité de la participation ou une participation 
majoritaire et qui sont soumises exclusivement ou en grande partie à la 
concurrence. 
 
15 
Cf. notamment: Réforme du gouvernement et de l’administration: Rapport final de la 
Direction du projet, approuvé par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000; Rapport sur la 
gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire – Evaluation et suite de la pro-
cédure (Rapport d’évaluation GMEB); FF 2002 3320.

43 
1.4.2 
Situation actuelle 
Les bases conceptuelles pour le transfert dans les divers cercles sont encore à des 
degrés divers de concrétisation et de consolidation. 
Un modèle de gestion fermé et uniforme existe pour le deuxième cercle. De même, 
pour pouvoir appliquer ce modèle de gestion, les unités doivent remplir des critères 
GMEB élaborés sur la base du rapport d’évaluation (cf. ch. 1.3). 
S’agissant des unités transférées dans le quatrième cercle au cours des années pas-
sées (Swisscom, CFF, La Poste16, Ruag, Skyguide), la situation semble assurée. 
Diverses formes juridiques ont été choisies pour ces entreprises, allant de l’établisse-
ment de droit public (La Poste) à la société anonyme de droit privé (Ruag, Skyguide) 
en passant par la société anonyme régie par une loi spéciale (Swisscom, CFF). Pour 
appliquer le droit des sociétés anonymes ou s’appuyer sur celui-ci (pour La Poste), il 
a fallu développer des normes de gestion (gouvernement d’entreprise) relativement 
uniformes. Elles permettent de défendre l’ensemble des intérêts du propriétaire. A 
cet effet, la fixation des objectifs stratégiques, la nomination ou la révocation 
(directe, ou indirecte par le biais de l’assemblée générale) des membres du conseil 
d’administration et l’approbation (directe, ou indirecte par le biais de l’assemblée 
générale) du rapport d’activité ou des comptes annuels constituent les trois instru-
ments principaux. Le lien systématique entre ces instruments est particulièrement 
important car il génère un échange entre la Confédération et les entreprises dont elle 
est propriétaire, permettant de fixer des objectifs, d’évaluer leur degré de réalisation, 
de prévenir les risques à temps et de prendre, le cas échéant, des mesures de correc-
tion (contrôle de gestion). Les objectifs stratégiques formulent non seulement les 
attentes par rapport aux axes stratégiques et au résultat commercial, mais fixent 
également des lignes directrices pour la politique du personnel ainsi que pour les 
coopérations et les participations. Une attention particulière est portée à la composi-
tion et à la nomination des conseils d’administration (les profils requis sont définis 
par écrit): ces conseils comptent neuf membres au plus et disposent d’une présidence 
forte (30 à 50 %). En règle générale, toute interdépendance sur le plan des personnes 
entre le conseil d’administration et la direction est évitée (structure binaire de ges-
tion). Lors de la nomination des membres du conseil d’administration, on veille en 
outre à ce que leur objectivité ne puisse pas être influencée par des liens avec des 
intérêts. Selon le Conseil fédéral, l’exercice de la haute surveillance par le Parlement 
fonctionne bien: la base la plus importante pour cette surveillance est constituée par 
les rapports annuels sur la réalisation des objectifs, approuvés par le Conseil fédéral, 
qui sont expliqués et défendus par le département responsable devant les deux 
commissions de gestion ainsi que devant les deux commissions des finances. 
Le troisième cercle présente une situation un peu plus hétérogène. Différentes 
réglementations coexistent notamment en matière de gestion et de surveillance des 
prestations et en ce qui concerne la délimitation des compétences entre les organes 
de direction, le Conseil fédéral et le Parlement. L’exercice des droits d’information 
et de contrôle n’est certes pas mis en question, mais eu égard à la diversité sur le 
plan de l’organisation, il est difficile de garder la vue d’ensemble sur les différentes 
réglementations en matière de gestion. C’est une des raisons pour lesquelles le 
Conseil fédéral a mené jusqu’à présent une politique prudente concernant les trans-
 
16 
De par sa forme juridique (institution de droit public), La Poste relève du troisième cercle.

44 
ferts dans le troisième cercle; tenant compte du souhait justifié d’une plus grande 
souplesse d’exploitation, il a développé le modèle GMEB, dont l’extension reste une 
priorité. Il faut également souligner que les instruments de gestion sont nettement 
plus complexes dans le troisième cercle que dans le modèle GMEB et que la déléga-
tion de la responsabilité n’est pas toujours totale, puisque divers risques entrepreneu-
riaux comme la couverture subsidiaire des droits de garantie ainsi que les droits de 
responsabilité restent du ressort de la Confédération. 
Les transferts dans le troisième cercle doivent cependant demeurer possibles et des 
projets en la matière sont en préparation ou ont déjà été soumis au Parlement (entre 
autres le Musée national, la surveillance des marchés financiers, la garantie contre 
les risques à l’exportation). L’élaboration de ces projets est mise à profit pour for-
muler de manière plus précise les critères qu’une unité doit remplir pour être transfé-
rée dans le troisième cercle ainsi que les exigences à satisfaire en matière de gestion 
et de défense des intérêts du propriétaire. 
1.4.3 
Tendance pour les années à venir 
Il n’est pas encore possible d’anticiper le résultat des travaux qui se termineront 
l’année prochaine. Cependant, il est clair que le transfert de l’administration centra-
lisée vers le troisième cercle entre en ligne de compte surtout s’il comporte de nets 
avantages majeurs en matière d’efficacité par rapport à la GMEB et si la responsabi-
lité et le contrôle politiques et démocratiques demeurent garantis. Ce cas peut par 
exemple se présenter si une organisation ne convient pas pour être gérée par le biais 
de ses produits et groupes de produits, en raison de la complexité des tâches qu’elle 
accomplit et de sa taille. L’autonomisation est en outre indiquée si elle facilite 
l’acquisition de moyens de tiers (parrainage), si une meilleure aptitude à la coopéra-
tion et à la participation génère des avantages au niveau des coûts ou des prestations, 
si une composition adéquate des conseils d’établissement ou d’administration per-
met une meilleure proximité des bénéficiaires de prestations ou la mobilisation d’un 
savoir-faire non disponible au sein de l’administration ou encore si les tâches à 
accomplir entraînent des exigences spécifiques en matière de gestion des ressources 
(p. ex. la gestion des immeubles, l’informatique), que le fournisseur de prestations 
central ne peut pas satisfaire de manière adéquate. Une décentralisation peut aussi 
s’avérer appropriée lorsqu’une tâche est accomplie dans une grande mesure sans 
devoir respecter des directives (p. ex. la surveillance des marchés financiers). 
Contrairement aux entreprises du quatrième cercle, celles du troisième cercle assu-
ment surtout des tâches relevant du monopole de l’Etat. Ainsi, elles ne peuvent pas 
réaliser de bénéfices, mais tout au plus couvrir les coûts, de très grandes différences 
s’observant à ce niveau. Le domaine des EPF finance aujourd’hui environ 10 % de 
ses besoins à l’aide de recettes alors que d’autres entreprises du troisième cercle 
couvrent pratiquement tous leurs coûts (comme l’Institut fédéral de la propriété 
intellectuelle). Le degré de couverture des coûts peut, entre autres, être pris en 
compte pour aménager le modèle de gestion. 
La gestion des entreprises financées essentiellement par la Confédération s’appuie 
actuellement fortement sur le modèle GMEB; elle comprend un mandat de presta-
tions du Conseil fédéral couvrant une période de quatre ans et un accord annuel sur 
les prestations conclu avec le département concerné (comme les Chambres fédérales 
l’ont proposé dans le cas du Musée national). Pour les entreprises couvrant leurs

45 
charges, le modèle de gestion pourrait plutôt s’inspirer de celui qui est appliqué dans 
le quatrième cercle (cela est p. ex. prévu pour la garantie contre les risques à 
l’exportation). Ces aspects et d’autres encore, notamment les questions relatives à la 
délimitation des compétences entre les organes de direction, de surveillance et de 
haute surveillance, celles qui concernent la responsabilité du découvert et la respon-
sabilité des organes, ainsi que l’envoi de représentants de la Confédération dans les 
organes directeurs d’institutions tierces devront être examinées de manière appro-
fondie ou éclaircies dans les prochains mois. Le Conseil fédéral s’exprimera plus 
précisément sur ces sujets dans le cadre de projets de décentralisation. 
Ces dernières années, sur la base du modèle «des quatre cercles»17, de nouvelles 
unités administratives ont passé à la GMEB et un petit nombre de tâches assumées 
auparavant par l’administration centrale ont été confiées à des établissements du 
3e cercle nouvellement créés. En règle générale, il s’agissait de domaines de tâches 
dont la nature permet au Conseil fédéral et au Parlement de renoncer à un pilotage 
politique précis et de se contenter de directives générales concernant les prestations, 
formulées dans des lois et des accords. 
1.5 
Contenu et structure du compte d’Etat 
1.5.1 
Structure du nouveau modèle comptable 
de la Confédération (NMC) 
Eu égard aux deux fonctions inhérentes à la comptabilité de la Confédération – 
fournir les instruments nécessaires d’une part au pilotage et à la fixation de priorités 
budgétaires et d’autre part au respect des objectifs d’une gestion administrative se 
fondant sur les principes de la gestion d’entreprise – la dualité constitue une condi-
tion absolue que doit remplir le nouveau modèle comptable de la Confédération. 
S’inspirant de la structure comptable utilisée actuellement dans l’économie privée, la 
structure de base du futur modèle comptable comprend un compte de résultats, un 
bilan et un compte de financement. Particularité de la comptabilité publique, il faut y 
ajouter pour l’octroi de crédits, au niveau des unités administratives, l’état des 
investissements. 
Dans le nouveau système comptable de la Confédération, le compte de résultats 
constitue, tant pour la comptabilité centrale que pour la comptabilité des unités 
administratives et des unités d’entreprises décentralisées, la base de l’établissement 
du budget, ainsi que de la tenue et de la présentation des comptes effectuées selon 
des principes commerciaux (comptabilité et budgétisation basées sur l’exercice 
«Accrual Accounting and Budgeting»). Du point de vue technique, les comptabilités 
des unités administratives sont au cœur du système. Aussi l’établissement du budget 
et la tenue des comptes s’effectuent-ils en grande partie de manière décentralisée. 
Les données des unités administratives sont transmises à un entrepôt de données 
commerciales (Business Warehouse) et traitées par la consolidation en vue de 
l’établissement du budget et du compte d’Etat de la Confédération. Les comptabili-
tés des unités administratives fournissent par ailleurs les données pour la tenue des 
comptabilités analytiques et pour l’application d’autres fonctions des logiciels de 
 
17 
Cf. les explications figurant dans le rapport d’évaluation GMEB du Conseil fédéral du 
19 décembre 2001, FF 2002 3320.

46 
gestion intégrée des processus d’exploitation (notamment la gestion du personnel et 
du matériel, les marchés publics et la distribution). 
L’application du même principe comptable au niveau de l’ensemble de la Confédé-
ration et des unités administratives garantit le suivi constant des opérations et facilite 
la consolidation des données. A cet effet, un plan comptable général harmonisé 
constitue toutefois une condition impérative (cf. la structure générale du plan comp-
table à l’annexe 3 du présent message). Il doit fournir tant les informations finan-
cières requises pour le pilotage et l’octroi de crédits (structure générale) qu’une vue 
d’ensemble de l’économie d’entreprise (structure détaillée). Il doit en outre répondre 
aux besoins d’harmonisation sur les plans national et international. Les normes 
IPSAS servent de lignes directrices pour la présentation de l’état global des finances 
fédérales. 
Le nouveau modèle comptable de la Confédération peut être représenté schémati-
quement de la manière suivante: 
Figure 3 
Structure de base du nouveau modèle comptable de la Confédération 
BV PLUS 
Personnel
Marchés 
publics
Comptabilité
analytique
Comptabilité
des 
immobilisations
Autres 
modules SAP
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte 
des investissements
Bilan
Compte de résultats
Unités administratives
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
- charges propres
- charges de transfert
- charges financières
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte de résultats
Bilan
Dépenses / recettes 
courantes
Investissements
Solde après prise en 
compte des transactions 
ordinaires
Transactions 
extraordinaires
Solde incluant les 
transactions 
extraodinaires
Flux de fonds provenant 
du financement
étranger/externe
Variations du patrimoine 
financier net liées aux 
fonds
Variation fonds 
«Confédération»
Compte de 
financement
Confédération
BV PLUS 
Personnel
Marchés 
publics
Comptabilité
analytique
Comptabilité
des 
immobilisations
Autres 
modules SAP
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte 
des investissements
Bilan
Compte de résultats
Unités administratives
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
- charges propres
- charges de transfert
- charges financières
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte de résultats
Bilan
Dépenses / recettes 
courantes
Investissements
Solde après prise en 
compte des transactions 
ordinaires
Transactions 
extraordinaires
Solde incluant les 
transactions 
extraodinaires
Flux de fonds provenant 
du financement
étranger/externe
Variations du patrimoine 
financier net liées aux 
fonds
Variation fonds 
«Confédération»
Compte de 
financement
Confédération
BV PLUS 
Personnel
Marchés 
publics
Comptabilité
analytique
Comptabilité
des 
immobilisations
Autres 
modules SAP
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte 
des investissements
Bilan
Compte de résultats
Unités administratives
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
- charges propres
- charges de transfert
- charges financières
Résultat ordinaire
Résultat extraordinaire
Résultat annuel
Compte de résultats
Bilan
Dépenses / recettes 
courantes
Investissements
Solde après prise en 
compte des transactions 
ordinaires
Transactions 
extraordinaires
Solde incluant les 
transactions 
extraodinaires
Flux de fonds provenant 
du financement
étranger/externe
Variations du patrimoine 
financier net liées aux 
fonds
Variation fonds 
«Confédération»
Compte de 
financement
Confédération
 
1.5.2 
Compte de résultats 
Le compte de résultats montre la diminution et l’augmentation de valeurs sur une 
période donnée, ainsi que le résultat annuel (variation du capital propre et du décou-
vert du bilan). Dans le nouveau modèle comptable, la clôture du compte de résultats

47 
s’effectue par étapes, selon la méthode des coûts totaux. Dans un premier temps, les 
revenus ordinaires sont comparés aux charges ordinaires. Le résultat correspond à 
l’augmentation ou à la diminution de la fortune au cours d’une période comptable, 
compte tenu des opérations ordinaires. Dans un deuxième temps, on enregistre les 
opérations extraordinaires qui remplissent les critères du frein à l’endettement (cf. 
art. 13, al. 2 et art. 15 P-LFC). Le résultat annuel correspond à la variation du capital 
propre et du découvert du bilan de la Confédération. La classification selon les 
charges et les revenus utilisée dans le compte de résultats se trouve en annexe au 
présent message. 
Figure 4 
Structure du compte de résultats 
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
Charges propres
Charges financières
Charges de transfert
Attributions à des financements spéciaux
RESULTAT ORDINAIRE
Revenus extraordinaires
Charges extraordinaires
RESULTAT EXTRAORDINAIRE
RESULTAT ANNUEL
Revenus ordinaires
Charges ordinaires
Charges propres
Charges financières
Charges de transfert
Attributions à des financements spéciaux
RESULTAT ORDINAIRE
Revenus extraordinaires
Charges extraordinaires
RESULTAT EXTRAORDINAIRE
RESULTAT ANNUEL
 
Avec l’introduction du nouveau modèle comptable, la tenue et l’établissement des 
comptes s’effectueront de manière harmonisée, selon les principes de la comptabilité 
commerciale. Ces principes impliquent que les flux de données devront être enregis-
trés systématiquement par période (accrual accounting). Les charges et les revenus 
sont enregistrés selon le principe de la réalisation. 
– 
Est déterminante pour la livraison d’une prestation reçue ou fournie, la date 
à laquelle l’objet quitte le domaine du fournisseur ou celle où une prestation 
de service est considérée comme réalisée. 
– 
Les impôts et les subventions sont de simples transferts. En effet, dans ce 
cas, il n’y a ni prestation ni contre-prestation directe. Est déterminante pour 
l’attribution à une période, la date à partir de laquelle la prestation est exigi-
ble ou le montant est dû en vertu d’une subvention décidée. 
– 
Les éléments financiers à caractère périodique tels que les intérêts du capi-
tal, les loyers et les primes d’assurance constituent un cas particulier. La fac-
turation de ces prestations ne représente pas un critère adéquat pour les attri-
buer à un exercice déterminé. Le montant dû se rapporte à plusieurs périodes 
comptables, il faut donc le répartir sur les exercices appropriés. La délimita-
tion est temporaire et elle est supprimée l’année suivante.

48 
Au niveau de la Confédération, la délimitation dans le temps, à savoir l’inscription 
sous un exercice déterminé des dépenses et des revenus leur correspondant 
(p. ex. les coûts de production des produits vendus), joue un rôle mineur, car les 
finances fédérales ont essentiellement une fonction de redistribution de fonds et les 
charges sont couvertes dans une large mesure par des charges fiscales dues sans 
conditions. 
1.5.3 
Présentation des investissements 
Pour l’octroi de crédits, les unités administratives tiennent un compte des investis-
sements (classes de comptes 5 et 6). 
Figure 5 
Structure du compte des investissements 
Recettes
Vente de biens d’équipement
Vente de participations
Remboursement de prêts
Remboursements de contributions à des investissements
Recettes d‘investissement extraordinaires
Dépenses
Biens d’équipement
Octroi de prêts
Acquisition de participations
Contributions à des investissements
Dépenses d’investissement extraordinaires
INVESTISSEMENTS NETS
Recettes
Vente de biens d’équipement
Vente de participations
Remboursement de prêts
Remboursements de contributions à des investissements
Recettes d‘investissement extraordinaires
Dépenses
Biens d’équipement
Octroi de prêts
Acquisition de participations
Contributions à des investissements
Dépenses d’investissement extraordinaires
INVESTISSEMENTS NETS
 
Pour permettre l’octroi des crédits, les divers postes d’investissement (des biens 
d’investissements, des prêts, des participations et des contributions aux investisse-
ments) ainsi que les recettes dues à la vente de biens d’investissement ainsi qu’au 
remboursement de prêts et de contributions à des investissements (dans l’économie 
privée, ces opérations financières sont inscrites directement au bilan) doivent être 
enregistrés séparément. 
Les dépenses d’investissement figurent dans le compte des unités administratives, 
qui est soumis à l’approbation des Chambres fédérales avec le budget (cf. également 
ch. 1.5.7). A l’exception des contributions à des investissements, qui sont amortis 
intégralement durant le même exercice, les investissements doivent être portés à 
l’actif du bilan. 
Au niveau de la Confédération, il n’est pas établi de compte séparé pour les investis-
sements. Les dépenses et les recettes d’investissements constituent une partie du 
compte de financement. Elles y figurent séparément dans un groupe principal.

49 
1.5.4 
Bilan 
Le bilan fournit une vue d’ensemble de la structure de la fortune et des capitaux de 
la Confédération. Le solde du bilan, soit la différence entre la fortune et les capitaux 
de tiers, équivaut au capital propre ou au découvert du bilan accumulé par la Confé-
dération les années précédentes. La structure générale du nouveau bilan s’inspire en 
grande partie de la structure actuelle. Elle est compatible avec le modèle comptable 
harmonisé des cantons et des communes. La distinction, à l’actif, entre le patrimoine 
financier et le patrimoine administratif, est maintenue. Elle est indispensable pour 
permettre une délimitation uniforme du point de vue juridique des crédits budgétai-
res que le Parlement doit approuver (engagement durable des moyens financiers de 
l’Etat destinés à l’exécution d’une tâche publique) (cf. les explications concernant 
l’art. 3 au ch. 2.1). 
La passage à la comptabilité et à la budgétisation basées sur l’exercice «accrual 
accounting and budgeting» et l’adaptation prévue aux normes IPSAS se traduiront 
par une importance accrue du bilan. Avec le passage, lié à ces changements, du 
principe de prudence découlant du code des obligations à la présentation fidèle 
«true and fair view» de l’état de la fortune, des finances et des revenus, utilisée 
dans l’économie privée, les valeurs inscrites actuellement dans les divers groupes du 
bilan subiront des modifications considérables (cf. également les explications au 
ch. 1.8.3). 
Figure 6 
Structure du bilan 
Actif
Patrimoine financier
Patrimoine administratif
Financements spéciaux
Passif
Capitaux de tiers à court terme
Capitaux de tiers à long terme
Financements spéciaux
Capital propre (ou découvert du bilan)
Actif
Patrimoine financier
Patrimoine administratif
Financements spéciaux
Passif
Capitaux de tiers à court terme
Capitaux de tiers à long terme
Financements spéciaux
Capital propre (ou découvert du bilan)
 
1.5.5 
Compte de financement 
Avec le frein à l’endettement, le compte de financement constitue l’instrument clé 
pour la gestion des finances de la Confédération. Le compte de financement permet 
d’établir un lien direct entre d’une part les recettes et les dépenses totales, et d’autre 
part l’endettement. Dans la perspective de l’application du frein à l’endettement, il 
est important de faire la distinction entre le solde de financement après prise en 
compte des opérations ordinaires et le solde de financement après prise en compte 
des opérations extraordinaires.

50 
Le compte de financement est établi selon la méthode directe: les divers articles 
budgétaires permettent d’évaluer le besoin total de financement. Selon cette 
méthode, seules les parts de crédits (dépenses) et les revenus (recettes) ayant des 
incidences financières sont pris en considération, et non les opérations purement 
comptables (p. ex. les amortissements ou les versements à des provisions). Dans leur 
comptabilité, les unités administratives doivent donc faire une distinction comptable 
entre les charges et les revenus ayant ou non des incidences financières. Les dépen-
ses et les recettes des unités administratives sont totalisées au niveau de la Confédé-
ration et réparties selon des critères fonctionnels (domaines politiques, tâches, mesu-
res) aux fins des débats budgétaires. 
Etant donné les normes en vigueur relatives au frein à l’endettement et vu que la 
comptabilité publique opère, conformément au droit financier, une distinction claire 
entre patrimoine financier et administratif, il n’est pas possible, dans le cas de la 
Confédération, de présenter le compte de financement selon les normes IPSAS en 
utilisant une classification en fonction de l’exploitation, des investissements et du 
financement. Il est par contre prévu de mettre en place les bases permettant de 
présenter au besoin les flux de fonds conformément aux normes IPSAS. 
Figure 7 
Structure du tableau de financement 
Compte des flux monétaires usuel 
(Fonds liquidités)
Etat initial
Etat final
Variation du fonds
Augmentation / diminution des liquidités
Revenus ayant une incidence sur les liquidités
Charges ayant une incidence sur les liquidités
Exploitation
Autofinancement (cashflow ou cashloss)
Investissements en biens matériels
Investissements en produits financiers
Désinvestissements en biens matériels
Désinvestissements en produits financiers
Investissements
Flux de fonds liés aux investissements
Financement externe (p. ex. emprunts, hypothèques)
Définancement
Financements
Flux de fonds liés aux financements
* Selon le frein à l‘endettement
Compte de financement, Confédération
(Fonds Confédération)
Variation du fonds
Etat initial
Etat final
Augmentation / diminution fonds Confédération
Recettes courantes ordinaires
Recettes d’investissement ordinaires 
Dépenses courantes ordinaires
Dépenses d’investissement ordinaires
Solde de financement après prise en compte des 
opérations ordinaires
Exécution ordinaire des tâches
+/- Opérations extraordinaires
Solde de financement après prise en compte des 
opérations extraordinaires
Opérations extraordinaires *
Flux de fonds provenant du financement étranger/externe
Variation du patrimoine financier net
Variations du bilan avec influence sur le financement
Autres besoins/afflux de fonds résultant des variations du bilan
avec influence sur le financement
Compte des flux monétaires usuel 
(Fonds liquidités)
Etat initial
Etat final
Variation du fonds
Augmentation / diminution des liquidités
Revenus ayant une incidence sur les liquidités
Charges ayant une incidence sur les liquidités
Exploitation
Autofinancement (cashflow ou cashloss)
Investissements en biens matériels
Investissements en produits financiers
Désinvestissements en biens matériels
Désinvestissements en produits financiers
Investissements
Flux de fonds liés aux investissements
Financement externe (p. ex. emprunts, hypothèques)
Définancement
Financements
Flux de fonds liés aux financements
Compte des flux monétaires usuel 
(Fonds liquidités)
Etat initial
Etat final
Variation du fonds
Augmentation / diminution des liquidités
Etat initial
Etat final
Variation du fonds
Augmentation / diminution des liquidités
Revenus ayant une incidence sur les liquidités
Charges ayant une incidence sur les liquidités
Exploitation
Autofinancement (cashflow ou cashloss)
Revenus ayant une incidence sur les liquidités
Charges ayant une incidence sur les liquidités
Exploitation
Autofinancement (cashflow ou cashloss)
Investissements en biens matériels
Investissements en produits financiers
Désinvestissements en biens matériels
Désinvestissements en produits financiers
Investissements
Flux de fonds liés aux investissements
Investissements en biens matériels
Investissements en produits financiers
Désinvestissements en biens matériels
Désinvestissements en produits financiers
Investissements
Flux de fonds liés aux investissements
Financement externe (p. ex. emprunts, hypothèques)
Définancement
Financements
Flux de fonds liés aux financements
Financement externe (p. ex. emprunts, hypothèques)
Définancement
Financements
Flux de fonds liés aux financements
* Selon le frein à l‘endettement
Compte de financement, Confédération
(Fonds Confédération)
Variation du fonds
Etat initial
Etat final
Augmentation / diminution fonds Confédération
Variation du fonds
Etat initial
Etat final
Augmentation / diminution fonds Confédération
Recettes courantes ordinaires
Recettes d’investissement ordinaires 
Dépenses courantes ordinaires
Dépenses d’investissement ordinaires
Solde de financement après prise en compte des 
opérations ordinaires
Exécution ordinaire des tâches
+/- Opérations extraordinaires
Solde de financement après prise en compte des 
opérations extraordinaires
Opérations extraordinaires *
Flux de fonds provenant du financement étranger/externe
Variation du patrimoine financier net
Variations du bilan avec influence sur le financement
Autres besoins/afflux de fonds résultant des variations du bilan
avec influence sur le financement
Flux de fonds provenant du financement étranger/externe
Variation du patrimoine financier net
Variations du bilan avec influence sur le financement
Autres besoins/afflux de fonds résultant des variations du bilan
avec influence sur le financement
 
Les cantons et les communes établissent, dans le cadre du modèle comptable harmo-
nisé, un compte de financement selon la méthode indirecte, sur la base des investis-
sements nets et de l’autofinancement (solde du compte de résultats hors opérations 
sans incidences financières telles que les amortissements et versements à des provi-
sions). Etant donné que la Confédération fixe ses priorités politiques en premier lieu

51 
sur la base du compte de financement, cette approche n’est pas appropriée pour la 
gestion des finances de la Confédération. 
1.5.6 
Annexe aux comptes annuels 
La décision d’adapter l’établissement des comptes de la Confédération aux normes 
IPSAS lors de l’introduction du nouveau modèle comptable nécessite l’ajout d’une 
annexe détaillée aux éléments déjà mentionnés des comptes annuels. Sous sa nou-
velle forme, le rapport concernant les comptes de la Confédération contient un 
commentaire financier qui se limite à l’essentiel ainsi qu’une description succincte 
des principaux résultats relatifs aux diverses parties comptables. Les détails essen-
tiels concernant les différents éléments doivent être mentionnés dans l’annexe aux 
comptes annuels. Cette nouvelle présentation en modules de l’état des finances 
permet aux milieux intéressés de se familiariser rapidement avec les résultats princi-
paux du budget et du compte ainsi que de trouver dans l’annexe les détails qui les 
intéressent. D’autres informations sont également disponibles dans un volume 
séparé intitulé «Explications complémentaires et partie statistique». 
Conformément aux normes IPSAS, l’annexe doit comprendre les éléments suivants: 
– 
Une description du modèle comptable et du corpus de règles s’appliquant à 
la présentation des comptes ainsi qu’une description et une justification des 
éventuels écarts par rapport aux normes IPSAS. 
– 
Un résumé des principes régissant l’établissement des comptes, y compris 
les principes essentiels concernant l’inscription au bilan et l’évaluation. 
– 
Des explications et des informations complémentaires relatives aux détails 
importants concernant les autres parties des comptes annuels incluant des 
renseignements sur le capital propre et sa variation (état du capital propre), 
au respect des exigences du frein à l’endettement, à l’état des crédits 
d’engagement et des plafonds de dépenses ainsi qu’aux financements spé-
ciaux et aux fonds spéciaux. 
– 
Des données utiles à l’évaluation de l’état de la fortune, des engagements et 
des risques financiers, tels qu’un tableau des prêts et des participations, la 
structure de l’endettement, un aperçu des placements effectués par la Tréso-
rerie et des instruments financiers, la composition des provisions et des 
engagements conditionnels, des explications relatives aux garanties et la 
description de la gestion des risques et de la situation en matière de risques. 
Selon les normes IPSAS, l’état du capital propre, qui donne des informations sur la 
variation des éléments du capital propre (réserves affectées telles que les fonds 
spéciaux, les éventuelles réserves de réévaluation et les résultats annuels cumulés) 
pendant l’exercice concerné, représente une partie des comptes annuels. Par souci de 
commodité pour ne pas perdre les éléments essentiels de vue, l’état du capital propre 
sera intégré à l’annexe aux comptes annuels.

52 
1.5.7 
Compte des unités administratives 
Le compte des unités administratives constitue la base pour l’octroi de crédits et 
pour l’estimation des revenus et des recettes ainsi que pour les rapports concernant 
l’utilisation des ressources. Il forme le lien entre la gestion politique (Parlement et 
Conseil fédéral) d’un côté et la gestion administrative et la gestion d’exploitation de 
l’autre. 
Le compte des unités administratives est subdivisé en fonction des unités administra-
tives et des départements. Il comprend, pour chaque unité, un compte de résultats 
dans lequel figurent des postes de charges et des postes de revenus ainsi qu’un 
compte des investissements comprenant les crédits pour les investissements en biens 
matériels, les prêts, les participations et les contributions à des investissements ainsi 
que les recettes provenant de la vente de biens d’équipement et des remboursements 
de contributions à des investissements. 
Les crédits sont accordés par unité administrative et leur affectation et leur durée 
sont spécifiés. Les crédits non utilisés durant l’exercice sont périmés. Le degré de 
détail des postes de crédit et les règles applicables à leur gestion doivent tenir 
compte des aspects budgétaires ainsi que des besoins opérationnels. 
Une nouveauté est constituée par la décentralisation poussée de l’inscription au 
budget de l’ensemble des charges et des revenus, notamment des dépenses budgéti-
sées jusqu’à présent de manière centralisée (p. ex. les besoins en matériel de bureau, 
la télématique, les titres de transport) ainsi que les charges sans incidences sur les 
liquidités comme les amortissements et les provisions. Avec le nouveau modèle 
comptable, une imputation des prestations ayant des incidences sur les crédits est 
introduite pour certaines catégories de prestations (p. ex. les prestations informati-
ques et les loyers). 
Le ch. 1.2.4 contient d’autres informations concernant la spécification des postes de 
crédits, l’application des principes du produit brut et de l’annualité, la gestion finan-
cière du domaine du personnel et l’imputation des prestations entre les unités admi-
nistratives. 
1.6 
Principes régissant la gestion des finances 
et la tenue des comptes 
Bien que la gestion des finances et la tenue des comptes de la Confédération obéis-
sent largement aux principes courants, ces derniers ne sont pas systématiquement 
fixés dans la loi. L’art. 2 de la LFC en vigueur fait figure d’exception en la matière 
en décrivant de manière très complète les principes régissant la gestion financière. 
Sinon, de nombreuses dispositions se trouvent dans l’ordonnance ou dans le manuel 
pour comptable. 
Les principes qui régissent actuellement la tenue des comptes de la Confédération 
(art. 3 LFC en vigueur) ne sont pas des principes d’établissement des comptes au 
sens étroit du terme. Ce sont plutôt en premier lieu des principes d’établissement du 
budget. La nouvelle loi sur les finances de la Confédération vise à distinguer claire-
ment entre les principes de la gestion des finances, de l’établissement du budget, de 
la tenue des comptes et de l’établissement des comptes et à régler les principaux

53 
éléments au niveau de la loi. Les principes en question ne sont plus résumés dans les 
dispositions générales du premier chapitre, ils figurent au début des chapitres appro-
priés. 
1.6.1 
Principes régissant la gestion des finances 
En vertu de l’art. 126, al. 1, Cst., l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral sont 
tenus d’équilibrer à terme les dépenses et les recettes. Cette exigence est concrétisée 
dans les dispositions sur le frein à l’endettement. 
L’art. 12 P-LFC stipule en outre que la gestion financière doit tenir compte tant de 
l’aspect du financement que de celui du résultat. Ce principe de base figure déjà 
dans la loi actuelle, même s’il n’est pas formulé aussi clairement. L’art. 2 de la LFC 
actuelle précise en effet d’une part que le découvert du bilan doit être amorti (aspect 
du patrimoine, et du résultat) et d’autre part que l’équilibre budgétaire doit être 
assuré à long terme (aspect du financement). 
Les principes de la légalité, de l’urgence et de l’emploi ménager des fonds, qui ont 
été introduits dans la LFC en 1968 déjà, sont repris – sans réserve aucune – dans la 
nouvelle loi. L’art. 12, al. 3, P-LFC mentionne le principe de l’emploi efficace des 
fonds en plus du principe de l’emploi économe des fonds qui figure déjà dans la loi 
actuelle. Tandis que le principe de l’emploi économe des fonds vise le meilleur 
rapport possible entre le résultat obtenu et les moyens utilisés («les choses sont-elles 
faites correctement»), celui de l’emploi efficace des fonds veut que les résultats 
soient conformes aux effets («outputs») recherchés («les choses adéquates sont-elles 
faites?»). Ce complément à la loi est judicieux, car la poursuite de mauvais objectifs 
reste ineffective, même si elle s’effectue de manière très efficace. 
1.6.2 
Principes régissant l’établissement du budget 
A la différence de l’économie privée, les collectivités publiques sont tenues de 
publier leur budget sans omettre un détail. Tant pour l’appréciation du budget que 
pour l’octroi de crédits, il est impératif de disposer de principes clairs pour 
l’établissement du budget. Ceux-ci s’appliquent par analogie à l’établissement des 
comptes (et réciproquement), de manière à permettre une comparaison entre le 
budget et les comptes. 
Les principes régissant l’établissement du budget mentionnés à l’art. 3 de la LFC en 
vigueur, sous le titre de «principes régissant la tenue des comptes» sont repris à 
l’art. 31 P-LFC. Les principes du produit brut, de l’universalité, de l’annualité et de 
la spécialité ont fait leurs preuves dans la pratique et ils satisfont aux exigences du 
nouveau modèle comptable. Pour ce qui est de leur contenu matériel, des explica-
tions sont fournies sous ch. 1.2.4.

54 
1.6.3 
Principes régissant la tenue des comptes 
La nouvelle loi sur les finances de la Confédération érige pour la première fois au 
niveau de la loi les principes élémentaires de la tenue des comptes (cf. art. 38 
P-LFC). Ces principes résument les exigences qualitatives s’appliquant à la régula-
rité de la saisie et du traitement des faits à enregistrer. Une réglementation explicite 
et systématique de la tenue des comptes de la Confédération est une condition 
importante de la transparence et de la qualité de la présentation des comptes de cette 
dernière. Les principes de la tenue des comptes découlent des principes de l’éta-
blissement des comptes et en concrétisent l’application. 
L’application des principes de la tenue des comptes permet pour une grande part de 
prévenir des lacunes dans la comptabilité, l’arbitraire en matière de comptabilisation 
et un manque de traçabilité. Pour assurer le respect de ces principes, il est nécessaire 
qu’un contrôle interne adapté à la taille de la Confédération garantisse la régularité 
de la tenue des comptes. 
1.6.4 
Principes régissant l’établissement des comptes 
1.6.4.1 
Généralités 
Le but premier de l’établissement des comptes est de mettre à disposition des 
milieux intéressés des informations fiables sur l’état de la fortune de la Confédé-
ration, de même que sur l’état de ses finances et de ses revenus. Ces destinataires 
auront ainsi la possibilité de se faire une idée sûre de la situation et un jugement 
fondé. Les principes et les normes générales appliqués déterminent la qualité de 
l’établissement des comptes. 
Les principes régissant l’établissement des comptes constituent au niveau conceptuel 
l’épine dorsale d’un modèle comptable et règlent en particulier l’établissement du 
compte d’Etat. Bien que les principes figurant dans la loi sur les finances de la 
Confédération soient généraux, l’application pratique de cette loi permet de résoudre 
maintes questions concrètes et de réduire maintes marges d’appréciation. De cette 
manière, l’établissement des comptes s’effectue de manière très souple sans nuire à 
la qualité. D’autre part, un dispositif réglementaire général et abstrait oblige à traiter 
les faits concrets de manière approfondie. 
Bien que l’accent soit mis en premier lieu sur la tenue des comptes et sur les comp-
tes annuels, les principes régissant l’établissement des comptes ont aussi des inci-
dences sur l’établissement du budget et la planification. Le principe de la comparabi-
lité exige notamment la concordance entre le budget et les comptes, tant sur le plan 
de la forme que de celui du fond. Les principes régissant l’établissement des comp-
tes complètent donc ceux qui régissent l’établissement du budget et s’appliquent en 
principe également à l’établissement du plan financier.

55 
1.6.4.2 
Normes applicables 
Les réglementations actuelles relatives à l’élaboration des comptes de la Confédéra-
tion sont très rudimentaires et axées principalement sur le principe de prudence ainsi 
que sur d’autres principes du droit des obligations et du droit financier. Contraire-
ment à l’économie privée, les collectivités publiques ne se fondent guère sur des 
normes. Pourtant, l’utilité de normes comptables uniformes est incontestable pour 
tout ce qui touche à la transparence et à la continuité de l’établissement des comptes. 
Une présentation des comptes axée sur une norme garantit: 
– 
une information complète et transparente sur l’état de la fortune, des finan-
ces et des revenus; 
– 
la continuité de l’établissement des comptes, grâce à l’application de prin-
cipes uniformes durant plusieurs années; 
– 
des rapports sur l’état des finances complets et de haute qualité. 
Dans le cadre du nouveau modèle comptable, la Confédération s’appuiera désormais 
sur les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). Au 
niveau de la loi, on a cependant renoncé à mentionner expressément les normes 
IPSAS comme normes d’établissement des comptes de la Confédération. 
Les termes «établissement des comptes axé sur les normes IPSAS» et «établissement 
des comptes s’appuyant sur les normes IPSAS» indiquent que la Confédération 
n’applique pas ces normes dans leur intégralité. En ce qui concerne les particularités 
inchangeables propres à la Confédération, pour la prise en compte desquelles les 
normes IPSAS ne permettent aucune marge de manœuvre, certaines exceptions 
ponctuelles peuvent être définies (p. ex. pour certaines réglementations en rapport 
avec le frein à l’endettement). Les exceptions aux normes IPSAS doivent être men-
tionnées de manière transparente et justifiées de manière pertinente dans l’annexe 
des comptes annuels. Ainsi, les possibilités offertes par les normes d’établissement 
des comptes peuvent être épuisées. 
Tant les normes IPSAS que le modèle comptable de la Confédération vont continuer 
à évoluer. Pour que le lien avec ces normes reste transparent, il sera nécessaire 
d’examiner au moins une fois par an les nouveaux développements et il appartiendra 
au Conseil fédéral de statuer sur de nouvelles divergences par rapport aux normes 
IPSAS. 
1.6.4.3 
Principes régissant l’établissement des comptes 
de la Confédération 
Seule une application stricte de normes reconnues permet de qualifier des «comptes 
établis selon les normes IPSAS», conformément au principe de la présentation fidèle 
«true and fair view». La Confédération s’appuie certes sur les normes IPSAS lors de 
l’élaboration de son nouveau modèle comptable, tout en sachant que certaines diver-
gences seront inévitables. C’est la raison pour laquelle l’art. 47, al. 1, P-LFC ne 
reprend pas la définition des normes IPSAS pour énoncer le but de l’établissement 
des comptes. La formulation choisie, à savoir: «les comptes sont établis de manière à 
présenter un état de la fortune, des finances et des revenus conforme à la réalité» se 
rapproche le plus possible du principe de la présentation fidèle «true and fair view».

56 
L’état atteint est ainsi décrit. Les normes IPSAS suivent une approche différente, 
elles visent la présentation de «faits» et utilisent la formule «donner une image 
fidèle». La formulation choisie dans le projet LFC offre à la Confédération certaines 
latitudes d’appréciation et prévient les automatismes lors de la reprise de nouvelles 
dispositions IPSAS. Ceci ne signifie cependant en aucun cas que les comptes établis 
selon la nouvelle méthode ne seront pas de qualité suffisante. Les améliorations par 
rapport au modèle comptable sont significatives. Elles sont remarquables en compa-
raison internationale. 
Les principes d’établissement des comptes mènent à un grand nombre de disposi-
tions. La loi sur les finances ne mentionne que les principes essentiels, soit ceux de 
l’importance, de la clarté, de la permanence des méthodes comptables et du produit 
brut. D’autres principes ainsi que les dispositions d’exécution figurent dans l’ordon-
nance sur les finances de la Confédération. 
1.6.4.4 
Principes régissant l’établissement du bilan 
et l’évaluation 
Les principes régissant l’établissement du bilan et l’évaluation sont la concrétisation 
des principes régissant l’établissement des comptes. Les premiers aident à décider si 
un état de faits doit être inscrit à l’actif ou au passif du bilan; cette décision est prise 
avant l’évaluation. Les principes d’évaluation se rapportent à la détermination de la 
valeur à inscrire dans les différents postes du bilan. Ils englobent également des 
principes régissant les amortissements et les réévaluations. 
Le fait de s’appuyer sur les normes IPSAS uniformise les modalités d’établissement 
du bilan et d’évaluation. Selon ces normes, un élément de fortune financier, matériel 
ou immatériel peut être inscrit à l’actif du bilan s’il a une utilité économique future, 
comme un rendement de la fortune, ou s’il est utilisé pour l’exécution de tâches 
publiques. 
Les normes IPSAS autorisent deux modèles de base pour l’évaluation: soit à la 
valeur vénale («at fair value»), soit à la valeur d’acquisition ou aux coûts de produc-
tion après déduction des amortissements («at cost»). Dans le cas des postes de l’actif 
du bilan évalués «at cost», les moins-values durables non planifiées («impairments») 
sont prises en compte à travers des réévaluations. 
L’inscription au bilan des actifs de la Confédération s’appuiera à l’avenir sur le 
canevas des normes IPSAS mentionné ci-avant. Le patrimoine financier sera évalué 
pour l’essentiel à sa valeur vénale tandis que les éléments du patrimoine administra-
tif (biens d’équipement, prêts et participations) ainsi que les avoirs provenant de 
financements spéciaux seront généralement portés au bilan à leur valeur nominale ou 
à leur valeur d’acquisition. Seules les participations importantes de la Confédération 
sont portées au bilan selon la méthode de la mise en équivalence. Avec cette mé-
thode, la part de la Confédération au capital propre de l’entreprise est portée au bilan 
de la Confédération en tant que valeur de participation. La valeur des participations 
sera adaptée au cours des périodes suivantes aux modifications de la part du capital 
propre. Une participation est considérée comme importante lorsqu’elle remplit 
l’ensemble des conditions suivantes: la part de la Confédération est de 20 % ou plus 
et la valeur totale de la participation calculée selon la méthode de la mise en équiva-
lence est supérieure à 100 millions de francs. Avec cette réglementation, la valeur de

57 
la participation inscrite au bilan de la Confédération correspond mieux aux condi-
tions réelles qu’un montant fondé sur la valeur nominale ou sur la valeur d’acqui-
sition. Ainsi, des participations notables comme celle détenue dans le capital de 
Swisscom, par exemple, sont inscrites au bilan à une valeur beaucoup plus élevée 
que la valeur d’acquisition en raison de la capacité économique de l’entreprise. Si 
l’on pense que la valeur obtenue selon la méthode de la mise en équivalence est 
surévaluée, il y a lieu de procéder à un examen de la valeur (impairment). Les élé-
ments montrant la nécessité de procéder à un impairment sont, par exemple, une 
baisse des cours de la bourse, des contributions courantes considérables aux partici-
pations de la part de la Confédération ou un «free cash flow» négatif durable. 
Les engagements sont en principe inscrits au bilan à leur valeur nominale. Le mon-
tant des provisions est déterminé sur la base de probabilités. Le calcul doit reposer 
sur des bases compréhensibles. En vertu de la norme IPSAS 19, les engagements 
conditionnels ne sont pas inscrits au passif du bilan, mais mentionnés dans l’annexe 
des comptes annuels. En ce qui concerne les crédits d’engagement, le montant total, 
le solde du crédit, l’état des engagements contractés n’ayant pas encore fait l’objet 
d’un décompte et leurs échéances prévisibles, ainsi que le montant total des paie-
ments effectués doivent être publiés en annexe. L’inscription au bilan n’intervient 
qu’au moment de la facturation ou de l’échéance conformément à la loi sur les 
subventions. 
En matière de constitution de provisions, la Confédération s’inspire des principes 
des normes IPSAS, tant en ce qui concerne la définition que le calcul ou l’éva-
luation. Les variations et les états, accompagnés de courtes explications, sont publiés 
dans un inventaire des provisions figurant dans l’annexe aux comptes annuels. La 
constitution de provisions est par exemple nécessaire dans le cas de restructurations 
(p. ex. mesures liées à un plan social, propre caisse de pensions), d’engagements 
découlant de prestations aux employés, de dommages non assurés, de responsabilité, 
de prestations de garantie, de même que pour les engagements découlant de droits de 
remboursement de l’impôt anticipé ou découlant de prestations de l’assurance mili-
taire. En ce qui concerne les engagements en matière de prévoyance, il importe de 
rappeler que malgré son autonomie, la Caisse fédérale de pensions PUBLICA est 
toujours étroitement liée à la Confédération en sa qualité d’employeur affilié. Cela 
provient d’une part du cercle des destinataires (employés et retraités) et d’autre part 
du fait que la fortune de PUBLICA est alimentée en majeure partie par les cotisa-
tions des employeurs et des employés et que ceux-ci sont aussi représentés dans la 
commission de la caisse. Dans ces conditions, il est judicieux que les engagements 
existant déjà dans les faits soient présentés dans le compte selon la méthode dyna-
mique ou figurent pour le moins dans l’annexe au compte. C’est la seule manière de 
procéder pour que ces risques financiers soient pris considération dans le rapport sur 
les comptes annuels. Sur le plan juridique, cette approche économique ne permet 
toutefois pas de déduire des engagements vis-à-vis de PUBLICA. Il s’agit plutôt de 
présenter la situation de la prévoyance du personnel aussi fidèlement que possible 
dans les comptes annuels et de pouvoir faire des comparaisons avec d’autres admi-
nistrations publiques ayant des plans de prévoyance semblables, ainsi que des 
comparaisons dans le temps. Le Conseil fédéral ne se prononcera sur le traitement 
comptable des engagements de prévoyance (inscription dans le compte ou présen-
tation dans l’annexe) que lorsque les résultats des calculs effectués sur la base de la 
future primauté des cotisation seront disponibles.

58 
1.6.5 
Système de contrôle interne 
Le système de contrôle interne (SCI) comprend tous les processus, méthodes et 
mesures servant à optimiser le degré d’efficacité des processus opérationnels, à 
garantir la fiabilité de la comptabilité et des informations financières, à protéger la 
fortune de la Confédération contre des sorties d’argent injustifiées et à garantir le 
respect des lois, des instructions et des directives. 
Bien que le système interne de contrôle ne puisse pas offrir de garantie absolue, il 
contribue de manière déterminante à la réalisation des objectifs précités. D’autres 
éléments – qu’il ne faut pas négliger – entrent par ailleurs en ligne de compte: 
– 
L’environnement du contrôle, qui est une condition clé du bon fonctionne-
ment du service de contrôle interne: il est essentiel que la direction soit 
consciente de l’importance du SCI et lui accorde au sein de l’unité le statut 
requis par sa fonction. Aussi, la mise en place et la surveillance du SCI 
représentent-elles des tâches de direction qui ne sauraient être déléguées. 
Autre facteur important, les collaborateurs qui par la place qu’ils occupent 
au sein de l’ensemble et de la surveillance, et qui par leurs qualités person-
nelles y compris leur intégrité, leur comportement au travail, leur conscience 
du contrôle et leur compétence jouent un rôle fondamental. 
– 
Le SCI ne peut pas prévenir tous les risques. Son évaluation des risques doit 
viser avant toute chose à déterminer les risques, à les gérer de manière 
méthodiquement et à les réduire lorsque cela est indiqué. En plus du facteur 
risques, il doit également prendre en compte le facteur rapport coût/utilité. 
– 
Le SCI doit tendre enfin à combiner de façon optimale les activités de 
contrôle de régulation, d’organisation et de technique. La présence de lacu-
nes dans un domaine ou encore des mesures mal coordonnées peuvent met-
tre en danger l’efficacité de tout le système de contrôle. Des contrôles pré-
ventifs sont en principe préférables aux contrôles a posteriori. 
L’efficacité du SCI jouera à l’avenir un rôle encore plus grand que par le passé, car 
l’introduction du nouveau modèle comptable entraînera une décentralisation des 
tâches, des compétences et des responsabilités dans le domaine de la comptabilité. 
D’autres explications figurent au ch. 2.4, dans la partie consacrée à l’art. 39 
(Contrôle interne). 
1.7 
Justification et évaluation de la solution proposée 
1.7.1 
Evaluation du nouveau modèle comptable 
de la Confédération 
Avec l’introduction du nouveau modèle comptable, la Confédération fournit une 
contribution importante au développement et à l’harmonisation de la comptabilité 
publique en Suisse. Ce grand projet, qui a requis beaucoup d’efforts, permettra, en 
effet, de prendre en considération les exigences qui se sont fortement accrues et les 
nouvelles tendances et d’éliminer les vieilles faiblesses du système en vigueur.

59 
L’élément central du nouveau système d’établissement des comptes de la Confédé-
ration réside dans la reprise de la structure des comptes usuelle de l’économie pri-
vée, qui comprend le compte de résultats, le bilan, le compte de financement, ainsi 
que l’annexe aux comptes annuels. Cette approche permet de tenir pleinement 
compte de la critique justifiée, selon laquelle la structure de base actuelle des comp-
tes de la Confédération est dépassée. 
La double orientation du nouveau modèle comptable permet de répondre au mieux 
aux exigences multiples auxquelles la comptabilité de la Confédération doit satis-
faire aujourd’hui. Le Parlement disposera avec le compte de financement – en 
liaison avec le frein à l’endettement – d’un instrument de gestion des finances qui a 
fait ses preuves, adapté de manière optimale aux tâches de redistribution de fonds 
assumées par l’Etat central. Les comptes de résultats des unités administratives 
serviront, quant à eux, de base pour l’exécution du budget et la gestion financière sur 
le plan opérationnel. 
La transparence des coûts sur le plan de l’exploitation se trouvera accrue grâce à 
l’utilisation d’un plan comptable unique, à l’application de normes minimales pour 
la saisie des charges et des mandats et à l’introduction de l’imputation de certaines 
catégories de prestations entre entités administratives. Ces mesures permettront en 
outre de disposer d’informations sur des coûts dépassant le cadre de l’unité adminis-
trative (p. ex. les coûts des relations publiques). 
La nouvelle structure des rapports sur l’état des finances s’appuie sur des concepts 
éprouvés de l’économie privée, sans pour autant ignorer les exigences spécifiques de 
la Confédération. La structure modulaire des rapports prend en considération de 
façon idéale les besoins des divers milieux intéressés. 
L’établissement des comptes de la Confédération s’inspire pour la première fois de 
normes internationales reconnues, à savoir des normes IPSAS. Ce cadre de référence 
indépendant offre une garantie de transparence et de continuité, deux exigences 
centrales auxquelles le Parlement et les autres milieux intéressés accordent la plus 
grande attention. 
L’application du même principe comptable au niveau du système comptable central 
et des comptabilités des unités administratives garantit un suivi permanent des 
opérations, améliore le déroulement des processus et facilite la consolidation des 
données. L’élimination des différences de système, souvent mal comprises, existant 
entre la comptabilité centrale et la comptabilité décentralisée, de même que la stan-
dardisation des processus financiers et leur présentation dans un manuel détaillé, 
créent des conditions favorables pour déclencher dans l’administration un change-
ment de culture en matière de gestion des finances et de tenue des comptes de la 
Confédération. 
Le projet de nouveau modèle comptable crée également les bases d’une réorganisa-
tion complète du paysage SAP dans l’administration fédérale. Ce paysage manque 
de cohérence et présente des problèmes. Les éléments finances et contrôle de gestion 
constitueront la pièce maîtresse du nouveau modèle global d’utilisation intégrée du 
SAP. On ne peut cependant pas partir de l’idée que le changement de système pourra 
s’effectuer en une seule étape au niveau des unités administratives, dont le nombre 
est supérieur à quatre-vingts, et de la comptabilité centrale. Les raisons techniques 
justifient à elles seules une introduction par étapes.

60 
En dépit de l’investissement en temps et en moyens que nécessitent le passage au 
nouveau système intégré et l’adaptation de l’architecture et de la structure organisa-
tionnelle SAP, ils devraient générer des gains d’efficacité substantiels (cf. aussi le 
ch. 1.8.3). 
1.7.2 
Effets des nouveaux principes sur le budget 
de la Confédération 
Même si le solde de financement reste, notamment du fait de la prise en compte des 
exigences du frein à l’endettement, le facteur principal pour orienter la gestion des 
finances de la Confédération, il faut partir de l’idée que le fait de passer à la compta-
bilité et à la budgétisation basées sur l’exercice «accrual accounting and budgeting» 
et de s’appuyer sur les normes IPSAS accroîtra à l’avenir l’importance de la fortune 
et des revenus dans les discussions portant sur la politique budgétaire. 
Les normes IPSAS modifient la qualité de l’établissement des comptes publics, tant 
en ce qui concerne l’uniformité que la transparence. La substitution du principe de la 
présentation fidèle «fair presentation» de l’état de la fortune, des revenus et des 
finances au principe de prudence, découlant du code des obligations, représente un 
véritable changement de modèle. 
Les normes IPSAS s’inspirent manifestement des normes IAS/IFRS en usage dans 
l’économie privée. Ainsi, les normes IPSAS ne réglementent pas le crédit budgé-
taire. Dans la foulée de la publication, en mai 2000, par le Comité du secteur public 
(CSP) de la Fédération internationale des experts comptables, des premiers principes 
applicables aux comptabilités publiques, il y aura probablement ces prochaines 
années une évolution constante de ces normes, qui tiendra davantage compte des 
besoins spécifiques des collectivités publiques. Depuis novembre 2003, une person-
nalité éminente, à savoir le professeur Andreas Bergmann, de la Zürcher Hochschule 
Winterthur, représente la Suisse, plus précisément la Confédération et la Conférence 
des directeurs cantonaux des finances (CDCF), au sein du groupe consultatif du 
CSP. 
Dans les domaines de l’établissement du budget et de la tenue des comptes, le pas-
sage à la comptabilité et à la budgétisation basées sur l’exercice exige une nouvelle 
manière de penser au niveau opérationnel. L’introduction du nouveau modèle comp-
table est mise à profit pour réexaminer le système comptable de la Confédération 
dans sa totalité et pour réaménager les processus financiers, les opérations assistées 
par ordinateur et l’organisation comptable générale, y compris le système de 
contrôle interne. 
Les nouveaux principes s’appliqueront surtout à l’établissement des comptes et 
auront des effets notamment sur: 
– 
La délimitation dans le temps des charges et des revenus. Du fait de 
l’introduction d’un compte de résultats comme base d’établissement du bud-
get et de la tenue et de l’établissement des comptes (comptabilité et budgéti-
sation basées sur l’exercice), la comptabilisation par exercice des charges et 
des revenus, à laquelle il a été renoncé pour de bonnes raisons dans le 
modèle comptable actuel axé sur l’aspect du financement, est une condition 
nécessaire de la tenue régulière des comptes. La délimitation dans le temps 
se fonde en règle générale de manière déterminante sur le principe de la

61 
réalisation (cf. aussi le ch. 1.5.2). Le passage au principe du fait générateur 
ne devrait pas avoir de répercussions majeures, car il y a déjà actuellement 
une grande correspondance entre le principe de l’enregistrement sur la base 
des faits générateurs et le principe de l’enregistrement sur la base des paie-
ments. Le cas des prestations périodiques telles que les intérêts du capital, 
les loyers et les primes d’assurance, est un peu particulier. Lorsque le mon-
tant dû se rapporte à plusieurs périodes comptables, il convient d’opérer une 
délimitation transitoire. L’importance de ces comptes de régularisation 
restera certainement mineure par rapport au volume global du compte de 
résultats. 
– 
L’évaluation des actifs. Le principe de la présentation fidèle, qui doit être 
appliqué à l’avenir, aura pour conséquence une notable revalorisation de cer-
tains éléments de la fortune de la Confédération dans le cadre du nouveau 
bilan d’ouverture. Il est prévu de réévaluer les immeubles utilisables à des 
fins civiles à concurrence d’une valeur marchande estimée prudemment. 
L’inscription au bilan selon les normes IPSAS des prêts et participations du 
patrimoine administratif soulève diverses questions qui doivent être exami-
nées de plus près. Dans certains cas, l’évaluation de participations impor-
tantes au moyen de la méthode de mise en équivalence se traduira par des 
revalorisations importantes. Enfin, l’inscription à l’actif des logiciels et des 
immeubles militaires entraînera aussi une augmentation du patrimoine 
administratif. 
– 
L’évaluation des passifs. Dans le cas des engagements à inscrire au passif du 
bilan, la comptabilisation des dettes courantes et financières ne subira pas de 
changement. En raison de l’importance accrue de la comptabilité basée sur 
l’exercice «accrual accounting», les provisions deviennent un instrument 
important de la détermination des charges par périodes. Ces postes de régu-
larisation ne jouaient qu’un rôle secondaire dans le modèle de comptabilité 
de caisse «cash accounting», largement utilisé jusqu’ici. La constitution des 
provisions de la Confédération va désormais s’inspirer des normes IPSAS, 
tant pour la définition que pour le calcul et l’évaluation. Des provisions sup-
plémentaires seront notamment nécessaires pour financer: 
– 
les risques de pertes prévisibles découlant d’obligations de garanties et 
de cautionnements; 
– 
des mesures de restructuration en matière d’exploitation (p. ex. des 
plans sociaux); 
– 
les droits aux rentes (assurance militaire); 
– 
les obligations de remboursement de l’impôt anticipé. 
 
Il s’agira également d’examiner, en relation avec la question des provisions 
pour les demandes de remboursement de l’impôt anticipé, dans quelle 
mesure il y a, outre ces obligations, notamment dans le cas de la TVA, des 
avoirs résultant d’opérations économiques déjà réalisées qui, dans la pers-
pective de la délimitation active des impôts, ne sont pas encore inscrits au 
bilan. 
 
Dans l’état actuel des travaux, il serait toutefois prématuré de chiffrer les 
retombées des changements décrits ci-avant. Cette remarque s’applique éga-
lement aux engagements de prévoyance (cf. commentaires sous ch. 1.6.4.4).

62 
1.7.3 
Effets sur les institutions et organisations concernées 
par la consolidation 
Afin que les comptes consolidés de la Confédération fournissent des informations 
pertinentes, il est essentiel que l’enregistrement et l’évaluation se fassent de la même 
manière pour tous les postes qui y figurent. A cet effet, les comptes consolidés de la 
Confédération et le compte d’Etat (maison mère) doivent être établis selon les 
mêmes principes d’établissement des comptes. L’Administration fédérale des finan-
ces formulera des règles concernant la forme et la qualité des informations que les 
institutions et organisations concernées par la consolidation doivent fournir, ainsi 
que le moment où elles doivent les fournir. 
La consolidation n’implique aucune intervention dans l’autonomie des unités en 
matière d’exploitation, celles-ci peuvent en principe régler librement la manière 
d’établir leurs comptes. Demeure réservée la compétence du Conseil fédéral de 
prescrire, si nécessaire, des principes d’établissement des comptes aux unités de 
l’administration fédérale décentralisée qui tiennent leur propre comptabilité (cf. 
art. 55, al. 2, let. a, P-LFC). 
1.7.4 
Résultat de la consultation de la Conférence 
des directeurs cantonaux des finances 
et des institutions directement concernées 
Le Département fédéral des finances a mis le présent projet de révision de la LFC en 
consultation auprès de la Conférence des directeurs cantonaux des finances, ainsi 
que des institutions et organismes concernés par les dispositions relatives à la conso-
lidation. Dans la mesure où il ne devrait pas y avoir de conséquences directes pour 
les cantons et où les nouvelles réglementations prévues n’ont pas de contenu politi-
que général, les cantons, les partis politiques et d’autres institutions n’ont pas été 
consultés. 
Les résultats de la consultation sont résumés ci-après. 
La Conférence des directeurs cantonaux des finances juge très positif le projet de 
nouvelle loi sur les finances de la Confédération. Ce projet constitue une bonne base 
pour la mise en œuvre du nouveau modèle comptable de la Confédération. Les 
aspects suivants du NMC ont été particulièrement bien accueillis: 
– 
le fait que la comptabilité de la Confédération se rapproche du modèle 
comptable harmonisé des cantons et des communes (MCH) et que ce 
rapprochement devrait permettre d’améliorer les comparaisons entre les 
finances publiques en Suisse et à l’étranger; 
– 
le fait de se fonder sur des normes de présentation des comptes internationa-
les, ce qui donne une vue plus fiable de la fortune, des finances et des reve-
nus de la Confédération; à cet égard, la CDCF estime judicieux de ne pas 
reprendre intégralement les normes IPSAS; 
– 
la réévaluation prévue des avoirs selon le principe de la présentation fidèle; 
– 
la création d’une base destinée à prendre en compte des délimitations par 
exercice ainsi que

63 
– 
l’intention de procéder à une consolidation des différentes participations de 
la Confédération. 
La CDCF propose en outre que les risques substantiels des entreprises et des établis-
sements, qui ne sont pas consolidés, soient présentés sur la base d’une gestion com-
plète des risques. Lorsque les cantons sont touchés par le changement de système 
prévu, par exemple en cas de modification de la comptabilisation des recettes prove-
nant de l’impôt fédéral direct et de l’octroi de contributions fédérales, il importe de 
tenir compte de leur avis en temps utile. Il faut absolument éviter, en ce qui concerne 
les parts des cantons, que des pertes soient enregistrées en raison d’une modification 
de la pratique en matière de délimitation. Enfin, dans l’optique de la réforme en 
cours concernant le modèle comptable harmonisé, la CDCF suggère de créer un 
organe composé de représentants de la Confédération et des cantons, qui suive 
l’établissement des comptes publics et reprenne les nouvelles évolutions et les 
nouveaux besoins dans le dispositif réglementaire. 
Dans sa réponse, l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI) relève que sa 
comptabilité se fonde, aujourd’hui déjà, sur les normes IRFS. Il part de l’idée que les 
dispositions concernant la consolidation prévues par le projet de loi n’auront pas 
d’effets sur sa manière actuelle d’établir ses comptes. 
Quant au domaine des EPF, il relève dans son avis que les répercussions éventuelles 
sur l’établissement des comptes dans le secteur des hautes écoles fédérales et des 
instituts de recherche ne peuvent pas être évaluées actuellement pour la bonne raison 
que le Conseil fédéral n’a pas encore fixé les principes selon lesquels les comptes 
seront établis à l’avenir dans le domaine des EPF. 
Les autres institutions et organisations consultées à titre informatif ne se sont pro-
noncées ni sur le nouveau modèle comptable ni sur le projet de loi. 
1.8 
Mise en œuvre du nouveau modèle comptable 
1.8.1 
Optimisation des processus dans le domaine 
de la gestion des finances et de la tenue des comptes 
La nouvelle orientation de la comptabilité et des finances visée à travers le nouveau 
modèle comptable constitue pour l’administration fédérale l’occasion de repenser et 
d’uniformiser les processus dans le domaine de la gestion des finances et de la tenue 
des comptes. Une vaste réorganisation de ces processus a débuté durant le deuxième 
semestre de 2002, suite à la publication du concept de nouveau modèle comptable de 
la Confédération (Rapport concernant le modèle de base). Cette réorganisation a 
touché les processus de planification financière, d’établissement du budget, d’éta-
blissement des comptes, de gestion des débiteurs et des créanciers, de crédits et 
d’établissement de rapports, de même que le contrôle de la structure organisation-
nelle. Dans ce contexte, il fallait également régler la répartition des tâches entre la 
comptabilité centrale et celle des unités administratives, de même que les interfaces 
avec les autres modules SAP et d’autres systèmes liés. Il fallait aussi créer les condi-
tions d’organisation et d’intégration nécessaires pour la mise en place sur le plan 
technique des nouvelles normes financières. Afin d’assurer la cohérence des 
concepts et des solutions organisationnelles choisies et de garantir que le modèle de 
processus SAP puisse être mis en œuvre, un prototype opérationnel a été développé 
comme base du futur standard pour la mise en place ultérieure. Une procédure

64 
complexe a permis de contrôler la justesse des résultats visés et de tester en profon-
deur le système, qui englobe quatre offices modèles, les tâches de la comptabilité 
centrale (avec notamment les fonctions d’établissement du budget, de consolidation, 
d’établissement de rapports et de paiement), ainsi qu’un entrepôt de données com-
merciales «business warehouse». 
Les travaux relatifs à l’assurance qualité de la tenue des comptes ont aussi montré 
que la mise en place de vrais centres de services dans ce domaine offrait des avanta-
ges significatifs par rapport à l’exécution décentralisée de ces tâches dans les unités 
administratives, qui est courante aujourd’hui. Sur la base de ce constat, des concepts 
d’optimisation de l’organisation de la gestion des finances et de la tenue des comptes 
ont été élaborés. Une solution très efficace a été identifiée. Elle consiste à confier à 
des centres de services certaines activités opérationnelles, comme la tenue des 
comptes, la passation des ordres de paiement ainsi que la surveillance des encaisse-
ments. La création de centres de services (départementaux) vise à améliorer les 
processus et leur qualité et à augmenter l’efficacité de l’allocation des ressources 
(utilisation des effets d’échelle). L’élaboration d’un concept détaillé est en cours. 
Les départements coordonneront ensuite la mise en œuvre de ces mesures. 
1.8.2 
Solution informatique intégrée 
1.8.2.1 
Système informatique pour le NMC 
Le nouveau modèle comptable doit être réalisé avec une solution informatique 
intégrée. Cela signifie la création de processus uniformes et continus, qui évitent 
autant que possible les interfaces coûteuses entre systèmes différents. La solution 
informatique prévue et déjà conçue sous forme de prototype se caractérise comme 
suit. 
L’établissement du budget, la tenue et l’établissement des comptes sont effectués de 
manière décentralisée au sein des différentes unités administratives, mais à l’aide 
d’un système uniforme pour toute l’administration fédérale. Le regroupement de 
certaines fonctions d’exécution dans des centres départementaux de services est à 
l’étude pour la tenue des comptes. L’objectif est de garantir l’efficacité et la qualité 
des travaux effectués de manière décentralisée. 
Les opérations de paiement, la synthèse des données financières et la consolidation 
seront effectuées de manière centralisée par l’Administration fédérale des finances 
(AFF). Un entrepôt de données commerciales «business warehouse (BW)» ainsi que 
des outils spécifiques de consolidation seront utilisés en plus des systèmes axés sur 
les opérations. L’entrepôt de données commerciales servira à l’élaboration de la 
statistique budgétaire et de rapports ad-hoc adaptés aux besoins. 
1.8.2.2 
Logiciel standard SAP 
Le Conseil fédéral a décidé à la fin de 1997 d’utiliser le logiciel standard de gestion 
d’entreprise SAP/R3 pour les processus de soutien au sein de l’administration fédé-
rale. A l’heure actuelle, la majorité des unités administratives gèrent leur comptabili-
té financière à l’aide du SAP sur la base du modèle de référence «Finances et 
contrôle de gestion» (REFICO). L’exploitation du système informatisé de gestion du

65 
personnel BV PLUS, qui se fait également à l’aide du logiciel standard SAP R/3, a 
débuté au début de 2001. En 2003, une solution uniforme SAP a été introduite pour 
l’acquisition du matériel. Dans divers autres projets, des solutions SAP sont ou 
seront utilisées pour les processus de soutien. 
Cependant, l’utilisation du SAP au sein de l’administration fédérale s’est développée 
au fil du temps. Les premières solutions datent en effet déjà d’avant 1997. Lors de 
l’introduction du REFICO, une grande importance a parfois été accordée aux 
besoins décentralisés, de sorte que l’intégration des processus ne peut se faire que 
partiellement dans l’environnement SAP actuel de l’administration fédérale. De 
plus, les applications SAP de l’administration fédérale sont installées à travers une 
multitude de systèmes et de mandants SAP au sein de l’Office fédéral de l’informa-
tique et de la télécommunication et du Département fédéral de la défense, de la 
protection de la population et des sports. 
A l’heure actuelle, la comptabilité centrale de l’Administration fédérale des finances 
n’est pas gérée à l’aide du logiciel SAP; elle sera remplacée par les systèmes SAP 
lors de la mise en place du nouveau modèle comptable. 
1.8.2.3 
Intégration d’autres domaines d’application 
et réaménagement de l’environnement SAP 
L’introduction du NMC est assortie d’un réaménagement de l’environnement SAP 
de l’administration fédérale. Les systèmes financiers utilisés pour mettre en œuvre le 
nouveau modèle comptable forment le noyau du futur système intégré SAP du DFF 
pour la gestion des ressources. Le système informatisé de gestion du personnel BV 
PLUS, de même que les systèmes de gestion de l’immobilier, d’achats et de logisti-
que permettront de transférer automatiquement les données financières dans les 
systèmes financiers. Le domaine de la défense nationale doit, dans la mesure du 
possible, être intégré au standard NMC. Un entrepôt de données commerciales SAP 
global et uniforme pour les données concernant les finances, le personnel, la gestion 
de l’immobilier et la logistique, servira à assurer la cohérence du stockage des 
données et des rapports. 
L’introduction du système d’informations intégré pour le NMC au sein de l’admi-
nistration fédérale implique une charge notable de travail tant sur le plan technique 
qu’organisationnel, car le changement touche les systèmes centraux et les comptabi-
lités de toutes les unités administratives. Les processus entièrement automatisés et 
les outils uniformisés d’information et de présentation accroîtront cependant l’effi-
cacité au niveau de l’exécution des tâches administratives. De plus, la simplification 
et l’uniformisation de l’environnement SAP entraîneront une baisse sensible des 
coûts d’exploitation informatiques. 
1.8.3 
Réévaluation du bilan, comparabilité des données 
L’introduction du nouveau modèle comptable entraînera de grands changements au 
niveau de l’inscription au bilan de divers postes de l’actif et du passif. Le fait de 
s’appuyer à l’avenir sur les normes IPSAS signifie qu’il y aura une adaptation gra-
duelle de la notion d’investissement, que le principe de prudence ne figurera plus au 
premier plan et que la présentation de l’état de la fortune, des finances et des revenus

66 
devra être conforme à la réalité «true and fair view». De plus, l’inscription à l’actif 
et l’amortissement des actifs seront désormais effectuées de manière décentralisée 
par les unités administratives, conformément au principe de l’évaluation séparée. 
Afin de disposer d’une base de valeurs fiable, il sera nécessaire de procéder dans de 
nombreux cas à une réévaluation des postes du bilan. Cette réévaluation de l’actif et 
du passif, en vue de préparer le bilan d’ouverture, et la mise à disposition de chiffres 
comparatifs adéquats sont aussi appelées réévaluation «restatement». La première 
évaluation de postes peut être fastidieuse, dans la mesure où certaines données de 
base, en particulier les valeurs d’acquisition de nombreux équipements, ne sont pas 
disponibles. Dans le domaine des immeubles, les services responsables dans les 
domaines civil et militaire ont déjà commencé de saisir et de réévaluer les objets. La 
détermination des provisions requises pourrait également occasionner un certain 
travail en raison d’informations manquantes. 
La première réévaluation du bilan devra être terminée au moment de l’établissement 
du premier budget selon les nouveaux principes. Dans le cas des comptes des unités 
administratives, qui sont déterminants pour l’octroi de crédits, et du compte de 
financement, le Parlement devra disposer non seulement des chiffres du nouveau 
budget, mais aussi de ceux du budget voté l’année précédente et du dernier exercice 
comptable. La réévaluation du budget est ainsi plus fastidieuse dans le domaine 
public que dans l’économie privée, où d’éventuels chiffres comparatifs concernant 
les budgets ne sont pas publiés. 
1.8.4 
Introduction; mesures d’accompagnement 
L’Administration fédérale des finances (AFF) est responsable au niveau technique 
de la gestion des finances, de la tenue des comptes et du traitement des opérations de 
paiement pour l’administration fédérale. Elle est aussi mandante pour le projet 
«nouveau modèle comptable de la Confédération» et exerce la direction du projet 
utilisateurs. La partie du projet appelée reconfiguration des processus commerciaux 
«business process reengineering» s’est achevée à mi-2004, avec à la clé un prototype 
opérationnel dont certains aspects doivent toutefois encore être mis au point jusqu’à 
qu’il soit véritablement utilisé. 
Le plus grand défi consiste à introduire le nouveau modèle comptable dans les unités 
administratives tenant une comptabilité, dont le nombre est supérieur à quatre-
vingts. Aujourd’hui, la tenue des comptes s’effectue pratiquement partout à l’aide du 
logiciel standard SAP. Les différents systèmes n’ayant pas été configurés de manière 
uniforme pour des raisons historiques, la mise en place du nouveau standard comp-
table est très fastidieuse et s’accompagne d’exigences très élevées sur le plan techni-
que et organisationnel. 
L’Administration fédérale des finances coordonnera l’introduction du nouveau 
modèle comptable dans l’ensemble de l’administration fédérale et assurera le soutien 
technique. Elle collaborera à cet effet avec le centre de compétences SAP, rattaché à 
l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT), et la Direction 
de l’informatique (DIRINF), qui fait partie du DDPS. Une grande importance sera 
accordée à l’assurance qualité et à la mise en place d’une véritable gestion de la 
qualité dans les unités administratives. Des coordinateurs départementaux, financés 
par le projet, seront responsables de la coordination de l’introduction et du transfert 
dans les diverses unités administratives.

67 
La réussite du projet dépendra notamment du facteur humain. Une volonté politique 
et stratégique de réforme est requise. Il conviendra en outre d’obtenir le concours 
efficace et durable de toutes les personnes concernées au sein de la Confédération et 
de les former, dans le cadre d’une stratégie globale de gestion des changements. 
1.9 
Classement d’interventions parlementaires 
Aucune intervention parlementaire ayant directement trait au modèle comptable de 
la Confédération n’est en suspens. Par contre, les Chambres fédérales ont adopté le 
24 septembre 2002 la motion du 28 juin 200218 de la Commission de gestion du 
Conseil des Etats, qui charge le Conseil fédéral de faire en sorte que le Parlement 
puisse remplir ses missions de gestion et de contrôle dans les secteurs GMEB et de 
proposer à cet effet un modèle permettant la gestion par groupes de produits dans le 
cadre du budget. La motion invite, en outre, le Conseil fédéral à définir les possibili-
tés d’améliorer l’intégration de la planification des finances et des tâches et à 
décrire, dans le message concernant la modification, liée au nouveau modèle comp-
table, de la loi des finances de la Confédération, le calendrier et l’ampleur de 
l’évolution future de la GMEB ainsi que son contenu. 
Deux autres interventions parlementaires concernant la GMEB ont été déposées: 
Le postulat Müller Erich19 03.3466 du 24 septembre 2003 – transmis par le Conseil 
national le 19 mars 2004 – qui charge le Conseil fédéral d’étudier quels sont les 
secteurs de l’administration dont l’efficacité peut être accrue avec le modèle de 
gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB). Se fondant sur 
le rapport d’évaluation présenté par le Conseil fédéral au Parlement en automne 
2002, le postulat demande également au Conseil fédéral d’augmenter de manière 
décisive le nombre de secteurs GMEB. 
Le postulat Pfister Theophil20 03.3546 du 3 octobre 2003 – transmis par le Conseil 
national le 19 mars 2004 – qui prie le Conseil fédéral de déterminer, rapport à 
l’appui, quand l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT) 
pourra faire l’objet d’une gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
(statut GMEB), et surtout si l’OFIT ne pourrait pas passer à ce statut avant la mise 
en place du système de compensation effective des prestations des technologies de 
l’information et de la communication (TIC) dans l’administration fédérale. Il s’agit 
également de déterminer la marge de manœuvre spécifique à accorder à l’OFIT et le 
capital initial à lui octroyer. 
Le présent message et le projet de nouvelle loi sur les finances de la Confédération 
prennent en compte les exigences formulées dans les deux motions, à travers 
l’inscription de la GMEB dans la LFC (cf. art. 42 à 46), et la présentation au ch. 1.3 
de la stratégie globale poursuivie en matière de GMEB par le Conseil fédéral. Ces 
deux motions peuvent donc être classées, étant donné que leur objectif est atteint. Il 
en va de même du postulat du conseiller national Pfister. Le Conseil fédéral a 
 
18 
02.3381 M Inscription du concept GMEB dans la législation financière. Evolution future 
des secteurs GMEB de l’administration (CE 19.9.2002; CN 24.9.2002). 
19 
03.3466 P Unités administratives gérées par mandats de prestations et enveloppes budgé-
taires. 
20 
03.3546 P Gérer l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication par mandat 
de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB).

68 
l’intention de faire passer à la GMEB les fournisseurs de prestations en matière de 
technologies de l’information internes à l’administration fédérale pendant la légis-
lature en cours et de leur accorder la marge de manœuvre entrepreneuriale néces-
saire. La question de la dotation en capital ne se poserait qu’en cas de sortie de 
l’administration fédérale centrale. 
2 
Commentaire 
2.1 
Chapitre 1 
Dispositions générales 
Art. 1 
Objet et buts 
Dictée par les exigences croissantes en matière de comptabilité publique, la réorien-
tation du système comptable de la Confédération implique l’observation de nouvel-
les règles. Aux côtés des dispositions actuelles essentiellement axées sur les 
questions de financement s’imposent de plus en plus des prescriptions concernant la 
gestion administrative et d’exploitation au niveau des unités administratives. La 
révision totale du droit des finances de la Confédération repose sur l’égalité 
d’importance de deux approches allant de pair, soit celle du financement et celle de 
l’économie d’entreprise, et consacre par là même un établissement des comptes axé 
sur des normes généralement reconnues (al. 1). 
L’al. 2 exprime concrètement les exigences de deux ordres posées à un système 
moderne de comptabilité publique. D’une part, la loi doit permettre à l’Assemblée 
fédérale et au Conseil fédéral d’exercer efficacement les compétences financières 
qui sont les leurs en vertu de la Constitution et, d’autre part, il s’agit de fournir les 
instruments et bases de décision nécessaires à l’exercice de ces compétences (let. a). 
L’aménagement des instruments devra s’effectuer de manière appropriée à chaque 
niveau. Il sera davantage axé sur la nécessaire séparation entre la gestion globale des 
finances et l’exécution opérationnelle du budget dans chaque unité administrative. 
Les rapports sur l’état des finances fédérales s’inscriront également dans cette opti-
que. 
La let. b souligne que la conduite de l’administration doit à l’avenir s’appuyer 
davantage sur les principes de l’économie d’entreprise. Des réglementations en ce 
sens ainsi que l’utilisation d’instruments appropriés permettront d’encourager la 
prise de conscience des coûts et de renforcer la gestion axée sur les résultats. Devenu 
principale base de gestion au sein de l’unité administrative, le compte de résultats 
soutiendra cet objectif. Le lien est ainsi assuré avec les comptabilités analytiques, 
lesquelles seront à l’avenir utilisées sous une forme différenciée selon les besoins 
d’informations. De plus amples explications figurent sous ch. 1.2.2 et 1.2.4 du 
présent message. 
Art. 2 
Champ d’application 
Le champ d’application de la LFC se réfère en premier lieu à la composition de 
l’administration fédérale selon l’art. 6 de l’ordonnance sur l’organisation du gouver-
nement et de l’administration (OLOGA; RS 172.010.1). Il s’étend à l’administration 
fédérale centrale (Chancellerie fédérale, départements et offices) et aux unités admi-
nistratives de l’administration fédérale décentralisée qui ne tiennent pas leur propre 
comptabilité. La loi s’applique en outre aux tribunaux fédéraux, aux commissions

69 
fédérales de recours et d’arbitrage ainsi qu’à l’Assemblée fédérale (Services du 
Parlement inclus). Pour plus de précisions, il convient de relever les points suivants. 
Les unités administratives GMEB appartiennent elles aussi à l’administration fédé-
rale centrale. En principe, elles sont donc assujetties à la LFC comme les autres 
unités administratives de ladite administration. La GMEB fait toutefois l’objet de 
prescriptions particulières, réunies dans une section spécialement consacrée à cette 
forme de gestion (art. 42 à 46 P-LFC). 
Font partie des unités administratives de l’administration fédérale décentralisée qui 
ne tiennent pas de propre comptabilité diverses autorités fédérales jouissant d’une 
autonomie plus ou moins prononcée (entre autres le délégué à la protection des 
données, le Ministère public de la Confédération, la Commission fédérale des ban-
ques, la Commission de la concurrence et le Contrôle fédéral des finances ainsi que 
l’Institut suisse de droit comparé). 
Ainsi qu’il a déjà été mentionné, les tribunaux fédéraux et l’Assemblée fédérale sont 
également assujettis à la LFC. En raison de la séparation des pouvoirs cependant, ni 
les premiers ni la seconde – pas plus que le Contrôle fédéral des finances – ne sont 
soumis à la surveillance financière du Conseil fédéral. Selon l’art. 142, al. 2, de la 
loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10), le Conseil fédéral reprend tels quels dans le 
projet de budget de la Confédération et dans le compte d’Etat les projets de budget et 
les comptes de ces trois institutions. 
La LFC a par ailleurs des effets limités sur des organisations dont l’établissement 
des comptes est régie par des prescriptions spéciales, et qui ne tombent par consé-
quent pas sous le coup de ladite loi. 
Ces organisations sont avant tout des unités administratives de l’administration 
fédérale décentralisée qui tiennent leur propre comptabilité, comme l’Institut fédéral 
de la propriété intellectuelle (IPI), Swissmedic, le domaine des EPF et la Régie 
fédérale des alcools (RFA). En vertu de la loi, ces organisations étroitement liées à 
la Confédération doivent être intégrées dans les comptes consolidés (art. 55, al. 1, 
P-LFC). Afin de faciliter la consolidation et de rendre possible une certaine unité de 
doctrine, le Conseil fédéral doit pouvoir leur prescrire les principes régissant 
l’établissement des comptes, pour autant qu’aucune disposition légale spéciale ne 
règle déjà cette question. Un accord permet en outre de rattacher de telles organisa-
tions à la Trésorerie centrale aux fins de gestion de leurs liquidités (art. 61 P-LFC). 
Enfin, le Conseil fédéral peut aussi établir des comptes consolidés des organisations 
qui, formellement, se situent hors du cadre de l’administration fédérale décentralisée 
mais sont chargées d’exécuter des tâches de droit public et sont étroitement liées à la 
Confédération, comme le Fonds national suisse. 
Art. 3 
Définitions 
La gestion des finances de la Confédération est principalement axée sur l’évolution 
des dépenses et des recettes (pour les raisons exposées sous ch. 1.2.2). La définition 
de ces deux paramètres de pilotage reprend celle de l’actuel art. 5, al. 2 et 3, LFC, 
hormis quelques adaptations rédactionnelles mineures. 
Les dépenses de la Confédération (al. 1) se définissent à la fois par la diminution des 
liquidités due à l’exécution des tâches et par les charges relatives aux créanciers. Les 
recettes (al. 2) englobent quant à elles l’entrée de liquidités et les bonifications des 
montants dus par des débiteurs. Comme jusqu’ici, cette définition implique que les

70 
transferts du patrimoine financier au patrimoine administratif sont considérés 
comme un investissement, et par conséquent soumis à autorisation conformément au 
droit des crédits. 
Les variations d’engagements et de créances courants ne sont pas toutes réputées 
dépenses ou recettes. Ne sont pas considérées comme telles la réévaluation de créan-
ces et la prise en compte de la durée d’engagements. De telles opérations financières 
représentent une charge ou un revenu d’ordre purement comptable. 
La définition des charges et des revenus figurant dans les al. 3 et 4 constitue une 
nouveauté dans la LFC. Cette définition reflète l’importance que revêtent l’aspect 
des revenus et le passage à la comptabilité basée sur l’exercice «accrue accounting» 
(cf. ch. 1.2.1). Les charges se composent des dépenses courantes et de charges 
purement comptables, tels les amortissements et les versements à des provisions et à 
des financements spéciaux (diminutions totales de valeur pour une période donnée; 
al. 3). Les revenus comprennent les recettes courantes et les revenus purement 
comptables, tels les prélèvements sur les financements spéciaux (augmentations 
totales de valeur pour une période donnée; al. 4). 
L’enregistrement des charges et des revenus sert à décrire le flux des valeurs − soit 
les diminutions et les augmentations de valeur − par période comptable. Le concept 
de valeur comprend l’enregistrement et l’évaluation uniformes des postes du bilan 
ainsi que le rattachement du flux des valeurs à des périodes comptables dans le 
compte de résultats, d’un côté au moyen d’amortissements et de la constitution de 
provisions et, de l’autre, au moyen de la délimitation des prestations par période 
comptable (d’autres explications concernant le rattachement à une période compta-
ble figurent sous ch. 1.5.2). 
La date jusqu’à laquelle un crédit peut s’inscrire dans une période comptable ressort 
des principes généraux régissant l’établissement des comptes. Il n’y a donc plus lieu 
de régler cette question au niveau du droit des finances (suppression de l’actuel 
art. 10, al. 1, LFC). La masse des écritures de clôture en fin d’exercice impliquera 
forcément que des écritures concernant le dernier jour de l’année précédente seront 
effectuées la nouvelle année. Un délai de passation des écritures sera fixé comme 
jusqu’ici. Cette réglementation ne découle pas du droit des crédits, mais de motifs de 
nature purement organisationnelle. 
La distinction entre patrimoine administratif et patrimoine financier figurant aux 
al. 5 et 6 constitue, au niveau du droit financier, la base de la réglementation concer-
nant le pouvoir de disposer des ressources de la Confédération. Le patrimoine finan-
cier comprend tous les fonds librement disponibles, soit ceux qui ne sont pas affec-
tés à l’exécution des tâches, tels que les liquidités, les avoirs courants et les 
placements de la trésorerie. La gestion de ces fonds s’effectue selon des principes 
commerciaux. Elle relève du domaine de compétences du Conseil fédéral et de 
l’administration. L’utilisation de fonds pour l’exécution des tâches exige, elle, 
l’approbation du Parlement dans le cadre de la procédure d’octroi des crédits. Dans 
la mesure où l’exécution des tâches crée des actifs, ces derniers sont considérés 
comme patrimoine administratif. La caractéristique du patrimoine administratif 
réside donc dans l’engagement durable de moyens pour l’exécution de tâches publi-
ques ou la poursuite d’un but fixé par le droit public.

71 
2.2 
Chapitre 2 
Compte d’Etat 
Le chap. 2 règle la structure des comptes, le contenu des comptes partiels devant être 
approuvés par le Parlement, ainsi que le contenu de l’annexe des comptes annuels. 
Le budget s’articule de la même manière que le compte d’Etat, mais ne comprend ni 
flux de fonds ni bilan. 
Actuellement, le compte de la Confédération consiste en un compte administratif à 
deux niveaux, comprenant le compte financier, le compte de résultats et le bilan. Ce 
système sera remplacé par un modèle comptable correspondant à la structure de base 
utilisée dans l’économie privée (cf. à ce propos les explications sous ch. 1.5.1). 
Répondant aux impératifs actuels, le nouveau système comporte trois volets: le 
compte de résultats, le bilan et le compte de financement. Les nouveaux comptes 
annuels sont en outre assortis d’une annexe. L’approbation des crédits se fonde sur 
les «comptes des unités administratives» dans lesquels les crédits relatifs aux char-
ges, les crédits d’investissement, les postes de revenus et les recettes d’investisse-
ment sont énumérés par département et par unité administrative. 
Art. 4 et 5 
Compétence et contenu 
Du point de vue matériel, la notion de compte d’Etat ne subit aucun changement. 
Comme jusqu’ici, le compte d’Etat comprend les comptes de la Confédération ainsi 
que les comptes spéciaux d’unités administratives de l’administration fédérale 
décentralisée et de fonds dont la comptabilité doit être soumise aux Chambres fédé-
rales en vertu de réglementations figurant dans une loi spéciale. Tombent actuelle-
ment sous le coup de cette disposition le domaine des EPF, la Régie fédérale des 
alcools et le fonds pour les grands projets ferroviaires. 
Les comptes de la Confédération comprennent le compte annuel et les comptes des 
unités administratives, ainsi que le commentaire des finances. Ces éléments seront 
assortis d’un volume intitulé «Explications complémentaires et partie statistique». 
Rédigé autant que possible de manière succincte, le rapport sur les comptes de la 
Confédération présentera les faits essentiels, comme il est d’usage dans l’économie 
privée. Le volume complémentaire offrira, lui, la possibilité de donner des informa-
tions plus détaillées. 
Art. 6 
Compte annuel de la Confédération 
L’articulation du compte annuel s’appuie sur les normes IPSAS. Il n’est pas prévu 
de présenter séparément l’état du capital propre. Celui-ci figurera dans l’annexe des 
comptes annuels. 
Les art. 7 à 10 décrivent les différents éléments du compte annuel. 
Art. 7 
Compte de financement 
Ainsi que le mentionnent les explications sous ch. 1.2.2 et 1.5.5, le compte de finan-
cement est avant tout un instrument de gestion des finances. Le compte de finance-
ment de la Confédération est structuré de telle façon que la gestion des finances 
fédérales puisse répondre aux exigences du frein à l’endettement.

72 
Selon la let. a, le compte de financement indique le solde de financement sur la base 
des dépenses et des recettes enregistrées durant une période comptable. Il remplace 
ainsi l’ancien compte financier à l’échelon de la Confédération. 
La distinction entre les dépenses et les recettes courantes et extraordinaires (dépen-
ses et recettes d’investissement incluses) permet de vérifier que les exigences du 
frein à l’endettement sont respectées. En ce qui concerne les opérations extraordinai-
res, les critères constitutifs fixés dans le cadre du frein à l’endettement ne corres-
pondent pas exactement aux normes IPSAS. Reprise de l’actuelle LFC, la définition 
des dépenses extraordinaires (art. 15 P-LFC) est formulée de manière plus ouverte. 
Le compte de financement est spécialement adapté aux besoins de la Confédération 
(cf. fig. 7 sous ch. 1.5.5). Il existe ainsi des différences matérielles en ce qui 
concerne la mention des investissements exigée par les normes IPSAS et la défini-
tion des fonds. Il est toutefois prévu de signaler dans la présentation du budget et des 
comptes les dérogations aux normes IPSAS. 
Outre le solde de financement sur la base des dépenses et des recettes résultant des 
opérations courantes et des opérations extraordinaires, le compte de financement 
indique également en tant que flux de fonds les variations provenant du financement 
externe (let. b) ainsi que les autres flux de fonds (let. c), soit les variations du patri-
moine financier net et des ressources affectées ainsi que celles du fonds «Confédéra-
tion». Les variations de ce dernier fonds comprennent l’augmentation et la diminu-
tion des liquidités, des créances débiteurs et des engagements créanciers (en 
conformité avec les notions de dépenses et recettes définies à l’art. 3). 
Le budget n’affiche que le premier volet du compte de financement, soit le solde de 
financement comprenant les dépenses et recettes courantes directement liées à 
l’exécution des tâches. Les postes du bilan ne faisant en principe pas l’objet d’une 
planification, il n’est pas possible d’établir des chiffres pour les deux autres volets 
du compte de financement. 
Art. 8 
Compte de résultats 
En ce qui concerne le contenu du compte de résultats selon l’al. 1 et l’application 
des principes de la tenue et de l’établissement des comptes selon le modèle commer-
cial, des explications générales sont données sous ch. 1.5.2. 
L’articulation des différentes catégories de charges et de revenus figure dans 
l’annexe du présent message. La structure générale du compte de résultats comprend 
en ce qui concerne les charges, les charges propres (personnel, biens et services et 
amortissements, entre autres), les charges financières, les charges de transfert (parts 
aux recettes, contributions fédérales, réévaluations de transferts inscrits à l’actif, 
entre autres), les versements à des financements spéciaux et aux réserves GMEB, 
ainsi que les charges extraordinaires. Côté revenus, les postes majeurs du compte de 
résultats sont les suivants: revenus fiscaux, patentes et concessions, rémunérations, 
revenus financiers, revenus divers, prélèvements sur les financements spéciaux et les 
réserves GMEB, ainsi que revenus extraordinaires. 
Art. 9 
Bilan 
Les explications générales au sujet du bilan figurent sous ch. 1.5.4. La structure 
générale du nouveau bilan s’appuie en grande partie sur la structure actuelle et 
concorde avec le modèle comptable harmonisé des cantons et des communes. A

73 
l’exception de la séparation entre patrimoine financier et patrimoine administratif, 
l’articulation du bilan est également conforme aux normes IPSAS. 
La nouvelle structure du bilan ressort du plan comptable général figurant dans 
l’annexe du présent message. Le découvert du bilan, le principal poste, est transféré 
au passif du bilan, en tant que poste de déduction de capital propre. Les art. 50 et 51 
P-LFC règlent l’évaluation des différents postes de l’actif et du passif. 
Art. 10 
Annexe 
L’annexe fait partie intégrante du compte annuel. Elle situe l’établissement des 
comptes de la Confédération par rapport à d’autres standards, commente le modèle 
comptable et fournit aux milieux intéressés externes des renseignements supplémen-
taires visant à faciliter l’interprétation de la situation financière de la Confédération. 
L’annexe n’a pas pour but premier de fournir des informations de détail. Elle pré-
sente bien plutôt, à titre de complément, des indications et explications de nature 
essentielle, permettant de cerner et d’évaluer rapidement la situation des finances 
fédérales. D’autres indications concernant le but et le contenu de l’annexe du compte 
annuel figurent dans la partie générale du message, sous ch. 1.5.6. La structure de 
cette annexe sera définie de façon plus précise au niveau de l’ordonnance. 
Art. 11 
Compte des unités administratives 
Le compte des unités administratives sert de base à l’approbation des crédits et à 
rendre compte de l’utilisation des fonds. Il est structuré en fonction des départements 
et des unités administratives qui élaborent leur propre budget. Chaque unité adminis-
trative présente un compte de résultats et un compte des investissements. Ces comp-
tes mentionnent les crédits individuels (crédits relatifs aux charges et crédits 
d’investissement) et les divers postes de revenus et de recettes d’investissement. 
L’exposé des motifs constitue un élément essentiel du compte des unités administra-
tives. Il contient des explications sur les différents postes et sur leur composition. 
D’autres indications au sujet du compte des unités administratives figurent sous 
ch. 1.5.7. 
2.3 
Chapitre 3 
Gestion des finances de la Confédération 
2.3.1 
Section 1 
Principes 
Art. 12 
Du point de vue matériel, la formulation de l’art. 12 P-LFC s’appuie étroitement sur 
les principes énoncés à l’art. 2 de l’actuelle LFC. En vertu de l’art. 126, al. 1, Cst., et 
de l’art. 12, al. 1, P-LFC, l’Assemblée fédérale et le Conseil fédéral sont tenus 
d’équilibrer à terme les dépenses et les recettes. Par ailleurs, il est désormais précisé 
que la gestion des finances de la Confédération se fonde sur les exigences du frein à 
l’endettement. Quant à l’objectif de l’actuel art. 2, al. 3, LFC, selon lequel il 
convient de se conformer aux impératifs d’une politique financière de conjoncture, 
les dispositions sur le frein à l’endettement contenues dans la Constitution et la LFC 
le prennent déjà en considération. La situation conjoncturelle est prise en compte à

74 
l’aide d’un facteur conjoncturel lors de la fixation du plafond des dépenses totales. 
D’autres commentaires figurent sous ch. 1.6.1. 
2.3.2 
Section 2 
Frein à l’endettement 
Art. 13 à 18 
Il s’agit ici des dispositions d’application du «frein à l’endettement» selon l’art. 126, 
al. 2 à 5, Cst. Au niveau de leur contenu, ces dispositions sont reprises telles quelles 
de la LFC en vigueur (art. 24a à 24f). L’art. 16 P-LFC concernant le compte de 
compensation correspond à l’actuel art. 24d LFC, tel qu’il figure sous ch. I 6 de la 
loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d’allégement budgétaire 2003 
(RO 2004 1633 1639). L’art. 66 P-LFC (disposition transitoire), prescrivant 
l’élimination du déficit structurel jusqu’à fin 2007 (cf. à cet endroit) est également 
en rapport étroit avec le frein à l’endettement. 
2.3.3 
Section 3 
Planification financière et plafond de dépenses 
Art. 19 
Planification financière 
La fonction première de la planification financière pluriannuelle est d’indiquer en 
temps utile aux autorités politiques s’il est possible de réaliser les tâches prévues 
avec les moyens disponibles. Si tel n’est pas le cas, il convient d’envisager et 
d’appliquer à temps des mesures correctrices. La planification financière est réexa-
minée chaque année, parallèlement aux travaux d’élaboration du budget. Sa caracté-
ristique est celle d’une planification continue. 
Le succès de la planification financière de l’Etat central dépend dans une large 
mesure de la coordination avec la planification financière des cantons et des com-
munes. L’al. 2 tient compte de cette exigence. Des échanges réguliers d’infor-
mations sur les prévisions économiques permettent aux organes chargés des ques-
tions de politique conjoncturelle et de politique de croissance d’harmoniser la 
planification financière des collectivités publiques afin qu’elle ait un effet stabilisa-
teur, soit anticyclique. 
Les prescriptions de l’al. 3 de la loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10) déterminent 
le contenu et la structure du plan financier: 
– 
Conformément à l’art. 146, al. 5, LParl, le plan financier présente les besoins 
pour la nouvelle législature en se fondant sur les priorités fixées dans les 
grandes lignes de la politique gouvernementale et propose les modalités de 
financement. Il va de soi que les plans financiers annuels établis dans le 
cadre de la planification continue poursuivent le même objectif. 
– 
La structure du plan financier doit par ailleurs mettre en évidence la cohé-
rence du programme législatif et de la planification financière (art. 143, al. 2, 
LParl). 
En matière d’organisation, l’art. 19, P-LFC et les dispositions de la LParl mention-
nées ci-avant forment un tout organique.

75 
Art. 20 
Plafond de dépenses 
Le plafond de dépenses est le volume maximum de crédits budgétaires que le Parle-
ment affecte pour une période pluriannuelle à certaines tâches. La fixation d’un 
plafond de dépenses ne constitue pas une autorisation de crédits. Cette dernière 
intervient dans le cadre du budget. Les plafonds de dépenses offrent explicitement 
au Conseil fédéral et au Parlement une marge d’appréciation pour la fixation 
annuelle du budget et ne doivent pas nécessairement être épuisés. Afin d’améliorer 
la coordination avec la planification financière, il convient de privilégier l’autori-
sation des plafonds de dépenses par l’arrêté sur le budget. La voie du message spé-
cial prévaut en revanche pour les projets de grande portée politique. L’essentiel est 
que la décision soit rendue sous forme d’arrêté fédéral simple. 
Cette disposition correspond largement à celle de l’actuel art. 32 LFC. Le plafond de 
dépenses reste à l’avenir également un instrument destiné à la gestion de certaines 
dépenses. L’amélioration des structures agricoles en fournit un exemple. En 2003, le 
Parlement a voté un plafond de dépenses portant sur un montant maximal de 
1,129 milliard, qui couvre les années 2004 à 2007. Le Parlement autorise les tran-
ches annuelles dans le cadre de l’approbation du budget (pour 2004, p. ex.: 
246,4 millions). Le plafond de dépenses n’a donc pas lui-même valeur d’approbation 
de crédit, mais constitue plutôt un objectif pertinent de la politique budgétaire. Des 
plafonds de dépenses sont par exemple fixés également dans le domaine de la pro-
motion du tourisme et dans celui des transports publics (infrastructures des CFF). 
Le plafond de dépenses vise par définition les dépenses. Ne lui sont donc pas impu-
tées les charges dépourvues d’incidence sur le financement, tels que les amortisse-
ments et les charges découlant de la facturation interne des prestations. Une légère 
modification de la formulation de l’actuel al. 2 élargit le domaine d’utilisation de cet 
instrument de crédit. 
2.3.4 
Section 4 
Crédits d’engagement 
Art. 21 à 28 
Les dispositions concernant les crédits d’engagement correspondent pour l’essentiel 
à celles du droit actuel (art. 25 à 31 LFC). Il a toutefois été procédé aux adaptations 
suivantes. 
Si un engagement financier s’étend au-delà de l’exercice budgétaire, un crédit 
d’engagement n’est plus requis obligatoirement, mais seulement en principe (art. 21, 
al. 1, P-LFC). Cette modification tient compte de l’usage actuel. Pour des raisons 
pratiques en effet, des rapports de service de plus d’une année et de nombreuses 
locations d’immeubles ne sont plus gérés à l’aide de crédits d’engagement. 
Des modifications sont également apportées à la liste des cas impliquant obliga-
toirement un crédit d’engagement. D’une part, l’art. 25, al. 4, let. a, de la LFC en 
vigueur est supprimé («des mesures dont seuls le but et les besoins financiers 
sont connus»). Peu précise, cette formulation laisse difficilement entendre ce 
qu’elle recouvre. Elle ne s’est d’ailleurs guère révélée importante dans la pratique. 
D’autre part, l’art. 21, al. 4, let. b, P-LFC mentionne «des locations d’immeubles de 
longue durée ayant une portée considérable sur le plan financier». De telles opéra-
tions entrent parfois en concurrence avec des projets de construction ou des achats

76 
d’immeubles et peuvent occasionner une charge financière analogue à celle d’un 
achat ou de la réalisation d’un projet. Il est donc judicieux de les traiter de la même 
façon en matière de crédit également. Dans l’optique actuelle, il est prévu de sollici-
ter un crédit d’engagement pour toute location ferme entraînant, sur une période de 
plusieurs années, des dépenses totales supérieures à 10 millions de francs. En revan-
che, les locations n’ayant pas de portée particulière sur le plan financier continueront 
d’être gérées sans recourir aux crédits d’engagement. 
L’art. 21, al. 5, P-LFC (actuel art. 25, al. 5, LFC) se conforme à la terminologie du 
nouveau modèle comptable (NMC). 
Le NMC accroît les exigences en matière de contrôle des engagements. Si, hormis 
une adaptation d’ordre notionnel, l’art 25 P-LFC reprend l’actuelle disposition 
(art. 29 LFC), il n’en reste pas moins que la qualité des contrôles doit s’améliorer. Il 
importe en effet de constamment mettre à jour et enregistrer à l’aide du système les 
changements intervenus. Les mesures visant l’amélioration de la qualité des contrô-
les seront réglées au niveau de l’ordonnance. 
Pour des raisons de systématique, la disposition concernant le plafond de dépenses 
figure maintenant dans la section 3 «Planification financière et plafond de dépen-
ses», et non plus dans un chapitre consacré aux crédits d’engagement. 
2.3.5 
Section 5 
Budget et suppléments 
Cette section s’appuie étroitement sur le chap. 3 de l’actuelle LFC. Le titre men-
tionne désormais non seulement le budget, mais aussi ses suppléments. Il est ainsi 
tenu compte du fait que ces derniers font partie intégrante du budget, aussi bien du 
point de vue de la forme que de celui du contenu. 
Art. 29 et 30 
Compétence et contenu 
La compétence est désormais réglée dans un article séparé (art. 29). 
L’art. 30, al. 1, est une nouvelle disposition. Celle-ci précise que le budget présente 
la même structure que le compte d’Etat, sans toutefois comprendre de bilan. 
L’al. 2 désigne l’objet de la décision parlementaire sous le terme de «crédit budgé-
taire». Dans le contexte du NMC, le crédit budgétaire a en principe une acception 
plus large que celle du «crédit de paiement», terme utilisé jusqu’ici. Tandis que ce 
dernier concerne les dépenses, le crédit budgétaire selon le NMC s’utilise pour 
autoriser des charges et des dépenses d’investissement. Le crédit relatif aux charges 
comprend aussi des éléments qui n’ont pas d’incidence sur les dépenses, notamment 
les amortissements et les facturations internes de prestations. 
Dans la pratique, cette nouveauté ne devrait pas amener de grands changements au 
niveau de la prise de décision du Parlement: 
– 
les informations concernant le besoin de crédits seront pour la plupart pré-
sentées de manière aussi détaillée qu’aujourd’hui; 
– 
nombre de crédits relatifs aux charges correspondront aux dépenses; 
– 
les amortissements sont généralement déterminés par des facteurs technico-
économiques;

77 
– 
les facturations internes de prestations ont certes une incidence sur les cré-
dits; mais comme elles correspondent à des recettes d’un montant équiva-
lent, le résultat est dans l’ensemble neutre. Ces décomptes ne devraient dès 
lors guère revêtir d’importance lors du traitement du budget. 
Art. 31 
Principes 
L’art. 31 P-LFC reprend les principes de l’établissement du budget tels qu’ils sont 
énoncés dans le droit en vigueur sous le titre de «Principes régissant la tenue des 
comptes» (art. 3 LFC). Les principes du produit brut, de l’universalité, de l’annualité 
et de la spécialité ont fait leurs preuves et répondent aux exigences du NMC (cf. à ce 
sujet les explications sous ch. 1.2.4). 
Art. 32 
Evaluation des crédits 
À l’exception d’adaptations notionnelles au NMC, l’art. 32 correspond au droit 
actuel. L’al. 3 oblige le Conseil fédéral à indiquer au Parlement toute mesure qui se 
prolonge sur les années suivantes. Contrairement à ce qui est le cas pour les crédits 
d’engagement, cette indication n’entraîne aucune obligation financière pour la 
Confédération. Les différentes tranches annuelles sont indépendantes et ne s’influen-
cent pas. Aussi est-il toujours possible de ne pas reconduire une mesure lors des 
délibérations sur le budget des années suivantes. Si, au moment de la demande de 
crédit, il est déjà évident que le crédit octroyé risque d’être dépassé, il est obligatoire 
de le mentionner de manière appropriée dans l’exposé des motifs relatif à la 
demande de crédit. 
Art. 33 
Suppléments ordinaires 
L’al. 1 règle la procédure applicable aux crédits supplémentaires. Cette procédure 
reste inchangée. Le texte a été adapté à la terminologie du NMC. 
Les reports de crédits sont désormais réglés dans un article séparé (cf. art. 36). 
L’al. 3 indique dans quels cas il n’est pas nécessaire de demander un crédit supplé-
mentaire. Le droit en vigueur mentionne déjà le cas des parts de tiers non budgéti-
sées à des recettes (p. ex. lorsque la Confédération enregistre des recettes supplé-
mentaires non prévues au budget, dont une partie revient aux cantons en vertu d’une 
clé de répartition fixe). Le même principe s’applique aux attributions à des fonds, 
celles-ci étant désormais expressément citées (p. ex. attributions au financement 
spécial circulation routière ou au fonds pour les grands projets ferroviaires). Aucun 
crédit supplémentaire n’est par ailleurs prévu pour les amortissements supplémentai-
res (planifiés) découlant d’un supplément de crédit d’investissement accordé durant 
le même exercice, ainsi que dans le cas d’une diminution des stocks et des réserves 
qui font partie du patrimoine administratif. 
Art. 34 
Suppléments urgents 
Cette disposition correspond – abstraction faite d’adaptations d’ordre notionnel au 
NMC – à l’actuel art. 18 LFC. Le Conseil fédéral doit pouvoir, également dans le 
cas du NMC, décider avant l’approbation par les Chambres fédérales des crédits ne

78 
pouvant pas être ajournés. Le Conseil des Etats ayant décidé, le 7 octobre 200421, de 
ne pas entrer en matière sur la nouvelle réglementation de la procédure d’urgence, 
adoptée par le Conseil national (premier conseil) dans le cadre de la mise en œuvre 
de l’initiative parlementaire «Assurer le contrôle démocratique. Modification de la 
loi sur les finances de la Confédération», le Conseil fédéral estime qu’aucune modi-
fication n’est nécessaire. 
Art. 35 
Dépassements de crédits 
En raison du passage à la gestion des crédits sur la base de la comptabilité d’exercice 
(accrual basis), les opérations n’ayant pas d’incidence sur le financement sont 
désormais elles aussi soumises aux dispositions régissant l’octroi des crédits. Elles 
exigent par conséquent l’approbation de l’Assemblée fédérale. L’art. 35 énumère les 
surcroîts de charges que l’Assemblée fédérale approuve en tant que dépassement de 
crédit. Il s’agit d’écritures qui, en règle générale, ne peuvent être effectuées qu’au 
moment de la clôture des comptes (let. a). 
– 
Les réévaluations et amortissements non planifiés servent à d’autres fins que 
les amortissements planifiés non budgétisés (cf. l’art. 33, al. 3, let. c, 
P-LFC). Les réévaluations sont opérées sur des prêts et des participations 
ainsi que sur des avoirs et des placements financiers lorsque la valeur comp-
table doit être corrigée à la baisse pour des raisons de solvabilité, ou que la 
valeur vénale est inférieure à la valeur comptable. Les amortissements non 
planifiés concernent toujours des immobilisations corporelles. Ils inter-
viennent par exemple lorsqu’il est nécessaire de corriger des valeurs vers le 
bas en raison d’une nouvelle estimation de la durée d’utilisation (ch. 1). 
– 
Dans le cadre de l’exécution de leur mandat de prestations, les unités admi-
nistratives GMEB doivent avoir la possibilité de recourir aux réserves, 
même si le budget ne prévoit pas cette éventualité. Les charges ou dépenses 
supplémentaires enregistrées en pareil cas sont soumises à l’approbation 
après coup du Parlement (ch. 2). 
– 
Les passifs de régularisation (p. ex, la correction comptable de recettes déjà 
reçues qui ne peuvent pas ou que partiellement être portées à l’actif de la 
période en cours) ne sont par définition enregistrés qu’au moment des tra-
vaux de clôture des comptes (ch. 3). 
– 
Quant aux charges dues à des différences de cours de devises étrangères et à 
une réduction de la circulation monétaire, il n’est guère possible de les 
influencer et on ne les connaît qu’à la fin de l’exercice (ch. 4). 
Par ailleurs, les suppléments urgents au sens de l’art. 34 P-LFC (let. b) ne doivent 
être approuvés qu’après coup par l’Assemblée fédérale, avec le compte d’Etat 
(let. b). 
Art. 36 
Reports de crédits 
Conformément à l’al. 1, le Conseil fédéral peut désormais reporter des crédits à 
l’année suivante (cf. ch. 1.2.4 «Gestion financière de l’administration, application du 
principe de l’annualité»). Le solde doit toutefois résulter d’un retard enregistré dans 
 
21 
01.462 Bulletin officiel, séance du Conseil des Etats du 7 octobre 2004.

79 
l’exécution d’un projet au cours de l’année précédente. Durant l’année suivante, la 
part de crédit reportée sera utilisée uniquement pour le projet concerné. Dans ces 
circonstances, le fait qu’il ne soit plus nécessaire d’obtenir une autorisation formelle 
de l’Assemblée fédérale doit être considéré comme une simplification administrative 
n’ayant pas de conséquences matérielles; la souveraineté budgétaire des Chambres 
fédérales demeure entière. 
L’al. 2 prévoit que l’Assemblée fédérale soit tenue au courant de ces reports. 
Art. 37 
Limitation des crédits supplémentaires 
A l’exception d’une modification de son titre et d’une adaptation notionnelle au 
NMC, cette disposition est reprise de la LFC actuelle (art. 18a). Elle doit contribuer 
à ce que la procédure d’octroi de crédits supplémentaires ne porte pas atteinte à 
l’objectif que le frein à l’endettement prescrit en matière de financement. 
2.4 
Chapitre 4 
Gestion financière au niveau de l’administration 
2.4.1 
Section 1 
Dispositions générales 
Art. 38 
Principes régissant la tenue des comptes 
Pour la première fois, les principes essentiels de la tenue des comptes sont mention-
nés au niveau de la loi (cf. à ce sujet les explications sous le ch. 1.6.3). Du point de 
vue matériel, ces principes appellent les remarques suivantes: 
L’universalité exige l’enregistrement systématique en cours d’exercice de toutes les 
opérations figurant obligatoirement dans une comptabilité. Le bilan doit présenter 
l’ensemble des faits devant obligatoirement être enregistrés, ce qui implique à la fois 
la mise à jour comptable et l’établissement d’inventaires à une date donnée. 
La véracité suppose que la saisie comptable des faits et opérations s’effectue de 
manière objective. Les inscriptions au compte doivent être correctement exécutées. 
La ponctualité veut que l’état comptable soit le plus actuel possible et que les opéra-
tions fassent l’objet d’une saisie chronologique. Les données concernant les opéra-
tions en monnaie doivent en particulier être enregistrées le jour même. 
La traçabilité signifie que la comptabilité doit être claire et compréhensible. Cette 
qualité est particulièrement importante pour la vérification des comptes. En principe, 
aucune comptabilité ne peut être établie sans pièce justificative. Le principe régis-
sant la fourniture de la documentation appropriée s’applique également aux plans 
comptables, aux directives concernant la mise en compte ainsi qu’aux manuels. 
Art. 39 
Contrôle interne 
La présence dans la LFC de dispositions concernant le contrôle interne est une 
nouveauté. Ces dispositions visent entre autres à assurer durablement la qualité de 
l’établissement des comptes de la Confédération. Des explications générales sur les 
objectifs du système interne de contrôle et ses différentes composantes figurent sous 
ch. 1.6.5.

80 
Dans le NMC, les clôtures individuelles des comptes des unités administratives 
servent de base à l’établissement des rapports sur l’état des finances de la Confédé-
ration. La comptabilité centrale est remplacée par un système intégré, avec accès 
direct aux comptabilités des unités administratives. Celui-ci accentue la décentralisa-
tion des activités et des responsabilités en matière de comptabilité. La qualité des 
comptes de la Confédération dépend dès lors largement des clôtures des comptes 
annuels des unités administratives. Elle implique notamment que les unités adminis-
tratives doivent développer un système interne de contrôle. Elles sont soutenues en 
cela par l’Administration fédérale des finances et les secrétariats généraux des 
départements concernés par le biais de directives. 
Intégrer dans la LFC un article concernant le contrôle interne répond à un vœu 
exprimé de longue date par le Contrôle fédéral des finances. L’ordonnance sur les 
finances de la Confédération (OFC) fixera les instruments du contrôle interne. 
Art. 40 
Transparence des coûts 
L’un des objectifs majeurs du NMC est une présentation aussi claire que possible 
des coûts (et des prestations) enregistrés dans l’ensemble de l’administration fédé-
rale. À cet effet, les unités administratives tiendront une comptabilité analytique 
différenciée selon leurs besoins, trois modèles étant prévus (pour les détails, cf. le 
ch. 1.2.4). 
L’al. 1 en relation avec l’al. 3 prescrit que toutes les unités administratives au sein de 
l’administration fédérale doivent tenir une comptabilité analytique adaptée à leurs 
besoins, en utilisant au minimum les normes de base. Les unités administratives ne 
seront pas entièrement libres en ce qui concerne le choix du modèle de comptabilité 
analytique. L’ordonnance définira les critères déterminants à observer lors de la 
décision. 
L’al. 2 précise que les unités administratives établissent leur budget, tiennent et 
présentent leurs comptes en s’appuyant sur des informations découlant de la comp-
tabilité analytique. Cette dernière leur fournit en outre des informations importantes 
pour la gestion d’exploitation. 
L’al. 3 indique que le fonctionnement de la comptabilité analytique dans le cadre du 
NMC exige obligatoirement des instructions sur le plan technique comme sur celui 
du contenu. Les réglementations d’exécution fixeront les prescriptions ad hoc. 
Sous certaines conditions, l’al. 4 autorise le principe de la facturation et de la rému-
nération (avec incidence sur les crédits) pour les prestations fournies entre unités de 
l’administration fédérale. Le ch. 1.2.4 décrit les critères et le volume probable des 
facturations internes de l’administration fédérale. L’ordonnance fixera ces critères 
sans pour autant entrer dans le détail du catalogue des prestations. Elle contiendra 
notamment des directives pour la fixation des prix d’imputation. Les prestations 
imputables (catalogue des prestations) seront définies dans le manuel de gestion 
budgétaire et comptable. 
Art. 41 
Activités commerciales 
Selon un avis de droit de l’Office fédéral de la justice du 1er juin 1995 concernant les 
«Activités commerciales annexes exercées par des unités administratives et des 
entreprises de droit public» (publié dans le guide de législation de l’OFJ, 2e édition 
2002, annexe 6 – texte disponible en langue allemande uniquement), les unités

81 
administratives peuvent fournir des prestations commerciales à des tiers, si ces 
prestations ont un rapport étroit avec leurs tâches principales, n’exigent pas de 
personnel ou de matériel supplémentaire et n’entravent pas l’exécution des tâches 
principales. De telles prestations doivent être fournies à des prix permettant au 
moins de couvrir les coûts, ce qui implique un calcul des coûts par unité d’impu-
tation. Il en résulte que les unités administratives ne sont autorisées à exercer des 
activités commerciales que dans un cadre très limité, soit lorsqu’il existe une loi 
spéciale qui les autorise à fournir des prestations supplémentaires. Dans la pratique, 
il est cependant très difficile de contrôler si les conditions générales permettant de 
fournir des prestations commerciales de peu d’importance sont remplies. C’est la 
raison pour laquelle l’art. 41 fixe désormais que les prestations commerciales de 
toute nature ne peuvent être fournies par les unités administratives que si une loi les 
y autorise. Il est ainsi tenu compte du principe constitutionnel selon lequel la pro-
duction de biens et la fourniture de prestations de service sur le marché incombent 
en principe à l’économie privée. 
Des normes particulières figurant dans des lois spéciales s’appliquent par exemple à 
l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI)22 ou à l’Institut suisse de droit 
comparé23. L’Office fédéral de météorologie et de climatologie (MétéoSuisse) est un 
exemple d’unité administrative GMEB fournissant également des prestations com-
merciales24. 
2.4.2 
Section 2 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe 
budgétaire (GMEB) 
Art. 42 
Compétence 
Les Chambres fédérales approuvent chaque année, dans le cadre du budget annuel, 
les crédits destinés aux unités administratives gérées par mandat de prestations et 
enveloppe budgétaire conformément à l’art. 44 de la loi du 21 mars 1997 sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration. Les demandes de crédits sont 
évaluées en fonction des objectifs de prestations et de résultats découlant des man-
dats de prestations pluriannuels. 
L’Assemblée fédérale peut en outre décider des objectifs pour les coûts et les recet-
tes générés par des groupes de produits jugés importants sur le plan politique. La 
définition des objectifs s’appuie sur les objectifs de prestations mesurables fixés par 
groupe de produits et devant figurer dans la partie informative du budget. L’arrêté de 
planification annuel permet au Parlement de piloter dans le cadre du budget, et dans 
la mesure souhaitée, l’attribution des ressources au niveau des groupes de produits. 
Le Parlement peut confirmer, réduire ou accroître les coûts prévus dans le message 
du Conseil fédéral concernant le budget et les recettes attendues pour les groupes de 
produits qu’il estime importants du point de vue politique et agir ainsi sur les presta-
tions à fournir. Dans le cas d’une modification des objectifs prévus par le Conseil 
fédéral, l’unité administrative GMEB doit montrer les conséquences au niveau des 
 
22 
Cf. art. 2, al. 1, let. g et art. 14 LIPI, RS 172.010.31 
23 
Cf. art. 3, al. 1, let. c et art. 11 de la loi fédérale sur l’Institut suisse de droit comparé, 
RS 425.1 
24 
Cf. art. 1, let. h et art. 4 LMét, RS 429.1

82 
prestations. De fait, l’arrêté de planification a la primauté par rapport à l’enveloppe 
budgétaire. Le calcul des crédits doit dès lors s’accorder avec les objectifs arrêtés. 
Cette nouvelle réglementation remplace l’attribution des crédits en fonction des 
groupes de produits telle qu’elle avait été prévue pour la phase pilote de la GMEB. 
Elle répond à la motion de la Commission de gestion du Conseil des Etats deman-
dant que, dans le cadre du budget, le Parlement dispose d’une possibilité de pilotage 
par le biais de groupes de produits. 
Art. 43 
Enveloppe budgétaire 
Selon l’al. 1, l’enveloppe budgétaire annuelle des unités administratives GMEB 
comprend, d’une part dans un poste de crédits relatif aux charges, toutes les charges 
intervenant dans le domaine propre de l’administration (charges de fonctionnement). 
Les revenus dans ce domaine (revenus de fonctionnement) doivent s’inscrire dans un 
poste séparé. Sont d’autre part groupées dans un poste de crédits d’investissement 
toutes les dépenses pour des biens d’investissement nécessaires à la gestion adminis-
trative et d’exploitation. D’éventuelles recettes, découlant par exemple de la vente 
de biens d’investissement, doivent – comme les revenus cités ci-dessus – s’inscrire 
dans un poste séparé. 
A l’intérieur de chacun des deux postes de crédits (crédits de charges et crédits 
d’investissement), les unités administratives GMEB peuvent disposer librement de 
leurs ressources. Transférer un crédit d’un poste à un autre n’est pas possible. Les 
crédits ne sont pas spécifiés de manière plus détaillée, afin que les unités administra-
tives GMEB disposent de la marge de manœuvre nécessaire à une utilisation effi-
cace et économe de leurs moyens. Deux facteurs déterminent le degré de souplesse 
requis, soit: d’une part, les objectifs de prestations et de résultats fixés pour 
l’exercice concerné à partir du mandat de prestations (et figurant dans l’exposé des 
motifs de la demande de crédits) et, d’autre part, les objectifs que le Parlement arrête 
dans le cadre du budget annuel. 
L’al. 2 précise dans quels cas une unité peut dépasser le montant des charges ou des 
dépenses d’investissements prévu par l’enveloppe budgétaire. 
Utiliser des revenus supplémentaires non budgétisés découlant des prestations afin 
de couvrir des charges supplémentaires non budgétisées liées à ces prestations, 
équivaut à une gestion fondée sur le solde. Cette réglementation incite à adopter une 
attitude entrepreneuriale et à faire preuve d’esprit novateur. Elle favorise par là 
même l’amélioration de produits existants et le lancement de nouveaux produits. 
Chaque mandat de prestations doit toutefois préciser les conditions-cadres à respec-
ter dans un tel cas (p. ex. limitation des recettes découlant d’activités commerciales). 
Il est également possible de financer un éventuel besoin supplémentaire de moyens 
financiers en utilisant tout ou partie des réserves constituées conformément à 
l’art. 46 P-LFC. 
Art. 44 
Domaine des transferts 
Les charges et les revenus du domaine des transferts ainsi que les contributions à des 
investissements, les prêts et les participations ne sont pas inclus dans l’enveloppe 
budgétaire. Ils doivent être budgétisés dans des postes séparés.

83 
Art. 45 
Comptabilité d’exploitation 
La condition première de la gestion administrative selon les principes de la GMEB 
est une comptabilité d’exploitation fonctionnant bien et dont l’aménagement 
s’inspire des exigences d’un contrôle de gestion axé sur les résultats. Elle doit en 
premier lieu fournir des données qualitatives et quantitatives servant à soutenir la 
gestion. Ces données comprennent notamment des informations sur les coûts et 
recettes permettant d’assurer une utilisation efficace et économe des ressources, 
ainsi que des informations sur les prestations. Il s’agit en particulier de connaître les 
coûts totaux et les recettes totales par groupe de produits (ou par produit). De telles 
indications doivent figurer dans l’exposé des motifs accompagnant les demandes de 
crédits, le Parlement fixant des objectifs concernant les coûts et les recettes pour 
certains groupes de produits. Exceptionnellement, la fixation des objectifs peut se 
fonder sur les coûts partiels. Généralement, les coûts proportionnels (dépendant du 
volume des prestations, si possible assortis du calcul de la marge de couverture) 
constituent souvent une base plus pertinente pour les décisions prises au sein d’une 
entreprise. Dans ce contexte, il convient de rappeler qu’une unité administrative 
GMEB doit pouvoir montrer de quelle manière des réductions de ressources se 
répercutent sur les prestations. L’inverse vaut aussi pour les changements concernant 
les prestations et pour leurs répercussions sur le budget. 
Art. 46 
Réserves 
Les unités administratives GMEB doivent avoir la possibilité de constituer des 
réserves et de les utiliser ultérieurement pour financer des activités concordant avec 
les objectifs de leur mandat de prestations. La constitution de réserves affectées 
(al. 1, let. a) est possible lorsque des crédits n’ont pas été utilisés ou ne l’ont pas été 
entièrement en raison de retards liés à un projet. De telles réserves ne peuvent être 
utilisées que pour des projets à l’origine de leur création. Lorsque les objectifs 
définis dans l’enveloppe budgétaire sont atteints, les unités administratives GMEB 
doivent en outre pouvoir constituer sous certaines conditions des réserves générales 
(librement disponibles dans le cas du mandat de prestations). Les deux cas où cette 
disposition s’applique sont mentionnés à l’al. 1, let. b: 
– 
l’unité administrative GMEB réalise des revenus supplémentaires provenant 
de prestations supplémentaires non budgétisées; ou 
– 
elle enregistre des charges inférieures à celles prévues au budget. 
Le Conseil fédéral émettra à des fins de précision des prescriptions relatives à la 
constitution et à l’utilisation de réserves par les unités administratives GMEB. La 
constitution de réserves doit en outre être approuvée par l’Assemblée fédérale 
(al. 2).

84 
2.5 
Chapitre 5 
Etablissement des comptes 
2.5.1 
Section 1 
Principes et standards 
Art. 47 
Principes 
L’objectif fondamental des principes d’établissement des comptes est de promouvoir 
une présentation conforme à la réalité, de l’état de la fortune, des finances et des 
revenus de la Confédération, qui réponde au besoin d’informations fiables, compa-
rables et compréhensibles et qui permette de générer la transparence et la confiance. 
L’al. 1 définit l’exigence générale concernant la qualité de l’établissement des 
comptes de la Confédération (voir ch. 1.6.4.3). 
L’al. 2 mentionne les principes essentiels de l’établissement des comptes selon les 
normes IPSAS. Au sujet des différents principes, il convient de noter ce qui suit: 
Selon le principe de l’importance, toutes les informations susceptibles d’influer sur 
la prise de décision d’un destinataire doivent être rendues publiques. Il faudra donc 
toujours déterminer l’importance dans le contexte concret. Les données présentées 
doivent permettre une évaluation équilibrée. 
Le principe de la clarté requiert que les informations figurant dans l’établissement 
des comptes soient compréhensibles pour les lecteurs intéressés et qu’elles leur 
permettent d’acquérir rapidement une vue d’ensemble de la situation financière de la 
Confédération. Les explications trop complexes doivent être évitées dans toute la 
mesure du possible, toutefois dans les cas essentiels elles ne doivent pas être écar-
tées pour des raisons de clarté. 
La permanence des méthodes comptables est assurée lorsque les principes régissant 
l’établissement des comptes et du budget, de même que les structures des rapports 
sur l’état des finances, ne changent pas durant une longue période. Les modifications 
nécessaires doivent être présentées avec la transparence requise. 
Le principe du produit brut est respecté s’il n’y a pas de compensation entre les 
éléments de l’actif et du passif ainsi qu’entre les charges et les revenus. A cet égard, 
l’ordonnance permettra de définir des exceptions clairement définies, qui ne portent 
pas préjudice à la pertinence globale. 
Art. 48 
Standards 
L’al. 1 précise que l’établissement des comptes est régi par des «normes générale-
ment reconnues». Le Conseil fédéral règle les détails dans une ordonnance (al. 2). 
Cette formulation générale tient compte du fait que si l’établissement des comptes 
de la Confédération se fonde bien sur les normes IPSAS, il ne serait pas judicieux de 
les reprendre intégralement. C’est pourquoi la loi ne désigne pas expressément les 
normes IPSAS comme normes d’établissement des comptes de la Confédération. 
L’approche s’inspirant des normes IPSAS sera reprise dans l’ordonnance sur les 
finances de la Confédération, qui devra également définir la procédure en cas de 
dérogation auxdites normes (voir ch. 1.6.4.2).

85 
2.5.2 
Section 2 
Etablissement du bilan et évaluation 
L’alignement de l’établissement des comptes sur les principes des normes IPSAS 
permet d’uniformiser dans une large mesure l’établissement du bilan et l’évaluation. 
L’application des principes incombe aux unités administratives, sous la surveillance 
matérielle de l’administration des finances. 
Art. 49 
Principes régissant l’établissement du bilan 
L’al. 1 fixe le principe de l’inscription à l’actif. Les deux critères d’«utilité écono-
mique ou publique» et de «détermination fiable de la valeur» doivent être remplis de 
manière cumulative. 
Les postes du patrimoine financier sont inscrits à l’actif parce qu’ils ont une utilité 
économique future. En revanche, les postes du patrimoine administratif ne génèrent 
pas de valeur en termes financiers. Ils sont inscrits à l’actif parce qu’ils sont néces-
saires à l’exécution des tâches publiques. Les normes IPSAS parlent d’utilité éco-
nomique future «service potential» et décrivent par là une exigence connue en 
Suisse depuis l’introduction de la notion de patrimoine administratif. 
Pour l’inscription à l’actif, les dispositions des normes IPSAS sont reprises, à cette 
différence près que l’on n’inscrit pas à l’actif le matériel d’armement. Selon les 
normes IPSAS, les contributions à des investissements ne sont en règle générale pas 
inscrites au bilan. La Confédération tient compte de ce principe en réévaluant immé-
diatement et intégralement les contributions à des investissements inscrites à l’actif, 
qui n’apparaissent donc pas au bilan. 
L’al. 2 mentionne le principe de l’inscription au passif. Ne doivent être enregistrés 
au bilan que les engagements qui existent effectivement à la date de clôture des 
comptes et qui entraîneront probablement une sortie de fonds (la probabilité de la 
sortie de fonds doit être supérieure à 50 %, sinon les engagements sont non pas 
inscrits au bilan, mais rendus publics comme engagements conditionnels dans 
l’annexe des comptes annuels). 
C’est en matière de constitution des provisions, qui représentent une sous-catégorie 
des engagements (al. 3), que la marge d’appréciation est la plus grande. Selon les 
normes IPSAS, des conditions claires doivent être remplies dans ce cas également: 
l’événement qui entraînera de futures sorties de fonds doit déjà avoir eu lieu. En 
outre, le montant de la sortie de fonds doit pouvoir être évalué de manière relative-
ment fiable. Si un événement entraînant un engagement n’interviendra que dans 
l’avenir, les risques prévisibles ne peuvent pas être inscrits au bilan. 
La fortune et les engagements ne sont inscrits au bilan que si leur valeur peut être 
déterminée de manière fiable. Cela n’implique pas que les montants soient fixés de 
manière indubitable. Cependant, toutes les informations essentielles pour les calculs 
doivent être utilisées de manière compréhensible. Ainsi, l’utilisation des marges 
d’appréciation inévitables devient transparente.

86 
Art. 50 
Principes d’évaluation 
Selon l’al. 1, le patrimoine financier est évalué sur la base du modèle à la valeur 
vénale «at fair value» selon les normes IPSAS. Les valeurs contenues dans le bilan 
doivent donc être adaptées périodiquement aux valeurs vénales. Aucun amortisse-
ment n’est opéré. 
L’al. 2 définit pour le patrimoine administratif le modèle au coût «at cost» selon les 
normes IPSAS. Les immobilisations corporelles sont inscrites à l’actif à la valeur 
d’acquisition (en cas d’achat) ou au coût de revient (en cas de fabrication propre). 
Exception faite des participations importantes, qui sont évaluées au moyen de la 
méthode de mise en équivalence, les prêts et les participations sont inscrits au bilan à 
la valeur nominale. Si la valeur vénale calculée selon des critères objectifs est infé-
rieure à la valeur nominale, la valeur la plus basse est déterminante. Nous renvoyons 
à ce sujet à l’art. 51 concernant les amortissements et les réévaluations. 
Les engagements sont inscrits au bilan à leur valeur nominale dans la mesure où 
cette valeur est connue. Pour les provisions, l’évaluation se fonde sur le principe de 
la meilleure estimation possible («best estimate» selon les normes IPSAS). 
L’al. 3 précise que l’évaluation doit être établie individuellement par objet (p. ex. un 
immeuble donné). C’est donc le principe de l’évaluation individuelle qui s’applique. 
A cet égard, l’ordonnance autorisera des exceptions dans des cas clairement définis, 
afin de limiter le travail administratif. 
Pour que la Confédération puisse commencer d’établir le budget et de tenir les 
comptes selon les nouveaux principes et à partir de valeurs corrigées, il convient de 
vérifier au préalable la valeur attribuée à tous les postes du bilan. Cette opération est 
désignée par le terme de réévaluation «restatement». Les tâches nécessitant le plus 
de ressources concerneront probablement la réévaluation des placements financiers, 
des immeubles, des prêts et participations, ainsi que des provisions. 
La réévaluation des immeubles a déjà commencé. Les autres postes du bilan seront 
traités en 2005. Il n’est pas encore possible d’estimer les variations de la valeur des 
postes du bilan et du découvert du bilan qui découleront de cette réévaluation. 
Art. 51 
Amortissements et réévaluations 
On tient compte des diminutions de la fortune par le biais des amortissements et des 
réévaluations. 
Par amortissements (al. 1), on entend des corrections de la valeur des immobilisa-
tions corporelles. A cet égard, on distingue les amortissements planifiés et les amor-
tissements non planifiés. La détermination du montant des amortissements planifiés 
des immobilisations corporelles et des biens immatériels (p. ex. logiciels) se fonde 
sur la dépréciation due à leur utilisation (let. a). Les dépréciations des immobilisa-
tions corporelles qui ne découlent pas de l’utilisation ordinaire constituent les amor-
tissements non planifiés. Ce cas se présente par exemple lorsque des réductions de la 
valeur sont nécessaires en raison d’une réévaluation de la durée d’utilisation ou d’un 
changement d’affectation, ou encore lorsque la valeur vénale d’un immeuble est 
inférieure à la valeur comptable (let. b).

87 
Comme le stipule l’art. 50, al. 3, le principe de l’évaluation individuelle est appli-
cable. A titre d’aide, des normes définissent la durée d’utilisation habituelle par 
catégorie d’immobilisation. Le facteur déterminant est non pas la durée de vie tech-
nique possible, mais la durée de l’utilisation économique effective. 
Les amortissements doivent être opérés de manière systématique. Une fois que l’on 
a choisi une méthode d’amortissement (en règle générale, la méthode linéaire, c’est-
à-dire des amortissements d’un montant qui est chaque année égal), il faut en prin-
cipe s’y tenir. L’adéquation des méthodes utilisées et de la durée d’utilisation doit 
toutefois être vérifiée périodiquement. 
Les amortissements sont présentés dans un poste du compte de résultats. Dans 
l’annexe des comptes annuels, des informations supplémentaires sont rendues publi-
ques sous la forme d’un tableau des immobilisations. 
Les réévaluations d’avoirs et de participations (al. 2) sont utilisées afin de corriger 
des réductions durables de valeur, que ce soit pour des raisons de solvabilité ou 
parce que la valeur vénale a chuté au-dessous de la valeur comptable. Elles n’ont 
aucun effet sur les prétentions de la Confédération envers des tiers. 
Les réévaluations et les amortissements non planifiés doivent être effectués dès que 
la nécessité de procéder à des corrections est manifeste (al. 3). Le montant doit 
pouvoir être calculé de manière fiable et compréhensible. 
2.5.3 
Section 3 
Modes de financement spéciaux 
Art. 52 
Fonds spéciaux 
Cette disposition correspond pour l’essentiel à l’art. 12 de la LFC en vigueur. 
Désormais, l’al. 3 parle non plus de dépenses et de recettes, mais de charges et de 
revenus. Ces charges et ces revenus ne sont pas inscrits dans le compte de résultats, 
ils sont directement comptabilisés dans le bilan. 
Une autre modification concerne la présentation des fonds spéciaux dans le bilan. 
Jusqu’ici, ils faisaient partie des engagements envers des comptes spéciaux. La 
notion de comptes spéciaux n’est désormais plus utilisée que pour les comptes du 
fonds pour les grands projets ferroviaires, du domaine des EPF et de la Régie fédé-
rale des alcools. Les fonds spéciaux sont rattachés au capital propre, ce qui se justi-
fie par le fait que s’il existe bien une affectation pour l’utilisation des ressources, ces 
fonds sont néanmoins la propriété de la Confédération. 
La majeure partie de la fortune des fonds spéciaux est constituée de liquidités. Les 
placements ne représentent qu’environ un dixième de la fortune totale. 
Art. 53 
Financements spéciaux 
La disposition relative aux financements spéciaux est elle aussi reprise de l’actuelle 
LFC (art. 20). 
La disposition de l’actuel art. 11, selon laquelle les versements non prévus au budget 
doivent être justifiés dans le compte d’Etat, est traitée dans le cadre des dispositions 
relatives aux crédits supplémentaires (art. 33 P-LFC).

88 
La présentation au bilan se fait dans le groupe de compte principal «Financements 
spéciaux». Le fait qu’ils soient placés au même niveau entre les capitaux de tiers et 
le capital propre correspond au caractère des financements spéciaux et s’inscrit dans 
la continuité de l’actuel traitement au bilan. 
Art. 54 
Fonds de tiers et cofinancements 
L’al. 1 permet d’inscrire au bilan, hors du compte de résultats, à certaines condi-
tions, des prestations financières versées par des tiers dans le cadre de la recherche 
appliquée ou en vertu de contrats de coopération. Il traduit un souhait motivé par les 
faits suivants. 
Dans le cadre de la recherche appliquée, différentes unités administratives, notam-
ment les stations fédérales de recherches agronomiques, mais aussi d’autres centres 
de recherches, notamment de l’Office fédéral de la santé publique, de l’Office vété-
rinaire fédéral ou de l’Institut de virologie et d’immunoprophylaxie reçoivent des 
ressources financières de tiers pour la réalisation de projets. De tels projets ne peu-
vent donc être réalisés par les unités administratives que si les fonds de tiers peuvent 
être utilisés par le biais d’un compte provisoire hors du compte de résultats pour 
couvrir les charges supplémentaires de personnel et de matériel. Or cette forme de 
financement par des fonds de tiers représente une dérogation au principe du produit 
brut. En vertu de ce principe, les charges et les revenus doivent être présentés dans 
leur intégralité sans compensation réciproque. Cette dérogation au principe du 
produit brut est conforme à l’intérêt des centres de recherches pour la réalisation de 
mandats de tiers, qui revêtent souvent une grande importance sur le plan technique 
dans le cadre du programme de recherches de ces centres. Au sujet de ces intérêts 
contradictoires, il faut d’un côté préciser que les dérogations au principe du produit 
brut doivent être traitées de manière restrictive et que de telles exceptions ne doivent 
pas devenir la règle. D’un autre côté, la réalisation directe de mandats de tiers par le 
biais d’un compte provisoire permet aux centres de recherches de réagir avec sou-
plesse aux offres de projets revêtant une grande valeur sur le plan technique. La mise 
à disposition de ressources financières pour de tels projets dans le cadre de la procé-
dure ordinaire d’établissement du budget n’est souvent pas possible pour des raisons 
de temps. En outre, les mandats supplémentaires financés par des tiers ne pèsent pas 
très lourd face aux dépenses totales des unités administratives. 
L’art. 54 crée par ailleurs, pour des raisons de sécurité du droit, une base légale pour 
la conclusion de contrats de coopération avec des tiers en vue d’un cofinancement. 
Par cofinancements, il faut entendre des prestations financières de tiers (institutions 
publiques et privées) pour des projets qui sont réalisés en commun sous la direction 
administrative d’une unité administrative (p. ex. une exposition organisée en com-
mun). Dans le contrat de coopération, il convient de décrire clairement l’action à 
financer en commun et le modèle de financement. La participation financière de tiers 
ne doit pas être assimilée à un remboursement des coûts des prestations fournies par 
l’unité administrative. Pour les actions de grande ampleur, il convient de mentionner 
la participation de tiers dans l’exposé des motifs du crédit (participation aux frais de 
l’unité administrative). 
Etant donné que les dérogations au principe du produit brut – le financement par des 
fonds de tiers en est une – doivent être traitées de manière restrictive, l’al. 2 prévoit 
que la procédure et les conditions de la conclusion de tels mandats et de conventions

89 
de coopération doivent être réglées par voie d’ordonnance en accord avec la Déléga-
tion des finances des Chambres fédérales. 
2.5.4 
Section 4 
Compte consolidé 
Art. 55 
Le ch. 1.2.7 expose l’objectif de la consolidation des comptes des institutions et des 
unités administratives de l’administration centrale et de l’administration décentrali-
sée ainsi que des autres institutions et organisations mentionnées, à savoir fournir 
une vue d’ensemble aussi complète que possible de l’état de la fortune, des finances 
et des revenus de la Confédération et des entités qui lui sont liées dans une mesure 
déterminante. Cet objectif a son pendant à l’art. 55, al. 3, P-LFC. 
L’al. 1 donne des éclaircissements relatifs aux institutions et organisations concer-
nées par la consolidation. Il se fonde sur les institutions et unités administratives 
mentionnées dans le champ d’application de la loi (art. 2 et 5, let. a, P-LFC). Il 
convient d’inclure dans la présentation consolidée les comptes spéciaux soumis à 
l’Assemblée fédérale dans le cadre du compte d’Etat (art. 5, let. b, P-LFC; domaine 
des EPF, Régie fédérale des alcools, fonds pour les grands projets ferroviaires) ainsi 
que – en principe – les unités administratives de l’administration décentralisée qui 
tiennent leur propre comptabilité (comme l’Institut fédéral de la propriété intellec-
tuelle ou Swissmedic). 
Selon l’al. 2, le Conseil fédéral peut tant restreindre qu’élargir le cercle de consoli-
dation. 
La let. a autorise le Conseil fédéral à exclure de la consolidation globale des unités 
administratives de l’administration fédérale décentralisée qui tiennent leur propre 
comptabilité. Une telle mesure est particulièrement indiquée lorsqu’elle permet 
d’éviter que l’on s’écarte considérablement du modèle de sectorisation des comptes 
nationaux. En outre, le Conseil fédéral peut prescrire à ces unités administratives des 
principes pour l’établissement des comptes, possibilité dont il fera notamment usage 
si elle s’avère nécessaire pour permettre ou faciliter la consolidation. 
Selon la let. b, le Conseil fédéral peut inclure d’autres organisations dans la conso-
lidation globale. Pour cela, il faut que ces organisations exécutent des tâches de droit 
public et qu’elles soient en rapport étroit avec les finances fédérales. Dans le cadre 
de son appréciation, le Conseil fédéral peut faire dépendre l’inclusion d’autres 
organisations dans la consolidation globale de critères supplémentaires (p. ex. de 
l’étendue de la surveillance exercée par la Confédération sur ces organisations). 
Le Conseil fédéral dispose d’une liberté d’action non négligeable en ce qui concerne 
la description du cercle de consolidation. Cette réglementation est appropriée car la 
consolidation est un instrument complètement nouveau dans le cadre de la loi sur les 
finances fédérales. Il faut donc s’attendre à ce que cet instrument doive au cours des 
prochaines années être développé et adapté de manière souple aux besoins concrets.

90 
2.6 
Chapitre 6 
Tâches et compétences de l’administration fédérale 
Art. 56 à 59 
Les dispositions en vigueur relatives aux tâches et compétences des unités adminis-
tratives et du Département fédéral des finances (actuels art. 33 et 35 LFC) ont été 
reprises telles quelles, exception faite des adaptations de la terminologie requises par 
le nouveau modèle comptable. 
Le rôle des départements est désormais fixé dans l’art. 56 P-LFC. Comme ces der-
niers participent de plus en plus à la planification et à la mise en œuvre des mesures, 
il est nécessaire d’inscrire leurs tâches et compétences dans la loi sur les finances de 
la Confédération. L’al. 1 établit la référence aux objectifs financiers et budgétaires 
généraux qui relèvent du Conseil fédéral et du Parlement. L’al. 2 énumère les prin-
cipales tâches assumées par les départements. Ces derniers planifient et dirigent la 
gestion financière, assurent une vision consolidée à leur échelon et coordonnent la 
gestion des finances dans leur domaine de compétence. Ils veillent à ce que les 
unités administratives qui leur sont subordonnées prennent les mesures requises pour 
garantir la qualité de la comptabilité (let. a et b). La let. c souligne la compétence 
d’émettre les directives nécessaires, déjà accordée aux départements dans la loi sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration. La let. d mentionne que les 
départements ont une fonction de soutien lors de l’établissement du budget et de ses 
suppléments, du compte d’Etat et du plan financier. 
L’art. 57 P-LFC confirme le principe actuel selon lequel les unités administratives 
doivent répondre de l’emploi efficace et ménager des ressources. A ce titre, elles 
doivent également garantir la mise en œuvre d’une comptabilité de haute qualité. 
Comme la future comptabilité comporte des exigences sensiblement plus élevées, il 
convient de prendre les mesures requises (contrôle interne) pour une tenue régulière 
des comptes au sein de l’unité administrative, en accord avec le département concer-
né. Les fonctions sont clairement séparées par rapport à celles du Contrôle fédéral 
des finances et des inspections des finances: les organes chargés de la surveillance 
financière et du contrôle surveillent seulement si les mesures prises dans le cadre du 
contrôle interne sont mises en œuvre et évaluent si elles sont adaptées du point de 
vue de la révision. 
A l’heure actuelle, la Confédération compte seize inspections des finances au sens 
de l’art. 11 de la loi sur le Contrôle fédéral des finances (RS 614.0) qui couvrent un 
important volume financier. Ces inspections procèdent à des contrôles lors des 
travaux de clôture des comptes. Le Contrôle fédéral des finances examinera de 
quelle manière il convient de les associer davantage à ces travaux. Fondées sur la loi 
sur le Contrôle fédéral des finances, la conception et la structure de base de la révi-
sion interne au sein de l’administration fédérale devront également être ancrées et 
mises en œuvre à l’avenir au niveau des unités administratives. 
L’obligation, incombant au Département fédéral des finances en vertu de l’art. 58, 
al. 4, P-LFC, d’examiner à intervalles réguliers la nécessité et l’opportunité des 
charges périodiques et des dépenses d’investissement, doit être remplie au cours de 
vérifications en cours (p. ex. dans le cadre de programmes d’allégement budgétaire 
ou de programmes d’abandon de tâches).

91 
Les tâches et les compétences de l’Administration fédérale des finances (actuel 
art. 35 LFC) restent en grande partie inchangées. L’art. 59 P-LFC règle en particu-
lier l’organisation de la comptabilité et des opérations de paiement ainsi que la 
gestion des postes du bilan dans l’administration fédérale, par l’Administration 
fédérale des finances. Les dispositions relatives à la trésorerie sont désormais réglées 
dans les art. 60 à 62 P-LFC et font l’objet d’explications distinctes. 
Art. 60 
Trésorerie centrale et collecte de fonds 
Les dispositions actuelles relatives à la trésorerie (art. 35, al. 2, 36 et 36a LFC) sont 
reprises dans le présent projet avec des modifications mineures de nature rédaction-
nelle (art. 60, al. 1, et 62, al. 1, P-LFC). Ainsi, les Chemins de fer fédéraux suisses 
(CFF) demeurent, du moins pour le moment, rattachés à la Trésorerie fédérale. 
Comme ils ne font plus partie de l’administration fédérale, une séparation d’avec la 
trésorerie centrale sera examinée dans le cadre de la réforme des chemins de fer 2. 
En revanche, l’actuelle disposition de l’art. 35, al. 3, P-LFC relative aux intérêts sur 
les fonds de la trésorerie est supprimée. Actuellement, les modalités sont déjà 
réglées dans des accords bilatéraux. Cette pratique s’est avérée judicieuse, de sorte 
qu’une disposition explicite n’est pas nécessaire. 
Art. 61 
Rattachement à la trésorerie centrale 
Lorsqu’il n’y a pas de raisons impératives de décentraliser la trésorerie d’une unité 
administrative de la Confédération décentralisée et tenant sa propre comptabilité, il 
peut être économiquement judicieux de continuer de la gérer par le biais de la tréso-
rerie centrale sur la base d’un accord, afin d’optimiser les coûts et les revenus des 
deux côtés. Cette solution permet de compenser au moins en partie les fluctuations 
des liquidités des différents secteurs, et par conséquent de détenir une réserve de 
trésorerie moins importante et de réduire les coûts de la trésorerie ainsi que les frais 
de personnel. Par ailleurs, on exclut ainsi une concurrence entre les différentes 
trésoreries sur les marchés de l’argent et des capitaux. 
Art. 62 
Placement des capitaux disponibles 
Les al. 1 et 2 correspondent pour l’essentiel à l’art. 36, al. 1 et 2, de la LFC actuelle. 
En revanche, la disposition de l’art. 36, al. 3, LFC, relative à la relation avec la 
Banque nationale suisse est supprimée. Lors de la révision totale de la loi fédérale 
sur la Banque nationale (LBN), le principe de la gratuité des services bancaires 
fournis par la Banque nationale suisse à la Confédération a été abandonné, car cette 
gratuité peut entraîner des distorsions de concurrence et comporter le risque d’une 
allocation inefficace des ressources. Les modalités de la fourniture de services par la 
Banque nationale à la Confédération sont dorénavant fixées dans des conventions 
passées entre les services fédéraux et la Banque nationale, en vertu de l’art. 11 LBN 
(RS 951.11).

92 
2.7 
Chapitre 7 
Dispositions finales 
Art. 63 
Exécution 
Cette disposition est expliquée au ch. 5.5 (délégation de compétences législatives). 
En plus des éléments mentionnés dans cet article, qui doivent être réglés dans le 
cadre des dispositions d’exécution, le Conseil fédéral devra au besoin également 
prendre des décisions de principe concernant l’architecture du système et les interfa-
ces ainsi que les processus financiers en vue de leur uniformisation. 
Art. 65 
Modification du droit en vigueur 
Ch. 1. – Selon l’art. 30, al. 2, let. a, P-LFC, le budget comprend les charges et les 
dépenses d’investissement autorisées. L’art. 25, al. 1, LParl (RS 171.10) doit être 
adapté à la nouvelle terminologie. 
Ch. 2. – Dans sa version actuelle, l’art. 44 LOGA (RS 172.010) prévoit que le 
Conseil fédéral peut confier des mandats de prestations à certains groupements ou 
offices et leur donner l’autonomie nécessaire. Cette disposition doit être formulée de 
manière plus précise et axée sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe 
budgétaire (GMEB). La structure du mandat de prestations par groupes de produits 
répond à un souhait du Parlement. Le statut financier des unités administratives 
GMEB est désormais défini dans les art. 42 à 46 P-LFC, il accorde à ces unités une 
plus grande marge de manœuvre qu’aux autres unités administratives, ce qui permet 
de renoncer à l’actuelle disposition conférant au Conseil fédéral une marge 
d’appréciation considérable en matière de détermination de l’autonomie. L’obliga-
tion de consulter les commissions parlementaires compétentes est reprise du droit en 
vigueur. D’autres explications concernant la GMEB se trouvent au ch. 1.3 et au 
ch. 2.4.2 (au sujet des art. 42 à 46 P-LFC). 
Art. 66 
Dispositions transitoires 
Ch. 1. – Cette disposition définit les modalités de l’élimination, d’ici fin 2007, du 
déficit structurel des finances fédérales. Elle a été insérée en tant qu’art 40a dans la 
LFC en vigueur, dans le cadre du programme d’allégement budgétaire 2003, par une 
loi modificative urgente (RO 2003 5191). 
Ch. 2. – Cette disposition garantit que le dernier budget, y compris ses suppléments, 
approuvé avant l’entrée en vigueur du P-LFC peut encore être exécuté sur la base du 
droit actuel. L’établissement, la présentation et l’approbation du compte d’Etat 
correspondant doivent également pouvoir s’appuyer sur la LFC du 6 octobre 1989 
après l’entrée en vigueur du nouveau droit. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
Le nouveau modèle comptable de la Confédération (NMC) fournit les instruments 
nécessaires pour une exécution des tâches efficace et une politique financière saine. 
La révision totale de la loi sur les finances de la Confédération constitue une base

93 
importante pour la gestion des finances et la tenue des comptes de la Confédération 
à l’avenir. 
Les coûts totaux du projet de nouveau modèle comptable générés par les prestations 
de consultants externes, les prestations informatiques, le matériel informatique et les 
prestations préalables fournies en 2001 s’élèvent à quelque 48 millions de francs. A 
cela s’ajoutent des prestations internes estimées à 120 personnes-années. A travers le 
budget 2002, les Chambres fédérales ont approuvé un crédit d’engagement de 
46 millions de francs pour l’assistance externe et le matériel informatique. A la 
mi-2004, un peu plus du tiers du crédit disponible avait été utilisé pour l’élaboration 
du concept, la refonte des processus et l’organisation des procédures ainsi que pour 
la mise au point d’un prototype servant de nouveau standard pour la tenue des comp-
tes au sein de l’administration fédérale. Le crédit de projet permet également de 
financer les coordinateurs départementaux, qui jouent un rôle important notamment 
pour la mise en œuvre du projet et l’adhésion des utilisateurs à la nouvelle solution. 
Le nouveau modèle comptable se traduira également par la mise en place d’une 
solution informatique intégrée comprenant des processus uniformes et intégrés 
entraînant la suppression des interfaces complexes qui existent actuellement entre 
les différents systèmes. Cette solution permettra d’améliorer de manière systémati-
que l’environnement SAP au sein de l’administration fédérale, qui se caractérise 
actuellement par son hétérogénéité. L’architecture technique et la structure organisa-
tionnelle du SAP seront simplifiées, d’où d’importantes économies en matière 
d’exploitation et d’entretien des systèmes globaux. L’introduction du système 
d’informations intégré pour le nouveau modèle comptable implique toutefois 
d’importants travaux techniques et organisationnels, car il faudra adapter non seule-
ment les systèmes centraux, mais aussi les comptabilités de toutes les unités admi-
nistratives ainsi que les interfaces avec les domaines du personnel et de la logistique 
et avec d’autres systèmes. Par ailleurs, l’automatisation complète des processus ainsi 
que l’uniformisation des outils d’information et de fourniture de documentation 
permettront d’améliorer l’efficacité et la qualité en matière de travail administratif et 
de renseignements. Les charges financières découlant de la réalisation d’une solution 
informatique intégrée ne sont pas couvertes par le crédit de projet; elles grèvent le 
budget courant. 
Le projet de nouveau modèle comptable ne devrait en fin de compte pas avoir de 
répercussions notables sur les effectifs de personnel. La création de centres de servi-
ces départementaux pour les aspects techniques de la gestion des finances et de la 
tenue des comptes est à l’étude dans le cadre de l’optimisation des procédures inter-
nes. Cette mesure vise une utilisation plus économe des ressources dans les petites et 
moyennes unités administratives et une amélioration du savoir-faire et de la qualité 
du travail grâce au regroupement de ces activités et à l’application systématique des 
principes du système de contrôle interne (réalisation d’économies d’échelle). Il 
convient de renforcer en conséquence la position des inspections des finances au 
niveau des unités administratives. 
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Le rapprochement du modèle comptable de la Confédération de celui des cantons et 
des communes accroît sensiblement la comparabilité des comptes. Il n’entraîne 
aucune nécessité immédiate d’adaptation pour les cantons. Ces derniers ont toutefois

94 
reconnu que leur modèle comptable devrait lui aussi être adapté, compte tenu des 
contextes nationaux et internationaux et des exigences accrues. Ainsi, la Conférence 
des directeurs cantonaux des finances a d’ores et déjà mis sur pied un groupe de 
travail chargé de développer le modèle comptable harmonisé des cantons et des 
communes. Ce groupe de travail collabore étroitement avec la Confédération (voir 
aussi les explications à ce sujet aux ch. 1.1.4, 1.2.8 et 1.7.4). 
3.3 
Conséquences pour l’économie 
et pour la politique extérieure 
A travers le nouveau modèle comptable, la Confédération contribue de manière 
essentielle au développement et à l’uniformisation des comptes publics en Suisse. La 
transparence accrue et l’amélioration du système de rapports sur l’état des finances 
fédérales renforcent la confiance de la classe politique et des citoyens ainsi que des 
milieux économiques et des marchés financiers. Avec ce nouveau modèle compta-
ble, la Confédération tient compte de l’évolution en cours sur le plan international. 
L’alignement de l’établissement des comptes sur des normes généralement recon-
nues ainsi que la fourniture des données selon les exigences de la statistique finan-
cière internationale et des comptes nationaux facilitent les comparaisons et les 
consolidations à l’échelle internationale de même que la surveillance des finances 
par les décideurs et les instances compétents en matière de politique économique, 
notamment par le Fonds monétaire international (FMI) et par l’Organisation de 
coopération et de développement économiques (OCDE). 
3.4 
Autres conséquences 
L’adoption du nouveau modèle comptable par la Confédération contribue à 
l’amélioration de la statistique des finances publiques de la Suisse. 
4 
Rapport avec le programme de la législature 
Le projet est annoncé dans le rapport du Conseil fédéral sur le Programme de la 
législature 2003–2007 du 25 février 2004 (FF 2004 1035 1082). 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité 
L’acte législatif soumis se fonde en premier lieu sur l’art. 173, al. 2, Cst. L’art. 126 
Cst. relatif à la gestion des finances constitue également une base essentielle. Cette 
disposition, qui régit au niveau constitutionnel le frein à l’endettement, a en partie un 
caractère justifiant des compétences et requiert explicitement des dispositions 
d’exécution au niveau de la loi (voir art. 13 à 18 P-LFC concernant le frein à 
l’endettement).

95 
5.2 
Compatibilité avec les obligations internationales 
de la Suisse 
Dans le domaine du droit des finances et des crédits de la Confédération, il n’existe 
aucune obligation de respecter des conditions-cadres données sur le plan internatio-
nal ou européen. En revanche, l’alignement sur les normes internationales de présen-
tation des comptes, notamment sur les normes IPSAS (International Public Sector 
Accounting Standards; voir ch. 1.1.3 et 1.2.8 en ce qui concerne la signification et 
les avantages de ces normes) est recommandé pour des raisons de comparabilité. Au 
terme de la conclusion des accords bilatéraux avec l’Union européenne, la Suisse 
devra satisfaire à de nouvelles exigences en matière de statistique financière. Le 
nouveau modèle comptable crée les bases de l’harmonisation requise sur le plan 
international des données de la statistique financière. 
5.3 
Forme de l’acte à adopter 
Le projet englobe des dispositions fondamentales qui fixent des règles de droit et qui 
sont relatives à l’organisation et à la procédure des autorités fédérales (art. 164, al. 1, 
let. g, Cst.). De telles dispositions doivent être édictées sous la forme d’une loi 
fédérale. 
5.4 
Soumission au frein aux dépenses 
La loi sur les finances de la Confédération définit la procédure d’approbation des 
crédits, mais elle ne contient ni dispositions relatives aux subventions ni crédits 
d’engagement ni plafonds de dépenses. Elle ne doit donc pas être soumise au frein 
aux dépenses en vertu de l’art. 159, al. 3, Cst. 
5.5 
Délégation de compétences législatives 
L’art. 63, al. 1, P-LFC contient la clause d’exécution habituelle. Par ailleurs, le 
Conseil fédéral est habilité à édicter des ordonnances supplétives de lois: 
– 
Il définit les normes relatives à l’établissement des comptes (art. 48, al. 2, 
P-LFC). 
– 
Il règle la procédure et les conditions pour le décompte de fonds de tiers et 
de cofinancements hors du compte financier, en accord avec la Délégation 
des finances (art. 54, al. 2, P-LFC). 
– 
Il peut fixer les conditions comptables et l’étendue de la consolidation glo-
bale (art. 55, al. 3, P-LFC). 
– 
Il détermine le plan comptable général et définit les modalités d’amortisse-
ment ainsi que les sous-catégories de crédits de paiement et d’engagement 
(art. 63, al. 2, P-LFC).

96 
La délégation de compétences législatives demandée par le Conseil fédéral dans 
certains domaines s’avère nécessaire et recevable. Elle est nécessaire compte tenu du 
caractère très technique des prescriptions à édicter et du fait qu’il faut pouvoir pro-
céder à une adaptation permanente aux besoins concrets et à l’évolution des normes 
de présentation des comptes déterminantes (en partie internationales). Elle est rece-
vable car les décisions fondamentales restent du ressort du législateur et que les 
compétences législatives déléguées au Conseil fédéral sont décrites de manière 
précise dans la loi. 
Il est prévu de regrouper des dispositions d’exécution proprement dites et des dispo-
sitions supplétives de lois dans l’ordonnance entièrement révisée sur les finances de 
la Confédération (OFC; RS 611.01). A cet égard, nous considérons que le projet de 
nouvelle OFC doit être soumis à l’obligation de consultation au sens de l’art. 151 
LParl (RS 171.10).

97 
Annexe 1 
Liste des unités administratives soumises à la GMEB 
(état au 1er juillet 2004) 
Office fédéral de météorologie et de climatologie (MétéoSuisse) 
depuis 1997
Office fédéral de topographie (swisstopo) 
depuis 1997
swissmint (Monnaie fédérale) 
depuis 1998
Office fédéral de la communication (OFCOM) 
depuis 1999
Office fédéral de métrologie et d’accréditation (metas) 
depuis 1999
Centrale de compensation (CdC) 
depuis 1999
Organe d’exécution du service civil (ZIVI) 
depuis 1999
Agroscope, auparavant Unité recherche agronomique (URA) 
depuis 2000
Haras national d’Avenches 
depuis 2000
Institut de virologie et d’immunoprophylaxie (IVI) 
depuis 2000
Office fédéral du sport (OFSPO) 
depuis 2001
Division principale de la sécurité des installations nucléaires (DSN) 
depuis 2004

98 
Annexe 2 
Quantification du potentiel GMEB 
 
Base: budget 2004 
en millions 
CHF millions 
CHF millions
CHF millions
CHF millions 
CHF millions
 Dépenses totales 
678 
1.3% 
3'620
6.9%
2'704
5.1%
45'537 
86.7% 
52'538
100%
 - Dépenses de 
fonctionnement 
3 
479 
5.9% 
722 
8.9%
1'517
18.7%
5'374 
66.4% 
8'093
100%
 dont dépenses de 
personnel 
330 
7.2% 
361 
7.9%
758
16.6%
3'125 
68.3% 
4'575
100%
 - Dépenses de transfert 
4 
191 
0.5% 
2'898
7.4%
1'187
3.0%
34'841 
89.1% 
39'117
100%
 - Autres dépenses 
5 
8 
0.1% 
0 
0.0%
0
0.0%
5'321 
99.9% 
5'328
100%
 Recettes totales 
282 
0.6% 
106 
0.2%
8'085
16.9%
39'471 
82.3% 
47'944
100%
 - Recettes de 
fonctionnement 
6 
231 
41.4% 
106 
19.0%
129
23.2%
91 
16.4% 
558
100%
 - Autres recettes 
7 
51 
0.1% 
0 
0.0%
7'956
16.8%
39'379 
83.1% 
47'386
100%
7 Comprennent avant tout les recettes fiscales. 
5 Comprennent avant tous les dépenses d'armement et les intérêts passifs. 
6 Comprennent les émoluments, les ventes et taxes et les remboursements. 
4 Comprennent les parts aux recettes fédérales, les dédommagements à des collectivités publiques, les contributions à des dépenses courantes, les prêts et 
participations ainsi que les contributions à des investissements. 
1 Les chiffres de la Bibliothèque nationale suisse (BN) sont basés sur des estimations.
2 Les chiffres du seco (parties) ne sont pas quantifiables pour le moment et ils n'apparaissent pas dans la catégorie des candidats prioritaires. 
 Les chiffres de l'Administration fédérale des douanes (AFD) pour le domaine trafic et contrôle des marchandises sont basés sur des estimations.
3 Comprennent les dépenses de personnel, les biens et services et les investissements propres à l'administration.
Unités administratives ne 
convenant pas pour la 
GMEB 
Total
Unités GMEB actuelles 
Unités administratives GMEB potentielles
Candidats prioritaires 
1
Autres candidats 
2

99 
Annexe 3 
Comparaison entre le régime prévu pour la gestion financière du domaine GMEB et les dispositions actuelles 
Budgétisation globale 
 
 
Régime actuel 
Régime prévu 
– Arrêté sur les budgets globaux concernant les dépenses 
et les recettes estimées par groupe de produits 
– Arrêté sur les budgets globaux concernant le total des charges et des 
produits estimés ainsi que le total des dépenses d’investissement et des 
recettes 
– Possibilité de répartir les crédits entre les dépenses courantes 
et les dépenses d’investissement (pas de budgétisation séparée) 
– Impossibilité de répartir les crédits entre les charges courantes et les 
dépenses d’investissement (budgétisation séparée) 
 
 
Budgets des groupes de produits 
 
 
Régime actuel 
Régime prévu 
– Grande souplesse en ce qui concerne les répartitions 
de crédits pendant l’année entre les groupes de produits 
– Possibilité de répartir les crédits pendant l’année que si les objectifs en 
matière de prestations sont atteints ou si les planifications relatives aux 
groupes de produits politiquement importants sont respectées. 
– Mention d’activités principales par groupe de produits 
dans l’exposé des motifs 
– Mention de deux à trois objectifs mesurables en matière de prestations 
par groupe de produits dans l’exposé des motifs

100 
Création et utilisation de réserves 
 
 
Régime actuel 
Régime prévu 
– Création de réserves générales en cas de dépenses moindres 
que prévu ou de recettes supplémentaires nettes liées 
aux prestations 
– Création de réserves générales en cas de charges moindres que prévu 
ou de produits supplémentaires nets liés aux prestations, ainsi que de 
crédits d’investissement non utilisés et non liés à des projets 
déterminés 
– Création de réserves à charge de l’enveloppe budgétaire; 
aucune décision séparée dans le cadre du compte d’Etat 
– Décision séparée concernant la création de réserves dans le cadre du 
compte d’Etat 
 
 
Dépassement de crédit 
 
 
Régime actuel 
Régime prévu 
– Couverture de dépenses supplémentaires par des recettes 
excédentaires liées à des prestations d’un montant au moins égal, 
autorisée sans demande de crédit supplémentaire 
– Couverture de charges supplémentaires ou de dépenses 
d’investissement par des produits excédentaires liés à des prestations 
d’un montant au moins égal ou par un prélèvement du même montant 
sur les réserves, autorisée sans demande de crédit supplémentaire

101 
Annexe 4 
Plan comptable général de la Confédération (Projet) 
 
B I L A N 
C O M P T E D E R E S U L T A T S
C O M P T E D E S I N V E S T I S S E M E N T S
1 ACTIF 
2 PASSIF 
3 CHARGES
4
REVENUS
5
DEPENSES 
D’INVESTIS SEMENT 
6 RECETTES 
D’INVESTISSEMENT
10 PATRIMOINE FINANCIER 
20 FONDS EXTERNES 
30 CHARGES PROPRES
40
REVENUS FISCAUX
50
BIENS D’INVESTISSEMENT 
60 VENTES DE BIENS 
D’INVESTISSEMENT
100 Disponibilités et placements à court terme 
200 Engageme 
nts courants
300 Charges de personnel
101 Créances 
201 Engagements financiers à court terme 
301 Charges de matières et de 
marchandises
41
PATENTES ET CONCESSIONS
51
IMMOBILISATIONS 
INCORPORELLES 
61 VENTE D’IMMOBILISATIONS 
INCORPORELLES
104 Comptes de régularisation actifs 
204 Comptes de régularisation passifs 
302 Charges d’exploitation
106 Stocks d’achat 
205 Provisions à court terme
303 Biens d’investissement non 
capitalisables
42
TAXES
52
PRETS 
62 REMBOURSEMENT DE PRETS
107 Placements finan ciers 
206 Autres engagements financiers à long terme 
305 Matériel d’armement
207 Engagements envers des comptes spéciaux 
309 Amortissements
53
PARTICIPATIONS 
63 CESSION DE PARTICIPATIONS
14 PATRIMOINE ADMINISTRATIF 
208 Provisions à long terme
140 Biens d’investissement 
33 CHARGES FINANCIERES
43
REVENUS FINANCIERS
56
CONTRIBUTIONS A DES 
INVESTISSEMENTS 
66 REMBOURSEMENT DE 
CONTRIBUTIONS A DES 
INVESTISSEMENTS
141 Immobilisations incorporelles 
330 Charges d’intérêt
144 Prêts 
331 Pertes de change
45
REVENUS DIVERS
58
DEPENSES 
D’INVESTISSEMENT 
EXTRAORDINAIRES 
68 RECETTES D’INVESTISSEMENT 
EXTRAORDINAIRES
145 Participations 
332 Commissions, frais, taxes
146 Contributions à des investissements 
339 Autres charges financières
59
REPORT AU BILAN 
69 REPORT AU BILAN
18 FINANCEMENTS SPECIAUX 
28 FINANCEMENTS SPECIAUX 
36 DOMAINE DES TRANSFERTS
180 Avances à des financements spéciaux 
280 Engagements envers des financements 
spéciaux 
360 Quotes-parts de tiers aux recettes de la 
Confédération
361 Dédommagements à des collectivités 
publiques
362 Contributions à des propres institutions
363 Contributions à des tiers
365 Réévaluations sur charges de transfert
29 CAPITAL PROPRE 
290 Fonds spéciaux 
37 ATTRIBUTIONS A DES 
FINANCEMENTS SPECIAUX
47
PRELEVEMENTS SUR LES 
FINANCEMENTS SPECIAUX
291 Réserves provenant d’enveloppes budgétaires 
293 Autres réserves 
38 CHARGES EXTRAORDINAIRES
48
REVENUS EXTRAORDINAIRES
299 Excédent / découvert du bilan

102 
Termes et définitions 
Terme 
Définition/Explications 
Amortissement 
Moins-value comptabilisée sur les biens d’équipement 
et les éléments du patrimoine immatériel. Il existe des 
amortissements planifiés et des amortissements non 
planifiés. 
 
– Les amortissements planifiés sont répartis dans le 
temps en fonction de la durée d’amortissement de 
manière à refléter la dépréciation due au vieillisse-
ment et à l’utilisation. 
 
– Les amortissements non planifiés reflètent des 
dépréciations permanentes qui ne sont pas dues à 
l’utilisation ordinaire. 
Annexe 
Partie des comptes annuels dans laquelle sont décrits 
les principes régissant l’établissement des comptes 
annuels ainsi que le modèle comptable sous-jacent. 
L’annexe contient aussi des explications relatives à 
certains postes importants, ainsi que des informations 
servant à analyser la situation financière et celle des 
risques de l’entité. 
Article budgétaire 
Désignation générale des crédits de charges et d’inves-
tissement ainsi que des articles de revenu et de recette.
Avoir conditionnel 
Elément d’actif éventuel découlant d’un événement 
passé et dont l’existence dépend de la réalisation ou 
non d’événements futurs, incertains et qui ne peuvent 
être influencés qu’en partie (raison pour laquelle cet 
élément d’actif ne figure pas au bilan). 
Biens immatériels 
Actifs non monétaires, sans substance physique, tels 
que concessions, brevets, licences, survaleur, droits 
d’auteur, logiciels. 
Bilan 
Partie des comptes annuels dans laquelle est présentée 
la situation du patrimoine (actif) et des engagements 
(passif) à la date de clôture. Un excédent d’actif équi-
vaut à du capital propre et un solde de passif à un 
découvert du bilan. 
 
– Structure de l’actif: patrimoine financier, patrimoine 
administratif et financements spéciaux. 
 
– Structure du passif: capitaux de tiers à court terme, 
capitaux de tiers à long terme, financements spé-
ciaux et capital propre/découvert du bilan. 
Cercle de consolidation 
Liste des entités et établissements dont les clôtures de 
compte sont intégrées dans le compte consolidé.

103 
Terme 
Définition/Explications 
Charges 
Diminution de valeur comptabilisée. Les charges 
comprennent les dépenses et les charges comptables 
telles que les amortissements et les régularisations 
dans le temps. 
Charges de transfert 
Ressources transférées à des tiers sans contre-
prestation directe (parts aux recettes de la Confédéra-
tion, contributions à des dépenses courantes), ainsi que 
réévaluations des contributions à des investissements, 
des prêts et des participations. 
Charges et revenus avec 
ayant des incidences finan-
cières 
– dépenses 
– recettes 
Clarté 
Principe comptable selon lequel les informations 
relatives à l’établissement des comptes doivent être 
compréhensibles pour les lecteurs. 
Comptabilité analytique 
Partie de la comptabilité d’exploitation dans laquelle 
les coûts sont calculés et présentés par nature, par 
centres de coûts et par unités d’imputation et dont le 
solde constitue le résultat d’exploitation. 
Comptabilité d’exercice 
Méthode comptable consistant à comptabiliser les 
transactions au moment où elles sont enregistrées dans 
la comptabilité (fait générateur), non au moment où 
elles font l’objet d’un encaissement ou d’un décaisse-
ment. Les transactions apparaissent ainsi dans le bilan 
de la période durant laquelle elles ont été imputées. 
 
Equivalent anglais: accrual accounting 
Comptabilité de caisse 
Méthode comptable consistant à comptabiliser les 
transactions au moment où elles sont matérialisées par 
un encaissement (recettes) ou un décaissement 
(dépenses). 
 
Equivalent anglais: cash accounting 
Compte consolidé 
Présentation des finances fédérales tenant compte des 
entités étroitement liées à la Confédération, qui figu-
rent dans le cercle de consolidation. Les postes des 
bilans et des comptes de résultats des entités prises en 
considération sont additionnés, sous déduction de 
toutes les écritures réciproques (présentation reposant 
sur l’hypothèse qu’il s’agit d’une seule entité).

104 
Terme 
Définition/Explications 
Compte de financement 
Partie des comptes annuels dans laquelle sont présen-
tés les flux de trésorerie selon la méthode dite directe. 
 
– Niveau 1: solde de financement résultant des trans-
actions ordinaires, c’est-à-dire solde des recettes et 
des dépenses courantes ainsi que des recettes et des 
dépenses d’investissement ordinaires. 
 
– Niveau 2: solde des transactions extraordinaires 
(conformément à la définition du frein à 
l’endettement). 
 
– Niveau 3: solde des flux de fonds provenant du 
financement externe et de la variation du patrimoine 
financier net. 
Compte de résultats 
Partie des comptes annuels dans laquelle sont présen-
tées les diminutions et les augmentations de valeur sur 
une période déterminée, ainsi que le résultat (résultat 
se référant à une certaine période). 
 
– Niveau 1: résultat ordinaire, c’est-à-dire solde des 
charges et des revenus ordinaires. 
 
– Niveau 2: résultat extraordinaire, c’est-à-dire solde 
des charges et des revenus extraordinaires (confor-
mément à la définition du frein à l’endettement). 
Compte des investissements 
des unités administratives 
Deuxième volet des comptes des unités administrati-
ves qui présente les crédits d’investissement (dépenses 
d’investissement) et les recettes d’investissement. 
Consolidation intégrale 
Méthode comptable visant à regrouper tous les actifs 
et passifs, ainsi que toutes les charges et tous les 
revenus des unités comprises dans la consolidation, 
sous déduction des échanges internes d’écritures au 
sein du groupe. 
Crédit d’engagement 
Décision du Parlement autorisant l’engagement de 
dépenses pour un projet déterminé ou un groupe de 
projets similaires jusqu’à concurrence de 
l’engagement financier maximal autorisé. 
Crédit de charges 
Décision du Parlement autorisant l’imputation de 
charges sur un crédit précis durant l’exercice budgé-
taire, aux fins indiquées et jusqu’à concurrence du 
montant voté. 
Dépenses 
Paiements à des tiers, y compris les charges dues aux 
créanciers (paiements encore dus).

105 
Terme 
Définition/Explications 
Engagement conditionnel 
a) Engagement éventuel (p. ex. garanties) découlant 
d’un événement passé et dont l’existence dépend de 
la réalisation ou non d’événements futurs qui ne 
peuvent être influencés qu’en partie (raison pour 
laquelle ce type d’engagement ne figure pas au 
bilan, mais seulement dans l’annexe). 
 
b) Engagement courant découlant d’un événement 
passé (p. ex. cautionnement) qui ne figure cepen-
dant pas dans les comptes parce qu’un décaissement 
est improbable ou parce que le montant de 
l’engagement ne peut pas être estimé à sa juste 
valeur (ne figure donc que dans l’annexe). 
Entité contrôlée 
Entité subordonnée à une autre. Ce critère est utilisé 
pour définir le cercle de consolidation. Les normes 
IPSAS définissent les rapports de contrôle en fonction 
des facteurs «utilité» et «pouvoir». 
 
– Utilité: une entité profite des activités de l’autre. 
 
– Pouvoir: une entité peut déterminer la stratégie 
financière et opérationnelle de l’autre. 
 
– Equivalent anglais: controlled entity 
Entrepôt de données 
(commerciales) 
Système d’informations (financières) autorisant 
l’analyse des informations sous une forme détaillée et 
consolidée. 
 
– Equivalent anglais: business warehouse 
Enveloppe budgétaire 
Instrument de gestion de la GMEB par lequel le Par-
lement approuve les revenus et les recettes d’inves-
tissement prévus en même temps que les crédits néces-
saires au domaine propre à l’administration (domaine 
de fonction) pour les charges et les dépenses d’inves-
tissement. En principe, aucune compensation n’est 
possible entre les revenus et les charges ainsi qu’entre 
les recettes et les dépenses d’investissement. 
Financements spéciaux 
Affectation obligatoire de revenus à la réalisation 
d’une tâche publique en vertu d’une loi ou d’une base 
juridique équivalente. 
Fonds spéciaux 
Ressources allouées à la Confédération par des tiers 
qui les ont grevées de charges (la plupart du temps 
affectation à un but spécifique) ou provenant de crédits 
budgétaires en vertu de dispositions légales. 
Gestion administrative axée 
sur la gestion d’entreprise 
Mode de gestion de l’administration fondé sur les 
principes de la gestion d’entreprise.

106 
Terme 
Définition/Explications 
Gestion du changement 
Ensemble des mesures qui doivent être prises pour que 
les organismes et services intéressés soient capables de 
gérer la mise en œuvre des changements induits par le 
projet. 
 
– Equivalent anglais: change management 
Gestion par mandat de pres-
tations et enveloppe budgé-
taire 
(GMEB) 
Modèle de gestion de la Confédération destiné aux 
unités administratives dans lequel l’action de l’Etat est 
axée de manière accrue sur les prestations et sur les 
résultats obtenus (nouvelle gestion publique). Cette 
conception donne une plus grande marge de manœu-
vre aux unités administratives dans l’utilisation des 
ressources, mais en contrepartie la responsabilité de 
ces unités en matière de résultats est augmentée. A cet 
égard, le mandat de prestations a une importance 
capitale puisqu’il définit en termes de qualité et de 
quantité les prestations à fournir dans le cadre finan-
cier fixé. 
GMEB 
gestion par mandat de prestations et enveloppe budgé-
taire 
Image fidèle et sincère 
voir présentation fidèle. 
 
– Equivalent anglais: true and fair view 
Imputation des prestations 
Facturation réciproque des prestations entre les unités 
administratives avec imputation sur leurs crédits. 
Instrument financier 
Dette, respectivement créance qui représente simulta-
nément un élément d’actif financier pour l’une des 
parties et un engagement financier ou un instrument de 
capitaux propres pour l’autre (crédits, instruments 
financiers dérivés, emprunts, etc.). 
Méthode de la mise 
en équivalence 
Méthode de mise en compte des participations selon 
laquelle la quote-part de l’entité détentrice dans le 
capital propre de la participation est comptabilisée. La 
variation annuelle de cette valeur figure dans le 
compte de résultats en tant que résultat des participa-
tions (qui correspond en règle générale à une quote-
part du résultat annuel). 
 
– Equivalent anglais: equity method 
Moins-value durable 
(dégradation) 
Dépréciation d’actif consécutive à un repli de la de-
mande, à une modification environnementale, à un 
dommage matériel, etc. Lorsque la valeur réalisable de 
l’actif est inférieure à la valeur comptable, cette der-
nière doit être corrigée au moyen d’un amortissement 
non planifié. 
 
– Equivalent anglais: impairment 
Placements de la trésorerie 
Placements financiers de la Trésorerie fédérale.

107 
Terme 
Définition/Explications 
Présentation de l’actif 
immobilisé 
Partie de l’annexe comportant des informations détail-
lées sur l’évolution d’éléments importants du patri-
moine administratif (biens d’investissement, prêts, 
participations). 
Présentation fidèle 
Principe régissant l’établissement des comptes annuels 
selon lequel il est impératif de donner une image fidèle 
de l’état de la fortune, des finances et des revenus 
d’une organisation. 
 
– Equivalents anglais: fair presentation, true and fair 
view. 
Prestation de garantie 
Prestation que le garant s’engage à verser au bénéfi-
ciaire lorsqu’un tiers ne fournit pas ou pas correcte-
ment une prestation convenue. Les engagements de ce 
type ne figurent au bilan que si certains critères sont 
remplis, sinon ils figurent dans l’annexe (engagement 
conditionnel). 
Principe de l’annualité 
Principe comptable selon lequel les crédits non utilisés 
avant la clôture des comptes se périment. 
Principe de l’importance 
relative 
Principe comptable selon lequel les informations sont 
considérées comme indispensables lorsque leur 
absence ou des erreurs dans la présentation fausse-
raient l’image des comptes de la Confédération. 
Principe de l’inscription 
à l’actif 
Enoncé des conditions qui doivent être remplies pour 
pouvoir comptabiliser des dépenses d’investissement 
(avoirs, immobilisations corporelles, etc.) à l’actif du 
bilan. Les deux critères suivants doivent être remplis 
de manière cumulative: 
 
– utilité économique ou accomplissement de tâches 
publiques; 
 
– détermination fiable de la valeur. 
Principe de l’inscription 
au passif 
Enoncé des conditions qui doivent être remplies pour 
pouvoir comptabiliser un engagement au passif du 
bilan. Les deux critères suivants doivent être remplis 
de manière cumulative: 
 
– engagement effectif découlant d’un événement 
passé; 
 
– sortie de fonds probable. 
Principe de la continuité 
Principe général selon lequel l’établissement des 
comptes et la budgétisation, ainsi que la structure des 
rapports sur l’état des finances, doivent être maintenus 
dans le temps afin de permettre des comparaisons 
fiables entre les exercices. Cela implique que toute 
modification indispensable doit être présentée de 
manière transparente.

108 
Terme 
Définition/Explications 
Principe de la réalisation 
Principe comptable selon lequel les produits découlant 
de prestations sont portés en compte au moment de la 
fourniture des prestations en question. 
Principe du fait générateur 
(ou de la délimitation 
dans le temps) 
comptabilité d’exercice 
Principe du produit brut 
Principe général régissant l’établissement des comptes 
selon lequel les éléments de l’actif et du passif, de 
même que les revenus et les charges sont présentés 
séparément (interdiction de compensation). 
Principes comptables 
Principes généraux régissant la tenue de la comptabili-
té dont les buts sont de garantir l’universalité et la 
traçabilité des écritures ainsi que de prévenir 
l’arbitraire lors de la mise en compte des transactions.
Principes régissant 
l’établissement du budget 
Principes généraux qui doivent guider les instances 
compétentes lors de l’établissement des budgets, dont 
le but est de garantir l’uniformité du budget et, par 
conséquent, l’application de critères uniformes à 
l’octroi des crédits. 
Provision 
Engagement découlant d’un événement passé, dont le 
montant et l’échéance sont incertains. Les incertitudes 
peuvent également porter sur la fourniture à propre-
ment parler des marchandises ou des prestations ainsi 
que sur le destinataire. 
Recettes 
Paiements de tiers, y compris les créances sur débi-
teurs. 
Réévaluation 
Correction de la valeur des créances, des prêts ou des 
participations consécutive à leur dépréciation. 
Régularisation des comptes Imputation des charges et des revenus sur la période 
où le fait générateur a eu lieu (comptabilité 
d’exercice). 
Réserves 
Elément du capital propre. A la Confédération il s’agit 
essentiellement des réserves des unités administratives 
GMEB issues des enveloppes budgétaires, qui sont 
subdivisées en réserves générales, réserves affectées et 
fonds spéciaux. 
Résultat 
Solde des charges et des revenus (bénéfice ou perte). 
Retraitement 
Modification des informations comptables pour les 
adapter à de nouveaux principes régissant 
l’établissement des comptes. 
 
– Equivalent anglais: restatement

109 
Terme 
Définition/Explications 
Revenu 
Augmentation de valeur comptabilisée. Les revenus 
comprennent les recettes et les revenus comptables 
telles que les comptes de régularisation pour les pres-
tations non encore facturées. 
SCI 
système de contrôle interne 
Solvabilité 
Evaluation du crédit des opérateurs économiques en 
fonction de leur solvabilité financière, de leur honora-
bilité et de leur trésorerie. 
Système de contrôle 
interne (SCI) 
Ensemble de processus, de méthodes et de mesures 
servant à optimiser le degré d’efficacité des processus 
opérationnels, à garantir la fiabilité de la comptabilité 
et des informations financières, à protéger le patri-
moine de la Confédération contre des sorties d’argent 
injustifiées et à garantir le respect des lois, des instruc-
tions et des directives. 
Utilité économique future 
(potentiel d’utilisation) 
Principe comptable selon lequel les éléments du 
patrimoine qui sont nécessaires à l’exécution des 
tâches publiques sont inscrits au bilan même s’ils ne 
génèrent pas de valeur en termes financiers. 
 
– Equivalent anglais: service potential

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération
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Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
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Anno
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Heft
01
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Geschäftsnummer
04.079
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Datum
11.01.2005
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5-110
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