ch_vb · JAAC 58.1 · 1992-12-18 · de


JAAC 58.1
Bundesamt für Justiz, 18. Dezember 1992
Réforme du gouvernement.
Art. 95, 102-104 Cst.
- La Constitution fédérale ne fixe pas de manière obligatoire le nombre
des départements.
- Mesure dans laquelle le législateur, en s’en tenant au cadre de la
constitution actuelle, peut autoriser le Conseil fédéral à déléguer
l’organisation des départements à chacun de leurs chefs respectifs ou
conférer à ceux-ci mêmes la compétence en matière d’organisation.
- Tâches et pouvoirs que le législateur, en s’en tenant au cadre de
la constitution actuelle, peut déléguer à des secrétaires d’Etat ou
permettre au Conseil fédéral ou aux chefs de départements de déléguer
à des secrétaires d’Etat. Conditions auxquelles un secrétaire d’Etat
peut représenter un chef de département au sein du Conseil fédéral, au
Parlement et vis-à-vis de l’extérieur.
Art. 121 al. 1 et 3 Cst.
- Limites de l’admissibilité de révisions dites par «paquets».
Regierungsreform.
Art. 95, 102-104 BV.
- Die Bundesverfassung legt die Anzahl der Departemente nicht
verbindlich fest.
- Umfang, in welchem der Gesetzgeber im Rahmen der geltenden
Verfassung den Bundesrat ermächtigen kann, die Organisation
der Departemente an den betreffenden Departementsvorsteher zu
delegieren, bzw. diesem selbst die Organisationskompetenz übertragen
kann.
1

- Aufgaben und Kompetenzen, welche der Gesetzgeber im Rahmen
der geltenden Verfassung an Staatssekretäre delegieren, bzw. vom
Bundesrat oder vom Departementsvorsteher delegieren lassen kann.
Voraussetzungen der Vertretung eines Departementsvorstehers durch
einen Staatssekretär im Bundesratskollegium, im Parlament sowie
gegen aussen.
Art. 121 Abs. 1 und 3 BV.
- Grenzen der Zulässigkeit von sogenannten Paketrevisionen.
Riforma del Governo.
Art. 95, 102-104 Cost.
- La Costituzione federale non fissa in modo vincolante il numero dei
dipartimenti.
- Portata entro cui il legislatore, nell’ambito della Costituzione vigente,
può autorizzare il Consiglio federale a delegare l’organizzazione
dei dipartimenti al capo del dipartimento pertinente, risp. può
conferire al capo stesso del dipartimento la competenza in materia di
organizzazione.
- Compiti e competenze che il legislatore, nell’ambito della Costituzione
vigente, può delegare, risp. può far delegare dal Consiglio federale e
dal capo del dipartimento pertinente a segretari di Stato. Condizioni
per la rappresentanza di un capo di dipartimento in Consiglio federale
in quanto collegio, in Parlamento nonché verso terzi da parte di un
segretario di Stato.
Art. 121 cpv. 1 e 3 Cost.
- Limiti dell’ammissibilità delle revisioni così dette «pacchetto».
Im Rahmen der Arbeiten zur Regierungsreform wurden dem Bundesamt für
Justiz (BJ) folgende Fragen gestellt:
1. Wie weit wird die Departementszahl durch die Verfassung verbindlich
festgelegt? Ist es beispielsweise möglich, zwei Departemente pro
Bundesratsmitglied vorzusehen?
2. Wie weit ist eine Delegation der bundesrätlichen Leitungskompetenzen an
die Verwaltung ohne Verfassungsrevision möglich?
a. Wie weit kann der Gesetzgeber im Rahmen der geltenden Verfassung
den Bundesrat ermächtigen, die Organisation der Departemente an den
betreffenden Departementsvorsteher zu delegieren beziehungsweise diesem
selbst die Organisationskompetenz zu übertragen?
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b. Welche Aufgaben und Kompetenzen kann der Gesetzgeber im Rahmen der
geltenden Verfassung an Staatssekretäre delegieren beziehungsweise vom
Bundesrat oder vom Departementsvorsteher delegieren lassen? Inwiefern
kann ein Staatssekretär insbesondere den Departementsvorsteher im
Bundesratskollegium und im Parlament sowie gegen aussen vertreten?
3. Wie weit besteht die Möglichkeit, einen überarbeiteten organisatorischen
Teil der Bundesverfassung als eine Vorlage zur Abstimmung zu bringen
(Paketrevision)?
A. Zu Frage 1
1. Allgemeines
a. Die Basis für die Schaffung von Departementen als Organisationseinheiten
bei der Regierungstätigkeit bildet Art. 103 Abs. 1 BV: «Die Geschäfte des
Bundesrates werden nach Departementen unter die einzelnen Mitglieder
verteilt. Der Entscheid über die Geschäfte geht vom Bundesrat als Behörde
aus».
b. Die Frage, ob die Anzahl der Departemente die Anzahl der Bundesräte
übersteigen könne, so dass allen oder einzelnen Bundesräten mehrere
Departemente zur Verwaltung zugewiesen werden könnten, wurde soweit
ersichtlich seit 1848 bis in die jüngste Zeit hinein weder in der Lehre noch in
der politischen Diskussion erörtert. Der einzige Hinweis zu dieser Frage findet
sich im KOMMENTAR BV[1], wo die Meinung vertreten wird, die Verfassung
lasse es zu, dass der Gesetzgeber mehr als sieben Departemente einrichte und
einzelne Mitglieder des Bundesrates mehr als einem Departement vorstehen
lasse.
2. Zu den Materialien
a. Die Materialien zu Art. 103 Abs. 1 BV sind in der zur Diskussion stehenden
Frage nicht sehr ergiebig. Die Idee der Regelung, nämlich die Verknüpfung
des Kollegialprinzips mit dem Departementalprinzip, basiert im wesentlichen
auf Art. 79 des ersten «Entwurfs einer Bundesurkunde der Schweizerischen
Eidgenossenschaft» von 1832 beziehungsweise auf Art. 74 des zweiten
«Entwurfs einer Bundesurkunde der Schweizerischen Eidgenossenschaft»
von 1833[2]. Für einen Landammann und vier Bundesräte waren vier in
der Verfassung ausdrücklich bezeichnete Departemente vorgesehen. Der
Berichterstatter des ersten Entwurfes, Pellegrino Rossi, stellte sich auf
den Standpunkt, dass mit den Departementen «des Äussern, des Innern,
des Militärs und der Finanzen»[3] die möglichen Aufgaben des Bundes
vollständig erfasst seien («Les affaires fédérales se partagent naturellement en
quatre départements: l’extérieur, l’intérieur, le militaire et les finances.»)[4]
Der Entwurf der Tagsatzungskommission von 1847[5] verzichtete auf die
ausdrückliche Nennung der einzelnen Departemente in der Verfassung und
ging davon aus, dass eine Aufzählung auf der Ebene des Gesetzes erfolgen
solle[6]. Der Kommissionsentwurf zu dieser Bestimmung wurde von der
3

Tagsatzung als Art. 91 übernommen; er hatte folgenden Wortlaut: «Die
Geschäfte des Bundesrates werden nach Departementen unter die einzelnen
Mitglieder verteilt. Die Einteilung hat aber einzig zum Zweck, die Prüfung und
Besorgung der Geschäfte zu fördern; der jeweilige Entscheid geht von dem
Bundesrate als Behörde aus.»[7] Dem Wortsinn nach geht aus der Bestimmung
hervor, dass jedem Bundesrat, anders als noch 1832/33, ein Departement
zuzuteilen war. Da die Tagsatzung selbst zudem die Anzahl der Bundesräte
von den vorgeschlagenen fünf auf sieben erhöhte[8], wurde damit implizit
und ohne besondere Diskussion die minimale Anzahl der Departemente auf
sieben erhöht. Die Bestimmung wurde 1874 als Art. 103 ohne Diskussion in
die neue Bundesverfassung übernommen[9] und 1914 im Zusammenhang
mit der Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die Abs. 2 und 3
ergänzt[10].
b. DÜRSTELER nimmt wohl mit Recht an, dass 1848 das Fehlen einer
Diskussion der Bestimmung über die Departementszuweisung darauf
zurückzuführen war, dass der Gedanke der Strukturierung der Verwaltung in
Departemente bloss die Wiederholung dessen bedeutete, was in den Kantonen
bereits geläufig war[11]. In diesen war im übrigen bereits damals (ebenso
wie heute) die Anzahl der Departemente beziehungsweise Direktionen
nicht durchwegs identisch mit der Zahl der Regierungsmitglieder[12].
Dieser entstehungsgeschichtliche Hintergrund sowie die Tatsache, dass
die Departementszahl ohne Diskussion der Zahl der Bundesräte angepasst
wurde, unterstützt die Auffassung EICHENBERGERS[13], dass zwar jedem
Bundesrat ein Departement zur Leitung zusteht, dass aber der Gesetzgeber die
Möglichkeit erhält, die Departementszahl zu erhöhen und einem, mehreren
oder allen Bundesräten mehr als ein Departement zuzuweisen.
3. Zum Wortlaut
Der Wortlaut von Art. 103 Abs. 1 BV sagt aus, dass die Geschäfte des
Bundesrates «nach Departementen unter die einzelnen Mitglieder» verteilt
werden. Er setzt also eine Verwaltungsstruktur voraus, die jedem Mitglied des
4

Rates mindestens ein Departement zuweist. Er lässt es implizite aber auch
zu, dass jedem Mitglied mehrere Departemente zugewiesen werden: «nach
Departementen» enthält keine Festlegung über deren höchstzulässige Anzahl.
4. Schlussfolgerung
Weder die Entstehungsgeschichte noch der Wortlaut von Art. 103 Abs. 1
BV geben Hinweise darauf, dass diese Verfassungsnorm die Anzahl der
Departemente auf sieben beschränkt. Es steht dem Gesetzgeber mithin frei, die
Zahl der Departemente auf über sieben zu erhöhen.
B. Zu Frage 2
I. Allgemeines
1. Funktionen des Bundesrates
Art. 95 BV bezeichnet den Bundesrat als «oberste vollziehende und
leitende Behörde der Eidgenossenschaft» und charakterisiert ihn damit
als die Regierung des Bundes[14]. Ihre Aufgabe ist nach traditioneller
Auffassung im Grundsatz eine zweifache: Sie ist ein staatsleitendes
Organ und die hierarchische Spitze der Verwaltung[15]. Diese doppelte
Aufgabenstellung[16] des Bundesrates wird in der neueren Lehre in der
eigentlichen Regierungsfunktion zusammengefasst[17], deren Inhalt[18]
(Beurteilen der Lage, Integrieren, Planen, Initiieren und Koordinieren
staatlicher Tätigkeit sowie Repräsentieren des Staates) in verschiedenen
Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen umschrieben wird.
2. Grundlagen der Verwaltungsorganisation
a. Es fällt auf, dass sich die Bundesverfassung zur Organisation der
Verwaltung nur indirekt und punktuell äussert[19]. Art. 103 Abs. 1
und 2 BV sowie Art. 104 BV setzen eine Gliederung der Verwaltung in
Departemente voraus und regeln die Verbindung des Kollegialprinzips mit
dem Departementalprinzip[20], Art. 102 Ziff. 12, 14 und 15 BV legen fest, dass
eine Bundesverwaltung einzurichten ist und dass sie gesamthaft der Aufsicht
des Bundesrates untersteht[21]. Art. 85 Ziff. 1 BV erklärt die eidgenössischen
Räte zuständig für die gesetzliche Organisation und die Wahlart der
«Bundesbehörden»[22], Art. 85 Ziff. 11 BV unterstellt die Verwaltung der
Oberaufsicht der Räte[23], und Art. 85 Ziff. 3 BV[24] erklärt sie zuständig
für «Besoldung und Entschädigung der Mitglieder der Bundesbehörden und
der Bundeskanzlei» sowie die «Errichtung bleibender Beamtungen und die
Errichtung ihrer Gehalte».
b. Die herrschende Lehre nimmt an, dass die Bundesverfassung sowohl
den Gesetzgeber (gestützt auf Art. 85 Ziff. 1-3 BV) als auch den Bundesrat
(Art. 102 Ziff. 12, 14 und 15 BV) beauftragt, die für die Verwaltungsorganisation
5

notwendigen Bestimmungen zu erlassen[25]. Dass dies auf dem Wege
der ordentlichen Rechtsetzung zu geschehen hat, ist anerkannt[26].
Insofern kommen in den Schranken der erwähnten materiellen Vorgaben
der Bundesverfassung für die Regelung der Verwaltungsorganisation
die heute anerkannten Grundsätze der Gesetzgebung, der Delegation
von Rechtsetzungskompetenzen sowie der Delegation von Vollzugs-
oder Verfügungskompetenzen zur Anwendung. Diese Grundsätze sind
demnach auch bei einer allfälligen Übertragung von Rechtsetzungs- und
Vollzugsaufgaben im Rahmen der angestrebten Regierungsreform zu
beachten.
3. Delegation von Rechtsetzungskompetenzen
a. Die Bundesverfassung erwähnt die Möglichkeit der Rechtsetzungsdelegation
nicht ausdrücklich. Ihre Verfassungsmässigkeit wurde daher von einem
Teil der Lehre insbesondere mit der Begründung bestritten, dass sie den
Bedürfnissen demokratischer Legitimation für die Gesetzgebung und
dem Grundsatz der Gewaltenteilung widerspreche[27]. Die heutige Praxis
und die heute herrschende Lehre betrachten sie (mit unterschiedlichen
Begründungen) im Grundsatz als zulässig[28].
b. Die Zulässigkeit der Rechtsetzungsdelegation wird heute in Praxis und
Lehre im wesentlichen von vier Bedingungen abhängig gemacht[29]:
- Die Delegation ist nur zulässig, wenn sie nicht - ausdrücklich oder
stillschweigend - von der Verfassung beziehungsweise der Rechtsordnung
ausgeschlossen wird.
- Die Delegationsnorm muss selbst - mit Ausnahme der Subdelegation - in
einem dem Referendum unterstellten Erlass enthalten sein.
- Die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes
Sachgebiet beschränken.
- Die Grundzüge der Regelung müssen im delegierenden (formellen) Gesetz
selbst enthalten sein.
c. Diese vier Bedingungen sind vom Bundesgericht als Grundsätze
für die Zulässigkeit der Rechtsetzungsdelegation auf kantonaler (und
kommunaler) Ebene entwickelt worden. Sie werden heute aber auch im
Zuständigkeitsbereich des Bundes für die Rechtsetzungsdelegation auf der
Ebene des Gesetzes und der Verordnung als massgebend betrachtet[30],
obschon das geltende (insbesondere ältere) Verordnungsrecht sie nicht immer
beachtet[31].
d. Noch wenig geklärt ist, ob ähnliche Grundsätze bei der Umsetzung
des Verfassungsrechtes durch den Gesetzgeber zur Anwendung kommen.
Soweit die Bundesverfassung generelle Rechtsetzungsaufträge erteilt,
ergibt sich eine Einschränkung des gesetzgeberischen Ermessens nur aus
der Verfassung selbst, so etwa aus ausdrücklichen oder stillschweigenden
Delegationsverboten, aus der Kompetenzordnung oder aus den Grundrechten.
In bezug auf das Organisationsrecht nimmt die Lehre an, dass Art. 85 Ziff. 1
und 3 BV verfassungsmässige Delegationsschranken für den Gesetzgeber
enthalte: Sowohl die Organisation und die Wahl der Bundesbehörden als auch
6

die Festlegung ihrer Besoldung kann der Gesetzgeber nicht delegieren[32]. Als
«Bundesbehörden» im Sinne dieser Regelung sind die im zweiten Abschnitt
der Bundesverfassung verankerten Behörden, also Nationalrat, Ständerat,
Bundesrat, der Bundeskanzler und das Bundesgericht zu betrachten[33].
Problematisch ist dagegen der zweite Satz von Art. 85 Ziff. 3 BV. Von der
Formulierung und der Satzstellung her könnte geschlossen werden, dass auch
für die «Errichtung bleibender Beamtungen und Bestimmung ihrer Gehalte»
ein formelles Delegationsverbot bestehe. AUBERT bezeichnet ein solches
Delegationsverbot mit Recht als illusorisch[34]. Aus dem System von Art. 85 BV
und der langjährigen Delegationspraxis des Gesetzgebers muss geschlossen
werden, dass der Satz lediglich einen Aspekt der Budgetkompetenz (Art. 85
Ziff. 10 BV) und der Verwaltungsoberaufsicht (Art. 85 Ziff. 11 BV) des
Parlamentes konkretisiert. Er hat im Grunde keine selbständige Bedeutung[35]
und ist somit nicht als Delegationsverbot zu betrachten.
4. Delegation von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen
a. Bis zur Verfassungsrevision von 1914 schloss der Wortsinn von
Art. 103 BV eine Delegation von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen
ausdrücklich aus[36]. In der heute geltenden Fassung lautet Art. 103
Abs. 2 BV aber: «Durch die Bundesgesetzgebung können bestimmte
Geschäfte den Departementen oder ihnen untergeordneten Amtsstellen
unter Vorbehalt des Beschwerderechtes zur Erledigung überwiesen
werden.»[37]. Die grundsätzliche Zulässigkeit der Delegation von Vollzugs- und
Verfügungsbefugnissen durch den Gesetzgeber wurde damit bestätigt. Durch
Art. 23 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 11. Juni 1928 über die eidgenössische
Verwaltungs- und Disziplinarrechtspflege[38] wurde der sogenannte
Delegationsautomatismus begründet[39]. Die Regelung von 1928 wurde
1969 im Grundsatz bestätigt[40]. Die Revision brachte aber insofern eine
wesentliche Änderung, als das Bundesgesetz über die Organisation der
Bundesrechtspflege[41] für die Umschreibung der Gegenstände, welche der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen sollten, von der Aufzählung
zur Generalklausel überging[42]. Unklarheiten entstanden dann mit
der Revision des VwOG 1978[43]. Art. 23 alt VwOG wurde durch Art. 61
Abs. 2 VwOG[44] ersetzt, wobei dem neuen Wortlaut kein Hinweis auf
den Delegationsautomatismus mehr entnommen werden konnte. Sowohl
der Bundesrat als auch die Räte gingen offenbar stillschweigend von der
Annahme aus, dass die Delegation dort, wo sie eingeführt war, bestehen
bleiben sollte, da ja die der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden
Materien im OG unverändert belassen wurden und nie von einer wesentlichen
Umgestaltung der Beschwerdewege die Rede war. Für neue Bereiche sollte
dagegen die Zuständigkeitsregelung von Art. 61 Abs. 1 und 2 VwOG auf dem
Verordnungswege geregelt werden können. Da ein grosser Teil der älteren
Gesetzgebung nach wie vor den Bundesrat als verfügende Behörde nennt
und mit dem Wegfall der formellgesetzlichen Delogierung in Art. 23 alt VwOG
7

gewisse Zweifel an der jeweiligen Zuständigkeit aufkamen, wurde mit der
letzten Revision des OG der Delegationsautomatismus durch die Einfügung
von Art. 42 Abs. 1bis VwOG formell wieder eingeführt[45].
b. Keine besonderen Probleme stellt dagegen die Weiterdelegation bestimmter
Aufgaben, soweit es sich um die faktische Leistung von Arbeiten handelt: der
Beauftragte handelt bei der Erfüllung dieser Aufgaben gegenüber Dritten
nicht selbständig und die diesen gegenüber rechtswirksamen Verfügungen
werden formell nicht vom Beauftragten getroffen[46]. Von der eigentlichen
Kompetenzdelegation zu unterscheiden ist im weiteren die Delegation der
Unterschriftsberechtigung: Der durch Delegation zur Unterschrift Berechtigte
handelt nicht in eigener Kompetenz und in eigenem Namen, sondern als
Vertreter und im Namen des Delegierenden[47].
c. Das Thema der Delegation von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen
fand als Rechtsfrage in der Lehre bis heute wenig Beachtung[48]
und die Auffassungen dazu sind uneinheitlich: Eine restriktive
Auffassung über die Zulässigkeit einer Delegation solcher Kompetenzen
vertreten IMBODEN/RHINOW[49]. Die Autoren mildern ihre strikte
Auffassung lediglich mit dem Hinweis, es sei denkbar, «dass eine
im Gesetz enthaltene Amtsbezeichnung nicht spezifisch verwendet
wird. So kann die Spitzenbehörde der Verwaltungshierarchie für
die gesamte Verwaltungshierarchie genannt sein (vgl. ZBl 1964,
S. 79 ff.).»[50]RHINOW/KRÄHENMANN halten diese Konzeption aufrecht,
präzisieren aber wie folgt: «… Die massgebliche Rechtsgrundlage kann
jedoch die zuständige Behörde ermächtigen, ihre Verwaltungsbefugnisse
zu delegieren (vgl. BGE 110 Ib 301: Art. 11 HFG; Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 1986, S. 505).»[51] Eine ebenso restriktive
Haltung vertritt GRISEL, allerdings ohne besondere Begründung[52].
Etwas differenziertere Vorschläge macht SCHMUCKI-HENGARTNER, die
davon ausgeht, dass die Festlegung der Zuständigkeitsordnung Sache
des Gesetzgebers sei[53], dass aber im Rahmen der Regeln über die
Rechtsetzungsdelegation weiterdelegiert werden könne[54]. KNAPP
geht ebenfalls davon aus, dass eine Behörde grundsätzlich nicht auf
die ihr zugewiesenen Kompetenzen verzichten kann[55], dass aber
Entscheidkompetenzen aufgrund einer ausdrücklichen Ermächtigung
des Gesetzgebers an nachgeordnete Instanzen weiterdelegiert werden
können[56]. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu diesen Fragen
ist bis jetzt uneinheitlich[57]. Auch die Praxis des Bundesgesetzgebers ist
nicht einheitlich: Einige Bundesgesetze schliessen eine Delegation von
Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen mit unterschiedlichem Wortlaut
und unterschiedlicher Rechtsetzungstechnik ausdrücklich oder implizit
aus[58]. Daraus könnte der Schluss gezogen werden, dass die Delegation
von Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen immer dann zulässig
ist, wenn sie nicht ausdrücklich untersagt ist. Eine weitere Kategorie von
Regelungen sieht dagegen die Delegation beziehungsweise Subdelegation
von Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen ausdrücklich vor[59], was
als generelles Delegationsverbot mit Erlaubnisvorbehalt gewertet werden
könnte. Andere Gesetze wiederum äussern sich zur Zulässigkeit der Delegation
von Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen nicht ausdrücklich. Die
Praxis des Bundesrates schliesslich hat diese Delegation in weitem Rahmen
zugelassen[60]. Ein Beispiel für die Kriterien und Grenzen der Delegation
8

von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen geben Art. 2 Bst. c Abs. 1 VwOG
(«Der Bundesrat erfüllt die ihm übertragenen Aufgaben, indem er … wichtige
Vollziehungsobliegenheiten selber wahrnimmt.») in Verbindung mit Art. 5
VwOG («Der Bundesrat nimmt selbst Verwaltungshandlungen nur vor,
soweit Rechtssätze oder pflichtgemässes Ermessen es ihm auferlegen.»).
Es ist aber in diesem Zusammenhang auch auf Art. 61 VwOG hinzuweisen,
der den Bundesrat zur weitgehenden Delegation von Entscheidungs- und
Verfügungsbefugnissen ermächtigt, der aber von der Lehre bisher wenig
beachtet wurde.
II. Delegierbarkeit von Regierungsfunktionen
1. Grundsatz
Geht man von der weiten Umschreibung der Regierungsfunktion in Ziff.
C/I/1 oben aus, versteht es sich, dass das von der Verfassung als Regierung
eingesetzte Gremium diese Funktionen nicht allein erfüllen kann, sondern
einen wesentlichen Teil davon an die von der Verfassung als Hilfsorgan
ebenfalls vorgesehene Verwaltung[61] delegieren muss.
2. Verfassungsrechtliche Grenzen
a. Die Verfassung umschreibt den Bundesrat in Art. 95 BV als geschlossenes
Gremium mit vorgegebener Mitgliederzahl und legt einige Grundsätze für
die Entscheidfällung fest, so etwa Art. 98 BV (Vorsitz), Art. 100 BV (Quorum
für Beschlüsse), Art. 103 BV (Entscheidfällung und Delegation) und Art. 104
(Beizug von Sachkundigen). Diese Bestimmungen zeigen bis zu einem
gewissen Grade die Grenzen einer Delegation auf: Das Gremium als solches
ist von der Verfassung fest vorgegeben und kann nicht durch (antrags- und
stimmberechtigte) ad hoc Teilnehmer ergänzt werden. Gültige Beschlüsse
können nur bei Anwesenheit von mindestens vier Bundesräten gefasst werden.
Die Teilnahme an der eigentlichen Entscheidfällung ist nicht delegierbar.
Ebenfalls ausgeschlossen wird damit eine Stellvertretung in der Sitzung[62].
b. Art. 103 Abs. 2 BV gibt nun aber dem Gesetzgeber ausdrücklich
die Möglichkeit, für «bestimmte Geschäfte» Entscheidungs- und
Verfügungsbefugnisse des Bundesrates an die Departemente beziehungsweise
an die Verwaltung zu delegieren. Bei der Wahrnehmung dieser Kompetenzen
hat der Gesetzgeber seinerseits in Anwendung der Grundsätze der
Rechtsetzungsdelegation[63] grundsätzlich die Möglichkeit, den Entscheid
über die Delegation von Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen
in bestimmten Gebieten an den Bundesrat zu delegieren und diesem
gegebenenfalls eine Weiterdelegation zu gestatten. Eine wichtige
verfassungsmässige Beschränkung solcher Delegationen ergibt sich aber
aus dem Terminus «bestimmte Geschäfte». Die Materialien sind zwar
zu diesem Punkt nicht sehr ergiebig[64], doch wurde immerhin auf die
Doppelfunktion von Art. 103 Abs. 2 BV hingewiesen: Die Bestimmung sollte
von Anfang an neben der Eröffnung des Rechtsweges an das neu geschaffene
Verwaltungsgericht im Interesse der Verwaltungsökonomie auch noch die
9

vermehrte Delegation von Aufgaben des Bundesrates an die Departemente
und die Verwaltung durch den Gesetzgeber ermöglichen[65] und schloss
offensichtlich auch die Möglichkeit der Subdelegation mit ein[66]. Damit die
vorgenommenen Delegationen «bestimmt» im Sinne der Verfassung sind,
sollten sie nach Ansicht des BJ
- vom Gesetzgeber als solche bezeichnet werden, sei es ausdrücklich oder
implizit;
- einen Sachbereich oder ein Tätigkeitsfeld betreffen, die einigermassen klar
umrissen oder abgegrenzt sind.
Ein Beispiel für die relativ weite Auslegung der Bestimmung durch den
Gesetzgeber bietet der Delegationsautomatismus nach Art. 23 alt VwOG[67].
Er delegierte die Verfügungsbefugnisse des Bundesrates soweit direkt an
die Departemente, als ein Spezialgesetz den Bundesrat ausdrücklich mit
dem Vollzug beauftragte und ermächtigte den Bundesrat zudem, bestimmte
Geschäfte den Departementen, der Bundeskanzlei oder anderen Amtsstellen
«zur selbständigen Erledigung» zu übertragen.
c. Ausgeschlossen wäre nach Art. 103 Abs. 2 BV etwa die globale Delegation
von Verfügungs- und Entscheidungsbefugnisse des Bundesrates an die
Departemente oder andere Bundesstellen. Ebensowenig gestattet dieser
Artikel - sowohl von seiner ursprünglichen Funktion her als auch vom
Zusammenhang insbesondere mit den erwähnten Art. 95, 100 und 102 BV her -
die Delegation von staatsleitenden[68] Grundsatzentscheidungen, die ihm als
Gremium übertragen sind. Mit solchen Delegationen könnte der Gesetzgeber
die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung, die institutionelle «balance
of power», verändern und unterlaufen. Als Kriterium für die Zuordnung zu
diesen Grundsatzentscheidungen kommt primär das staatspolitische Gewicht
der Entscheidung in Frage. Je wichtiger diese Entscheidungen etwa für die
innere und äussere Sicherheit und die wesentlichen Strukturen institutioneller
und gebietskörperschaftlicher Art sind, desto zurückhaltender ist mit ihrer
Delegation umzugehen. Art. 102 BV, der eine Reihe von Zuständigkeiten des
Bundesrates auflistet, schliesst eine auf Art. 103 Abs. 2 gestützte Delegation
einzelner in Art. 102 BV erwähnter Befugnisse allerdings nicht aus[69]. Es
finden sich in dieser Liste aber doch einzelne Leitungsaufgaben, deren
Entscheidung (nicht aber deren Vorbereitung und deren Ausführung) nicht
delegierbar erscheint. Zu denken ist etwa an
- die Anordnung besonderer Formen der Bundesexekution gegenüber
den Kantonen, wie Einsetzung eines eidgenössischen Kommissärs oder
Anwendung militärischer Mittel[70] (Art. 102 Ziff. 2 BV),
- die Verabschiedung von Gesetzesentwürfen zuhanden der
Bundesversammlung[71] (Art. 102 Ziff. 4 BV),
- die Grundsatzentscheidungen der Aussenpolitik wie Anerkennung
von Staaten, Aufnahme diplomatischer Beziehungen, Beziehungen zu
internationalen Organisationen und Festlegung der Haltung der Schweiz
bei Vertragsverhandlungen[72] (Art. 102 Ziff. 8 BV),
- das Truppenaufgebot[73] (Art. 102 Ziff. 11 BV),
10

- die Verabschiedung des Voranschlages und der Rechnung der
Eidgenossenschaft zuhanden der Bundesversammlung[74] (Art. 102 Ziff. 14
BV),
- die Beaufsichtigung der Departementschefs durch das Kollegium[75] (Art. 102
Ziff. 15),
- die Verabschiedung des Berichtes über die Legislaturplanung und des
Geschäftsberichtes[76] (Art. 102 Ziff. 16 BV).
d. Die Beispiele zeigen, dass dem Gesetzgeber auch im Rahmen der erwähnten
Kriterien ein erheblicher Ermessensspielraum für allfällige Delegationen
von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen besteht. Sehr gross ist dieser
Spielraum im Bereiche der Vorbereitung und des Vollzugs der Entscheidungen
des Bundesrates, enger im Bereich der eigentlichen staatsleitenden
Entscheidfällung.
III. Zu Frage 2a
1. Verfassungsrechtliche Delegationsschranken
Wie bereits dargestellt, regelt die Bundesverfassung die Organisation der
Verwaltung nur rudimentär[77] und überlässt dem Gesetzgeber einen sehr
weitreichenden Ermessensspielraum[78], so dass unter diesem Gesichtspunkt
eine weitreichende Delegation von Organisationskompetenzen durch den
Gesetzgeber im Grundsatz durchaus zulässig erscheint. Die Regelung der
Departementsorganisation fällt nicht unter die Delegationsverbote von
Art. 85 Ziff. 1 und 3 BV[79]. Als Schranken für das Ermessen des Gesetzgebers
könnten dagegen die im 2. Abschnitt der Bundesverfassung dargestellte
Struktur der obersten Bundesbehörden und die dort vorgenommene
Zuständigkeitsaufteilung[80] wirken. Diese Schranken sind sowohl im
Bereiche der Rechtsetzungsdelegation als auch im Bereiche der Delegation von
Vollzugs- und Verfügungskompetenzen zu beachten.
2. Beschränkung der Delegation auf ein bestimmtes Sachgebiet
a. Unter dem Begriff «Organisation der Departemente und der Bundeskanzlei»
sind verschiedene Regelungsbereiche zusammengefasst. Erfasst werden etwa
- die organisatorische Grundstruktur der Departemente und der Bundeskanzlei
(also z. B. die Gliederung in Generalsekretariate, Gruppen und Bundesämter
sowie der Aufbau dieser Organisationseinheiten);
- der Bestand, die Zuteilung und die Aufgaben der departementalen
Organisationseinheiten;
- die Entscheidungsmechanismen innerhalb der Departemente (hierarchische
Ordnung, Weisungsbefugnisse, Dienstwege)
b. Es ist zu beachten, dass die Regelung der Verwaltungsorganisation oft unter
verschiedenen Gesichtspunkten erfolgt. Einmal werden mit der Organisation
staatsrechtliche Fragen geregelt. Sodann umfassen Organisationsregelungen
11

häufig verfahrens- und vollzugsrechtliche Aspekte. Schliesslich werden in
diesem Rahmen auch beamtenrechtliche Probleme erfasst. Damit wird auch
deutlich, dass eine Reihe organisationsrechtlicher Probleme durch den
Gesetzgeber in entsprechenden Spezialgesetzen abschliessend geregelt
und einer Delegation ohne Änderung dieser Gesetze nicht mehr zugänglich
sind. Eine weitgehende Delegation verwaltungsorganisatorischer Belange
schliesst daher neben der Änderung des VwOG möglicherweise Anpassungen
insbesondere im Bereiche des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren,
des OG und des Beamtengesetzes[81] sowie verschiedener Spezialgesetze in
sich. Es ist daher fraglich, ob «die Organisation der Departemente und der
Bundeskanzlei» als «bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet» im Sinne
der Delegationsregeln zu bewerten ist. Es wäre aber ohne weiteres denkbar,
eine Ergänzung der gesetzlichen Delegationsnorm durch Spezifizierungen
in der oben erwähnten Weise vorzunehmen. In diesem Rahmen erscheint
eine weitgehende Delegation der Organisation der Departemente und der
Bundeskanzlei an den Bundesrat möglich.
3. Verankerung der Regelungsgrundzüge im formellen Gesetz
a. Ziel dieses Delegationsgrundsatzes ist es, die für den Privaten wesentlichen
Rechte, Pflichten und Statusfragen zumindest in Umrissen in einem
formellen Gesetz festzulegen. Gleiches gilt zumindest in der Praxis des
Bundes hinsichtlich der wesentlichen Organisationsgrundsätze für
Behörden und Verwaltung[82]. Wie weit nun Regelungen im Bereich der
Verwaltungsorganisation «Aussenwirkung» entfalten, d. h. Rechte, Pflichten
oder den Status Privater direkt oder indirekt regeln, beziehungsweise wie
weit Organisationsregelungen als wesentlich zu betrachten sind, steht bei
einem grossen Teil dieser Regelungen nicht von vornherein fest. Erfolgen
organisatorische Festlegungen in Form einer Dienstanweisung ohne
wesentliche Aussenwirkungen, können sie nach der herrschenden Lehre
und Praxis auch in einer reinen Verwaltungsverordnung festgelegt werden[83].
Es ist aber ohne weiteres auch denkbar, dass eine Regelung rein aufgrund
ihrer politischen Bedeutung im formellen Gesetz zu verankern ist.
b. Als massgebliche Regelungsgrundzüge können im vorliegenden Fall gelten
- die Grundzüge des Verwaltungsaufbaus, d. h. die Gliederung in
Organisationseinheiten (d. h. heute im wesentlichen die - von der
Bundesverfassung vorgegebenen - Departemente und die Bundeskanzlei
sowie die Ämter, Gruppen und Generalsekretariate);
- die wesentlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiche dieser
Organisationseinheiten;
- die wesentlichen Entscheidungsmechanismen, insbesondere im Hinblick auf
die Rechtsmittelwege.
Alle drei Elemente können beträchtliche Aussenwirkungen haben und sind
von erheblicher politischer Tragweite. Wir sind daher der Auffassung, dass
zumindest diese drei Elemente im formellen Gesetz zu regeln wären.
c. Als einer weitgehenden Delegation zugänglich zu beurteilen wären
demnach etwa
12

- die Zuweisung und Unterstellung einzelner Organisationseinheiten zu den
Departementen;
- der innere Aufbau der Organisationseinheiten und der Bundeskanzlei;
- die Aufgabenzuweisung im einzelnen;
- das Verfahren der Entscheidvorbereitung und die Dienstwege;
- die Einsetzung von besonderen Stabs- und Koordinationsstellen;
- die Regelung der Delegation von Vollzugs- und Verfügungskompetenzen.
d. Soweit im Rahmen der Regierungsreform eine Delegation von Vollzugs- und
Verfügungskompetenzen vorgenommen werden soll, kann davon ausgegangen
werden, dass die heutige Praxis eine solche Delegation im Gegensatz zu
einem Teil der Lehre ohne ausdrückliche Verankerung im Gesetz zulässt[84].
Von dieser Praxis abzugehen besteht im vorliegenden Zusammenhang
kein Anlass. Allerdings ist eine formellgesetzliche Verankerung dort von
Vorteil, wo die Zulässigkeit einer solchen Delegation infolge der besonderen
Umstände beziehungsweise infolge der politischen Tragweite im Rahmen der
Regierungsreform zweifelhaft sein könnte.
4. Subdelegation an das Departement
Einer Subdelegation der unter 3/c und d oben aufgeführten
Regelungselemente an die Departemente steht - mit Ausnahme der Zuweisung
der Organisationseinheiten zu den Departementen - vom rechtlichen
Standpunkt her nichts entgegen[85]. Es wäre allerdings der Transparenz
förderlich, wenn die Möglichkeit der Subdelegation im formellen Gesetz
ausdrücklich erwähnt würde.
IV. Zu Frage 2b
1. Begriff des Staatssekretärs
a. Der Begriff des Staatssekretärs wird nicht einheitlich verwendet.
Während im angelsächsischen Raum der «Secretary of state» häufig
der Titel sowohl eines bestimmten Ministers (in den USA für den
Aussenminister, in Grossbritannien u.a. für den Aussen-, den Innen- und
den Verteidigungsminister) als auch eines Amtsvorstehers ist, wird der
Titel im deutschsprachigen Gebiet meistens für den obersten Beamten eines
Ministeriums oder den Stellvertreter eines Ministers verwendet, der in einigen
Fällen (Bayern, Baden-Württemberg) auch Mitglied der Regierung ist oder sein
kann[86].
b. In der Schweiz wird der Titel «Staatssekretär» nur für den Verkehr mit dem
Ausland verliehen. Der Bundesrat bezeichnet die Gruppen oder Ämter, deren
Direktoren den Titel ex officio führen und kann ihn weiteren Direktoren und
den Generalsekretären der Departemente für einzelne Aufträge verleihen[87].
13

…
2. Vertretung des Bundesrates im Parlament durch
Staatssekretäre
a. Aus den Ausführungen unter Ziff. C/II geht hervor, dass die
Bundesverfassung eine Teilnahme von Regierungs-Nichtmitgliedern an der
eigentlichen Entscheidfällung ausschliesst und dass gewisse Entscheidungen
im Bereiche der Staatsleitung als nicht delegierbar zu betrachten sind.
Eine eigentliche Vertretung der Bundesräte in der Entscheidfällung durch
Staatssekretäre sowie eine Delegation von Entscheidungen, die von der
Verfassung dem Bundesrat vorbehalten bleiben[88], bedingt daher eine
Verfassungsänderung.
b. Zur Frage einer allfälligen Vertretung der Bundesräte im Plenum der
eidgenössischen Räte ist von der verfassungsmässigen Rolle der Bundesräte in
den Verhandlungen der Räte auszugehen. Das Vorschlagsrecht in den Räten
(d. h. das Initiativrecht einschliesslich der Verabschiedung von Entwürfen
z.H. der Räte) kommt ausschliesslich dem Kollegium zu[89]. Der einzelne
Bundesrat hat dagegen ein Antragsrecht (Amenedierungsrecht im Rahmen
der hängigen Geschäfte)[90]. Bei der Ausübung dieses Antragsrechtes
ist er rechtlich durch das Kollegialprinzip gebunden, und er hat seine
Anträge im Rahmen der jeweiligen Kollegiumsbeschlüsse, in ihrem Sinn
und Geist, auszuüben[91]. Art. 101 BV beschränkt dieses Antragsrecht
auf «die Mitglieder des Bundesrates», also auf die verfassungsmässigen
Mitglieder des Kollegiums. Nach Ansicht des BJ muss daher die Delegation
eines selbständigen Antragsrechtes der Staatssekretäre in den Verhandlungen
der eidgenössischen Räte durch den Gesetzgeber ausgeschlossen werden[92].
Die im Geschäftsverkehrsgesetz[93] für den Bundeskanzler vorgesehene
Ausnahme dürfte sich auf Art. 105 Abs. 1 und 4 BV abstützen, da nach
dieser Bestimmung der Bundeskanzler auch die Kanzleigeschäfte der
Bundesversammlung zu besorgen hat. Die blosse Teilnahme weiterer
Personen an der parlamentarischen Verhandlung ohne Antragsrecht wird
von der Bundesverfassung nicht ausgeschlossen, da die Verhandlungen
nach Art. 94 in der Regel ohnehin öffentlich sind. Es steht demnach im
Ermessen des Gesetzgebers, wie er die Begleitung des Bundesrates in den
Verhandlungen regeln will und wer im Ratsplenum anzuhören ist[94]. Ein
Staatssekretär (als Nicht-Mitglied der Regierung) könnte nach geltendem
Recht im Parlamentsplenum im Grundsatz lediglich als Begleiter eines
Bundesrates auftreten und angehört werden[95]; ein Antragsrecht könnte
ihm nicht gewährt werden. Immerhin stellt sich noch die Frage, ob der
Gesetzgeber die Anwesenheit und die Anhörung von Staatssekretären
nicht auch bei Abwesenheit des zuständigen Bundesrates vorsehen könnte.
Die Bestimmungen der Bundesverfassung stehen einer solchen Regelung
offensichtlich nicht entgegen.
c. Keine Regelung enthält die Bundesverfassung hinsichtlich der Vertretung
des Bundesrates in den parlamentarischen Kommissionen[96]. Der
Ermessensspielraum des Gesetzgebers ist entsprechend gross. So wäre es
14

von der Verfassung her ohne weiteres zulässig, die Vertretung des Bundesrates
durch einen Staatssekretär als Regel vorzusehen und ihm im Rahmen der
bundesrätlichen Instruktion ein Antragsrecht einzuräumen.
3. Vertretung des Bundesrates durch Staatssekretäre gegen
aussen
a. Die Vertretung der Landesregierung gegenüber anderen Staaten oder
internationalen Organisationen ist im Grundsatz Sache des innerstaatlichen
Organisationsrechtes. Die Bundesverfassung steht der Möglichkeit,
Staatssekretäre mit solchen Aufgaben zu betrauen und entsprechend zu
bevollmächtigen, im Grundsatz nicht entgegen. Zu den inhaltlichen Schranken
einer solchen Ermächtigung vgl. C/II oben.
b. Einen Sonderfall stellt in diesem Zusammenhang allerdings der Rat der
Europäischen Gemeinschaften dar[97], dessen Zusammensetzung vertraglich
auf «Mitglieder der Regierung» der Mitgliedstaaten festgelegt ist[98]. In
«grosszügigem Verständnis des nationalen Verfassungsrechts» werden
aber unter anderem auch Staatssekretäre der Bundesrepublik Deutschland
als stimmberechtigte Regierungsvertreter anerkannt[99], obschon sie
innerstaatlich nicht stimmberechtigte Kabinettsmitglieder sind[100].
C. Zu Frage 3
1. Verfassungsgrundlagen zur Teilrevision der Bundesverfassung
a. Art. 121 Abs. 1 und 3 BV lauten:
«1Die Partialrevision kann sowohl auf dem Wege der Volksanregung (Initiative)
als der Bundesgesetzgebung vorgenommen werden.
…
2Wenn auf dem Wege der Volksanregung mehrere verschiedene Materien zur
Revision oder zur Aufnahme in die Bundesverfassung vorgeschlagen werden,
so hat jede derselben den Gegenstand eines besonderen Initiativbegehrens zu
bilden.»
b. Der Wortlaut der fraglichen Bestimmung sieht zwei verschiedene Verfahren
für die Teilrevision der Bundesverfassung vor, nämlich die Teilrevision
aufgrund eines Initiativbegehrens aus dem Kreise der Stimmberechtigten und
die von den eidgenössischen Räten «auf dem Wege der Bundesgesetzgebung»
angestrebte Teilrevision.
c. Ein «drittes» Revisionsverfahren, nämlich eine abschnittweise
beziehungsweise «paketweise» Revision der Verfassung ist auf Bundesebene
an sich nicht ausdrücklich vorgesehen[101]. Zwei Ausprägungen des
Revisionsverfahrens gelten als «Paketrevision». Einmal wird damit
ein Vorgehen bezeichnet, das im Verfahren der Totalrevision bestimmte
Sachgebiete für eine paketweise Abstimmung zusammenfasst[102].
15

Sodann versteht man darunter auch ein Verfahren, das im Rahmen
einer Partialrevision einen grösseren Regelungsbereich für eine einzige
Abstimmungsfrage zusammenfasst[103].
2. Paketrevision im Verfahren der Totalrevision
Die neuere und heute herrschende Lehre sieht die Paketrevision im Verfahren
der Totalrevision grundsätzlich als verfassungsrechtlich zulässig an; die
Praxis enthält ebenfalls deutliche Hinweise in dieser Richtung[104]. Der
Bundesrat hat die Zulässigkeit 1985 in seinem Bericht zur Totalrevision der
Bundesverfassung ebenfalls bejaht und machte lediglich eine gesetzliche
Verfahrensregelung zur Voraussetzung[105]. Von der rechtlichen Zulässigkeit
zu trennen ist allerdings die Frage der jeweiligen Zweckmässigkeit. Sie ist in
einem konkreten Fall auf Bundesebene noch nie bejaht worden. Sie dürfte
vor allem dann nicht gegeben sein, wenn der Entwurf zu einer revidierten
Verfassung als Ganzes noch gar nicht vorliegt und erst ein Gebiet in einem
vorgezogenen Verfahren revidiert und vorläufig in die alte Verfassung
integriert werden sollte. Sowohl die praktischen Schwierigkeiten bei der
Einpassung des revidierten Paketes in den zu belassenden Teil der Verfassung
als auch die Vorwirkungen auf die nachfolgende Totalrevision brächten
grosse rechtstechnische Probleme mit sich. Der Bundesrat hat denn auch ein
solches Vorgehen sowohl anlässlich der Beantwortung einer entsprechenden
Motion Braunschweig[106] als auch im Bericht über die Totalrevision der
Bundesverfassung[107] als unzweckmässig abgelehnt.
3. Paketrevision im Verfahren der Partialrevision
a. Bei einem solchen Revisionsverfahren treten vor allem Probleme mit
dem Grundsatz der Einheit der Materie auf. Auf Bundesebene stützt sich
dieser Grundsatz auf Art. 121 Abs. 3 BV. Die Einheit der Materie gilt als
gewahrt, «wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher
Zusammenhang besteht.»[108]. Wie eng dieser sachliche Zusammenhang
sein muss, ist eine Ermessensfrage. Die Praxis[109] der eidgenössischen
Räte, welche für die Beurteilung auf Bundesebene zuständig sind[110],
gilt als nicht sehr einschränkend[111]. Die Lehre[112] beurteilt die Frage
uneinheitlich. Soweit sie eine einschränkende Auslegung des Grundsatzes
befürwortet, begründet sie dies im wesentlichen damit, dass insbesondere
bei der Abstimmung über neue Verfassungsbestimmungen eine freie und
unverfälschte Willensbildung gewährleistet werden solle[113].
b. Es ist unbestritten, dass sich die Bestimmung in Art. 121 Abs. 3 BV vorweg
auf die im Rahmen einer Volksinitiative vorgeschlagene Teilrevision der
Verfassung bezieht[114]. Der Bundesrat und die heute wohl herrschende
Lehre gehen aber davon aus, dass der Grundsatz auch auf die von den
eidgenössischen Räten ausgehenden Teilrevisionen anzuwenden ist[115].
Als Hauptgrund für diese Auffassung wird angegeben, dass sich der
Stimmberechtigte bei der Abstimmung frei und unverfälscht äussern
können soll, und dass dies nur möglich sei, wenn sich die Fragestellung
bei der Abstimmung auf eine innerlich zusammengehörige Materie
16

beziehe[116]. Eine sogenannte Paketrevision wird nach dieser Auffassung
generell ausgeschlossen[117]. Ein Teil der Lehre vertritt dagegen eine etwas
differenziertere Auffassung. AUBERT nimmt zwar an, dass es eine Verletzung
demokratischer Grundsätze wäre, den Stimmberechtigten im Rahmen einer
einzigen Abstimmungsfrage mehrere willkürlich zusammengefasste Materien
zum Entscheid zu unterbreiten, weist aber darauf hin, dass es gegenüber den
eidgenössischen Räten an rechtlichen Möglichkeiten für die Durchsetzung des
Grundsatzes fehle[118]. Auch GRISEL lehnt eine formelle Verpflichtung der
eidgenössischen Räte durch Art. 121 Abs. 3 BV ab[119], da ihnen als Organ, das
neben dem Erlass ganzer Gesetze auch jederzeit von sich aus die Totalrevision
der Bundesverfassung beschliessen könne, von Verfassungswegen ein
grösserer Spielraum zukomme, als einem Initiativkomitee. Diese Auffassung
wird sowohl durch Wortlaut und Systematik als auch durch die Materialien
gestützt: Die Verfassung von 1874 kannte die Volksinitiative auf Partialrevision
nicht. Dieses Institut wurde erst 1892 in die Bundesverfassung eingefügt[120].
Dabei wurde der Grundsatz der Einheit der Materie für diesen Bereich bereits
vom Bundesrat vorgeschlagen, wobei auch er von einer relativ flexiblen
Abgrenzung ausging[121]. In der Botschaft des Bundesrates wurden damals
reale (und recht drastische) Beispiele für die Kombination verschiedener
Revisionsbegehren aus den Räten aufgeführt, welche zwar insbesondere
für Initiativbegehren als ungeeignet betrachtet wurden, die man aber
offensichtlich den Räten nicht formell verbieten wollte[122]. Neben den
heute aufgeführten Gründen für die Beschränkung der Initiative auf einen
Gegenstand[123] wurde darauf hingewiesen, bei einer solchen Beschränkung
habe «die Gesamtheit der stimmfähigen Bürger, welche auf den Revisionsruf
einer verhältnismässig kleinen Zahl von Initianten zur Urne gehen müssen,
die Garantie, dass die Revision jener Materie, über welche sie angefragt
werden, wirklich von der vorgeschriebenen Zahl stimmfähiger Bürger
verlangt wird.»[124] Es versteht sich, dass eine solche Argumentation auf
die von den Räten angestrengten Teilrevisionen nicht Anwendung finden
kann.
c. Unbestritten ist, dass die Stimmberechtigten bei ihrer Willensbildung
nicht durch willkürlich zusammengefasste Abstimmungsvorlagen behindert
werden dürfen. Willkürlich wäre eine solche Zusammenfassung dann, wenn
die geänderten Verfassungsbestimmungen unter sich überhaupt keinen
sachlichen Zusammenhang aufweisen würden[125]. Zulässig wäre dagegen
ein Revisionsentwurf, der ein bestimmtes Sachgebiet zusammenfassend
behandelt. Es ist in diesem Zusammenhang kaum einzusehen, weshalb für
die Zusammenfassung der Neuregelung eines bestimmten Sachgebietes zu
einer Abstimmungsfrage (Paketrevision) nur das Verfahren der Totalrevision
zulässig sein soll[126], da sich die Frage der freien Willensbildung für
die Stimmberechtigten bei einem solchen Vorgehen in genau gleicher
Weise stellt, wie bei der von den Räten ausgehenden Partialrevision. So
bestünden wohl keine verfassungsrechtlichen Hinderungsgründe, etwa die
Bestimmungen über die Gerichtsorganisation oder die Bestimmungen über
die Regierungsorganisation in einem Revisionspaket zusammenzufassen
und in einer einzigen Vorlage zur Abstimmung zu unterbreiten. Es ist
darauf hinzuweisen, dass die Praxis sowohl auf eidgenössischer als auch
auf kantonaler Ebene bereits vergleichbare Beispiele kennt. Für den Bereich
des Bundes erwähnt seien insbesondere die Revision der Bestimmungen über
die Handels- und Gewerbefreiheit[127] (bei welcher denn etwa auch - nach
17

der hier vertretenen Auffassung zu Unrecht - eine Verletzung des Grundsatzes
der Einheit der Materie geltend gemacht wurde[128]) sowie verschiedene
Steuervorlagen[129]. Aus der Praxis der eidgenössischen Räte zur
Gewährleistung revidierter Kantonsverfassungen sei etwa auf eine Revision
der Verfassung des Kantons Waadt über die Verwaltungsgerichtsbarkeit[130],
eine Revision der Verfassung des Kantons Genf über die Energiepolitik[131]
sowie eine Revision der Verfassung des Kantons Zug[132] über die Volksrechte,
die Gerichtsorganisation usw. hingewiesen. Gerade die Revision der Zuger
Verfassung bietet ein instruktives Beispiel für eine «kleine Totalrevision» in
Form einer Reihe separater Partialrevisionen, von denen einige für einzelne
Sachbereiche als Paketrevisionen gestaltet worden sind.
d. Es ist daher nach Ansicht des BJ im Grundsatz nicht verfassungswidrig,
den Regelungsbereich «Regierungsorganisation» beziehungsweise
«Regierungsreform» dem Stimmbürger in einem oder mehreren Paketen als
Teilrevision der Bundesverfassung zur Abstimmung zu unterbreiten. Sowohl
der Verfassungswortlaut als auch die Materialien und bis zu einem gewissen
Grade die Praxis sprechen eher für die Auffassung, dass Revisionsprojekte,
die von den eidgenössischen Räten ausgehen, hinsichtlich der Einheit der
Materie nicht gleich zu beurteilen sind, wie solche, die mit einer Volksinitiative
lanciert werden. Vorbehalten bleiben muss lediglich eine detaillierte Prüfung
der sachlichen Abgrenzung des Paketes im Hinblick auf eine unzulässige
Behinderung der Willensbildung der Stimmberechtigten.
[1] Kurt EICHENBERGER, KOMMENTAR BV, Art. 103 Abs. 1, Rz. 5.
[2] Texte vgl. REPERTORIUM der Abschiede der eidgenössischen Tagsazungen
aus den Jahren 1814 bis 1848, bearbeitet von Wilhelm Fetscherin, Bd. II,
Bern 1876, S. 735; zum Einfluss der Entwürfe von 1832 und 1833 auf die
Bundesverfassung von 1848, vgl. etwa Carl HILTY, die Bundesverfassungen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 1891, S. 402; Eduard HIS, Geschichte
des neuern Schweizerischen Staatsrechts, Bd. III, Basel 1938, S. 14; vgl. auch
Walther BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung
vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 741, sowie Ulrich FÜNFSCHILLING, Die
rechtliche Gestaltung des Departementalsystems als Organisationsform der
schweizerischen Exekutivbehörden unter besonderer Berücksichtigung der
Bundesbehörden, Basler Diss. 1969 (nicht im Druck erschienen), S. 37 ff.
[3] REPERTORIUM, a.a.O., S. 735.
[4] Pellegrino ROSSI, Rapport de la commission de la diète aux vingt-deux
cantons suisses sur le projet d’acte fédéral, Genève 1832, S. 97.
[5] REPERTORIUM, a.a.O., S. 760.
[6] PROTOKOLL über die Verhandlungen der vom 16. August 1847 durch die
hohe eidgenössische Tagsatzung mit der Revision des Bundesvertrags vom
7. August 1815 beauftragten Kommission, verfasst durch den Sekretär der
Kommission, Herrn eidg. Kanzler Schiess, o. Ortsangabe, 1848, S. 134 sowie
RAPPORT de la Commission qui a élaboré le projet de constitution fédérale
du 8 avril 1848, verfasst von Johann Conrad Kern und Henri Druey, Lausanne
1848, S. 64.
[7] REPERTORIUM, a.a.O., S. 779.
[8] Zu den nähern Umständen vgl. Johannes DÜRSTELER, Die Organisation
der Exekutive der Schweizerischen Eidgenossenschaft seit 1798, Zürcher Diss.,
Aarau 1912, S. 245 sowie HIS, a.a.O., Bd. III, S. 19.
18

[9] Protokoll über die Verhandlungen der eidgenössischen Räthe betreffend
Revision der Bundesverfassung 1873/1874, Bern 1877, S. 175/176 und 364.
[10] Vgl. BURCKHARDT, a.a.O., S. 741; Hans-Jörg VOLLENWEIDER, Die
Organisation des Bundesrates nach Art. 103 der Schweizerischen
Bundesverfassung, Zürcher Diss., Winterthur 1954, S. 59 ff., sowie Ziff. C/I/4
unten.
[11] DÜRSTELER, a.a.O., S. 242; ebenso FÜNFSCHILLING, a.a.O., S. 39; vgl.
auch Alfred KÖLZ, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Bern 1992,
S. 358 ff.
[12] HIS, a.a.O., Bd. II, S. 311 f.; Zaccaria GIACOMETTI, Das Staatsrecht der
schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 390/391.
[13] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 103 Abs. 1, Rz. 5.
[14] Vgl. statt vieler EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 4.
[15] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 6-7.
[16] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 7.
[17] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 42 ff. und dortige Hinweise.
[18] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 48 ff.
[19] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 95, Rz. 10 und 11.
[20] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 103 Abs. 1, Rz. 1-4.
[21] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 102 Ziff. 12, Rz. 178 ff., Art. 102 Ziff. 14, Rz. 188
und Art. 102 Ziff. 15, Rz. 194 ff.
[22] Vgl. Jean-François AUBERT, KOMMENTAR BV, Art. 85 Ziff. 1/2, Rz. 9-11.
[23] AUBERT, a.a.O., Art. 85 Ziff. 11, Rz. 157 ff.
[24] AUBERT, a.a.O., Art. 85 Ziff. 3, Rz. 23 und 24.
[25] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 102 Ziff. 12, Rz. 179 und 180. Einen
ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrag hinsichtlich der Organisation der
Bundeskanzlei und des Bundesgerichtes enthalten Art. 105 Abs. 4 BV und
Art. 107 Abs. 2 BV.
[26] Art. 5 Abs. 2 Geschäftsverkehrsgesetz (GVG, SR 171.11); vgl. etwa auch
Georg MÜLLER, KOMMENTAR BV, Art. 89 Abs. 1, Rz. 7 und 8 sowie Ulrich
HÄFELIN / Georg MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
Zürich 1990, S. 216.
[27] Zaccaria GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen
Verwaltungsrechts, Zürich 1960, S. 158 ff.; weitere Hinweise bei Georg
MÜLLER, a.a.O., Art. 89 Abs. 1, Rz. 31.
[28] Vgl. etwa BGE 103 Ia 374 ff.; Georg MÜLLER, a.a.O., Art. 89, Rz. 31; Ulrich
HÄFELIN / Walter HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl., Zürich
1988, S. 309/310; Jean-François AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse,
Bd. II, Neuenburg 1967, Rz. 1535; André GRISEL, Traité de droit administratif,
Bd. I, Neuenburg 1984, S. 324; Pierre MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern
1988, S. 205 ff.; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 70/71; Thomas FLEINER, Die
Delegation als Problem des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, Freiburg
1972, S. 13 ff.
[29] BGE 115 Ia 378, BGE 112 Ia 251, BGE 106 Ia 254; HÄFELIN/HALLER, a.a.O.,
S. 310; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 71; GRISEL, a.a.O., S. 324 ff.; nur drei
Bedingungen erwähnen MOOR, a.a.O., S. 213 ff., sowie Blaise KNAPP, Précis de
droit administratif, 4. Aufl., Basel u. Frankfurt a.M. 1991, Rz. 322 ff.
[30] AUBERT, Traité, a.a.O., Bd. III (Supplément), Rz. 1536ter.
[31] MOOR, a.a.O., S. 210 ff., weist mit Recht etwa auf die Regelungen im
Bereiche der Landwirtschaft und der Lebensmittelkontrolle hin.
[32] AUBERT, KOMMENTAR BV, Art. 85 Ziff. 1/2, Rz. 11 sowie Ziff. 3, Rz. 22.
19

[33] Vgl. AUBERT, KOMMENTAR BV, Art. 85 Ziff. 4, Rz. 27.
[34] AUBERT, KOMMENTAR BV, Art. 85 Ziff. 3, Rz. 24.
[35] Vgl. AUBERT, KOMMENTAR BV, Art. 85 Ziff. 3, Rz. 24.
[36] Zu Entstehung und Wortlaut vgl. Ziff. B/2/a oben.
[37] Zur Vorgeschichte dieser Revision vgl. Alfred KÖLZ, KOMMENTAR BV,
Art. 103 Abs. 2/3, Rz. 1 ff.
[38] alt VwOG, AS 1928 729.
[39] Die Bestimmung lautete: «Die durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht weiterziehbaren Geschäfte sind an Mittelinstanzen
zur selbständigen Erledigung übertragen. Die den Mittelinstanzen
übergeordneten Verwaltungsbehörden sind von der Entscheidungsbefugnis
ausgeschlossen.» Damit wurde der Bundesrat von der direkten Behandlung
jener Geschäfte gesetzlich ausgeschlossen, bei denen das Rechtsmittel der
Verwaltungsbeschwerde offenstand. Die Botschaft (BBl 1925 II 210) sagte
dazu: «Es werden nicht die delegierten Sachen als weiterziehbar, sondern
die Weiterziehbaren als delegiert erklärt.» Die Frage, in welchen Bereichen
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offenstand und die damit delegiert
waren, wurde durch entsprechende Enumeration beantwortet, wobei diese
Aufzählung im Laufe der Jahre und in verschiedenen Gesetzen erweitert
wurde.
[40] BBl 1965 II 1305, AS 1969 784 / BS 1 265.
[41] OG, SR 173.110.
[42] BBl 1965 II 1303; eine abschliessende Enumeration wurde dafür bei den
der Beschwerde nicht unterliegenden Gegenständern vorgenommen.
[43] BBl 1975 I 1453.
[44] Art. 61 Abs. 1 und 2 VwOG wurden aber als Delegationsnorm von der
Lehre bis heute kaum beachtet, einzig KNAPP erwähnt diese Bestimmung,
a.a.O., S. 527.
[45] BBl 1991 II 534; BBl 1991 III 1428; BBl 1991 III 1429.
[46] Zur Unterscheidung zwischen Übertragung von Kompetenzen und
Übertragung von Aufgaben vgl. SCHMUCKI-HENGARTNER, Die Delegation
von Verwaltungsaufgaben der Regierung innerhalb der Verwaltung,
Zürcher Diss., Zürich 1977, S. 11 f., sowie Christian FURRER, Bundesrat und
Bundesverwaltung, Bern 1986, S. 147/148.
[47] Zur Regelung der Unterschriftsdelegation durch Art. 62 Abs. 2 VwOG
vgl. FURRER, a.a.O., S. 149 sowie BGE vom 2. Mai 1986 i.S. Autometer
AG, E. 2, in welchem das Bundesgericht die Kompetenzdelegation durch
Unterschriftsdelegation unzulässig erklärt; vgl. auch René A. RHINOW / Beat
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 141/B/V.
[48] Vgl. etwa Max IMBODEN / René A. RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Stuttgart 1976, Bd. II, Nr. 141;
RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 141; KNAPP, a.a.O., S. 169/170, S. 522 f.,
527 f., sowie die Diss. von SCHMUCKI-HENGARTNER, a.a.O.
[49] IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 141/B/I, stellen fest, «dass
Verwaltungsbefugnisse - und zwar sowohl Befugnisse im Bereiche der
hoheitlichen Verwaltung wie solche innerhalb der nichthoheitlichen
Verwaltung - von der nach allgemeiner Regel zuständigen Behörde nicht
übertragen werden können (Monatsschrift für bernisches Verwaltungsrecht
und Notariatswesen [MBVR] 1972 Nr. 14, 1930 Nr. 22; Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1954, S. 189; abweichend
20

und fragwürdig St. Gallische Gerichts- und Verwaltungspraxis [SGGVP] 1958
Nr. 59). Eine zurückhaltendere These nimmt ein Delegationsverbot nur an,
wenn sich aus dem Gesetz ergibt, (ZBl 1965, S. 481). Das
kann schwerlich richtig sein. Eine Zuständigkeitsnorm muss, wenn sie nicht
schon in ihrem Wortlaut einen Vorbehalt enthält, unbedingte Geltung haben.»
[50] IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 141/B/IV.
[51] RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 141/B/I.
[52] GRISEL, a.a.O., S. 323.
[53] SCHMUCKI-HENGARTNER, a.a.O., S. 100 ff., insb. S. 104/105.
[54] SCHMUCKI-HENGARTNER, a.a.O., S. 107 ff.
[55] KNAPP, a.a.O., S. 169/170.
[56] KNAPP, a.a.O., S. 522 f.
[57] Vgl. BGE vom 4. Juli 1984 i.S. Ehingersches Fidei Commiss g. Gde. Augst
sowie BGE 111 Ia 67, welche von einer strengen Anwendung formeller
Zuständigkeitsregelungen ausgehen, sowie BGE 110 Ib 297 E. 2, der die
faktische Weitergeltung des Delegationsautomatismus von Art. 23 Abs. 2 alt
VwOG (vgl. Ziff. 4a oben) bestätigt.
[58] Vgl. etwa Art. 25 und 32 Bürgerrechtsgesetz (BUG, SR 141.0); Art. 7a
VwOG; Art. 42 Abs. 3 Arbeitsgesetz (SR 822.11); Art. 1 Abs. 1 Bundesbeschluss
zum Atomgesetz (SR 732.01); Art. 14 PTT-Organisationsgesetz (SR 781.0);
vorbehalten muss aber der mit dem neuen Art. 42 Abs. 1bis VwOG erneut
ausdrücklich eingeführte Delegationsautomatismus bleiben; vgl. Ziff. 4b oben.
[59] Vgl. etwa Art. 13 Abs. 3 BüG; Art. 54 Abs. 2 BG vom 8. März 1960 über die
Nationalstrassen (SR 725.11).
[60] Vgl. etwa Art. 271 Ziff. 1 StGB, in dessen Ausführung der Bundesrat seine
Kompetenz zur Bewilligung gewisser hoheitlicher Tätigkeiten ausländischer
Behörden auf dem Gebiete der Schweiz ohne ausdrückliche Regelung
des Gesetzgebers an die Departemente und die Bundeskanzlei delegiert
und sie sogar zur Subdelegation ermächtigt hat (BRB vom 7. Juli 1971, SR
172.012); Art. 11 Abs. 1 Bundesgesetz über die Raumplanung (SR 700), welcher
den Bundesrat mit der Genehmigung kantonaler Richtpläne und ihrer
Änderungen betraut, während unbestrittene Änderungen nach Art. 11
Abs. 2 Verordnung über die Raumplanung (SR 700.1) vom Departement
genehmigt werden; Art. 68 Abs. 2 und Art. 70 Abs. 2 sowie Art. 72 Abs. 1
und 3 Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR
831.10), welche dem Bundesrat Entscheidungs- und Verfügungskompetenzen
zuweisen, die er in Art. 171 Abs. 2 und 172 Abs. 2 Verordnung über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.101) an das Bundesamt für
Sozialversicherung weiterdelegiert hat.
[61] Ziff. C/I/2 oben.
[62] Zu den ausserordentlichen Beschlussverfahren vgl. EICHENBERGER,
a.a.O., Art. 100 Rz. 5.
[63] Vgl. Ziff. C/I/3 oben.
[64] Vgl. BBl 1911 V 352.
[65] Amtl. Bull. 1912 S 60, Votum Schulthess («Neben diesem Zweck, dem
Verwaltungsgericht die Wege zu ebnen, hat aber Art. 103 noch eine fernere
Bestimmung. Die Revision bildet den Schlüssel zu dem Komplex von Aufgaben,
die wir mit dem Ausdruck Reform der Bundesverwaltung zu bezeichnen
pflegen. In diesem Saale und im Nationalrat drüben wurde schon wiederholt
Klage geführt, dass der Bundesrat sich viel zu viel mit einzelnen kleineren
21

Geschäften zu befassen habe, dass auch die Departementschefs sich mit
Dingen beschäftigen, die untergeordnete Amtsstellen, mit der nötigen
Verantwortlichkeit ausgerüstet, gerade so gut, wenn nicht besser besorgen
könnten…») sowie Amtl. Bull. 1914 N 134, Votum Bonjour.
[66] Vgl. das in Fussnote 65 zitierte Votum von Ständerat Schulthess sowie
Art. 23 Abs. 3 alt VwOG.
[67] Vgl. Ziff. C/I/4/a oben.
[68] Zum Begriff vgl. EICHENBERGER, a.a.O., Art. 102, Rz. 44.
[69] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 102, Rz. 16, der hier offenbar relativ
umfassende Delegationsmöglichkeiten annimmt.
[77] Ziff. C/I/2 oben und dortige Hinweise.
[78] Ziff. C/I/3 oben.
[79] Ziff. C/I/2/d oben.
[80] Vgl. Ziff. C/II/2/a oben.
[81] SR 172.221.10.
[82] Vgl. das Geschäftsverkehrsgesetz und das VwOG als Ausdruck dieser
Rechtsüberzeugung.
[83] Vgl. etwa HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 23/24 und dortige Hinweise.
[84] S. Ziff. C/I/4 oben und dortige Hinweise.
[85] Vgl. auch Art. 7 Abs. 5 VwOG.
[86] Vgl. etwa Rupert STETTNER, Staatssekretär, «Staatslexikon», hgg. von der
Görres-Gesellschaft, 7. Aufl., Freiburg i.B./Basel/Wien 1989, 5. Bd., S. 224/225
sowie BROCKHAUS ENZYKLOPÄDIE, 17. Aufl., Wiesbaden 1973, Bd. 17,
S. 811/812.
[87] Art. 64 Abs. 2 VwOG.
[88] Vgl. Ziff. C/II/2/c oben.
[89] Vgl. Ziff. C/II/2/c oben sowie EICHENBERGER, a.a.O., Art. 102, Rz. 62.
[90] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 101, Rz. 7 sowie Art. 102, Rz. 62.
[91] EICHENBERGER, a.a.O., Art. 103, Rz. 7.
[92] Vgl. EICHENBERGER, a.a.O., Art. 101, Rz. 9; vgl. auch Art. 65ter Abs. 2 GVG.
[93] Art. 65quater GVG.
[94] Zur heutigen Regelung vgl. Art. 65ter GVG.
[95] Art. 65ter Abs. 2 GVG.
[96] Zur heutigen Regelung vgl. etwa EICHENBERGER, a.a.O., Art. 101, Rz. 9.
[97] Art. 145 ff. des Vertrages zur Gründung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft sowie Art. 1-8 des Vertrages zur Einsetzung eines
gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen
Gemeinschaften.
[98] Art. 2 Abs. 1 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und
einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften.
[99] Thomas OPPERMANN, Europarecht, München 1991, S. 104, Rz. 246.
[100] Vgl. Ziff. 1/a oben.
[101] Luzius WILDHABER, KOMMENTAR BV, Art. 121/122, Rz. 15.
[102] WILDHABER, a.a.O., Art. 119/120, Rz. 52 ff.
[103] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 15/16 und 90.
[104] Vgl. insb. die ausführliche Darstellung bei WILDHABER, a.a.O.,
Art. 119/120, Rz. 52 ff. sowie die dortigen Hinweise.
[105] BBl 1985 III 123 ff., insb. BBl 1985 III 130 und BBl 1985 III 132.
[106] Amtl. Bull. N 1983 1838.
[107] BBl 1985 II 133, BBl 1985 II 134.
[108] Art. 75 Abs. 2 Bundesgesetz über die politischen Rechte, SR 161.1.
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[109] Vgl. die Zusammenfassung der Praxis bei WILDHABER, a.a.O.,
Rz. 103-112.
[110] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 113.
[111] WILDHABER. a.a.O., Art. 121/122, Rz. 103.
[112] Vgl. die Zusammenfassung der Lehre bei WILDHABER, a.a.O.,
Art. 121/122, Rz. 97-102.
[113] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 91; BBl 1977 II 506 ff.
[114] BBl 1982 I 1360, BBl 1972 II 1163 ff., BBl 1967 II 147; VPB 35.7, S. 37/38;
WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 88.
[115] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 26-30 und dortige Hinweise
(Fussnote 30 zu Rz. 29).
[116] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 28, 29 sowie 91 ff.
[117] WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 90.
[118] AUBERT, Traité, Bd. I und III, Rz. 379.
[119] Etienne GRISEL, L’initiative «contre la vie chère et l’inflation» et le
principe de l’unité de la matière en droit fédéral, Recht als Prozess und Gefüge,
Festschrift für Hans Huber, Bern 1981, S. 184.
[120] Zur Vorgeschichte vgl. BURCKHARDT, a.a.O., S. 808 ff. sowie WILDHABER,
a.a.O., Art. 121/122, Rz. 6 ff.
[121] «Eine solche Revision, auch wenn sie nur auf eine Materie gerichtet
ist, kann mehrere Artikel beschlagen, wie z. B. mit der Aufnahme der
Bundeskompetenz in Sachen der Fabrikation und des Verkaufs gebrannter
Wasser auch eine Veränderung von Art. 31, welcher den Grundsatz der
Handels- und Gewerbefreiheit enthält, verbunden werden musste. Ein
Initiativbegehren kann also die Aufhebung oder Abänderung einer oder
mehrerer bestehender Verfassungsbestimmungen, wie auch die Einführung
eines neuen Verfassungsgrundsatzes verlangen.» (BBl 1890 II 461).
[122] BBl 1890 III 461.
[123] Vgl. etwa BBl 1977 II 506 ff.
[124] BBl 1890 III 462.
[125] Vgl. etwa die Beispiele in BBl 1890 III 461: Zusammenfassung etwa
einer Revision der damaligen Art. 73 BV (Nationalratswahlkreise), Art. 27 BV
(Schulartikel), Art. 31 BV (Handels- und Gewerbefreiheit), Art. 32 BV (Ohmgeld
der Kantone), Art. 43 Abs. 2 BV (Versicherungswesen), Art. 49 BV (Glaubens-
und Gewissensfreiheit), Art. 89 BV (Referendum) sowie Art. 120 BV (Revision
der Verfassung).
[126] Ziff. D/2 oben.
[127] BBl 1945 I 905; zur Entstehungsgeschichte vgl. etwa René A. RHINOW,
KOMMENTAR BV, Art. 31, S. 3; Leo SCHÜRMANN, Die rechtliche Tragweite
der neuen Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung, ZBl 49/1948, S. 33 ff.;
Charles-André JUNOD, Problèmes actuels de la constitution économique suisse,
Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR) 104/1970 II 591 ff. sowie AUBERT,
Traité, Bd. II, RZ. 1868 ff.
[128] So insb. von Hans HUBER, Rückblick auf die «neuen» Wirtschaftsartikel
der BV, Festgabe Hugo Sieber, Bern/Stuttgart 1976, S. 58; RHINOW, a.a.O.,
Art. 31, S. 3; vgl. auch WILDHABER, a.a.O., Art. 121/122, Rz. 30.
[129] So etwa die Revisionen von Art. 41ter BV sowie Art. 8 und 10 UeB BV (AS
1975 1206 ff.), ebenso von Art. 41ter BV und Art. 8 UeB BV (AS 1982 138 ff.).
[130] BBl 1991 II 1601 ff. / BBl 1991 IV 198.
[131] BBl 1988 I 260 ff. / 1988 II 1159.
[132] BBl 1992 III 649 ff.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.1 - Bundesamt für Justiz, 18. Dezember 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
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Anno
Band
58
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