ch_vb · 2000-0764 3095 · 1999-02-25 · de


2000-0764
3095
Interventions parlementaires
Procédure, statistiques, coûts et propositions de réforme
du système des interventions parlementaires
Rapport final
à l’attention des commissions de gestion
du Conseil national et du Conseil des Etats
du 25 février 1999

3096
L’essentiel en bref
Les commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé l’Organe parle-
mentaire de contrôle de l’administration (OPCA) d’examiner divers aspects en
rapport avec les interventions parlementaires. Cet examen, réalisé entre juin 1998
et janvier 1999, a principalement porté sur la procédure suivie par les interventions
parlementaires, sur les aspects relatifs à leur évolution du point de vue quantitatif
au cours de ces dernières années ainsi que sur l’évaluation des coûts occasionnés
par les réponses au niveau du Conseil fédéral et de l’administration fédérale. De
plus, l’OPCA a été chargé de recueillir auprès de l’administration les propositions
de réforme que cette dernière pourrait formuler au sujet des procédures d’interven-
ion et de la pratique actuelle en matière de réponse. L’enquête a principalement
permis d’obtenir les résultats suivants:
–
De 1984 à 1997, avec quelques variations annuelles, le nombre
d’interventions déposées par les membres du Parlement et par les groupes a
tendance à augmenter. La différenciation par catégorie d’intervention ré-
vèle que ce sont avant tout les dépôts de motions et d’interpellations qui
présentent une tendance croissante. En revanche, les postulats (dans les
deux conseils) et les questions ordinaires (au Conseil national) ont perdu de
leur attractivité.
–
Durant la même période examinée, par rapport au Conseil des Etats, il y a
eu presque huit fois plus d’interventions déposées au Conseil national. En
d’autres termes, cela signifie que le nombre moyen d’interventions par dé-
puté et par an s’élève à environ 3 pour le Conseil national et 1,6 pour le
Conseil des Etats.
–
La comparaison par session, entre le nombre d’interventions déposées et le
nombre d’interventions liquidées par les chambres entre 1994 et 1997,
montre une évolution tendancielle contraire: durant la période examinée, le
dépôt a eu légèrement tendance à augmenter alors que la liquidation a eu
tendance à reculer.
–
L’examen, toujours entre 1994 et 1997, de la liquidation par les Chambres
fédérales des interventions personnelles a montré que ces dernières peuvent
connaître des «destins» très différents. Cette constatation concerne avant
tout l’instrument d’intervention principal, c’est-à-dire la motion. Le tiers
des interventions de cette catégorie a été classé sans que ces dernières aient
été traitées par le Parlement (principalement parce qu’elles ne l’ont pas été
dans le délai de deux ans). Les autres motions ont en majorité été transmi-
ses sous forme de postulat par le premier conseil ou rejetées. Moins d’un
dixième de toutes les motions liquidées par le Parlement a été traité avec
succès (à savoir ont été adoptées par les deux chambres et transmises au
Conseil fédéral).
–
Les coûts occasionnés par les réponses aux interventions examinées – dix
motions, dix postulats, dix interpellations et dix questions ordinaires – va-
rient dans une fourchette allant de près de 1000 francs à 8000 francs par
intervention. Environ 40 % des interventions ont entraîné des coûts situés

3097
entre 3000 et 5000 francs. Pour ce qui est du reste des interventions, une
moitié est située en dessous et l’autre au-dessus de cet intervalle. La valeur
moyenne des interventions examinées est de 4080 francs. Les coûts ainsi
calculés se situent nettement en dessous de ceux des estimations qui ont cir-
culé jusqu’ici (10 000 francs ou plus).
–
Les intervalles de coûts (coût maximum – coût minimum) varient peu d’une
catégorie d’intervention à l’autre. La comparaison des coûts moyens révèle
une différence de 550 francs entre la catégorie d’intervention la plus chère
(le postulat avec une moyenne de 4310 francs) et la moins chère (la question
ordinaire avec une moyenne de 3760 francs).
–
Le traitement d’une intervention par les Chambres fédérales fait augmenter
les coûts occasionnés auprès du département et de l’office d’un montant
pouvant aller de 650 à 2650 francs (valeurs moyennes).
–
80 % des vingt services de l’administration fédérale qui ont participé à
l’enquête écrite de l’OPCA ont jugé que la procédure et la pratique actuel-
les en matière de réponse aux interventions nécessitent des réformes par-
tielles.
–
Pour une part, les propositions de réforme issues de l’administration fédé-
rale ont pour but de simplifier et de rationaliser le traitement des interven-
tions par le Conseil fédéral et par l’administration fédérale (p. ex. le dépla-
cement de la compétence décisionnelle du Conseil fédéral vers le départe-
ment ou la simplification de la procédure de réponse). D’autre part, elles
visent les réglementations et procédures en vigueur au sein du Parlement
(p. ex. l’introduction de quotas d’interventions par député et par période,
l’examen préalable des interventions en vertu de divers critères, le raccour-
cissement du délai de classement lorsque l’intervention n’est pas traitée par
les chambres) ou suggèrent de discuter des modèles nouveaux ou modifiés
(p. ex. la réduction du nombre de catégories d’interventions ou des modifi-
cations relatives à leur caractère urgent).

3098
Rapport
Introduction
Les interventions parlementaires remplissent des fonctions importantes et multiples.
Il arrive toutefois qu’elles fassent l’objet de critiques, que ce soit parce que leur
nombre a augmenté au cours de ces dernières décennies et que la pile des interven-
tions parlementaires prêtes à être traitées mais en suspens jette une ombre sur le
fonctionnement du Parlement ou parce qu’elles sont soupçonnées de générer des
dépenses très importantes au niveau de l’administration pour, finalement, ne déve-
lopper que peu d’effets. Le groupe de coordination des commissions de gestion
(CdG) du Conseil national et du Conseil des Etats, a voulu en savoir plus sur ce
sujet. Pour cette raison, à la fin du premier semestre 1998, il a chargé l’Organe
parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) d’examiner divers aspects en
rapport avec les interventions parlementaires. En particulier, l’OPCA a été chargé de
clarifier les points suivants:
–
Procédure de traitement des interventions parlementaires depuis leur dépôt
jusqu’à leur liquidation;
–
Statistiques relatives à l’évolution quantitative et à la liquidation des inter-
ventions parlementaires aux Chambres fédérales;
–
Coûts occasionnés par les réponses du Conseil fédéral et de l’administration
fédérale;
–
Evaluation de la pratique actuelle en matière de traitement des interventions
parlementaires ainsi que les réformes possibles.
Les résultats principaux de ces diverses investigations sont résumés dans le présent
rapport dont les chapitres commencent par la question correspondante. Le détail des
résultats de l’enquête est consigné dans le rapport de travail (en allemand unique-
ment). Ce dernier comporte en particulier:
–
de nombreuses statistiques supplémentaires relatives au «destin» des inter-
ventions et à leur évolution dans le temps ainsi qu’une digression sur les
initiatives parlementaires qui, d’un point de vue juridique, ne font pas partie
des interventions parlementaires,
–
des évaluations détaillées de l’enquête relative aux coûts des interventions
parlementaires et tous les résultats de l’enquête sur la pratique en matière de
réponse aux interventions parlementaires,
–
un aperçu des instruments parlementaires en vigueur dans d’autres pays eu-
ropéens,
–
des informations plus détaillées sur l’approche méthodique.

3099
1 
Interventions parlementaires: la procédure
Ce chapitre résume les résultats relatifs à la première question de l’examen:
Quelles sont les différentes étapes de la procédure de traitement des interven-
tions parlementaires depuis leur dépôt jusqu’à leur liquidation?
Nous donnons ici une vue d’ensemble des principales phases de travail et de procé-
dure par lesquelles les interventions parlementaires passent1. A la suite de l’illustra-
tion 1, les procédures importantes pour la compréhension des chapitres suivants
concernant les statistiques, le relevé des coûts, la pratique actuelle en matière de
réponse et les réformes possibles sont brièvement expliquées. La partie de la procé-
dure jusqu’à (et y compris) la phase du traitement des interventions par les Cham-
bres fait l’objet d’une attention particulière.
Vue d’ensemble de la procédure des interventions parlementaires
Illustration 1
Dépôt de l’ intervention (principalement art. 33 RCN et 26 RCE): A condition de
respecter un certain nombre de conditions formelles, chaque membre du Parlement,
les groupes, les commissions et les minorités de commissions ont le droit de déposer
une intervention. Alors que les motions (Mo) et les postulats (Po) ont pour objectif
de charger le Conseil fédéral (Mo) ou de l’inciter (Po) de déposer un projet de loi ou
d’arrêté ou de prendre une mesure, l’interpellation (Ip) et la question ordinaire (QO)
servent à demander des renseignements sur les affaires de la Confédération.
 
1
Vue d’ensemble établie sur la base de documents et de renseignements fournis par le
DFJP.

3100
Les nouvelles interventions déposées sont acheminées par les services du Parlement
à la Chancellerie fédérale. Cette dernière attribue les interventions aux départements
responsables, détermine les services qui sont également concernés et distribue les
textes des interventions à tous les départements. Si la responsabilité ne peut pas être
clairement établie, notamment lorsque le sujet de l’intervention est du ressort de
plusieurs départements, l’attribution se fait d’entente entre la Chancellerie fédérale
et les départements concernés. S’il y a contestation, la question se règle entre les
services concernés. Depuis 1994, le recours à cette solution a été nécessaire pour
environ sept % des interventions auxquelles il a été répondu. La décision finale de
l’attribution incombe au Conseil fédéral. Chaque intervention est traduite dans les
deux autres langues officielles par la Chancellerie fédérale ou par le département
responsable.
Réponse à l’intervention (art. 35, al. 1 et 1bis, RCN et art. 27, al. 2 et 2bis, RCE): En
respectant le délai de réponse réglementaire qui s’applique aux interventions (c’est-
à-dire jusqu’à la prochaine session), le Secrétariat général du département responsa-
ble, le DFJP pour ce qui est de la présente étude, transmet l’intervention à l’office
responsable qui prépare un projet de réponse en collaboration avec les autres offices
concernés avant de le parachever dans le cadre d’une procédure interne.
Il est ensuite soumis, pour prise de position, aux offices concernés des autres dépar-
tements dans le cadre d’une procédure de consultation des offices. Le cas échéant, le
projet de réponse est ensuite adapté, traduit dans les deux autres langues officielles
et transmis au Secrétariat général, accompagné d’une proposition destinée au Con-
seil fédéral. Le Secrétariat général soumet la proposition et la réponse à un examen
formel et matériel puis les transmet au chef du département pour signature.
La proposition au Conseil fédéral et la réponse révisée sont transmises à la Chan-
cellerie fédérale qui fait parvenir les dossiers, dans les trois langues officielles, à
tous les départements et qui inscrit l’intervention à l’ordre du jour de la prochaine
séance du Conseil fédéral. Durant une semaine environ, les départements peuvent
spontanément présenter un co-rapport. Lorsque l’affaire n’est pas contestée, la
réponse est adoptée sans discussion par le Conseil fédéral («décision en bloc» avec
toutes les autres interventions qui ne sont pas contestées) et est transmise dans les
trois langues officielles au département responsable ainsi qu’aux autres départe-
ments également concernés et aux Chambres fédérales.
En revanche, si des co-rapports sont déposés et que les divergences ne peuvent être
éliminées avant la séance du Conseil fédéral, l’intervention est ajournée, c’est-à-dire
que son traitement est inscrit à l’ordre du jour de la séance suivante. Ce cas de figure
s’est produit pour environ 14 % de toutes les interventions auxquelles il a été répon-
du depuis 1994. L’élimination des divergences lors de réponses contestées a lieu soit
par voie écrite au moyen d’une procédure de co-rapport, soit oralement, directement
entre les services concernés. Si un accord est trouvé, le Conseil fédéral prend sa
décision en se basant, le cas échéant, sur un projet de réponse modifié. Si les diver-
gences ne parviennent pas à être éliminées, la réponse est modifiée en fonction des
délibérations et des décisions du Conseil fédéral. Il arrive environ cinq fois par
année (sur une moyenne de 680 interventions déposées par année depuis 1984, voir
le chap. 2 consacré aux statistiques) que le Conseil fédéral désapprouve fondamen-
talement le projet de réponse, ce qui nécessite une refonte complète de celui-ci ainsi
que nouvelles traductions, distribution et mise à l’ordre du jour.

3101
Une fois l’arrêté du Conseil fédéral (ACF) effectif, la Chancellerie fédérale transmet
la réponse dans les trois langues officielles aux Chambres fédérales, au département
responsable ainsi qu’aux autres départements également concernés.
Retrait de l’intervention (art. 33, al. 5, RCN et 26, al. 5, RCE): Les auteurs peuvent
retirer leurs interventions en tout temps. Les interventions retirées sont biffées de la
liste des objets à traiter et classées par les départements concernés, par la Chancelle-
rie fédérale et par les services du Parlement.
Classement de l’intervention avant le traitement aux conseils (art. 40 RCN et 32
RCE): Contrairement aux questions ordinaires qui sont liquidées avec la réponse du
Conseil fédéral, les motions, les postulats, les recommandations (uniquement CE) et
les interpellations sont traitées par les plénums. Dans certains cas toutefois, il arrive
qu’une intervention doive être classée avant son traitement, soit parce que son au-
teur quitte le conseil et qu’aucun autre membre du conseil ne la reprend, soit parce
qu’elle n’a pas été traitée par le Parlement dans le délai imparti de deux ans. Ces
interventions sont classées par les services concernés, même si une réponse du Con-
seil fédéral a déjà été élaborée à son sujet.
Traitement au sein des conseils/décision (principalement art. 22, 22bis, 22ter LREC;
art. 35 à 38 RCN; art. 27 à 30 RCE): Certaines interventions sont préalablement
soumises à la commission parlementaire idoine avant d’être traitées par le plénum
du conseil (principalement les Mo qui ont été transmises par le premier conseil).
Dans ces cas, l’office responsable établit un dossier d’accompagnement rassemblant
documentation, notes d’entretien, etc., à l’attention du chef du département. Pour ce
qui est du DFJP, outre le chef du département, le directeur de l’office concerné et le
collaborateur compétent participent en règle générale également à la séance de la
commission.
Le dossier d’accompagnement est actualisé – ou établi lorsqu’il n’y a pas eu d’exa-
men préalable par une commission – en prévision du traitement de l’intervention par
les conseils. Dans certains cas, il est nécessaire de procéder à une réactualisation du
dossier; par exemple lorsque le traitement d’une intervention est fixé à une session
ultérieure soit parce que – pour les Mo et Po – elle est combattue par un ou plusieurs
députés ou que l’auteur ne s’est pas déclaré satisfait de la proposition du Conseil
fédéral (acceptation, acceptation partielle, transformation d’une Mo en Po, rejet ou
classement de l’intervention). En ce qui concerne l’interpellation, le report de son
traitement à une session ultérieure est nécessaire lorsque, conformément à la propo-
sition de son auteur, le conseil décide la mise en discussion.
Les interventions rejetées sont biffées de la liste des objets à traiter, les motions (par
les deux conseils), les postulats (par le conseil concerné) et les recommandations
(CE uniquement) acceptés sont transmis au Conseil fédéral pour exécution.
2 
Interventions parlementaires: statistiques
Les résultats de l’évaluation statistique des interventions parlementaires (deuxième
question de l’examen) peuvent être résumés en les répartissant dans deux groupes de
questions distincts. Le présent chapitre présente les résultats principaux.

3102
Premier groupe de questions
Combien d’interventions ont-elles été déposées par les membres des conseils et
les groupes depuis le début de 1984 jusqu’à la fin de 1997?
Comment ont-elles évolué dans le temps (nombre d’interventions, globalement
et par catégorie)?
Deuxième groupe de questions
Combien d’interventions personnelles ont-elles été liquidées par les Chambres
fédérales depuis le début de 1994 jusqu’à la fin de 1997, et de quelle manière?
2.1 
Résultats pour le premier groupe de questions
2.1.1 
Evolution du nombre global d’interventions
De 1984 à 1997, les députés du Conseil des Etats et du Conseil national ainsi que
les groupes parlementaires ont, au total, déposé environ 9500 interventions. Ce sont
avant tout les députés du Conseil national qui ont fait usage de leur droit
d’intervention: par rapport à la Chambre des Etats, les interventions déposées à la
Chambre du peuple ont été, en moyenne annuelle, près de huit fois plus nombreuses
(environ 600 interventions contre 77). Par député, le nombre annuel moyen
d’interventions s’élève à environ 3 pour le Conseil national et 1,6 pour le Conseil
des Etats. Comme les rétrospectives des législatures permettent de s’en rendre
compte, les écarts par rapport à la moyenne sont cependant importants. Ainsi, cer-
tains «champions» en matière d’interventions en ont déposé environ 18 par annéedu-
rant la dernière législature2.
Comme cela ressort très bien de l’illustration 2, malgré des variations sensibles, le
nombre d’interventions déposées depuis 1984 a tendance à augmenter d’une ma-
nière générale. En outre, les variations constatées ne semblent pour le moins pas
fortuites. Elles confirment une hypothèse couramment exprimée: afin de faire preuve
d’une activité politique à l’égard de leur électorat, les parlementaires recourent plus
souvent à leur droit d’intervention en période préélectorale. Comme l’illustration 2
le montre, c’est surtout au Conseil national qu’un nombre particulièrement élevé
d’interventions a été relevé durant l’année précédant les élections, et ceci en 1986 et
en 1990. En revanche, ce phénomène n’a pas été observé en 1994.
 
2
Centrale de documentation des services du Parlement (1966), Rétrospective de la 44e
législature des Chambres fédérales, de la session d’hiver 1991 à la session d’automne
1995, EDMZ, 3003 Berne, p. 312.

3103
Evolution du nombre d’interventions déposées par les membres des conseils et
les groupes parlementaires de 1984 à 1997
Illustration 2
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
interventions CN
interventions CE
tendance
tendance
Sources: données apurées de la Chancellerie fédérale (1984 à 1993) ainsi que statistiques
du Secrétariat central des services du Parlement (à partir de 1994)
Cette tendance à l’augmentation du nombre d’interventions déposées annuellement a
des causes diverses. Sans pouvoir évaluer leur importance dans le cadre de notre
examen, nous désirons cependant ébaucher quelques explications. Par rapport à la
situation telle qu’elle se présentait par le passé, il est, d’une part, actuellement né-
cessaire de trouver des solutions à un plus grand nombre de problèmes sociaux et,
d’autre part, nous assistons à l’avènement de nouveaux champs d’activité politiques.
De certains points de vue différents, c’est la modification des valeurs politiques et
sociales qui est responsable de cette tendance (p. ex.: renforcement de la polarisa-
tion politique, tendances individualistes au Parlement, mutation de l’environnement
social, augmentation de la personnification dans les médias, etc.). Finalement, il
semble que différentes réformes institutionnelles contribuent également à l’accrois-
sement de l’utilisation du droit d’intervention personnel (p. ex.: limitation du temps
de parole au Conseil national avec l’introduction d’un nouveau mode de traitement
des affaires en 1990).
Cette énumération de causes possibles pouvant expliquer l’augmentation tendan-
cielle du nombre d’interventions n’est pas exhaustive. Il nous semble cependant
important de souligner également un autre résultat des examens que nous avons
effectués. Il s’agit de la constatation que, malgré les différences institutionnelles et
certaines limitations du droit d’intervention individuel, d’autres parlements euro-
péens tels que le House of Commons britannique, le Riksdag suédois ou l’Assem-
blée Nationale française connaissent également un phénomène d’augmentation
tendancielle du nombre d’interventions déposées.

3104
2.1.2 
Evolution par catégorie d’interventions
L’examen de l’OPCA a permis de remarquer que l’augmentation générale constatée
entre 1984 et 1997 ne touche pas toutes les catégories d’interventions.
Dans les deux conseils, l’augmentation tendancielle concerne les motions et les
interpellations. En moyenne, les groupes et les députés du Conseil national et du
Conseil des Etats ont respectivement déposé, par année, 138 et 21 motions ainsi que
190 et 26 interpellations (y compris les Ip u). Pour ce qui est de l’instrument de
demande de renseignements (Ip), la Chambre du peuple a connu une forte augmen-
tation au cours des années nonante.
En revanche, depuis 1984, le nombre de postulats déposés par les députés et les
groupes parlementaires des deux Chambres a tendance à baisser. C’est avant tout
dans les années nonante que cet instrument d’intervention a perdu de son attractivi-
té. Entre 1984 et 1997, 120 et 15 interventions de cette catégorie ont été déposées
par année respectivement au Conseil national et au Conseil des Etats.
Les questions ordinaires et questions ordinaires urgentes connaissent des évolutions
différentes. Leur nombre a tendance à baisser à la Chambre du peuple et il est en
légère progression à la Chambre des Etats. A ce propos, il faut souligner le fait que
l’heure des questions donne aux membres du Conseil national une possibilité sup-
plémentaire d’exercer leur droit de demander des renseignements. Le nombre annuel
de questions ordinaires et de questions ordinaires urgentes se monte en moyenne à
153 (CN) et 13 (CE).
2.2 
Résultats pour le deuxième groupe de questions
2.2.1 
Comparaison et vue d’ensemble
Comparaison entre interventions déposées et interventions liquidées
par le Parlement
Avant d’examiner le «destin» des interventions liquidées par les Chambres fédérales
entre 1994 et 1997, il convient de comparer leur nombre avec celui des interventions
déposées durant la même période. Cette comparaison permet de voir s’il y a un fossé
entre ces deux grandeurs et, le cas échéant, s’il s’est accru au cours du temps. En
d’autres termes, il s’agit de savoir si le Parlement est de moins en moins en mesure
d’assumer son «flot d’interventions», c’est-à-dire de liquider les interventions en
suspens.
En ce qui concerne l’illustration suivante, il faut garder à l’esprit que «liquidée par
le Parlement» ne signifie pas que l’intervention est parvenue jusqu’aux plénums des
conseils. En effet, nombreux sont les motions, postulats et interpellations qui ne sont
jamais allés jusqu’à ce stade, soit parce que leur auteur a quitté le conseil, soit parce
que ces interventions sont restées en suspens pendant deux ans (voir tableau 2 ci-
après).

3105
Comparaison entre Mo, Po, Ip (interventions personnelles et des groupes
parlementaires) déposés et liquidés par le Parlement par session entre
1994 et 1997
Illustration 3
0
50
100
150
200
250
SP 94
SE 94
SA 94
SH 84
Ss/SP 95
SE 95
SA 95
SH 95
SP 96
SE 96
SA 96
SH 96
SP/Ss 97
SE 97
SA 97
SH 97
Total des Mo, Po,
Ip déposés
Total des Mo, Po,
Ip liquidés par le
Parlement
tendance interventions déposées 
tendance interventions liquidées
par le Parlement
Sources: Secrétariat central des services du Parlement et propre enquête
L’illustration 3 montre que le nombre d’interventions déposées suit une évolution
tendancielle inverse à celle des interventions liquidées par les Chambres fédérales.
En ce qui concerne les motions, postulats et interpellations déposés, leur nombre a
légèrement tendance à augmenter alors que leur classement connaît un recul. En
procédant à une différenciation par catégorie, ces constatations sont confirmées pour
les motions et les interpellations alors que le nombre de postulats déposés et le
nombre de postulats liquidés par le Parlement montrent une tendance à diminuer
durant la période prise en compte par l’examen (voir ch. 2.3.1 du rapport de travail).
Vue d’ensemble des interventions personnelles liquidées par le Parlement
Le tableau 1 reproduit le nombre d’interventions personnelles liquidées par les
Chambres fédérales dans la période allant de la session de printemps 1994 à la ses-
sion d’hiver 1997. Ce tableau illustre une fois de plus la plus grande place (du moins
quantitativement) occupée par ces instruments parlementaires au Conseil national.
La part des interventions personnelles (Po, Ip, QO, Rec) déposées au Conseil des
Etats, relativement au total des interventions liquidées ou auxquelles il a été répon-
du, atteint environ 13 %.

3106
Total des interventions personnelles liquidées par les Chambres ainsi que
des QO/QOU auxquelles le Conseil fédéral a répondu entre 1994 et 19973
Tableau 1
(Mo)
Po
Ip/Ip u
QO/QOU
Rec
Heure des
questions CN
Total (sans Mo
et heure des
questions CN)
CN
(512)
400
763
559
 –
970
1722
CE
(109)
 47
123
 79
 17
 –
 266
Total
(621)
447
886
638
 17
970
1988
«Part» CE
en %
(17.6)
 10.5
 13.9
 12.4
100
 –
 13.4
Source: Enquête de l’OPCA
Cependant, le tableau 1 ne révèle pas de quelle manière les interventions ont été
liquidées par les Chambres. Selon la catégorie, l’intervention peut connaître des
«destins» différents. A cet égard, ce sont les motions qui présentent le plus de diver-
sité. Une motion, qui nécessite l’approbation des deux chambres avant de pouvoir
être transmise au Conseil fédéral, peut être liquidée de onze manières différentes
(voir ch. 2.2.2). A l’autre bout de la classification selon la diversité des «destins», il
y a la QO, son sort est simple: elle est liquidée avec la réponse du Conseil fédéral.
2.2.2 
«Destin» des motions liquidées par les Chambres
fédérales entre 1994 et 1997 en comparaison
avec la période entre 1987 et 1990
Les résultats de notre enquête au sujet des «destins» des motions liquidées par le
Parlement entre 1994 et 1997 peuvent être comparés aux résultats correspondants
d’une enquête de GRAF (1991)4 sur la période allant de la session d’hiver 1987 à la
session d’été 1990.
 
3
Pour ce qui est des motions, cette présentation n’est que partiellement significative.
En effet, contrairement aux autres catégories d’interventions, le conseil qui liquide une
motion n’est pas toujours celui qui est à l’origine de l’intervention. C’est le cas pour les
interventions transmises dont le conseil, qui liquide finalement la motion, n’est pas celui
dont elle émane. C’est pour cette raison que les données relatives à cette catégorie
d’intervention ont été indiquées entre parenthèses.
4
Graf Martin (1991), Motion und parlamentarische Initiative, Untersuchungen zu ihrer
Handhabung und politischen Funktion, in: Services du Parlement (éd.), Le Parlement –
«Autorité suprême de la Confédération»? Editions Paul Haupt, Berne et Stuttgart, p. 203
à 221.

3107
«Destins» des Mo (de commissions, de groupes et individuelles) liquidées par
les Chambres fédérales durant la période allant de la SH 87 à la SE 90
par rapport à la période allant de la SP 94 à la SH 97
Tableau 2
Liquidées par le premier conseil
SH 87–SE 90
SP 94–SH 97
– transmises en tant que Po
45.8 %
(195)
34.3 %
(273)
– rejetées
 9.6 %
 (41)
11.3 %
 (90)
– classées parce que non traitées dans
le délai de deux ans
22.1 %
 (94)
18.2 %
(145)
– classées parce qu’exécutées
 2.6 %
 (11)
 2.9 %
 (23)
– classées parce que l’auteur a quitté
le conseil
 1.9 %
 (8)
 5.0 %
 (40)
– retirées
 6.1 %
 (26)
 5.3 %
 (42)
– transmises en tant que Rec
(CE uniquement)
 –
 0.4 %
 (3)
Liquidées par le deuxième conseil
(après adoption par le premier conseil)
– transmises
 8.2 %
 (35)
12.1 %
 (96)
– classées parce qu’exécutées
 1.4 %
 (6)
 1.6 %
 (13)
– transmises en tant que Po des deux
conseils
 0.7 %
 (3)
 5.2 %
 (41)
– rejetées
 1.6 %
 (7)
 3.6 %
 (29)
Total
100 %
(426)
99.9 %
(795)
Sources: GRAF (1991), p. 207 (pour la période allant de la SH 87 à la SE 90), propre enquête
(pour la période allant de la SP 94 à la SH 97)
Le tableau 2 indique que, durant les deux périodes examinées, la plupart des mo-
tions ont été transmises en tant que postulats par le premier conseil. Le deuxième
cas le plus fréquent est celui des motions victimes de la «guillotine» du classement
après être restées en suspens pendant deux ans5. Pour les deux périodes, la compa-
raison entre le taux de succès et le taux de rejet (devant le premier et le deuxième
conseil) tourne en faveur de ce dernier taux.
Le tableau 2 indique également à quel point la manière de liquider des interventions
s’est modifiée pendant la période de 1994 à 1997, par rapport à celle de 1987 à
1990. La modification la plus visible est la réduction de plus de dix % par rapport à
la période 1987 à 1990 de la proportion de motions transmises par le premier
conseil en tant que postulat. Ce résultat s’explique avant tout par la situation au
Conseil national. Par rapport à ce qui était le cas auparavant, les motions ont nette-
 
5
Bien que, dans le cadre de ce rapport final, il ne soit pas possible d’entrer en matière sur
les autres catégories d’interventions, il convient néanmoins de mentionner que pour les
Po et Ip ce «destin» constitue également le deuxième cas le plus fréquent.
Durant la période de notre examen, à une seule exception près, il s’agissait de Mo, Po et
d’Ip déposés par des députés de la Chambre du peuple.

3108
ment moins souvent suivi le chemin de la «procédure rapide», c’est-à-dire de
l’adoption sans discussion lors du dernier jour de la session6. Les motions non
contestées liquidées de cette manière sont en majorité transmises sous forme de
postulat selon la proposition du Conseil fédéral.
Ce résultat semble, d’une part, indiquer un changement dans la manière de traiter les
interventions. En effet, il corrobore la perception des observateurs qui parlent d’une
polarisation renforcée au sein de la Chambre (interventions de plus en plus combat-
tues au sein des rangs de la Chambre elle-même) ou vis-à-vis du Conseil fédéral
(l’auteur de l’intervention n’est souvent pas d’accord avec la proposition du Conseil
fédéral de transformer la motion en postulat). D’autre part, le fait que les motions
empruntent moins souvent le chemin de la «procédure rapide» que par le passé, est
également lié à des circonstances plus «profanes». Ainsi, durant l’une des sessions
faisant partie de la période examinée, le Conseil national s’est volontairement consacré
au rattrapage des interventions en suspens, ce qui était possible étant donné que, par
rapport aux autres sessions, il y avait moins de projets de la part du Conseil fédéral.
Force est cependant de constater que, au Conseil national, malgré plusieurs inscrip-
tions à l’ordre du jour et malgré tous les efforts visant à réduire la pile des interven-
tions en suspens, les motions contestées ou combattues courent un risque important
d’être finalement classées parce que non traitées dans le délai de deux ans étant
donné le manque de temps de ce conseil. Comme les résultats de l’enquête l’ont
montré, cet «engorgement» dont le Conseil national souffre dans le domaine des
interventions provoque certains coûts au niveau des services de l’administration
fédérale concernés et appelle des propositions de réforme (voir ch. 4 ci-après).
Résumé de la comparaison des motions liquidées par le Parlement durant la
période de 1994 à 1997 par rapport à la période allant de 1987 à 1990
En résumant les résultats déjà abordés ici et ceux contenus dans le rapport de travail
de l’OPCA, force est de remarquer que le tableau plutôt sombre que GRAF (1991) a
brossé – chances d’aboutissement minimes, peu d’efficacité et manque de sérieux en
matière de traitement des motions – s’est un peu éclairci pour ce qui est de la pé-
riode entre 1994 et 1997. Il ne faut cependant pas pour autant basculer dans
l’euphorie. Tout d’abord, par rapport à la première période, le taux de succès des
motions durant la deuxième période était plus élevé d’environ 4 % (12 % contre
8 %). En revanche, le taux de rejet était plus élevé d’un même pourcentage environ
(15 % contre 11 %). Deuxièmement, le tableau 2 permet de constater une légère
amélioration du bilan en matière d’efficacité de traitement: la part des motions vic-
times de la « guillotine » du délai de deux ans, c’est-à-dire classées parce que non
traitées durant ce laps de temps, est inférieure d’environ 4 % pour la période de
1994 à 1997. Pour ce qui est de la manière, notre enquête a révélé que les motions
déposées au Conseil national sont nettement moins souvent liquidées par la «pro-
cédure rapide» contrairement à ce qui était le cas par le passé. Pourtant, a priori,
même ces résultats ne permettent pas de conclure à une transformation profonde de
la manière de traiter les motions. Il faut sans doute aussi tenir compte des circons-
tances particulières (principalement du rattrapage ciblé des interventions en suspens
durant la session d’automne 1996).
 
6
Le terme de «procédure rapide» a été employé dans le rapport de la commission
du 17 août 1989. Initiative parlementaire. Réforme du Parlement; FF 1989 III 1405.

3109
3 
Interventions parlementaires: coûts occasionnés
par les réponses
Ce chapitre résume les résultats découlant de la troisième question de l’examen. La
question est formulée ainsi:
Quels sont les coûts occasionnés au niveau de l’administration fédérale et du
Conseil fédéral par les réponses que le Conseil fédéral a donné à 40 interven-
tions parlementaires (10 Mo, 10 Po, 10 Ip et 10 QO)?
3.1 
Coûts des 40 interventions examinées
Sur la base des résultats de l’enquête effectuée au sein de l’administration fédérale
afin d’évaluer le temps investi dans les interventions parlementaires, l’OPCA a
calculé les coûts occasionnés par dix motions, dix postulats, dix interpellations et
dix questions ordinaires, urgentes ou non. La phase de réponse à une intervention
comprend les opérations allant de la réception de l’intervention par la Chancellerie
fédérale jusqu’à la transmission de la réponse du Conseil fédéral aux services du
Parlement. Ainsi, le temps consacré par les services du Parlement lors du dépôt et de
l’inscription des interventions à l’ordre du jour du Parlement n’est pas compris dans
cette évaluation des coûts.
En revanche, l’enquête a pris en compte le temps consacré par le Conseil fédéral et
par les divers niveaux hiérarchiques à l’échelon des départements et des offices. Les
interventions examinées ont été choisies au moyen d’un procédé aléatoire parmi 371
interventions auxquelles le Conseil fédéral a répondu entre le 1er janvier et le 15 juin
1998. Les coûts ont été calculés à partir des taux valables pour l’ensemble de
l’administration fédérale mis à jour pour 1998 (coûts globaux liés au personnel et
aux postes de travail; principe de la couverture des coûts). Les résultats de cette
partie de l’enquête font l’objet de l’illustration 4 ci-dessous.

3110
Les coûts (en fr.) occasionnés par les réponses aux 40 interventions examinées
Illustration 4
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
Fr.
Mo
Po
Ip
EA
Source: Calcul des coûts effectué par l’OPCA à partir des résultats de l’enquête relative au
«temps consacré aux interventions parlementaires» menée auprès de l’administration fédérale
Les coûts des réponses aux motions, postulats, interpellations et questions ordinaires
examinées vont de près de 1000 francs à 8000 francs par intervention. L’éventail
des coûts est donc relativement large. Un tiers des interventions (13) a généré des
coûts inférieurs à 3000 francs, 16 intervenions des coûts entre 3000 et 5000 francs et
11 interventions ont généré des coûts au-delà de 5000 francs. La valeur moyenne des
réponses aux interventions examinées est de 4080 francs. Cette somme correspond à
une moyenne de 39 heures de travail d’une personne (à tous les niveaux hiérarchi-
ques) par intervention. Les diverses catégories d’intervention sont caractérisées par
les indicateurs suivants:
–
Motions: Le coût le plus faible est de 2290 francs, alors que le maximum est
de 6400 francs. La plupart des motions (sept au total) se situent dans la four-
chette entre 2290 et 4000 francs, les trois autres motions se chiffrent à plus
5000 francs chacune. Le coût de réponse moyen pour les motions examinées
est de 3950 francs.
–
Postulats: Parmi les postulats se trouvent l’intervention la moins coûteuse et
la plus coûteuse de tout le relevé, les coûts s’élevant respectivement à 970 et
8000 francs. Ces montants correspondent à des temps de travail de 10 et 72
heures. Les coûts générés par sept des postulats examinés varient entre 3600
et 5800 francs. Le coût moyen des postulats de l’analyse se monte à 4310
francs. Il est donc plus élevé (de près de 400 francs) que celui des motions.
–
Interpellations: Pour cette catégorie d’intervention, il y a une différence de
près de 5000 francs entre les coûts minimaux et maximaux, soit entre 2570
et 7330 francs. Les coûts découlant des quatre interpellations les moins chè-

3111
res se situent dans un intervalle très petit (2570 à 2720 francs). Avec un coût
moyen de 4280 francs, l’interpellation se classe en seconde position au pal-
marès des interventions les plus chères, derrière le postulat.
–
Questions ordinaires et questions ordinaires urgentes: L’éventail des coûts
de cette catégorie présente un profil semblable à celui des autres sortes
d’interventions. Pour les cas examinés, il va de 1880 à 7320 francs. Le
montant le plus bas de cette catégorie est l’avant-dernier de tous les coûts
recensés dans le cadre de cette enquête. En règle générale, c’est-à-dire dans
huit cas sur les dix analysés, les questions impliquent des coûts de réponse
inférieurs à 4000 francs. Ainsi, le coût moyen de cette catégorie d’inter-
vention est relativement bas et atteint 3760 francs, soit environ 500 francs de
moins que celui calculé pour les réponses aux interpellations. Il faut en par-
ticulier souligner ici que, parmi les dix questions examinées, il y avait éga-
lement trois interventions urgentes. Du point de vue des coûts de réponse
qu’elles ont entraîné, ces questions ordinaires urgentes se placent toutes trois
dans la moitié supérieure des coûts, la plus chère se monte à 5770 francs.
3.2 
Qu’est-ce qui influence les coûts des réponses?
Dans le relevé des coûts, cinq étapes de la procédure de réponse ont été distinguées7.
Cette différenciation a permis de se rendre compte qu’en règle générale ce sont
l’élaboration de la réponse et la consultation des offices qui ont généré les coûts les
plus importants. Pour environ 60 % des interventions examinées, ces deux phases de
la réponse représentent chacune plus du quart des coûts totaux. Pour huit de ces
interventions (20 %), l’élaboration de la réponse varie entre 46 à 65 % des coûts
totaux. Les trois autres phases de la réponse – attribution de l’intervention, procé-
dure de co-rapport (le cas échéant) et temps consacré en rapport avec l’ACF – repré-
sentent en règle générale moins d’un quart des coûts totaux chacune (pour deux tiers
des interventions, leurs parts respectives sont inférieures à 15 % du total).
Les affirmations relatives aux caractéristiques formelles (p. ex. la longueur de la
réponse) ou matérielles (proposition du Conseil fédéral) à partir des résultats de
l’enquête ne peuvent être formulées qu’avec précaution. Ainsi, il semble que pour
les interpellations et les questions ordinaires, les réponses plus longues provoquent
des coûts plus élevés, ce qui peut aussi s’expliquer partiellement par des coûts de
traduction plus élevés. Les motions et les postulats que le Conseil fédéral est fina-
lement disposé à accepter présentent généralement des coûts de réponse moins
élevés que ceux consentis pour la réponse à des motions et postulats qu’il propose
de rejeter ou de transformer. Lorsque, outre le département responsable, seul un
autre département est concerné par l’intervention, les coûts de la réponse restent en
dessous de la moyenne. La portée de ce constat doit cependant être relativisé. En
effet, lorsque trois à six départements sont concernés par l’intervention, les coûts de
réponse peuvent également être relativement bas. Finalement, les résultats de
 
7
Ces cinq étapes sont les suivantes: 1. Depuis la transmission de l’intervention par les
services du Parlement jusqu’à, et y compris l’attribution au département compétent
(y compris traduction du texte de l’intervention); 2. Elaboration de la réponse ou de
la proposition (y compris traduction); 3. Consultation des offices; 4. Procédure de
co-rapport (le cas échéant); 5. Préparation de la séance du Conseil fédéral jusqu’à la
transmission de la réponse aux services du Parlement.

3112
l’enquête permettent de supposer que les réponses aux questions ordinaires peuvent
entraîner un peu plus de coûts lorsqu’il faut y répondre de manière urgente. Ce
résultat est confirmé par les réponses de l’administration fédérale à l’enquête de
l’OPCA concernant la pratique actuelle en matière de traitement des interventions
parlementaires (voir ch. 4): les services interrogés ont en effet jugé que l’urgence est
un facteur d’accroissement du volume de travail.
L’enquête parvient à donner une large vue d’ensemble des facteurs influençant les
coûts. Elle confirme d’une part les résultats du relevé des coûts et, d’autre part, elle
permet d’identifier d’autres facteurs d’influence. Les vingt services de la Confédé-
ration qui y ont été associés ont évalué l’influence de quinze facteurs sur le volume
de travail nécessaire à l’élaboration de la réponse. L’échelle va de 0 (influe à peine)
à 3 (influe de manière déterminante)8. D’après l’estimation des services interrogés,
la complexité du texte d’intervention ainsi que la technicité du domaine concerné
ont une influence considérable sur l’ensemble du volume de travail (moyennes des
services interrogés: respectivement 2.8 et 2.7). Avant tout des facteurs liés au fond
semblent donc responsables du volume de travail engendré. Ils se répercutent éga-
lement à chaque niveau de la procédure. Cependant, le facteur «examen au Parle-
ment» a également été considéré comme important (moyenne: 2.8). De l’avis des
services consultés, l’établissement, la traduction et le contrôle de la réponse, la
consultation des offices ainsi que le nombre de départements également concernés
influent de manière très sensible sur le volume de travail (moyennes: respectivement
2.5, 2.3, 2.3, 2.2 et 2.1). Le fait qu’il y ait un certain nombre d’interventions analo-
gues récemment déposées, ou attendant une réponse, exerce une influence sensible
(moyennes: respectivement 2.0 et 1.9). Les délais impartis pour le traitement, la
procédure de co-rapport (le cas échéant) et la longueur de la réponse du Conseil
fédéral en eux-mêmes n’influencent que de manière à peine sensible le volume de
travail lié à l’élaboration de la réponse à une intervention (moyennes: respective-
ment 1.8, 1.8 et 1.6). En ce qui concerne l’ACF et de la procédure d’attribution au
début de la phase de l’élaboration, les réponses au questionnaire permettent de
conclure que ces deux étapes n’exercent qu’une influence relativement faible sur le
volume global de travail (moyennes: respectivement 1.2 et 0.8).
3.3 
Les coûts liés au traitement d’une intervention par
les Chambres fédérales
A l’aide d’un formulaire de saisie, la Chancellerie et les secrétariats généraux ont
estimé le temps consacré par le département et les offices pour le traitement d’une
intervention par les Chambres fédérales au moyen d’une fourchette (temps maxi-
mum/temps minimum) en tenant compte des travaux préparatoires. Pour les mo-
tions, postulats et interpellations, l’évaluation de l’OPCA donne les résultats sui-
vants (moyenne des services consultés):
 
8
L’échelle d’évaluation de l’effet sur le volume de travail: 0 = influe à peine; 1 = influe
peu; 2 = influe beaucoup; 3 = influe de manière déterminante.

3113
Les coûts minimaux et maximaux occasionnés dans l’administration fédérale
par le traitement parlementaire des Mo, Po et Ip
(en fr.; nombre de services consultés: N = 8)
Illustration 5
628
612
733
3054
2282
2582
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
Mo 
Po
Ip
Fr.
Minimum
Maximum
Source: Calcul des coûts par l’OPCA à partir d’une enquête sur le temps consacré par
l’administration fédérale aux interventions parlementaires
Par souci concision, seul le cas de la motion est abordé ici. Du point de vue des
coûts maximaux, la motion occupe la place de tête. Selon les indications fournies
dans le cadre de l’enquête, ce fait est notamment dû à ce que, lors des discussions,
les avis des membres des chambres et du Conseil fédéral sont souvent divergeants.
De plus, le temps consacré à cette catégorie d’interventions s’accroît en raison
d’éventuelles séances de commission et du traitement par le deuxième conseil. En ce
qui concerne les coûts minimaux, la motion se situe environ au même niveau que le
postulat et ses coûts sont inférieurs d’environ 100 francs à ceux générés par l’inter-
pellation. A plusieurs reprises, il a été indiqué que les motions et les postulats qui
suivent la «procédure rapide» au niveau des chambres et qui sont traités sans discus-
sion génèrent encore moins de coûts au niveau de l’administration, voire n’en pro-
voquent pas (ce constat est valable également pour l’Ip). En règle générale, les
réponses ne partent pas de ce principe, raison pour laquelle les questionnaires ren-
trés font état d’un temps consacré minimal.
En conclusion, relevons que le traitement d’une intervention par les Chambres
fédérales fait augmenter les coûts occasionnés par la réponse d’un montant allant
de 650 à 2650 francs (valeurs moyennes des coûts maximaux et minimaux pour les
Mo, Po et Ip).

3114
3.4 
Les résultats de l’enquête en comparaison avec
les estimations faites jusqu’ici
Si l’on compare les résultats de l’enquête de l’OPCA avec les estimations qui cir-
culent notamment dans la presse au sujet des coûts entraînés par les réponses aux
interventions (entre 10 000 et 25 000 francs en moyenne) ou avec les chiffres
couramment indiqués par l’administration fédérale (10 000 francs en moyenne),
les résultats fournis par cette enquête sont nettement plus bas (moyenne pour
les 40 interventions: 4080 francs). Les raisons suivantes peuvent expliquer ces
différences:
–
Des informations précises sur les appréciations faites préalablement font
défaut. Il est donc possible d’admettre que ces estimations ont été faites à
partir d’interventions dont la réponse a exigé un investissement particuliè-
rement grand et non sur un échantillon représentatif de l’ensemble des inter-
ventions.
–
Lorsque des données sont disponibles sur la durée moyenne de traitement de
la réponse à une intervention, elles se situent dans le domaine de 80 heures-
personne, voire au-delà. En moyenne, ces estimations du temps consacré aux
interventions sont deux fois plus élevées que le résultat auquel l’OPCA est
parvenu.
En outre, il faut également signaler que les bases de calcul des évaluations sont
rarement indiquées. Lorsqu’elles le sont, elles correspondent aux taux horaires
appliqués par l’OPCA. Il n’est toutefois pas possible d’exclure que, lors d’une
enquête ex post, le temps consacré soit sous-estimé: il est vrai qu’en cette époque de
rationalisation, peu nombreuses sont les personnes qui accepteraient de prendre le
risque d’être soupçonnées de travailler de manière inefficace9. Néanmoins, pour ce
qui est des coûts moyens entraînés par les réponses aux interventions parlementaires,
les chiffres qui circulaient couramment jusqu’ici doivent être revus à la baisse.
Cependant, il n’est pas exclu que, dans certains cas, la réponse à une intervention
dépasse nettement les coûts calculés à partir de l’échantillon de l’OPCA.
4 
Evaluation de la pratique actuelle et réformes
possibles
Ce chapitre présente les résultats principaux découlant de la réponse à la quatrième
question de l’examen:
Comment la Chancellerie fédérale, les secrétariats généraux des sept départe-
ments et certains offices fédéraux choisis évaluent-ils la pratique actuelle en ma-
tière de réponse à des interventions parlementaires? Est-il possible d’envisager
des variantes à la pratique actuelle en matière de traitement des interventions? Y
a-t-il des idées et des propositions pour des nouveaux modèles d’interventions?
 
9
Dès le début de l’enquête, l’OPCA n’ignorait pas qu’il serait difficile de déterminer des
temps de travail a posteriori et qu’une certaine imprécision en découlerait forcément.
C’est surtout pour des raisons de délai qu’il a été nécessaire de renoncer à une enquête
concomitante.

3115
L’OPCA a répondu à cette question sur la base d’une enquête écrite auprès de la
Chancellerie fédérale, des secrétariats généraux des départements et de douze offices
fédéraux appartenant à six départements différents. Le questionnaire standardisé à la
base de cette enquête comportait des questions ouvertes, semi-ouvertes et fermées.
Certains résultats de cette partie de l’enquête ont déjà été présentés au ch. 3.2 ci-
dessus.
4.1 
Evaluation de la pratique actuelle et du besoin
de réformes
Dans son questionnaire, l’OPCA a énuméré huit aspects se reportant à la pratique en
matière de réponse aux interventions parlementaires et a prié les services interrogés
de les évaluer selon un barème comportant trois degrés de satisfaction (pratique
actuelle peu satisfaisante, satisfaisante ou très satisfaisante). Le résultat de l’évalua-
tion de cette partie du questionnaire a montré que la pratique actuelle est tout au
plus considérée comme satisfaisante (moyenne de toutes les réponses). Le suivi
administratif (enregistrement des interventions, etc.), la communication et la coor-
dination au sein de l’administration fédérale ainsi que les procédures mises en
place au sein du propre département ou office sont considérés comme satisfaisants.
La communication et la coordination entre administration fédérale et services du
Parlement, la consultation des offices, la procédure de co-rapport (le cas échéant) et
les traductions atteignent un niveau «à peu près satisfaisant». En revanche, la rubri-
que temps nécessaire et délais impartis est très nettement considérée comme «peu
satisfaisante». Divers services ont ajouté des aspects supplémentaires de la pratique
actuelle qui sont ressentis comme peu satisfaisants. L’inscription répétée à l’ordre
du jour et le traitement d’interventions au Conseil national, ainsi que le nombre
d’interventions déposées en font partie.
Dans ce contexte, il n’est guère étonnant que 80 % des services interrogés jugent
que les procédures et la pratique actuelle en matière de réponse aux interventions
nécessitent une réforme partielle. Parmi les services interrogés, 5 % se sont pronon-
cés en faveur d’une réforme intégrale, alors que 15 % n’ont pas identifié de besoin
de réformes. En outre, 80 % des services interrogés sont de l’avis qu’il est possible
d’envisager des façons différentes de traiter les interventions parlementaires et ont
présenté des propositions dans ce sens.
Toutefois, malgré la satisfaction «moyenne» régnant au sein de l’administration au
sujet de la pratique actuelle et en dépit des opinions largement en faveur de réformes
partielles, l’enquête fait également état de la volonté de ne pas remettre en question
le droit d’intervention des membres du Parlement. Des remarques précisant que «les
parlementaires ont le droit de recourir à cet instrument, et chaque parlementaire
dispose d’une grande marge de manœuvre dont il doit tirer parti» ont notamment été
rajoutées. Parmi les propositions de réforme, il n’y a pas que des propositions visant
avant tout une réduction du nombre d’interventions, il y a aussi des esquisses visant
à simplifier la pratique en matière d’interventions.

3116
4.2 
Propositions de réforme et nouveaux modèles
d’interventions
Les propositions de réforme de la pratique en matière de réponse aux interventions
ainsi que les propositions de nouveaux modèles d’interventions mentionnés dans
l’enquête de l’OPCA sont résumées ci-dessous. Un premier paquet de propositions
concerne avant tout le Conseil fédéral et l’administration fédérale (ch. 4.2.1), le
deuxième concerne les Chambres fédérales (ch. 4.2.2) alors que le troisième con-
cerne les innovations en matière d’interventions (ch. 4.2.3). Les réponses sont re-
produites en préservant l’anonymat des services.
4.2.1 
Simplification et rationalisation au niveau
du Conseil fédéral et de l’administration fédérale
La plupart des propositions de réforme au niveau du Conseil fédéral et de l’admi-
nistration fédérale visent à décharger le Conseil fédéral et à simplifier la procédure
et la pratique en matière de réponse:
–
Modification des compétences décisionnelles et procédure à deux niveaux:
La pratique actuelle selon laquelle le Conseil fédéral statue sur toutes les
interventions constitue le point de départ de diverses propositions. Ainsi, il a
été proposé que les réponses soient données par le département responsable.
Cette proposition a, entre autres, parfois été liée à des restrictions limitant
cette procédure aux cas qui ne concernent qu’un seul département ou lors-
que l’intervention est claire et de moindre importance. Il a aussi été proposé
de différencier le traitement en fonction du genre d’intervention; ainsi, pour
les interpellations et les questions, le département serait l’instance de ré-
ponse; dans cette optique, certains ont précisé que ce traitement devrait dé-
pendre de l’accord des bureaux des conseils. D’autres ont proposé de main-
tenir ouverte la procédure aboutissant à un ACF, notamment lorsque l’inter-
pellateur n’est pas satisfait de la réponse. De plus, il a été proposé que ce
soient les services administratifs principalement concernés qui, en règle
générale, répondent aux questions ordinaires.
–
Limitation de la longueur des réponses et réponses groupées: La réduction
de la longueur des réponses a été nommée comme l’une des possibilités de
réduction du temps investi par l’administration fédérale. Les réponses brèves
devraient être le standard appliqué en la matière. Cette brièveté pourrait être
atteinte en limitant les réponses à l’essentiel, en renonçant aux justifications
ou au moyen du renvoi systématique aux interventions précédentes sur le
même sujet lorsque les réponses sont encore valables. Dans cette perspec-
tive, il faudrait alors également préconiser une longueur maximale pour les
réponses. Pour les interventions sur un même sujet et déposées durant la
même session, il faudrait donner au Conseil fédéral la possibilité d’y répon-
dre de manière groupée.
–
Simplification dans le domaine des traductions: La réglementation actuelle
qui prévoit la traduction des interventions parlementaires dans les trois lan-
gues officielles a été à l’origine de diverses propositions. Il a notamment été
proposé que la réponse ne soit rédigée que dans la langue de l’auteur de
l’intervention ou soit encore traduite dans la langue maternelle du chef du

3117
département concerné. Une autre possibilité qui pourrait être envisagée se-
rait de renoncer aux traductions pour les questions ordinaires ou limiter les
versions italiennes. Enfin, il a également été proposé de déplacer le moment
de la traduction, c’est-à-dire de ne procéder aux traductions qu’après l’ACF.
Cette manière de faire permettrait d’éviter de devoir corriger les traductions
des réponses lors de la consultation des offices ou, le cas échéant, de la pro-
cédure de co-rapport.
–
Recours à l’informatique: L’enquête a révélé que le recours systématique à
l’outil informatique est considéré comme souhaitable (procédure assistée par
ordinateur, depuis le dépôt d’une intervention par le parlementaire jusqu’à la
transmission de l’ACF).
4.2.2 
Limitation du nombre d’interventions et réforme
de la procédure au niveau des Chambres fédérales
Les propositions allant dans le sens d’une réduction du nombre d’interventions ou
de réformes de la procédure au niveau des Chambres fédérales sont nombreuses. Les
principales sont résumées dans l’énumération suivante:
–
Contingentement et étapes préalables: Il y a un large éventail de proposi-
tions dans cette catégorie de mesures. Au vu du «raz-de-marée» d’interven-
tions, des mesures à caractère volontaire ou obligatoire ont été proposées
pour endiguer ce flot. L’une des possibilités consisterait à ce que les groupes
parlementaires disciplinent les «champions» de l’intervention. Une proposi-
tion plus concrète: la limitation du nombre d’interventions pouvant être dé-
posées par chaque parlementaire et/ou par chaque groupe, par session, année
ou législature. Une autre suggestion viserait à ne limiter que le nombre
d’interpellations et de questions ordinaires. Une variante consisterait à ne
contingenter le nombre d’interventions que durant la période qui précède le
renouvellement des Chambres fédérales ou à limiter le nombre d’inter-
ventions en suspens pour chaque député. En guise de contingentement, il a
été proposé de limiter à dix le nombre d’interventions par année, pour cha-
que parlementaire ou groupe. Une autre manière d’endiguer les interventions
serait d’octroyer un «crédit d’intervention» à chaque membre du Parlement
pour une durée déterminée. Le Conseil fédéral établirait donc une facture
pro forma pour chaque intervention et le montant correspondant serait dé-
bité du compte du parlementaire concerné, ceci jusqu’à épuisement de son
compte. Une étape préalable à ce contingentement basé sur les coûts pourrait
être d’additionner constamment les montants de toutes ces factures pro for-
ma pour chaque député et de publier régulièrement ces totaux en regard des
«destins» des interventions.
–
Limitation des interventions selon une pondération effectuée par les parle-
mentaires: Une autre possibilité également envisagée serait de limiter les
interventions grâce à l’introduction d’un nombre minimum de signatures à
réunir en guise de critère d’admission. Il a aussi été envisagé que, pour être
traitée, une intervention doive préalablement passer par une déclaration
d’importance du Parlement. Il serait possible de discuter de l’introduction
d’une telle barrière, en particulier pour les motions et les postulats. En re-
vanche, selon une proposition, les interventions des groupes ne devraient

3118
pas être concernées par une telle barrière de manière à garantir aux minorités
qu’elles puissent continuer d’exprimer leurs requêtes.
–
Examen préalable des interventions sur le fond: Les bureaux des chambres,
les services du Parlement ou la Chancellerie fédérale ont été proposés
comme instance préalable d’examen des interventions. L’importance de
l’intervention, la similitude avec d’autres interventions (actuelles ou plus
anciennes), le rapport avec des projets d’actes législatifs en suspens, l’unité
de la matière ou la compétence de la Confédération ont été cités en tant que
critères d’examen préalable. Pour les interventions présentant une simili-
tude, il faudrait soit réglementer leur regroupement afin de pouvoir y répon-
dre en une seule fois, soit prévoir un temps de carence pour que les mêmes
demandes ne reviennent pas sans cesse sur le tapis. Il a encore été proposé
que les sujets déjà traités durant l’heure des questions ne puissent plus faire
l’objet d’une intervention d’une autre catégorie.
–
Une communication directe accrue et une plus grande transparence: Dans
l’enquête quelques services ont répondu que de nombreuses questions po-
sées par les interventions auraient pu être liquidées directement par un appel
téléphonique du député au service concerné. La création d’incitations favo-
risant la recherche directe d’informations ainsi que le renforcement du droit
de prendre connaissance et d’accès à l’information des parlementaires à
l’égard du Gouvernement et de l’administration font également partie des
propositions recensées. Une plus grande transparence pourrait ainsi inciter
une diminution des interventions.
–
Inscription à l’ordre du jour des chambres et délai de classement: L’avis
selon lequel les départements et les offices pourraient être déchargés nota-
blement par des modifications en liaison avec le traitement des interventions
par les chambres a également été exprimé. D’une part, il a été proposé que
les interventions ne puissent être inscrites qu’une seule fois à l’ordre du
jour, sans possibilité d’ajournement. D’autre part, la réduction du délai pré-
cédant le classement de deux à un an, voire à une session a aussi été saluée.
Le traitement des interventions uniquement par la voie écrite, l’ouverture de
débats uniquement sur demande d’une majorité qualifiée, le souhait d’un re-
cours plus fréquent à la «procédure rapide» en fin de la session ont égale-
ment été proposés.
4.2.3 
Nouveaux modèles ou modèles d’intervention
remaniés
Les propositions ci-dessous découlent de la question relative aux réformes en ma-
tière d’interventions:
–
Nouveaux modèles d’intervention: Il a été proposé de mettre en place un
système de dépôt sans spécification du genre d’intervention. Selon cette
proposition, ce n’est pas le parlementaire qui décide de la forme (Mo, Po, Ip,
etc.) à donner à sa demande ou proposition, mais un service à déterminer
(services du Parlement ou Chancellerie fédérale). Par ailleurs, il a été propo-
sé d’introduire l’«explication». Cet instrument permettrait à un député de
demander à un département ou à un office des explications au sujet de

3119
l’action administrative (par écrit ou oralement, avec ou sans publication de
la réponse)10.
–
Introduction de la recommandation au Conseil national: L’une des propo-
sitions qui a été faite vise à une harmonisation des règlements du Conseil
national et du Conseil des Etats afin de généraliser la recommandation.
–
Réduction des catégories d’intervention: La partie centrale de ces proposi-
tions a pour but de réduire le nombre de catégories d’intervention à deux.
Ainsi, la motion et le postulat seraient réunis en une seule catégorie, comme
l’interpellation et la question ordinaire. Des instances de réponse différentes
pourraient être attribuées à ces deux nouvelles catégories (interventions au
niveau législatif: Conseil fédéral; questions: administration fédérale).
–
Modification de certaines formes d’intervention: Comme mentionné précé-
demment, la réduction des catégories d’interventions a souvent fait l’objet
des propositions recueillies. Toutefois, ces dernières concernent principale-
ment l’interpellation et la question ordinaire. Il a aussi été question de dé-
placement de la compétence décisionnelle vers le niveau du département ou
de l’office. Il a également été proposé de renoncer aux postulats, interpella-
tions et questions ordinaires pour développer l’institution de l’heure des
questions en compensation. La suppression de l’urgence a aussi été abordée.
A ce sujet, il a été relevé que l’heure des questions offre des possibilités
pour les demandes urgentes. En compensation à la renonciation au caractère
urgent des interventions, il a aussi été proposé d’introduire la possibilité de
répondre par écrit aux demandes de renseignements et d’informations dans
un délai de deux mois ou, d’une manière générale, de répondre aux ques-
tions ordinaires durant la session en cours et de supprimer l’heure des ques-
tions. La prolongation du délai de réponse à quatre semaines faisait partie
des suggestions ne remettant pas directement en cause l’aspect de l’urgence.
Une proposition supplémentaire suggérait de limiter le nombre de questions
dans le cadre de l’interpellation et de la question ordinaire. Finalement, il a
également été envisagé de ne publier les réponses aux demandes de rensei-
gnements et d’informations qu’au moyen d’une distribution directe aux
membres des chambres.
5 
Conclusions
L’enquête de l’OPCA relative aux interventions parlementaires dégage de nombreu-
ses propositions de réforme. Fondamentalement, ces propositions peuvent être
rangées dans deux catégories: premièrement celles qui concernent le Conseil natio-
nal et le Conseil des Etats et deuxièmement celles qui concernent l’administration
fédérale et le Conseil fédéral. Ces propositions de réforme qui doivent être considé-
rées dans la perspective de l’examen et qui ont été discutées dans les chapitres cor-
respondants du rapport, visent deux buts:
–
d’une part, limiter le nombre d’interventions (endiguer le «raz-de-marée»
des interventions) et réduire l’«engorgement» (p. ex. en diminuant le délai
de classement des interventions en suspens) et
 
10
Il a en outre été renvoyé à la réforme des institutions de direction de l’Etat qui, avec la
résolution, prévoit l’introduction d’un nouvel instrument de gestion parlementaire.

3120
–
d’autre part, simplifier ou raccourcir le traitement des réponses par
l’administration fédérale et le Conseil fédéral (p. ex. en déplaçant la compé-
tence décisionnelle du Conseil fédéral vers le niveau des départements pour
certaines catégories d’intervention); ceci bien que les coûts liés à la réponse
aux interventions soient en moyenne moins élevés que ce qui était supposé
jusqu’ici.
Le premier point comporte également l’hypothèse implicite que les parlementaires
exercent avant tout leur droit d’intervention afin de s’affirmer à l’égard de leurs
électeurs. En revanche, si l’on interprète la tendance à la hausse du nombre d’inter-
ventions en tant qu’émergence d’un besoin accru de trouver plus de solutions à des
problèmes de plus en plus nombreux, les propositions de réforme devraient aller
dans une autre direction. Ainsi, il faudrait envisager le développement des droits des
parlementaires dans ce domaine, que cela soit avec l’introduction de nouveaux
instruments d’intervention (p. ex. la résolution telle qu’elle est proposée dans le
cadre de la réforme des institutions de direction de l’Etat en cours) ou par le déve-
loppement du droit de prendre connaissance et d’accès à l’information du législatif
à l’égard de l’exécutif.

3121
Abréviations
ACF
Arrêté du Conseil fédéral
CdG
Commission de gestion
CE
Conseil des Etats
chap.
chapitre
CN
Conseil national
DFJP
Département fédéral de justice et police
FF
Feuille fédérale
Ip
Interpellation
Ip u
Interpellation urgente
LREC
Loi fédérale sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la
forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs
(loi sur les rapports entre les conseils du 23 mars 1962)
Mo
Motion
OPCA
Organe parlementaire de contrôle de l’administration
Po
Postulat
QO
Question ordinaire
QOU
Question ordinaire urgente
RCE
Règlement du Conseil des Etats du 24 septembre 1986
RCN
Règlement du Conseil national du 22 juin 1990
Rec
Recommandation
SA
Session d’automne
SE
Session d’été
SH
Session d’hiver
SP
Session de printemps
Ss
Session spéciale
Réalisation de l’enquête
Responsables du projet:
Prisca Lanfranchi, lic. phil. hist.
Andreas Tobler, lic. phil. hist.
Secrétariat:
Hedwig Heinis
L’OPCA remercie les services consultés pour leur participation au relevé des
coûts et à l’enquête. Il remercie également tous les interlocuteurs de l’adminis-
tration fédérale et les services du Parlement pour leurs renseignements et infor-
mations.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Interventions parlementaires. Procédure, statistiques, coûts et propositions de réforme du
système des interventions parlementaires. Rapport final à l'attention du groupe de
coordination des commissions de gestion du Conseil national et du Conseil de...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2000
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
24
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
20.06.2000
Date
Data
Seite
3095-3121
Page
Pagina
Ref. No
10 124 602
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.