ch_vb · JAAC 65.98 · 2001-06-12 · de


JAAC 65.98
Gutachten des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragen
vom 12. Juni 2001
Art. 2 al. 2 let. c et art. 19 al. 1 let. a LPD. Distinction entre la
communication de données personnelles par un organe fédéral dans
le cadre de l’entraide administrative et celle dans une procédure
pendante. Demandes provenant d’autorités cantonales d’instruction
ou de police.
- Si la communication de données a lieu dans le cadre de l’entraide
administratitive, les dispositions générales de l’art. 19 al. 1 let. a LPD
s’appliquent. Au cas où l’autorité qui reçoit la demande a le statut de
partie dans la procédure pendante, la LPD est inapplicable en vertu de
son art. 2 al. 2 let. c (ch. 1).
- Dans les cas d’entraide administrative, la communication de
données personnelles par une autorité est régie par les règles
relatives à l’entraide administrative et judiciaire. En particulier, la
communication n’est possible que si elle est aussi licite selon les règles
régissant l’activité de cette autorité (ch. 1 et 6).
- La question de savoir si une procédure est pendante au sens de l’art. 2
al. 2[140] let. c LPD doit être tranchée au cas par cas, au besoin à la
lumière de la loi de procédure pénale applicable (ch. 4.2).
Art. 2 Abs. 2 Bst. c und Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG. Unterscheidung
zwischen der Bekanntgabe von Personendaten durch ein Bundesorgan
im Rahmen der Amtshilfe und innerhalb eines hängigen Verfahrens.
Anfragen kantonaler Untersuchungsämter und Polizeistellen.
- Erfolgt die Bekanntgabe von Daten im Rahmen der Amtshilfe, so
finden die allgemeinen Regeln von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG Anwendung.
Ist jedoch die angefragte Behörde Partei in einem hängigen Verfahren,
so ist das DSG gestützt auf Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG nicht anwendbar
(Ziff. 1).
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- Die Bekanntgabe von Personendaten durch eine Behörde richtet
sich bei einer Amtshilfe nach den Regeln der Amts- und Rechtshilfe.
Insbesondere kann eine Bekanntgabe nur erfolgen, wenn sie auch
aus der Sicht der Rechtsnorm, welche die Tätigkeiten des angefragten
Organs regelt, zulässig ist (Ziff. 1 und 6).
- Ob ein ein hängiges Verfahren im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG
vorliegt oder nicht, muss von Fall zu Fall - gegebenenfalls unter Beizug
des entsprechenden Strafverfahrensgesetzes - bestimmt werden
(Ziff. 4.2).
Art. 2 cpv. 2 lett. c e art. 19 cpv. 1 lett. a LPD. Distinzione fra la
comunicazione di dati personali da parte di un organo federale
nell’ambito dell’assistenza amministrativa e nel quadro di una
procedura pendente. Domande di autorità cantonali di istruzione o di
polizia.
- Se la comunicazione di dati avviene nell’ambito di un’assistenza
amministrativa, sono applicabili le regole generali dell’art. 19 cpv. 1
lett. a LPD. Se però l’autorità a cui sono richieste le informazioni è parte
in causa in una procedura pendente, la LPD, in virtù dell’art. 2 cpv. 2
lett. c LPD, non è applicabile (n. 1).
- Nel caso di assistenza amministrativa, la comunicazione di
dati personali da parte di un’autorità è retta dalle regole relative
all’assistenza amministrativa e giudiziaria. In particolare, la
comunicazione è possibile solo se è anche lecita secondo le norme che
regolano le attività di questa autorità (n. 1 e 6).
- Occorre determinare caso per caso, eventualmente alla luce della
legge di procedura penale applicabile, se si tratta di una procedura
pendente ai sensi dell’art. 2 cpv. 2 lett. c LPD (n. 4.2).
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Mit Schreiben vom 30. März 2001 ersuchte ein Bundesorgan den
Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten (EDSB) um eine Stellungnahme
zu verschiedenen Fragen betreffend die Rechtmässigkeit der Bekanntgabe
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von strafrechtlichen Verfolgungen und Sanktionen an schweizerische
Strafrechtsbehörden durch ein Bundesorgan. Im Folgenden wird die Antwort
des EDSB in leicht veränderter Form wiedergegeben.
1.
«Können Anfragen kantonaler Untersuchungsämter
und Polizeistellen, die im Zusammenhang mit einem in der
Schweiz hängigen Strafverfahren gestellt werden, unter dem
Gesichtspunkt von Art. 2 Abs. 2 Bst. c und Art. 19 Abs. 1 Bst. a
DSG in Verbindung mit dem Grundsatz der Amtshilfe ohne
weiteres beantwortet werden?»
Eingangs ist vorliegend ganz allgemein auf den Zusammenhang von Art. 2
Abs. 2 Bst. c mit Art. 19 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über
den Datenschutz (DSG, SR 235.1) hinzuweisen: Ausgangspunkt bildet eine
Anfrage von einem kantonalen Untersuchungsamt oder einer Polizeistelle
an ein Bundesorgan. Diesbezüglich ist zunächst zu prüfen, ob die Anfrage
im Zusammenhang mit einem hängigen Verfahren erfolgt oder nicht. Ist dies
nicht der Fall, finden die allgemeinen Regeln von Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG
Anwendung. Liegt dagegen ein hängiges Verfahren vor, muss weiter abgeklärt
werden, ob das Bundesorgan als angefragte Behörde Partei im hängigen
Verfahren ist. Ist dies der Fall, findet das DSG gestützt auf Art. 2 Abs. 2
Bst. c DSG keine Anwendung, da der Persönlichkeitsschutz durch andere,
spezialgesetzliche Normen gewährleistet wird. Ist das Bundesorgan jedoch
nicht Partei (was in den meisten Fällen wohl zutreffen wird), liegt ein Fall von
Amtshilfe im Rahmen eines hängigen Verfahrens vor, und das Bundesorgan
muss bei der Bekanntgabe von Daten die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1
Bst. a DSG einhalten. Zum letztgenannten Fall ist Folgendes festzuhalten:
Die Herrschaft über die Bekanntgabe ist Sache des angefragten Organs.
Die Bekanntgabe richtet sich nach den Regeln der Amts- und Rechtshilfe.
Insbesondere kann eine Bekanntgabe nur erfolgen, wenn sie auch aus der
Sicht der Rechtsnorm, welche die Tätigkeiten des angefragten Organs regelt,
zulässig ist. Die Tatsache, dass das anfragende Organ dem Geltungsbereich des
DSG nicht untersteht, ist zudem nicht ausschlaggebend (z. B. Amtshilfeanfrage
im Rahmen eines hängigen Verfahrens; das angefragte Organ bleibt, wenn es
selbst im laufenden Verfahren nicht Partei ist, dem DSG unterstellt - zum
Ganzen vgl. Jean-Philippe Walter, in: Kommentar zum schweizerischen
Datenschutzgesetz, Hrsg.: Urs Maurer / Nedim Peter Vogt, Basel/Frankfurt
am Main, 1995 zu Art. 19, N. 17).
Bei der Amtshilfe nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG ist zu beachten (vgl.
Gesetzestext), dass diese nur im Einzelfall erfolgen darf, zudem müssen
die Personendaten für den Empfänger für die Erfüllung einer gesetzlichen
Aufgabe erforderlich sein. Das angefragte Organ gewährt die Amtshilfe nur,
wenn dies nach dem Recht, dem es untersteht, zulässig ist und insbesondere
keine Geheimhaltungsbestimmungen die Amtshilfe verbieten (zum Thema
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der Amtshilfe nach DSG vgl. Walter, a.a.O. zu Art. 19, N. 4 ff., unter anderem
mit Hinweis auf Peter Müller / Bernard Werz, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1988, 196).
2.
«Welche Voraussetzungen müssen allenfalls unter
datenschutzrelevanten Gesichtspunkten erfüllt sein?«
Es müssen insbesondere die allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze
der Art. 4 ff. DSG (u.a. Rechtmässigkeits- und Verhältnismässigkeitsprinzip,
Prinzip von Treu und Glauben, Zweckbindungs- und Richtigkeitsprinzip,
Prinzip der Datensicherheit), die für die Bundesorgane geltenden
Bestimmungen der Art. 16 ff. DSG sowie allenfalls geltende spezialgesetzliche
Datenschutzbestimmungen eingehalten werden. In diesem Zusammenhang
ist noch darauf hinzuweisen, dass bei der Bekanntgabe von besonders
schützenswerten Daten grössere Vorsicht geboten ist. Besonders
schützenswerte Daten oder Persönlichkeitsprofile dürfen nur bekannt gegeben
werden, wenn ein Gesetz im formellen Sinne dies ausdrücklich vorsieht
oder wenn es ausnahmsweise für eine in einem Gesetz im formellen Sinn
klar umschriebene Aufgabe unentbehrlich ist oder wenn der Bundesrat es
bewilligt, weil die Rechte der betroffenen Personen nicht gefährdet sind oder
die betroffene Person im Einzelfall eingewilligt oder ihre Daten allgemein
zugänglich gemacht hat (Walter, a.a.O., zu Art. 19, N. 19, mit Hinweis auf
Art. 17 Abs. 2 DSG und BBl 1988 II 470 f.). Im Übrigen sind allfällige weitere
Bestimmungen, die den Informationsaustausch regeln, zu beachten (vgl.
beispielsweise Art. 351quinquies des Schweizerischen Strafgesetzbuches
vom 21. Dezember 1937 [StGB], SR 311.0).
3.
«Muss zwischen Untersuchungsämtern und
Polizeistellen unterschieden werden?«
Entscheidendes Unterscheidungsmerkmal ist nicht die Art der Behörde,
die eine solche Anfrage macht, sondern vielmehr, in welchem gesetzlichen
Rahmen diese Anfrage erfolgt und welche Bestimmungen anwendbar sind (vgl.
oben, Ziff. 1.2).
4.
«Wann liegt im Sinne des Datenschutzgesetzes
ein hängiges Strafverfahren vor? Gehören dazu auch
die polizeilichen Vorermittlungen aufgrund erster
Verdachtsabklärungen?«
Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG ist das DSG nicht anwendbar auf hängige
Zivilprozesse, Strafverfahren, Verfahren der internationalen Rechtshilfe sowie
staats- und verwaltungsrechtliche Verfahren mit Ausnahme erstinstanzlicher
Verwaltungsverfahren. Bekanntermassen wird der Persönlichkeitsschutz,
sobald und so lange ein Verfahren hängig ist, durch andere, spezialgesetzliche
Normen gewährleistet. Allgemein bedeutet dies, dass die Datenbearbeitung
ausserhalb eines hängigen Verfahrens dem DSG unterstellt ist. So sind
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z. B. Datenbearbeitungen nach Abschluss des Verfahrens, namentlich
die Aufbewahrung und die Vernichtung von Verfahrensakten oder ihre
Bekanntgabe an Dritte dem Gesetz unterstellt. Die Datenbearbeitung vor
Beginn des Verfahrens unterliegt ebenfalls dem DSG. Diese Fälle müssen
jedoch vorsichtig geprüft werden, da einerseits der Zeitpunkt der Eröffnung
eines Verfahrens nicht immer klar festgelegt werden kann und andererseits
für jeden Bereich abgeklärt werden muss, welche Handlungen dem DSG
unterliegen oder eben gerade vollständig unter die Ausnahme fallen, weil sie
als Schritte in einem eröffneten Verfahren zu betrachten sind. Als Beispiel
hierfür seien die gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren, welche nicht
dem Gesetz unterliegen, und die Präventivermittlungen im Polizeibereich,
die wiederum dem Gesetz unterliegen, genannt. Das DSG ist darüber hinaus
auf Datenbearbeitungen durch die administrativen Dienste der Gerichte,
z. B. der Gerichtskanzleien, anwendbar. Der Gesetzgeber hat bewusst eine
breite Formulierung gewählt, um sicherzustellen, dass die Ausnahme von
Art. 2 Abs. 2 Bst. c DSG sämtliche darin umschriebenen hängigen Verfahren
umfasst und zwar unabhängig davon, ob sie nun von den polizeilichen
Ermittlungsbehörden, den Gerichtsbehörden im Rahmen eines Zivil- oder
eines Bundesstrafverfahrens oder von Verwaltungsbehörden, z. B. im Rahmen
einer Beschwerde, durchgeführt werden (vgl. Marc Buntschu, in: Kommentar
zum schweizerischen Datenschutzgesetz, a.a.O., zu Art. 2, N. 41 f., mit Hinweis
auf BBl 1988 II 443).
Daraus folgt, dass jeweils von Fall zu Fall - gegebenenfalls unter Beizug
des entsprechenden Strafverfahrensgesetzes - bestimmt werden
muss, ob ein hängiges Verfahren vorliegt oder nicht. Dies kann bei
Anfragen von Polizeistellen zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen.
Bei Anfragen von kantonalen Untersuchungsämtern werden weniger
Abgrenzungsschwierigkeiten auftreten, da diese in der Regel bei hängigem
Verfahren erfolgen werden.
5.
«Macht es dabei einen Unterschied, ob das Bundesorgan
die fraglichen Daten von ausländischen Behörden oder der
betroffenen Person selbst erhalten hat?«
Unabhängig davon, von wem das Bundesorgan die Daten erhalten hat,
muss das Bundesorgan bei der Bearbeitung und bei der Bekanntgabe
der Personendaten die allgemeinen Grundsätze der Art. 4 ff. DSG sowie
insbesondere Art. 17 und 19 DSG einhalten. Abgesehen davon müssen die
Daten durch das Bundesorgan selbst rechtmässig beschafft worden sein (vgl.
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Art. 4 Abs. 1 DSG). Es versteht sich von selbst, dass gegebenenfalls Auflagen
der Behörden zu beachten sind. Vorbehalten bleiben schliesslich Anfragen, die
über die internationale Rechtshilfe laufen müssen.
6.
«Gibt es unter dem Gesichtspunkt der Amtshilfe sogar
eine aktive Auskunftspflicht, unabhängig vom Datenschutz, wenn
beispielsweise Anhaltspunkte vorliegen, dass ein im Ausland
begangenes Delikt, in das Schweizer verwickelt sind und über
das das Bundesorgan im Rahmen seiner Tätigkeit informiert ist,
öffentliche Interessen (in) der Schweiz gefährden könnte?«
Die Amtshilfe ist - wie erwähnt - in Art. 19 Abs. 1 Bst. a DSG geregelt (vgl. auch
weiter oben - mit Hinweisen). Eine Informationspflicht kann sich gestützt auf
eine spezialgesetzliche Grundlage ergeben. Dies ist beispielsweise in Art. 13
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 Bst. f des Bundesgesetzes vom 21. März
1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120)
der Fall.
7.
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass jeweils
von Fall zu Fall entschieden werden muss, ob und welche Auskünfte zu
erteilen sind. Betrifft die Anfrage besonders schützenswerte Personendaten,
muss die Abwägung umso sorgfältiger erfolgen und es muss eine gesetzliche
Grundlage im formellen Sinn vorliegen. Das Bundesorgan muss von Fall
zu Fall überprüfen, welche gesetzliche Grundlagen es dazu ermächtigen
respektive es dazu verpflichten, Daten von Amtes wegen oder auf Anfrage
einer Polizei- oder Justizbehörde bekannt zu geben. Im Rahmen dieser
Prüfung ist es im Zweifelsfall ebenfalls ratsam, die anfragende Behörde um
Präzisierung darüber zu bitten, auf welche gesetzliche Grundlage sie ihre
Anfrage um Bekanntgabe von Daten stützt.
[140]1 Corrigé selon JAAC 2002 I p. 232.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.98 - Gutachten des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragen vom 12. Juni 2001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
Année
Anno
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65
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