ch_vb · politique sociale comme marché · 2005-12-31 · de


La politique sociale comme marché
Les assureurs vie et la structuration de la
prévoyance vieillesse en Suisse (1890-1972)
Matthieu Leimgruber
Cette contribution jette un coup de projecteur sur les frontières disputées
qui séparent les assurances privées et les assurances sociales et analyse en
particulier les interactions qui se sont tissées au fil du XXe siècle entre
l'Assurance vieillesse et survivants (AVS, premier pilier) et les contrats de
groupe. Les assurances de groupe gérées par les compagnies d'assurance
vie constituent en effet une composante centrale du deuxième pilier de
la prévoyance vieillesse: environ la moitié des trois millions de salarié-e-s
couvert-es par la Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP) sont
affilié-e-s à de telles institutions, qui concentrent un cinquième des avoirs
totaux du deuxième pilier (540 milliards de francs en 2002).' Les contrats
de groupe génèrent également la moitié des primes annuelles totales en-
caissées par les assureurs vie (cf. graphique 1). En bref, ces contrats figurent
en tête des produits d'assurances privés qui participent à la structuration de
la politique sociale helvétique.
Cet article se base sur mes recherches sur le développement du système
des trois piliers et s'inscrit dans le sillage d'études qui renouvellent notre
compréhension du rôle joué par les milieux patronaux dans l'élaboration
des politiques sociales.2 Dans une étude consacrée à l'Etat social étasu-
nien, l'historienne Jennifer Klein considère en particulier les compagnies
d'assurance comme des acteurs occupant une position stratégique à «l'in-
tersection entre le marché et le service social».3 Selon Klein, cette position
permet aux assureurs de jouer un rôle décisif dans la structuration d'un
système de retraites basé sur une division des tâches entre une assurance
de base minimale, assumée par l'Etat, et des assurances complémentaires
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La politique sociale comme marché
Graphique i: Contrats de groupe en % des primes totales engrangées par les
compagnies d'assurance vie (1935-2000)
100
90
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50
40
30
20
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Die privaten Versicherungsunternehmungen in der Schweiz, Berne 1935-2002.
privées. Tout au long des trois parties de cet article, je m'inspire de la
«stratégie de la complémentarité» analysée par Klein afin d'exposer quatre
stratégies mises en œuvre par les assureurs helvétiques pour faire face à
l'expansion de la politique sociale fédérale.4
En premier lieu, les compagnies d'assurance développent une stratégie
d'opposition, qui vise à empêcher l'Etat d'intervenir dans des domaines
jusqu'alors occupés exclusivement par des acteurs privés. Cette première
approche se double d'une stratégie de préemption, dont le but est de de-
vancer - et si possible de rendre superflue - l'intervention de l'Etat dans le
domaine social. Ces deux stratégies sont à la source des premiers accrocha-
ges entre politique sociale et assureurs privés qui se déroulent entre 1890 et
1918. L'expansion de la politique sociale fédérale amène toutefois rapide-
ment les assureurs à adopter une stratégie de complémentarité basée sur la
conception suivante: l'intervention de l'Etat, considérée comme inévitable
à terme, est acceptée si elle demeure minimale et notamment si elle permet
le développement de prestations sociales complémentaires dont la gestion
demeure entre les mains d'acteurs privés. Dès l'entre-deux-guerres, l'en-
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La politique sociale comme marché
jeu d'une division des tâches entre l'AVS et la prévoyance professionnelle
constitue un cas d'école de cette stratégie (1918-1947). Finalement, et en
parallèle à cette utilisation de la politique sociale étatique comme base pour
le développement de prestations privées, les assureurs mettent en oeuvre
une stratégie d'endiguement des assurances sociales existantes afin de ga-
rantir des marges de développement pour leurs produits d'assurance. Cette
stratégie est illustrée dans cet article par la formulation de la doctrine des
trois piliers (1948-1972). L'ancrage de cette doctrine dans la Constitution
fédérale en 1972 ainsi que sa concrétisation par le biais de l'instauration du
deuxième pilier obligatoire en 1985 (LPP) constituent encore aujourd'hui
le cadre primordial de notre système de prévoyance vieillesse.
Les premiers accrochages entre politique sociale
et assurances privées (1890-1918)
L'histoire des interactions entre assureurs et politique sociale débute du-
rant les années 1890, dans le cadre des premiers débats sur les assurances
sociales. La longue gestation de la loi fédérale sur l'assurance maladie et
accidents (LAMA ou Lex Forrer) - ponctuée par l'échec retentissant de sa
première mouture en 1900 et par la mise en place en 1912 de l'assurance
accident et du subventionnement des caisses maladies - coïncide avec une
phase cruciale du développement du secteur des assurances.' Entre 1885,
date de l'introduction de la Loi fédérale sur les assurances privées, et la fin
de la Première Guerre mondiale, les compagnies helvétiques diversifient
leurs terrains d'intervention et connaissent une expansion importante tant
au niveau national qu'international. Au plus tard au début des années 1920,
elles forment avec les grandes banques un des piliers de la place financière
suisse.6 Les débats passionnés sur la Lex Forrer offrent un terrain propice
pour analyser les premières confrontations des compagnies d'assurance
avec une politique sociale naissante.
Dans le domaine de la couverture maladie, la résistance à la LAMA émane
en particulier du monde fragmenté des caisses mutuelles opérant sur une
base régionale ou locale.7 Toutefois, des compagnies d'assurance comme la
Zurich Unfall et la Winterthur Unfall (fondées respectivement en 1872 et
1873) se retrouvent au premier rang des opposants à l'étatisation de l'assu-
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La politique sociale comme marché
rance accident, un marché qui avait connu une croissance importante après
l'adoption des lois fédérales sur les fabriques (1877) et la responsabilité
civile (1881).8 Mais cette stratégie d'opposition est affaiblie par la préfé-
rence croissante du grand patronat industriel pour une solution homogène
permettant la résolution des litiges juridiques qui caractérisent la compen-
sation des accidents de travail. À la suite des deux campagnes référendaires
contre la LAMA de 1900 et 1912, les assureurs privés parviennent toutefois
à limiter l'ampleur de la couverture accident et à retarder l'instauration de la
Caisse nationale de l'assurance accident (CNA) - cette dernière ne verra le
jour qu'en 1918. En conclusion, la stratégie d'opposition mise en œuvre par
les fournisseurs d'assurance accident ne parvient pas à atteindre son objectif
ultime, à savoir empêcher l'Etat d'intervenir dans un domaine jusqu'alors
contrôlé par des acteurs privés. Cependant, malgré les pertes occasionnées
par l'instauration de la CNA, les assureurs développent le domaine de
l'assurance accident complémentaire et compensent les pertes subies sur le
marché suisse par une extension de leurs activités à l'étranger.
En 1893, durant les premiers débats sur la Lex Forrer, Conrad Widmer, an-
cien directeur de la Schweizerische Lebensversicherungs- und Rentenans-
talt (Rentenanstalt/Swiss Life, fondée en 1857), avait également argumenté
avec force en faveur de solutions entièrement privées pour couvrir les
risques maladie et accident.9 Toutefois, les assureurs vie, non présents sur
ces deux marchés, restent plutôt en retrait du front du refus formé par les
opposants à la Lex Forrer. Durant cette phase de fondation de la politique
sociale, l'attitude des assureurs vie se caractérise ainsi davantage par une
stratégie de préemption de l'Etat, notamment par le biais du développe-
ment d'alternatives privées à de futurs programmes étatiques.
La Rentenanstalt, qui occupe une position dominante dans le domaine de
l'assurance vie, inaugure en 1894 l'assurance populaire {Volksv ersieh er ung)
dont les primes sont récoltées par le biais des bureaux postaux de la Confé-
dération. Entre 1900 et 1920, les contrats de Volksversicherung passent de
i6'ooo à plus de 290*000 et la Basler Leben (fondée en 1864) se lance éga-
lement sur ce marché.10 Ce produit visant les couches laborieuses est décrit
tour à tour comme une véritable alternative à une future retraite organisée
sur une base étatique ou comme un «complément» {Zwischenglied) à la
LAMA. Comme le remarque en 1895 un partisan de la Volksversicherung,
«là où les forces propres de l'individu sont suffisantes, la collectivisation
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La politique sociale comme marché
sous la houlette de l'Etat ne doit pas entrer en ligne de compte»." Toute-
fois la Volksversicherung n'offre que des prestations minimales, ses frais
de fonctionnement sont élevés et les personnes qui y sont affiliées peuvent
perdre leur contrat en cas de non-paiement des primes, un phénomène
courant en cas de maladie ou de chômage.12 Dans plusieurs cantons ro-
mands (Neuchâtel, Genève, Vaud), compagnies d'assurance et autorités
politiques collaborent également à la mise sur pied de «retraites populai-
res» ressemblant fortement aux contrats de Volksversicherung.11 Retraites
et assurances populaires constituent avant tout une diversification de
l'assurance vie individuelle classique ou, pour utiliser un terme actuel, un
«proto troisième pilier». Ces deux formes de prévoyance ne sont en défi-
nitive pas comparables à des pensions de retraite organisées par l'Etat ou
par des entreprises privées.
Avant les années 1920, la Rentenanstalt est la seule compagnie qui propose
l'organisation de caisses de pension par le biais de contrats de groupe. Les
premiers contrats de ce type couvrent le personnel enseignant de plusieurs
cantons et communes, le corps professoral de l'Ecole Polytechnique de
Zurich, ainsi que le personnel d'une poignée d'entreprises privées. L'acti-
vité de la Rentenanstalt dans l'organisation de la prévoyance vieillesse des
collectivités publiques souligne les liens privilégiés entretenus par cette
compagnie avec les autorités politiques et en particulier avec l'establish-
ment du parti radical.'4 Les contrats de groupe ne font toutefois que peu
d'émulés et ne sont pas activement promus par la Rentenanstalt. Avant
1914, et en l'absence d'un véritable débat sur les retraites au niveau fédéral,
les activités des assurances vie dans le domaine de la prévoyance vieillesse
demeurent exploratoires.'5 Comme nous le verrons dans la section sui-
vante, l'assurance de groupe se retrouvera au centre des préoccupations
des assureurs vie durant les débats sur l'AVS de l'entre-deux-guerres.
Ces premiers accrochages entre assurances privées et politique sociale
amènent quatre remarques. Premièrement, la diversification du marché de
l'assurance accompagne étroitement les premières tentatives d'introduire
des assurances sociales au niveau fédéral. Deuxièmement, si les deux stra-
tégies d'opposition et de préemption dominent durant cette période de
fondation de la politique sociale, le développement de compléments aux
assurances étatiques trouve ses premières concrétisations dans le domaine
de la couverture accident ou de la Volksversicherung. Troisièmement, les
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La politique sociale comme marché
compagnies d'assurance adoptent des attitudes différenciées face à l'Etat:
alors que la Zurich Unfall et la Winterthur Unfall apparaissent clairement
dans le camp des opposants aux politiques fédérales, la Rentenanstalt
mise avant tout sur la stratégie de préemption. Ce dernier choix est lié à
l'intégration précoce de la Rentenanstalt dans les commissions officielles
débattant de la politique sociale et est facilité par les contacts privilégiés
que cette entreprise entretient avec l'appareil d'Etat. Enfin, les exemples
de la Volksversicherung, des retraites populaires romandes et des premiers
contrats de groupe nous rappellent que les frontières entre domaines privé
et public sont loin d'être étanches. Au contraire, la Rentenanstalt et la
Confédération collaborent dans le domaine de la Volksversicherung, tandis
que certaines collectivités publiques délèguent à cette même compagnie la
gestion des caisses de retraite de leur personnel. Ce dégradé de solutions
publiques, mi-publiques, mi-privées et finalement privées doit être sou-
ligné. Il fait écho à la fragmentation institutionnelle de l'Etat suisse, ainsi
qu'à la participation structurelle de groupe d'intérêts privés bien organisés
à l'élaboration des politiques publiques.1'
Un mariage de raison?
Les compagnies d'assurance vie et l'AVS (1918-1947)
Les bases du régime de retraite sont posées durant les trois décennies qui
séparent la revendication de l'AVS par la Grève générale de novembre 1918
et le versement des premières rentes en janvier 1948. Le chemin de croix du
premier projet de loi AVS (ou Lex Schulthess) est bien connu. Durant les
années 1920, cette ébauche subit le retour de manivelle conservateur qui
suit la Grève générale. Après de multiples tergiversations - portant notam-
ment sur le financement des retraites - et l'acceptation du principe consti-
tutionnel de l'assurance vieillesse en 1925, un premier projet proposant de
modestes prestations est refusé par voie référendaire en décembre 1931.'7
Après une décennie passée au purgatoire législatif, l'AVS revient sur le
devant de la scène pendant la Deuxième Guerre mondiale. Élaborées sous
la direction du Conseiller fédéral radical Walther Stampfli, les pensions
fédérales sont plébiscitées le 6 juillet 1947 par plus de 80% des citoyens.'8
Si les deux stratégies d'opposition et de préemption mentionnées plus haut
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La politique sociale comme marché
perdurent tout au long du débat sur l'AVS, cette section insistera en par-
ticulier sur la stratégie de complémentarité, qui débouche sur la fondation
d'une assurance vieillesse fédérale minimale laissant un large champ d'ac-
tion à la prévoyance professionnelle. Entre 1918 et 1947, la définition de
la division des tâches entre la future AVS et les institutions de prévoyance
existantes constitue ainsi une des principales pierres d'achoppement du
débat sur les retraites.
Si Pentre-deux-guerres marque les heures sombres de l'AVS, il s'agit d'une
période faste pour la prévoyance professionnelle. Quasiment inexistante
au début du siècle, cette dernière couvre 22% des salarié-e-s en 1941 (con-
tre 11% en 1920 et 18% en 1930).I? Le premier boom du deuxième pilier
concerne avant tout les administrations publiques et les grandes entrepri-
ses de l'industrie et des services. Dans le secteur privé, la fondation des
caisses de pension est alimentée par l'octroi d'exonérations fiscales aux
entreprises consacrant une partie de leurs profits à des «mesures sociales et
de prévoyance». Entre 1917 et 1927, près de 1300 entreprises bénéficient
de telles exonérations dans le cadre de l'imposition des bénéfices de guerre.
Cette vague de fondations de caisses de pension débouche en 1922 sur la
formation du «Schweizerischer Verband der Unterstützungskassen und
Stiftungen für Alter und Invalidität» (SVUSAI), association qui regroupe
les plus grandes caisses de pension des entreprises industrielles et commer-
ciales.20 L'encouragement fiscal des caisses de pension représente un obs-
tacle supplémentaire pour la mise en place de l'AVS: dès les années 1920,
tout projet de loi dans ce domaine doit ainsi compter avec les desiderata et
les objections potentielles du lobby de la prévoyance privée.
L'encouragement fiscal de la prévoyance professionnelle profite directe-
ment aux assureurs. Dès la fin de la guerre, l'administration fédérale des
contributions, débordée par les demandes d'exonérations, aiguille en effet
les entreprises désireuses de fonder une caisse de retraite vers les com-
pagnies d'assurance vie. Ces dernières se lancent ainsi rapidement sur le
marché de l'assurance de groupe. À la fin des années 1920, les contrats de
groupe représentent déjà 10% des activités totales des assurances vie (cf.
graphique 1). Il s'agit d'un marché très concentré, contrôlé par la Ren-
tenanstalt et ses trois challengers directs, la Basler Leben, la Winterthur
Leben et la Vita (filiale de la Zurich). Malgré leur détermination à défendre
le marché de l'assurance de groupe, les assureurs réalisent rapidement
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La politique sociale comme marché
qu'une opposition catégorique à l'AVS est politiquement hasardeuse et ne
constitue pas une tactique payante. Avant même l'acceptation de l'article
constitutionnel de 1925 sur PAVS, les assureurs vie s'efforcent de restrein-
dre l'empiétement de l'Etat sur le terrain de la prévoyance privée.
Les compagnies d'assurance se déclarent ainsi prêtes à tolérer une assurance
fédérale minimale si cette dernière laisse les coudées franches aux caisses
d'entreprise et aux contrats de groupe. Sur le plan du financement, les assu-
reurs s'engagent résolument en faveur d'un système basé sur la répartition
des charges. Le recours aux cotisations salariales évite en effet la constitution
de réserves capitalisées gérées par la Confédération, une option considérée
comme dangereuse par les milieux financiers. Si les assureurs mettent à pro-
fit les privilèges fiscaux octroyés aux caisses de pension des employeurs, ils
sont par contre opposés à toute augmentation de la fiscalité directe pouvant
servir à alimenter la future AVS. Les compagnies d'assurance participent
ainsi, en 1922, à l'offensive patronale contre l'initiative socialiste pour un
impôt sur la fortune et font également campagne avec succès en 1925 pour
couler l'initiative Rothenberger - lancée par le radical du même nom - qui
prévoyait d'utiliser les recettes de l'impôt sur les bénéfices de guerre pour
financer la prévoyance vieillesse.21
Une des premières études consacrée à l'assurance de groupe souligne en
1930 ^interdépendance» étroite qui existe entre le projet AVS et la pré-
voyance professionnelle: «L'assurance étatique et l'assurance de groupe
sont caractérisées par une relation d'interdépendance. Leur développement
et leur agencement sont largement dépendants l'un de l'autre. Toutefois,
l'amélioration et la perfection de l'assurance sociale étatique demeurera
toujours du ressort de l'assurance de groupe.»22 En 1927, un directeur de
la Rentenanstalt avait déjà décrit - dans un ordre inversé - le profil du
système des trois piliers qui sera inscrit dans la constitution fédérale un
demi-siècle plus tard. «Les rentes de l'Etat ne représenteront qu'un apport
venant s'ajouter aux économies réalisées par le travail de chacun et, spécia-
lement pour les salariés, aux sommes auxquelles ils auront droit grâce aux
institutions de prévoyance des employeurs.»23
Cette conception, selon laquelle les caisses de pension jouent le rôle d'une
«base» et l'assurance fédérale un rôle «complémentaire», est largement
répandue à l'époque. Elle correspond bien sûr à la préexistence des caisses
de prévoyance par rapport à l'AVS, mais aussi, et surtout, à un leitmotiv li-
116

La politique sociale comme marché
béral selon lequel la prévoyance privée doit toujours être préférée à l'assu-
rance étatique. L'émergence de la stratégie de complémentarité ainsi que la
méfiance de la SVUSAI envers l'AVS constituent deux facteurs qui pèsent
lourd dans la formulation de la Lex Schulthess entre 1925 et 1931.
En effet le projet AVS élaboré fin 1929 par le Conseiller fédéral Edmund
Schulthess (radical) repose finalement sur un système dual combinant
une «assurance de base» fédérale {Grundversicherung) à une «assurance
complémentaire» (Zusatzversicherung) tout d'abord placée sous la res-
ponsabilité des employeurs, puis des cantons. Cet enchevêtrement de
solutions fédérales, cantonales, publiques et privées, tente de contenter
tout le monde. Toutefois, le système dual envisagé ne fait que brouiller les
frontières entre assurance fédérale et institutions de prévoyance et soulève
de nombreuses oppositions et inquiétudes au sein des milieux économi-
ques. Ces derniers craignent en effet que les retraites fédérales ne viennent
concurrencer des caisses patronales dont les bases organisationnelles et
financières demeurent encore incertaines.24 En décembre 1931, la défaite
référendaire de la Lex Schulthess, combattue par la droite fédéraliste, le
parti communiste et une partie du patronat, sonne le glas des premières
ébauches confuses de la stratégie de complémentarité.
Après l'échec de 1931, le projet AVS disparaît de la scène politique pour
une décennie. Les assureurs, qui avaient finalement soutenu du bout des lè-
vres la Lex Schulthess après l'avoir vidée de sa substance, ne sont pas émus
outre mesure par ce revers. L'absence d'une assurance fédérale constitue en
effet un atout pour le deuxième pilier naissant. Alors que la crise économi-
que ralentit l'expansion des caisses d'entreprise et des contrats de groupe,
employeurs et assureurs n'ont pas à faire face à la concurrence de l'Etat
dans le domaine de la prévoyance vieillesse. Par contraste, dès le début de
la Deuxième Guerre mondiale, l'introduction de nouvelles exonérations
fiscales provoque un second boom des institutions de prévoyance. Si 22%
des salarié-e-s sont couvert e s par des institutions de prévoyance en 1941,
cette proportion atteindra 32% en 1955. Alors que la multiplication des
contrats de groupe au sein des petites et moyennes entreprises contribue à
la fragmentation de la prévoyance professionnelle, cette dernière devient
un outil privilégié du patronat pour cimenter la «communauté d'entre-
prise» (Betriebsgemeinschaft), atténuer les demandes de hausses salariales
et renforcer la Paix du Travail dans des secteurs industriels stratégiques.2'
117

La politique sociale comme marché
Cette nouvelle phase d'expansion des caisses de pension précède la relance
des discussions sur l'AVS et rend incontournable la question de la coordi-
nation entre les futures retraites fédérales et les institutions de prévoyance
existantes. Comme le remarque en 1940 un cadre de la Winterthur Leben,
une «solution correcte» à l'épineux problème des retraites doit garantir
une «division des tâches» entre une assurance publique minimale et la
prévoyance privée.25
Durant la Deuxième Guerre mondiale, les compagnies d'assurance sont
actives sur deux fronts de la politique sociale. Présents en force au sein de
cénacles conservateurs et anti-étatiques comme le Redressement National
et son «Untergruppe Altersversicherung», les assureurs vie s'engagent tout
d'abord contre l'assainissement des caisses de pension de la Confédération
(1939), puis contre la fondation d'un programme d'assistance à la vieillesse
dans le canton de Zürich (1941).27 Avant le lancement, en automne 1941,
de l'initiative populaire «Pour une vieillesse assurée» (Gesichertes Alter) et
la relance des débats sur l'AVS, les compagnies d'assurance vie défendent
également des solutions individualisées et privées. Ernst Röthlisberger,
directeur de la division groupe de la Vita et l'un des principaux animateurs
du «Untergruppe Altersversicherung», appelle de ses vœux l'introduction
d'un cadre législatif minimal introduisant l'obligation de s'assurer indi-
viduellement comme une alternative à tout projet d'assurance «collecti-
viste».28
Toutefois, ce plaidoyer pour un troisième pilier individuel obligatoire
doublé d'une opposition farouche contre l'assurance étatique révèle ses
limites après le succès retentissant de l'initiative «Gesichertes Alter» et la
relance, fin 1943, du projet AVS par le Conseil fédéral. Alors que la guerre
tourne en faveur des Alliés, le Conseiller fédéral radical Walther Stampili
utilise avec pragmatisme cette grande œuvre de solidarité confédérale pour
stabiliser la situation sociale et politique sur le front intérieur.29 Stampfli,
un ancien cadre dirigeant des aciéries Von Roll qui a participé durant l'en-
tre-deux-guerres aux activités de la SVUSAI, s'efforce de mettre en œuvre
une retraite étatique minimale ne concurrençant pas les caisses existantes.30
Cette nouvelle tentative d'instaurer une complémentarité entre l'AVS et
la prévoyance professionnelle est saluée par les assureurs. Ces derniers
espèrent en effet que le programme fédéral contribuera à l'extension du
«sens de l'assurance» parmi la population: «Nous ne croyons pas que
118

La politique sociale comme marché
l'introduction d'une assurance-vieillesse nuise à l'intérêt des compagnies
[d'assurance]. Bien au contraire, si les sociétés font montre de psycholo-
gie, elle sera un instrument de propagande; elle donnera à tout le peuple le
sens de l'assurance. Et sachant qu'ils recevront une petite retraite, les gens
auront l'envie de rendre cette pension suffisante en concluant une assu-
rance complémentaire à l'assurance vieillesse que les compagnies créeront
spécialement dans cette intention.»3'
Dès l'été 1944, les enjeux sont clairs: garantir que l'AVS demeure une «pe-
tite retraite» permettant le développement des contrats de groupe et obte-
nir une coordination adéquate entre assurance fédérale et caisses existantes
constituent les axes principaux du second front d'action des compagnies
d'assurance vie.
Le débat sur la «reconnaissance» (Anerkennung) ou «non-reconnaissance»
des institutions de prévoyance - un point considéré comme la «question
fatidique» du débat sur l'AVS par Walther Stampfli32 - apparaît ainsi
comme l'un des enjeux les plus disputés de la politique des retraites entre
1944 et 1946. Aucun membre de la commission fédérale d'experts sur
l'AVS ne remet en question l'existence de ces institutions. Les différences
sont pourtant nettes en ce qui concerne le degré de leur coordination avec
l'AVS. Pour la gauche et les syndicats, cette coordination doit être réglée
de manière formelle par des mesures garantissant les prestations des caisses
ainsi que par une extension de leur surveillance. Pour les assureurs et les
représentants patronaux, il s'agit au contraire de sauvegarder l'autonomie
des caisses privées et de réduire au minimum les contraintes étatiques.3'
Finalement, seule une poignée de caisses (moins d'une dizaine sur les
2000 existantes en 1941) choisiront de se faire «reconnaître» de jure par
la Confédération en 1947. Par contraste, de nombreux patrons ayant
choisi l'option de la «non-reconnaissance» coordonnent de facto leurs
institutions de prévoyance à l'AVS, en intégrant dans les cotisations et
prestations vieillesse de ces dernières les montants correspondants prévus
par l'assurance fédérale.34 Cette adaptation à la carte permet aux patrons
d'utiliser l'AVS comme un socle pour améliorer les caisses existantes et en
développer de nouvelles. La base minimum de retraite étant maintenant
assumée par l'Etat, les entreprises et les assureurs peuvent désormais se
concentrer sur la partie de la prévoyance qui les intéresse le plus, c'est-
à-dire le développement de prestations permettant de fidéliser la main-
119

La politique sociale comme marché
d'œuvre qualifiée et les cadres. Cette configuration ne s'est pas imposée
sans des débats houleux.
Entre 1944 et 1946, les représentants de l'Union des compagnies suisses
d'assurance sur la vie au sein de la commission d'experts sur l'AVS tentent
d'obtenir des subventions publiques pour les caisses d'entreprises et de
maintenir un contrôle direct sur les flux de cotisations et prestations de
l'assurance fédérale. Enfin, les assureurs s'efforcent de réduire au strict
minimum le volume des réserves financières du programme fédéral. Cette
infiltration des rouages de l'AVS par le secteur privé est combattue avec
détermination par Walther Stampili et les fonctionnaires de l'Office fédéral
des assurances sociales (OFAS). Outre son coût et sa complexité, ces der-
niers soulignent que l'option défendue avec acharnement par les assureurs
risque en effet de répéter l'enchevêtrement entre AVS et institutions de
prévoyance qui avait pesé sur le projet de 1931.35
Après des débats difficiles, les milieux économiques lâchent progressive-
ment du lest sur la question de la reconnaissance durant l'hiver 1945-1946.
Ce retournement de situation s'explique par un faisceau de facteurs. En
particulier, assureurs et patrons se rendent compte qu'une coordination for-
melle entre l'AVS et les caisses existantes donne des arguments aux partisans
d'une plus grande régulation de la prévoyance professionnelle. Cette ques-
tion est particulièrement sensible dès l'été 1945, durant lequel le Conseiller
national socialiste Valentin Gitermann relance l'idée d'une loi fédérale de
surveillance des institutions de prévoyance.36 De plus, le «Schweizerischer
Verband für privatwirtschaftliche Personalfürsorge» (SVPP, successeur de la
SVUSAI) refuse l'option défendue par les assureurs. Pour le lobby des gran-
des caisses d'entreprise, l'option de la «non-reconnaissance» s'impose: la
SVPP souligne en effet que la question de l'autonomie des caisses existantes
- qui permet aux patrons d'avoir les coudées franches pour accumuler des
réserves défiscalisées et pour fidéliser la main-d'œuvre qualifiée - prime sur
l'obtention d'éventuelles subventions étatiques.37
Après que les fédérations patronales se sont rangées à l'opinion de la SVPP,
les assureurs réorientent rapidement leur stratégie. Courant 1946, la Vita
enjoint ainsi ses clients à choisir l'option de la «non-reconnaissance» afin
d'éviter tout «amalgame» entre l'assurance étatique et les institutions de
prévoyance existantes.'8 De son côté, l'OFAS s'efforce de convaincre
les employeurs que la «modeste assurance de base» laissera un «champ
120

La politique sociale comme marché
d'action considérable» aux caisses privées et qu'aucune instance étatique
n'exercera de pression en faveur de la reconnaissance formelle.39
La division informelle des tâches entre les deux piliers principaux de la pré-
voyance vieillesse ainsi que le maintien de l'autonomie des caisses privées
constituent deux des résultats les plus marquants, et souvent négligés, de la
mise en place de l'AVS durant la Deuxième Guerre mondiale. Durant cette
période clé, les assureurs vie ont tout d'abord contribué à freiner la relance
d'un débat sur les retraites (1939-1941), avant de tolérer le projet AVS tout
en se battant bec et ongles pour obtenir des garanties contre l'empiétement
de l'Etat sur le marché de la politique sociale (1942-1947). Le mariage de
raison entre l'AVS et la prévoyance professionnelle consacre la stratégie de
complémentarité esquissée durant l'entre-deux-guerres. Dans ce contexte,
le recul des assureurs sur la question de la reconnaissance souligne non
seulement la détermination de Walther Stampfli d'éviter un nouvel échec
de l'AVS, mais aussi les divergences d'intérêts qui peuvent exister entre
assureurs et caisses d'entreprises. Alors que ces dernières sont intéressées
à bénéficier d'exonérations fiscales sans être soumises à la surveillance
étroite de l'Etat, les assureurs souhaitent un soutien étatique plus marqué
au développement de la prévoyance professionnelle, qui constitue un mar-
ché intéressant pour leurs compagnies.
La troisième section de cet article est consacrée à la formulation et à l'an-
crage de la doctrine des trois piliers. Après s'être opposés à l'élaboration de
programmes d'assurance publics et avoir tenté de contourner ces derniers
au moyen d'alternatives privées, les assureurs se concentrent dès 1947 sur
le développement de produits permettant de compléter les rentes AVS.
Comme nous allons le voir, l'expansion parallèle des pensions fédérales
et des institutions de prévoyance remet pourtant rapidement en cause les
acquis de cette division des tâches.
L'endiguement de l'AVS. Les assureurs et la formulation
de la doctrine des trois piliers (1948-1972)
A la fin de la Deuxième Guerre mondiale, le système de retraite helvétique
est basé de facto sur plusieurs piliers. La formulation de la doctrine des
trois piliers transforme cette structure de facto en une structure de jure. La
121

La politique sociale comme marché
lutte menée sur les plans symbolique et politique pour endiguer le dévelop-
pement de l'assurance fédérale et réaffirmer le rôle des caisses de pension
nous conduit à un tournant crucial de l'histoire de la prévoyance vieillesse
en Suisse, à savoir la votation du 3 décembre 1972 opposant la doctrine des
trois piliers au projet des «pensions populaires» porté par la gauche. Le
quart de siècle qui sépare le vote triomphal de juillet 1947 de l'ancrage cons-
titutionnel des trois piliers constitue donc un moment décisif de l'histoire
du système de retraite. Les assureurs se retrouvent à nouveau au centre de
la controverse sur les trois piliers. Cette prééminence n'est pas le fruit du
hasard. Si, en 1950, les contrats de groupe représentent environ 20% des
primes engrangées par les compagnies d'assurance vie, cette proportion
atteint 40% au début des années 1970 (cf. graphique 1). Par conséquent, les
efforts déployés par les assureurs pour défendre la division des tâches entre
AVS et prévoyance professionnelle font écho à l'extension du volume des
contrats de groupe dans leurs activités globales.
Les décennies d'après-guerre sont marquées par un développement con-
tinu mais sélectif de la prévoyance professionnelle. En 1955, 32% des
salarié-e-s sont affilié-e-s à une caisse de pension. Cette proportion atteint
46% en 1970. L'expansion de la prévoyance professionnelle bénéficie en
premier lieu aux salariés masculins, qualifiés et bien rémunérés de l'in-
dustrie et des services. À l'opposé, les bas salaires, les arts et métiers, les
emplois peu qualifiés et à temps partiel, les femmes et la main-d'œuvre
étrangère constituent autant de secteurs salariaux mal ou pas du tout
couverts par le deuxième pilier. Cette expansion sélective, qui contraste
avec l'universalisme de l'AVS, repose sur les facteurs suivants: un régime
fiscal favorable, l'absence d'une régulation stricte des caisses et, de manière
cruciale, la modestie des prestations AVS. Les profits réalisés durant les
années de croissance permettent également aux entreprises de fonder des
institutions sociales qui viennent cimenter le partenariat social de l'après-
guerre. Enfin, l'extension parallèle des négociations collectives et des cais-
ses de pension renforce l'intégration, toujours sous contrôle patronal, des
syndicats dans la gestion du deuxième pilier.40
Dès les années 1950, les avoirs des caisses de pension dépassent un tiers
du produit intérieur brut, un chiffre qui atteint 50% au milieu des années
1970. De simples réserves défiscalisées utilisées à des fins d'autofinance-
ment, les caisses de pension deviennent ainsi des investisseurs institution-
122

La politique sociale comme marché
nels d'un poids considérable sur le marché obligataire ou immobilier.41
Cette montée en puissance des avoirs de la prévoyance professionnelle
apporte sa contribution au développement de la place financière suisse et
renforce la détermination des milieux patronaux à défendre l'existence du
deuxième pilier basé sur la capitalisation.
La mise en œuvre de la stratégie de complémentarité explicitée dans la sec-
tion précédente passe tout d'abord par l'exploitation des carences de l'AVS.
Etant donné la modestie des premières rentes AVS, qui ne dépassent guère
2 5 % des salaires moyens, les assureurs ne manquent pas d'arguments de
vente. En soulignant par exemple que «l'AVS doit être complétée, car elle
suffit tout juste à préserver d'une trop grande misère», huit compagnies
d'assurance vie lancent en 1957 une campagne de marketing pour diffu-
ser l'assurance de groupe dans les arts et métiers, secteurs d'activité peu
couverts par les caisses de pension.42 Les assureurs gardent également un
œil vigilant sur le développement de l'AVS. L'opposition à toute forme de
capitalisation sous contrôle étatique constitue le fondement de campagnes
menées entre 1949 et 1951 contre la croissance du fonds de compensation
de l'AVS, considéré par les milieux patronaux comme une concurrence
inopportune sur le marché des capitaux. Par contraste, entre 1947 et 1957,
la modestie des quatre premières révisions de l'AVS ne provoque guère
de vagues au sein du patronat. En d'autres termes, la tolérance envers
l'AVS dure tant que cette dernière n'empiète pas sur les chasses gardées du
deuxième pilier.43
Dès la fin des années 1950, les premières tensions apparaissent dans le
mariage de raison conclu en 1947 entre retraites fédérales et prévoyance
professionnelle. Le faible niveau des prestations AVS ainsi que le déve-
loppement sélectif de la prévoyance professionnelle laisse de nombreuses
personnes âgées dans une situation précaire. L'extension de la sécurité
sociale en Europe - notamment les réformes des retraites allemandes et
suédoises respectivement adoptées en 1957 et 1959-ne demeure égale-
ment pas inaperçue en Suisse et souligne le sous-développement de la po-
litique sociale fédérale. Malgré les réserves des milieux patronaux, l'AVS
se retrouve au centre des débats politiques et l'extension de ses prestations
bénéficie d'un large consensus inter-partis. Enfin, avec l'élection en 1959
de Hans Peter Tschudi à la tête du Département fédéral de l'intérieur,
l'amélioration des retraites devient la «vitrine de l'activité gouvernemen-
123

La politique sociale comme marché
tale socialiste».44 Depuis cette date, l'accélération des révisions de l'AVS
est d'ailleurs qualifiée de «Tschudi Tempo». Durant les négociations
portant sur la cinquième révision de l'AVS (acceptée unanimement par
l'Assemblée fédérale en mars 1961), les assureurs vie prennent les devants
pour devancer ce qu'ils considèrent comme une dommageable «inflation»
en matière de politique sociale.
Fondée en 1959 sur l'initiative de Peter Binswanger - ancien collaborateur
de POFAS et directeur depuis 1955 de la division groupe de la Winterthur
Leben - la commission d'étude sur la législation sociale de l'Union des
compagnies suisses d'assurance sur la vie (UCAV) identifie en 1961 deux
dangers menaçant à court ou moyen terme la division du travail acquise en
1947. En premier lieu la généralisation de la prévoyance professionnelle par
le biais d'une loi fédérale déclarant son caractère obligatoire - ce qui remet-
trait en cause l'approche volontaire qui prévalait jusqu'alors - ainsi que «la
transformation de l'AVS d'une pension minimale en une pension populaire
couvrant les conditions d'existence».4' En d'autres termes, les assureurs
mettent le doigt sur les deux objets qui constitueront le cœur de l'affronte-
ment sur l'avenir des retraites qui aura lieu une décennie plus tard.
Le rôle de Peter Binswanger dans cette affaire doit être souligné. En effet,
sa carrière de l'OFAS à la Winterthur Leben incarne l'enchevêtrement des
composantes publiques et privées du système de retraite helvétique. De
plus, Binswanger - qui deviendra en 1968 directeur général de la Winter-
thur et dirigera l'association Pro Senectute après sa retraite - est également
l'auteur d'une Histoire de l'AVS (1987).46 Toutefois, force est de constater
que cet ouvrage ne livre qu'un récit édulcoré de l'histoire du système des
trois piliers dont Binswanger a été l'un des principaux instigateurs au sein
des cercles patronaux.
Fin 1961, les compagnies d'assurance, décidées «à ne pas abandonner leurs
positions sans se battre», mettent donc en oeuvre une stratégie d'endi-
guement de l'AVS.47 Les assureurs convainquent tout d'abord les autres
fédérations patronales de fonder, en décembre 1961, une discrète mais in-
fluente commission chargée d'élaborer des contre-propositions sérieuses
pour délimiter les termes du débat sur les retraites.48 C'est cette «Studien-
kommission für die Probleme der Alters- und Hinterlassenenvorsorge in
der Schweiz» (SPAHS), souvent appelée commission Binswanger, qui est
à l'origine, au printemps 1963, de l'introduction de la doctrine dite des
124

La politique sociale comme marché
trois piliers dans le Message du Conseil fédéral sur la sixième révision de
l'AVS. Selon une formulation proposée par Peter Binswanger à la com-
mission fédérale AVS, la «solution suisse du problème de la prévoyance
sociale» y est définie en ces termes: «[...] on reconnaît généralement trois
moyens pour assurer notre population contre les conséquences économi-
ques de la vieillesse, de la mort et de l'invalidité: la prévoyance personnelle
(économie, assurance individuelle), l'assurance collective professionnelle
(assurances-pension, de groupe et d'association), l'assurance sociale avec
l'aide complémentaire. Cet aspect typiquement suisse des systèmes de pré-
voyance ne doit pas être modifié par la sixième révision de l'AVS. Il faut,
au contraire, développer l'assurance sociale de façon que ses prestations
constituent aussi à l'avenir une base et un encouragement pour les deux
autres systèmes de prévoyance. La rente AVS, et avec elle la rente AI [nb:
assurance invalidité, introduite en 1959], doivent donc rester des presta-
tions de base, qui ne peuvent, à elles seules, couvrir les besoins de l'assuré
dans les cas de vieillesse, d'invalidité ou de décès.»49
Cette définition «typiquement suisse» (prévoyance individuelle, profes-
sionnelle et, seulement en dernier lieu, étatique) ne surgit pas du néant
et fait écho à des conceptions propagées par les assureurs depuis l'entre-
deux-guerres. Les références aux trois «cercles» (Zirkeln), «sections»
{Kreisen), «échelons», ou à la «nature ternaire» {Dreiteilung) de la pré-
voyance vieillesse sont devenues de plus en plus fréquentes depuis 1947,
notamment dans des cercles patronaux qui insistent sur «la solution des
problèmes sociaux par le biais d'une synthèse durable entre des mesu-
res privées et étatiques».!° Toutefois, si certains représentants patronaux
soulignent que c'est Walther Stampili qui aurait été le premier à utiliser
l'expression des «trois piliers de la prévoyance vieillesse» (drei Pfeiler der
Altersfürsorge) durant la Deuxième Guerre mondiale, la formulation du
Message sur la sixième révision de l'AVS constitue la première mention
explicite de cette doctrine clé dans un document officiel.'1
En novembre 1963, l'UCAV félicite d'ailleurs la commission Binswanger
d'avoir insisté sur l'importance du paragraphe mentionné ci-dessus.'2 Afin
d'ancrer la «solution suisse» dans l'opinion publique, l'association faîtière
diffuse simultanément 19*000 exemplaires d'une brochure de propagande
dont la conclusion est sans appel: «Quels qu'en soient les inconvénients
et les effets, une transformation de l'AVS/AI en une institution procurant
125

La politique sociale comme marché
à elle seule des moyens d'existence suffisants ne pourrait guère être évi-
tée à plus ou moins longue échéance, si la sécurité sociale ne pouvait pas
être apportée par d'autres moyens [...]. [La solution des trois piliers] est
non seulement possible, mais [elle] est aussi préférable à une extension de
FAVS/AI, si poussée soit-elle. Si l'on veut véritablement penser ,
on ne peut le faire qu'en s'attachant à réaliser notre solution spécifique-
ment suisse.»»
Cette délimitation des termes du débat illustre la stratégie à moyen terme
élaborée par les assureurs, et en particulier leur détermination à mettre
en avant une conception globale («notre solution spécifiquement suisse»)
permettant de faire face au défi d'une extension de l'AVS. À la suite de
la sixième révision, Peter Binswanger insiste d'ailleurs clairement sur ce
point: «La question d'une nouvelle extension de l'AVS n'est plus [...] une
question sociale, mais bien un enjeu politique et une question de vision du
monde [sic]. Ceux qui proposent une extension de l'AVS sont en définitive
en faveur de l'étatisme et du collectivisme.»54
La précocité et l'ampleur des efforts déployés par les assureurs sont liés à la
position stratégique que ces derniers occupent à l'intersection entre l'éla-
boration de la politique sociale et l'organisation du marché de l'assurance
de groupe. Certes, la formulation de la doctrine des trois piliers est facilitée
par la trajectoire générale prise par le système de prévoyance depuis l'en-
tre-deux-guerres et notamment par la division des tâches acquise en 1947.
Toutefois, il faut souligner la dimension politique de cette doctrine dont le
but explicite est de contenir, voire de bloquer le processus de révision per-
manente de l'AVS, ceci afin de garantir le développement de la prévoyance
professionnelle. Il va sans dire que la popularisation de cette doctrine, ainsi
que le ralliement de larges pans de la gauche gouvernementale et des syndi-
cats à cette conception des retraites, renforcent considérablement la posi-
tion des milieux patronaux et rendent d'autant plus difficile la formulation
d'alternatives telles que les «pensions populaires»." Comme le rappelle en
1964 la commission de politique sociale de l'UCAV, la lutte symbolique
pour la «solution suisse» ne fait en effet que précéder une lutte pour assu-
rer son ancrage définitif: «En définitive, nous pouvons constater que notre
conception a gagné sur toute la ligne. Les rails sont désormais alignés sur
la solution suisse>. [...] Toutefois, cette dernière ne connaîtra son épreuve
du feu que lors d'une des prochaines révisions de l'AVS.»'6
126

La politique sociale comme marché
Durant la deuxième moitié des années 1960, les assureurs s'efforcent de
consolider la «solution suisse». La commission Binswanger milite ainsi en
faveur de l'expansion de la prévoyance professionnelle et d'une améliora-
tion de ses prestations, notamment sur le terrain du libre passage. Cette
campagne sert directement les intérêts des assureurs. En effet, les secteurs
encore non couverts font largement usage des contrats de groupe pour
fonder des institutions de prévoyance.'7 En mars 1968, le «principe dit
des trois piliers» est également réaffirmé par le Conseil fédéral dans son
Message sur la septième révision AVS, dans une formulation qui ne fait que
renverser l'ordre défini en 1963 (prévoyance individuelle, professionnelle,
étatique): «Lors de la 6emc révision de l'AVS, nous avons défini et arrêté une
conception générale de la prévoyance selon laquelle la sécurité de notre
population en cas de vieillesse, d'invalidité et de décès doit être garantie
par les assurances sociales (AVS, AI, prestations complémentaires), les
assurances collectives professionnelles (assurances-pension, assurances de
groupe et assurances d'association) et la prévoyance personnelle (écono-
mies, assurances individuelles). Nous sommes d'avis [...] que le principe
des trois piliers devra continuer à servir de ligne directrice en ce qui con-
cerne le développement de la sécurité sociale.»'8
Toutefois, cette «ligne directrice» est remise en cause par l'évolution des
débats de politique sociale. Quelques mois plus tard, en juin 1968, le
Congrès du parti socialiste décide en effet - après des années de travail
d'un groupe d'étude peu soutenu par la direction du parti - de lancer une
initiative populaire visant à une réforme profonde de l'assurance maladie
et proposant, sur le plan de l'AVS, des «pensions populaires».59 À la veille
de ce vote, l'UCAV souligne qu'une lutte décisive pour l'affirmation de la
doctrine des trois piliers ne peut être évitée: «Sur le long terme, nous de-
vons reconnaître qu'une lutte décisive [...] aura lieu d'ici quelques années
entre la solution des trois piliers et les pensions populaires. Bien sûr, cette
situation ne nous réjouit pas. Toutefois, il devrait être plus facile de lutter
contre un tel développement dans le cadre d'une telle polarisation que de
faire face à une qui fragmenterait les enjeux. Selon toute
vraisemblance, une votation cruciale au sujet du système de retraite devrait
se dérouler en 1972.»6°
Immédiatement après le vote du Congrès socialiste, une compétition s'ins-
taure entre la gauche gouvernementale et le Parti du travail (communiste)
127

La politique sociale comme marché
sur la question des retraites, compétition qui aboutit au lancement de deux
initiatives pour les pensions populaires. Face à la radicalisation des de-
mandes de la gauche, les assureurs, la SPAHS et le lobby de la prévoyance
privée (SVPP) insistent au sein des associations patronales sur le fait que
les manœuvres dilatoires ne suffiront pas. Il s'agit désormais de barrer la
route sur le long terme aux tentatives de refonte du système de retraite
avancées par la gauche.
Les deux initiatives lancées par les communistes et les socialistes (déposées
respectivement en décembre 1969 et mars 1970) menacent en effet direc-
tement la doctrine des trois piliers. En exigeant des rentes publiques cou-
vrant au minimum 60% des derniers revenus et l'incorporation des caisses
existantes dans le régime de l'assurance fédérale, l'initiative communiste
envisage la disparition progressive du deuxième pilier capitalisé au profit
d'un système de retraite financé par le biais de la répartition. Inspirée par
des modèles alors en vogue parmi les travaillistes anglais, l'initiative so-
cialiste prévoit quant à elle un système de retraite à deux étages (AVS et
assurance complémentaire) et le maintien des caisses de prévoyance exis-
tantes. Toutefois, pour pouvoir participer à l'assurance complémentaire et
être reconnues par la Confédération, ces dernières devraient se soumettre
à des conditions strictes en termes de prestations, de libre passage et d'in-
dexation des rentes. De plus, l'initiative socialiste prévoit une assurance
complémentaire fédérale chargée de couvrir les personnes non affiliées à
des caisses existantes.6'
Pour le groupe de pression SVPP, les deux projets doivent être repoussés.
Dans leur variante communiste, il ne s'agit ni plus ni moins que d'une
«étatisation des institutions de prévoyance» et d'une inacceptable «raz-
zia contre l'épargne et l'économie privée». L'assurance complémentaire
fédérale envisagée par l'initiative socialiste est quant à elle qualifiée de
«démantèlement de la prévoyance privée».62 Pour la Commission d'étude
sur la prévoyance vieillesse du Redressement National, ces initiatives cons-
tituent en définitive «le plus important défi socialiste auquel la bourgeoisie
doit faire face depuis des décennies».63 Pour contrer ce défi, les assureurs
initient - par le biais des réseaux du Redressement National - le lancement
d'une troisième initiative (déposée à la Chancellerie fédérale en avril 1970)
basée explicitement sur la doctrine des trois piliers. Cette proposition
«hors parti», centrée sur l'introduction d'un deuxième pilier obligatoire
128

La politique sociale comme marché
et l'encouragement d'un troisième pilier individuel, vise à atteindre deux
objectifs. En utilisant l'arme de la démocratie directe, les assureurs s'ef-
forcent tout d'abord de former un consensus solide au sein du patronat
en faveur de leur «solution suisse». Us doivent en effet surmonter les réti-
cences de l'Union suisse des arts et métiers (USAM) et de l'Union suisse
du commerce et de l'industrie (Vorort). Ces deux organisations faîtières
renâclent toutes deux à abandonner l'expansion volontaire et sélective du
deuxième pilier, critiquent la hausse des coûts salariaux occasionnés par
un programme obligatoire et considèrent l'initiative hors parti comme un
«quitte ou double» très risqué.64 Après d'âpres discussions, les assureurs et
l'Union centrale des associations patronales (UCAP) arrivent finalement à
convaincre le Vorort «[qu'il] n'existe, pour des raisons politiques, qu'une
seule [sic] alternative, à savoir: soit un deuxième pilier obligatoire, soit les
pensions populaires». Us réussissent également à obtenir le soutien de la
principale association faîtière de l'économie suisse en vue d'une votation
devant opposer l'initiative communiste à un contre-projet élaboré par le
Conseil fédéral.6'
Obtenir la formulation d'un contre-projet réaffirmant le principe des trois
piliers constitue en effet le deuxième objectif de l'initiative hors parti.
Cet objectif est facilité par l'hostilité de la gauche gouvernementale et des
syndicats face à l'initiative communiste, ainsi que par l'adhésion de Hans
Peter Tschudi à la doctrine des trois piliers. Engoncé dans la politique de
concordance gouvernementale, la direction du parti socialiste ne soutient
finalement que du bout des lèvres sa propre initiative, ce qui facilite égale-
ment la tâche des partisans de la prévoyance professionnelle.66 Le rapport
du Conseil fédéral décrivant le contre-projet aux pensions populaires
annonce ainsi que le but du deuxième pilier obligatoire est de «mettre un
plafond à l'assurance d'Etat» et d'«empêcher celle-ci d'absorber ou de se
substituer aux institutions de prévoyance professionnelle».67
Les promesses de Tschudi, selon lesquelles le contre-projet parachève
l'œuvre sociale inaugurée en 1947, ainsi que les rêves éveillés de syndica-
listes et d'éditorialistes socialistes qui proclament que le deuxième pilier
obligatoire inaugurera le «pouvoir de co-décision» des travailleurs, ou la
«collectivisation en douceur et avec le sourire d'une partie de l'économie
suisse», ouvrent finalement la voie à la défaite retentissante de l'initiative
communiste et à l'acceptation massive du contre-projet du Conseil fédé-
129

La politique sociale comme marché
rai.68 Le 3 décembre 1972, la «solution suisse», ou plutôt la solution des
assureurs, est ainsi ancrée solidement dans la Constitution fédérale: 83%
des votants refusent les pensions populaires, tandis que 77% acceptent les
trois piliers.
Peu après ce vote, l'UCAV félicite Peter Binswanger et la SPAHS pour
leur travail de longue haleine. Binswanger lui-même présente devant ce
cénacle patronal les prochaines mesures devant être prises pour assurer un
«agencement raisonnable du régime obligatoire»: les assureurs ne devront
céder ni devant les socialistes, dont l'initiative reste en suspens, ni devant
les secteurs patronaux réticents face à l'expansion de la prévoyance profes-
sionnelle. Une des préoccupations principales de Binswanger réside dans
l'établissement de «rapports de concurrence raisonnables» entre banques,
assurances et grandes caisses de pension.6? En effet, loin de craindre la
«collectivisation en douceur et avec le sourire» appelée de ses vœux par
certains socialistes adeptes des trois piliers, l'inspirateur de la «solution
suisse» s'inquiète plutôt des «déchirements mutuels» qui risquent d'op-
poser les acteurs financiers impatients de se disputer les juteux marchés
ouverts par la future Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP)
et l'encouragement fiscal du troisième pilier.70 Le vote de décembre 1972
consacre la victoire de la stratégie d'endiguement de l'AVS portée par les
grandes compagnies d'assurance vie durant plus d'une décennie.
Mon analyse sur la longue durée du développement du système des trois
piliers me permet de souligner deux points méthodologiques de portée
générale. Premièrement, l'étude des interactions dialectiques entre pré-
voyance publique et prévoyance privée s'avère un angle d'approche tout
à fait fructueux pour saisir la structure fragmentée de l'Etat social helvé-
tique. Cette approche mériterait d'être appliquée à d'autres domaines de
la sécurité sociale et souligne les carences des études historiques qui se
concentrent exclusivement sur les dimensions publiques et étatiques de
la politique sociale. Deuxièmement, mon article confirme que la compré-
hension de la trajectoire du système de retraites ne peut faire l'impasse sur
les stratégies des acteurs et des intérêts organisés qui pèsent lourd dans
l'économie politique helvétique. Ces aspects sont en effet souvent négligés
par les études qui se penchent quasi exclusivement sur les facteurs insti-
tutionnels (fédéralisme, démocratie directe) ayant contribué à freiner le
développement de l'Etat social.7'
130

La politique sociale comme marché
L'histoire du système de prévoyance vieillesse ne s'arrête évidemment
pas à la votation de décembre 1972. Au contraire, la longue gestation du
deuxième pilier obligatoire et la consolidation de l'AVS, préludes aux po-
litiques d'austérité actuelles, constituent un terrain fertile pour de futures
recherches sur l'histoire de la politique sociale helvétique. En attendant
l'ouverture des archives consacrées à cette période, je me limiterai à esquis-
ser brièvement les conséquences à long terme de la victoire de la doctrine
des trois piliers.
L'héritage des trois piliers: une victoire pour les assureurs?
La décennie qui suit la votation de 1972 peut être décrite comme celle du
retard et de la perte de substance du projet de deuxième pilier obligatoire.72
Le tournant conservateur qui marque la crise économique des années
1970, la résistance des milieux des arts et métiers encore mal couverts par
la prévoyance professionnelle, la volonté patronale d'aboutir à une loi
minimale, ainsi que l'abandon par la gauche gouvernementale de toute
tentative de réforme structurelle du système de retraite pèsent lourdement
sur le projet final. Après le retrait de l'initiative socialiste en 1974, une
première esquisse de la LPP échoue aux Chambres fédérales en 1978. Cet
échec convient tout à fait aux assureurs. Considérant l'embourbement du
premier projet LPP comme «non tragique», la direction de la Winterthur
Leben souligne en décembre 1978 que «les efforts visant à simplifier la loi
sont dans l'intérêt de [notre] société».73 En parallèle au retard de la LPP, les
années 1970 marquent le gel et la consolidation progressive de l'AVS, dont
les rentes n'ont plus augmenté en termes réels depuis la dernière hausse
instaurée par la huitième révision de l'AVS (1972-1975). La votation de
1972 marque un tournant clair en faveur de la prévoyance capitalisée, au
détriment du régime par répartition.74
Les «servitudes de l'obligation» introduites par la LPP de 1982 demeurent
légères et la loi, selon les termes de l'économiste Graziano Lusenti, corres-
pond au «cadre traditionnel» de la prévoyance professionnelle et se limite
à des «dispositions minimales» et des «demi-mesures».75 En d'autres ter-
mes, le projet final est en deçà des promesses énoncées une décennie plus
tôt. Le bilan de la LPP est pour le moins ambigu. Certes, près de 85% des
131

La politique sociale comme marché
salarié-e-s sont désormais affilié-e-s au deuxième pilier. Toutefois, ce chiffre
élevé recouvre une réalité hétérogène. Les prestations LPP demeurent
extrêmement différenciées, le libre passage a mis du temps à s'imposer
et les conditions d'indexation des rentes demeurent disparates. Les bas
salaires et les temps partiels, deux secteurs fortement féminisés de la main
d'œuvre, font à nouveau les frais de l'extension d'un deuxième pilier dont
le fonctionnement est nettement moins redistributif que l'AVS et favorise
les couches salariales supérieures. À cela s'ajoute la fragmentation institu-
tionnelle extrême de la prévoyance professionnelle, sa non-transparence,
et les carences de la gestion paritaire. La LPP demeure un système obliga-
toire mais fragmenté et inégal. Deux décennies après son introduction, les
débats se poursuivent sur la manière de garantir une «vieillesse assurée» à
celles et ceux qui auraient le plus besoin d'une retraite complémentaire aux
maigres rentes AVS.
La non-transparence et la jungle législative qui caractérisent la LPP dé-
coulent directement de l'émiettement du système, mais aussi du fait que ce
sont souvent les assureurs qui détiennent et diffusent parcimonieusement
les données clés (études de mortalité, etc.) permettant de légiférer dans le
domaine de la prévoyance professionnelle. En définitive, le deuxième pilier
ne constitue pas, contrairement à ce qu'affirme l'Office fédéral de la sta-
tistique, «notre plus grande assurance sociale»/6 mais plutôt un domaine
de la prévoyance dont de larges pans sont soumis à des logiques privées
sur lesquelles les instances démocratiques ont peu de prise. Aux inégalités
de prestations et à la fragmentation des institutions de prévoyance corres-
pond une forte concentration des avoirs capitalisés des caisses de pension.
Entre 1983 et 1985, ou durant le laps de temps qui sépare le vote de la LPP
de son introduction, les profits annuels nets de la Rentenanstalt passent
ainsi de 78 à 291 millions de francs. Dès le lendemain du vote de 1972, le
marché de la prévoyance professionnelle confirme son importance décisive
pour les grandes compagnies d'assurance, grandes gagnantes de la «finan-
ciarisation» du système de retraite.77
Après avoir exploité durant des décennies les privilèges fiscaux et la mo-
destie des prestations AVS pour développer le marché des contrats de
groupe, les assureurs sont actuellement pris en tenaille entre la maturation
de la LPP et les exigences de la libéralisation des marchés financiers. Avec
le vieillissement des cohortes d'assuré-e-s LPP, les assureurs doivent dé-
132

La politique sociale comme marché
sormais passer à la caisse et payer les pensions promises. Cette hausse des
dépenses surgit au moment même où la pression à la hausse des marges de
profit s'accentue sur des marchés financiers de plus en plus dérégulés et
instables, et contrecarre les stratégies d'expansion au niveau international
d'entreprises leaders telles que la Rentenanstalt et la Winterthur.78 Après
avoir tour à tour retardé, fragmenté et endigué le développement du sys-
tème de prévoyance vieillesse, les compagnies d'assurance vie se tournent
désormais vers une cinquième stratégie que je désignerais comme une
stratégie de désengagement. L'évolution récente du débat sur la LPP révèle
qu'un des dangers qui plane sur les retraites futures n'est pas seulement
de nature démographique ou lié à une prétendue «faillite» imminente de
l'AVS. La menace du démantèlement des prestations de prévoyance pro-
fessionnelle par les acteurs même qui ont milité le plus en faveur de son
développement est bien réelle.
A l'aube du XXIe siècle, les assureurs menacent ainsi de se retirer d'un
marché de la prévoyance professionnelle considéré comme moins rentable,
font pression pour obtenir une flexibilité du taux minimum de rendement
des avoirs LPP et rognent sur les rentes du domaine sur-obligatoire.79 La
propagande montante en faveur du «libre choix» de la caisse de pension
milite également en faveur d'une individualisation du deuxième pilier. Le
catastrophisme qui caractérise les débats sur l'AVS et la fragilisation de la
prévoyance professionnelle rehaussent en fin de compte la réputation du
troisième pilier. Comme je l'ai indiqué à plusieurs reprises, la propagande
en faveur des solutions individualisées a toujours constitué un fil rouge de
l'action des assureurs durant le XXe siècle. A l'heure où la droite et les mi-
lieux patronaux sont à l'offensive pour abaisser les prestations AVS et se dé-
sengager de la prévoyance professionnelle, il n'est pas étonnant que le «tout
individuel» resurgisse comme la solution miracle à la crise des retraites.
Notes
La prévoyance professionnelle. Statistique suisse des caisses de pensions 2002, Berne
2004.
Matthieu Leimgruber, «Réaliser le progrès social sans solutions étatistes. Les caisses
de pension face à l'Assurance vieillesse et survivants (1920-1950)», in: Hans-Jörg
Giloraen, Sébastien Guex, Brigitte Studer (éd.), Von der Barmherzigkeit zur Sozial-
versicherung, Zurich 2002, 307-319; Matthieu Leimgruber, Achieving Social Progress
133

La politique sociale comme marché
Without State Intervention? A Political Economy of the Swiss Three-Pillar Pension Sys-
tem (1890-19/2), Université de Lausanne 2004; cf. également Martin Lengwiler, «Das
Drei-Säulen-Konzept und seine Grenzen: private und berufliche Altersvorsorge in der
Schweiz im 20. Jahrhundert», in: Zeitschrift für Unternehmensgeschichte, 1 (2003), 29-
47. Pour des perspectives internationales, cf. Jacob Hacker, The Divided Welfare State:
the Battle over Public and Private Social Benefits in the United States, Cambridge
2002; Isabela Mares, The Politics of Social Risk: Business and Welfare State Develop-
ment, New York 2003; Peter Swenson, Capitalists Against Markets. The Making of
Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden, Oxford 2002.
3 Jennifer Klein, For All These Rights: Business, Labor, and the Shaping of America's
Public-Private Welfare State, Princeton 2003, 27 (NB: toutes les citations en anglais
et en allemand ont été traduites par mes soins). Un pamphlet réalisé durant les années
1970 par un opposant au deuxième pilier obligatoire pose ce problème de manière
quasi identique; cf. Jean Steiger, Le deuxième pilier. Service social ou affaire lucrative?,
Genève 1978.
4 L'historiographie du secteur des assurances étant encore plus limitée que celle consa-
crée au secteur bancaire, l'évolution de ce secteur clé de la place financière suisse, de
ses interventions dans les sphères publique et politique demeurent mal connus. Cf.
Stefan Karlen et al., Schweizerische Versicherungsgesellschaften im Machtbereich des
«Dritten Reichs», Zurich 2002, vol. I, 38-42.
5 Bernard Degen, «Haftpflicht bedeutet den Streit, Versicherung den Frieden: Staat und
Gruppeninteressen in den frühen Debatten um die schweizerische Sozialversiche-
rung», in: Hansjörg Siegenthaler (éd.), Wissenschaft und Wohlfahrt. Moderne Wissen-
schaft und ihre Träger in der Formation des schweizerischen Wohlfahrtstaates während
der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, Zurich 1997, 137-154.
6 S. Karlen, Schweizerische Versicherungsgesellschaften, 53-70 (voir note 4).
7 David Muheim, «Caisses privées et assurances sociales: retour sur les premiers projets
d'assurance maladie (1893-1912)», in: Aspects de la sécurité sociale, 2 (2003), 21-28.
8 Sur l'importance de l'assurance accident privée cf. Joseph Jung, Die Winterthur: eine
Versicherungsgeschichte, Zurich 2000, 34 et 165; Karl Lüönd, Lapassion de l'avenir.
12}' anniversaire de la Zurich. Histoire et vision d'un groupe multinational, Zurich
1998,83-91.
9 Martin Lengwiler, Kalkulierte Solidarität. Risikoforschung und Risikopolitik im Sozi-
alstaat am Beispiel der schweizerischen Unfallversicherung (18/0-1970), Université de
Zurich 2003, 61.
10 Hermann Renfer, «Die Entwicklung der Volksversicherung in der Schweiz», in: Trans-
actions of the Eighth International Congress of Actuaries, London 1927, vol. IV, 37-45.
11 Josef Litschi, «Die schweizerische Volksversicherung an der schweizerischen Lebens-
versicherungs- und Rentenanstalt», in: Schweiz. Blätter für Wirtschafts- und Sozialpo-
litik (1895), 690.
12 Pour une critique des déficiences de la Volksversicherung, cf. Albin Drexler, «Die
kapitalistische und die soziale Versicherungsökonomie», in: Schweiz. Blätter für Wirt-
schafts- und Sozialpolitik (1898), (I) 594-612, (II) 634-641, (III) 658-705.
13 Bruno Dumons, «Vieillesse et Etat-providence en Suisse romande dans la première
moitié du XXe siècle», in: Le Mouvement social, 190 (2000), 9-31.
14 Pollux (pseudonyme de Georges Bühler), in: Versicherungs-Zauber, Zurich 1945, 30-
33; Société suisse d'assurances générales sur la vie humaine i8}j-i9}j, 
Zurich 1956.
134

La politique sociale comme marché
15 Sur les premiers pas de la prévoyance professionnelle au tournant du XXe siècle, cf.
M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 48-60 (voir note 2).
16 Beat Hotz, Politik zwischen Staat und Wirtschaft: verbandsmässige Bearbeitung
wirtschaftspolitischer Probleme und die daraus resultierenden Konsequenzen für die
Aktivitäten des Staates im Falle der Schweiz, Diessenhofen 1979.
17 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 67-132 (voir note 2); André Lasserre,
«L'institution de l'assurance-vieillesse et survivants (1889-1947)», in: Roland Ruffieux
(éd.) La démocratie référendaire suisse au 2oeme siècle, Fribourg 1972, 259-326. Cf.
également dans ce numéro l'article de Luca Pellegrini.
18 Georg Hafner, Bundesrat Walther Stampfli (1884-196}). Leiter der Kriegswirtschaft im
Zweiten Weltkrieg, bundesrätlicher Vater der AHV, Ölten 1986, 365-420; M. Leimgru-
ber, Achieving Social Progress, 133-214 (voir note 2).
19 Pour une statistique détaillée du développement de la prévoyance professionnelle, cf.
M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 333-339 (voir note 2).
20 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 87-90 (voir note 2); M. Leimgruber, «Profits
de guerre, fiscalité et caisses de pension (1917-1927)», in: Aspects de la sécurité sociale,
4 (2001), 13-21.
21 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 90-103 (voir note 2).
22 Hans Asch, Die Gruppenlebensversicherung. Mit besonderer Berücksichtigung der
Schweiz, Bern 1930, 18.
23 Emile Marchand, «L'assurance sur la vie par groupe, en Suisse», in: Transactions of the
Eighth International Congress of Actuaries, London 1927, 57-65.
24 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 103 -116 (voir note 2).
25 Sur les interactions entre économie de guerre et prévoyance privée, cf. M. Leimgruber,
Achieving Social Progress, 145-157 (voir note 2).
26 Paul Pfeil, «Altersversicherung ja - aber wie?», in: Die Schweiz. Jahrbuch der Neuen
Helvetischen Gesellschaft (1940/41), 150-156.
27 Cf. les archives du «Untergruppe Altersversicherung» (1938-1956), in: Archiv für
Zeitgeschichte, Zurich (AfZ), Historisches Archiv Redressement National, cotes 5.3.2
et 5.3.3.
28 Ernst Röthlisberger, Richtlinien für die künftige Gestaltung der Altersversicherung
und -fürsorge in der Schweiz, Zurich 1941.
29 G. Hafner, Bundesrat Walther Stampfli, 391-405 (voir note 18).
30 Cf. «Industrielle Alters- und Invalidenfürsorge und allgemeine AHV», in: Schwei-
zerische Arbeitgeber-Zeitung, 24 octobre 1925; ainsi que: «An die Nationalrätliche
Kommission zur Beratung des Bundesgesetzes über die AHV», lettre ouverte de la
SVUSAI, Bale, 12 novembre 1929, in: Bibliothèque nationale, Berne, cote V Schweiz
3234-
31 C.A. Dubois, «L'assurance et l'Etat», in: Schweizerische Versicherungszeitschrift, io
(1944), 201.
32 Sitzungen zur Vorbereitung der 1. Session der eidg. AHV-Kommission, 1" juin 1944,
i, in: Archives fédérales, Berne (AF), E 3340 (B) 1000/778, vol. 48 (AHV. Kleine Ex-
pertenkommission).
33 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 179-192 (voir note 2).
34 Institutions d'assurance et de prévoyance en Suisse. Statistique suisse des caisses de
pension 1935/56, Berne 1964, 56-60.
3 5 «Die Stellung der bestehenden und neu entstehenden Versicherungseinrichtungen im
135

La politique sociale comme marché
Rahmen der eidgenössischen AHV», rapport de l'OFAS, 20 février 1946, in: Archives
Rentenanstalt/Swiss Life (Zurich), cote 921.111/5.
36 Sur la motion Gitermann, cf. Hans Gerold Wirz, Die Personal-Woblfahrtseinrich-
tungen der schweizerischen Privatwirtschaft. Ihre Stellung im Steuerrecht und ihre
Beaufsichtigung, Bern 1955, 121-127.
37 Procès-verbal de l'assemblée de la SVPP, 18 juin 194e, in: AfZ, archives du Vorort de
l'Union suisse du commerce et de l'industrie (USCI), cote 95.5. Cf. également Vorort
Vorstandsprotokoll, 24 juin 1946, 9, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.13.
38 Die projektierte staatliche Alters- und Hinterlassenenversicherung und ihr Verhältnis zur
privaten Personalversicherung, Zurich 194e, 7 (brochure de propagande de la Vita).
39 Ernst Kaiser, «Die Bedeutung der geplanten AHV für die Pensionskassen und
Gruppenversicherung», discours devant une assemblée d'administrateurs de caisses de
pension, juin 1946, 14 et 4, in: AF, E 3340 (B) 1985/102, vol. 245.
40 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 214-230 (voir note 2).
41 Peter Hadorn, Die Kapitalanlagen der schweizerischen Pensionskassen 1955-1970,
Basel 1974.
42 Brochure De l'introduction d'assurances privées complémentaires à l'AVS dans les
arts et métiers, Zurich 1957, in: Zurich Financial Services Corporate Archives, Zurich
(ZFS), coteQ 128202.
43 Sur la première décennie de l'AVS, cf. M. Leimgruber, Achieving Social Progress, 218-
227 (voir note 2).
44 Bernard Degen, «Entre opposition et participation au Conseil fédéral», in: Karl Lang
(éd.) Solidarité, débats, mouvement. 100 ans du Parti Socialiste suisse 1888-1988, Lau-
sanne 1988, 319-345.
45 Rapport de Peter Binswanger au comité exécutif du Verband schweizerischer Lebensver-
sicherungsgesellschaften (VSLG/UCAV), 16 octobre 1961, 2, in: ZFS, cote Q 128 203.
46 Peter Binswanger, Histoire de l'AVS. Assurance-vieillesse et survivants suisse, Zurich
1987.
47 Protokoll der Studienkommission VSLG, 14 juillet 1961, in: ZFS, cote Q 128 203.
48 SPAHS, Vereinbarung, 19 décembre 1961, in: AfZ/USCI, cote 95.27.
49 «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi modifiant
la Loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants (6ïmc révision), du ié septembre
1963», in: Feuille Fédérale (FF), II (1963), 500. Sur le rôle de Peter Binswanger, cf.
Protokoll der Studienkommission VSLG, 18 avril 1963, in: ZFS, cote Q 128 203.
50 Die Personalfürsorge-Einrichtungen der Privatwirtschaft, Zurich [s. d., env. 1959]
(SVPP). Cf. également SVPP Zirkularmitteilungen, 218 (1962), 3; SVPP Geschäftsbe-
richt 1962, Zurich 1963, 9; Personalfürsorge, 1 (1963), 5.
51 Vorort Vorstandsprotokoll, 25 février 1963, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.16-18.
52 Comme le souligne Hans Wyss de la Rentenanstalt, «c'est à [la SPAHS] que l'on doit
une définition claire de la «solution suisse>», Konferenz der VSLG, 11 novembre 1963,
19, in: ZFS, cote Q 127 206.
53 La solution suisse du problème de la prévoyance en faveur des vieillards, des survivants
et des invalides, Zurich 1963, 19. Sur l'élaboration de cette brochure, cf. Studienkom-
mission VSLG, 18 avril 1963, 3, in: ZFS, cote Q 128 203.
54 SPAHS, «Thesen für die Publizistik über die AHV nach durchgeführter 6. Revision»,
24 octobre 1963, in: ZFS, cote Q 128 203.
5 5 Jürg Siegenthaler, Die Politik der Gewerkschaften. Eine Untersuchung der öffentlichen
136

La politique sociale comme marché
Funktionen schweizerischer Gewerkschaften nach dem Zweiten Weltkrieg, Bern 1968,
7O-77-
56 Studienkommission VSLG, 15 janvier 1964, 4, in: ZFS, cote Q 128 203.
57 M. Leimgruber, Achieving Social Progress, i^i-î^j 
(voir note 2).
5 8 «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale relatif à un projet de loi modifiant
la Loi fédérale sur l'assurance vieillesse et survivants (yim° révision), du 4 mars 1968»,
in: FF, 1(1968), 641.
59 Sur le débat interne au parti socialiste sur l'opportunité de lancer une telle initiative, cf.
Sozialdemokratische Partei der Schweiz. Ordentlicher Parteitag vom iy/16. Juni 1968,
Berne 1968, 99-124.
60 Konferenz der VSLG, 14 juin 1968, 14, in: ZFS, cote Q 127 206.
61 Studienkommission Altersvorsorge, «Die AHV Initiativen der PdA und der SP», 12
août 1969, in: AfZ/USCI, cote 95.34.
62 SVPP Geschäftsbericht 1969, Zurich 1970, 9-10.
63 Studienkommission Altersvorsorge, «Die AHV-Initiativen der PdA und der SP», 12
août 1969, 15, in: AfZ/USCI, cote 95.34.
64 SPAHS, Sitzungsprotokoll, 9 septembre 1969, in: AfZ/USCI, cote 95.34.
65 Vorort Vorstandsprotokoll, 28 juin 1971, 35, in: AfZ/USCI, cote 1.5.3.20-22.
66 Sozialdemokratische Partei der Schweiz. Ausserordentlicher Parteitag vom 2. Novem-
ber 1969, Berne 1970, 68-84.
67 Département fédéral de l'Intérieur, «Commentaire d'un avant-projet de nouvelle base
constitutionnelle en matière de prévoyance vieillesse, survivants et invalidité», 19 mars
1971, 16 et 21, in: AfZ/USCI, cote 95.35.
68 Hans Peter Tschudi, «Gesichertes Alter - kein ferner Traum mehr!», in: Gewerk-
schaftskorrespondenz, 23 mars 1972, 149-150. Cf. également les sources citées par J.
Steiger, Le deuxième pilier, 51-52 (voir note 3).
6<) Konferenz der VSLG, 7 décembre 1972, in: ZFS, cote Q 127 206.
70 Conseil d'administration de la Winterthur Leben, 7 décembre 1972, cité par J. Jung,
Die Winterthur, 227 (voir note 8).
71 Cf. par exemple Herbert Obinger, «Switzerland. The Marriage of Direct Democracy
and Federalism», in: Herbert Obinger, Stephan Leibfried et al. (éd.), Federalism and
the Welfare State: New World and European Experiences, New York 2005, 263-306.
72 L'histoire de l'élaboration de la LPP reste à faire. Pour un aperçu cf. Rudolf Rech-
steiner, Das 200-Milliarden-Geschäft. Pensionskassen in der Schweiz, Zurich 1984;
Graziano Lusenti, Les institutions de prévoyance en Suisse, au Royaume- Uni et en
Allemagne fédérale, Genève 1989, 171-210. Stefan Hepp, «Mandatory Occupatio-
nal Pension Schemes in Switzerland: The First Ten Years», in: Annals of Public and
Cooperative Economics, 69/4 (1998), 533-545; Monika Queisser et Dimitri Vittas, The
Swiss Multi-Pillar Pension System: Triumph of Common Sense?, Washington D. C.
2000. Pour une perspective plus critique cf. Wolfgang Hafner, Im Strudel der Finanz-
märkte: Pensionskassen in der Schweiz, Zurich 2004, 52-61.
73 Conseil d'administration de la Winterthur Leben, 5 décembre 1978, cité par J. Jung,
Die Winterthur, 227 (voir note 8).
74 Cf. dans ce même volume l'article de Philipp Ischer.
75 G. Lusenti, Les institutions de prévoyance, 207-208 (voir note 72).
76 Les comptes globaux de laprotection sociale, Neuchâtel 2003, 65.
77 W. Hafner, Im Strudel der Finanzmärkte, 147 (voir note 72). Cf. également Stefan
137

La politique sociale comme marché
Hepp, The Swiss Life Insurance Industry - The Main Beneficiary of the Trend Towards
Collettive Savings, London 1993.
78 W. Hafner, Im Strudel der Finanzmärkte, 145-172 (voir note 72).
j<) Sur ces différents aspects cf. le dossier Berufliche Vorsorge. Leistungsversprechen über
den finanziellen Möglichkeiten, Zurich 2004.
Zusammenfassung
Der Beitrag untersucht die Zusammenhänge zwischen der Alters- und
Hinterbliebenenversicherung (AHV) und den von privaten Lebensver-
sicherungsgesellschaften angebotenen Kollektiwersicherungen und stellt
vier Strategien vor, mit denen die schweizerischen Versicherer auf die
Ausweitung der Sozialpolitik des Bundes reagierten. Zunächst entwickel-
ten die Versicherungsgesellschaften eine antagonistische Strategie, die den
Staat daran hindern sollte, in bisher ausschliesslich von privaten Akteuren
beherrschte Gebiete einzudringen. Dieser erste Versuch wurde um eine
Strategie des Zuvorkommens ergänzt, deren Ziel es war, der Staatsinter-
vention im Sozialbereich vorzugreifen. Diese beiden Strategien markieren
die Anfänge der Beziehungen zwischen der staatlichen Sozialpolitik und
den Privatversicherern (1890-1918). Die Ausweitung der Sozialpolitik des
Bundes führte die Versicherer allerdings rasch dazu, eine komplementäre
Strategie zu formulieren. Die Staatsintervention wurde nun langfristig als
unausweichlich angesehen und insofern akzeptiert, als sie gering blieb und
Raum für die Entwicklung komplementärer Versicherungsleistungen liess,
deren Verwaltung in den Händen der privaten Gesellschaften blieb. Seit
der Zwischenkriegszeit stellten die Auseinandersetzungen um die Aufga-
benteilung zwischen der AHV und der beruflichen Vorsorge ein Schul-
beispiel für diese Strategie dar (1918-1947). Schliesslich entwickelten die
Privatversicherer parallel zu dieser Instrumentalisierung der staatlichen
Sozialpolitik im Hinblick auf die Entwicklung privater Versicherungsleis-
tungen eine Eindämmungsstrategie gegenüber den Sozialversicherungen,
um Spielraum für ihre privaten Versicherungsangebote zu bewahren. Der
Beitrag illustriert diese Strategie anhand der Formulierung des Drei-Säu-
len-Prinzips (1948-1972).
138

La politique sociale comme marché
Compendio
II presente articolo analizza le interazioni tra l'assicurazione vecchiaia e
superstiti (AVS) e le assicurazioni collettive gestite dalle compagnie di as-
sicurazioni sulla vita ed espone quattro strategie attuate dagli assicuratori
svizzeri per far fronte all'espansione della politica sociale federale. In primo
luogo le compagnie d'assicurazione sviluppano una strategia d'opposizione
volta ad impedire allo Stato di interferire in ambiti fino allora occupati
esclusivamente dagli operatori privati. A questo approccio è abbinata una
strategia di prelazione finalizzata ad anticipare l'intervento dello Stato nel-
l'ambito sociale. Queste due strategie sono all'origine dei primi contrasti tra
politica sociale e assicuratori privati (i 890-1918). L'espansione della politica
sociale federale, tuttavia, è tale da indurre in breve tempo gli assicuratori a
adottare una strategia di complementarità: l'intervento dello Stato, consi-
derato inevitabile a lunga scadenza, è accettato, a patto che resti di entità
limitata e permetta, in particolare, lo sviluppo di prestazioni sociali comple-
mentari gestite dagli operatori privati. Questo approccio, che prende piede
nel primo dopoguerra, è emblematicamente rappresentato dalla suddivi-
sione dei compiti tra AVS e previdenza professionale (1918-1947). Infine,
parallelamente all'utilizzazione della politica sociale dello Stato come base
per lo sviluppo di prestazioni private, gli assicuratori mettono in atto una
strategia d'arginamento delle assicurazioni sociali tesa a garantire margini
di sviluppo ai propri prodotti assicurativi. Nel presente articolo questa
strategia è illustrata dalle circostanze che hanno portato alla formulazione
della dottrina dei tre pilastri (1948-1972).
139

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
La politique sociale comme marché. Les assureurs vie et la structuration de la prévoyance
vieillesse en Suisse (1890-1972)
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
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2005
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31
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Leimgruber, Matthieu
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