ch_vb · JAAC 53.25 · 1988-03-04 · de


JAAC 53.25
Verfügung des Bundesamtes für Verkehr vom 4. März
1988
Protection du patrimoine et des monuments historiques. Financement
de fouilles archéologiques visant l’ancienne place d’exécution et
de supplice du canton de Lucerne lors de la construction d’une
sous-station électrique des CFF.
Art. 3 LPN. Les obligations de la Confédération comprennent, quant
à ses propres constructions, la prise en charge des coûts de fouilles
archéologiques effectuées par un canton afin de sauver des objets
historiques d’importance nationale, lorsqu’il n’est pas possible
d’aménager la construction de manière appropriée ou d’y renoncer.
Ampleur de l’obligation de prendre en charge les coûts précités.
Heimatschutz und Denkmalschutz. Finanzierung archäologischer
Ausgrabungen der ehemaligen Richtstätte des Kantons Luzern beim Bau
eines SBB-Unterwerks.
Art. 3 NHG. Die Pflicht des Bundes umfasst bei eigenen Bauten die
Tragung der Kosten für archäologische Notgrabungen historischer
Funde von nationaler Bedeutung durch den Kanton, wenn eine
entsprechende Gestaltung der Baute oder ein Verzicht hierauf
unmöglich sind. Umfang der Kostentragungspflicht.
Protezione del paesaggio e dei monumenti storici. Finanziamento di
scavi archeologici sull’antica area delle esecuzioni del Cantone di
Lucerna in occasione della costruzione di una sotto-stazione delle FFS.
1

Art. 3 LPN. L’obbligo della Confederazione comprende, per quanto
concerne le proprie costruzioni, la presa a carico del costo degli scavi
archeologici effettuati da un Cantone allo scopo di salvare oggetti
storici d’importanza nazionale, ove non sia possibile sistemare la
costruzione in maniera adeguata o rinunciarvi. Portata dell’obbligo
di sopperire alle spese.
I
1. Die Plangenehmigungsverfügung des Bundesamtes für Verkehr (BAV)
vom 25. Juni 1987 in Sache Neubau des Unterwerkes Emmenbrücke der
Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), enthält unter den damit verknüpften
Auflagen auch die folgende Bedingung:
«5.5 Mit dem Bau der Anlage darf erst nach Abschluss der seitens der
Denkmalpflege und Archäologie des Kantons Luzern, möglichst rasch nach
Regelung der Finanzierung, durchzuführenden Ausgrabungen begonnen
werden.»
2. Das für den genehmigten Neubau des SBB-Unterwerks bestimmte
Grundstück, auf dem die archäologischen Ausgrabungen durchzuführen
sind, wurde den SBB vom Kanton Luzern im Jahre 1969 im Rahmen eines
Landabtauschgeschäftes übertragen. Es war zwar schon damals allgemein
bekannt, dass sich im 16.-18. Jahrhundert die Richtstätte des Kantons Luzern
auf diesem Grundstück befunden hatte. Erst das Bauprojekt der SBB gab
jedoch den kantonalen Behörden Anlass, Sondierungen und Ausgrabungen
auf einer Fläche von rund 200 m2 im Jahre 1987 vorzunehmen. Aufgrund
der ersten Ergebnisse hat die Eidg. Kommission für Denkmalpflege den
Fundort als Denkmal von mindestens nationaler Bedeutung bezeichnet.
Das Erziehungsdepartement des Kantons Luzern sieht nun vor, die
Ausgrabungsarbeiten auf eine Fläche von rund 2000 m2 auszudehnen.
3. Über die vorgesehenen Ausgrabungen und deren Finanzierung konnte
zwischen den SBB und den kantonalen Behörden keine Einigung erreicht
werden. ...
4. Das Bundesamt für Kulturpflege (BAK) veranlasste das BAV, ein Verfahren
zwecks Beseitigung der Meinungsverschiedenheiten einzuleiten. ...
(Anlässlich einer Konferenz zwischen Vertretern der SBB und des
BAK sowie der Kantonsarchäologie Luzern und der Eidg. Natur- und
Heimatschutzkommission [ENHK], wurde beschlossen, die umstrittenen
Fragen durch das Bundesamt für Justiz [BJ], die Eidg. Finanzverwaltung [EFV]
und das Erziehungsdepartement des Kantons Luzern begutachten zu lassen.
Zusammenfassung der Schlüsse der einzelnen Gutachten.)
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8. Sowohl die SBB als auch die Behörden des Kantons Luzern sprechen sich
für einen möglichst raschen Entscheid über die Pflichten der SBB gemäss Art. 3
des BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) und
über die bezügliche Kostentragung aus. ...
II
1. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist eine den SBB auferlegte
Bedingung, über die das BAV im Rahmen eines Plangenehmigungsverfahrens
nach Art. 18 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101)
entschieden hat. Sie ist eine zur getroffenen Plangenehmigungsverfügung
gehörende Nebenbestimmung, die aber bei Nichterfüllung der Bedingung
den Hauptinhalt der Verfügung in Frage stellt. Die verfügende Behörde kann
darauf zurückkommen und die Bedingung in Anpassung an neue Verhältnisse
ändern oder aufheben. Das BAV ist mithin für die Behandlung und für den zu
treffenden Entscheid über die bisher unerfüllt gebliebene Bedingung gemäss
Ziff. 5.5 seiner Plangenehmigungsverfügung vom 25. Juni 1987 zuständig.
2. ...
3. Das vorliegende Verfahren bezieht sich nicht auf eine Änderung der
am 25. Juni 1987 behördlich genehmigten Pläne für den Neubau des
SBB-Unterwerks. Es kann deshalb für den kommenden Entscheid des BAV
schon aus verwaltungsökonomischen Gründen und unter Berücksichtigung
der bekannten und kleinen Anzahl der davon berührten Behörden und
Dritten von einer beim eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
vorzunehmenden vorgängigen und nachträglichen Veröffentlichung
abgesehen werden.
III
1. In materieller Hinsicht bleibt im vorliegenden Fall unbestritten, dass
die ehemalige Richtstätte des Kantons Luzern, die allerdings erst dank
den Untersuchungen im Zusammenhang mit dem SBB-Bauvorhaben als
Denkmal von mindestens nationaler Bedeutung bezeichnet wurde, zu den
geschichtlichen Stätten und Kulturdenkmälern im Sinn von Art. 24sexies BV
sowie von Art. 1 Bst. a und Art. 3 Abs. 1 NHG gehört.
2. Es ist weiter unbestritten, dass sich auf dieses Denkmal, auch wenn es
zurzeit in keinem Bundesinventar nach NHG angeführt ist, die gesetzliche,
auch für die SBB geltende Pflicht im Sinn von Art. 3 Abs. 1 und 2 Bst. a in
Verbindung mit Art. 2 Bst. a NHG bezieht, nämlich die geschichtlichen Stätten
und Kulturdenkmäler zu schonen und, wo das allgemeine Interesse an
ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten. Da die SBB auf die Errichtung
des projektierten Unterwerks nicht verzichtet haben und da sie dabei
einen Standortwechsel oder Bau dieses Werkes über dem Denkmal nicht in
Betracht ziehen konnten, sind sie der Pflicht zur Schonung und Erhaltung der
historischen Objekte bisher durch die Bereitschaft nachgekommen, die nötigen
archäologischen Ausgrabungen auf ihrem Grundstück zu ermöglichen, sie zu
dulden und die Kosten, welche aus der Verzögerung der eigenen Bauarbeiten
gegebenenfalls entstehen, mindestens bis zu dieser Zeit in Kauf zu nehmen.
3

3. Auch hinsichtlich der Berücksichtigung von Art. 724 ZGB betreffend
aufgefundene herrenlose Naturkörper oder Altertümer von erheblichem
wissenschaftlichem Wert liegt keine Meinungsverschiedenheit vor. Es kann
lediglich festgestellt werden, dass die SBB gegenüber dem Kanton Luzern
keinen Anspruch auf einen Ersatz des durch die Ausgrabungen verursachten
Schadens (Art. 724 Abs. 2 ZGB) geltend gemacht haben.
4. Die Meinungsverschiedenheit dreht sich hingegen im wesentlichen um
den Umfang der Ausgrabungen und um die Frage, ob beziehungsweise
inwiefern die erwähnten Bestimmungen des NHG auch die Pflicht der SBB
begründen, die Kosten für die in den Zuständigkeitsbereich des Kantons
fallenden archäologischen Ausgrabungen und Untersuchungen zu tragen.
4.1. Die SBB verneinen diese Frage. Grundsätzlich zum gleichen Schluss
gelangt auch das Gutachten der EFV. Die Behörden des Kantons Luzern sowie
auch das BAK und die ENHK vertreten dagegen die Auffassung, dass die Pflicht
der SBB nach Art. 3 NHG auch die fragliche Kostentragungspflicht umfasst.
Das Gutachten des BJ kommt diesbezüglich zum gleichen grundsätzlichen
Schluss[1].
4.2. Je nach der Stellungnahme wird auch die Anwendbarkeit des BB vom
14. März 1958 betreffend die Förderung der Denkmalpflege (SR 445.1)
unterschiedlich aufgefasst: Während die SBB und die EFV bei der Begründung
der Nichtanwendbarkeit des NHG auf den anzuwendenden Bundesbeschluss
vom 14. März 1958 hinweisen, erachten das BAK, die ENHK und das BJ
diesen Bundesbeschluss auf den vorliegenden Fall (der sich auch gemäss
den kantonalen Behörden nach NHG zu richten hat) als unanwendbar.
5. Hinsichtlich der Anwendbarkeit der angerufenen bundesrechtlichen
Vorschriften kann folgendes festgestellt werden:
5.1. Weder Art. 3 NHG noch eine andere Vorschrift der Bundesgesetzgebung
über den Natur- und Heimatschutz enthalten eine ausdrückliche und
eindeutige Bestimmung darüber, dass die Pflicht zur Schonung und Erhaltung
unter anderem der schutzwürdigen archäologischen Objekte auch die hier in
Frage stehende Kostentragungspflicht umfasst.
5.2. Auch das Eisenbahngesetz und das BG vom 23. Juni 1944 über die
Schweizerischen Bundesbahnen (SBBG, SR 742.31) samt den dazugehörigen
Verordnungen (in erster Linie die V vom 29. Juni 1988 [SBBV], SR 742.311)
enthalten keine Bestimmung, die sich ausdrücklich auf die archäologischen
Ausgrabungen und auf die betreffende Kostentragung bezieht. Beizufügen
ist, dass in die alten Konzessionen der Privatbahnen in der Regel eine
Bestimmung aufgenommen wurde, die dem Art. 724 ZGB Rechnung trägt
(vgl. z. B. AS 1903 190, AS 1915 56, AS 1927 40).
5.3. Die Botschaft des Bundesrates vom 19. Mai 1961 über die Ergänzung
der Bundesverfassung durch einen Art. 24sexies betreffend den Natur- und
Heimatschutz (BBl 1961 I 1093) enthält hinsichtlich der engen Verhältnisse und
der Abgrenzung zwischen dem Heimatschutz und der Denkmalpflege unter
anderem die folgende Fassung:
«Vom Heimatschutzbegriff auszuschliessen sind ferner die Bestrebungen der
Denkmalpflege für die wissenschaftliche Erforschung, den Umbau oder die
Instandstellung geschichtlich oder kunsthistorisch wertvoller Bauten sowie
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für die Ausgrabung archäologischer Fundstätten. Alle diese Aufgaben reichen
über die rein erhaltende und abwehrende Funktion des Heimatschutzes
hinaus» (BBl 1961 I 1105/1106).
Das BAK und die ENHK erachten diesen seitens der SBB (u. a. mit Hinweis auf
Art. 1 BB vom 14. März 1958 betreffend die Förderung der Denkmalpflege)
angerufenen Abschnitt der Botschaft als überholt und irreführend. Sie weisen
auf die spätere Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 zum
Entwurf des NHG (BBl 1965 III 89) hin. Die Botschaft enthält unter anderem
die folgende Aussage:
«Zum Begriff gehört auch der Denkmalschutz; die
Denkmalpflege braucht deshalb im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt zu
werden» BBl 1965 III 106).
5.4. Der geltende, jedoch in Revision begriffene Bundesbeschluss vom
14. März 1958 betreffend die Förderung der Denkmalpflege ist, wie bereits
seinem Titel entnommen werden kann, für die entsprechenden Subventionen
des Bundes massgebend. Für die Bestimmung der hier in Frage stehenden
Kostentragungspflicht und des Kostenträgers bietet er keine Grundlage.
Der Bundesbeschluss sieht allerdings die Möglichkeit vor, die Erhaltung,
die archäologische Erforschung, die Ausgrabung oder die Aufnahme von
Denkmälern durch Bundesbeiträge zu fördern. Diese Möglichkeit kommt
jedoch nicht für die SBB, sondern nur für ein anderes Rechtssubjekt als der
Bund, so gegebenenfalls für den Kanton Luzern, in Frage. Diesbezüglich haben
sich jedoch die kantonalen Behörden in diesem Verfahren nicht geäussert.
5.5. Bei der Beurteilung der fraglichen Kostentragungspflicht kann,
insbesondere unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des
Falles, von einer konstanten und unumstrittenen Betrachtungsweise und
Verwaltungspraxis zu Art. 3 NHG in vergleichbaren Fällen noch kaum
gesprochen werden. Von den einzelnen, auf der Stufe des Bundesrates
getroffenen Entscheiden, welche die Kostentragungspflicht in Sachen
Archäologie regeln, ist vor allem der noch vor dem NHG erlassene
Bundesratsbeschluss vom 13. März 1961 betreffend den Nationalstrassenbau[2]
(hiernach BRB 1961) besonders zu erwähnen. Die bundesgerichtliche
Rechtsprechung über die fragliche Kostentragungspflicht nach Art. 3 NHG fehlt.
Die herrschende Lehre fasst die Denkmalpflege als einen Teil des begrifflich
übergeordneten Heimatschutzes auf (Imholz Robert, Die Zuständigkeiten des
Bundes auf dem Gebiete des Natur- und Heimatschutzes, Diss. Zürich 1975;
Munz Robert, Landschaftsschutz, in: Schweizerisches Umweltschutzrecht,
Zürich 1973; Joller Christoph, Denkmalpflegerische Massnahmen nach
schweizerischem Recht, Diss. Freiburg 1987).
5.6. Der BRB 1961 oder die allgemeinen Vorschriften der Bundesgesetzgebung
über die Nationalstrassen, soweit sie sich auf die Archäologie ausdrücklich
beziehen (Art. 14 V vom 24. März 1964 über die Nationalstrassen, SR 725.111),
können für die Entscheidsfindung im Verfahren betreffend die SBB höchstens
per analogiam herangezogen werden. In diesem Sinne haben auf dem BRB
1961 schon das Baudepartement des Kantons Luzern sowie auch das BAK
hingewiesen.
Nach dem BRB 1961 sind lediglich die Kosten der Ausgrabung, der
Bergung oder der wissenschaftlichen Aufnahme (Fotos, Skizzen,
Vermessungen) historischer Funde in der Trasse künftiger Nationalstrassen
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als Erstellungskosten der Nationalstrassen im Sinn von Art. 4 BB vom
23. Dezember 1959 über die Verwendung des für den Strassenbau bestimmten
Anteils am Treibstoffzollertrag (AS 1960 368) zu verstehen. Dagegen sind -
nach dem BRB 1961 - die Konservierung, Bearbeitung und Aufbewahrung der
Funde Sache der Kantone.
Beizufügen ist, dass der Art. 4 des durch das Treibstoffzollgesetz vom 22. März
1985 (SR 725.116.2) aufgehobenen Bundesbeschlusses vom 23. Dezember 1959
die Berechnung des Bundesanteils an den Erstellungskosten und somit nicht
die Übernahme sämtlicher Erstellungskosten durch den Bund zum Gegenstand
hatte.
6. Aus dieser Ausgangslage ergibt sich für den vorliegenden Fall das folgende:
6.1. Für die Auslegung von Pflichten im Sinn von Art. 3 NHG sind die seit
Inkrafttreten des NHG erfolgte Weiterentwicklung der Heimatschutz- und
Denkmalschutzbegriffe sowie die Praxis von Bundesbehörden und die Lehre
zu berücksichtigen, die dahin gehen, darunter auch die Kostentragungspflicht
für die Notausgrabung schutzwürdiger archäologischer Objekte zu
verstehen[3].
6.2. Die Kostentragungspflicht der SBB im Sinn von Art. 3 NHG greift nur
dann Platz, wenn die SBB nicht in der Lage sind, das projektierte Unterwerk
auf eine andere Weise zu gestalten oder auf den Bau des Werkes auf dem
bedrohten Fundort gänzlich zu verzichten, um das Denkmal zu schonen
beziehungsweise ungeschmälert zu erhalten, und wenn deshalb eine
Notausgrabung schutzwürdiger archäologischer Objekte nötig ist.
6.3. Die Kosten, welche den SBB aus einer allfälligen anderen Ausgestaltung
des Werkes beziehungsweise aus einem allfälligen Verzicht auf das
plangenehmigte Werk (Art. 3 Abs. 2 Bst. a) entstehen würden, wären dem
Grundsatz nach auch von ihnen zu tragen. Hingegen wären die SBB in diesen
Fällen nicht nach Art. 3 NHG verpflichtet, die Ausgrabungskosten zu tragen,
soweit bei einer anderen Ausgestaltung des Werkes keine Notausgrabung nötig
wäre.
6.4. Bei der Beurteilung und Festlegung der in Art. 3 NHG nicht näher
umschriebenen Kostentragungspflicht ist deshalb Zurückhaltung zu üben.
Die Pflicht erstreckt sich nur auf die Kosten für die Notausgrabungen,
welche die Schonung und Erhaltung schutzwürdiger archäologischer
Objekte bezwecken. Zu berücksichtigen sind namentlich die Kosten für
die eigentlichen Ausgrabungs- und Bergungsarbeiten, für die unmittelbare
Aufsicht über diese Arbeiten und für die unmittelbare wissenschaftliche
Aufnahme (Vermessung, Skizzen, Fotos u. ä.) der archäologischen Objekte.
Nicht zu berücksichtigen sind die Kosten für die darüber hinausgehenden
Tätigkeiten, wie insbesondere jene für historische Quellenforschung,
Bearbeitung, Konservierung und Aufbewahrung samt Archivierung der
archäologischen Objekte sowie für weitere wissenschaftliche Behandlung
der Ergebnisse. Die Kosten für solche Massnahmen hat der Kanton, soweit er
diese trifft, zu tragen.
...
8. Die Frage, ob die von den SBB nach Art. 3 NHG zu tragenden Kosten für
die Notausgrabungen im vorliegenden Fall als Infrastrukturaufwand, den
der Bund im Sinn von Art. 3a SBBG zu tragen hat, zu betrachten sind, ist zu
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bejahen. Gemäss der Botschaft des Bundesrates vom 27. November 1985
über den Leistungsauftrag 1987 an die Schweizerischen Bundesbahnen
(BBl 1985 III 658/713) gehören alle festen Anlagen und Einrichtungen zur
Infrastruktur, die direkt mit Bau, Betrieb und Unterhalt des Verkehrsnetzes
zusammenhängen. Davon ausgenommen sind Kraft-, nicht aber Unterwerke.
Im Sinn von Art. 3a SBBG übernimmt der Bund sämtliche Folgekosten für
Planung, Projektierung und Bau der Infrastruktur. Somit trägt er auch die den
SBB angelasteten Kosten für die archäologischen Notausgrabungen entweder
über den Grossunterhalt oder über ordentliche Abschreibungen.
IV
1. Der zu treffende Entscheid des BAV ist eine Verfügung im Sinn von
Art. 5 VwVG. Sie richtet sich in erster Linie an die SBB, berührt aber auch
die Rechte der Behörden des Kantons Luzern und der Dritten. Gegen die
Verfügung kann daher Beschwerde nach VwVG beim Eidg. Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement erhoben werden.
2. Mit der Verfügung ist zur Hauptsache das Bestehen der
Kostentragungspflicht der SBB im Sinn von Art. 3 NHG festzustellen,
ohne eine zwischen den SBB und den Behörden des Kantons Luzern noch
zu bestimmende Geldleistung der SBB an den Kanton durch einen Betrag
festzulegen. Angesichts auch der Dringlichkeit der nach dieser Verfügung
von den kantonalen Behörden und von den SBB vorgesehenen Massnahmen
rechtfertigt es sich, einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung
im Sinn von Art. 55 Abs. 2 des VwVG zu entziehen.
3. Für diese Verfügung werden keine Verfahrenskosten erhoben. Die
Bestimmungen von Art. 3 der V vom 1. Juli 1987 über die Gebühren im
Aufgabenbereich des Bundesamtes für Verkehr (SR 742.102), die die
Gebührenfreiheit regeln, finden Anwendung.
[1] Vgl. VPB 53.25bis.
[2] Nicht publiziert.
[3] Vgl. den Auszug aus dem Gutachten des Bundesamtes für Justiz, VPB
53.25bis.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.25 - Verfügung des Bundesamtes für Verkehr vom 4. März 1988
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
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