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2003-2627 
703 
03.459 
Initiative parlementaire 
Application à titre provisoire de traités internationaux 
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil 
des Etats 
du 18 novembre 2003 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils 
(LRC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simultané-
ment au Conseil fédéral pour avis. 
La commission propose d’approuver le projet de loi joint. 
Nous vous proposons en outre de classer l’initiative parlementaire ci-après: 
 − 
02.456 Iv.pa. Spoerry. Rendre impossible l’application provisoire des trai-
tés internationaux entraînant des effets négatifs. 
18 novembre 2003 
Pour la commission: 
 
Le président, Franz Wicki

704 
Condensé 
La nouvelle Constitution fédérale (Cst.) de 1999 a adapté aux besoins de notre épo-
que les compétences de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral en matière de 
politique extérieure et les a définies de manière plus claire que l’ancienne Cst. Aux 
termes de l’ancienne et de la nouvelle Cst., l’Assemblée fédérale est compétente en 
matière d’approbation de traités internationaux. Dans la pratique, toutefois, le 
Conseil fédéral s’appuyait sur le droit coutumier, sous l’ancienne Cst., pour 
conclure lui-même, c’est-à-dire sans approbation parlementaire, un grand nombre 
de traités internationaux. Conformément à la nouvelle Cst., cette compétence ne 
vaut que si elle est attribuée au Conseil fédéral par une loi ou par un traité interna-
tional approuvé par l’Assemblée fédérale. 
La sauvegarde d’intérêts essentiels de la Suisse exige parfois d’agir vite. Si une 
urgence particulière l’exigeait, le Conseil fédéral s’est jusqu’à présent appuyé sur le 
droit coutumier pour s’approprier la compétence d’appliquer à titre provisoire un 
traité devant être soumis à approbation. Jusqu’à présent, ni la nouvelle Cst. ni la 
législation d’exécution n’ont réglé cette question. Or, le cas concret de l’application 
à titre provisoire de l’accord aérien avec l’Allemagne, qui, ultérieurement, n’a pas 
été approuvé par le Parlement, a soulevé la question de savoir s’il existait un besoin 
d’action sur le plan de la législation. 
Les conditions devant être remplies pour qu’un traité puisse être appliqué à titre 
provisoire doivent être définies, conformément à la pratique exercée jusqu’à pré-
sent, dans le nouvel art. 7b de la loi sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (LOGA): «sauvegarde d’intérêts essentiels de la Suisse et une 
urgence particulière». 
L’absence de participation parlementaire en matière d’application à titre provisoire 
des traités internationaux peut, comme le montre l’exemple de l’accord aérien évo-
qué plus haut, entraîner de graves inconvénients: l’application à titre provisoire 
d’un traité international par le Conseil fédéral place le Parlement, lors de l’éven-
tuelle approbation ultérieure du traité, devant une alternative peu satisfaisante, à 
savoir: 
− 
soit il accepte les faits accomplis et, partant, il peut être amené à renoncer, 
contre son gré, à l’exercice de sa compétence, 
− 
soit il supprime rapidement un droit qui a déjà été appliqué, ce qui peut en-
traîner des incertitudes sur le plan juridique et entacher la crédibilité de la 
Suisse en matière de politique extérieure. 
La majorité de la commission continue de reconnaître la compétence du Conseil 
fédéral en matière d’application à titre provisoire. Il s’agit, pour elle, d’un instru-
ment nécessaire à la préservation de la responsabilité du Conseil fédéral pour la 
conduite de la politique étrangère. Le Conseil fédéral doit toutefois être tenu de 
consulter les commissions compétentes avant toute application à titre provisoire. Il 
ne doit certes pas impérativement tenir compte des prises de position des commis-
sions; toutefois, en cas de prise de position clairement négative, il doit s’attendre,

705 
s’il procède à l’application à titre provisoire, à un rejet ultérieur du traité par 
l’Assemblée fédérale. Dans de tels cas de figure, il renoncera en règle générale à 
l’application à titre provisoire, dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la crédi-
bilité de la Suisse sur la scène internationale. 
La minorité de la commission est d’avis que l’interprétation de la Constitution qui a 
valu jusqu’à présent et qui attribue au Conseil fédéral la compétence en matière 
d’application à titre provisoire d’un traité, car cela ne porte pas atteinte à la com-
pétence du Parlement en ce qui concerne l’approbation du traité, repose sur une 
considération purement formelle et n’est pas satisfaisante. L’application à titre pro-
visoire d’un traité devant être soumis à approbation et non encore approuvé a, pour 
ceux qui relèvent du droit correspondant, des conséquences juridiques, au même 
titre que l’application d’un traité qui a été approuvé. Par conséquent, toujours 
d’après cette minorité, la compétence d’approbation de l’application à titre provi-
soire doit être attribué, par voie de loi, à l’Assemblée fédérale. Cette dernière peut 
être remplacée par ses commissions compétentes qui pourraient, en cas de situation 
d’urgence, trancher rapidement.

706 
Rapport 
1 
Genèse du projet 
1.1 
L’initiative parlementaire Spoerry 
Le 3 octobre 2002, Madame Spoerry, conseillère aux Etats, a déposé une initiative 
parlementaire à la teneur suivante: la loi sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration est modifiée de façon à ce qu’en tout état de cause le Conseil fédé-
ral ne puisse au stade des négociations mettre en application à titre provisoire un 
traité international qui doit encore être soumis à l’approbation de l’Assemblée fédé-
rale, ou a fortiori du peuple, si cette mise en application doit entraîner pour tout ou 
partie de la population suisse des inconvénients, et cela quels que puissent en être les 
avantages. 
Chargée de l’examen préliminaire de l’initiative, la Commission des institutions po-
litiques (CIP) du Conseil des Etats a proposé par 9 voix contre 0 de donner suite à 
l’initiative. Dans son rapport du 18 février 2003, elle a précisé que l’application à 
titre provisoire des traités internationaux a lieu désormais d’être réglée par voie de 
loi. La commission a en outre souligné que l’approbation à titre provisoire des traités 
internationaux peut, de facto, porter atteinte à la compétence du Parlement en 
matière d’approbation, dans la mesure où cette application à titre provisoire risque 
de créer une situation de fait sur laquelle il est difficile de revenir. La commission a 
donc confirmé l’existence d’un besoin d’action sur le plan de la législation, tout en 
ne répondant pas encore à la question de savoir si ce besoin d’action doit se traduire 
par la définition de critères matériels en tant que condition préalable à l’application à 
titre provisoire des traités internationaux ou par la définition de droits de participa-
tion du Parlement en matière d’application à titre provisoire. 
Le 5 mars 2003, le Conseil des Etats a adhéré à l’unanimité au point de vue de sa 
commission et a décidé de donner suite à l’initiative. La CIP a alors été chargée de 
sa mise en œuvre. 
1.2 
Les débats dans le cadre de la révision totale de la 
Constitution fédérale et de sa législation d’exécution 
Si l’on se penche sur la genèse de la nouvelle Constitution fédérale, on constate que 
la question de l’application à titre provisoire n’a pas été soulevée durant les débats 
parlementaires. Elle a été reléguée au second plan par la question de l’approbation 
des traités internationaux. 
Aux termes de la Constitution fédérale de 1874, «les alliances et les traités avec les 
Etats étrangers» (art. 85, ch. 5) relevaient de la compétence de l’Assemblée fédérale. 
Le droit constitutionnel écrit n’octroyait aucune compétence correspondante au 
Conseil fédéral. Toutefois, en raison de sa compétence en matière d’affaires étrangè-
res (art. 102, ch. 8), le Conseil fédéral avait depuis longtemps conclu lui-même cer-
tains traités et il en avait appliqué d’autres à titre provisoire. Dans le cadre de la 
réforme de la Constitution, le Conseil fédéral a cherché à s’assurer ces compétences 
basées sur le droit coutumier par le biais du droit constitutionnel écrit. C’est la raison

707 
pour laquelle il a proposé dans le projet de constitution de 1996 la disposition sui-
vante: 
«Il (le Conseil fédéral) signe les traités et les ratifie. Il soumet à l’approbation de 
l’Assemblée fédérale ceux qu’il n’a pas la compétence de conclure lui-même; il peut 
appliquer provisoirement des traités et conclure lui-même ceux qui n’ont qu’une 
importance mineure.» 
Cette proposition s’est heurtée à des oppositions lors des délibérations du Parlement. 
Sur demande des CIP, la disposition ci-dessus a été raccourcie. Ainsi, aux termes de 
la Constitution, le Conseil fédéral soumet les traités à l’approbation de l’Assemblée 
fédérale. Les CIP estimaient que le Conseil fédéral ne devait pas tirer directement 
de la Constitution la compétence de conclure des traités internationaux. Elles avaient 
précisé que les conditions préalables à une conclusion d’un traité par le Conseil 
fédéral lui-même devaient être réglées au niveau de la loi (FF 1997 III 305). Les 
Commissions de la révision constitutionnelle et les Conseils ont suivi la proposition 
des CIP; désormais, les compétences de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral 
en matière de politique extérieure sont définies comme suit: 
Art. 166 
Relations avec l’étranger et traités internationaux 
1 L’Assemblée fédérale participe à la définition de la politique extérieure et surveille 
les relations avec l’étranger. 
2 Elle approuve les traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion 
relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité 
international. 
Art. 184 
Relations avec l’étranger 
1 Le Conseil fédéral est chargé des affaires étrangères sous réserve des droits de 
participation de l’Assemblée fédérale; il représente la Suisse à l’étranger. 
2 Il signe les traités et les ratifie. Il les soumet à l’approbation de l’Assemblée fédé-
rale. 
3 Lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l’exige, le Conseil fédéral peut adopter 
les ordonnances et prendre les décisions nécessaires. Les ordonnances doivent être 
limitées dans le temps. 
Ainsi, concernant l’approbation des traités, une base constitutionnelle claire a été 
créée. En revanche, la question de l’application à titre provisoire des traités n’a pas 
été résolue. Elle n’a été abordée ni par les Commissions de la révision constitution-
nelle ni par les Chambres fédérales. Lors des débats au Conseil des Etats, le conseil-
ler fédéral Koller avait seulement souligné qu’il fallait faire une distinction entre la 
question de l’approbation et celle de l’application à titre provisoire (BO 1998 tiré à 
part p. 134). Manifestement, à l’époque, le sujet ne passionnait pas; il n’existait pas 
de cas épineux. On ne peut donc parler d’une volonté explicite du constituant de 
considérer l’application à titre provisoire des traités internationaux comme une 
compétence implicite du Conseil fédéral découlant de l’art. 184, al. 1. 
Lors du projet d’adaptation de la loi sur les rapports entre les conseils (LRC) à la 
nouvelle Constitution fédérale, la question n’a pas davantage suscité d’intérêt. Dans 
le cadre de ce projet, les bases légales prévues à l’art. 166, al. 2, pour la compétence 
du Conseil fédéral en matière de conclusion de traités ont été créées. L’art. 47bisb

708 
LRC (à compter du 1er décembre 2003: art. 7a LOGA) énumère les cas pour les-
quels le Conseil fédéral est habilité à conclure des traités sans l’approbation ulté-
rieure de l’Assemblée fédérale. Mais la question de l’application à titre provisoire 
des traités n’a pas été soulevée lors des débats. Le rapport explicatif de la CIP du 
Conseil national contient certes un paragraphe succinct mentionnant qu’il n’est pas 
nécessaire de régler cette question étant donné que, aux termes de l’art. 184, al. 1, le 
Conseil fédéral est chargé de la conduite de la politique étrangère (FF 1999 4492). 
Soulignons toutefois que ce passage n’a été débattu ni au sein des commissions ni au 
sein des conseils. 
Il est évident que la question de l’application provisoire des traités internationaux a 
été négligée par l’Assemblée fédérale jusqu’à ce que son aspect sensible surgisse 
dans le cadre de l’accord aérien avec l’Allemagne. L’initiative Spoerry offre 
l’occasion de régler les compétences de sorte qu’elles soient claires pour le traite-
ment de futurs cas épineux. Il convient de clarifier, d’une part les conditions sous 
lesquelles un traité peut être appliqué à titre provisoire, d’autre part les droits de 
participation de l’Assemblée fédérale en présence de tels cas. 
1.3 
Le débat sur l’application à titre provisoire 
de l’accord aérien avec l’Allemagne 
L’application à titre provisoire de «l’accord entre la Confédération suisse et l’Alle-
magne relatif à la fourniture de services de la navigation aérienne au-dessus d’une 
partie du territoire allemand par la Confédération suisse et aux effets de l’exploi-
tation de l’aéroport de Zurich sur le territoire de la République fédérale d’Alle-
magne» a provoqué des débats au sein de l’Assemblée fédérale. Ainsi, lors de son 
interpellation du 17 septembre 2002 (02.3440), le conseiller aux Etats Rolf Schwei-
ger a posé la question des risques et conséquences d’une application provisoire de 
cet accord (BO 2002 E 1292). Dans sa réponse du 29 novembre 2002, le Conseil 
fédéral a précisé que, aux termes de l’art. 184, al. 1, Cst., il est habilité, «dans 
l’exercice de ses fonctions et responsabilités souveraines», à appliquer à titre provi-
soire un traité «si la sauvegarde d’intérêts suisses importants ou une situation 
d’urgence particulière l’exigent et s’il est impossible de suivre la procédure parle-
mentaire ordinaire». Ce développement correspond au développement présenté par 
le Conseil fédéral dans son message à l’Assemblée fédérale relatif à l’accord sus-
mentionné (FF 2002 3188). 
Cette attitude du Conseil fédéral correspond à une interprétation de la Constitution 
basée sur le droit coutumier, laquelle n’est pas (n’est plus) partagée sans réserves par 
le Conseil des Etats conformément à sa décision du 5 mars 2003 concernant l’initia-
tive parlementaire Spoerry. 
Dans sa réponse à l’interpellation susmentionnée, le Conseil fédéral précisait en ou-
tre: «La compétence d’approbation du Parlement ne s’en trouve nullement réduite, 
car on peut en tout temps mettre fin à l’application provisoire, selon l’art. 25 de 
ladite Convention de Vienne». Cette situation a vu le jour après que le Conseil 
national et le Conseil aux Etats ont opposé leur veto à l’accord aérien, le premier le 
19 juin 2002 et le second le 18 mars 2003.

709 
2 
Grandes lignes du projet 
2.1 
Le droit en vigueur 
L’art. 25 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités 
(RS 0.111) stipule qu’un traité ou une partie d’un traité s’applique à titre provisoire 
en attendant son entrée en vigueur si le traité lui-même en dispose ainsi ou si les 
Etats ayant participé à la négociation en étaient ainsi convenus d’une autre manière. 
L’application à titre provisoire à l’égard d’un Etat prend fin si cet Etat notifie aux 
autres Etats entre lesquels le traité est appliqué provisoirement son intention de ne 
pas devenir partie du traité. 
La Convention de Vienne ne s’exprime bien sûr pas sur la question de savoir qui 
peut décider, dans le cadre de la répartition des compétences au sein de chacun des 
Etats parties au traité, de l’application à titre provisoire d’un traité. Le droit suisse 
contient actuellement quelques dispositions légales donnant expressément au 
Conseil fédéral, dans un domaine donné, la compétence d’appliquer des traités pro-
visoirement. Ainsi, l’art. 2 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur les mesures éco-
nomiques extérieures (RS 946.201) prévoit que, afin de sauvegarder des intérêts 
suisses essentiels, le Conseil fédéral peut appliquer provisoirement des traités non 
sujets au référendum qui touchent le trafic des marchandises, des services et des 
paiements. Aux termes de l’art. 4 de la loi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif des 
douanes (RS 632.10), le Conseil fédéral peut appliquer provisoirement les traités 
portant sur les droits de douane lorsque les intérêts de l’économie suisse l’exigent. 
Pour ce qui est des traités touchant à d’autres domaines, il n’existe pas de droit écrit. 
La compétence du Conseil fédéral à appliquer des traités à titre provisoire également 
dans ces domaines découle de l’art. 184, al. 1, Cst., lequel confie au Conseil fédéral 
la conduite des affaires étrangères (voir les développements présentés plus haut dans 
le cadre de l’application à titre provisoire de l’accord aérien avec l’Allemagne). 
Conformément à la pratique actuelle, le Conseil fédéral respecte, pour l’application 
des traités à titre provisoire, certaines conditions telles qu’elles ont été définies, par 
exemple, dans le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil 
national sur l’adaptation de la loi sur les rapports entre les conseils à la Constitution 
fédérale du 7 mai 1999. Ainsi, le Conseil fédéral peut ordonner l’application provi-
soire d’un traité «si la sauvegarde d’intérêts suisses importants ou une situation 
d’urgence particulière l’exigent et s’il est impossible de suivre la procédure parle-
mentaire ordinaire» (FF 1999 4492)1. 
2.2 
Réglementation légale des conditions de l’application 
à titre provisoire 
La pratique actuelle du Conseil fédéral concernant les conditions de l’application à 
titre provisoire des traités internationaux semble tout à fait pertinente. Par consé-
quent, il est proposé de reprendre cette pratique dans la loi. La loi sur l’organisation 
du gouvernement et de l’administration (LOGA) définit les conditions qui doivent 
être remplies pour qu’un traité international puisse être appliqué à titre provisoire. 
Une application à titre provisoire ne s’avère nécessaire que si une situation 
 
1 
Voir également JAAC 51 (1987), N° 58, p. 389.

710 
d’urgence existe et que la procédure parlementaire ordinaire d’approbation requiert 
trop de temps. Il faut en outre que des intérêts suisses essentiels soient en jeu. 
Il est prévu de renoncer à d’autres restrictions matérielles de l’application à titre 
provisoire. L’initiative Spoerry proposait certes de suspendre l’application à titre 
provisoire «si cette mise en application doit entraîner pour tout ou partie de la popu-
lation suisse des inconvénients, et cela quels que puissent en être les avantages». Des 
critères généraux et abstraits de ce type en matière de suspension de certaines caté-
gories des traités ne peuvent être déterminés avec suffisamment de clarté et ne 
pourraient par conséquent être mis en pratique. L’application à titre provisoire des 
traités avec des Etats peut également s’avérer pertinente, en cas de négociations 
complexes par exemple, lorsqu’un traité ne se traduit pas que par des avantages pour 
la Suisse. Au travers d’une appréciation rigoureuse, le Conseil fédéral prononce 
d’ores et déjà l’entrée en vigueur provisoire des traités internationaux uniquement si 
cela présente globalement – de son point de vue – un intérêt pour la Suisse. Par 
conséquent, les objectifs de l’initiative – un meilleur contrôle et, dans des cas déli-
cats, une pratique plus réservée de l’application à titre provisoire – pourront être 
mieux atteints au travers d’une solution basée sur une procédure associant des orga-
nes parlementaires. 
Si le Conseil fédéral applique un traité à titre provisoire, il doit veiller à ce que 
l’Assemblée fédérale puisse se prononcer le plus rapidement possible sur le traité. 
Afin que celle-ci puisse assumer sa compétence d’approbation, le Conseil fédéral 
doit lui présenter un message correspondant avec projet d’arrêté fédéral. S’il ne le 
fait pas dans un délai raisonnable, un traité devant être approuvé par l’Assemblée 
fédérale sera en vigueur en Suisse durant une certaine période, sans que l’Assemblée 
fédérale ait pu s’exprimer. Par conséquent, la réglementation démocratique en 
matière de compétences n’est pas respectée. C’est pour cette raison qu’il convient de 
stipuler que l’application à titre provisoire prend fin si le Conseil fédéral n’a pas pré-
senté à l’Assemblée fédérale un message correspondant dans un délai de six mois. 
2.3 
Participation de l’Assemblée fédérale dans le cadre 
de l’application à titre provisoire des traités 
internationaux 
2.3.1 
Avantages et inconvénients de l’application à titre 
provisoire des traités 
Il est indéniable que l’application à titre provisoire d’un traité international est, sous 
certaines conditions, adéquate et nécessaire. La nature même des relations interna-
tionales implique parfois qu’il faille agir vite pour préserver les intérêts de la Suisse. 
Cela peut être le cas, par exemple, pour des traités économiques, où il importe 
d’éviter de voir l’économie suisse désavantagée en raison du fait qu’elle ne peut 
encore bénéficier des effets d’un nouvel traité étant donné que ce dernier n’est pas 
appliqué immédiatement.

711 
Jusqu’à présent, le Conseil fédéral considérait qu’il n’entravait en rien la compé-
tence d’approbation du Parlement en ordonnant l’application à titre provisoire d’un 
traité international2. Sur le plan formel, cela est juste, mais ce point de vue ne répond 
pas à la problématique. Dans les faits, l’exercice de la compétence du Parlement en 
matière d’approbation des traités internationaux est bel et bien battu en brèche. La 
liberté de décision de l’Assemblée fédérale peut être annulée dans une large mesure 
si l’application à titre provisoire se traduit par des effets à large portée voire irréver-
sibles. C’est le cas, à titre d’exemple, si des investissements importants sont réalisés 
dans des projets d’infrastructure sur la base de l’application à titre provisoire d’un 
traité international ou si une nouvelle situation légale désavantage des personnes, de 
sorte que ces dernières décident de changer de domicile par exemple. L’Assemblée 
fédérale est alors mise devant un fait accompli qui ne lui permet quasiment pas de 
rejeter le traité. 
C’est la raison pour laquelle, revenant sur l’accord aérien, Urs Saxer s’interrogeait 
dans la NZZ du 28 octobre 2002 sur le fait de savoir si le Conseil fédéral avait le 
droit de préjuger la situation légale de cette manière: «L’exemple de l’accord avec 
l’Allemagne montre dans tous les cas que l’entrée en vigueur anticipée de normes 
d’un traité international peut avoir des conséquences énormes pour les personnes 
concernées, également sur le plan du droit fondamental, si l’on pense aux émissions 
sonores, aux effets sur la santé et à d’éventuels faits similaires à une expropriation, 
qui découlent de la réglementation concernant le week-end. Les conséquences sont 
également très importantes pour Unique, sur le plan financier en l’occurrence. Ces 
atteintes aux droits individuels sont effectuées sans légitimation démocratique.» 
L’application à titre provisoire d’un traité international par le Conseil fédéral place 
le Parlement, pour l’approbation de le traité, devant une alternative peu satisfai-
sante: soit il accepte le fait accompli, soit il annule rapidement un droit déjà appli-
qué, sachant que cela ne profite ni à la sécurité juridique ni à la crédibilité de la 
Suisse en matière de politique extérieure. 
2.3.2 
Le principe de l’association d’organes 
parlementaires 
Autrefois, l’Assemblée fédérale était structurée de telle sorte que son association à la 
prise de décision relative à l’application à titre provisoire d’un traité international 
n’aurait pas été possible. En règle générale, une telle prise de décision ne peut atten-
dre la prochaine session de l’Assemblée fédérale. L’association du Parlement à des 
processus décisionnels de ce type, qui sont effectués dans la rapidité, implique 
l’existence de commissions permanentes ou de délégations qui se réunissent à inter-
valles réguliers et relativement courts et qui, si nécessaire, peuvent être convoquées 
dans un délai court. Ces conditions n’existent pleinement que depuis la création des 
commissions permanentes en 1991. Ainsi, les Commissions de politique extérieure 
représentent pour le Conseil fédéral un interlocuteur permanent en matière de politi-
que extérieure. 
 
2 
Voir Sägesser, Thomas: Die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge durch 
den Schweizerischen Bundesrat. In: recht, cahier n° 3, 2003, p. 85 et suiv.

712 
Les inconvénients présentés ci-dessus, liés à l’application à titre provisoire, peuvent 
être supprimés dans une large mesure dès lors que les commissions parlementaires 
compétentes doivent être consultées avant l’application à titre provisoire (Proposi-
tion de la majorité de la commission, cf. ch. 2.3.3) ou doivent donner leur approba-
tion explicite ou tout au moins tacite (Proposition de la minorité de la commission, 
cf. ch. 2.3.3). A ce propos, la Délégation parlementaire des finances accomplit une 
tâche similaire: la décision quant à l’octroi de crédits supplémentaires urgents ne 
pouvant attendre la session suivante, la Délégation des finances assume provisoire-
ment, en lieu et place de l’Assemblée fédérale, la souveraineté du Parlement en 
matière de budget. Lors d’une telle procédure, l’inconvénient consistant à préjuger 
les décisions prises ultérieurement en assemblée n’est certes pas entièrement élimi-
né, mais il est considérablement amoindri lorsque les décisions des Conseils sont 
préjugées par des délégations des conseils représentatives et non par le Conseil 
fédéral. 
Conformément à l’art. 153, al. 3, Cst., les délégations de compétences à des commis-
sions parlementaires sont possibles dans le domaine non législatif. La consultation 
au sujet de l’application à titre provisoire des traités internationaux (solution de la 
majorité) ou le recours au droit de veto contre l’application à titre provisoire des 
traités internationaux (solution de la minorité) ne relèvent pas de la législation. La 
participation de commissions à l’application à titre provisoire de traités internatio-
naux représente un exemple pertinent de délégation de compétences à des commis-
sions, étant donné que, dans ce cas précis, l’Assemblée fédérale en tant que telle ne 
peut agir suffisamment vite. 
2.3.3 
La forme de l’association d’organes parlementaires 
Se pose la question de la forme sous laquelle les commissions parlementaires com-
pétentes doivent être associées au processus décisionnel. Si l’on suit l’avis du 
Conseil fédéral, selon lequel sa compétence en matière d’application à titre provi-
soire des traités internationaux découle, aux termes de l’art. 184, al. 1, Cst., de sa 
compétence générale en matière d’affaires étrangères, la consultation des commis-
sions compétentes s’avère être la forme appropriée de participation parlementaire. 
Le Conseil fédéral demeure certes compétent en matière d’application à titre provi-
soire, mais il doit, avant de prendre une décision, consulter les commissions compé-
tentes pour une prise de position. Il n’est pas obligé de tenir impérativement compte 
de ces prises de position. Toutefois, en cas de prise de position clairement négative, 
il doit s’attendre, s’il recourt à l’application à titre provisoire, au rejet ultérieur du 
traité par l’Assemblée fédérale. Il renoncera en règle générale à l’application à titre 
provisoire, dans l’intérêt de la sécurité juridique et de la crédibilité de la Suisse en 
matière de politique extérieure. 
Ce droit de consultation est également revendiqué par Valentin Zellweger qui, se 
basant sur l’art. 184, al. 1, Cst., reconnaît au Conseil fédéral la compétence en la 
matière: «Il en résulte également l’exigence de voir les Commissions de politique 
extérieure, ainsi qu’éventuellement les commissions spécialisées compétentes, asso-

713 
ciées à la décision d’application à titre provisoire sur la base de l’art. 47bisa LRC 
(art. 152 LParl).»3 
Aux termes de l’art. 152, al. 3, de la nouvelle loi sur le Parlement (LParl), le Conseil 
fédéral consulte les commissions compétentes en matière de politique extérieure non 
seulement pour les mandats portant sur des négociations internationales importantes, 
mais également, et c’est nouveau, pour les «orientations principales». Si l’appli-
cation d’un traité à titre provisoire est considérée comme une «orientation princi-
pale», le Conseil fédéral devra à l’avenir consulter les commissions compétentes en 
matière de politique extérieure sur la question de l’application à titre provisoire. S’il 
n’entreprend pas de lui-même cette consultation, les commissions ont le droit, 
conformément à l’art. 152, al. 5, LParl, d’exiger une consultation. 
Certes, au vu de plusieurs éléments, l’application à titre provisoire d’un traité doit 
être considérée dans tous les cas comme une orientation principale conformément à 
l’art. 152, al. 3, LParl. A contrario, il découle de la définition des traités inter-
nationaux, qui, aux termes de l’art. 7a LOGA, peuvent être conclus par le Conseil 
fédéral lui-même, que les traités soumis au Parlement pour approbation règlent des 
questions importantes. En vue de clarifier le tout, il est cependant souhaitable de 
compléter expressément l’art. 152 en ces termes: le Conseil fédéral est tenu de 
consulter les commissions compétentes s’il veut appliquer à titre provisoire un traité 
international dont l’approbation relève de l’Assemblée fédérale. 
La minorité de la commission, battue par la voix prépondérante du président (le vote 
était à égalité, 5 contre 5) entend franchir un pas de plus. Etant donné que l’appro-
bation des traités internationaux relève de la compétence de l’Assemblée fédérale, il 
est logique, à ses yeux, que l’application à titre provisoire des traités soumis à 
approbation nécessite l’approbation des commissions compétentes de l’Assemblée 
fédérale. La minorité renonce à l’approbation obligatoire des commissions de 
l’Assemblée fédérale étant donné que la plupart des cas d’application à titre provi-
soire ne seront vraisemblablement pas contestés d’un point de vue politique. Si 
l’application à titre provisoire envisagée n’est pas discutée au sein des commissions 
et si aucun veto ne lui est opposé dans un délai d’un mois, une approbation tacite est 
supposée. 
Aux termes de l’art. 184, al. 1, Cst., le Conseil fédéral est chargé des affaires étran-
gères; conformément à l’art. 166, al. 1, Cst., l’Assemblée fédérale participe à la 
définition de la politique extérieure. Selon la minorité, aucune compétence en ma-
tière d’approbation des traités ne peut être déduite de ces compétences générales 
attribuées au Conseil fédéral et à l’Assemblée fédérale en matière de politique 
extérieure. Aux termes de l’art. 166, al. 2, Cst., cette compétence spécifique en 
matière d’approbation de traités internationaux est attribuée à l’Assemblée fédérale. 
Le Conseil fédéral ne peut, en se référant à sa compétence générale en matière de 
politique extérieure, empiéter sur la compétence spécifique d’approbation des traités 
de l’Assemblée fédérale. Selon la minorité toujours, l’application à titre provisoire 
d’un traité soumis à approbation mais qui n’a pas encore été approuvé signifie qu’il 
y a intervention du Conseil fédéral, puisque cette application a les mêmes consé-
quences légales que l’application d’un traité approuvé. 
 
3 
Zellweger, Valentin in: Cottier, Thomas et al.: Der Staatsvertrag im schweizerischen 
Verfassungsrecht. Beiträge zu Verhältnis und methodischer Angleichung von Völkerrecht 
und Bundesrecht. Berne 2001, p. 401.

714 
Aux yeux de la minorité, il est intéressant d’établir une comparaison avec la réparti-
tion des compétences telle qu’elle est réglée par le droit constitutionnel dans le cas 
de l’octroi de crédits supplémentaires urgents: Selon l’art. 167 Cst., l’Assemblée 
fédérale vote les dépenses de la Confédération. Si un crédit supplémentaire urgent 
doit être débattu, l’art. 18 de la loi fédérale sur les finances de la Confédération 
autorise le Conseil fédéral à décider une dépense avant approbation par l’Assemblée 
fédérale. Le Conseil fédéral doit toutefois requérir au préalable l’assentiment de la 
Délégation parlementaire des finances. Par conséquent, il s’agit là aussi, toujours 
selon la minorité, d’une compétence de l’Assemblée fédérale qui peut certes être 
assumée par le Conseil fédéral dans des situations urgentes, mais uniquement avec 
l’approbation d’un organe parlementaire. Ne pouvant, pour des raisons de temps, 
assumer elle-même sa compétence, l’Assemblée fédérale la délègue à l’un de ses 
organes. 
La minorité estime que, par rapport à une simple consultation, l’exigence d’une 
approbation explicite ou tout au moins tacite par les commissions présente en outre 
l’avantage pratique d’instaurer des relations claires. Si la commission d’un conseil 
se prononce en faveur d’une application à titre provisoire tandis que la commission 
de l’autre conseil y est opposée, le Conseil fédéral serait face à des considérations 
bien complexes. La majorité réplique que le Conseil fédéral doit précisément être 
toujours en mesure de procéder à ces choix pour assumer ses responsabilités en 
matière de conduite de la politique étrangère. L’ordre général des compétences 
actuel ne permet pas que, par exemple, une décision fortuite prise dans une des 
commissions ait plus de poids que la décision du Conseil fédéral d’appliquer provi-
soirement un accord dans les cas d’urgence pour préserver les intérêts importants de 
la Suisse. 
A l’heure actuelle, deux dispositions légales autorisent d’ores et déjà le Conseil 
fédéral à appliquer à titre provisoire des traités internationaux. Aux termes de 
l’art. 4, al. 1, de la loi fédérale sur le tarif des douanes (RS 632.10), il peut «appli-
quer provisoirement les accords portant sur des droits de douane». Conformément à 
l’art. 2 de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201), 
«afin de sauvegarder des intérêts économiques suisses essentiels, le Conseil fédéral 
peut appliquer provisoirement des accords non sujets au référendum qui touchent le 
trafic des marchandises, des services et des paiements». Ces dispositions légales 
spécifiques précèdent la réglementation d’ordre général proposée dans l’art. 7b 
LOGA. 
3 
Commentaire des différentes dispositions 
3.1 
Loi sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration 
Art. 7b (nouveau) 
Application à titre provisoire des traités internationaux par le 
Conseil fédéral 
L’art. 7b complète, dans le droit écrit, la réglementation des compétences dans le 
domaine des traités internationaux. Aux termes de l’art. 166, al. 2, l’Assemblée 
fédérale est compétente pour l’approbation des traités internationaux. Toutefois, le 
Conseil fédéral peut, sous certaines conditions, conclure lui-même des traités (art. 7a 
LOGA). De même, il peut, sous certaines conditions, appliquer à titre provisoire des

715 
traités qui relèvent du domaine de compétences de l’Assemblée fédérale (nouvel 
art. 7b LOGA). 
Concernant la définition des conditions de l’application à titre provisoire et la fixa-
tion d’un délai, voir le ch. 2.2. 
Dans la procédure proposée par la minorité, le Conseil fédéral informe immédiate-
ment les commissions des deux conseils compétentes en matière de politique exté-
rieure (il faut utiliser cette formulation, également employée dans l’art. 152 LParl, 
étant donné que les Commissions de politique extérieure ne sont pas ancrées dans 
une loi, mais n’interviennent qu’à l’échelon du règlement des conseils) de son inten-
tion d’appliquer à titre provisoire un traité. Les commissions disposent d’au moins 
un mois pour éventuellement mettre leur veto à l’application à titre provisoire. Afin 
de respecter autant que faire se peut le calendrier des séances des commissions, le 
Conseil fédéral peut également fixer un délai plus long, de deux mois par exemple, 
si les circonstances le permettent. Si une commission laisse passer ce délai sans 
traiter l’objet, il convient de considérer cela comme une approbation tacite de 
l’application à titre provisoire; cette procédure devrait s’avérer appropriée dans des 
cas incontestés sur le plan politique. En cas d’application à titre provisoire contro-
versée, le président ou la présidente de la commission mettra l’objet à l’ordre du jour 
de la prochaine séance, de sa propre initiative ou sur demande de membres de la 
commission ou, si cela s’avère nécessaire, il ou elle devra convoquer une séance 
extraordinaire. Dans ce cas, la commission décide explicitement d’approuver 
l’application à titre provisoire ou d’y mettre son veto. Comme la question de 
l’application provisoire doit recevoir une réponse rapide, il est renoncé à la procé-
dure d’élimination des divergences entre les commissions des deux Chambres. Un 
accord ne peut pas être appliqué si la commission d’une Chambre ne donne pas son 
aval. 
3.2 
Loi sur le Parlement 
Art. 152, al. 3bis 
Concernant la procédure de consultation des commissions, en général, voir les 
ch. 2.3.2 et 2.3.3. 
Contrairement à ce que prévoit la procédure de consultation selon l’art. 152, al. 3, 
LParl, ce ne sont pas les commissions de politique extérieure qui sont engagées 
comme interlocutrices directes. Le Conseil fédéral fait savoir à l’Assemblée fédérale 
son intention de procéder à une application provisoire. Les Bureaux, le cas échéant 
les présidents des conseils, attribuent la demande aux commissions compétentes de 
leurs conseils respectifs. S’il s’agit le plus souvent des Commissions de politique 
extérieure, il est possible, dans certains secteurs politiques, que d’autres commis-
sions spécialisées soient saisies.

716 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences financières et sur le personnel 
Le projet n’est pas pertinent en termes financiers. 
4.2 
Capacité d’exécution 
Le système des commissions parlementaires permanentes se réunissant selon un 
calendrier défini a créé les conditions structurelles permettant au Conseil fédéral de 
requérir rapidement l’avis des commissions compétentes. Dans des cas où le temps 
presse, les commissions peuvent également être convoquées dans un bref délai. Par 
conséquent, la capacité d’action de la Confédération dans le domaine de la politique 
extérieure n’est aucunement restreinte. 
5 
Relation avec le droit international 
L’art. 25 de la Convention de Vienne sur le droit en matière de traités stipule que des 
traités peuvent être appliqués à titre provisoire. Il ne définit en revanche pas les 
organes compétents, au sein des Etats parties, en matière d’application à titre provi-
soire. Les Etats sont donc libres de décider. 
6 
Bases légales 
6.1 
Conformité avec la Constitution et avec la loi 
Voir la discussion au ch. 1.2. 
6.2 
Forme de l’acte 
Etant donné que le présent sujet traite de questions de fond concernant les compé-
tences d’autorités fédérales, il convient, conformément à l’art. 164, al. 1, let. g, Cst., 
d’édicter les dispositions sous forme d’une loi.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Application à titre provisoire de traités internationaux. Rapport
de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
07
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
03.459
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Numero dell'oggetto
Datum
24.02.2004
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Data
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703-716
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