ch_vb · 86.236 · 1988-06-23 · de


Initiative parlementaire (Günter)
848
N 
23 juin 1988
Précisons encore que le loyer de la poste sera adapté et
passera de 50 000 à 72 000 francs.
A l'unanimité, la commission vous propose d'approuver le
crédit de 22,8 millions de francs, parce que c'est un projet
bien conçu.
Präsident: Die sozialdemokratische Fraktion, die liberale
Fraktion, die SVP-Fraktion und die FDP-Fraktion erklären,
dass sie für Eintreten sind und der Vorlage zustimmen.
Weitere Diskussionsredner sind keine eingetragen.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Art. 1 und 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Titre et préambule, art. 1 et 2
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 
109 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
#ST# 86.236
Parlamentarische Initiative (Günter)
Allgemeines Finanzreferendum
Initiative parlementaire (Günter)
Référendum financier généralisé
Wortlaut der Initiative vom 9. Oktober 1986
Allgemeines Finanzreferendum
Artikel 89 Bundesverfassung ist wie folgt zu ergänzen:
Abs. 6 (neu)
Absatz 2 gilt auch für einfache Bundesbeschlüsse, die Ver-
pflichtungskredite enthalten, welche insgesamt den Betrag
von zwei Prozent des Voranschlages des Vorjahres über-
steigen.
Texte de l'initiative du 9 octobre 1986
Référendum financier généralisé
L'article 89 de la constitution doit être complété comme il
suit:
Al. 6 (nouveau)
L'alinéa 2 s'applique aussi aux arrêtés fédéraux simples
portant sur des crédits d'engagement qui représentent au
total plus de deux pour cent du budget de l'exercice précé-
dent.
Herr Reich unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen hiermit gemäss Artikel 21ter des
Geschäftsverkehrsgesetzes den Bericht der vorprüfenden
Kommission über die von Nationalrat Günter in der Herbst-
session 1986 eingereichte parlamentarische Initiative, mit
der die Einführung eines allgemeinen Finanzreferendums
verlangt wird.
Die Kommission hat an ihren Sitzungen vom 23. Februar
und 23. März 1987 den Initianten sowie zwei Experten, die
Staatsrechtsprofessoren Etienne Grisel und Peter Saladin,
angehört. Ausserdem hat sie zu ihren Beratungen Vertreter
der Eidgenössische Finanzverwaltung beigezogen.
Die Kommission hat mit 13 zu 3 Stimmen bei zwei Enthal-
tungen beschlossen, dem Nationalrat zu beantragen, der
parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Kom-
mission hat auch mit 11 zu 7 Stimmen darauf verzichtet, den
Bundesrat mit einem Kommissionsvorstoss zu beauftragen,
Vorschläge im Sinne der Initiative zu erarbeiten.
Die Kommission hat festgestellt, dass nach dem Wortlaut
der parlamentarischen Initiative und nach der auf Artikel 24
Absatz 1 und 2 des Finanzhaushaltgesetzes gestützten Pra-
xis nicht nur die allermeisten Verpflichtungskredite, son-
dern jeweils auch der jährliche Voranschlag der Eidgenos-
senschaft dem FJnanzreferendum unterstellt wären. Dies
würde zu einer unerträglichen Verzögerung, ja zu einer
Blockierung der Staats tätigkeit führen. Zwar könnte die
Bundesversammlung die nicht mit einer separaten Bot-
schaft unterbreiteten Verpflichtungskredite aus dem Bun-
desbeschluss über den Voranschlag herauslösen und in
einzelne Beschlüsse aufteilen; dadurch könnte die Zahl der
dem Referendum unterstehenden Beschlüsse reduziert wer-
den. Aber auch dann befürchtet die Kommission, dass die
nötige Kontinuität bei der Erfüllung wichtiger, teilweise
durch die Verfassung oder Gesetze vorgeschriebener staat-
licher Aufgaben - etwa in den Bereichen Landesverteidi-
gung, Entwicklungszusammenarbeit oder Wohnbauförde-
rung - gefährdet sein könnte.
Die Kommission bezweifelt, ob sich die durchaus positiven
Erfahrungen der Kantone und Gemeinden, welche das
Finanzreferendum kennen, ohne weiteres auf den Bund
übertragen lassen. Dort geht es meistens um kleinere
Beträge und um für den Bürger überschaubarere Projekte.
Die Verpflichtungskredite des Bundes beziehen sich dage-
gen auf längerfristige, grössere und umfassendere Vorha-
ben, die dem Bürger weniger leicht erläutert werden
können.
Es wurde auch in Frage gestellt, ob das vorgeschlagene
Finanzreferendum wirklich zu einer sinnvollen Stärkung der
Volksrechte führen würde: grosse Ausgaben werden häufig
durch Zahlungskredite beschlossen - etwa im Bereich der
Landwirtschaft -, und zahlreiche Entscheide von grosser
politischer Bedeutung wie der Bau von Nationalstrassen
oder die Bewilligung von Kernenergieanlagen würden vom
Finanzreferendum nicht erfasst.
Ein weiterer Haupteinwand ergibt sich aus der Stellung und
Funktion der Bundesversammlung. Das Parlament soll seine
Staats- und finanzpolitische Führungsaufgabe nicht aufge-
ben. Es hat für den Ausgleich der verschiedenen Interessen
zu sorgen und diesen immer wieder vor dem Volk zu verant-
worten. Auch ohne Finanzreferendum besteht bei den
Sachabstimmungen, den Volksinitiativen und bei Wahlen
eine ständige Kontrolle des Volkes über die Entscheide der
Bundesversammlung.
Die Kommissionsminderheit hält einen Ausbau der Volks-
rechte für wünschenswert. Sie bestreitet, dass damit die
Rechte der Bundesversammlung geschmälert werden und
verweist auf die Erfahrungen in den Kantonen und Ge-
meinden.
Auch die Minderheit steht allerdings dem formulierten Vor-
schlag des Initianten skeptisch gegenüber. Sie wünscht eine
umfassendere Untersuchung des Problernkreises und bean-
tragt deshalb mit einer Motion, der Bundesrat möge der
Bundesversammlung Anträge zur Weiterentwicklung des
fakultativen Referendums unterbreiten. Es soll namentlich
auch geprüft werden, ob dieses Anliegen durch eine Revi-
sion der Artikel 4 ff. des Geschäftsverkehrsgesetzes verwirk-
licht werden kann.
Die Minderheit erachtet es für nötig, die Institutionen der
Demokratie immer wieder zu überprüfen, will aber nicht auf
die vom Bundesrat beantragte Totalrevision der Bundesver-
fassung warten.

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N
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Parlamentarische Initiative (Günter)
Begründung des Initianten
Das allgemeine Finanzreferendum wurde nach etlichen Jah-
ren erstmals wieder im Zusammenhang mit dem Rüstungs-
referendum diskutiert. Von verschiedenen Rednern wurde
in der Diskussion betont, dass die Idee eines allgemeinen
Finanzreferendums zwar als Gegenvorschlag für das
Rüstungsreferendum abgelehnt werde, jedoch durchaus
einer weiteren Prüfung wert sei. Die eingereichte Initiative ist
derart gestaltet, dass wirklich nur grosse «Brocken» unter
ein allfälliges Referendum fallen. Es handelt sich bei diesem
Vorschlag um eine eigentliche Lückenschliessung in den
demokratischen Rechten. Sie rechtfertigt sich nicht nur aus
Gründen der Rechtsvereinheitlichung, sondern vor allem
aus der Erfahrung, welche mit dem Finanzreferendum in
Kantonen und Gemeinden gemacht wurde. Ein Missbrauch
dieses Volksrechts ist bei der vorgesehenen Ausgestaltung
nicht zu befürchten. Hingegen darf eine Belebung des politi-
schen Lebens und eine Attraktivierung der Abstimmungen
für Bürgerinnen und Bürger erwartet werden.
Der vorliegende Vorschlag ist als Anregung gedacht. Sinn-
gemässe Aenderungen sind durchaus möglich. In diesem
Sinne ersuche ich um Ueberweisung der Initiative an den
Rat.
In Gemeinden und Kantonen wurde letztmals in grösserem
Massstab in den fünfziger Jahren darüber diskutiert. Die
Diskussion gipfelte in einem Vorschlag der Bundesver-
sammlung. Dieser wurde in der Volksabstimmung vom
30. September 1956 mit 331 117 zu 276 660 Stimmen abge-
lehnt. Bei den ablehnenden Stimmen kumulierten sich die
Meinungen derjenigen, denen der Vorschlag zuwenig weit
ging, mit denjenigen, welche das Finanzreferendum aus
grundsätzlichen Ueberlegungen ablehnten.
Es sollte daher aus dem Abstimmungsergebnis nicht unbe-
dingt geschlossen werden, dass das Schweizer Volk schon
damals in seiner Mehrheit kein Finanzreferendum wollte. Es
ist angesichts des doch relativ knappen Ausgangs durchaus
möglich, dass eine Mehrheit grundsätzlich das Finanzrefe-
rendum befürwortete, sich jedoch über die Modalitäten der
Durchführung uneinig war.
Das Finanzreferendum existiert in vielen Gemeinden und,
mit Ausnahme des Kantons Waadt, in allen Kantonen der
Eidgenossenschaft. In keinem Kanton sind Bestrebungen im
Gange, dieses Finanzreferendum wieder abzuschaffen. In
etlichen Kantonen hat gerade in den letzten Jahren das
Finanzreferendum wesentlich dazu beigetragen, die Abstim-
mungssonntage interessant zu gestalten. Denn meistens
handelte es sich bei den Vorlagen, gegen die das Finanzre-
ferendum ergriffen wurde, einerseits um umstrittene Vorla-
gen, andererseits um Vorlagen, welche konkrete Projekte
betrafen.
Bei derartigen Abstimmungen kann sich der Bürger ein
klares Bild der Fragestellung machen und eine eigene Mei-
nung entwickeln. Entsprechend lebhaft sind die Abstim-
mungskämpfe verlaufen. Nicht selten sind bei derartigen
Abstimmungen neue Tendenzen in der Politik sichtbar
geworden, welche die Parlamente und vor allem die Regie-
rungen der Kantone anschliessend veranlassten, ihre Politik
in diesem Teilgebiet zu ändern und dem Willen der Mehrheit
der Stimmbürger anzupassen. Als Beispiel diene dafür die
Strassenbaupolitik des Kantons Bern in den letzten Jahren.
Das vorgeschlagene allgemeine Finanzreferndum soll Vorla-
gen betreffen, welche mit einfachen Bundesbeschlüssen
zustande kommen und 2 Prozent eines Vorjahresbudgets
übersteigen.
Es scheint mir sinnvoll, die Höhe der referendumsfähigen
Beträge an das Vorjahresbudget anzukoppeln. Eine Vor-
lage, welche 2 Prozent dieses Budgets übersteigt, ist auf alle
Fälle finanziell von erheblicher Bedeutung, bedeutet es
doch zurzeit eine Ausgabe von rund 400 Millionen Franken.
Würde anstelle der Prozentangabe eine fixe Summe
gewählt, müsste periodisch eine Teuerungsanpassung die-
ser Summe vorgenommen werden. Diese unnötige Geset-
zesarbeit kann man sich ersparen, wenn die referendumsfä-
hige Summe in Prozenten angegeben wird.
Ueber die Höhe der Summe, welche in Prozenten eingesetzt
werden soll, kann man diskutieren. Mir persönlich scheinen
2 Prozent angemessen. 1 Prozent wäre so tief, dass bereits
«Bagatell-Ausgaben» des Bundes mitbetroffen würden.
Werden die Beträge wesentlich höher angesetzt, wird kaum
noch eine Abstimmung stattfinden können. Persönlich ver-
mute ich, dass mit der vorgeschlagenen Lösung etwa alle
drei bis vier Jahre mit einem zusätzlichen Abstimmungs-
kampf zu rechnen wäre.
Die Finanzpolitik ist in der Schweiz immer sehr direkt vom
Volk beeinflusst worden. Weltweit einzigartig ist unser
System, das verlangt, dass von der Gemeinde bis zum Bund
hinauf Steuerveränderungen obligatorisch dem Volk vorge-
legt werden müssen. Damit ist meiner Ansicht nach klar
erwiesen, dass die letzte Budgethoheit dem Volk zustehen
soll. Sinngemäss richtig gehört dazu als Spiegelbild eine
Beeinflussung der Ausgaben des Staates durch das Volk.
Aus Gründen der Praktikabilität wäre es schwierig, das
ganze Budget dem Volk vorzulegen. Sogar auf Stufe
Gemeinde und Kanton ist statt dessen meist das fakultative
Finanzreferendum für grössere Beträge vorgesehen.
Der Sinn ist klar: Der Steuerzahler soll nicht nur die Höhe
der Steuern, sondern eben auch die Richtung, in welche
Ausgaben getätigt werden, mitbeeinflussen können. Das ist
ein in sich logisches System. Als logische Ergänzung ist
daher sinngemäss das fakultative Finanzreferendum beim
Bund noch einzuführen, das bis jetzt fehlt.
Ein Rückblick in die Geschichte zeigt, dass das Referendum
nicht nur von einer Seite des politischen Spektrums benützt
wird. Rechte wie linke Gruppierungen haben in speziellen
Fällen davon Gebrauch gemacht. Häufig sind es auch Ad-
hoc-Gruppierungen, welche einen Kredit bekämpfen. Nicht
selten bilden diese Gruppierungen dann den Auslöser zu
einer Neuorientierung der Politik, indem sie auf ein Problem
aufmerksam machen, das den Bürger beschäftigt. Zeigt es
sich dann in der Volksabstimmung, dass das Volk tatsäch-
lich in diesem Bereich mit der von den Behörden vorge-
schlagenen Politik nicht einverstanden ist, ergibt sich dar-
aus die Möglichkeit für die regierenden Parteien, ihre politi-
schen Standpunkte erneut zu überdenken.
Dank dem regen Interesse, das im allgemeinen derartigen
Abstimmungen entgegengebracht wird, ist nicht zu befürch-
ten, dass durch eine oder zwei zusätzliche Abstimmungen
pro Legislaturperiode das allgemeine Interesse des Stimm-
bürgers an den Staatsgeschäften abnimmt und die Stimm-
beteiligung noch mehr sinkt. Eher das Gegenteil dürfte der
Fall sein.
Natürlich wird das Mittel des Finanzreferendums von einer
Gruppe verwendet werden, welche mit einem spezifischen
Anliegen in den Räten unterlegen ist. Da die Koalitionen in
den Räten je nach Thematik aber wechseln, dürfte sich über
die Jahre gesehen jede grössere Gruppierung einmal in
dieser Position befinden. Der Entscheid über das Refe-
rendum sollte daher losgelöst von tagespolitischen Oppor-
tunitätserwägungen getroffen werden.
Da wir uns zudem spätestens bei Diskussionen um allfällige
Steuer- und Gebührenerhöhungen immer mit einer Volksab-
stimmung konfrontiert sehen, ist es langfristig sowieso
unmöglich, eine allenfalls zu grosszügige Ausgabenpolitik
am Volke vorbei durchzuhalten. Es ist daher auch aus die-
sem Blickwinkel vernünftiger, sich einer allenfalls unliebsa-.
men Volksströmung (unliebsam aus dem Blickwinkel der
Regierung und der Parlamentsmehrheit) möglichst rasch zu
stellen und das Problem auszudiskutieren.
Gerade in der heutigen Zeit der allgemeinen Unsicherheit
erscheint mir das allgemeine Finanzreferndum als gutes
Mittel, zwischen Volk und Regierung bzw. Parlament wieder
eine engere Bindung herzustellen. Der Steuerzahler, der bei
den Ausgaben mitbestimmen kann, ist auch eher willig
mitzutragen, wenn es um die Einnahmen geht. So gesehen
nützt das Finanzreferendum in erster Linie der Lebendiger-
haltung unserer Demokratie und damit unserem Staat. Es
hilft, möglichst adäquate und von Mehrheiten getragene
Antworten auf die Herausforderungen der Zukunft zu
finden.
Ich ersuche Sie, meine Initiative für ein allgemeines Finanz-

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referendum für einfache Bundesbeschlüsse dem Rate zur
Annahme zu überweisen.
M. Reich présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports
entre les conseils nous vous soumettons le rapport de la
commission chargée de donner un préavis sur l'initiative
parlementaire déposée par le conseiller national Günter
durant la session d'automne 1986 et demandant l'introduc-
tion d'un référendum financier généralisé.
Les 23 février et 23 mars 1987, la commission a entendu
l'auteur de l'initiative ainsi que deux experts, MM. Etienne
Grisel et Peter Saladin, professeurs de droit public. Elle a en
outre convié à ses délibérations des représentants de l'Ad-
ministration fédérale des finances.
Par 13 voix contre 3 et deux abstentions, la commission a
décidé de proposer au Conseil national de ne pas donner
suite à l'initiative parlementaire. Par 11 voix contre 7, la
commission a aussi renoncé à déposer une intervention
demandant au Conseil fédéral d'élaborer des propositions
allant dans le sens de l'initiative.
La commission a constaté que le texte de l'initiative parle-
mentaire et la pratique qui se fonde sur l'article 24, 1er et
2e alinéas, de la loi sur les finances de la Confédération
soumettraient au référendum financier non seulement la
plupart des crédits d'engagement mais aussi, chaque
année, le budget annuel de la Confédération. Cela retarde-
rait de façon intolérable, voire même bloquerait les affaires
de l'Etat. A vrai dire, l'Assemblée fédérale pourrait retirer de
l'arrêté fédéral sur le budget les crédits d'engagement qui
ne font pas l'objet d'un message spécial et les répartir dans
des arrêtés séparés; on réduirait ainsi le nombre des arrêtés
soumis au référendum. Mais la commission craint que
même dans ce cas une menace plane sur la continuité de
l'accomplissement des tâches importantes de l'Etat, pres-
crites en partie par la constitution ou des lois, comme par
exemple celles relevant de la défense nationale, de la coopé-
ration au développement ou l'encouragement de la cons-
truction de logement.
La commission doute que les bonnes expériences des can-
tons et des communes qui connaissent le référendum finan-
cier puissent être transposées telles quelles au niveau fédé-
ral car, en général, il s'agit d'objets de moindre importance
qui sont davantage à la portée des citoyens. Les crédits
d'engagement de la Confédération, au contraire, se rappor-
tent à des projets plus importants, plus complexes et devant
être réalisés à plus long terme; il est donc moins facile de les
expliquer aux citoyens. Autre question posée par la commis-
sion: le référendum financier proposé va-t-il réellement
entraîner un renforcement significatif des droits civiques?
Les dépenses importantes prennent souvent la forme de
crédits de paiement, comme dans le domaine de l'agricul-
ture, et de nombreuses décisions ayant une grande portée
politique, telles la construction des routes nationales,
seraient soustraites du référendum financier.
Il y a encore une objection importante qui découle de la
position et de la fonction de l'Assemblée fédérale. Le Parle-
ment ne doit pas abandonner ses responsabilités dans la
conduite de la politique générale et de la politique finan-
cière. Il doit veiller au maintien de l'équilibre entre les
intérêts divergents et il en répond continuellement devant le
peuple. Même sans référendum financier, le peuple peut
exercer une surveillance constante sur les décisions de
l'Assemblée fédérale par le biais des scrutins portant sur un
objet particulier, des initiatives populaires et des élections.
La minorité de la commission considère qu'une extension
des droits civiques est souhaitable. Elle conteste qu'il en
découlerait une diminution des droits de l'Assemblée fédé-
rale et renvoie aux expériences des cantons et des com-
munes en la matière.
Cependant, la minorité jette, elle aussi, un regard sceptique
sur la proposition formulée par l'auteur de l'initiative. Elle
souhaite que l'on examine le problème dans une optique
plus large; pour cette raison, elle demande par voie de
motion que le Conseil fédéral soit chargé de soumettre à
l'Assemblée fédérale des propositions concernant l'exten-
sion du droit de référendum facultatif. Il doit notamment
examiner si cela peut se faire par une révision des articles 4
ss. de la loi sur les rapports entre les conseils. La minorité
estime qu'il est nécessaire de soumettre à un examen pério-
dique les institutions démocratiques; elle ne veut toutefois
pas attendre la révision totale de la constitution proposée
par le Conseil fédéral.
Exposé des motifs de l'auteur de l'initiative
Pour la première fois depuis de nombreuses années, on a
parlé du référendum financier généralisé, à l'occasion du
référendum en matière d'armement. Bien qu'elle n'ait pas
été retenue comme contre-projet au référendum en matière
d'armement, plusieurs personnalités ont déclaré au cours
du débat que l'idée d'un référendum financier généralisé
valait la peine d'être réexaminée. L'initiative déposée a été
formulée de telle sorte que seules vraiment de grosses
dépenses puissent faire éventuellement l'objet d'un référen-
dum. Ce projet doit combler une véritable lacune dans les
droits démocratiques. Il ne se justifie pas seulement par le
besoin d'unifier le droit, mais aussi par les expériences que
les communes et les cantons ont faites avec le référendum
financier. Etant donnée la formulation de l'initiative, il n'est
pas à craindre que l'on abuse de ce droit populaire. Au
contraire, on peut en attendre une stimulation de la vie
politique et des scrutins plus intéressants pour les
citoyennes et les citoyens. Le présent projet est conçu
comme une idée générale et il est tout à fait possible de lui
apporter des ajustements. C'est pourquoi je demande qu'il
soit transmis au conseil.
Dans les communes et dans les cantons, les dernières
grandes discussions sur le référendum financier ont eu lieu
dans les années 50. Elles ont atteint leur point culminant
lorsque l'Assemblée fédérale a déposé un projet, qui a été
rejeté en votation populaire le 30 septembre 1956 par
331 117 voix contre 276 660. La majorité rejetante était com-
posée d'une part de citoyens qui trouvaient le projet trop
timide et d'autre part de ceux qui étaient opposés au réfé-
rendum financier pour des raisons de principe. On ne
devrait donc pas conclure de ce résultat qu'à l'époque déjà,
la majorité du peuple suisse ne voulait pas du référendum
financier. Au vu du résultat relativement serré, il est tout à
fait possible qu'une majorité lui ait été en principe favorable,
mais qu'elle ait eu des opinions divergentes sur les moda-
lités d'application.
Le référendum financier existe dans beaucoup de com-
munes et dans tous les cantons de la Confédération, Vaud
excepté. Dans aucun canton, il n'y a de velléité de le suppri-
mer. Dans certains au contraire, le référendum financier a
contribué ces dernières années à rendre les votations nette-
ment plus intéressantes. En effet, la plupart des projets
faisant l'objet d'une demande de référendum financier sont
soit des projets contestés, soit des projets portant sur un
objet concret. Dans ce genre de votations, le citoyen peut
avoir une vision claire de la question et forger sa propre
opinion. Le débat en est d'autant plus vif. Il n'est pas rare
que de telles votations fassent apparaître de nouvelles ten-
dances politiques qui incitent les parlements, mais surtout
les gouvernements, à modifier leur politique dans le
domaine concerné et à l'adapter à la volonté exprimée par la
majorité des citoyens. On peut citer pour exemple la politi-
que de constructions routières du canton de Berne durant
ces dernières années.
Le référendum financier généralisé proposé concerne tous
les projets dépassant 2 pour cent du budget de l'exercice
précédent qui font l'objet d'un arrêté fédéral simple.
Il me semble judicieux de lier au budget de l'exercice précé-
dent le montant des crédits pouvant faire l'objet d'un réfé-
rendum. Un projet qui dépasse les 2 pour cent de ce budget
est, dans tous les cas, d'une importance financière considé-
rable, puisque cela signifie actuellement une dépense de
400 millions de francs environ. Si au lieu d'un montant en

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Parlamentarische Initiative (Günter)
pour cent on devait choisir une somme fixe, il faudrait
prévoir, son adaptation au renchérissement. Le système du
pourcentage rend inutile ce travail législatif.
On peut discuter du taux à choisir. Il me semble personnelle-
ment que 2 pour cent est approprié. 1 pour cent serait
tellement bas, que des dépenses peu importantes seraient
déjà concernées. Si l'on choisit des montants sensiblement
plus hauts, il ne pourrait y avoir pratiquement aucune vota-
tion. J'estime personnellement qu'avec le montant proposé,
on peut compter sur une votation supplémentaire tous les 3
ou 4 ans.
La politique financière de la Suisse a toujours été très
directement influencée par le peuple. Notre système, qui
veut que de la commune à la Confédération on soumette les
modifications d'impôts au peuple, est unique au monde. Il
est clairement prouvé à mon avis que le plus haut pouvoir
budgétaire doit appartenir au peuple. Ce qui a pour juste
corollaire que le peuple peut influencer les dépenses de
l'Etat. Pour des raisons pratiques, il serait difficile de sou-
mettre au peuple tout le budget. Même au niveau des
communes et des cantons, on a généralement au lieu de ça
le référendum facultatif pour les dépenses les plus impor-
tantes. L'intention est claire: le contribuable ne doit pas
seulement pouvoir influencer le montant de ses impôts,
mais aussi, justement, la politique de dépenses. C'est en soi
un système logique, dont le complément évident est l'intro-
duction du référendum financier facultatif au niveau fédéral,
où il fait encore défaut.
Un coup d'oeil sur l'histoire montre que le référendum n'a
pas été utilisé que par une aile de l'éventail politique. Des
groupements de droite comme de gauche y ont recouru
dans des cas spéciaux. Ou, fréquemment aussi, des groupe-
ments ad hoc qui combattent un crédit particulier. Il n'est
pas rare que ces groupements provoquent une réorientation
de politique en attirant l'attention sur un problème qui
préoccupe les citoyens. Si, par la suite, la votation populaire
révèle que le peuple n'est effectivement pas d'accord avec la
politique proposée par les autorités dans ce domaine précis,
les partis gouvernementaux ont la possibilité de revoir leur
point de vue. Du fait du vif intérêt que soulève en général ce
genre de votations, on ne doit pas craindre que l'intérêt des
citoyens pour les affaires publiques ainsi que la participa-
tion aux scrutins diminuent davantage à cause d'une ou
deux consultations supplémentaires par .législature. C'est
p'lutôt le contraire qui devrait se produire. Bien sûr, l'instru-
ment que représente le référendum financier sera utilisé par
un groupe exprimant des préoccupations minoritaires aux
Chambres fédérales. Mais comme aux Chambres les coali-
tions changent selon les sujets traités, on devrait voir au fil
des ans chacun des groupes les plus importants assumer ce
rôle. C'est pourquoi la décision concernant le référendum
devrait être prise indépendamment de toute considération
d'opportunité politique à court terme. Puisqu'en ultime res-
sort lors de débats sur d'éventuelles augmentations d'im-
pôts et de taxes nous devons affronter une consultation
populaire, il nous est de toute façon impossible à long terme
d'instaurer une politique de dépenses peut-être trop géné-
reuse sans passer devant le peuple. De sorte que, de ce
point de vue aussi, il serait plus raisonnable de faire face
aussitôt que possible à un courant fâcheux de l'opinion
publique (fâcheux aux yeux du gouvernement et de la majo-
rité du Parlement) et de discuter le problème à fond.
En ces temps d'incertitude générale, il me semble que le
référendum financier généralisé serait un bon moyen pour
rétablir une relation plus étroite entre le peuple d'une part, le
gouvernement et le Parlement d'autre part. Le contribuable,
qui a participé à la décision concernant les dépenses, est
aussi plus compréhensif lorsqu'il s'agit de trouver les
recettes. Vu sous cet angle, le référendum financier contri-
bue en premier lieu à maintenir vivante notre démocratie et
par conséquent notre Etat. Il aide aussi à trouver, avec
l'appui de la majorité, les réponses les plus adéquates aux
défis de l'avenir.
Je vous prie de proposer au conseil de donner suite à mon
initiative pour un référendum financier généralisé pour les
projets faisant l'objet d'un arrêté fédéral simple.
Antrag der Kommission
Mehrheit
Die Kommission beantragt dem Rat, der parlamentarischen
Initiative von Herrn Günter keine Folge zu geben.
Minderheit
(Renschier, Christinat, Deneys, Hubacher, Nauer, Oester)
Ueberweisung der folgenden Motion
Motion der Kommissionsminderheit
Fakultatives Referendumsrecht. Ausbau
Der Bundesrat wird beauftragt, den Ausbau des fakultativen
Referendumsrechts mit Einbezug des Finanzreferendums in
die Wege zu leiten und den eidgenössischen Räten Bericht
und Antrag zu unterbreiten.
Antrag Günter
Der Initiative sei Folge zu geben
Proposition de la commission
Majorité
La commission propose au conseil de ne pas donner suite à
l'initiative parlementaire de M. Günter.
Minorité
(Renschler, Christinat, Deneys, Hubacher, Nauer, Oester)
Transmettre la motion suivante
Motion de la minorité de la commission
Droit de référendum financier. Extension
Le Conseil fédéral est chargé de préparer l'extension du
droit de référendum facultatif par l'inclusion du référendum
financier, de faire rapport aux Chambres fédérales et de leur
soumettre des propositions.
Proposition Günter
Donner suite à l'initiative
Günter: Die parlamentarische Initiative schlägt Ihnen ein
allgemeines Finanzreferendum vor. Die vorliegende Initia-
tive soll eine Lücke in den Volksrechten schliessen. Sie
rechtfertigt sich nicht nur aus Gründen der Rechtsverein-
heitlichung, sondern vor allem aus der Erfahrung, welche
mit dem Finanzreferendum in Kantonen und Gemeinden
gemacht wurde. Ein Missbrauch dieses Volksrechtes ist
nirgendwo festzustellen. Hingegen darf eine Belebung des
politischen Lebens und eine Attraktivierung von Abstim-
mungen für Bürgerinnen und Bürger erwartet werden.
Ich erkläre ganz deutlich, dass der vorliegende Vorschlag
als Anregung gedacht ist und sinngemässe Aenderungen
durchaus möglich wären. Ich ersuche Sie, die Initiative zu
überweisen.
In der Kommission selbst haben sich nur ganz wenige
Mitglieder gegen die Idee an sich ausgesprochen. Ich erin-
nere mich an ein Mitglied, das erklärt hat, diese parlamenta-
rische Initiative würde, falls sie zustande käme, die Macht
des Parlaments einschränken; aus diesem Grunde lehne es
sie ab. Die meisten Mitglieder aber, die sich am Schluss
gegen die Initiative ausgesprochen haben, haben ihre Hal-
tung mit der Durchführbarkeit oder allenfalls der Formulie-
rung der Initiative begründet.
Nun ist es ja so, dass, wenn eine Initiative überwiesen wird,
die Kommission nicht streng an den Wortlaut gebunden ist.
Daher scheint es mir wichtig, gleich zu Beginn zu erklären,
dass es mir um die Sache geht und ich für Ergänzungen
durchaus offen bin, indem die Kommission dann eine For-
mulierung finden kann, die den angestrebten Zwecken
allenfalls noch besser entspricht.
Das letzte Mal wurde über das Finanzreferendum vor über
einer Generation abgestimmt, nämlich am 30. September

Initiative parlementaire (Günter)
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1956. Damals hat das Schweizervolk mit 331 000 gegen
276 000 Stimmen, also relativ knapp, das fakultative Finanz-
referendum abgelehnt. Die Nein-Stimmen kamen aber zum
Teil aus dem Lager, dem die Vorlage zu wenig weit ging. Es
gab damals also Leute, die für eine Nein-Parole eintraten,
weil ihnen das Finanzreferendum in der Variante, wie es
damals vorgelegt wurde, zu eingeschränkt vorkam.
Heute darf man deshalb sicher schliessen, dass das Resul-
tat, wenn es nur um ein Für oder Gegen ein Finanzrefe-
rendum gegangen wäre, eher noch knapper ausgefallen
wäre. In diesem Sinne ist es sicher angezeigt und richtig,
wieder einmal darüber zu sprechen.
Das Finanzreferendum - das wissen Sie - existiert in sehr
vielen Gemeinden und praktisch in allen Kantonen. Nir-
gendwo in den Kantonen sind Bestrebungen im Gange, es
abzuschaffen, weil man schlechte Erfahrungen damit
gemacht hätte. In etlichen Kantonen hat es im Gegenteil
dazu beigetragen, dass die Abstimmungssonntage interes-
santer geworden sind, denn meistens handelt es sich bei
diesen Vorlagen, über die abgestimmt wurde, um etwas, was
der Stimmbürger klar verstand, worüber er sich eine Mei-
nung bilden konnte. Nicht selten sind bei diesen Abstim-
mungen auch neue Tendenzen zum Ausdruck gekommen,
auf die das Parlament und die Regierungen dann reagieren
konnten. Ich gebe Ihnen hier nur ein Beispiel, nämlich die
Strassenbaupolitik des Kantons Bern, die sich nach Einfüh-
rung des fakultativen Finanzreferendums ganz massiv geän-
dert hat.
Mir schien es sinnvoll, die Höhe der referendumsfähigen
Beträge an das Vorjahresbudget anzukoppeln. Eine Vor-
lage, welche gemäss unserem Vorschlag 2 Prozent dieses
Budgets übersteigt, ist auf alle Fälle von finanzieller Bedeu-
tung, geht es doch dann um über 400 Millionen Franken.
Würde anstelle einer Prozentangabe eine fixe Summe vor-
gesehen, wie das gewisse Kantone kennen, dann würde das
dazu führen, dass wegen periodisch fälligen Teuerungsan-
passungen unnötige Gesetzesänderungen vorgenommen
werden müssten.
Ich vermute,-dass mit Annahme meines oder eines ähnlich
lautenden Vorschlags etwa alle drei bis vier Jahre, vielleicht
sogar nur etwa alle sechs Jahre, mit einem zusätzlichen
Abstimmungskampf in der Eidgenossenschaft zu rechnen
wäre. Es ist also keine Rede davon, dass unser Abstim-
mungskalender damit wesentlich belastet würde.
Nun die Hauptsache: Die Finanzpolitik in der Schweiz ist
immer sehr direkt vom Volk beeinflusst worden. Weltweit
einzigartig ist unser System, das verlangt, dass von der
Gemeinde über den Kanton bis zum Bund Steueränderun-
gen dem Volke vorgelegt werden müssen. Bei uns unter-
steht die ganze Einnahmenseite unseres Staats direkt dem
Volksverdikt. Sinngemäss richtig müsste daher als Spiegel-
bild eine Beeinflussung der Ausgaben des Staates durch
das Volk auch möglich sein.
Aus Gründen der Praktikabilität - das möchte ich hier ganz
klar erklären - bin ich dagegen, dass das ganze Budget dem
Referendum untersteht. Ich bin der Meinung, dass eine
Formulierung gesucht werden sollte, die das Budget als
Ganzes absichert. So wird nicht plötzlich die Funktionsfä-
higkeit der Eidgenossenschaft durch ein Budgetreferendum
vorübergehend gefährdet.
Der Sinn dessen, was ich möchte, ist klar: Der Steuerzahler
soll nicht nur die Höhe der Steuern mitbeeinflussen können,
sondern auch die Richtung, in welche dann diese Steuern
wieder verteilt werden, also die Ausgaben. Das ist ein logi-
sches System. Daher ist das Finanzreferendum eine Ergän-
zung, die im heutigen System eine offenkundige Lücke
schliesst.
Wenn wir in der Geschichte der Eidgenossenschaft etwas
zurückblättern, dann sehen wir, dass das Finanzreferendum
immer wieder von ganz verschiedenen Seiten beansprucht
worden ist, in letzter Zeit häufig von Ad-hoc-Gruppierungen,
die sich schlecht in ein «Rechts-Links-Schenia» einordnen
lassen. Aber diese Abstimmungen waren meistens Auslöser
einer Neuorientierung der Politik.
Wir haben von Herrn Bundesrat Stich eine Zusammenstel-
lung erhalten, welche Vorlagen unter ein Referendum
gemäss meinem Vorschlag fallen würden. Da gibt es keinen
Zweifel: darunter wären neue Militärausgaben. Aber es gibt
auch Vorlagen, die in ganz anderen Bereichen liegen, Berei-
che, bei denen es mir persönlich vielleicht lieber ist, dass wir
darüber hier drinnen allein beschliessen können: ich nenne
die Entwicklungshilfe als Beispiel. Letzten Endes müssen
wir freilich immer in Uebereinstimmung mit unserem Volke
handeln.
Gerade in der heutigen Zeit der allgemeinen Unsicherheit
scheint mir daher das Finanzreferendum ein gutes Mittel,
um zwischen Volk und Regierung bzw. Volk und Parlament
wieder eine engere Bindung herzustellen: Der Steuerzahler,
der bei den Ausgaben mitbestimmen kann und daher mit
ihnen einverstanden ist, ist sicher auch williger, mitzuma-
chen, wenn diese Steuern in irgendeinem Bereich aus not-
wendigen Gründen erhöht werden müssten! Das Finanzrefe-
rendum ist also ein Mittel, adäquate und von Mehrheiten
getragene Antworten auf die Herausforderungen der
Zukunft zu finden.
Jetzt noch kurz ein Wort dazu, warum ich Ihnen beantrage,
der Initiative sei in erster Linie Folge zu geben - und nicht
der Motion Renschier. Es ist ein praktischer Grund und
nicht ein inhaltlicher.
Die Kommission hat sich bereits an zwei Sitzungen mit dem
Problem befasst. Wenn wir heute den Beschluss fassen,
dass das Finanzreferendum etwas ist, was eine notwendige
Ergänzung der Volksrechte sein könnte, und der Kommis-
sion den Auftrag geben, in Zusammenarbeit mit dem Bun-
desrat und der Verwaltung einen definitiven, hieb- und stich-
festen Vorschlag auszuarbeiten, dann können wir diese
Vorarbeit nutzbringend anwenden.
Die Arbeit, die die Kommission bis jetzt geleistet hat, präde-
stiniert sie dazu, einen definitiven Vorschlag auszuarbeiten,
der - aus meiner Sicht - durchaus in der Form abweichen
kann, damit er rechtlich, staatspolitisch hieb- und stichfest
ist, solange die Idee an sich aufrechterhalten wird. Wenn wir
hingegen die Motion überweisen, heisst das, dass das
Geschäft an den Ständerat geht, der sich dann neu mit dem
Problem befassen muss - vorausgesetzt, er stimmt der
Motion zu. Das scheint mir nicht sehr wahrscheinlich, weil er
das Problem neu aufrollen müsste; dazu ist die Neigung bei
der chronischen Ueberlastung vielleicht weniger gross. So
gesehen scheint es mir sinnvoller, die Initiative zu über-
weisen.
Die Folge ist im Prinzip dieselbe wie bei der Motionsüber-
weisung, aber man könnte die Vorarbeit der Kommission,
die unter Herrn Reich das Problem wirklich fundiert studiert
hat, nutzen. Wenn Sie der Initiative keine Folge geben, wird
die LdU/EVP-Fraktion selbstverständlich auch die Motion
unterstützen.
Ich ersuche Sie deshalb, der Initiative Folge zu geben.
Hubacher, Sprecher der Minderheit: Die Kommissionsmin-
derheit schlägt Ihnen einen dritten Weg vor, nämlich eine
Motion mit folgendem Wortlaut anzunehmen: «Der Bundes-
rat wird beauftragt, den Ausbau des fakultativen Referen-
dumsrechts mit Einbezug des Finanzreferendums in die
Wege zu leiten und den eidgenössischen Räten Bericht und
Antrag zu unterbreiten.»
Einerseits möchten wir damit die Volksrechte - die Mitwir-
kung der Stimmberechtigten - erweitern und andererseits
nicht so weit gehen wie der Initiant, Herr Günter, der seinen
Vorstoss soeben begründet hat.
In der Kommission ist vor allem eingewendet worden, dass
dann auch unangenehme Vorlagen - unangenehm für uns
Politiker - referendumspflichtig würden. Als Abschrek-
kungsbeispiel wurde meistens die Entwickungshilfe ange-
führt. Dazu kommt, dass die Kommission diese Frage auch
im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative Rüstungsrefe-
rendum beraten hat.
Sie mögen sich erinnern: vor allem die bürgerlichen Par-
teien haben das Rüstungsreferendum sozusagen als
Anschlag auf die Armee, als Gefährdung der Landesverteidi-
gung, diffamiert. Sie haben das Volk mächtig unterschätzt-

23.Juni 1988 
N
853
Parlamentarische Initiative (Günter)
etwa 41 Prozent haben für das Rüstungsreferendum
gestimmt! Das war wohl die Ueberraschung, dass diese
starke Minderheit für das Rüstungsreferendum durch alle
Volkskreise ging.
Ein Rüstungs- oder Finanzreferendum ist nicht so ohne
weiteres als staatsgefährdend zu verkaufen. Wir meinen -
gerade nach der Abstimmung über die Initiative Rüstungsre-
ferendum -, dass durchaus über die Erweiterung der Mitwir-
kungsrechte unserer Stimmberechtigten diskutiert werden
sollte. Es hat sich gezeigt, dass sowieso über die meisten
finanziellen Anliegen abgestimmt werden kann.
Man hat uns gedroht, dass dann die Sozialausgaben zur
Abstimmung kommen, z. B. die AHV. Wenn die 10. AHV-
Revision behandelt sein wird, könnten Sie dort das Refe-
rendum ergreifen. Wir haben erklärt, dass wir bei Sozialaus-
gaben jederzeit antreten. Dem Finanzreferendum sind vor
allem Militärausgaben sowie der ganze Landwirtschaftsbe-
reich nicht unterstellt. Es wäre gar nicht so falsch, gelegent-
lich die Stimmberechtigten zu fragen: Wollt ihr diese Land-
wirtschaftspolitik so weiter betreiben wie bisher?
Deshalb wollen wir mit der Motion der Minderheit nicht so
weit gehen, dass auch das gesamte Budget dem Finanzrefe-
rendum unterstellt werden muss, um nicht eine totale Blok-
kade zu riskieren. Einerseits in Anerkennung, dass eidge-
nössische Finanzpolitik nicht unbedingt mit kommunalen
und kantonalen Erfahrungen gleichzusetzen ist, aber ande-
rerseits in Anerkennung, dass im Finanzbereich die direkte
Demokratie durchaus noch erweiterungsfähig ist, legen wir
Ihnen diese Motion vor.
Wir sind eigentlich für den Anstoss Günter dankbar. Er hat
ein Problem aufgegriffen, das diskussionswürdig ist. Wir
kommen zum Schluss, dass Herr Günter die Lösung gefun-
den hat, aber sie passt nicht zum Problem. Deshalb legen
wir Ihnen unsere Motion in der grundsätzlich bejahenden
Meinung, aber in einer etwas anderer Form vor. Der Bundes-
rat sollte die Gelegenheit bekommen, uns dazu seine Vor-
stellungen unterbreiten zu können.
Bundespräsident Stich: Ein allgemeines Finanzreferendum
sahen die Entwürfe für eine Revision der Bundesverfassung
bisher nicht vor. Sowohl die Kommission Wahlen, die Kom-
mission Purgier wie auch das EJPD in seiner Modellstudie
einer neuen Bundesverfassung, die dem bundesrätlichen
Bericht vom 6. November 1985 angehängt war, h.aben kein
allgemeines Finanzreferendum vorgeschlagen.
Im Bericht von 1985 hat der Bundesrat festgestellt, dass die
durchschnittliche Stimmbeteiligung immer tiefer sinke und
das Interesse am staatlichen Geschehen ganz allgemein
schwinde, obschon die Volksrechte, vor allem die Verfas-
sungsinitiative, in den letzten Jahren äusserst rege genutzt
worden seien. Um dieser Entwicklung Einhalt zu gebieten,
sei eine Reform der Volksrechte angezeigt. Der Bundesrat
hat nicht ausgeschlossen, dass auch ein fakultatives Finanz-
referendum in den neuen Katalog der Volksrechte aufge-
nommen werden könnte.
Die Fragen, die im Bereich der Volksrechte geprüft und
beantwortet werden müssen, sind indessen so zahlreich und
komplex, dass sie das Verfahren eines einzelnen Revisions-
vorhabens offensichtlich sprengen. Eine Reform muss in
den umfassenden Rahmen einer Totalrevision gestellt
werden.
Die Bundesversammlung hat den Bundesrat zwar am 6. Juni
1987 beauftragt, nur eine nachführende, d. h. formale Revi-
sion der Bundesverfassung zu erarbeiten. Beide Räte haben
jedoch den Bundesrat ermächtigt, in Varianten auch institu-
tionelle Neuerungen zur Diskussion zu stellen.
Schon heute muss man sich allerdings im klaren sein, dass
gewichtige Argumente gegen ein allgemeines Finanzrefe-
rendum auf Bundesebene bestehen und die Ausgestaltung
eines derartigen Volksrechts grosse Probleme praktischer
Art stellen würde. So wies die Arbeitsgruppe Wahlen für die
Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung in
ihrem Schlussbericht darauf hin, dass ein allgemeines
Finanzreferendum die Finanzgewalt des Parlamentes
beschneiden und seine Stellung gegenüber dem Bundesrat
und der Verwaltung stark schwächen würde. Sie erwähnte
auch die Gefahr, dass das Finanzreferendum häufig dazu
dienen würde, sich gegen Minderheitsanliegen oder deren
Unterstützung zu wenden. Schliesslich zeigte sie die
Schwierigkeit auf, eine Ordnung zu schaffen, bei der einer-
seits die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit nicht unnö-
tig erschwert und andererseits alle wichtigen Finanzbe-
schlüsse dem Referendum unterbreitet werden.
Der Bundesrat beantragt Ihnen deshalb, die Motion abzu-
lehnen.
Oester: Wir alle wissen, dass in der heutigen Zeit und Welt
unser Leben, auch das öffentliche Leben, durch ständige,
zum Teil tiefgreifende Wandlungen gekennzeichnet ist.
Unter solchen Rahmenbedingungen müssen auch Institutio-
nen wandelbar sein. Sie müssen veränderten Verhältnissen
und Erkenntnissen angepasst werden können. Dieser
Umstand findet beispielsweise Ausdruck im Selbstverständ-
nis der reformierten Kirche als einer ecclesia semper refor-
manda. Aehnliches gilt für unseren demokratischen Rechts-
staat. Wenn er nicht verknöchern soll, müssen auch seine
Institutionen erneuert und fortentwickelt werden.
Aus dieser Ueberzeugung heraus vertrete ich als Sprecher
der LdU/EVP-Fraktion die Ansicht, die parlamentarische
Initiative Günter für ein allgemeines Finanzreferendum auf
Bundesebene sollte nicht mit formalrechtlich-technischen
Einwänden auf billige Art gebodigt werden. Das wäre
erstens schlechter politischer Stil und würde zweitens dem
demokratischen Anliegen, das dem Vorstoss zu Gevatter
stand, nicht gerecht.
Wir wissen, und auch Herr Günter als Initiant weiss, dass
man seinem Vorstoss allerhand Rechtliches und Politisches,
Grundsätzliches und Kleinkariertes entgegenhalten kann.
Die Argumente sind bekannt. Einige davon sind staatspoli-
tisch und gesetzestechnisch sehr bedenkenswert. Es wäre
unklug, dies nicht zuzugeben. Wer sich je mit dem Finanzre-
ferendum vertieft auseinandergesetzt hat, weiss um die
Abgrenzungsschwierigkeiten und Umgehungsmöglichkei-
ten, weiss um den Teufel im Detail. Andererseits ist nicht zu
verkennen, dass auch gute Gründe dafür sprechen, dem
Volk bei schwergewichtigen Finanzbeschlüssen ein ver-
stärktes Mitspracherecht einzuräumen.
Zunächst ist daran zu erinnern, dass der Bundesrat schon in
seiner Botschaft vom 4. Mai 1954 festgestellt hat, die Einfüh-
rung eines Finanzreferendums auf Bundesebene liege «im
Zuge der Entwicklung». Es bestehe besonders angesichts
der staatspolitischen Reife, die das Schweizervolk so oft
bewiesen habe, «kein Anlass, diesen Ausbau der Volks-
rechte abzulehnen».
Seit der letzten grossen Diskussion im Bund über das allge-
meine Finanzreferendum sind mehr als 30 Jahre vergangen.
Manches hat sich in der Zwischenzeit verändert, nicht
zuletzt der Umfang des Bundeshaushaltes und die Bundes-
steuerlast. Dadurch hat die Diskrepanz innerhalb der gelten-
den Finanzverfassung - bei den Einnahmen hat das Volk ein
Mitspracherecht, bei den Ausgaben nicht - eine deutliche
Akzentuierung erfahren. Schon 1956 haben jedoch 45,6 Pro-
zent der Stimmenden die Mitsprachemöglichkeit bei stark
ins Gewicht fallenden nichtgebundenen Bundesausgaben
befürwortet, und nicht wenige stimmten damals nein, weil
sie weiter gehen wollten als die eher enge Grenzen ziehende
Vorlage der eidgenössischen Räte.
Viele der damals vorgebrachten Argumente haben nichts an
Aktualität eingebüsst, im Gegenteil. Dazu kommt der nicht
leicht zu nehmende Umstand, dass mit dem neuen
Geschäftsverkehrsgesetz von 1962 gleichsam auf kaltem
Weg das in jahrzehntelanger Praxis gepflegte unechte
Finanzreferendum so gut wie abgeschafft worden ist. Ande-
rerseits ist ein fragwürdiges, partielles Finanzreferendum im
Bereich der Hochschulförderung wiedereingeführt worden.
Ein sorgfältig ausgestattetes Finanzreferendum könnte aller
Voraussicht nach einen Beitrag zur Ueberbrückung einer
gewissen Kluft zwischen Volk und Behörden leisten. Es
kommt dazu, dass immer weniger Leute einsehen, weshalb
sie auf Gemeinde- und Kantonsebene über zum Teil recht

Initiative parlementaire (Günter)
854
N 
23 juin 1988
unbedeutende, oft unbestrittene Vorlagen abstimmen dür-
fen, aber just bei den grössten, in hohem Masse steuerwirk-
samen Brocken nichts zu sagen haben.
Dieses Volksempfinden hat in Ihrer vorberatenden Kommis-
sion gewichtigen fachmännischen Sukkurs erhalten. Profes-
sor Grisel, einer der beiden sehr sachkundigen Experten,
hat das Finanzreferendum als «eines der fundamentalen
Rechte des Steuerzahlers» bezeichnet. Ein Recht im übri-
gen, das für den Bürger leicht verständlich sei. Andererseits
hat er zu Recht betont, man müsse es sich gründlich überle-
gen, bevor man ein neues Volksrecht schaffe, das die Gefahr
schwerwiegender Probleme heraufbeschwöre.
Fazit seiner Ueberlegungen: Er glaube, das Finanzrefe-
rendum verdiene es, studiert zu werden. Persönlich stehe er
diesem Institut «plutôt favorable», eher befürwortend,
gegenüber. Natürlich hänge es von der Ausgestaltung ab.
Mehrere die Modalitäten betreffende Punkte sollten vertieft
studiert werden, weil es sich beim Finanzreferendum um ein
juristisch schwer einzugrenzendes Volksrecht handle.
Professor Saladin seinerseits hat die gegenwärtige Situation
als unbefriedigend bezeichnet und sogar die Auffassung
vertreten, Artikel 6 Absatz 1 GVG sei verfassungswidrig.
Auch er kommt zum Schluss, die Frage des Finanzreferen-
dums verdiene es, «sehr gründlich geprüft zu werden».
Eben das müsste geschehen, wenn Sie der Motion der
Kommissionsminderheit zustimmen.
Namens der LdU/EVP-Fraktion beantrage ich Ihnen, dem
Bundesrat die Motion zu überweisen, falls Sie, wie ich
persönlich, Mühe bekunden, der Initiative Günter in der
vorliegenden Fassung zuzustimmen. Uns geht es nicht um
einen bestimmten Text, sondern um die Sache, d. h. um die
zeitgemässe Ausgestaltung der Volksrechte.
Columberg: Im Namen der CVP-Fraktion bitte ich Sie, der
parlamentarischen Initiative betreffend allgemeines Finanz-
referendum keine Folge zu geben. Sie ist erstens kaum
praktikabel und zweitens nicht notwendig. Drittens ist sie
eher geeignet, die Regierungsfähigkeit unseres Landes zu
behindern als zu fördern, und viertens führt sie zu keiner
qualitativen Verbesserung 
der Mitwirkungsrechte des
Volkes.
Wir haben bereits verschiedene Anregungen für die Einfüh-
rung eines Finanzreferendums gehabt. Alle wurden bisher
verworfen. Ich erinnere Sie an die Vorlage von 1956 und an
das Rüstungsreferendum; übrigens würden auch bei der
neuen Vorlage in erster Linie die Rüstungsausgaben be-
troffen.
Sehr interessant ist auch eine andere Feststellung -der Herr
Bundespräsident hat bereits darauf hingewiesen -: Im Rah-
men der Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfas-
sung haben weder die Arbeitsgruppe Wahlen noch die
Expertenkommission Furgler die Idee des allgemeinen
Finanzreferendums aufgegriffen. Das ist ein klarer Hinweis,
dass es sich nicht um ein aktuelles politisches Problem
handelt, zumal die Initiative in der formulierten Form nicht
durchführbar wäre. Sie erfasst nicht alle Ausgabenbereiche;
sie würde ferner die Realisierung staatlicher Aufgaben blok-
kieren oder verzögern. Verkomplizieren wir unseren ohne-
hin komplizierten Staatsapparat nicht noch zusätzlich!
Zudem müssen wir auch in unserer direkten Demokratie
gewisse Kompetenzzuweisungen an unsere Staatsorgane
respektieren. Man erwähnt immer wieder die guten Erfah-
rungen, die man mit dem Finanzreferendum auf kommuna-
ler und kantonaler Ebene gemacht hat - Herr Günter hat
darauf hingewiesen -: das stimmt; aber das sind ganz
andere Verhältnisse. Die Vorlagen auf kommunaler und
kantonaler Ebene sind überblickbar, und der Instanzenweg
ist kürzer und einfacher.
Wir stossen hier an die Grenzen der direkten Demokratie. In
der Idealvorstellung mag man durchaus Sympathie für diese
zusätzliche Mitwirkungsmöglichkeit des Volkes haben. Sie
lässt sich aber kaum verwirklichen; das haben übrigens
auch die Hearings mit den verschiedenen Staatsrechtsleh-
rern bewiesen. Deshalb ist es doch ehrlicher und besser,
wenn wir auf diese Vorlage verzichten.
Der Legislaturplan steht unter der Leitlinie des qualitativen
Wachstums. Auch beim Ausbau der Volksrechte sollten wir
die qualitativen Aspekte nicht übersehen. Es hat keinen
Sinn, den Stimmbürger noch mehr zu belasten und noch
öfter zur Urne zu bemühen mit dem Ergebnis, dass das
Interesse am politischen Geschehen erlahmt, die Strapazie-
rung zunimmt und die Stimmbeteiligung sinkt. Weniger
wäre auch im Bereich der Volksrechte oft mehr.
Und vergessen wir eines nicht: Mit dem Gesetzesrefe-
rendum besitzt unser Volk ein Mitbestimmungsrecht bei der
Gestaltung der Ausgabenpolitik; denn die allermeisten Aus-
gaben sind in einem Gesetz verankert. Die Mitwirkung der
Stimmbürger ist damit gewährleistet; wenn man noch mehr
machen will, muss es sicher in Richtung Ausbau des Geset-
zesreferendums geschehen.
Namens der CVP-Fraktion ersuche ich Sie deshalb, der
Initiative keine Folge zu geben; wir werden auch gegen die
Motion stimmen.
M. Salvioni: Comme vous l'avez déjà entendu, la commis-
sion a décidé, par 13 voix contre 3, de ne pas donner suite à
l'initiative de M. Günter. En outre, par 11 voix contre 7, elle a
refusé de formuler une motion ou un postulat pour poursui-
vre l'examen de ce problème. Je vais vous donner au nom
du groupe radical-démocratique les raisons principales qui
l'ont amené à vous proposer de vous prononcer contre cette
initiative et contre la motion ou le postulat.
Il y a un premier problème. La situation actuelle est-elle
insatisfaisante du point de vue juridique? Selon certaines
déclarations qui ont été faites à cette tribune et qui citaient
des extraits d'avis de professeurs entendus comme experts,
il semblerait que oui. En réalité, si vous examinez le dernier
commentaire sur la Constitution fédérale, vous constaterez
que tel n'est pas le cas. Il est vrai que dans la révision de la
constitution de 1874, durant les travaux préparatoires, on a
discuté de la possibilité d'introduire un référendum finan-
cier. Mais l'idée a été abandonnée en raison des difficultés
qui surgissaient pour sa définition et sa limitation, car elle
est naturellement différente de celle en vigueur sur le plan
cantonal ou sur le plan communal. Il faut également dire
qu'à partir de 1874, le Parlement a généralement été assez
large dans l'interprétation de l'article 89 de la Constitution
fédérale en acceptant des référendums financiers qui
avaient été proposés. Cela a été le cas dans une demi-
douzaine d'épisodes dont la plupart remontent au siècle
dernier. On n'a donc pas fait un grand usage de ce réfé-
rendum.
Après la seconde guerre mondiale, en 1953, à la suite
probablement de l'excès de l'emploi des pleins pouvoirs par
le Conseil fédéral, on a proposé une initiative qui tendait à
introduire le référendum financier. Le gouvernement et le
Parlement ont voté un contre-projet en faveur duquel l'initia-
tive a été retirée. La votation a eu lieu en 1956. Le peuple et
les cantons ont rejeté cette initiative pour le référendum
financier. Dès lors, le Parlement a eu la preuve que le
constituant, c'est-à-dire le peuple, ne souhaitait pas un tel
référendum. Il a donc procédé à une modification de la loi
sur les rapports entre les conseils aux articles 4 à 8 dans
lesquels il a précisé le sens et le contenu de l'article 89 de la
constitution qui stipule bel et bien que les lois et les arrêtés
fédéraux de portée générale sont soumis au référendum. Si
le texte français a permis une interprétation assez large,
parce qu'il est vague, les textes allemand et italien sont bien
plus précis. La version allemande dit:
«.... allgemeinverbindliche Bundeserlasse ....», et la version
italienne stipule: «di obligatorietà generale». Cela signifie
que le référendum visait seulement les lois ou les décrets qui
avaient une action vis-à-vis d'un cercle illimité de personnes,
c'est-à-dire que les décisions de crédit pour des entreprises
isolées n'étaient pas concernées par cet article. Cela
m'amène à dire que, au fond, la modification de la loi sur les
rapports entre les conseils, acceptée par le Parlement en
1962 et qui a pratiquement exclu le référendum financier,
remettait les choses dans leur état originel. Elle donnait une
interprétation authentique de l'article 89 et éliminait donc le

23. Juni 1988 
N
855
Parlamentarische Initiative (Günter)
référendum financier qui, en définitive, n'avait pas été admis
ni en 1874, ni plus tard à la votation populaire de 1956.
Deuxièmement, le référendum financier serait-il souhaita-
ble? A ce propos, on a entendu M. Günter affirmer que ce
référendum élargirait les droits et le contrôle du Parlement
de l'activité politique. On peut en douter. Selon le texte de
l'initiative, il n'y a pas de différence entre les dépenses liées
ou non. Qu'est-ce qu'une dépense liée? C'est une dépense
pour laquelle une loi a déjà été votée. Le Conseil fédéral est
obligé d'engager certains crédits en fonction de cette der-
nière, qui était soumise au référendum et pour lesquels il n'a
pas été demandé. Si ce genre de dépenses étaient soumises
au référendum, il se pourrait que le Conseil fédéral et le
Parlement ne soient pas en mesure d'exécuter des tâches
que la loi leur impose, puisque les crédits nécessaires
seraient éventuellement refusés. Selon l'Administration
fédérale des finances, dans les années 80 à 86,28 crédits au
moins seraient tombés sous le couperet du référendum
facultatif. Ce ne sont pas seulement ceux qui sont en rela-
tion avec la défense nationale, même s'ils représentent une
grande partie puisqu'on en dénombre dix, mais également
les sept budgets. En effet, le texte de l'initiative Günter ne
fait aucune distinction. Si un budget dépassait de 2 pour
cent le montant du précédent, il serait soumis au référen-
dum facultatif. Il est évident qu'une série de référendums
contre des budgets pourraient entraîner la paralysie soit de
l'exécutif, soit du législatif. Des mesures pour le renforce-
ment de l'économie suisse, les aides au développement et
les aides humanitaires, quatre crédits qui dépassaient de
2 pour cent le montant du budget de l'année précédente
seraient également tombés sous le couperet du référendum.
Vous imaginez très bien les conséquences que pourrait
avoir une votation populaire sur une demande de crédit de
500 millions en faveur du développement et de l'aide huma-
nitaire. Quatre décrets pour l'encouragement de l'habitation
auraient aussi fait l'objet d'un référendum financier, ainsi
que deux décrets sur les transports publics. A ce propos
également les avis sont très partagés et il est fort probable
que ces crédits auraient été rejetés. Par conséquent, dans
les années 80 à 86, dans certains domaines de l'administra-
tion fédérale, on aurait eu une situation critique qui ne nous
aurait pas permis de poursuivre une politique cohérente et
logique.
Il faut aussi remarquer que, souvent, le Conseil fédéral
propose les crédits dans le cadre du budget. La loi sur la
comptabilité de la Confédération en donne la possibilité. Si
on acceptait l'initiative, il faudrait la modifier et présenter les
crédits ultérieurement, ce qui naturellement compliquerait
le travail du Parlement. D'autres fois, le Conseil fédéral
propose plusieurs crédits en en seul arrêté dans des
domaines très différents. Il faudrait les diviser pour éviter de
dépasser le seuil de 2 pour cent, ce qui nous donnerait un
nombre supérieur de crédits à discuter. Cela causerait évi-
demment des retards dans les travaux du Parlement, surtout
si les budgets étaient soumis au référendum financier, ce
que, par ailleurs, M. Günter lui-même ne veut pas, comme il
l'a publiquement déclaré à cette tribune. Comme vous le
constatez, les crédits mettraient le Conseil fédéral dans une
impasse assez difficile.
Les différences avec les référendums sur le plan cantonal
sont essentielles. Dans les cantons et les communes il s'agit
généralement de crédits spécifiques pour des buts bien
déterminés. Les électeurs connaissent exactement leur des-
tination. Les avis à ce propos peuvent être partagés et
finalement la votation tranchera. Mais, si on introduit le
référendum financier au niveau suisse, que risque-t-on? On
risque d'introduire des coalitions d'égoïstes, c'est-à-dire
qu'une dépense prévue pour une région pourrait être com-
battue par les autres, ce qui serait le début de la fin de la
solidarité confédérale.
En définitive, pour les raisons décrites ci-dessus, je pense
que cette initiative ne représente pas un élargissement de la
démocratie, mais bien au contraire - c'est dans la nature du
référendum - une institution réactionnaire et conservatrice.
L'initiative est un élément qui permet un progrès dans la
politique, parce qu'elle propose quelque chose de positif.
En revanche, le référendum est un frein, car il veut créer un
obstacle à une dépense. Les auteurs admettent que, dans la
plupart des cas, le référendum a été un instrument du
conservatisme.
Je terminerai en vous rappelant que les démocraties peu-
vent mourir de trop de démocratie, surtout lorsqu'on les
confond avec leur caricature: le communisme.
Meier-Glattfelden: Die grüne Fraktion will die Erweiterung
der Volksrechte. Wir bedauern, dass die längst fällige Erwei-
terung der Volksrechte - wie Gesetzesinitiative, fakultatives
Verwaltungsreferendum und Finanzreferendum - nicht im
Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung angepackt
wird. Sie wissen, in den meisten Kantonen haben die Stimm-
berechtigten das Recht, mit Hilfe des Finanzreferendums
über Ausgabenbeschlüsse der Parlamente in einer Volksab-
stimmung endgültig zu entscheiden.
Die vorbereitende Kommission spricht zwar davon, dass
Kantone und Gemeinden, welche über das Finanzrefe-
rendum verfügen, durchaus positive Erfahrungen damit
gemacht hätten. Gleichzeitig bezweifelt sie aber, dass sich
diese positiven Erfahrungen auf den Bund übertragen Hes-
sen, gehe es doch beim Bund um längerfristige, viel grös-
sere und umfassendere Vorhaben, die dem Bürger nur
schwer erläutert werden könnten.
Wir empfinden dies als eine Bevormundung des Schweizer-
volkes. Wir finden, man sollte doch ehrlicher sein und zuge-
ben, dass verschiedene politische Gruppen gewisse Finanz-
beschlüsse lieber nicht dem fakultativen Referendum unter-
stellen würden: die einen im sozialen, die anderen im
Umwelt- und die dritten im Rüstungsbereich.
In einer Pressemitteilung vom 23. März 1987 schreibt die
Kommission: «Ausschlaggebend waren die Schwierigkei-
ten, die mit der von Nationalrat Günter vorgeschlagenen
Lösung verbunden wären. So würden auch das Budget und
teilweise sogar gebundene Ausgaben dem Finanzrefe-
rendum unterstehen. Die Kommission war auch der Mei-
nung, dass das Ziel der Initiative, die grundlegenden Finanz-
beschlüsse dem Referendum zu unterstellen, nicht erreicht
würde.» Auch hier wäre es doch ehrlicher, wenn die Mehr-
heit der Kommission klipp und klar erklärt hätte, sie wolle
keinen Ausbau der Volksrechte in finanziellen Belangen,
statt beweisen zu wollen, die parlamentarische Initiative
Günter erreiche die angestrebten Ziele nicht.
In einem hat die Kommission recht. Zahlreiche Entscheide
von grosser politischer Bedeutung - wie z. B. die Bewilli-
gung von Kernenergieanlagen, der Bau von thermischen
und Wasserkraftwerken, soweit der Bund zuständig ist, und
die Schiffbarmachung von Flüssen - würden vom Finanzre-
ferendum nicht erfasst. Ich habe deshalb eine parlamentari-
sche Initiative zur Einführung des Verwaltungsreferendums
für Grossbauvorhaben, dem auch wichtige Konzessionen
und Bewilligungen unterstellt würden, eingereicht.
Ich fasse zusammen: Die grüne Fraktion will den Ausbau der
Volksrechte auf Bundesebene. Wir werden deshalb die par-
lamentarische Initiative Günter unterstützen. Sollte ihr der
Rat keine Folge geben, unterstützen wir auch die Motion der
Kommissionsminderheit, die den Ausbau des fakultativen
Referendumsrechts mit Einbezug des Finanzreferendums
fordert.
Rutishauser: Soweit Verfassungsartikel oder Gesetze finan-
zielle Folgen haben, unterstehen sie ohnehin dem Refe-
rendum. Blossen Finanzbeschlüssen kommt jedoch norma-
lerweise auf dem Gebiet des Bundes weder politisch noch
finanziell eine grosse Bedeutung zu. In der Tat werden die
Ausgaben des Bundes in ihrer überwiegenden Mehrheit zur
Erfüllung der dem Bund durch Gesetze und allgemeinver-
bindliche Bundesbeschlüsse übertragenen Aufgaben getä-
tigt, welche ihrerseits dem Referendum unterstanden. Auch
das oft beklagte Anwachsen der Ausgaben des Bundes ist-
soweit nicht natürliche Folge der Bevölkerungszunahme
und der Preissteigerungen - in erster Linie Folge der dem

Initiative parlementaire (Günter)
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N 
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Bund mit ausdrücklicher oder stillschweigender Zustim-
mung des Volkes übertragenen neuen Aufgaben.
Im übrigen muss der Staat seine Aufgaben auch erfüllen
können. Das Parlament fasst verhältnismässig wenig freie
Finanzbeschlüsse. Nicht nur seine Finanzgewalt, sondern
auch seine Stellung gegenüber Bundesrat und Verwaltung
würde mit der Einführung eines Finanzreferendums stark
geschwächt. Die Funktionsfähigkeit unseres Staates wäre in
Frage gestellt.
Wir sind der Meinung, dass das Parlament seine Staats- und
finanzpolitische Führungsaufgabe nicht preisgeben soll. Ob
hingegen eine allfällige Bremswirkung eher gegen die Ver-
waltung oder gegen das Parlament erwünscht wäre, mag
dahingestellt bleiben. Bei der ständigen Geldwertverände-
rung wäre auch die zahlenmässige Festlegung der Ausga-
benhöhe, welche das Volksrecht auslösen soll, immer
schwieriger. Diskussionen über gebundene und freie Ausga-
ben, auch darüber, ob das Referendum nur die Ausgaben-
höhe oder das Projekt treffen solle, wären von Fall zu Fall zu
erwarten. Zudem bestünde eine erhebliche Gefahr, dass das
Finanzreferendum häufig dazu dienen würde, sich gegen
Minderheitsanliegen oder deren Unterstützung zu wenden.
Auch die Erfahrungen der Kantone mit dem Finanzrefe-
rendum vermögen die bestehenden Bedenken gegen das
Finanzreferendum im Bund nicht zu beseitigen. Im Bund
sind die Verhältnisse bedeutend grösser und komplizierter,
und ein Volksentscheid würde allerhöchstens für grundle-
gende Beschlüsse sinnvoll erscheinen.
Im Namen der SVP-Fraktion beantrage ich Ihnen, der parla-
mentarischen Initiative Günter keine Folge zu geben und
auch die Motion abzulehnen.
M. Eggly: Nous ne pouvons pas nous défaire de l'idée que
ce projet de référendum financier généralisé est une sorte
de greffe qui a pris surtout le débat à propos du référendum
contre les dépenses militaires. Nous pensons en effet que
c'est toujours cela qui agite ceux qui nous proposent ce
projet aujourd'hui et que c'est cela qu'ils ont comme arrière-
pensée. Il s'agit essentiellement dans leur esprit de pouvoir
lancer le référendum contre les dépenses militaires des
crédits d'armement.
A l'époque où nous avons discuté de cette initiative popu-
laire, M. Jeanneret était monté à la tribune pour dire que,
naturellement, nous étions opposés à ce parti-pris contre les
dépenses militaires et que nous étions également réticents à
l'idée du référendum financier généralisé.
Les libéraux sont pourtant et ont toujours été sensibles à
l'expression de la démocratie directe. Ils ont été à la base du
retour de la démocratie directe après la période des pleins
pouvoirs pendant la guerre. Ils ont toujours été partisans du
référendum financier dans les cantons et dans les com-
munes. Mais à l'échelle de la Confédération, si on observe
révolution, on constate deux choses. Premièrement, le peu-
ple a très souvent l'occasion, par voie de référendum préci-
sément, de se prononcer sur l'aspect financier des projets.
On ne peut pas dire qu'il soit privé de son droit de donner
son verdict en dernier ressort. C'est très souvent le cas.
Deuxièmement, la nature des dépenses fédérales exige une
planification et une continuité. On l'avait déjà relevé à pro-
pos des dépenses militaires.
Vous pouvez remettre en cause sans trop de problèmes la
construction d'une piscine dans une commune, ce n'est pas
grave, mais si vous remettez brusquement en cause la
continuité de dépenses militaires ou des dépenses d'aide
aux pays en voie de développement, c'est la continuité de la
politique de défense nationale et de la politique des affaires
étrangères qui perd du crédit. Nous ne croyons donc pas du
tout que cela soit judicieux à l'échelon fédéral. Au contraire,
en ce qui concerne la participation du peuple, la multiplica-
tion des référendums et des initiatives présente plus d'as-
pects négatifs que positifs et ce n'est pas ainsi que nous
renforcerons la démocratie.
On pourra reparler du problème de l'initiative unique avec la
possibilité d'avoir un droit du peuple à se prononcer sur des
projets législatifs plutôt que constitutionnels. Mais au stade
où nous en sommes nous estimons que ce qui nous est
proposé est mauvais, injustifié et plutôt négatif pour la
démocratie. C'est dans cet esprit que le groupe libéral vous
invite à repousser la motion de la minorité de la commission,
ainsi qu'à ne pas entrer en matière sur l'initiative parlemen-
taire Günter.
Herczog: Es ist genau nicht so, wie Herr Eggly sagt! Die
Idee des Finanzreferendums rührt nämlich nur insofern aus
der Auseinandersetzung mit dem Rüstungsreferendum her,
als die Bürgerlichen bzw. die Gegner des Rüstungsreferen-
dums immer vorschlugen, man solle nicht einseitig und
politisch einseitig die Finanzausgaben dem fakultativen
Referendum unterstellen, sondern selbstverständlich auch
andere Dinge: AHV, Entwicklungshilfe - wie es Herr Eggly
gesagt hat-oder Aussenpolitik. Wir müssen daran erinnern,
dass wir immer betont haben, das Rüstungsreferendum
habe mit einem allgemeinen Finanzreferendum nichts zu
tun. Es hat sich politisch klar auf die Rüstungsprogramme,
die speziellen jährlichen Verpflichtungskredite, ausgerich-
tet. Sie kennen andere Finanzvorlagen, bei denen bereits
Referenden ergriffen wurden; ich erinnere Sie an die
9. AHV-Revision und an die Hochschulförderung, die aus
Gewerbekreisen bekämpft wurde.
Uns ging es darum, dass eine Finanzvorlage die Möglichkeit
offen lässt, dass man das Referendum gegen sie ergreifen
kann: nicht irgendwie verschwommen, sozusagen querulan-
tenmässig, sondern spezifisch ausgerichtet gegen Projekte
in einer politischen Auseinandersetzung.
Es ist gegen die Initiative Günter und vor allem gegen die
Motion nicht viel einzuwenden. Mir ist die Motion, so wie sie
jetzt vorliegt, sympathischer: erstens aus dieser Auseinan-
dersetzung, weil die zwei Dinge- Rüstungs- und Finanzrefe-
rendum - miteinander nicht zu verknüpfen sind; zweitens,
weil es darum geht, der finanzpolitischen Auseinanderset-
zung auf Bundesebene die Möglichkeit zu geben, eine klare,
politische Stossrichtung zu bekommen.
Aus dem Votum von Herrn Eggly haben Sie gehört, dass es
sinnvoll ist, der Initiative Günter oder der Motion zuzustim-
men, weil es nicht so ist, dass quasi nur mit finanzpoliti-
schen Argumenten eine sogenannte Planungskontinuität
auf Bundesebene gestoppt werden kann. Das letzte schöne
Beispiel ist bekanntlich die KVP. Sie war ein alter 68er. Seit
zwanzig Jahren wurde daran geplant, und ob gut oder nicht:
sie wurde nachher in der Volksabstimmung abgelehnt. Mit
der Zeit kann man auch sagen, dass solche Planungen
durchaus überflüssig sindl
Es ist keine grossartige Auseinandersetzung, und hier geht
es in erster Linie gar nicht mehr um die Rüstungsfrage,
sondern darum, auf welche Art und Weise wir die Volks-
rechte ausbauen möchten. Man soll jetzt nicht Dinge ver-
mengen, die nichts miteinander zu tun haben.
Ich komme zum Schluss. Dieses Finanzreferendum, so wie
es vorgeschlagen wurde, hat nichts - auch im Ursprung
nichts - mit dem Rüstungsreferendum zu tun. Wenn
allenfalls diese parlamentarische Initiative oder die Motion
angenommen würde und da dann vielleicht Militärvorlagen
darunter fallen könnten, wären der Bundesrat oder das
Parlament schuld, weil sie die Vorlage falsch formuliert
hätten.
Sie können durchaus der parlamentarischen Initiative Gün-
ter und nachher sicher der Motion zustimmen.
Reich, Berichterstatter: Ich äussere mich zunächst zur Initia-
tive Günter und möchte gleich im Anschluss an ein Wort von
Herrn Oester, das er sicherlich nicht böse gemeint hat,
sagen, dass wir nicht mit Hilfe von nebensächlichen Argu-
menten zu diesem negativen Entscheid gekommen sind.
Sie haben dem Bericht entnehmen können, dass wir mit
13 zu 3 Stimmen bei zwei Enthaltungen Ablehnung der
Initiative beschlossen haben.
Die Diskussion bewegte sich im Spannungsfeld einerseits
des Wunsches nach mehr Demokratie, andererseits des uns
gestellten Auftrages, für eine effiziente Staatsführung zu
sorgen, die Führungsverantwortung des Parlaments auch

23. Juni 1988 
N
857
Parlamentarische Initiative (Günter)
wirklich wahrzunehmen und nicht neue rechtstechnische,
finanztechnische Schwierigkeiten zu schaffen. Und in die-
sem Bereich liegt denn auch die Crux. Es ist, auch wenn
man der Idee positiv gegenübersteht, ausserordentlich
schwierig - ich persönlich meine: fast ausgeschlossen - zu
optimalen, praktikablen Lösungen zu kommen.
Zur Initiative im Speziellen: Es wurde bereits mehrfach
erwähnt, dass auch die beiden Staatsrechtler, die wir beizo-
gen, das Finanzreferendum in der hier vorgeschlagenen
Form ungeeignet fanden. Ein wesentliches Argument dage-
gen ist, dass sich die Initiative auf die Verpflichtungskredite
beschränken will. Damit ist zum vornherein eine gewisse
Einseitigkeit der Anwendungsmöglichkeiten gegeben. Inder
Realität werden ja wesentliche Vorhaben immer wieder
auch über Zahlungskredite sichergestellt. Das betrifft zum
Beispel die Landwirtschaft.
Wir haben durch die Finanzverwaltung einen Bericht erstel-
len lassen, um zu sehen, in wie vielen Fällen dieses Finanz-
referendum gemäss Vorschlag Günter in den Jahren 1980
bis 1986 zum Tragen gekommen wäre. Es wären 28 Fälle
gewesen, worunter sämtliche sieben Budgets, weil diese
eine Vielzahl von Verpflichtungskrediten zusammenfassen.
Nun kann man sofort sagen: Dann wäre der Ausweg gege-
ben. Man könnte diese Verpflichtungskredite technisch aus
dem Voranschlag herauslösen 
und sie in einzelne
Beschlüsse aufteilen. Aber es zeigt sich schon in diesem
Anwendungsbereich, dass ein Finanzreferendum dieser Art
nicht ohne Slaloms auskäme.
Wesentliche Beschlüsse zur Landesverteidigung, die Mass-
nahmen zur Stärkung der Wirtschaft, die Entwicklungshilfe,
die Wohnbauförderung und der öffentliche Verkehr wären
betroffen gewesen. Diese Auswahl zeigt Ihnen eine weitere
Gefahr eines solchen Finanzreferendums: die Gefahr näm-
lich, dass es zu punktuellen, mehr zufälligen Entscheiden
kommt, je nachdem, wie die politische Konstellation gerade
ist. Die Gefahr besteht auch, dass Regionen betroffen wer-
den und dass damit Ungerechtigkeiten entstehen könnten.
Von der Führung der Staatsgeschäfte her muss man klar
sehen, dass die Gefahr einer Zerstückelung von längerfristi-
gen Vorhaben nicht auszuschliessen wäre.
Aus all diesen Gründen - ich habe hier nur zusammenfas-
send die wichtigsten angeführt - kam die Kommission stark
mehrheitlich zur Ablehnung, und zwar - um den Staats-,
rechtslehrer Hans Huber zu zitieren -, «.... weil das Parla-
ment durch dieses Finanzreferendum einerseits in seiner
Führungsverantwortung relativiert würde und es anderer-
seits mit Spürsinn Vorlagen so zu drehen und zusammenzu-
setzen hätte, dass sie einem Referendum standhalten wür-
den». Ein solches Vorgehen wäre der Sachlichkeit unserer
Tätigkeit wirklich nicht förderlich.
Zur Motion: Das Thema an sich ist interessant, ist sogar
faszinierend. Ich muss gestehen, dass ich ziemlich viel Lek-
türe betrieben habe, dass ich auch die Diskussion der siebzi-
ger Jahre, die mehrfach erwähnt worden ist, nachgelesen
habe. Es hat nicht etwa eine Polarisierung stattgefunden, so
dass man sagen könnte, das Thema sei ein Anliegen der
Linken. Herr Hubacher würde-bildlich gesprochen-Arm in
Arm mit Herrn Otto Fischer dastehen, wenn dieser noch im
Rat wäre. Denn Herr Fischer war - wenn auch aus etwas
anderen Motiven - ein ganz entschiedener Anhänger des
Finanzreferendums.
Es ist wirklich sehr schwer, optimale Lösungen zu finden.
Das haben auch die Diskussionen im Zusammenhang mit
der Kommission Wahlen, mit der damaligen Vernehmlas-
sung, mit dem grossen Fragebogen zur Inventarisierung der
pendenten staatspolitischen Probleme, das haben die Kom-
mission Furgler in den siebziger Jahren und der Bericht des
Bundesrates von 1985 mit dem Modellvorschlag für eine
nachgeführte Verfassung gezeigt. Bei den Antworten im
Fragenkatalog Wahlen - das sind fünf riesige Bände - hat
das Thema praktisch keine Rolle gespielt. Es haben sich
auch nur neun Kantone zu diesem Thema geäussert, davon
die grosse Mehrheit negativ.
Zu ein paar sachlichen Aspekten genereller Art: Der Ver-
gleich mit den Kantonen hinkt. Die Kantone haben über-
sichtlichere Verhältnisse. Zudem haben wissenschaftliche
Untersuchungen ergeben, dass die direkte Wirkung des
fakultativen Referendums auch auf kantonaler Ebene relativ
gering ist. Man kann vielleicht sagen, dass da und dort eine
prophylaktische Wirkung festzustellen wäre.
Max Imboden, einer der genauesten Kenner unserer direk-
ten Demokratie, ist darum Ende der sechziger Jahre zu
folgenden Feststellungen gekommen: «Trotz grosser staats-
politischer Wirkung ist das Finanzreferendum die fragwür-
digste Institution der direkten Demokratie geblieben.» Herr
Meier, wenn Sie der Mehrheit der Kommission Unehrlichkeit
unterschoben haben, muss ich sagen: Wir befinden uns
damit in bester Gesellschaft.
Rechtlich-sachlich gesehen liegt das Kernproblem zunächst
einmal beim Komplex der gebundenen Ausgaben. Sie wis-
sen: Ueber90 Prozent der Posten im Bundesbudget werden
gegenwärtig als gebundene Ausgaben bezeichnet. Nun
besteht eine Tendenz, den Begriff enger zu fassen. Wir
haben während der Debatte zur Staatsrechnung darüber
diskutiert, dass man auch im Rahmen der Finanzkommis-
sion darüber nachdenken werde, wie dem Parlament in
bezug auf Wahrnehmung seiner Budgetgewalt mehr Spiel-
raum zu verschaffen wäre.
Auf kantonaler Ebene besteht die Möglichkeit, auf dem
Rechtsweg gewisse Präzisierungen vorzunehmen. Es gibt
gewisse Bundesgerichtsentscheide, die eine Veränderung
anstreben oder andeuten. Für den Bund besteht diese Mög-
lichkeit nicht, weil in der Schweiz keine Verfassungsge-
richtsbarkeit besteht. Wenn man auf Bundesebene eine
entsprechende Korrektur vornehmen wollte, wäre es Sache
dieses Parlamentes, den Begriff der gebundenen Ausgaben
neu zu definieren.
Max Imboden hat auf dem Hintergrund dieser ganzen Pro-
blematik angeregt, man könnte das Mittel des allgemeinver-
bindlichen Bundesbeschlusses vermehrt benützen; auf die-
sem Wege würden wichtige Probleme dem fakultativen
Referendum unterstellt. Das Parlament hat das 1968 bei der
Hochschulförderung getan, allerdings nicht unbedingt aus
finanzpolitischen, sondern eher aus referendumspolitischen
Gründen, um das Gesetz als solches nicht zu gefährden.
Dieses Referendum ist im übrigen bisher nie benützt
worden.
Max Imboden hat im übrigen noch auf eine staatspolitische
Problematik hingewiesen: Wenn Zahlungskredite dem
fakultativen Referendum unterstellt würden, bestünde die
Gefahr, dass bereits durch das Volk sanktionierte Aufgaben
wegen einem negativen Abstimmungsausgang wieder redu-
ziert werden könnten.
Ich möchte mich auf diese paar Bemerkungen beschränken
und festhalten: Es handelt sich nicht nur um die Frage
«Mehr Demokratie, ja oder nein?», sondern es handelt sich
um einen ganz komplexen Sachverhalt, bei dem finanzpoliti-
sche und politologische Führungsprobleme mitspielen, Pro-
bleme der Verantwortungszuweisung usw., Probleme also,
die in den letzten dreissig Jahren in grösserem Zusammen-
hang immer wieder diskutiert worden sind.
Ich erwähne bloss die beiden Expertenkommissionen zur
Totalrevision. Wenn man in dieser Richtung eine neue Dis-
kussion lancieren wollte, so würde ich vorschlagen, dass
man die Idee der Expertenkommission «Qualitatives Wachs-
tum» aufnehmen und darauf tendieren würde, einmal pro
Generation - also etwa alle 25 Jahre - bereits bestehende
Gesetze neu bestätigen zu lassen, also dem Referendum zu
unterstellen. Das gäbe ein Käferfest!
Aus all diesen Gründen schlägt Ihnen die Kommission vor,
die Initiative Günter abzulehnen, auch der Minderheit keine
Folge zu geben und die Motion nicht zu überweisen.
Präsident: Leider haben wir keinen Berichterstatter franzö-
sischer Sprache.
Wir stimmen ab über die parlamentarische Initiative.

Initiative parlementaire (Christinat)
858
N 
23 juin 1988
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Kommission 
102 Stimmen
Für den Antrag Günter 
25 Stimmen
Motion der Kommissionsminderheit
Motion de la minorité de la commission
Abstimmung - Vote
Für die Ueberweisung der Motion 
57 Stimmen
Dagegen 
92 Stimmen
An den Ständerat - Au Conseil des Etats
#ST# 86.239
Parlamentarische Initiative (Christinat)
Schutz der schwangeren Frauen und Mütter
Initiative parlementaire (Christinat)
Protection des femmes enceintes et des mères
Fortsetzung - Suite
Siehe Seite 840 hiervor - Voir page 840 ci-devant
Keller: Die parlamentarische Initiative, eingereicht am
10. Dezember 1986 von Frau Christinat, ist durch die Volks-
abstimmung vom 6. Dezember 1987 von der Zeit überholt
worden.
Wir können nicht einfach einen Mutterschaftsurlaub vor-
schreiben, ohne zu sagen, wie wir ihn finanzieren wollen.
Darüber sind wir uns einig. Im Mittelpunkt der jetzigen
Diskussion steht aber die Frage, ob wir die Motion der
Kommission für soziale Sicherheit unterstützen sollen. Die
Kommission hat diese Motion eingereicht, um - wie sie
selber schreibt - die Frage des Mutterschaftsschutzes nicht
auf unbestimmte Zeit ad acta zu legen.
Sie enthält in drei Buchstaben die Zielrichtung: Buchstabe a
umreisst den Umfang dieses Urlaubs, Buchstabe b enthält
die Verpflichtung zur finanziellen Absicherung, und Buch-
stabe c ist dem Kündigungsschutz gewidmet.
Unsere Stellungnahme: Die Frage des Kündigungsschutzes
unter Buchstabe c erachten wir als grundsätzlich erfüllt. Wir
haben ja unlängst das Kündigungsrecht verbessert.
Davon abgesehen ist für die CVF die Frage der Mutter-
schaftsversicherung allerdings nicht gelöst. Der Verfas-
sungsauftrag - das wollen wir klar feststellen - ist nicht
erfüllt, und die CVP bedauert es, dass das Schweizervolk im
vergangenen Dezember die Mutterschaftsversicherung
nicht akzeptiert hat. Unsere Fraktion sieht auch keinen
Grund, dass wir in dieser Sache die Hände in den Schoss
legen sollen. Dies gilt als generelle Feststellung. Wir wollen
es unmissverständlich gesagt haben.
Unsere Haltung zur Motion der Kommission: Gegenüber der
gescheiterten Vorlage vom 6. Dezember bedeutet der
Motionstext eine Einengung und damit auch eine nicht
vollständige Erfüllung des Verfassungsauftrags. Die CVP
anerkennt aber das besondere und ausgewiesene Schutzbe-
dürfnis der Gruppe der erwerbstätigen Frauen. Wir begrei-
fen, dass der politische Durchstoss dort gesucht wird, wo
der Fortschritt besonders notwendig ist.
Wir haben in unserer Fraktion echt darum gerungen, ob der
Vorstoss nun als Motion oder als Postulat überwiesen wer-
den sollte. Gerade weil es uns um die Sache geht, haben wir
die Frage nicht leicht genommen. Wenn ich Ihnen sage,
dass die vorherrschende Meinung in unserer Fraktion dahin
zielt, den Vorstoss als Postulat zu überweisen, sage ich
Ihnen gleichzeitig, dass wir das Ziel einer Mutterschaftsver-
sicherung nach wie vor als richtig erachten und nicht aus
den Augen verlieren wollen. Aber es fragt sich nun doch, ob
wir nach einer eben verlorenen Schlacht die abgenutzten
Truppen sofort in ein neues Gefecht schicken sollen.
Mit ändern Worten: Die Bedenken in unseren Reihen sind
gross, den Bundesrat in der drängenden Form der Motion
zu beauftragen, uns nun so rasch wie möglich ein neues
Projekt einer Mutterschaftsversicherung vorzulegen. Ohne
deswegen in eine defätistische Stimmung zu verfallen, kann
man die Augen davor nicht verschliessen: Das Volk hat am
6. Dezember 1987 dem damaligen Projekt einer Mutter-
schaftsversicherung ein klares Nein entgegengestellt.
Der Glaube, dass eine rasche zweite Auflage des gleichen
Vorhabens von Erfolg gekrönt sein werde, ist von der
Geschichte nicht erhärtet. Es ist deshalb nicht nur gestattet,
sondern auch nötig, dass man sich die Frage stellt. Denken
Sie in diesem Zusammenhang an andere Vorlagen wie die
Mehrwertsteuervorlagen der Jahre 1977 und 1979, die in
rascher Abfolge gescheitert sind, obwohl die zweite gemäs-
sigter war. Was in solchen Situationen noch schlimmer ist:
Wir raffen uns nach einem zweiten Schiffbruch kaum mehr
auf, in der gleichen Sache nochmals zu legiferieren.
Wir möchten mit einer raschen Neuauflage kein Refe-
rendum heraufbeschwören, und wir möchten vor allem kei-
nen zweiten Schiffbruch. Viele von uns befinden sich in
einem Dilemma: sie sind von der Richtigkeit der Sache
überzeugt und möchten ihr zum raschen Durchbruch ver-
helfen, aber sie zweifeln daran, ob gerade diese Raschheit
des Handelns zweckmässig ist. Wir fühlen uns in dieser
Sache durchaus verantwortlich, weil sie uns nahegeht.
Indem unsere Fraktion mit klarer Mehrheit das Postulat
unterstützt, will sie zum Ausdruck bringen, dass sie am Ziel
des Mutterschaftsschutzes eindeutig festhält. Der Zeitpunkt,
wann diese Vorlage wieder ins Parlament kommt, muss aber
gründlich überlegt, auch Form und Inhalt des Vorstosses
müssen sorgfältig erarbeitet werden. Richtig ist auch, den
Kantonen in der Zwischenzeit die Gelegenheit einzuräumen,
selber tätig zu werden. Sollte das nicht der Fall sein, wäre es
ein Grund für uns, mit der Vorlage zu einem späteren
Zeitpunkt wieder anzutreten.
Luder: Mit der Minderheit der Kommission kann die SVP-
Fraktion der Kommissionsmotion nicht zustimmen. Die The-
matik ist die gleiche wie bei der abgelehnten parlamentari-
schen Initiative von Frau Christinat. Diese Initiative-Mutter-
schaftsurlaub und wirtschaftliche Absicherung - wurde ein-
heitlich abgelehnt. In der Motion geht es nur noch um eine
wirtschaftliche Absicherung der erwerbstätigen Frau. Wir
erachten es für falsch, sechs Monate nach dem negativen
Volksentscheid zur Mutterschaftsversicherung - einem
Volksentscheid, der mit 70 Prozent Nein sehr eindeutig aus-
gefallen ist - in der gleichen Sache parlamentarisch vorzu-
stossen. Es wird dann zu Recht aus dem Volk der Vorwurf
erhoben: «Die aus dem Bundeshaus rufen uns mit dem
Stimmzettel an die Urne und machen dann gleichwohl, was
sie wollen.»
Neben diesem Umstand befriedigt uns der Motionstext
nicht. Verlangt wird lediglich eine wirtschaftliche Absiche-
rung der erwerbstätigen Frau. Wir gehen davon aus, dass
die grossie Zahl unserer Frauen und Mütter mit den Vätern
zusammen eine Schwangerschaft wünschen und bereit
sind, den Kindern vor allem Geborgenheit in der Familie zu
vermitteln. Aus diesem Grund verändern sich bei Eintreffen
eines gewünschten Kindes viele Lebensgewohnheiten. Es
wird eine neue Aufgabe übernommen. Nicht selten entsteht
in der Familie ein neuer Beruf, der Hausfrauenberuf, hie und
da der Hausmännerberuf oder eine Arbeitsteilung.
Auch heute noch gibt es viele Frauen und Mütter, die sich
nach der Geburt eines oder mehrerer Kinder ganz ihrer
Familie widmen wollen und deshalb ihre Arbeit am Arbeits-
platz freiwillig aufgeben. Viele Frauen arbeiten mit ihrer
Familie in selbständigen Berufen - ich denke hier an die
Landwirtschaft, an das Gewerbe- und fallen nicht unter den
Begriff erwerbstätige Frauen. Der Motionstext ist zu eng
gefasst und behindert eine gesamtheitliche Betrachtung.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Günter) Allgemeines Finanzreferendum
Initiative parlementaire (Günter) Référendum financier généralisé
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1988
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
14
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
86.236
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
23.06.1988 - 08:00
Date
Data
Seite
848-858
Page
Pagina
Ref. No
20 016 401
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