ch_vb · JAAC 57.44 · 1992-09-16 · de


JAAC 57.44
Entscheid des Bundesrates vom 16. September 1992
Inadmissibilité d’une interdiction partielle de circuler sur des routes
communales appelée à s’appliquer dès que la valeur limite de l’ozone
fixée dans l’OPair est dépassée.
- Faute de base dans le plan cantonal de protection de l’air, la mesure
contestée ne se fonde pas sur l’art. 33 OPair, mais sur l’art. 3 al. 4 LCR.
- La mesure de la circulation attaquée est disproportionnée, car
impropre à atteindre le but recherché: des constatations scientifiques
démontrent que seules des mesures durables et non des mesures
journalières immédiates permettent de combattre les immissions
excessives d’ozone (smog estival).
Unzulässigkeit eines Teilfahrverbots auf Gemeindestrassen, welches
gelten soll, wenn die Ozonwerte der LRV überschritten sind.
- Mangels Grundlage im kantonalen Luftreinhalteplan stützt sich die
umstrittene Massnahme nicht auf Art. 33 LRV, sondern auf Art. 3 Abs. 4
SVG.
- Die angefochtene Verkehrsanordnung ist unverhältnismässig, weil
nicht geeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen: wissenschaftliche
Erkenntnisse zeigen nämlich, dass nur dauerhaft wirksame
Massnahmen und nicht tageweise Sofortmassnahmen zur Bekämpfung
des Sommersmogs taugen.
Inammissibilità di un divieto parziale di circolazione su strade
comunali che dovrebbe valere quando sono superati i valori limite
dell’ozono di cui nell’OIAt.
1

- In mancanza di fondamento nel piano cantonale di protezione
dell’aria, il provvedimento contestato non si basa sull’art. 33 OlAt, ma
sull’art. 3 cpv. 4 LCStr.
- La regolamentazione impugnata del traffico è sproporzionata poiché
non idonea a raggiungere lo scopo mirato: conoscenze scientifiche
mostrano segnatamente che soltanto provvedimenti efficaci duraturi
e non provvedimenti immediati giornalieri consentono di combattere lo
smog estivo.
I
A. Der Gemeinderat A. ordnete am 5. September 1990 folgende
Verkehrsanordnung an:
«1. Wenn die Ozongrenzwerte der Luftreinhalteverordnung (LRV) bei der
Mess-Station des Lufthygieneamtes beider Basel (LHA) in A. überschritten
sind, gilt für Motorwagen bis 3,5 t, Motorräder und Motorfahrräder, die ohne
Katalysator ausgerüstet sind, entsprechend der Signalisation auf sämtlichen
Gemeindestrassen in A. ein Fahrverbot zwischen 9 und 19 Uhr.
2. Ausnahmen
1Von diesem Fahrverbot ausgenommen sind
a) alle Fahrzeuge, die für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und für
Notfälle eingesetzt werden müssen (wie z. B. Sanität, Feuerwehr, Polizei, Post,
Kehrrichtentsorgung usw.),
b) Solar-, Elektro- sowie Dieselfahrzeuge, welche die US-Norm 83 erfüllen,
c) Geschäftsfahrzeuge von Industrie, Gewerbe, Handel, die Güter für den
täglichen Bedarf oder für bauliche und betriebliche Arbeiten transportieren,
d) unaufschiebbare Fahrten mit landwirtschaftlichen Motorfahrzeugen.
2Der Gemeinderat kann im Einzelfall Ausnahmen bewilligen, soweit sie im
öffentlichen und privaten Interesse dringend geboten sind.
3. Dieses Verbot findet auf folgenden Strassen keine Anwendung.
Kantonsstrassen:… Gemeindestrassen: …»
2

Die Veröffentlichung der Verfügung erfolgte am 13. September 1990.
B. Gegen diese Anordnung beschwerten sich 24 Betroffene beim Regierungsrat
des Kantons, der die Beschwerden mit Entscheid vom 28. Mai 1991 guthiess,
soweit er darauf eintrat.
C. Diesen Entscheid ficht die Einwohnergemeinde A. beim Bundesrat an. Sie
beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides…
II
1. Nach Ansicht der Vorinstanz stützt sich die angefochtene Massnahme
sowohl auf Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG, SR 741.01) als auch auf Art. 33 der Luftreinhalte-Verordnung vom
16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1).
Strassenverkehrsrecht und Umweltschutzrecht stehen in einer
engen Wechselbeziehung. Das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober
1983 (USG, SR 814.01) und die LRV garantieren die Koordination der
Umweltschutzmassnahmen anhand eines einheitlichen Konzepts und
aufgrund einer ganzheitlichen Betrachtung; sie stecken den Rahmen für
das zulässige Mass der schädlichen und lästigen Einwirkungen ab. Das
Strassenverkehrsrecht bezeichnet die Massnahmen, die im Verkehrsbereich
für die Erreichung der Luftreinhalteziele getroffen werden können, und regelt
das Verfahren.
Verursachen die Benützer von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen,
das heisst werden die gestützt auf das Umweltschutzrecht festgelegten
Immissionsgrenzwerte dauernd oder langfristig überschritten, so ist laut
Art. 19 LRV ein Verfahren nach den Art. 31 bis 34 LRV durchzuführen. In
solchen Fällen hat die Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstellen,
die zur Verminderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen
erforderlich sind, welche trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
von mehreren stationären Anlagen oder von Fahrzeugen und Verkehrsanlagen
ausgehen.
Die Massnahmenplanung besteht nach Art. 31 LRV zunächst darin, dass die
Schadstoff-Quellen, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen
verantwortlich sind, aufgelistet werden und ihre Bedeutung für die
Gesamtbelastung angegeben wird (Art. 31 Abs. 2 Bst. a). Hierauf ist zu
untersuchen, welche Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der
übermässigen Immissionen geeignet sind und den Beitrag, welchen die
einzelnen Massnahmen dazu leisten (Art. 31 Abs. 2 Bst. b). Die Massnahmen,
die in den Plan aufgenommen werden, sind in der Regel innert fünf Jahren zu
verwirklichen (Art. 31 Abs. 3).
Nach Art. 33 Abs. 1 LRV trifft die Behörde die erforderlichen baulichen,
betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschränkenden Massnahmen,
wenn die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei Fahrzeugen und
Verkehrsanlagen nicht ausreichen, um übermässige Immissionen zu
verhindern oder zu beseitigen. Unter den «betrieblichen, verkehrslenkenden
oder -beschränkenden» Massnahmen sind alle jene Verkehrsanordnungen
zu verstehen, die im Rahmen des Strassenverkehrsgesetzes, namentlich
3

nach Art. 3 Abs. 4 SVG, zur Verfügung stehen (Art. 33 Abs. 2 LRV; Trüeb Hans
Rudolf Rechtsschutz gegen Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 127;
Jaag Tobias, Umweltschutz und Strassenverkehr: Verkehrslenkende und
verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher Sicht, Umweltrecht
in der Praxis [URP] 1 [1987], S. 100). Art. 3 Abs. 4 SVG enthält selber eine
Rechtsgrundlage, um Verkehrsmassnahmen aus Umweltschutzgründen zu
erlassen; insofern erweisen sich Umweltschutz- und Strassenverkehrsrecht als
deckungsgleich.
Im vorliegenden Fall sieht der kantonale Luftreinhalteplan keine zeitlich
beschränkten Fahrverbote für Fahrzeuge ohne Katalysator auf einzelnen
Gemeindestrassen vor. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz stützt sich die
umstrittene Massnahme daher nicht auf Art. 33 Abs. 1 LRV ab.
Bei den funktionellen Verkehrsbeschränkungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt
es sich - soweit sie keine Versuche darstellen - um längerfristige Massnahmen
(vgl. Art. 107 Abs. 2 und 2bis der Strassensignalisationsverordnung vom
5. September 1979 [SSV], SR 741.21). Da die umstrittene Verkehrsbeschränkung
nur solange gilt, wie die Ozongrenzwerte überschritten sind, stellt sich
die Frage, ob die Beschwerdeführerin überhaupt eine Anordnung nach
Art. 3 Abs. 4 SVG oder nicht vielmehr eine Sofortmassnahme im Sinne von
Abs. 6 des erwähnten Artikels, wonach die Polizei in besonderen Fällen
die erforderlichen Massnahmen treffen kann, im Auge hat. Da indessen
letztere Massnahme weder verfügt noch veröffentlicht werden muss, und
zudem ohne ordentliches Verfahren nach Art. 107 Abs. 4 SSV nicht länger
als acht Tage dauern darf, im vorliegenden Fall aber die angefochtene
Verkehrsbeschränkung ordnungsgemäss und ohne eigentliche Beschränkung
der Dauer erlassen wurde, rechtfertigt es sich, diese als eine Massnahme im
Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG zu betrachten.
Die Zuständigkeit des Bundesrates und die Beschwerdeberechtigung
der Einwohnergemeinde A. ergeben sich aus Art. 3 Abs. 4 SVG. Die
Beschwerdeschrift ist frist- und formgerecht eingegangen. Auf die Beschwerde
ist daher einzutreten.
2. (Beschwerdegründe, vgl. VPB 55.25 E. 2.a, S. 260)
3. Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können Beschränkungen und Anordnungen erlassen
werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener
vor Lärm und Luftverschmutzung, die Sicherheit, die Erleichterung oder die
Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen
Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Dabei ist die Massnahme zu
wählen, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht (Art. 107
Abs. 5 SSV).
Die angefochtene Massnahme bezweckt die Verminderung von
Luftimmissionen, namentlich der Ozonbelastung. Diese Zielsetzung ist
durch Art. 3 Abs. 4 SVG grundsätzlich gedeckt. Zu prüfen bleibt, ob der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt worden ist. Die Massnahme
muss zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein,
und die erzielten Vorteile müssen in einem vernünftigen Verhältnis zu
den damit verbundenen Nachteilen stehen (Häfelin Ulrich / Haller Walter,
4

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2. Aufl., Zürich 1988, N. 1142 ff.). Diese
drei Teilaspekte müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. Müller Jörg Paul in:
Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 146).
a. Die Eignung einer Massnahme bedeutet, dass diese tauglich sein muss,
den angestrebten Erfolg überhaupt zu erzielen. Die Vorinstanz hat sich
mit dieser Frage einlässlich auseinandergesetzt und ist zum Ergebnis
gelangt, dass das angefochtene Fahrverbot keine Herabsetzung der
Ozonbelastung bewirken könne. Die Ausführungen in dieser Hinsicht
überzeugen, weshalb auf sie verwiesen werden kann. Ergänzend ist
beizufügen, dass die wissenschaftlichen Grundlagen zur Bekämpfung des
Sommersmogs ausführlich im Bericht der Eidg. Kommission für Lufthygiene
(EKL) «Ozon in der Schweiz» vom Februar 1989 dargestellt sind. Danach
ist eine grosse Emissionsverminderung notwendig, um die übermässigen
Ozonimmissionen grossräumig auf das Niveau des Immissionsgrenzwertes
der LRV, die im übrigen als eigentliche Ziel- und nicht Alarmwerte zu
verstehen sind, zu senken. Dazu braucht es eine Vielzahl von dauerhaft
wirksamen Massnahmen. Demgegenüber sind tageweise Sofortmassnahmen
ein ungeeignetes Mittel zur Bekämpfung des Sommersmogs. Gestützt auf die
wissenschaftlich begründeten Empfehlungen der EKL hat das EDI bereits
im Frühjahr 1989 den Kantonen empfohlen, im Falle des Sommersmogs
von räumlich und zeitlich begrenzten Warn- und Interventionskonzepten
abzusehen und die Herabsetzung der Ozonimmissionen durch mittelfristige,
dauerhaft wirksame Massnahmen zu erreichen. Auch aus dem von der
Vorinstanz erwähnten Bericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung
AG (EWI) geht hervor, dass eine drastische Emissionsverminderung der
Stickoxide innerhalb kurzer Zeit mit Verboten - wie generellen oder partiellen
Fahrverboten, Stillegung von Grossfeuerungen und NOx - intensiven
Produktionsanlagen - theoretisch zu erreichen wäre. Bei den flüchtigen
organischen Verbindungen, welche zusammen mit den Stickoxiden für die
episodenhafte Ozonbildung hauptverantwortlich sind, ist hingegen eine
kurzfristige, drastische Emissionsverminderung nicht einmal theoretisch
sichergestellt: Die nötigen Massnahmen (Verwendungsstops für Farben
und Lacke, Verbot von Reinigungsarbeiten im Dienstleistungssektor usw.)
sind nicht vollziehbar, da die flüchtigen organischen Verbindungen sehr
vielen diffusen Quellen entweichen, die nicht kontrollierbar sind. Tageweise
Sofortmassnahmen sind somit untauglich, um übermässige Ozonimmissionen
wirksam zu bekämpfen.
b. Aus dem Gesagten erhellt, dass die angefochtene Massnahme entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerin keinen Beitrag zur Luftreinhaltung
leistet. Im übrigen erscheint es unglaubwürdig, dass das tageweise Fahrverbot
für Motorfahrzeuge ohne Katalysator in A. einen derartigen Rückgang des
Treibstoffverbrauchs zur Folge hat, dass dies im Ballungsgebiet der Region
Basel eine massive Verminderung von flüchtigen organischen Verbindungen
bewirkt. In dieser Hinsicht steht nicht einmal fest, ob das Fahrverbot
überhaupt eine Verminderung der Fahrzeugkilometer bewirkt, da doch mit
etwelchen Umwegfahrten und Parkplatzsuchverkehr zu rechnen ist. Es mag
zutreffen, dass die Information und Sensibilisierung der Bevölkerung für
den Umweltschutz wichtig sind. Wenn dies indessen durch eine untaugliche
Massnahme wie der hier umstrittenen geschehen soll, so ist der Erfolg mehr
als fraglich. Der Hinweis der Beschwerdeführerin auf den Tempoversuch
5

70/100 auf einem Teil des Nationalstrassennetzes ist unbehelflich, bestehen
doch wesentliche Unterschiede zwischen den beiden Massnahmen. Zunächst
handelt es sich hier um ein Fahrverbot für bestimmte Fahrzeugkategorien,
während der Versuch Geschwindigkeitsbeschränkungen beinhaltete.
Das Fahrverbot tritt lediglich während der Zeit in Kraft, in welcher die
Immissionsgrenzwerte für Ozon überschritten sind; demgegenüber galt
der Tempoversuch ohne Unterbruch für die Monate Juli und August 1991.
Im Schlussbericht vom 29. Dezember 1991 weist die EWI lediglich eine
geringe Verminderung der Ozonbelastung aufgrund des Versuchs aus.
Der Bundesrat hat deshalb am 12. Februar 1992 beschlossen, im Sommer
keine weiteren saisonalen Temporeduktionen mehr zu verordnen, weil
die Weiterführung solcher Massnahmen unverhältnismässig wäre. Die
Erhebungen der EWI zeigen anderseits bei Stickoxid-Emissionen deutlichere
Auswirkungen der Verkehrsbeschränkungen als bei den Ozonwerten.
Dauernde Geschwindigkeitsherabsetzungen in Problemgebieten mit hoher
Stickoxid-Belastung, namentlich in städtischen Agglomerationen, können
daher einen nicht zu unterschätzenden Beitrag zur Verbesserung der
Luftqualität leisten. Daraus erhellt, dass die beiden Arten von Massnahmen
nicht miteinander verglichen werden können.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verkehrsanordnung
nicht geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen. Die Massnahme
erweist sich schon aus diesem Grund als bundesrechtswidrig. Daher
braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die weiteren Teilaspekte des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes gewahrt sind.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 57.44 - Entscheid des Bundesrates vom 16. September 1992
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1993
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57
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