ch_vb · JAAC 70.43 · 2003-02-18 · de


JAAC 70.43
Auszug aus dem Teilentscheid Z-2001-58
der Rekurskommission des Eidgenössischen
Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation REKO/ UVEK [heute: Eidgenössische
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt] vom
18. Februar 2003; vgl. Entscheide des Bundesgerichts
1A.61/2003, 1A.62-63/2003, 1A.64-69/2003, alle vom 8.
Juli 2003 [Bestätigung des Entscheids der REKO/UVEK]
Aviation. Qualité pour recourir en matière de contestation de la
concession d’exploitation accordée à l’aéroport de Zürich. Décision
partielle.
- Contenu d’une concession d’exploitation en matière de droit de la
navigation aérienne (art. 36a LA, art. 10 ss OSIA) et délimitation par
rapport au contenu possible d’un règlement d’exploitation (consid. 2).
- Le contenu de la concession comprend seulement le droit d’exploiter
à Zürich un aéroport national comme plaque tournante européenne
pour le trafic aérien national et international pendant une certaine
durée et d’y prélever des taxes. La concession détermine le lieu et
l’importance de l’aéroport ainsi que le choix de la concessionnaire en
tant qu’exploitante de l’aéroport. Toutes les questions en rapport avec
la forme et l’étendue de l’exploitation de l’aéroport de même que les
répercussions qui y sont liées se rapportent au règlement d’exploitation
(consid. 2.8).
- Etant donné que les procédures concernant l’octroi de la concession
d’exploitation et l’approbation du règlement d’exploitation ont pour
objet quelque chose de différent, le cercle des personnes concernées
diffère suivant chaque procédure et il doit en résulter un examen séparé
de la qualité pour recourir (consid. 3.2).
1

- En tant que concessionnaire, l’aéroport de Zürich S.A. a qualité pour
recourir (art. 48 let. a PA; consid. 3.3), ce qui n’est pas le cas, en l’espèce,
d’autres entreprises actives dans l’industrie aéronautique (consid. 3.4).
La question de la qualité pour recourir de concurrents lors de l’octroi
de la concession est laissée ouverte (consid. 3.4.1).
- S’agissant des autres recourants, il y a lieu d’examiner quelles
conclusions des parties sont recevables dans la procédure de concession
(question de l’objet du litige) et quels requêtes et griefs concernent des
domaines en dehors de ladite procédure, une entrée en matière sur
ceux-ci n’étant pas possible (consid. 4).
- A cet égard, il faut tenir compte du fait que l’exploitation de
l’aérodrome doit être régie dans tous ses aspects opérationnels par le
règlement d’exploitation (art. 23 OSIA). Des requêtes en matière de droit
de l’aménagement du territoire et de l’environnement - également celles
concernant le déroulement de l’étude de l’impact sur l’environnement
- doivent être rattachées à la procédure du règlement d’exploitation
(éventuellement à la procédure d’approbation des plans), de même
que les réserves quant à la sécurité de l’exploitation de l’aérodrome
(cf. JAAC 70.44). Le grief selon lequel le règlement d’exploitation serait
illégal et ne pourrait pas être approuvé est également irrecevable dans
la procédure de concession (consid. 4.2).
- Examen de la qualité des recourants tiers quant à la prise de
conclusions recevables (consid. 5) suivant le point de vue que la
procédure de concession concerne en première ligne le rapport entre
l’autorité concédante et la concessionnaire (consid. 5.4.2).
Luftfahrt. Beschwerdebefugnis zur Anfechtung der Betriebskonzession
für den Flughafen Zürich. Teilentscheid.
- Inhalt einer luftfahrtrechtlichen Betriebskonzession (Art. 36a
LFG, Art. 10 ff. VIL) und Abgrenzung zum möglichen Inhalt des
Betriebsreglements (E. 2).
- Inhalt der Konzession ist allein das Recht, in Zürich einen
Landesflughafen als europäische Drehscheibe für den nationalen und
internationalen Luftverkehr über eine bestimmte Dauer zu betreiben
und Gebühren zu erheben. Mit der Konzession wird über den Standort
und den Stellenwert des Flughafens sowie die Wahl der Konzessionärin
als Flughafenbetreiberin entschieden. Alle Fragen hinsichtlich Art und
Umfang des Betriebs des Flughafens als auch der damit verbundenen
Auswirkungen ergeben sich aus dem Betriebsreglement (E. 2.8).
- Weil die Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession
und Genehmigung des Betriebsreglements Unterschiedliches
zum Gegenstand haben, ist der Kreis der Betroffenen je nach
Verfahren verschieden und es hat eine getrennte Beurteilung der
Beschwerdebefugnis zu erfolgen (E. 3.2).
2

- Die Flughafen Zürich AG ist als Konzessionärin beschwerdeberechtigt
(Art. 48 Bst. a VwVG; E. 3.3), nicht dagegen im konkreten Fall andere
im Fluggeschäft tätige Unternehmungen (E. 3.4). Die Frage der
Beschwerdelegitimation von Mitbewerbern bei der Konzessionserteilung
wird offen gelassen (E. 3.4.1).
- Bei den übrigen Beschwerdeführenden ist zu prüfen, welche
Parteibegehren im Konzessionsverfahren zulässig sind (Frage des
Anfechtungsgegenstands) und welche Anträge und Rügen Bereiche
ausserhalb des Konzessionsverfahrens betreffen, wobei auf letztere
nicht eingetreten werden kann (E. 4).
- Dabei ist zu beachten, dass der Flug(platz)betrieb in allen Belangen im
Betriebsreglement zu regeln ist (Art. 23 VIL). Anträge raumplanungs-
und umweltrechtlicher Art - auch solche betreffend Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung - sind dem Betriebsreglementsverfahren
(allenfalls Plangenehmigungsverfahren) zuzuordnen, ebenso
Sicherheitsbedenken hinsichtlich des Flugbetriebs (vgl. VPB 70.44).
Desgleichen ist die Rüge, das Betriebsreglement sei rechtswidrig und
könne nicht genehmigt werden, im Konzessionsverfahren unzulässig (E.
4.2).
- Beurteilung der Befugnis der Drittbeschwerdeführenden zur Erhebung
der zulässigen Begehren (E. 5) unter dem Gesichtspunkt, dass das
Konzessionsverfahren in erster Linie das Verhältnis zwischen
Konzessionsbehörde und Konzessionärin betrifft (E. 5.4.2).
Aviazione. Legittimazione ricorsuale per contestare la concessione
d’esercizio per l’aeroporto di Zurigo. Decisione parziale.
- Contenuto di una concessione d’esercizio nell’ambito del diritto della
navigazione aerea (art. 36a LNA, Art. 10 segg. OSIA) e delimitazione
rispetto al possibile contenuto del regolamento d’esercizio (consid. 2).
- Nella concessione è contenuto solo il diritto di esercitare un aeroporto
nazionale a Zurigo quale piattaforma europea per il traffico aereo
nazionale ed internazionale per un certo periodo e di riscuotere le
relative tasse. La concessione determina l’ubicazione e l’importanza
dell’aeroporto come pure la scelta della concessionaria incaricata
dell’esercizio dell’aeroporto. Tutte le questioni concernenti la forma e
l’estensione dell’esercizio dell’aeroporto e anche i relativi effetti sono
contenute nel regolamento d’esercizio (consid. 2.8).
- Dato che le procedure concernenti l’attribuzione della concessione
d’esercizio e l’approvazione del regolamento d’esercizio hanno oggetti
differenti, la cerchia degli interessati è diversa secondo la procedura e
la legittimazione ricorsuale è quindi giudicata separatamente (consid.
3.2).
- La società anonima dell’aeroporto di Zurigo è legittimata al ricorso
quale concessionaria (art. 48 lett. a PA; consid. 3.3), ma nel caso
concreto non sono legittimate altre società attive nel campo del traffico
3

aereo (consid. 3.4). È lasciata aperta la questione della legittimazione
ricorsuale di concorrenti nel quadro dell’attribuzione della concessione
(consid. 3.4.1).
- Per gli altri ricorrenti occorre esaminare quali conclusioni di parte
sono ricevibili nella procedura di concessione (questione dell’oggetto
litigioso) e quali richieste e argomenti giuridici concernono ambiti che
esulano dalla procedura di concessione. Su questi ultimi non si può
entrare nel merito (consid. 4).
- È necessario considerare che l’esercizio dell’aeroporto deve essere
regolato in modo esaustivo nel regolamento d’esercizio (art. 23
OSIA). Richieste di natura pianificatoria ed ambientale - anche quelle
concernenti l’esecuzione di un esame di compatibilità ambientale -
rientrano nella procedura concernente il regolamento d’esercizio
(eventualmente nella procedura di approvazione dei piani). Questo
vale anche per le riserve concernenti la sicurezza dell’esercizio
dell’aeroporto (cf. GAAC 70.44). Anche la contestazione, secondo
cui il regolamento d’esercizio sarebbe illegale e non potrebbe essere
approvato, non è ricevibile nella procedura di concessione (consid. 4.2).
- Valutazione della legttimazione ricorsuale di terzi che fanno valere
motivi ricevibili (consid. 5), sulla base della considerazione secondo
cui la procedura di concessione concerne in prima linea il rapporto fra
autorità di concessione e concessionaria (consid. 5.4.2).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. Am 20. Oktober 1951 erteilte das eidgenössische Post- und
Eisenbahndepartement (heute Eidgenössisches Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK]) dem Kanton Zürich eine bis
am 31. Mai 2001 befristete Konzession zum Betrieb eines interkontinentalen
Flughafens. Bis zum 31. März 2000 wurde der Flughafen in der Folge durch
eine spezielle Verwaltungsabteilung des Kantons, die Flughafendirektion (FDZ),
betrieben. Die für den Flughafenbetrieb notwendigen Hochbauten wurden
durch eine gemischtwirtschaftliche börsenkotierte Aktiengesellschaft, die
Flughafen-Immobilien-Gesellschaft (FIG), erstellt. Am 28. November 1999
nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 12. Juli
1999 über den Flughafen Zürich (Flughafengesetz; ZH-LEX 748.1) an. § 2 dieses
Gesetzes sieht vor, dass der Flughafen Zürich einer Aktiengesellschaft gemäss
Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) übertragen
werden soll, die den Anforderungen des Flughafengesetzes genügt. Diese
Aktiengesellschaft wurde durch Zusammenschluss der FDZ und der FIG per 30.
März 2000 gebildet (Absorptionsfusion der FDZ durch die FIG). Sie betreibt den
Flughafen Zürich seit dem 1. April 2000 unter der Firma Flughafen Zürich AG.
B. Die ersten Flughafenanlagen in Zürich wurden am 17. November 1948
eröffnet. Seither wurde der Flughafen in verschiedenen Etappen ausgebaut.
Zur Zeit werden Bauten und Anlagen der fünften Etappe realisiert, die eine
weitere Kapazitätssteigerung erlauben sollen. Sowohl über die Erteilung
der Rahmenkonzession als auch über die Baukonzession für diese fünfte
4

Ausbauetappe hatte das Schweizerische Bundesgericht letztinstanzlich zu
entscheiden. In beiden Urteilen nahm es verschiedentlich auf vorliegendes
Verfahren über die Neukonzessionierung und den Erlass eines neuen
Betriebsreglements Bezug.
C. Im Entscheid vom 24. Juni 1998 über die Rahmenkonzession (BGE
124 II 293 ff.) liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die anstehende
Neukonzessionierung die Frage offen, «was im Lichte der heutigen
Gesetzgebung Gegenstand der Betriebskonzession sein müsse und
welche bauliche Erweiterung eines Flughafens eine Anpassung
der Betriebskonzession bedinge» (BGE 124 II 293 E. 10d). Die dem
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) zu Grunde gelegte Prognose für das
Verkehrsaufkommen mit 240’000 Flugbewegungen im Jahre 2005 beurteilte
das Bundesgericht als «eindeutig und in erheblichem Ausmass unzutreffend».
Der angefochtene Entscheid beruhe deshalb auf einem unrichtig festgestellten
Sachverhalt. Dieser Mangel müsse und könne im Baukonzessionsverfahren
behoben werden (BGE 124 II 293 E. 14). Bei der zu wiederholenden
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) habe die Konzessionsbehörde auch
zu beurteilen, ob der Flugbetrieb als Folge des Ausbaus derart zunehmen
könnte, dass er mit dem Umweltschutzrecht nicht mehr vereinbar wäre und
sich bei der Neuregelung der Betriebskonzession und dem sie ergänzenden
und konkretisierenden Betriebsreglement betriebliche Einschränkungen zur
Wachstumsbegrenzung erforderlich seien (BGE 124 II 293 E. 20).
D .Am 15. Dezember 2000 reichte die Flughafen Zürich AG dem UVEK ein
Gesuch um Erteilung einer Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich
für die Dauer von 50 Jahren ab 1. Juni 2001 ein. Dem Gesuch lagen ein der
neuen Organisation angepasstes Betriebsreglement, ein Synthesebericht über
die volkswirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich für die Schweiz,
der Nachweis des Handelsregistereintrags, Unterlagen zur Finanzierung
des Flughafens, Informationen über den zuständigen Flugplatzleiter sowie
ein Schreiben des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 12. Juli 2000 bei,
in dem der Regierungsrat den Vorsteher des UVEK ersucht hatte, die neue
Betriebskonzession per 1. Juni 2001 der Flughafen Zürich AG zu erteilen.
E. Das mit der Instruktion des Verfahrens betraute Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL) publizierte das Konzessionsgesuch im Bundesblatt
vom 27. Februar 2001 und hörte die betroffenen Kantone, die Landkreise
Konstanz und Waldshut-Tiengen sowie das Bundesamt für Raumentwicklung
(ARE) und das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL;
heute: Bundesamt für Umwelt [BAFU]) an. Über 1’000 Privatpersonen,
Unternehmen, Organisationen und Gemeinwesen erhoben in der Folge beim
BAZL Einsprache gegen das Konzessionsgesuch.
F. Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das UVEK der Flughafen Zürich AG
unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens
Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051. Das UVEK kam
in seiner Verfügung zum Schluss, dass das von der Flughafen Zürich AG
unterbreitete Konzessionsgesuch unter den gegebenen Umständen den
rechtlichen Anforderungen genüge, obwohl es keinen UVB enthalte. Art.
74a Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur
der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) sehe zwar vor, dass bei der erstmaligen
Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflughäfen (Genf und Zürich)
5

im Jahr 2001 sämtliche Regelungen des Betriebsreglements zu überprüfen
seien und eine UVP durchgeführt werden müsse. Die mit dem in Verhandlung
stehenden Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und
der Schweiz verbundene Regelung über die Benützung des süddeutschen
Luftraums werde jedoch aller Voraussicht nach zu Änderungen der An- und
Abflugverfahren und somit zu einem veränderten Betriebskonzept führen. Da
im jetzigen Zeitpunkt bloss die wesentlichen Eckwerte dieser neuen Regelung
bekannt seien, könne heute noch kein neues Betriebskonzept vorgelegt
werden.
Ob das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch
eingereichte Betriebsreglement genehmigt werden könne, habe gestützt
auf Art. 36c Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die
Luftfahrt (LFG, SR 748.0) das BAZL zu entscheiden. Die in Art. 12 Abs. 1 Bst. c
VIL formulierte Voraussetzung, wonach die Betriebskonzession nur erteilt
werde, wenn das Betriebsreglement genehmigt werden könne, stelle für
das Departement demnach bloss eine formelle Voraussetzung dar. Mit der
Revision des LFG und der VIL seien die Funktionen von Betriebskonzession
und Betriebsreglement klar getrennt worden. Die Konzession lege nur mehr
fest, wem bestimmte Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit dem
Betrieb eines Flughafens übertragen würden, während sich die konkrete
Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur aus dem Betriebsreglement
ergäben. In die Konzession seien deshalb keine betrieblichen Vorgaben
aufzunehmen. Aus der Konzession könnten aber auch keine Rechte abgeleitet
werden oder entstehen, eine bestimmte Menge Flugverkehr abwickeln zu
dürfen.
G. Ebenfalls am 31. Mai 2001 genehmigte das BAZL das von der
Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte
Betriebsreglement. Das BAZL führt in seiner Verfügung zusammengefasst
aus, die vom UVEK erteilte Betriebskonzession enthalte keine Vorgaben für
ein Betriebsreglement. Die Flughafen Zürich AG habe im Betriebsreglement
sämtliche Auflagen übernommen, die vom UVEK in der Baukonzession vom 5.
November 1999 für das Dock Midfield vorgesehen und vom Bundesgericht mit
Entscheid vom 8. Dezember 2000 bestätigt worden seien.
Sowohl in der Konzessionsverfügung des UVEK als auch in der
Genehmigungsverfügung des BAZL wurde allfälligen Beschwerden die
aufschiebende Wirkung mit dem Hinweis entzogen, dass der Flughafen
Zürich grundsätzlich nicht ohne Konzession bzw. Betriebsreglement betrieben
werden könne.
H. Gegen beide Verfügungen zusammen, nur gegen die Konzessionserteilung
bzw. nur gegen die Genehmigung des Betriebsreglements haben zahlreiche
Privatpersonen, Organisationen und Gemeinwesen bei der Rekurskommission
des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (REKO/UVEK) Verwaltungsbeschwerde erhoben.
I. Mit Zwischenentscheid vom 19. Juli 2001 wies die REKO/UVEK die Anträge
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder den Erlass
anderer vorsorglicher Massnahmen ab. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft
erwachsen. Im gleichen Entscheid wurden die Verfahren derjenigen
6

Beschwerdeführenden, die den Erlass vorsorglicher Massnahmen verlangt
hatten, vereinigt und fortan unter der Verfahrensnummer Z-2001-58
weitergeführt.
J. Am 14. September 2001 beantragte die Flughafen Zürich AG, es seien
sämtliche bei der REKO/UVEK in dieser Sache hängigen Verfahren betreffend
die Genehmigung des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 zu sistieren.
Mit Zwischenentscheid vom 19. Oktober 2001 lehnte die REKO UVEK
dieses Begehren ab und vereinigte sämtliche im Zusammenhang mit den
Verfügungen des UVEK und/oder des BAZL vom 31. Mai 2001 bei ihr eröffneten
Beschwerdeverfahren. Ebenfalls abgewiesen hat die REKO/ UVEK am 26.
Oktober 2001 den Antrag der InteressenGemeinschaft zur Erhaltung der
Lebensqualität IGEL, die Flughafen Zürich AG sei mittels Vorabentscheid zu
verpflichten, bis zum 31. Dezember 2001 einen Umweltverträglichkeitsbericht
nachzureichen. Beide Zwischenentscheide sind in Rechtskraft erwachsen.
K. Nachdem die REKO/UVEK die Flughafen Zürich AG mit Verfügungen
vom 20. September 2001 und 23. Oktober 2001 aufgefordert hatte, ihr den
vollständigen 10-Jahres-Businessplan sowie aktualisierte Angaben zur
Finanzierbarkeit eines sicheren Flughafenbetriebs in Zürich einzureichen,
verpflichtete sie die Flughafen Zürich AG mit Zwischenentscheid vom 3.
Dezember 2001, ihr die erwähnten Unterlagen innert fünf Tagen nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Zwischenentscheides zukommen zu lassen.
Im gleichen Zwischenentscheid wies sie den Antrag der Flughafen Zürich
AG vom 14. November 2001, einen Teilentscheid über die Frage der
Legitimation der Beschwerdeführenden in Bezug auf die Anfechtung der
Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 bzw. in Bezug auf die verlangte
Edition des 10-Jahres-Businessplan und anderer Finanzierungsunterlagen
zu fällen, ab. Am 11. Januar 2002 sandte die Flughafen Zürich AG der
REKO/UVEK die verlangten Finanzierungsunterlagen zu. Am 6. Februar
2002 liess sie der REKO/UVEK zudem Verträge über die Gepäcksortier‑,
Gepäckförderungs- und die Flugzeugenergieversorgungsanlagen sowie
Verträge über den Erwerb der «De-Icing»-Installationen, «De-Icing»-Fahrzeuge
und die «Push-Back Trucks» zur vertraulichen Behandlung zukommen. Mit
Zwischenentscheid vom 18. Februar 2002 entschied die REKO/UVEK über die
Akteneinsicht der Beschwerdeführenden in die erwähnten Finanzierungs- und
Vertragsunterlagen.
Sie verfügte, die von der Flughafen Zürich AG am 11. Januar 2002
eingereichten Finanzierungsunterlagen würden den Beschwerdeführenden
insoweit offen gelegt, als dadurch nicht kursrelevante Tatsachen oder
Geschäftsgeheimnisse der Flughafen Zürich AG bekannt gegeben würden.
In die eingereichten Verträge werde hingegen keine Akteneinsicht gewährt.
L. Mit Urteil vom 19. August 2002 hiess das Bundesgericht eine von
der Flughafen Zürich AG gegen diesen Zwischenentscheid erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut. Es hat in den Erwägungen festgehalten,
dass die Beurteilung der Beschwerdelegitimation in einem Verfahren dann
nicht hinausgeschoben werden darf, wenn verfahrensrechtliche Ansprüche
- wie etwa das Recht auf Akteneinsicht - geltend gemacht werden, die nur
einer Partei im Sinne von Art. 6 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zukommen können, und
die Parteistellung bestritten ist. Aus prozessökonomischen Gründen hat
7

das Bundesgericht im Hinblick auf den von der REKO/UVEK zu treffenden
Teilentscheid über die Befugnis der Beschwerdeführenden zur Anfechtung der
Konzessionsverfügung zusammengefasst Folgendes erwogen:
Der Auffassung, wonach das Beschwerderecht gegenüber der
Konzessionsverfügung dasselbe wäre wie jenes gegenüber dem
Betriebsreglement, könne nicht zugestimmt werden. Seit der Änderung des
LFG durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von
Entscheidverfahren würden die Aufgaben der Betriebskonzession und der
Betriebsbewilligung einerseits und des Betriebsreglements andererseits klar
auseinandergehalten. Mit der Konzession werde das Recht zum Betrieb eines
Flughafens verliehen, der Flugbetrieb hingegen werde «in allen Belangen»
im Betriebsreglement geregelt. Wer sich durch den Flugbetrieb betroffen
und gefährdet fühle, habe seine Einwendungen demnach im Rahmen
des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglements und nicht im
Konzessionsverfahren zu erheben. Auch die Voraussetzung von Art. 12 Abs.
1 Bst. c VIL, wonach die Konzession nur erteilt werden dürfe, wenn auch
das Betriebsreglement genehmigt werden könne, ändere daran nichts, weil
sich das UVEK lediglich beim BAZL zu vergewissern habe, ob dieses den
Reglementsentwurf genehmigen könne. Sollte sich das Betriebsreglement
später als bundesrechtswidrig erweisen, so habe das UVEK allenfalls die
Konzession zu entziehen.
Aus den Erwägungen:
(...)
2. Die Prüfung der Frage nach dem Inhalt der Konzession, nach den Rechten
und Pflichten also, die auf Verfassungs‑, Gesetzes- und Verordnungsstufe mit
der Konzessionserteilung verbunden sind, ergibt Folgendes:
2.1. Nach Art. 87 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist
die Gesetzgebung über die Luftfahrt Bundessache. Diese Kompetenznorm
räumt dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz ein (vgl. Martin
Lendi, Offene Fragen im Bereich des Verkehrs - die neue Bundesverfassung
als Vorgabe, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 120/2001, I S. 491
ff.). Der Bund hat das Recht, die Luftfahrtsmaterie nach allen Seiten zu
regeln; er darf insbesondere auch Vorschriften über den Bau und Betrieb
von Flugplätzen erlassen (Martin Lendi, in: Kommentar BV, Art. 37ter
Rz. 2; Tobias Jaag, Der Flughafen Zürich im Spannungsfeld von lokalem,
nationalem und internationalem Recht, in: Das Recht in Raum und Zeit,
Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 205; Peter Hänni, Planungs‑,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 466). Der
umfassende Charakter von Art. 87 BV gibt dem Bund die Befugnis zur
Errichtung eines Monopols. Ob und in welchem Umfang ein Monopol
besteht, bestimmt die (einfache) Gesetzgebung (Ulrich Häfelin / Walter
Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 717;
Lendi, a.a.O., Rz. 5; Botschaft über die neue Bundesverfassung, BBl 1996 I
266). Im Bereich des Betriebs von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr
dienen (Flughäfen), hat der Bund von seiner Kompetenz zur Errichtung eines
Monopols Gebrauch gemacht. Er will die Flughäfen allerdings nicht selber
betreiben, sondern hat es vorgezogen, die entsprechenden Aufgaben und
Rechte mittels Konzession an ausserhalb der Bundesverwaltung stehende
8

Betriebe, seien diese nun staatlicher oder privater Natur, abzutreten (Peter
Baltensberger, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse
des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, S. 45).
2.2. Mit der Monopolisierung einer wirtschaftlichen Tätigkeit behält sich
der Staat deren Ausübung unter Ausschluss aller anderen Personen vor und
entzieht sie der verfassungsrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit.
Mittels Konzessionierung wird das Recht auf Ausübung der monopolisierten
Tätigkeit - meist auf Private - übertragen. Die Konzessionärin führt einen
staatlichen Auftrag aus, der sonst durch die Verwaltung ausgeführt
würde (Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli / Regina Kiener, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 299 ff.). Die Rechtsnatur der Konzession
ist umstritten. Ulrich Häfelin / Georg Müller (Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2593) gehen unter Hinweis
auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung von einer Unterteilung in einen
verfügungsmässigen und einen vertraglich begründeten Teil der Konzession
aus. Zum Verfügungsteil zählen sie diejenigen Konzessionsbestimmungen,
welche durch das Gesetz vorbestimmt sind. Andere Autoren gehen von
einer (der Bewilligung verwandten, mitwirkungsbedürftigen) Verfügung
aus, auf deren Erteilung in der Regel kein Anspruch besteht. Immer hat die
Konzessionsbehörde das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und den
Grundsatz von Treu und Glauben zu respektieren (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz.
12; Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 302 ff.).
Bei der Verleihung einer Konzession wird unter den Gesuchstellern
eine Auswahl getroffen (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2598) und bestimmt,
wem eine Aufgabe überantwortet werden soll. Die in der Konzession
begründeten Rechte und Pflichten sind so auszugestalten, dass die
Aufgabe rentabel und zu Bedingungen erfüllt werden kann, die den
Allgemeininteressen gerecht werden (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986,
S. 200; Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 305). Mit der Konzessionierung
können wohlerworbene Rechte begründet werden, allerdings nur soweit, als
sie durch freie Vereinbarung der Parteien - und nicht durch einen Rechtssatz
- entstehen (Tschannen/Zimmerli/Kiener, a.a.O., S. 308 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung des Bundesgerichts). Die Konzession ist nicht eine in sich
geschlossene Art eines Verwaltungsrechtsverhältnisses. Bestenfalls kann die
Konzession als Gattungsbezeichnung für eine Reihe von Rechtsverhältnissen
dienen, die sich in dieser oder jener Beziehung gleichen, in anderer Hinsicht
aber wesentlich voneinander abweichen (Gygi, a.a.O., S. 198). Der rechtliche
Gehalt des Rechtsinstituts lässt sich nicht aus dem Begriff der Konzession
ableiten (Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern
1994, S. 23 f.). Er ergibt sich vielmehr aus der dem Konzessionsverhältnis
zugrunde liegenden verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Lage (Poledna,
a.a.O., S. 70). Die Antwort auf die Frage, welchen Inhalt die für Flughäfen
9

zu erteilende Betriebskonzession haben soll, ist mithin im Luftfahrtrecht zu
suchen (vgl. auch Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, insbesondere im
Bereich des Elektrizitätsrechts, Diss. Freiburg 2001, S. 96).
2.3. Die Verfassungsbestimmung (Art. 87 BV) dient - wie in E. 2.1 ausgeführt
- unter anderem der Vereinheitlichung der Vorschriften über die Luftfahrt
und erlaubt dem Gesetzgeber, diese in jeder Hinsicht zum Gegenstand der
Bundesgesetzgebung zu machen. Aussagen, wie die Konzession auszugestalten
ist, können hingegen dem Verfassungstext nicht entnommen werden.
2.4. Auf Gesetzesebene hält Art. 36a Abs. 2 LFG fest, welche Rechte
mit der Konzessionserteilung verliehen werden und welche Pflichten
die Konzessionsnehmerin zu übernehmen hat. Als Rechte werden der
gewerbsmässige Betrieb eines Flughafens und insbesondere die Erhebung
von Gebühren genannt. Als Pflichten der Konzessionärin werden der
Zulassungszwang - unter Vorbehalt der im Betriebsreglement genannten
Einschränkungen - für nationale und internationale Luftfahrzeuge,
die Gewährleistung eines ordnungsgemässen, sicheren Betriebs und
die Bereitstellung der dazu erforderlichen Infrastruktur erwähnt. In
der Konzessionsverfügung kann das Departement diese Pflichten wohl
näher umschreiben. Dem Gesetzestext lässt sich aber kein Hinweis
entnehmen, dass das Departement die Pflichten darüber hinaus
erweitern dürfte, da Art. 36a Abs. 2 LFG diesbezüglich in der Form einer
abschliessenden Aufzählung verfasst ist. Das spricht gegen die Aufnahme
betrieblicher Rahmenbedingungen in die Konzession (vgl. auch Botschaft
zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der
Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998, BBl 1998 III 2612, 2591 ff.).
Art. 36c LFG verpflichtet die Konzessionsnehmerin aber, ein
Betriebsreglement auszuarbeiten (Abs. 1), welches die im Sachplan
Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Konzession und in
Plangenehmigungen festgelegten Rahmenbedingungen zu konkretisieren
hat (Abs. 2). Insbesondere geht es um die Organisation und die Benützung
des Flughafens sowie die Regelung der An- und Abflugverfahren. Das
Betriebsreglement ist vom BAZL zu genehmigen (Abs. 3).
2.5. Art. 36 LFG enthält die gesetzliche Grundlage für bundesrätliches
Verordnungsrecht über den Bau und den Betrieb von Flughäfen. Gestützt
auf diese Bestimmung hat der Bundesrat die Verordnung vom 23. November
1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) erlassen. Was
die Frage des Inhalts der Betriebskonzession betrifft, so wiederholt der im
Anschluss an den Erlass des Koordinationsgesetzes revidierte Art. 10 Abs. 1
VIL fast wörtlich den Gesetzestext (vgl. E. 2.4). Neu wird hingegen das Recht,
den Flughafen gewerbsmässig zu betreiben, an die Ziele und Vorgaben des SIL
gebunden. Entsprechend statuiert Art. 12 Abs. 1 Bst. a VIL als Voraussetzung
für die Konzessionserteilung, dass der Betrieb der Anlage den Zielen und
Vorgaben des SIL zu entsprechen hat.
2.5.1. Die Sachplanungspflicht, der Inhalt und die Verbindlichkeit der
Sachpläne richten sich in erster Linie nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) und dem einschlägigen
Verordnungsrecht (Art. 14 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000
[RPV], SR 700.1). Zum Inhalt gehören vorab der Bedarf, die Standortfestlegung,
die räumlichen und umweltrechtlichen Auswirkungen, die räumlichen
10

Zusammenhänge mit anderen Vorhaben sowie technische und betriebliche
Voraussetzungen (Art. 14 ff. RPV; Lukas Bühlmann, in: Kommentar RPG,
Zürich 1999, Art. 13, Rz. 28). Eigentliche Formvorschriften bestehen nicht.
Sinnvoll und sachgerecht ist es, in einem allgemeinen Teil Grundlagen und
Grundsätze zu einer sachplanpflichtigen raumwirksamen Aufgabe des Bundes
festzuhalten, um daran anknüpfend unter Verwendung der Inhaltskategorien
der Richtplanung in Objektblättern konkrete Aussagen zu den einzelnen
Vorhaben zu machen (Bühlmann, a.a.O., Rz. 29). Sachpläne sind - wie die
Richtpläne - behördenverbindlich (Art. 22 Abs. 1 RPV; Bühlmann, a.a.O., Rz. 41
ff.).
Art. 3a VIL sieht nun entsprechend vor, dass der SIL die Ziele und Vorgaben
der Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die Behörden verbindlich
festzulegen habe (Abs. 1), indem er für die einzelnen Infrastrukturanlagen
insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung,
die Erschliessung und die Rahmenbedingungen für den Betrieb bestimme.
Zudem seien die Auswirkungen auf Raum und Umwelt darzustellen (Abs. 2).
Die vom Bundesrat bisher genehmigten Teile des SIL (I bis III B und eine erste
Reihe von Objektblättern im Teil III C) setzen diese Vorgaben um. Der Teil II
gibt eine Übersicht über die Infrastruktur der Zivilluftfahrt in der Schweiz
und der wichtigsten Anlagen in Europa. Zudem werden Verkehrsprognosen
für die Landesflughäfen und Regionalflugplätze sowie die zu erwartenden
Entwicklungen bei den übrigen Flugplätzen dargelegt und erläutert. Teil
III B ist den konzeptionellen Zielen und Vorgaben der schweizerischen
Luftfahrtinfrastrukturpolitik gewidmet. Er macht Aussagen zum Gesamtnetz,
nämlich zur generellen Ausrichtung der Zivilluftfahrt, zur effizienten
Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur, zur Einordnung des Luftverkehrs in den
Gesamtverkehr, zum Umweltschutz und zur räumlichen Abstimmung sowie
Aussagen zu den einzelnen Teilnetzen (Landesflughäfen, Regionalflugplätze,
zivil mitbenützte Militärflugplätze, Flugfelder, Heliports, Landestellen
und Flugsicherungsanlagen). Die drei Landesflughäfen werden zudem
zur Zusammenarbeit und zu einer sinnvollen Verkehrsteilung verpflichtet.
Aufbauend auf die Teile I, II sowie III A und B sollen dann im Teil III C des SIL
die spezifischen Rahmenbedingungen zum Betrieb und zur Entwicklung der
einzelnen Anlagen festgelegt und es soll für jeden Flugplatz ein Objektblatt
mit Anlagekarte erstellt werden. Das Objektblatt für den Flughafen Zürich ist
zurzeit noch ausstehend.
2.5.2. Aus Art. 10 Abs. 1 VIL kann abgeleitet werden, dass eine Konzession
für einen Flughafen nur dann erteilt werden darf, wenn der Betrieb des
Flughafens den allgemeinen Aussagen des SIL entspricht. Die konkreten,
anlagespezifischen Ziele und Vorgaben des SIL sollen nach Ansicht des
Gesetzgebers grundsätzlich im Betriebsreglement (Art. 36c Abs. 2 LFG)
umgesetzt werden. Art. 12 Abs. 1 Bst. a VIL ist demnach so zu verstehen, dass
sich die Voraussetzung der Sachplankonformität für die Konzessionserteilung
auf die erwähnten grundsätzlichen Aussagen bezieht, die konkreten Aussagen
hingegen im Betriebsreglement umzusetzen sind. Daraus oder etwa aus
der Gesetzgebung über den Umweltschutz und die Raumplanung können
sich betriebliche Einschränkungen für den Flugverkehr ergeben. Da Art.
12 Abs. 1 Bst. c VIL als weitere Voraussetzung für die Konzessionserteilung
ein genehmigungsfähiges Betriebsreglement verlangt, das bei der
Neukonzessionierung des Flughafens Zürich gesamthaft zu überprüfen ist
11

(Art. 74a Abs. 2 VIL), ist von Gesetzes wegen gewährleistet, dass die anlässlich
der Konzessionserteilung bestehenden Ziele und Vorgaben des SIL - sowohl die
allgemeinen als auch die konkreten, anlagespezifischen - umgesetzt werden
und so unter Wahrung der Rechtsschutzvorschriften von der Behörden- zur
Allgemeinverbindlichkeit wechseln.
2.5.3. Ausdrücklich hält Art. 10 Abs. 2 VIL nunmehr fest, dass die
Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur nicht Gegenstand der
Betriebskonzession sei. Vielmehr wird der Flugplatzbetrieb in allen Belangen
im Betriebsreglement geregelt (Art. 23 VIL). Dieses hat insbesondere
Vorschriften über die Organisation des Flughafens, die Betriebszeiten und
die An- und Abflugverfahren zu enthalten (Art. 23 Bst. a, b und c VIL). Alle
diese betrieblichen Vorschriften dürfen nur genehmigt werden, wenn
sie (unter anderem) den Zielen und Vorgaben des SIL entsprechen und
die Anforderungen der Raumplanung sowie des Umwelt‑, Natur- und
Heimatschutzes erfüllt sind (Art. 25 Abs. 1 Bst. a und c VIL).
2.5.4. Weiter hat der Bundesrat in Art. 13 Bst. a VIL für Landesflughäfen eine
Geltungsdauer der Konzessionen von fünfzig Jahren bestimmt. In diesem
Zusammenhang kann in der Konzession auch geregelt werden, was nach
deren Ablauf mit den von der Konzessionärin erstellten Infrastrukturanlagen
geschehen soll (zur Regelung des Heimfalls: Poledna, a.a.O., S. 254 ff.). Art.
14 VIL regelt die Fragen der Übertragung und Erneuerung der Konzession
und Art. 15 VIL die Übertragung einzelner Aufgaben der Konzessionärin an
Dritte. Sind die Voraussetzungen für eine sichere Benützung des Flughafens
nicht mehr gegeben (Art. 16 Abs. 1 Bst. a VIL), weil die Konzessionärin ihre
Pflichten nicht mehr wahrnehmen will oder verletzt sie diese wiederholt und
in schwerer Weise (Art. 16 Abs. 1 Bst. b VIL), so ist die Konzession durch das
UVEK zu entziehen (Art. 16 Abs. 1 VIL). Diese Massnahme ist auch dann zu
prüfen, wenn sich im Nachhinein herausstellt, dass ein Betriebsreglement
gegen Bundesrecht verstösst (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19.
August 2002 i.S. Flughafen Zürich AG, E. 3.2).
2.6. Mit der Revision des LFG vom 18. Juni 1999 und dem angepassten
Verordnungsrecht hat der Gesetzgeber bei der Konzessionserteilung somit
insofern einen Wechsel vorgenommen, als die Konzession keine inhaltlichen
Aussagen zum Betrieb und dessen Auswirkungen mehr enthält (zum Inhalt der
Konzession nach altem Recht vgl. etwa Jaag, a.a.O., S. 206 f.). Die Konzession
beschränkt sich darauf, die Rechte für den Betrieb eines im SIL vorgesehenen
Flughafens auf einen bestimmten Betreiber zu übertragen (BBl 1998 III
2602 und 2612). Dies erweist sich im Lichte der Ausführungen zu Art. 87
BV und Art. 36a Abs. 2 LFG als verfassungs- und gesetzeskonform. So hat das
Bundesgericht denn auch im Zusammenhang mit der Überprüfung eines
Betriebsreglements für ein Flugfeld festgehalten, dass seit der Revision
des LFG und der VIL (vom 2. Februar 2000) die Ausgestaltung des Betriebs
nicht mehr Gegenstand der Betriebsbewilligung, sondern ausschliesslich des
Betriebsreglements sei (BGE 127 II 306 E. 7b). Es hat diese Auffassung auch in
E. 3 des Entscheids vom 19. August 2002 i.S. Flughafen Zürich AG bestätigt.
2.7. Die Abkehr von einer Konzession mit inhaltlichen Aussagen zu Umfang
und Organisation des Flughafenbetriebs hat auch Auswirkungen auf die
Rechte, welche die Konzessionärin aus ihr ableiten kann. Die Konzession nach
Art. 36a LFG verleiht einer bestimmten Konzessionärin unter Ausschluss
12

allfälliger Konkurrenten einzig das Recht, an einem bestimmten Ort in
der Schweiz einen Flughafen unter Bedingungen, die einen rentablen
Geschäftsgang zulassen, zu betreiben. Hinsichtlich Betriebsumfang, -konzept
und -abwicklung enthält die Konzession keinen Vertrauen begründenden
Inhalt, aus dem allenfalls gar wohlerworbene Rechte abgeleitet werden
könnten (zur Frage der Begründung wohlerworbener Rechte durch
Konzession: René Rhinow / Annette Meyer Lopez, Rechtlicher Rahmen für
Änderungen der UMTS-Konzessionen, Jusletter vom 15. April 2002, Rz. 36
ff. mit Hinweisen auf Literatur und Rechtsprechung). Die Konzessionärin
muss sich für den Entscheid über die Annahme der Konzession deshalb
auch und insbesondere am Betriebsreglement orientieren, muss sich aber
gleichzeitig bewusst sein, dass das Betriebsreglement änderbar ist und keine
wohlerworbenen Rechte entstehen lässt.
2.8. Zusammenfassend ergibt sich aus den erwähnten Bestimmungen des
Luftfahrtrechts und dem SIL, dass die erteilte Konzession nichts anderes
beinhalten darf als das Recht, in Zürich einen Landesflughafen als europäische
Drehscheibe für den nationalen und internationalen Luftverkehr in
Zusammenarbeit mit den anderen beiden Landesflughäfen über eine
bestimmte Dauer zu betreiben und Gebühren zu erheben. Alle Fragen
hinsichtlich Art und Umfang des Betriebs als auch der damit verbundenen
Auswirkungen ergeben sich aus dem gleichzeitig zu genehmigenden
Betriebsreglement und sind nicht Regelungsgegenstand der Konzession.
Entsprechend beschränken sich auch aus der Konzession abzuleitende Rechte
auf die Wahl der Konzessionärin, den Standort und den Stellenwert des
Flughafens sowie das Recht, Gebühren zu erheben.
3. Vorab wird geprüft, ob die Beschwerdeführenden 12, 23 und 26 berechtigt
sind, die Konzessionsverfügung des UVEK vom 31. Mai 2001 anzufechten und
deren Aufhebung oder Änderung zu verlangen.
3.1. Das Verfahren vor der REKO/UVEK richtet sich nach dem
Verwaltungsverfahrensgesetz (Art. 71a Abs. 2 VwVG). Damit gilt bezüglich
Beschwerdelegitimation Art. 48 VwVG, da weder das LFG noch die VIL
Bestimmungen enthalten, die eingehendere Regelungen im Sinne von Art.
4 VwVG darstellen würden.
Gemäss Art. 48 Bst. a VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die
angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat; gemäss Bst. b des Artikels zudem
jede andere Person, Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht zur
Beschwerde ermächtigt. Es sind keine (luftfahrtrechtlichen) Bestimmungen
ersichtlich, aus denen ein Recht zur Anfechtung einer Konzessionsverfügung
im Sinne des soeben erwähnten Bst. b abgeleitet werden könnte (vgl. hingegen
etwa betreffend Nebenanlagen Art. 37m Abs. 4 LFG), womit sich nachfolgende
Erwägungen auf Bst. a von Art. 48 VwVG beschränken.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 48 Bst. a VwVG
und dem gleich lautenden Art. 103 Bst. a des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege
(Bundesrechtspflegegesetz, OG, SR 173.110) genügt für die Legitimation ein
bloss faktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen
Verfügung. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid
immerhin stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen,
13

beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Sein Interesse ist
schutzwürdig, wenn seine tatsächliche oder rechtliche Situation durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. etwa BGE 121 II 176 E.
2a).
3.2. Weil die Verfahren betreffend Erteilung der Betriebskonzession und
Genehmigung des Betriebsreglements Unterschiedliches zum Gegenstand
haben, hat die REKO/UVEK gemäss dem Urteil des Bundesgerichts vom
19. August 2002 (1A.72/2002 E. 3) zu berücksichtigen, dass sich der Kreis
der Betroffenen je nach Verfahren unterscheidet. Sie hält daher an ihrer
bisherigen Auffassung, die Frage der Beschwerdelegitimation unbesehen
der unterschiedlichen Anfechtungsgegenstände der beiden Verfügungen zu
prüfen, nicht weiter fest.
3.3. Die Verfügung des UVEK vom 31. Mai 2001 betreffend Erteilung der
Betriebskonzession ist direkt an die Flughafen Zürich AG als Gesuchstellerin
gerichtet. Sie ist Adressatin der Konzessionsverfügung, welche ihre Rechte und
Pflichten als neue Konzessionärin regelt. Damit ist die Beschwerdeführerin
12 als primäre Verfügungsadressatin nach übereinstimmender Lehre und
Praxis ohne weiteres zur Anfechtung der Verfügung befugt (vgl. etwa BGE
123 II 359 E. 1b; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 545).
(...)
3.4. Anders ist die Ausgangslage bei den Beschwerdeführenden 23, SAir Group
und Mitbeteiligte, und der Beschwerdeführerin 26, Crossair AG. Die SAir
Group und Mitbeteiligte (die letzteren sind zahlreiche Konzerngesellschaften
der SAir Group, wobei dazu bei Beschwerdeeingang auch noch die
Crossair AG für europäischen Regionalluftverkehr gehörte) reichten eine
Beschwerdeschrift ein, die sich sowohl gegen die Konzessionsverfügung des
UVEK wie auch gegen die ebenfalls am 31. Mai 2001 ergangene Verfügung
des BAZL betreffend Genehmigung des Betriebsreglements richtete. Dabei
wurde materiell insbesondere der Antrag gestellt, es seien im Bereich
der Bodenabfertigungstätigkeiten die Konzessions- und/oder sonstigen
Rechte - anstelle der Flughafen Zürich AG - der SAir Group und ihren
Konzerngesellschaften für den Zeitraum von 50 Jahren zu bestätigen, zu
erneuern und/oder neu zu erteilen und es sei der SAir Group und ihren
Konzerngesellschaften in diesem Bereich eine Teilkonzession einzuräumen.
Mit Eingabe vom 1. Oktober 2001 erfolgte seitens der SAir Group und
Mitbeteiligten der Rückzug ihrer Verwaltungsbeschwerde, mit Ausnahme
des Antrags in Ziff. 3.3 (und dazugehöriger Begründung) sowie diesbezüglich
verbleibenden Verfahrensanträgen. Mit Entscheid der REKO/UVEK vom
7. November 2001 wurde dieses Verfahren durch teilweisen Rückzug der
Beschwerde als teilweise erledigt abgeschrieben. Schliesslich teilte der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 23 am 22. November 2001 mit,
dass er die Crossair AG nicht weiter vertrete, weshalb letztere seither im
vorliegenden Verfahren als eigenständige Beschwerdeführerin 26 geführt
wird.
3.4.1. Da der Antrag der Beschwerdeführenden SAir Group und
Mitbeteiligte auf Erteilung einer Teilkonzession im Bereich der
Bodenabfertigungstätigkeiten mit dem teilweisen Beschwerderückzug
14

dahingefallen ist, ist auch ein allfälliger Mitbewerberstatus im Verhältnis
zur Flughafen Zürich AG weggefallen. Somit kann die Frage der
Beschwerdeberechtigung von Mitbewerbern offen gelassen werden.
3.4.2. Aufgrund des teilweisen Rückzugs bleibt lediglich noch zu prüfen,
inwieweit die Beschwerdeführenden 23 und 26 zur Erhebung ihrer einzig
verbleibenden materiellen Rüge und den damit zusammenhängenden
verfahrensrechtlichen Anträgen berechtigt sind.
Mit dem verbliebenen Antrag Ziff. 3.3 und der dazugehörenden Begründung
verlangen die SAir Group und Mitbeteiligte, es sei Ziff. 3.2 des Dispositivs der
Konzessionsverfügung insofern aufzuheben, als sie von der Flughafen Zürich
AG Massnahmen zur Umsetzung eines nicht vom schweizerischen Parlament
ratifizierten und nicht in Kraft befindlichen Staatsvertrags verlange. Dieser
Antrag bezieht sich nur auf die beiden ersten Sätze der Dispositivziffer 3.2.
Satz 3 der Dispositivziffer betrifft keine Verpflichtung zu Massnahmen zur
Umsetzung des Staatsvertrags, sondern hält fest, dass die Flughafen Zürich
AG den entsprechenden Verpflichtungen ohne Anspruch auf Entschädigung
nachzukommen hat. Diese Festsetzung betrifft einzig die Konzessionärin
(wogegen sie denn auch Beschwerde eingereicht hat; vgl. vorne E. 3.3). Nur
sie hat hier eine besondere, beachtenswerte Beziehung zur Streitsache
(E. 3.1 vorne), die Beschwerdeführenden 23 und 26 wären dagegen nicht
beschwerdeberechtigt.
(...)
3.4.2.2. Satz 1 und Satz 2 der Dispositivziffer 3.2 der Konzessionsverfügung
statuieren einzig Verpflichtungen der Flughafen Zürich AG. Die
Konzessionärin hat diese Verpflichtungen akzeptiert. Soweit die
Beschwerdeführenden 23 und 26 mit ihren Vorbringen Interessen der
Flughafen Zürich AG wahrnehmen wollen, fehlt ihnen ein schutzwürdiges
Interesse - weil sie blosse Drittinteressen geltend machen (vgl. BGE 122 II 367
E. 1e) - und es ist darauf nicht einzutreten.
3.4.2.3. Die SAir Group und Mitbeteiligte machen aber auch eigene
Interessen geltend. So wird unter dem Titel «Nachteilige Betroffenheit» in
der Beschwerdeschrift ausgeführt, es sei absehbar, dass die Umsetzung der
Eckwerte vom 23. April 2001 (dabei wird Bezug genommen auf Eckwerte
des Staatsvertrags mit Deutschland vom 18. Oktober 2001) einerseits zu
weiteren massiven Nutzungsbeschränkungen führen würden. Andererseits
würden die Landegebühren der Flughafen Zürich AG aus Lärmgründen
weiter massiv steigen. Damit werde die Konkurrenzfähigkeit des Flughafens
Zürich weiter verschlechtert. Die Swissair und Crossair als «home carrier»
seien dabei in besonderem Masse nachteilig betroffen. In der Begründung
wird dazu noch ergänzt, ein aktuelles Rechtsschutzinteresse zur Abwehr des
drohenden Nachteils bestehe für die Beschwerdeführenden auch darin, dass
durch die angefochtene Dispositivziffer 3.2 jegliches verfahrensrechtlich
und materiellrechtlich koordinierte Vorgehen in völkerrechtlicher,
umweltrechtlicher und luftfahrtrechtlicher Hinsicht, insbesondere auch im
Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, schon im Ansatz vereitelt werde.
In Satz 1 der Dispositivziffer 3.2 wird festgehalten, die Konzessionärin
habe sämtliche Massnahmen zur Umsetzung der Regelungen über die
Benützbarkeit des deutschen Luftraums ohne Verzug an die Hand zu
15

nehmen und die nötigen Gesuche rechtzeitig einzureichen. In Satz 2 der
Dispositivziffer wird eine Frist angesetzt für die Einreichung des angepassten
Betriebsreglements mit UVB beim BAZL. Diese Anordnungen bewirken
jedoch keine inhaltlichen Verpflichtungen der Flughafen Zürich AG, sondern
erschöpfen sich in Verfahrensanweisungen. Sie sollen gemäss Ausführungen
des UVEK zu einem geordneten und gesicherten Verfahrensablauf
bei der Umsetzung entsprechender Bestimmungen des Staatsvertrags
beitragen und der Koordination mit den Verfahren zur Genehmigung von
Änderungen des Betriebsreglements dienen. Eine besondere Betroffenheit
der Beschwerdeführenden 23 und 26 in eigenen Interessen ist damit nicht
erkennbar.
Die Begründung der Beschwerdeführenden 23 und 26 zeigt denn auch,
dass sie nicht die Konzessionsbestimmung an sich beanstanden, sondern
vermutete Entwicklungen, die ihrer Ansicht nach die Konkurrenzfähigkeit
des Flughafens Zürich weiter verschlechtern und sie als «home carrier»
nachteilig treffen würden. Dabei wird im Wesentlichen angeführt, die
Umsetzung der Eckwerte des Staatsvertrags würde zu weiteren massiven
Nutzungsbeschränkungen führen und die Landegebühren der Flughafen
Zürich AG würden aus Lärmgründen weiter massiv steigen. Es muss
hier nicht geprüft werden, ob und gegebenenfalls inwieweit solche
Befürchtungen zutreffen. Entscheidend ist, dass die Grundlage solcher
Entwicklungen nicht in der Konzessionsverfügung, sondern einerseits bei den
staatsvertraglichen Vorgaben und andererseits in der Lärmschutzproblematik
zu erblicken wäre. Dagegen haben sich die Beschwerdeführenden allenfalls
in den dafür vorgesehenen Verfahren, insbesondere denjenigen zur
Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen, zur Wehr zu setzen.
Die Flughafen Zürich AG weist in ihrer Beschwerdeantwort vom 12.
Dezember 2001 selber darauf hin, dass sie durch die im Staatsvertrag
vorgenommene genaue zeitliche Fixierung der Wirksamkeit der vereinbarten
Flugeinschränkungen über deutschem Staatsgebiet wohl auch ohne
entsprechende Auflage in der Betriebskonzession die notwendigen Gesuche
für Betriebsreglementsänderungen gezwungenermassen einreichen müsste,
um den Flugbetrieb (mit neuen An- und Abflugrouten) aufrechtzuerhalten.
Aus diesem Grund kommt selbst die Flughafen Zürich AG zum Schluss, die
Beschwerdeführenden 23 und 26 seien nicht beschwerdeberechtigt.
Die Legitimation der SAir Group und Mitbeteiligte sowie der Crossair AG zur
Anfechtung der Dispositivziffer 3.2 ist nach dem Gesagten zu verneinen. Es
kann hier offen bleiben, ob die Beschwerdeberechtigung zu bejahen wäre,
wenn die Rügen gegen die Umsetzung der Eckwerte des Staatsvertrags mit
Deutschland und hinsichtlich Lärmschutzproblematik in den entsprechenden
Verfahren zur Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen vorgebracht
würden.
(...)
4. Mehrere Beschwerdeführende haben gegen die Konzessionsverfügung
des UVEK vom 31. Mai 2001 und die gleichentags ergangene Verfügung
des BAZL betreffend Genehmigung des Betriebsreglements eine einzige
Beschwerdeschrift eingereicht. Dabei wird in der Regel die vollständige
Aufhebung beider Verfügungen verlangt und werden oft nicht klar
getrennte, sondern miteinander in (enger) Verbindung stehende und
16

sich ergänzende Anträge zu beiden Verfahren gestellt. So werden etwa
hinsichtlich der Konzession - oft mit zahlreichen Eventualanträgen - Auflagen
verlangt, die gegebenenfalls - meist subeventualiter - zum Bestandteil des
Betriebsreglements zu machen seien.
Im Folgenden ist nun aufgrund der neu aufeinander abgestimmten
Inhalte der Verfahren zur Erteilung der Betriebskonzession und zur
Genehmigung des Betriebsreglements (vgl. allgemein E. 2 vorne) sowie des
Plangenehmigungsverfahrens zu untersuchen, welche der vorgebrachten
Anträge und Rügen gegen die Konzession überhaupt geltend gemacht werden
können und somit zulässig sind.
4.1. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand
des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung
hätte sein sollen. Die Verfügung des UVEK bildet als Anfechtungsobjekt den
Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands begrenzt.
Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht
entschieden hat und über welche sie auch nicht entscheiden musste, darf
die Beschwerdeinstanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle
Zuständigkeit der ersten Instanz eingreifen würde (Kölz/Häner, a.a.O., Rz.
404 mit Hinweisen; vgl. Moser/Uebersax, a.a.O., Rz. 2.1 ff., 2.13).
Der unterschiedliche Inhalt des Konzessionsverfahrens und des Verfahrens
zur Genehmigung des Betriebsreglements hat zur Folge, dass zwei
verschiedene - beschwerdeweise weiterziehbare - Anfechtungsgegenstände
vorliegen, die sich grundsätzlich nicht überschneiden können. Demzufolge
kann sich ein Begehren der Beschwerdeführenden in aller Regel nur entweder
auf die Konzessionsverfügung des UVEK oder die Genehmigungsverfügung des
BAZL beziehen, nicht aber auf beide zugleich.
4.2. Ausgangspunkt ist dabei, dass nunmehr der Flug(platz)betrieb in allen
Belangen im Betriebsreglement zu regeln ist. Dementsprechend ist auch
im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglements darzulegen, welche
Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und ist die UVP in
diesem Genehmigungsverfahren durchzuführen. Wer sich demnach durch
den Flugbetrieb betroffen und gefährdet fühlt, hat seine Einwendungen
im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglements und
nicht im Konzessionserteilungs- oder Betriebsbewilligungsverfahren zu
erheben (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19. August 2002, E. 3.2
mit Hinweisen).
Daraus ergibt sich, dass Anträge raumplanungs- und umweltrechtlicher Art
sowie solche, die sich auf die Durchführung einer UVP beziehen (vgl. dazu
Anhang Nr. 14 zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
vom 19. Oktober 1988 [UVPV], SR 814.011) dem Betriebsreglementsverfahren
zuzuordnen sind (und/oder allenfalls einem Plangenehmigungsverfahren
gemäss Art. 37 Abs. 1 LFG). Ebenso müssen Sicherheitsbedenken hinsichtlich
des Flugbetriebs und diesbezügliche Anträge im Verfahren betreffend die
Genehmigung des Betriebsreglements vorgebracht werden, da allfällige
Gefährdungen der Beschwerdeführenden aus dem Flugbetrieb nicht losgelöst
von den konkreten Abläufen des Flugverkehrs in der Flughafenregion - also
insbesondere den angewandten oder geplanten An- und Abflugverfahren -
beurteilt werden können.
17

Auch Art. 12 Abs. 1 Bst. c VIL, welcher als Voraussetzung für die
Konzessionserteilung die Genehmigung des Betriebsreglements statuiert,
ändert nichts daran, dass die jeweiligen Entscheidverfahren auseinander zu
halten sind. Die Kompetenzzuweisung hat zur Folge, dass das UVEK sich bei
der Prüfung eines Konzessionsgesuchs hinsichtlich des Betriebsreglements
lediglich beim BAZL zu vergewissern hat, ob dieses den Reglementsentwurf
(Art. 11 Abs. 1 Bst. e VIL) genehmigen könne. Dagegen hat es den
Entwurf nicht selbst zu prüfen. Sollte sich später - etwa im Laufe eines
Beschwerdeverfahrens - erweisen, dass das Betriebsreglement gegen
Bundesrecht verstösst, fällt die Konzession nicht einfach dahin, sondern ist
allenfalls vom Departement zu entziehen, wobei dieses gemäss Art. 16 Abs. 2
VIL die erforderlichen Massnahmen zur Fortführung des Flughafenbetriebs
anordnen kann. Steht demnach der Flughafenanwohnerschaft mit
der Einsprache gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG und der nachfolgenden
Beschwerdemöglichkeit ein besonderer Rechtsweg offen, um die Mängel des
Betriebsreglements geltend zu machen, so ist die Rüge, das Betriebsreglement
sei rechtswidrig und könne nicht genehmigt werden, im Verfahren zur
Konzessionserteilung unzulässig (Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19.
August 2002, E. 3.2, S. 10 mit Hinweis auf BGE 108 Ib 376).
4.3. Gemäss diesen Grundsätzen wird nachfolgend zu prüfen sein, welche
Begehren im Beschwerdeverfahren gegen die Konzessionsverfügung
zulässig sind. Weil zahlreiche Anträge nicht klar dem Konzessions- oder
dem Genehmigungsverfahren für das Betriebsreglement zugeordnet
sind, nimmt die REKO/UVEK für alle Anträge, welche mit ein und
derselben Beschwerdeschrift gegen beide Verfügungen oder nur gegen die
Konzessionsverfügung alleine vorgebracht werden, diese Ausscheidung vor.
Im vorliegenden Teilentscheid nicht geprüft werden hingegen Begehren,
die sich zum vornherein nicht gegen die Konzessionsverfügung des UVEK
richten können. Dies betrifft einmal Beschwerdeführende, die im Verfahren
Z-2001-58 nur gegen die Genehmigungsverfügung des BAZL Beschwerde
erhoben haben und deshalb in vorliegendem Teilentscheid namentlich nicht
aufgeführt werden. Dann sind die Beschwerdeführenden zu nennen, die
getrennte Rechtsschriften gegen die zwei vorinstanzlichen Verfügungen
eingereicht haben (wie etwa der Beschwerdeführer 21), wobei auch hier
auf die gegen die Genehmigungsverfügung gerichtete Beschwerde nicht
weiter eingegangen wird. Schliesslich sind bei den gegen beide Verfügungen
gleichzeitig gerichteten Beschwerden Anträge mitenthalten, die sich nach
dem erkennbaren Parteiwillen nur gegen die Verfügung des BAZL richten
können. Solche Anträge wurden im Sinne eines transparenten Vorgehens und
zur besseren Überschaubarkeit im SachverhaltUV aufgenommen und werden
nachstehend auch noch einzeln bezeichnet werden. Sie werden im noch
ausstehenden Entscheid der REKO/UVEK zum Betriebsreglement behandelt
(vgl. VPB 70.44).
Nicht eingetreten wird auf diejenigen Anträge, die sich zu Unrecht
gegen die Konzessionsverfügung richten, die also Bezug auf das falsche
Anfechtungsobjekt respektive den falschen Anfechtungsgegenstand
nehmen (wie in E. 4.1 und 4.2 dargelegt). Insofern fehlt bezüglich des
Konzessionsverfahrens eine Prozess- oder Sachurteilsvoraussetzung.
18

(...)
5. Nachdem geprüft wurde, welche Begehren der Beschwerdeführenden im
Beschwerdeverfahren gegen die Konzessionsverfügung zulässig sind, ist für
die verbliebenen Anträge und Rügen in einem zweiten Schritt auf eine weitere
Sachurteilsvoraussetzung einzugehen: Es ist zu prüfen, ob und gegebenenfalls
inwieweit die Beschwerdeführenden zur Erhebung dieser Begehren im
Konzessionsverfahren berechtigt sind. Die Frage der Beschwerdebefugnis
ist dabei einzig mit Bezug auf das Konzessionsverfahren zu beantworten.
5.1. Da die allgemeinen Anforderungen betreffend Legitimation gemäss Art.
48 Bst. a VwVG (dazu vorne E. 3.1) die Popularbeschwerde ausschliessen
sollen, kommt ihnen dann besondere Bedeutung zu, wenn nicht der
Verfügungsadressat, sondern ein Dritter den Entscheid anficht. Bei den
im Konzessionsverfahren verbliebenen Beschwerdeführenden handelt
es sich um Dritte. Auf deren Beschwerden ist nur einzutreten, wenn eine
besondere Beziehungsnähe gegeben ist und die Beschwerdeführenden somit
ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass der angefochtene Entscheid
aufgehoben oder abgeändert wird. Die Beschwerdeführenden müssen
durch den angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nachteil
erleiden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches
Interesse berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache
selber - nicht zur Verwaltungs- oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde
(BGE 123 II 376 E. 2 mit Hinweisen). Vorliegend handelt es sich bei den
Drittbeschwerdeführenden insbesondere um Privatpersonen, Gemeinwesen
und Umweltschutzorganisationen, die hinsichtlich Legitimation an sich
einer weiteren Unterteilung bedürften. Da nachfolgend die verbliebenen
Begehren aber nach Themengruppen unterteilt werden, kann auf diese nähere
Aufteilung verzichtet werden. Es ist infolge der teilweise durchmischten
Zusammensetzung der Gruppen von Beschwerdeführenden auch kaum
möglich, die einzelnen Begehren jeweils einer Privatperson, einem
Gemeinwesen oder einer Umweltschutzorganisation zuzuordnen.
(...)
5.3. In der Praxis stellt sich die Frage, ob die für die Legitimation erforderliche
Beziehung Dritter zur Streitsache gegeben ist, namentlich bei der Bewilligung
von stationären Anlagen. Eine genügende Beziehungsnähe ist in erster Linie
dann gegeben, wenn der Bau oder Betrieb der projektierten Anlage mit
Sicherheit oder doch mit grosser Wahrscheinlichkeit zu Immissionen führt
und die Einsprecher durch diese - seien es Lärm‑, Staub‑, Erschütterungs‑,
Licht- oder andere Einwirkungen - betroffen werden. Sind solche
Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine
grosse Anzahl von Personen betroffen ist, nichts an der Einsprache- und
Beschwerdebefugnis des Einzelnen. So hat das Bundesgericht entschieden,
dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis Betroffener zur
Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die Anwohner eines
Flughafens, einschliesslich jener, die in der Verlängerung der Flugplatzpisten
wohnen (d. h. im Bereich der An- und Abflugschneisen; BGE 104 Ib 307 E.
3b), oder etwa all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn
sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört
werden. In dicht besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen
19

Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass bereits von einer
Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (BGE 121 II 176 E. 2b, BGE 120
Ib 379 E. 4c je mit Hinweisen).
5.3.1. In diesem Sinne hat das Bundesgericht in seinem Entscheid zur
Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens Zürich (BGE 124 II 293) den
Kreis der Beschwerdeberechtigten weit gezogen: Weil die in der Umgebung
des Flughafens Zürich wohnhaften Personen von den sich aus dem Flugbetrieb
ergebenden Einwirkungen beeinträchtigt würden, seien sie durch den
Rahmenkonzessionsentscheid, der den Ausbau des Flughafens und eine
gewisse Erweiterung des Betriebs grundsätzlich erlaube, betroffen und somit
zur Beschwerdeführung befugt. Dabei hat das Bundesgericht insbesondere
auf das Kriterium des Lärmeinflussbereichs des Flughafens Zürich abgestellt,
weswegen auch Einwohner deutscher Gemeinden als beschwerdeberechtigt
erachtet wurden (E. 3a). Ebenso stand mit Blick auf die Lärm- und teilweise
die Schadstoffbelastung die Beschwerdelegitimation der im Umkreis des
Flughafens liegenden schweizerischen Gemeinden ausser Frage (E. 3b). Weiter
bejahte das Bundesgericht die Legitimation der deutschen Gemeinden als
Gebietskörperschaften unter bestimmten Gesichtspunkten, ohne die Frage
aber endgültig zu beantworten. Es hielt dabei fest, dass deutsche Gemeinden
und deutsche Landkreise als Eigentümerinnen von Grundstücken gleich
oder ähnlich wie Private durch den Fluglärm in ihrem Interesse an der
ungestörten Nutzung des Eigentums gehindert würden und ihnen insofern die
Beschwerdebefugnis nicht abgesprochen werden könne (E. 3c). Schliesslich
wurde bestimmten gesamtschweizerischen Organisationen unter Bezug auf
Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz,
USG, SR 814.01) die Berechtigung zur Anfechtung der der notwendigen UVP
unterliegenden luftfahrtrechtlichen Rahmenkonzessionen zuerkannt (E. 3d).
Im anschliessenden Entscheid über die Baukonzessionen (BGE 126 II 522)
verwies das Bundesgericht im Wesentlichen auf diese Ausführungen (E. 4
[unveröffentlicht]).
5.3.2. Die dargelegte Rechtsprechung kann nach der grundlegenden
Neuordnung der luftfahrtrechtlichen Verfahren im Bereich der Infrastruktur
(vorne E. 2) nicht einfach auf das vorliegende Konzessionsverfahren
übertragen werden. Vielmehr ist festzuhalten, dass die Inhalte früherer
Rahmen- und Baukonzessionsverfahren - trotz ihrer Bezeichnung als
Konzessionsverfahren - unter der heutigen Ordnung den Verfahren zur
Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen und insbesondere
Plangenehmigungsverfahren zuzuordnen sind. Dies sind denn auch die
nunmehr für die Durchführung einer UVP massgeblichen Verfahren (vgl.
E. 4.2), womit eine Beschwerdeberechtigung aus Art. 55 USG einzig in
diesen Verfahren überhaupt zur Diskussion stehen kann. Ebenso können
die noch für das Rahmen- und Baukonzessionsverfahren massgeblichen
Kriterien der Betroffenheit durch den Flugbetrieb und insbesondere des
Lärmeinflussbereichs nach der aktuellen Rechtslage nur in den beiden
vorstehend genannten Verfahren von Bedeutung sein, nicht aber im
Konzessionsverfahren. Das Konzessionsverfahren in seiner heutigen
Ausgestaltung hat wie bereits ausgeführt einen wesentlich anderen,
eingeschränkteren Gehalt und beinhaltet anstelle baulicher und betrieblicher
Vorschriften hauptsächlich noch den regalrechtlichen Aspekt der Erteilung
20

der Verkehrsrechte (E. 2.8). Aus diesem Grund hat auch die Betrachtung der
Legitimation zur Anfechtung von Konzessionsverfügungen aufgrund anderer
Kriterien zu erfolgen.
5.4. Das UVEK hält in seiner ersten Vernehmlassung vom 12. Juli 2001
(zur Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) fest, die
Konzession stelle nur mehr das rechtliche Gefäss dar, dessen Inhalt im
Betriebsreglement umschrieben werde. Es bestreite deshalb, dass die
Betriebskonzession für sich allein überhaupt eine gegen aussen gerichtete
Rechtswirkung zu entfalten vermöge. Eine solche wäre aber notwendig,
um bei der Anwohnerschaft des konzessionierten Flughafens eine die
Beschwerdelegitimation begründende besonders nahe Beziehung zur
Streitsache entstehen zu lassen. Zur Beschwerde gegen die erteilte Konzession
wäre demnach allein ein unterlegener Mitbewerber berechtigt. Da dies für
sämtliche Beschwerdeführenden nicht zutreffe, sei auf ihre Beschwerden nicht
einzutreten.
Auch die Beschwerdegegnerin äussert sich bereits im Rahmen ihrer
Stellungnahme zur Frage der aufschiebenden Wirkung vom 12. Juli 2001 zur
Legitimation: Sie hält fest, es sei von vornherein nicht ersichtlich, inwiefern
die Beschwerdeführenden durch die Betriebskonzessionserteilung überhaupt
im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG betroffen sein sollten. Dazu führt sie
in einer Stellungnahme vom 14. November 2001 zur Legitimation weiter
aus, die Betriebskonzession begründe ein öffentlichrechtliches Verhältnis
zwischen dem Bund und dem Flughafenbetreiber. Sie berechtige und
verpflichte ausschliesslich diese beiden als Parteien. Aussenwirkungen auf
Anwohner und Gemeinden habe die Konzession offensichtlich keine. Ebenfalls
unterstünden Dritte wie die Flughafenbenützer oder die vom Flughafenbetrieb
irgendwie Betroffenen den Regelungen der Betriebskonzession nicht,
weswegen die Genannten sich nicht auf sie berufen und aus ihr Rechte
ableiten könnten.
In den Repliken wird zur Legitimation im Wesentlichen ausgeführt, diese leite
sich aus der Tatsache ab, dass die Beschwerdeführenden in Gebieten um den
Flughafen Zürich wohnten, die massgeblich durch Flugbewegungen betroffen
seien. Dabei wird insbesondere auf die Kriterien der Luftverunreinigung
und Lärmbelastung abgestellt. Einige Beschwerdeführende halten unter
Bezug auf das bisherige sowie frühere (bundesgerichtliche) Verfahren fest, das
Vorliegen ihrer Beschwerdebefugnis sei gerichtsnotorisch und bisher - selbst
von den Vorinstanzen - nie in Zweifel gezogen worden. Auch die Publikation
der Konzessionserteilung spreche gegen die Auffassung des UVEK und der
Beschwerdegegnerin.
5.4.1. Die Darlegungen der Beschwerdeführenden in den Repliken
tragen der revidierten Regelung der luftfahrtrechtlichen Verfahren
im Bereich der Infrastruktur nicht Rechnung. Die Legitimation wird
hauptsächlich aus Kriterien abgeleitet, die nach altem Recht im
Rahmen- und Baukonzessionsverfahren Geltung hatten. Die Frage der
Legitimation zur Anfechtung von Konzessionsverfügungen ist heute
jedoch anders zu beurteilen. Wie bereits dargelegt (E. 5.3.2), können
die Beschwerdeführenden aus Kriterien wie Luftverunreinigung und
Lärmbelastung nichts zugunsten einer allfälligen Beschwerdebefugnis im
Konzessionsverfahren ableiten; diese Kriterien sind nur noch in Verfahren
21

zur Genehmigung von Betriebsreglementsänderungen und gegebenenfalls
in Plangenehmigungsverfahren von Bedeutung. Insofern stösst die vielfach
vorgebrachte Bezugnahme auf die früheren (bundesgerichtlichen) Verfahren
hier ins Leere (ausführlich E. 5.3.2). Auch die Vorgehensweise der Vorinstanz
im Einspracheverfahren und die bisherige Haltung der REKO/UVEK selber in
diesem Verfahren vermag an der materiellen Rechtslage, so wie sie sich seit
der Neuausrichtung von LFG und VIL präsentiert, nichts zu ändern (vgl. auch
E. 6).
5.4.2. Das muss nun aber nicht - wie von der Beschwerdegegnerin
sowie der ähnlich argumentierenden Vorinstanz gefordert - zu einem
generellen Nichteintretensentscheid führen. Immerhin ist mit Blick auf
die Aufgabenteilung zwischen Betriebskonzession und Betriebsreglement
festzuhalten, dass das Konzessionsverfahren in erster Linie das Verhältnis
zwischen der Konzessionsbehörde (UVEK) und der Konzessionärin betrifft. Es
ist deshalb bei den Beschwerdeführenden im Konzessionsverfahren anhand
der konkreten Begehren zu prüfen, ob eine beachtenswerte, besonders nahe
Beziehung zur Streitsache bejaht werden kann.
5.5. Bei dieser Beurteilung der Legitimation der Beschwerdeführenden
anhand ihrer konkreten Vorbringen werden die bei der Zuteilung hinsichtlich
Anfechtungsgegenstand (vorne E. 4) im Konzessionsverfahren verbliebenen
Anträge und Rügen sinnvollerweise ihrem Inhalt entsprechend in Gruppen
zusammengefasst. Jede dieser Rügegruppen umfasst einen bestimmten
Themenbereich, anhand dessen die Beziehungsnähe zur Streitsache - d. h.
zur entsprechenden Konzessionsmaterie - geprüft wird.
(...)
5.5.8. Weitere Anträge stellen die Beschwerdeführenden 9, 13, 14 und 24 zum
Zulassungszwang. Dabei werden nicht diskriminierende Einschränkungen
verlangt (für den Fall, dass Einschränkungen nötig seien), eine Ergänzung
bezüglich Umweltschutzbedingungen und ein Vorbehalt bezüglich Bau- und
Verkehrsbeschränkungen gefordert oder die Feststellung beantragt, dass
aus der Konzession niemand das Recht oder den Zwang zur Zulassung von
Landungen und Starts ableiten könne.
Das schweizerische Luftfahrtrecht kennt keinen absoluten Zulassungszwang.
Die Konzessionärin wird mit der Erteilung der Betriebskonzession lediglich
verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der jeweilen im Betriebsreglement
festgelegten Einschränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und
internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen, wobei die Zuteilung der so
genannten slots (Zeitnischen für die Landung und den Start von Flugzeugen)
nach nicht diskriminierenden Kriterien zu erfolgen hat (Art. 36a Abs. 2
LFG, Art. 10 Abs. 1 VIL; BGE 126 II 522 E. 22b mit Hinweisen, BGE 117 Ib
387 E. 5b/aa; vgl. Konzessionsverfügung Dispositivziffer 3.1 Satz 1 und 2).
Im Betriebsreglement vorgesehene Beschränkungen können sich aus dem
Umweltschutzrecht, aus dem Raumplanungsrecht sowie aus dem sonstigen,
für die Flughafen Zürich AG verbindlichen nationalen und internationalen
Recht ergeben.
Mit Blick auf diese Ausgangslage ist nicht erkennbar, wie die
Beschwerdeführenden mit ihren Anträgen ihre Position verbessern oder
ihnen auferlegte Nachteile abwenden könnten. Die Anträge haben ihren
22

Hintergrund zumindest teilweise in einem absoluten Verständnis des
Zulassungszwangs, wonach all denjenigen, welche auf dem Flughafen Zürich
landen und starten wollen, dies ohne Einschränkungen gestattet werden
müsste. Schon aus Satz 2 der Dispositivziffer 3.1 geht aber hervor, dass
dies nicht zutreffen kann. Mit den obenerwähnten Anträgen nehmen die
Beschwerdeführenden öffentliche Interessen wahr und sind in persönlichen
Interessen nicht betroffen. Eine solche Betroffenheit könnte sich aber
im Betriebsreglementsverfahren ergeben, wo Beschränkungen des
Zulassungszwangs (wie auch andere Beschränkungen des Flugverkehrs)
Thema sein können. Im Konzessionsverfahren hingegen ist keine besondere
und beachtenswerte Beziehungsnähe zu solchen Anträgen gegeben; die
Beschwerdeführenden sind - falls überhaupt - nicht mehr betroffen als die
Allgemeinheit. Auf sämtliche Anträge ist daher nicht einzutreten.
(...)
6. Im vorliegenden Teilentscheid haben sich zum Teil neue Rechtsfragen
gestellt, deren Beantwortung aufgrund der bisherigen Ausgangslage
nicht zum vornherein klar war. Wegweisend war dabei das Urteil des
Bundesgerichts vom 19. August 2002 (1A.72/2002). Diese Schwierigkeiten
und Rechtsunsicherheiten können mit Blick auf den Grundsatz von Treu und
Glauben wie auch das Prinzip der Verfahrensfairness nicht ohne weiteres zu
Lasten der Beschwerdeführenden gehen, die bei Beschwerdeeinreichung noch
von der bisherigen Legitimationspraxis ausgehen durften. Zu beachten ist -
auch im Hinblick auf die Art. 8 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 VwVG - der in der
gesamten Rechtsordnung geltende Grundsatz, dass der Rechtsuchende nicht
ohne Not um die Beurteilung seines Rechtsbegehrens durch die zuständige
Instanz gebracht werden soll (BGE 121 I 93 E. 1d). Generell kann vorliegend
niemandem zum Vorwurf gemacht werden, dass bei Beschwerdeeinreichung
die neue Aufgabenteilung zwischen Konzession und Betriebsreglement nicht
in allem Umfang erkannt wurde.
So ist aufgrund der luftfahrtrechtlichen Vorschriften fraglich, ob ein
Konzessionsgesuch zu publizieren und öffentlich aufzulegen ist - mit
entsprechender Einsprachemöglichkeit -, da dies eigentlich nur beim
Betriebsreglements- und Plangenehmigungsverfahren vorgesehen ist (vgl.
Art. 36d und Art. 37c ff. LFG). Diese Frage muss zwar hier nicht abschliessend
beantwortet werden. Es ist aber klar, dass die durch das UVEK veranlasste
Publikation im Bundesblatt (BBl 2001 I 1114) und die öffentliche Auflage
mit dem umfassenden Hinweis auf die Einsprachemöglichkeit sowie der
falsche Verweis auf Verfahrensvorschriften des Plangenehmigungsverfahrens
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.72/2002 vom 19. August 2002, E. 3.2)
bei den zahlreichen Einsprechenden den Eindruck hervorrufen konnte,
sie seien bei einem anschliessenden Beschwerdeverfahren grundsätzlich
legitimiert. Dieser Eindruck wurde noch verstärkt mit der an weite Kreise
erfolgten direkten Eröffnung der Konzessionsverfügung (mit entsprechender
Rechtsmittelbelehrung). In diesem Zusammenhang ist auch auf in diesem
Verfahren ergangene Zwischenentscheide der REKO/UVEK selber hinzuweisen,
wo ebenfalls Auffassungen wiedergegeben wurden, an denen im Lichte des
Urteils des Bundesgerichts vom 19. August 2002 nicht mehr festgehalten
werden kann.
23

Diesen besonderen Umständen Rechnung tragend, werden ausnahmsweise
sämtliche Anträge der Beschwerdeführenden, auf welche infolge
falschen Anfechtungsgegenstands nicht einzutreten ist, in das bei der
REKO/UVEK hängige Beschwerdeverfahren betreffend die Genehmigung des
Betriebsreglements (Z-2001-58; vgl. VPB 70.44) übernommen und dort geprüft.
Dies gilt einzig für Anträge, die richtigerweise im Betriebsreglementsverfahren
hätten gestellt werden müssen (vgl. E. 4). Beschwerdeführende, welche diese
Rügen nicht im Verfahren betreffend die Genehmigung des Betriebsreglements
behandelt haben wollen, steht die Möglichkeit offen, ihre Beschwerden
ganz oder teilweise zurückzuziehen. Der Rückzug muss der REKO/ UVEK
ausdrücklich und bedingungslos erklärt werden (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 638).
(...)
24

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.43 - Auszug aus dem Teilentscheid Z-2001-58 der Rekurskommission des
Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
REKO/ UVEK [heute: Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt]
vom 18. Februar...
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
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150 007 319
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
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Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.