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2006-0685 
3347 
06.400 
Initiative parlementaire 
Nombre de juges au Tribunal fédéral. 
Ordonnance de l’Assemblée fédérale 
Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats 
du 21 février 2006 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent rapport, nous vous soumettons le projet d’une ordonnance de 
l’Assemblée fédérale que nous transmettons simultanément au Conseil fédéral pour 
avis. 
La commission propose d’adopter le projet de l’acte ci-joint. 
21 février 2006 
Pour la commission: 
 
Le président, Franz Wicki

3348 
Condensé 
La loi fédérale sur le Tribunal fédéral dispose que le Tribunal fédéral sur les deux 
sites de Lausanne et Lucerne, se compose de 35 à 45 juges ordinaires et que le 
nombre des juges suppléants n’excède pas les deux tiers de celui des juges ordinai-
res. Elle prévoit par ailleurs que le nombre exact des juges soit fixé dans une ordon-
nance de l’Assemblée fédérale. La Commission des affaires juridiques du Conseil 
des Etats a été chargée par le Bureau du Conseil des Etats d’élaborer cet acte. 
Au total aujourd’hui, 41 juges ordinaires et 41 juges suppléants travaillent auprès 
du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances. Par le présent projet 
d’ordonnance, la commission propose de fixer à titre provisoire, soit jusqu’en 2011, 
le nombre des juges ordinaires à 38 et le nombre des juges suppléants à 19. 
Une comparaison de l’activité du Tribunal fédéral sur deux périodes et la probable 
baisse de la charge de travail résultant de la nouvelle loi plaident pour une réduc-
tion du nombre des juges. Toutefois, comme tous les effets de la révision de l’orga-
nisation judiciaire fédérale sur la charge de travail – dans un sens comme dans 
l’autre – ne sont pas quantifiables à l’heure actuelle, il faudra procéder à un nouvel 
examen du nombre de juges en 2011. 
Jusqu’à la fin de la période de fonction actuelle (fin 2008), les postes de juges 
vacants auprès du Tribunal fédéral ne seront pas pourvus. Si le Tribunal fédéral 
devait compter à fin 2008 plus de 38 juges ordinaires et 19 juges suppléants, 
l’Assemblée fédérale devrait réduire leur nombre dans le cadre du renouvellement 
intégral des juges pour la période de fonction allant de 2009 à 2014. 
Le nombre définitif des juges ne peut être fixé que sur la base d’une analyse détail-
lée des coûts et de l’organisation du Tribunal fédéral. Aussi la présente ordonnance 
fait-elle obligation au Tribunal fédéral de mettre en place une procédure de contrôle 
de gestion qui permette de connaître précisément sa charge de travail.

3349 
Rapport 
1 
Genèse du projet 
1.1 
L’initiative parlementaire 
Actuellement, le nombre de juges fédéraux est fixé aux art. 1 et 123 de la loi fédé-
rale d’organisation judiciaire (OJ; RS 173.110). Le Tribunal fédéral se compose de 
30 juges et de 30 juges suppléants, le Tribunal fédéral des assurances compte 
11 juges et 11 juges suppléants. Selon l’art. 1, al. 3 et 4, de la loi sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF)1, le Tribunal fédéral (comprenant le Tribunal fédéral 
et le Tribunal fédéral des assurances actuels) se compose de 35 à 45 juges ordinaires 
et de juges suppléants, dont le nombre n’excède pas les deux tiers de celui des juges 
ordinaires. Selon l’art. 1, al. 5, LTF, l’Assemblée fédérale fixe l’effectif des juges 
dans une ordonnance. La LTF entrera vraisemblablement en vigueur au 1er janvier 
2007. 
La question du nombre de juges au Tribunal fédéral est étroitement liée à la manière 
dont le Tribunal est organisé ainsi qu’à son budget. Le Tribunal fédéral règle 
l’organisation de son administration (art. 188 al. 3 Cst.; RS 101). Dans le projet de 
budget et les comptes, le Conseil fédéral reprend tels quels les projets du Tribunal 
fédéral; ce dernier défend son budget et ses comptes devant l’Assemblée fédérale 
(art. 142 LParl; RS 171.10). Aussi le Conseil fédéral a-t-il renoncé à soumettre 
comme d’ordinaire un projet d’ordonnance au Parlement, et a-t-il prié la Conférence 
de coordination de l’Assemblée fédérale de désigner une commission parlementaire 
qui serait chargée d’élaborer l’ordonnance sur le nombre de juges. Le 26 août 2005, 
le bureau du Conseil des Etats a chargé sa Commission des affaires juridiques (ci-
après: la commission) de soumettre au Parlement un projet d’ordonnance réglant le 
nombre de juges du Tribunal fédéral, en accord avec la Commission des affaires 
juridiques du Conseil national (CAJ-N). La présidente du Conseil national a approu-
vé cette démarche. 
Le 29 août 2005, la commission a décidé à l’unanimité, sous réserve de l’appro-
bation de la CAJ-N, d’élaborer un tel projet. Le 5 septembre 2005, La CAJ-N a 
approuvé cette décision, également à l’unanimité. 
1.2 
Travaux de la commission 
La commission a travaillé en étroite collaboration avec le Tribunal fédéral (TF) ainsi 
qu’avec le Tribunal fédéral des assurances (TFA). Elle a prié les deux tribunaux de 
lui remettre un avis écrit sur l’évolution des effectifs et des coûts au cours des der-
nières années et notamment de lui présenter une estimation concernant les effets 
escomptés de la réforme de la justice sur leurs charges de travail respectives (aug-
mentation ou diminution). En complément à ces estimations écrites, la commission a 
procédé à l’audition d’une délégation des deux tribunaux le 31 octobre 2005. 
 
1 
FF 2005 3829

3350 
Afin de planifier les travaux à venir, la commission a institué un groupe de travail, 
composé des conseillers aux Etats Rolf Schweiger (président), Hermann Bürgi, 
Pierre-Alain Gentil et Hansheiri Inderkum. 
A sa séance du 21 novembre 2005, la commission a en outre auditionné un expert en 
gestion des tribunaux. 
En vue des travaux ultérieurs de la commission, le groupe de travail a élaboré par la 
suite des documents-cadre, des statistiques, des calculs et des estimations concernant 
les effets escomptés en termes de charge de travail, et les a soumis aux deux tribu-
naux fédéraux. Leurs remarques, leurs corrections et leurs suggestions ont été par-
tiellement prises en compte dans le document final du groupe de travail, rédigé à 
l’intention de la commission. Ce document a servi de base aux discussions menées 
par la commission lors de sa séance du 23 janvier 2006, à laquelle a assisté une 
délégation des deux tribunaux. 
Le 21 février 2006, la commission a adopté le projet d’ordonnance ci-joint par 
7 voix contre 3, avec une abstention. Conformément à ce que prévoit l’art. 112, al. 1, 
LParl, elle a été soutenue dans ses travaux par le Département fédéral de justice et 
de police. 
2 
Grandes lignes du projet 
Avec la révision totale de l’organisation judiciaire, le Parlement se doit d’examiner 
quel est le nombre adéquat de juges au Tribunal fédéral pour l’avenir. Pour la com-
mission, il est particulièrement important que le souci du maintien d’une justice 
suprême de haute qualité soit primordial dans cette réflexion. Pour déterminer le 
nombre adéquat de juges, la commission a analysé l’évolution de la charge de travail 
des tribunaux fédéraux pendant ces dernières années, ainsi que l’évolution de leurs 
effectifs en personnel. Elle a aussi examiné quels sont les effets de la révision totale 
de l’organisation judiciaire auxquels on peut s’attendre sur la charge de travail du 
Tribunal fédéral. Enfin, en l’absence de données complètes, la commission estime 
que le nombre de juges ne peut aujourd’hui être fixé que de façon provisoire. Seule 
l’expérience pratique de la nouvelle organisation judiciaire ainsi qu’une analyse des 
coûts et de l’organisation permettront de déterminer de façon fiable le nombre de 
juges nécessaires. 
2.1 
Charge de travail et effectifs des tribunaux fédéraux 
2.1.1 
Evolution de la charge de travail entre 1990 et 2005 
De 1990 à 1999, le Tribunal fédéral a connu une augmentation constante plus ou 
moins marquée de sa charge de travail. Le nombre des nouvelles affaires est passé 
durant cette période d’environ 4600 à 5400 par an. Parallèlement, le nombre des 
affaires liquidées a lui aussi connu une augmentation constante: alors qu’en 1990, le 
Tribunal fédéral avait traité 4250 cas environ, le nombre d’affaires qu’il a traitées 
s’est élevé à 5600 en 1999. En l’an 2000, cette augmentation a marqué le pas, et ce 
nombre a diminué d’environ 200 par an pendant les trois années qui ont suivi, pour 
atteindre en 2002 celui de 4554 affaires, soit un retour au niveau le plus bas. Le 
nombre d’affaires liquidées a connu une évolution similaire, puisqu’il est passé de

3351 
5316 cas traités en 2000 à 5047 cas traités en 2001, puis à 4648 cas traités en 2002. 
Depuis 2003, le nombre des nouvelles affaires a recommencé à augmenter. En 2005, 
le nombre des nouvelles affaires a franchi de nouveau – pour la première fois depuis 
l’an 2000 – la barre des 5000 cas (voir tableau 1 en annexe). 
Au Tribunal fédéral des assurances, la charge de travail a connu une augmentation 
constante depuis le début des années 1990 (près de 1100 cas par an) d’environ 100 à 
200 nouvelles affaires par an. En l’an 2000, un maximum a été atteint avec 2521 cas. 
Au cours de la même période, le nombre des affaires liquidées a été quasiment 
multiplié par deux: de 1137 en 1990, il est passé à 2242 en l’an 2000. À partir de 
2001, le Tribunal fédéral des assurances a connu lui aussi un reflux temporaire du 
nombre des nouvelles affaires, mais cette tendance s’est de nouveau inversée à partir 
de 2004. En 2005, 2475 nouvelles affaires ont été enregistrées. Une comparaison 
avec le début des années 1990 permet de constater que le nombre des affaires trai-
tées reste très élevé depuis l’an 2000, puisqu’il s’inscrit dans une fourchette com-
prise entre 2200 et 2600 cas par an environ (voir tableau 2 en annexe). 
2.1.2 
Evolution des effectifs 
Depuis 1979, le nombre des juges ordinaires du Tribunal fédéral n’a pas changé: le 
tribunal se compose encore aujourd’hui de 30 juges ordinaires. Depuis 1970, le 
Tribunal fédéral faisait également travailler un effectif de 15 juges suppléants, qui a 
été porté à 30 par l’arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l’augmentation du 
nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral2, adopté en raison de l’augmen-
tation constante de la charge de travail. Initialement, cet arrêté devait être limité dans 
le temps (jusqu’au 31 décembre 1988), mais le Parlement a décidé de le proroger à 
deux reprises, en 1988 puis en 1991. Il reste valable jusqu’à l’entrée en vigueur de la 
loi sur le Tribunal fédéral (LTF). L’accroissement constant de la charge de travail a 
également rendu nécessaire une augmentation du nombre des postes de greffier. 
Entre 1979 et 1999, leurs effectifs ont plus que triplé pour passer de 28 à 85; cette 
augmentation a été la plus forte entre 1988 et 1991, période durant laquelle 
30 collaborateurs personnels des juges fédéraux au total ont été engagés. Depuis l’an 
2000, le nombre des greffiers est en recul. En 2004, 81,5 postes de greffiers étaient 
effectivement pourvus. 
Depuis 1980, le Tribunal fédéral des assurances employait 9 juges ordinaires et 
9 juges suppléants. En 2001, cet effectif a été renforcé en raison de la charge de 
travail croissante pour passer à 11 juges ordinaires et 11 juges suppléants, et il est 
encore en vigueur à ce jour. La croissance de la charge de travail a également entraî-
né au Tribunal fédéral des assurances, au cours des 20 dernières années, un renfor-
cement significatif du nombre des greffiers: au début des années 1980, le tribunal en 
employait 20. Alors qu’en 1997, leur nombre s’élevait à 28, le nombre des postes de 
greffiers effectivement pourvus en 2003 était de 42,4. Depuis, un poste a pu être 
supprimé. 
 
2 
RS 173.110.1

3352 
2.1.3 
Estimation pour l’année 2006 
Se fondant sur l’augmentation du nombre des nouvelles affaires constatée en 2005, 
les deux tribunaux fédéraux estiment que cette augmentation se poursuivra en 2006 
et au cours des années suivantes. Selon une estimation du Tribunal fédéral, la modi-
fication législative entrée en vigueur au 1er janvier 2005 dans le canton de Zurich 
pourrait entraîner une augmentation massive des nouveaux cas en 2006: cette modi-
fication prévoit en effet que les recours en nullité adressés au tribunal de cassation se 
limiteront désormais à la contestation des décisions de la cour d’assises et du tribu-
nal cantonal statuant en première instance. 
Au Tribunal fédéral des assurances (TFA), la charge de travail ne cesse d’augmenter 
de nouveau depuis 2004. La majorité des instances précédentes continuent 
d’escompter une augmentation ayant des effets sur le Tribunal fédéral des assuran-
ces, dans la mesure notamment où la tendance à recourir au TFA contre des déci-
sions d’instances inférieures est passée de 11 % en 2001 à 21 % aujourd’hui. 
2.2 
Effets escomptés de la nouvelle loi sur le Tribunal 
fédéral en termes de charge de travail à compter 
de 2007 
2.2.1 
Objectif de la révision totale 
de l’organisation judiciaire fédérale 
La révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (voir message du Conseil 
fédéral du 28 février 2001; FF 2001 4000) s’inscrit dans le contexte d’une forte 
surcharge des tribunaux fédéraux. Le Conseil fédéral a d’ailleurs indiqué qu’un des 
objectifs principaux de cette révision était précisément de réduire cette charge de 
travail. Or, le nombre des nouveaux cas au Tribunal fédéral a clairement diminué au 
cours des délibérations parlementaires. Traitées en amont, certaines parties de la 
réforme judiciaire – telle la révision partielle de la loi fédérale d’organisation judi-
ciaire du 23 juin 20003 et la réduction de 90 % des procès directs qui en a résulté – 
ont du reste contribué à décharger le Tribunal fédéral dès l’année 2001. Aussi, lors 
des délibérations parlementaires, les tribunaux ont-t-ils accordé eux-mêmes moins 
d’importance à l’aspect de la réduction de la charge de travail. Les déclarations qui 
figurent dans le message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la portée 
de la réduction escomptée de la charge de travail ne peuvent donc être considérées 
comme exactes que dans une certaine mesure. 
2.2.2 
Réduction de la charge de travail 
La réduction initialement escomptée de la charge de travail due à la nouvelle législa-
tion a été décrite en détail dans le message du Conseil fédéral du 28 février 2001. 
Dans le cadre des délibérations parlementaires, des modifications ont été cependant 
apportées. Ainsi, le Parlement a entre autres décidé de supprimer certains motifs 
d’exclusion en cas de recours de droit public ou de droit pénal (art. 79 et art. 83 
LTF) et de réintroduire un recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss. LTF). Il 
 
3 
RO 2000 2719

3353 
n’en reste pas moins que la loi sur le Tribunal fédéral qu’a adoptée le Parlement 
consacre une tendance vers une charge de travail moindre. Les effets d’une partie 
des modifications sur la charge de travail ne sont pour l’instant pas encore quantifia-
bles de manière définitive. En revanche, d’autres effets induisant une réduction de la 
charge de travail ont pu être quantifiés en collaboration avec les tribunaux fédéraux 
et l’administration. Les réductions escomptées sont présentées ci-après: 
Le Tribunal pénal fédéral déchargera le Tribunal fédéral des procès pénaux directs. 
Cette diminution de la charge de travail est toutefois avérée depuis l’an 2000 déjà, 
date à laquelle s’est déroulée la dernière procédure pénale fédérale. Depuis, ces cas 
ont été régulièrement délégués aux cantons. D’après les estimations du Tribunal 
fédéral, cela représentera à l’avenir un potentiel de réduction d’environ 8 cas par an. 
Avec le remplacement de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral par la Cham-
bre de recours du Tribunal pénal fédéral, il convient de noter qu’une partie des 
décisions du Tribunal pénal fédéral peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal 
fédéral. D’après l’estimation du Tribunal fédéral, la charge antérieure sera réduite de 
moitié environ, soit 50 cas par an environ. 
La nouvelle compétence du Tribunal pénal fédéral dans le domaine de l’entraide 
judiciaire internationale en matière pénale signifie que le Tribunal fédéral ne devra 
plus juger sur le fond qu’une infime partie des anciens cas. Il est possible 
d’escompter une réduction d’environ 100 cas par an. 
L’abandon de la haute surveillance en matière de poursuite et de faillite (art. 15 LP; 
RS 281.1) et sur les commissions fédérales d’estimation (art. 63 LEx; RS 711) 
entraînera au total une diminution correspondant environ à quatre semaines de 
travail d’un juge et à trois semaines de travail d’un greffier. 
L’augmentation de la valeur litigieuse de 8000 francs à 15 000 francs en matière de 
droit du travail et de droit du bail à loyer ainsi qu’à 30 000 francs dans les autres cas 
(art. 74, al. 2, LTF) signifiera vraisemblablement qu’environ 10 pour cent des cas de 
droit civil jusqu’alors adressés au Tribunal fédéral ne pourront plus l’être. Une 
question qui reste en suspens à ce jour est de savoir dans combien de ces cas une 
question juridique de principe sera soulevée (art. 74, al. 2, LTF) et dans combien 
de cas sera formé un recours constitutionnel subsidiaire. Au total, l’augmentation 
des seuils des valeurs litigieuses devrait entraîner une diminution d’environ 65 cas 
par an. 
Un certain facteur d’incertitude concernant cette fois-ci l’évolution de la charge de 
travail du Tribunal fédéral des assurances est liée à la limitation du pouvoir 
d’examen. Dans le cadre du groupe de travail «Loi sur le Tribunal fédéral» institué 
par le DFJP lors de la révision totale de l’organisation judiciaire, le Tribunal fédéral 
des assurances a estimé en 2004 que la compétence d’examen limitée telle qu’elle 
était initialement envisagée par le Conseil fédéral pourrait entraîner une réduction 
d’environ 20 % de la charge de travail du tribunal. Le Parlement ne s’est toutefois 
rallié que partiellement à la proposition du Conseil fédéral: adoptée le 16 décembre 
20054, la modification de l’art. 97 LTF signifie que la limitation du pouvoir 
d’examen s’applique certes au domaine important de l’assurance-invalidité, mais 
non à ceux de l’assurance militaire et de l’assurance-accident. Il est donc justifié 
d’escompter une diminution d’environ 15 % de la charge de travail. 
 
4 
Dans le cadre d’une révision de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité; FF 2005 6805

3354 
À l’heure actuelle, il n’est pas possible d’estimer de manière définitive le volume de 
la réduction de la charge de travail qui résultera de l’intégration partielle du Tribunal 
fédéral des assurances au Tribunal fédéral. En effet, l’abandon des tâches adminis-
tratives de l’actuelle direction du Tribunal fédéral des assurances devra probable-
ment être contrebalancé par un renforcement des efforts de coordination. Dans le 
cadre du groupe de travail «Loi sur le Tribunal fédéral», le Tribunal fédéral des 
assurances a estimé que cette intégration partielle devrait pouvoir se traduire par des 
économies correspondant à quelques 240 jours de travail d’un juge, soit environ un 
poste de juge. Grâce aux simplifications administratives et à l’abandon de doublons, 
le tribunal estime en outre qu’il devrait être possible de diminuer l’effectif de 
3,5 postes supplémentaires, dont un poste de greffier. 
L’obligation imposée aux cantons d’instituer des tribunaux supérieurs comme auto-
rités cantonales de dernière instance en matière civile et pénale conduira à une 
réduction de la charge de travail du Tribunal fédéral. L’institution de ces tribunaux 
ne devant toutefois être effective qu’à l’issue d’un délai de cinq ans (art. 130, al. 1, 
LTF), il n’est pas possible d’estimer aujourd’hui si et dans quelle mesure cette 
disposition entraînera dès 2007 une réduction de la charge de travail du Tribunal 
fédéral. 
Il est prématuré de se prononcer sur le point de savoir si le remplacement des Com-
missions de recours par le Tribunal administratif fédéral entraînera une diminution 
de la charge de travail au Tribunal fédéral. Sur ce point, il conviendra d’attendre 
quelques années avant de pouvoir dresser un bilan. 
2.2.3 
Accroissement de la charge de travail 
Ce qui a été dit au sujet de la réduction de la charge de travail s’applique également 
à un éventuel accroissement de la charge de travail du Tribunal fédéral: cet accrois-
sement n’est quantifiable que sous réserve ou seulement de manière partielle. 
L’accroissement escompté de la charge de travail résultant de la suppression du 
tribunal de cassation du canton de Zurich a déjà été évoquée au point 2.1.3. Le 
Tribunal fédéral escompte de ce fait un accroissement de sa charge de travail 
d’environ 100 cas par an. 
Dans le domaine des recours en matière de droit public, il est désormais possible – à 
compter d’un certain seuil et pour autant qu’une question juridique de principe soit 
soulevée – de transmettre au Tribunal fédéral des cas concernant également le 
domaine des marchés publics, cas pour lesquels la Commission fédérale de recours 
se prononçait jusqu’à présent en dernière instance (art. 83, let. f, LTF). Dans ce 
domaine, le Tribunal fédéral escompte un accroissement de sa charge de travail 
correspondant à environ 25 cas par an. 
En vertu de l’art. 1, al. 2, LTF, le Tribunal fédéral exerce désormais la surveillance 
sur le Tribunal pénal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal 
fédéral ne disposant pas d’expérience en la matière, il est donc difficile de fournir 
des estimations relatives à la charge de travail qu’impliquera cette nouvelle activité. 
Le Tribunal fédéral estime actuellement que cela représentera une charge de travail 
supplémentaire correspondant à 20 % du temps de travail d’un juge et d’un greffier.

3355 
Pour le Tribunal fédéral, la simplification du système des voies de droit est liée au 
développement d’une nouvelle jurisprudence, laquelle impliquera une charge de 
travail supplémentaire, du moins pendant les premières années qui suivront l’entrée 
en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral. En outre, la loi prévoyant que lorsqu’une 
question juridique à trancher concerne plusieurs cours, l’accord des cours intéressées 
réunies est requis (art. 23, al. 2, LTF), il s’agira vraisemblablement de prévoir un 
renforcement de la coordination entre les différentes cours. Des estimations fiables 
concernant l’accroissement de la charge de travail que cela impliquera ne peuvent 
être formulées à l’heure actuelle. 
2.3 
Considérations de la commission 
concernant le nombre de postes de juges 
2.3.1 
Nécessité d’une estimation globale 
des besoins en effectifs 
Dans ses rapports avec le Tribunal fédéral, l’Assemblée fédérale agit à quatre ni-
veaux: 
– 
Elle est chargée de l’élection des juges. 
– 
Elle exerce la haute surveillance sur le Tribunal fédéral. 
– 
Elle est compétente en matière de législation judiciaire et donc notamment 
en ce qui concerne le règlement des questions d’organisation de portée 
majeure. 
– 
Elle vote le budget et approuve les comptes annuels. 
Le Tribunal fédéral règle l’organisation de son administration. 
La préparation des dossiers du Parlement concernant le Tribunal fédéral est du 
ressort de plusieurs commissions. En laissant de côté la Commission des construc-
tions publiques, sept commissions sont impliquées dans ces travaux: les deux Com-
missions de gestion en ce qui concerne la surveillance sur la gestion des tribunaux 
fédéraux; les deux Commissions des finances en ce qui concerne la surveillance 
financière et les propositions relatives au compte d’Etat et au budget; les deux 
Commissions des affaires juridiques en ce qui concerne les propositions en matière 
de législation judiciaire ainsi que la Commission judiciaire de l’Assemblée fédérale 
pour l’élection des juges. 
La question de savoir si et dans quelle mesure une certaine rationalisation serait 
nécessaire n’était pas le propos de la commission. Pour déterminer le nombre de 
juges, il a toutefois été nécessaire de procéder à des analyses d’ensemble. Le futur 
cadre financier, le nombre de juges, le nombre de greffiers et l’organisation des 
services sont des questions étroitement liées entre elles. Il en va de même en ce qui 
concerne d’éventuelles adaptations des structures organisationnelles et de direction, 
qui devront assumer à l’avenir un nombre croissant de tâches de gestion en plus des 
tâches judiciaires à proprement parler. 
La commission a essayé d’obtenir une vision globale en se fondant sur des modèles 
établis à partir d’estimations. Dans un premier temps (voir ch. 2.3.3), elle a retenu 
l’hypothèse d’un nombre d’affaires à traiter par le nouveau Tribunal fédéral s’éle-
vant à 7050 cas. Ce nombre correspond au nombre d’affaires conjointement traitées

3356 
en moyenne par le Tribunal fédéral et par le Tribunal fédéral des assurances au cours 
des années 1992 à 1999 (période 1) puis au cours des années 2002 à 2004 
(période 2) (voir tableau 3 en annexe). Partant de cette hypothèse, la commission 
s’est posé les questions suivantes: 
a. 
Avec quel effectif (juges, juges suppléants et greffiers) en moyenne les 7050 
cas (nombre arrondi) ont-ils été traités au cours de ces deux périodes? 
b. 
Existe-t-il entre ces deux périodes des différences qui auraient pu être à 
l’origine de besoins spécifiques en matière d’effectif? 
c. 
Quels ont été – ou auraient pu être – les effets de l’augmentation des effec-
tifs de certains services (infrastructure, documentation, etc.) sur le temps né-
cessaire au traitement des recours? 
d. 
Est-il possible de définir un cadre financier qui, eu égard à la rémunération 
du personnel judiciaire (juges et greffiers), permette le traitement de 7050 
cas? 
La commission a laissé de côté la question de savoir dans quelle mesure des modifi-
cations de la structure de direction pourraient avoir des effets sur la charge de travail 
future. 
La volonté de parvenir à une vision globale ne doit pas conduire à remettre en cause 
le noyau dur de l’autonomie administrative des tribunaux fédéraux. Il faut néan-
moins admettre de relativiser quelque peu cette autonomie, car la compétence du 
Parlement – et notamment sa souveraineté budgétaire – lui fixe par définition des 
limites. 
2.3.2 
Procédure par étapes 
La commission a retenu une procédure en quatre étapes: 
a. 
Estimation des besoins sans tenir compte ni de la nouvelle LTF ni de la 
croissance des services (étape 1, ch. 2.3.3) 
b. 
Correction de cette première estimation due aux modifications constatées 
entre les périodes 1 et 2 ainsi qu’après la période 2 (étape 2, ch. 2.3.4) 
c. 
Conséquences de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral (étape 3, ch. 2.3.5) 
d. 
Conséquences d’une réduction massive du nombre de juges suppléants 
(étape 4, ch. 2.3.6)

3357 
2.3.3 
Etape 1: estimation des besoins à partir d’une 
comparaison des périodes 1 et 2 
Le nombre des affaires traitées a été quasiment aussi élevé au cours de la période 
1992 à 1999 qu’au cours de la période 2002 à 2004, soit une moyenne de 7050 
(7059 pour la première et 7040 pour la seconde). Ces affaires ont été traitées par: 
 
Juges 
Greffiers 
Juges suppléants 
 
 
 
 
Période 1 
39 
107 
39 
Période 2 
41 
124 
41 
 
 
 
 
Le rapport «greffier/juge» était de 2.75 au cours de la période 1, et de 3 au cours de 
la période 2. 
La commission a retenu l’hypothèse selon laquelle le cadre financier prévu pour la 
rémunération des juges et des greffiers au cours de la seconde période devait corres-
pondre, compte tenu du nombre quasiment similaire de cas à traiter, à celui de la 
première période, même si elle s’est basée, à des fins de comparaison, sur le montant 
arrondi des rémunérations de l’année 20045. Tout d’abord, il a été nécessaire de tenir 
compte du fait qu’au cours de la première période, le recours aux juges suppléants a 
été légèrement plus important: leur taux d’occupation global correspondait à 
7.5 postes à temps complet. Au cours de la seconde période, ce taux a été de 
6.4 postes à temps complet (voir tableau 3 en annexe). Il convient de tenir compte de 
cette différence de 1.1 poste dans le calcul ci-après afin d’obtenir une comparaison 
fiable entre les deux périodes. Etant donné qu’un juge suppléant travaillant à temps 
complet percevrait une rémunération correspondant à 70 % de la rémunération d’un 
juge fédéral, 1.1 poste de juge suppléant représente financièrement l’équivalent d’un 
poste de juge fédéral à 80 % (soit 0.8 poste). 
Afin de pouvoir définir le cadre financier prévu pour les personnes travaillant à 
temps complet au tribunal (juges et greffiers), le calcul suivant a été effectué (sur la 
base de chiffres arrondis): 
 
5 
La rémunération annuelle des juges du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral 
des assurances s’est élevée en 2004 à 329 678 francs (voir art. 1a de l’ordonnance de 
l’Assemblée fédérale concernant les traitements et la prévoyance professionnelle 
des magistrats, RS 172.121.1). Les données relatives aux traitements des greffiers et des 
juges suppléants proviennent des tribunaux fédéraux.

3358 
Période 1: 
Francs
39 juges fédéraux à Fr. 330 000 
12 870 000
0,8 équivalent de poste de juge 
fédéral 
264 000
107 greffiers à Fr. 156 000 
16 692 000
 
 
 
 
Total 
29 831 000
 
 
Période 2: 
Francs
41 juges fédéraux à Fr. 330 000 
13 530 000
124 greffiers à Fr. 156 000 
19 344 000
 
 
 
 
Total 
32 874 000
 
 
Une autre question à examiner était celle de la répartition de la masse salariale 
globale entre les juges ordinaires et les greffiers. Il est incontesté que la commission 
n’est pas compétente pour déterminer le nombre de greffiers. Elle a néanmoins dû 
faire des estimations à ce sujet (qui ne sont pas préjudiciables pour le Tribunal 
fédéral); un examen global ne serait sinon pas possible. Le nombre de greffiers sera 
en revanche important dans le cadre de la fixation du budget. 
La commission est partie de l’idée que les greffiers seront de plus en plus impliqués 
dans l’examen de la grande majorité des cas portés au Tribunal fédéral. Cette évolu-
tion de la jurisprudence est aujourd’hui déjà réalité. Jusqu’en 2004, le ratio entre 
juge et greffiers a augmenté de 0,25 (de 2,75 à 3). Si ce rapport reste déterminant, il 
convient de répartir la masse salariale définie pour la période 1 (1992 à 1999), soit 
29 831 000 francs en conséquence. La masse salariale pour un «groupe de juge» (un 
juge et 3 greffiers) s’élève à 798 000 francs. La masse salariale totale de la période 
1992 à 1999 divisée par ce montant dégage un besoin de 37,4 juges et 112,2 gref-
fiers. 
La commission est d’avis que les deux périodes considérées sont assez semblables 
pour qu’il se justifie de se baser sur la première période (1992 à 1999) pour détermi-
ner le futur cadre financier. 
La première période (1992 à 1999) est caractérisée par un fort accroissement du 
nombre d’affaires et une adaptation des ressources en personnel toujours décalée 
dans le temps. Ceci créa une certaine pression et contraignit le Tribunal fédéral de 
rationnaliser les procédures, non pas en ce qui concerne la décision sur le fond, mais 
du point de vue de la motivation des jugements. Les procédures simplifiées avec 
motivation sommaire (art. 36a OJ; RS 173.110) ont en particulier augmenté. 
Etant donné que ce sont en premier lieu les greffiers qui élaborent la motivation des 
jugements, c’est leur nombre qui a tout d’abord augmenté. Les juges sont devenus 
dans la plupart des cas des «managers de cas». Ils déterminaient les questions les 
plus fondamentales, donnaient des impulsions pour leur traitement, discutaient les 
solutions possibles et, de manière générale, contrôlaient et coordonnaient le traite-
ment des affaires.

3359 
Le Tribunal fédéral souligne que la législation est devenue plus complexe, notam-
ment si l’on considère l’aspect du droit européen. Il est par ailleurs d’avis que 
l’augmentation du nombre d’avocats est un facteur qui fait que les cas sont devenus 
plus compliqués. 
La commission est d’avis que les différences entre les deux périodes considérées ne 
sont pas importantes. Il est possible que la complexité des procès ait quelque peu 
augmenté. D’un autre côté, le fait que la plupart des cas soient traités par des avocats 
assure dans une certaine mesure que le contenu du procès est, tout au moins en 
partie, élaboré et présenté de manière systématique. La commission est en revanche 
d’avis qu’il convient d’utiliser avec réserve la procédure simplifiée avec motivation 
sommaire. Ceci n’a en principe d’effet que sur le nombre des greffiers. La commis-
sion admet que dans les deux périodes considérées le même sérieux a été consacré à 
produire des jugements corrects sur le fond et donc que le même temps y a été 
nécessaire et effectivement consacré. Ainsi, seul le nombre des jugements rendus, et 
non pas l’ampleur de leur motivation, est déterminant pour déterminer le nombre de 
juges. Si l’on admet que cette prémisse est exacte, on peut déterminer le nombre 
requis de juges en se fondant sur le nombre de cas liquidés. 
La commission est d’avis qu’il est inévitable que les juges opèrent comme des 
managers de cas. Ceci découle déjà de la LTF. Il n’est en effet pas déterminant que 
l’ensemble des cas soient traités par 37.4 juges, ou par 45 juges, nombre maximum 
prévu par la LTF (art. 1, al. 3). Dans les deux cas, la contribution des greffiers sera 
toujours plus importante. Le facteur déterminant est que les impulsions prépondéran-
tes pour le jugement matériel viennent des juges, et que ceux-ci assurent la coordina-
tion et le contrôle. Sur la base de cette appréciation, la commission est arrivée à la 
conclusion que le nombre de 37.4 postes de juges est correct, même si le nombre de 
cas à traiter à l’avenir s’élèverait à 7050 par année. Dans la première étape, elle a 
donc retenu ce chiffre. 
2.3.4 
Etape 2: Modification de l’étape 1 
2.3.4.1 
Développement des services 
Outre les juges et les greffiers, 99 postes (secrétariat, services, informatique, docu-
mentation etc.) étaient occupés au seul Tribunal fédéral en 1999. Ce nombre a aug-
menté jusqu’en 2004 de 14,5 unités pour arriver à 113,5 postes. En 2005, cinq postes 
supplémentaires ont été créés ans le domaine de l’informatique, essentiellement pour 
couvrir les besoins du nouveau Tribunal pénal fédéral et du nouveau Tribunal admi-
nistratif fédéral6. La commission n’en déduit donc pas un accroissement de 
l’efficacité dans le rendement des jugements et ainsi une diminution des besoins en 
ce qui concerne les juges et les greffiers. Toutefois, elle estime que le seul accrois-
sement de l’efficacité du fait du développement de l’informatique et de la documen-
tation permettrait de réduire de 5 % le temps consacré au traitement des recours. 
Ceci permettrait de réduire le nombre des juges à 35,6 et celui des greffiers à 106,6. 
Dans la discussion sur le nombre adéquat de juges, le développement des services 
 
 
 
6 
Les informations concernant l’évolution des postes de travail proviennent du Tribunal 
fédéral

3360 
peut à tout le moins être pris en considération comme critère d’arrondissement vers 
le haut ou vers le bas, au cas où les bases retenues par la commission seraient jugées 
trop pessimistes ou trop optimistes. 
2.3.4.2 
Augmentation du nombre de cas en 2005 
En 2005, les tribunaux fédéraux ont enregistré 7487 nouveaux recours, soit 473 de 
plus que ce que la commission a admis dans son modèle de calcul présenté sous 
chiffre 2.3.3. La question s’est posée de savoir si cette augmentation doit être consi-
dérée comme isolée, ou si elle constitue le début d’une période d’accroissement du 
nombre d’affaires. Etant donné que le nombre de cas a varié dans les années 2002 à 
2004 (voir tableaux 1 et 2 en annexe), on pourrait admettre que ce sera le cas à 
l’avenir aussi et que l’on ne peut pas encore parler d’une tendance claire. Les tribu-
naux fédéraux sont toutefois d’avis qu’il faut compter avec une tendance à la hausse 
pour 2006 aussi (voir chiffre 2.1.3). C’est pourquoi la commission a admis qu’il y 
aura à l’avenir un accroissement de recours. Dans son estimation des besoins, elle se 
base sur 350 cas supplémentaires par année. Cette estimation tient compte de la 
responsabilité du Parlement d’assurer une jurisprudence optimale à l’avenir aussi. Si 
l’on compte 350 cas supplémentaires par année, cela implique une augmentation de 
5 % du nombre de juges et de greffiers. 
Juges 
 37,4 
+ 1,9 
= 
39,4
Greffiers 
112,2 
+ 5,6 
= 117,8
2.3.5 
Etape 3: Prise en compte des effets résultant de la 
nouvelle LTF 
La comparaison des deux périodes effectuée au chiffre 2.3.3 l’a été en se référant à 
la charge de travail des deux tribunaux en fonction de la législation actuelle. N’a pas 
été prise en compte la réduction escomptée de la charge de travail du nouveau tribu-
nal découlant de la révision de la législation sur le Tribunal fédéral. Ainsi qu’il a été 
montré aux chiffres 2.2.2 et 2.2.3, les effets de la nouvelle législation – qu’ils impli-
quent une réduction ou une augmentation de la charge de travail – ne sont pas encore 
quantifiables de manière définitive. N’ont donc été pris en compte dans le calcul des 
effets de l’entrée en vigueur de la LTF sur la charge de travail des juges et des 
greffiers que les facteurs qui peuvent dès aujourd’hui faire l’objet d’estimations 
quantitatives. 
Afin de pouvoir examiner les effets quantifiables de la LTF, la commission a retenu 
l’hypothèse d’un nombre d’affaires traitées s’élevant à 7400 par année. Au moyen 
d’un calcul, il est possible d’illustrer la charge de travail à laquelle auraient dû faire 
face les juges et les greffiers si les deux tribunaux fédéraux avaient dû traiter ces cas 
avec un effectif de 39,4 juges et de 117,8 greffiers et si les méthodes de travail 
avaient été les mêmes qu’au cours des années 2002 à 2004.

3361 
Sur les 7400 cas, 270 environ seraient liquidés par ordre présidentiel7 et 510 autres 
feraient l’objet d’un rapport et d’une proposition établis par un juge suppléant8. 
Ainsi, il reste 6620 cas qui représentent une charge significative pour les juges 
ordinaires et les greffiers. Avec un effectif de 39,4 postes de juge, cela donnerait un 
total par juge d’environ 168 cas à traiter et d’environ 375 autres cas à traiter par voie 
de circulation. 
Pour les 117,8 greffiers, cela signifierait – pour autant qu’un seul d’entre eux soit 
chaque fois associé au traitement d’une affaire – qu’ils participent chacun au traite-
ment d’environ 56 cas. 
2.3.5.1 
Prise en compte de la réduction 
de la charge de travail 
Les éléments qui devraient avoir pour effet une diminution de la charge de travail 
sont indiqués sous chiffre 2.2.2. Les chiffres qui y sont indiqués peuvent servir de 
base pour calculer l’effet de cette diminution sur le nombre de postes de juges. 
L’abandon des procès directs entraîne une réduction de 8 cas par an pour le nouveau 
Tribunal fédéral. Partant de l’hypothèse selon laquelle chacun des 39,4 juges doit 
statuer sur 168 cas par an (voir ch. 2.3.5), 8 cas en moins représentent une réduction 
d’environ 0,05 poste de juge. S’agissant des greffiers, cela représente – en admettant 
qu’ils participent en moyenne au traitement de 56 cas par an – un potentiel de réduc-
tion de 0,14 poste. 
Le remplacement de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral par la Cour des 
plaintes du Tribunal pénal fédéral apporte au premier une réduction d’environ 50 cas 
par an. Celle-ci correspond à 0,3 poste de juge et à 0,9 poste de greffier. 
Dans le domaine de l’entraide internationale en matière pénale, la nouvelle compé-
tence du Tribunal pénal fédéral va entraîner une diminution d’environ 100 cas par an 
au Tribunal fédéral. Cette diminution correspond à 0,6 poste de juge et à 1,78 poste 
de greffier. 
L’abandon de la haute surveillance en matière de poursuite et de faillite et sur les 
commissions fédérales d’estimation entraînera dans l’ensemble une diminution 
correspondant environ à quatre semaines de travail d’un juge et à trois semaines de 
travail d’un greffier. En admettant qu’une année comporte 47 semaines de travail, 
cela représenterait une réduction de 0,08 poste de juge et de 0,06 poste de greffier. 
L’augmentation du seuil des valeurs litigieuses et la suppression qu’elle entraîne 
d’environ 65 cas par an permet d’obtenir une réduction de 0,4 poste de juge et de 
1,16 poste de greffier. 
En supposant que la limitation de la cognition entraîne une diminution de 15 % de la 
charge de travail, cela signifie que les 11 juges travaillant actuellement au sein des 
cours chargées du droit des assurances sociales sont concernés par une réduction de 
 
7 
Au Tribunal fédéral: 264 cas en 2003 et 273 en 2004. Pas de cas liquidés par ordre prési-
dentiel au TFA. 
8 
Les juges suppléants des deux tribunaux fédéraux ont traité en moyenne 510 cas entre 
2002 et 2004 (voir sur ce point les rapports de gestion du Tribunal fédéral et du Tribunal 
fédéral des assurances pour les années 2002 à 2004).

3362 
1,65 poste de juge. En ce qui concerne les 41 greffiers travaillant actuellement au 
Tribunal fédéral des assurances9, cela représenterait une économie de 6,15 postes. 
Grâce à l’intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances, il sera possible de 
faire l’économie d’un poste de juge et d’un poste de greffier. 
En additionnant tous ces effets quantifiables, on obtient un potentiel de réduction de 
la charge de travail qui s’élève au total à 4,08 postes de juge et à 11,13 postes de 
greffier. 
2.3.5.2 
Prise en compte de l’accroissement 
de la charge de travail 
Ainsi qu’il a été montré au chiffre 2.2.3, la réduction de la charge de travail sera 
vraisemblablement contrebalancée par un accroissement de celle-ci. En raison de la 
suppression du tribunal de cassation du canton de Zurich, le Tribunal fédéral 
escompte 100 cas supplémentaires par an. Cela se traduirait – en admettant de nou-
veau qu’un juge statue sur 168 cas en moyenne par an et qu’un greffier participe au 
traitement de 56 cas – par un accroissement de la charge de travail correspondant à 
0,6 poste de juge et à 1,78 poste de greffier. 
D’après les estimations du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances, la 
surveillance sur le Tribunal pénal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral 
entraînera un accroissement de la charge de travail correspondant à 0,2 poste de juge 
et à 0,2 poste de greffier. 
Les 25 cas supplémentaires dans le domaine des recours en matière de droit public 
entraînera quant à lui un accroissement de la charge de travail correspondant à 0,15 
poste de juge et à 0,45 poste de greffier. 
L’accroissement quantifiable de la charge de travail correspond donc au total à 0,95 
poste de juge et à 2,43 postes de greffier. 
2.3.5.3 
Calcul du solde 
La différence entre la réduction et l’accroissement quantifiables de la charge de 
travail (3,13 postes de juge) porte l’effectif nécessaire, à l’issue de l’étape 3, à un 
total de 36,27 postes de juge (39,4 moins 4,08 plus 0,95). 
Le nombre requis de greffiers s’établirait à 109,01 (117,8 moins 11,13 plus 2,43). 
2.3.6 
Etape 4: réduction de l’effectif des juges suppléants 
Dans la moyenne des années 2002 à 2004, les juges suppléants ont été engagés 
pendant 1465 jours pour le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances 
(voir tableau 3 en annexe). À l’avenir, ils pourront continuer d’effectuer un volume 
de travail total de 912 jours. Il n’est pas nécessaire pour cela de s’aligner sur le 
 
9 
D’après les données des tribunaux fédéraux, le Tribunal fédéral employait 81.5 greffiers 
en 2004, tandis que le Tribunal fédéral des assurances en employait 41.4.

3363 
maximum prévu à l’art. 1, al. 4, LTF, soit deux tiers du nombre de juges ordinaires. 
La moitié, soit 19, suffit pour ce faire. 
Si l’on répartit 912 jours de travail entre 19 juges suppléants, cela signifie chacun 
des juges suppléants travaillera pendant 48 jours par année (soit 4 jours par mois) 
pour le Tribunal fédéral. Cela correspond à un taux d’occupation d’environ 20 %. La 
commission estime qu’un tel pourcentage est nécessaire afin de garantir que les 
juges suppléants maintiennent leur niveau d’expérience et qu’il puisse en tout temps 
être fait appel à eux (voire avec un taux d’occupation légèrement plus élevé). 
Si, à l’avenir, les juges suppléants ne travaillent plus que 912 jours par année, on 
obtient une différence de 553 jours de travail par rapport aux 1465 jours qu’ils ont 
effectués jusqu’à présent. Si l’on admet qu’une année compte 230 jours de travail, 
553 jours correspondent à environ 2,4 postes à plein temps. A l’avenir, les juges 
fédéraux (conjointement avec les greffiers) devraient prendre en charge ce volume 
de travail de 2,4 postes. En partant du principe que l’efficacité d’un juge fédéral est 
supérieure de 30 % environ à celle d’un juge suppléant (principe qui se traduit par 
une différence de rémunération correspondante), on arrive à la conclusion qu’il 
convient d’augmenter l’effectif des juges fédéraux de 1,7 poste. 
Cela conduit au résultat final suivant pour les juges fédéraux: 
36,27 (conformément à l’étape 3) plus 1,7 (conformément à l’étape 4) = 37,79. 
En admettant que l’efficacité des juges ordinaires et des juges suppléants soit identi-
que, de même que le temps nécessaire au traitement de cas identiques, cela entraîne-
rait une augmentation du nombre de juges (36,27 + 2,4), qui passerait à 38,67. 
2.4 
Détermination du nombre de juges 
Sur la base de ces réflexions, la commission a décidé par 6 voix contre 2, avec 
3 abstentions, de prévoir un nombre de 38 juges. Elle estime que le potentiel de 
réduction du volume de travail par un développement des services (ch. 2.3.4.1) 
justifient en l’occurrence d’arrondir le chiffre de 38,67 à 38. Elle propose par ail-
leurs de fixer à 19 le nombre des juges suppléants. 
Le nombre 38 se situe exactement entre le nombre actuel de 41 juges et le minimum 
de 35 juges prévu à l’art. 1, al. 3, LTF. De l’avis de la majorité de la commission, ce 
nombre ne doit toutefois pas être interprété comme un compromis destiné à satis-
faire tout le monde, car il est bien plus le résultat des diverses réflexions dévelop-
pées précédemment. La majorité de la commission admet qu’il serait tout à fait 
envisageable de mener d’autres réflexions. Certaines d’entre elles sont indiquées 
ci-après sous forme d’ébauche, de mêmes que leurs conséquences: 
a. 
Conformément au maximum prévu par la LTF, le nombre de juges sup-
pléants serait fixé à 25. Cela correspondrait à un poste de juge et entraînerait 
une réduction du nombre de juges, qui passerait à 37. 
b. 
Il serait envisageable de prévoir un taux d’occupation de 10 % pour les juges 
suppléants. Le nombre de juges passerait alors à 40. L’emploi de juges sup-
pléants ne serait plus dès lors garanti que dans une certaine mesure.

3364 
c. 
Le rapport juge/greffiers pourrait passer de 1 à 2,75. Cela signifierait une 
augmentation de 2,5 du nombre de juges et une réduction de 7,5 du nombre 
de greffiers (et ce pour un cadre financier prédéfini et inchangé concernant le 
personnel judiciaire employé à temps complet). 
d. 
Les nouvelles affaires de l’année 2005 sont considérées comme un cas uni-
que, l’hypothèse déterminante restant celle d’un nombre de cas moyen cor-
respondant à celui des années 2002-2004, soit 7050 cas. Le nombre des ju-
ges fédéraux diminuerait de 2,25 (arrondi à 2). 
e. 
Le développement des services (informatique, documentation, etc.) est pris 
en considération, en ce sens qu’il devrait entraîner un surcroît d’efficacité. 
Ceci aurait pour effet une réduction du nombre de juges, variant en fonction 
de l’appréciation du surcroît d’efficacité. 
Cette série d’appréciations diverses montre que le nombre de juges idéal n’existe 
pas. Toutes les réflexions menées – quels que soient les résultats auxquelles elles 
conduisent – reposent sur des estimations. La majorité de la commission estime que 
celles qu’elle a retenues sont à la fois plausibles et compréhensibles. Si elles 
devaient s’avérer inexactes par la suite, il serait possible de les corriger à tout 
moment. L’instrument que constitue l’ordonnance parlementaire a justement été 
choisi parce qu’il permettrait de les modifier relativement simplement. Des correc-
tions – qui ne concerneraient certes pas le nombre de juges – sont également envisa-
geables dans le cadre de la procédure budgétaire. Il est tout à fait possible par ail-
leurs d’adapter le taux d’occupation des juges suppléants en fonction de l’évolution 
du nombre de cas à traiter. 
Une minorité I (Marty Dick, Berset, Bonhôte) propose de maintenir le nombre actuel 
de 41 juges. Elle est particulièrement réservée à l’égard des diverses réflexions faites 
par la commission; celles-ci reposent essentiellement sur des estimations, à l’heure 
actuelle non vérifiables. Elle estime par ailleurs qu’il est discutable de vouloir sou-
mettre l’activité du Tribunal fédéral, la plus haute juridiction du pays et le troisième 
pouvoir de l’Etat fédéral, à une analyse aussi détaillée. Pour pouvoir déterminer les 
effets de la nouvelle organisation judiciaire sur le volume de travail du Tribunal 
fédéral, il convient d’en faire l’expérience pratique pendant un certain temps. Ce 
n’est que sur une telle base que l’on pourrait envisager de réduire le nombre de 
juges. La minorité estime qu’il faut en premier lieu viser le maintien de la haute 
qualité de la justice, ce qui est mis en péril avec une diminution du nombre de juges. 
Une minorité II (Hess Hans, Germann) est d’avis que, sur la base des estimations et 
réflexions exposées sous chiffre 2.3, le nombre de juges peut être réduit à 35. Elle se 
réfère par ailleurs à l’intention déclarée par le Tribunal fédéral de créer sept cours. 
Le nombre de 35 juges permettrait de constituer sept cours de même grandeur. Si 
des informations plus précises sur le nombre d’affaires traitées par chaque juge 
devaient ultérieurement démontrer que des juges supplémentaires sont nécessaires, il 
serait toujours possible d’en augmenter le nombre.

3365 
3 
Position du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral 
des assurances 
Conformément à l’art. 162, al. 4, LParl10, la commission a donné aux tribunaux 
fédéraux la possibilité de se prononcer dans le cadre de ses travaux. Ceux-ci se 
prononceront encore par écrit à l’intention du Conseil des Etats sur le projet de la 
commission. 
Ci-après, il est rendu compte de l’avis défendu par les tribunaux dans le cadre des 
travaux de la commission. 
Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances estiment que l’introduction 
de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral ne devrait pas s’accompagner d’une réduc-
tion du nombre de juges, du moins dans un premier temps. À leurs yeux, en effet, 
modifier le nombre de juges de manière responsable nécessite une analyse économi-
que qui tienne compte des missions assignées à la cour suprême. Or, tout comme la 
commission, les tribunaux fédéraux considèrent qu’une analyse détaillée des coûts et 
de l’organisation ne pourra être menée judicieusement qu’après l’entrée en vigueur 
de la LTF et seulement une fois que son application sera bien établie. 
3.1 
Nécessité d’une jurisprudence de haute qualité 
Une cour suprême n’a pas seulement pour but de dire le droit; elle doit aussi veiller à 
son unification et à son développement. Ces deux dernières missions doivent rester 
du ressort des juges fédéraux; il serait inadmissible de les déléguer aux greffiers. 
Pour rendre des décisions de principe avec toute la rigueur requise, les juges doivent 
bien sûr posséder de solides connaissances juridiques et agir en toute indépendance, 
mais ils ont surtout besoin de temps. Le volume de travail auquel chaque juge doit 
faire face a déjà fortement augmenté ces dernières décennies: en 1979, un juge 
auprès du Tribunal fédéral était saisi d’environ 100 affaires par an; en 2004, ce 
chiffre s’élevait à 161. Accroissement similaire au Tribunal fédéral des assurances: 
il y a 20 ans, chacun des neuf juges traitait environ 150 affaires par an en qualité de 
juge d’instruction; aujourd’hui, chacun des onze juges en traite plus de 200 en 
moyenne par an. Une diminution du nombre de juges aurait pour corollaire une 
augmentation supplémentaire du nombre d’affaires confiées à chaque juge, ce qui 
compromettrait sérieusement la capacité de l’instance suprême à rendre une juris-
prudence de qualité dans des délais raisonnables. 
Pour les mêmes raisons, le Tribunal fédéral estime qu’il lui est nécessaire de dispo-
ser du maximum du nombre de juges suppléants prévus à l’art. 1, al. 4, LTF, soit 
27 postes, afin de pouvoir absorber les pics d’activité du tribunal. Pour le Tribunal 
fédéral, il va de soi d’utiliser avec parcimonie les ressources en personnel mises à sa 
disposition et de recourir à moins de juges suppléants en cas de baisse du volume de 
travail. De même, le tribunal est prêt à gérer de manière flexible le nombre de ses 
greffiers. 
 
10 
RS 171.10

3366 
3.2 
Principe de la comparaison entre deux périodes 
Le fait de comparer l’activité du Tribunal fédéral sur deux périodes en se fondant 
uniquement sur le nombre d’affaires traitées pour juger du travail des juges et des 
greffiers pose un problème de fond. En effet, une telle méthode pourrait donner 
l’impression que le Tribunal fédéral n’est qu’une machine à statuer. Or si l’efficacité 
et la rapidité avec laquelle les affaires sont traitées par la plus haute juridiction du 
pays sont importantes, la qualité de la jurisprudence, notamment, est tout aussi 
déterminante. Il est à cet égard particulièrement problématique de comparer deux 
périodes pendant lesquelles la charge de travail des tribunaux était totalement diffé-
rente. 
De 1992 à 1999, les tribunaux fédéraux ont été confrontés à une surcharge de travail 
chronique, si bien que des premiers signes de dysfonctionnement sont apparus tant 
au Tribunal fédéral qu’au Tribunal fédéral des assurances: augmentation massive 
depuis la fin des années 80 du nombre d’affaires pendantes et pic, en 1992, de la 
durée moyenne des procédures (200 jours). Pour faire face à cet accroissement, le 
Tribunal fédéral avait dû traiter en procédure simplifiée deux tiers des affaires dont 
il était saisi en ne motivant que sommairement sa décision. Si la qualité de la juris-
prudence n’a pas souffert de cette mesure, celle-ci s’est faite au détriment du service 
au justiciable. La période allant de 1992 à 1999 ne peut donc être comparée avec la 
situation prévalant ces dernières années, et encore moins être utilisée comme base 
pour fixer le nombre de juges. 
À l’époque, d’ailleurs, le Parlement avait reconnu que les tribunaux fédéraux étaient 
surchargés; il avait alors mis davantage de moyens à leur disposition dans le cadre 
du budget pour créer des postes supplémentaires de greffiers. En 2001, le nombre de 
juges auprès du Tribunal fédéral des assurances était passé de 9 à 11. Ces mesures 
ne sont pas étrangères au reflux observé depuis 2001. Aujourd’hui, le Tribunal 
fédéral et le Tribunal fédéral des assurances sont en mesure d’assumer leur travail 
dans des délais raisonnables ou quasiment. Le nombre d’affaires pendantes en fin 
d’année a diminué et la durée moyenne des procédures est désormais de 90 jours. La 
procédure simplifiée n’est plus utilisée que pour un tiers des affaires. 
3.3 
Accroissement de la charge de travail du fait de 
l’introduction d’une nouvelle procédure de recours 
Du point de vue des tribunaux fédéraux, le fait de se fonder sur des critères pure-
ment quantitatifs pour calculer les effets hypothétiques de la nouvelle LTF sur la 
charge de travail (accroissement et réduction) pose problème. En effet, cette 
méthode néglige notamment que le Tribunal fédéral devra développer une nouvelle 
jurisprudence les premières années suivant l’entrée en vigueur de la nouvelle LTF. 
La charge de travail qui en résultera n’est pas quantifiable aujourd’hui, mais elle 
sera lourde: étant donné que de nombreuses questions de procédure sont nouvelles, 
le Tribunal fédéral devra coordonner une part considérable de ses décisions avec 
plusieurs de ses cours, voire avec la totalité d’entre elles. Dès lors, même en postu-
lant que certaines dispositions de la LTF entraînant une réduction de la charge de 
travail soient mises en œuvre immédiatement, il ne faudra guère tabler sur une 
diminution globale du volume de travail du tribunal pendant les premières années 
suivant l’introduction de la loi. De l’avis des tribunaux, il serait imprudent de com-

3367 
promettre l’un des objectifs de la révision, à savoir la simplification de la procédure 
pour les justiciables, en ne donnant pas au Tribunal fédéral les moyens nécessaires 
pour développer une jurisprudence de qualité. 
3.4 
Un gisement d’économies minime 
Les frais de personnel représentent certes 85 % environ du budget du Tribunal 
fédéral et du Tribunal fédéral des assurances, mais celui-ci ne s’élève qu’à 0,12 % 
de l’ensemble des dépenses de l’Etat. Sur les 41 postes de juges que les tribunaux 
fédéraux estiment nécessaires, la commission propose d’en biffer trois, alors même 
que cette mesure sera quasiment invisible pour le budget de la Confédération: le 
potentiel d’économies est minime. On ne saurait donc ici se prévaloir de considéra-
tions purement budgétaires pour trancher la question du nombre de juges nécessaires 
au bon fonctionnement de la plus haute juridiction du pays. 
4 
Commentaire par article 
Art. 1 
Le nombre de juges ordinaires est fixé à l’al. 1. La majorité de la commission pro-
pose de prévoir 38 juges, alors qu’une minorité désire rester à l’effectif actuel de 41 
et qu’une autre minorité propose de réduire le nombre des juges à 35. Le commen-
taire de ces propositions se trouve au chiffre 2.4. 
L’al. 2 fixe le nombre de juges suppléants à 19. 
Art. 2 
L’al. 1 impose au Tribunal fédéral l’établissement d’une procédure de contrôle de 
gestion qui servira à fournir des informations à l’intention de la commission parle-
mentaire compétente. L’instauration de cette procédure doit permettre de disposer 
d’indications précises concernant la charge de travail du Tribunal fédéral. Ainsi qu’il 
a été mentionné aux chiffres 2.2.2 et 2.2.3, la portée exacte de la diminution de la 
charge de travail du Tribunal fédéral qu’entraînera la nouvelle législation ne peut 
pas pour l’instant faire l’objet d’une estimation définitive. Si des estimations quanti-
fiables sont possibles dans certains domaines, d’autres domaines ne s’y prêtent pas 
pour le moment. 
Le nombre de postes de juge ne pourra être fixé de manière définitive que sur la base 
d’une analyse détaillée des coûts et de l’organisation du Tribunal fédéral. Or, la 
réalisation d’une telle analyse suppose de posséder des données exactes concernant 
notamment le temps consacré par les juges et les greffiers au traitement de chacun 
des dossiers. Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances disposent 
certes d’un programme statistique spécifique qui est conçu comme un instrument de 
conduite et qui leur permet de répartir au mieux le travail en fonction des charges de 
travail respectives et des types d’affaire, des langues, des cours, des juges et des

3368 
greffiers11, mais le temps consacré par un juge ou par un greffier au traitement de 
chaque dossier ne fait l’objet d’aucun relevé statistique. Pour des raisons pratiques, 
il n’est donc pas possible aujourd’hui de réaliser une analyse des coûts et de 
l’organisation des tribunaux fédéraux. Lorsqu’il s’agira de fixer le nombre de juges 
de manière définitive, il sera essentiel de disposer de telles statistiques. 
La procédure de contrôle de gestion à instaurer à cet effet doit donc fournir des 
indications sur le nombre de dossiers traités par les juges (let. a). Il conviendra en 
l’occurrence de faire la distinction entre la fonction occupée par un juge dans le 
traitement d’un dossier (rapporteur, corapporteur, 2e juge ou 3e juge, etc.). Lors-
qu’un juge aura été rapporteur, il conviendra de préciser s’il a lui-même rédigé le 
rapport ou s’il a confié cette rédaction à un greffier (let. b et d). En outre, le contrôle 
de gestion doit permettre de mesurer le temps consacré par un juge au traitement de 
chaque dossier (let. c). 
Dans le cadre de son rapport de gestion annuel, le Tribunal fédéral rendra compte de 
l’évolution de sa charge de travail et, de manière générale, des résultats du contrôle 
de gestion (al. 2). Ainsi, les informations détaillées énumérées à l’al 1 ne sont desti-
nées qu’à la commission parlementaire compétente. 
Art. 3 (Disposition transitoire à l’article 1) 
Les juges actuellement employés au Tribunal fédéral ont été élus pour une période 
de fonction de six ans. La période de fonction en cours s’achèvera à la fin de l’année 
2007 pour les juges du Tribunal fédéral des assurances ou à la fin de l’année 2008 
pour les juges du Tribunal fédéral. Dans le cadre de l’intégration partielle du Tribu-
nal fédéral des assurances au Tribunal fédéral, ces deux périodes de fonction devront 
être synchronisées. Un projet visant à prolonger d’une année, soit jusqu’à fin 2008, 
la période de fonction en cours au Tribunal fédéral des assurances, est en cours 
d’élaboration. 
Le fait que les périodes de fonction de juges élus en vertu de la loi d’organisation 
judiciaire (RS 173.110) et de l’arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l’aug-
mentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral (RS 173.110.1) 
aillent au-delà de l’entrée en vigueur de la présente ordonnance signifie que la 
réduction des postes de juge à 38 ne pourra pas être appliquée dès le départ. C’est la 
raison pour laquelle la disposition transitoire à l’art. 1 dispose que le nombre de 
juges prévu à l’art. 1 sera atteint en ne repourvoyant pas les postes devenus vacants. 
Si à la fin de la période de fonction actuelle (fin 2008), le nombre de juges devait 
être néanmoins supérieur à 38, l’Assemblée fédérale devrait mettre en œuvre la 
disposition visée à l’art. 1 dans le cadre de l’élection générale pour la période de 
fonction 2009 à 2014. 
Le principe selon lequel le nombre de juge prévu à l’art. 1 est atteint en ne repour-
voyant pas les postes devenus vacants s’applique également aux juges suppléants. 
En ce qui les concerne, il est de même impératif de respecter la fin de la période de 
fonction, qui va au-delà du changement de législation. Pour ce qui est de cette caté-
gorie de juges, il est toutefois prévisible que le nombre fixé à l’art. 1, al. 2, ne pourra 
pratiquement pas être atteint dans le cadre des seuls départs volontaires ou à la 
retraite. Dans le cadre de la préparation des élections de renouvellement général 
 
11 
Voir sur ce point Paul Tschümperlin: Gerichtsmanagement am Bundesgericht – Stand und 
Entwicklungstendenzen, März 2003 (http://www.bger.ch/gerichtsmanagement.pdf).

3369 
2009 à 2014, la Commission judiciaire va donc devoir s’employer à formuler des 
propositions concernant un effectif nettement moins important. Le projet précé-
demment mentionné, visant à synchroniser les périodes de fonction des juges fédé-
raux, tiendra compte du fait que la disposition selon laquelle le nombre des juges 
suppléants n’excède pas les deux tiers de celui des juges ordinaires est applicable 
dès le 1er janvier 2007. 
Une exception au principe de ne pas repourvoir des postes devenus vacants 
s’applique au cas où ceci entraînerait un tel déséquilibre dans la composition du 
tribunal sur le plan des spécialités ou des langues que le bon fonctionnement du 
Tribunal fédéral ne pourrait plus être garanti. Ce pourrait être le cas par exemple si 
un juge italophone démissionnait (la démission d’un juge germanophone ou franco-
phone n’entraînerait qu’une légère modification dans la composition linguistique du 
Tribunal fédéral, et il pourrait y être remédié au moyen de mesures d’ordre organisa-
tionnel). La proposition de repourvoir ou non un poste à titre exceptionnel est du 
ressort de la Commission judiciaire (voir art. 40a LParl; RS 171.10). 
Art. 4 
L’al. 1 dispose que l’ordonnance entre en vigueur en même temps que la loi sur le 
Tribunal fédéral. 
L’al. 2 limite la durée de validité de l’ordonnance à fin 2011. 
Aux yeux de la commission, il est évident que le nombre de juges ne peut actuelle-
ment être fixé que de manière provisoire. Le fixer de manière définitive sans connaî-
tre les effets réels de la LTF et sans disposer d’une analyse des coûts et de l’orga-
nisation du Tribunal fédéral serait problématique. 
Etant donné que le nombre de juges est fixé de manière provisoire, il convient de 
définir la date à laquelle celui-ci devra faire l’objet d’un nouvel examen. La com-
mission estime qu’un délai de trois ans à compter du début de la période de fonction 
2009 à 2014 est pertinent. Le nombre de juges visé à l’art. 1 doit être atteint au plus 
tard au début de cette période de fonction. Le Tribunal fédéral disposerait ainsi de 
trois ans au minimum pour faire un bilan sur son nouvel effectif; il disposerait en 
outre de cinq ans pour faire un bilan concernant les effets de la nouvelle législation 
sur sa charge de travail. Il serait ainsi possible de rassembler des données statistiques 
sur une période suffisamment longue sur le temps consacré par les juges et les 
greffiers au traitement des dossiers, de sorte qu’au début de 2011, il pourrait être 
procédé à une analyse des coûts et de l’organisation reposant sur une base solide. 
5 
Conséquences financières 
En 2004, le traitement annuel des juges fédéraux s’élevait à 329 678 francs (voir 
ch. 2.3.3). Une réduction du nombre de postes de juge à 38 permettrait d’économiser 
près d’un million de francs par année. 
Entre 2002 et 2004, les juges suppléants ont traité en moyenne un volume de travail 
équivalent à 6.4 postes à plein temps (voir tableau 3 en annexe). À l’avenir, les 
19 juges suppléants accompliront un volume de travail équivalent à environ 4 postes 
à plein temps (voir ch. 2.3.6). Comme un juge suppléant à temps plein touche un 
traitement annuel d’environ 231 000 francs, l’économie réalisée s’élève à environ

3370 
554 000 francs par année. Les contributions de l’employeur aux assurances sociales 
et les frais de secrétariat sont également réduits en proportion. 
Au total, 1,5 million de francs environ pourront être économisés chaque année sur le 
traitement annuel des juges ordinaires et des juges suppléants. 
6 
Bases légales 
Selon l’art. 1, al. 5, LTF, l’Assemblée fédérale fixe l’effectif des juges dans une 
ordonnance.

3371 
Annexe 
Tableau 1 
Charge de travail du Tribunal fédéral 1985 à 2005 
Données ressortant des rapports annuels 
Année 
Nouvelles affaires 
Affaires liquidées 
Reportées à 
l’année suivante 
 
 
 
 
1985 
4165 
4144 
… 
1986 
4061 
4131 
1595 
1987 
3921 
4074 
1439 
1988 
3932 
3954 
1407 
1989 
4313 
3987 
1733 
1990 
4650 
4252 
2131 
1991 
4555 
4366 
2320 
1992 
4665 
4810 
2175 
1993 
5178 
5001 
2352 
1994 
5240 
5538 
2051 
1995 
5185 
5190 
2045 
1996 
5615 
5571 
2089 
1997 
5408 
5462 
2041 
1998 
5263 
5518 
1784 
1999 
5406 
5597 
1593 
2000 
5139 
5316 
1414 
2001 
4953 
5047 
1317 
2002 
4554 
4648 
1223 
2003 
4588 
4597 
1215 
2004 
4830 
4738 
1302 
200512 
5007 
4827 
1482 
 
 
 
 
 
12 
Les données pour l’année 2005 ont été livrées par le Tribunal fédéral (le rapport annuel 
2005 n’était pas encore publié)

3372 
Tableau 2 
Charge de travail du Tribunal fédéral des assurances 
1985 à 2005 
Données ressortant des rapports annuels 
Année 
Nouvelles affaires 
Affaires liquidées 
Reportées à 
l’année suivante 
 
 
 
 
1985 
1433 
1336 
 … 
1986 
1355 
1385 
 934 
1987 
1291 
1363 
 862 
1988 
1247 
1294 
 815 
1989 
1195 
1165 
 845 
1990 
1139 
1137 
 847 
1991 
1194 
1158 
 883 
1992 
1344 
1337 
 890 
1993 
1589 
1480 
 999 
1994 
1588 
1652 
 935 
1995 
1699 
1530 
1104 
1996 
1866 
1632 
1338 
1997 
2019 
1755 
1602 
1998 
2205 
2151 
1658 
1999 
2423 
2251 
1830 
2000 
2521 
2242 
2109 
2001 
2386 
2447 
2048 
2002 
2269 
2298 
2021 
2003 
2172 
2619 
1573 
2004 
2233 
2222 
1584 
200513 
2475 
2320 
1739 
 
 
 
 
 
13 
Les données pour l’année 2005 ont été livrées par le Tribunal fédéral des assurances 
(le rapport annuel 2005 n’était pas encore publié)

3373 
Tableau 3 
Nombre d’affaires liquidées en comparaison du nombre d’unités 
de personnel 1992 à 200414 
Années 
Affaires 
liquidées 
Personnel judiciaire (Total TF et TFA) 
 
Total TF 
et TFA 
Nombre 
de juges 
Nombre 
de juges suppl. 
Nombre 
de journées 
de travail des 
juges suppléants 
(arrondi) 
Charge des juges 
suppléants15 
Nombre de 
greffiers 
 
 
 
 
 
 
 
1992 
6147 
39 
39 
1852 
8,05 
 98 
1993 
6481 
39 
39 
1827 
7,95 
104 
1994 
7190 
39 
39 
1721 
7,5 
104 
1995 
6720 
39 
39 
1572 
6,8 
108 
1996 
7203 
39 
39 
1817 
7,9 
108 
1997 
7217 
39 
39 
1557 
6,7 
108 
1998 
7669 
39 
39 
1841 
8,0 
111 
1999 
7848 
39 
39 
1646 
7,15 
116 
2000 
7558 
39 
39 
1719 
7,5 
115,9 
2001 
7494 
41 
41 
1588 
6,9 
121,9 
2002 
6946 
41 
41 
1535 
6,7 
123,5 
2003 
7216 
41 
41 
1486 
6,5 
126 
2004 
6960 
41 
41 
1375 
6,0 
122,9 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
Les chiffres concernant les cas liquidés, l’effectif du personnel et le nombre de journées 
de travail des juges suppléants ont été livrés par les tribunaux fédéraux. 
15 
On calcule le nombre de postes de juges suppléants à plein temps qui seraient nécessaires 
pour effectuer les journées de travail accomplies (nb. de journées de travail divisé par 
230 journées de travail par année)

3374

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Nombre de juges au Tribunal fédéral. Ordonnance de l'Assemblée
fédérale. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2006
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
13
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
06.400
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
04.04.2006
Date
Data
Seite
3347-3374
Page
Pagina
Ref. No
10 139 492
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