ch_vb · JAAC 51.49 · 1986-06-13 · de


JAAC 51.49
Bundesamt für Justiz, 13. Juni 1986
Douanes. Droit supplémentaire sur les importations de fromage
dépassant une quantité déterminée. Licéité d’une disposition
d’ordonnance qui, en vue de l’adaptation périodique des quotes-parts
des importateurs à la quantité franche de droit de douane
supplémentaire, établit comme critère les quantités soumises au
paiement du droit de douane supplémentaire qu’ils ont importées au
cours des deux années précédentes. Compatibilité avec la liberté du
commerce et de l’industrie, le principe de la proportionnalité et les buts
poursuivis par la législation agricole.
Zollzuschläge auf Käseeinfuhren, die eine gewisse Menge
überschreiten. Rechtmässigkeit einer Verordnungsbestimmung,
welche für die periodische Anpassung der Anteile der Importeure
an der zollzuschlagsfreien Menge auf das Kriterium der
während zweier Vorjahre unter Entrichtung des Zollzuschlages
getätigten Einfuhren abstellt. Vereinbarkeit mit der Handels- und
Gewerbefreiheit, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und den Zielen der
Landwirtschaftsgesetzgebung.
Dogane. Sopraddazio riscosso sulle importazioni di formaggio che
superano un determinato quantitativo. Liceità di una disposizione
d’ordinanza che, in vista dell’adattamento periodico delle quote degli
importatori al quantitativo esente da sopraddazio, fissa come criterio
le importazioni che essi hanno effettuato contro pagamento di un
sopraddazio nel corso dei due anni precedenti. Compatibilità con la
libertà di commercio e d’industria, il principio della proporzionalità e
gli scopi perseguiti dalla legislazione agricola.
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1. Nach Art. 23 Abs. 1 Bst. b des BG vom 3. Oktober 1951 über die
Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes
(Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) ist der Bundesrat befugt, unter
bestimmten Voraussetzungen für die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse, die
eine bestimmte Menge überschreiten, Zollzuschläge zu erheben. Gestützt auf
diese Bestimmungen hat der Bundesrat die V vom 19. Dezember 1975 über
Zollzuschläge auf Käseeinfuhren, die eine gewisse Menge überschreiten (im
folgenden VO, SR 632.110.44), erlassen. Danach wird auf Einfuhren von Käse
der Zolltarif-Nr. 0404.24 ein Zollzuschlag von Fr. 230.- je 100 kg brutto erhoben,
soweit diese Einfuhren bestimmte Höchstmengen überschreiten (Art. 1 VO).
Die zollzuschlagsfreie Menge wird auf die einzelnen Importeure anteilmässig
verteilt (Art. 3 VO).
Die individuellen Anteile sind periodisch in Abständen von höchstens fünf
Jahren den jeweiligen Verhältnissen anzupassen (Art. 4 VO). Zu diesem Zweck
sind höchstens 15% der nach Herkunft aufgegliederten Einfuhrmengen auf
die Importeure neu aufzuteilen, und zwar entsprechend ihrer während zwei
Vorjahren unter Entrichtung des Zollzuschlags getätigten Einfuhren.
Das Bundesamt für Justiz wurde im Hinblick auf einen hängigen
Beschwerdefall beauftragt, die Rechtmässigkeit dieses Zuteilungskriteriums
zu begutachten. Es wurde geltend gemacht, die Aufteilung entsprechend
den Einfuhren, die unter Entrichtung des Zollzuschlages getätigt werden,
sei landwirtschaftspolitisch fragwürdig, wenn nicht sogar unsinnig, weil
jener Importeur, der sich der wirtschaftslenkenden Massnahme unterziehe,
pönalisiert werde. Importeure, welche ihre zollzuschlagsfreie Menge nicht
verlieren wollten, müssten die wirtschaftslenkende Massnahme missachten
und mehr Einfuhren tätigen, als nach der Beurteilung des Verordnungsgebers
landwirtschafspolitisch zuträglich seien. Jener Importeur, der mit hohen
zollzuschlagsbelasteten Einfuhren die einheimische Käseproduktion
besonders gefährde und möglicherweise wirtschaftslenkende Massnahmen
erst nötig mache, werde mit ständig zunehmenden zollzuschlagsfreien
Mengen geradezu belohnt.
2. Auszugehen ist davon, dass sich die bisherige Rechtsprechung und
Rechtslehre zur gestellten Frage, so weit ersichtlich, mindestens nicht explizit
äussern (vgl. namentlich Henny Jean-Michel, L’importation de produits
agricoles, Diss. Lausanne 1981, S.166 f.; Moor Pierre, Agriculture, Lausanne
1985, S. 196 f.; Schürmann Leo, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern
1983, S. 164 ff. und 242 f.).
2.1. Die Regelung der VO als kontingentsähnliches System
Die VO lässt die Einfuhr der unterstellten Käsesorten zwar frei, verpflichtet
die Importeure aber zur Entrichtung eines Zollzuschlages auf den Einfuhren,
welche eine bestimmte Menge überschreiten. Diese Regelung lässt sich mit
einer Kontingentierung vergleichen, weil die Einfuhr mit Zollzuschlägen
eine erhebliche Verschlechterung der sonst erreichbaren Verkaufsmarge
mit sich bringt. Jeder Importeur ist daran interessiert, möglichst viel Käse
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zollzuschlagsfrei importieren zu können. Die Milchkontingentierung ist
aus rechtlicher Sicht in ähnlicher Weise konzipiert. Der Milchproduzent
kann in unbeschränkter Menge Milch abliefern. Für die Menge, welche sein
Kontingent übersteigt, erhält er indessen einen erheblich geringeren Preis (vgl.
Richli Paul, Rechtsfragen der Milchkontingentierung, Blätter für Agrarrecht
1985, S. 2).
2.2. Die Grundproblematik der Anpassung von Kontingenten
Kontingente bewirken eine erhebliche Beschränkung der Handels- und
Gewerbefreiheit, ja geradezu eine Abweichung von diesem Grundrecht.
Anderseits verleihen sie aber auch Berechtigungen, welche einer
Privilegierung gleichkommen (vgl. Richli, Rechtsfragen, a.a.O., S. 6 f.). Es ist
nicht zuletzt ein aus der Handels- und Gewerbefreiheit abzuleitendes Gebot,
dass Kontingente veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen angepasst
werden. Wirtschaftssubjekte, die neu am Markt tätig werden wollen, sollen
die Möglichkeit haben, ebenfalls ein Kontingent zu erhalten, und bestehende
Kontingente sollen veränderten Bedürfnissen angepasst werden können.
Richtschnur muss sein, dass sich wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auch in
Kontingentsordnungen auszahlen soll. Dieses Prinzip folgt zwangslos aus der
Handels- und Gewerbefreiheit. Diese soll nur soweit beschränkt werden,
als dies erforderlich ist (Verhältnismässigkeitsprinzip; vgl. BGE 97 I 299;
Richli Paul, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze,
Bern 1983, S. 256 ff.; skeptisch gegenüber der Ausstrahlung der Handels-
und Gewerbefreiheit in Kontingentsordnungen demgegenüber Gygi Fritz,
Rechtsgrundsätze der Einfuhrkontingentierung, Blätter für Agrarrecht 1974,
S.79).
Die heikle Frage ist nun allerdings, nach welchen Kriterien
Kontingentsordnungen veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen
anzupassen seien. Zu beachten ist dabei, dass das LwG darauf keine Antwort
gibt. In den geltenden Kontingentsordnungen sind im wesentlichen folgende
Lösungen für die unentgeltliche Anpassung getroffen worden:
Naheliegend scheint, an die Ausnützung der Kontingente in Vorjahren
anzuknüpfen und die neuen Kontingente entsprechend festzulegen. Wer
sein Kontingent nicht voll ausgeschöpft hat, soll für die nächste Periode
eine entsprechende Kürzung hinnehmen müssen. Eine solche Lösung
findet sich zum Beispiel in Art. 45 der V vom 17. Februar 1982 über den
Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehordnung,
SR 916.341) für die Anpassung der Einzelkontingente von Importeuren
für Wurstwaren. Und sie galt bis zum Erlass des neuen BB über die
Genossenschaft für Getreide und Futtermittel für die Anpassung der
Kontingente der Futtermittelimporteure (vgl. Botschaft vom 7. Dezember
1981 zu einem BG über die Schweizerische Genossenschaft für Getreide und
Futtermittel, BBl 1982 I 112 f.).
Eine zweite Lösungsmöglichkeit liegt darin, auf die wirtschaftliche Tätigkeit in
nicht kontingentierten Bereichen abzustellen. So wird etwa im hier fraglichen
Fall vorgegangen (Art. 4 VO) sowie bei der Einfuhr von Rotwein in Flaschen
(Art. 4 der V vom 17. Oktober 1984 über den Zollzuschlag auf Einfuhren von
Rotwein in Flaschen, SR 632.112.25).
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Eine dritte, für Einfuhrkontingente beliebte Möglichkeit besteht darin,
Kontingentsrevisionen entsprechend den Leistungen vorzunehmen, welche
die Importeure für den Absatz von Inlandware geleistet haben. Diese
Konzeption findet sich etwa, wenn auch nicht in reiner Form, für die
Einfuhrkontingente verschiedener Gruppen nach der Schlachtviehordnung
(vgl. Art. 27 und 32).
Die erstgenannte Möglichkeit ruft Vorbehalten, weil die Ausnützung
bestehender Kontingente in aller Regel keine besondere wirtschaftliche
Leistung verlangt, sondern, Ausnahmen vorbehalten, grundsätzlich von
jedem Kontingentsinhaber mit Leichtigkeit erfüllt werden kann. Es ist nämlich
davon auszugehen, dass auf den betreffenden Märkten in aller Regel ein
sogenannter Verkäufermarkt besteht, das heisst, dass der Anbieter der
kontingentierten Ware über eine stärkere Marktstellung verfügt als der Käufer.
Seine wirtschaftlichen Risiken sind zu vernachlässigen und entsprechen
nicht jenen, welche für die Marktwirtschaft typisch sind (vgl. namentlich
Richli, Zur Leitung, a.a.O., S.250). Konsequenz ist, dass solche Revisionen
in aller Regel kaum Veränderungen bringen und ermöglichen, weil jeder
Kontingentsinhaber sein «Soll» erfüllt und das Kontingent wieder zurückerhält.
Unter diesen Umständen muss eine Kontingentsordnung nahezu erstarren.
Entsprechende Verhältnisse waren denn auch der Grund für die Neuregelung
der Kontingentsordnung im Bereich der Futtermittelimporte (vgl. BBl 1982 I
116 ff.).
Demgegenüber scheint die zweite Lösung dem aus der Handels- und
Gewerbefreiheit abgeleiteten Gebot nach Anpassung von Kontingenten
besser zu entsprechen. Das Anknüpfen an die wirtschaftliche Tätigkeit auf
nicht kontingentierten Märkten führt ohne weiteres zur Berücksichtigung
jener Leistungsfähigkeit, welche das marktwirtschaftliche System für den
wirtschaftlichen Erfolg voraussetzt. Diese positive Beurteilung wird dann
getrübt, wenn die als Referenzgrösse dienende wirtschaftliche Betätigung eine
bestimmte Politik, im vorliegenden Zusammenhang die Landwirtschaftspolitik
stört oder beeinträchtigt.
Die dritte Möglichkeit schneidet unter Aspekten der Handels- und
Gewerbefreiheit ebenfalls nicht vorteilhaft ab, soweit sie den
Kontingentsinhaber dazu nötigt, in einem Bereiche wirtschaftlich tätig zu
werden, in dem er keine Aktivität entfalten möchte. Hingegen ist dieses
Revisionskriterium unter politischen Aspekten günstig, soweit es dazu beiträgt,
dass sich der Kontingentsinhaber entsprechend einer bestimmten Politik, im
vorliegenden Falle der Landwirtschaftspolitik (Beitrag zur Verwertung der
Inlandproduktion), verhält.
2.3. Zulässigkeit der Anknüpfung an zollzuschlagsbelastete
Importe
Im vorliegenden Zusammenhang kann geltend gemacht werden, das gewählte
Kriterium für die Anpassung der Einfuhrberechtigungen für zollzuschlagsfreie
Käseimporte widerspreche den Zielen der Landwirtschafspolitik,
weil ein politikwidriges Verhalten, nämlich der vermehrte Import
zollzuschlagsbelasteter Ware, prämiert werde. Bedeutet das auch schon, dass
dieses Kriterium deswegen rechtlich unzulässig wäre?
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Für die Beantwortung der Frage können nicht allein landwirtschaftspolitische
Überlegungen massgebend sein. Vielmehr müssen auch grundrechtliche
und allgemein verfassungsrechtliche Erwägungen angestellt werden,
wie sich aus der vorangehenden Ziffer ergibt. Nach Art. 23 Abs. 1 Bst. b
LwG kann nur jene Einfuhrmenge landwirtschaftlicher Produkte einem
Zollzuschlag unterstellt werden, die eine bestimmte Menge überschreitet.
Die einheimische Landwirtschaft soll durch Zollzuschläge mit Schutzcharakter
also nicht vollständig gegen ausländische Konkurrenz abgeschottet
werden können. Dies gilt selbst dann, wenn jede Einfuhr im Interesse der
Landwirtschaftspolitik zollzuschlagspflichtig erklärt werden müsste. Es
ist mit anderen Worten keineswegs so, dass die nicht zuschlagspflichtige
Menge die Landwirtschaftspolitik nicht stören oder beeinträchtigen
könnte. Das Gesetz will aber insoweit keinen Schutz gewähren. Umgekehrt
bedeutet auch nicht jede Einfuhrmenge, welche die zollzuschlagsfreie
Menge überschreitet, ohne weiteres eine erhebliche Störung oder
Beeinträchtigung der Landwirtschaftspolitik. Die Zollzuschläge können
so hoch angesetzt werden, dass sie die inländische Produktion preislich
nicht mehr oder nicht mehr ernsthaft konkurrenzieren, dass also der
Konsument aus preislicher Sicht keinen Anlass hat, ausländische Ware zu
kaufen. Was die hier fraglichen Zollzuschläge betrifft, hat sie der Bundesrat
denn auch mit Rücksicht auf die Konkurrenzfähigkeit der inländischen
Käsesorten festgesetzt und angepasst. Der Bundesrat hat im übrigen nicht
übersehen, dass das Anpassungskriterium zu einer landwirtschaftspolitisch
unerwünschten Aktivität der Importeure führen kann, weshalb er Art. 4
im Jahre 1983 geändert hat (Ausdehnung des Zeitabstandes zwischen den
Quotenanpassungen von drei auf höchstens fünf Jahre). Aufschlussreich sind
die Ausführungen des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements (EVD) im Antrag an
den Bundesrat: «um zu verhindern, dass Importeure die für die Anpassung
entscheidenden Referenzjahre zum voraus bestimmen können und sich in
diesen Referenzjahren gegenseitig mit Zuschlag belasteten Einfuhren zu
überbieten versuchen, im letzten Jahr der Periode, das für die Berechnung aus
praktischen Gründen nicht mehr berücksichtigt werden kann, dann aber auf
solche Importe verzichten, schlagen wir vor, dass der Zeitabstand zwischen
den Quotenanpassungen auf höchstens fünf Jahre erstreckt wird. Dabei wäre
offenzulassen, auf welche dieser fünf Jahre bei der jeweiligen Anpassung
abzustellen ist. Dadurch werden die Importeure indirekt gezwungen, während
je vier Jahren gleichmässig zu importieren, falls sie die Berücksichtigung bei
den Quotenanpassungen sicherstellen wollen.»
Aus alledem folgt, dass die Anknüpfung für die Anpassung der Einfuhrquoten
an die Einfuhren von zollzuschlagspflichtiger Ware die Landwirtschaftspolitik
des Bundes zwar nicht unterstützt, sie aber auch nicht schwerwiegend
beeinträchtigt. Der inländische Käse wird durch die Importe nicht
geradezu verdrängt. Positiv fällt ins Gewicht, dass der Bund durch die
zollzuschlagsbelasteten Importe zu finanziellen Mitteln für die Deckung seiner
Aufwendungen im Bereiche der Landwirtschaft kommt. Dieser positive Aspekt
wird auch durch den Umstand nicht beseitigt, dass Lenkungsabgaben - und um
solche handelt es sich bei den Zollzuschlägen - nicht finanzpolitisch begründet
werden können. In der Tat erreichen sie ihr Ziel um so besser, je spärlicher
sie fliessen. Finanzpolitische und lenkungspolitische Interessen laufen hier
insofern nicht parallel.
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Im übrigen lässt sich aufgrund der vorangehenden Ausführungen schwerlich
sagen, dass die innerhalb der zollzuschlagsfreien Quoten eingeführten
Käse die schweizerische Landwirtschaftspolitik weniger stören als die
zollzuschlagspflichtigen Einfuhren. Aus preislicher Sicht stellen sie im
Gegenteil einen grösseren Störfaktor dar, weil ihr Einstandspreis erheblich
unter demjenigen für schweizerische Ware liegt.
Unter grundrechtlichen Aspekten fällt zugunsten der Anknüpfung an
die zollzuschlagsbelasteten Einfuhrmengen ins Gewicht, dass für die
Revision der zollzuschlagsfreien Importberechtigungen insofern ein echtes
Leistungselement zur Anwendung gelangt. Da die zollzuschlagsbelasteten
Käse im Wettbewerb zu preislich ungefähr gleich attraktiver Inlandware
vermarktet werden müssen, trägt der Importeur jenes Unternehmerrisiko,
welches ihm unter marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten grundsätzlich
zuzumuten ist. Dieses Zuteilungskriterium ist daher mit Blick auf die
Handels- und Gewerbefreiheit geradezu erwünscht. Das zeigt sich vor
allem, wenn man das gewählte Kriterium mit den beiden andern erwähnten
Anknüpfungsmöglichkeiten für Kontingentsrevisionen vergleicht:
Die Neuberechnung von Quoten aufgrund ihrer Ausnützung in Vorjahren
schneidet unter Aspekten der Handels- und Gewerbefreiheit schlechter ab,
weil Einfuhren ohne Zollzuschlag leichter vermarktet werden können als
zollzuschlagsbelastete Ware. Auch wenig leistungsfähige Unternehmen
sind in der Lage, den günstigeren Importkäse auf dem schweizerischen
Markt abzusetzen. Um zum Geschäftsabschluss zu kommen, wird keine
für marktwirtschaftliche Bedingungen typische Leistungsfähigkeit
gefordert. Konsequenz einer solchen Anknüpfung wäre daher, dass sich
kaum Quotenverschiebungen ergäben, weil alle Importberechtigten ihre
zollzuschlagsfreie Quote, besondere Umstände vorbehalten, ausnützen
würden. Besonders leistungsfähige Unternehmen könnten ihren Anteil
nicht erhöhen, sondern müssten nach wie vor zollzuschlagsbelastete
Ware importieren. Man mag einwenden, solches wäre gerade besonders
wettbewerbsfähigen Unternehmen ohne weiteres zumutbar. Es sei nicht
einzusehen, weshalb sie durch die Erhöhung von zollzuschlagsfreien
Quoten im Wettbewerb geradezu noch begünstigt werden sollten. Indessen
ist nicht zu verkennen, dass auch solche Unternehmen ein rechtlich
schätzenswertes Interesse daran haben, am Kuchen besonders attraktiver
Einfuhrberechtigungen angemessen beteiligt zu werden. Dies ergibt sich
ebenfalls aus der Handels- und Gewerbefreiheit, welche das Gebot der
wettbewerbsneutralen Ausgestaltung staatlichen Rechts mit einschliesst (vgl.
dazu etwa Richli, Zur Leitung, a.a.O., S. 249 ff.).
Bleibt die Frage, ob nicht die Anknüpfung an den Absatz von Inlandware
eine aus rechtlicher Sicht mindestens gleichwertige Variante wäre. Dass
sie landwirtschaftspolitisch vorteilhafter zu beurteilen wäre, bedarf kaum
weiterer Worte. Aus rechtlicher Sicht ist indessen anzuführen, dass die Pflicht
zur Übernahme inländischer Ware eine erhebliche Beschränkung der Handels-
und Gewerbefreiheit des Importeurs sein kann. Dies trifft zu, wenn er sich auf
Importe spezialisiert hat und im Inlandgeschäft nicht tätig ist (vgl. Richli, Zur
Leitung, a.a.O., S. 255). Dies hat namentlich auch die Kartellkommission im
Zusammenhang mit der Kontingentierung der Weineinfuhr herausgestrichen
(vgl. insbesondere ihr Gutachten über die Kontingentierung der Weineinfuhr,
Veröffentlichungen der Kartellkommission 1973, S. 322 ff.).
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Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die in Art. 4 VO gewählte
Anknüpfung für die Anpassung der zollzuschlagsfreien Einfuhrberechtigungen
unter Aspekten der Handels- und Gewerbefreiheit und der in ihrem
Zusammenhang relevanten Grundsätze der Wettbewerbsneutralität und
Verhältnismässigkeit am besten abschneidet. Weiter hat sich gezeigt, dass
die Landwirtschaftspolitik des Bundes nicht schwerwiegend gestört oder
beeinträchtigt wird. Zwar wäre namentlich die Anknüpfung an den Absatz
von Inlandware mit Blick auf die landwirtschaftspolitischen Ziele attraktiver.
Doch wäre der Preis dafür eine erheblich weitergehende Beschränkung
der Handels- und Gewerbefreiheit und der in ihrem Zusammenhang zu
berücksichtigenden Verfassungsgrundsätze.
3. Angesichts des Schweigens des LwG zur gestellten Frage müssen die
grundrechtlichen und übrigen verfassungsrechtlichen Überlegungen Vorrang
vor den landwirtschaftspolitischen Erwägungen haben (verfassungskonforme
Auslegung). Nimmt man diese Gewichtung vor, so ergibt sich, dass die
fragliche Anknüpfung in Art. 4 VO nicht rechtswidrig ist. Das bedeutet
selbstverständlich nicht, dass eine andere Anknüpfung stracks in den Bereich
der Unzulässigkeit geriete. Hier wie im Landwirtschaftsrecht allgemein
hat der Verordnungsgeber regelmässig mehr als eine Möglichkeit, seine
Rechtsetzungskompetenzen und -aufträge wahrzunehmen. Neben rechtlichen
Erwägungen können dabei auch Erwägungen der Praktikabilität angestellt
werden, solange der Gestaltungsspielraum aus rechtlicher Sicht nicht
überschritten wird.
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