ch_vb · ischen Verwissenschaftlichung, · 2005-12-31 · de


Zwischen Verwissenschaftlichung,
Politisierung und Bürokratisierung:
Expertenwissen im schweizerischen Sozialstaat
Martin Lengwiler
Die Institutionen des Sozialstaats gelten in der sozial- und wissen-
schaftshistorischen Forschung als zentrale Akteure eines säkularen ge-
sellschaftlichen Verwissenschaftlichungsprozesses. Mit der Ausbreitung
sozialstaatlicher Institutionen gewann wissenschaftliche Expertise seit
dem ausgehenden 19. Jahrhundert einen wachsenden Einfluss auf Staat,
Politik und Gesellschaft. Ein Gesamtbild dieser Wahlverwandtschaft zwi-
schen Wissenschaft und Sozialstaat zu zeichnen, ist allerdings keine einfa-
che Aufgabe. Wissenschaft und Sozialstaat stehen in einem vielschichtigen
Verhältnis, das sich nicht auf reduktionistische Begrifflichkeiten wie
Expertokratie oder Technokratie, nach denen wissenschaftlich-techni-
sche Rationalität die politischen Entscheidungen determiniert, verkürzen
lässt.
Der folgende Beitrag untersucht am Beispiel der schweizerischen Sozial-
staatsgeschichte, wie sich Wissenschaft und Sozialstaat in der ersten Hälfte
des 20. Jahrhunderts in wechselseitiger Abhängigkeit entwickelt haben. In
Anlehnung an die neuere Wissenschaftsforschung wird ein wechselseitiges
Konstitutionsverhältnis zwischen Wissenschaft und Sozialstaat unterstellt,
das sowohl Prozesse der Verwissenschaftlichung der Sozialpolitik als auch
der Politisierung und Bürokratisierung von Expertenwissen umfasst.1 Als
Fallbeispiele stehen zwei Sozialversicherungszweige im Vordergrund, die
besonders stark von Expertenwissen durchdrungen sind: die Kranken- und
die Unfallversicherung. In vier Schritten entwickelt der Beitrag eine kriti-
sche Differenzierung der Verwissenschaftlichungsthese. Einleitend wird zu-
nächst das in der Forschung verbreitete Modell der «Verwissenschaftlichung
167

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
des Sozialen» und der dabei zentrale Expertenbegriff erläutert. Im zweiten
Teil folgt das Fallbeispiel der staatlichen Unfallversicherung, bei der die
Durchführung der Versicherung einer neu gegründeten öffentlich-rechtli-
chen Zentralanstalt, der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (Suva),
übertragen wurde. Das Beispiel der Suva erlaubt es, die Rolle von Experten
innerhalb einer Verwaltungsbürokratie zu untersuchen. Der dritte Teil geht
auf die Krankenversicherung ein, deren Verwaltung nicht alleine staatlichen
Akteuren obliegt, sondern weitgehend durch privatrechtliche Organisatio-
nen wie Krankenkassen oder ärztliche Standesorganisationen mitgestaltet
wird. An diesem Beispiel lässt sich deshalb der Einfluss sozialstaatlicher
Regulierung auf nichtstaatliche Organisationen untersuchen. Im vierten
Abschnitt werden die Ergebnisse diskutiert und ein Modell für die wechsel-
seitige Entwicklung von Sozialstaat und Expertenwissen vorgeschlagen.
1. 
Verwissenschaftlichung durch Sozialversicherungen:
Fragestellung und Erklärungsmodelle
In der sozial- und wissenschaftshistorischen Forschung werden derzeit
unterschiedliche Interpretationsmodelle für das Verhältnis von Wissen-
schaft und Sozialstaat diskutiert. Generell gelten die Sozialversicherungen
als Schlüsselinstitutionen für die Rationalisierung und Verwissenschaftli-
chung sozialstaatlicher Verwaltungspraktiken. Im Anschluss an neoinsti-
tutionalistische Ansätze in Ökonomie und Politikwissenschaft wird auch
in der historischen Forschung die Sozialstaatsentwicklung zunehmend in
einer wissens- und wissenschaftshistorischen Perspektive interpretiert.2
Sozialversicherungen sind in diesem Erklärungsmodell nicht einfach auf
die politischen Interessen der beteiligten sozialen Gruppen oder Klassen,
etwa als Errungenschaft der Arbeiterbewegung, zurückzuführen. Mit zu
berücksichtigen ist auch der Einfluss zivilgesellschaftlicher, akademischer
oder staatlicher Expertengremien.3
Die wissenschaftshistorische Deutung der Sozialstaatsgeschichte spielte
teilweise bereits in der älteren sozialhistorischen Forschung eine promi-
nente Rolle. Schon Gerhard Ritter oder Florian Tennstedt haben sich ver-
schiedentlich mit dem Einfluss der akademisch gebildeten Beamtenschaft
auf die Bismarck'schen Sozialversicherungsgesetze auseinander gesetzt.4
168

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Solche Wechselwirkungen zwischen wissenschaftlicher Expertise und po-
litischen Institutionen gehen, worauf Lutz Raphael hingewiesen hat, bis
ins frühe 19. Jahrhundert zurück. Als Beispiel führt Raphael die sozialsta-
tistischen Enqueten des ausgehenden 18. und frühen 19. Jahrhunderts an,
deren Ergebnisse dem Phänomen der sozialen Frage erst zur notwendigen
begrifflichen Kontur verhalfen und die dadurch die nachfolgenden sozi-
alpolitischen Auseinandersetzungen wesentlich beeinflusst haben. Von
den sozialpolitischen Debatten profitierten seit Mitte des 19. Jahrhunderts
auch die jungen Sozialwissenschaften, davon zeugt etwa die Auseinan-
dersetzung zwischen Auguste Comte und Adolphe Quetelet um den
Begriff der «sozialen Physik».5 In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts
schliesslich bildete in Deutschland die bürgerliche, sozialreformerische So-
zietätenbewegung zusammen mit dem expandierenden Universitätssystem
den institutionellen Nährboden, auf dem sich die modernen Sozial- und
Humanwissenschaften als akademische Disziplinen entwickelten.6
Breit rezipiert wurde in den letzten Jahren der Begriff der «Verwissen-
schaftlichung des Sozialen», den Lutz Raphael in die Diskussion einge-
bracht hat. Mit Bezug auf den deutschen Sozialstaat unterscheidet Raphael
vier Perioden der Verwissenschaftlichung.7 Die erste Periode umfasst die
erste Hälfte des 19. Jahrhunderts mit der Konstitution der «Staatswissen-
schaften» aus der praxisorientierten Kameralistik, während der zweite
Abschnitt von 1880 bis 1930 reicht, über einen Zeitraum, in dem sich die
Sozialwissenschaften und die Medizin in den Arbeits- und Handlungsfel-
dern des Sozialstaats etablierten. Die dritte Periode wird zwischen 1930
und 1970 angesetzt, mit dem von den USA ausgehenden Aufstieg der
empirischen Sozialforschung in den 1930er Jahren, der Militarisierung
sozialtechnologischer Expertise während des Zweiten Weltkriegs und dem
spektakulären Boom der empirischen Sozialwissenschaften in den 1950er
und 1960er Jahren. Im Beginn der 1970er Jahre erkennt Raphael eine letzte
Epochenschwelle, mit der die vierte Periode beginnt. Diese Phase ist durch
eine gesellschaftliche Desillusionierung gegenüber wissenschaftlicher Ex-
pertise und sozialplanerischen Zukunftsvisionen geprägt, Raphael spricht
auch von der Phase «entzauberter Wissenschaft».8
Dieses Modell lässt sich gewinnbringend auf die Institutionen des Sozial-
staates übertragen.» Allerdings besitzt es zwei Nachteile, auf die neuerdings
auch Jakob Vogel aufmerksam gemacht hat. Erstens ist die These der Ver-
169

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
wissenschaftlichung einem linearen Innovationsmodell verpflichtet, nach
dem wissenschaftliche Expertise in akademischen Institutionen generiert
und anschliessend in den gesellschaftlichen Anwendungskontext übertragen
wird. Dieses Modell vermag die vielfältigen Prozesse einer gesellschaftlichen
Wissensproduktion, in denen Innovationen durch Kooperationen zwi-
schen wissenschaftlichen und nichtwissenschaftlichen Akteuren zustande
kommen oder gar von nichtwissenschaftlichen Anreizstrukturen - etwa
von marktgetriebenen Opportunitäten - ausgehen, nicht zu erfassen.10 Der
Verwissenschaftlichungsbegriff sollte deshalb stärker von einem koevolu-
tiven Wechselverhältnis zwischen akademischer Forschung und sozialen
und wirtschaftlichen Praxisfeldern ausgehen. Zweitens bedarf der Begriff
der Verwissenschaftlichung einer differenzierten Analyse. Bisher haben
erst wenige Arbeiten versucht, die Verwissenschaftlichungsthese etwa nach
wissenschaftlichen Disziplinen und gesellschaftlichen Anwendungskon-
texten weiter zu verfeinern." In diesem Sinne untersuchen die folgenden
Abschnitte die spezifischen Ausprägungen und Folgen des koevolutiven
Verhältnisses zwischen Wissenschaft und Sozialversicherungen.
Der hier verwendete Expertenbegriff bezeichnet akademisch ausgebildete
Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die ihre Qualifikationen ausser-
halb von Universitäten oder Forschungseinrichtungen in nichtakademi-
schen Kontexten wie öffentlichen Verwaltungen oder Privatunternehmen
einbringen.12 Bei einem breiten Begriffsverständnis lassen sich nicht nur
akademische Fachleute in Verwaltung und Unternehmen, sondern auch die
akademischen Professionen als Experten verstehen. Dies gilt vor allem im
schweizerischen Sozialversicherungssystem. Die freiberufliche Ärzteschaft
hat es in der Schweiz zu verhindern verstanden, dass die Sozialversicherun-
gen, insbesondere die Kranken- und Unfallversicherungen, den ärztlichen
Dienst über eigene, angestellte Kassenärzte organisierten. Der Konflikt um
den Aufbau einer schweizerischen Kassenärzteschaft wurde bereits in den
Vorberatungen für das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz von 1911
auf Druck und im Interesse der freiberuflichen Ärzteschaft entschieden.'3
Anders als etwa in Deutschland besass die Schweiz deshalb kein Kassen-
ärztesystem. Für die medizinischen Aufgaben der Sozialversicherungen
bedeutete dieser Entscheid, dass die Suva und die Krankenkassen den
Grossteil ihrer medizinischen Aufgaben an die freiberufliche Ärzteschaft
delegierten und die Entgeltung mit den ärztlichen Standesorganisationen
170

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
aushandelten. Die freiberuflich dominierten ärztlichen Standesorganisati-
onen sind gleichsam ein integraler, wenn auch privat organisierter Teil des
schweizerischen Sozialstaats. Vor diesem Hintergrund sollen auch freibe-
rufliche Ärzte und die ärztlichen Standesvertretungen im Folgenden als
Sozialstaatsexperten verstanden werden.
2. 
Ärztliche Expertise und Sozialpolitik in der Unfallversicherung
Der Status wissenschaftlicher Expertise in der schweizerischen Unfallver-
sicherung ist primär von einem korporatistischen Organisationsmodell
geprägt, das die Schweiz von der deutschen Unfallversicherung übernom-
men hatte. Die schweizerischen Behörden überliessen 1918 die Durch-
führung der staatlichen Unfallversicherung in bismarckscher Tradition
einer zentralen öffentlich-rechtlichen Monopolbehörde, der Suva. Die
Suva, deren Zentralverwaltung aus föderalistischen Gründen in Luzern
errichtet wurde, war einerseits eine nach fachtechnischen Gesichtspunkten
organisierte Behörde, besass andererseits ein politisch zusammengesetztes
Leitungsgremium. Im obersten Gremium, dem Verwaltungsrat, waren die
drei wichtigsten Parteien der Unfallversicherung - Arbeitnehmer, Arbeit-
geber und Bundesorgane beziehungsweise die jeweiligen Gewerkschaften
und Verbände - drittelsparitätisch vertreten. Die Direktion und die Ver-
waltungsabteilungen der Suva waren dagegen fachtechnisch organisiert
und dem Verwaltungsrat unterstellt. Das Organigramm der Suva entspricht
einer klassischen Abteilungsstruktur, mit einem Generalsekretariat auf
Direktionsstufe und insgesamt acht Abteilungen: der Rechtsabteilung, der
Abteilung für Unterstellung und Einreihung, der Abteilung für Mathema-
tik und Statistik, der Unfallverhütungsabteilung, der Schadenabteilung,
dem ärztlichen Dienst, der Abteilung für Buchhaltung und Organisation
(inklusive Prämienkontrolle) und der Vermögensverwaltung. Neben ju-
ristischer Expertise waren deshalb in der Suva vor allem die Disziplinen
der Versicherungsmathematik, der Arbeits- und Unfallmedizin und der
Wirtschaftswissenschaften gefragt. Ausserdem verfügte die Suva für die
Unfallprävention über eine umfangreiche ingenieurwissenschaftliche Ex-
pertengruppe. Der ärztliche Dienst besass innerhalb der Suva eine Schlüs-
selposition. Ärzte waren nicht nur in der Zentralverwaltung, sondern auch
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Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
in den regionalen Agenturen der Suva tätig, um die Behandlung der Suva-
Patientinnen und -Patienten zu überwachen und die Invaliditätsfälle zu
überprüfen. Die ärztliche Behandlung selbst lag, wie erwähnt, in den Hän-
den der freiberuflichen Ärzteschaft. Die Bedeutung des ärztlichen Dienstes
verdeutlicht sich etwa dadurch, dass der Suva-Oberarzt jeweils Mitglied
der Suva-Direktion war; zwischen 1954 und 1970 wurde gar der Posten des
Suva-Direktors von einem ehemaligen Oberarzt bekleidet.14
Diese beiden Organisationsebenen der Suva, der korporatistische Verwal-
tungsrat und die Verwaltung und Direktion, bildeten ein Spannungsfeld, in
dem wissenschaftliche Expertise und politische Parteilichkeit wiederholt
aufeinander trafen und in konfliktreichen Aushandlungsprozessen aus-
tariert wurden. Die Tendenz zur Politisierung zeigte sich bereits bei den
ersten Personalentscheidungen in der Gründungsphase der Anstalt. Nach
heftigen Auseinandersetzungen im Verwaltungsrat wurden die beiden
wichtigsten Verwaltungsstellen der Suva, der Posten des Direktors und der-
jenige des Oberarztes, 1918 mit Personen besetzt, die von Arbeitnehmer-
kreisen aus politischen Gründen abgelehnt wurden. Der erste Oberarzt,
Daniel Pometta, hatte vor 1918 als Betriebsarzt beim Bau des Simplontun-
nels mitgewirkt und galt bei den Gewerkschaften als arbeitgeberfreundlich.
Bei der Wahl Pomettas 1914 wies der Gewerkschaftsvertreter im Verwal-
tungsrat, Herman Greulich, darauf hin, dass Pometta beim Simplonprojekt
vor allem italienische Arbeiter behandelt hatte und dabei mit seinen ärzt-
lichen Leistungen ausserordentlich zurückhaltend gewesen sei. «Die Zu-
friedenheit der Unternehmer und der Versicherungsgesellschaften, welche
sich Herr Pometta erworben hat, ist für ihn keine Empfehlung.»'5 Greulich
schlug einen Gegenkandidaten vor, der aber im Vorfeld erklärte, er würde
die Wahl nicht annehmen. Schliesslich wurde Pometta mit 25 gegen 5
Stimmen gewählt.'6 Auch die Besetzung der Direktorenstelle verlief nicht
im Sinne der Gewerkschaften. Gewählt wurde 1913 Alfred Tzaut, der als
Maschineningenieur ausgebildet und bis zu seiner Wahl Verwaltungsrats-
delegierter der Assurance Mutuelle Vaudoise war, einer genossenschaftlich
organisierten und auf industrielle Haftpflichtfälle spezialisierten Versi-
cherungsgesellschaft. Tzaut hatte sich insbesondere in der Abstimmung
über das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz von 1912 gegen den
Gesetzesvorschlag ausgesprochen. Dieser Saulus wurde von der Suva aus
taktischen Gründen zum Paulus berufen, weil die Verwaltungsratsmehr-
172

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
heit mit der Wahl eines Suva-Kritikers das Lager der Sozialversicherungs-
gegner beschwichtigen wollte. Mit seiner Kritik am KUVG-Gesetz hatte
sich Tzaut jedoch die Unterstützung der Arbeitnehmerschaft verspielt.
Die Gewerkschaftsvertreter im Verwaltungsrat stimmten gegen seine Wahl.
Diese kontroversen Personalentscheidungen waren mit dafür verantwort-
lich, dass die Suva in den 1920er Jahren unter den Gewerkschaften und der
Arbeitnehmerschaft ausgesprochen unpopulär war.17
Die Vertrauenskrise zwischen der gewerkschaftlich organisierten Arbeit-
nehmerschaft und der Suva entspannte sich erst Mitte der 1930er Jahre.
Wiederum spielten personalpolitische Entscheide dabei eine ausschlagge-
bende Rolle. 1934 wurde nach der altersbedingten Demission Pomettas die
Oberarztstelle mit Friedrich Zollinger besetzt, einem Arbeitsarzt, der bei
den Gewerkschaften als arbeitnehmerfreundlich galt.'8 Im folgenden Jahr
wurde auch Tzaut als Direktor pensioniert. Auf seine Stelle wurde der
Mathematiker Arnold Bohren (193 5-1942) berufen, der sogar Mitglied der
sozialdemokratischen Partei war.19 Mit Bohrens Wahl gab die Anstalt auf
dem Gipfel der Wirtschaftskrise zu erkennen, dass sie sich auch als Anwäl-
tin der Arbeitnehmerinteressen verstand. Seine Nomination innerhalb des
Verwaltungsrates ging von Herman Greulich aus.20 Die sozialdemokrati-
sche Tradition in der Suva-Führung setzte sich nach dem Zweiten Welt-
krieg fort. Auch Fritz Lang, der durch seine lange Amtsdauer wichtigste
Direktor der Nachkriegszeit (1954-1970), war Sozialdemokrat.21
Nicht nur bei Anstellungsfragen, sondern auch in ihrer praktischen, in-
haltlichen Arbeit standen Experten innerhalb der Suva unter politischem
Druck. Dies lässt sich beispielhaft an der Rentenpolitik der Anstalt auf-
zeigen. Die Rentenpolitik gründete formal auf arbeitsmedizinischer und
versicherungsmathematischer Expertise, war aber in der Praxis stark von
sozial- und wirtschaftspolitischen Interessen bestimmt. Die sozialpoliti-
sche Bedeutung der Rentenvergabe wird allein schon durch die finanzi-
elle Dimension der Suva-Renten verdeutlicht. In den 1920er und 1930er
Jahren beliefen sich die Ausgaben und Rückstellungen für Invaliden- und
Hinterlassenenrenten auf rund 50 Prozent der Gesamtausgaben der staat-
lichen Unfallversicherung. Mit anderen Worten: die Hälfte der Versiche-
rungsprämien wurde zur Deckung der Rentenausgaben erhoben.22 Die
Rentenpraxis der Anstalt war in hohem Masse prämienrelevant und wurde
damit zum Spielball sozial- und wirtschaftspolitischer Parteiinteressen.
173

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Die Suva bemass die Rentenhöhe am Grad der Erwerbsunfähigkeit eines
Unfallinvaliden. Oberstes Ziel der Rentenpolitik war die Wiedereinglie-
derung der Unfallinvaliden in den Arbeitsprozess und damit verbunden
die Reduktion vermeidbarer Rentenausgaben. Diese Austeritätspolitik
wirkte sich auch auf die arbeitsmedizinischen Kontrolluntersuchungen
der Unfallinvaliden aus. In den ersten Jahren der Invalidität wurden
Rentenempfänger regelmässig medizinisch untersucht und die Rente je
nach wiedererlangter Arbeitsfähigkeit gekürzt.23 Die Suva-Ärzte waren
vom Verwaltungsrat und der Direktion der Anstalt aufgerufen, einen
strengen Massstab anzusetzen, um die Versicherten möglichst zur Ar-
beit anzuhalten. Der offizielle ärztliche Leitfaden, der von Daniel Po-
metta als Suva-Oberarzt erlassen wurde, erinnerte daran, dass nur eine
strenge Begutachtung die Unfallversicherung kostengünstig halte. Bei
der Rentenrevision habe der Arzt nicht nur medizinische, sondern auch
volkswirtschaftliche Gesichtspunkte im Auge zu behalten: «Dass aber
die Versicherung nicht zu teuer werde, muss der Wunsch eines jeden sein,
dem an der Konkurrenzfähigkeit der einheimischen Industrie und an der
Aufrechterhaltung des allgemeinen Volkswohlstandes gelegen ist.»24
Vergleichbare sozial- und wirtschaftspolitische Überlegungen manifes-
tierten sich bei der Rentenfestsetzung für geringe Invaliditätsgrade. Die
Suva befürchtete, dass in Fällen von «kleinen Renten» (gemeint waren
Renten bis zu 15 Prozent einer Vollrente) die Versicherungsleistungen
keinen Anreiz mehr zur Arbeitsintegration bieten würden. Eine vollstän-
dige Integration, so der Vorbehalt der Suva, würde durch solche Renten
eher behindert; die Rentenempfänger würden einem Teilverdienst nach-
gehen und die Suva-Rente als Zusatzverdienst betrachten. Die Vergabe
von kleinen Renten wurde deshalb als moralisch gefährlich eingestuft; im
Versicherungsjargon war despektierlich von «Schnapsrenten» die Rede.2'
Solche moralisierenden Vorbehalte waren in der Zwischenkriegszeit auch
in anderen Sozialversicherungssystemen gängig. Die deutsche Unfallver-
sicherung etwa setzte eine Minimalgrenze für Renten fest. Für Erwerbs-
unfähigkeiten unter 10 Prozent wurden keine Renten mehr ausbezahlt,
auch Renten unter 20 Prozent wurden nach Möglichkeit vermieden. Auch
in Schweden betrug die Minimalrente 10 Prozent, in Österreich lag die
Untergrenze bei 8,33 Prozent, einem Zwölftel der Vollrente.26
Das schweizerische Kranken- und Unfallversicherungsgesetz von 1911
174

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
beinhaltete keine besondere Bestimmung zur Frage der kleinen Renten.
Die Suva orientierte sich in den ersten Jahren an der deutschen Praxis und
sprach sich gegen Renten unter 15 Prozent - eine im internationalen Ver-
gleich sehr restriktive Schwelle - aus. Pometta schrieb in seinem Leitfaden:
«Die Verabreichung von kleinen Renten, etwa unterhalb 15 Prozent, ist
weder ökonomisch richtig noch medizinisch berechtigt, weil eine so ge-
ringfügige Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit (unter 15 Prozent) weder
praktisch, das heisst in wirtschaftlicher Hinsicht, eine Rolle spielt, noch
eine beachtenswerte Schädigung der körperlichen Integrität bedeutet.»27 In
den ersten Betriebsjahren verweigerte deshalb die Suva bei einer Arbeits-
fähigkeitsreduktion von bis zu 15 Prozent die Auszahlung einer Invalidi-
tätsrente. Für diese Politik waren die Direktion und der Suva-Oberarzt
verantwortlich. Sie zeigt, dass auch die Verwaltungsfachleute der Suva ihre
eigene Expertise sozialpolitischen Erwägungen unterordneten.
Das eidgenössische Versicherungsgericht stellte sich jedoch gegen diese
Praxis und zwang die Suva anfangs der 1920er Jahre, ihre Rentenpolitik zu
ändern und kleine Renten zu bewilligen. Nach der zweiten Fünfjahresbilanz
der Suva entfielen von 1923 bis 1927 immerhin rund 9 Prozent der gesamten
Rentenbelastung auf kleine Renten. Insgesamt wurden in diesem Zeitraum
in 5600 Fällen kleine Renten ausgesprochen.18 Trotz der aufgezwungenen
Praxisänderung behielt die Suva ihre skeptische Haltung gegenüber kleinen
Renten bei. Mitte der 1920er Jahre fand die Suva schliesslich ein juristisch
korrektes Verfahren, um die Gewährung von kleinen Renten zu vermeiden.
Seit Ende der 1920er Jahre wurde zunehmend statt einer kleinen Rente mit
wiederkehrenden Zahlungen eine einmalige Abfindung ausgesprochen. Das
Gesetz erlaubte solche Abfindungen in Fällen, in denen eine einmalige Zah-
lung den Heilungsprozess zu beschleunigen versprach, was sich vor allem
auf vermutete Neurosefälle bezog. Aufgrund der extensiv ausgesprochenen
Abfindungen wurden nach 1928 die Anzahl Patienten mit Renten unter
10 Prozent um rund einen Drittel reduziert.29 Die Suva setzte diese Renten-
politik während der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre fort und organisierte
nach 1938 sogar eine eigentliche «Auskaufsaktion», nach der systematisch
alle noch bestehenden kleinen Renten unter einem Monatsbeitrag von 15
Franken durch eine einmalige Abfindung terminiert wurden. Die Aktion
erreichte insgesamt 3500 Versicherte und damit über 10 Prozent aller Suva-
Rentnerinnen und -Rentner.3"
175

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Diese restriktive Rentenpolitik wurde vom Suva-Verwaltungsrat gestützt.
Die verbreitete liberale Kritik, dass der Sozialstaat die Versicherten in ein
fragwürdiges Abhängigkeits- und Unmündigkeitsverhältnis führe, fand
auch im Verwaltungsrat Zustimmung. Im Verwaltungsrat wurden etwa
die sozialstaatskritischen Thesen Erwin Lieks, eines Danziger Arztes, die
dieser 1928 in seiner viel gelesenen Streitschrift «Die Schäden der sozialen
Versicherung und Wege zur Besserung» veröffentlichte, explizit unter-
stützt. Liek warnte vor der «demoralisierenden» Wirkung der Unfallver-
sicherung, indem sie unter den Versicherten die «Begehrungssucht» wecke
und schliesslich «der Wunsch, gesund zu werden, von dem Wunsch nach
einer Rente überwuchert oder erstickt» werde.'1 Mehrere Mitglieder des
Verwaltungsrates, insbesondere die Arbeitgebervertreter, warnten nach
1928 mit Liek davor, die Sozialversicherungen weiter auszubauen, weil
diese die «körperliche Verweichlichung» und die «moralische Entartung»
der Versicherten förderten.'2 Diese Haltung wurde auch von der Direk-
tion der Suva geteilt. In der ersten Fünf Jahresbilanz (1918-1922) hielt die
Direktion beispielsweise fest, dass es ein Grundziel der Versicherung sei,
die Heilungsdauer der Unfallverletzten möglichst konstant zu halten.
Die Sozialversicherung, so ebenfalls der offizielle Bericht, dürfe nicht zur
«Verweichlichung» der Versicherten führen.'3
Die arbeitsärztliche Praxis wurde von den Verantwortlichen explizit in
dieses sozialpolitische Programm eingebettet. Schon 1918 forderte Po-
metta als frisch gewählter Oberarzt die Revisionsärzte mit Blick auf den
«sozialen Standpunkt» zu einer zurückhaltenden Invaliditätsdiagnose
auf: «Der Arzt handelt im Interesse des Verletzten, wenn er ihn dazu [zur
Aufnahme der Arbeit] aufmuntert und ihm begreiflich macht, die Wieder-
aufnahme der Arbeit bedeute keinen Verzicht auf seine Entschädigungs-
ansprüche. [...] Es ist vom sozialen Standpunkt aus eine wahre Kalamität,
dass Leute während Monaten ihre Zeit in Nichtstun und Müssiggang
vergeuden, um den Ausgang der Verhandlungen abzuwarten, die dann oft
zu keiner oder so geringer Entschädigung führen, dass sie den durch die
Arbeitseinstellung verursachten Schaden nicht einmal zu decken vermag.
Solche Menschen fallen gewöhnlich in die Hände gewissenloser Spekulan-
ten, treiben sich in den Wirtschaften herum, machen Schulden und sinken
körperlich und moralisch.»'4
176

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
3. 
Standardisierung und Bürokratisierung
der Krankenversicherung
Auch die sozialstaatliche Krankenversicherung gründete auf dem Kran-
ken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG) von 1911. Im Unterschied
zur Unfallversicherung wurde aber keine zentrale Monopolanstalt er-
richtet; die Sozialversicherung war vielmehr dezentral organisiert. Nach
dem gescheiterten Versuch, mit der «Lex Forrer» 1900 eine nationale
Krankenversicherungspflicht einzuführen, beschränkte sich das Gesetz
von 1911 darauf, den Kantonen und Gemeinden die Einführung regionaler
und kommunaler Versicherungsobligatorien, meist für gering verdienende
Bevölkerungsgruppen, zu ermöglichen.35 Weil der Bund für solche Obli-
gatorien Subventionen in Aussicht stellte, entschieden sich in den 1920er
und 1930er Jahren verschiedene Städte und Kantone für die Einführung
begrenzter Obligatorien, so etwa Basel, St. Gallen, Genf, die Waadt oder
Zürich.36 Nur in Ausnahmefällen, wie etwa in Basel, wurden dafür staat-
liche Versicherungsanstalten geschaffen. In der Regel wurde die staatliche
Krankenversicherung aber den bestehenden Krankenkassen überlassen.
Auch die ärztlichen Standesorganisationen waren bei der Verwaltung der
obligatorischen Krankenversicherung eingebunden, etwa bei der Festle-
gung der Kassentarife.37
Welchen Einfluss hatte die Ausbreitung des Krankenversicherungsobli-
gatoriums und damit der sozialstaatlichen Krankenversicherung durch
lokale und regionale Versicherungsobligatorien auf die Ärzteschaft und
deren Verhältnis zu den Krankenkassen? Exemplarisch lässt sich diese
Frage anhand der Stadt Zürich beantworten, in der die sozialdemokratisch
dominierte Stadtregierung mit tatkräftiger Unterstützung der Freisin-
nig-demokratischen Partei 1928 die obligatorische Krankenversicherung
einführte.38 Die obligatorische Krankenversicherung brachte der städti-
schen Ärzteschaft zunächst eine deutliche Ausweitung ihrer Klientel. Das
Obligatorium galt für alle Versicherten mit einem jährlichen Einkommen
bis maximal 4000 Franken, bei Familien mit Kindern bis 6000 Franken.
Die Stadt ging bei der Festsetzung der Einkommensgrenzen bis zum vom
Kanton vorgesehenen Maximalbetrag. So wurde der gesetzlich grösstmög-
liche Teil der Bevölkerung, rund 45 Prozent der Einwohnerschaft Zürichs,
der Versicherungspflicht unterstellt. Gegenüber der vorobligatorischen
177

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Zeit wurde die Zahl der Versicherten mit einem Schlag verdoppelt.39 In
den Jahren nach der Einführung nahm auch der Umfang der ärztlichen
Dienstleistungen sprunghaft zu. Dies lässt sich etwa an den Ausgaben der
Krankenkassen für Arztkosten im Rahmen der obligatorischen Kranken-
versicherung ablesen. Die Kosten betrugen 1929, kurz nach Einführung
des Obligatoriums, noch knapp 2 Millionen Franken, bis 1936 hatten sie
sich bereits verdoppelt, bis 1946 verdreifacht.40
Auch die soziale Zusammensetzung der ärztlichen Klientel veränderte sich
grundlegend. Das Versicherungsobligatorium verschaffte primär Gering-
verdienenden erleichterten Zugang zu medizinischen Dienstleistungen.
Damit veränderte sich allerdings auch die Einkommensstruktur der ärztli-
chen Klientel. Weil in der obligatorischen Versicherung die Kassenfälle nach
einem vorgeschriebenen, vergleichsweise günstigen Arzttarif abzurechnen
waren, privat versicherte Patientinnen und Patienten dagegen zu höheren
Ansätzen behandelt wurden, bedeutete der zunehmende Anteil obligato-
risch versicherter Patientinnen und Patienten für die Zürcher Ärzteschaft
eine schleichende Einkommensverminderung, zumindest in Stadtquartieren
mit einem hohen Anteil Geringverdienender. In der vorobligatorischen
Zeit, das heisst bis 1927, bildeten die privat versicherten Patientinnen und
Patienten noch die Mehrheit der ärztlichen Kundschaft. Nach 1928 wurden
dagegen die Kassenversicherten zur Regel. Dieser Wandel vollzog sich in
wenigen Jahren, bereits 1934 waren 75 Prozent aller ärztlichen Behandlun-
gen in Zürich Kassenfälle der obligatorischen Krankenversicherung. In den
Arbeiterquartieren Zürichs gab es bis Mitte der 1930er Jahre, auch infolge
der gravierenden Wirtschaftskrise, praktisch keine Privatpatienten und
-patientinnen mehr.41 In den 1930er Jahren machte deshalb das standespoli-
tische Schreckgespenst der «Ärzteplethora», einer Überzahl an Arztpraxen
mit schrumpfendem Durchschnittseinkommen, die Runde.42
Diese Einkommenserosion blieb jedoch ein vorübergehendes Problem.
Die Arbeiterschaft, zu der die neu versicherten Bevölkerungsgruppen
mehrheitlich zählten, stieg nach dem Zweiten Weltkrieg schrittweise zu
den neuen Mittelschichten auf. Damit vergrösserte sich nach 1945 auch
wieder der Anteil der privat versicherten Patientinnen und Patienten.
Zwischen 1940 und 1950 sank der obligatorisch krankenversicherte Be-
völkerungsanteil in Zürich von knapp 60 auf unter 40 Prozent - entspre-
chend erhöhte sich der privat versicherte Anteil.43 Das Obligatorium hat
178

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
der Ärzteschaft deshalb einen zukunftsträchtigen und auf längere Frist gut
verdienenden Kundenstamm vermittelt.
Die standespolitische Rhetorik der Zürcher Ärztevereinigung betonte
zwar die Kritik am Sozialstaat und die Gefahren für die freiberufliche
Ärzteschaft durch den Ausbau der Sozialversicherungen. Diese Kritik
reflektierte jedoch primär die tagespolitischen Auseinandersetzungen mit
den Krankenkassen und bedeutete keine Fundamentalopposition gegen
den Ausbau der Krankenversicherung. Zumindest in der Stadt Zürich war
sich die Ärzteschaft der Vorteile der obligatorischen Krankenversicherung
durchaus bewusst und engagierte sich deshalb wiederholt für sozialstaat-
liche Belange.
Die ärztlichen Standesorganisationen, der städtische Ärzteverband des
Bezirks Zürich und die kantonale Ärztegesellschaft, waren sogar an vor-
derster Stelle bei der Ausarbeitung des kantonalen Krankenversicherungs-
gesetzes beteiligt. Der freisinnige Stadtparlamentarier und Standespolitiker
Hermann Häberlin engagierte sich sowohl partei- wie standespolitisch
für das Obligatorium. Als Stadtparlamentarier lancierte er 1917 einen
Vorstoss, der eine schnellstmögliche Einführung des Obligatoriums ver-
langte, worauf die Stadtregierung eine Fachkommission mit Häberlin als
Vorsitzendem einsetzte. Die Kommission arbeitete parallel zum Kanton
und entwarf jene städtische Verordnung, die Ende 1927 an der Urne mit
über 80 Prozent Jastimmen deutlich angenommen wurde. Dass auch die
Ärzteschaft vergleichsweise oppositionslos hinter der Versicherungspflicht
stand, war nicht zuletzt der erfolgreichen Verhandlungsarbeit Häberlins
in der Fachkommission zu verdanken. Häberlin schaffte es etwa, dass der
Grundsatz der freien Arztwahl unbeschadet in die obligatorische Versiche-
rung übernommen wurde.
Noch drastischer wird diese sozialstaatsoffene Standespolitik durch die
Neugründung zweier Krankenkassen verdeutlicht, die aktiv von Ärzten
betrieben wurden. Der eine Fall betrifft die Krankenpflege Zürich. Diese
Krankenkasse war ein Versuch, die Krankenversicherungsangebote im
Pflegebereich zu stärken. Bis zum Ersten Weltkrieg hatten die meisten
Krankenkassen nur ein Krankengeld zur Deckung des Lohnausfalls aus-
gerichtet, nicht aber Beiträge an medizinische Leistungen. Weil aber die
Ärzteschaft vor allem von Krankenß/Zegeversicherungen profitierte, lag es
auch im eigenen Interesse, sich in diesem Bereich verstärkt zu engagieren.
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Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Eine Gruppe von Ärzten um Hermann Häberlin gründete deshalb bereits
1901 die Krankenpflege Zürich - ein klares Indiz dafür, dass die Ärzteschaft
die sozialstaatlichen Zeichen der Zeit bereits um 1900 zu lesen verstand. Im
Leitungsgremium der Kasse waren die Mediziner tonangebend - das Gre-
mium hiess bezeichnenderweise «Ärztekommission». Häberlin selbst ver-
sah während der Aufbaujahre das Präsidium. Mehrere spätere Präsidenten
der kantonalen Ärztegesellschaft sollten ihre verbandspolitischen Sporen
ebenfalls in der Verwaltung der Krankenpflege abverdienen.
Zusammen mit der zweiten ärztlich geführten Krankenkasse, der Allge-
meinen Krankenkasse Zürich, war die Krankenpflege ein Unikum unter
den Zürcher Krankenkassen, die üblicherweise von juristisch und öko-
nomisch ausgebildeten Fachleuten geleitet wurden.44 Die Krankenpflege
legitimierte ihre ärztliche Leitung mit dem Argument, dass die Ärzte-
schaft das Geschäftsrisiko der Krankenkasse weitgehend selber trage. Die
Statuten sahen nämlich vor, dass allfällige Fehlbeträge der Kasse von der
Gemeinschaft der angeschlossenen Ärztinnen und Ärzte gedeckt würden:
«Wenn nach Auszahlung der Kosten für Verwaltung, Medikamente, Spital
etc. der Überschuss der Einnahmen zur Begleichung der Arztrechnungen
nicht ausreicht, so werden die Arztrechnungen nur pro rata des vorhan-
denen Überschusses beglichen.» Die Übernahme des Geschäftsdefizits
durch die Ärzte sowie die Beschränkung der Kostendeckung auf die Pfle-
geversicherung erlaubten es der Krankenpflege, ausserordentlich günstige
Mitgliederbeiträge anzubieten. Die Kasse war in der Zwischenkriegszeit
vor allem als Familienversicherung populär.4'
Die ärztliche Defizitgarantie musste in der Praxis bald beansprucht wer-
den: Bereits 1903 übernahm die Ärzteschaft einen Verlust von 4 Prozent
der Kassenleistungen. In den 1930er Jahren, als die Krankenpflege ebenso
wie andere Kassen unter der schlechten Wirtschaftslage litt und gar in eine
existenzielle finanzielle Krise geriet, war die der Kasse angeschlossene
Ärzteschaft erneut gezwungen, einen Teil ihrer finanziellen Ansprüche
abzuschreiben. Um den Konkurs abzuwenden, verzichteten die Ärzte
1931/32 freiwillig auf einen Teil des tariflich vorgeschriebenen Honorars.46
Nach dieser Krise wurde die Krankenpflege erfolgreich reorganisiert und
existierte in der neuen Form bis nach dem Zweiten Weltkrieg weiter.
Die ärztlich geführten Krankenkassen sind nur ein Beispiel für die durch-
aus offene Haltung der Zürcher Ärzteschaft gegenüber dem Ausbau der
180

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Sozialversicherungen. Auch der Ärzteverband stand der Ausbreitung des
Krankenversicherungswesens in den 1920er Jahren nicht negativ, sondern
eher abwartend-kritisch gegenüber. Als 1924 in Zürich die Diskussion um
das Krankenversicherungsobligatorium einsetzte, wurde dieses Thema
an der Generalversammlung des Ärzteverbandes eingehend diskutiert.
Dabei hielt die Versammlung explizit fest, dass sie nicht grundsätzlich
gegen die Sozialversicherungsvorlage eingestellt sei, sondern sich mit der
Entwicklung konstruktiv auseinander setzen werde: «Die Sozialversiche-
rung , und es handelt sich für die Ärzte lediglich darum, dass
sie innerhalb dieser Versicherung den ihnen in sozialer, wissenschaftlicher
und wirtschaftlicher Hinsicht gebührenden Platz einnehmen.»47
Als Preis für den ausgeweiteten Gesundheitsmarkt musste die Ärzteschaft
allerdings eine Standardisierung und Bürokratisierung der ärztlichen
Praxis in Kauf nehmen. Die obligatorische Krankenversicherung brachte
zunächst eine Standardisierung des ärztlichen Leistungskatalogs. Die
Krankenkassen konnten für die obligatorische Versicherung staatliche
Subventionen, vor allem Bundes- und städtische Subventionen, geltend
machen, die in den 1930er und 1940er Jahren mehr als die Hälfte der Kas-
senleistungen im obligatorischen Bereich ausmachten.4' Die Subventionen
waren allerdings an einen gesetzlich vorgeschriebenen Leistungskatalog
geknüpft, den die Krankenkassen zu erfüllen hatten, wollten sie vom Staat
als Vertragskassen für die obligatorische Versicherung anerkannt werden.
Krankenkassen durften niemanden aus gesundheitlichen Gründen von
der obligatorischen Versicherung ausschliessen, auch die freie Arztwahl
durfte nicht eingeschränkt werden, etwa durch die Anstellung kassenei-
gener Ärzte. Zahlungsunfähige Mitglieder durften überdies nicht aus den
Krankenkassen ausgeschlossen werden. Schliesslich war der Leistungs-
katalog in Zürich besonders grosszügig bemessen: eingeschlossen waren
Beiträge für Zahnarztbehandlungen, Erholungskuren oder Hebammen-
dienste. Dieser Leistungskatalog wurde allerdings in den 1930er und
1940er Jahren aus Kostengründen schrittweise wieder gekürzt.49
Die staatlichen Anforderungen betrafen auch die Geschäftsführung der
Krankenkassen und leiteten damit einen Bürokratisierungsprozess der
Krankenversicherung in die Wege. Vorgeschrieben war beispielsweise eine
Minimalgrösse für Vertragskassen (5000 Mitglieder), was kleine Kassen
zum Verschwinden brachte. Auch die Rechnungsführung und Reser-
181

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
venbildung mussten versicherungstechnischen Standards genügen - eine
Auflage, die einen betriebswirtschaftlichen Professionalisierungsschub
unter den Krankenkassen auslöste. Altere Kassen, die noch einen philan-
thropischen Hintergrund besassen, wandelten sich zunehmend zu Dienst-
leistungsunternehmen. Die erwähnte Allgemeine Krankenkasse Zürich,
eine der grössten städtischen Kassen, ist dafür ein illustratives Beispiel.
Die Kasse war 1859 als «wohltätiges Institut» von der Zürcher Hülfsge-
sellschaft, einem philanthropischen Verein, gegründet worden. Die Kasse
finanzierte ihre Ausgaben nicht nur durch die Beiträge der Versicherten,
sondern auch durch Legate und Schenkungen finanzkräftiger Mitglieder
der Hülfsgesellschaft. Weil die Kasse zudem der Ärzteschaft nahe stand
- sie wurde von Ärzten mitbegründet und mitverwaltet -, profitierte sie
von Rabattvereinbarungen mit dem Ärzteverband. Schon 1914 musste
sich die Kasse, um Bundessubventionen zu erhalten, von der Hülfsgesell-
schaft loslösen. Mit der Einführung des städtischen Obligatoriums verlor
die Krankenkasse endgültig ihren karitativen Charakter, wandelte sich
zu einem professionellen Dienstleistungsbetrieb und verdoppelte 1928
ihre Mitgliederzahl. Auch die Finanzierung musste umgestellt werden,
statt Legaten und Schenkungen standen fortan die Mitgliederbeiträge im
Vordergrund. Die Defizite der folgenden Jahre wurden jeweils durch aus-
serordentliche Subventionen der Stadt Zürich gedeckt.'0
Die Rückwirkungen dieses Standardisierungs- und Bürokratisierungs-
prozesses auf die ärztliche Praxis können hier nur angedeutet werden. Mit
der obligatorischen Krankenversicherung wurde nicht nur der Spielraum
der ärztlichen Behandlungsmethoden zunehmend durch die gesetzlich
vorgeschriebene Leistungspalette des Obligatoriums definiert. Auch die
Entschädigung der ärztlichen Dienstleistungen wurde mit dem Obligato-
rium standardisiert und durch den Arzttarif geregelt, den Krankenkassen-
verband und Ärztegesellschaft auf kantonaler Ebene aushandelten und der
Regierung zur Genehmigung vorlegten. Auch im Zusammenhang mit der
Abrechnung der ärztlichen Leistungen traten die Krankenkassen als neue
Akteure auf den Plan, indem sie die ärztlichen Leistungen entweder direkt
dem Arzt oder der Ärztin oder indirekt den Patienten entschädigten. Mit
dem Aufstieg der sozialstaatlichen Kassenmedizin wurde das ehemals bila-
terale Arzt-Patienten-Verhältnis zu einer Dreiecksbeziehung erweitert.
182

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
4. 
Die Kehrseite der Verwissenschaftlichung:
Politisierung, Bürokratisierung und die wechselseitige
Konstitution von Wissenschaft und Sozialstaat
Die Rolle von Expertenwissen in den beiden exemplarisch untersuchten
Sozialversicherungszweigen, der Unfall- und der Krankenversicherung,
lässt sich mit einem linearen Verwissenschaftlichungsmodell nicht schlüs-
sig interpretieren. Beide Beispiele offenbaren vielmehr wechselseitig kon-
stitutive Beziehungsmuster zwischen Wissenschaft und Sozialstaat. Auch
wenn im Sinne der Verwissenschaftlichungsthese die Sozialversicherungen
in der Tat von wissenschaftlicher Expertise durchdrungen waren, blieb
das Expertenwissen von diesem Prozess nicht unberührt. Im Beispiel der
Krankenversicherung manifestiert sich etwa eine Formalisierung und Bü-
rokratisierung wissenschaftlicher Expertise. Die Unfallversicherung ver-
weist darüber hinaus auf eine Politisierung wissenschaftlicher Expertise
durch die korporatistischen Leitungsgremien der Sozialversicherungsan-
stalt. Die Wechselwirkung zwischen wissenschaftlicher und politisch-ad-
ministrativer Praxis hat sowohl die sozialstaatlichen Institutionen wie die
darin verwendete Expertise in wichtigen Aspekten verändert.
Welches waren die Folgen dieser wechselseitigen Konstitution von Wis-
senschaft und Sozialstaat? Das Fallbeispiel der Krankenversicherung
verweist zunächst auf die Bürokratisierung wissenschaftlicher Expertise
in sozialstaatlichen Institutionen. Die Ausbreitung der sozialstaatlichen
Krankenversicherung, die in der Zwischenkriegszeit auf kommunaler und
kantonaler Ebene durch obligatorische Versicherungsmodelle bewirkt
wurde, öffnete der ärztlichen Profession zunächst den Zugang zu einer
neuen Klientel. Es waren primär Geringverdienende, die von der obligato-
rischen Krankenversicherung profitierten und dadurch in weit grösserem
Mass als bisher medizinische Leistungen beanspruchen konnten. Die Ärz-
teschaft unterstützte deshalb grundsätzlich die Ausbreitung sozialstaat-
licher Versicherungsmodelle. Als Folge dieses Prozesses veränderte sich
auch die ärztliche Praxis. Die Krankenversicherung konfrontierte die Ärz-
teschaft primär mit einem Bürokratisierungsprozess, durch den das Arzt-
Patienten-Verhältnis formalisiert und die medizinischen Dienstleistungen
zunehmend standardisiert wurden. Dieser Prozess manifestiert sich auch
im Aufstieg der Krankenkassen und ihrer Verbandsorganisationen zum
183

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
zentralen Verwaltungsinstrument der sozialstaatlichen Krankenversiche-
rung. Krankenkassen und ärztliche Standesorganisationen bestimmen
seither die Regeln der Krankenversicherung unter Vorbehalt der staatli-
chen Bewilligung. Als Folge entstand ein kompliziertes und heute noch
bestehendes Regelwerk, das von grundlegenden Richtlinien (wie der freien
Arztwahl oder dem Vertragszwang) über kollektive Tarifverträge bis hin
zu detaillierten Verfahrensregeln in Konfliktfällen reicht. Auch wenn die
Folgewirkungen dieses Prozesses im Einzelnen noch zu untersuchen sind,
so zeigt sich darin doch ein grundlegender Formalisierungs- und Büro-
kratisierungsdruck, der von der sozialstaatlichen Krankenversicherung
ausgehend auf die ärztliche Praxis einwirkte.
Auch in der Unfallversicherung, insbesondere der Zentralverwaltung
der Suva, war wissenschaftliches Expertenwissen wegen der politisch
zusammengesetzten korporatistischen Leitungsgremien einer sozialpoliti-
schen Kontextualisierung oder gar einer offenen Politisierung ausgesetzt.
Formal gründete die Verwaltungspraxis der Suva zwar auf juristischem,
arbeitsmedizinischem, versicherungsmathematischem oder technischem
Expertenwissen. Letztlich aber war wissenschaftliches Fachwissen auf
sozialpolitischen Prämissen begründet. Dies zeigt sich etwa in Konflikt-
fällen. In der Gründungsphase der Suva wurden administrative Leitungs-
stellen wie etwa die Position des Oberarztes oder des Suva-Direktors, für
die primär fachliche Qualifikationen gefragt waren, nach dem politischen
Hintergrund der Bewerber besetzt. Dies war deshalb möglich, weil das
Wahlgremium, der Suva-Verwaltungsrat, nach politischen Gesichtspunk-
ten zusammengesetzt war. Auch die Rentenpolitik der Suva illustriert
diese politisierte Form wissenschaftlicher Expertise. Das Anliegen von
Rentenfestsetzung und Rentenrevision war, die verloren gegangene Ar-
beitskraft in einen finanziellen Entschädigungsanspruch umzurechnen. In
dieser Praxis manifestierte sich eine sozialpolitisch begründete Arbeitsme-
dizin, die einer restriktiven Rentenpolitik verpflichtet war. Vergleichbare
Politisierungstendenzen liessen sich an zahlreichen weiteren Beispielen
aufzeigen: an der Festlegung des Prämiensystems etwa (hier mussten
sich die Suva-Versicherungsmathematiker den Arbeitgeber- und Ge-
werkschaftsvertretern im Verwaltungsrat beugen), am Entscheid über das
Finanzierungsverfahren (der aus wirtschaftspolitischen und nicht aus versi-
cherungsmathematischen Gründen für das Kapitaldeckungsverfahren aus-
184

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
fiel) oder an der Durchführung der Unfallprävention (hier verhandelten
die Suva-Ingenieure mit Arbeitgebervertretern). Im administrativen Alltag
der Suva war also die Reichweite wissenschaftlicher Expertise durch po-
litische Leitlinien klar begrenzt. Grundlegende Entscheidungen konnten
nicht allein auf der Basis von wissenschaftlicher Expertise, sondern nur in
Aushandlungsprozessen mit sozialen und politischen Interessenvertretun-
gen gefällt werden.
In diesen Fällen bestätigt sich einer der paradoxen Prozesse, die der Wis-
senschaftssoziologe Peter Weingart für den Status von Wissenschaft in
Institutionen des politischen Systems beschreibt. In solchen Institutionen
findet nach Weingart zugleich eine Verwissenschaftlichung der Politik
wie eine Politisierung der Wissenschaft statt.51 Dieses Phänomen kann im
Kontext einer Sozialversicherung, deren Gegenstand so politisch umstrit-
ten wie sozial bedeutsam ist, auch kaum überraschen. Wo politische An-
liegen mit wissenschaftlicher Legitimation so eng verflochten sind wie in
der kalkulierten Solidarität der untersuchten Sozialversicherung, da gehört
die wechselseitige Abhängigkeit zwischen wissenschaftlicher und poli-
tischer Argumentationslogik, die Weingart feststellt, zum Grundprinzip
institutioneller Handlungsmuster. In korporatistischen Institutionen wie
der schweizerischen Unfallversicherung war wissenschaftliche Expertise
gleichsam sozialpolitisch eingebettet.
Dazu passen auch die vielschichtigen Spannungen zwischen den Suva-Ex-
perten und den Versicherten, wie sie etwa in den zahlreichen Konflikten
um arbeitsmedizinische Gutachten greifbar werden.s2 Mit Lutz Raphael
kann man von einer wachsenden «Entzauberung der Wissenschaft» in
der alltäglichen Verwaltungspraxis sprechen, die durch die Pluralisie-
rung der gutachtlichen Expertenstandpunkte bei Rekursverfahren vor
Sozialversicherungsgericht noch verschärft wurde." Diese Selbstrelativie-
rung wissenschaftlicher Expertise findet sich allerdings nicht erst in der
Nachkriegszeit. Expertenstreitigkeiten und Politisierungsprozesse wis-
senschaftlicher Expertise setzten vielmehr bereits mit der Gründung der
Suva ein, was sich etwa an den Diskussionen zwischen der fachspezifisch
zusammengesetzten Direktion und den politischen Vertretern im Verwal-
tungsrat zeigen lässt. Die Selbst- und Fremdrelativierung wissenschaftli-
cher Experten ist in einer Sozialversicherung ein strukturelles Phänomen,
weil hier wissenschaftlicher Sachverstand zwangsläufig in einem sozial-
185

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
politisch sensiblen und oft kontrovers diskutierten Gesellschaftsbereich
agieren muss. Unter solchen institutionellen Bedingungen lässt sich nur
beschränkt von einer Verwissenschaftlichung der Sozialpolitik sprechen,
zumindest nicht im Sinne eines linearen Prozesses, bei dem wissenschaft-
liches Wissen in akademischen Institutionen generiert und in den ge-
sellschaftlichen Anwendungskontext überführt würde. Die Fallbeispiele
lassen vielmehr einen Verwissenschaftlichungsprozess erkennen, dessen
Konturen entscheidend von den historischen Zeitumständen und dem
institutionellen Umfeld geprägt war. Der Verwissenschaftlichungsbegriff
sollte in diesem Sinn stärker historisiert und den jeweiligen Wechselwir-
kungen entsprechend relativiert werden.
Anmerkungen
1 Sheila Jasanoff (Hg.), States of Knowledge. The Co-Production of Science and Social
Order, London 2004.
2 Lutz Raphael, «Die Verwissenschaftlichung des Sozialen als methodische und
konzeptionelle Herausforderung für eine Sozialgeschichte des 20. Jahrhunderts», in:
Geschichte und Gesellschaft, 22 (1996), 165-193, hier 171-179. Grundlegend: Dietrich
Rüschemeyer, Theda Skocpol (Hg.), States, Social Knowledge, and the Origins of
Modern Social Policies, Princeton 1996; Adalbert Evers, Helga Nowotny, Helga, Über
den Umgang mit Unsicherheit: Die Entdeckung der Gestaltbarkeit von Gesellschaft,
Frankfurt a. M. 1987.
3 Rüschemeyer/Skocpol, States (wie Anm. 2), 3.
4 Gerhard A. Ritter, «Bismarck und die Grundlegung des deutschen Sozialstaates», in:
Franz Ruland, Bernd Baron von Maydell, Hans Jürgen Papier (Hg.), Verfassung,
Theorie und Praxis des Sozialstaats, Heidelberg 1988, 789-820; Gerhard A. Ritter, Der
Sozialstaat: Entstehung und Entwicklung im internationalen Vergleich, 2. Auflage,
München 1991, 69-74; Florian Tennstedt, «Sozialreform als Mission. Anmerkungen
zum politischen Handeln Theodor Lohmanns», in: Jürgen Kocka, Hans-Jürgen Puhle,
Klaus Tenfelde (Hg.), Von der Arbeiterbewegung zum modernen Sozialstaat, Mün-
chen 1991, 538-559.
5 Antoine Picon, «Utopian Socialism and Social Science», in: Theodore M. Porter,
Dorothy Ross (Hg.), The Cambridge History of Science, Cambridge 2003, Bd. 7,
71-82.
6 Raphael, «Verwissenschaftlichung» (wie Anm. 2), 172 f.; vgl. Peter Wagner, Peter;
Björn Wittrock, Björn «Social Science and the Building of the Early Welfare State:
Toward a Comparison of Statist and Non-Statist Western Societies», in: Rüschemeyer/
Skocpol, States (wie Anm. 2), 90-113; Anson Rabinbach, «Social Knowledge, Social
Risk, and the Politics of Industrial Accidents in Germany and France», in: ebd., 48-89.
7 Raphael, «Verwissenschaftlichung» (wie Anm. 2), 171-179; vgl. ders., «Experten im
Sozialstaat», in: Hans Günter Hockerts (Hg.), Drei Wege deutscher Sozialstaatlichkeit:
186

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
NS-Diktatur, Bundesrepublik und DDR im Vergleich, München 1998 (Schriftenreihe
der Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte, 76), 231-258.
8 Raphael, «Verwissenschaftlichung» (wie Anm. 2), 178.
9 Vgl. Raphael, «Experten» (wie Anm. 7), sowie die übrigen Beiträge im entsprechenden
Sammelband.
10 Vgl. Dominique Pestre, Science, argent et politique. Un essai d'interprétation, Paris
2003; Martin Lengwiler, «Im Schatten Humboldts: Angewandte Forschung im Wis-
senschaftssystem Westdeutschlands (1945-1970)», in: Schweizerische Zeitschrift für
Geschichte, 55 (2005), 46-59.
11 Jakob Vogel, «Von der Wissenschafts- zur Wissensgeschichte. Für eine Historisie-
rung der », in: Geschichte und Gesellschaft, 30 (2004), 639-660,
hier 654 ff. Beispielhaft für die Ernährungswissenschaften: Jakob Tanner, Fab-
rikmahlzeit. Ernährungswissenschaft, Industriearbeit und Volksernährung in der
Schweiz 1890-1950, Zürich 1999; für die Physiologie: Philipp Sarasin, Jakob Tanner
(Hg.), Physiologie und industrielle Gesellschaft. Studien zur Verwissenschaftlichung
des Körpers im iy. und 20. Jahrhundert, Frankfurt a. M. 1998; für die Hygiene: Phi-
lipp Sarasin, Reizbare Maschinen. Eine Geschichte des Körpers 1765-1914, Frankfurt
a. M. 
2001.
12 Vgl. Raphael, «Experten» (wie Anm. 7).
13 Martin Lengwiler, Risikopolitik im Sozialstaat: Die schweizerische Unfallversicherung
1870-1970, Habilitationsschrift Zürich 2005, Kap. 8.3: «Suva und Ärzteschaft: Auf
dem Weg zur Kassenärztesystem?» (erscheint 2006 in der Schriftenreihe des Arbeits-
kreises für moderne Sozialgeschichte «Industrielle Welt» im Böhlau-Verlag).
14 Hans Frei, Betriebliche Organisation und Leistung der Schweizerischen Unfallversi-
cherungs-Anstalt, Diss., Luzern 1952, 79-100.
15 Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 1914, 14 ff., Zitat 17 (Sitzung 21./22. Januar
1914), in: Suva-Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats.
16 Ebd.
17 Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 1913, Sitzung des 15. Januar 1913; 1914, 14 f.;
1935/36, 125 ff., in: Suva-Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats.
18 Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 21./22. Januar 1914, 14 ff.; 1934, 63 f., in:
Suva-Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats; Gewerkschaftliche Rundschau,
1942,213 ff.
19 Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 1933/34, 64 f.; 1935/36, 105; 1941, 299, in:
Suva-Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats.
20 Gewerkschaftliche Rundschau, 1942, 213 ff.
21 Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 1935/36, 105; 1941, 287; 1957, 68 ff., in: Suva-
Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats; Gewerkschaftliche Rundschau, 1957,
281 f. Bei Hans Gervais (Suva-Direktor 1942-1949), und Ulrich Oertli (1949-1954)
ist die politische Ausrichtung nicht bekannt. Gervais war vormals Leiter des Suva-
Unfallverhütungsdepartements, Oertli leitete die Rechtsabteilung. Protokoll des
Verwaltungsrats der Suva, 1941, 299; 1949, 195, in: Suva-Archiv, Luzern, Archiv des
Generalsekretariats.
22 Suva, Ergebnisse der Unfallstatistik 1918-1922, Bern 1924, 21 f.; dies., Ergebnisse der
Unfallstatistik 1923-1927, Bern 1929, 19 f.; dies., Ergebnisse der Unfallstatistik 1928-
1932, Bern 1934, 16; dies., Ergebnisse der Unfallstatistik 1933-1937, Bern 1939, 25 f.
23 Constantin Kaufmann, Handbuch der Unfallmedizin. Mit Berücksichtigung der
187

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
Deutschen, Österreichischen und Schweizerischen öffentlichen und der privaten
Unfallversicherung, 4., umgearbeitete Auflage, Bd. 1, Stuttgart 1919, 114-118;
Ludwig Gelpke, Carl Schlatter (Hg.), Unfallkunde für Ärzte sowie für Juristen und
Versicherungsbeamte, 2. Auflage, Bern 1930, 465.
24 Daniel Pometta, Leitsätze für die Ärztliche Unfallpraxis, Bern 1918, 56.
25 Gelpke/Schlatter, Unfallkunde (wie Anm. 23), 631.
26 Kaufmann, Handbuch (wie Anm. 23), iiof., 132.
27 Pometta, Leitsätze (wie Anm. 24), 60.
28 Suva, Ergebnisse der Unfallstatistik 1923-27, Bern 1929, 32 f.
29 Suva, Ergebnisse der Unfallstatistik 1928-32, Bern 1934, 38.
30 Suva, Ergebnisse der Unfallstatistik 1938-42, Bern 1945, 46.
31 Erwin Liek, Die Schäden der sozialen Versicherung und Wege zur Besserung, München
1928, 29-31. Lieks Schrift steht im Zusammenhang mit der «Kassenärztefrage» in der
Weimarer Republik, der Autor gehörte zu den schärfsten Kritikern des Kassenärzte-
systems und damit auch der staatlichen Sozialversicherungssysteme.
32 Vgl. zum Suva-Verwaltungsrat: Protokoll des Verwaltungsrats der Suva, 1928, 227,
in: Suva-Archiv, Luzern, Archiv des Generalsekretariats; oder der unterstützende
Hinweis des Suva-Verwaltungsfats Otto Keller, eines Zürcher Textilunternehmers,
in seiner halboffiziellen Jubiläumsschrift zum 25-jährigen Bestehen der Suva: Otto
Keller, 2j Jahre SUVA, Wald 1946, 92 f.
33 Suva, Unfallstatistik 1918-22 (wie Anm. 22), 14.
34 Pometta, Leitsätze (wie Anm. 24), 110.
3 5 Walther Rickenbach, Das Obligatorium in der Krankenversicherung mit besonderer
Berücksichtigung der Schweiz, Diss., Wald 1930, 126-132.
36 Paul Biedermann, Die Entwicklung der Krankenversicherung in der Schweiz, Diss.,
Zürich 1955, 33-36; Rickenbach, Obligatorium (wie Anm. 35), 127-129; exemplarisch
für Zürich: Martin Lengwiler, Verena Rothenbühler, Macht und Ohnmacht der Ärzte-
schaft. Geschichte des Zürcher Ärzteverbands im 20. Jahrhundert, Zürich 2004.
37 Lengwiler/Rothenbühler, Macht und Ohnmacht (wie Anm. 36).
38 Ausführlich zum Zürcher Fallbeispiel ebd. Die Geschichte der seit den 1920er Jahren
eingeführten kantonalen und städtischen Krankenversicherungsobligatorien ist noch
kaum untersucht. Die Forschung hat sich bisher entweder mit der Geschichte des
KUVG 1911/12 oder dann mit der Bundesgesetzgebung nach 1945 beschäftigt. Vgl.
Bernard Degen, «Haftpflicht bedeutet den Streit, Versicherung den Frieden: Staat und
Gruppeninteressen in den frühen Debatten um die schweizerische Sozialversiche-
rung», in: Hansjörg Siegenthaler, Wissenschaft und Wohlfahrt: Moderne Wissenschaft
und ihre Träger in der Formation des schweizerischen Wohlfahrtsstaates während der
zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, Zürich 1997, 137—154; Jürg H. Sommer, Das
Ringen um soziale Sicherheit in der Schweiz. Eine politisch-ökonomische Analyse
der Ursprünge, Entwicklungen und Perspektiven sozialer Sicherung im Widerstreit
zwischen Gruppeninteressen und volkswirtschaftlicher Tragbarkeit, Diss., Diessenho-
fen 1978; Brigitte Bernardi-Schenkluhn, «Das schweizerische Gesundheitssystem»,
in: Jens Alber, Brigitte Bernardi-Schenkluhn, Westeuropäische Gesundheitssysteme im
Vergleich. Bundesrepublik Deutschland, Schweiz, Frankreich, Italien, Grossbritannien,
Frankfurt a. M., New York 1992,177-321.
39 1925 waren in Zürich 51*994 Personen krankenversichert, 1928, nach der Einführung
des Obligatoriums, waren es IOI'378; vgl. A. Acker, A. Senti, «Zwanzig Jahre Obliga-
188

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
torische Krankenpflegeversicherung», in: Zürcher Statistische Nachrichten, 26 (1949),
Heft 3, 89-162, hier 103, 117.
40 Acker/Senti, «Obligatorische Krankenversicherung» (wie Anm. 39), 152.
41 Ärzteverband der Bezirke Zürich und Dietikon, Jahresbericht, 193 5, 3 f.
42 Roger Stupnicki, Die soziale Stellung des Arztes in der Schweiz, Bern 1953, 44-50.
43 Acker/Senti, «Obligatorische Krankenversicherung» (wie Anm. 39), 117, 121, 151;
A. Acker, «Die Obligatorische Krankenpflegeversicherung in der Stadt Zürich 1949 bis
1953», in: Zürcher Statistische Nachrichten, 31 (1954), Heft 2, 41-72, hier 44, 47 f., 51.
44 Alice Denzler, Hundert Jahre Allgemeine Krankenkasse Zürich (i8}6-i^}6), 
Zürich
1957; Ärzteverband der Bezirke Zürich und Dietikon, Jahresbericht, 1914, 2; ebd.,
1942, 6.
45 Hermann Häberlin, Über das heutige Krankenkassenwesen und die zukünftige
Krankenversicherung in der Schweiz, Zürich 1904, 48-57, hier 49; Friedrich Erismann
(Hg.), Die Gesundheits- und Wohlfahrtspflege der Stadt Zürich, Zürich 1909, 296 ff.;
Festschrift zur Feier des ifojährigen Bestehens der Gesellschaft der Arzte des Kantons
Zürich (1810-1960), Zürich i960, 116 f., 122 f.
46 Ärzteverband der Bezirke Zürich und Dietikon, Jahresbericht, 1930, 1 f.; ebd., 1932, 5.
47 Ärzteverband der Bezirke Zürich und Dietikon, Jahresbericht, 1924, 8.
48 Acker/Senti, «Obligatorische Krankenversicherung» (wie Anm. 39), 105 f., 117.
49 Ebd., 96-99, 105.
50 Denzler, Allgemeine Krankenkasse (wie Anm. 44), 28-38.
51 Peter Weingart, Die Stunde der Wahrheit. Zum Verhältnis der Wissenschaft zu Politik,
Wirtschaft und Medien in der Wissensgesellschaft, Göttingen 2001, 130—133.
52 Vgl. weiterführend: Lengwiler, Kalkulierte Solidarität (wie Anm. 13).
53 Raphael, «Verwissenschaftlichung» (wie Anm. 2), 178 f.
Résumé
A l'aide de l'exemple de l'histoire de l'état social en Suisse cet article
analyse comment science et état social se sont développés en interdépen-
dance dans la première moitié du XXe siècle. Pour exemplifier la chose
il se concentre sur l'assurance maladie et accidents. En introduction est
d'abord expliqué le modèle de la «scientification du social», répandu dans
la recherche La seconde partie s'attache à décrire le rôle des experts dans
le domaine de l'assurance accidents publique, en particulier les rapports
entre le comité de direction composé politiquement et l'administration
technique de la Caisse nationale d'assurance en cas d'accidents (CNA).
L'article examine, pour terminer, l'assurance maladie, où l'administration
de l'assurance sociale a été déléguée de façon étendue à des organisati-
ons de droit privé telles que des caisses-maladie ou des organisations
189

Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung
professionnelles de médecins. On peut s'interroger sur l'influence de
l'intervention étatique dans le développement de la profession médicale et
dans les rapports entre médecin et patients. Cette contribution se conclut
avec un plaidoyer pour une mise en perspective historique du concept de
«scientification». Les exemples analysés laissent apparaître un processus
de «scientification» séculier, dont le déroulement est marqué par les cir-
constances historiques et le contexte institutionnel du moment. Ce pro-
cessus ne doit pas être envisagé comme une évolution linéaire, mais bien
comme un développement co-évolutif, à la suite duquel l'état social et le
savoir des experts se transformèrent mutuellement.
Compendio
Riferendosi alla storia dello Stato sociale svizzero, l'articolo analizza il
modo in cui scienza e Stato sociale si sono sviluppati in dipendenza re-
ciproca nella prima metà del XX secolo. Quali esempi sono state prese
l'assicurazione malattie e l'assicurazione contro gli infortuni. Come intro-
duzione viene spiegato in primo luogo il modello della «scientifizzazione
del processo sociale», diffuso nella ricerca. Nella seconda parte viene il-
lustrato il ruolo svolto da esperti nell'ambito dell'assicurazione contro gli
infortuni statale, in particolare il rapporto esistente tra l'organo direttivo
costituito a livello politico e la gestione tecnica presso l'Istituto nazionale
svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI). L'articolo esamina
in seguito l'assicurazione sociale malattie, la cui gestione è stata ampia-
mente delegata ad organizzazioni di diritto privato quali casse malati od
organizzazioni professionali mediche. Qual è l'influsso della regolamen-
tazione dello Stato sociale sull'evoluzione della professione medica e sul
rapporto tra medico e paziente? Infine l'articolo propone di storicizzare la
nozione di scientifizzazione. Dagli esempi si può constatare un processo
di scientifizzazione secolare il cui decorso è marcato dalle circostanze
storiche e dal contesto istituzionale. Il processo di scientifizzazione non
dovrebbe essere inteso come evoluzione lineare, bensì come evoluzione
coevolutiva visto che Stato sociale e conoscenze degli esperti si sono vicen-
devolmente influenzati nel loro sviluppo.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Zwischen Verwissenschaftlichung, Politisierung und Bürokratisierung: Expertenwissen im
schweizerischen Sozialstaat
In
Studien und Quellen
Dans
Etudes et Sources
In
Studi e Fonti
Jahr
2005
Année
Anno
Band
31
Volume
Volume
Autor
Lengwiler, Martin
Auteur
Autore
Seite
167-190
Page
Pagina
Ref. No
80 000 358
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