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2001-1873
1607
01.062
Message
concernant la révision totale de la législation
sur la protection civile
du 17 octobre 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous avons l’honneur de vous soumettre, par le présent message, un projet de loi
fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile en vous propo-
sant de l’adopter.
Par la même occasion, nous vous suggérons de classer les interventions parlementai-
res suivantes:
1997
P
96.3298
Abris de protection civile superflus
(N 3.10.96, Baumberger; E 13.3.97)
1998
P
98.3386
Protection civile. Supprimer l’obligation de construire des
abris
(N 18.12.98, Weber Agnes)
2000
P
99.3651
Evaluation des mesures prises au titre de la protection de la
population (N 24.3.00, Haering)
2000
P
98.3452
Des tâches de surveillance pour la protection civile
(N 8.6.00, Föhn)
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes-
dames, Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
17 octobre 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1608
Condensé
La mutation profonde de l’environnement géostratégique au cours des années 90 a
conduit le Conseil fédéral à reconsidérer fondamentalement la situation en matière
de sécurité, dans le but d’adapter les instruments de sa politique à la nouvelle
donne. L’analyse, l’évaluation et la pondération des risques et des menaces actuels
et à venir selon le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la politique de
sécurité exigent également une réforme de la protection de la population.
Il ressort essentiellement de l’analyse de la situation que la Suisse a moins à crain-
dre aujourd’hui la menace d’un conflit armé, d’autant que les délais de préalerte
se sont allongés de plusieurs années. Par contre, les catastrophes naturelles ou
anthropiques et les situations d’urgence font peser une menace accrue sur une
société caractérisée par sa haute technicité et sa structure en réseaux, une société
devenue plus vulnérable en raison de la forte concentration des valeurs. Dans ce
contexte, il convient de modifier l’orientation et les missions de la protection de la
population et, en particulier, de la protection civile, en tant qu’organisation
partenaire du système. Enfin, il doit être tenu compte de la diminution des moyens
financiers des collectivités publiques et de la disponibilité des ressources humaines.
La protection de la population est conçue comme un système civil coordonné dont
le but est la gestion des catastrophes et des situations d’urgence. Une direction
commune assure la coordination et la collaboration des cinq organisations parte-
naires que sont la police, les sapeurs-pompiers, la santé publique, les services tech-
niques et la protection civile. Les préparatifs en vue d’un conflit armé seront réduits
au strict minimum; toutes les mesures pouvant être mises en œuvre dans un laps de
temps relativement court seront ordonnées durant la phase dite de montée en puis-
sance.
La conception de la protection de la population sous la forme d’un système coor-
donné et l’intégration de la protection civile au titre d’organisation partenaire exi-
gent une révision totale de la loi sur la protection civile (LPCi) et de l’ordonnance
sur la protection civile (OPCi) ainsi que de la loi sur les abris (LCPCi) et de
l’ordonnance sur les abris (OCPCi).
La nouvelle loi sur la protection de la population et sur la protection civile poursuit
deux objectifs principaux. D’une part, elle assoit l’idée d’un système coordonné de
protection de la population en réglant la collaboration entre organisations parte-
naires et en délimitant les compétences. D’autre part, elle procède, dans le domaine
de la protection civile, aux adaptations rendues nécessaires par l’intégration de
cette organisation au sein du système et par sa nouvelle orientation. Les deux bases
légales actuelles concernant la protection civile seront réunies en une seule loi.

1609
Message
1 
Partie générale:
contexte et grandes lignes du projet
1.1 
Historique: la réforme 95
La réforme entreprise en 1995 dans le domaine de la protection civile, parallèlement
à celle de l’armée, a permis de faire face à l’évolution de la situation internationale
depuis la fin de la guerre froide (1989). Les risques et les dangers pesant sur la
Suisse ont été réévalués, ce qui a conduit notamment à reconsidérer l’ordre des prio-
rités dans les missions de la protection civile. Jusqu’alors, l’accent avait été mis sur
la protection, le sauvetage et l’encadrement de la population lors de conflits armés.
Désormais, la protection civile recevait une deuxième mission prioritaire, de même
importance: l’aide en cas de catastrophe naturelle ou anthropique et de situation
d’urgence.
La réforme 95 sonnait le glas de l’idée originelle d’une organisation endossant à elle
seule toute la responsabilité de la population civile en cas de conflit armé. Dans ce
contexte, la collaboration entre la protection civile et d’autres organisations parte-
naires comme la police, les sapeurs-pompiers, la santé publique et les services
techniques, s’est intensifiée. Dans certains domaines, on a renforcé la coopération
entre ces organisations en mettant en place des solutions coordonnées impliquant
une répartition idoine des tâches. Ainsi, la lutte contre les incendies a été entiè-
rement confiée aux sapeurs-pompiers, dans toutes les situations. La réforme
encourageait en outre une étroite collaboration en matière de personnel et de
conduite, dans les situations extraordinaires, entre l’organisation de protection civile
et l’état-major communal.
Une réduction d’un tiers des effectifs a permis de rajeunir les organisations de
protection civile. En outre, les communes ont reçu la possibilité de fusionner leurs
organisations de protection civile en pratiquant des régionalisations. Par ailleurs,
une attention toute particulière a été apportée à l’amélioration de l’instruction. Une
des innovations les plus notables dans ce domaine a été la professionnalisation de
l’enseignement, grâce à la création d’une école fédérale d’instructeurs profes-
sionnels.
Bien que, depuis 1995, la protection civile se soit de plus en plus axée sur la gestion
de catastrophes naturelles ou anthropiques et de situations d’urgence, ses structures
organisationnelles et ses effectifs sont demeurés, dans une large mesure, ceux d’une
organisation prévue pour apporter aide et protection en cas de conflit armé.
1.2 
Nécessité de réviser les bases légales actuelles
Dans le contexte de l’époque, la réforme 95 allait certes dans le bon sens, mais pas
assez loin. On se rend compte aujourd’hui qu’elle ne prenait que partiellement en
compte les conséquences fondamentales, pas toujours prévisibles d’ailleurs, des
bouleversements intervenus dans le domaine de la politique de sécurité à la fin des
années 80. Cela s’applique particulièrement à l’importance accordée respectivement
à chacune des deux missions prioritaires de la protection civile et à ses structures

1610
organisationnelles. A cela s’est ajoutée une diminution drastique des moyens finan-
ciers des collectivités publiques, accentuant d’autant plus la nécessité d’une réforme
en profondeur des instruments civils de la politique de sécurité.
Sous le mot d’ordre de la «sécurité par la coopération», le rapport 2000 sur la politi-
que de sécurité propose une stratégie adaptée à la nouvelle donne. Approuvé en juin
1999 par le Conseil fédéral, ce document, dont les Chambres fédérales ont pris
connaissance, a notamment inspiré les objectifs fondamentaux de la réforme de la
protection de la population et, partant, de la protection civile, en tant qu’organi-
sation partenaire. Ces objectifs sont les suivants:
–
La mission de la protection de la population dans le cadre de la politique de
sécurité et son organisation, en particulier celle de la protection civile,
doivent être adaptées systématiquement aux risques et aux dangers actuels et
à venir. En termes d’orientation, il s’agit concrètement d’être plus près de la
réalité des menaces «véritables» et de réduire l’état de préparation en vue du
pire des cas, à savoir un conflit armé, aujourd’hui peu vraisemblable.
–
Le mot d’ordre du rapport 2000 du Conseil fédéral sur la politique de sécu-
rité, la sécurité par la coopération, s’applique également au renforcement de
la coopération entre les moyens civils œuvrant à l’intérieur des frontières.
Cet objectif pourra être atteint grâce à une harmonisation optimale des pré-
paratifs et des interventions des organisations partenaires ainsi que par la
simplification des structures et des procédures de conduite. Il s’agira
notamment d’éliminer des doubles emplois, de mettre à profit le maximum
de synergies et de concentrer le savoir-faire disponible. Le but est de créer
un véritable système coordonné de protection de la population.
–
A l’avenir, les cantons devraient disposer d’une marge de manœuvre plus
large et de compétences accrues, essentiellement dans le domaine de la
protection civile, afin de pouvoir trouver des solutions sur mesure, le mieux
adaptées possible, en matière d’organisation, aux risques et aux dangers qui
les menacent. Pour ce faire, il importait de revoir la répartition des tâches et
des coûts entre la Confédération et les cantons.
–
Dans le domaine du personnel, il fallait encourager une amélioration du
système de l’obligation de servir (le service de protection civile), tout en
restant dans les limites de la Constitution fédérale actuelle. Les organisations
de milice de la protection de la population (sapeurs-pompiers et protection
civile) miseront dorénavant sur la qualité plutôt que sur la quantité en termes
d’effectifs et d’instruction.
1.3 
La réforme de la protection de la population
1.3.1 
Etendue et déroulement du processus de réforme
La réforme actuelle de la protection de la population ne vise pas à créer un système
totalement nouveau. Sur certains points, elle s’inscrit dans la continuité des réformes
et des mesures d’optimisation entreprises dans les années 90, en tirant les consé-
quences logiques des bouleversements intervenus dans l’environnement géostraté-
gique et de l’évaluation permanente des risques et des dangers. Pour les
organisations partenaires, rassemblées au sein d’un nouveau système coordonné et
sous une direction commune, il s’agit sans doute de la réforme la plus vaste et la

1611
plus profonde des instruments civils de la politique de sécurité. C’est particulière-
ment vrai pour l’une d’entre elles, la protection civile, qui se trouve pour la première
fois intégrée aussi étroitement à une structure d’ensemble. A la différence des
réformes précédentes, celle-ci n’est pas conçue dans la perspective de la protection
civile avant tout, mais davantage dans celle de la protection de la population
considérée comme un système englobant les organisations civiles de sauvetage et
d’aide.
Les autres organisations partenaires ont également entrepris des réformes. Mention-
nons à ce titre celle des sapeurs-pompiers dans le cadre de la conception «Sapeurs-
pompiers 2000 plus» et celle de la police, en relation avec le projet «réexamen du
système de sûreté intérieure de la Suisse» (USIS). Contrairement à celle de la
protection civile, ces réformes ne sont pas directement liées au projet «Protection de
la population», mais elles l’influencent sur certains aspects. Les points de recou-
pement ont été examinés et pris en compte, là où l’avancement des travaux le
permettait.
D’autres points de recoupement importants apparaissent dans le projet «Armée
XXI». Ils ont été analysés en commun par les directions des deux projets. Toutes les
contradictions et les problèmes en suspens ont été liquidés. C’est également le cas
pour l’évaluation de l’éventail des dangers et les conséquences à en tirer, pour la
qualité et la quantité du soutien subsidiaire de l’armée en cas de catastrophe ou de
situation d’urgence, pour le recrutement commun à mettre en place entre l’armée et
la protection civile ainsi que pour ceux des domaines coordonnés qui doivent être
maintenus.
La responsabilité générale de la protection de la population incombe aux cantons.
En effet, toutes les organisations partenaires relèvent de ces derniers, à l’exception
de la protection civile, dont les tâches ressortissent en partie à la Confédération.
Pour cette raison, le processus de réforme exigeait une étroite collaboration avec les
cantons, principaux responsables de la protection de la population, ainsi que la par-
ticipation active de représentants de toutes les organisations partenaires. C’est dans
ce cadre que les décisions de principe à portée politique sur l’orientation et
l’organisation futures de la protection de la population ont pu être préparées en
commun et rassemblées sous la forme de principes directeurs (ou lignes directrices).
Le document qui en est issu esquisse les aspects fondamentaux de la répartition des
tâches et des coûts entre la Confédération et les cantons, l’attribution des missions
aux organisations partenaires, l’architecture du système de service obligatoire et de
l’instruction ainsi que la définition du soutien subsidiaire de l’armée.
Les principes directeurs (ou lignes directrices) ont été mis en consultation à deux re-
prises auprès des cantons et des organisations partenaires, en hiver 1999 et au prin-
temps 2000, avant d’être approuvés à la fin mai 2000. C’est sur cette base que le
plan directeur de la protection de la population a été élaboré et concrétisé dans la
nouvelle loi fédérale. Cette procédure fondée sur la coopération a permis de trouver
un consensus entre tous les partenaires au sujet des choix politiques fondamentaux
impliqués par la réforme.

1612
1.3.2 
Plan directeur et loi fédérale
Le plan directeur de la protection de la population se fonde sur l’analyse de
l’environnement géostratégique contenue dans le rapport 2000 du Conseil fédéral
sur la politique de sécurité du 7 juin 1999 pour montrer l’éventail des dangers perti-
nents pour le domaine civil de la politique de sécurité. En découlent la mission de la
protection de la population, sa structure organisationnelle et l’attribution des tâches
concrètes aux organisations partenaires ainsi que la répartition future des compé-
tences entre la Confédération et les cantons. D’autres parties sont consacrées au
personnel de la protection civile, notamment à l’évolution des effectifs et au recru-
tement, à la refonte de l’instruction, au matériel, aux systèmes d’alarme et de
télématique ainsi qu’à l’infrastructure de protection. Le nouveau système de
financement, notamment en ce qui concerne la protection civile, est exposé dans un
chapitre particulier. Les coûts futurs à la charge de la Confédération et des cantons
sont détaillés dans les annexes, sur la base de la réforme et du changement du mode
de financement de la protection civile.
La nouvelle orientation et la réorganisation de la protection de la population, en
particulier de la protection civile en tant qu’élément du nouveau système coordonné,
exigent une adaptation en profondeur de la législation actuelle, tant sur le plan des
lois que sur celui des ordonnances. L’étendue et la portée de la réforme rendent
indispensable une révision complète de la loi du 17 juin 1994 sur la protection civile
(RS 520.1) et de la loi du 4 octobre 1963 sur les abris (état au 1er janvier 1995;
RS 520.2). Les deux textes actuels sont réunis en une seule loi, dans un souci de
clarté et de concision. Les intérêts supérieurs de la protection de la population,
limités en l’occurrence aux règles de la coopération et à la délimitation des compé-
tences, y sont également exposés. L’esprit du système coordonné devrait ainsi
trouver son expression et son assise. Lorsque le Parlement aura approuvé le projet
de loi, l’ordonnance en découlant devrait être mise en consultation.
Les ordonnances du 19 octobre 1994 sur la protection civile (RS 520.11) et du
27 novembre 1978 sur les abris (état au 1er janvier 1995; RS 520.21), actuellement
en vigueur, seront réunies et entièrement révisées. D’autres textes législatifs fédé-
raux comportant des prescriptions relatives à la protection civile devront également
être adaptés ou supprimés. Il s’agit des ordonnances concernant le personnel de
réserve (RS 520.13), le calcul forfaitaire des subventions (RS 520.17), les normes
d’efficacité des constructions de protection (RS 520.23), les degrés de fonction et le
montant de la solde (RS 521.2), les contrôles (RS 521.5), l’exemption du service
de protection civile (RS 522.1), l’appréciation médicale des personnes astreintes à
servir (RS 522.5) et la liste du matériel (RS 524.1). Les dispositions concernant
l’alarme, dispersées dans plusieurs textes législatifs fédéraux, devraient être rassem-
blées dans une nouvelle ordonnance, d’où un gain de clarté.
1.3.3 
Mise en œuvre de la réforme
L’entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur la protection de la population et
sur la protection civile est prévue en 2003. De nombreux cantons ont déjà entamé
les préparatifs de la mise en œuvre de la protection de la population. Les processus
diffèrent cependant d’un canton à l’autre, tout comme leur durée. Les raisons en
sont notamment le niveau de régionalisation et les besoins spécifiques en matière de
réforme. Il s’agit également de tenir compte de la nécessité de modifier ou non les

1613
législations cantonales afin de les rendre compatibles avec la réforme de la protec-
tion de la population et la nouvelle loi fédérale.
Pour assurer une transition harmonieuse vers le nouveau système, essentiellement
dans le domaine de la protection civile, il s’agit de prendre assez tôt les mesures
idoines. Celles-ci porteront notamment sur le personnel. Les cantons édicteront par
exemple de nouveaux règlements sur la libération des personnes astreintes à servir
dans la protection civile, en tenant compte de l’abaissement de la limite d’âge, ainsi
que sur le recrutement et sur l’instruction.
Le résultat du projet «Protection de la population» doit être un instrument simple et
maniable au service de la politique de sécurité. Le nouveau système doit être à
même de répondre aux besoins actuels et futurs de la population en matière de sécu-
rité, en adaptant sa disponibilité à la situation. Le processus ne sera pas achevé avec
la mise en œuvre. Au contraire, il s’agira de donner au système une structure évolu-
tive lui permettant de s’adapter en permanence aux changements affectant l’environ-
nement géostratégique, au fur et à mesure du développement des connaissances.
1.4 
Principaux aspects de la réforme de la protection
de la population
1.4.1 
Nouvelle orientation de la protection de la population
Le rapport 2000 du Conseil fédéral sur la politique de sécurité décrit l’éventail des
dangers effectifs et potentiels comme un ensemble complexe au dynamisme crois-
sant. L’évaluation des menaces sur la base de scénarios élaborés dans la perspective
de la protection de la population débouche sur les conclusions suivantes:
–
Les menaces les plus graves ne sont plus les mêmes. Ce sont les catastrophes
et les situations d’urgence qui représentent le plus important défi que la
protection de la population devra relever à moyen terme. Leur probabilité
d’occurrence est élevée, elles surgissent subitement ou dans un délai très
bref et occasionnent des dommages plus étendus qu’auparavant, en raison de
la concentration des valeurs et de la dépendance croissante de la société
vis-à-vis des infrastructures.
–
Les conflits armés n’occupent plus le devant de la scène, en raison de leur
faible probabilité d’occurrence et du fait que le délai de préalerte s’élève dé-
sormais à plusieurs années.
Il convient d’en tirer les conséquences suivantes pour l’orientation future de la
protection de la population, eu égard à l’ordre de priorité actuel: les compétences
fondamentales de la protection de la population, en particulier celles de la protection
civile, ne devront plus être axées avant tout sur la perspective d’un conflit armé,
mais au contraire sur la gestion de catastrophes et de situations d’urgence. Dans ce
contexte, l’ordre des priorités, dans le cadre de la politique de sécurité, peut donc
être inversé. Le système sera donc axé sur la protection de la population, de ses
bases d’existence et des biens culturels, en premier lieu en cas de catastrophe et en
situation d’urgence, et en second lieu en cas de conflit armé.

1614
1.4.2 
La protection de la population:
un système civil coordonné
La protection de la population est un système civil coordonné composé de cinq
organisations partenaires: la police, les sapeurs-pompiers, la santé publique, les ser-
vices techniques et la protection civile. Il s’organise systématiquement sur la base
des moyens disponibles en situation normale. Les tâches sont réparties entre les
organisations partenaires en fonction de leurs compétences fondamentales. La police
(ordre et sécurité), les sapeurs-pompiers (sauvetage et lutte contre les sinistres en
général), la santé publique (santé et premiers secours) et les services techniques
(fonctionnement des infrastructures techniques) représentent les moyens de première
intervention, dont l’efficacité n’est plus à démontrer.
La protection civile (protection, assistance et aide) sera le principal moyen du
deuxième échelon. A ce titre, elle assurera avant tout la continuité de l’action des
autres organisations partenaires lors de catastrophes ou de situations d’urgence à
grande échelle nécessitant une intervention de longue durée. L’intégration de la
protection civile au système coordonné, la nouvelle répartition des tâches et l’orien-
tation vers l’intervention en cas de catastrophe ou en situation d’urgence impliquent
une simplification des structures. Les états-majors actuels seront supprimés, et les
organisations de protection civile seront refondues sur le modèle plus simple d’une
compagnie. Cette restructuration s’accompagnera d’une baisse considérable des
effectifs, qui passeront, au plan national, de 280 000 à 120 000 personnes environ.
Les organisations partenaires seront réunies sous une direction commune. Un seul
organe de conduite dirigera la coordination, la préparation et l’engagement lors
d’événements dommageables. Cet organe agira sous la responsabilité générale des
autorités compétentes à chaque échelon et jouira ainsi de la légitimité politique.
La conception de la protection de la population en tant que système coordonné
encourage également le renforcement de la coopération interrégionale et intercan-
tonale. En premier lieu, il s’agira d’accentuer le processus de régionalisation. Pour
la planification des organisations d’intervention, on part d’une taille critique de
6000 à 10 000 habitants. La coopération sera également intensifiée dans les domai-
nes de l’instruction et de l’aide réciproque en cas de catastrophe ou de situation
d’urgence.
1.4.3 
Développement modulaire et préparation
différenciée
Le système coordonné de protection de la population sera développé en modules à
partir des moyens de première intervention nécessaires en situation normale. Selon
le type et les dimensions de l’événement, ces moyens pourront être renforcés par
d’autres éléments d’intervention et par des instruments d’entraide interrégionale et
intercantonale. En cas d’augmentation de la menace, la Confédération, les cantons et
les communes accroîtront la disponibilité des systèmes d’alarme, des organes de
conduite, des moyens d’intervention et de l’infrastructure, en temps utile et en fonc-
tion de la situation.
Le système de la préparation différenciée s’applique surtout en cas de conflit armé.
On tirera profit du délai de préalerte, dont la durée est aujourd’hui estimée à
plusieurs années, pour la montée en puissance – ordonnée par le Parlement et le

1615
Gouvernement – c’est-à-dire pour adapter les moyens de la protection de la popula-
tion à la nouvelle situation. Ainsi, toutes les mesures pouvant être mises en œuvre en
un temps réduit ne seront prises qu’au moment de la montée en puissance. Il s’agit
notamment de l’instruction et de l’équipement des moyens additionnels qui ne sont
nécessaires qu’en cas de conflit armé.
Des mesures de précaution doivent toutefois être prises dès aujourd’hui, dans un
cadre restreint, afin de garantir la crédibilité de la montée en puissance et d’assurer
la capacité d’adaptation. Ces mesures nécessitant un laps de temps important sont
notamment le maintien de la valeur de l’infrastructure de protection et des systèmes
d’alarme et le comblement des lacunes existantes en la matière.
1.4.4 
Répartition des tâches et des coûts entre
la Confédération et les cantons
Dans la foulée du projet «Protection de la population», la répartition des tâches entre
la Confédération et les cantons doit être revue. La protection de la population
incombe en principe aux cantons, dans les limites du droit fédéral. En effet, les
organisations partenaires sont régies par des lois cantonales, à l’exception de la
protection civile, dont les activités ressortissent en partie à la Confédération. Cette
solution fédérale permet en outre de prendre en compte les conditions et les besoins
locaux, qui diffèrent d’une région à l’autre.
Les tâches de la Confédération et des cantons seront systématiquement désenche-
vêtrées. Toutes celles qui sont en rapport avec la gestion de catastrophes et de situa-
tions d’urgence relèvent de la compétence des cantons. La Confédération ne
conserve que la responsabilité des mesures à prendre en cas de conflit armé, ainsi
que lors de certaines catastrophes de portée nationale comme une augmentation de
la radioactivité ou une épidémie. Par ailleurs, la Confédération travaillera en étroite
collaboration avec les cantons et au profit de ceux-ci, dans le cadre du système glo-
bal, dans des domaines comme le développement conceptionnel de la protection de
la population, la recherche, l’information, l’instruction et la coopération inter-
nationale.
La nouvelle répartition des tâches entre Confédération et cantons sur la base de
compétences clairement définies permettra en même temps de simplifier le mode de
financement de la protection civile et de le rendre plus transparent. Jusqu’à présent,
la Confédération participait sous forme de subventions, en fonction de la capacité
financière des cantons. Dorénavant, ce système cédera la place à un financement
en fonction des compétences. Les coûts de chaque tâche seront ainsi entièrement
pris en charge à l’échelon responsable. Cette réglementation claire du financement
d’après les compétences est en accord avec les principes de la nouvelle péréquation
financière (NPF).
1.4.5 
Effectifs, recrutement et obligation de servir
dans la protection civile
Dans le cadre de la réorientation vers les catastrophes et les situations d’urgence,
ainsi que dans la perspective du système coordonné de protection de la population,
les effectifs des organisations de milice que sont les sapeurs-pompiers et la protec-

1616
tion civile peuvent être considérablement réduits: les sapeurs-pompiers passeront de
160 000 à 110 000 personnes et la protection civile de 280 000 à 120 000 environ
(dont 15 000 pourront être libérées de l’obligation de servir dans la protection civile
au profit des organisations partenaires, selon les instructions des cantons). En raison
de ces réductions d’effectifs, les membres des organisations de milice auront
l’occasion d’accroître leur expérience («professionnalisation») en participant à des
engagements plus nombreux, ce qui devrait améliorer leur motivation. Par ailleurs, il
faudra effectuer plus d’interventions interrégionales et intercantonales pour apporter
de l’aide dans des régions particulièrement exposées aux catastrophes.
L’armée et la protection civile procéderont à un recrutement commun. Un nouveau
système plus complet permettra d’optimiser les affectations. On pourra ainsi tenir
compte des profils d’exigences définis pour les différentes fonctions au sein de
l’armée et de la protection civile ainsi que des compétences des recrues.
D’autres améliorations sont attendues de la modification de l’obligation de servir
dans la protection civile, dans les limites de la Constitution fédérale. La diminution
des effectifs se fera notamment par la réduction de dix ans de la limite d’âge. Les
hommes de nationalité suisse auront ainsi l’obligation de servir dans la protection
civile de 20 à 40 ans. Le service ne sera en revanche plus obligatoire pour ceux qui
auront accompli leurs obligations militaires. Par conséquent, le service national
pourra s’effectuer aussi bien dans l’armée (ou sous forme de service civil) que dans
la protection civile. La possibilité de libération anticipée du service dans la pro-
tection civile, selon les instructions cantonales, permet de mettre le personnel
nécessaire à la disposition des organisations partenaires (en particulier des sapeurs-
pompiers). Le volontariat des femmes de nationalité suisse et des étrangers des deux
sexes dans la protection civile sera en outre développé.
1.4.6 
Conception de l’instruction
Conformément à la nouvelle orientation, l’instruction doit être désormais axée sur
les catastrophes et les situations d’urgence. La responsabilité et les compétences en
la matière incombent aux cantons. Ce n’est que durant la phase de montée en puis-
sance que sera dispensée l’instruction supplémentaire nécessaire en cas de conflit
armé. En principe, chaque partenaire du système organise l’instruction selon ses
propres besoins, tout en veillant à tirer profit des synergies possibles et à échanger le
savoir-faire. Dans le cadre de la protection de la population, on s’emploiera à former
les états-majors avec le plus possible de professionnalisme, afin qu’ils soient à
même de faire face à des exigences accrues.
L’instruction de la protection civile est repensée. Dans le but d’assurer un engage-
ment polyvalent du personnel, on ne conservera que trois fonctions de base (aide à
la conduite: assistant d’état-major; assistance: préposé à l’assistance; appui: pion-
nier). Afin de couvrir l’éventail des tâches des fonctions de base, nettement plus
vaste qu’aujourd’hui, l’instruction de base sera sensiblement allongée. Elle se
divisera en une phase générale et une phase spécialisée de deux à trois semaines.
Une instruction supplémentaire permettra de compléter la formation de certains
spécialistes.
La Confédération offrira son soutien pour l’organisation de cours donnés par des
enseignants spécialement formés et possédant des connaissances techniques éten-
dues ou nécessitant une infrastructure lourde. Au besoin, elle organisera elle-même

1617
ces cours. Elle œuvrera en accord avec les cantons pour assurer l’homogénéité de
l’instruction de la protection civile dans tout le pays et formera les instructeurs à
plein temps, afin de garantir une certaine unité de doctrine.
1.4.7 
Matériel, installations d’alarme et systèmes
télématiques
L’acquisition et le financement du matériel se font systématiquement d’après le
modèle de répartition des compétences entre la Confédération et les cantons présenté
plus haut. D’une manière générale, les cantons sont responsables du matériel prévu
en priorité pour la gestion d’événements du quotidien ainsi que de catastrophes et de
situations d’urgence, selon la nouvelle orientation. La Confédération, quant à elle,
est responsable du matériel nécessaire pour les catastrophes et situations d’urgence
relevant de sa compétence ainsi que pour le cas d’un conflit armé, et de son
financement. Cela concerne en particulier les installations d’alarme (y c. les télé-
commandes), les systèmes télématiques et le matériel standardisé de la protection
civile (actuellement, le matériel AC) ainsi que l’équipement et le matériel des
constructions protégées.
Le matériel nécessaire aux organisations partenaires de la protection de la popula-
tion est pour l’essentiel disponible. Au besoin, il peut être complété par le recours
aux ressources de tiers ou de l’armée. La Confédération peut convenir avec les
cantons de la fourniture de prestations comme l’évaluation, l’acquisition et la main-
tenance de matériel relevant des compétences des cantons.
1.4.8 
Ouvrages de protection
L’obligation de construire des abris est assouplie. On ne réalisera plus que les abris
strictement nécessaires. Il s’agit pour l’essentiel de combler des lacunes apparaissant
çà et là, par des mesures ciblées, dans le but d’assurer l’égalité des chances entre les
habitants. Les maîtres d’ouvrage de bâtiments commerciaux seront libérés de
l’obligation de construire. On renoncera à imposer la réalisation de places protégées
lors de la construction d’annexes importantes. En outre, en ce qui concerne les
appartements et les homes, il ne faudra désormais réaliser en règle générale que 2/3
de place protégée par pièce habitable au lieu d’une place protégée comme jusqu’ici.
Lors de la construction de petites maisons d’habitation (p. ex. des maisons
individuelles), on pourra, au lieu de construire un abri, verser une contribution de
remplacement, dont le montant sera nettement moins élevé qu’aujourd’hui. Ces
contributions seront affectées au financement des abris publics de grandes dimen-
sions encore nécessaires, qui seront construits par les communes. L’obligation
d’équiper les abris existants (construits avant 1987) en lits et en toilettes à sec sera
reportée à la phase de montée en puissance.
En raison de l’excellent niveau de couverture assuré par le parc actuel, il n’est plus
guère nécessaire de créer de nouvelles constructions protégées (on entend par là les
postes de commandement, les postes d’attente pour les formations d’intervention,
les postes sanitaires protégés et les unités d’hôpital protégées). L’accent sera mis sur
le maintien de la valeur des constructions existantes. Les régionalisations encou-
ragées pourront conduire à la désaffectation d’ouvrages anciens. Les autres

1618
constructions protégées seront maintenues à différents niveaux de disponibilité, en
fonction de leur utilisation (catastrophes ou situations d’urgence, instruction), cette
manière de procéder permettant par ailleurs de réaliser des économies.
2 
Procédure de consultation
2.1 
Etendue de la procédure de consultation
Par décision du 2 mai 2001, le Conseil fédéral a habilité le Département fédéral de
la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) à mettre le plan
directeur et l’avant-projet de loi fédérale sur la protection de la population, incluant
la loi sur les abris actuellement en vigueur, en consultation auprès des cantons, des
partis politiques et des organisations, associations et syndicats intéressés. Le délai de
la procédure de consultation a été fixé au 31 juillet 2001. Outre tous les gouverne-
ments cantonaux et les partis politiques représentés aux Chambres fédérales,
81 autres organisations, associations et syndicats, directement ou indirectement
concernés par la protection de la population, ont été invités à prendre position.
Ont effectivement pris part à la consultation tous les cantons, six partis parmi ceux
représentés au Parlement (PDC, PRD, Verts, PLS, PSS, UDC), 19 associations,
organisations et syndicats concernés ainsi que 12 groupements d’intérêt et parti-
culiers qui n’y ont pas été invités.
2.2 
Résultats de la procédure de consultation
2.2.1 
Appréciation générale
Dans l’ensemble, le plan directeur et le projet de loi fédérale sur la protection de la
population ont été bien accueillis. L’orientation générale de la réforme de la pro-
tection de la population, telle qu’elle est décrite et concrétisée dans les deux
documents, a été unanimement approuvée. Ce résultat confirme les décisions politi-
ques de principe prises de concert avec les cantons et les organisations partenaires
suite à une double consultation en hiver 1999 et au printemps 2000.
Lorsqu’on examine dans le détail les réponses reçues, on observe que les points
suivants de la réforme ont été tout particulièrement relevés et évalués positivement:
–
la conception de la protection de la population, à savoir un système civil
coordonné entre les cinq organisations partenaires que sont la police, les
sapeurs-pompiers, la santé publique, les services techniques et la protection
civile, sous la direction d’un organe civil commun de coordination et de
conduite;
–
l’orientation prioritaire de la protection de la population vers les cata-
strophes et les situations d’urgence;
–
la conception modulaire de la protection de la population, basée sur les
instruments courants d’intervention et le degré de préparation différencié
dans la perspective d’un éventuel conflit armé;

1619
–
la responsabilité de base des cantons pour ce qui a trait à la protection de la
population et la nouvelle répartition des tâches qu’elle implique entre la
Confédération et les cantons;
–
le passage, pour la protection civile, du financement par subventions au
financement en fonction des compétences, corollaire de la nouvelle régle-
mentation des responsabilités et de la nouvelle répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons;
–
la réduction drastique des effectifs des organisations de milice, soit des
sapeurs-pompiers (d’env. 160 000 à env. 110 000 membres) et de la protec-
tion civile (d’env. 280 000 à env. 120 000 membres).
–
le nouveau recrutement commun − réalisé de façon centralisée et de manière
plus approfondie − des membres de l’armée et de la protection civile sur la
base de nouvelles définitions des profils de chacune des fonctions au sein de
l’armée et de la protection civile;
–
le maintien, sous forme réduite, de l’obligation de construire des abris,
associé à une gestion encore plus ciblée de la construction des abris;
–
le maintien de la valeur des constructions de protection encore utilisées, en
raison de la régionalisation recherchée;
–
la possibilité d’aide subsidiaire, nouvelle formule, apportée par l’armée aux
autorités civiles en fonction des besoins.
Parmi les cantons, seul Saint-Gall a rejeté fondamentalement le projet de loi
présenté. Concrètement, cette attitude de refus se fonde exclusivement sur la réparti-
tion prévue des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine
de l’instruction, répartition qui pour le reste n’est pas contestée. Une compétence
exclusivement cantonale est exigée en l’occurrence. Les cantons de Neuchâtel et du
Jura remettent en cause le maintien de l’obligation de construire des abris.
Parmi les partis politiques, seul le Parti socialiste suisse émet des réserves de
principe. A l’instar de l’Union syndicale suisse, il réclame la suppression de l’obli-
gation de construire des abris. Tous deux demandent en outre le remplacement de
l’obligation de servir dans la protection civile par le principe du volontariat.
Outre des questions isolées et des indications politiques et pratiques peu sujettes
à controverses, l’évaluation des diverses propositions et remarques issues de la
procédure de consultation met en évidence six domaines fondamentaux.
2.2.2 
Séparation, dans la loi, des domaines de la protection
de la population et de la protection civile
Une majorité des participants à la procédure de consultation met en cause la création
d’une seule base légale intitulée «Loi fédérale sur la protection de la population» qui
s’appliquerait au domaine de la protection de la population ainsi qu’à celui de la
protection civile en tant qu’organisation partenaire. D’aucuns doutent également de
la conformité du projet avec la Constitution. C’est la raison pour laquelle on solli-
cite, pour la protection de la population en tant que système global, une loi qui lui
soit propre au sens d’une «législation-cadre» et, pour la protection civile, partielle-
ment du ressort de la Confédération, une deuxième base légale séparée comportant
des règles uniformes, notamment dans les domaines de l’obligation de servir, de

1620
l’instruction et des ouvrages de protection. L’intégration de la loi actuelle sur les
abris ne donne lieu à aucune controverse.
Que ce soit du point de vue technique ou juridique, la création d’une base légale
séparée pour la protection de la population n’est, logiquement, pas envisageable.
D’une part, seules les structures et tâches existantes pourraient y être définies.
D’autre part, seuls les cantons ont la compétence de légiférer pour ce qui a trait
aux organisations partenaires, protection civile exceptée. Ce que confirment les
participants à la consultation concernés.
La création d’une seule base légale pour les deux domaines doit permettre d’ancrer
l’idée et la conception de la protection de la population en tant que système coor-
donné ainsi que l’intégration de la protection civile en tant qu’organisation
partenaire. Tel est l’un des objectifs essentiels de la réforme actuelle de la protection
de la population. Pour cette raison également, si l’on consacrait une loi fédérale
exclusivement à la protection civile, ce qui serait certes envisageable du point de vue
juridique, la réforme n’atteindrait pas tous ses objectifs, tant sur le plan technique
que sur le plan politique.
La constitutionnalité du projet de loi a déjà été discutée dans le détail par les offices
fédéraux compétents lors de l’élaboration du projet de consultation, et confirmée à
cette occasion. On a par ailleurs recommandé de renoncer à faire mention, dans le
préambule, de l’art. 57 Cst. à titre de base légale puisque la Confédération, se
fondant sur l’art. 61 Cst., ne peut légiférer que dans le domaine de la protection
civile. S’agissant de la protection de la population, le projet de loi se limite à
réglementer la collaboration et à délimiter les compétences.
Pour répondre aux demandes des participants à la consultation, le projet de loi a été
pourvu d’un double titre: «Loi fédérale sur la protection de la population et sur la
protection civile». Les aspects matériels concernant la protection de la population et
ceux qui ont trait à la protection civile sont réglés dans deux parties bien distinctes,
alors que les dispositions communes, en particulier celles qui touchent au finance-
ment, font l’objet d’une troisième partie.
2.2.3 
Financement de la protection civile
(«contribution-seuil»)
Le passage du mode de financement actuel par subventions au financement en fonc-
tion des compétences, en harmonie avec la séparation claire des responsabilités et
des tâches de la Confédération et des cantons ainsi qu’avec les objectifs et les
principes de la nouvelle péréquation financière (NPF), n’est fondamentalement re-
mis en cause par aucun des participants à la procédure de consultation. Néanmoins,
un groupe de cantons demandent l’introduction d’une «contribution-seuil» de la
Confédération. De manière générale, on justifie cette requête par les dépenses ou les
«prestations préalables» que les cantons consacrent au renforcement des moyens en
personnel et en matériel de la protection civile prévu dans la perspective d’un conflit
armé (montée en puissance). Les propositions concrètes consistent sommairement à
faire assumer à la Confédération le financement de l’instruction de base ou de
certains cours de perfectionnement destinés aux membres de la protection civile.

1621
L’instruction au sein de la protection civile, désormais axée rigoureusement sur la
maîtrise des catastrophes et des situations d’urgence, figure en principe dans le
champ de compétences des cantons. Dans ce sens, la proposition d’instaurer une
«contribution-seuil» entre en contradiction claire avec le principe, par ailleurs
reconnu et incontesté, du financement en fonction des compétences. C’est pourquoi
le nouveau mode de financement est maintenu. En cas de changement, à savoir
d’introduction d’une «contribution-seuil», les cantons devraient donc rétrocéder à la
Confédération, dans le domaine de l’instruction au sein de la protection civile, les
compétences que leur attribue le présent projet de loi. Or la grande majorité des
cantons a rejeté cette idée.
Les calculs détaillés des coûts futurs, tels qu’ils sont présentés dans le plan directeur
de la protection de la population, montrent clairement que les cantons ne seront pas
davantage sollicités qu’à l’heure actuelle sur le plan financier. En effet, dans le cadre
du nouveau mode de financement en fonction des compétences et ainsi que le
prévoient le projet de loi et le plan directeur, la Confédération prendra désormais
entièrement en charge des postes de coûts importants, notamment ceux qui sont liés
aux installations d’alarme et au maintien de la valeur des constructions protégées.
Ce qui signifie une décharge financière des cantons (communes incluses) dans ces
domaines. De plus, la Confédération apporte indirectement une contribution
substantielle au domaine de l’instruction, notamment par la réalisation de certains
cours pour cadres et spécialistes, mais aussi par l’élaboration des bases d’instruction
relatives aux cours dont l’organisation incombe aux cantons. Le changement de
mode de financement − une opération blanche dans son ensemble − accompagné
d’une baisse des coûts globaux n’entraîne, de manière générale, pas de charges sup-
plémentaires pour les cantons, mais exige plutôt une adaptation des différents postes
budgétaires.
2.2.4 
Système de l’obligation de servir
La forme du futur système de l’obligation de servir a régulièrement prêté à discus-
sion dans le cadre de la réforme de la protection de la population. Le système de
l’obligation de servir (obligation de servir dans la protection civile), tel qu’il est
réglementé dans le projet de loi, est certes accepté. Toutefois, les cantons le consi-
dèrent comme une solution transitoire et proposent, pour une date ultérieure, un
régime résolument nouveau, allant dans le sens d’une obligation générale de servir.
Cette nouvelle formule mettrait les services effectués au sein des différents
instruments de la politique de sécurité, notamment dans l’armée ou dans la protec-
tion civile, au même niveau et contribuerait à éviter l’apparition d’un «service à
deux vitesses». Les cantons font valoir que, pour donner à la protection de la
population le poids qui revient à tout instrument de la politique de sécurité, les deux
obligations de servir doivent figurer sur un pied d’égalité dans la Constitution. A
l’opposé, le Parti socialiste suisse et l’Union syndicale suisse se prononcent en
faveur d’une suppression de l’obligation de servir dans la protection civile et du
passage au principe du volontariat.
La question du remplacement de l’obligation de servir dans l’armée et dans la
protection civile par une obligation générale de servir a déjà été traitée, en 1996,
dans le rapport final de la Commission d’étude concernant l’obligation générale de
servir. Au total, le rapport présente trois modèles «d’obligation générale de servir».

1622
A cette époque, la commission avait conclu que les conditions en matière d’effectifs
et de financement n’aboutiraient pas, dans les domaines essentiels, à des situations
exigeant ou justifiant une obligation générale de servir, incluant, le cas échéant,
l’intégration des femmes. Quant aux besoins accrus en personnel nécessaire pour
faire face à des événements dommageables majeurs, on a considéré que les organi-
sations actuelles d’obligation de servir étaient suffisantes. Il convient en outre
d’encourager la participation des femmes au travers du volontariat. Ces considéra-
tions sont, pour l’essentiel, encore valables aujourd’hui.
Une restructuration du système de l’obligation de servir au sens d’une obligation
générale de servir requiert une modification de la Constitution fédérale en vigueur.
Eu égard au calendrier des projets de réforme «Armée XXI» et «Protection de la
population», cette modification constitutionnelle n’aurait pas été possible dans les
délais prévus pour la mise en œuvre. En outre, une réorganisation fondamentale
de l’obligation de servir est considérée aujourd’hui comme étant politiquement
inopportune par la majorité. C’est ce qu’il est ressorti notamment des discussions
portant sur les trois modèles d’obligation de servir proposés dans le rapport 2000 du
Conseil fédéral sur la politique de sécurité. Discutée dans le cadre du projet
«Protection de la population», une solution consistant à créer une obligation
nationale de servir commune aux deux organisations de milice que sont la protection
civile et les sapeurs-pompiers a été rejetée par ces derniers.
L’obligation de servir telle qu’elle est réglementée dans le présent projet de loi doit
être maintenue, avant tout parce qu’elle apporte, sur des points primordiaux, des
améliorations importantes par rapport à la loi actuelle. Une réévaluation générale et
fondamentale du système de l’obligation de servir sera abordée à une date ultérieure,
si la volonté politique se manifeste. Selon le résultat, il conviendra également de
lancer un projet de révision des dispositions ad hoc de la Constitution.
2.2.5 
Réglementation de la taxe d’exemption
de l’obligation de servir pour les personnes astreintes
à servir dans la protection civile
Alors que l’obligation de servir dans l’armée et, du même coup, le versement éven-
tuel d’une taxe d’exemption prendront fin à l’âge de 30 ans révolus, l’obligation de
servir dans la protection civile durera jusqu’à 40 ans révolus. Dans ces circonstan-
ces, divers cantons demandent une réglementation particulière concernant la taxe
d’exemption de l’obligation de servir pour les personnes astreintes à servir dans la
protection civile durant la période allant de 30 à 40 ans. Ces cantons justifient leur
proposition en signalant que, jusqu’ici, les personnes astreintes à servir dans la pro-
tection civile pouvaient faire valoir, par jour de service accompli chaque année, une
réduction de la taxe d’exemption, et ce, jusqu’à la fin de l’obligation de servir dans
l’armée, fixée à 42 ans. L’abaissement à 30 ans de l’âge de l’obligation de servir
provoque une perte de l’attrait financier, pour les membres de la protection civile, à
accomplir leur service dans la protection civile entre 30 et 40 ans. L’une des idées
consiste à rembourser la taxe d’exemption déjà payée selon un taux fixé par jour de
service accompli dans la protection civile après la libération de l’obligation de servir
dans l’armée.

1623
A ce propos, il convient en général de constater que la taxe d’exemption constitue
une forme subsidiaire d’accomplissement de l’obligation de servir dans l’armée. Dès
lors, la solution proposée, à savoir un remboursement pour ceux qui accomplissent
leur service dans la protection civile après 30 ans révolus, n’est pas envisageable du
point de vue légal. Elle occasionnerait en outre un travail administratif dispro-
portionné. Aussi faut-il trouver d’autres solutions afin de pouvoir garantir une
certaine égalité de traitement. Peut-être que l’idée d’une réduction appropriée de la
taxe d’exemption par jour de service accompli dans la protection civile entre 20 et
30 ans pourrait servir de point de départ.
2.2.6 
Des bases uniformes pour l’instruction dans la
protection civile
Les avis divergent parmi les participants à la procédure de consultation, en particu-
lier parmi les cantons, quant à la répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons dans le domaine de l’instruction. En fait, il s’agit surtout du rôle que la
Confédération jouera à l’avenir en la matière. Une petite minorité de cantons
souhaite une compétence exclusivement cantonale. En face, une nette majorité
préfère un engagement accru de la Confédération, à tout le moins une collaboration
renforcée entre les cantons et la Confédération. On pourrait ainsi, en se fondant sur
la loi fédérale, créer des bases d’instruction homogènes et contraignantes à l’échelle
nationale en ce qui concerne l’instruction au sein de la protection civile. Cette
proposition se justifie par la réduction drastique des effectifs qui, à l’avenir, entraî-
nera inéluctablement un besoin accru en prestations d’aide intercantonale, d’où
l’exigence d’une certaine «unité de doctrine« ou «interopérabilité nationale». En
l’occurrence, on fait également référence à la mobilité géographique accrue des
membres de la protection civile par rapport à autrefois, notamment pour des raisons
de formation professionnelle et de changements d’emploi.
La cession aux cantons de toutes les compétences en matière d’instruction comporte
le risque de voir apparaître une «protection civile à deux vitesses, voire plus». Ni la
Confédération, ni les cantons n’ont intérêt à une telle situation, ce qu’une majorité
des participants à la procédure de consultation ont reconnu et souligné explicite-
ment. A l’inverse, si la Confédération prenait en charge l’intégralité de l’instruction,
notamment l’instruction de base, comme certains le souhaitent, elle ne répondrait
plus à l’idée fondamentale du fédéralisme qui consiste à répartir les tâches de la
protection civile, l’instruction ressortissant en priorité aux cantons, conformément
aux principes directeurs convenus.
Les compétences en matière d’instruction telles qu’elles sont fixées dans le projet de
loi sont admises par une grande majorité. Elles tiennent également compte de
facteurs tels que la compétitivité et l’efficacité. La Confédération organise en
priorité les cours qui exigent du personnel enseignant professionnel, au bénéfice
de qualifications particulières, ainsi que des technologies spéciales et coûteuses
d’instruction, d’information ou de communication, ou les cours qui, compte tenu du
volume annuel, permettent une instruction centralisée et rentable. A la demande
d’une majorité des cantons, on soulignera cependant, dans le présent projet de loi, le
rôle essentiel de la Confédération dans l’élaboration de bases d’instruction homo-
gènes, en étroite collaboration avec les cantons.

1624
2.2.7 
Obligation de construire des abris et de les équiper
Le maintien de l’obligation de construire des abris, sous forme très réduite, est salué
par une large majorité, parfois même approuvé expressément. Le Parti socialiste
suisse, l’Union syndicale suisse et les cantons du Jura et de Neuchâtel sont les seuls
à demander la suppression de cette obligation. La Société suisse des propriétaires
fonciers se félicite formellement de la restriction de l’obligation de construire des
abris, mais elle remet en cause, eu égard au taux élevé de couverture, l’obligation
générale de construire pour toutes les maisons d’habitation. En l’occurrence, elle
demande l’exemption des propriétaires de petits immeubles, notamment de maisons
familiales, ainsi que la réduction du montant de la contribution de remplacement par
rapport au régime actuel. Elle suggère en outre de supprimer l’obligation d’équiper
les abris dans les nouvelles constructions. Cette obligation est également remise en
cause par certains cantons.
L’infrastructure de protection destinée à la population réalisée durant les 30 der-
nières années a atteint dans l’ensemble du pays un haut niveau de développement.
Pour l’essentiel, la tâche à venir se limitera à maintenir la valeur et à combler de
manière ciblée les lacunes locales. Pour y parvenir, les cantons devront gérer avec
encore plus de rigueur la construction des abris. Les contributions de remplacement
pourront servir à la construction d’abris publics par les communes.
En outre, l’obligation de construire des abris sera nettement assouplie. Aussi les
maîtres d’ouvrage des bâtiments commerciaux et les propriétaires de maisons qui
construisent des annexes seront-ils exemptés de l’obligation de réaliser des places
protégées. Quant aux appartements et homes, au lieu de construire une place proté-
gée par pièce habitable, il s’agira en règle générale à l’avenir de ne construire plus
que 2/3 de place protégée par pièce. La gestion rigoureuse de la construction des
abris devrait permettre de limiter la construction d’abris à des ouvrages d’une
dimension minimale définie. Les maîtres d’ouvrages des petits bâtiments, en
particulier des maisons familiales, devront alors verser une contribution de rempla-
cement, toutefois inférieure à celle demandée à l’heure actuelle.
L’obligation – actuellement en vigueur – d’équiper ultérieurement les abris
construits avant 1987 est reportée à la période de montée en puissance.
3 
Interventions parlementaires
Le traitement des présents actes législatifs permet de classer les interventions
parlementaires suivantes:
1997 P 96.3298
Abris de protection civile superflus
(N 3.10.96, Baumberger; S 13.3.97)
L’obligation de construire des abris a déjà été assouplie dans les bases légales
révisées à l’occasion de la Réforme 95. En l’occurrence, il avait été renoncé à
l’obligation de réaliser des places protégées lors de transformations et de suréléva-
tions d’immeubles. Le présent projet de loi réduit encore l’obligation de construire
des abris. Aussi ne sera-t-il plus obligatoire de réaliser des places protégées sur les
lieux de travail (bâtiments commerciaux) et lors de la construction d’annexes.
Associées à une gestion encore plus rigoureuse de la construction des abris – seuls
les déficits locaux devant être compensés –, ces mesures entraîneront une diminution

1625
considérable des dépenses, en particulier pour les maîtres d’ouvrage privés et les
propriétaires d’immeubles. Ceci également en fonction de l’importante réduction
prévue des contributions de remplacement. A noter en outre qu’à l’avenir, la Confé-
dération ne subventionnera plus les abris publics. Pour financer la construction de
tels abris, les communes pourront avoir recours aux contributions de remplacement.
1998 P 98.3386
Protection civile. Supprimer l’obligation de construire des abris 
(N 18.12.98, Weber Agnes)
La réforme de la protection civile réalisée dans le cadre de la conception d’un
système coordonné de protection de la population tient compte de l’évolution des
conditions générales de la politique de sécurité. Suite à la réorientation vers les
catastrophes et les situations d’urgence, les effectifs seront réduits de deux tiers
environ. Ce redimensionnement de la protection civile, combiné au réajustement des
tâches, répond d’une part au besoin, avéré et incontesté, qu’ont les cantons
d’adapter leurs instruments pour faire face aux catastrophes, et tire d’autre part les
conséquences des expériences acquises, au cours de ces dernières années, lors
d’événements dommageables majeurs. On a pu constater ainsi que les moyens des
sapeurs-pompiers ne suffisaient pas, en particulier lorsque les circonstances
exigeaient des interventions de grande ampleur et de longue durée.
L’obligation de construire des abris sera désormais limitée à l’essentiel et assouplie.
Il en résultera un allégement substantiel pour les collectivités publiques, mais éga-
lement pour les particuliers (maîtres d’ouvrages, propriétaires d’immeubles).
Compte tenu du degré de couverture élevé que connaît l’ensemble du pays, l’accent
est clairement mis sur la conservation des ouvrages de protection, et non plus sur la
construction. Par ailleurs, les mesures à prendre dans le domaine des ouvrages de
protection font partie de celles, peu nombreuses, pour lesquelles le facteur temps
joue un rôle déterminant, et qui ne peuvent par conséquent pas être reportées à la
phase de montée en puissance (conflit armé).
2000 P 99.3651
Evaluation des mesures prises au titre de la protection 
de la population (N 24.3.00, Haering)
La réforme de la protection de la population menée aujourd’hui en Suisse tient
également compte des tendances en la matière et des enseignements provenant
d’autres pays européens et de leurs systèmes. Une enquête comparative interna-
tionale sur les systèmes de protection de la population et les coûts qu’ils engendrent
(pays comparés à la Suisse: Allemagne, Autriche, Finlande, France et Suède) montre
que la nouvelle conception suisse correspond, sur les points principaux de la
réforme, aux systèmes comparables. Ce constat concerne l’orientation rigoureuse
sur les catastrophes et les situations d’urgence (et non plus sur un conflit armé)
ainsi que le regroupement des diverses organisations de sauvetage allant parfois jus-
qu’à la création de systèmes de protection de la population entièrement intégrés. En
Suisse, le dernier point est mis en œuvre par la coordination des diverses
organisations partenaires placées sous une direction commune. Cette solution
permet d’éliminer les doublons et, par là même, de réduire massivement les effectifs
des deux organisations de milice que sont les sapeurs-pompiers (pour près d’un
tiers) et la protection civile (pour près des deux tiers). Il en découle également
une baisse des coûts (budgétaires et extra-budgétaires) pour l’économie publique
de près de 30 %. Il est prévu d’apporter en permanence des améliorations au
système de protection de la population en vue d’accroître son efficacité et sa
rentabilité dans le cadre d’un processus évolutif.

1626
2000 P 98.3452
Des tâches de surveillance pour la protection civile
(N 8.6.00, Föhn)
Conformément à la conception du système coordonné de protection de la popula-
tion, des formations de la protection civile peuvent également être engagées en
renfort de la police, en particulier pour faire face aux surcharges ainsi qu’aux inter-
ventions de longue durée. Cet engagement concerne des tâches qui n’exigent aucune
arme. L’instruction et l’équipement nécessaires doivent être assurés par la police.
Dans ces conditions, il est tout à fait envisageable d’engager des formations de la
protection civile en renfort de la police afin qu’elles se chargent de tâches simples
d’établis-sement de barrages, de surveillance et d’information. Le canton est
l’instance qui autorise le recours aux formations de protection civile dans le cadre de
telles interventions en faveur de la collectivité. Il doit ainsi éviter les abus ou une
concurrence des entreprises privées.
4 
Partie spéciale
4.1 
Remarques générales concernant le projet de loi
Le projet se fonde d’une part sur le rapport du Conseil fédéral du 7 juin 1999 sur la
politique de sécurité (RAPOLSEC 2000), qui préconise une analyse globale de la
situation de la Suisse en la matière dans le but de redéfinir les tâches et le poids
respectif de chacun des instruments de la politique de sécurité ainsi que leurs rela-
tions réciproques. D’autre part, il se base sur les directives (principes directeurs)
convenues au printemps 2000 suite à une double consultation des cantons et des
partenaires au projet, dont le Conseil fédéral a pris connaissance le 25 mai 2000,
ainsi que sur le plan directeur de la protection de la population qui s’y réfère.
Le double titre «Loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection
civile» a été choisi afin d’éviter les malentendus terminologiques et les confusions
entre les domaines de la protection de la population et de la protection civile, le
premier englobant le second. Les questions matérielles des deux domaines ont été
fractionnées en deux parties clairement délimitées.
4.2 
Commentaire des dispositions
Préambule
La nouvelle loi sur la protection de la population et sur la protection civile s’appuie
sur l’art. 61, al. 1, 2 et 4, de la Constitution, qui octroie à la Confédération la
compétence d’édicter des prescriptions en matière de protection civile.
La Confédération n’est pas en mesure de légiférer dans le domaine de la protection
de la population, dont la responsabilité incombe d’une manière générale aux
cantons. Le projet de loi se limite, en la matière, aux réglementations concernant
la collaboration et aux délimitations des compétences.

1627
Titre 1
Objet
Art. 1
Les cantons sont compétents en matière de protection de la population, dans les
limites des prescriptions de la législation fédérale. C’est à eux qu’il incombe en par-
ticulier de prendre des mesures en cas de catastrophe et en situation d’urgence. La
Confédération est responsable de la maîtrise de certaines catastrophes, notamment
en cas d’augmentation de la radioactivité et d’épidémie, ainsi que des mesures prises
dans la perspective d’un conflit armé.
S’agissant de la protection civile, la Confédération réglemente l’obligation de servir,
l’instruction, le matériel ainsi que les installations d’alarme et les systèmes téléma-
tiques, les ouvrages de protection et le financement.
Titre 2
Protection de la population
Chapitre 1
Collaboration au sein de la protection de la population
Art. 2
Le nouveau système a pour but de protéger la population et ses bases d’existence
en cas de catastrophe, en situation d’urgence et en cas de conflit armé. Il contribue
ainsi à limiter et à maîtriser les effets d’événements dommageables.
D’une manière générale, la prévention ne fait pas partie des tâches de la protection
de la population. La protection de la population est avant tout une organisation
de coordination des interventions en cas de catastrophes et de situations d’urgence.
Les mesures de prévention à moyen et à long termes incombent à d’autres
institutions. Cependant, les mesures préventives à court terme, notamment les
travaux de consolidation ou de surveillance des eaux, sont d’ores et déjà envisa-
geables dans le cadre des divers engagements.
Art. 3
Le système de protection de la population coordonne l’action et la collaboration
des cinq organisations partenaires: police, sapeurs-pompiers, santé publique,
services techniques et protection civile. Au besoin, d’autres institutions, des
organisations privées, des entreprises et l’armée peuvent être appelées en renfort.
Les cinq organisations partenaires sont responsables de leurs champs d’action
respectifs et se portent mutuellement assistance dans l’accomplissement de leurs
tâches.
La répartition des tâches entre les organisations partenaires résulte de la nouvelle
conception de la protection de la population en tant que système coordonné. Cette
définition s’avère indispensable pour que les organisations partenaires puissent
adapter ou compléter leurs besoins spécifiques en ce qui concerne l’instruction et le
matériel ainsi que les planifications des interventions.

1628
Art. 4, let. a à d
La conduite est structurée de manière modulaire en fonction des événements
dommageables. Lors d’événements mineurs, la direction de l’intervention est du
ressort des organisations partenaires engagées (généralement les moyens de
première intervention, à savoir les sapeurs-pompiers ou la police). Lors d’événe-
ments majeurs, la conduite des opérations est confiée à une direction commune,
composée de spécialistes provenant des organisations concernées ou de l’admi-
nistration, selon les cas.
Si, en cas d’événement de grande envergure, plusieurs organisations partenaires
sont engagées pour une durée relativement longue, la coordination et la conduite
des opérations sont confiées à un organe de conduite bénéficiant d’une légitimité
politique et placé sous la responsabilité générale des autorités compétentes. Les
organisations partenaires sont représentées dans cet organe de conduite.
Art. 4, let. e
En cas d’aggravation du danger, la Confédération, les cantons et les communes
peuvent, en temps utile et en fonction de la situation, élever le degré de préparation
des systèmes d’alarme, des organes de conduite, des organisations partenaires et des
ouvrages de protection relevant de leurs compétences (déclencher ce que l’on
appelle la «montée en puissance»).
Si un conflit armé menace d’éclater, le Conseil fédéral peut décréter la montée
en puissance du système de protection de la population. La montée en puissance
doit pouvoir être garantie dans le cadre des délais de préalerte de plusieurs années
admis actuellement. Elle consiste essentiellement en mesures relatives au personnel,
à l’instruction et au matériel.
Le personnel supplémentaire indispensable en cas de conflit armé est recruté
seulement après que les autorités ont décrété la montée en puissance. A cet effet, la
Confédération peut relever l’âge de l’obligation de servir dans la protection civile et,
le cas échéant, faire appel à d’anciens membres de l’armée ainsi qu’aux hommes
soumis à l’obligation de servir qui ne sont pas astreints au service militaire. En cas
de conflit armé, les sapeurs-pompiers couvrent le besoin en personnel supplémen-
taire en réintégrant d’anciens membres et en recourant à des volontaires. Aucune
mesure particulière en matière de personnel n’est prévue pour les autres organi-
sations partenaires.
Art. 5, al. 1
L’al. 1 correspond à l’art. 119, al. 2, de la loi fédérale révisée sur l’armée et
l’administration militaire (LAAM; RS 510.10).
Art. 5, al. 2
L’al. 2 renvoie d’une part à la coordination des diverses organisations partenaires au
sein du système coordonné de protection de la population, dont les champs
d’activité sont mentionnés aux art. 7 et 8 et, d’autre part, aux compétences du
Conseil fédéral en matière de coordination des différents instruments de politique
de sécurité dans le cadre de la coopération nationale de sécurité (CNS), figurant
également à l’art. 119 LAAM.

1629
Art. 5, al. 3
Voir les commentaires relatifs à l’art. 4, let. e.
Art. 6
Les cantons sont compétents en matière de protection de la population, dans les
limites des prescriptions de la législation fédérale. Il leur incombe en particulier de
prendre les mesures nécessaires en cas de catastrophe ou en situation d’urgence. Les
cantons règlent l’organisation, l’instruction, la disponibilité et l’engagement des
organisations partenaires de la protection de la population, à l’exception des services
techniques. Ils assurent, en temps utile et en fonction de la situation, la conduite
ainsi que la préparation de l’infrastructure de protection. Les cantons sont responsa-
bles de l’application des prescriptions fédérales dans le domaine de la protection
civile. Ils définissent, dans le cadre de leurs compétences, les tâches qu’ils délèguent
aux communes. En mentionnant expressément que les cantons réglementent la
collaboration intercantonale (al. 3), notamment dans le cadre de l’aide intercantonale
en cas de catastrophe et de situation d’urgence ou dans le domaine de l’instruction,
le législateur vise à souligner toute l’importance de cet aspect de la réforme de la
protection de la population.
Art. 7
Les cantons et la Confédération collaborent à l’accomplissement de tâches commu-
nes. Il s’agit notamment de la réflexion sur le développement de la protection de la
population, de l’information et de la collaboration internationale.
Art. 8
Dans la protection de la population, la recherche et le développement sont indispen-
sables pour remplir les tâches exigeantes de la Confédération, des cantons et des
communes et pour promouvoir les synergies entre tous les acteurs concernés. La
collaboration entre organisations partenaires au sein de la protection de la popula-
tion requiert la coordination et l’extension de la recherche et du développement,
jusqu’alors gérés individuellement.
La recherche et le développement doivent servir à l’élaboration des bases néces-
saires à la réalisation des mandats de politique de sécurité liés à la protection de la
population. La préparation des fondements indispensables à l’orientation stratégique
de la protection de la population revêt une importance de premier plan. Il convient
également d’élaborer des conceptions et des bases de travail en vue de l’exécution,
ceci dans le but de garantir un processus cohérent (unité de doctrine), répondant aux
besoins. Il s’agit en outre de consentir des efforts de sorte que la Confédération
puisse, dans les situations particulières et extraordinaires, garantir la conduite et
la capacité de montée en puissance. Le transfert de connaissances et le maintien
du savoir acquis jouent en l’occurrence un rôle prépondérant. Les besoins de la
recherche sont définis en fonction des scénarios des dangers encourus, systémati-
quement mis à jour, et en fonction des besoins cantonaux.
La recherche et le développement au sein de la protection de la population
s’étendent à tous les domaines d’activité du système, au profit de l’ensemble des
organes fédéraux, cantonaux et communaux. Ces tâches sont confiées à un service
permanent de recherche institué à l’échelon fédéral et dans lequel les cantons sont

1630
représentés. La Confédération planifie, dirige et finance la recherche et le dévelop-
pement au sein de la protection de la population. Des mandats peuvent être attribués
à des hautes écoles ou à des entreprises spécialisées. Il faut tendre à une collabora-
tion internationale.
La recherche et le développement dans le cadre de la protection de la population
doivent être considérés comme des activités à long terme. Si l’on veut prétendre à
une continuité, une efficacité et une durabilité, il est indispensable d’élargir à
plusieurs années l’horizon de la planification et de la budgétisation.
Chapitre 2
Instruction au sein de la protection de la population
Art. 9
Les organes de conduite se voient attribuer un rôle central dans le cadre du système
coordonné de la protection de la population. Il est absolument nécessaire que les
membres de ces organes reçoivent une instruction et suivent des cours de perfec-
tionnement leur permettant d’assumer en continu et efficacement leurs responsa-
bilités en matière de planification et de préparatifs, et en cas d’intervention.
Dans le cadre de l’instruction de base, les membres des organes de conduite doivent
se préparer à assumer les fonctions inhérentes à leur position hiérarchique. Ils
doivent connaître les dangers et les risques existants, les tâches des organes de
conduite et les possibilités d’intervention des différentes organisations partenaires.
Ils se forment en outre au travail d’état-major et se familiarisent avec l’infrastructure
ad hoc.
Le perfectionnement sert à renouveler, compléter et approfondir les connaissances
acquises durant l’instruction de base. Il a également pour but de vérifier périodi-
quement l’état de préparation des organes de conduite. Leurs membres peuvent se
préparer à faire face à divers événements potentiels en participant à des exercices.
Art. 10, let. a à d
Afin de garantir la collaboration entre les divers échelons, la Confédération apporte
son soutien aux cantons dans le cadre de l’instruction des organes de conduite et
propose à ces derniers des cours périodiques d’instruction et de perfectionnement.
C’est ainsi que les connaissances acquises dans le domaine de l’aide en cas de
catastrophe et de situation d’urgence (p. ex. sur la base des évaluations des événe-
ments) peuvent être intégrées rapidement dans les planifications de la protection de
la population aux échelons cantonal, régional et communal. Il s’agit avant tout de
cours qui requièrent soit des instructeurs professionnels au bénéfice de connais-
sances spécifiques, soit une infrastructure particulière ou encore dont l’organisation
centralisée s’avère plus économique à l’échelon fédéral.
Art. 10, let. e et f
La Confédération assure la formation et le perfectionnement du personnel chargé de
l’instruction des organes de conduite. Les instructeurs sont soumis à des exigences
élevées en raison des profondes mutations qui caractérisent l’époque actuelle. Aussi
est-il nécessaire de leur offrir une formation de base complète et des cours de
perfectionnement réguliers.

1631
Afin de tirer profit des synergies potentielles dans le domaine de la formation du
personnel d’instruction, la Confédération autorise le personnel d’instruction de
toutes les organisations partenaires à suivre les cours qu’elle propose.
Art. 10, let. g
Etant donné la complexité des risques et dangers actuels, une instruction efficace
exige des moyens d’enseignement, d’information et de communication modernes.
L’acquisition et l’entretien de technologies de ce type dépassent les possibilités
respectives des cantons. C’est la raison pour laquelle la Confédération devra à
l’avenir aussi disposer d’une infrastructure moderne en vue de dispenser l’instruc-
tion dont elle a la responsabilité.
Titre 3
Protection civile
Chapitre 1
Obligation de servir dans la protection civile
Section 1
Principes
Art. 11
Désormais, l’obligation de servir dans la protection civile est définie en fonction des
aptitudes physiques et psychiques requises pour accomplir des services de protection
civile. Cette nouvelle conception permet d’empêcher que toutes les personnes
inaptes au service militaire soient obligées de servir dans la protection civile,
qu’elles soient ou non aptes à le faire. Ainsi les personnes affectées d’un handicap
grave ne seront-elles plus enregistrées inutilement par l’administration de la protec-
tion civile, ce qui représente quelque 20 000 dossiers de moins à traiter (étant
entendu que l’obligation de servir dans la protection civile s’étend de 20 à 40 ans).
Ce nouveau système permet en outre d’améliorer l’image de la protection civile.
Art. 12
Les personnes ayant accompli leurs obligations militaires ou leur service civil ne
seront plus astreintes à servir dans la protection civile. Les personnes astreintes à
servir dans l’armée qui, notamment pour des raisons de santé, sont libérées à titre
anticipé avant d’avoir accompli 50 jours de service militaire sont en principe soumi-
ses à l’obligation de servir dans la protection civile. Dans un esprit «d’équité», on
évite ainsi que, après quelques jours de service militaire seulement, les personnes
astreintes à servir dans l’armée n’aient plus à accomplir de service.
Art. 13 et 14
La possibilité de modifier la durée de l’obligation de servir dans la protection civile
doit permettre au Conseil fédéral de réagir avec souplesse aux problèmes d’effectifs,
en particulier dans la perspective de l’évolution de la situation en matière de politi-
que de sécurité. L’extension ou la diminution d’une année de la durée de l’obli-
gation de servir dans la protection civile entraînerait respectivement, à l’échelon
national, une augmentation de l’effectif équivalant à 5000 personnes astreintes ou
une réduction de l’effectif du même ordre de grandeur.

1632
L’extension maximale de 10 ans de l’obligation de servir dans la protection civile,
telle qu’elle est prévue dans la loi, permet de couvrir la majeure partie du besoin
supplémentaire en personnel dans la perspective d’un conflit armé. De plus, le
Conseil fédéral peut, dans cette situation, soumettre tous les citoyens helvétiques
non astreints au service militaire ou au service civil à l’obligation de servir dans la
protection civile en vue de compléter l’effectif nécessaire.
Art. 15
Le volontariat, notamment pour les Suissesses ainsi que les étrangers et les étran-
gères établis en Suisse, doit être maintenu. Dorénavant, les personnes astreintes à
servir dans l’armée qui sont libérées en tant que telles avant d’avoir accompli leur
obligation militaire doivent désormais pouvoir être incorporées dans la protection
civile à titre volontaire. La décision en matière d’admission incombe aux cantons.
Art. 16
L’armée et la protection civile procèdent à un recrutement commun. Les personnes
recrutées pour la protection civile sont réparties entre trois fonctions de base: colla-
borateur d’état-major, préposé à l’assistance et pionnier. La procédure comprend
trois étapes: l’information par écrit des conscrits, la journée d’information organisée
par les cantons et le recrutement. Afin de permettre une incorporation optimale des
conscrits, les profils d’exigences des différentes fonctions dans l’armée et la protec-
tion civile sont redéfinis. Il n’y pas de liberté de choix lors de l’incorporation.
L’armée conserve la priorité. On tiendra compte, dans la mesure du possible, des
aptitudes et des désirs des personnes astreintes quant à leur incorporation. La
responsabilité principale du recrutement incombe à l’armée. La collaboration entre
la Confédération et les cantons est assurée.
Ce nouveau système d’approvisionnement en personnel de la protection civile va
remplacer le régime actuel à «deux classes», armée – protection civile, considéré
comme problématique.
Les détails de la procédure de recrutement seront réglés dans des ordonnances du
Conseil fédéral et du DDPS.
Art. 17
La gestion du personnel par les cantons (contrôles inclus) est l’une des conséquen-
ces de la régionalisation systématique de la protection civile visée par la réforme.
Dès lors, le principe du domicile appliqué actuellement pour l’incorporation des
personnes astreintes à servir dans la protection civile doit être assoupli.
Art. 18
Les incorporations dans le personnel de réserve permettent d’éviter d’instruire des
personnes astreintes qui ne participent pas aux interventions. Sur le plan de
l’organisation, le personnel de réserve permet de gérer avec davantage de souplesse
les divers besoins régionaux et cantonaux en effectifs. Afin d’éviter l’organisation
de cours d’instruction non rentables, notamment dans le cadre des cours de répéti-
tion, les membres de cette catégorie de personnel ne peuvent pas prétendre à servir
dans la protection civile.

1633
Art. 19
Le libellé équivaut à celui de la réglementation actuelle figurant dans la législation
sur la protection civile (art. 15, al. 1, LPCi, et art. 26 OPCi; RS 520.1 et 520.11).
Art. 20
L’abaissement à 40 ans de la limite de l’obligation de servir change la donne dans la
pratique actuelle en matière de mise à disposition de personnel. Aujourd’hui, 65 %
des personnes exemptées de l’obligation de servir dans la protection civile ont plus
de 40 ans. Dans certaines catégories, notamment les membres des organes civils de
conduite, cette proportion atteint presque 90 %. A ce titre déjà, le maintien du
système actuel entraînerait des dépenses disproportionnées. A cela s’ajoutent la
réorientation vers les catastrophes et les situations d’urgence et la réduction dras-
tique des effectifs de la protection civile. Dès lors, la pratique actuelle en matière
d’exemption de personnel dans le cadre de la «défense générale» (jusqu’à présent
env. 140 000 personnes, p. ex. en faveur de l’approvisionnement économique du
pays, des sapeurs-pompiers, etc.) n’a plus guère de sens. Il en va de même pour les
personnes astreintes à servir dans l’armée dont l’obligation de servir doit désormais
prendre fin à 30 ans révolus.
La procédure appliquée pour l’instant en matière d’exemption de l’obligation de
servir, et les coûts administratifs élevés qu’elle engendre, doivent laisser place à une
libération anticipée déjà prévue dans la loi actuelle. On renonce délibérément à
appliquer des quotas. Pour des raisons d’effectif, ils ne sont pas nécessaires; ils
occasionneraient en outre un nouveau surcroît de travail administratif (répartition,
contrôle et surveillance des quotas, etc.). Le chiffre avancé à l’échelon du pays se
situe à environ 15 000 personnes astreintes à servir dans la protection civile.
Les personnes astreintes dont une organisation partenaire ne peut se passer pour
remplir ses tâches lors de catastrophes ou de situations d’urgence peuvent désormais
être libérées à titre anticipé de l’obligation de servir dans la protection civile. On
vise ainsi à éviter les pénuries de personnel dans les organisations partenaires. Il
s’agit en particulier des professionnels de la police, des sapeurs-pompiers et des
services sanitaires d’urgence ainsi que le personnel de milice des sapeurs-pompiers
et des organes civils de conduite. Les cantons, qui sont responsables de l’orga-
nisation du système coordonné de protection de la population, décident des
libérations anticipées. On pare de la sorte à une «hémorragie» du personnel de la
protection civile, tout en garantissant les investissements consentis en matière
d’instruction. Enfin, les cantons peuvent ainsi également réagir contre les éventuels
abus.
Art. 21
La décision incombe au canton après consultation de la commune.

1634
Section 2
Droits et obligations
Art. 22
Les dispositions concernant la solde, la subsistance, le transport et le logement ont
été reprises in extenso de la LPCi (art. 22).
Art. 23
Etant donné qu’on introduit également une instruction de base dans la protection
civile (art. 33), il s’agit, pour des raisons d’égalité de traitement, de reprendre dans
la protection civile les dispositions applicables à l’école de recrue (taux réduit). Le
contenu de l’actuel art. 23 LPCi, a été repris in extenso.
Les détails, sous la forme d’une liste des prestations de service imputées, doivent
être réglés à l’échelon de l’ordonnance.
Art. 24
Le système actuel de réduction de la taxe d’exemption en fonction des jours de ser-
vice effectués est maintenu. Le taux de réduction sera fixé ultérieurement.
On renonce à introduire une taxe d’exemption de l’obligation de servir dans la
protection civile. Selon l’art. 59 Cst., les personnes soumises à l’obligation de servir
qui n’accomplissent ni service militaire ni service civil (en tant que service de
remplacement) doivent payer une taxe d’exemption. Dès lors, les personnes
astreintes à servir dans la protection civile sont en principe tenues de payer une
taxe d’exemption. L’introduction d’une nouvelle taxe d’exemption, relative à la
protection civile, entraînerait une double imposition pendant la durée de l’obligation
de servir entre 20 et 30 ans révolus.
L’introduction d’une taxe d’exemption dès l’âge de 31 ans concernerait les person-
nes astreintes à servir dans la protection civile qui n’accomplissent pas leur service
dans la protection civile ou qui sont déclarées inaptes au service. Par analogie avec
la taxe d’exemption versée en remplacement de l’accomplissement du service
militaire, cette solution permettrait de substituer l’accomplissement du service de
protection civile dès 31 ans par le versement d’une taxe d’exemption. Elle ne doit
cependant pas être approfondie. Du point de vue légal, il n’est pas envisageable de
créer une autre réglementation applicable à la période d’obligation de servir dans la
protection civile qui intervient après l’obligation de servir dans l’armée, par exemple
sous forme de remboursement des taxes d’exemption versées en fonction des jours
de service accomplis. En effet, la taxe d’exemption constitue une forme subsidiaire
de l’accomplissement de l’obligation de servir.
Art. 25 et 26
Les dispositions concernant l’assurance et les obligations ont été reprises in extenso
de la LPCi (art. 25 et 27).

1635
Section 3
Convocation et tenue des contrôles
Art. 27
L’art. 27 décrit chacune des prestations de service et donc chaque genre
d’intervention.
Les personnes astreintes à servir dans la protection civile peuvent être convoquées
par le Conseil fédéral en cas de conflit armé, d’interventions à l’échelon national en
faveur de la collectivité et d’événements dommageables majeurs, qui dépasseraient
les capacités d’intervention d’un canton.
Les formations de la protection civile étant des moyens cantonaux et communaux, la
convocation doit logiquement être réglementée par les cantons. Afin d’éclaircir la
situation et de contribuer à la sécurité juridique générale, les possibilités de convo-
cation offertes aux cantons sont réglées avec plus de précision dans le présent projet
de loi. Dans le but d’éviter les abus, il convient d’édicter des normes contraignantes
à l’échelon de l’ordonnance, en particulier pour la convocation en vue d’inter-
ventions en faveur de la collectivité (notamment pour éviter que des personnes
astreintes soient amenées à fournir des prestations au bénéfice de leur employeur ou
pour éviter de faire concurrence à l’économie privée). Ces normes doivent en outre
être approuvées par le département compétent (DDPS) ou les cantons, dans le cadre
de leurs compétences respectives.
Art. 28
La tenue des contrôles concernant les personnes astreintes, assumée jusqu’à ce jour
par les communes, sera désormais réglementée par le canton. Sachant que le
contrôle de l’instruction concerne également des organes fédéraux (instruction à
l’échelon fédéral, Administration fédérale des contributions, taxe d’exemption
de l’obligation de servir, caisse de compensation APG), la nouvelle ordonnance
sur les contrôles au sein de la protection civile contiendra des normes nationales
homogènes.
Chapitre 2
Obligations de tiers
Art. 29
Les dispositions correspondent à la réglementation actuelle figurant à l’art. 28,
al. 1 et 3, LPCi.
Art. 30 à 32
Le contenu de ces dispositions a été repris presque in extenso de la LPCi (art. 29
à 31).

1636
Chapitre 3
Instruction au sein de la protection civile
Art. 33
La réorientation de la protection civile implique une nouvelle conception de
l’instruction des personnes astreintes. Le contenu de l’instruction est axé sur la
future mission prioritaire de maîtrise des catastrophes et des situations d’urgence
et non plus sur les exigences liées à un conflit armé. L’instruction prévue dans la
perspective d’un conflit armé sera mise en veilleuse et réactivée si la montée en
puissance est décrétée.
Une fois le recrutement effectué, les personnes astreintes doivent suivre une instruc-
tion de base. Celle-ci se compose de deux volets interdépendants:
–
L’instruction générale (IG), qui regroupe en un tronc commun toutes les
personnes astreintes et traite des connaissances générales communes aux
trois fonctions de base.
–
L’instruction spécialisée (IS), qui offre des filières séparées permettant
de dispenser les connaissances techniques et pratiques relatives à chaque
fonction.
Les connaissances générales de certaines personnes astreintes à servir dans la
protection civile peuvent être complétées par une instruction complémentaire (IC)
en vue de l’accomplissement de tâches spéciales (p. ex. entretien de constructions et
du matériel). L’instruction complémentaire peut être suivie immédiatement après
l’instruction générale et l’instruction spécialisée, ou ultérieurement.
Art. 34 et 35
Pour assumer une fonction de cadre, il convient systématiquement de suivre une
instruction appropriée à l’échelon concerné: chef de groupe, chef de section, respon-
sable d’un domaine de l’aide à la conduite ou commandant de la protection civile.
Les cadres sont responsables de la conduite, de l’instruction et de la préparation de
leurs formations ou de leur service. L’instruction doit répondre à ces exigences et
améliorer les compétences.
Les cadres de la protection civile doivent suivre périodiquement des cours de
perfectionnement afin de garantir la mise en œuvre rapide des innovations.
Art. 36
Les cours de répétition annuels doivent permettre aux personnes astreintes d’être
opérationnelles à tout moment. Les cadres doivent fournir des prestations de service
supplémentaires pour être à même d’accomplir leurs tâches exigeantes de conduite
et d’instruction. Les cours de répétition servent avant tout à vérifier, à compléter et à
consolider l’état de préparation des formations et des cadres. Ils permettent en outre
à ces derniers d’acquérir l’expérience indispensable en matière de conduite. Les
cours de répétition peuvent aussi être mis à profit pour réaliser des exercices en
coordination avec les autres organisations partenaires.

1637
Art. 37
Cet article correspond aux dispositions de libellé identique figurant dans la légis-
lation militaire (art. 59, al. 2, LAAM; RS 510.10). Il y a «besoin impératif» lors
d’une surcharge exceptionnelle de l’administration de la protection civile ou lorsque
des travaux requièrent des spécialistes expérimentés au bénéfice de connaissances
particulières.
Art. 38
Comme dans la législation actuelle, des prescriptions minimales sont fixées pour la
procédure de convocation (notifications, demandes de report).
Il est du ressort du Conseil fédéral de régler l’organisation de l’administration
fédérale. L’organe fédéral qui sera à l’avenir chargé des questions relatives à la pro-
tection civile (et à la protection de la population) n’a pas encore été désigné
(art. 43, al. 2, LOGA; RS 172.010).
Art. 39
La Confédération crée, avec le concours des cantons, les bases nécessaires à une
instruction la plus uniforme possible («unité de doctrine»). Pour des raisons de ren-
tabilité, elle forme les commandants de la protection civile et leurs suppléants, les
cadres et certains spécialistes de l’aide à la conduite et de la protection des biens
culturels. Elle peut organiser des services d’instruction et de perfectionnement
relevant de la compétence des cantons, à la demande de ceux-ci. Conformément
au principe du financement en fonction des compétences, les cantons doivent
prendre en charge les coûts afférents.
Art. 40
La Confédération assure la formation et le perfectionnement des instructeurs de la
protection civile. Les instructeurs sont soumis à des exigences élevées en raison des
profondes mutations qui caractérisent l’époque actuelle. Aussi est-il nécessaire de
leur offrir une instruction de base complète et des cours de perfectionnement
réguliers. Certains modules d’instruction doivent être accessibles au personnel
enseignant des autres organisations partenaires.
Art. 41
Etant donné la complexité des dangers et des risques actuels, une instruction, pour
être efficace, exige des moyens modernes d’enseignement, d’information et de
communication. L’acquisition et l’entretien de technologies de ce type dépassent
les possibilités de chacun des cantons. C’est la raison pour laquelle la Confédération
devra toujours disposer, à l’avenir, d’une infrastructure moderne lui permettant de
dispenser l’instruction dont elle a la responsabilité.
Art. 42
Vu les «réformes 95» et la baisse des effectifs qui s’en est suivie, certains centres
d’instruction cantonaux, régionaux et communaux se sont avérés superflus.

1638
L’art. 42 reprend en substance le libellé des art. 60 et 76 de l’ordonnance sur la
protection civile (OPCi, RS 520.11); il est à noter toutefois que les dispositions
transitoires de l’art. 76 OPCi ne sont plus en vigueur depuis le 1er janvier 2001.
Chapitre 4
Matériel, installations d’alarme et systèmes télématiques
Art. 43
L’acquisition du matériel spécifique au lieu d’utilisation est en principe du ressort
des cantons. Ce matériel est avant tout acquis dans la perspective des interventions
en cas de catastrophe et de situation d’urgence. Le choix s’effectue en fonction
du type d’intervention. Dans ce domaine également, il convient d’exploiter les
synergies entre organisations partenaires.
La Confédération est responsable du matériel utilisé pour les catastrophes et les
situations d’urgence relevant de ses compétences, ou en cas de conflit armé. Elle en
assure également le financement. Cela concerne en particulier les installations per-
mettant de transmettre l’alarme à la population, les systèmes télématiques de la pro-
tection civile, le matériel et l’équipement des constructions protégées ainsi que le
matériel standardisé de la protection civile (à l’heure actuelle, le matériel de protec-
tion AC). Il importe de veiller à la compatibilité avec les équipements des autres
organisations partenaires. Il convient en outre de garantir que, au moment d’évaluer
et d’acquérir du matériel, les cantons puissent solliciter les organes fédéraux chargés
de l’acquisition du matériel.
La Confédération fixe les exigences auxquelles doivent répondre les systèmes de
transmission de l’alarme à la population. Les installations de sirènes et de télé-
commandes existantes (y compris celles réservées aux centrales nucléaires et à
l’alarme-eau) doivent être adaptées aux exigences techniques actuelles, être prêtes
à fonctionner, pouvoir être déclenchées de façon centralisée et couvrir tout le
territoire. Les coûts de ces installations et de leur modernisation sont pris en charge
par la Confédération. L’exécution est du ressort des cantons. La gestion et
l’entretien incombent aux communes ou aux exploitants.
Si l’on veut pouvoir épauler les organes de conduite par des prestations de service
dans le domaine télématique, il convient de mettre à disposition les systèmes de
transmission nécessaires ou de permettre leur utilisation. Outre la mise à disposition
d’appareils compatibles et des installations nécessaires dans les constructions proté-
gées, il s’avère en outre indispensable d’assurer l’intégration dans certains réseaux
fixes ou dans des réseaux radio. En cas de conflit armé, cet équipement sert égale-
ment de base technique à la télématique.
Art. 44
Le libellé de l’art. 44 été repris in extenso de la LPCi (art. 51).

1639
Chapitre 5
Ouvrages de protection
Section 1
Abris
Art. 45
Les ouvrages de protection civile existants doivent être maintenus. En cas de conflit
armé, chaque habitant doit disposer d’une place protégée à proximité de son lieu de
résidence, ceci afin de garantir l’égalité des chances. En outre, les abris doivent
également pouvoir être utilisés comme hébergement de secours lors de catastrophes
et dans des situations d’urgence, par exemple en cas d’augmentation de la radio-
activité, de tremblement de terre ou d’avalanche imminente.
Art. 46
Si le nombre de places protégées sur l’ensemble du territoire helvétique est impor-
tant, il n’en demeure pas moins que des déficits locaux subsistent. Pour garantir
l’égalité des chances, il importe de combler les lacunes existantes et de prévoir éga-
lement un nombre supplémentaire d’abris de manière à pouvoir faire face à un
éventuel accroissement démographique.
Aussi le principe de l’obligation de construire des abris est-il maintenu. Lors de la
construction de maisons d’habitation, de homes ou d’hôpitaux, les propriétaires
d’immeubles doivent réaliser des abris. Dans les zones où le nombre de places pro-
tégées est insuffisant, les communes doivent réaliser des abris publics et les équiper.
Par ailleurs, on renoncera à l’avenir à construire des abris lors de la construction
d’annexes importantes ou sur les lieux de travail (bâtiments commerciaux), réduisant
par là même l’obligation de construire des abris. Quant aux appartements et homes,
au lieu de construire une place protégée par pièce habitable, il s’agira à l’avenir de
ne construire plus que 2/3 de place protégée par pièce.
L’équipement ultérieur des abris existants, mais pas encore équipés (construits avant
1987), est prévu uniquement pendant la phase de montée en puissance.
Art. 47
Les cantons gèrent la construction d’abris selon les prescriptions de la Confédéra-
tion. Ils règlent l’exécution de l’obligation de construire et fixent le montant des
contributions de remplacement, conformément aux prescriptions fédérales. Si un
propriétaire d’immeuble ne réalise pas d’abri ou si le besoin en places protégées est
couvert dans la zone d’appréciation, il est tenu de payer une contribution de rempla-
cement dont le montant sera toutefois inférieur à celui actuellement versé. Ces
contributions servent en premier lieu à financer les abris publics des communes.
Leur prélèvement doit en priorité permettre de financer une grande partie de la
réalisation et du maintien de la valeur de ces abris.
Si une commune a réalisé tous les abris prescrits, les contributions de remplacement
pourront encore servir à d’autres mesures de protection civile (conformément aux
dispositions relatives aux constructions de protection civile en vigueur jusqu’à ce
jour, LCPCi/OCPCi, RS 521.1 et 521.11).

1640
Art. 48 et 49
Les art. 48 et 49 reprennent par analogie les dispositions de la législation en vigueur
(LCPCi/OCPCi).
On renoncera à l’avenir à la règle des 3 % des coûts présumés de construction fixée
pour les sûretés à fournir, puisque, selon les prescriptions fédérales, les cantons sont
compétents en matière d’abris. Ils sont libres de reprendre dans leur législation les
dispositions correspondantes. La Confédération a développé des modèles de calcul
afin de déterminer les coûts des places protégées. Il en résulte ce que l’on appelle un
modèle à fourchettes, qui a été remis aux cantons à titre de recommandation. Les
cantons peuvent s’en inspirer pour fixer le niveau des sûretés à fournir.
La disposition actuelle de l’art. 19 OCPCi figure aux art. 49 (abris) et 55 (construc-
tions) de la présente loi. L’art. 49 règle la désaffectation des abris obligatoires pour
lesquels la Confédération ne verse plus de subventions depuis 1981. C’est pourquoi
on renonce à exiger le remboursement des subventions octroyées. En règle générale,
les abris publics seront rénovés et non pas désaffectés.
Section 2
Constructions
Art. 50 à 55
On entend par constructions protégées les postes de commandement, les postes
d’attente, les centres sanitaires protégés et les unités d’hôpital protégées.
La protection de la population a besoin des constructions protégées principalement
dans le but d’assurer la conduite et la disponibilité opérationnelle de ses moyens.
Les postes de commandement revêtent un caractère primordial dans les activités de
conduite et d’aide à la conduite. Les postes d’attente peuvent être utilisés pour le
personnel et une partie du matériel des formations des organisations partenaires.
En ce qui concerne les constructions sanitaires, la Confédération fixe les conditions-
cadre. Les cantons – la loi souligne clairement cette responsabilité par rapport à la
réglementation actuelle de l’ordonnance sur la protection civile (art. 53) – ont
l’obligation de prévoir, pour au moins 0,6 % de la population, des possibilités de
soins et des lits dans des unités d’hôpital protégées et dans des centres sanitaires
protégés. A la différence des unités d’hôpital protégées, les centres sanitaires proté-
gés ne sont pas en liaison directe avec un hôpital. Si les cantons et les institutions
dont relèvent les constructions sanitaires protégées établissent l’existence d’un
besoin supérieur à ce pourcentage, la Confédération peut augmenter les subventions
qu’elle verse pour la construction et le matériel jusqu’à ce que ce nombre de places
corresponde à 0,8 % de la population. Il convient donc de régler ces détails non pas
à l’échelon de la loi mais à celui de l’ordonnance.
Les postes sanitaires existants seront transformés en abris pour personnes ayant
besoin de soins (abris pour patients). Les autres constructions protégées rendues
superflues par le processus de régionalisation ou la réduction des effectifs de la
protection civile pourront être utilisées à d’autres fins (p. ex. comme abris pour la
population ou pour les biens culturels).

1641
Seul un nombre limité de constructions protégées doivent être immédiatement
disponibles pour l’utilisation en cas de catastrophe et en situation d’urgence ainsi
que pour les besoins de l’instruction. Pour les autres constructions, on se contentera
d’assurer qu’elles soient toujours en état de remplir leur fonction, mais on les main-
tiendra à un degré réduit de préparation au fonctionnement. Cette nouvelle pratique
sera réglementée par la Confédération.
Section 3
Dispositions communes
Art. 56 à 58
Les art. 56 à 58 ont été repris par analogie de la législation en vigueur (art. 8, 9 et 11
LCPCi).
Certes, l’entretien des ouvrages de protection doit toujours être maintenu, mais l’art.
57 précise que la préparation au fonctionnement ne doit plus être garantie à tout
moment, mais sur ordre du Conseil fédéral (préparation différenciée dans la
perspective d’un conflit armé; art. 71, al. 1, let. g). Cette disposition concerne
désormais tous les ouvrages de protection (jusqu’à présent, seulement les construc-
tions protégées; art. 9 LCPCi).
Chapitre 6
Signe distinctif international de la protection civile et carte d’identité
du personnel de la protection civile
Art. 59
Le contenu des dispositions concernant le signe distinctif international et la carte
d’identité du personnel de la protection civile, fondées sur le Protocole additionnel I
du 8 juin 1977 (RS 0.518.521) à la Convention de Genève du 12 août 1949 relative
à la protection des victimes des conflits armés internationaux (RS 0.518.51), est
repris in extenso de la législation en vigueur (LPCi). Les dispositions en question
ont été reformulées.
Chapitre 7
Responsabilité en cas de dommages
Art. 60 à 65
Les dispositions concernant la responsabilité en cas de dommages ont été reprises
quasiment in extenso de la LPCi (art. 58 à 63).
La répartition des dommages-intérêts entre les autorités concernées est désormais
confiée au Conseil fédéral puisque la réglementation actuelle – répartition selon le
taux de subvention – n’est plus possible (nouveau modèle de financement, voir
art. 71).

1642
Chapitre 8
Voies de recours et procédure
Art. 66 et 67
Les dispositions concernant les voies de recours ont été reprises quasiment in exten-
so de la LPCi (art. 64 et 65). Après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF; FF 2001 4339 ss), elles devront être adaptées
à la nouvelle loi.
Chapitre 9
Dispositions pénales
Art. 68 à 70
Les dispositions pénales ont été reprises quasiment in extenso de la LPCi (art. 66
à 68).
Titre 4
Dispositions communes
Chapitre 1
Financement
Art. 71
Dans le cadre de la protection de la population, seul le mode de financement de la
protection civile subit des changements fondamentaux. La Confédération cesse de
verser des subventions en fonction de la capacité financière des cantons. Désormais,
les coûts sont entièrement pris en charge par les organes concernés en fonction de
leurs compétences. Au cours des prochaines années, les dépenses de fonctionnement
des collectivités publiques devraient diminuer globalement d’environ 15 % par rap-
port à 1998. Le nouveau mode de financement laisse une marge de manœuvre aux
cantons et aux communes. Il leur appartiendra de la mettre à profit pour réduire leurs
dépenses. Les dépenses de la Confédération seront maintenues dans le même ordre
de grandeur qu’en 1998.
S’agissant de l’al. 1, let. d et e: la Confédération prend en charge exclusivement ses
propres dépenses pour ce qui a trait aux domaines concernant l’art. 7 (poursuite
du développement conceptionnel de la protection de la population, information
et coopération internationale) ainsi qu’à la recherche et au développement selon
l’art. 8.
Les coûts supplémentaires reconnus d’un abri au terme de l’al. 2 se calculent à partir
de la différence entre les coûts de construction de l’abri (équipement inclus) et les
coûts de construction d’une cave de mêmes dimensions.
Le montant forfaitaire figurant à l’al. 3 couvre les coûts extraordinaires (électricité,
eau, carburant, etc.) liés aux mises en service régulières des systèmes, mises en ser-
vice dont la fréquence et la durée sont prescrites dans les instructions techniques
pour l’entretien des constructions de protection civile (ITE). A titre d’exemple: con-
trôles d’étanchéité des réservoirs d’eau, limitation de l’humidité, fonctionnement du
groupe électrogène de secours.

1643
L’énumération exhaustive des al. 1 à 3 indique quels coûts sont pris en charge par la
Confédération. L’interprétation a contrario pourrait amener à conclure que tous les
autres coûts doivent être assumés par d’autres (p. ex. les cantons). L’al. 5 clarifie la
situation en matière de création de constructions protégées et d’abris pour les biens
culturels (al. 2).
Chapitre 2
Traitement de données personnelles
Art. 72 et 73
Ces deux articles ont été introduits dans la présente loi en fonction de la législation
sur la protection des données (LPD; RS 235.1).
Chapitre 3
Dispositions finales
Art. 74 et 75
Comme c’est actuellement le cas pour l’Office fédéral de la protection civile,
l’organe fédéral responsable de la protection de la population et de la protection
civile se verra confier des tâches législatives lui permettant d’édicter des normes
légales (art. 48, al. 2, LOGA; voir aussi le commentaire de l’art. 38).
Art. 76 et 77
L’entrée en vigueur est prévue pour 2003.
5 
Conséquences
5.1 
Conséquences financières
5.1.1 
Contexte
Les organisations partenaires n’ont pas toutes les mêmes priorités en matière de
dépenses. La police, les sapeurs-pompiers, la santé publique et les services techni-
ques emploient l’essentiel de leurs moyens financiers pour accomplir leurs tâches
quotidiennes, c’est-à-dire gérer des événements qui n’ont rien d’exceptionnel. Ils
n’en réservent qu’une infime proportion aux catastrophes, aux situations d’urgence
ou aux conflits armés. Ce n’est pas le cas de la protection civile, dont les dépenses
découlent avant tout de ces menaces. Dans un tel contexte, la réforme et la concep-
tion de la protection de la population n’influeront guère sur le financement des
organisations partenaires – à l’exception de la protection civile –, d’autant plus que
ce domaine relève davantage de la compétence des cantons. Toutefois, la mise à
profit de synergies entre les organisations partenaires réalisées dans le cadre de la
protection de la population ainsi que dans la foulée des réformes déjà mises en route
ici et là (p. ex. chez les sapeurs-pompiers) permettra de faire des économies.

1644
5.1.2 
Changement de mode de financement
Le mode de financement de la protection civile est profondément modifié. Jusqu’ici,
la Confédération octroyait des subventions aux cantons, selon leur capacité finan-
cière. Ce système sera remplacé par un financement en fonction des compétences.
Chaque échelon politique assumera l’entier des coûts relatifs aux domaines qui lui
incombent désormais. La répartition des coûts entre cantons et communes sera défi-
nie dans le cadre des législations cantonales.
Le changement de mode de financement dans le contexte de la nouvelle répartition
des tâches implique que la Confédération et les cantons (y c. les communes) seront
déchargés de certains domaines, mais devront assumer des charges nouvelles dans
d’autres. En résumé, la Confédération verra augmenter ses dépenses relatives à
l’alarme, aux systèmes de télématique et aux constructions protégées. En revanche,
elle déboursera moins pour l’instruction. Pour les cantons et les communes, ce sera
exactement l’inverse. Ces variations de coûts sont décrites et représentées en détail
dans le plan directeur de la protection de la population (chap. 11 et annexe A 1).
Dans l’ensemble, la modification du mode de financement sera une opération blan-
che, dans le sens où ni la Confédération ni les cantons ne doivent s’attendre à une
augmentation de leurs charges par rapport à l’ancien système. Au contraire, les coûts
totaux de la protection civile diminueront.

1645
5.1.3 
Coûts budgétaires de la protection civile: prévisions
5.1.3.1 
Généralités
Les différentes réformes et optimisations mises en œuvre depuis le début des années
90, notamment la réforme 95, ont déjà permis de diminuer les coûts de la protection
civile de près de la moitié. Cette forte réduction, qui profite aussi bien à la Confédé-
ration qu’aux cantons et aux communes, est due en particulier à la suppression ou au
transfert de certaines tâches ainsi qu’à la régionalisation des organisations de pro-
tection civile. En 1998, les dépenses budgétaires s’élevaient encore à 83 millions de
francs pour la Confédération et à 233 millions pour les cantons et les communes. A
cela s’ajoutaient onze millions versés par les propriétaires d’immeubles sous la
forme de contributions de remplacement, au profit des ouvrages de protection (abris
et constructions protégées réalisés par les communes).
La réorientation de la protection civile dans le cadre de la réforme de la protection
de la population produira une réduction supplémentaire des coûts budgétaires de
l’ordre de 15 % par rapport à 1998, à partir de la mise en œuvre du nouveau système
en 2003. Cette diminution se traduira notamment par une baisse sensible des coûts
d’exploitation, les investissements augmentant, eux, légèrement.
Les calculs détaillés figurant dans le plan directeur de la protection de la population
(v. le chap. 11 et l’annexe A 1) se fondent sur des dépenses estimées à 76 millions
de francs pour la Confédération et à environ 200 millions pour les cantons (et les
communes). Cette diminution trouve son origine essentiellement dans les possibi-
lités offertes par le développement, encouragé, des régionalisations et de la coopé-
ration interrégionale et intercantonale ainsi que dans la réduction sensible des
préparatifs et des mesures prévus dans la perspective d’un conflit armé.
L’évolution future des dépenses dépendra de l’avancement du processus de régiona-
lisation dans les cantons et de l’utilisation que feront ces derniers et les communes
de leur marge de manœuvre en matière de synergies, aussi bien sur leur territoire
qu’entre eux et avec la Confédération.

1646
5.1.3.2 
Matériel, installations d’alarme et systèmes
télématiques
Le bon niveau de l’équipement de la protection civile devrait éviter aux cantons,
désormais responsables de l’acquisition du matériel répondant aux besoins locaux en
matière d’aide en cas de catastrophe et de secours urgents, de consentir à moyen
terme des investissements d’envergure. En raison de la diminution sensible des
effectifs, les cantons disposeront en outre d’une réserve suffisante de matériel,
essentiellement pour les formations de sauvetage de la protection civile. Ils pourront
y recourir pour le remplacement éventuel de matériel usagé. En outre, il s’agira
d’assurer le maintien de la valeur du matériel existant et de s’adapter à l’évolution
technologique.
La Confédération connaîtra une augmentation de ses dépenses, par rapport à 1998,
dans certains domaines dont elle sera désormais la principale responsable. Il s’agit
des systèmes d’alarme, de la télématique de la protection civile ainsi que de la
rénovation et, en partie, de l’entretien des constructions protégées.
5.1.3.3 
Ouvrages de protection
Les ouvrages de protection sont l’un des domaines où les dépenses globales dimi-
nueront le plus, aussi bien pour la Confédération, les cantons et les communes que
pour les particuliers.
En ce qui concerne les abris, il faut compter avec la réduction de l’obligation de
construire (suppression de l’obligation de construire pour les bâtiments commer-
ciaux) et la diminution sensible du montant des contributions de remplacement. En
outre, l’excellent niveau de couverture actuel permettra également de réduire les
coûts, car on aura besoin de construire nettement moins d’abris à l’avenir. Les
cantons et les communes pourront recourir aux contributions de remplacement
pour financer la réalisation d’abris publics, la Confédération n’octroyant plus de
subventions pour cette tâche.
Des économies seront également possibles dans le domaine des constructions proté-
gées grâce aux régionalisations et à l’introduction d’états de préparation différen-
ciés.
5.1.3.4 
Instruction
Par rapport à 1998, il sera possible de réaliser des économies de l’ordre de 25 %
dans le domaine de l’instruction en matière de protection civile, malgré
l’allongement sensible de la formation de base. Les sources en seront la réduction
considérable des effectifs et le renoncement aux préparatifs en prévision d’un conflit
armé. Parallèlement à l’augmentation de leurs compétences, les cantons assumeront
à l’avenir la plus grande part des coûts de l’instruction. La Confédération financera
les cours qu’elle doit organiser en vertu du projet de loi. Elle contribuera aussi
indirectement à la réduction des coûts assumés par les cantons en élaborant à leur
intention les bases d’une instruction homogène.

1647
5.1.3.5 
Dépenses de personnel et autres dépenses de
fonctionnement
Pour les dépenses de personnel et les autres dépenses de fonctionnement, on peut
s’attendre à des réductions de coûts d’environ 25 % par rapport à 1998. Les quelque
10 % d’économies possibles à l’échelon fédéral seront toutefois atténuées par la
prise en compte de la part patronale dans les dépenses de personnel ou les dépenses
générales à partir de 2001. En parallèle, les investissements dans l’informatique se-
ront désormais partie intégrante des comptes de l’organe fédéral compétent, ce
qui entraînera des coûts supplémentaires durant la période transitoire s’étendant de
2003 à 2005. Il s’agira d’une part de commissions et d’honoraires découlant du
projet de protection de la population (phase de mise en oeuvre: 2003 env. 1,2 mil-
lion et 2004 env. 0,2 million). D’autre part, il convient de tenir compte des contri-
butions fédérales versées sur la base de la législation en vigueur (LPCi) aux cantons
et aux communes pour les coûts liés à l’organisation de cours que les cantons factu-
reront en partie avec un décalage dans le temps (2003 env. 2 millions, 2004 env. 1,5
million et 2005 env. 0,7 million). En outre, la loi révisée confiera à la Confédération
de nouvelles tâches au profit du système de protection de la population dans les
domaines suivants: développement conceptionnel, recherche, information et collabo-
ration internationale.
Le volume des économies réalisées par les cantons et les communes dépendra dans
une large mesure de l’usage qu’ils feront de leur marge de manœuvre, plus large
qu’aujourd’hui. Par conséquent, les chiffres énoncés dans le plan directeur de la
protection de la population doivent être considérés sous toutes réserves.
5.2 
Conséquences dans le domaine du personnel
Dans l’ensemble, la réforme de la protection de la population ouvrira la voie à une
certaine diminution des effectifs à moyen terme. Dans certains cas, des transferts
seront préférables à des suppressions de postes. Pour l’administration fédérale, on
peut tabler sur un effectif futur de 160 à 180 postes, contre 225 en 1998. Cette
prévision ne prend en compte que les tâches attribuées à la Confédération par le
projet de loi dans sa version actuelle. Il reste à déterminer, dans le cadre du projet
DDPS XXI, élaboré à l’intérieur de l’administration fédérale, dans quelle mesure
viendraient s’ajouter à ces effectifs ceux d’unités administratives assumant des
tâches apparentées.
Il est très difficile d’estimer les conséquences concrètes aux échelons cantonal et
communal, en raison de la grande variété des conditions locales. Les prévisions
comportent donc une marge d’erreur importante. Elles dépendent essentiellement
des solutions choisies en matière d’organisation et d’administration ainsi que du
recours à la coopération intercantonale, notamment dans le domaine de l’instruction
en matière de protection civile.

1648
5.3 
Conséquences pour l’économie
La réforme de la protection de la population permettra de diminuer de quelque
30 %, par rapport à 1998, les coûts supportés par l’économie, grâce notamment aux
modifications effectuées au sein des organisations de milice (sapeurs-pompiers et
protection civile). Cette prévision comprend aussi bien les coûts budgétaires que les
coûts dits extrabudgétaires. Ces derniers comprennent les coûts pris en charge par
d’autres institutions et supportés par des particuliers ou occasionnés par des pertes
de gain non compensées.
Les économies seront de l’ordre de 30 % pour les coûts budgétaires, sapeurs-
pompiers et protection civile confondus. Quant aux coûts extrabudgétaires, ils
devraient diminuer de quelque 20 %. La raison en est principalement la réduction
des effectifs des sapeurs-pompiers (de 160 000 à 110 000 personnes env.) et de la
protection civile (de 280 000 à 120 000 env.). L’assouplissement de l’obligation de
construire et donc la diminution sensible des activités dans le secteur de la construc-
tion des abris joueront également un rôle non négligeable.
6 
Programme de la législature
Le plan directeur de la protection de la population et le projet de révision totale de la
législation en matière de protection de la population et de protection civile figurent
sous l’objectif 4 du rapport sur le Programme de la législature 1999–2003 intitulé
«Mise en œuvre de la nouvelle politique de sécurité, dite de la sécurité par la coopé-
ration» (FF 2000 2180).
7 
Le projet dans le contexte international
La conception du nouveau système se fonde également sur des expériences, des im-
pulsions et des tendances provenant de l’étranger. Ces dernières années, de
nombreux pays d’Europe ont entrepris de réformer plus ou moins profondément
leurs systèmes de protection de la population. Dans certains d’entre eux, le proces-
sus de réforme est en cours. Les objectifs premiers sont pratiquement partout les
mêmes: d’une part, adapter les systèmes de protection de la population aux menaces
actuelles en les axant concrètement sur la maîtrise de catastrophes naturelles
ou anthropiques et de situations d’urgence, tout en réduisant sensiblement les
préparatifs et les mesures en prévision d’un conflit armé; d’autre part, encourager le
renforcement de la coopération entre les organisations partenaires, jusqu’à créer des
systèmes de protection de la population totalement coordonnés.
La traduction de ces objectifs dans la réalité tient bien sûr compte des particularités
nationales. C’est notamment le cas pour la répartition des compétences et des
responsabilités entre les différents échelons de pouvoir (selon les structures plutôt
fédérales ou centralisées des Etats) et pour les modèles de service obligatoire
(systèmes professionnels ou de milice). La situation géopolitique, la topographie et
l’aménagement du territoire jouent un rôle primordial dans l’analyse des dangers qui
menacent chaque pays. Dans ses grandes lignes, la réforme actuelle de la protection
de la population suisse s’inscrit dans la tendance internationale, tout en prenant en
compte les particularismes helvétiques.

1649
8 
Bases juridiques
8.1 
Constitutionnalité
Le projet de loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile
se fonde sur l’art. 61 (al. 1, 2 et 4) de la Constitution fédérale (RS 101), lequel attri-
bue à la Confédération la compétence de légiférer dans le domaine de la protection
civile. En matière de protection de la population, le projet de loi se borne à régle-
menter la coopération et à délimiter les compétences.
8.2 
Délégation de compétences législatives
Les compétences réglementaires nécessaires à l’exécution dans le domaine de la
protection civile sont, comme de coutume, déléguées au Conseil fédéral.
Dans le détail, il peut, en plus des compétences dont il dispose, édicter des disposi-
tions dans les domaines suivants:
–
coordination dans le domaine de la protection de la population (art. 5, al. 2);
–
instruction destinée aux organes de conduite en rapport avec le renforcement
de la protection de la population (art. 9, al. 2);
–
extension ou réduction de l’obligation de servir dans la protection civile
(art. 13, al. 2);
–
élargissement de l’obligation de servir dans la protection civile (art. 14);
–
libération anticipée; procédure (art. 20, al. 2);
–
exigences minimales auxquelles doivent répondre les ouvrages de protection
(art. 56);
–
répartition des dommages-intérêts entre autorités concernées (art. 60, al. 2);
–
prescription de dispositions d’exécution (art. 75, al. 1);
–
transfert de compétences législatives à l’organe fédéral responsable de la
protection civile (art. 75, al. 2).
Les compétences suivantes seront directement déléguées à l’organe fédéral respon-
sable de la protection de la population et de la protection civile:
–
convocation aux services d’instruction et de perfectionnement (art. 38, al. 2).

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la révision totale de la législation sur la protection civile
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.062
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.03.2002
Date
Data
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1607-1649
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10 126 095
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