ch_vb · JAAC 54.28 · 1989-12-04 · de


JAAC 54.28
Décision du Conseil fédéral du 4 décembre 1989
Encouragement de la conservation des monuments historiques.
- Les subventions fédérales allouées à ce titre n’ont pas le caractère
d’indemnités; elles ne visent pas à atténuer ou compenser des
charges financières imposées par l’exécution de tâches prescrites en
vertu du droit fédéral ou de tâches de droit public déléguées par la
Confédération, vu l’absence de compétence législative de celle-ci en cette
matière.
- Une servitude de non-bâtir librement consentie par le propriétaire ne
fonde pas une obligation légale de la Confédération de fournir une aide
subsidiaire.
- Notion de commune financièrement forte selon l’ordre d’urgence.
En l’absence de données harmonisées permettant d’appréhender, à
l’échelle de l’ensemble de la Suisse, la situation financière réelle de
toutes les communes politiques, l’application du critère de la cote
fiscale de l’impôt fédéral direct satisfait au principe d’égalité, à moins
qu’il n’existe des éléments manifestement susceptibles d’infirmer sa
représentativité.
Förderung der Denkmalpflege.
- Die Ausrichtung eines Bundesbeitrags ist keine finanzielle Abgeltung;
sie dient nicht zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen
Lasten, die sich aus der Erfüllung vorgeschriebener Aufgaben oder
durch den Bund übertragener öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben,
da dieser keine Gesetzesbefugnis dazu hat.
- Eine durch den Eigentümer freiwillig eingegangene
Bauverbotsdienstbarkeit stellt kein Legalservitut dar, mit dem eine
Finanzhilfe des Bundes verknüpft ist.
1

- Begriff der Finanzstärke einer Gemeinde nach der
Dringlichkeitsordnung. Mangels einheitlicher und miteinander
vergleichbarer Unterlagen betreffend die Finanzstärke der politischen
Gemeinden auf gesamtschweizerischer Ebene wird die Rechtsgleichheit
durch die Anwendung der Steuer-Kopfquote der direkten Bundessteuer
gewahrt, soweit keine eindeutigen Elemente ihren repräsentativen
Charakter widerlegen.
Promovimento della conservazione dei monumenti storici.
- I sussidi federali concessi a questo scopo non sono indennizzi: infatti
servono ad alleviare o a compensare gli oneri finanziari imposti
dall’esecuzione di compiti prescritti giusta il diritto federale o di
compiti di diritto pubblico delegati dalla Confederazione vista la
mancanza di competenza legale in materia.
- Il fatto che il proprietario si obblighi liberamente a non costruire
non costituisce una servitù che dia diritto all’assegnazione di un aiuto
finanziario da parte della Confederazione.
- Nozione di Comune finanziariamente forte secondo l’ordine d’urgenza.
In mancanza di dati uniformi e comparabili circa la forza finanziaria
dei Comuni politici a livello svizzero, il principio dell’uguaglianza è
garantito applicando l’aliquota pro capite dell’imposta federale diretta,
a meno che vi siano elementi evidentemente suscettibili di invalidare il
suo carattere rappresentativo.
I
A. Propriété de la commune de Romont, les remparts et les tours de la ville
de Romont sont placés, depuis 1911, sous la protection de la Confédération
et classés parmi les monuments historiques d’importance nationale. La
commune de Romont y a entrepris des travaux de restauration, réalisés par
étapes pour lesquelles elle a présenté diverses demandes de subventions au
DFI, qui les a en partie agréées.
B. Le 12 octobre 1987, la commune de Romont a, par l’intermédiaire de la
Commission cantonale fribourgeoise des monuments historiques et des
édifices publics, sollicité l’octroi d’une subvention pour une nouvelle étape des
travaux de restauration des remparts de la ville, à savoir l’étape n° 9 relative à
la réfection du mur du rempart ouest supérieur. Par décision du 27 novembre
1987, le DFI a déclaré ne pas pouvoir entrer en matière sur ladite demande, au
motif que la commune de Romont, avec une cote fiscale de 715.71 par habitant,
était entrée dans la catégorie des communes financièrement fortes et qu’elle
dépassait ainsi nettement la moyenne nationale fixée à 656.33. Elle tombait de
ce fait sous le coup de l’art. 6 al. 3 des instructions concernant l’encouragement
de la conservation des monuments historiques, arrêtées par le DFI le 1er mai
2

1978 (ci-après ordre d’urgence, publié dans JAAC 49.60), qui exclut, sans
égard au degré d’urgence, le subventionne ment d’édifices appartenant à
des communes politiques financièrement fortes, ainsi que de projets dont le
financement par les moyens propres du requérant (éventuellement aidé de
tiers) peut être raisonnablement exigé. Le DFI estimait par conséquent que «le
financement de la réfection du mur avec l’aide du canton est supportable».
C. Par mémoire du 22 décembre 1987, la commune de Romont recourt
au Conseil fédéral contre cette décision et conclut à ce que sa requête
soit reconsidérée. Elle relève en particulier que la convention de 1911,
reconnaissant Romont comme site d’intérêt national et par conséquent digne
de protection, lui impose un certain nombre d’obligations financières et de
restrictions sur le plan de l’aménagement local. Il en va ainsi de la servitude de
non-bâtir, imposée sur le flanc de la colline, qui implique la non-utilisation de
ces zones pour l’habitat. L’importance des monuments (1500 m de remparts et
9 tours), au reste totalement improductifs, demande un entretien permanent
et des restaurations périodiques qui chargent le ménage communal sur le
plan financier, sans compter les exigences tant de la Commission fédérale que
de la Commission cantonale des monuments historiques qui alourdissent de
manière importante les travaux de restauration.
La commune de Romont conteste par ailleurs se trouver dans une situation
financièrement forte, laquelle n’est étayée que par des considérations
purement fiscales ignorant totalement les charges d’investissement et le poids
de la dette qui en découle. Ainsi, le Conseil communal a dû, depuis plusieurs
années, adopter une politique d’austérité budgétaire en vue de réduire la
dette communale ascendant, au 31 décembre 1986, à 26 972 257 fr. 45 pour
un budget de 9 910 000 fr., situation due aux efforts consentis en faveur du
développement économique, plus particulièrement industriel, de la commune.
Toujours selon la recourante, les infrastructures que nécessitent de tels
équipements constituent une charge extrêmement lourde qui limite son
potentiel financier dans d’autres domaines, notamment celui de l’entretien et
de la restauration de ses monuments d’importance nationale.
D. Dans ses observations responsives du 16 février 1988, le DFI conclut au
rejet du recours. L’ordre d’urgence excluant explicitement les collectivités
financièrement fortes, c’est-à-dire celles qui ont une cote fiscale supérieure
à 656.33, l’endettement invoqué par la recourante ne saurait, selon lui, être
retenu. Il précise par ailleurs que Romont était au fait de cette situation, une
précédente demande de subvention ayant déjà dû lui être refusée le 17 août
1984 pour les mêmes motifs que celle dont est litige.
E. Dans son écriture du 6 avril 1988, la Commission cantonale des monuments
historiques et des édifices publics relève, d’une part, que Romont est classée
dans la catégorie «petite ville d’importance nationale» par l’Inventaire fédéral
des sites construits à protéger en Suisse (ISOS; cf. l’O du 9 septembre 1981
concernant l’inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
[OISOS] RS 451.12) et, d’autre part, que le règlement de la ville, du 18 février
1913, concernant la protection de ses tours et de ses remparts donne à la
Confédération un droit de regard sur la politique d’aménagement de ce secteur.
C’est ainsi que, pour répondre aux souhaits des experts fédéraux et cantonaux,
la commune de Romont a frappé toute la zone de protection des remparts
d’une servitude de non-construire, renonçant de ce fait à une plus-value
3

considérable sur des terrains normalement urbanisables. De l’avis de l’autorité
cantonale, le principe d’une subvention à l’entretien des remparts ne peut pas
être apprécié uniquement en fonction du revenu fiscal, mais doit l’être aussi
en fonction de l’impact psychologique d’un refus face aux charges effectives
liées à la protection du monument. Compte tenu d’une servitude équivalant à
une expropriation formelle sur l’ensemble des pentes nord et sud de la colline,
l’aide subsidiaire de la Confédération apparaît comme une obligation légale.
F. A la demande de l’autorité d’instruction, le DFI a, en date du 27 juin 1988,
déposé des observations complémentaires notamment quant aux arguments
invoqués par l’autorité cantonale précitée. Invitée également à se prononcer
sur la notion de communes «financièrement fortes» et sur son appréciation
en fonction de la cote fiscale, l’Administration fédérale des contributions a fait
part de ses remarques par écriture du 19 juillet 1988.
…
II
1. L’acte attaqué est une décision au sens de l’art. 5 PA. Comme tel, il est
donc sujet à recours (art. 44 PA). Aux termes de l’art. 99 let. h OJ, en liaison
avec les art. 72 ss PA, le Conseil fédéral est compétent pour connaître des
recours portant sur l’allocation de subventions au sens de l’AF du 14 mars 1958
concernant l’encouragement de la conservation des monuments historiques
(ci-après l’arrêté, RS 445.1) et de l’O y afférente (ci-après l’ordonnance, RS
445.11; JAAC 45.84).
…
2.1. Ainsi que le relève l’autorité intimée, le caractère particulier et la valeur
des constructions historiques et du site de Romont sont expressément
reconnus. Il n’est pas contesté non plus que leur entretien et leur restauration
occasionnent à la commune de Romont des charges et des dépenses
supplémentaires. L’intérêt de la Confédération à la sauvegarde de ce
monument d’importance nationale que sont les tours et les remparts est tout
aussi indéniable. Il s’est traduit, depuis 1911, par la participation gratuite
d’experts fédéraux aux travaux de restauration et par l’allocation de plusieurs
subventions. Il est vrai aussi que la ville de Romont s’est non seulement
efforcée de conserver les constructions, mais qu’elle a en outre créé, par
règlement du 24 avril 1913, des zones de protection en vue de préserver
l’aspect caractéristique de la localité dans le futur. Toutefois, ceci ne saurait
en aucune manière fonder un droit au soutien financier de la Confédération
ou, comme le prétend la Commission cantonale des monuments historiques,
une obligation légale des autorités fédérales de fournir une aide subsidiaire.
Les subventions allouées au titre d’encouragement de la conservation des
monuments historiques n’ont pas le caractère d’indemnités en ce sens qu’elles
viseraient à atténuer ou compenser des charges financières imposées par
l’exécution de tâches prescrites en vertu du droit fédéral ou de tâches de
droit public déléguées par la Confédération (sur ces notions, cf. le message
du Conseil fédéral à l’appui d’un projet de loi sur les aides financières et
les indemnités, FF 1987 I 369 ss; René A. Rhinow, Wesen und Begriff der
Subvention in der schweizerischen Rechtsordnung, thèse, Bâle/Stuttgart 1971,
4

notamment p. 238 ss et 282 ss). Il est patent en effet que la Confédération
n’a pas légiféré sur les conditions et les modalités de la protection et de la
conservation des monuments historiques et que l’arrêté du 14 mars 1958
- tout comme les réglementations qui l’ont précédé - ne fait que consacrer
le principe d’un «encouragement» de la conservation desdits monuments
(cf. FF 1949 II 949 ss, FF 1957 II 659 ss). L’aide financière par laquelle s’est
traduit cet encouragement ne saurait, partant, pas non plus être considérée
comme la condition ou la conséquence d’une expropriation. C’est en toute
liberté, juridiquement parlant, et dans le cadre de son autonomie que la ville
de Romont a accepté d’adopter un règlement frappant la zone de protection
des remparts d’une servitude de non-bâtir. Que cet héritage se soit, au fil des
années et des nécessités du développement économique, révélé plus lourd à
porter est certes aisément concevable, mais il y a tout de même lieu de relever
qu’en évitant ainsi une dégradation de l’aspect général du site - ainsi qu’elle
le reconnaît elle-même, Romont a aussi conservé, voire acquis un intérêt
supplémentaire sur le plan touristique.
2.2. Aux termes de l’art. 1er al. ler de l’arrêté, respectivement de l’ordonnance,
les subventions allouées par la Confédération au titre d’encouragement de la
conservation des monuments historiques sont destinées A leur restauration,
leur exploration archéologique, leurs relevés ou les fouilles qui y sont
effectuées. Selon l’art. 10 al. 1er de l’ordonnance, il faut entendre par frais
entrant en ligne de compte pour le calcul de la subvention «l’estimation
du coût des travaux qui doivent être exécutés au monument en raison de
la valeur qu’il revêt du point de vue de l’archéologie, de l’histoire de l’art
ou de l’histoire». «En règle générale» ajoute l’al. 3 de cette disposition, «les
frais afférents à des travaux exécutés uniquement en vue d’une meilleure
utilisation pratique du monument n’entrent pas en ligne de compte pour
la subvention. Ces travaux aussi doivent cependant s’harmoniser avec le
caractère du monument.» L’art. 5 de l’ordre d’urgence, enfin, distingue
expressément les travaux absolument indispensables à l’utilisation du
monument et à la conservation de sa substance (restauration partielle) et les
travaux souhaitables (restauration complète) des travaux d’entretien ordinaire
«pour lesquels la Confédération n’alloue pas de subvention».
Il résulte de ce qui précède que le principe n’est donc pas de subventionner
tous les travaux - comme l’argumentation soutenue par la recourante pourrait
le donner à entendre - mais uniquement ceux qui ont de l’importance du
point de vue de la conservation du monument (cf. FF 1957 II 696). Par ailleurs,
le champ d’application des dispositions pré rappelées montre clairement
qu’elles ne sauraient fonder une prétention compensatoire à la renonciation à
rentabiliser des terrains communaux, comme invoqué en l’occurrence. Une
telle prétention, tout comme celle fondée sur le classement de Romont dans
l’ISOS, exorbité au droit applicable en l’espèce.
3. Reste à examiner si, comme l’invoque la recourante, c’est à tort que le DFI
a considéré Romont comme une commune financièrement forte et, partant,
fait application de l’art. 6 al. 3 de l’ordre d’urgence. Cette disposition exclut
en effet, sans égard au degré d’urgence, tout subventionnement pour des
restaurations d’édifices appartenant aux cantons, à des communes ou à des
paroisses financièrement fortes, ainsi qu’à d’autres collectivités de droit public
5

ou privé ayant de solides bases économiques, de même que pour des projets
dont le financement par les moyens propres du requérant (éventuellement
aidé par des tiers) peut être raisonnablement exigé.
3.1. Le Conseil fédéral a déjà eu l’occasion de se prononcer sur la raison
d’être de l’ordre d’urgence et sa conformité à l’arrêté et à l’ordonnance. Il a de
manière générale estimé que, dans ce domaine où les requêtes présentées ou
attendues dépassent les ressources disponibles, l’ordre d’urgence permettait de
traiter celles-ci de manière égale selon un ordre de priorité valable à l’égard de
tous les requérants (cf. JAAC 45.84). Eu égard à ces contingences financières,
il a en particulier précisé ce qui suit: «Die Dringlichkeitsordnung lässt sich
nicht beanstanden. So ist es sinnvoll und zweckmässig, eine Bundeshilfe nur
für solche Fälle vorzusehen, in denen andere Finanzierungsmöglichkeiten
nicht zur Verfügung stehen und eine Finanzierungslücke zu schliessen
ist…». Ce caractère subsidiaire de l’aide fédérale ressort déjà de l’art. 9
al. 2 de l’ordonnance qui réserve expressément les «autres possibilités de
financement». Cette disposition, qui par ailleurs ne fixe pas de montant
minimum de la subvention, ménage ce faisant la possibilité de n’accorder
que des subventions modestes ou de n’en point accorder du tout lorsque le
financement ne présente pas de difficultés (cf. JAAC 49.60).
3.2. Pour apprécier si Romont entrait dans la catégorie des communes
financièrement fortes selon l’art. 6 al. 3 précité de l’ordre d’urgence, le
DFI s’est fondé sur la cote fiscale de celle-ci, telle qu’elle résulte de la
statistique élaborée par l’Administration fédérale des contributions sur la
base de l’impôt fédéral direct réparti par tête de population en francs et
en centimes (cotes par tête IFD). Selon cette dernière, la cote de Romont
ascende à 715 fr. 71 par habitant pour une moyenne nationale de 656 fr. 33
que l’autorité intimée considère ainsi comme nettement dépassée. Pour la
recourante, il s’agit là de considérations purement fiscales ignorant totalement
la charge des investissements et le poids de la dette qui en découle, dette
qui, au 31 décembre 1986, se montait à 26 972 257 fr. 45 pour un budget de
9 910 000 fr.
3.2.1. Ainsi que le relève l’Administration fédérale des finances dans ses
observations du 19 juillet 1988, il n’existe actuellement aucun moyen de
procéder à un examen de la situation financière réelle de toutes les communes
politiques. L’absence de données uniformes, due notamment au fait que les
méthodes comptables applicables aux finances communales varient de canton
à canton, ne permet pas de procéder à une comparaison de cette situation à
l’échelle de l’ensemble de la Suisse. Les dispositions légales régissant l’octroi
de subventions à la conservation des monuments historiques ne donnent par
ailleurs aucune indication quant à la façon de la déterminer. Il y a donc lieu
de recourir à des indices aussi sûrs que possible. Comme le souligne l’autorité
susmentionnée, la cote par tête IFD se révèle à cet égard et pour le moment
le seul critère de comparaison utilisable si l’on veut se baser sur des données
harmonisées et existantes pour toutes les communes. En ce sens, elle permet à
l’autorité de faire usage du pouvoir d’appréciation qui lui compète de manière
conforme au principe de l’égalité de traitement, but que doit précisément
servir l’ordre d’urgence (consid. 3.1 ci-avant. Cf. aussi André Grisel, Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I. p. 359). Eu égard aux contingences
financières qui ont rendu nécessaire l’adoption d’une procédure sélective
dans ce domaine, son application en tant que critère d’appréciation de la
6

force financière des communes politiques requérantes ne saurait dès lors être
considérée comme arbitraire, sauf à admettre l’existence d’éléments ou de
circonstances manifestement susceptibles d’infirmer sa représentativité. Il est
intéressant de constater que, dans un autre contexte, à savoir celui de l’aide en
matière d’investissements dans les régions de montagne (LF du 28 juin 1974
sur l’aide en matière d’investissements dans les régions de montagne [LIM],
RS 901.1), l’indicateur que constitue la capacité économique y est également
défini comme étant fonction du facteur exprimant le revenu, facteur qui
s’obtient en divisant deux quotients (art. 7 de l’O du 9 juin 1975 sur l’aide en
matière d’investissements dans les régions de montagne [OIM], RS 901.11):
le premier issu du résultat de la division du nombre des contribuables d’une
commune assujettis à l’impôt pour la défense nationale par l’effectif total
des contribuables de cette commune, le second issu du résultat de la même
division à l’échelle de l’ensemble de la Suisse.
3.2.2. En l’occurrence, avec une cote de 715.71, Romont se situe nettement en
dessus de la moyenne nationale qui est de 656.33 et présente une différence
plus sensible encore d’avec la cote fiscale moyenne du canton de Fribourg qui
se monte, elle, à 579.52. A cet égard, Romont entre indubitablement dans la
catégorie des communes financièrement fortes. Si l’on se réfère de surcroît
à sa situation au niveau cantonal, on constate qu’elle figure aussi parmi les
communes à l’aise financièrement selon la classification cantonale valable
pour 1985-1987, telle qu’elle résulte de l’annuaire statistique du canton de
Fribourg. Romont y trouve place en classe 2, alors qu’elle se situait encore en
classe 3 dans la classification valable pour les années 1979-1981.
Aucun élément ne vient par ailleurs infirmer cette appréciation. Il appert en
effet des comptes annuels de la commune de Romont durant les périodes
considérées ci-dessus que le compte de fonctionnement est en général
équilibré sinon en surplus de recettes. Si l’on se réfère aux chiffres du
Département fribourgeois des communes, tels qu’ils figurent dans les pièces
produites par la recourante, ce compte s’est, durant les années 1984-1986,
présenté avec un excédent de produits qui, épuré des écritures purement
comptables telles les imputations internes, prélèvements et versements aux
réserves, amortissements comptables autres que le minimum légal, se montait
à 192 214 fr. pour 1986. Comparativement, le compte des investissements
s’est révélé déficitaire, situation due, comme le relève la recourante, à la
réalisation d’infrastructures collectives. Il n’en reste pas moins que seuls
les amortissements annuels des investissements qui sont portés en charge
du compte de fonctionnement sont déterminants pour l’appréciation de la
situation financière de la commune. Or les éléments de celui-ci ne sont pas,
on l’a vu, manifestement susceptibles d’infirmer l’appréciation portée par
l’autorité intimée.
Enfin, même en prenant en considération l’effet de la dépense afférente à la
réfection du mur du rempart ouest supérieur - dépense devisée à 87 000 fr. -
sur le budget communal, on constate que la charge qu’elle représente se monte
à moins de 9 pour mille du total des dépenses budgétées aux exercices 1987 et
1988. Partant, on peut admettre qu’il ne s’agit là que d’une dépense marginale,
dont le financement, qui plus est avec l’aide du canton, peut raisonnablement
être exigé.
7

…
4. Il appert de ce qui précède que la décision attaquée ne viole pas le droit
fédéral, qu’elle ne constate pas les faits pertinents de façon inexacte ou
incomplète et qu’elle n’est pas inopportune (art. 49 PA). Aussi le recours doit-il
être rejeté, ce qui comporte pour la recourante l’obligation de supporter les
frais de la procédure (art. 63 al. 2 2ème phrase PA).
8

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.28 - Décision du Conseil fédéral du 4 décembre 1989
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
Année
Anno
Band
54
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150 001 178
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