ch_vb · JAAC 64.22 · 1999-02-17 · de


JAAC 64.22
Avis de droit de la Direction du droit international
public, 17 février 1999
Droit des étrangers. Falsifications de visas et de passeports.
Saisie/Confiscation de passeports étrangers par des autorités suisses.
Transmission d’informations aux autorités étrangères. Compétence des
autorités suisses.
- Une représentation diplomatique ne peut pas confisquer, séquestrer,
annuler ou détruire le passeport d’un ressortissant étranger. Un
passeport ne peut être retiré ou annulé que par l’Etat qui l’a délivré
conformément à sa législation nationale.
- Lors de la procédure d’octroi des visas, si une représentation a des
doutes sur l’authenticité des documents présentés, rien ne s’oppose à
ce qu’elle soumette les documents douteux à l’Etat hôte.
- Lorsqu’une représentation est informée de falsifications, elle doit
en informer l’Office fédéral des étrangers et peut en faire part aux
autorités de l’Etat hôte.
Ausländerrecht. Fälschung von Visa und Reisepässen. Beschlagnahme /
Einziehung von ausländischen Reisepässen durch die Schweizer
Behörde. Übermittlung von Informationen an ausländische Behörden.
Zuständigkeit der Schweizer Behörde.
- Eine diplomatische Vertretung ist nicht befugt, den Reisepass eines
ausländischen Staatsangehörigen einzuziehen, zu beschlagnahmen,
zu annullieren oder zu vernichten. Ein Reisepass kann nur durch
denjenigen Staat eingezogen oder annulliert werden, welcher das
Dokument gemäss den nationalen Bestimmungen ausgestellt hat.
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- Nichts hindert eine diplomatische Vertretung daran, im Rahmen einer
Visumsausstellung die vom Gesuchsteller vorgelegten Dokumente dem
Residenzland vorzulegen, sollten sich Zweifel über die Echtheit der
fraglichen Papiere ergeben.
- Hat eine Vertretung Kenntnis über diesbezügliche Fälschungen, muss
sie hierüber das Bundesamt für Ausländer informieren und darf auch
die Behörden des Residenzlandes benachrichtigen.
Diritto degli stranieri. Falsificazione di visti e passaporti. Sequestro/
Confisca di passaporti stranieri da parte delle autorità svizzere.
Trasmissione d’informazioni alle autorità estere. Competenza delle
autorità svizzere.
- Una rappresentanza diplomatica non può confiscare, sequestrare,
annullare o distruggere il passaporto di un cittadino straniero. Un
passaporto può essere ritirato o annullato soltanto dall’autorità che
l’ha rilasciato conformemente alla legislazione nazionale.
- Durante la procedura di concessione di visti, niente si oppone a che
la rappresentanza sottoponga i documenti presentati allo stato di
residenza, qualora sorgano dubbi circa la loro autenticità.
- Se una rappresentanza è informata riguardo alle falsificazioni deve
informarne a sua volta l’Ufficio federale degli stranieri e può segnalare
il fatto alle autorità dello stato di residenza.
La Direction du droit international public (DDIP) a été priée d’examiner, d’une
part, la question de la saisie de passeports étrangers par des autorités suisses,
en particulier dans les zones aéroportuaires, et, d’autre part, la question de
la communication de données aux autorités locales en cas de découvertes de
falsifications ou de contrefaçons.
1. Saisie ou confiscation de passeports par des autorités suisses
1.1. Principes
De manière générale, la délivrance et le retrait d’un passeport relève de la
compétence souveraine de l’Etat qui en définit les conditions dans sa législation
nationale. Un passeport ne peut être retiré ou annulé que par l’Etat qui l’a
délivré conformément à sa législation nationale.
De nombreux Etats considèrent que le passeport émis est la propriété de
l’autorité publique qui l’a délivré. Ils en déduisent qu’une autorité étrangère
ne peut pas, en principe, confisquer ou retenir le passeport d’un ressortissant
d’un Etat tiers sans le notifier aux autorités de cet Etat[29]. Même si le droit
suisse ne prévoit pas cette notion de propriété, il semble être communément
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admis, en droit international coutumier, qu’un Etat n’est pas habilité à
disposer du passeport d’un ressortissant étranger[30]. Pour ce qui est du
passeport suisse, l’Office fédéral de la police a précisé, dans un avis, que,
selon le droit suisse « gilt der Pass als res extra commercium, denn er ist als
persönliches Dokument des Inhabers weder übertragbar, noch veräusserlich,
noch pfändbar». Dans certains cas, une saisie provisoire aux fins de poursuites
pénales apparaît cependant admissible[31]. Même dans ces cas, il arrive
que des ambassades étrangères exigent que le passeport leur soit remis en
attendant la fin de la procédure.
1.2. Rôle des représentations suisses
De manière générale, les représentations suisses à l’étranger ne sont
pas habilitées à saisir, confisquer, annuler ou détruire des passeports
étrangers. De tels agissements pourraient être assimilés à des actes de
puissance publique. La DDIP est d’avis que cela vaut également dans les zones
aéroportuaires de l’Etat hôte. Elle ne voit pas comment les représentations
diplomatiques ou consulaires pourraient se substituer aux autorités nationales
de contrôle de l’immigration et agir à leur place dans les zones aéroportuaires,
à moins qu’une telle procédure ne soit expressément autorisée par l’Etat
hôte. Dans ce contexte, il serait intéressant de connaître plus en détail la
position des représentations des Etats du groupe Schengen et, le cas échéant,
des autorités locales. En revanche, comme il découle de l’amendement
17 à l’annexe 9 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l’aviation
civile internationale[32], qui entrera en vigueur le 30 avril 1999[33], les
Etats contractants et les exploitants sont appelés à coopérer «pour établir
la validité et l’authenticité des passeports et des visas». Il en découle que les
représentations diplomatiques et consulaires peuvent aider, à la demande des
exploitants, à établir la validité et l’authenticité des passeports et des visas.
1.3. Responsabilité des compagnies aériennes
En règle générale, les compagnies aériennes effectuent un contrôle des
documents d’identité et de voyage avant l’embarquement sur un vol à
destination de la Suisse ou d’un autre pays européen. Lorsqu’elles découvrent
des documents falsifiés ou non valables, elles peuvent refuser l’embarquement
et remettre, le cas échéant, les documents aux autorités localement
compétentes. Cette tâche relève avant tout de la responsabilité des compagnies
aériennes, qui doivent procéder à un contrôle des passeports[34]. Elles peuvent
se faire assister, le cas échéant, par une société privée de sécurité. Lorsqu’elles
constatent des falsifications et refusent l’embarquement, elles remettent
un protocole aux représentations concernées contenant, si possible, des
informations précises sur les auteurs et les modalités des falsifications (p.
ex. photocopies).
L’amendement 17 susmentionné encourage également les Etats contractants
(point 3.40.2) «à prendre des dispositions avec d’autres Etats, comme des
mémorandums d’entente, dans l’intention de permettre le détachement de
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ou d’établir d’autres formes de coopération internationale afin d’aider les
compagnies aériennes à établir la validité et l’authenticité des passeports et
des visas des passagers à l’embarquement».
Au surplus, l’Ordonnance concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des
étrangers du 14 janvier 1998[35] prévoit, à son art. 26, que l’Office fédéral des
étrangers collabore avec les entreprises de transport de passagers bénéficiant
d’une concession en Suisse, entre autres pour la prévention et l’identification
de pièces d’identité et de visas, soulignant ainsi la responsabilité des
transporteurs aériens.
2. Transmission d’informations aux autorités localement
compétentes
La deuxième question concerne la possibilité pour les représentations de
transmettre aux autorités locales des informations relatives aux falsifications
de passeports ou visas. Il convient de distinguer deux situations: d’une
part, lorsque la représentation découvre la falsification lors d’une demande
de visa pour la Suisse; d’autre part, lorsque la falsification est découverte
postérieurement, par exemple par la compagnie aérienne au moment de
l’embarquement.
2.1. Demandes de visas auprès de la représentation suisse
La première situation relève de l’Ordonnance concernant l’entrée et la
déclaration d’arrivée des étrangers précitée. Lors du traitement d’une
demande de visa, la représentation a l’obligation légale de vérifier que toutes
les conditions d’octroi soient remplies. A cet égard, elle peut recueillir des
informations sur le demandeur et peut exiger des justificatifs ou des preuves.
Il lui appartient de vérifier que les documents qui lui sont présentés sont
exacts. Dans ce contexte, rien ne s’oppose à ce qu’elle soumette les documents
douteux à l’Etat hôte aux fins de vérifier leur authenticité.
Des directives internes pour les représentations suisses à l’étranger sur l’octroi
des visas (ci-après les directives), il ressort qu’en cas de doute et avant de
délivrer un visa, l’authenticité des pièces de légitimation devra être attestée
par les autorités compétentes du pays qui ont délivré le document (office des
passeports, ambassade, consulat, etc.).
2.2. Découvertes de falsifications ou de contrefaçons ultérieures
La deuxième situation a trait aux découvertes de falsifications ou de
contrefaçons postérieures, par exemple au moment de l’embarquement.
De manière générale, lorsqu’une représentation est informée de telles
irrégularités, entre autres par les compagnies aériennes, elle doit en informer
l’Office fédéral des étrangers selon la procédure prévue au ch. 425 des
directives. Dans ce cas, «il appartient aux représentations de juger si, compte
tenu des circonstances locales, les autorités du pays doivent le cas échéant être
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informées des falsifications découvertes». Dans son appréciation, elle devrait
s’assurer qu’une telle communication n’ait pas pour conséquence une atteinte
grave aux intérêts de l’individu (entre autres sous l’angle du respect des droits
de l’homme) qui serait disproportionnée avec les intérêts publics en jeu. Quoi
qu’il en soit, l’Office fédéral des étrangers devra être tenu au courant de ces
démarches et de leurs résultats.
Dans le cas de la découverte d’une contrefaçon de visa suisse n’ayant été
délivré ni par une représentation ni par un poste frontière, la représentation
informera l’Office fédéral des étrangers selon la procédure prévue au ch. 426
des directives. Elle apposera le timbre «annulé» sur la contrefaçon avant
de rendre les pièces de légitimation. Dans cette situation, les directives ne
prévoient pas l’éventualité de signaler la contrefaçon aux autorités localement
compétentes. Toutefois, il semble à la DDIP que si des soupçons sérieux de
contrefaçons de grande envergure existent, la représentation pourrait là aussi,
en fonction des circonstances locales, signaler le problème aux autorités du
pays hôte.
3. Résumé
Des considérations qui précèdent, la DDIP peut tirer les principes suivants:
- De manière générale, la délivrance et le retrait d’un passeport relève de
la compétence souveraine de l’Etat qui en définit les conditions dans sa
législation nationale. Une représentation diplomatique ne peut pas confisquer,
séquestrer, annuler ou détruire le passeport d’un ressortissant étranger. Il
ne peut être retiré ou annulé que par l’Etat qui l’a délivré conformément à sa
législation nationale.
- Les représentations diplomatiques ne sont en principe pas habilitées à
exercer des contrôles dans les zones aéroportuaires à la place des autorités
localement compétentes, à moins qu’une telle procédure ne soit expressément
autorisée par l’Etat hôte.
- Les contrôles des documents de voyage et d’identité à l’embarquement
relèvent de la responsabilité des compagnies aériennes qui peuvent, le cas
échéant, se faire assister par une société privée de sécurité. Dans tous les cas,
elles peuvent faire appel aux représentations diplomatiques et consulaires
pour se renseigner sur la validité et l’authenticité de documents douteux (par
exemple, visas ou permis de séjour B et C).
- Lors de la procédure d’octroi des visas, si une représentation a des doutes sur
l’authenticité des documents présentés, rien ne s’oppose à ce qu’elle soumette
les documents douteux à l’Etat hôte aux fins d’en vérifier l’authenticité ou la
validité.
- Lorsqu’une représentation est informée - par exemple par les compagnies
aériennes - de falsifications ou de contrefaçons, elle doit en informer l’Office
fédéral des étrangers et peut, compte tenu des circonstances locales et de son
appréciation, en faire part aux autorités de l’Etat hôte.
[29] Daniel C. Turack, The Passport in International Law, Lexington (Lexington
Books), 1972, p. 226.
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[30] Ce point de vue est également exprimé dans Klaus M. Merdert & Werner
Süssmuth, Pass- und Passrecht, Band 2, Köln (Deutscher Gemeindeverlag /
Kohlhammer Verlag), 1992, p. 121, point 16: «Im übrigen folgt daraus nach
allgemein anerkannten völkerrechtlichen Grundsätzen, dass andere Staaten
über Pässe (anderer Staaten) nicht verfügungsberechtigt sind».
[31]3Friedrich Loehr, Passports, in: Encyclopedia of Public International Law,
vol. VIII, Amsterdam, 1985, p. 429.
[32] Convention de Chicago (RS 0.748.0).
[33] Conformément à l’art. 122f de l’Ordonnance sur l’aviation du 14 novembre
1973 (OSAv, RS 748.01), les dispositions de l’annexe 9 s’appliquent directement
aux mesures de facilitation à mettre en oeuvre dans le transport aérien.
[34] L’amendement 17 à l’annexe 9 de la Convention de Chicago, qui entrera
en vigueur le 30 avril 1999, prévoit explicitement que «les exploitants
prendront des précautions au point d’embarquement pour faire en sorte
que les passagers soient en possession des documents prescrits par les Etats de
transit et de destination aux fins de contrôle» (point 3.39).
[35] OEArr, RS 142.211.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.22 - Avis de droit de la Direction du droit international public, 17 février 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
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