ch_vb · 94.061 · 1994-06-22 · de


#ST# 94.061
Message
concernant les initiatives populaires
«pour une politique d'asile raisonnable»
et «contre l'immigration clandestine»
du 22 juin 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message et les projets d'arrêtés fédéraux relatifs aux
initiatives populaires «pour une politique d'asile raisonnable» et «contre l'immi-
gration clandestine» que nous vous proposons d'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
22 juin 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994-354 
1471

Condensé
L'initiative «pour une politique d'asile raisonnable», lancée par les Démocrates
suisses (DS), veut restreindre la notion de réfugié; elle déroge au droit international
public et à la loi sur l'asile. Si elle était acceptée, l'octroi de l'asile deviendrait un acte
discrétionnaire de l'Etat. En fait, l'un des principaux objectifs des auteurs de
l'initiative est de combattre l'immigration clandestine. Les requérants d'asile entrés
clandestinement en Suisse seraient expulsés immédiatement,,sans que les autorités
examinent s'ils seraient exposés de ce fait à la persécution ou à la torture. Chaque
procédure devrait être conclue par une décision définitive dans un délai de six mois, la
compétence d'exécuter les renvois étant déférée à la Confédération. Les communes ne
seraient plus obligées d'accueillir les requérants d'asile. Etant donné que les disposi-
tions qui restreignent la notion de réfugié et qui prévoient l'expulsion immédiate des
requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse ne sont pas compatibles avec les
conventions internationales ratifiées par la Suisse, celles-ci devraient être dénoncées
immédiatement et perdraient leur caractère contraignant pour la Suisse un an après
l'acceptation de l'initiative. Pour compenser la réglementation restrictive de la
procédure d'asile, l'initiative prévoit que la Suisse collaborerait avec d'autres Etats
pour apporter une aide in situ aux personnes menacées et qu'elle soutiendrait les
efforts consentis en vue de créer des zones exemptes de persécution dans les pays de
provenance des requérants d'asile.
L'initiative populaire «contre l'immigration clandestine», déposée par l'Union
démocratique du Centre (UDC), veut introduire telle quelle dans la constitution la
notion de réfugié qui figure dans la loi sur l'asile, mais prévoit diverses mesures visant
à prévenir les entrées illégales et l'abus du droit d'asile. Pour atteindre ces objectifs, il
est prévu que le requérant d'asile n'aurait pas le droit d'entrer en Suisse pendant la
durée de la procédure d'asile et qu'il ne serait pas entré, en matière sur les demandes
des étrangers entrés clandestinement en Suisse. Une décision de non-entrée en matière
ou un refus d'asile entraîneraient le renvoi hors de Suisse. En outre, l'initiative restreint
les voies de recours contre les décisions de première instance en matière d'asile. Quant
à savoir si le principe de non-refoulement, c'est-à-dire le risque de persécutions
donnant droit à l'asile ou de tortures, s'oppose au renvoi d'un requérant d'asile, la
question devrait être examinée dans le cadre de la procédure de recours. Pour toutes
ces mesures, le respect de l'interdiction du refoulement est réservé, le texte de
l'initiative prévoyant expressément le respect par notre pays de ses engagements
internationaux. D'autres dispositions de l'initiative «contre l'immigration clandestine»
précisent que le requérant d'asile ne bénéficie pas de la liberté d'établissement en
Suisse et n'a en principe pas le droit d'exercer une activité lucrative. Dans la mesure où
il serait autorisé à le faire, son revenu serait confié à la gestion de la Confédération et
utilisé pour couvrir son entretien. Le cas échéant, le solde ne lui serait versé que si
l'asile lui était accordé ou s'il quittait la Suisse.
De par leurs objectifs, ces deux initiatives sont très proches et font de ce fait l'objet d'un
seul message. Elles sont à examiner dans le contexte de la situation en matière d'asile.
Elles ont été lancées à une époque où les nouvelles demandes d'asile battaient des
records en Suisse. Depuis lors, la situation s'est nettement détendue. Avec l'arrêté
IMI

fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile (APA), le législateur a jeté les
bases d'une accélération marquée de la procédure. Etayée par des mesures prises en
vue de réduire les prestations d'assistance fournies aux requérants et de diminuer
l'attrait exercé par la procédure d'asile sur les étrangers en quête de travail, la nouvelle
législation a fait largement baisser le nombre des nouvelles demandes; le renforcement
des effectifs 
a également contribué à ce résultat. En outre, en adoptant, lors de sa
session du printemps 1994, la loi fédérale concernant les mesures de contrainte en
matière de droit des étrangers, le Parlement a créé un instrument efficace pour assurer
l'exécution des mesures de renvoi prises en vertu de la loi sur l'asile ou de la loi sur le
séjour et l'établissement des étrangers et pour prévenir les abus dans la procédure de
demande d'asile.
Si elle était acceptée, l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» violerait la
substance même des principaux traités multilatéraux dans les domaines du droit des
réfugiés et des droits de l'homme. En effet, si les requérants entrés clandestinement en
Suisse étaient refoulés sur-le-champ sans avoir la possibilité de recourir, il ne serait
plus possible d'examiner leur cas sous l'angle du principe du non-refoulement. Certes,
on éliminerait une contradiction formelle entre notre législation et le droit inter-
national conventionnel en dénonçant la Convention relative au statut des réfugiés, la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la
Convention des Nations Unies contre la torture. Mais il n'en subsisterait pas moins
une violation du droit international public contraignant; dès lors, des droits fonda-
mentaux aussi élémentaires que le droit à la vie seraient menacés. Aussi le Conseil
fédéral partage-t-il la conviction de la communauté des Etats et de la nouvelle
doctrine; selon celle-ci, il n'est pas possible, dans un Etat fondé sur le droit, déporter
atteinte à ces droits fondamentaux par une révision de la constitution. C'est pourquoi
le Conseil fédéral estime que l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» doit
être déclarée nulle.
Par contre, l'initiative «contre l'immigration clandestine» peut, il est vrai, être
interprétée d'une manière conforme au droit international public, mais elle manque
son but. En outre, l'interprétation des diverses dispositions de l'initiative conduit à des
résultats contradictoires. La réserve explicite du principe de non-refoulement fait que
d'une part l'initiative peut être interprétée d'une manière conforme au droit inter-
national public, mais que d'autre part les intentions des auteurs de l'initiative ne sont
pas réalisables et que finalement, par rapport au droit actuel, on ne parviendrait guère
à accélérer la procédure ou à mettre l'étranger qui est entré clandestinement en Suisse
dans une situation plus défavorable. S'il était introduit, le séquestre prévu du revenu
du travail par la Confédération aurait pour effet soit que l'acceptation d'un travail
perdrait tout intérêt - ce qui aurait des conséquences sur les frais d'aide sociale
supportés par la Confédération - soit qu'il n'y aurait pas de changement substantiel
par rapport à la déduction actuelle de sept pour cent du salaire. Les autres demandes
de l'initiative correspondent au droit qui figure aujourd'hui dans la loi. Globalement,
cette initiative doit être rejetée pour des raisons touchant au fond.
1473

Le Conseil fédéral vous propose de déclarer nulle l'initiative «pour une politique
d'asile raisonnable» et de soumettre au peuple et aux cantons l'initiative populaire
«contre l'immigration clandestine», en recommandant de la rejeter, sans présenter de
contre-projet.
1474

Message
I 
Les initiatives
II 
Initiative «pour une politique d'asile raisonnable»
III 
Teneur
L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 69i"a"r (nouveau)
1 La Suisse peut accorder temporairement l'asile à des étrangers dont la vie,
l'intégrité corporelle ou la liberté sont mises en danger dans leur pays d'origine en
raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un
groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques, pour le temps que dure la
mise en danger. Cette notion de réfugié ne peut être étendue par la loi.
2 Les demandes d'asile ne peuvent être déposées qu'auprès des postes frontière
désignés par la loi ou auprès des représentations à l'étranger.
'Toutes les procédures d'asile font l'objet d'une décision définitive dans les six
mois qui suivent le dépôt de la requête. Les décisions incidentes et les décisions
sur recours ne sont pas susceptibles de recours.
4 Les requérants d'asile qui sont entrés illégalement en Suisse et ceux dont la
demande a été rejetée de manière définitive sont renvoyés immédiatement; ils ne
peuvent faire recours. L'exécution incombe à la Confédération, qui collabore avec
les cantons.
5 Aucune commune ne peut être contrainte à prendre en charge des requérants
d'asile sous sa responsabilité.
6 La Suisse s'efforce, notamment en collaboration avec d'autres Etats, d'aider
dans la région de leur pays d'origine les personnes menacées. Elle soutient des
mesures visant à leur permettre de vivre à l'étranger dans une zone où elles ne
sont pas mises en danger au sens du 1er alinéa.
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Dispositions transitoires art. 20 (nouveau)
1 Les normes existantes en matière d'asile restent en vigueur jusqu'à ce que la
révision de la législation fédérale prenne effet, pour autant qu'elles ne contre-
viennent pas à l'article 69iuater. Le Conseil fédéral règle la procédure par voie
d'ordonnance jusqu'à ce que les normes non conformes soient révisées.
2 Les dispositions d'accords internationaux qui contreviennent à l'article 69iualer
ne sont plus contraignantes pour la Suisse à compter d'une année après la
validation du scrutin par lequel le peuple et les cantons ont accepté cette norme
constitutionnelle. Le cas échéant, le Conseil fédéral les résilie sans retard.
3 Les procédures d'asile qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision définitive
lors de l'entrée en vigueur de l'article 69iualer sont régies par l'ancien droit.
L'exécution tombe sous le coup du nouveau droit.
1475

112 
Historique
Les Démocrates suisses (DS) ont déposé le 15 juillet 1992 l'initiative populaire
«.pour une politique d'asile raisonnable», pourvue de 118 971 signatures valables.
Dans sa décision du 27 août 1992 (FF 1992 V 835) la Chancellerie fédérale a
constaté que l'initiative avait valablement abouti. Cette dernière contient une
clause de retrait qui autorise le comité d'initiative, composé de 24 personnes, à la
retirer sans réserve à la majorité simple.
Les Services linguistiques centraux de la Chancellerie fédérale ont vérifié les
traductions de l'initiative avant le début de la collecte des signatures (FF 1991 I
108, FF [f] 1991 I 102, FF [i] 1991 I 104).
113 
Buts des auteurs de l'initiative
L'initiative s'inscrit dans la ligne bien connue de la politique d'asile des Démo-
crates suisses. Lors du débat d'entrée en matière de la révision de la loi sur l'asile
du 22 juin 1990 (BO 7990 N 790), une partie de ces exigences avait déjà été
formulée par le conseiller national Ruf dans une proposition de renvoi.
Les auteurs de l'initiative veulent une politique d'asile plus sévère afin de lutter
contre le recours abusif à la procédure d'asile par les personnes entrées clandes-
tinement en Suisse et les réfugiés dits «économiques». Ils souhaitent que la durée
de la procédure soit ramenée à six mois au maximum et que toute personne entrée
clandestinement en Suisse et tout «faux requérant» débouté soient immédiate-
ment renvoyés. Selon eux, les communes doivent être libérées de l'obligation
d'accepter des demandeurs d'asile. Ils estiment que le Conseil fédéral a perdu tout
contrôle sur la politique d'asile et que 97 pour cent des demandes sont déposées
pour des motifs économiques. Ils avaient prévu 60 000 nouvelles demandes pour
1991 et 100 000 pour 1992 et prédisaient une augmentation massive des dossiers
en souffrance. L'initiative entend empêcher qu'une telle évolution se produise
dans les années à venir.
12 
Initiative «contre l'immigration clandestine»
121 
Teneur
L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 69'", 2e al, let. d, 3' et 4' al. (nouveaux)
2 . . .
d. 
Abrogée
3 La Confédération accorde l'asile, conformément à la législation, aux personnes
qui, dans leur pays d'origine ou le pays de leur dernière résidence, sont exposées à
de sérieux préjudices ou craignent à juste titre de l'être en raison de leur race, de
1476

leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social ou de
leurs opinions politiques.
4 En vue de prévenir l'immigration clandestine et les abus en matière de droit
d'asile, les dispositions suivantes sont applicables, sous réserve de l'interdiction de
refoulement:
a. 
Il n'est pas entré en matière sur la demande d'asile d'une personne entrée
clandestinement en Suisse.
b. 
Le requérant d'asile n'a pas le droit d'entrer en Suisse pendant la durée de la
procédure et, s'il s'y trouve déjà, ne bénéficie pas de la liberté d'établissement.
c. 
Le requérant d'asile n'a pas le droit d'exercer une activité lucrative pendant la
durée de la procédure. Dans le cas où il serait autorisé à le faire, son revenu
professionnel est confié à la gestion de la Confédération qui en prélève le
montant nécessaire pour couvrir l'entretien du requérant ainsi que les autres
frais causés par lui et ne lui verse le solde qu'en cas d'octroi de l'asile ou de
départ de la Suisse.
d. 
La Confédération décide de l'octroi de l'asile. Les recours contre une décision
de non-entrée en matière ou contre un refus de l'asile ne peuvent invoquer
que la violation du droit fédéral, l'arbitraire dans l'établissement des faits et la
violation du droit d'être entendu.
e. 
Le requérant d'asile sur la demande duquel il a été refusé d'entrer en matière
ou dont la requête a été rejetée est expulsé de Suisse. Une violation de
l'interdiction de refoulement peut faire l'objet d'un examen approfondi lors
de la procédure de recours.
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont modifiées comme il
suit:
Dispositions transitoires art. 20 (nouveau)
Les dispositions de l'article 69ter, 3e et 4e alinéas, révisé, entrent en vigueur trois
mois après leur acceptation par le peuple et les cantons. Le Conseil fédéral édicté
les dispositions d'exécution nécessaires par voie d'ordonnance, applicables jusqu'à
l'entrée en vigueur de la législation ordinaire.
122 
Historique
L'initiative populaire «contre l'immigration clandestine» a été déposée par ses
auteurs le 18 octobre 1993, dans les délais, pourvue de 105 596 signatures valables.
Dans sa décision du 30 mai 1994 (FF 1994 II 1358), la Chancellerie fédérale a
constaté que l'initiative avait valablement abouti. Celle-ci contient une clause de
retrait qui autorise le comité d'initiative, composé de 11 personnes, à la retirer
sans réserve à la majorité simple.
Les Services linguistiques centraux de la Chancellerie fédérale ont vérifié les
traductions de l'initiative avant le début de la collecte des signatures (FF 7992 II
1318, FF [f] 7992 II 1301, FF [i] 7992 II 1122).
123 
Buts des auteurs de l'initiative
Par son initiative populaire, l'Union démocratique du Centre (UDC) veut rendre
la Suisse économiquement moins attrayante pour les réfugiés, dissuader les faux
98 Feuille fédérale. 1461 année. Vol. III 
1477

réfugiés et exclure les requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse de la
procédure normale. En outre l'initiative devrait accroître la pression politique sur
les autorités fédérales et cantonales en vue de l'application systématique et
rigoureuse d'une loi sur l'asile plus stricte.
Pour atteindre ces buts, il est prévu de ne pas entrer en matière sur les demandes
d'asile de personnes qui sont entrées clandestinement en Suisse et d'introduire
une procédure de recours simplifiée. Parmi les buts principaux des auteurs de
l'initiative, il y a en outre le renvoi systématique des requérants d'asile déboutés.
Pour toutes ces mesures, réserve est cependant faite de l'interdiction du refoule-
ment.
Il est prévu de rendre la Suisse économiquement moins attrayante pour les
requérants d'asile en leur refusant le droit d'entrer en Suisse, de s'y établir où ils le
veulent et d'exercer une activité lucrative. Dans la mesure où des permis de travail
sont accordés, il est prévu que les revenus des requérants d'asile seront gérés par
un service de l'Etat et seront utilisés, autant que cela est nécessaire, pour payer les
frais d'hébergement et de départ pour l'étranger.
2 
Délais de traitement
L'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» a été déposée le 15 juillet 1992.
Selon l'article 27,1er alinéa, de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de
l'Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur
des actes législatifs (loi sur les rapports entre les conseils; RS 171.11), lorsqu'une
initiative populaire réclame une révision partielle de la constitution fédérale et
qu'elle est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, l'Assem-
blée fédérale décide, dans le délai de quatre ans à compter du jour où l'initiative a
été déposée, si elle l'approuve ou non. Ainsi, les Chambres fédérales doivent
traiter la présente initiative d'ici le 14 juillet 1996.
L'initiative populaire contre l'immigration clandestine a été déposée le 18 octobre
1993. D'après l'article 28 de la loi sur les rapports entre les conseils, elle devra être
traitée par les Chambres fédérales dans un délai d'un an au plus à partir de la
votation populaire sur l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable».
Comme les deux initiatives populaires ont pour objectif principal la lutte contre
l'immigration clandestine et les abus dans le domaine de l'asile, elles sont traitées
dans le cadre du même message.
3 
Validité des initiatives
31 
Validité de l'initiative «pour une politique d'asile
raisonnable»
311 
Unité de la forme
Une initiative peut revêtir la forme d'une proposition conçue en termes généraux
ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 121,4e al., est.). Selon l'article 75,
1478

3e alinéa, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS
°fë 
161.1), les formes mixtes ne sont pas admises.
La présente initiative revêt la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. L'unité de
la forme est donc respectée.
312 
Unité de la matière
Une initiative ne doit avoir pour objet qu'une seule matière (art. 121, 3e al., est.).
L'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les
différentes parties de l'initiative (art. 75, 2e al., de la loi fédérale sur les droits
politiques).
L'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» ne traite que de la modification
du droit d'asile, de la dénonciation de conventions de droit international public
dans les domaines apparentés du droit des réfugiés et des droits de l'homme, ainsi
que des efforts à consentir en vue de diminuer le recours à la procédure d'asile
suisse en intensifiant l'aide sur place dans les pays de provenance des requérants
d'asile. L'unité de la matière est donc respectée.
313 
Mise en œuvre
A l'article 69quater, 1er et 4e alinéas, l'initiative «pour une politique d'asile raison-
nable» contient des dispositions qui limitent la notion de réfugié par rapport à la
Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (Convention de
Genève relative au statut des réfutés [CdG]; RS 0.142.30) et contreviennent aux
interdictions de refoulement (principes dits de non-refoulement) de la Convention
du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales (CEDH); RS 0.101), de la Convention du 10 décembre 1984 contre
la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants
(Convention des Nations Unies contre la torture; RS 0.105) et de la Convention de
Genève relative au statut des réfugiés. Le Pacte des Nations Unies du 16 dé-
cembre 1966, entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992, pour les droits
civiques et politiques (Pacte II, RS 0.103.2; FF 199111129) contient lui aussi aux
articles 6 et 7 des dispositions que les alinéas susmentionnés de l'initiative
violeraient (cf. ch. 3142).
Au 2e alinéa du nouvel article 20 des dispositions transitoires, l'initiative popu-
laire prévoit expressément que les accords de droit international public qui
contreviennent au nouvel article 69quater deviendraient caducs en Suisse un an
après l'acceptation de l'initiative. Les clauses de dénonciation de la CEDH, de la
Convention des Nations Unies contre la torture et de la Convention de Genève
relative au statut des réfugiés prévoient des délais de résiliation de six ou douze
mois (art. 65 CEDH, art. 31 Convention des Nations Unies contre la torture;
art. 44 CdG). On pourrait donc éviter une contradiction formelle entre les
conventions en question et la constitution fédérale. Il n'en va pas de même du
Pacte des Nations Unies pour les droits civiques et politiques, qui ne contient à
dessein aucune clause de résiliation. Au cas où l'initiative serait acceptée, une
violation du droit des traités serait inévitable. En outre, l'initiative est contraire au
1479

droit international public contraignant qui est considéré comme source autonome
de droit (cf. ch. 3141).
Néanmoins, on ne peut nier que l'initiative soit réalisable de fait puisqu'en fin de
compte, chaque Etat peut agir en contradiction avec le droit international public
s'il est disposé à en supporter les conséquences. Mais le Conseil fédéral souligne
que si l'initiative devait être acceptée, les conséquences seraient si graves que la
Suisse se trouverait isolée sur le plan de la politique étrangère dans le domaine du
droit des réfugiés et des droits de l'homme; elle serait stigmatisée par la
communauté internationale et son statut d'Etat fondé sur le droit serait remis en
question.
314 
Appréciation de l'initiative à la lumière du droit international
public
314.1 
Le droit international public, limite matérielle à la révision
constitutionnelle
Dans son message du 18 mai 1992 relatif à l'approbation de l'accord sur l'Espace
économique européen (FF 7992 IV 82s.), le Conseil fédéral a donné un avis
détaillé sur la question du rapport entre le droit international public et le droit
national. Le droit international général comprend plusieurs principes fonda-
mentaux qui marquent la primauté du droit des gens sur le droit national. Le
principe pacta sunt servando, tout d'abord oblige les Etats à respecter les normes de
droit international qui les lient. Le principe de la bonne foi, lui, est applicable non
seulement en droit national mais aussi en droit international. Enfin, les Etats ne
peuvent invoquer les dispositions de leur droit interne pour justifier la non-
exécution d'engagements internationaux. L'obligation directe de respecter les
normes de droit international public s'applique non seulement à l'Etat en tant que
tel mais aussi à tous les organes de la Confédération (JAAC 53/IV [1989], N° 54,
ch. 13).
Ces principes ne découlent pas uniquement du droit international coutumier. Ils
sont également codifiés aux articles 26 et 27 de la Convention de Vienne du
23 mai 1969 sur le droit des traités, que la Suisse a ratifiée (CV; RS 0.111).
Aujourd'hui, le droit international public général, la jurisprudence internationale,
mais aussi les organes de la Confédération s'accordent à reconnaître la primauté
du droit international sur le droit national (voir à cet égard la jurisprudence de la
Cour permanente de justice internationale de La Haye, CPJI, série A/B, Nos 44 et
46; CIJ, Recueil 1988, p. 34; rapport du Conseil fédéral du 29 juin 1988 sur la
politique de paix et de sécurité, FF 19891 642 ss; ATF109 Ib 165,173; 102 la 317,
319; 106 Ib 400, 402). La doctrine approuve elle aussi dans une large mesure le
principe de la primauté du droit international public. Bien que les opinions
divergent sur la façon de procéder lorsqu'une interprétation conforme au droit
international public n'est pas possible, la grande majorité des auteurs préconise la
non-applicabilité des normes légales nationales si elles sont contraires au droit
international public (JAAC 53/IV [1989], N° 54, p. 17 ss, avec de nombreuses
remarques). Vu ce qui précède, il faut admettre qu'en Suisse, la primauté du droit
international public est aujourd'hui un principe reconnu. A l'occasion des débats
sur l'EEE, cette opinion a aussi rallié une nette majorité dans les deux Chambres.
1480

Cependant, il appartient aux Etats de concrétiser dans le droit national cette
primauté du droit international public. L'ordre juridique suisse se fonde sur une
conception moniste du droit, selon laquelle le droit international public et le droit
national forment un ordre juridique unique. Par conséquent, le droit international
public est partie intégrante du droit national et devient applicable directement,
dès qu'apparaît une obligation de droit international public, sans qu'il soit
nécessaire de l'introduire formellement dans le droit national.
Dès lors, il se pose la question de savoir si les obligations de droit international
public doivent être considérées comme des limites matérielles à la révision
constitutionnelle.
Dans son message relatif à l'approbation de l'accord sur l'Espace économique
européen (FF 1992 IV 82 ss), au chapitre de la primauté fondamentale du droit
EEE, le Conseil fédéral s'est également penché sur la question de savoir comment
procéder lorsque des initiatives populaires sont incompatibles avec l'accord EEE.
Il laissait alors en suspens la question de savoir si des limites matérielles à des
révisions de la constitution pouvaient résulter du droit international public, mais
promettait, si le problème se posait, de donner son avis à ce sujet dans ses
messages relatifs à des initiatives populaires. En outre, il faisait remarquer qu'il
revient au Parlement soit de déclarer une telle initiative nulle soit de la soumettre
au vote du peuple (FF 7992 IV 87). S'agissant de l'initiative «pour une politique
d'asile raisonnable», le Conseil fédéral doit donc d'abord donner son avis au sujet
des limites matérielles à la révision constitutionnelle.
L'ancienne doctrine et la pratique actuelle des organes de la Confédération ont
plutôt réfuté jusqu'à présent la thèse selon laquelle des limites matérielles
découlent du droit international public (cf. les remarques chez L. Wildhaber,
Kommentar BV, art. 118 est., ch. 81 ss). Jamais jusqu'ici, une initiative populaire
n'a été déclarée nulle parce que la révision constitutionnelle exigée se heurtait à
des limites matérielles. Toutefois, cette question ne s'est posée qu'en relation avec
des obligations découlant du droit international conventionnel, obligations dont la
Suisse aurait pu se dégager moyennant la résiliation d'un traité ou une déclaration
unilatérale. Toutes les initiatives populaires déposées jusqu'ici qui auraient
enfreint le droit des traités ont été rejetées par le peuple et les cantons (initiative
dite de Rheinau, 1953, FF 1954 I 72 vers, ail; initiative contre la limitation des
droits populaires en matière de traités internationaux, déposée par l'Action
Nationale en 1973, FF 7974 II 1133; initiatives contre l'emprise étrangère des
années soixante et septante, FF 7969 II 1058,-7974 I 212, 7976 11390). Le Conseil
fédéral aurait dû voir dans leur acceptation l'obligation de dénoncer ses engage-
ments de droit international public (cf. message concernant de nouvelles disposi-
tions sur le référendum en matière de traités internationaux, FF 7974 II 1152).
L'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» prévoit explicitement, dans ses
dispositions transitoires, que les accords internationaux contraires au texte de
l'initiative doivent être résiliés sans retard par le Conseil fédéral et qu'ils ne seront
plus contraignants pour la Suisse à compter d'une année après la validation du
scrutin.
Une telle procédure n'est toutefois pas possible lorsque l'acceptation d'une
initiative populaire entraînerait la violation d'obligations contraignantes de droit
international public. Sont considérées comme règles de droit international
1481

contraignant (ius cogens) les règles de droit international public qui ne supportent
pas de dérogations en raison de leur importance pour l'ordre juridique inter-
national et sont admises comme telles par la communauté des Etats (par ex.
l'interdiction de la torture ou du génocide; cf. art. 53 CV). Ces règles font partie
de l'ordre public international (Günther Jänicke, Zur Frage des internationalen
ordre public, in: Berichte der deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, cahier 7,
Karlsruhe 1967, p. 96; le même auteur, International Public Order, in: Encyclo-
pedia of International Law, vol. 7, Amsterdam 1984, p. 315; Lauri Hannikainen,
Peremptory Norms [ius cogens] in: International Law, Helsinki 1988; Stefan
Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, Berlin 1992). Le droit international contrai-
gnant se fonde en général sur le droit international coutumier, mais peut aussi
faire partie du droit international conventionnel. L'élément déterminant est qu'il
comporte des règles auxquelles les Etats ne sauraient se soustraire, même s'ils
résiliaient les accords internationaux qui les consacrent.
La nouvelle doctrine soutient à la quasi-unanimité que pour le moins les normes
du droit international public contraignant ne doivent pas être violées par les
dispositions de la constitution fédérale, et que dès lors, les initiatives constitu-
tionnelles dont l'acceptation aurait pour résultat une violation du droit inter-
national contraignant doivent être déclarées nulles (Jean-François Aubert, Bun-
desstaatsrecht der Schweiz, vol. l, Basel/Frankfurt a. M. 1991, p. 449; Walter
Kälin, Internationale Menschenrechtsgarantien als Schranke der Revision von
Bundesverfassungsrecht, AJP 1993, p. 243 ss; Luzius Wildhaber, in: Kommentar
BV, Basel/Zürich/Bern 1987, art. 118, eh. 89; le même, Erfahrungen mit der
Europäischen Menschenrechtskonvention, ZSR1979,1. Hb., p. 333, avec renvois;
Jörg Paul Müller, Materielle Schranken der Verfassungsrevision?, in: Festschrift
Hans Haug, St. Gallen 1986, p. 198 ss; Peter Saladin, Völkerrechtliches ius cogens
und schweizerisches Landesrecht, in: Die schweizerische Rechtsordnung in ihren
internationalen Bezügen, Festgabe zum schweizerischen Juristeritag 1988, ZBJV
1988, vol. 124bis, p. 84 ss; Dietrich Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in:
Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik [pubi, par Riklin/Haug/
Probst], Bern 1992, p. 116; Arthur Häfliger, Die Hierarchie von Verfassungs-
normen und ihre Funktion beim Schutz der Menschenrechte, in: EuGRZ 1990,
p. 480; J.-F. Aubert, Observations d'un constitutionnaliste sur l'évolution des
sources du droit international, SJIR 1989, p. 21). Antérieurement, Aubert avait
estimé, sans toutefois traiter du problème qui nous occupe, que les initiatives
contraires au droit des gens n'étaient pas irrecevables (J.-F. Aubert, Traité de
Droit Constitutionnel Suisse, vol. I, Neuchâtel 1967; p. 131).
Quelques auteurs vont plus loin, considérant de façon générale le droit inter-
national public, qu'il soit de nature contraignante ou dispositive, comme limite au
droit constitutionnel (O. Jacot-Guillarmod, La primauté du droit international
face à quelques principes directeurs de l'Etat fédéral suisse, ZSR 1985, I. Hb.,
p. 416s.; U. Häfelin/W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e édition,
Zürich 1993, p. 298, eh. 927; Y. Hangartner, Völkerrecht und Landesrecht in:
Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum
60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Bern/Stuttgart/Wien 1993, p. 675,
676 et 681).
1482

Les adversaires d'une reconnaissance des limites de droit international public à la
révision constitutionnelle se trouvent principalement dans la doctrine plus an-
cienne (W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung,
3e édition, Bern 1931, p. 815; M. Huber, cité dans: ATF 61 I 172; Haug, Die
Schranken der Verfassungsrevision, Diss. Zürich 1946; Nef, Materielle Schranken
der Verfassungsrevision, ZSR 1942, p. 108 ss). Plus récemment, cette opinion a
encore été défendue par Kurt Eichenberger et Etienne Grisel (K. Eichenberger,
Fragen des Ausmasses und der Methoden von Partialrevisionen der Bundes-
verfassung im Vorfeld einer Totalrevision, ZSR 1977, I. Hb., p. 210; E. Grisel,
Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, p. 197 s.).
Le Conseil fédéral partage l'avis de la doctrine dominante. Aucun Etat de droit ne
peut passer outre des normes de droit international public qui sont considérées au
plan international comme des dispositions élémentaires de protection des droits
fondamentaux et du droit international humanitaire; indépendamment de la
ratification ou de la dénonciation de traités de droit international public, ces
normes présentent un caractère contraignant pour tous les Etats de droit.
Certes, l'Assemblée fédérale a jusqu'à présent toujours tranché, lors d'initiatives
contraires au droit international public, en faveur des droits populaires (cf. p. 11).
Dans son message sur l'accord EEE, le Conseil fédéral partait du principe que
cela continuerait d'être le cas, du moment que les initiatives populaires ne sont
pas manifestement incompatibles avec le droit EEE (FF 7992 IV 87). Toutefois,
en ce qui concerne la présente initiative, d'autres problèmes se posent: c'est la
première fois qu'une demande populaire enfreint non seulement le droit conven-
tionnel qui peut être dénoncé ou amendé, mais aussi des normes de droit
international contraignant qui revêtent une telle importance pour un Etat de droit
qu'il ne peut en aucun cas se soustraire aux obligations qui en découlent. Si des
dispositions constitutionnelles violant le droit international contraignant en-
traient en vigueur, il en résulterait un dommage irréparable. Le peuple ne peut par
conséquent se voir accorder la liberté de vote en la matière. C'est pourquoi le
Conseil fédéral est d'avis, en accord avec la doctrine dominante, que les initiatives
qui violent des dispositions de droit international contraignant doivent être
déclarées nulles.
314.2 
Compatibilité de l'initiative avec le droit international public
Si l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» était acceptée, la notion de
réfugié serait inscrite dans la constitution, de sorte que le législateur perdrait
toute possibilité de l'interpréter de manière plus large. La définition de ce terme
est rédigée sous forme de disposition potestative et comporte, par rapport à la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés et au droit d'asile en vigueur,
différentes restrictions. De surcroît, l'asile ne serait accordé que pour une durée
limitée à la persistance du danger.
Selon le 1er alinéa du texte de l'initiative, seules les personnes qui sont en danger
«dans leur pays d'origine» seraient encore protégées contre les persécutions. Cela
signifié qu'à la différence de ce que prévoient la Convention de Genève relative
au statut des réfugiés et la loi sur l'asile en vigueur, les apatrides n'entreraient plus
1483

dans la catégorie des réfugiés. C'est manifestement ce que l'on a recherché en
biffant le passage «... ou dans le pays de leur dernière résidence», qui figure dans
la loi sur l'asile et qui tient compte de la mention expresse des apatrides à l'article
1A, chiffre 2, de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Cette
volonté ressort clairement du fait que le 1er alinéa du texte de l'initiative interdit
toute extension de la nouvelle notion de réfugié par le législateur. Les apatrides
devraient par conséquent être déboutés indépendamment des persécutions dont
ils sont menacés et, selon le 4e alinéa de l'initiative, être renvoyés de Suisse; pour
ces motifs, la présente initiative viole la disposition définissant la notion de
réfugié, soit l'article 1A de la Convention de Genève relative au statut des
réfugiés, et enfreint les principes de non-refoulement ancrés dans plusieurs
accords de droit international public (cf. la description détaillée de la teneur du
principe de l'interdiction du refoulement figurant à la page suivante).
En outre, le texte constitutionnel proposé exige le renvoi immédiat des requérants
d'asile entrés illégalement en Suisse et dont le rejet de la demande est passé en
force; de surcroît, il exclut toute possibilité de recours. Le renvoi doit avoir lieu
«immédiatement». Cela implique qu'il n'est possible ni de fixer un délai de renvoi,
ni d'analyser la question du non-refoulement.
Les renvois peuvent avoir lieu soit vers un Etat tiers, soit dans le pays d'origine. La
Suisse a conclu notamment avec la République fédérale d'Allemagne, la France et
l'Autriche des accords sur la reprise de personnes à la frontière, accords qui
interdisent l'expulsion d'étrangers en dehors des passages frontière déterminés en
commun (RS 0.142.111.369, 0.142.113.499, 0.142.111.639). Or, le plus souvent, les
requérants d'asile concernés ne pourraient pas être renvoyés dans les pays voisins
sans que soit violé l'accord sur la réadmission des personnes à la frontière, parce
que la preuve indispensable d'un séjour précédent du requérant dans l'un de ces
Etats ne peut être apportée que dans relativement peu de cas. Si les requérants
d'asile entrés illégalement devaient être renvoyés dans les pays voisins en dehors
des passages frontière prévus, les accords sur la réadmission de personnes soit
devraient être dénoncés, soit seraient violés. Un tel procédé serait contraire au
sens et au but de l'article 4 de l'initiative qui entend combattre l'immigration
clandestine. Contrairement aux objectifs de l'initiative, le non-respect ou la
résiliation des accords bilatéraux de reprise de personnes à la frontière et le
refoulement incontrôlé de requérants d'asile dans les Etats voisins engendreraient
en effet une recrudescence des mouvements migratoires clandestins entre la
Suisse et ses voisins, car ceux-ci ne manqueraient pas de rendre la pareille à la
Suisse. D'ailleurs, à l'exception de l'Autriche, ils enregistrent de plus grands
nombres de requérants d'asile que la Suisse. Le résultat serait que notre pays
verrait affluer bien davantage de personnes refoulées qu'elle-même ne pourrait en
expulser dans les Etats voisins.
Les auteurs de l'initiative étaient apparemment conscients de cette situation. Le
sens général de l'initiative et la façon dont est formulée la deuxième phrase du
4e alinéa de l'article 69quater est., proposé, selon laquelle l'exécution du renvoi
incombe à la Confédération, en collaboration avec les cantons, permettent de
conclure que le 4e alinéa du texte de l'initiative vise le renvoi dans le pays
d'origine du requérant d'asile. De toute évidence, les auteurs de l'initiative
populaire «pour une politique d'asile raisonnable» entendent respecter les accords
1484

bilatéraux de reprise de personnes à la frontière, ce qui, en raison du manque
fréquent de preuves évoqué ci-dessus, empêcherait dans bien des cas l'application
des accords de reprise et conduirait obligatoirement au rapatriement dans l'Etat
d'origine.
Or, le principe de non-refoulement figurant à l'article 33, 1er alinéa, de la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés interdit les renvois lorsque la
personne concernée est exposée de ce fait à une persécution en raison de sa race,
de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social déterminé
ou de ses opinions politiques. D'autres dispositions de non-refoulement à l'article
3 CEDH et à l'article 3 de la Convention des Nations Unies contre la torture
protègent en outre contre des expulsions qui entraînent un danger concret de
torture ou de traitement inhumain ou dégradant. En plus des conventions
susmentionnées, une interdiction de refoulement résulte également des articles 6
et 7 du Pacte des Nations Unies pour les droits civiques et politiques. Ces
dispositions entérinent le droit à la vie et l'interdiction de la torture. Le Comité
des droits de l'homme des Nations Unies applique cet article en relation avec
l'article 2 du Pacte II, au sens d'un examen des cas dans l'optique du non-
refoulement (UN-Human Rights Committee, Geneva/New York, Décision of
SOJuly 1993, Kindler v. Canada, Communication N° 470/1991, citée dans le
Human Rights Law Journal 1993, p. 307 ss).
Par conséquent, la Suisse est tenue d'examiner, pour toute personne demandant
l'asile, s'il existe l'un des dangers décrits plus haut (examen dit de non-refoule-
ment) et, dans l'affirmative, de ne pas renvoyer la personne menacée. Ces
dispositions d'interdiction du refoulement seraient manifestement et grossière-
ment violées par les 1er et 4e alinéas de l'initiative, puisqu'ils n'autorisent pas
l'examen des cas sous l'angle du non-refoulement et exigent un renvoi immédiat,
même en cas de mise en danger. Ils contreviendraient en outre aussi à l'article 13
CEDH, qui garantit un droit de recours efficace contre les violations de la
convention.
De plus, le 1er alinéa de l'initiative enfreint les articles 8 CEDH et 12, chiffre 2, de
la Convention de Genève relative au statut des réfugiés selon lesquels ces derniers
ont droit au respect de leur vie familiale. On déduit de ces dispositions un droit au
regroupement familial pour les réfugiés reconnus et les étrangers titulaires d'une
autorisation d'établissement (ATF 709 Ib 186). Selon le texte de l'initiative, seul
peut être accueilli celui qui est persécuté personnellement. Certes, le droit à l'unité
familiale pourrait être préservé en théorie en ce sens que des autorisations de
séjour pourraient être accordées à la proche famille d'un réfugié reconnu par la
police des étrangers. Mais comme les dispositions transitoires de l'initiative
exigent une dénonciation immédiate de tous les accords de droit international
public qui contrediraient l'article 69quater proposé, une telle démarche irait aux
fins contraires du but et du sens des nouvelles dispositions constitutionnelles.
De ce qui précède résulte qu'en cas d'acceptation de l'initiative, il faudrait résilier
la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, l'Accord européen du
16 octobre 1980 sur le transfert de la responsabilité à l'égard des réfugiés (RS
0.142.305), qui se fonde sur la Convention relative au statut des réfugiés, ainsi que
la CEDH et la Convention des Nations Unies contre la torture. Le 2e alinéa de
l'article 20 des dispositions transitoires le prévoit expressément.
1485

Or, la Suisse ne peut se libérer des obligations de non-refoulement ni en
dénonçant les accords en cause ni par aucun autre acte juridique. Celles-ci ne
reposent pas sur un droit conventionnel résiliable, mais découlent, selon la
doctrine et la jurisprudence unanimes, du droit international coutumier à carac-
tère contraignant (dit ius cogens). Le Tribunal fédéral a explicitement reconnu le
caractère contraignant de l'interdiction du refoulement figurant à l'article 3
CEDH ainsi que la validité en tant que droit coutumier de l'article 33 de la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés (ATF109 Ib 72; 111 Ib 70).
Le Conseil fédéral et le Conseil des Etats ont exprimé formellement la même
conviction (FF 1990II 595; BO 7992 1015). En outre, le Pacte des Nations Unies
ne comporte pas de clause de dénonciation. De l'avis de la majorité des Etats
contractants, il n'est pas résiliable (Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche
und politische Rechte und Fakultativprotokoll, CCPR-Kommentar, Kehl/Strass-
burg/Arlington [Engel] 1989, N. 21-23 ad art. 7).
La plupart des Etats, notamment toute l'Europe de l'Ouest et l'Amérique du
Nord, reconnaissent que le principe du non-refoulement inscrit à l'article 33 de la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés est un principe de droit
coutumier et qu'il fait partie du droit contraignant. Tous les Etats d'Europe
occidentale ont ratifié cette convention. Par ailleurs, l'article 3 CEDH possède,
selon la conviction unanime, un caractère absolu. Cela signifie qu'il est au cœur
même des droits de l'homme et ne souffre aucune exception. Aussi l'article 3
CEDH est-il considéré par tous les Etats du Conseil de l'Europe comme du droit
international public contraignant (W. Kälin, Internationale Menschenrechtsga-
rantien als Schranke der Revision von Bundesverfassungsrecht, AJP/PJA 3/93,
p. 248 à 250; G. Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, Oxford 1983;
K. Hailbronner, Asylrecht und Völkerrecht, in: Beitz/Wollenschlager, Handbuch
des Asylrechts, Baden-Baden 1980; V. Lieber, Die neuere Entwicklung des Asyl-
rechts im Völkerrecht und Staatsrecht unter besonderer Berücksichtigung der
schweizerischen Asylpraxis, Zürich 1973; G. Stenberg, Non-Expulsion et Non-
Refoulement, Uppsala 1989; G. Cohen-Jonathan, La Convention européenne des
droits de l'homme, Paris 1989, 
p. 286; A. Häfliger, Die 
Europäische
Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, p. 56; F. G. Jacobs, The
European Convention of Human Rights, Oxford 1975, p. 26; J. Velu/R. Ergec, La
Convention européenne des droits de l'homme, Extrait du Répertoire pratique du
droit belge, Complément, tome VII, Bruxelles 1990, p. 193).
En résumé, on peut relever que l'article 33 de la Convention relative au statut des
réfugiés, l'article 3 CEDH, l'article 3 de la Convention des Nations Unies contre la
torture et les articles 2, 6 et 7 du Pacte II de l'ONU contraignent la Suisse à
procéder à l'examen des cas dans l'optique de l'interdiction du refoulement. Cette
obligation ne découle pas seulement du droit international conventionnel disposi-
tif, mais aussi du droit coutumier international à caractère contraignant. De
surcroît, le Pacte II de l'ONU n'est pas résiliable. Dès lors, la contradiction entre
les 1er et 4e alinéas de l'initiative et le principe du non-refoulement est sans
solution. Contrairement à l'impression suscitée au 2e alinéa des dispositions
transitoires proposées, le but de l'initiative ne peut pas non plus être atteint par le
biais d'une dénonciation des accords de droit international public. Avec l'entrée
en vigueur des dispositions constitutionnelles en question, la Suisse serait obligée,
1486

soit de ne pas les appliquer, soit de violer les principes les plus élémentaires du
droit international public; c'est une alternative inacceptable pour un Etat de droit.
La première solution est inacceptable d'un point de vue démocratique, puisque les
autorités doivent appliquer le droit constitutionnel; quant à la deuxième solution,
elle causerait un tort irrémédiable tant à notre pays qu'aux personnes touchées
par l'initiative qui ont besoin de protection. En effet, les refoulements sans
examen préalable dans la perspective du non-refoulement, tel que les prévoit
l'initiative, toucheraient forcément aussi des personnes qui ont quitté leur patrie
pour des motifs déterminants pour l'asile et qui risqueraient la torture, voire la
mort en cas de retour dans leur pays. Sur ce point précis, il existe une différence
décisive entre l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» et les initiatives
populaires dont les aspects contraires au droit international public auraient pu
être éliminés par la résiliation de traités ou tout au moins compensés par un
dédommagement financier.
Le souverain se trouverait dans la même impasse juridique si l'initiative lui était
soumise pour décision. C'est pourquoi il n'existe en réalité aucune possibilité pour
le citoyen d'exprimer librement sa volonté en l'espèce. Une votation populaire sur
les dispositions en question représenteraient une perversion de l'ordre démocra-
tique de notre pays et ferait tourner à la farce l'exercice des droits populaires.
Pour ces motifs, l'Assemblée fédérale doit déclarer nulle l'initiative «pour une
politique d'asile raisonnable» et renoncer à la mettre en votation populaire.
315 
Nullité ou nullité partielle de l'initiative
Comme le Conseil fédéral pense que les 1er et 4e alinéas de l'initiative «pour une
politique d'asile raisonnable» ne doivent pas être soumis au vote du peuple et des
cantons, la question se pose de savoir si l'initiative doit être déclarée partiellement
ou entièrement nulle.
L'ordre constitutionnel permet-il de déclarer une initiative populaire partielle-
ment nulle? Cette question est controversée dans la doctrine (Wildhaber, Kom-
mentar BV, art. 121/122, réf. 120, avec renvoi à d'autres auteurs). Par analogie à la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux initiatives constitutionnelles canto-
nales, on pourrait admettre une nullité partielle lorsque le caractère de nullité ne
concerne pas une ou plusieurs dispositions centrales de l'initiative ou si la
suppression de certaines parties du texte ne modifie pas de manière sensible le
projet des auteurs de l'initiative (cf. ATF 705 la 365).
Or, il ressort clairement des explications figurant sur les listes de signature que le
4e alinéa, qui doit être déclaré nul, constitue l'un des principaux objectifs des
auteurs de l'initiative. Il s'y ajoute que la notion de réfugié, formulée de manière
plus restrictive que dans la Convention relative au statut des réfugiés et qui figure
au 1er alinéa de l'initiative, enfreint le principe de non-refoulement inscrit dans le
droit international public; en effet, celui-ci interdit de renvoyer les personnes
considérées comme réfugiés aux termes de la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés (cf. ch. 314.2). De tout évidence, les personnes qui ne corres-
pondent pas à la définition plus restrictive, mais répondent à celle de la
Convention relative au statut des réfugiés ne bénéficient d'aucune protection.
1487

Compte tenu de l'intention générale de l'initiative, le 1er alinéa ne permet pas de
mettre au bénéfice d'une réglementation de droit des étrangers les réfugiés au
sens de la convention qui ne remplissent pas la qualité de réfugié selon l'initiative.
Dès lors, deux dispositions centrales de l'initiative s'avèrent incompatibles avec le
droit international public contraignant. Aussi une nullité partielle ne peut-elle
entrer en ligne de compte. L'initiative doit être déclarée nulle dans sa totalité.
32 
La question de la validité de l'initiative «contre l'immigration
clandestine»
321 
Unité de la forme
L'initiative «contre l'immigration clandestine» revêt la forme d'un projet rédigé de
toutes pièces. L'unité de la forme au sens de l'article 75, 3e alinéa, de la loi
fédérale sur les droits politiques est donc respectée.
322 
Unité de la matière
L'initiative a pour objet d'inscrire dans la constitution d'importants principes
relevant du droit d'asile et de modifier ce droit. Il existe un rapport intrinsèque
entre les différentes parties de l'initiative. L'unité de la matière est donc respectée
(art. 75, 2e al., de la loi fédérale sur les droits politiques).
323 
Réalisation
L'initiative «contre l'immigration clandestine» ne contient pas de dispositions dont
la réalisation poserait des problèmes insolubles. Elle remplit dès lors l'exigence
relative à la réalisation potentielle de l'exécution.
324 
Compatibilité de l'initiative avec le droit international public
Certains alinéas de l'initiative se contredisent et éveillent des doutes - lorsqu'on
les lit séparément - sur la compatibilité de cette initiative populaire avec le droit
international public. Cependant, la réserve générale figurant dans la phrase
d'introduction du 4e alinéa du texte de l'initiative, relative à l'interdiction du
refoulement permet, en fin de compte, d'interpréter toutes les dispositions de
l'initiative «contre l'immigration clandestine» en conformité avec le droit inter-
national public (cf. ch. 431 ss).
33 
Conclusions concernant la validité des initiatives
331 
Nullité de l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable»
Les dispositions contenues aux 1er et 4e alinéas du nouvel article 69quater de la
constitution fédérale proposé par l'initiative «pour une politique d'asile raison-
nable» sont en nette contradiction avec les principes de non-refoulement du droit
1488

international public contraignant. C'est pourquoi il ne faut pas soumettre l'initia-
tive populaire au vote du peuple et des cantons.
332 
Validité de l'initiative «contre l'immigration clandestine»
L'initiative «contre l'immigration clandestine» peut être considérée comme valable,
tant sous l'aspect de la forme que sous celui de la compatibilité avec le droit
international public contraignant. Le Conseil fédéral estime qu'il y a lieu de la
soumettre au vote du peuple et des cantons.
4 
Appréciation des initiatives quant au fond, à la lumière
de la situation actuelle dans le domaine de l'asile
41 
Appréciation de la situation actuelle
411 
Introduction
L'appréciation de la situation actuelle dans le domaine de l'asile montre que les
objectifs des deux initiatives - dans la mesure où le Conseil fédéral estime qu'ils
méritent d'être soutenus - sont déjà réalisés ou peuvent être atteints beaucoup
plus efficacement grâce aux mesures que le Parlement et le Conseil fédéral ont
prises ces dernières années ou qu'ils ont prévu de prendre dans un proche avenir.
Les initiatives populaires «pour une politique d'asile raisonnable» et «contre
l'immigration clandestine» ont été lancées à des époques où la Suisse enregistrait
des nombres record de demandes d'asile; dans le même temps, le taux de
reconnaissance de la qualité de réfugié était très bas (env. 3% ). Les deux
initiatives étaient fondées sur la crainte que la situation n'empire et n'échappe à
tout contrôle.
Les faits le prouvent, les auteurs de l'initiative avaient mal apprécié la situation.
Alors que dans l'argumentation figurant sur les listes de signatures, les Démo-
crates suisses avaient prédit que la Suisse enregistrerait 100 000 nouvelles de-
mandes, elle n'en a en fait recensé que 18 138 en 1992 et 24 739 en 1993. Ces
chiffres indiquent un net recul par rapport aux 41 629 demandes de 1991. En
outre, le nombre des dossiers en suspens a pu être nettement diminué.
Ces chiffres démontrent que les mesures prises dans le domaine de l'asile par le
Parlement et le Conseil fédéral ont suffi à résoudre les problèmes et à stabiliser la
situation, sans déroger pour autant aux principes humanitaires.
La loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers,
approuvée par le Parlement lors de la session de printemps 1994 - mais qui,
comme elle fait l'objet d'un référendum, devra probablement être soumise au
peuple pour votation - doit permettre d'autres améliorations dans le domaine de
l'exécution. Le Conseil fédéral est d'avis que des modifications plus radicales du
droit d'asile représenteraient des entraves inutiles et auraient des effets négatifs
sur la pratique décisionnelle désormais consolidée.
1489

412 
Le droit national en vigueur
L'article 69tcr est. habilite la Confédération à légiférer sur l'entrée et la sortie ainsi
que le séjour et l'établissement des étrangers de même qu'à statuer en dernier
ressort sur leur expulsion du territoire de la Confédération par les cantons; cette
disposition lui confère également la compétence en matière d'octroi de l'asile.
S'appuyant sur ces compétences, les Chambres fédérales ont adopté, le 5 octobre
1979, la loi sur l'asile (RO 1980 1718; ~RS-142.31), dont l'article 3 reprend pour
l'essentiel la notion de réfugié définie dans la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés; il y est précisé que les conjoints et les enfants mineurs d'un
réfugié reconnu sont admis en Suisse au même titre que celui-ci. La reconnais-
sance de la qualité de réfugié est la condition de l'octroi de l'asile (art. 2 de la loi
sur l'asile).
Depuis son entrée en vigueur, le 1er janvier 1981, il a fallu réviser la loi sur l'asile à
plusieurs reprises, en raison de l'évolution extrêmement rapide enregistrée dans
ce domaine (lois fédérales du 16 décembre 1983 [RO 1984 532; FF 1983III79] et
du 20 juin 1986 [RO 19871674; FF 198611]; arrêté fédéral urgent du 22 juin 1990,
en vigueur jusqu'au 31 déc. 1995 [RO'l990 938; FF 1990 II 573]).
Les révisions ont surtout concerné les dispositions relatives à la procédure d'asile,
à l'assistance, au statut juridique des requérants ainsi qu'à l'indemnisation des
cantons.
L'arrêté fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile (APA), a jeté les
bases d'une procédure diligente et équitable. L'idée maîtresse du droit d'asile est
restée intacte. En revanche, les dernières prescriptions de procédure tiennent
compte de la nouvelle image des requérants d'asile, tout en préservant les
garanties constitutionnelles et les obligations découlant du droit international
public. Elles renforcent l'obligation de collaborer faite aux requérants. Lorsque
ces derniers l'enfreignent de manière grossière et intentionnelle, leur demande
fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière. La même sanction frappe les
requérants qui déposent leur demande pour des motifs étrangers à l'asile,
dissimulent leur identité, viennent d'Etats exempts de persécution, ont déjà été
déboutés au terme d'une procédure d'asile en Suisse ou peuvent trouver protec-
tion contre les persécutions dans un Etat tiers. Une procédure accélérée s'ap-
plique aux décisions de non-entrée en matière ainsi qu'à celles prises dans les cas
indubitables, c'est-à-dire manifestement fondés ou infondés; en règle générale,
elles ne font l'objet que d'une motivation sommaire. Le renvoi de Suisse est
généralement prononcé au moment où la demande d'asile est rejetée. Des
exceptions sont possibles dans les cas où la demande d'asile est en souffrance
depuis au moins quatre ans et où le canton de séjour du requérant est disposé à lui
accorder, avec l'assentiment de l'Office fédéral des étrangers, une autorisation de
séjour de police des étrangers. Lorsqu'un renvoi s'avère illicite sous l'angle des
obligations de droit international public de la Suisse, que des motifs humanitaires
font que l'on ne saurait raisonnablement exiger l'exécution ou que ce renvoi est
impossible pour des raisons techniques, on rend une décision d'admission provi-
soire.
1490

Contre une décision de première instance en matière d'asile, le justiciable dispose
d'un droit de recours unique devant la Commission suisse de recours en matière
d'asile; celle-ci est indépendante de l'administration et ses décisions sont défini-
tives.
413 
La situation globale dans le domaine de l'asile et
des migrations
Deux facteurs sont à l'origine des vastes mouvements migratoires du Sud au Nord
intervenus à partir'du milieu des années quatre-vingt: l'écart toujours plus grand
entre les riches nations industrialisées du Nord et les pays en voie de développe-
ment de l'hémisphère sud, ainsi que la mobilité accrue des populations. De
surcroît, les frontières sont tombées entre les anciens Etats communistes et
l'Europe occidentale au début des années nonante, conséquence des bouleverse-
ments politiques à l'Est. Les problèmes classiques de réfugiés et d'asile ont
progressivement fait place à des phénomènes migratoires qui sont autant de défis
culturels, économiques et sociaux lancés aux nations industrialisées; ces phéno-
mènes touchent aussi la politique de l'habitat.
Les causes des migrations sont multiples et interdépendantes. Il est fréquent que
les mouvements migratoires soient déclenchés par des problèmes écologiques, des
carences d'approvisionnement, le chômage, l'absence de toute perspective d'ave-
nir ou la précarité de la situation dans le domaine des droits de l'homme. Etant
donné que les Etats de provenance des migrants potentiels n'appartiennent
généralement pas aux pays qui fournissent traditionnellement de la main-d'œuvre
étrangère à la Suisse, les étrangers en quête de travail voient souvent dans le dépôt
d'une demande d'asile la seule possibilité d'être accueillis, au moins provisoire-
ment, en Occident et d'y trouver un emploi.
Seule une minorité des demandeurs d'asile en Suisse sont des réfugiés au sens de
la loi. Viennent cependant s'y ajouter, en nombre toujours croissant, des per-
sonnes ayant besoin de protection, fuyant des régions en proie à la guerre ou aux
conflits ou dans lesquelles les droits de l'homme les plus élémentaires ne sont pas
respectés. Même si, le plus souvent, elles ne sont pas persécutées à titre personnel
et ne peuvent donc recevoir l'asile, elles déposent leur demande mues par un
besoin réel de protection et, dès lors, pour des motifs proches de ceux qui sont
déterminants au regard de la législation.
Il existe aujourd'hui de par le monde entre 15 et 17 millions de personnes sous le
mandat du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Or, elles ne
représentent qu'une fraction des migrants potentiels, estimés à quelques centaines
de millions pour l'ensemble de la planète. Du fait que les disparités matérielles
continuent de s'accroître et qu'en conséquence, les flux migratoires augmentent
sans cesse, les Etats de destination devront s'employer davantage, à l'avenir, à
améliorer les conditions régnant dans les pays d'origine. Le flot de migrants ne se
tarira que le jour où le respect des droits de l'homme et la situation économique
auront évolué positivement dans ces pays.
1491

414 
Amorces de solutions au niveau international
En créant l'Espace économique européen, les Etats de la Communauté euro-
péenne ont renforcé leur coopération intergouvernementale dans le domaine de
la politique des étrangers et des réfugiés. Conséquence de cette nouvelle orienta-
tion, ils ont conclu à Dublin, le 15 juin 1990, la «Convention relative à la
détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée
dans un des Etats membres des Communautés européennes» (Convention de
Dublin). Celle-ci a pour but d'empêcher que des étrangers provenant d'Etats non
membres de la CE puissent déposer plusieurs demandes d'asile sur le territoire
soumis à son champ d'application. Elle désigne comme Etat responsable de
l'examen celui dans lequel un proche parent du requérant a été reconnu comme
réfugié, puis celui dans lequel le requérant a reçu une autorisation d'entrée ou de
séjour et, enfin, celui où la demande d'asile a été déposée en premier lieu.
Actuellement au stade de la ratification, la Convention de Dublin devrait entrer
en vigueur en 1994. Les pays de l'Union européenne se sont déclarés prêts à
conclure avec les Etats tiers intéressés un accord parallèle dont la teneur serait
semblable. La Suisse fait partie de ceux-ci. En ne concluant pas un tel accord, elle
courrait le risque de devenir un pays d'accueil de remplacement pour les
requérants d'asile dont la demande a été rejetée en application de la Convention
de Dublin et de l'accord parallèle.
Afin de mieux contenir les mouvements migratoires incontrôlés, les ministres
compétents des pays européens sont convenus à Budapest, en février 1993, de
créer un réseau d'accords de réadmission bilatéraux et multilatéraux. Le premier
accord bilatéral, le seul pour l'instant, c'est l'«Accord relatif à la réadmission de
personnes en situation irrégulière» (accord dit de Schengen/Pologne) que les
Etats du Bénélux, la France, l'Allemagne et l'Italie ont conclu le 21 mars 1991
avec la Pologne. Par la suite, l'Espagne, le Portugal et la Grèce ont également
adhéré à cet accord. Selon celui-ci, l'étranger qui séjourne irrégulièrement sur le
territoire d'un Etat contractant peut être renvoyé dans l'Etat membre dont il a
franchi la frontière extérieure en premier. Cette mesure ne s'applique pas à
l'étranger qui possède la nationalité de l'un des Etats membres ou est en
possession d'un visa ou d'un titre de séjour délivré par l'un d'eux. Pour le moment,
cet accord ne s'applique qu'aux nationaux polonais, mais il est prévu qu'avec
l'abolition des frontières intérieures entre les pays l'ayant signé, il sera étendu
progressivement jusqu'à son application totale. Cet accord est également ouvert
aux Etats qui ne font pas partie de l'Union européenne. Le Conseil fédéral a fait
part de son intérêt à une adhésion à l'Accord de Schengen/Pologne et a déjà
engagé des négociations préliminaires. Le Conseil fédéral est également actif dans
le domaine des accords bilatéraux de réadmission: il a déjà adapté en partie aux
circonstances actuelles les accords conclus avec la République fédérale d'Alle-
magne, la France et l'Autriche et conclu de nouveaux accords avec la Pologne, la
Slovénie, la Croatie, la Hongrie et la Bulgarie. D'autres accords de réadmission
sont à l'étude avec la Roumanie et d'autres Etats.
De même, un consensus assez large s'est dégagé au sein du Conseil de l'Europe et
dans le cadre de consultations informelles menées entre seize Etats d'Europe,
l'Amérique du Nord et l'Australie au sujet de l'asile, des réfugiés et des
1492

migrations. Une conclusion s'est imposée à tous: pour parvenir à maîtriser les
mouvements migratoires, il convient d'oeuvrer de concert au niveau international,
de maîtriser les mouvements migratoires, dans le respect des instruments de droit
international public. La Suisse s'y emploie depuis de longues années.
Toutefois, l'adhésion à l'Accord de Schengen/Pologne et à un accord parallèle à la
Convention de Dublin n'est possible que si la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés est respectée.
415 
La stratégie du Conseil fédéral
En Suisse, l'asile et les étrangers font partie depuis des années des principaux
thèmes de la politique intérieure. L'essor économique des années quatre-vingt a
conduit à une augmentation constante de la population étrangère résidante.
Parallèlement, le nombre des demandes d'asile a progressé chaque année. Ces
deux facteurs ont été à l'origine de plusieurs initiatives et de débats sur l'immigra-
tion et les mesures à prendre.
Compte tenu de l'évolution prévisible dans le domaine des migrations, la politique
démographique, dont le but est avant tout de parvenir à un équilibre entre la
population résidante autochtone .et la population étrangère, restera un thème
central de la politique intérieure suisse. De plus en plus souvent, la politique des
étrangers recoupe celle des réfugiés. Cet état de fait a incité le Conseil fédéral à
exposer dans son Rapport sur la politique à l'égard des étrangers et des réfugiés
(rapport stratégique), paru en mai 1991, la stratégie qu'il entendait suivre à court
et à moyen terme dans ce domaine; ce document a été largement approuvé par le
Parlement (FF 1991 III 316).
Dans le domaine des étrangers, le Rapport prévoit un modèle dit des trois cercles
pour la future politique des admissions. Ainsi, il prône une certaine libéralisation
à l'égard des ressortissants de l'UE et de l'AELE. Il préconise en outre une'
politique d'admission limitée envers les pays traditionnels de recrutement du
cercle médian, dont font surtout partie actuellement les Etats-Unis et le Canada;
de même, l'entrée est facilitée pour les spécialistes de haut vol. En revanche, une
politique restrictive devrait rester de mise envers les ressortissants de tous les
autres Etats, inclus dans le troisième cercle; l'entrée n'est accordée qu'excep-
tionnellement.
La pression migratoire doit être allégée par la lutte contre ses causes. Cette
stratégie nécessite une amélioration de la coopération au développement et de
l'aide humanitaire ainsi qu'un engagement politique systématique pour le respect
des droits de l'homme. Il y a lieu de s'employer à créer des zones exemptes de
persécution dans les pays d'origine des requérants d'asile. Or, ces buts ne peuvent
se concrétiser qu'à travers la collaboration étroite de plusieurs Etats et avec le
concours d'organisations internationales. Dans les situations de crise aiguë,
déclenchées par des catastrophes naturelles, des guerres ou des conflits, il faut
pouvoir apporter une aide rapide sur place.
Par ailleurs, la Suisse veut s'en tenir au principe selon lequel elle se doit d'offrir
protection aux personnes persécutées politiquement, indépendamment de leur
race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social
99 Feuille fédérale. 146° année. Vol. III 
1493

ou de leurs opinions politiques. Le Conseil fédéral estime intangibles les obliga-
tions internationales contractées par la Suisse de par son adhésion à la Conven-
tion de Genève relative au statut des réfugiés et à la CEDH; elles sont en effet
l'expression de notre solidarité avec la communauté internationale. Mais le
Conseil fédéral souhaite une coordination de la politique européenne des
admissions et de l'asile; il estime nécessaire d'enrayer les migrations incontrôlées.
Aussi est-il favorable à ce que la Suisse s'associe à la Convention de Dublin et
adhère à l'Accord de Schengen/Pologne.
Pour assurer l'examen des demandes d'asile, il faut que la procédure soit rapide,
sérieuse et d'une haute légitimité. Cet objectif a été largement atteint par la
troisième révision de la loi sur l'asile du 22 juin 1990 (APA) (cf. ch. 36).
La loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers (FF
1994 II 283), adoptée à la session de printemps 1994, crée les conditions
nécessaires à une exécution plus systématique du renvoi des requérants d'asile
déboutés et des étrangers séjournant illégalement en Suisse et prévoit des mesures
efficaces contre les requérants d'asile délinquants ou qui, lors de la procédure
d'asile, ont commis un abus de droit. Cependant, cette loi ayant fait l'objet d'un
référendum, il est probable qu'elle sera encore soumise à la votation populaire.
En liaison avec l'intégration de l'APA dans le droit ordinaire, qui devrait
intervenir à la fin de 1995, il s'agira d'apporter des améliorations ponctuelles. Il
faudra notamment examiner la création d'une procédure d'accueil simplifiée pour
les réfugiés victimes de la violence ainsi que d'une réglementation souple de leur
présence en Suisse et revoir la procédure d'indemnisation de la Confédération
dans le domaine de l'aide sociale.
416 
L'efficacité des mesures prises
Le législateur s'est préoccupé des problèmes que pose le recours fréquent à la
procédure d'asile par des requérants incapables d'alléguer un besoin vraisem-
blable de protection. En été 1990, la troisième révision de la loi sur l'asile a permis
de clarifier plus rapidement les motifs de fuite. Par ses programmes d'action
1990/91 et 1991/92, le Conseil fédéral a veillé à mettre systématiquement en
pratique les nouvelles prescriptions, afin de briser la tendance à l'augmentation
continuelle du nombre des nouvelles demandes d'asile.
Les mesures prises ont déployé leurs effets à partir de 1991. Cette année-là, la
hausse n'a été que de 16 pour cent (41 629 demandes), alors qu'auparavant les
nouvelles demandes augmentaient d'environ 50 pour cent par an (en 1987:10 913
demandes; en 1988:16 726; en 1989: 24 425; en 1990: 36 836). En 1992, on a même
enregistré un fort recul des demandes, leur nombre n'étant plus que de 18 138. A
la suite du conflit dans l'ex-Yougoslavie, on a recensé 24 729 requérants d'asile
l'an dernier. Cette légère hausse ne s'est pas confirmée au cours du premier
trimestre de cette année. Jusqu'au 30 avril 1994, on n'a enregistré que 5238
demandes d'asile, ce qui représente un recul de 38 pour cent par rapport à la
même période de l'année précédente.
Parallèlement, l'accélération de la procédure, la rationalisation et le renforcement
des effectifs ont permis à l'Office fédéral des réfugiés, ces dernières années, de
1494

traiter en première instance un nombre beaucoup plus élevé de demandes (en
1987:11 329; en 1988:12 364; en 1989:16 189; en 1990:16 379; en 1991: 36 883; en
1992: 37 774; en 1993: 29 686). Ainsi, il a été possible, entre fin 1991 et fin avril
1994, de faire passer les dossiers en souffrance en première instance de 51 284 à
23 407.
Auparavant, le Service des recours du Département fédéral de justice et police
était chargé de traiter les recours contre des décisions de première instance; cette
tâche a été confiée à une instance de recours indépendante de l'administration
lors de l'entrée en vigueur de l'APA. La nouvelle Commission suisse de recours en
matière d'asile a pris ses fonctions le 1er avril 1992. Depuis qu'elle est pleinement
opérationnelle, elle traite en seconde instance un nombre de dossiers régulière-
ment supérieur à celui des nouveaux recours. Le nombre des recours en suspens
en deuxième instance se monte à 7047 dossiers concernant 12 856 personnes.
Dans la grande majorité des cas, la durée moyenne de la procédure, du dépôt de la
demande à son règlement définitif, est aujourd'hui inférieure au délai exigé par
l'article 69quater, 3e alinéa, de l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable».
Des demandes d'asile déposées au cours du premier semestre 1993, 64 pour cent
ont été traitées en première instance dans un délai de trois mois, 88 pour cent dans
les six mois et 96 pour cent dans un délai de neuf mois. Dès lors, le Conseil fédéral
estime que des changements radicaux ne s'imposent pas dans le domaine de la
procédure; quelques corrections de détail suffiront au moment où l'APA sera
incorporé dans le droit ordinaire.
La situation demeure peu réjouissante dans le domaine de l'exécution. Le droit en
vigueur impartit un délai de départ à tout requérant débouté, même dans les cas
d'abus; bien que les personnes renvoyées puissent quitter volontairement la Suisse
pendant ce délai, seul un tiers d'entre elles le font de manière contrôlée. Les
autres requérants d'asile déboutés se soustraient à l'exécution du renvoi en
passant à la clandestinité. Il est donc impossible de déterminer le pourcentage de
ceux qui continuent de séjourner illégalement en Suisse. La majorité de ces
personnes rentrent probablement chez elles ou se rendent illicitement dans un
autre pays européen pour y déposer une nouvelle demande d'asile.
Une adhésion à l'accord parallèle à la Convention de Dublin se traduirait par des
améliorations décisives dans le domaine de l'exécution. En effet, grâce à l'échange
international et à la comparaison des empreintes digitales que prévoit cette
convention, il serait possible d'établir rapidement dans chaque Etat membre si un
requérant a déjà déposé une demande dans un autre Etat. Les requérants
concernés seraient alors remis à l'Etat dit de premier asile pour la suite à donner à
leur demande ou pour l'exécution du renvoi. Ainsi, chaque Etat serait déchargé,
dans le domaine tant de la procédure que de l'exécution, des requérants qui ont
déjà présenté une demande d'asile dans l'un des autres Etats contractants.
Des améliorations sensibles devraient aussi intervenir de par l'entrée en vigueur
de la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers.
Grâce à l'introduction de la détention en phase préparatoire (de un à trois mois),
à la prolongation de la durée de la détention en vue du refoulement de 30 jours
actuellement à trois mois pouvant être prolongés de six mois, et à la création de
places de détention supplémentaires, l'exécution des renvois pourrait se faire
1495

d'une manière beaucoup plus systématique. Mais comme il a déjà été mentionné,
le peuple aura à se prononcer au sujet de cette loi.
417 
Perspectives
En 1992, l'Allemagne et l'Autriche ont enregistré un nombre record de requérants
d'asile, alors qu'en Suisse, leur nombre a diminué de plus de la moitié. L'année
passée, le nombre de demandes en Suisse a de nouveau légèrement augmenté en
raison de la guerre en Bosnie. Pour l'Autriche, la Suède, la République fédérale
d'Allemagne et l'Italie, on estime que le nombre des demandes a été nettement
plus faible qu'en 1992, tandis qu'en Norvège, au Danemark, aux Pays-Bas, en
Espagne et en Belgique, on a enregistré des chiffres record. Au total, le nombre
des demandes d'asile en Europe occidentale devrait avoir diminué de presque
100 000 par rapport à 1992.
L'évolution très inégale observée dans les divers pays d'Europe signifie que les
requérants choisissent leur pays d'asile en fonction de facteurs tels que la durée de
la procédure, les possibilités de travail, l'accueil ou le niveau des prestations
d'assistance. Il n'est pas possible de dire avec certitude si le recul des demandes
d'asile que l'on a constaté globalement en 1993 en Europe occidentale est l'indice
d'une diminution de la pression migratoire. Aussi longtemps que le respect des
droits de l'homme ainsi que la situation économique et sociale dans les pays
d'origine des requérants d'asile ne se seront pas considérablement améliorés, on
ne peut en tout cas exclure que le nombre de requérants d'asile augmentera de
nouveau en Suisse également. Grâce à la diminution des dossiers en souffrance et
à une pratique bien établie en matière de décisions, la Suisse sera cependant
beaucoup mieux préparée qu'en 1990 et 1991.
Néanmoins, le Conseil fédéral entend maintenir sa tradition humanitaire et
remplir ses obligations internationales, indépendamment de l'augmentation ou de
la diminution du nombre des demandes. Il reste persuadé qu'après épuisement de
toutes les possibilités d'amélioration au niveau national, les problèmes de l'asile et
des migrations ne peuvent être maîtrisés que moyennant une coopération inter-
nationale plus étroite.
La Confédération a pris, avec le concours des cantons, les mesures permettant de
réagir rapidement et judicieusement en cas de situation extraordinaire au sens de
l'article 9 de la loi sur l'asile.
42 
Avis sur l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable»
421 
Avant-propos
L'avis sur la teneur de l'initiative «pour une politique d'asile raisonnable» tend à
démontrer que, même si le Parlement ne devait pas entériner les conclusions du
Conseil fédéral quant à la nullité de l'initiative populaire, celle-ci devrait tout de
même être rejetée en raison de son contenu.
1496

422 
Limitation de la notion de réfugié
(Initiative, art. 69quater, 1er al.; art. 20, 2e al., des dispositions
transitoires)
L'initiative vise à priver de la reconnaissance du statut de réfugié et à exclure de
l'octroi de l'asile les apatrides ainsi que les familles des réfugiés. Ces restrictions
apportées à la notion de réfugié violent des dispositions fondamentales du droit
international et nécessiteraient la dénonciation de la Convention de Genève
relative au statut des réfugiés, de l'Accord européen du 16 octobre 1980 sur le
transfert de la responsabilité à l'égard des réfugiés, qui se réfère directement à la
Convention de Genève, de la CEDH et de la Convention de l'ONU contre la
torture. De plus, une contradiction impossible à résoudre apparaîtrait par rapport
au Pacte de l'ONU pour les droits civiques et politiques (cf. ch. 314.2).
A elles seules, les dénonciations envisagées auraient pour la position de la Suisse
au sein de la communauté internationale des conséquences incalculables. Notre
pays se retrouverait isolé sur le plan de la politique extérieure et les succès
obtenus jusqu'ici au niveau de la collaboration internationale seraient anéantis.
La ratification de la CEDH, par exemple, est considérée comme une condition
pour faire partie du Conseil de l'Europe. La dénonciation de la CEDH entraîne-
rait par conséquent le retrait de la Suisse du Conseil de l'Europe. En outre, notre
adhésion à la Convention de Dublin et à l'Accord de Schengen-Pologne devien-
drait impossible; en effet, le refoulement d'un étranger dans le pays compétent
pour examiner la demande d'asile ou exécuter une mesure d'éloignement présup-
pose le respect du principe de non-refoulement par tous les Etats contractants
(art. 2 de la Convention de Dublin, art. 5 de l'Accord de Schengen-Pologne). Il
s'agit là de dispositions absolument essentielles auxquelles il n'est pas possible
d'apporter des réserves. Le texte de la Convention de Dublin n'autorise pas même
de limitations géographiques dans ce domaine (art. 2 de la Convention de
Dublin).
C'est pourquoi le premier alinéa proposé ne restreindrait pas la venue de
demandeurs d'asile en Suisse, allant même à fin contraire à long terme dans la
pratique. On estime que la seule Convention de Dublin déchargerait la Suisse de
10 à 30 pour cent des demandes d'asile. Cela représenterait un nombre de
personnes nettement plus important que ce que pourrait apporter la diminution
escomptée du nombre des réfugiés reconnus qui ne s'élève en moyenne qu'à un
millier de personnes par an.
En formulant de manière potestative la disposition relative à l'octroi de l'asile, les
auteurs de l'initiative expriment leur volonté d'assujettir l'admission de réfugiés
en Suisse à une limitation quantitative. Par conséquent, il faudrait interpréter la
disposition dans ce sens que même les personnes victimes de persécutions seraient
renvoyées de Suisse si elles étaient trop nombreuses à y chercher refuge. Comme
nous l'avons expliqué ci-dessus, une telle façon de faire violerait le principe de
non-refoulement. Il est vrai qu'une interprétation extensive du premier alinéa
aboutit à la conclusion qu'il faudrait de toute manière comprendre comme
disposition imperative sa formulation potestative: en effet, l'autorité qui statue
sur l'octroi de l'asile doit respecter le principe de la proportionnalité et se garder
de tout arbitraire. Cela signifie que dans le cas de requérants qui répondraient à la
1497

nouvelle notion de réfugié préconisée par l'initiative, les autorités devraient peser
les intérêts juridiques en cause, soit l'intérêt public visant à limiter le nombre des
réfugiés et l'intérêt particulier du réfugié demandant à être protégé dans ses droits
fondamentaux, tels que le droit à la vie ou le droit à la liberté personnelle. Vu
l'enjeu, les autorités devraient toujours se prononcer en faveur du réfugié dont les
biens juridiques essentiels sont menacés.
Les objectifs des auteurs de l'initiative sont en premier lieu la lutte contre le
recours abusif au droit d'asile et, plus particulièrement, contre l'immigration
clandestine. Toutefois, l'analyse du 1er alinéa montre à l'évidence que l'initiative
est dirigée aussi contre les personnes victimes de persécutions politiques et,
partant, contre les étrangers dont la présence en Suisse est amplement justifiée et
admise.
Ainsi, la limitation proposée de la notion de réfugié est inacceptable et manque de
surcroît ses objectifs.
423 
Lieu du dépôt des demandes d'asile
(Initiative, art. 69iuater, 2e al.)
La réglementation prévue selon laquelle les demandes d'asile ne peuvent être
déposées qu'aux postes-frontière désignés par la loi ou auprès des représentations
suisses à l'étranger correspond à la loi actuelle sur l'asile, reprenant simplement la
teneur du chiffre I de la loi fédérale du 20 juin 1986 (RO 19871674 1678; FF 1986
I 1). Or, cette conception dite du poste-frontière désigné, que les auteurs de
l'initiative souhaitent réintroduire au 2e alinéa, s'est révélée inappropriée. En
effet, même s'ils ne se présentent pas aux postes-frontière désignés, les requérants
jouissent de la protection contre le refoulement définie dans le droit international
public (cf. ch. 314.2). La répression de l'entrée illégale échoue en outre souvent en
raison de la difficulté de prouver les faits et de l'insuffisance des moyens
disponibles dans le domaine de la justice et de l'exécution pénales. Aussi, lors de
la révision de la loi sur l'asile du 22 juin 1990, a-t-on renoncé à désigner de
nouveau des postes-frontière. Selon le droit en vigueur, une demande d'asile peut
être déposée auprès d'une représentation suisse à l'étranger ou à un poste-
frontière ouvert (art. 13a de la loi sur l'asile). Quant aux personnes au bénéfice
d'une autorisation de séjour de police des étrangers, elles adressent leur demande
aux autorités de leur canton de résidence (art. 13/ de la loi sur l'asile).
424 
Accélération de la procédure et limitation des voies de droit
(Initiative, art. 69iuater, 3e al.)
Selon l'initiative, toute procédure d'asile doit être close définitivement dans les six
mois. Les décisions incidentes et les décisions sur recours ne peuvent être
attaquées.
La première phrase du 3e alinéa doit être comprise comme définition des objectifs
de l'Etat. L'élément déterminant pour la réalisation de ces objectifs, outre
l'aménagement des dispositions de procédure, est l'importance des effectifs mis à
1498

la disposition des autorités traitant les demandes d'asile. A cet égard, il faut tenir
compte du fait que le nombre des demandes d'asile varie sensiblement selon les
saisons. Si les autorités compétentes en matière d'asile disposaient d'un nombre
de postes leur permettant de clore toute procédure d'asile dans les six mois même
en période de grande affluence, elles afficheraient en revanche une surcapacité
onéreuse et donc injustifiée pendant les périodes moins ou peu chargées.
Aujourd'hui déjà, la durée de la procédure est celle que demandent les auteurs de
l'initiative pour la grande majorité des nouvelles demandes (cf. en. 416).
La législation actuelle interdit déjà d'interjeter appel contre les décisions inci-
dentes et les prononcés sur recours (art. 11, 2e et 5e al., 46a de la loi sur l'asile).
Seules les décisions incidentes ayant pour objet la suspension de la procédure ou
des mesures provisionnelles telles que le renvoi durant la procédure, font
exception. Le droit de recours effectif contre les violations de la CEDH est garanti
par l'article 13 de cette convention.
Si les auteurs de l'initiative avaient l'intention, au moyen du 3e alinéa, d'exclure
des voies de droit extraordinaires comme la révision ou le réexamen, cette
disposition devrait être rédigée différemment. Les voies de droit extraordinaires
permettent non pas de contester un prononcé sur recours, mais d'exiger une
nouvelle appréciation de l'affaire par l'autorité de première ou de deuxième
instance.
425 
Renvoi immédiat de requérants d'asile entrés clandestinement
et dont la demande a été définitivement rejetée
(Initiative, art. 69quater, 4e al., première phrase en relation avec art. 20,
2e al., des dispositions transitoires)
Le texte constitutionnel proposé exige le renvoi immédiat des requérants d'asile
entrés illégalement en Suisse et dont le rejet de la demande est passé en force; en
outre, il exclut toute possibilité de recours.
Les conséquences inacceptables d'un tel procédé dans le contexte international
ont déjà été exposées sous chiffre 422. L'application de cette disposition re-
présenterait une grave violation du droit international contraignant; ce passage
est la cause principale de l'avis du Conseil fédéral selon lequel l'initiative doit être
déclarée nulle (cf. ch. 314.2).
Lors des débats au sujet de l'arrêté fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure
d'asile (APA), le législateur a examiné de manière approfondie le problème des
requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse; il est arrivé à la conclusion
que seuls des traités internationaux conclus entre les Etats d'accueil européens
pourront y apporter une solution (message du 25 avril 1990 à l'appui d'un arrêté
fédéral sur la procédure d'asile (APA), FF 7990 II 560 ss). La Convention de
Dublin et l'Accord de Schengen-Pologne prévoient la reprise des étrangers entrés
clandestinement qui ont auparavant traversé, de façon légale ou illégale, la
frontière extérieure d'un autre Etat membre de la Convention ou y ont demandé
asile. Ces instruments permettraient, dans la plupart des cas, de renvoyer les
personnes entrées illégalement en Suisse dans le pays qu'elles venaient de quitter.
La Suisse se verrait donc privée justement de cette possibilité au cas où la présente
1499

initiative serait acceptée, puisque le respect du principe de non-refoulement par
les Etats contractants est une condition sine qua non de l'adhésion auxdites
conventions.
Renoncer à fixer des délais de renvoi, comme le prévoit l'initiative, permettrait
certes d'éviter le passage à la clandestinité de nombreux requérants déboutés; ils
pourraient être placés en détention, immédiatement après la notification de la
décision, en vue de leur refoulement; il ne serait plus nécessaire d'attendre de voir
s'ils quittent la Suisse de leur plein gré. Mais la solution proposée n'est pas sans
inconvénients sous l'angle du principe de la proportionnalité, du moins en ce qui
concerne les requérants d'asile dont les demandes ont été traitées au cours d'une
procédure ordinaire et qui ont, en règle générale, séjourné un certain temps en
Suisse. Cependant, la nouvelle loi fédérale sur les mesures de contrainte en
matière de droit des étrangers modifie l'article lia, 1er alinéa, lettres b et d, ainsi
que le 2e alinéa, et l'article 47, alinéas 1, 2 et 2b's (nouveau) de la loi sur l'asile en
ce sens que, du moins lorsqu'il y a une décision de non-entrée en matière, il est
possible d'exécuter le renvoi immédiatement et de retirer l'effet suspensif qu'au-
rait, le cas échéant, un recours. Le requérant peut certes déposer dans les
24 heures une demande de restitution de l'effet suspensif mais il peut, pendant les
48 heures que dure au maximum le traitement de la demande par la Commission
suisse de recours en matière d'asile, être arrêté par la police pour éviter qu'il ne
passe à la clandestinité. Pour les autres cas, on dispose, avec l'article lia,
1er alinéa, lettre b, d'une norme qui permet de fixer la date du renvoi d'une
manière souple et adaptée au cas d'espèce. En outre, selon l'article lia (nouveau)
LSEE, un requérant d'asile peut être mis en détention déjà pendant la procédure
d'asile, notamment s'il viole gravement son obligation de collaborer ou s'il
commet un abus de droit.
Le Conseil fédéral est convaincu que ces mesures, compatibles avec le droit
international et plus efficaces que les propositions de l'initiative, inacceptables
dans un Etat de droit, permettent le renvoi systématique des requérants d'asile
entrés clandestinement dont le rejet de la demande est entré en force.
426 
Compétence de la Confédération pour l'exécution des renvois
(Initiative, art. 69iuater, 4e al., deuxième phrase)
L'initiative attribue à la Confédération la compétence d'exécuter le renvoi des
requérants d'asile déboutés ou entrés clandestinement en Suisse. Pour ce faire, la
Confédération doit collaborer avec les cantons.
Il faut interpréter cette disposition en ce sens que la Confédération devrait
engager ses propres effectifs pour procéder aux refoulements et que les cantons
ne seraient tenus de fournir que l'entraide administrative. La Confédération, qui
devrait alors se doter d'un organe d'exécution assumant des fonctions de police,
serait confrontée à d'importantes dépenses en personnel et en équipements.
Les améliorations concrètes que devrait apporter cette nouvelle répartition des
compétences n'apparaissent pas clairement. En effet, l'exécution des renvois se
heurte à des problèmes d'un autre ordre; souvent, les documents nécessaires au
voyage manquent, l'obtention de documents de remplacement exige de nom-
1500

breuses démarches et une bonne partie des demandeurs d'asile déboutés profitent
du délai de départ volontaire pour passer à la clandestinité. La loi fédérale sur les
mesures de contrainte en matière de droit des étrangers est destinée à parer
effiacement à ces inconvénients.
427 
Liberté des communes de ne pas accueillir de requérants
(Initiative, art. 69iuater, 5e al.)
Le 5e alinéa dispose qu'aucune commune ne peut se voir contrainte de prendre en
charge des requérants d'asile. Le législateur devrait préciser cette disposition, qui
doit absolument être interprétée.
Si la disposition a pour seul objectif de libérer les autorités communales de
l'obligation de puiser dans leurs ressources pour assurer l'encadrement et le
logement des requérants, ses effets ne concernent que l'organisation. Mais si le
but est de leur donner le droit de refuser sur leur territoire la présence effective de
demandeurs d'asile et leur hébergement, toute tentative de répartir les requérants
serait vouée à l'échec, puisqu'on fin de compte, chaque commune disposerait de la
souveraineté territoriale. Il n'y aurait probablement pas assez de communes
disposées à accueillir de plein gré les requérants que d'autres communes auraient
refusés.
428 
Aide sur place et création de zones exemptes de persécution
(Initiative, art. 69iuater, 6e al.)
De concert avec d'autres Etats, la Suisse doit apporter une aide in situ aux
personnes menacées. Elle doit soutenir les efforts entrepris pour créer des zones
de sécurité exemptes de périls, comme le prévoit le 1er alinéa de l'initiative.
Reprenant les propositions du Rapport de stratégie du Conseil fédéral (cf.
ch. 415), le 6e alinéa a pour but d'introduire dans la constitution un article
définissant un programme de lutte contre les causes des mouvements migratoires.
Cet objectif est certes louable, mais il n'y a pas lieu de le formuler au niveau
constitutionnel; en effet, le droit en vigueur accorde déjà les compétences
requises au Conseil fédéral, qui en fait usage, comme le montrent les secours
fournis par la Suisse en ex-Yougoslavie sur l'initiative du Conseil fédéral.
429 
Dénonciation de traités internationaux et modifications
législatives
(Initiative, art. 20 des dispositions transitoires)
En cas d'acceptation de l'initiative, les accords de droit international devraient
perdre leur caractère contraignant pour la Suisse en l'espace d'un an, dans la
mesure où leur teneur est en désaccord avec le nouvel article 69quater. Au besoin,
ils devraient être dénoncés par le Conseil fédéral dans les plus brefs délais.
L'acceptation de l'initiative aurait des conséquences incalculables sur les engage-
ments internationaux de la Suisse; elle entraînerait la dénonciation des principaux
1501

accords dans le domaine de l'asile et des droits de l'homme (cf. ch. 314.2). Or, ces
accords comportent des obligations qui vont bien au-delà du principe du non-
refoulement. Les dénoncer signifierait que la Suisse rejette intégralement les
actes qui, au niveau international, consacrent le respect des droits de l'homme et,
notamment, l'interdiction de la torture.
Si le peuple et les cantons acceptaient l'initiative, l'exécution des renvois serait
soumise au nouveau droit. Ceci n'irait pas sans difficultés, car la Confédération
devrait assumer immédiatement cette compétence avant d'avoir pu se doter de
l'organe fédéral nécessaire. L'exécution des renvois ne pourrait pas être assurée
durant la période transitoire.
L'acceptation de l'initiative aurait en outre pour conséquence l'abrogation de
toutes les dispositions de la loi actuelle sur l'asile qui sont incompatibles avec le
nouvel article 69quater. Jusqu'à l'entrée en vigueur d'un nouveau droit, le Conseil
fédéral devrait régler la procédure d'asile par voie d'ordonnance.
Par rapport au droit d'asile en vigueur, l'initiative comporte des divergences
fondamentales qui entraîneraient une révision totale de la loi sur l'asile. Il
conviendrait également d'envisager l'adaptation des articles 14a ss de la loi
fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS
142.20) en ce qui concerne l'admission provisoire d'étrangers dont le renvoi est
illicite, non exigible raisonnablement ou impossible. Si. même l'octroi de l'asile
devenait une mesure discrétionnaire des autorités, cela aurait des répercussions
également, au plan de la proportionnalité, sur l'admission provisoire d'étrangers
pour raisons humanitaires.
43 
Avis sur l'initiative «contre l'immigration clandestine»
431 
Définition de la notion de réfugié dans la constitution
et compétence de la Confédération de décider de l'octroi
de l'asile
(Initiative, art. 69ter, 3e et 4e al, première phrase)
L'initiative prévoit de définir dans la constitution le terme de réfugié. Cette
définition est reprise intégralement de l'article 3 de la loi sur l'asile et, pour ce qui
est de l'octroi de l'asile, il est renvoyé à la législation en la matière.
La notion de réfugié utilisée dans l'initiative concorde également avec celle
énoncée à l'article 1A, chiffre 2, de la Convention de Genève relative au statut des
réfugiés, en liaison avec l'article I du protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut
des réfugiés (RS 0.142.301). Même si, du fait de l'adhésion de la Suisse à la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés et au protocole du 31 janvier
1967, cette définition du terme de réfugié se voit en fait déjà portée au niveau
constitutionnel, il n'y a pas d'objection à inscrire dans la constitution la notion de
réfugié figurant aujourd'hui dans la loi sur l'asile, définition plus claire et un peu
plus étendue aussi que celle adoptée dans la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés.
1502

La compétence de la Confédération de décider de l'octroi de l'asile, énoncée au
3e alinéa du texte de l'initiative, ne constitue pas une nouveauté: elle peut
aujourd'hui déjà être déduite de l'article 69ter, 2e alinéa, lettre d, de la constitu-
tion.
432 
La réserve générale de l'interdiction du refoulement
(Initiative, art. 69ter, 4e al., première phrase)
L'initiative vise à empêcher l'immigration clandestine et l'abus du droit d'asile. Ce
but doit être atteint grâce aux mesures prévues au 4e alinéa, lettres a à e du texte
de l'initiative. Par la réserve de l'interdiction du refoulement s'appliquant à toutes
les mesures proposées, l'initiative veut assurer que la mise en œuvre pratique des
dispositions de l'initiative s'effectuera dans tous les cas dans le respect des
dispositions sur le non-refoulement figurant à l'article 33, 1er alinéa, de la
Convention de Genève relative au statut des réfugiés, à l'article 3 de la CEDH et à
l'article 3 de la Convention de l'ONU contre la torture. Ces dispositions protègent
les requérants d'asile et les réfugiés reconnus d'un renvoi dans un Etat où ils
seraient exposés à un risque concret de torture, de traitement inhumain ou à la
mise en danger de leur vie, de leur intégrité corporelle ou de leur liberté en raison
de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un
groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques.
L'initiative «contre l'immigration clandestine» tient donc compte des normes du
droit international s'appliquant aux étrangers et aux réfugiés qui revêtent un
caractère contraignant. On fera ici la même remarque que pour la définition
envisagée du terme de réfugié dans la constitution: les principes du non-
refoulement sont déjà admis au niveau constitutionnel, mais là également, il n'y a
aucune objection à ce que l'interdiction du refoulement trouve formellement sa
place dans la constitution fédérale.
433 
Le requérant d'asile ne jouit pas d'un droit d'entrer en Suisse
ou de s'y établir librement
(Initiative, art. 69ter, 4e al., let. b)
L'initiative prévoit que, pendant la durée de la procédure, les requérants d'asile
ne peuvent revendiquer le droit d'entrer en Suisse (keinen Rechtsanspruch). Si les
auteurs de l'initiative avaient eu l'intention d'exclure dans tous les cas l'entrée en
Suisse de requérants d'asile pendant la durée de la procédure, ils auraient utilisé
la formule habituelle «n'ont pas le droit» (kein Recht auf; le texte français ne fait
pas ressortir cette nuance). L'énoncé de la lettre d en allemand implique donc que
l'octroi d'une autorisation d'entrée serait laissée à l'appréciation de l'autorité
compétente en l'occurrence.
Il existe toutefois des cas dans lesquels ce pouvoir d'appréciation est limité et où il
faut impérativement autoriser l'entrée en Suisse. Lorsqu'un requérant d'asile peut
rendre crédible que, dans l'Etat à partir duquel il a déposé sa demande d'asile ou
dont il est parti pour parvenir directement à la frontière suisse ou dans la zone de
1503

transit d'un aéroport suisse, il peut craindre des persécutions qui sont prises en
considération pour l'octroi de l'asile et qu'il ne lui est pas possible de poursuivre
son voyage vers un pays tiers, l'autorisation d'entrer en Suisse doit lui être
accordée en vertu du principe de non-refoulement. Etant donné qu'il faut lire la
disposition de la lettre d du texte de l'initiative en l'associant aussi à la réserve de
l'interdiction de refoulement mentionnée au 4e alinéa, l'initiative populaire tient
compte de telles circonstances.
Dans les autres cas également, la réglementation prévue à la lettre d correspond
dans une large mesure à la législation en vigueur sur l'asile. Selon le droit actuel
déjà, les requérants d'asile ne peuvent invoquer un droit d'entrer en Suisse
pendant la durée de la procédure (cf. art. 13e, 2e et 3e al., ainsi qu'art. 13c de la loi
sur l'asile), sauf dans les cas où s'applique le principe de non-refoulement, lorsque
des engagements de droit international l'exigent (év. adhésion ultérieure de la
Suisse à la Convention de Dublin) ou si la personne présente un document valable
l'autorisant à entrer dans le pays. L'octroi d'une autorisation d'entrée relève dans
la plupart des cas, du pouvoir d'appréciation de l'Office fédéral des réfugiés qui,
en l'occurrence, doit s'en tenir aux critères que le Conseil fédéral a fixés à cet
égard (cf. art. 4 de l'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure; RS 142.311).
Il en résulte que la disposition constitutionnelle proposée n'apporterait aucun
changement par rapport à la législation actuelle.
Le droit en vigueur n'accorde pas non plus aux requérants d'asile la liberté
d'établissement. Les articles 14o, 3e alinéa, et 20, de la loi sur l'asile prévoient que
l'Office fédéral des réfugiés répartit les requérants entre les cantons et que les
requérants se voient ensuite assigner un lieu de séjour sur le territoire du canton
désigné.
434 
Traitement des requérants d'asile entrés clandestinement
en Suisse
(Initiative, art. 69ter, 4e al., let. a)
Le titre de l'initiative indique déjà par lui-même que le but principal de ses
auteurs est de lutter contre l'immigration clandestine. L'initiative demande en
effet qu'il ne soit pas entré en matière sur les demandes d'asile présentées par des
personnes entrées clandestinement en Suisse et que les requérants en question
soient expulsés.
La non-entrée en matière sur une demande présentée par une personne entrée
clandestinement en Suisse aurait'pour conséquence que les autorités en matière
d'asile n'auraient pas dans un tel cas à examiner si la personne en question répond
aux critères déterminant la qualité de réfugié ni s'il convient de lui accorder l'asile.
Elles n'auraient à examiner que si l'exécution du renvoi est admissible du point de
vue du droit international, si elle est acceptable du point de vue humanitaire et
techniquement possible. Les requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse
se verraient donc refuser dans tous les cas la reconnaissance formelle du statut de
réfugié. Or, selon l'article 1A de la Convention de Genève relative au statut des
réfugiés, le statut de réfugié est accordé à toute personne qui a la crainte fondée
d'être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son
1504

appartenance à un groupe social déterminé ou de ses opinions politiques. Qu'elle
soit entrée légalement ou clandestinement dans le pays où elle cherche refuge ne
joue ici aucun rôle.
La seule possibilité d'interpréter dans un sens conforme au droit international le
4e alinéa, lettre a, du texte de l'initiative aboutit au résultat qu'il faudrait accorder
à une personne entrée clandestinement en Suisse le statut prévu dans la Conven-
tion de Genève relative au statut des réfugiés si, en examinant la question de
l'interdiction de refoulement, on constate qu'elle ne peut être renvoyée en vertu
de l'article 33, 1er alinéa, de cette même Convention. Ainsi les personnes entrées
clandestinement en Suisse qui répondent aux critères de l'article 1A ne perdraient
que les privilèges prévus par la loi actuelle qui ne figurent pas dans la Convention
de Genève (p. ex. l'octroi d'une autorisation d'établissement après cinq ans déjà,
et non après dix ans). Mais ces privilèges ne sont pas assez importants pour que
leur suppression permette d'empêcher efficacement les entrées clandestines en
Suisse. La procédure prévue doit donc être considérée comme inadéquate et il
convient de la rejeter.
Des mesures prises dans ce domaine ne peuvent être efficaces que si elles
résultent d'une collaboration entre différents Etats, notamment par la voie de la
Convention de Dublin, des Accords de Schengen/Pologne et des accords bilaté-
raux concernant la réadmission de personnes à la frontière. De telles mesures
permettront de renvoyer de Suisse les personnes entrées illégalement, ce qui
découragera les candidats potentiels. C'est pourquoi le Conseil fédéral vise une
adhésion à ces accords et s'efforce de conclure d'autres accords bilatéraux sur la
réadmission de personnes à la frontière (cf. ch. 414).
435 
Limitation des voies de recours et examen de l'interdiction
de refoulement
(Initiative, art. 69ter, 4e al, let. d et e)
Le respect du principe de non-refoulement doit être garanti grâce à un examen
approfondi dans le cadre de la procédure de recours, aussi bien dans les cas où il
n'est pas entré en matière sur une demande d'asile que dans la procédure
normale. Toutefois, les recours contre une décision de non-entrée en matière ou
contre un refus de l'asile ne peuvent invoquer que la violation du droit fédéral,
l'arbitraire dans l'établissement des faits et la violation du droit d'être entendu.
Les dispositions figurant au 4e alinéa, lettres d et e, du texte de l'initiative se
contredisent: si les faits invoqués par le requérant d'asile, qui sont déterminants
pour l'examen d'une éventuelle violation de l'interdiction de refoulement, ne
peuvent plus être examinés par l'instance de recours que s'agissant de l'arbitraire
dans leur établissement, et non quant à leur intégralité et à leur exactitude,
l'instance de recours n'est plus du tout en mesure de procéder à un examen
approfondi d'une telle violation de l'interdiction de refoulement. La lettre e
dispose qu'une violation de l'interdiction de refoulement peut faire l'objet d'un
examen approfondi dans le cadre de la procédure de recours. Cette disposition ne
doit toutefois pas être interprétée comme interdisant que les raisons d'un
non-refoulement fassent l'objet d'un examen approfondi avant la procédure de
1505

recours. En vertu du principe qui veut que l'on interprète les dispositions
constitutionnelles conformément aux règles du droit international (cf. Y. Hangart-
ner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, vol. I, p. 216; ATF 94 I 678), il
faut comprendre que l'instance de recours, dérogeant à la lettre d, peut procéder à
un examen approfondi des motifs du non-refoulement. Cet examen portera
également sur l'exactitude et l'intégralité des faits ainsi que sur l'opportunité de la
décision de première instance.
Une interprétation divergente, selon laquelle les motifs du non-refoulement ne
feraient l'objet d'un examen approfondi que dans le cadre de la procédure de
recours, aurait pour conséquence que l'Office fédéral des réfugiés, en tant que
' première instance, ne procéderait plus qu'à un examen rudimentaire pour établir
si l'exécution du renvoi est admissible dans le cas d'espèce. En même temps, le
pouvoir de cognition de l'instance de recours serait à ce point limité que celle-ci
ne pourrait même plus examiner de manière approfondie cette décision rudi-
mentaire. Des violations du principe de non-refoulement seraient alors inévi-
tables, ce qui est en contradiction avec la réserve générale de l'interdiction de
non-refoulement exprimée dans la phrase introductive du 4e alinéa du texte de
l'initiative. Dans cette même optique, les lettres d et e doivent être comprises dans
ce sens que les limitations du pouvoir de cognition de l'instance de recours n'ont
pas d'effet lorsqu'il s'agit d'examiner la question du non-refoulement.
Aussi bien dans la procédure de première que de seconde instance, il n'y aurait
donc aucun changement par rapport au droit en vigueur s'agissant de l'examen de
l'interdiction de refoulement. Quant au fond, cet examen serait largement
identique à celui portant sur la qualité de réfugié (cf. la définition du terme
«réfugié» dans l'art. 1A de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés
et la disposition relative au principe du non-refoulement à l'art. 33, 1er al., de la
même convention). Les limitations fixées au pouvoir d'examen de l'instance de
recours ne porteraient que sur les questions suivantes: peut-on entrer en matière
sur une demande d'asile, convient-il de refuser l'asile à un requérant en vertu des
articles 6, 8 et 80 de la loi sur l'asile, et est-il possible et admissible d'exécuter le
renvoi dans le cas d'espèce? Or l'examen de ces questions ne prend, au niveau du
recours, qu'une fraction du temps qui est nécessaire pour vérifier la qualité de
réfugié ou le respect du principe de non-refoulement. L'accélération de la
procédure de recours désirée par les auteurs de l'initiative serait donc minime.
Il faut en outre se demander si le 4e alinéa, lettre d, de l'initiative ne constitue pas
une violation de l'article 13 CEDH qui énonce le droit à l'octroi d'un recours
effectif devant une instance nationale contre toute violation des droits reconnus
dans la Convention européenne des droits de l'homme. La question se pose dans
le présent contexte non pas en ce qui concerne l'examen du bien-fondé d'une
crainte motivée de subir des tortures ou un traitement inhumain, examen qui peut
être effectué de manière approfondie par l'instance de recours dans le cadre de
l'examen de l'interdiction de refoulement, mais en ce qui concerne la vérification
des déclarations selon lesquelles un renvoi serait une violation du droit au respect
de la vie familiale au sens de l'article 8 CEDH.
La CEDH ne précise pas quel pouvoir d'examen doit être attribué à une autorité
de recours afin que le recours soit considéré comme effectif. Mais le pouvoir de
cognition de l'autorité ne doit pas être limité au point que le respect effectif des
1506

droits énoncés dans la CEDH ne soit plus garanti (Arthur Hafliger, Die Euro-
päische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 268). La
jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme estime toutefois
suffisant que l'instance de recours effectue un contrôle juridique et que, dans ce
cadre, elle ait aussi accès aux faits importants (Mark E. Villiger, Handbuch der
Europäischen Menschenrechtskonvention, Zurich 1993, p. 373, avec renvoi à des
arrêts de la Cour Européenne des Droits de l'Homme). Du fait que l'initiative
autorise, sur tous les points d'une décision de refus de l'asile et de renvoi qui fait
l'objet d'un recours, au moins l'examen de la conformité au droit fédéral, de la
constatation de l'arbitraire dans l'établissement des faits et.de la violation du droit
d'être entendu, elle répond à ces exigences.
Il n'en reste pas moins que la limitation stricte du pouvoir dé cognition de
l'instance de recours aurait pour conséquence de mettre sérieusement en péril la
sécurité du droit. Cela se justifie d'autant moins que l'initiative est loin de
produire l'accélération de la procédure escomptée par ses auteurs.
436 
Exercice d'une activité lucrative par le requérant d'asile
et gestion du revenu réalisé
(Initiative, art. 69ter, 4e al., let. c)
Selon le texte qui figurait sur les listes de signatures, l'initiative vise à réduire le
pouvoir d'attraction que la Suisse exerce sur les requérants d'asile et à dissuader
les faux réfugiés. Ce but doit notamment être atteint par le fait qu'un requérant
d'asile ne pourra revendiquer le droit d'exercer une activité lucrative pendant la
durée de la procédure. Dans le cas où il serait autorisé à travailler, la gestion de
son revenu professionnel serait confiée à la Confédération, qui en prélèverait le
montant nécessaire pour couvrir l'entretien du requérant et les autres frais causés
par lui et ne lui verserait le solde que s'il obtenait l'asile ou quittait la Suisse.
Le droit en vigueur ne permet pas non plus aux requérants d'asile de prétendre à
un tel droit et selon l'article 21 de la loi sur l'asile, il existe même une interdiction
de travailler durant les trois premiers mois, interdiction qui peut être prolongée
de trois mois si une décision négative de première instance est prise avant la fin
des trois premiers mois. Cela fut le cas pour 64 pour cent des demandeurs dans le
premier semestre de 1993.
Le séquestre prévu sur le revenu du requérant d'asile doit être examiné d'une part
en tenant compte de la garantie de la propriété figurant à l'article 22ter de la
constitution fédérale et d'autre part dans l'optique de sa faisabilité.
La garantie de la propriété protège les droits de disposer et d'utiliser la propriété
ainsi que le maintien de celle-ci. S'agissant de droits relatifs au patrimoine, la
Confédération veut en l'occurrence assurer au moins une garantie limitée de la
valeur. Elle ne peut donc prendre des mesures pour couvrir des prestations
fiscales ou fixer d'autres limites que si ces mesures n'ont pas un caractère
confiscatoire ou prohibitif (Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen
und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zurich 1980, p. 305). Si la disposition du
4e alinéa, lettre c, était interprétée de telle sorte que le requérant d'asile devrait
être privé de son droit de disposer de la totalité de son revenu professionnel, la
1507

garantie de la propriété serait sans aucun doute violée. Et du reste, une telle façon
de procéder serait impraticable. A la fin de 1993, il y avait en Suisse environ 55 000
personnes dont la demande d'asile était pendante en première ou deuxième
instance, ou pour lesquelles les délais de renvoi étaient en cours ou écoulés. Il
serait impensable de créer une autorité fédérale qui devrait examiner, pour
chacune des 55 000 personnes, le bien-fondé de l'achat de vêtements, de denrées
alimentaires et de produits d'entretien, ou du paiement de petits montants
destinés à couvrir des besoins personnels.
Du point de vue administratif, la gestion des salaires par la Confédération ne
pourrait se faire que si l'on allouait aux requérants d'asile un montant heb-
domadaire ou mensuel prélevé sur leur revenu professionnel, montant qui ne
devrait pas se situer en dessous du minimum vital. Compte tenu du fait que les
salaires moyens des requérants d'asile sont bas, l'Etat ne pourrait pas en prélever
un montant beaucoup plus élevé qu'aujourd'hui pour couvrir des frais.
Selon l'article 21a de la loi sur l'asile en relation avec les articles 36 ss de
l'ordonnance 2 sur l'asile relative au financement, l'employeur d'un requérant
d'asile doit verser sept pour cent du salaire de celui-ci sur un compte sûretés pour
couvrir les frais d'assistance et d'exécution à venir. Dans le contexte de l'arrêté
fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile, par lequel l'article 21a de
la loi sur l'asile a été introduit, les autorités fédérales ont longuement consulté des
spécialistes de l'assistance, du secteur privé ou cantonal, pour fixer ce montant de
la déduction du salaire. Ce faisant, on est arrivé à la conclusion qu'un pourcentage
nettement plus élevé aurait un effet dissuasif sur les requérants disposés à
travailler, ce qui entraînerait des frais d'assistance plus élevés pour la Confédéra-
tion.
Au vu de ces considérations, la réglementation proposée par l'initiative aurait des
effets allant en sens contraire et entraînerait en outre de considérables charges
administratives supplémentaires.
437 
Dispositions transitoires
(Initiative, art. 20 des dispositions transitoires)
L'initiative prévoit que les dispositions de l'article 69ter, 3e et 4e alinéas, révisé,
entrent en vigueur trois mois après leur acceptation. Le Conseil fédéral doit
édicter par voie d'ordonnance les dispositions d'exécution nécessaires, applicables
jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation ordinaire.
En cas d'acceptation de l'initiative, un grand nombre de dispositions de la loi sur
l'asile et des ordonnances d'exécution seraient à réviser. Il faudrait en outre
mettre sur pied un organe officier chargé de gérer le revenu professionnel des
requérants d'asile, qui pourrait assumer cette tâche dans toutes les régions du
pays. Le délai de trois mois prévu pour l'entrée en vigueur des dispositions de
l'initiative serait donc très juste.
1508

5 
Conclusions
L'initiative populaire «pour une politique d'asile raisonnable» viole de manière
flagrante le droit international public contraignant. Elle doit donc être déclarée
nulle et ne peut, de l'avis du Conseil fédéral, être soumise au vote du peuple et des
cantons. Si le Parlement devait parvenir à une autre conclusion en ce qui concerne
la validité de l'initiative, les mesures prévues devraient dans tous les cas être
considérées comme disproportionnées, inutiles et inappropriées, et devraient
donc être rejetées. Elles compromettraient très gravement la politique nationale
et internationale de la Confédération concernant les réfugiés. La violation de
droits fondamentaux et d'engagements de droit international constituerait une
rupture avec la tradition humanitaire de notre pays. De plus, la Suisse se
trouverait isolée sur le plan international en matière de politique des droits de
l'homme.
L'initiative populaire «contre l'immigration clandestine» peut certes être inter-
prétée dans un sens conforme au droit international public et considérée comme
valable, mais elle comporte des incohérences sérieuses du point de vue juridique
et manque dans une large mesure ses objectifs. Si l'initiative était acceptée, il n'en
résulterait qu'une détérioration de la situation des requérants entrés clandestine-
ment en Suisse; en outre les allégements qu'elle apporterait dans le domaine de la
procédure seraient trop peu importants par rapport au droit actuel pour justifier
la restriction prévue des voies de recours. Selon la voie choisie, le séquestre du
revenu professionnel des requérants par la Confédération ne changerait que peu
de chose à la situation actuelle ou dissuaderait les requérants de travailler, ce qui
entraînerait de plus lourdes charges sociales pour l'Etat. De plus, la mise en
application de cette mesure provoquerait un travail administratif disproportionné
par rapport aux effets. Les dispositions de l'initiative prévoyant que le requérant
ne peut revendiquer un droit à entrer en Suisse, à s'y établir librement et à exercer
une activité lucrative auraient pour seul effet d'inscrire dans la constitution des
règles qui figurent déjà dans le droit en vigueur. C'est pourquoi le Conseil fédéral
propose de soumettre cette initiative au vote du peuple et des cantons sans
contre-projet et avec proposition de rejet.
N36955
100 Feuille fédérale. 146' année. Vol. III 
1509

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour une politique d'asile raisonnable»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour une politique d'asile raisonnable»1' déposée le
15 juillet 1992;
vu le message du Conseil fédéral du 22 juin 19942\
arrête:
Article unique
1 L'initiative populaire «pour une politique d'asile raisonnable» du 15 juillet 1992
est déclarée nulle et ne sera pas soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 69l1""" (nouveau)
1 La Suisse peut accorder temporairement l'asile à des étrangers dont la vie,
l'intégrité corporelle ou la liberté sont mises en danger dans leur pays d'origine en
raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un
groupe social déterminé ou de leurs opinions politiques, pour le temps que dure la
mise en danger. Cette notion de réfugié ne peut être étendue par la loi.
2 Les demandes d'asile ne peuvent être déposées qu'auprès des postes frontière
désignés par la loi ou auprès des représentations à l'étranger.
3 Toutes les procédures d'asile font l'objet d'une décision définitive dans les six mois
qui suivent le dépôt de la requête. Les décisions incidentes et les décisions sur
recours ne sont pas susceptibles de recours.
4 Les requérants d'asile qui sont entrés illégalement en Suisse et ceux dont la
demande a été rejetée de manière définitive sont renvoyés immédiatement; ils ne
peuvent faire recours. L'exécution incombe à la Confédération, qui collabore avec
les cantons.
5 Aucune commune ne peut être contrainte à prendre en charge des requérants
d'asile sous sa responsabilité.
6 La Suisse s'efforce, notamment en collaboration avec d'autres Etats, d'aider dans
la région de leur pays d'origine les personnes menacées. Elle soutient des mesures
visant à leur permettre de vivre à l'étranger dans une zone où elles ne sont pas mises
en danger au sens du 1er alinéa.
» FF 1992 V 835
J) FF 1994 III 1471
1510

Initiative populaire
II
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont complétées comme il
suit:
Dispositions transitoires art. 20 (nouveau)
1 Les normes existantes en matière d'asile restent en vigueur jusqu'à ce que la
révision de la législation fédérale prenne effet, pour autant qu'elles ne contre-
viennent pas à l'article 69iuater. Le Conseil fédéral règle la procédure par voie
d'ordonnance jusqu'à ce que les normes non conformes soient révisées.
2 Les dispositions d'accords internationaux qui contreviennent à l'article 69i"aler ne
sont plus contraignantes pour la Suisse à compter d'une année après la validation
du scrutin par lequel le peuple et les cantons ont accepté cette norme constitu-
tionnelle. Le cas échéant, le Conseil fédéral les résilie sans retard.
3 Les procédures d'asile qui n'ont pas encore fait l'objet d'une décision définitive
lors de l'entrée en vigueur de l'article 69tuater sont régies par l'ancien droit.
L'exécution tombe sous le coup du nouveau droit.
N36955
1511

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«contre l'immigration clandestine»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «contre l'immigration clandestine»1' déposée le 18 octo-
bre 1993;
vu le message du Conseil fédéral du 22 juin 19942>,
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «contre l'immigration clandestine» du 18 octobre 1993
sera soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative populaire a la teneur suivante:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 69'", 2e al., let. d, 3e et 4e al. (nouveaux)
2...
d. Abrogée
3 La Confédération accorde l'asile, conformément à la législation, aux personnes
qui, dans leur pays d'origine ou le pays de leur dernière résidence, sont exposées à
de sérieux préjudices ou craignent à juste titre de l'être en raison de leur race, de
leur religion, de leur nationalité, de leur appartenance à un groupe social ou de
leurs opinions politiques.
4 En vue de prévenir l'immigration clandestine et les abus en matière de droit
d'asile, les dispositions suivantes sont applicables, sous réserve de l'interdiction de
refoulement:
a. 
Il n'est pas entré en matière sur la demande d'asile d'une personne entrée
clandestinement en Suisse.
b. 
Le requérant d'asile n'a pas le droit d'entrer en Suisse pendant la durée de la
procédure et, s'il s'y trouve déjà, ne bénéficie pas de la liberté d'établissement.
c. 
Le requérant d'asile n'a pas le droit d'exercer une activité lucrative pendant la
durée de la procédure. Dans le cas où il serait autorisé à le faire, son revenu
professionnel est confié à la gestion de la Confédération qui en prélève le
montant nécessaire pour couvrir l'entretien du requérant ainsi que les autres
frais causés par lui et ne lui verse le solde qu'en cas d'octroi de l'asile ou de
départ de la Suisse.
!> FF 1994 II 1358
2> FF 1994 III 1471
1512

Initiative populaire
•œ
d. 
La Confédération décide de l'octroi de l'asile. Les recours contre une décision
de non-entrée en matière ou contre un refus de l'asile ne peuvent invoquer
que la violation du droit fédéral, l'arbitraire dans l'établissement des faits et la
violation du droit d'être entendu.
e. 
Le requérant d'asile sur la demande duquel il a été refusé d'entrer en matière
ou dont la requête a été rejetée est expulsé de Suisse. Une violation de
l'interdiction de refoulement peut faire l'objet d'un examen approfondi lors
de la procédure de recours.
Les dispositions transitoires de la constitution fédérale sont modifiées comme il
suit:
Disposition transitoire art. 20 (nouveau)
Les dispositions de l'article 69'", révisé, 3e et 4e alinéas, entrent en vigueur
trois mois après leur acceptation par le peuple et les cantons. Le Conseil
fédéral édicté les dispositions d'exécution nécessaires par voie d'ordon-
nance, applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation ordinaire.
Art. 2
II est proposé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N36955
1513

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant les initiatives populaires «pour une politique d'asile raisonnable» et
«contre l'immigration clandestine» du 22 juin 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
38
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.061
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.09.1994
Date
Data
Seite
1471-1513
Page
Pagina
Ref. No
10 107 915
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
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Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.