ch_vb · JAAC 59.29 · 1994-12-21 · de


JAAC 59.29
Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartements vom 21. Dezember
1994
Police des étrangers. Requérants d’asile dont la demande a été rejetée.
Art. 12f et art. 17 al. 2 et 3 LA. Irrecevabilité d’une proposition cantonale
tendant à l’approbation d’une autorisation de séjour en faveur de
requérants d’asile dont la procédure d’asile est définitivement close
(rejet de la demande d’asile, renvoi et ordre d’exécution du renvoi).
- Si les conditions de l’art. 17 al. 2 et 3 LA ne sont pas réalisées, l’art. 12f
LA s’applique sans autre (consid. 8).
- Dans ce cas, la procédure devant l’OFE est également réglée par
l’art. 12f LA. Conséquences pour l’étranger quant à sa position dans la
procédure (consid. 9).
- L’art. 17 al. 2 et 3 LA n’est applicable que si la demande d’asile a été
déposée depuis plus de quatre ans et que la procédure d’asile n’est pas
encore définitivement close (consid. 10).
Fremdenpolizei. Abgewiesene Asylgesuchsteller. Art. 12f und Art. 17
Abs. 2 und 3 AsylG. Nichteintreten auf einen kantonalen Antrag
um Zustimmung zur Aufenthaltsbewilligung bei Asylbewerbern,
deren Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist (Ablehnung des
Asylgesuchs, Wegweisung und Vollzugsanordnung).
- Sind die Voraussetzungen des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG nicht gegeben,
gelangt ohne weiteres Art. 12f AsylG zur Anwendung (E. 8).
- In diesem Fall richtet sich auch das Verfahren vor dem BFA nach
Art. 12f AsylG. Konsequenzen für die verfahrensrechtliche Stellung des
Ausländers (E. 9).
- Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG ist nur anwendbar, wenn das Asylgesuch
vor mehr als vier Jahren eingereicht wurde und das Asylverfahren noch
nicht rechtskräftig abgeschlossen ist (E. 10).
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Polizia degli stranieri. Richiedenti la cui domanda d’asilo è stata
respinta. Art. 12f e art. 17 cpv. 2 e 3 LA. Irricevibilità di una proposta
cantonale volta a ottenere l’approvazione di un permesso di dimora a
favore di richiedenti la cui procedura d’asilo è definitivamente chiusa
(rigetto della domanda d’asilo, allontanamento e ordine d’esecuzione
dell’allontanamento).
- Se le condizioni dell’art. 17 cpv. 2 e 3 LA non sono soddisfatte, si
applica senz’altro l’art. 12f LA (consid. 8).
- In questo caso, la procedura davanti l’UFR è pure retta dall’art. 12f LA.
Conseguenze per la posizione procedurale dello straniero (consid. 9).
- L’art. 17 cpv. 2 e 3 LA è applicabile soltanto se la domanda d’asilo
è stata inoltrata da oltre quattro anni e la procedura d’asilo non è
ancora chiusa con decisione cresciuta in giudicato (consid. 10).
Zusammenfassung des Sachverhalts
Die Fremdenpolizei des Kantons X beantragte gemäss Art. 17 Abs. 2 des
Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG, SR 142.31) beim Bundesamt
für Ausländerfragen (BFA) die Zustimmung zur Erteilung von
Aufenthaltsbewilligungen an elf Ausländer türkischer Staatsangehörigkeit
zulasten des kantonalen Ausländerkontingents. Bei sämtlichen Personen
handelte es sich um Asylbewerber, deren Asylverfahren zum Zeitpunkt der
kantonalen Anträge bereits rechtskräftig abgeschlossen waren (Ablehnung
des Asylgesuchs, Wegweisung und Vollzugsanordnung). Mit separaten
Verfügungen trat das BFA auf die kantonalen Anträge nicht ein. Die
Fremdenpolizei des Kantons X erhob gegen jede Nichteintretensverfügung
Behördenbeschwerde.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) weist die
Behördenbeschwerden ab.
Aus den Erwägungen
8. Art. 12f Abs. 1 AsylG schliesst für die Zeit von der Einreichung eines
Asylgesuchs bis zur Ausreise nach rechtskräftigem Abschluss des
Asylverfahrens beziehungsweise bis zur Anordnung einer Ersatzmassnahme
die Einleitung eines fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahrens
aus. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung werden hängige Verfahren
um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung mit der Einreichung eines
Asylgesuches gegenstandslos. Art. 12f AsylG regelt somit, wie sich bereits
aus dem Titel ergibt, das Verhältnis zwischen dem Asylverfahren und dem
fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahren und stellt den Grundsatz der
Ausschliesslichkeit des ersteren auf. Die Absicht des Gesetzgebers geht dahin,
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parallele oder Folgeverfahren im Asyl- und Ausländerrecht zu verhindern,
weil auf diese Weise - wie die Erfahrung mit der altrechtlichen Ordnung zeigte
- der definitive Entscheid über die Anwesenheit des Ausländers in der Schweiz
übermässig verzögert werden kann (BBl 1990 II 617, 623 ff.; Votum Bundesrat
Koller, Amtl. Bull. N 1990 839). Der Asylgesuchsteller ohne völkerrechtlichen
Schutz soll grundsätzlich nicht anders behandelt werden als andere Ausländer
ohne Anwesenheitsberechtigung in der Schweiz (BBl 1990 II 643).
Nach Art. 12f Abs. 1 in fine AsylG werden vom Grundsatz der
Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens Fälle ausgenommen, in denen ein
Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besteht - was vorliegend
offensichtlich nicht zutrifft - sowie die Regelung des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG.
Nach der letzteren Bestimmung kann der Kanton einem ihm zugewiesenen
Gesuchsteller eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen,
sofern das Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht wurde. Im
Zustimmungsverfahren vor dem BFA hat der Gesuchsteller Parteistellung.
Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG enthält nicht etwa eine Ausweitung der
fremdenpolizeilichen Kompetenzen des Kantons oder gar einen Anspruch
des Ausländers auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, falls die
Voraussetzungen der Bestimmung erfüllt sind. Er bezweckt einzig und
allein, die Vorschrift über den Ausschluss der Parallelität von Asyl- und
Ausländerrechtsverfahren zugunsten von langjährigen Asylbewerbern zu
mildern (BGE 119 Ib 37 ff.). Art. 12f AsylG und Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG
bilden somit ein Junktim, das die Abgrenzung des Asylverfahrens von dem
fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahren regelt. Sie stehen im Verhältnis
Grundsatz-Vorbehalt. Sind die Voraussetzungen des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG
nicht erfüllt, kommt Art. 12f AsylG ohne weiteres zur Anwendung. Echte
Lücken im Regelgefüge des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG, die einer Füllung durch
die rechtsanwendende Behörde zugänglich wären, sind bei dieser Rechtslage
nicht denkbar (unzutreffend daher Achermann Alberto / Hausammann
Christina, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern 1992, S. 349).
9. Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG stellt eine Ausnahme dar, wonach der
Kanton - abweichend von der Regel des Art. 12f AsylG - unter bestimmten
formellen Voraussetzungen ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren
einleiten kann. Die verfahrensrechtliche Stellung des Ausländers ist
jedoch ausserordentlich eingeschränkt, was sich daraus ergibt, dass ihm
nach dem Wortlaut des Gesetzes erst im Zustimmungsverfahren vor dem
BFA Parteistellung zukommt. Er kann somit seinen Fall der (kantonalen)
Fremdenpolizeibehörde höchstens anzeigen, nicht jedoch das Verfahren
mit einem formellen Antrag einleiten, verfügt über keine Parteirechte und
kann demzufolge einen allfälligen negativen Bescheid der Fremdenpolizei
auch nicht anfechten (BGE 119 Ib 37 f.; Kälin Walter, Grundriss des
Asylverfahrens, Basel usw. 1990, S. 197 f.; Achermann / Hausammann, a.a.O.,
S. 348 ff.; Henninger Roland, Die Erteilung von humanitären Bewilligungen
an Asylbewerber: ein Überblick, S. 313 f., in: Freiburger Zeitschrift für
Rechtsprechung [FZR] 1992, S. 299 ff.).
Sind die formellen Voraussetzungen des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG
nicht gegeben, beispielsweise weil das Asylgesuch vor weniger als vier
Jahren eingereicht wurde, gelangt allein Art. 12f AsylG zur Anwendung.
Der Ausländer hat nicht nur keinen Anspruch auf Durchführung eines
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Bewilligungsverfahrens, sondern ein solches darf schlechthin nicht
eingeleitet beziehungsweise durchgeführt werden. Das Verbot richtet
sich an alle Behörden, die aufgrund der fremdenpolizeilichen Ordnung
am Bewilligungsverfahren mitzuwirken haben. Es betrifft daher nicht
nur die kantonale Fremdenpolizei, sondern unter anderem auch das BFA.
Parteirechte fehlen dem Ausländer vollständig. Dabei kommt es nicht darauf
an, welche Bestimmung der Kanton faktisch angewendet hat, sondern welche
er richtigerweise hätte anwenden müssen. Ein in der falschen Annahme
eingeleitetes Bewilligungsverfahren, der Tatbestand des Art. 17 Abs. 2 und
3 AsylG sei erfüllt, hat daher nicht zur Folge, dass dem Ausländer aus dieser
Bestimmung Parteirechte gegenüber dem BFA erwachsen. Im vorliegenden
Verfahren ist diese Frage soweit von Belang, als die kantonale Fremdenpolizei
eine Verletzung der Parteirechte der betroffenen Ausländer durch die
Vorinstanz rügt. Darauf ist weiter unten einzugehen (vgl. E. 11).
10.1. In casu ist die Auslegung des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG strittig. Während
die kantonale Fremdenpolizei geltend macht, es sei allein massgebend, ob
das Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht wurde, vertritt die
Vorinstanz die Auffassung, zusätzlich zur Erfüllung der Vierjahresfrist sei
erforderlich, dass das Asylverfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen ist.
Der Wortlaut der Bestimmung ist der folgende:
«2 Ist das Gesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden, so kann der
Kanton einem ihm zugewiesenen Gesuchsteller eine fremdenpolizeiliche
Aufenthaltsbewilligung erteilen. Will der Kanton von dieser Möglichkeit
Gebrauch machen, so zeigt er dies dem Bundesamt unverzüglich an. Im
Zustimmungsverfahren vor dem Bundesamt für Ausländerfragen hat der
Gesuchsteller Parteistellung.
3 Im Beschwerdeverfahren gilt Abs. 2 sinngemäss. Während des
Zustimmungsverfahrens wird das Beschwerdeverfahren sistiert.»
10.2. Art. 17 Abs. 2 AsylG verwendet in seiner deutschsprachigen Fassung den
Begriff «Gesuchsteller». Nach allgemeinem juristischem Sprachverständnis
werden als «Gesuchsteller» Personen bezeichnet, die ein Gesuch eingereicht
haben, über das noch nicht entschieden wurde. Das Asylgesetz verwendet
den Begriff «Gesuchsteller» konsequent in diesem Sinne. Von «Gesuchstellern»
oder «Beschwerdeführern» ist immer dann die Rede, wenn eine gesetzliche
Bestimmung den Zeitraum zwischen der Einreichung und der rechtskräftigen
Ablehnung eines Asylgesuchs betrifft (vgl. etwa Art. 12b-12e, 13b, 13e, 14-17a,
18d, 18e, 19-21b und 46c AsylG). Demgegenüber werden vor Einreichung eines
Asylgesuches und nach Eintritt der Rechtskraft eines negativen Entscheids
die Ausdrücke «Ausländer» oder «abgewiesener Gesuchsteller» verwendet
(vgl. etwa Art. 13, 13c, 13f, 18a-18c, 18e AsylG). Art. 12f AsylG, der sich auf
den Zeitraum zwischen der Einreichung eines Asylgesuchs und der Ausreise
nach rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens beziehungsweise der
Anordnung einer Ersatzmassnahme bezieht, ist demgegenüber neutral gefasst.
Die Terminologie des deutschsprachigen Gesetzestextes beschränkt daher
den Geltungsbereich von Art. 17 Abs. 2 AsylG auf das vor dem Bundesamt für
Flüchtlinge (BFF) hängige Asylverfahren und zusammen mit Abs. 3 auf das
noch nicht rechtskräftig abgeschlossene Asylverfahren.
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Die französisch- und die italienischsprachige Fassung des Art. 17 Abs. 2 AsylG
verwenden die Begriffe «requérant» und «richiedente». Insoweit stimmen sie
mit dem deutschsprachigen Gesetzestext überein. Im Gegensatz zu diesem
lassen sie im übrigen eine differenzierte Terminologie vermissen. Die Begriffe
«requérant» und «richiedente» werden unabhängig davon verwendet, ob
sich eine Norm nur auf das hängige Verfahren oder nur auf den Zeitraum
nach Rechtskraft eines negativen Entscheides bezieht. Eine grammatische
Auslegung der französisch- und der italienischsprachigen Fassung des
Art. 17 Abs. 2 AsylG führt mithin zu keinem der deutschsprachigen Fassung
widersprechenden Auslegungsergebnis. Vor diesem Hintergrund und
in Anbetracht der einheitlichen und differenzierten Terminologie des
deutschsprachigen Gesetzestextes muss angenommen werden, dass
dieser den Normsinn von Art. 17 Abs. 2 AsylG richtig wiedergibt. Ein
rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in den Grundsatz der Gleichwertigkeit aller
drei Amtssprachen liegt nicht vor, weil aus den anderen Gesetzesfassungen
keine konkurrierenden Auslegungsergebnisse gewonnen werden können.
10.3. Die im vorliegenden Zusammenhang massgeblichen Bestimmungen
des Asylgesetzes wurden mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 über
das Asylverfahren (AVB, AS 1990 938) eingeführt. Der Bundesrat hat in
seiner Botschaft zum AVB ausgeführt, gemäss Art. 17 Abs. 2 AsylG könne
der Kanton eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen, sofern
das Asylgesuch bereits vier Jahre hängig sei (BBl 1990 II 645). Weiter nimmt er
in seiner Botschaft zur Motion Wick (85.991) Stellung, die dem Bundesrat
am 17. März 1986 als Postulat überwiesen wurde. Nach Auffassung des
Bundesrates trägt der Bundesbeschluss diesem Postulat dadurch Rechnung,
«dass er für die genannten Fälle einer langjährigen Anwesenheit in der
Schweiz eine Ausnahmeregelung vorsieht, während eines Asylverfahrens
ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren durchzuführen» (BBl 1990 II
608). Diese Auffassung hat der Bundesrat, wenn auch nachträglich, in seiner
Antwort auf die Interpellation Zwahlen (91.3424) noch einmal bekräftigt.
Eine fremdenpolizeiliche Regelung nach Art. 17 Abs. 2 AsylG komme nur in
Betracht, «lorsque la procédure d’asile est en cours depuis plus de quatre ans»
(Amtl. Bull. N 1992 1249).
Während der parlamentarischen Beratungen zum Bundesbeschluss über das
Asylverfahren gab das dargelegte Normverständnis des Bundesrates zu keinen
Diskussionen Anlass. Es wurde zwar verschiedentlich betont, dass zwischen
der Asyl- und Ausländerpolitik - Härtefälle ausgenommen - eine saubere
Trennung vorgesehen sei. Zu den Voraussetzungen, unter denen der Kanton
ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren einleiten kann, enthalten
die Gesetzesmaterialien aber keine, die Auslegung der Fremdenpolizei des
Kantons X stützenden Stellungnahmen. Insbesondere kann aus der Tatsache,
dass verschiedene Votanten dem Asylbewerber die Möglichkeit nehmen
wollten, ein paralleles fremdenpolizeiliches Verfahren einzuleiten, nicht
gefolgert werden, der Einleitung eines solchen Verfahrens durch den Kanton
stehe nichts entgegen. Die eidgenössischen Räte haben in Gestalt des Art. 12f
AsylG eine einschneidende Beschränkung der kantonalen Kompetenzen auf
dem Gebiet des Fremdenpolizeirechts gebilligt. Wo die Vierjahresfrist aber
erwähnt wird, ist von «Gesuchstellern» beziehungsweise von «requérants
d’asile» die Rede (Voten Steffen, Ducret und Mühlemann, Amtl. Bull. N 1990
838 f.), oder aber es wird ausdrücklich auf die Dauer des Asylverfahrens bezug
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genommen (Votum Bundesrat Koller, Amtl. Bull. N 1990 839). Der Nationalrat
als Erstrat folgte in bezug auf Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG dem Antrag seiner
vorberatenden Kommission und stimmte dem bundesrätlichen Entwurf zu
(Amtl. Bull. N 1990 838 f.). Der Ständerat schloss sich dem Nationalrat in
diesem Punkt ohne Beratung im Plenum an (Amtl. Bull. S 1990 362).
Schliesslich vertritt Kälin die Auffassung, dass «nach dem Konzept des
Gesetzes über die humanitäre Aufenthaltsbewilligung vor dem Abschluss
des Asylverfahrens zu befinden ist.» Das bedeute nicht nur, dass Gesuchsteller
nach Ablauf der Vierjahresfrist ungeachtet des Standes des noch hängigen
Verfahrens möglichst sofort ein entsprechendes «Gesuch» einreichen sollten,
sondern auch, dass die Kantone nicht abwarten könnten, ob das Asylgesuch
gutgeheissen werde, sondern sofort ihre Bereitschaft erklären müssten,
wenn sie grundsätzlich zur Gewährung einer Aufenthaltsbewilligung bereit
seien (Kälin, a.a.O, S. 197). Der zitierte Autor gehörte der bundesrätlichen
Expertenkommission zum AVB an. Sein Normverständnis ist somit ein
weiteres Indiz für den Sinn, den der historische Gesetzgeber dem Art. 17 Abs. 2
und 3 AsylG beimass. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die historische
Auslegung der Norm ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren
ausschliesst, sobald das Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist.
10.4. Die teleologische Auslegung des Gesetzes stützt das vorläufige
Auslegungsergebnis. Erklärtes Ziel des AVB war nebst der Beschleunigung
der Verfahrensabläufe die Sicherstellung eines konsequenten Vollzugs von
asylrechtlichen Wegweisungen. Beide Postulate führten unter anderem
zu einer strikten Trennung der Asyl- und Ausländerpolitk (BBl 1990 II
589, 592; Votum Mühlemann, Amtl. Bull. N 1990 793 f.; Votum Bundesrat
Koller, Amtl. Bull. N 1990 807, S 1990 352). Angesichts der uneinheitlichen
Auffassungen bezüglich der Wegweisung und des Vollzuges - insbesondere
auch im Verhältnis zwischen dem Bund und den Kantonen - schien es
dem Gesetzgeber im Sinne einer weiteren Massnahme als angebracht, auf
dem Gesetzesweg Klarheit zu schaffen (Votum Mühlemann, Amtl. Bull.
N 1990 793 f.; Votum Bundesrat Koller, Amtl. Bull. N 1990 807, S 1990 352;
Votum Bühler, Amtl. Bull. S 1990 348 f.). In den Art. 17 bis 18e AsylG wurde
daher eine abschliessende und umfassende Regelung der Wegweisung, des
Vollzugs und des den Kantonen in diesem Bereich zukommenden Ermessens
vorgenommen (BBl 1990 II 642 f.). Im letzteren Zusammenhang sieht Art. 18
Abs. 2 AsylG eine kantonale Vollzugspflicht vor, die im Unterschied zu Art. 14
Abs. 1 des BG vom 26. März 1931 über Aufenhalt und Niederlassung der
Ausländer (ANAG, SR 142.20) keinen Ermessensspielraum zulässt. Die Kantone
haben aufgrund der in der Wegweisungsverfügung enthaltenen Vorgaben nur
noch die organisatorischen Modalitäten der Ausreise zu regeln. So können
sie die Ausreisefrist in eigener Kompetenz um einige Tage verlängern, falls
die Ausreise nicht innert der gesetzten Frist erfolgen kann. In bezug auf die
Verpflichtung, die Wegweisung zu vollziehen, sind jedoch keine Ausnahmen
vorgesehen (BBl 1990 II 647 f.).
Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG bezweckt wohl eine Ausnahme von der
Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens zugunsten langjähriger Asylbewerber,
jedoch nur in dem Sinne, dass in diesen Fällen eine Verzögerung des
Asylverfahrens in Kauf genommen wird. Ein Einbruch in den Grundsatz,
dass eine asylrechtliche Wegweisung konsequent zu vollziehen ist, entspricht
in Anbetracht der oben dargestellten Regelung offensichtlich nicht dem
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gesetzgeberischen Willen. Eine gesetzliche Ordnung, welche die Kantone
unbedingt und ohne ihnen Ermessensräume zuzugestehen zum Vollzug
verpflichtet, setzt aber nicht nur voraus, dass der Vollzug der Wegweisung
bereits im Sachentscheid geprüft und angeordnet wird (vgl. Art. 17 Abs. 1,
Art. 17a Bst. b-f und Art. 18 Abs. 1 AsylG). Sie erfordert ebensosehr, dass
der fremdenpolizeiliche Status des Asylbewerbers verbindlich geklärt ist,
bevor das Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen wird. Da der Ausschluss
des fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahrens gemäss Art. 12f AsylG
spätestens mit der Ausreise des abgewiesenen Asylbewerbers endet, hätte
die Zulässigkeit eines nachgeschalteten Bewilligungsverfahrens nur Sinn,
wenn sich der abgewiesene Asylbewerber während der Dauer des Verfahrens
auch tatsächlich in der Schweiz aufhalten dürfte. Dann aber wäre die
gesetzliche Vollzugspflicht gemäss Art. 18 Abs. 2 AsylG weitgehend ihrer
Bedeutung beraubt. Diese Konsequenz kann nur vermieden werden, wenn der
Geltungsbereich des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG auf das hängige Asylverfahren
beschränkt wird. Mit der rechtskräftigen Abweisung des Asylgesuchs und der
Anordnung einer vollziehbaren Wegweisung soll mit anderen Worten dem
Aufenthalt des abgewiesenen Asylbewerbers in der Schweiz ein definitives
Ende gesetzt werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die gesetzliche
Vollzugsverpflichtung der Kantone entsprechend den Zielvorstellungen des
Gesetzgebers auch in der Rechtswirklichkeit zum Tragen kommt.
In dieses Auslegungsergebnis fügt sich zwanglos ein, dass der Kanton seine
Bereitschaft zu einer Bewilligungserteilung dem BFF (Art. 17 Abs. 2 AsylG)
oder der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK, Art. 17 Abs. 3 AsylG)
unverzüglich mitzuteilen hat. Das Asylverfahren bleibt alsdann während
des Zustimmungsverfahrens von Gesetzes wegen sistiert (Art. 17 Abs. 3 AsylG
sieht die Sistierung zwar nur für das Beschwerdeverfahren ausdrücklich vor,
doch muss diese Regelung vernünftigerweise auch für das erstinstanzliche
Asylverfahren gelten; vgl. Kälin, a.a.O., S. 197; Henninger, a.a.O., S. 314). Die
Sistierung des Asylverfahrens stellt einerseits sicher, dass über die Erteilung
einer fremdenpolizeilichen Bewilligung vorab entschieden wird, und bewirkt
andrerseits, dass sich der Asylbewerber während des Bewilligungsverfahrens
gestützt auf die Verfahrensgarantie des Art. 19 Abs. 1 AsylG in der Schweiz
aufhalten kann. Der Kanton hat dem BFF oder der ARK seine Bereitschaft
hierzu unverzüglich mitzuteilen, weil andernfalls ein Asylentscheid in
Unkenntnis des hängigen fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahrens
ergehen kann. Mit ausschliesslich prozessökonomischen Gründen dagegen ist
eine zureichende Erklärung für eine solche Regelung nicht möglich. Bereits
die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts gestatten es der
Behörde, ein bei ihr hängiges Verfahren zu sistieren, falls dessen Erledigung
vom Ausgang eines Drittverfahrens abhängt. Da ein Asylgesuchsteller, der
über eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verfügt, nicht weggewiesen werden
kann, wäre in casu eine solche Konstellation gegeben (vgl. zum ganzen Kälin,
a.a.O, S. 197 ff.; Henninger, a.a.O., S. 304 ff.; Achermann / Hausammann, a.a.O.,
S. 349, die zwar einräumen, dass Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG nur die Erteilung
einer Bewilligung während des hängigen Asylverfahrens regelt, die aber im
Fehlen einer Norm für die Zeit nach Abschluss des Asylverfahrens eine zu
füllende gesetzliche Lücke erblicken).
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10.5. Eine systematische Auslegung spricht jedenfalls nicht gegen das
vorläufige Auslegungsergebnis. Innerhalb des 4. Abschnitts «Wegweisung
und Vollzug» des 2. Kapitels «Verfahren» steht Art. 17 AsylG unter dem
Titel «Wegweisung». Abs. 1 sagt, welche weiteren Anordnungen mit der
Abweisung des Asylgesuchs im Regelfall zu verbinden sind. Art. 17a AsylG
konkretisiert sodann den Inhalt der Wegweisungsverfügung. Die restlichen
Bestimmungen des Abschnitts umschreiben den Vollzug der Wegweisung, das
den Kantonen in diesem Bereich zukommende Ermessen und beantworten
für das Vollzugsstadium Fragen der Zusammenarbeit unter den Kantonen
sowie der Unterstützung der Kantone durch den Bund. Es handelt sich
um Bestimmungen, die unter dem Gesichtspunkt der Wegweisung und
des Vollzugs verschiedene Materien behandeln und sich auf verschiedene
Verfahrensstadien beziehen. Aus der blossen Einordnung des Art. 17 Abs. 2
und 3 unter den Abschnitt «Wegweisung und Vollzug» lässt sich somit nichts
Entscheidendes gewinnen. Von grosser Bedeutung ist die Tatsache, dass
die Materie gerade im Rahmen des Art. 17 AsylG im Anschluss an Abs. 1
geregelt wird, was auf ihre Ausrichtung auf den Abschluss des Asylverfahrens
hindeutet. Diese Schlussfolgerung steht im Einklang mit dem bisherigen
Auslegungsergebnis, wonach über die Erteilung einer fremdenpolizeilichen
Aufenthaltsbewilligung vorab zu entscheiden ist.
10.6. Die Auslegung des Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG ergibt somit, dass diese
Bestimmung nur auf hängige Asylverfahren Anwendung findet. Der Kanton
kann ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren gestützt auf die
zitierte Bestimmung nur einleiten, wenn das Asylgesuch vor mehr als vier
Jahren eingereicht wurde und das Asylverfahren noch nicht rechtskräftig
abgeschlossen ist. Sind diese Voraussetzungen nicht kumulativ erfüllt, kommt
Art. 12f AsylG zur Anwendung. Die Einleitung eines fremdenpolizeilichen
Verfahrens auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ist in diesem
Fall ausgeschlossen, es sei denn, es bestehe ein Anspruch darauf. Nach
rechtskräftigem Abschluss des Asylverfahrens kommt Art. 17 Abs. 2 und 3
AsylG erst dann wieder zum Zug, wenn die Asylbehörde das Asylverfahren
entsprechend den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts wieder
aufrollt. Die Einreichung eines Wiedererwägungs- beziehungsweise
Revisionsgesuchs, die unabhängig von der Begründetheit dem Belieben des
abgewiesenen Asylbewerbers anheimgestellt ist, genügt daher nicht. Die
Asylbehörde muss als Ergebnis des Wiedererwägungs- beziehungsweise
Revisionsverfahrens das Asylverfahren wieder aufnehmen, worauf der
Kanton erneut die Möglichkeit erhält, gestützt auf Art. 17 Abs. 2 und 3 AsylG
ein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren einzuleiten.
Diese Auslegung führt keineswegs zu rechtsstaatlich unhaltbaren Ergebnissen,
wie die kantonale Fremdenpolizei annimmt. Ein Asylbewerber, dem die
Rückkehr in sein Heimatland nicht zumutbar ist, weil er dort einer konkreten,
jedoch nicht flüchtlingsrelevanten Gefährdung ausgesetzt wäre, wird gestützt
auf Art. 14a Abs. 4 ANAG vorläufig aufgenommen. Mit diesem Akt wird er den
ordentlichen fremdenpolizeilichen Bestimmungen unterstellt (Art. 12f AsylG).
Hat der Asylbewerber aber einen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung
in der Schweiz (beispielsweise gestützt auf Art. 8 EMRK, Art. 7 oder 17 Abs. 2
ANAG), ist er gemäss Art. 12f AsylG vom Grundsatz der Ausschliesslichkeit des
Asylverfahrens ohnehin ausgenommen. Ein Härtefall im Sinne der Einwände
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der kantonalen Fremdenpolizei kann mithin nur in den persönlichen
Verhältnissen des Asylbewerbers in der Schweiz begründet sein, soweit aus
ihnen kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung erwächst.
Eine solche Konstellation wird aber sehr selten vorliegen. Der
Asylgesuchsteller weiss von vornherein, dass ihm nur sein besonderer Status
den Aufenthalt in der Schweiz gestattet und dass er im Falle der Abweisung
seines Asylgesuches die Schweiz grundsätzlich verlassen muss. Sein Status
bringt gleichzeitig eine Privilegierung mit sich, weil er, im Unterschied zu
anderen Ausländern, ein - wenn auch vorübergehendes - Anwesenheitsrecht
erwirken kann, ohne vorweg ein ordentliches fremdenpolizeiliches
Zulassungsverfahren durchlaufen zu haben. Trifft er daher während des
Asylverfahrens - und erst recht nach dessen rechtskräftigem Abschluss -
Dispositionen im Hinblick auf eine dauerhafte Anwesenheit, mit der er
nicht rechnen darf, so kann er sich nicht ohne weiteres darauf berufen.
Die Unsicherheit über die weitere Lebensgestaltung mag zwar als Härte
empfunden werden; sie wurde jedoch vom Gesetzgeber - zumindest für die
ersten vier Jahre des Asylverfahrens - als zumutbar beurteilt.
Falls sich der Asylbewerber tatsächlich in einer existentiellen Notlage wähnt,
kann von ihm erwartet werden, dass er dem Kanton seine Situation rechtzeitig
anzeigt, damit dieser nach Ablauf der Vierjahresfrist ein fremdenpolizeiliches
Bewilligungsverfahren einleiten und die Sistierung des Asylverfahrens
erwirken kann. Dem Kanton steht es ferner frei, nach eigenen Kriterien und
zu einem selbstgewählten Zeitpunkt, hängige Asylverfahren im Hinblick auf
allfällige Härtefälle zu prüfen. Hierzu bestünde umso mehr Anlass, als die
Kantone bereits mit Kreisschreiben des EJPD vom 21. Dezember 1990 über die
geltende Rechtslage informiert wurden.
11. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren handelt es sich bei allen
betroffenen Ausländern um rechtskräftig abgewiesene Asylgesuchsteller,
sodass Art. 12f AsylG zur Anwendung gelangt. Da keinerlei Ansprüche auf
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bestehen, ist die Einleitung und
Durchführung eines frem-
denpolizeilichen Verfahrens schlechthin ausgeschlossen. Diese Regelung
gilt, wie bereits dargelegt wurde (vgl. E. 10), auch für die Vorinstanz. Sie hat
daher zu Recht das Eintreten auf die kantonalen Gesuche um Zustimmung
verweigert. Aus der Feststellung, dass Art. 12f AsylG auf die vorliegenden
Fälle anwendbar ist, folgt zugleich, dass den betroffenen Ausländern jede
Parteistellung fehlt (vgl. E. 9). Die Rüge der kantonalen Fremdenpolizei, die
Vorinstanz habe die angefochtenen Verfügungen den betroffenen Ausländern
nicht eröffnet, ist daher unbegründet.
9

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.29 - Auszug aus einem Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements vom 21. Dezember 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
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59
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Ref. No
150 002 600
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.