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2007-0070 
2805 
Cohérence et conduite stratégique des activités 
de la DDC 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
du 8 décembre 2006 
Avis du Conseil fédéral 
du 28 mars 2007 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous exprimons ci-après notre avis au sujet du rapport intitulé «Cohérence et 
conduite stratégique des activités de la DDC», établi le 8 décembre 2006 par la 
Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E). 
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération. 
28 mars 2007 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
La présidente de la Confédération, Micheline Calmy-Rey 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2806 
Avis 
Le Conseil fédéral remercie la CdG-E pour son rapport du 8 décembre 2006, intitulé 
«Cohérence et conduite stratégique des activités de la DDC». Fort instructif, ce 
rapport examine si les stratégies, les programmes et les projets de la DDC sont 
conformes aux objectifs de la coopération suisse au développement et à ses bases 
légales. Il évalue également la cohérence thématique des programmes et des projets, 
ainsi que la pertinence des processus de décision. 
A la lecture du rapport, le Conseil fédéral constate avec satisfaction que la commis-
sion reconnaît la qualité technique et le professionnalisme qui distinguent la coopé-
ration suisse au développement dans l’opinion des milieux internationaux spécia-
lisés, des pays bénéficiaires et du public suisse. Il est également heureux de relever 
que la CdG-E a pu rejeter sans équivoque les critiques alléguant que les activités de 
la DDC ne correspondaient pas aux priorités et aux objectifs définis par le Conseil 
fédéral et le Parlement. Enfin, le rapport a le mérite de confirmer que la DDC mène 
des activités dans une série de régions et de secteurs d’importance, et que cet enga-
gement correspond bien au mandat qui lui a été assigné. 
L’examen de la CdG-E place le mandat de la DDC dans le contexte, plus vaste, des 
acteurs de l’aide publique au développement de la Suisse. Le champ étudié dépasse 
donc partiellement la seule DDC mentionnée dans le titre. A la lecture de certains 
passages que nous aborderons dans le détail ci-après, il se révèle impossible de 
déterminer si les constats et les recommandations de la CdG-E se réfèrent exclusi-
vement à la DDC ou s’ils concernent la coopération au développement de la Suisse 
dans son ensemble. Le Conseil fédéral urge toutefois salutaire que les recommanda-
tions de la Commission mettent en évidence la nécessité de clarifier cette question. 
L’approche retenue n’a tenu que partiellement compte de cette tension entre la 
situation spécifique de la DDC et la situation générale de la coopération suisse au 
développement. C’est ainsi que le rapport examine la question de la cohérence et de 
la conduite stratégique de la DDC en se concentrant sur la coopération bilatérale au 
développement, reléguant la coopération avec les organisations multilatérales et les 
organisations non gouvernementales au second plan. De l’avis du Conseil fédéral, 
cette approche ne tient pas suffisamment compte des prestations fournies par la 
DDC et par les autres acteurs de la coopération suisse au développement dans le 
système complexe d’objectifs stratégiques, de normes, de règles et d’institutions 
définis par la communauté internationale et soutenus par la Suisse. Or, face à 
l’évolution rapide de la politique internationale, la DDC (comme tous les autres 
acteurs) doit sans cesse remettre l’ouvrage sur le métier pour identifier et exploiter 
les synergies entre coopération bilatérale et coopération multilatérale au développe-
ment. L’examen ne rend donc pas suffisamment compte de la contribution que la 
DDC apporte à la mise en œuvre des priorités de la politique de développement 
convenues entre les pays bénéficiaires et les organisations internationales (bilatérales 
et multilatérales). De même, force est de constater que la collaboration entre la DDC 
et les autres acteurs de la coopération suisse au développement n’est que peu consi-
dérée dans l’analyse, alors qu’elle est fortement prise en compte dans les recom-
mandations.

2807 
Le Conseil fédéral convient de la nécessité de prendre un certain nombre de mesures 
au niveau général de la coopération suisse au développement comme au niveau plus 
spécifique de la DDC, et de clarifier les liens entre ces deux niveaux. Etant donné 
que le rapport n’insiste pas sur les différences entre ces deux niveaux, il convient de 
relativiser l’orientation et l’application de certaines recommandations formulées 
dans le rapport. Le Conseil fédéral reconnaît néanmoins qu’il est nécessaire, dans 
une certaine mesure, de renforcer la cohérence et d’améliorer la conduite stratégique 
de la coopération suisse au développement en général, et de la DDC en particulier. Il 
estime qu’il s’agit là d’une tâche permanente, compte tenu du caractère dynamique 
des systèmes dans lequel la coopération évolue. Le fait d’invoquer des lacunes 
importantes au niveau de la conduite politique et stratégique ne donne pas un reflet 
suffisamment pertinent de la situation de fait. 
Ayant pris connaissance du rapport, le Conseil fédéral émet ci-après son avis 
concernant les deux motions et les six recommandations de la commission. 
Motion 1 (06.3666) 
Instruments de conduite stratégique du Conseil 
fédéral et bases légales 
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre les bases légales ainsi que l’ensemble 
de ses instruments de conduite stratégique de la coopération internationale à un 
examen critique: 
1.1 
Le Conseil fédéral examine l’opportunité de soumettre au Parlement un 
projet d’actualisation de la loi sur la coopération au développement et 
l’aide humanitaire internationales. 
1.2 
Le Conseil fédéral examine les mesures à même de rendre le système 
des crédits-cadres de la coopération internationale plus lisible et transpa-
rent. 
1.3 
Le Conseil fédéral élabore une stratégie unique définissant l’orientation 
générale et les priorités stratégiques pour l’ensemble de la collaboration 
internationale de la Confédération. Cette stratégie commune devra se 
substituer aux stratégies particulières des offices de l’administration 
fédérale. 
1.4 
Le Conseil fédéral applique de manière rigoureuse l’instrument des 
conventions d’objectifs dans le cadre de la coopération internationale, de 
manière à assurer une meilleure intégration de ces questions dans la poli-
tique étrangère de la Suisse. 
1.5 
Le Conseil fédéral définit, dans son prochain message sur la coopération 
au développement, un système d’objectifs stratégiques qui permette de 
favoriser un débat au Parlement sur les grandes options de la politique de 
coopération. 
Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion 1 (06.3666). 
Avant la pause estivale 2007, le DFAE et le DFE soumettront au Conseil fédéral une 
note de discussion conjointe, dans laquelle seront développées les réponses à la 
motion 1. Celles-ci seront également développées dans le cadre de la préparation du

2808 
message concernant la continuation de la coopération technique et de l’aide finan-
cière en faveur des pays en développement pour la période 2008 à 2011. 
Le Conseil fédéral constate que les points 1.1 et 1.2 de la motion constituent claire-
ment un mandat d’examen, tandis que la formulation des autres points suggère 
davantage un mandat de mise en œuvre. Le champ d’application de la motion est 
manifestement la coopération suisse au développement dans son ensemble. Compte 
tenu de ses conséquences institutionnelles, le point 1.3 «Stratégie unique» ne peut 
être approuvé que sous la forme d’un mandat d’examen. Quant aux points 1.4 
«Conventions d’objectifs» et 1.5 «Objectifs stratégiques», ils pourraient, selon la 
pratique adoptée par les différents acteurs, être compris comme la mise à jour de 
mandats de mise en œuvre existants. 
S’agissant du point 1.2, le Conseil fédéral admet qu’il est possible d’améliorer la 
lisibilité et la transparence du système des crédits-cadres en matière de coopération 
internationale. A cet effet et en réponse à la motion, le DFAE présentera un certain 
nombre de mesures appropriées ainsi qu’une proposition destinée à améliorer la 
transparence et la lisibilité du système des crédits-cadres. Cette proposition sera 
simultanément mise en œuvre une première fois dans le prochain message concer-
nant la continuation de la coopération technique et de l’aide financière en faveur des 
pays en développement. 
Les crédits-cadres se sont révélés être un instrument de travail à la fois indispensable 
et approprié pour la planification financière de la coopération au développement et 
de l’aide humanitaire. Ils permettent en effet une planification exacte des engage-
ments sur plusieurs périodes budgétaires. La Suisse devient ainsi un partenaire dont 
la fiabilité est reconnue à l’échelle internationale. La décision concernant le budget 
et le crédit de paiement permet en outre au Parlement de préserver sa fonction de 
pilotage. 
Si le crédit-cadre individuel est un instrument pertinent et constitue un tout pour un 
domaine d’activité déterminé, le système qui inclut différents crédits-cadres ne 
permet que rarement une véritable vue d’ensemble. Cette complexité relève surtout 
du fait que chaque crédit-cadre est lié à un message particulier, lequel se concentre 
sur le domaine d’intervention spécifique et décrit le mandat de prestation correspon-
dant. Même si les domaines d’intervention que sont le Sud, l’Est, l’aide humanitaire 
ainsi que le centre de prestations Coopération et développement économiques sont 
en charge de tâches très différentes, c’est leur conjonction qui constitue les éléments 
de la coopération suisse au développement. 
Motion 2 (06.3667) 
Concentration géographique et thématique 
Le Conseil fédéral est chargé de déterminer les domaines et régions dans les-
quels la Suisse dispose d’avantages comparatifs et de revoir le portefeuille 
d’activités de la DDC et du SECO en conséquence. La concentration des 
moyens financiers en faveur des programmes prioritaires doit être accentuée, en 
particulier en faveur des pays les plus pauvres et de l’Afrique. La définition des 
champs d’intervention thématiques doit découler d’un arbitrage politique et 
renoncer à des concepts généraux. Le Conseil fédéral fixera également des ob-
jectifs en termes de résultats pour chaque domaine de concentration ainsi que 
des valeurs-cibles pour la concentration géographique de l’aide bilatérale.

2809 
Le Conseil fédéral est prêt à accepter la motion 2 (06.3667). 
Le Conseil fédéral adhère au principe de la concentration thématique et géogra-
phique. C’est dans cette optique qu’il a chargé le DFAE, lors de sa séance spéciale 
du 18 mai 2005, de lui soumettre une note de discussion sur les priorités de la coopé-
ration suisse au développement avant la présentation du prochain message concer-
nant la continuation de la coopération technique et de l’aide financière en faveur des 
pays en développement. Le DFAE a présenté en mai 2006 une note de discussion sur 
l’orientation future de la politique de développement de la Suisse dans le cadre du 
Rapport de politique extérieure 2006. 
La DDC a procédé en 2005/2006 à une analyse de son portefeuille thématique et 
géographique et présenté son projet de concentration de la coopération au dévelop-
pement dans la note de discussion susmentionnée. La DDC s’attache actuellement à 
ramener de dix-sept à quatorze le nombre de pays et de régions prioritaires visés par 
sa coopération bilatérale au développement. Ce faisant, elle réserve une place pré-
pondérante à l’Afrique, puisque sept de ses pays prioritaires se situent sur ce conti-
nent. Par ailleurs, les activités de la DDC s’inscrivent dans dix des 29 thèmes de 
développement retenus par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. 
La déclaration faite dans le rapport de la CdG-E, selon laquelle la DDC ne consacre 
qu’une part de 18 % de son budget aux pays prioritaires, donne matière à contro-
verse. Cette interprétation prête à équivoque car les moyens affectés à la coopération 
multilatérale et à l’aide humanitaire ne peuvent être portés au compte des domaines 
Coopération bilatérale au développement et Coopération avec les pays de l’Est. En 
réalité, la DDC consacre 65 % de ses contributions bilatérales aux pays prioritaires. 
Ces aspects, auxquels viennent s’ajouter encore d’autres éléments (tels que le choix 
des régions et des domaines prioritaires, la concentration des moyens financiers et la 
définition des domaines d’intervention thématiques sur la base d’un arbitrage politi-
que) seront intégrés aux prochains messages et crédits-cadres, ainsi qu’à la réforme 
de l’administration. 
Par ailleurs, le Conseil fédéral rejette l’idée de fonder les activités de la DDC sur le 
seul critère des avantages comparatifs, car cette démarche irait à l’encontre du 
principe éprouvé de l’orientation en fonction de la demande appliqué par la coopé-
ration suisse au développement. Une telle démarche entraînerait en effet une régres-
sion en matière d’approche partenariale. S’il est vrai qu’une définition plus précise 
de l’avantage comparatif des offices fédéraux concernés contribuerait à clarifier 
leurs domaines d’activités, la question de la répartition des tâches devra être exa-
minée dans le cadre de la stratégie unique mentionnée dans la motion 1 (06.3666). 
La coopération suisse au développement est tiraillée entre le principe d’universalité 
de la politique étrangère et la volonté politique de parvenir, dans le domaine des 
activités de développement, à la masse critique qui confère une influence apprécia-
ble, mais qui passe inévitablement par une concentration des moyens. Malgré sa 
puissance économique, la Suisse est un petit pays et son poids au sein des instances 
multilatérales dépend aussi des voix des pays en développement. 
La concentration interdisciplinaire de la coopération suisse au développement et de 
l’aide humanitaire est guidée par l’efficacité de la coopération suisse dans son 
ensemble. A cet effet, il peut être tout aussi judicieux de n’utiliser qu’un seul des 
instruments dont nous disposons que d’exploiter la synergie entre plusieurs d’entre 
eux. La décision d’intervenir et de mettre en œuvre l’un ou l’autre des instruments –

2810 
aide humanitaire, coopération au développement, aide financière ou promotion de la 
paix – repose sur une analyse de la situation dans les régions ou les pays concernés. 
La note de discussion déjà mentionnée en relation avec la motion 1, que le DFAE et 
le DFE soumettront au Conseil fédéral avant la pause estivale 2007, présentera 
également les résultats d’un nouvel examen du portefeuille thématique et géographi-
que de la DDC et du SECO. 
Ce nouvel examen se fonde sur la note de discussion relative à la politique de déve-
loppement de la Suisse (chap. 5) présentée en mai 2006 dans le cadre du Rapport de 
politique extérieure. Sur la base de cette orientation stratégique supérieure, qui a 
également été abordée par l’OCDE-CAD dans le cadre de l’examen par les pairs 
(Peer Review) 2005, la nouvelle note de discussion clarifie les priorités thématiques 
et géographiques de la DDC et du SECO et explique tout particulièrement la com-
plémentarité des messages que les deux offices présenteront en 2007. 
Recommandation 1 
Coordination entre la DDC et le SECO 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral de 
clarifier et de simplifier la répartition des compétences entre la DDC et le SECO, 
et de réviser les ordonnances topiques en conséquence. En outre, le Conseil 
fédéral prend les mesures nécessaires pour exploiter les synergies au niveau du 
terrain. 
Le Conseil fédéral réexaminera la répartition des compétences entre la DDC et le 
SECO dans le cadre de la réforme de l’administration. 
Le Conseil fédéral convient avec la CdG-E qu’une redéfinition de la répartition des 
compétences entre la DDC et le SECO constitue la pierre angulaire d’une régle-
mentation qui permettra de clarifier et de simplifier la coordination entre ces deux 
offices. En 1996, le Conseil fédéral avait décidé de ne pas revoir cette répartition. Il 
a ensuite confirmé cette décision en 2000 et c’est dans le cadre de la Réforme du 
gouvernement et de l’administration (RGA) qu’il a fixé les compétences en matière 
d’aide financière bilatérale et multilatérale. Le Conseil fédéral réexamine actuelle-
ment la répartition des compétences dans le cadre de la réforme de l’administration. 
Une telle redéfinition dépasse le cadre de la conduite stratégique du DFAE pour 
former partie intégrante de la réforme de l’administration, puisqu’elle revient à 
reconsidérer la répartition des compétences entre départements. 
Recommandation 2 
Commission consultative de la coopération 
 
 
 
internationale au développement 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral 
d’examiner de manière critique le rôle et l’apport de la commission consultative 
de la coopération internationale au développement et de prendre les mesures ap-
propriées.

2811 
Le Conseil fédéral a entrepris de redéfinir le rôle de la commission consultative de 
la coopération internationale au développement. 
En réexaminant l’utilité de chacune des commissions extraparlementaires, le Conseil 
fédéral a décidé le 29 novembre 2006 de maintenir la commission consultative de la 
coopération internationale au développement. Dans son projet de modification de 
la loi sur le Parlement, le Conseil fédéral propose toutefois, pour des raisons 
d’incompatibilité, que les parlementaires ne soient plus autorisés à siéger au sein de 
cette commission. La proposition a été rejetée par le Conseil des Etats le 20 décem-
bre 2006 et sera débattue au Conseil national pendant la session de printemps. Si sa 
révision ne fait pas l’objet d’un référendum, la nouvelle loi entrera en vigueur le 
3 décembre 2007. 
Recommandation 3 
Transparence sur l’utilisation des crédits-cadres 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral 
d’améliorer la transparence, dans ses messages relatifs aux crédits-cadres, sur la 
manière dont il entend faire usage des fonds qui ne sont pas attribués aux pays 
prioritaires ou aux programmes spéciaux de la coopération au développement. 
Le Conseil fédéral en rend également compte dans ses rapports sur l’utilisation 
des crédits-cadres. En outre, la commission invite le Conseil fédéral à faire état, 
dans son prochain message sur la coopération au développement, de la part 
d’aide bilatérale prévue pour des activités menées en Suisse, ainsi que de tout 
autre poste de coûts important et prévisible. Le Conseil fédéral rend compte, 
enfin, des principaux mandats octroyés par la DDC durant la période de crédit 
précédente, ainsi que de la manière dont ces mandats ont été octroyés (de gré à 
gré ou sur la base d’une procédure de concours) et de l’identité des principaux 
fournisseurs de prestations. 
Le Conseil fédéral estime que cette recommandation est largement appliquée. 
L’utilisation des ressources est présentée de manière claire dans le compte d’Etat de 
la Confédération, qui détaille systématiquement tous les crédits-cadres. Le nouveau 
modèle comptable (NMC), appliqué depuis le 1er janvier 2007, accroîtra cette trans-
parence et améliorera la lisibilité. 
Cela étant, le Conseil fédéral admet qu’il est nécessaire d’améliorer encore la pré-
sentation des indicateurs financiers. Il s’agit en particulier d’accroître leur qualité et 
leur consistance, et de les détailler davantage dans les messages et les rapports 
annuels. A compter du message concernant la continuation de la coopération tech-
nique et de l’aide financière en faveur des pays en développement pour la période 
2008 à 2011, les messages du Conseil fédéral devront comprendre une présentation 
systématique des indicateurs financiers. Ils mettront par ailleurs en évidence la part 
de l’aide publique au développement (APD) mise en œuvre en Suisse. L’utilisation 
des ressources des crédits-cadres sera présentée globalement dans le rapport annuel 
sur la politique extérieure et en détail dans le rapport annuel de la DDC et du SECO. 
Une annexe à ce rapport comprendra la statistique des mandats attribués.

2812 
La DDC est l’un des offices fédéraux le plus rigoureusement contrôlés. Elle est 
soumise au contrôle régulier des commissions des finances des deux Chambres 
fédérales, dont les rapports ont toujours été positifs. Le Contrôle fédéral des finan-
ces, quant à lui, procède à intervalles réguliers à des examens multiples, dont sept 
sont annoncés pour la seule année 2007. 
Le rapport de la CdG-E indique qu’une part de 46 % des moyens utilisés ne sont pas 
attribués au plan géographique, autrement dit que l’affectation desdits moyens n’est 
pas clairement définie. Or l’utilisation de ces moyens peut être aisément reconsti-
tuée; il importe pour cela d’associer aux évaluations les données pertinentes. 
Recommandation 4 
Simplification et concrétisation de l’architecture 
 
 
 
stratégique de la DDC 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE de rationa-
liser et de rendre plus efficace l’architecture stratégique de la DDC: 
4.1 
Les documents de nature stratégique doivent, dans la mesure du pos-
sible, être clairement circonscrits et hiérarchisés entre eux, et les straté-
gies redondantes ou concurrentielles être supprimées (par ex. stratégie de 
coopération multilatérale de la DDC / stratégie de coopération multila-
térale DDC/SECO). 
4.2 
Les ressources investies dans l’élaboration des stratégies de coopération 
doivent être optimisées et l’utilité opérationnelle de celles-ci améliorée. 
Elles devraient contenir des exigences concrètes par rapport aux thèmes 
et secteurs prioritaires, ainsi que des objectifs en termes de résultats. En 
outre, les partenaires de la DDC, en particulier le SECO et la Direction 
politique du DFAE, doivent être impliqués dans leur élaboration. 
Le Conseil fédéral est prêt à mettre en œuvre la recommandation 4. 
L’architecture stratégique de la coopération suisse au développement est explicite. 
Elle est définie par une loi et une ordonnance, ainsi que par les mandats spécifiques 
que le Conseil fédéral et le Parlement assignent à la DDC et au SECO dans le cadre 
des messages concernant les crédits-cadres. Au niveau général de la coopération 
suisse au développement, la clarification et la simplification de cette architecture 
passent avant tout par la simplification et le regroupement des documents présentant 
des recoupements. En ce qui concerne la DDC, il s’agit notamment d’établir une 
hiérarchie formelle des documents, de compléter et de préciser la Stratégie 2010 sur 
la base de la revue à mi-parcours réalisée en 2005/2006, de diminuer le nombre des 
documents stratégiques internes et secondaires et de réduire encore les dépenses 
consacrées à l’élaboration des documents de conduite stratégique et opérationnelle.

2813 
Recommandation 5 
Banque de données SAP 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE de veiller à 
l’extension de la banque de données SAP et à l’utilisation systématique des pos-
sibilités de cette application comme instrument de conduite stratégique. Les cri-
tères et attributs définis doivent être alignés sur les objectifs de la DDC et per-
mettre d’en vérifier la réalisation. 
Le Conseil fédéral est d’avis que cette recommandation est largement mise en œuvre 
grâce à l’entrée en vigueur du nouveau modèle comptable. 
La DDC a introduit le système SAP en 1999 en tant qu’office-pilote de l’admi-
nistration fédérale. A l’instar de nombreux autres utilisateurs publics ou privés de 
SAP, elle a depuis lors dû gérer une série de problèmes rencontrés dans l’utilisation 
du système de banque de données comme instrument de pilotage stratégique. La 
DDC a vérifié périodiquement le système SAP dans le cadre du projet «Using Data 
for Quality», en veillant à le compléter et à l’adapter aux nouveaux besoins de 
l’information et du pilotage. 
L’introduction du nouveau modèle comptable (NMC) le 1er janvier 2007 accroîtra la 
transparence au niveau des coûts administratifs et des divers coûts accessoires des 
projets. La DDC évaluera constamment les expériences issues du NMC. 
Recommandation 6 
Contrôle systématique des effets 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE de veiller à 
développer un mécanisme de contrôle systématique, mettant l’accent sur les 
résultats et l’impact des projets de la DDC et permettant de mesurer les effets 
d’un échantillon de projets et de les comparer. 
Le Conseil fédéral est d’avis que la recommandation est partiellement mise en 
œuvre. 
Les effets des projets font l’objet de contrôles réguliers depuis des années et le 
programme annuel d’activités comprend une série d’évaluations indépendantes. De 
plus, il est d’ores et déjà possible de mesurer et de comparer les effets d’échantillons 
de projets. 
Le contrôle des effets sera approfondi au niveau des programmes et des pays. Par 
ailleurs, la DDC entend élaborer et publier en 2008 un rapport sur l’efficacité de son 
action.

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Cohérence et conduite stratégique des activités de la DDC. Rapport de la Commission de
gestion du Conseil des Etats du 8 décembre 2006. Avis du Conseil fédéral
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