ch_vb · JAAC 59.24 · 1994-01-24 · de


JAAC 59.24
Bundesamt für Justiz, 24. Januar 1994
Législation d’exécution d’accords internationaux.
L’exécution d’un traité international qui n’a pas de caractère
«self-executing» doit se fonder sur une base légale formelle.
Ausführungsrecht zu internationalen Übereinkommen.
Für die Durchführung eines Staatsvertrages, dem nicht «self-executing»
Charakter zukommt, ist eine formell-gesetzliche Grundlage
erforderlich.
Legislazione d’esecuzione di accordi internazionali.
L’esecuzione di un trattato internazionale che non abbia carattere
«self-executing» deve fondarsi su una base legale formale.
Das Bundesamt für Justiz (BJ) untersuchte die Frage, welche Bedeutung
bestimmte Übereinkommen (im Bereich des Tierschutzes) haben
und ob allenfalls der Bundesrat gestützt auf diese Übereinkommen
Verordnungsbestimmungen erlassen könnte.
Für das Verhältnis zwischen internationalem Recht und innerstaatlicher
Rechtsordnung stellt sich die Schweiz auf den Standpunkt der monistischen
Theorie[1]. Das bedeutet, dass internationale Normen von dem Zeitpunkt
an, als sie für unser Land rechtskräftig werden, ohne Transformationsakt
Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung darstellen und daher von
allen Staatsorganen beachtet werden müssen.
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Von der Frage der innerstaatlichen Geltung zu trennen ist die Frage des
«self-executing» Charakters einer internationalen Norm sowie die Probleme
rund um die innerstaatliche Umsetzung eines internationalen Vertrages
beziehungsweise einer internationalen Norm.
Einem Staatsvertrag kommt dann «self-executing» Charakter zu, wenn
sein Inhalt hinreichend klar und bestimmt ist, um als Grundlage eines
Rechtsanwendungsaktes dienen zu können. Nach der konstanten
Rechtsprechung des Bundesgerichts hat eine völkerrechtliche Norm
«self-executing» Charakter, wenn sie justiziabel ist, Rechte und Pflichten
der Einzelnen zum Inhalt hat sowie als Adressatin die rechtsanwendenden
Behörden und nicht bloss die rechtsetzenden oder andere Behörden hat[2].
Nur Normen, welche nicht «self-executing» sind, bedürfen einer
innerstaatlichen Durchführung in gesetzgeberischer Hinsicht. Dabei kann sich
vorab die hier nicht weiter interessierende Frage stellen, ob dafür der Bund
zuständig ist oder die Kantone. Da nach Art. 25bis Abs. 1 BV die Gesetzgebung
über den Tierschutz Sache des Bundes ist[3], ist an der Kompetenz des Bundes
zur Gesetzgebung auf dem Gebiete des Tierschutzes nicht zu zweifeln.
Im weiteren stellt sich jedoch die Frage, ob der Bund die
Durchführungsgesetzgebung auf der Verordnungsstufe vornehmen
kann oder ob ein formelles Gesetz erforderlich ist, wenn dies nach den
Erfordernissen des Legalitätsprinzips der Fall wäre. Anders ausgedrückt stellt
sich die Frage, ob ein internationales Abkommen eine formelle gesetzliche
Grundlage ersetzen kann.
Dieses Problem wird in der Lehre kaum behandelt oder dann als nicht
vollständig geklärt dargestellt[4].
Im Völkerrecht ist es anerkannt, dass die Art und Weise der innerstaatlichen
Durchsetzung des internationalen Rechts Sache der Staaten und ihres eigenen
Rechtssystems ist. Das Völkerrecht verpflichtet die Staaten lediglich, die
Staatsverträge einzuhalten und durchzusetzen, lässt es aber offen, wie die
Staaten dies tun[5]. Das Völkerrecht verlangt von den Staaten nicht, dass
sie für die Durchführung der Staatsverträge ein spezielles, vereinfachtes
Verfahren vorsehen; es verlangt von den Staaten nur, dass sie dafür sorgen,
dass das internationale Recht von allen Organen beachtet wird. Es bestimmt
sich also nach dem innerstaatlichen Recht, ob und wie staatsvertragliche
Normen innerstaatlich auf Gesetzesstufe umzusetzen sind.
Es gibt in der Schweiz keine ausdrücklichen spezifischen Normen, welche ein
spezielles vereinfachtes Verfahren für die innerstaatliche Rechtsetzung im
Anschluss an Staatsverträge vorsehen.
Dennoch lassen sich Argumente vorbringen für die Position, dass der (von der
Bundesversammlung genehmigte) Staatsvertrag die formelle gesetzliche
Grundlage ersetzen kann. Es könnte argumentiert werden, das für die
formelle Gesetzgebung zuständige Organ habe mit der Genehmigung
des Staatsvertrages bereits über die Materie entschieden. Dem ist jedoch
entgegenzuhalten, dass die Genehmigung eines Staatsvertrages ein Akt ist,
mit dem sich die Schweiz international verpflichtet. Mit der Genehmigung
wird nicht innerstaatliches Gesetzesrecht geschaffen, sondern Recht als
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selbständige, autonome Rechtsquelle[6]. Im übrigen würde dieses Argument
nur dort greifen, wo der Staatsvertrag dem fakultativen Referendum
unterstellt war.
Im weiteren wird manchmal auch angeführt, die Staatsverträge und
die Gesetze seien auf gleicher Stufe, weshalb der Bundesrat gestützt auf
die Staatsverträge genauso Vollzugsrecht erlassen könne wie gestützt
auf Bundesgesetze6. Die Behauptung, Bundesgesetze und Staatsverträge
seien auf gleicher Stufe wird auf Art. 113 Abs. 3 BV gestützt. Nach
dieser Bestimmung sind für das Bundesgericht bei der Beurteilung von
Verfassungsbeschwerden die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze
und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse sowie die von ihr genehmigten
Staatsverträge in jedem Fall verbindlich. Das bedeutet, dass das Bundesgericht
diesen Erlassen nicht wegen Verfassungswidrigkeit die Anwendung versagen
kann. Dieser Argumentation ist jedoch entgegenzuhalten, dass Art. 113 Abs. 3
allein das Verhältnis zur Verfassung regelt, aber nichts über das Verhältnis
zwischen Bundesgesetz und Staatsvertrag aussagt[7]. Auch dieses Argument
ist daher untauglich, um eine Verordnungskompetenz des Bundesrates für die
Ausführung von nicht «self-executing» Verträgen zu begründen.
Im Gegensatz dazu sprechen verschiedene Gründe dafür, dass die
Durchführung von Staatsverträgen, welche nicht «self-executing» Charakter
haben, nach den auch sonst für die Gesetzgebung üblichen Verfahren und
Grundsätzen zu erfolgen hat. So ist darauf hinzuweisen, dass nicht jeder
von der Bundesversammlung genehmigte Staatsvertrag dem fakultativen
Referendum untersteht. Nach Art. 89 Abs. 3 der Bundesverfassung unterstehen
von der Bundesversammlung genehmigte Staatsverträge nur dem fakultativen
Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu
einer internationalen Organisation vorsehen oder eine multilaterale
Rechtsvereinheitlichung vorsehen[8]. Demgegenüber unterstehen
grundsätzlich alle Bundesgesetze dem fakultativen Referendum[9]. Die
beiden hier zur Diskussion stehenden Europaratsabkommen unterstanden
nicht dem fakultativen Referendum[10]. Würde man daher argumentieren,
die Übereinkommen ersetzten eine formelle gesetzliche Grundlage, so
würden die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bürgerinnen und Bürger
beschnitten[11].
Staatsverträge ohne Normen mit «self-executing» Charakter belassen dem
Staat oft grosse Spielräume bei der Wahl der innerstaatlichen Mittel zur
Durchsetzung der Ziele des Staatsvertrages. Aus diesem Grund ist es auch
bei Staatsverträgen, welche dem Referendum unterstellt waren, sinnvoll, dass
das Parlament und Bürgerinnen und Bürger auf dem Referendumsweg bei
der Wahl und Ausgestaltung der Mittel zur innerstaatlichen Durchführung
nochmals eine Mitsprachemöglichkeit haben und der Bundesrat die
Ausgestaltung nicht allein bestimmt.
Auf den gleichen Standpunkt stellt sich auch die bisherige schweizerische
Praxis. In älteren Entscheiden und Stellungnahmen wird immer wieder
bekräftigt, dass für die Durchführung von nicht «self-executing» Verträgen
formelle gesetzliche
Grundlagen erforderlich sind[12]. Als Spezialfälle wurden in all diesen Fällen
die «self-executing» Verträge betrachtet[13]. Bei diesen Verträgen wurde
immer anerkannt, dass der Bundesrat befugt ist, Ausführungsrecht zu erlassen.
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Dieses Ausführungsrecht muss sich jedoch an einem engen Rahmen halten.
Der Bundesrat darf lediglich die Vertragsbestimmungen näher konkretisieren
und detaillieren; hingegen darf er nicht neues materielles Recht auf dem
Verordnungsweg erlassen.
Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass für die
Durchführung von Staatsverträgen, welche nicht «self-executing» Charakter
haben, die übliche innerstaatliche Regelung über die Rechtsetzung gilt[14].
Das bedeutet, dass für wichtige Materien eine formelle gesetzliche Grundlage
erforderlich ist und der Staatsvertrag diese nicht ersetzen kann.
[1] VPB 53 (1989) Nr. 54, S. 403.
[2] BGE 112 Ia 184, 111 V 202 ff.; Schindler Dietrich in: Kommentar BV, Art. 85
Ziff. 5, Rz. 58.
[3] Fleiner-Gerster Thomas in: Kommentar BV, Art. 25bis, Rz. 8.
[4] Schindler, a.a.O., Rz. 65; Wildhaber Luzius, Aussenpolitische
Kompetenzordnung im schweizerischen Bundesstaat, in: Neues Handbuch der
Schweizerischen Aussenpolitik, Bern 1992, S. 140.
[5] Siehe die Hinweise bei Kälin Walter, Der Geltungsgrund des Grundsatzes
«Völkerrecht bricht Landesrecht», in: Festgabe zum Schweizerischen
Juristentag 1988, Zeitschrift des bernischen Juristenvereins (ZbJV) 124bis,
S. 51 f.
[6] VEB (=VPB) 26 (1956) Nr. 1.
[7] Jacot-Guillarmod Olivier, La primauté du droit international face à quelques
pricipes directeurs de l’Etat fédéral suisse, Zeitschrift für Schweizerisches
Recht (ZSR) NF 104 (1985) 403 ff.; Schindler, a.a.O., Rz. 59.
[8] Schindler, a.a.O., Art. 89 Abs. 3, Rz. 1 ff.
[9] Schindler, a.a.O., Art. 89 Abs. 2, Rz. 20 ff.
[10] BBl 1992 V 1023.
[11] Ein Indiz dafür, dass die demokratischen Mitwirkungsrechte durch
Staatsverträge nicht beschnitten werden sollen, ist die Praxis zu Art. 89
Abs. 3 Bst. c BV. Verträge unterstehen gestützt auf diesen Buchstaben nur dem
Referendum, wenn sie «self-executing» Bestimmungen enthalten. Hingegen,
so wurde in diesem Zusammenhang argumentiert, unterstehen Verträge mit
Normen, die lediglich den staatlichen Gesetzgeber zum Erlass von bestimmten
Normen verpflichten, nicht dem Referendum, weil die innerstaatlichen
Normen ihrerseits dem Referendum unterstehen (Schindler, a.a.O., Art. 89
Abs. 3, Rz. 19).
[12] VEB 26 (1956) Nr. 1, VPB 33 (1966-67) Nr. 4, VPB 34 (1968-69) Nr. 4, VPB 41
(1977) Nr. 90.
[13] Schindler, a.a.O., Art. 85 Ziff. 5, Rz. 65.
[14] Dieselbe Auffassung vertreten grundsätzlich auch Schindler, a.a.O., Art. 85
Ziff. 5, Rz. 65 und Wildhaber, a.a.O., S. 140. Demgegenüber gesteht Boehringer
Markus, Ausführung und Vollzug von Staatsverträgen durch bundesrätliche
Verordnungen, Bern und Frankfurt 1970, dem Bundesrat grundsätzlich das
Recht zu, Staatsverträge durch Verordnungen auszuführen und zu vollziehen.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.24 - Bundesamt für Justiz, 24. Januar 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
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Anno
Band
59
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Ref. No
150 002 585
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