ch_vb · 91.424 · 1994-01-20 · de


#ST# 91.424
Initiative parlementaire
Révision des dispositions légales sur l'immunité
parlementaire
(Ruesch)
Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats
du 20 janvier 1994
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Vu l'article 21quater de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC, RS 171.11),
la commission vous soumet son rapport, qu'elle transmet simultanément au
Conseil fédéral pour avis.
Proposition
La commission des affaires juridiques vous recommande d'adopter, le projet de
modification de la loi sur la responsabilité.
Annexes
1 
Projet de loi
2 
Commentaires de la commission
3 
Initiative Ruesch: Texte et exposé des motifs
20 janvier 1994 
Au nom de la commission des affaires juridiques:
Le président, Salvioni
832 
1994-79

Annexe l
Loi sur la responsabilité 
Projet
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu une initiative parlementaire;
vu le rapport du 20 janvier 1994x> de la commission des affaires juridiques du
Conseil des Etats;
vu l'avis du .. .2) du Conseil fédéral,
arrête:
I
La loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses
autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité)3) est modifiée comme
il suit:
Art. 14, 1er al.
1 Une autorisation des Chambres fédérales est nécessaire pour ouvrir une pour-
suite pénale contre des membres du Conseil national ou du Conseil des Etats,
ainsi que contre des membres d'autorités et contre des magistrats élus par
l'Assemblée fédérale en raison d'infractions qui sont en rapport, pour l'essentiel,
avec leur activité ou situation officielle.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N36691
i) FF 1994 II 832
2> FF 1994 . . .
3> RS 170.32
55 Feuille fédérale. 146' année. Vol. II 
833

Commentaires de la commission 
Annexe 2
1 
L'initiative parlementaire Ruesch
Le conseiller aux Etats Ruesch a déposé, le 21 juin 1991, une initiative parle-
mentaire conçue en termes généraux.
Selon cette initiative, les dispositions de la loi sur la responsabilité concernant
l'immunité parlementaire devraient être modifiées. Il s'agirait en l'occurrence de
restreindre l'immunité relative de manière à empêcher des abus.
2 
Travaux de la commission
La commission des affaires juridiques a été chargée par le bureau de procéder à
l'examen préalable de l'initiative parlementaire. Elle a permis à l'auteur d'exposer
son point de vue (art. 21c'uiniuies de la loi sur les rapports entre les conseils).
La commission a décidé le 17 février 1992, par douze voix et sans opposition (avec
une abstention), de proposer à la Chambre de donner suite à l'initiative. Elle a
relevé qu'elle souscrivait au principe formulé dans l'initiative.
La commission a décidé qu'il convenait d'étudier et de repenser la notion
d'immunité relative des parlementaires telle qu'elle est perçue aujourd'hui. La
réglementation actuelle est trop compliquée; elle ne permet en particulier que
difficilement de faire le départ entre les activités privées ou professionnelles et les
activités parlementaires des députés. S'il ressort des directives élaborées à grand
peine par l'ancienne commission des pétitions et de l'examen des constitutions
cantonales qu'il ne sera probablement guère facile de trouver des critères plus
clairs, le temps semble néanmoins venu de réexaminer à fond la notion d'immuni-
té relative.
Le Conseil des Etats a adopté sans discussion cette proposition le 15 décembre
1992.
La commission des affaires juridiques a réexaminé l'initiative le 10 novembre
1993. A cette occasion, elle a notamment étudié la possibilité de formuler l'article
14 de la loi sur la responsabilité de façon plus restrictive. Là-dessus, elle a chargé
un groupe de travail présidé par M. Ulrich Zimmerli et comprenant aussi Mmc
Tosi Meier et M. Gian Reto Plattner, de préparer des projets. Le 20 janvier 1994,
elle a adopté, à l'intention des Chambres, le présent projet de modification de loi,
fondé sur les travaux préliminaires.
834

3 
Considérations et propositions
31 
Généralités
L'immunité parlementaire1' est conçue pour protéger les députés dans l'exercice
de leurs activités politiques et garantir ainsi le bon fonctionnement du Parlement.
Le législateur distingue trois formes d'immunité:
- L'immunité absolue aux termes de l'article 2, 2e alinéa, de la loi sur la
responsabilité, exclut la possibilité de rendre responsable les députés pour leurs
interventions à la Chambre ou dans les commissions; dans ces cas, l'immunité
ne peut être levée, car aucun droit à demander une sanction ne se forme.
- L'inviolabilité durant les sessions selon les articles premier et 2 de la loi sur les
garanties2' interdit la poursuite, pendant les sessions, de délits qui n'ont pas de
rapport avec l'activité officielle; dans ces cas, l'immunité peut être levée dans
une procédure relativement simple. L'accord écrit de l'intéressé ou, à défaut,
l'autorisation de la Chambre à laquelle il appartient suffisent.
- Entre ces deux formes d'immunité, celle reconnue pour des délits commis en
rapport avec l'activité officielle a une position médiane: c'est l'immunité dite
relative. Selon l'article 14 de la loi sur la responsabilité, la levée de celle-ci
requiert l'approbation des deux Chambres. L'accord de l'intéressé ne constitue
pas un motif permettant de lever cette immunité, étant donné que cette
institution est destinée à assurer l'exercice des fonctions et sert, par conséquent,
les intérêts du Parlement tout entier qui peut logiquement décider seul sur la
mesure à prendre.
L'importance de l'immunité parlementaire est assez restreinte sur le plan pra-
tique. Depuis 1970, et à de rares exceptions, seule l'immunité relative est entrée
en considération3'. Se fondant sur les brèves dispositions de la loi, le Conseil
national et celui des Etats ont développé leur propre pratique, qui a cependant
donné lieu récemment à des difficultés. C'est pourquoi, les anciennes com-
missions des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales des deux
Chambres ont adopté des directives pour l'interprétation et l'application de
l'article 14, 1er alinéa, de la loi sur la responsabilité.
Lorsque le Conseil des Etats a pris une décision sur l'initiative parlementaire
Ruesch, le 15 décembre 1992, il a relevé qu'il considérait nécessaire de res-
treindre, par une modification de la loi sur la responsabilité, le champ d'applica-
tion de la réglementation sur l'immunité relative pour autant qu'elle concerne la
!> Cf. à ce sujet: Lanz-Baur Régula, Die parlamentarische Immunität in Bund und Kantonen
der schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 1963; Wallimann-Bornatico Mariangela,
Die parlamentarische Immunität der Mitglieder des National- und Ständerates, dans:
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Zürich 1988; Gadient
Brigitta M., Die parlamentarische Immunität im Bund, dans: Parlement - Autorité suprême
de la Confédération, Mélanges sur l'Assemblée fédérale, édités par les services du
Parlement, Berne 1991.
2> RS 170.21
3' Cf. entre autres: Immunité parlementaire du conseiller national Hubacher, violation de
secrets militaires (projet Florida), BÖ N 1970 410 s., BÖ E 1970 250 s.; immunité
parlementaire du conseiller national Nef, publication de documents officiels à caractère
confidentiel, BÖ N 1980 999, BÖ E 1980 572.
835

distinction entre les activités privées et professionnelles d'une part, et l'exercice
du mandat parlementaire d'autre part. En revanche, ni l'immunité absolue, ni
l'inviolabilité durant les sessions n'ont été remises en question, de sorte que le
présent projet n'en fait pas mention.
32 
La réglementation et la pratique actuelles fondées sur
l'article 14,1er alinéa, de la loi sur la responsabilité
321 
Demande portant sur la levée de l'immunité parlementaire:
Condition de sa prise en considération
La procédure portant sur la levée de l'immunité parlementaire suppose l'ouver-
ture d'une poursuite pénale contre une des personnes nommées à l'article 14,
1er alinéa, de la loi sur la responsabilité, pour des infractions commises dans
l'activité officielle ou qui ont rapport avec la situation officielle de l'intéressé.
L'autorisation des Chambres est requise à cet effet.
La procédure se déroule en deux phases: tout d'abord le rapport entre l'infraction
dont est accusé le député et son activité ou sa situation officielle doit être examiné
et précède immédiatement la décision à prendre sur l'éventuelle levée de
l'immunité.
Un des éléments essentiels de l'acte ou de l'omission en cause est le lien existant
entre l'infraction et l'exercice de l'activité officielle. Si un tel lien est établi, la
demande portant sur la levée de l'immunité parlementaire doit être examinée.
322 
Prise de décision quant au fond: Critères
La seconde partie de la procédure aboutit à la décision à prendre quant à la levée
ou au maintien de l'immunité. En l'occurrence, il faut procéder à la pondération
d'intérêts publics divergents, à savoir, d'une part la nécessité de garantir le libre
exercice du mandat parlementaire et par conséquent le bon fonctionnement de
l'assemblée représentant le peuple et, d'autre part, la nécessité de punir des
infractions. Par conséquent, il faut faire un choix.
A cet effet, il convient de se fonder sur des critères sûrs. La proportionnalité de la
mesure à prendre est essentielle, c'est-à-dire que la levée de l'immunité ou son
maintien doivent, compte tenu de toutes les circonstances du cas, apparaître
comme une réaction adéquate vu la portée de l'acte.
Cette pondération doit manifestement tenir compte de l'importance spéciale qu'il
convient de reconnaître au libre exercice du mandat parlementaire et de la
fonction des représentants du peuple, détenteurs du pouvoir législatif et de
l'autorité de surveillance suprêmes de l'Etat, dont l'importance ne saurait être
sous-estimée.
Le principe de la proportionnalité ne permet cependant pas de donner la priorité
d'une façon générale, voire absolue, à l'immunité. Dans la pratique, il faut
toujours tenir compte du fait que le privilège excluant la poursuite constitue une
dérogation au principe général selon lequel toutes les infractions doivent être
836

poursuivies (principe de l'instruction d'office). Ce principe ne permet cependant
pas, selon la pratique actuelle, de refuser la levée de l'immunité en cas de doute.
Le principe de l'opportunité - qui découle lui aussi de l'idée de la proportionnalité
- s'insère dans ce cadre, du point de vue systématique. Le droit des Chambres
fédérales de se faire une idée sommaire de l'aspect pénal du comportement
incriminé y est inclus. Il faut qu'on ait des raisons sérieuses de penser qu'une
infraction a été commise et qu'on puisse faire état d'indices suffisants à cet effet.
Même lorsqu'il y a lieu de penser qu'une infraction a été commise, le principe de
la proportionnalité, et donc celui de l'opportunité, permettent d'exclure d'emblée
des demandes portant sur la levée de l'immunité pour des infractions minimes,
pour des plaintes et d'autres affaires pénales auxquelles on se réfère manifeste-
ment de manière abusive, par exemple pour empêcher ou bloquer un. débat
politique.
33 
Critique de la réglementation et de la pratique actuelles
L'immunité parlementaire est une réglementation d'exception comportant un
privilège. Toute décision la concernant doit donc être soumise à des critères
stricts.
L'immunité relative a été interprétée ces dernières années par le Parlement de
façon à admettre en cas de doute un lien avec l'activité ou la situation officielle et
à refuser la levée de l'immunité. La protection de celle-ci a été considérablement
étendue de la sorte.
Actuellement, on se montre particulièrement coulant lors de l'examen prélimi-
naire portant sur l'existence d'un lien entre l'activité et la situation officielles d'un
député et l'acte incriminé. L'engagement politique à lui seul a suffi dans certains
cas pour admettre l'existence d'un rapport entre l'acte et la fonction et pour
accepter d'examiner la demande.
La pratique actuelle s'est laissée aller à la facilité, au risque de restreindre sans
raison suffisante le droit de la victime d'exiger l'ouverture d'une poursuite pénale.
34 
Proposition de la commission
Pour les raisons exposées, la commission considère qu'il est opportun de procéder
à une révision de l'article 14, 1er alinéa, de la loi sur la responsabilité, afin de
permettre, voire d'exiger, une interprétation plus stricte des dispositions relatives
à l'existence d'un lien entre l'activité ou la situation officielles et l'acte incriminé.
En précisant que l'acte doit pour l'essentiel se rapporter à l'activité ou à la
situation officielles, il est possible de mieux délimiter la portée de la disposition.
Un lien nécessaire devra effectivement exister entre l'acte et la fonction; un
simple intérêt ou l'engagement sur le plan politique ne suffiront plus.
L'un des éléments déterminants est que l'acte ou l'omission se rapportent à
l'exercice du mandat parlementaire ou soient en étroite relation avec l'activité
parlementaire. En l'occurrence, il y a lieu de distinguer les cas suivants:
837

1. 
Le lien existe en règle générale pour les infractions contre les devoirs de
fonction (art. 312 s. du code pénal). C'est par exemple le cas lorsqu'une
violation du secret de fonction a été commise, parce que la personne
intéressée a eu connaissance, dans l'exercice de son mandat parlementaire,
de faits qui devraient être tenus secrets, mais qu'elle s'est sentie habilitée ou
tenue de révéler hors des débats parlementaires.
2. 
On peut aussi admettre que l'étroite relation requise existe lorsqu'un député
traite d'une question politique d'intérêt général dans un exposé ou un écrit,
ou au cours d'un débat public, notamment à la radio ou à la télévision, et
utilise en l'occurrence des connaissances et un savoir acquis dans le cas
particulier dans l'exercice de son mandat. Pour autant que ce soit le cas, la
liberté d'opinion comprend dans une certaine mesure le droit d'ouvrir une
polémique, sous une forme même plus marquée dans la discussion politique.
L'immunité doit être utilisée comme une protection contre des restrictions
dans ce domaine. Si des actes punissables sont commis à cette occasion, les
Chambres fédérales doivent déterminer s'il y a lieu de lever ou non
l'immunité parlementaire. Il serait judicieux - contrairement à la pratique
actuelle - de lever l'immunité en cas de doute, étant donné que la nouvelle
teneur de l'article 14,1er alinéa, de la loi sur la responsabilité doit permettre
de prendre en considération la critique justifiée dont cette pratique a fait
l'objet (voir ch. 33 ci-dessus).
3. 
Le lien doit également être admis si la fonction de député est manifestement
utilisée de façon abusive pour déposer des plaintes pénales; en effet, une
pratique plus sévère ne doit pas abolir la protection à laquelle les députés ont
droit contre des attaques injustifiées.
Par sa nature même, la réglementation légale ne permet pas d'établir un catalogue
exhaustif des faits ou des omissions qui exigent que l'immunité parlementaire soit
levée ou au contraire maintenue. La pondération des intérêts ne peut pas être
enserrée dans une formule; elle reste une tâche politique à la fois difficile et
importante des Chambres fédérales.
La révision proposée de la loi sur la responsabilité doit faciliter cette tâche en
clarifiant l'énoncé des faits et permettre d'élaborer une pratique plus stricte. Si on
parvient à établir correctement le lien existant entre le fait incriminé et le mandat
parlementaire et à distinguer ce travail de la décision à prendre sur le fond, les
problèmes que pose l'inviolabilité en matière pénale seraient en grande partie
résolus.
N36691
838

Annexe 3
Initiative parlementaire Ruesch: Texte et exposé des motifs
Initiative parlementaire.
Révision des dispositions légales sur l'immunité parlementaire
Le conseiller aux Etats Ruesch a déposé l'initiative suivante le 21 juin 1991:
Me fondant sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose
une initiative parlementaire conçue en termes généraux demandant que les
dispositions de la loi sur la responsabilité relatives à l'immunité parlementaire
soient révisées. Il convient en effet de limiter l'immunité relative de manière à
éviter les abus.
Le 17 février 1992, l'auteur a développé son initiative comme il suit devant la
commission (résumé):
«La question de l'immunité parlementaire préoccupe l'opinion de manière
croissante depuis quelques années. L'immunité absolue est certainement approu-
vée par la majorité des citoyennes et des citoyens, qui reconnaissent que, dans
l'intérêt général, il faut que les députés puissent s'exprimer sans aucune contrainte
au sein des conseils et des commissions parlementaires, sans avoir à assumer la
responsabilité de leurs propos sur le plan pénal. En revanche, lé public comprend
de plus en plus mal l'application systématique du principe selon lequel, en cas de
doute, l'immunité relative n'est pas levée. Nombreux sont ceux qui considèrent
que cette interprétation extensive de l'immunité relative ne doit plus avoir cours
car elle revient à privilégier inutilement les parlementaires. Le peuple estime que
les députés ne doivent pas de manière répétée utiliser l'immunité parlementaire
au-delà de la liberté d'expression, pour porter atteinte à l'honneur d'autrui,
lorsqu'ils expriment des opinions critiques à l'égard de l'Etat ou de la société. Le
fait de privilégier ainsi les députés conduit les tribunaux à n'infliger que des peines
symboliques aux autres citoyens qui commettent le même type d'infractions; du
point de vue de l'égalité de traitement, il est difficile en effet d'appliquer à l'un
une lourde peine alors que l'autre ne peut même pas faire l'objet d'une poursuite
pénale. Cette évolution de la jurisprudence nuit à notre Etat de droit. En plus de
cinquante ans, les Chambres n'ont jamais levé l'immunité relative de l'un de leurs
membres. C'est en été 1991, dans le cas de M. Ziegler Jean, que la première
exception a été décidée de justesse, par 16 voix contre 15. Entre-temps, le
Parlement est revenu à une protection extrême de l'immunité, pratique confirmée
par les directives concernant l'immunité parlementaire rédigées par la Com-
mission de pétitions et de l'examen des constitutions cantonales et datées du
25 novembre 1991. Le Parlement continue donc d'ignorer l'opinion publique.
Même l'immunité absolue peut faire l'objet d'abus. Conformément à la pratique
du Parlement, toute affirmation prononcée au Parlement par l'auteur d'un livre
en sa qualité de député avant la parution de l'ouvrage tombe sous le coup de
l'immunité absolue. Il suffit donc à l'auteur qui veut donner de la publicité à une
affirmation diffamatoire de la mentionner lors d'une intervention devant le
Parlement.
839

Malgré tout, nous ne voulons pas toucher à l'immunité absolue. En revanche,
l'immunité relative étant sans cesse sujette à des abus, elle doit être remise en
question. Le principe selon lequel l'immunité n'est pas levée en cas de doute ne
devrait-il pas être inversé? Il faut par ailleurs se demander s'il ne conviendrait pas
de préciser l'article 14 de la loi sur la responsabilité. Dans tous les cas de figure, les
directives des deux Commissions des pétitions et de l'examen des constitutions
cantonales sont insuffisantes. C'est en toute connaissance de cause que j'ai déposé
une initiative conçue en termes généraux car j'estime qu'il serait bon de réaliser, à
la lumière des notions d'abus et de nécessité, une étude approfondie des cas
survenus au cours des dix à vingt dernières années. Ensuite, il conviendra
d'examiner si les dispositions légales relatives à l'immunité doivent être modifiées.
Dans l'affirmative, il faudra élaborer de nouvelles directives.»
N36691
840

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Révision des dispositions légales sur l'immunité parlementaire
(Rüesch) Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 20
janvier 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.424
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
24.05.1994
Date
Data
Seite
832-840
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Ref. No
10 107 772
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