ch_vb · <td class="metadataCell">20025246</td> · 1995-01-26 · de


26. Januar 1995 
N
115
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
#ST# Fünfte Sitzung - Cinquième séance
Donnerstag, 26. Januar 1995, Vormittag
Jeudi 26 janvier 1995, matin
08.00h
Vorsitz - Présidence: Frey Claude (R, NE)
93.075
Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetz
Organisation du gouvernement
et de l'administration. Loi
Botschaft und Gesetzentwurf vom 20. Oktober 1993 (BBIIII997)
Message et projet de loi du 20 octobre 1993 (FF III 949)
Beschluss des Ständerates vom 9. März 1994
Décision du Conseil des Etats du 9 mars 1994
Kategorie III, Art. 68 GRN - Catégorie III, art. 68 RCN
Antrag der Kommission
Eintreten
Antrag Blocher
Nichteintreten
Antrag Schmid Peter
Rückweisung an den Bundesrat
mit dem Auftrag, eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte vor-
zusehen und gleichzeitig einen Vorschlag zu unterbreiten, wie
bei einer Sitzzahl von 9 oder 11 eine sinnvolle Aufteilung gros-
ser Departemente oder eine Neuverteilung der Bundesämter
der bestehenden Departemente vorgenommen werden kann.
Antrag der Ldil/EVP-Fraktion
Rückweisung an den Bundesrat
mit dem Auftrag, den eidgenössischen Räten eine Vorlage
über die Schaffung der verfassungsrechtlichen Voraussetzun-
gen für den Übergang zu einem parlamentarischen Konkur-
renzsystem zuzuleiten und dann erst die gesetzlichen Detail-
regelungen vorzulegen.
Antrag der sozialdemokratischen Fraktion
Rückweisung an die Kommission
mit dem Auftrag, das Geschäft in eine Organisationsvorlage
und eine Vorlage betreffend die Staatssekretärinnen und
Staatssekretäre aufzuteilen.
Antrag der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei
Rückweisung an die Kommission
mit dem Auftrag, eine Vorlage über die Regierungs- und Ver-
waltungsorganisation unter Ausklammerung der Bestimmun-
gen über die Staatssekretärinnen und Staatssekretäre zu un-
terbreiten.
Proposition de la commission
Entrer en matière
Proposition Blocher
Ne pas entrer en matière
Proposition Schmid Peter
Renvoi au Conseil fédéral
avec le mandat de prévoir une augmentation du nombre des
conseillers fédéraux et de présenter simultanément une pro-
position de répartition judicieuse des départements avec 9 ou
11 grands départements ou de quelle manière les offices fédé-
raux pourraient être répartis différemment entre les départe-
ments existants.
Proposition du groupe Adl/PEP
Renvoi au Conseil fédéral
avec le mandat de soumettre au Parlement un projet consis-
tant à créer les conditions constitutionnelles d'un passage à
un système parlementaire fondé sur le principe de concur-
rence; les détails seront réglés ultérieurement.
Proposition du groupe socialiste
Renvoi à la commission
avec le mandat de présenter un objet en deux projets séparés,
l'un sur l'organisation, l'autre consacré aux secrétaires d'Etat
Proposition du groupe de l'Union démocratique du centre
Renvoi à la commission
avec le mandat de présenter un projet de loi sur l'organisation
du gouvernement et de l'administration sans les dispositions
concernant les secrétaires d'Etat.
Nebiker Hans-Rudolf (V, BL), Berichterstatter: In schwierigen
Zeiten zeigen sich die Stärken und Schwächen eines Regie-
rungssystems; das ist auch bei dem unserigen der Fall. Es ist
deshalb verständlich und richtig, dass wir uns mit der Reform
der Regierungs- und Verwaltungsorganisation befassen. Der
Ruf nach Reformen geht ja bekanntlich noch viel weiter: nach
Reform des ganzen Regierungssystems und Änderung der
staatlichen Strukturen.
Vorerst gilt es aber, in einem ersten Schritt das zu tun, was in-
nerhalb der geltenden Verfassungsbestimmungen möglich
ist, und zwar so, dass nicht spätere und umfassendere Re-
formschritte präjudiziert werden. Mit dem vorliegenden Ent-
wurf des Bundesrates für ein Regierungs- und Verwaltungsor-
ganisationsgesetz soll das bestehende Verwaltungsorganisa-
tionsgesetz vom 19. September 1978 ersetzt werden. Die Ziel-
setzungen dieser ersten Phase der Reformen - sie wird auch
als «Reform 93» bezeichnet-sollen sein:
1. Stärkung des Bundesratskollegiums: Der Bundesrat soll
sich verstärkt auf seine Hauptaufgabe, die Wahrnehmung der
Regierungsaufgaben, konzentrieren können, und zwar aus-
drücklich als Kollegialbehörde. Diese einzigartige Regie-
rungsform, die von der Verfassung gegeben ist, soll, soweit
dies möglich ist, durch organisatorische Massnahmen den
härteren Bedingungen unserer Zeit angepasst werden. Es
braucht mehr Effizienz, mehr Überzeugungskraft der Regie-
rung und eine stärkere Betonung der Führungsaufgaben. Ei-
ner klaren und sachgerechten Information von Parlament und
Öffentlichkeit kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. Die
Kommission möchte die vorrangige Bedeutung der Regie-
rungsaufgaben durch verschiedene Anträge und durch eine
Vereinfachung und Versachlichung des Gesetzentwurfs ver-
deutlichen.
2. Damit der Bundesrat als Regierung flexibler und zielkonfor-
mer handeln kann, braucht er eine erweiterte Organisations-
kompetenz in seinen Departementen. Die Gliederung der
Bundesverwaltung in Ämter und Gruppen erfolgt abschlies-
send durch den Bundesrat Es braucht nicht wie bisher ent-
sprechende Bundesbeschlüsse, die vom Parlament zu verab-
schieden sind. Mit der erweiterten Organisationskompetenz
erhält der Bundesrat ein zusätzliches Führungsinstrument
Man kommt zu einer besseren Teilung der Aufgaben und der
Verantwortung zwischen Regierung und Parlament.
Die Bundesversammlung behält ihre Aufgaben als Oberauf-
sichtsbehörde bei und hat natürlich auch immer noch die Bud-
gethoheit und die Aufsichts- und Kontrollaufgaben.
3. Die direkte Entlastung des Bundesrates durch die Einfüh-
rung von Staatssekretären: Da es sich hier um etwas in der
Verwaltungshierarchie Neues handelt, hat dieses Kapitel in

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
116
N 
26 janvier 1995
der Kommission zu ausgiebigen Diskussionen und Auseinan-
dersetzungen geführt und wird es wahrscheinlich auch hier
tun. Leider erhält man dadurch den Eindruck, bei der Vorlage
gehe es nur um die Institution der Staatssekretäre. Das ist
falsch. Es ist aber wichtig, dass wir uns eingehend mit der Stel-
lung und den Aufgaben von Staatssekretären auseinanderset-
zen. Wir wollen das Ziel einer effizienteren Regierungstätigkeit
erreichen und nicht spätere Schritte der Regierungsreform be-
einflussen.
Einerseits geht es also darum, nicht zusätzliche Superbeamte
zu schaffen, und andererseits wollen wir nicht ein bestimmtes
Regierungsmodell einführen, nämlich beispielsweise ein so-
genanntes zweistufiges System mit Bundesratsebene und
Fachministerebene. Es war schwierig, einen gangbaren Weg
zu finden. In Artikel 33b (neu), bei der Umschreibung der
Funktionen der Staatssekretäre, sind wir den Beschlüssen
des Ständerates gefolgt. Entgegen der Auffassung des Bun-
desrates sollten die Staatssekretäre nur für besonders wich-
tige Führungsaufgaben eingesetzt werden, auch für departe-
mentsübergreifende Aufgaben von besonderer Tragweite.
Ausgeschlossen sind dabei ausdrücklich Stabsaufgaben
oder die Übernahme eines Generalsekretariates.
Die Kommission will aber die Staatssekretäre möglichst nahe
bei der Regierung haben. In diesem Sinne haben wir die Be-
stimmungen zu den Staatssekretären unter dem Zweiten Titel
«Die Regierung» eingefügt und nicht, wie der Bundesrat das
getan hat, unter dem Dritten Titel «Die Bundesverwaltung». Auf
jeden Fall, um auch die Verantwortung klar zu definieren, sol-
len die Staatssekretäre einem Departementsvorsteher unter-
stehen und sind diesem voll verantwortlich. Wir wollen auf kei-
nen Fall die Regierungsverantwortung teilen: Der gewählte
Bundesrat hat die volle Regierungsverantwortung, und diese
wird nicht mit den Staatssekretären geteilt.
Nach den Beschlüssen des Ständerates bedarf die Wahl der
Staatssekretäre der Bestätigung durch die Bundesversamm-
lung. Der entsprechende Antrag wurde durch unsere Kommis-
sion nur mit dem Stichentscheid der Präsidentin bestätigt
Auch mit dieser Bestätigung soll die Bedeutung der Staatsse-
kretäre besonders hervorgehoben werden. Die Kommissions-
minderheit l (Tschäppät Alexander) will allerdings auf die Be-
stätigung durch die Bundesversammlung verzichten. Die Min-
derheit II (Ruckstuhl) will die Wahl der Staatssekretäre durch
eine Kommission der Vereinigten Bundesversammlung bestä-
tigen lassen.
Auch diese Frage der Bestätigung der Staatssekretäre ist zwei-
fellos ein wichtiger Diskussionspunkt Man muss sich sogar
fragen, ob diese Bestätigung verfassungskonform sei. In der
Verfassung ist das nicht vorgesehen. Wir befinden uns also mit
dieser Bestätigung in einer relativ «dünnen Luft». Mit der Be-
stätigung der Wahl der Staatssekretäre durch die Bundesver-
sammlung will man deren Legitimation im In- uns Ausland ver-
stärken. Man will damit den Staatssekretären eine besondere
Bedeutung geben, sie von den gewöhnlichen Beamten abhe-
ben, ohne sie aber zu Mitgliedern der Regierung oder zu Mini-
stern werden zu lassen.
Die Kommission ist sich durchaus bewusst - das kommt auch
im knappen Entscheid zum Ausdruck-, dass es heikel ist, die
Stellung der Staatssekretäre zu bestimmen. Vielleicht ist noch
nicht die letzte Lösung gefunden; man muss bereit sein, allen-
falls später, wenn Erfahrungen gesammelt werden konnten,
auf das Thema zurückzukommen.
Die Institution von Staatssekretären lässt sich nur dann recht-
fertigen, wenn sie tatsächlich zur Entlastung der Bundesräte
beitragen kann und wenn dadurch die Effizienz der Regie-
rungstätigkeit gefördert wird. Wie der Ständerat, so möchte
auch die Kommission die Zahl der Staatssekretäre vorläufig
auf 10 begrenzen. Im weiteren soll mit dem Antrag der Kom-
missionsmehrheit bei Artikel 69a (neu) klargestellt werden,
dass die Staatssekretäre in der Stellenplafonierung einge-
schlossen sind. Man will also den Beamtenapparat als Ganzes
nicht aufstocken.
Wie erwähnt stellt die heutige Vorlage die erste Phase der Re-
gierungsreform dar; der Verfassungsspielraum ist eng, aber er
soll möglichst voll ausgenützt werden. In der anschliessenden
zweiten Reformphase geht es dann um die eigentliche Staats-
leitungsreform. Dazu sind Verfassungsänderungen notwen-
dig. Diese Verfassungsänderungen sollen mit der Totalrevi-
sion der Bundesverfassung koordiniert werden. Man will diese
Bestimmungen zur Regierungsreform bausteinartig in die
neue Bundesverfassung einfügen. Das sollte zeitlich möglich
sein, weil ja in Aussicht gestellt wurde, dass der Entwurf für
eine Totalrevision der Bundesverfassung in nächster Zeit vor-
gelegt werden kann.
Für die zweite Reformphase stehen im Vordergrund: das Ver-
hältnis zwischen Parlament und Regierung, eine bessere Tei-
lung der Aufgaben und der Verantwortlichkeiten, weiter das
Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich Form, Verfahren und
Stufengerechtigkeit des Erlasses, die Reform der Gerichtsbar-
keiten, die dem Bund anvertraut sind, dann auch das Verhält-
nis des Bundes zu den Kantonen und die Mitwirkung der Kan-
tone und schliesslich die eigentliche Reform der Regierungs-
organe des Bundes.
Dieser letzte, fünfte Bereich der Regierungsreform stellt einen
besonders heftig diskutierten Bereich der zweiten Phase der
ganzen Reformbemühungen dar. Dabei geht es insbeson-
dere um die Fragen, ob wir bei unserem bekannten und ver-
trauten System der Kollegialregierung mit sieben Bundesrä-
ten bleiben wollen oder ob wir eine andere Form der Staats-
führung vorziehen: zusätzliche Bundesräte, ein Präsidialsy-
stem, ein parlamentarisches Konkurrenzsystem usw. Diese
Dinge sollten in der zweiten Reformphase an die Hand ge-
nommen werden.
Der Bundesrat hat sich bekanntlich für eine Kombination von
verschiedenen vorgelegten Modellen entschieden, nämlich
für eine verstärkte Departementsführung und ein zweistufiges
Regierungsmodell; allenfalls sollte auch die Erhöhung der
Zahl der Bundesräte geprüft werden. Aber das sind Dinge der
zweiten Reformphase; damit müssen wir uns jetzt nicht be-
schäftigen. Es geht jetzt nur um die Reformen, die innerhalb
der bestehenden Verfassung möglich sind. Man will hier be-
wusst in kleinen Schritten vorwärtsgehen, aber mit diesen klei-
nen Schritten nicht in eine falsche Richtung zielen.
Ihre vorberatende Kommission hat stillschweigend Eintreten
auf die Vorlage beschlossen. Ich beantrage Ihnen namens der
Kommission, dasselbe zu tun und den Nichteintretensantrag
Blocher abzulehnen.
Am Ende der Kommissionsberatung war allerdings die Begei-
sterung der Kommission für das neue Regierungs- und Ver-
waltungsorganisationsgesetz begrenzt Die Kommission hat
der Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 13 zu 1 Stimmen
bei 5 Enthaltungen zugestimmt. Ich empfehle Ihnen, die Vor-
lage zu behandeln. Auf die Rückweisungsanträge werde ich
nach deren Begründung noch kurz zurückkommen.
Leuba Jean-François (L, VD), rapporteur: Avec son projet de
loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration,
le Conseil fédéral nous propose un premier train de réformes
du gouvernement et de l'administration, ou une première
phase si l'on veut
Comment en est-on arrivé à ce projet? En 1990, diverses inter-
ventions parlementaires ont demandé de procéder à une ré-
forme du Parlement et du gouvernement. Une première phase
de la réforme du Parlement a été discutée et est entrée en vi-
gueur, nous n'y reviendrons plus.
En ce qui concerne la réforme du gouvernement, le Conseil fé-
déral a nommé une commission d'experts, sous la présidence
du professeur Eichenberger, qui a assisté d'ailleurs à une par-
tie de nos travaux. Cette commission a déposé son rapport en
1991 déjà, en proposant - je crois que cela est bien connu -
cinq modèles de gouvernement: trois, dénommés A, B, C, qui
maintiennent le système du gouvernement collégial, et deux
qui introduisent le système parlementaire ou le système prési-
dentiel. Le Conseil fédéral a très rapidement écarté ces deux
derniers modèles, pour conserver le principe du gouverne-
ment collégial.
Le Conseil fédéral a encore décidé de procéder à la réforme en
deux phases: la première, qui ne touche pas aux dispositions
constitutionnelles, et la seconde où sont examinées les modifi-
cations de la constitution qu'impliqué vraisemblablement le
choix de l'un des trois modèles de la commission d'experts.

26. Januar 1995 
N
117
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
II faut ajouter à cela, pour être complet, que se déroule parallè-
lement l'examen du projet de révision totale de la constitution,
qui touchera inévitablement aussi aux dispositions relatives à
l'organisation du gouvernement et de l'administration. Mais le
Conseil fédéral estime ajuste titre que la révision totale de la
constitution, dont l'issue est assurément incertaine, ne doit
pas paralyser, dans le temps surtout, la réforme du gouverne-
ment qui présente un degré évident d'urgence. Personne n'a
mis en doute la justesse de cette opinion.
En revanche, la division en deux phases de la procédure de ré-
forme du gouvernement a suscité quelques critiques. Si les
uns considèrent que la politique des petits pas, spécialité hel-
vétique, permet de gagner du temps par rapport aux délais
des réformes constitutionnelles, d'autres ont regretté que
cette habitude de diviser les projets en deux phases empêche
généralement d'avoir une vue d'ensemble des réformes et
rende leurs auteurs craintifs, de peur de créer des préjudices
dans les secondes phases. C'est particulièrement vrai s'agis-
sant du problème des secrétaires d'Etat. Si on insiste sur leur
caractère politique et sur la sanction de leur nomination par le
Parlement, on s'engage déjà fortement en direction du
modèle C, ce contre quoi s'élève le Conseil fédéral. Mais si, au
contraire, on admet que les secrétaires d'Etat sont plutôt des
spécialistes, choisis et révoqués par le Conseil fédéral seul, on
risque d'empêcher le choix du modèle C, puisqu'il sera diffi-
cile de renvoyer d'un coup tous les secrétaires d'Etat mis en
place pour les remplacer par des ministres politiques.
Les objectifs de la réforme du gouvernement n'ont pas été sé-
rieusement contestés en commission. Il s'agit de renforcer le
rôle du Conseil fédéral en tant qu'autorité collégiale, d'amélio-
rer l'organisation et la direction des départements, en déchar-
geant leurs chefs d'une partie de leur fonction de direction
desdits départements. Efficacité, souplesse dans l'organisa-
tion, primauté accordée aux obligations gouvernementales -
j'insiste là-dessus - doivent donc représenter les objectifs de
cette réforme. Tout le monde paraît d'accord à ce sujet
En revanche, la commission a discuté longuement des
moyens. Certains commissaires, qui ne se sont pourtant pas
opposés à l'entrée en matière, auraient voulu passer immé-
diatement à l'augmentation du nombre des conseillers fédé-
raux - d'ailleurs une proposition de renvoi Schmid Peter va
dans ce sens. Comme il se serait agi en réalité de proposer
autre chose, notamment une modification constitutionnelle,
ce qui n'était pas prévu dans le projet du Conseil fédéral, il
n'est pas sûr que cette proposition eût été recevable. Quoi
qu'il en soit, elle a été écartée par 11 voix contre 4 et avec
6 abstentions.
Nous examinerons les propositions au fur et à mesure qu'elles
viendront en discussion. Nous aimerions simplement insister
ici sur quelques points de portée plus générale. Le président
de la Confédération s'est étonné, avec peut-être une pointe
d'humeur, que tout le monde, parlementaires, médias, sim-
ples citoyens paraissent mieux savoir que le Conseil fédéral
comment celui-ci doit s'organiser. A vrai dire, on peut com-
prendre que les donneurs de conseils finissent par irriter ceux
qui voient de l'intérieur le fonctionnement de leur institution.
Mais peut-être, et cela était parfois sous-jacent dans nos dis-
cussions, il n'est pas mauvais non plus que ceux qui obser-
vent de l'extérieur le fonctionnement ou le dysfonctionnement
de la maison gouvernementale puissent donner leur avis. Si-
non d'ailleurs pourquoi le Conseil fédéral aurait-il désigné une
commission d'experts pour étudier la réforme?
A cet égard, force est d'admettre que votre commission n'a
pas toujours su éviter les ambiguïtés. Elle est assez largement
partie de l'idée qu'il fallait laisser le maximum de liberté au
gouvernement pour déterminer ce qu'il devait faire et com-
ment il devait fonctionner. Vous pouvez voir que nous propo-
sons souvent de biffer des dispositions trop détaillées prévues
par le projet du Conseil fédéral et adoptées par le Conseil des
Etats. Mais lorsque votre commission s'est imaginée que le
Conseil fédéral pourrait faire un autre usage de cette liberté
que celui qu'elle souhaitait, elle a mis des cautèles ou des
garde-fous-c'est une expression malheureuse pour parler de
nos sept sages -, pour être sûre que la volonté du Parlement
sera bien respectée par le gouvernement
La pièce de résistance a évidemment été la question des se-
crétaires d'Etat. Il faut dire que le Conseil fédéral a cultivé, lui
aussi, l'ambiguïté, dans la mesure où il déclare qu'ils ne seront
ni des fonctionnaires ni des magistrats. Au surplus, en définis-
sant leur fonction, à l'article 41, le Conseil fédéral éveillait le
soupçon, ou même davantage que le soupçon, qu'il entendait
élever au statut de secrétaires d'Etat des fonctionnaires méri-
tants, et même compétents, puisque, par exemple, ils auraient
pu être des secrétaires généraux de département, ce que le
Conseil des Etats a, ajuste titre à notre avis, exclu.
Or, faut-il le rappeler, la grande majorité de votre commission
considère qu'il est parfaitement inutile, et même nuisible, de
créer une catégorie de hauts fonctionnaires supplémentaire
qui viendraient s'intercaler entre les chefs de département et
les directeurs d'office. Aujourd'hui déjà, les conseillers fédé-
raux peuvent déléguer, et pourraient davantage déléguer en-
core, des tâches à leurs secrétaires généraux ou à leurs direc-
teurs d'office. Mais ce qu'il faut, ce sont des secrétaires d'Etat
qui aient une vision politique des problèmes, qui puissent dé-
charger les conseillers fédéraux dans le secteurs public et poli-
tique. Il faut aussi qu'ils puissent représenter valablement le
chef du département, non seulement à l'étranger, mais aussi
devant le Parlement et ses commissions, et dans un certain
nombre de tâches de représentation.
Soulignons en passant que votre commission a renoncé à
l'énumération des possibilités de représentation pour la for-
mule générale de représentation partout, sauf au Conseil fédé-
ral cela va de soi, sur instruction du chef de département
L'une des préoccupations de votre commission, qui est aussi
évidemment celle du Conseil fédéral, est d'éviter que les se-
crétaires d'Etat fassent de l'ombre aux conseillers fédéraux,
ou plus simplement n'entrent en conflit avec eux. Conçue
comme une décharge pour les conseillers fédéraux, l'institu-
tion des secrétaires d'Etat ne doit évidemment pas rendre plus
ardue la tâche de nos sept sages. Une série de mesures nous
paraît, sinon éviter tous risques inhérents à la nature humaine,
du moins les limiter sérieusement J'aimerais énumérer ici la
nomination par le Conseil fédéral sous réserve de la ratification
par le Parlement, l'attribution des secrétaires d'Etat à un dé-
partement, la détermination des fonctions précises par le chef
de département, la fixation d'une claire responsabilité à
l'égard de ce chef de département, la possibilité d'assister aux
séances du Conseil fédéral sur la seule proposition du chef du
département, et enfin la révocation en tout temps par le
Conseil fédéral, aussi sur proposition du chef du département
Le secrétaire d'Etat clairement rattaché à un département
pourra néanmoins recevoir des fonctions supradépartementa-
les, avec l'accord du Conseil fédéral, et, notamment, des chefs
des autres départements concernés.
La commission a longuement discuté de la ratification de la
nomination des secrétaires d'Etat par chacune des Chambres
ou par l'Assemblée fédérale, comme l'a décidée le Conseil
des Etats, contrairement à l'avis du Conseil fédéral, qui ne veut
pas d'immixtion du Parlement dans ces nominations.
Rappelons tout d'abord qu'il s'agit d'une ratification et non
d'une élection semblable à celle du Conseil fédéral. L'Assem-
blée fédérale n'aura pas le droit, dans ce système, d'imposer
au Conseil fédéral un secrétaire d'Etat dont il ne voudrait pas,
alors qu'elle peut parfaitement lui imposer un ou une collègue
que celui-ci ne souhaiterait pas. La commission s'est divisée
en deux parties égales, et c'est la voix prépondérante de la
présidente qui a tranché pour la décision du Conseil des Etats.
La minorité de la commission craint que la ratification fasse
l'objet de manoeuvres politiques, que la sanction de l'Assem-
blée fédérale donne trop de poids aux secrétaires d'Etat et en
fasse des miniconseillers fédéraux, et que l'on crée la confu-
sion entre les conseillers fédéraux élus et les secrétaires d'Etat
qui devraient rester des collaborateurs des premiers. Le point
de vue de la minorité sera d'ailleurs exposé dans les proposi-
tions de renvoi et, le cas échéant, à l'article 33d (Arrêté B).
La majorité de la commission, elle, entend distinguer très clai-
rement les secrétaires d'Etat, revêtus de fonctions politiques,
des hauts fonctionnaires. Elle estime cette sanction parlemen-
taire nécessaire pour donner une plus grande légitimité à la
fonction, tant dans ses représentations à l'étranger qu'à

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
118
N 
26 janvier 1995
l'égard du Parlement, des cantons et de l'opinion publique.
Elle estime que l'argumentation de la crainte des influences
politiques est particulièrement faible, parce que ces manoeu-
vres peuvent se dérouler encore plus librement dans les cou-
lisses du Conseil fédéral que dans une assemblée publique.
Enfin, la majorité croit que la ratification est une condition né-
cessaire pour éviter le dérapage de l'institution vers une sorte
de consécration des fonctionnaires les plus méritants.
Quant au nombre, après avoir examiné différentes possibili-
tés, votre commission s'est ralliée au chiffre de dix, tout en pré-
cisant «au plus». Elle laisse au Conseil fédéral le choix définitif
du nombre, entre un et dix, et du moment de la nomination, car
il ne sera pas nécessaire que tous les secrétaires d'Etat soient
nommés en même temps. Tout au contraire, il paraît préféra-
ble qu'ils le soient au moment où une tâche paraît, en fonction
de révolution des circonstances, prendre une ampleur consi-
dérable.
Enfin, la commission a voté, par 21 voix sans opposition, le dé-
placement du chapitre consacré aux secrétaires d'Etat dans le
Titre deuxième «Le gouvernement», plutôt que comme simple
section du Titre troisième «L'administration fédérale». C'est la
conséquence logique du fait que les secrétaires d'Etat doivent
décharger les conseillers fédéraux, aussi dans leurs tâches
gouvernementales, et pas seulement dans leurs tâches admi-
nistratives.
La majorité de la commission a admis un amendement, préci-
sant, dans les dispositions transitoires, que le nombre de se-
crétaires d'Etat doit être compris dans le plafonnement des ef-
fectifs du personnel fédéral. Même si une telle disposition peut
paraître en contradiction avec la volonté de ne pas assimiler
les secrétaires d'Etat aux fonctionnaires, elle démontre notre
volonté, qui pourrait apparaître nécessaire en cas de référen-
dum, de ne pas créer un gonflement de l'administration fédé-
rale par cette nouvelle institution.
Votre commission ne s'est pas occupée que de l'institution
des secrétaires d'Etat Elle a repoussé une proposition qui ten-
dait à déroger à la loi fédérale sur les finances de la Confédéra-
tion pour des groupements ou offices chargés de mandats de
prestations. Dans sa majorité, elle n'a pas contesté, dans son
principe, l'utilité de la mesure. Il nous paraît cependant que le
lieu de cette disposition est mal choisi, car elle appartient in-
discutablement à la loi fédérale sur les finances de la Confédé-
ration, et il aurait fallu entendre d'abord l'avis des Commis-
sions des finances, ce que le temps à disposition, à l'époque,
ne permettait plus.
A l'article 51, la commission a cherché à régler le problème de
l'irrecevabilité de certains recours devant le Conseil fédéral.
Même lorsque le Conseil fédéral n'est pas compétent du point
de vue de l'organisation de la juridiction administrative, il doit
néanmoins conserver le droit de donner des instructions parti-
culières à l'administration, non pas pour corriger la décision
d'espèce, ce qui serait inadmissible du point de vue de la pro-
tection des droits des administrés, mais pour l'interprétation
future de cas semblables.
Enfin, à l'article 52, la commission a cherché à régler et à défi-
nir le difficile pouvoir de délégation. La formule choisie est-elle
exactement celle qu'il faudrait? Le Conseil des Etats, dans la
procédure d'élimination des divergences, pourra peut-être en
améliorer et en préciser le texte.
En conclusion, la commission vous invite, par 13 voix contre 1
et avec 5 abstentions, à entrer en matière.
Schmid Peter (G, TG): Wir haben einen Gesetzentwurf zu be-
raten, bei dem der Bundesrat eine wesentliche Möglichkeit zur
Effizienzsteigerung der Regierungstätigkeit und zur wirksa-
men Entlastung der einzelnen Magistraten von vornherein
ausschliesst, nämlich die Erhöhung der Zahl der Bundesräte.
Man kann sich selbstverständlich zu dieser Frage stellen, wie
man will, aber es geht nicht an, dass der Bundesrat dem Parla-
ment eine so wichtige Frage einstweilen vorenthält und die-
sem eigentlich nur marginale Retuschen vorlegt Wenn es uns
allen wirklich Ernst ist mit einer wirksamen Regierungsreform,
können wir die wohl entscheidendste Frage, ob wir eine Erhö-
hung der Zahl der Bundesräte ins Auge fassen möchten, nicht
einfach überspringen.
Wenn man bedenkt, wie viele Minister die Regierungen ande-
rer, ebensokleiner Länder stellen, sollten wir nicht immer so
tun, als hätten wir sieben Übermenschen im Bundesrat, dieso
viel leisten wie andere Regierungen mit doppelter Mitglieder-
zahl. Wir haben zudem Departemente, die gegenüber ande-
ren eindeutig viel grösser und zum Teil wirklich überdimensio-
niert sind. Wenn wir also das Pferd nicht am Schwanz aufzäu-
men wollen, hätten wir zuerst über das Bundesratsgremium zu
beraten und nachher über die Frage der Staatssekretäre. Erst
in dieser Reihenfolge können wiranschliessend entscheiden,
ob wir solche überhaupt noch brauchen, und wenn ja, wie
viele.
Es ist mir bewusst, dass die Zahl der Bundesräte in der Bun-
desverfassung festgelegt ist und durch ein Gesetz nicht abge-
ändert werden kann. Aber wenn sich dies von der Sache her
als notwendig erweist, müssen die entsprechenden Schritte
eingeleitet werden. Ich habe zwar Verständnis dafür, dass sich
der Bundesrat eine möglichst baldige Entlastung wünscht, be-
fürchte aber, dass er in einer späteren Phase der Regierungs-
reform erst gar nicht mehr über eine Erhöhung der Zahl der
Bundesräte reden will. Verabschieden wir dieses Gesetz, ist
dieses Thema einstweilen vom Tisch, und wir haben uns ein-
mal mehr mit kosmetischen Retuschen und Marginalien be-
fassen müssen. Es wäre eine weitere Variante der Politik «von
der Hand in den Mund», wie wir sie von den Vorlagen mit
Dringlichkeitsrecht her zur Genüge kennen.
Mit meinem Rückweisungsantrag möchte ich den Bundesrat
beauftragen, eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte vorzuse-
hen und uns einen Vorschlag zu unterbreiten, wie beispiels-
weise bei einer Sitzzahl von 9 oder 11 eine bessere Aufteilung
grösser Departemente beziehungsweise eine Neuverteilung
der Bundesämter aussehen könnte. Wir haben Departemente,
die eindeutig zu gross sind, etwa das Departement des Innern,
das Volkswirtschaftsdepartement und das Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement.
Der Haupteinwand gegen eine Erhöhung lautet bekanntlich,
je grösser das Bundesratskollegium sei, desto schwerfälliger
werde die Beratung der Geschäfte und die Entscheidfindung.
Das tönt auf den ersten Blick recht plausibel. Ich kann mir aber
vorstellen, dass es innerhalb eines grösseren Gremiums sehr
wohl auch andere Arbeitsmethoden gibt und dass solche wohl
schon angewendet werden. Eine Vorbearbeitung von Depar-
tementsgeschäften in Unterausschüssen und kleinen Vorbe-
reitungsgruppen von Bundesräten könnte sogar die Effizienz
erhöhen und die Sitzungen des Gesamtbundesrates unter
Umständen abkürzen. Die Erhöhung der Zahl der Bundesräte
wäre dann auch nicht zwingend verbunden mit einer Stärkung
des Präsidiums. Sie schliesst, wie gesagt, auch den Einsatz
von Staatssekretären keineswegs aus; sie würde ihn nur modi-
fizieren und es ermöglichen, eine ungefähr gleiche Verteilung
dieser Posten auf die Departemente vorzunehmen.
Mit der Erhöhung der Sitzzahl könnten sich die einzelnen, von
bestimmten Ressorts wirklich entlasteten Bundesräte noch
besser in ihre Aufgaben vertiefen oder - mit einem Wort von
Goethe gesagt, das man als Prinzip nehmen kann -: «Eines
recht wissen und ausüben gibt höhere Bildung als Halbheit im
Hundertfältigen.» Es ist begreiflich, dass die Aufteilung der
Ressorts unter mehr Bundesräte als eine gewisse Abtretung
von Machtbefugnissen empfunden wird. Uns Politikern fällt es
wohl generell schwerer, Aufgaben abzutreten, als uns neue
aufzuladen. Ich denke aber, richtig verstandene Macht hängt
nicht so sehr davon ab, wie viele Ressorts einem zugeordnet
sind, sondern mit welcher Kompetenz die Departemente
schliesslich geleitet und die Anliegen vertreten und entschie-
den werden.
Ich weiss, die Erhöhung der Zahl der Bundesräte ist in diesem
Rat hier ein Thema Mein Rückweisungsantrag hat zum Ziel,
diese Frage der Erhöhung der Zahl der Bundesräte und eine
mögliche Neuaufteilung der Departemente vor allen ändern
Fragen, auch vor derjenigen einer Einsetzung von Staatsse-
kretären, endlich zu klären.
Helfen Sie mit der Unterstützung meines Rückweisungsantra-
ges, der von der Sache her selbst zu begründen ist, dass wir
bei dieser zentralen Frage der Regierungsreform endlich ei-
nen Schritt weiter kommen.

26. Januar 1995 
N
119
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Grendelmeier Verena (U, ZH): Die Reform der Regierung ist
eng verknüpft mit der Reform unseres Parlamentes, auch mit
den Volksrechten. Wir können das eine vom anderen nicht
trennen - immer vorausgesetzt, wir sind zu einer Reform be-
reit. Was aber vorliegt, ist keine Reform, sondern eine Revision
des Bestehenden, und das ist ein Unterschied. Was wir wol-
len, ist eine Reform. Selbst der Rückweisungsantrag Schmid
Peter ist noch irgendwo innerhalb des Revisionsbereiches,
das heisst, er rüttelt nur ein bisschen am Gebäude unserer bis-
herigen Führungsinstrumente dieses Staates.
Wir sind der Ansicht, dass die Unfähigkeit, die man heute
dem Bundesrat generell vorwirft - die Unfähigkeit, in diesem
Staate zu führen -, auch mit unserer Unfähigkeit in diesem
Saale etwas zu tun hat. Das beste Beispiel war das Trauer-
spiel, das wir gestern geboten haben. Es ist also unfair, den
Bundesrat, je nach Zusammensetzung, je nach politischem
Wind, je nach persönlicher Verstimmung, für das Malaise in
diesem Lande verantwortlich zu machen. Ich glaube, das
Malaise wird lediglich in den reformbedürftigen Strukturen
gespiegelt, das Malaise, das sich im Lande Helvetien seit
mindestens fünf Jahren manifestiert, das heisst seit dem Zu-
sammenbruch der bipolaren Welt und damit unseres eige-
nen Weltbildes. Was wir also brauchen, ist keine Revision des
Bestehenden, sondern wir brauchen ein neues Instrument
Das braucht Mut, und das ist in diesem Lande nicht unbe-
dingt die hervorstechendste Tugend.
Wenn ich sage, wir könnten an der heutigen Struktur nichts
mehr ändern, dann sage ich damit auch, dass Staatssekre-
täre, wie sie nun zur Entlastung des ohne Zweifel überlasteten
Bundesrates angeboten werden, für mich eigentlich nichts an-
deres sind als Stützpfeiler, die man um ein einsturzgefährde-
tes Gebäude herum errichtet, um den totalen Zusammen-
bruch zu verhindern. Das ist keine Reform. Das erhöht höch-
stens den Bedarf an «Stütztherapien», an Instrumenten, die
dazu dienen, eine Ruine aufrechtzuerhalten - statt dessen
sollten wir den Mut haben, sie zu schleifen und einen Neubau
zu wagen! Ich weiss, es ist nicht populär, und wir werden damit
bestimmt nicht durchkommen. Deshalb kann ich jetzt schon
sagen: Wenn wir damit nicht durchkommen, können wir mit
dem Rückweisungsantrag Schmid Peter durchaus leben,
denn die Erhöhung der Zahl der Bundesräte war schon ein
Postulat, als ich noch ein Kind war. Schon damals war man der
Meinung, es sei nicht unbedingt gerechtfertigt, einen Staat,
auch wenn es ein Kleinstaat ist, mit sieben Bundesräten regie-
ren zu wollen.
Ganz besonders aber geht es heute nicht mehr an, dass wir
am Kollegialprinzip festhalten, das wiederum eng verbunden
ist mit dem Prinzip der Zauberformel. Die Zauberformel ist
aber letztlich nichts anderes als ein Machtkartell, das sich in-
zwischen selbst erhält. Anfänglich, 1959, hatte es durchaus ei-
nen Sinn, weil man dachte, man könne damit die Referen-
dumsfreudigkeit etwas dämpfen, da ja Regierungsparteien
unmöglich gegen sich selber das Referendum ergreifen könn-
ten. Wer diese Hoffnung gehegt hat, sieht sich inzwischen ge-
täuscht. Es sind nicht wenige und sehr markante Referen-
dumsgelüste, die sich innerhalb der Bundesratsparteien ma-
nifestieren, und damit hat sich die Zauberformel von selbst er-
ledigt.
Ich weiss, das ist eine heilige Kuh, und wer an der Macht ist,
will nicht von sich aus abtreten. Deshalb greift man zu Revi-
sionsmodellen anstatt zu Neuerungen. Wir hingegen wollen
eine Neuerung im Sinne eines Konkurrenzsystems. Wir sind
der Ansicht, dass man ein Land in der heutigen Zeit nicht mehr
mit Instrumenten von vorgestern regieren kann, um die Pro-
bleme von übermorgen zu lösen. Wir brauchen den Mut zu ei-
ner totalen Erneuerung. Zudem ist das Konkurrenzsystem
auch ehrlicher, weil dann endlich manifest wird, dass Macht et-
was kostet. Man kann nicht an der Macht teilnehmen, gleich-
zeitig in der Opposition sein und sich selber in beiden Syste-
men erhalten. Das heutige System ist unehrlich und morsch
geworden. Aber nichts hat bekanntlich einen höheren Be-
stand als die Gewohnheit, vor allem, wenn es um die Verteidi-
gung von Privilegien geht
Wir müssen uns nun überlegen, ob wir ein neues Instrument
finden, das dem Bundesrat erlaubt, die Führungsaufgaben,
die ihm zustehen, auch wahrzunehmen. Er muss dann aber
unter Umständen auch dafür geradestehen und die Konse-
quenzen ziehen, wenn das Parlament anders entscheidet. An-
dererseits aber heisst das für das Parlament, dass es kohären-
ter politisieren muss, dass die Fronten klarer werden, damit
das Volk, das uns nicht nur wählt, sondern auch zu Sach-
abstimmungen Stellung nehmen muss, klarer sieht, wo wir
stehen.
Sollte man nun tatsächlich eines fernen Tages daran denken,
zu einem Systemwechsel überzugehen, zu einem Konkur-
renzsystem, dann versuchen Sie bitte nicht, das Rad zu erfin-
den, sondern nehmen Sie das ungeheure Wagnis auf sich,
über die Grenzen zu schauen und zu sehen, wie es wohl die
anderen machen. Wir werden mit Erstaunen feststellen, dass
ausserhalb der Schweiz alle anderen Demokratien mit ir-
gendeiner Form von Konkurrenzsystem funktionieren. So
schlecht kann das also nicht sein. Dass man sich an irgendei-
nes dieser Modelle hält und es unseren Gegebenheiten an-
passt, müsste demnach eine Selbstverständlichkeit sein.
Was es nun aber braucht, ist die Einsicht, dass das, was wir
heute verhandeln, einmal mehr nichts anderes ist als die Er-
haltung eines altersschwachen Systems, das für die heutige
Zeit nicht mehr taugen kann. Wir leben nicht mehr im
19. Jahrhundert, sondern haben mit den Problemen des
21. Jahrhunderts fertig zu werden.
Geben Sie der Regierung, aber auch uns selber - dem Parla-
ment und dem Volk, unserem Souverän - Instrumente, die für
den heutigen Kampf taugen und nicht den Morgenstern und
die Armbrust aus Wilhelm Teils Zeiten.
Marti Werner (S, GL): Im Namen der sozialdemokratischen
Fraktion beantrage ich Ihnen, die Vorlage mit dem Auftrag an
die Kommission zurückzuweisen, das Geschäft aufzuteilen,
und zwar in eine Vorlage betreffend eine Organisationsreform
und in eine Vorlage betreffend die Staatssekretäre.
Diese Vorlage befasst sich für den flüchtigen Betrachter haupt-
sächlich mit der Frage der Staatssekretäre. Die bisherige Dis-
kussion wurde auch schwergewichtig von dieser Frage ge-
prägt, und ich gehe davon aus, dass zu diesen flüchtigen Be-
obachtern vermutlich auch der ursprüngliche Antragsteller ge-
hört, der einen Nichteintretensantrag gestellt hat, diesen aber
in der Folge zurückgezogen hat
Wenn man die Vorlage aber genau betrachtet, sind diese
Staatssekretäre nur ein Bestandteil dieses Gesetzentwurfs. Es
gibt einen wesentlichen anderen Bestandteil, der an und für
sich absolut unbestritten ist. Ich sehe hier als wesentlichstes
Element die Tatsache, dass neu die Organisationsgewalt, die
Möglichkeit, sich selbst zu organisieren, nicht mehr dem Par-
lament zusteht, sondern an den Bundesrat delegiert wird. Ge-
mäss der bisherigen Regelung - ich verweise hier auf Arti-
kel 42 des bestehenden Gesetzes - stand diese Organisati-
onsautonomie dem Parlament zu. Das hatte zur Folge, dass
alle Bundesämter detailliert auf Gesetzesebene aufgelistet
und aufgezählt wurden, so dass vorerst eine Gesetzesände-
rung vorgenommen werden muss, wenn in den Ämtern selbst
eine Änderung gemacht werden soll.
Gemäss dem neuen Gesetz wird die Organisation nur in den
Grundzügen festgelegt; die Organisation im einzelnen steht
dann dem Bundesrat respektive den Departementen zu.
Diese wesentliche Änderung ist in Artikel 8 des neuen Geset-
zes enthalten. Der Bundesrat weist auf Seite 41 seiner Bot-
schaft fast verschämt auf diesen wesentlichen Bestandteil hin,
anstatt ihn hervorzustreichen.
Wenn wir nun vom Bundesrat strukturelle Reformen verlan-
gen, wenn wir von ihm mehr Flexibilität verlangen, wenn wir
von ihm Führung verlangen, dann müssen wir ihm auch die
entsprechenden Mittel in die Hand geben. Ansonsten kann er
nämlich gar nicht handeln. Das wäre etwa gleich, wie wenn wir
von Vreni Schneider verlangten, dass sie mit zusammenge-
bundenen Beinen einen Slalom gewinnen solle; das kann
nicht einmal Vreni Schneider.
Die sozialdemokratische Fraktion beantragt Ihnen nun eine
Entkoppelung dieser beiden Vorlagen: einerseits die Organi-
sationsvorlage und andererseits die Vorlage betreffend Staats-
sekretäre. Dieser Antrag hat nichts damit zu tun, dass man

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
120
N 
26 janvier 1995
Angst vor einem Referendum bezüglich der Staatssekretäre
hätte, denn ein allfälliges Referendum gegen Staatssekretäre
muss und kann mit guten Argumenten für Staatssekretäre ent-
kräftet werden. Sie werden aber in einem Abstimmungskampf
nie geltend machen können: Weil wir die Organisationsauto-
nomie nun an den Bundesrat delegieren, wollen wir die Staats-
sekretäre. Das ist eine politische Argumentation, die sich nicht
aufstellen lässt In einem Abstimmungskampf müssen allfäl-
lige Einwände gegen Staatssekretäre mit Argumenten für
Staatssekretäre bekämpft werden.
Wenn wir keine Aufteilung vornehmen, so hat bereits die Er-
greifung eines Referendums eine Verzögerung zur Folge. Im
schlechtesten Fall, bei der Annahme des Referendums, wird
eine Verwaltungsreorganisation-eine sehr dringende Verwal-
tungsreorganisation - auf Jahre hinaus blockiert. In diesem
Falle würde ich geringe Chancen sehen, Herr Bundespräsi-
dent, dass Sie Ihre vorgesehene Reform des EMD innert den
vorgesehenen Fristen durchziehen könnten, weil Sie an die
bestehende gesetzliche Grundlage gebunden wären und al-
les auf Gesetzesebene wieder geändert werden müsste.
Ich habe Ihnen gestern beantragt, die Zentralstelle für Ge-
samtverteidigung aufzuheben, weil dieser Schritt absolut not-
wendig ist Es ist von allen Seiten gesagt worden, das sei in der
Sache selbst unbestritten, aber man solle es nicht so machen.
Die zeitliche Dringlichkeit ist auch bejaht worden.
Damit der Bundesrat etwas machen kann und keine Verzöge-
rung in Kauf nehmen muss, müssen wir diese Vorlage auftei-
len. Wenn wir vom Bundesrat verlangen, dass er handelt, dann
wollen wir ihm auch die entsprechenden Mittel in die Hand ge-
ben. Wenn eine Sache gut ist, meine ich, muss man sie auch
noch richtig machen, und dazu gehört eben die Aufteilung der
Vorlage.
Noch zum Formellen: Wenn wir heute die Vorlage an die Kom-
mission zurückweisen, bedeutet dies keine Verzögerung der
Beratung. Die Aufteilung in zwei Vorlagen kann ohne weiteres
vorgenommen werden. Die entsprechenden Vorarbeiten sind
bereits geleistet worden, und nach Abschluss der Eintretens-
debatte kann nächste Woche programmgemäss die Detailbe-
ratung vorgenommen werden. Es können dann beide Vorla-
gen in dieser Session zeitgerecht verabschiedet werden, und
damit kann ein wesentlicher Schritt im Rahmen der von allen
Seiten unterstützten Verwaltungsreform gemacht werden.
Ich ersuche Sie deshalb, unserem Antrag zuzustimmen und
die Vorlage mit der entsprechenden Auflage an die Kommis-
sion zurückzuweisen.
Seiler Hanspeter (V, BE): Die SVP-Fraktion beantragt Ihnen,
die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen und unter
Ausklammerung der Bestimmungen über die Staatssekretä-
rinnen und Staatssekretäre eine entsprechend abgespeckte
Vorlage zu unterbreiten. Wir haben soeben von Kollege Marti
Werner gehört, dass eine solche abgespeckte Vorlage bereits
vorhanden oder mindestens in Vorbereitung ist
Eine Vorbemerkung: Die SVP-Fraktion anerkennt, dass im Be-
reich der Regierungs- und Verwaltungsorganisation ein Hand-
lungs- und Reformbedarf besteht Und man kann dem abge-
wandelten Sprichwort «Bundesrat werden ist zwar schwer,
Bundesrat sein aber noch viel mehr» eine Prise Wahrheit nicht
absprechen.
Der Aufgabenbereich von Bundesrat und Bundesverwaltung
hat sich im Laufe der letzten zwanzig bis dreissig Jahre ganz
gewaltig verbreitert; das ist unbestritten. Vergleichen Sie bloss
einmal den Staatskalender von Anfang der sechziger Jahre
mit demjenigen von heute, das gibt einen Eindruck von diesen
Veränderungen. Ob nun aber die vorgesehene Hauptlösung
via Staatssekretärinnen und Staatssekretäre wirklich der rich-
tige Weg ist-darüber sind doch einige Zweifel aufgekommen,
vor allem nach der Sitzung der Kommission.
Man spürt auch ein offensichtliches Unbehagen. Das manife-
stiert sich etwa in den relativ vielen und unterschiedlichen
Rückweisungsanträgen. Auch die Kommissionspräsidentin
und das Kommissionssekretariat sind vermutlich nicht mehr
voll überzeugt, ob der eingeschlagene Weg richtig ist, sonst
hätte man die Aufteilung der Vorlage in einen Beschluss A und
einen Beschluss B nicht bereits intern vorbereitet
Je länger man sich damit beschäftigt - mir ist es jedenfalls so
ergangen -, um so mehr ungelöste Fragen tauchen auf:
Haben wir die Rolle, die der Staatssekretär oder die Staatsse-
kretärin spielen soll, wirklich richtig ausdiskutiert? Ist es eine
politische Rolle, die er zu spielen hat? Hat er eine politische
Meinung auszudrücken, oder hat er eher die Rolle des Depar-
tementsstabsoffiziers zu erfüllen? Diese Fragen sind noch
nicht ganz ausgegoren, und ich glaube, wir sollten bei einer so
wichtigen Entscheidung, bei einer so wichtigen Grundsatz-
frage nicht etwas übers Knie brechen, das wir in kurzer Zeit
wieder revidieren müssten.
Diese Bedenken sind unser Hauptargument, die uns dazu
gebracht haben, Ihnen zu beantragen, die Vorlage im er-
wähntem Sinne an die Kommission zurückzuweisen. Sie ist
noch zuwenig ausgereift; wir wissen ja alle, dass man, wenn
man einen unreifen Apfel isst, oft Bauchweh bekommt - hier
vielleicht eben politisches Bauchweh -, und das möchten wir
vermeiden.
Es gibt so nebenbei gesagt natürlich auch noch andere kleine
Aspekte, die man nicht ganz ausser acht lassen darf, politi-
sche Aspekte. Niemand bestreitet, dass die Schaffung von 10,
oder, gemäss Antrag Loeb François, gar bis zu 15 Staatsse-
kretärinnen- und Staatssekretärenstellen mit Mehrkosten ver-
bunden ist; da wollen wir uns doch nichts vormachen. Gerade
jetzt, nach dieser dreitägigen sogenannten Spardebatte, er-
scheint uns ein Schritt nicht angebracht, mit dem wir wieder
Ausgaben produzieren, ohne dass er eindeutig begründet
und durchdiskutiert worden ist
Es wirkt zumindest zwiespältig. Es ist auch eine politische Rea-
lität - das müssen wir zur Kenntnis nehmen -, dass mit aller-
grösster Wahrscheinlichkeit das Referendum ergriffen würde,
wenn wir das Geschäft nicht aufteilen und uns nicht auf den or-
ganisatorischen Teil beschränken. Nicht ich ergreife das Refe-
rendum, aber es ist angekündigt, und über dessen Ausgang -
da wollen wir uns nichts vormachen - bestehen überhaupt
keine Zweifel. Ist es denn geschickt, einen Scherbenhaufen zu
provozieren und damit zu riskieren, dass mit einem Volks-Nein
die Türe zur vorgesehenen Lösung für längere Zeit zugeschla-
gen wird? Bleiben wir doch Realistinnen und Realisten! Lösen
wir das, was im Moment besonders dringend ist: die organisa-
torischen Massnahmen, wie sie auch Herr Marti bereits ge-
schildert hat! Wir möchten aber nicht das ganze Paket auf die
lange Bank schieben, wie es die LdU/EVP-Fraktion will.
Wir möchten das, was wirklich allernötigstens geschehen
muss, diskutieren - im Sinne der Zuteilung in eine Vorlage A.
Den Rest möchten wir an die Kommission zurückweisen, da-
mit diese wichtige Grundsatzfrage noch einmal ausgiebig dis-
kutiert werden kann. Dabei sollten wir uns vielleicht doch auch
an das Sprichwort erinnern, dass gut Ding Weile haben will -
auch in einer schnellebigen Zeit
Bühlmann Cécile (G, LU): Die Bundesräte und die Bundesrä-
tin sind überlastet; darüber besteht wohl kein Zweifel. Wenn
wir bedenken, was für Detailkenntnisse bei den verschiede-
nen Dossiers von ihnen erwartet werden, wenn wir bedenken,
wie viele neue Aufgaben gerade auch in den Beziehungen
zum Ausland in den letzten Jahren hinzugekommen sind,
wenn wir weiter bedenken, wie viele Repräsentationspflichten
zu absolvieren sind, so steht unmissverständlich fest: So kann
es nicht weitergehen; das ist menschlich nicht zumutbar. Im
Hinblick auf unsere Forderung, dass in den Bundesrat zur
Hälfte Frauen gewählt werden sollen, kommt noch das Argu-
ment dazu, dass das Leben eines Bundesrates nach heutiger
Regelung auch familienunverträglich ist und deshalb gerade
für Frauen nicht in Frage kommt und unattraktiv ist
Bei der Frage, wie dieser schlechte Zustand zu beheben sei,
scheiden sich die Geister. Der vorliegende Entwurf zu einem
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz will mit der
neuen Struktur, mit den Staatssekretären und -Sekretärinnen,
den Bundesrat entlasten. Dadurch wird aber der politische
Druck vermindert, einen Schritt in Richtung Erhöhung der Zahl
der Bundesräte zu tun.
Wir von der grünen Fraktion tendieren zu einer Erhöhung der
Zahl der Bundesräte. Denn anstatt der Einführung einer
neuen Hierarchiestufe direkt unter dem Bundesrat, welche

26. Januar 1995 
N
121
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
eine Mischung - darin ist man sich ja noch nicht einig - zwi-
schen Chefbeamten und -beamtinnen und «Minibundesrat»
wäre, hätten wir lieber eine Verflachung der Hierarchie durch
mehr Bundesrätinnen und Bundesräte. Damit würden klare
Kompetenz- und Arbeitslastverschiebungen stattfinden, was
bei der neuen Struktur mit den Staatssekretären überhaupt
nicht gesichert ist Das hat sich ja in der Kommission deutlich
gezeigt, als es um die Frage ging, ob das Parlament die
Staatssekretäre bestätigen solle oder nicht. Man war sich
nicht einig, welche Rolle die Staatssekretäre spielen, wieviel
eigene Kompetenz sie genau haben sollen, ob sie nur ein
Sprachrohr des zuständigen Bundesrates, der zuständigen
Bundesrätin sein werden oder wie weit sie Entscheidungsbe-
fugnisse haben sollen.
Auch über die Zahl der Staatssekretäre war man sich nicht ei-
nig: Während nämlich der Entwurf des Bundesrates noch 3
Staatssekretäre oder -Sekretärinnen pro Departement vorsah,
also total 21, wurde diese Zahl vom Ständerat auf die willkürli-
che Grosse von 10 zurückgestuft. Es liegen jetzt auch noch
andere Anträge vor. Das hiesse dann, dass nicht alle Bundes-
räte gleich viele Staatssekretäre erhalten werden: die wichtige-
ren Bundesräte 2, die weniger wichtigen einen Staatssekretär
oder eine Staatssekretärin. Wir sind ziemlich sicher, dass dar-
aus wieder eine Prestigefrage gemacht würde, wer wichtig
oder weniger wichtig sei.
Die vorliegende Revision kommt ohne Verfassungsänderung
aus; sie ist einer jener berühmten kleinen Schritte, die man tut,
wenn man die grösseren zu tun scheut Unser Antrag in der
Kommission, anstelle der Einführung der Staatssekretäre und
Staatssekretärinnen die Zahl der Bundesräte auf mindestens
neun zu erhöhen, scheiterte an einer juristischen Hürde. Dafür
wäre eine Bundesverfassungsänderung nötig, denn die Zahl
von sieben Bundesräten steht in Artikel 95 der Bundesverfas-
sung. Das würde einen grösseren Schritt bedingen, als er hier
in der Revision mit den Staatssekretären vorgesehen wird. Da
das einerseits im Rahmen dieser Vorlage nicht möglich war,
wir aber andererseits dem Bundesrat eine Entlastung nicht bis
zu einer Verfassungsänderung oder gar bis zur Totalrevision
der Bundesverfassung vorenthalten wollen, unterstützen wir
den Rückweisungsantrag Schmid Peter, der eine Erhöhung
der Zahl der Bundesräte vorsieht
Wir wehren uns gegen die Aufteilung der Vorlage, weil auch da
wieder Druck weggenommen wird - Druck, der nötig ist, damit
dieser grössere Schritt gemacht wird.
Meier Samuel (U, AG): Regierungsreformen, Parlaments-und
Verwaltungsreformen scheinen für uns Schweizer enorm
schwierige Unterfangen zu sein, wie es die jüngste Vergan-
genheit illustrativ aufzeigt. Durch diese Tatsache hat sich der
Bundesrat vermutlich beirren - ich möchte gar sagen: ein-
schüchtern - lassen, als er die Botschaft zum neuen Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vorbereitete. Er
hat nicht ein schrittweises Vorgehen, sondern ein Vorgehen in
kleinsten Schritten gewählt und legt uns heute eine Regie-
rungs- und Verwaltungsreform vor, die diesen Namen nie und
nimmer verdient
Der Reformbedarf ist unbestritten. Wir alle kennen die Unzu-
länglichkeiten und die Überlastung unserer Regierung, des
Bundesrates. Eigentlich müssen wir unsere Vorfahren von
1848 bewundern, die damals eine Regierungs- und Verwal-
tungsorganisation geschaffen haben, die für über anderthalb
Jahrhunderte ihren Zweck voll erfüllte. Die Zeiten haben sich -
zugegebenermassen - seither verändert. Unsere Schweiz hat
sich vom weitgehend agrarisch geprägten Land zu einem In-
dustrie- und Dienstleistungsstaat entwickelt In dieser langen
Zeit hat in unserer Regierung eine Entwicklung stattgefunden,
während welcher sich die politische Verantwortung der einzel-
nen Bundesräte auf deren eigene départementale Sachge-
biete hin verlagert hat.
Es kommt heute einer absoluten Illusion gleich, zu glauben,
dass mit dem Einsatz von drei Staatssekretären pro Departe-
ment die kollegiale Gesamtverantwortung der Bundesräte
wieder entscheidend verstärkt werden kann. Ich selber und
mit mir die LdU/EVP-Fraktion sind der Auffassung, dass das
für eine Neuorganisation zuwenig ist
Zur Vorlage selber: Allein schon das Vorgehen in kleinsten
Schritten, wie es der Bundesrat beschlossen hat, nämlich die
Aufteilung in eine «Reform 93», die wir jetzt behandeln, und in
die zukünftige zweite Phase, die vielleicht in einigen Jahren
spruchreif ist, vermag dem momentanen Handlungsbedarf
nicht zu genügen. Die Vorlage formuliert als erstes Ziel eine
Stärkung des Bundesratskollegiums. Die Lösung lautet: Ein-
satz von Staatssekretärinnen und Staatssekretären sowie ver-
stärkte Unterstützung des Bundeskanzlers, denen eine wich-
tige Aufgabe «bei der Herstellung der Kohärenz in der Tätigkeit
der Bundesverwaltung und in der Regierungsarbeit zu-
kommt».
Das zweite Ziel der Reform ist die Verbesserung von Organisa-
tion und Führung der Departemente. Auch hier wieder ist das
Rezept die Anstellung von Staatssekretärinnen und Staatsse-
kretären, die «eine Kohärenz der Führungsstruktur zwischen
den verschiedenen Departementen zu gewährleisten» haben.
Etwas überspitzt gesagt reduziert sich die gesamte Regie-
rungs- und Verwaltungsreorganisation auf die Anstellung von
Staatssekretärinnen und Statssekretären. Die Hauptfrage bei
diesen Staatssekretären ist noch nicht klar beantwortet wor-
den, die Frage nämlich, ob diese Staatssekretäre verwalten
oder politisieren sollen, ob es sich um sogenannte Vizebun-
desräte oder lediglich um Verwaltungsangehörige auf einer
neuen Ebene handelt
Es kommt mir auch vor, als sei die heutige Regierungs- und
Verwaltungsreorganisation eine reine Pflichtübung für den
Bundesrat, der sich aufgrund der drei parlamentarischen In-
itiativen, der vier Motionen und der zwei Postulate aus dem
Jahre 1990 sowie eines Postulats aus dem Jahre 1991 veran-
lasst sah, zwar pflichtgetreu, aber nur halbherzig zu handeln.
Die Vorlage hat unseres Erachtens etwas allzu kosmetischen
Charakter. Sie hat kein Fleisch am Knochen und vermag nicht
zu genügen. Es ist eine Minireform. Der Verweis auf die kom-
mende zweite Phase der Regierungsreform ist ein kleiner
Trost Wenn der Bundesrat früher diese Revision als zentrales
Vorhaben für diese Legislaturperiode angepriesen hat, dann
wirkt die heute vor uns liegende Vorlage geradezu absurd. Ein
weiteres grosses Manko haftet dieser Vorlage im übrigen auch
noch an: Nirgendwo wird etwas über die Folgekosten dieser
Reorganisation ausgesagt
Die Vorstellungen der LdU/EVP-Fraktion von einer Reform hat
andere, in etwa folgende Dimensionen:
1. Eine Regierungsreform von Gewicht zieht ihre Kreise über
die miterfasste Verwaltung hinaus und wirkt sich auf das Parla-
ment aus, auf die Gerichte, allenfalls auf die Volksrechte und
die föderative Ordnung, auf die Wahrnehmung der auswärti-
gen Angelegenheiten. Ihre Vernetztheit erfasst bald einmal die
ganze Organisation des Staates. Eine Regierungsreform mit
einigem Tiefgang ist ein Gesamtheitsproblem par excellence.
2. Noch nie in der ganzen Geschichte des Bundesstaates wa-
ren die Absichten und Vorsätze - einerseits eine Regierungs-
reorganisation und andererseits eine Totalrevision der Bun-
desverfassung vorzunehmen - zeitlich so gut aufeinander ab-
gestimmt wie heute. Die Regierungsreform liegt auf dem
Tisch, und der Entwurffür die Totalrevision der Bundesverfas-
sung soll in wenigen Monaten vorgestellt werden. Läge nicht
gerade hierin eine unserer grössten Chancen für eine grundle-
gende und umfassende Regierungsreform?
3. Wir sind politisch an einem Punkt angelangt, an dem wir un-
ser Regierungssystem überdenken müssen. Das wurde von
meinen Vorrednern schon gesagt Das Konkordanzsystem ist
altersschwach, brüchig, labil, ja geradezu unzuverlässig ge-
worden, und unsere Fraktion hält den Zeitpunkt für gekom-
men, wo ein Regierungskonkurrenzsystem Platz greifen
müsste.
Ich beantrage Ihnen namens der LdU/EVP-Fraktion Rückwei-
sung der Vorlage an den Bundesrat mit dem Auftrag, im Sinne
unserer Vorschläge eine neue Vorlage auszuarbeiten.
Borei François (S, NE): Le Conseil fédéral est régulièrement
critiqué dans ce Conseil, dans la presse, dans la population.
Dans notre Conseil, si l'on peut comprendre les critiques sur
certains aspects de politique, pour le reste, la critique est in-
fondée, puisque le Parlement est responsable de l'élection du

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
122
N 
26 janvier 1995
Conseil fédéral, que non seulement il l'a élu, mais que pour la
plupart des membres du Conseil fédéral, il les a réélus.
En dehors de cet hémicycle, beaucoup de ceux qui critiquent
le Conseil fédéral oublient que le Conseil fédéral et son admi-
nistration sont dans un certain cadre et que c'est ce cadre qu'il
faut changer, que c'est ce cadre qui est à critiquer et non les
personnes elles-mêmes, les sept membres de notre collège
gouvernemental. D'où la nécessité urgente d'entrer en ma-
tière sur le projet de réforme qui nous est présenté, réforme qui
comprend trois volets: une amélioration du fonctionnement
du collège gouvernemental; une meilleure administration;
l'institution des secrétaires d'Etat
Concernant l'amélioration du fonctionnement du collège gou-
vernemental, nous approuvons, au nom du groupe socialiste,
les propositions qui nous sont faites. Mais il est vrai que, dans
le droit actuel, ce collège de sept personnes pourrait déjà
mieux fonctionner et, quelle que soit la loi idéale qui sera votée
tout à l'heure, un collège de sept personnes peut aussi dys-
fonctionner.
Concernant le volet de la réforme de l'administration, le be-
soin de modernisation est urgent. Il est urgent bien sûr en
raison de la situation des finances fédérales. Il est évident
qu'un meilleur fonctionnement de l'administration fédérale
pourrait aboutir à des économies sur le plan financier. Mais
on peut aussi regretter la rigidité actuelle des structures de
l'administration, le manque de souplesse dont dispose le
Conseil fédéral pour adapter son administration aux tâches
nouvelles et pour adapter son administration à des méthodes
de gestion plus modernes.
Mais il y aura des résistances. Il y aura des résistances internes
très fortes et il faudra une volonté du gouvernement sur la du-
rée pour que l'expression de modernisation qui résulterait de
cette loi entre véritablement dans les faits. Il faudra une volonté
de ce Parlement dans la durée pour que cette modernisation
entre dans les faits. Car il ne fait aucun doute que les lobbies
internes à l'administration qui défendront le statu quo trouve-
ront à tout moment une oreille attentive auprès de l'un ou l'au-
tre de nos collègues qui essaiera de nous faire des proposi-
tions pour en rester au statu quo.
Nous aurions préféré un projet plus proche d'un gouverne-
ment à deux niveaux, avec des ministres chargés de missions
précises, ayant des mandats vraisemblablement limités dans
le temps et révocables en tout temps, je n'ai pas fait de propo-
sition de minorité dans ce sens, car le mieux est l'ennemi du
bien. Nous avons besoin, maintenant, d'un premier pas dans
la direction d'une réforme de notre gouvernement, et c'est la
raison pour laquelle nous combattons la proposition de renvoi
du groupe de l'Union démocratique du centre qui ne veut pas
l'institution des secrétaires d'Etat
Pourquoi la proposition de renvoi du groupe socialiste visant à
scinder en deux le projet? La réforme de l'administration, nous
la voulons. Nous avons dit que des résistances seront essen-
tiellement internes à l'administration. C'est la raison pour la-
quelle, le plus vite possible, il nous faut cette partie de la loi
concernant l'administration. Nous pouvons le décider ici, il n'y
aura vraisemblablement pas de référendum.
Par contre, pour les secrétaires d'Etat, nous constatons que
l'extrême droite et l'UDC, malheureusement désormais dans
son ensemble, entendent les combattre. Ces partis repro-
chent au gouvernement sa faiblesse. Mais cette faiblesse est
un argument électoral, ces partis veulent donc maintenir la fai-
blesse du gouvernement en combattant son renforcement par
la nomination de secrétaires d'Etat II est donc vraisemblable
que, sur cette question-là, le peuple devra trancher.
Le groupe socialiste souhaite à la fois la réforme de l'adminis-
tration et l'institution des secrétaires d'Etat La meilleure façon
de faire aboutir l'une et l'autre est de séparer ces deux projets,
de permettre au Parlement de décider maintenant déjà de la
réforme de l'administration, et de permettre ensuite au peuple
de trancher, et de dire oui aux secrétaires d'Etat C'est la meil-
leure chance pour les deux objets que le renvoi du projet en
commission, ce qui ne retardera en aucune manière les tra-
vaux de notre Parlement puisque, quelques minutes après le
renvoi, la commission pourra nous présenter des propositions
concernant un projet formellement scindé en deux.
Leu Josef (C, LU): Die CVP-Fraktion will die Führungstätigkeit
des Bundesrates als Kollegium stärken. Wir unterstützen des-
halb den vorliegenden Gesetzentwurf, der die erste Phase der
bundesrätlichen Reformpolitik bildet Während die zweite
Phase thematisch mehr aufgreift und insbesondere auch die
Verfassungsebene mit einbezieht, soll diese erste Phase aus-
schliesslich im Rahmen der geltenden Bundesverfassung als
«Reform 93» realisiert werden.
Diese Regierungs- und Verwaltungsreform auf Gesetzesstufe
ist eine zeitlich dringende und sachlich zwingende Mass-
nahme. Unsere Fraktion wird daher alles daransetzen, dass
diese Vorlage in ihrer Gesamtheit über die Runden kommt
Gleichzeitig werden wir aber auch alles daransetzen, dass mit
dieser Revision nicht von der zentralen Regierungsreform auf
Verfassungsstufe abgelenkt wird. So befürworten wir zur kurz-
fristigen Entlastung der Bundesräte die Flexibilisierung der
Führungs- und Verwaltungsstrukturen, die Zuteilung der vol-
len Organisationskompetenz an den Bundesrat und die Er-
nennung von Staatssekretären.
Die CVP-Fraktion ist entschlossen, in drei Bereichen Akzente
zu setzen: erstens bei der Information; zweitens bei der Posi-
tion der vorgesehenen Staatssekretäre und drittens bei der
Kostenfolge.
1. Die Information erhält eine immer bedeutendere Funktion in
der Regierungstätigkeit Es geht dabei nicht nur um die Eröff-
nung von Fakten. Der Begriff der Information umfasst vielmehr
behördliche Aussagen im Sinne von Tatsachen, Auskünften
und Erklärungen. Der Informationsauftrag der Bundesbehör-
den ist zu erweitern. Der Bundesrat hat selber durch eines
oder mehrere seiner Mitglieder oder durch einen Regierungs-
sprecher frühzeitig und kontinuierlich, offen und umfassend
zu informieren und nicht nur-wie bisher-soweit ein allgemei-
nes Interesse besteht bzw. bestand. Es braucht eine einheitli-
che Information. Das bedingt Koordination der Informations-
anstrengungen. Die Öffentlichkeit soll nachvollziehen können,
welche Überlegungen und Handlungen einem wichtigen Ent-
scheid des Bundesrates vorausgingen.
Unsere Fraktion möchte, dass diesen Anliegen in den Arti-
keln 10,11 und 33 noch besser Rechnung getragen wird. Wir
haben diesbezüglich entsprechende Einzelanträge einge-
reicht.
2. Zur Funktion und Position der Staatssekretäre: Bei dieser
zentralen Frage wird sich die CVP-Fraktion gegen alle Versu-
che wehren, dieser Institution ein neues, eigenständiges und
ausgesprochen politisches Profil zu verleihen. Es darf auf kei-
nen Fall passieren, dass auf kaltem Weg, d. h. ohne Verfas-
sungsänderung, ein zweistufiges Regierungssystem einge-
führt wird. Wir sind gegen eine Bestätigung der vom Bundesrat
gewählten Staatssekretäre durch die Vereinigte Bundesver-
sammlung. Das wäre eine unerwünschte Präjudizierung der
nötigen grundsätzlichen Regierungsreform auf Verfassungs-
ebene. Wir werden uns aber kompromissbereit zeigen, wenn
eine Bestätigung allenfalls durch einen Wahlausschuss beider
Kammern erfolgen sollte.
Wir manifestieren damit klar: Wir wollen kein Schattenkabi-
nett von Juniorministern oder grauen Eminenzen. Der Bun-
desrat braucht nicht in erster Linie Mitregenten und Stellver-
treter, sondern Unterstützung und Entlastung. Die politische
Führung muss klar und eindeutig beim Bundesrat liegen. Er
ist von der Bundesversammlung gewählt, er muss die politi-
sche Verantwortung für unser Land tragen. Diese Riesenar-
beit ist auf mehr Schultern zu verteilen. Deswegen ist für uns
diese Vorlage nur ein erster Schritt; das Schwergewicht liegt
auf der zentralen Regierungsreform auf Verfassungsstufe.
Denn wir wollen eine starke, glaubwürdige und entschei-
dungsfähige politische Führung durch einen erweiterten
Bundesrat Das unübersehbare Führungsdefizit kann nicht
durch Staatssekretäre abgetragen werden, da müssen Bun-
desräte her.
Denjenigen Kräften, die überhaupt nichts wollen, möchte ich
folgendes sagen: Sie sind offenbar an einer schwachen Regie-
rung interessiert Sie wollen ja gar nicht, dass unser Land gut
und zeitgemäss regiert wird, denn aus dem staatlichen Unver-
mögen und aus der daraus resultierenden Unzufriedenheit an
der Basis rekrutieren Sie offenbar Ihre Proteststimmen.

26. Januar 1995 
N
123
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
3. Zur Kostenfrage: Die Regierungsreform ist eine grosse
Chance, die Bundesverwaltung kritisch zu durchleuchten, wo-
möglich abzuspecken und Doppelspurigkeiten zu beseitigen.
Im Rahmen der Flexibilisierung der Verwaltungsorganisation
denke ich z. B. an das Thema Luftverschmutzung. Damit be-
schäftigen sich drei Departemente, nämlich das EJPD, Bun-
desamt für Polizeiwesen, das EVED, Bundesamt für Verkehr,
und das EDI, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft.
Ähnliches besteht beispielsweise auch im Bereich Ausländer-
fragen. Wir sind der Auffassung, dass die Regierungsreform
kostenneutral durchgezogen werden kann und muss, und
zwar im Sinne von «Reorganisation ja, aberohne Kostenfolge».
Es sollen Verwaltungseinheiten zusammengelegt und unnö-
tige Stellen abgebaut werden. Mit Blick auf die konsequente
Umsetzung dieses Anliegens ist die Zahl der vorgesehenen
Staatssekretäre auf 10 zu beschränken. Für uns ist die Institu-
tion der zusätzlichen Staatssekretäre nur eine Übergangslö-
sung, bis die Erhöhung der Zahl der Bundesräte realisiert ist
In diesem Sinne bitte ich Sie um Unterstützung dieser ersten,
zeitlich dringenden und sachlich zwingenden Phase der Re-
gierungsreform. Bitte lehnen Sie sämtliche Rückweisungsan-
träge ab, auch den Rückweisungsantrag mit dem Auftrag auf
Aufteilung der Vorlage.
Fritschi Oscar (R, ZH): Es wäre die Übertreibung des - noch
jungen - Jahres, behaupten zu wollen, das Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz werde vom Nationalrat mit
einem Überschwang euphorischer Gefühle aufgenommen.
Zugegeben zum ersten: Das Geschäft beschlägt ein Gebiet,
auf welchem die gut helvetische Maxime von der Politik der
kleinen Schritte fast lehrbuchhaft befolgt wird. Auch in unge-
teilter Form ist hier vom Geist eines grossen Wurfes wenig zu
spüren. Aber umgekehrt ist es - Herr Peter Schmid - nicht
blauäugig, anzunehmen, wir vermöchten je eine eigentliche
Regierungsreform mit Verfassungsänderungen zu realisieren,
wenn es uns nicht einmal gelingt, kleinste Schritte vorwärts zu
machen?
Zugegeben zum zweiten: Vom Teil Verwaltungsreform, den
Massnahmen zur Verbesserung von Organisation und Füh-
rung der Departemente, sind keine Wunder zu erwarten. Aber
umgekehrt ist die erweiterte Organisationskompetenz doch
unbestritten ein Schritt in die richtige Richtung.
Zugegeben schliesslich zum dritten: Der Teil Regierungsre-
form, die Einführung von Staatssekretären, ist politisch gefähr-
det. Dass ein Referendum - unter dem Motto segelnd: «Wir
wollen keine neuen teuren Funktionäre in Bern» - auf populi-
stischen Rückenwind zählen könnte, verkennt auch unsere
Fraktion nicht. Aber andererseits wissen wir alle um die Über-
lastung unserer Bundesräte. Die Regierungsreform ist ein Ge-
schäft, bei dem wir uns über den Handlungsbedarf einig sind.
Wir hätten zumindest moralisch kein Recht mehr, über unse-
ren Bundesrat zu schimpfen, wo er überall zuwenig führe, zu-
wenig entscheide, zuwenig informiere usw., wenn wir die von
ihm unterbreiteten Entlastungsvorschläge nicht wenigstens
ernsthaft prüften.
Was ergibt nun aber eine unvoreingenommene Prüfung des
Teils Regierungsreform, auf den ich mich im folgenden be-
schränke, weil er umstritten ist? Einräumen würde ich dabei
durchaus, dass der Bundesrat nicht auf Anhieb das Ei des Ko-
lumbus gefunden hat.
Er hat zum ersten den Bengel bei der vorgesehenen Zahl der
Staatssekretäre zu hoch geworfen.
Er hat zum zweiten, was mir wichtiger erscheint, ihre Aufgaben
zu unbestimmt umschrieben. Insbesondere hat er «freischwe-
bende» Staatssekretäre in Kauf genommen, die wohl eher
über kurz als über lang einen erheblichen Teil ihrer Arbeitska-
pazität in Kompetenzrangeleien mit den Amtsdirektoren inve-
stieren würden.
Und der Bundesrat hat zum dritten, was mir am wichtigsten
scheint, beinahe etwas Angst vor dem eigenen Mut bekom-
men. Er hat zwar als Prinzip festgehalten, den Staatssekretä-
ren komme ein eigener Status zwischen Magistraten- und Be-
amtencharakter zu. Doch in den konkreten Formulierungen
hat er jeweils stärker den Beamten- als den Magistratencha-
rakter betont
Aber, und das ist jetzt die entscheidende Feststellung: Alle
diese Schwächen sind in der Fassung, die dem Plenum des
Nationalrates vorliegt, doch eigentlich vollständig eliminiert.
1. Bei der Anzahl der Staatssekretäre hat die Kommission, wie
schon der Ständerat, gestrafft und zusätzlich die Kann-Formu-
lierung eingeführt. Es kann, aber muss nicht, die maximal be-
willigte Anzahl sein - wobei übrigens diese Anzahl, allerdings
immer deutlich unter den Vorstellungen des Bundesrates,
keine sakrosankte Grosse ist
2. Bei der Aufgabenumschreibung hat sich die Kommission
ebenfalls der durch den Ständerat vorgenommenen Straffung
angeschlossen und für klare Verhältnisse gesorgt Es wird nun
nicht eine zweistufige Ausgestaltung der Exekutive präjudi-
ziert, etwa dadurch, dass ein Staatssekretär der gesamten Ver-
waltung eines Departementes vorstehen könnte.
3. Durch zwei Massnahmen werden die Staatssekretäre näher
in Richtung Magistratenstatus gerückt. Zum einen geschieht
das nur schon durch die Einreihung im Gesetz, indem die
Staatssekretäre - entgegen dem Entwurf des Bundesrates -
nicht als Teil der Verwaltung, sondern zwischen Regierung
und Verwaltung eingeordnet werden, was mehr als nur Forma-
lismus darstellt. Zum anderen geschieht das durch die Bestim-
mung, welche eine Bestätigung der Staatssekretäre durch das
Parlament vorsieht Diese Bestimmung bedeutet nach unserer
Meinung nichteine Bevormundung des Bundesrates. Sie zielt
vielmehr darauf ab, den Staatssekretären, die ja die Bundes-
räte im Parlament vertreten können sollen, eine breitere politi-
sche Basis zu verschaffen. Es geht damit letztlich um eine Auf-
wertung der Vorlage. Ich bin überzeugt, dass die Staatssekre-
täre eine bessere Akzeptanz finden, wenn sie wirklich als Assi-
stenten der Bundesräte in der Regierungstätigkeit erscheinen
und nicht bloss als eine neue Hierarchiestufe von Superchef-
beamten diskreditiert werden können.
4. Die Kommission schlägt eine Abfederung der Vorlage vor,
indem sie die Einführung der Staatssekretäre nur im Rahmen
der Stellenplafonierung und - zumindest wenn der bürgerli-
chen Minderheit in diesem materiell an sich wichtigeren Punkt
gefolgt wird, was die FDP-Fraktion geschlossen vorhat - im
Rahmen des Personalbudgets vorsieht. Diese Abfederung
darf nicht als blosse Augenwischerei abgetan werden. Denn
der Sinn der Vorlage besteht ja darin, nicht einfach aufzu-
stocken, sondern die Gewichte umzulagern, indem die Regie-
rungsfunktionen verstärkt werden. Dass diese Verstärkung in
einem kleinen Teilbereich des Staatsapparates insgesamt
aber kompensiert wird, erscheint keineswegs als utopische
oder nur schon unbillige Forderung.
Zusammengefasst: Auch im Bewusstsein, dass es ohne gros-
sen Aufwand an Innovationskraft möglich ist, Emotionen ge-
gen die Vorlage zu schüren, halten wir dafür, dass man mit gu-
tem Gewissen auch zum Teil betreffend die Staatssekretäre
stehen kann, um so mehr, als dieser Teil der Vorlage durch die
Kommission wesentliche Nachbesserungen erfahren hat
Mit Blick auf die Sache und ohne nach populistischem Lorbeer
zu schielen, ist die FDP-Fraktion deshalb der Meinung, es sei
integral die gesamte Vorlage zu behandeln und es seien alle
Rückweisungsanträge abzulehnen, und zwar aus folgenden
Gründen:
Der Rückweisungsantrag der SP-Fraktion mit dem Auftrag,
das Geschäft in eine unbestrittene Vorlage zur Verwaltungsre-
form und in eine angefochtene zur Regierungsreform aufzutei-
len, kann zwar als Vorzug für sich ins Feld führen, dass die Or-
ganisationskompetenzen, gegen die niemand das Referen-
dum ergreifen wird, ungefährdet ins Trockene gebracht wer-
den können.
Dem steht der Nachteil gegenüber, dass in aller Öffentlichkeit
signalisiert wird, das Parlament gebe bereits dem ersten, klei-
nen, konkret vorliegenden Schritt zur Regierungsreform
keine Chance mehr. Bildlich gesprochen: Die Zweiteilung
bedeutet, dass die Staatssekretäre bereits in statu nascendi
wie weiland Moses in einem Weidenkörbchen ausgesetzt
werden, und zwar in womöglich noch unwirtlicheren Gefilden
als in den Fluten des Nils. Wer danach noch Hoffnungen auf
zukünftige, ausgreifende Schritte in Richtung Regierungsre-
form hegen sollte, darf sich mit Fug selber als Optimisten be-
zeichnen.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
124
N 
26 janvier 1995
Zudem fällt der Vorteil, den man sich einhandelt, nicht sonder-
lich ins Gewicht Gingen die Organisationskompetenzen in ei-
ner ungetrennten Vorlage als Folge eines erfolgreichen Refe-
rendums bachab, würden wir schlimmstenfalls die zeitliche
Verzögerung riskieren, bis die Organisationskompetenzen als
separate Vorlage nochmals aufgelegt werden könnten. Das
wäre unseres Erachtens durchaus zu verkraften. Der Nachteil,
in Sachen Regierungsreform das falsche Signal gesetzt zu ha-
ben, fiele für uns jedenfalls deutlich schwerer ins Gewicht
Noch weiter geht der Rückweisungsantrag der SVP-Fraktion,
der den Staatssekretären-Teil in aller Offenheit aufgibt Nun ist
selbstverständlich niemand verpflichtet, den vorgelegten An-
trag als das Gelbe vom Ei zu betrachten. Aber solange der
Handlungsbedarf nicht bestritten wird - und das hat Herr Sei-
ler Hanspeter ausdrücklich nicht getan -, solange also aner-
kannt bleibt, dass der Bundesrat überlastet ist, müsste ein An-
trag, den vorgesehenen Entlastungsschritt aufzugeben, doch
zumindest ansatzweise mit Vorschlägen verbunden sein, wie
das Problem besser zu lösen wäre. Davon war aber von seiten
der SVP-Fraktion weder in der Kommission noch hier im Rat
etwas zu hören.
Da muss ich doch an die Adresse eines Teils der SVP-Frak-
tion - nicht an die Adresse von Herrn Seiler Hanspeter! - sa-
gen: Trotz anerkanntem Veränderungsbedarf auf Immobilis-
mus zu machen, dafür aber die nicht entlasteten und in der Tat
überforderten Behörden bei jeder Gelegenheit durch den Ka-
kao zu ziehen, dieses Verhalten erinnert an eine bestimmte Fi-
gur aus Goethes «Faust»: an den Geist, der stets verneint
Die LdU/EVP-Fraktion scheint sich bei ihrem Rückweisungs-
antrag mit dem Auftrag, die Grundlagen für ein parlamentari-
sches Konkurrenzsystem vorzulegen, demgegenüber an
eine andere Figur der Literatur zu halten: an Witwe Bolle,
die - wie man dank Wilhelm Busch weiss - vor allem dann
schwärmt, wenn etwas aufgewärmt Nur ist es im Unterschied
zum Sauerkraut bei politischen Vorschlägen nicht so sicher,
ob sie durch mehrmaliges Aufkochen besser werden. Eine
parlamentarische Initiative aus dem Kreis des Landesrings,
mit der Forderung, den Übergang zu einem parlamentari-
schen Konkurrenzsystem an die Hand zu nehmen, wurde vor
erst zweieinhalb Jahren in diesem Saal mit 111 zu 9 Stimmen
abgelehnt Den gleichen Vorschlag jetzt wieder aufzutischen
heisst nichts anderes, als das Parlament als Perpetuum mo-
bile zu missbrauchen und ziemlich vorsätzlich darauf hinzu-
zielen, dass im Endeffekt gar nichts passiert. Das ist ebenfalls
Immobilismus.
Wenn wir in Sachen Regierungsreform einen ersten beschei-
denen Schritt machen wollen, sollten wir uns jedenfalls nicht
per Rückweisung eines Teils dieser Vorlage in die Büsche
schlagen.
Die FDP-Fraktion empfiehlt Ihnen deshalb, alle Rückwei-
sungsanträge abzulehnen.
Steinemann Walter (A, SG): Die effiziente Gestaltung der Re-
gierungstätigkeit, welche diese Vorlage bewirken will, wäre
zweifellos ein löbliches und erstrebenswertes Ziel, bestünde
auch nur eine Chance der Verwirklichung. Zwar sind einzelne
Punkte im Bereich der Organisationskompetenz akzeptierbar,
insgesamt will jedoch die Vorlage in erster Linie zusätzliche
Staatssekretärenstellen schaffen, worauf wir überhaupt nicht
eintreten wollen. Das breite Unbehagen über diese Staatsse-
kretäre dokumentiert sich in den Rückweisungsanträgen zur
Aufteilung der Vorlage respektive zur Ausklammerung der Be-
stimmung betreffend Staatssekretäre.
Die Rückweisungsanträge werden wir unterstützen, ebenso
wie den Antrag der LdU/EVP-Fraktion, welcher unserer Auffas-
sung eines neuen Regierungssystems ausserordentlich nahe
kommt
Das Ziel der Reform - mehr Effizienz der Regierung - kann je-
denfalls nicht mit Vorstellungen über die Rolle der Staatsse-
kretäre erreicht werden. Ihr Aufgabenbereich würde sich wahr-
scheinlich von möglichst hilfsbereiten Führungskräften über
Weggefährten bis zu überlegenen Konkurrenten der Bundes-
räte selbst spannen. Wenn eine zusätzliche Hierarchieebene
eingeführt werden soll, bewirkt dies wohl kaum eine Erhöhung
der Effizienz, sondern eher das Gegenteil.
Wir fragen uns weiter, ob die Anstellung von Staatssekretären
nicht auch als ein Misstrauensvotum gegenüber den vielen,
grösstenteils sehr fähigen Chefbeamten, Amtsdirektoren und
Vizedirektoren gewertet werden muss. Zündstoff wäre auf je-
den Fall vorhanden und Konflikte vorprogrammiert Wer
würde gewählt? Wer würde übergangen? Wem würde ein ex-
tern Berufener vor die Nase gesetzt? Wir können heute schon
voraussagen, dass mit der geplanten Übung die Arbeit in den
Chefetagen der Departemente nicht einfacher, sondern teu-
rer, konfliktreicher und mit Sicherheit ineffizienter würde. Man
macht eine Verwaltung nicht besser, wenn man sie aufbläht
Von Vertrauen bilden oder Vertrauen beim Volk erhöhen oder
zurückgewinnen finden wir keine Spur. Viele besorgte Bürger
befürchten zu Recht, dass noch mehr kostspieliger politischer
Leerlauf produziert würde. Die Regierungstätigkeit würde
durch diese neuen, kostspieligen Positionen kaum effizienter
werden. Einerseits würden die zusätzlichen Kosten den lau-
fenden Sanierungsbemühungen diametral entgegenlaufen
und anderseits doch wohl in erster Linie als zusätzliche Versor-
gerbasis des Machtkartells «Zauberformel» für verdiente Par-
teifreunde missbraucht Noch häufiger könnten sich nach der
Einführung der Institution Staatssekretäre die einzelnen Bun-
desräte in der Öffentlichkeit widersprechen und sich von Kolle-
gialbeschlüssen distanzieren. Oder geht es gar darum, die
Bundesräte für weitere PR-Aufgaben freizustellen? Man
könnte auf diese Idee kommen, wenn man beispielsweise be-
denkt, dass drei Bundesräte am gleichen Tag auf dem Muba-
Areal anwesend sein mussten oder dass die Herren Bundes-
räte Villiger und Cotti so viel Zeit in ein Blauhelm-Engagement
investiert hatten, obwohl sie angeblich so stark überlastet
sind. Unser Land wurde übrigens nur dank unserem Referen-
dum und dem Nein des Schweizervolkes vor den sehr umstrit-
tenen Uno-Abenteuern bewahrt.
Wir wollen auch nicht, dass die Bundesräte in alle Herren Län-
der reisen, um dort mit Geschenken im Betrag von Millionen
von Schweizer Steuerfranken «Freunde» gewinnen zu kön-
nen. Wir finden es auch nicht nötig, dass beispielsweise an je-
dem regionalen Älplerfest -wobei wir nichts gegen Älplerfeste
haben, im Gegenteil - oder an ähnlichen Anlässen ein Bun-
desrat anwesend ist Die Bundesräte wären nicht überlastet,
wenn sie sich aufs Führen und auf das Wesentliche konzen-
trieren und mehr an ihre meist sehr guten Chefbeamten dele-
gieren würden. So ist es im weiteren beispielsweise uner-
wünscht, dass der Bundesrat bei jeder neuen Gesetzgebung,
meistens zuungunsten von Parlament und Kantonen, die
Kompetenz mit der entsprechenden Arbeit an sich reisst
Wir unterstützen natürlich den Rückweisungsantrag Schmid
Peter nicht, der auf eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte
zielt
In grossen Unternehmungen werden hierarchische Stufen
verflacht und die Distanzen verringert. Hier aber sollen eine
neue Hierarchiestufe eingefügt, die Entscheidungswege ver-
längert, die Kosten erhöht und die Distanz von Regierung zu
Parlament und Volk noch vergrössert werden. Wir werden uns
bemühen, die Einführung von Staatssekretären zu verhindern.
Sollte der jetzt vorliegende Gesetzentwurf im Detail beraten
werden, würde ich Sie bitten, meine Minderheitsanträge zu un-
terstützen. Ich beantrage damit die Streichung von Artikel 1a,
Artikel 17 Absatz 4 sowie die Streichung des ganzen 2. Ab-
schnittes des zweiten Kapitels über Staatssekretäre mit den
Arti kein 40 bis 45.
Narbel Jean-Marc (L, VD): Durant de nombreuses années, la
Suisse a bénéficié d'un gouvernement cohérent La conduite
des affaires publiques ne posait pas de grands problèmes.
Les difficultés des temps actuels et l'extension des tâches
dont la Confédération s'est chargée ont provoqué des dys-
fonctionnements de plus en plus fréquents, des prises de po-
sition partisanes, et les affrontements personnels des mem-
bres du gouvernement ont été la cause de plusieurs dérapa-
ges qui nuisent à la crédibilité du Conseil fédéral.
Nous sommes conscients que la lourdeur de la charge d'un
conseiller fédéral lui permet difficilement de maîtriser à la fois
les charges de chef de département et celles de membre du
gouvernement Aussi, le groupe libéral estime une réforme du

26. Januar 1995 
N
125
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
gouvernement indispensable pour remédier à la situation ac-
tuelle qui ne peut se perpétuer sans porter atteinte à la bonne
marche des affaires du pays.
D'entrée de cause, nous tenons à exprimer une inquiétude. Le
projet qui nous est soumis nous propose des modifications
mineures, nécessitant seulement des adaptations législatives.
En fait, la vraie réforme du Conseil fédéral passe par une modi-
fication constitutionnelle, c'est ce que nous attendions. Nous
acceptons d'entrer en matière sur cette miniréforme du gou-
vernement, en faisant les observations suivantes.
Premièrement, améliorer le fonctionnement du Conseil fédéral
en fixant que la collégialité est un principe de base est louable,
mais nous constatons qu'actuellement les entorses à ce prin-
cipe sont nombreuses. Si l'on fixe dans la loi la nécessité de la
collégialité, il faut qu'elle s'applique dans la réalité, faute de
quoi nous en resterons à une conduite incohérente. Il est es-
sentiel que l'état d'esprit change et qu'une véritable collégia-
lité s'instaure.
Deuxièmement, les partis gouvernementaux ont affirmé à
moult reprises les vertus de la formule magique. Or, nous re-
marquons que la formule magique n'a plus de magique que le
nom. Les couacs entre membres du Conseil fédéral sont fré-
quents. Les Chambres ne trouvent pas de majorité pour ap-
puyer les projets du gouvernement, d'où une impossibilité de
diriger le pays avec cohérence.
Troisièmement, décharger les conseillers fédéraux est indis-
pensable. La ratification de la nomination des secrétaires
d'Etat devrait permettre d'y contribuer, mais il importe que
ces secrétaires d'Etat aient un statut de membres de l'auto-
rité gouvernementale, et non de superfonctionnaires. Nous
estimons absolument nécessaire que l'Assemblée fédérale
ratifie ces choix Elle confirmera ainsi leur position dans le
gouvernement
Quatrièmement, cette miniréforme doit être rapidement mise
en place pour que le fonctionnement du Conseil fédéral soit
amélioré. Il est indispensable que, rapidement, la conduite du
pays retrouve fermeté et continuité.
Le groupe libéral approuvera le projet de loi à condition que la
nomination des secrétaires d'Etat soit confirmée par l'Assem-
blée fédérale. Nous tenons toutefois à déclarer que cette mini-
réforme paraît dérisoire en face de l'importance des défis aux-
quels notre gouvernement est confronté. Il devra en effet ré-
pondre, ces prochaines années, aux problèmes de l'ouverture
à l'Europe, de la réforme fondamentale des finances publi-
ques, de la revitalisation de notre économie.
Pour y parvenir, il convient de passer par une véritable réforme
de l'esprit et des esprits, au niveau du Conseil fédéral, mais
aussi dans les relations Chambres fédérales/gouvernement
Le Conseil fédéral doit retrouver cohérence et unité dans l'ac-
tion. Il est inconcevable d'admettre plus longtemps que les
membres du collège se déchirent en public. Dans le secteur
privé, les entreprises qui réussissent sont celles qui ont des di-
rections unies, agissant dans une même volonté et ceci mal-
gré des sensibilités différentes. Rien n'empêche de trouver un
tel état d'esprit au Conseil fédéral. Il s'agit là simplement de le
vouloir.
Quant aux relations Chambres fédérales/gouvernement, il est
nécessaire de trouver une majorité claire qui soutienne le
Conseil fédéral. Depuis quelques années, il faut constater que
les décisions du Parlement sont souvent le résultat de majori-
tés fluctuantes au gré des circonstances.
Il est certain que de ne pas pouvoir compter sur des appuis
sûrs complique la tâche du Conseil fédéral. Nous appelons
donc un véritable programme de gouvernement soutenu par
une majorité claire et solide. Alors le Conseil fédéral conduirait
les affaires du pays en appliquant ce programme, la chose pu-
blique retrouverait fermeté et détermination, ce qui est indis-
pensable pour sortir de la crise actuelle dans le fonctionne-
ment de nos institutions. N'est-ce pas demander que l'esprit
de Cully s'étende à l'ensemble des autorités fédérales?
Pour terminer, le groupe libéral s'étonne des propositions de
renvoi. Chacun s'accorde à dire que les choses doivent chan-
ger. Le projet de réforme qui nous est proposé n'est qu'une
première étape. Renvoyer et demander encore des études ou
atténuer les propositions présentées revient à tergiverser, à
perdre du temps. Face à l'urgente nécessité d'améliorer le
fonctionnement du gouvernement, il est indispensable de
prendre rapidement des décisions. C'est pourquoi le groupe
libéral refusera les propositions de renvoi.
Maspoli Flavio (D, TI): Praktisch könnte ich hier genau das
wiederholen, was Herr Kollega Steinemann vorhin gesagt hat
Es ist schon merkwürdig und seltsam: Im privaten Bereich be-
deuten Reformen und Restrukturierungen Kosten sparen,
beim Staat bedeutet eine Reform Mehrausgaben.
Man sagt, die Classe politique sei zu weit weg vom Volk, und
was machen wir? Wir stellen eine Schranke mehr zwischen
das Volk und die Classe politique. Man sagt, die Verwaltung
habe zuviel Macht innerhalb des politischen Geschehens, und
was machen wir? Wir geben ihr noch mehr Macht Wir sagen,
das Parlament habe zu wenig Kompetenzen, das Parlament
habe zu wenig zu sagen, und was machen wir? Wir geben ihm
noch weniger Kompetenzen, wir nehmen ihm Kompetenzen
weg.
Als ich zum ersten Mal in diesem Saal war, zur sogenannten
Schnupperlehre für angehende Nationalräte, hat sich eine
Dame der Verwaltung bemüht, den angehenden Nationalrä-
ten zu sagen, sie sollen sich daran erinnern, wenn es draussen
regne, den Regenmantel anzuziehen. Wörtlich so. Da ist mir
ein Licht aufgegangen. Ich habe gespürt, wie wichtig meine
Funktion in Bern sein werde: überhaupt nicht wichtig, denn
hier wird nämlich alles schon von der Verwaltung geregelt,
und wir haben nur ja oder nein zu sagen, aber mit Vorliebe im-
mer ja
So kann ich es absolut nicht bejahen und gutheissen, dass
jetzt weitere sogenannte Staatssekretäre in diese Maschine
eingreifen, eine Maschine, die uns sowieso zu erdrücken
droht und die nachher noch mehr Macht auf uns ausüben
wird. Und ich glaube nicht, dass es einmal gutgehen kann,
wenn statt eines Bundesrates ein Staatssekretär an dieser
Stelle sitzt und vom Volk gewählte Parlamentarier direkt mit
Beamten zu streiten haben.
Es geht noch weiter. Denken Sie an die Aussage von Herrn
Bundesrat Stich von gestern, als er gesagt hat, leider habe
er noch sechs Kollegen. Was wird er noch sagen müssen,
wenn er nebst den sechs Kollegen noch 12 oder 15 oder
16 Staatssekretäre hätte, mit denen er ebenfalls zu streiten
hätte. Das würde zu noch mehr Indiskretionen führen, zu
noch mehr Machtkämpfen innerhalb der Verwaltung. Doch
zu etwas würde es bestimmt nicht führen: zu einer effiziente-
ren Verwaltung.
Denken wir an unsere Kommissionssitzungen - entgegen
dem, was man meint, gehe ich manchmal auch hin -, an de-
nen sich der Präsident am Schluss jedesmal für die vorzügli-
che Arbeit bedankt, welche die Verwaltung geleistet habe. Ich
habe noch nie einen Präsidenten sagen hören, die Verwaltung
habe keine gute Arbeit geleistet Ja, was wollen wir denn noch
mehr? Eine Verwaltung, die noch vorzüglicher arbeitet als vor-
züglich, die noch besser ist als besser? Ich habe das Gefühl,
unsere Verwaltung ist grossartig. Sie wird ja immer gelobt
Was wollen Sie denn noch mehr? Was wollen Sie noch besser
machen?
Ich glaube, das Bessere ist des Guten Feind, und ich möchte
sagen: Belassen wir es bei unserer guten Verwaltung, und ma-
chen wir sie nicht noch besser!
Ruf Markus (D, BE): Ich spreche im Namen einer Minderheit
unserer Fraktion, die der Vorlage unter Einbezug der bean-
tragten Staatssekretäre zustimmt Meine Begründung kann
ich ebenfalls relativ kurz halten.
Als 1848, vor beinahe 150 Jahren, bei der Gründung des Bun-
desstaates der Bundesrat als Landesregierung, bestehend
aus sieben Mitgliedern, geschaffen wurde, war dies nicht nur
für die damaligen Verhältnisse eine adäquate Lösung, son-
dern noch für viele Jahrzehnte. In den vergangenen Jahrzehn-
ten hat sich die Situation jedoch grundlegend verändert Nicht
nur vom Umfang, sondern auch von der Komplexität der Sach-
fragen und Probleme her steht der Bundesrat heute vor einer
völlig neuen Situation.

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
126
N 
26 janvier 1995
Um es kurz zu sagen: Es ist meines Erachtens eine Illusion zu
glauben, mit einem Instrument aus dem letzten Jahrhundert
die Aufgaben des nächsten Jahrtausends lösen zu können.
Dies ganz einfach deshalb, weil auch die Bundesräte nur Men-
schen sind, weil sie nur eine beschränkte Arbeitskapazität ha-
ben, weil auch fürsie der Tag nur24 Stunden hat Deshalbgibt
es in den Augen der Minderheit unserer Fraktion im Moment
keine andere Wahl, als der Schaffung der beantragten Staats-
sekretärenposten im Sinne eines ersten Schrittes zuzustim-
men. Dies fällt uns um so leichter, als eine Minderheit der Kom-
mission den Einbezug in die Stellenplafonierung und Kosten-
neutralität verlangt; wir werden diesem Antrag selbstverständ-
lich zustimmen.
Eine grundlegende Lösung stellt die Variante der Staatssekre-
täre jedoch nicht dar; das ist klar. Eine solche würde, den ver-
änderten Verhältnissen angepasst, in einer Erhöhung der Zahl
der Bundesräte liegen. Dies ist ein Weg, der jedoch wesentlich
mehr Zeit benötigen würde, weil damit eine Verfassungsrevi-
sion verbunden wäre. Es bedarf aber meines Erachtens rasch
dringender Massnahmen; die beantragte Schaffung von
Staatssekretärenposten scheint im Moment der einzige poli-
tisch gangbare Weg zu sein.
Meine Bemerkung, wonach die Probleme des nächsten Jahr-
tausends nicht mit Instrumenten aus dem letzten Jahrhundert
gelöst werden könnten, gilt natürlich genauso für unser Parla-
ment. Wer glaubt, mit einem Milizparlament eine seriöse Über-
wachung der Verwaltung durchführen zu können, wenn die
meisten Parlamentsmitglieder ihren beruflichen Geschäften
nachrennen müssen und kaum Zeit haben, die immer zahlrei-
cheren und umfangreicheren Vorlagen richtig zu studieren,
der unterliegt ebenfalls einer Illusion. Aber ich sehe natürlich
die politischen Realitäten und weiss, dass das Milizparlament
in diesem Land noch eine lange Zukunft vor sich hat
Abschliessend bitte ich Sie im Namen der Minderheit unserer
Fraktion, der Vorlage zuzustimmen und die Rückweisungsan-
träge abzulehnen.
Nebiker Hans-Rudolf (V, BL), Berichterstatter: Ich nehme kurz
Stellung zu den verschiedenen Rückweisungsanträgen, nach-
dem der Nichteintretensantrag Blocher zurückgezogen wor-
den ist.
Kollege Schmid Peter und die LdU/EVP-Fraktion möchten mit
ihren Anträgen das Geschäft an den Bundesrat zurückweisen.
Herr Schmid möchte eine Erhöhung der Zahl der Bundesräte;
die LdU/EVP-Fraktion möchte ein parlamentarisches Konkur-
renzsystem einführen. Sie ersehen allein schon daraus, dass
das beides sehr umstrittene Dinge sind; die beiden Rückwei-
sungsanträge gehen in eine je ganz andere Richtung.
Im Namen der Kommission beantrage ich Ihnen, beide Rück-
weisungsanträge abzulehnen.
Wie ich in meinem Eintretensvotum dargelegt habe, geht es
bei der jetzigen Vorlage um eine erste Phase der Regierungs-
und Verwaltungsreform. Wir müssen das tun, was jetzt drin-
gend ist, und nicht von dem träumen, was man auch noch ma-
chen könnte. Es geht darum, dem Bundesrat eine grössere
Autonomie in der Organisation zu verschaffen, damit er seine
Aufgaben erfüllen kann. Dazu muss er auch seine Instrumente
selbst einsetzen und selbst organisieren können. Es braucht
eine Stärkung des Regierungskollegiums, damit der Bundes-
rat seine eigentlichen Regierungsaufgaben tatsächlich erfül-
len kann. Es braucht auch - das meint die Kommission eben-
falls-die Einführung der Staatssekretäre.
Das sind alles Dinge, die ohne Verfassungsänderungen mög-
lich sind, die sofort getan und realisiert werden können. In der
zweiten Phase, wenn es darum geht, die Verfassung zu ändern,
können wirdannüberalledieseanderen Dinge wiederdiskutie-
ren. Dort ist dieeigentliche Reform des Regierungssystems vor-
gesehen. Entsprechende Grundlagen stehen zur Verfügung,
nämlich der Bericht der Expertengruppe Eichenberger. Diese
hat ein ganzes Spektrum möglicher Lösungen vorgelegt Der
Bundesrat hat sich dann auf eine Kombination von zwei Mode-
llen geeinigt, die ausgearbeitet werden soll. Aber auch das
braucht Verfassungsänderungen; wir dürfen uns keinen Illusio-
nen hingeben: Wenn es überhaupt dazu kommt, braucht das
allein vom technischen Vorgang her Jahre.
Die jetzige Vorlage stellt einen eigentlichen ersten kleinen
Schritt dar. Wir müssen ihn in der richtigen, nicht in einer fal-
schen Richtung tun; wir zweifeln, dass das mit diesen Rück-
weisungsanträgen gemacht werden kann.
Zum Rückweisungsantrag Schmid Peter mit dem Auftrag, eine
Erhöhung der Zahl der Bundesräte vorzusehen. Immer wieder
wird diese Suppe aufgekocht; das letzte Mal vor ein paar Mo-
naten. Aber sie ist allein schon im Parlament chancenlos. Die
Erhöhung der Zahl der Bundesräte ist ein Element aus den
Modellen der Expertengruppe Eichenberger. Das ist auch ein
Thema, das geprüft wird; es wird nicht einfach so oberflächlich
abgetan. Nach meiner persönlichen Meinung ist es allerdings
eine Illusion zu glauben, mit einer Erhöhung der Zahl der Bun-
desräte erhalte man ein effizienteres, wirkungsvolleres Regie-
rungssystem. Das Gremium braucht dann für sich allein mehr
Aufwand, bis es sich einigen kann. Jede schlankere Füh-
rungsstruktur ist natürlich besser. Das sieht man auch in der
Privatwirtschaft. Niemand kommt bei einem Grossunterneh-
men auf die Idee, eine Geschäftsleitung mit zwölf Mitgliedern
zu wählen. Schlanke Führungsstrukturen sind notwendig, da-
mit überhaupt geführt und entschieden werden kann. Mehr
Bundesräte hätten mehr mit sich selbst zu tun als mit dem ei-
gentlichen Regieren. Aber das ist meine persönliche Auffas-
sung. Auf jeden Fall ist die Frage ausserordentlich umstritten
und kann nicht Gegenstand des jetzigen Schrittes sein.
Der Rückweisungsantrag der LdU/EVP-Fraktion will ein parla-
mentarisches Konkurrenzsystem einführen: Auch das ist Ge-
genstand des Berichtes der Expertengruppe Eichenberger.
Der Bundesrat hat das Modell abgelehnt und will dieses in sei-
nen weiteren Schritten nicht weiterverfolgen. Ich meine, auch
das ist nicht der Weg, für den wir uns in der Schweiz entschei-
den sollten, obschon wir immer wieder darüber diskutieren
und disputieren. Das jetzige Kollegialsystem ist so schlecht
nicht Es ist verbesserungsfähig, ausbaubar und dem jeweili-
gen Lauf der Zeit anzupassen. Aber wir müssen dazu bereit
sein, und wir müssen bereit sein, auch die kleinen Schritte zu
tun, die jetzt vorgeschlagen werden.
Wir können das jetzige System nicht vermiesen und schlecht-
machen und gleichzeitig nicht bereit sein, auch kleine Reform-
schritte zu tun; denn auch die parlamentarischen Konkurrenz-
systeme sind nicht immer das Gelbe vom Ei. Denken Sie an
Italien oder an andere Länder, die solche Systeme kennen.
Dort ist die Stabilität bekanntlich nicht ausserordentlich gross,
und auch die Leistung der Regierungen ist nicht so überzeu-
gend, dass man ein solches parlamentarisches Konkurrenz-
system einführen möchte. Zudem eignet sich das System we-
nig für eine direkte Demokratie. Es eignet sich wenig für einen
föderalistischen Staat, den wir aufwerten sollten; denn das jet-
zige Kollegial- und Konkordanzsystem hat doch die Eigen-
schaft, dass man eher den Kompromiss, die Konkordanz, die
Übereinstimmung sucht Ein Konkurrenzsystem ist angelegt
auf Macht und auf Konflikt Das ist dem Schweizer an sich we-
sensfremd.
Deshalb ersuche ich Sie, sowohl den Rückweisungsantrag
Schmid Peter als auch den Rückweisungsantrag der LdU/
EVP-Fraktion abzulehnen.
Auch der Rückweisungsantrag der SP-Fraktion mit dem Auf-
trag, das Geschäft aufzuteilen, ist nach Meinung der Kommis-
sion abzulehnen. Die Kommission hat nach den Von-Watten-
wyl-Gesprächen vom 11. November 1994, an denen die Spit-
zen der Regierungsparteien offenbar dafür plädiert haben, die
Vorlage zu teilen, nochmals getagt Die Kommission ist ohne
Gegenstimme zum Schluss gekommen, dass man die Vor-
lage nicht teilen, sondern zu ihr in der jetzigen Form stehen
solle. Der organisatorische Teil und der personelle Teil mit der
Regierungsreform und der Einführung der Staatssekretäre bil-
den ein Ganzes.
Ich bitte Sie im Namen der Kommission, auch diesen Rückwei-
sungsantrag abzulehnen.
Natürlich besteht die Gefahr eines Referendums, aber wir
müssen uns doch nicht in jedem Fall immer wieder vor der
Volksmeinung schützen. Wenn wir ein gutes Argument haben,
dann können wir dazu stehen; ich meine, wir haben gute Argu-
mente, dass auch die Staatssekretäre dazu beitragen können,
um dieses Land Schweiz besser zu führen und zu regieren.

26. Januar 1995 
N
127
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Allerdings - das wurde angetönt - wäre die Kommission be-
reit, Ihnen eine geteilte Vorlage unmittelbar nach einer formel-
len Sitzung vorzulegen. Wir könnten dann mit der Behandlung
des Geschäftes in dieser Session weiterfahren.
Schliesslich noch zum Rückweisungsantrag der SVP-Frak-
tion: Dieser Rückweisungsantrag ist zumindest konsequent
Er nennt das Kind beim Namen und sagt, dass keine Staatsse-
kretäre erwünscht seien; die SVP-Fraktion will das Risiko nicht
eingehen, denn wenn die Staatssekretäre schon umstritten
sind, dann will sie diese gar nicht einführen oder die Einfüh-
rung allenfalls auf eine spätere Phase verschieben.
Ich bitte Sie aber, auch diesen Rückweisungsantrag abzuleh-
nen und der Kommission zu folgen.
Wir haben uns in der Kommission eingehend mit der Stellung
der Staatssekretäre auseinandergesetzt. Es ist nicht notwen-
dig, in der Kommission nochmals darüber zu sprechen. Wir
haben die Stellung der Staatssekretäre genauer definiert. Es
gibt nicht einfach 10 «freischwebende» Staatssekretäre; ihre
Aufgaben sind bestimmt. Wir haben auch den Beschluss des
Ständerates bestätigt, dass eine Bestätigung der Wahl durch
das Parlament notwendig ist Wir sind der Überzeugung, dass
man nicht nur den organisatorischen, sondern auch den per-
sonellen Teil behandeln kann. Die Bundesräte müssen nicht
nur organisatorisch mehr Kompetenzen bekommen, sondern
sie sollen auch die entsprechenden Führungshilfen, also die
Unterstützung durch die Staatssekretäre, erhalten.
Ich bitte Sie, alle Rückweisungsanträge abzulehnen.
Leuba Jean-François (L, VD), rapporteur: M'exprimer sur les
propositions de renvoi, c'est le but de mon intervention, je ne
ferai pas de commentaires sur les autres points qui ont été
évoqués par les porte-parole des groupes.
En ce qui concerne la proposition de renvoi Schmid Peter, je
me sens ici le droit de parler de la majorité de la commission,
puisqu'une proposition semblable, non pas de renvoi, mais
une proposition d'augmenter le nombre de conseillers fédé-
raux, a été faite en commission; elle a été repoussée, je vous le
rappelle, par 11 voix contre 4, ce qui est un score tout à fait
clair.
Neuf ou onze conseillers fédéraux, cela paraît la solution la
plus simple. Seulement, il faut toujours se méfier des solu-
tions simples, parce qu'elles sont facilement simplistes. Dans
le cas particulier, nous croyons que cette solution est mani-
festement simpliste. Neuf ou onze conseillers fédéraux, c'est
la fin du gouvernement collégial. Ce n'est pas un hasard si le
canton de Berne a réduit le nombre de ses conseillers d'Etat
de neuf à sept. L'expérience - et vous me permettrez de citer
ici mon expérience de douze ans de Conseil d'Etat - prouve
que dès que, pour une raison ou pour une autre, on descend
à six ou à cinq, le travail à l'intérieur du gouvernement va
beaucoup plus vite. Quand un membre est absent, malade
ou en voyage, on constate que les séances du gouverne-
ment vont beaucoup plus rapidement. Par conséquent, l'aug-
mentation linéaire du nombre de conseillers fédéraux conduit
à une augmentation exponentielle du travail, parce que cela
augmente de manière considérable les relations entre les
membres du gouvernement.
Si on est attaché au principe du gouvernement collégial, on ne
peut pas augmenter le nombre des membres du gouverne-
ment fédéral. Chaque membre, c'est le propre du système col-
légial, doit être en mesure de se prononcer sur les proposi-
tions de ses collègues. L'augmentation n'entraîne pas seule-
ment une perte de temps, mais, ce qui est déjà extrêmement
important au moment où on veut décharger du nombre des
conseillers fédéraux le Conseil fédéral entraîne de plus gran-
des difficultés de relations entre eux Plus on en a, plus il faut
entretenir de relations avec un nombre supplémentaire de
membres du gouvernement Cela nuit à l'homogénéité, qui
est déjà difficile à obtenir aujourd'hui, chacun peut le consta-
ter, mais qui serait encore plus difficile si le nombre de conseil-
ler fédéraux était augmenté.
La seule solution, si vous augmentez le nombre des conseil-
lers fédéraux, c'est d'avoir, ou un chancelier, comme en Alle-
magne, ou un premier ministre, comme en France. A ce mo-
ment-là, c'est possible, parce qu'une volonté s'exprime, parla
voix du chancelier ou du premier ministre, et les autres mem-
bres sont manifestement à un rang inférieur, mais - et je ter-
mine par là où j'ai commencé -vous avez tué le système collé-
gial helvétique.
La proposition de renvoi du groupe Adl/PEP n'a pas été pré-
sentée en commission. Elle est intellectuellement intéres-
sante, mais elle est sans doute de nature à bouleverser un peu
l'immobilisme helvétique dont nous souffrons tous.
Mme Grendelmeier, porte-parole du groupe, n'est pas là, mais
elle me permettra de le dire en toute amitié: c'est une proposi-
tion un peu zurichoise! Bien sûr, quand on a le pouvoir écono-
mique, on souhaite avoir une organisation politique qui cor-
responde à ce pouvoir économique. Le système de gouverne-
ment d'alternance, de gouvernement de majorité qui impose
sa volonté à une minorité, correspond bien à une conception
économique de la société; il ne correspond certainement pas
à la conception politique helvétique de la société. Cette
conception de la société helvétique, c'est de rechercher le
consensus, ou en tout cas d'associer les minorités, qui sont in-
nombrables en Suisse, à la conduite des affaires, d'une ma-
nière ou d'une autre. Précisément, le gouvernement tel que le
souhaite le groupe Adl/PEP convient sans aucun doute à des
pays centralisés, mais il ne convient certainement pas à notre
système helvétique.
Quant à la proposition de renvoi du groupe socialiste, la com-
mission ne s'est pas prononcée à cet égard. Ce qu'il faut re-
marquer, c'est qu'aucun des représentants socialistes n'a fait
cette proposition en commission et, à la séance de la commis-
sion du 13 décembre 1994, comme l'a indiqué le rapporteur
de langue allemande, cette question a été évoquée à la suite
des entretiens de la maison de Watteville, mais personne n'a
repris formellement cette proposition devant la commission.
Je crois pouvoir en déduire que la commission n'est pas favo-
rable à cette proposition de renvoi. Dès lors, je vous prie de la
repousser.
Je dirai toutefois que, de toutes les propositions de renvoi,
c'est sans doute la moins mauvaise, parce que c'est celle qui
nous fait perdre le moins de temps, à première vue en tout cas.
En outre, elle n'empêche pas une réforme que nous considé-
rons comme urgente. Seulement, je cherche en vain la vraie
motivation de cette proposition de renvoi. M. Marti Werner,
porte-parole du groupe, a affirmé clairement qu'il ne craignait
pas du tout le référendum. Alors, si on ne craint pas le référen-
dum, quel est l'avantage de faire cette division?
Cette proposition sent vraiment un peu la combine, la ma-
noeuvre politique. On veut, comme cela, éviter les ennuis. S'il
y a un référendum, on aura toujours une petite partie de la ré-
forme! Mais je crois que c'est surtout un très mauvais signe
qu'on donne au peuple, parce qu'on lui dit: «Nous vous propo-
sons une 'réformette',» - il faut bien dire que si on élimine le
problème des secrétaires d'Etat, ce qui reste est de la réfor-
mette! - «vous n'avez pas besoin de vous faire de souci, et si
vous voulez lutter au moyen d'un référendum, vous n'avez
qu'à attaquer le deuxième arrêté, celui traitant des secrétaires
d'Etat Ainsi, vous pourrez vous défouler en attaquant l'arrêté
concernant les secrétaires d'Etat» Je crois que c'est un très
mauvais signe et, contrairement à ce qu'a dit M. Marti Werner,
c'est véritablement compromettre l'institution des secrétaires
d'Etat qui est le point fondamental de la réforme proposée. Par
conséquent, je vous prie également de rejeter la proposition
de renvoi du groupe socialiste.
Enfin, en ce qui concerne la proposition de renvoi du groupe
de l'Union démocratique du centre, j'aimerais dire que, là
aussi, nous n'avons pas eu de proposition en commission. Je
trouve cela tout àfait particulier, parce que nous avons longue-
ment discuté, en commission, du problème des secrétaires
d'Etat; on n'y fait pas de proposition alors qu'on est membre
de la commission et, ensuite, on vient en plénum présenter
une proposition de renvoi. Je me demande dès lors à quoi ser-
vent les travaux de la commission si l'on doit reprendre le tra-
vail en plénum alors qu'il n'est pas fait en commission!
Au surplus, la motivation de M. Seiler Hanspeter, porte-parole
du groupe, ne correspond pas du tout à la proposition présen-
tée. M. Seiler dit qu'il faut renvoyer ce projet en commission
pour que celle-ci puisse discuter sérieusement de la question

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
128
N 
26 janvier 1995
des secrétaires d'Etat Or, c'est ce qu'a fait la commission, elle
a consacré l'essentiel de ses travaux à discuter de cette ques-
tion. Elle a traité un certain nombre de problèmes, en laissant
de côté la question des secrétaires d'Etat, puis elle y a consa-
cré un immense débat Qu'on nous dise franchement, au mo-
ment où nous aborderons le chapitre des secrétaires d'Etat:
«Nous ne voulons pas de secrétaires d'Etat» C'est le contenu
de la proposition de la minorité de la commission, qui au
moins, elle, est logique, parce qu'elle dit: «Nous ne voulons
pas de secrétaires d'Etat, nous ne voulons pas qu'on renvoie
le projet en commission.» La situation est donc tout à fait claire.
Mais renvoyer en commission, pour qu'elle rediscute de ce
qu'elle a longuement traité, je trouve que cela est parfaitement
absurde et n'a aucun sens.
Que le groupe de l'UDC vienne au moment où nous aborde-
rons la question des secrétaires d'Etat lors de la discussion de
détail, et présente sa proposition de ne pas en vouloir. A ce
moment-là, la situation sera claire, le Conseil se déterminera et
il n'y aura pas de discussion. Mais renvoyer en commission
pour discuter d'une question déjà longuement débattue, c'est
exactement le travers helvétique classique: nous discutons,
nous discutons, nous nommons des commissions d'experts,
nous reprochons au gouvernement de nommer trop de com-
missions d'experts et de ne pas prendre de décision. Il ne faut
pas, maintenant, que le Parlement fasse exactement la même
chose, n'arrive pas à prendre ses décisions au moment où
elles sont mûres, renvoie pour des études complémentaires,
avec l'espoir que le problème ne reviendra jamais. C'est une
très mauvaise méthode de gouvernement Notre Parlement
est là pour décider et non pour renvoyer constamment les pro-
blèmes à plus tard. C'est ce que nous faisons déjà avec cette
réforme du gouvernement et de l'administration, j'ai déjà attiré
votre attention là-dessus, dans la mesure où nous l'avons faite
en deux phases et où nous ne prenons pas les problèmes par
le bon bout, c'est-à-dire que nous ne commençons pas par le
haut, mais par le bas. C'est fâcheux, mais, au moins, faisons
cela
J'aimerais, à la fin de cette intervention, vous lancer un appel.
Le Parlement, durant le débat sur l'assainissement des finan-
ces fédérales, s'est véritablement déconsidéré. Si vous avez le
moindre doute à cet égard, vous n'avez qu'à lire la presse ou
écouter la radio, ce matin, pour connaître l'opinion que l'on a,
chez ceux qui nous observent, de la manière dont nous avons
travaillé s'agissant de l'assainissement des finances fédéra-
les. Si vous voulez faire de perdre le peu de crédit qui reste en-
core à ce Parlement, vous n'avez qu'à renvoyer cet objet pour
des études complémentaires. Je vous garantis que, dans
l'opinion publique, on aura une véritablement bonne impres-
sion du Parlement!
Je vous invite donc à ne pas céder aux sirènes du renvoi et à
prendre vos responsabilités, à rejeter les quatre propositions
de renvoi et à passer à la discussion de détail sur l'ensemble
du projet
Villiger Kaspar, Bundespräsident: Ich fände es ausserordent-
lich schade, und ich fände es falsch, wenn wir diese vorlie-
gende Reform nicht integral realisieren würden - weil wir viel-
leicht Angst vor Referenden haben oder weil wir uns vielleicht
etwas viel Mutigeres oder auch Utopischeres vorstellen. Ich
bedauere auch sehr die gewisse Unlust gegenüber diesem
Problem, die in den Voten angeklungen hat Sie kontrastiert
doch sehr erheblich mit den markanten Worten, die man je-
weils über unser Regierungssystem und den Reformbedarf in
Wahlreden hört
Unser Staat hat sich in den letzten Jahrzehnten grundlegend
verändert Er legt nicht nur gewisse Regeln des Zusammenle-
bensfest und sorgt für äussere Sicherheit. Er ist selber in gros-
sem Umfang zum Problemloser geworden, und der Staat
wurde zum umfassenden Dienstleistungsbetrieb ausgebaut
Gleichzeitig sind aber die Kompliziertheit und die Komplexität
der Probleme, die gelöst werden müssen, überproportional
angewachsen. Viele Probleme können nur noch durch inter-
nationale Zusammenarbeit gelöst werden, und die Erarbei-
tung solcher Lösungen ist kompliziert Gleichzeitig ist aber
auch die Anspruchshaltung gegenüber dem Staat signifikant
gewachsen. Dadurch wird dieser chronisch überfordert. Die
dramatische Budgetkrise ist dafür ein Indiz. Die Führungs-
strukturen dieses Staates haben mit dieser Entwicklung nicht
Schritt gehalten, wenn auch laufend Verbesserungen vorge-
nommen worden sind. Die Führung eines komplexen Staats-
wesens in einem komplexen Umfeld stellt an eine Regierung
viel höhere Ansprüche als früher.
Die Beanspruchung des Bundesrates ist auch rein quantitativ
messbar gestiegen, zum Beispiel durch die vermehrten Aus-
landkontakte, die nicht einfach Unsinn sind, wie das hier zum
Teil angedeutet worden ist-sie sind nötig -, durch vermehrte
Beanspruchung auch durch Sie, im Parlament, in Kommissio-
nen, Subkommissionen usw., durch den vermehrten Kommu-
nikationsbedarf des Volks und der Medien sowie durch die
grösseren Ansprüche an die Führung durch eine starke,
grosse und komplizierte Verwaltung.
Es ist unabdingbar nötig, diese Führungsstrukturen den
neuen Verhältnissen anzupassen. Das ist auch das Ziel dieser
Reform. Es ist das Ziel, die politische Führungskraft des Bun-
desrates zu stärken, die Präsenz der politischen Führung na-
tional und international zu erhöhen, dem Bundesrat zu ermög-
lichen, sich auf die wesentlicheren Entscheide zu konzentrie-
ren. Entlasten muss man ihn nicht gross. Jedermann, der in
diesem Land Verantwortung trägt, ist überlastet Aber wir müs-
sen nach Mechanismen suchen, damit der Bundesrat seine
Kraft, die natürlich auch begrenzt ist, wirklich auf das Wesentli-
che konzentrieren kann. Es ist das Ziel, zu ermöglichen, dass
der Bundesrat im staatlichen Handeln stärker Prioritäten set-
zen kann. Ein wichtiges Ziel dieser Reform ist also die Stär-
kung der Effizienz der Regierung.
Aber nun muss ich auf einen Zielkonflikt hinweisen, der auch
wichtig ist, aber häufig verkannt wird. Ich habe das Gefühl,
wenn ich Meinungen über unsere Regierung und das Regie-
rungssystem höre, dass man in dieser Frage zuwenig in die
Tiefe denkt Der Glaube, alles wäre besser und anders in unse-
rem Land, wenn die Regierung nur effizienter handeln könnte,
ist eine Illusion.
Effizienz ist zwar eine ausserordentlich wichtige Vorausset-
zung für erfolgreiches Regierungshandeln, aber andere Werte
sind meines Erachtens ebensowichtig, beispielsweise die Fä-
higkeit zum Interessenausgleich, die Fähigkeit zur Stimulie-
rung von Mitverantwortung auf allen Ebenen und auch die In-
tegrationskraft eines Regierungssystems. Herr Leuba als Ro-
mand hat vorhin sehr eindrücklich auf dieses Problem hinge-
wiesen.
In einer direkten Demokratie, wie wir sie haben, ist eine Regie-
rung auch nicht einfach eine Konzernleitung, die befehlen
kann; sie kann nur zu überzeugen versuchen. Sie hat keine ei-
gentlichen Machtmittel. Sie muss versuchen, zuerst Sie zu
überzeugen und nachher mit Ihnen zusammen das Volk.
Denn die letzten Entscheide trifft nicht der Bundesrat, sondern
die letzten Entscheide treffen das Parlament und das Volk. Un-
ser Regierungssystem verkörpert trotz aller Schwächen in ho-
hem Masse diese Werte, und das dürfen wir keineswegs ge-
ringschätzen.
Es ist vielleicht auch kein Zufall, dass wir einer der wenigen
vielkulturellen und vielsprachigen Staaten sind, die einiger-
massen funktionieren. Ein internationaler Vergleich zeigt auch
sehr bald, dass dieses System nicht zu schlechteren Resulta-
ten geführt hat als die sogenannt effizienteren Systeme ande-
rer Länder. Führen Sie sich auch das Misstrauen und die politi-
schen Turbulenzen vor Augen, Frau Grendelmeier, die man in
anderen Ländern mit sogenannten effizienteren Systemen
hat!
Ein Regierungssystem in unserem Lande muss auf die ausge-
sprochene Vielfalt im kulturellen und sprachlichen Bereich
Rücksicht nehmen. Im Grunde wird dieses an sich in lauter
Minderheiten zersplitterte Land doch nur durch wechselnde
Koalitionen von Minderheiten zusammengehalten. Wegen
dieser Tatsache und wegen der direkten Demokratie haben
sich Kollegialsystem und Konkordanz als gute Instrumente er-
wiesen, verschiedenste Gesichtspunkte und Interessen
gleichberechtigt in den Entscheidungsprozess einzubringen.
Deshalb resultiert daraus trotz aller Kritik eben doch eine hohe
integrierende Wirkung für das Gesamtsystem.

26. Januar 1995 
N
129
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Eines unserer Hauptprobleme ist die Polarisierung der politi-
schen Auseinandersetzung. Deshalb haben Institutionen, die
nur über den Interessenausgleich funktionieren können und
ihn dadurch auch fördern, gerade jetzt besondere Bedeutung.
Ich bin erstaunt, wie wenig diese Dinge bei der Beurteilung un-
seres politischen Systems in die Überlegungen einbezogen
werden.
Die internationale Entwicklung zeigt übrigens sehr deutlich,
dassauch Konkurrenzregierungssysteme zu konkordanzähn-
lichen Verhaltensweisen greifen müssen, um die Probleme
noch anpacken zu können. Denn die Grundidee des Konkur-
renzsystems - zwei etwa gleich grosse politische Lager, die
sich gegenseitig ablösen können - stimmt schon lange nicht
mehr. Die politischen Gräben verlaufen schon lange nicht
mehr zwischen links und rechts, sondern sie verlaufen in sehr
verschiedenen Richtungen; die Grundidee des Konkurrenzsy-
stems ist praktisch nirgendwo mehr erfüllt. Auch anderswo
zersplittert sich die politische Landschaft, und deshalb erge-
ben sich auch diese spontanen, konkordanzähnlichen Me-
chanismen. Ich denke an die vielen grossen Koalitionen: in
vier Bundesländern in Deutschland, in Österreich, an die neue
Dualität eines demokratischen Präsidenten mit einem republi-
kanischen Kongress in den Vereinigten Staaten, an den von
der Opposition dominierten Bundesrat in Deutschland, mit
dem der Kanzler irgendwie ins Einvernehmen kommen muss.
Allerdings haben diese Systeme kein Volk mehr als mögliche
Opposition, wenn sie Lösungen treffen.
Das Kollegialsystem funktioniert aber nur unter bestimmten
Voraussetzungen. Es hängt einmal von Menschen ab, und
Menschen haben immer auch ihre Schwächen. Ich glaube
aber- das ist meine persönliche Überzeugung, aber ich will es
hier doch sagen -, dass die Zahl der Bundesratsmitglieder
eine gewisse Grosse nicht übersteigen darf. Herr Leuba hat
recht: Bei einer grösseren Anzahl Bundesräte ist die Fassung
ausdiskutierter, reifer Beschlüsse zeitgerecht nicht mehr mög-
lich. Es verhält sich damit ähnlich, wie wenn Sie Kleincomputer
vernetzen. Die Komplexität des Gesamtsystems steigt expo-
nentiell mit der linearen Zunahme der Einzelsysteme.
Aus meiner persönlichen Erfahrung ist sieben wahrscheinlich
die höchstmögliche Zahl, die für gleichberechtigte Bundes-
räte denkbar ist. Anders verhält es sich, wenn Sie ein Premier-
ministersystem haben. Im Grund ist aber in einem Kollegium
auch keine Hierarchisierung denkbar, denn ein übermächti-
ger Bundespräsident hat in der Kollegialität keinen Platz. Bis
jetzt hat mir noch niemand die Frage beantwortet, welcher re-
gionalen, ethnischen oder politischen Gruppierung das Vor-
recht zustehen sollte, einen mit besonderen Machtbefugnis-
sen ausgestatteten Bundespräsidenten zu stellen. Und mir hat
auch noch niemand die Frage beantworten können, wie bei
uns - ohne Stimmzwang und mit unserer parlamentarischen
Freiheit, die auch ich immer gerne genossen habe - andere
parlamentarische Gruppen als jene, die den Präsidenten stel-
len, dessen Politik mittragen werden.
Die Problemlösungsfähigkeit der Exekutive hängt nicht an der
Zahl der Mitglieder, sonst könnte ein amerikanischer Präsi-
dent nicht alleine regieren. Entscheidender sind klare Kompe-
tenzabgrenzungen zwischen Exekutive und Legislative, die
Fähigkeit zur langfristigen strategischen Planung und dann
auch der entschlossene Wille zur Durchsetzung der Ent-
scheide gegenüber der Verwaltung.
In einem vernetzten, austarierten politischen System wie dem
schweizerischen, das für mich eine Art ökologisches System
ist, liegt die Führungsverantwortung nicht nur beim Bundes-
rat, sondern ebensosehr bei Ihnen, beim Parlament, und letzt-
lich auch beim Volk. Wenn man in einem solchen System ein-
zelne Teile verändert, also etwa nur den Bundesrat, muss man
immer - wie in einem Ökosystem, deshalb der Vergleich - die
Wirkung auf das Gesamtsystem bedenken. Sonst könnten
Wirkungen eintreten, die man nicht erwartet. Eine tiefgreifende
Reform des Regierungssystems dürfte nicht auf Stufe Bundes-
rat haltmachen, sondern müsste die Beziehungen zwischen
Bundesrat und Parlament, aber auch die direkte Demokratie
mit einbeziehen. Herr Meier Samuel hat das angedeutet.
Die vorliegende Reform zielt auf eine Stärkung der Exekutive
unter Beibehaltung der bewährten Stärken unseres Systems.
Vielleicht kommt Ihre Unlust auch daher; aber ich meine, die-
ser Aspekt ist besonders wichtig. Erst in einer zweiten Phase
möchten wir dann die gesamte Staatsleitung zur Diskussion
stellen. Sie wissen - es ist bereits gesagt worden -, dass die
Arbeitsgruppe Führungsstrukturen des Bundes unter der Lei-
tung von Professor Eichenberger Vorarbeiten leistet.
Ich selber bin allerdings der Meinung, dass die vorliegende
Reform wesentlich tiefer geht, als es auf den ersten Blick schei-
nen mag. Wir sollten ihr eine Chance geben. Wir sollten mit ihr
Erfahrungen sammeln, bevor wir zu neuen Ufern aufbrechen.
Man kann auch immer mit der Utopie des Besseren das Mögli-
che verhindern. Es wäre also falsch, vor lauter Streben nach
dem Besseren das Mögliche zu unterlassen, wie das zum Bei-
spiel der Rückweisungsantrag der LdU/EVP-Fraktion vorsieht.
Der Bundesrat möchte mit dieser Reform jene Instrumente für
die Departementschefs schaffen, die eine klare Führung von
oben her ermöglichen und sie gleichzeitig von untergeordne-
ten Führungsaufgaben entlasten. Der Bundesrat sollte mehr
Zeit in die strategischen Entscheide investieren können. Die
politische Führung muss auch gegenüber der Verwaltung ge-
stärkt werden; das wurde hier auch angedeutet So muss die
politische Führung die strategischen Leitplanken der Verwal-
tungsarbeit vorgeben und dann mit einem effizienten Control-
ling - hier ist noch viel zu tun - dafür sorgen, dass diese auch
eingehalten werden, dass sich die Verwaltung nicht selbstän-
dig macht.
Von einer völligen Trennung zwischen der strategischen und
der operativ-ausführenden Ebene halte ich persönlich aber
nichts, denn sie würde ein Bundesratskollegium schaffen, das
über dem Alltag schwebt und den Bezug zur Konkretisierung,
zur Umsetzung und zur tatsächlichen Arbeit verlöre. Das er-
schiene mir ebenso weltfremd und falsch wie ein Bundesrat,
der sich in der Bewältigung des Alltagsgeschäfts erschöpft.
Zum Regieren gehört auch Sachkenntnis, und diese verliert
sich sehr rasch, wenn man zu weit von jener Basis entfernt ist,
wo die eigentliche Realisierungsarbeit geleistet wird. Dies
müsste die Tendenz zur Verselbständigung der Verwaltung
noch verstärken.
Zu den Staatssekretären: Sie sind eine wichtige institutionelle
Neuerung. Sie dürfen sich von dieser Bezeichnung nicht irre-
führen lassen. Die neuen Staatssekretäre sind mehr als die Ti-
tularsekretäre nach heutigem Recht Die neuen Staatssekre-
täre sollen die Departementsvorsteher in bestimmten Tätig-
keitsgebieten des Departementes weitgehend vertreten kön-
nen, gegen innen, gegenüber der Verwaltung, gegenüber
dem Parlament, gegenüber dem Ausland. Sie können aber
versichert sein, dass die Bundesräte in allen wesentlichen Fra-
gen selber die Gelegenheit wahrnehmen werden, mit Ihnen di-
rekt zu diskutieren - das ist klar.
Diese Staatssekretäre sind herausragende enge Mitarbeiterin-
nen und Mitarbeiter der politischen Verantwortungsträger,
und sie sind auch legitimiert, deren Positionen im In- und Aus-
land zu vertreten. Damit entlasten sie die einzelnen Departe-
mentsvorsteher von gewissen Führungsaufgaben. Ich meine,
dass dies den Bundesrat als Kollegium stärkt. Die Staatssekre-
täre sind aber keine Politiker, sie tragen keine direkte politi-
sche Verantwortung. Diese Verantwortung - dazu werde ich
nachher, bei der Frage der parlamentarischen Bestätigung, et-
was sagen - muss voll beim Bundesrat bleiben, und Sie müs-
sen die Bundesräte voll für die Politik verantwortlich machen.
Ich billige aber zu, dass einige Änderungen, die Sie hier vorge-
nommen haben - in den Kommissionen und auch im Stände-
rat-, an sich gute Änderungen, Verbesserungen sind. Ich per-
sönlich finde es auch eine Verbesserung, dass die Funktion
der Staatssekretäre klarer definiert worden ist und dass den
Staatssekretären nicht irgendwelche fluiden, nichtdefinierten
Pseudoaufgaben zugeteilt werden könnten, denn das würde
ihr Gewicht natürlich sofort wieder vermindern. Zur Frage der
parlamentarischen Bestätigung werde ich mich in der Detail-
beratung äussern.
Im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform - das ist wich-
tig - wird es darum gehen, die Detailbereiche der einzelnen
Departemente auszuscheiden und neu zu definieren, an de-
ren Spitze dann Staatssekretäre wirklich Führungsverantwor-
tung übernehmen können. Es ist kein Abenteuer, in das wir

Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi 
130
N 
26 janvier 1995
uns begeben, ohne zu wissen, wie es herauskommen könnte.
In meinem Departement, im EMD, haben sich solche Struktu-
ren seit Jahren sehr bewährt Herrn Minger waren noch etwa
35 Leute direkt unterstellt, d. h. der Bundesämter. Heute ha-
ben wir die Gruppenbildung, und die Funktion eines General-
stabschefs beispielsweise ist auf militärischer Seite durchaus
mit jener eines Staatssekretärs zu vergleichen; das hat sich
ausserordentlich bewährt.
Damit habe ich auch schon angedeutet, dass es mit der Ein-
führung der Staatssekretäre nicht sein Bewenden haben darf.
Im Rahmen einer tiefgreifenden Verwaltungsreform müssen
wir jene Voraussetzungen schaffen, welche einen optimalen
Einsatz dieser Staatssekretäre ermöglichen. Damit können
Organisation und Führung der Verwaltung den Erfordernissen
der Zeit angepasst werden. Im Moment werden im Rahmen ei-
ner Projektorganisation grundlegende Reformvorschläge er-
arbeitet Dabei sollen auch neue Führungsformen zur Anwen-
dung gelangen, etwa der erweiterte Gebrauch von Leistungs-
aufträgen, in gewissen Einheiten die Schaffung höherer Ei-
genverantwortlichkeit und auch ein modernes Controlling.
Damit diese Strukturen rasch geschaffen werden können, be-
antragt Ihnen der Bundesrat, ihm die Kompetenz zur eigen-
ständigen Organisation der Verwaltung zu übertragen. Ich
habe mit Freude festgestellt, dass das hier im Grundsatz nicht
bestritten ist Ich darf Ihnen sagen, dass der Bundesrat gewillt
ist - und ich werde als Bundespräsident dieses Jahr alles dar-
ansetzen, dass wir hier vorwärtskommen-, von dieser Kompe-
tenz auch Gebrauch zu machen und sie nicht nur kosmetisch
zu nützen, wie das Herr Schmid Peter befürchtet und ange-
deutet hat
Zu den Rückweisungsanträgen:
Der Rückweisungsantrag der SVP-Fraktion und die Anträge
der Minderheit Steinemann gehen in die gleiche Richtung; sie
wollen die Staatssekretäre «eliminieren». Für mich ist das fak-
tisch ein partielles Nichteintreten auf die Vorlage, weil eben ein
tragender Pfeiler dieser Reform herausgebrochen wird. Ich
kann nur noch einmal betonen, wie wichtig diese Reform ist,
und zwar nicht einmal so sehr in meinem Departement, son-
dern vor allem in den breiter vernetzten Departementen. Ich
könnte ohne Reform leben, glaube aber, dass ein Departe-
ment des Innern, ein Volkswirtschafts- oder ein Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement 
diese 
Restrukturierungen
braucht
Ein besonderes Interesse müssten eigentlich jene an dieser
Reform haben, welche im Grundsatz zu unserem Regierungs-
system stehen. Ich habe doch zum Glück bei den SVP-Vertre-
tern stark diesen Eindruck. Gerade sie haben ja ein Interesse
daran, dass dieses System auch unter den modernen Um-
ständen so optimal funktioniert, dass es überleben kann. Das
muss man berücksichtigen, dafür brauchen wir tiefgreifende
Reformen.
Ich bitte Sie deshalb, den Rückweisungsantrag der SVP-Frak-
tion abzulehnen.
Die sozialdemokratische Fraktion verlangt Rückweisung und
Zweiteilung der Vorlage, was möglicherweise einen Zeitverlust
zur Folge hat Wenn Ihre Kommission das sofort, heute schon,
wieder ins Plenum einbringt, ist dieses Argument hinfällig, ich
würde dieses Vorgehen aber trotzdem bedauern. Eine Auftei-
lung der Vorlage würde nämlich geradezu dazu einladen, die
Staatssekretäre per Referendum «zu Fall zu bringen». Wir
müssen wieder den Mut haben, ganze Vorlagen integral vor
dem Volk mutig zu vertreten! Andernfalls würden wir wieder ei-
nen wichtigen Pfeiler herausbrechen und einen Torso hinter-
lassen.
Um noch einmal kurz auf die Staatssekretäre zurückzukom-
men: Ich habe auch etwas Mühe mit dem Argument der Ko-
sten. Man kann natürlich immer mit der Aufblähung von Beam-
tenapparaten und mit Kosten Angst machen. Es müsste, ge-
rade aus der Reform der Verwaltung als Ganzes, mehr «her-
auskommen» als das, was die Staatssekretäre kosten. Sie ha-
ben ja auch gewisse Sicherungen eingebaut, gegen die sich
der Bundesrat nicht wehrt Im Vergleich zum Gesamtbudget
des Bundes mit 43 Milliarden Franken ist wahrscheinlich eine
kleine Investition in eine stärkere Führungsfähigkeit auch ko-
stenmässig durchaus zu verantworten.
Es geht mir aber auch um eine gewisse politische Glaubwür-
digkeit Seit Jahren wird eine tiefgreifende Reform des Regie-
rungssystems gefordert. Bei der Präsentation der Revision
wurde kritisiert, dass sie zögerlich sei, mutlos, dass sie viel zu
wenig weit gehe. Ich meine, dass das nicht zutrifft; es wurde je-
doch so gesagt. Als dann einer unserer Kollegen leider er-
krankte, kamen wieder die grossen Worte, dass jetzt sofort et-
was geschehen müsse. Kaum ist das Problem wieder beige-
legt, hat man plötzlich wieder Angst, dass diese Reform, wel-
che vorher als zögerlich beurteilt worden ist, zu weit gehe und
vor dem Volk nicht mehr vertreten werden könne.
Um noch auf den Rückweisungsantrag Schmid Peter zu spre-
chen zu kommen: Seine Fraktion will die Anzahl der Bundes-
räte erhöhen. Ich habe Ihnen meine persönliche Meinung
dazu gesagt, der Bundesrat ist aber bereit, dieses Problem
konstruktiv zu prüfen. Das soll aber Gegenstand der nächsten
Reformphase sein. Zuerst müsste auch hier die Verfassung re-
vidiert werden. Sie können sich vorstellen, wie lange es mit ei-
ner Verfassungsrevision gehen würde, bis wir hier überhaupt
wieder eine kleine Reform durchziehen könnten. Mit dem Vor-
gehen, das Herr Schmid hier beantragt hat, würden Sie wie-
derum das Machbare blockieren.
Ich bitte Sie deshalb, auch diesen Rückweisungsantrag abzu-
lehnen.
Ich komme noch kurz zum Rückweisungsantrag der LdU/
EVP-Fraktion, die zum parlamentarischen Konkurrenzsystem
übergehen möchte. Auf den internationalen Trend hin zu Kon-
kordanzsystemen habe ich hingewiesen; wir würden auch
hier das Machbare mit dem Utopischen verunmöglichen. Der
Bundesrat hat in seiner Botschaft ausführlich - und ich meine:
qualifiziert - begründet, warum er dieses System verworfen
hat Der Bundesrat ist überzeugt, dass viele Wesenselemente
unseres bewährten, austarierten Systems in Frage gestellt
und gefährdet würden, beispielsweise die Volksrechte oder
die starke Stellung des Parlamentes; ein Parlament in einem
Konkurrenzsystem ist schwächer als unseres, dessen müssen
Sie sich bewusst sein. Ebenso würden die Unabhängigkeit
seiner Mitglieder gefährdet, der Stimmzwang, das Zweikam-
mersystem, das Kollegialsystem und auch die hohe Stabilität
der Regierung. Man kann das kritisieren, aber gerade in einem
Land, das aus seiner Zersplitterung heraus zu einer dauern-
den Instabilität neigt, sind gewisse Stabilisatoren im Regie-
rungssystem wahrscheinlich wichtig und nötig. Es würden
auch das heutige Wahlsystem und die vielgestaltige, föderali-
stische Parteienstruktur grundsätzlich in Frage gestellt Das al-
les müssen Sie sich überlegen; das wäre nachher eine andere
Schweiz. Ob es eine bessere wäre, da habe ich meine Zweifel.
Der Bundesrat bittet Sie, auch den Rückweisungsantrag der
LdU/EVP-Fraktion abzulehnen.
Der Bundesrat ist überzeugt, dass die vorliegende Reform tie-
fer geht, als ihr zum Teil nachgesagt wird, und er ist weiter
überzeugt, dass das Machbare hier und jetzt getan werden
muss. Die Reform wird dem Bundesrat ermöglichen, sich auf
die grundlegenden Strategieentscheide zu konzentrieren,
ohne dass er die Sachkompetenz und politische Kontrolle ver-
liert Die Führung der Verwaltung kann gestärkt und die Effizi-
enz des Regierungsapparates verbessert werden.
Ich bitte Sie im Namen des Bundesrates, diesen wichtigen
Schritt zu unterstützen, die verschiedenen Rückweisungsan-
träge abzulehnen und zu einer raschen Umsetzung dieser Re-
form Hand zu bieten.
Le président: Nous vous informons que la proposition Blo-
cher de non-entrée en matière a été retirée.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
Erste Abstimmung - Premier vote
Für den Antrag Schmid Peter
Dagegen
Zweite Abstimmung - Deuxième vote
Für den Antrag der LdU/EVP-Fraktion
Dagegen
27 Stimmen
135 Stimmen
23 Stimmen
131 Stimmen

26. Januar 1995 
N
131
Interpellation Bonny
Le président: Ainsi, vous avez rejeté le renvoi au Conseil fédé-
ral. Nous votons maintenant sur les propositions de renvoi à la
commission.
Abstimmung - Vote
Eventuell - A titre préliminaire
Für den Antrag der SP-Fraktion 
71 Stimmen
Für den Antrag der SVP-Fraktion 
70 Stimmen
Definitiv - Définitivement
Für den Antrag der SP-Fraktion 
89 Stimmen
Dagegen 
74 Stimmen
Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
#ST# 93.3461
Interpellation Bonny
Bundestätigkeiten. Verzicht,
Vereinfachung und Rationalisierung
Activité de l'administration fédérale.
Politique de restriction.
Wortlaut der Interpellation vom 5. Oktober 1993
1. Ist der Bundesrat bereit, die gesamten Bundestätigkeiten
auf ihre Notwendigkeit und Effizienz kritisch zu überprüfen
und die nötigen Massnahmen zu treffen (Verzicht auf Tätigkei-
ten bzw. Vereinfachung von Tätigkeiten)?
2. Ist der Bundesrat bereit, die Bundesverwaltung - gerade
auch im Zusammenhang mit Frage 1 -energisch zu rationali-
sieren und zu reorganisieren (z. B. Zusammenlegung von
Bundesämtern)?
3. Ist der Bundesrat bereit, der in den letzten zehn Jahren er-
folgten Aufblähung und Aufstockung der Stabsstellen auf De-
partements- und Amterebene entgegenzutreten und diese zu
reduzieren?
4. Ist der Bundesrat bereit, innert nützlicher Frist eine Gesamt-
überprüfung aller Subventionssätze vorzunehmen und den
Verzicht bzw. die Reduktion der Subventionen voranzu-
treiben?
5. Ist der Bundesrat bereit, den in der Regel übertrieben hohen
Standard der Normen in verschiedenen Bereichen (z. B. bei
Installationen und Bauten) zu überprüfen und, wo möglich, zu
reduzieren?
Texte de l'interpellation du 5 octobre 1993
1. Le Conseil fédéral est-il prêt à contrôler la rationalité et l'effi-
cacité de la totalité de l'activité de la Confédération et à pren-
dre les mesures nécessaires (suppressions ou simplifica-
tions)?
2. En relation avec cette première question, est-il prêt à ratio-
naliser et réorganiser radicalement l'administration fédérale,
par exemple en regroupant des offices?
3. Est-il prêt à enrayer la tendance au gonflement des services
d'état-major des départements et des offices, à laquelle on as-
siste depuis une dizaine d'années, et à réduire le nombre et
l'effectif de ces services?
4. Est-il prêt à examiner rapidement l'ensemble des taux de
subvention et à pousser à la suppression et à la réduction de
ces subventions?
5. Est-il prêt à revoir les normes, généralement trop sévères,
dans divers domaines (p. ex les installations et les construc-
tions) et, si possible, à les réduire?
Mitunterzeichner-Cosignataires: Allenspach, Aregger, Aubry,
Bezzola, Bischof, Blocher, Borer Roland, Borradori, Borto-
luzzi, Bührer Gerald, Camponovo, Cavadini Adriano, Cheval-
laz, Comby, Couchepin, Dettling, Dreher, Eggly, Etique, Ey-
mann Christoph, Fehr, Fischer-Hägglingen, Fischer-Seen-
gen, Frey Claude, Fritschi Oscar, Giger, Gros Jean-Michel, Gy-
sin, Hegetschweiler, Kern, Leuba, Loeb François, Mamie,
Mauch Rolf, Miesch, Moser, Mühlemann, Neuenschwander,
Pidoux, Pini, Poncet, Reimann Maximilian, Savary, Scherrer
Jürg, Scheurer Rémy, Stalder, Stamm Luzi, Steffen, Steineg-
ger, Steinemann, Steiner Rudolf, Stucky, Tschopp, Vetterli,
Wyss Paul 
(55)
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
Im Jahr 1992 habe ich den Bundesrat ersucht, bis Ende 1993
unter Beizug ausserhalb des Bundes stehender Fachleute
eine umfassende Expertise zu veranlassen und einen Bericht
zu erstatten, der Auskunft gibt über Möglichkeiten und Zweck-
mässigkeit, gewisse Bereiche der Bundesverwaltung und der
Regiebetriebe des Bundes aus Gründen der Rationalisierung,
Effizienz und Kosteneinsparungen zu privatisieren. Diese Mo-
tion wurde auf Vorschlag des Bundesrates in ein Postulat um-
gewandelt Trotz dem in der Antwort gezeigten Verständnis ist
in der Zwischenzeit viel zu wenig geschehen. Zum Teil hat sich
die Situation sogar noch verschlimmert
Seit Anfang 1992 hat sich zudem die Lage der Bundesfinanzen
dramatisch verschlechtert. Es gibt dafür viele Erklärungen.
Diese lassen sich alle auf eine Grundtatsache zurückführen:
Der Bund hat in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren eindeutig
über seine Verhältnisse gelebt. Wenn man an diesem Grund-
tatbestand vorbeisieht, wird es sicher nie gelingen, der steten
Aufblähung der Bundestätigkeit und Bundesverwaltung Ein-
halt zu gebieten. Die Behörden aller Stufen tragen hier Verant-
wortung. Diese Verantwortung trifft aber primär den Bundes-
rat. Trotz aller Anstrengungen wird auch nach dem Voran-
schlag 1994, dem zweiten Sanierungspaket und - im Falle ei-
ner Annahme - nach der Einführung der Mehrwertsteuer das
Loch in den Bundesfinanzen bei weitem nicht gestopft sein. Es
bleiben Defizite in der Höhe von mehreren Milliarden Franken
bestehen, die auf strukturelle Mängel in unserer Staatstätigkeit
zurückzuführen sind. Es müssen daher ohne Verzug und ener-
gisch Massnahmen mit langfristiger Wirkung eingeleitet wer-
den, welche die Bundestätigkeiten und die Bundesverwaltung
wieder auf ein verantwortbares Mass zurückführen.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 17. November 1993
Rapport écrit du Conseil fédéral
du 17 novembre 1993
Die Interpellation erweckt den Eindruck, der Bundesrat leite zu
wenig energisch Massnahmen ein, um einer Ausweitung der
Bundestätigkeit und Bundesverwaltung Einhalt zu gebieten.
Dies entspricht indessen nicht den Tatsachen.
In den letzten zehn bis fünfzehn Jahren ist die Bundesverwal-
tung einer Welle von Rationalisierungs- und Reorganisations-
massnahmen unterzogen worden. Gegenwärtig laufen drei
zugleich, nämlich die Querschnittsmassnahmen zur Effizienz-
steigerung (Effi-QM-BV, Abschluss 1995), das Sparpaket
1993 sowie die Regierungs- und Verwaltungsreform, ferner
eine ganze Reihe von Einzelprojekten.
Zu erinnern ist an die Tatsache, dass die Schweiz auch heute
noch unter den westlichen Industrienationen mit dem klein-
sten Prozentanteil der öffentlichen Angestellten (Bund, Kan-
tone, Gemeinden) an der Gesamtheit der Erwerbstätigen figu-
riert und dass auch die Staatsquote unter den OECD-Ländern
einen der tiefsten Werte aufweist (Zwischenbericht des Bun-
desrates vom 21. Januar 1991 an die GPK betreffend Effi-
QM-BV).
Im übrigen ist sich der Bundesrat durchaus bewusst, dass die
Verhinderung einer Ausweitung der Bundestätigkeit und Bun-
desverwaltung sowie Einschränkungen eine permanente Auf-
gabe darstellen, der er sich im Hinblick auf die Finanzlage wei-
terhin prioritär zu widmen hat. Es handelt sich um aufwendige
Detailarbeit. Der «grosse Wurf», den sich der Interpellant, unter
anderem durch eine Privatisierungswelle, erhofft, ist unreali-

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
Organisation du gouvernement et de l'administration. Loi
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Januarsession
Session
Session de janvier
Sessione
Sessione di gennaio
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
93.075
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
26.01.1995 - 08:00
Date
Data
Seite
115-131
Page
Pagina
Ref. No
20 025 246
Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.
Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.
Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.