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2008-1972 
7693 
08.068 
Message 
sur la règle complétant le frein à l’endettement 
(Révision LFC) 
du 19 septembre 2008 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 
projet de modification de la loi sur les finances. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
19 septembre 2008 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin 
La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

7694 
Condensé 
Le frein à l’endettement est un instrument qui permet de juguler efficacement la 
croissance de la dette liée aux déficits budgétaires ordinaires. Néanmoins, le 
budget extraordinaire continue de receler une source d’endettement possible. 
Situation initiale 
Conformément à la législation concernant le frein à l’endettement, les recettes et 
dépenses extraordinaires ne sont pas inscrites au budget ordinaire. Les transactions 
uniques ou imprévisibles n’entraînent ainsi pas de variations importantes dans les 
dépenses ordinaires et ne compromettent pas la continuité de l’action étatique. Une 
telle réglementation s’avère nécessaire pour permettre l’application à long terme 
d’un mécanisme de régulation des dépenses, qui ne peut tout prévoir. Le traitement 
du budget extraordinaire sous la forme actuelle du frein à l’endettement peut toute-
fois entraîner une hausse de la dette fédérale en termes nominaux, alors même que 
la politique budgétaire est conforme aux exigences du frein à l’endettement. La 
présente révision de la loi sur les finances ne touche pas à la soupape de sécurité 
que représente le budget extraordinaire pour l’application du frein à l’endettement. 
Cependant, en complétant le mécanisme du frein à l’endettement, elle empêche toute 
augmentation rampante de la dette. 
Contenu de la révision proposée 
Le principe de la règle complétant le frein à l’endettement (règle complémentaire) 
consiste à compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le 
biais du budget ordinaire. Un nouveau «compte d’amortissement» servira d’instru-
ment de gestion. Ce compte englobera les recettes et les dépenses extraordinaires. 
S’il présente un découvert (si les dépenses extraordinaires dépassent les recettes 
extraordinaires), ce dernier devra être compensé durant les six exercices compta-
bles suivants au moyen d’excédents du budget ordinaire. 
La règle complémentaire répond à toutes les exigences requises. Premièrement, elle 
est conforme à la Constitution, puisqu’elle vise à équilibrer à terme les dépenses et 
les recettes (art. 126, al. 1, Cst.). Les dispositions constitutionnelles concernant le 
frein à l’endettement traitent cependant explicitement des besoins financiers excep-
tionnels. La règle complémentaire respecte le traitement «privilégié» des dépenses 
extraordinaires, car celles-ci ne peuvent être amorties tant que le compte de com-
pensation présente un découvert devant être éliminé par le biais du budget ordi-
naire. L’assainissement du budget extraordinaire passe donc après l’assainissement 
du budget ordinaire. Deuxièmement, la règle complémentaire est souple, puisqu’elle 
ne prescrit pas au Conseil fédéral et au Parlement une répartition précise du mon-
tant sur la période d’amortissement (six ans). On peut ainsi tenir compte des 
contraintes budgétaires à court terme et de la situation économique générale. Troi-
sièmement, du fait de sa souplesse et de la priorité qu’elle accorde à l’assai-
nissement du budget ordinaire, la règle complémentaire garantit la prise en consi-
dération de la situation conjoncturelle.

7695 
La règle complémentaire permet d’empêcher à moyen terme une augmentation de la 
dette fédérale résultant de dépenses extraordinaires. Tout comme le frein à 
l’endettement, elle n’oblige pas à réduire la dette. L’objectif premier est de stabili-
ser la dette en termes nominaux, et donc le rapport entre la dette et la valeur créée 
par l’économie (ratio d’endettement). Comme le frein à l’endettement, la règle 
complémentaire fixe seulement un objectif minimal. Le Conseil fédéral et le Parle-
ment peuvent à tout moment viser un objectif plus ambitieux (réduire la dette en 
termes nominaux) dans le cadre de l’établissement du budget et de la planification 
financière. Enfin, notons que la dette brute de la Confédération diminuera de plus 
de dix milliards quand les prêts accordés par la trésorerie au fonds de l’assurance-
chômage et les avances versées au fonds pour les grands projets ferroviaires seront 
remboursés comme le prévoit la législation. 
Le principe de la règle complétant le frein à l’endettement a été largement approuvé 
au cours de la procédure de consultation.

7696 
Table des matières 
Condensé 
7694 
1 Présentation de l’objet 
7698 
1.1 Contexte 
7698 
1.1.1 Problématique 
7698 
1.1.2 Frein à l’endettement et budget extraordinaire 
7699 
1.2 Nouvelle réglementation proposée: la règle complémentaire 
7702 
1.3 Résultats de la consultation 
7705 
1.4 Critères 
7708 
1.4.1 Instrument de gestion 
7708 
1.4.2 Constitutionnalité 
7709 
1.4.3 Adéquation avec la situation conjoncturelle 
7709 
1.4.4 Souplesse 
7710 
1.5 Solutions rejetées 
7710 
1.5.1 Amortissement par le biais du compte de compensation 
7710 
1.5.2 Amortissement individuel 
7711 
1.5.3 Amortissement dégressif 
7712 
1.5.4 Amortissement lié au plafond des dépenses 
7712 
1.6 Justification et appréciation de la règle complémentaire proposée 
7713 
1.6.1 Instrument de gestion 
7713 
1.6.2 Constitutionnalité 
7717 
1.6.3 Adéquation avec la situation conjoncturelle 
7719 
1.6.4 Souplesse 
7722 
1.7 Introduction et dispositions transitoires 
7722 
1.8 Simulations 
7723 
1.9 Droit comparé et rapports avec le droit européen 
7726 
2 Commentaire 
7729 
3 Conséquences 
7731 
3.1 Conséquences pour la Confédération 
7731 
3.2 Conséquences pour les cantons et les communes 
7731 
3.3 Conséquences économiques 
7733 
3.4 Autres conséquences 
7734 
4 Liens avec le programme de la législature 
7734 
5 Aspects juridiques 
7735 
5.1 Constitutionnalité 
7735 
5.2 Forme de l’acte à adopter 
7735 
5.3 Frein aux dépenses 
7735 
5.4 Délégation de compétences législatives 
7735

7697 
Appendice 1: Bilan du frein à l’endettement 
7736 
Appendice 2: Exemples chiffrés pour les variantes rejetées 
7738 
 
Loi sur les finances de la Confédération (Loi sur les finances, LFC) 
(Projet) 
7743

7698 
Message 
1 
Présentation de l’objet 
1.1 
Contexte 
1.1.1 
Problématique 
Une très forte augmentation de la dette fédérale a marqué les années 90. Entre 1990 
et 2005, la dette brute a plus que triplé pour atteindre le montant de 130 milliards, ce 
qui correspond à un taux d’endettement1 de 28 %. Trois éléments principaux expli-
quent cette détérioration: les déficits du compte de financement ordinaire (sur les 
seize derniers exercices, deux seulement enregistrent un excédent), les dépenses 
extraordinaires liées à des charges héritées du passé (par ex. nécessité de refinancer 
des entreprises publiques et d’assumer les découverts techniques des caisses de 
pensions publiques), et le financement de prêts de trésorerie. 
L’introduction du frein à l’endettement en 2003 a permis d’éliminer de manière 
efficace la cause principale de l’accroissement de la dette, à savoir les déficits du 
compte de financement (cf. appendice 1). Le frein à l’endettement garantit un budget 
ordinaire équilibré sur l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Les objectifs fixés depuis 
2003 pour assainir les finances fédérales ont été atteints jusqu’ici, voire dépassés. 
Grâce à la mise en œuvre systématique du frein à l’endettement au moyen des pro-
grammes d’allégement budgétaire 2003 et 2004, les dépenses ont pu être réduites de 
cinq milliards. En raison de cette discipline budgétaire et d’une bonne conjoncture, 
les déficits structurels des années 2003 à 2005 ont pu être comprimés plus rapide-
ment que prévu et des excédents structurels ont déjà pu être réalisés à partir de 2006. 
Le bilan positif du frein à l’endettement se répercute sur l’évolution de la dette 
fédérale. Celle-ci s’est ainsi réduite de dix milliards, passant du niveau record atteint 
en 2005 (130 milliards) à 120 milliards en 2007. 
Le frein à l’endettement n’exclut cependant pas les dépenses extraordinaires. Les cas 
prévus par la loi comprennent aussi bien les événements extraordinaires et incontrô-
lables (par ex. les catastrophes naturelles), que les modifications du modèle compta-
ble et les concentrations de paiements liées au système comptable. Les dépenses 
extraordinaires sont explicitement exclues du calcul des dépenses ordinaires maxi-
males autorisées. Si elles ne sont pas compensées par des recettes extraordinaires ou 
des excédents structurels du budget ordinaire, elles peuvent donc provoquer une 
augmentation de la dette. 
Bien que la majeure partie des charges héritées du passé ait été éliminée, les événe-
ments entraînant un besoin de financement extraordinaire ne manqueront pas à 
l’avenir. Les dépenses extraordinaires à hauteur de 5,2 milliards décidées dans le 
cadre du budget 2008 en sont un exemple. Une règle budgétaire générale telle que le 
frein à l’endettement doit prévoir des exceptions, les coupes sévères dans les dépen-
ses ordinaires qui découleraient des situations indiquées ci-dessus étant susceptibles 
de mettre en péril la continuité de l’action étatique. Pour éviter que les dépenses 
extraordinaires permettent de contourner le frein à l’endettement, le Conseil fédéral 
a inscrit ces dernières années des excédents structurels au budget et au plan finan-
 
1 
Dette en pour-cent du produit intérieur brut (PIB)

7699 
cier. Allant au-delà des prescriptions minimales du frein à l’endettement, ces excé-
dents permettront de compenser les déficits du budget extraordinaire. Les Chambres 
fédérales ont appuyé cette stratégie en adoptant les budgets 2007 et 2008. 
Le présent projet de loi vise à ajouter une nouvelle règle au frein à l’endettement de 
manière à assurer l’équilibre du budget extraordinaire, et non seulement celui du 
budget ordinaire. En outre, cette règle permet de prévenir une interprétation trop 
large des événements exceptionnels au sens du frein à l’endettement. 
Le financement de prêts de trésorerie, qui constitue la troisième cause principale de 
l’augmentation de la dette, n’exige pas, pour le moment, de réglementation supplé-
mentaire dans la loi sur les finances. Ces prêts sont accordés à l’assurance-chômage 
et au fonds pour les grands projets ferroviaires. Ils ne sont pas inscrits au compte de 
financement, mais entraînent une sortie de fonds et une augmentation de la dette 
brute. A la fin de l’année 2007, ils s’élevaient à 11,8 milliards, donc à presque 10 % 
de la dette fédérale brute (121 milliards à la fin 2007). Dans les deux cas, les lois 
concernées prévoient des mécanismes assurant un remboursement intégral des 
avances et des prêts par le biais d’excédents ou de recettes affectées. Le Conseil 
fédéral tient fermement à ce que ces obligations légales de remboursement ne restent 
pas lettre morte. Grâce au remboursement des prêts de trésorerie, il paraît de nou-
veau envisageable de réduire le niveau de la dette de la Confédération à un montant 
légèrement supérieur à 100 milliards. 
Dans le cadre de la consultation concernant la règle complémentaire, economie-
suisse, l’Union patronale suisse et l’UDC ont demandé que cette règle ne porte pas 
seulement sur le budget extraordinaire, mais qu’elle soit étendue aux assurances 
sociales (AVS, AI, AC, APG). Il serait certes souhaitable, dans une optique de 
politique budgétaire, que les assurances sociales soient soumises à une règle garan-
tissant que les dépenses et les recettes soient équilibrées à terme. Cette proposition 
de concrétiser ce souhait dans le cadre de la présente révision se heurte cependant à 
des objections d’ordre pratique: une «règle de financement durable» applicable aux 
assurances sociales constituerait en effet un projet beaucoup plus vaste que la «règle 
complémentaire», d’où le risque de surcharger le présent projet. En outre, sa mise en 
œuvre souffrirait inéluctablement de retard. Le Conseil fédéral entend néanmoins 
examiner cette demande à l’occasion des prochaines réformes des assurances socia-
les. 
1.1.2 
Frein à l’endettement et budget extraordinaire 
Les art. 100 et 126 de la Constitution (Cst.)2 ainsi que la loi du 7 octobre 2005 sur 
les finances (LFC)3 constituent les bases légales du frein à l’endettement. Ces dispo-
sitions fondent cet instrument et imposent de prendre en considération la situation 
conjoncturelle. Le message du 5 juillet 2000 sur le frein de l’endettement4 et celui 
du 2 juillet 2003 concernant le programme d’allégement 2003 du budget de la 
Confédération5 fournissent une explication détaillée des objectifs et du mode de 
fonctionnement du frein à l’endettement. 
 
2 
RS 101 
3 
RS 611.0 
4 
FF 2000 4295 
5 
FF 2003 5091

7700 
Divers aspects du frein à l’endettement, nécessaires pour bien comprendre la notion 
de budget extraordinaire, sont résumés ci-après. 
Règle des dépenses 
Une règle simple forme la base du frein à l’endettement: sur l’ensemble d’un cycle 
conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le 
montant maximal des dépenses (plafond des dépenses) est fixé en fonction du mon-
tant des recettes, corrigé à l’aide d’un facteur qui tient compte de la situation 
conjoncturelle («facteur conjoncturel», aussi appelé «facteur c»). En période de sur-
exploitation des capacités de production, le plafond des dépenses est inférieur aux 
recettes, et la Confédération doit présenter un excédent; à l’inverse, cette formule 
autorise un déficit en période de sous-exploitation: les dépenses peuvent alors excé-
der les recettes. De cette manière, les dépenses et les recettes s’équilibrent sur 
l’ensemble d’un cycle conjoncturel. 
Compte de compensation 
Les prescriptions du frein à l’endettement s’appliquant en premier lieu lors de 
l’établissement du budget (en vertu de l’art. 13, al. 1, LFC), leur respect doit être 
assuré également lors de la mise en œuvre de celui-ci. Cette tâche est dévolue au 
compte de compensation. Il s’agit d’une statistique tenue hors du compte d’Etat, et 
qui enregistre les écarts passés, vers le haut ou vers le bas, par rapport aux exigences 
du frein à l’endettement. Ce compte permet donc de contrôler si les objectifs ont été 
atteints. A la clôture du compte d’Etat, le plafond des dépenses est recalculé en 
fonction des recettes et des dépenses effectives, ainsi que des prévisions conjonctu-
relles révisées. Il est ensuite comparé avec les dépenses totales effectives. L’écart 
constaté est alors inscrit au crédit ou au débit du compte de compensation. Le solde 
de ce dernier constitue un indicateur de l’écart par rapport à l’objectif de stabilisa-
tion de la dette fédérale. Un découvert du compte de compensation signifie une 
augmentation correspondante de la dette; un avoir signifie que la dette diminue 
d’autant. 
Les causes des bonifications et des charges du compte de compensation sont diver-
ses. Il peut s’agir d’estimations erronées concernant les recettes et la croissance 
économique. L’expérience montre qu’en période de conjoncture favorable, les 
estimations de recettes, et par conséquent les dépenses maximales autorisées, ont 
tendance à être trop basses. La rectification effectuée à la clôture des comptes 
entraîne donc une bonification. Un ralentissement de la conjoncture entraîne l’effet 
inverse. Des variations imprévues de dépenses effectives par rapport aux chiffres du 
budget (soldes de crédit) jouent aussi un rôle. Enfin, d’éventuels excédents structu-
rels planifiés sont portés au crédit du compte. 
Sanctions 
Si le compte de compensation présente un découvert, celui-ci doit être éliminé sur 
plusieurs années (art. 17 LFC). Dans les budgets, les dépenses maximales autorisées 
subissent donc des coupes. Si le découvert dépasse 6 % des dépenses totales effec-
tuées durant l’exercice comptable précédent, des mesures plus sévères sont prises. 
Le dépassement doit alors absolument être éliminé durant les trois exercices comp-
tables suivants. En revanche, si le compte de compensation présente un excédent, 
aucune mesure n’est prévue.

7701 
Budget extraordinaire 
Le frein à l’endettement prévoit que les recettes extraordinaires ne sont pas prises en 
considération dans le calcul du plafond des dépenses. Ces recettes sont destinées à 
réduire la dette et ne peuvent être utilisées pour financer des dépenses ordinaires. 
Les dépenses extraordinaires accroissent pour leur part les dépenses maximales 
autorisées. En d’autres termes, elles ne doivent pas être compensées par la réduction 
de dépenses ordinaires. Ainsi, ces transactions souvent uniques ou imprévisibles 
n’entraînent pas de variations importantes des dépenses ordinaires et ne mettent pas 
en péril la continuité de l’activité étatique. Pour que la règle fondamentale du frein à 
l’endettement ne puisse être contournée, les besoins financiers extraordinaires doi-
vent être approuvés à la majorité qualifiée par les deux conseil. En outre, ils doivent 
atteindre un certain montant par rapport au budget (0,5 % des dépenses totales). 
Les besoins financiers extraordinaires sont justifiés dans des situations d’exception, 
telles des récessions graves ou des catastrophes naturelles. Outre de tels événements 
aux lourdes conséquences, des concentrations de paiements liées au système comp-
table et des modifications du modèle comptable peuvent justifier des dépenses 
extraordinaires. Comme le montrent les expériences faites depuis l’introduction du 
frein à l’endettement, ce sont avant tout ces deux dernières causes qui offrent la plus 
grande marge d’interprétation. 
Le tableau 1 ci-dessous donne un aperçu des recettes et des dépenses extraordinaires 
depuis l’introduction du frein à l’endettement. Les chiffres pour 2008 sont extraits 
du budget6. Depuis 2003, les dépenses extraordinaires totales dépassent les recettes 
extraordinaires d’environ 0,8 milliard (ou 7 %). En 2004, les dépenses extraordinai-
res ont atteint la somme de 1,1 milliard. Les dépenses de l’année 2007 représentent 
un cas exceptionnel, en raison du transfert du produit de la vente d’or de la BNS 
(7 milliards) au fonds de compensation de l’AVS. Ce montant fait également partie 
des recettes extraordinaires de l’année 2005, où il a été versé par la BNS à la Confé-
dération. Pour 2008, des dépenses extraordinaires de 5,2 milliards sont budgétisées. 
De 2005 à 2007, la vente d’actions Swisscom a permis de dégager des recettes 
extraordinaires atteignant respectivement 1,4 (2005), 3,2 (2006) et 0,8 (2007) mil-
liards. Le budget 2008 prévoit des recettes extraordinaires de 0,2 milliard grâce à la 
nouvelle taxe sur le CO2 appliquée aux combustibles7. 
Bien que les dépenses extraordinaires aient été compensées en grande partie par les 
recettes extraordinaires, des mesures s’imposent. D’une part, il faut s’attendre à de 
nouvelles dépenses extraordinaires, par exemple pour assainir la caisse de pensions 
des CFF. D’autre part, la gestion des actions Swisscom ne générera plus des recettes 
extraordinaires comparables à celles de 2006, la participation de la Confédération 
ayant été fortement réduite. 
 
6 
Arrêté fédéral I du 18 décembre 2007 concernant le budget pour l’an 2008 (FF 2008 
1181). 
7 
Voir le message du 22 août 2007 concernant le budget 2008.

7702 
Tableau 1 
Budget extraordinaire 2003 à 2008 
en millions de francs
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Recettes extraordinaires [1]
8'388
 
3'203
 
754
 
230
 
Dépenses extraordinaires [2]
1'121
 
7'038
 
5'247
 
Solde [3]=[1]-[2]
-
 
-1'121
 
8'388
 
3'203
 
-6'284
 
-5'017
 
Solde cumulé [4]
-
 
-1'121
 
7'267
 
10'470
 
4'186
 
-831
 
-831
 
total
13'406
 
12'575
 
 
1.2 
Nouvelle réglementation proposée: 
la règle complémentaire 
Pour assurer la mise en œuvre du frein à l’endettement, il est crucial de pouvoir 
continuer à faire reconnaître un besoin financier extraordinaire si la situation l’exige. 
Le cadre fourni par le frein à l’endettement ne pouvant répondre à toutes les éven-
tualités, il faut créer un mécanisme particulier. D’une part, les événements concernés 
sont souvent imprévisibles et incontrôlables. D’autre part, et cela a été le cas à 
plusieurs reprises ces dernières années, des modifications du modèle comptable et 
des concentrations de paiements liées par exemple à un changement des modalités 
de paiement des subventions peuvent entraîner un besoin financier extraordinaire. 
Les dépenses extraordinaires risquent donc de faire augmenter la dette fédérale en 
termes nominaux malgré une politique budgétaire conforme aux exigences du frein à 
l’endettement, ce qui contrevient au principe constitutionnel défini à l’art. 126, al. 1, 
Cst.: «La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes» 
Comme son nom l’indique, la règle complémentaire ne modifie ni ne remplace le 
frein à l’endettement, mais le complète. Cette règle vise à assainir le budget extraor-
dinaire et à empêcher à moyen terme une augmentation de la dette fédérale en raison 
de dépenses extraordinaires. Tout comme le frein à l’endettement, la règle complé-
mentaire n’impose pas de diminution de la dette fédérale. L’objectif premier est de 
stabiliser la dette nominale. Le Conseil fédéral et le Parlement ont toutefois la possi-
bilité de se fixer des objectifs plus ambitieux dans le cadre du budget et du plan 
financier. Tant le frein à l’endettement que la règle complémentaire fixent des exi-
gences minimales. Rien n’empêche par exemple de compenser des dépenses extra-
ordinaires plus tôt ou plus vite que ne le prescrit la loi. 
L’idée de base de la règle complémentaire est d’éliminer les déficits du budget 
extraordinaire sur une période définie, à condition que le budget ordinaire soit pré-
alablement assaini. La règle proposée est conforme à la Constitution, assure la prise 
en considération de la situation conjoncturelle et permet de déterminer avec sou-
plesse les montants à économiser. En même temps, elle garantit le retour à 
l’équilibre du budget extraordinaire dans un délai maximal de six ans. 
La règle complémentaire est conçue comme un mécanisme institutionnel. Le Conseil 
fédéral soumet aux Chambres fédérales les modifications légales nécessaires, la 
révision de la loi sur les finances permettant d’en fixer les principes.

7703 
Les éléments ci-après composent les points principaux de la règle proposée (pour les 
détails, voir ch. 1.4). 
Tenue d’un compte d’amortissement 
Comme pour le compte de compensation, un tableau statistique présentant le budget 
extraordinaire, appelé compte d’amortissement, est établi hors du compte d’Etat. Les 
dépenses extraordinaires sont portées au débit et les recettes extraordinaires au crédit 
de ce compte. Les recettes extraordinaires affectées et les dépenses extraordinaires 
liées à celles-ci ne sont pas inscrites au compte d’amortissement, qui présente le 
solde cumulé du budget extraordinaire. Ce compte sera tenu dès l’introduction de la 
règle complémentaire. Il sera présenté chaque année dans le cadre du compte d’Etat. 
Elimination de découverts sur le compte d’amortissement 
Les découverts du compte d’amortissement doivent absolument être compensés 
durant les six exercices comptables suivants au moyen d’une diminution des dépen-
ses maximales autorisées. En d’autres termes, des excédents structurels du budget 
ordinaire doivent compenser les déficits du budget extraordinaire. Si, à la suite d’une 
nouvelle dépense extraordinaire, le découvert du compte d’amortissement augmente 
d’un montant supérieur à 0,5 % du plafond des dépenses (actuellement, ce chiffre 
correspond à environ 300 millions), le délai de six ans recommence à courir. La 
conception de la règle complémentaire donne à l’autorité politique une certaine 
marge de manœuvre pour assainir le budget extraordinaire. Le Conseil fédéral et le 
Parlement ont en effet la possibilité de définir en grande partie eux-mêmes la réparti-
tion de la réduction des dépenses sur les exercices et le montant des réductions 
annuelles pour autant qu’ils respectent le délai imparti. Cette souplesse permet de 
prendre en considération la situation conjoncturelle et les restrictions dues à des 
dépenses liées à des dispositions légales ou contractuelles. L’imposition d’un délai 
pour équilibrer le compte d’amortissement garantit l’établissement d’une planifica-
tion contraignante pour compenser les découverts. 
Tout découvert du compte d’amortissement doit donc être compensé. Cependant, 
une politique budgétaire prudente requiert une stratégie plus ambitieuse, à savoir 
d’anticiper les économies nécessaires pour parer aux dépenses extraordinaires prévi-
sibles. C’est pourquoi la règle complémentaire proposée permet de diminuer à titre 
préventif les dépenses maximales autorisées afin de compenser des découverts 
prévisibles du compte d’amortissement. Concrètement, l’Assemblée fédérale peut 
adopter des mesures d’économie préventives dans le cadre du budget ordinaire. 
Subordination 
Une réduction des découverts du compte d’amortissement n’est obligatoire que si le 
compte de compensation présente un solde positif ou équilibré. L’assainissement des 
déficits du budget extraordinaire est donc subordonné à celui du budget ordinaire. 
Une diminution de l’endettement dû au budget extraordinaire ne doit être engagée 
qu’à partir du moment où le budget ordinaire est équilibré et qu’aucun découvert du 
compte de compensation ne requiert des économies supplémentaires. La subordina-
tion de la règle complémentaire assure le respect de la Constitution. 
Le respect de la subordination est garanti aussi dans le cas d’une compensation 
volontaire de découverts prévisibles. En effet, les amortissements préventifs de 
dépenses extraordinaires ne sont permis qu’après l’assainissement du budget ordi-
naire.

7704 
Mise en œuvre de la règle complémentaire: aperçu 
Le schéma 1 (voir ci-dessous) donne un aperçu de la mise en œuvre de la règle 
complémentaire. Le solde du compte de compensation détermine la situation initiale. 
Si celui-ci est négatif, par exemple en raison d’une surestimation des recettes en 
période de récession, le budget ordinaire doit être assaini en priorité, conformément 
à l’art. 17, al. 1 et 2, LFC (cas no 1). Le découvert du compte d’amortissement du 
budget extraordinaire ne peut être éliminé avant que le compte de compensation ne 
présente un résultat positif ou du moins équilibré. 
Schéma 1: mise en œuvre de la règle complémentaire 
Obligation d'éliminer le
découvert du compte
d'amortissement sur six
années
(nouvel art. 17b, al. 1, LFC)
(cas no 2)
Possibilité d'éliminer le
découvert prévisible du compte
d'amortissement
(nouvel art. 17c, al. 1, LFC)
(cas no 3)
Obligation d'éliminer le
découvert du compte de
compensation
(art. 17, al. 1 et 2, LFC)
(cas no 1)
Aucune nécessité d'assainir:
budgets ordinaire et
extraordinaire équilibrés
(cas no 4)
positif ou
équilibré
négatif
Solde du
compte de
compensation
Solde du compte
d'amortissement
positif ou
équilibré
Découvert
prévisible
oui
non
négatif
 
Le compte d’amortissement fournit une vue d’ensemble du budget extraordinaire. Il 
présente un découvert lorsque les dépenses extraordinaires dépassent les recettes 
extraordinaires: le solde du compte est dès lors négatif. Dans ce cas, la loi impose 
l’élimination du découvert durant les six exercices comptables suivants (cas no 2, 
nouvel art. 17b, al. 1, LFC). Toutefois, si le compte de compensation présente lui 
aussi un solde négatif durant cette période, l’obligation d’équilibrer le compte 
d’amortissement sera suspendue jusqu’à ce que le découvert du compte de compen-
sation ait été éliminé. 
Le compte d’amortissement est publié avec le compte d’Etat et reflète donc une 
situation passée. Il renseigne sur le solde cumulé du budget extraordinaire à la fin de

7705 
l’exercice comptable précédent. Comme les dernières années l’ont montré, une 
partie des dépenses extraordinaires, notamment celles qui sont dues aux modifica-
tions du modèle comptable et aux concentrations de paiements liées au système 
comptable, sont prévisibles avec une certaine précision. C’est pourquoi il doit être 
possible de réaliser des économies préventives pour parer aux découverts prévisibles 
et pour équilibrer le compte d’amortissement (cas no 3, nouvel art. 17c, al. 1, LFC). 
La situation idéale du point de vue budgétaire est atteinte lorsque les comptes de 
compensation et d’amortissement présentent un solde équilibré ou positif et que, de 
plus, aucun découvert du compte d’amortissement n’est attendu. Dans ce cas, les 
budgets ordinaire et extraordinaire sont équilibrés et aucune mesure d’assainisse-
ment ne s’impose (cas no 4). 
1.3 
Résultats de la consultation 
Aperçu des avis exprimés 
La consultation concernant la règle complémentaire au frein à l’endettement a été 
réalisée du 23 avril au 4 août 2008. Au total, 53 avis ont été reçus: 37 participants 
ont approuvé le principe du projet, dix l’ont refusé et six ont renoncé à prendre 
position. 
Le principe de la soumission du budget extraordinaire à une règle institutionnelle 
(question 1) a recueilli une majorité de réponses favorables. L’UDC, economiesuisse 
et l’Union patronale suisse ont même proposé d’étendre le frein à l’endettement aux 
assurances sociales (AVS, AI, AC, APG), sous la forme d’une «règle de finance-
ment durable». Le PRD a lui aussi reconnu la nécessité d’agir au niveau des assu-
rances sociales, mais n’a pas voulu surcharger le projet, ce qui retarderait la mise en 
place de la règle complémentaire. Le PRD et le PDC ont par ailleurs appelé le 
Conseil fédéral à faire avancer aussi vite que possible son projet de réexamen des 
tâches afin d’obtenir une marge de manœuvre suffisante dans le budget ordinaire. La 
majorité des gouvernements cantonaux et la Conférence des directeurs cantonaux 
des finances (CDF) ont également approuvé le principe de la règle complémentaire. 
Celle-ci concrétise à leurs yeux le mandat constitutionnel selon lequel la Confédéra-
tion doit équilibrer à terme ses recettes et ses dépenses (art. 126, al. 1, Cst.). Prati-
quement tous les cantons craignent toutefois de faire les frais d’un report direct ou 
indirect des charges, au cas où la Confédération serait obligée d’adopter des mesures 
d’économies pour éliminer un déficit du compte d’amortissement. Les associations 
du secteur de la route et des infrastructures (Infra, TCS, constructionsuisse, route-
suisse, UPSA) demandent à cet égard un «traitement spécial» pour les dépenses 
d’investissement. A défaut, des coupes ou un report des travaux pourraient entraîner 
un recul des investissements préjudiciable à l’économie suisse. Le PS et l’USS ont 
dit non, en faisant valoir que le budget extraordinaire est pratiquement équilibré 
depuis l’introduction du frein à l’endettement et qu’il est donc superflu d’introduire 
une nouvelle règle. Comme les cantons du Jura, de Vaud et Neuchâtel, ils ont estimé 
que la règle complémentaire aboutirait à une politique budgétaire opaque et bureau-
cratique. Bâle-Ville a proposé de remplacer le frein à l’endettement par une nouvelle 
règle budgétaire (le but étant de stabiliser le taux d’endettement). De même, le PEV, 
le PCS et l’Union suisse des paysans ont rejeté toute nouvelle limitation de la marge 
de manœuvre budgétaire dont disposent le Conseil fédéral et le Parlement.

7706 
La proposition du Conseil fédéral de prendre le solde du budget extraordinaire 
comme instrument de gestion de la règle complémentaire (question 2a) n’a pas 
soulevé de critiques. Les recettes extraordinaires doivent en principe servir au finan-
cement des dépenses extraordinaires. De même, une majorité des participants a 
soutenu l’idée de ne pas inscrire dans le compte d’amortissement les recettes extra-
ordinaires affectées et les dépenses extraordinaires correspondantes (question 2b). 
L’utilisation des recettes extraordinaires de grande ampleur est controversée (ques-
tion 2c). Dans le rapport destiné à la consultation, le Conseil fédéral a exprimé son 
intention d’interdire, dans le cadre des lois spécifiques, de porter les recettes extra-
ordinaires de grande ampleur (par ex. recettes provenant de la privatisation d’entre-
prises de la Confédération) au crédit du compte d’amortissement. De l’avis du 
Conseil fédéral, les recettes extraordinaires d’un montant substantiel ne doivent pas 
servir à financer des dépenses extraordinaires, mais à réduire la dette. Le PRD, les 
associations patronales, le TCS et routesuisse se sont ralliés au point de vue du 
Conseil fédéral. Le PDC a demandé l’inscription de ce principe dans la loi sur les 
finances. Le PS, les Verts, les associations de travailleurs, la majorité des cantons et 
la CDF ont pensé, au contraire, qu’il fallait porter ces recettes au crédit du compte 
d’amortissement et renoncer à fixer des objectifs plus contraignants pour réduire la 
dette. La majorité des cantons et la CDF ont par ailleurs jugé la procédure choisie 
peu transparente. A leurs yeux, le Conseil fédéral devrait au moins inscrire son 
intention dans la loi sur les finances. 
Une majorité des participants ont estimé qu’il y avait lieu de mettre en œuvre la 
révision proposée de la LFC dans le cadre constitutionnel en place (question 3). La 
procédure choisie n’est pas contestée. Les participants jugent pour la plupart que la 
subordination du compte d’amortissement respecte le traitement «privilégié» accor-
dé par la Constitution aux dépenses extraordinaires (qui échappent aux restrictions 
du frein à l’endettement). 
Le délai d’amortissement de six ans proposé pour les découverts du compte 
d’amortissement (question 4) a reçu un accueil controversé. Le PRD et le PDC ont 
estimé comme le Conseil fédéral qu’un délai d’amortissement de six ans était adé-
quat compte tenu du cycle conjoncturel et du processus de décision politique. 
L’UDC, economiesuisse et l’Union patronale suisse ont demandé que le délai soit 
ramené à quatre ans; le Centre Patronal, à cinq. Les Verts, le PS et l’USS ont jugé 
trop court le délai envisagé. Ces participants ont par conséquent demandé une clause 
de sauvegarde qui permette au Parlement de prolonger voire de supprimer le délai 
d’amortissement. Tout comme Travail.Suisse et la SEC Suisse, ils ont craint les 
effets négatifs d’une politique budgétaire procyclique sur la croissance économique. 
Le Conseil fédéral avait proposé de permettre la réalisation d’économies préventives 
dans le budget ordinaire pour parer aux découverts prévisibles du compte d’amor-
tissement. L’UDC, economiesuisse et l’Union patronale suisse ont proposé de trans-
former cette formulation potestative en obligation pour le Conseil fédéral et le 
Parlement. Le PS a proposé de biffer la disposition, la qualifiant de «surréglementa-
tion». 
Le projet mis en consultation prévoyait que les montant annuels d’amortissement ne 
devaient pas être fixés d’avance, mais rester souples (question 5). Le Conseil fédéral 
et le Parlement devaient ainsi pouvoir tenir compte de la situation budgétaire et de la 
conjoncture. Cette approche a obtenu un large soutien des participants. Seul le PDC 
a proposé qu’une règle fixe d’avance les contributions aux amortissements.

7707 
La majorité des participants a estimé que la règle complémentaire telle que proposée 
dans le projet mis en consultation était l’instrument approprié pour stabiliser la dette 
(question 6). Le oui est toutefois moins net que pour la soumission du budget extra-
ordinaire à une régulation institutionnelle (question 1). La nécessité d’une règle est 
cependant moins remise en question que la forme de la règle elle-même. En particu-
lier, les associations du secteur de la route et des infrastructures (TCS, construction-
suisse, Infra, routesuisse, UPSA) ont refusé le projet sous la forme proposée, faute 
de garantie de traitement spécial pour les dépenses d’investissement. 
Les dispositions transitoires précisent que le solde du compte de compensation sera 
réduit à l’entrée en vigueur de la règle complémentaire. Le montant de la réduction, 
estimé à 1,1 milliard, correspondra au déficit cumulé du budget extraordinaire 
depuis l’introduction du frein à l’endettement jusqu’à la probable entrée en vigueur 
de la règle complémentaire au 1er janvier 2010. Jusqu’ici, en effet, le Conseil fédéral 
et le Parlement ont volontairement compensé les déficits du budget extraordinaire 
par les excédents du budget ordinaire. Le PS et les cantons de Vaud et de Neuchâtel 
se sont déclarés opposés à ce qui leur paraît une introduction rétroactive de la règle 
complémentaire. 
Appréciation des résultats de la consultation 
La majorité des participants soutiennent aussi bien l’orientation générale de la pré-
sente révision que les éléments centraux de la règle complémentaire. Aux yeux de la 
plupart d’entre eux, la règle complémentaire est le prolongement logique du frein à 
l’endettement. Le traitement spécial, demandé par certains participants, de catégo-
ries spécifiques de dépenses, comme les transferts aux cantons et aux communes ou 
les dépenses d’investissement (voir ch. 3.3), contredit toutefois le principe du frein à 
l’endettement, raison pour laquelle le Conseil fédéral s’y oppose. Quant aux craintes 
des cantons de subir des transferts de charges, elles sont déjà prises en considération. 
Ainsi, le projet de loi relatif à la règle complémentaire garantit aux cantons – par 
analogie avec la réglementation du frein à l’endettement – un droit de participation à 
l’élaboration des programmes d’allégement budgétaire (art. 18, al. 1, LFC). Comme 
le montre l’application des programmes d’allégement budgétaire 2003 et 2004, le 
Conseil fédéral et le Parlement prennent au sérieux le droit de participation des 
cantons et ont soin d’éviter les lourds transferts de charges (voir ch. 3.2). 
Le Conseil fédéral est favorable à la demande d’extension de la règle du frein à 
l’endettement aux assurances sociales, mais il veut éviter de retarder ou de surchar-
ger le projet de la règle complémentaire. Il entend donc examiner cette demande à 
l’occasion des prochaines réformes des assurances sociales. 
Selon le Conseil fédéral, les recettes extraordinaires de grande ampleur qui pour-
raient découler, par exemple, de privatisations partielles devraient être consacrées à 
la réduction de la dette. Certains participants s’opposent à ce que ces recettes ne 
figurent pas dans le compte d’amortissement, mais la consultation n’a pas permis de 
réfuter les arguments du Conseil fédéral. Ainsi, des avoirs considérables sur le 
compte d’amortissement pourraient inciter à financer des projets par les dépenses 
extraordinaires. En outre, les recettes extraordinaires de grande ampleur résultent 
généralement de la vente d’actifs. 
Le Conseil fédéral renonce à régler dans la loi sur les finances, comme le préconisait 
une partie des participants, le traitement spécial des recettes extraordinaires de 
grande ampleur. Pour éviter d’inscrire ces recettes dans le compte d’amortissement,

7708 
il prévoit de modifier les lois spécifiques. Il en reste donc à la solution proposée 
dans le projet soumis à la consultation, étant donné l’impossibilité de définir tous les 
cas et la rareté de certains d’entre eux. Le Conseil fédéral et le Parlement ont besoin 
à cet égard d’une certaine marge de manœuvre pour statuer sur des cas particuliers 
(voir ch. 1.6.1). 
Le délai d’amortissement de six ans a été contesté lors de la consultation. Quelques 
participants ont demandé de le ramener à quatre ans, d’autres de le prolonger à huit 
ou dix ans, voire de le supprimer purement et simplement. Un délai d’amortissement 
de six ans se situe à mi-chemin entre les divers délais préconisés par les participants. 
Le Conseil fédéral le juge parfaitement approprié pour concilier la souplesse et la 
prise en considération de la situation conjoncturelle que requiert la politique budgé-
taire avec l’équilibre durable des finances fédérales. Il n’est donc pas question pour 
le Conseil fédéral de raccourcir ou d’allonger le délai d’amortissement. 
De l’avis du Conseil fédéral, la règle complémentaire telle que proposée en consulta-
tion est l’instrument adéquat pour garantir l’équilibre budgétaire. Par conséquent, 
aucune modification n’a été apportée au projet de loi à l’issue de la consultation. 
1.4 
Critères 
Il existe mille et une possibilités de concevoir des règles de politique budgétaire. Les 
critères essentiels qui s’appliquent à la règle complémentaire sont présentés ci-après. 
Les questions principales concernent le choix de l’instrument de gestion, la confor-
mité à la Constitution, l’adéquation avec la situation conjoncturelle et la souplesse 
budgétaire. 
1.4.1 
Instrument de gestion 
Afin de permettre de réagir de manière appropriée à des événements extraordinaires, 
telles les catastrophes naturelles ou les modifications du système comptable, le 
mécanisme du frein à l’endettement permet d’élever le plafond des dépenses à 
certaines conditions. Par conséquent, pour assurer durablement la stabilisation de la 
dette fédérale, il faut réguler les besoins financiers extraordinaires. En d’autres 
termes, les dépenses extraordinaires doivent être compensées, mais sur plusieurs 
années. 
Alors que les dépenses extraordinaires doivent, à l’évidence, être prises en considé-
ration par l’instrument de gestion de la règle complémentaire, le traitement à réser-
ver aux recettes extraordinaires est moins clair. Ces dernières peuvent-elles servir à 
financer les dépenses extraordinaires? 
Etant donné que les recettes extraordinaires sont en principe uniques, elles ne peu-
vent pas, sous le régime du frein à l’endettement, financer des dépenses ordinaires. 
Sont considérées comme recettes extraordinaires en vertu de l’art. 13, al. 2, LFC, 
notamment les recettes d’investissement exceptionnelles découlant de ventes de 
participations, par exemple de ventes d’actions Swisscom, ou les recettes exception-
nelles provenant de patentes ou de concessions. Conformément aux dispositions du 
frein à l’endettement, les recettes extraordinaires n’entrent pas dans le calcul des 
dépenses maximales autorisées.

7709 
Le frein à l’endettement vise à stabiliser la dette fédérale brute8. En acceptant cet 
instrument en 2001, une large majorité de la population (environ 85 %) a montré son 
soutien à cet objectif, qui garde toute sa pertinence9. Une règle complémentaire 
n’inscrivant pas au crédit du compte d’amortissement les éventuelles recettes extra-
ordinaires irait au-delà de l’objectif de stabilisation de la dette. Elle viserait en effet 
à réduire la dette nominale brute, puisque les dépenses extraordinaires devraient être 
intégralement compensées sur une période de plusieurs années et que les recettes 
extraordinaires devraient réduire la dette fédérale. Pour ces raisons, le solde cumulé 
du budget extraordinaire constitue l’instrument de gestion approprié. Autrement dit, 
il faut amortir les dépenses extraordinaires après en avoir déduit les recettes extra-
ordinaires. 
1.4.2 
Constitutionnalité 
En vertu de l’art. 126, al. 1, Cst., la Confédération est tenue d’équilibrer à terme ses 
dépenses et ses recettes. Dans la formulation de ce principe, il n’est pas fait de 
distinction entre les dépenses ordinaires et extraordinaires. Par conséquent, tant le 
budget ordinaire que le budget extraordinaire doivent être équilibrés. 
Les dispositions de droit constitutionnel concernant le frein à l’endettement 
(art. 126, al. 3, Cst.) prévoient cependant un traitement différencié des dépenses 
ordinaires et extraordinaires. Ainsi, les besoins financiers extraordinaires font l’objet 
d’un traitement «privilégié» par rapport aux dépenses ordinaires. Ils augmentent en 
effet les dépenses maximales autorisées et ne sont pas inscrits au débit du compte de 
compensation. Tout dispositif complémentaire destiné à compenser le budget extra-
ordinaire doit tenir compte de cette différenciation inscrite dans la Constitution et 
être moins strict que celui qui régit la violation des règles applicables au budget 
ordinaire (art. 17 LFC). 
Le traitement privilégié accordé par le droit constitutionnel aux dépenses extraordi-
naires demeure approprié. Par conséquent, les bases constitutionnelles du frein à 
l’endettement ne doivent pas être modifiées. La règle d’amortissement doit donc être 
conçue de sorte à ne pas remettre en cause cette différence de traitement. 
1.4.3 
Adéquation avec la situation conjoncturelle 
Conformément aux lignes directrices des finances fédérales, la politique budgétaire 
répond à des objectifs d’allocation, de redistribution et de stabilité. L’objectif de 
stabilité consiste à atténuer les fluctuations de la conjoncture et à utiliser pleinement 
le potentiel de production économique. L’Etat gère ses dépenses et ses recettes de 
manière à tempérer les variations importantes de l’activité économique. La politique 
budgétaire ne devrait pas avoir d’effet procyclique. Les objectifs de stabilisation 
conjoncturelle sont inscrits à l’art. 100 Cst. 
 
8 
FF 2000 4328 ss 
9 
Le frein à l’endettement fixe un objectif minimal. Un dépassement de cet objectif, c’est-à-
dire une réduction de la dette, est à tout moment possible dans le cadre de la budgétisation 
et de la planification financière. Un tel dépassement n’entre pas en contradiction avec le 
frein à l’endettement.

7710 
Le frein à l’endettement tient compte de la situation conjoncturelle en exigeant des 
excédents durant les périodes de haute conjoncture et en permettant des déficits en 
périodes de difficultés économiques. Il applique donc une politique passive de 
stabilisation en admettant les fluctuations d’origine conjoncturelle des recettes et des 
dépenses. Par contre, toute intervention active sur l’évolution conjoncturelle est 
écartée. 
La Constitution et la conception du frein à l’endettement induisent donc que la règle 
d’amortissement doive également prendre en considération la situation conjonctu-
relle. 
1.4.4 
Souplesse 
Les expériences acquises lors de la mise en œuvre des programmes d’allégement 
budgétaire 2003 et 2004 ont montré la nécessité d’une certaine souplesse dans la 
définition des programmes d’assainissement. La majeure partie des dépenses fédéra-
les est constituée de dépenses liées à des dispositions légales ou contractuelles. Par 
conséquent, des allégements importants du budget fédéral ne sont que difficilement 
envisageables à court terme. A moyen et long terme cependant, des objectifs plus 
ambitieux peuvent être atteints en modifiant les lois nécessaires. Il en découle que la 
règle d’amortissement doit être le plus souple possible: le Conseil fédéral et le 
Parlement doivent pouvoir définir eux-mêmes le rythme d’un assainissement du 
budget extraordinaire dans le délai imparti. Il doit notamment être possible 
d’augmenter progressivement le montant des mesures annuelles d’allégement bud-
gétaire. Une certaine souplesse permet à la Confédération de demeurer un partenaire 
fiable et prévisible, même en situation d’assainissement budgétaire. Cet aspect joue 
un rôle particulièrement important dans les rapports entre la Confédération et les 
cantons. En outre, cette marge de manœuvre permettra au Parlement de tenir compte 
de la situation conjoncturelle lorsqu’il définira les mesures d’allégement budgétaire. 
1.5 
Solutions rejetées 
Les principales solutions de rechange examinées au cours de l’élaboration de la 
règle complémentaire sont brièvement présentées ci-après, avec leurs défauts par 
rapport aux critères exposés plus haut et le motif de leur rejet. 
1.5.1 
Amortissement par le biais du compte 
de compensation 
Soumettre le budget extraordinaire à la réglementation applicable au compte de 
compensation constituerait une solution simple et claire. Celle-ci permettrait de 
débiter ou créditer au compte de compensation le résultat du budget extraordinaire. 
Conformément aux dispositions de la LFC (art. 17, al. 1), l’élimination d’éventuels 
découverts du compte de compensation s’étendrait «sur plusieurs années». Si le 
découvert dépassait 6 % des dépenses totales effectuées durant l’exercice comptable 
précédent, le dépassement devrait être éliminé durant les trois exercices comptables 
suivants (art. 17, al. 2) (voir l’exemple dans l’appendice 2, ch. A 2.1).

7711 
Dans ce modèle, le mécanisme des sanctions serait le même pour les dépenses 
extraordinaires que pour les dépenses ordinaires: il n’y aurait plus de traitement 
«privilégié» pour les dépenses extraordinaires. Cependant, la Constitution impose 
une compensation plus stricte pour les dépenses ordinaires que pour les dépenses 
extraordinaires. Ces dernières doivent donc être compensées séparément et posté-
rieurement. L’amortissement du budget extraordinaire par le biais du compte de 
compensation n’est dès lors pas conforme à la Constitution. 
Une telle réglementation risquerait par ailleurs d’avoir un effet procyclique. En effet, 
le compte de compensation tend à présenter un découvert en période de faiblesse 
économique. Si ce dernier augmentait encore à la suite de dépenses extraordinaires, 
les économies nécessaires empêcheraient de prendre en considération la situation 
conjoncturelle. D’importantes mesures d’assainissement risqueraient en effet de 
devoir être effectuées dans une phase de récession. 
La souplesse du modèle constitue par contre un aspect positif. Les dispositions 
concernant l’élimination du découvert du compte de compensation ne comportent 
pas de directives au sujet du montant annuel de l’amortissement. Les objectifs de 
réduction visent en effet le montant total du découvert, qui doit être éliminé sur 
plusieurs années, ou sur trois ans s’il dépasse 6 % du montant des dépenses. Le 
Parlement aurait alors la compétence de décider du montant annuel à économiser. 
Ne respectant pas le traitement «privilégié» des dépenses extraordinaires et n’étant 
par conséquent pas conforme à la Constitution, ce modèle a dû être rejeté. 
1.5.2 
Amortissement individuel 
Une autre possibilité consisterait à introduire une règle d’amortissement liant les 
montants d’amortissement aux différentes dépenses extraordinaires. Ainsi, tout débit 
du compte d’amortissement serait compensé sur une période séparée. Il faudrait par 
conséquent tenir un décompte individuel pour les dépenses extraordinaires, sembla-
ble à une comptabilité des investissements. Toute nouvelle charge devrait donc être 
compensée individuellement, sur six ans par exemple. Il faudrait également régler 
précisément la méthode de comptabilisation des recettes extraordinaires. En prin-
cipe, ces dernières doivent être inscrites en négatif au débit du compte d’amortisse-
ment. Une recette extraordinaire pourrait ainsi réduire le solde de la dernière 
dépense inscrite au débit ou être ventilée sur tous les montants d’amortissement 
restants (voir l’exemple dans l’appendice 2, ch. A2.2). 
Le décompte individuel de l’amortissement pour chaque dépense extraordinaire et la 
compensation par des recettes extraordinaires rendraient la règle compliquée et 
difficilement compréhensible. Les principes de la subordination et de la souplesse 
dans le délai imparti exigeraient pour chaque charge un examen de la mise en œuvre 
appropriée. La règle complémentaire proposée répond mieux aux critères de compa-
tibilité avec la situation conjoncturelle et de souplesse que l’amortissement indivi-
duel. Dans ce dernier modèle en effet, les fluctuations, naturellement poussées à la 
hausse, des montants d’amortissement gêneraient la prise en considération de la 
situation conjoncturelle ou la libre détermination de nouvelles économies. 
Certes, le modèle de l’amortissement individuel ressemble par de nombreux aspects 
à la règle complémentaire. Cependant, il est moins souple dans la détermination des

7712 
montants d’amortissement. Il demande en outre un mécanisme plus complexe et 
manque par conséquent de transparence. Pour ces raisons, ce modèle a aussi été 
rejeté. 
1.5.3 
Amortissement dégressif 
L’amortissement annuel d’une part fixe du compte d’amortissement constitue une 
autre solution envisageable. Cet «amortissement dégressif du budget extraordinaire» 
diffère de la règle complémentaire par le fait que le montant des mesures de com-
pensation découle directement du solde du compte d’amortissement. Le modèle 
pourrait par exemple prévoir que 20 % de ce solde doivent être amortis chaque 
année (voir l’exemple dans l’appendice 2, ch. A.2.3). 
Dans ce modèle, les économies annuelles destinées à compenser le budget extraor-
dinaire sont fixées à l’avance, sans marge de manœuvre. Les fortes variations des 
objectifs d’économie sont liées directement au montant des dépenses extraordinaires 
et peuvent donc être excessives à court terme. La souplesse nécessaire pour planifier 
les économies ferait défaut et par conséquent la marge de manœuvre pour prendre en 
considération la situation conjoncturelle. La constitutionnalité ne serait alors pas 
garantie. 
Dans l’amortissement dégressif, les montants d’amortissement diminuent continuel-
lement, mais ne peuvent, du moins en théorie, jamais être réduits à zéro. Pour élimi-
ner un découvert du compte d’amortissement, il faudrait amortir le solde de ce conte 
sur une année donnée, ce qui reviendrait à un amortissement de 100 % au lieu de la 
part (minimale) exigée (par ex. 20 %). 
L’importance donnée aux montants initiaux d’amortissement et leur diminution 
graduelle iraient totalement à l’encontre des exigences de la politique budgétaire. En 
effet, les dépenses fédérales étant largement liées, il faudrait plutôt prévoir une 
hausse progressive des montants d’amortissement. 
Ce modèle a été rejeté parce que les fortes fluctuations des montants d’amortisse-
ment et son manque de souplesse mettent en péril la prévisibilité de la politique 
budgétaire. 
1.5.4 
Amortissement lié au plafond des dépenses 
Pour éviter de fortes variations des montants d’amortissement, il est tentant d’établir 
une règle ne liant pas directement leur calcul au solde du budget extraordinaire, d’où 
la proposition d’économiser annuellement un pourcentage fixe du plafond des 
dépenses pour financer le budget extraordinaire. Cet amortissement s’effectuerait 
aussi longtemps que le compte d’amortissement présenterait un découvert (voir 
l’exemple dans l’appendice 2, ch. A.2.4). 
Dans ce modèle, il n’y aurait pas de lien direct entre le volume des montants annuels 
d’amortissement et celui du découvert extraordinaire, les premiers étant déterminés 
par un pourcentage constant. Les montants annuels d’amortissement seraient donc 
relativement constants. En comparaison avec les modèles discutés ci-dessus, cette 
solution serait avantageuse du point de vue de la politique conjoncturelle. En revan-

7713 
che, elle ne permettrait pas, dans la phase initiale, d’augmenter graduellement les 
montants d’amortissement. 
Si le compte d’amortissement présente un découvert et que les montants d’amor-
tissement correspondants ont déjà été budgétisés, de nouvelles dépenses extraordi-
naires n’auraient aucune incidence budgétaire. En effet, les compensations annuelles 
se répartiraient simplement sur une plus longue période. 
Cette solution a été principalement rejetée à cause du lien trop lâche entre les décou-
verts du budget extraordinaire et le volume des montants devant être amortis. 
1.6 
Justification et appréciation de la règle 
complémentaire proposée 
1.6.1 
Instrument de gestion 
Le budget extraordinaire constitue l’instrument de gestion de la règle complémen-
taire proposée. Alliée au frein à l’endettement, cette règle vise à stabiliser la dette 
nominale brute de la Confédération. Un tableau statistique du budget extraordinaire, 
tenu hors du compte d’Etat, constitue ce qu’on appelle le compte d’amortissement. 
Les dépenses extraordinaires y sont inscrites au débit, les recettes extraordinaires au 
crédit. Les recettes extraordinaires affectées par une loi et les dépenses extraordinai-
res correspondantes ne sont pas inscrites à ce compte. Un découvert du compte 
d’amortissement doit être compensé sur les six exercices comptables suivants. 
Tableau 2 
Instrument de gestion (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1500 -1300 -1100
-300
0
0
0
0
0
Recettes extra. [2]
500
500
Dépenses extra. [3]
1600
1600
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0
0
0
500
0
0
0
0
0
0 -1100
Bonification des montants 
d'amortissement* [5]
100
200
200
300
300
0
1100
Délai restant [6]
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Nouveau solde au 31.12.
 [7]=[1]+[4]+[5]
-1600 -1600 -1500 -1300 -1100
-300
0
0
0
0
0
0
 
* Correspond à un abaissement du plafond des dépenses autorisées dans le budget de l’année 
en question. On part donc du principe que les montants d’amortissement sont effectivement 
économisés. 
 
 
Le tableau 2 donne un exemple de compte d’amortissement. Les chiffres des dépen-
ses et des recettes extraordinaires qu’il contient sont fictifs et servent uniquement à 
illustrer le fonctionnement de la règle complémentaire. Selon le scénario présenté, la 
règle complémentaire entre en vigueur le 1er janvier 2010. En 2010, la Confédéra-
tion enregistre des dépenses extraordinaires à hauteur de 1,6 milliard. Au printemps

7714 
2011, ces dépenses sont débitées du compte d’amortissement dans le cadre du 
compte d’Etat 2010. Pour l’exercice comptable 2010, le compte d’amortissement 
présente donc un découvert de 1,6 milliards. Ce dernier doit être compensé sur les 
six exercices comptables suivant l’exercice 2011, par un abaissement du plafond des 
dépenses autorisées. Les économies qu’il convient de réaliser par le biais du budget 
ordinaire (appelées ci-après montants d’amortissement) doivent donc commencer au 
plus tard en 2012; en 2017, le découvert doit être entièrement compensé. L’exemple 
part de l’hypothèse que le Conseil fédéral et le Parlement décident d’augmenter 
progressivement ces montants d’amortissement, de 100 millions en 2012 jusqu’à 
300 millions en 2015. Des recettes extraordinaires non prévues à hauteur de 500 
millions sont enregistrées en 2015. Elles amoindrissent le découvert du compte 
d’amortissement. Le compte d’Etat 2015 inscrit au crédit du compte d’amortisse-
ment ces 500 millions, qui s’ajoutent aux 300 millions découlant des mesures 
d’économie. De 1,1 milliard à l’origine, le découvert du compte d’amortissement est 
donc réduit à 300 millions. Au printemps 2016, lors du calcul du compte d’amor-
tissement pour l’année précédente (2015), les Chambres ont déjà adopté le budget 
2016. Par conséquent, comme l’année précédente, 300 millions sont économisés 
encore une fois pour contribuer à l’équilibre du budget ordinaire et crédités au 
compte d’amortissement. Les économies ne sont plus nécessaires dans le budget 
2017, le découvert du compte d’amortissement ayant été éliminé. Grâce aux recettes 
extraordinaires, il n’a pas été nécessaire d’utiliser la totalité du délai de six ans. 
Pour une meilleure compréhension, voici encore une illustration graphique de l’éli-
mination des découverts du compte d’amortissement:

7715 
Schéma 2: élimination des découverts du compte d’amortissement 
montant en francs
Montants d'amortissement (réduction dépenses max. autorisées)
Plafond des dépenses en vertu du frein à l'endettement
t-1
t
t+1
t+2
t+3
t+4
t+5
t+6
temps
Etat du compte
d'amortissement
 
Au cours de l’année t-1 survient une dépense extraordinaire supplémentaire non 
budgétisée. L’inscription au débit du compte d’amortissement se fait à l’issue de la 
clôture des comptes au début de l’année suivante (t). Si le budget extraordinaire est 
équilibré, la présence d’un découvert du compte d’amortissement en raison d’une 
dépense extraordinaire est enregistrée lors de la clôture du compte d’Etat pour 
l’année t-1. Le solde du compte d’amortissement de t-1 est donc négatif. 
Or, au moment de la clôture du compte, le budget de l’année en cours (t) a déjà été 
adopté par le Parlement. L’obligation de compenser le découvert du budget extraor-
dinaire commence donc à partir du budget de l’année t+1. Il faut toutefois remarquer 
que si les charges sont budgétisées, leur amortissement peut commencer plus tôt. 
La situation présentée dans le schéma, à savoir une économie en période de forte 
croissance économique, entraînant la nécessité de réaliser des excédents structurels 
au budget ordinaire, répond également au critère de la subordination (cf. ch. 1.2). Le 
solde du compte de compensation étant positif, l’obligation de compenser le décou-
vert s’applique et n’est pas ajournée. Conformément au frein à l’endettement, les 
dépenses maximales autorisées sont donc réduites dans le budget t+1 d’une somme 
correspondant au montant d’amortissement prévu. En admettant que les réductions 
pourront être effectuées, ces dernières seront créditées au compte d’amortissement 
lors de la clôture du compte t+1. Durant les années suivantes, si le solde du compte 
de compensation est toujours positif ou du moins équilibré, d’autres montants 
d’amortissement devront être déduits du plafond des dépenses défini par 
le frein à l’endettement. Ces montants doivent être calculés de sorte que le déficit

7716 
du compte d’amortissement soit éliminé au bout de six ans, c’est-à-dire dans 
l’année t+6. 
Recettes extraordinaires affectées 
Les recettes extraordinaires affectées servent à financer certaines dépenses extraor-
dinaires. Depuis l’introduction du frein à l’endettement en 2003, de telles recettes 
ont été enregistrées deux fois. Premièrement, il y a eu en 2005 la part fédérale au 
produit de la vente de l’or excédentaire de la Banque nationale. En 2007, cette part a 
été versée en tant que dépense extraordinaire au fonds de compensation de l’AVS. 
Deuxièmement, des recettes extraordinaires affectées provenant de la taxe sur le 
CO2 appliquée aux combustibles sont prévues pour les années 2008 à 2011. Le 
produit de cette taxe sera redistribué à la population et aux entreprises avec un 
décalage de deux ans. En cas d’abrogation de cette taxe, des dépenses extraordinai-
res en découleraient donc encore pendant deux ans. Il se peut toutefois que ce déca-
lage soit encore plus grand. Si les recettes extraordinaires affectées étaient créditées 
au compte d’amortissement, elles pourraient être utilisées pour financer des dépen-
ses extraordinaires sans rapport avec elles. Pour l’éviter, les recettes extraordinaires 
affectées par une loi et les dépenses extraordinaires couvertes par de telles recettes 
ne sont pas inscrites au compte d’amortissement. 
Recettes extraordinaires n’augmentant pas la fortune 
Les recettes extraordinaires doivent être créditées au compte d’amortissement même 
s’il n’en découle qu’une augmentation partielle de la fortune, comme par exemple 
pour une vente d’actions Swisscom appartenant au patrimoine administratif. Une 
partie des recettes provenant de la vente n’est qu’un simple échange d’actifs, des 
portefeuilles d’actions étant transformés en un dépôt d’argent liquide. Cependant, les 
actions du patrimoine administratif étant évaluées à leur valeur comptable 
(«méthode de la mise en équivalence»), la majeure partie de ces recettes augmente la 
fortune de la Confédération. Dans le cas de la participation à Swisscom, la part de la 
Confédération aux fonds propres de Swisscom est nettement inférieure à la valeur 
boursière. 
A la place de la bonification intégrale proposée, une bonification différenciée des 
recettes extraordinaires pourrait être inscrite au compte d’amortissement. Ainsi, les 
recettes extraordinaires entraîneraient une bonification au compte d’amortissement 
qui correspondrait au montant de l’augmentation de la fortune nette de la Confédéra-
tion. Dans le cas d’une vente d’actions Swisscom, le bénéfice d’évaluation (diffé-
rence entre la valeur vénale et la valeur comptable) serait inscrit au crédit du compte 
d’amortissement. Cette solution a cependant été rejetée. Elle aurait en effet impliqué 
une modification de l’objectif retenu, puisqu’elle vise à stabiliser l’endettement net, 
et non brut. Les avantages et les inconvénients de se fonder sur l’endettement brut 
ont été longuement discutés lors de l’élaboration du frein à l’endettement. Bien que, 
d’un point de vue économique, il eût été préférable de se fonder sur l’endettement 
net, d’importantes raisons d’ordre pratique s’y sont opposées. La dette nette se 
calcule en effet en soustrayant le patrimoine financier à la dette brute. Or, la prise en 
considération des actifs dans l’appréciation de l’endettement soulève de sérieux 
problèmes d’évaluation et de délimitation, qui ne peuvent être résolus que de 
manière arbitraire. Dans l’ensemble, la règle deviendrait plus compliquée et moins 
transparente.

7717 
Recettes extraordinaires de grande ampleur 
Il faut éviter d’inscrire au crédit du compte d’amortissement des recettes extraordi-
naires «de grande ampleur», qui pourraient découler par exemple de la privatisation 
d’entreprises de la Confédération ou qui proviendraient de patentes ou de conces-
sions. Des avoirs considérables sur le compte d’amortissement pourraient en effet 
aiguiser les appétits et déboucher sur de nouvelles dépenses extraordinaires finan-
cées sur ces réserves, sans compensation future. Ceci irait à l’encontre du frein à 
l’endettement, qui ne prévoit de recourir qu’exceptionnellement aux dépenses extra-
ordinaires. 
Le Conseil fédéral tiendra compte de toute une série de facteurs pour déterminer, cas 
par cas, si les recettes extraordinaires sont «de grande ampleur» ou non. Il examinera 
notamment si ces recettes résultent d’une vente d’actifs, quelle est à ce moment la 
situation des finances fédérales, comment elle évoluera selon les prévisions et à 
combien s’élève le solde du compte d’amortissement. Le montant des recettes extra-
ordinaires jouera également un rôle important dans cette évaluation. Par exemple, 
des recettes extraordinaires avoisinant 10 % du plafond des dépenses autorisées 
seront certainement qualifiées de recettes «de grande ampleur». 
Il serait peu judicieux, et d’ailleurs illusoire, de vouloir inscrire à l’avance dans la loi 
des critères et des valeurs seuil permettant de prendre en considération tous les cas 
de recettes extraordinaires «de grande ampleur». Aussi le Conseil fédéral entend-il 
le cas échéant proposer au Parlement, lors des délibérations portant sur un projet 
particulier (par ex. projet de privatisation), d’exclure partiellement ou totalement une 
prise en considération jugée excessive de recettes extraordinaires. En dernier lieu, la 
décision concernant l’utilisation des recettes extraordinaires «de grande ampleur» 
sera du ressort du Conseil fédéral et du Parlement. 
1.6.2 
Constitutionnalité 
La règle proposée respecte les dispositions constitutionnelles. Elle répond notam-
ment à l’exigence d’un traitement privilégié des dépenses extraordinaires, et ceci à 
deux titres: d’abord, il n’est possible d’assainir le budget extraordinaire que si le 
budget ordinaire est équilibré (subordination I); ensuite, des mesures d’allégement 
budgétaire ne peuvent être créditées sur le compte d’amortissement que si elles ne 
grèvent pas le compte de compensation (subordination II). 
Subordination I 
La règle complémentaire prévoit de différer l’obligation d’équilibrer le compte 
d’amortissement aussi longtemps que le compte de compensation présente un défi-
cit. Le principe s’applique également aux économies préventives, destinées à com-
penser des déficits prévisibles du compte d’amortissement. Le compte ordinaire 
prime le budget extraordinaire: il faut d’abord combler les déficits structurels accu-
mulés10 dans le compte de financement ordinaire avant de réduire l’endettement dû 
aux dépenses extraordinaires. La subordination I se rapporte au budget. Elle prévoit 
un abaissement du plafond des dépenses, pour combler le découvert du compte 
 
10 
Le déficit ou l’excédent structurel correspond à la différence entre le plafond des dépen-
ses autorisées selon le frein à l’endettement et les dépenses totales effectives.

7718 
d’amortissement, qu’une fois que le compte de compensation ne présente plus de 
déficit. 
Subordination II 
La subordination II se rapporte à la présentation des comptes. Elle garantit que les 
amortissements sont crédités sur le compte d’amortissement sans grever le compte 
de compensation. Par exemple, s’il s’avère lors de la clôture des comptes que le 
compte de financement ordinaire de la Confédération présente un déficit structurel 
ou que l’excédent structurel est inférieur au montant des amortissements prévu pour 
combler le déficit extraordinaire, une inscription au crédit du compte d’amortisse-
ment ne peut avoir lieu que si elle ne grève pas le compte de compensation. Sans 
cette condition, l’inscription enfreindrait le traitement «privilégié» que réserve la 
Constitution aux dépenses extraordinaires, car les déficits du compte d’amortisse-
ment entraîneraient un débit du compte de compensation. 
La subordination du compte d’amortissement est illustrée par le tableau 3. Selon les 
hypothèses retenues dans notre exemple, nous aurons des dépenses extraordinaires 
de 1,6 milliard en 2010. Au début, le compte de compensation présente encore un 
solde positif. Mais il s’agit de prévoir, à partir du budget de 2012, un abaissement du 
plafond des dépenses autorisées pour compenser les dépenses extraordinaires. Pen-
dant les années 2012 et 2013, les montants des amortissements planifiés s’élèvent 
respectivement à 100 et à 200 millions. Avec les comptes 2012 et 2013, ces mesures 
d’allégement budgétaire planifiées peuvent être créditées sur le compte 
d’amortissement, car des excédents structurels d’un montant suffisant ont été réali-
sés dans le budget ordinaire. 
Tableau 3 
Subordination (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1500 -1300 -1300 -1300 -1300 -1300 -1100
-800
-500
Recettes extra. [2]
0
Dépenses extra. [3]
1600
1600
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0 -1600
Bonification montant 
d'amortissement* [5]
100
200
0
0
0
0
200
300
300
500 1600
Délai restant [6]
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Nouveau solde au 
31.12. [7]=[1]+[4]+[5]
-1600 -1600 -1500 -1300 -1300 -1300 -1300 -1300 -1100
-800
-500
0
Abaissement du 
plafond des dépenses 
autorisé dans le 
budget [8]
100
200
300
400
0
0
200
300
300
500
Solde du compte de 
compensation [9]
≥ 0
≥ 0
≥ 0
≥ 0
 0
> 0
≥ 0
≥ 0
≥ 0
≥ 0

7719 
Dans le compte d’Etat 2012, qui sera établi au printemps 2013, le compte de com-
pensation présentera encore un solde positif. En conséquence, il faudra prévoir, dans 
le budget 2014 qui sera élaboré et adopté dans le courant de l’année 2013, de 
déduire du plafond des dépenses autorisées un montant de 300 millions, destiné à 
l’amortissement du budget extraordinaire. Au printemps 2015, l’établissement du 
compte d’Etat 2014 permet de constater que le compte de financement ordinaire de 
la Confédération présente un déficit structurel. Cet écart grèvera le compte de com-
pensation. Selon les hypothèses retenues dans notre exemple, cette inscription 
conduira à un déficit du compte de compensation, qui devra être compensé au cours 
des années suivantes conformément aux dispositions du frein à l’endettement. Les 
mesures d’allégement budgétaire planifiées dans le budget 2014, mais non réalisées, 
ne seront pas créditées sur le compte d’amortissement, car le compte de compensa-
tion serait grevé de 300 millions supplémentaires (subordination II). Le budget 2015 
qui a été établi sur la base du compte de compensation à fin 2013 contient encore un 
montant d’amortissement planifié de 400 millions. Dans le budget 2016, aucun 
amortissement n’est plus planifié. L’obligation d’équilibrer le compte d’amortisse-
ment est différée jusqu’à ce que le déficit du compte de compensation soit comblé 
(subordination I). Au printemps 2016, on constate que le compte d’Etat 2015 se 
solde à nouveau par un déficit. En conséquence, l’abaissement du plafond des dé-
penses autorisées ne doit pas être crédité sur le compte d’amortissement. Pour le 
budget 2017, l’obligation de compenser le budget extraordinaire est encore différée, 
car le déficit perdure sur le compte de compensation. Au début de 2017, le compte 
d’Etat 2016 se solde par un excédent structurel en raison d’une évolution favorable. 
Cet excédent est crédité sur le compte de compensation en vertu du frein à 
l’endettement. Dans notre exemple, nous avons supposé que l’excédent suffit pour 
compenser entièrement le déficit du compte de compensation. Dans ce cas, l’obli-
gation de compenser le budget extraordinaire est rétablie pour le budget 2018. 
Comme aucune nouvelle charge n’a été comptabilisée sur le compte d’amortisse-
ment, le délai interrompu de six ans continue de courir. Le déficit du budget ordi-
naire d’un montant de 1,3 milliard doit être comblé au cours des quatre années 
restantes. 
1.6.3 
Adéquation avec la situation conjoncturelle 
Non seulement la subordination de la règle complémentaire garantit sa conformité 
constitutionnelle, mais elle contribue aussi de manière essentielle à la prise en consi-
dération de la conjoncture. Ainsi, on peut partir du principe que le compte de com-
pensation présente un solde positif lorsque la conjoncture est favorable, en raison de 
la sous-estimation des recettes. A l’inverse, les recettes sont généralement suresti-
mées pendant les phases de ralentissement de la conjoncture, ce qui rend plus proba-
bles les déficits du compte de compensation. 
La prise en considération de la conjoncture dans la règle complémentaire découle en 
outre de la durée choisie pour le délai d’amortissement. Le schéma 3 explique ce 
processus. Au début de l’année en cours (t), on constate lors de l’établissement du 
compte d’Etat de l’année écoulée (t-1) que le compte d’amortissement présente un 
déficit pour l’année écoulée. Le budget pour l’année en cours a cependant déjà été 
adopté par le Parlement. Selon la loi, le délai d’amortissement de six ans débute 
donc seulement l’année suivante (t+1). Au cours des six années suivantes (t+1 à 
t+6), le plafond des dépenses autorisées dans le budget doit être abaissé pour per-

7720 
mettre la compensation du compte d’amortissement. Entre l’apparition du besoin de 
financement extraordinaire et la première budgétisation de montants d’amortisse-
ment, nous avons donc un délai de deux ans au maximum11. Avec le délai 
d’amortissement de six ans, nous avons une période maximale de huit ans entre 
l’identification du déficit dans le compte d’amortissement et la compensation com-
plète du budget extraordinaire. Cette période correspond aux estimations courantes 
pour la longueur d’un cycle conjoncturel en Suisse (de sept à dix ans). Lorsque 
l’économie se trouve en phase de ralentissement et que le compte de compensation 
présente encore un solde positif, le choix d’un délai suffisamment long permet là 
aussi au Parlement d’appliquer la règle complémentaire en tenant compte de la 
conjoncture. Un délai de deux législatures est par ailleurs suffisamment serré pour 
rester prévisible, ce qui générera une pression suffisante pour prendre des mesures 
d’assainissement. 
Schéma 3: délai d’amortissement 
Etat compte
d'amortisse-
ment
Avoir
Bonifications
(abaissement du
plafond des dépenses
autorisées)
année
1
2
3
4
5
6
Année
Année
comptable
en cours
écoulée
t-1
t
t+1
t+2
t+3
t+4
t+5
t+6
«Six années comptables suivantes»
Déficit
?
?
année
 
 
11 
Un tel délai pourrait également être utilisé pour effectuer des amortissements grâce à des 
économies préventives, en particulier lorsque des dépenses extraordinaires s’annoncent à 
l’horizon (comme pour celles de 2008).

7721 
En cas de nouvelle charge du compte d’amortissement, le délai recommence à 
courir, mais avec une restriction: le déficit du compte d’amortissement doit augmen-
ter de plus de 0,5 % du plafond des dépenses fixé selon le frein à l’endettement 
(actuellement 300 millions)12. Cette condition garantit que le délai d’amortissement 
ne sera pas prolongé par de nouvelles charges minimes. La comptabilisation des 
crédits sur le compte d’amortissement – par ex. à la suite de recettes extraordinai-
res –, ne modifie pas le délai. Les crédits réduisent en effet le besoin d’assainisse-
ment du budget extraordinaire et facilitent ainsi l’amortissement. 
Le tableau 4 donne un exemple de nouveau calcul du délai selon la règle complé-
mentaire. Admettons que des dépenses extraordinaires grèveront de 1,6 milliard le 
compte d’amortissement en 2010. Celles-ci devront être compensées dans les bud-
gets 2012 à 2017 par un abaissement du plafond des dépenses autorisées. De nouvel-
les dépenses extraordinaires sont cependant enregistrées en 2013 et, au printemps 
2014, on constate avec le compte d’Etat 2013 que le déficit du compte d’amortisse-
ment s’est accru de plus de 300 millions. En conséquence, le délai d’amortissement 
recommence à courir. Le déficit du compte d’amortissement doit être comblé au 
cours des six années comptables suivantes, c’est-à-dire avant la fin de 2020. Des 
recettes extraordinaires en 2015 réduisent le solde du compte d’amortissement et, à 
partir de 2017, les montants des amortissements annuels, mais ne modifient pas le 
délai. 
Tableau 4 
Nouveau calcul du délai (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1500 -3000 -2700 -1800 -1400 -1050
-700
-350
0
Recettes extra. [2]
500
Dépenses extra. [3]
1600
1700
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0
Bonification des montants 
d'amortissement* [5]
100
200
300
400
400
350
350
350
350
Délai restant [6]
6
 
5
 
4
 
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Nouveau solde au 
31.12. [7]=[1]+[4]+[5]
-1600 -1600 -1500 -3000 -2700 -1800 -1400 -1050
-700
-350
0
0
 
* Correspond à l’abaissement du plafond des dépenses autorisées dans le budget de l’année en 
question. On part donc du principe que les montants d’amortissement sont effectivement 
économisés. 
 
 
 
12 
Cette condition est analogue à celle de l’art. 15, al. 2, LFC, qui exige que les dépenses 
extraordinaires atteignent au moins 0,5 % des dépenses totales. Elle se rapporte ici à un 
nouveau débit du compte d’amortissement, donc au montant net des dépenses extraordi-
naires moins les recettes extraordinaires. L’objectif est d’éviter que le délai d’amortisse-
ment ne soit réinitialisé en cas d’accroissement du déficit de par ex. 50 millions (résultant 
de dépenses extraordinaires de 800 millions et de recettes extraordinaires de 750 mil-
lions).

7722 
1.6.4 
Souplesse 
La règle complémentaire prévoit que l’Assemblée fédérale décide chaque année, lors 
de l’adoption du budget, de l’étendue des abaissements du plafond des dépenses 
pour la compensation du budget extraordinaire. Compte tenu du cadre législatif – en 
particulier de la limitation dans le temps –, il incombe donc au Conseil fédéral et au 
Parlement de fixer le montant des économies annuelles et leur répartition sur les 
années. Lors de la détermination des montants des amortissements, le Conseil fédé-
ral et le Parlement sont tenus de tenir compte de la conjoncture, conformément à 
l’art. 100 de la Constitution. La souplesse soutient ainsi une mise en œuvre de la 
règle complémentaire qui soit compatible avec la conjoncture. En outre, elle permet 
de tenir compte des dépenses liées à des dispositions légales ou contractuelles. Au 
cours de la première ou des deux premières années, l’Assemblée fédérale peut 
décider d’abaissements du plafond plus faibles, qui seront augmentés par la suite. Le 
délai d’amortissement fixé permet toutefois d’assurer qu’une planification contrai-
gnante est établie pour éliminer le total du découvert du compte d’amortissement. 
1.7 
Introduction et dispositions transitoires 
Le Conseil fédéral décide de la date de l’entrée en vigueur de la règle complémen-
taire. Selon le calendrier actuel, l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 
2010. A partir de cette date, un compte d’amortissement sera tenu. Dans le courant 
de l’année 2010, les recettes extraordinaires seront créditées sur ce compte, et les 
dépenses extraordinaires débitées. Au printemps 2011, le compte d’amortissement 
sera présenté pour la première fois, avec le compte d’Etat 2010. 
Même sans règle contraignante, le Conseil fédéral a décidé dans sa stratégie d’assai-
nissement et sa planification financière de compenser les déficits du budget extraor-
dinaire sur plusieurs années par des excédents dans le budget ordinaire.13 Confor-
mément aux dispositions du frein à l’endettement, ces excédents structurels seront 
crédités sur le compte de compensation. En revanche, les dépenses extraordinaires 
ne seront pas débitées du compte de compensation. 
Au moment de l’introduction de la règle complémentaire, les excédents structurels 
dégagés pour le financement du budget extraordinaire devraient dès lors être radiés 
du compte de compensation. S’ils étaient conservés comme avoirs, ils pourraient 
compenser les débits de ce compte et provoquer un accroissement durable de 
l’endettement brut. 
Comment calculer l’ampleur de la réduction de l’avoir du compte de compensation? 
Pour répondre à cette question, il faut déterminer quels excédents structurels la règle 
complémentaire aurait requis pendant les années 2003 à 2009. Comme le prévoit la 
règle complémentaire, le budget extraordinaire sert d’instrument de gestion, sans 
tenir compte des recettes affectées et des dépenses extraordinaires qui en résultent. 
La période déterminante commence avec l’introduction du frein à l’endettement en 
2003 et se termine avec l’introduction planifiée de la règle complémentaire fin 2009. 
Le tableau 5 représente l’évolution du budget extraordinaire (sans les recettes et les 
dépenses extraordinaires affectées) pendant la période allant de 2003 à 2009. Des 
 
13 
Voir rapport sur le plan financier 2008 à 2010 du 23 août 2006 et rapport sur le plan 
financier 2009-2011 de la législature du 23 janvier 2008.

7723 
recettes extraordinaires de 5,3 milliards sont générées sur cette période, contre des 
dépenses extraordinaires de 6,4 milliards. Il en résulte un déficit cumulé de 
1,1 milliard. 
Si la règle complémentaire entre en vigueur le 1er janvier 2010, il faudra donc 
réduire l’avoir du compte de compensation de 1,1 milliard selon l’état actuel des 
connaissances. Le déficit du budget extraordinaire pendant la période allant de 2003 
à 2009 aura ainsi été couvert par des excédents structurels du budget ordinaire. 
Tableau 5 
Détermination des excédents structurels nécessaires pour le financement 
du budget extraordinaire pendant la période 2003 à 2009 
Budget extraordinaire 2003-2009
en millions de francs
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
2009*
Σ
Recettes extra.** [1]
1350
3203
754
5307
Dépenses extra.*** [2]
1121
5247
6368
Solde budget extra. [3]=[1]-[2]
0
-1121
1350
3203
754
-5247
0
-1061
Solde cumulé du budget 
extraordinaire [4]
0
-1121
229
3432
4186
-1061
-1061
 
* 
montant budgétisé 
** 
sans les recettes extraordinaires affectées: part de la Confédération au produit des ventes 
d’or de la Banque nationale (2005: 7038 millions); taxe sur le CO2 appliquée aux com-
bustibles, phase d’introduction (2008: 230 millions, 2009: 450 millions) 
*** sans les dépenses extraordinaires financées par des recettes affectées: transfert de la part 
de la Confédération au produit des ventes d’or de la BNS (2007: 7038 millions) 
 
 
Le calcul ci-dessus souffre encore de quelques incertitudes. Pour les années 2008 et 
2009, seuls les montants prévus dans la planification financière ont été indiqués pour 
les recettes et les dépenses extraordinaires. Le montant de 1,1 milliard doit donc être 
considéré comme provisoire. Il sera actualisé pour les séances des commissions 
chargées de l’examen préalable. 
1.8 
Simulations 
Ce chapitre explique comment la règle complémentaire aurait été appliquée depuis 
l’introduction du frein à l’endettement. Le tableau 6 l’illustre par un exemple. Jus-
qu’en 2007, les événements extraordinaires correspondent aux comptes, tandis que, 
pour 2008, on utilise les données du budget. Les débits pendant les années 2010 et 
2013 correspondent aux dépenses extraordinaires supplémentaires qui pourraient 
être enregistrées (Caisse de pensions des CFF14 et «dégrèvement ultérieur de l’impôt 
 
14 
La Caisse de pensions des CFF présente un découvert depuis plusieurs années. Alors que 
l’assainissement pour les assurés actifs a été effectué au moyen de fonds des CFF, celui 
de la part qui concerne les rentes vieillesse et invalidité se fait encore attendre. Le projet 
mis en consultation par le Conseil fédéral le 2 juillet 2008 propose quatre modèles 
d’assainissement.

7724 
préalable15»). Ces débits sont entourés d’une grande incertitude, aussi bien en ce qui 
concerne leur montant que la date à laquelle ils sont comptabilisés. On ne peut 
exclure de futures recettes extraordinaires. Dans l’exemple en question, on suppose 
en 2015 des recettes extraordinaires de 500 millions. La date et le montant indiqués 
tiennent essentiellement aux besoins de l’illustration. 
 
 
15 
Le projet de réforme de la TVA est conçu pour ne pas avoir d’incidences 
sur le budget. Les branches qui étaient auparavant exonérées 
de l’impôt seront autorisées lors de leur premier assujettissement à faire valoir une 
déduction a posteriori de l’impôt préalable, au titre du «dégrèvement de l’impôt 
préalable». Celui-ci pourrait se chiffrer à 1,7 milliard au maximum.

7725 
Tableau 6 
Evolution du budget extraordinaire depuis 2003 (simulation) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
0
0 -1121
229 3582 4336
-911
-911 -2411 -2211 -1811 -3111 -2711 -1761 -1311
-981
-651
-321
Recettes extra.** [2]
1350 3203
754
500
Dépenses extra. [3]
1121
5247
1600
1700
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
0 -1121 1350 3203
754 -5247
0 -1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
Bonification des montants 
d'amortissement* [5]
150
100
200
400
400
400
450
450
330
330
330
321
Délai restant [6]
6
 
6
 
5
 
4
 
6
 
5
 
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Nouvel solde au 31.12. 
[7]=[1]+[4]+[5]
0 -1121
229 3582 4336
-911
-911 -2411 -2211 -1811 -3111 -2711 -1761 -1311
-981
-651
-321
0
5807
3861
-3861
9668
Σ 03-19
 
* 
Correspond à l’abaissement du plafond des dépenses autorisées dans le budget de l’année en question. On part donc du principe que les montants 
d’amortissement sont effectivement économisés. Dans l’exemple, on suppose qu’aucun amortissement préventif n’est opéré. 
** 
Valeurs planifiées pour 2008, sans les recettes et les dépenses affectées. Hypothèses après 2008: valeurs maximales pour la Caisse de pensions des CFF, 
dégrèvement ultérieur de l’impôt préalable, recettes de la vente d’actions Swisscom.

7726 
Les premières dépenses extraordinaires, d’un montant de 1,1 milliard, ont été enre-
gistrées en 2004. Ce montant a été inscrit au débit du compte d’amortissement, qui 
s’est soldé par un déficit. Le compte 2004 impose donc des amortissements. Le délai 
de six ans commence à courir avec le budget 2006. Dans le budget 2006, on prévoit 
un montant d’amortissement initial de 150 millions. En 2005, la vente d’actions 
Swisscom génère toutefois des recettes extraordinaires pour un montant de 1,4 mil-
liard. Inscrit au crédit du compte d’amortissement, ce montant élimine le déficit: le 
compte se solde même par un avoir de 229 millions. Il n’est donc pas nécessaire 
d’opérer d’autres amortissements. Les années 2006 et 2007 apportent, outre les 
économies planifiées en 2006, d’autres crédits de l’ordre de quelques milliards 
provenant de la vente d’actions Swisscom. En 2008, les dépenses extraordinaires se 
montent à 5,2 milliards; le compte d’amortissement est débité en conséquence. Le 
compte d’amortissement affiche alors un déficit de 0,9 milliard (2008). A partir du 
budget 2010, ce déficit conduit à des mesures d’amortissement. Le délai de six ans 
commence également à courir en 2010. Dans le présent exemple, les montants 
d’amortissement passent de 100 millions dans le budget 2010 à 200 millions dans le 
budget 2011. Les débits supplémentaires en 2010 et 2013 entraînent un accroisse-
ment du déficit. Le délai d’amortissement de six ans recommence à courir deux ans 
après chaque débit, à partir du budget suivant (2012 et 2015). Dans le budget 2012, 
400 millions sont amortis, et dans le budget 2015 450 millions. En 2020, le déficit 
cumulé du budget extraordinaire est comblé. Au total, les dépenses extraordinaires 
de 9,7 milliards sont compensées pour 3,9 milliards par des montants d’amortisse-
ment et pour 5,8 milliards par des recettes extraordinaires. 
1.9 
Droit comparé et rapports avec le droit européen 
Comme le frein à l’endettement, la règle complémentaire est un mécanisme doté 
d’une base légale, destiné à gérer les finances et à contenir l’accroissement de la 
dette. Les règles institutionnelles de politique budgétaire (ou règles budgétaires) sont 
largement répandues au niveau international16 et dans les cantons17. Les comparer 
est toutefois difficile, car elles sont conçues en fonction des spécificités du système 
politique, des normes juridiques et de la situation financière. Toutes les règles ont 
cependant en commun de viser une politique budgétaire durable, fiable et crédible en 
fixant des limites à la marge de manœuvre des décideurs18. 
La politique budgétaire de la Suisse est régie par le droit national et n’est pas limitée 
par le droit international ou européen. Il n’en n’est pas moins utile de présenter le 
Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne (voir ci-dessous). Une 
comparaison directe avec la règle complémentaire n’est toutefois pas possible, car le 
Pacte de stabilité et de croissance se rapporte à l’ensemble des collectivités publi-
ques et ne connaît pas de budget extraordinaire. La «barrière à l’endettement» pro-
posée en Allemagne par le Sachverständigenrat (Conseil d’experts pour l’appré-
 
16 
OCDE (2002): Economic Outlook, Nr. 72, Chapter IV «Fiscal Sustainability: The Contri-
bution of Fiscal Rules», pp. 132–134. 
17 
Schaltegger, Christoph A. et Frey, René L. (2004): Les restrictions fiscales et budgétaires, 
un moyen de stabiliser les finances publiques, La Vie économique 2/04, pp. 16 à 19. 
18 
Kopits, George (2001): Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Orna-
ment, IMF Working Paper 01/145, pp. 3–4.

7727 
ciation de l’évolution économique générale) permet en revanche une comparaison 
pertinente. 
Pacte de stabilité et de croissance 
Les bases juridiques de la règle budgétaire de l’Union européenne sont contenues 
dans l’art. 104 du traité CE en relation avec le protocole no 5 (traité de Maastricht de 
1992). Les Etats membres y sont tenus d’éviter les déficits publics excessifs. La 
Commission vérifie le respect de la discipline budgétaire sur la base de deux critè-
res, qui sont définis comme des plafonds: le déficit budgétaire en pour-cent du PIB 
ne doit pas dépasser 3 % et le taux d’endettement (dette de l’Etat en pour-cent du 
PIB) ne doit pas être supérieur à 60 %. A l’origine, il s’agissait des critères de 
convergence en matière de politique budgétaire pour participer à l’Union monétaire 
européenne. Ils ont été conçus sous forme de critères durables et ont été précisés en 
199719. Selon le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), les Etats membres sont 
également tenus, en situation conjoncturelle normale, de respecter l’objectif à moyen 
terme d’un budget quasiment équilibré ou d’un excédent budgétaire. Le dépassement 
de la limite du déficit budgétaire n’est autorisé que dans des cas exceptionnels. En 
font partie les événements extraordinaires tels que les catastrophes naturelles et les 
graves récessions économiques (recul du PIB d’au moins 2 % en un an). La réforme 
du PSC en 200520 a assoupli l’application des circonstances exceptionnelles et élargi 
le catalogue des exceptions. Elle a en outre mis davantage l’accent sur l’objectif de 
la viabilité des finances publiques. 
Barrière à l’endettement («Schuldenschranke») 
La barrière à l’endettement est un élément essentiel de l’étude relative à la limitation 
de la dette de l’Etat en Allemagne présentée par le Sachverständigenrat21. La bar-
rière à l’endettement s’inspire du frein à l’endettement suisse. Ainsi, elle prévoit 
comme le frein à l’endettement que les dépenses doivent en principe être financées 
par des recettes, et non pas par l’emprunt. Le plafond des dépenses est également 
calculé comme produit des recettes et d’un facteur conjoncturel, qui correspond au 
rapport entre le potentiel de production et le PIB. Il existe cependant des différences 
par rapport au frein à l’endettement dans les clauses dérogatoires et dans le compte 
de compensation. 
Par rapport au frein à l’endettement, les exceptions sont formulées de manière plus 
restrictive. Le projet prévoit notamment de définir avec précision ce que l’on entend 
par récession extraordinaire. Par ailleurs, la réglementation dérogatoire ne doit être 
invoquée qu’en cas de catastrophes naturelles et d’événements uniques lourds de 
 
19 
Règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la 
surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination 
des politiques économiques (JO L 209 du 2.8.1997, p. 1); règlement (CE) no 1467/97 du 
Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure 
concernant les déficits excessifs (JO L 209 du 2.8.1997, p. 6) 
20 
Règlement (CE) no 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 modifiant le règlement (CE) 
no 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que 
de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JO L 174 du 
7.7.2005, p. 1); règlement (CE) no 1056/2005 du Conseil du 27 juin 2005 modifiant 
le règlement (CE) no 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la pro-
cédure concernant les déficits excessifs (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5) 
21 
Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007): 
Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Expertise im Auftrag des Bundesministers für 
Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden.

7728 
conséquences (par ex. la réunification). Dans le cadre du frein à l’endettement, des 
dépenses à titre extraordinaire sont possibles pour des adaptations du modèle comp-
table et pour des concentrations de paiements liées au système comptable (art. 15 
LFC). Dans la barrière à l’endettement, les prescriptions relatives à la détermination 
du plafond des dépenses assurent la souplesse nécessaire de la politique budgétaire: 
sur la base d’«interventions discrétionnaires» planifiées, des relèvements temporai-
res du plafond des dépenses sont autorisées dans certaines circonstances. Le finan-
cement de «réformes fondamentales» (par ex. réformes fiscales) s’en trouve facilité. 
Contrairement au frein à l’endettement, le compte de compensation est néanmoins 
débité du montant correspondant; les déficits qui en résultent doivent être compensés 
ultérieurement par des excédents structurels. Comme avec le frein à l’endettement, 
un déficit dans le compte de compensation doit être comblé au cours des années 
suivantes. Si le déficit dépasse une certaine limite, une règle plus stricte de réduction 
s’applique en guise de sanction. Ce plafond est généralement fixé plus bas dans le 
frein à l’endettement que dans la barrière à l’endettement22. La menace de sanction 
prévue par la barrière à l’endettement est cependant formulée de manière plus 
contraignante: tandis que le frein à l’endettement requiert l’élimination du déficit au 
cours des trois années comptables suivantes (art. 17, al. 2, LFC), la barrière à 
l’endettement fixe un délai de deux années comptables. En cas de dépassement 
répété de la limite fixée, un supplément d’impôt sur le revenu est perçu afin de 
garantir le rééquilibrage du compte de compensation. 
Les explications ci-dessus montrent qu’une règle budgétaire ne doit ni être formulée 
de manière trop stricte (pour rester applicable) ni autoriser de trop nombreuses 
dérogations (pour ne pas mettre en danger la réalisation de l’objectif). La règle 
complémentaire proposée dans le présent projet atteint cet équilibre: le budget 
extraordinaire, qui échappe au frein à l’endettement, sera lui aussi soumis à une 
réglementation, et ses déficits devront désormais être compensés, tout en bénéficiant 
d’un traitement particulier selon les dispositions du frein à l’endettement. Cette 
approche est également conforme aux recommandations du FMI23 et de l’OCDE24. 
Ces deux organisations internationales sont favorables à une réglementation des 
dépenses extraordinaires afin de garantir la crédibilité du frein à l’endettement. 
 
22 
Pour la barrière à l’endettement, un plafond de 1 % du PIB (moyenne des cinq dernières 
années) est proposé. Le frein à l’endettement fixe cette limite à 6 % des dépenses totales 
effectuées pendant l’année écoulée (art. 17, al. 2, LFC). En 2006, la limite pour les 
déficits sur le compte de compensation du frein à l’endettement était de 3,1 milliards. 
Selon le critère de la barrière à l’endettement, elle serait de 4,5 milliards. 
23 
International Monetary Fund (2008), Switzerland, Staff Report for the 2008 Article IV 
Consultation. 
24 
Organization for Economic Development (2007): OECD Economic Surveys: Switzerland.

7729 
2 
Commentaire 
L’inscription dans la loi de la règle complémentaire passe par une révision de la loi 
sur les finances, qui contient des dispositions concrètes sur la gestion des finances 
fédérales. 
Art. 16, al. 1 
Cette disposition du frein à l’endettement, qui concerne le calcul du compte de 
compensation, fait l’objet d’une légère adaptation. La règle complémentaire permet 
en effet d’abaisser le plafond des dépenses totales pour compenser le budget extra-
ordinaire. La rectification du plafond des dépenses autorisées dans le cadre du 
compte d’Etat doit par conséquent inclure ces abaissements de plafond. L’indication 
«selon l’art. 13 ou 15» est donc supprimée et remplacée pour des raisons de simpli-
fication par la formulation «plafond des dépenses totales». 
Art. 17a (nouveau) 
Compte d’amortissement 
Cette disposition définit l’instrument de gestion de la règle complémentaire. Les ch. 
1.4.1 et 1.6.1 contiennent des explications détaillées sur ce sujet. 
L’al. 1 spécifie les transactions qui sont comptabilisées sur le compte d’amor-
tissement, tenu hors du compte d’Etat. Les recettes extraordinaires sont portées au 
crédit du compte d’amortissement, tandis que les dépenses extraordinaires sont 
portées au débit de ce compte. 
L’al. 2 contient les dérogations à l’al. 1: les recettes extraordinaires affectées et les 
dépenses extraordinaires qui en découlent ne sont pas portées au crédit du compte 
d’amortissement. 
Même si cela n’est pas mentionné la loi, les recettes extraordinaires de grande 
ampleur (par ex. recettes provenant de la privatisation d’entreprises de la Confédéra-
tion) ne doivent pas être portées au crédit du compte d’amortissement. Le Conseil 
fédéral prévoit d’exclure leur inscription au crédit du compte d’amortissement dans 
la législation spécifique à ces recettes extraordinaires. 
Art. 17b (nouveau) 
Découvert du compte d’amortissement 
L’al. 1 dispose qu’un découvert du compte d’amortissement doit être compensé au 
cours des six exercices suivants par des abaissements du plafond des dépenses 
totales selon le frein à l’endettement. Les six années suivantes se réfèrent aux six 
exercices qui suivent l’année en cours. Par exemple, si l’on constatait au printemps 
2011 un déficit du compte d’amortissement pendant l’exercice 2010, il faudrait le 
compenser entre 2012 et 2017. Les ch. 1.6.1 et 1.6.3 contiennent des explications 
détaillées. 
L’al. 2 se rapporte au cas d’un nouveau débit du compte d’amortissement. Le délai 
de six ans recommence alors à courir si le déficit du compte d’amortissement aug-
mente de plus de 0,5 % du plafond des dépenses selon le frein à l’endettement. Cette 
disposition garantit que la stratégie d’assainissement peut être adaptée aux nouveaux 
objectifs de réduction en cas d’augmentation importante du déficit du budget extra-
ordinaire et qu’elle peut être appliquée de manière à tenir compte de la conjoncture. 
La limite inférieure empêche que la compensation du budget extraordinaire ne soit

7730 
retardée en cas de détériorations peu importantes. Le ch. 1.6.3 contient des explica-
tions détaillées. 
L’al. 3 garantit que les dépenses extraordinaires sont privilégiées, conformément à la 
Constitution. L’obligation de compenser le découvert du compte d’amortissement 
est différée aussi longtemps que le compte de compensation présente un déficit. Les 
ch. 1.4.2 et 1.6.2 contiennent des explications sur la constitutionnalité. 
Enfin, l’al. 4 prévoit que l’Assemblée fédérale fixe chaque année le montant de 
l’abaissement du plafond lors de l’adoption du budget. Cette disposition garantit le 
respect des exigences de la politique budgétaire et de la conjoncture. Les ch. 1.4.4 et 
1.6.4 contiennent des explications sur la nécessité et l’importance de fixer les mon-
tants d’amortissement avec souplesse. 
Art. 17c (nouveau) 
Economies à titre préventif 
Cet article ouvre la possibilité d’une politique budgétaire prospective. Aux termes de 
l’al. 1, l’Assemblée fédérale peut décider d’abaisser le plafond des dépenses totales 
selon le frein à l’endettement pour compenser des découverts prévisibles du compte 
d’amortissement. En d’autres termes, des économies à titre préventif peuvent (il n’y 
a aucune obligation) être réalisées pour anticiper les déficits du compte d’amortisse-
ment. Selon l’al. 2, ces économies ne sont toutefois autorisées que si le compte de 
compensation est au moins équilibré. Cette disposition est comparable à l’art. 17b, 
al. 3, qui impose l’équilibre du budget ordinaire avant de pouvoir commencer à 
compenser les futurs déficits du budget extraordinaire. 
Art. 17d (nouveau) 
Bonification versée au compte d’amortissement 
Cette disposition découle également de la primauté du budget ordinaire. Des abais-
sements du plafond des dépenses autorisées, décidés dans le budget, ne peuvent être 
crédités sur le compte d’amortissement que si cette opération ne grève pas le compte 
de compensation. Les montants d’amortissement budgétisés ne sont donc portés au 
crédit du compte d’amortissement que s’ils sont couverts par des excédents structu-
rels dans le budget ordinaire. Cet aspect de la règle est traité au ch. 1.6.2 sous la 
notion de «subordination II». 
Art. 18, al. 1, phrase introductive 
L’extension de la phrase introductive de l’art. 18, al. 1, vise à ce que les abaisse-
ments de plafond destinés à compenser les déficits du compte d’amortissement 
soient effectués comme pour le compte de compensation. Cette précision garantit en 
particulier que les cantons soient associés à la mise en place de mesures d’écono-
mies. 
Art. 66 
Disposition transitoire relative à la modification du … 
L’al. 1 règle la question des excédents structurels accumulés avant l’entrée en 
vigueur de la règle complémentaire. Il prévoit à cet égard de réduire l’avoir du 
compte de compensation d’un montant de 1,1 milliard (estimations actuelles) à 
l’entrée en vigueur de la règle complémentaire. Jusqu’ici, le Conseil fédéral a volon-
tairement compensé les déficits du budget extraordinaire par des excédents structu-
rels dans le budget ordinaire. Or, selon le système actuel, les excédents structurels

7731 
sont portés au crédit du compte de compensation. Ils doivent donc en être supprimés, 
afin de ne pas pouvoir servir à compenser d’autres débits du compte de compensa-
tion, ce qui conduirait à un accroissement de la dette. 
L’al. 2 fixe le début de la tenue du compte d’amortissement. Celui-ci permettra de 
comptabiliser les recettes et les dépenses extraordinaires, de l’exercice comptable en 
cours à l’entrée en vigueur de la règle complémentaire. Si la règle complémentaire 
entre en vigueur en cours d’année, les transactions extraordinaires seront comptabili-
sées sur le compte d’amortissement à partir du début de l’année concernée. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences pour la Confédération 
Le projet a délibérément des conséquences directes sur l’évolution des finances 
fédérales. La règle complémentaire prévoit que les dépenses extraordinaires qui 
n’étaient pas assujetties jusqu’ici au frein à l’endettement doivent être compensées 
dans un délai adéquat. Elle garantit ainsi que les dépenses extraordinaires sont elles 
aussi soumises à une analyse du rapport coût/utilité. Avec la règle complémentaire, 
les dépenses extraordinaires ne peuvent plus entraîner un accroissement durable de 
la dette de la Confédération. Cette dernière ne pourra plus s’accroître à long terme 
qu’en raison de prêts de trésorerie (par ex. pour l’assurance-chômage) accordés en 
dehors du compte financier ou d’opérations de bilan (par ex. dans le cadre de la 
gestion de la dette par la trésorerie de la Confédération). 
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes 
Le projet n’a pas d’incidences directes sur les finances des cantons et des commu-
nes. Indirectement, la règle complémentaire apporte une prévisibilité accrue au 
budget de la Confédération. Or, les cantons et les communes ont tout intérêt à ce que 
les finances fédérales soient saines. La règle complémentaire tend par contre à 
restreindre la politique budgétaire de la Confédération. Un déficit dans le budget 
extraordinaire devra en effet être compensé par des excédents structurels dans le 
budget ordinaire. La règle complémentaire n’indique pas de quelle manière il faut 
dégager des excédents structurels. Comme les transferts aux cantons et aux commu-
nes représentent environ un tiers du budget de la Confédération, il est inévitable que 
des réductions éventuelles des dépenses touchent également ces domaines; il faut 
cependant éviter un report pur et simple des charges. A long terme, on peut 
s’attendre à ce que la règle complémentaire permette de conserver une marge de 
manœuvre suffisante dans la politique budgétaire et de prendre des mesures de 
correction précoces. 
Lors des débats sur le frein à l’endettement, les cantons avaient déjà fait état de leurs 
craintes de subir des reports de charges. Sur proposition de la commission du 
Conseil des Etats chargée de l’examen préalable, la loi sur les finances avait été 
complétée par une disposition obligeant le Conseil fédéral, lors de la mise en œuvre 
de mesures d’économies destinées à combler les découverts du compte de compen-
sation, à tenir compte du droit de participation des cantons (art. 18, al. 1, LFC). De 
même, le projet de loi concernant la règle complémentaire garantit aux cantons un

7732 
droit de participation en cas d’élaboration de programmes d’allégement budgétaire 
visant au respect de la règle complémentaire. 
Les événements de ces dernières années montrent que le Conseil fédéral et le Parle-
ment ont pris au sérieux le droit de participation des cantons: les programmes 
d’allégement budgétaire 2003 (PAB 03) et 2004 (PAB 04) ont ainsi été élaborés en 
étroite collaboration avec les cantons. A quelques exceptions près, les simples trans-
ferts de charges aux cantons ont pu être évités tant dans le PAB 03 que dans le 
PAB 04. D’abord, les mesures d’économies se situaient principalement dans le 
domaine propre de la Confédération. Ensuite, les mesures relevant des transferts 
entre la Confédération et les cantons ont été conçues de manière à ce que ceux-ci 
bénéficient de la plus grande liberté possible, notamment d’alléger leur propre 
budget. 
Dans le cas du PAB 03, le principe visant à éviter tout transfert de charges de la 
Confédération aux cantons a pu être respecté à quelques exceptions près (réduction 
des contributions extraordinaires aux mesures autres que techniques en matière 
routière, transports régionaux de voyageurs, protection contre le bruit et contre la 
pollution de l’air, exécution des peines et de mesures), pour un total de 51 millions. 
Lors de l’examen du PAB 04, le Parlement a éliminé toutes les mesures qui auraient 
eu d’importantes conséquences financières pour les cantons. Il n’est ainsi resté 
qu’une réduction de l’indemnisation du trafic régional des voyageurs, limitée aux 
années 2006 et 2007, pour un total de 10 et 20 millions, qui a été supprimée le 
1er janvier 2008 au moment de l’entrée en vigueur de la RPT. Les reports de charges 
au sens strict sur les cantons se sont ainsi limités, dans les deux programmes 
d’allégement budgétaire, à un point de pourcentage du volume total des allégements 
opérés, de l’ordre de 5 milliards. Pour toutes les autres mesures d’économies rele-
vant des transferts entre la Confédération et les cantons, les budgets cantonaux ont 
également bénéficié d’un allégement (routes principales, construction et entretien 
des routes nationales, protection contre les crues, prestations collectives de l’AI) ou 
alors les cantons avaient la possibilité de compenser eux-mêmes ou non les subven-
tions fédérales supprimées (mesures concernant l’agriculture et la sylviculture, la 
protection de la nature et du paysage, les bourses, les universités, les hautes écoles 
spécialisées, Jeunesse et Sport, la protection de la population, la mensuration offi-
cielle, la protection des sites construits, les passages à niveau et les galeries parava-
lanches). 
A l’occasion du projet de réexamen des tâches de la Confédération, au moyen 
duquel le Conseil fédéral entend ajuster le taux de croissance des dépenses de la 
Confédération sur les perspectives de croissance économique à long terme pour 
stabiliser la quote-part de l’Etat, un groupe de suivi composé de représentants des 
cantons a été mis en place. Ce groupe d’experts est chargé d’évaluer à un stade 
précoce les propositions d’abandon de tâches ou de réforme des départements. Les 
cantons peuvent également formuler leurs propres propositions, notamment pour des 
désenchevêtrements de tâches plus poussés entre la Confédération et les cantons. 
Comme pour la RPT, le principe consiste à respecter la neutralité budgétaire entre la 
Confédération et l’ensemble des cantons et à opérer des compensations entre can-
tons. Ce groupe d’experts est également chargé de préparer le dialogue politique 
avec les cantons. 
Les craintes qu’avaient les cantons de voir la Confédération assainir ses finances à 
leur détriment pour respecter le frein à l’endettement ne se sont pas vérifiées. Les 
reports de charges sur les cantons ont été évités dans une large mesure, étant donné

7733 
que les mesures d’économies des PAB 03 et 04 se situaient principalement dans le 
domaine propre de la Confédération et que les économies relevant des transferts 
entre la Confédération et les cantons étaient conçues pour permettre aux cantons 
d’alléger leurs propres budgets. Dans de nombreux cas, les cantons avaient la possi-
bilité de compenser les recettes fédérales supprimées. Le Conseil fédéral a l’inten-
tion de continuer d’éviter autant que possible tout report de charges sur les cantons. 
3.3 
Conséquences économiques 
La Constitution prévoit que la Confédération doit prendre des mesures pour assurer 
une évolution régulière de la conjoncture (art. 100) et fixer sa politique budgétaire 
en prenant en considération la situation conjoncturelle. Le frein à l’endettement est 
conçu pour mener une politique budgétaire anticyclique passive. Dans les phases de 
récession, les déficits sont autorisés, alors que des excédents doivent être dégagés en 
période de haute conjoncture. Dans le cadre de la règle complémentaire, la prise en 
considération de la conjoncture est garantie par la subordination et la souplesse de la 
réglementation25. Grâce à la subordination, les déficits sur le compte d’amortisse-
ment ne peuvent être comblés aussi longtemps que le compte de compensation 
présente un solde négatif. Ce cas est susceptible de se produire notamment dans une 
phase de ralentissement conjoncturel durant laquelle les recettes sont généralement 
surestimées. Si le compte de compensation n’est pas encore négatif au début d’une 
phase de ralentissement de la conjoncture, la souplesse de la règle complémentaire 
permet d’adapter le niveau des montants des amortissements à la situation conjonc-
turelle dans le cadre du délai d’amortissement. Des mesures actives de politique 
conjoncturelle ne sont pas exclues. Les dépenses extraordinaires correspondantes 
devraient toutefois être compensées à moyen terme. 
Les générations futures seront les plus importants bénéficiaires de la règle complé-
mentaire. Ne disposant pas de voix politique, elles courent le risque que les charges 
actuelles leur soient transférées sans contrepartie (investissements). Alliée au frein à 
l’endettement, la règle complémentaire contribue à une évolution supportable de la 
dette. Une politique budgétaire durable permet également de garantir qu’il n’y ait ni 
insuffisance ni retard au niveau des investissements. 
Certains participants à la procédure de consultation ont craint que la règle complé-
mentaire n’entraîne des coupes brutales des dépenses d’investissement et ne se 
répercute négativement sur la croissance économique. Le Conseil fédéral prend au 
sérieux ces inquiétudes. Dans le cadre des PAB 03 et 04, qui étaient par définition 
axés sur le court terme et qui ne pouvaient porter sur les dépenses liées que de façon 
limitée, les crédits d’investissement ont fait l’objet de diverses coupes. Cependant, 
dans sa réponse à l’interpellation Graber Jean-Pierre (07.3853), le Conseil fédéral a 
indiqué que, à l’avenir, l’assainissement des finances fédérales devra être assuré non 
plus par le biais de programmes d’économies à court terme, mais par celui d’un 
réexamen approfondi des tâches de la Confédération. Celui-ci viserait à juguler la 
croissance des dépenses, en particulier dans les domaines où des réformes approfon-
dies s’avèrent nécessaires. Par ce réexamen, le Conseil fédéral entend simplifier la 
structure des tâches et des dépenses en fixant des priorités, afin d’alléger le budget 
 
25 
Voir ch. 1.6.3

7734 
de la Confédération, de manière que la marge de manœuvre reste suffisante à 
l’avenir pour permettre la réalisation de dépenses d’investissement. 
Comme le frein à l’endettement, la règle complémentaire respecte la prérogative du 
Conseil fédéral et du Parlement de fixer les priorités budgétaires. Ces deux règles 
budgétaires plafonnent certes le volume des dépenses, mais sans en affecter la répar-
tition. Le Conseil fédéral et le Parlement conservent ainsi une très grande liberté en 
matière d’investissements. Les arguments s’opposant à un traitement spécial des 
investissements ont été exposés en détail dans le message sur le frein à l’endette-
ment26. Rappelons que les investissements réalisés dans le cadre du budget sont 
relativement constants dans le temps. Les pics d’investissement (NLFA, réseau des 
routes nationales ou trafic d’agglomération) ont trouvé un financement en dehors du 
budget fédéral (Fonds pour les grands projets ferroviaires, Fonds d’infrastructure). 
On constate en outre que les investissements peuvent être pilotés et qu’ils ne sont 
donc pas en principe des dépenses extraordinaires au sens du frein à l’endettement27. 
En ce sens, la règle complémentaire ne constitue pas un obstacle supplémentaire aux 
futurs grands projets portant sur plusieurs générations. 
Enfin, signalons que la limitation durable de la dette publique et une politique bud-
gétaire disciplinée crédible garantissent l’attrait de notre place économique et ren-
dent le climat propice aux investissements privés. 
3.4 
Autres conséquences 
La règle complémentaire limite délibérément la marge de manœuvre du Conseil 
fédéral et du Parlement en matière de politique budgétaire. Alliée au frein à 
l’endettement, elle définit un cadre à respecter. Dans le cas où le budget extraordi-
naire présente un déficit, le plafond des dépenses du budget ordinaire est abaissé. Il 
en découlera une nécessité accrue de fixer des priorités dans le cadre de la politique 
budgétaire. La souveraineté budgétaire de l’Assemblée fédérale prévue à l’art. 167 
de la Constitution reste pleine et entière. 
4 
Liens avec le programme de la législature 
Le projet est annoncé dans les objets des grandes lignes du message sur le pro-
gramme de la législature 2007 à 201128. 
 
26 
FF 2000 4318 ss 
27 
Le premier versement ayant alimenté le Fonds d’infrastructure provenait du financement 
spécial du trafic routier. Il est considéré comme une dépense extraordinaire uniquement 
parce que la majeure partie de l’engagement qu’affiche aujourd’hui le financement 
spécial est antérieur à l’entrée en vigueur du frein à l’endettement. En d’autres termes, le 
caractère extraordinaire est dû au changement de système, et non à la nature intrinsèque 
de l’objet. 
28 
FF 2008 674

7735 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité 
Le projet se fonde en premier lieu sur les art. 126 et 173, al. 2, de la Constitution 
(Cst.). L’art. 126 règle le frein à l’endettement et fixe en partie les compétences. 
L’art. 126, al. 3, Cst. autorise en cas de besoins financiers exceptionnels le relève-
ment du plafond des dépenses cité à l’al. 2. Cette disposition requiert donc un trai-
tement différencié des dépenses ordinaires et extraordinaires. Le projet de révision 
conserve cette différenciation et respecte ainsi les exigences de la Constitution29. 
Habituellement, l’art. 173, al. 2, Cst. est cité comme base légale des lois fédérales 
qui touchent l’organisation d’institutions ou de procédures étatiques (compétence 
inhérente à la Confédération). Les deux dispositions constitutionnelles figurent en 
tout état de cause déjà dans le préambule de la LFC. 
5.2 
Forme de l’acte à adopter 
Selon l’art. 22, al. 1, de la loi sur le Parlement, l’Assemblée fédérale édicte sous la 
forme d’une loi fédérale toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de 
droit. Par ailleurs, l’art. 126, al. 5, Cst. prévoit que la loi règle les modalités du frein 
à l’endettement. 
5.3 
Frein aux dépenses 
Le projet a certes des conséquences financières, mais il ne contient ni des disposi-
tions relatives aux subventions, ni des crédits d’engagement, ni des plafonds de 
dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses selon l’art. 159, al. 3, let. b, 
Cst. 
5.4 
Délégation de compétences législatives 
La présente révision partielle de la LFC ne délègue pas la compétence d’édicter des 
ordonnances d’exécution. 
 
29 
Voir ch. 1.6.2

7736 
Appendice 1 
Bilan du frein à l’endettement 
La politique budgétaire des années 90 était caractérisée par des déficits chroniques 
élevés, un doublement de la dette et l’incapacité d’économiser pendant les périodes 
de vaches grasses en prévision des périodes de disette. En acceptant le frein à 
l’endettement, le peuple et les cantons se sont prononcés le 2 décembre 2001 à une 
écrasante majorité contre le financement des tâches ordinaires de l’Etat par de nou-
veaux emprunts. Le frein à l’endettement a été appliqué pour la première fois dans le 
budget 2003. Contrairement aux attentes, les finances de la Confédération n’étaient 
pas équilibrées, mais présentaient un déficit structurel important au moment de 
l’introduction du frein à l’endettement. Grâce à la mise en œuvre rapide et systéma-
tique des programmes d’allégement budgétaire 2003 et 2004, les dépenses ont 
néanmoins pu être réduites de cinq milliards. L’objectif d’un solde structurel équili-
bré a donc été atteint en 2006, soit un an plus tôt que prévu. Le Conseil fédéral a 
poursuivi sa stratégie d’assainissement en continuant de planifier et de réaliser des 
excédents structurels. Ceux-ci sont nécessaires pour atteindre les deux objectifs de la 
politique budgétaire: stabiliser l’endettement nominal et limiter la croissance des 
dépenses à celle du PIB à moyen terme. Ces objectifs marquent aussi le budget 2008 
et le plan financier de la législature 2009 à 2011. Les excédents structurels doivent 
permettre de garantir que les dépenses extraordinaires, qui ne sont pas soumises au 
frein à l’endettement, ne génèrent pas un alourdissement de la dette. Du côté des 
dépenses, la mise en œuvre du réexamen des tâches vise à limiter durablement le 
taux de croissance de la dette. 
Schéma 4: solde structurel et budget extraordinaire 2003–2008 (en milliards) 
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
C 2003
C 2004
C 2005
C 2006
C 2007
B 2008
cumulé 2003-
2008
Solde structurel
Solde extraordinaire
 
Le schéma 4 présente les soldes structurels et les soldes extraordinaires depuis 
l’introduction du frein à l’endettement. Les déficits structurels dans les années 2003 
à 2005, qui ont été tolérés selon les dispositions transitoires de la LFC dans la «stra-
tégie de réduction du déficit» en dérogation à la règle du frein à l’endettement, n’ont

7737 
cessé de diminuer. Dans les années 2006 et 2007, des excédents structurels notables 
ont déjà été réalisés. Un excédent structurel est également prévu pour l’année en 
cours. Sur la période allant de 2003 à 2008, les déficits structurels des premières 
années sont plus que compensés par les excédents structurels. En chiffres cumulés, 
on conserve un excédent structurel de 1,2 milliard. Cet excédent structurel suffit 
pour couvrir le déficit de 0,8 milliard du budget extraordinaire sur la période allant 
de 2003 à 2008. Les résultats du compte de financement depuis l’introduction du 
frein à l’endettement entraînent donc, selon les estimations actuelles, une stabilisa-
tion de la dette nominale de la Confédération (cf. schéma 5). 
Schéma 5: évolution de la dette brute 2003–2008 (en milliards) 
0
20
40
60
80
100
120
140
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007*
Est.
2008 
* A partir de l’exercice 2007, la dette est présentée selon les principes du nouveau modèle 
comptable: la définition de la dette a été adaptée aux normes internationales et au modèle 
comptable cantonal. Il en est résulté une augmentation unique de 1,6 milliard de francs du 
niveau de la dette. 
 
 
Le bilan du frein à l’endettement depuis son introduction est positif. Il a incité les 
milieux politiques en 2003 à engager sans retard l’assainissement des finances de la 
Confédération. L’élaboration et la mise en œuvre rapides des PAB 03 et 04 ont 
permis de rétablir et de conserver l’équilibre des finances de la Confédération. 
L’accent mis sur la stabilisation de la dette dans la politique budgétaire a permis de 
compenser également le budget extraordinaire par des excédents structurels.

7738 
Appendice 2 
Exemples chiffrés pour les solutions rejetées 
Les exemples chiffrés ci-dessous illustrent les solutions rejetées30. 
A.2.1 Amortissement par le biais du compte de compensation 
Tableau A2.1 
Amortissement par le biais du compte de compensation (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-511
1718
1818
118
118
618
618
618
618
618
618
Ecart par rapport au 
plafond de dépenses* [2]
1089
2229
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
3318
Recettes extra. [3]
500
500
Dépenses extra. [4]
1600
1700
3300
Solde budget extra.
[5]=[3]-[4]
-1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0
-2800
Variation du compte de 
compensation
[6]=[2]+[5]
-511
2229
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0
518
6% des dépenses [7]
3702
3813
3927
4045
4166
4291
4420
4552
4689
4830
4975
5124
A éliminer dans les 
trois ans [8]=[1]-[7]
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Bonification des montants 
d'amortissement** [8]
100
100
Nouveau solde au 
31.12. [9]=[1]+[5]+[8]
-511
1718
1818
118
118
618
618
618
618
618
618
618
 
* 
Estimation selon PFL 2009–2011; aucune donnée n’est disponible pour les années 2012 
et suivantes. 
** 
Correspond à l’abaissement du plafond des dépenses autorisées dans le budget de l’année 
en question. On part donc du principe que les montants d’amortissement sont effective-
ment économisés. 
 
 
Le tableau A2.1 illustre le fonctionnement de la règle d’amortissement décrite au 
ch. 1.5.1. Dans cet exemple, on suppose que le compte d’amortissement est équilibré 
au départ, soit en 2009. Un premier débit est porté au compte de compensation du 
frein à l’endettement par des dépenses extraordinaires en 2010. Cette charge entraîne 
un déficit du compte de compensation en 2010. Celui-ci se situe toutefois nettement 
au-dessous de la limite de 6 % (une compensation sur trois ans n’est impérative que 
pour les déficits qui dépassent cette limite). La compensation du déficit de 2010 peut 
donc être planifiée de manière souple sur une longue période. Pour 2012, on part de 
l’hypothèse qu’une réduction de 100 millions est prévue au budget. On enregistre 
par ailleurs des excédents du compte de financement en 2010 et 2011. Ces excédents 
 
30 
Voir ch. 1.5 et tableau 4

7739 
entraînent des inscriptions au crédit du compte de compensation (ligne «Ecart par 
rapport au plafond de dépenses»). Ces inscriptions au crédit entraînent la suppres-
sion du déficit dès l’année suivante (en 2012), au moment de la présentation des 
comptes 2011. Les autres mesures de compensation deviennent donc caduques. En 
2013, une nouvelle charge en raison de dépenses extraordinaires réduit l’excédent 
sur le compte de compensation à 118 millions. Aucun amortissement n’est néces-
saire. En 2015, l’avoir du compte de compensation augmente de 500 millions. Les 
excédents sur le compte de compensation ne permettent pas une augmentation 
ultérieure des dépenses, mais sont thésaurisées pour d’éventuelles charges futures 
non planifiées. 
Dans le présent cas de figure, les excédents du budget ordinaire qui sont portés au 
crédit du compte de compensation empêchent presque totalement une obligation 
d’amortissement pour les déficits du budget extraordinaire. Les dépenses extraordi-
naires ne sont donc pas du tout amorties. En revanche, si le compte de compensation 
était préalablement déficitaire, une charge supplémentaire due à des dépenses extra-
ordinaires accroîtrait fortement les montants d’amortissement nécessaires. Le délai 
de trois ans, prévu avant tout comme sanction pour les erreurs d’estimation en cas de 
dépassement du plafond de 6 %, s’appliquerait également à l’amortissement du 
budget extraordinaire, ce qui ne serait pas conforme à la Constitution. 
A.2.2 Amortissement individuel 
Tableau A2.2 
Amortissement individuel (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1333 -2767 -2500 -1450
-900
-550
-366
-183
1
Recettes extra. [2]
500
500
Dépenses extra. [3]
1600
1700
3300
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0 -2800
 Amortissements:
Dépenses 2010 [5]
267
267
267
267
267
167
1500
Délai restant [6]
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Dépenses 2013 [7]
283
283
183
183
183
183
1301
Délai restant [8]
6
 
5
 
4
 
3
 
2
 
1
 
Bonification des montants 
d'amortissement* [9]
267
267
267
550
550
350
183
183
183
0
2801
Nouveau solde au 31.12. 
[10]=[1]+[4]+[5]+[7]
-1600 -1600 -1333 -2767 -2500 -1450
-900
-550
-366
-183
1
1
 
 
L’exemple montre comment diverses charges sont amorties séparément (voir ch. 
1.5.2.). La dépense extraordinaire de 2010 entraîne un déficit du même montant sur 
le compte d’amortissement. Ce déficit est constaté au printemps 2011, avec le

7740 
compte d’Etat 2010. La compensation du déficit commence impérativement dans le 
budget 2012. Avec un délai d’amortissement de six ans et une répartition linéaire 
des montants des amortissements (267 millions par an), la dépense extraordinaire de 
2010 est entièrement compensée en 2017. Une nouvelle charge en 2013 entraîne des 
amortissements pendant les années 2015 à 2020. Pendant trois ans (2015 à 2017), la 
planification des deux amortissements se chevauche. L’inscription au crédit des 
recettes extraordinaires de 2015 est imputée comme réduction du montant des amor-
tissements aussi bien sur les dépenses de 2010 (–100 millions) que sur celles de 
2013 (–400 millions). D’autres procédures seraient envisageables à cet effet. 
La compensation du budget extraordinaire est achevée en 2020, comme dans le cas 
de la règle complémentaire proposée. Les montants des amortissements ont cepen-
dant tendance à fluctuer plus fortement. En outre, la présentation des montants des 
amortissements est plus complexe. 
A.2.3 Amortissement dégressif 
Tableau A2.3 
Amortissement dégressif (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1280 -2724 -2519 -1515 -1112
-890
-712
-569
-456
Recettes extra. [2]
500
500
Dépenses extra. [3]
1600
1700
3300
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0 -2800
Bonification des montants 
d'amortissement* [5]
320
256
205
504
403
222
178
142
114
91
2436
Nouveau solde au 
31.12. [6]=[1]+[4]+[5]
-1600 -1600 -1280 -2724 -2519 -1515 -1112
-890
-712
-569
-456
-364
 
 
Dans cet exemple, on amortit chaque fois 20 % du déficit du compte d’amor-
tissement dans le budget suivant (voir ch. 1.5.3.). Ainsi, un abaissement de 320 mil-
lions du plafond des dépenses autorisées est prévu dans le budget 2012, ce qui 
correspond à 20 % du déficit présenté avec le compte 2010. Toute nouvelle charge 
ou inscription au crédit entraîne une brusque modification des montants des amortis-
sements nécessaires. Ils passent ainsi de 205 millions à 504 millions avec le budget 
2015, car le déficit augmente de 1,7 milliard avec le compte 2013. Les recettes 
extraordinaires en 2015 réduisent le montant des amortissements de 403 millions à 
222 millions en 2017. En 2021, il reste un déficit de 91 millions sur le compte 
d’amortissement. 
Les montants d’amortissements subissent une brusque hausse à chaque inscription 
d’un découvert extraordinaire; le compte d’amortissement n’atteint jamais la valeur 
zéro et la compensation intégrale devrait être réalisée par une augmentation discré-

7741 
tionnaire des mesures d’amortissement. La règle complémentaire proposée permet, 
quant à elle, une hausse plus régulière des montants d’amortissement. Le délai 
empêche en outre un report de la compensation intégrale du budget extraordinaire. 
A.2.4 Amortissement calculé en fonction du plafond des dépenses 
Tableau A2.4 
Amortissement lié au plafond des dépenses (exemple) 
Compte d'amortissement à la clôture des comptes
en millions de francs
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Σ
Solde au 31.12. de 
l'année précédente [1]
-
 
-1600 -1600 -1130 -2341 -1838
-819
-285
0
0
0
0
Recettes extra. [2]
500
500
Dépenses extra. [3]
1600
1700
3300
Solde budget extra.
[4]=[2]-[3]
-1600
0
0 -1700
0
500
0
0
0
0
0
0 -2800
Bonification des montants 
d'amortissement* [5]
470
489
504
519
534
285
2800
Plafond des dépenses [657223 59693
62643
65195 67151 69165
71240 73377 75579
77846
80181 82587
Nouveau solde au 
31.12. [7]=[1]+[4]+[5]
-1600 -1600 -1130 -2341 -1838
-819
-285
0
0
0
0
0
 
 
Dans ce modèle, les montants d’amortissement sont calculés en pourcentage du 
plafond des dépenses (voir ch. 1.5.4.). Dans le présent exemple, on amortit 0,75 % 
du plafond des dépenses jusqu’à ce que le déficit soit éliminé. Les dépenses extraor-
dinaires de l’année 2010 entraînent un déficit sur le compte d’amortissement. Avec 
le budget 2012, on prévoit pour la première fois des montants d’amortissement. La 
charge inscrite au compte d’amortissement en 2013 n’entraîne aucun accroissement 
des montants d’amortissement. En raison de l’augmentation du déficit sur le compte 
d’amortissement, le délai d’amortissement est toutefois étendu aux années 2016 et 
2017. En 2018, aucun amortissement n’est plus nécessaire. Le montant d’amortisse-
ment réduit en 2017 correspond au solde du déficit. 
Les montants d’amortissement subissent une brusque hausse lors de la première 
inscription du découvert. En revanche, la deuxième inscription a des conséquences à 
peine perceptibles sur la politique budgétaire. Ce modèle présente deux inconvé-
nients: d’une part, le manque de souplesse au début de l’obligation d’amortissement 
(un montant minimum doit absolument être amorti); et d’autre part, les faibles 
incitations à réduire les dépenses extraordinaires, car si la somme des amortisse-
ments est directement liée au déficit du budget extraordinaire, les montants d’amor-
tissement annuels ne le sont pas.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la règle complétant le frein à l'endettement (Révision LFC)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2008
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
42
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
08.068
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.10.2008
Date
Data
Seite
7693-7742
Page
Pagina
Ref. No
10 142 200
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
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