ch_vb · 2001-2425 2087 · 2001-11-14 · de


2001-2425
2087
01.072
Message
concernant la continuation de l’aide humanitaire
internationale de la Confédération
du 14 novembre 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, en vous proposant de les adopter, le présent message et le
projet d’arrêté fédéral concernant la continuation de l’aide humanitaire interna-
tionale de la Confédération.
Nous vous proposons également de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1999
P
99.3292
Indemniser les Albanais du Kosovo pour leur participation à la
reconstruction de la région (N 8.10.99, Groupe socialiste)
1999
P
99.3295
Renforcer la politique de paix dans la région des Balkans
(N 8.10.99, Groupe socialiste)
1999
P
99.3162
Mesures visant à maîtriser les conséquences de la guerre dans
les Balkans (N 8.10.99, Aeppli Wartmann)
2000
P
00.3091
Appui accru au CICR et à l’ASC (N 23.6.00, Günter)
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
14 novembre 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2088
Condensé
Conformément à l’art. 9 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au
développement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0), les Chambres fédé-
rales approuvent, sous la forme de crédits-cadres portant sur plusieurs années,
l’allocation de moyens financiers nécessaires à la coopération au développement et
à l’aide humanitaire de la Confédération. L’actuel crédit-cadre de 1050 millions de
francs concernant la continuation de l’aide humanitaire de la Confédération
s’appuie sur le message du 20 novembre 1996 (96.092), approuvé le 3 juin 1997
pour une période de quatre ans au moins, entré en vigueur le 1er février 1998, et qui
sera épuisé à mi-2002. Le présent message propose l’allocation d’un crédit-cadre
d’un montant de 1500 millions de francs s’étendant sur une période de quatre ans
au moins.
Le présent message est particulier parce qu’il intègre en fait deux messages. Pour
la première fois, le financement par la Confédération des frais du Comité interna-
tional de la Croix-Rouge (CICR) induits au siège, par ses activités de soutien aux
opérations sur le terrain, est inclus dans le présent crédit-cadre. Depuis 1931, la
Confédération participe au financement des frais du CICR induits au siège. Ceux-ci
étaient cependant traités dans un arrêté fédéral séparé. Ces contributions au budget
siège s’ajoutent à celles apportées dans le cadre de la continuation de l’aide huma-
nitaire de la Confédération au titre du budget terrain du CICR et aux éventuelles
contributions annuelles supplémentaires. Dès le présent message, les deux contri-
butions sont regroupées en un seul crédit-cadre. La plus grande partie de la hausse
du montant demandé pour le présent crédit-cadre s’explique donc par la présence
des frais du CICR induits au siège. L’autre partie de la hausse s’explique par la
volonté du Conseil fédéral d’augmenter les moyens financiers de l’aide humanitaire
de la Confédération.
Le présent message inaugure le 3e millénaire. Loin du monde serein, tel que l’on
avait pu l’envisager lors de la chute du Mur de Berlin - libéré pourtant de
l’incertitude que faisait peser sur son devenir le duel atomique des deux Grands -,
c’est au contraire à un monde marqué par une précarité croissante et une
complexité accrue auquel la Confédération veut apporter son aide humanitaire.
Depuis la mi-90, le nombre des conflits semble s’être stabilisé, à un niveau élevé
cependant. Par contre, celui des catastrophes naturelles, écologiques et technolo-
giques, est en forte hausse depuis les années 70.
L’aide humanitaire de la Confédération dispose d’indéniables forces pour faire face
à ces défis, et elle s’appuie sur des bases éthiques très solides. Témoignage de la
solidarité et de la responsabilité du peuple suisse vis-à-vis des victimes, l’aide
humanitaire, par son action et sa présence, contribue à forger un avenir durable,
dans la dignité et la sécurité.
Sur décision du Conseil fédéral du 28 septembre 2001, l’appellation “Corps suisse
d’aide en cas de catastrophe (ASC)”, utilisée depuis la création de l’ASC en 1973,
a été remplacée par l’appellation “Corps suisse d’Aide humanitaire (CSA)”. Ce

2089
changement vise à traduire plus précisément, à l’intention des partenaires suisses et
étrangers, de la population suisse comme des victimes, la nature vaste et complexe
des missions couvertes par le CSA.
La première partie du message rappelle les chances offertes à l’aide humanitaire de
la Confédération ainsi que les difficultés et les défis auxquels elle doit faire face. La
deuxième partie présente son cahier des charges. La troisième expose les axes de
continuité et les axes de changement dans la stratégie de l’aide humanitaire pour
les quatre prochaines années. La quatrième partie est consacrée aux questions fi-
nancières et traite également des questions d’organisation et de personnel.
L’annexe comprend deux rubriques, le compte rendu de l’utilisation du crédit-cadre
en cours et les données statistiques.

2090
Introduction
L’aide humanitaire de la Confédération est l’expression la plus visible et la plus
connue de la solidarité internationale de la Confédération.1 Depuis la fin de la
Seconde Guerre mondiale, elle a été active et présente à l’étranger, en apportant
son soutien aux victimes des crises et des catastrophes2, en conduisant ses propres
actions directes ou en se manifestant par l’intermédiaire de ses nombreux parte-
naires humanitaires, suisses et autres.
L’aide humanitaire de la Confédération a été - et a vocation à demeurer - indépen-
dante, neutre et impartiale. Elle n’est pas subordonnée à des conditions politiques.
Sa pertinence et sa crédibilité sont largement reconnues.
Dans le présent contexte, l’aide humanitaire reste d’actualité et demeurera néces-
saire à l’avenir. Au vu des besoins croissants dans le domaine, la Confédération
entend ainsi augmenter la performance et les moyens financiers de son aide huma-
nitaire. Sa continuation et son financement font l’objet du présent message, le
19e adressé au Parlement par le Conseil fédéral depuis la création de l’aide huma-
nitaire de la Confédération.
 
1 
La loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales
énonce le mandat de l’aide humanitaire comme suit: «L’aide humanitaire a pour but de contribuer, par des
mesures de prévention et de secours, à la sauvegarde de la vie humaine lorsqu’elle est menacée ainsi qu’au
soulagement des souffrances. Elle est notamment destinée aux populations victimes d’une catastrophe naturelle
ou d’un conflit armé.»
2 
Les catastrophes sont des crises trop fortes, par leur intensité et leur proportion, pour permettre aux
populations et aux sociétés qu’elles frappent d’en maîtriser les effets par leurs propres forces. Les conflits
armés équivalent à des catastrophes causées par l’homme. Les crises naissent d’une rupture d’équilibre. L’aide
humanitaire se soucie avant tout de remédier aux déséquilibres sociopolitiques, écologiques, technologiques et
alimentaires. Elle réagit aux crises causées par des catastrophes ou des conflits armés, qui menacent la vie en
semant la souffrance et la misère.

2091
Message
1 
L’état du monde vu par les acteurs humanitaires
à l’aube du 3e millénaire
Des deux idéologies ayant profondément influencé le XXe siècle – le marxisme et le
fascisme, – le marxisme se marginalisait encore plus avec la chute du Mur de Berlin
en novembre 1989, alors que le fascisme avait déjà presque cessé d’exister. Elles
devaient alors faire place à un nouvel ordre mondial, marqué notamment par le rap-
prochement de l’Europe orientale et du monde occidental et l’établissement d’une
paix durable sur la plus grande partie de la planète. Les principes économiques et les
instruments technologiques de l’Occident étaient promis à un développement uni-
versel, qui accompagnerait les pays du Sud vers un nouvel élan dans leur dévelop-
pement.
Plus d’une décennie plus tard, la réalité est préoccupante: les conflits à caractère
politique, religieux ou ethnique, restent présents sur chaque continent. La fin de la
guerre froide a été suivie d’une diminution des conflits à caractère international et
d’une multiplication des crises internes. Ces dernières ont contribué à la destructu-
ration des Etats les plus fragiles et à la prolifération de nouveaux acteurs non étati-
ques. Ces crises font des victimes surtout parmi les populations civiles, les principes
humanitaires étant souvent ignorés.
Le volume global de l’aide publique internationale au développement a été réduit
ces dernières années. En revanche, l’aide humanitaire a connu une augmentation
sensible des montants alloués, au détriment des contributions attribuées au titre de la
coopération au développement. Si certains estiment que ce n’est pas le rôle de l’Etat
de venir en aide aux plus défavorisés, les contributions de l’économie privée et de la
société civile n’ont pas encore à ce jour remplacé l’aide publique au développement,
qui reste toujours le plus grand fournisseur de fonds pour l’aide internationale.
Dans le domaine des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, les pro-
blèmes politiques liés à la réponse humanitaire sont généralement moins aigus que
lors des conflits. La solidarité internationale y est aussi plus facilement mobilisable
et la mise en œuvre des secours est généralement moins politisée.
Certains signes laissent à penser que les conflits pourraient avoir à l’avenir pour
objectif la prédominance d’un système unique de valeurs, plutôt que celle d’une
ethnie, d’un nationalisme ou d’une religion. Les pressions accrues exercées par
l’évolution démographique à l’échelle planétaire, les inégalités de développement et
de chances ainsi que la paupérisation continueront aussi à générer leur lot de crises
et de catastrophes naturelles et écologiques.
A l’avenir, une plus grande maîtrise du développement humain passera par la mise
en place d’un cadre de références commun et par une solidarité accrue. Comme
l’Etat-nation n’est plus aujourd’hui le seul acteur pertinent dans les crises, son auto-
rité est en partie remplacée par la délégation volontaire de certaines de ses compé-
tences à une «gouvernance» plus large, favorisant la recherche collective de solu-
tions aux problèmes contemporains. De plus, un dialogue équitable et transparent
doit être mis en place au sein des sociétés et entre elles, dialogue qui n’exclue pas
les voix dissidentes. Ce cadre de références commun doit comprendre les règles et
les valeurs fondamentales du droit international humanitaire (les Conventions de

2092
Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977). Il convient aussi de faire
en sorte que celles-ci conservent toute leur crédibilité et soient pleinement appli-
quées. Quant à la solidarité, elle implique un engagement accru, fruit d’un sentiment
éthique de responsabilité collective face aux victimes. Ceci signifie concrètement la
mise à disposition de ressources supplémentaires pour l’aide humanitaire. Par le
passé, l’aide humanitaire de la Confédération a démontré sa capacité à apporter une
contribution importante et de grande qualité à l’action humanitaire internationale. Il
devrait en aller de même à l’avenir. L’aide humanitaire de la Confédération est por-
teuse d’un message de solidarité vécue et d’espoir.
2 
Les défis de l’aide humanitaire
En ce début de XXIe siècle, l’aide humanitaire est confrontée à des difficultés
récurrentes et à des problèmes liés au développement des crises et des conflits. Aux
bouleversements qui ont suivi la fin de la guerre froide s’ajoutent les effets de la
globalisation. Ceux-ci accentuent les conséquences de la surpopulation et de la
paupérisation, celles de dépenses militaires excessives par rapport aux tâches
sociales de l’Etat, mais aussi la détérioration de l’environnement, le manque de
ressources énergétiques et en eau. L’aide humanitaire lutte contre les dommages
causés par les catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, aggravés par
l’exode rural, les migrations internationales et les grandes pandémies (VIH/SIDA,
tuberculose et malaria en particulier).
2.1 
La réalité
Au seuil du XXIe siècle, la guerre conventionnelle entre Etats n’a pas disparu.
Aujourd’hui cependant, c’est surtout la stabilité interne des Etats qui est devenue un
enjeu. Les changements territoriaux sont toujours considérés comme envisageables,
puisque les frontières héritées de l’époque coloniale sont contestées et qu’il existe
une volonté de faire coïncider l’Etat avec des données ethniques. Les tentatives
d’universalisation du modèle occidental suscitent des réactions d’indigénisation.
Aujourd’hui, le risque demeure que l’aide humanitaire soit utilisée comme un
substitut de l’action politique. Les réalités du terrain ont également été confondues
parfois par certains acteurs humanitaires, qui ont mélangé visibilité et pertinence. Un
effort plus large est également attendu du secteur privé.
D’autres facteurs se précisent aussi, contraignant les acteurs humanitaires à repenser
sans cesse leur stratégie d’assistance et de protection. Notons, en particulier:
La violence contre les populations civiles et les acteurs humanitaires: ces dernières
années ont vu un nombre croissant de conflits se caractériser par l’instrumen-
talisation de la population civile à des fins militaires et politiques, et par la violation
des règles de droit protégeant les populations civiles et les acteurs humanitaires.
Aujourd’hui, 90 % environ des victimes de conflits sont des civils, et les conflits
sont devenus la cause principale des mouvements de populations, à l’intérieur et
hors des frontières. Depuis quelques années également, le nombre d’acteurs huma-
nitaires tués en mission est également très élevé.

2093
La destruction des structures étatiques: les conflits actuels affaiblissent et mettent
en péril des Etats constitués, tels que, par exemple, la Somalie ou l’Angola. Il ne
s’agit plus de guerre classique mais de l’éclatement d’une multitude de foyers de
conflits dérégulés, où les causes de tensions sont multiples et complexes. Dans de
telles situations, l’aide humanitaire est difficile, car l’accès aux victimes par les
acteurs humanitaires est souvent interdit par les parties au conflit, ou s’il est
possible, il est soumis à des conditions.
La criminalisation des conflits: la guerre idéologique d’hier a été remplacée par
endroits par la guerre privée, pour des gains privés et se déroulant sur le territoire
d’Etats souvent incapables d’exercer leur autorité. Les protagonistes de ces conflits
«privés» ont intérêt à ce qu’ils perdurent afin de s’accaparer des ressources (or, dia-
mants, pétrole, stupéfiants, bois précieux) et de conserver leur pouvoir. De même, la
capacité de frappe du terrorisme international aura des conséquences aujourd’hui
encore imprévisibles.
La médiatisation des conflits et les médias dans les conflits: en augmentant la visi-
bilité d’une crise, les médias ont la capacité d’inciter les acteurs politiques et huma-
nitaires à l’action. De même, une utilisation perverse de l’information peut avoir des
conséquences dévastatrices dans les conflits, tels les messages de haine incitant au
génocide au Rwanda. Ce pouvoir confère aux médias une responsabilité politique et
humanitaire qui devrait être exercée au service des plus vulnérables.
Les acteurs nouveaux et leur multiplication: la multiplication des acteurs souhaitant
participer à l’aide humanitaire – notamment les ONG, les entreprises multinationa-
les, la société civile, les acteurs du développement, les forces armées et d’autres
acteurs encore – a entraîné des diminutions de l’efficacité de l’aide, en particulier
dans la coordination humanitaire, et a souvent engendré des imprécisions et des
duplications.
La guerre des mandats et la perte de l’éthique humanitaire: la présence sur le
terrain de nombreux acteurs, agissant parfois en-dehors des principes humanitaires
reconnus, a abouti à une certaine perte de l’éthique humanitaire, parfois au détriment
des victimes elles-mêmes, tout en suscitant une concurrence entre acteurs pour la
visibilité et l’accès aux ressources financières.
Trois considérations supplémentaires sont encore nécessaires à ce stade. La première
porte sur l’appui de forces armées à l’action humanitaire. Certains Etats se distin-
guent à la fois par leur engagement en faveur de l’aide humanitaire et par la mise à
disposition de troupes pour les opérations de soutien à la paix. Celles-ci peuvent
créer un environnement plus sûr, prévenir la violence, soutenir et faciliter la mission
des organisations humanitaires. Une identification précise des tâches à accomplir par
les acteurs politico-militaires et les acteurs humanitaires, selon leurs mandats
respectifs, est donc nécessaire. L’appui des forces armées peut aussi concerner plus
directement les prestations humanitaires. Dans ce cas, la responsabilité de l’apport
d’aide humanitaire incombe à des autorités civiles, selon le principe de subsidiarité,
qui veut que les moyens de l’armée ne soient utilisés que si les moyens civils ne
suffisent plus et que la responsabilité de l’engagement revienne aux autorités civiles.
Une réglementation différente risquerait d’entamer l’impartialité et la neutralité de
l’aide humanitaire, tout en compromettant la sécurité des acteurs humanitaires. La
deuxième considération rappelle qu’à ce jour le droit international humanitaire ne se
prononce pas sur la légitimité des interventions militaires mais sur la conduite des
hostilités, les interventions militaires devant être basées sur la Charte des Nations

2094
Unies. La troisième considération porte sur l’utilisation de sanctions économiques.
Pour la Confédération, l’aide humanitaire apportée pendant et après une situation
d’urgence n’est pas subordonnée à des conditions politiques.
Des progrès apparaissent aussi au bilan des dix dernières années. La démocratie
s’est établie en Europe centrale et orientale et dans presque tous les pays d’Amé-
rique latine. L’Afrique du Sud a mis fin à l’apartheid. Des millions de réfugiés sont
rentrés chez eux. La situation au Rwanda et au Timor oriental laisse entrevoir des
espoirs. Au terme des guerres qui ont accompagné l’éclatement de l’ancienne You-
goslavie, la Croatie, et, avec plus d’incertitude, la Bosnie-Herzégovine, ont retrouvé
la stabilité. Les opérations massives d’aide humanitaire dans la Province du Kosovo
sont terminées et la reconstruction est bien engagée. De nouveaux foyers de conflits
restent par contre actifs, notamment en République Démocratique du Congo, dans la
sous-région de l’Afrique de l’Ouest (Sierra Leone, Libéria, Guinée) et en Tchétché-
nie. D’anciens conflits perdurent et demeurent sans solution, tels l’Afghanistan, la
Somalie, l’Iraq, le Sri Lanka, le Soudan, l’Angola et la Palestine.
2.2 
Les risques
De multiples catastrophes naturelles ont nécessité une aide humanitaire internatio-
nale sur tous les continents. Les prévisions suggèrent qu’à l’avenir un nombre plus
conséquent encore de personnes risque d’être mis en danger. D’une part, à cause
d’une fréquence accrue du nombre de catastrophes, dont l’être humain est lui-même
parfois responsable, et, d’autre part, à cause d’une vulnérabilité plus grande, due
aussi à une fragilisation croissante d’écosystèmes situés la plupart du temps dans les
mêmes régions géographiques. La réponse humanitaire internationale aux catastro-
phes naturelles a été la plupart du temps rapide et généreuse. Les leçons tirées de ce
type d’engagement mettent en évidence, au niveau de chaque Etat, un besoin récur-
rent de planification, au plan de la prévention et de l’état de préparation, de l’alerte
précoce, de la coordination et de la mise en place de structures régionales
d’assistance. A l’Est et au Sud, rares sont en effet les pays qui disposent des capaci-
tés adaptées de préparation aux catastrophes, et des mécanismes d’action nécessaires
pour faire face, sans aide extérieure, aux conséquences des catastrophes.
L’aide humanitaire internationale devra améliorer son impact et ses effets positifs.
Toutefois, elle devra surmonter des obstacles tels que la spécificité de chaque crise
ou catastrophe, qui nécessite de rechercher une réponse appropriée et ajustée aux
besoins. Les tâches de l’aide humanitaire sont précises. Elles couvrent l’assistance et
la protection. La confusion doit être évitée. Les acteurs humanitaires ne doivent pas
non plus être poussés à dépasser leur mandat et à agir à la place d’autres acteurs.
Aussi, face à certaines crises qui ne s’arrêtent pas, face à ces catastrophes naturelles
récurrentes et à ces conflits qui s’enfoncent dans des espaces de «non-droit», il ne
peut exister de «conflits oubliés», même si l’aide humanitaire peut quelquefois être
accusée de prolonger une crise plutôt que de contribuer à la résorber. Lors de crises
chroniques, durables et à épisodes multiples, la réponse la plus pertinente reste le
soutien constant à la résilience des individus, des communautés locales et des insti-
tutions.

2095
















 
 
 
 
 





Catastrophes naturelles et catastrophes technologiques:
Evolution générale
Nombre:
Swiss Re, sigma n° 2/2001
2.3 
Les chances
Les chances existent pour améliorer l’impact positif de l’aide humanitaire. Dans les
secteurs de la réflexion, de l’approche fondamentale, de la formation des acteurs
humanitaires, de l’action internationale humanitaire et de sa coordination, ainsi que
du financement notamment, l’aide humanitaire possède des atouts considérables.
L’aide humanitaire de la Confédération participe activement, tant à la réflexion
internationale sur l’aide humanitaire qu’à sa mise en œuvre, en y apportant une con-
tribution pertinente et estimée. Depuis 1998, à travers le «segment humanitaire» de
l’ECOSOC (Conseil économique et social des Nations Unies) notamment, avec la
participation des Etats du Sud, du Nord et de l’Est, un dialogue a été mis en place
visant à élaborer une perception commune des difficultés à affronter. Au sein du
Comité permanent interorganisations de l’ONU, présidé par le Secrétaire général
adjoint aux affaires humanitaires, un mécanisme est offert aux principaux acteurs
humanitaires afin d’échanger et de formuler des recommandations sur les crises et
problèmes humanitaires. Au sein du Mouvement international de la Croix-Rouge et
du Croissant-Rouge, la mise en œuvre de «l’Accord de Séville» a réaffirmé avec
succès les rôles respectifs ainsi que l’esprit dans lequel se déroule la coopération
entre les composantes du mouvement.

2096
Forte de l’expertise et de la flexibilité déjà acquises, l’aide humanitaire de la Confé-
dération s’efforce constamment de s’adapter aux changements et de maîtriser les
nouvelles situations, par l’innovation, la formation accrue, la professionnalisation,
une plus grande coordination avec les autres acteurs et une multilatéralisation plus
poussée. Les exigences requises en termes de connaissances et d’expertise sont con-
sidérables. L’aide humanitaire est dorénavant gérée, formée et équipée pour un envi-
ronnement en évolution rapide, technologiquement avancé et global. La décentrali-
sation de l’organisation est cruciale, de même que les activités de planification, de
«controlling» et d’évaluation. La nécessité de formations conjointes pour les acteurs
humanitaires et les questions de sécurité prennent de l’ampleur. Les alliances, les
réseaux, les coalitions, l’échange et la mise à disposition de personnel, ainsi que le
transfert de connaissances, sont devenus des instruments essentiels du succès. Les
principes directeurs dans la gestion des ressources humaines tiennent compte de la
performance et de l’exigence de rendre des comptes.
L’expérience montre aussi qu’une solution aux crises et aux catastrophes, pour être
efficace et viable sur le long terme, doit porter sur les causes de façon globale, être
concertée et coordonnée, et agit ainsi sur les différents facteurs à l’origine de la
crise, c’est-à-dire la pauvreté, l’absence de développement et d’opportunités, la
haine ethnique ou religieuse, l’injustice, la cupidité et les violations des droits de
l’homme. Les acteurs en charge des activités de protection, en particulier le CICR et
le HCR, auront soin de les renforcer. Dans le domaine des catastrophes naturelles,
une approche sur le long terme est mise en place, comprenant la prévention et
l’augmentation des capacités de gestion des risques potentiels, incluant la planifica-
tion préalable aux catastrophes – notamment la formation de spécialistes, le renfor-
cement des institutions et les micro-projets à effet d’entraînement – l’assistance
humanitaire régionale ainsi que la reconstruction ancrée dans des solutions durables.
Ainsi, l’aide humanitaire s’inscrit dans une large perspective qui englobe la prise en
considération de tous les acteurs à même d’y contribuer par leurs mandats respectifs.
Des changements dans les systèmes de financement de l’aide internationale sont
aussi envisagés, non seulement pour mieux répondre aux besoins spécifiques du lien
«urgence-développement» lors des sorties de crises, mais également pour prendre en
compte les besoins particuliers des victimes des crises durables.
L’aide humanitaire de la Confédération est guidée par ses principes de cohésion
interne ainsi que par la cohérence et la complémentarité avec les autres acteurs
humanitaires. Des contacts sont développés avec les acteurs politiques et militaires,
avec le secteur privé comme avec des organisations financières, telles que la Banque
mondiale, pour promouvoir la recherche de solutions sur le long terme, tout en res-
pectant le mandat, les principes et les critères distincts de chaque acteur.
Le climat dans lequel évolue l’aide humanitaire de la Confédération est marqué par
l’estime pour sa compétence, un mandat clair et un appui prononcé des pouvoirs
publics et de la population suisse pour ses tâches en faveur des victimes et des plus
défavorisés. La solidarité vécue du peuple suisse a continué d’ailleurs de se mani-
fester au cours de ces dernières années, comme en témoigne l’ampleur inégalée des
dons privés versés aux victimes des récents conflits et catastrophes. Sur la scène
internationale, l’engagement de la Suisse est également apprécié, par les victimes et
par ses partenaires. La confiance témoignée à l’aide humanitaire de la Confédération
lui impose en retour des exigences très élevées de qualité et de pertinence. Pour faire
face à ces défis, l’aide humanitaire entend ainsi renforcer ses capacités d’action par

2097
une amélioration qualitative et quantitative de ses moyens humains, logistiques et
financiers.
3 
L’aide humanitaire de la Confédération
Le mandat de l’aide humanitaire de la Confédération est défini dans la loi fédérale
du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire interna-
tionales (RS 974.0). La formulation de cette loi garantit à l’aide humanitaire de la
Confédération un cadre lui permettant de donner toute la pertinence et la qualité
nécessaires à l’aide apportée. Elle lui permet de développer et d’adapter son action
aux changements, de manière à ce qu’elle réponde de manière adéquate aux nou-
veaux besoins.
Au début de 2000, la DDC a chargé une équipe d’experts indépendants d’examiner
les expériences faites dans le contexte de l’aide humanitaire de la Confédération au
cours des dix dernières années, afin notamment d’obtenir des enseignements utiles à
l’élaboration du présent message. Cet examen a porté en outre sur l’avenir et sur la
mise en œuvre d’instruments correspondant aux besoins du futur. Une attention par-
ticulière a été portée à l’évolution du contexte humanitaire et des stratégies globales.
Le résultat de cet examen a été intégré dans la rédaction du présent message.
Les formes:
Les moyens
Les domaines
Interventions
directes
Contributions aux
organisations partenaires
Personnel
(CSA)
Prestations
en nature
Espèces
Vivres
Toute autre
forme propre à
atteindre les buts
Prévention
Aide d'urgence
(sauvetage et survie)
Reconstruction
Activités de
plaidoyer en faveur
des victimes
Aide humanitaire de la Confédération
3.1 
Le cahier des charges
L’aide humanitaire est destinée aux populations victimes d’une catastrophe naturelle
ou d’un conflit armé, lorsque les ressources propres d’un pays ou d’une région frap-
pés par une crise d’une grande ampleur et intensité ne lui permettent pas d’y faire
face sans aide extérieure. Elle donne la priorité aux groupes les plus vulnérables et
les plus démunis socialement, en particulier les femmes et les enfants, les malades et
les personnes âgées, les réfugiés et les personnes déplacées.
Elle a pour priorité la sauvegarde de la vie humaine lorsqu’elle est menacée ainsi
que le soulagement des souffrances. Sa deuxième priorité est de faciliter la réinté-
gration et la réhabilitation. Sa troisième priorité enfin, consiste à renforcer, avec le
concours de la population concernée, les mécanismes locaux de défense et de pré-
vention afin de parer à l’éventualité de crises ultérieures. Cette troisième priorité
implique le transfert de connaissances ainsi que le renforcement des capacités et des
mécanismes locaux et régionaux de réponse aux crises.

2098
L’aide humanitaire peut prendre la forme de prestations en nature, notamment la
fourniture de denrées alimentaires, de contributions en espèces, la mise à disposition
de spécialistes et d’équipes de secours, notamment en cas de catastrophe naturelle,
ou de toute autre forme propre à atteindre ses objectifs.
Son mandat montre l’étendue des domaines couverts:
–
Les conflits: les guerres, guerres civiles, conflits analogues à des guerres
civiles, affrontements.
–
Les crises: l’effondrement des structures étatiques, l’absence de réseaux
sociaux pour les victimes.
–
Les catastrophes naturelles: les séismes, les inondations et les sécheresses.
–
Les catastrophes technologiques: les sinistres d’origine nucléaire, biologique
et chimique, les ruptures de digues ainsi que d’autres destructions massives
et d’importance majeure constituant une menace pour la vie humaine.
L’aide humanitaire de la Confédération fait partie de la politique extérieure de la
Suisse. Comme telle, elle contribue à la réalisation des cinq objectifs de politique
extérieure initialement fixés dans le «Rapport sur la politique extérieure de la Suisse
dans les années 90» (93.098), reformulés dans la nouvelle Constitution fédérale
entrée en vigueur le 1er janvier 2000 et repris dans le «Rapport sur la politique exté-
rieure 2000» (00.091). L’aide humanitaire de la Confédération intègre les «Lignes
directrices Nord-Sud» (FF 1994 II 1217). Elle repose sur les crédits de programme
adoptés par les Chambres fédérales dans le cadre de la coopération internationale de
la Suisse, en particulier le «Message concernant la continuation de la coopération
technique et de l’aide financière en faveur des pays en développement» (98.072) et
le «Message sur la poursuite de la coopération renforcée avec l’Europe de l’Est et
les pays de la CEI» (98.049).
3.2 
Les dimensions humanitaires de la politique
extérieure de la Suisse
Dans son «Rapport sur la politique extérieure 2000» (00.091) du 15 novembre
2000, le Conseil fédéral fait part de sa volonté de conduire une politique humani-
taire suisse indépendante et disposant d’un profil marqué afin d’exprimer sa solida-
rité internationale. Il souhaite encourager particulièrement les deux domaines-clés
de la politique extérieure humanitaire, à savoir le développement, la promotion et la
pleine mise en œuvre du droit international humanitaire, et l’aide humanitaire de la
Confédération. La politique humanitaire s’étend au-delà de ces domaines et couvre
l’action d’autres départements de l’administration fédérale.
Des composantes humanitaires se retrouvent en effet dans tous les domaines de la
politique extérieure de la Suisse, notamment la politique de coopération, des droits
de l’homme, de sécurité, de migration et de l’environnement ainsi que la politique
économique extérieure. La politique humanitaire de la Confédération ne s’inscrit
donc pas dans un vacuum, mais dans un dispositif de mesures propres à renforcer
globalement la sécurité humaine.
Dans le cadre de la sécurité humaine, la politique de promotion de la paix, de l’Etat
de droit, de la démocratie, des droits de l’homme et du droit international humani-
taire contribue à la prévention des crises et des conflits et à la recherche de solutions

2099
durables à ces derniers. La politique humanitaire est partie intégrante de ce disposi-
tif: elle a pour objectif de promouvoir les valeurs humanitaires (par le développe-
ment et l’application du droit international humanitaire, le dialogue avec les acteurs
– étatiques et non étatiques – la diffusion, la communication et la sensibilisation aux
valeurs humanitaires).
La politique humanitaire contribue également à la recherche de solutions durables
aux problèmes politiques entravant l’action humanitaire internationale, notamment
l’accès aux victimes de crises et de conflits, la sécurité des populations civiles et des
acteurs humanitaires, la responsabilisation des acteurs non étatiques et la question
de l’intervention humanitaire. La relation entre l’action humanitaire, l’action politi-
que et l’action militaire ne peut non plus être ignorée3.
3.3 
L’aide humanitaire de la Confédération en tant que
partie de la politique extérieure de la Suisse
L’aide humanitaire de la Confédération constitue l’une des divisions de la Direction
du développement et de la coopération (DDC) au sein du Département fédéral des
affaires étrangères (DFAE). Le Corps suisse d’aide humanitaire (CSA) 4 – instru-
ment visant notamment à l’engagement direct des moyens – fait partie de la DDC.
L’aide humanitaire de la Confédération est accordée avec indépendance et impartia-
lité et n’est soumise à aucune condition politique. Elle n’est pas remboursable. Elle
peut résulter d’une offre spontanée de la Confédération ou d’une demande des auto-
rités du pays sinistré. Elle intervient avec l’appui des autorités constituées du pays
sinistré.
La Confédération fournit une aide humanitaire à la fois par le biais d’actions directes
et par l’appui accordé aux organisations partenaires, suisses et internationales, les
deux formes d’aide pouvant aussi se combiner.
Les actions directes constituent la première forme d’engagement de l’aide humani-
taire. Celles-ci recouvrent plusieurs dimensions et sont pluridisciplinaires. Elles
s’effectuent à l’aide du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA) ou avec l’appui des
spécialistes nécessaires. Les engagements durent entre quelques jours et, au maxi-
mum, le temps nécessaire à la réalisation du projet, qui peut durer sur le moyen
terme. Le CSA peut opérer sur plusieurs modes, individuellement, par petites équi-
pes spécialisées, par équipe d’engagement rapide ou par l’intermédiaire de la Chaîne
suisse de sauvetage. Celle-ci, utile surtout en cas de séisme, est composée des mem-
bres d’organisations partenaires et du CSA.
Le CSA est un corps de milice qui compte environ 700 personnes prêtes à interve-
nir. L’admission est ouverte à toute personne compétente, de nationalité suisse ou
étrangère établie en Suisse ou en Principauté de Liechtenstein, qui est au bénéfice
des compétences nécessaires et d’une expertise dans des domaines tels que la con-
naissance de langues et de cultures spécifiques. Ses membres sont sélectionnés et
formés par la division Aide humanitaire + CSA de la DDC sur une base récurrente.
 
3 
Voir «Die Humanitären Dimensionen der Schweizerischen Aussenpolitik»,
Schlussbericht der Arbeitsgruppe «Humanitäre Politik der Schweiz», (Bern, Januar 1999)
4 
L’appellation «Corps suisse d’aide en cas de catastrophe (ASC)», utilisée depuis la
création de l’ASC en 1973, a été remplacée dès le 28 septembre 2001 par l’appellation
«Corps suisse d’aide humanitaire (CSA)».

2100
Ils sont affectés, selon leur formation, leur expérience professionnelle et leurs con-
naissances, à l’un des neuf groupes spécialisés du CSA (construction, information,
logistique, médecine, prévention et préparation, sauvetage, eau potable et hygiène,
transmission, environnement/ABC). La mise sur pied de groupes spécialisés offrant
de nouvelles expertises est envisagée. Un engagement sur le long terme de certains
membres du CSA est également en voie de mise en œuvre, dans le cadre d’une pro-
fessionnalisation accrue. L’aide humanitaire possède sa propre centrale du matériel,
où sont entreposés les équipements nécessaires à ses activités opérationnelles.
Le soutien accordé aux organisations partenaires, suisses et internationales, consti-
tue la deuxième forme d’engagement de l’aide humanitaire. Ce soutien peut prendre
les formes mentionnées auparavant. Conformément à ses objectifs, l’aide humani-
taire de la Confédération intervient dans les domaines de la prévention, de l’aide
d’urgence et de la reconstruction, ainsi qu’au travers d’activités de protection pas-
sive et de plaidoyer en faveur des victimes et de leurs droits. Ces quatre domaines
d’engagement se conjuguent et se renforcent mutuellement, de manière complé-
mentaire et cohérente.
Engagements des membres du CSA 1996 - 2000
(sans la Chaîne suisse de sauvetage)
192
215
359
406
278
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1996
1997
1998
1999
2000
Personnes
La prévention, surtout des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques et
la préparation: l’aide humanitaire a mis en place une stratégie visant à limiter les
dommages causés par les catastrophes naturelles, écologiques et technologiques au
moyen de mesures planifiables de prévention, de préparation et d’aide d’urgence.
Celles-ci s’appuient alors sur des capacités opérationnelles – locales, nationales et
régionales – conçues pour faire face aux catastrophes potentielles.
S’agissant de la prévention des conflits armés (c’est-à-dire de la prévention opé-
rationnelle à court terme, lorsqu’un conflit est imminent, et de la prévention struc-
turelle, à plus long terme, afin de traiter en profondeur les causes du conflit), la
responsabilité principale incombe en premier lieu aux composantes suivantes de la
politique extérieure: la diplomatie préventive, les bons offices, l’ensemble des
mesures propres à favoriser la paix, la coopération au développement durable, la
promotion civile et militaire de la paix, les activités économiques, commerciales et
financières, etc. Toutes ces mesures visent notamment à prévenir le recours à l’aide
humanitaire et à lui permettre d’agir en renforçant l’impact de ses activités.

2101
L’aide d’urgence: cette phase comprend les actions de sauvetage et de survie. Au
cours de cette phase, l’aide humanitaire peut compter sur la Chaîne suisse de sauve-
tage – en particulier sur ses équipes rompues au sauvetage des personnes ensevelies
sous les décombres – et sur ses équipes d’engagement rapide, mises sur pied récem-
ment afin de répondre à des besoins sans cesse différents. Les mesures de survie
visent à détacher sur les lieux de la catastrophe des équipes chargées de soigner les
victimes, de fournir les biens de première nécessité et d’assister sur place les
personnes affectées. Ces mesures sont prises, notamment à la suite de catastrophes
naturelles, et incluent l’identification des dommages, le sauvetage et les premiers
secours aux blessés. Il arrive également que des situations de détresse – surtout
lorsqu’elles sont récurrentes et chroniques – nécessitent la mise en place d’une
action humanitaire sur le plus long terme, telle que l’aide aux réfugiés et aux
personnes déplacées, ainsi qu’une assistance aux plus vulnérables. Les structures
actuelles de l’aide humanitaire permettent la mise en œuvre de ce type d’action à
plus long terme.
La reconstruction: il s’agit d’une phase de durée limitée, après les conflits et les
catastrophes naturelles, visant au rétablissement des infrastructures de base, au
retour des réfugiés et des personnes déplacées ainsi qu’à la consolidation du réseau
social et des fondements tant sociaux qu’économiques de la société. Cette phase
comprend notamment des mesures limitées de reconstruction servant à créer les
conditions-cadres facilitant la mise en œuvre d’un développement durable basé sur
la communauté. La reconstruction sur le long terme relève du cahier des charges de
la coopération au développement et de la coopération technique.
Les activités de protection passive et de plaidoyer en faveur des victimes et de leurs
droits: il s’agit d’activités mises en œuvre tout au long de chaque domaine des
tâches de l’aide humanitaire. Par son action et sa présence sur le terrain, l’aide
humanitaire exerce une fonction de protection passive des victimes. L’aide humani-
taire de la Confédération rapporte également la situation sur le terrain afin de
témoigner, d’attirer l’attention des autorités et de faire des recommandations en
faveur des victimes. A travers ses propres canaux, bilatéraux et multilatéraux, l’aide
humanitaire de la Confédération plaide pour les causes humanitaires au sein des
forums appropriés, en défendant les victimes et leurs droits. Les efforts de défense,
de promotion et de diffusion du droit international humanitaire vont dans le même
sens. Le CICR et le HCR, tout particulièrement, ont reçu de la communauté interna-
tionale le mandat général de protéger les victimes et les réfugiés. Par son mandat, le
BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies)
mène en partie des activités de plaidoyer en faveur des victimes.
L’aide humanitaire de la Confédération tient compte, dans son action, des aspects
liés à l’environnement, aux droits de l’homme, aux questions d’égalité, notamment à
la répartition des rôles et à la disparité des besoins de la femme et de l’homme, et à
la bonne gouvernance. Des efforts sont mis en œuvre afin de renforcer la compré-
hension entre les acteurs humanitaires et ceux du développement, de faciliter leur
étroite collaboration et d’optimiser les ressources par le biais d’actions complémen-
taires sur la base des avantages comparatifs de chacun.

2102
Direction:
Département:
Division:
Section Multilatérale
+ Tâches spéciales
Section
Europe + CEI
Section
Asie, Amériques
Section
Afrique
CSA : Corps suisse
d'aide humanitaire
Section
Personnel
CSA
Section Matériel,
 technique
d'engagement
et transports
Aide humanitaire
et CSA
DDC
DFAE
3.4 
L’aide humanitaire de la Confédération en relation
avec d’autres instruments et d’autres acteurs de la
politique extérieure de la Suisse
La complexité des situations humanitaires à affronter implique que l’aide humani-
taire de la Confédération ait les moyens d’agir avec efficacité. Une vision claire en
matière de politique extérieure est requise, ainsi qu’une interaction constante entre
l’aide humanitaire et les différents instruments de la politique extérieure de la
Suisse. Un lien continu est également nécessaire avec les organisations humanitaires
suisses et internationales si l’on veut pouvoir apporter les réponses adéquates aux
crises.
L’aide humanitaire de la Confédération définit et remplit son mandat au sein de la
DDC, qui collabore étroitement avec la Direction politique et la Direction du droit
international public du DFAE. Elle consulte également les offices concernés des six
autres départements de l’administration fédérale, notamment le Département fédéral
de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC)
pour la prévention des catastrophes naturelles et la réponse internationale aux catas-
trophes environnementales et technologiques, le Département fédéral de l’intérieur
(DFI) pour la recherche scientifique et son application, le Département fédéral de
l’économie (DFE) pour la fourniture de céréales et de denrées alimentaires destinées
à l’aide humanitaire et pour les mesures de politique économique et commerciale au
titre de la coopération internationale au développement et l’aide financière en faveur
des pays de l’Europe de l’Est et de la CEI, le Département fédéral de justice et
police (DFJP) pour les questions d’asile et de migration - dont la mise en œuvre des
programmes de retour volontaire - et le Département fédéral de la défense, de la
protection de la population et des sports (DDPS) pour les activités de sauvetage (des
troupes de sauvetage du DDPS participent aux actions de la Chaîne suisse de sau-
vetage), du soutien logistique, du transport, de l’instruction et pour l’échange
d’information, ainsi que pour les activités qui s’inscrivent dans le cadre du volet
civil du «Partenariat pour la Paix» de l’OTAN. L’appui aux prestations d’aide
humanitaire à l’étranger est fourni par l’armée de manière subsidiaire. La responsa-
bilité de l’engagement incombe au DFAE. S’agissant des unités militaires appelés à

2103
collaborer avec les organisations civiles, la responsabilité du commandement appar-
tient au DDPS. Leur mission est limitée en principe aux domaines de la protection,
de la logistique (transports inclus), communications et sauvetage, s’il s’agit de pres-
tations qui ne peuvent pas, ou plus, être fournies par d’autres institutions en Suisse.
L’aide humanitaire de la Confédération entretient des contacts suivis avec les auto-
rités à même de faciliter la mise en œuvre de son mandat, en Suisse et à l’étranger.
Citons à cet égard les Missions permanentes de la Suisse près les organisations
internationales à Genève, New York, Rome et Vienne, la Mission près l’Union
européenne et la Mission suisse auprès de l’OTAN à Bruxelles, les ambassades et
consulats de Suisse à l’étranger ainsi que les représentations étrangères en Suisse,
ambassades à Berne et Missions permanentes à Genève. L’aide humanitaire de la
Confédération entretient des relations avec les organisations humanitaires interna-
tionales, les œuvres d’entraide suisses actives dans l’action humanitaire, les ONG et
l’économie privée. En Suisse, l’aide humanitaire de la Confédération informe le
gouvernement, le Parlement, l’administration, la presse, la société civile ainsi que
les représentants des communautés immigrées de ses activités, afin de favoriser
l’échange d’information, les contacts et la concertation.
3.4.1 
La politique extérieure de la Suisse
Le Conseil fédéral est convaincu que la façon la plus efficace de sauvegarder nos
intérêts est de mettre les activités de politique extérieure au service de l’objectif
visant à préserver l’indépendance et la prospérité de la Suisse, grâce au maintien
d’une marge de manœuvre aussi large que possible.
Il est conscient de la responsabilité internationale et des obligations de notre pays,
notamment dans la défense et la promotion des principes humanitaires qui se retrou-
vent dans chaque composante de la politique extérieure de la Suisse. Dans ce cadre,
il encourage particulièrement deux domaines-clés, à savoir l’aide humanitaire et le
droit international humanitaire. L’aide humanitaire n’est donc pas une action gou-
vernementale isolée, mais fait partie d’un large engagement de la Suisse consistant à
prévenir les crises, à en limiter les conséquences et les dégâts, à mettre en place les
bases d’un développement durable et à créer ainsi les conditions d’un avenir porteur
d’espérance.
Le Conseil fédéral détermine les buts et les moyens de sa politique gouvernemen-
tale, et il appartient au DFAE d’assurer la cohérence de la politique extérieure de la
Suisse, en collaboration avec les autres départements fédéraux, et de coordonner les
activités de politique extérieure.
Dans la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000,
les cinq objectifs de politique extérieure de la Suisse ont été reformulés, l’objectif
suprême étant la préservation de l’indépendance et de la prospérité de la Suisse:
–
Promouvoir la coexistence pacifique des peuples: le Conseil fédéral fournit
une contribution essentielle à la prévention des conflits dans des régions
géographiques déterminées (Europe du Sud-Est et de l’Est, région méditer-
ranéenne) sur des thèmes spécifiques (notamment la mise en place de la
démocratie et de l’Etat de droit, la promotion du dialogue en cas de conflit,
les efforts en vue de la reconstruction). Il veut renforcer au niveau national
et international l’ouverture de la Suisse au dialogue et le respect de la diver-

2104
sité culturelle, grâce au dialogue interculturel et à la Fondation Suisse
solidaire.
–
Promouvoir le respect des droits de l’homme et la démocratie: le Conseil
fédéral souhaite renforcer par des mesures appropriées ses efforts en vue du
respect et de la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de
l’Etat de droit.
–
Soulager les populations dans le besoin et lutter contre la pauvreté: le Con-
seil fédéral place la lutte contre la pauvreté au centre de sa coopération au
développement, en fixant les points forts suivants: accroissement des reve-
nus et de l’emploi, bonne gestion des affaires publiques, encouragement du
secteur privé, gestion durable des ressources naturelles, intégration dans le
commerce mondial, désendettement, égalité sociale, prévention et gestion
des crises.
–
Préserver les ressources naturelles: le Conseil fédéral veut s’engager en
faveur du développement et de la mise en œuvre d’instruments juridiques de
nature à créer un système international fort de défense de l’environnement.
Le développement des accords existants, en particulier dans le domaine du
climat, de la diversité biologique et des produits chimiques, ainsi que la
création de règles internationales sur la protection des forêts et l’eau,
constituent ses priorités.
–
Sauvegarder les intérêts de l’économie suisse à l’étranger: le Conseil fédé-
ral s’engage bilatéralement et multilatéralement en faveur de conditions-
cadres mondiales favorables. La Suisse s’efforce notamment de mieux faire
participer le secteur privé aux mécanismes de gestion des crises, met l’accent
sur l’impact social et environnemental du développement économique et
soutient une augmentation des programmes du Fonds monétaire internatio-
nal et de la Banque mondiale pour la lutte contre la pauvreté.
Il importera au cours des prochaines années de poursuivre les efforts entrepris afin
d’assurer une coordination toujours plus performante de la politique extérieure de la
Suisse. Cette volonté de coordination implique une étroite coopération entre les
différents acteurs de la Confédération. Politique extérieure et politique intérieure
visent à interagir, à se compléter et à s’appuyer mutuellement.
3.4.2 
La politique de sécurité
L’aide humanitaire de la Confédération est une partie de la politique extérieure de la
Suisse. La politique extérieure vise à garantir activement nos intérêts et permet
d’atteindre nos objectifs en matière de politique de sécurité. L’aide humanitaire
soutient la mise en œuvre des cinq objectifs de la politique extérieure de la Suisse
décrits précédemment.
Contrairement à la politique de sécurité, qui sert principalement les intérêts de la
Suisse, dans le domaine de l’aide humanitaire, ce sont les besoins des victimes qui
sont au premier plan. La sphère d’action de l’aide humanitaire de la Confédération
est planétaire. Cela signifie notamment que l’aide humanitaire peut être fournie
également là où il n’y a pas d’intérêt politique particulier. Cette dernière ne peut de
ce fait être perçue comme un instrument en soi de la politique de sécurité.

2105
Lorsque l’aide humanitaire est efficace, elle constitue un facteur de la sécurité poli-
tique de l’Etat dans lequel elle est mise en œuvre. En s’efforçant de prévenir catas-
trophes et conflits et de contribuer à la solution de ces derniers, l’aide humanitaire
de la Confédération améliore la sécurité des pays affectés. Ces mesures servent éga-
lement à réduire le potentiel belliqueux, lors de conflits en cours, ou après tout
affrontement armé. Parmi les mesures que l’aide humanitaire de la Confédération
peut mettre en œuvre figurent l’aide aux réfugiés et aux personnes déplacées ainsi
que l’aide à la reconstruction.
Dès lors que l’aide humanitaire parvient à accroître la sécurité dans les Etats où elle
est active, en particulier dans les Etats de notre région, ses effets sont généralement
favorables pour la sécurité de la Suisse. La sécurité dans l’Etat où elle est à l’œuvre
sert aussi les intérêts de l’aide humanitaire elle-même. De façon générale en effet, on
constate que la sécurité amoindrit les besoins en aide humanitaire et augmente
parallèlement la possibilité de fournir l’aide en question.
L’aide humanitaire fait partie de trains de mesures qui sont souvent nécessaires au
lendemain d’une crise, notamment les mesures relevant de la politique de sécurité au
sens large. Dans de nombreux pays (Afghanistan, Angola p. ex.) cependant, où
l’aide humanitaire est engagée, de telles mesures font défaut, faute de solution poli-
tique, de sorte qu’un développement durable ne peut intervenir. Ceci maintient ces
pays dans la dépendance de l’aide humanitaire. Dans certains cas même, cet état de
fait est d’ailleurs malheureusement utilisé pour justifier l’absence de mesures politi-
ques concrètes.
Soucieuse de défendre et de promouvoir ses objectifs, l’aide humanitaire de la Con-
fédération entretient de bonnes relations avec les acteurs impliqués dans le domaine
de la sécurité au sens étroit, à savoir notamment le DDPS, et plus particulièrement
son Secrétariat général (SG), l’Etat-major général (EMG), l’Office fédéral de la
protection civile (OFPC), ainsi que l’Office fédéral pour l’approvisionnement éco-
nomique du pays (OFAE) du DFE. En outre, l’aide humanitaire de la Confédération
travaille de concert avec certaines organisations de sécurité internationale, dont les
organes compétents de l’ONU en la matière, le Conseil de Partenariat euro-
atlantique (CPEA) du «Partenariat pour la Paix» (PPP) de l’OTAN et l’OSCE. Elle
est aussi active dans le domaine des relations entre civils et militaires.
3.4.3 
La politique de développement
Traditionnellement, l’aide humanitaire a été conçue pour le court terme et les pro-
grammes de développement pour le long terme. Tous deux sont l’expression de la
même solidarité et poursuivent le même objectif: prévenir les crises, apporter des
secours et mettre en œuvre les bases d’un développement durable; programme
ambitieux que seule une étroite collaboration leur permet de réaliser.
Les crises qui nécessitent une aide humanitaire sont souvent révélatrices de
l’existence de problèmes de fond rongeant le tissu social de sociétés qui ne sont pas
à même de faire régler par des institutions représentatives et responsables les ten-
sions dont elles sont porteuses et qui ne cessent de grossir.
La préoccupation de la politique du développement est d’encourager les pays parte-
naires à chercher en eux-mêmes les moyens de résoudre les problèmes, ce qui impli-
que une véritable mutation sociale de longue haleine. Outre un partenariat avisé, ce

2106
processus exige des négociations suivies sur les objectifs et les normes poursuivis en
commun ainsi que le respect des clauses contractuelles.
Tous les acteurs de la politique de coopération participent à cette mutation; la tradi-
tionnelle coopération au développement et aide financière au bénéfice des pays du
Sud, les relations avec les pays de l’Est, l’aide humanitaire aussi, bien entendu. Tous
cautionnent l’aide à l’auto-prise en charge, ainsi que la création et le soutien des
structures locales; et tous évitent aussi bien la consolidation des contraintes existan-
tes que l’apparition de dépendances nouvelles. Faire retrouver la vie normale aux
victimes de conflits tout en évitant de nouveaux affrontements exige une étroite
coopération de tous les acteurs; quant aux instruments, ils sont mis en œuvre afin
que l’on en tire le meilleur parti.
L’aide humanitaire se caractérise par une intervention d’urgence; il s’agit de sauver
des vies et soulager les souffrances, rapidement, avec efficacité et flexibilité. Face à
l’imprévisible, elle doit rester disponible pour les victimes. D’où la nécessité de
concevoir et mettre en œuvre des stratégies de retrait rapide, de prendre ses distances
par rapport aux engagements à long terme et d’éviter ainsi l’utilisation de ses
moyens plus longtemps que nécessaire.
Concertation étroite et coopération sont de mise entre l’aide à court terme et l’aide à
long terme. Pour satisfaire à cette exigence, il faut mettre en place un concept qui
prenne en compte la situation réelle du pays ou de la région partenaire et qui prévoie
l’engagement simultané des deux formes de prestations. Ce concept devrait adopter
une approche globale et comprendre toutes les mesures garantissant ou rétablissant
un développement durable et efficace, et également prendre en compte les indica-
teurs non seulement humanitaires et spécifiques au développement mais aussi politi-
ques, de sécurité, économiques et sociaux. C’est dire que la transition du stade de
conflit au stade de développement décrit une courbe non linéaire, mais soumise aux
fluctuations d’un réseau de relations complexe. L’aide humanitaire travaille étroite-
ment avec les autres divisions de la DDC et avec d’autres partenaires nationaux et
internationaux pour assurer la mise en œuvre du principe du continuum/contiguum
(soit les relations entre aide d’urgence, reconstruction et développement à long
terme).
Le DFAE réunit, au sein de la même Direction, l’aide humanitaire internationale, la
coopération technique et l’aide financière en faveur des pays en développement ainsi
que la coopération technique en faveur des pays de l’Europe de l’Est et de la Com-
munauté des Etats Indépendants (CEI). Le DFE réunit au sein du Secrétariat d’Etat à
l’économie (seco) les mesures de politique économique et commerciale au titre de la
coopération internationale au développement et l’aide financière en faveur des pays
de l’Europe de l’Est et de la CEI. Ce regroupement de l’aide à court terme et de la
coopération au développement facilite la planification commune et l’engagement
combiné des moyens et leur modulation au gré des exigences propres à chaque si-
tuation de crise ainsi que la coordination des activités sur place. Elle présente en
outre, surtout dans les pays qui bénéficient le plus de la coopération au développe-
ment et de la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI, l’avantage de profiter des
synergies et de faire preuve de flexibilité et de continuité en portant les efforts là où
les priorités l’exigent. En faisant passer cette priorité, par exemple, de la coopération
au développement à l’aide d’urgence, puis de celle-ci à l’aide à la reconstruction
pour en revenir ensuite à la coopération au développement, le Mozambique ou l’ex-
Yougoslavie sont des exemples de ces transferts de priorité lors d’interventions de
l’aide humanitaire et de la coopération technique.

2107
Le chemin menant de l’aide d’urgence à la solution durable d’un problème doit tenir
compte de nombreux éléments:
–
Premièrement, toutes les activités de l’aide humanitaire ne débouchent pas
nécessairement sur un engagement à long terme de la coopération au déve-
loppement.
–
Deuxièmement, le transfert de priorité de l’aide humanitaire à la coopération
au développement ne se fait pas exclusivement au sein de la DDC. L’aide
humanitaire de la Confédération intervient aussi dans les pays ne bénéficiant
pas en priorité de la coopération suisse au développement, et une coopéra-
tion en continu peut également être réalisée avec d’autres acteurs du déve-
loppement, suisses ou internationaux.
–
Troisièmement, le transfert de priorité ne concerne pas nécessairement l’un
des instruments à l’exclusion de l’autre. L’engagement simultané de l’aide
humanitaire de la Confédération et de la coopération au développement pour
une certaine durée n’est pas rare, surtout dans les conflits latents ou les
situations instables d’origine non conflictuelle, les deux instruments
oeuvrant alors dans le continuum/contiguum.
–
Quatrièmement, du fait de ses moyens limités et de sa politique de concen-
tration, la coopération suisse ne peut être présente partout où des besoins
existent. Elle s’engage cependant à travers des programmes spéciaux de
coopération technique, parfois liés à l’aide humanitaire – par exemple en
Bosnie-Herzégovine et en Palestine –, lorsque son action de courte durée a
pris fin et que les conditions-cadres d’un développement durable ne sont pas
encore réunies.
–
Enfin, la coopération au développement doit prendre en considération les
conditions politiques. Si celles-ci ne sont pas adéquatement remplies, le
cadre nécessaire est à créer pour répondre aux exigences de succès. La fina-
lité du développement requiert une base positive pour un développement
durable.
3.4.4 
La politique de migration
Aujourd’hui, la part de réfugiés, de personnes déplacées et de migrants, à l’intérieur
ou à l’extérieur de frontières nationales, représente plus de 3 % de la population
mondiale.
Le dénominateur commun des migrations forcées est le manque de sécurité humaine
au sens large du terme: pauvreté, accès insuffisant à l’éducation, aux soins, à l’eau
potable, mauvaise situation générale, non-respect des droits de l’homme, de l’Etat
de droit et de la démocratie, exploitation à courte vue des ressources, et surtout,
violences, guerres, catastrophes, qui obligent les femmes, les enfants et les person-
nes âgées en particulier à abandonner leurs habitations, même si les migrants éco-
nomiques sont, la plupart du temps, des hommes. Lorsque la sécurité humaine fait
défaut chez soi, on va la chercher ailleurs, d’où les migrations.
Chacun des cinq objectifs de la politique extérieure de la Confédération prend en
perspective la problématique de la migration. Dans un cadre général de prévention,
la poursuite cohérente de ces cinq objectifs vise à lutter contre le manque de sécurité

2108
humaine et à contribuer ainsi à atténuer la nécessité d’émigrer. L’aide humanitaire, à
travers ses efforts visant à réduire les risques de catastrophes naturelles et de conflits
et ses travaux de reconstruction, permet le maintien sur place des populations, leur
auto-prise en charge dans les régions affectées et la reconstitution du milieu naturel.
De même, l’aide d’urgence – bilatérale et multilatérale – contribue à limiter les
déplacements des populations affectées en leur permettant de rester chez elles, ou
du moins à proximité.
Les programmes d’aide au retour volontaire associent de façon intense et fructueuse
la problématique du développement à celle des migrations. Le retour volontaire,
dans la sécurité et la dignité, est considéré en effet comme la solution la plus sou-
haitable aux problèmes des réfugiés ou des requérants d’asile déboutés. Dans le
cadre de mesures prises au plan national, l’aide au retour des populations – sous
forme de mesures globales comprenant le conseil, la formation, le soutien individuel
ainsi que l’appui collectif sur place – contribue au maintien des populations dans
leur pays. En mettant à disposition une aide au retour volontaire organisée, en
accroissant le niveau d’expertise sur place et en favorisant la réinsertion, l’aide au
retour volontaire permet de meilleures conditions de réintégration et de meilleures
perspectives d’avenir.
L’aide au retour volontaire implique la participation d’un large éventail d’acteurs,
regroupés sous l’égide du Groupe de direction interdépartemental pour l’aide au
retour (ILR). L’ensemble des activités est coordonné par l’Office fédéral des réfu-
giés (ODR), qui détermine également les buts de ces programmes à l’étranger.
D’entente avec l’ODR, la DDC est responsable de la planification et de la mise en
œuvre des programmes. Les autorités cantonales ainsi que la Mission en Suisse de
l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) y participent également. Sur
le plan international, remédier au manque de sécurité et aux migrations qui en
résultent constitue un problème global qui dépasse les possibilités d’un seul Etat. La
solution, qui ne peut être que de longue durée, passe par la mise en commun de
toutes les ressources nationales et internationales.
3.4.5 
Le commerce extérieur et les sanctions économiques
Le Conseil fédéral souhaite garantir à l’économie suisse les meilleures conditions-
cadres possibles afin d’assurer son succès au niveau international. L’absence de ces
conditions-cadres réduit la sécurité humaine. Le Conseil fédéral sait qu’un soutien à
la croissance économique implique l’accès au travail pour les populations et donc un
nombre accru d’opportunités.
Un système économique, commercial et financier international qui négligerait des
pans entiers de la population mondiale ne pourrait être viable. Un large consensus
existe en faveur d’un développement humain durable, s’appuyant sur la participation
démocratique, la justice sociale, l’efficacité économique et le respect de l’environ-
nement.
Le seco du DFE met en œuvre les mesures commerciales et économiques destinées à
soutenir les efforts des pays en développement, des pays de l’Est et de ceux de la
Communauté des Etats Indépendants (CEI), dont les crédits mixtes, l’aide à la
balance des paiements, les efforts de promotion commerciale, les actions pour les
produits de base et les stratégies de désendettement. Le DFE a pris en compte, dans
ses lignes directrices pour le commerce extérieur de la Suisse, les éléments qui

2109
apportent un soutien à la mise en œuvre des cinq objectifs de la politique extérieure,
notamment le développement durable, la lutte contre la pauvreté, l’intégration dans
le commerce mondial, la bonne gestion des affaires publiques ainsi que la préven-
tion et la gestion de crises. A travers ses projets bilatéraux et sa participation aux
interventions des institutions internationales, la DDC contribue par des mesures
innovatrices – notamment d’ajustement structurel, d’environnement global et de
cohérence à large échelle – à mettre en place les bases de dispositifs permettant de
dégager des énergies nécessaires au développement.
La Suisse a posé des jalons en vue d’éviter l’usage abusif de sa place financière et
participe aux efforts internationaux en la matière. L’adoption d’un programme
d’action visant à donner un coup d’arrêt au trafic illégal des armes légères va dans le
sens du maintien de la paix et de la sécurité. La mise en œuvre et le respect des ins-
truments relatifs aux droits économiques et sociaux permettent une amélioration des
conditions-cadres afin de renforcer la société civile.
La Suisse s’efforce de promouvoir le respect des principes humanitaires, y compris
dans l’usage par la communauté internationale de moyens non militaires de pression
visant le rétablissement du droit, en particulier l’imposition de régimes de sanctions.
L’aide humanitaire ne saurait être assujettie à des conditions politiques. Qu’elles
soient imposées ou non en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, les
sanctions constituent un instrument économique utilisé dans un but politique par la
communauté internationale pour contraindre le pays – ou le régime – qui en est la
cible à respecter le droit international. Elles sont donc temporaires et doivent être
levées dès que la paix n’est plus menacée, que l’agression a cessé ou que le droit
international est à nouveau respecté. Les sanctions imposées par des groupes régio-
naux n’ont pas un caractère universel. Depuis le début des années 90, la Suisse
s’associe régulièrement «à titre autonome» à des sanctions économiques adoptées
par le Conseil de sécurité de l’ONU, ou par l’Union Européenne (p. ex. contre la
République fédérale de Yougoslavie en 1999, contre le Myanmar en 2000). Pour la
Suisse cependant, il est important que les objectifs visés soient atteints sans qu’il en
résulte des conséquences négatives pour la population civile. C’est pourquoi, lors de
l’imposition de sanctions, il est nécessaire de prévoir des mécanismes d’exemption
humanitaire et un suivi des conséquences des sanctions. Pour cette raison, la Suisse
est également associée aux efforts de la communauté internationale visant le déve-
loppement de régimes de sanctions ciblées («smart sanctions») dont l’objectif est
notamment de limiter les incidences négatives des régimes de sanctions sur la
population civile.
La mise en œuvre de sanctions auxquelles la Suisse se serait associée de façon
autonome, en particulier de régimes globaux de sanctions, ne peut violer les autres
obligations contractées par la Suisse dans le cadre du respect des principes du droit
international humanitaire, des instruments relatifs aux droits de l’homme, du Pacte
international relatif aux droits économiques sociaux et culturels ainsi que des consi-
dérations élémentaires d’humanité. De même, les sanctions doivent être proportion-
nelles: elles ne doivent pas détruire volontairement le tissu social et humain d’un
pays nihypothéquer son avenir et son développement sur le long terme.

2110
3.5 
Les partenaires suisses de l’aide humanitaire
de la Confédération
L’aide humanitaire de la Confédération consacre le tiers environ de ses ressources à
soutenir les œuvres d’entraide suisses et à mettre en œuvre ses propres actions.
Les œuvres d’entraide suisses actives dans l’action humanitaire jouent un rôle im-
portant de mise en œuvre de projets sur le terrain. Elles partagent leurs expériences
avec la DDC, et des synergies sont ainsi possibles. Selon leurs affinités et leurs
champs d’action, elles sont également bien ancrées dans la population suisse, qui
soutient leurs efforts. En matière d’information et de sensibilisation du public aux
problèmes de l’action humanitaire, les œuvres d’entraide suisses se font souvent les
porte-parole des victimes. Elles sont un partenaire de qualité, et des relations de
grande confiance existent entre elles et l’aide humanitaire de la Confédération.
Celle-ci leur confie des tâches chaque fois que cela s’avère opportun, en particulier
lorsqu’elle n’est pas elle-même sur place ou ne dispose pas de l’expertise nécessaire,
lorsqu’une œuvre d’entraide dispose d’un avantage comparatif ou encore lorsque
l’action humanitaire envisagée revêt une grande importance.
L’aide humanitaire est sans cesse à la recherche des meilleurs partenaires et des
meilleures filières pour la mise en œuvre de ses programmes. Elle recherche les
expériences novatrices. Pour elle, l’efficacité opérationnelle des œuvres d’entraide
suisses ainsi que leur conformité avec ses principes et son organisation du travail
constituent des critères déterminants. En principe, le financement d’un projet d’une
œuvre d’entraide par l’aide humanitaire ne dépasse qu’exceptionnellement 50 %,
élément qui renforce l’ancrage des œuvres d’entraide suisses au sein de la popula-
tion suisse.
L’aide humanitaire de la Confédération bénéficie d’un statut d’observateur au sein
du Conseil de fondation et de la Commission nationale de financement des pro-
grammes d’aide de la «Chaîne du Bonheur», le réseau de collecte de fonds le plus
important sur le territoire suisse. La «Chaîne du Bonheur» est membre du Comité
consultatif pour l’aide humanitaire de la Confédération. Dans ce cadre, un dialogue
a lieu avec les œuvres d’entraide suisses, notamment sur les principes et la coordi-
nation humanitaires ainsi que sur le transfert de connaissances des œuvres d’entraide
du Nord à celles du Sud et de l’Est.
3.6 
Les acteurs de l’aide humanitaire internationale
L’aide humanitaire de la Confédération consacre 60 % environ de son budget pour
soutenir l’action humanitaire internationale, en particulier le CICR et les agences
humanitaires du système onusien.
Elle est un partenaire important, compétent et fiable dans la réflexion, la conception
et la mise en œuvre de l’action humanitaire internationale. Un Etat, même le plus
puissant, ne peut faire face seul, aujourd’hui, à la complexité des crises humanitaires
internationales. Le renforcement de l’action multilatérale humanitaire – également
sur le plan politique au moment de la formulation des objectifs humanitaires – et la
recherche de combinaisons performantes dans l’action humanitaire visent à optimi-
ser l’impact de l’aide humanitaire par une meilleure concertation, une coordination
renforcée et un pilotage optimal. A travers la réflexion conceptuelle et par des
actions ciblées, l’aide humanitaire de la Confédération appuie les efforts des organi-

2111
sations humanitaires internationales afin qu’elles puissent mieux se concentrer sur
leur mandat. Avec d’autres donateurs partageant les mêmes vues, elle leur demande
d’améliorer leur état de préparation et d’accroître la rapidité de leur action. Cet
effort de la Suisse porte sur les acteurs humanitaires, tant à l’intérieur qu’à
l’extérieur du système onusien.
En règle générale, la Suisse accorde la moitié environ des montants de sa coopé-
ration multilatérale humanitaire aux projets et programmes de l’ONU et l’autre
moitié au CICR (siège et activités sur le terrain). Dans l’ordre d’importance des
contributions financières attribuées par la Suisse, ses cinq principaux partenaires
humanitaires multilatéraux sont:
Le CICR (Comité international de la Croix-Rouge): son mandat porte en particulier
sur les activités de protection et d’assistance en faveur des victimes des conflits et de
leurs suites directes et sur la promotion et la mise en œuvre du droit international
humanitaire. Le CICR possède également un droit d’initiative lui permettant
d’étudier toute question dont l’examen par une institution neutre s’impose.
Le PAM (Programme alimentaire mondial des Nations Unies): les objectifs du
PAM consistent à promouvoir le développement économique et social au moyen de
l’aide alimentaire, à répondre aux besoins alimentaires des réfugiés et des victimes
d’autres situations d’urgence et de crises exigeant des secours prolongés et à
promouvoir la sécurité alimentaire mondiale conformément aux recommandations
formulées par l’Organisation des Nations Unies.
Le HCR (Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés): le HCR a pour
mission première de garantir les droits et le bien-être des réfugiés. A cette fin, il
s’efforce d’obtenir que chacun puisse bénéficier du droit d’asile dans un autre pays,
et de celui de retourner de son plein gré dans son pays d’origine, dans la sécurité
et dans la dignité. Le HCR cherche à apporter une solution durable au sort des
réfugiés.
L’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de
Palestine au Proche-Orient): l’UNRWA fournit des services d’éducation et de san-
té, des secours et des services sociaux aux quelque 3,8 millions réfugiés de Palestine
enregistrés en Jordanie, au Liban, en Syrie, en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza.
Le BCAH (Bureau de la coordination des affaires humanitaires): le BCAH fait par-
tie du Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies. Il a pour mission de conju-
guer et de coordonner les efforts de l’ensemble de la communauté internationale,
notamment du système des Nations Unies, pour répondre de manière cohérente et
rapide aux besoins des victimes de catastrophes et de situations d’urgence, aux fins
de les rendre moins vulnérables, de s’attaquer aux racines des problèmes et de favo-
riser une transition sans heurt de la phase des secours d’urgence à celle du relève-
ment et du développement. Le BCAH plaide pour les causes humanitaires en se
faisant le porte-parole des victimes et veille à ce que les vues et les préoccupations
des acteurs humanitaires soient prises en compte dans les efforts de redressement et
de consolidation de la paix.
L’aide humanitaire de la Confédération soutient d’autres acteurs du système onusien
œuvrant dans le domaine humanitaire, à savoir notamment l’UNICEF (Fonds des
Nations Unies pour l’enfance), l’UNITAR (Institut des Nations Unies pour la for-
mation et la recherche), l’ONUSIDA (Programme commun des Nations Unies sur le
VIH/SIDA) et l’OMS (Organisation mondiale de la santé).

2112
A l’extérieur du système des Nations Unies, l’aide humanitaire de la Confédération
collabore étroitement avec l’OIM (Organisation internationale pour les migrations),
notamment dans la mise en œuvre des programmes d’aide au retour volontaire de
l’ODR. La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge est également soutenue par la Suisse, de même que l’Organisation Internatio-
nale de Protection Civile (OIPC). Depuis 1998, l’aide humanitaire de la Confédéra-
tion participe à certaines activités du Conseil de Partenariat euro-atlantique (CPEA)
du «Partenariat pour la Paix» au sein de l’OTAN, notamment pour les questions
portant sur les plans civils d’urgence et l’état de préparation aux catastrophes.
L’ouverture à l’Est a également permis l’émergence de relations et de partenariats
avec des acteurs gouvernementaux, tels que les Ministères des situations d’urgence
(EMERCOM) de la Fédération de Russie, du Belarus et d’Ukraine, et non étatiques,
telles que diverses sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, la
Croix-Verte et des ONG locales. Ces relations vont encore être élargies et renforcées
à l’avenir.
3.7 
La Genève internationale
La Genève internationale abrite aujourd’hui 19 organisations internationales, dont
huit appartenant au système onusien, et près de 200 ONG. 148 Etats maintiennent en
permanence une représentation à Genève. L’humanitaire, le désarmement et les
questions économiques occupent une place centrale dans leurs activités. Cette pré-
sence témoigne de l’intérêt et de l’ouverture de la Suisse sur l’extérieur ainsi que de
sa tradition de bons offices pour la communauté internationale et contribue à créer et
renforcer l’image de notre pays dans le monde. L’esprit de Genève est souvent perçu
comme porteur d’espérance pour l’humanité. La fin du deuxième millénaire a été
marquée par une intensification de l’activité des organisations internationales. Le
renforcement de Genève en qualité de premier centre mondial pour l’humanitaire
opérationnel est également perceptible. Cette forte présence humanitaire internatio-
nale sur territoire helvétique permet à l’aide humanitaire de la Confédération de
soutenir et de promouvoir l’action humanitaire et d’influencer également le débat
sur la doctrine humanitaire. Les autorités fédérales et cantonales ont réaffirmé leur
attachement à cette politique d’accueil et d’hospitalité à Genève. Dans l’action
humanitaire, Genève pourra encore se renforcer, notamment dans le domaine du
droit international humanitaire, de la coopération interorganisations et de la forma-
tion conjointe des acteurs humanitaires.
4 
Axes principaux des engagements
pour les prochaines années
Le défi de l’aide humanitaire consiste à tenter d’apporter assistance et protection aux
victimes, sur la base de ressources limitées, tout en appliquant les mêmes principes
pour tous, en tout temps et en tout lieu. L’aide humanitaire de la Confédération vise
à l’excellence et à la pertinence.
Dans les années à venir, l’aide humanitaire de la Confédération se concentrera sur la
prévention des catastrophes naturelles, écologiques et technologiques, sur l’aide
d’urgence, la reconstruction ainsi que sur les activités de protection passive et de

2113
plaidoyer en faveur des victimes et de leurs droits. Continuité et changement
marqueront l’engagement de l’aide humanitaire de la Confédération.
4.1 
Axes de continuité
Premièrement, la complexité des situations continuera de marquer l’action humani-
taire et d’en déterminer le cadre et le fonctionnement: nombre de conflits
s’établissant à un niveau toujours plus élevé, catastrophes naturelles en augmenta-
tion, violence accrue contre les populations civiles et les acteurs humanitaires, diffi-
culté d’accès aux victimes, criminalisation des conflits et difficulté d’opérer dans
des Etats effondrés. Des visions différentes sur le rôle de l’aide humanitaire et son
mandat continueront à s’affronter, compliquant sa mission et sa coordination.
Deuxièmement, des facteurs additionnels continueront d’accroître la difficulté spé-
cifique de l’action humanitaire; l’impact des nouvelles technologies de l’infor-
mation, la perte de maîtrise des Etats sur de nombreux domaines régaliens, les
avancées et découvertes dans les sciences ainsi que le rôle croissant des acteurs de la
société civile. Certains de ces facteurs pourront également avoir des conséquences
positives.
Troisièmement, la paupérisation au Sud et à l’Est, une démographie inégalement
maîtrisée, la croissance de villes déjà surdimensionnées dans ces régions, les cliva-
ges économiques Est-Ouest et Nord-Sud ainsi que l’absence d’opportunités dans de
vastes espaces humains, produiront de nouveaux flux migratoires, avec des opportu-
nités et des risques pour les pays de départ, de transit et d’accueil.
Quatrièmement, la distribution future des ressources de l’aide humanitaire de la
Confédération devrait être similaire au passé. L’Afrique continuera de mobiliser une
partie substantielle du budget de l’aide humanitaire, alors que l’importance de cette
dernière dans les Balkans, le Caucase et dans les républiques de l’ex-Union Soviéti-
que pourrait se stabiliser, voire diminuer. L’Asie a vu de nouvelles régions de ten-
sion apparaître récemment. D’anciens conflits perdurent, notamment en Afghanistan
et au Proche-Orient, laissant entrevoir la nécessité d’une croissance des activités
dans cette région. La part de l’Amérique latine et des Caraïbes devrait se stabiliser à
son niveau actuel.
Cinquièmement, tout en conservant l’expertise, la flexibilité et la disponibilité déjà
acquises, l’aide humanitaire de la Confédération s’efforcera d’engager les instru-
ments disponibles là où ils sont le plus utiles, tout en les développant et en recher-
chant les services du personnel au talent nécessaire pour leur mise en œuvre.
Enfin, continuer de renforcer les procédures et directives pratiques déjà utilisées par
l’aide humanitaire dans la mise en œuvre de son mandat, directives portant notam-
ment sur l’efficacité et la qualité de l’aide, la concentration sur des objectifs à prio-
rité sectorielle ou géographique, l’apport d’une aide répondant aux besoins des
victimes, ainsi que l’intégration de l’aide humanitaire dans l’ensemble de la
politique extérieure de la Confédération, tout en maintenant son indépendance et la
nécessité d’une cohérence nationale et internationale de l’aide.

2114
4.2 
Axes de changement
L’aide humanitaire de la Confédération construit l’avenir à la fois sur ses forces et
ses valeurs traditionnelles et travaille à améliorer ses performances afin de répondre
le plus adéquatement aux besoins des victimes. Cette évolution constante la place
dans une perspective dynamique et pro-active, afin qu’elle puisse atteindre les
objectifs fixés, retenir l’attention et marquer sa présence. Au cours des prochaines
années, elle mettra un accent plus particulier sur les six axes suivants:
Premièrement, l’aide humanitaire de la Confédération ne peut accomplir seule sa
mission. Sur le plan national, elle a besoin, en particulier, du soutien renforcé de la
population et des autorités suisses. Conduire l’aide humanitaire de la Confédération
à l’écoute de l’opinion publique suisse et des nombreux acteurs de politique inté-
rieure afin de lui donner un ancrage interne aussi large que possible, notamment
par le renforcement du travail d’information, de diffusion et de sensibilisation.
Deuxièmement, l’aide humanitaire de la Confédération a besoin de partenaires. Sur
le plan national et international, elle a besoin du soutien accru de ses divers parte-
naires – en particulier multilatéraux – et de nouveaux partenariats. Conduire l’aide
humanitaire de la Confédération en renforçant toutes ses dimensions et ses poten-
tialités multilatérales afin de contribuer de façon déterminante à la résolution des
crises humanitaires locales, régionales et globales. A travers un engagement mul-
tilatéral constructif privilégiant les acteurs de qualité (au vu de leur mandat, de
leurs avantages comparatifs, de la qualité de leurs prestations, de leur gestion) et
visant un renforcement multilatéral dans l’appui conceptuel, opérationnel et finan-
cier, par un dialogue sur les politiques, la mise à disposition et l’échange de per-
sonnel, le transfert de connaissances, une coordination accrue, le développement
des alliances, des réseaux et des coalitions ad hoc avec les acteurs multilatéraux à
même d’apporter une contribution de substance et de qualité.
Troisièmement, l’aide humanitaire de la Confédération s’efforce de faire évoluer la
qualité et la pertinence de ses moyens. Sur le plan opérationnel et conceptuel, bilaté-
ralement et multilatéralement, elle vise à améliorer ses instruments d’action.
Conduire l’aide humanitaire de la Confédération avec imagination, créativité,
originalité et efficacité, en développant les instruments et les réponses les plus
appropriés, par la recherche de l’excellence et de la pertinence dans la réflexion
et l’action humanitaire.
Quatrièmement, l’aide humanitaire de la Confédération accorde une attention égale
à toutes les facettes de son champ de responsabilité. Elle met en œuvre des instru-
ments additionnels d’action. Conduire l’aide humanitaire de la Confédération sur
la scène internationale, en particulier, les activités de protection passive ainsi que
les activités de plaidoyer et de témoignage en faveur des victimes et de leurs droits,
à travers une présence et une action accrues, en concertation avec les autres servi-
ces du DFAE compétents et actifs en la matière.
Cinquièmement, l’aide humanitaire de la Confédération recrute et prépare son
personnel afin de faire face aux exigences accrues et changeantes de l’action huma-
nitaire. A la Centrale et sur le terrain, elle vise la mise en œuvre d’une profession-
nalisation accrue de son personnel et s’efforce d’incorporer dans son action et sa
doctrine l’ensemble de son expérience acquise aux plans bilatéral et multilatéral.
Conduire l’aide humanitaire de la Confédération en renforçant son expertise et sa
pertinence, par une sélection poussée de son personnel, une formation adéquate
dans les domaines des compétences professionnelles et interculturelles et de la

2115
sécurité, et par le renforcement de l’échange et du transfert des connaissances avec
tous ses partenaires.
Sixièmement, l’aide humanitaire de la Confédération, en sa qualité de division de la
DDC, s’efforce d’accroître sa visibilité sur le plan national et international en
mettant en valeur la qualité de ses activités. Conduire l’aide humanitaire de la
Confédération en transmettant des connaissances sur son action, en renforçant la
perception de son action et de sa présence sur le terrain par une sensibilisation
systématique et accrue du public, des décideurs et des médias nationaux et interna-
tionaux, afin d’accroître sa visibilité et l’impact de ses efforts.
5 
Le nouveau crédit-cadre
La continuation de l’aide humanitaire de la Confédération exige l’ouverture d’un
crédit-cadre de 1500 millions de francs pour une durée de quatre ans au moins à
compter du milieu de 2002 environ.
5.1 
Durée et montant
Les crédits-cadres approuvés par les Chambres fédérales pour la continuation de
l’aide humanitaire de la Confédération ont varié depuis leur origine en 1947, dans
leur durée, suivant les périodes: deux ans de 1947 à 1957; trois ans de 1958 à 1991;
quatre ans enfin depuis 1991, ce qui s’est révélé une durée adéquate. Le nouveau
crédit-cadre doit permettre à nouveau à la Confédération, après épuisement du crédit
en cours – soit dès le milieu de 2002 selon les prévisions – de contracter de nouvel-
les obligations pour une durée de quatre ans au moins. La nécessité, pour l’aide
humanitaire, d’agir souvent immédiatement, a pour effet que les obligations con-
tractées et les paiements qui en découlent ont lieu le plus souvent au cours de la
même année. De même, des événements dont l’ampleur est imprévisible ne cessent
souvent de brouiller les plans d’affectation des moyens et vont jusqu’à exiger une
réorientation des prestations d’aide humanitaire. Pour pouvoir réagir dans ces
situations, il est nécessaire de pouvoir modifier la répartition géographique des
moyens et la nature de l’aide.
L’augmentation par rapport à l’ancien crédit-cadre est motivée pour l’essentiel par
les trois éléments suivants: premièrement, le fait que la contribution de la Suisse au
budget siège du CICR est intégrée pour la première fois dans le présent crédit-cadre;
deuxièmement, l’objectif du Conseil fédéral d’augmenter le montant alloué par la
Suisse à l’aide publique au développement afin de le voir accéder progressivement à
0.4 % du produit national brut à la fin de la décennie; troisièmement, la prise en
compte d’une demande qui a souvent été formulée ces dernières années dans le
cadre du débat – au Parlement et hors de celui-ci – concernant une augmentation de
l’engagement humanitaire de la Suisse. Cette augmentation devrait signaler qu’en
cette période où de plus en plus de populations se trouvent en situation de détresse,
la Suisse demeure un partenaire fiable sur le plan international et qu’elle souhaite
s’engager davantage encore dans le domaine humanitaire. Cet engagement humani-
taire permet aussi à la Suisse de soutenir favorablement la comparaison avec
d’autres Etats européens de taille analogue à la sienne. A la différence de la Suisse,

2116
ces Etats consacrent, en plus de leur aide humantaire, des sommes importantes à des
actions visant au maintien de la paix.
La part de l’aide humanitaire dans l’aide publique au développement de la Confédé-
ration représente depuis des années un cinquième environ des fonds alloués. Afin de
pouvoir continuer à fournir les prestations d’aide humanitaire au cours des quatre
prochaines années et réagir avec flexibilité, comme jusqu’ici, aux situations de
détresse imprévues, un nouveau crédit-cadre de 1500 millions de francs destiné à
l’aide humanitaire de la Confédération est demandé. La répartition des moyens
figure dans le tableau ci-dessous, modifiable par transfert interne de priorité en
fonction de l’évolution des besoins au cours de l’engagement:
Moyens*
Nouveau crédit-cadre
pour au moins quatre ans
en millions de francs
Ancien crédit-cadre
pour au moins quatre ans
en millions de francs
Interventions directes avec des membres du
CSA
180
110
CICR
420
91
Assistance financière à des opérations huma-
nitaires
550
4895
Aide alimentaire en produits laitiers
d’origine suisse
140
140
Aide alimentaire en céréales
100
110
Réserve obligatoire pour les catastrophes et
situations de détresse dont le financement ne
peut être absorbé par les crédits de paiement
110
110
Total
1500
1050
* Explications du tableau:
1. Les interventions directes représentent les actions menées directement par les collabora-
teurs du CSA, ses équipes d’engagement rapide, la mise à disposition de personnel
spécialisé ainsi que lors d’engagements spécifiques (voir en particulier pages 52 et
suivantes, «9.1.7 Actions directes»).
2. La contribution au CICR comprend nouvellement l’ensemble des montants versés au
CICR, c’est-à-dire à la fois les contributions au budget siège du CICR et les contribu-
tions pour son action sur le terrain. La contribution au budget siège se monte à 280 mil-
lions de francs et la contribution pour les actions sur le terrain s’élève à 140 millions de
francs.
3. L’assistance financière à des opérations humanitaires comprend les moyens prévus pour
le soutien de la Confédération à l’aide internationale mise en œuvre par des organisations
partenaires suisses et internationales (voir en particulier pages 55 et suivantes, «9.1.8
Collaboration organisations internationales»).
4. L’aide alimentaire en produits laitiers d’origine suisse couvre les moyens qu’il est prévu
d’engager pour l’aide alimentaire spéciale de base en produits laitiers d’origine suisse
(voir en particulier page 57 et suivantes , «9.1.9 Aide alimentaire»).
 
5 
Ce montant était, jusqu’au 31 décembre 1994, réparti en deux rubriques: 451 millions de
francs pour «Oeuvres d’entraide internationales» et 125 millions de francs pour «Autres
formes d’aide alimentaire» Depuis le 1er janvier 1995, les deux rubriques n’en forment
plus qu’une: «Assistance financière à des actions humanitaires».

2117
5. L’aide alimentaire en céréales couvre les moyens qu’il est prévu d’engager pour l’aide
alimentaire spéciale de base en céréales (voir en particulier page 57 et suivantes, «Aide
alimentaire»).
6. La réserve obligatoire pour les catastrophes et situations de détresse est une mesure de
prévoyance qui permet l’utilisation de crédits supplémentaires nécessaires au versement
de fonds dépassant le cadre des crédits de paiement annuels. Cette mesure est nécessaire
car elle donne au Conseil fédéral les moyens de réagir à une situation de crise sans devoir
pour autant modifier la structure annuelle du budget de l’aide humanitaire de la Confédé-
ration. Cette réserve extraordinaire est planifiée dans chaque «Message concernant la
continuation de l’aide humanitaire internationale de la Confédération», depuis 1981.
Il convient de préciser que le montant effectif des moyens dont dispose l’aide huma-
nitaire de la Confédération ne dépend pas du crédit-cadre mais des crédits de paie-
ment accordés annuellement par le Parlement. Des coupures budgétaires entraîne-
raient une prolongation proportionnelle de la durée du crédit-cadre en cours. Sous
réserve de telles coupures, nous partons de l’idée que le nouveau crédit-cadre sera
entièrement utilisé dans le laps de quatre ans au moins prévu pour sa durée.
5.2 
Incorporation du budget siège du CICR et
augmentation des contributions pour ses actions
sur le terrain
La Confédération a, par le passé, versé des contributions à la fois au budget siège du
CICR et pour ses actions sur le terrain. Les montants destinés au budget terrain
étaient issus du crédit-cadre concernant l’aide humanitaire de la Confédération, alors
que ceux alloués au budget siège étaient attribués selon un rythme de quatre ans par
le biais d’un arrêté fédéral spécifique, le plus récent étant le «Message concernant
l’aide financière de la Confédération au budget siège du Comité international de la
Croix-Rouge 1998–2001» (97.047). Ces modalités sont un produit de la manière
dont, historiquement, la Confédération a soutenu financièrement le CICR.
L’ensemble de cet engagement a toujours été considéré comme une aide humani-
taire. En pratique, la Confédération l’a aussi traité en tant que tel puisque, depuis
longtemps, les contributions au budget siège du CICR sont intégrées dans le système
des rubriques budgétaires de la DDC. La nouvelle façon de procéder permettra de
regrouper les deux types de contribution, d’augmenter leur visibilité et de souligner
la place privilégiée accordée au CICR par l’aide humanitaire de la Confédération
d’une part, et, d’autre part, de financer l’ensemble des contributions au CICR à par-
tir du crédit-cadre ouvert à l’aide humanitaire. D’un point de vue légal, le recours à
un arrêté fédéral séparé pour le budget siège du CICR ne s’impose pas; y renoncer
permet d’alléger le travail aussi bien du Parlement, du Conseil fédéral que de
l’administration. L’actuel arrêté fédéral concernant les contributions au budget siège
du CICR arrive à échéance à fin 2001. A partir de 2002, la contribution au budget
siège du CICR, prévue et contenue dans la planification financière du budget de la
Confédération 2002, fera donc partie intégrante du crédit-cadre de l’aide humani-
taire de la Confédération.
Le CICR joue un rôle unique dans le contexte des grandes organisations humanitai-
res. Les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977 –
dont la Suisse est dépositaire – lui attribuent une responsabilité de garant du main-
tien et du respect du droit international humanitaire. La Suisse entretient donc une
relation privilégiée et unique avec le CICR, du fait qu’il est situé à Genève – ber-

2118
ceau du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, – et
que tous les membres du Comité sont de nationalité suisse, tout comme la majorité
de ses délégués. Il est donc justifié que la Suisse, qui entretient des rapports étroits
avec le CICR, notamment par rapport à l’élaboration du droit international humani-
taire, renforce encore le soutien qu’elle apporte à cette organisation. Comme par le
passé, ceci doit se faire sous forme de contributions en espèces destinées au budget
siège et à celui des actions sur le terrain. En l’an 2000, la Suisse était le plus impor-
tant bailleur de fonds du CICR après les Etats-Unis. Un renforcement de
l’engagement financier de la Suisse reflète son intérêt constant au bon fonctionne-
ment de l’organisation. Il conforte simultanément la coresponsabilité assumée par
notre pays en rapport avec les possibilités qu’a le CICR d’accomplir ses tâches en
demeurant indépendant.
5.3 
Aspects spécifiques
Les contributions en espèces répondent au mieux aux besoins réels des personnes
touchées. Elles donnent une flexibilité permettant de combiner les différents moyens
engagés dans une action humanitaire (personnel, matériel, denrées alimentaires,
infrastructure, etc.). C’est pourquoi le nouveau crédit-cadre accorde lui aussi la
priorité aux contributions en espèces.
Afin de conserver la flexibilité nécessaire dans l’action humanitaire, il s’agit de se
concentrer sur les missions menées par le CSA. Celles-ci vont prendre encore plus
d’ampleur à l’avenir. Cet instrument opérationnel permet à la Suisse de fournir une
aide de qualité. Il permet aussi de réagir positivement à la demande exprimée par le
Parlement et la population suisses de renforcer les actions directes. Les contributions
de la Confédération à l’aide internationale gagnent également en visibilité. Les
moyens prévus à cet effet sont portés au crédit de la rubrique «assistance financière
à des actions humanitaires,» ce qui permet une adaptation particulièrement adéquate
à l’intérieur de cette rubrique.
L’aide alimentaire continuera de revêtir une grande importance dans le cadre de
l’aide humanitaire de la Confédération. Là où elle est nécessaire, il importe d’en
faire profiter les bénéficiaires aussi vite que possible tout en évitant d’influencer la
structure des prix en vigueur sur le marché local. Les moyens qu’il est prévu
d’engager pour l’aide alimentaire en céréales et en produits laitiers d’origine suisse
sont maintenus au même niveau environ. Leur attribution se base sur les expériences
faites au cours de ces dernières années quant aux possibilités d’utilisation de ce type
d’aide; elle prend aussi en considération les réductions en pourcentage décidées ces
dernières années par le Parlement. Ces réflexions tiennent compte de l’évolution de
la demande en aide humanitaire, qui exige des crédits aussi peu liés que possible.
Pour cette raison, l’utilisation de l’article budgétaire «céréales» a été rendue aussi
flexible que possible au cours de ces dernières années.
L’aide humanitaire de la Confédération utilise traditionnellement des «produits lai-
tiers suisses», en particulier le lait en poudre, qui est acquis dorénavant par appels
d’offres publics, garantissant les meilleures conditions du marché.
Si les contributions en espèces doivent continuer d’être le support de l’aide alimen-
taire de base, c’est qu’elles permettent, d’une part, d’acheter d’autres denrées que les
céréales et les produits laitiers d’origine suisse et, d’autre part, de soutenir les orga-
nisations partenaires dans ce genre d’achat. Tout comme les produits du crédit

2119
céréalier, les denrées alimentaires de base sont achetées autant que possible sur les
lieux du sinistre ou dans les pays voisins. Cette méthode stimule la production locale
(achats triangulaires) tout en assurant, chez les bénéficiaires, le seuil de tolérance
pour les produits livrés. Il n’en faudra pas moins continuer d’éviter l’affectation des
contributions en espèces au transport d’excédents de production envoyés par
d’autres pays industrialisés aux populations en détresse.
6 
Conséquences
6.1 
Conséquences financières
Les obligations contractées dans le contexte du présent crédit-cadre entraînent des
dépenses qui seront imputées au budget de la Confédération sur une période
s’étendant de mi-2002 à mi-2006 environ. A l’exception des fonds servant à soutenir
les victimes de catastrophes extraordinaires, les moyens nécessaires sont prévus au
budget 2002 et dans le plan financier 2002–2005 de la Confédération. Ils seront
soumis chaque année à l’approbation des Chambres fédérales dans le cadre du bud-
get annuel.
Sur la base de l’art. 159, al. 3, de la nouvelle Constitution, l’arrêté fédéral proposé
est soumis au frein aux dépenses et requiert ainsi pour son adoption une majorité
qualifiée des membres de chaque Chambre.
6.2 
Conséquences économiques
Comme l’a fait remarquer une étude scientifique6, l’aide publique au développement
(APD) de la Confédération, qui comprend également le paiement de salaires, l’achat
de matériel et de produits alimentaires, le paiement de frais inhérents à
l’infrastructure et d’autres dépenses réalisées en Suisse, a des répercussions sur
l’économie suisse et profite également à notre pays. Cette étude démontre en effet
que chaque franc dépensé par la Confédération pour l’APD entraîne une augmenta-
tion du produit intérieur brut située entre 1 fr. 40 et 1 fr. 60. Ainsi, un budget de
1500 millions peut avoir un impact de 2100 à 2400 millions de francs sur notre éco-
nomie, et 14 000 à 20 000 emplois en Suisse peuvent en dépendre. Il est nécessaire
d’affirmer cependant que, si les retombées de l’APD sont positives pour la Suisse,
elles le sont encore plus pour les personnes qui en sont bénéficiaires.
6.3 
Conséquences pour le personnel
Les défis à relever au cours des années à venir ne manqueront pas d’avoir des réper-
cussions sur le personnel de la division Aide humanitaire + CSA de la DDC. Ils
soumettront une fois de plus l’ensemble de son personnel à de fortes pressions tant
physiques que psychiques.
 
6 
Voir prof. Jacques Forster, prof. Guido Pult, «Les effets de l’aide publique au
développement sur l’économie suisse» (Berne: DDC, document de travail 4/2000,
novembre 2000)

2120
La structure organisationnelle de la division AH + CSA a été modifiée entre 1996 et
2001. Pour permettre une plus grande proximité par rapport au terrain, les sections
géographiques, dont le nombre a passé de deux à trois, ont été redéfinies; en vue de
renforcer la collaboration multilatérale, l’état-major a été dissous et une «Section
multilatérale + Tâches spéciales (MUSA)» a été créée. Dans le même temps, la
méthode de travail par processus s’est imposée, entraînant avec elle le recyclage des
collaborateurs dans les domaines de la conduite et de la gestion. L’efficacité du
personnel s’en est trouvée améliorée. Il est devenu possible de définir les objectifs
avec plus de netteté en améliorant du même coup à la fois le suivi (gestion assistée
par ordinateur) et le pilotage du travail par processus. En outre, la délégation
de certaines compétences a renforcé le sens des responsabilités chez tous les
participants.
Pour ses actions directes, l’aide humanitaire de la Confédération recrute au sein du
CSA et à l’extérieur, le personnel requis pour leur mise en œuvre et leur soutien.
Afin de remplir au mieux son mandat, comme elle l’a toujours fait, lors d’accrois-
sements des besoins humanitaires, l’aide humanitaire de la Confédération recourra,
comme par le passé, au personnel supplémentaire approprié, dont les coûts seront
portés à la charge du présent crédit-cadre.
6.4 
Conséquences pour les cantons et les communes
L’exécution de l’arrêté fédéral proposé incombe exclusivement à la Confédération;
elle n’entraînera aucune charge pour les cantons et les communes.
7 
Programme de la législature
Le texte soumis comprend les objets cités dans le rapport du 1er mars 2000 sur le
programme de la législature 1999–2003 (FF 2000 2168) à la rubrique des crédits
d’engagement et plafonds de dépenses dans le domaine des relations internationales,
à savoir le «Crédit de programme pour la poursuite de l’aide humanitaire interna-
tionale de la Confédération de 2002 à 2005» et le «Message concernant l’aide
financière de la Confédération au budget siège du Comité international de la Croix-
Rouge (2002–2005)». De plus, ces deux objets, qui constituent ensemble le présent
message, ont été annoncés dans les objectifs du Conseil fédéral pour l’année 2001.
8 
Bases juridiques
L’arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation se fonde sur l’art. 9, al. 1,
de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide
humanitaire internationales (RS 974.0), qui prescrit que les moyens nécessaires au
financement de la coopération au développement et de l’aide humanitaire interna-
tionales sont alloués sous forme de crédits-cadres ouverts pour plusieurs années. La
compétence financière de la Confédération se fonde sur l’art. 167 de la Constitution
fédérale.
Etant donné qu’il s’agit d’une décision à caractère financier, qui ne contient pas de
règles de droit, elle doit revêtir la forme d’un arrêté fédéral simple, conformément à

2121
l’art. 4, al. 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils. En tant
que tel, l’arrêté n’est pas sujet au référendum.
9 
Annexes
(présentant des exemples d’activité)
9.1 
Rapport d’activité sur l’utilisation du crédit-cadre
pour la période 1996–2000
Le présent chapitre décrit les priorités géographiques et sectorielles de l’aide huma-
nitaire de la Confédération pour la période allant du 1er janvier 1996 au 31 décembre
2000. Cette description est illustrée d’exemples empruntés à des projets déjà réali-
sés, choisis d’après les régions, les contenus des programmes et les partenaires.
L’aide humanitaire de la Confédération a contribué à soulager la misère, souvent
indescriptible, de dizaines de milliers de personnes. Elle a permis à des milliers de
victimes de la guerre de rester dans leur patrie et d’y trouver les conditions d’une vie
nouvelle. Elle a apporté une fois de plus, ces dernières années, une contribution
essentielle à l’aide humanitaire internationale.
Ces dernières années ont vu augmenter les besoins en aide humanitaire provoqués
par des catastrophes de nature conflictuelle. L’Angola, l’ex-Yougoslavie, l’ex-Union
soviétique, le Soudan, la Sierra Leone et l’Afghanistan, autant d’exemples de pays
ayant entraîné une forte augmentation de l’aide humanitaire, en particulier depuis le
début des années 90.
Les importantes mesures de survie et de reconstruction prises dans le cadre des cri-
ses en cours se sont ajoutées à l’obligation de répondre à des besoins toujours plus
urgents, consécutifs à l’éclosion de conflits nouveaux ou imprévisibles. Le nombre
des catastrophes naturelles a également augmenté depuis 1970. Cette situation a exi-
gé des moyens de renfort libérés par l’ouverture de crédits supplémentaires.
Le tableau ci-dessous présente les dépenses de l’aide humanitaire (sans compter les
contributions au budget siège du CICR et de l’OIM7 en millions de francs):
Crédits de paiement
Crédits supplémentaires
Total
1996
124
 5
129
1997
126
 ––
124
1998
126
 ––
126
1999
127
 80
207
2000
144
 20
164
Total
647
105
752
2001
144
112
156
 
7 
Contribution au budget siège du CICR, 1996–2000, 328,5 millions de francs.
Contribution au budget siège de l’OIM, 1996–2000, 3,05 millions de francs.

2122
9.1.1 
Priorités géographiques
Des contributions attribuées, 35 % ont bénéficié à l’Afrique, 26 % à l’Europe et à la
CEI, 19 % à l’Asie et au Moyen Orient et 7 % aux Amériques. Les moyens non-
distribuables géographiquement, eux, d’un taux de 13 %, comprennent à la fois les
contributions non liées à des programmes et versées aux organisations internationa-
les, telles que le HCR et le PAM ou encore le BCAH, et garantissent à la fois le bon
fonctionnement du CSA (en termes de personnel et de matériel).
Les 913 millions de francs alloués entre 1996–2000 (en comptant les contributions
au budget siège du CICR et au budget siège de l’OIM) se répartissent comme suit:
Afrique
Amériques
Asie/Moyen-
Orient
Europe + CEI
Bénéficiaires non
classés par région
Total
315.7
67.3
175.9
237.7
116.6
913.2
34.6 %
7.4 %
19.3 %
26.0 %
12.8 %
100 %
Répartition géographique des moyens 1996-2000
Afrique
Asie/
Moyen-Orient
Bénéficiaires non
classés par région
Europe
+ CEI
Amériques
9.1.2 
Europe et CEI (Communauté des Etats
indépendants): contexte général
Au cours des années 90, l’aide humanitaire de la Confédération s’est engagée de
manière intensive dans les Balkans. A ce jour, les suites des guerres qui ont accom-
pagné l’éclatement de l’ancienne Yougoslavie ne sont pas entièrement effacées. La
reconstruction de la Bosnie-Herzégovine, le processus de normalisation dans la Pro-
vince du Kosovo et l’apaisement des tensions ethniques dans l’ancienne République
yougoslave de Macédoine prennent beaucoup de temps. La disparition de l’Union
soviétique a mis au jour des conflits armés localisés, dont l’un, en Tchétchénie, est

2123
encore actif, et d’autres sont soit fragilement réglés, comme au Tadjikistan, ou sim-
plement suspendus (Nagorno-Karabakh, Abkhazie).
Les programmes de rapatriement en Bosnie-Herzégovine et dans la Province du
Kosovo, réalisés avec succès en collaboration avec l’ODR, ont obtenu aussi bien la
reconnaissance internationale qu’un haut niveau d’appréciation en Suisse, et sur
place. Ils ont durablement influencé les prestations d’assistance fournies en
ex-Yougoslavie depuis 1996. Jamais auparavant en effet autant de ressources de la
Confédération n’avaient été engagées dans une même région, en si peu de temps,
dans le cadre d’une action humanitaire. Les activités en question se sont concen-
trées, d’une part sur les programmes d’aide d’urgence – notamment l’initiative
humanitaire FOCUS menée conjointement par la Suisse, la Russie, la Grèce et
l’Autriche, qui visait à faire parvenir une aide immédiate aux personnes dans le
besoin, alors que la guerre dans la région battait encore son plein – et, d’autre part,
sur les domaines de la reconstruction, de l’énergie et de l’écologie, ainsi que sur la
collaboration avec le HCR pour l’hébergement collectif ainsi que des projets
d’intégration et d’aide au retour.
Même si des ressources humanitaires moins considérables ont été engagées en
faveur de l’Europe de l’Est, la zone d’action initialement définie par l’aide huma-
nitaire de la Confédération a été étendue à une zone géographique plus vaste, en
raison de besoins croissants, notamment à Chisinau (République de Moldova) et à
Minsk (Bélarus), où des bureaux humanitaires de la DDC ont été ouverts. Tandis
que les projets soutenus prioritairement en République de Moldova portaient sur les
domaines de la santé et de l’eau potable, les actions déployées en Bélarus se con-
centraient, quant à elles, sur les victimes de la catastrophe de Tchernobyl. Grâce à
ses programmes novateurs «cash for shelter», l’aide humanitaire de la Confédération
a également acquis, ces dernières années, une compétence dans ce domaine saluée à
l’échelon international. Entre 1999 et 2001, aussi bien dans les Balkans (Albanie,
ancienne République yougoslave de Macédoine, Province du Kosovo, Sud de la
République de Serbie) que dans le Nord-Caucase (Ingouchie), plus de 40 000
familles d’accueil ont reçu une compensation financière pour avoir spontanément
accueilli et hébergé 270 000 personnes déplacées de l’intérieur ou réfugiées. De
cette manière, une forme d’hébergement relativement digne dans un contexte des
plus conflictuels a été encouragée de manière ciblée, et des mouvements migratoires
ont pu être endigués. Malheureusement, il a fallu renoncer en grande partie à un
engagement direct en Tchétchénie même, à cause de la situation de sécurité hasar-
deuse (instabilité et risques d’enlèvement importants). Toutefois, la Suisse peut tout
de même continuer à fournir son aide à la Tchétchénie par des voies multilatérales,
en passant par des organisations humanitaires telles que le HCR, le PAM et le
CICR.
L’aide humanitaire de la Confédération s’est aussi engagée en Europe, ces dernières
années, lors de catastrophes naturelles. Depuis 1997, plusieurs grandes inondations
en Pologne, Hongrie et en Ukraine (Transcarpates) ont suscité des actions d’urgence
et le lancement de programmes de soutien dans le domaine préventif, qui se pour-
suivent encore à l’heure actuelle. Par ailleurs, en 1999, après les graves tremble-
ments de terre intervenus en Grèce et en Turquie, la Chaîne suisse de sauvetage est
entrée en action à trois reprises dans cette région.
Dans le cadre de la mise en œuvre des programmes mentionnés, dont environ 70 %
relevaient d’actions directes du CSA, la cohérence qui a caractérisé l’intervention
des différents acteurs suisses (œuvres d’entraide suisses, offices fédéraux concernés,

2124
soutien de la «Chaîne du Bonheur»), ainsi que la coopération étroite entretenue avec
les organisations partenaires et les autorités locales, ont joué un rôle essentiel.
9.1.2.1 
Exemple 1:
Programme d’aide au retour volontaire: Province du
Kosovo
Pendant le conflit dans la Province du Kosovo, la Suisse a fourni abri, assistance et
protection à quelque 52 000 victimes de la guerre. Par son arrêté du 11 août 1999, le
Conseil fédéral a estimé possible le retour dans leur pays des personnes admises
provisoirement en Suisse. Il a chargé le DFJP et le DFAE de la mise en œuvre d’un
vaste programme d’aide au retour volontaire, semblable à celui que la Suisse avait
réalisé en Bosnie-Herzégovine.
Placé sous la présidence conjointe ODR/DDC, le Groupe de direction interdéparte-
mental pour l’aide au retour, qui regroupe les différents offices de l’administration
fédérale responsables en la matière et l’OIM, s’est chargé de l’élaboration de la con-
ception, de la planification et de la coordination du programme en question. Ce pro-
gramme d’aide au retour volontaire reposait sur deux volets distincts: une aide indi-
viduelle aux rapatriés volontaires et une aide structurelle sur place. Ce dernier type
d’aide n’était pas axé sur les besoins propres à chaque personne rapatriée, mais te-
nait compte des besoins collectifs de la population vivant dans la région de rapa-
triement. Par ce biais, il a été possible d’augmenter le niveau d’adhésion général au
programme d’aide au retour volontaire. La réalisation des programmes structurels
sur place a été confiée à la DDC. L’ensemble des activités a été coordonné par
l’ODR, qui a financé ce programme d’un montant d’environ 100 millions de francs
avec le concours de la Division politique IV du DFAE (pour les mesures de promo-
tion de la paix), du DDPS (pour les activités de la «SWISSCOY»), du seco du DFE
(pour les mesures d’aide financière et structurelle) et avec l’appui de plusieurs œu-
vres d’entraide suisses.
Les projets liés à l’aide humanitaire de la Confédération se sont concentrés notam-
ment sur la construction de maisons locatives et d’infrastructures sociales, telles que
des écoles ou des foyers d’accueil, et sur la reconstruction de ponts. Dans le cadre
d’un programme de soutien à l’élevage, 1700 veaux ont également été transportés
par avion depuis la Suisse dès 1999, pour être confiés à des familles de paysans dans
le besoin, au même titre que des plantons de pommes de terre. En collaboration avec
le Ministère des situations d’urgence de la Fédération de Russie (EMERCOM) et en
coordination avec d’autres agences, un programme de déminage a également été
mené à bien. En outre, il existe d’autres projets visant à soutenir les minorités ethni-
ques de manière ciblée. Les programmes prévus par l’aide humanitaire sont réalisés
pour la plupart de manière autonome (Action directe du CSA). En 2000 – année de
travail intensif dans la Province du Kosovo – jusqu’à 25 membres du CSA étaient
simultanément actifs sur place. Aussi bien le programme de soutien à l’élevage que
celui relatif à l’eau ont fait l’objet d’une évaluation externe en 2001. De la sorte, la
transmission systématique des expériences enregistrées et des constats tirés sera
assurée dans le cadre d’activités humanitaires similaires ou de même type à l’avenir.
Le principe de l’action conjointe, caractérisée par une collaboration échappant au
cloisonnement départemental, a constitué la base du succès de la mise en œuvre du
programme d’aide au retour volontaire. Celui-ci a d’ailleurs nettement dépassé les

2125
attentes de la Confédération et des cantons puisque 32 700 personnes ont participé
au programme et sont rentrées volontairement avant la fin du délai fixé pour leur
retour. Aussi bien la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Ko-
sovo (MINUK) que le HCR ont attesté du caractère exemplaire du programme
suisse, en mettant en avant à la fois la cohésion des actions déployées et les résultats
obtenus.
9.1.2.2 
Exemple 2: «cash for shelter»: Ingouchie
Suite au second conflit tchétchène, plus de 230 000 personnes ont fui la Tchétchénie
(Fédération de Russie) depuis l’automne 1999 pour gagner la République voisine
d’Ingouchie, dont les habitants sont culturellement très proches. Le printemps der-
nier, quelque 150 000 personnes déplacées de l’intérieur (soit 70 % de l’ensemble
des personnes déplacées) étaient ainsi hébergées par des familles d’accueil en
Ingouchie. Les autres ont trouvé refuge, notamment dans des campements de tentes
ou dans des wagons de chemin de fer désaffectés.
La communauté internationale s’est associée aux autorités locales dans leur initiative
visant à distribuer rapidement du matériel de survie et à créer des camps pour per-
sonnes déplacées de l’intérieur. A cette occasion, les familles d’accueil qui avaient
hébergé la majorité des personnes déplacées – dans un acte exemplaire de solidarité
caucasienne – ont été exclues de la plupart des prestations d’assistance. Nombre
d’entre elles ne sont ainsi plus parvenues à régler des factures d’eau et d’électricité
exorbitantes, rencontrant de graves problèmes financiers. C’est pourquoi parmi les
premiers réfugiés tchétchènes arrivés, certains durent quitter leur logement d’accueil
pour rejoindre des camps déjà surpeuplés. Comment faire pour empêcher que
d’autres Tchétchènes hébergés par des particuliers ne se retrouvent à la rue avant
l’hiver 2000?
Au terme d’une analyse exhaustive de la situation sur place, l’aide humanitaire de la
Confédération a opté, en dépit des nombreuses mises en garde reçues (craintes liées
aux malversations possibles, à la situation précaire en termes de sécurité notam-
ment), en faveur de la réalisation d’un programme «cash for shelter», de concert
avec le HCR. Ce programme de compensation financière en échange d’un abri était
initialement prévu pour le règlement des factures d’eau et d’électricité en souffrance.
Cependant, au moment de son élaboration, le facteur sécurité et le souci d’éviter la
perte des montants engagés ont pris la première place. C’est ainsi que la liste des
bénéficiaires a été rétroactivement établie sur la base des données existantes, afin
d’exclure toute manipulation frauduleuse. Une trentaine de surveillants locaux ont
été engagés pour effectuer des contrôles par échantillonnage. Chaque chef de famille
n’a reçu qu’un seul versement, indépendamment du nombre de réfugiés accueillis,
de l’espace mis à leur disposition, ainsi que du loyer exigé – autant de facteurs ob-
jectifs difficilement vérifiables. Grâce au soutien sans réserve manifesté envers le
programme par le Président Aushev d’Ingouchie, ainsi qu’au niveau de transparence
élevé de l’opération (notamment à travers des comptes rendus télévisuels réguliers),
pas un seul incident fâcheux n’a été enregistré. Les versements ont été effectués au-
près des 35 bureaux de poste du pays sans heurts particuliers. Les mesures de sécu-
rité très rigoureuses prises par les Nations Unies (p. ex. surveillance 24 heures sur
24 des experts du CSA par un corps de police spécial) ont permis d’enrayer tout in-
cident potentiel.

2126
Grâce au programme «cash for shelter», en l’espace d’une demi-année, un montant
unique de l’ordre de 150 francs a pu être versé à chacune des 15 000 familles
d’accueil concernées, pour une somme totale de 2,3 millions de francs. Ainsi, quel-
que 100 000 personnes déplacées de Tchétchénie ont pu être indirectement soute-
nues.
En comparaison de la distribution classique de matériel de survie, les coûts de fonc-
tionnement d’un tel programme paraissent avantageux, puisque les frais de transport
et de stockage sont évités. Par ailleurs, les versements en liquide permettent aux
familles d’accueil de se procurer les biens qui leur font le plus cruellement défaut
sur le moment, pour assurer la survie de leur famille et des réfugiés qu’ils hébergent.
Vu les expériences très positives et bien documentées qui ont été faites avec ce type
de programme, la distribution d’argent liquide fait désormais partie intégrante des
mesures d’assistance prévues par l’aide humanitaire de la Confédération.
9.1.3 
Afrique: contexte général
Au cours des dernières années, le continent africain a surtout fait les gros titres
dramatiques de la presse. Les efforts déployés par la communauté internationale
n’ont pas apporté les résultats espérés. Les ressources inestimables et la très grande
richesse culturelle du continent n’ont pu être mises à profit pour le développement
de la population africaine. La «renaissance africaine» proclamée dans les années 90
n’a pas réellement eu lieu, donnant suite à une période de grande désillusion. Il con-
vient cependant de souligner que l’Afrique semble vouloir reprendre son destin en
main, comme le témoigne l’adoption récente de la «Nouvelle Initiative pour
l’Afrique» (NIA). Cet ambitieux projet de relance a en effet été avalisé par le G8 et
devrait permettre à l’Afrique subsaharienne de disposer des instruments nécessaires
pour faire face à la globalisation à l’instar de l’Afrique du Nord. Cependant, les
défis sont énormes. Du point de vue humanitaire, l’Afrique connaît des tragédies
humaines démesurées, des violations des droits de l’homme innombrables et une
grande pauvreté – due au non-respect des droits politiques, sociaux et économiques
– et elle abrite des Etats faibles et des élites corrompues.
Dans l’ensemble, les problèmes humanitaires en Afrique sont principalement dus à
des situations de conflit. Les catastrophes naturelles sont également à l’origine de
situations d’urgence humanitaire. La combinaison de ces deux facteurs est suscep-
tible d’engendrer des tragédies immenses, rendant nécessaire une intervention
massive de type humanitaire. Sur l’ensemble des ressources dégagées par la
communauté internationale, environ la moitié a été utilisée pour répondre aux crises
qu’a connues le continent africain.
Afin d’utiliser au mieux ses ressources limitées tant d’un point de vue financier que
sons l’angle du personnel, il est nécessaire que l’aide humanitaire de la Confédéra-
tion se concentre, en-dehors d’une focalisation par type de problématique, sur la
création de zones géographiques prioritaires, dotées de bureaux sur place. Pendant la
période sous revue, ces régions étaient:

2127
–
la Corne de l’Afrique (notamment le Soudan, l’Ethiopie et l’Erythrée);
–
la région des Grands lacs (le Rwanda, le Burundi et les territoires environ-
nants);
–
l’Angola;
–
la Sierra Leone, la Guinée et le Libéria.
Ces régions sont d’ailleurs aussi les principales zones de conflit du continent. Des
déplacements de populations d’envergure ont été nécessaires à cause de l’éclatement
et de la résurgence de conflits. La réponse aux catastrophes naturelles a été prise en
charge temporairement, et rapidement reléguée ou transmise à d’autres instances.
Dans les régions d’Afrique du Nord, du Sahel et du Sud-Est africain (le Mozambi-
que, Madagascar, etc.), les relations avec les principales organisations d’entraide
nationales et internationales ont été de ce fait entretenues en permanence (par des
accords de «stand-by»), pour disposer d’organisations partenaires compétentes en
prévision de catastrophes naturelles majeures, telles que les crues ou les sécheresses.
Pour l’accomplissement de ses activités, le dialogue sur les lignes politiques et la
coordination, l’aide humanitaire de la Confédération s’appuie en Afrique sur un
réseau de partenaires. Ce réseau est adapté aux circonstances en présence et
comprend des acteurs et organisations actives aux échelons les plus différents: ONU,
ONG (locales, internationales, suisses), autorités et départements fédéraux (DFAE,
DFJP, DDPS, DFE) et organes internes à la DDC.
9.1.3.1 
Exemple 3: assistance médicale: Soudan
Le conflit qui a éclaté en 1983 entre les troupes gouvernementales et les rebelles se
poursuit avec une intensité variable. Ces derniers mois, les hostilités opposant le
Nord et le Sud se sont amplifiées, acquérant d’une nouvelle dimension liée au pé-
trole. La guerre civile, le déplacement forcé de centaines de milliers d’habitants des
régions rurales, ainsi que les perturbations climatiques rendent la vie difficile aux
populations civiles, surtout celles du Sud. Les mécanismes d’entraide traditionnelle
propres à une grande partie des groupes ethniques ne fonctionnent plus que partiel-
lement, lorsqu’ils ne sont pas entièrement détruits. Plusieurs centaines de milliers de
personnes ne peuvent plus retourner dans leur région d’origine et sont contraintes de
poursuivre leur existence dans des camps temporaires.
L’aide humanitaire de la Confédération s’est fixé comme but de réduire le taux de
mortalité parmi les personnes déplacées de l’intérieur et la population locale, grâce à
des mesures appropriées. MEDAIR est une œuvre d’entraide suisse avec siège à
Lausanne. Depuis mars 1995, cette ONG est active dans le Soudan du Sud. Elle
concentre son activité sur six régions géographiques. Sous l’égide de
l’UNICEF/OLS («Operation Lifeline Sudan») et en étroite collaboration avec des
intervenants locaux, ce sont prioritairement des projets dans le secteur de la santé et
de l’eau qui sont réalisés par MEDAIR. En effet, l’expérience a montré qu’un grand
nombre de maladies sont transmises à travers l’eau potable contaminée. C’est pour-
quoi, en étroite collaboration avec le programme spécifique de l’UNICEF, des
points d’eau sûrs sont mis sur pied, là où cela se révèle possible (puits creusés à la
main et munis d’une pompe manuelle). En fonction de la situation cependant, des
moyens de production sont parfois aussi fournis aux communautés villageoises, tels
que des outils de pêche, des semences et des engins de labour.

2128
En 2001, les objectifs globaux suivants ont été mis en œuvre:
–
trois centres de santé et 25 antennes de santé ont commencé à être exploités
par du personnel local, permettant à 300 collaborateurs locaux d’être formés,
à plus de 450 000 malades d’être traités et à plus de 6000 enfants d’être vac-
cinés;
–
plus de 20 000 moustiquaires, 14 000 couvertures de laine et articles de mé-
nage et d’hygiène de première nécessité ont été distribués;
–
18 puits ont été creusés à la main et quinze forages équipés d’une pompe à
main et prêts à fonctionner ont été installés;
–
avant la période des pluies, 25 tonnes de semences céréalières et légumineu-
ses ont pu être distribuées.
Depuis 1995, l’aide humanitaire de la Confédération finance le programme santé de
MEDAIR au Soudan du Sud à hauteur de 3,4 millions de francs.
9.1.3.2 
Exemple 4: reconstruction: Mozambique
Le Mozambique, un des pays de concentration de la coopération au développement
de la Confédération, est très vulnérable aux catastrophes naturelles. Le pays a souf-
fert, dans un passé récent, de nombreuses sécheresses, d’inondations et de cyclones,
qui ont eu des effets extrêmement négatifs sur son développement social et écono-
mique. Depuis décembre 1999, de très fortes pluies au Mozambique et dans les pays
voisins ont causé des crues importantes des rivières Umbeluzi et Incomati, crues qui
ont atteint des niveaux inconnus depuis 1937. Le résultat s’est traduit par des inon-
dations catastrophiques en février 2000, alors que la situation était encore très criti-
que dans diverses provinces à cause des effets du cyclone «Eliane».
Les mesures d’urgence avaient pour but de contribuer au sauvetage et à la survie de
plus de 4 millions de personnes directement affectées par les inondations.
L’approvisionnement en eau potable et l’amélioration des conditions sanitaires font
partie des domaines prioritaires déjà fixés par le gouvernement dans le cadre du pro-
gramme de développement régulier, auquel la coopération au développement de la
Confédération participe déjà. L’un des problèmes les plus aigus lié aux inondations
était l’approvisionnement rapide en eau potable des populations touchées, les points
d’eau étant détruits ou contenant pour la plupart de l’eau impropre à la consomma-
tion. Les autorités responsables de l’eau se sont retrouvées au premier plan, vu la
nécessité impérative de fournir de l’eau potable aux victimes.
En guise d’aide immédiate directe, l’aide humanitaire de la Confédération a mis à la
disposition de l’agence gouvernementale responsable un expert en gestion dans le
but de mettre sur pied une unité d’urgence s’occupant de trouver de l’eau potable
pour les victimes. Du personnel additionnel du CSA a été engagé dans la distribu-
tion de l’eau et dans la prévention du choléra.
Dans l’ensemble, il est permis de conclure que l’aide humanitaire n’a pas seulement
été rapide, ciblée et efficiente, mais que cette action a pu être rendue encore plus ef-
ficace encore – et cela de manière décisive – grâce au bureau de coordination de la
DDC sur place, à ses connaissances locales, à ses contacts avec les partenaires et à
ses programmes en place de longue date dans le secteur de l’eau autant d’atouts qui
ont pu être immédiatement mis à profit. En outre, les réactions observées dans cette

2129
situation de crise ont pu être intégrées au programme à long terme de coopération au
développement.
L’aide humanitaire de la Confédération a mis 5 millions de francs à la disposition de
ses partenaires en 2000. Outre ce soutien, la société civile suisse a apporté une con-
tribution importante aux mesures d’urgence et de reconstruction. La «Chaîne du
Bonheur» et les ONG suisses ont en effet réussi à récolter, en 2000, près de
18 millions de francs en faveur des victimes des inondations au Mozambique.
9.1.3.3 
Exemple 5:
réfugiés et personnes déplacées: Sierra Leone,
Libéria et Guinée
L’explosion d’affrontements dans le Sud-Est de la Guinée en septembre 2000, l’une
des principales régions abritant les réfugiés de Sierra Leone à proximité du Libéria,
a encore compromis l’équilibre déjà précaire de la région, qui s’est retrouvée au
bord d’une catastrophe humanitaire sous-régionale. Cette crise, caractérisée notam-
ment par les pillages successifs, les intimidations et l’enlèvement de personnel hu-
manitaire, constituait une nouvelle menace, en particulier pour les 450 000 réfugiés
du Libéria et de Sierra Leone, dont le destin vacille depuis déjà dix ans. Une aide
internationale devenait urgente afin d’endiguer la crise politique et humanitaire.
Dans le domaine humanitaire, il convenait:
–
de soulager la situation insupportable des réfugiés dans le Sud-Est de la
Guinée;
–
d’augmenter la capacité d’accueil pour les rapatriés en Sierra Leone.
Une assistance concrète de l’aide humanitaire de la Confédération a donc été fournie
à travers une rapide contribution en faveur du programme d’urgence du HCR à
hauteur de 3 millions de francs. En complément, une autre contribution de 2,5 mil-
lions de francs a été versée au Programme alimentaire mondial (PAM). De cette
manière, l’approvisionnement des réfugiés en biens de première nécessité devait être
garanti. Des contributions ultérieures ont été faites au bénéfice d’actions d’urgence
mises sur pied par des organisations humanitaires (CICR, OIM) et des œuvres
d’entraide suisses ayant accès aux populations de réfugiés dans la région. La colla-
boration avec le HCR a assumé un rôle important, ce dernier ayant adressé une
demande urgente à la DDC en vue d’obtenir du personnel spécialisé du CSA. Ainsi,
depuis début 2001, le HCR dispose d’équipes de planificateurs de camps et de spé-
cialistes de l’eau potable du CSA, aussi bien en Sierra Leone qu’en Guinée. Grâce à
ce soutien et aux efforts redoublés de la communauté internationale, une aide rapide
ciblée a pu être apportée, permettant d’éviter un désastre humanitaire d’envergure.
L’aide humanitaire de la Confédération a notamment permis:
–
d’ériger des camps de réfugiés en Guinée, à distance suffisante de la fron-
tière, et de les équiper. Ainsi, 60 000 réfugiés ont pu être mis à l’abri et pris
en charge jusqu’à la fin du mois de mai 2001.
–
d’ériger quatre nouveaux camps d’accueil temporaire pour les personnes
rapatriées, deux camps permanents supplémentaires et un grand nombre
d’installations d’approvisionnement en eau dans les zones de recolonisation

2130
en Sierra Leone. Ainsi, plus de 110 000 rapatriés ont pu être accueillis
jusqu’au second semestre 2001.
La contribution de l’aide humanitaire de la Confédération en 2001 pour cette crise
sévère liée aux réfugiés s’élève à plus de huit millions de francs et aura représenté
plus de trois personnes/année en expertise du CSA. Pour faire le point sur cette
action d’urgence couronnée de succès, l’aide humanitaire de la Confédération aura
joué son rôle avec efficacité, en combinant des contributions financières ciblées et
l’engagement de spécialistes selon les besoins.
9.1.4 
Amérique latine et Caraïbes: contexte général
L’ouragan «Mitch» a été l’un des phénomènes naturels les plus dévastateurs dans
l’histoire du continent américain. Il a traversé l’Amérique centrale fin 1998, semant
sur son passage mort et destruction. Le Honduras et le Nicaragua ont été le plus sé-
vèrement touchés, mais le Guatemala et le Salvador ont également payé un lourd tri-
but. On a déploré environ 10 000 morts et 8000 disparus. Des villages entiers ont été
rayés de la carte. Des centaines de milliers de personnes sont restées sans-abri. Au
total, 2,3 millions de personnes ont souffert directement ou indirectement des re-
tombées de la catastrophe.
Le Honduras, pays le plus touché par l’ouragan «Mitch», était aussi le moins préparé
à apporter une réponse efficace. Il a ainsi dû faire face à une remise en cause fonda-
mentale de ses structures et de ses mécanismes institutionnels. Il a dû également ap-
prendre à gérer du jour au lendemain une notoriété mondiale et un afflux extrême-
ment important de coopération étrangère et de ressources, sans posséder la capacité
d’absorption nécessaire. Le Nicaragua – bénéficiaire sporadique de la coopération
internationale depuis 1979 – était mieux préparé. Pour le Salvador et le Guatemala,
«Mitch» a représenté un coup dur, il est vrai, mais qui n’a pas affecté la machine
économique. Au début de 2001, le Salvador a encore été frappé par deux graves
tremblements de terre, qui ont déclenché de gigantesques glissements de terrain, fai-
sant plus de 1000 morts, de nombreux blessés et sans-abri. Plus d’un tiers des quel-
que 6 millions d’habitants du Salvador ont été touchés par la catastrophe.
Le conflit qui perdure depuis plus de 35 ans en Colombie ne cesse de s’aggraver, de
sorte qu’aujourd’hui ce pays compte près de 3 millions de personnes déplacées de
l’intérieur, vivant la plupart du temps dans les conditions les plus précaires. L’aide
humanitaire de la Confédération a doublé d’ampleur ces trois dernières années.
C’est surtout grâce à la coopération entretenue avec le CICR, le HCR et des ONG
suisses et locales qu’une aide efficace a pu être apportée à ces personnes.
Une grande partie de la population de Haïti est victime des troubles politiques
permanents de l’île et de ses constantes difficultés économiques. Le secteur de la
santé, en particulier, est gravement touché. L’aide humanitaire de la Confédération a
apporté une contribution substantielle sur place, par le biais de la rénovation d’un
hôpital régional ainsi que par un soutien à l’amélioration structurelle du secteur de
la santé dans son ensemble.
Les catastrophes naturelles n’ont pas non plus épargné l’Amérique du Sud. Après
les violentes inondations au Venezuela, qui ont fait plus de 20 000 morts et disparus
ainsi que deux millions de sans-abri, l’aide humanitaire de la Confédération a offert

2131
son soutien lors des tremblements de terre en Bolivie et au Pérou et après l’éruption
volcanique en Equateur.
Le nombre croissant des enfants livrés à la rue dans les villes d’Amérique latine est
un problème social imputable à différentes causes. En collaboration avec des ONG
suisses spécialisées, l’aide humanitaire contribue à la prise en charge de ces enfants,
en particulier au Brésil, au Pérou et en Colombie.
Ce sont environ 10 % des ressources de l’aide humanitaire de la Confédération qui
ont été engagées, ces cinq dernières années, en Amérique latine et dans les Caraïbes.
9.1.4.1 
Exemple 6:
prévention et état de préparation: Amérique centrale
La stratégie «prévention et préparation en cas de catastrophe naturelle (PP)» de
l’aide humanitaire de la Confédération en Amérique centrale a été élaborée en mars
2000. Elle est prévue pour une durée de trois à quatre ans. Elle s’appuie sur les
résolutions du «Sommet de Stockholm» au sujet de la lutte contre la vulnérabilité.
Elle vise à contribuer à la réduction des risques naturels par un soutien à la gestion
du territoire en s’appuyant sur trois axes:
–
la sensibilisation aux risques naturels («awareness building»);
–
les meilleures pratiques («best practices»);
–
l’appui institutionnel aux organisations gouvernementales naissantes et en
charge de la prévention.
Les programmes de prévention se concentrent sur le Nicaragua – où l’aide humani-
taire possède déjà une expérience dans ce domaine – et sur le Honduras. Suite aux
tremblements de terre du début de 2001, la stratégie a été révisée et étendue égale-
ment au Salvador.
Le programme de prévention de l’aide humanitaire s’est déroulé en trois phases dis-
tinctes et continues:
–
De août 1999 à décembre 1999, par l’organisation d’un cours régional dans
les zones instables ainsi que la conduite de quatre études pilotes au sein de
quatre municipalités afin de dresser des cartes de zones à risques.
–
De janvier 2000 à avril 2000, par l’analyse complète de l’environnement en
Amérique centrale sous l’angle de la gestion des catastrophes naturelles afin
de dégager des lignes d’action permettant l’élaboration d’une stratégie.
–
Dès mai 2000, par la mise en place de la stratégie approuvée. Trois projets
ont été mis en œuvre jusqu’à présent:
–
ALARM: ou l’assistance locale pour l’analyse et la gestion des risques
naturels, qui consiste à venir en aide aux municipalités par une analyse
participative des dangers naturels liés à leur environnement et la mise
en place d’un plan d’endiguement des catastrophes. Le projet concerne
21 municipalités.
–
MAESTRIA: ou la création d’une formation postgrade de deux ans en
gestion des risques naturels, en collaboration avec l’Université natio-
nale autonome du Nicaragua.

2132
–
FORMATION: ou la formation continue de l’administration nationale.
Soutien du système national de prévention, de réduction et de sur-
veillance des catastrophes du Nicaragua. Ce projet est géré par le
PNUD et consiste à soutenir la nouvelle structure gouvernementale par
la mise en place d’un programme de formation sur l’ensemble du pays à
trois niveaux (central, départemental et local).
Parallèlement, un expert en matière de prévention a été mis à la disposition du
PNUD au Honduras. Suite aux tremblements de terre de début 2001 au Salvador, un
projet d’intervention rapide en matière d’évaluation de zones à risques a également
permis de dresser des cartes de risques et d’élaborer des recommandations pour trois
zones géographiques. Grâce à ces études, les municipalités et populations concer-
nées ont pu être sensibilisées aux risques qu’elles encourent. De même, des mesures
adéquates sont en passe d’être prises, comprenant notamment l’évacuation des per-
sonnes vivant dans les zones à haut risque.
La mise en œuvre de la stratégie «prévention et préparation en cas de catastrophe
naturelle (PP)» implique des ressources annuelles moyennes de 1,2 million de
francs.
9.1.4.2 
Exemple 7:
personnes déplacées de l’intérieur: Colombie
Depuis plus de 40 ans, un conflit interne sévit en Colombie. Celui-ci a déjà coûté la
vie à au moins 40 000 personnes. Les principaux acteurs armés sont les troupes
gouvernementales, les organisations guérillas FARC («Fuerzas Armadas Revolucio-
narias de Columbia») et ELN («Ejercito de Liberación Nacional») et les groupes
paramilitaires d’extrême droite.
En dépit des efforts de paix renouvelés déployés par le gouvernement du président
Pastrana et la communauté internationale, le conflit s’est encore aggravé ces derniè-
res années. La Suisse fait partie à la fois des représentants des dix pays encadrant le
processus de paix avec les FARC et du groupe des cinq pays assistant les négocia-
tions avec l’ELN. Même si le dialogue est poussé en avant avec détermination, les
expériences enregistrées jusqu’ici démontrent cependant que la paix en Colombie
n’interviendra que dans un avenir lointain.
Les victimes de cette guerre civile se comptent en grande partie parmi la population
civile. Menaces, assassinats, enlèvements, demandes de rançons et impunité consti-
tuent une réalité quotidienne. Ces fléaux provoquent non seulement des exodes
individuels mais également des déplacements massifs de population. Avec plus de
deux millions de personnes déplacées de l’intérieur, la Colombie affiche le plus haut
pourcentage de personnes déplacées de l’intérieur de tout l’hémisphère occidental.
L’aide humanitaire de la Confédération en Colombie combine les engagements tra-
ditionnels orientés sur le court terme, tels que la distribution d’aide alimentaire, des
prestations de soins de santé et la construction de lieux d’hébergement, avec des
types de soutien à moyen terme au bénéfice des personnes déplacées de l’intérieur.
Elle comprend également des mesures à plus long terme relatives au processus de
paix, relevant du domaine de la prévention des conflits et de la promotion de la paix.
Cette aide humanitaire vise essentiellement les personnes déplacées de l’intérieur et
en particulier la génération qui déterminera l’avenir de la Colombie, soit les enfants

2133
et les jeunes. Avec des programmes en matière d’instruction, de réinsertion profes-
sionnelle et d’éducation des adultes notamment, une contribution à l’amélioration
des conditions de vie des personnes déplacées de l’intérieur est fournie. L’aide
humanitaire de la Confédération travaille également de plus en plus avec des organi-
sations locales, en-dehors de ses partenaires traditionnels que sont le HCR, le CICR
et certaines œuvres d’entraide suisses. La Colombie dispose en effet d’un immense
potentiel en initiatives locales, potentiel qu’il s’agit d’exploiter et de renforcer. Le
coordonnateur humanitaire de la DDC, récemment mis en place auprès de
l’ambassade de Suisse à Bogota, permet non seulement une collaboration plus
étroite avec les partenaires locaux, mais aussi une cohérence plus large entre les
divers instruments de la politique extérieure de la Suisse, notamment dans les
domaines des droits de l’homme et de la promotion de la paix.
Pour atteindre ses objectifs, l’aide humanitaire de la Confédération engage chaque
année trois millions de francs.
9.1.5 
Moyen-Orient: contexte général
Au cours des trois dernières années, le Moyen-Orient a souffert sur le plan humani-
taire du fait des trois raisons principales suivantes:
–
Les conflits assortis de conséquences pour la population civile
–
en Palestine/Israël: (réfugiés et personnes déplacées de l’intérieur à
Jérusalem-Est, dans la Bande de Gaza, en Cisjordanie, en Jordanie, en
Syrie et au Liban).
–
en Iraq: (conséquences de la guerre Iran-Iraq et de la guerre du Golfe,
affrontements internes avec des groupes armés kurdes et autres; réfu-
giés en Jordanie et en Syrie, personnes déplacées de l’intérieur dans le
Nord de l’Iraq).
–
au Liban: (conséquences de la guerre civile avec personnes déplacées
de l’intérieur).
–
L’embargo international contre l’Iraq et ses retombées sur une grande partie
de la population, mais touchant le plus gravement les enfants.
–
La détresse humanitaire due à la pauvreté dans les pays de la région,
dépourvus également de réseaux efficients d’aide sociale étatique (en
premier lieu au Yémen, en Syrie, en Jordanie, au Liban et en Palestine).
Les réfugiés palestiniens sont pris en charge par l’UNRWA et des organisations non
gouvernementales, notamment dans le cadre de prestations de services liées à
l’instruction, à la santé et à l’aide sociale. En octobre 2000, suite à l’éclatement de la
seconde «Intifada», des projets d’aide d’urgence et de création d’emplois ont été
financés par l’aide humanitaire de la Confédération. D’importants montants ont
aussi été dégagés à l’intention du CICR, qui a additionnellement fourni une contri-
bution, saluée de toutes parts, aux activités du Croissant-Rouge palestinien, pour
soutenir ses activités régulières découlant de son mandat. Enfin, le Département des
réfugiés de l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) a aussi bénéficié du
soutien de la Suisse dans le cadre d’aménagements institutionnels et lors de
l’élaboration de principes régissant les négociations de paix dans le domaine des
réfugiés.

2134
En Iraq, l’aide humanitaire de la Confédération s’est principalement concentrée,
entre 1993 et 1997, sur l’aide alimentaire. Lorsque la situation alimentaire s’est
quelque peu stabilisée en 1998, grâce à l’accord onusien «Oil for Food», le
programme s’est alors concentré sur la lutte contre les carences alimentaires chez les
enfants. Depuis dix ans, environ 13 % des enfants en Iraq meurent avant l’âge de
cinq ans. Les raisons de cette mortalité relèvent d’une part de maladies diarrhéiques
dues à la mauvaise qualité de l’eau potable et, d’autre part, de l’insuffisance des
soins médicaux. Les mesures médicales et d’hygiène liées à la prévention des
carences alimentaires (p. ex. les services de conseils mère/enfant) sont trop peu
développés, et le secteur des soins curatifs, quant à lui, souffre de l’effondrement des
infrastructures. Au Liban, le programme d’aide sociale et de réinsertion, lancé au
terme de la guerre civile, s’est achevé en 2000.
Au cours des cinq dernières années, ce sont environ 10 % des ressources de l’aide
humanitaire de la Confédération qui ont été engagées au Moyen-Orient.
9.1.5.1 
Exemple 8: réfugiés de Palestine
Le problème des réfugiés de Palestine est unique. D’une part du fait de la durée
inhabituelle du problème – plus de cinquante ans – et, d’autre part, du fait que les
réfugiés palestiniens au Moyen-Orient sont expressément exclus du mandat du
HCR.
Suite aux différentes guerres entre Israël et les Etats arabes depuis 1948, l’UNRWA
(Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au
Proche-Orient) dénombre aujourd’hui environ 3,8 millions de réfugiés palestiniens
officiellement inscrits et près d’un million et demi de réfugiés palestiniens non ins-
crits. Ces réfugiés vivent dans la Bande de Gaza (20 %), en Cisjordanie (15 %), en
Jordanie (40 %), en Syrie (10 %), au Liban (10 %) et un peu partout dans le reste du
monde. L’UNRWA fut fondée en 1950 comme agence onusienne spécialisée dans la
prise en charge des réfugiés palestiniens. Elle compte aujourd’hui approximative-
ment 21 000 employés, dont 99,5 % sont eux-mêmes des réfugiés. L’UNRWA est
responsable d’une prise en charge de base des réfugiés dans les domaines de
l’instruction, de la santé et de l’aide sociale, ce qui représente un coût annuel
d’environ 310 millions de dollars américains. En outre, chaque année, 500 millions
de dollars américains environ sont encore consacrés par les pays d’accueil, princi-
palement au bail des terrains qui abritent les 59 camps de réfugiés de l’UNRWA. De
surcroît, plusieurs centaines d’ONG mettent en œuvre des projets au bénéfice des
réfugiés, par exemple dans les domaines de la préscolarisation, de la promotion des
femmes, du développement des revenus, etc. Dans l’ensemble, la prise en charge des
réfugiés – qui représentent aujourd’hui plus de 5 millions de personnes – se chiffre à
un milliard de dollars américains par année.
Le soutien de l’aide humanitaire de la Confédération porte principalement sur les
secteurs suivants:
–
Prestations de services dans les domaines de l’instruction, de la santé et de
l’aide sociale: contribution au financement des systèmes scolaires, de la
santé et de l’aide sociale gérés par l’UNRWA en Palestine.
–
Aide d’urgence et création d’emplois au moment de l’éclatement de la
seconde «Intifada»: suite à l’explosion renouvelée de la violence une grande

2135
partie des Palestiniens s’est retrouvée au chômage. L’aide alimentaire a dû
être renforcée, et des programmes voués à l’emploi ont dû être mis sur pied.
–
Amélioration de la coopération entre pays d’accueil, pays donateurs et
UNRWA: la promotion de la coordination entre les différents donateurs et le
renforcement du lien avec les pays d’accueil et l’UNRWA représentent une
contribution importante de la Suisse.
–
Soutien au département des réfugiés de l’OLP à travers le financement de
diverses études et analyses portant sur la question des réfugiés.
Par le biais de l’aide humanitaire de la Confédération, la Suisse a soutenu
l’UNRWA depuis sa création, à raison de plus de 150 millions de francs, soit de huit
à dix millions de francs par an en moyenne, ces dernières années. En outre, le CICR,
diverses ONG ainsi que l’OLP ont reçu ponctuellement le soutien financier de la
Suisse pour leurs activités en faveur des réfugiés palestiniens.
9.1.6 
Asie: contexte général
La situation humanitaire en Asie s’est considérablement aggravée ces dernières
années. Les conflits récurrents depuis plusieurs décennies ne progressent que diffi-
cilement vers une solution. Ainsi, le nombre de réfugiés et de personnes déplacées
de l’intérieur a encore beaucoup augmenté.
En Afghanistan, aujourd’hui, sur un total d’environ 22 millions d’habitants, la moi-
tié de la population est directement touchée par un conflit qui dure depuis plus de
vingt ans. Parmi ces personnes, six millions sont en fuite. La guerre civile au Sri
Lanka a fait près d’un million de personnes déplacées de l’intérieur. De même, on
estime que la politique du gouvernement du Myanmar face aux minorités a jeté sur
les routes un demi-million d’habitants, dont environ 120 000 vivent comme réfugiés
en Thaïlande. Quant au Népal, ce sont toujours quelque 100 000 réfugiés du Bhou-
tan qui y vivent encore dans des camps. En Indonésie, tout comme dans la vallée du
Ferghana – triangle situé entre le Tadjikistan, l’Ouzbékistan et le Kirghizistan – la
situation demeure peu stable et pourrait déboucher sur des drames comparables à
celui que connaît le Timor oriental, ou sur des conflits armés.
L’Asie n’a pas non plus été épargnée par les catastrophes naturelles ces dernières
années. Combinées aux répercussions des conflits, les conséquences des catastro-
phes naturelles ont engendré une souffrance considérable. La sécheresse qui s’étend
de l’Iran jusqu’en Inde et qui a culminé en l’an 2000 a encore aggravé, dans une
large mesure, la situation déjà effroyable des réfugiés afghans et de toutes les per-
sonnes déplacées de l’intérieur. De même, en Corée du Nord, les conséquences des
inondations et des sécheresses de la dernière décennie se sont superposées aux pro-
blèmes du pays, engendrant d’immenses carences alimentaires. En Inde, en particu-
lier à Orissa en 1999, un cyclone a frappé, s’accompagnant encore d’un raz-de-
marée en 2000, alors qu’un tremblement de terre particulièrement violent a détruit
une vaste région du Gujarat. Ces deux derniers hivers, la Mongolie a enregistré des
températures extrêmement basses. Elle a été frappée par des tempêtes de neige
meurtrières, qui ont compromis gravement les conditions de subsistance des noma-
des et décimé le bétail. Au Cambodge, au Vietnam et au Bangladesh, les inondations
qui réapparaissent année après année ont encore gagné en intensité récemment.

2136
L’aide humanitaire de la Confédération a culminé dans le soutien fourni aux réfugiés
et aux personnes déplacées de l’intérieur en Afghanistan. Deux tiers environ de
l’ensemble des moyens engagés ont été consacrés à des contributions aux organisa-
tions onusiennes – notamment le HCR et le PAM – ainsi qu’au CICR, qui représente
souvent la seule organisation encore active lors de conflits graves, et cela dans les
conditions les plus difficiles. Des spécialistes du CSA ont également été mis à la
disposition des organisations internationales à un rythme plus soutenu
qu’auparavant. En fonction des situations, les autres partenaires de l’aide humani-
taire dans la région sont des ONG suisses et locales ou encore des organismes gou-
vernementaux. Des actions directes du CSA sont encore organisées ponctuellement,
là où des avantages comparatifs sont évidents.
L’aide humanitaire de la Confédération a engagé près de 20 % de ses ressources en
Asie ces cinq dernières années.
9.1.6.1 
Exemple 9: urgence complexe: Afghanistan
A l’origine d’une des crises humanitaires aujourd’hui les plus complexes,
l’Afghanistan a connu 22 ans de conflits quasi ininterrompus depuis 1979. On
estime qu’un million de personnes ont perdu la vie en relation directe avec ce
conflit. Les Talibans contrôlent, en août 2001, la majeure partie du territoire, alors
que l’Alliance du Nord en contrôle encore quelque 15 %, dont de nombreuses
poches de résistance au centre et dans l’ouest du pays. Chacune des deux parties en
conflit est déterminée à ne pas laisser gagner l’autre.
Déjà très rudimentaire avant le conflit, l’infrastructure socio-économique du pays est
réduite à néant. Les perspectives de développement sont nulles, et la population est
occupée à tenter d’assurer sa propre survie au milieu de ruines. A cela s’ajoute
depuis bientôt trois ans une sécheresse aiguë, qui a progressivement affecté tout le
pays, limitant l’accès à l’eau potable et réduisant drastiquement le niveau de pro-
duction agricole.
La sécheresse, combinant ses effets avec ceux du conflit, a poussé en un an plus
d’un million de personnes à quitter leur région et a aussi aggravé une crise
migratoire déjà énorme: quatre millions de réfugiés afghans résident déjà en Iran et
au Pakistan, plus d’un million de personnes sont déplacées à l’intérieur de
l’Afghanistan, et des milliers d’autres sont des personnes déplacées de l’intérieur
potentielles.
Les sanctions décidées il y a deux ans à l’encontre du régime de Kaboul ont rendu
encore plus précaire l’aide humanitaire internationale, qui a vu les conditions dans
lesquelles elle travaille se détériorer. Confrontées aux besoins croissants de la
population, les agences spécialisées des Nations Unies, le CICR et les ONG butent
sur de nombreux obstacles (harcèlement par les autorités, corruption, difficultés sur
le terrain, problèmes de sécurité, infrastructures déficientes, manque de ressources,
coordination insuffisante, compétition entre agences, etc.). L’absence de perspec-
tives d’avenir et l’insuccès répété des tentatives de médiation constituent peut-être la
plus grave des difficultés rencontrées. La vulnérabilité des populations est ainsi
devenue extrême. Leur dépendance face à l’aide extérieure est quasi-totale. Dans un
tel environnement, la marge de manœuvre de l’action humanitaire est de plus en plus
réduite.

2137
L’aide humanitaire de la Confédération s’attache à venir en aide aux personnes les
plus vulnérables, notamment les personnes déplacées de l’intérieur et les réfugiés.
En Afghanistan, l’accent géographique est mis sur les régions les moins couvertes
du pays (centre, nord et ouest du pays). En Iran et au Pakistan, l’aide se concentre
sur les réfugiés. 75 % du budget de l’aide humanitaire est concentré sur les agences
multilatérales spécialisées (CICR, PAM et HCR). Le reste du programme Afghanis-
tan consiste en un soutien à diverses ONG et en la mise à disposition de personnel
spécialisé du CSA. En 2000, la contribution de l’aide humanitaire s’est élevée à 9,3
millions de francs (aide alimentaire d’urgence incluse). Budgétisée à 7,3 millions
de francs pour 2001, l’aide humanitaire de la Confédération sera probablement
augmentée de façon substantielle en raison de la détérioration continuelle de la
situation humanitaire dans la région.
9.1.7 
Actions directes: contexte général
Face à des besoins humanitaires croissants au cours des quatre dernières années et
afin de répondre à la demande pressante exprimée par le Parlement et la population
suisses de voir l’aide humanitaire de la Confédération accroître – bilatéralement et
multilatéralement – son action et sa présence aux côtés des victimes, la Confédéra-
tion a dû augmenter les actions directes menées avec le soutien des membres du
CSA. La diversité et la complexité de ses tâches ont également augmenté, reflétant la
vaste étendue de la mission remplie. L’étendue de cette mission explique également
d’ailleurs la nouvelle appellation du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA).
Les actions directes constituent la première forme d’engagement de l’aide humani-
taire. Elles bénéficient souvent d’une grande visibilité médiatique. Elles font
aujourd’hui appel à la collaboration d’un large réseau de spécialistes compétents
dans de multiples domaines. Les membres du CSA peuvent opérer individuellement
ou par équipe d’engagement rapide, notamment dans des actions de survie et de
reconstruction. Ces actions directes sont étroitement coordonnées et concertées, à
la fois sur le plan national et sur le plan international.
Cette demande faite à l’aide humanitaire d’accroître son action aux côtés des victimes,
et l’octroi par le Parlement de crédits supplémentaires pour mener à bien ces actions
directes, ont poussé l’aide humanitaire de la Confédération à augmenter ses interven-
tions directes dans le cadre des conflits, en particulier dans les domaines de l’aide sur
place et de la reconstruction, domaines qui ont mobilisé les deux tiers des moyens
engagés dans les actions directes. Sous la direction conjointe de l’ODR et de la DDC,
des programmes d’aide au retour volontaire ont été mis en œuvre – avec la partici-
pation d’un large éventail d’acteurs suisses et internationaux – en Bosnie-Herzégovine
(dès 1996) et dans la Province du Kosovo (dès 1999). Ces programmes – nouveaux,
originaux et adaptés aux besoins – ont reçu un très large appui, à la fois sur la scène
suisse et sur la scène internationale. De même, son programme «cash for shelter»
(compensation financière en échange d’un abri) en Ingouchie (dès 1999) et en Serbie
(dès 2000), faisant suite à un projet de nature similaire testé et mis en place en Albanie
à l’occasion des conflits dans la région, a largement innové dans ce domaine et a
dorénavant valeur de référence auprès des acteurs humanitaires internationaux. Ces
programmes ont permis en particulier le maintien sur place des populations et leur
auto-prise en charge dans les régions affectées.

2138
Dans le même temps, l’aide humanitaire de la Confédération a maintenu son niveau
d’actions directes en réponse aux catastrophes naturelles, en particulier dans les
domaines de l’aide d’urgence et de la reconstruction, que ce soit à travers ses
programmes d’aide à la reconstruction au Mozambique (depuis 1999), de prévention
en Amérique centrale (depuis 2000), ses actions de soutien aux populations et au
bétail en Mongolie (2000) ou son appui aux populations de Yakoutie en Fédération
de Russie (2001), notamment. Là également, l’aide humanitaire de la Confédération
a fait preuve de créativité, d’à-propos et de pertinence dans ses actions directes.
Placée sous la direction de l’Aide humanitaire, la Chaîne suisse de sauvetage
spécialisée dans la localisation, le sauvetage et l’aide médicale d’urgence aux
personnes ensevelies à la suite d’un séisme ou de l’effondrement de structures
d’habitation, est intervenue pour sa part à six reprises durant cette période: en Iran
(1997), en Turquie (à deux reprises en 1999), en Grèce (1999), à Taïwan (1999) et à
Gujarat, en Inde (2001), où une action complexe intégrant aide d’urgence, recons-
truction et développement à long terme a pu être mise en place avec succès. A
l’occasion de son intervention à Taiwan, la Chaîne suisse de sauvetage a d’ailleurs
mené, pour la première fois, une action directe conjointe avec l’appui de sauveteurs
allemands et autrichiens, opérant sur place au sein d’une seule unité intégrée, placée
sous commandement suisse. Cette intervention a démontré avec succès les capacités
de coordination opérationnelle entre différents acteurs humanitaires internationaux.
Les actions directes de l’aide humanitaire de la Confédération ont ainsi augmenté au
cours des cinq dernières années, non seulement quantitativement mais aussi quali-
tativement. Leur qualité est en effet très largement reconnue. Environ 20 % des
ressources de l’aide humanitaire ont été engagées durant cette période dans des
actions directes, pour un montant total de 192 millions de francs.
9.1.7.1 
Exemple 10:
Chaîne suisse de sauvetage: Inde/Gujarat
Le vendredi 26 janvier 2001, à 08h 46 heure locale, un tremblement de terre d’une
magnitude de 7,9 sur l’échelle de Richter frappe deux minutes durant l’Etat du Guja-
rat en Inde occidentale. L’épicentre du tremblement se situe à 20 km au Nord-Est de
Bhuj (150 000 habitants), chef-lieu du district de Kutch, et sème la destruction dans
un rayon de 100 km. Ahmedabad, la plus grande ville de cet Etat de 41 millions
d’habitants, est également gravement touchée.
L’ampleur du tremblement de terre, et en particulier le nombre des victimes piégées
sous les gravats, a poussé l’aide humanitaire à engager la Chaîne suisse de sauve-
tage, après que l’offre d’assistance de la Suisse eut été acceptée par le gouvernement
indien. Un module moyen de la Chaîne, composé de 54 membres, de neuf chiens et
de dix tonnes de matériel, s’est ainsi envolé le samedi 27 janvier 2001, dans un
avion gros porteur mis à disposition par SAir Group, directement pour Ahmedabad,
arrivant sur place avant toute autre équipe internationale de sauvetage. Deux heures
plus tard, les premières victimes pouvaient être retirées des décombres. Le dimanche
matin, une équipe de douze personnes a également été envoyée à Bhuj, près de
l’épicentre du tremblement de terre, où trois personnes ont pu être sauvées. Les tra-
vaux de sauvetage et de déblaiement se sont prolongés jusqu’au mercredi 31 janvier
2001: ils ont permis en tout huit sauvetages. De même, un grand nombre de locali-
sations a été effectué ainsi que de nombreux travaux de déblaiement.

2139
Ce tremblement de terre a vraisemblablement coûté la vie à quelque 30 000 à 50 000
personnes, faisant aussi plus de 200 000 blessés et environ 500 000 sans-abri. Les
constructions ont été détruites jusqu’à 90 % dans les centres urbains de Bhuj,
d’Anhar et de Bhachau, et des villages entiers ont été rayés de la carte. C’est ainsi
qu’en parallèle aux travaux de sauvetage et de déblaiement, la Suisse a également
fourni une aide d’urgence par le biais d’une organisation locale partenaire de la
DDC, ainsi qu’à travers la Croix-Rouge suisse. Du matériel de survie indispensable
à la population démunie a aussi été distribué, et les premières analyses visant la
reconstruction ont pu être menées à bien.
Au terme de cinq jours et cinq nuits de dur labeur, les membres de la Chaîne suisse
de sauvetage sont rentrés en Suisse. Trois autres membres de l’aide humanitaire sont
par contre restés sur place – une coordonnatrice de programme, un logisticien et un
spécialiste de la construction du CSA – afin de lancer sans tarder le programme de la
DDC d’aide à la survie et à la reconstruction.
Le Premier ministre indien, M. Atal Behari Vajpayee, a reçu la direction de l’équipe
de la Chaîne suisse de sauvetage en vue d’exprimer ses remerciements pour
l’efficacité des sauveteurs suisses et la solidarité démontrée envers la population
indienne dans le cadre de cette action. Ses remerciements officiels ont encore gran-
dement accru la reconnaissance ressentie par l’opinion publique indienne à l’égard
de la prestation de l’aide humanitaire de la Confédération. L’engagement de
l’ambassade de Suisse et du bureau de coordination de la DDC à La Nouvelle Delhi
et leur vigoureux appui aux activités de la Chaîne suisse de sauvetage ont grande-
ment facilité la mise en œuvre de cette action d’une célérité hors du commun.
9.1.7.2 
Exemple 11: l’initiative humanitaire FOCUS
Le 23 mars 1999, le Secrétaire général de l’OTAN autorise les attaques aériennes
contre la République fédérale de Yougoslavie (RFY). Elles débutent le 24 mars 1999 et
prennent fin le 9 juin 1999, suite à la signature de l’Accord Technico-Militaire (ATM)
entre l’OTAN et les forces armées yougoslaves. Entre mars et juin 1999, la préoccupa-
tion est grande quant à la détresse dans laquelle pouvait se trouver la population civile
dans la Province du Kosovo et ailleurs en RFY. En effet, aucune organisation humani-
taire extérieure n’est alors sur place, et les nouvelles parvenant de différentes sources
sont alarmantes. En outre, l’approche «pertes zéro» adoptée par les forces de l’OTAN
fait qu’en réduisant à un minimum les risques encourus par ses soldats, l’OTAN expose
plus fortement encore les populations civiles.
Le droit de recevoir une assistance médicale et humanitaire et d’être protégé, ainsi que
le respect de l’intégrité physique et morale de tout être humain lors des conflits armés
constituent l’essence même des dispositions contenues dans les Conventions de
Genève. L’initiative humanitaire FOCUS visait à mettre en œuvre ces dispositions.
Mise en place en avril 1999 à l’initiative de la Suisse, bientôt rejointe par la Fédération
de Russie et la Grèce, elle recevra le soutien explicite de plusieurs membres de l’OTAN
et du Secrétaire général des Nations Unies. Le 16 février 2001, une résolution (55/169)
de l’Assemblée générale de l’ONU exprimera d’ailleurs sa profonde reconnaissance
pour cette initiative. L’Autriche la rejoint plus tard et le Canada lui accorde un soutien
financier. FOCUS opère alors en RFY avec le consentement de tous les acteurs concer-
nés, à savoir les autorités de la RFY, les groupes impliqués dans le conflit et les autres
gouvernements. Les acteurs traditionnels de l’aide humanitaire sont tenus au courant

2140
des activités entreprises et y participent parfois. FOCUS visait à combler les lacunes
existantes sur le plan humanitaire en mettant en œuvre surtout des activités de secours
(livraison de biens de première nécessité, de nourriture, de médicaments, d’abris et
autres) mais également en fournissant une protection passive aux populations civiles,
de façon neutre, indépendante et impartiale. En l’absence des acteurs humanitaires
traditionnels de la région, il était en effet nécessaire de tout entreprendre pour assister et
protéger les victimes du conflit en RFY, soit en République de Serbie, dont relève la
Province du Kosovo, et en République du Monténégro.
Lorsque l’ensemble des acteurs traditionnels de l’aide humanitaire internationale
purent retourner en RFY après le 9 juin 1999, FOCUS leur transféra ses activités
humanitaires pour tourner son attention vers des secteurs non couverts par d’autres
acteurs, tels que l’approvisionnement en énergie, la livraison de produits pharma-
ceutiques, le déminage ou la protection de l’environnement. FOCUS s’occupa
également de soulager la détresse des nouveaux déplacés de l’intérieur venus de la
Province du Kosovo pour s’établir provisoirement en République de Serbie.
FOCUS mit fin à ses activités en RFY en décembre 1999. Ses quatre pays parte-
naires ont repris depuis lors leurs activités humanitaires et autres dans la région par
le biais de leurs canaux bilatéraux et multilatéraux usuels.
Trois leçons principales peuvent être tirées de l’initiative humanitaire FOCUS:
d’abord et surtout, lorsque des crises éclatent, la seule option réaliste consiste à tout
faire pour tenter d’assister et de protéger les victimes. Ensuite, il n’y a pas de mono-
pole dans l’action humanitaire. En l’absence des acteurs humanitaires traditionnels,
des instances qui normalement ne mettent pas en œuvre des activités humanitaires –
les Etats par exemple – peuvent se charger d’activités d’assistance et de protection,
surtout lorsqu’il leur est plus facile d’accéder aux victimes. Enfin, il serait sage à
l’avenir que les Etats et les acteurs humanitaires mènent conjointement une réflexion
sur la manière avec laquelle, face à une crise, ils peuvent mettre en œuvre les activi-
tés humanitaires nécessaires avec efficacité.
L’initiative humanitaire FOCUS fut très bien accueillie en RFY, à la fois par les
autorités et par la population. Elle a également permis à la RFY de maintenir le dia-
logue avec la communauté internationale afin de pouvoir, par la suite, la réintégrer
ainsi que ses institutions, avec l’appui de la Suisse notamment. Dans ce cadre, la
RFY a pris la décision le 5 décembre 2000, avec le soutien technique et financier de
la Suisse pour faciliter son adhésion, de rejoindre le groupe de vote dirigé par la
Suisse au sein du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque mondiale
(BM) et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement
(BERD). La Suisse soutient par différents projets d’aide financière et technique le
processus de démocratisation en RFY et la réinsertion de ce pays dans l’économie
mondiale. FOCUS permit ce rapprochement entre la RFY et la Suisse.
Ce sont environ neuf millions de francs au total qui ont été engagés dans l’initiative
humanitaire FOCUS par ses quatre partenaires. Le gouvernement du Canada a
fourni une contribution additionnelle à l’initiative FOCUS d’un million de dollars
Canadiens.

2141
9.1.8 
Collaboration organisations internationales:
contexte général
Organisations internationales (en millions de francs et en pourcentage)
HCR
BCAH
PAM
CICR*
UNRWA
Autres
Total
142.4
19.9
154.3
110.6
42.9
27.8
497.9
28.6 %
4.0 %
31.0 %
22.2 %
8.6 %
5.6 %
100 %
* Sans compter une contribution supplémentaire de 328,5 millions de francs au budget siège
du CICR, prévue dans un arrêté fédéral séparé.
Utilisation des moyens 1996 - 2000
(organisations internationales)
Autres
UNRWA
(Réfugiés: 
Palestine)
CICR *
(Assistance et 
protection)
PAM
(Aide 
alimentaire)
UNHCR
(Assistance et 
protection aux 
réfugiés)
BCAH
(Coordination)
9.1.8.1 
Exemple 12:
la coordination humanitaire sous la responsabilité
du BCAH (Bureau de la coordination des affaires
humanitaires)
L’action humanitaire internationale recouvre plusieurs dimensions et est pluridisci-
plinaire. Elle doit à la fois prévenir, sauver, aider à la réhabilitation et faciliter la
mise en place des bases d’un développement durable entre des communautés sou-
vent blessées et divisées. L’action humanitaire internationale doit aussi renforcer les
capacités locales et régionales de préparation et de réaction aux situations d’urgence.
Elle doit contribuer à jeter des ponts entre l’aide humanitaire et la coopération au
développement afin de générer des effets durables. Pour répondre à tous ces défis,
aucun gouvernement, aucune organisation internationale ne peut agir isolément. Il
est donc nécessaire d’impliquer activement tous les acteurs humanitaires de la com-
munauté internationale au travers notamment du système des Nations Unies. Pour
cette raison, le mécanisme mis en place sous le nom de BCAH («OCHA» en anglais)
est un instrument très précieux de coordination des affaires humanitaires.

2142
Fondé sous le nom de Département des affaires humanitaires (DAH) des Nations
Unies en 1992 et rebaptisé Bureau de la coordination des affaires humanitaires en
1998, le BCAH a pour mandat de coordonner l’assistance internationale en cas
d’urgence, d’aider les organismes d’assistance humanitaire à élaborer des politiques
communes et de plaider pour les causes humanitaires auprès de la communauté
internationale. Le BCAH est le principal conseiller du Secrétaire général de l’ONU
pour les affaires humanitaires. Il coordonne les activités des agences humanitaires de
l’ONU et assure le lien avec le Mouvement international de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge et d’autres partenaires comme les principales ONG humanitaires.
Le BCAH fait rapport annuellement au Conseil économique et social (ECOSOC) de
l’ONU, lors de son «Segment humanitaire» , et à l’Assemblée générale des Nations
Unies.
Le BCAH est un partenaire central de l’aide humanitaire de la Confédération. Celle-
ci lui fournit un soutien financier par des contributions non affectées et affectées (au
processus d’appels consolidés notamment). La mise à disposition d’experts de l’aide
humanitaire de la Confédération forme le deuxième axe de ce soutien, dans des
domaines aussi divers que l’élaboration de la doctrine humanitaire des Nations
Unies ou la participation aux missions des équipes des Nations Unies pour
l’évaluation et la coordination en cas de catastrophe (UNDAC). Au travers du
BCAH, du matériel militaire et de défense civile mis à disposition par des Etats
donateurs peut être déployé sur le terrain en cas de catastrophes naturelles ou tech-
nologiques. L’aide humanitaire de la Confédération a également soutenu le BCAH
dans le lancement de diverses initiatives, tel que le «Fribourg Forum», visant à
accroître la coordination dans le domaine humanitaire lors de crises régionales en
Europe, ou dans le renforcement de ses capacités de réponse d’urgence. La Suisse
est membre du groupe de travail informel «Working Group on OCHA», qui se réunit
régulièrement afin d’échanger perspectives et recommandations sur les crises et les
problèmes humanitaires. La Suisse a également facilité à plusieurs reprises la tenue
des débats du «Segment humanitaire» de l’ECOSOC dans le but de voir se cristalli-
ser des positions normatives communes.
A travers son partenariat avec le BCAH, l’aide humanitaire de la Confédération
appuie la formulation et la mise en œuvre d’une action humanitaire coordonnée,
efficace et basée sur des principes universels. L’expertise et le soutien de la Suisse
apportent une contribution positive au BCAH en vue de renforcer la crédibilité de
son action sur le terrain ainsi qu’au sein des forums internationaux. En retour, le
BCAH est un relais nécessaire pour l’aide humanitaire de la Confédération, en agis-
sant sur les causes des catastrophes et des conflits de façon globale et coopérative.
L’action et la présence de l’aide humanitaire de la Confédération en faveur et au sein
du BCAH seront encore renforcées à l’avenir.
Au cours de ces années, l’aide humanitaire de la Confédération a contribué chaque
année en moyenne pour environ 4 millions de francs au BCAH.
9.1.9 
Aide alimentaire: contexte général
Au cours de la période passée en revue, l’aide alimentaire a une fois encore consti-
tué un domaine important de l’aide humanitaire de la Confédération. Cela continue-
ra à être le cas ces prochaines années, car les situations d’urgence ayant des consé-
quences négatives dans le domaine de la survie alimentaire ne manqueront sans

2143
doute pas. La Suisse, à travers son aide alimentaire, tient avant tout à répondre au
besoin fondamental de l’alimentation dans les situations de crise où les individus
touchés ne sont plus en mesure d’y répondre eux-mêmes. Dans ce cadre, elle distri-
bue des produits suisses ou étrangers, lorsqu’elle ne finance pas leur achat. Les be-
soins et les habitudes alimentaires des populations démunies déterminent dans la
mesure du possible la nature des produits fournis, leur provenance, ainsi que les
modalités de mise en œuvre des projets en question.
L’aide alimentaire de la Suisse est définie en accord avec l’Office fédéral de
l’agriculture. Elle n’est pas un instrument de réutilisation des surplus à l’usage de la
politique agricole, mais constitue un moyen de réagir aux situations de crise ayant
des répercussions dans le domaine alimentaire. La Suisse est partie à la Convention
internationale pour l’aide alimentaire («Food Aid Convention») de 1999 (RS
0.916.111.311), et elle s’est engagée à fournir dans ce cadre 40 000 tonnes
d’équivalents de froment8 par année, engagement tenu jusqu’ici. Cette convention
sert également d’outil d’assurance de qualité et d’augmentation de l’efficacité pour
les livraisons d’aide alimentaire. Les pays donateurs les plus importants (à savoir les
Etats-Unis, le Canada, l’Union européenne, l’Australie, etc.) se rencontrent réguliè-
rement ainsi qu’avec les organisations humanitaires telles que le PAM, afin
d’échanger des informations sur la coordination internationale de l’aide d’urgence et
de l’aide à plus long terme, d’apporter un appui à la collaboration internationale et
d’éviter des tâches faisant double emploi.
En ce qui concerne l’aide alimentaire de production suisse, seuls des produits laitiers
sont utilisés. Sur demande du gouvernement nord-coréen, des livraisons de produits
carnés d’origine suisse ont exceptionnellement été effectuées à destination de ce
pays. Les critères qui déterminent la distribution de produits laitiers sont définis
dans les «principes d’utilisation des produits laitiers dans le cadre de l’aide alimen-
taire». Ainsi, ces produits ne sont utilisés que ponctuellement, lors de situations
d’urgence, et principalement par le biais d’œuvres d’entraide suisses ou par le Pro-
gramme alimentaire mondial (PAM) des Nations Unies. En l’occurrence, c’est sur-
tout du lait en poudre – écrémé, partiellement écrémé, vitaminé ou des combinaisons
de ces trois types – qui est distribué, après avoir été préparé sur place, aux enfants
sous-alimentés, aux mères qui allaitent ou aux jeunes, dans le cadre de programmes
alimentaires bien organisés. Dans certains cas, du fromage peut également être
distribué, en fonction du climat et des habitudes nutritionnelles. La part du fromage
dans l’ensemble des produits laitiers concernés ne s’élève toutefois qu’à environ
10 %.
L’aide portant sur d’autres aliments (céréales, légumes secs, autres aliments de base)
est acquise pour les deux tiers sur place ou dans la région environnante (par opéra-
tions triangulaires). De cette manière, il est permis de garantir l’acceptabilité des
aliments en question, de stimuler la production locale et de venir en aide encore plus
rapidement aux personnes dans le besoin. Souvent, une distribution d’aliments com-
binée avec celle de semences (p. ex. au Mozambique) est recherchée, afin d’éviter
des phénomènes de dépendance à moyen terme.
A l’avenir, l’aide humanitaire de la Confédération va encore intensifier son action –
déjà en cours – consistant à fournir une aide alimentaire par le biais d’un soutien fi-
nancier. Cette méthode permet en effet d’avoir recours aux produits locaux dans une
 
8 
Sont considérés comme équivalents du froment des produits tels que des céréales de toute
sorte, des haricots, de l’huile comestible, du lait en poudre, du sucre, etc.

2144
plus large mesure et de les distribuer plus efficacement. Associées à une aide techni-
que appropriée, des infrastructures de transport sont en outre mises sur pied, et en-
tretenues, ce qui permet de maintenir en fonction les systèmes d’approvisionnement
des pays concernés. Par exemple, à Djibouti, deux ingénieurs civils du CSA ont été
mis à la disposition du PAM pour permettre la réparation des infrastructures de
transport et permettre également aux produits alimentaires d’atteindre l’Ethiopie
plus rapidement et plus efficacement.
Au niveau de la réalisation concrète, l’aide alimentaire fournie par la Confédération
repose sur l’intervention d’organisations partenaires. A cet égard, le PAM représente
le partenaire le plus important (55 %). Parmi les autres, notons différentes œuvres
d’entraide suisses (p. ex. Caritas).
La Suisse dépense près d’un quart de son budget d’aide humanitaire dans le do-
maine alimentaire (incluant les coûts des produits, du transport et de la distribution).
Le montant en question s’est élevé à 163,6 millions de francs pour la période sous
revue.
(en millions de francs et en pourcentage)
Produits laitiers
Céréales
Total
89,1
74,4
163,5
54,5 %
45,5 %
100 %
Utilisation des m oyens 1996 - 2000
(Aide alim entaire)
Produits 
laitiers
Céréales
9.1.10 
Œuvres d’entraide suisses
Les organisations partenaires furent avant tout des œuvres d’entraide suisses tradi-
tionnellement liées à la «Chaîne du Bonheur» en raison de leur appartenance à un
réseau mondial d’institutions para-étatiques (Croix-Rouge suisse), religieuses
(Caritas et EPER), syndicales (Œuvre suisse d’entraide ouvrière); parmi elles,
«Enfants du Monde», représentant, au sein de la «Chaîne du Bonheur», le groupe

2145
des œuvres d’entraide suisses aux moyens les plus modestes. En outre, une
cinquantaine d’autres organisations reçurent elles aussi un soutien à leurs projets.
Utilisation des moyens 1996 - 2000 par acteurs 
opérationnels
Org. int./
CICR
Interventions 
directes
avec membres 
CSA
Oeuvres
d’entraide
suisses
Autres
Acteurs opérationnels
Utilisation des moyens 1996–2000 (en millions de francs et pourcentage) par acteurs
opérationnels
Org. int./CICR
Œuvres d’entraide suisses
Interventions directes
avec membres CSA
Autres
Total
497,9
173,0
192,3
50,0
913,2
54,5 %
18,9 %
21,1 %
5,5 %
100 %

2146
9.2 
Annexes statistiques
9.2.1 
Répartition géographique
Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses et céréales
1996
1997
1998
1999
2000
Total 1996–2000
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
(en milliers de francs)
Afrique
 53 323
16 824
 43 457
13 065
 44 874
18 750
 46 871
12 795
 50 029
15 676
238 554
 77 110
Amériques
 4 866
 3 363
 4 740
 6 760
 8 928
 5 835
 9 384
 6 279
 12 291
 4 828
 40 209
 27 065
Asie/Océanie
 9 157
 4 880
 15 180
 5 325
 13 606
 5 649
 17 289
 4 267
 19 073
 3 909
 74 305
 24 030
Moyen-Orient
 10 884
 5 922
 12 867
 2 659
 10 755
 14 230
 900
 16 078
 3 320
 64 814
 12 801
Europe + CEI
 26 238
 5 057
 25 584
 4 513
 26 400
 2 105
 99 639
 7 614
 37 314
 3 264
215 175
 22 553
Contributions ordinaires et
autres
 24 238
 22 322
 21 253
 19 461
 29 301
116 575
 0
Total général
128 706
36 046
124 150
32 322
125 816
32 339
206 874
31 855
164 086
30 997
749 632
163 559

2147
9.2.2 
Répartition par acteurs opérationnels
Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses et céréales
a. Organisations
Organisations
1996
1997
1998
1999
2000
Total 1996–2000
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
(en milliers de francs)
1) Organisations internationales
HCR: Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
– Contributions en espèces
27 935
27 079
27 438
36 334
23 630
142 416 0
– Interventions directes avec membres CSA
 1 049
 1 325
 993
 3 866
 984
 8 217 0
BCAH: Bureau de la coordination des affaires humanitaires
– Contributions en espèces
 5 173
 5 635
 1 947
 2 615
 4 529
 19 899 0
– Interventions directes avec membres CSA
 382
 480
 446
 1 308 0
PAM: Programme alimentaire mondial
– Contributions en espèces
15 519
17 303
11 428
14 116
12 115
17 549
16 007
19 717
10 601
19 899
 65 670 88 584
– Interventions directes avec membres CSA
 130
 105
 619
 72
 926 0
UNRWA: Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient
– Contributions en espèces
 4 500
 5 029
 7 300
 411
 7 824
 8 431
 9 421
 37 476 5 440
Autres
- Contributions en espèces
 5 441
 4 511
 2 750
 5 667
12 017
 480
 30 386 480
- Interventions directes avec membres CSA
 49
 38
 283
 539
 909 0
Total
60 178
22 332
57 901
14 527
54 132
17 549
73 275
19 717
61 721
20 379
307 207 94 504
Dont contr. aux coûts d’administration1
 654
 634
 604
 609
 541
 3 042 0
Dont interv. directes avec membres CSA
 1 610
 0
 1 948
 0
 2 058
 0
 4 221
 0
 1 523
 0
 11 360 0

2148
Organisations
1996
1997
1998
1999
2000
Total 1996–2000
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
(en milliers de francs)
2) CICR: Comité international de la Croix-Rouge
– Contribution budget siège2
65 000
65 000
65 325
65 960
67 221
328 506 0
– Contributions en espèces
18 186
 37
14 800
 1 184
16 500
27 444
32 456
109 386 1 221
– Interventions directes avec membres CSA
 20
 20 0
Total
83 206
 37
79 800
 1 184
81 825
 0
93 404
 0
99 677
 0
437 912 1 221
3) Œuvres d’entraide suisses
– Contributions en espèces
20 228
11 650
21 745
11 176
25 943
11 281
26 232
10 806
24 204
 9 750
118 352 54 663
– Interventions directes avec membres CSA
 0 0
Total
20 228
11 650
21 745
11 176
25 943
11 281
26 232
10 806
24 204
 9 750
118 352 54 663
1 à charge de la rubrique 202.3600.205 (montant n’est pas compris dans le total général a–c)
2 à charge de la rubrique 202.3600.204 (montant n’est pas compris dans le total général a–c)

2149
9.2.3 
Membres du Corps en mission
b. Interventions directes (bilatérales et multilatérales) avec des membres du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA)
Régions
1996
1997
1998
1999
2000
Total 1996–2000
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
(en milliers de francs)
Afrique
 12 973
 14 001
 12 773
 7 597
 6 089
 53 433
Amériques
 1 271
 1 035
 3 551
 3 133
 4 948
 13 938
Asie/Moyen-Orient
 1 337
 3 435
 2 271
 3 604
 2 167
 12 814
Europe + CEI
 12 579
 8 556
 9 319
 60 324
 21 338
112 116
Total
 28 160
 27 027
 27 914
 74 658
 34 542
192 301
c. Interventions des représentations suisses et des bureaux de coordination de la DDC
Régions
1996
1997
1998
1999
2000
Total 1996–2000
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
Contr. en
espèces
Aide
alim.
(en milliers de francs)
Afrique
 3 154
 1 630
 3 234
 1 521
 2 218
 1 531
 2 808
 527
 5 401
 331
 16 815
 5 540
Amériques
 401
 244
 233
 315
 367
 274
 1 869
 314
 1 279
 421
 4 149
 1 568
Asie/Moyen-Orient
 184
 1 349
 2 323
 1 253
 1 526
 2 201
 170
 4 037
 53
 9 024
 4 072
Europe + CEI
 479
 153
 443
 1 276
 151
 178
 3 217
 321
 2 510
 63
 6 800
 1 991
Total
 4 218
 2 027
 5 259
 5 435
 3 989
 3 509
 10 095
 1 332
 13 227
 868
 36 788
 13 171
Total général (a–c)
128 706
36 046
124 150
32 322
125 816
 32 339
206 874
31 855
164 086
30 997
749 632
163 559

2150
9.2.4 
Aide alimentaire
(en tonnes)
(en milliers de francs)
1996
1997
1998
1999
2000
Total
1996–2000
1996
1997
1998
1999
2000
Total
1996–2000
a. Produits laitiers suisses
Lait entier en poudre
 818
 704
 815
 840
 597
 3 774
Lait écrémé en poudre
 913
 1 246
 1 340
 1 271
 921
 5 691
Lait pour nourrissons
 14
 60
 26
 45
 24
 169
Lait en poudre avec céréales et soja
 342
 750
 1 092
Fromage fondu
 260
 167
 217
 422
 266
 1 332
Fromage à pâte dure
 146
 146
Total produits laitiers suisses
 2 493
 2 177
 2 398
 2 578
 2 558
 9 646
19 491
17 622
17 639
17 375
17 000
 89 127
b. Aide en céréales
Céréales suisses:
– Farine de blé suisse
 5 000
 5 000
– Blé suisse
 4 150
 8 006
 2 000
 2 000
 16 156
Achats locaux ou régionaux:
– Farine de blé
 4 540
 3 327
 2 000
 8 910
 2 016
 20 793
– Blé
 2 500
 6 157
 5 669
 3 685
 9 463
 27 474
– Riz
14 725
 9 736
 5 556
 2 650
 4 721
 37 388
– Maïs/farine de maïs
 5 559
12 700
10 717
 8 356
 5 396
 42 728
– Sorgho
 3 000
 2 053
 3 284
 366
 8 703
– Céréales diverses (y compris semences) 400
 1 200
 1 600
Total aide en céréales
39 874
43 179
29 226
25 601
21 962
159 842
16 555
14 700
14 700
14 480
13 997
 74 432
Total général (a + b)
36 046
32 322
32 339
31 855
30 997
163 559

68
Table des matières
Condensé
2088
Introduction
2090
1 L’état du monde vu par les acteurs humanitaires à l’aube du 3e millénaire2091
2 Les défis de l’aide humanitaire
2092
2.1 La réalité
2092
2.2 Les risques
2094
2.3 Les chances
2095
3 L’aide humanitaire de la Confédération
2097
3.1 Le cahier des charges
2097
3.2 Les dimensions humanitaires de la politique extérieure de la Suisse
2098
3.3 L’aide humanitaire de la Confédération en tant que partie de la politique
extérieure de la Suisse
2099
3.4 L’aide humanitaire de la Confédération en relation avec d’autres
instruments et d’autres acteurs de la politique extérieure de la Suisse
2102
3.4.1 La politique extérieure de la Suisse
2103
3.4.2 La politique de sécurité
2104
3.4.3 La politique de développement
2105
3.4.4 La politique de migration
2107
3.4.5 Le commerce extérieur et les sanctions économiques
2108
3.5 Les partenaires suisses de l’aide humanitaire de la Confédération
2110
3.6 Les acteurs de l’aide humanitaire internationale
2110
3.7 La Genève internationale
2112
4 Axes principaux des engagements pour les prochaines années
2112
4.1 Axes de continuité
2113
4.2 Axes de changement
2114
5 Le nouveau crédit-cadre
2115
5.1 Durée et montant
2115
5.2 Incorporation du budget siège du CICR et augmentation des contributions
pour ses actions sur le terrain
2117
5.3 Aspects spécifiques
2118
6 Conséquences
2119
6.1 Conséquences financières
2119
6.2 Conséquences économiques
2119
6.3 Conséquences pour le personnel
2119
6.4 Conséquences pour les cantons et les communes
2120
7 Programme de la législature
2120
8 Bases juridiques
2120

68
9 Annexes
2121
9.1 Rapport d’activité sur l’utilisation du crédit-cadre pour la période 1996–
2000 2121
9.1.1 Priorités géographiques
2122
9.1.2 Europe et CEI (Communauté des Etats indépendants): contexte
général
2122
9.1.2.1 Exemple 1: Programme d’aide au retour volontaire:
Province du Kosovo
2124
9.1.2.2 Exemple 2: «cash for shelter»: Ingouchie
2125
9.1.3 Afrique: contexte général
2126
9.1.3.1 Exemple 3: assistance médicale: Soudan
2127
9.1.3.2 Exemple 4: reconstruction: Mozambique
2128
9.1.3.3 Exemple 5: réfugiés et personnes déplacées: Sierra Leone, 
Libéria et Guinée
2129
9.1.4 Amérique latine et Caraïbes: contexte général
2130
9.1.4.1 Exemple 6: prévention et état de préparation: Amérique
centrale
2131
9.1.4.2 Exemple 7: personnes déplacées de l’intérieur: Colombie
2132
9.1.5 Moyen-Orient: contexte général
2133
9.1.5.1 Exemple 8: réfugiés de Palestine
2134
9.1.6 Asie: contexte général
2135
9.1.6.1 Exemple 9: urgence complexe: Afghanistan
2136
9.1.7 Actions directes: contexte général
2137
9.1.7.1 Exemple 10: Chaîne suisse de sauvetage: Inde/Gujarat
2138
9.1.7.2 Exemple 11: l’initiative humanitaire FOCUS
2139
9.1.8 Collaboration organisations internationales: contexte général
2141
9.1.8.1 Exemple 12: la coordination humanitaire sous la
responsabilité du BCAH (Bureau de la coordination des
affaires humanitaires)
2141
9.1.9 Aide alimentaire: contexte général
2142
9.1.10
Œuvres d’entraide suisses
2144
9.2 Annexes statistiques
2146
9.2.1 Répartition géographique
2146
9.2.2 Répartition par acteurs opérationnels
2147
9.2.3 Membres du Corps en mission
2149
9.2.4 Aide alimentaire
2150
Arrêté fédéral concernant le financement de l’aide humanitaire inter-
nationale de la Confédération (projet)
2153

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la
Confédération
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
01.072
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.03.2002
Date
Data
Seite
2087-2152
Page
Pagina
Ref. No
10 126 150
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.