ch_vb · JAAC 65.64 · 2000-10-02 · de


JAAC 65.64
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission UVEK vom 2. Oktober 2000 i.S.
X AG und Y GmbH gegen die Schweizerische Post
[REKO/UVEK 1-2000-10]
Poste. Prix préférentiels pour les journaux et périodiques en
abonnement.
Art. 15 et 18 LPO.
L’application (ou la non-application) d’un prix préférentiel couvre
toutes les composantes (y compris d’éventuels suppléments) et nécessite
une décision susceptible de recours auprès de la Commission de recours
DETEC.
Post. Vorzugspreise für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften.
Art. 15 und 18 PG.
Die Gewährung (bzw. Nichtgewährung) des Vorzugspreises umfasst alle
Einzelheiten (inklusive allfällige Zuschläge) und ist mittels Verfügung zu
regeln, die bei der Rekurskommission UVEK angefochten werden kann.
Posta. Prezzi preferenziali per giornali e periodici in abbonamento.
Art. 15 e 18 LPO.
L’applicazione (o la non-applicazione) di un prezzo preferenziale
concerne tutti gli aspetti (compresi eventuali supplementi) e deve essere
disciplinata in una decisione impugnabile con ricorso alla Commissione
di ricorso DATEC.
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Am 25. Februar 1999 ersuchte die X AG die Schweizerische Post (nachfolgend:
Post) ihr den für die Verteilung verschiedener Zeitschriften erhobenen
Zuschlag für Herstellung oder Herausgabe im Ausland von 30 Rappen je
Exemplar zu erlassen, da es sich um schweizerische Erzeugnisse handle.
Es folgte ein umfangreicher Briefwechsel zwischen der X AG und der Post,
in dessen Rahmen die Post unter anderem ausführte, schweizerische
Zeitungen und Zeitschriften könnten vom Vorzugspreis profitieren, sofern
die Voraussetzungen gemäss den einschlägigen Bestimmungen erfüllt seien.
Ausländische Publikationen könnten das gleiche Leistungsangebot wie
Inlandzeitungen beanspruchen, unterlägen jedoch einem Preiszuschlag
von 30 Rappen pro Exemplar, weil der Gesetzgeber die Subventionierung
ausdrücklich auf schweizerische Zeitungstitel beschränke. Massgebend sei, ob
eine Publikation im Ausland hergestellt oder dort herausgegeben werde.
Schliesslich teilte die Post der X AG am 14. Oktober 1999 mit, der vorliegende
Streitfall könne nicht mehr auf dem Weg der Bundesverwaltungsrechtspflege
mittels anfechtbarer Verfügung geklärt werden.
Am 15. November 1999 erhob die X AG und die mittlerweile ebenfalls
am Verfahren beteiligte Y GmbH (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen)
Beschwerde gegen diesen Bescheid. Es wurde beantragt, die Post sei zu
verpflichten, eine anfechtbare Verfügung betreffend die Gewährung des
Vorzugspreises für die Zeitschriften der Beschwerdeführerinnen zu erlassen.
Aus den Erwägungen:
(Formelles und Kognition)
6.
Vorliegend stellt sich (ausschliesslich) die Frage, ob die Post sich zu
Recht geweigert hat, eine formelle Verfügung betreffend den (Vorzugs-)Preis
für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften beziehungsweise
den umstrittenen Zuschlag zu erlassen. Die materielle Frage, zu welchen
Bedingungen - namentlich, ob mit oder ohne Zuschlag - die Beförderung zu
geschehen hat, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
6.1.
Mit der Gesetzesnovelle vom 30. April 1997 (AS 1997 2452) wurden die
Voraussetzungen für eine schrittweise Liberalisierung des schweizerischen
Postmarktes geschaffen. Nach dem neuen Postgesetz vom 30. April 1997
(PG, SR 783.0) ist die Post verpflichtet, einen ausreichenden Universaldienst
(Grundversorgung) zu erbringen (Art. 2 Abs. 1 PG). Dieser umfasst
Dienstleistungen, deren Erbringen ausschliesslich der Post vorbehalten ist
(reservierte Dienste; vgl. Art. 3 PG) sowie solche, die die Post in Konkurrenz
zu privaten Anbietern erbringen muss (nicht reservierte Dienste; vgl. Art. 4
PG). Gemäss Art. 4 der Postverordnung vom 29. Oktober 1997 (VPG, SR 783.01)
fällt unter die nicht reservierten Dienste namentlich die Beförderung von
Zeitungen und Zeitschriften.
Damit die Post unter den neuen Bedingungen auf dem Postmarkt die
erforderliche Handlungs- und Entscheidungsfreiheit besitzt, wurde ihr
unter anderem die Kompetenz zur Festlegung der Preise (vgl. Art. 14 und
15 PG) und des Dienstleistungsangebotes zugewiesen (vgl. Botschaft des
Bundesrates vom 10. Juni 1996 zum Postgesetz [Botschaft], BBl 1996 III
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1249-1250). Im Sinne der Liberalisierung und der Ausrichtung der neuen
Postordnung auf den privaten Wettbewerb (z. B. durch Beschränkung der
reservierten Dienste und Zulassung privater Anbieter) soll nach Meinung
des Gesetzgebers das Benützungsverhältnis zwischen der Post und ihrer
Kundschaft grundsätzlich privatrechtlich geregelt werden (vgl. Art. 11
und 17 PG sowie Botschaft, a.a.O., S. 1267), wobei umstritten ist, ob die Post
effektiv privatrechtliche Verträge abschliesst (vgl. die Bemerkungen von Yvo
Hangartner, Grundrechtsbindung öffentlicher Unternehmen, in Aktuelle
Juristische Praxis [AJP] 2000 S. 515 ff., Fn. 10). Folglich steht der Post gegenüber
einer einzelnen Kundin beziehungsweise einem einzelnen Kunden nur noch
ausnahmsweise die Verfügungsbefugnis zu, so in Bezug auf die Platzierung
von Kundenbriefkästen sowie hinsichtlich der Gewährung von Vorzugspreisen
für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften (Art. 18 Abs. 1 PG).
6.2.
Die Post bestreitet zu Recht nicht, dass sie darüber, ob jemand
grundsätzlich in den Genuss des Vorzugspreises kommt oder nicht, im
Bestreitungsfall eine Verfügung zu erlassen hat. Bezüglich der Publikationen
der Beschwerdeführerinnen anerkennt sie denn auch, dass diese zum
Vorzugspreis zu befördern sind. Aus dem Wortlaut von Art. 18 PG leitet sie
allerdings ab, dass nur dieser Grundsatz, nicht aber andere Konfliktfälle
wie Meinungsverschiedenheiten über die Höhe der Preise einzelner
Dienstleistungen oder über die Art und Weise von deren Erbringung auf dem
Beschwerdeweg - und damit in einer vorangehenden anfechtbaren Verfügung -
zu regeln seien. Die Frage des Zuschlags kann daher nach Ansicht der Post
nicht Verfügungsgegenstand sein. Wie es sich damit verhält, ist im Folgenden
zu prüfen.
6.2.1.
Gemäss Art. 18 PG sind Verfügungen über die Gewährung von
Vorzugspreisen mit Beschwerde anfechtbar. Vorzugspreise für abonnierte
Zeitungen, vor allem für die Regional- und Lokalpresse, sowie für abonnierte
Zeitschriften werden von der Post zur Erhaltung einer vielfältigen Presse
gewährt (Art. 15 PG). Dabei wird generell von Vorzugspreisen für die
Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften gesprochen und die Kriterien,
nach welchen diese zu bestimmen sind, werden festgesetzt. Die Post legt die
Vorzugspreise insbesondere nach Massgabe der Erscheinungshäufigkeit, des
Gewichts, der Auflage, des Formats und des Anteils an redaktionellem Teil
fest. Sie berücksichtigt zudem, welcher Teil der Auflage zur Beförderung
übergeben wird. Die VPG konkretisiert die allgemeinen Voraussetzungen des
Gesetzes (Art. 11 VPG). Gestützt auf diese Vorgaben hat die Post die Preise der
einzelnen Dienstleistungen in der Informationsschrift «Zeitungen Schweiz»
(Ausgabe Januar 2000; nachfolgend: Informationsschrift) festgelegt. Der
(Vorzugs-)Preis für die Beförderung einer bestimmten Publikation setzt sich
gemäss Informationsschrift aus verschiedenen Komponenten zusammen:
Grundpreis, Gewichtspreis, Zuschläge (unter anderen Zuschlag für Herstellung
und Herausgabe im Ausland) sowie Vergütungen (vgl. Informationsschrift
Ziff. 3.1 «Preiskomponenten»). Alle diese Elemente zusammen ergeben
schliesslich den massgebenden Vorzugspreis. Insofern erweisen sich die
Ausführungen der Post als zutreffend, wenn sie festhält, die Vorzugspreise
und die Zuschlagstaxen seien auseinander zu halten. Ein bestimmter Zuschlag
(somit auch die umstrittene Zuschlagstaxe) ist demzufolge Bestandteil des
letztlich massgebenden Vorzugspreises. Dieses System lag bereits der Regelung
nach der Verordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz (AS
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1967 1405, AS 1995 5491) zu Grunde: Nach deren Art. 41 setzte sich die Taxe
für die Beförderung von Zeitungen aus der Grundtaxe, der Gewichtstaxe und
allfälligen Zuschlagstaxen (auch jene betreffend Zeitungen, die im Ausland
hergestellt oder herausgegeben werden) zusammen. Zudem sind letztlich nicht
nur die Grundsatzfrage, sondern auch einzelne Teilaspekte, wie beispielsweise
die vorliegend umstrittene Zuschlagstaxe, von eminent pressepolitischer
Bedeutung.
Die Gewährung des Vorzugspreises (inklusive dessen Höhe) kann demnach als
geschlossener Fragenkomplex betrachtet werden, der einer einheitlichen
Regelung betreffend den Rechtsschutz bedarf, was dafür spricht, alle
Einzelheiten der konkreten Festsetzung des Vorzugspreises in einer
Verfügung festzulegen, sofern zwischen der Post und der Kundschaft darüber
Meinungsverschiedenheiten bestehen.
6.2.2.
Die Vorzugspreise als solche sind sodann vom Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
zu genehmigen (vgl. Art. 15 PG). Insofern ist die Post an die genehmigten
Preise gebunden und verfügt diesbezüglich über keinen unternehmerischen
Spielraum. Die innere Rechtfertigung der ansonsten nur bei den reservierten
Diensten vorgesehenen Genehmigung durch das UVEK (vgl. Art. 14 Abs. 2
PG) liegt darin, dass der Bund als Instrument der Presseförderung den
Transport von Zeitungen und Zeitschriften subventioniert. Die Beförderung
von Zeitungen und Zeitschriften wurde denn auch den nicht reservierten
Diensten zugewiesen, damit die landesweite Zustellung vorab der Tagespresse
sichergestellt und ein Beitrag zur Gewährleistung der Meinungsvielfalt
erbracht wird (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 1283). Folgerichtig hat der Bund selbst
dafür zu sorgen, dass die eingesetzten Mittel auch zweckgerichtet verwendet
werden.
Demzufolge sind Streitigkeiten über die Gewährung von Vorzugspreisen
im Verwaltungsverfahren zu beurteilen (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 1291).
Die Überprüfung einer von der Post erlassenen Verfügung durch die
Rekurskommission UVEK (REKO/UVEK) dient gerade dazu, die korrekte
Umsetzung der pressepolitischen Vorgaben und die richtige Anwendung
der anwendbaren Bestimmungen durch die Post sicherzustellen. Inwiefern in
diesem Zusammenhang die vom UVEK genehmigten Preise überprüft werden
können, braucht indessen an dieser Stelle nicht untersucht zu werden.
Aus diesen Gründen ist die Post verpflichtet, hinsichtlich des Zuschlags
für die Herstellung oder Herausgabe im Ausland im Bestreitungsfalle eine
entsprechende Verfügung zu erlassen. Die Kundschaft ist nicht etwa - wie
die Post vorschlägt - in ein Aufsichtsbeschwerdeverfahren ans UVEK zu
verweisen.
6.2.3.
Auch die Auslegung von Art. 18 PG führt zu keinem anderen
Resultat. Nach dessen Wortlaut verfügt die Post «über die Gewährung» von
Vorzugspreisen. Allein aus dem Wortlaut kann - entgegen der Ansicht der
Post - nicht geschlossen werden, dass die Post nur über die Grundsatzfrage,
ob ein Vorzugspreis gewährt werde oder nicht, verfügen darf. Der Wortlaut
lässt auch die Interpretation zu, dass neben der Gewährung beziehungsweise
Nicht-Gewährung auch die Zwischenstufe der teilweisen Gewährung des
Vorzugspreises Verfügungsgegenstand sein kann, zumal sich der Vorzugspreis,
wie Art. 15 PG und den oben stehenden Ausführungen (vgl. E. 6.2.1) zu
4

entnehmen ist, aus verschiedenen Elementen zusammensetzt und daher nicht
aus einem fixen Preis besteht. Der Erlass einer umfassenden Verfügung über
die Zusammensetzung der Vorzugspreise ist somit vom Gesetzestext her nicht
ausgeschlossen. Gestützt wird dieses Ergebnis auch durch die Tatsache, dass
beispielsweise der hier strittige Zuschlag pro Exemplar für Herstellung oder
Herausgabe im Ausland (gemäss heute geltenden Preisen) mit 30 Rappen fast
einen Drittel des gemäss Informationsschrift höchstmöglichen Nettopreises,
bestehend aus Grund- und Gewichtspreis von 100,5 Rappen beziehungsweise
(mit Formatzuschlag) von 101,5 Rappen ausmacht (ohne Berücksichtigung
weiterer möglicher Zuschläge). Es wäre schwer nachzuvollziehen, weshalb
bei solchen möglichen Preisdifferenzen bei der konkreten Festsetzung
des Vorzugspreises lediglich die Grundsatzfrage, nicht aber die einzelnen
Zuschläge Verfügungsgegenstand sein sollen.
In der französischen Fassung von Art. 18 PG wird der Ausdruck «Gewährung»
mit «application», in der italienischen mit «applicazione» übersetzt.
Auch hier kann keine Einschränkung der Verfügungskompetenz auf die
Grundsatzfrage abgeleitet werden. Im Gegenteil: Beide Begriffe können
auch mit «Anwendung» (von Vorzugspreisen) übersetzt werden. In diesem
Sinne unterstützen diese beiden Gesetzestexte die Auslegung, dass mit der
Gewährung von Vorzugspreisen die konkrete Festlegung des Preises im
Einzelfall, mithin die «Anwendung» des Vorzugspreises nach Art. 15 PG,
verfügt werden muss.
6.2.4.
Entgegen der Ansicht der Post ist im Weiteren den Materialien
kein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinn zu entnehmen,
dass er bewusst auf eine «umfassende Unterstellung sämtlicher
Probleme des Zeitungstransports unter das öffentlich-rechtliche
Verwaltungsbeschwerdeverfahren verzichtet» hat. Qualifiziertes Schweigen
liegt vor, wenn der Gesetzgeber bewusst auf eine ausdrückliche Anordnung
verzichtet hat, beziehungsweise wenn von einer abschliessenden gesetzlichen
Regelung auszugehen ist. Aus dem Schweigen des Gesetzes kann nur dann
auf eine negative Entscheidung geschlossen werden, wenn sachliche Gründe
dafür vorliegen (vgl. Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 181 und 191 ff.).
In der Botschaft (a.a.O., S. 1291) wird zur fraglichen Bestimmung (damals
Art. 19) lediglich ausgeführt, mit den Vorzugspreisen für die Beförderung
von Zeitungen und Zeitschriften gewähre der Bund unter dem Titel der
Presseförderung Vergünstigungen, wobei der Entscheid über die Ausrichtung
nicht dem Zivilrichter überlassen, sondern im Verwaltungsverfahren gefällt
werden solle. So wenig wie aus dem Wortlaut des Gesetzes kann aus der
Botschaft geschlossen werden, dass die konkrete Preiszusammensetzung
nicht mittels Verfügung der Post zu regeln wäre. Jedenfalls lassen die
Ausführungen nicht den Schluss zu, dass der Gesetzgeber bewusst nur den
Grundsatzentscheid, ob ein Vorzugspreis gewährt wird oder nicht, mittels
Verfügung geregelt haben wollte. Die Post gibt denn auch keine konkreten
sachlichen Gründe an, worauf sich ein solches qualifiziertes Schweigen stützen
liesse.
Aus den Parlamentsdebatten geht zudem hervor, dass die Frage der
Gewährung von Vorzugspreisen für den Transport von Zeitungen und
Zeitschriften kontrovers ist. So hat der Nationalrat den Bundesrat
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mittels einer Motion vom 21. März 1996 ersucht, eine Änderung des
damals geltenden Postverkehrsgesetzes vorzulegen, die es erlaube, die
Ausführungsbestimmungen so anzupassen, dass Zeitschriften mit einer
Auflage von unter 1000 in den Genuss günstigerer Taxen kommen als die seit
dem 1. Januar 1996 geltenden Taxen für die B-Post (Motion Chiffelle, Überle
ben von 3 000 kleinen Zeitschriften [96.3136], AB 1996 N 2364). Demgegenüber
hat der Ständerat dem Bundesrat ein - anfänglich als Motion verfasstes -
Postulat mit entgegengesetzter Stossrichtung eingereicht. Der Bundesrat
sollte beauftragt werden, die Bestimmungen betreffend Zeitungstransport zu
Vorzugspreisen, vor allem für die abonnierten Lokal- und Regionalzeitungen,
der aktuellen Situation anzupassen (d. h. die Vorzugspreise restriktiver
zu gewähren; Motion KVF-SR [96.049], Zeitungstransport, AB 1997 S 118).
Diesbezügliche grundsätzliche Diskussionen sollten aber nicht im Rahmen der
Beratungen über das Postgesetz geführt werden (vgl. Voten der Ständeräte
Maissen und Bisig sowie von Bundesrat Leuenberger, AB 1997 S 116). Die
bestehende Lösung, wonach die Frage der Gewährung der Vorzugspreise
gesamthaft auf dem Verwaltungsweg mittels anfechtbarer Verfügung
zu regeln ist, wurde nicht in Frage gestellt. Dass die Subventionierung
des Zeitungstransports umstritten ist und der Gesetzgeber die bisherige
Lösung beibehalten wollte, spricht ebenfalls dafür, Streitigkeiten betreffend
Vorzugspreise für den Transport von Zeitungen und Zeitschriften gesamthaft
auf dem Verwaltungsweg mittels anfechtbarer Verfügung zu entscheiden.
6.3.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass die Beschwerde gutzuheissen
und die Post anzuweisen ist, hinsichtlich der Beschwerdeführerinnen
innert angemessener Frist eine Verfügung betreffend den Zuschlag für
die Herstellung oder Herausgabe im Ausland zu erlassen. Da die Post das
Verfahren nicht eigentlich verzögert hatte, sondern - zu Unrecht - davon
ausgegangen ist, dass sie nicht befugt sei, eine Verfügung zu erlassen,
rechtfertigt es sich nicht, ihr bereits jetzt eine Frist für den Erlass dieser
Verfügung zu setzen.
(Verfahrenskosten und Parteientschädigung)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 65.64 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission UVEK vom 2.
Oktober 2000 i.S. X AG und Y GmbH gegen die Schweizerische Post [REKO/UVEK 1-
2000-10]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2001
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