ch_vb · 94.024 · 1994-02-23 · de


#ST# 94.024
Message
relatif à l'approbation des Protocoles 9 et 10
à la Convention européenne des droits de l'homme
(STE nos 140 et 146)
du 23 février 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre par le présent message, en vous
proposant de les adopter, deux projets d'arrêtés fédéraux concernant la ratifica-
tion de deux Protocoles à la Convention européenne des droits de l'homme
(CEDH).
Il s'agit des protocoles suivants:
- Protocole n° 9 reconnaissant à l'individu requérant le droit de déférer à la Cour
une affaire déclarée recevable par la Commission (Série des Traités européens,
STE n° 140), et
- Protocole n° 10 réduisant la majorité des deux tiers prévue à l'article 32 CEDH
à la majorité simple (Série des Traités européens, STE n° 146).
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
23 février 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994-110 
27 Feuille fédérale. 146e année. Vol. II 
. 
401

Condensé
En adhérant le 6 mai 1963 au Conseil de l'Europe, la Suisse s'est engagée à collaborer
sincèrement et activement à la réalisation des objectifs statutaires de cette organisa-
tion. L'un des objectifs principaux du Conseil de l'Europe est la protection des droits
de l'homme. La Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), que la
Suisse a ratifiée en 1974, a été élaborée dans ce but. En ratifiant les Protocoles nos 9 et
10 à la CEDH, la Suisse manifeste sa volonté de contribuer davantage encore à une
protection efficace des droits de l'homme.
Par la ratification du Protocole additionnel n° 9, la Suisse reconnaît le droit des
requérants individuels de déférer à la Cour des affaires déclarées recevables par la
Commission. Ce droit n'appartient jusqu'ici qu'à la Commission, à l'Etat mis en
cause ou à l'Etat contractant dont la victime est le ressortissant.
Le Protocole d'amendement n" 10 vise à remplacer la majorité des deux tiers prévue à
l'article 32 CEDH par la majorité simple (décision du Comité des Ministres sur la
question de savoir s'il y a eu violation de la CEDH, dans un cas d'espèce, lorsque
l'affaire n'a pas été déférée à la Cour). A la différence du Protocole n° 9 qui reconnaît
un nouveau droit à l'individu, le Protocole n" 10 amende la CEDH sur des questions
de procédure interne afin de faciliter le traitement des requêtes par le Comité des
Ministres.
402

Message
I 
La Suisse et la Convention européenne des droits
de l'homme. Situation actuelle
La Suisse a ratifié la Convention européenne des droits de l'homme en 1974. Elle
a ratifié le Protocole additionnel n° 2 (compétence de la Cour européenne des
droits de l'homme de rendre des avis consultatifs), les Protocoles d'amendement
n°3, n°5, n°8 (dispositions de procédure et d'organisation), et les Protocoles
additionnels n° 6 (abolition de la peine de mort) et n° 7 (complétant la liste des
droits civils et politiques). A l'époque de la ratification de la Convention, on a
renoncé à la ratification des Protocoles additionnels n° 1 et n° 4 (qui complètent
tous deux la liste des garanties conventionnelles; voir Rapport complémentaire du
Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la CEDH, du 23 fév. 1972 [FF 7972 I
989,999]). Il n'a pu encore être donné suite à l'intention de ratifier ultérieurement
le Protocole additionnel n° 1 (garantie de la propriété, droit à l'instruction,
obligation d'organiser des élections législatives libres au scrutin secret). A
l'occasion de la procédure de consultation, une majorité de cantons avait en effet
exprimé de sérieuses réserves (qui portaient essentiellement sur le «droit à
l'instruction»). Plus récemment, les postulats Haller (1988) et Columberg (1991)
ont demandé la ratification du premier Protocole. Aussi le Conseil fédéral
maintient-il une attitude positive à son égard. Après le rejet par le peuple en 1982
de la nouvelle loi sur les étrangers, le Conseil fédéral avait alors renoncé à signer
et à ratifier le Protocole n° 4 (interdiction de la privation de liberté pour dettes,
droit de libre circulation et d'émigration, limitation des possibilités d'expulsion).
II s'est néanmoins proposé de réexaminer la question au moment où se concrétise-
ra la nouvelle orientation de la législation suisse sur les étrangers dans le cadre de
l'intégration européenne de la Suisse (voir Cinquième Rapport sur la Suisse et les
Conventions du Conseil de l'Europe; FF 1992 II 651, 657).
En ratifiant la CEDH, la Suisse a reconnu pour une durée de trois ans le droit de
toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe
de particuliers qui se prétend victime d'une violation des droits reconnus dans la
Convention de saisir la Commission (art. 25 CEDH et art. 7 du Protocole
additionnel n° 7). Par la suite, cette déclaration de reconnaissance a été régulière-
ment reconduite par le Conseil fédéral (voir tout dernièrement RO 1992 2220).
2 
Protocole n° 9 à la Convention européenne des droits de
l'homme, du 6 novembre 1990, reconnaissant à l'individu
requérant le droit de déférer à la Cour une affaire retenue
par la Commission
(STE n° 140)
21 
Origine du Protocole n° 9
Le Protocole n° 9 consacre le droit de l'individu de participer à une procédure
judiciaire internationale en lui attribuant une action autonome devant la Cour
également.
403

L'idée de reconnaître ce droit à l'individu n'est pas nouvelle. Elle a en effet déjà
été évoquée au Congrès européen tenu à La Haye en mai 1948 et est mentionnée
dans le projet de Convention des droits de l'homme élaboré par le Mouvement
européen en juillet 1949.
L'établissement de relations directes entre une juridiction internationale et les
particuliers heurtait toutefois la théorie de la représentation de l'individu par
l'Etat devant les instances internationales et fut mal accepté par les Etats
partisans du principe de la souveraineté absolue. Le Comité d'experts, chargé en
novembre 1949 par le Comité des Ministres d'élaborer le projet de convention,
refusa ainsi le droit à l'individu de saisir la Cour européenne des droits de
l'homme.
La doctrine ne manqua pas de critiquer cette situation défavorable pour les
particuliers. Le besoin d'accès direct se fit ressentir à tel point que la Commission
et la Cour européennes des droits de l'homme, dès leur première affaire (arrêt
Lawless, du 14 nov. 1960, Série A, n° 1), manifestèrent le souci de faire participer
plus activement l'individu à la procédure. Dans ce sens, elles introduisirent dans
leur règlement de nouvelles dispositions (associant davantage le requérant au
recours, l'avisant de la saisine de la Cour, lui permettant d'obtenir communication
du rapport de la Commission et de présenter des observations écrites).
Pourtant, l'inégalité fondamentale entre le requérant individuel et l'Etat mis en
cause persistait: le requérant n'avait pas d'action directe devant la Cour. Par
ailleurs, il n'avait pas le droit de soulever une exception préliminaire, d'invoquer
d'autres questions de recevabilité (il est vrai que cette inégalité persiste avec le
Protocole n° 9), ou de solliciter un nouvel examen sur le fond.
L'Assemblée parlementaire a repris l'examen de l'idée d'un recours individuel en
1972 lors de l'élaboration de la Recommandation 683/1972. Cette question a été
relancée en 1974 par le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) et
devait donner lieu à une longue maturation avant d'être définitivement intégrée
dans le Protocole n° 9. A cette date, la Commission et la Cour européennes des
droits de l'homme, consultées par le CDDH, se prononcèrent à nouveau en faveur
du droit de l'individu de saisir la Cour. La Commission, constatant en juillet 1974
que le système de l'époque n'«était pas satisfaisant», suggérait «de reconnaître à
l'individu requérant le droit de saisir la Cour» (voir avis de la Commission, du
19 juil. 1974, reproduit en annexe du document CDDH (77)24, du 9 nov. 1977,
p. 9). Quant à la Cour, elle relevait^ dans un avis de septembre de la même année,
les «graves inconvénients» qui résultaient de ce système en raison de l'absence
«d'égalité des armes» au sens de l'article 6 CEDH. Elle ajoutait «qu'il y a lieu
d'encourager les Etats à élaborer un protocole facultatif (...) qui ouvrirait à
l'individu requérant un accès direct à la Cour» (voir avis de la Cour, du 4 sept.
1974, reproduit en annexe II du document CDDH (74)).
Mandatés par le Comité des Ministres, le CDDH et le Comité d'experts pour
l'amélioration des procédures de protection des droits de l'homme (DH-PR)
examinèrent les différents moyens d'améliorer le mécanisme de contrôle de la
Convention, y compris le locus standi du requérant individuel devant la Cour.
Ce fut finalement à la 6e réunion du CDDH qu'il a été décidé de proposer
d'inclure dans le programme intergouvernemental d'activités pour 1981 la ques-
404

tion du droit des requérants individuels de déférer des affaires recevables à la
Cour. Le DH-PR pouvait dès lors reprendre cette activité dans son programme
d'activités.
Lors de la lre Conférence ministérielle sur les droits de l'homme qui s'est tenue à
Vienne les 19 et 20 mars 1985, la délégation suisse, chargée de présenter un
rapport sur le fonctionnement des organes de la Convention, prit clairement
position en faveur de la reconnaissance du droit des requérants individuels de
porter leur affaire devant la Cour. De très nombreux Etats lui donnèrent leur
appui.
En septembre 1990, le projet de texte final du Protocole n° 9 fut soumis par les
experts au CDDH et transmis par ce dernier au Comité des Ministres.
Le 4 novembre de la même année, à l'occasion de la Conférence interministérielle
informelle tenue à Rome pour la célébration du 40e anniversaire de la signature
de la Convention, le Protocole n°9 fut ouvert à la signature. Quinze Etats le
signèrent, dont la Suisse.
22 
Nature juridique du Protocole n° 9
A l'instar des Protocoles additionnels nos 1, 4,6 et 7 à la Convention, le Protocole
n° 9 garantit un nouveau droit à l'individu. Bien que le Protocole n° 9 complète
l'article 48 de la Convention qui détermine par qui la Cour peut être saisie et qu'il
modifie d'autres dispositions de la Convention, il a été conçu comme un Protocole
additionnel et facultatif et non comme un Protocole d'amendement. Un Protocole
d'amendement aurait en effet nécessité, pour entrer en vigueur, la ratification de
tous les Etats parties à la Convention. L'article 1 du Protocole souligne cette
singularité dont l'avantage majeur est de permettre une entrée en vigueur plus
rapide.
Conformément à son article 7, le Protocole n° 9 entrera en effet en vigueur le
premier jour du mois qui suivra l'expiration d'une période de trois mois après la
date à laquelle dix Etats membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur
consentement à être liés par le Protocole conformément aux dispositions de
l'article 6 de ce dernier. Tout Etat membre qui exprimerait ultérieurement son
consentement devra attendre sa mise en vigueur le premier jour du mois qui suit
l'expiration d'une période de trois mois après la date de la signature ou du dépôt
de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
23 
Objet du Protocole n° 9; analyse de ses dispositions;
conséquences pour la Suisse
231 
Objet du Protocole n° 9
Le Protocole n° 9 marque un pas décisif dans le renforcement de la protection de
l'individu. Il lui reconnaît un droit jusqu'ici réservé à la Commission et aux Etats
contractants. La reconnaissance de ce droit à l'individu ne le place toutefois pas
sur un pied d'égalité formellement parfaite avec la Commission et les Etats
contractants. Ne lui est en effet pas reconnu le droit de soulever une exception
préliminaire ou d'invoquer d'autres questions de recevabilité.
405

L'attribution au requérant individuel du droit de déférer son affaire à la Cour est
indépendante du vote pris par la Commission au terme de son avis figurant dans
son rapport, même en cas de vote négatif à l'unanimité sur la question de la
violation de la Convention. Il suffit que, dans sa décision sur la recevabilité de la
requête, la Commission ait déclaré cette dernière recevable.
Les articles 2 à 5 du Protocole reflètent les modifications des articles 31, para-
graphe 2, 44, 45 et 48.
Il se déduit du fait que l'article 47 CEDH n'a pas été changé, que l'exercice du
droit n'est possible que pour les affaires déclarées recevables. En outre, la Cour ne
peut être saisie que dans le délai de trois mois prévu par l'article 32 CEDH.
S'il est vrai que le requérant individuel dispose bien d'un droit de déférer son
affaire à la Cour, il appartiendra toutefois à un Comité de la Cour de décider si
l'affaire doit ou non être examinée par la Cour. Le but de ce Comité est de filtrer
les requêtes individuelles et d'éviter ainsi un encombrement de la Cour. Il est
composé de trois membres de la Cour: le juge «naturel» (élu au titre de l'Etat mis
en cause) en fait partie d'office. Si l'affaire ne soulève aucune question grave
relative à l'interprétation ou à l'application de la Convention, et si elle ne justifie
pas, pour d'autres raisons, un examen par la Cour, le Comité peut décider à
l'unanimité qu'elle ne sera pas examinée par la Cour. En pareils cas, il appartient
au Comité des Ministres de se prononcer sur l'affaire.
232 
Analyse des dispositions du Protocole n° 9
Article 1
Cette disposition souligne la distinction entre ce nouveau Protocole et les
Protocoles antérieurs introduisant des modifications de caractère procédural,
dont l'entrée en vigueur était soumise à la ratification de l'ensemble des parties à
la Convention. Il est surprenant de constater que l'entrée en vigueur du Protocole
n° 9 aura pour effet de faire coexister deux systèmes procéduraux: l'un, valable
pour les Etats qui n'auront pas ratifié le Protocole, l'autre qui liera tous les Etats
qui l'auront ratifié.
Il faut également noter que les amendements prévus par les articles 2 à 5 feront
automatiquement partie intégrante de la Convention une fois que toutes les
parties à celle-ci auront consenti à être liées par le Protocole.
Article 2
L'article 2 amende l'article 31, paragraphe 2, de la Convention de façon à prévoir
que le rapport de la Commission soit aussi transmis au requérant individuel. Il est
en effet indispensable que le requérant connaisse l'avis de la Commission figurant
dans le rapport qu'elle a adopté pour se déterminer sur la suite de la procédure.
Le requérant individuel doit respecter la caractère confidentiel de ce rapport
jusqu'à la saisine de la Cour ou à la résolution du Comité des Ministres prise en
vertu de l'article 32 CEDH.
Le terme «requérant» se réfère à la personne physique, à l'organisation non
gouvernementale ou au groupe de particuliers qui a introduit une requête en vertu
de l'article 25 CEDH.
406

Artide 3
L'article 3 a trait aux amendements apportés à l'article 44 CEDH. A cet égard,
diverses solutions ont été examinées. L'une d'entre elles aurait consisté à
supprimer purement et simplement l'article 44 CEDH. Cependant, les auteurs du
Protocole se sont exprimés en faveur du maintien de l'article 44, mais l'ont
amendé de façon à faire également référence à l'individu.
Si l'article 3 garantit au requérant la qualité pour se présenter devant la Cour, il
n'implique pas un droit absolu de comparaître en personne. Dans l'hypothèse où
le requérant est emprisonné, par exemple, il ne peut exiger d'être présent mais a la
faculté de se faire représenter (voir aussi, dans ce contexte, l'Accord européen
concernant les personnes participant aux procédures devant la Commission et la
Cour européennes des droits de l'homme, RS 0.101.1). Enfin, le nouveau libellé
de l'article 44 ne doit pas être interprété comme portant atteinte aux possibilités
d'intervention par une tierce partie (voir art. 37, par. 2, du Règlement de la Cour).
Article 4
Cette disposition ne vise qu'un amendement de forme de l'article 45 afin de tenir
compte des modifications apportées à l'article 48 CEDH.
Article 5
L'article 5 amende l'article 48 CEDH de façon à faire figurer le requérant
individuel sur la liste de ceux qui ont qualité pour saisir la Cour. Il n'est pas précisé
que l'individu aura seulement le droit de déférer à la Cour des affaires déclarées
recevables. Cela découle néanmoins de l'article 47 CEDH.
Comme indiqué dans la section précédente (ch. 231), le requérant individuel
dispose d'un droit de déférer son affaire à la Cour (par. 1), mais un Comité de la
Cour, composé de trois juges, peut décider si l'affaire doit ou non être examinée
par la Cour (par. 2).
Pour décider si une affaire sera ou non examinée par la Cour, le Comité devra se
fonder sur deux considérations. Il examinera tout d'abord si l'affaire soulève une
«question grave relative à l'interprétation ou à l'application de la Convention».
Une affaire pourrait être considérée comme ne soulevant pas une telle question
dans le cas, par exemple, où il existerait déjà une jurisprudence établie et
développée par la Cour concernant la violation alléguée ou dans le cas où le litige
porterait principalement sur les faits de l'affaire.
Il peut toutefois y avoir «d'autres raisons» de ne pas porter l'affaire devant la
Cour. Le Comité pourrait prendre en considération, entre autres, le fait que l'Etat
concerné indiquerait qu'il accepte les conclusions auxquelles la Commission est
parvenue dans son rapport, ou le fait que la question de la satisfaction équitable
pourrait être réglée par une résolution du Comité des Ministres. Cette dernière
«autre raison» permet de ne pas limiter l'examen à des questions purement
juridiques.
Il va de soi qu'il est inutile de faire intervenir le Comité si l'affaire est portée
devant la Cour par la Commission ou par l'Etat mis en cause. En effet, si la
Commission ou l'Etat mis en cause saisissent la Cour, cette dernière est tenue
d'examiner l'affaire. C'est pourquoi il serait inopportun pour ce Comité de se
407

prononcer avant que l'on sache si la Commission ou l'Etat souhaite saisir la Cour.
En conséquence, il conviendra d'attendre l'expiration du délai de trois mois prévu
à l'article 32, paragraphe 1, CEDH avant qu'un Comité examine la question
(résultat obtenu par l'emploi de l'expression «si une affaire n'est déférée à la Cour
que ...» dans la première phrase du par. 2). Il est indispensable d'éviter que la
Cour ne perde ainsi sa compétence d'examiner l'affaire du fait de l'article 32,
paragraphe 1 («Si dans un délai de trois mois ... l'affaire n'est pas déférée à la
Cour... le Comité des Ministres prend ... une décision sur la question de savoir s'il
y a eu ou non une violation de la Convention»). D'où la distinction établie entre,
d'une part, le droit du requérant individuel à déférer son affaire à la Cour et,
d'autre part, l'examen de l'affaire par la Cour. Un individu a le droit, sans
condition, de déférer à la Cour une affaire déclarée recevable, mais un Comité
agissant au nom de la Cour est habilité à décider que cette dernière ne doit pas
examiner l'affaire.
Le Comité des Ministres se prononcera en dernière instance dans le cas où le
Comité déciderait que l'affaire ne doit pas être examinée par la Cour. La difficulté
réside ici dans le fait qu'en vertu de l'article 32, paragraphe 1, CEDH, le Comité
des Ministres perdrait sa compétence potentielle vis-à-vis d'une affaire une fois
que celle-ci est «déférée» à la Cour. La dernière phrase du deuxième alinéa du
paragraphe 2 vise à résoudre ce problème. En pareil cas, la décision du Comité de
trois juges ne doit préjuger en rien l'examen au fond de l'affaire par le Comité des
Ministres.
Etant donné l'interaction susmentionnée des articles 32, paragraphe 1, et 48
CEDH, les auteurs du Protocole ont jugé préférable, dans un souci de clarté,
d'utiliser le terme «déférer à la Cour» au lieu de «saisir la Cour» dans l'ensemble
du texte de l'article 48 (le droit de «saisir» la Cour étant réservé à la Commission
et à l'Etat).
Pour ce qui est du Comité de trois juges lui-même, sa composition, son but et son
rôle ont été décrits dans la section précédente (ch. 231). On peut ajouter qu'il
devra statuer à bref délai. Les auteurs du Protocole ont toutefois estimé qu'il
serait inopportun de fixer un délai dans le Protocole lui-même.
La question s'est aussi posée de savoir si le Comité devra s'appuyer exclusivement
sur le rapport de la Commission ou s'il devra être habilité à prendre en
considération - et même à solliciter - des observations du requérant. Dans ce
dernier cas, il serait alors indispensable de donner à l'Etat mis en cause l'occasion
de formuler ses commentaires sur de telles observations. Cette question pourrait
être résolue dans le cadre du Règlement de la Cour.
Le requérant individuel, dès qu'il aura déféré son affaire à la Cour, devra être
placé sur un pied d'égalité avec l'Etat concerné en ce qui concerne la procédure. Il
appartiendra à la Cour, dans son Règlement intérieur, d'en déterminer les
modalités.
La reconnaissance à l'individu du droit de déférer son affaire à la Cour n'entraîne-
ra aucune modification du rôle de la Commission dans la procédure devant la
Cour.
408

Articles 6. à 8 Clauses finales
Les articles 6 à 8 sont fondés sur le modèle de clauses finales approuvé par le
Comité des Ministres et contiennent les modalités par lesquelles un Etat membre
du Conseil de l'Europe peut être lié par le présent Protocole.
Aucune disposition n'a été prévue concernant l'application du Protocole aux
requêtes déjà pendantes devant les organes de la Convention au moment de son
entrée en vigueur. Cela dit, le Protocole devrait s'appliquer à ces requêtes à
condition que la période de trois mois visée à l'article 32 de la Convention n'ait
pas déjà commencé à courir.
233 
Conséquences pour la Suisse
Le fait que l'individu se verra reconnaître le droit de déférer son affaire à la Cour
n'aboutira pas à une augmentation substantielle du nombre de cas portés devant
cette dernière contre la Suisse.
Le caractère limité des conséquences concrètes que ce Protocole entraînerait
pour la Suisse ressort des chiffres suivants: du 28 novembre 1974 au 31 décembre
1993, 1120 requêtes ont été enregistrées contre la Suisse. Seules 57 d'entre elles
(5,1 %) ont été déclarées recevables. Parmi les requêtes recevables, seules
39 affaires (soit 3,3 %) ont fait l'objet soit d'une décision finale de la Cour (dans
20 cas, soit 1,8 %), soit d'une décision finale du Comité des Ministres (dans 19 cas,
soit 1,7 %).
En d'autres termes, en 19 ans, seules 19 affaires supplémentaires, les affaires qui
se sont terminées devant le Comité des Ministres, auraient potentiellement pu
être portées par le requérant devant la Cour. Il convient cependant de préciser
que parmi les 17 affaires, plusieurs d'entre elles n'auraient, selon toute vraisem-
blance, pas été jugées par la Cour en raison d'une décision négative unanime du
Comité des trois juges. A titre d'exemple, on peut mentionner les six affaires
militaires qui ont suivi l'affaire Eggs et qui n'ont fait que confirmer la décision
rendue dans cette affaire par le Comité des Ministres.
24 
Position de la Suisse
Le projet de Protocole n° 9 a été soutenu dès sa conception par la Suisse. Lors de
la Conférence ministérielle de 1985, à Vienne, la délégation suisse relevait qu'en
franchissant ce pas, la Conférence donnerait suite à une suggestion faite par le
Président du Conseil des Ministres du Conseil de l'Europe en 1983. M. Tinden-
mans avait alors déclaré: «Après plus de 25 années d'application de la Conven-
tion, le moment n'est-il pas venu de mieux affirmer la présence du justiciable au
sein du dispositif de protection, en reconnaissant par exemple le droit de saisine
de la Cour au requérant?». Le rapport suisse poursuivait en relevant qu'il
appartenait à cette Conférence ministérielle «d'encourager les travaux dans ce
sens en montrant ainsi, concrètement, que l'Europe des droits de l'homme met
toujours l'humain au centre de ses préoccupations» (voir JAAC, 1984, n° 106,
p. 553 ss, p. 565 et 566). La délégation suisse ajoutait encore que toute réforme
409

profonde du mécanisme de contrôle de la Convention devait intégrer l'impératif
d'efficacité. Dans cette optique, l'attribution à l'individu du droit de saisir la Cour
obéit à une «exigence fondamentale» qui devrait désormais «apparaître priori-
taire».
Parmi les 32 Etats signataires de la Convention européenne des droits de
l'homme, 26 Etats ont déjà signé le Protocole n° 9, et neuf Etats l'ont ratifié
(Autriche, Finlande, Hongrie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, République
Tchèque, République Slovaque et l'Italie). Le Protocole n'entrera en vigueur que
lorsque dix Etats membres du Conseil de l'Europe l'auront ratifié.
Nous sommes d'avis qu'une ratification du Protocole par la Suisse s'impose. Dans
son dernier «Rapport sur la Suisse et les Conventions du Conseil de l'Europe», le
Conseil fédéral a considéré cette ratification comme prioritaire (voir FF 7992 II
657).
Cet amendement s'inscrit dans un mouvement de réforme plus global. D'autres
mesures visant à améliorer l'efficacité du mécanisme international de contrôle
instauré par la Convention sont en effet envisagées. C'est le cas notamment de la
mise en place d'un organe juridictionnel unique, fonctionnant à plein temps, qui
devrait remédier de façon durable à l'engorgement que connaissent la Com-
mission et la Cour.
3 
Protocole d'amendement n ° 10 à la Convention européenne
des droits de l'homme, du 25 mars 1992, réduisant la
majorité des deux tiers prévue à l'article 32 CEDH à la
majorité simple
(STEn°146)'
31 
Origine du Protocole n° 10
L'idée de réduire la majorité prévue à l'article 32, paragraphe 1, CEDH a été
évoquée pour la première fois par le Comité d'experts pour l'amélioration des
procédures de protection des droits de l'homme (DH-PR), en juillet 1982. Par la
suite, lors de la lre Conférence ministérielle européenne sur les droits de l'homme
(Vienne, 1985), la délégation suisse suggéra que la règle de la majorité des deux
tiers de l'article 32 CEDH soit remplacée par celle de la majorité simple.
Cette question a ensuite figuré à l'ordre du jour du DH-PR lors de ses réunions de
décembre 1986 à novembre 1989.
Au terme des réflexions du Comité sur cette question, une large majorité
d'experts est parvenue à la conclusion que la majorité des deux tiers de membres
ayant le droit de siéger devait être réduite à la majorité des membres ayant le droit
de siéger. En conséquence, le Comité a décidé de proposer la suppression des
mots «des deux tiers» (en anglais «of two thirds») au paragraphe 1 de l'article 32
CEDH, en précisant que cette suppression nécessiterait un amendement de la
Convention. Le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) a approuvé
cette proposition en juin 1990.
Lors de leur 451e réunion (janv. 1991), les délégués des Ministres ont chargé le
CDDH de préparer un Protocole d'amendement à la Convention européenne des
droits de l'homme.
410

Le texte final du Protocole a été préparé par le DH-PR en septembre 1991,
approuvé par le CDDH en octobre 1991 et transmis au Comité des Ministres, qui
en a adopté le texte lors de la 469e réunion des délégués des Ministres, le 8 janvier
1992.
Le texte a été ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe,
signataires de la Convention européenne des droits de l'homme, le 25 mars 1992 à
Strasbourg, et fut signé notamment par la Suisse à cette occasion.
32 
Nature juridique du Protocole n° 10
A la différence des Protocoles nos 1,4, 6,7 et - au moins d'un point de vue formel
- 9 à la Convention, qui allongent la liste des droits garantis par cet instrument, le
Protocole n° 10 (comme les Protocoles nos 3, 5 et 8) est un protocole d'amende-
ment de la Convention. Il en découle que le Protocole n° 10 n'entrera en vigueur,
comme le précise son article 3, que le premier jour du mois qui suivra l'expiration
d'une période de trois mois après la date à laquelle tous les Etats parties à la
Convention européenne des droits de l'homme auront exprimé leur consentement'
à être liés par cet instrument. Une fois entré en vigueur, le Protocole d'amende-
ment n° 10 fera partie intégrante de la Convention européenne des droits de
l'homme. Tout Etat qui ratifierait la Convention après cette date serait auto-
matiquement partie au Protocole n° 10 (et aux Protocoles nos 3, 5 et 8). En
ratifiant la Convention européenne des droits de l'homme de 1974, la Suisse s'est
trouvée dans cette situation vis-à-vis des Protocoles d'amendement nos 3 et 5.
33 
Objet du Protocole n° 10
Lorsqu'une affaire n'est pas déférée à la Cour européenne des droits de l'homme,
le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe doit prendre, par un vote à la
majorité des deux tiers des représentants ayant le droit de siéger au Comité, une
décision sur la question de savoir s'il y a eu, dans un cas d'espèce, une violation de
la Convention. Le Protocole d'amendement n° 10 prévoit d'abaisser cette majori-
té qualifiée des deux tiers à la majorité simple. Il facilitera et accélérera ainsi le
traitement des requêtes devant le Comité des Ministres.
La règle de la majorité des deux tiers se justifiait pleinement en 1950. A cette
époque en effet, il était nécessaire que les décisions relatives aux violations des
droits de l'homme recueillent un fort soutien au sein du Comité des Ministres.
Aujourd'hui, le nombre des Etats membres du Conseil de l'Europe est beaucoup
plus grand et augmentera encore selon toute vraisemblance. Avec 32 Etats
membres, il faudrait 22 voix en faveur d'une décision donnée. La règle des deux
tiers devient ainsi une exigence excessive et l'on court le risque qu'aucune
majorité suffisante ne puisse être obtenue sur la question de la violation de la
CEDH.
La nécessité d'obtenir une majorité des deux tiers a en effet provoqué des
«non-décisions» au moins à cinq occasions: le Comité des Ministres n'a pas atteint
la majorité des deux tiers requise par l'article 32, paragraphe 1, CEDH dans les
411

affaires Huber c/Autriche (Rés. DH (75) 2), Asiatiques d'Afrique orientale
c/Royaume-Uni (Rés. DH (77) 2), Dores et Silveira c/Portugal (Rés. DH (85) 7),
Dobbertin c/France (Rés. DH (88) 12) et Warwick c/Royaume-Uni (Rés. DH (89)
5) (dans le dernier cas, la majorité requise n'a pas été atteinte en ce qui concerne
deux des quatre dispositions de la Convention sur lesquelles un vote a eu lieu).
Même si la réduction de majorité envisagée à l'article 32 CEDH ne résoudra pas
le problème des «non-décisions», c'est-à-dire des conséquences à tirer dans les
rares cas où la majorité des membres ayant le droit de siéger ne serait pas atteinte,
les probabilités qu'une telle situation se présente dans le futur seront réduites par
cet amendement.
Enfin, si le projet de «fusion» de la Commission et de la Cour en un organe
juridictionnel unique aboutit, le Comité des Ministres perdra sa compétence
découlant de l'article 32 CEDH pour les requêtes individuelles (il pourrait en
revanche la conserver pour les requêtes étatiques).
34 
Position de la Suisse
Après avoir soutenu politiquement le projet, la Suisse a participé activement à
l'élaboration du Protocole n° 10 et a été parmi les premiers Etats à le signer. Il a
déjà été ratifié par douze Etats.
Cet amendement à la Convention est un développement logique du système de
contrôle de la Convention. Dès son entrée en vigueur, les trois organes de contrôle
- la Commission européenne des droits de l'homme, la Cour européenne des
droits de l'homme et le Comité des Ministres - prendront leur décision à la
majorité simple. Cet amendement s'inscrit dans la politique constante du Conseil
de l'Europe et de ses membres qui est d'améliorer l'efficacité d'un mécanisme
international supervisant le respect des droits de l'homme en Europe. La Suisse
attache une grande importance à cette politique. Par son adhésion au Conseil de
l'Europe, elle s'est d'ailleurs engagée, conformément à l'article 3 du Statut, à
collaborer «sincèrement et activement» à la poursuite du but de l'organisation.
4 
Conséquences financières et répercussions sur l'effectif
du personnel
La ratification des Protocoles nos 9 et 10 n'aura pour la Confédération ni
conséquences financières, ni répercussions sur l'effectif du personnel. Les innova-
tions apportées par ces protocoles et en particulier la mise en place prévue par le
Protocole n° 9 du Comité de trois juges, membres de la Cour européenne des
droits de l'homme, n'entraîneront aucune conséquence financière et aucune
répercussion sur le fonctionnement des organes du Conseil de l'Europe.
5 
Programme de la législature
Dans le Programme de la législature 1991-1995 (FF 1992 III1), nous avions fixé
comme objectif le renforcement de notre rôle au sein du Conseil de l'Europe. A
cette occasion, nous avions réitéré notre volonté de soutenir activement toutes les
412

actions européennes visant à encourager notamment le respect des droits de
l'homme. La ratification des Protocoles nos 9 et 10 s'inscrit dans cet objectif.
Dans notre cinquième Rapport sur la Suisse et les conventions du Conseil de
l'Europe, du 18 décembre 1991 (FF 7992 II 651), nous avons rangé le Protocole
n° 9 parmi les instruments conventionnels que nous jugeons prioritaires et dont la
ratification devrait intervenir encore durant la présente législature. La même
priorité doit être donnée au Protocole n° 10.
6 
Constitutionnalité
La compétence de la Confédération de ratifier les Protocoles nos 9 et 10 à la
CEDH découle de l'article 8 de la constitution.
L'approbation du Protocole n° 9 par l'Assemblée fédérale obéit à l'article 85,
5e alinéa, de la constitution. Le Protocole n° 10 modifie le droit institutionnel de
la Convention sur un point important, de sorte qu'il doit être soumis comme
celle-ci à l'approbation de l'Assemblée fédérale.
Les deux arrêtés fédéraux par lesquels le Parlement donne son approbation ne
sont pas sujets au référendum facultatif en matière de traités internationaux prévu
à l'article 89, 3e alinéa, lettres a, b et c, de la constitution. En effet, à l'instar de la
Convention, ces protocoles sont dénonçables et ne prévoient pas l'adhésion à une
organisation internationale. En outre, ni l'un ni l'autre n'entraîne une unification
multilatérale du droit au sens de l'article 89, 3e alinéa, de la constitution.
En effet, selon la pratique constante (voir notamment FF 7992 III 318, V 973, VI
32 189, 7993 I 465 520), seuls entraînent une unification multilatérale du droit au
sens de l'article 89, 3e alinéa, lettre c, de la constitution les traités qui contiennent
du droit uniforme élaboré sur le plan multilatéral, droit qui remplace ou tout au
moins complète directement le droit interne et dont les principales dispositions
sont directement applicables. Le nouveau droit uniforme ainsi créé doit régler un
domaine juridique bien défini et doit, quantitativement ou qualitativement,
constituer un ensemble suffisamment important.
Les Protocoles nos 9 et 10 à la CEDH ne remplissent pas ces conditions.
N36622
413

Arrêté fédéral 
Projet
relatif au Protocole n° 9 à la Convention européenne
des droits de l'homme, du 6 novembre 1990
(Série des Traités européens n° 140)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 8 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 23 février 19941\
arrête:
Article premier
1 Le Protocole n° 9 à la Convention européenne des droits de l'homme du
6 novembre 1990 est approuvé.
2 Le Conseil fédéral est autorisé à le ratifier.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas sujet au référendum en matière de traités inter-
nationaux.
N36622
i) FF 1994 II 401
414

Arrêté fédéral 
Projet
relatif au Protocole d'amendement n° 10
à la Convention européenne des droits de l'homme,
du 25 mars 1992
(Série des Traités européens n° 146)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 8 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 23 février 19941\
arrête:
Article premier
1 Le Protocole d'amendement n° 10 à la Convention européenne des droits de
l'homme du 25 mars 1992 est approuvé.
2 Le Conseil fédéral est autorisé à le ratifier.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas sujet au référendum en matière de traités inter-
nationaux.
N36622
') FF 1994 II 401
' 
415

Protocole n° 9 
Texte original
à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales
Les Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires du présent Protocole à la
Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales,
signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après dénommée «la Convention»),
Résolus à apporter de nouvelles améliorations à la procédure prévue par la
Convention,
Sont convenus de ce qui suit:
Article 1
Pour les Parties à la Convention qui sont liées par le présent Protocole, la
Convention est amendée suivant les dispositions des articles 2 à 5.
Article 2
L'article 31, paragraphe 2, de la Convention se lit comme suit:
«2. Le rapport est transmis au Comité des Ministres. Il est également
communiqué aux Etats intéressés et, s'il concerne une requête introduite en
application de l'article 25, au requérant. Les Etats intéressés et le requérant
n'ont pas la faculté de le publier.»
Article 3
L'article 44 de la Convention se lit comme suit:
«Seules les Hautes Parties Contractantes, la Commission et la personne
physique, l'organisation non gouvernementale ou le groupe de particuliers
qui a introduit une requête en application de l'article 25 ont qualité pour se
présenter devant la Cour.»
Article 4
L'article 45 de la Convention se lit comme suit:
«La compétence de la Cour s'étend à toutes les affaires concernant l'inter-
prétation et l'application de la présente Convention qui lui sont soumises,
dans les conditions prévues par l'article 48.»
416

Sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
Article 5
L'article 48 de la Convention se lit comme suit:
«1. A la condition que la Haute Partie Contractante intéressée, s'il n'y en a
qu'une, ou les Hautes Parties Contractantes intéressées, s'il y en a plus d'une,
soient soumises à la juridiction obligatoire de la Cour ou, à défaut, avec le
consentement ou l'agrément de la Haute Partie Contractante intéressée, s'il
n'y en a qu'une, ou des Hautes Parties Contractantes intéressées, s'il y en a
plus d'une, une affaire peut être déférée à la Cour:
a. 
par la Commission;
b. 
par une Haute Partie Contractante dont la victime est le ressortissant;
c. 
par une Haute Partie Contractante qui a saisi la Commission;
d. 
par une Haute Partie Contractante mise en cause;
e. 
par la personne physique, l'organisation non gouvernementale ou le
groupe de particuliers qui a saisi la Commission.
2. Si une affaire n'est déférée à la Cour que sur la base de l'alinéa e du
paragraphe 1, l'affaire est d'abord soumise à un comité de trois membres de
la Cour. Fera partie d'office du comité le juge élu au titre de la Haute Partie
Contractante contre laquelle la requête a été introduite ou, à défaut, une
personne de son choix pour siéger en qualité de juge. Si la requête a été
introduite contre plus d'une Haute Partie Contractante, le nombre de
membres du comité sera augmenté en conséquence.
Si l'affaire ne soulève aucune question grave relative à l'interprétation ou à
l'application de la Convention, et si elle ne justifie pas, pour d'autres raisons,
un examen par la Cour, le comité peut décider, à l'unanimité, qu'elle ne sera
pas examinée par la Cour. En pareil cas, le Comité des Ministres décide, dans
les conditions prévues par l'article 32, s'il y a eu ou non violation de la
Convention.»
Article 6
1. Le présent Protocole est ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de
l'Europe signataires de la Convention, qui peuvent exprimer leur consesntement à
être liés par:
a. 
signature sans réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation; ou
b. 
signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, suivie
de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
2. Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés
près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 7
1. Le présent Protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit
l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle dix Etats membres
du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par le
Protocole conformément aux dispositions de l'article 6.
•28 Feuille fédérale. 146" année. Vol. II 
417

Sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
2. Pour tout Etat membre qui exprimera ultérieurement son consentement à être
lié par le Protocole, celui-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit
l'expiration d'une période de trois mois après la date de la signature ou du dépôt
de l'instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
Article 8
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera à tous les Etats membres
du Conseil de l'Europe:
a. 
toute signature;
b. 
le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation;
c. 
toute date d'entrée en vigueur du présent Protocole conformément à son
article 7;
d. 
tout autre acte, notification ou déclaration ayant trait au présent Protocole.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent
Protocole.
Fait à Rome, le 6 novembre 1990, en français et en anglais, les deux textes faisant
également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil
de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera
copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de l'Europe.
Suivent les signatures
N36622
418

Protocole n° 10 
Texte original
à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales
Les Etats membres du Conseil de l'Europe, signataires du présent Protocole à la
Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales
signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après dénommée «la Convention»),
Considérant qu'il convient d'amender l'article 32 de la Convention en vue de
réduire la majorité des deux tiers qui y est prévue,
Sont convenus de ce qui suit:
Article 1
Les mots «des deux tiers» sont supprimés du paragraphe 1 de l'article 32 de la
Convention.
Article 2
1 Le présent protocole est ouvert à la signature des Etats membres du Conseil de
l'Europe, signataires de la Convention, qui peuvent exprimer leur consentement à
être liés par:
a. 
signature sans réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation; ou
b. 
signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, suivie
de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
2 Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés
près le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe.
Article 3
Le présent protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit
l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle toutes les Parties à
la Convention auront exprimé leur consentement à être liées par le protocole
conformément aux dispositions de l'article 2.
Article 4
Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du
Conseil:
a. 
toute signature;
b. 
le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation;
c. 
la date d'entrée en vigueur du présent protocole conformément à l'article 3;
419-

Sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
d. 
tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent
protocole.
En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent
protocole.
Fait à Strasbourg, le 25 mars 1992, en français et en anglais, les deux textes faisant
également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil
de l'Europe. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe en communiquera
copie certifiée conforme à chacun des Etats membres du Conseil de l'Europe.
Suivent les signatures
N36622
420

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'approbation des Protocoles 9 et 10 à la Convention européenne des
droits de l'homme (STE nos 140 et 146) du 23 février 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
15
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.024
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
19.04.1994
Date
Data
Seite
401-420
Page
Pagina
Ref. No
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