ch_vb · JAAC 59.21 · 1994-05-18 · de


JAAC 59.21
Entscheid des Bundesrates vom 18. Mai 1994
Art. 22quater al. 1er LAMA. Compétence du gouvernement cantonal pour
augmenter ou réduire de dix pour cent au maximum le tarif fixé par
le DFI dans la liste des analyses pour les laboratoires, en l’absence de
convention.
- La compétence du Conseil fédéral en tant qu’autorité de recours se
limite aux tarifs des laboratoires admis par le droit fédéral pour les
analyses selon la liste des analyses, d’une part, et aux analyses figurant
dans la liste des analyses du DFI, d’autre part.
- Pouvoir d’examen: Le Conseil fédéral examine la conformité à
la loi et à l’équité de la décision d’un gouvernement cantonal de
reprendre le tarif de base du DFI pour un laboratoire universitaire,
sans l’augmenter ni le réduire.
- S’agissant de cette décision, le Conseil fédéral reconnaît un pouvoir
d’appréciation au gouvernement cantonal.
- Sur la base des données disponibles, il y a lieu d’admettre que la
structure des coûts du laboratoire universitaire en cause est à peu près
comparable à celles des laboratoires privés et que la part des coûts
d’investissement représente environ dix pour cent de l’ensemble des
charges, dans la mesure où il s’agit d’analyses de laboratoires réalisées
pour des patients affiliés à des caisses.
- Ni le droit fédéral sur l’assurance-maladie ni le droit cantonal relatif
aux hôpitaux n’obligent le canton de Berne à couvrir au moyen de fonds
publics les coûts d’investissement du laboratoire universitaire en cause,
dans la mesure où il s’agit d’analyses selon la liste des analyses du DFI
réalisées pour des patients affiliés à des caisses.
- La décision du gouvernement cantonal de reprendre pour cette
situation juridique le tarif de base du DFI est conforme à la loi et ne
viole ni les principes relatifs à l’exercice du pouvoir d’appréciation ni
celui de l’équité.
1

Art. 22quater Abs. 1 KUVG. Befugnis der Kantonsregierung, den vom
EDI in der Analysenliste festgesetzten Tarif für Laboratorien im
vertragslosen Zustand um höchstens zehn Prozent zu erhöhen oder zu
senken.
- Zuständigkeit des Bundesrates als Beschwerdeinstanz nur für
Tarife von Laboratorien, die bundesrechtlich für Analysen gemäss
Analysenliste zugelassen sind, und nur für Analysen, die in der
Analysenliste des EDI figurieren.
- Prüfungsbefugnis: Den Entscheid einer Kantonsregierung, für
ein Universitätslabor den Regeltarif des EDI zu übernehmen und
diesen weder zu erhöhen noch zu senken, prüft der Bundesrat auf
Gesetzmässigkeit und Billigkeit.
- Das Bundesrecht räumt der Kantonsregierung bei diesem Entscheid
Ermessen ein.
- Aufgrund der verfügbaren Daten ist davon auszugehen, dass die
Kostenstruktur des fraglichen Universitätslabors ungefähr mit
jener privater Laboratorien vergleichbar ist und der Anteil der
Investitionskosten etwa zehn Prozent des Gesamtaufwandes beträgt,
soweit es um Laboranalysen für Kassenpatienten geht.
- Weder das Bundesrecht über die Krankenversicherung noch
das kantonale Spitalrecht verpflichten den Kanton Bern, die
Investitionskosten für das fragliche Universitätslabor aus öffentlichen
Mitteln zu decken, soweit es um Analysen für Kassenpatienten nach der
Analysenliste des EDI geht.
- Der Entscheid der Kantonsregierung, bei dieser Rechtslage den
Regeltarif des EDI zu übernehmen, ist gesetzmässig und verstösst weder
gegen Grundsätze der Ermessensbetätigung noch gegen die Billigkeit.
Art. 22quater cpv. 1 LAMI. Facoltà del Governo cantonale di aumentare o
ridurre del dieci percento al massimo la tariffa per laboratori in regime
aconvenzionale stabilita dal DFI nella lista delle analisi.
- La competenza del Consiglio federale come autorità di ricorso si
estende solamente alle tariffe di laboratori che, secondo il diritto
federale, sono autorizzati alle analisi secondo la lista delle analisi e
alle analisi che figurano nella lista delle analisi del DFI.
- Potere d’esame: il Consiglio federale esamina secondo la conformità
alla legge e all’equità la decisione del Governo cantonale di applicare,
per un laboratorio dell’Università, la tariffa di base del DFI senza
aumentarla né ridurla.
- In questa decisione il Consiglio federale riconosce un potere di
apprezzamento del Governo cantonale.
2

- Sulla base dei dati disponibili si può ammettere che la struttura dei
costi del laboratorio universitario in questione è approssimativamente
paragonabile a quella dei laboratori privati e che la parte dei costi di
investimento ammonta a circa il dieci percento della spesa totale, nella
misura in cui si tratta di analisi di laboratorio per pazienti di casse
malati.
- Né il diritto federale sull’assicurazione contro le malattie né la legge
ospedaliera cantonale obbligano il Canton Berna a coprire i costi di
investimento per il laboratorio universitario in questione con mezzi
finanziari pubblici, nella misura in cui si tratta di analisi per pazienti
di casse malati secondo la lista delle analisi del DFI.
- La decisione del Governo cantonale di riprendere la tariffa di base del
DFI per questa fattispecie giuridica è conforme alla legge e non viola i
principi dell’esercizio del potere d’apprezzamento e dell’equità.
I
A. Zwischen dem Kantonalverband Bernischer Krankenkassen (KVBK)
und dem Institut für Hygiene und Medizinische Mikrobiologie sowie dem
Institut für Klinische Pharmakologie bestand seit 1986 ein Vertrag, den die
Universität Bern auf Ende 1989 kündigte. Im Vertrag war festgelegt worden,
dass diese beiden Universitätsinstitute für ihre Leistungen nach dem Tarif der
eidgenössischen Analysenliste mit einem um zwanzig Prozent reduzierten
Taxpunktwert abrechnen. Diese Reduktion war damals in Analogie zur
Regelung in den öffentlichen Spitälern des Kantons Bern vereinbart worden.
Der Regierungsrat des Kantons Bern (im folgenden: Regierungsrat)
erliess daraufhin am 22. August 1990 die Verordnung über die Tarife für
Dienstleistungsbetriebe der Universität gemäss Art. 22quater KUVG (im
folgenden: Verordnung), welche im kantonalen Amtsblatt vom 3. Oktober 1990
veröffentlicht wurde. Dem Geltungsbereich der Verordnung unterstellt sind
das Institut für Medizinische Mikrobiologie, das Pathologische Institut und das
Institut für Klinische Pharmakologie (Art. 1). Die Verordnung gilt für Analysen
und Laboruntersuchungen sowie für Autopsien (Pathologische Anatomie;
Art. 2). Die Institute berechnen ihre Leistungen nach der Analysenliste mit
Tarif des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI); für Autopsien
(Pathologische Anatomie) in den öffentlichen Spitälern des Kantons Bern
gilt ein von der Gesundheitsdirektion, der Universitätsleitung und dem
Pathologischen Institut gemeinsam festzusetzender Tarif, für die übrigen
Autopsien der Spitalleistungskatalog (Art. 3 Abs. 1 und 2). Der Regierungsrat
legte ferner Tarife für bestimmte andere Leistungen fest, die nicht in
3

der Analysenliste figurieren (Art. 3 Abs. 3). Und schliesslich gewährte er
bestimmten öffentlichen Spitälern des Kantons Bern für Analysen und
Laboruntersuchungen eine Inkassoprovision von zehn Prozent (Art. 4).
B. Der KVBK erhob am 29. Oktober 1990 Beschwerde an den Bundesrat gegen
die Verordnung mit dem Antrag, Art. 3 der Verordnung sei durch einen Abs. 4
folgenden Inhalts zu ergänzen: «Der den Leistungen gemäss Abs. 1 und 3
entsprechende Taxpunktwert ist um 10% zu reduzieren». Im übrigen seien
Abs. 1 bis 3 unverändert zu belassen.
...
In der Sache macht er geltend, die Universität Bern habe seinerzeit den
Vertrag auf Veranlassung der kantonalen Finanzkontrolle gekündigt,
welche die Rechtmässigkeit der im Vertrag vereinbarten Reduktion des
Taxpunktwertes in Frage stellte. Diese Reduktion sei in Analogie zur
Regelung für die Spitallaboratorien vereinbart worden, welche in Art. 40
des bernischen Spitalgesetzes festhält, dass Investitionskosten nicht auf
Patienten oder Versicherte abgewälzt werden dürfen. Der KVBK anerkenne,
dass die Universitätsinstitute zwar nicht der Spitalgesetzgebung unterstehen.
Es sei aber willkürlich, die nach dem BG vom 13. Juni 1911 über die
Krankenversicherung (KUVG, SR 832.10) zulässige zehnprozentige Reduktion
auf dem Analysentarif nicht zu gewähren. Der Versicherte müsse nämlich
die Investitionskosten dieser Institute doppelt mitfinanzieren - einmal
als Steuerzahler und ein zweites Mal als Patient -, weil der Tarif für die
Analysenliste auch die Investitionskosten abgelte.
...
C. Der Regierungsrat, welcher sich durch die Erziehungsdirektion des Kantons
Bern vertreten lässt, beantragt in seiner Vernehmlassung vom 18. Dezember
1990 die Abweisung der Beschwerde.
In materieller Hinsicht bestreitet der Regierungsrat, das ihm zustehende
Ermessen dadurch pflichtwidrig ausgeübt zu haben, dass er eine
zehnprozentige Reduktion des Tarifs abgelehnt habe. Er macht geltend,
dass die Universitätslaboratorien mit gewissen Ausnahmen zwar die
gleichen Dienstleistungen wie die Privatlaboratorien anböten, diese hingegen
lediglich die kostendeckenden beziehungsweise gewinnbringenden Aufträge
annähmen. Die Universitätslaboratorien seien hingegen nicht alleine
marktorientiert, sondern erfüllten vielmehr auch öffentliche Aufgaben in
Lehre, Forschung und Ausbildung von Laborpersonal und Ärzten. Es sei
somit dem Staate nicht zuzumuten, unrentable Dienstleistungen auch noch
zu einem reduzierten Tarif zu erbringen. Der Regierungsrat bestreite zwar
nicht, dass der Analysentarif einen Investitionskostenanteil einschliesse; die
Universitätslaboratorien könnten jedoch nicht derselben Kostenkalkulation
wie die Privatlaboratorien unterworfen werden ... Der Regierungsrat bestreitet
im weiteren die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung der in
Art. 3 Abs. 3 der Verordnung aufgeführten Analysen, da diese nicht in der
Analysenliste figurierten.
...
F. Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schliesst sich in seiner
Vernehmlassung vom 17. Juni 1991 grundsätzlich der Auffassung
des Beschwerdeführers an. Es macht insbesondere geltend, dass die
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Investitionskosten von staatlich finanzierten Institutionen nicht auf
die Krankenkassen abgewälzt werden dürfen. Auf Rückfrage der
Instruktionsbehörde führt das EDI in seiner ergänzenden Stellungnahme
vom 3. Dezember 1992 aus, dass es sich bei der Analysenliste nicht um
einen betriebswirtschaftlich fundierten Tarif handle und demgemäss
der Investitionskostenanteil kaum zu quantifizieren sei. Hinsichtlich des
Streitgegenstandes führt es aus, dass weder das Institut für Medizinische
Mikrobiologie noch das Pathologische Institut über eine Zulassung des
BSV zur Betätigung für die Krankenversicherung verfügen. Im weiteren
hält es fest, dass weder die Tarife für die Heilanstaltslaboratorien noch die
Tarife für Analysen, welche nicht in der Analysenliste figurieren, in den
Anwendungsbereich von Art. 22quater Abs. 1 des BG vom 13. Juni 1911 über
die Krankenversicherung (KUVG, SR 832.10) fallen.
...
II
1. Nach Art. 22quinquies KUVG in Verbindung mit Art. 129 Abs. 1 Bst. a und
b OG und Art. 73 Abs. 1 Bst. c VwVG kann innert 30 Tagen gegen Erlasse
und Entscheide der Kantonsregierung gemäss den Art. 22-22quater KUVG
Beschwerde an den Bundesrat erhoben werden.
Die angefochtene Verordnung des Regierungsrates vom 22. August
1990 stellt zwar kantonales Recht dar, doch kommt diesem keine
selbständige Bedeutung zu, soweit es bloss das KUVG vollzieht (Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 91; Saladin
Peter, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979,
S. 77 ff., Nr. 10.61 und 10.62; Zeitschrift des bernischen Juristenvereins
[ZBJV] 1992, 640 ff.; VPB 48.45; BGE 105 Ib 107 E. 1). Das trifft zu für
den Entscheid einer Kantonsregierung, den Tarif des EDI für die von
Laboratorien vorgenommenen Analysen zu übernehmen beziehungsweise
davon abzuweichen (Art. 22quater Abs. 1 KUVG). Insoweit ist die
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat somit zulässig.
1.1. Der Regierungsrat wendet allerdings ein, dass die angefochtene
Verordnung den Rahmen von Art. 22quater Abs. 1 KUVG sprenge; der Bundesrat
könne nur insoweit auf die Beschwerde eintreten und diese materiell prüfen,
als der angefochtene Tarif nach Art. 22quater Abs. 1 und 22quinquies KUVG in die
Zuständigkeit des Bundesrates falle. Das EDI schliesst sich dieser Beurteilung
an, während der Beschwerdeführer dagegen Bedenken anmeldet.
1.2. Die Verordnung des Regierungsrates stützt sich auf Art. 2 Abs. 3 des
bernischen Gesetzes vom 7. Februar 1954 über die Universität und auf
Art. 22quater KUVG. Nach Art. 22quater Abs. 1 KUVG setzt der Bundesrat
nach Anhörung der Beteiligten die Vergütungen für die von Laboratorien
vorgenommenen Analysen fest. Die Vergütungen können durch Vertrag
und - im vertragslosen Zustand - durch die Kantonsregierung um höchstens
zehn Prozent erhöht oder gesenkt werden. Gemäss Art. 1 Abs. 1, 2 und 4
der Verordnung VIII vom 30. Oktober 1968 über die Krankenversicherung
betreffend die Auswahl von Arzneimitteln und Analysen (V VIII, SR 832.141.2)
erlässt das EDI diese Tarife zusammen mit der Liste der anerkannten Analysen
5

(Analysenliste). Die Kassen sind verpflichtet, die für ihre Versicherten
vorgenommenen Analysen als Pflichtleistungen zu bezahlen, jedoch nur
dann, wenn das Laboratorium vom BSV zugelassen ist (Art. 12 Abs. 2 Ziff. 1
Bst. d KUVG; Art. 7 Abs. 1 V VIII; V des EDI vom 23. Dezember 1988 über die
von den anerkannten Krankenkassen als Pflichtleistungen zu übernehmenden
Analysen, SR 832.141.21; Art. 1 Abs. 1 der Verordnung VII vom 29. März 1966
über die Krankenversicherung betreffend die Zulassung für Laboratorien zur
Betätigung für die Krankenversicherung [V VII], SR 832.156.6). Heilanstalten
sind zur Durchführung von Analysen ohne weiteres zugelassen, sofern das
Heilanstaltslaboratorium unter der Leitung und unmittelbaren Aufsicht
einer wissenschaftlich ausgebildeten Person steht und über das erforderliche
Personal sowie über die nötigen Einrichtungen verfügt (Art. 1 Abs. 2 V VII).
1.3. Im vorliegenden Fall verfügt einzig das Institut für Klinische
Pharmakologie der Universität Bern über die nötige Zulassung des BSV. Es
wird auch nicht geltend gemacht, dass es sich beim Institut für Medizinische
Mikrobiologie und beim Pathologischen Institut der Universität Bern um
Heilanstaltslaboratorien im Sinne von Art. 1 Abs. 2 V VII handle (vgl. Art. 1 und
Anhang I Ziff. 1 der Verordnung des Regierungsrates vom 12. Dezember 1984
über die Struktur und Leitung der Kliniken, Institute und Zentrallaboratorien
der Medizinischen Fakultät der Universität Bern, Positionenverordnung,
Bernische Systematische Gesetzessammlung [BSG], 436.241.1; E. 6.1 hiernach).
Weiter ist gemäss Vernehmlassung des EDI vom 3. Dezember 1992 davon
auszugehen, dass auch der andere Weg zur Zulassung im vorliegenden Fall
nicht in Betracht fällt, dass nämlich diese Institute aufgrund eines kantonalen
Erlasses tätig werden, der vom BSV anerkannt ist (Art. 6 Abs. 1 V VII).
Es besteht somit nach dem Bundesrecht über die Krankenversicherung
keine Pflicht der Krankenkassen, die vom Institut für Medizinische
Mikrobiologie und vom Pathologischen Institut durchgeführten Analysen
als Pflichtleistungen zu vergüten. Insoweit der in der Verordnung des
Regierungsrates festgesetzte Tarif auch für diese Institute (Art. 1 Bst. a und b
der Verordnung) gilt, handelt es sich somit nicht um einen Tarif im Sinne von
Art. 22quater Abs. 1 KUVG; er unterliegt insoweit auch nicht nach Art. 22quinquies
KUVG der Beschwerde an den Bundesrat. Dieser hat daher nicht zu prüfen,
ob dieser Tarif insoweit vor Gesetz und Verfassung standhält; diese Frage
werden die Mitglieder des Beschwerdeführers jedoch gegebenenfalls bei der
Anwendung des Tarifs aufwerfen können. Soweit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung
angefochten wird, ist demnach nur darauf einzutreten, als es um das Institut
für Klinische Pharmakologie (Art. 1 Bst. c der Verordnung) geht.
1.4. Gleich verhält es sich mit Art. 3 Abs. 3 der Verordnung, in welchem der
Regierungsrat Leistungen tarifiert, die nicht in der Analysenliste enthalten
sind. Solche Leistungen müssen daher die Krankenkassen nach dem
Bundesrecht über die Krankenversicherung ebenfalls nicht bezahlen, und
zwar ohne Rücksicht darauf, welches der in Art. 1 der Verordnung genannten
Institute die Analysen durchführt.
1.5. Materiell nicht zu überprüfen ist schliesslich Art. 3 Abs. 2 der Verordnung,
weil der Beschwerdeführer diesen Absatz nicht anficht.
1.6. Aus diesen Überlegungen folgt, dass im vorliegenden Fall einzig der Tarif
für Analysen des Instituts für Klinische Pharmakologie Streitgegenstand
bildet, und auch dies nur soweit, als er sich auf die EDI-Analysenliste bezieht
6

(Art. 1 Bst. c und Art. 3 Abs. 1 der Verordnung). Der Bundesrat kann daher nur
insoweit auf die Beschwerde eintreten und den angefochtenen Tarif materiell
überprüfen.
Was der Beschwerdeführer dagegen einwendet, vermag diesen Befund nicht
zu widerlegen. Bundesrechtlich ist der Kanton Bern nicht verpflichtet, für jene
anderen Laboratorien, die in der Verordnung zusätzlich aufgeführt werden,
die Zulassung des BSV einzuholen. Solange diese nicht erteilt ist, fallen sie
bundesrechtlich nicht unter den Geltungsbereich der Analysenliste. Ob dieser
Zustand wünschbar ist, mag man je nach Standpunkt verschieden beurteilen,
ändert jedoch so oder anders nichts an der Rechtslage.
...
3. In der Sache streitig und im vorliegenden Fall zu prüfen ist, ob der
Regierungsrat Bundesrecht verletzt hat, indem er für das Institut für Klinische
Pharmakologie den vollen Tarif (= 100 %) gemäss Analysenliste des EDI
festgesetzt und eine Reduktion um zehn Prozent abgelehnt hat (E. 1.6. hiervor).
Zur Prüfungsbefugnis des Bundesrates sind vorweg folgende Bemerkungen
anzubringen:
3.1. Der Regierungsrat hat den Tarif des Instituts für Klinische Pharmakologie
als erstinstanzliche kantonale Behörde festgesetzt. Der Bundesrat prüft daher
den angefochtenen Tarif in vollem Umfang mit Einschluss der Angemessenheit
(Art. 49 VwVG); er übt indessen Zurückhaltung, wenn das Bundesrecht den
kantonalen Behörden einen Ermessensspielraum einräumt; vor allem weicht
er im Rahmen der Billigkeitsprüfung nicht ohne Not vom Entscheid der
Vorinstanz ab (VPB 48.46, 52.33).
3.2. Im Gegensatz zur Regelung bei den Vertragstarifen (Art. 22quater Abs. 5)
enthält das KUVG keine Bestimmung, ob der von einer Kantonsregierung
erlassene Tarif für den vertragslosen Zustand ebenfalls mit dem Gesetz
und der Billigkeit im Einklang stehen müsse. Wie der Bundesrat schon
mehrmals festgestellt hat, liegt hier eine Lücke vor, die es auszufüllen gilt
(Krankenversicherung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis [RSKV],
1983, S. 10 ff.; VPB 48.46 und 52.33). Nach dem Grundsatz, dass Gleiches nach
Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln ist (Imboden Max / Rhinow
René A. / Krähenmann Beat, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 69/B/I) hat die Kantonsregierung
dieselben Prinzipien anzuwenden wie bei der Genehmigung eines
Vertragstarifs, unterscheidet sich doch ein regierungsrätlicher Tarif von einem
Vertragstarif im wesentlichen nur dadurch, dass er mangels Parteieinigung
ein Sekundärtarif ist (Schären Fritz, Die Stellung des Arztes in der sozialen
Krankenversicherung, Diss. Zürich 1973, S. 260; VPB 52.33).
Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass der Bundesrat die angefochtene
Verordnung darauf überprüfen kann, ob deren Art. 3 Abs. 1 vor Gesetz und
Billigkeit standhält.
4. Was zunächst die Frage der Gesetzmässigkeit betrifft, ist von Art. 22quater
Abs. 1 KUVG auszugehen; danach kann die Kantonsregierung den vom EDI in
der Analysenliste festgesetzten Tarif im vertragslosen Zustand um höchstens
zehn Prozent erhöhen oder senken.
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Die Bestimmung verwendet die ermächtigende «Kann-Form» und lässt
zudem offen, unter welchen Voraussetzungen die Kantonsregierung vom
Analysentarif des EDI abweichen kann. Sie räumt damit der Kantonsregierung
einen Ermessensspielraum ein (BGE 112 Ib 16 f. E. 4), was auch der
Beschwerdeführer nicht in Abrede stellt. Dabei ist die Kantonsregierung
freilich an bestimmte Grundsätze gebunden, was der Regierungsrat für
seinen Teil ebenfalls anerkennt. Pflichtgemässe Ermessensbetätigung verlangt,
dass alle in der Sache erheblichen Interessen berücksichtigt und sorgfältig
gegeneinander abgewogen werden. Zu beachten sind ferner die allgemeinen
Rechtsgrundsätze wie das Gebot von Treu und Glauben und der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns sowie das Verbot von Willkür
und rechtsungleicher Behandlung (Imboden/Rhinow/Krähenmann, a.a.O.,
Nr. 67/B/I).
5.1. Vorweg stellt sich die Frage, auf welchen Zahlen der Bundesrat für seinen
Entscheid basieren kann, was die Analysenliste angeht.
Der Tarif des EDI für Analysen enthält, wie nicht bestritten ist, einen Anteil
für Investitionskosten der Laboratorien. Es handelt sich dabei jedoch
nicht um einen betriebswirtschaftlich fundierten Tarif, weshalb sich der
Investitionskostenanteil kaum quantifizieren lässt.
Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass die Investitionskosten bei
Laboratorien, die Analysen durchführen, ungefähr - wenn nicht sogar
mindestens - zehn Prozent der Gesamtkosten betragen. Das EDI hat dieser
Schätzung nicht widersprochen. Auch der Regierungsrat geht davon aus, dass
der Analysentarif einen Anteil für die Investitionskosten enthält.
5.2. Der Bundesrat wendet diese Schätzung daher im vorliegenden Fall
auf das Institut für Klinische Pharmakologie an. Er geht in diesem Sinne
davon aus, dass die Investitionskosten dieses Instituts rund zehn Prozent
des Gesamtaufwandes betragen, soweit dieser aus den Analysen für
Kassenpatienten entsteht. Weiter legt der Bundesrat seinem Entscheid die
Annahme zugrunde, dass auch die anderen Kosten des Instituts ungefähr
mit jenen privater Laboratorien vergleichbar sind. Diese Annahme ist
zwar im vorliegenden Fall umstritten. Das EDI weist darauf hin, dass sein
Tarif auf die Kostenstruktur privater Laboratorien zugeschnitten ist; der
Regierungsrat seinerseits bringt in der Vernehmlassung vor, das Institut müsse
- als Universitätslaboratorium - auch unrentable Aufträge annehmen und habe
zudem wegen Lehre und Forschung höhere Kosten als private Laboratorien
zu tragen; der Beschwerdeführer bestreitet dies in der Replik und macht
geltend, dass diese Kosten eigentlich tiefer liegen müssten, etwa deshalb, weil
das Institut bestimmte Analysen in grosser Zahl und damit billiger erbringen
könne.
Was zunächst die Kosten für Lehre und Forschung betrifft, wendet das BSV in
der Vernehmlassung vom 17. Juni 1991 zu Recht ein, dass solche Kosten beim
Aufwand für die Analysen nicht angerechnet werden dürfen, weil die soziale
Krankenversicherung dafür nicht aufzukommen hat.
Im übrigen steht in diesem Punkt Behauptung gegen Behauptung, ohne
dass dafür im vorliegenden Verfahren schlüssige Zahlen geliefert worden
wären. Unter diesen Umständen wäre es müssig, darüber weitere
Ermittlungen anzustellen. Solange nämlich die Analysenliste nicht
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einen betriebswirtschaftlich fundierten Tarif enthält und der Anteil der
Investitionskosten am Gesamtaufwand für Analysen sich kaum quantifizieren
lässt (E. 5.1 hiervor), wäre ein Vergleich mit den Zahlen des Instituts für
Klinische Pharmakologie nicht schlüssig und in diesem Sinne als Beweismittel
nicht tauglich; es liesse sich daher zur Zeit nicht rechtfertigen, vom
Kanton Bern diese Zahlen zu verlangen, sofern dies überhaupt möglich
beziehungsweise nicht mit unverhältnismässigem Aufwand verbunden
wäre. Zudem wäre gegebenenfalls zu prüfen, wieweit in solchen Fällen auch
die Beschwerdeführer verpflichtet werden könnten, an der Beschaffung
der nötigen Zahlen mitzuwirken (Art. 13 VwVG), wenn sie verlangen, vom
Regeltarif der Analysenliste (= hundert Prozent) nach unten abzuweichen, und
dies damit begründen, dass die Kosten bestimmter Laboratorien tiefer liegen
als im Normalfall, den das EDI der Analysenliste zugrunde legt.
6. Im Sinne der vorstehenden Erwägungen geht der Bundesrat daher davon
aus, dass die Kostenstruktur des Instituts für Klinische Pharmakologie
ungefähr mit jener privater Laboratorien vergleichbar ist und der Anteil
der Investitionskosten etwa zehn Prozent des Gesamtaufwandes beträgt,
soweit es um Analysen für Kassenpatienten geht. Wenn dem so ist, liegt der
Schluss nahe, dass der Regeltarif der Analysenliste des EDI für dieses Institut
angemessen ist.
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen diesen Schluss und macht geltend,
dass die Investitionskosten des Instituts aus Steuermitteln finanziert werden,
weshalb der Regierungsrat den Regeltarif um zehn Prozent hätte senken
müssen.
Dieser Einwand wäre dann berechtigt, wenn der Kanton Bern die
Investitionskosten für das Institut für Klinische Pharmakologie vollständig
aus öffentlichen Mitteln aufbringen müsste und sie - anders als die
Privatlaboratorien - nicht aus den Gebühren für die Analysen decken dürfte.
Dies träfe dann zu, wenn eine Rechtsnorm ihn dazu verpflichtete oder wenn
allein eine solche Lösung mit den Grundsätzen der Ermessensbetätigung
vereinbar wäre (E. 4 hiervor).
6.1. Was den erstgenannten Fall betrifft, ist vorab festzustellen, dass nach dem
Bundesrecht über die Krankenversicherung kein Kanton verpflichtet ist, aus
öffentlichen Mitteln die Investitionskosten für öffentliche Laboratorien zu
finanzieren, soweit diese Leistungen gemäss Analysenliste erbringen. Daran
ändert auch der BB vom 9. Oktober 1992 über befristete Massnahmen gegen
die Kostensteigerung in der Krankenversicherung (SR 832.111, AS 1992 1838)
nichts. Selbst wenn dieser Bundesbeschluss die angefochtene Verordnung
zeitlich überhaupt erfasste, liesse sich daraus für den vorliegenden Fall nichts
ableiten; der Bundesbeschluss will die Tarife und Preise für Leistungen der
Krankenversicherung begrenzen, während es hier darum geht, ob der vom
EDI festgelegte Regeltarif für Analysen im Fall des Instituts für Klinische
Pharmakologie zu senken ist.
Gleich verhält es sich auch nach kantonalem Recht. Zwar schreibt Art. 40 des
bernischen Spitalgesetzes vom 2. Dezember 1973 (BSG 812.11) vor, dass die
Kosten für Bau und Einrichtung der öffentlichen Spitäler vom Staat und den
Spitalverbänden getragen werden und nicht auf die Patienten und deren
Versicherer abgewälzt werden dürfen. Der Regierungsrat macht jedoch
geltend, dass die Vorschrift nicht für das Institut für Klinische Pharmakologie
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gilt, das dem kantonalen Recht über die Universität untersteht, weshalb dessen
Investitionskosten nicht über Spitalsteuern (Art. 44 Spitalgesetz) finanziert
werden. Er kann sich hierfür auf Art. 1 des Spitalgesetzes stützen, der den
Geltungsbereich dieses Gesetzes regelt und dabei die Universitätsinstitute
nicht nennt (vgl. auch Art. 1 und Anhang I Ziff. 1 der Verordnung des
Regierungsrates vom 12. Dezember 1984 über die Struktur und Leitung der
Kliniken, Institute und Zentrallaboratorien der Medizinischen Fakultät der
Universität Bern, Positionenverordnung, BSG 436.241.1).
Der Beschwerdeführer bestreitet diese Rechtslage in der Beschwerde nicht,
wendet aber ein, das schliesse nicht aus, bei Tarifen staatlich finanzierter
Universitätsinstitute die Investitionskosten trotzdem abzuziehen, was
Art. 22quater Abs. 1 KUVG erlaube. Damit macht er sinngemäss geltend,
der Regierungsrat habe sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt, was später zu
prüfen ist (E. 6.2 hiernach). Er bestreitet damit aber nicht, dass weder das
Bundesrecht über die Krankenversicherung noch das kantonale Spitalrecht
den Kanton Bern verpflichten, öffentliche Mittel für die Investitionskosten
öffentlicher Laboratorien einzusetzen, soweit diese zu Leistungen gemäss
Analysenliste des EDI zugelassen sind. Von daher steht nichts entgegen, dafür
die Gebühren aus den Analysen heranzuziehen, selbst wenn der Kanton
bisher grundsätzlich den Abschreibungsaufwand auf Bau und Einrichtungen
der Universitätsinstitute getragen hat. Wenn der Regierungsrat dies ändern
und in Zukunft die Investitionskosten zu einem angemessenen Teil aus den
Gebühren für Analysen zugunsten Dritter decken will, lässt sich dies nach
dem Gesagten rechtlich nicht beanstanden, soweit es um das Institut für
Klinische Pharmakologie geht, das vom BSV für Analysen zugelassen ist. Der
Kanton wird in diesem Umfange seine eigenen Leistungen an das Institut
für Klinische Pharmakologie herabsetzen können beziehungsweise nicht
oder weniger stark erhöhen müssen. Wenn der Kanton trotzdem weiterhin
Beiträge an die Investitionskosten des Instituts leistet, lässt sich daraus nicht
ohne weiteres schliessen, dass die Versicherten die Investitionskosten zwei
Mal bezahlen, nämlich zum einen als Patienten über die Gebühren für die
im Institut durchgeführten Analysen und zum andern als Steuerzahler über
ihre Beiträge an den bernischen Fiskus. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass
das Institut auch in Lehre und Forschung wirkt und die dadurch bedingten
Investitionskosten nicht aus den Gebühren für Analysen, sondern aus
öffentlichen Mitteln zu decken sind (E. 5.2 hiervor).
Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass weder das Bundesrecht über
die Krankenversicherung noch das kantonale Spitalrecht den Kanton
Bern verpflichten, die Investitionskosten für das Institut für Klinische
Pharmakologie aus öffentlichen Mitteln zu decken, soweit es um Analysen
für Kassenpatienten nach der Analysenliste des EDI geht.
6.2. Bleibt die Frage zu prüfen, ob der Regierungsrat trotzdem diese Lösung
hätte wählen müssen, was der Fall wäre, wenn allein sie mit den Grundsätzen
der Ermessensbetätigung vereinbar wäre (E. 4 hiervor).
Unter diesem Gesichtspunkt fragt es sich vorweg, ob der Regierungsrat die auf
dem Spiel stehenden Interessen berücksichtigt und sorgfältig gegeneinander
abgewogen hat. Zu diesen Interessen gehören zum einen die Interessen der
Versicherten und der Krankenkassen, die dahin zielen, den EDI-Tarif bis an die
zulässige Untergrenze von 90 Prozent zu senken. Dem steht das Interesse
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des kantonalen Finanzhaushaltes gegenüber, das dafür spricht, den von
Art. 22quater Abs. 1 KUVG gewährten Spielraum bis zur zulässigen Obergrenze
von 110 Prozent des EDI-Tarifs auszunutzen. Bei Dienstleistungen des
Gemeinwesens zugunsten des Bürgers, wie sie im vorliegenden Fall in Frage
stehen, ist es zulässig, auch dieses Interesse zu berücksichtigen und in diesem
Sinne Kostendeckung anzustreben (vgl. Imboden/Rhinow/Krähenmann, a.a.O.,
Nr. 110/B/IV). Der Regierungsrat durfte dabei auch die Investitionskosten
des Instituts für Klinische Pharmakologie berücksichtigen, soweit sie
durch Analysen für Kassenpatienten bedingt sind, weil der EDI-Tarif einen
solchen Anteil enthält (E. 5.1 hiervor). Wenn der Regierungsrat daher die
Investitionskosten im geschätzten Umfange von zehn Prozent (E. 5.2 hiervor)
aus den Gebühren für Analysen decken will und folglich am Regeltarif des
EDI festhält, was anderseits aber auch bedeutet, dass er im Interesse der
Krankenkassen und Versicherten nicht darüber hinausgeht, hat er damit
die auf dem Spiel stehenden Interessen richtig gegeneinander abgewogen.
Der Entscheid ist in diesem Sinne vertretbar und verstösst auch nicht gegen
anerkannte Grundsätze der Ermessensbetätigung. Insbesondere wird das
Gebot der rechtsgleichen Behandlung nicht verletzt. Dies gilt zum einen im
Vergleich zu privaten Laboratorien, weil auch diese ihre Investitionskosten
aus den Gebühren für Analysen decken können; insofern sind die Verhältnisse
vergleichbar und dürfen daher gleich beurteilt werden (E. 5.1 und 5.2 hiervor;
Müller Georg, Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1987, Art. 4, Rz. 30 ff.). Zum
andern hält die Regelung entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers vor
dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung auch dann stand, wenn man die
öffentlichen Spitallaboratorien ins Auge fasst; diese unterstehen nämlich
- im Unterschied zum Institut für Klinische Pharmakologie - dem Art. 40
des bernischen Spitalgesetzes, der es verbietet, die Kosten für Bau und
Einrichtung der öffentlichen Spitäler auf die Patienten und deren Versicherer
abzuwälzen, weshalb die Rechtslage insoweit nicht vergleichbar ist und sich
daher unterschiedliche Tarife rechtfertigen lassen (E. 6.1 hiervor).
Daraus ergibt sich, dass der Regierungsrat mit seinem Entscheid, für das
Institut für Klinische Pharmakologie am Regeltarif des EDI festzuhalten, nicht
gegen Grundsätze der Ermessensbetätigung verstossen hat. Unter diesen
Umständen brauchen die anderen Argumente, die der Regierungsrat für
seinen Standpunkt vorbringt, nicht geprüft zu werden (unverhältnismässiger
Aufwand für die Identifikation der kantonalen und ausserkantonalen
Patienten, Überlastung von Lehre und Forschung durch private Aufträge,
Wettbewerbsvorteil gegenüber privaten Laboratorien bei Senkung des Tarifs).
7. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Regierungsrat nicht
gegen das Gesetz verstösst, wenn er es ablehnt, in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung
den Regeltarif des EDI für Analysen beim Institut für Klinische Pharmakologie
um zehn Prozent zu senken.
Damit verletzt er auch die Billigkeit nicht (E. 3.2 hiervor). Der Begriff der
Billigkeit ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, dessen Auslegung sich der
Ausübung von Ermessen nähert, weshalb der Bundesrat vom Entscheid der
Vorinstanz nicht ohne Not abweicht (E. 3.1 hiervor). Er schreitet daher nur ein,
wenn der angefochtene Erlass die Betroffenen in offensichtlich rechtswidriger
Weise privilegiert beziehungsweise benachteiligt oder die Kantonsregierung
sich von unsachlichen Erwägungen leiten liess (VPB 48.46 und 47). Aus den
vorstehen
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den Erwägungen (namentlich E. 6.2) ergibt sich, dass diese Voraussetzung im
vorliegenden Fall nicht erfüllt und der Entscheid des Regierungsrates nicht
unbillig ist.
...
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.21 - Entscheid des Bundesrates vom 18. Mai 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
Anno
Band
59
Volume
Volume
Seite
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Ref. No
150 002 576
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.