ch_vb · 96.097 · 1995-09-20 · de


#ST# 96.097
Message
sur la libération du montant bloqué du deuxième crédit
d'engagement NLFA
du 25 novembre 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous demandons, par le présent message, d'approuver le projet de modifica-
tion de l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur un deuxième crédit d'engage-
ment (crédit intermédiaire) pour la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse
à travers les Alpes.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
25 novembre 1996 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N38950
1996 - 735 
43 Feuille fédérale. 149" année. Vol. I 
669

Condensé
Au début de 1555, nous avons décidé de revoir le financement de
l'infrastructure des transports publics. Le programme de construc-
tion de la NLFA s'en trouve modifié de manière durable. Celui gui
était prévu initialement dans l'arrêté sur le transit alpin doit
être redimensionné sur la base de notre message du 26 juin 1996 sur
la réalisation et le financement de 1'infrastructure des transports
publics; les tronçons différés pourront être réalisés ultérieurement
si leur nécessité est attestée et leur financement assuré.
Le 20 septembre 1995, les Chambres fédérales ont alloué un deuxième
crédit d'engagement (crédit intermédiaire) de 855 millions de francs
pour passer du stade de la planification, des sondages et des
préparatifs du percement à celui de la construction des deux tunnels
de base. Dans une première étape, seuls les 210 millions de francs
destinés aux attaques intermédiaires de Sedrun et de Ferden ont été
libérés, alors que le solde a été bloqué jusqu'à ce que le nouveau
financement des transversales ferroviaires alpines soit garanti.
Le premier crédit d'engagement et la tranche débloquée du deuxième
crédit ne suffisent pas pour poursuivre sans interruption la plani-
fication et les travaux préparatoires jusqu'à la date vraisemblable
de la votation populaire sur la réalisation et le financement de
l'infrastructure des transports publics (au plus tôt à la fin de
O
1997, éventuellement entre le premier et le troisième trimestre
1998) .
A la fin de 1996, le financement des transversales alpines n'est pas
encore garanti. Il ne nous est donc pas possible de libérer les
crédits bloqués. Notre projet se trouve entre les mains du Parle-
ment. Le déroulement des discussions montre que les débats seront
longs et circonstanciés et* que le calendrier prévu devra plutôt être
prolongé. Si l'on retarde le déblocage des crédits jusqu'à ce que le
Parlement adopte le financement proposé ou que le résultat de la
votation populaire sur le financement des transports publics soit
connu, les travaux au Loetschberg et au Saint-Gothard devront être
interrompus dans le courant de l'année 
prochaine. Cela étant, les
capacités promises seront disponibles beaucoup plus tard que prévu,
des emplois 
seront 
menacés 
et 
du savoir-faire 
sera perdu. Par
670

ailleurs, il faudra s'attendre à ce que la fermeture des chantiers
et la mise en place des installations lors de leur réouverture
occasionnent des surcoûts considérables.
Nous vous présentons le présent message et nous vous demandons, à
titre préventif, de libérer les crédits bloqués. Vous êtes en effet
seuls à même de modifier la libération des fonds suivant le calen-
drier et les mesures arrêtés au terme des débats sur le projet de
financement des transports publics. Le traitement parallèle des deux
projets garantirait une coordination optimale et un emploi très
efficace des ressources.
671

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
Le 1er octobre 1991, les Chambres fédérales ont alloué le premier crédit d'engagement pour la
NLFA1), d'un montant de 800 millions de francs2), en vue de mettre au point les projets et les
préparatifs de la construction. Les 250 millions de francs destinés à l'axe du Loetschberg
seront épuisés à la fin de 1996, les 500 millions affectés à l'axe du Saint-Gothard le seront à la
fin de 1997. En revanche, les 50 millions prévus pour planifier la liaison de la Suisse orientale
avec la ligne du Saint-Gothard n'ont guère été utilisés.
Afin de garantir le passage des travaux de planification et de sondage et les préparatifs de la
construction aux travaux de construction pour les deux tunnels de base, les Chambres fédérales
ont accordé, le 20 septembre 1995, un deuxième crédit d'engagement3) de 855 millions de
francs 4), mais seuls les fonds pour les attaques intermédiaires de Sedrun (y compris les
aménagements de la Surselva, soit un total de 160 mio. de fr.) et de Ferden (50 mio. de fr.) ont
été libérés, alors que le solde devait rester bloqué jusqu'à ce que le nouveau financement de la
transversale alpine soit garanti5). Notre message6) a relevé que le deuxième crédit d'engagement
devait être considéré comme un financement intermédiaire jusqu'à ce que de nouveaux modèles
de financement soient trouvés et décidés. Cette procédure a été choisie pour éviter des retards
dans la réalisation du projet NLFA. Cela étant, ce deuxième crédit sert à financer au Saint-Go-
thard et au Loetschberg les éléments urgents des attaques intermédiaires, des zones des
portails, de la galerie-pilote de Bodio et des aménagements de la ligne de la Surselva. D
permettra donc de commencer sans retard la construction proprement dite des deux tunnels de
base dès que le nouveau financement et le troisième crédit d'engagement auront été alloués.
Au début de 1995, nous partions encore de l'idée7) que la votation populaire sur le nouveau
financement de la NLFA aurait lieu vers la fin de 1996, de sorte que cette question serait réglée
au début de 1997. Pour pouvoir garantir une planification et une réalisation sans retard, on a
calculé le deuxième crédit d'engagement de manière que son montant global (855 mio. de fr.)
permette de couvrir les travaux prévus pour les deux axes jusqu'au début de 1997 environ.
t) 
Arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit global destiné a la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à
travers les Alpes (crédit global NLFA) . FF 1993 I 119
2) 
Article 2 crédit global NLFA; prix de 1991. état de la planification de 1989
3) 
Arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur un deuxième crédit d'engagement (crédit intermédiaire) pour la réalisation du
projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté fédéral sur le deuxième crédit d'engagement). FF 1995 IV
577
4) 
Prix de 1995, état du projet en 1994. 570 millions ont été alloués pour la ligne de base du Saint-Gothard, 285 pour
celle du Loetschberg.
5) 
Article 4 de l'arrêté fédéral sur le deuxième crédit d'engagement
6) 
Message sur le deuxième crédit d'engagement, p. 12 s.
7) 
Message sur le deuxième crédit d'engagement, p. 13
672

A la fin de 1996, le financement des transversales alpines n'est pas encore garanti. D ne nous
est donc pas possible de libérer les crédits bloqués. Notre projet se trouve entre les mains du
Parlement. Le déroulement des discussions montre que les débats seront longs et circonstanciés
et que le calendrier prévu devra plutôt être prolongé. Si l'on retarde le déblocage des crédits
jusqu'à ce que le Parlement adopte le financement proposé ou que le résultat de la votation
populaire sur le financement des transports publics soit connu, les travaux au Loetschberg et au
Saint-Gothard devront être interrompus dans le courant de l'année prochaine. Cela étant, les
capacités promises seront disponibles beaucoup plus tard que prévu, des emplois seront
menacés et du savoir-faire sera perdu. Par ailleurs, il faudra s'attendre à ce que la fermeture
des chantiers et la mise en place des installations lors de leur réouverture occasionnent des
surcoûts considérables.
Nous vous présentons le présent message et nous vous demandons à titre préventif de libérer
les crédits bloqués, parce ce que vous êtes à même de modifier aussi la libération des fonds
suivant le cours que prendront les débats sur le projet principal de financement des transports
publics (calendrier et contenu). Le traitement parallèle 'des deux projets garantirait une
coordination optimale et un emploi très efficace des ressources.
12 
Appréciation des conditions-cadres depuis le printemps 1995
121 
Nouvelles conditions-cadres
121.1 
Financement de l'infrastructure des transports publics
Au début de 1995, nous avons décidé de remanier le financement de l'infrastructure des
transports publics et nous avons adopté le 26 juin 1996. un message sur la réalisation et le
financement de l'infrastructure des transports publics (FTP)8).
Cette démarche s'est notamment imposée parce qu'il existe actuellement un cumul de plusieurs
grands projets d'infrastructure (p. ex. extension du réseau des autoroutes, RAIL 2000, NLFA),
que les finances fédérales se sont détériorées, que les attentes en matière de rentabilité doivent
être modifiées et qu'il convient de tenir compte davantage de l'évolution technique du secteur
ferroviaire lors du développement de l'infrastructure. Cela étant, il faut
réunir tous les grands projets d'infrastructure des transports publics, de manière que les
citoyens aient une vue d'ensemble des tâches et des engagements financiers prévisibles à
l'avenir;
régler clairement le financement des projets des vingt prochaines années et le garantir;
revoir les tracés et l'extension de la NLFA et déterminer si la construction des voies
d'accès peut être différée pour le moment.
8) 
Message du Conseil fédéral du 26 juin 1996 sur la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports
publics
673

Cette nouvelle vision des choses affecte durablement le programme de construction de la NLFA.
Bien que nous maintenions telle quelle la "conception réseau" de la transversale alpine, adoptée
par le peuple et les cantons, le programme d'investissement initial, décrit dans l'arrêté sur le
transit alpin9), doit être redimensionné. Cela étant, la construction des lignes d'accès aux
tunnels de base est reportée, ce qui ne doit toutefois pas être considéré comme un abandon
définitif. La décision sur l'aménagement éventuel de ces nouveaux tronçons NLFA est
simplement différée. Pour des raisons de capacité durant la période planifiée (1997 - 2007), leur
besoin n'est pas attesté et leur financement n'est pas garanti. Leur planification sera assurée
sur le plan de l'aménagement du territoire. Nous établirons un plan sectoriel à cette fin.
121.2 
Répercussions sur la procédure
Le redimensionnement du programme de construction NLFA touche très différemment les
tunnels de base du Saint-Gothard et du Loetschberg. Alors que le premier est resté inchangé, à
l'exception des zones des portails où les tronçons du tunnel doivent être reliés au réseau
existant10), le projet du second a subi de vastes adaptations (exploitation en partie sur une
seule voie, sortie sud à Rarogne). Les projets mis à l'enquête pour les tunnels de base des deux
axes ont été adaptés en conséquence. Les procédures d'approbation des plans du Saint-Gothard
se déroulent régulièrement depuis l'automne 1995. D en va de même pour le Loetschberg depuis
l'été 1996. En vertu de l'arrêté fédéral urgent pour les grands projets ferroviaires"), les
décisions d'approbation des plans sont rendues en première instance par le Département fédéral
des transports, des communications et de l'énergie. Elles seront disponibles vers le début de
1997 pour le tunnel de base du Saint-Gothard (notamment les attaques intermédiaires d'Amsteg
et de Faido, déterminantes pour l'observation du calendrier des travaux) et en été 1997 pour le
tunnel de base du Loetschberg (sans l'attaque intermédiaire de Ferden, dont l'approbation sera
anticipée).
En revanche, nous n'avons pas encore approuvé12) les avant-projets des nouvelles voies
d'accès aux deux tunnels de base - à l'exception du tronçon en pleine voie reliant Bodio à
Giustizia (région de Biasca) sur l'axe du Saint-Gothard - qui sont désormais reportées à une
date ultérieure. Certains avant-projets doivent être adaptés au programme d'investissement
redimensionné. Sont notamment concernés l'accès au portail nord du tunnel de base du
Saint-Gothard dans la région d'Erstfeld, ainsi que le raccordement de la ligne actuelle près du
portail nord du tunnel de base du Loetschberg dans la région de Frutigen et la sortie sud dans la
zone de Rarogne / Baltschieder. Les projets correspondants ne sont pas encore disponibles.
9) 
Arrêté fédérai du 4 octobre 1991 sur la construction de la ligne ferroviaire suisse ä travers les Alpes (arrêté sur le
transit alpin). RS 742.104
10) 
La zone du portail sud du tunnel de base du Saint-Gothard constitue une exception, car la construction du nouveau
tronçon va jusqu'à Giustizia.
11) 
Selon l'article 12 de l'arrêté sur le transit alpin, les dispositions de l'arrêté fédéral du 2l juin 1991 sur la procédure
d'approbation des plans des grands projets ferroviaires (RS 742.100.1) sont applicables aux projets de mise à
l'enquête des nouvelles lignes du Saint-Gothard et du Loetschberg. Vu l'article 12 de cet arrêté fédéral, le DFTCE es
compétent pour approuver les plans. Aux termes de l'article 18 de l'arrêté fédéral précité, cette décision petit faire
l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.
12) 
Article 11 de l'arrêté fédéral sur le transit alpin
674

Pour d'autres avant-projets, le tracé n'est pas encore clairement défini. (Par exemple dans le
canton d'Uri, où il faut choisir entre la variante "montagne" du canton et la variante modifiée
par les CFF).
D faudra aussi accorder une importance particulière à l'impact du réseau NLFA redimensionné
sur l'environnement. Des études sont actuellement en cours pour vérifier si les lignes actuelles
conduisant aux tunnels de base sont équipées comme le requiert la protection de
l'environnement. Dans le domaine de la protection contre le bruit, ces études sont coordonnées
avec les mesures d'assainissement prévues sur l'ensemble du réseau. Les lignes d'accès
devront être rendues moins bruyantes au plus tard lors de la mise en service des tunnels de
base'3).
122 
Conditions-cadres inchangées de la politique des transports
Les conditions-cadres de la politique des transports sont essentiellement caractérisées par
plusieurs 
décisions 
populaires, 
parmi 
lesquelles 
figurent 
notamment 
l'extension 
de
l'infrastructure ferroviaire, l'article sur la protection des Alpes et l'introduction de la redevance
sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. La mise en oeuvre de ces projets est
actuellement en cours, leurs interdépendances et leurs interconnexions devant être dûment
prises en compte. La continuité joue également un rôle important dans la réalisation de la
NLFA.
Les objectifs qui visent à renforcer les transports publics du point de vue de la politique
environnementale, des transports et de l'aménagement du territoire et qui peuvent être atteints
grâce à des axes de transport performants et de grande capacité gardent toute leur validité.
Relevons aussi les répercussions macro-économiques liées à la réalisation de la NLFA. En
l'occurrence, les chantiers en question amélioreront à court et à moyen terme la situation de
l'emploi, mais ils auront surtout des avantages à long terme quant à l'accessibilité de la Suisse
dans l'optique de l'économie.
S'agissant de la politique extérieure, l'accent est mis sur les négociations bilatérales avec l'UE,
ainsi que sur les obligations auxquelles la Suisse a souscrit en relation avec l'accord sur le'
transit conclu avec l'UE 14X La violation de ces obligations porterait atteinte à la crédibilité de
notre pays, ce qui pourrait avoir des répercussions négatives sur les négociations bilatérales
actuelles.
13) 
Article 10, 3c alinéa, de l'arrêté sur le transit alpin
14) 
Accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse relatif au trafic-marchandises par
route et par rail (accord sur le transit), adopté le 21 octobre 1991 et signé le 2 mai 1992 (RS 0.740.71). La Suisse s'est
engagée à construire deux tunnels de base. En outre, les premiers tronçons du réseau de transit modernisé devraient
être ouverts au trafic en 2005 (section C, annexe 2, de l'accord sur le transit)
675

123 
Coûts, délais et risques
Les explications concernant les coûts, les délais et les risques se trouvent dans le message sur
le deuxième crédit d'engagement15). Ces données restent toujours valables.
13 
Nécessité de libérer 
la tranche 
bloquée 
du deuxième 
crédit
d'engagement
Le premier crédit d'engagement et le montant débloqué du deuxième crédit ne suffisent pas pour
poursuivre sans interruption les travaux de planification et de préparation jusqu'à la date
probable de la votation populaire sur la réalisation et le financement de l'infrastructure des
transports publics.
Etant donné les dates de mise en service les plus vraisemblables actuellement16), les préparatifs
de la construction sont absolument déterminants, us comprennent, au Saint-Gothard, les
attaques intermédiaires d'Amsteg, de Sedrun et de Faido et la galerie-pilote de Bodio et, au
Loetschberg, celles de Mitholz, de Ferden et de Steg. Si le début des travaux préparatoires est
retardé, cela se répercutera directement sur le calendrier de réalisation des tunnels de base, ce
qui provoquerait un retard dans la mise en service de ces ouvrages.
Afin de pouvoir s'en tenir au calendrier serré déjà fixé, il est nécessaire, avant la votation sur
le financement de l'infrastructure des transports publics, d'obtenir des fonds supplémentaires
pour poursuivre les travaux urgents concernant les deux tunnels de base. L faut partir du
principe que le premier crédit d'engagement déjà alloué 17) et le montant débloqué du deuxième
crédit ne suffisent pas pour financer d'ici à la votation populaire, prévue durant le premier
semestre 1998, la préparation de la construction, déterminante pour l'observation du calendrier.
Les conséquences d'une interruption des travaux de construction sont décrites au chiffre 212.
Si les fonds supplémentaires ne sont pas mis à disposition, on risque de ne pas pouvoir s'en
tenir aux délais figurant dans l'accord sur le transit conclu avec l'Union européenne, n faut
s'attendre à ce que les négociations bilatérales avec l'Union européenne soient entravées et
retardées par suite de signaux éventuellement mal compris (perte de crédibilité et non-respect du
traité). En politique intérieure, il sera impossible de concrétiser dans les délais l'article
constitutionnel sur la protection des Alpes, ce qui aura des effets conjoncturels défavorables
incompatibles avec les appels de la Confédération en faveur de la relance de l'économie.
15) 
Chiffres 231 à 233. page 21 s.
16) 
Loetschberg 2006, Saint-Gothard 2008
17) 
Article 2 de l'arrêté fédéral du 4 octobre 1991 sur le crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire
suisse à travers les Alpes
676

14 
Problème que pose l'octroi de nouveaux fonds pour la construction de
la NLFA avant la décision de principe quant à son financement
Nous nous rendons compte que la discussion sur la libération du montant bloqué du deuxième
crédit d'engagement se déroulera dans un climat délicat du point de vue politique, étant donné
que des fonds supplémentaires devront être alloués pour la NLFA avant que le peuple et les
cantons 
ne 
se 
soient 
prononcés 
sur 
le redimensionnement 
prévu 
du 
programme
d'investissement et la nouvelle conception du financement des grands projets. Comme le
financement n'est pas garanti et que les conditions ne sont donc pas remplies pour que nous
puissions décider seuls de la libération des crédits bloqués, il appartient au Parlement de
modifier l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995. Notre proposition est fondée sur les considéra-
tions suivantes:
D'une part, l'arrêté fédéral du 4 octobre 1991 sur le transit alpin, adopté par le peuple et
les cantons et décrivant le programme de construction et le financement de la NLFA, reste
toujours en vigueur. L doit être compris comme un mandat de réalisation. Ceci est
également valable si le peuple et les cantons rejettent la nouvelle orientation que nous
proposons. Il en serait autrement si cet arrêté devait être revu de fond en comble au cas
où notre projet de réalisation et de financement de l'infrastructure des transports publics
serait rejeté.
Par ailleurs, nous avons toujours souligné que le nouveau modèle de financement ne doit
pas empêcher les activités ad hoc (planification, établissement des projets, sondage,
préparation de la construction) de se poursuivre sans interruption sur les deux axes pour
les sections des tunnels de base essentielles à l'observation des délais. Cette nécessité
s'impose pour des raisons relevant de la politique des transports, de l'aménagement du
territoire, de l'économie et de la politique vis-à-vis de l'Europe, qui ont encore
aujourd'hui leur raison d'être.
La libération des 645 millions bloqués offrirait des fonds pour la construction des
attaques intermédiaires, de sorte que les travaux de planification et de construction
déterminants pourraient être poursuivis sur les deux axes. Comme auparavant, aucune
construction ne sera effectuée dans les tubes des principaux tunnels, à l'exception de la
galerie pilote de Bodio. On pourrait penser que les travaux commencés pour les attaques
intermédiaires anticipent sur la réalisation ultérieure des tunnels de base. Ils constituent
cependant des éléments importants pour obtenir des prévisions plus fiables sur la géologie
des tunnels de base proprement dits. Ils sont donc assimilables à des sondages. Seul
l'abandon définitif d'un des deux axes signifierait que les fonds auront été utilisés en
vain. Une telle décision ne correspond pas à notre proposition; c'est pourquoi nous
estimons qu'il faut libérer les tranches bloquées dû deuxième crédit d'engagement. Si les
deux affaires sont traitées parallèlement - ce qui est judicieux -, il appartient aux
Chambres d'adapter le présent projet aux décisions arrêtées au sujet du principal dossier,
à savoir le financement des transports publics.
677

15
Vu la morosité actuelle de la conjoncture et la perspective, à moyen terme, d'un taux de
chômage élevé, il faut,, à notre avis, que les travaux de construction en cours soient
poursuivis et que les maîtres de l'ouvrage maintiennent leur organisation et puissent
garantir les emplois. Si les crédits bloqués n'étaient pas libérés, il faudrait s'attendre à ce
que des chantiers soient fermés provisoirement et que du personnel doté de connaissances
techniques spécifiques soit licencié. Comme le montre l'expérience, les retards et les
interruptions de chantier entraîneraient de nouveaux coûts lors de la reprise des travaux.
Modalités de la libération du crédit
151 
Généralités
II est souhaitable que la libération de la tranche bloquée du deuxième crédit d'engagement soit
traitée et adoptée par le Parlement en parallèle avec le projet FTP. En ce qui concerne les
travaux déterminants, une telle procédure permettrait de gagner au moins le temps qui sépare
les débats parlementaires de la votation sur le FTP. Le gain de temps minimal oscille entre
quatre (uniquement projet avec référendum obligatoire) et huit mois (projet avec référendum
facultatif). Le présent message permet en outre aux Chambres de découpler les deux projets et
de gagner ainsi encore du temps si le projet FTP était retardé.
152 
Calendrier
152.1 
FIP selon calendrier
Avec cette variante, les débats parlementaires sur le FTP se déroulent selon le plan. La tranche
bloquée du deuxième crédit d'engagement est libérée en même temps que l'adoption du projet
FTP par le Parlement.
Débats parlementaires FTP
Adoption FTP
Libération tranche bloquée
deuxième crédit d'engagement
Votation populaire FTP
Gain de temps
1997
J
mmw
T
T
T
Wffiffiffiffik
1998
:::.?
678

On peut tabler sur un gain de temps de six à neuf mois. Les répercussions précises sont
présentées au chiffre 212.2 de la partie spéciale du présent message.
152.2 
Retard du FTP, avec découplage de la libération du crédit bloqué
Dans ce cas, la votation sur le FTP est décalée de six mois. Le Parlement fait usage de la
possibilité de découpler les projets et libère de manière anticipée la tranche bloquée du deuxième
crédit d'engagement.
Débats parlementaires FTP
Adoption FTP
Libération tranche bloquée
deuxième crédit d'engagement
Votation populaire FTP
Gain de temps
1997
J
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f
'////M ''M
T
1998
T
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If
Le gain de temps oscille entre douze et quinze mois. Les répercussions détaillées figurent au
chiffre 212.2 de la partie spéciale du présent message.
152.3 
Retard du projet FTP, sans découplage de la libération du crédit bloqué
Avec cette variante, les débats parlementaires sur le projet FTP prennent six mois de retard et
le Parlement renonce au découplage.
Débats parlementaires FTP
Adoption FTP
Libération tranche bloquée
deuxième crédit d'engagement
Votation populaire FTP
Gain de temps
1997
I 
I
Wim0%%zßßß%M
T
f
1998
1
M%%%%%%
If
679

Le gain de temps est le même que dans la première variante, à la différence que le crédit est
libéré quelque six mois plus tard. Les délais de mise en service les plus vraisemblables sont
décalés d'autant.
153 
Objets à l'intérieur des axes du Saint-Gothard et du Loetschberg
Les diverses rubriques du deuxième crédit d'engagement figurent en détail dans le message du
12 avril 1995 aux chiffres 143.5 et 143.6 (page 15 s.). Les aperçus détaillés se trouvent aussi
dans les annexes 5 et 6 du message précité. Les récapitulations des coûts et la répartition des
fonds entre les deux axes doivent garder toute leur validité 18X
Etant donné les modifications des conditions-cadres intervenues depuis le printemps 1995, nous
devons avoir la possibilité, dans des cas justifiés, de transférer, à l'intérieur de chaque axe,
certains éléments de la rubrique d'une partie de projet à celle d'une autre partie. La marge de
manoeuvre disponible pour l'emploi plus souple des fonds réside uniquement dans leur
attribution à diverses parties du projet à l'intérieur du même axe et dans leur utilisation pour les
rubriques de crédit correspondantes19). Une utilisation optimalisée de cette manière s'impose
pour les raisons suivantes:
Le principal critère pour une éventuelle nouvelle répartition réside dans l'emploi optimal
des ressources, de manière à réduire le plus possible les frais de planification et de
construction et à s'en tenir aux dates de mise en service les plus avancées.
Les chemins de fer doivent disposer d'une certaine souplesse dans la conduite des travaux
et pouvoir adapter leurs activités aux conditions géologiques et techniques pertinentes. Ds
garantiront ainsi l'avancement sans interruption de la planification et de la construction.
Cela étant, certains projets peuvent être réalisés plus vite que prévu, de sorte qu'il faut
disposer de davantage de fonds. Par contre, d'autres projets peuvent subir des retards et
nécessiter moins de ressources financières.
En raison du déroulement des procédures, il faut éventuellement attendre une décision
entrée en force pour commencer la réalisation de certaines parties de projet. Les fonds
prévus à cet effet ne peuvent donc pas être utilisés. Cet argument a des implications
pratiques pour les zones des portails d'Erstfeld et de Frutigen, étant donné que nous
devons encore approuver les avant-projets pour ces deux secteurs. Cela étant, il peut être
indiqué de transférer des fonds des secteurs encore à approuver à des parties de projet
qui se trouvent déjà à un stade de réalisation avancé.
18) 
La ligne de base du Saint-Gothard fait l'objet d'une contribution de 570 millions, dont 160 millions ont déjà été
débloqués pour le puits de Sedrun. 285 millions sont prévus pour la ligne du Loetschberg; sur ce montant, 50 millions
ne sont plus soumis au blocage du crédit.
19) 
Vu la loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (RS 611.0). une telle procédure est tout à
fait acceptable; cf. article 25 ss, en particulier l'article 28 de la loi sur les finances de la Confédération.
680

Le redimensionnement des projets de construction conduit, notamment pour le Loetsch-
berg, à une autre planification et à un nouveau déroulement de la construction. H faut
pouvoir en tenir compte lors de l'attribution des fonds.
L'attribution des fonds reste toujours limitée aux galeries d'accès proprement dites, à la galerie
pilote de Bodio et aux zones des portails. Une autre utilisation des fonds, notamment pour le
début de la construction des tubes principaux des tunnels de base, est exclue.
16 
Autres crédits d'engagement20'
Le deuxième crédit d'engagement garde le caractère d'un financement intermédiaire 21). Les
autres crédits d'engagement serviront à garantir les fonds nécessaires à la planification, à la
construction et à l'équipement des tunnels de base, ainsi que des tronçons restants du
programme d'investissement NLFA redimensionné. Les demandes ad hoc seront cependant
formulées après la votation populaire sur le financement de l'infrastructure des transports
publics.
Afin que le calendrier de réalisation du programme d'investissement NLFA ne subisse aucune
interruption et que la date de mise en service de chaque axe, prévue et vraisemblable, puisse
être observée, les fonds supplémentaires doivent être disponibles dès le milieu de 1998. Cette
exigence concerne de la même manière les deux axes. En même temps que les débats
parlementaires et l'adoption d'un arrêté fédéral concernant un troisième crédit d'engagement,
les chemins de fer, pour ne pas susciter de retards, poursuivront les appels d'offres pour les
mandats et les contrats d'ouvrage. Ils devront, en l'occurrence, tenir compte des dispositions
légales sur les marchés publics22).
2 
Partie spéciale
21 
Libération de la tranche bloquée du deuxième crédit d'engagement
211 
Situation initiale
Les nouvelles conditions-cadres existant depuis le printemps 1995 et le calendrier qui justifie la
demande de déblocage du crédit ont été expliqués dans la partie générale du présent message.
Nous présentons ci-après les conséquences du refus de lever le blocage, les explications se
limitant aux aspects financiers et temporels, ainsi qu'à la situation en matière d'emploi.
20) 
Une vue d'ensemble se trouve dans les annexes I à 5.
21) 
Cf. les explications données au chiffre 143.4 "Financement intermédiaire", page 12 s., du message sur le deuxième
crédit d'engagement (crédit intermédiaire) pour la réalisation du projet de ligne ferroviaire à travers les Alpes (arrêté
fédéral sur le deuxième crédit d'engagemenl), FF 1995 III 229
22) 
Loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les marchés publics. RS 172.056.1. et ordonnance du 11 décembre 1995 sur les
marchés publics. RS 172.056.11
681

212 
Conséquences du refus de débloquer le crédit
212.1 
Répercussions sur la situation de l'emploi
Les 645 millions de francs soumis au blocage permettent de dégager un effet sur l'emploi
estimé à 2950 hommes-année23) dans un secteur très exigeant pour la technique de construc-
tion suisse. Un aperçu détaillé, comprenant une répartition précise entre la planification et
l'exécution, compte tenu des maîtres de l'ouvrage et d'autres mandataires, se trouve en
annexe24).
212.2 
Répercussions temporelles
Par rapport au calendrier que le Parlement et nous-mêmes avions prévu pour les débats et la
prise de "décision concernant un deuxième crédit d'engagement NLFA (crédit intermédiaire), la
réglementation du financement NLFA se fera avec un retard d'une année et demie environ
(novembre 1997 à septembre 1998 au lieu de septembre 1996). La levée du blocage pour le
deuxième crédit d'engagement empêche une interruption de la construction et de la planification,
laquelle différerait d'autant la mise en service des deux tunnels de base. Mais les hypothèses
utilisées pour les calculs des délais doivent encore être applicables. Le refus de libérer les
crédits bloqués aurait les conséquences suivantes sur les axes:
Axe du Saint-Gothard
- 
• Report, de l'été 1997 à l'automne 1998 au plus tard, du début de la construction des
attaques intermédiaires d'Amsteg et de Faido, ainsi que de la zone du portail de Bodio.
Ces retards repoussent de 15 mois au maximum la date de""mise en service prévue. Celle-ci
devra alors être fixée en 2009.
Axe du Loetschberg
Interruption des travaux de construction à Ferden (attaque intermédiaire) de l'été 1997 à
l'automne 1998 au plus tard
Report, de janvier à l'automne 1998 au plus tard, de la construction de la fenêtre de Steg
La date de mise en service la plus vraisemblable sera ainsi différée de 13 mois au maximum et
reportée à 2007.
23) 
Calculs et détails, cf. annexe
24) 
CF. annexe
682

212.3 
Répercussions financières
La libération des crédits bloqués permet d'éviter des retards ou des interruptions dans les
travaux de planification et de construction. Tout retard ou toute interruption sur les chantiers
conduit à de grands surcoûts, qu'il n'est pas possible de quantifier exactement à l'heure
actuelle. Une estimation approximative montre qu'il s'agit d'un montant se chiffrant par
centaines de millions de francs.
Les coûts supplémentaires qui se produisent en raison de l'interruption de l'activité sur les
chantiers sont imputables à plusieurs causes. En font partie les dépenses pour la reprise et la
poursuite de l'utilisation des installations de construction, la mise en place de constructions
provisoires et la surveillance des chantiers en cas d'arrêt des travaux, n faut en outre compter
avec une hausse des coûts financiers, des manques à gagner, une perte du gain de rationalisa-
tion et une augmentation des coûts, de surveillance des projets découlant de la prolongation de la
construction et du retard dans la mise en exploitation. Les conditions contractuelles pourraient
être moins favorables qu'à l'heure actuelle. Par ailleurs, la reprise des travaux de planification
et de construction interrompus entraîne des surcoûts, dus à la mise au courant de nouveaux
spécialistes en la matière, à la compensation du savoir-faire perdu, ainsi qu'aux dépenses
supplémentaires liées à la reprise des activités. Dans certains cas, il faut s'attendre en outre à
des demandes supplémentaires d'indemnisation de la part des propriétaires fonciers concernés.
3 
Répercussions
31 
Répercussions financières
Les répercussions financières ont déjà été traitées dans la partie spéciale du présent message.
32 
Frein aux dépenses
Le peuple et les cantons ont approuvé le 12 mars 1995 l'arrêté fédéral du 7 octobre 1994 sur le
frein aux dépenses. Vu l'article 88, 2e alinéa, de la constitution, les crédits d'engagement et les
enveloppes financières qui entraînent de nouvelles dépenses uniques supérieures à 20 millions
de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions doivent être approuvées
par la majorité des membres des deux conseils. L'arrêté fédéral sur le deuxième crédit
d'engagement est soumis à l'arrêté sur le frein aux dépenses. Etant donné qu'il a déjà été
approuvé par le Parlement - alors que l'arrêté sur le frein aux dépenses était en vigueur - la
levée du blocage du crédit ne constitue pas une nouvelle dépense au sens de la disposition
précitée. C'est pourquoi le présent arrêté fédéral sur la levée du blocage du crédit ne doit pas
être soumis une nouvelle fois à l'arrêté sur le frein aux dépenses.
683

4 
Programme de législature
Le projet concernant le message du 23 mai 1990 sur la construction de la ligne ferroviaire
suisse à travers les Alpes a été annoncé dans le rapport sur le programme de législature
1987-1991 et figure comme affaire à traiter dans la première moitié de cette législature. Le
message sur le deuxième crédit d'engagement NLFA figure dans le rapport sur le programme de
législature 1991 - 1995. Le message du 12 avril 1995 et le présent message (ch. 16; voir autres
crédits d'engagement) indiquent que d'autres fonds doivent être alloués pour les futures étapes
d'extension de la NLFA. Cela étant, le troisième crédit d'engagement destiné à réaliser le projet
de transversale ferroviaire alpine est mentionné dans le rapport sur le programme de législature
1995- 1999 (FF 7996 H 352).
5 
Bases légales
51 
Constiti!tionnalité et légalité
La constitutionnalité des actes législatifs nécessaires pour réaliser le projet de la NLFA repose
sur les articles 23, 26, 36ter et 85, chiffre 10, de la constitution25). L'article 16 de l'arrêté sur
le transit alpin, actuellement en vigueur, prescrit que les Chambres fédérales fixent globalement
les fonds nécessaires pour le Saint-Gothard et le Loetschberg et les allouent par tranches au
moyen de crédits d'engagement.
52 
Forme de l'acte normatif
L'arrêté fédéral sur la libération de la tranche bloquée du deuxième crédit d'engagement modifie
l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur ce crédit. Vu l'article 8 de la loi sur les rapports
entre les Conseils, ce dernier arrêté a été promulgué sous la forme d'un arrêté fédéral simple,
de portée non générale, non sujet au référendum. La modification proposée doit donc revêtir la
même forme légale.
25) 
Cf. explications du message sur le deuxième crédit d'engagement NLFA relatives aux articles de la constitution
fédérale sous chiffre 41, page 26
684

Fonds nécessaires pour le premier crédit d'engagement
Axe du Loetschberg
Annexe 1
44 
Feuille fédérale. 149' année. Vol. I
685
*) 250 millions de francs du premier crédit d'engagement du 1" octobre 1991 plus 15 millions prévus au titre du transfert entre les crédits (art. 16, 4e al., de l'arrêté
sur le transit alpin)

686
Annexe 2
Fonds nécessaires pour le premier crédit d'engagement
Axe du Saint-Gothard
•) Les engagements prévus ont diminué en raison du redimensionnement de la NLFA dans le programme d'investissement FTP
**) 500 mio. fr. premier crédit d'engagement 1.10.91 ./. 15 mio. transfert entre crédits (art. 16, 4e al., arrêté transit alpin)

687
Fonds nécessaires pour le deuxième crédit d'engagement
Axe du Loetschberg
Annexe 3
*) 50 millions de francs (tranche libérée) plus 235 millions (tranche bloquée) selon l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur le deuxième crédit d'engagement

o\
co
00
Fonds nécessaires pour le deuxième crédit d'engagement
Axe du Saint-Gothard
Annexe 4
- Engagements prévus
Adjudications
*) 160 millions de francs (tranche libérée) plus 410 millions (tranche bloquée) selon l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995 sur le deuxième crédit d'engagement

Annexe 5
Planification du troisième crédit d'engagement
(Crédit de construction pour tunnel de base)
ON
00
\0
Votation populaire FTP
Mandat Conseil fédéral pour
message sur troisième crédit
d'engagement
Elaboration message troisième
crédit d'engagement
Adoption du message par le
Conseil fédéral
Débats parlementaires
Décision Parlement
Durée troisième crédit
d'engagement
1997
i
T.:
i
T
1
1998
"T
1
Y
1999
1

o\
VOo Effets directs sur l'emploi
Annexe 6
Axe du Saint-Gothard:
- Travaux de planification
- Travaux de construction
- Maître de l'ouvrage (CFF)
- Mandataires
Axe du Loetschberg:
- Travaux de planification
- Travaux de construction
- Maître de l'ouvrage (BLS)
- Mandataires
Total Alp Transit:
Libération tranche bloquée
deuxième crédit d'engagement
(645 mio. de fr.)
1' 840 H A
590 HA
1' 250 H A
1' 840 HA
l'HOHA
350 HA
760 HA
50 HA
1 '060 HA
2'950 HA
HA = homme-année
Remarque: Pour la planification et les travaux de construction, chaque investissement d'un million de francs équivaut à 5 homme-année.
Remarque: On peut en outre tabler sur un effet multiplicateur de 1,5 à 2,5.

Arrêté fédéral 
Projet
sur le deuxième crédit d'engagement (crédit intermédiaire)
pour la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse
à travers les Alpes
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 25 novembre 1996 ^
arrête:
I
L'arrêté fédéral du 20 septembre 1995
 2> sur le deuxième crédit d'engagement
(crédit intermédiaire) pour la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à
travers les Alpes est modifié comme suit:
Art. 4, 1er et 2e al.
Abrogés
II
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
N38950
D FF 1997 I 669
2) FF 1995 IV 577
691

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la libération du montant bloqué du deuxième crédit d'engagement NLFA du
25 novembre 1996
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
02
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.097
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
21.01.1997
Date
Data
Seite
669-691
Page
Pagina
Ref. No
10 108 882
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