ch_vb · 98.032 · 1998-05-27 · de


#ST# 98.032
Message
concernant un nouvel article constitutionnel
sur la monnaie
du 27 mai 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un
projet de modification des articles 38 et 39 de la constitution fédérale (est.) du
29 mai 1874.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
27 mai 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1998-256 
3485

Condensé
A l'origine, la révision des articles constitutionnels sur la monnaie (art. 38 et 39
est.) devait intervenir dans le cadre de la réforme globale de la constitution. Le
dépôt de deux initiatives parlementaires (Constitution fédérale. Article monétaire
[CER-CN] et 96.404 Révision de la loi sur la Banque nationale [Ledergerber]) a
toutefois incité le Conseil fédéral à traiter séparément la réforme des articles cons-
titutionnels sur la banque centrale et sur la monnaie.
La présente révision vise à rétablir l'harmonie entre le droit monétaire suisse et la
réalité monétaire, comme cela avait déjà été proposé dans le contexte de la mise à
jour de la constitution (art. 89 projet 96); le rattachement du franc à l'or, inscrit
pour l'heure dans la constitution, sera supprimé. Il s'agit de créer un régime moné-
taire moderne en conférant à la Banque nationale suisse (BNS) un mandat clair et
un statut indépendant. Le nouveau régime permettra en outre d'affecter une partie
des réserves d'or de la BNS à d'autres fins. Il s'agit enfin de simplifier les disposi-
tions constitutionnelles sur la monnaie en les ramenant à l'essentiel.
A l'heure qu'il est, le fossé entre les textes régissant le système monétaire et la
réalité est très large. Les dispositions constitutionnelles sur le franc suisse sont
encore fondées sur l'étalon-or. Dès lors, les billets de banque ne sont qu'un substitut
de l'or et peuvent être convertis en or à tout moment. En réalité, la parité-or n'est
plus appliquée depuis longtemps. L'or est devenu une marchandise comme les au-
tres, le franc suisse un moyen de paiement légal. Comme le proposait déjà la ré-
forme de la constitution fédérale, la révision actuelle de l'article sur la monnaie
prévoit l'abolition de la parité-or du franc. Cela permettra d'évaluer les réserves
d'or de la Banque nationale à un prix proche du marché et de les exploiter de ma-
nière plus souple. Il ne sera ainsi plus nécessaire de disposer de la totalité des ré-
serves d'or de la BNS pour mener la politique monétaire et la moitié de celles-ci
pourront être converties en actifs plus rentables. Abstraction faite de l'éventuel
transfert de 7 milliards de francs à la Fondation Suisse solidaire, ces avoirs non
requis pour la politique monétaire resteront propriété de la BNS et leur gestion,
visant la rentabilité, sera confiée à des gérants de fortune externes. Conformément à
la règle actuelle de répartition des bénéfices, les revenus obtenus à partir de ces
avoirs reviendront pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons.
Une fois la parité-or abolie, la valeur de la monnaie ne dépendra plus de la rareté
des ressources naturelles, de sorte qu'il deviendrait possible, en théorie, de financer
les déficits publics par la création monétaire. Afin de prévenir ce risque, le contrôle
de la création monétaire est transféré dans la plupart des pays à une banque cen-
trale jouissant d'une indépendance qui la met à l'abri de l'ingérence du gouverne-
ment. Aussi la présente réforme consacre-t-elle formellement, dans la constitution,
l'indépendance de la Banque nationale suisse, qui est déjà une réalité juridique. Il
convient par ailleurs de donner également une assise constitutionnelle au principe
fondamental de l'obligation, pour la BNS, de rendre compte: la Banque nationale
sera tenue de rendre compte à la Confédération et au public de sa politique moné-
taire. La forme exacte et la périodicité de l'information seront définies dans la loi et
devront être différentes selon que cette information s'adresse au Conseil fédéral, au
Parlement ou au public.
3486

// importe enfin de formuler avec davantage de précision le mandat de la banque
centrale, qui restait relativement vague («. . . pratiquer. . . une politique de crédit et
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). Une définition
précise du mandat de la banque centrale s'impose en particulier dans le contexte de
la mention expresse, dans la constitution, de l'indépendance de la BNS. Une telle
indépendance doit en effet se référer à un objectif explicite. Cependant, le nouveau
mandat de la banque centrale doit en même temps continuer d'exprimer de façon
tout à fait claire que la BNS a sa part de responsabilité dans la politique économi-
que en général. La Banque nationale doit mener une politique monétaire servant les
intérêts généraux du pays, tout en accordant la primauté à la stabilité des prix. La
politique monétaire constitue un instrument efficace de la politique économique.
Mentionner d'emblée les intérêts généraux du pays indique clairement que la BNS,
lorsqu'elle définit l'orientation à donner à sa politique monétaire, doit tenir compte
de la situation conjoncturelle et des caractéristiques de la Suisse en tant que petite
économie ouverte aux échanges avec l'étranger. L'obligation faite à la BNS d'avoir
pour objectif prioritaire la stabilité des prix tient par ailleurs compte d'un fait lar-
gement admis par les économistes, à savoir que là politique monétaire peut avoir
une influence durable sur le niveau des prix uniquement. Privilégier la stabilité des
prix signifie en l'occurrence que la banque centrale a pour tâche aussi bien de
combattre le renchérissement que de prévenir la déflation. En menant une politique
monétaire axée sur la stabilité des prix, la BNS contribue à stabiliser la conjoncture
et concourt de la manière la plus efficace à prévenir des périodes de surchauffe ou
de récession économique.
La présente réforme a enfin pour but de simplifier les dispositions constitutionnelles
sur la monnaie en les ramenant à l'essentiel. Les actuels articles 38 et 39 est. sont
ainsi notablement élagués et regroupés en un seul nouvel article 39 qui, dans la
constitution mise à jour, portera l'intitulé «Monnaie».
A la suite de la révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, il s'agira
de modifier les lois et ordonnances concernées, de manière à supprimer définitive-
ment, dans la législation aussi, le rattachement du franc à l'or. La présente réforme
constitue la condition préalable à ces adaptations et offre la base nécessaire à la
création d'un régime monétaire moderne et clair.
3487

Message
I 
Partie générale
II 
Historique
III 
Fossé entre le droit monétaire et la réalité
De nos jours, l'écart entre le régime monétaire tel qu'il résulte des textes et la réalité
est si grand que la doctrine parle parfois d'une fiction juridique1, d'une «rupture
entre le droit monétaire et la réalité»2. Ce divorce provient de ce que les textes lé-
gaux définissent la valeur de la monnaie par référence à une certaine quantité d'or.
Cependant, l'or ne remplit plus cette fonction aujourd'hui; il a en effet été réduit au
rang de simple marchandise, de matière première. Pour illustrer ce divorce, les chif-
fres 112 et 113 contiennent une analyse comparative portant d'une part sur le droit
monétaire - qui comprend aussi bien des normes de rang constitutionnel que des
dispositions législatives et réglementaires - et d'autre part sur la situation réelle.
112 
Le droit monétaire
112.1 
Article sur la monnaie et textes d'application
Le contenu de l'actuel article 38 est. sur la monnaie figurait déjà dans la constitution
de 1848, ce que trahit d'ailleurs sa rédaction. Il comprend notamment quelques
dispositions devenues désuètes, qui proviennent encore de l'époque de l'Union
monétaire latine (par exemple la «tarification de monnaies étrangères», art. 38, 3e al.,
est.)3. Il énumère aussi des compétences qui ont dû être réinterprétées considérable-
ment au cours du temps.
Selon l'article 38, 3e alinéa, est., la Confédération fixe le «système monétaire». On
entendait autrefois par là le fait de fixer le poids et le titre des monnaies frappées
dans l'exercice de son monopole. Selon la doctrine dominante, cette compétence
comprend aussi celle de fixer la parité du franc suisse4. Conformément au droit en
vigueur, il s'agit de la parité-or. Ceci résulte d'une part de l'article 21, 1er alinéa, de
la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (LBN; RS 951.11) en vertu
duquel la BNS est tenue de rembourser ses billets en or «au taux monétaire légal»5,
et d'autre part de l'article 2, 1er alinéa, de la loi fédérale du 18 décembre 1970 sur la
monnaie (RS 941.10; RO 1997 2755; ci-après «loi sur la monnaie»), selon lequel le
Conseil fédéral établit la parité-or du franc «après avoir pris l'avis de la Direction
générale de la Banque nationale suisse». La parité a été fixée pour la dernière fois
par l'arrêté du Conseil fédéral du 9 mai 1971 (RS 941.102). La parité du franc
1 
Junod, Commentaire est., art. 39, nos 65, 69, 73.
2 
Richli Paul, «Zur internationalen Verflechtung der schweizerischen Währungsordnung»,
in: ZBJV (revue de la Société des juristes bernois) 124bis, 1988, Festgabe zum Schweize-
rischen Juristentag 1988, p. 339 ss, 341.
3 
Junod, Commentaire est., art. 38, nos 8, 9, 16 et 25.
4 
Junod, Commentaire est., art. 38, n° 4; Nobel Peter, «Notenbank und Banknoten», in:
Staat und Gesellschaft, Festschrift für Leo Schürmann, Fribourg 1987, p. 295.
5 
Voir à ce sujet Schürmann Leo, La loi sur la Banque nationale - Commentaire, Berne
1980, art. 21, n° 4.
3488

s'établit depuis lors sans modification à 0,21759 gramme d'or fin, c'est-à-dire
459535/47 francs par kilogramme d'or. Or, à la fin de 1997, le prix de l'or sur le
marché était supérieur de 3 fois environ à la parité.
112.2 
Article sur la banque centrale et textes d'application
L'article 39 est., qui, dans sa version actuelle de 1951, résulte du contre-projet oppo-
sé à l'initiative dite «pour la monnaie franche»6, comprend au 6e alinéa un autre
élément du système monétaire suisse, à savoir l'obligation de rembourser - en or -
les billets de banque émis. Les billets de la BNS sont en principe remboursables à la
parité-or. Cette obligation n'a cependant été effective que pendant quelques années,
soit de 1907 à 1914 et de 1930 à 1936. Mais même si l'obligation de remboursement
n'a été appliquée que brièvement, la constitution n'entendait pas exclure définitive-
ment le retour à l'étalon-or; le 6e alinéa précise que la suspension de l'obligation de
remboursement en or («cours forcé») n'est possible qu'en «temps de guerre» ou de
«perturbations de la situation monétaire»7. Dans ce cas, la loi sur la Banque natio-
nale de 1953 préservait l'obligation faite à la BNS «de maintenir la valeur du franc à
la parité prescrite par la loi» (art. 22, deuxième phrase, LBN). On permettait ainsi au
franc suisse - par la fixation de la parité-or - de se rattacher unilatéralement au
système des taux de change fixes institué à Bretton Woods en 1944. Il était pourtant
déjà manifeste, au début des années cinquante, que les autres Etats ne se servaient
plus de l'or que comme moyen d'établir la valeur externe de leur monnaie (étalon de
change-or ou gold exchange standard) et qu'ils n'envisageaient plus de remettre des
pièces d'or en circulation comme moyen de paiement ayant cours légal. En rétablis-
sant unilatéralement la convertibilité en or de ses billets de banque, la Suisse aurait
risqué de voir les réserves d'or de la BNS partir à l'étranger dès l'instant où le prix
de l'or sur le marché libre se serait écarté de la parité fixée pour les transactions en
or entre les autorités monétaires.
Peu avant l'entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale,
le Conseil fédéral institua donc le cours légal des billets de banque et suspendit
l'obligation faite à la BNS de les rembourser en or («cours forcé», ACF du 29 juin
1954 concernant le cours légal des billets de banque et la suppression de leur rem-
boursement en or; RS 951.171). Depuis cette date, les billets de banque ont pouvoir
libératoire sur tout le territoire suisse8, et la Suisse vit de manière permanente en
période de «perturbations de la situation monétaire».
Un autre élément important du régime monétaire institué par les textes est l'article
39, 7e alinéa, est., qui prescrit la couverture-or des billets en circulation. Les auteurs
du texte constitutionnel voulaient apaiser ainsi les craintes des partisans de l'étalon-
or, selon lesquelles les billets pourraient n'être bientôt plus qu'une pure monnaie-
Rapport du Conseil fédéral sur l'initiative populaire concernant la révision de l'art. 39
de la constitution fédérale (initiative pour la monnaie franche) du 21 avril 1950: FF
1950 I 845 ss, 869.
La notion de «perturbation de la situation monétaire» n'a pas de signification juridique
précise (message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale du 21 avril 1953:
FF 1953 1 941). Selon Schürmann (Commentaire LBN, art. 22, n° 5), il y a
«perturbation de la situation monétaire» chaque fois que les intérêts nationaux de la
Suisse sont compromis par l'obligation isolée de rembourser la monnaie.
Ils sont considérés comme la «monnaie du pays» au sens de l'art. 84 CO: cf. Weber
Rolf H., Berner Kommentar zum Obligationenrecht, art. 84, n° 102 ss.
3489

papierg. Le taux de couverture de 40 pour cent (art. 19, 2e al., LBN) fut considéré
comme suffisant pour permettre de remplir l'obligation de remboursement - qui
n'était d'ailleurs plus que théorique depuis 1936. Lors de la révision partielle de la
loi sur la Banque nationale du 20juin 1997'°, entrée en vigueur le 1er novembre
1997, ce taux a été réduit à 25 pour cent (cf. ci-après, ch. 113.2).
112.3 
Etalon-or pur selon la constitution — étalon de change-or
selon les textes législatifs
Les articles constitutionnels sur la monnaie et sur la banque centrale sont dans leur
ensemble fondés sur le régime de l'étalon-or pur (circulation des pièces d'or). Mais
par le jeu d'amples clauses d'exception, le système monétaire helvétique d'après-
guerre s'était en réalité transformé en régime d'étalon de change-or: à l'intérieur des
frontières, l'or n'était plus un moyen de paiement, mais restait déposé à la banque
centrale à titre de couverture partielle des billets émis". Il servait en outre de moyen
de paiement international entre banques centrales, qui pouvaient ainsi corriger dans
une certaine mesure le déséquilibre des balances des paiements. Combinée avec la
parité-or, qui déterminait la valeur externe du franc suisse dans le système des taux
de change fixes de Bretton Woods, la couverture-or minimale prescrite pour les
billets en circulation servait ainsi de frein contre une création monétaire excessive
par l'institut d'émission - du moins aussi longtemps que les Etats-Unis, dont le
dollar servait de monnaie directrice, suivaient une politique monétaire axée sur la
stabilité.
113 
La réalité monétaire
113.1 
Suppression de la convertibilité du dollar en or et passage
aux taux de change flottants
Seule l'évolution historique de la monnaie permet d'expliquer le régime monétaire
effectivement appliqué aujourd'hui à la lumière des textes constitutionnels sur la
monnaie. Le système des taux de change fixes, institué en 1944 à Bretton Woods,
resta en vigueur pendant plus de vingt ans. Dans ce système, le dollar, convertible en
or, était la principale monnaie d'intervention et de réserve. Dans les années soixante
toutefois, les déficits gigantesques de la balance américaine des paiements et la
politique monétaire expansionniste des Etats-Unis affaiblirent le dollar. Par la suite,
les dollars furent de plus en plus échangés contre de l'or auprès de la banque centrale
américaine, ce qui fit fondre les réserves d'or des Etats-Unis de façon inquiétante. A
l'apogée de la crise du dollar, les Etats-Unis abolirent, le 15 août 1971, la converti-
bilité du dollar en or. Les banques centrales n'avaient désormais plus la possibilité
d'échanger leurs avoirs en dollars contre de l'or auprès des autorités monétaires
américaines. Le glas de l'ère de Bretton Woods avait sonné. Le système des taux de
change fixes s'effondra définitivement en février 1973, lorsque les principaux pays
industrialisés renoncèrent à maintenir le taux de change fixe de leurs monnaies par
rapport au dollar. Le 23 janvier 1973, d'entente avec le Conseil fédéral, la BNS avait
9 
Junod, Commentaire est., art. 39, n° 6 et les textes cites; Nobel (note 4), p. 309.
10 
RO 1997 II 2252.
' ' 
Cf. Klauser Peter, in: Schürmann Leo, Wìrtschaftsvenvaìtungsrecht, 3e éd., Berne 1994,
p. 437 s.
3490

déjà suspendu ses interventions sur le marché des changes et laissé ainsi flotter le
franc. Par là même, le système monétaire suisse se trouvait privé de son fondement.
Désormais, la parité-or du franc ne détermine plus la valeur externe de notre mon-
naie, parce qu'aucune autre monnaie n'est plus fixée par rapport à l'or. Ce n'est plus
le Conseil fédéral qui fixe la valeur externe de la monnaie en définissant la parité-or
(art. 2 de la loi sur la monnaie), mais le libre jeu de l'offre et de la demande, que la
BNS a quelquefois essayé d'influencer en intervenant sur le marché des changes. La
parité officielle ne sert plus aujourd'hui que comme règle d'évaluation des réserves
d'or dans le bilan de la BNS. En raison des prix limites imposés par le Conseil fédé-
ral à la BNS pour ses achats et ses ventes d'or (art. 22 LBN et art. 3 ACF du 29 juin
1954), ces réserves sont en outre immobilisées12.
113.2 
Déclin de la couverture-or des billets en circulation
L'obligation de maintenir une couverture-or minimale des billets émis (art. 19, 2e al.,
LBN) est toujours en vigueur. Or, la quantité de billets en circulation a augmenté en
moyenne de 2,3 pour cent par an au cours de ces deux dernières décennies. En raison
de l'immobilisation des réserves d'or - qui, au prix de 4595 francs le kilogramme
correspondant à la parité, figurent pour 11,9 milliards de francs dans le bilan de la
BNS -, la couverture des billets en circulation s'est rapprochée ces dernières années
du plancher légal de 40 pour cent. En 1997, la couverture-or était effectivement de
40 pour cent en moyenne. Entrée en vigueur le 1er novembre 1997, la révision par-
tielle de la loi sur la Banque nationale a permis d'abaisser le taux de couverture-or
minimale des billets en circulation de 40 à 25 pour cent. Le taux de couverture-or
obligatoire pourra ainsi être respecté jusqu'au moment de la révision des disposi-
tions constitutionnelles sur la monnaie, proposée par le présent message. La BNS
s'est également vu accorder davantage de liberté (FF ^997II 890 s.) pour investir de
manière plus rémunératrice une partie de ses réserves d'or dans des opérations de
pension («gold lending»).
113.3 
Adhésion de la Suisse au Fonds monétaire international
A l'heure actuelle, le retour de la Suisse à l'étalon-or est inconcevable, et pas seule-
ment pour des raisons pratiques: le rattachement du franc à l'or serait également
contraire au droit international public. Depuis 1978, les statuts du Fonds monétaire
international (FMI) n'autorisent en effet plus le recours à l'or pour la fixation des
taux de change. Selon l'article IV, section 2b, des statuts du FMI, modifiés à cette
date, les Etats membres sont libres de déterminer la valeur de leur monnaie de toutes
les manières, sauf— et ceci diffère fondamentalement de la réglementation antérieure
— par rapport à l'or. Ainsi, l'or a été démonétisé sur le plan du droit international
public. Au printemps 1992, la Suisse est devenue membre des institutions de Bretton
Woods (RO 1992 2571). Si le FMI a accepté que les règles internes sur la fixation
du taux de change du franc suisse soient en contradiction avec ses statuts, c'est qu'il
s'est fondé sur le régime monétaire effectivement appliqué pour déterminer si la
Suisse remplissait les conditions d'admission. Il n'en demeure pas moins qu'il est
'2 
De l'avis des experts (Junod, Commentaire est., art. 39, n° 69; Nobel, note 4, p. 306), la
vente et l'achat d'or contre des devises étrangères (au prix du marche) devraient être
considérés comme une fraude à la loi.
3491

désormais exclu, sur le plan juridique, de déterminer le cours de change du franc au
moyen d'une parité-or13.
En résumé, on constatera que des notions constitutionnelles autrefois essentielles
comme la parité-or (appelée «système monétaire» à l'art. 38, 3e al., est.) et
l'obligation de rembourser (art. 39, 6e al., est.) ne remplissent plus aucune fonction
effective dans le système monétaire suisse. Il est donc temps de combler le fossé
entre les textes de droit constitutionnel et la réalité des faits par une refonte du ré-
gime monétaire.
12 
Refonte du régime monétaire et réforme
de la constitution fédérale
121 
Projet de nouvelle constitution fédérale de 1995
A l'origine, harmoniser les dispositions constitutionnelles sur la monnaie avec la
réalité était inclus dans le mandat de mise à jour relatif au projet de réforme de la
constitution fédérale. Il s'agissait d'établir les principes du système monétaire de
manière claire, complète, structurée et compréhensible pour le citoyen. Par souci de
concision et de simplification du texte constitutionnel, il était prévu de renvoyer à
l'échelon des lois tous les détails ne méritant pas d'être réglés au niveau de la cons-
titution.
121.1 
Mise à jour de l'article constitutionnel
sur la politique monétaire (art. 79 AP 95)
Dans le projet de constitution de juin 1995, l'article 79 remplace les articles 38 et 39
est. Sous le titre «politique monétaire», il reprend sous une forme très condensée les
éléments encore valables des articles de la constitution relatifs à la monnaie et à la
banque centrale. Il mentionne en outre expressément la souveraineté monétaire de la
Confédération, qui était jusqu'ici reconnue tacitement. En revanche, les dispositions
régissant le rapport du franc suisse avec l'or («système monétaire», remboursement
obligatoire, couverture des billets en circulation) sont abandonnées purement et
simplement. Le projet suit à cet égard la pratique constitutionnelle actuelle, qui tient
compte du fait que la Suisse se voit exposée de façon permanente, depuis des an-
nées, à des «perturbations de la situation monétaire»14.
L'article 79 AP 95 s'inspire de l'article 39, 3e alinéa, est. («. . . a pour tâche ... de
pratiquer ... une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays») pour
définir le mandat de la banque centrale. En outre, le projet de constitution innove en
mentionnant dans le texte la Banque nationale suisse en tant que telle, définie
comme banque centrale indépendante. Enfin la règle actuelle de répartition des
bénéfices (art. 39, 4e al., est.) a été réduite à l'essentiel, en ce sens que seule demeure
la participation des cantons d'au moins deux tiers aux bénéfices de la BNS.
Les règles résultant des traités internationaux l'emportent sur le droit national: Hà'fclin
Ulrich/Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich 1993, n° 1050
ss; JAAC 53/IV (1989), n° 54.
Commentaire du projet de constitution 1995, p. 113.
3492

121.2 
Résultats de la procédure de consultation concernant
la mise à jour de l'article constitutionnel relatif
à la politique monétaire (art. 79 AP 95)
Les avis émis lors de la consultation concernant le texte mis à jour de l'article 79 AP
95 relatif à la politique monétaire, avis peu nombreux mais émanant d'autorités en la
matière, ont été dans l'ensemble positifs. La Banque nationale suisse considérait
l'approche du projet comme propre à préciser, au niveau de la constitution, les prin-
cipes du système monétaire tel qu'il est appliqué. Elle a notamment approuvé
l'inscription, dans la constitution, du principe de la souveraineté monétaire de la
Confédération ainsi que de celui de l'indépendance de la banque centrale.
L'Association suisse des banquiers a fait remarquer qu'en adhérant aux institutions
de Bretton Woods, la Suisse a assumé des obligations empêchant le retour à la pari-
té-or; la réforme de la constitution fournissait ainsi l'occasion de rétablir l'harmonie
entre droit et réalité.
Dans le cadre de la procédure de consultation, le nouvel article 79 AP 95 a cepen-
dant aussi suscité des critiques. La Banque nationale et l'Association suisse des
banquiers considéraient toutes deux que la suppression pure et simple de tous les
éléments qui garantissaient la stabilité de la valeur de la monnaie sous le régime de
l'étalon-or équivalait à une modification matérielle allant au-delà d'une simple mise
à jour de la constitution. C'est pourquoi la BNS proposait, afin de maintenir la con-
fiance dans la monnaie, de remplacer la couverture-or obligatoire des billets de
banque par l'obligation constitutionnelle faite à la banque centrale de former des
réserves suffisantes à partir de ses bénéfices. L'Association suisse des banquiers a
suggéré de prescrire à la BNS de couvrir ses engagements et les billets émis «par des
réserves monétaires appropriées». La BNS aurait en outre souhaité inscrire dans la
constitution le mandat de maintenir la stabilité de la monnaie à titre d'objectif mo-
derne de la politique monétaire, mais n'a pas insisté sur ce point dans le cadre d'une
simple mise à jour du texte constitutionnel. L'Association suisse des banquiers a
demandé, en soumettant une proposition de texte, que le mandat de la banque cen-
trale soit élargi, en ce sens que «l'objectif de la stabilité des prix est prioritaire». Le
Mouvement pour la liberté de l'économie suisse s'est prononcé également en faveur
de l'inscription de la stabilité des prix en tant qu'objectif constitutionnel de la politi-
que de la banque centrale.
122 
Projet 1996 de nouvelle constitution fédérale
Dans son message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral soumettait aux Cham-
bres un projet de nouvelle constitution (FF 79971 I ss). Sous le titre de Projet A, ce
message comporte un arrêté fédéral concernant la mise à jour de la constitution (FF
7997 I 597 ss). Dans le projet de constitution, la disposition sur la politique moné-
taire figure à l'article 89.
122.1 
Nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire
(art. 89 projet 96)
L'article 89 projet 96 se distingue sur deux points de l'article 79 AP 95: formelle-
ment, la définition du mandat de l'institut d'émission suit encore plus étroitement
l'énoncé de l'article 39, 3e alinéa, est. («En sa qualité de banque centrale indépen-
3493

dante, la Banque nationale suisse mène une politique monétaire .. .» au lieu de «.. .
est responsable, en tant que banque centrale, de . . .»); matériellement, le Conseil
fédéral y a ajouté un alinéa supplémentaire, conformément au vœu de la BNS: «La
Banque nationale constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffi-
santes.» (FF 1997 I 617). Selon le message, cette norme «est appelée à prendre le
relais de la couverture-or (art. 39, 7e al., est.)» (FF 7997 I 308). En revanche, le
souhait exprimé dans la procédure de consultation de faire de la stabilité des prix
l'objectif constitutionnel prioritaire de la politique monétaire n'a pas été repris. Dans
son message, le Conseil fédéral estimait que le cadre d'une simple mise à jour serait
dépassé si la stabilité de la valeur de la monnaie était introduite dans la constitution
comme objectif prioritaire de la politique de la banque centrale (FF 79971 308).
122.2 
Appréciation du nouvel article constitutionnel
sur la politique monétaire (art. 89 projet 96)
Les travaux préparatoires en vue de la révision de la constitution fédérale ont permis
de progresser de façon décisive dans la réforme des dispositions sur le régime mo-
nétaire. L'article 89 projet 96 mettait fin à la fiction d'un état d'exception permanent
(«perturbations de la situation monétaire») et fournissait une base légale claire pour
le système des taux de change flottants, pratiqué actuellement par la Suisse.
L'inscription, dans la constitution, de l'indépendance de la banque centrale et de son
obligation de constituer des réserves monétaires suffisantes était destinée à compen-
ser l'abolition de la parité-or du franc. En outre, l'article monétaire proposé était
transparent et formulé de façon compréhensible.
La doctrine a cependant critiqué la formulation du mandat de la banque centrale,
formulation considérée comme trop vague à la suite de l'abolition de Pétalon-or. Les
«intérêts généraux du pays» ne désignent pas assez clairement les buts essentiels que
la politique monétaire est censée viser15. Au demeurant, le peu de réponses reçues à
propos de l'article 79 AP 95 permet de conclure que la formulation proposée quant
au mandat de la banque centrale n'a pas suscité d'opposition sérieuse.
122.3 
Traitement du nouvel article constitutionnel
sur la politique monétaire (art. 89 projet 96)
par les Chambres fédérales
122.31 
Traitement par les Chambres fédérales
Le nouvel article 89 projet 96 a été traité le 4 mars 1998 par le Conseil des Etats et le
6 mai 1998 par le Conseil national et approuvé sans divergences par les deux Cham-
bres. Aux 1er, 2e et 4e alinéas, les Chambres ont repris la version du Conseil fédéral
du 20 novembre 1996. Au 3e alinéa, elles ont en revanche introduit, par rapport à la
version du Conseil fédéral («La Banque nationale constitue, à partir de ses revenus,
Cf. Giovanoli Mario, Vers l'abolition du principe constitutionnel de la stabilité moné-
taire? Quelques réflexions sur les dispositions sur la monnaie dans le projet de la mise à
jour de la Constitution fédérale du 20 novembre 1996, dans «Problèmes actuels de droit
économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod», Genève 1997,
p. Ili ss; Lusscr Markus, Auf dem Weg zu einer neuen schweizerischen Geldvcrfassunj.
— Prcisstabilität und Unabhängigkeit: die Anker der Notenbank, in: Bulletin trimestriel
BNS 2/1996, p. 155 ss.
3494

•f
des réserves monétaires suffisantes»), 
une phrase précisant qu'une partie de ces
réserves monétaires doit être maintenue sous forme d'or.
Ce complément a été motivé par le fait que l'abolition de la parité-or du franc était
possible dans le cadre de la mise à jour, puisque cette parité ne correspondait plus à
la réalité depuis longtemps. Supprimer dans la constitution l'or en tant que réserve
monétaire sortirait par contre du cadre de la mise à jour. Il a par ailleurs été souligné
que la population attachait toujours une importance particulière à l'or en tant que
réserve monétaire.
A la suite de la décision des Chambres fédérales de mentionner dans la constitution
l'or en tant que réserve monétaire, le Conseil fédéral a décidé que ce complément
ferait partie de la présente révision partielle. Comme la Banque nationale continuera
de détenir une partie de ses réserves monétaires sous forme d'or après la suppression
du lien entre le franc et l'or (ch. 257.31 ci-après), la mention expresse de l'or ne
»
réduit pas sa marge de manoeuvre. Cette mention tient compte du fait que le métal
jaune revêt encore une importance particulière sur le plan émotionnel. En temps de
crise, il constitue une valeur refuge et un gage de solvabilité. Des réserves d'or d'un
certain niveau peuvent par conséquent renforcer la confiance dans le franc, même si
un taux de couverture minimal n'est plus défini.
122.32 
Différences par rapport au nouvel article 39 est.
L'article 89 adopté par les Chambres fédérales se distingue du nouvel article 39 est.
par les points suivants:
La teneur de l'article 89, 1er alinéa, concorde avec celle de l'article 39, 1er alinéa
(première phrase) et 2e alinéa (deuxième phrase).
La deuxième phrase du 1er alinéa de l'article 39 précise que la Confédération fixe
l'unité monétaire et désigne les moyens de paiement ayant cours légal. L'essentiel de
la souveraineté monétaire de la Confédération est ainsi exposé (cf. ch. 214 ci-après).
L'article 39, 2e alinéa (deuxième phrase), précise également par rapport à l'article
89, 1er alinéa, que le droit d'émettre des billets de banque est délégué à la Banque
nationale suisse. Le renouvellement périodique du monopole des billets de la BNS
par les Chambres fédérales n'a plus de sens, car ce monopole est absolument indis-
pensable pour mener la politique monétaire (cf. ch. 221 et 224 ci-après).
La première partie de Varticle 89, 2e alinéa, mentionne l'indépendance de la BNS. Il
»
y a donc concordance avec la première phrase de l'article 39, 4e alinéa.
Par rapport à la mise à jour, l'article 39, 4e alinéa, contient une nouveauté. La BNS
doit en contrepartie de son indépendance rendre compte à la Confédération et au
public (cf. ch. 243 ci-après).
En matière d'administration de la BNS, le concours et la surveillance de la Confédé-
ration (art. 89, 2e al., deuxième phrase) se réduisent, à l'article 39, 4e alinéa
(troisième phrase), à la participation de la Confédération car la compétence de sur-
veillance est remplacée par le principe plus moderne de l'obligation de rendre
compte (cf. ch. 244 ci-après).
L'article 89, 2e alinéa, décrit par ailleurs la mission de la BNS: celle-ci doit mener
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. Sur ce point, l'article
39, 3e alinéa, diffère nettement de la mise à jour, il précise en effet que la BNS mène
une politique monétaire servant les intérêts du pays et donne la priorité à l'objectif
3495

de stabilité des prix. Les motifs de cette précision sont exposés en détail au chiffre
23 du présent message.
L'article 89, 3e alinéa, figure dans la première partie de l'article 39, 5e alinéa. Toute-
fois, la Banque nationale doit en vertu de ce dernier avoir des réserves monétaires
suffisantes et pas seulement les alimenter comme l'exige l'article 89, 3e alinéa. Cela
signifie qu'il s'agit de réfléchir au montant des réserves monétaires que la BNS doit
conserver pour remplir sa mission (cf. ch. 257 ci-après). L'article 39, 5e alinéa,
fournit en outre une précision supplémentaire, à savoir que la BNS doit accroître les
réserves monétaires au moyen de ses revenus courants. Le mode de répartition du
bénéfice s'accompagne d'une norme de détermination du bénéfice formulée de
manière très générale (cf. ch. 263 ci-après).
L'article 89, 4e alinéa, contient la clé de répartition en vigueur, selon laquelle deux
tiers du bénéfice de la BNS sont versés aux cantons. L'article 39, 5e alinéa
(troisième phrase), reprend cette clé de répartition. Il est toutefois formulé de ma-
nière plus précise afin que les dividendes versés aux actionnaires de la BNS puissent
comme jusqu'ici être déduits du bénéfice net avant la répartition à la Confédération
et aux cantons et qu'il ne faille pas les prélever sur le tiers destiné à la Confédéra-
tion. En outre, comme exactement (pas au moins) deux tiers du bénéfice sont attri-
bués aux cantons, il est tenu compte du fait que l'actuelle indemnité par tête
d'habitant versée aux cantons n'a pratiquement plus d'importance et pourrait par
conséquent être abolie à l'occasion de la révision de la LBN qui suivra, sans modi-
fier notablement la situation financière des cantons (voir ch. 264).
123 
Réévaluation des réserves d'or de la BNS et réforme
des dispositions constitutionnelles sur la monnaie,
traitée séparément de la révision totale de la constitution
123.1 
Réévaluation des réserves d'or de la BNS
Tel qu'il est proposé dans la mise à jour de la constitution fédérale (art. 89 projet
96), l'abandon de la parité-or du franc ouvre la voie à une gestion plus rentable des
réserves d'or de la BNS. La modification des dispositions constitutionnelles sur la
monnaie permet en outre au législateur de consacrer à d'autres objectifs publics la
part des réserves dont la BNS n'a plus besoin, dans les circonstances actuelles, pour
mener sa politique monétaire.
Si les quelque 2600 t d'or fin de la BNS ne figuraient plus au bilan de l'institut
d'émission au prix de 4595 francs le kilogramme correspondant à la parité, mais à un
prix plus proche du marché, il en résulterait un gain comptable appréciable. Aug-
menter durablement la masse monétaire en circulation dans une proportion égale à
ce gain créerait un risque d'inflation. Mais si la quantité d'or dont la BNS peut se
passer était convertie progressivement en actifs rentables, le volume monétaire en
circulation n'augmenterait pas.
En lançant le 5 mars 1997 l'idée d'une Fondation Suisse solidaire, le Conseil fédéral
a fait une proposition quant à l'emploi d'une partie du produit de ces actifs rentables.
La fondation envisagée a pour but de prévenir et de soulager la détresse humaine et
la pauvreté, en Suisse et à l'étranger. Elle contribuera, au niveau national et interna-
tional, à favoriser la solidarité et la prise de conscience des responsabilités des uns
envers les autres.
3496

Ce n'est toutefois pas la proposition du Conseil fédéral concernant une "fondation de
solidarité« qui est à l'origine du projet de modifier les dispositions constitutionnelles
sur la monnaie. En effet, la réforme proposée a pour but principal d'établir un ré-
gime constitutionnel moderne en matière monétaire, en donnant un objectif clair et
un statut d'indépendance à la banque centrale. En raison du changement du rôle de
l'or dans le nouveau régime monétaire, une partie des réserves d'or peut être affectée
à d'autres fins. C'est à la législation ultérieure qu'il incombera de déterminer s'il
convient d'affecter à la création du capital de base de la Fondation Suisse solidaire
une part des réserves d'or pour une contre-valeur de 7 milliards de francs.
123.2 
Réforme des dispositions constitutionnelles
sur la monnaie, traitée séparément de la révision totale
de la constitution
Le 29 janvier 1997, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil
national (CER-CN) décidait que l'article constitutionnel sur la monnaie devait être
traité séparément de la réforme de la constitution fédérale (initiative parlementaire
Constitution fédérale. Article monétaire). La CER-CN approuvait en outre le même
jour une initiative parlementaire Ledergerber, qui visait également une gestion plus
rentable des réserves de devises de la BNS et la réévaluation de ses réserves d'or
(96.404 initiative parlementaire Révision de la loi sur la Banque nationale). Le
Conseil fédéral s'est déclaré disposé à détacher la révision des dispositions constitu-
tionnelles sur la monnaie du projet de mise à jour de la constitution. Lors de la ses-
sion d'été 1997, le Conseil national a approuvé l'initiative Ledergerber.
Traiter séparément de la révision totale de la constitution la réforme des dispositions
constitutionnelles sur la monnaie offre une marge de manœuvre supplémentaire pour
la modernisation du système monétaire. Les conséquences en sont doubles: d'une
part les limitations imposées en 1987 par les Chambres au mandat de mise à jour (FF
1987 II 977), qui excluaient presque entièrement les innovations juridiques en ma-
tière monétaire, ne sont plus imperatives; d'autre part, il devient possible de mieux
se consacrer à la mise en place d'un régime constitutionnel clair et cohérent en ma-
tière monétaire, tout en simplifiant et en condensant les textes légaux et réglementai-
res.
L'article constitutionnel sur la politique monétaire (art. 89 projet 96) continuera
d'être traité dans le cadre de la réforme de la constitution, parallèlement à la présente
réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie. Cette façon de procéder
permet de garantir que la constitution mise à jour contienne au moins un article
concernant la monnaie qui reflète la réalité monétaire sans devoir reprendre les
articles 38 et 39 est. actuels, mentionnant le rattachement du franc à l'or.
13 
Le nouvel article constitutionnel sur la monnaie
(nouvel art. 39 est.)
131 
Rapport du groupe d'experts
«Réforme du régime monétaire»
La décision de détacher la réforme des articles constitutionnels sur la monnaie de la
réforme de la constitution permet d'ouvrir plus largement le débat sur les principes
constitutionnels appelés à régir la monnaie suisse, et de tenir davantage compte de
3497

l'intégration monétaire européenne. Par décision du 18 avril 1997, le chef du Dé-
partement fédéral des finances a constitué un groupe d'experts «Réforme du système
monétaire», dirigé par M. U. Gygi, directeur de l'Administration fédérale des finan-
ces, et M. P. KJauser, directeur de la Banque nationale suisse. Le groupe a été chargé
d'élaborer un projet de message relatif à de nouvelles dispositions constitutionnelles
sur la monnaie - sur la base des travaux préparatoires effectués dans le cadre de la
réforme de la constitution (art. 89 projet 96). Le groupe d'experts a reçu en outre le
mandat d'examiner toutes les questions qui se posent au niveau législatif et régle-
mentaire dans le contexte de l'abandon de la parité-or du franc, et de revoir égale-
ment les dispositions sur la Banque nationale relevant du droit des sociétés anony-
mes ainsi que celles concernant son organisation. En soumettant son rapport du 24
octobre 1997, intitulé «Nouvel article constitutionnel sur la monnaie», le groupe
d'experts a rempli la première partie de son mandat. Ce rapport contient une propo-
sition concrète et détaillée pour un nouvel article 39 de la constitution fédérale.
Comme cela avait été prévu pour la réforme des dispositions constitutionnelles sur la
monnaie, la révision proposée par le groupe d'experts vise à rétablir l'harmonie entre
le droit monétaire suisse et la réalité monétaire, en supprimant dans les textes le
rattachement obsolète du franc à l'or. Cela permettra d'évaluer les réserves d'or de la
Banque nationale à un prix plus proche de celui du marché et de les gérer de manière
plus souple. Le groupe d'experts a constaté que la Banque nationale disposera alors
de plus de réserves qu'elle n'en a besoin pour remplir son mandat de politique mo-
nétaire. Il a donc proposé de transférer à la Confédération, en vertu d'une disposition
transitoire applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification constitution-
nelle, un stock de 1400 tonnes d'or dont la Banque n'aura plus besoin pour conduire
sa politique monétaire. La législation ultérieure réglerait les questions relatives à la
propriété et à l'utilisation de ces avoirs.
Comme il n'est plus nécessaire de se borner à une simple mise à jour, le groupe
d'experts a proposé de formuler avec davantage de précision le mandat de la banque
centrale, qui restait relativement vague («. . . pratiquer . . . une politique de crédit et
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). La formulation
proposée par le groupe d'experts est la suivante:
«La Banque nationale suisse conduit la politique monétaire en ayant pour objectif
prioritaire la stabilité des prix. Dans la mesure où cela est possible sans préjudice
de cet objectif, la Banque nationale suisse soutient la politique économique générale
de la Confédération.»
Le groupe d'experts a estimé que cette définition précise s'impose tout particulière-
ment dans le contexte de l'inscription de l'indépendance de la Banque nationale dans
la constitution, dès lors qu'une telle indépendance doit se référer à un objectif expli-
cite. Il considère que la primauté accordée à la stabilité des prix n'implique pas que
d'autres objectifs, tels la croissance ou l'emploi, soient sacrifiés sur le plan constitu-
tionnel; la primauté de la stabilité des prix oblige au contraire la BNS à prévenir
l'inflation et la déflation. Une politique axée sur la stabilité des prix devrait ainsi
contribuer à stabiliser la conjoncture.
132 
Avis du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral a examiné la question de la réforme des dispositions constitution-
nelles sur la monnaie le 1er décembre 1997. Il a estimé que le rapport du groupe
3498

d'experts constituait un document de base très complet. Sur deux points cependant,
il a opté pour un ordre des priorités différent.
En ce qui concerne le mandat de la banque centrale, la priorité absolue de la stabilité
des prix telle qu'elle ressort de la formulation du groupe d'experts pourrait faire
craindre que la BNS n'axe sa politique monétaire trop unilatéralement sur la lutte
contre l'inflation et qu'elle ne tienne pas suffisamment compte de la situation con-
joncturelle. La politique monétaire étant indubitablement un instrument important de
la politique économique, le Conseil fédéral a proposé une formulation plus équili-
brée (voir également ch. 233 ci-après), soit:
«La Banque nationale suisse mène la politique monétaire, dans l'intérêt général du
pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix.»
Pour ce qui est des réserves d'or excédentaires, le Conseil fédéral juge que seule la
part prévue pour la Fondation Suisse solidaire doit être exclue du bilan de la BNS. Il
conviendra encore d'examiner si une base constitutionnelle spéciale s'impose à cet
effet, ou si la question peut être réglée au niveau de la loi. Afin de mieux dissocier
les deux projets, celui de la réforme des dispositions constitutionnelles sur la mon-
naie, d'une part, et celui de la création de la fondation, d'autre part, cette question ne
doit pas s'inscrire dans le cadre de la présente modification constitutionnelle. Quant
au reste de la fortune qui n'est pas requis pour la politique monétaire, il doit rester
propriété de la BNS.
A l'exception de ces deux points, le Conseil fédéral souscrit à la proposition du
groupe d'experts.
133 
Procédure de consultation relative au nouvel article
constitutionnel sur la monnaie (nouvel art. 39 est.)
133.1 
Introduction
En janvier 1998, le Conseil fédéral a invité les cantons, les groupements politiques
ainsi que les associations d'employeurs et d'employés à prendre part à un cycle de
conférences consultatives concernant le nouvel article constitutionnel sur la mon-
naie. La Commission pour les questions conjoncturelles (CQC) a donné par écrit son
avis sur l'article constitutionnel proposé. Le débat portait non seulement sur la sup-
pression du rattachement du franc à l'or, mais aussi et surtout sur la teneur du man-
dat de la banque centrale, sur l'inscription dans la constitution de l'indépendance de
la BNS, ainsi que sur la gestion des réserves monétaires non utilisées pour la politi-
que monétaire.
133.2 
Suppression du rattachement du franc à l'or
Tous les participants à la consultation approuvent le projet de supprimer le rattache-
ment du franc à l'or. La CQC, le Parti suisse de la liberté, l'Union démocratique
fédérale et les Démocrates suisses attirent l'attention sur la dimension psychologique
de l'or et insistent sur le fait que la confiance dans le franc doit être assurée égale-
ment après la suppression du lien entre le franc et l'or. D'autres éléments telle
l'obligation de conserver des réserves monétaires suffisantes, de même que
l'indépendance de la Banque nationale devront assumer le rôle que joue à cet égard
le rattachement du franc à l'or. L'Union suisse des arts et métiers et les Démocrates
suisses suggèrent en outre de maintenir dans la constitution la mention de l'or en tant
3499

qu'élément des réserves monétaires. Pour les Démocrates suisses, il importe au
moins que la BNS continue de détenir une part de ses réserves monétaires dn or. Le
Parti évangéliste populaire évoque de manière générale la nécessité de disposer de
réserves d'or généreusement dotées.
La Confédération des syndicats chrétiens de Suisse ainsi qu'une minorité de la CQC
recommandent de dissocier la suppression du rattachement du franc à l'or de la
question de la formulation du mandat de la banque centrale et de ne supprimer, dans
le cadre de la présente révision, que la couverture-or. De l'avis de la minorité de la
CQC, un report de la discussion sur les objectifs de la politique monétaire serait
d'autant plus judicieux que les relations de la Suisse avec l'Union monétaire euro-
péenne ne sont pas encore réglées.
133.3 
Formulation du mandat de la banque centrale
A l'exception du Parti socialiste suisse (PSS), des syndicats et d'une minorité de la
CQC, les participants à la consultation approuvent la proposition du Conseil fédéral,
selon laquelle la BNS doit mener la politique monétaire dans l'intérêt général du
pays, tout en donnant la priorité à l'objectif de stabilité des prix. L'Union démocra-
tique du centre (UDC), les associations d'employeurs et la majorité de la CQC esti-
ment pour leur part très important que la primauté conférée à la stabilité des prix
apparaisse dans la constitution, car cette primauté représente elle aussi un élément
propre à créer la confiance après l'abandon du rattachement du franc à l'or.
L'Association suisse des banquiers juge à cet égard la proposition du groupe
d'experts plus claire que celle du Conseil fédéral, tandis que l'UDC souligne qu'elle-
même ne tolérerait aucun assouplissement du mandat de la banque centrale ni au-
cune adjonction - concernant d'autres objectifs de politique monétaire - à la propo-
sition du Conseil fédéral. Le Parti évangéliste populaire approuve également la
priorité donnée à l'objectif de stabilité des prix, cette formulation étant en accord
avec le droit de l'Union européenne. Le Parti suisse de la liberté et l'Alliance des
indépendants relèvent que la notion de «stabilité des prix» doit être interprétée de
manière souple et qu'elle ne signifie aucunement une inflation nulle. La CQC souli-
gne qu'il faut tenir compte des caractéristiques de la Suisse en tant que petite éco-
nomie ouverte aux échanges avec l'étranger et que, par le passé, certaines situations
ont posé au secteur international de notre économie (entreprises orientées sur
l'exportation ou dépendantes des importations) de grands problèmes liés au cours du
franc. Dans de tels cas, il pourrait s'avérer opportun d'axer temporairement la politi-
que monétaire sur le cours du franc, quitte à courir le risque de certains écarts par
rapport à l'objectif de stabilité des prix.
L'Union suisse des arts et métiers, le Vorort (Union suisse du commerce et de
l'industrie) et le Parti radical-démocratique suisse (PRD) estiment que la notion
d'«intérêts généraux du pays» est un peu vague et préféreraient que le texte stipule
«dans l'intérêt d'une évolution conjoncturelle équilibrée».
Le PSS, l'Union syndicale suisse, la Fédération des sociétés suisses d'employés
(FSE), la Confédération des syndicats chrétiens de Suisse (CSC) ainsi qu'une mino-
rité de la CQC se disent opposés à un ordre des priorités privilégiant la stabilité des
prix et demandent que le mandat de la banque centrale considère le plein emploi et
une croissance économique stable comme des objectifs d'importance au moins
équivalente. Ils proposent la formulation suivante:
3500

«La BNS a pour tâche de créer des conditions monétaires stables, afin de favoriser
le plein emploi, une croissance économique stable et la stabilité des prix.»
ou:
«La Banque nationale suisse conduit une politique monétaire servant les intérêts
généraux du pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix, à une crois-
sance économique stable et/ou au plein emploi.»
De l'avis du PSS, ces formulations tiennent compte du fait que la stabilité des prix
doit en définitive n'être qu'un moyen permettant d'atteindre l'objectif consistant en
une croissance économique stable et par là même un taux de chômage peu élevé.
L'Union syndicale suisse estime quant à elle qu'une ligne de conduite trop stricte-
ment axée sur la stabilité des prix est en partie responsable des problèmes de crois-
sance et des pertes d'emplois, survenus ces dernières années. A ses yeux, la proposi-
tion du Conseil fédéral est néanmoins meilleure que celle du groupe d'experts; selon
elle toujours, les deux variantes se fondent toutefois sur une conception monétariste
erronée de la politique monétaire. Les syndicats invitent donc le Conseil fédéral à
faire un pas de plus et à choisir l'une des deux solutions mentionnées ci-dessus.
133.4 
Inscription, dans le droit constitutionnel,
de l'indépendance de la BNS
Tous les participants à la consultation approuvent l'inscription de l'indépendance de
la Banque nationale dans le droit constitutionnel. La CQC et l'Union syndicale
suisse estiment que la mention de l'indépendance de la BNS doit être assortie d'une
obligation, pour cette dernière, de rendre compte. Il convient en outre de maintenir
l'obligation faite à la BNS et au Conseil fédéral de se concerter lors de décisions
importantes. Du point de vue de l'UDC, il serait aussi souhaitable que la Direction
générale de la BNS soit tenue de publier régulièrement un rapport officiel des acti-
vités de la Banque nationale. D'une part, cela permettrait de renforcer la confiance
dans la politique de la BNS et, d'autre part, de tels rapports offriraient aux milieux
économiques de précieuses indications quant à l'évolution future de la conjoncture et
des taux d'intérêts, sans compter qu'ils seraient utiles à l'appréciation des prestations
de la Banque nationale.
133.5 
Utilisation des réserves monétaires non requises
à des fins de politique monétaire
Le Conseil fédéral propose que la BNS reste propriétaire des réserves dont elle n'a
pas besoin pour mener sa politique monétaire et qu'elle les confie à des gérants de
fortune externes. L'ensemble des milieux consultés souscrit à cette proposition.
Les cantons soulignent que le fait d'exclure les réserves excédentaires de la fortune
de la BNS pourrait éveiller de nouvelles convoitises et remettre en question
l'attribution aux cantons de leur part de deux tiers aux bénéfices de la BNS. Vu leur
intérêt à ce que les versements s'effectuent avec le plus de constance possible, ils
suggèrent d'envisager la création d'un fonds de compensation.
La CQC fait remarquer que l'on ne peut objectivement définir le volume de réserves
monétaires dont un pays a besoin pour faire face à toutes sortes d'éventualités.
L'Association suisse des banquiers précise pour sa part que la définition du volume
des réserves nécessaires à des fins de politique monétaire relève des décisions
3501

d'ordre stratégique incombant à la BNS. Pour éviter des conflits d'intérêts, il im-
porte que la gestion des avoirs dont la BNS n'a plus besoin soit confiée à des orga-
nes externes. La question d,e savoir s'il serait également judicieux de procéder à un
transfert de propriété devra être débattue plus tard.
Les Verts et le Parti du travail saluent expressément l'intention de gérer enfin les
réserves d'or. L'Union syndicale suisse juge que le volume des réserves monétaires
dont dispose la BNS suffit à assurer une distribution annuelle de quelque deux mil-
liards de francs. Les Démocrates suisses en appellent à la prudence lors de ventes
d'or, en raison des répercussions possibles sur les prix.
A noter encore que les participants à la consultation, en particulier l'UDC et les
Démocrates suisses, sont unanimes à penser que la réforme des dispositions consti-
tutionnelles sur la monnaie ne doit en aucun cas préjuger de la création de la Fonda-
tion Suisse solidaire.
14 
Objectifs de la réforme
141 
Contexte
Le contexte de la réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie peut être
brièvement exposé comme suit.
Sous le régime de l'étalon-or, qu'il s'agisse de la fixation du poids et du titre des
monnaies nationales (remboursement obligatoire) ou de celle des taux de change
(parité-or), la souveraineté nationale en matière de création de monnaie était limitée
par des contraintes externes. Ces limitations résultaient de pénuries naturelles, par-
tiellement en liaison avec des accords internationaux (étalon de change-or). Elles
avaient pour objet d'assurer la valeur de la monnaie et de préserver ainsi la confiance
du public dans le pouvoir d'achat de la monnaie étatique. De nos jours, ces con-
traintes techniques externes font défaut. Depuis le passage aux taux de change flot-
tants, la Banque nationale suisse peut déterminer à sa discrétion l'offre monétaire en
francs. La valeur de la monnaie résulte de sa politique monétaire, à savoir, plus
précisément, du volume de la création monétaire. Selon l'opinion dominante, la
croissance exagérée de la masse monétaire aboutit à l'inflation, ce qui diminue la
valeur réelle de la monnaie. Les dispositions constitutionnelles modernes sur la
monnaie doivent donc assujettir la création monétaire par l'Etat à un cadre propre à
inspirer la confiance.
L'effondrement du système des taux de change fixes n'a pas débouché sur un flot-
tement universel. Il se pratique aujourd'hui des systèmes monétaires très différents:
taux de change liés à une monnaie déterminée, aux droits de tirage spéciaux du FMI
ou à une autre corbeille de devises; systèmes amenant une flexibilité plus ou moins
grande des cours; taux de change variant librement16. Dans le cadre de la Commu-
nauté européenne, des mesures ont été prises - dès 1972, avec le «serpent moné-
taire», puis dès 1979 avec le Système monétaire européen (SME) - pour garantir une
plus grande stabilité monétaire. L'apogée de cette évolution est la création, annoncée
le 7 février 1992 dans le traité de Maastricht, d'une Union monétaire européenne,
qui marquera l'achèvement du marché intérieur commun. Etant donné que la Suisse
ne deviendra pas membre de l'UE dans un avenir rapproché, il n'est pas question
Pour une vue d'ensemble: message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit
exclusif de la Banque nationale suisse d'émettre des billets de banque, FF 1996 III 24.
3502

aujourd'hui d'un transfert de la souveraineté nationale en matière monétaire à
l'Union européenne. Les dispositions constitutionnelles suisses sur la monnaie de-
vraient cependant rester accessibles à des évolutions ultérieures qui pourraient se
produire sur le plan interne ou à l'extérieur. C'est justement parce qu'il n'est pas
possible d'exclure que l'intégration monétaire européenne ait des retombées indési-
rables sur notre pays, que les principes directeurs des dispositions constitutionnelles
sur la monnaie doivent être conçus de façon suffisamment souple pour autoriser des
stratégies différentes en matière de politique monétaire. Plus précisément, la pré-
sente réforme des dispositions constitutionnelles suisses sur la monnaie vise les
objectifs suivants:
- supprimer le lien juridique entre le franc et l'or;
- 
formuler le mandat de la banque centrale de façon claire et compréhensible;
- mentionner expressément dans la constitution l'indépendance de la Banque na-
tionale ainsi que l'obligation, pour cette dernière, de rendre compte;
- simplifier la rédaction en se limitant à l'essentiel.
142 
Suppression du lien constitutionnel entre le franc et l'or
Affranchir la monnaie suisse de son lien constitutionnel avec l'or est indispensable
pour tenir compte de la situation monétaire internationale et pour donner une base
légale au système des taux de change flottants que la Suisse applique actuellement
(cf. ch. 113.1 ci-dessus). Mais cette suppression s'impose aussi pour que la Suisse
puisse remplir les obligations juridiques qu'elle a contractées en adhérant aux insti-
tutions de Bretton Woods (cf. ch.113.3).
La suppression du lien juridique entre le franc et l'or entraîne deux mesures: d'une
part, il faut supprimer, au niveau constitutionnel, la compétence fédérale de fixer le
contenu-or du franc (système monétaire au sens de l'art. 38, 3e al., est.), l'obligation
de rembourser en or les billets émis par la BNS (art. 39, 6e al., est.) ainsi que la
couverture obligatoire des billets en circulation par de l'or et des avoirs à court terme
(art. 39, 7e al., est.), à quoi s'ajoute la radiation de compétences fédérales désuètes et
datant de l'Union latine (p. ex. la «tarification des devises étrangères», art. 38, 3e al.,
est.); il faut d'autre part adapter les lois en conséquence en abolissant la parité-or du
franc (art. 2, loi sur la monnaie), la couverture minimale des billets en circulation
(art. 19, 2e al., LBN) et les obligations de la BNS en matière de remboursement en or
et de maintien de la parité (art. 21 et 22 LBN). L'arrêté du Conseil fédéral du 29 juin
1954 concernant le cours légal des billets de banque et la suppression de leur rem-
boursement en or (RS 951.171), ainsi que celui du 9 mai 1971 sur la fixation de la
parité-or du franc (RS 941.102) deviennent caducs. L'or se trouve ainsi «démoné-
tisé» également à l'intérieur du pays, c'est-à-dire qu'il devient juridiquement un
poste ordinaire de l'actif de la banque centrale. Il est cependant nécessaire de rem-
placer les dispositions abrogées par des mécanismes appropriés, qui permettent
d'assurer les fonctions précédemment remplies par la parité-or et par l'obligation du
remboursement en or.
143 
Formulation claire du mandat de la banque centrale
La monnaie ne peut remplir ses fonctions de moyen de paiement, d'unité de compte
et de réserve de valeur que si sa valeur reste stable. Tant l'inflation que la déflation
provoquent diverses sortes de coûts. L'inflation entraîne directement la dépréciation
3503

en termes réels des avoirs monétaires. Les agents économiques s'efforcent de dimi-
nuer ces pertes en limitant autant que possible l'utilisation de la monnaie, au détri-
ment toutefois de l'efficacité de l'économie. Inversement, la déflation aboutit à
l'appréciation des avoirs monétaires. Les agents économiques se voient incités à
accumuler des réserves trop élevées, qu'ils prélèvent sur leurs maigres ressources, au
lieu d'investir de manière profitable en biens économiques réels.
L'inflation et la déflation accroissent en outre la fragilité de l'économie. Elles com-
promettent la fonction d'indicateurs ou de repères que remplissent les prix, sans
laquelle l'économie de marché ne peut pas fonctionner de manière satisfaisante. Les
agents économiques ne sont plus en mesure d'évaluer l'évolution des prix de façon
efficace. Cette observation s'applique autant à la variation des prix relatifs (c'est-à-
dire des prix des biens et services par rapport au niveau général) qu'à l'évolution
globale des prix dans le temps. Les agents économiques courent ainsi un risque
accru de prendre de mauvaises décisions. Ainsi, l'inflation incite les investisseurs à
se rabattre sur des biens réels, ce qui provoque souvent des hausses spéculatives sur
le marché immobilier et une expansion artificielle de l'industrie du bâtiment. En cas
de déflation par contre, les opérateurs sur les marchés s'attendent à de nouvelles
baisses de prix. Or cette attitude freine l'investissement et provoque le recul de la
production. Il s'ensuit une récession.
L'inflation provoque aussi des distorsions du système fiscal. Parmi celles-ci, on
mentionnera la «progression à froid», par laquelle les bénéficiaires de revenus pas-
sent dans des taux de progression supérieurs à cause de l'inflation, ainsi que
l'imposition des intérêts nominaux et celle des gains apparents des entreprises.
Quant à la déflation, elle produit les effets fiscaux inverses.
Enfin l'inflation et la déflation causent une modification indésirable de la répartition
des revenus et des fortunes. L'inflation frappe avant tout les retraités et les autres
bénéficiaires de revenus nominaux fixes, qui subissent une diminution de leur niveau
de vie, alors que les débiteurs profitent de la dévaluation de leurs dettes. Les classes
peu favorisées de la population souffrent en général beaucoup de l'inflation. Quand
elle atteint un niveau insupportable, l'inflation peut provoquer une véritable perte de
confiance dans les institutions officielles de l'Etat.
Il èst aujourd'hui universellement admis que tant l'inflation que la déflation résultent
d'un approvisionnement monétaire inadapté à l'économie. A partir du moment où la
création monétaire n'est plus soumise à une discipline externe contraignante, il
convient d'établir un principe qui permette d'en contrôler le processus par un méca-
nisme d'autodiscipline. Dans le cadre des systèmes monétaires variés pratiqués
aujourd'hui, la solution la plus logique est de confier à l'organe de l'Etat chargé de
la création monétaire un mandat spécifique et indépendant auquel cet organe puisse
se référer en cas de conflit entre divers objectifs de politique économique. Le carac-
tère primordial de ce mandat sera d'autant mieux assuré s'il est inscrit dans la cons-
titution. Pour toute une série de raisons (voir plus loin, ch. 23), il paraît logique de
formuler le mandat de la banque centrale plus précisément qu'il ne l'est aujourd'hui.
La banque centrale doit mener la politique monétaire dans l'intérêt général du pays,
tout en donnant la priorité à l'objectif de stabilité des prix. Cette formulation tient
compte de l'importance de la politique monétaire pour l'économie. Le fait que le
texte mentionne d'abord l'intérêt général du pays indique clairement que la BNS
doit se préoccuper de la situation conjoncturelle lorsqu'elle définit l'orientation de sa
politique monétaire. L'obligation d'avoir pour objectif prioritaire la stabilité des prix
traduit de manière concrète une vérité communément admise, à savoir que la politi-
3504

que monétaire peut avoir une influence durable sur le niveau des prix uniquement, et
qu'en luttant contre l'inflation de même qu'en prévenant la déflation, la Banque
nationale contribue de la manière la plus efficace à stabiliser la conjoncture (cf.
ch. 23 ci-après).
144 
Inscription, dans le droit constitutionnel,
de l'indépendance de la Banque nationale
et de l'obligation, pour cette dernière, de rendre compte
Dans la mesure où la valeur de l'argent n'est plus liée à des pénuries naturelles, le
financement des déficits des budgets publics par la planche à billets devient possible.
Pour prévenir ce risque, le contrôle de la création monétaire est dans la plupart des
pays une tâche confiée de manière permanente à un organe étatique - banque cen-
trale - indépendant du gouvernement. Selon la doctrine et les expériences faites, une
banque centrale placée sous l'autorité directe de l'Etat manifeste dans une moindre
mesure une dynamique propre à combattre l'inflation17 et parvient moins bien à
empêcher le financement inflationniste des déficits publics qu'une banque centrale
dotée d'un statut indépendant. C'est ainsi que la BNS - de même que le Fédéral
Reserve System américain et la Deutsche Bundesbank, qui bénéficient aussi d'une
autonomie relativement élevée vis-à-vis de leur gouvernement - fait partie des ban-
ques centrales qui, à long terme, peuvent se targuer de bons résultats en matière de
lutte contre l'inflation. Entre 1978 et 1997, le taux moyen du renchérissement annuel
a été de 5,0 pour cent aux Etats-Unis, de 2,9 pour cent en Allemagne et de 3,0 pour
cent en Suisse. Que le taux d'inflation à long terme soit inversement proportionnel
au degré d'indépendance de la banque centrale est tenu aujourd'hui pour une vérité
empiriquement établie. La lutte contre l'inflation entraîne certes fréquemment un
recul passager de la production. Le coût économique de la réduction du taux de
renchérissement n'est toutefois pas parfaitement clair. Il est cependant établi que,
dans les pays dotés de banques centrales indépendantes, il est moins nécessaire de
lutter contre l'inflation, étant donné le niveau inférieur de cette dernière. C'est pour-
quoi il y a lieu d'ancrer expressément dans la constitution l'indépendance de la
banque centrale, principe aujourd'hui reconnu comme fondamental pour tout régime
monétaire.
L'inscription, dans la constitution, de l'indépendance de la banque centrale et la
formulation concrète du mandat de cette dernière sont étroitement liées. Ancrer cette
indépendance dans le texte constitutionnel a pour but de faciliter à la banque centrale
la poursuite d'un objectif de politique économique précis. L'indépendance est donc
fonction d'un objectif; autrement dit, elle atteint ses limites si elle ne sert plus à
remplir la tâche principale de la banque centrale. Avant d'accorder cette indépen-
dance visant un but déterminé, il faut donc formuler clairement le mandat de la
Banque nationale.
Parallèlement à cette indépendance, il convient d'introduire aussi dans la constitu-
tion le principe fondamental qu'est l'obligation, pour la BNS, de rendre compte: la
Banque nationale sera tenue de rendre compte à la Confédération et au public de sa
politique monétaire. Dès lors que la BNS doit régulièrement expliquer sa politique et
Hcise Arne, «Geldpolitik im Disput», in: Konjunkturpolitik, cahier 4/1992, p. 175 ss et
renvois.
3505

rendre compte de ses décisions, son statut d'organe indépendant acquiert la légiti-
mation nécessaire dans un Etat démocratique.
145 
Simplification et réduction à l'essentiel
Un autre objectif de la réforme est de simplifier et de ramener à l'essentiel les dispo-
sitions constitutionnelles suisses sur la monnaie. Ce n'est que lorsque les principes
du système monétaire auront été formulés clairement et pourront être compris dans
leur ensemble que le droit constitutionnel reflétera vraiment le système monétaire tel
qu'il est pratiqué.
En vue de cet objectif, les huit alinéas de l'article 39 est. sur la banque centrale
doivent être notablement élagués. Ainsi le 5e alinéa, selon lequel «la banque et ses
succursales seront exemptes de tout impôt dans les cantons», ne fait pas partie des
principes fondamentaux du régime monétaire qui méritent de figurer dans la consti-
tution. D'après les conceptions actuelles, le 8e alinéa, selon lequel «la législation
fédérale édicté les dispositions relatives à l'exécution de cet article», est également
superflu. L'attribution d'au moins deux tiers du bénéfice de la Banque nationale aux
cantons ne devrait pas non plus compter absolument parmi les principes constitu-
tionnels fondamentaux du système monétaire (art-. 39, 4e al., est.); pour des raisons
découlant du fédéralisme, il n'est toutefois guère probable que cette disposition à
caractère hautement politique puisse être reléguée à l'échelon des lois et ordonnan-
ces. Quant à l'article sur la monnaie (art. 38 est.), seul le monopole fédéral relève
vraiment de la constitution.
La division de la matière «monnaie» en un article sur la monnaie et un second sur
l'institut d'émission - selon le support matériel (pièces ou billets) utilisé pour les
espèces - n'a plus aucun sens aujourd'hui. Il convient plutôt de condenser l'énoncé
des principes constitutionnels du régime monétaire dans un seul article. Le nouvel
article constitutionnel devrait ainsi figurer dans la constitution en tant qu'article 39,
car ce nouvel article reprend nettement plus d'éléments de l'actuel article 39 est. que
de l'article 38 est. Une fois introduit dans la constitution mise à jour, il portera le
titre «Monnaie», qui en résume mieux le contenu que le titre de «politique moné-
taire» figurant en tête de l'article 89 projet 96.
2 
Partie spéciale
21 
La monnaie, une compétence fédérale
(nouvel art. 39,1er al., est.)
211 
Introduction
La monnaie constitue la condition préalable au bon fonctionnement d'une économie
basée sur le partage du travail. Il incombe à l'Etat de créer le système monétaire. La
souveraineté de la Confédération en cette matière faisait d'ailleurs partie jusqu'ici du
droit constitutionnel non écrit. La banque «investie du monopole des billets de ban-
que» ne pourrait remplir son mandat actuel «de servir de régulateur du marché de
l'argent» (art. 39, 3e al., est.) si la Confédération ne disposait pas de la souveraineté
en matière monétaire. Dans la constitution actuelle, la «monnaie» ne se trouve éga-
lement mentionnée qu'indirectement («. . . une politique monétaire servant les inté-
rêts généraux du pays»). Ce n'est qu'avec des notions d'histoire que l'on compren-
dra que le droit de déterminer l'unité monétaire du pays est implicite dans «tous les
3506

droits compris dans la régale des monnaies» (art. 38, 1er al., est.)18. Une version
moderne de la constitution devrait énoncer clairement la souveraineté de la Confédé-
ration en matière monétaire, afin de bien prendre en compte la métamorphose de la
monnaie - des pièces métalliques aux billets de papier, puis à la monnaie scripturale
dématérialisée19.
212 
La notion de monnaie
La Confédération revendique d'abord la compétence de légiférer dans le domaine de
la monnaie {Geldhoheli). La notion de monnaie doit être entendue ici sous l'angle
juridique et non fonctionnel. Car tout ce qui «a valeur d'argent»20 ne tombe pas
forcément sous le coup de la définition constitutionnelle! Il s'agit effectivement de la
monnaie que l'Etat reconnaît comme moyen de paiement - qualité qui sera définie
au niveau de la loi. Du point de vue de l'apparence, la première chose qui entre dans
la notion constitutionnelle est le numéraire, c'est-à-dire les pièces et les billets;
l'argent y prend corps dans des objets matériels. Il est plus difficile de décider si la
monnaie scripturale - créance qui ne se manifeste que sous forme d'une écriture
manuelle ou électronique - entre aussi dans la notion constitutionnelle de la mon-
naie.
La doctrine la plus récente distingue entre la monnaie scripturale de la banque cen-
trale (c'est-à-dire les avoirs auprès de la banque centrale du pays) et celle des ban-
ques (avoirs auprès des banques commerciales, y compris les avoirs sur comptes de
chèques ou de virement postal). Les avoirs sur un compte de virements auprès de la
banque centrale sont aujourd'hui indispensables à la conduite d'une politique mo-
nétaire nationale; ils peuvent être échangés en tout temps contre des billets de ban-
que et ne sont pas exposés au risque d'insolvabilité de la débitrice21. La monnaie
scripturale de la'banque centrale est donc comprise dans la notion constitutionnelle
de la monnaie, au même titre que le numéraire. Il en va autrement des avoirs auprès
des banques commerciales. Etant donné les différences de solvabilité entre établis-
sements gérant des comptes, il manque à ces avoirs la standardisation et le caractère
fongible de la monnaie scripturale de la banque centrale. C'est aussi le cas, mais à un
degré encore plus élevé, des cartes de débit et de crédit émises par ces banques et
d'autres organisations, ainsi que des nouvelles cartes à prépaiement («porte-monnaie
électronique») et de l'argent virtuel utilisé dans les réseaux électroniques («cyber-
cash»). De même l'argent WIR (moyen de paiement spécial de la Wirtschaftsring-
Genossenschaft) ne peut être comparé à la monnaie créée par l'Etat, étant donné que
les avoirs en WIR ne sont pas négociables librement. La centrale WIR crée bien de
la monnaie, mais le volume en est trop restreint pour compromettre le monopole
étatique de la création monétaire (cf. ch. 143 ci-dessus). En 1997, la masse moné-
taire en WIR représentait nettement moins d'un pour cent de la masse monétaire Ml.
On ne considérera donc pour le moment aucune de ces formes de monnaie comme
«de la monnaie» au sens de la constitution.
18 
Junod, Commentaire est., art. 38, n° 7.
19 
Cf. Giovanoli Mario, «Bargeld - Buchgcld - Zcntralbankgeld: Einheit oder Vielfalt im
Geldbegriff?», in: Festschrift für Beat Kleiner, Banken und Bankrecht im Wandel, Zürich
1993, p. 89 et 106 ss.
20 
Definition de l'argent de Weber Rolf H. in: Berner Kommentar zum Obligationenrecht,
Berne 1983, art. 84 CO, n° 13.
21 
Cf. message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit exclusif de la Banque
nationale suisse d'émettre des billets de banque: FF 1996 III 34.
3507

Selon le code suisse des obligations22, «le paiement d'une dette qui a pour objet une
somme d'argent se fait en monnaie du pays». Les normes du droit public précisent
ce qu'il faut entendre par «monnaie du pays». Elles désignent les «moyens de paie-
ment légaux». La qualité de «moyen de paiement légal» est attribuée à la monnaie
que chacun doit accepter comme libératoire23. La constitution attribuera explicite-
ment à la Confédération la compétence de déterminer les moyens de paiement lé-
gaux valables en Suisse.
213 
La notion de monnaie au sens d'unité de compte
et d'étalon de valeur
La Confédération revendique ensuite le droit de légiférer en matière de monnaie au
sens d'unité de compte et d'étalon de valeur (Währungshoheit). Cette notion de
«monnaie» n'est pas concrète comme les moyens de paiement, mais recouvre l'idée
abstraite d'unité de compte et d'étalon de valeur. Le système monétaire officiel est la
condition préalable de l'existence de la monnaie en tant que moyen de paiement. Il
comprend aussi la monnaie scripturale, puisque celle-ci se réfère à l'unité monétaire
dans laquelle elle est libellée. L'expression principale de la souveraineté monétaire
sous cet angle est le droit de déterminer l'unité monétaire. Ce droit recouvre divers
éléments qui seront réglés au niveau de la loi (nom et subdivision de la monnaie). La
souveraineté monétaire comporte ici encore le droit de fixer les rapports du système
monétaire national avec d'autres Etats ou organisations internationales. De nos jours,
cela implique surtout le choix fondamental entre des changes fixes ou des changes
flottants.
214 
Souveraineté monétaire de la Confédération
(nouvel art. 39,1er al., est.)
Le nouvel article 39, 1er alinéa, première phrase, est. attribue la souveraineté moné-
taire à la Confédération, lui conférant la compétence exclusive de légiférer en la
matière; les dispositions cantonales en matière monétaire sont exclues.
Le nouvel article 39, 1er alinéa, deuxième phrase, est. énumère les principales com-
pétences fédérales qui découlent de la souveraineté monétaire. Il s'agit de la fixation
de l'unité monétaire et de la désignation des moyens légaux de paiement (cf. ch. 212
et 213 ci-dessus). L'essentiel de la souveraineté monétaire de la Confédération est
ainsi exposé. Dû au mandat de mise à jour, l'énoncé très laconique de l'article 89,
1er alinéa, deuxième phrase, projet 96 sera ainsi étoffé quelque peu. La compétence
législative fédérale en matière monétaire y gagne en relief, sans s'arrêter aux détails,
lesquels seront précisés dans des lois.
22 
Art. 97 dans la version de 1881, art. 84 dans la version (en vigueur) de 1911.
23 
Junod, Commentaire est., art. 39, n° 3.
3508

22 
Monopole d'émission du numéraire
(nouvel art. 39,2e al., est.)
221 
Introduction
Les monopoles fédéraux doivent se baser sur une autorisation constitutionnelle24. Si
l'émission de numéraire (billets de banque et pièces de monnaie) est censée être
réservée à la Confédération, à l'exclusion des particuliers et des cantons, la chose
doit être énoncée dans l'article constitutionnel sur la monnaie. L'article 89, 1er ali-
néa, deuxième phrase, projet 96 reprenait déjà le monopole d'émission du numé-
raire, presque sans changement, mais dans une langue plus claire. Cet énoncé sera
repris.
Contrairement à l'article 39, 2e alinéa, est., l'article 89 projet 96 ne confiait pas le
droit exclusif d'émettre des billets de banque (monopole des billets) à une banque
centrale indépendante de l'administration fédérale. Le message du 20 novembre
1996 concernant une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 309) exprime l'avis
que cette attribution ne relève pas nécessairement de la constitution. Le contrôle de
la création monétaire apparaît toutefois comme un principe si important dans les
systèmes monétaires modernes (cf. en. 144 ci-dessus) que son inscription dans l'acte
fondamental se justifie. La logique plaide d'ailleurs en faveur de ce qu'on délègue
durablement le monopole des billets à la Banque nationale suisse (cf. ch. 224 ci-
après).
222 
Monopole des espèces métalliques
(nouvel art. 39,2e al., première phrase, est.)
Le 2e alinéa, première phrase, du nouvel article monétaire cite d'abord comme mo-
nopole fédéral le droit exclusif de la Confédération d'émettre des pièces de monnaie.
Le terme un peu désuet de «régale des monnaies» (art. 38, 1er al., est.) a disparu du
texte. Par pièces de monnaie, on entend avant tout la monnaie divisionnaire, c'est-à-
dire les espèces métalliques qui ont pour fonction de servir de moyen de paiement
limité25. Mais cette notion recouvre aussi des frappes spéciales auxquelles le Conseil
fédéral confère pouvoir libératoire (pièces du «700e anniversaire de la Confédération
suisse» et autres monnaies commémoratives). Au nouvel article 39, 2e alinéa, est., on
a renoncé à parler du droit exclusif de la Confédération de «battre monnaie», ce droit
étant compris dans le monopole des espèces métalliques, comme l'admet la doctrine
constitutionnelle à propos de l'actuel article 38, 2e alinéa, est.26.
24 
Häfelin Ulrich/Hallcr Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., Zurich 1993,
n° 1492 ss.
25 
Comme, en vertu de l'art. 6 de la loi sur la monnaie, personne n'est tenu d'accepter plus
de 100 pièces pour un paiement, sauf les caisses de la Confédération et la BNS, les piè-
ces n'ont plus qu'un cours légal limité: Junod, Commentaire est., art. 38, n° 10; Weber
(note 20), art. 84 CO, nos de 113 à 117.
26 
Junod, Commentaire est., art. 38, n° 16 et renvois.
3509

223 
Monopole des billets
(nouvel art. 39,2e al., première phrase, est.)
En second lieu, le nouvel article 39, 2e alinéa, première phrase, est. nomme le mono-
pole des billets de banque. Les billets de banque, aujourd'hui la principale compo-
sante du numéraire en circulation27, sont des signes monétaires de papier, donc des
imprimés. Ils deviennent de la monnaie dans la mesure où l'Etat leur confère la
faculté de servir de moyen de paiement légal (acceptation obligatoire de la part des
détenteurs de créances en argent). Du point de vue historique, on constatera que
l'ancien succédané de l'argent, le «billet de banque», s'est transformé aujourd'hui en
moyen universel de paiement, vu qu'il doit être accepté sans réserve dans sa zone
monétaire.
D'après l'énoncé toujours en vigueur de l'article 39, 1er alinéa, est., le monopole des
billets comporte aussi le droit d'émettre «toute autre monnaie fiduciaire». On enten-
dait autrefois par là les bons de caisse, par exemple, que la Confédération émit pen-
dant la Première Guerre mondiale, titres inconvertibles qui avaient cours légal28. Il
n'est guère vraisemblable que la Confédération émette encore pareils instruments de
paiement. Sont également considérés «autre monnaie fiduciaire» au sens de l'article
39, 1er alinéa, est. les «certificats d'or émis sous forme de papiers-valeurs, de titres
au porteur ou qui peuvent être endossés comme des titres au porteur, et auxquels
s'incorpore un droit de propriété ou une créance sur de l'or monnayé ou non» (art.
65, 2e al., LBN). Or l'abolition de la parité-or du franc dispense de la nécessité de
placer les certificats d'or sous la protection du monopole des billets. Pour toutes ces
raisons, les «autres monnaies fiduciaires» n'ont plus leur place dans le monopole des
billets de la Confédération. 
Même dans la perspective 
du 
développement
d'instruments de paiement électroniques - sans numéraire ou assimilés à du numé-
raire —, le maintien de ce monopole ne s'impose pas. Le constituant peut et doit
laisser le marché mettre au point et offrir d'autres instruments de paiement qui as-
sumeront des tâches comparables au numéraire dans la «cashless society» (cf.
ch. 212 ci-dessus). La compétence législative fédérale en matière monétaire (nouvel
art. 39, 1er al., est.) suffit pour intervenir juridiquement contre toute tendance qui
menacerait la haute main de la banque centrale sur la création monétaire ou qui
compromettrait d'une façon ou d'une autre la confiance dans la monnaie créée par
l'Etat.
224 
Transfert du monopole des billets à la Banque nationale
suisse (nouvel art. 39,2e al., deuxième phrase, est.)
Selon la constitution actuelle, «la Confédération peut exercer le monopole des billets
de banque au moyen d'une banque d'Etat placée sous une administration spéciale,
ou en concéder l'exercice, sous réserve du droit de rachat, à une banque centrale par
actions, administrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération» (art.
39, 2e al., est.). La loi sur la Banque nationale a transféré le droit d'émettre des
billets à une banque centrale dotée de la personnalité juridique, la société anonyme
27 
En moyenne, les pièces de monnaie en circulation représentaient 2,043 milliards de
francs en 1997, alors que la circulation des billets atteignait 29,556 milliards (rapport de
un à quatorze).
28 
Burckhardt Walther, Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung, 3e ed., Berne
1931, p. 33 s.
3510

appelée «Banque nationale suisse» (art. 1er et 5 LBN). Le droit de rachat de la Con-
fédération est réservé à l'article 66 LBN sous la forme d'une clause précisant que
l'Assemblée fédérale confère à la BNS le droit d'émettre des billets pour une pé-
riode, renouvelable, de vingt ans. Cet acte doit être précédé d'une décision de
l'Assemblée générale des actionnaires de la BNS; en vertu de l'article 38, chiffre 6,
LBN, l'Assemblée générale est tenue de décider du maintien ou de la dissolution de
la société au moins un an avant l'expiration du monopole. Le 28 novembre 1996,
l'Assemblée fédérale a renouvelé le droit de la BNS d'émettre des billets de banque.
Ce renouvellement porte effet jusqu'au 20 juin 2017 (FF 7996 III 24 ss, 79971 792).
Le renouvellement périodique du monopole des billets de la BNS - par quoi les
Chambres fédérales confirment également la forme de la société anonyme choisie
par le législateur - n'a plus de sens à l'heure actuelle. Comme le déclarait le Conseil
fédéral dans son message du 24 avril 1996 à l'appui du renouvellement du droit
exclusif de la BNS d'émettre les billets de banque (FF 1996 III 314), ces derniers
forment la principale composante de la monnaie centrale. Même si le contrôle de la
masse monétaire est assuré aujourd'hui en premier lieu par la gestion des avoirs que
les banques détiennent en comptes de virements à la BNS, il est indispensable que
l'instance chargée de mener la politique monétaire exerce aussi le monopole des
billets. En effet, les avoirs en comptes de virements à la banque centrale du pays et
les billets de banque sont d'étroits substituts. L'émission de billets et le contrôle de
la masse monétaire sont au fond indissociables. Si la Banque nationale suisse est
chargée par la constitution de mener la politique monétaire du pays (cf. ch. 23 ci-
après), il est logique de lui conférer aussi, et dans la constitution, le droit d'émettre
les billets. D'ailleurs, lors des dernières prorogations de ce droit, les Chambres
fédérales n'avaient aucune marge de manœuvre. Si le droit de la BNS d'émettre des
billets n'avait pas été renouvelé, celle-ci n'aurait pas été en mesure d'assumer son
mandat constitutionnel actuel, qui est de servir de régulateur du marché de l'argent
et de pratiquer une politique de crédit et une politique monétaire servant les intérêts
généraux du pays.
C'est pour cela que le nouvel article 39, 2e alinéa, deuxième phrase, est. octroie
définitivement le monopole des billets à la Banque nationale suisse. La forme juridi-
que exacte de l'établissement peut en revanche rester indéfinie dans la constitution29.
La mention explicite de la «Banque nationale suisse» - raison sociale inchangée,
depuis la loi fédérale du 6 octobre 1905 (RO 22 47), de la société anonyme créée à
l'époque - ne change rien à ce caractère indéfini.
23 
La mission de la banque d'émission
(nouvel art. 39,3e al., est.)
231 
Introduction
Dans sa teneur actuelle, la constitution (art. 39, 3e al.) définit la mission de la Ban-
que nationale en citant plusieurs tâches («. . . a pour tâche principale de servir en
Suisse de régulateur du marché de l'argent, de faciliter les opérations de paiement et
de pratiquer, dans les limites de la législation fédérale, une politique de crédit et une
politique monétaire servant les intérêts généraux du pays»). Cette énumération s'est
constituée par étapes. Les termes «d'une politique de crédit et d'une politique mo-
nétaire servant les intérêts généraux du pays» ont été introduits lors de la révision, en
29 
Cette solution a été retenue également à l'art. 89 projet 96: FF 1997 I 309.
3511

1951, de l'article 39 de la constitution, introduction qui répondait à la volonté de
compléter le 3e alinéa «selon lequel la banque d'émission a pour tâche principale de
servir de régulateur du marché de l'argent et de faciliter les opérations de paiement»
en y mentionnant expressément «les autres tâches qui, au cours des temps, ont passé
au premier plan des opérations...»30. La loi sur la Banque nationale n'apporte pas de
précision quant au mandat constitutionnel de l'institut d'émission, puisqu'elle se
borne, à l'article 2, 1er alinéa, à reprendre textuellement le contenu de l'article cons-
titutionnel.
Le projet de constitution 96 s'attachait, par son article 89, 2e alinéa, à donner une
définition plus moderne de la mission de la BNS, et axée sur l'activité centrale: la
conduite de la politique monétaire. L'idée était de se limiter à l'essentiel et de renon-
cer par conséquent à mentionner dans le texte constitutionnel d'autres fonctions
caractéristiques d'une banque centrale (faciliter le trafic des paiements sans numé-
raire, fournir des prestations bancaires à la Confédération, conseiller les autorités
fédérales sur les questions monétaires internationales, apporter son concours dans
l'application des traités internationaux [FF 1997 I 309]). Cette approche demeurant
valable, il s'agit dès lors de concrétiser le nouveau mandat constitutionnel dans la
perspective des tâches actuelles de la BNS.
232 
Conduite de la politique monétaire
(nouvel art. 39,3e al., est.)
Dans le contexte actuel, le contrôle du processus de la création de monnaie constitue
la tâche principale de la BNS. Celle-ci doit veiller à un approvisionnement adéquat
de l'économie en monnaie (cf. ch. 143 ci-dessus). En ajustant l'augmentation de la
masse monétaire au potentiel de croissance réelle de l'économie, la BNS s'attache à
stabiliser le niveau des prix à moyen terme. Etant dans un régime de changes flot-
tants, le franc suisse tend à réagir assez violemment aux turbulences qui secouent les
marchés des changes. Aussi est-il indiqué de s'écarter du sentier de croissance prévu,
en cas de fluctuations excessives - vers le haut ou vers le bas - du cours du franc.
. Depuis un certain temps, la BNS tient en outre davantage compte de la conjoncture
économique, sachant que cette dernière donne des indications sur l'évolution future
de l'inflation. La manière dont la BNS s'est acquittée de sa mission depuis le pas-
sage aux changes flottants met bien en lumière le fait que la conduite de la politique
monétaire («Geld- und Währungspolitik») est le cœur de son activité.
Avec le passage aux changes flottants, un transfert de compétence s'est opéré, de
fait, entre le Conseil fédéral et la Banque nationale pour ce qui concerne la fixation
de la valeur extérieure du franc suisse. S'il incombait autrefois au Conseil fédéral de
fixer la parité du franc après avoir pris l'avis de la Direction générale de la BNS (art.
2 de la loi sur la monnaie), la valeur extérieure du franc entre, en régime de changes
flottants, dans la sphère d'influence de la banque centrale. La politique monétaire
forme une unité, bien qu'elle puisse prendre diverses orientations. Si l'accent devait
être mis davantage sur le cours du franc, une étroite coordination entre la Banque
nationale et le Conseil fédéral serait nécessaire en vertu de l'obligation qui leur est
faite de s'informer de leurs intentions et de se concerter préalablement lors
30 
Message du Conseil fédéral du 21 avril 1950 concernant la révision de l'article 39 de la
constitution FF 19SO I 858. Voir à ce sujet: Schürmann, Commentaire LBN, n° 6, relatif
au titre et au préambule.
3512

«d'importantes décisions en matière de politique conjoncturelle et monétaire» (art. 2,
2e al., LBN; cf. également ch. 233.6 ci-après). Le rattachement durable du franc
suisse à une autre monnaie, par un traité international, serait de la compétence de
l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 5, est.). A l'intérieur des conditions-cadres fixées,
la conduite de la politique monétaire doit demeurer du ressort de la Banque nationale
(nouvel art. 39, 3e al., est.).
Dans le texte en vigueur (art. 39, 3e al., est.), il est encore question de mener «une
politique de crédit et une politique monétaire». Historiquement, la «politique de
crédit» concernait essentiellement la stratégie de la BNS en matière de crédits
d'escompte et d'avances sur nantissement. Or, depuis le passage aux changes flot-
tants, ce domaine d'activité de la BNS joue, en tant qu'instrument de gestion de
l'offre de monnaie, un rôle qui est devenu quasiment insignifiant. Les swaps devises
contre francs, les opérations de prise en pension de titres (repo) et celles d'open
market ont pris le relais des crédits traditionnels de l'institut d'émission que sont les
crédits d'escompte et les avances sur nantissement. La «politique de crédit» n'est
plus qu'une forme, parmi d'autres, de maîtrise de la création de monnaie. Il convient
par conséquent de remplacer dans le texte constitutionnel l'expression quelque peu
surannée de «politique de crédit» par la notion plus large de «politique monétaire».
233 
Les objectifs de la politique monétaire
(nouvel art. 39,3e al., est.)
233.1 
Une situation nouvelle
En ce qui concerne les objectifs de politique monétaire de la Banque nationale, le
projet 1996 de nouvelle constitution fédérale reprenait, à l'article 89, 2e alinéa, la
formulation du mandat actuel de l'institut d'émission:
«En sa qualité de banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays».
Le fait de détacher la révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie de
la révision totale de la constitution supprime l'obligation de se limiter à une simple
mise à jour de ces dispositions. Il devient dès lors possible de reconsidérer la for-
mulation du mandat de la banque centrale. Aussi le groupe d'experts «Réforme du
régime monétaire» a-t-il recommandé dans son rapport de préciser la notion quelque
peu vague d'«intérêts généraux du pays». A son avis, ce mandat devrait stipuler que
la Banque nationale suisse conduit sa politique monétaire avec pour objectif priori-
taire la stabilité des prix. Dans la mesure où cela est possible sans préjudice de cet
objectif, la Banque nationale suisse devrait soutenir la politique économique géné-
rale de la Confédération. La priorité absolue de la stabilité des prix telle qu'elle
ressort de la formulation proposée par le groupe d'experts a toutefois suscité la
crainte de voir la BNS axer sa politique monétaire trop unilatéralement sur la lutte
contre l'inflation, sans tenir suffisamment compte de la conjoncture. Les résultats
des conférences consultatives de janvier ont montré de façon très nette que la for-
mulation des objectifs doit certes définir clairement le mandat de la Banque natio-
nale quant à la politique monétaire, mais également tenir compte de manière équili-
brée des intérêts de la politique économique (cf. ch. 133 ci-dessus). Le Conseil
fédéral estime que la formulation suivante répond à ces exigences (nouvel art. 39,
3e al., est.):
3513

«La Banque nationale suisse mène la politique monétaire dans l'intérêt général du
pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix.»
D'une part, la mention de l'intérêt général du pays indique que la Banque nationale
participe à la politique économique générale de la Confédération. D'autre part,
l'obligation faite à la Banque nationale d'avoir pour objectif prioritaire la stabilité
des prix correspond à l'opinion selon laquelle en maintenant la stabilité des prix -
soit en luttant contre l'inflation et la déflation -, une banque centrale contribue de la
manière la plus efficace à stabiliser la conjoncture.
233.2 
Une politique monétaire axée sur l'intérêt général du pays
(nouvel article 39,3e al., première partie, est.)
La nouvelle formulation des objectifs de politique monétaire de la Banque nationale
reprend, en première partie de phrase, les termes actuels du mandat de l'institut
d'émission. Mentionner d'emblée l'intérêt général du pays met l'accent sur la res-
ponsabilité de la BNS dans le contexte de la politique économique en général. Pour
la Banque nationale, la politique monétaire constitue à cet égard un instrument de
choix, permettant de stabiliser la conjoncture (cf. ch. 233.31 et 233.4 ci-après).
L'obligation faite à la BNS d'axer sa politique sur l'intérêt général du pays signifie
que la Banque nationale doit, avec les moyens dont elle dispose à cet effet, faire en
sorte que le domaine monétaire offre à l'économie des conditions-cadres optima-
les31. A cet égard, il importe de tenir compte du fait que la Suisse est une petite
économie, ouverte aux échanges avec l'étranger et dotée d'une monnaie forte. Pour
une politique monétaire servant l'intérêt général du pays, il peut paraître indiqué
d'accorder temporairement une plus grande importance au cours du franc dans des
situations où les taux de change posent de grands problèmes au secteur international
de notre économie notamment, c'est-à-dire aux entreprises orientées sur l'expor-
tation ou dépendantes des importations. De nouvelles appréciations de la situation
sur les marchés financiers provoquent souvent une vague de restructurations de
portefeuilles, pouvant se traduire par de fortes variations des taux de change, avec
toutes les conséquences qui en résultent pour l'économie. En tenant compte de la
conjoncture lorsqu'elle définit sa politique monétaire, la Banque nationale conduit
précisément la politique monétaire en servant les intérêts généraux du pays.
La mention de l'intérêt général du pays indique en outre que la Banque nationale est
tenue d'orienter sa politique sur les besoins de l'économie suisse considérée comme
un tout, et non pas en fonction des problèmes de certaines régions ou de certaines
branches économiques. Prendre en considération des facteurs particuliers ne serait
d'ailleurs guère possible dans un pays disposant d'une monnaie et d'un marché
financier uniques.
31 
Cf. Schürmann (note 5), Commentaire LBN, art. 2, n° 4.
3514

^c
233.3 
Priorité accordée à l'objectif de stabilité des prix
(nouvel article 39,3e al., deuxième partie, est.)
233.31 
Importance
Le 3e alinéa du nouvel article 39 est. accorde formellement, en seconde partie de
phrase, la priorité à la stabilité des prix. Il définit ainsi plus clairement le mandat de
la BNS que ne le faisait l'article 89 du projet 96 de réforme de la constitution fédé-
rale. La primauté de la stabilité des prix ne signifie nullement que la croissance et
l'emploi sont relégués au second plan. La mention, avant toute chose, de l'intérêt
général du pays en témoigne. Plusieurs raisons plaident en faveur de la primauté de
la stabilité des prix en matière de politique monétaire.
Du point de vue économique, la priorité donnée à la stabilité des prix indique claire-
ment que la politique monétaire est l'instrument par excellence pour atteindre cet
» o b j e c t i f de politique économique. En assurant la stabilité des prix, la Banque natio-
nale contribue de la manière la plus efficace à stimuler la croissance économique en
Suisse. L'inflation comme la déflation induisent en effet des coûts pour l'économie.
L'une et l'autre résultent d'un approvisionnement inadéquat de l'économie en mon-
naie (cf. ch. 143 ci-dessus).
L'accent mis sur la stabilité des prix tient en même temps compte du fait que, dans
une économie fermée, la politique monétaire n'a d'influence durable que sur le
niveau des prix. Les instruments de la politique monétaire ne permettent pas d'amé-
liorer l'emploi à long terme. En Suisse, petite économie ouverte aux échanges avec
l'étranger, la BNS contribue à modérer les variations conjoncturelles de la produc-
tion et de l'emploi en pratiquant une politique monétaire axée sur la stabilisation des
prix. Si un repli de la conjoncture à l'étranger ou une forte appréciation du franc
affaiblit la demande de biens et de services, la BNS doit, selon les circonstances,
corriger le cap en assouplissant sa politique monétaire. Dans une phase de stabilité
des prix, le ralentissement de la demande peut induire aussi un repli de la conjonc-
ture en Suisse, couplé à un recul de la production et de l'emploi. De plus, le niveau
des prix risque de baisser, et l'économie suisse peut basculer dans un mouvement de
déflation. Face aux pressions déflationnistes, la BNS doit relâcher les rênes monétai-
res. Plus généreuse, sa politique monétaire contribue alors à maintenir les prix à un
niveau stable, mais également à atténuer les effets du recul de la demande sur la
production et sur l'emploi.
Du point de vue historique, l'obligation faite à la banque centrale de maintenir la
»
stabilité des prix permet de suppléer à l'abandon du rattachement du franc à l'or:
sous le régime de l'étalon-or, l'obligation de rembourser les billets de banque en or
(art. 39, 6e al., est.) servait à assurer la stabilité de la valeur de la monnaie créée par
l'Etat. Si le détenteur d'un billet de banque perdait confiance dans le pouvoir d'achat
de ce moyen de paiement, il pouvait l'échanger contre une certaine quantité de métal
précieux qui, lui, a une valeur intrinsèque. Sous le régime des changes fixes du
système de Bretton Woods, la couverture-or minimale (art. 39, 7e al., est.) consti-
tuait, combinée avec la parité-or du franc (art. 38, 3e al., est.) un garde-fou approprié
contre une création excessive de monnaie de la part de l'institut d'émission. Ces
dispositions ont permis de stabiliser aussi la valeur intérieure du franc durant de
longues années (cf. ch. 112 ci-dessus). On peut voir là un ancrage dans la constitu-
tion du principe de la stabilité des prix32. Que la BNS soit en mesure, en régime de
32 
Cf. Giovanoli (note 15), p. 116 ss.
3515

changes flottants, de créer de nouveaux francs en tout temps contre l'achat d'actifs
suisses ou étrangers n'infirme en rien la validité de ce principe. Aussi la mention de
la stabilité des prix dans le mandat de la banque centrale permet-elle de créer dans
les dispositions constitutionnelles un équivalent fonctionnel de Pétalon-or.
Du point de vue de la systématique, le remaniement des dispositions constitution-
nelles sur la monnaie doit respecter les principes de la logique et de la cohérence.
Un rapport logique existe entre l'autonomie de la banque centrale et l'objectif assi-
gné à la politique que celle-ci conduit. L'indépendance de la banque centrale trouve
ses limites dans le mandat attribué à l'institut (cf. ch. 144 ci-dessus). Avec un man-
dat formulé en termes vagues, l'inscription de l'indépendance de la BNS dans la
constitution apparaît problématique du point de vue constitutionnel. L'autonomie de
la banque d'émission risque en effet d'être interprétée comme une indépendance vis-
à-vis des organes de la Confédération, alors qu'elle devrait être comprise comme un
moyen permettant d'atteindre un objectif déterminé de la politique économique.
Cette indépendance axée sur un objectif précis exige donc que le mandat de la ban-
que d'émission soit formulé le plus clairement possible. Ceci est particulièrement
important pour ce qui concerne l'obligation faite à la BNS de rendre compte
(«accountability»).
233.32 
La notion de stabilité des prix
Qui dit stabilité des prix sur le territoire national ne dit pas forcément que les prix de
tous les biens et services demeurent inchangés: même si, prise globalement, la valeur
du panier de la ménagère ne varie pas, les prix de certains biens et services peuvent
augmenter ou diminuer. En contribuant à faire converger l'offre et la demande de
biens et services, les fluctuations des prix relatifs, à savoir de certains prix par rap-
port à la valeur du panier, exercent une fonction régulatrice importante dans une
économie de marché. Aussi la politique monétaire ne doit-elle pas entraver ce rôle
des prix relatifs. La tâche de la BNS consiste en effet à faire en sorte que le niveau
moyen -judicieusement défini - de l'ensemble des prix observés dans l'économie
suisse soit stable.
Pour juger de la stabilité des prix, la BNS s'appuie sur l'indice des prix à la con-
sommation, lequel - abstraction faite de certaines distorsions - offre une image
fiable de l'évolution moyenne des prix, telle qu'elle est déterminante pour les con-
sommateurs suisses. Cet indice des prix tend toutefois à surestimer légèrement le
renchérissement réel. Les statisticiens ne peuvent neutraliser qu'une part des hausses
de prix dues à des améliorations de la qualité des produits pris en considération dans
l'indice et à des modifications des habitudes de consommation. Des études étrangè-
res33, qui s'appliquent sans doute aussi à la réalité suisse, indiquent que les distor-
sions - pour peu qu'elles puissent être évaluées - sont de l'ordre d'un point de pour-
centage par année. Ainsi, selon les critères actuels, on considère que la stabilité des
prix est obtenue en Suisse si l'inflation, mesurée à l'indice des prix à la consomma-
tion, se limite à environ un pour cent par année. C'est pourquoi la BNS part d'un
taux d'inflation annuel de un pour cent lorsqu'elle arrête son objectif monétaire à
33 
Gordon, Robert J., Measuring thé Aggregate Price Level: Implications for Economie
Performance and Policy, Cambridge, MA, 1992 (NBER Working Paper Séries No.
3969). Toward a More Accurate Measure ofthe Cost ofLiving, Final report of thé Senate
Finance Committee from thc Advisory Commission to study thé consumer priée index,
Stanford Univcrsity, 1996 (Boskin Report).
3516

moyen terme. Dans la pratique toutefois, le renchérissement observé ne correspond
souvent pas au taux visé par la BNS. Bien que l'inflation soit un phénomène avant
tout monétaire, elle dépend aussi d'autres facteurs, notamment de la situation con-
joncturelle, des prix déterminés par les institutions, des fluctuations des prix de
l'énergie et de l'alourdissement de la fiscalité indirecte. Mais seule la politique
monétaire détermine la tendance de l'évolution des prix à long terme. Pour toutes les
raisons mentionnées, il est toutefois difficile de prévoir de manière fiable la dynami-
que de l'évolution du renchérissement à court terme sur la base de la politique mo-
nétaire conduite par la BNS. Celle-ci tolère par conséquent de légers écarts entre
l'inflation et l'objectif de stabilité, soit un renchérissement de un pour cent. En ce
sens, stabilité des prix n'est pas synonyme d'inflation zéro, mais de hausse maîtrisée
de l'indice des prix à la consommation.
Tant qu'il s'agit de fluctuations ponctuelles, les écarts par rapport à l'objectif de
stabilité n'engendrent aucun coût macro-économique notable. Par contre, si l'évo-
lution des prix menace de diverger de l'objectif de stabilité sur une période prolon-
gée, la BNS doit corriger le cap le plus tôt possible. Sa tâche consiste à juguler aussi
bien les périodes d'inflation que celles de déflation, c'est-à-dire les phases durant
lesquelles les prix s'écartent durablement de l'objectif de stabilité. Les coûts de
l'inflation et de la déflation sont en principe les mêmes. Actuellement toutefois, il
n'est pas exclu que les coûts réels d'un processus déflationniste soient à court terme
plus élevés que ceux d'un épisode d'inflation. Cela tient au fait que l'ensemble de la
structure de notre système économique - en particulier les mécanismes d'indexation
- est essentiellement axé sur l'inflation et non sur la stabilité des prix.
La Banque nationale prend cette asymétrie en considération lorsqu'elle définit sa
politique monétaire. Elle tient compte du fait que jusqu'ici, l'indice des prix à la
consommation n'a que rarement reculé en valeur absolue. Au niveau des biens de
consommation précisément, les fournisseurs font souvent preuve de beaucoup de
réticence à réduire les prix en termes absolus. Une pression déflationniste se mani-
feste ainsi moins par une diminution des prix que par un recul de la demande et par
conséquent de la production. Par ailleurs, l'indice des prix à la consommation ne
réagit en Suisse qu'avec un retard d'environ trois ans aux impulsions de la politique
monétaire. C'est la raison pour laquelle la politique monétaire ne peut s'axer uni-
quement sur l'évolution de l'indice des prix à la consommation. Plusieurs facteurs
entrent en jeu lorsqu'il s'agit d'apprécier quelle sera l'influence de la politique mo-
nétaire sur le renchérissement: si le rôle des agrégats monétaires est important, il en
va en effet de même de l'évolution des taux de change et des taux d'intérêt, ainsi que
de la tendance momentanée des prix des actifs réels, tels les biens immobiliers. Dans
certaines situations, la Suisse, en tant que petite économie ouverte aux échanges
avec l'étranger, peut être confrontée à de véritables conflits d'objectifs en ce qui
concerne sa politique de stabilité des prix.
233.4 
Conflits d'objectifs de la politique monétaire
A court terme, la recherche de la stabilité des prix n'est pas toujours en harmonie
avec une situation optimale sur le front de l'emploi et une évolution conjoncturelle
équilibrée. Le risque de conflits d'objectifs est largement tributaire de la nature des
perturbations qui agissent sur l'économie.
Lorsque, en cas de fluctuations inattendues de l'offre de biens et de services, une
montée du niveau des prix s'accompagne d'un recul de la production, la BNS se
3517

trouve face à d'évidents conflits d'objectifs. Ces perturbations côté offre peuvent
prendre la forme de variations du prix du pétrole et d'autres matières premières,
mais aussi des impôts indirects et d'autres taxes. Si, par exemple, l'Etat relève les
taux de la taxe sur la valeur ajoutée, les entreprises sont amenées à répercuter cette
hausse sur le prix des biens et des services qu'elles proposent. Si la BNS tentait de
juguler cette hausse des prix en menant une politique monétaire restrictive, les entre-
prises devraient accepter de rogner sur leurs profits. Elles seraient dès lors contrain-
tes de restreindre la production et peut-être, de réduire leur personnel. Compte tenu
de ce conflit d'intérêts, la conduite d'une politique monétaire servant les intérêts
généraux du pays oblige la BNS, dans ce genre de situations, à veiller au maintien de
l'emploi et de la production et à autoriser une montée des prix limitée, de manière
que les entreprises ne soient pas seules à supporter un alourdissement de la fiscalité.
Ainsi, les répercussions de l'augmentation des impôts sur la production et sur
l'emploi peuvent être contenues. La BNS doit cependant empêcher en même temps
que la hausse de la fiscalité n'enclenche une spirale inflationniste et son cortège de
conséquences néfastes pour l'économie. Cette contrainte résulte de l'obligation de
veiller en priorité à la stabilité des prix. Il est à noter que la BNS n'a jusqu'ici pas
agi autrement en cas de perturbation de l'offre, comme en témoigne notamment
l'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée.
En revanche, lors de fluctuations inattendues de la demande de biens et services (p.
ex. brusque modification de la demande étrangère), le renchérissement et la crois-
sance de la production vont de pair. Dans de tels cas, il est souvent plus aisé de
concilier les différents objectifs de la politique économique. En Suisse, de telles
fluctuations sont souvent dues aux variations de la conjoncture à l'étranger. Ainsi, la
reprise vigoureuse et inattendue de la conjoncture mondiale du milieu de 1988 est
venue aggraver les signes de surchauffe au sein de l'économie suisse et, partant, les
pressions poussant les prix à la hausse. A l'inverse, le ralentissement conjoncturel
imprévu qui a touché l'Europe occidentale en 1996 est venu freiner la demande
étrangère de biens et de services suisses, prolongeant ainsi la phase de stagnation de
l'économie intérieure qui perdurait depuis 1991. La Banque nationale a réagi aux
pressions inflationnistes et déflationnistes en adoptant une politique monétaire soit
plus restrictive, soit plus souple.
L'activité sur les marchés financiers internationaux prend aujourd'hui une impor-
tance croissante. Le franc suisse est non seulement une monnaie servant d'unité de
valeur pour le commerce 
intérieur, mais aussi une monnaie de placement
d'importance internationale. Ceci présente pour le franc des risques particuliers, qui
pourraient encore augmenter en raison de la prochaine intégration monétaire en
Europe. Des restructurations de portefeuilles au niveau international peuvent con-
duire à un dérapage des taux de change, assorti de toutes les conséquences qui en
résultent pour l'exportation et une économie intérieure exposée à la concurrence des
importations. La politique monétaire peut tenter de compenser jusqu'à un certain
point les perturbations répercutées par les marchés financiers internationaux, en se
faisant soit plus souple, soit plus restrictive. Elle agit ainsi en servant les intérêts
généraux du pays, en l'occurrence celui d'une évolution conjoncturelle équilibrée.
De telles situations peuvent générer des conflits d'objectifs, dès lors que la stabilité
des prix n'est pas toujours compatible avec le désir de conserver un cours du franc
stable.
Il convient d'écarter l'idée de se servir de la politique monétaire pour stimuler avant
tout la production et l'emploi. La politique monétaire ne peut pas totalement exclure
les fluctuations conjoncturelles. Si l'on s'en tient aux expériences faites à l'étranger,
3518

on s'aperçoit que la perspective d'une politique monétaire soutenant l'emploi peut
conduire à des revendications salariales injustifiées, source de déséquilibre dans le
secteur économique des échanges extérieurs. Si la politique monétaire persiste à se
montrer accommodante, ce déséquilibre débouche sur la dépréciation de la monnaie
et l'inflation. Or l'inflation, dès qu'elle a pris pied dans un système économique, est
extrêmement difficile à éradiquer. Il faut des années pour persuader les marchés que
l'on renonce durablement à une politique monétaire inflationniste et que l'on n'y
recourra pas en fin de compte, sitôt qu'une baisse de l'emploi se fait jour. L'inflation
aussi bien que la lutte contre l'inflation impliquent de graves inconvénients écono-
miques et sociaux se manifestant notamment sur le marché du travail. Il importe
donc de renoncer, dès l'abord, à mener une politique monétaire orientée sur le main-
tien de l'emploi. Pour autant que sa politique reste axée sur la stabilité des prix, la
Banque nationale doit néanmoins utiliser la marge de manoeuvre dont elle dispose
pour stabiliser la production et l'emploi.
233.5 
La nouvelle formulation de l'objectif de la banque
centrale, à la lumière de l'article sur la conjoncture
(art. 3 li"iniuies est.)
L'article 3lquinquies cst. habilite la Confédération à prendre des mesures tendant à
assurer l'équilibre de l'évolution conjoncturelle, en particulier à prévenir le chômage
et le renchérissement. Cet article demeure une base constitutionnelle de la politique
monétaire dans la mesure où il autorise, au besoin, des dérogations au principe de la
liberté du commerce et de l'industrie dans le domaine de la monnaie et du crédit et
constitue le fondement des mesures autoritaires que peut prendre la banque centrale
(moyens d'action relevant des pouvoirs souverains [art. 16a ss LBN))34. Pour ce qui
est de la base constitutionnelle des opérations passées par la BNS sous forme d'actes
juridiques (art. 14 LBN), le nouvel article sur la monnaie prendra le relais de l'article
sur la banque d'émission. Ainsi, les deux dispositions constitutionnelles se complè-
tent35. L'article conjoncturel ne doit pas subir de modification matérielle dans le
projet de mise à jour de la constitution (FF 79971 618 s.).
La formulation du mandat de la Banque nationale, telle qu'elle figure dans le nouvel
article 39, 3e alinéa, est., est, dans son principe, compatible avec l'article sur la
conjoncture. Ce dernier est la base de la politique de stabilité de la Confédération36.
Comme l'a souligné le Conseil fédéral dans son message de 1976 concernant
l'article conjoncturel, les objectifs de la stabilité des prix, du plein emploi et de
l'équilibre de la balance des paiements ne doivent pas être interprétés en termes
absolus, vu que dans la pratique ils ne peuvent être tous réalisés simultanément et
intégralement et qu'ils peuvent même être parfois contradictoires (FF 7976 III 702).
L'accent est donc mis sur des mesures appartenant à des domaines divers selon la
situation économique. Dès lors que la Banque nationale doit mener sa politique
monétaire en servant l'intérêt général du pays, elle est tenue, dans le domaine politi-
que qui est le sien, de ne pas perdre de vue l'objectif que lui assigne la constitution,
soit un développement conjoncturel équilibré. Inscrire dans les dispositions consti-
tutionnelles sur la monnaie que la Banque nationale doit axer sa politique sur les
34 
Cf. Junod, Commentaire est., art. 39, n° 46 ss; KJauscr (note 11), p. 438 s. et 456 ss.
35 
Rhinow, Commentaire est., art. 3iquinquies> no 32 ss.
36 
Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, 
Berne 1981, p. 122; Rhinow, Commentaire est.,
art. 311uinquics, n° 6.
3519

intérêts généraux du pays souligne par conséquent clairement le lien étroit qui existe
entre l'article constitutionnel sur la monnaie et l'article sur la conjoncture. Donner la
priorité à la stabilité des prix signifie que la Banque nationale a pour tâche aussi bien
de lutter contre le renchérissement que de prévenir la déflation. La capacité de la
politique monétaire à remplir une telle fonction justifie que, parmi les tâches visant à
assurer la stabilité conjoncturelle au sens de l'article Siquinquies cst ; l'objectif de
stabilité des prix figure en tête de liste du cahier des charges de la BNS. Pour autant
qu'elle tienne compte d'un éventail suffisamment large d'indicateurs monétaires en
poursuivant cet objectif, la BNS contribue au maintien de l'emploi, à la croissance et
à l'équilibre de l'économie extérieure.
233.6 
Le nouveau mandat de la banque centrale,
à la lumière de l'intégration monétaire européenne
L'avènement de l'Union monétaire européenne, prévu pour le 1er janvier 1999, aura
des conséquences qui dépasseront largement le cadre de la zone monétaire régie par
l'euro. La disparition du risque de change pour les participants à l'Union monétaire
européenne, une plus grande transparence des prix d'un pays à l'autre, une simplifi-
cation de la planification et du calcul des coûts en matière de gestion industrielle et
commerciale ainsi que des possibilités de compression des coûts transformeront de
manière décisive le paysage concurrentiel dans toute l'Europe. L'économie suisse
elle-même ne pourra échapper à cette évolution.
La transformation de l'environnement monétaire impliquera de nouveaux défis pour
la politique monétaire suisse également. Aussi convient-il de garantir que le nouveau
mandat constitutionnel de la Banque nationale permettra de réagir avec promptitude
et souplesse face aux modifications des conditions-cadres en matière monétaire et à
l'évolution rapide des estimations des opérateurs sur les marchés. Le mandat de la
banque centrale doit en outre laisser la voie ouverte à toutes les options qui s'offrent
pour le choix du régime monétaire. De l'avis du Conseil fédéral, la formulation
proposée dans le présent message répond à ces exigences.
Durant la phase de transition menant à l'Union monétaire, les incertitudes du marché
liées à l'introduction de l'euro risquent de provoquer des turbulences dans les taux
de change ainsi qu'une appréciation excessive du franc, accompagnée de toutes ses
fâcheuses conséquences pour l'économie suisse. En pareil cas, le mandat de con-
duire la politique monétaire en servant les intérêts généraux du pays obligerait la
BNS à empêcher dans la mesure du possible l'appréciation excessive du franc. Elle
devrait ainsi assouplir sa politique monétaire, voire, en cas de dérapage du cours du
franc, envisager un rattachement temporaire du franc à l'euro. Cette possibilité est
évoquée notamment dans un rapport de la Commission pour les questions conjonctu-
relles37.
Le mandat de la banque centrale ne doit en outre pas exclure que les autorités mo-
nétaires suisses puissent dans le futur abandonner une part de leur autonomie en
matière de politique monétaire. Ce serait le cas notamment si la Suisse adhérait à
l'UE et, partant, à l'Union économique et monétaire (UEM) ou si elle retournait à
des changes fixes. Il serait envisageable d'ancrer le cours du franc si, dans
37 
Commission pour les questions conjoncturelles, groupe de travail UEM, La Suisse et
l'Union économique et monétaire européenne. Une analyse des aspects économiques,
août 1996.
3520

l'éventualité d'une adhésion à l'UE, la Suisse bénéficiait comme le Danemark et la
Grande-Bretagne d'une clause dite d'opting-out pour la participation à l'Union
monétaire et devait maintenir le franc dans les marges de fluctuation d'un SME II.
Même sans adhésion à l'UE, le franc suisse pourrait, sur la base d'une décision
unilatérale, être rattaché à l'euro. En fixant ainsi le taux de change du franc, la BNS
ne pourrait plus influer directement sur le niveau des prix en Suisse et devrait axer sa
politique monétaire sur la stabilisation des changes. Elle abandonnerait alors toute
autonomie monétaire à la Banque centrale européenne. L'évolution des prix en
Suisse dépendrait de la politique monétaire pratiquée par cette dernière. Dans
l'hypothèse de l'adoption d'une nouvelle monnaie ou du rattachement durable du
franc à une autre monnaie, le mandat constitutionnel portant sur la stabilité des prix
prendrait une autre signification que dans un régime de changes flottants. Pour
qu'une telle décision réponde aux intérêts généraux du pays et qu'elle ne compro-
mette pas la stabilité des prix il faudrait choisir - comme nouvelle monnaie ou
comme point d'ancrage — la monnaie d'un pays ou d'une zone monétaire offrant, du
point de vue de la stabilité monétaire, des conditions-cadres semblables à celles de la
Suisse.
233.7 
La nouvelle formulation de l'objectif de la banque
centrale, en comparaison du droit étranger
Du point de vue du droit comparé, il importe que les dispositions de la constitution
suisse n'accusent pas de retard par rapport aux réglementations étrangères et no-
tamment européenne. Aujourd'hui, la stabilité des prix en tant qu'objectif prioritaire
de la politique monétaire est un principe largement répandu à l'échelle internatio-
nale38. L'exemple le plus connu se trouve dans le traité de Maastricht (art. 105 du
traité sur l'Union européenne), qui fixe la stabilité des prix comme objectif principal
du Système européen de banques centrales (SEBC). La teneur de l'article 105,
1er alinéa, première et deuxième phrases, du traité de Maastricht est en effet la sui-
vante:
L'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Sans préju-
dice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politi-
ques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la
réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2.
Nombre de pays européens ont entre-temps repris la formulation du traité de Maas-
tricht pour la faire figurer dans leur droit national. Il en va ainsi notamment des pays
membres de l'UE qui participeront probablement à l'Union monétaire européenne
dès son instauration (tels l'Allemagne, la France, l'Espagne, l'Autriche)39. Cepen-
dant, même des pays membres de l'UE qui préfèrent rester dans un premier temps à
l'écart de l'Union monétaire (Grande-Bretagne et Suède, p. ex.) ont préparé des
projets de lois de manière à accorder leur régime monétaire à la norme européenne.
Hors d'Europe également, plusieurs banques centrales disposent déjà d'une base
juridique qui fixe la stabilité des prix comme objectif prioritaire, voire unique, ou
ont convenu avec le gouvernement de la création d'une telle base (Canada, Nou-
velle-Zélande, p. ex.). Au Japon, la «Bank of Japan Law» de 1997 charge la banque
38 
Une comparaison exhaustive des différentes législations figure dans le rapport du groupe
d'experts «.Réforme du régime monétaire», du 24 ocobre 1997, p. 32.
39 
La décision concernant les pays qui participeront à l'Union monétaire européenne dès
son instauration sera prise au début du mois de mai 1998.
3521

centrale de contribuer à une saine évolution de l'économie en ayant pour objectif la
stabilité des prix. Aux Etats-Unis, le Fédéral Reserve Act (confirmé pour la dernière
fois en 1978) fixe un objectif plus large encore, puisqu'il prescrit à la banque cen-
trale d'axer la politique monétaire à la fois sur le plein emploi, la stabilité des prix et
l'adéquation des taux d'intérêt à long terme.
Sur le long terme, les résultats atteints par les banques centrales des pays de l'OCDE
montrent que l'inflation n'a cessé de décroître. Ainsi, la moyenne du taux annuel
d'inflation dans les pays de l'OCDE40 se situait à 7,25 pour cent sur la période de 1977
à 1986, alors qu'elle était de 3,4 pour cent, soit inférieure de plus de moitié, sur la
période de 1987 à 1996. Malgré la diversité des objectifs fixés dans les législations
nationales, les banques centrales axent de plus en plus, de facto, leur politique moné-
taire sur la stabilité des prix. En mentionnant explicitement la stabilité des prix comme
objectif prioritaire, l'article constitutionnel proposé par le Conseil fédéral tient compte
de cette évolution. Par rapport au contexte international, cette formulation du mandat
de la Banque nationale représente aussi une solution équilibrée et garante, dans
l'ensemble, d'une équivalence avec le droit européen et le droit étranger.
24 
Le statut de la banque d'émission
(nouvel art. 39,4e al., est.)
241 
Introduction
Aux termes du texte en vigueur (art. 39, 2e al., est.), la Confédération peut charger
«une banque d'Etat placée sous une administration spéciale» de la conduite de la
politique monétaire ou confier cette tâche «à une banque centrale par actions, admi-
nistrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération». Avec la fondation,
en 1907, d'une banque d'émission dotée de la personnalité juridique et constituée en
société anonyme41, le législateur a opté pour la variante constitutionnelle qui permet
de réaliser au mieux le principe de l'indépendance de la banque centrale. Ce choix
s'explique par la genèse du système monétaire helvétique. Une première loi sur la
banque d'émission, qui prévoyait l'institution d'une banque fédérale sous la déno-
mination de «Schweizerische Bundesbank» (Banque fédérale), fut rejetée en con-
sultation populaire en 1897. On craignait «l'amalgame du crédit de l'Etat avec celui
de l'institut d'émission, les conséquences de la responsabilité illimitée de l'Etat, la
forte immixtion des autorités politiques dans la gestion de la banque et le manque de
contact avec les milieux économiques»42.
L'autonomie juridique de la banque centrale organisée sous la forme d'une société
anonyme a fait ses preuves. Aussi le Conseil fédéral a-t-il souligné en 1996, à
l'occasion du renouvellement du monopole de l'émission des billets de la BNS, que
la variante, prévue par la constitution, d'une banque d'Etat n'était plus guère envisa-
geable: «Une banque d'Etat placée sous une administration spéciale serait sans doute
soumise à des influences politiques bien plus fortes qu'une banque centrale organi-
sée sous la forme d'une société par actions et administrée sous le contrôle et avec le
concours de la Confédération» (FF 7996 III 35). Pour s'en tenir à l'essentiel, la
forme juridique de la banque centrale suisse ne doit pas être définie au niveau cons-
titutionnel (cf. ch. 224 ci-dessus). Eu égard aux expériences faites et à l'évolution du
40 
Sans la Grèce, la Hongrie, le Mexique, la Pologne, la République tchèque et la Turquie.
41 
Loi fédérale du 6 octobre 1905 sur la Banque nationale suisse (RO 22 50)
42 
La Banque nationale suisse 1907-1932, Zurich 1932, p. 11 du texte en langue alle-
mande.
3522

droit international et européen en particulier, il apparaît néanmoins logique d'inscrire
l'indépendance de la Banque nationale suisse dans la constitution. Ainsi, le statut de
la banque d'émission en tant qu'organe autonome de la Confédération chargé de la
conduite de la politique monétaire serait garanti par une norme organisationnelle au
plus haut niveau.
242 
Indépendance dans l'exercice de sa mission
(nouvel art. 39,4e al., première phrase, est.)
242.1 
La situation
L'expérience montre que seules les banques centrales vraiment indépendantes sont
aptes à assurer la stabilité des prix à terme (cf. ch. 144 ci-dessus). Dans le projet 96
de nouvelle constitution (art. 89, 2e al., première phrase), la Banque nationale suisse
est désignée comme une «banque centrale indépendante». Cette notion ne dit cepen-
dant pas à quoi se rapporte cette indépendance. Or il n'est pas de banque centrale qui
opère dans le vide. Cette indépendance appelle - la chose va de soi dans un Etat de
droit démocratique - des limites clairement définies et doit se rapporter à la réalisa-
tion d'un mandat concret. C'est dans cette acception que l'indépendance de la ban-
que centrale est retenue dans le monde entier comme principe directeur d'un régime
monétaire moderne43. La notion est en outre juridiquement définissable: l'indépen-
dance de la banque centrale est importante à quatre titres: d'un point de vue fonc-
tionnel, financier, institutionnel et sous l'angle du statut des membres de l'organe
dirigeant.
242.2 
Indépendance fonctionnelle
L'indépendance fonctionnelle signifie avant tout que la banque centrale doit pouvoir
remplir sa mission sans être soumise aux directives du gouvernement ou du Parle-
ment. Cette liberté trouve son fondement dans le fait que la politique - même la
politique économique - est souvent axée sur le court terme, alors que la banque
d'émission doit alimenter le marché en monnaie dans une perspective à moyen et à
long termes. Du point de vue de l'organisation juridique de l'Etat, l'indépendance
fonctionnelle implique que l'exécutif et le législatif ne peuvent pas édicter des actes
qui annulent l'action de la banque centrale ou s'y substituent.
Dans l'Union monétaire européenne, le traité sur l'Union européenne (traité de
Maastricht) fixe de manière exemplaire l'indépendance fonctionnelle de la Banque
centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales. L'article 107, pre-
mière phrase, de ce traité a pour libellé:
Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs
qui leur ont été conférés par le présent traité et les statuts du SEBC, ni la BCE, ni
une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de déci-
sion ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions ou organes
communautaires, des gouvernements des Etats membres ou de tout autre orga-
nisme44.
43 
A ce propos: Lastra Rosa Maria, Central Banking and Banking Régulation, 1996, p. 13
ss; Eijffinger Sylvester/van Keulen Martijn, Central Bank Independence in Another
Eleven Countries, BNL Quarterly Revicw, n° 192/mars 1995, p. 39 ss.
44 
Cf. également l'art. 7 du protocole (n° 3) du traité sur l'Union européenne (traité de
Maastricht) concernant les statuts du Système européen de banques centrales et de la
Banque centrale européenne, du 7 février 1992 (ci-après: statuts SEBC).
3523

Cette disposition a pour but de garantir que le Système européen de banques centra-
les (SEBC) s'acquitte de la mission qui consiste à conduire la politique monétaire de
la Communauté à l'abri des influences nationales ou d'autres groupes d'intérêts.
En Suisse, l'indépendance fonctionnelle de la BNS est actuellement assurée pour
l'essentiel par l'article 2, 2e alinéa, LBN. Aux termes de cette disposition, le Conseil
fédéral et la Banque nationale s'informent de leurs intentions et se concertent préa-
lablement lorsqu'il s'agit de prendre d'importantes décisions en matière de politique
conjoncturelle et monétaire. En 1978, lors de la révision de la loi sur la Banque
nationale, les Chambres fédérales ont rejeté à une large majorité les propositions
selon lesquelles l'institut d'émission ne pourrait agir qu'avec l'accord du Conseil
fédéral45. Actuellement, la situation juridique est caractérisée par le fait que la BNS
peut conduire la politique monétaire sans instructions et décider de manière auto-
nome du recours aux instruments usuels de la politique monétaire. L'obligation de
coordination énoncée à l'article 2, 2e alinéa, LBN concerne les décisions d'ordre
stratégique, telles que la définition d'objectifs en matière de masse monétaire ou de
taux de change46. Par ailleurs, même si elle n'est pas réglementée expressément par
la loi, l'action de la BNS en qualité de prêteur en dernier recours («lender of last
resort») doit aussi être à l'abri de toute influence des autorités politiques. Lorsqu'il
s'agit de fournir des liquidités pour venir en aide au système bancaire dans son
ensemble ou à des établissements en particulier, la Direction générale de l'institut
d'émission décide librement des critères et des modalités de son intervention en tant
que prêteur en dernier recours. Dans la perspective de l'inscription de l'indépen-
dance de la BNS dans le nouvel article 39, 4e alinéa, est., il faudra toutefois exami-
ner si la loi sur la Banque nationale ne devrait pas fixer expressément que la Banque
nationale s'acquitte de sa mission en toute indépendance par rapport aux organes
politiques.
242.3 
Indépendance financière
L'interdiction d'octroyer des crédits directs à l'Etat est un des éléments clés de
l'indépendance financière d'une banque centrale. Cette interdiction a pour but de
couper court à toute tentative des pouvoirs publics de financer leurs déficits par la
planche à billets. Dans l'Union européenne, l'article 104 du traité de Maastricht47
interdit expressément à la BCE et aux banques centrales nationales d'accorder des
découverts ou tout autre type de crédit aux organismes publics aux niveaux national
et communautaire ou de leur acheter directement des instruments de leur dette.
En Suisse, aux termes de l'article 15, 1er alinéa, LBN, la BNS peut effectuer des
paiements pour le compte de la Confédération «jusqu'à concurrence de l'avoir dont
celle-ci dispose chez elle». Par cette disposition, le législateur a cherché à réaliser le
principe de «la stricte séparation entre le crédit de l'Etat et celui de l'institut
d'émission»48. Dans la foulée de la réforme des articles constitutionnels sur la mon-
naie, il faudra examiner les moyens de traduire en Suisse, de manière plus systéma-
tique encore, l'interdiction légale de l'octroi de crédits directs à la Confédération.
Sont visés surtout le recours par la Confédération aux avances sur nantissement de la
BNS (art. 14, ch. 2, LBN), qui est actuellement autorisé dans certaines limites, ainsi
45 
BÖ E 1978 585; BÖ N 1978 784.
46 
Schürmann, Commentaire LBN, art. 2, n° 7.
47 
Cf. également l'art. 21 statuts SEBC (note 44).
48 
Schürmann, Commentaire LBN, art. 15, n° 5.
3524

que l'escompte - en pratique peu important - de rescriptions (bons du trésor) de la
Confédération, des cantons et des communes (art. 14, ch. 1, LBN). Il conviendrait en
outre d'adopter des dispositions légales excluant encore plus résolument, pour la
BNS, l'octroi de crédits relais à très court terme aux pouvoirs publics ainsi que
l'achat de titres de l'Etat sur le marché primaire.
L'indépendance financière d'une banque centrale se mesure en outre à l'aune de son
autonomie financière et budgétaire, qui facilite la libération optimale des ressources
nécessaires à l'exécution du mandat de l'institut d'émission. En tant que société
anonyme dotée d'une personnalité juridique et d'organes propres, la BNS jouit
aujourd'hui déjà d'une large autonomie financière et budgétaire. La compétence
attribuée au Conseil fédéral d'approuver le rapport de gestion et les comptes annuels
avant leur adoption par l'Assemblée fédérale ne change rien sur le fond. A la suite de
l'inscription de l'indépendance de l'institution dans le nouvel article 39, 4e alinéa,
est., il faudra toutefois examiner s'il convient de lever certaines restrictions de
l'autonomie financière et budgétaire de la BNS découlant (directement ou indirec-
tement) de la loi sur la Banque nationale.
242.4 
Indépendance institutionnelle
Par indépendance institutionnelle d'une banque centrale, il faut entendre une person-
nalité juridique et une organisation propres. L'émancipation juridique - soit
l'acquisition de la personnalité juridique et l'indépendance des organes - de la ban-
que d'émission est une condition importante pour éviter un financement des tâches
de l'Etat par la création de monnaie. La séparation institutionnelle de la banque
centrale et du gouvernement devrait être le plus complète possible. D'ailleurs,
l'attribution d'un siège à un représentant du gouvernement au sein de l'organe de
direction ou de supervision de la banque centrale est considérée avec raison comme
un empiétement sur l'indépendance institutionnelle49. Cela posé, diverses formes
juridiques sont aptes à satisfaire au principe de l'indépendance institutionnelle d'une
banque centrale.
Dans l'Union européenne, l'article 106 du traité de Maastricht consacre
l'organisation de la Banque centrale européenne (BCE) en entité dotée de la person-
nalité juridique et d'organes propres. La BCE jouit, dans chacun des Etats membres,
«de la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la légis-
lation nationale»50. Les organes de décision de la BCE sont le conseil des gouver-
neurs et le directoire. Le conseil des gouverneurs se compose des six membres du
directoire et des gouverneurs des banques centrales nationales. Il adopte un règle-
ment intérieur déterminant l'organisation interne de la BCE51.
La Banque nationale suisse est aussi une société anonyme dotée d'une personnalité
juridique et d'organes propres. Elle dispose d'une Direction générale et d'organes de
contrôle et de surveillance. Les membres de ces organes sont pour une part élus par
l'Assemblée générale des actionnaires (dans laquelle la Confédération n'est pas
représentée) et, pour l'autre, par le Conseil fédéral (art. 40, 51, 52 et 54 LBN). Sous
sa forme actuelle déjà, le statut juridique de la BNS satisfait à des exigences élevées
49 
Cf. Eijffinger/van Keulen (note 43), p. 41; Report on Convergence in thé European
Union 1996, adopted by thé European Commission on 6 November 1996, in: European
Economy (Supplément A) n° 1, janvier 1997, p. 4.
50 
Art. 9 statuts SEBC (note 44).
51 
Art. 10.1 et 12.3 statuts SEBC (note 44).
3525

sur le plan de l'autonomie institutionnelle. La nomination par le Conseil fédéral de la
majorité des membres du Conseil de banque est compatible avec le principe
d'indépendance pour autant que les membres en question, comme c'est le cas dans la
pratique actuelle, votent sans instructions. Après l'inscription de l'indépendance
dans la constitution, qui sera sanctionnée par l'adoption du nouvel article 39,
4e alinéa, est., il suffira d'examiner s'il convient de donner une base légale à la
garantie de la liberté d'opinion des membres du Conseil de banque dans l'exercice
de leurs fonctions de surveillance.
242.5 
Indépendance des membres de l'organe dirigeant
On garantit l'indépendance des membres de l'organe dirigeant d'une banque centrale
en attribuant à ceux-ci un mandat d'une durée déterminée et en interdisant toute
destitution pendant la durée du mandat. Donc, les dirigeants de la banque centrale ne
peuvent être destitués pour cause de divergences de vues avec le gouvernement
quant à la politique à suivre, ils sont protégés personnellement contre les influences
politiques. L'autre aspect de l'indépendance des membres de l'organe dirigeant
d'une banque centrale réside dans le fait que ceux-ci doivent se consacrer exclusi-
vement à leur mission et ne pas exercer d'autre activité professionnelle.
Dans l'Union européenne, les statuts du SEBC et de la BCE52 précisent que les
membres du directoire assurent leurs fonctions à temps plein et sont nommés pour
un mandat non renouvelable de huit ans, d'un commun accord par les gouverne-
ments des Etats membres, sur recommandation du Conseil européen. Un membre du
directoire ne peut être démis d'office que s'il ne remplit plus les conditions nécessai-
res à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave. La décision in-
combe à la Cour de justice des CE, qui statue à la requête du conseil des gouver-
neurs. La durée minimale du mandat des gouverneurs des banques centrales natio-
nales ne doit pas être inférieure à cinq ans, les mandats étant reconductibles53.
Comme pour le directoire de la BCE, un gouverneur ne peut être relevé de ses fonc-
tions au niveau national que pour des motifs graves; il peut former recours devant la
Cour de justice des CE.
En Suisse, les membres de la Direction générale de la BNS sont nommés par le
Conseil fédéral, sur proposition du Conseil de banque, pour une période de six ans
(art. 53 LBN). Ils peuvent être destitués par le Conseil fédéral sur la foi d'une
«décision motivée» (art. 60 LBN). La destitution d'un membre de la Direction géné-
rale n'implique donc pas nécessairement un comportement illicite. Cette compétence
discrétionnaire du Conseil fédéral (dont il n'a jamais été fait usage dans la pratique)
est en contradiction avec l'indépendance à accorder aux membres de l'organe diri-
geant de la BNS. Cet état de fait doit être corrigé après la réforme des articles cons-
titutionnels sur la monnaie, par l'adoption d'une nouvelle réglementation qui réserve
la destitution d'un membre de la Direction générale aux cas d'incapacité d'exercer
une charge ou une fonction officielle.
52 
Art. 11.2 et 11.4 statuts SEBC (note 44).
53 
Art. 14.2 statuts SEBC (note 44).
3526

243 
Obligation de rendre compte à la Confédération
et au public (nouvel art. 39,4e al., deuxième phrase)
La banque centrale exerçant une tâche étatique importante dans la mesure où elle
gère l'offre de monnaie, comment concilier son indépendance et une légitimité
démocratique? Cette question est abordée dans plusieurs ouvrages54. Il va de soi que
même une indépendance clairement axée sur un mandat ou un objectif ne doit pas
conduire à un «Etat dans l'Etat». Pour sortir de ce dilemme, d'aucuns préconisent la
notion d'indépendance liée à l'obligation de rendre compte («accountable indépen-
dance»): dès lors que la BNS doit régulièrement expliquer sa politique et rendre
compte de ses décisions, son statut d'organe indépendant acquiert la légitimation
nécessaire dans un Etat démocratique55.
Aussi l'obligation faite à la banque centrale de rendre compte a-t-elle été introduite
dans le droit européen. L'article 1090 (3e al.) du traité sur l'Union européenne (traité
de Maastricht) oblige ainsi la BCE à présenter un rapport annuel sur l'activité du
SEBC et sur la politique monétaire pratiquée durant l'année écoulée et l'année en
cours. Le président de la BCE soumet ce rapport au Conseil et au Parlement euro-
péen qui, sur cette base, peut engager une discussion générale. Les commissions
compétentes du Parlement européen peuvent en outre exiger une audition du prési-
dent ou des autres membres du directoire de la BCE.
En Suisse également, l'inscription dans la constitution de l'indépendance de la BNS
doit être assortie d'une obligation de rendre compte. C'est pourquoi le nouvel article
39, 4e alinéa (deuxième phrase), oblige formellement la Banque nationale à rendre
compte de sa politique monétaire à la Confédération et au public. La loi devra définir
la forme exacte et la périodicité de l'information, en veillant à ce que l'obligation de
rendre compte ne limite en rien l'indépendance de la banque centrale, et en précisant
le caractère différent de l'information selon que celle-ci s'adresse au Conseil fédéral,
au Parlement ou au public.
Aujourd'hui déjà, la Banque nationale suisse rend compte en détail de sa politique
monétaire au Conseil fédéral, lors des échanges de vues que la Direction générale et
la délégation du Conseil fédéral pour la politique économique générale ont plusieurs
fois par an sur la situation économique et monétaire. Dans le cadre de son rapport de
gestion annuel, la Banque nationale publie par ailleurs un compte rendu exhaustif de
sa politique monétaire durant l'année écoulée. En approuvant le rapport de gestion
de la BNS, le Conseil fédéral souscrit - en vertu de son droit de participer à
l'administration de la BNS (cf. à ce sujet le ch. 244) - à la gestion de la banque
proprement dite et approuve la conduite de la politique monétaire de l'année écou-
lée. Il exerce ainsi une partie des compétences que l'article 39, 2e alinéa, de la cons-
titution lui attribue, en l'occurrence celle de contrôle. La coordination entre la politi-
que monétaire et la politique économique générale de la Confédération (art. 2, 2e al.,
LBN) a lieu à la fin de l'année, quand le président de la Direction générale et
l'ensemble du Conseil fédéral délibèrent des intentions en matière de politique mo-
nétaire. Jusqu'à présent, la Banque nationale et le Conseil fédéral ont toujours pu
accorder leurs points de vue. L'obligation de rendre compte au Conseil fédéral con-
tinuera de s'exercer de la même manière que jusqu'ici, celle-ci ayant fait ses preu-
ves.
54 
Cf. Paul Richli, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze, Borne
1983, p. 162 s.
55 
Lastra (note 43), p. 24; p. 49 ss et la littérature citée.
3527

Le droit actuel ne mentionne pas d'obligation pour la BNS de rendre compte aux
Chambres fédérales56. D'aucuns estimaient en effet qu'une telle obligation n'irait
pas sans problème, étant donné qu'elle pourrait très facilement entrer en conflit avec
l'objectif qui consiste à mettre la banque centrale à l'abri d'instructions ou
d'inspections. Toute influence des acteurs politiques sur les décisions de la banque
centrale doit effectivement être évitée. Ceci n'exclut pas que la Banque nationale
rende régulièrement compte au Parlement. Les rapports présentés par la BNS aux
Chambres fédérales doivent néanmoins commenter exclusivement la période écoulée
car, si ces rapports portaient sur le futur, les membres du Parlement bénéficieraient
d'informations dont le public et les marchés ne disposent pas. Commenter réguliè-
rement la stratégie monétaire de l'année écoulée et en exposer les motifs ne com-
porte en revanche pas un tel risque. La forme et la périodicité de l'information seront
définies de manière concrète au niveau de la loi. La Banque nationale pourrait par
exemple expliquer sa politique monétaire au Parlement deux fois par an, lors de
séances des commissions, et répondre dans le cadre d'un dialogue aux questions
concernant la situation économique et monétaire.
Vis-à-vis du public aussi, la banque centrale doit veiller à la transparence de sa
politique monétaire. En l'occurrence, cette obligation de rendre compte ne doit pas
se limiter à une information sur la politique monétaire de l'année écoulée mais évo-
quer également les intentions de la banque. Seul l'exposé de ces intentions peut
permettre aux agents économiques de prévoir au mieux l'évolution de l'appro-
visionnement de l'économie en monnaie. Contrairement à ce qui concerne l'obli-
gation de rendre compte au Parlement, cette forme d'information axée sur le futur ne
pose aucun problème puisque tous les opérateurs sur les marchés ont accès aux
mêmes informations. Pour s'acquitter de son obligation de rendre compte au public,
la BNS pourra également procéder comme elle l'a fait jusqu'ici. La banque centrale
doit faire en sorte que sa politique monétaire soit prévisible. Aussi publie-t-elle
régulièrement ses prévisions économiques, notamment sur l'évolution de l'inflation.
Elle doit également être tenue d'informer le public des éventuels indicateurs de la
politique monétaire et des objectifs intermédiaires qu'elle se fixe pour assurer la
stabilité des prix. Une information orientée sur le futur offre au public les moyens de
juger si la banque centrale tient véritablement le cap annoncé. Dans ces conditions,
la banque centrale doit justifier régulièrement les écarts éventuels par rapport au cap
prévu. Rendre compte au public est une condition nécessaire mais non suffisante
pour que la banque centrale soit pleinement crédible dans la poursuite de sa politique
axée sur la stabilité des prix.
244 
Administration avec le concours de la Confédération
(nouvel art. 39,4e al., troisième phrase)
Aujourd'hui, l'article 39, 2e alinéa, est., prescrit qu'une banque centrale par actions à
laquelle la Confédération aurait concédé le monopole des billets de banque doit être
administrée «avec le concours et sous le contrôle de la Confédération». L'article 63
de la loi sur la Banque nationale (LBN) précise la nature et l'étendue du concours et
du contrôle de la Confédération.
56 
Le Conseil national a rejeté, le 12 juin 1997, l'initiative parlementaire du groupe
socialiste, portant le n° 96.439 n, intitulée Banque nationale. Obligation de rendre des
comptes.
3528

Le nouvel article 39, 4e alinéa (troisième phrase), diffère de l'article 39, 2e alinéa,
est., en ce sens qu'il ne mentionne que la participation de la Confédération à
l'administration de la Banque nationale. A la compétence de contrôle, d'origine
historique, se substitue le principe plus moderne de l'obligation, pour la BNS, de
rendre compte à la Confédération et au public (cf. à ce sujet le en. 243 ci-dessus). Le
fondement démocratique de la politique monétaire et de la gestion de la banque
proprement dite est ainsi garanti.
Défini en détail à l'article 63 LBN, le concours de la Confédération à
l'administration de la Banque nationale comprend la compétence du Conseil fédéral
en matière de nomination. Il appartient ainsi à ce dernier de nommer la majorité des
membres du Conseil de banque ainsi que la direction de la banque. L'approbation du
rapport de gestion - pour ce qui concerne la gestion interne de la banque - et du
compte annuel relève également de la participation de la Confédération, de même
que l'approbation d'importants règlements d'ordre organisationnel. Ces droits de
participation ont fait leurs preuves et garantissent le fondement démocratique néces-
saire de l'administration de la Banque nationale.
Dans le cadre de la révision de la loi sur la Banque nationale, il sera toutefois possi-
ble d'élaguer notablement l'énoncé des compétences de la Confédération en matière
de participation, tel qu'il figure actuellement à l'article 63 LBN. Une fois le ratta-
chement du franc à l'or supprimé, le Conseil fédéral n'aura plus à libérer la Banque
nationale de l'obligation de rembourser les billets de banque, ni à fixer les limites de
prix pour l'achat et la vente de l'or (art. 63, ch. 2, let. e, LBN). Il faut aussi le dé-
charger de responsabilités réglées par des dispositions techniques portant sur
l'accomplissement de tâches d'une banque centrale, telles que l'approbation de la
valeur nominale des billets à émettre (art. 63, ch. 2, let. d, LBN). On pourra par
ailleurs renoncer à mentionner explicitement la compétence de la Confédération
d'approuver l'augmentation du capital social de la Banque nationale (art 63, ch. 1,
LBN). Le montant du capital social de la BNS est en effet fixé légalement par
l'article 63, chiffre 1, LBN, et tout changement à cet égard exige l'approbation des
Chambres fédérales. Enfin, il faut aménager la participation de la Confédération
concernant l'administration de manière à ne pas entraver l'autonomie budgétaire et
financière de la BNS, ce qui devrait pouvoir se faire sans bouleversement notable
des relations de la banque centrale avec les pouvoirs de l'Etat (Assemblée fédérale,
Conseil fédéral, Tribunal fédéral)57.
25 
Les réserves monétaires de la banque centrale
251 
Introduction
La constitution (art. 39, 7e al., est.) définit deux types de réserves monétaires, «l'or
et les avoirs à court terme», qui doivent couvrir les billets de banque émis. Comme
indiqué précédemment (ch. 141), l'obligation de couvrir les billets en circulation
n'est cependant plus nécessaire dans un régime monétaire moderne. D'une part,
limiter la couverture à un seul élément des avoirs d'une banque centrale, soit aux
billets de banque, n'a guère de sens. D'autre part, même une couverture de tous les
avoirs de la Banque nationale (billets de banque et avoirs en comptes de virement)
par des réserves monétaires (p. ex. or et devises) ne pourrait empêcher la banque
centrale de créer trop de monnaie que si le taux de change de la monnaie était fixe.
57 
Cf. Klauscr(notell), p. 440s.
3529

Dans un régime de changes variables, la Banque nationale peut en effet toujours
créer de nouveaux francs en acquérant des avoirs en monnaies étrangères (devises) à
court terme.
En dépit du changement de la situation, il est apparu lors de la révision de la loi sur
la BNS en 1978 qu'une grande partie de la population restait encore convaincue de
la nécessité de garantir les billets de banque par une contre-valeur réelle. Le Conseil
des Etats avait donc refusé à cette époque la proposition du Conseil fédéral de sup-
primer la couverture-or minimale (art. 19, 2e al., LBN)58. Comme aujourd'hui en-
core la monnaie dépend de la confiance du public et que les réserves monétaires
d'une banque centrale continuent de remplir des fonctions importantes, le Conseil
fédéral avait préconisé, dans le cadre de la mise à jour de la constitution, que la BNS
soit expressément tenue de constituer, à partir de ses revenus, des réserves monétai-
res suffisantes (cf. ch. 121.2). L'article 89, 3e alinéa, est., projet 96 formule une telle
obligation (FF 19971 617). Cette norme constitutionnelle devrait, d'une part, asseoir
la confiance dans la monnaie et, d'autre part, protéger la BNS de demandes exagé-
rées quant à la distribution de son bénéfice59. L'ouverture de l'économie suisse à
l'étranger justifie également la nécessité, pour la BNS, de détenir des réserves mo-
nétaires suffisantes.
On peut voir dans l'article 89, 3e alinéa, projet 96 une norme de détermination du
bénéfice, s'inscrivant à côté d'une norme de répartition du bénéfice, énoncée à
l'article 89, 4e alinéa, projet 96 (attribution de deux tiers au moins du bénéfice net
aux cantons). Toutefois, l'article 89, 3e alinéa, projet 96 paraît essentiellement
orienté vers l'avenir, puisque la norme proposée se réfère davantage à la constitution
(. . . tirée des revenus de la BNS) qu'à la détention de réserves monétaires suffisan-
tes. Il faut donc réexaminer cette norme de manière critique, du point de vue de la
conformité à son but, comme de celui de son caractère exhaustif.
252 
Définition, fonction et montant approprié
des réserves monétaires
252.1 
Notion de réserves monétaires
Par réserves monétaires, il faut comprendre ici les actifs d'une banque centrale qui
peuvent être utilisés pour des paiements internationaux, c'est-à-dire qui peuvent être
engagés dans le but d'influencer les taux de change ou dans un but de coopération
monétaire internationale. Font partie des réserves monétaires: l'or, les devises, la
position de réserve au FMI et les moyens de paiement internationaux. N'en font pas
partie les actifs nationaux de la banque centrale, par exemple les titres nationaux.
252.2 
Fonction des réserves monétaires
Les agents économiques privés ont trois raisons principales de détenir de la mon-
naie, soit des motifs de transaction, de spéculation et de précaution. Les avoirs déte-
nus à des fins de transaction le sont du fait que les encaissements et les paiements ne
sont pas parfaitement synchronisés. En ce qui concerne le motif spéculatif, les anti-
58 
BO E 1978 585 ss; BÖ N 1978 1731 s.; Schürmann, Commentaire NBG, art. 19, n° 12.
59 
Cf. Klauscr Peter, Wie sichert der Staat die Geldwertstabilität? in «Problèmes actuels de
droit économique», Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, Genève
1997, p. 208 s.
3530

cipations concernant le prix futur des biens financiers - et donc le rendement à terme
de ces biens - jouent un grand rôle. Enfin, le motif de précaution est justifié par le
fait que les prévisions sur le montant et la répartition temporelle des transactions
comportent des risques.
Par analogie, on peut identifier les fonctions des réserves monétaires détenues par la
banque centrale: le motif concernant les transactions ne joue pas un grand rôle, car
les banques centrales ne sont pas impliquées en général dans le commerce interna-
tional. Mais c'est un motif qui peut expliquer en partie la part élevée du dollar dans
les réserves monétaires de nombreux pays. Etant donné que les interventions sur le
marché des devises se font essentiellement en dollars, la banque centrale devrait
changer d'autres devises contre des dollars, ce qui entraînerait des coûts de transac-
tion.
Le motif de spéculation ne représente pas non plus une raison importante pour une
banque centrale de détenir des réserves monétaires car il n'appartient pas aux ban-
ques centrales de participer aux spéculations portant sur les cours et les taux
d'intérêt. En outre, des études empiriques montrent que le souci de rentabiliser les
réserves monétaires joue un moins grand rôle dans les pays industrialisés que dans
les pays en voie de transition ou de développement60. Etant donné que la détention
de réserves monétaires engendre des coûts, les efforts en vue d'en tirer un rendement
convenable ont cependant augmenté ces dernières années, même dans les pays in-
dustrialisés, ce qui tend à accroître l'importance du souci spéculatif.
La détention de réserves monétaires se justifie cependant essentiellement dans les
mesures de précaution61. Les réserves monétaires servent à amortir et à surmonter
d'éventuelles crises et contribuent ainsi à la stabilité. Elles sont nécessaires pour
égaliser les déséquilibres temporaires de la balance des paiements, amortir les ajus-
tements en cas de changement durable, aplanir des flux de capitaux imprévus et
maintenir la confiance dans la monnaie. Elles contribuent ainsi à éviter des fluctua-
tions des taux de change économiquement indésirables62. D'une manière très géné-
rale, elles servent à affermir la crédibilité de la monnaie et de la politique monétaire.
252.3 
Montant approprié des réserves monétaires
252.31 
Considérations historiques
Avec les systèmes de change fixe, il est nécessaire de maintenir des réserves moné-
taires d'un certain montant pour, le cas échéant, être en mesure de défendre le cours
de la monnaie et le maintenir dans la fourchette voulue. Les systèmes de cours flot-
tant, quant à eux, compensent automatiquement les déséquilibres de la balance des
paiements et évitent les tentatives de spéculation visant à tester la solidité de la
parité. Dans les systèmes monétaires à cours entièrement flexibles, les banques
centrales n'ont 
aucun besoin 
de garder des réserves monétaires. Après
60 
Bcn-Bassat Avraham, The Optimal Composition of Foreign Exchange Reserves, Journal
of Economies 10 (1980), p. 285-295.
61 
Landel-Mils J.M., The Demand for International Reserves and Their Opporlunity Costs,
IMF Staff Papers, vol. 36, n° 3, septembre 1989, p. 709
62 
Cf. pour beaucoup d'autres: Lctho Taru, The Level of a central Bank's International
Reserves; Theory and Cross-Country Analysis, Bank of Finland Discussion Papers
15/94, p. 10 ss, ou Hcpperle Bastian, Porfoliomanagcmcnt offizieller Währungsbchördcn
unter Währungsrisikcn, Europäische Hochschulschriften, Frankfurt a. Main, Berlin,
Bern, New York, Paris, Wien 1982, p. 38 ss.
3531

l'effondrement du système des changes fixes de Bretton Woods, et le passage aux
changes variables au début des années septante, on pouvait s'attendre à un recul
considérable des besoins en réserves monétaires. Cela n'a cependant pas été le cas.
En effet, certains pays industrialisés ont encore augmenté leurs réserves. On peut
trouver plusieurs explications à cette augmentation: tout d'abord, il faut considérer
que le système monétaire mondial actuel n'est pas un système de changes entière-
ment flexibles mais qu'il est limité par un grand nombre d'accords monétaires tels
que le SME. Les banques centrales continuent donc de garder des réserves afin de
pouvoir maintenir le taux de change dans les limites fixées par les accords. Un retour
à un système général de taux de change fixes n'est d'ailleurs pas à exclure. Enfin, les
taux de change sont devenus de plus en plus volatils depuis l'effondrement du sys-
tème de Bretton Woods63. C'est pourquoi les banques centrales continuent de détenir
des réserves relativement élevées qui leur permettent d'influer sur le taux de change
à court terme pour contrer les variations dont les effets seraient nuisibles à
l'économie. En outre, le montant optimal des réserves monétaires dépend de l'utilité
de celles-ci, d'une part, et des coûts qu'elles entraînent, d'autre part. L'utilité des
réserves réside principalement dans la stabilisation des conditions monétaires. On
peut considérer que les coûts correspondent à la différence entre les faibles produits
des réserves liquides et les produits plus élevés d'autres placements. Les réserves
d'or, quant à elles, ne produisent aucun intérêt. Or, les réserves en devises (qui rap-
portent des intérêts) étant de plus en plus importantes, les coûts d'opportunité occa-
sionnés par les réserves monétaires ont en général baissé. Devant les revenus plus
élevés découlant du transfert de plus en plus fréquent de l'or en devises, les réserves
monétaires ont tendance à s'accroître au niveau mondial64.
252.32 
Détermination du montant des réserves monétaires
II est difficile de définir théoriquement le volume de réserves monétaires nécessaires
à une banque centrale pour remplir ses tâches sur le plan de la politique monétaire.
En effet, comme le montrent les deux chapitres précédents, plusieurs facteurs entrent
en jeu dans la détermination du montant optimal des réserves (particularités du pays,
degré de développement, politique monétaire et motivations concernant la constitu-
tion de réserves). Il est par conséquent difficile d'établir une règle générale pour
définir le volume optimal des réserves monétaires d'une banque centrale.
Les réserves monétaires seront analysées ci-après sur la base de leurs fonctions
principales, qui sont la prévention des crises par le renforcement de la confiance
dans la monnaie nationale, la prévention des turbulences monétaires et la constitu-
tion d'une tirelire de secours pour des situations de crise. Il est largement admis que
le volume des réserves monétaires dépend principalement de la taille de l'économie
et du degré d'interdépendance du pays concerné avec l'étranger65. Ainsi, les petits
pays entretenant des liens très étroits avec l'étranger disposent en général de réserves
monétaires plus importantes par rapport à leur PIB que les grands pays. Le problème
est de déterminer quel instrument de mesure peut être utilisé pour mesurer le degré
d'ouverture d'une économie nationale.
63 
Cf. Roger Scott, The Management of Foreign Exchange Rate Reserves, BIS Economie
Papcrs, juillet 1993, p. 16.
64 
Cf. Letho (note 62), p. 18.
65 
Voir: message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale, FF 1997 II 866.
3532

L'instrument de mesure le plus simple est le volume des importations et des expor-
tations. Selon de nombreuses recommandations formulées dans le contexte des
programmes du FMI, les réserves monétaires d'un pays devraient permettre de cou-
vrir trois mois d'importation. Bien que cette règle constitue un point de départ pour
le calcul du montant absolu des réserves, il convient de relativiser son application,
en ce sens que, dans des circonstances normales, les pays industrialisés ayant un
accès aisé aux marchés internationaux des capitaux pourraient sans problème finan-
cer ces importations en contractant un emprunt. Par conséquent, le FMI limite
l'application de cette règle à certains pays en développement ou en voie de transi-
tion. Il a de plus renoncé à émettre des recommandations concernant le montant des
réserves monétaires des pays industrialisés.
Comme l'ont montré certaines études empiriques66, une modification des flux de
capitaux à court terme constitue, en tant que mesure de la variabilité de la balance
des paiements, un bon indicateur du volume des réserves monétaires détenues par les
banques centrales. Le montant net des engagements envers les pays étrangers peut
également être considéré comme un indicateur du volume nécessaire des réserves
monétaires. Ce chiffre est particulièrement important dans les cas où les banques
centrales doivent maintenir le taux de change fixe face à des opérations spéculatives
sur la monnaie. Pour la Suisse, place financière internationale, le montant des créan-
ces et des engagements à court terme des banques nationales par rapport à l'étranger
constitue un facteur prépondérant (cf. ch. 257). Enfin, on se sert également de la part
des importations dans le PIB, communément appelée propension à l'importation,
comme élément d'évaluation du degré d'interdépendance de l'économie d'un pays
avec l'étranger.
Mis à part l'ouverture des marchés économiques, le montant des réserves monétaires
dépend également de l'offre monétaire. Ceci s'explique par le fait que de nombreux
pays renforcent la confiance dans la monnaie nationale en fixant un taux de couver-
ture de la masse monétaire en circulation ou, plus généralement, en maintenant les
réserves à un niveau aussi élevé que possible. Toutefois, l'expérience montre que la
spéculation est plutôt déclenchée par une forte fluctuation des réserves dans le temps
que par leur montant absolu.
Certaines études indiquent de plus que les réserves monétaires dépendent du niveau
de vie, mesuré en fonction du revenu du pays. Les pays riches sont ainsi plus enclins
à conserver d'importantes réserves monétaires, du fait que le financement d'autres
besoins est déjà mieux couvert qu'il ne l'est dans les pays pauvres.
Bien que ces études mentionnent différents facteurs de détermination du volume des
réserves monétaires, elles ne fournissent cependant aucune mesure exacte pour la
détermination précise du montant de ces réserves. Dans de nombreux pays, le vo-
lume des réserves monétaires a été déterminé par les interventions effectuées sur les
marchés. Si l'on veut définir un critère de détermination des réserves monétaires de
la BNS, il paraît raisonnable de comparer, en se basant sur quelques-uns des indica-
teurs mentionnés, les réserves actuelles de la BNS avec celles que détiennent
d'autres banques centrales: les pays dont les structures et le développement sont
identiques au nôtre devraient en effet détenir un stock de réserves similaire en prévi-
sion de la gestion d'une situation de crise.
66 
Voir Roger (note 63) ou Lctho (note 62). Cf. également condense des études empiriques
dans Bahmani-Oskooee Mohscn, Dcmand for International Reserves: Survey of Récent
EmpiricalStudies, Applied Economies 1985, 17, p. 359 à 375.
3533

253
Composition des réserves monétaires actuelles de la BNS
Les réserves monétaires de la BNS sont constituées par de l'or, des devises, la posi-
tion de réserve au FMI et des moyens de paiement internationaux. A la fin du mois
de décembre 1997, les réserves en devises atteignaient 53,3 milliards de francs, dont
la majeure partie (près de 80%) était constituée d'investissements en dollars, 17 pour
cent d'investissements en marks allemands et 3 pour cent de yens. Depuis 1981, les
réserves d'or se montent à 2590 t; leur valeur est inscrite au bilan de la BNS, d'après
le cours paritaire de 4595 francs le kilogramme, à 11,9 milliards de francs. La posi-
tion de réserve au FMI se montait à 2,8 milliards de francs. Enfin, les moyens de
paiement internationaux, constitués par des droits de tirages spéciaux du FMI et
l'ECU, représentaient près de 0,5 milliard de francs à la fin de 1997.
Composition des réserves monétaires de la BNS
(Bilan à la fin de 1997; en millions de francs)
Composition des réserves monétaires de la BNS
(Bilan à la fin de 1997; en millions de francs)
Position de resero au FMI
2765
La composition des réserves monétaires s'est considérablement modifiée lors des
trente dernières années: alors que les réserves en devises n'atteignaient pas, avec 1
milliard de francs, 10 pour cent des réserves en or au milieu des années soixante, ce
rapport a changé du tout au tout pendant les années qui ont suivi. Au début des
années septante, l'importance des achats de dollars avant comme après l'effondre-
ment du système de changes fixes de Bretton Woods a eu pour résultat une aug-
mentation constante des réserves en dollars de la BNS jusqu'à la fin de 1976, où
elles ont atteint 11,9 milliards de francs. Dans le même temps, la valeur comptable
des réserves en or stagnait également à 11,9 milliards de francs. Les années suivan-
3534

tes, les réserves en devises ont continué d'augmenter et, à la fin de 1997, elles
étaient environ quatre fois et demie plus élevées que les réserves en or estimées au
cours paritaire. Si l'on calcule la valeur des réserves en or au prix du marché en
décembre 1997 (soit 13 400 fr. le kg), la valeur des réserves en devises équivalait à
une fois et demie celle des réserves en or.
Les différentes composantes des réserves monétaires ainsi que leur fonction sont
présentées dans les chapitres suivants.
254 
Les réserves d'or de la BNS
254.1 
Fonction actuelle de l'or en tant qu'actif
d'une banque centrale
La position de l'or dans le domaine de la politique monétaire a beaucoup évolué au
cours des années. Au 19e siècle, l'or était au coeur du système monétaire internatio-
nal: dans les pays où la monnaie or avait cours, les banques centrales devaient pou-
voir convertir les billets de banque en or à un taux fixe - la parité-or — en tout temps.
Les différentes monnaies, dont la valeur était déterminée par la parité-or, pouvaient
ainsi s'échanger à un taux fixe sur le marché. Après la Première Guerre mondiale, la
plus grande partie des banques centrales ont pu être libérées de l'obligation de con-
vertibilité en or. La crise économique mondiale des années trente scella le destin de
la monnaie or: à partir de 1931, de nombreux pays abandonnèrent l'étalon-or. Il fut
cependant reconsidéré en 1944, lors de la Conférence de Bretton Woods, dans le
cadre des discussions pour l'instauration d'un nouveau système monétaire interna-
tional à taux de change fixes. Les pays fixèrent la valeur de leur monnaie par rapport
au dollar, qui était lui-même convertible en or: la position du dollar en tant que
monnaie de réserve mondiale devint ainsi prépondérante. Même après l'abandon de
la convertibilité en or du dollar et l'effondrement du système de taux de change fixes
au début des années septante, le rôle du dollar en tant que monnaie de réserve fut
renforcé alors que l'or perdait de l'importance sur le plan monétaire. Pourtant, la
plupart des banques centrales ont conservé leurs réserves d'or. Aujourd'hui, la part
de l'or dans les réserves monétaires des pays du G-10 et de l'Autriche atteint en
moyenne 29 pour cent (cf. annexe 2), ce qui s'explique par les raisons suivantes.
L'or, s'il a perdu ses fonctions monétaires, est toujours un moyen de réserve: con-
trairement aux monnaies étrangères, il est l'unique moyen de paiement international
indépendant des Etats. En effet, les réserves d'or détenues par un pays ne peuvent
être bloquées par décision des autorités et leur utilisation ne peut être limitée. Elles
sont en quelque sorte «une réserve de dernier recours». Cette fonction pourrait bien
renforcer à l'avenir l'importance de l'or par rapport au dollar.
Une deuxième raison incite les banques centrales à détenir des réserves en or: la
diversification de leur portefeuille. En principe, la marge de manoeuvre des banques
centrales en ce qui concerne la diversification de leur portefeuille est beaucoup plus
étroite que celle des investisseurs privés, car les banques doivent considérer les
risques ainsi que les problèmes de garantie et de liquidités. L'or leur offre une possi-
bilité de diversifier leur portefeuille, car il est difficile de le comparer avec d'autres
investissements en capitaux. En effet, si, en temps normal, les réserves en or génè-
rent des coûts dus au maintien des stocks et au fait qu'elles ne produisent aucun
intérêt, en temps de crise financière et d'instabilité, leur valeur augmente. La valeur
3535

de l'or effectue donc le mouvement inverse de la valeur des devises, ce qui en fait un
précieux instrument de diversification pour les banques centrales.
De plus, on remarque que la confiance en la solvabilité et dans la monnaie d'un pays
se trouve renforcée lorsque l'on sait que l'Etat dispose de réserves d'or suffisantes
comme moyen de paiement international à l'épreuve des crises. Même si, objective-
ment, ce sont les performances économiques d'un pays qui déterminent une monnaie
forte plutôt que le montant de ses réserves en or, émotionnellement, la disponibilité
des stocks d'or aide à consolider la crédibilité de la politique monétaire; en effet, l'or
étant toujours dans la conscience populaire une valeur sûre (cf. ch. 251), une certaine
couverture-or même en l'absence d'un taux de couverture officiel - renforce la
confiance dans la monnaie nationale.
Enfin, le fait de détenir des réserves d'or suffisantes pourrait ouvrir à la Suisse les
portes de l'adhésion au Système monétaire européen. L'article 30 du Protocole sur
les statuts du Système européen de banques centrales et la Banque centrale euro-
péenne prévoit que la future Banque centrale européenne sera dotée par les banques
centrales nationales d'avoirs de réserves monétaires autres que les monnaies des
Etats membres, d'ECU, de positions de réserve auprès du FMI et de DTS jusqu'à
concurrence d'un montant équivalent à 50 milliards d'ECU. Ce montant pourra être
augmenté ultérieurement sur décision du conseil des gouverneurs de la BCE. On
peut donc penser que l'or jouera lui aussi, parallèlement au dollar, un rôle dans la
constitution des réserves de la BCE.
254.2 
Evolution des réserves d'or des banques centrales
des pays du G-10 et de l'Autriche
Bien que l'importance de l'or soit limitée sur le plan monétaire, la plupart des ban-
ques centrales des pays du G-10 et celle de l'Autriche n'ont pas renoncé à maintenir
des réserves d'or. Les USA, le Canada, la Belgique et les Pays-Bas continuent à
vendre de l'or. L'estimation des réserves d'or se fait toutefois différemment d'un
pays à l'autre. Ainsi, alors que les USA, le Canada, le Japon, l'Allemagne, la Suède,
l'Autriche et la Suisse évaluent leurs réserves sur la base d'un cours fixe, les autres
pays du G-10 utilisent des taux proches du prix du marché. Cependant, la fluctuation
du prix de l'or n'influe pas sur les bénéfices enregistrés par les banques centrales
dans les pays étudiés. Les pays et les banques centrales dont les estimations se ba-
sent sur des prix historiquement bas ou sur le prix d'acquisition ont des réserves
latentes élevées et ne sont pas touchés par les fluctuations du marché. Les pays dont
les estimations sont basées sur le prix du marché compensent les fluctuations du prix
de l'or en maintenant un compte de réserve inscrit au passif du bilan. Ce compte de
réserve est ouvert au moment de la réévaluation des réserves à un prix proche de
celui du marché, étant donné que le bénéfice comptable de la réévaluation n'est ni
transformé en liquidités, ni payé. On ne fait que rajouter un poste au bilan.
Bien qu'il existe différentes méthodes d'évaluation des réserves d'or, il est néces-
saire de pouvoir procéder à des comparaisons. C'est pourquoi, dans les paragraphes
suivants, les réserves en or seront estimées en tonnes ou au prix moyen du marché
pour l'année 1997 (328 dollars par once d'or fin).
Comme on peut le constater dans l'annexe 2, ce sont les USA qui possèdent, de loin,
les plus grandes réserves d'or, soit 8000 t. L'Allemagne arrive en deuxième position,
avec 2960 t. Viennent ensuite les pays qui détiennent plus de 2000 t: la Suisse
3536

(2590 t), la France (2547 t) et l'Italie (2074 t). Le Canada arrive en dernière position
avec les réserves les plus faibles, soit 96 t.
Si l'on considère les réserves d'or par rapport au produit intérieur brut en tant
qu'échelle de mesure de l'importance d'un pays, le classement est quelque peu
différent: dans ce cas-là, c'est la Suisse qui détient les plus importantes réserves d'or
par rapport au PIB, la proportion étant de 11 pour cent. Pour les autres pays du G-10,
y compris l'Autriche, ce pourcentage est compris dans une fourchette allant de 2,6
pour cent (Pays-Bas) à 0,2 pour cent (Japon, Canada).
Le montant des réserves d'or n'est toutefois pas déterminé uniquement par
l'importance d'un pays. L'ouverture de l'économie sur l'extérieur est un autre ins-
trument de mesure (cf. ch. 252.32). Si l'on compare les réserves d'or par rapport aux
importations annuelles, la Suisse arrive de nouveau en tête avec 40 pour cent. Vien-
nent ensuite l'Italie, la France et les USA avec plus de 10 pour cent, suivis par
l'Allemagne avec un peu moins de 8 pour cent. Les Pays-Bas (5,6%), l'Autriche
(4,4%), la Belgique (3,3%) et la Suède (2,6%), qui ont le même niveau de dévelop-
pement et le même degré d'intégration dans l'économie mondiale que la Suisse,
détiennent pourtant des réserves d'or sensiblement moindres par rapport à leurs
importations.
Enfin, si l'on considère les réserves d'or par rapport à la circulation des billets ou
d'un agrégat monétaire plus large (comprenant les billets, les placements facilement
négociables, les dépôts à terme, d'épargne et en monnaie étrangère), la Suisse est de
nouveau au premier rang avec une couverture-or des billets en circulation de plus de
120 pour cent, et de 7,5 pour cent de l'agrégat plus largement défini. Dans des pays
comme l'Autriche, la Belgique, les Pays-Bas et la Suède, avec lesquels on peut
effectuer une comparaison, la couverture-or des billets en circulation se situe entre
15 et 44 pour cent, alors que celle de l'agrégat mentionné se situe entre 1,4 et 2,9
pour cent.
255 
Les réserves de devises de la BNS
255.1 
Réserves de devises couvertes et réserves de devises
non couvertes
La BNS détient des réserves de devises couvertes et des réserves de devises non
couvertes. Les réserves non couvertes se composent de placements en monnaies
étrangères, qui sont soumis au risque de change. Par contre, les réserves de devises
couvertes contre ce risque, détenues par la BNS sous la forme de swaps de liquidité
dénommés en dollars, ont déjà été vendues à terme. En fait, de telles devises assu-
rées contre le risque de change correspondent à des placements en francs suisses et
produisent le même rendement que des actifs correspondants en francs suisses. A la
fin de 1997, parmi les 53,3 milliards de réserves de devises de la BNS, des place-
ments en dollars d'une valeur de 12,4 milliards de francs étaient couverts sur le
marché à terme. La distinction entre des réserves de devises couvertes et celles qui
ne le sont pas a son importance, car ces deux types de réserves remplissent des tâ-
ches différentes en matière de politique monétaire et de stabilité de la monnaie. Les
réserves non couvertes permettent à la BNS d'intervenir sur le marché des devises en
cas de turbulences en matière de taux de change et de veiller à maintenir une situa-
tion monétaire ordonnée. La BNS utilise par contre les réserves de devises couvertes
comme instrument pour gérer la monnaie centrale. Comme nous l'avons mentionné
3537

plus haut, les réserves de devises couvertes ont déjà été vendues sur le marché à
terme, et des interventions avec ces réserves ne seraient pas crédibles. Pour cette
raison, la BNS et d'autres banques centrales détiennent sous une forme non couverte
les réserves de devises dont elles ont besoin pour des interventions67.
255.2 
Les réserves de devises couvertes comme instrument
de gestion de la monnaie centrale
La BNS détient ses réserves de devises couvertes sous forme de swaps de liquidité,
libellés en dollars. Les swaps de liquidité en dollars jouent un rôle important pour
gérer la monnaie centrale, car la Suisse dispose d'un marché bien développé pour cet
instrument.
Le volume des réserves de devises couvertes que souhaite détenir la BNS est fonc-
tion des besoins en matière de gestion de la monnaie centrale. Le volume actuel de
devises couvertes devrait suffir pour assurer une gestion efficace de la monnaie
centrale. Selon les prévisions de la BNS, la monnaie centrale devrait progresser à
long terme à un rythme d'environ un pour cent par année, de sorte que le volume des
réserves de devises couvertes devrait également avoir tendance à augmenter légère-
ment. Depuis l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, de la révision partielle de la
loi sur la Banque nationale, les opérations de pension ont été incluses comme ins-
trument de la BNS en tant que type autonome d'opération à marché ouvert. La BNS
peut donc avoir davantage recours à des opérations de pension sur titres avec des
obligations indigènes pour gérer la monnaie centrale. Pour cette raison, le montant
des créances comptables et des titres indigènes devrait augmenter par rapport aux
réserves de devises couvertes. Le montant total des réserves de devises couvertes,
des créances comptables et des titres indigènes se développera cependant dans la
même proportion que la monnaie centrale. Une augmentation supplémentaire du
montant total n'est pas nécessaire pour gérer la monnaie centrale.
255.3 
Les réserves de devises non couvertes
comme vraies réserves monétaires
Personne ne conteste le fait qu'un petit pays qui, comme la Suisse, est étroitement lié
à l'économie mondiale et doté d'une importante place financière internationale
devrait disposer d'un volume suffisant de réserves de devises non couvertes. Le
volume d'intervention et donc le besoin en réserves de devises non couvertes dépen-
dent avant tout de la taille de l'économie et de ses liens avec l'étranger (cf. ch.
252.32 ci-dessus). Selon des études scientifiques, le besoin en réserves de devises
non couvertes s'accroît en fonction du développement du commerce extérieur et des
flux de capitaux. Comme le commerce extérieur et les flux de capitaux ont tendance
à progresser plus rapidement que le produit national brut nominal, la BNS applique
la règle empirique suivante: les réserves de devises non couvertes devraient croître
au moins au même rythme que le produit national brut nominal. Comme point de
départ pour le calcul de la croissance souhaitée, la BNS a choisi le montant de ses
provisions fin 1990. Cette approche apparaît comme raisonnable, car à cette époque,
67 
Une description détaillée de la différence entre les placements en devises couverts et non
couverts se trouve dans le message relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale,
FF 1997 II 866.
3538

les réserves de devises de la BNS se trouvaient à un niveau adéquat par rapport à
d'autres petits pays européens (Pays-Bas, Belgique, Suède et Autriche)68.
255.4 
Les réserves de devises non couvertes de la BNS,
en comparaison internationale
Si l'on compare les réserves de devises des différents pays du G-10 et de l'Autriche
(annexe 3), on constate de très fortes différences entre les montants des réserves
exprimés en chiffres absolus. Avec 223 milliards de dollars, le Japon détient de loin
les réserves de devises les plus importantes. Le montant le plus faible se trouve en
Suède: 8,6 milliards de dollars. La Suisse, avec 28,3 milliards de dollars, détient à
peu près autant de réserves de devises non couvertes que l'Angleterre (25,5 mrd de
$). Dans ce cas également, une comparaison des réserves de devises exprimées en
pourcentage du produit intérieur brut donne des résultats plus significatifs que les
chiffres absolus: on constate nettement que les petits pays détiennent des réserves
plus élevées par rapport au produit intérieur brut que les pays plus importants. Ainsi,
le montant des réserves de devises en Suisse et en Autriche correspond à dix pour
cent du produit intérieur brut. Aux Pays-Bas et en Belgique, il est de 5 pour cent, et
en Suède, il représente à peine 4 pour cent. En comparaison, l'Allemagne ne détient
des réserves de devises que pour un montant de 2,5 pour cent, la France pour un
montant de 1 pour cent, les Etats-Unis ne disposant, eux, que d'un volume corres-
pondant à moins de 0,5 pour cent du produit intérieur brut.
Si l'on fait une comparaison par rapport aux importations, c'est de nouveau le Japon
qui détient, avec plus de 70 pour cent, la part la plus importante de réserves de devi-
ses. A la deuxième place on trouve la Suisse, avec des réserves correspondant à plus
de 40 pour cent des importations, suivie par l'Autriche avec 34 pour cent. La Suède
détient, elle, des réserves de devises correspondant à 15 pour cent de ses importa-
tions. Aux Pays-Bas, la proportion passe à 12 pour cent et en Belgique à 8 pour cent
des importations. Les Etats-Unis ont des réserves encore plus modestes, de moins de
4 pour cent par rapport à leurs importations.
Si l'on examine enfin les réserves de devises par rapport à un agrégat monétaire
large (cf. ch. 254.2 ci-dessus), on constate que cette masse monétaire au sens large
est le mieux couverte en Autriche, avec des réserves de devises de près de 11 pour
cent. Le taux de couverture le plus bas, moins d'un pour cent, se trouve aux Etats-
Unis. En Suisse, cette masse monétaire est couverte à raison de 7,7 pour cent par des
devises. Ce taux de couverture est moins élevé qu'en Suède (8,3%), mais légèrement
plus élevé qu'en Belgique (6,4%) et aux Pays-Bas (6,0%).
255.5 
Les effets de l'Union monétaire européenne
sur les portefeuilles de devises des banques centrales
L'introduction de l'Union monétaire européenne (UME) et la création de la nouvelle
monnaie unique, l'«euro», au cœur de l'Europe aura des effets sur le volume des
réserves de devises des banques centrales des futurs participants. Cependant, il est
difficile d'évaluer dans quelle mesure l'euro fera varier les portefeuilles des réserves
de pays tiers.
68 
Cf. le rappport du groupe de travail DFF/BNS «Politique de placement et distribution
des bénéfices de la Banque nationale suisse» du 18 novembre 1996, p. 6 ss.
3539

Les réserves de devises des banques centrales des pays membres de l'UEM auront
tendance à diminuer, car tous les participants actuels à l'UEM détiennent des mon-
tants relativement élevés en DM. Avec le passage vers une monnaie unique, tous les
placements en devises que les banques centrales des pays membres détiennent entre
elles deviendront des actifs domestiques. En même temps, le besoin en réserves de
devises va cependant diminuer, car l'UEM forme un espace économique clos d'une
certaine importance.
Il est difficile d'évaluer si l'euro deviendra une monnaie de réserve internationale
importante; cette évolution dépendra de différents facteurs. D'une part, l'étendue du
futur espace monétaire ainsi que la part à la production et au commerce mondial des
économies qui y participeront sont des éléments favorables pour un développement
de l'euro vers une monnaie de réserve mondiale importante qui, dans cette fonction,
fera concurrence au dollar. D'autre part, l'attrait du dollar repose en grande partie sur
l'importance, la capacité et la liquidité des marchés américains des capitaux. Le
manque, jusqu'ici, de capacités et de liquidités des euromarchés indique plutôt que
le dollar pourra d'abord maintenir sa position dominante. La confiance dans la sta-
bilité de la valeur d'une monnaie est elle aussi un facteur important. Pour l'euro,
cette confiance devra d'abord être gagnée et dépendra fortement de l'organisation de
PUEM et de la politique monétaire de la future Banque centrale européenne. La
rapidité avec laquelle l'euro gagnera en importance dépendra également dans une
large mesure de la détermination de la BCE d'encourager l'euro en tant que monnaie
internationale.
256 
La position de réserve au FMI et les moyens de paiement
internationaux (DTS et ECU)
Outre les réserves d'or et de devises, on compte également parmi les réserves mo-
nétaires de la BNS la position de réserve au FMI, les droits de tirage spéciaux (DTS)
et les avoirs en ECU. Avec un montant de 3,2 milliards de francs au total, ces va-
leurs représentent toutefois moins de 5 pour cent des réserves de devises figurant au
bilan de la BNS.
La position de réserve au FMI, qui résulte de la différence entre la part au capital
(quota) de la Suisse auprès du Fonds monétaire et les avoirs en francs suisses du
FMI, n'est en principe pas disponible pour des interventions sur les marchés des
changes. En cas de difficultés au niveau de la balance des paiements, la BNS pour-
rait toutefois, en tout temps et sans devoir fournir de justification, avoir recours à la
position de réserve. Actuellement cependant, seuls les pays en développement et en
transition utilisent cette possibilité. Les pays industrialisés renforcent en revanche
leur influence auprès du fonds par la reprise de positions de créanciers. Cette politi-
que a été l'un des arguments qui ont permis à la Suisse d'entrer au Conseil exécutif
du FMI. Fin 1996, la position de réserve auprès du FMI était de 2,8 milliards de
francs environ.
Les DTS sont des moyens de réserve émis par le FMI, qui sont attribués aux pays
membres en fonction de leurs quotas. Comme les DTS se composent des cinq mon-
naies fortes les plus importantes, ces réserves offrent une assurance particulièrement
efficace contre des fluctuations des monnaies. Cependant, il n'est pas possible de les
acquérir sur le marché, ni de les utiliser directement pour des interventions sur les
marchés des changes. Fin 1997, la BNS détenait des DTS pour un montant de 350
millions de francs environ.
3540

Parmi les moyens de paiement internationaux, on compte également les avoirs en
ECU qui ont été acquis par des opérations de swap et qui sont placés à court terme
auprès de l'Institut monétaire européen. Jusqu'à présent, cet ECU «officiel» ne joue
cependant qu'un rôle mineur en tant que monnaie de réserve internationale. Depuis
1985, les banques centrales d'Etats qui ne font pas partie du système monétaire
européen (SME) peuvent détenir des avoirs officiels en ECU, pour autant qu'elles
aient le statut d'«other holder». Comme l'utilisation de l'ECU officiel est toutefois
fortement restreinte pour les «other holders», les pays tiers ne placent qu'une faible
partie de leurs réserves de devises en ECU. Mais ces placements leur permettent de
manifester leur intérêt pour le SME et les préparatifs en vue de l'UME. La BNS a
obtenu le statut d'«other holder» pour l'ECU en janvier 1989. Fin 1997, elle détenait
un montant de 102 millions de francs en ECU. Avec l'entrée en vigueur de l'UME,
l'ECU officiel cessera d'exister.
Ainsi, le niveau de la position de réserve au FMI et des moyens de paiement inter-
nationaux est déterminé par des facteurs externes. Il découle des besoins de la coopé-
ration internationale en matière de monnaies et ne peut être planifié à l'avance. Il
n'est par conséquent pas nécessaire de débattre du montant souhaité de cet élément
des réserves de devises.
257 
Le volume futur des réserves de devises de la BNS
257.1 
Remarques générales
Comme nous l'avons exposé (ch. 252.3 et 255.3), le volume des réserves de devises
nécessaire pour mener une politique monétaire dépend principalement de la taille de
l'économie et de ses liens avec l'étranger. On peut en déduire comme règle générale
que les réserves de devises devraient se développer dans la même proportion au
moins que le produit national brut nominal. La stratégie de répartition des bénéfices
que la BNS a élaborée avec le Conseil fédéral au début de 1992 était basée sur cette
règle (cf. le ch. 262.2 ci-après). Cette stratégie permet à la BNS d'augmenter ses
réserves de devises non couvertes en harmonie avec la croissance du produit national
brut nominal. La règle concernant l'augmentation convenue avec le Conseil fédéral
n'a toutefois un sens que si l'on admet qu'au début des années nonante, lorsque la
stratégie actuelle de répartition des bénéfices est entrée en vigueur, les réserves de
devises se trouvaient à un niveau de départ adéquat par rapport à la politique moné-
taire.
La détermination d'un niveau de départ approprié des réserves de devises se heurte à
plusieurs difficultés. Dans le cadre des dispositions constitutionnelles actuelles sur la
monnaie, la BNS ne dispose normalement que des réserves de devises non couvertes
pour intervenir sur le marché. Ce n'est qu'avec une nouvelle réglementation des
dispositions constitutionnelles sur la monnaie que la BNS pourra, si nécessaire,
vendre des réserves d'or contre des devises et les utiliser à des fins d'intervention.
Comme nous l'avons exposé sous chiffre 255.3, les réserves de devises non couver-
tes de la BNS fin 1990 étaient, en comparaison avec d'autres petits pays européens,
à un niveau adéquat du point de vue de la politique monétaire.
L'annexe 3 montre que - par rapport au produit national brut - la BNS détient ac-
tuellement des réserves de devises non couvertes plus élevées que celles dont dispo-
sent les autorités monétaires d'autres petits pays européens. En faisant une telle
comparaison, il faut toutefois tenir compte du fait qu'à la fin de 1997, les réserves de
3541

devises non couvertes de la BNS étaient particulièrement importantes. Il s'agit d'une
conséquence de la stratégie actuelle de répartition des bénéfices. La BNS utilise une
partie de ses bénéfices pour augmenter les réserves de devises non couvertes dans la
proportion convenue. Pour ce faire, elle constitue des provisions. Si les provisions
effectives dépassent le niveau visé par la BNS, la différence est en principe disponi-
ble et peut être versée à la Confédération et aux cantons. Une limite supérieure de
600 millions de francs par année a cependant été fixée pour la distribution
(ch. 262.2). C'est la raison pour laquelle les provisions effectives peuvent dépasser
provisoirement le niveau souhaité. A la fin de 1997, les provisions dépassaient
(avant la répartition du bénéfice) de quelque 9,7 milliards de francs le niveau visé. Il
conviendra de tenir compte de ce fait à l'heure des prévisions de bénéfice en vue de
la nouvelle procédure de répartition du bénéfice de la BNS (cf. ch. 262.2 ci-après).
Si la BNS versait les provisions excédentaires, les réserves de devises non couvertes
se trouveraient à un niveau moins élevé et ne représenteraient plus que 8,6 pour cent
du produit intérieur brut. Elles resteraient pourtant plus importantes que celles de la
Suède, mais sensiblement inférieures à celles de l'Autriche.
La BNS ne dispose donc pas de réserves de devises non couvertes particulièrement
élevées. Cependant, les réserves d'or, très bien fournies, se situent hors du cadre
habituel (annexe 2). Avec la révision des dispositions constitutionnelles sur la mon-
naie, l'encaisse-or de la BNS retrouve sa fonction de réserve de devises librement
disponible. Reste donc à savoir si la BNS a besoin d'un encaisse-or de près de 2600 t
pour remplir son mandat de politique monétaire. Il est compréhensible que cette
question ait été laissée de côté lors de la définition de la stratégie de répartition des
bénéfices de la BNS.
257.2 
Nécessité de réserves de devises supplémentaires
II existe des raisons plausibles pour que la BNS ne se contente pas de détenir des
réserves de devises d'un montant comparable à celles des banques centrales d'autres
places économiques similaires, ouvertes sur les échanges extérieurs. La Suisse dis-
pose d'une place financière internationale importante, qui joue un rôle dominant, en
particulier dans la gestion de fortune. Des places financières bien cotées sur le plan
international ont besoin d'une banque centrale forte, qui dispose d'importantes
réserves de devises.
Jusqu'à présent, c'était l'encaisse-or - toutefois immobilisée - de la BNS qui four-
nissait des réserves généreuses en comparaison de celles des autres pays. Si la BNS
peut de nouveau utiliser son encaisse-or à des fins de politique monétaire, il faut
examiner la question du volume de réserves de devises non couvertes - or inclus -
dont la BNS devrait disposer pour continuer de remplir son mandat efficacement.
Comme nous l'avons déjà démontré, les réserves de devises non couvertes de la
BNS se situent à un niveau confortable. Il suffit donc de déterminer le besoin sup-
plémentaire en réserves monétaires que la BNS devrait détenir en plus de ses réser-
ves de devises non couvertes. Ces réserves supplémentaires, actuellement sous
forme d'or, contribueraient à assurer la stabilité de la place financière suisse. Cepen-
dant, la BNS serait désormais libre de modifier la composition de ses réserves mo-
nétaires à son gré et de convertir une partie de son encaisse-or en devises non cou-
vertes.
La nécessité de réserves de devises supplémentaires découle du fait que les places
financières internationales - tout comme les systèmes bancaires nationaux - opèrent
3542

des transformations d'échéances dans une modeste mesure. Les banques actives sur
les places financières internationales acceptent des fonds à court terme de la part
d'étrangers et les prêtent à plus long terme à des étrangers également. Elles créent
ainsi des liquidités pour les investisseurs étrangers69-
La création de liquidités implique un risque considérable pour les banques. Si les
clients des banques retirent leurs dépôts sans prévenir, ces dernières doivent disposer
d'actifs liquides en quantité suffisante pour garantir leur solvabilité. Les banques qui
gèrent leurs risques de manière responsable devraient pouvoir éviter des problèmes
de liquidité, au moins dans des conditions normales. Toutefois, en cas de crise finan-
cière internationale, la création de liquidités pourrait être lourde de conséquences
pour les banques, en particulier si les investisseurs étrangers retirent massivement
leurs dépôts. En cas de ruée sur les banques domestiques, il serait effectivement
possible que des banques en principe saines soient acculées à un manque de liquidi-
tés. Il est cependant hors de question que la banque centrale sauve des banques
insolvables. Même s'il n'existe pas d'obligation de soutien, l'existence même d'une
banque centrale forte dotée de réserves de devises confortables contribue à renforcer
la confiance des investisseurs étrangers dans les banques domestiques. La stabilité
du système financier de toute la Suisse s'en trouve elle aussi renforcée.
Le tableau suivant donne des indications au sujet des dettes et des créances à court
terme des banques suisses envers des étrangers70. Les chiffres y figurant se réfèrent
aux banques en tant qu'entreprises, c'est-à-dire qu'ils incluent les créances et les
engagements envers des étrangers auprès de succursales étrangères non indépen-
dantes du point de vue juridique.
Créances et dettes de banques suisses envers l'étranger
(à vue et à terme jusqu'à 90 jours)
Fin 1996 (en milliards de francs)
Créances 
Dettes
Résultant de papiers monétaires 
38 
Résultant de papiers monétaires 24
Envers des banques 
218 
Envers des banques 
197
Envers des clients 
190
Total 
256 
Total 
411
Ce tableau démontre nettement l'ampleur de la transformation des échéances: les
engagements à court terme envers l'étranger dépassaient les créances correspondan-
tes de 155 milliards de francs fin 1996. Au début des années huilante, les engage-
ments nets étaient de 70 milliards de francs et représentaient donc moins de la moitié
du chiffre de 1996. Il faut toutefois user de prudence pour interpréter ce tableau. Les
banques ont en effet à leur actif d'autres créances que l'on peut considérer comme
liquides. En font partie les créances à court terme envers des clients étrangers et les
69 
Despres, E., Kindlcberger, C.P., et Salant, W.S. (The Dollar and World Liquidity: a
Minority View, The Brookings Institution, Reprint No. 115, 1966) ont déjà décrit, dans
les années soixante, le rôle que joue la place financière américaine en tant que source
internationale de liquidités. A l'origine, leur article a été public dans 1''Economisé
70 
Cf. Banque Nationale Suisse, Les banques suisses, 1996, tableaux 24.0 et 24.1, ainsi que
des données non publiées de la BNS.
3543

positions de titres étrangers. Il n'est toutefois pas certain que ces deux postes puis-
sent être liquidés sans grandes difficultés en cas de ruée sur les banques suisses. Les
créances envers des clients — même les créances à court terme - sont probablement
en grande partie peu liquides. Selon les banques, les positions de titres servent à
couvrir dans une large mesure des positions ouvertes d'instruments dérivés. Les
risques qu'encourent les banques en raison de leurs opérations avec des instruments
dérivés sont difficiles à chiffrer et ne figurent donc pas dans ce tableau.
Les réserves de devises non couvertes détenues par la BNS fin 1996 n'auraient pas
été suffisantes pour couvrir les engagements nets à court terme des banques suisses
envers l'étranger, même si l'on avait évalué l'encaisse-or au prix du marché. Aux
engagements nets à court terme des banques, s'élevant à 155 milliards de francs, on
aurait pu opposer, fin 1996, des réserves de devises non couvertes et évaluées au
cours du marché, d'un montant de 78 milliards de francs. Bien entendu, le rôle de la
BNS n'est pas et ne doit pas être de détenir des réserves de devises couvrant entiè-
rement le montant des engagements nets à court terme des banques envers l'étranger.
Du point de vue de la BNS, des réserves de devises supplémentaires de 10 milliards
de francs environ, soit quelque 7 pour cent des engagements nets des banques envers
l'étranger, et qui s'ajouteraient aux réserves de devises non couvertes, seraient suffi-
santes pour contribuer efficacement à la stabilité de la place financière suisse.
Le fait que la Suisse ne fasse pas partie de l'Union européenne plaide également
pour que la BNS détienne des réserves monétaires largement dotées par rapport à
celles d'autres pays européens: au début de 1999 en effet, la Suisse n'introduira pas
la monnaie unique prévue, l'euro, mais elle continuera à mener une politique moné-
taire autonome. Contrairement aux banques centrales des pays membres de l'Union
européenne, la BNS ne peut pas compter sur un soutien automatique de ses collègues
étrangères en cas de crises financières et d'autres turbulences. Elle ne peut donc
compter que sur ses propres moyens. Si elle veut rester crédible en tant que banque
centrale pouvant faire face à des crises, elle doit détenir des réserves de devises d'un
montant qui soit adapté aux liens étroits de l'économie suisse avec l'étranger et qui
tienne en particulier compte de l'importance de la place financière suisse.
257.3 
Montant et utilisation des réserves d'or
257.31 
Réserves d'or nécessaires à des fins de politique monétaire
II ressort du chiffre 257.2 que la BNS doit disposer, à des fins de politique moné-
taire, de réserves monétaires supplémentaires d'un montant de quelque 10 milliards
de francs, s'ajoutant aux réserves de devises. Ces réserves supplémentaires seront
dans un premier temps conservées en or. Après l'abandon du rattachement du franc à
l'or, la question de la composition exacte des réserves d'or et de devises, de même
que l'évaluation des réserves d'or relèveront du domaine de compétence exclusif de
la Banque nationale. Afin de tenir compte du fait qu'une grande partie de la popula-
tion attache toujours une importance particulière aux réserves d'or de la Banque
nationale, le nouvel article 39, 5e alinéa, est. précise qu'une partie des réserves mo-
nétaires doit être maintenue sous forme d'or.
En raison des incertitudes quant au prix de l'or, la Banque nationale devra évaluer
ses réserves d'or avec prudence. En décembre 1997, le prix de l'or était de 13 400
francs le kilogramme. En l'évaluant à environ 60 pour cent du prix du marché, soit à
8000 francs le kilogramme, une quantité d'or de 1300 t représenterait des réserves
3544

monétaires supplémentaires d'un montant de 10,4 milliards de francs. La BNS
maintiendrait des réserves d'or relativement généreuses et contribuerait ainsi à la
sécurité de la place financière suisse. La responsabilité principale de gestion des
risques découlant des opérations bancaires resterait cependant du ressort des institu-
tions bancaires elles-mêmes. Les réserves de devises non couvertes de la BNS ga-
rantiraient par ailleurs les besoins découlant, d'une manière générale, des rapports
étroits de la Suisse avec l'étranger et tiendraient compte du fait que la Suisse fait
cavalier seul en Europe. L'augmentation des réserves de devises convenue dans le
cadre de la stratégie de répartition des bénéfices garantirait que la BNS soit, à
l'avenir également, en mesure de remplir efficacement son mandat sur le plan de la
politique monétaire (cf. ch. 262.2 et 263 ci-après).
257.32 
Réserves monétaires non utilisées
pour la politique monétaire
A la suite de l'abandon du rattachement du franc à l'or, la BNS détiendra des réser-
ves monétaires plus élevées que ce dont elle a besoin pour remplir son mandat quant
à la politique monétaire. Il deviendra donc possible d'employer à d'autres fins la
moitié environ de ses réserves d'or (cf. ch. 257 ci-dessus). Une question fondamen-
tale se pose dès lors, à savoir si ces réserves non utilisées à des fins de politique
monétaire doivent rester propriété de la BNS ou être exclues du bilan de cette der-
nière.
De l'avis du Conseil fédéral, il ne convient d'exclure du bilan de la BNS que
l'équivalent de 7 milliards de francs destinés à la Fondation Suisse solidaire. L'acte
législatif requis pour ce transfert ne doit cependant pas être créé dans le cadre de la
présente révision des dispositions constitutionnelles sur la monnaie, mais ultérieu-
rement, par exemple dans le cadre d'une loi fédérale sur la Fondation. C'est là la
meilleure manière de dissocier les deux projets (réforme des dispositions constitu-
tionnelles sur la monnaie, d'une part, et Fondation Suisse solidaire, de l'autre). La
réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie a pour objet principal
d'abolir la convertibilité en or du franc, qui est périmée, et de mettre ainsi fin à
l'immobilisation actuelle des réserves d'or de la BNS. La décision quant à
l'exclusion éventuelle d'une partie de ces réserves du bilan de la BNS et à leur em-
ploi sera prise ultérieurement. La réforme des dispositions constitutionnelles sur la
monnaie et la création de la Fondation (financement compris) sont en effet deux
projets distincts, qui doivent être traités séparément. Le seul lien entre les deux est le
fait que la démonétisation légale de l'or est la condition indispensable pour verser
une partie des réserves excédentaires d'or de la BNS à la Fondation.
Les autres réserves d'or non requises pour la politique monétaire doivent rester
propriété de la BNS et être converties en actifs producteurs de revenus. Les recettes
découlant de la gestion de ces avoirs seront versées pour deux tiers aux cantons et
pour un tiers à la Confédération, conformément à la clé de répartition actuelle et
indépendamment de toute affectation spéciale.
La raison de cette proposition est d'empêcher qu'à la suite de l'abrogation de la
couverture-or du franc ne surgissent une multitude de demandes exigeant le verse-
ment répété des bénéfices pour financer tel ou tel projet. L'or constitue un patri-
moine national accumulé sur une longue période. Actuellement, seule une petite
partie de cette fortune peut être engagée sous forme de prêts en or («gold lending»).
A l'avenir, la gestion active de cette fortune rapportera davantage à la BNS. Les
3545

rendements qui en résultent seront répartis entre la Confédération et les cantons,
dans le cadre de la distribution ordinaire du bénéfice de la BNS. En laissant en main
de la Banque nationale les réserves qui ne seront pas attribuées à la Fondation Suisse
solidaire et en n'en distribuant que le produit, on s'assure que la fortune dont la BNS
n'a plus besoin pour conduire sa politique monétaire reste intacte. Le nouvel article
39, 5e alinéa (première phrase), est. est compatible avec cette solution: l'obligation
faite à la Banque nationale de maintenir et d'alimenter les réserves monétaires né-
cessaires pour remplir sa mission n'exclut pas que la BNS détienne d'autres réser-
ves, pouvant être considérées comme patrimoine national.
La fortune obtenue à partir des réserves d'or non utilisées à des fins de politique
monétaire doit être gérée en appliquant les principes de l'analyse moderne du porte-
feuille. La BNS devra confier cette tâche à des gérants de fortune externes, qui assu-
reront une gestion conforme à des directives générales, applicables à long terme. Il
convient de renoncer à ce que la BNS gère elle-même ces avoirs, car cette activité la
gênerait dans sa tâche principale, qui est de conduire la politique monétaire. Une
combinaison entre les activités en matière de placements et la tâche principale de la
BNS pourrait en effet déboucher sur des conflits.
Plus précisément, face aux autres gérants de fortune, la BNS disposerait d'une
avance au niveau de l'information concernant les taux d'intérêts domestiques. Elle
pourrait utiliser cet avantage pour déterminer la «duration» de son portefeuille de
placements domestiques à rendement fixe. Si elle essayait de tirer profit de cette
avance au niveau de l'information, les autres acteurs sur le marché suivraient vrai-
semblablement de très près la politique de placement, dans l'espoir de pouvoir en
déduire les prévisions de la BNS en matière de taux d'intérêt. Dans tous les cas, un
avantage de la BNS au niveau de l'information pourrait fausser la concurrence dans
le secteur de la gestion de fortune.
Une grande partie de la fortune non utilisée à des fins de politique monétaire devrait
par ailleurs être placée en actions afin qu'elle produise un rendement convenable. En
tant que banque centrale de la Suisse, la BNS ne dispose pas pour l'instant du savoir-
faire nécessaire à des opérations de placements hors des marchés financiers sur
lesquels elle utilise ses instruments de politique monétaire. Si la BNS devait détenir
des positions importantes en actions suisses, d'autres conflits pourraient se produire.
La BNS pourrait - en raison des moyens dont elle disposerait - exercer une in-
fluence prédominante, pour le moins sur de petites entreprises. Cela équivaudrait à
une étatisation partielle de ces entreprises, tout à fait discutable du point de vue
institutionnel. De plus, la BNS pourrait souffrir d'un conflit d'intérêts entre son rôle
d'autorité monétaire et son rôle de gérant de fortune. Si elle devait appliquer une
politique monétaire restrictive, beaucoup de sociétés domestiques subiraient une
chute momentanée de leur chiffre d'affaires et une réduction de leurs bénéfices. Les
cours de leurs actions baisseraient. Si la Banque nationale vendait des actions de
telles entreprises pour des raisons de rendement, elle deviendrait probablement la
cible d'une double critique: on lui reprocherait d'abord de nuire aux entreprises par
une politique monétaire restrictive et, ensuite, de leur causer un deuxième dommage
par la vente d'actions.
En confiant à des gérants de fortune la gestion des réserves monétaires non requises
pour la politique monétaire, on évite de tels problèmes.
3546

26 
Constitution de réserves monétaires et répartition
du bénéfice (nouvel art. 39, 5e al., est.)
261 
Introduction
En vertu de la constitution actuelle (art. 39, 4e al., est.), le bénéfice net de la banque
- déduction faite d'un intérêt ou d'un dividende équitable à servir au capital de
dotation ou au capital-actions et après prélèvement des versements à opérer au fonds
de réserve - revient au moins pour les deux tiers aux cantons. Cette disposition est
inchangée depuis 1891. A l'époque, la question de la répartition du bénéfice était
une question politique très importante, car en transférant le monopole des billets de
banque à la Confédération, les cantons se privaient du bénéfice qu'ils réalisaient
avec leurs propres instituts d'émission71. Ainsi s'explique que l'attribution du béné-
fice aux cantons, «au moins pour les deux tiers», soit définie au niveau constitution-
nel. En 1950, un projet de réforme pour un nouveau régime des finances fédérales
avait prévu de verser l'ensemble des bénéfices de la Banque nationale à la Confédé-
ration72; le projet a toutefois été refusé lors de la votation populaire du 4 juin 195073.
Par la suite, on s'est contenté de faire figurer expressément, à l'article 42, lettre f,
est. (accepté en votation populaire le 11 mai 1958), dans la liste des ressources de la
Confédération, la part de cette dernière au bénéfice net de la Banque nationale.
L'article 27 LBN précise la clé de répartition prévue par la constitution. Après une
attribution au fonds de réserve (d'un montant maximal de 2% du capital social no-
minal de 50 mio. de fr.) et le versement d'un dividende (de 6% au plus du capital
social libéré de 25 mio. de fr.), le solde du bénéfice de la Banque nationale est ré-
parti à deux niveaux: en premier lieu, les cantons touchent «une indemnité de 80
centimes par tête d'habitant»; le surplus, s'il y en a un, revient «pour un tiers à la
Confédération et pour deux tiers aux cantons» (art. 27, 3e al., let. a et b, LBN).
Comme le démontrent les documents, l'indemnité par tête d'habitant est une indem-
nité supplémentaire, destinée à compenser le manque à gagner des cantons ensuite
de la perte de leurs monopoles en matière de billets74. Initialement, cette indemnité
était de 50 centimes par tête d'habitant, les calculs se basant, eux, sur la population
dénombrée dans chaque canton lors du dernier recensement. Depuis 1922, elle est de
80 centimes. Selon la LBN de 1905, le dividende était de 4 pour cent au plus du
capital social versé; lors de la révision de la loi en 1921, il a été fixé à 5 pour cent, et,
à l'occasion de la révision de 1953, à 6 pour cent75.
Les bénéfices et les pertes enregistrés sur les réserves d'or et de devises de la BNS
en cas de modifications de la parité-or du franc sont soumis à un régime spécial.
Selon l'article 3 de la loi sur la monnaie (RS 941.10), l'Assemblée fédérale se pro-
nonce au sujet de la destination de ces bénéfices ou de ces pertes. La clé de réparti-
tion prévue par la constitution ne s'applique donc pas à des bénéfices résultant de
modifications de la parité. En ce sens, l'article 3 de la loi sur la monnaie apparaît
comme une «lex specialis» par rapport à l'article 27 LBN. La présente réforme des
dispositions constitutionnelles sur la monnaie rendra toutefois caduque cette régle-
mentation spéciale figurant dans la constitution.
71 
Cf. Junod, Commentaire de la constitution, art. 39, n°58 et les auteurs cités.
72 
Arrêté fédéral du 21 mars 1950; FF 1950 I 700 ss.
73 
FF 1950 II 405
74 
Schürmann, Commentaire LBN, art. 27, n° 6; FF 1904 IV 470 ss.
75 
Schürmann, Commentaire LBN, art. 27, n° 5.
3547

262 
Pratique suivie en matière de répartition des bénéfices et
stratégie arrêtée en 1991
262.1 
La pratique de la répartition jusqu'en 1991
A l'origine, le législateur prévoyait que la Banque nationale n'enregistrerait que de
modestes bénéfices. Il s'attendait à ce que la BNS détienne la majeure partie de ses
actifs sous forme d'or, dont la valeur resterait constante et ne dégagerait donc pas de
bénéfices76. Dès 1907, en effet, les excédents après versement du dividende et de
l'indemnité par tête d'habitant se révélèrent modestes. A partir de 1914, la BNS a
cependant été en mesure de rembourser, à partir du bénéfice net restant, les avances
- intérêts inclus - que la Confédération avait dû consentir durant les années de 1908
à 1913 pour financer l'indemnité fixe allouée aux cantons. De 1918 à 1932 enfin, la
BNS versa régulièrement des gains excédentaires à la Confédération et aux cantons,
quoique ces montants fussent parfois très faibles.
En 1933, la situation financière de la BNS se détériora et la distribution de bénéfices
fut par la suite suspendue. Le versement aux cantons de l'indemnité par tête
d'habitant causait également des difficultés considérables. C'est pour cette raison
qu'en 1953 fut introduite dans la loi une clause permettant de réduire l'indemnité si
les bénéfices étaient insuffisants, et d'effectuer le versement dans les cinq années
suivantes (art. 27, 3e al., let. a, LBN). Il n'a cependant jamais été nécessaire de re-
courir à cette possibilité. La situation financière s'est stabilisée et des résultats posi-
tifs ont été régulièrement obtenus jusque dans les années septante. Le bénéfice
comptable net correspondait toujours à un montant suffisant pour verser le dividende
et l'indemnité par tête d'habitant. Le solde était attribué à la création de provisions et
aux réserves. Dans un premier temps, on a ainsi pu compenser les pertes sur les
réserves de devises, qui découlaient du système des changes variables.
Au cours de l'exercice 1978, les pertes sur les réserves de devises furent plus im-
portantes que les revenus provenant d'intérêts et les provisions cumulées pour ris-
ques de change et de cours. En faisant passer ces pertes à l'actif et en utilisant les
réserves latentes liées à l'or, il fut cependant possible de réaliser un bénéfice net
suffisant pour verser aux cantons le dividende et l'indemnité par tête d'habitant. Au
cours des exercices 1977, 1979, 1985, 1986, 1987 et 1990, les pertes sur devises ont
également dépassé les revenus provenant d'intérêts. Toutefois, la différence a pu être
couverte par des prélèvements sur les provisions pour risques de change et de cours
qui avaient pu être accumulées entre-temps.
262.2 
La stratégie 1991 de répartition des bénéfices
et les versements effectués par la suite
Au début des années nonante, les provisions de la BNS résultant de bénéfices
comptables non distribués ont atteint un niveau jugé suffisant pour couvrir les im-
portants risques liés aux taux de change et d'intérêt auxquels une banque centrale est
actuellement exposée. La question s'est alors posée de savoir s'il fallait procéder à la
distribution de gains supplémentaires dépassant le dividende et l'indemnité par tête
d'habitant, et selon quelles modalités il convenait de procéder.
76 
Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi créant une banque centrale
d'émission; FF 1904 IV 482.
3548

4v
Si la constitution fédérale et la loi règlent entièrement la répartition des bénéfices de
la Banque nationale, des dispositions concernant la détermination du bénéfice de la
Banque nationale font défaut. Début 1992, le Conseil fédéral et la Banque nationale
ont comblé cette lacune en adoptant une stratégie de répartition des bénéfices de la
BNS. En partant du principe que la Banque nationale doit être en mesure de remplir
son mandat de politique monétaire sans être contrainte à réaliser des bénéfices, on a
fixé comme règle que les provisions seraient augmentées dans la même proportion
que le produit national brut nominal. L'augmentation en pour cent recherchée est
alors calculée en fonction de la croissance moyenne du produit national brut nominal
au cours des cinq dernières années. Si les provisions effectives dépassent le niveau
recherché, on est en présence d'un excédent qui peut être distribué et qui est de ce
fait disponible pour la répartition en faveur de la Confédération et des cantons. Les
versements annuels à la Confédération et aux cantons ont été limités à 600 millions
de francs, afin d'obtenir des paiements réguliers à long terme77.
^k 
Depuis l'exercice 1991, la BNS verse à la Confédération et aux cantons, en plus du
^^ 
dividende (1,5 mio. de fr.) et de l'indemnité par tête d'habitant (5,5 mio. de fr.), des
gains supplémentaires d'un montant de 600 millions de francs. A partir de l'exercice
1998, ce montant devrait sensiblement augmenter. Avec l'entrée en vigueur, le
1er novembre 1997, de la révision partielle de la loi sur la Banque nationale, la limi-
tation de la durée des placements de devises négociables a été supprimée et la BNS
est désormais autorisée à procéder à des opérations de pension («gold lending»). La
Banque nationale devrait ainsi réaliser des recettes supplémentaires d'environ 400
millions de francs par année78. Comme les variations annuelles des recettes de la
BNS s'amplifieront sensiblement suite à l'augmentation de la durée moyenne des
placements de devises, un nouveau mode de stabilisation sera créé. Selon le Dépar-
tement fédéral des finances et la BNS, ce mode de stabilisation consisterait à verser
chaque année pendant cinq ans, à la Confédération et aux cantons, une somme cal-
culée à partir des prévisions de gains pour cette période. Si, à la fin d'une période,
les provisions effectives sont supérieures (ou inférieures) au niveau visé, le montant
de la distribution pour la période suivante sera augmenté (ou réduit) en fonction de
la différence79.
263 
Constitution régulière de réserves de devises
(nouvel art. 39,5e al., première et deuxième phrases, est.)
L'argent ne peut remplir sa fonction que s'il inspire confiance. Autrefois, le taux
^k 
monétaire, l'obligation de remboursement et la couverture-or minimale des billets en
^^ 
circulation garantissaient la confiance du public dans la solidité de la monnaie de
l'Etat. Dans le système des cours fixes de Bretton Woods, la couverture-or mini-
male, combinée avec la parité-or fixant la valeur extérieure du franc, servait encore
de frein à une création monétaire excessive par la banque centrale (cf. ch. 233.32 ci-
dessus). A ces mécanismes de sécurité devrait désormais se substituer un contrôle du
processus de la création monétaire assumé par une banque centrale indépendante. En
77 
Cf. le 84e rapport de gestion de la BNS 1991, p. 64-67. A ce sujet Klauser (note 11), p.
440.
78 
Cf. le message du 17 mars 1997 relatif à la révision de la loi sur la Banque nationale; FF
1997 II 866 ss.
79 
Cf. à ce sujet le rapport du groupe de travail «Politique de placement et distribution des
bénéfices de la Banque nationale suisse» du 18 novembre 1996, p. 22 s.
3549

ce sens, la mention dans le droit constitutionnel de l'objectif de stabilité des prix
permet en quelque sorte de suppléer à l'abandon du rattachement du franc à l'or.
Toutefois, l'or en tant que composante des réserves monétaires que doit avoir la
BNS est mentionné dans le nouvel article 39, 5e alinéa (première phrase), est. Pour
diverses raisons, il est judicieux que la BNS continue de détenir une partie de ses
réserves monétaires sous forme d'or lorsque le rattachement du franc à l'or aura été
aboli (cf. ch. 254.1 ci-dessus). Une disposition constitutionnelle à ce sujet ne réduit
par conséquent pas la marge de manoeuvre de la BNS en matière de politique de
placement. Elle tient compte du fait qu'une grande partie de la population attache
toujours une importance particulière à l'or. En cas de crise, ce dernier constitue une
valeur refuge et un gage de solvabilité. Des réserves d'or d'un certain niveau peu-
vent par conséquent renforcer la confiance dans le franc, même si un taux de cou-
verture minimal n'est plus défini.
En dépit de ces éléments propres à susciter la confiance, d'autres dispositions visant
le même objectif sont nécessaires pour compenser l'abandon de la couverture-or des
billets de banque émis par la BNS (art. 39, 7e al., est.). Selon le nouvel article 39, 5e
alinéa, deuxième phrase, est., «la Banque nationale doit avoir les réserves monétaires
nécessaires pour remplir sa mission; elle les alimente au moyen de ses revenus».
Cette disposition part avant tout de l'idée que l'obligation faite à la banque centrale
de détenir des réserves de devises suffisantes est de nature à donner confiance, même
si elle ne se réfère pas à la couverture des billets de banque. Elle crée également «des
liens d'identification et de tradition» (Eichenberger80) avec la «couverture (de
l'argent) par des valeurs réelles». Mais ce n'est pas tout. Cette disposition signifie
aussi que la BNS doit viser une croissance des réserves de devises à partir des recet-
tes courantes avant de verser des bénéfices. Elle protège ainsi la banque centrale des
demandes d'augmentation de la distribution de bénéfices dans une mesure qui n'est
plus compatible avec la politique monétaire. Les réserves de devises doivent servir
en premier lieu aux tâches incombant à la banque centrale en matière de politique
monétaire. La banque centrale doit pouvoir remplir son mandat sans être soumise à
des contraintes de rentabilité. La stratégie 1991 de répartition des bénéfices définie
par le Conseil fédéral et la Banque nationale est basée sur ces considérations (cf.
ch. 262.2 ci-dessus). C'est pour cette raison que le projet de constitution concernant
la norme de répartition 
du bénéfice, qui reprend au nouvel article 39, 5e alinéa,
troisième phrase, est., l'article 39, 4e alinéa, est., sous une forme condensée (cf. ch.
264 ci-après), est précédé d'une norme - en termes très généraux - concernant la
détermination du bénéfice au nouvel article 39, 5e alinéa, deuxième phrase, est.
Nous avons déjà exposé (ch. 257) quels doivent être le montant et la composition
des réserves de devises pour permettre à la Banque nationale de remplir son mandat
dans les conditions actuelles. Le nouvel article 39, 5e alinéa, deuxième phrase, est.,
doit permettre de garantir que la BNS puisse poursuivre à long terme sa stratégie
visant la constitution régulière de réserves de devises dans le cadre de la croissance
économique. La manière de déterminer le bénéfice devra être concrétisée au niveau
de la loi, afin que la pratique, décidée d'un commun accord entre le Conseil fédéral
et la Banque nationale en 1991, dispose d'une base juridique claire.
80 
Cité chez Koller Heinrich, Die Nachführung der Bundesverfassung, PJA 8/95, p. 983.
3550

264 
Répartition des bénéfices en principe inchangée au niveau
de la constitution
(nouvel art. 39,5e al., troisième phrase, est.)
264.1 
Principe
Pour des raisons relevant du fédéralisme, le principe de l'attribution des bénéfices de
la Banque nationale au niveau de la constitution ne devrait pas être touché. Cepen-
dant, il est justifié de simplifier le texte constitutionnel actuel et de préciser certains
détails.
264.2 
Réserve concernant une rémunération appropriée
des bailleurs de fonds
Le texte actuel de l'article 39, 4e alinéa, est., est lourd, dans la mesure où la consti-
tution réserve la rémunération des bailleurs de fonds tant sous la forme d'un divi-
dende (société anonyme) que sous la forme d'un intérêt versé sur le capital de dota-
tion (établissement). Les versements au fonds de réserve de la Banque nationale sont
également réglementés au niveau de la constitution. A l'article 89, 4e alinéa, projet
96, on a essayé de simplifier ces règles détaillées en ne retenant que le principe
suivant: la Banque nationale «verse au moins deux tiers de son bénéfice net aux
cantons». En renvoyant la fixation des modalités de la répartition du bénéfice au
niveau de la loi81, on ne tenait toutefois pas compte du fait que le tiers attribué à la
Confédération serait alors diminué du montant de l'attribution annuelle au fonds de
réserve légal et du montant du dividende.
A l'avenir, seule une réserve concernant la rémunération appropriée des bailleurs de
fonds figurera dans le texte constitutionnel (nouvel art. 39, 5e al., troisième phrase,
est.). On ne crée ainsi aucun précédent en faveur de la forme juridique de la Banque
nationale au niveau de la constitution (cf. également ch. 224 ci-dessus). La formula-
tion «rémunération appropriée des bailleurs de fonds» permet, au niveau de la loi, de
comprendre aussi bien le versement du dividende aux actionnaires que - à la suite
d'une éventuelle transformation de la forme juridique de la banque en établissement
— les intérêts versés sur le capital de dotation. La constitution de provisions et de
réserves suffisantes ressort de la deuxième phrase du nouvel article 39, 5e alinéa, et
devra être réglementée à l'avenir au niveau de la loi également (cf. ch. 263 ci-
dessus).
264.3 
Précisions au sujet de l'attribution des bénéfices
à la Confédération et aux cantons
Comme nous l'avons exposé, l'indemnité par tête d'habitant versée aux cantons est
un vestige provenant de l'indemnisation des monopoles de billets cantonaux. Quant
à son montant, elle est pratiquement insignifiante, si l'on considère les bénéfices
supplémentaires versés à la Confédération et aux cantons depuis 1991 et leur aug-
mentation prévue (cf. ch 262.3 ci-dessus). Cette partie du bénéfice de la Banque
nationale pourrait être supprimée lors de la prochaine révision de la LBN, sans que
la situation financière des cantons en soit sérieusement aggravée. Ainsi, il ne serait
81 
Cf. message relatif à la nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 309.
3551

plus nécessaire d'inclure dans la constitution une disposition imposant d'attribuer
aux cantons «au moins les deux tiers» du bénéfice de la Banque nationale. On pour-
rait alors distribuer directement - après prélèvement de la rémunération des bailleurs
de fonds - le bénéfice restant à raison de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la
Confédération. Aussi cette solution figure-t-elle également dans le nouvel article 39,
5e alinéa, troisième phrase, est.
3 
Entrée en vigueur
La présente modification de la constitution fédérale entre automatiquement en vi-
gueur dès l'instant où elle est acceptée par le peuple et les cantons.
La suppression du rattachement du franc à l'or voulue par le présent article constitu-
tionnel sur la monnaie nécessitera toutefois, au niveau de la loi, la modification de
plusieurs dispositions de la loi sur la monnaie et de celle sur la Banque nationale (cf.
ch. 142 ci-dessus). C'est donc seulement après l'entrée en vigueur de ces modifica-
tions au niveau de la loi que les réserves d'or de la Banque nationale seront démoné-
tisées du point de vue juridique également.
4 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
41 
Conséquences financières
La présente réforme des dispositions constitutionnelles sur la monnaie offre la base
nécessaire à la conversion, sous la forme de placements plus rentables, de 1300 t
d'or dont la BNS n'a plus besoin pour mener sa politique monétaire. Au prix de 13
400 francs le kilogramme d'or (en décembre 1997), cette fortune correspond à un
montant d'environ 17,4 milliards de francs. Abstraction faite de l'éventuel transfert
de 7 milliards de francs à la Fondation Suisse solidaire, cette fortune restera pro-
priété de la BNS. Les revenus découlant de la gestion de cette fortune reviendront
pour deux tiers aux cantons et pour un tiers à la Confédération, conformément à la
clé de répartition prévue par la constitution. Dès lors que les ventes d'or ne pourront
avoir lieu qu'à la suite des modifications requises au niveau de la loi, que ces ventes
devront être réparties sur une longue période et que l'évolution future du prix de l'or
est incertaine, les recettes supplémentaires escomptées pour la Confédération et les
cantons ne peuvent être quantifiées à l'heure actuelle.
42 
Effets sur l'état du personnel
De par sa nature même, la présente modification de la constitution n'entraîne pas
d'effets directs sur l'état du personnel de la Confédération.
5 
Programme de la législature
Le projet ne figure pas en tant que tel dans le programme de la législature 
1995-
1999, la réforme des articles constitutionnels sur la banque centrale et sur la monnaie
devant à l'origine intervenir dans le cadre de la réforme de la révision totale de la
constitution (objet des Grandes lignes de la politique gouvernementale RI). Le dépôt
de deux initiatives parlementaires (Constitution fédérale. Article monétaire [CER-
3552

CN] et 96.404 Révision de la loi sur la Banque nationale [Ledergerber]) justifie
toutefois que l'on traite la réforme des articles constitutionnels sur la Banque natio-
nale et sur la monnaie séparément de la révision totale de la constitution et parallè-
lement à celle-ci.
6 
Relation avec le droit international
La Suisse fait partie du Fonds monétaire international (FMI) depuis 1992. La sup-
pression du rattachement du franc à l'or tient compte des statuts du FMI qui, depuis
1978, n'acceptent plus l'or comme moyen pour fixer la parité (cf. ch. 113.3 ci-
dessus).
7 
Relation avec le droit européen
La présente modification de la constitution est compatible avec le droit communau-
taire européen.
La mention, dans le mandat de la banque centrale, de la stabilité des prix en tant
qu'objectif prioritaire de la politique monétaire s'appuie sur l'article 105, 1er alinéa,
du traité sur l'Union européenne (traité de Maastricht). Une reprise textuelle de
l'article 105, 1er alinéa, du traité de Maastricht (cf. ch. 233.7 ci-dessus) n'est cepen-
dant pas nécessaire
Dans l'Union monétaire européenne, l'indépendance de la banque centrale est par
ailleurs garantie par les articles 106 et 107 du traité de Maastricht, ainsi que par
l'article du protocole (n° 3) au traité de Maastricht sur le statut du Système européen
de banques centrales et le statut de la Banque centrale européenne. L'insertion de
l'indépendance de la BNS dans la constitution concorde avec ces dispositions (cf.
ch. 242 ci-dessus). L'obligation faite à la BNS de rendre compte (cf. ch. 243 ci-
dessus) vise également une harmonisation avec le modèle de la Banque centrale
européenne (art. 1096, 3e al., du traité de Maastricht).
40073
3553

Composition des réserves de devises des pays du G-10 et de l'Autriche
(état: décembre 1997)
Annexe 1
3554

Annexe 2
Réserves d'or dans les pays du G-10 et en Autriche (état: décembre 1997)
Pays
Autriche
Belgique
Canada
France
Allemagne
Italie
Japon
Pays-Bas
Suède
Suisse
Royaume Uni
USA
Réserves d'or
en tonnes
245
477
96
2547
2960
2074
754
842
147
2590
573
8138
en mio. de $
2581
5025
1013
26861
31219
21868
7946
8878
1549
27315
6042
85820
en pour-cent
du PIB
1,34
2,07
0,17
1,99
1,53
1,99
0,19
2,59
0,70
10,90
0,50
1,12
en pour-cent
des importations
4,42
3,25
0,60
11,28
7,89
11,66
2,53
5,57
2,64
40,99
2,01
10,44
en pour-cent
deM3"
1,40
2,47
0,26
2,83
2,30
3,58
0,17
2,88
1,50
7,47
0,44
1,84
Prix de l'or: 328 $ l'once (moyenne des valeurs de fin de mois en 1997)
Pays de l'UE: sans les réserves d'or échangées contre des ECU, par des opérations de swap
auprès de l'EMI
* Cet agrégat monétaire comprend les billets en circulation, les dépôts facilement négociables,
ainsi que les avoirs à terme, d'épargne et en monnaies étrangères. Dans les statistiques du
FMI, cette masse monétaire est désignée comme M2.
3555

Annexe 3
Réserves de devises dans les pays du G-10 et en Autriche (état: décembre 1997)
Pays 
Réserves de devises*
en mio. de $ 
en pour-cent 
en pour-cent 
en pour-cent
du PIB 
des importations 
de M3+
Autriche
Belgique
Canada
France
Allemagne
Italie
Japon
Pays-Bas
Suède
Suisse
Royaume Uni
USA
19653
12934
15609
18053
51444
41278
223 327
18503
8575
28324
25463
30809
10,20
5,33
2,63
1,34
2,52
3,75
5,41
5,41
. 
3,88
11,30
2,10
0,40
33,65
8,35
9,27
7,58
13,01
22,01
71,12
11,61
14,60
42,50
8,45
3,75
10,64
6,35
3,98
1,90
3,79
6,77
4,88
6,01
8,32
7,74
1,85
0,66
* Réserves de devises en Suisse: sans les réserves en dollars couvertes contre le risque de
change, d'un montant de 8583 millions de $
+ Cet agrégat monétaire comprend les billets en circulation, les dépôts facilement négociables,
ainsi que les avoirs à terme, d'épargne et en monnaies étrangères. Dans les statistiques du
FMI, cette masse monétaire est désignée comme M2.
3556

Annexe 4
Réserves de devises en pour-cent du PIB (état: décembre 1997)
3557

Annexe 5
Réserves de devises en pour-cent des importations (état: décembre 1997)
Réserves sans or
Indication des sources pour les annexes de 1 à 5:
BRI, Monthly Surveillance Statistics, février 1998 (or en onces; réserves sans or)
FMI International Finance Statistics, février 1998 (taux de change, M2)
Bulletin mensuel de la BNS, janvier 1988 (prix de l'or)
OCDE Main Economie Indicatori, février 1998 (PIB, importations)
3558

Arrêté fédéral 
Projet
relatif à un nouvel article constitutionnel sur la monnaie
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 27 mai 19981,
arrête:
I
La constitution fédérale est modifiée comme suit:
Art. 38
Abrogé
Art. 39
1 La monnaie relève de la compétence de la Confédération; celle-ci fixe l'unité mo-
nétaire et désigne les moyens de paiement ayant cours légal.
2 Le droit d'émettre des pièces de monnaie et des billets de banque appartient exclu-
sivement à la Confédération. Le droit d'émettre des billets de banque est délégué à la
Banque nationale suisse.
3 La Banque nationale suisse mène la politique monétaire, dans l'intérêt général du
pays, tout en donnant la priorité à la stabilité des prix.
4 Elle remplit sa mission de manière indépendante. Elle rend compte à la Confédéra-
tion et au public de sa politique monétaire. La Confédération participe à son admi-
nistration.
5 La Banque nationale suisse doit avoir, en partie sous forme d'or, les réserves mo-
nétaires nécessaires pour remplir sa mission. Elle les alimente au moyen de ses
revenus. Le bénéfice, après versement d'une rémunération appropriée aux bailleurs
de fonds, est attribué à concurrence de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la Con-
fédération.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
40073
1 
FF 1998 3485
3559

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant un nouvel article constitutionnel sur la monnaie du 27 mai 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1998
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
31
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.032
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
11.08.1998
Date
Data
Seite
3485-3559
Page
Pagina
Ref. No
10 109 539
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.