ch_vb · 97.051 · 1997-06-25 · de


#ST# 97.051
Message
concernant la participation de la Banque nationale
suisse au Fonds en faveur des victimes
de l'Holocauste/Shoah dans le besoin
du 25 juin 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral de portée générale concernant la
participation de la Banque nationale suisse au Fonds en faveur des victimes de
l'Holocauste/Shoah dans le besoin en vous proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
25 juin 1997 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997 - 406 
81 Feuille fédérale. 149° année. Vol. III 
1205

Condensé
Au cours des derniers mois, la Suisse a été une nouvelle fols confrontée à son attitude
pendant la Seconde guerre mondiale. Le débat s'est concentré sur les relations
économiques et financières que notre pays a entretenues avec les belligérants, et sur la
manière dont ses banques ont traité la restitution des biens des victimes de l'Holo-
causte dans l'après-guerre.
Au-delà de la tournure émotionnelle qu'elle a pu prendre parfois, cette remise en
question témoigne du besoin qui existe défaire plus de lumière sur une période difficile
de notre histoire. Aussi le Parlement a-t-il adopté, le 13 décembre 1996, un arrêté
fédéral concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant
abouti en Suisse à la suite de l'avènement du régime national-socialiste, arrêté qui a
créé une base légale pour l'établissement d'une commission de neuf experts indépen-
dants, présidée par le professeur Jean-François Bergier. Les travaux de cette com-
mission dureront probablement entre trois et cinq ans.
L'activité de la place financière a été particulièrement placée sous le feu des critiques.
C'est surtout la question des avoirs non réclamés déposés auprès des banques qui a
retenu l'attention. L'Association suisse des banquiers a signé, en mai 1996, un
Mémorandum of Understanding avec la World Jewish Restitution Organisation, le
Congrès juif mondial et l'Agence juive. Cet accord a permis la constitution d'un
comité indépendant chargé de superviser la recherche auprès des banques suisses des
avoirs dont les titulaires n'ont pas donné de nouvelles depuis la fin de la Seconde
guerre mondiale.
Sans attendre les conclusions des recherches de la Commission Bergier, les trois
grandes banques de notre pays ont pris l'initiative de mettre 100 millions de francs à la
disposition du Conseil fédéral en vue de créer un fonds en faveur des victimes de
l'Holocauste ou de leurs descendants qui sont aujourd'hui dans le besoin. L'ordon-
nance ponant sur la création de ce fonds a été édictée par le Conseil fédéral le
26 février dernier. A l'heure actuelle, cette contribution de 100 millions de francs des
grandes banques a été complétée par 70 millions de francs environ provenant de
différents milieux économiques.
Les opérations sur or de la Banque nationale suisse (BNS) durant la période
1939-1945 ont également été critiquées. Durant la guerre, la stratégie de la BNS visait
à maintenir la confiance du public dans la monnaie et à conserver en Suisse un stock
d'or suffisant pour assurer les importations vitales du pays. De 1939 à 1945, elle a
acheté de l'or pour 1,8 milliard de francs des Alliés et pour 1,5 milliard de francs de
l'Axe, dont 1,2 milliard de francs d'Allemagne. A la fin des hostilités, il s'est avéré
qu'une grande partie des livraisons de la Reichsbank provenait non des réserves
allemandes d'avant-guerre mais de saisies effectuées - auprès des banques centrales et
du public - dans les pays occupés.
Les opérations sur or de la BNS ont fait l'objet de discussions, en Suisse comme à
l'étranger, pendant et après la guerre. Un accord avec les Alliés a été trouvé à
Washington en 1946, par lequel la Suisse s'est engagée à verser 250 millions de francs
pour la reconstruction de l'Europe alors que les Alliés renonçaient à toute revendica-
1206

lions ultérieures relatives à l'or acquis par la Suisse auprès de l'Allemagne pendant la
guerre.
Il appartiendra à la Commission Bergier de procéder à une analyse approfondie des
opérations sur or de la BNS. Sans vouloir préjuger des conclusions des experts, la UNS
constate que, si sa politique monétaire a contribué à préserver la Suisse d'une crise
économique et financière, ses responsables ont trop peu tenu compte des consé-
quences morales et politiques de leurs actions et ont manqué de sens critique à l'égard
de la Reichsbank.
Ces éléments, mis en rapport avec l'urgence des besoins des survivants de l'Holocauste
et la détérioration de l'image de la Suisse à l'étranger, ont conduit la BNS à proposer
sa participation au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste. Un montant de
100 millions de francs paraît approprié, compte tenu des versements de l'économie
privée. En outre, il est en rapport avec les recettes de la BNS dans ses opérations sur or
avec l'Allemagne durant la guerre. Par cette contribution, la Suisse vient en aide à ceux
qui souffrent encore des conséquences des persécutions du national-socialisme alors
qu'elle a eu la chance d'en être préservée.
Le Conseil fédéral tient à préciser que le présent message ne saurait en aucune façon
anticiper sur les travaux de la Commission Bergier. Dans la mesure où il contient des
estimations sur des faits historiques actuellement connus, ce message reflète l'opinion
de la BNS. Le Conseil fédéral réserve expressément son appréciation définitive.
1207

Message
Déclaration liminaire du Conseil fédéral
Le présent message vise à créer la base légale permettant le versement par la
Banque nationale suisse (BNS) de 100 millions de francs au bénéfice du «Fonds
en faveur des victimes de l'Holocauste/Shoah». C'est pourquoi le Conseil fédéral
propose au Parlement d'adopter un arrêté fédéral de portée générale autorisant la
BNS à verser 100 millions de francs au Fonds. Cette autorisation permet à la BNS
de participer au Fonds indépendamment de toute notion de culpabilité comme de
toute obligation légale.
Le 13 décembre 1996, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté fédéral concernant
les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant abouti en Suisse
à la suite de l'avènement du régime national-socialiste (RS 984; RO 7996 3487).
Le Conseil fédéral a dès lors nommé, en vertu de l'article 2, 1er alinéa, de cet
arrêté, une commission d'experts indépendante présidée par le professeur Ber-
gier. Cette commission examine pour l'heure la multitude de questions d'ordre
historique et juridique qui se posent dans ce contexte. Aussi ce message ne
saurait-il anticiper de quelque façon que ce soit sur les travaux de cette com-
mission et sur leurs résultats. Dans la mesure où il va au-delà de faits historiques
actuellement tenus pour certains, il ne reflète en aucun cas l'opinion du Conseil
fédéral mais donne l'appréciation provisoire de la BNS. En ce qui concerne les
événements historiques et leur appréciation, le message se limite ainsi à repro-
duire l'opinion de la BNS, le Conseil fédéral réservant pour l'instant expressément
son appréciation.
I 
Partie générale
II 
Point de la situation
Au cours des derniers mois, la Suisse a été une nouvelle fois confrontée à son
attitude pendant la Seconde guerre mondiale. Le débat s'est focalisé sur les
relations économiques et financières que notre pays, dans le cadre de sa politique
de neutralité, a entretenues avec les belligérants, et sur la manière dont ses
banques ont traité la restitution des biens des victimes de l'Holocauste dans
l'après-guerre. Les critiques internationales, souvent très violentes, ont porté
atteinte à son image.
Au-delà de la tournure émotionnelle qu'elle a pu prendre parfois, cette remise en
question témoigne du besoin qui existe encore de faire la lumière sur une période
difficile de notre histoire. Aussi le Parlement a-t-il adopté, le 13 décembre 1996,
un arrêté fédéral concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des
avoirs ayant abouti en Suisse à la suite de l'avènement du régime national-socialiste,
arrêté qui a créé une base légale pour l'établissement d'une commission de neuf
experts indépendants, présidée par le professeur Jean-François Bergier. Les
travaux de cette commission devraient durer de trois à cinq ans.
1208

L'activité de la place financière, durant et après la guerre, a été spécialement
placée sous le feu des critiques. C'est en particulier la question des avoirs non
réclamés déposés auprès des banques qui a retenu l'attention. L'Association
suisse des banquiers a signé, en mai 1996, un Mémorandum of Understanding avec
la World Jewish Restitution Organisation, le Congrès juif mondial et l'Agence
juive. Cet accord a permis la constitution d'un comité indépendant, présidé par
Monsieur Paul Volcker, ancien président de la Réserve fédérale des Etats-Unis
d'Amérique, comité chargé de superviser la recherche auprès des banques suisses
des avoirs dont les titulaires n'ont pas donné de nouvelles depuis la fin de la
Seconde guerre mondiale.
Sans attendre les conclusions des recherches de la Commission Bergier, les trois
grandes banques de notre pays ont pris l'initiative de mettre 100 millions de francs
à la disposition du Conseil fédéral en vue de créer un fonds en faveur des victimes
de l'Holocauste ou de leurs descendants qui sont aujourd'hui dans le besoin.
L'ordonnance portant sur la création de ce fonds a été édictée par le Conseil
fédéral le 26 février dernier (RS 611.024; RO 1997 811). A l'heure actuelle, cette
contribution de 100 millions de francs des grandes banques a été complétée par
environ 70 millions de francs provenant de différents milieux économiques.
12 
Les opérations sur or de la BNS durant la Seconde guerre
mondiale
121 
Préambule
La BNS et le franc suisse étaient, déjà à l'époque, des éléments importants du
fonctionnement de la place financière. Certes, la BNS n'entretenait que des
relations d'affaires limitées avec le public mais elle jouait un rôle de premier plan
dans le marché de l'or. Dès décembre 1942, l'importation et l'exportation d'or
étaient soumises à son autorisation préalable. La Reichsbank allemande était
tenue de lui livrer l'or qu'elle écoulait sur le marché suisse.
122 
Les objectifs de la politique monétaire pendant la guerre
Durant la Seconde guerre mondiale, la BNS a mené une politique monétaire
visant à préserver la stabilité financière du pays. Pour atteindre cet objectif, elle a
lié fermement le franc suisse à l'or. En favorisant la perception populaire que le
franc suisse et l'or étaient des substituts, la BNS renforçait la confiance du public
dans le papier-monnaie dans une période particulièrement troublée. A cet égard,
l'expérience de la Première guerre mondiale devait sans doute être présente à
l'esprit des dirigeants de la BNS. De 1914 à 1918, une création monétaire sans
rapport avec les entrées de métal jaune avait provoqué une forte inflation qui, une
fois la paix rétablie, déclencha une grave crise économique et sociale. Par sa
politique d'étalon-or, la BNS espérait ne pas répéter ces erreurs.
Aux objectifs de stabilité monétaire s'ajoutèrent les contraintes liées à l'économie
de guerre. En premier lieu, comme le montrent les textes de l'époque, les
dirigeants de la BNS attachaient beaucoup d'importance au maintien de réserves
d'or librement disponibles en Suisse pour assurer les importations vitales du pays
1209

et pour parer à une éventuelle crise de confiance dans la monnaie. En second lieu,
le respect du principe de neutralité, qui demandait de maintenir les relations
d'affaires avec toutes les parties en conflit, joua également un rôle important.
Enfin, on avait vraisemblablement conscience que l'existence d'un franc stable,
librement convertible et accepté partout, constituait un élément dissuasif supplé-
mentaire face à la menace allemande.
123 
Description des opérations sur or
123.1 
En général
Durant la guerre, la BNS effectuait deux types d'opérations sur or: d'une part, elle
achetait et vendait contre francs suisses des barres ou des pièces pour son propre
compte à partir de Berne ou de ses dépôts à l'étranger; d'autre part, elle
administrait les comptes bernois d'une quinzaine de banques centrales étrangères
et de la Banque des Règlements Internationaux (BRI) qui disposaient de dépôts
d'or auprès d'elle.
123.2 
Les opérations sur or effectuées par la BNS pour son propre
compte
123.21 
Résumé des achats et ventes d'or de la BNS (Tableau 1)
Privilégiant les mécanismes de l'étalon-or, la BNS répondit à la forte demande de
francs suisses par des achats d'or. Le tableau 1, en annexe, résume les achats et
ventes d'or que la BNS a effectués pour son propre compte entre janvier 1939 et
juin 1945.
La BNS a acquis, à titre net, de l'or pour plus de 1,8 milliard de francs des
Etats-Unis, du Royaume-Uni et du Canada. Jusqu'en 1940, elle fut confrontée à
une fuite des capitaux vers les Etats-Unis qui la contraignit à céder de l'or à la
Réserve fédérale américaine. A partir de 1941, la situation s'inversa et la BNS
acheta massivement de l'or aux Alliés. Cet or resta bloqué jusqu'à la fin des
hostilités.
Les achats nets d'or de la BNS à l'Axe (Allemagne, Italie et Japon) totalisèrent
près de 1,5 milliard de francs. Les achats à l'Allemagne débutèrent en 1940 et se
poursuivirent jusqu'à la fin de la guerre. Ils furent particulièrement importants
entre le quatrième trimestre 1941 et le premier trimestre 1944.
La BNS vendit de l'or principalement au Portugal et à l'Espagne. Pour une part
importante, ces cessions étaient faites en échange des francs suisses que ces pays
recevaient de la Reichsbank pour paiement de leurs exportations vers l'Alle-
magne. Durant les premières années de guerre, la Reichsbank se procurait des
francs sur le marché; dès 1942, elle fut contrainte par la BNS de les obtenir auprès
d'elle contre la livraison d'or.
La BNS vendit également de l'or au marché. Ces ventes, qui reflétaient la mise en
œuvre de la politique monétaire de l'époque, avaient pour objectif de résorber la
liquidité du public. Elles se sont développées essentiellement à partir de 1942. Les
1210

ventes à la Confédération répondaient aux mêmes préoccupations; elles visaient à
retirer de la circulation une partie des francs créés à l'occasion des achats d'or aux
Alliés.
123.22 
Evolution du stock d'or officiel helvétique en Suisse
et à l'étranger
De 1939 à la mi-1945, l'encaisse-or de la Suisse augmenta de 2,1 milliards de
francs. Cette augmentation ne se manifesta qu'à partir de 1941 et essentiellement
sous la forme d'or bloqué à New York, Londres et Ottawa. En Suisse, le stock d'or
resta stable, les achats (surtout d'Allemagne mais aussi de France, d'Italie et de
Suède) et les ventes (essentiellement au Portugal, à l'Espagne, à la Roumanie, à
l'industrie et au marché) s'équilibrant.
123.3 
L'administration par la BNS des dépôts d'or de certaines
banques centrales et de la BRI
La Reichsbank allemande et une quinzaine de banques centrales de pays euro-
péens avaient constitué auprès de la BNS des dépôts d'or afin de faciliter leurs
paiements mutuels. Ces opérations se déroulaient à la BNS mais à l'initiative des
banques centrales concernées.
Le tableau 2, en annexe, présente un résumé des mouvements d'or de la
Reichsbank enregistrés à la BNS. De 1940 à 1945, la Reichsbank livra à Berne
pour 1655 millions de francs d'or. La BNS en racheta les deux tiers, d'autres
acheteurs importants étant le Portugal (pour 215 mio. de fr. entre août 1942 et
juillet 1944), la Suède (pour 88 mio. de fr. entre janvier 1941 et janvier 1944), la
BRI (pour 60 mio. de fr. entre février 1940 et décembre 1944) et la Roumanie
(pour 51 mio. de fr. entre mai et août 1944). Comme l'indiquent les mouvements
du compte de la Reichsbank, dès 1942, les paiements entre l'Allemagne et le
Portugal ne passaient plus uniquement par le franc suisse, ils prenaient aussi la
forme de transfert d'or du compte de la Reichsbank à celui de la Banque du
Portugal.
Conséquences des déséquilibres de leurs paiements mutuels, certaines banques
centrales devaient approvisionner en or leur dépôt de Berne alors que d'autres
accumulaient des excédents. Il en résulta de nombreux transports d'or de et vers la
Suisse. Les principales livraisons d'or provenaient d'Allemagne et de France.
Inversement, les banques centrales du Portugal, de l'Espagne et de la Roumanie
rapatrièrent des quantités importantes d'or dans leur pays respectif.
123.4 
Les recettes tirées des transactions sur or
Les opérations d'achats et de ventes d'or contre francs suisses ont généré pour la
BNS des recettes globales de l'ordre d'une cinquantaine de millions de francs. De
ce montant, la BNS estime aujourd'hui que 20 millions peuvent être attribués aux
opérations réalisées avec l'Allemagne. Le solde de 30 millions est dû principale-
1211

ment à la vente de pièces suisses visant à stériliser la liquidité du public et à des
opérations à partir des dépôts situés à l'étranger.
En revanche, la BNS n'a réalisé aucun profit dans sa tâche d'administration des
comptes de dépôts des autres banques centrales; les coûts effectifs de transport et
les commissions de manutention étaient facturés aux banques centrales donneuses
d'ordre.
13 
La question de l'or volé
131 
Introduction
Pendant la guerre, les Alliés, qui voulaient limiter autant que possible les sources
d'approvisionnement de l'Allemagne, avaient mis en garde les pays neutres à
l'égard de l'acquisition d'or pillé. Ces avertissements furent adressés par voie de
presse au début de 1943, puis officiellement en février 1944. Après la capitulation
du Reich, la consultation des archives allemandes montra qu'une partie de l'or
vendu par la Reichsbank à la BNS provenait effectivement de saisies dans les pays
occupés par l'Allemagne et non de ses réserves d'avant-guerre. Les Alliés
demandèrent alors aux pays neutres de restituer l'or d'origine délictueuse.
132 
L'accord de Washington
Les négociations entre les représentants des gouvernements des Etats-Unis, de la
France et de la Grande-Bretagne (qui agissaient également pour le compte des
gouvernements de quinze autres pays) d'une part, et ceux de la Suisse d'autre part,
se déroulèrent entre mars et mai 1946 à Washington. Elles visaient à régler la
question de la restitution de l'or volé acquis par la BNS ainsi que la liquidation des
avoirs allemands en Suisse.
Les Alliés disposaient, avant le début des négociations, d'une vue d'ensemble des
transactions sur or entre la Reichsbank et la BNS, grâce notamment aux
documents trouvés en Allemagne et aux informations transmises en 1945 par la
Suisse. Des 1,65 milliard de francs d'or parvenus en Suisse, ils évaluaient qu'au
moins la moitié provenait de saisies dans les pays occupés. Néanmoins, les seules
certitudes concernaient les acquisitions par la BNS d'or ayant appartenu à la
Banque nationale de Belgique, acquisitions qui se montaient à 380 millions de
francs.
La Suisse refusa d'entrée de considérer la question sous l'angle de la restitution,
estimant avoir acquis de bonne foi l'or livré par la Reichsbank et avoir agi dans le
cadre de son statut de neutralité. Points de vue suisses et alliés divergeaient
également sur la définition de ce qu'il fallait considérer comme or volé, sur les
estimations de la proportion de cet or parvenue en Suisse et sur la connaissance
que la BNS pouvait avoir eue de l'origine du métal livré par la Reichsbank.
Après d'âpres négociations, un compromis fut trouvé. Son libellé concernant le
problème de l'or est le suivant: «Le Gouvernement suisse s'engage à mettre à
disposition des trois Gouvernements alliés un montant de 250 millions de francs
suisses, payable à vue en or à New York. Les Gouvernements alliés, de leur côté,
1212

déclarent qu'en acceptant ce montant ils renoncent, pour eux-mêmes et pour leurs
banques d'émission, à toutes revendications contre le Gouvernement suisse ou la
Banque nationale suisse relatives à l'or acquis par la Suisse de l'Allemagne pendant la
guerre. Toute question relative à cet or se trouve ainsi réglée.» Le paiement par la
Suisse des 250 millions de francs en faveur de la reconstruction européenne régla
donc la question de manière définitive. Il intervint le 25 mai 1946 (FF 1946II710).
Quant à la question de la liquidation des avoirs allemands en Suisse, elle trouva
son règlement par l'accord dit de liquidation de 1952.
Les Pays-Bas, dont les intérêts étaient représentés par les Alliés à Washington,
n'avaient pas formulé de revendication pour l'or que leur banque centrale avait
remis à l'Allemagne sous l'occupation. En juin 1948, les Etats-Unis transmirent à
la Suisse des documents allemands découverts dans la zone d'occupation sovié-
tique qui permettaient de constater que pour 400 millions de francs d'or
hollandais avaient été acquis par la BNS. Ils invitèrent la Suisse à se rendre à La
Haye pour débattre de la question. Se référant à l'Accord de Washington et au fait
que les Alliés ne pouvaient ignorer, en 1946, que de l'or avait été saisi dans
d'autres banques centrales, la Suisse refusa d'entrer en matière.
133 
La question de l'or d'origine non monétaire
Les opérations sur or de la BNS avec l'Allemagne n'ont pris la forme que
d'échanges entre banques centrales. Elles avaient donc un caractère strictement
monétaire. Néanmoins, il est probable que des barres ou pièces provenant de
saisies auprès du public ou que de l'or de camps de concentration, fondu et
antidaté par la Reichsbank, ont été vendus à la BNS. Le rapport Eizenstat, se
référant aux archives américaines, a fourni des informations complémentaires à ce
sujet.
Toutefois, rien ne permet de penser que la BNS ait supposé qu'une partie de l'or
livré par la Reichsbank puisse provenir des camps de la mort. Les mises en garde
transmises à la Suisse par les Alliés en 1943 et 1944 ne mentionnaient pas une telle
éventualité et le rapport Eizenstat déclare n'avoir pas trouvé d'éléments pouvant
indiquer que la BNS était au courant des malversations de la Reichsbank.
Le caractère monétaire des opérations sur or entre la Reichsbank et la BNS ne fut
pas mis en cause lors des négociations de Washington. Les Alliés affectèrent les
250 millions de francs versés par la Suisse à un fonds prévu pour indemniser les
banques centrales dont l'or avait été saisi par l'Allemagne. Ce fonds, constitué
principalement par l'or que les Alliés avaient retrouvé en Allemagne à la fin des
hostilités, reçut également les contributions d'autres pays neutres et de la BRI.
134 
Les zones d'ombre dans la conduite des responsables
de la BNS de l'époque
De nombreuses études historiques ont été publiées après l'ouverture des archives
de la BNS en 1981. Pour ce qui est de l'importance des transactions, de la stratégie
globale de la politique monétaire ou du rôle du franc dans les paiements
internationaux, elles ont confirmé ce qui était connu en 1946. En revanche,
1213

certaines zones d'ombre dans la conduite des responsables de la BNS de l'époque
ont été mises en évidence.
- La première concerne la conscience qu'avaient les dirigeants de la BNS des
risques qu'ils prenaient en acceptant l'or allemand. La direction générale de
l'époque ne pouvait ignorer qu'une probabilité élevée existait que la Reichs-
bank lui livre de l'or saisi dans les pays occupés. Sa défense reposait essentielle-
ment sur le fait qu'elle ne disposait pas de preuves formelles que l'Allemagne
lui livrait de l'or pillé et que les livraisons d'or allemand se situaient en deçà des
estimations des réserves allemandes d'avant-guerre. A posteriori, la confiance
avec laquelle la BNS accepta les assurances de la Reichsbank que l'or vendu à la
Suisse provenait de ses réserves d'avant-guerre paraît difficilement com-
préhensible.
- Certaines transactions, comme la fourniture à l'Allemagne des francs suisses
nécessaires à son commerce avec d'autres pays, ont généré des risques poli-
tiques importants sans que l'on puisse aujourd'hui en mesurer l'intérêt moné-
taire. Cette attitude peut avoir été motivée par le fait que la Suisse, en tant que
pays neutre, était tenue de ne pas défavoriser une partie belligérante par
rapport à l'autre ou par la volonté de préserver un élément dissuasif à l'égard de
l'Allemagne. Il n'empêche que l'on peut s'étonner que la BNS ait montré autant
de compréhension à l'égard des besoins de la Reichsbank et qu'elle n'ait pas
appliqué une politique plus restrictive lorsque la menace allemande s'est
atténuée.
Il appartiendra à la Commission d'experts d'examiner ces différents aspects de la
conduite des responsables de la BNS pendant la Seconde guerre mondiale.
14 
La participation de la BNS au Fonds en faveur des victimes
de l'Holocauste/Shoah dans le besoin
141 
Description du Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste/
Shoah dans le besoin
Le Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste/Shoah dans le besoin a été
constitué par ordonnance du Conseil fédéral le 26 février 1997. Selon l'article 2 de
cette ordonnance, il a pour but de «soutenir les personnes dans le besoin qui, pour
des motifs raciaux, religieux, politiques ou pour d'autres raisons, ont été persécutées ou
ont été victimes d'une autre manière de l'Holocauste!Shoah, de même que leurs
descendants dans le besoin.»
La direction du Fonds, placée sous présidence suisse, comprend sept membres,
dont quatre Suisses proposés par le Conseil fédéral et trois personnalités
étrangères recommandées par la World Jewish Restitution Organization. Le Conseil
fédéral a désigné le président et les membres du Fonds.
Jusqu'à présent, le Fonds a été alimenté par des contributions des trois grandes
banques (100 mio. de fr.) et d'autres milieux économiques (env. 70 mio. de fr.).
1214

142 
Les raisons pour lesquelles la BNS devrait contribuer
au Fonds à hauteur de 100 millions de francs
142.1 
Les raisons d'une participation de la BNS
Pendant la Seconde guerre mondiale, la BNS a dû œuvrer dans des conditions
particulièrement difficiles. Il fallait maintenir la stabilité monétaire et écono-
mique du pays, s'assurer du maintien de réserves suffisantes pour assurer le
financement de nos importations vitales et respecter le principe de neutralité qui
guidait la politique extérieure du pays. Néanmoins, les éléments historiques dont
nous disposons aujourd'hui permettent de constater que la stratégie adoptée n'a
pas tenu compte suffisamment des retombées politiques et morales qu'elle
entraînait.
Il est trop tôt pour porter un jugement circonstancié sur la politique de la BNS de
l'époque. La Commission indépendante d'experts devra apporter sa contribution
à ce sujet. Toutefois, l'existence même de zones d'ombre dans le domaine des
transactions financières entre la Suisse et l'Allemagne demande à la génération
actuelle de faire preuve de générosité à l'égard de ceux qui souffrent encore des
conséquences des persécutions du national-socialisme. Pour la BNS, une action
dans ce sens se justifie d'autant plus que ses transactions avec l'Allemagne lui ont
procuré, à l'époque, des recettes supplémentaires de l'ordre de 20 millions de
francs.
142.2 
Les raisons pour agir avant que la Commission Bergier rende
ses conclusions
Une image détaillée de cette période ne pourra pas être établie avant le dépôt des
conclusions de la Commission Bergier. Plusieurs arguments, néanmoins, plaident
pour une contribution immédiate de la BNS au fonds en faveur des victimes de
l'Holocauste:
- Les transactions sur or de la BNS constituent aujourd'hui un domaine bien
connu des historiens. Des découvertes qui modifieraient fondamentalement la
perception actuelle paraissent peu probables.
- Deuxièmement, les victimes de l'Holocauste ont besoin d'une aide d'urgence.
- Troisièmement, le fait de découpler le geste de la BNS des conclusions
historiques permettra à la Commission Bergier de travailler sans être pressée
par le temps.
142.3 
Les raisons d'un montant de 100 millions de francs
Le montant de la contribution a été déterminé sur la base des recettes que la BNS
a perçues sur ses opérations sur or avec l'Allemagne et qui représentèrent, à
l'époque, 20 millions de francs.
Ces recettes supplémentaires se sont matérialisées, au bilan de la BNS, par une
augmentation correspondante de son encaisse-or. Comme le prix en francs suisses
du métal jaune a été multiplié par 3,5 depuis 1940, la valeur de ce patrimoine
1215

supplémentaire peut être évaluée aujourd'hui à 70 millions de francs. Ce montant
constitue un premier ordre de grandeur pour la contribution de la BNS.
Etant donné la nature des faits accomplis et compte tenu des contributions des
autres donateurs importants, la BNS a proposé au Conseil fédéral de participer à
hauteur de 100 millions de francs au «Fonds en faveur des victimes de l'Holo-
causte/Shoah dans le besoin». Le Conseil fédéral soutient cette proposition et
propose au Parlement de l'accepter.
2 
Partie spéciale: Commentaire des articles
Article premier
La BNS est une société anonyme qui a été créée par la Confédération en vertu de
la loi du 23 décembre 1953 sur la Banque nationale (LBN; RS 951.11) pour
accomplir certaines tâches publiques et excercer des pouvoirs souverains. C'est
donc d'après la LBN, base légale constitutive, que sont appréciées les com-
pétences de la BNS ainsi que la marge d'indépendance dont celle-ci dispose dans
l'exercice de son mandat.
La LBN ne constitue toutefois pas une base légale suffisante pour autoriser le
versement prévu au fonds en faveur des victimes de l'Holocauste. Ce versement
est motivé par l'attitude de la BNS durant la Seconde guerre mondiale et par la
volonté de s'associer aux efforts de l'économie suisse pour venir en aide aux
victimes de l'Holocauste dans le besoin. Il n'existe cependant aucune obligation
légale. La contribution au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste n'entre
pas en effet dans les articles 14 ss LBN, qui citent de manière exhaustive les
opérations que la BNS est autorisée à effectuer. Il est exclu également de recourir
à l'article 13 LBN - selon lequel les dispositions du code des obligations sur les
sociétés anonymes sont applicables à titre subsidiaire à la BNS - et, partant, de se
servir du statut légal des organes d'une société en général pour délimiter les
attributions des organes de la BNS. En vertu du droit des sociétés, les pouvoirs de
représentation des organes d'une société couvrent certes tous les faits juridiques
présentant un lien avec le but de la société ou n'étant pas exclus par celui-ci. Se
fonder sur le but de la société en général, qui, dans le cas de la BNS, est fixé à
l'article 2,1er alinéa, LBN, étendrait toutefois les compétences de la BNS au-delà
des opérations énumérées de façon exhaustive à l'article 14 LBN. Cette énuméra-
tion perdrait ainsi le caractère limitatif que le législateur a voulu lui donner.
Selon une jurisprudence constante, il n'est pas indispensable de disposer d'une
base légale dans le domaine du droit public pour exercer des activités ad-
ministratives auxiliaires ou portant sur des dépenses de fonctionnement. Ces
activités comprennent tout ce qui a trait à l'acquisition des biens et des services
nécessaires à l'accomplissement des tâches publiques. Outre l'achat de matériel
de bureau et la conclusion de contrats d'entreprise, par exemple, elles peuvent
donc aussi comprendre des tâches de relations publiques. Une contribution de la
BNS au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste pourrait ainsi très bien être
envisagée, le cas échéant, au titre du maintien de la réputation de la Suisse sur le
plan international. Le montant dont il est question ici, soit 100 millions de francs,
dépasse cependant largement le cadre dans lequel des tâches de relations
1216

publiques peuvent encore être considérées comme entrant dans des activités
administratives auxiliaires. Une nouvelle base légale doit donc être créée à cet
effet.
Par ailleurs, le versement de la contribution de 100 millions de francs au Fonds en
faveur des victimes de l'Holocauste s'effectuera non pas à titre d'obligation de la
BNS, mais à celui d'autorisation de versement. Cette formulation qui vise à tenir
compte de l'indépendance de la BNS souligne que la BNS décide elle-même de ce
versement.
Article 2
Etant donné qu'il s'agit d'un versement unique ne créant aucun précédent, il
semble indiqué de ne pas intégrer la base légale dans la LBN. Il est prévu que cette
réglementation restera en vigueur jusqu'à ce que la BNS ait fait usage de
l'autorisation de versement au sens de l'article premier; de par sa nature même,
cette réglementation sera limitée dans le temps et devra donc revêtir la forme d'un
arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum facultatif. Le moment de
son entrée en vigueur et celui du versement que la BNS prévoit d'effectuer n'étant
pas encore fixés, la question de la date de son abrogation reste pour l'instant
ouverte. Le Conseil fédéral est néanmoins chargé d'abroger l'arrêté sitôt que le
versement prévu par l'article premier aura été effectué.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences financières pour la Confédération
et les cantons
L'arrêté n'aura pas de conséquences directes sur les finances de la Confédération
et des cantons, puisque c'est la BNS qui participera au Fonds.
Néanmoins, il pourrait avoir des conséquences indirectes sur les rentrées de fonds
de la Confédération et des cantons. En effet, la règle de distribution des bénéfices
de la BNS, adoptée en accord avec le Conseil fédéral, veut que le bénéfice annuel,
déduction faite des provisions, soit disponible pour des versements à la Confédé-
ration et aux cantons. La distribution annuelle est actuellement plafonnée à 600
millions de francs pour assurer sa stabilité à moyen terme. Le versement par la
BNS de 100 millions de francs au Fonds diminuera d'autant sa capacité financière.
Ainsi, partant d'un rendement moyen de 5 pour cent, sa capacité bénéficiaire
future devrait s'en trouver réduite d'environ 5 millions de francs par an. Etant
donné les fluctuations des recettes de la BNS, cette baisse ne devrait pas avoir de
conséquences pratiques sur la distribution annuelle de ses bénéfices.
32 
Conséquences sur l'état du personnel de la Confédération
L'arrêté n'aura pas de conséquences sur l'état du personnel de la Confédération.
1217

4 
Programme de la législature
Le projet en question ne figure pas dans le programme de la législature 1995-1999
(FF 1996 II 289), puisque l'affaire n'était pas prévisible. Les Chambres fédérales
devront cependant le traiter rapidement vu l'urgence de prendre des mesures
concrètes.
5 
Constitutionnalité
En donnant à la BNS l'autorisation de verser une contribution de 100 millions de
francs au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste, la Confédération poursuit
avant tout des objectifs de politique extérieure. A l'heure où le rôle de la Suisse
durant la Seconde guerre mondiale soulève une discussion animée sur le plan
international, il s'agit de faire un geste de solidarité. L'arrêté fédéral doit donc
s'appuyer sur la compétence générale de la Confédération dans le domaine des
affaires étrangères. Suivant la doctrine prédominante et la pratique actuelle, cette
compétence ne s'arrête pas à la conclusion de traités internationaux, mais confère
également à la Confédération la possibilité d'édicter des actes de droit interne
concernant les relations internationales. Il ne doit en l'occurrence pas obligatoire-
ment s'agir de mesures portant directement sur les relations entre autorités
helvétiques et instances étrangères, internationales ou supranationales. Entrent
également en ligne de compte des mesures concernant les relations avec des
organisations privées ou suisses. L'important dans ce cas est que les objectifs visés
en matière de politique extérieure se situent au premier plan.
L'autorisation donnée à la BNS de cofinancer le Fonds en faveur des victimes de
l'Holocauste s'impose pour deux raisons. D'une part, à cause du contexte
historique qui s'inscrit en toile de fond. La BNS a joué durant la Seconde guerre
mondiale un rôle central dans la politique commerciale que la Suisse a menée
envers l'Allemagne, notamment en acquérant de l'or auprès de la Reichsbank.
D'autre part, l'apport de la BNS est d'autant plus justifié que l'aide immédiate
fournie grâce au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste permet aussi
d'éviter des atteintes à la réputation de la Suisse à l'étranger.
L'autorisation proposée d'habiliter la BNS à verser 100 millions de francs au
Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste se répercutera dans les comptes de
la BNS par des dépenses; elle ne représente donc pas, du point de vue comptable,
une affectation des bénéfices au sens de l'article 39, 4e alinéa, de la constitution.
Etant donné la marge de fluctuation des recettes, cette charge supplémentaire
n'affectera guère les perspectives de bénéfice de la BNS. L'affectation et la
répartition des bénéfices ne souffriront donc pas de la contribution au Fonds en
faveur des victimes de l'Holocauste.
N39401
1218

Annexe
Achats nets ( + ) et ventes nettes ( - ) d'or de la BNS '>
du 1er janvier 1939 au 30 juin 1945
(en mio. de fr.)
Tableau 1
Années
Allemagne
Argentine
Canada
Espagne
Etats-Unis
France
Grèce
Grande-Bretagne
Hongrie
Italie
Japon
Portugal
Roumanie
Slovaquie
Turquie
Suède
BRI
Confédération
Ventes
à l'industrie
Ventes
au marché
Livraisons
fonderie
1939
-582,3
-76,6
-88,6
24,5
-1,5
-26,9
0,3
1940
65,1
-482,5
0,4
0,3
8,8
-20,0
-55,8
1941
141,2
5,8
831,2
67,1
0,5
0,1
-9,8
-207,6
-39,3
-6,4
46,8
17,1
-67,0
-6,3
-67,9
1942
424,0
11,0
-74,3
669,1
96,1
111,2
48,7
-275,2
-4,6
-2,3
-0,1
-128,0
-18,6
-170,4
1943
370,4
14,7
15,4
-87,1
168,4
164,0
-5,7
24,2
2,5
-68,2
-14,9
113,1
-24,5
-64,9
1944
180,2
12,2
25,1
-16,1
341,0
206,4
-0,8
52,5
28,8
9,8
-4,9
10,0
12,8
-360,6
-18,7
-96,2
1945
29,5
13,7
-7,7
233,2
30,0
186,7
-5,0
20,0
4,9
-356,1
-12,3
-64,6
-3,6
Total
1210,3
32,7
65,3
-185,2
1178,2
117,0
0,5
580,0
-16,3
150,0
-5,0
-451,5
-102,3
-11,3
-14,9
74,5
42,0
-818,6
-80,4
-546,6
-3,3
') Y compris les achats et ventes du Fonds d'égalisation des changes.
BRI: Banque des règlements internationaux.
Cours d'évaluation du kilo d'or fin: 4639.13 francs suisses jusqu'au 30 juin 1940.
4890.80 francs suisses à partir du 1" juillet 1940.
1219

Flux d'or de la Reichsbank allemande via Berne
de 1940 à 1945
(en mio. de fr.)
Tableau 2
Années
1940
1941
1942 
1943
1944
1945 
Total
Entrées
Transferts de Berlin
Banque centrale de Turquie
103,2 
192,9 
497,5
588,0
15,0
257,3 
15,7
1654,6 
99,1
15,0 
0,9
Sorties
BNS
Banque
Banque
BRI
Banque
Banque
Banque
Divers
centrale
centrale
du
de
centrale de
centrale
centrale
de
Portugal
Suède
Roumanie
Slovaquie
67,1
20,3
142,7
6,9
6,4
7,9
428,4
42,0
19,7
5,4
d'Espagne
-3,8
-0,1
374,2
137,8
56,7
13,3
7,1
5,7
182,1
34,9
4,9
13,6
51,1
15,7
29,8 
1224,2
214,6
88,2
59,1
51,1
23,6
7,1
1,7
73,3
12,9
5,3
3,5
3,1
1,4
0,4
0,1
BRI: Banque des règlements internationaux.
Cours d'évaluation du kilo d'or fin: 4920.63 francs suisses.
N39401
1220

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la participation de la Banque nationale suisse
au Fonds en faveur des victimes de l'Holocauste/Shoah
dans le besoin
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu la compétence de la Confédération en matière de politique étrangère;
vu le message du Conseil fédéral du 25 juin 1997'\
arrête:
Article premier
La Banque nationale suisse est autorisée à verser 100 millions de francs au Fonds
en faveur des victimes de l'Holocauste/Shoah dans le besoin, créé par le Conseil
fédéral le 26 février 19972>.
Art. 2
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
3 Le Conseil fédéral abroge le présent arrêté dès que le versement selon l'article
1er a eu lieu.
N39401
» FF 1997 III 1205
2> RS 611.024; RO 1997 811
82 Feuille fédérale. 149° année. Vol. III 
1221

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la participation de la Banque nationale suisse au Fonds en faveur des
victimes de l'Holocauste/Shoah dans le besoin du 25 juin 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
31
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.051
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
12.08.1997
Date
Data
Seite
1205-1221
Page
Pagina
Ref. No
10 109 131
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