ch_vb · 90.028 · 1990-05-22 · de


#ST# 90.028
Message
concernant la garantie des constitutions révisées des cantons
de Berne et d'Uri et la suppression de deux réserves
assortissant des garanties accordées antérieurement
du 11 avril 1990
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral concernant la garantie des
constitutions révisées des cantons de Berne, d'Uri et de Baie-Ville, ainsi que la
suppression de deux réserves assortissant des garanties accordées, et vous propo-
sons de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
11 avril 1990 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Koller
Le chancelier de la Confédération, Buser
1990 - 202 
29 Feuille fédérale. 142e année. Vol. II 
437

Condensé
En vertu de l'article 6, Ier alinéa, de la constitution fédérale, les cantons sont tenus de
demander à la Confédération la garantie de leur constitution. Conformément au
2e alinéa de ce même article, la Confédération accorde la garantie, pourvu que ces
constitutions ne renferment rien de contraire aux dispositions de la constitution
fédérale ni aux autres dispositions du droit fédéral, qu'elles assurent l'exercice des
droits politiques d'après des formes républicaines-représentatives ou démocratiques,
qu'elles aient été acceptées par le peuple, et qu'elles puissent être revisées lorsque la
majorité absolue des citoyens le demande. Si une disposition constitutionnelle
cantonale réunit ces conditions, la garantie fédérale doit lui être accordée; si, en
revanche, elle ne remplit pas une ou plusieurs de ces conditions, la garantie ne peut
pas être accordée.
En l'espèce, les modifications constitutionnelles ont pour objet:
- Dans le canton de Berne:
La réduction de neuf à sept du nombre des membres du Conseil-exécutif ainsi que
l'abaissement à 18 ans de l'âge requis pour l'exercice du droit de vote;
- Dans le canton d'Uri:
L'introduction partielle du système de la représentation proportionnelle pour
l'élection du Grand Conseil.
Toutes ces modifications sont conformes à l'article 6, 2e alinéa, de la constitution
fédérale. Aussi la garantie fédérale doit-elle leur être\accordée.
Au surplus, le message traite de la pratique des Chambres fédérales relative aux
réserves assortissant l'octroi de la garantie. Ce réexamen est devenu nécessaire suite à
l'arrêté de l'Assemblée fédérale du 21 juin 1989 (FF 1989 // 882) concernant la
garantie du paragraphe premier, 3e alinéa, de la constitution du canton de Baie-
Campagne, qui a inauguré une nouvelle pratique en matière de réserves. En vue
d'assurer l'égalité de traitement entre les cantons, on propose, dans deux cas, de
supprimer des réserves existantes. Ces réserves concernent:
- les articles 5 à 9, 12 et 22 de l'additif à la constitution du canton de Berne relatif nu
Jura (appartenance cantonale du Laufonnais);
- le paragraphe 58 de la constitution du canton de Baie-Ville (article relatif à la
réunification).
438

Message
I 
Les diverses révisions
II 
Constitution du canton de Berne
Lors de la votation populaire du 24 septembre 1989, le corps électoral du canton
de Berne a accepté, par 56 633 oui contre 49 122 non, la modification de l'article
33, 1er alinéa, de la constitution cantonale. Par lettre du 12 octobre 1989, le
chancelier d'Etat a demandé la garantie fédérale. Lors de la votation populaire du
26 novembre 1989, le corps électoral du canton de Berne a en outre accepté, par
259 374 oui contre 146 174 non, la modification des articles 3,1er alinéa, et 4, de la
constitution cantonale. Par lettre du 13 décembre 1989, le chancelier d'Etat a
demandé la garantie fédérale.
III 
Nombre des membres du Conseil-exécutif
L'ancien et le nouveau texte ont la teneur suivante:
Ancien texte
Art. 33, 1er al.
1 Le gouvernement du canton de Berne est un Conseil-exécutif de neuf membres.
Nouveau texte
Art. 33, 1" al
1 Le gouvernement du canton de Berne est un Conseil-exécutif de sept membres.
La modification résulte d'une initiative populaire et réduit de neuf à sept le
nombre des membres du gouvernement cantonal.
112 
Abaissement à 18 ans de l'âge requis pour exercer le droit
de vote
L'ancien et le nouveau textes ont la teneur suivante:
Ancien texte
Art. 3, 1« al.
1 Possèdent le droit de suffrage dans les affaires cantonales:
a. Tous les citoyens et citoyennes bernois âgés de 20 ans révolus et domiciliés dans le
canton;
b. Tous les citoyens et citoyennes suisses âgés de 20 ans révolus et domiciliés dans le
canton, après un établissement ou un séjour de trois mois à compter du jour où ils se
sont régulièrement annoncés au contrôle des habitants.
439

Art. 4
Les personnes qui ont été interdites pour cause de maladie mentale ou de faiblesse mentale
n'ont pas le droit de vote.
Nouveau texte
Art. 3, 1" al.
1 Possèdent le droit de vote dans les affaires cantonales:
a. Tous les citoyens et citoyennes bernois âgés de 18 ans révolus et domiciliés dans le
canton;
b. Tous les citoyens et citoyennes suisses âgés de 18 ans révolus et domiciliés dans le
canton, après un établissement ou un séjour de trois mois à compter du jour où ils se
sont régulièrement annoncés au contrôle des habitants.
Art. 4
1 Les personnes qui ont été interdites pour cause de maladie mentale ou de faiblesse mentale
n'ont pas le droit de vote.
2 Les personnes âgées de 18 à 20 ans qui sont incapables de discernement n'ont pas le droit de
vote.
La modification adoptée abaisse de 20 à 18 ans l'âge requis pour exercer le droit
de vote en matière cantonale et communale. Le corps électoral a accepté en
même temps, dans un scrutin séparé, une modification correspondante de la loi
sur les communes et de la loi sur l'organisation des cultes. La décision s'inspire de
l'exemple d'autres cantons. Ainsi, les cantons d'Uri, de Schwyz, d'Unterwald-le-
Haut, d'Unterwald-le-Bas, de Glaris, de Zoug, de Baie-Ville, de Baie-Campagne,
de Vaud, de Neuchâtel, de Genève et du Jura fixent déjà à 18 ans l'âge minimum
requis pour exercer le droit de vote.
113 
Conformité au droit fédéral
113.1 
Nombre des membres du Conseil-exécutif
113.11
L'organisation du gouvernement cantonal est typiquement un objet qui relève de
la compétence des cantons en matière d'organisation; le droit fédéral ne fixe en
dernière analyse que deux limites aux réglementations relatives à ce point: selon
l'article 6, 2e alinéa, lettre b, de la constitution fédérale (est. féd.), «l'exercice des
droits politiques d'après des formes républicaines - représentatives ou démocra-
tiques» doit être assuré et l'article 6, 2e alinéa, lettre a, est. féd. exige, en relation
avec l'article 4 est. féd., que le droit constitutionnel cantonal respecte le principe
de l'égalité juridique et l'interdiction de l'arbitraire qui en est déduite; au sujet des
exigences découlant de l'article 4 est. féd. pour l'activité législative, voir, parmi
beaucoup d'autres auteurs, Georg Müller, in Commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 (ci-après: Commentaire est.
féd.), Bâle/Zurich/Berne, 1987, art. 4, n. 30 à 35 et 51.
440

113.12
II y a lieu de préciser d'entrée de cause que les dispositions mentionnées de la
constitution fédérale ne peuvent guère avoir d'effet direct sur le nombre des
membres du gouvernement cantonal tant que le système de gouvernement comme
tel satisfait aux exigences minimales que pose le droit fédéral en matière de
démocratie, d'égalité juridique et d'interdiction de l'arbitraire. L'objet de la
discussion, dans le cas particulier, n'est donc pas en soi la disposition pour laquelle
la garantie est sollicitée, mais la relation entre cette disposition et la régle-
mentation prévue à l'article 33, 4e alinéa, de la constitution cantonale. Cette
réglementation en vigueur depuis 1979 a obtenu la garantie le 14 décembre 1978
(FF 1978 II 1835); elle garantit au Jura bernois le droit à au moins un siège au
Conseil-exécutif. Du fait de la diminution du nombre des membres du gouverne-
ment, elle renforce le droit de représentation d'une partie du canton par rapport à
la part de l'ensemble de la population du canton qu'elle constitue. Il y a par
conséquent lieu d'examiner si, du fait de la réduction du nombre des membres du
gouvernement, la réglementation globale concernant l'élection des conseillers
d'Etat, telle qu'elle résulte de .cette modification, est encore conforme au droit
fédéral. On se trouve donc dans la situation plutôt inhabituelle où la garantie ne
peut être accordée à une disposition constitutionnelle (qui, prise isolément, ne
soulève aucun problème) qu'en liaison avec le réexamen d'une disposition qui a
déjà obtenu la garantie. Formellement, rien ne s'oppose à cette manière de faire;
selon la doctrine et la pratique, il est en effet possible de revenir sur la garantie
accordée à des dispositions constitutionnelles cantonales, encore que cela ne soit
pas usuel dans le cas où ces dispositions sont devenues contraires au droit fédéral
après coup (Peter Saladin, in Commentaire est. féd., art. 6, ch. 20 et 21 et les
références citées ainsi que Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel
suisse, Neuchâtel, 1967, n° 581).
113.13
L'article 6,2e alinéa, est. féd. ne prescrit pas l'élection du gouvernement cantonal
' par le peuple. Il y a donc seulement lieu de décider si le mode d'élection prévu par
la constitution cantonale satisfait aux exigences découlant de l'article 4 est. féd. Il
ne serait en contradiction avec celles-ci que dans le cas où la procédure d'élection
serait manifestement arbitraire ou contraire au principe de l'égalité juridique.
113.14
II faut remonter au siècle dernier pour trouver une pratique relative à des cas
comparables:
a. Celui qui, sur le fond, se rapproche le plus du problème posé en l'espèce, est
le cas de la garantie concernant les paragraphes 41,43 et 44 de la constitution
du canton de Schwyz du 11 juin 1876 (cf. Louis-Rodolphe de Salis, Le droit
fédéral suisse, 2e éd., Berne, 1904, n° 571). Ces paragraphes prévoyaient que,
sur les sept membres du Conseil d'Etat, trois devaient provenir du district de
Schwyz et quatre des cinq autres districts et que le landammann ou le
441

landesstatthalter, un des deux députés au Conseil des Etats, ainsi qu'un des
chanceliers d'Etat, devaient provenir du district de Schwyz. Sur proposition
du Conseil fédéral (FF 1876 III 386), l'Assemblée fédérale a refusé, le
20 mars 1877, d'accorder la garantie aux dispositions susmentionnées étant
donné qu'elles octroyaient à un district (ou à ses habitants), en ce qui
concerne l'exercice de charges publiques, un privilège qui n'était pas com-
patible avec l'article 4 est. féd., c'est-à-dire un privilège de lieu. Un point
semble mériter d'être relevé: la commission du Conseil national qui exami-
nait cet objet voulait accorder la garantie étant donné qu'à son avis il existait
une relation appropriée entre les droits du district de Schwyz et le nombre de
ses habitants (même si «une prise en considération un peu plus considérable
de certaines parties de pays et localités, pour les représentants, n'a rien
d'inusité») et que les articles en cause «avaient pour but d'obvier à une
interruption de l'égalité de droits des diverses parties du pays» (FF 1877 I
471, 467 et 468).
b. Dans le cas de l'abrogation, décidée par l'Assemblée fédérale le 17 mars
1876, de l'article 32 de la constitution du canton du Tessin du 23 juin 1830
(voir, à ce sujet, de Salis, op. cit., n° 81 VI), la situation juridique n'est
comparable que dans une mesure limitée avec celle qui prévaut dans le cas
d'espèce. La disposition incriminée prévoyait, en ce qui concerne l'élection
du Grand Conseil, que chaque cercle, quelle que soit sa population, pouvait
envoyer trois députés au Grand Conseil; elle fut par conséquent déclarée
contraire aux articles 4 et 6 est. féd.
c. Le motif tiré de l'égalité des suffrages a probablement aussi été l'élément
déterminant qui a conduit les Chambres fédérales, respectivement le 31 jan-
vier et le 3 février 1853, à formuler des griefs à l'encontre de l'article 2 de la
constitution du canton des Grisons du 11 novembre 1814 (et, par la suite, à
refuser de façon générale d'accorder la garantie à cette constitution). La
disposition précitée, en relation avec les articles 8 et 34 de la constitution
cantonale, exigeait, en matière législative, la majorité des cercles et non la
majorité des citoyens (voir, à ce sujet, Rodolphe-Edouard Ullmer, Le droit
public suisse ou jurisprudence des arrêts des autorités fédérales suisses,
Neuchâtel, 1864, n° 31; Aubert, op. cit., n° 570 y compris la note en bas de
page 4 ainsi que Kurt Peroüni, Die Anforderungen der Bundesverfassung an
die Staatsform der Kantone, thèse, Berne, 1954, p. 56).
De ces cas, on peut tirer la conclusion que, pour décider de la compatibilité avec
l'article 4 est. féd., la pratique ancienne de l'Assemblée fédérale a attribué une
importance essentielle à ce qu'il convient d'appeler l'égalité arithmétique dans la
réglementation du droit de vote (Jean-François Aubert, Avis de droit, adressé au
Conseil exécutif du canton de Berne, sur deux questions relatives au Jura bernois,
avis de droit non publié du 15 août 1988, ci-après: Avis de droit, ch. 25; voir Hans
Huber/Max Imboden/Louis Python, Rapport concernant les propositions de la
Deputation jurassienne présenté au Conseil-exécutif du canton de Berne, 1965,
p. 20 ss).
442

113.15
On trouve toutefois dans les droits constitutionnels cantonaux en vigueur des
réglementations ayant obtenu la garantie qui ne sont certes pas directement en
contradiction avec le principe de l'égalité arithmétique, mais qui sont toutefois
comparables, à tout le moins quant au contenu, avec la disposition bernoise
soumise à l'examen:
a. L'article 33, 4e alinéa, de la constitution du canton de Berne en vigueur
jusqu'à présent garantissait au Jura bernois un siège de conseiller d'Etat sur
neuf. Cette disposition, acceptée le 26 février 1978, remplaçait, à la suite de
la séparation du canton du Jura d'avec le canton de Berne, une régle-
mentation du 29 octobre 1950 qui garantissait au Jura deux des neuf sièges de
conseillers d'Etat. La réglementation du 29 octobre 1950 a obtenu la garantie
le 12 avril 1951 (FF 7957 1909); dans son message, le Conseil fédéral a relevé
que la disposition ne faisait que transcrire une longue pratique dans le droit
constitutionnel formel et que d'autres constitutions contenaient des disposi-
tions semblables (FF 7950 III 780). Huber, Imboden et Python, dans leur
rapport de 1965, ont exprimé l'opinion que cette réglementation «n'était pas
contraire à une répartition proportionnelle, mais constituait simplement un
arrondissement vers l'unité supérieure au lieu de l'unité inférieure» (Huber/
Imboden/Python, op. cit. p. 21). La réglementation du 26 février 1978 a
obtenu la garantie le 14 décembre 1978 (FF797SII1835); dans son message,
le Conseil fédéral a seulement fait remarquer qu'après le départ du canton
du Jura, «une double représentation de la partie francophone au sein du
gouvernement serait disproportionnée» et devait être remplacée par la
garantie d'un siège (FF 7975 II 1554; au sujet de l'évolution de la régle-
mentation bernoise, voir aussi Aubert, Avis de droit, nos 13 ss).
b. L'article 95, 2e alinéa, de la constitution du canton d'Uri (RS 131.214) exige
qu'il soit tenu «équitablement compte des différentes régions du canton» lors
de l'élection du Conseil d'Etat, et dispose que trois conseillers d'Etat àu.plus i
peuvent provenir de la même commune. Cette disposition a obtenu-la
garantie (dans le cadre de la constitution totalement révisée) le 3 octobre
1985 (FF 1985II1380); le message du Conseil fédéral (FF 1985II625) ne se
prononçait pas sur la disposition précitée en particulier. La réglementation
est très peu stricte en ce qui concerne la prise en compte de régions
déterminées et la limitation à trois conseillers d'Etat par commune peut, au
vu du nombre des habitants des communes, être conciliée avec l'égalité
arithmétique des électeurs. Sur ce point, la réglementation qui précède se
distingue dans une mesure importante de celle qui est en cause ici (voir aussi
Aubert, Avis de droit, nos 8 et 11).
c. L'article 56, 2e alinéa, de la constitution du canton de Vaud (RS 131.231)
prévoit que deux membres du Conseil d'Etat au plus peuvent provenir du
même district. La disposition a obtenu la garantie (dans le cadre de
l'ensemble de la constitution) le 27 mars 1885 (RO 8 55); le message du
Conseil fédéral (FF 1885 II 41) ne se prononçait pas sur la disposition
précitée en particulier. On peut constater aujourd'hui, dans ce cas, une
certaine entorse à l'égalité arithmétique. Le district de Lausanne, avec
443

environ 200000 habitants, aurait arithmétiquement droit, eu égard aux
550 000 habitants environ du canton de Vaud, à sensiblement plus que deux
sièges au Conseil d'Etat (Aubert, Avis de droit, n° 11).
d. L'article 52 de la constitution du canton du Valais (RS 131.232) prévoit qu'un
des cinq membres du Conseil d'Etat doit provenir des districts de Conches,
de Brigue, de Viège, de Rarogne ou de Loèche, un des districts de Sierre, de
Sion, d'Hérens ou de Conthey et un des districts de Martigny, d'Entremont,
de Saint-Maurice ou de Monthey. En outre, il ne peut pas y avoir plus d'un
conseiller d'Etat par district. Cette réglementation a été introduite en même
temps que l'élection du Conseil d'Etat par le peuple et a obtenu la garantie
des Chambres fédérales le 17 février 1921 (RO 37 142); le message du
Conseil fédéral mentionne uniquement le but de la disposition qui «veut
assurer la représentation des différentes régions du pays et des deux langues,
allemande et française» (FF 19211149). Vu la population des trois parties du
canton (68 000, 92 500 et 74 000) et vu les sièges au Conseil d'Etat qui
peuvent être répartis librement, l'égalité arithmétique peut être sauvegardée
sans autre lors de la répartition des sièges (Aubert, Avis de droit, n° 12).
113.16
II y a lieu de se demander si l'article 4 est. féd. attribue effectivement une
importance prioritaire à l'élément de l'«égalité arithmétique» lors de l'élection
d'un gouvernement cantonal. Il convient de considérer d'abord que les exigences
découlant de l'article 4 est. féd. visent aussi l'activité législative (Georg Müller, op.
cit., art. 4, ch. 30 à 35 et 51 ainsi que les références) et que, s'agissant de l'examen
de procédures relatives à l'élection d'autorités cantonales, elles sont applicables
dans leur ensemble. Il faut par conséquent respecter les règles de l'égalité de
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Le principe de l'égalité devant la loi est
violé par un acte normatif qui opère des distinctions juridiques que les faits à
réglementer ne justifient pas ou qui omet au contraire des distinctions indispen-
sables (ATF113 la 126, c. 10; Georg Müller, op. cit., art. 4, ch. 30 et les références);
enfreint l'interdiction de l'arbitraire un acte normatif qui n'est pas fondé sur des
motifs sérieux et objectifs et qui est dépourvu de sens et d'utilité (ATF 112 la 30,
c. 3a et 112 Ib 241, c. 3b; Georg Müller, op. cit., art 4, ch. 51 et les références). Il ne
ressort ni de la jurisprudence, ni de la doctrine que certains éléments de l'égalité
seraient prioritaires. Certes, s'agissant de l'examen de procédures électorales,
l'égalité arithmétique constituera probablement la base de l'égalité de traitement
entre les citoyens et, dans ce domaine, l'élément de l'égalité dont la mise en œuvre
sera la plus facile à vérifier et à contrôler. Cela étant, il n'est toutefois pas exclu
que, si des raisons suffisantes existent, certaines entorses à cet élément puissent
être compatibles avec l'article 4 est. féd., par exemple celles qui peuvent résulter
de la délimitation des cercles dans des systèmes électoraux déterminés ou eu
égard à des données régionales déterminées.
444

113.17
La réglementation en cause n'entraîne pas une modification du poids des
suffrages des citoyens des différentes régions du canton: le Conseil-exécutif est
toujours élu au scrutin majoritaire par tous les citoyens du canton, de sorte que
ceux-ci élisent également le «représentant» du Jura bernois. On peut donc se
demander si l'égalité arithmétique en est affectée. La seule restriction effective-
ment instituée par la nouvelle réglementation concerne la possibilité de choisir
entre les candidats. Cette restriction ne doit toutefois pas être traitée autrement
que les autres conditions d'éligibilité ou motifs d'exclusion relatifs aux fonctions
executives: tant qu'ils reposent sur des motifs raisonnables, sont mesurés et ne
limitent pas d'une manière disproportionnée les possibilités de choix entre les
candidats, ils ne sont contraires ni au principe de l'égalité de traitement, ni à
l'interdiction de l'arbitraire. Le fait que la constitution prescrive la provenance
d'un des sept membres du gouvernement pour des raisons tenant à la «représenta-
tion» d'une minorité linguistique et régionale au gouvernement, repose, eu égard
à la situation qui fait l'objet de la réglementation, sur des motifs qui doivent être
considérés comme raisonnables à tous les points de vue. En particulier, cette
réglementation n'empêche pas non plus ou ne complique pas non plus dans une
mesure disproportionnée une certaine «représentation» des autres régions du
canton. Elle n'est donc pas contraire à l'article 4 est. féd. Il convient par
conséquent de lui accorder la garantie fédérale.
113.2 
Abaissement à 18 ans de l'âge requis pour exercer
le droit de vote
Selon l'article 74, 4e alinéa, est. féd., les cantons peuvent régler comme ils
l'entendent le droit de vote dans leur domaine. Cela est aussi vrai pour la fixation
de l'âge requis pour exercer le droit de vote; ce faisant, ils doivent toutefois tenir
compte de l'exigence posée à l'article 6, 2e alinéa, lettre b, est. féd. selon laquelle
«l'exercice des droits politiques d'après des formes républicaines - représentatives
ou démocratiques» doit être assuré. La modification adoptée s'inscrit dans ce
cadre. Elle n'est contraire ni aux dispositions de la constitution fédérale, ni à
d'autres dispositions du droit fédéral. Il convient donc de lui accorder la garantie
fédérale.
12 
Constitution du canton d'Uri
Lors de la votation populaire du 24 septembre 1989, le corps électoral du canton
d'Uri a, par 3591 oui contre 2497 non, accepté la modification des articles 30,
2e alinéa, et 88, 1er alinéa, de la constitution cantonale, ainsi qu'une disposition
transitoire y relative. Par lettre du 24 octobre 1989, la Chancellerie d'Etat a
demandé la garantie fédérale.
121 
Système pour l'élection du Grand Conseil
L'ancien et le nouveau textes ont la teneur suivante:
445

Ancien texte
Art. 30, 2e al.
2 Les élections et les votations dans les communes se déroulent à mains levées lors des
assemblées communales, à moins que le règlement communal n'en dispose autrement.
Art. 88, 1« al.
1 Chaque commune municipale élit, selon le système majoritaire, autant de députés qu'il lui
revient.
Nouveau texte
Art. 30, 2' al.
2 Les élections et les votations dans les communes se déroulent à mains levées, à moins que le
règlement communal n'en dispose autrement. Les élections au Grand Conseil selon le
système proportionnel ont lieu par la voie des urnes.
Art. 88, l"al
1 Chaque commune élit autant de députés qu'il lui revient. Dans les communes auxquelles il
revient trois députés ou plus, le système de la représentation proportionnelle est applicable,
dans les autres, le système majoritaire. La loi règle les détails.
Disposition transitoire
La loi doit être soumise au vote du peuple dans les deux ans qui suivent l'acceptation de la
présente modification constitutionnelle. Jusqu'à l'entrée en vigueur de ladite loi, le Grand
Conseil sera élu selon le système majoritaire.
La présente modification est le résultat d'une initiative populaire et introduit pour
le Grand Conseil, élu jusqu'à présent au scrutin majoritaire, une procédure
électorale mixte: les communes, considérées comme cercles électoraux, aux-
quelles il revient trois députés ou plus, devront à l'avenir désigner leurs représen-
tants selon le système de la représentation proportionnelle, dans les autres, le
scrutin majoritaire est maintenu.
122 
Conformité au droit fédéral
Selon l'article 74, 4e alinéa, est. féd., les cantons peuvent régler comme ils
l'entendent le droit de vote dans leur domaine. Cela est aussi vrai pour le mode
d'élection de leur Parlement. Ce faisant, ils doivent toutefois tenir compte de
l'exigence posée à l'article 6, 2e alinéa, lettre b, est. féd. selon laquelle «l'exercice
des droits politiques d'après des formes républicaines - représentatives ou
démocratiques» doit être assuré. Le nouveau système électoral s'inscrit dans ce
cadre; le droit fédéral ne s'oppose notamment pas à ce que l'on mélange le scrutin
majoritaire et la représentation proportionnelle d'autant plus que, lorsque le
nombre de sièges diminue, les deux systèmes électoraux se rapprochent l'un de
l'autre. Les modifications ne sont donc contraires ni aux dispositions de la
constitution fédérale, ni à d'autres dispositions du droit fédéral. Il convient donc
de leur accorder la garantie fédérale.
446

2 
Suppression des réserves relatives aux dispositions
des constitutions des cantons de Berne et de Baie-Ville
auxquelles la garantie a été accordée sous réserve
21 
Modification de la pratique des Chambres fédérales
Par son message du 11 janvier 1989, le Conseil fédéral a proposé aux Chambres
fédérales d'accorder la garantie au paragraphe premier, 3e alinéa, de la constitu-
tion du canton de Baie-Campagne qui obligeait les autorités cantonales à agir
pour que le canton obtienne en droit fédéral le statut de canton à part entière; la
garantie devait être accordée «sous réserve de la révision de la constitution
fédérale nécessaire pour un changement de statut du canton» (FF 19891 552 ss).
Dans sa proposition, le Conseil fédéral se fondait sur l'exemple des dispositions de
l'additif constitutionnel bernois relatif au Jura et du paragraphe 58 de la
constitution du canton de Baie-Ville, dont la garantie était assortie d'une réserve
analogue.
Le 21 juin 1989, les Chambres ont décidé, sur la proposition de leurs commissions,
d'accorder la garantie à la disposition en cause sans aucune réserve étant donné
que la primauté du droit fédéral et la modification de la constitution fédérale
nécessaire au changement de statut en droit fédéral ou à la création d'uri nouveau
canton allaient de soi. Pour finir, le Conseil fédéral ne s'est pas opposé à cette
modification de la pratique; le chef du Département fédéral de justice et police a
toutefois relevé que, ce faisant, on créait une certaine inégalité juridique par
rapport à d'autres cantons, en particulier par rapport au canton de Baie-Ville, et
que cela pourrait nécessiter un réexamen des arrêtés fédéraux concernés (FF 1989
II 882; BO 1989 E 301 ss, N 1011).
22 
Réexamen des garanties assorties jusqu'à présent
d'une réserve
221 
Genre des réserves faites jusqu'à présent
221.1
Un examen des dispositions encore en vigueur qui ont obtenu la garantie sous
réserve depuis 1945 (pour des exemples plus anciens, voir Jean-François Aubert,
Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, 1967, n° 580; Walter Burkhardt,
Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3e éd.,
Berne, 1931, p. 66 in initia) donne le résultat suivant:
Ont obtenu la garantie sous réserve
- l'additif à la constitution du canton de Berne relatif au Jura (FF 7970 II1022),
- le paragraphe 58 de la constitution du canton de Baie-Ville (FF 7960 II 221),
- le paragraphe 115, 2e alinéa, deuxième phrase, de la constitution du canton de
Baie-Campagne (FF 1986 II 699),
- l'article 2bis de la constitution du canton des Grisons (FF 1949 II 593),
- les articles 10, 21, 43, lettres b et c, 107, 127, 160C, 5e alinéa, 176 et 178 de la
constitution du canton de Genève (FF 7959 11591,1988 II 1127) ainsi que
- la constitution du canton du Jura (FF 7977 III 266).
447

Ont été, dans l'intervalle, supprimées ou remplacées par des dispositions ayant
obtenu la garantie sans aucune réserve les réglementations prévues
- aux articles premier et 6 de la constitution du canton du Tessin (FF 1968II1303,
1976 II1025),
- au paragraphe 57bis de la constitution du canton de Baie-Campagne (FF 1960II
221,1986 II 699) ainsi qu'à
- l'article 43, lettre a, de la constitution du canton de Genève (FF 7959 I 1591,
1981 I 848).
221.2
S'agissant des raisons de la réserve, on peut distinguer trois groupes (voir
également Peter Saladin, Commentaire est. féd., art. 6, ch. 27 à 29):
221.21
La réserve signale des prescriptions de droit fédéral matériel existant dans le domaine
sur lequel porte la disposition constitutionnelle cantonale, et ne laissant plus au droit
cantonal qu'une marge de manœuvre limitée dans l'interprétation et l'application.
C'est le cas
- du paragraphe 115, 2e alinéa, deuxième phrase, de la constitution du canton de
Baie-Campagne (disposition relative aux installations nucléaires),
- de l'article 2b's de la constitution du canton des Grisons (octroi de concessions
pour l'utilisation d'eau assorties de dérivations d'eau transfrontalières),
- des articles 10, 21, 43, lettres b et c, 107,127, 160C, 5e alinéa, 176 et 178 de la
constitution du canton de Genève (liberté de l'enseignement, définition du
flagrant délit, retrait des droits politiques parce qu'ils sont exercés en un autre
lieu ou en raison d'activités au service d'une puissance étrangère, interdiction
des décorations pour les conseillers d'Etat, mise sur pied de troupes en vue d'un
service actif par le Conseil d'Etat, disposition relative aux installations nu-
cléaires, autorisation de corporations ou de congrégations, interdiction des
décorations, des titres et des pensions pour les députés au Grand Conseil et les
fonctionnaires).
Faisaient partie du même groupe les réserves relatives aux dispositions au-
jourd'hui abrogées
- des articles premier et 6 de la constitution du canton du Tessin (articles relatifs
à la religion; liberté de presse) ainsi que
- de l'article 43, lettre a, de la constitution du canton de Genève (exclusion des
droits politiques par suite d'interdiction ou d'institution d'un conseil légal).
221.22
La réserve signale qu'une modification de la constitution fédérale soumise au
référendum obligatoire est nécessaire à la réalisation matérielle du but de la
disposition constitutionnelle cantonale.
448

C'est le cas
- du paragraphe 58 de la constitution du canton de Baie-Ville (article relatif à la
réunification),
- de l'additif à la constitution du canton de Berne relatif au Jura (procédure
concernant la séparation des districts jurassiens et du Laufonnais d'avec le
canton de Berne).
Faisait partie du même groupe, mais a été abrogé dans l'intervalle
- le paragraphe 57bls de la constitution du canton de Baie-Campagne (article
relatif à la réunification).
221.23
La réserve assortissant la garantie accordée à la constitution du canton du Jura doit
être considérée comme un cas spécial étant donné que, outre la modification de la
constitution fédérale, on a également réservé la création du canton elle-même.
Comme le canton a été créé et la constitution fédérale modifiée, cette réserve est
actuellement sans objet.
222 
Effets de la modification de la pratique
La modification de la pratique des Chambres fédérales a des effets en particulier
sur les réserves qui ont été faites eu égard à la modification de la constitution
fédérale qu'impliqué nécessairement la mise en œuvre du droit constitutionnel
cantonal. Il reste deux constitutions cantonales contenant des dispositions qui,
selon la nouvelle pratique, ne seraient plus assorties d'une réserve.
223 
Constitution du canton de Berne
Par l'additif à la constitution du canton de Berne relatif au Jura (RS 131.212),
texte accepté lors de la votation populaire du 1er mars 1970 et comprenant 22
articles, on a créé les bases constitutionnelles permettant la séparation (inter-
venue ultérieurement) des districts jurassiens d'avec le canton de Berne ainsi que
le rattachement éventuel du Laufonnais à un autre canton. Les Chambres
fédérales ont accordé la garantie à l'additif constitutionnel le 7 octobre 1970, tout
en réservant, dans la perspective de la création d'un nouveau canton, la modifica-
tion des articles premier et 80 est. féd. (art. 3 de l'arrêté accordant la garantie; FF
1970 III 1022). Les dispositions de l'additif constitutionnel ont conservé leur
actualité eu égard au fait que, dans l'intervalle, la procédure concernant une
éventuelle séparation du Laufonnais a été reprise.
224 
Constitution du canton de Baie-Ville
Le paragraphe 58 de la constitution du canton de Baie-Ville (RS 131.221.1),
adopté lors de la votation populaire du 2 octobre 1938, règle les efforts entrepris
en faveur d'une réunification avec le canton de Baie-Campagne. Les Chambres
449

fédérales ont accordé la garantie à cette disposition, tout en réservant la révision
de l'article premier est. féd. dans la perspective de la création éventuelle d'un
canton de Baie (art. 3 de l'arrêté accordant la garantie; FF 1960 II 221). Cette
disposition se trouve aujourd'hui, de façon latente, en contradiction avec le
paragraphe premier, 3e alinéa, de la constitution du canton de Baie-Campagne -
garanti sans réserve - qui exclut une réunification et, en lieu et place, vise à
obtenir le statut de canton à part entière.
23 
Suppression des réserves formulées
Bien qu'une modification de la pratique n'ait, en règle générale, pas d'effets sur
les cas tranchés antérieurement, il y a en l'espèce des raisons qui plaident pour la
suppression des réserves assortissant les constitutions des cantons de Berne et
surtout de Baie-Ville. D'abord, ces réserves sont devenues en fait sans objet par
suite de la nouvelle pratique. Ensuite, le principe de l'égalité de traitement entre
les cantons, institutionnalisé dans la constitution fédérale en tant que caractéris-
tique essentielle, du point de vue juridique, de la structure fédéraliste de l'Etat,
exige un réexamen des arrêtés fédéraux concernés lorsque cela est possible sans
causer de difficultés particulières et sans provoquer d'effets négatifs. Ces condi-
tions sont remplies dans les deux cas susmentionnés; en particulier, aucun obstacle
d'ordre juridique n'empêche un réexamen des arrêtés accordant la garantie (voir,
à ce sujet, Peter Saladin, op. cit., art. 6, n. 20 et les références). Il suffit de préciser
ici que, si l'on veut réaliser les possibilités tracées dans les constitutions concer-
nées, garanties sous réserve, la suppression des réserves ne rend pas superflues
l'indispensable modification de la constitution fédérale et la votation populaire
sur cette modification requiert. La suppression doit s'effectuer par un arrêté
fédéral simple qui devra indiquer les arrêtés fédéraux dans lesquels la réserve a
été formulée (art. 3 de l'arrêté fédéral du 7 oct. 1970 accordant la garantie
fédérale aux nouvelles dispositions de la constitution du canton de Berne relatives
au Jura ainsi que l'art. 3 de l'arrêté fédéral du 22 juin 1960 concernant les
initiatives déposées par les cantons de Baie-Ville et Baie-Campagne en vue de la
garantie de leurs dispositions constitutionnelles relatives à la procédure à suivre
pour la réunion des deux demi-cantons).
3 
Constitutionnalité
En vertu des articles 6 et 85, chiffre 7, est. féd., il appartient à l'Assemblée fédérale
d'accorder la garantie aux dispositions constitutionnelles cantonales.
33593
450

Arrêté fédéral 
Projet
accordant la garantie fédérale
aux constitutions révisées de certains cantons
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 6 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 11 avril 1990'),
arrête:
Article premier
La garantie fédérale est accordée:
1. Berne
a. A l'article 33, 1er alinéa, de la constitution cantonale, accepté lors de la
votation populaire du 24 septembre 1989;
b. Aux articles 3,1er alinéa, et 4, de la constitution cantonale, acceptés lors de la
votation populaire du 26 novembre 1989;
2. Uri
Aux articles 20, 2e alinéa, et 88,1er alinéa, de la constitution cantonale, ainsi qu'à
la disposition transitoire y relative, acceptés lors de la votation populaire du
24 septembre 1989.
Art. 2
Sont supprimées:
Les réserves concernant la modification de la constitution fédérale figurant dans:
a. L'article 3 de l'arrêté fédéral du 7 octobre 19702' accordant la garantie aux
nouvelles dispositions de la constitution du canton de Berne relatives au
Jura, dans la mesure où les articles 5 à 9, 12 et 22 figurant dans ces
dispositions sont affectés;
b. L'article 3 de l'arrêté fédéral du 22 juin I9603' concernant les initiatives
déposées par les cantons de Baie-Ville et Baie-Campagne en vue de la
garantie de leurs dispositions constitutionnelles relatives à la procédure à
suivre pour la réunion des deux demi-cantons, dans la mesure où le
paragraphe 58 de la constitution du canton de Baie-Ville est affecté.
') FF 1990 II 437
2> FF 1970 II 1022
3) FF 1960 II 221
451

Constitutions révisées de certains cantons
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
33593
452

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la garantie des constitutions révisées des cantons de Berne et d'Uri et
la suppression de deux réserves assortissant des garanties accordées antérieurement du 11
avril 1990
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1990
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
20
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.028
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
22.05.1990
Date
Data
Seite
437-452
Page
Pagina
Ref. No
10 106 166
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