ch_vb · JAAC 59.78 · 1994-05-19 · de


JAAC 59.78
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 19. Mai 1994 in Sachen
Primarschulgemeinde K. gegen Bundesamt für
Industrie, Gewerbe und Arbeit; 93/4L-002
Subventions fédérales pour les constructions destinées à la formation
professionnelle; conflit de lois; durée raisonnable de la procédure;
interdiction de l’abus de droit.
Art. 1 al. 2 de l’arrêté fédéral sur la réduction linéaire des subventions
durant les années 1993 à 1995, art. 36 LSu: conflit de lois.
- Lorsque deux normes juridiques de même rang sont contradictoires,
s’applique le principe selon lequel la norme postérieure prévaut
(consid. 4.2).
- L’interdiction de l’abus de droit, découlant du principe de la bonne
foi, interdit de faire supporter à une personne privée les désavantages
d’une nouvelle réglementation lorsqu’une durée inadmissiblement
longue de la procédure, imputable à l’autorité, a pour conséquence
que le nouveau droit peut entrer en vigueur encore avant que la
décision ne soit rendue. Si l’application du nouveau droit a comme
conséquence de désavantager la personne privée, c’est l’ancien droit qui
doit s’appliquer (consid. 5.4).
Bundesbeiträge an Bauten, die der Berufsbildung dienen;
Normenkollision; angemessene Verfahrensdauer;
Rechtsmissbrauchsverbot.
Art. 1 Abs. 2 Bundesbeschluss über die lineare Beitragskürzung in den
Jahren 1993 bis 1995, Art. 36 SuG: Normenkollision.
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- Widersprechen sich zwei Rechtsnormen gleicher Stufe, gilt der
Grundsatz, dass die jüngere Norm Vorrang hat (E. 4.2).
- Das Rechtsmissbrauchsverbot als Teil des Grundsatzes von Treu und
Glauben verbietet es, den Privaten die Nachteile einer neuen Ordnung
tragen zu lassen, wenn die von der Behörde zu verantwortende
ungebührlich lange Verfahrensdauer dazu führt, dass das neue Recht
vor dem Entscheid in Kraft treten konnte. Führt die Anwendung des
neuen Rechts zu einer Benachteiligung des Privaten, ist das alte Recht
anzuwenden (E. 5.4).
Sussidi federali per le costruzioni destinate alla formazione
professionale; conflitto di norme; durata ragionevole della procedura;
divieto di abuso di diritto.
Art. 1 cpv. 2 del decreto federale sulla riduzione lineare dei sussidi negli
anni 1993 a 1995, art. 36 LSu: conflitto di norme.
- Nel caso in cui due norme giuridiche di pari grado sono
contraddittorie, si applica il principio secondo cui prevale la norma
posteriore (consid. 4.2).
- Il divieto dell’abuso di diritto che risulta dal principio della buona
fede, vieta di far sopportare a privati gli svantaggi di una nuova
regolamentazione se a causa della durata inammissibilmente lunga
della procedura, imputabile all’autorità, il nuovo diritto può entrare
in vigore ancora prima che sia stata pronunciata la decisione. Se
l’applicazione del nuovo diritto sfavorisce i privati, occorre applicare
il vecchio diritto (consid. 5.4).
Aus dem Sachverhalt:
Mit Verfügung vom 20. Juli 1993 sicherte das Bundesamt für Industrie,
Gewerbe und Arbeit der Primarschulgemeinde K. für den Neu-
beziehungsweise Umbau zweier Berufsschulen einen gemäss Bundesbeschluss
über die lineare Beitragskürzung in den Jahren 1993 bis 1995 um 5%
gekürzten Bundesbeitrag von Fr. ... zu.
Gegen diesen Entscheid erhob die Primarschulgemeinde K. am 5. August 1993
Beschwerde beim EVD. Sie beantragt, die lineare Kürzung um 5%, welche
aufgrund der aussergewöhnlich langen bundesinternen Verfahrensdauer
angewendet worden sei, dürfe nicht vorgenommen werden, und es sei der
ungekürzte Bundesbeitrag auszurichten.
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Die Rekurskommission EVD übernahm das Verfahren am 4. Februar 1994 als
zuständige Behörde.
Aus den Erwägungen:
1. (Zuständigkeit)
2. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die
Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz [BBG], SR 412.10) gewährt der Bund
unter anderem Beiträge für Bauten, die der Berufsbildung dienen (Art. 63
Abs. 1 Bst. b BBG). Ein Bundesbeitrag wird in der Regel nur gewährt, wenn der
Kanton ebenfalls einen angemessenen Beitrag leistet (Art. 63 Abs. 3 BBG). Nach
Art. 63 Abs. 5 Berufsbildungsgesetz werden Beiträge an die Kantone nach der
Gesetzgebung über den Finanzausgleich abgestuft. Je nach Finanzkraft der
Kantone beträgt der Bundesbeitrag zwischen 22 und 37% der Aufwendungen
(Art. 64 Abs. 1 Bst. i BBG). Die weiteren Voraussetzungen für die Gewährung
von Beiträgen und die anrechenbaren Ausgaben regelt die Verordnung (Art. 63
Abs. 4 BBG).
3. Am 9. Oktober 1992 erliess die Bundesversammlung aufgrund der
drastischen Verschlechterung des Bundeshaushaltes den Bundesbeschluss
über die lineare Beitragskürzung in den Jahren 1993 bis 1995
(Bundesbeschluss, SR 616.62, AS 1993 335; vgl. die Botschaft im BBl 1992
III 351 ff.), welcher am 1. Januar 1993 in Kraft trat. Der Geltungsbereich
des Beschlusses (Art. 1 Abs. 1 Bundesbeschluss) umfasst Finanzhilfen und
Abgeltungen nach Subventionsgesetz sowie Darlehenszahlungen, die im
Voranschlag und in der Staatsrechnung unter folgenden Hauptgruppen
aufgeführt sind:
36 Beiträge;
42 Darlehen und Beteiligungen;
46 Investitionsbeiträge.
Er gilt für alle in den Jahren 1993, 1994 und 1995 zu leistenden Zahlungen
sowie für die in diesen Jahren einzugehenden Verpflichtungen (Art. 1
Abs. 2 Bundesbeschluss). Ausgeschlossen vom Anwendungsbereich des
Bundesbeschlusses sind Zahlungen, mit denen vor dem 1. Januar 1993
eingegangene Verpflichtungen erfüllt werden (Art. 1 Abs. 3 Bundesbeschluss).
Die Kürzung wird jeweils auf der zu erbringenden Leistung vorgenommen.
Hierfür wird vorerst in Anwendung des geltenden Rechts die Bundesleistung
bestimmt. Als letzter Rechnungsvorgang erfolgt dann die Kürzung um 10%
(Art. 2 Bundesbeschluss).
Art. 3 Abs. 1 Bundesbeschluss ermächtigt den Bundesrat, aus wichtigen
Gründen gewisse Leistungen von der linearen Kürzung ganz oder
teilweise auszunehmen. Insbesondere sind von der linearen Kürzung
diejenigen Leistungen auszunehmen, die im Rahmen der Botschaft über die
Sanierungsmassnahmen 1992 (BBl 1992 III 349 ff.) bereits einer gezielten
Kürzung unterzogen wurden (Art. 3 Abs. 2 Bundesbeschluss). Nach Art. 3
Abs. 3 Bundesbeschluss muss der Gesamtbetrag der Einsparungen als Folge
der linearen Kürzung indessen mindestens erreichen:
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1993 630 Millionen Franken;
1994 690 Millionen Franken;
1995 790 Millionen Franken.
Mit Art. 3 Bundesbeschluss wird der Bundesrat ermächtigt, in politisch
heiklen Bereichen und bei Vorliegen von ausgesprochenen Härtefällen
auf die lineare Kürzung ganz oder teilweise zu verzichten (BBl 1992 III
349). Gestützt darauf hat der Bundesrat die Verordnung vom 14. Dezember
1992 über die Ausnahmen von der linearen Beitragskürzung im Jahre 1993
(Kürzungsverordnung, SR 616.623) erlassen. Diese sieht in Art. 2 Rubrik-Nr.
705.4600.001 für Neu- und Erweiterungsbauten eine Kürzung um nur 5% vor.
4. (...)
4.1. Nicht strittig sind im vorliegenden Verfahren die vom Bundesamt
ermittelten, anrechenbaren Kosten. Hingegen rügt die Beschwerdeführerin
aufgrund der überdurchschnittlich langen Verfahrensdauer die Anwendung
des Bundesbeschlusses und somit die Kürzung des Bundesbeitrages um 5%. Sie
ist vielmehr der Ansicht, dass Art. 36 Bst. a des Bundesgesetzes vom 5. Oktober
1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz [SuG], SR 616.1)
anwendbar sei.
4.2. Art. 36 Subventionsgesetz regelt das anwendbare Recht. Danach
werden Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen nach dem im Zeitpunkt
der Gesuchseinreichung geltenden Recht beurteilt, wenn die Leistung
vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt wird oder dem zu Beginn der
Aufgabenerfüllung geltenden Recht, wenn die Leistung nachher zugesprochen
wird (Art. 36 Bst. a und b SuG).
Der Bundesbeschluss regelt in Art. 1 Abs. 2 den zeitlichen Geltungsbereich
der linearen Kürzung. Danach unterliegen ihr alle in den Jahren 1993 bis
1995 zu leistenden Zahlungen und die in diesen Jahren einzugehenden
Verpflichtungen. Zudem geht aus Art. 1 Abs. 3 klar hervor, dass nur vor dem
1. Januar 1993 eingegangene Verpflichtungen von der Kürzung ausgenommen
sind.
Im vorliegenden Fall liegt somit eine Normenkollision vor. Die Normen einer
Rechtsordnung dürfen sich aber nicht widersprechen. Rechtstheorie und
Staatsrechtslehre haben daher Kollisionsregeln entwickelt, die dafür sorgen,
dass entstandene Widersprüche gelöst werden. Die wichtigsten Grundsätze
dabei sind:
a. die Norm höherer Stufe geht der Norm tieferer Stufe vor;
b. die jüngere Norm geht der älteren Norm gleicher Stufe vor;
c. die spezielle Norm geht der allgemeinen Norm vor
(vgl. dazu Hangartner Yvo, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I:
Organisation, Zürich 1980, S. 196).
In der Normenhierarchie sind die allgemeinverbindlichen,
referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse den Bundesgesetzen gleichgestellt
und unterscheiden sich von diesen nur durch ihre begrenzte Gültigkeit
(Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 89; Aubert Jean-François,
Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. I, S. 188). Der Bundesbeschluss über die
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lineare Kürzung in den Jahren 1993 bis 1995 datiert aber vom 9. Oktober 1992
und geht daher als jüngere Norm dem Bundesgesetz vom 5. Oktober 1990 über
Finanzhilfen und Abgeltungen vor. Folglich derogiert der Bundesbeschluss
Art. 36 Subventionsgesetz und kommt grundsätzlich zur Anwendung.
5. Im weiteren gilt es zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge,
die aussergewöhnlich lange Verfahrensdauer rechtfertige eine Anwendung
des Bundesbeschlusses nicht und stelle vielmehr eine Verletzung des
Grundsatzes von Treu und Glauben dar, durchdringt.
5.1. Bei der Beurteilung, welches Recht bei einer Rechtsänderung Anwendung
findet, gilt der Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die
bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden
Tatbestands Geltung haben (Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerisches
Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986, Nr. 15 B I). Eine Abweichung
vom Grundsatz der sofortigen Anwendung des neuen Rechts kann sich aus der
Dauer des Verfahrens ergeben, wenn die Verwaltung durch ungerechtfertigte
Verzögerung dahin wirkt, dass nach dem normalen Gang der Dinge noch
rechtzeitig zu bewältigende Gesuche nicht erledigt wurden (BGE 107 Ib 138
mit Verweisen). Dabei setzt die ungebührliche Verfahrensverzögerung kein
absichtliches Aufschieben des Verfahrens voraus. Es genügt vielmehr, wenn
die ungebührliche Verzögerung den Behörden aus objektiven Gründen zur
Last fällt (BGE 110 Ib 336; Imboden/ Rhinow, a. a. O. Nr. 15 B II 4b).
5.2. Im vorliegenden Fall hat das Kantonale Amt für Berufsbildung und
Berufsberatung am 24. Oktober 1991 beim Bundesamt das Gesuch der
Primarschulgemeinde K. um einen Subventionsbeitrag an den Neu-
beziehungsweise Umbau einer Berufsschule eingereicht. Das Bundesamt
geht in seiner Vernehmlassung aber davon aus, dass das Gesuch um
einen Bundesbeitrag erst mit Eingabe vom 27. Mai 1992 gestellt wurde
beziehungsweise erst damit der Verfahrenslauf begann. Mit der Eingabe
vom 27. Mai 1992 wurden nämlich die vom Bundesamt angeforderten,
zur Beurteilung des Gesuches notwendigen Unterlagen eingereicht. Das
Bundesamt ist folglich der Ansicht, dass ein Gesuch vollständig sein muss,
damit ein Verfahren zu laufen beginnt. Diese Meinung kann jedoch aus den
folgenden Gründen nicht geteilt werden. Grundsätzlich hat die Behörde, die
bei einer Eingabe einen sofort erkennbaren Formfehler - wie das Fehlen von
notwendigen Beilagen - feststellt, die betreffende Partei zur Verbesserung
aufzufordern. Tut sie das innerhalb einer angemessenen Frist nicht und lässt
die Partei anschliessend die Folgen tragen, kommt dies einem überspitzten
Formalismus gleich (BGE 114 Ia 20, 113 Ia 92, 111 Ia 169; VPB 51.23). Folglich
hätte das Bundesamt nach Gesuchseingang unverzüglich die zusätzlichen
Unterlagen bei der Beschwerdeführerin einverlangen müssen und nicht
wie im vorliegenden Fall erst anlässlich der Besprechung vom 6. März
1992 rund vier Monate später. Zudem spricht die Tatsache, dass im März
1992 eine Besprechung unter anderem in Anwesenheit eines Vertreters
des Bundesamtes, eines Vertreters des Amtes für Bundesbauten und der
Projektverfasser über die betreffende Subvention durchgeführt wurde, dafür,
dass bereits durch das, wenn auch unvollständige, Gesuch vom 24. Oktober
1991 und nicht erst durch das Nachreichen weiterer Unterlagen vom 27. Mai
1992 das Verfahren in Gang gesetzt wurde. Ein weiteres Argument gegen
die Meinung des Bundesamtes liefert letzteres durch die angefochtene
Verfügung vom 20. Juli 1993 selbst. Darin hält das Bundesamt fest: «Am
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24. Oktober 1991 stellten Sie uns das Gesuch um einen Bundesbeitrag an
die erwähnten Bauarbeiten». Würde man der Theorie des Bundesamtes
folgen, dass erst mit vollständiger Gesuchseinreichung der Verfahrenslauf
begann, hätte das Bundesamt in seiner Verfügung den 27. Mai 1992 als
Datum der Gesuchseinreichung bezeichnen müssen. Die Eingabe vom 27. Mai
1992 wird aber in der Verfügung mit keinem Wort erwähnt. Es kann somit
festgestellt werden, dass mit der Eingabe vom 24. Oktober 1991 das Verfahren
um Ausrichtung eines Bundesbeitrages eröffnet wurde.
Mit Schreiben vom 14. September 1992 teilte das Bundesamt dann dem
Kantonalen Amt für Berufsbildung und Berufsberatung mit, dass die
Eidgenössische Finanzkontrolle das Gutachten des Amtes für Bundesbauten
einer Prüfung unterziehe, was zu einer Verzögerung in der Ausarbeitung
des Zusicherungsentscheides führe. Am 16. Oktober 1992 übermittelte das
Bundesamt der Beschwerdeführerin mittels Telefax die approximativen
Bundesbeiträge und informierte sie gleichzeitig darüber, dass vorgesehen
sei, bis Ende November 1992 das bundesinterne Bereinigungsverfahren zu
erledigen und im Dezember 1992 den Zusicherungsentscheid zuzustellen.
Mit Schreiben vom 11. Februar 1993 ersuchte die Beschwerdeführerin
das Bundesamt erneut um die definitive Zusage der Bundesbeiträge. Das
Bundesamt forderte seinerseits das Amt für Bundesbauten am 4. Juni 1993
auf, umgehend ihr Gutachten auszuarbeiten. Am 20. Juli 1993 erliess dann das
Bundesamt - wie bereits erwähnt - den Zusicherungsentscheid.
Dieser Verfahrensablauf lässt klar erkennen, dass die Verzögerung des
Verfahrens vor allem dem Amt für Bundesbauten wie auch dem Bundesamt
zur Last zu legen ist. Das Bundesamt bestreitet die Verzögerungen im
bundesinternen Bereinigungsverfahren nicht, legt aber auch keine Gründe
dar, welche die überdurchschnittlich lange Verfahrensdauer erklären und
rechtfertigen würden. Auch wenn die Geschäfte im Bereich der Bauten in
der Regel umfangreiche und teilweise aufwendige Abklärungen erfordern
und im allgemeinen mit einem grossen Zeitaufwand gerechnet werden
muss - das Bundesamt spricht von einer durchschnittlichen Verfahrensdauer
von 6 bis 12 Monaten - ist das tragbare Mass im vorliegenden Fall mit einer
Verfahrensdauer von rund 21 Monaten deutlich überschritten. Es steht
ausser Frage, dass bei einem normalen Lauf des Verfahrens, welches keine
aussergewöhnlichen Schwierigkeiten bot, der Entscheid des Bundesamtes
vor Inkrafttreten des Kürzungsbeschlusses am 1. Januar 1993 hätte ergehen
können.
5.3. Eines der elementaren Prinzipien der gesamten Rechtsordnung ist der
Grundsatz von Treu und Glauben (BGE 110 Ib 336, 107 Ia 211, 102 Ib 67),
welcher auch im öffentlichen Recht massgebend ist. Er bedeutet, dass der
Rechtsverkehr zwischen Bürger und Verwaltung von gegenseitigem Vertrauen
getragen sein muss und berechtigtes Vertrauen Schutz verdient. Soweit der
Grundsatz treuwidriges Verhalten der Behörden verbietet und den Schutz
berechtigten Vertrauens des Bürgers gewährleistet, folgt er unmittelbar
aus Art. 4 der Bundesverfassung (SR 101). Behördliches Verhalten, das
berechtigtes Vertrauen des Bürgers verletzt, etwa bei unrichtigen Auskünften,
widersprüchlichem Verhalten oder ungebührlich langer Verfahrensdauer,
verstösst deshalb unmittelbar gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (vgl.
dazu BGE 103 Ia 508, 110 Ib 337).
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5.4. Das Rechtsmissbrauchsverbot als Teil des Grundsatzes von Treu und
Glauben untersagt die zweckwidrige Verwendung eines Rechtsinstitutes zur
Verwirklichung von Interessen, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will
(BGE 94 I 667). Es geht nach rechtsstaatlichen Erwägungen nicht an, einen
Privaten die Nachteile einer neuen Ordnung tragen zu lassen, wenn die von
der Behörde zu verantwortende ungebührlich lange Verfahrensdauer zur
Folge hatte, dass das neue Recht vor dem Entscheid in Kraft treten konnte.
Würde in einem solchen Fall die Anwendung des neuen Rechts zu einer
Benachteiligung des Privaten und zu einem Vorteil des Bundes führen, muss
dies zur Folge haben, dass das alte Recht anzuwenden ist (BGE 99 Ia 122,
107 Ib 138, 110 Ib 337).
5.5. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das Bundesamt
zu Unrecht den Bundesbeschluss vom 9. Oktober 1992 über die lineare
Beitragskürzung in den Jahren 1993 bis 1995 angewendet und den
Bundesbeitrag an den Neu- beziehungsweise Umbau der Berufsschule um
5% gekürzt hat.
(Die Rekurskommission EVD heisst die Beschwerde gut)
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Dans
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Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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