ch_vb · 150000119 · 2008-09-03 · de


Bundeskanzlei BK 
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 350
 
 
VPB 3/2008 vom 3. September 2008 
 
2008.26 (S. 350-389) 
Verfahren der Erneuerungswahl von Richterinnen und Richtern des 
Bundes 
Gutachten im Auftrag der Gerichtskommission der Vereinigten Bundes-
versammlung 
Regina Kiener, Prof. Dr. iur., Universität Bern 
Unter Mitarbeit von Beatrice Durrer, Stéphanie Fässler, Melanie Krüsi, alle Bern 
Gutachten vom 28. Januar 2008 
 
Stichwörter: Nichtwiederwahl von Richterinnen und Richtern, richterliche Unabhängigkeit, parlamen-
tarisches Verwaltungsverfahren, Gerichtskommission der Vereinigten Bundesversammlung. 
 
Mots clés: Non-réélection de juges, indépendance des juges, procédure administrative parlementaire, 
commission judiciaire de l’Assemblée fédérale (Chambres réunies). 
 
Termini chiave: Non rielezione di giudici, indipendenza dei giudici, procedura amministrativa parla-
mentare, Commissione giudiziaria dell’Assemblea federale plenaria. 
 
Regeste: 
Die Rechtsnatur der Wahl von Richterinnen und Richtern durch die Vereinigte Bundesversammlung ist 
in Lehre und Rechtsprechung nicht geklärt. Ausser Zweifel steht jedoch, dass die Wiederwahl bzw. 
Nichtwiederwahl von eidgenössischen Richterinnen und Richtern als Rechtsanwendungsakte einzu-
stufen sind. Im Verfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Vereinigten Bundesversammlung 
sind deshalb insbesondere die grundrechtlichen Verfahrensgarantien des Art. 29 BV massgebend 
(Ziff. II). 
 
Die für das Verfahren der Gerichtskommission im Zusammenhang mit einem Antrag auf Nichtwieder-
wahl massgebenden Erlasse und Normen entsprechen jenen, welche die Kommission bei einem Amt-
senthebungverfahren zu beachten hat. Mit Blick auf die Europäischen Menschenrechtskommission 
(EMRK) und den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) erweist es 
sich als nicht unproblematisch, dass gegen Entscheide der Bundesversammlung über eine Nichtwie-
derwahl kein Rechtsmittel vorgesehen ist (Ziff. III). 
 
Eine Nichtwiederwahl ist von der Wirkung her mit einer Amtsenthebung vergleichbar und wie diese 
rechtsstaatlich ambivalent. Das Erneuerungswahlverfahren mit einer allfälligen Nichtwiederwahl ist 
deshalb so eng als möglich an das Amtsenthebungsverfahren anzugleichen (Ziff. IV). 
 
Eine gesetzliche Pflicht zur Evaluation sämtlicher Richterinnen und Richter, die sich zur Wiederwahl 
stellen, ist nicht vorgesehen. Die Gerichtskommission entscheidet über die Untersuchung nach 
pflichtgemässem Ermessen. Zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts stehen ihr die im Par-
lamentsgesetz vorgesehenen Informationsrechte und somit nur eine beschränkte Zahl von Beweismit-
teln zur Verfügung. Der betroffene Richter seinerseits hat Anspruch auf eine gesetzlich zuständige 
und rechtmässig zusammengesetzte Behörde und Anspruch auf rechtliches Gehör, woraus sich im 
Einzelnen der Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwirkung im Verfahren, auf vollständige 
Akteneinsicht, auf Entscheidbegründung und auf Vertretung und Verbeiständung ableiten lassen (Ziff. 
IV 3-6).

Gutachten R. Kiener/B. Durrer/St. Fässler/M. Krüsi 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 351
 
 
Bei einem Antrag der Gerichtskommission auf Wahl oder Nichtwiederwahl eines Richters oder einer 
Richterin ist der Ermessensspielraum der Kommission in verschiedener Hinsicht durch die Verfassung 
eingeschränkt (Ziff. IV 7). 
 
Gleich wie für das Amtsenthebungsverfahren empfiehlt es sich für die Gerichtskommission, die grund-
sätzlichen im parlamentarischen Verwaltungsverfahren geltenden Regeln generell-abstrakt festzuhal-
ten. Einen Antrag auf Nichtwiederwahl soll die Gerichtskommission nur dann stellen, wenn sie unter 
gleichen Umständen auch einen Antrag auf Amtsenthebung stellen würde (Ziff. V). 
 
Regeste: 
La nature juridique de l’élection des juges par l’Assemblée fédérale (Chambres réunies) n’est pas 
clarifiée dans la doctrine et la jurisprudence. Il ne fait toutefois aucun doute que la réélection ou la 
non-réélection de juges fédéraux doivent être considérées comme des actes d’application du droit. 
Par conséquent, dans la procédure devant la commission judiciaire ou devant l’Assemblée fédérale 
(Chambres réunies), les garanties générales de procédure, notamment, prévues à l’art. 29 Cst. sont 
déterminantes (ch. II). 
 
Les normes et les actes législatifs déterminants pour la procédure que doit suivre la commission judi-
ciaire en cas de proposition de non-réélection correspondent à ceux auxquels elle doit se conformer 
en cas de procédure de révocation. A la lumière de la Convention européenne des droits de l’homme 
(CEDH) et du Pacte international relatif aux droits civiques et politiques (pacte II de l’ONU), il s’avère 
problématique qu’aucune voie de droit ne soit prévue contre les décisions de l’Assemblée fédérale sur 
la non-réélection (ch. III). 
 
De par ses effets, une non-réélection est comparable à une révocation et, à l’instar de celle-ci, elle est 
en contradiction avec l’Etat de droit. La procédure de réélection comprenant une éventuelle non-
réélection doit par conséquent être assimilée autant que possible à la procédure de révocation (ch. 
IV). 
 
Aucune obligation légale d’évaluer tous les juges qui se représentent n’est prévue. La commission 
judiciaire décide de l’examen en due discrétionnarité. Pour constater les faits pertinents du point de 
vue juridique, elle dispose du droit à l’information prévu par la loi sur le Parlement et donc d’un nom-
bre restreint de moyens de preuve. Le juge concerné a droit, de son côté, à une autorité compétente 
en vertu de la loi et composée conformément à cette dernière, il a le droit d’être entendu, d’où l’on 
peut déduire le droit de s’exprimer préalablement et de participer à la procédure, le droit de consulter 
tous les documents, le droit d’exiger une motivation de la décision et le droit de se faire représenter et 
assister (ch. IV 3-6). 
 
Lorsque la commission judiciaire fait une proposition d’élection ou de non-réélection d’un juge, sa 
marge de manœuvre est limitée à différents égards par la Constitution (ch. IV 7). 
 
Comme pour la procédure de révocation, il est recommandé que la commission judiciaire s’en tienne 
de façon générale et abstraite aux règles fondamentales en vigueur dans la procédure administrative 
parlementaire et qu’elle ne formule une proposition de non-réélection que si, dans les mêmes circons-
tances, elle formulait aussi une proposition de révocation (ch. V). 
 
Regesto: 
La natura giuridica dell’elezione dei giudici da parte dell’Assemblea federale plenaria non è chiarita né 
nella dottrina né nella giurisprudenza. Tuttavia, la rielezione o la non rielezione dei giudici federali 
deve indubbiamente essere qualificata come atto di applicazione della legge. Nella procedura davanti 
alla Commissione giudiziaria, ovvero davanti all’Assemblea federale plenaria, sono determinanti in 
particolare le garanzie procedurali dell’art. 29 Cost. (n. II). 
 
Gli atti legislativi e le norme determinanti per la procedura della Commissione giudiziaria in relazione 
con una proposta di non rielezione sono i medesimi di quelli che la Commissione deve osservare per 
la procedura di destituzione. Risulta tuttavia problematico il fatto che la Convenzione europea dei diritti 
dell’uomo (CEDU) e il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II) non prevedano 
un rimedio giuridico contro le decisioni dell’Assemblea federale sulla non rielezione (n. III). 
 
In considerazione delle sue conseguenze e della sua ambivalenza sotto il profilo dello Stato di diritto, 
una non rielezione è paragonabile alla destituzione. La procedura di elezione per il rinnovo con 
un’eventuale non rielezione deve pertanto essere equiparata il più possibile alla procedura di destitu-
zione (n. IV).
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 352
 
 
La legge non prevede un obbligo di valutare tutti i giudici disponibili a essere rieletti. La Commissione 
giudiziaria decide di avviare l’indagine facendo uso del proprio potere di apprezzamento. Per accerta-
re i fatti giuridicamente rilevanti, sono a sua disposizione i diritti d’informazione previsti nella legge sul 
Parlamento e solo un numero limitato di mezzi di prova. Dal canto suo, il giudice interessato può esi-
gere che la procedura sia condotta da un’autorità la cui competenza e composizione sono previste 
dalla legge e ha inoltre il diritto di essere sentito, diritto che deriva in particolare dal diritto di esprimersi 
prima della decisione e di collaborare nella procedura; ha diritto inoltre all’esame completo degli atti, 
alla motivazione della decisione e alla rappresentanza e al patrocinio (n. IV 3-6). 
 
In caso di proposta da parte della Commissione giudiziaria di eleggere o non rieleggere un giudice la 
Costituzione limita sotto diversi aspetti il margine di apprezzamento della Commissione (n. IV 7). 
 
Parimenti alla procedura di destituzione per la Commissione giudiziaria, sarebbe opportuno fissare in 
modo generale e astratto le norme fondamentali valide nella procedura amministrativa parlamentare. 
La Commissione giudiziaria potrebbe proporre la non rielezione solo se nelle stesse circostanze pro-
porrebbe anche la destituzione (n. V). 
 
Rechtliche Grundlagen: Art. 29, 35, 145 Satz 2, 191c BV (SR 101); Art. 40a, 45, 135 Abs. 2, 150 
ParlG (SR 171.10); Art. 9 Abs. 1 SGG (SR 173.71); Art. 9 Abs. 2 VGG (SR 173.32). 
 
Base juridique: Art. 29, 35, 145 2ème phrase, 191c Cst. (RS 101); art. 40a, 45, 135 al. 2, 150 LParl 
(RS 171.10); art. 9 al. 1 LTPF (RS 173.71); art. 9 al. 1 LTAF (RS 173.32). 
Base giuridico: Art. 29, 35, 145 2 frase, 191c Cost. (RS 101); art. 40a, 45, 135 cpv. 2, 150 LParl (RS 
171.10); art. 9 cpv. 1 LTPF (RS 173.71); art. 9 cpv. 1 LTAF (RS 173.32).
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 353
 
 Inhaltsverzeichnis 
 
I. Einleitung............................................................................................................355 
1. 
Ausgangslage und Auftrag............................................................................355 
2. 
Vorgehen ......................................................................................................356 
II. Rechtsnatur von parlamentarischen Wahlakten ............................................356 
1. 
Vorbemerkungen ..........................................................................................356 
2. 
Erstmalige Wahl............................................................................................356 
3. 
Wiederwahl...................................................................................................359 
4. 
Nichtwiederwahl und Antrag auf Nichtwiederwahl ........................................360 
5. 
Fazit..............................................................................................................360 
III. Rechtliche Grundlagen ....................................................................................360 
1. 
Bundesgesetze.............................................................................................360 
2. 
Bundesverfassung ........................................................................................361 
3. 
Hinweis: EMRK und UNO-Pakt II..................................................................362 
IV. Verfahren bei einem Antrag auf Nichtwiederwahl.........................................368 
1. 
Vorbemerkungen: Besonderheiten und Schwierigkeiten ..............................368 
2. 
Anwendbares Recht .....................................................................................370 
3. 
Einleitung des Verfahrens.............................................................................371 
4. 
Ablauf des Verfahrens ..................................................................................372 
5. 
Verfahrensfristen ..........................................................................................375 
6. 
Rechte der Betroffenen.................................................................................376 
7. 
Abschluss des Verfahrens vor der Kommission............................................381 
8. 
Kommunikation.............................................................................................381 
V. Erkenntnisse .....................................................................................................382
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 354
 
Anhang....................................................................................................................383 
VI. Erlasse ..............................................................................................................383 
1. 
Bundesrecht..................................................................................................383 
2. 
Kantonales Recht .........................................................................................383 
3. 
Internationales Recht....................................................................................384 
VII. Materialien .......................................................................................................385 
VIII. Literatur ..........................................................................................................387
 
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I. 
Einleitung 
1. 
Ausgangslage und Auftrag 
 
Gemäss Art. 40a Abs. 1 ParlG ist die Gerichtskommission der Vereinigten Bundesversammlung zu-
ständig für die Vorbereitung der Wahl und Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern der eidge-
nössischen Gerichte. 
 
Die Kompetenz der Gerichtskommission zur Vorbereitung der Wahl von Richterinnen und Richtern der 
eidgenössischen Gerichte umfasst auch die Kompetenz zur Vorbereitung der Erneuerungswahl nach 
Ablauf der Amtsdauer, welche den Antrag auf Nichtwiederwahl enthalten kann. Dementsprechend 
unterbreitet die Gerichtskommission der Vereinigten Bundesversammlung nicht nur die Wahlvorschlä-
ge (Art. 40a Abs. 3 ParlG), sondern auch allfällige Anträge, einen Richter oder eine Richterin nach 
Ablauf der Amtsdauer nicht wiederzuwählen. Diese Zuständigkeit der Gerichtskommission besteht seit 
dem 1. August 2003 (bezüglich des Bundesgerichts und des Bundesstrafgerichts) bzw. seit dem 1. 
Januar 2007 (bezüglich des Bundesverwaltungsgerichts). Eine Nichtwiederwahl von Richtern durch 
die Vereinigte Bundesversammlung ist in der bisherigen Geschichte des Bundesstaats kaum je vorge-
kommen1. 
 
Vor diesem Hintergrund erteilt uns die Gerichtskommission der Vereinigten Bundesversammlung fol-
genden Gutachtensauftrag: 
 
Es soll ein Gutachten zum Verfahren der Gerichtskommission für einen Antrag auf Amtsenthebung oder Nicht-
wiederwahl eines Richters oder einer Richterin ohne Bezug auf einen konkreten Einzelfall erstellt werden. Das 
Gutachten soll einen Vorschlag oder Vorschläge für ein Verfahren beinhalten und die einzelnen Schritte der 
Kommission möglichst konkret aufzeigen. Dabei soll insbesondere auf folgende Punkte eingegangen werden. 
− 
Vorverfahren 
− 
Einleitung des Verfahrens 
− 
Ablauf des Verfahrens 
− 
Sachverhaltsermittlung (Prozessmaxime, Beweismittel, Informationsrechte 
der Kommission etc.) 
− 
Verfahrensfristen 
− 
Rechte der Betroffenen (rechtliches Gehör, Rechtsbeistand, Akteneinsicht 
etc.) 
− 
Parteientschädigung 
− 
Einstellung des Verfahrens 
− 
Antragstellung an die Vereinigte Bundesversammlung 
 
Das Gutachten soll unter Wahrung des öffentlichen Interesses ausgeführt werden und im Ergebnis objektiv und 
neutral gestaltet sein. Die zur Verfügung gestellten oder zugänglich gemachten Unterlagen wie auch die von uns 
im Rahmen des Auftrages selbst beschaffenen Informationen und Daten sind vertraulich zu behandeln. Die Er-
gebnisse dieses Gutachtens stehen ausschliesslich der Auftraggeberin zur Verfügung. Solange die Ergebnisse 
nicht nach Geschäftsreglement oder durch Kommissionsbeschluss öffentlich zugänglich gemacht werden, dürfen 
sie nur mit schriftlicher Einwilligung der Kommissionspräsidentin weiterverwendet werden. 
 
1 Ein Beispiel findet sich bei FLEINER/GIACOMETTI, S. 631 FN 7: 1942 wurde Bundesrichter Fazy bei den Erneue-
rungswahlen aus Altersgründen nicht wiedergewählt. Auch der Nichtwiederwahl von Hans Willi (eidgenös-
sisches Versicherungsgericht) 1995 lag nicht eine Amtspflichtverletzung zugrunde, sondern eine Missach-
tung der freiwilligen Altersgrenze (AB 1995 N 2767 f.). Bei den Erneuerungswahlen für das Bundesgericht 
am 5. Dezember 1990 wurde Bundesrichter Schubarth zunächst nicht wiedergewählt, schaffte die erneute 
Wahl aber in den Ergänzungswahlen vom 12. Dezember 1990 (AB 1990 N II 2520 ff.). Dazu etwa HALLER, 
Rz. 44 zu Art. 107/108 [a]BV; BIAGGINI, Rz. 13 zu Art. 188 BV; BACHER, S. 47.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 356
 
In einem ersten Gutachten vom 7. November 2007 wurde die Fragestellung in Abstimmung mit der 
Präsidentin der Gerichtskommission auf die Frage der Amtsenthebung eingeschränkt; das vorliegende 
Gutachten befasst sich mit der Frage der Nichtwiederwahl. 
 
2. 
Vorgehen 
 
Die Fragen werden in der uns vorgelegten Reihenfolge behandelt. Zunächst ist die Rechtsnatur von 
parlamentarischen Wahlakten zu klären (nachfolgend Ziff. II.), und es sind überblicksweise jene Re-
geln darzustellen, welche die Gerichtskommission im Rahmen entsprechender Zuständigkeiten gene-
rell zu beachten hat. Aufgeführt werden die einschlägigen, für die Kommission verbindlichen Normen 
des Bundesrechts sowie des Völkerrechts (nachfolgend Ziff. III). Vor diesem Hintergrund wird in einem 
nächsten Schritt das parlamentarische Verfahren der Ergänzungswahl dargestellt (nachfolgend Ziff. 
IV). Übergreifende Schlussfolgerungen finden sich in Ziff. V. 
 
 
II. 
Rechtsnatur von parlamentarischen Wahlakten 
1. 
Vorbemerkungen 
 
Zunächst ist die Rechtsnatur von parlamentarischen Wahlakten zu klären. Ergeht die Wahl bzw. 
Nichtwiederwahl von eidgenössischen Richtern in einem Verfahren im Sinn von Art. 29 BV, greifen die 
dort verankerten Garantien eines fairen, rechtsstaatlichen Verfahrens. 
 
Art. 29 BV gewährleistet grundlegende Verfahrensrechte. Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwal-
tungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist 
(Art. 29 Abs. 1 BV). In diesen Verfahren besteht ausserdem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) 
sowie Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV). 
 
Die Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten nur in Rechtsanwendungsverfahren, d.h. in Verfahren, 
die in einen individuell-konkreten Hoheitsakt münden und damit die Rechtsstellung des Einzelnen 
unmittelbar berühren. Erfasst sind dann insbesondere auch Rechtsanwendungsakte, die durch Parla-
mente ergehen2. 
 
Stellt die Wahl bzw. Nichtwiederwahl demgegenüber keinen Rechtsanwendungsakt dar, findet Art. 29 
BV keine Anwendung; die Betroffenen können sich allein auf die allgemeinen, auch ausserhalb von 
Rechtsanwendungsverfahren geltenden Grundrechtsgarantien wie insbesondere das Willkürverbot 
und den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) 
oder die Grundrechte des Persönlichkeitsschutzes (Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 BV) berufen. 
 
2. 
Erstmalige Wahl 
 
Die Richterinnen und Richter des Bundesgerichts werden von der Vereinigten Bundesversammlung 
auf eine Amtszeit von sechs Jahren gewählt (Art. 145 Satz 2, Art. 157 Abs. 1 Bst. a, Art. 168 Abs. 1 
BV; Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 BGG). Gleiches gilt für die Richterinnen und Richter der erstinstanzli-
chen eidgenössischen Gerichte (Art. 157 Abs. 1 Bst. a, Art. 168 Abs. 2 BV; Art. 5 Abs. 1 und Art. 9 
Abs. 1 VGG und SGG). 
 
a. 
Rechtsform des Wahlaktes 
Bezüglich der Rechtsform der Wahlakte der Vereinigten Bundesversammlung herrscht in der Lehre 
keine Einigkeit. Wahlakte ergehen einem Teil der Literatur zufolge in der Rechtsform eines einfachen 
Bundesbeschlusses (vgl. Art. 163 Abs. 2 BV; Art. 29 Abs. 1 ParlG)3. Nach anderer Auffassung sind 
Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung Personalentscheidungen, die in einem besonderen 
 
2 KIENER/KÄLIN, S. 405. Vgl. auch BGE 129 I 232 E. 3.2 und 3.3 S. 236 ff. 
3 SUTTER-SOMM, Rz. 18 zu Art. 163 BV; KIENER, Rz. 16 zu Art. 5 BGG; GEORG MÜLLER, S. 255; SÄGESSER, Neu-
ordnung, S. 681.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 357
 
Verfahren (Art. 130 ff. ParlG) getroffen werden und daher nicht unter Art. 163 BV fallen, mithin auch 
nicht in der Rechtsform eines einfachen Bundesbeschlusses ergehen4; sie werden deshalb als «Par-
lamentsbeschlüsse sui generis» bezeichnet5. 
 
Die Diskussion um die Rechtsform des Wahlaktes ist im vorliegenden Kontext nicht zielführend: Nicht alle Einzel-
akte, die in der Rechtsform eines einfachen Bundesbeschlusses nach Art. 163 Abs. 2 BV ergehen, sind Verfü-
gungen. – Im Gegenteil trifft nur auf wenige parlamentarische Entscheidkompetenzen der Begriff des Rechtsan-
wendungsaktes im Sinne eines individuell-konkreten Verwaltungsaktes gemäss Art. 5 VwVG zu6. Erlässt das 
Parlament Einzelakte, sind dies im Regelfall konkrete Beschlüsse von erheblicher politischer Bedeutung und von 
einem den Einzelfall überragenden Gültigkeitsgehalt, weshalb ihre Zuordnung ins (quasi-)legislative Verfahren als 
gerechtfertigt erachtet wird7. Sind nicht alle Einzelakte, die in der Rechtsform eines einfachen Bundesbeschlus-
ses nach Art. 163 Abs. 2 BV ergehen, Verfügungen, darf auch nicht der Schluss gezogen werden, alle Akte, die 
nicht in der Rechtsform eines einfachen Bundesbeschlusses ergehen («Parlamentsbeschlüsse sui generis»8), 
seien keine Verfügungen. 
 
b. 
Rechtsnatur des Wahlaktes 
Mit der Rechtsnatur von Wahlakten der Vereinigten Bundesversammlung hat sich die Lehre kaum 
auseinandergesetzt. Insbesondere wird keine Diskussion darüber geführt, ob es sich beim erstmaligen 
Wahlakt um einen Rechtsanwendungsakt bzw. eine Verfügung handelt. Es finden sich lediglich Äus-
serungen, dass Wahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung mitwirkungsbedürftige Akte darstel-
len und als solche der Annahme durch die gewählte Person bedürfen9. Gleichzeitig wird argumentiert, 
Wahlakte der Bundesversammlung gehörten nicht zur Verwaltungs-, sondern zur Regierungstätigkeit, 
d.h. zu den «für das staatliche Leben grundlegenden Entscheidungen […], die weder Rechtsetzung 
noch reine Rechtsanwendung sind»10. 
aa) 
Qualifikation durch die Bundesversammlung als Gesetzgeberin 
Die Bundesversammlung hat in der Richterverordnung ausdrücklich bestimmt, dass das Arbeitsver-
hältnis durch zustimmungsbedürftige Wahlverfügung der Bundesversammlung begründet wird (Art. 2 
Abs. 1 RichterV). Die RichterV gilt nur für das Arbeitsverhältnis der Richterinnen und Richter am Bun-
desstrafgericht und am Bundesverwaltungsgericht (Art. 1 RichterV); für die Richterinnen und Richter 
am Bundesgericht fehlt eine entsprechende Norm in der einschlägigen Gesetzgebung11. 
 
Unseres Erachtens lässt es sich nicht vertreten, bezüglich der Rechtsnatur des Wahlaktes zwischen 
den zu wählenden Richterkategorien zu unterscheiden. Zwar sind allein die Bundesrichterinnen und 
Bundesrichter Magistratspersonen12; anders als die Richterinnen und Richter der erstinstanzlichen 
eidgenössischen Gerichte können sie während der Amtsdauer nicht ihres Amtes enthoben werden13 
und liegt ihr Rücktrittsalter erst bei 68 statt bei 64 bzw. 65 Jahren14. Gleichzeitig besteht jedoch Über-
 
4 TSCHANNEN, Rz. 6 zu Art. 163 BV, m.w.H.; KLEY/FELLER, S. 243 f.; BIAGGINI, Rz. 11 zu Art. 163 BV. 
5 KLEY/FELLER, S. 244. 
6 EHRENZELLER, S. 20. 
7 EHRENZELLER, S. 20. Vgl. auch KLEY/FELLER, S. 239 f., sowie HÄFELIN/HALLER, Rz. 1836. 
8 Vgl. vorne Ziff. II. 2. a. 
9 SÄGESSER, Bundesbehörden, Rz. 568; BIAGGINI, Rz. 6 zu Art. 168 BV. Vgl. auch EHRENZELLER, Rz. 5 zu Art. 168 
BV; FISCHBACHER, S. 245. 
10 HÄFELIN/HALLER, Rz. 1525. Schon GIACOMETTI zählte Wahlakte der Bundesversammlung zur Regierungstätig-
keit, worunter er die staatliche Oberleitung verstand (FLEINER/GIACOMETTI, S. 522 ff.). Vgl. auch Entscheid 
des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 21. Juli 1975, ZBl 1976 S. 16 ff., S. 17, sowie SCHILLING, S. 
110 FN 103, welche Wahlen durch den kantonalen Regierungsrat als Regierungsakte betrachtet. Gemäss 
TSCHANNEN, § 33 Rz. 13 ff., gehören die Wahlen zu den «Regierungs- und Verwaltungsbefugnissen»; nach 
der Systematik von RHINOW, S. 377 ff., werden die Wahlkompetenzen neben der Gesetzgebung und der 
Kompetenz zum Erlass von Einzelakten dargestellt. 
11 Bundesgerichtsgesetz; Bundesgesetz über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen, vom 6. 
Oktober 1989, SR 172.121. 
12 Vgl. Art. 1 Abs. 1 Bundesgesetz über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen. 
13 Vgl. Art. 10 SGG und VGG. 
14 Art. 9 Abs. 2 BGG im Vergleich zu Art. 9 Abs. 2 VGG und SGG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a BPG und Art. 21 
Abs. 1 AHVG. – Zur Rechtsstellung der Mitglieder des Bundesgerichts siehe etwa BIAGGINI, Rz. 14 zu Art. 
188 BV.
 
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einstimmung hinsichtlich der Wahlbehörde15, der Wählbarkeitsvoraussetzungen16, der Amtsdauer17 
oder der Trägerin der Oberaufsicht18. Schliesslich gelten die Garantien der richterlichen Unabhängig-
keit für beide Gerichtsinstanzen gleichermassen19. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, 
dass auch die Wahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter als zustimmungsbedürftige Wahlverfü-
gung ergeht. 
bb) 
Optik des allgemeinen Verwaltungsrechts 
Verfügungen sind Anordnungen von Behörden, mit denen im Einzelfall ein Rechtsverhältnis geregelt 
wird, dies in einseitiger und verbindlicher Weise und gestützt auf öffentliches Recht20. Rechtsanwen-
dung liegt vor, wenn und soweit generell-abstrakte Normen auf einen individuell-konkreten Einzelfall 
übertragen werden21. 
 
Diese Grundsätze gilt es auf Richterwahlen anzuwenden: Der Wahlakt geht von der Vereinigten Bun-
desversammlung und damit von einer Behörde aus; sie nimmt mit der Wahl eine hoheitlich-staatliche 
Aufgabe wahr. Die Frage, ob ein Hoheitsakt einen Rechtsanwendungsakt bzw. Verwaltungsakt dar-
stellt, beurteilt sich auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht nach der Behörde, von 
welcher der Hoheitsakt ausgeht; auch ein Parlament kann demnach Verfügungen erlassen. Entschei-
dend ist vielmehr, ob durch den Hoheitsakt generell-abstrakte Rechtsnormen auf einen Einzelfall über-
tragen werden (funktioneller Begriff des Verwaltungsaktes)22. Für Wahlen von Bundesbeamten und 
Beamten des kantonalen Rechts hat die Rechtsprechung und herrschende Lehre den Verfügungscha-
rakter bejaht; die Rechtsanwendung ist in der Begründung eines Dienstverhältnisses gesehen wor-
den23. Gleiches muss für Richterwahlen durch die Vereinigte Bundesversammlung gelten: Zwar sind 
die Wählbarkeitsvoraussetzungen sehr weit gefasst, und der Wahlbehörde kommt – jedenfalls bei der 
erstmaligen Wahl eines Bewerbers oder einer Bewerberin – ein grosses Auswahlermessen zu24. 
Gleichwohl wird durch die Wahl ein Dienstverhältnis begründet; die Gewählten treten in die Rechte 
und Pflichten von Richterinnen und Richtern ein, wie sie sich aus der einschlägigen Gesetzgebung 
ergeben25. Dass es sich bei der Wahl um einen mitwirkungsbedürftigen Akt handelt, ändert nichts an 
seiner Einseitigkeit26. Richterwahlen der Vereinigten Bundesversammlung stellen demnach auch aus 
dem Blickwinkel des allgemeinen Verwaltungsrechts der Sache nach Rechtsanwendungsakte bzw. 
Verfügungen dar. 
 
 
15 Vgl. für Bundesrichter Art. 168 Abs. 1 BV und Art. 5 Abs. 1 BGG, für Bundesverwaltungsrichter und Bundess-
trafrichter Art. 168 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 1 VGG und SGG. 
16 Vgl. für Bundesrichter Art. 143 i.V.m. Art. 136 BV und Art. 5 Abs. 2 BGG, für Bundesverwaltungsrichter und 
Bundesstrafrichter Art. 5 Abs. 2 VGG und SGG. 
17 Vgl. für Bundesrichter Art. 145 BV sowie Art. 9 Abs. 1 BGG, für Bundesverwaltungsrichter und Bundesstrafrich-
ter Art. 9 Abs. 1 VGG und SGG. 
18 Art. 169 Abs. 1 BV; Art. 3 Abs. 1 BGG; Art. 3 Abs. 2 VGG und SGG. 
19 Art. 191c BV, Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 2 BGG, VGG und SGG. 
20 Zum Verfügungsbegriff statt vieler TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 28 Rz. 1 und Rz. 16 ff. 
21 Vgl. GIACOMETTI, S. 39 f.; MOOR, S. 4. 
22 Vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 und 3.3 S. 236 ff. zur Anwendbarkeit von Art. 29 BV. A.M. SEILER, Verwaltungsakt, 
S. 538. 
23 Deutlich der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 21. Juli 1975, ZBl 1976 S. 16 ff., S. 17: 
«Die Ernennung eines Beamten (der Begriff der Wahl wird im allgemeinen nur verwendet, wenn es um die 
Besetzung einer Stelle durch ein Kollegialorgan geht) ist eine Anordnung öffentlichrechtlicher Natur im Ein-
zelfall, welche die Begründung von Rechten und Pflichten – nämlich des Dienstverhältnisses – zum Gegens-
tand hat. In Literatur und Rechtsprechung ist denn auch anerkannt, dass es sich bei der Beamtenernennung 
um einen Verwaltungsakt handelt.» – Aus dem Entscheid geht hervor, dass für Wahlen Gleiches gilt. Vgl. 
auch etwa TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 28, Rz. 70; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 899; IMBODEN/RHINOW, Nr. 35 
III. e; STEFAN MÜLLER, S. 117 und S. 85; JUD, S. 70 ff.; MEILI, S. 25 ff. 
24 Vgl. Art. 40a ParlG, beachte dazu die Ausführungen im Gutachten BJ vom 6. November 2003, VPB 69.3, S. 8. 
25 Vgl. etwa Recht auf Lohn und Zulagen der Bundesrichter gemäss Art. 1a ff. der Verordnung der Bundesver-
sammlung über die Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen, bzw. Art. 5 ff. der RichterV 
für erstinstanzliche Richter; Ausstandpflichten der Richter am Bundesgericht gemäss Art. 34 und 35 BGG, 
bzw. Art. 38 VGG für Richter am Bundesverwaltungsgericht; Wohnsitzpflicht der Bundesrichter gemäss Art. 
12 BGG, bzw. Art. 14 der RichterV für erstinstanzliche Richter. 
26 TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 28 Rz. 31 f. sowie Rz. 70 ff.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 359
 
cc) 
Seitenblick: Einbürgerungsentscheide 
Interessant und auch ergiebig ist ein Vergleich mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur 
Rechtsnatur von Einbürgerungsentscheiden. Das Bundesgericht hat implizit festgehalten, dass es 
keine rechtsfreien Räume gibt, wo die Rechtsstellung des Einzelnen betroffen ist, und es sich deshalb 
bei Einbürgerungsentscheiden um Rechtsanwendungsakte handelt – dies selbst dann, wenn diese 
Akte durch kantonale oder kommunale Parlamente oder gar durch das Stimmvolk an der Urne erge-
hen27. Ähnlich lässt sich für die Richterwahlen argumentieren, denn sowohl Einbürgerungs- als auch 
Wahlverfahren werden durch entsprechendes Gesuch eingeleitet, und es besteht kein Rechtsan-
spruch auf Einbürgerung bzw. Wahl; in beiden Fällen verfügt das zuständige Organ über einen erheb-
lichen Ermessensspielraum. Es wird jeweils eine einzelfallbezogene Prüfung der Voraussetzungen 
durchgeführt, und das Verfahren endet mit Erteilung des Bürgerrechts bzw. der Wahl oder aber mit 
Ablehnung der entsprechenden Gesuche, d.h. mit einer individuell-konkreten Anordnung, welche ma-
teriell alle Merkmale einer Verfügung erfüllt28. 
dd) 
Fazit 
Die Rechtsnatur der Wahl von Richterinnen und Richtern durch die Vereinigte Bundesversammlung ist 
in Lehre und Rechtsprechung nicht geklärt. Es bestehen indessen gewichtige Indizien dafür, entspre-
chende Akte als Rechtsanwendungsakte zu qualifizieren. Sollten bezüglich der Qualifikation des erst-
maligen Wahlaktes nicht sämtliche Zweifel ausgeräumt sein, werden die nachfolgenden Ausführungen 
zeigen, dass jedenfalls die Wiederwahl bzw. Nichtwiederwahl von eidgenössischen Richtern als 
Rechtsanwendungsakt einzustufen ist. 
 
3. 
Wiederwahl 
a. 
Bedeutung der Amtsdauer 
Die Mitglieder des Bundesgerichts und der erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichte werden auf 
eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt29. Nach Ablauf der Amtsdauer enden die mit dem Richter-
amt verbundenen Rechte und Pflichten für Bundesrichter von Verfassung wegen (Art. 145 Satz 2 BV), 
für Bundesverwaltungs- und Bundesstrafrichter von Gesetzes wegen (Art. 9 Abs. 1 VGG und SGG). 
Eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses setzt eine erneute Wahl («Wiederwahl») voraus (vgl. Art. 
135 Abs. 2 und 136 ParlG)30. 
 
Während der Amtsdauer wird das Richteramt (ausserordentlich) beendigt etwa durch Rücktritt (Demission), Errei-
chen der Altersgrenze (Art. 9 Abs. 2 BGG, VGG und SGG), Verlust der Wählbarkeitsvoraussetzungen (Art. 5 Abs. 
2 BGG, VGG und SGG), Tod oder Aufhebung der betreffenden Richterstelle31. Eine Amtsenthebung ist nur für 
Mitglieder der erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichte vorgesehen (vgl. 10 VGG und SGG), während bei 
Bundesrichtern einzig die Nichtwiederwahl nach Ablauf der Amtsdauer offensteht32. 
 
b. 
Grundsatz und Rechtsnatur der Wiederwahl 
Einmal gewählte Richterinnen und Richter haben nach Ablauf ihrer Amtsdauer keinen Rechtsan-
spruch auf Wiederwahl. In der Praxis werden sie aber fast ausnahmslos wiedergewählt33. 
 
 
27 Grundlegend BGE 129 I 232 und BGE 129 I 217, seither ständige Praxis. 
28 Vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237 f. 
29 Vgl. oben Ziff. II. 2. 
30 Die Kompetenz der Vereinigten Bundesversammlung zur Wahl umfasst selbstverständlich auch die Kompetenz 
zur Wiederwahl nach Ablauf der Amtsdauer (EHRENZELLER, Rz. 4 zu Art. 168 BV). 
31 Vgl. KLEY, Rz. 4 zu Art. 9 BGG. 
32 SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Rz. 7 zu Art. 9 BGG sowie Rz. 3 zu Art. 3 BGG. Im Fall Schubarth hat das 
Gesamtgericht (ausserhalb einer vorläufigen Einstellung nach Art. 14 Abs. 4 VG) beschlossen, den betroffe-
nen Richter vorläufig nicht mehr in der Rechtsprechung einzusetzen (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Rz. 8 
zu Art. 9 BGG; BBl 2004 5671). 
33 AUBERT spricht deshalb von einer «inamovibilité de fait» (AUBERT, Rz. 1609). Vgl. etwa SEILER/VON 
WERDT/GÜNGERICH, Rz. 5 zu Art. 9 BGG; SEILER, Praktische Fragen, S. 293; KIENER, Unabhängigkeit, S. 285 
f.; GASS, S. 606; LIVSCHITZ, S. 253; BIRCHMEIER, Art. 5 [a]OG, S. 7.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 360
 
Bei der Wiederwahl dient als Wahlzettel im Parlament eine Namensliste der sich erneut zur Verfügung 
stellenden Mitglieder (Art. 136 Abs. 1 ParlG); die Wählenden können einzelne Kandidaten streichen 
(Art. 136 Abs. 2 ParlG), nicht aber eine Ergänzung des Wahlzettels vornehmen. Das Ermessen der 
Wahlbehörde ist damit im Vergleich zur erstmaligen Wahl deutlich eingeschränkt34. Darüber hinaus 
folgt aus dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 30 Abs. 1 und Art. 191c BV) eine Ver-
pflichtung der Wahlbehörde zur Wahrung von Ansehen und Unabhängigkeit der Justiz und damit zur 
Kontinuität; Richterinnen und Richter sollen nur dann nicht wiedergewählt werden, wenn ein wichtiger 
Grund vorliegt35. Es rechtfertigt sich deshalb umso mehr, hier der Sache nach von einer (mitwirkungs-
bedürftigen) Verfügung und damit von einem Rechtsanwendungsverfahren auszugehen36. 
 
Eine auf dem Wahlzettel aufgeführte Person ist dann nicht wiedergewählt, wenn sie aufgrund der 
Streichungen das absolute Mehr nicht erreicht (Art. 136 Abs. 3 ParlG). Durch Streichen vom Wahlzet-
tel erklären die Parlamentarier, von ihrer Befugnis zur Wiederwahl in einem negativen Sinn Gebrauch 
zu machen; die Gesamtheit der Streichungen bildet einen einheitlichen Hoheitsakt, welcher individuell-
konkret, verbindlich und erzwingbar ist. Die Nichtwiederwahl ist demnach der Sache nach eine Verfü-
gung, welche das Begehren auf erneute Begründung eines richterlichen Dienstverhältnisses ab-
weist37. Der Antrag der Gerichtskommission an die Vereinigte Bundesversammlung auf Streichung 
von der Liste ist folglich der Sache nach ein Antrag auf Erlass einer abweisenden Verfügung. 
 
5. 
Fazit 
 
Die Vereinigte Bundesversammlung nimmt bei der Wahl bzw. Wiederwahl (oder eben: Nichtwieder-
wahl) eine staatliche Aufgabe wahr. Sie ist deshalb an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu 
deren Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV). Weil es sich bei der Wahl und erst recht bei der 
Wiederwahl bzw. Nichtwiederwahl der Sache nach um einen Rechtsanwendungsakt handelt, sind im 
Verfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Vereinigten Bundesversammlung insbesondere 
die grundrechtlichen Verfahrensgarantien des Art. 29 BV massgebend38. 
 
 
III. Rechtliche Grundlagen 
 
Nachfolgend werden überblicksweise jene Erlasse und Normen dargestellt, welche die Gerichtskom-
mission im Zusammenhang mit einem Antrag auf Nichtwiederwahl zu beachten hat. 
 
1. 
Bundesgesetze 
 
a) Die Vorschriften zum Verfahren der Gerichtskommission finden sich im Parlamentsgesetz. Gemäss 
Art. 40a Abs. 1 ParlG ist die Gerichtskommission zuständig für die Vorbereitung der Wahl von Richte-
rinnen und Richtern der eidgenössischen Gerichte. Insbesondere hat sie gemäss Art. 40a Abs. 3 
 
34 Zur erstmaligen Wahl bzw. Ergänzungswahl siehe Art. 137 Abs. 2 und 3 ParlG sowie FISCHBACHER, S. 244. 
35 KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, S. 288. A.M. SEILER, Praktische Fragen, S. 294: Aus Art. 30 Abs. 1 BV 
Anspruch des Richters, nur aus sachlichen Gründen nicht wiedergewählt zu werden; verfassungsrechtlicher 
«bedingter» Anspruch auf Wiederwahl. Vgl. auch KLEY, Rz. 3 zu Art. 9 BGG: «Eine Nichtwiederwahl wegen 
geänderter parlamentarischer Mehrheiten ist denkbar, schadet aber der Autorität von Gericht und Recht.» 
36 Vgl. die Ausführungen zur Rechtsnatur des Wahlaktes vorne Ziff. II. 2. b. 
37 Vgl. betr. Beamte JUD, S. 224. Siehe bzgl. eines förmlichen Beschlusses über die Nichtwiederwahl eines Gym-
nasiallehrers auch BGE 104 Ia 26 E. 4d S. 30: «Nach Lehre und Praxis wird […] für die Wiederwahl eines 
Beamten keine ausdrückliche Bewerbung gefordert, sondern ein Stillschweigen wird ohne weiteres als Be-
werbung betrachtet […]. Wird aber eine stillschweigende Bewerbung der im Dienste stehenden Beamten 
angenommen, so lässt sich sehr wohl die Auffassung vertreten, in der Nichtwiederwahl liege die Abweisung 
dieser Bewerbung, also eines Gesuches.» Siehe dazu auch Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons 
Obwalden, VVGE 1978 bis 1980 Nr. 25 S. 37, E. 1. 
38 Im Ergebnis gleich KAYSER, S. 59 f.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 361
 
ParlG ihre Wahlvorschläge der Vereinigten Bundesversammlung zu unterbreiten. Welcher Typus von 
Richterwahlen angesprochen ist, ergibt sich aus Art. 135 bis 137 ParlG: Gemäss Art. 135 ParlG finden 
vor Beginn der neuen Amtsdauer die Gesamterneuerungswahlen statt. Nach Massgabe von Art. 135 
Abs. 2 ParlG erfolgt die Erneuerung des Gerichts entweder durch eine Wiederwahl (Art. 136 ParlG) 
oder – im Fall einer Vakanz oder Abwahl eines Mitglieds – durch eine Ergänzungswahl (Art. 137 
ParlG). Die Befugnisse der Gerichtskommission erstrecken sich auf alle genannten Wahlvorgänge. 
Für das Wahlverfahren von bisherigen Richterinnen und Richtern, die sich der Wiederwahl stellen, 
gelten somit die Bestimmungen von Art. 136 ParlG. 
 
Verfahrensregeln finden sich in den allgemeinen Bestimmungen zu den Kommissionen (Art. 42 bis 49 
ParlG) und in der Bestimmung über den Verkehr zwischen der Bundesversammlung und den eidge-
nössischen Gerichten (Art. 162 ParlG). Kraft Verweis in Art. 162 Abs. 1 Bst. c ParlG sind zudem die 
Bestimmungen über den Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat sinngemäss anwendbar; 
damit sind insbesondere die in Art. 150, Art. 156 und Art. 157 ParlG festgelegten Informationsrechte 
und Verfahrensregeln einschlägig. 
 
b) Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) ist im Wahlverfahren vor der Gerichtskommission wie 
auch vor der Vereinigten Bundesversammlung nicht anwendbar39. Im Verfahren vor der Gerichts-
kommission ebenfalls nicht einschlägig ist das Datenschutzgesetz; in seiner Konkretisierung des ver-
fassungsrechtlichen Anspruchs auf informationelle Selbstbestimmung kann es indessen der Kommis-
sion als allgemeine Leitschnur bei der Bearbeitung von Personendaten dienen40. Vergleichbare 
Grundsätze gelten bezüglich des Öffentlichkeitsgesetzes41. 
 
2. 
Bundesverfassung 
a. 
Ausgangslage: Grundrechtsbindung (Art. 35 Abs. 2 BV) 
Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Massgabe der Verfassung an die Grundrechte gebun-
den und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV). Staatsaufgaben sind 
sämtliche Tätigkeitsfelder, die kraft Verfassung oder Gesetz dem Staat übertragen sind42. Die Zustän-
digkeit der Vereinigten Bundesversammlung zur Wahl bzw. Nichtwiederwahl von Richterinnen und 
Richtern der eidgenössischen Gerichte (Art. 168 BV) stellt ohne weiteres eine staatliche Aufgabe dar. 
Die Bundesversammlung und die Gerichtskommission als deren Organ sind folglich an die Grundrech-
te gebunden, d.h. im Wahlverfahren sind die Grundrechte zu beachten. 
 
b. 
Die einschlägigen Garantien 
a) Art. 29 BV gewährleistet die allgemeinen Verfahrensgarantien. Jede Person hat in Verfahren vor 
Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beur-
teilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV). In diesen Verfahren besteht ausserdem An-
spruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sowie Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 
29 Abs. 3 BV). Die Garantien von Art. 29 BV gelten in Rechtsanwendungsverfahren und damit in allen 
Verfahren, die in einen individuell-konkreten Hoheitsakt münden, d.h. die Rechtsstellung des Einzel-
nen unmittelbar berühren. Erfasst sind insbesondere auch Rechtsanwendungsakte, die durch Parla-
mente ergehen43. Wie vorne gezeigt, sind Wahlakte der Sache nach Rechtsanwendungsakte44, so 
dass die Garantien von Art. 29 BV in entsprechenden Verfahren ihre Wirkung entfalten. 
 
Dass die von einer Nichtwiederwahl betroffenen Richterinnen und Richter in den Genuss minimaler 
Verfahrensrechte kommen müssen, erscheint im Rechtsstaat selbstverständlich. Der Entscheid über 
die Nichtwiederwahl ist für die Betroffenen von grosser Tragweite, und die Gewährleistung minimaler 
 
39 Vgl. zur Herleitung KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 3 f. 
40 Vgl. dazu KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 4. 
41 Vgl. dazu KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 5. 
42 KIENER/KÄLIN, S. 41; vgl. auch TSCHANNEN, § 7 Rz. 30 ff. 
43 KIENER/KÄLIN, S. 405. Vgl. auch BGE 129 I 232 E. 3.2 und 3.3 S. 236 ff. 
44 Siehe Ziff. II. 2. b. und Ziff. II. 3. b.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 362
 
Fairness erscheint um so wichtiger, als die Vereinigte Bundesversammlung bei ihrem Entscheid über 
einen Ermessensspielraum verfügt und gegen die Abwahl kein Rechtsmittel besteht45. 
 
b) Aus dem Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) lässt sich ableiten, dass grundsätzlich jeder Bürger 
in gleicher Weise zu öffentlichen Ämtern zugelassen ist46. Demnach ist bei der Zulassung zur Kandi-
datur für eine Wiederwahl rechtsgleiche Behandlung zu gewähren, und die Gerichtskommission hat im 
Rahmen ihrer Zuständigkeit gleiche Fälle gleich zu behandeln. Das Willkürverbot (Art. 9 BV) vermittelt 
den Betroffenen den Anspruch, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden; es 
sichert ihnen im Umgang mit Behörden ein Mindestmass an Gerechtigkeit zu47. Für die Gerichtskom-
mission wie für die Vereinigte Bundesversammlung folgt aus dem Willkürverbot unter anderem die 
Verpflichtung, die Nichtwiederwahl auf sachliche Gründe zu stützen und von schikanösen Massnah-
men abzusehen48. Das Prinzip des Handelns nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) und der daraus flies-
sende Vertrauensschutz sind zentrale Grundsätze, die alle staatlichen Organe binden. Das Verbot 
treuwidrigen Verhaltens begründet für die an der (Wieder)Wahl beteiligten Behörden namentlich die 
Pflicht, sich kohärent und nicht widersprüchlich zu verhalten49. Widersprüchlich und damit treuwidrig 
wäre insbesondere ein Antrag auf Nichtwiederwahl eines Richters, ohne den Betroffenen vorgängig 
informiert und angehört zu haben. 
 
c) Im Wahlverfahren gilt der Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV)50. Er konkretisiert sich 
darin, dass die parlamentarischen Instanzen keine weitergehenden Informationen aus dem Privatle-
ben bekannt geben dürfen, als zur Begründung der Nichtwiederwahl (oder eines entsprechenden An-
trags der Kommission an die Vereinigte Bundesversammlung) unbedingt erforderlich ist. Ebenso ist 
der Einzelne in seinem öffentlichen Achtungsanspruch verfassungsrechtlich geschützt. Der Staat darf 
ihn nicht in seinem sozialen Ansehen beeinträchtigen und insbesondere keine Angriffe auf die Ehre 
oder den guten Ruf vornehmen51. Folglich hat die Gerichtskommission darauf zu achten, dass die 
Betroffenen und ihr Verhalten nicht vorschnell negativ beurteilt werden und dass entsprechende Aus-
sagen zur Person und ihrem Verhalten nicht unbedacht an die Öffentlichkeit getragen werden. 
 
d) Keine Anwendung finden demgegenüber die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV), die Unschuldsver-
mutung (Art. 32 Abs. 1 BV) und die Garantien in gerichtlichen Verfahren (Art. 30 BV)52. 
 
3. 
Hinweis: EMRK und UNO-Pakt II 
 
Die Bundesversammlung wie auch die Gerichtskommission als deren Organ sind bei der Wahrneh-
mung staatlicher Aufgaben an die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) 
und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakts II) gebunden53. Die 
Menschenrechte der EMRK und des UNO-Pakts II sind in der Schweiz direkt anwendbar. Diese inter-
nationalen Gewährleistungen stellen Minimalgarantien dar. Vor diesem Hintergrund wird der Vollstän-
digkeit halber an dieser Stelle auch geprüft, ob sich aus den Garantien des internationalen Menschen-
rechtsschutzes Regeln für das Vorgehen der Gerichtskommission ergeben, wenn diese einen Antrag 
auf Nichtwiederwahl eines Richters oder einer Richterin in Betracht zieht. 
 
Eine Verletzung der Garantien kann – wo ein entsprechender Rechtsmittelweg offen steht – in der Schweiz vor 
jeder Justizbehörde geltend gemacht werden. Darüber hinaus kann eine Verletzung der EMRK auch mit Individu-
albeschwerde vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg gerügt werden. 
Demgegenüber ist die Individualbeschwerde an den UNO-Menschenrechtsausschuss (MRA), welcher über die 
Einhaltung von UNO-Pakt II wacht, nicht möglich, da die Schweiz das entsprechende Fakultativprotokoll nicht 
 
45 Vgl. Art. 189 Abs. 4 BV. 
46 Stefan Müller, S. 26. 
47 KIENER/KÄLIN, S. 334. 
48 Vgl. BGE 99 Ib 233 E. 3 S. 236 f.: «Die Nichtwiederwahl wegen ungenügender Leistungen und unbefriedigen-
den Verhaltens ist nicht nur zulässig, wenn dem Beamten ein Verschulden zur Last gelegt werden kann […]. 
Es muss genügen, dass die wegen Beanstandung der Leistungen oder des Verhaltens des Beamten ver-
fügte Nichtwiederwahl nach den Umständen als sachlich haltbare, nicht willkürliche Massnahme erscheint.» 
49 Zu diesem Gehalt von Art. 9 BV KIENER/KÄLIN, S. 342; HÄFELIN/HALLER, Rz. 826. 
50 Siehe zu den internationalen Garantien Ziff. III. 3. d. 
51 BGE 107 Ia 52 E. 3c bis e S. 57 f., betr. Publikation des Namens eines fruchtlos gepfändeten Schuldners im 
Amtsblatt. Vgl. auch KIENER/KÄLIN, S. 162. 
52 Zur Herleitung vgl. KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 6 f. 
53 Vgl. zur Grundrechtsbindung oben Ziff. III. 2. a.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 363
 
ratifiziert hat. Als Vertragsstaat ist die Schweiz aber zur regelmässigen Berichterstattung über die Verwirklichung 
des Paktes und die erzielten Fortschritte verpflichtet. 
 
a. 
Vorbemerkung: Vorgaben an das Richterwahlverfahren aus EMRK und 
UNO-Pakt II? 
(a) Die Bestellung des Gerichts durch das Parlament ist aus der Optik Unabhängigkeit des Gerichts 
(Art. 6 Ziff.1 EMRK) zulässig54. Für die Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit ist es wesentlich, 
ob das Wahlverfahren Gewähr dafür bietet, dass die gewählten Richterpersonen ihr Amt frei von Wei-
sungen und anderen Einwirkungen ausführen können55. 
 
(b) Unter Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II werden die Staaten mit Blick auf die Sicherstellung der richterli-
chen Unabhängigkeit aufgefordert, für die Richterernennung klare Verfahren und objektive Kriterien im 
Gesetz festzuhalten56. 
 
Gegenüber Richterwahlverfahren, wie sie – ähnlich wie in der Schweiz – in einzelnen Teilstaaten der USA vorge-
sehen sind, hat der Ausschuss Bedenken geäussert und empfiehlt den Systemwechsel zu Verfahren der Richter-
auswahl, die auf der Leistung der Kandidatinnen und Kandidaten («merit-selection system») beruhen57. 
 
b. 
Prozedurale Garantien: Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 
14 Ziff. 1 UNO-Pakt II? 
(a) Die in Art. 6 Ziff. 1 EMRK gewährten Ansprüche gelten nur in Verfahren über Streitigkeiten in Be-
zug auf «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen» oder über eine «strafrechtliche Anklage»58. 
Für die Anwendbarkeit des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist somit vorausgesetzt, dass die betroffene Person 
gemäss innerstaatlichem Recht Ansprüche oder Verpflichtungen besitzt59 und dass eine echte und 
ernsthafte Streitigkeit (materieller Art) vorliegt, die es im betreffenden Verfahren zu entscheiden gilt. 
Diese Entscheidung muss konkrete Auswirkungen auf den Bestand oder den Umfang der streitigen 
Ansprüche oder Verpflichtungen haben60. 
 
Zwar hat die Nichtwiederwahl eines bisherigen Amtsträgers, der sich nach Ablauf der Amtsperiode 
erneut zur Wahl stellt, konkrete Auswirkungen auf den Betroffenen und seinen Status als Richter. 
Indessen existiert kein innerstaatlich gewährtes oder abzuleitendes Recht auf Wiederwahl eines Rich-
ters oder einer Richterin nach Ablauf der Amtsperiode61. Mangels Vorliegen eines (streitigen) inner-
staatlich gewährten Rechts ist die Anwendbarkeit der Garantie somit ausgeschlossen. 
 
Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis – etwa betreffend Begründung, Beförderung, Beendi-
gung von Dienstverhältnissen – fallen gemäss bisheriger Rechtsprechung des Gerichtshofs jedenfalls dann nicht 
in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wenn der betroffene Angestellte in Ausübung hoheitlicher 
Befugnisse für den Schutz der allgemeinen Belange des Staates und anderer öffentlicher Körperschaften verant-
wortlich ist62. Für Richter hat der Gerichtshof die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausdrücklich abgelehnt63. 
 
54 KIENER, Rz. 9 zu Art. 5 BGG; KIENER, Unabhängigkeit, S. 257. Vgl. EKMR Ruiz-Mateos c. Spanien (Dec.) vom 
6. November 1990, Nr. 12952/87; EKMR Crociani, Palmiotti, Tanassi und Lefebvre d. Ovidio (Dec.) vom 18. 
Dezember 1980, Nr. 8603/79, 8722/79, 8723/79 und 8729/79. 
55 KIENER, Rz. 9 zu Art. 5 BGG; KIENER, Unabhängigkeit, S. 255; GRABENWARTER, S. 326. Zum Verhältnis Wahl-
verfahren bzw. Stellung der Richter und Unabhängigkeit siehe EGMR Findlay c. Vereinigtes Königreich vom 
25. Februar 1997, Nr. 22107/93, Rec. 1997-I, Ziff. 73. 
56 Menschenrechtsausschuss (MRA), General Comment No. 32 Ziff. 19. 
57 MRA, Concluding Observations of the Human Rights Committee: United States of America (1995), U.N. Doc. 
CCPR/C/79/Add 50, Ziff. 23 und Ziff. 36. 
58 Zum Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK siehe statt vieler GRABENWARTER, S. 310 ff. 
59 Vgl. dazu KÄLIN/KÜNZLI, S. 430. 
60 EGMR Benthem c. Niederlande A/97 (1985), Ziff. 32 f.; EGMR Pudas c. Schweden A/125-A (1987), Ziff. 31. 
Vgl. dazu VILLIGER, S. 241 f.; KÄLIN/KÜNZLI, S. 430. 
61 Für Richter, die sich für eine weitere Amtsperiode zur Wahl stellen, besteht ein gesetzlicher Anspruch, auf den 
Wahlzettel aufgenommen zu werden (Art. 136 Abs. 1 ParlG). 
62 EGMR Pellegrin c. Frankreich vom 8. Dezember 1999, Nr. 28541/95, Rec. 1999-VIII, Ziff. 64 ff. Vom Anwen-
dungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen sind beispielsweise Streitigkeiten von Angehörigen
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 364
 
Allerdings hat der Gerichtshof in der Zwischenzeit seine bisherige Rechtsprechung zum öffentlichen Dienstrecht 
(funktionaler Ansatz, EGMR Pellegrin c. Frankreich) weiter entwickelt. Er geht neu von der Vermutung der grund-
sätzlichen Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff.1 EMRK aus; verlangt sind für einen Ausschluss bestimmte Vorausset-
zungen64. Zurzeit ist nicht klar, welches die Konsequenzen dieser Ausweitung für die Stellung von Richterinnen 
und Richtern sind. 
 
Die Nichtwiederwahl eines Richters kann auch nicht als «strafrechtliche Anklage» im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK 
qualifiziert werden65. Selbst wenn eine Nichtwiederwahl im Zusammenhang mit einem Vorwurf gemäss Art. 10 
Bst. a SGG bzw. Art. 10 Bst. a VGG steht und den Charakter einer Disziplinarmassnahme gegenüber einem 
öffentlich-rechtlich Bediensteten hat, ist die Nichtwiederwahl weder formal als Strafrecht zu qualifizieren, noch 
erscheint sie ihrer Natur nach als strafrechtlich66. 
 
Im Ergebnis bedeutet dies, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK für Wahlverfahren an die eidgenössischen Ge-
richte, die in einer Nichtwiederwahl münden, nicht anwendbar ist67. Es besteht folglich basierend auf 
dieser Garantie kein Anspruch des Richters auf gerichtliche Beurteilung im Sinn von Zugang zu einem 
unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht sowie auf ein faires Gerichtsver-
fahren. 
 
(b) Die prozeduralen Garantien des Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II greifen im Verfahren der Richterwahl 
(an die eidgenössischen Gerichte) ebenfalls nicht. Wie bei der Konventionsgarantie fehlt es für die 
Anwendbarkeit des Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II schon am Vorliegen eines innerstaatlich gewährten 
Anspruchs auf Wahl bzw. Wiederwahl des Richters nach Ablauf der Amtsperiode68. 
 
Art. 14 UNO-Pakt II als Gegenstück zu Art. 6 EMRK findet ebenfalls einzig in Verfahren über «strafrechtliche 
Anklagen» oder «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen» Anwendung und verpflichtet die Staaten zur 
Gewährung minimaler Verfahrensrechte (Zugang zu einem zuständigen, unabhängigen, unparteiischen und auf 
Gesetz beruhenden Gericht sowie ein faires und öffentliches Gerichtsverfahren)69. Zu den Anwendungsvoraus-
setzungen des Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II zählen damit ebenfalls: das Vorliegen einer Streitigkeit materieller Art, 
deren Entscheidung konkrete Auswirkungen auf den Bestand oder Umfang der fraglichen Ansprüche oder Ver-
pflichtungen hat; und dass diese fraglichen Ansprüche oder Verpflichtungen gemäss innerstaatlichem Recht be-
stehen70. 
 
Die Beschwerden vor dem Ausschuss betreffen (soweit bekannt) einzig Streitigkeiten über erstmalige 
Ernennungen – hingegen nicht die Wiederwahl eines bisherigen Richters. Dabei hat der Ausschuss 
für eine Streitigkeit betreffend Ablehnung der (erstmaligen) Ernennung zum Richter die Anwendbarkeit 
von Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II abgelehnt. 
 
Dies mit der Begründung, dass es dabei – im Gegensatz zu Streitigkeiten betreffend Entlassungen aus öffentlich-
rechtlichem Dienstverhältnis – um eine Ablehnung einer Bewerbung für eine Richterstelle gehe, die durch das 
zuständige Organ in Ausübung einer «non-judicial task» ergehe. Das Verfahren der Richterernennung («the pro-
 
der Streitkräfte oder der Polizei. Streitigkeiten von Angestellten mit untergeordneter Verwaltungsaufgabe 
stehen hingegen unter dem Schutz von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 
63 EGMR Pitkevich c. Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, betr. Amtsenthebung einer Richterin: 
«The Court observes that the judiciary, while not being part of ordinary civil service, is nonetheless part of 
typical public service. A judge has specific responsibilities in the field of administration of justice which is a 
sphere in which States exercise sovereign powers. Consequently, the judge participates directly in the exer-
cise of powers conferred by public law and performs duties designed to safeguard the general interests of 
the State. It follows that the dispute concerning the applicant's dismissal from the judiciary did not concern 
her »civil” rights or obligations within the meaning of Article 6 of the Convention.”; bestätigt in EGMR Yılma-
zoğlu c. Türkei (Dec.) vom 12. Juni 2003. 
64 EGMR Vilho Eskelinen und andere c. Finnland vom 19. April 2007, Nr. 63235/00, zu den Voraussetzungen 
insbesondere Ziff. 62, betr. Polizeiangehörige; zur Kritik an dieser Rechtsprechungsänderung GRABENWAR-
TER, S. 313 f. 
65 Zu den Kriterien für die Annahme des Vorliegens einer «strafrechtlichen» Anklage vgl. EGMR Engel u.a. c. 
Niederlande A/22 (1976), Ziff. 82 f., betr. militärische Disziplinarverfahren. 
66 Siehe zur Amtsenthebung KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 9. 
67 So auch KIENER, Rz. 10 zu Art. 5 BGG. 
68 Vgl. dazu vorne Ziff. II. 3. b. 
69 Zu Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II siehe NOWAK, Rz. 15 ff. zu Art. 14 CCPR, sowie Menschenrechtsausschuss 
(MRA), General Comment No. 32, insbesondere zum Anwendungsbereich Ziff. 15 ff. 
70 Vgl. dazu KÄLIN/KÜNZLI, S. 430. Vgl. auch MRA, General Comment No. 32 Ziff. 17.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 365
 
cedure of appointing judges») liege nicht im Bereich der Streitigkeiten über «strafrechtliche Anklagen» oder «zivil-
rechtliche Ansprüche und Verpflichtungen»71. 
 
Im Ergebnis bedeutet dies, dass Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II für Wiederwahlverfahren an die eidgenös-
sischen Gerichte und eine dabei ergehende Nichtwiederwahl nicht anwendbar ist. Es besteht folglich 
kein Anspruch des Richters auf Zugang zu einem zuständigen, unabhängigen, unparteiischen und auf 
Gesetz beruhenden Gericht sowie ein faires und öffentliches Gerichtsverfahren. 
 
An diesem Ergebnis vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der UNO-
Menschenrechtsausschuss den Anwendungsbereich von Art. 14 UNO-Pakt II in seiner Rechtspre-
chung zum öffentlichen Dienstrecht weiter als der EGMR jenen des Art. 6 Ziff. 1 EMRK fasst72. 
 
Nach Ansicht des Ausschusses stellt der Begriff der Auseinandersetzung über «zivilrechtliche Ansprüche und 
Verpflichtungen» eher auf die Natur des in Frage stehenden Rechts ab als auf den Status einer der Parteien73. Es 
wird ohne Rücksicht auf Status oder Funktion des betroffenen Bediensteten für sämtliche Streitigkeiten aus öf-
fentlich-rechtlichem Dienstverhältnis das Vorliegen einer Auseinandersetzung über «zivilrechtliche Ansprüche» im 
Sinn der Paktgarantie bejaht74; ausgeschlossen sind disziplinarische Massnahmen75. Für Richterpersonen gilt, 
dass sie sich im Prinzip vor dem Ausschuss auf die Garantien des Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II berufen können. 
Soweit ersichtlich hat der Ausschuss Beschwerden betr. die Entlassung von Richtern bisher aber unter dem As-
pekt des rechtsgleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern (Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II) geprüft – und dabei auf die 
Verbindung mit Art. 14 Ziff. 1 UNO Pakt II (objektiv-rechtliche Dimension der Unabhängigkeit der Justiz) hinge-
wiesen76. 
 
(c) Keine Anwendung finden auch die besonderen Verfahrensgarantien für Strafverfahren gemäss Art. 
6 Ziff. 2 und 3 EMRK (bzw. Art. 14 Ziff. 2 bis 7 UNO-Pakt II), da es sich bei einer Nichtwiederwahl von 
Richtern nicht um ein «Strafverfahren» im Konventions- oder Paktsinn handelt77. 
 
c. 
Recht auf wirksame Beschwerde 
(a) Art. 13 EMRK garantiert jeder Person zur Durchsetzung der in der EMRK gewährten Rechte oder 
Freiheiten eine «wirksame Beschwerde» bei einer innerstaatlichen Instanz. Die Staaten sind gehalten, 
einen wirksamen Rechtsbehelf im Sinn einer Überprüfungsmöglichkeit vor einer innerstaatlichen Be-
hörde zur Verfügung zu stellen. Im Gegensatz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist nicht zwingend gerichtlicher 
Rechtsschutz erforderlich; als Mindestvoraussetzung ist jedoch eine hinreichend unabhängige und 
unparteiische Beschwerdeinstanz verlangt, die eine Rechts- und Sachverhaltsüberprüfung vornehmen 
darf78. 
 
71 MRA Kazantzis c. Zypern, Beschwerde 972/2001, Ziff. 6.5, betr. Nichternennung zum Richter; ebenso für die 
Ernennung in den Richterrat: MRA Jacobs c. Belgien, Beschwerde 943/2000, Ziff. 8.7, betr. Ernennung in 
den «High Council of Justice» und Rivera Fernández c. Spanien, Beschwerde 1396/2005, Ziff. 6.3, betr. Er-
nennung in den «General Council of the Judiciary». 
72 Vgl. dazu bereits KIENER, Gutachten Amtsenthebung, S. 10. 
73 MRA Robert Casanovas c. Frankreich, Beschwerde 441/1990, Ziff. 5.2; bereits MRA Y.L. c. Kanada, Bes-
chwerde 112/1981, Ziff. 9.1 und 9.2. Vgl. auch MRA, General Comment No. 32 Ziff. 16. 
74 Insbesondere hat der Ausschuss auch für Streitigkeiten betr. Entlassungen die Anwendbarkeit des Art. 14 Ziff. 
1 bejaht. MRA Muñoz Hermoza c. Peru, Beschwerde 203/1986, Ziff. 11.3 und 12; bestätigt in MRA Robert 
Casanovas c. Frankreich, Beschwerde 441/1990, Ziff. 5.2. 
75 Zum Ausschluss disziplinarischer Entlassungen aus öffentlichem Dienst: MRA Perterer c. Österreich, Bes-
chwerde 1015/2001, Ziff. 9.2, betr. Entlassung eines Gemeindebeamten im Verfahren vor einer Disziplinar-
kommission. Vgl. auch MRA, General Comment No. 32 Ziff. 17. Die Auferlegung von disziplinarischen 
Massnahmen (gegen öffentlich-rechtlich Bedienstete) fällt grundsätzlich auch nicht unter den Begriff der 
«strafrechtlichen Anklage» im Sinn der Paktgarantie (MRA Perterer c. Österreich, Beschwerde 1015/2001, 
Ziff. 9.2). 
76 MRA Pastukhov c. Weissrussland, Beschwerde 814/1998, Ziff. 7.3, betr. willkürliche Entlassung eines Richters; 
sowie MRA Adrien Mundyo Busyo und andere c. Demokratische Republik Kongo, Beschwerde 933/2000, 
Ziff. 5.2., betr. Entlassung von über 300 Richtern. 
77 Dies gilt selbstverständlich selbst für den Fall, dass die Nichtwiederwahl im Zusammenhang mit disziplinaris-
chen Vorwürfen etc. steht. 
78 Vgl. EGMR Silver und andere c. Vereinigtes Königreich, A/61 (1983), Ziff. 113. Vgl. VILLIGER, Rz. 649.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 366
 
Für die Ausgestaltung des Beschwerdeverfahrens nach Art. 13 EMRK gilt, dass zumindest die fundamentalsten 
Verfahrensgarantien, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung des Entscheids, 
gewährleistet sein müssen79. 
 
Der Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK geht insofern weiter als die Garantien des Art. 6 Ziff. 1 
EMRK, als er sich auf alle in der Konvention garantierten Rechte bezieht. Gleichzeitig ist der Anwen-
dungsbereich kein umfassender, denn aufgrund des akzessorischen Charakters der Garantie kann 
eine Verletzung von Art. 13 EMRK nur in Verbindung mit einer materiellen Garantie der Konvention 
(oder eines Zusatzprotokolls) gerügt werden80. 
 
Im Zusammenhang mit einem Wiederwahlverfahren und einer allfälligen Nichtwiederwahl eines bisherigen Rich-
ters durch die Bundesversammlung bzw. der Vorbereitung und Antragstellung durch die Gerichtskommission 
könnte allenfalls die Verletzung folgender (materieller) Konventionsgarantien in Frage kommen: Art. 8 EMRK 
(Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens81), Art. 10 EMRK (Recht auf freie Meinungsäusserung82), Art. 
11 EMRK (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) oder Art. 9 EMRK (Gedanken-, Gewissens- und Religions-
freiheit83). 
 
Auch Akte der Bundesversammlung fallen grundsätzlich in den Anwendungsbereich von Art. 13 
EMRK, denn bei einer behaupteten Konventionsverletzung durch einen dem Staat zurechenbaren 
Hoheitsakt findet diese Garantie Anwendung, unabhängig davon, ob es sich um einen Akt der Exeku-
tive, der Judikative oder der Legislative handelt84. 
 
Damit der Schutz von Art. 13 EMRK greift, ist nicht erforderlich, dass eine Konventionsverletzung tat-
sächlich feststehen muss. Es genügt vielmehr eine gewisse Plausibilität, mit der eine Verletzung dar-
gelegt wird: Die Verletzung muss in vertretbarer Weise angenommen werden können («arguable 
claim»). Nicht jede geltend gemachte Verletzung begründet die Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK85. 
 
(b) Eine entsprechende Norm findet sich in Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II86. 
 
(c) Der Gesetzgeber hat gegen Wahlbeschlüsse der Vereinigten Bundesversammlung (insbesondere 
die Nichtwiederwahl eines Richters) im Gesetz kein Rechtsmittel vorgesehen. Dies erweist sich mit 
Blick auf den Anspruch auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK, Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II) als nicht 
ganz unproblematisch. Falls die betroffene Person in vertretbarer Weise die Verletzung einer materiel-
len Konventions- bzw. Paktgarantie darlegen könnte, müsste nach Massgabe der EMRK und UNO-
Pakt II innerstaatlich der Rechtsweg gegen den Wahlbeschluss der Vereinigten Bundesversammlung 
geöffnet werden. 
 
d. 
Materielle Garantien 
In Verlauf eines parlamentarischen Richterwahlverfahrens, welches in einer Nichtwiederwahl eines 
bisherigen Amtsträgers mündet, aber auch bereits in der vorgängigen Vorbereitung durch die Ge-
richtskommission, können neben den Verfahrensgarantien auch materielle Garantien des internationa-
 
79 Vgl. FROWEIN/PEUKERT, Rz. 4 zu Art. 13. 
80 Zu Art. 13 EMRK vgl. statt vieler GRABENWARTER, S. 389 ff.; FROWEIN/PEUKERT, Art. 13. 
81 Vgl. zur Bedeutung des Anspruchs auf Privatsphäre und des öffentlichen Achtungsanspruchs oben Ziff. III. 2. 
b. 
82 Siehe EGMR Wille c. Lichtenstein vom 28. Oktober 1999, Nr. 28396/95, Rec. 1999-VII Ziff. 71 ff., betr. Nich-
twiederernennung eines Richters; EGMR Pitkevich c. Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, 
betr. Amtsenthebung einer Richterin aufgrund aktiver Mitgliedschaft bei der «Living Faith Church». 
83 Für einen Entscheid im Zusammenhang mit der Äusserung religiöser Anschauungen etwa EGMR Pitkevich c. 
Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, betr. Amtsenthebung einer Richterin aufgrund aktiver 
Mitgliedschaft bei der «Living Faith Church»; die Ausführungen beschränken sich in diesem Entscheid aber 
auf die freie Meinungsäusserung (betr. Religion) gemäss Art. 10 EMRK. 
84 GRABENWARTER, S. 393. 
85 GRABENWARTER, S. 393 f. m.w.H. Vgl. zum Begriff des «vertretbaren» Anspruchs auch VILLIGER, Rz. 654 f. Der 
Gerichtshof entscheidet je nach Einzelfall und hat bislang eine abstrakte Definition des Erfordernisses abge-
lehnt. 
86 Zu Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II siehe NOWAK, Art. 2 CCPR Rz. 62 ff. Eine Individualbeschwerde vor dem Mens-
chenrechtsausschuss wegen Verletzung dieser Garantie ist ebenfalls nur in Verbindung mit einer anderen 
Bestimmung des Paktes möglich (Akzessorietät); vgl. statt vieler MRA Kazantzis c. Zypern, Beschwerde 
972/2001, Ziff. 6.6. Zur Praxis des Ausschusses siehe unten Bst. e.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 367
 
len Menschenrechtsschutzes Bedeutung erlangen; namentlich das Recht auf Achtung des Privat- und 
Familienlebens (Art. 8 EMRK; Art. 17 UNO-Pakt II), das Recht auf freie Meinungsäusserung (Art. 10 
EMRK; Art. 19 UNO-Pakt II), die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 11 EMRK; Art. 21 und 
22 UNO-Pakt II), die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK; Art. 18 UNO-Pakt II) 
oder der Anspruch auf rechtsgleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II)87. 
 
e. 
Insbesondere rechtsgleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern 
Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II garantiert dem Einzelnen, «unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleich-
heit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben». Das Recht auf gleichberechtigten Zu-
gang garantiert keinen individuellen Anspruch auf ein bestimmtes Amt oder eine bestimmte Stelle, 
auch nicht auf Beschäftigung im öffentlichen Dienst. Der Zugang, mithin die Auswahl der Bewerberin-
nen und Bewerber, hat rechtsgleich und insbesondere diskriminierungsfrei zu erfolgen88. 
 
Dieser Anspruch auf rechtsgleichen «Zugang» ist nicht nur im Zusammenhang mit der erstmaligen 
Ernennung, sondern auch bei der Beendigung oder Entlassung aus dem öffentlichen Dienst89 bedeut-
sam. Auch die Ablehnung einer Bewerbung eines Richters um Wiederernennung90 fällt in den Anwen-
dungsbereich dieser Garantie und hat den Anforderungen an den «rechtsgleichen Zugang» zu genü-
gen91. 
 
Um den rechtsgleichen Zugang sicherzustellen, müssen die Kriterien und Verfahren der Ernennung, 
Beförderung, Einstellung, Entlassung und Abberufung aus einem öffentlichen Amt objektiv und sach-
gerecht sein92. 
 
Der Menschenrechtsausschuss hat schon mehrfach Beschwerden betreffend die Amtsenthebung von Richterin-
nen und Richtern am Massstab von Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II geprüft und dabei eine Verletzung der Paktgarantie 
erkannt93. In Verbindung mit Art. 2 Ziff. 3 versteht sich Art. 25 Bst. c dahingehend, dass bei sämtlichen Entlas-
sungen aus öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis – Richter und Richterinnen eingeschlossen – ein Recht auf 
effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (im Sinn von Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II) besteht94. 
 
Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II verpflichtet die Staaten zur Schaffung eines gewissen institutionellen Rah-
mens, welcher das Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern regelt. Es werden als regelungsbedürftig 
erachtet: die Ausschreibung der vakanten Stellen, die Festlegung objektiver Kriterien für die Auswahl 
und ein gewisser Rechtsschutz für unterlegene Kandidaten95. 
 
Im Ergebnis erweist sich das Fehlen eines Rechtsmittels gegen den Wahlentscheid der Vereinigten 
Bundesversammlung auch mit Blick auf Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II als nicht unproblematisch. Falls die 
betroffene Richterin bzw. der betroffene Richter in vertretbarer Weise96 geltend macht, die Nichtwie-
derwahl sei in rechtsungleicher Weise erfolgt (d.h. anders als in vergleichbaren Fällen), sie sei diskri-
minierend97 oder in sich willkürlich (z.B. weil zur Begründung der Nichtwiederwahl unhaltbare Argu-
 
87 Vgl. oben Ziff. III. 3. c (zum Anspruch auf wirksame Beschwerde bei Verletzung einer Konventions- bzw. Pakt-
garantie) und zu Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II gleich anschliessend Bst. e. 
88 Vgl. KÄLIN/KÜNZLI, S. 470 f. MRA Jacobs c. Belgien, Beschwerde 943/2000, Ziff. 9.3, betr. Ernennung in den 
High Council of Justice und Hinostroza Solís c. Peru, Beschwerde 1016/2001, Ziff. 6.2. 
89 Vgl. KÄLIN/KÜNZLI, S. 470 f. 
90 MRA Raosavljevic c. Bosnien-Herzegowina, Beschwerde 1219/2003, betr. Ablehnung der Bewerbung um Wie-
derernennung zum Richter an den «Supreme Court of the Republic Srpska», Ziff. 7.6: «[…] article 25 (c) 
guarantees not only access to public service, but also a right of retention in the public service on general 
terms of equality.» 
91 Zu den Anforderungen (bei Ernennungsverfahren für Mitglieder in den Richterrat) vgl. MRA Jacobs c. Belgien, 
Beschwerde 943/2000, Ziff. 9.3 ff., betr. Ernennung in den «High Council of Justice». 
92 MRA Hinostroza Solís c. Peru, Beschwerde 1016/2001, Ziff. 6.2. Vgl. MRA, General Comment No. 25, Ziff. 23. 
93 MRA Pastukhov c. Weissrussland, Beschwerde 814/1998, Ziff. 7.3, betr. willkürliche Entlassung eines Richters; 
sowie MRA Adrien Mundyo Busyo und andere c. Demokratische Republik Kongo, Beschwerde 933/2000, 
Ziff. 5.2., betr. Entlassung von über 300 Richtern. 
94 NOWAK, Art. 25 Rz. 43. 
95 ACHERMANN/CARONI/KÄLIN, S. 229; vgl. auch NOWAK, Rz. 42 zu Art. 25. 
96 Vgl. MRA Kazantzis c. Zypern, Beschwerde 972/2001. 
97 Vgl. dazu MRA Hinostroza Solís c. Peru, Beschwerde 1016/2001, Ziff. 6.4.
 
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mente herangezogen wurden)98, müsste die Schweiz innerstaatlich einen Rechtsweg öffnen, um ihren 
Pflichten aus dem UNO-Pakt II zu genügen. 
 
 
IV. Verfahren bei einem Antrag auf Nichtwiederwahl 
1. 
Vorbemerkungen: Besonderheiten und Schwierigkeiten 
a. 
Das Problem befristeter Amtsdauern 
Anders als in den meisten westlichen Demokratien sind Richterinnen und Richter in der Schweiz nicht 
unbefristet (d.h. bis zum Erreichen der Altersgrenze), sondern auf eine befristete Amtsdauer gewählt, 
und haben sich nach deren Ablauf der Wiederwahl zu stellen99. Wiederwahlverfahren dienen der Bes-
tätigung eines Amtsträgers oder einer Amtsträgerin, sie versichern die fortdauernde demokratische 
Legitimation der Justiz und stellen sicher, dass nur solche Personen das Richteramt ausüben, die 
fachlich und persönlich dazu nach wie vor in der Lage sind. Bei einer Wiederwahl geht es also immer 
auch um die Sicherstellung einer rechtsstaatlichen, funktionierenden Justiz. In Bestätigungswahlen 
verwirklichen sich deshalb auch aufsichtsrechtliche Momente100. 
 
Mit Blick auf die Unabhängigkeit der Justiz bedenklich sind Abwahlen und bewusst knappe Wieder-
wahlen («Denkzettelwahlen»), namentlich dann, wenn sie missliebige Urteile in Rechnung stellen und 
das Bestätigungsverfahren so zum Referendum über die Rechtsprechung in der vergangenen Amts-
periode wird. Hier genügt ein entsprechender Vorgang, um auch bei den selber nicht unmittelbar be-
troffenen Richterinnen und Richtern einen Abschreckungseffekt zu bewirken. Die Gefahr besteht, dass 
sie − mehr oder weniger bewusst − die Rechtsprechung, jedenfalls in umstrittenen Fällen und gerade 
kurz vor Wiederwahlterminen, auf ihre mutmassliche Akzeptanz bei der Wiederwahlbehörde ausrich-
ten. Weitere Gefährdungen der richterlichen Unabhängigkeit liegen im Umstand, dass die Wiederwahl 
ohne Begründung unterbleiben kann, dass kein Rechtsschutz gegen Willkürakte des Wahlkörpers 
besteht und keine wohlerworbenen Rechte oder Bestätigungsansprüche anerkannt sind101. 
 
Neben der Geltung der Grundrechte bilden die Grundsätze richterlicher Unabhängigkeit (Art. 30 Abs. 
1 BV, Art. 191c BV) jenen Massstab, an dem sich das Handeln der Gerichtskommission und später 
der Vereinigten Bundesversammlung auszurichten hat. Dies war auch den parlamentarischen Instan-
zen bewusst. Den Beratungsprotokollen der RK-S zur Schaffung einer Justizkommission lässt sich 
entnehmen, dass die Nichtwiederwahl ultima ratio sein sollte. Bei einem Antrag auf Nichtwiederwahl 
gehe die persönliche Rufschädigung so weit, dass zunächst alle milderen Mittel anzuwenden seien102. 
Die im entsprechenden Gutachten schon für das Amtsenthebungsverfahren konstatierte Ambivalenz 
gilt dabei auch für die Nichtwiederwahl: Eine Nichtwiederwahl soll dazu dienen, Ansehen und Unab-
hängigkeit der Justiz zu sichern. Gleichzeitig trägt die Nichtwiederwahl die Gefahr in sich, eben jene 
Werte zu gefährden, die sie schützen soll. Aus einer rechtsstaatlichen Optik muss das Verfahren des-
halb in einer Art und Weise geführt werden, die Ansehen und Unabhängigkeit der Justiz zu jedem 
Zeitpunkt wahrt103. 
 
Ein wichtiger Schritt zur Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit wurde mit Art. 136 Abs. 1 ParlG 
getan: Demnach haben die sich für eine weitere Amtsdauer zur Verfügung stellenden Richterinnen 
und Richter zumindest den Anspruch, auf den Wahlzettel für die Gesamterneuerungswahl gesetzt zu 
 
98 MRA Raosavljevic c. Bosnien-Herzegowina, Beschwerde 1219/2003; der Richter hatte geltend gemacht, seine 
Nichtwiederernennung basiere ausschliesslich auf zwei umstrittenen Urteilen und nicht auf objektiven Krite-
rien. Der Ausschuss erklärte die Beschwerde mangels genügender Substantiierung als unzulässig. 
99 Eine Ausnahme gilt im Kanton Freiburg; hier sind die Richterinnen und Richter seit der jüngsten Verfassung-
srevision auf unbestimmte Zeit gewählt, vgl. Art. 121 Abs. 2 KV-FR. 
100 KIENER, Unabhängigkeit S. 286; neuerdings auch KAYSER, S. 59 und S. 63 f. 
101 KIENER, Unabhängigkeit, S. 286 und S. 287 f., mit zahlreichen Hinweisen; in diese Richtung neuerdings auch 
KAYSER, S. 59 und S. 63 f. 
102 Siehe Beratungsprotokoll der RK-S vom 25. Oktober 2001, S. 28. 
103 Vgl. KIENER, Unabhängigkeit, S. 239 f.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 369
 
werden. Dies entspricht im Übrigen auch den Forderungen des Konsultativrats der Europäischen 
Richter (CCJE)104. 
 
b. 
Verhältnis zur Amtsenthebung 
Alle Richterinnen und Richter des Bundes unterstehen dem Wiederwahlerfordernis nach Ablauf ihrer 
Amtsdauer. Erstinstanzliche Richter und Richterinnen können zudem während der Amtsdauer ihres 
Amtes enthoben werden (Art. 10 SGG, Art. 10 VGG). 
 
Das Verhältnis zwischen Wiederwahl und Amtsenthebung ist bislang nicht geklärt. Fest steht aber, 
dass die Nichtwiederwahl, erfolgt sie aus personenbezogenen und nicht aus justizorganisatorischen 
Gründen, in ihren Auswirkungen auf die rechtliche und soziale Stellung der Betroffenen gleich ein-
schneidend wie eine Amtsenthebung ist. Zudem gilt es zu verhindern, dass Wiederwahlverfahren zu 
einem billigen Ersatz für Amtsenthebungsverfahren werden, indem die Nichtwiederwahl nach Ablauf 
der Amtsdauer die förmliche, gesetzlich angeleitete Amtsenthebung ersetzt. Auch sollen die Betroffe-
nen nicht zu einem «freiwilligen» Verzicht auf eine erneute Kandidatur genötigt werden, nur weil die-
ses Vorgehen für die involvierten Behörden und die hinter der Nomination stehenden politischen Par-
teien mit weniger Aufwand und negativer Publizität verbunden ist als eine unter den Augen der Öffent-
lichkeit stattfindende Nichtwiederwahl. 
 
Ein unabhängiges Gericht zeichnet sich nach anerkannter Lehre und feststehender Rechtsprechung 
dadurch aus, dass die Richter nur ausnahmsweise und nur in einem erschwerten Verfahren ihres 
Amtes enthoben werden können. Vor diesem Hintergrund vermag die einzelfallweise formlose «Amts-
enthebung durch Nichtwiederwahl» den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht zu genügen. Wer nach 
Ablauf der Amtszeit mit Abwahl rechnen muss, sieht sich permanent jenem Druck ausgesetzt, den die 
Einrichtung der festen Amtsdauer gerade verhindern will. Die ohne wichtigen Grund erfolgte Nichter-
neuerung des Mandats nach Ablauf der Amtsdauer stellt deshalb − gleich wie die unmotivierte Abset-
zung während der Amtsdauer − einen erheblichen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit dar. Aus 
diesen Gründen mehren sich auch die Stimmen, die zur Sicherstellung der richterlichen Unabhängig-
keit eine Abkehr vom System der kurzen Amtsdauer mit Wiederwahl und stattdessen eine feste Amts-
dauer bis zum altersbedingten Rücktritt verlangen105. 
 
Nun ist die gesamte schweizerische Behördenordnung auf demokratische Legitimation und Machtbe-
grenzung der Funktionsträger angelegt; die unbeschränkte, von der Wahl bis zum altersbedingten 
Rücktritt reichende Amtsdauer ist ihr weitgehend fremd. Dem Anliegen richterlicher Unabhängigkeit 
muss deshalb bis auf weiteres innerhalb den bestehenden Strukturen Rechnung getragen werden. 
Dies kann gelingen, wenn die Richter − den Verwaltungsbeamten gleich − gegen unsachliche oder gar 
schikanöse Nichtwiederwahlen geschützt werden106. 
 
c. 
Die Rechte der Betroffenen 
Eine Nichtwiederwahl bedeutet einen erheblichen Eingriff in die Rechte der Betroffenen. Die Auswir-
kungen auf die berufliche und persönliche Stellung sind besonders einschneidend, da sich das Ver-
fahren (spätestens wenn es zu einem Antrag an die Vereinigte Bundesversammlung kommt) auch vor 
den Augen der Öffentlichkeit abspielt. Allfällige Beschneidungen von Verfahrensrechten wiegen umso 
schwerer, als es nach Massgabe der bundesrechtlichen Ordnung keine richterliche (oder andere 
rechtliche) Überprüfung der Nichtwiederwahl gibt, sich allfällige Fehler also nicht mehr korrigieren 
lassen. 
 
 
104 Opinion No. 1 (2001) of the Consultative Council of European Judges (CCJE) for the Attention of the Commit-
tee of Ministers of the Council of Europe on Standards Concerning the Independence of the Judiciary and 
the Irremovability of Judges, Ziff. 52: «a) the judge, if he wishes, is considered for re-appointment by the ap-
pointing body and b) the decision regarding re-appointment is made entirely objectively and on merit and wi-
thout taking into account political considerations»; Ziff. 53: «The CCJE considered that when tenure is provi-
sional or limited, the body responsible for the objectivity and transparency of the method of appointment or 
re-appointment as a full-time judge are of especial importance […].» 
105 KIENER, Unabhängigkeit, S. 288, mit zahlreichen Hinweisen. 
106 Ebenda, S. 288 f.
 
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d. 
Fazit 
Vor diesem Hintergrund wird auch in der jüngeren Lehre zu Recht festgehalten, die Nichtwiederwahl 
sei mit der Amtsenthebung von der Wirkung her vergleichbar und die Nichtwiederwahl habe deshalb 
den gleichen Anforderungen zu genügen wie die Amtsenthebung107. Mit Blick auf die fehlende Mög-
lichkeit der Amtsenthebung von Bundesrichterinnen und Bundesrichtern macht diese Gleichstellung 
durchaus auch Sinn: Es lässt sich kaum vertreten, dass die als Magistratspersonen qualifizierten Rich-
terinnen und Richter am höchsten Gericht des Bundes nach Ablauf ihrer Amtsdauer mehr oder weni-
ger formlos ihres Amtes enthoben werden können, während für die erstinstanzlichen Richterinnen und 
Richter ein förmliches Amtsenthebungsverfahren durchlaufen werden muss, sobald Amtsenthebungs-
gründe vorliegen. 
 
Als Konsequenz ist das Erneuerungswahlverfahren mit einer allfälligen Nichtwiederwahl so eng als 
möglich an das Amtsenthebungsverfahren anzugleichen. Die Venedig Kommission fordert (im 
Zusammenhang mit den Ernennungen auf Probezeit)108: «A refusal to confirm the judge in office 
should be made according to objective criteria and with the same procedural safeguards as apply 
where a judge is to be removed from office.» Unterschiede sind allein dort sachgerecht, wo sie sich 
aus besonderen gesetzlichen Vorschriften ergeben oder sich aufgrund besonderer Umstände auf-
drängen. So oder anders sind Wahlverfahren mit Augenmass und mit Respekt vor den im Spiel ste-
henden rechtsstaatlichen Grundsätzen zu führen. Allgemeine Richtschnur bilden neben der Sicherung 
der richterlichen Unabhängigkeit auch die Grundrechte der betroffenen Person, namentlich ihr An-
spruch auf ein faires, rechtsstaatliches, am Grundsatz von Treu und Glauben ausgerichtetes Verfah-
ren. Um sicherzustellen, dass eine Nichtwiederwahl auf wichtigen Gründen beruht und den Grundsatz 
der richterlichen Unabhängigkeit wahrt, müssen im Verfahren vor der Gerichtskommission alle Argu-
mente für und gegen eine (Wieder)Wahl normativ angeleitet, in der Sache differenziert und unter Ge-
währung der Gehörsansprüche der Betroffenen gewürdigt werden, so dass ein Antrag auf Nichtwie-
derwahl (und in der Folge auch ein entsprechender Entscheid der Vereinigten Bundesversammlung) 
als Ergebnis eines rationalen Diskurses dasteht109. 
 
2. 
Anwendbares Recht 
 
Fest steht, dass die Gerichtskommission mit der Kompetenz zur Vorbereitung der Wahl (Art. 40a Abs. 
1 ParlG) ebenfalls über die Kompetenz zur Vorbereitung der Wiederwahl verfügt, mithin ein kommissi-
onsinternes Verfahren stattzufinden hat. Die Tätigkeit der Gerichtskommission im Zusammenhang mit 
einem Antrag auf Nichtwiederwahl ist nur sehr punktuell rechtlich normiert. Folgende Normen sind 
einschlägig110: Art. 40a ParlG (Gerichtskommission), Art. 42 bis 49 ParlG (Allgemeine Bestimmungen 
zu den Kommissionen), Art. 135 und 136 ParlG (Wahlen in die eidgenössischen Gerichte), Art. 162 
ParlG (Verkehr zwischen der Bundesversammlung und den eidgenössischen Gerichten). Zusätzlich 
gelten die verfahrensrechtlichen Minimalgarantien von Art. 29 BV, und nicht zuletzt sind materielle 
Grundrechtsgarantien wie insbesondere das Willkürverbot und der Grundsatz von Treu und Glauben 
(Art. 9 BV) sowie der Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art 13 Abs. 1 BV) zu beachten. Allgemei-
ne Leitlinie bildet der Schutz und die Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit (Art. 191c BV, Art. 30 
Abs. 1 BV). 
 
Ergänzend ist auf die anerkannten Verfahrensmaximen zurückzugreifen. Verfahrensmaximen sind Grundsätze, 
nach denen sich die Ausgestaltung einer Verfahrensordnung richtet. Es handelt sich um allgemeine Leitlinien, die 
bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensordnungen als Auslegungshilfen herangezogen werden können111. 
 
 
107 KAYSER, S. 59. 
108 Venice Commission, Opinion on Draft Constitutional Amendments Concerning the Reform of the Judicial Sys-
tem in «The Former Yugoslav Republic of Macedonia», November 2005, Ziff. 30. 
109 KIENER, Unabhängigkeit, S. 289. 
110 Vgl. zur Herleitung vorne Ziff. III. 
111 KÖLZ/HÄNER, Rz. 100.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 371
 
3. 
Einleitung des Verfahrens 
a. 
Verfahrensherrschaft 
Das Wahlverfahren wird als öffentlich-rechtliches, in der Sache auf Erlass einer Verfügung gerichtetes 
Verfahren von der Offizialmaxime beherrscht112. 
 
Vor Ablauf der Amtszeit wird die Gerichtskommission von Amtes wegen tätig und entscheidet unabhängig von 
allfälligen Parteibegehren, allein nach Massgabe der einschlägigen gesetzlichen Grundlage. Entsprechend hat 
die Behörde das Recht und die Pflicht, die Wahl vorzubereiten, bei vorhandenen Zweifeln eine allfällige Nichtwie-
derwahl zu prüfen und die Wahlvorschläge, unter Umständen mit einem Antrag auf Nichtwiederwahl, der Bundes-
versammlung zu unterbreiten113. 
 
Sachlich zur Vorbereitung der Wahl zuständig ist die Gerichtskommission. Ein entsprechender Auftrag 
der Vereinigten Bundesversammlung ist nicht erforderlich; sie könnte die Gerichtskommission auch 
nicht dazu zwingen, Gründe für die Nichtwiederwahl einzelner Richterinnen und Richter abzuklären. 
 
Eine gesetzliche Pflicht zur Evaluation sämtlicher Richterinnen und Richter, die sich zur Wiederwahl 
stellen, ist nicht vorgesehen. Die Informationen, welche in die nähere Prüfung einer Person und allen-
falls in den Entscheid über den Antrag auf Nichtwiederwahl münden, können der Gerichtskommission 
auf unterschiedlichen Wegen zugegangen sein: Die Gerichtskommission kann aufgrund eigener 
Wahrnehmungen tätig werden (Art. 44 Abs. 1 Bst. c ParlG). Sie kann dazu aber auch durch Informati-
onen angeregt worden sein, die ihr die Geschäftsprüfungskommission und die Finanzdelegation zur 
Kenntnis gebracht haben (Art. 40a Abs. 6 ParlG). Auch die Verwaltungskommission des Bundesge-
richts kann indirekt die Eröffnung eines entsprechenden Verfahrens initiieren (vgl. Art. 8 Abs. 2 Auf-
RBGer). Ein förmlicher Antrag der GPK, der Finanzdelegation oder des Bundesgerichts ist indessen 
nicht notwendig. Schliesslich ist die Verfahrenseinleitung auch gestützt auf eine Drittanzeige mög-
lich114. 
 
Die Gerichtskommission entscheidet über die Untersuchung nach pflichtgemässem Ermessen. Das 
Ermessen ist verfassungskonform auszuüben: Die richterliche Unabhängigkeit und auch das Willkür-
verbot verbieten ein Vorgehen ohne das Vorliegen triftiger Gründe. Auf der anderen Seite kann der 
Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit verlangen, dass die Antragstellung auf Nichtwiederwahl 
geprüft wird, sofern der dringende Verdacht besteht, dass Unabhängigkeit und Ansehen der Justiz 
durch eine Wiederwahl beeinträchtigt würden115. 
 
b. Bekanntgabe an die Betroffenen 
Grundsätzlich kann ein Richter mit einer Wiederwahl rechnen, obwohl Nichtwiederwahlen oder unfrei-
willige Kandidaturverzichte vorkommen116. Hat die Richterin oder der Richter während der Amtszeit 
keinen wichtigen Grund zur Nichtwiederwahl gesetzt, darf sie oder er darauf vertrauen, nach Ablauf 
der Amtsdauer wiedergewählt zu werden (Art. 9 BV)117. 
 
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verlangt deshalb gleich wie die Garantie des rechtlichen Ge-
hörs (Art. 29 Abs. 2 BV)118, dass die betroffene Person rechtzeitig informiert wird, falls Zweifel an ihrer 
Wiederwahl bestehen. Sie muss sich zu den gegen eine Wiederwahl sprechenden Umständen äus-
sern können119. 
 
Auch der Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Justizkommission sah in Art. 15 Abs. 1 entsprechende Notifi-
kationspflichten vor: «Will die Justizkommission einen Richter oder eine Richterin nicht zur Wiederwahl vorschla-
 
112 Für das Verfahren der PUK ebenso ZIMMERMANN, S. 33. 
113 Vgl. allgemein KÖLZ/HÄNER, Rz. 101. 
114 Vgl. BELLWALD, S. 108 ff. 
115 Vgl. auch BELLWALD, S. 106. 
116 Vgl. KAYSER, S. 58. 
117 Vgl. JUD, S. 220 f. 
118 SEILER, Praktische Fragen, S. 290. 
119 Vgl. dazu eingehend hinten Ziff. IV. 6. b. aa).
 
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gen, so hat sie dies dem betroffenen Richter oder der betroffenen Richterin rechtzeitig vor Ablauf der Amtsdauer 
mitzuteilen oder ihm oder ihr Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben».120 
 
4. 
Ablauf des Verfahrens 
 
Im Verfahren vor der Gerichtskommission geht es im Wesentlichen darum, den rechtserheblichen 
Sachverhalt abzuklären, um alsdann zu entscheiden, ob der Vereinigten Bundesversammlung Antrag 
auf Nichtwiederwahl zu stellen ist. 
 
a. 
Allgemeine Regeln 
Das Verfahren der Gerichtskommission ist grundsätzlich nicht öffentlich (Art. 47 ParlG)121. Allerdings 
kann sie wie jede Kommission beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen; dies insbesondere 
dann, wenn es sich um Anhörungen von Experten handelt und das Verfahren von breitem Interesse 
ist122. Der Entscheid über die Öffentlichkeit des Verfahrens oder einzelner Verfahrensschritte konfli-
giert mit dem Anspruch der Betroffenen auf Schutz ihrer Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV). Dieser 
Grundsatz verlangt, dass die Veröffentlichung von Informationen aus dem Verfahren durch ein hinrei-
chendes öffentliches Interesse getragen sein muss (Art. 36 Abs. 2 BV) und nicht mehr Informationen 
veröffentlicht werden, als unbedingt erforderlich ist (Art. 36 Abs. 3 BV). 
 
Gemäss Art. 45 Abs. 2 ParlG können die Kommissionen aus ihrer Mitte Subkommissionen einsetzen. 
Diese erstatten der Kommission Bericht und stellen Antrag. In allgemeiner Weise verpflichtet das Ge-
setz (Art. 150 Abs. 3 ParlG) die Kommissionen dazu, die nötigen Vorsichtsmassnahmen für den Ge-
heimnisschutz zu treffen. Werden Informationen benötigt, die unter das Berufs- oder Geschäftsge-
heimnis fallen, oder handelt es sich um schützenswerte Personendaten, kann der Einsatz einer Sub-
kommission namentlich auch aus Gründen des Geheimnisschutzes sinnvoll sein123. 
 
Das Parlamentsgesetz äussert sich nicht über die Zulässigkeit von vorsorglichen Massnahmen. Das 
VwVG sieht für das nichtstreitige Verwaltungsverfahren keine vorsorglichen Massnahmen vor; die 
Lehre geht aber davon aus, dass entsprechende Anordnungen zur Durchsetzung des materiellen 
Rechts zulässig sein können124. Dem Erlass von vorsorglichen Massnahmen (zum Beispiel zur Siche-
rung gefährdeter Beweise) wird auch im Verfahren der Nichtwiederwahl nichts entgegenstehen125. 
 
b. 
Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts 
Das Verfahren vor der Gerichtskommission wird vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht126. Die 
Behörde hat folglich den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und ist auch für die Beschaffung 
der allenfalls notwendigen Beweismittel verantwortlich. 
 
Zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes kann eine Subkommission beauftragt werden, wenn wich-
tige Gründe wie die Geheimhaltungspflicht oder der Schutz von personenbezogenen Daten dafür sprechen. 
 
Sachverhaltsanträge und -darstellungen der Betroffenen sind für die Kommission nicht bindend; ent-
sprechend haben die Betroffenen auch keine Beweisführungslast und von daher auch keine Mitwir-
kungspflichten, es sei denn, das Gesetz würde entsprechende Pflichten vorsehen, oder sie würden 
sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben127. 
 
120 Siehe BBl 2002 1182, 1188, sowie die Protokolle der RK-S vom 6. September 2001, S. 23, und vom 25. Okto-
ber 2001, S. 34; ähnlich der Vorschlag des BJ im Anhang zum Bericht der RK-S vom 21. Februar 2002. 
121 Vgl. hierzu VON WYSS, S. 197 f. 
122 Art. 47 Abs. 2 ParlG, vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 
2001 3551. 
123 Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3601. 
124 Vgl. Rhinow/Koller/Kiss, S. 212. 
125 Vgl. aus dem kantonalen Recht etwa Art. 21 DG-SG oder Art. 27 Abs. 1 Bst. a VRPG-BE. 
126 Für das Verfahren der PUK ebenso ZIMMERMANN, S. 33; vgl. auch KÖLZ/HÄNER, Rz. 107. 
127 KÖLZ/HÄNER, Rz. 105.
 
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Zur Abklärung der rechtserheblichen Tatsachen steht der Gerichtskommission nur eine beschränkte 
Zahl von Beweismitteln zur Verfügung. 
 
(a) Gestützt auf Art. 45 ParlG («Allgemeine Rechte») kommen der Gerichtskommission folgende all-
gemeine Informationsrechte zu: 
 
− 
Die Gerichtskommission hat die Möglichkeit, aussenstehende Sachverständige beizuziehen 
(Art. 45 Abs. 1 Bst. b ParlG). In welcher Form die Sachverständigen handeln, steht offen. 
Hauptform des Beizugs von Expertinnen und Experten ist ihre Befragung in den Sitzungen 
und die Einholung von Gutachten128. 
 
− 
In einem Nichtwiederwahlverfahren wohl kaum je von Bedeutung ist die Möglichkeit, Vertrete-
rinnen und Vertreter der Kantone und interessierter Kreise anzuhören (Art. 45 Abs. 1 Bst. c 
ParlG)129. 
 
− 
Das Recht Besichtigungen vorzunehmen steht, wie allen Kommissionen, auch der Gerichts-
kommission zu (Art. 45 Abs. 1 Bst. d ParlG). Gegenstand einer Besichtigung können Örtlich-
keiten, Gegenstände, Vorgänge und Zustände sein130. 
 
(b) Gestützt auf Art. 150 ParlG («Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat, Allgemeine Rechte») 
verfügt die Gerichtskommission über zusätzliche Informationsmöglichkeiten gegenüber dem Bundes-
rat und gegenüber Personen im Dienst der Bundesverwaltung: 
 
− 
Die Kommission (und eine von ihr allenfalls eingesetzte Subkommission) ist zur Erfüllung ihrer 
Aufgaben berechtigt131, den Bundesrat zur Erteilung von Auskünften an Sitzungen einzuladen 
und von ihm Berichte zu verlangen (Abs. 1 Bst. a). 
 
− 
Sie kann vom Bundesrat Unterlagen zur Einsicht erhalten (Abs. 1 Bst. b). 
 
− 
Sie kann im Einverständnis mit dem Bundesrat Personen im Dienste des Bundes befragen 
(Abs. 1 Bst. c). 
 
Gemäss Art. 156 ParlG sind Personen im Dienste des Bundes, das Bundespersonal sowie Personen, 
die unmittelbar mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind. Die Art der Beziehung zum 
Bund ist nicht massgebend (Abs. 4). Diese Personen sind verpflichtet, vollständig und wahrheitsgemäss 
Auskunft zu erteilen sowie alle zweckdienlichen Unterlagen zu nennen (Abs. 1). Das Recht zur Zeugnis-
verweigerung nach Artikel 42 Abs. 1 BZP ist sinngemäss anwendbar (Abs. 2). Personen im Dienst des 
Bundes darf auf Grund ihrer wahrheitsgemässen Äusserungen gegenüber der Kommission keinerlei 
Nachteil erwachsen; infolge von Aussagen gegenüber einer Kommission darf gegen sie nur nach Anhö-
rung der betreffenden Kommission ein Verfahren eröffnet werden (Abs. 3). 
 
Absatz 2 der Bestimmung regelt die Ausnahmen vom Informationszugang. Die Gerichtskommission 
hat keinen Anspruch auf Informationen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskolle-
giums dienen (Bst. a); ebenso wenig besteht ein Zugang zu Informationen, die im Interesse des 
Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind (Bst. b). 
 
(c) Gestützt auf Art. 162 Abs. 1 Bst. c ParlG in Verbindung mit Art. 150 ParlG (Verkehr zwischen der 
Bundesversammlung und den Eidgenössischen Gerichten) kommen der Gerichtskommission Informa-
tionsrechte auch gegenüber dem Bundesgericht, dem Bundesstrafgericht und dem Bundesverwal-
tungsgericht zu. Auch hier beschränkten sich die Informationsrechte generell auf jene Informationen, 
welche die Gerichtskommission im Rahmen ihrer Aufgabe – d.h. für einen Antrag auf Nichtwiederwahl 
– benötigt132. 
 
− 
Der Gerichtskommission steht das Recht zu, die eidgenössischen Gerichte zur Erteilung von 
Auskünften an Sitzungen einzuladen und von ihnen Berichte zu verlangen133. Gestützt auf 
diese Bestimmung kann sie nicht nur die Gerichtspräsidenten und -präsidentinnen befragen, 
 
128 Siehe KIENER, Informationsrechte, S. 118 f. 
129 Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3550. 
130 Vgl. KIENER, Informationsrechte, S. 195 f. 
131 Vgl. VON WYSS, S. 37. 
132 Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3600 f. 
133 Art. 150 Abs. 1 Bst. a ParlG, vgl. KIENER, Informationsrechte, S.122 ff.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 374
 
sondern auch alle Richterinnen und Richter. In sinngemässer Anwendung von Art. 162 Abs. 2 
ParlG wird das entsprechende Gericht jene Person bestimmen, welche an der Kommissions-
sitzung teilnimmt. Des Weiteren kann sich der Vertreter bzw. die Vertreterin des eidgenössi-
schen Gerichts durch eine Person im Dienst des Bundes (beispielsweise den Generalsekretär 
bzw. die Generalsekretärin) begleiten oder sogar vor der Gerichtskommission vertreten lassen 
(Art. 162 Abs. 3 ParlG)134. 
 
Für die Gerichtskommission von besonderem Interesse dürfte ein Bericht des Bundesgerichts gemäss 
Art. 12 Aufsichtsverordnung (AufRBGer) sein, welchen das Bundesgericht als Aufsichtsbehörde gegen-
über den erstinstanzlichen Bundesgerichten erstellt hat. Andere Berichte, die zu einem hängigen Kom-
missionsgeschäft ergänzende Beratungsunterlagen liefern sollen, müssen in einem unmittelbaren Zu-
sammenhang zur Kommissionsaufgabe stehen135. 
 
− 
Zusätzlich hat die Gerichtskommission die Möglichkeit, von den eidgenössischen Gerichten 
Unterlagen zur Einsicht zu erhalten. Auch hier gilt der Grundsatz der funktionalen Bindung des 
Informationsbegehrens; zugänglich sind alle Unterlagen, welche zur Erfüllung des Kommissi-
onsmandates benötigt werden. Das Einsichtsrecht der Gerichtskommission ist allerdings in-
soweit beschränkt, als Unterlagen betroffen sind, die der unmittelbaren Entscheidfindung die-
nen oder im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten 
sind136. Darüber hinaus dürfen der Gerichtskommission aufgrund der Nichtanwendbarkeit des 
DSG keine Personendaten vorenthalten werden, sofern die Kommission diese für ihre Aufga-
benerfüllung benötigt137. 
 
− 
Im Rahmen der Informationsrechte steht der Gerichtskommission im Einverständnis mit dem 
betroffenen eidgenössischen Gericht schliesslich das Recht zu, Personen im Dienste des 
Bundes zu befragen138. Zu diesem Kreis gehören beispielsweise die persönlichen Mitarbeite-
rinnen und Mitarbeiter der Richterinnen und Richter, die Generalsekretärinnen und -sekretäre, 
Gerichtsschreiberinnen und -schreiber oder das Sekretariatspersonal139. 
 
Gemäss Art. 156 Abs. 1 ParlG haben Personen im Dienst des Bundes nicht nur wahrheitsgetreu auf 
Fragen zu antworten, sondern müssen der Kommission umfassend Auskunft geben140. 
 
Damit ist der Kreis der zulässigen Informationsrechte bzw. Beweismittel ausgeschöpft. Keine – 
auch keine nur sinngemässe – Anwendung finden die besonderen Untersuchungsrechte der Auf-
sichtskommissionen und der Parlamentarischen Untersuchungskommissionen. Die in justizförmi-
gen Verfahren gängigen Beweismittel141 finden folglich im Rahmen der Sachverhaltsabklärung vor 
einer Erneuerungswahl nicht in vollem Umfang Anwendung; namentlich fehlt der Gerichtskommis-
sion die Kompetenz zur förmlichen Zeugeneinvernahme. 
 
c. 
Würdigung des Sachverhalts 
Das Verfahrensrecht der Schweiz ist generell am Grundsatz der freien Beweiswürdigung ausgerich-
tet142. Das bedeutet, dass sich die Behörden unvoreingenommen über die faktischen Gegebenheiten 
zu überzeugen haben und die Beweise nach Massgabe der Umstände und entsprechend ihrem Ge-
wicht werten. Grenze der freien Beweiswürdigung bildet das Willkürverbot (Art. 9 BV); die Beweiswür-
digung muss sachlich begründet sein143. 
 
 
134 Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3609. 
135 Vgl. KIENER, Informationsrechte, S. 115 f. 
136 Art. 150 Abs. 2 ParlG, siehe auch Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsge-
setz, BBl 2001 3601. 
137 Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3600 f. 
138 Art. 150 Abs. 1 Bst. c ParlG. 
139 Art. 156 Abs. 4 ParlG, vgl. auch KIENER, Informationsrechte, S. 126f. 
140 Vgl. dazu vorne IV. 4. b. (b). 
141 Vgl. allgemein Art. 12 ff. VwVG. Für die parlamentarischen Aufsichtskommissionen und ihre Delegationen Art. 
153 ff. ParlG, für die PUK Art. 166 ff. ParlG. 
142 Für das Verwaltungsverfahren ausdrücklich in Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP; vgl. auch RHI-
NOW/KOLLER/KISS, S. 220. 
143 Zum Ganzen KÖLZ/HÄNER, Rz. 109 ff.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 375
 
d. 
Rechtsanwendung 
Im parlamentarischen Verfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (iura 
novit curia): Die Behörde hat die einschlägigen Normen von sich aus anzuwenden und ist an die 
rechtlichen Überlegungen der Parteien nicht gebunden144. 
 
5. 
Verfahrensfristen 
a. 
Verbot der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) 
Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen An-
spruch auf «Beurteilung innert angemessener Frist». 
 
Das Verbot der Rechtsverzögerung schützt die Verfahrensbeteiligten vor einer Verzögerung ihrer Angelegenhei-
ten durch die rechtsanwendende Behörde145. Rechtsverzögerung ist zu bejahen, «wenn eine zum Handeln ver-
pflichtete Behörde ein Verfahren über Gebühr verschleppt und damit dem Betroffenen sein Recht abschnei-
det»146. 
 
Der Entscheid über die Nichtwiederwahl ist für die Betroffenen von erheblicher Tragweite. Die Ge-
richtskommission ist verpflichtet, die erforderlichen Abklärungen zügig voranzutreiben. Die Betroffenen 
sollen so rasch als möglich wissen, ob Umstände gegeben sind, die ihre Wiederwahl in Frage stellen. 
Enthält das Gesetz – wie im parlamentarischen Wahlverfahren der Fall – keine Fristvorschriften, beur-
teilt sich die Frage der angemessenen Verfahrensdauer anhand der besonderen Umstände des Ein-
zelfalls147. Für die Vorbereitung des Wahlverfahrens bedeutet dies, dass das Verfahren vor der Ge-
richtskommission so zu terminieren ist, dass ein allfälliger Antrag auf Nichtwiederwahl auf einer hinrei-
chenden Abklärung des Sachverhalts beruht, dass die Mitwirkungsrechte der Betroffenen gewahrt 
werden können und der Antrag mit einer sorgfältigen Begründung versehen werden kann. 
 
b. 
Gesetzliche Fristen und prozessuale Fristen 
a) Weder die einschlägigen Verfahrenserlasse (SGG, VGG) noch das Parlamentsrecht sehen im Zu-
sammenhang mit parlamentarischen Wahlverfahren gesetzliche Verwirkungs- oder Verjährungsfristen 
vor. 
 
Das Fehlen entsprechender Fristen bedeutet nicht, dass die Gerichtskommission bei ihrer Tätigkeit 
zeitlich ungebunden agieren könnte. Allgemeine Leitlinie bildet der Grundsatz von Treu und Glauben 
(Art. 9 BV, Art. 5 Abs. 3 BV): Behörden sollen sich im Rechtsverkehr mit Privaten nicht widersprüchlich 
verhalten; Bürgerinnen und Bürger sind in ihren berechtigten Vertrauenserwartungen gegenüber dem 
Staat und seinen Behörden geschützt148. Diesen Vertrauenserwartungen würde zuwidergehandelt, 
wenn die Gerichtskommission trotz Kenntnis entsprechender Vorgänge auf die Erhebung von Abklä-
rungen verzichten und die Vorwürfe erst in der nächstfolgenden Gesamterneuerungswahl erheben 
würde. Mit anderen Worten: Hat die Gerichtskommission von bestimmten Vorgängen Kenntnis, wel-
che die Nichtwiederwahl eines Richters oder einer Richterin rechtfertigen können, hat sie umgehend 
darüber zu entscheiden, ob sie entsprechende Untersuchungen einleiten will oder nicht. Finden inner-
halb der nächsten Monate keine Gesamterneuerungswahlen statt, ist die Einleitung eines Amtsenthe-
bungsverfahrens zu prüfen. 
 
b) Die Gerichtskommission kann im Verlauf ihrer Untersuchungen prozessuale Fristen setzen (zum 
Beispiel zur Einreichung von Beweismitteln oder Stellungnahmen). Zur Dauer, Berechnung, Einhal-
tung und Erstreckung solcher Fristen, zu den Säumnisfolgen und zur Wiederherstellung von Fristen 
kann sinngemäss auf die entsprechenden Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 
20 bis 24 VwVG) verwiesen werden. Obwohl nicht direkt auf das Verfahren vor der Gerichtskommissi-
on anwendbar, bringt das VwVG hier allgemeine Grundsätze des Verfahrensbetriebs zum Ausdruck, 
 
144 Vgl. allgemein und zum Verwaltungsverfahren KÖLZ/HÄNER, Rz. 112 f. 
145 Zu Sinn und Zweck der Garantie siehe auch AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Rz. 1268. 
146 Statt vieler JÖRG PAUL MÜLLER, S. 504. 
147 Statt vieler RHINOW, § 30 Rz. 2735. Vgl. etwa BGE 119 Ib 311 E. 5b S. 325. 
148 Vgl. zum Grundrecht auf Treu und Glauben allgemein KIENER/KÄLIN, S. 338 ff.
 
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die so oder ähnlich auch für das Verfahren vor den Gerichten des Bundes149 und der Kantone150 gel-
ten und damit dem prinzipiellen Konsens der Rechtsgemeinschaft entsprechen. 
 
6. 
Rechte der Betroffenen 
a. 
Richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der Gerichtskommissi-
on 
Art. 29 Abs. 1 BV gewährt gemäss Rechtsprechung und Lehre einen Anspruch auf eine gesetzlich 
zuständige und rechtmässig zusammengesetzte Behörde151, welche die Angelegenheit unparteiisch 
und unvoreingenommen beurteilt152. Für das Wahlverfahren bedeutet dies Folgendes: 
 
(a) Zur Vorberatung des Geschäfts ist einzig die in Art. 40a ParlG gesetzlich vorgesehene Gerichts-
kommission zuständig; ihre Aufgaben dürfen nicht ad hoc an ein anderes Gremium (z.B. an eine an-
dere Kommission oder an die Vereinigte Bundesversammlung) delegiert werden. 
 
(b) Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die rechtmässige Zusammensetzung der Be-
hörde zu genügen, dürfen der Gerichtskommission nicht mehr als 17 Mitglieder und nicht mehr als 
zwölf Mitglieder des Nationalrates bzw. nicht mehr als fünf Mitglieder des Ständerats angehören (Art. 
39 Abs. 4 ParlG). 
 
(c) Ein gesetzliches (Verhandlungs- oder Beschluss-)Quorum besteht nach Massgabe des Parla-
mentsrechts nicht153. Die Stellvertretung richtet sich nach Art. 18 des Geschäftsreglements des Natio-
nalrates (vgl. Art. 41 Abs. 1 ParlG). Ein Kommissionsmitglied kann sich demnach sowohl in der Ple-
nar- als auch in einer allfälligen Subkommission vertreten lassen. 
 
Es stellt sich die Frage, ob diese – auf die üblichen Kommissionsgeschäfte zugeschnittenen – Regeln 
unbesehen auf die Tätigkeit der Gerichtskommission übertragen werden können. Zulässig erscheint, 
wenn nicht alle Kommissionsmitglieder an allen Untersuchungshandlungen teilnehmen; dies gilt umso 
mehr, als es der Kommission offen steht, Subkommissionen einzusetzen. Nur mit grosser Zurückhal-
tung sollte demgegenüber die Stellvertretungsregelung gehandhabt werden. 
 
Auch für die Beschlussfassung in der Kommission besteht kein gesetzliches Quorum. Es ist deshalb 
denkbar, dass die Kommission in Zweierbesetzung oder jedenfalls nur mit einigen wenigen Mitglie-
dern über den Antrag an die Bundesversammlung entscheidet. Angesichts der staatspolitischen Be-
deutung und der individuellen Tragweite des Beschlusses ist aus einer verfassungsrechtlichen Optik 
zu fordern, dass die Kommission die fraglichen Beschlüsse möglichst in vollzähliger Besetzung trifft. 
Nur so kann verhindert werden, dass der Beschluss als zufälliges Resultat dasteht und damit dem 
äusseren Anschein zufolge arbiträren Charakter aufweist. Erheblichen Schaden würde die Unabhän-
gigkeit der Justiz dann nehmen, wenn einzelne Mitglieder (Fraktionen) den Sitzungen der Gerichts-
kommission aus Protest fernbleiben würden. 
 
(d) Die Bundesverfassung vermittelt den Betroffenen das Recht, den Ausstand eines befangenen 
Entscheidträgers zu verlangen154. Dass das Parlamentsrecht keine Ausstandspflichten kennt (vgl. 
immerhin Art. 11 Abs. 3 ParlG), ändert daran nichts, ergibt sich die Ausstandspflicht doch direkt aus 
Art. 29 Abs. 1 BV. Im Zusammenhang mit der Vorbereitung von Richterwahlen wäre ein entsprechen-
des Ausstandsbegehren an die Gerichtskommission zu richten. Liegen bei einem Mitglied der Ge-
richtskommission Umstände vor, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, den Anschein der Be-
fangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen (zum Beispiel Verwandtschaft, 
Schwägerschaft, enge persönliche Beziehungen etc.), muss dieses Mitglied aus dem Verfahren aus-
 
149 Vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 20 ff. VwVG für das Bundesverwaltungsgericht; Art. 30 SGG i.V.m. Art. 31 VStrR 
für das Bundesstrafgericht, Art. 44 ff. BGG für das Bundesgericht. 
150 Zum Beispiel Art. 41 ff. VRPG-BE für die Verfahren im Kanton Bern. 
151 BGE 127 I 128 E. 3c S. 130. 
152 BGE 127 I 196 E. 2b S. 198; KIENER/KÄLIN, S. 416. 
153 Gemäss Art. 46 Abs. 2 ParlG bedürfen Beschlüsse von gemeinsamen Kommissionen beider Räte der Zus-
timmung der Mehrheit der stimmenden Mitglieder aus jedem Rat; vgl. betreffend Quorum auch VON WYSS, S. 
207. 
154 Mit Bezug auf Art. 30 BV KIENER/KÄLIN, S. 445.
 
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scheiden155. Die Kommissionsmitglieder sind deshalb zu Beginn des Verfahrens zur Offenlegung aller 
Umstände verpflichtet, welche einen Ausstandsgrund darstellen könnten. Wird eine Stellvertretung in 
Anspruch genommen, ist dieser Umstand den vom Verfahren Betroffenen umgehend mitzuteilen, da-
mit sie von ihrem Recht auf Ablehnung Gebrauch machen können. 
 
b. 
Anspruch auf rechtliches Gehör 
Das rechtliche Gehör dient zum einen der Sachaufklärung im Prozess, andererseits ist es ein persön-
lichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der vom Verfahren betroffenen Person156. Der Anspruch auf 
rechtliches Gehör besteht grundsätzlich auch dann, wenn ein Rechtsanwendungsakt von einem Par-
lament ausgeht157. Der rechtsanwendende Charakter des Wiederwahlaktes wurde vorstehend be-
jaht158. 
 
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen an parlamentarische Rechtsanwendungsverfahren unter 
dem Blickwinkel des Gehörsanspruchs keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden159. In der Lehre wird 
diese Haltung zu Recht kritisiert160. Im Nichtwiederwahlverfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Verei-
nigten Bundesversammlung muss der Anspruch auf rechtliches Gehör aufgrund der möglichen Konsequenzen für 
die Betroffenen, aber auch aufgrund des Umstands, dass gegen die Nichtwiederwahl kein Rechtsschutz gegeben 
ist, voll zum Tragen kommen. 
 
Welche Konsequenzen sich aus dem Gehörsanspruch für das Verfahren vor der Gerichtskommission 
im Einzelnen ergeben, wird nachfolgend dargestellt. 
aa) 
Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwirkung im Verfahren (rechtliches 
Gehör im engeren Sinn) 
Mit dem Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwirkung im Verfahren vermittelt die Bundesver-
fassung den Betroffenen die minimalen Befugnisse, um ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu 
bringen und am Verfahren partizipieren zu können. 
 
Das Äusserungsrecht setzt voraus, dass die Verfahrensbeteiligten von der Behörde über alle für den 
Entscheid relevanten Grundlagen und Vorgänge informiert werden161. Im Verfahren vor der Gerichts-
kommission verlangt der Anspruch auf vorgängige Orientierung, dass die Gerichtskommission den 
betroffenen Richter bzw. die betroffene Richterin über die Einleitung der Untersuchungen, über die 
Fehlervorwürfe und über die wesentlichen Verfahrensschritte schriftlich in Kenntnis setzt162. Die Be-
troffenen sind über die allfällige Aufnahme neuer Akten, die als Entscheidgrundlage dienen, zu infor-
mieren163. 
 
Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst sodann den Anspruch auf Mitwirkung bei der Sachver-
haltsfeststellung164. Die Betroffenen haben insbesondere das Recht, innerhalb der prozessual vorge-
sehenen Fristen geeignete Beweise vorzubringen, Beweisanträge zu stellen, Fragen an Belastungs-
zeugen zu stellen oder an einem Augenschein teilzunehmen. Nach Abschluss des Beweisverfahrens 
besteht der Anspruch, sich zum Beweisergebnis zu äussern, sofern dieses geeignet ist, den Entscheid 
zu beeinflussen. Der Gehörsanspruch beinhaltet jedoch nicht auch das Recht, sich zur rechtlichen 
Beurteilung des Sachverhalts zu äussern. Der Anspruch auf Mitwirkung an Beweiserhebungen darf 
eingeschränkt werden, falls überwiegende öffentliche oder private Interessen dies erfordern165. 
 
 
155 Für einen vergleichbaren Fall (Ausstandspflicht von Parlamentsmitgliedern in einem Disziplinarverfahren we-
gen Ehrverletzung von Parlamentsangehörigen) vgl. EGMR-E Demicoli c. Malta A/210 (1991), Nr. 13057/87. 
156 Statt vieler RHINOW, § 30 Rz. 2742; KELLER, § 225 Rz. 29. 
157 Siehe vorne Ziff. II. 2. b. bb) und cc) sowie Ziff. III.2.b. 
158 Vgl. dazu vorne Ziff. II. 5. 
159 BGE 119 Ia 141 E. 5c/dd S. 151; 123 I 63 E. 2d S. 68 ff. 
160 Jörg Paul Müller, S. 514 f. 
161 Kiener/Kälin, S. 419. 
162 Vgl. dazu vorne Ziff. IV. 3. b. 
163 BGE 124 II 132 E. 2b S. 137; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 521. 
164 Zum Folgenden KIENER/KÄLIN, S. 420, m.w.H. auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. 
165 KELLER, § 225 Rz. 35.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 378
 
Nach Abschluss der Untersuchung bzw. vor der Antragstellung an die Vereinigte Bundesversammlung 
ist die Gerichtskommission zunächst verpflichtet, die Betroffenen über das Untersuchungsergebnis zu 
informieren und ihnen eine ausreichende Frist zur Akteneinsicht einzuräumen166, anschliessend muss 
ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden167. Sie sollen sich zu allen Vorwürfen äussern 
können, die gegen sie erhoben werden. 
 
Eine mündliche Anhörung wird durch die Verfassung nicht verlangt, die Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnah-
me genügt168. Die Tragweite einer Nichtwiederwahl und die fehlenden Überprüfungsmöglichkeiten lassen es 
indessen als angezeigt erscheinen, die Betroffenen persönlich anzuhören und ihnen Gelegenheit zur mündlichen 
Stellungnahme einzuräumen. 
 
Der Gehörsanspruch läuft ins Leere, wenn die Behörden nicht verpflichtet sind, die Parteien tatsäch-
lich anzuhören169. Die Gerichtskommission muss die Vorbringen der Betroffenen entgegennehmen 
und prüfen sowie die rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abnehmen, es sei denn, 
diese Beweismittel beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über 
die streitige Tatsache Beweis zu erbringen170. Ob die Kommission diesen Anforderungen nachge-
kommen ist, muss sich anhand der Entscheidbegründung durch die Vereinigte Bundesversammlung 
nachprüfen lassen können171. 
 
bb) 
Akteneinsicht 
Der Anspruch auf Akteneinsicht dient der Kenntnis der behördlichen Entscheidgrundlagen und bildet 
eine weitere Voraussetzung für eine wirksame Wahrnehmung des aus dem Gehörsanspruch fliessen-
den Äusserungsrechts172. Einsichtsberechtigt sind die Parteien eines hängigen Justizverfahrens; ein 
spezielles Einsichtsinteresse brauchen sie nicht darzutun173. 
 
Der Anspruch auf Akteneinsicht bezieht sich auf jede schriftliche oder elektronische Aufzeichnung, die 
Grundlage des angestrebten Entscheids sein kann174, d.h. geeignet ist, der Gerichtskommission als 
Entscheidgrundlage zu dienen. Dazu können auch sogenannte «interne Akten» zählen, etwa die Ak-
ten eines Vorverfahrens (zum Beispiel Akten der Geschäftsprüfungskommission im Zusammenhang 
mit der parlamentarischen Oberaufsicht über die Justiz), interne Abklärungen oder (interne) Gutachten 
sowie Kommissionsprotokolle175. Eine Unterscheidung zwischen beweismässigen Entscheidgrundla-
gen und Akten, welche allein der internen Meinungsbildung dienen oder dienten, ist mit Blick auf das 
Akteneinsichtsrecht also unzulässig176. Die Ausübung des Akteneinsichtsrechts setzt voraus, dass 
sämtliche im Rahmen des Untersuchungsverfahrens vorgenommenen Erhebungen aktenkundig ge-
macht werden; der Gehörsanspruch vermittelt demnach auch einen Anspruch auf Aktenvollständig-
keit. Die Gerichtskommission ist verpflichtet, alle entscheidrelevanten Vorgänge aktenmässig festzu-
halten177. 
 
Der Anspruch auf Akteneinsicht umfasst das Recht, das Dossier am Sitz der Gerichtskommission 
einzusehen, sich Notizen zu machen oder selber Kopien anzufertigen178. Hingegen ist die Gerichts-
kommission nicht verpflichtet, Akten mitzugeben oder zuzusenden. 
 
166 Zum Akteneinsichtsrecht siehe hinten Ziff. IV. 6. b. bb. 
167 Vgl. für das Disziplinarverfahren im Allgemeinen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 1207. Art. 17 Abs. 3 E-JKG 
(Bundesgesetz über die Justizkommission) lautete wie folgt: «Die Justizkommission gibt dem Richter oder 
der Richterin Gelegenheit, sich zu äussern. Im Fall von Abs. 2 [Anhaltspunkte für schwere Verletzung von 
Amtspflichten, so dass Amtsenthebung in Frage kommt] legt sie die Stellungnahme ihrem Bericht [an die 
zuständige Kommission der Vereinigten Bundesversammlung] bei.» 
168 BGE 125 I 209 E. 9b S. 219; 127 V 491 E. 1b S. 494. 
169 Vgl. statt anderer JÖRG PAUL MÜLLER, S. 523. 
170 Vgl. BGE 117 Ia 262 E. 4b S. 268 f.; 131 I 153 E. 3 S. 157. 
171 Vgl. dazu hinten Ziff. IV. 6. b. cc. 
172 JÖRG PAUL MÜLLER, S. 525; KELLER, § 225 Rz. 36. 
173 Kiener/Kälin, S. 423. 
174 Jörg Paul Müller, S. 528. 
175 Vgl. dazu auch Art. 7 ParlVV. 
176 Vgl. zum Ganzen JÖRG PAUL MÜLLER, S. 529 f. 
177 Kiener/Kälin, S. 423. 
178 BGE 126 I 7 E. 2b S. 10; KIENER/KÄLIN, S. 424; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 532.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 379
 
 
Das Einsichtsrecht gilt der bundesgerichtlichen Praxis zufolge nicht absolut, sondern ist mit entgegen-
stehenden öffentlichen oder privaten Geheimhaltungsinteressen abzuwägen179. Die Geheimhaltung 
darf im Einzelfall nicht weiter gehen und nicht länger andauern, als zur Wahrung des schutzwürdigen 
Geheimhaltungsinteresses erforderlich ist. Soll ein geheim gehaltenes Aktenstück als Entscheidgrund-
lage dienen, müssen die vom Entscheid Betroffenen über seine Existenz und seinen wesentlichen 
Inhalt informiert werden, und ihnen ist Gelegenheit zur Äusserung zu geben180. 
 
Einzelheiten des Akteneinsichtsrechts ergeben sich aus den Art. 26 ff. VwVG, welche auf das Verfahren vor der 
Gerichtskommission zwar nicht direkt, aber doch analog anwendbar sind, da sie gemäss Bundesgericht die aus 
Art. 4 aBV bzw. aus Art. 29 Abs. 2 BV entwickelten Grundsätze konkretisieren181. 
cc) 
Anspruch auf Entscheidbegründung 
Die Begründung behördlicher Entscheide stellt sicher, dass der Bürger weiss, «warum die Behörde 
entgegen seinem Antrag entschieden hat»182. Das Bundesgericht leitet deshalb aus dem Anspruch 
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) in ständiger Rechtsprechung den Anspruch auf Begründung 
eines Rechtsanwendungsaktes ab183. Folglich hat die Gerichtskommission ihren Antrag an die Verei-
nigte Bundesversammlung zu begründen. Die Begründung umfasst eine Darstellung des Sachverhalts 
und der Erwägungen, welche die Gerichtskommission zur Antragstellung bewogen haben184. Anhand 
dieser Begründung lässt sich nachvollziehen, ob die Gerichtskommission die Vorbringen der Verfah-
rensbeteiligten tatsächlich gehört, sorgfältig und ernsthaft geprüft und in der Entscheidfindung berück-
sichtigt hat185. 
 
An die Begründungspflicht ist selbstredend auch die Vereinigte Bundesversammlung gebunden. Stimmt sie dem 
negativen Antrag der Gerichtskommission zu, wird der begründete Antrag zur Entscheidbegründung186. Proble-
matisch ist vor diesem Hintergrund die Möglichkeit, dass die Vereinigte Bundesversammlung einen kandidieren-
den Richter entgegen dem Antrag der Gerichtskommission nicht wiederwählt; hier kann der Anspruch auf Ent-
scheidbegründung nur eingelöst werden, wenn in der Bundesversammlung sachliche Gründe der Nichtwieder-
wahl offengelegt werden187. 
 
Der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht wird nach der Praxis Genüge getan, wenn sich die 
Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Argumente beschränkt. Wichtig ist, dass sich der 
Betroffene über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft ablegen und ihn – sofern eine Anfech-
tungsmöglichkeit vorgesehen ist – in voller Kenntnis der Sache anfechten kann188. Dabei bestehen 
umso höhere Anforderungen an die Begründungsdichte, je grösser der Ermessensspielraum und je 
komplexer die Sach- und Rechtslage ist189. Im Gesamterneuerungsverfahren kommt dem Antrag der 
Gerichtskommission auf Nichtwiederwahl erhebliche Tragweite zu. Zwar verfügt die Vereinigte Bun-
desversammlung beim Wahlentscheid über einen gewissen Ermessensspielraum, mit Bezug auf den 
rechtserheblichen Sachverhalt ist sie faktisch aber an die Feststellungen der Gerichtskommission 
gebunden190. Der Antrag der Gerichtskommission muss deshalb einlässlich und differenziert begrün-
det werden. Dies ist mit Blick auf die erforderliche Akzeptanz eines entsprechenden Entscheides um-
so wichtiger, als gegen die Nichtwiederwahl kein Rechtsmittel zur Verfügung steht. 
 
179 BGE 130 III 42 E. 3.2.1 S. 44; 129 I 249 E. 3 S. 253. 
180 BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 304; KIENER/KÄLIN, S. 424 f. 
181 Vgl. vorne Ziff. IV. 6. b. bb. Siehe auch BELLWALD, S. 123 und S. 124. 
182 BGE 126 I 97 E. 2b S. 102. 
183 Kiener/Kälin, S. 425. 
184 Vgl. auch BELLWALD, S. 130. 
185 Vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236. 
186 Vgl. dazu die Anforderungen des Bundesgerichts im Zusammenhang mit der Begründung von negativen Ein-
bürgerungsentscheiden BGE 131 I 18 E 3.1. 
187 So auch das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden 
BGE 132 I 196 E 3.1. 
188 BGE 117 Ib 64 E. 4 S. 86. 
189 Kiener/Kälin, S. 426. 
190 Bei Einreichung eines Beratungsgegenstandes an die Vereinigte Bundesversammlung wird gemäss Art. 23 
Abs. 2 GRN bloss die formale Rechtsmässigkeit geprüft, nicht jedoch der Antragsinhalt. Indem die Herr-
schaft über die inhaltliche Ausgestaltung des Antrags wie über den Beratungsgegenstand bei der Antrags-
stellerin oder beim Antragssteller liegt, gilt beim Antragsrecht die Parteimaxime. Beachte dazu VON WYSS, S. 
151.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 380
 
 
dd) 
Anspruch auf Vertretung und Verbeiständung (Art. 29 Abs. 2 BV) 
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliesst das Recht, sich in einem Verfah-
ren auf eigene Kosten vertreten oder beraten zu lassen191. Im Verfahren vor der Gerichtskommission 
ist der betroffene Richter oder die betroffene Richterin folglich von Verfassung wegen berechtigt, ei-
nen selbst finanzierten Vertreter oder Beistand beizuziehen192. Im Interesse der Transparenz weist die 
Gerichtskommission die betroffene Richterin ausdrücklich auf das Recht zur Vertretung und Ver-
beiständung hin. 
 
c. 
 Unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV), Rückerstattung von 
Kosten 
Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege stellt eine prozessrechtliche Konkretisierung des allge-
meinen Gleichheitssatzes (Art. 8 Abs. 1 BV) dar und ist zugleich Ausdruck der Verfahrensfairness (Art. 
29 Abs. 1 BV): Niemand soll vom Zugang zur Rechtspflege und von der effektiven Wahrung seiner 
Rechte ausgeschlossen bleiben, nur weil die notwendigen finanziellen Mittel fehlen193. 
 
Das Recht auf unentgeltliche Rechtspflege besteht in allen streitigen und nichtstreitigen staatlichen 
Rechtsanwendungsverfahren, d.h. im Zivilprozess ebenso wie in Strafverfahren und in öffentlich-
rechtlichen Verfahren unter Einschluss der nicht streitigen Verfahren auf Erlass einer Verfügung194. 
Dieser Anspruch ist folglich auch für das Verfahren auf Nichtwiederwahl zu bejahen. 
 
Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV) umfasst einerseits den Anspruch 
auf unentgeltliche Prozessführung (Satz 1), andererseits den Anspruch auf unentgeltliche Verbeistän-
dung (Satz 2). 
 
Der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung ist im parlamentarischen Verfahren ohne praktische Bedeutung: 
In diesem Verfahren können aufgrund des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV)195 – wie in 
jedem anderen Rechtsanwendungsverfahren – nur dann Verfahrenskosten auferlegt werden, wenn dafür eine 
gesetzliche Grundlage besteht. Da sich jedoch für den Fall einer Nichtwiederwahl eine solche nicht finden lässt, 
ist von Kostenlosigkeit des Verfahrens auszugehen. 
 
Auch für die Bevorschussung von Anwaltskosten im Amtsenthebungsverfahren fehlt eine (direkt an-
wendbare) einfachgesetzliche Grundlage. Allerdings ergibt sich aus analoger Anwendung von Art. 65 
Abs. 1 und 2 VwVG sowie unmittelbar aus der Verfassung ein Anspruch auf unentgeltliche Ver-
beiständung, vorausgesetzt, die gesuchstellende Person ist bedürftig und das von ihr gestellte 
Rechtsbegehren nicht aussichtslos. Die unentgeltliche Verbeiständung muss überdies sachlich not-
wendig sein, die Rechtssache also eine gewisse Komplexität aufweisen196. Erforderlich ist sodann ein 
entsprechendes Gesuch der bedürftigen Partei197. Sind diese Voraussetzungen gegeben, ist die Ge-
richtskommission zur Bevorschussung der Anwaltskosten verpflichtet. Im Amtsenthebungsverfahren 
wird es allerdings regelmässig an der sachlichen Notwendigkeit einer Verbeiständung fehlen, sind die 
Betroffenen doch Richterinnen und Richter. 
 
Die Verfassung garantiert nur ein Recht auf vorläufige Befreiung von den Kosten der eigenen Rechtsvertretung. 
Sobald die bedürftige Partei zu genügendem Einkommen oder Vermögen kommt, besteht ein staatlicher Rückfor-
derungsanspruch198. 
 
 
191 KELLER, § 225 Rz. 43; GRISEL, S. 201 Rz. 454; KIENER/KÄLIN, S. 426. 
192 Vgl. auch Art. 11 VwVG sowie Art. 168 Abs. 4 ParlG (betr. Recht auf Beizug eines Anwalts in Verfahren der 
PUK); BELLWALD, S. 120. 
193 Vgl. BGE 119 Ia 134 E. 4 S. 135; KIENER/KÄLIN, S. 429. 
194 Vgl. BGE 130 I 180 E. 2.2 S. 182 betr. Vormundschaftsverfahren; BGE 128 I 225 betr. Massnahmevollzug; 
KIENER/KÄLIN, S. 430. 
195 Dazu statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 2693 ff. 
196 Jörg Paul Müller, S. 549. 
197 Kiener/Kälin, S. 430. 
198 BGE 122 I 322 E. 2c S. 324. Siehe KIENER/KÄLIN, S. 430; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 545; KELLER, § 225 Rz. 47.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 381
 
Eine andere Frage ist, ob die Betroffenen Anspruch auf Entschädigung für Anwaltskosten haben, 
wenn das Verfahren mit einer Bestätigungswahl endet (Einstellungsbeschluss der Kommission, Unter-
liegen des Antrags auf Nichtwiederwahl in der Vereinigten Bundesversammlung). Eine gesetzliche 
Grundlage, die ein Recht auf eine Parteientschädigung vermittelt, ist nicht ersichtlich199. Auch von 
Verfassung wegen besteht für das Verfahren vor der Gerichtskommission kein Anspruch auf Partei-
entschädigung200. Einen Vorbehalt macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung für den Fall, dass 
die Ablehnung einer Parteientschädigung in stossender Weise dem Gerechtigkeitsempfinden (Art. 4 
aBV, Art. 9 BV) zuwiderlaufen würde201. 
 
Die Abklärungen der Gerichtskommission im Vorfeld einer Wahl münden entweder in einen Antrag auf 
Wahl oder in einen Antrag auf Nichtwiederwahl an die Vereinigte Bundesversammlung. 
 
Die Gerichtskommission entscheidet selbständig über ihre Anträge. Dass der Antrag auf Nichtwieder-
wahl der Vereinigten Bundesversammlung unterbreitet werden muss, ergibt sich aus deren Zustän-
digkeit zur Wahl (vgl. Art. 168 Abs. 1 BV). 
 
Der Ermessensspielraum der Gerichtskommission ist in verschiedener Hinsicht eingeschränkt. 
 
− 
Mit Blick auf die richterliche Unabhängigkeit (Art. 191c BV, Art. 30 BV), auf die Persönlich-
keitsrechte der Betroffenen (Art. 13 Abs. 1 BV) und nicht zuletzt auf das Willkürverbot (Art. 9 
BV) ist der Antrag auf Wiederwahl zu beschliessen, wenn keine triftigen Gründe dagegen 
sprechen. 
 
− 
Auf der anderen Seite ist auch der Entscheid über den Antrag auf Nichtwiederwahl verfas-
sungsrechtlich eingebunden. Liegen triftige Gründe vor, die belegen, dass einem Richter oder 
einer Richterin die elementaren Voraussetzungen für das Richteramt abgehen, und ist die 
Nichtwiederwahl einziges Mittel, um den verfassungsmässigen Zustand (Wahrung von Anse-
hen und Unabhängigkeit der Justiz) herzustellen, hat ein Antrag auf Nichtwiederwahl zu erfol-
gen202. 
 
Der Beschluss der Gerichtskommission ist endgültig, der Antrag an die Vereinigte Bundesversamm-
lung unterliegt keiner Anfechtungsmöglichkeit203. 
 
8. 
Kommunikation 
 
a) Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und das Prinzip der Verfahrensfairness (Art. 29 
Abs. 1 BV) verlangen, dass jedenfalls der negative Antrag der Gerichtskommission an die Vereinigte 
Bundesversammlung den Betroffenen umgehend mitgeteilt wird204. 
 
b) Der Antrag an die Vereinigte Bundesversammlung erfolgt in den durch das Parlamentsrecht vorge-
schriebenen Formen (Art. 71 ff. ParlG)205. Nicht zuletzt auch aus Gründen des Persönlichkeitsschut-
zes (Art. 13 Abs. 1 BV) entscheidet die Gerichtskommission selbständig darüber, ob und wann sie 
dem Rat über die Kommissionsarbeit Bericht erstatten will und in welcher Form dies geschieht. 
 
 
199 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Am-
tes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig 
hohe Kosten zusprechen. 
200 Für das Verwaltungsverfahren vgl. BGE 104 Ia 9 E. 1 S. 11 ff.; bestätigt in BGE 117 V 401 E. II/1b S. 403 f. 
Siehe auch KIENER/KÄLIN, S. 427. 
201 BGE 104 Ia 9 E. 1 S. 11; bestätigt in BGE 117 V 401 E. II/1b S. 403. 
202 Vgl. dazu vorne Ziff. IV. 1. a. und b. und Ziff. IV. 3. a. 
203 Vgl. auch BELLWALD, S. 126. 
204 Vgl. auch BELLWALD, S. 126 f. 
205 Ebenfalls zu beachten sind Art. 21 ff. GRN i.V.m. Art. 41 Abs. 1 ParlG; vgl. dazu VON WYSS, S. 90 f.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 382
 
c) Die weitere Öffentlichkeit wird nach Massgabe von Art. 48 ParlG über die Ergebnisse der Kommis-
sionsberatungen informiert. Die Art und Weise der Information bleibt der Kommission überlassen206. 
Die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen (Art. 13 Abs. 1 BV) sind zu achten und zu schützen. 
 
 
V. Erkenntnisse 
 
Gleich wie die Amtsenthebung greift auch die Nichtwiederwahl von Richterinnen und Richtern erheb-
lich in die Rechtsstellung der Betroffenen ein, und die Thematik des Verfahrens rührt an zentralen 
Werten des Rechtsstaats. Obwohl ausdrücklich kein politisches Verfahren, wird es durch eine ihrem 
Zuschnitt nach politische Behörde durchgeführt, gegen deren Entscheid überdies kein Rechtsmittel 
zur Verfügung steht. Gleichzeitig ist das Verfahren rechtlich nur punktuell normiert; mit Ausnahme der 
für die Sachverhaltserstellung relevanten Informationsrechte der Gerichtskommission muss für die 
meisten Verfahrensfragen auf die Mindeststandards der Bundesverfassung zurückgegriffen werden. 
 
Im rechtlich nicht oder nur unvollständig normierten Bereich ist das Verfahren im Sinn einer allgemei-
nen Leitlinie an den Kernanliegen der Verfahrensfairness und an der richterlichen Unabhängigkeit, 
namentlich an der Wahrung von Ansehen und Unabhängigkeit der Justiz auszurichten. Die rechtsglei-
che Behandlung gleich gelagerter Fälle (Rechtsgleichheit) und das Gebot der Vorhersehbarkeit und 
Berechenbarkeit staatlichen Handelns (Rechtssicherheit) lassen es in diesem rechtsstaatlich heiklen 
Bereich angezeigt erscheinen, die grundsätzlichen, im parlamentarischen Verwaltungsverfahren (Ver-
fahren auf Erlass einer Verfügung) geltenden Regeln generell-abstrakt (zumindest in einem Regle-
ment) festzuhalten. 
 
Im Ergebnis unterscheidet sich das Verfahren vor der Gerichtskommission im Vorfeld einer Erneue-
rungswahl nicht wesentlich vom Verfahren der Amtsenthebung von erstinstanzlichen Richterinnen und 
Richtern des Bundes. So lässt sich abschliessend festhalten, dass die Gerichtskommission den An-
trag auf Nichtwiederwahl dann stellen soll, wenn sie unter gleichen Umständen auch den Antrag auf 
Amtsenthebung stellen würde. Sie hat dabei die gleichen Verfahrensregeln zu beachten, an die sie 
auch im Amtsenthebungsverfahren gebunden ist. 
 
206 Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsgesetz, BBl 2001 3552.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 383
 
Anhang 
VI. Erlasse 
1. 
Bundesrecht 
aBV 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vom 29. Mai 1874. 
AHVG 
Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 
1946, SR 831.10. 
AufRBGer 
Reglement des Bundesgerichts betreffend die Aufsicht über das Bundesstrafgericht 
und das Bundesverwaltungsgericht, Aufsichtsreglement des Bundesgerichts, vom 11. 
September 2006, SR 173.110.132. 
BGG 
Bundesgesetz über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz, vom 17. Juni 2005, SR 
173.110. 
BGÖ 
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, 17. 
Dezember 2004, SR 152.3. 
BPG 
Bundespersonalgesetz, vom 24. März 2000, SR 172.220.1. 
BV 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vom 18. Dezember 1998, 
SR 101. 
BZP 
Bundesgesetz über den Bundeszivilprozess, vom 4. Dezember 1947, SR 273. 
DSG 
Bundesgesetz über den Datenschutz, Datenschutzgesetz, vom 19. Juni 1992, SR 
235.1. 
GRN 
Geschäftsreglement des Nationalrates, vom 3. Oktober 2003, SR. 171.13. 
ParlG 
Bundesgesetz über die Bundesversammlung, Parlamentsgesetz, vom 13. Dezember 
2002, SR 171.10. 
ParlVV 
Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlaments-
verwaltung, Parlamentverwaltungsverordnung, vom 3. Oktober 2003, SR 171.115. 
RichterV 
Verordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der 
Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts, Richterverordnung, vom 13. De-
zember 2002, SR 173.711.2. 
SGG 
Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht, Strafgerichtsgesetz, vom 4. Oktober 2002, 
SR 173.71. 
VGG 
Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungsgerichtsgesetz, vom 
17. Juni 2005, SR 173.32. 
VStrR 
Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht, vom 22. März 1974, SR 313.0. 
VwVG 
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, vom 20. Dezember 1968, SR 172.021. 
 
2. 
Kantonales Recht 
DG-SG 
Gesetz über die disziplinarische Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beamten 
und öffentlichen Angestellten des Kantons St. Gallen, Disziplinargesetz, vom 28. März 
1974, sGS 161.3.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 384
 
KV-FR 
Verfassung des Kantons Freiburg, vom 16. Mai 2004, BDLF 10.1. 
PG-BE 
Personalgesetz des Kantons Bern, vom 16. September 2004, BSG 153.01. 
PG-BL 
Gesetz über die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons 
Basel-Landschaft, Personalgesetz, vom 25 September 1997, SGS 150. 
VRPG-BE 
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Verwaltungsrechtspflege-
gesetz, vom 23. Mai 1989, BSG 155.2. 
 
3. 
Internationales Recht 
EMRK 
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 
1950, in Kraft getreten für die Schweiz am 28. November 1974, SR 0.101. 
UNO-Pakt II 
Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, vom 16. Dezember 1966, 
in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992, SR 0.103.2.
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 385
 
VII. Materialien 
Zur BV: 
Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, Sonderdruck Bern 1996 (Bot-
schaft Bundesverfassung). 
Zum BGÖ: 
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 
1963. 
Zum BPG: 
Botschaft zum Bundespersonalgesetz vom 14. Dezember 1998, BBl 1999 1597. 
Zum ParlG: 
Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative betref-
fend Parlamentsgesetz vom 1. März 2001, BBl 2001 3467. 
Entwurf des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung, vom 1. März 2001, BBl 2001 3621. 
Stellungsnahme des Bundesrates zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates 
zur Parlamentarische Initiative betreffend Parlamentsgesetz vom 22. August 2001, BBl 2001 5428. 
Zu SGG und VGG: 
Stellungnahme des Bundesgerichts zur Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege und zu 
den Entwürfen des Bundesgerichtsgesetzes, des Strafgerichtsgesetzes und des Verwaltungsgerichts-
gesetztes vom 23.Februar 2001, BBl 2001 5890. 
Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 
4202. 
Entwurf des Bundesgesetzes über das Bundesstrafgericht vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4517. 
Entwurf des Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4480. 
Mündliche Beratungen der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates bezüglich des Bundesge-
setzes über das Bundesstrafgericht, vom 6. September 2001. 
Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zum Entwurf für ein Bundesgesetz 
über die Justizkommission im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege, vom 16. November 
2001, BBl 2002 1182. 
Entwurf des Bundesgesetz über die Justizkommission, vom 16. November 2001, BBl 2002 1199. 
Ratsprotokoll des Ständerates der achten Sitzung der Wintersession 2001 zur Totalrevision der Bun-
desrechtspflege, vom 6. Dezember 2001, AB S 2001 904. 
Ratsprotokoll des Ständerates der zehnten Sitzung der Frühjahressession 2002 zur Totalrevision der 
Bundesrechtspflege, vom 19. März 2002, AB S 2002 196. 
Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zum Entwurf für eine Verordnung 
der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Richter und Richterinnen 
des Bundesstrafgerichts vom 23. Mai 2002, BBl 2002 5903. 
Ratsprotokoll des Ständerates der fünften Sitzung der Wintersession 2002 zur Totalrevision der Bun-
desrechtspflege, vom 2. Dezember 2002, AB S 2002 1062. 
Zur VPP:
 
VPB/JAAC/GAAC 2008, Ausgabe vom 3. September 2008 386
 
Parlamentarische Initiative. Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die 
Parlamentsverwaltung (VPP), Bericht des Büros des Ständerates, vom 16. Mai 2003, BBl 2003 5051. 
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Zu UNO-Pakt II (Art. 25): 
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Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
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Jahr
2008
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