ch_vb · JAAC 64.118 · 2000-07-31 · de


JAAC 64.118
Zwischenentscheid der Rekurskommission UVEK vom
14. Juli 2000; vgl. auch den Endentscheid vom 31. Juli
2000 in VPB 64.119
Navigation aérienne. Recours adressé à la Commission de recours
DETEC (REKO/UVEK) contre la modification du règlement d’exploitation
de l’aéroport de Zurich suite à des travaux de construction. Retrait de
l’effet suspensif. Application des nouvelles dispositions en matière de
procédure (loi sur la coordination).
Décision incidente de la Commission de recours DETEC.
- Conditions pour le retrait et la restitution de l’effet suspensif dans la
procédure de recours administratif (consid. 7-9).
- Systématique de la décision (Entscheidsystematik) et proportionnalité
de diverses mesures provisionnelles envisageables (consid. 10).
Décision finale de la Commission de recours DETEC.
Cf. JAAC 64.119.
Luftfahrt. Beschwerde an die Rekurskommission UVEK (REKO/UVEK)
gegen die Änderung des Betriebsreglements für den Flughafen Zürich
infolge Bauarbeiten. Entzug der aufschiebenden Wirkung. Anwendung
der neuen Verfahrensvorschriften (Koordinationsgesetz).
Zwischenentscheid der REKO/UVEK.
- Voraussetzungen des Entzugs und der Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren (E. 7-9).
- Entscheidsystematik und Verhältnismässigkeit verschiedener
möglicher vorsorglicher Massnahmen (E. 10).
Endentscheid der REKO/UVEK.
Vgl. VPB 64.119.
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Navigazione aerea. Ricorso alla Commissione di ricorso DATEC
contro la modifica del regolamento d’esercizio dell’aeroporto
di Zurigo in seguito a lavori di costruzione. Ritiro dell’effetto
sospensivo. Applicazione delle nuove disposizioni procedurali (legge sul
coordinamento).
Decisione incidentale della Commissione di ricorso DATEC.
- Condizioni per il ritiro e la restituzione dell’effetto sospensivo nella
procedura di ricorso amministrativo (consid. 7-9).
- Sistematica della decisione (Entscheidsystematik) e proporzionalità di
diverse misure provvisionali possibili (consid. 10).
Decisione finale della Commissione di ricorso DATEC.
Cfr. GAAC 64.119.
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Mit Beschluss vom 9. Februar 2000 nahm der Regierungsrat des Kantons
Zürich von der Schliessung der Piste 10–28 des Flughafens Zürich vom
29. Mai bis 20. August 2000, wenn nötig bis 27. August 2000, für den
Bau eines Strassentunnels Kenntnis und beschloss eine Änderung des
Betriebsreglements, welche er dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zur
Genehmigung unterbreitete.
Am 14. März 2000 publizierte das BAZL das Gesuch im Bundesblatt mit
folgender Änderung des Betriebsreglements für die Dauer der Schliessung der
Piste 10–28:
«a) Sämtliche Abflüge erfolgen tagsüber auf der Piste 16.
b) Zusätzlich zur bestehenden werden die Abflugrouten 16 rechts und 16
geradeaus geflogen.
c) In der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr (Lokalzeit) können Starts auf der Piste 16
erfolgen. Die Freigabe erfolgt nur bei ausgewiesenem Bedarf durch die
Flughafendirektion Zürich auf Grund der aktuellen Verkehrslage.
d) In Ausnahmefällen (Westwind, Ausfall Landesystem) darf auf die Pisten 32
und 34 gelandet werden.»
Vom 16. März bis zum 16. April fand die öffentliche Auflage statt, während
der beim BAZL Einsprache erhoben werden konnte. Ferner wurde in der
Publikation darauf hingewiesen, dass das BAZL den Kanton Zürich und die
interessierten Bundesstellen direkt anhöre. Die Anhörung beginne mit der
Publikation und daure 3 Monate. Mit Verfügung vom 18. Mai 2000 genehmigte
das BAZL die Änderung des Betriebsreglements und entzog gleichzeitig
allfälligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung.
Gegen diese Verfügung erhoben am 16. Juni 2000 die Stadt Opfikon und zwei
Privatpersonen (nachfolgend Beschwerdeführer) Verwaltungsbeschwerde
bei der Rekurskommission des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie
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und Kommu-nikation (REKO/UVEK). Sie beantragen, die Verfügung des
BAZL vom 18. Mai 2000 sei aufzuheben und das Gesuch um Änderung des
Betriebsreglements sei
«unter den Auflagen
dass die Abflugrichtung left, straight und right auf Piste 16 bezüglich Anzahl und
Flugzeugtyp gleich behandelt werden
dass zur Entlastung der durch die Starts auf Piste 16 betroffenen Gemeinden
auch die Piste 14 für Starts mit benutzt wird,
sowie unter der Bedingung dass nach 21.00 Uhr auf Piste 16 keine Starts mehr
durchgeführt werden, zu genehmigen.»
Die Beschwerdeführer stellten zudem ein Gesuch um Anordnung
vorsorglicher Massnahmen mit dem Antrag, der Flughafen Zürich sei
anzuweisen, diese Massnahmen ab sofort umzusetzen.
Aus den Erwägungen des Zwischenentscheides:
7. Als Regel kommt der Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung
zu (Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Die grundsätzliche Anordnung
des Suspensiveffekts gilt unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten als eine
der wichtigsten Neuerungen des VwVG: Es geht um das grundsätzliche
Interesse der Beschwerdeführenden an der Nicht-Verwirklichung der
angefochtenen Verfügung, damit der Rechtsschutz nicht illusorisch
wird (Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel
1979, S. 206). Wäre die aufschiebende Wirkung nicht die Regel, so würde
der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels, nämlich die
justizmässige Überprüfung von Verfügungen auf deren Rechtsmässigkeit,
in Frage gestellt (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,
Bern 1983, S. 244), mittels Abänderung des Status Quo der ihr gegenüber
bestehende Unterlassungsanspruch unterdrückt und so eine unerwünschte
Überlegenheit der Verwaltung geschaffen (Isabelle Häner, Vorsorgliche
Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,
Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 116, 1997 II, S. 275 und 295).
Der Beschwerdeführer soll mit anderen Worten vor der Überprüfung der
Rechtmässigkeit einer Verfügung von deren nachteiligen Wirkungen verschont
bleiben (André Moser / Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 3.14) und der Streitgegenstand
soll während der Dauer des Verfahrens zwecks Durchsetzung des
Beschwerdeentscheides nicht verändert werden (Alfred Kölz / Jürg Bosshard /
Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 25 N. 2; Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann /
Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im
Kanton Bern, Bern 1997, N. 2 zu Art. 68).
8. Abweichend kann die aufschiebende Wirkung aber auch entzogen
werden. Einmal von Gesetzes wegen (vgl. etwa Art. 55 Abs. 5 VwVG; kritisch
dazu Gygi, a.a.O., S. 242) oder dann durch die verfügende Behörde oder
die Beschwerdeinstanz (Art. 55 Abs. 2 VwVG), welche diese aber auch
wiederherstellen kann (Art. 55 Abs. 3 VwVG). Abgesehen von den in Art. 55
Abs. 2 VwVG genannten Geldleistungen nennt das Gesetz keine Kriterien,
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welche beim Entscheid über den Entzug oder die Wiederherstellung des
Suspensiveffekts ausschlaggebend sein sollen. Einzig für willkürliche
Entscheide droht Art. 55 Abs. 4 VwVG Konsequenzen an. Dass das Gesetz
selbst den Behörden keine Entscheidkriterien zur Verfügung stellt, wird in der
Lehre kritisiert (Saladin, a.a.O., S. 206). Es wird zu grosser Zurückhaltung
aufgerufen und als mögliche Entzugsgründe werden nur schwere und
unmittelbare Gefährdungen wichtiger öffentlicher Interessen, etwa die
Bedrohung bedeutender Polizeigüter wie Leib, Leben, Gesundheit, öffentliche
Sicherheit oder ein akut umweltgefährdender Zustand genannt (Gygi,
a.a.O., S. 244; Saladin, a.a.O., S. 207; Christoph Schaub, Der vorläufige
Rechtsschutz im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes, Zürich
1989, S. 11). Zum gleichen Resultat führt auch die Auslegung kantonaler
Verfahrensvorschriften, welche die Entzugsgründe konkretisiert haben
(vgl. dazu Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Rz. 16 und 30 zu Art. 68; Kölz/
Bosshart/Röhl, a.a.O., § 25, N. 13).
9. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf die Rechtfertigung des
Entzugs der aufschiebenden Wirkung keiner aussergewöhnlichen Umstände.
Verlangt wird hingegen eine Abwägung der sich gegenüberstehenden
Interessen und nur überzeugende Gründe dürfen zum Entzug der
aufschiebenden Wirkung führen (BGE 110 V 45 E. 5b mit Hinweisen). Dabei ist
die Behörde nicht verpflichtet, zeitraubende Abklärungen zu machen, die über
den Sachenverhalt, wie er sich aus den Akten ergibt, hinausgehen. Vielmehr
trifft sie ihren Entscheid gleichsam «prima vista» (René Rhinow / Heinrich
Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht
des Bundes, Basel 1996, N. 1328; Häner, a.a.O., S. 264).
10. Nachfolgend gilt es im Lichte der oben dargestellten Lehre und
Rechtsprechung zu prüfen, ob das BAZL die aufschiebende Wirkung zu Recht
entzogen hat oder ob diese im Rahmen der von den Beschwerdeführern
verlangten vorsorglichen Massnahmen teilweise wieder herzustellen ist oder
ob andere vorsorgliche Massnahmen anzuordnen sind. Dabei gilt es folgende
Entscheidsystematik (vgl. dazu und auch zu den folgenden Erwägungen
ausführlich Häner, a.a.O., S. 322 ff.) zu beachten: Zuerst bedarf es einer
Entscheidprognose, dann ist nach dem Anordnungsgrund zu fragen und
schliesslich muss die angeordnete Massnahme auf deren Verhältnismässigkeit
hin geprüft werden.
10.1. Die Entscheidprognose vermindert die Gefahr, eine dem Endergebnis
entgegengesetzte Zwischenlösung zu treffen. Fällt die Prognose - positiv oder
negativ - eindeutig aus, erübrigt sich in der Regel ein Entscheid über die
aufschiebende Wirkung, weil ebenso gut sofort in der Sache selbst entschieden
werden kann. Lässt die summarische Prüfung der massgeblichen Tatsachen
und der Rechtslage die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung
überwiegend oder doch mehr wahrscheinlich erscheinen, spricht dies eher für
den Entzug der aufschiebenden Wirkung. Umgekehrt rechtfertigt sich dieser
nicht, wenn die Prüfung die Rechtmässigkeit als eher oder gar überwiegend
unwahrscheinlich erscheinen lässt. Die Entscheidprognose hilft dann nicht
weiter, wenn sich die verschiedenen Aspekte die Waage halten.
Vorliegend ist es nicht möglich, eine eindeutige Entscheidprognose zu fällen.
Die vom BAZL genehmigte befristete Änderung des Betriebsreglements für
den Flughafen Zürich hat ausgesprochen komplexe (Lärm-)Auswirkungen
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auf dessen ganze Umgebung und die im heutigen Zeitpunkt zur Verfügung
stehenden Unterlagen ergeben keine eindeutigen Hinweise, ob die von den
Beschwerdeführern zusätzlich zu ertragenden Lärmimmissionen mit den
Vorschriften des Umweltschutzrechts vereinbar sind. Schon deshalb ist
der Einwand der Beschwerdegegnerin 2, eine Zwischenverfügung über die
Anordnung vorsorglicher Massnahmen erübrige sich, weil ein Entscheid in der
Sache sofort möglich sei, nicht stichhaltig.
10.2. Weiter ist die Frage zu beantworten, ob ein Anordnungsgrund für die
aufschiebende Wirkung oder allfällige vorsorgliche Massnahmen besteht. Dies
ist dann zu bejahen, wenn der Verzicht die Wirksamkeit des Entscheides in der
Sache selbst vereiteln würde, weil die Entscheidung gegenstandslos würde, sei
es, weil der Anfechtungsgegenstand wegfallen oder das Rechtsschutzinteresse
nicht mehr bestehen würde (Häner, a.a.O., S. 332 f.).
Diese Voraussetzung ist vorliegend offensichtlich gegeben, denn die
vorübergehende Änderung des Betriebsreglements ist bis zum 20. oder
wenn nötig 27. August 2000 befristet. Selbst wenn der Entscheid in der Sache
schnell ergeht, ist nicht damit zu rechnen, dass er wesentlich vor Ablauf
der Übergangsregelung getroffen werden kann. Dazu kommt, dass bereits
heute annähernd die Hälfte der vom vorinstanzlichen Entscheid betroffenen
Zeitspanne abgelaufen ist. Eine Verneinung des Anordnungsgrundes hätte
einen noch schwereren Nachteil für die Beschwerdeführer zur Folge und die
Gesetzesdurchsetzung und damit die Wirksamkeit des Endentscheides wäre
nicht mehr sichergestellt.
10.3. Verhältnismässig ist eine Massnahme dann, wenn sie zur Beseitigung des
Nachteils geeignet und insbesondere in sachlicher Hinsicht erforderlich ist
(Häner, a.a.O., S. 343 f.) Der Entzug - oder hier die allenfalls auch von Amtes
wegen (Art. 56 VwVG) zu verfügende Wiederherstellung - der aufschiebenden
Wirkung ist nur dann rechtens, wenn das Erforderliche nicht mit milderen
(vorsorglichen) Massnahmen erreicht werden kann (Saladin, a.a.O., S. 207;
Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 25 N. 15; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N. 650).
Die Beschwerdeführer verzichten ausdrücklich auf den Antrag der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, verlangen aber die
Anordnung von drei verschiedenen vorsorglichen Massnahmen, von denen
eine im Ergebnis einer teilweisen Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung gleich kommt. Für die REKO/UVEK besteht kein Anlass, über das von
den Beschwerdeführern Verlangte hinauszugehen. Zu prüfen bleibt demnach,
welche der begehrten vorsorglichen Massnahmen geeignet und allenfalls
erforderlich sind.
Als erste Massnahme wird beantragt, dass die Abflugrichtungen left, straight
und right auf Piste 16 bezüglich Anzahl und Flugzeugtyp gleich behandelt
werden.
Was die Anzahl betrifft, so wird die Verteilung 25% links, 50% geradeaus
und 25% rechts nach einer Intervention der Volkswirtschaftsdirektion vom
6. Juni 2000 bei der Beschwerdegegnerin 2 annähernd eingehalten. Zusätzliche
Sicherungsmassnahmen sind nicht erforderlich, da aus den aktenkundigen
Abflugstatistiken ersichtlich ist, dass sich die Beschwerdegegnerin 2 an
diesen Vorgaben orientiert und die Abweichungen ab dem 16. Juni im
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Durchschnitt deutlich geringer waren als vor der Intervention durch die
Volkswirtschaftsdirektion. Die Beschwerdegegnerin 2 wird aber auch auf
diesen Vorgaben behaftet. Zum Begehren um gleichmässigere Verteilung
der Flugzeugtypen auf die drei Abflugrichtungen ist zu bemerken, dass
die Flugspuren über der Gemeinde Opfikon derart gebündelt sind, dass die
beantragte Massnahme kaum geeignet ist, die Lärmbelastung zu reduzieren.
Die Beschwerdeführer weisen denn auch selber darauf hin, dass die
zusätzliche Menge an Überflügen, unabhängig von der Abflugrichtung,
praktisch im ganzen Siedlungsgebiet wahrnehmbar ist. Zudem legen die
Beschwerdegegnerinnen glaubhaft dar, dass eine gleichmässige Verteilung
der Flugzeugtypen auf die drei Abflugrichtungen technisch kaum machbar
ist, da der right turn angesichts des Käfer- und Zürichbergs für schwere
Langstreckenflugzeuge nicht in jedem Fall als hindernisfrei bezeichnet werden
kann. Aus diesen Gründen ist die beantragte vorsorgliche Massnahme nicht
anzuordnen.
Als zweite Massnahme wird beantragt, es sei zur Entlastung der durch die
Starts auf Piste 16 betroffenen Gemeinden auch die Piste 14 für Starts zu
benützen.
Gemäss den nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen
ist die Piste 14 grundsätzlich nicht für Starts konzipiert. Gerade für die
lärmintensiven Langstreckenflugzeuge ist die Piste 14 offenbar nicht geeignet,
da zu kurz. Auch ist sie für eine Startpiste ungenügend erschlossen. So mündet
der Rollweg 600 Meter vom Pistenanfang entfernt in die Piste ein, sodass auf
der restlichen Distanz auch für zahlreiche Kurz- und Mittelstreckenflugzeuge
kein sicherer Start möglich ist. Tatsächlich erscheint es als zu zeitaufwendig
und umständlich, wenn die einzelnen Flugzeuge jeweils von der Einmündung
des Rollwegs an den Pistenanfang rollen und dort eine «Spitzkehre» vollziehen
müssten. Diese Massnahme ist aber in Anbetracht der Tatsache, dass die
Piste 16 nicht oder nur in sehr geringfügigem Umfang von lärmintensiven
Flugbewegungen entlastet würde, nicht geeignet, um eine spürbare
Lärmreduktion für die Beschwerdeführer zu bringen. Auch die Anordnung
dieser vorsorglichen Massnahme ist deshalb abzulehnen.
Schliesslich verlangen die Beschwerdeführer, dass auf Piste 16 wie bisher nach
21.00 Uhr keine Starts mehr durchgeführt werden dürfen.
Diese Massnahme ist offensichtlich geeignet, dem Ruhebedürfnis
der betroffenen Gemeinden Nachachtung zu verschaffen. Auch die
Erforderlichkeit ist in Anbetracht der tagsüber unbestritten gravierenden
Lärmmehrbelastung der Beschwerdeführer gegeben, geht doch auch das
Bundesgericht davon aus, dass eine grössere Belästigung während der
Tagesabschnitte einen verbesserten Schutz zu Beginn der Nacht verlangt
(BGE 125 II 675 E. 18a). Auch eine geeignete und erforderliche vorsorgliche
Massnahme darf nur angeordnet werden, wenn die Gewichtung der sich
gegenüberstehenden Interessen ergibt, dass die Vorteile der Anordnung deren
Nachteile überwiegen. Unter anderem mit Bezugnahme auf BGE 105 Ia 8 f.
weist Häner (a.a.O., S. 291 und 348 ff.) darauf hin, dass die Irreparabilität
(vgl. dazu die E. 7) als absolute Schranke für den Erlass einer vorsorglichen
Massnahme gelten könne. Vorliegend wäre demnach (vgl. dazu E. 10.2) nicht
mehr nach den Interessen der Beschwerdegegnerinnen zu fragen, eine
entsprechende Abwägung würde sich erübrigen. Wird die Durchsetzung
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des Rechtsschutzinteresses hingegen «nur» als gewichtiger Grund bewertet,
so ist eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen.
Vorerst gilt es die verschiedenen Interessen zu ermitteln, dann zu bewerten
und schliesslich gegeneinander abzuwägen (VPB 63.97 mit Hinweisen). Die
Beschwerdeführer machen als Interessen die (erwähnte) Durchsetzung des
Rechtsschutzes und die Einhaltung der Lärmschutzvorschriften geltend. Die
Beschwerdegegnerinnen führen vorab das öffentliche Interesse an einem
möglichst reibungslosen Ablauf der Bauarbeiten und dem Abbau von tagsüber
aufgelaufenen Verspätungen an. Die von den Beschwerdeführern geltend
gemachten Interessen sind (verfassungs-)rechtlich geschützt und aufgrund
der oben gemachten Ausführungen essenziell. Ohne Zweifel besteht aber
auch am reibungslosen Ausbau eines nationalen Flughafens ein erhebliches
öffentliches Interesse. Beim Abwägungsprozess gilt es aber dennoch zu
beachten, dass mit dem Verbot, ab 21.00 Uhr ab Piste 16 zu starten, die
vorübergehende Änderung des Betriebsreglements und damit der Ausbau
des Flughafens keineswegs grundsätzlich in Frage gestellt wird. Vielmehr
muss bei Verspätungssituationen - welche gemäss der Pressemitteilung der
Beschwerdegegnerin 2 vom 7. Juni 2000 und einer Meldung in der Neuen
Zürcher Zeitung vom 10. Juli 2000 bislang nicht gravierend sind - bloss das
Abflugregime geändert werden, was zwar betrieblich ungünstiger sein mag
und allfällige Verspätungen weniger schnell abbauen lässt. Dieser Nachteil
vermag aber die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Interessen
nicht zu überwiegen und ist in Kauf zu nehmen.
Mitzugewichten ist überdies auch die Tatsache, dass bereits im letzten Sommer
gestützt auf einen Entscheid des BAZL vom 12. August 1999 für die Monate
August, September und Oktober ebenfalls unter Entzug der aufschiebenden
Wirkung und wie das UVEK in seinem Beschwerdeentscheid vom 5. Januar
2000 feststellen musste unter Verletzung des rechtlichen Gehörs, Starts bis
22.00 Uhr bewilligt wurden.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.118 - Zwischenentscheid der Rekurskommission UVEK vom 14. Juli 2000; vgl.
auch den Endentscheid vom 31. Juli 2000 in VPB 64.119
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
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