ch_vb · 91.01 1 · 1991-03-26 · de


#ST# 91.011
Message
concernant la modification de la loi
sur le tarif des douanes
du 13 février 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous soumettons à votre approbation le message et le projet relatifs à la
modification de la loi sur le tarif des douanes.
Nous vous proposons en outre de classer l'intervention parlementaire suivante:
1990 M 90.346 Intégration économique et modifications du tarif des douanes
(N 8. 6. 90, Mauch Rolf; E 11.12. 90)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
13 février 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
1092 
1991-96

Condensé
Les Communautés européennes connaissent le régime de la suspension des droits de
douane, en vertu duquel les taux applicables à certaines marchandises (produits de
base qui ne peuvent pas être obtenus dans la CE ou qui ne peuvent l'être qu'en
quantités insuffisantes) 
sont temporairement suspendus, en partie ou en totalité.
Pareilles mesures sont susceptibles de créer un handicap pour l'industrie suisse, les
produits de base qui lui sont destinés étant grevés de droits de douane, contrairement à
ceux qui entrent dans la CE.
La division internationale du travail peut conduire à ce que, au lieu de pouvoir
importer certains produits en franchise de la Zone européenne de libre-échange,
l'industrie suisse soit amenée à les faire venir de pays tiers et, partant, à acquitter un
droit de douane susceptible de porter préjudice à sa compétitivité sur les marchés
national et international.
Pour éliminer ou atténuer les importants préjudices concurrentiels subis par l'industrie
manufacturière suisse, le Conseil fédéral devrait être doté de la compétence de décider
également de suspensions autonomes de droits de douane dans le cadre du tarif des
douanes suisses.
1093

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
Aux termes de l'article premier, 1er alinéa, de la loi du 9 octobre 1986 sur le tarif
des douanes (LTaD; RS 632.10), toutes les marchandises importées à travers la
ligne suisse des douanes doivent en principe être dédouanées conformément au
tarif des douanes. Sont également concernés par cette disposition les produits de
base importés de pays tiers par l'industrie suisse et destinés à la transformation.
Sous réserve d'exceptions, de telles marchandises sont grevées de redevances
douanières lors de l'importation.
Les Communautés européennes (CE) ne connaissent pas la possibilité de sus-
pendre des droits uniquement, comme en Suisse, dans des situations de détresse,
mais elles peuvent le faire de façon générale. Suspendre des droits signifie les
réduire ou les supprimer temporairement pour des marchandises déterminées (en
particulier les produits de base pour l'industrie manufacturière). L'industrie
manufacturière de la CE est ainsi en mesure d'acquérir de tels produits de base à
meilleur prix que l'industrie suisse.
Les marchandises en provenance de la Zone européenne de libre-échange
peuvent certes être importées en Suisse en franchise à certaines conditions.
L'évolution technologique peut toutefois avoir pour effet que, en raison de la
division internationale du travail, certains produits de base nécessaires à l'indus-
trie manufacturière doivent être importés de pays tiers et, partant, être grevés
d'une charge douanière. Cette dernière est de nature à défavoriser l'industrie
suisse sur les marchés national et international.
Dans le développement de sa motion du 8 février 1990, le conseiller national
R. Mauch a proposé de remédier à la situation insatisfaisante qui en résulte pour
l'économie suisse en complétant l'article 4, 3e alinéa, LTaD, par une disposition
qui habiliterait le Conseil fédéral à suspendre des droits, même temporairement.
Le Conseil fédéral s'est déclaré disposé à accepter la motion Mauch. Le Conseil
national l'a adoptée le 8 juin 1990 et le Conseil des Etats le 11 décembre 1990.
Dans le but d'éliminer ou d'atténuer le handicap concurrentiel dont pâtit
l'industrie manufacturière suisse, la modification légale proposée conférerait au
Conseil fédéral la compétence de décider également de suspensions autonomes
de droits de douane pour le tarif des douanes suisses.
La modification de la loi n'a toutefois pas uniquement pour but de pouvoir
introduire également en Suisse des suspensions de droits décrétées par la CE. Elle
donne encore au Conseil fédéral la possibilité d'adopter de manière autonome,
dans l'intérêt du marché suisse du travail et pour atténuer les désavantages
concurrentiels dont pâtit notre industrie en raison de son implantation, une
mesure sélective de politique commerciale dans le domaine des droits de douane.
1094

111 
Réglementation en vigueur
Le régime actuel permet aujourd'hui déjà d'instaurer des dérogations aux taux de
droits de douane fixés dans l'annexe à la loi sur le tarif des douanes. Cela se
pratique soit dans le cadre d'accords douaniers soit en vertu de dispositions de la
loi sur le tarif et - pour les marchandises dites sous revers - de l'article 18 de la loi
sur les douanes (LD; RS 631.0).
111.1 
Accords tarifaires
Les négociations tarifaires ont lieu à intervalles irréguliers dans le cadre du
GATT. Les taux qui en résultent sont liés contractuellement; à moins de
prestations en contrepartie, ils ne peuvent plus être majorés.
111.2 
Réductions de taux en vertu de la loi sur le tarif des douanes
Le législateur a délégué diverses compétences. C'est ainsi que, après avoir
consulté la Commission d'experts douaniers, le Conseil fédéral peut réduire les
taux dans une mesuré appropriée lorsque les intérêts de l'économie suisse
l'exigent (art. 4, 3e al., LTaD). Les motifs mis à l'appui de cette disposition légale
reprise de la loi sur le tarif des douanes du 19 juin 1959 permettent de conclure
(FF 1959 I 674) que de telles réductions de droits, que le Conseil fédéral instaure
par voie d'ordonnance modifiant l'annexe à la loi sur le tarif, sont valables pour
une durée illimitée une fois approuvées par les Chambres fédérales. Au demeu-
rant, et à la différence des dispositions mentionnées ci-après, l'article 4, 3e alinéa,
n'énonce aucune restriction de temps pour les réductions de taux.
En outre, le Conseil fédéral peut décréter des facilités douanières temporaires
voire, à titre exceptionnel, la franchise douanière dans des circonstances extra-
ordinaires, notamment en cas de dévastations, de disette ou de renchérissement
des denrées alimentaires et des produits de première nécessité (art. 6 LTaD).
Enfin, le Conseil fédéral peut, aux conditions fixées à l'article 7 LTaD, modifier
des taux lors de circonstances extraordinaires dans les relations avec l'étranger, et
cela aussi longtemps que la situation l'exige.
111.3 
Marchandises sous revers
Aux termes de l'article 18 LD, les marchandises passibles de droits différenciés
selon leur emploi peuvent être dédouanées à un taux réduit, à condition que
l'importateur ait souscrit une déclaration de garantie (revers). Cet allégement
n'est donc pas applicable de manière générale; il a uniquement une portée
illimitée dans le temps.
112 
Lacunes dans la réglementation actuelle
Comparativement au régime de suspension de droits (renonciation temporaire à
la perception de droits de douane), la réglementation actuelle fixée dans la loi sur
4 
1095

le tarif présente diverses lacunes. A savoir, par exemple, le fait que la réduction de
droits selon l'article 4,3e alinéa, LTaD, a un caractère durable, d'où l'impossibilité
de réagir en souplesse aux fluctuations économiques. Les articles 6 et 7 ne sont
que rarement applicables; ils ne le sont qu'en situation de détresse générale ou de
conditions extraordinaires dans les relations avec l'étranger. En outre, les mesures
susceptibles d'être décrétées en vertu de l'article 4, 3e alinéa, portent plutôt sur
des réductions de droits et non sur des exonérations. Le droit en vigueur ne
permet donc pas d'instaurer des suspensions de droits, jugées indispensables.
12 
Procédure préliminaire
II a été renoncé à la mise sur pied d'une procédure de consultation.
2 
Partie spéciale
21 
Genres de suspensions des droits
Les suspensions de droits découlent de décisions du Conseil fédéral en vertu
desquelles il est renoncé temporairement à percevoir tout ou partie des droits
grevant des marchandises déterminées. Dans la suspension partielle, une partie
seulement du droit fixé dans l'annexe de la loi sur le tarif des douanes n'est pas
perçue. Ce genre de suspension pourrait être prévu dans les cas où une réduction
minime permettrait d'atteindre l'effet souhaité. Dans la suspension intégrale -
celle qui devrait être la plus fréquente eu égard aux taux généralement peu élevés
du tarif des douanes suisses pour les matières premières - c'est le taux dans son
entier qu'on renoncerait à percevoir (taux zéro).
22 
Marchandises concernées par des suspensions de droits
Sont susceptibles de bénéficier du régime de suspension de droits les produits de
base dont l'industrie manufacturière suisse a besoin, mais qu'elle ne peut pas se
procurer - ou seulement en quantités insuffisantes ou à des conditions non
concurrentielles - en Suisse ou, en franchise, dans la zone européenne de
libre-échange. Il n'est pas possible de dresser une liste précise des marchandises
entrant en considération pour une suspension de droits. Il devrait toutefois
surtout s'agir de produits de base figurant dans les chapitres 25 à 81 du tarif des
douanes suisses. En sont en tout cas exclus tous les produits agricoles contingentés
des chapitres 1 à 24 ainsi que les produits finis.
23 
Durée de la suspension
La décision de renoncer à percevoir les droits sur certaines marchandises doit
avoir un caractère temporaire et permettre au Conseil fédéral d'examiner
périodiquement si les conditions qui l'avaient amené à instaurer la suspension
sont encore satisfaites. Les ordonnances y relatives seront limitées dans le temps
et, de manière générale, resteront en vigueur une année, exceptionnelement six
1096

mois. A l'échéance de ce délai, elles peuvent être prorogées si les conditions sont
encore remplies. Dans ce cas, une nouvelle approbation par les Chambres serait
requise.
24 
Conditions requises pour décréter des suspensions de droits
Des suspensions de droits ne seront décrétées que pour les marchandises
mentionnées sous chiffre 22 ci-devant, c'est-à-dire en particulier pour les matières
premières des chapitres 25 à 81 du tarif des douanes suisses. En outre, le
requérant devra fournir la preuve que la même marchandise ne peut pas être
obtenue en Suisse ni - en franchise - dans la zone européenne de libre-échange,
ou alors qu'elle ne peut y être obtenue qu'en quantités insuffisantes ou à des
conditions non concurrentielles.
Aux termes de l'article 4, 3e alinéa, LTaD, la mesure de suspension de droits doit
répondre aux intérêts de l'économie suisse. La procédure de consultation (voir
ch. 25 ci-après), d'une part, et l'audition préalable de la Commission d'experts
douaniers (voir ch. 26), dans laquelle tous les milieux économiques sont représen-
tés, d'autre part, fourniront à notre avis des informations fiables pour établir si
cette condition est réalisée.
Le but visé par les suspensions de droits ne peut être atteint que si le droit de
douane grevant les produits de base constitue un important facteur de coût pour
le producteur suisse. Cette condition garantit au demeurant que la suspension a
uniquement pour effet d'empêcher des discriminations tarifaires et non de
favoriser certaines branches économiques.
25 
Procédure de consultation sur les demandes de suspension
En règle générale, les demandes de suspension de droits ne doivent pas être
présentées par une entreprise, mais par des associations économiques. Elles
seront, à l'exception des données confidentielles fournies par le requérant, mises
en consultation.auprès des associations faîtières de l'économie, avec proposition
d'accepter ou de rejeter la demande.
26 
Compétence
Les taux du droit mentionnés dans l'annexe à la loi sur le tarif des douanes font
partie intégrante de la loi. La présente proposition de modification de la loi sur le
tarif donne au Conseil fédéral la compétence de fixer temporairement, pour des
marchandises déterminées, des taux inférieurs aux taux légaux (ou des taux zéro).
Cette délégation de compétence est indispensable si l'on veut pouvoir réagir
_ rapidement face aux réalités économiques.
Le texte proposé par l'auteur de la motion a été modifié sur le plan rédactionnel.
La présente teneur de l'article 4, 3e alinéa, LTaD fait une distinction plus nette
entre la compétence de réduire les droits et celle de les suspendre. Le texte Mauch
n'aurait pas au demeurant, clairement englobé la «suspension partielle», autre-
ment dit la réduction temporaire d'un droit.
Concernant la délégation du droit de légiférer, il est renvoyé au chiffre 62 ci-après.
74 Feuille fédérale. 143' année. Vol. I 
1097

27 
Forme juridique et publication
Les suspensions de droits seront décrétées par voie d'ordonnance du Conseil
fédéral et publiées comme telles dans le Recueil officiel du droit suisse. Ce qui est
important à cet égard, c'est que le taux fixé dans l'annexe de la loi sur le tarif des
douanes ne sera ni majoré ni réduit à titre définitif, mais simplement non appliqué
durant un certain laps de temps. A l'échéance du délai, c'est le taux normal qui
sera de nouveau applicable. Outre la publication dans le Recueil officiel, la
suspension sera également mentionnée dans le tarif d'usage que l'Administration
des douanes édite en vertu de l'article 13, 2e alinéa, LTaD.
3 
Conséquences
31 
Conséquences Financières et effets sur l'état du personnel
311 
Pour la Confédération
Les conséquences financières de la modification de la loi dépendent, d'une part,
de l'ampleur dont il sera fait usage de la compétence et, d'autre part, des numéros
de tarif et des taux entrant concrètement en considération ainsi que des quantités
importées. Les conséquences dans chaque cas d'espèce sont difficiles à évaluer,
mais les montants ne devraient guère se chiffrer par millions.
Les mesures préconisées n'auront pas d'effet sur l'état du personnel.
312 
Pour les cantons et les communes
Le projet n'entraîne aucune conséquence pour les cantons et les communes.
32 
Conséquences pour l'industrie
321 
Compétitivité avec l'industrie de la CE
Le Conseil des Communautés européennes ordonne des suspensions de droits en
considération du fait que, dans la Communauté, une marchandise déterminée
n'est temporairement pas produite ou ne l'est qu'en quantités insuffisantes et que,
par conséquent, les producteurs de la CE ne couvrent pas les besoins des
industries manufacturières de la Communauté. Par la suspension de droits, le
facteur de coût «douane» est éliminé en totalité ou en partie. L'industrie de la CE
jouit ainsi d'un avantage par rapport à l'industrie suisse qui, elle, doit dédouaner
au taux normal de la marchandise importée de pays tiers. La mesure envisagée
contribuerait à éliminer ce handicap de l'industrie suisse sur les marchés national
et international. Toutefois, il ne faut pas surestimer les effets de la suspension de
droits, car la charge douanière grevant les marchandises importées en Suisse est,
en moyenne, sensiblement inférieure aux taux normaux applicables dans la
Communauté pour l'importation des mêmes marchandises.
1098

322 
Compétitivité au sein de l'industrie suisse
Les suspensions de droits profiteraient à tous les importateurs de la même
marchandise, ce qui exclut tout privilège en faveur de certaines branches ou
entreprises. Il sied en outre de relever que l'octroi de suspensions de droits vise
uniquement à éliminer des désavantages en matière de compétitivité. Cette
mesure, en effet, ne s'inscrit pas dans le cadre d'une politique structurelle active.
4 
Programme de la législature
Le présent projet n'a pas été annoncé dans le programme de la législature
1987-1991. Cependant, dans son rapport du 18 janvier 1988, le Conseil fédéral
relève qu'il veillera à maintenir, voir à améliorer la compétitivité de la Suisse sur
les marchés internationaux (FF 1988 I 367), ainsi qu'à assurer et faciliter l'accès
aux marchés étrangers. Le présent projet vise à concrétiser cette intention.
5 
Conformité au droit international, notamment au droit
européen
51 
Droit interne de la CE
Selon l'article 28 du Traité instituant la Communauté économique européenne, le
Conseil peut décider de suspensions temporaires de droits du tarif douanier
commun. Ces suspensions sont des mesures autonomes, c'est-à-dire prises sans
référence à des accords avec des pays tiers. Lorsqu'un droit est suspendu, le taux
normal demeure inchangé; il n'est simplement pas appliqué durant un certain laps
de temps. En lieu et place du taux normal, entre en vigueur un taux réduit ou un
taux zéro. A l'échéance du délai, le taux normal redevient automatiquement
applicable.
Le projet de réglementation suisse est, pour l'essentiel, compatible avec la
réglementation de la CE.
52 
Accords avec la CEE et la CECA
Les mesures prévues ne sont en contradiction ni avec l'accord du 22 juillet 1972
entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne (RS
0.632.401), ni avec l'accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et les
Etats membres de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (RS
0.632.402). Certes, l'article 12 de l'accord CEE et l'article 8 de l'accord CECA
prévoient que les suspensions de droits doivent être notifiées au Comité mixte
avant leur entrée en vigueur. Cette disposition a pour but de garantir que
l'application de la clause de la nation la plus favorisée ne lèse aucune des parties
contractantes. Elle n'entrerait dès lors en ligne de compte que dans les cas de
non-élimination intégrale des droits grevant les marchandises originaires de la CE
et couvertes par les accords précités. Toutefois cela ne concerne pas les marchan-
dises décrites au chiffre 22 ci-devant, susceptibles de bénéficier d'une suspension
des droits.
1099

53 
Convention instituant l'AELE
Les considérations figurant sous chiffre 52 sont applicables par analogie à la
convention du 4 janvier 1960 instituant l'Association européenne de libre-échange
(RS 0.632.31).
54 
Conformité au GATT
Les suspensions de droits pour des produits déterminés seront octroyées de
manière générale, donc sans égard non plus au pays de provenance. La mesure
proposée est dès lors compatible avec les dispositions de l'article premier de
l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT; RS 0.632.21)
concernant le traitement général de la nation la plus favorisée.
Les taux consolidés dans le cadre du GATT (protocole de Genève du 30 juin 1979
annexé à l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce; RS 0.632.231) ne
seront pas touchés par les mesures envisagées.
55 
Applicabilité à la Principauté de Liechtenstein
Selon l'article 4 du traité du 29 mars 1923 entre la Suisse et la Principauté de
Liechtenstein concernant la réunion de la Principauté de Liechtenstein au
territoire douanier suisse (RS 0.631.112.514), sont applicables dans la Principauté
de Liechtenstein, de la même manière qu'en Suisse, les dispositions de l'ensemble
de la législation fédérale en matière de douane acquérant force de loi pendant la
durée du traité. La modification de la loi sur le tarif des douanes sera donc
également applicable à la Principauté de Liechtenstein.
6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité
Le projet de modification se fonde sur la même base constitutionnelle que la loi
sur le tarif des douanes, à savoir les articles 28 et 29 de la constitution.
62 
Délégation du droit de légiférer
Les taux mentionnés dans l'annexe de la loi sur le tarif des douanes font partie
intégrante de la loi. A diverses reprises, le législateur a délégué au Conseil fédéral
la compétence de fixer, à certaines conditions, des taux dérogeant aux taux
susmentionnés (art. 3 à 7 LTaD). Les réductions de droits prévues à l'article 4
LTaD sont des mesures illimitées dans le temps. La proposition de modification de
la loi sur le tarif des douanes donne au Conseil fédéral la compétence de décréter
temporairement des suspensions de droits. Cette délégation se justifie, comme les
normes de délégation existantes, par des considérations d'ordre économique. Elle
est indispensable pour pouvoir réagir rapidement face aux évolutions écono-
miques. Il sied en outre de relever que la norme de délégation impose des limites
1100

limites au Conseil fédéral. Il ne peut ordonner de renoncer temporairement à
percevoir tout ou partie des droits grevant des marchandises déterminées que si
les intérêts de l'économie suisse l'exigent. En particulier, il doit préalablement
consulter la Commission d'experts douaniers (organe consultatif institué par le
Conseil fédéral en vertu de l'article 12 LTaD, dans lequel tous les milieux
économiques sont représentés). D'autre part, le Conseil fédéral doit faire rapport
à l'Assemblée fédérale sur les mesures prises (art. 9,1er al., LTaD) et l'Assemblée
fédérale détermine si ces dernières doivent rester en vigueur, être complétées ou
modifiées (art. 9, 2e al., LTaD).
34239
1101

Loi sur le tarif des douanes 
Projet
(LTaD)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 13 février 19911\
arrête:
I
La loi du 9 octobre 19862) sur le tarif des douanes est modifiée comme il suit:
Art. 4, 3e al.
3 Lorsque les intérêts de l'économie suisse l'exigent, le Conseil fédéral peut,
indépendamment de tout traité tarifaire et après avoir consulté la commission
d'experts douaniers;
a. Réduire les taux dans une mesure appropriée;
b. Ordonner de ne pas percevoir temporairement tout ou partie des droits
grevant des marchandises déterminées.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
34239
') FF 1991 I 1092
2> RS 632.10
1102

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Message concernant la modification de la loi sur le tarif des douanes du 13 février 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
11
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.011
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
26.03.1991
Date
Data
Seite
1092-1102
Page
Pagina
Ref. No
10 106 481
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