ch_vb · 92.012 · 1992-01-27 · de


#ST# 92.012
Message
concernant la prorogation et la refonte des redevances sur
l'utilisation des routes
(redevance sur le trafic des poids lourds
et redevance pour l'utilisation des routes nationales)
du 27 janvier 1992
Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message concernant la prorogation des redevances sur l'utilisa-
tion des routes et la refonte de la redevance sur le trafic des poids lourds.
Nous vous soumettons et vous proposons d'approuver les projets d'arrêtés fédéraux
suivants:
a. 
l'arrêté fédéral concernant la prorogation de la redevance pour l'utilisation des routes
nationales;
b. 
l'arrêté fédéral concernant la prorogation de la redevance sur le trafic des poids lourds;
c. 
l'arrêté fédéral concernant.l'introduction d'une redevance sur le trafic des poids lourds
liée aux prestations.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et
Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
27 janvier 1992 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Felber
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1992-1 
48 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
725

Condensé
Les bases constitutionnelles autorisant la perception des redevances sur le trafic des
poids lourds et pour l'utilisation des routes nationales, soit les articles 17 et 18 des
dispositions transitoires de la constitution fédérale, ont une durée de validité limitée à
dix ans. Les ordonnances d'application arrivent ainsi à échéance à la fin de 1994.
Aussi longtemps que le trafic routier privé ne couvre pas les coûts qu'il occasionne, le
prélèvement des redevances s'avère justifié. En effet, on enregistre un découvert,
aussi bien pour les véhicules soumis à la vignette autoroutière que pour ceux pour
lesquels la redevance sur le trafic des poids lourds a été acquittée.
D'autres Etats européens prélèvent également de telles redevances, qui, pour cer-
taines, sont nettement plus élevées que dans notre pays. Par ailleurs, la Commission
de la Communauté européenne estime qu'il faut maintenir les redevances existantes
pour l'utilisation des autoroutes (péages autoroutiers). En outre, elle envisage à long
terme d'imputer les coûts d'infrastructure, notamment pour le trafic des poids
lourds, selon le principe de territorialité. Quoiqu'il en soit, rien n'est encore fixé
quant à l'entrée en vigueur et au système de perception d'une redevance sur le trafic
des poids lourds à l'échelon européen.
Suite à une consultation menée durant l'hiver 1989/90, on propose de proroger au-
delà de 1994 la perception des redevances sur l'utilisation des routes. Au fond, il
s'agira de reconduire celles-ci quasiment sous leur forme actuelle. Toutefois, le
Conseil fédéral suggère quelques remaniements, tels l'adaptation à l'évolution des
prix et l'affectation des produits. A l'avenir, les cantons devraient également
bénéficier des produits ainsi dégagés. Il s'agit donc d'adapter quelque peu les bases
constitutionnelles existantes, puis d'entreprendre des transformations minimes,
dictées par les expériences faites jusqu'à présent.
Dans une seconde étape, il s'agira de refondre la redevance sur le trafic des poids
lourds, de manière à la lier aux prestations. Son introduction - notamment pour le
système de perception - devrait refléter la situation à l'échelon européen. En outre, il
faudra concrétiser progressivement le principe de la "vérité des coûts" dans les
transports de marchandises. Cependant, rien ne doit encore être décidé quant à
l'insertion ou non, dans la redevance sur le trafic des poids lourds, des coûts et
avantages externes, qui tombent sinon à la charge de la communauté, et quant à la
perception, durant la période transitoire, d'un supplément sur les émissions en sus
de la redevance liée aux prestations. Les nouvelles bases constitutionnelles devront
uniquement être conçues comme des normes de compétence, de manière à faciliter la
coordination de la législation avec la CE.
726

Message
I 
Point de la situation
II 
Historique
Au mois de juin 1983, les Chambres fédérales avaient recommandé au peuple et aux cantons
d'approuver l'introduction de redevances forfaitaires sur l'utilisation des routes, prélevées,
l'une sur le trafic des poids lourds, l'autre pour l'utilisation des routes nationales (vignette
autoroutière). La durée de la perception de ces redevances doit être limitée à dix ans.
Le 26 février 1984, le peuple et les cantons avaient approuvé ces redevances (FF 1984 I
1385), qui sont perçues toutes deux depuis le 1er janvier 1985.
Le 7 décembre 1986, le souverain rejetait nettement une initiative populaire qui entendait
relever massivement les taux de la redevance sur le trafic des poids lourds durant une phase
transitoire (FF 19871479).
De même, le 12 juin 1988, il se prononçait contre les dispositions constitutionnelles d'une
"politique coordonnée des transports" (FF 1988III 447) qui permettaient notamment
d'octroyer durablement à la Confédération la compétence de percevoir des redevances sur
l'utilisation des routes.
En outre, le 22 juin 1990, les Chambres fédérales recommandaient au souverain, à une
nette majorité, de rejeter deux initiatives populaires qui exigeaient la suppression immédiate
des redevances (FF 1990II 1185 ss). Ces initiatives ont toutefois été retirées le 9 juillet
1990, juste avant la votation populaire (FF 1990II 1449).
Durant l'hiver 1989/90, le Conseil fédéral a consulté les cantons, les partis et les
organisations intéressées sur l'avenir des redevances. Il en est ressorti qu'il fallait les
proroger toutes les deux au-delà de 1994.
12 
Bases constitutionnelles
La perception des redevances sur l'utilisation des routes découle de bases constitutionnelles
directement applicables. La validité des articles correspondants, soit des articles 17 et 18
des dispositions transitoires de la constitution, est limitée à dix ans.
121 
Bases constitutionnelles pour la perception d'une redevance sur le
trafic des poids lourds
L'article 17 des dispositions transitoires sert de norme constitutionnelle pour la perception
d'une redevance sur le trafic des poids lourds. Il a la teneur suivante:
Art. 17
1 La Confédération perçoit pour l'utilisation des routes qui sont ouvertes au trafic général, une
redevance annuelle sur les véhicules automobiles et les remorques immatriculés en Suisse et à
l'étranger d'un poids total supérieur à 3,5 tonnes.
727

2 Cette redevance s'élève à:
a. pour les camions et les véhicules articulés
- de 3,5 à 11 tonnes 
500 francs
- de 11 à 16 tonnes 
1500 francs
- de 16 à 19 tonnes 
2000 francs
- d'un poids total supérieur à 19 tonnes 
3000 francs
b. pour les remorques
- de 3,5 à 8 tonnes 
500 francs
- de 8 à 10 tonnes 
1000 francs
- d'un poids total supérieur à 10 tonnes 
1500 francs
c. pour les autocars 
500 francs
3 Pour les véhicules qui ne sont mis en circulation qu'une partie de l'année, le Conseil fédéral fixe
des taux de redevance en fonction de cette durée; il prend en considération le coût de la perception.
4 Le Conseil fédéral règle l'application par voie d'ordonnance. Il peut établir pour des catégories
de véhicules spéciaux les montants au sens du 2e alinéa, exempter de la redevance certains
véhicules et établir, notamment pour les déplacements dans tes zones frontalières, une
réglementation particulière. Celle-ci ne devra pas privilégier les véhicules immatriculés à
l'étranger au détriment des véhicules suisses. Le Conseil fédéral peut prévoir des amendes en cas
d'infraction. Les cantons perçoivent la redevance pour les véhicules immatriculés en Suisse.
5 La redevance est perçue pendant dix ans. Une loi pourra la restreindre ou la supprimer avanl
l'expiration de ce délai.
Se fondant sur cette base constitutionnelle, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance réglant
la redevance sur le trafic des poids lourds (RS 741.71), qui est entrée en vigueur le
1er janvier 1985 et dont la validité expire fin 1994.
122 
Bases constitutionnelles pour la perception d'une redevance pour
l'utilisation des routes nationales
L'article 18 des dispositions transitoires définit la base constitutionnelle permettant de
percevoir une redevance pour l'utilisation des routes nationales. Il a la teneur suivante:
Art. 18
1 La Confédération perçoit pour l'utilisation des routes nationales de première et de deuxième
classe une redevance annuelle de 30 francs sur les véhicules automobiles et les remorques
immatriculés en Suisse ou à l'étranger, dont le poids total ne dépasse pas 3,5 tonnes.
2 Le Conseil fédéral règle l'application par voie d'ordonnance. Il peut exempter de la redevance
certains véhicules et établir, notamment pour les déplacements dans les zones frontalières, une
réglementation particulière. Celle-ci ne devra pas privilégier les véhicules immatriculés à
l'étranger au détriment des véhicules suisses. Le Conseil fédéral peut prévoir des amendes en cas
d'infraction. Les cantons perçoivent la redevance pour les véhicules immatriculés en Suisse et
contrôlent le respect des prescriptions par tous les véhicules.
3 La redevance est perçue pendant dix ans. Une loi pourra la restreindre ou la supprimer avant
l'expiration de ce délai.
728

Se fondant sur cette base constitutionnelle, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance relative
à une redevance pour l'utilisation des routes nationales (RS 741.72) qui est entrée en
vigueur le 1er janvier 1985 et dont la validité expire également fin 1994.
13 
Perception des redevances sur l'utilisation des routes: quelles
expériences?
131 
Introduction
Depuis sept ans, des redevances sont perçues au titre de l'utilisation des routes. Il est donc
possible de tirer un bilan intermédiaire satisfaisant, qui s'avère positif. Les critiques initiales
se sont sensiblement apaisées.
De même, le système de perception a largement fait ses preuves. Au début, le Tribunal
fédéral a dû à diverses reprises se pencher sur des recours portant sur les redevances et leur
application. Chaque fois, il a garanti le caractère constitutionnel du système de prélèvement.
En ce qui concerne la redevance sur le trafic des poids lourds, le Tribunal fédéral a
protégé la perception du forfait de 15 francs sur les véhicules étrangers (selon l'art. 19, 4e
al., let. a, de l'ordonnance réglant la redevance sur le trafic des poids lourds; RS 747. 71),
la jugeant proportionnée et non discriminatoire (arrêt du Tribunal fédéral du 2 sept. 1986,
en partie publié dans Pra 76, no 11, en particulier E. 3).
Quant à la redevance pour l'utilisation des routes nationales, le Tribunal fédéral a décidé,
en vertu de l'article 1er de l'ordonnance sur la vignette autoroutière (RS 741. 72), que les
véhicules à plaques interchangeables devaient chacun être pourvus d'une vignette (arrêt non
publié du Tribunal fédéral du 27 août 1985, en particulier c. 3). De la sorte, celle-ci n'est
pas non plus transmissible entre ces véhicules (art. 5, 2e al., de l'ordonnance susmen-
tionnée).
132 
Redevance sur le trafic des poids lourds: expériences
Les expériences faites avec la redevance sur le trafic des poids lourds varient en fonction de
l'origine des véhicules (étrangers ou indigènes).
Ainsi, pour les véhicules immatriculés en Suisse, la perception de la redevance incombe aux
autorités cantonales compétentes. Largement calqué sur celui de la taxe cantonale sur les
véhicules à moteur, le mode de perception ne pose aucun problème.
Suite à une modification de l'ordonnance, le 13 novembre 1985 (RO 1985 1846), des
rabais sont consentis pour certaines catégories de véhicules. En outre, une disposition a été
prise afin de rembourser proportionnellement les détenteurs de véhicules immatriculés en
Suisse pour leurs parcours à l'étranger (art. 15 de l'ordonnance).
Il n'empêche que certains détenteurs estiment que la redevance forfaitaire grève démesu-
rément les véhicules circulant peu, en comparaison de ceux qui parcourent énormément de
kilomètres. Cette critique s'avère tout à fait justifiée: par nature, une taxe forfaitaire est
arbitraire. Il ne sera possible d'y remédier qu'avec un système de perception basé sur les
prestations. Quoiqu'il en soit, il faut rappeler qu'aucune taxe n'est perçue durant la période
où le véhicule n'est pas immatriculé.
729

Pour les véhicules immatriculés à l'étranger, la redevance est perçue à l'entrée en Suisse
par les autorités douanières. Initialement on prévoyait une taxe minimale de 30 francs par
véhicule. Les réactions émanant de l'étranger ont conduit le Conseil fédéral à la transformer
en une redevance forfaitaire journalière, cela au travers d'une modification de l'ordonnance
le 3 décembre 1984 (RO 1984 1474 et 1475). En même temps, son montant minimal était
ramené à 15 francs. Ainsi, elle devenait dans une certaine mesure liée aux prestations, du
moins pour les véhicules étrangers.
En raison de son caractère forfaitaire et non affecté, quelques Etats étrangers considèrent
que cette taxe est exigible sans conditions. Cette interprétation a conduit quelques pays à
frapper d'un taxe particulière les véhicules utilitaires immatriculés en Suisse. Dans la plupart
des cas, il s'agit de redevances qui avaient été supprimées autrefois en raison du principe de
réciprocité. Au prix de négociations, parfois laborieuses, ces taxes ont pu être ramenées à
un niveau généralement équivalent
Le 1er juillet 1991, les véhicules utilitaires immatriculés en Suisse étaient frappés de taxes
spéciales dans les pays suivants: l'Allemagne, la Bulgarie, la Finlande, la France, la Hongrie,
la Pologne, la Roumanie, la Suède, l'Union Soviétique et la Yougoslavie.
Depuis que notre pays a supprimé la taxe de 20 francs pour l'autorisation exceptionnelle
d'entrer en Suisse ou d'en sortir avec des véhicules dont le poids dépasse le maximum légal
dans les zones frontalières, la Tchécoslovaquie a renoncé à sa redevance spéciale. La Hongrie
envisage de faire de même, pour autant que la Suisse accepte une libéralisation complète des
transports routiers entre les deux Etats.
La redevance sur le trafic des poids lourds ne saurait être prolongée, ni refondue sans tenir
compte des expériences faites jusqu'à présent au niveau international. La prorogation de ce
système serait probablement moins difficile - vu qu'il fonctionne assez bien - que ne l'a été
son introduction en 1985. Forte notamment du soutien de la Commission de la CE, la
couverture des coûts d'infrastructure basée sur le principe de territorialité s'affirme
toujours plus sur la scène européenne.
133 
Redevance pour l'utilisation des routes nationales: expériences
Dans l'ensemble, la perception de la redevance pour l'utilisation des routes nationales ne
pose aucune difficulté. Il est vrai que, en comparaison avec les péages autoroutiers des pays
voisins, le montant annuel de 30 francs par véhicule peut être qualifié de faible.
134 
Produits des redevances sur l'utilisation des routes
Les redevances sur l'utilisation des routes ont dégagé les recettes brutes suivantes:
Année: 1985 
1986 
1987 
1988 
1989 
1990
Trafic des poids lourds 
112 
116 
121 
125 
130 . 
137 (mio. de fr.)
Routes nationales 
151 
160 
166 
174 
184 
191 (mio. de fr.)
Ainsi, de 1985 à 1990, les recettes ont progressé en moyenne de 4,1 pour cent par année
pour la redevance sur le trafic des poids lourds, et de 4,8 pour cent pour la vignette
730

autoroutière. Cette croissance, supérieure à celles des segments du trafic routier correspon-
dants, laisse conclure à une meilleure acceptation de ces taxes. La participation au produit
varie selon l'immatriculation des véhicules (suisses ou étrangers). Ainsi, ces derniers ont
contribué à raison de quelque 50 pour cent pour la vignette autoroutière, le pourcentage
étant nettement plus faible (17%) pour la redevance sur le trafic des poids lourds.
14 
Redevances sur l'utilisation des routes et compte routier
En vertu de l'article 36 de la loi fédérale du 22 mars 1985 concernant l'utilisation du
produit des droits d'entrée sur les carburants (RS 725.1162), abrégée ci-après LUDEC, le
Conseil fédéral fait établir un compte routier indiquant," d'une part, les recettes imputables
que les pouvoirs publics tirent du trafic des véhicules à moteur et, d'autre part, les frais
engendrés par ce trafic". Le compte routier est établi depuis 1959 par l'Office fédéral de la
statistique. Il a été remanié suite à un arrêté du Conseil fédéral du 25 juin 1986. •
En matière de coûts, le compte routier présente les dépenses consenties annuellement par la
Confédération, les cantons et les communes pour la construction, l'entretien et l'exploita-
tion des routes ouvertes au trafic motorisé. Il comptabilise donc les coûts d'infrastructure.
En revanche, les coûts et avantages dits externes du trafic routier (tels les coûts non cou-
verts dus aux accidents et aux émissions) ne sont pas compris.
Concernant les recettes, le compte englobé - faisant fi des affectations juridiques - les
recettes provenant des redevances sur l'utilisation des routes, les produits des droits
d'entrée sur les carburants et sur les véhicules à moteur, une partie de l'ICHA, les impôts
cantonaux sur les véhicules à moteur ainsi que les taxes perçues par les communes pour les
places de stationnement ou à d'autres titres.
Dans une première étape, le compte routier global, on compare les coûts aux recettes, de
manière à connaître le degré d'équilibre financier du trafic motorisé dans son ensemble.
Puis, dans une seconde étape, le compte par catégories, les recettes et coûts imputables
sont ventilés selon 21 catégories de véhicules à moteur.
Les derniers résultats disponibles par catégories, soit ceux de 1988, font apparaître un
découvert aussi bien pour les véhicules soumis à la vignette autoroutière que pour ceux qui
acquittent la redevance sur le trafic des poids lourds (cf. aperçu de l'annexe 1).
En 1988, la redevance pour l'utilisation des routes nationales a dégagé un produit net
de 163 millions de francs. Cependant, pour les véhicules soumis à la vignette, le découvert
est de 76 millions de francs, soit 1,9 pour cent. Or, il s'élèverait à 240 millions de francs,
soit à 6 pour cent, si l'on renonçait à cette taxe. En revanche, si l'on avait porté en 1988
le prix de la vignette à 44 francs au lieu des 30 francs actuels (soit une hausse de 50 %),
le compte aurait théoriquement présenté un équilibre financier pour ces catégories de
véhicules.
Toujours en 1988, les véhicules lourds ont dégagé quelque 122 millions de francs de
recettes nettes au travers de la redevance sur le trafic des poids lourds. Toutefois,
pour l'ensemble des véhicules imposés, le découvert est de 18 millions de francs, soit
exactement de 3 pour cent. Il atteindrait 140 millions de francs, soit 22 pour cent, si la
redevance venait à être abrogée. Par ailleurs, en relevant en moyenne de 15 pour cent les
taux actuels, il serait possible d'équilibrer le compte routier pour les catégories de véhicules
correspondantes.
731

Il faut cependant souligner que c'est d'abord à l'échelon des routes cantonales et des routes
communales que l'on enregistre des découverts. Pour ces dépenses, les cantons et les com-
munes doivent aussi faire appel à leurs ressources budgétaires générales. La triple articula-
tion de notre Etat fédératif (communes, cantons, Confédération) se reflète particulière-
ment bien dans {^financement des routes. Celui-ci, relevant de la politique financière, ne
tient compte que des recettes affectées à la route, contrairement au compte routier qui
englobe toutes les redevances dépassant le niveau d'imposition usuel dans notre système
fiscal.
La Confédération finance ses travaux en matière de routes principalement avec les droits de
douane prélevés sur les carburants (art. 36ler est.). Ainsi, le produit net des droits d'entrée
de base sur les carburants, pour moitié, et la totalité de la surtaxe sont affectés à des tâ-
ches de la Confédération en relation avec le trafic routier, décrites de façon exhaustive aux
lettres a à f de l'article 36'« de la constitution. En outre, cet article, accepté par le peuple
et par les cantons le 27 février 1983 (FF 1983 II 314), se trouve concrétisé par la LUDEC
du 22 mars 1985 (RS 725.1162).
En 1990, les droits de douane de base sur les carburants ont dégagé un produit net de
1321,9 millions de francs, celui de la surtaxe s'élevant à 1744,7 millions de francs. Ainsi,
la Confédération disposait d'un montant de 2,4 milliards de francs affecté à des tâches en
relation avec la route.
L'aperçu de 1''annexe 2 renseigne quant à l'utilisation concrète de ces produits.
Les cantons financent leurs travaux routiers au moyen des impôts (cantonaux) perçus sur
les véhicules à moteur, des subventions fédérales prélevées sur le produit des droits d'en-
trée des carburants, le cas échéant par des participations de communes ou de riverains, ainsi
que, pour un faible pourcentage, par le produit des impôts généraux. Dans leur ensemble, ils
arrivent quasiment à couvrir leurs dépenses par les moyens attribués directement au trafic
routier.
Quant aux communes, elles font appel à leurs impôts, aux participations des riverains ainsi
qu'aux cantons. Contrairement à la Confédération, leurs recettes prélevées sur le trafic
routier ne couvrent que partiellement leurs tâches afférentes. Il faut cependant aussi noter
que les routes communales ne servent qu'en partie au trafic motorisé.
Les produits des redevances sur l'utilisation des routes ne sont pas compris dans cette
énumération, car jusqu'à présent ils n'étaient pas affectés. Les cantons n'en bénéficient
d'aucune manière, exception faite de l'indemnité perçue au titre de la perception. Le
Parlement a explicitement notifié que ce produit devrait être versé dans la caisse fédérale
(BON 1981 p. 1291; BÖ E 1982p. 331). Il est vrai qu'à l'époque la situation chancelante
des finances fédérales dictait de telles considérations.
15 
Redevances pour l'utilisation des routes en Europe
151 
Situation dans les autres pays
Sous une forme ou sous une autre, chaque pays européen taxe la possession et la conduite
de véhicules à moteur. On pensera d'abord aux impôts perçus sur les véhicules ainsi qu'à la
taxation des carburants (en RFA: "Kraftfahrzeugsteuern", " Mineralölsteuer"). Cependant,
732

dans plusieurs Etats européens, des redevances pour l'utilisation des routes sont venues
s'ajouter aux taxes traditionnelles. La plupart du temps, il s'agit des péages autoroutiers.
Une partie de ces taxes sont aussi calculées au kilomètre. En revanche, de par leur montant,
les péages à acquitter pour l'utilisation des ponts ou des tunnels ne revêtent guère
d'importance. A noter que quelques villes Scandinaves (Oslo, Bergen, Stockholm) ont
récemment introduit des redevances spéciales pour l'utilisation des routes, alors qu'en
Grande-Bretagne, on assiste à des tentatives de désengorgement d'axes routiers particu-
lièrement congestionnés ("congestion pricing").
En ce qui concerne le trafic des poids lourds, les pays suivants, en dehors de la Suisse,
perçoivent des redevances spécifiques (cf. carte de l'annexe 6): la France, l'Italie, l'Es-
pagne, le Portugal, la Yougoslavie et la Grèce (péages autoroutiers), la Suède, la Norvège et
la Finlande (redevance kilométrique calculée grâce à des compteurs de tours de roues).
L'Autriche prélève également une redevance dite de trafic routier, qui est calculée sur les
kilomètres parcourus. Quant à l'Allemagne, c'est elle qui s'est le plus fortement inspirée de
la redevance suisse sur le trafic des poids lourds pour sa taxe sur l'utilisation des routes,
actuellement en suspens, et qui est très semblable à la nôtre.
Les véhicules à moteur légers (en particulier les voitures de tourisme) sont aussi soumis à
des taxes autoroutières, du moins sur certains tronçons en France, en Italie, en Grèce, au
Portugal, en Autriche et en Yougoslavie. En outre, l'Allemagne et la Belgique étudient
actuellement l'introduction d'une vignette autoroutière.
152 
Propositions de la Commission de la CE relatives à l'imputation des
coûts d'infrastructure
En date du 27 novembre 1990, la Commission de la Communauté européenne a proposé
des modifications de sa "Proposition de directive du Conseil relative à l'imputation des
coûts d'infrastructure de transports à certains véhicules utilitaires" (Doc. COM(87) 716
déf., Journal officiel des Communautés européennes No C 79 du 26 mars 1988, p. 8;
révision par Doc. COM(90) 540 défin., Journal officiel des Communautés européennes No
C 75 du 20 mars 1991, p. 1). Dès lors il s'agirait, d'ici au 31 décembre 1999, de couvrir
"au moins les coûts d'infrastructure" en adaptant progressivement:
1. 
la taxe sur les carburants (marges pour les taux dans tous les pays de la CE);
2. 
l'imposition des véhicules à moteur (adaptation progressive par des taux minimum pour
tous les pays de la CE);
3. 
les péages autoroutiers (avec toutefois la possibilité de remboursement par le pays
d'immatriculation du véhicule).
En vertu de cette proposition de directive, seules des redevances sur l'environnement et de
moindre importance (péages pour l'utilisation de tunnels et de ponts, taxes de stationne-
ment ou d'exception) pourraient être prélevées sur les véhicules utilitaires lourds.
Il n'est pas possible actuellement de préjuger de la forme définitive que prendra la directive,
après être passée devant le Conseil des Ministres des Transports. Pour l'heure, elle ne
semble pas faire l'unanimité. Toutefois, compte tenu du moment prévu pour la couverture
totale des coûts d'infrastructure, soit la fin de l'année 1999, il faudra vraisemblablement
attendre encore un certain temps avant qu'une réglementation définitive ne voie le jour ou
qu'une redevance liée aux prestations ne soit introduite à l'échelon de la CE, du moins sous
733

la forme d'une déclaration d'intention. L'expérience montre qu'un accord de principe du
Conseil des Ministres de la CE n'aboutit qu'après avoir longuement mûri. De même que
toutes les autres décisions en matière d'imposition, les questions portant sur les redevances
routières doivent encore être prises à l'unanimité par le Conseil des Ministres (art. 99 du
traité CEE). De plus, dans le cas présent, l'unanimité doit se faire au sein du Conseil des
Ministres des Transports mais aussi au sein du Conseil des Ministres des Finances.
Cependant, dans la CE, une fois l'unanimité de principe acquise, les prescriptions connais-
sent en règle générale une mise en application rapide, dans tous les cas plus prompte qu'en
Suisse. Notre procédure à trois niveaux implique que le souverain doive obligatoirement se
prononcer sur les modifications de la constitution, facultativement sur les lois fédérales.
Quoiqu'il en soit, la CE accorde une attention toute particulière au système de perception
des redevances sur l'utilisation des routes. C'est pourquoi elle estime que l'organisation de
ce système ne doit pas entraîner de nouvelles formalités administratives, donc ne pas
entraver le libre passage aux frontières, ce qui serait contraire à l'esprit animant le marché
unique européen.
Enfin, il ne faut pas oublier que la Commission de la CE et quelques pays membres ont
combattu par voie juridique et au nom de la libre concurrence, la redevance pour l'utilisa-
tion des routes que l'Allemagne voulait introduire le 1er juillet 1990, en même temps
qu'elle baissait l'impôt sur les véhicules. La décision définitive de la Cour de justice de la
CE, attendue pour 1992, servira peut-être de référence.
16 
Résultats de la procédure de consultation
Suite à une consultation menée durant l'hiver 1989/90 et portant sur la prorogation et la
refonte des redevances sur l'utilisation des routes, il s'est avéré qu'une large majorité
approuvait le maintien de ces taxes.. Elles seraient justifiées aussi longtemps que le trafic
privé routier ne couvre pas les coûts qu'il occasionne.
La majeure partie des milieux consultés est d'accord avec la proposition de proroger les
redevances pratiquement sans modification. De la sorte, on assurera la transition entre les
modèles actuel et futur. La prorogation nous donnera aussi davantage de latitude, notam-
ment pour harmoniser les redevances sur le trafic des poids lourds avec le futur système de
la CE.
La refonte de la redevance sur le trafic des poids lourds a également rencontré en général
un écho positif, l'imposition liée aux prestations étant clairement approuvée. Toutefois, de
l'avis de larges milieux, le nouveau système de taxation ne devrait être introduit que lorsque
la CE aura décidé des mesures à prendre. On souhaite en général empêcher que les cantons
périphériques et les cantons montagnards ne soient défavorisés lors de la répartition des
produits de la redevance.
Une nette majorité se dessine en faveur de l'affectation des redevances, conformément à
l'article 36ter est. (réglementation des droits sur les carburants).
En revanche, le maintien du montant actuel des redevances (quelque 300 mio. de fr. par
année) ne fait pas l'unanimité, avis positifs et négatifs s'équilibrant.
734

La méthode retenue pour comptabiliser les coûts et avantages externes du trafic routier,
dans le cadre d'une redevance liée aux prestations, suscite des réserves. Une majorité en
approuve néanmoins le principe. Pour plusieurs raisons, une surtaxe sur les émissions, qui
s'ajouterait à la redevance, est diversement appréciée. Les uns estiment que cette suggestion
va trop loin, refusant aussi que l'on y adjoigne coûts et avantages externes. Les autres
jugent la surtaxe insuffisante; ils exigent en outre qu'il soit tenu compte de tous les coûts
et avantages sociaux. Quoiqu'il en soit, la surtaxe est parfois proposée comme solution
transitoire jusqu'à la parution d'un compte coûts/avantages accepté par toutes les parties.
En revanche, on refuse nettement la proposition visant à remplacer la vignette autoroutière
par une.imposition supplémentaire des carburants. La vignette doit continuer de coûter en-
viron 30 francs par année, une faible majorité préconisant une adaptation à l'évolution des
prix. Les milieux consultés nient tout besoin d'harmonisation sur le plan européen.
17 
Conclusions du Conseil fédéral
De même que la majorité des milieux consultés, le Conseil fédéral est d'avis qu'il faut
proroger les redevances sur l'utilisation des routes aussi longtemps que le trafic privé ne
couvrira pas les coûts qu'il occasionne.
Compte tenu des expériences faites jusqu'à présent en matière d'application ainsi que des
résultats de la consultation, les redevances devraient dorénavant être remaniées comme il
suit:
171 
Redevance pour l'utilisation des routes nationales
A partir du 1er janvier 1995, cette redevance devrait continuer d'être perçue selon le
système forfaitaire actuel.
Cependant, fait nouveau, son produit devrait être affecté comme celui du supplément sur
les carburants. En vertu de l'article 36ter est., les cantons pourraient dorénavant participer
à ce produit.
Le tarif actuel (30 fr. par véhicule) devrait être adapté au renchérissement et, dès le
1er janvier 1995, la vignette devrait coûter quelque 40 francs. Un relèvement de prix allant
jusqu'à 50 pour cent ne serait nullement incompatible avec les derniers résultats du compte
routier.
Etant donné que le système de perception a dans l'ensemble largement fait ses preuves, les
adaptations seraient minimes et pourraient être apportées dans l'ordonnance même.
Toutefois, marché intérieur européen obligeant, combien de temps encore les bureaux de
douane situés sur les autoroutes pourront-ils percevoir la vignette comme ils le font
actuellement?
172 
Redevance sur le trafic des poids lourds
Pour couvrir proportionnellement les coûts routiers, il s'agira également de percevoir une
redevance sur le trafic des poids lourds, une fois les bases constitutionnelles actuelles
735

devenues caduques. Le système actuel devrait être le plus rapidement possible remanié en
un système basé sur les prestations, la refonte devant se faire en étroite collabora-
tion avec la CE. Des considérations de politique des transports et de politique de
l'environnement dictent un tel changement. Il sera alors possible d'imputer les coûts du
trafic lourd selon le principe de causalité: car le détenteur d'un véhicule qui roule beaucoup
devra acquitter des redevances plus élevées que celui d'un véhicule qui roule peu. De la sorte,
les bases seraient créées pour transférer au rail le trafic sur de longues distances, but en soi
de la politique menée par le Conseil fédéral en matière de transit. Ce système permettrait
aussi de réduire le nombre des voyages à vide.
En outre, le Conseil fédéral a l'intention de concrétiser progressivement le principe de la
"vérité des coûts" en matière de transports de marchandises, de façon à rééquilibrer le jeu
de la concurrence entre le rail et la route. Il s'agit donc de créer les conditions permettant
d'imputer au trafic de marchandises par la route les coûts qu'il occasionne - surtout les
coûts d'infrastructure non couverts - qui, sinon, tombent à la charge de la communauté.
Sitôt les bases nécessaires disponibles, il devrait aussi être possible d'imputer les coûts dits
externes (bruit, pollution atmosphérique, accidents, etc.) en prenant en compte les avan-
tages externes du transport de marchandises par la route. Tant que ces coûts ne sont pas
clairement chiffrés, un supplément sur les émissions doit pouvoir être prélevé en sus de la
redevance, n frappera les véhicules particulièrement polluants et accélérera vraisemblablement
l'introduction de véhicules "propres".
Toutefois, le changement ne saurait se faire de manière isolée, sans tenir compte de l'in-
tégration politique de la Suisse et de la dimension toujours plus internationale des
transports routiers. Ainsi, il s'agirait d'harmoniser par-dessus les frontières le relevé des
prestations, de manière à pouvoir traiter sur un pied d'égalité le trafic international et le
trafic indigène. La Suisse doit donc se préparer à modifier son système.
Cet objectif sera atteint grâce à un nouvel article constitutionnel, dit de compétence (art.
Jôquaur est.), qui autorisera la Confédération à prélever une redevance liée aux prestations.
De la sorte, la Suisse fera clairement montre de son intention de refondre le plus rapide-
ment possible sa redevance, en accord avec la CE.
Durant \nperiode transitoire et tant que le nouveau système ne sera pas entré en vigueur,
il s'agira de proroger les bases constitutionnelles garantissant le modèle actuel. Cette
prorogation de durée limitée facilitera la transition entre les deux systèmes.
De même, il faudra, dès le 1er janvier 1995, moderniser quelque peu la redevance. Ainsi, les
produits devront aussi être affectés, comme la surtaxe sur les carburants. Cela mettra en
valeur le caractère de droit que revêt la redevance, également face aux revendications de
l'étranger. De plus, une utilisation conforme à l'article 36'" est. autorise à partager le
produit avec les cantons.
Il faudra également procéder à une adaptation des tarifs à l'évolution des prix. Ainsi, au
1er janvier 1995, les taux de la redevance devront être relevés de 30 pour cent. Une
augmentation des prix allant jusqu'à 15 pour cent (année de base: 1988) ne serait nullement
excessive au vu des résultats du compte routier. Malgré toutes les expériences positives
faites en matière d'exécution, il y a lieu d'entreprendre quelques adaptations mineures, cela
au travers d'une ordonnance.
736

2 
Prorogation des redevances routières
21 
Généralités
Le Conseil fédéral considère qu'il est plus urgent de donner une nouvelle réglementation à la
redevance sur le trafic des poids lourds que de remodeler la réglementation sur l'utilisation
des routes nationales. Abstraction faite des impératifs relevant de la politique des
transports et de l'environnement, l'intérêt que peut avoir la branche des transports à un
système de redevances basé sur le principe de causalité plaide également en faveur de
l'introduction prochaine d'une taxe poids lourds liée aux prestations.
De plus, pour des raisons relevant de la politique de concurrence, la CE vise en première
priorité à imputer au trafic lourd les coûts effectifs qu'il occasionne. Or, il découle de cette
option que la redevance sur le trafic des poids lourds requiert une harmonisation plus
complète que la vignette autoroutière.
Par conséquent, dans sa forme actuelle, c'est-à-dire forfaitaire, elle ne saurait être prorogée
que pour une durée bien déterminée, à savoir jusqu'au moment de son remplacement par
une redevance qui soit à la fois fonction des prestations et harmonisée aux règles de la CE.
La vignette autoroutière, en revanche, peut continuer à être perçue selon le système actuel,
dans la mesure où aucune nécessité d'harmonisation au plan international ne se profile à
l'horizon. S'ajoute ici le fait qu'il n'y a pas lieu, tout au moins dans l'optique actuelle,
d'envisager, pour l'utilisation des routes nationales, l'institution d'un système de
perception lié aux prestations. Investissements, administration et contrôles seraient tout à
fait disproportionnés en comparaison des recettes potentielles appportées par la redevance.
Ainsi, étant donné la structure actuelle des coûts, il n'est ni nécessaire ni judicieux
d'abandonner le système de la redevance forfaitaire.
22 
Modifications prévues lors de la prorogation des redevances routières
Se fondant sur les résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral vous
propose de reconduire les bases constitutionnelles des redevances en vigueur. Or, cette
prorogation exige un certain nombre d'adaptations, notamment l'ajustement des tarifs à
l'évolution des prix et l'affectation des recettes. En vertu de l'article 36lcr est., cette
dernière assure les cantons de participer aux recettes. Ces propositions ont reçu un très
large appui des milieux consultés. Elles seront complétées par quelques modifications
mineures au niveau des ordonnances, lesquelles découlent, en fait, des expériences faites
jusqu'ici dans leur application.
En revanche, le Conseil fédéral renonce à associer la prise en compte des émissions provo-
quées par le trafic motorisé à la prorogation des redevances en vigueur; en effet, il est
d'avis que cette démarche est dépourvue de sens tant que les taxes seront prélevées de ma-
nière forfaitaire.
221 
Adaptation des redevances à l'évolution des prix
Les redevances actuelles sur les poids lourds et pour l'utilisation des routes nationales sont
basées sur le niveau des coûts de 1983. Le Conseil fédéral veut orienter les redevances en
vue de couvrir les coûts occasionnés par le trafic routier, mais non couverts par lui.
737

Depuis le début de 1985 (entrée en vigueur des redevances), l'indice des prix à la consomma-
tion a augmenté de 20 pour cent environ (état en mai 1991) et tout laisse à penser que
cette tendance à la hausse va se poursuivre jusqu'en 1995.
Le renchérissement est particulièrement sensible dans le secteur de la construction et de
l'entretien des routes. Ainsi, l'indice des prix à la production de la construction de routes
(bordures, pavages et revêtements exclus), établi par la Société suisse des entrepreneurs, a
progressé de 34 pour cent entre 1985 et 1990. Cet indicateur tient compte de l'augmenta-
tion générale des prix de la construction, mais aussi des augmentations de coûts qui
découlent des améliorations apportées aux projets ainsi que de diverses obligations
(protection de l'environnement en particulier).
Ce contexte justifie l'adaptation des redevances actuelles à l'évolution des prix, ajustement
qui interviendra le 1er janvier 1995. Dans l'optique actuelle, les redevances devraient être
relevées d'un tiers environ.
Compte tenu des résultats du Compte routier 1988, un relèvement de cet ordre parvien-
drait juste à couvrir l'entier des frais routiers (coûts d'infrastructure, compte non tenu des
coûts et avantages externes). Toutefois, on ne saurait utiliser directement les résultats du
compte routier comme instrument de tarification. De surcroît, pour dès raisons de conti-
nuité, il faut considérer les résultats de celui-ci sur plusieurs années.
222 
Affectation des produits et participation des cantons à ceux-ci
Conformément à la réglementation en vigueur, les produits des redevances routières sont
versés aux recettes générales de la Confédération; ils ne sont pas affectés à des fins préci-
ses. Cette absence d'affectation a soulevé différentes critiques, dans notre pays et à
l'étranger; on considère, en effet, que ces redevances sont des impôts perçus sans
contrepartie, et certains pays européens estiment qu'en tant que telles, elles devraient être
supprimées, en vertu de la convention bilatérale sur l'exemption réciproque des impôts sur
les véhicules automobiles.
Pour abolir le caractère fiscal des redevances routières, le Conseil fédéral vous propose
d'associer la prorogation des bases constitutionnelles à une affectation des recettes. En
premier lieu, cette dernière devrait contribuer à compenser la progression des besoins de
financement pour les routes et les projets apparentés. A cet effet, il serait possible
d'inscrire dans la loi une affectation analogue à celle qui est pratiquée pour le supplément
des droits d'entrée sur les carburants, aux termes de l'article 36"=' de la constitution. La
démarche proposée par cette disposition présente, en outre, l'avantage de faire bénéficier
les cantons du produit des redevances et, du fait de la souplesse qu'autorisé son applica-
tion, de compenser dans une certaine mesure les disparités économiques régionales.
223 
Adaptations fondées sur les expériences acquises lors de l'exécution
223.1 
Modifications apportées à la redevance sur le trafic des poids lourds
La redevance actuelle a été conçue comme une solution transitoire simple, pouvant être mise
rapidement à exécution, dans l'attente de l'introduction d'une taxe sur le trafic des poids
738

lourds liée aux prestations. A ce titre, elle devait entrer en vigueur en application directe de
la constitution.
Les Chambres fédérales ont opté pour un système de perception forfaitaire. La nécessité de
mettre en oeuvre une solution simple a obligé à ne prévoir qu'une différenciation relative-
ment grossière des catégories de redevances.
Tant le système de perception forfaitaire - lequel ne tient pas compte des kilomètres réelle-
ment parcourus - que les différences dans l'imposition des diverses catégories continuent
parfois à être controversés.
Or, ce n'est qu'à l'échelon de la législation d'exécution de la redevance sur le trafic des
poids lourds liée aux prestations qu'il est possible de modifier fondamentalement le sys-
tème de perception et d'introduire une différenciation supplémentaire dans la taxation. En
parallèle, il est toutefois prévu de procéder à de nouvelles améliorations de l'ordonnance
réglant la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, sans pour autant sortir du
cadre donné par la base constitutionnelle. Il ne peut donc s'agir que de modifications
mineures, pour l'étude desquelles il faudra consulter les milieux intéressés.
223.2 
Modifications apportées à la redevance pour l'utilisation des routes
nationales
La redevance pour l'utilisation des routes nationales est également le fruit du choix d'un
système de perception forfaitaire. Pour des questions d'exécution et compte tenu de son
produit relativement faible, il ne serait pas judicieux, même aujourd'hui, d'opter pour une
redevance variable. D'autre part, force est de constater que l'on ne remet quasiment pas en
question le caractère forfaitaire de la vignette autoroutière.
On reproche cependant à celle-ci de ne pas être transmissible d'un véhicule à l'autre (comme
le sont, par exemple, les plaques d'immatriculation interchangeables). En outre, les déten-
teurs de véhicules étrangers trouvent injuste le fait de devoir acheter, simplement pour
traverser un seule fois notre pays, une vignette dont la validité s'étend à une année entière.
Sur le plan administratif mais aussi sur celui de la technique de contrôle, la vignette en
vigueur est conçue aussi simplement que faire se peut. Un système plus différencié ne
contribuerait pas seulement à augmenter les frais administratifs, il pourrait également
engendrer des abus. Or, on ne saurait envisager un accroissement des frais de perception,
sous peine d'introduire une disproportion en regard avec le produit de la redevance. De
plus, force est de constater que le prix de cette vignette, autorisant son acquéreur à utiliser
l'intégralité du réseau autoroutier suisse, est relativement modique comparé aux péages
exigés, par exemple, en France ou en Italie.
Compte tenu des expériences réunies dans l'application des prescriptions, aucune modifica-
tion ne s'impose au plan constitutionnel. En revanche, on ne saurait exclure des amélio-
rations de l'ordonnance. Bien entendu, ici également, il ne peut être question que de
changements minimes, décidés, le cas échéant, après consultation des milieux intéressés.
739

23 
Bases juridiques de la prorogation des articles constitutionnels en
vigueur
231 
Disposition constitutionnelle immédiatement applicable
Les bases constitutionnelles régissant la perception des redevances routières sont directe-
ment applicables. La mise en pratique de ces articles de la constitution ne se fait pas par la
voie de la législation fédérale, mais par celle des ordonnances du Conseil fédéral. A l'épo-
que, cette démarche législative avait été choisie pour les motifs suivants (BÖ N 1981
p. 1291; BÖ E 1983 p. 251): il était entendu que lesdites bases constitutionnelles ne
devaient valoir que pour une période transitoire parce qu'il s'agissait, pendant ce laps de
temps ou à son échéance, de remplacer les redevances à caractère temporaire par les articles
constitutionnels relatifs à la "politique coordonnée des transports" (FF 79871 964). Or, le
peuple et les cantons ont rejeté ce projet le 12 juin 1988 (FF 1988III447). Dès lors, une
fois caducs les articles 17 et 18 des dispositions transitoires de la constitution fédérale, il
ne reste plus aucune base constitutionnelle propre à reconduire la perception des redevances
routières.
Par conséquent, il faut de nouvelles bases constitutionnelles pour pouvoir continuer à
prélever ces redevances. De plus, pour ne pas les mettre en péril, il faut à tout prix éviter
d'interrompre leur perception entre l'expiration des redevances en vigueur et leur proroga-
tion. Or, à cause de la durée de la procédure législative, une telle interruption ne peut être
évitée que si les dispositions ad hoc peuvent entrer en vigueur, en application immédiate de
la constitution.
C'est pourquoi nous vous proposons d'exprimer également la reconduction des redevances
routières en termes de dispositions constitutionnelles directement applicables. Par ailleurs,
nous vous invitons à prévoir à nouveau des articles constitutionnels distincts réglant, l'un
la perception de la taxe sur le trafic des poids lourds, l'autre le prélèvement de la redevance
pour l'utilisation des routes nationales.
Les articles constitutionnels en vigueur ont été acceptés par le peuple et par les cantons le
26 février 1984. Les redevances sur le trafic des poids lourds et pour l'utilisation des
routes nationales sont prélevées depuis le 1er janvier 1985. Comme une disposition
constitutionnelle entre en vigueur le jour de son acceptation, on ne peut dire avec certitude
sur le plan juridique si une compétence en vue de la perception de redevances, limitée à dix
ans, échoit le 25 février ou le 31 décembre 1994. Le seul avis publié prend position en
faveur du 31 décembre 1994 (Höhn dans son commentaire de l'art. 17, dispositions
transitoires, N 13). Pour éliminer tout risque de doute, le Conseil fédéral vous propose une
modification des dispositions en vigueur respectivement à l'article 17, 5e alinéa, et à
l'article 18, 3e alinéa, de la constitution. Ainsi se trouverait assurée une transition sans
heurts entre les dispositions actuelles et celles visant la prorogation à compter du
1er janvier 1995.
232 
Proposition d'un nouvel article constitutionnel visant à proroger la
validité de la redevance sur le trafic des poids lourds
En vue de proroger les bases constitutionnelles de la redevance forfaitaire sur le trafic des
poids lourds, nous vous soumettons ici les nouvelles dispositions transitoires de la
740

constitution fédérale (les modifications matérielles apportées au texte actuel de l'article 17
sont imprimées en caractères gras) :
Art 17. Se al. (nouveau)
5 La validité du présent article est prorogée jusqu'au 31 décembre 1994.
Art. 20 (nouveau)
1 La Confédération perçoit pour l'utilisation des routes qui sont ouvertes au trafic général, une
redevance annuelle sur les véhicules automobiles et les remorques immatriculés en Suisse ou à
l'étranger d'un poids total supérieur à 3,5 tonnes.
2 Cette redevance s'élève à:
a. Pour les camions et les véhicules articulés
- de plus de 3,5 tonnes à 12 tonnes 
650 francs
- de plus de 12 tonnes à 16 tonnes 
2000 francs
- de plus de 16 tonnes à 22 tonnes 
3000 francs
- de plus de 22 tonnes 
4000 francs
b. Pour les remorques
- de plus de 3,5 tonnes à 8 tonnes 
650 francs
- de plus de 8 tonnes à 10 
tonnes 
1500 francs
- de plus de 10 
tonnes 
2000 francs
c. Pour les autocars 
650 francs
3 Le Conseil fédéral peut, par voie d'ordonnance, adapter les taux de la redevance mentionnés au
2e alinéa à l'évolution des prix.
4 Pour les véhicules qui ne sont mis en circulation qu'une partie de l'année, le Conseil fédéral fixe
des taux de redevance en fonction de cette durée; il prend en considération le coOt de la perception.
5 Le Conseil fédéral règle l'exécution par voie d'ordonnance. D peut établir pour des catégories de
véhicules spéciaux les montants au sens du 2e alinéa, exempter de la redevance certains véhicules
et établir, notamment pour les déplacements dans les zones frontalières, une réglementation
particulière. Celle-ci ne devra pas privilégier les véhicules immatriculés à l'étranger au détriment
des véhicules suisses. Le Conseil fédéral peut prévoir des amendes en cas d'infraction. Les
cantons perçoivent la redevance pour les véhicules immatriculés en Suisse.
' Le produit net de la redevance est utilisé comme le produit de la surtaxe en vertu de l'article
36**.
1 La perception de cette redevance peut être restreinte ou supprimée par une loi.
- Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 1995 et a effet jusqu'au moment de l'entrée en
vigueur d'une législation instituant une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations.
La redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds ne doit continuer à être perçue que
pour une période donnée, à savoir jusqu'à son remplacement par une redevance qui soit tout
à la fois liée aux prestations et conforme aux règles de la CE. Il s'agit donc d'une dispo-
sition constitutionnelle temporairement applicable. C'est pourquoi elle figure parmi les dis-
positions transitoires de la constitution.
49 Feuille fédérale. 144e année. Vol. II 
741

Le nouvel article constitutionnel est très proche de l'actuel article par sa structure et sa
formulation. Il en diffère aux points suivants:
Art. 17. 5e al. (nouveau)
Cet alinéa est nécessaire pour assurer le passage de la disposition actuelle à celle qui va
permettre de proroger la perception de la redevance dès le 1er janvier 1995. Parallèlement,
il évite que l'on doive réajuster les nouveaux taux de la redevance pendant une période de
calcul. Une telle adaptation n'irait pas sans créer un surcroît de travail administratif tant
pour les personnes soumises à la redevance que pour l'autorité d'exécution, ce qu'il faut
éviter.
Art. 20 (nouveau)
Cet alinéa reste inchangé à l'exception du numéro de l'article. Il n'y a pas lieu, à l'heure
actuelle, de modifier la limite inférieure du poids des véhicules soumis à la redevance (poids
total de 3,5 t).
Il est nécessaire d'ajuster les tarifs de la redevance au renchérissement intervenu depuis
1985. De l'ordre de 30 pour cent, cette hausse prendra effet au 1er janvier 1995. La
redevance sur le trafic des poids lourds, par exemple, se montera à 4000 francs par an pour
les camions de plus de 22 t (contre 3000 fr. aujourd'hui).
Les catégories de poids énumérées à la lettre a ont été légèrement corrigées à la hausse. La
limite actuelle entre les poids lourds les plus légers et la catégorie immédiatement supé-
rieure est ainsi passée de 11 à 12 t. Cette mesure a été prise dans le but d'harmoniser nos
prescriptions à la législation de la CE, laquelle fixe à 12 t de poids total le seuil de
l'application de la redevance. Il en résulte que les camions dont le poids total se situe entre
11 et 12 t paieront une redevance plus faible qu'aujourd'hui. Par ailleurs, la catégorie des
camions les plus lourds commence à 22 t, contre 19 actuellement. Cette correction prend
en compte la révision du 6 octobre 1989 de la loi sur la circulation routière (RS 741.01;
RO1991, p. 71 ss), laquelle précise notamment que le poids total admissible des voitures
automobiles à trois essieux dont un seul est entraîné passe de 19 à 22 t (art. 9, 6e al., let.
b, de la loi). Il s'ensuit que les camions et les véhicules articulés dont le poids total est
compris entre 19 et 22 t n'auront pas à subir de double augmentation de la redevance.
On a également modifié à la hausse les tarifs appliqués aux remorques (let. b) en fonction de
la hausse des prix intervenue depuis 1985.
Cet alinéa est nouveau. Il donne au Conseil fédéral la compétence d'ajuster la redevance à
l'évolution des prix par voie d'ordonnance, à condition que cette adaptation soit compati-
ble avec les résultats du compte routier.
742

4e et 5e alinéas
Ils restent inchangés à l'exception du numéro de l'article. Les expériences faites au niveau de
l'application de la redevance ne donnent pas lieu de modifier la constitution.
Cet alinéa règle désormais l'affectation des produits tirés de la redevance forfaitaire sur le
trafic des poids lourds. Il précise que le produit net de celle-ci doit être utilisé de la même
façon que la surtaxe sur les carburants, au sens de l'article 36ter de la constitution fédérale.
Dès lors, le produit net de la redevance entrera dans la caisse des droits d'entrée sur les
carburants de la Confédération. Cette solution présente plusieurs avantages:
- L'affectation de ces recettes à la caisse des droits d'entrée sur les carburants abolit le ca-
ractère fiscal de la redevance.
- L'utilisation des fonds de cette même caisse est déjà réglée de façon très précise. Il n'est
pas nécessaire d'ouvrir de nouvelle rubrique, ce qui ne serait au demeurant guère oppor-
tun, étant donné que le produit de cette redevance est assez modeste comparé à celui des
droits d'entrée sur les carburants. De plus, la démarche évite la création d'une législation
complémentaire.
- En vertu de l'article 36ter de la constitution, les cantons participent à la répartition du
produit des droits d'entrée sur les carburants.
- Affectés à la même caisse que les droits d'entrée sur les carburants, les produits de la re-
devance sur le trafic des poids lourds contribuent également, dans une certaine mesure, à
promouvoir le trafic combiné rail/route.
A l'exception du numéro de l'article et de la disposition réglant la portée de la redevance
dans le temps, que le législateur a reporté à l'alinéa suivant, cet alinéa reste inchangé.
Cet alinéa est nouveau. Il règle la date de l'entrée en vigueur de la disposition prorogative,
qu'il fixe au 1er janvier 1995. De plus, il précise que la taxe forfaitaire est limitée dans le
temps et qu'elle sera perçue jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation instituant la rede-
vance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations.
233 
Proposition d'un nouvel article constitutionnel permettant de
reconduire la perception de la redevance sur les routes nationales
En vue de reconduire les bases constitutionnelles de la redevance pour l'utilisation des
routes nationales, nous vous soumettons ici le nouvel article 361uin1uies de la
743

constitution fédérale (les modifications matérielles apportées au texte actuel de l'article 18
des dispositions transitoires de la constitution sont imprimées en caractères gras):
Art 36 quinquies (nouveau)
1 La Confédération perçoit pour l'utilisation des routes nationales de première et de deuxième
classe une redevance annuelle de 40 francs sur les véhicules automobiles et les remorques
immatriculés en Suisse ou à l'étranger dont le poids total ne dépasse pas 3,5 tonnes. Le Conseil
fédéral peut, par voie d'ordonnance, adapter le taux de la redevance à l'évolution des prix.
2 Le Conseil fédéral règle l'exécution par voie d'ordonnance. D peut exempter certains véhicules
de la redevance et établir, notamment pour les déplacements dans les zones frontalières, une
réglementation particulière. Celle-ci ne devra pas privilégier les véhicules immatriculés à
l'étranger au détriment des véhicules suisses. Le Conseil fédéral peut prévoir des amendes en cas
d'infraction. Les cantons perçoivent la redevance pour les véhicules immatriculés en Suisse et
contrôlent le respect des prescriptions par tous les véhicules.
3 Le produit net de la redevance est utilisé comme le produit de la surtaxe en vertu de l'article
36**.
4 La perception de cette redevance peut être restreinte ou supprimée par une loi. Cette loi pourra
aussi étendre la perception de la redevance à d'autres catégories de véhicules qui ne sont pas
soumises a la redevance sur le trafic des poids lourds.
5 Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 1995.
Disposition transitoire
Art 18.3e al. (nouveau)
3 La validité du présent article est prorogée jusqu'au 31 décembre 1994.
Au moyen de ce nouvel article constitutionnel, on entend assurer la reconduction de la "vi-
gnette". Il est structuré et rédigé en des termes qui sont très proches de ceux de l'article
18 des dispositions transitoires. Il en diffère par les points suivants:
Art. 36("lin''u'es (nouveau)
Ici l'innovation réside dans le fait que la redevance autoroutière sera de 40 francs dès le
1er janvier 1995. L'augmentation de 10 francs est destinée à couvrir, dans une juste
mesure, le renchérissement intervenu depuis 1985.
La dernière phrase de l'alinéa est également nouvelle. Le législateur donne au Conseil fédéral
la compétence d'ajuster le prix de la vignette à l'évolution des prix, attribution dont il
devra user avec modération. Toute adaptation devra être fondée sur les résultats du compte
routier et n'interviendra que par tranches de 10 francs.
2e alinéa
II est identique à l'actuel 2e alinéa de l'article 18 des dispositions transitoires. L'évolution
politique possible de l'Europe et ses retombées sur les contrôles aux frontières imposent de
formuler de façon un peu plus souple la deuxième phrase donnant au Conseil fédéral le
744

,g> 
pouvoir d'édicter des réglementations particulières pour les déplacements dans les zones
frontalières. Désormais, celui-ci pourra exempter de la redevance des tronçons de routes
nationales franchissant la frontière lorsque les circonstances le justifient et de façon
temporaire. Mais la condition à cela est que les cantons concernés se chargent d'informer
les conducteurs de véhicules, de vendre les vignettes et d'assurer les contrôles nécessaires.
3e alinéa
Cet alinéa règle désormais l'affectation du produit net de la redevance autoroutière. Son
texte est le même que celui du nouvel article 20 (5e alinéa) concernant la redevance sur le
trafic des poids lourds. Nous renvoyons donc le lecteur au commentaire correspondant qui
s'applique ici également
4e alinéa
A la différence du 3e alinéa de l'article 18 des dispositions transitoires, la portée du nouvel
article constitutionnel dans le temps n'est plus définie explicitement. Dorénavant, la rede-
vance pour l'utilisation des routes nationales pourra être étendue par une loi à d'autres
catégories de véhicules non soumises à la redevance sur les poids lourds. Cette compétence
entrerait en ligne de compte si la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux presta-
tions ne devait être perçue que sur des véhicules dont le poids total est d'au moins 12 t, en
accord avec la réglementation en vigueur dans la CE. Elle donnerait alors la possibilité de
soumettre à la redevance sur les routes nationales les véhicules exemptés de la taxe sur les
poids lourds. Or, seule la voie législative autorise à procéder ainsi. A la différence de la
redevance sur le trafic des poids lourds, la perception de la vignette devrait être limitée à
l'utilisation des routes nationales de première et de deuxième classes.
5e alinéa
Cet alinéa règle l'entrée en vigueur du nouvel article constitutionnel.
Disposition transitoire
Art. 18. 3e al. (nouveau)
Cette disposition garantit que le prix de la vignette autoroutière sera maintenu à 30 francs
jusqu'à la fin de 1994.
24 
Relation entre les dispositions de prorogation et le droit international
Les considérations exposées dans le message au Parlement (FF 19801 1089 ss, eh. 673,
762 et 772) à propos de la perception de la redevance pour l'utilisation des routes nationa-
les (vignette autoroutière) et de la redevance sur le trafic des poids lourds restent valables.
La reconduction de ces redevances n'en touche pas les fondements essentiels. L'affectation
introduite par analogie avec le supplément aux droits sur les carburants (art. 36ter est.)
corrobore le caractère de taxe tant de la vignette autoroutière que de la redevance sur le
trafic des poids lourds. De plus, elle désamorce la critique émise à l'étranger, prétendant que
les redevances suisses perçues pour l'utilisation des routes ont un caractère fiscal.
745

241 
Relation avec les accords internationaux multilatéraux
Sur le plan européen, les relations que la Suisse entretient avec les autres Etats membres de
l'AELE et ceux de la Communauté européenne (CE) se sont modifiées. Le 22 octobre
1991, les pays de l'AELE ont conclu avec la CE les négociations portant sur un accord
créant un Espace économique européen (EEE) au niveau politique. Cet accord devrait étendre
aux membres de l'AELE certaines libertés que les pays de la CE s'accordent mutuellement.
Parallèlement aux négociations sur l'EEE, les pourparlers engagés entre la Suisse et la CE à
propos d'un accord sur le transit ont été menés à bonne fin le 21 octobre 1991. Cet ac-
cord paraphé le 3 décembre 1991 devrait influer sur la future structure des redevances
d'utilisation des routes dans la mesure où il oblige les parties à agir de concert lors de la
création de nouveaux systèmes de redevances applicables au trafic routier (art. 12 de
l'accord). Ces systèmes devront par ailleurs faire l'objet d'un futur accord. Dans l'article
cité, les parties contractantes déclarent en outre prévoir que le trafic routier devra couvrir
\esfrais d'infrastructure dans une première phase, puis les coûts externes dans une
seconde étape.
La prorogation des dispositions constitutionnelles concernant les redevances sur le trafic
des poids lourds et pour l'utilisation des routes nationales est donc en accord avec les
traités internationaux et multilatéraux conclus par la Suisse.
242 
Relation avec les accords internationaux bilatéraux
La Suisse a signé des accords sur le trafic routier avec la plupart des pays européens. La
majorité de ces traités englobent le transport tant des personnes que des marchandises par
la route.
Depuis la publication du message concernant une vignette autoroutière et une redevance sur
le trafic des poids lourds en 1980 (FF 19801 1089), tous les accords bilatéraux qui ont le
trafic routier de marchandises pour objet ont été adaptés dans la mesure où des redevances
pour l'utilisation de tunnels, de routes et de ponts sont expressément réservées. La re-
devance sur le trafic des poids lourds ainsi que celle pour l'utilisation des routes nationales,
qui ont toutes deux un caractère de taxes, sont donc en harmonie avec les traités évoqués.
Seul l'accord sur le trafic routier passé avec la République fédérale d'Allemagne ne mention-
ne pas de réserve de ce genre. Ce problème est traité dans l'Accord de 1928 entre la Suisse
et l'Allemagne en vue d'éliminer les difficultés de nature fiscale et relevant du droit des
transports applicable au trafic des véhicules à moteur (RS 13 596). Les pourparlers en cours
avec la République fédérale d'Allemagne devront faire la lumière sur cette question.
25 
Effets de la prorogation des redevances actuelles
On peut admettre que la prolongation des bases constitutionnelles applicables ne va pas
modifier sensiblement leurs effets. Il faut, néanmoins, rappeler certains éléments.
746

251 
Effets d'ordre général
Comme cette prolongation ne modifie pas la structure des deux redevances, elle ne devrait
avoir d'incidences nouvelles ni au niveau de l'économie régionale ni à celui de l'engagement
des véhicules. Force est tout de même de relever que les redevances forfaitaires ont
tendance à favoriser les gros véhicules du fait que les coûts annuels par tonne de charge
utile diminuent en proportion inverse de la taille des camions. L'augmentation des presta-
tions annuelles aboutit à un résultât similaire. D'autre part, on admet une inclination à
transporter de plus en plus au moyen de voitures de livraison - non soumises à la redevance
sur les poids lourds - les charges qui s'y prêtent. Il n'est cependant pas possible de
démontrer rigoureusement que ladite redevance a eu une influence déterminante sur cette
évolution; d'autres circonstances, par exemple, le fait que l'interdiction de circuler la nuit
et les dimanches ne s'applique pas aux voitures de livraison, la simplicité de la réglementa-
tion sur les permis de conduire, influent de manière bien plus nette sur cette tendance.
L'adaptation prévue des redevances à l'évolution des prix ne devrait, elle aussi, avoir qu'un
impact mineur, noyé dans l'ensemble des autres facteurs d'influence. Même pour une petite
voiture, dont on estime les coûts d'exploitation annuels à quelque 5000 francs par an,
l'ajustement de prix de la vignette autoroutière (de 30 à 40 fr.), prévu pour 1995, ne
représente en fait que 0,2 pour cent de ce montant. Il devrait en aller de même pour la re-
devance sur le trafic des poids lourds: si l'on admet des coûts d'exploitation de l'ordre de
80 000 francs par an pour un camion léger, l'augmentation ne serait que de un pour cent;
elle ne devrait pas grever sensiblement le budget des transporteurs, de même qu'en 1985,
l'introduction de la redevance forfaitaire n'a pas eu de répercussions mesurables. Ces consi-
dérations incitent donc à penser qu'il n'y aura pas d'effets négatifs même pour les régions
périphériques et de montagne.
252 
Répercussions sur l'état du personnel et sur les finances -
252.1 
Sur le plan de la Confédération
La prorogation des redevances pour l'utilisation des routes nationales et sur le trafic des
poids lourds n'a pas de conséquences directes sur le personnel de la Confédération. Il faut
toutefois noter que l'encaissement des redevances dues par les véhicules étrangers, confiée à
l'Administration fédérale des douanes, suppose un accroissement sensible du personnel. Ce-
pendant, les 70 postes supplémentaires attribués à l'époque par les Chambres fédérales à
l'Administration des douanes suffiront pour que cette tâche puisse être accomplie.
L'adaptation des redevances actuelles à l'évolution des prix, prévue pour 1995, va produire
des recettes supplémentaires de l'ordre de 30 pour cent, soit 100 millions de francs (état
1990). L'affectation de ces deux redevances en vertu de l'article 36ter est., que nous pro-
posons, fait que ce genre de recettes n'alimenterait pas la caisse générale de la Confédéra-
tion. Il n'en reste pas moins que la probable diminution prochaine des moyens disponibles
pour la construction de routes et d'autres ouvrages semblables (p. ex. part du ferroutage
dans le financement des ouvrages pour le transit alpin) fait que les redevances d'utilisation
des routes devraient procurer des recettes supplémentaires bienvenues.
747

252.2 
Sur le plan des cantons
La prorogation des redevances pour l'utilisation des routes nationales et sur le trafic des
poids lourds n'a pas non plus de conséquences directes sur les effectifs du personnel des
cantons. En raison de l'affectation des produits que nous proposons, les cantons recevront
une partie des recettes des dites redevances conformément à la LUDEC du 22 mars 1985.
748

3 
Refonte de la redevance sur le trafic des poids lourds
31 
Objectifs
En proposant de passer à une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations,
le Conseil fédéral poursuit les objectifs suivants:
- Mettre en pratique le principe de causalité: celui qui roule davantage doit payer plus; celui
qui roule moins sera moins taxé.
- Diminuer les trajets à vide.
- Contribuer équitablement aux frais d'infrastructure occasionnés par le trafic lourd et non
couverts d'une autre façon.
- Intégrer si possible coûts et avantages externes du trafic des poids lourds dans le tarif de
la redevance.
- Favoriser les véhicules peu bruyants et peu polluants au moyen d'un éventuel supplément
perçu au prò rata des émissions, mesure intermédiaire mise en oeuvre préalablement à la
prise en compte des coûts et avantages externes.
- Encourager davantage le passage du trafic lourd sur de longues distances de la route au
rail par le biais d'instruments conformes au marché.
- Mettre en place une mesure complémentaire en vue de favoriser l'utilisation des nouvelles
lignes ferroviaires à travers les Alpes.
La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations doit donc permettre
d'atteindre un double objectif: financer les routes de façon équitable et protéger l'environ-
nement
En introduisant ce type de redevance, la Suisse ne saurait faire cavalier seul. Procéder ainsi,
dans le contexte de la politique d'intégration, serait en effet en tous points incompatible
avec la position géographique de notre pays, au centre de l'Europe, et son rôle traditionnel
de plaque tournante.
Il faut cependant intervenir aujourd'hui au niveau de la constitution fédérale en vue de
permettre la perception future d'une redevance liée aux prestations. Il y a plusieurs raisons
à cela: tout d'abord, l'adoption d'une telle disposition soulignerait clairement la volonté de
la Suisse de prélever une telle redevance aussitôt que possible. Ensuite, la formulation de
cette disposition constitutionnelle, appelée à jouer le rôle d'une norme de compétence,
marquerait la volonté de la Suisse d'harmoniser cette redevance avec la législation de la CE,
seule une telle norme pouvant offrir la souplesse indispensable à cette harmonisation. Enfin,
une insertion rapide de cette disposition dans la constitution fédérale devrait aboutir à un
gain de temps, ce qui permettrait à la Suisse d'assurer la coordination avec la procédure
législative de la CE, comparativement moins longue. Le nouvel édifice réglementaire devrait
être concrétisé par une loi détaillée, car la norme, telle qu'elle est proposée, se situe au
niveau constitutionnel et n'est donc pas directement applicable, contrairement aux régle-
mentations actuelles figurant dans les dispositions transitoires. Tant le Parlement que le
peuple conserveraient leurs droits, donc celui par exemple de lancer un référendum.
749

32 
Composantes de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations
321 
Trafic des poids lourds
Sont actuellement soumis à la redevance sur le trafic des poids lourds les véhicules et re-
morques immatriculés en Suisse ou à l'étranger dont le poids total est supérieur à 3,5 t.
Par poids total, on entend (en vertu des art. 3 et 4 de l'ordonnance du 27 août 1969 sur
la construction et l'équipement des véhicules routiers; RS 741.41) le poids des véhicules (y
compris leur équipement) plus leur charge utile (occupants et chargement).
L'entrée en vigueur de la redevance liée aux prestions ne devrait pas modifier fondamenta-
lement cette définition du trafic lourd. Il n'est pas cependant exclu que la valeur de réfé-
rence - le poids total de 3,5 t - soit corrigée dans le sillage d'une coordination avec la CE.
En effet, celle-ci situe aujourd'hui déjà cette valeur à 12 t (conformément à l'art. 2, ch. 1,
de la proposition de directive présentée le 22 novembre 1990 par la Commission de la CE
en matière d'imputation des coûts d'infrastructure aux véhicules utilitaires lourds). En
Allemagne, cette référence est même plus élevée puisqu'elle est de 18 t (en vertu du § 1,
2e al., de la loi, actuellement en suspens, du 30 avril 1990 sur les taxes pour l'utilisation
des routes principales fédérales par des véhicules utilitaires lourds).
Le nouvel article constitutionnel instituant la redevance liée aux prestations doit donc
prendre en compte ces circonstances. On devra préciser au niveau de la législation et de
concert avec nos partenaires européens à partir de quel tonnage les véhicules lourds seront
soumis à la redevance basée sur les prestations.
322 
Couverture des coûts
Dans le calcul de la redevance, il importe de ne pas perdre de vue l'ensemble des coûts non
couverts que le trafic routier occasionne à la communauté et que les redevances actuelles ne
compensent pas. Le montant de ces coûts est égal à la différence entre les recettes et les
coûts imputables.
Les recettes imputables englobent pour l'essentiel les impôts cantonaux sur les véhicules à
moteur, le produit net des droits d'entrée sur les carburants et du supplément sur ces
mêmes droits, ainsi que les recettes tirées des taxes de parcage et autres.
Elles sont contrebalancées par les coûts occasionnés par le trafic routier, à savoir:
- les coûts d'exploitation des véhicules,
- les coûts d'infrastructure des routes et des places de parc mises à la disposition des
usagers par les pouvoirs publics,
- les autres coûts dits externes (après déduction des avantages externes).
On n'entrera ici plus avant dans le détail des coûts d'exploitation des véhicules; ils sont
supportés directement par leurs détenteurs et leurs exploitants. En revanche, il nous faut
nous arrêter aux coûts d'infrastructure, de même qu'aux coûts et avantages externes.
750

En outre, il importe pour qu'un système des transports organisé selon les règles de l'éco-
nomie de marché puisse fonctionner de manière efficace qu'il couvre l'intégralité de ses
coûts. Si tel n'est pas le cas, des ressources limitées sont utilisées outre mesure, vu qu'elles
sont trop bon marché; des prix plus élevés induiraient une autre répartition de ces ressour-
ces, ce qui se traduirait par une augmentation du bien-être. A l'inverse, l'imputation de
coûts trop élevés conduirait à une solution sous-optimale du point de vue économique.
Par ailleurs, une couverture des coûts correcte est importante dans l'optique d'une
concurrence non faussée entre les modes de transport; s'écarter du prix coûtant peut en-
traîner des distorsions de la concurrence et fausser la répartition modale.
322.1 
Coûts d'infrastructure du trafic des poids lourds
Les coûts d'infrastructure comprennent les coûts directement liés aux routes (coûts de
construction et d'entretien, coûts d'exploitation, amortissements et intérêts du capital
investi, etc.). Ils sont déterminés par le compte routier (sous la forme du compte capital),
élaboré par l'Office fédéral de la statistique. Sur la base de clés de répartition bien définies,
variables selon le genre de coûts, ceux-ci sont ventilés entre les catégories de véhicules.
Cependant, comme l'établissement du compte routier - en particulier du compte par
catégories - requiert la formulation d'hypothèses qui sont discutables et demandent à être
interprétées, ses résultats ne sauraient servir directement à la tarification des redevances
routières; en réalité, ils constituent plutôt l'un des éléments qui doivent être discutés sur le
plan politique.
Comme on l'a déjà vu plus haut (ch. 14), le trafic des poids lourds affiche, selon le compte
routier de 1988, un découvert de 18 millions de francs, d'environ 3 pour cent des coûts
totaux imputables, lesquels se montent à 648 millions. Force est d'admettre que les coûts
routiers vont poursuivre leur ascension ces prochaines années en raison, essentiellement, de
la hausse probable des coûts de construction et d'entretien des routes nationales. Dès lors,
on peut escompter que l'on enregistrerait un découvert en matière de coûts routiers si l'on
maintenait les redevances sur l'utilisation des routes à leur niveau actuel.
322.2 
Coûts et avantages externes du trafic des poids lourds
Outre les frais d'infrastructure, le trafic routier occasionne des coûts que les usagers de la
route ne supportent pas eux-mêmes, mais qui sont répercutés sur la collectivité. Ces coûts
englobent les dommages résultant des émissions de bruit et des gaz d'échappement, les
coûts consécutifs aux accidents et non pris en charge par leurs auteurs ou les assurances et
ainsi de suite. Ils doivent être mis en balance avec les avantages générés par le trafic routier.
On notera ici que l'individu a tendance à vouloir profiter du plus grand nombre d'avantages
possible tout en souhaitant que la plus grosse partie de,s coûts soit mise à la charge de la
collectivité.
En 1982, le Conseil fédéral avait demandé que l'on se penche sur ces problèmes complexes
et qu'on lui présente des propositions en temps utile. Les travaux ayant pour but la moné-
tarisation des coûts et avantages externes sont en cours: On en attend les résultats vers
fin 1992. C'est seulement à partir de là que l'on disposera des informations nécessaires à la
prise en compte de ces effets externes.
751

Même ces bases chiffrées ne sauraient être considérées comme un tarif permettant de
déterminer directement les redevances routières. La marge de manoeuvre étant encore
beaucoup plus large que pour les coûts d'infrastructure, elles doivent faire en effet l'objet
d'une appréciation politique poussée.
C'est pourquoi le Conseil fédéral demande que les coûts et avantages externes soient pris en
compte dans le calcul de la redevance liée aux prestations, les détails étant à fixer par voie
législative.
A titre de solution transitoire jusqu'à l'imputation du solde des coûts et avantages exter-
nes, on pourrait envisager, le cas échéant, un supplément lié aux émissions s'ajoutant à la
redevance liée aux prestations. Aujourd'hui déjà, la stratégie de lutte contre la pollution de
l'air est à la base d'objectifs très clairs et de calculs qui impliquent également une diminution
des émissions produites par le trafic routier. Ces efforts pourraient être soutenus par la
perception, en sus de la redevance, d'un supplément échelonné en fonction de l'ampleur des
émissions déterminantes: les véhicules qui satisferaient à des normes d'émissions contrai-
gnantes ne seraient pas ou seraient très peu grevés par la taxe supplémentaire, tandis que
ceux qui sont à l'origine de très fortes émissions auraient à verser une surtaxe maximale.
Sous cette forme, ce supplément avantagerait donc les véhicules produisant très peu
d'émanations polluantes et sonores, appelés parfois "green lorries". En vertu des arrêtés
fédéraux découlant de la stratégie de lutte contre la pollution de l'air, on peut admettre que
l'objectif à atteindre par ce biais est d'abaisser de 10 pour cent les émissions d'oxydes
d'azote subsistant après la mise en oeuvre des autres mesures de protection de l'air. A
priori, ce résultat pourrait être atteint de deux façons: par l'abaissement des émissions
spécifiques par véhicule et par la réduction des kilomètres parcourus (en particulier des
trajets à vide). Une solution transitoire possible avant que l'on ne dispose de bases
politiquement sûres concernant les coûts et avantages externes serait de percevoir un
supplément sur les émissions, en vue de soutenir les objectifs de la lutte contre la
pollution de l'air. Ce supplément devrait reposer sur quelques types d'émissions dominan-
tes, par exemple le bruit, les particules de suie et de poussière, ainsi que les oxydes d'azote,
nuisances qui pourraient être notées au moyen d'un système de points et regroupées en un
indice d'émissions qui fournirait la base de calcul. Les détails seraient ensuite fixés par voie
législative et harmonisés au niveau européen, en fonction de l'évolution.
323 
Principes de calcul de la redevance sur le trafic des poids lourds liée
aux prestations
Le but de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations est de permettre
l'imputation des coûts déterminants à ceux qui les occasionnent. On peut donc appliquer le
principe général suivant: couvrir les coûts d'infrastructure fixes si possible par des rede-
vances fixes, et les coûts variables par des contributions variables.
Les coûts d'infrastructure fixes englobent essentiellement les charges consécutives aux
investissements, les redevances fixes étant au premier chef les impôts sur les véhicules à
moteur perçus chaque année. Les contributions variables comprennent d'une part les charges
grevant les carburants et, d'autre part, la redevance sur les poids lourds liée aux presta-
tions, objet de notre requête. Les coûts d'infrastructure variables regroupent pour l'essen-
tiel les frais d'entretien et d'exploitation. Certains de ces centres de coûts croissent pro-
portionnellement au nombre de véhicules, respectivement de leurs essieux; d'autres selon
une relation non linéaire avec la charge par essieu. Il est considéré comme établi que l'usure
7.52

de la superstructure et des revêtements croît en proportion de la puissance quatre de la
charge par essieu. C'est pourquoi il faut, par exemple, de nombreux passages de voitures de
tourisme pour provoquer aux routes des dommages comparables à ceux qu'occasionné un
seul poids lourd.
L'imputation du solde des coûts et avantages externes requiert l'analyse d'autres facteurs
déterminants. Ceux-ci concernent des éléments tels que les émissions spécifiques de bruit, de
polluants et de particules de suie ou de poussière. Ces mêmes facteurs déterminants de-
vraient être utilisés pour percevoir le supplément lié aux émissions produites. De plus, sui-
vant les résultats des études en cours, il pourrait se révéler nécessaire de posséder des
éléments permettant de chiffrer les avantages.
Une imputation des coûts routiers à chacun des véhicules qui les occasionnent devrait donc
s'appuyer sur les facteurs déterminants suivants:
- véhicules-kilomètres;
- poids total;
- nombre et disposition des essieux;
- caractéristiques d'émissions.
On réservera au législateur le soin de définir plus précisément les barèmes applicables aux
redevances. C'est à lui également qu'il appartiendra de répondre à la question de savoir si la
redevance doit être fixée proportionnellement au poids total du véhicule ou à la charge par
essieu, ou s'il y a lieu d'appliquer un tarif progressif afin de tenir compte de la progres-
sion non linéaire de l'usure des chaussées avec l'accroissement des charges par essieu.
Enfin, il importe de souligner encore une fois le fait que le présent message a pour seul et
unique objectif de proposer un article réglant les compétences permettant de percevoir une
redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. Par conséquent, la concep-
tion détaillée de celle-ci ne pourra être arrêtée que par le biais du projet de loi qui suivra.
324 
Système de perception
Le choix du système de perception détermine de façon prépondérante l'ampleur des tâches
que devront assumer respectivement les entreprises de transport, les détenteurs de véhi-
cules et leurs chauffeurs, mais également les services chargés d'encaisser les redevances. Il
définit également la mesure dans laquelle seront perturbés les flux de trafic aux frontières
et dans le pays.
Le Conseil fédéral a la ferme intention de ne pas faire cavalier seul en Europe en introdui-
sant une redevance sur les poids lourds liée aux prestations. D souhaite bien plus que le
système de perception soit coordonné à l'échelle europénne, tant sur le plan technique que
sous l'angle de l'organisation pratique. L'internationalisation croissante des transports rend
cette démarche imperative.
C'est la raison pour laquelle il serait inopportun d'échafauder à la hâte un système qui
mesurerait les prestations au moyen de compteurs de tours de roue tant que cette métho-
de n'aura pas retenu l'attention de nos principaux partenaires européens en matière de
transports. Tout indique, en effet, que les travaux de recherche menés dans toute l'Europe
753

vont aboutir à l'application de méthodes de mesure modernes basées sur l'électronique. Cela
dit, on ne peut guère espérer de nouveaux résultats avant 1993. Dès que l'on observera
qu'un système uniforme aura été accepté et sera lancé dans un grand nombre de pays
européens, on pourra envisager en Suisse les dispositions légales nécessaires reposant sur
l'article proposé aujourd'hui en matière de réglementation des compétences.
325 
Recettes attendues
Comme nous nous limitons pour l'instant à ne proposer qu'un article fixant les compé-
tences en vue de la perception d'une redevance liée aux prestations et du fait que la mise en
oeuvre de celle-ci est renvoyée à une loi ultérieure, il n'est pas possible d'avancer des esti-
mations de recettes potentielles.
Toujours est-il que le Conseil fédéral est convaincu que les recettes d'une redevance liée aux
prestations devraient rester du même ordre de grandeur qu'à l'heure actuelle, compte tenu
toutefois de l'évolution des prix, dans l'optique de la couverture des coûts d'infrastruc-
ture. On devrait prendre en considération en outre le solde des coûts et avantages externes.
326 
Affectation des recettes
Une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations a le caractère d'une
contribution causale. Il est donc équitable d'en utiliser le produit pour réaliser des objectifs
qui soient compatibles avec les coûts à couvrir.
Il est vrai que la théorie des finances publiques estime qu'il est peu opportun d'affecter les
moyens budgétaires parce qu'on enlève toute marge de manoeuvre en matière d'utilisation
des recettes publiques. Cependant, dans la réalité de la démocratie référendaire, il est tout à
fait légitime que le citoyen demande à connaître l'usage qui est fait des redevances qu'on lui
impose.
Tant que le but poursuivi par la redevance liée aux prestations est de couvrir les coûts
d'infrastructure, il est tout à fait indiqué d'affecter les recettes de façon analogue aux dis-
positions de l'article 36ter de la constitution, lequel règle l'utilisation du produit des droits
d'entrée sur les carburants et de leur supplément.
Une autre répartition des produits s'imposera lorsque les coûts et avantages externes se-
ront intégrés dans la redevance liée aux prestations. Mais, la répartition judicieuse de tels
moyens financiers ne pourra être fixée que lorsque l'on connaîtra les résultats détaillés des
calculs portant sur les coûts et avantages sociaux.
En conséquence, le Conseil fédéral propose d'associer à la redevance sur les poids lourds liée
aux prestations une définition plus ouverte de l'affectation de son produit, laquelle vise à
couvrir les coûts occasionnés par le trafic routier.
754

33 
Fondements juridiques d'une redevance sur le trafic des poids lourds
liée aux prestations
La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations doit remplacer à l'avenir
l'actuelle redevance forfaitaire. Son introduction ainsi que sa perception devront s'effectuer
d'entente avec la CE. Afin de faciliter la coordination, il conviendra de conférer le plus de
souplesse possible aux fondements juridiques au niveau constitutionnel. Celle-ci ne doit
s'appliquer qu'à la formulation et non pas aux objectifs fondamentaux de la redevance.
331 
Nécessité d'une base constitutionnelle
Avant d'introduire un nouvel impôt, la Confédération doit impérativement disposer d'une
base constitutionnelle. Cette exigence découle de l'article 3 de la constitution: selon cet
article, la souveraineté fiscale demeure acquise aux cantons tant qu'une disposition
constitutionnelle contraire n'accorde la compétence de prélever des impôts à la Confédé-
ration (cf. en particulier les art. 41bis et 41ter est., ainsi que Höhn, Steuerrecht, 5e éd.,
p. 84 à 87).
On devra donc examiner s'il convient de considérer la redevance sur le trafic des poids
lourds liée aux prestations comme un impôt.
Les impôts sont des contributions dues à la collectivité sans condition. Ils sont perçus en
premier lieu pour procurer aux pouvoirs publics les moyens dont ils ont besoin (ATF 95 I
501). Le fait, pour les contribuables, de recourir ou non aux prestations ainsi financées ne
joue absolument aucun rôle (Höhn, loc. cit., p. 59 ss).
La redevance sur le trafic des poids lourds n'est toutefois pas due sans contrepartie. Bien
plus, elle doit permettre de rémunérer les prestations fournies par la collectivité en relation
avec le trafic des poids lourds et qui ne sont pas indemnisées d'une autre manière. Les coûts
non compensés relatifs à ces prestations ne peuvent cependant être perçus que s'ils sont
imputables au trafic des poids lourds.
Le produit net de la redevance ne doit pas dépasser le découvert occasionné à la collectivité.
De ce fait, la redevance en question présente les caractéristiques principales d'une redevance
causale (cf. à cet égard Vallender, Grundzüge des Kausalabgaberechts, p. 35).
La perception de redevances causales ne requiert pas de base constitutionnelle explicite. En
matière de circulation routière, il importe toutefois de tenir compte de l'article 37, 2e
alinéa, de la constitution, en vertu duquel des taxes ne peuvent être perçues pour l'usage
des routes ouvertes au trafic public dans les limites de leur destination.
Certes, l'Assemblée fédérale pourrait autoriser des dérogations à cette règle dans des cas
particuliers. Elle ne l'a fait qu'une seule fois en accordant une autorisation exceptionnelle
pour la perception de redevances au tunnel du Grand Saint-Bernard (FF 1958 II 1729). Le
cas de la redevance sur le trafic des poids lourds liée'aux prestations n'est toutefois pas
assimilable à la perception d'une taxe n'ayant qu'une incidence locale, car il s'agit bien d'une
redevance générale s'appliquant à l'ensemble des poids lourds mis en circulation sur
l'intégralité du réseau routier suisse ouvert au trafic public.
Dans un tel contexte, le Conseil fédéral estime qu'une compétence expresse relative à la
perception, associée à une compétence matérielle, est requise au niveau constitutionnel. Le
755

fondement constitutionnel devra donc être conçu comme un article définissant une compé-
tence.
332 
Proposition d'un nouvel article constitutionnel
Dans le but d'introduire une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations,
nous vous proposons le nouvel article 36luater suivant de la constitution:
Art36quater (nouveau)
'La Confédération peut percevoir sur le trafic des poids lourds une redevance liée aux presta-
tions. La redevance ne peut être perçue que dans la mesure où les coûts occasionnés à la
collectivité par ce trafic ne sont pas déjà couverts par d'autres prestations ou redevances.
^Le produit net de la redevance ne doit pas dépasser les coûts non couverts. D sera affecté a la
couverture des coûts dus au trafic routier.
-*Les cantons ont droit à une partie du produit net de la redevance. Lors de la fixation de leur
quote-part, il sera tenu compte des répercussions particulières de la redevance sur les régions de
montagne et sur les régions périphériques.
Par ce nouvel article constitutionnel, la Confédération doit être habilitée à introduire une
redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. A la différence de la disposition
proposée en vue de la prorogation de la présente redevance (art. 20 nouveau, dispositions
transitoires), il s'agit d'une disposition non limitée dans le temps, qu'il conviendra de con-
crétiser par une loi. La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations devra
être toutefois introduite d'entente avec la CE. Dans l'intervalle, la redevance sur le trafic
des poids lourds selon l'article 20 (nouveau) des dispositions transitoires subsistera à titre
provisoire.
Art. 36°."aler (nouveau)
1er alinéa
En vertu de cette disposition, la Confédération peut percevoir une redevance liée aux pres-
tations sur le trafic des poids lourds. Le terme de trafic des poids lourds devra être pré-
cisé dans la loi. Dans la perspective actuelle, il s'agit de soumettre à la redevance les trajets
effectués au moyen de camions et de remorques d'un poids total dépassant 3,5 t. La
formule potestative confère au législateur fédéral la compétence de percevoir la redevance.
D'autre part, le législateur peut se prononcer sur l'introduction ou la suppression de la
redevance.
Le fait de baser le calcul de la redevance sur les prestations permet une imputation des
coûts conforme au principe de causalité. Le montant de la redevance s'établira en fonction
des prestations effectuées et de la catégorie des véhicules. Dans des cas exceptionnels, on
pourra toutefois continuer à percevoir une redevance forfaitaire, en particulier lorsque le
relevé des prestations s'avérera impraticable ou qu'il entraînera des frais disproportionnés.
La perception de la redevance sur le trafic des poids lourds suppose que ce dernier occa-
sionne à la collectivité des coûts qu'il ne couvre pas par d'autres voies (p. ex. au moyen des
756

impôts sur les véhicules à moteur et des droits sur les carburants). Par coûts à la charge de
la collectivité, il faut entendre le découvert des coûts routiers ainsi que le solde des coûts
et avantages externes. Ces derniers doivent être chiffrables et imputables au trafic des poids
lourds.
On pourrait prélever un éventuel supplément relatif aux émissions en vertu de l'article
constitutionnel fédéral sur la protection de l'environnement (art. 24septies Cst.), à titre
transitoire, jusqu'à la complète prise en compte des coûts et avantages externes. Une déci-
sion de ce genre supposerait que l'on donne à la surtaxe sur les émissions le caractère d'une
taxe incitative. Une telle orientation interdirait toutefois la poursuite d'objectifs fiscaux.
De surcroît, la perception de la surtaxe devrait éviter tout empiétement excessif sur le
substrat fiscal cantonal (cf. à ce sujet Saladin, BV-Kommentar zu Art. 3, N 130).
Dans cet alinéa, on a fait figurer le principe de la couverture des coûts. En conséquence, la
redevance ne peut être perçue que dans la mesure où l'on enregistre des coûts non compen-
sés. De par la formulation potestative de cette première phrase du premier alinéa, c'est au
législateur qu'il appartient de juger si l'on peut renoncer à la couverture intégrale des coûts.
La deuxième phrase du 2e alinéa précise le genre d'affectation de la redevance. La formula-
tion s'inspire de l'article 36ter, 1er alinéa, de la constitution (utilisation du produit des
droits d'entrée sur les carburants). On renonce toutefois ici à une énumération détaillée des
objets en relation avec la circulation routière. L'affectation à des fins précises selon l'article
36ter de la constitution convient bien pour tenir compte des coûts d'infrastructure. Elle
n'est en revanche guère appropriée à la prise en considération des coûts et avantages
externes. La disposition ici proposée, relative à l'affectation du produit de la redevance liée
aux prestations, réserve au législateur une plus grande marge de manoeuvre que l'article
constitutionnel sur l'utilisation du produit des droits d'entrée sur les carburants.
A cet alinéa, le législateur est convié expressément, à la différence de l'article sur les car-
burants, à accorder une préférence aux régions de montagne et aux régions périphériques
lors de la fixation des parts cantonales au produit net de la redevance. Le 3e alinéa proposé
laisse le législateur libre de définir au moyen de quels critères il entend traduire dans les
faits une telle préférence.
333 
Relation entre l'article constitutionnel proposé et le droit des accords
internationaux
Cet article constitutionnel doit encourager l'objectif visant à introduire une redevance
eurocompatible sur l'utilisation des routes, sous une forme applicable à toute la Commu-
nauté européenne. La conception de la nouvelle redevance n'est par conséquent pas encore
arrêtée. Il est cependant clair qu'elle devrait être instaurée en des termes identiques dans
toute l'Europe. Pour cette raison, il ne devrait en résulter aucun problème ni au plan
multilatéral ni au plan bi latéral.
A l'article 12 de l'Accord sur le transit conclu le 21 octobre 1991 par la CE et la Suisse, il
est expressément prévu de prendre des mesures coordonnées en vue de l'introduction de
50 Feuille fédérale. 144° année. Vol. II 
757

redevances pour l'utilisation des routes. Les parties contractantes déclarent leur intention
de prévoir en trafic des poids lourds d'abord la couverture des coûts d'infrastructure et,
ultérieurement, la compensation des coûts externes (en particulier ceux qui sont relatifs aux
dégâts causés à l'environnement). Dans l'article de l'accord cité plus haut, on prévoit de
tenir des consultations régulières pendant la phase précédant l'introduction de redevances
routières. On tiendra compte - dans toute la mesure du possible - lors de l'introduction des
ces dernières, tant du principe de territorialité que des coûts spécifiques aux régions de
montagne. Il a été reconnu que les coûts d'infrastructure sont comparativement plus élevés
dans les régions alpines qu'en plaine.
334 
Grands principes de la loi
L'article constitutionnel 361ualer proposé devrait être transformé en un arrêté pouvant
être soumis à référendum. On devrait ainsi créer une loi fédérale relative à la perception
d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. Une telle loi fédérale
pourrait traiter, en substance, des aspects suivants:
1. 
But et domaine de validité: En introduisant une redevance sur le trafic des poids
lourds liée aux prestations, on veut, d'une part, que ledit trafic couvre les frais
routiers non compensés, d'autre part, qu'il couvre aussi à long terme le solde qui lui
est imputable des coûts et avantages externes. Durant une phase intermédiaire, pré-
cédant la couverture intégrale des coûts et avantages externes, un supplément dû aux
émissions devra pouvoir être perçu sur le trafic des poids lourds. Serait concerné le
trafic des poids lourds empruntant le réseau routier suisse.
La possibilité de ne percevoir la redevance qu'en liaison avec l'usage des routes natio-
nales reste ouverte.
2. Assujetissèment à la redevance: Tous les détenteurs de véhicules suisses ou étrangers
du trafic lourd y seraient assujettis. Est également en suspens la question de savoir si la
redevance frappera les véhicules à partir d'un poids total de 3,5 t ou de 12 t. La loi
devra mentionner les dérogations: c'est ainsi qu'on devrait exonérer par exemple les
véhicules qui traversent la Suisse au moyen du ferroutage, les véhicules des transports
publics ou de l'armée.
3. Fixation de la redevance: La redevance devrait être fixée en fonction des prestations.
Seraient alors déterminants les kilomètres parcourus ainsi que le poids total du
véhicule ou du convoi (différenciés par catégories); le cas échéant, on pourrait aussi se
fonder sur la charge moyenne par essieu. Il conviendrait de fixer un taux kilométrique
pour chacune des catégories de véhicules.
Dans des cas exceptionnels, il devrait être possible de continuer à percevoir une
redevance forfaitaire, notamment, lorsqu'il apparaît que le relevé des prestations est
impossible ou qu'il entraînerait des frais disproportionnés.
4. Bases de calcul: En plus du compte routier, on devrait tenir une comptabilité des
coûts et avantages externes du trafic des poids lourds. Le législateur aurait pour tâche
de fixer le niveau de la redevance en se basant sur les résultats.
758

5. 
Perception de la redevance: La perception de celle-ci devrait être harmonisée avec la
CE sur le plan technique. En premier lieu, on songe à un système électronique de per-
ception. Mais, même dans le cas d'un système totalement informatisé, la redevance liée
aux prestations devrait continuer à être perçue forfaitairement à titre d'exception.
6. 
Voies de droit: Pour les cas d'oppositions, il conviendra de désigner une première
instance de recours et de prévoir une possibilité de recours de droit administratif
auprès du Tribunal fédéral.
7. 
Utilisation du produit: Le produit net de la redevance devrait servir à compenser, au
moyen d'une affectation à des fins déterminées, le découvert des coûts routiers ainsi
que le solde négatif entre les coûts et avantages externes du trafic des poids lourds.
C'est au législateur qu'il incomberait de préciser l'affectation d'une éventuelle surtaxe
sur les émissions. En premier lieu, il pourrait s'agir d'une attribution visant à réduire
les émissions de bruit et de gaz d'échappement.
8. 
Participation des cantons aux produits: On doit distinguer la part des cantons à la
couverture des coûts d'infrastructure et la couverture du solde des coûts et avantages
externes. Dans le cas des coûts d'infrastructure, on devrait se fonder par exemple sur
des critères analogues à l'article 4 de la LUDEC (RS 725.1162). Pour ce qui est des
coûts et avantages externes, il conviendrait d'élaborer préalablement un aperçu
décrivant en termes monétaires la répartition des coûts et avantages sociaux du trafic
des poids lourds par cantons ou par régions. En outre, il conviendrait également de
compenser les répercussions éventuelles de la redevance liée aux prestations sur les
régions de montagne et sur les régions périphériques .
9. Dispositions pénales: A l'instar des autres lois fédérales relatives à des redevances,
cette loi devra contenir les indispensables dispositions pénales. Par ailleurs, les
dispositions du droit pénal administratif devraient également s'appliquer.
10. Dispositions d'application et dispositions finales: La loi devrait comporter une
disposition permettant une coordination optimale entre la redevance sur le trafic des
poids lourds et les modifications du système européen des redevances.
Enfin, lors de son entrée en vigueur, la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations prendrait la relève de la redevance forfaitaire que l'on se propose pour
l'heure de proroger.
34 
Répercussions de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations
Avec le présent message, on ne fait que proposer une. norme de compétence en vue de
l'introduction d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. Sa concré-
tisation aura lieu au niveau de la loi. C'est pourquoi ses implications ne peuvent être
décrites ici qu'en termes généraux et dans leurs grandes lignes. Le message relatif à la
législation d'application devra contenir un exposé détaillé des répercussions.
759

341 
Répercussions sur le niveau des prix
Les effets d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations dépendent
essentiellement des montants qu'elle atteindra et qui seront fixés dans la loi susmentionnée.
Comme on l'a déjà dit, le Conseil fédéral est convaincu que les produits requis pour la
couverture des coûts d'infrastructure devraient rester du même ordre de grandeur
qu'aujourd'hui. De ce fait, l'effet global du passage d'une redevance forfaitaire à une
redevance variable en fonction des prestations sera mince. En revanche, les répercussions
des éléments de coûts et avantages ne peuvent encore être évaluées. En outre, il conviendra
d'établir les incidences par branche et par groupe de biens, incidences qui dépendent essen-
tiellement de l'intensité du transport.
342 
Répercussions sur les régions de montagne et sur les régions
périphériques
Des représentants des régions de montagne et des régions périphériques ont exprimé des
craintes particulières quant à l'introduction d'une redevance sur le trafic des poids lourds
liée aux prestations. Selon une idée couramment admise, les transports de marchandises en
direction de ou au départ de ces régions impliqueraient des trajets sensiblement supérieurs à
la moyenne et seraient ainsi frappés plus fortement par la redevance.
Une analyse des distances moyennes sur la base de l'Enquête (revisée) sur le transport de
marchandises 1984 ne confirme nullement ces craintes. Tandis qu'une tonne de marchandises
à destination d'une région relevant de la loi sur l'aide en matière d'investissements dans les
régions de montagne (LIM) a parcouru en moyenne 22,6 km, cette même distance moyenne
atteignait 25,3 km dans les régions non LIM. Si l'on exclut les transports de matériaux de
construction, on parvient à une relation comparable: en moyenne 23,2 km dans les régions
LIM, 25,3 km dans les autres. Une différenciation entre les régions périphériques
(schématiquement nos régions frontalières) et les autres régions donne des résultats
analogues. On obtient encore une fois des résultats semblables si l'on analyse, non pas les
transports à destination des régions de montagne ou des régions périphériques, mais ceux
qui en viennent.
En revanche, il apparaît que souvent, pour les marchandises provenant de ces deux types de
régions ou leur étant destinées, le transport routier est le seul à entrer en ligne de compte,
car les raccordements ferroviaires y font souvent défaut ou nécessitent des trajets
complémentaires particulièrement longs. Cet aspect est souligné par le fait que la part des
transports par chemin de fer vers et au départ de ces régions est égale aux deux tiers de ce
qu'elle est dans les autres régions.
Enfin, on doit observer qu'il y a, dans les régions de montagne et les régions périphéri-
ques, une plus forte part de trafic routier que dans le reste de la Suisse qui n'est pas
générée par la région même. On peut donc supposer que ces régions subissent des effets
externes qu'elles n'ont pas provoqués. Une telle supposition devrait être examinée, il est
vrai, dans le cadre d'une étude régionalisée des coûts et avantages externes.
On peut en conclure que la différenciation des taux de redevance souvent revendiquée pour
ces régions ne se justifie pas: elle présenterait de toute façon l'inconvénient de rendre le
système de redevances encore plus complexe. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral
propose plutôt d'étudier les effets des redevances sur les régions de montagne et les
régions périphériques. Si cet examen faisait apparaître des désavantages pour ces régions,
760

une compensation pourrait leur être accordée sous la forme d'une participation au
produit net de la redevance.
343 
Répercussions sur l'engagement des véhicules et sur la répartition
modale
On doit s'attendre à certaines conséquences sur la branche des transports routiers et sur la
répartition modale. Tout d'abord, on sait que le redevance ne fera pas de distinction entre
un trajet à vide et un trajet en charge. Il en découle que la redevance devra être acquittée
également pour les parcours à vide. Aussi, va-t-elle inciter les transporteurs à les éviter en
recherchant systématiquement des frets de retour. Un effet identique devrait être constaté
à propos des courses impliquant un détour. La redevance sur le trafic des poids lourds liée
aux prestations devrait ainsi conduire à une utilisation plus rationnelle du parc de véhicules.
En outre, de par la modulation prévue des taux de redevance selon le poids total, les gros
véhicules seront touchés davantage, par kilomètre, que les petits. L'introduction de la re-
devance liée aux prestations devrait orienter plus souvent le choix du véhicules en fonction
de la nature des biens à transporter.
Enfin, on peut escompter que la redevance liée aux prestations aura tendance à frapper da-
vantage les transports sur de longues distances que les transports à courte distance. Cela
provient du fait que, pour les petites distances, la part des coûts fixes par véhicule est plus
importante, tandis qu'en trafic à grande distance, ce sont les coûts kilométriques qui pré-
dominent. Cette conséquence est tout à fait souhaitable, car l'instrument conforme au
marché qu'est la redevance liée aux prestations oriente le trafic à grande distance vers le
chemin de fer en raison de certains avantages en matière de prix. Par contre, les trans-
ports à courte distance sont relativement moins touchés, en particulier dans la distribu-
tion des marchandises, où l'on ne peut guère renoncer aux véhicules routiers.
344 
Répercussions sur les transports internationaux
Le Conseil fédéral a la ferme intention de n'introduire une redevance sur le trafic des poids
lourds'liée aux prestations qu'en étroite coordination avec les pays européens. Ainsi, il sera
possible de tenir compte dans une mesure optimale des besoins particuliers des transports
internationaux.
De surcroît, la Suisse entend respecter strictement le principe de non-discrimination. Les
véhicules étrangers devront être traités de la même façon que les véhicules suisses.
Au moment opportun, il conviendra de choisir un système de perception nécessairement
coordonné sur le plan européen. C'est même une condition essentielle pour que le transport
international ne soit pas soumis à d'inutiles obstacles administratifs. Par là, le Conseil fédé-
ral veut obtenir que les effets de la redevance liée aux prestations soient identiques, qu'il
s'agisse de transports internationaux ou de transports suisses.
345 
Répercussions sur l'environnement
Une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et comprenant éventuelle-
ment le supplément dû aux émissions ou le solde des coûts et avantages externes devrait
également exercer un effet sur le volume des substances nocives, en particulier les NOX et
761

HC, rejetées annuellement. On ne pourra donner des indications concrètes à ce sujet que
dans le cadre de la concrétisation au niveau de la loi.
35 
Répercussions sur l'état du personnel et sur les finances
351 
Sur le plan de la Confédération
Du fait que l'on ne propose en ce moment qu'un article de compétence destiné à la percep-
tion d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et que sa concrétisa-
tion est reportée au niveau de la loi, il n'est pas possible de procéder à une estimation des
produits que l'on peut en attendre. Néanmoins, le Conseil fédéral entend veiller à ce que le
passage d'une redevance forfaitaire à une redevance liée aux prestations n'entraîne pas de
surcharge injustifiée du transport routier.
Les conséquences en matière de personnel dépendront essentiellement du choix du mode de
perception. Une des raisons importantes qui a incité le Conseil fédéral à ne pas forcer l'in-
troduction de la redevance liée aux prestations réside dans la nécessaire coordination
européenne du système de perception. Le Conseil fédéral va favoriser le choix d'un système
fortement automatisé. Un tel système de traitement électronique des informations
entraînera un certain nombre de besoins. On peut toutefois prévoir d'emblée que les
conséquences sur l'état du personnel seront minimes par rapport à la situation actuelle.
352 
Sur le plan des cantons
Même dans le cadre d'un système de perception automatisé, il est opportun de confier aux
cantons la perception de la redevance sur le trafic des poids lourds pour les véhicules im-
matriculés en Suisse. Il convient dès lors de s'attendre à une certaine augmentation des
charges de personnel. Grâce à l'automatisation, un tel accroissement peut être contenu dans
des limites acceptables. De surcroît, les cantons auront leur part du produit de la redevance
liée aux prestations en vertu de l'affectation qui est proposée.
762

4 
Programme de la législature
Nous annoncerons le projet de prolongation et de refonte des redevances sur l'utilisation
des routes dans le rapport relatif au programme de législature 1991-1995 et le classerons
parmi les tâches directrices de la première partie de la législature.
5 
Relation entre les redevances sur l'utilisation des routes et le droit
européen
Le droit européen en vigueur ne consacre présentement aucune disposition spécifique aux re-
devances routières.
A l'exception des droits de douane et des redevances assimilables, la souveraineté en matière
de taxes reste acquise aux Etats membres de la CE. Cette souveraineté consiste pour les
Etats en la liberté de "fixer eux-mêmes le système de redevances leur convenant le mieux
ainsi que le niveau de celles-ci" (Selmer/Brodersen/Nicolaysen: Strassenbenutzungsabgaben
für den Schwerverkehr, Baden-Baden 1989, p. 131 avec une référence à un arrêt y relatif
de la Cour de Justice de la CE remontant à 1976).
Les redevances prélevées par les pays membres doivent être toutefois compatibles avec l'ar-
ticle 95 du traité CEE qui stipule l'interdiction de la discrimination (loc. cit.). Les rede-
vances routières doivent être également examinées à la lumière de l'article 76 TCEE. Ce
dernier prescrit que les Etats membres de la CE ne doivent pas traiter les entreprises de
transport des autres Etats plus mal que celles de leurs ressortissants jusqu'au jour où la CE
aura elle-même édicté ses propres prescriptions en matière de transport.
De telles prescriptions communautaires sont en cours d'élaboration depuis que la Commis-
sion de la CE a proposé, par l'intermédiaire d'une modification à la proposition de direc-
tive en date du 22 novembre 1990, d'harmoniser les conditions de la concurrence en
matière de transport de marchandises lourd par la route (cf. ch. 152). Cette proposition de
directive est en accord avec l'article 99 du traité CEE, lequel engage le Conseil à édicter des
dispositions en vue d'harmoniser les prescriptions légales sur les impôts à la consom-
mation, les taxes sur la consommation et les autres impôts indirects.
La Suisse est membre de l'AELE, non de la CE. Les redevances routières sont exclues de
l'accord entre les Etats membres de l'AELE et la CE sur la création d'un Espace économique
européen (Accord EEE conclu sur le plan politique le 22 oct. 1991), parce qu'il n'existe pas
encore - comme on l'a montré - d'"acquis communautaire" dans ce domaine. Cependant, il
n'est pas exclu que les redevances routières ne soient abordées indirectement par une
éventuelle Cour de justice de l'EEE. Les redevances pour l'utilisation des routes exercent
des effets sur le prix des biens (même si, de façon générale, ils sont plutôt limités). Dès
lors, on pourrait faire valoir, en se référant à l'article 7 du projet, daté du 24 octobre
1991, de traité de l'EEE (ce dernier étant identique à l'article 95 TCEE) que la perception
des redevances routières entraîne des distorsions de la concurrence sur le prix des biens.
Il est alors indiscutablement dans l'intérêt de la Suisse, en tant que pays continental au
coeur de l'Europe, d'appliquer de manière autonome les phases d'harmonisation de la CE, et
précisément celles qui concernent les redevances routières. En outre, la Suisse se conforme
bien à l'interdiction de la discrimination que prescrit d'ores et déjà le droit international,
dans la mesure où elle traite de la même manière ses ressortissants et les étrangers lors du
763

prélèvement des redevances pour l'usage des routes. Elle est en droit d'attendre la
réciproque de l'étranger.
51 
Prorogation de la redevance sur les routes nationales et droit européen
Au sein de la CE, on ne signale encore aucune tentative en vue d'harmoniser les péages auto-
routiers prélevés par divers pays membres sur les véhicules routiers légers (voitures de
tourisme, etc.).
En matière de péage autoroutier, la souveraineté reste acquise aux pays membres. A vrai
dire, il se pourrait que la proposition de directive émanant de la Commission de la CE en
vue de l'imputation des coûts d'infrastructure aux poids lourds (cf. ch. 152) constitue une
occasion de lancer aussi une opération d'harmonisation en matière de redevances autorou-
tières appliquées aux véhicules légers. Ceci est d'autant plus vraisemblable que la CE a fixé
au moyen d'une directive datée du 23 janvier 1990 (COM(89) 526 déf., Journal officiel des
Communautés européennes No C 16 du 23 janv. 1990, p. 10) un taux minimal pour les
impôts de consommation sur l'essence. A la suite d'une proposition de directive de la
Commission de la CE datée du 19 février 1991 (COM(91) déf., Journal officiel des
Communautés européennes No C 66 du 14 mars 1991, p. 14), d'autres étapes d'harmoni-
sation doivent suivre, avec effet à partir du 1er janvier 1993. Celles-ci devraient porter
autant sur l'essence au plomb que sur l'essence sans plomb et sur le carburant diesel.
Dans un tel contexte, la prorogation proposée de la redevance suisse sur les routes natio-
nales s'avère totalement compatible avec le droit de la CE en vigueur. On mentionnera fina-
lement dans cette perspective que le prix de la "vignette" est très modique, comparé aux
péages autoroutiers perçus par les autres pays européens (cf. annexes 3 à 5).
52 
Prorogation de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds et
droit européen
Selon les modifications apportées à la proposition concernant la directive de la Commission
de la CE datées du 22 novembre 1990, une redevance sur le trafic des poids lourds appli-
cable à l'intégralité du réseau routier ne serait pas acceptable; elle devrait n'être perçue que
. sur les autoroutes. A l'origine, la Suisse a caressé le projet de ne prélever de redevance de
ce type que sur son réseau autoroutier. Elle a dû y renoncer en raison du nombre très élevé
de jonctions. Le problème se pose en termes analogues en République fédérale d'Allemagne.
On peut toutefois admettre qu'en vertu du principe de l'unanimité requis en matière de
taxes (art. 99 TCEE), il s'écoulera encore passablement de temps d'ici à l'introduction
d'une redevance sur le trafic des poids lourds commune à toute la CE.
En ce qui concerne la prorogation de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds,
on ne perçoit pas la nécessité d'une harmonisation avec le droit communautaire.
Dans le même ordre d'idées, il faut rappeler enfin la "taxe d'utilisation des routes", décidée
par le législateur allemand le 30 avril 1990 (Bundesgesetzblatt 1990, partie I, p. 826 ss).
Ladite redevance a été portée par la CE et quelques Etats membres devant la Cour de
Justice de la CE. De l'avis des plaignants, la taxe sur l'utilisation des routes combinée à une
réduction simultanée des impôts allemands sur les véhicules à moteur contrevient aux règles
764

de concurrence qui s'appliquent aux divers Etats membres de la CE. Sur la base d'une
ordonnance de référé de la Cour, la République fédérale d'Allemagne a suspendu la mise en
application de cette redevance peu après son introduction (la décision définitive de la Cour
de justice de la CE se faisant encore attendre en l'occurrence).
53 
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et droit
européen
En raison des modifications apportées à la proposition de directive de la Commission de la
CE datées du 22 novembre 1990 (cf. ch. 152), il faut s'attendre à l'introduction d'une re-
devance sur le trafic des poids lourds s'appliquant à l'ensemble de la Communauté. Cepen-
dant, on ne peut émettre aujourd'hui encore aucune prévision fiable quant au moment où la
CE prendra une telle décision. Cette situation découle en particulier de la disposition conte-
nue à l'article 99 du traité CEE qui stipule que les décisions du Conseil en matière de taxes
se prennent à l'unanimité.
Grâce à l'article constitutionnel que nous proposons, la Suisse sera en mesure d'adapter sa
législation aux modalités d'une redevance dont la validité s'étendra à l'ensemble de la CE.
Une telle harmonisation est également conforme à l'article 12 de l'Accord sur le transit.
Dans celui-ci, la Suisse et la CE déclarent leur volonté d'agir conjointement lors de la
création de nouveaux systèmes de redevances sur le trafic routier.
Une harmonisation apparaît inévitable, compte tenu du volume du trafic des poids lourds et
des difficultés inhérentes au système de perception. Si l'on se réfère à la directive mention-
née plus haut, on doit admettre que la redevance communautaire sur le trafic des poids
lourds ne s'appliquera vraisemblablement qu'au réseau autoroutier et qu'aux véhicules d'un
poids total supérieur ou égal à 12 t.
54 
Conclusions
En ce qui concerne la redevance pour l'utilisation des routes nationales, on ne signale
pour l'instant aucun besoin d'harmonisation avec le droit européen. Elle doit donc (après
avoir subi quelques modifications mineures) être reconduite au-delà de l'échéance prévue par
la norme constitutionnelle actuelle.
Pour ce qui est de la redevance sur le trafic des poids lourds, on ne ressent pas davan-
tage la nécessité d'une coordination avec la législation européenne. Dans la perspective des
décisions attendues concernant l'introduction d'une redevance communautaire sur ce genre
de trafic, l'actuelle redevance ne peut être prorogée (avec les modifications proposées) qu'à
titre transitoire. Cette limitation dans le temps s'appliquera jusqu'à son remplacement par
une redevance sur le trafic des poids lourds qui soit eurocompatible. C'est dans ce but que
nous vous proposons la base constitutionnelle relative à la redevance liée aux prestations.
Au moyen de cet article constitutionnel, nous tenons explicitement à faciliter la recherche
d'une solution européenne dans le domaine de la redevance sur le trafic des poids lourds. Ce
nouvel article, y compris même l'éventuel supplément lié aux émissions, est compatible avec
le droit communautaire en vigueur ou prévisible.
765

Annexe l
Compte routier 1988
Degrés d'équilibre financier et de couverture par catégories de véhicules
4
Typai da véhicules
Voitures de tourisme:
légères
Minibus
Camions:
2 essieux:
3 5t - 5t
5t - 9t
9t - 13t
plus de 131
Tracteurs à sellette:
3St-13t
plus de 13t
Remorque de transport
Total
dont voftufes de tourisme
dont poids lourds
11 - • insuftnanc« d« ccuverturfl
+ • excédant àt couverture
Recane»
fin mirons
de francs
465
64,3
244,4
2772,7
411 6
93
3243
54
20 3
36
17 0
363
281 6
1077
603
42
1 5
389
2 8
S43
11 1
4518,1
3428,7
6396
Con«ed. 
uater (nouveau)
1 La Confédération peut percevoir sur le trafic des poids lourds une redevance liée
aux prestations. La redevance ne peut être perçue que dans la mesure où les coûts
occasionnés à la collectivité par ce trafic ne sont pas déjà couverts par d'autres
prestations ou redevances.
2 Le produit net de la redevance ne doit pas dépasser les coûts non couverts. Il
sera affecté à la couverture des coûts dus au trafic routier.
3 Les cantons ont droit à une partie du produit net de la redevance. Lors de la
fixation de leur quote-part, il sera tenu compte des répercussions particulières de
la redevance sur les régions de montagne et sur les régions périphériques.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
35005
') FF 1992 II 725
777

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la prorogation et la refonte des redevances sur l'utilisation des routes
(redevance sur le trafic des poids lourds et redevance pour l'utilisation des routes
nationales) du 27 janvier 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
12
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
92.012
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
31.03.1992
Date
Data
Seite
725-777
Page
Pagina
Ref. No
10 106 911
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