ch_vb · JAAC 60.16 · 1994-12-13 · de


JAAC 60.16
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de douanes du 13 décembre 1994
Perception subséquente de droits de douane. Bonne foi.
- En droit douanier, le principe de la bonne foi s’applique-t-il sans
réserve ou au contraire avec la même rigueur qu’en droit fiscal ?
(question laissée ouverte; consid. 3).
- En l’espèce, les conditions permettant à un administré de se prévaloir
d’un renseignement erroné ne sont pas remplies, le recourant n’ayant
pas établi l’existence d’un faux renseignement eu égard à sa demande
(consid. 4).
Nachforderung von Zollabgaben. Treu und Glauben.
- Gilt der Grundsatz von Treu und Glauben im Zollrecht
uneingeschränkt oder aber mit der gleichen Einschränkung wie im
Steuerrecht ? (Frage offengelassen; E. 3).
- Im vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für den Schutz des
Vertrauens, das der Betroffene in die falsche Auskunft gesetzt hat, nicht
gegeben; der Beschwerdeführer macht nicht geltend, hinsichtlich seiner
Anfrage läge eine falsche Auskunft vor (E. 4).
Percezione susseguente del dazio. Buona fede.
- In diritto doganale, il principio della buona fede si applica senza
riserve oppure con l’identica limitazione come nel diritto fiscale ?
(questione lasciata irrisolta; consid. 3).
- Nel caso presente le premesse per la protezione della fiducia che
l’amministrato ha posto nell’informazione errata non sono adempite;
il ricorrente non fa valere l’esistenza di una falsa informazione relativa
alla sua domanda (consid. 4).
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Résumé des faits:
A. En date des 1er novembre 1989 et 10 avril 1990, la société L. SA importa
par l’entremise de transitaires deux stocks de farine de céréales sous le
N° 1101.0011 du tarif des douanes, correspondant à des farines de froment
(blé) ou de méteil non dénaturées (farines de gonflement).
B. Après enquête et analyse de la farine en cause par les services compétents
de l’administration, la Direction du Vème arrondissement des douanes
de Lausanne, se fondant sur l’art. 12 de la loi fédérale sur le droit pénal
administratif (DPA, RS 313.0) et l’art. 13 de la loi fédérale sur les douanes (LD,
RS 631.0), prononça en date du 23 novembre 1993 une décision de perception
subséquente de Fr. 1622.25 (y compris les droits de statistique), motif pris
du classement de la marchandise litigieuse sous le N° 1101.0019 du tarif
douanier. La société L. SA fit recours en date du 22 décembre 1993, «réfutant»
le prononcé entrepris. Par décision du 9 mai 1994, la Direction générale des
douanes (DGD) rejeta le recours, mettant les frais de procédure à la charge de
la société L. SA.
C. La société L. SA (ci-après: la recourante) a formé un recours contre ladite
décision en date du 9 juin 1994. Motivation et pièces à l’appui, elle conclut à
l’annulation de la décision incriminée du 9 mai 1994. En substance, elle argue
de sa bonne foi et de l’absence d’une faute inexcusable. La DGD a transmis sa
réponse au recours en date du 20 juillet 1994. Elle conclut au rejet du recours,
avec suite de frais.
Extrait des considérants:
1. (Questions formelles)
2. La DGD a classé la farine en cause sous le N° 1101.0019 du tarif douanier,
alors que la recourante l’a importée sous le N° 1001.0011. La première
question à résoudre est de savoir si la correction tarifaire décidée par la DGD
est en soi justifiée, à défaut de quoi la perception subséquente devrait être
annulée, sans analyse des autres griefs de la recourante.
a. Il faut d’abord constater que, dans son premier pourvoi à la DGD du
22 décembre 1993, la recourante ne remet pas en cause, dans son principe, la
position du tarif douanier adoptée par l’administration. Elle y concède même
son «ignorance de la véritable position douanière» et son erreur. Dans son
mémoire adressé à la Commission fédérale de recours en matière de douanes
(ci-après: la Commission de recours), la recourante, sans faire montre d’une
adhésion expresse, ne conteste pas non plus le choix opéré.
b. La position commune des parties en présence concernant le classement
tarifaire ne libère pas forcément, tant s’en faut, la Commission de recours
d’un examen approfondi de son bien-fondé. Il n’est d’abord pas contestable
que, malgré l’art. 3 let. e de la loi fédérale sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021) excluant l’application de ladite loi pour la procédure de
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dédouanement, la Commission de recours puisse revoir librement l’état
de fait et le droit applicable et doive respecter le principe inquisitoire et la
maxime d’office (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, p. 175; Urs Behnisch,
Die Verfahrensmaximen und ihre Auswirkungen auf das Beweisrecht im
Steuerrecht, in: Archives de droit fiscal suisse, ci-après: Archives, vol. 56,
p. 577 ss; ATF 119 V 347, consid. 1a; 116 V 23, consid. 3c). Certes, un tel contrôle
ne peut s’assimiler à une nouvelle et complète constatation de l’état de fait
sans collaboration des parties et son intensité dépend souvent des griefs
soulevés par les parties. S’agissant des points de droit, la Commission de
recours n’a pas à aller au-delà de l’articulation des griefs invoqués et des
indices résultant de l’analyse du dossier (ATF 110 V 48, consid. 4a). Il n’en
demeure pas moins qu’un contrôle approfondi se justifie lorsque, comme
en l’espèce, l’autorité de recours, appelée à revoir le classement tarifaire
effectué, remplit le rôle d’une autorité de dernière instance (art. 100 let. h de
la loi fédérale d’organisation judiciaire [OJ], RS 173.110) et que sont en jeu
la mise en oeuvre correcte d’une convention internationale et l’application
uniforme d’une législation de caractère technique. Aussi, le fait que, comme
en l’espèce, la recourante ne remette pas en cause la position tarifaire fixée
ne saurait avoir une quelconque influence sur l’intensité du contrôle exercé
par la Commission de recours. Tout au plus peut-on poser le principe que,
dans un tel cas, la Commission de recours a la faculté de renvoyer purement
et simplement aux considérants de la décision attaquée, ne serait-ce que par
économie de procédure, lorsqu’après examen du cas, il s’avère que le choix de
l’autorité administrative inférieure échappe à toute critique.
c. Tel est le cas en l’espèce. L’autorité inférieure a montré à satisfaction de
droit que la farine en cause n’était pas une farine de gonflement, tombant sous
le N° 1101.0011 du tarif douanier. S’agissant par ailleurs clairement d’une
farine de blé non dénaturée, elle doit être classée sous le N° 1101.0019 (autres).
Le classement et la créance subséquente qui en est découlée ne peuvent donc
qu’être confirmés. On peut tout au plus regretter que le résultat de l’analyse
faite par la DGD, fondant à la fois le classement et la créance contestée, ne
figure pas au dossier, prolongeant ainsi inutilement la constatation de l’état de
fait par l’autorité de recours. Ce manquement a cependant été régularisé lors
de l’instruction et le résultat de l’examen de la farine litigieuse communiqué à
la Commission de recours en date du 31 octobre 1994.
Cela dit, la recourante remet également en cause, au moins en filigrane, la
justesse du renseignement qu’aurait donné par téléphone l’Administration
fédérale des douanes à ses transitaires. Elle estime surtout qu’au moment de
l’importation, les services compétents auraient dû s’apercevoir de l’erreur
commise et avertir la ou les personnes intéressées. Ce disant, elle se prévaut
d’une violation du principe de la bonne foi et la pertinence de ce grief doit être
analysée.
3.a. Le principe de la bonne foi, issu de l’art. 2 al. 1er CC et applicable
également en droit public, énonce qu’un comportement loyal et digne de
confiance doit présider dans les rapports entre l’Etat et l’administré. Il peut se
diviser en trois sous-principes: l’interdiction du comportement contradictoire,
la protection de la confiance et l’interdiction de l’abus de droit (Ulrich Häfelin /
Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrecht, Zurich 1993,
p. 118; voir aussi pour une distinction analogue, Blaise Knapp, Précis de droit
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administratif, Bâle/Francfort 1991, p. 105 ss; ATF 108 Ib 377, consid. 2b). Il est
applicable à toute l’administration, mais aussi à l’administré lui-même. Ce
dernier doit notamment, sous l’angle du principe de la confiance, fournir à
l’autorité des informations exactes et complètes qui lui permettent de prendre
des décisions valables et de donner des renseignements adéquats (Archives,
vol. 50, p. 387, consid. 2.b in fine).
En droit fiscal, le droit à la protection de la bonne foi est en principe moins
étendu que dans les autres domaines, vu l’importance qu’y revêt le principe de
la légalité (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 395;
Ernst Blumenstein / Peter Locher, System des Steuerrechts, Zurich 1992, 4. neu
bearb. Aufl., p. 22; Archives, vol. 57, p. 163, consid. 4; vol. 48, p. 84, consid. 3;
vol. 41, p. 600, consid. 3).
b. Le sous-principe de l’interdiction du comportement contradictoire énonce
que l’autorité ne doit pas, par rapport à une même personne, exprimer des
opinions divergentes ou se comporter de manière différente dans des affaires
semblables (Grisel, op. cit., p. 395; Häfelin/Müller, op. cit., p. 132 s.; ATF 100
Ia 386, consid. 2c). Il s’applique aussi, mutatis mutandis à l’administré, mais
revêt alors seulement la qualité d’un principe général du droit, ne tirant pas sa
source de l’art. 4 Cst. (Häfelin/Müller, op. cit., p. 118).
c.aa. Le sous-principe de la protection de la confiance, dans la mesure où il
protège l’administré, se déduit directement de l’art. 4 Cst. et a le rang d’un
droit constitutionnel. Il postule notamment que l’autorité demeure liée par les
faux renseignements qu’elle donne au citoyen. En principe, outre l’existence
d’un renseignement effectif (Grisel, op. cit., p. 390), cinq conditions doivent,
aux termes de la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF), être cumulativement
réunies pour qu’un administré puisse se prévaloir d’un renseignement
pourtant erroné (ATF 117 Ia 285, consid. 2b; 109 V 52; 108 Ib 377, consid. 3b):
- le renseignement a été donné relativement à une situation individuelle et
concrète;
- il a émané d’un organe compétent ou censé compétent;
- le citoyen ne pouvait pas sans autre en reconnaître la fausseté;
- le renseignement a engagé son bénéficiaire à adopter un comportement qui
lui est préjudiciable;
- la législation applicable ne s’est pas modifiée depuis que le renseignement a
été donné.
S’il s’avère que toutes ces conditions sont réunies et qu’au surplus, il n’existe
aucun intérêt public primant l’application du principe de la bonne foi (ATF 116
Ib 185, consid. 3c; 103 Ia 515; 101 Ia 328), l’administration est alors pleinement
liée par son renseignement et ne saurait, le cas échéant, prétendre à une
créance fondée sur le renseignement inexact.
En droit fiscal, ces conditions doivent en principe être examinées avec une
plus grande rigueur. Elles doivent exister d’une manière claire et manifeste
(Archives, vol. 60, p. 53, consid. 3; Revue fiscale 1991, p. 464). Dans ce domaine
en effet, il y aurait lieu, comme on l’a vu, de poser en matière de principe de
la bonne foi, des critères plus rigides que pour les autres domaines du droit
(Revue fiscale 1993, p. 434; 1991, p. 573; Revue de droit administratif et de droit
fiscal 1992, p. 264; 1991, p. 12).
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bb. Le sous-principe de la protection de la confiance s’applique également en
droit douanier. S’agissant cependant de renseignements donnés oralement, la
mise en oeuvre dudit principe ne va pas sans poser un problème particulier.
Il faut en effet distinguer selon qu’il s’agit ou non d’un renseignement sur le
tarif:
- S’agissant d’un renseignement sur le tarif douanier, le débat est dominé
par la disposition de l’art. 8 al. 7 de l’ordonnance relative à la loi sur les
douanes (OLD, RS 631.01) qui, faisant écho à l’art. 32 LD, dispose qu’un
renseignement verbal ne lie pas la douane. Une jurisprudence constante -
mais aussi ancienne - de la Commission de recours a confirmé cette disposition
(Archives, vol. 20, p. 317; vol. 36, p. 536; décisions de la Commission de recours
du 6 février 1981, consid. 3.a, ZRK 282/1980; du 23 août 1993, consid. 3.b,
ZRK 807/92). D’un autre côté, la jurisprudence du TF (ATF 82 I 256) et la
doctrine (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht,
Bâle 1983, p. 212) émettent des doutes que la Commission de recours doit
aujourd’hui pour le moins confirmer. Le texte de l’art. 8 al. 7 OLD apparaît en
effet incom-patible avec la jurisprudence actuelle du TF et il y a d’autant plus
de raisons de le mettre en doute qu’il figure dans une simple ordonnance du
Conseil fédéral, que la Commission de recours est en droit de contrôler. Cela
dit, même si cette dernière déclarait ledit texte inconstitutionnel, ou même
déjà illégal et contraire à l’art. 32 LD, un deuxième problème surgirait. Un
renseignement sur le tarif deviendrait un renseignement comme les autres,
auquel s’appliquerait la jurisprudence actuelle du TF. Or, une telle application,
comme on va le voir, ne serait pas aisée.
- S’agissant d’un renseignement ne relevant pas du tarif douanier, il faut
en effet encore savoir si le principe de la bonne foi s’y applique avec ou
sans la rigueur «fiscale» au sens indiqué. A cet égard, la jurisprudence de
la Commission de recours ne semble pas définitive, ni même claire, conduisant
à une vision parfois plutôt souple (décisions de la Commission de recours
du 25 août 1978, consid. 1, ZRK 130/177; du 30 septembre 1983, consid. 9,
ZRK 417/1982, du 6 février 1989, consid. 4, ZRK 671/88), parfois clairement
rigide (décisions de la Commission de recours du 9 juin 1978, consid. 7, ZRK
72/1976; du 18 mars 1977, consid. 3, ZRK 79/1976; du 18 mars 1977, consid. 4,
ZRK 87/1976 avec référence à l’ATF 97 I 130; du 27 mai 1983, consid. 3a, ZRK
419/82). Il n’y a en soi, il est vrai, aucune raison de s’écarter de l’exception
voulant que le principe de la bonne foi ne s’applique qu’avec rigueur, étant
donné que les droits de douane sont une branche du droit fiscal (Ernst Höhn,
Steuerrecht: ein Grundriss des schweizerischen Steuerrechts für Unterricht
und Selbststudium, 7ème éd., Berne 1993, p. 69 et 71; Knapp, op. cit., p. 577;
Blumenstein/Locher, op. cit., p. 167 ss). Cela dit, il n’est pas inutile de rappeler
qu’en matière d’impôt sur le chiffre d’affaires (IChA), le principe de la bonne
foi s’applique sans réserve (Archives, vol. 62, p. 695, consid. 2.c; vol. 57, p. 158,
consid. 3.a; vol. 55, p. 438, consid. 4.b; vol. 54, p. 150, consid. 4.a, vol. 53, p. 653,
consid. 2.b; arrêts non publiés en les causes V. B. c / AFC du 12 juin 1992, F. P.
c / AFC du 19 mars 1994 consid. 3, A. Z. c / AFC du 11 juillet 1994 et W. A.G. c /
AFC du 11 juillet 1994, consid. 2). On ne trouve en effet aucune trace dans cette
jurisprudence de la nécessité d’une application plus rigoureuse au sens cité, ni
même de renvoi à des arrêts topiques d’autres domaines du droit fiscal. Une
différence non seulement entre le droit fiscal et les autres domaines du droit,
mais à l’intérieur même du droit fiscal apparaît donc à la fois incontestable
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et problématique. Pour prendre exemple, on imagine mal la Commission de
recours appliquer des concepts différents en matière de principe de la bonne
foi, selon que l’importation engendre une reprise de droits de douane ou une
reprise en matière d’IChA. Sans parler des situations où une marchandise est
soumise à la fois aux droits de douane et à l’IChA.
Il est donc souhaitable qu’à l’avenir ces questions trouvent une réponse
satisfaisante pour le justiciable et il apparaît sans nul doute que si une
évolution s’avère nécessaire, elle devrait plutôt aller dans le sens d’une
application uniforme et sans réserve du principe de la bonne foi (pour un
exemple d’évolution, s’agissant des assurances sociales, voir ATF 116 V 298,
consid. 4a et, auparavant, ATF 106 V 139, consid. 3).
En l’occurrence, les questions posées peuvent rester ouvertes, puisque la
cause peut trouver une issue sans qu’elles soient résolues. Même la solution
la plus souple - soit l’application de la jurisprudence du TF dans les causes en
dehors de la fiscalité indirecte - est en effet déjà, comme on va le voir, hors de
question.
4.a. En l’espèce, il faut d’abord constater que la recourante n’allègue même
pas que le renseignement sur le tarif donné bien avant l’importation ait été
erroné par rapport au contenu de la demande. Or, les cinq conditions de la
jurisprudence la plus souple présupposent avant toute chose l’existence d’un
faux renseignement eu égard à l’état de fait soumis par le requérant. Cela
n’étant pas le cas, elle ne saurait, pour cette seule raison déjà, se prévaloir
d’une quelconque jurisprudence du TF. En réalité, la recourante reproche
à l’administration de n’avoir pas vu que l’état de fait lui-même présenté
par le demandeur était déficient. Le grief va trop loin. On ne saurait prier
l’administration, celle des douanes en particulier, d’anticiper et de s’assurer de
l’exactitude de l’état de fait qui va fonder le renseignement. L’administré en
est le seul responsable et doit supporter, le cas échéant, les conséquences de sa
négligence ou de son absence de diligence relative à ses indications inexactes
(Weber-Dürler, op. cit., p. 93-94; ATF 98 Ib 250). Sous ce premier aspect,
la présente cause se résume donc à une pure question de droit, qu’il faut
trancher en défaveur de la recourante. D’ailleurs, même si le besoin s’en était
fait sentir, il eût été impossible de compléter l’état de fait par des investigations
plus approfondies, la recourante elle-même n’étant pas en mesure d’être
plus précise sur les circonstances de la délivrance du renseignement (voir le
recours du 22 décembre 1993, l’expression «selon toute vraisemblance, d’après
les renseignements téléphoniques...»). La Commission de recours eût été alors
obligée de procéder à une appréciation anticipée des preuves (Kölz/Häner,
op. cit., p. 47, ch. 63 in fine; ATF 115 Ia 8, consid. 3a; 106 Ia 162, consid. 2b) et,
au vu du résultat, de faire supporter le fardeau de la preuve à la recourante
(Häfelin/Müller, op. cit., p. 304; ATF 117 V 153; 115 V 38).
b. La recourante, il est vrai, se place aussi au moment de l’importation. Elle
estime que, compte tenu des circonstances, les services compétents auraient
dû, sur le moment, corriger l’erreur commise par ses transitaires. C’est
d’abord oublier que c’est dans un second temps seulement, soit bien après
l’importation, que l’administration, se fondant sur une analyse faite par
la DGD, a procédé à une perception subséquente des droits de douane. La
vérification est intervenue après l’acceptation de la déclaration de l’assujetti
au sens technique (art. 35 LD). Or, la déclaration acceptée (par le sceau de la
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douane) lie celui qui l’a établie et exclut une correction ultérieure dégageant
la responsabilité de celui qui a enfreint des prescriptions douanières (parmi
tant d’autres, décisions de la Commission de recours du 18 septembre 1978,
consid. 3, ZRK 168/77; du 27 août 1977, consid. 2.a, ZRK 117/77). Quand bien
même les services compétents auraient attiré l’attention des transitaires après
l’acceptation, la reprise subséquente de droits de douane resterait fondée.
L’art. 35 LD introduit il est vrai un certain formalisme, mais il apparaît justifié
et, en vertu de l’art. 113 al. 3 Cst., il lie la Commission de recours et les autorités
douanières. Quant à l’acceptation elle-même, elle ne peut en aucun cas être
reprochée à l’autorité, vu les termes utilisés et le numéro de tarif apposé par
les transitaires. De l’analyse des pièces du dossier, il ressort que le bureau
de douane d’importation n’avait aucun motif de ne pas apposer son sceau.
Au surplus, la recourante n’allègue pas que ses transitaires aient, juste avant
de remettre les déclarations, demandé les renseignements nécessaires au
sens de l’art. 32 LD. Sous cet angle également, il n’existe donc aucun indice
permettant de faire croire que l’autorité a eu un comportement contradictoire
ou même arbitraire. En définitive, la recourante méconnaît totalement les
obligations légales qui lui incombent et prétend manifestement à tort qu’en
se soumettant au contrôle douanier, elle se met «à l’abri d’éventuelles fautes».
En réalité, l’art. 24 LD enjoint clairement au redevable d’établir lui-même une
déclaration conforme au tarif et l’art. 29 LD énonce que la personne assujettie
est tenue de prendre toutes les mesures prévues par la loi et les règlements
pour assurer l’assujettissement aux droits de douane. Contrairement aux dires
de la recourante, il ne revient pas à l’administration d’assumer de tels devoirs
à sa place.
c. La recourante fait enfin état de sa «bonne foi» au sens commun du terme,
c’est-à-dire de l’ignorance prétendument excusable du droit applicable. Ce
grief, faut-il le préciser, n’a rien à voir avec l’application du principe dit de la
bonne foi, exposé au consid. 3.a et tire plutôt son origine du libellé de l’art. 3
CC. Il s’avère cependant également manifestement mal fondé. D’abord, la
recourante ne saurait se dégager de sa responsabilité de droit public en faisant
allusion à la faute d’un tiers, en l’occurrence de ses transitaires. Il s’agit là d’un
éventuel litige de droit privé qui n’a aucun effet sur le sort de la cause et dont
la Commission de recours n’a pas à connaître (décisions de la Commission
de recours du 7 avril 1994, consid. 2.b, ZRK 846/93; du 30 septembre 1994,
consid. 4.a, ZRK 830/93). Ensuite, c’est à tort que la recourante met en exergue
son ignorance du droit applicable. Nul ne peut tirer avantage de son ignorance
de la loi et le fait que la recourante se dise non initiée n’y change rien (ATF 113
V 81 consid. 4c; 110 V 338 consid. 4; 110 V 339, consid. 3). La bonne foi de la
recourante au sens du présent considé
rant peut certes avoir une influence en procédure pénale, mais elle ne saurait
avoir une quelconque retombée sur le bien-fondé de la créance due.
5. Les considérations qui précèdent conduisent la Commission de céans à
rejeter le recours et à confirmer la créance douanière fondée sur les art. 12
DPA et 13 LD.
(...)
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JAAC 60.16 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de douanes du 13
décembre 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
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Volume
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150 002 987
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