ch_vb · JAAC 59.11 · 1994-01-12 · de


JAAC 59.11
Entscheid des Bundesrates vom 12. Januar 1994
Art. 58 al. 1 LCF. Octroi de droits de circulation à l’Entreprise des PTT
pour une exploitation à l’essai d’une durée de trois ans sur un tronçon.
- Compétence du Conseil fédéral selon le principe de l’unité de la
procédure en raison de sa compétence pour connaître des recours
contre des décisions sur l’octroi définitif de droits de circulation ainsi
que sur la participation de la Confédération aux frais d’exploitation
non couverts, l’autorisation d’exploitation à l’essai faisant partie de
cette procédure (confirmation de la jurisprudence).
- L’octroi définitif de droits de circulation suppose notamment que la
nouvelle liaison réponde à un besoin, condition qui doit être éprouvée
lors d’une exploitation à l’essai. Une exception n’est possible que si le
besoin peut être démontré d’une autre manière.
- Les résultats de l’exploitation d’un autobus local ne suffisent pas
à apporter cette preuve au cas d’espèce, les conditions n’étant pas
comparables.
- Le fait que le nouveau tronçon soit neutre du point de vue des coûts ne
dispense pas de l’établissement de la preuve du besoin.
Art. 58 Abs. 1 EBG. Erteilung der Verkehrsrechte an die PTT-Betriebe für
einen dreijährigen Versuchsbetrieb auf einer Teilstrecke.
- Zuständigkeit des Bundesrates nach dem Grundsatz der Einheit des
Verfahrens, weil der Bundesrat Beschwerden gegen Verfügungen über
die definitive Erteilung der Verkehrsrechte und über die Beteiligung
des Bundes an den ungedeckten Betriebskosten der fraglichen Strecke
beurteilt und die Bewilligung des Versuchsbetriebes Teil dieses
Verfahrens ist (Bestätigung der Rechtsprechung).
1

- Die definitive Erteilung der Verkehrsrechte setzt unter anderem
voraus, dass für die neue Verbindung ein Bedürfnis besteht und dieses
in einem Versuchsbetrieb ermittelt wird. Eine Ausnahme ist dann zu
machen, wenn sich das Bedürfnis auf anderem Wege nachweisen lässt.
- Dieser Nachweis lässt sich im vorliegenden Fall nicht mit den
Ergebnissen des seinerzeitigen Ortsbusbetriebes erbringen, weil die
Verhältnisse nicht vergleichbar sind.
- Die Kostenneutralität der neuen Teilstrecke entbindet ebenfalls nicht
von der Klärung der Bedürfnisse.
Art. 58 cpv. 1 LFerr. Conferimento dei diritti di trasporto all’Azienda
delle PTT per un esercizio a titolo di prova per tre anni su una tratta.
- Competenza del Consiglio federale secondo il principio dell’unità
della procedura, perché il Consiglio federale decide su ricorsi contro
decisioni inerenti il conferimento definitivo dei diritti di trasporto e
sulla partecipazione della Confederazione ai costi d’esercizio scoperti
della tratta in questione; inoltre l’autorizzazione per l’esercizio a titolo
di prova è parte di questa procedura (conferma della giurisprudenza).
- Il conferimento definitivo dei diritti di trasporto esige, fra l’altro, che
vi sia la necessità del nuovo collegamento e che tale necessità venga
accertata attraverso un esercizio a titolo di prova. Un’eccezione a tale
procedere è possibile se la necessità può essere dimostrata in altro
modo.
- Per il caso in questione la prova richiesta non può essere basata
sui risultati dell’autobus locale a suo tempo in esercizio, poiché le
situazione non sono paragonabili.
- La neutralità dei costi della nuova tratta non esclude l’accertamento
della necessità.
I
A. Am 25. Januar 1993 haben die Schweizerischen Post-, Telefon- und
Telegrafenbetriebe (PTT-Betriebe) das EVED ersucht, die für die Postautolinie
290.15 Bern-Hinterkappelen (Kappelenring) bestehenden Verkehrsrechte
ab 29. Mai 1993 (Fahrplanwechsel) auf die Teilstrecke Hinterkappelen
(Kappelenring)-Aumatt-Brunnmatt auszudehnen. Das EVED hat am
7. Juni 1993 den PTT-Betrieben die Verkehrsrechte für die regelmässige
Personenbeförderung erteilt, aber einstweilen nur für die Dauer eines
dreijährigen Versuchsbetriebes (das heisst bis Fahrplanwechsel 1996).
B. Mit Eingabe vom 21. Juni 1993 führt die Gemeinde Wohlen bei Bern,
vertreten durch den Gemeinderat, gegen diese Verfügung Beschwerde an den
Bundesrat. Sie beantragt, die Verkehrsrechte seien den PTT-Betrieben definitiv
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zu erteilen. Zur Begründung bringt sie vor, die Gemeinde Wohlen habe in
den vergangenen Jahren auf der fraglichen Teilstrecke jeweils von November
bis April einen Ortsbus betrieben, womit das Bedürfnis für einen Busbetrieb
erbracht sei. Die neue Teilstrecke verursache zudem keine zusätzlichen Kosten,
sei also kostenneutral, weshalb auch von daher kein Grund bestehe, einen
Versuchsbetrieb durchzuführen ...
C. Mit Vernehmlassung vom 16. September 1993 beantragt das Bundesamt
für Verkehr (BAV) im Auftrag des EVED, die Beschwerde abzuweisen. Es führt
aus, Bundeshilfe an den Betrieb von Unternehmen des öffentlichen Verkehrs
könne nur gewährt werden, wenn sie für den allgemeinen Verkehr des Landes
oder einer Landesgegend unentbehrlich seien. Aus dem massgeblichen
Bundesrecht ergebe sich, dass keineswegs alle Kosten aus dem Betrieb eines
solchen Unternehmens subventioniert werden können; zudem müsse die
fragliche Verkehrsverbindung einem Bedürfnis entsprechen. Um festzustellen,
wie es sich damit verhalte, werde das Instrument des Versuchsbetriebs
eingesetzt. Was das Bedürfnis für die neue Teilstrecke angehe, lasse sich der
Nachweis dafür - entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin - nicht
mit den Ergebnissen des seinerzeitigen Ortsbusbetriebes erbringen, und zwar
schon deshalb nicht, weil die Verhältnisse nicht vergleichbar seien. Dass die
neue Teilstrecke kostenneutral sei, ändere nichts daran, dass auch für sie
das Bedürfnis und die Unentbehrlichkeit in einem Versuchsbetrieb ermittelt
werden müssten ...
II
1.1. In der angefochtenen Verfügung erteilte das EVED den PTT-Betrieben
die auf drei Jahre befristeten Verkehrsrechte für die Teilstrecke
Hinterkappelen-Aumatt-Brunnmatt (vgl. Art. 1 Abs. 1 Bst. a des
Postverkehrsgesetzes vom 2. Oktober 1924 [PVG], SR 783.0, und Art. 2 Abs. 1
Bst. e der V vom 22. Juni 1970 zum PTT-Organisationsgesetz [VPTT-OG],
SR 781.01). Im vorliegenden Fall streitig ist die Frage, ob das EVED die
Verkehrsrechte hätte definitiv erteilen müssen. Der Bundesrat ist nach Art. 72
Bst. a und 74 VwVG für die Beurteilung der Beschwerde zuständig, wenn die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unzulässig ist.
Bisher hatte der Bundesrat im Zusammenhang mit der Erteilung von
Verkehrsrechten nur Beschwerden zu beurteilen, in denen streitig
war, ob und wieweit der Bund sich an den Kosten der fraglichen
Verkehrsverbindung zu beteiligen hat. Für diese Fälle hat der Bundesrat
seine Zuständigkeit mit folgender Begründung bejaht: Nach Art. 99 Bst. h
OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter anderem ausgeschlossen
gegen Verfügungen betreffend die Verweigerung von Beiträgen, auf die
das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Einen solchen Anspruch
auf Bundeshilfe verleiht das massgebliche Bundesrecht nicht, weil dem
Ermessen der zuständigen Behörden anheimgestellt wird, ob und wieweit
diese bei der Erteilung von Verkehrsrechten Bundeshilfe gewähren. Dieses
Bundesrecht ist seit 1972 auch auf neue Buslinien und Teilstrecken der
PTT-Betriebe anwendbar, und zwar gleicherweise auf die Eröffnung neuer
Linien wie auf die Erweiterung bestehender Linien (vgl. Art. 58 Abs. 1,
60 und 95 Abs. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG],
3

SR 742.101; Art. 27 der Verordnung vom 19. Dezember 1958 über den Vollzug
des sechsten und siebenten Abschnittes des Eisenbahngesetzes, im folgenden
Verordnung, SR 742.101.1). Daher ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht ausgeschlossen und die Verwaltungsbeschwerde an den
Bundesrat zulässig (VPB 58.78).
Der vorliegende Fall weist insofern eine Besonderheit auf, als formell nicht die
Bundeshilfe streitig ist, sondern die Frage, ob die Verkehrsrechte definitiv
zu erteilen sind oder nicht. Indessen kann dies an der Zuständigkeit des
Bundesrates nichts ändern. Der Versuchsbetrieb, wie das EVED ihn im
vorliegenden Fall bewilligt hat, ist eine der Bedingungen, die zu erfüllen sind,
damit die Verkehrsrechte definitiv erteilt werden können (Ziff. 2 hiernach).
Die Verfügung darüber lässt sich von ihrer Funktion her als Vorentscheid im
Verfahren verstehen, das zur Verfügung über die definitiven Verkehrsrechte
führt, wobei dann auch die Frage der Bundeshilfe zu entscheiden sein wird.
Diese Verfügung unterliegt nach der genannten Praxis der Beschwerde an
den Bundesrat. Würde für den Versuchsbetrieb anders entschieden und die
Verfügung darüber der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
unterstellt, käme es zu einer Spaltung des Rechtswegs, die dem Grundsatz
der Einheit des Prozesses widerspricht. Dasselbe gälte auch dann, wenn die
vorliegende Beschwerde gutgeheissen und das EVED angewiesen würde, neu
zu verfügen und die Verkehrsrechte definitiv zu erteilen, wobei diesfalls auch
die Frage der Bundeshilfe zu entscheiden wäre; diese Verfügung unterläge
ebenfalls der Beschwerde an den Bundesrat. Es kann daher nicht darauf
ankommen, ob das EVED die Verkehrsrechte definitiv oder provisorisch erteilt;
der Bundesrat ist so oder anders für Beschwerden gegen solche Verfügungen
und daher auch im vorliegenden Fall zuständig.
...
2. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob das EVED die Verkehrsrechte
definitiv hätte erteilen müssen. Das Departement führt dazu in der
Vernehmlassung aus, dass gemäss Art. 58 Abs. 1 EBG der Bund notleidenden
Verkehrsunternehmen, solange sie für den allgemeinen Verkehr des Landes
oder einer Landesgegend unentbehrlich sind, Hilfe zur Aufrechterhaltung
des Betriebes gewähren kann. Nach Abs. 3 der genannten Bestimmung kann
die Bundeshilfe an besondere Bedingungen geknüpft und das Unternehmen
unter anderem dazu angehalten werden, alle technischen, organisatorischen
und rechtlichen Massnahmen zur Verbesserung seiner finanziellen Lage
zu treffen. Noch weiter geht Art. 33 Abs. 1 der Verordnung; er bestimmt,
dass das BAV die Hilfe nach den Aufwendungen, Leistungen und Tarifen
bestimmt, die angemessen erscheinen, falls der Aufwand für den Betrieb der
Linie im Verhältnis zur Leistung übersetzt ist oder das Angebot die Nachfrage
übersteigt.
Aus Wortlaut und Zweck der obigen Bestimmungen geht hervor,
dass keineswegs alle Kosten aus dem Betrieb unentbehrlicher
Verkehrsverbindungen des allgemeinen Verkehrs ausgeglichen werden
sollen. Vielmehr wird der wirksame Einsatz der finanziellen Mittel
angestrebt. Daneben sollen die Unternehmen auch nicht gehalten sein,
Verkehrsverbindungen anzubieten, für die kein ausreichendes Bedürfnis
besteht. Im Gegenteil, die Fahrten müssen einem Bedürfnis entsprechen,
damit die Verkehrsrechte überhaupt erteilt werden können (vgl. Art. 11 Abs. 1
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Bst. a der Vollziehungsverordnung II vom 4. Januar 1960 zum BG betreffend
den Postverkehr [Automobilkonzessionsverordnung], SR 744.11). Dasselbe wie
für das Bedürfnis gilt auch für die Frage nach der Unentbehrlichkeit, ohne die
Bundeshilfe für eine neue Verkehrsverbindung nicht gewährt wird (Art. 58
Abs. 1 und 95 Abs. 2 EBG sowie Art. 28 Verordnung).
2.1. Daraus ergibt sich, dass das EVED prüfen muss, ob die Voraussetzungen
für die Erteilung der Verkehrsrechte und für eine allfällige Bundeshilfe erfüllt
sind, bevor es darüber definitiv verfügt. Wenn der Sachverhalt in dieser
Hinsicht nicht abgeklärt ist, muss das EVED sich darum bemühen. Dafür
bietet sich das Instrument des Versuchsbetriebes an. In diesem Sinne ist nach
Meinung des Bundesrates ein Versuchsbetrieb nötig und auch geeignet, um
die erforderlichen Daten zu erheben; denn der Versuchsbetrieb kann und
muss über Bedürfnisse, Frequenzen, Kosten und Erträge des neuen Angebots
Aufschluss geben. Deshalb sind über die neue Linie oder Teilstrecke eine
gesonderte Rechnung und Statistik zu führen. Mit einem Versuchsbetrieb
soll der wirksame und zielgerichtete Mitteleinsatz im öffentlichen Verkehr
sichergestellt werden. Der Konzessionär beziehungsweise die PTT-Betriebe
sowie die Besteller von Verkehrsleistungen werden mit der Versuchsphase
dazu angehalten, die Wirtschaftlichkeit und die Zielwirksamkeit des gesamten
Angebots wie der einzelnen Leistung rechtzeitig abzuklären. Dadurch sollen
Angebote und Leistungen, die keinem Bedürfnis entsprechen oder mit denen
sich das angestrebte Ziel nicht erreichen lässt, ausgeschieden werden. Mit
einer Versuchsphase von drei Jahren Dauer lässt sich gemäss Erfahrung des
EVED jenes Mindestmass an Daten gewinnen, das erlaubt, über die definitiven
Verkehrsrechte zu verfügen. Die Daten ermöglichen dem EVED erstens zu
beurteilen, wie weit ein bestimmtes Angebot einem Bedürfnis entspricht und
tatsächlich benutzt wird, und zweitens zu entscheiden, ob und in welchem
Umfange dieses finanziert werden kann. Dieses Verfahren sichert dem EVED
somit die nötige Kontrolle und Steuerung, was bundesrechtlich geboten ist und
sich daher nicht beanstanden lässt.
2.2. Diese Rechtslage gilt nicht nur bei Eröffnung neuer Linien, sondern auch
bei Erweiterung bestehender Linien; denn auch eine Erweiterung setzt voraus,
dass die neue Teilstrecke einem Bedürfnis entspricht und unentbehrlich ist.
Daher sind diese Fragen auch vor Bewilligung einer Teilstrecke in einem
Versuchsbetrieb abzuklären, sofern die erforderlichen Daten nicht bereits
vorliegen.
3. Zu prüfen bleibt im vorliegenden Fall, ob der Sachverhalt bereits
derart abgeklärt ist, dass es nicht mehr nötig ist, einen Versuchsbetrieb
durchzuführen, wie die Beschwerdeführerin vorbringt.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, der seinerzeitige
Ortsbusbetrieb habe das Bedürfnis nach der fraglichen Linie hinreichend
ausgewiesen. Dem hält das EVED entgegen, dass sich die Ergebnisse des
Ortsbusbetriebes nicht einfach auf die neue Teilstrecke übertragen lassen. Der
damalige Ortsbus fuhr jeweils nur über die Wintermonate (November-April),
während die neue Teilstrecke ganzjährig betrieben wird. Gemäss ständiger
Praxis fordert das BAV auch bei der Umstellung von einem Saison- auf
einen Ganzjahresbetrieb einen Versuchsbetrieb. Dieses Vorgehen erweist
sich nach Ansicht des Bundesrates auch im vorliegenden Fall als nötig.
Das EVED weist zu Recht darauf hin, dass aufgrund der Witterungs- und
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Strassenverhältnisse erfahrungsgemäss gerade in Agglomerationen die
Benutzerzahlen der öffentlichen Verkehrsmittel im Winterhalbjahr höher
liegen als im Sommerhalbjahr. Aus diesem Grund ist es unmöglich, von
den damaligen Zahlen der Winterperiode auf das Bedürfnis für einen
Ganzjahresbetrieb zu schliessen. Dass die Beschwerdeführerin sich gegen
einen Versuchsbetrieb wehrt, überzeugt um so weniger, als sie - damals
als Konzessionärin - auf Ende April 1992 aus eigenem Antrieb auf eine
Verlängerung der Konzession für den Ortsbus verzichtet und dessen Betrieb
eingestellt hat.
3.2. Dies bedeutete im übrigen, dass auf der betreffenden Strecke während
eines Jahres (Mai 1992 bis Mai 1993) kein öffentliches Transportmittel
verkehrte. Auch von daher besteht heute Grund, die Bedürfnisfrage zu klären,
bevor das EVED über die definitiven Verkehrsrechte verfügt. Dasselbe wie für
das Bedürfnis gilt auch für die Frage nach der Unentbehrlichkeit der neuen
Teilstrecke.
3.3. Daraus ergibt sich, dass auch im vorliegenden Fall ein Versuchsbetrieb
nötig ist, um das Bedürfnis und die Unentbehrlichkeit der neuen Teilstrecke
abzuklären. Dass dies zusätzlichen Aufwand für die gesonderte Rechnung
und Statistik verursachen wird, wie die Beschwerdeführerin in der Replik
einwendet, mag zutreffen, ändert jedoch nichts am genannten Befund. Gleich
verhält es sich mit dem Hinweis der Beschwerdeführerin, das BAV habe sich
nicht über die entsprechende Versuchsanordnung geäussert. Wie auch immer
diese Frage beantwortet wird, ändert dies so oder anders nichts daran, dass im
vorliegenden Fall ein Versuchsbetrieb nötig ist.
4. Weiter wendet die Beschwerdeführerin ein, durch die neue Teilstrecke
würden keine zusätzlichen Transportkilometer verursacht. Offenbar will
sie damit sagen, dass ein Versuchsbetrieb nur dann gerechtfertigt wäre,
wenn die neue Teilstrecke zu zusätzlichen Kilometern führt. Indessen spielt
dies für den vorliegenden Streitfall keine Rolle. Zwar wird das Angebot der
bestehenden Buslinie reduziert, so dass die neue Teilstrecke kostenneutral ist.
Dies war aber erforderlich, damit das EVED einem Versuchsbetrieb überhaupt
zustimmen konnte, weil der Bund sich an solchen Kosten grundsätzlich
nicht beteiligt (angefochtene Verfügung, Ziff. II/B.1, S. 2). Hingegen ändert
dies nichts daran, dass nach Bundesrecht jede Linie und Teilstrecke einem
Bedürfnis entsprechen und die Beitragsvoraussetzungen erfüllen muss, damit
sie überhaupt betrieben und subventioniert werden kann. Dies gilt ohne
Abstriche auch für die Erweiterung einer bestehenden Linie durch eine
Teilstrecke, wie sie vorliegend in Frage steht.
...
7. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. Verfahrenskosten werden nicht
erhoben (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.11 - Entscheid des Bundesrates vom 12. Januar 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
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