ch_vb · JAAC 66.36 · 2001-11-07 · de


JAAC 66.36
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 7 novembre 2001 en
la cause X [CRP 2001-012]
Personnel fédéral. Notification d’une décision à l’étranger et respect du
délai pour recourir.
Art. 34 al. 1 et art. 21 al. 1 PA.
- Une notification est réalisée lorsque l’intéressé ou toute autre personne
dont on peut légitimement penser qu’elle le représente a reçu la
décision. L’éventuel délai de recours concernant le prononcé en cause
commence à courir au moment de la notification déjà et non seulement
au moment où le destinataire en prend personnellement connaissance
(consid. 2a).
- Comme acte de puissance publique, la notification d’une décision à
l’étranger doit se faire par la voie diplomatique ou consulaire. A défaut,
un tel acte est illégal et la décision est nulle (consid. 2a). Un recours
dirigé contre une telle décision nulle ne peut être qualifié de tardif,
puisque la nullité est susceptible d’être constatée à tout instant et ne
peut être guérie par le temps, sous certaines réserves dictées par le
principe de la confiance (consid. 2b).
- La remise du recours dans les délais à un bureau de poste étranger
ne suffit en principe pas pour admettre sa recevabilité; la réception
d’un acte juridique soumis à un délai constitue une espèce d’acte de
la puissance publique ne pouvant appartenir qu’à un bureau de poste
suisse (consid. 3).
Bundespersonal. Zustellung eines Entscheids im Ausland und
Einhaltung der Beschwerdefrist.
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Art. 34 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VwVG.
- Die Zustellung gilt als erfolgt, sobald der Betroffene oder jede zur
Vertretung berechtigt erscheinende Person den Entscheid empfangen
hat. Die allfällige Beschwerdefrist beginnt bereits im Zeitpunkt der
Zustellung zu laufen und nicht erst im Moment, in dem der Empfänger
persönlich davon Kenntnis erhält (E. 2a).
- Als hoheitlicher Akt hat die Zustellung eines Entscheids im Ausland auf
dem diplomatischen oder konsularischen Weg zu erfolgen. Andernfalls
ist eine solche Handlung rechtswidrig und der Entscheid nichtig
(E. 2a). Eine Beschwerde gegen einen solchen nichtigen Entscheid
kann nicht als verspätet erachtet werden, da die Nichtigkeit zu jedem
Zeitpunkt festgestellt und nicht durch Zeitablauf geheilt werden kann;
vorbehalten bleibt der Vertrauensgrundsatz (E. 2b).
- Die Aufgabe der Beschwerde innert Frist in einer ausländischen
Poststelle genügt grundsätzlich nicht zur Annahme der
Eintretensvoraussetzungen. Der Erhalt einer Rechtsurkunde, die
einer Frist untersteht, stellt eine hoheitliche Handlung dar, welche nur
in einer Schweizerischen Poststelle vorgenommen werden kann (E. 3).
Personale federale. Notifica di una decisione all’estero e rispetto del
termine per ricorrere.
Art. 34 cpv. 1 e art. 21 cpv. 1 PA.
- Vi è notifica quando l’interessato o ogni altra persona che si può
legittimamente ritenere suo rappresentante ha ricevuto la decisione.
L’eventuale termine di ricorso comincia a decorrere già al momento
della notifica e non solamente quando il destinatario ne ha avuto
conoscenza personalmente (consid. 2a).
- In quanto atto di potere pubblico, la notifica di una decisione all’estero
deve avvenire per via diplomatica o consolare. In assenza di questo,
l’atto è illegale e la decisione è nulla (consid. 2a). Un ricorso diretto
contro tale decisione nulla non può essere considerato tardivo, poiché
la nullità può essere constatata in ogni momento e non può essere
sanata dal tempo; resta comunque salvo il principio della fiducia
(consid. 2b).
- La consegna del ricorso entro i termini ad un ufficio postale estero non
è di per sé sufficiente per ammetterne la ricevibilità; il ricevimento di un
atto giuridico sottoposto ad un termine è una specie di atto del potere
pubblico che è di competenza esclusiva di un ufficio postale svizzero
(consid. 3).
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A. X fut engagé le 15 novembre 1988 en tant qu’employé non permanent
comme ingénieur de traitement de signaux auprès du département d’(…) de
l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL). Dès le 1er janvier 1993, il
fut mis au bénéfice du statut d’employé permanent.
B. En date du 19 août 1998, l’EPFL résilia ses rapports de service au
31 décembre 1998 et lui attribua une indemnité de départ de Fr. 43’000.-, étant
donné qu’il s’agissait d’une mesure de restructuration. Le 18 septembre 1998,
X interjeta recours contre la décision du 19 août 1998, demandant notamment
3 ans de salaire comme compensation des préjudices subis en raison d’actes
de mobbing. Dans sa réplique, il conclut en outre à la restitution de son poste
de travail. Par décision du président du Conseil des écoles polytechniques
fédérales (CEPF) du 16 décembre 1998, l’effet suspensif fut retiré au recours.
C. Par décision du 25 janvier 2001 (envoyée le 6 février 2001 par pli
recommandé), le CEPF rejeta le recours, confirma la décision de l’EPFL du
19 août 1998, rejeta la demande de dommages-intérêts et refusa d’ouvrir une
enquête administrative.
D. Par recours daté du 13/14 mars 2001 (envoyé le 15 mars 2001 par une
entreprise de courrier express) auprès de la Commission fédérale de recours
en matière de personnel fédéral (ci-après: la Commission de recours ou
la Commission de céans), X (ci-après: le recourant) conclut notamment à
l’annulation de la résiliation des rapports de service et au rétablissement de
son poste de travail.
E. Par courrier du 21 mars 2001, la Commission de recours a accusé réception
du recours en demandant au recourant de se prononcer sur la date à laquelle
la décision du CEPF lui avait été notifiée, sur la date à laquelle il avait envoyé
son recours et, par conséquent, sur le respect du délai de recours.
En date du 9 avril 2001, le recourant a répondu avoir été informé de la
décision du CEPF le 13 février 2001, joignant un billet d’avion attestant de
son retour de Suisse en Suède le 12 février au soir. L’entreprise privée de
courrier express serait venue chercher son recours le 14 mars 2001. Il a estimé
par ailleurs que le CEPF aurait dû l’informer des conditions particulières de
communication des recours depuis l’étranger.
F. Par réponse du 7 juillet 2001, le CEPF a renoncé à déposer des
déterminations et conclut au rejet du recours. S’agissant de la recevabilité, il
a attiré l’attention de la Commission de recours sur le fait qu’il ressortait des
pièces de la cause que la décision attaquée aurait été reçue par le recourant le
12 février 2001 déjà (en se référant à un courrier électronique adressé par le
recourant au CEPF le 12 février 2001 et mentionnant ladite décision).
Extrait des considérants:
(…)
2.a. De même que la loi n’est en principe pas opposable aux citoyens
avant d’avoir été publiée, une décision n’est opposable à son destinataire
qu’après sa notification (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, Bâle
et Francfort-sur-le-Main 1991, ch. 699). Une des exigences premières de la
sécurité du droit est en effet que les intéressés connaissent le régime juridique
qui leur est applicable (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991,
p. 211). Selon l’art. 34 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
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procédure administrative (PA, RS 172.021), l’autorité notifie ses décisions aux
parties par écrit. La preuve de la notification d’une décision et de la date de cet
acte sont à la charge de l’autorité (ATF 101 Ia 9; Knapp, op. cit., ch. 700; Alfred
Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2e éd., Zurich 1998, ch. 341 et les références).
La notification est réalisée lorsque l’intéressé ou toute autre personne dont
on peut légitimement penser qu’elle le représente (p. ex. quelqu’un avec
qui l’intéressé fait ménage commun ou, plus largement, toute personne qui
selon les apparences agit au nom de l’intéressé, cf. Moor, op. cit., p. 199; Jürg
Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St-Gall 1994, p. 105, incluant
dans le cercle des personnes habilitées à recevoir la notification tout adulte
de la même famille vivant en ménage commun, y compris la concubine du
destinataire) a reçu la décision (concrètement ou fictivement au sens de la
jurisprudence). L’éventuel délai de recours concernant la décision en cause
commence à courir au moment de la notification déjà et non seulement
au moment où le destinataire en prend personnellement connaissance
(cf. André Moser, in Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 2.43; ATF 122 III
320 consid. 4b, ATF 115 Ia 17 consid. 3b; Knapp, op. cit., ch. 704).
La notification d’une décision à l’étranger obéit à des règles particulières.
En effet, la notification d’une décision administrative ou d’un acte judiciaire
constitue un acte de puissance publique dont l’exécution incombe en principe
aux autorités locales (cf. ATF 124 V 50 consid. 3a, ATF 105 Ia 311 consid. 3b,
ATF 103 III 4 consid. 2). C’est pourquoi, lorsque la signification d’une décision
doit intervenir à l’étranger, il convient de procéder par la voie diplomatique
ou consulaire (ATF 103 III 4 consid. 2; Rivista di diritto amministrativo
ticinese [RDAT] 1993 I n° 68 p. 175; Semaine judiciaire [SJ] 1993 p. 72). Il
ne sera fait exception à cette règle que si une convention internationale le
prévoit expressément (Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale
d’organisation judiciaire, Berne 1990, vol. I, p. 170 s., n° 6.5 ad art. 29). En effet,
la notification directe par la poste, à l’étranger, est un acte d’autorité publique
sur territoire étranger. Une autorité judiciaire ou un organisme de l’Etat
d’envoi ne peut y procéder qu’avec le consentement de l’Etat de destination
(ATF 105 Ia 311 consid. 3b in initio, ATF 103 III 4 consid. 2b). Autrement, un tel
acte est illégal, car il viole un principe largement reconnu du droit des gens
(RDAT 1993 I n° 68 p. 175; SJ 1993 p. 72 et les références; René A. Rhinow / Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Bâle et Francfort-sur-le-Main 1990, ch. 84 I k et les arrêts cités; voir aussi
Lothar Frank, Die Zustellung im Ausland, in: Die Sozialgerichtsbarkeit 35/1988
p. 142 ss). La notification par la voie postale ordinaire, si elle est certes
répandue (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 163),
n’en reste pas moins illégale. Dans une prise de position du 10 avril 2000, la
Direction du droit international public du Département fédéral des affaires
étrangères a rappelé que la notification d’un acte judiciaire à l’étranger par
voie postale constitue une violation de la souveraineté territoriale dudit Etat.
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Par la même occasion, elle a procédé à la distinction entre actes judiciaires et
simples communications qui n’ont pas d’effet juridique, qui peuvent, elles, être
transmises directement par la voie postale.
b. Comme on l’a vu, la notification à l’étranger d’une décision par la voie
postale ordinaire constitue un acte illégal, violant un principe important du
droit international public, ce qui affecte la validité d’une telle notification. En
conséquence, il faut considérer qu’une décision ainsi notifiée est nulle ou, en
d’autres termes, dépourvue d’effets (ATF 124 V 50 consid. 3a, ATF 105 Ia 311
consid. 3b; Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl]
1983 p. 329; Stadelwieser, op. cit., p. 214 s; cf. contra, le Tribunal administratif
du canton de Zurich, qui a admis qu’une telle manière de notifier était
contraire au droit international public, mais a estimé qu’il n’y avait pas nullité
si le destinataire ne réagissait pas [ZBl 1980, p. 593 ss]; cet arrêt a été critiqué
par Stadelwieser, op. cit., p. 214 note 3). Une des principales conséquences de
cet état de fait est qu’un recours dirigé contre une décision ainsi notifiée ne
peut être qualifié de tardif, puisque la nullité, qui prive d’effets la décision
qu’elle entache, est susceptible d’être constatée en tout temps et ne peut
être guérie par le temps (Stadelwieser, op. cit., p. 164), sous réserve des
considérations qui suivent.
Dans l’optique du délai de recours, il convient en outre de se référer à l’art. 38
PA, en vertu duquel une notification irrégulière ne peut entraîner aucun
préjudice pour les parties. Une interprétation conforme au principe de la
confiance de l’art. 38 PA commande néanmoins à la partie concernée par la
notification viciée d’agir dans un délai raisonnable à partir du moment où
elle a connaissance de l’existence de la décision en cause, soit en exigeant
une notification correcte de celle-ci, soit en déposant un recours. Le délai
raisonnable n’équivaut pas nécessairement au délai de recours de 30 jours.
Toutefois, en vertu du principe de la bonne foi, le destinataire de la décision
ne peut pas prolonger indéfiniment ce délai une fois qu’il a pris connaissance
de la décision le concernant. Pour évaluer le délai raisonnable, il convient de
se référer à l’effet que le vice formel a eu ou aurait dû avoir sur les parties en
vertu du principe de la bonne foi (JAAC 64.45 consid. 2d; cf. Peter Saladin, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Bâle 1979, ch. 17.242 et ch. 17.244
ainsi que les références citées).
3. Le délai de recours est respecté lorsque l’acte en question est déposé au
plus tard le dernier jour à minuit dans une boîte postale suisse ou auprès
de l’autorité compétente. S’il provient de l’étranger, le recours peut être
remis à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 21 PA).
Par contre, selon la jurisprudence et la doctrine, la remise dans les délais
du recours à un bureau de poste étranger ne suffit en principe pas (ATF 104
Ia 5 consid. 3, ATF 97 I 6; arrêt non publié du Tribunal fédéral en la cause
Y. du 23 juin 1993; Poudret, op. cit., p. 220; Thomas Geiser, in Geiser/Münch,
Prozessieren vor Bundesgericht, 2e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998,
ch. 1.64.). La jurisprudence a déjà eu l’occasion de constater que l’exigence de
la remise d’un envoi postal à la Poste Suisse (selon la nouvelle formulation de
l’art. 32 al. 3 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943
[OJ], RS 173.110 qui devrait aussi s’appliquer à l’art. 21 al. 1 PA) ne constitue
pas un formalisme excessif. Le Tribunal fédéral a jugé que la réception d’un
acte juridique soumis à un délai constitue une espèce d’acte de la puissance
publique ne pouvant appartenir qu’à un bureau de poste suisse. Le fait que
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la Poste Suisse est mise sur le même pied que l’autorité officielle - en ce qui
concerne la faculté de recevoir des actes judiciaires avec plein effet du point
de vue de la procédure - est une concession faite aux exigences du trafic. Le
Tribunal fédéral a en outre considéré qu’il n’est nullement exclu que, dans
certains pays, la date du sceau postal puisse ne pas correspondre à celle
de la remise de l’envoi. Par ailleurs, la règle précitée permet d’éviter que
l’autorité judiciaire ne sache pas, durant un laps de temps plus ou moins
long, si une décision est attaquée ou pas (ATF 125 V 66 s. consid. 1, ATF 104
Ia 5 consid. 3, 97 I 6). Dans un cas isolé (ATF 125 V 68 consid. 4), le Tribunal
fédéral des assurances a certes considéré que le recours était tout de même
recevable, bien que remis à un bureau de poste étranger, dans la mesure où
les voies de droit de la décision attaquée ne contenaient pas de précisions
à cet égard. Il a estimé que l’on devait exiger d’une autorité administrative
agissant dans l’exercice de ses compétences décisionnelles qu’elle renseigne
de manière exacte et complète un assuré domicilié à l’étranger, lorsqu’il existe
des règles particulières relatives à l’exercice formel du droit de recours contre
sa décision, en vertu du principe d’égalité des armes. La question de savoir
s’il y a lieu d’étendre cette jurisprudence, rendue dans le cadre particulier des
assurances sociales, d’une manière générale au domaine du personnel fédéral
peut rester ouverte en l’espèce, au vu des considérations qui suivent.
4.a. En l’espèce, la décision attaquée a été notifiée par une autorité suisse sur
territoire étranger (Suède) par la voie postale ordinaire. En ce qui concerne
la date de notification, il ressort uniquement du dossier que la décision
litigieuse a été envoyée le 6 février 2001; aucun accusé de réception n’atteste
cependant de la date de la notification de ladite décision. Par courrier du
9 avril 2001, le recourant soutient n’avoir pris connaissance de la décision
que le 13 février 2001, car il se trouvait en Suisse jusqu’au 12 février 2001
(ce qui ressort également de la copie du billet d’avion annexé). Toutefois, il
ressort de la pièce D.34 du bordereau de pièces produit par le Conseil des EPF
que le recourant aurait eu connaissance de la décision litigieuse le 12 février
2001 déjà, puisqu’il a envoyé à cette date un e-mail se référant au contenu
de ladite décision. Il a ensuite indiqué, dans le courrier du 23 août 2001: «I
came to know the full content of the CEPF decision of January 25, 2001 on
February 13, 2001. A person of my confidence received the mentioned decision
on Monday February 12». Il faut ainsi partir de l’idée qu’une personne dont la
poste suédoise pouvait légitimement penser qu’elle représentait le recourant
a reçu la décision en cause en Suède le 12 février 2001. Même si le recourant
n’en a pris entièrement connaissance à son tour que le 13 février 2001, la
décision est réputée notifiée le 12 février 2001, au vu des principes développés
ci-dessus.
b. Le présent recours est daté du 13/14 mars 2001. Dans sa lettre du 9 avril
2001, le recourant indique qu’il a convenu avec l’entreprise privée de courrier
express qu’elle viendrait chercher le courrier contenant le recours le 14 mars
2001. Il ressort cependant du dossier de la cause que le formulaire établi par
l’entreprise privée de courrier express relatif au recours est daté du 15 mars
2001. Enfin, le recours a été reçu par la Commission de céans le 16 mars 2001.
c. En l’occurrence, il convient de noter que la notification de la décision aussi
bien que la communication du recours sont entachées de vices. D’une part, la
décision du CEPF a été notifiée par la voie postale ordinaire, alors que, en tant
qu’acte de puissance publique, il aurait fallu procéder par la voie diplomatique
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ou consulaire. D’autre part, le recours lui-même devrait être considéré comme
tardif. En effet, dans la mesure où l’entreprise privée de courrier express
n’est pas un bureau de poste suisse, ni une représentation diplomatique ou
consulaire, c’est la date à laquelle l’autorité de recours a reçu le recours qui
constitue en l’espèce la date déterminante pour apprécier si le délai de recours
a été respecté (art. 21 PA). Or, ce dernier n’a été reçu par la Commission de
céans que le 16 mars 2001, alors que le délai de recours était échu le 14 mars
2001. Cependant, comme on l’a vu ci-dessus, il faut considérer qu’une décision
notifiée en violation des règles du droit international public relatives à la
notification sur territoire étranger est nulle ou, en d’autres termes, dépourvue
d’effets. Or, une décision dépourvue d’effets ne peut pas faire courir un délai
de recours. En d’autres mots, elle ne peut priver un administré du droit de
faire valoir ses griefs. En outre, en envoyant son recours 31 jours après que
la décision lui ait été notifiée, le recourant a agi dans un délai raisonnable
conforme au principe de la bonne foi, qui exige que la partie concernée par
la notification viciée agisse dans un délai raisonnable à partir du moment où
elle a connaissance de l’existence de la décision en cause. La conséquence
de la nullité, ou de l’absence d’effet, de la décision attaquée par le présent
recours est que la tardiveté du recours n’est pas déterminante, puisqu’une telle
décision ne peut pas entrer en force, mais également que la Commission de
céans n’est pas habilitée à entrer en matière et à apprécier le bien-fondé de
ladite décision, puisque celle-ci doit être considérée comme dépourvue d’effets.
Seule une nouvelle notification correcte par
le CEPF et un éventuel recours satisfaisant aux conditions posées par la PA
pourraient permettre à la Commission de céans d’entrer en matière sur le fond
de la cause.
5. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être admis au
sens des considérants et la cause renvoyée au CEPF pour nouvelle notification.
(…)
Informations générales sur la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 66.36 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 7 novembre 2001 en la cause X [CRP 2001-012]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2002
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