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2006-0743 
241 
06.106 
Message 
concernant l’initiative populaire 
«pour une politique raisonnable en matière de 
chanvre protégeant efficacement la jeunesse» 
du 15 décembre 2006 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Par le présent message, nous vous proposons de soumettre au vote du peuple et des 
cantons l’initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de chanvre 
protégeant efficacement la jeunesse» en leur recommandant de la rejeter. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
15 décembre 2006 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

242 
Condensé 
Le 13 janvier 2006, le comité d’initiative «Protéger la jeunesse contre la narco-
criminalité» a remis à la Chancellerie fédérale, dans les délais, les signatures 
nécessaires à l’initiative populaire fédérale «pour une politique raisonnable en 
matière de chanvre protégeant efficacement la jeunesse» (ci-après initiative sur le 
chanvre). Par décision du 3 février 2006, la Chancellerie fédérale a constaté que 
l’initiative avait abouti, avec 105 994 signatures valables. 
L’initiative sur le chanvre prévoit, d’une part, que consommer des substances psy-
choactives du chanvre, en posséder, en cultiver ou en acquérir pour son propre 
usage ne soit plus punissable et, d’autre part, que la Confédération réglemente la 
culture, la production, l’importation, l’exportation et le commerce des substances 
psychoactives du chanvre. 
Il incomberait également à la Confédération de prendre des mesures appropriées 
afin qu’il soit tenu compte de la protection de la jeunesse et que la publicité pour les 
substances psychoactives du chanvre ou pour l’emploi de telles substances soit 
interdite. 
Le Conseil fédéral recommande de rejeter l’initiative sur le chanvre, même si à bien 
des égards les exigences qui y sont formulées reflètent sa position actuelle. Cette 
recommandation ne correspond pas à un changement de position. Simplement, la 
Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national a 
décidé de soumettre sa proposition sur la question au Parlement. Le Conseil fédéral 
ne souhaite donc pas anticiper sur cette proposition. En outre, la problématique du 
cannabis ne devrait pas être réglementée séparément du reste de la politique des 
dépendances.

243 
Message 
1 
Aspects formels et validité de l’initiative 
1.1 
Texte de l’initiative 
L’initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de chanvre proté-
geant efficacement la jeunesse» a la teneur suivante: 
La Constitution fédérale est modifiée comme suit: 
Art. 105a (nouveau) 
Chanvre 
1 Consommer des substances psychoactives du chanvre, en posséder ou en acquérir 
pour son propre usage n’est pas punissable. 
2 Cultiver du chanvre psychoactif pour son propre usage n’est pas punissable. 
3 La Confédération édicte des prescriptions concernant la culture, la production, 
l’importation, l’exportation et le commerce des substances psychoactives du chan-
vre. 
4 Elle prend des mesures appropriées afin qu’il soit tenu compte de la protection de 
la jeunesse. La publicité pour les substances psychoactives du chanvre ou pour 
l’emploi de telles substances est interdite. 
1.2 
Aboutissement et délais de traitement 
L’initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de chanvre pro-
tégeant efficacement la jeunesse» a fait l’objet d’un examen préliminaire par la 
Chancellerie fédérale le 6 juillet 20041 et a été déposée le 13 janvier 2006, munie 
des signatures nécessaires. 
Par décision du 3 février 2006, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative 
avait abouti, avec 105 994 signatures valables2. 
L’initiative sur le chanvre est présentée sous la forme d’un projet rédigé. Le Conseil 
fédéral ne souhaite pas lui opposer de contre-projet. Conformément à l’art. 97, al. 1, 
let. a, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)3, le Conseil fédéral a 
jusqu’au 13 janvier 2007 pour soumettre au Parlement un projet d’arrêté fédéral 
accompagné d’un message. Conformément à l’art. 100 LParl, l’Assemblée fédérale a 
jusqu’au 13 juillet 2008 pour décider d’accepter ou de rejeter l’initiative. 
 
1 
FF 2004 3995 
2 
FF 2006 1857 
3 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale; RS 171.10

244 
1.3 
Validité 
L’initiative sur le chanvre est conforme aux conditions de validité figurant à 
l’art. 139, al. 2, Cst.: 
a. 
elle revêt la forme d’un projet rédigé de manière exhaustive et respecte par 
conséquent le principe de l’unité de la forme; 
b. 
il existe un lien objectif entre les différentes parties de l’initiative. Le prin-
cipe de l’unité de la matière est donc également respecté; 
c. 
l’initiative ne viole aucune disposition contraignante du droit international 
public (ius cogens). 
Il reste à examiner si l’initiative sur le chanvre est compatible avec les conventions 
internationales que la Suisse a ratifiées dans le domaine de la drogue. Concrètement, 
cet examen concerne la Convention unique sur les stupéfiants de 19614 et la Con-
vention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances 
psychotropes (Convention de 1988)5. 
La première partie de l’initiative sur le chanvre exige la dépénalisation de la con-
sommation de cannabis. Cette demande n’est guère problématique, aucune conven-
tion ne prescrivant de punir la consommation de stupéfiants. Par contre, il existe une 
controverse quant à la compatibilité entre la non-punissabilité des actes préparatoires 
à la consommation personnelle (soit la possession, la culture et l’acquisition) et les 
conventions internationales. Aussi la Suisse a-t-elle émis une réserve en 2005, 
lorsqu’elle a ratifié la Convention de 1988. 
La réglementation de la culture, de la production et du commerce – deuxième partie 
de l’initiative (art. 105a, al. 3) – serait du ressort de la Confédération. Il appartien-
drait à cette dernière de préciser les conditions de la culture et du commerce du 
cannabis dépassant le cadre des besoins propres. Le texte de l’initiative permet aussi 
bien de décriminaliser totalement le commerce et la culture du chanvre-drogue 
(cannabis) et de ses produits que d’en rester à la proposition du Conseil fédéral dans 
son message de 20016, selon laquelle la culture et le commerce devaient demeurer 
interdits dans la loi sur les stupéfiants (LStup)7, tandis que les obligations en matière 
de poursuite pénale auraient été limitées. Mais comme la décriminalisation complète 
du commerce et de la culture du cannabis violerait les conventions internationales 
sur les stupéfiants que la Suisse a ratifiées, la mise en œuvre de l’initiative dans le 
respect du droit international public ne pourrait guère s’éloigner de la réglementation 
proposée par le Conseil fédéral lors de la dernière révision de la LStup, dans son 
message du 9 mars 2001 concernant la révision de la loi sur les stupéfiants. 
La protection de la jeunesse mentionnée dans la troisième partie de l’initiative 
(art. 105a, al. 4) et l’interdiction de la publicité sont compatibles avec les conven-
tions internationales. 
 
4 
Convention unique sur les stupéfiants de 1961; RS 0.812.121.0 
5 
RS 0.812.121.03 
6 
Message du 9 mars 2001 concernant la révision de la loi sur les stupéfiants; FF 2001 3537 
7 
Loi fédérale du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants et les substances psychotropes; 
RS 812.121

245 
En s’associant à Schengen, la Suisse s’est engagée à en adopter l’acquis8. Dans le 
domaine des stupéfiants, cet acquis se fonde essentiellement sur les conventions 
susmentionnées de l’ONU, prévoyant notamment la création de mécanismes de 
contrôle du trafic des stupéfiants. L’initiative chanvre n’est pas en contradiction à 
l’association de la Suisse à Schengen. 
L’initiative doit être déclarée valable. 
2 
Contexte 
2.1 
Présentation de l’initiative 
Sur le plan matériel, l’initiative sur le chanvre exige, d’une part, que consommer des 
substances psychoactives du chanvre, en posséder, en cultiver ou en acquérir pour 
son propre usage ne soit pas punissable et, d’autre part, que la Confédération édicte 
des prescriptions concernant la culture, la production, l’importation, l’exportation et 
le commerce desdites substances. En outre, la Confédération doit prendre des mesu-
res appropriées afin qu’il soit tenu compte de la protection de la jeunesse. Enfin, la 
publicité pour les substances psychoactives du chanvre ou pour l’emploi de telles 
substances est interdite. 
L’initiative sur le chanvre va ainsi dans le sens de la proposition faite par le Conseil 
fédéral à l’occasion de la révision de la LStup de 2001. 
2.2 
Evolution dans le domaine des stupéfiants depuis 
le message du Conseil fédéral du 9 mars 2001 
2.2.1 
Evolution sur le plan politique 
La révision longuement préparée de la LStup a échoué le 14 juin 2004 quand, pour 
la seconde fois, le Conseil national a refusé d’entrer en matière sur le projet, essen-
tiellement à cause de la controverse liée au cannabis. 
Suite à l’échec du projet du Conseil fédéral, la Commission de la sécurité sociale et 
de la santé publique du Conseil national a accepté le 3 février 2005 – suivie par sa 
commission homologue du Conseil des Etats le 3 mai 2005 – une initiative de com-
mission ayant la teneur suivante: 
Les éléments du texte rejeté de la LStup qui sont susceptibles de rallier une majorité 
de voix favorables doivent être rapidement inscrits dans la loi; dans une seconde 
étape, il s’agira de reprendre la question du cannabis, en tenant compte des initia-
tives parlementaires en suspens, et de formuler des propositions de solutions. 
La révision partielle de la LStup portant sur les éléments susceptibles de rallier une 
majorité, issus de la révision définitivement rejetée en juin 2004 par le Conseil 
national, est en suspens au Parlement. 
 
8 
Voir le message relatif à l’approbation des accords bilatéraux entre la Suisse et l’Union 
européenne, y compris les actes législatifs relatifs à la transposition des accords; 
FF 2004 5698, notamment 5726 ss.

246 
2.2.2 
Statistique et situation sociale actuelle 
A l’heure actuelle, le cannabis est de loin la substance illégale la plus répandue en 
Suisse. Lors de la dernière enquête sur la santé (2002), 4,6 % des personnes âgées de 
15 à 64 ans ont signalé qu’elles consommaient présentement des produits à base de 
cannabis. En 2005, la police a enregistré en Suisse 27 574 infractions liées à la 
consommation de marijuana et 7588 dues à celle de haschisch. 
Ces chiffres montrent qu’une action s’impose en matière de politique de santé publi-
que. En effet, les dispositions légales en vigueur et leur mise en application n’ont 
pas conduit au but visé, à savoir dissuader les consommateurs potentiels. Il est 
justifié d’exiger une meilleure protection de la jeunesse, au vu du nombre élevé de 
jeunes consommateurs. Un régime de contrôle du commerce et de la culture de 
cannabis permettrait de circonscrire le marché noir et de mieux vérifier la qualité des 
produits à base de cannabis, de même que leur teneur en tétrahydrocannabinol 
(THC). Or, faute de solution fédérale uniforme, les pratiques cantonales divergent 
quant aux poursuites engagées contre les consommateurs et à la tolérance vis-à-vis 
des magasins de chanvre. Plusieurs cantons (dont AG, BE, BL, GR, LU et TI) ont 
légiféré dans le domaine du cannabis. Quant à la LStup actuelle, elle reste appliquée 
de manière très hétérogène. D’une part, les cantons répriment plus ou moins dure-
ment la consommation de cannabis et, d’autre part, la lutte contre la culture et le 
commerce du chanvre-drogue coûte cher aux autorités de poursuite pénale, étant 
donné que la LStup exige de prouver l’intention de se procurer des stupéfiants. 
En raison de la situation qui vient d’être exposée et du nombre relativement élevé de 
consommateurs, l’Office fédéral de la santé publique a déjà lancé divers projets ou 
études scientifiques – sur la base de la LStup actuelle –, qui font l’objet d’évalua-
tions constantes: 
– 
le projet de recherche «Monitoring cannabis», qui accompagne la révision de 
la LStup, a débuté fin 2003 sur mandat de l’OFSP. Diverses études analysent 
la situation en permanence. L’évolution du problème du cannabis en Suisse 
sera ainsi suivie scientifiquement jusqu’à fin 2008; 
– 
l’OFSP a lancé ou soutenu des projets en milieu scolaire, dans les commu-
nes, les cantons et les fédérations professionnelles, dans le domaine de la 
prévention en matière de cannabis. Au-delà des mesures juridiques, la détec-
tion et l’intervention précoces aident à améliorer la protection de la jeunesse; 
– 
l’OFSP soutient deux projets multinationaux d’intervention précoce 
(INCANT et Realize-it). Il s’agit de recherches ayant pour objet les métho-
des de traitement des personnes dépendantes du cannabis, dont l’offre s’est 
étoffée ces dernières années. 
2.2.3 
Situation dans d’autres pays 
Cette section propose un aperçu des réglementations en vigueur à l’étranger. Dans 
bien des cas, il a fallu s’en tenir à des remarques sur l’approche par rapport aux 
stupéfiants en général, les Etats concernés ne faisant pas de différence entre le 
cannabis et les autres stupéfiants. Trois catégories de pays peuvent être distinguées:

247 
– 
Législation plutôt restrictive: en France, la possession et la consommation 
de tous les stupéfiants illégaux sont punissables, tout comme leur commerce. 
Néanmoins, une remise de peine est possible pour les consommateurs qui se 
rendent dans une institution de traitement de la dépendance. Ils peuvent ainsi 
échapper à une condamnation s’ils font appel à une aide médicale, psycho-
logique et sociale et si’ils respectent certains engagements. Des réglementa-
tions similaires existent en Grèce, en Finlande, en Suède et en Suisse. 
– 
Consommation de drogue en partie interdite ou non punissable: en Belgi-
que, en Irlande, en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, au Luxembourg et au 
Portugal, la consommation de drogue n’est qu’en partie interdite ou autori-
sée. La Belgique et le Royaume-Uni ont adapté leurs dispositions légales 
pour diverses infractions. En 2004, les peines ont été allégées pour la déten-
tion non problématique de cannabis. Depuis février 2005, la Belgique pré-
cise par voie de directive les exceptions à cette diminution des sanctions. 
Ainsi, une poursuite pénale est ouverte en cas de «troubles à l’ordre public» 
(détention de cannabis dans les lieux fréquentés par des écoliers ou dans 
leurs environs, détention «ostentatoire» dans un bâtiment ou un lieu public). 
En Espagne et au Luxembourg, la consommation de drogue peut donner lieu 
à des mesures administratives. 
– 
Consommation de drogue ne donnant pas lieu à des poursuites pénales: 
l’Allemagne, l’Italie, le Danemark et l’Autriche n’interdisent pas formelle-
ment la consommation des stupéfiants illégaux. Depuis mai 2004, suite à une 
modification de la loi danoise sur les stupéfiants et à une circulaire du pro-
cureur général, la possession de drogues pour la consommation personnelle 
est passible d’amende et non plus d’avertissement. En Italie, la loi sur les 
stupéfiants a été révisée en février 2006, dans le but de poursuivre de façon 
systématique les trafiquants et d’encadrer les personnes toxicodépendantes 
dans des programmes thérapeutiques et par le biais de mesures de réintégra-
tion sociale. Mais à la fin de juin 2006, le nouveau gouvernement a décidé 
d’abandonner la «politique de tolérance zéro», de réintroduire une distinc-
tion entre les drogues «dures» et «douces» et d’augmenter la quantité de 
cannabis qu’il est permis de détenir sans se faire arrêter pour suspicion de 
trafic de drogue. 
Sur la question de la culture et du commerce du cannabis, seuls les Pays-Bas possè-
dent un régime comparable au texte de l’initiative sur le chanvre. Le législateur a 
beau y interdire la vente de cannabis, elle est tolérée à certaines conditions. Quant à 
la culture du cannabis, qui ne bénéficie pas encore d’une réglementation analogue, 
une nette majorité du Parlement néerlandais a récemment présenté une intervention 
demandant qu’elle soit tolérée. De cette manière, la criminalité liée à la production 
de cannabis diminuerait. En outre, l’Etat pourrait envisager l’instauration de taxes. 
Cette intervention prévoit également de tolérer la culture du chanvre à proximité de 
la ville de Maastricht, dans le cadre d’un programme pilote mené sous le contrôle 
des autorités. Les coffee shops autorisés seraient tenus d’informer leur clientèle sur 
la provenance et la composition chimique du cannabis, ainsi que sur les risques liés à 
sa consommation. 
Pour limiter les manifestations négatives associées à la consommation de cannabis, 
le gouvernement néerlandais a publié un «White paper on cannabis policy» qui fixe 
comme priorités un plan national d’action pour la lutte contre la consommation de 
cannabis, une application plus rigoureuse des lois et des dispositions correspondan-

248 
tes, davantage de fermeté face au tourisme de la drogue et des mesures pratiques 
destinées à limiter la production illicite de cannabis, pour l’exportation notamment. 
3 
Buts et teneur de l’initiative 
L’initiative sur le chanvre a été lancée afin de débloquer le débat parlementaire. 
3.1 
Buts de l’initiative 
Les auteurs de l’initiative visent essentiellement trois buts: 
Impunité de la consommation de cannabis 
Aux yeux des auteurs de l’initiative, la répression de la consommation de cannabis 
est disproportionnée en comparaison de l’alcool ou du tabac, dont la consommation 
n’est pas punissable; elle incriminerait beaucoup trop de personnes en Suisse. 
Contrôle de l’offre 
La mise en place de règles et de contrôles portant sur l’offre – en parallèle à la levée 
de l’interdiction de consommation – doit permettre de réduire l’accessibilité du 
cannabis et donc de lutter contre le marché noir; l’optique visée ici est surtout de 
mieux protéger la jeunesse. 
Renforcement de la prévention et meilleure protection de la jeunesse 
Une interdiction absolue de vente de cannabis aux moins de 18 ans et l’interdiction 
de la publicité pour les substances psychoactives du chanvre sont les deux piliers 
d’une prévention à la fois meilleure et plus crédible. 
3.2 
Teneur de la réglementation proposée 
Le texte de l’initiative sur le chanvre, formulé de manière succincte, s’articule en 
trois parties: 
– 
la première partie (art. 105a, al. 1 et 2) exige la dépénalisation de la con-
sommation de cannabis et des actes préparatoires à la consommation per-
sonnelle (culture, possession, acquisition). Selon la LStup en vigueur, la 
consommation de stupéfiants – donc aussi de cannabis – est interdite. Dans 
les cas bénins, l’autorité compétente pourra suspendre la procédure ou 
renoncer à infliger une peine (art. 19a, ch. 2). En outre, selon l’art. 19b 
LStup, celui qui se borne à préparer pour lui-même la consommation de stu-
péfiants ou à permettre à des tiers d’en consommer simultanément en com-
mun après leur en avoir fourni gratuitement, n’est pas punissable s’il s’agit 
de quantités minimes;

249 
– 
la Confédération est chargée dans la deuxième partie de l’initiative 
(art. 105a, al. 3) d’édicter des prescriptions concernant la culture, la produc-
tion, le commerce, l’importation et l’exportation des substances psychoac-
tives du chanvre. Le texte de l’initiative permettrait aussi bien de décrimi-
naliser totalement ces activités que d’en rester à la proposition du Conseil 
fédéral de 20019, selon laquelle ces mêmes activités demeurent interdites 
dans la LStup, mais l’obligation de poursuivre est limitée. Un régime 
d’interdiction est en place aujourd’hui; 
– 
la troisième partie de l’initiative (art. 105a, al. 4) exige qu’il soit tenu 
compte de la protection de la jeunesse et que la publicité pour les substances 
psychoactives du chanvre ou pour l’emploi de telles substances soit interdite. 
La LStup actuelle ne contient aucune disposition spécifique sur la protection 
de la jeunesse. Le droit en vigueur interdit néanmoins la publicité pour le 
cannabis et les produits à base de cannabis dès lors qu’il s’agit de stupéfiants 
(art. 19, al. 1, LStup, art. 56, al. 1, OStup). 
3.3 
Commentaire du texte de l’initiative 
3.3.1 
Impunité de la consommation de cannabis et de ses 
actes préparatoires 
Dans sa première partie, l’initiative sur le chanvre exige la dépénalisation de la 
consommation des substances psychoactives du chanvre. L’expression «substances 
psychoactives du chanvre» figurant dans cette disposition appelle un éclaircisse-
ment. Les auteurs de l’initiative visent explicitement ici le «chanvre-drogue», dont la 
consommation a un effet psychoactif sur la personne qui en prend. En effet, ni le 
chanvre à fibres ni le chanvre industriel ne sont consommés en tant que stupéfiants. 
Comme cette disposition est directement applicable10, la consommation de cannabis 
cesserait immédiatement d’être punissable en cas d’acceptation de l’initiative. 
En ce qui concerne les actes préparatoires à la consommation personnelle, l’initia-
tive précise qu’elle entend par là le fait de posséder, d’acquérir et de cultiver du 
chanvre pour son propre usage. De tels actes excluent donc clairement toute remise à 
des tiers. L’initiative n’indique pas comment se ferait la démarcation par rapport au 
commerce. De tels critères peuvent être mis en place de deux façons: par le biais de 
prescriptions juridiques (au niveau de la loi ou de l’ordonnance), ou en laissant aux 
tribunaux le soin de définir les critères à remplir pour que la possession, la culture et 
l’acquisition du cannabis ne soient pas punissables (par exemple quantité maximale 
de cannabis qu’une personne est autorisée à porter sur elle pour qu’on considère 
encore qu’elle la possède pour son propre usage). Dans le premier cas, la disposition 
ne pourrait pas être mise en vigueur sur-le-champ, et il faudrait attendre sa concré-
tisation dans une ordonnance ou dans la loi. Dans le second cas, l’étape législative 
 
9 
Message du 9 mars 2001 concernant la révision de la loi sur les stupéfiants; FF 2001 3537 
10 
Sur le problème de l’applicabilité directe d’une nouvelle disposition constitutionnelle par 
rapport à la législation antérieure, voir FF 1987 II 1442 et 1997 II 598; Jean-François 
Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. I et II (1967) et complément (1982); 
Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar, Zurich etc. 2002, art. 191, no 11 et renvois.

250 
ou réglementaire serait superflue, et la disposition sur les actes préparatoires entre-
rait en vigueur dès l’acceptation de l’initiative.11 
3.3.2 
Réglementation concernant la culture, la production, 
l’importation, l’exportation et le commerce des 
substances psychoactives du chanvre 
L’al. 3 du texte de l’initiative stipule que la Confédération se charge des prescrip-
tions en matière de culture, de production, de commerce, d’importation et d’expor-
tation. Cette disposition aurait certainement besoin d’être concrétisée dans la loi et, 
probablement aussi, dans l’ordonnance. Comme indiqué au ch. 1.3, il existe en 
principe deux possibilités de mettre en œuvre une telle disposition12: 
– 
Légalisation du cannabis: la culture et le commerce du cannabis seraient 
juridiquement autorisés, et ne seraient donc plus punissables dans la LStup. 
Une réglementation et des mesures d’accompagnement claires garantiraient 
le respect des objectifs en matière de santé publique, de même que la protec-
tion de la jeunesse. Cette option avait été examinée dans le cadre de la révi-
sion de la LStup de 2001 et jugée incompatible avec la Convention unique 
de 1961, sur la base des expertises menées. La dénonciation de cette conven-
tion sur le plan politique n’étant pas à l’ordre du jour, l’option de la légalisa-
tion du cannabis doit être abandonnée. 
– 
Restriction de l’obligation de poursuite pénale: la LStup continuerait 
d’interdire le commerce, la production, la culture, l’importation et l’expor-
tation de cannabis. Une base légale serait toutefois créée, fixant les princi-
pales conditions auxquelles on peut renoncer à une poursuite pénale (par 
exemple obligation de déclarer la culture de cannabis, pas de vente aux 
moins de 18 ou 16 ans, quantité de vente maximale admise par mois et par 
personne). Le Conseil fédéral fixerait dans une ordonnance d’exécution les 
modalités de cette limitation de l’obligation de poursuivre les infractions. 
Cette possibilité de mise en œuvre de l’art. 105a, al. 3, Cst. de l’initiative 
correspond au modèle proposé par le Conseil fédéral dans le message de 
2001. Plusieurs experts avaient examiné la proposition du Conseil fédéral et 
conclu à sa compatibilité avec le droit international public.13 
 
11 
A supposer que l’initiative sur le chanvre soit acceptée, le volet de mise en œuvre dépen-
dra de la décision du Parlement d’accorder ou non au Conseil fédéral, dans la LStup, la 
compétence de réglementer les actes préparatoires par voie d’ordonnance. 
12 
La Commission fédérale pour les questions liées aux drogues avait examiné ces deux 
mêmes possibilités dans son rapport sur le cannabis de mai 1999, et était parvenue à des 
conclusions identiques. 
13 
Voir ch. 5 du message du 9 mars 2001 concernant la révision de la loi sur les stupéfiants; 
FF 2001 3715

251 
L’un des points essentiels à régler à l’al. 3 est certainement la définition du chanvre-
drogue par rapport au chanvre à fibres, qui est légal. La teneur en THC de la plante 
du cannabis constituerait un critère de distinction objectif. Comme proposé dans le 
message du Conseil fédéral de 2001, il faudrait alors fixer une valeur limite en THC 
au-delà de laquelle le cannabis serait assimilé à un stupéfiant14. 
3.3.3 
Protection de la jeunesse et interdiction 
de la publicité 
L’initiative prévoit (art. 105a, al. 4, Cst.) que la Confédération prenne des mesures 
garantissant la protection de la jeunesse et qu’elle interdise la publicité pour les 
substances psychoactives du chanvre ou pour l’emploi de telles substances. 
Le but de telles mesures est d’éviter que les jeunes ne consomment ces substances et 
n’en deviennent dépendants. D’où la nécessité d’instaurer des mesures de protection 
de la jeunesse et un volet de prévention. Un système de signalement précoce des 
jeunes exposés en fait partie. En outre, l’interdiction de vente aux mineurs rendra 
plus difficile l’accès au cannabis et contribuera ainsi à la protection de la jeunesse. 
D’autres dispositions relatives à la protection de la jeunesse ont déjà été intégrées 
dans le projet de révision partielle de la LStup en cours au Parlement. 
La dépénalisation de la consommation des substances psychoactives doit s’accom-
pagner d’un message clair, à savoir qu’une telle pratique n’est jamais sans risque, 
qu’elle peut être nocive et qu’elle n’est pas souhaitable. 
Le maintien de l’interdiction de la publicité va de soi et fait partie intégrante des 
mesures de protection de la jeunesse. Sa suppression ou son assouplissement 
n’entrent pas en ligne de compte. 
 
14 
ATF 126 IV 198 ss: dans un arrêt du 13 mars 2000, le Tribunal fédéral a décidé que les 
valeurs limites inscrites dans la législation sur les produits alimentaires et dans la législa-
tion agricole peuvent être utilisées pour déterminer à partir de quelle teneur en THC un 
produit à base de chanvre doit être assimilé à un stupéfiant et ne peut être mis dans le 
commerce en vertu de l’art. 8, al. 1, let. d, LStup. Cette décision rendue par la plus haute 
instance judiciaire a certes dissipé en grande partie l’insécurité du droit. Les arguments 
plaidant en faveur d’une teneur en THC de 0,3 % sont que cette valeur est familière au 
public et correspond dans une large mesure au cadre réglementaire européen. Toutefois, 
le groupe de chimie forensique de la Société suisse de médecine légale était parvenu à la 
conclusion qu’une valeur limite de 1 % de THC serait plus appropriée, la variabilité géné-
tique faisant que si les conditions de développement s’y prêtent, le chanvre à fibres 
(chanvre industriel) affiche parfois des valeurs supérieures à 0,3 %. Or plus la teneur en 
THC est fixée à un faible niveau, plus l’exécution ou les analyses forensiques sont com-
pliquées et coûteuses. En outre, une situation d’abus est peu probable avec des valeurs 
limites aussi basses.

252 
4 
Appréciation de l’initiative 
4.1 
Objet de l’initiative 
L’initiative sur le chanvre vise, d’une part, à ce que le fait de consommer des subs-
tances psychoactives du chanvre, d’en posséder, d’en cultiver ou d’en acquérir pour 
son propre usage ne soit plus punissable et, d’autre part, à ce que la Confédération 
réglemente la culture, la production, l’importation, l’exportation et le commerce des 
substances psychoactives du chanvre. La Confédération doit également prendre des 
mesures appropriées afin qu’il soit tenu compte de la protection de la jeunesse et que 
la publicité pour les substances psychoactives du chanvre ou pour l’emploi de telles 
substances soit interdite. 
4.1.1 
Appréciation politique 
L’initiative sur le chanvre va dans le même sens que le message du 9 mars 2001 
concernant la révision de la LStup, et n’est donc pas en contradiction avec la politi-
que en matière de drogue du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral n’en recommande 
pas moins de la rejeter sans contre-projet. Non pas qu’il ait changé d’avis depuis 
2001; mais, en raison d’une intervention parlementaire déposée par la Commission 
de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national, le Parlement a 
décidé d’élaborer une proposition sur la question du chanvre après la révision de la 
LStup (voir ch. 2.2.1). En recommandant de rejeter l’initiative, l’exécutif fédéral 
respecte la volonté du Parlement d’élaborer, dans une phase ultérieure de la révision 
de la LStup, des propositions susceptibles de trouver un consensus sur le cannabis. 
Par ailleurs, le Conseil fédéral ne s’estime pas en mesure d’élaborer une contre-
proposition susceptible de rallier une majorité de voix favorables, faute de tendance 
nette dans les interventions parlementaires déposées à ce jour. 
4.1.2 
Appréciation formelle 
Des considérations d’ordre formel amènent également le Conseil fédéral à ne pas 
recommander l’approbation de l’initiative. A ses yeux, la question du cannabis ne 
doit pas être réglée au niveau constitutionnel, le droit des stupéfiants ayant sa place 
aux niveaux législatif et réglementaire. L’inscription de certains aspects du droit des 
stupéfiants dans la Constitution fédérale irait à l’encontre du principe qui sous-tend 
la systématique du droit, à savoir que les objectifs figurant dans la Constitution 
soient autant que possible de rang équivalent – du moins dans chacune des matières 
réglées. On ne peut néanmoins adresser aucun reproche aux auteurs de l’initiative, 
étant donné que l’initiative législative n’existe pas au niveau fédéral. 
4.1.3 
Appréciation du contenu 
La création d’un régime spécial pour une substance particulière, qui est l’objet 
même de l’initiative, va à l’encontre des exigences d’une politique moderne et 
efficace. La tendance observée ces dernières années à la consommation mixte, c’est-
à-dire à la consommation simultanée de plusieurs substances (légales ou illégales)

253 
engendrant la dépendance, exige d’adopter des mesures sans se concentrer sur des 
substances précises, dans le cadre d’une politique cohérente en matière de drogue. 
La même recommandation figure dans plusieurs études, à commencer par le rapport 
«psychoaktiv.ch» de la Commission fédérale pour les questions liées aux drogues15. 
Cette étude, qui a pour pivot l’établissement de lignes directrices d’une politique des 
dépendances sur lesquelles s’appuierait la législation future, recommande d’aban-
donner une politique axée exclusivement sur les drogues illégales. Le rapport «Une 
nouvelle politique en matière de dépendances pour la Suisse?»16 va dans le même 
sens et préconise notamment l’élaboration d’un modèle national applicable à la 
politique des dépendances. 
4.2 
Conséquences en cas d’acceptation 
4.2.1 
Contexte historique et social et conséquences sociales 
possibles en cas d’adoption de l’initiative 
Le chanvre est cultivé depuis plus de 5000 ans pour ses fibres. Les premières men-
tions de l’usage de ses composants à des fins médicales ou rituelles remontent à 
400 av. J.-C. La littérature médicale de l’époque décrit le cannabis comme un médi-
cament agissant notamment contre l’épilepsie et les douleurs. 
Jusqu’au premier tiers du XXe siècle, le cannabis, habituellement sous la forme 
d’extraits alcooliques, était un médicament facilement disponible; au XIXe siècle, 
l’un des médicaments les plus prescrits. A la conférence internationale sur l’opium 
tenue à Genève en 1925, une interdiction du cannabis a également été discutée à la 
demande de l’Egypte. Contrairement au «pavot à opium», le cannabis peut être 
cultivé sans problème sur la quasi-totalité de la planète, à tel point qu’un contrôle 
national serait tout à fait suffisant; la demande égyptienne d’autrefois, à savoir 
interdire le cannabis au niveau international, a été déterminante dans l’inscription du 
cannabis sur la liste des substances contrôlées au niveau international. 
Plus tard, la Convention unique de 1961 a conduit à interdire quasiment dans le 
monde entier la production, la possession et le commerce du cannabis, sans en 
déclarer toutefois la consommation punissable. Lors de la ratification de cette Con-
vention, la Suisse a également inscrit dans sa législation en 1975 l’interdiction de 
consommer des stupéfiants, y compris du cannabis. 
L’expérience internationale montre que la prévalence de la consommation de canna-
bis n’est pas directement liée à sa répression ou à sa non-punissabilité. Il n’est pas 
possible de prouver que la consommation est moindre dans les Etats ayant une 
politique restrictive en matière de cannabis que dans les Etats ayant une politique 
moins restrictive.17 
 
15 
Commission fédérale pour les questions liées aux drogues (CFLD), D’une politique des 
drogues illégales à une politique des substances psychoactives, Berne. 
16 
Dr Markus Spinatsch, mai 2004, Rapport à l’attention de l’OFSP. 
17 
Voir le message du 9 mars 2001 concernant la révision de la LStup, ch. 1.2.1.2.4 à 
1.2.1.2.6; FF 2001 3537.

254 
Une exemple pour une politique moins restrictive sont les Pays Bas. Ils possèdent, 
avec le modèle des coffee shops, depuis la fin de 1976, une réglementation proche de 
celle que préconisent les auteurs de l’initiative. Le but déclaré de la politique des 
coffee shops est de séparer les marchés de la drogue, afin de réduire le risque de 
passage du cannabis à des drogues plus dures. Les données disponibles concernant 
les Pays-Bas montrent qu’après une augmentation assez forte de la consommation de 
cannabis à la fin du siècle passé (de 15 % en 1992 à 19 % en 200318), les chiffres se 
sont stabilisés, voir ont reculé. La France, qui a une politique en matière de drogues 
plus restrictive, a aussi enregistré une forte augmentation de la consommation de 
cannabis entre 1992 et 2002 (de 11,3 % à 26,2 %19). Aux environs de 2002, les 
chiffres de la consommation de cannabis en Europe se sont stabilisés, voire ont 
même régressé. 
Ces deux exemples permettent de conclure qu’il n’existe pas de relation linéaire 
entre la fréquence de la consommation et la facilité d’accès aux produits du canna-
bis. Ce constat correspond d’ailleurs aux résultats de diverses études montrant 
l’absence de lien entre la législation d’un pays, d’une part, et le comportement des 
consommateurs, d’autre part. 
En Suisse, malgré l’interdiction, la consommation de cannabis est devenue une 
habitude répandue chez les jeunes et parmi une fraction non négligeable de la popu-
lation adulte. Différentes études signalent que son acceptation sociale a augmenté, 
au point que le sentiment de commettre une infraction fait souvent défaut20. La 
dépénalisation de la consommation de cannabis et la tolérance limitée pour la culture 
et la vente de produits dérivés du cannabis pourraient entraîner – basé sur l’expé-
rience des Pays Bas – une augmentation de la consommation à titre d’essai chez les 
adolescents et les jeunes adultes. Mais il est permis de supposer que dans la grande 
majorité des cas, cette consommation resterait temporaire. En cas d’acceptation de 
l’initiative, il serait crucial de contrôler le respect de l’interdiction de vente aux 
jeunes et aux enfants, et parallèlement de renforcer les mesures d’accompagnement, 
par exemple sous formes de campagnes nationales de prévention et d’extension de 
l’offre de signalement précoce. 
 
18 
EMCDDA, Reitox, Annual report Netherland, 2004. 
19 
EMCCDA, Statistical Bulletin 2005, table GPS-1 part (i). Lifetime prevalence of drug 
use among all adults (15 to 64 years old), in nationwide surveys among the general popu-
lation. 
20 
Voir le rapport sur le cannabis de la Commission fédérale pour les questions liées aux 
drogues, de mai 1999, et le rapport Cannabis, état des lieux en Suisse , de l’Institut suisse 
de prévention de l’alcoolisme et autres toxicomanies (ISPA) de 2004, lequel conclut que 
l’image du chanvre a évolué dans l’esprit des gens. Ainsi, beaucoup de personnes, en par-
ticulier les jeunes, jugent le cannabis inoffensif et la considère comme une «drogue 
récréative». Selon une enquête de l’ISPA, près de la moitié de la population serait prête à 
dépénaliser l’usage du cannabis.

255 
4.2.2 
Conséquences économiques 
Afin d’être à même de juger des conséquences économiques qu’aurait l’acceptation 
de l’initiative sur le chanvre, l’OFSP a procédé à une analyse d’impact de la régle-
mentation (AIR)21. Le but d’une telle analyse22 est d’examiner par avance, de façon 
systématique, les coûts et les bénéfices d’un projet pour les groupes sociaux concer-
nés et pour l’économie nationale. Il importe de préciser que les conclusions de cette 
étude se fondent sur des estimations et des hypothèses, étant donné que la consom-
mation et le marché du cannabis sont illégaux, et donc que trop de paramètres sont 
inconnus (taille du marché du cannabis, coûts de sa culture illégale par rapport à une 
culture légale, etc.) pour permettre d’aller au-delà d’une estimation sommaire. 
L’étude passe en revue, avec leurs conséquences, divers modèles dont seul celui 
correspondant à l’initiative (décriminalisation de la consommation de cannabis et de 
ses actes préparatoires, en parallèle à l’introduction d’un marché toléré pour la vente 
et la culture du cannabis, y compris la perception d’un impôt/d’une taxe d’incitation 
= marché régulé) est brièvement résumé ici. Les auteurs se sont principalement 
basés, pour leurs estimations économiques, sur des travaux australiens et américains. 
L’étude aboutit à la conclusion qu’avec un marché ainsi régulé, le prix du cannabis 
chuterait d’environ 60 % pour le consommateur final. D’où une augmentation de la 
consommation, chiffrée à 20 %. Les coûts supplémentaires à prévoir dans le secteur 
de la thérapie seraient compris entre 9,5 et 16,9 millions de francs. Ces coûts 
seraient essentiellement à la charge des cantons (extension le cas échéant de l’offre 
de thérapie) et des caisses-maladie (frais de traitement). 
La décriminalisation de la consommation, de la production et du commerce du 
cannabis dans le cadre d’un marché toléré fait baisser les coûts de la répression. En 
2003, les coûts dus aux mesures de répression se situaient dans une fourchette de 
74,8 à 106,5 millions de francs. Un marché toléré permettrait des économies de 30 à 
45 millions de francs sur les coûts de répression. Les coûts en question sont essen-
tiellement liés au contrôle des producteurs de chanvre et des points de vente; on 
pourrait d’ailleurs penser à un système où les établissements qui vendent du canna-
bis participeraient aux coûts, pour que l’Etat n’ait aucun frais supplémentaire à 
supporter. 
A supposer qu’un impôt soit perçu sur la vente des produits tirés du cannabis, les 
coûts de la répression ne diminueraient que de 20 à 35 millions de francs. En effet, 
le contrôle de l’imposition implique certaines charges financières. 
En résumé, on peut dire que, d’un côté, l’abandon des poursuites pour consomma-
tion de cannabis pourrait générer des économies. Mais, d’un autre côté, la possible 
augmentation des besoins thérapeutiques ainsi que les contrôles du respect des 
prescriptions par les producteurs et les vendeurs (contrôle des impôts, contrôles 
policiers visant à empêcher le marché noir, etc.) entraîneraient un surcroît de dépen-
 
21 
Claude Jeanrenaud, Johanne Widmer, août 2006, Initiative populaire fédérale «pour une 
politique raisonnable en matière de chanvre protégeant efficacement la jeunesse»: analyse 
de l’impact économique, Institut de recherches économiques de l’Université de Neuchâ-
tel. L'étude est disponible auprès de l'OFSP, Programmes nationaux de prévention, 
3003 Berne. 
22 
L’analyse d’impact de la réglementation se fonde sur les directives du Conseil fédéral sur 
l’exposé des conséquences économiques des projets d’actes législatifs fédéraux du 
15 septembre 1999.

256 
ses. En cas d’acceptation de l’initiative chanvre, les économies réalisées ne seraient 
donc pas si importantes par rapport à la situation actuelle. 
4.2.3 
Effets sur le droit international et européen 
La présente initiative est compatible avec les engagements internationaux pris par la 
Suisse, à condition que le législateur en précise certaines modalités (voir ch. 1.3). 
Dans ce sens, son acceptation ne devrait entraîner aucune difficulté avec d’autres 
Etats, comme le montre l’exemple néerlandais. Encore faut-il que la Suisse empêche 
l’exportation du cannabis à l’étranger. 
L’initiative ouvre des options contraires au droit international. L’initiative est formu-
lée de manière vague de sorte qu’elle laisse entrevoir aussi bien l’interdiction de la 
culture et du commerce du cannabis qu’une possible légalisation partielle ou totale 
de cette substance. Or, légaliser le cannabis reviendrait à enfreindre différentes 
conventions que la Suisse a conclues avec l’ONU et donc à les annuler, ce que le 
Conseil fédéral ne veut en aucun cas. Ces conventions conditionnent en effet 
l’accord d’association de la Suisse à Schengen. 
4.3 
Mérites et lacunes de l’initiative 
La dépénalisation de la consommation du cannabis et de ses actes préparatoires 
visée par les auteurs de l’initiative, ainsi que les contrôles souhaités de l’offre, pré-
sentent de nombreux avantages. D’abord, il n’y aurait plus de fossé entre la légis-
lation et la réalité – l’hypothèse attribuant à l’interdiction un effet de prévention 
générale ne s’étant pas vérifiée. Ensuite, les différences actuelles entre cantons au 
niveau de la répression de la consommation de cannabis, d’une part, et de la ferme-
ture ou de la tolérance des magasins de chanvre, d’autre part, disparaîtraient. Un 
contrôle de l’offre (culture, production, vente) aboutirait à une séparation des mar-
chés des drogues douces et dures, et donc permettrait une protection de la jeunesse. 
Cependant, la mise en œuvre de la réglementation proposée est une opération très 
complexe, impliquant de lourdes charges au titre des contrôles et de la création du 
système de contrôle. Au début surtout, il faudrait s’attendre à des charges dans ce 
sens. L’introduction d’une taxe d’incitation serait probablement nécessaire pour 
compenser la baisse du prix du cannabis signalée au ch. 4.2.2 sur les conséquences 
économiques. D’où le risque que le trafic de chanvre se poursuive, malgré 
l’existence d’un régime de tolérance. L’interdiction de vente aux jeunes risque 
également de favoriser l’apparition d’un marché noir. 
En outre, l’aspect de la protection de la jeunesse est formulé de manière très évasive. 
On ne voit pas très bien, à la lecture de l’initiative, quelles mesures concrètes 
devraient être prises.

257 
5 
Conclusions 
Compte tenu des arguments politiques exposés plus haut (le Parlement étant 
l’autorité législative, il a signalé qu’il s’occuperait de la question), pour des raisons 
relevant du droit constitutionnel (la réglementation du cannabis a sa place au niveau 
législatif et non constitutionnel) aussi bien que pour des considérations de contenu 
(le problème du cannabis ne peut être envisagé séparément de la politique des 
dépendances), le Conseil fédéral recommande de rejeter l’initiative populaire «pour 
une politique raisonnable en matière de chanvre protégeant efficacement la jeu-
nesse».

258

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour une politique raisonnable en matière de
chanvre protégeant efficacement la jeunesse»
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
03
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
06.106
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.01.2007
Date
Data
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241-258
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Ref. No
10 140 255
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