ch_vb · JAAC 64.16 · 1997-12-15 · de


JAAC 64.16
Entscheid des Schweizerischen Bundesrates vom
15. Dezember 1997, auch erschienen in Kranken-
und Unfallversicherung, Rechtsprechung und
Verwaltungspraxis [RKUV] 2/3/1998, S. 153 ff.
Art. 53 al. 2 LAMal. Art. 48 PA. Qualité pour recourir. Exclusion de
l’action populaire.
- Selon l’art. 53 al. 2 LAMal, la procédure de recours au Conseil fédéral
est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative. La qualité
pour recourir s’examine d’après l’art. 48 PA (consid. 2).
- Chaque recourant, même s’il agit à titre d’assuré, doit être touché plus
que quiconque par la décision attaquée et démontrer l’existence d’un
lien particulier et important avec l’objet litigieux. L’action populaire,
c’est-à-dire un recours visant uniquement la sauvegarde d’intérêts
publics, n’est pas admis (consid. 2.1).
Art. 53 Abs. 2 KVG. Art. 48 VwVG. Beschwerdelegitimation. Ausschluss
der Popularbeschwerde.
- Gemäss Art. 53 Abs. 2 KVG richtet sich das Beschwerdeverfahren
bei Beschwerden an den Bundesrat nach dem
Verwaltungsverfahrensgesetz; die Beschwerdelegitimation ist nach
Art. 48 VwVG zu beurteilen (E. 2).
- Jeder Beschwerdeführer, auch wenn er als Versicherter handelt, muss
durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen
sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur
Streitsache stehen. Eine Popularbeschwerde, d.h. eine Beschwerde
in Wahrnehmung allein öffentlicher Interessen, ist auch in diesem
Beschwerdeverfahren unzulässig (E. 2.1).
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Art. 53 cpv. 2 LAMal. Art. 48 PA. Diritto di ricorrere. Esclusione
dell’azione popolare.
- Giusta l’art. 53 cpv. 2 LAMal, la procedura di ricorso al Consiglio
federale è retta dalla legge federale sulla procedura amministrativa;
il diritto di ricorrere va giudicato in base all’art. 48 PA (consid. 2).
- Ciascun ricorrente, anche se agisce come assicurato, deve essere
colpito più di chiunque dalla decisione impugnata e dimostrare
l’esistenza di un rapporto particolare e degno di nota con l’oggetto del
contendere. Non è ammessa l’azione popolare, vale a dire un ricorso
inteso unicamente a salvaguardare interessi pubblici (consid. 2.1).
A. Am 13. August 1997 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Aargau
eine Vereinbarung zwischen dem Aargauischen Krankenkassen-Verband,
der Vereinigung Aargauischer Krankenhäuser und den vier aargauischen
Rheuma- und Rehabilitationskliniken (R+R-Kliniken), darunter der R+R-Klinik
S. Letztere ist eine Konkurrentin der Klinik P, deren Exponenten die vier
Beschwerdeführer sind.
Aus den Erwägungen:
1. (Rechtsweg[27])
2. Gemäss Art. 53 Abs. 2 KVG richtet sich das Beschwerdeverfahren
bei Beschwerden an den Bundesrat nach dem Bundesgesetz über
das Verwaltungsverfahren. Dabei handelt es sich um einen gängigen
Verweis, welcher ohne weiteres auch die verfahrensrechtliche Frage der
Beschwerdelegitimation umfasst.
Aus diesem Grunde ist die Beschwerdelegitimation - vorbehältlich einer
allfälligen gegenteiligen Sondernorm des KVG (s. dazu hinten, E. 4) - nach
Art. 48 VwVG zu beurteilen.
2.1. Zur Verwaltungsbeschwerde berechtigt ist nach Art. 48 Bst. a VwVG,
wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Interesse kann sowohl
rechtlicher als auch bloss tatsächlicher Art sein und braucht mit dem Interesse,
das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichnete Norm geschützt
wird, nicht übereinzustimmen. Der Beschwerdeführer muss jedoch durch den
angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen; die
tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers muss durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können (BGE 116 Ib 323 f.).
2.2. Vor dem Inkrafttreten des KVG beurteilte der Bundesrat die
Beschwerdelegitimation im Bereich der Krankenversicherung in der Regel
ohne nähere Begründung nach Art. 48 Bst. a VwVG.
Hin und wieder wies der Bundesrat auf die Übereinstimmung dieser
Bestimmung mit Art. 103 Bst. a OG hin (z.B. in dem in der VPB 48.46 nicht
vollständig publizierten Entscheid des Bundesrates vom 18. April 1984 in
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Sachen X. gegen den Regierungsrat des Kantons Zürich und den Verband der
Krankenkassen des Kantons Zürich, in welchem der Bundesrat in Sachen
Hebammentarif die Beschwerdelegitimation einer einzelnen Hebamme bejaht
hatte).
Näher Stellung zur Frage der Beschwerdelegitimation nahm der Bundesrat
in einem Entscheid vom 7. November 1990 (VPB 56.44), in welchem er sich
- wenn auch ohne ausdrückliche Erwähnung - auf Art. 48 Bst. a VwVG stützte.
Er bejahte dabei unter Hinweis auf BGE 114 V 95 E. 2, VPB 48.45 und BBl
1962 II 1285 f. die Beschwerdelegitimation aller in einem Kanton wohnhafter
Mitglieder von Krankenkassen. Er ging dabei allerdings davon aus, dass die
substantielle Erhöhung des Ärztetarifs wesentliche wirtschaftliche Folgen
für die Versicherten haben könne und diese daher stärker denn jedermann
betroffen seien beziehungsweise in einer besonders beachtenswerten
Beziehung zur Streitsache stünden.
2.3. Insoweit das Bundesgericht im Bereich der Krankenversicherung
über Verwaltungsgerichtsbeschwerden zu befinden hatte, äusserte
es sich nur selten zur Frage der Beschwerdelegitimation, weil diese
zumeist offenkundig war und daher nicht näher begründet werden
musste (insbesondere Beschwerden durch Versicherte betreffend
Versicherungsleistungen, Beschwerden von Vertragsparteien oder
Beschwerden in Zuständigkeitsstreitigkeiten, bei welchen sich die
Beschwerdelegitimation aus der Parteistellung im vorinstanzlichen Verfahren
ergab). Ging das Bundesgericht auf die Frage der Beschwerdelegitimation
näher ein, stützte es sich auf Art. 103 Bst. a OG, welcher inhaltlich mit Art. 48
Bst. a VwVG übereinstimmt (BGE 111 V 342 ff.).
2.4. Mit Blick auf die Regelungen im Verwaltungsverfahrensgesetz und im
Bundesrechtspflegegesetz lehnen in konstanter Rechtsprechung und im
Einklang mit der Doktrin sowohl der Bundesrat (gestützt auf Art. 48 Bst. a
VwVG) als auch das Bundesgericht (in Anwendung von Art. 103 Bst. a OG)
die Zulässigkeit der Popularbeschwerde, das heisst einer Beschwerde in
Wahrnehmung allein öffentlicher Interessen, ab (BGE 116 Ib 323 f., 119
Ib 60, 121 II 43 ff. u. 121 II 176 ff.; VPB 57.21 A, 57.42 und 59.41; Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 149; Alfred Kölz /
Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, Zürich 1993, S. 147 f., Rz. 239 und 241; Pierre Moor, Droit administratif,
Vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, Ziff. 5.6.1, S. 411 f.;
René Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel u. Frankfurt a.M., 1996, Rz. 1264;
Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979,
S. 174 f., Ziff. 20.331).
Allerdings macht die grosse Zahl möglicher Beschwerdeführer eine
Beschwerde noch nicht zur Popularbeschwerde, wenn für alle die
Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation (schutzwürdiges Interesse
bzw. Betroffenheit) vorliegen.
3.1. Die Beschwerdelegitimation gehört als Rechtsmittelvoraussetzung zu den
besonderen Prozessvoraussetzungen, die von den Parteien nachzuweisen
sind und deren Vorliegen von Amtes wegen zu prüfen ist (Gygi, a.a.O., S. 73 f.;
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Kölz/Häner, a.a.O., S. 111 f., Rz. 184 ff.; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 947 ff.,
insbesondere 950; Saladin, a.a.O., S. 169 f., Ziff. 20.1, S. 173, Ziff. 20.31, und
S. 186, Ziff. 20.35).
3.2. Die Beschwerdeführer machten aber in ihrer Beschwerde keine stärkere
Betroffenheit als jedermann oder eine besonders beachtenswerte Beziehung
zum Streitgegenstand geltend; sie argumentierten allein mit der Zulässigkeit
der Popularbeschwerde.
Nun war allerdings aufgrund des Wohnsitzes der Beschwerdeführer und
des Obligatoriums der Krankenpflegeversicherung auch ohne besondere
Geltendmachung seitens der Beschwerdeführer bekannt, dass diese durch
den angefochtenen Tarif zumindest formal in ihrer Stellung als Versicherte
betroffen waren, was aber noch keine Beschwerdelegitimation begründet.
Dass sie durch den angefochtenen Genehmigungsbeschluss nicht in höherem
Mass als andere Versicherte des Kantons Aargau betroffen sind, haben sie
sogar ausdrücklich bestätigt. Ihre Beschwerde erfolgt daher zwecks Wahrung
öffentlicher Interessen und stellt eine unzulässige Popularbeschwerde dar.
3.3. In sämtlichen vorne (E. 2.2) geschilderten Präzedenzfällen war den
Beschwerdeführern eine stärkere Betroffenheit als jedermann oder eine
besonders beachtenswerte Beziehung zum Streitgegenstand zuzubilligen.
Am weitesten gespannt war die Beschwerdelegitimation in einem Fall,
in welchem sie allen in einem Kanton wohnhaften Mitgliedern von
Krankenkassen zugebilligt wurde; dabei ist aber zu beachten, dass noch kein
Versicherungsobligatorium bestand, die Zahl der Krankenkassenmitglieder
sich mithin nicht mit der Wohnbevölkerung deckte, und es um eine
substantielle Erhöhung eines Ärztetarifs ging, weshalb davon ausgegangen
wurde, dass dieser Tarif wesentliche wirtschaftliche Folgen für die
Versicherten haben könne.
Ein Fall, in welchem die Einwohner eines ganzen Kantons ohne Begründung
ihrer Betroffenheit, bloss aufgrund ihrer Eigenschaft als Versicherte, als
beschwerdelegitimiert betrachtet worden wären, ist nicht bekannt. Es
erscheint auch nicht einsichtig, weshalb hier - ohne gesetzliche Grundlage -
vom allgemeinen Grundsatz abgewichen werden sollte, dass die Betroffenheit
beziehungsweise das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung zu
begründen ist. Der Bundesrat geht jedenfalls davon aus, dass die Eigenschaft
als Versicherte mit Wohnsitz in einem bestimmten Kanton noch nicht
genügt, um jeden für diesen Kanton erlassenen oder vereinbarten Spitaltarif
anfechten zu können.
In der Botschaft des Bundesrates vom 6. November 1991 über die Revision
des Krankenversicherungsgesetzes wird klar festgehalten, dass sich das
Beschwerdeverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz richten soll
(BBl 1992 I 188).
Im Übrigen erweist sich die Bedeutung der vorliegenden Beschwerde
für die Beschwerdeführer - abgesehen von ihren in diesem Kontext
nicht schutzwürdigen Interessen als Konkurrenten der Rheuma- und
Rehabilitationsklinik S. -ohnehin als gering und im Sinne von Art. 48 Bst. a
VwVG wohl kaum schutzwürdig. Die Beschwerdeführer bestätigen nämlich,
dass für die Rheuma- und Rehabilitationsklinik S. von anrechenbaren Kosten
von rund Fr. 254.- (Fr. 253.72) ausgegangen werden kann, was aufgrund der
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vom AKV gelieferten Zahl von Pflegetagen in der allgemeinen Abteilung
der Rheuma- und Rehabilitationsklinik S. im Jahre 1996 (20 784) für sie als
Versicherte im Falle einer Gutheissung der Beschwerde nur minime finanzielle
Auswirkungen von rund 2 Rappen pro Monat hätte (20 784 Pflegetage à
Fr. 5.28 [Differenz zum angefochtenen Tarif von Fr. 259.-] = Mehrkosten pro
Jahr von Fr. 109 739.52, was sich in den Monatsprämien mit rund 2 Rappen
auswirkt).
4. Die Beschwerdeführer berufen sich darauf, Art. 53 KVG statuiere
die Zulässigkeit der Popularbeschwerde, weshalb es gar nicht nötig sei,
im Sinne von Art. 48 Bst. a VwVG ein schutzwürdiges Interesse an der
Beschwerdeführung darzutun.
Zur Begründung verweisen sie auf die Botschaft des Bundesrates und das
Ergebnis der parlamentarischen Beratungen der entsprechenden Bestimmung
des bundesrätlichen Entwurfs (Art. 45; BBl 1992 I 188). Sie schildern dabei
ausführlich den Verlauf der Beratungen insbesondere im Ständerat, welcher
vorerst beschlossen hatte, die Beschwerdelegitimation einschränkender
zu regeln als gemäss früherem Recht und insoweit hinter den Entwurf des
Bundesrates zurückging. In der Differenzbereinigung liess dann aber der
Ständerat seinen Vorschlag wieder fallen und schloss sich dem Nationalrat an,
welcher am bundesrätlichen Entwurf festhielt (zusammenfassendes Votum des
Berichterstatters im Ständerat, Huber, AB 1994 S 94).
Da kein abweichender Beschluss zustande kam, ergibt sich ohne weiteres,
dass gemäss KVG - wie in der Botschaft des Bundesrates erwähnt - in Sachen
Beschwerdelegitimation entsprechend der früheren Regelung unter der
Herrschaft des Bundesgesetzes vom 13. Juni 1911 (KUVG, AS 1995 1363)
weiterhin das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet.
Auch unter dem neuen KVG ist daher der Bundesrat für die Frage der
Beschwerdelegitimation ohne weiteres von der Anwendbarkeit des VwVG
ausgegangen.
Nichts an dieser Sachlage ändert auch das von den Beschwerdeführern
zitierte Votum des früheren Vorstehers des Eidgenössischen Departements des
Innern (EDI) im Ständerat, in welchem dieser erklärte, dass gemäss früherem
Recht auch die Versicherten beschwerdelegitimiert gewesen seien. Aus dem
ganzen Kontext ist nämlich davon auszugehen, dass als selbstverständliche
Voraussetzung galt, dass die Versicherten nach den Regeln des anwendbaren
Verfahrensrechts, nämlich des VwVG, über eine besonders beachtenswerte
Beziehung zum Streitgegenstand verfügten oder stärker betroffen sein
mussten als jedermann, damit sie zur Beschwerde legitimiert waren.
5. Da sich die Beschwerdeführer ausschliesslich darauf berufen, Art. 53
KVG statuiere die Zulässigkeit der Popularbeschwerde, beziehungsweise
ihre Stellung als im Kanton Aargau Versicherte begründe ihre
Beschwerdelegitimation, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Da der vorliegende Entscheid allein die Legitimation der Beschwerdeführer
und damit eine Eintretensfrage betrifft, beschränkte sich auch der Anspruch
der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör auf jenen Bereich, der Grundlage
der Entscheidung bildet (Georg Müller in Kommentar BV, Basel/Bern/Zürich
1996 Art. 4, Rz. 108).
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Darüber hinaus bestand im vorliegenden Verfahren, das sich - auch wenn
aus verfahrensökonomischen Gründen bereits Stellungnahmen zur Sache
eingingen - vorerst auf die Frage der Beschwerdelegitimation beschränkt, kein
Anspruch auf Akteneinsicht (Gygi, a.a.O., S. 155). Die Instruktionsbehörde
des Bundesrates, die den Beschwerdeführern nur bezogen auf die strittige
Legitimationsfrage Akteneinsicht gewährte, hat daher den Anspruch der
Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör nicht verletzt.
[27] siehe VPB 64.13 E. 1.1.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.16 - Entscheid des Schweizerischen Bundesrates vom 15. Dezember 1997, auch
erschienen in Kranken- und Unfallversicherung, Rechtsprechung und Verwaltungspraxis
[RKUV] 2/3/1998, S. 153 ff.
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
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Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
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