ch_vb · 84.033 · 1984-06-12 · de


#ST# 84.033
Message
concernant une nouvelle réglementation de la procédure
de vote relative aux initiatives populaires accompagnées
d'un contre-projet
du 28 mars 1984
Messieurs les Présidents", Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons par le présent message un projet de modification de
la loi fédérale sur les droits politiques, que nous vous proposons d'adopter.
Simultanément, nous vous proposons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1982 P 82.401 
Initiatives populaires. Procédure de vote
(E 5. 10. 82, Belser)
1983 P 82.403 
Initiatives populaires. Procédure de vote
(N 18.3.83, Muheim)
Veuillez agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assu-
rances de notre haute considération.
28 mars 1984 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Schlumpf
Le chancelier de la Confédération, Buser
1984-220 
24 Feuille fédérale. 136e année. Vol. II 
345

Vue d'ensemble
Les votations sur des initiatives accompagnées d'un contre-projet ont lieu,
depuis 1892, selon la procédure consistant à soumettre aux Électeurs deux
questions posées sur le même bulletin de vote, une seule réponse par 
l'affir-
mative étant admise.
Dans des cas extrêmes, cette procédure peut avoir pour effet que le résultat
de la votation ne reflète pas exactement la volonté du peuple et des cantons.
Elle peut en outre déboucher sur une interprétation contradictoire des ré-
sultats. C'est la raison pour laquelle elle est sujette à critique depuis son
institution. Si l'on s'en est toutefois tenu à cette procédure de vote, c'est
parce qu 'on n 'a jamais disposé jusqu 'ici de modèle applicable autorisant le
double oui. Aucune des nombreuses propositions faites n'a permis de
trouver une solution admissible pour le cas où les deux textes soumis au
vote (initiative et contre-projet) seraient acceptés aussi bien par le peuple
que par les Etats, l'un à une plus forte majorité des électeurs, l'autre, en re-
vanche, à une plus forte majorité des cantons.
De même, aucune des solutions préconisées n'a obtenu un assentiment suf-
fisamment large. Ce fait a notamment été mis en évidence par la procédure
de consultation sur une initiative parlementaire Muheim, qui a été ouverte
en 1980 auprès des cantons, des partis et des organisations intéressées.
Depuis lors, la situation s'est sensiblement modifiée à divers égards:
1. Parmi les cantons, une certaine tendance favorable au modèle dit «de
Baie-Campagne» commence à se dessiner:
a. Deux cantons (BL, UR) recourent déjà à cette procédure;
b. Une initiative cantonale de Baie-Campagne demande d'amender
la loi fédérale sur les droits politiques aux fins de modifier la pro-
cédure de voie; dans neuf autres cantons (ZH, BE, LU, BS, SH,
SG, GR, AG et TG), les Grands Conseils ont, en 1983, traité d'in-
terventions en grande partie semblables, qui demandent que soit
présentée une initiative cantonale touchant cette question; la plu-
part ont du reste été classées compte tenu de l'imminence du pré-
sent objet.
c. Dans le canton de Soleure. l'on envisage de reprendre ledit modèle
à la faveur de la révision totale de la constitution cantonale.
2. Lors de la procédure de consultation engagée au cours de l'été 1983, le
modèle de Baie-Campagne a reçu un accueil généralement favorable.
3. Plusieurs interventions faites au sein des Chambres fédérales ont invité
le Conseil fédéral à faire étudier une solution au problème avant la ré-
vision totale de la constitution fédérale.
4. Des recherches détaillées ont montré qu'une solution selon le modèle
de Baie-Campagne n'anticipe pas forcément sur la révision totale de la
constitution et peut d'ores et déjà être réalisée à l'échelon de la loi.
346

Pour ces raisons, nous vous proposons aujourd'hui d'introduire pour tes vo-
tations sur des initiatives populaires accompagnées de contre-projets la pro-
cédure de vote avec scrutin subsidiaire, assortie de la régie dite «des
sommes de pourcentages», et d'élargir le projet de loi proposé par le canton
de Bàie-Campagne de ielle manière que toutes les limitations à caractère
procédural de l'expression de la volonté soient éliminées.
Selon la procédure que nous préconisons, le double oui à l'initiative et au
contre-projet est possible; cependant, chaque électeur peut, aussi indiquer
sans aucune restriction le texte auquel va sa préférence. L'initiative et le
contre-projet sont opposés au droit existant de la même façon que s'ils
étaient soumis séparément au vote. Comme l'ancienne procédure, la nou-
velle empêche que deux modifications de la constitution qui s'excluent mu-
tuellement entrent simultanément en vigueur. Elle satisfait à toutes les exi-
gences posées par la constitution.
347

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
L'article 121 de la constitution fédérale prévoit qu'elle peut être modifiée
non seulement par la voie de la législation mais aussi par celle de l'initia-
tive populaire. Les auteurs de l'initiative peuvent demander l'adoption,
l'abrogation ou la modification de certains articles de la constitution; ce
faisant, ils doivent toutefois respecter le principe de l'unité de la matière.
L'initiative populaire peut revêtir la forme d'un texte conçu en termes gé-
néraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces; les formes hybrides ne
sont pas admises.
L'Assemblée fédérale examine les initiatives populaires quant à leur forme
et quant à leur teneur1'*'. Elle soumet au vote du peuple et des cantons les
initiatives admissibles, en en recommandant généralement l'adoption ou le
rejet. Lorsque l'initiative revêt la forme d'un projet rédigé de toutes pièces,
l'Assemblée fédérale peut non seulement en recommander le rejet, mais
encore élaborer un contre-projet distinct et le soumettre au vote en même
temps que l'initiative elle-même. L'initiative populaire et le contre-projet
doivent traiter de la même matière2'; ils peuvent cependant se différencier
l'un de l'autre quant au principe posé, quant au but visé ou par certains
détails.
Lorsqu'en 1891 l'initiative populaire touchant la révision partielle de la
constitution fédérale fut instituée et que l'Assemblée fédérale fut autorisée à
soumettre au vote un contre-projet en même temps qu'une initiative popu-
laire présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (art. 121,
6e al., est.), il fallut trouver une procédure de vote permettant d'exprimer
de manière sûre et authentique la volonté des électeurs et des cantons. Cela
posait au législateur un problème difficile à résoudre en raison des exi-
gences posées par la constitution, problème qui n'a pu jusqu'ici être résolu
de manière totalement satisfaisante.
111 
Aperçu historique
Dans son message du 22 juin 1891 concernant la loi réglant le mode de
procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives
à la révision de la constitution fédérale (première loi d'exécution des
articles 120 à 123 est.), le Conseil fédéral avait prévu une procédure à deux
échelons3' applicable lors de votations sur des initiatives accompagnées de
contre-projets. Il proposait une solution permettant de déterminer tout
d'abord, lors d'un vote éventuel, lequel des deux textes (initiative ou
contre-projet) a la préférence, puis d'opposer lors d'un vote principal le
texte préféré à la disposition constitutionnelle en vigueur. Pour éviter un
') La note1' comme les autres notes figurent à la fin du message.
348

double scrutin, les Chambres fédérales - en dépit de l'opposition manifestée
par le Conseil des Etats - se prononcèrent en faveur de l'alternative pure4',
selon la procédure qui a encore cours5'. Dès les premiers scrutins, cette pro-
cédure de vote suscita de nouvelles critiques6'. Celles-ci se turent durant des
décennies pendant lesquelles on ne rejeta plus d'initiatives accompagnées
de contre-projets (double rejet, cf. annexes 2 et 3). Après le rejet de l'initia-
tive sur la protection des locataires (1955, cf. annexes 3 et 4), la discussion
reprit7'.
Par la suite, la procédure de vote fut réexaminée lors de la préparation de
la loi du 23 mars 1962 sur les initiatives populaires8'; toutefois ni le
Conseil fédéral ni le Parlement ne parvinrent à proposer ou à imposer une
modification9'.
Les critiques se sont faites plus vives ces dix dernières années10', après que
tant l'initiative que.le contre-projet eurent été rejetés lors des votations sur
l'assurance-maladie sociale (1974, cf. annexes 3 et 5), la participation
(1976, cf. annexes 3 et 6), et la protection des locataires (1977, cf. annexes
3 et 7). Un nouveau réexamen de la procédure de vote dans le cadre des
travaux préparatoires de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits
politiques (LDP)11' n'a pas, non plus, permis de trouver des solutions
valables; le Conseil fédéral et le Parlement s'en sont donc tenus à la procé-
dure de vote traditionnelle12'.
112 
Droit en vigueur
L'article 122 de la constitution charge le législateur de déterminer les for-
malités à observer pour les demandes d'initiatives populaires et les vota-
tions relatives à la constitution fédérale. Selon l'article 123 de la constitu-
tion, la constitution fédérale revisée entre en vigueur lorsqu'elle a été ac-
ceptée par la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par
la majorité des Etats.
La procédure de vote s'appliquant aux initiatives accompagnées d'un
contre-projet est réglée comme il suit par l'article 76 LDP:
Art. 76 
Votation sur une initiative et un contre-projet
1 Lorsque l'Assemblée fédérale adopte un contre-projet (art. 27, 3e al., de
la loi sur les rapports entre les conseils), les questions suivantes sont sou-
mises aux électeurs sur le même bulletin de vote:
Acceptez-vous l'initiative populaire?
ou
Acceptez-vous le contre-projet de l'Assemblée fédérale?
2 Les bulletins de vote qui ne répondent par oui ou par non qu'à l'une des
deux questions et ceux qui répondent non aux deux questions sont
valables.
3 Les bulletins qui répondent oui aux deux questions sont nuls.
4 Une modification de la constitution fédérale est acceptée lorsque plus de
la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons ont donné
une réponse affirmative.
349

113 
Demandes de modifications
Les critiques dirigées contre la procédure de vote touchent la manière dont
les questions sont posées ainsi que le mode de détermination de la majorité
absolue. Le citoyen doit choisir entre l'un des deux textes soumis au vote
(initiative ou contre-projet) ou rejeter les deux; en revanche, il n'a pas la
possibilité d'accepter l'un et l'autre textes. Selon une opinion fort répandue,
l'interdiction du double oui favorise excessivement le maintien du droit en
vigueur au détriment des propositions de modification parce que celles-ci se
font concurrence. Selon les auteurs des critiques, l'interdiction légale du
double oui viole le principe démocratique de l'égalité devant la loi établi à
l'article 4 de la constitution, parce que les citoyens désireux de réformes et
ceux qui se satisfont du droit en vigueur sont traités juridiquement de ma-
nière inégale et que cette interdiction ne permet pas à tous les citoyens
d'exprimer exactement leur volonté. Toutes les critiques demandent une
procédure de vote ne comportant pas ces défauts. Au cours des années, les
procédures les plus diverses ont été proposées.
113.1 
Initiative parlementaire individuelle Muheim
Le 13 décembre 1978, le conseiller national Muheim a déposé une initia-
tive parlementaire sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, qui de-
mandait en particulier que l'article 76 LDP13) soit modifié comme il suit:
Art. 76 
Votation sur une initiative et un contre-projet
1 Lorsque l'Assemblée fédérale adopte un contre-projet (art. 27, 3e al.,
LRC), les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même
bulletin de vote:
a. «Acceptez-vous l'initiative populaire?»
b. «Au cas où l'initiative populaire serait rejetée: Acceptez-vous le
contre-projet de l'Assemblée fédérale?»
2 Les bulletins qui répondent oui ou non à l'une des questions ou aux
deux sont valables.
-
1 Une initiative populaire est acceptée lorsque plus de la moitié des élec-
teurs ayant voté valablement et des cantons ont donné une réponse affir-
mative.
4 Le contre-projet que l'Assemblée fédérale oppose à une initiative popu-
laire entre en vigueur lorsqu'il a été accepté par plus de la moitié des élec-
teurs ayant voté valablement et des cantons et que l'initiative populaire a
été retirée ou rejetée.
113.2 
Contre-proposition de la commission du Conseil national
chargée d'examiner l'initiative
Dans son rapport du 13 février 198014', la commission du Conseil national
a proposé de rejeter l'initiative Muheim, cela surtout parce que la procé-
dure visée favoriserait l'initiative populaire par rapport au contre-projet. La
commission a préconisé une procédure de vote en deux étapes (un scrutin
préliminaire puis une votation principale, cf. ch, 124.5) et a élaboré une
350

contre-proposition, en particulier pour l'article 76 LDP. Voici la teneur de
la modification proposée:
Art. 76 
Votation sur l'initiative et le contre-projet
1 Lorsque l'Assemblée fédérale adopte un contre-projet (art. 27, 3e al.,
LRC), les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même
bulletin de vote:
— Préférez-vous l'initiative populaire au contre-projet?
ou
- Préférez-vous le contre-projet à l'initiative populaire?
- Lors du vote préliminaire, seuls sont valables les bulletins qui répondent
par l'affirmative à l'une des deux questions.
3 C'est le texte qui a recueilli le plus grand nombre de oui valables lors du
vote préliminaire qui est soumis à la votation principale.
4 La votation principale a lieu au plus tard six mois après le scrutin pré-
liminaire.
5 Une modification de la constitution est acceptée lorsque plus de la moi-
tié des suffrages valablement exprimés par les citoyens et la moitié des
suffrages des cantons l'ont adoptée.
113.3 
Procédure de consultation de 1980
En 1980, le Département de justice et police a, à la demande de la com-
mission du Conseil national, entamé une procédure de consultation auprès
des gouvernements cantonaux et des partis représentés au sein de l'As-
semblée fédérale. Les avis exprimés par les deux groupes consultés furent à
la majorité des deux tiers, favorables à une modification de la procédure de
vote. Toutefois, ils ont trahi des différences d'opinion si profondes et di-
verses quant à la question de savoir comment il faudrait modifier la procé-
dure, qu'aucune des réglementations proposées n'avait de perspective de
faire l'unanimité ou du moins, d'être accueillie favorablement par une ma-
jorité. Outre les modèles de procédure proposés par le conseiller national
Muheim et la commission du Conseil national chargée d'examiner l'initia-
tive, de multiples autres solutions ont été préconisées, certaines avec des
variantes. Nous les avons déjà analysées dans notre avis du 12 août 1981
(cf. eh. 124.1-124.8)15).
113.4 
Propositions de modification formulées en dehors de la pro-
cédure de consultation
Nombre d'autres solutions ont été proposées en dehors de la procédure de
consultation (cf. ch. 124.6, 124.7 et 124.8).
113.5 
Avis exprimé par le Conseil fédéral en 1981
Le 12 août 198116), le Conseil fédéral a exprimé son avis sur l'initiative
parlementaire Muheim ainsi que sur le contre-projet de la commission du
Conseil national. Partant de la diversité des résultats de la procédure de
35)

consultation, il est arrivé à la conclusion qu'il n'était pas encore possible de
prendre une décision touchant l'adoption d'une procédure de vote satis-
faisante s'appliquant aux initiatives populaires accompagnées d'un contre-
projet et que la discussion y relative devrait également porter sur des
questions relevant de la politique générale.
C'est pourquoi il importerait, à son avis, d'attendre, pour traiter ce pro-
blème, la révision totale de la constitution fédérale, qui ne devrait plus
tarder. Donnant suite à la recommandation de la commission chargée
d'étudier cet objet, le Conseil national se rallia à la manière de voir du
Conseil fédéral, après avoir rejeté de justesse une proposition de renvoi17',
113.6 
Nouvelles interventions parlementaires
Le 5 octobre 1982, le Conseil des Etats transmit au Conseil fédéral un
postulat Belser (82.401 Initiatives populaires. Procédure de vote) deman-
dant à ce conseil d'examiner s'il ne faudrait pas soumettre aux conseils lé-
gislatifs un projet de modification de la procédure applicable aux votations
sur des initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. Selon le
texte du postulat, il faut reviser l'article 76 LDP et lever l'interdiction du
double oui. Il y a lieu, en outre, d'instituer une procédure qui permette
d'exprimer de façon nuancée la volonté véritable de la majorité, de sauve-
garder l'équivalence de la majorité populaire et de celle des cantons et d'as-
surer les mêmes chances à l'initiative et au contre-projet. Au besoin, il fau-
drait présenter simultanément un projet de révision de la constitution
fédérale.
Le 18 mars 1983, le Conseil national a transmis au Conseil fédéral un
postulat Muheim ayant à peu près la même teneur (82.403 Initiatives
populaires. Procédure de vote). Dans les deux cas, le Conseil fédéral s'est
déclaré disposé à déterminer s'il ne serait pas possible de modifier la procé-
dure de vote à l'échelon de la loi18'.
113.7 
Initiative cantonale
Le 23 septembre 1982, le canton de Baie-Campagne a présenté une initia-
tive cantonale demandant l'institution d'une procédure de vote avec scrutin
subsidiaire. A cet effet, l'article 76 LDP devrait être modifié comme il suit:
Art. 76 
Votation sur une initiative et un contre-projet
1 Lorsque l'Assemblée fédérale adopte un contre-projet (art. 27, 3e al.,
LRC), les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même
bulletin de vote:
a. Acceptez-vous l'initiative populaire?
. 
b. Acceptez-vous le contre-projet de l'Assemblée fédérale?
c. Au cas où le peuple et les cantons accepteraient à la fois l'initiative
populaire et le contre-projet de l'Assemblée fédérale:
Est-ce l'initiative populaire ou le contre-projet qui doit entrer en
vigueur?
2 Les bulletins de vote qui répondent par oui ou par non à l'une des deux
premières questions ou aux deux, sont valables.
352

3 Une modification de la constitution fédérale est acceptée lorsque plus de
la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons ont donné
une réponse affirmative. Au cas où l'initiative populaire et le contre-projet
sont acceptés simultanément, la réponse à la troisième question est déter-
minante. Si la réponse donnée à cette question par le peuple diffère de
celle donnée par les cantons, le projet adopté est celui pour lequel le total
du pourcentage des suffrages favorables des électeurs et du pourcentage des
cantons ayant donné une réponse affirmative est le plus élevé.
Depuis lors, .des initiatives cantonales visant le même but et ayant en
grande partie la même teneur ont été suggérées ou ont déjà été traitées au
sein des Grands Conseils des cantons de Zurich, Berne, Lucerne, Bàie-Ville,
Schaffhouse, Saint-Gall, Grisons, Argovie et Thurgovie. Les interventions
parlementaires s'y rapportant ont été classées en prévision de la publication
du présent message, l'argument principal étant qu'il ne servait à rien d'en-
foncer des portes ouvertes. La commission du Conseil des Etats chargée de
l'examen préalable de l'initiative du canton de Baie-Campagne a ajourné
ses travaux jusqu'à la publication du présent message (cf. ch. 13).
114 
Procédure de consultation de 1983
La procédure de vote avec scrutin subsidiaire n'avait pas fait l'objet de la
consultation de 1980. Ainsi, le 29 juin 1983, le Conseil fédéral autorisa-t-il
la Chancellerie fédérale à engager, auprès des cantons, des partis politiques
et des organisations faîtières de l'économie, une procédure de consulta-
tion"' concernant la modification de la loi fédérale sur les droits politiques
(variante de l'initiative de Baie-Campagne)20', modification sur laquelle
porte le présent message. D'autres organisations et milieux que ceux qui
sont susmentionnés - il s'agit notamment d'organisations de locataires, de
consommateurs et d'écologistes - se sont exprimés spontanément sur le
projet. Dans l'ensemble, la solution proposée par la Chancellerie fédérale a
été favorablement accueillie. Ajoutons que nombreux ont été les milieux et
autorités consultés - qu'ils soient adversaires ou partisans du projet - à
peser très soigneusement dans leur réponse les avantages et les inconvé-
nients de cette solution.
114.1 
Résultats
L'analyse des avis recueillis a été publiée par la Chancellerie fédérale en
décembre 198321). Les résultats de cette consultation ont été les suivants:
114.11 Cantons
Les 26 cantons se sont exprimés. 14 ont répondu par l'affirmative (ZH, BE,
LU, UR, SZ, GL, SO, BS, BL, SH, AI, GR, TI et GE), six souscrivent à la
procédure proposée, non sans émettre certaines réserves (OW, ZG, FR, SG,
AG et NE), deux sont absolument opposés au projet (NW et AR), enfin
quatre préfèrent une autre solution (TG, VD, VS et JU).
353

114.12 Partis
Dix des 15 partis consultés ont répondu. Le PPE, le Pdt, le PSA, Entente
jurassienne et Unité jurassienne ne nous ont pas fait connaître leur avis.
Sur les dix avis exprimés, sept sont positifs (PS, PDG, UDC, Adi, AN,
POCH et Ecologistes), deux absolument opposés (PLS et Vigilance) et un
demande que l'on procède au préalable à une étude empirique (PR).
114.13 Associations
Huit des neuf organisations faîtières d'économie qui ont été consultées nous
ont répondu. L'Union suisse des paysans a renoncé à s'exprimer. A la diffé-
rence des cantons et des partis, la majorité des organisations de l'économie
ont exprimé un avis défavorable; précisons toutefois que si les milieux de
l'industrie, de l'artisanat et du commerce étaient fermement opposés au
système préconisé, les organisations patronales ont marqué une désappro-
bation plus modérée. Quant aux syndicats, ils étaient dans leur majorité
favorables à la solution préconisée. Ainsi sur les huit avis reçus de la part
des associations, deux étaient inconditionnellement pour (Union Syndicale
Suisse et Fédération des Syndicats chrétiens), un était favorable non sans
certaines réserves (Fédération des sociétés d'employés), quatre étaient abso-
lument opposés (Vorort, Union centrale des associations patronales, qui
s'est d'ailleurs exprimée avec beaucoup de modération; Fédération ro-
mande des syndicats patronaux, Union suisse des arts et métiers, résolu-
ment opposée au projet de modification). Enfin, une organisation (Union
des syndicats autonomes) préférerait une variante à la proposition de la
Chancellerie fédérale.
114.14 Autres prises de position
Douze avis provenaient d'autres milieux et organisations qui n'avaient pas
été consultés: Neuf étaient favorables, un était absolument opposé et deux
préféreraient une autre solution.
114.15 Résultats d'ensemble
Les avis des cantons sont favorables au projet dans un rapport de 3 à 1,
ceux des partis dans une proportion de 2 à 1 ; en revanche, les organisa-
tions faîtières de l'économie y sont opposées à raison de 2 contre 1, alors
que les autres intéressés se prononçaient à 3'contre 1 en faveur de la solu-
tion préconisée.
En moyenne, les avis sont donc favorables au projet dans une proportion
de 2 contre 1,
354

114.2 
Arguments invoqués concernant la procédure de vote avec
scrutin subsidiaire
Les principaux arguments et desiderata formulés dans les réponses des mi-
lieux consultés sont les suivants:
114.21 Analyse de la situation actuelle
L'analyse de la situation actuelle qui a été faite dans les documents accom-
pagnant le projet a été qualifiée d'erronée dans quelques avis. En effet, les
partisans de l'initiative et du contre-projet ne seraient pas d'accord sur la
réforme à apporter; en outre, la nouvelle procédure ferait croire que le
contre-projet n'est qu'une forme atténuée de l'initiative et que modifier le
droit est une bonne chose en soi; en revanche, le régime actuel étant par-
faitement démocratique (cf. ch. 123.2 et 123.3), il serait le seul acceptable
(PLS).
Dans leur majorité, les milieux consultés estiment en revanche qu'il est
établi que la procédure de vote actuelle fausse la volonté populaire (UR,
GL, BS, FR, SG, TI, VD, NE, PS, PDC, UDC, POCH, Fédération des syn-
dicats chrétiens, Fédération des sociétés d'employés); d'autres reconnaissent
que la solution préconisée par le Conseil fédéral supprimerait les princi-
paux défauts que présente le régime en vigueur (PR, PS), diminuerait un
vice politique fâcheux (PS, Adi).
114.22 Egalité'en droit
Dans quelques réponses, on fait valoir que, sous l'empire du nouveau ré-
gime préconisé, les adversaires de la réforme n'auraient plus qu'une voix,
alors que les partisans du changement en auraient deux: II y aurait donc
une inégalité juridique qui fausserait le scrutin et les résultats de celui-ci
(cette critique a été exprimée par NW, PLS, le Vorort, l'Union Suisse des
arts et métiers et la Fédération des sociétés d'employés; cf. ch. 121.12,
121,13 et 132.24). En fait, l'on redoute (PLS, Vorort; cf. ch. 132.24 et 232)
que la nouvelle procédure ne discrimine les partisans du statu quo, en les
contraignant à se prononcer sur l'une ou l'autre modification proposée.
Plus nombreux sont les avis qui soulignent que la volonté populaire n'a ja-
mais, ou que très rarement, été faussée par la procédure actuelle (NW, AR,
PR, UDC, PLS, Vorort, Syndicats patronaux; cf. ch. 123.3). On craint en
outre ça et là que la nouvelle procédure de vote ne favorise des manœuvres
et ne conduise à élaborer des contre-projets allant trop loin (PLS, Vorort,
Union suisse des arts et métiers, Fédération des sociétés d'employés). Rien
n'inciterait plus les auteurs d'initiatives à retirer leurs projets (VD, PDC,
PLS, Vorort, Union suisse des arts et métiers), ce qui se traduirait par un
accroissement du nombre des doubles votations (VD, PLS, Vorort); la pro-
cédure préconisée ne permettrait pas au corps électoral de se prononcer ex-
355

pressément sur le statu quo (Fédération des sociétés d'employés; cf. ch.
121.11 et 121.14); en outre, elle soustrairait la variante (initiative ou
contre-projet) qui l'emporte à la votation finale (NW; cf. ch. 232), laissant
ainsi aux inconditionnels de la réforme et du statu quo, et à eux seuls, le
soin de trancher (VD; cf. ch. 132.32).
Des avis favorables à la procédure préconisée par le Conseil fédéral re-
lèvent que celle-ci accorde les mêmes chances à l'initiative et au contre-
projet (GL, SO, GR, PS, PDC, UDC), qu'elle établit la majorité absolue
pour chacune des trois questions prises séparément (BE, GR, TI, PS,
PDC), et partant, qu'elle donne aux électeurs la possibilité d'exprimer
leur opinion de manière nuancée, comme le veut le principe de la liberté
de vote (BE, BL, SG, GR, PR, PS, PDC, POCH). La nouvelle procédure
aurait ainsi l'avantage d'empêcher non seulement les manœuvres tactiques
visant à fausser le scrutin (BL), mais encore la présentation du contre-
projet pour des motifs relevant de la pure arithmétique électorale (BL,
PDC). La procédure préconisée serait satisfaisante sur le plan technico-
scientifique (BE, BL, TG, PR). Elle permettrait un dépouillement plus
équitable des scrutins (BE, BL, TI, PS) et une interprétation plus juste de la
volonté populaire (BE, BL, TI, PS). Enfin, le nouveau régime instau-
rerait une égalité de chances entre le régime en vigueur et la réforme (GL,
FR, TI, PS, PDC; cf. ch. 121.14).
114.23 Applicabilité dans la pratique
La nouvelle procédure préconisée, prise dans son ensemble, n'est, aux yeux
de ses adversaires, ni plus rationnelle, ni plus défendable sur le plan poli-
tique que l'actuelle (Union centrale des associations patronales). Au
contraire, elle serait même moins facile à appliquer (NW, ZG, TG, Union
centrale des associations patronales), ce que tendrait à prouver l'invention
que constitue la question subsidiaire (PLS). En raison de sa complexité, la
nouvelle procédure exigerait un triple mot d'ordre, au lieu d'un double
(Union centrale des associations patronales) et obligerait les électeurs à rai-
sonner davantage en termes de forme (ZG, SH, AR, AG, TG, VD, NE,
PR, Union centrale des associations patronales, Union des syndicats auto-
nomes). Le caractère hypothétique de la question subsidiaire ne per-
mettrait que difficilement de se faire une idée des conséquences du scrutin
(NW, AR, SG, VD, NE, PR, Union centrale des associations patronales),
creuserait encore le fossé séparant les gouvernements des gouvernés (VD,
Vorort) et serait de nature à favoriser l'abstentionnisme (ZG, SH, AG, TG,
PR, Vigilance). Quant à la proposition tendant à demander aux électeurs
de répondre à la question subsidiaire en mettant une croix dans la case qui
convient, elle fait l'objet de critiques contradictoires. En effet, d'aucuns re-
lèvent que la nouvelle procédure rompt avec le. système de réponse par oui
et par non (SH, VD, PDC), alors que d'autres suggèrent que l'on adopte la
croix pour toutes les questions (SG; cf. ch. 124.8 et 132.35).
Dans un nombre d'avis assez important, on fait remarquer que le mode de
calcul de la somme des pourcentages étant difficilement compréhensible, le
356

corps électoral serait dans l'impossibilité d'exercer un contrôle sur les ré-
sultats du scrutin (BE, ZG, SO, AR, SG, AG, VD, VS, PR, PLS, Union
centrale des associations patronales, Syndicats patronaux). Certes, aux yeux
de certains cantons et associations (GR, AG, NE> Union centrale des asso-
ciations patronales), la Chancellerie fédérale pourrait aplanir ces diffi-
cultés par une information spéciale (cf. ch. 32). Dans d'autres réponses,
l'on préconise que l'on simplifie le système en renonçant à prendre en
considération au stade de la question subsidiaire la majorité des cantons
(POCH, GR [le cas échéant] et un particulier) ou celle des électeurs (PR).
Une autre simplification consisterait à demander à l'Assemblée fédérale de
trancher au cas où dans la question subsidiaire l'un des objets recueillerait
la majorité des suffrages des électeurs et l'autre la majorité des cantons
(BE). Enfin, toujours pour le même cas et dans le même but, il con-
viendrait de calculer la somme des pourcentages en se fondant non pas sur
les réponses à la question subsidiaire, mais sur le nombre de oui et de non
recueillis par les deux questions principales (PDC; cf. ch. 132.34).
Divers auteurs de réponses considèrent que la nouvelle procédure répond à
une nécessité (FR, SG, AG, TG, JU, PS, AN, POCH, Fédération des syn-
dicats chrétiens, Fédération des sociétés d'employés); certains la qualifient
d'utile et d'applicable ou encore de judicieuse et de rationnelle (AI, PS,
PDC). La solution préconisée par le Conseil fédéral présenterait en tout cas
des avantages (NE, Union centrale des associations patronales). Deux faits
positifs sont souvent soulignés: la nouvelle procédure est applicable en un
seul jour de scrutin (GL, SO, GR, TG, TI, POCH, Fédération des sociétés
d'employés) et elle n'imposera pas aux administrations, ni aux partis et or-
ganisations, une charge financière supérieure à celle qui découle du régime
en vigueur; en outre, son application n'exigera pas de personnel supplé-
mentaire (GL, SO, GR, Fédération des syndicats chrétiens). AG reconnaît
que la solution proposée simplifie le déroulement des opérations et plu-
sieurs auteurs de réponses rappellent que dans les cantons de Baie-
Campagne et d'Uri, la nouvelle procédure a donné de bons résultats:
Celle-ci serait d'une application facile pour l'administration (UR, GL, SO,
BL, PS, POCH, Fédération des syndicats chrétiens). En tous cas, soulignent
d'aucuns, elle serait compréhensible par les électeurs (UR, GL, SO, SG
[éventuellement], PS, PDC, POCH) et beaucoup plus aisée à comprendre
que le système proportionnel qui a cours pour l'élection du Conseil na-
tional, système qui est entré dans les mœurs depuis longtemps. Dans l'en-
semble la nouvelle procédure constituerait une solution simple (GL, PDC,
POCH). Dans plusieurs réponses, elle est considérée comme la plus judi-
cieuse des procédures en une seule étape (SZ, GL, SG, POCH, Fédération
des syndicats chrétiens), et cela même par des partisans d'un autre système.
114.24 Equilibre démocratique respectant le fédéralisme
Nombreuses sont les autorités et organisations qui se demandent si la nou-
velle procédure préconisée n'est pas contraire au fédéralisme: certains avis
relèvent que l'exigence de la majorité des suffrages des cantons serait quel-
357

que peu édulcorée (LU, AI, AG, VD), d'autres, que cette exigence serait
pratiquement supprimée (OW, NW, VS, JU, Vorort); dans quelques ré-
ponses, on va jusqu'à déplorer que la solution proposée ne mette plus le
peuple et les cantons sur un pied d'égalité (OW, NW, GR, TG, JU, PLS,
POCH) ou l'on émet la crainte que le nouveau régime ne mette carrément
en péril le fédéralisme suisse (VS, JU, Vorort, Syndicats patronaux; cf. ch.
132.26).
Dans maints avis, on relève par contre que la nouvelle procédure ne remet
aucunement en cause le rôle de la majorité des cantons (UR, GL, BL, AG,
PS, PDC, UDC, Fédération des syndicats chrétiens); peuple et cantons se-
raient traités sur un pied d'égalité puisque le calcul de la somme des pour-
centages permet de déterminer de manière rigoureusement exacte le poids
des voix des cantons et celui des suffrages d'électeurs; aucun argument de
droit public ne s'oppose à ce modèle (GL, BL). On fait observer en subs-
tance que tant des raisons d'ordre constitutionnel que des motifs tenant au
fédéralisme plaident en faveur de la prise en considération des cantons au
stade de la question subsidiaire, et partant, en faveur du calcul de la
somme des pourcentages (GL, BS).
114.25 Constitutionnalité
Si divers auteurs de réponses estiment qu'il est juridiquement indispensable
ou, pour le moins utile, de réviser la constitution aux fins d'introduire la
nouvelle procédure préconisée (LU, AG, VD, VS, Vorort, Syndicats patro-
naux), le canton de Thurgovie, quant à lui, pense que cette révision
constitutionnelle s'impose pour des raisons strictement politiques. Un parti-
culier examine de manière très fouillée le problème que pose le degré du
droit auquel la nouvelle procédure doit être introduite. Pour lui, sous l'em-
pire du droit constitutionnel actuel, l'initiative et le contre-projet sont op-
posés l'un à l'autre sous la forme d'une alternative exclusive; il ne serait
donc pas licite de transformer au niveau de la loi cette alternative exclusive
en alternative disjonctive. En effet, dans une alternative exclusive, les deux
propositions ne sauraient être vraies en même temps, puisque l'ensemble de
l'alternative proposée deviendrait faux. En revanche, les questions, telles
qu'elles sont formulées dans le projet, viseront à déterminer par analogie si
l'électeur accepte l'initiative et/ou le contre-projet22' (cf. ch. 521 et 525).
Divers auteurs de réponses estiment que la procédure peut être introduite
moyennant une simple modification législative (OW, UDC, Fédération des
syndicats chrétiens, Fédération des sociétés d'employés); en outre, d'aucuns
reconnaissent expressément que la proposition du Conseil fédéral ne pré-
juge en rien la révision totale de la constitution (OW, JU, PS, Fédération
des syndicats chrétiens; cf. ch. 132.14).
114.26 Arguments divers
Dans quelques avis, on demande que la procédure proposée fasse l'objet
d'un examen plus poussé (JU, PR, Syndicats patronaux). On doute qu'il se
358

dégage un consensus autour de cette procédure (AR, Union suisse des arts
et métiers) ou encore l'on en conteste la logique-interne, arguant de ce que
deux modifications de la constitution qui s'excluent mutuellement ne sau-
raient être désirées simultanément avec la même intensité (NW, PLS; cf.
ch. 132.35 et 523).
Si la Fédération des sociétés d'employés, tout en souscrivant à la solution-
du Conseil fédéral, ne cache pas son profond scepticisme, l'USS espère
quant à elle que le nouveau régime «fera boule de neige» dans les cantons
(cf. ch. 121). Ça et là on se plait également à constater que l'ordre dans le-
quel les questions sont posées (questions principales d'abord, puis question
subsidiaire qui n'a d'importance que pour le cas où la majorité de réponses
à l'une et à l'autre des questions principales seraient affirmatives) exclut
automatiquement que des résultats contradictoires du scrutin puissent avoir
force de loi (Fédération des syndicats chrétiens; cf. ch. 121.15, 132.21 et
132.25).
Plusieurs auteurs de réponses demandent expressément que le projet du
Conseil fédéral soit soumis tel quel et dans les plus brefs délais à l'approba-
tion du Parlement (PS, Ecologistes); certains y souscrivent inconditionnelle-
ment et d'autres y voient une véritable «trouvaille» (BL, Adi, Ecologistes,
USS, Fédération des syndicats chrétiens).
114.3 
Autres solutions proposées
Divers auteurs de réponses rejettent la procédure de vote avec scrutin subsi-
diaire, lui préférant un autre système. Toutefois les solutions de rechange
préconisées varient fortement les unes des autres (cf. ch. 124.1-124.8).
114.4 
Desiderata portant sur des modifications de détail
Enfin, au cours de la procédure de consultation, diverses modifications por-
tant sur des points de détail ont été demandées ou suggérées.
114,41 Expression possible d'appréciations contradictoires
La possibilité de voter deux fois oui pourrait amener les électeurs à
exprimer des appréciations contradictoires en réponse à la question subsi-
diaire. Deux auteurs de réponses (LU et les Syndicats patronaux) ont sug-
géré que l'on élucide les conséquences de cette éventualité (cf. ch 121 15
132.21 et 132.25).
114.42 Disposition autorisant expressément le double oui
Eu égard à la teneur de l'actuel article 12, \" alinéa, lettre c, LDP, LU
souhaiterait que dans le nouvel article 76 de cette loi, l'on précise expressis
verbis que le double oui est valable (cf. ch. 23).
359

114.43 Terminologie
Dans sa réponse SO demande que l'on modifie l'article 76, 2e alinéa, LDP
pour tenir compte du fait qu'à son avis, selon la solution préconisée par le
Conseil fédéral, ce n'est plus la majorité absolue, mais bien la majorité
simple qui est déterminante (cf. ch. 232).
114.44 Formulation de la question subsidiaire
Si BE souhaite que dans la question subsidiaire l'on demande à l'électeur
de dire auquel des deux textes va sa préférence, et non pas lequel devrait
entrer en vigueur, LU exige que dans cette question l'on demande à l'élec-
teur s'il est disposé à accepter l'un ou l'autre texte (cf. ch. 234).
114.45 Précisions à apporter sur le bulletin de vote à propos des
réponses
ZG souhaite que, sur le bulletin de vote, l'on indique de manière précise les
réponses qui peuvent être données aux diverses questions, et que l'on
explique la signification que revêtent des bulletins où l'électeur a fourni les
réponses aux questions principales lorsqu'il a omis de répondre à la
question subsidiaire (cf. ch. 132.24, 232 et 32, ainsi qu'annexé 13).
114.46 Caractère urgent de la réforme
Dans sa réponse l'Adi suggère que la modification législative préconisée
dans le présent message entre immédiatement et automatiquement en vi-
gueur à l'expiration du délai référendaire. Divers auteurs demandent par
ailleurs que le projet soit traité de toute urgence (BL, USS; cf. ch. 24).
12 
Appréciation critique de la situation initiale
121 
Exigences que doit satisfaire la future procédure de vote
Pour apprécier de manière critique les divers systèmes en présence (cf. ch.
123, 124 et 13), il importe de tenir compte des réalités propres à notre fé-
déralisme (Rapport d'égalité entre peuple et cantons ainsi qu'entre initia-
tive et contre-projet). Ce sont là les principaux critères à la lumière des-
quels doit avoir lieu cet examen. En présentant le projet de nouvelle procé-
dure, le Conseil fédéral n'a nullement l'intention de provoquer un effet «de
boule de neige» dans les cantons, contrairement à ce qu'espéré l'auteur
d'une réponse (cf. ch. 114.26). Aussi n'entend-il pas et ne peut-il pas s'ex-
primer dans les passages qui vont suivre sur les autres systèmes qui ont
déjà été introduits dans les cantons. Dans ceux-ci, les réalités sont dif-
férentes; il n'y a pas lieu, surtout, de tenir compte de la majorité des, voix
des cantons.
360

Le Conseil fédéral ayant déjà résume, dans son avis du 12 août 1981 relatif
à l'initiative parlementaire Muheim23', la plupart des critères selon lesquels
il y a lieu d'apprécier une procédure de vote, nous nous bornerons à les
rappeler ci-après succinctement.
121.1 
Exigences posées par la démocratie
121.11 Possibilités de nuancer son opinion
La procédure de vote doit garantir que les électeurs puissent exprimer leur
volonté librement et de manière authentique. Pour ce qui est de l'expres-
sion authentique de la volonté politique, il est indispensable que les ci-
toyens aient une possibilité de nuancer celle-ci2**, qui corresponde au nom-
bre des solutions proposées. En fait, il est difficile de justifier la raison pour
laquelle la constitution accorde des possibilités de décision supplémentaires
en admettant une votation sur le contre-projet, si les citoyens n'ont pas la
possibilité d'exprimer de manière juridiquement valide leurs appréciations.
A ce propos, relevons que la constitution n'empêche pas de manière caté-
gorique le citoyen de s'exprimer. Il serait tout aussi peu admissible du
point de vue du droit constitutionnel que l'on instaure une procédure qui,
parce qu'elle prévoit, certaines possibilités d'exprimer une opinion de ma-
nière nuancée, conduise à des résultats de scrutin qui n'ont rien à voir
avec ce que l'on cherchait à atteindre (cf. p. ex. ch. 124.3 in fine).
Lorsqu'on met en regard une initiative populaire (I), un contre-projet (CP)
et le statu quo (SQ), on constate que l'électeur a la possibilité de porter
treize appréciations exemptes de contradictions.
Tableau 1
1. I >CP>SQ
2. I >SQ>CP
3. CP>I 
>SQ
4, CP>SQ>I
5. SQ>I 
>CP
6. SQ>CP>I
7. I = CP>SQ
8. 1 = SQ>CP
9. 1 >CP= SQ
10. CP= SQ>I
11. CP>I 
=SQ
12. SQ>I 
=CP
13. I =CP = SQ
> signifie préférence;
= signifie indifférence.
121.12 Egalité juridique des votants
Dans un Etat démocratique fondé sur le droit, le poids des suffrages
exprimés doit être le même pour tous les électeurs. Le respect de ce prin-
cipe est garanti lorsque la réponse donnée par chaque électeur à chacune
des questions compte pour une voix et que, sur un plan purement arithmé-
tique, tout oui exprimé et tout non a le même poids.
25 Feuille fédérale. 136e année. Vol. n 
361

121.13 Majorité des électeurs
En vertu de l'article 123 de la constitution, des modifications de la consti-
tution n'entrent en vigueur que lorsqu'elles ont été acceptées par la majo-
rité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité des
Etats. Cette exigence est motivée par le fait que le régime légal en vigueur à
l'époque satisfaisait au même critère; en outre, elle empêche qu'on crée un
nouveau droit contre la volonté exprimée par la majorité du souverain.
121.14 Rapport d'égalité entre l'initiative et le contre-projet
Une procédure de vote satisfaisant aux exigences de la démocratie ne doit
favoriser aucun des deux textes soumis à la votation (initiative ou contre-
projet) par rapport à l'autre car ni l'un ni l'autre n'ont encore obtenu la
majorité exigée par la constitution. Celle-ci met s-ur le même pied l'initia-
tive et le contre-projet en tant qu'alternative. C'est précisément un but du
vote de déterminer lequel des deux textes a le pas sur l'autre.
Il en va tout autrement du rapport entre le droit existant et les propositions
de modification de ce droit: le peuple et les cantons ont accepté le régime
juridique en vigueur (art. 123 est.); il en résulte que le principe de l'égalité
de traitement juridique requiert que les propositions de modification satis-
fassent à la même exigence. En revanche, la procédure de vote ne doit pas
favoriser le régime existant en recourant à une arithmétique électorale
allant au-delà des limites constitutionnelles qui viennent d'être évoquées,
qu'une initiative soit soumise seule au vote ou qu'elle soit accompagnée
d'un contre-projet.
Sur le plan du contenu, il va de soi qu'un contre-projet (direct ou indirect)
peut concurrencer l'initiative à laquelle il est opposé; en effet, la consti-
tution autorise l'Assemblée fédérale aussi à entamer la procédure de révi-
sion partielle de la constitution en établissant des contre-projets à des in-
itiatives populaires25'. En revanche, le principe de l'égalité devant la loi
exige que le contre-projet ou la renonciation à en établir un n'ait malhé-
matiquemenL aucun effet sur les chances de succès de l'initiative. Inverse-
ment, cela vaut aussi pour le rapport existant entre initiatives populaires et
textes de l'Assemblée fédérale visant à modifier la constitution.
121.15 Dépouillement du scrutin excluant toute contradiction
Une procédure de vote satisfaisant aux exigences de la démocratie doit per-
mettre d'obtenir des résultats de scrutin clairs et ne comportant pas de
contradictions.
En l'occurrence, des problèmes spéciaux se posent. En effet, des suffrages
exempts de toute contradiction peuvent conduire à un résultat global
contradictoire dès qu'il existe plus de deux possibilités de vote (para-
doxe d'Arrow26)). De tels résultats empêchent de déterminer clairement la
volonté du souverain. Il est possible d'éviter de tomber dans un tel cercle
vicieux en instituant une procédure de vote faisant appel à un scrutin subsi-
362

diaire parce que les questions soumises au vote sont subordonnées les unes
aux autres (cf. ch. 132.21 et 132.25).
121.2 
Exigence du fédéralisme: Majorité des cantons
En vertu de l'article 123 de la constitution, les modifications de celle-ci
n'entrent en vigueur que si elles ont également été acceptées par la majorité
des Etats.
Les cantons constituent la base historique de la Confédération suisse. Ils in-
carnent la diversité des régions. La constitution tient compte de ce fait en
laissant aux cantons toutes les attributions qui ne sont pas expressément
dévolues à la Confédération (art. 3 est.). L'exigence de la majorité des can-
tons pour toutes les modifications de la constitution garantit précisément ce
régime de compétence: aucune attribution des cantons ne doit être rognée
ou leur être enlevée sans leur approbation expresse. Simultanément, l'exi-
gence de la majorité des cantons assure le respect du principe de la subsi-
diarité: aucune tâche qui peut être assumée par le canton ne doit être im-
posée à la Confédération. En Suisse, s'il est une idée qui historiquement est
fermement ancrée dans la conscience juridique, c'est bien qu'on arrive le
mieux de la sorte à réaliser et à sauvegarder un régime juridique qui
réponde aux aspirations profondes du peuple parce qu'il permet de tenir
compte des particularités locales (politiques, linguistiques, ethniques,
confessionnelles et historiques). En fin de compte l'exigence de la majorité
des cantons assure également la protection des minorités. A notre avis, il
importe donc de ne pas affaiblir le fédéralisme en adoptant une nouvelle
procédure de vote même pour réaliser de notables simplifications d'ordre
technique.
121.3 
Exigences pratiques relevant de la technique de vote
121.31 Transparence de la procédure de vote
Les questions soumises au vote doivent être posées de manière aussi claire
que possible et sous une forme compréhensible pour l'électeur de telle sorte
qu'il puisse, autant que faire se peut, y répondre par «oui» ou par «non».
Les résultats du scrutin doivent aussi être déterminés et exprimés de ma-
nière aisément compréhensible; l'électeur doit pouvoir saisir la portée de
son suffrage afin que la procédure de vote et le dépouillement ne fassent
naître aucune apparence d'arbitraire.
En outre, il importe surtout de ne pas compliquer inutilement dans la pro-
cédure de vote, qui constitue le cadre de l'affrontement politique, les tâches
des partis et groupements engagés dans la campagne: la teneur et la portée
de leurs mots d'ordre doivent être comprises des électeurs sans difficultés
particulières.
Enfin, l'une des exigences à poser à la procédure de vote est qu'elle rende
sans intérêt ou du moins ne favorise pas les manœuvres tactiques qui
faussent le scrutin.
363

121.32 Procédure de vote économique
En raison du calendrier des votations de plus en plus chargé - une quaran-
taine d'objets devraient être soumis au peuple durant la présente législature
- il ne serait pas souhaitable d'instituer des scrutins s'opérant en deux fois.
Il importe de ne pas mettre plus fortement à contribution les citoyens - qui
doivent aussi se prononcer sur des affaires cantonales et communales -
ainsi que les partis et les groupements engagés dans les campagnes de vote.
De même, il ne faudrait pas que la procédure accroisse les frais causés par
l'organisation des scrutins.
En outre, un mode de scrutin économique signifie que les résultats faussés
par la procédure de vote sont d'autant plus indésirables qu'ils peuvent être
la cause de nouvelles initiatives et votations.
122 
Cas de conflit
Selon la procédure choisie, la prise en considération des exigences dé-
coulant de la démocratie, du fédéralisme et de la technique de vote peut se
traduire par un résultat de scrutin à caractère conflictuel lorsque électeurs
et cantons se prononcent à la fois en faveur d'une initiative et du contre-
projet qui lui est opposé.
L'article 123, 1er alinéa, de la constitution exige que les modifications de la
constitution soient acceptées par la majorité des électeurs et la majorité des
cantons. Il va sans dire que cette disposition s'applique aussi aux textes
constitutionnels concurrents soumis simultanément au vote. Ainsi la consti-
tution exclut implicitement que des dispositions constitutionnelles concur-
rentes acceptées en même temps puissent entrer en vigueur parce qu'une
telle incohérence ne pourrait être éliminée en vertu du principe voulant
que le droit le plus récent ait le pas sur le plus ancien. La sécurité
du droit exige qu'on n'établisse aucune procédure de vote qui n'empêche
pas l'entrée en vigueur simultanée de réglementations présentant des
contradictions l'une par rapport à l'autre. Cela nous a engagés à nous en
tenir à la procédure de vote en vigueur aussi longtemps que l'on n'aurait
pas trouvé de solution praticable.
A la différence des régimes en vigueur dans les cantons, la procédure de
vote de la Confédération connaît deux responsables de la décision; le
peuple et les cantons. Il importe de les prendre en considération de ma-
nière égale. La constitution exige que l'on mette sur le même pied tant
l'initiative et le contre-projet (art. 121, 6e al., est.) que.les électeurs et les
cantons (art. 123, 1er al., est.). La réglementation constitutionnelle de la
procédure requiert un vote simultané sur l'initiative et le contre-projet
(art. 121,6e al., est.).
Or si une procédure de vote admet le double oui ou l'expression valide de
l'indifférence, il peut se produire l'unique cas critique où une initiative
populaire et un contre-projet sont acceptés simultanément par le peuple et
les cantons, mais avec une plus forte majorité des électeurs pour l'un des
364

textes et une plus forte majorité des cantons pour l'autre. Dans ce cas, il
faudrait, si l'on entendait reprendre les solutions qui permettent d'exprimer
un avis différencié, établir des dispositions applicables pratiquement qui dé-
terminent le texte devant entrer en vigueur. Mais il importerait en l'occur-
rence que l'exigence constitutionnelle, demandant qu'électeurs et cantons
soient mis sur le même pied et qu'initiative et contre-projet soient traités
de manière semblable, soit sauvegardée.
123 
Défauts de la procédure de vote actuelle
123.1 
Manque de possibilités d'exprimer son opinion de manière
nuancée lors du scrutin
La manière dont les questions sont posées selon la procédure en vigueur
(simple alternative, cf. ch. 112 et 113) ne permet d'exprimer que quatre ré-
ponses sur les treize possibilités énoncées plus haut d'émettre une réponse
valide (cf. ch. 121.11, tabi. 1):
Tableau 2
Appréciation
2. I >SQ>CP
4. CP>SQ>I
12 SQ>I - CP
13. I = CP- SQ
Réponse à la
question 1
(initiative)
.... 
oui
. . . . 
non
non
.... 
(blanc)
Réponse à la
question 2
(contre-projet)
non
oui
non
(blanc)
Signification des symboles et des lettres:
> préférence;
= indifférence;
I 
initiative; CP contre-projet; SQ statu quo.
123.2 
Transparence
L'article 123, 1er alinéa, de la constitution subordonne l'entrée en vigueur
d'une modification de la constitution à son acceptation par la majorité ab-
solue des électeurs et par celle des cantons. Quant à l'article 76, 1er alinéa,
LDP, il dispose que les deux questions soumises aux électeurs lors d'une
votation sur une initiative populaire et un contre-projet doivent l'être sur le
même bulletin de vote. En vertu de l'article 13 de la loi précitée, seuls les
bulletins blancs et les bulletins nuls n'entrent pas en considération pour la
constatation du résultat de la votation. Lors d'un vote sur une initiative
accompagnée d'un contre-projet, la réponse à Tune des deux questions
posées sur le bulletin est valable pour le tout et élève par conséquent le
seuil de la majorité absolue pour les deux projets de modification. Si le
citoyen ne répond qu'à l'une des questions, son suffrage blanc pour la
seconde question constitue pratiquement un non parce que, selon la consti-
365

tution, seule la majorité absolue des oui est déterminante. Ces circonstances
échappent à de très nombreux citoyens27*. L'opinion est très répandue selon
laquelle on pourrait, lors d'un vote sur deux projets, exprimer son indiffé-
rence à l'égard d'un des projets en mettant dans l'urne un bulletin ne
répondant pas à la question touchant ce projet. Cette erreur peut conduire
à des scrutins qui ne reflètent plus de manière sûre la volonté des électeurs
ou la faussent.
123.3 
«Falsification de la volonté populaire»
Les bulletins de vote qui répondent non aux deux questions posées sont va-
lables (art. 76, 2e al.,..LDP) alors que ceux qui répondent par deux oui ne
le sont pas (art. 76, 3e al., LDP). De la sorte, les citoyens qui veulent mo-
difier la constitution se trouvent divisés en deux groupes, même lorsque
leurs opinions ne se distinguent que par quelques nuances alors qu'elles
sont fondamentalement différentes du droit en vigueur. La conséquence en
est que même si les citoyens désireux d'apporter des modifications à la
constitution forment ensemble la majorité du peuple et des cantons, ils ne
peuvent rien changer au régime en vigueur tant que l'un des groupes de-
mandant une modification n'atteint pas à lui seul la majorité absolue des
voix des électeurs et des cantons.
C'est pour ces raisons que, dès 1891, le Conseil fédéral avait relevé que la
procédure de vote actuelle pouvait se traduire par des résultats de scrutin
qui «passent à côté» de la véritable volonté populaire28'.
Toutefois, quand d'aucuns usant de formules à 1'emporte-piece veulent
mettre en bloc sur le compte de l'interdiction du double oui le rejet de
quatre initiatives et contre-projets en votation populaire depuis 1955, ils
dépassent les bornes. La critique ne saurait être pertinente que dans la me-
sure où s'est dégagée une majorité arithmétique absolue de citoyens dé-
sireux de modifier la constitution et où partisans et adversaires s'accor-
daient à reconnaître que sur le fond le contre-projet visait somme toute le
même but que l'initiative. Mais dans le cas de l'initiative sur la participa-
tion par exemple, il n'y avait aucune unité de vues entre les auteurs de
l'initiative et les partisans du contre-projet29'.
Les particularités de la procédure exposées ici et sous chiffre 123.2 pour-
raient ensemble avoir pour effet, dans un cas extrême, que les deux projets
soient rejetés, même si aucun non n'était déposé dans l'urne contre l'initia-
tive ou le contre-projet. Effectivement, des résultats partiels apparemment
paradoxaux ont déjà été constatés dans divers cantons lors de votati ons
fédérales sur une initiative et un contre-projet (cf. annexe 9).
En outre il y a lieu de relever qu'en cas de votation double, le nombre de
bulletins nuls est nettement plus élevé que lors d'une votation ordinaire (cf.
annexe 8); force est d'attribuer une partie de ces bulletins nuls supplémen-
taires à l'interdiction du double oui.
366

123.4 
Procédure de vote économique
Enfin, la procédure de vote actuelle, qui favorise le maintien du statu quo
au détriment de tous les efforts de réforme, est de nature à retarder forte-
ment la solution des problèmes qui se posent, ou à inciter une partie des ci-
toyens à lancer de nouvelles initiatives tendant au même but30'.
124 
Solutions de rechange rejetées
Relevons tout d'abord qu'à l'exception de la procédure de vote avec scrutin
subsidiaire, aucune des solutions de remplacement n'a bénéficié d'un regain
de faveur notable depuis la procédure de consultation de 1980. Moins
encore, aucune d'entre elles n'a pu devenir l'objet d'une proposition faisant
une certaine unanimité. C'est dire que leurs chances d'être acceptées de
manière générale sont minimes.
Toutefois, c'est également pour des raisons objectives qu'il faut rejeter la
plupart des solutions proposées. En outre, le principe de la proportion-
nalité interdit d'envisager des solutions dont la mise en œuvre exige des
modifications à la fois constitutionnelles et légales, tant qu'il est possible de
trouver une solution praticable qui soit conforme à la constitution et dont
l'application n'impose qu'une simple modification de loi.
124.1 
Procédure opposant les deux projets en deux questions et
permettant le double oui
(cf. ch. 113.1)
ZH, GL, JU et NE en 1980 ainsi que ZH, SH, l'AN et la Fédération des
sociétés d'employés en 1983 approuvèrent avec certaines réserves cette pro-
cédure de vote dans l'une ou l'autre des variantes possibles.
Dans le modèle du canton de Zurich, les questions sont posées de la même
manière que sous le régime actuel (cf. ch. 112, art. 76, 1er al., LDP); toute-
fois, le double oui est autorisé. Pour le cas où deux textes seraient acceptés
aussi bien par le peuple que par les cantons, on a proposé diverses varian-
tes pour déterminer lequel des deux textes doit avoir le pas sur l'autre:
- Le projet qui a recueilli le plus de voix d'électeurs est réputé accepté;
- Le projet auquel a adhéré la majorité des cantons l'emporte;
- L'Assemblée fédérale élabore une solution de compromis.
Le modèle du canton de Schafïhouse exige deux scrutins séparés (deux
dimanches). Hormis cela, elle est l'inverse du modèle Muheim (cf. ch.
U3.1): il ne faut voter sur l'initiative lors d'un second scrutin que si le
contre-projet a été rejeté lors du premier. Lors des deux scrutins les ques-
tions sont posées de la même manière que s'il s'agissait d'une votation
simple sur une modification constitutionnelle.
Ces modèles rompent l'équilibre voulu par la constitution entre démocratie
et fédéralisme parce que les procédures de vote qui sont préconisées favo-
risent soit le peuple, soit les cantons. En outre, les partisans du statu quo
soit n'ont aucune possibilité d'influer sur la décision touchant le choix
367

entre initiative et contre-projet, soit doivent renoncer à la possibilité de vo-
ter deux fois non, s'ils veulent indiquer auquel des deux projets irait éven-
tuellement leur préférence. Contrairement à la solution préconisée par le
Conseil fédéral (cf. ch. 132.23, 132.26 et 132.32), ces modèles ne satisfont
pas aux exigences que pose le principe de la liberté de vote.
Ces modèles ne permettent d'exprimer que neuf des treize appréciations
concevables qui évitent toute contradiction (cf. ch. 121.11, tabi. 1):
Tableau 3
Appresi ution
2 I >SQ>CP 
.
4. CP>SQ>I
7, l - CP>SQ .
8. I - SQ>CP .
9. I >CP- SQ .
10. CP= SQ>I
11. CP>1 = SQ 
.
12. SQ>I = CP 
.
13. I = CP= SQ 
.
Réponse à la
question J
(initiative)
oui
non
oui
(blaric)
oui
non
(blanc)
non
(blanc)
Réponse à la
question 2
(contre-projet)
non
oui
oui
non
(blanc)
(blanc)
oui
non
(blanc)
Des variantes de cette proposition de solution sont constituées par les mo-
dèles selon lesquels la votation principale ne porterait que sur l'initiative
-(modèle Muheim, cf. ch. 113.1) ou sur le contre-projet (modèle de Schaff-
house), le scrutin subsidiaire devant porter sur la proposition opposée; ces
solutions rompent cependant l'équilibre entre l'initiative et le contre-projet
en faveur de l'un ou de l'autre de ces textes.
Les modèles Muheim et de Schaffhouse ne permettent également d'expri-
mer que neuf des treize appréciations concevables qui soient exemptes de
contradiction (cf. ch. 121.11, tabi. 1). Pour le modèle Muheim, les condi-
tions se présentent comme il suit:
Tableau 4
Appréciation
1. I >CP>SQ 
.
2. l >SQ>CP 
.
4 CP>SQ>I
5, SQ>I 
>CP 
.
8. I - SQ>CP .
9. I >CP- SQ .
10 CP- SQ>I
11 CP>I - SQ
13. I = CP= SQ .
Réponse à la
question 1
(initiative)
oui
oui
. . • 
non
non
(blanc) '
oui
non
(blanc)
(blanc)
Réponse à la
question 2
(contre-projet)
oui
non
oui
non
non
(blanc)
(blanc)
oui
(blanc)
368

En revanche, le modèle de Schafïhouse n'offre que les possibilités suivantes:
Tableau 5
Appréciation
2.
3.
4,
6.
8.
9.
10.
11.
13.
I >SQ>CP
CP>1 >SQ
CP>SQ>I
SQ>CP>I
I - SQ>CP
1 > CP - SQ
CP- SQ>1
CP>I - SQ
I = CP - SQ
Réponse lors du
premier scrutin
(con tre -projet)
non
oui
oui
non
.... 
non
(blanc)
(blanc)
oui
(blanc)
Réponse lors du
second scrutin**
(initiative)
oui
oui
non
non
(blanc)
oui
non
(blanc)
(blanc)
*) Pour que ce scrutin ait lieu, il faut que le contre-projet ait été rejeté lors de la
première votation.
Ainsi, dans ces modèles, les défauts qu'accusé la procédure en vigueur se-
raient remplacés par d'autres. C'est tout juste si ces modèles satisfont à
l'une des exigences évoquées au chiffre 121.
124.2 
Votation principale pouvant être suivie d'un second scrutin
ZG et TG, de même que la Fédération des sociétés d'employés en 1983,
préconisèrent la procédure de vote dans laquelle la votation principale peut
être suivie d'un second scrutin.
Les questions posées lors du premier scrutin sont identiques à celles que
prévoit le droit en vigueur (cf. ch. 112, art. 76, 1er al., LDP). Lorsque les
deux textes n'obtiennent pas les suffrages de la majorité des électeurs et des
cantons, il y a lieu de soumettre une seconde fois au vote le texte qui a ob-
tenu le plus de voix d'électeurs. Selon la proposition du canton de Thurgo-
vie, ce second scrutin ne doit avoir Heu que si le total des oui recueillis par
l'initiative et le contre-projet pris ensemble est supérieur au nombre des
suffrages négatifs exprimés à propos de l'un ou l'autre texte pris isolément.
Les constatations d'ordre pratique que l'application de cette procédure a
permis de faire sur le plan communal montrent que les citoyens ont de la
peine à comprendre pourquoi un texte qui a été rejeté doit être remis un
peu plus tard en votation dans la même forme. En outre, cette procédure
accroît le nombre des scrutins. Enfin, lorsqu'un seul scrutin a lieu, elle ne
permet de donner sur les treize possibilités de réponses concevables, ne
comportant pas de contradiction (cf. ch. 121.11, tabi. 1), que les quatre
réponses qui peuvent être précisément exprimées selon la procédure en
vigueur (cf. ch. 123.1, tabi. 2). Un tel système, contrairement à la solution
du Conseil fédéral (cf. ch. 132.28 et 132.32), ne permettrait donc de réali-
369

ser aucun progrès par rapport à l'état actuel. Ces objections valent égale-
ment pour la procédure dans laquelle la votation principale peut être suivie
d'un second scrutin à une condition supplémentaire bien précise.
124.3 
Votation sur le principe de la modification constitutionnelle
FR et VD proposèrent le système de la votation sur le principe de la modi-
fication constitutionnelle.
Ce n'est qu'une fois que le peuple et les cantons ont accepté le principe de
la modification de la constitution qu'un second scrutin doit permettre de
déterminer si la préférence est donnée à l'initiative ou au contre-projet. En
conséquence, les questions posées sur le bulletin de vote sont formulées
comme il suit:
1, Etes-vous favorable à une modification de la constitution?
2. Si tant le peuple que les cantons approuvent le principe d'une telle mo-
dification
a. Acceptez-vous l'initiative populaire?
ou
b. Acceptez-vous le contre-projet de l'Assemblée fédérale?
Ce système ne saurait satisfaire aux exigences se posant sur le plan fédéral.
En premier lieu, il requiert que les règles de procédure excluent au moins,
en tant que nulles, trois des possibilités de réponse à la seconde question:
double oui, double non et simple non sans réponse à l'autre sous-question.
Ce système ne serait guère mieux compris des électeurs que la procédure
actuelle.
Il présente un second désavantage: parmi les appréciations qu'il permet de
porter, douze n'expriment en fait que six possibilités de vote (p. ex.
question 1: non; question 2: oui à l'initiative, non au contre-projet; cela
donne le même résultat que les réponses question 1: non; question 2: oui
à l'initiative, contre-projet blanc).
Mais ce qui est plus important encore c'est que cette procédure, appliquée
sur le plan fédéral, pourrait donner, contrairement à la solution préconisée
par le Conseil fédéral (cf. ch. 132.29 et 132.32), des résultats n'offrant au-
cune issue en raison de la double majorité des électeurs et des cantons, qui
est exigée par.la constitution. Qu'arriverait-il si le peuple et les cantons dé-
cidaient en principe une modification du droit constitutionnel en vigueur
(question 1) mais que, dans la réponse à la question 2, la majorité des can-
tons soit favorable au contre-projet et rejette l'initiative, et que la majorité
des électeurs se prononce en faveur de celle-ci, rejetant le contre-projet? Le
droit constitutionnel en vigueur devrait-il alors être purement et simple-
ment: abrogé bien que cette possibilité n'ait jamais été envisagée?
124.4 
Votation principale et votation subsidiaire simultanées
Une prise de position propose l'introduction de cette procédure.
370

Le peuple et les cantons déterminent s'ils donnent la préférence à l'initia-
tive ou au contre-projet et décident, au cours du même scrutin, s'il y a lieu
d'accepter l'initiative ou le contre-projet au cas où l'un ou l'autre serait
préféré. Les questions posées sur le bulletin de vote peuvent être formulées
comme il suit:
Question éventuelle
Donnez-vous la préférence à l'initiative?
ou
Donnez-vous la préférence au contre-projet?
Question principale
Acceptez-vous l'initiative si elle a obtenu la préférence (voir la question
éventuelle)?
ou
Acceptez-vous le contre-projet s'il a obtenu la préférence (voir la question
éventuelle)?
Dans cette procédure de vote, la votation principale n'a d'importance que
pour le texte qui l'emporte lors de la votation subsidiaire. Aussi longtemps
que la procédure subsidiaire n'établit pas un ordre adéquat pour la succes-
sion des scrutins, elle ne laisse aucune issue pour le cas où l'un des projets
emporterait l'adhésion de la majorité des cantons et l'autre celle de la ma-
jorité des électeurs lors de la votation subsidiaire; en l'occurrence, il ne se-
rait en outre d'aucune utilité que l'un des deux (ou les deux) textes soient
acceptés "par le peuple et les cantons lors de la votation principale. Re-
marquons toutefois que ce conflit pourrait être réglé par l'adoption de
dispositions adéquates.
Ce qui est plus problématique, c'est que cette procédure, faute de fixer juri-
diquement l'ordre dans lequel doivent se dérouler les trois scrutins, ne per-
met aucunement, contrairement à la solution préconisée par le Conseil fé-
déral (cf. ch. 132.21 et 132.33), de résoudre le problème posé par le
paradoxe d'Arrow (c.-à-d. résultat général contradictoire en dépit de répon-
ses individuelles exprimées sans contradiction, cf. eh. 121.15)31'. Même si
l'initiative l'emporte lors de la votation subsidiaire, elle peut être rejetée
lors du scrutin principal, faute d'obtenir la majorité des voix des cantons et
de celle des électeurs. Inversement, il est possible, du point de vue juri-
dique, politique et arithmétique, qu'un contre-projet rejeté au stade de la
votation subsidiaire soit accepté par le peuple et les cantons lors du scrutin
principal. Ce résultat est à vrai dire sans importance du moment que le
contre-projet n'a pas satisfait à la condition posée lors du scrutin principal
(acceptation par le peuple et les cantons lors de la votation subsidiaire).
Ainsi, on en resterait au droit en vigueur bien que les exigences posées par
l'article 123 de la constitution pour l'entrée en vigueur du contre-projet
(acceptation par le peuple et les cantons) eussent été remplies lors de la
votation principale. Dans ce cas, par rapport au projet de modification, le
régime juridique en vigueur ne pourrait manifestement plus se fonder que
sur l'assentiment d'une minorité. Le corps électoral aurait sans doute
encore plus de peine à admettre cette procédure que l'actuelle.
371

124.5 
Procédure de vote en deux étapes (scrutin préliminaire
suivi d'une votation principale)
(cf. ch. 113.2)
Cette procédure avait été proposée par le Conseil fédéral en 1891, lors de
l'institution de l'initiative populaire touchant la révision partielle de la
Constitution. Le Conseil des Etats était partisan de cette solution; mais le
Conseil national parvint finalement à imposer le système qui est encore
appliqué aujourd'hui (alternative exclusive; cf. ch. 111). La commission du
Conseil national chargée d'examiner l'initiative parlementaire Muheim en
revint à cette première proposition (cf. ch. 113.2). Toutefois, au cours de la
procédure de consultation de 1980, cette solution ne fut accueillie favo-
rablement que par une petite minorité (cinq cantons dont trois sans grand
enthousiasme, mais aucun parti). Ainsi n'était-elle guère de nature à faire
l'objet'd'un consensus, quand bien même elle constituait l'une des deux so-
lutions officiellement soumises à la consultation. Lors de la procédure de
1983, ce système (recommandé par AR, SG, GR [éventuellement], VS, par
le PR [éventuellement] et par l'Union des syndicats autonomes) n'eut pas
plus de succès. Il faut bien dire que si du point de vue politique ses chances
de s'imposer sont minces, il présente aussi objectivement parlant des im-
perfections à deux égards.
D'abord, et contrairement à la solution préconisée par le Conseil fédéral
(cf. ch. 132.28), il exige, dans chaque cas, que l'on vote à deux reprises; ce
n'est qu'à l'issue de ces deux scrutins qu'il est possible de déterminer s'il y
a lieu de modifier la constitution et, dans l'affirmative, le sens dans lequel
elle doit l'être. Cette procédure non seulement est coûteuse pour les partis,
les associations, les administrations et les électeurs, mais encore elle prend
trop de temps. Elle ne fait qu'ajouter des rendez-vous électoraux à un
calendrier des votations déjà suffisamment chargé jusqu'à la fin de cette
décennie. En outre, en échelonnant la votation sur deux dimanches (scrutin
préliminaire, puis scrutin principal), elle en rend le résultat hasardeux; en
effet, la composition du corps des votants risque bien de varier très forte-
ment d'un scrutin à l'autre.
Par ailleurs, et contrairement à la solution préconisée par le Conseil fédéral
(cf. ch. 132.35), cette procédure en deux étapes favorise les manœuvres tac-
tiques qui sont de nature à fausser l'expression de la volonté populaire. Ce
serait par exemple le cas lorsque les adversaires du changement recom-
mandent au stade du scrutin préliminaire d'accepter le projet de réforme
qui va le plus loin, espérant ainsi réduire les chances qu'aurait celui-ci de
l'emporter lors du vote principal.
Contrairement à ce que l'on a pu affirmer, la procédure de vote en deux
étapes ne présente pas l'avantage d'être plus claire ni plus simple que le
système préconisé par le Conseil fédéral. Même si le scrutin préliminaire
précède le vote principal, il n'en faut pas moins garantir que le verdict qui
sortira des urnes à l'issue de la première étape soit clair. Si, dès le stade du
vote préliminaire, on prend en considération la majorité des voix des can-
tons et celle des suffrages des électeurs, il se pourrait bien que l'on
372

aboutisse à un résultat nul, la majorité des cantons ayant par exemple
accepté l'initiative, alors que la majorité des électeurs s'est prononcée pour
le contre-projet. Dans le cadre de la procédure en deux étapes, le seul
moyen de parer à de tels résultats est de ne se fonder que sur la majorité
des suffrages des électeurs au stade du vote préliminaire (c'est du reste ce
que proposaient le Conseil fédéral en 197532) et la commission du Conseil
national en 198033)), ou alors de prendre en considération les deux majo-
rités et d'instaurer un calcul des pourcentages identique à celui que préco-
nise le Conseil fédéral (cf. ch. 131.222 et 131.3).
Aux yeux du Conseil fédéral, des considérations relevant tant du fédé-
ralisme que de la politique générale plaident en faveur d'un système qui
place le peuple et les cantons sur le même pied au stade du scrutin pré-
liminaire ou subsidiaire également. A vrai dire, lors de la procédure de
consultation de 1980 et de 1983, certains auteurs de réponses n'ont pas
manqué de justifier leur scepticisme à l'égard de la procédure en deux
étapes par le fait que celle-ci ne prenait pas en considération le poids des
cantons au stade du scrutin préliminaire.
124.6 
Renonciation au double scrutin
Selon cette proposition, le contre-projet de l'Assemblée fédérale ne serait
soumis au vote que si le comité de lancement de l'initiative retirait celle-ci.
L'obligation constitutionnelle de traiter sur le même pied l'initiative et le
contre-projet en serait supprimée et la compétence qu'a l'Assemblée fé-
dérale de présenter un contre-projet vidée de sa substance. Cela serait
contraire à la constitution; aussi cette proposition ne pourrait-elle être
réalisée qu'au prix d'une modification de la constitution. La solution pré-
conisée par le Conseil fédéral évite ces points faibles (cf. ch. 132.23 et 527).
124.7 
Modification de la pratique sans révision formelle des
dispositions constitutionnelles ou légales en vigueur
Modifier la pratique de telle sorte que les suffrages partiels blancs ne
compteraient plus pour le calcul de la majorité absolue est impossible sans
une modification du droit en vigueur, pour la simple raison que l'article 13
LDP ne permet d'éliminer que les bulletins totalement blancs (cf. ch.
123.2), alors que les questions soumises aux électeurs lors d'une votation
sur une initiative et un contre-projet doivent l'être sur le même bulletin de
vote (art. 76, 1" al., LDP). Cette réglementation répond à l'impératif de la
sécurité du droit; elle empêche qu'une initiative et un contre-projet, re-
cueillant l'une les suffrages d'une plus forte majorité des cantons, l'autre
ceux d'une majorité plus ample du peuple, soient acceptés simultanément,
ce qui serait possible (cf. ch. 122) si les suffrages partiels blancs n'entraient
pas en considération. En revanche, cette solution pourrait être appliquée
moyennant une modification de la loi; sans doute faudrait-il adopter simul-
tanément une réglementation - p. ex. selon la formule de la somme des
pourcentages - qui empêcherait que deux dispositions constitutionnelles
concurrentes soient adoptées et entrent en vigueur simultanément. Mais
373

même dans ces conditions, le système continuerait de comporter le défaut
de ne permettre l'expression que des huit appréciations ci-après sur les
treize qui sont concevables sans contradiction (cf. ch. 121.11, tabi. 1):
Tableau 6
Appréciation
2.
4.
8.
9.
10.
11.
12.
13,
I >SQ>CP
CP>SQ>I
I - SQ>CP
I >CP= SQ
CP- SQ>I '
CP>I . = SQ
SQ>1 - CP
I - CP = SQ
Réponse à la
question 1
(initiative)
.... 
oui
.... 
non
(blanc)
. . . . 
oui
. . . . 
non
. . . . 
(blanc)
. . . . 
non
(blanc)
Réponse à la
question 2
(cûnLrc-prûjet)
non
oui
non
(blanc)
(blanc)
oui
non
(blanc)
Le système ne permet donc de résoudre qu'un seul problème partiel,
contrairement à la solution proposée par le Conseil fédéral (cf. ch. 132.32).
Le double oui resterait interdit alors que le double non continuerait d'être
admis. Les citoyens qui préféreraient les deux propositions de modification
au régime en vigueur ne pourraient pas exprimer leur opinion de la ma-
nière qui correspond à leur volonté.
124.8 
Systèmes permettant d'exprimer l'ordre de préférence
Dans ces systèmes, on renonce à poser des questions appelant une réponse
par oui ou par non; en revanche, on demande à l'électeur d'exprimer un
ordre de préférence en attribuant, par exemple, des points aux différents
textes,
- soit selon un système de notation,
- soit en utilisant un bulletin de vote comprenant des champs intitulés
«première position», «deuxième position» et «troisième position»,
- soit enfin selon une méthode s'inspirant du questionnement classique, où
l'on demande au citoyen d'exprimer sa préférence ou son indifférence à
la faveur de trois questions dans lesquelles les trois solutions (statu quo,
initiative, contre-projet) sont successivement opposées par couple.
Ces systèmes diffèrent tous fortement, bien que dans une mesure va-
riable, de la procédure de vote en vigueur. Le cas échéant, il serait pos-
sible de faire face au travail supplémentaire causé par le dépouillement
du scrutin en recourant au traitement électronique des données.
En revanche, la tâche des partis et groupements engagés dans la campagne
de vote serait irrémédiablement rendue plus difficile. Affiches et annonces
ne pourraient plus être utilisées pour la campagne de vote et les partis et
groupements auraient beaucoup plus de peine à donner des mots d'ordre ou
ne seraient même plus en mesure de le faire. En effet, on ne pourrait plus
374

faire comprendre aux électeurs, de manière succincte et claire, la relation
existant entre le suffrage et l'effet direct qu'il produit (oui correspondant
à l'acceptation et non au rejet).
Les systèmes qui permettent d'exprimer l'ordre de préférence ont en
outre le désavantage de ne pas subordonner les unes aux autres les
questions soumises au vote, mais de se borner à établir une coordination
entre elles. C'est pourquoi ils ne permettent pas de sortir du cercle
vicieux dû à des résultats globaux contradictoires, qui sont possibles mal-
gré des suffrages individuels exempts de contradictions (cf. ch. 124.4 et
note 26).
Ajoutons que la plupart des systèmes permettant d'exprimer l'ordre de pré-
férence ne satisfont pas à l'exigence de la majorité des cantons. Contraire-
ment à l'intention de leurs partisans, ils n'accroissent pas les chances
d'adoption de modifications du droit par rapport au régime existant, mais
les réduisent parce que les voix des cantons nécessaires à l'acceptation d'un
texte font défaut lorsqu'aucun des deux textes proposés n'obtient la majo-
rité absolue dans le canton entrant en considération. En outre, comme les
voix des cantons peuvent se répartir entre trois textes, les chances que le
texte proposé recueille l'adhésion de la majorité des Etats s'abaisse.
Enfin, les partisans desdits systèmes méconnaissent l'exigence de l'égalité de
traitement entre le droit en vigueur et les propositions de modification. A
la différence de scrutins simples, ils entendent expressément soumettre à
nouveau au verdict du souverain le régime en vigueur lors de chaque
double scrutin. Il leur échappe donc que le droit en vigueur se distingue de
simples propositions de modification par le fait qu'il a déjà été accepté par
le peuple et les cantons et qu'il ne saurait donc être traité comme un
simple projet qui n'a pas encore été adopté en votation.
Contrairement à la solution proposée par le Conseil fédéral (cf. ch.
132.26, 132.27, 132.28 et 527.1), ces modèles ne permettent pas de satis-
faire à un certain nombre d'exigences.
124.9 
Résumé
Les solutions que nous avons examinées jusqu'ici ne sont pas de nature à
nous satisfaire davantage qu'en 1960 et 1975, du moins sur le plan fédéral:
toutes sans excepons de révision précitées n'est nettement supérieure à ce
régime. Aussi ne vaut-il pas la peine de modifier le droit pour adopter
l'une d'entre elles.
13 
La procédure de vote avec scrutin subsidiaire: la solution
que nous proposons
Si l'on entend résoudre le problème avant la révision totale de la constitu-
tion et à l'échelon de la loi (cf. ch. 124), nous ne voyons qa'un moyen:
Adopter la procédure de vote avec scrutin subsidiaire que préconise l'initia-
tive du canton de Baie-Campagne, en y ajoutant cependant certaines règles
375

qui permettent d'éliminer les deux défauts que présente la procédure en vi-
gueur (interdiction du double oui, effets négatifs des bulletins qui laissent
une question en suspens).
131 
Description de la procédure préconisée
131.1 
Caractéristiques principales
L'initiative et le contre-projet doivent être soumis simultanément à une vo-
tation principale en un scrutin unique. Le double oui est autorisé. Une
question subsidiaire est en outre posée. Lorsque les deux textes proposés
sont rejetés par le peuple et/ou par les cantons, le droit constitutionnel
existant reste en vigueur. Lorsque seul l'un des projets a obtenu la majorité
absolue des électeurs et celles des cantons, il remplace le droit en vigueur.
Dans ces deux cas, le résultat du vote sur la troisième question n'a aucun
effet juridique. En revanche, lorsque les deux textes proposés recueillent la
majorité des voix d'électeurs et de celles des cantons, la réponse à la
question subsidiaire permet de déterminer quel est le texte qui doit entrer
en vigueur, Pour le cas où tant l'initiative que le contre-projet seraient ac-
ceptés à la fois par le peuple et par les cantons, on demande à l'électeur
d'indiquer par une croix dans la case correspondante lequel des deux textes
devrait entrer en vigueur. A ce stade encore, peuple et cantons prennent la
décision à parts égales. Si la majorité des électeurs et des cantons opte pour
l'un des textes, celui-ci entre en vigueur. En revanche, si la majorité des vo-
tants marque sa préférence pour l'un des textes et la majorité des cantons
pour l'autre, on convertit les suffrages d'électeurs et ceux des cantons en
pour-cent, la totalité des suffrages représentant dans chaque cas 100 pour
cent. Le texte qui entre en vigueur est celui qui a obtenu la plus forte
somme des pourcentages de voix des électeurs et de suffrages des cantons
(cf. annexe 15).
131.2 
Exemples
A l'aide de deux exemples, voyons concrètement comment s'applique la
procédure au stade de la question subsidiaire:
131.21 
Exemple A
131.211 
Hypothèse
Alors que l'initiative et le contre-projet ont été acceptés, tous deux par la
majorité du peuple et des cantons, au stade du scrutin subsidiaire, l'initia-
tive emporte la préférence de 1000000 d'électeurs et de 15 cantons; le
contre-projet est appuyé par 500 000 votants et 56/2 cantons.
131.212 Résultat
L'initiative ayant obtenu la préférence de la majorité du peuple et des can-
tons, c'est elle qui entre en vigueur.
376

131.22 
Exemple B
131.221 Hypothèse
Alors que l'initiative et le contre-projet ont été acceptés, tous deux par la
majorité du peuple et des cantons, au stade du scrutin subsidiaire, le
contre-projet emporte la préférence de 125/2 cantons (donc de la majorité
d'entre eux) mais ne recueille les voix que de 600000 électeurs; l'initiative
quant à elle obtient la faveur de 900 000 électeurs (donc de la majorité du
peuple) mais n'est acceptée que par 8 '/> cantons.
131.222 Résultat
Au stade du scrutin subsidiaire (et non pas dans les réponses aux questions
principales), il y a divergence de vues entre le peuple et les cantons. On
convertit donc les voix des électeurs, d'une part, et celles des cantons,
d'autre part, en pour-cent.
Système de la somme des pourcentages
a. Peuple: 
Suffrages valables 
1 500 000 = 100%
Pour l'initiative 
900 000 = 60,0%
Pour le contre-projet 
600 000 = 40,0%
b. Cantons: 206/2 cantons 
= 100%
Un canton 
= 
4,3478%34)
Un demi-canton 
= 
2,1739%34)
Pour l'initiative 
8'/2 cantons = 36,956%
Pour le contre-projet 
125/2 cantons = 63,043%
Somme des pourcentages
Pour l'initiative
Pour le contre-projet
Peuple
60 0%
. . 
40,0%
Cantons
36,956%
63,043%
Total
96 95%
103,04%
C'est donc le contre-projet qui entre en vigueur car il a obtenu la plus forte
somme des pourcentages.
131.3 
Faudra-t-il souvent proce'der au calcul de la somme des
pourcentages ?
S'il est juridiquement nécessaire de prévoir la règle du calcul de la somme
des pourcentages aux fins de trancher dans le cas extrême où les résultats
ont un caractère conflictuel (cf. ch. 122), statistiquement parlant, en re-
vanche, il est peu probable que l'on ait souvent recours à cette méthode de
calcul. Il n'aurait en effet lieu que si à la fois l'initiative et le contre-projet
étaient acceptés, tant par le peuple que par les cantons, au stade du vote
principal (questions 1 et 2) et si, à la question subsidiaire, l'un des projets
26 Feuille fédérale. 136e année. Vol. U 
377

recueillait la majorité des voix d'électeurs et l'autre celle des suffrages des
cantons. Or depuis 1848, sur 231 votations populaires concernant des mo-
difications de la constitution, une telle éventualité ne s'est réalisée que 8
fois, soit dans 4% des cas (Poids et mesures en 1866; élection propor-
tionnelle du Conseil national en 1910; protection des locataires en 1955;
protection civile en 1957; régime financier en 1970; article sur la formation
en 1973; article conjoncturel en 1975; article sur l'énergie en 1983).
On ne procéderait pas au calcul de la somme des pourcentages si, répon-
dant aux deux questions principales, la majorité des électeurs portait son
choix sur l'un des textes et celle des cantons sur l'autre; ce calcul n'inter-
viendrait que si un tel résultat se produisait au stade de la question
subsidiaire.
Voilà bientôt 100 ans que la faculté d'opposer un contre-projet à une in-
itiative populaire a été introduite. Or durant cette période il n'y eut au
total que 12 scrutins double, dont cinq, il vaut la peine de le relever, au
cours de ces dix dernières années. Même si le nombre des scrutins double
continuait de s'accroître, on peut selon toute probabilité établir que l'on ne
devrait procéder au calcul de la somme des pourcentages qu'une fois tous
les 20, 30 ou 40 ans, au grand maximum.
132 
Appréciation critique de la procédure
L'initiative qu'a présentée le canton de Baie-Campagne (cf. ch. 113.7)
suggère l'institution d'une procédure de vote avec scrutin subsidiaire. Lors
de nos précédentes prises de position nous n'avons pas eu à examiner dans
les détails ce modèle de procédure. C'est une année après la publication de
notre message sur les droits politiques, dans lequel nous nous sommes oc-
cupés la dernière fois, quant au fond, du problème posé par la procédure de
vote, que ce système a été proposé par un jeune économiste à un groupe de
scientifiques; publié en 197635', ce système a été repris par le canton de
Baie-Campagne et, en 1979, par le canton d'Uri.
132.1 
Conditions générales
132.11 Perspectives d'un consensus
Alors que la procédure de consultation de 1980, introduite à une époque
où la procédure de vote avec scrutin subsidiaire n'était que très peu
connue, avait mis en évidence le caractère hétéroclite des opinions, on
constate aujourd'hui une évolution: Les seize cantons favorables à une
innovation (huit restant sceptiques) et les sept partis enclins à une réforme
(quatre restant sceptiques) représentaient encore en 1980 douze proposi-
tions de modifications différentes avec des variantes; en revanche, les résul
tats de la consultation de 1983 ont été les suivants en ce qui concerne la
procédure préconisée par le Conseil fédéral:
378

- Cantons: 14 réponses entièrement affirmatives
6 réponses affirmatives avec des réserves
6 avis empreints de scepticisme
- Partis: 7 réponses entièrement affirmatives
3 avis empreints de scepticisme.
Compte tenu de cette situation qui permet d'augurer d'un consensus, il se
justifie que le Conseil fédéral cherche à résoudre le problème gué pose le
vote sur des initiatives accompagnées d'un contre-projet.
132.12 Premières expériences pratiques
Dans les cantons de Bàie-Campagne et d'Uri, -la procédure de vote avec
scrutin subsidiaire a déjà été mise une fois à l'épreuve. Les constatations
faites semblent être positives; aucune difficulté marquante ne s'est fait jour.
Les deux scrutins exécutés selon cette procédure ont donné, dans un cas, un
double rejet des textes proposés (Uri, politique énergétique, votation du
26 septembre 1982)36), dans l'autre, l'acceptation du contre-projet et le re-
jet de l'initiative (Baie-Campagne, défense de faire des tirs le dimanche, vo-
tation du 26 février 1978)37>.
132.13 Effets de la proce'dure de vote sur le nombre des scrutins à
organiser
Si l'on se réfère aux décisions préliminaires que le Conseil fédéral a déjà
prises à propos de diverses initiatives, on peut s'attendre à ce que, dans un
.avenir rapproché, plusieurs contre-projets du degré constitutionnel soient
présentés. En outre, nous avons proposé aux Chambres fédérales d'adopter
plusieurs projets de loi qui constituent indirectement des contre-projets à
certaines initiatives populaires. Les contre-projets indirects, à la différence
des directs, n'entraînent pas de doubles scrutins. Le niveau légal auquel il y
a lieu d'établir le contre-projet doit être déterminé selon des critères juri-
diques et ne pas influer au niveau de la procédure - au-delà des limites
tracées par la constitution - sur les possibilités de décision des citoyens, si
ce n'est dans le cadre d'une légitime concurrence quant au fond avec les
initiatives populaires. En d'autres termes, le fait qu'un contre-projet est
établi à l'échelon constitutionnel ou à celui de la loi devrait rester, du point
de vue de la procédure de vote proprement dite, sans influence sur les
perspectives d'acceptation ou de rejet d'une initiative populaire. En effet,
relevons tout d'abord que la constitution accorde au seul souverain la fa-
culté de se prononcer sur l'acceptation ou le rejet d'une initiative popu-
laire; en second lieu, le principe, selon lequel tous les projets de modifica-
tion de la constitution doivent absolument être mis sur le même pied,
implique la renonciation à toute influence étrangère s'exerçant sur le plan
de la procédure proprement dite, cela pour toutes les initiatives populaires
et toutes les propositions de révision constitutionnelle émanant de l'As-
semblée fédérale. Il est donc justifié de rechercher une procédure de vote
qui permette d'établir de manière arithmétiquement neutre la volonté du
379

peuple et des cantons, cela de façon égale pour toutes les initiatives,
qu'elles soient accompagnées ou non d'un contre-projet. Cela est d'autant
plus important lorsqu'on a la perspective d'éviter des décisions négatives
favorisées par des influences de pure procédure.
132.14 Niveau légal
Une étude approfondie a montré que la procédure de vote proposée ne doit
en rien préjuger le résultat des travaux exigés par la révision totale de la
constitution fédérale. Cette constatation est liée, en premier lieu, au fait
que la procédure de vote avec scrutin subsidiaire puisse être réalisée à
l'échelon de la loi sans devoir, par conséquent, procéder à une modification
constitutionnelle (cf. ch. 5). Pour le Conseil fédéra), il n'est dès lors pas né-
cessaire, contrairement à l'avis qu'il avait exprimé le 12 août 1981 (cf. ch.
113.5), de différer l'amélioration de la procédure de vote s'appliquant aux
initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet.
132.15 En résumé
Toutes ces considérations - notamment l'importance qu'a la procédure de
vote pour les scrutins démocratiques, compte tenu du fait que les ca-
lendriers électoraux sont de plus en plus chargés, les constatations positives
qu'a permis de faire l'application de la procédure proposée ainsi que la
réalisation possible au niveau de la loi - nous ont incités à soumettre cette
solution à un examen approfondi, aux fins d'en vérifier l'adéquation au
problème qui nous occupe.
132.2 
Avantages de la procédure proposée
132.21 Remarques liminaires
Le système proposé renverse l'ordre dans lequel ont lieu le scrutin subsi-
diaire et la votation principale. Il élimine par conséquent les défauts de la
procédure impliquant une votation principale et une votation subsidiaire si-
multanées (cf. ch. 124.4). Ce n'est pas la votation principale qui est
soumise à une condition, mais bien la votation subsidiaire. Ainsi les scru-
tins sont subordonnés l'un à l'autre au lieu d'être coordonnés. Cette inter-
version empêche que des résultats globaux contradictoires puissent avoir
force de loi, sans qu'il soit possible de sortir de ce cercle vicieux. La prise
en considération conséquente du vote du peuple et des cantons permet déjà,
à vrai dire, d'exclure presque complètement un tel cercle vicieux.
Enfin, l'initiative et le contre-projet ont, selon cette procédure, les mêmes
chances d'être acceptés que si ces textes étaient soumis seuls en votation:
lorsque le peuple et les cantons n'acceptent qu'un des textes proposés lors
du scrutin principal, son entrée en vigueur ne peut pas être empêchée par
le texte concurrent qui n'a pas été accepté par le peuple et par les cantons
(cf. art. 123, 1er al., est).
380

132.22 Majorités
L'initiative bâloise ne porte pas atteinte à la norme constitutionnelle qui
exige une majorité absolue de toutes les voix valables. Le mode classique
de poser les questions conduit, à la différence des systèmes permettant d'ex-
primer des préférences par l'attribution de points, à des majorités ac-
ceptantes ou rejetantes au sens de l'article 123 de la constitution.
132.23 Egalité de rang de l'initiative et du contre-projet
L'initiative et le contre-projet sont opposés l'une à l'autre dans chacune des
trois questions posées et aucun des deux projets n'est privilégié par rapport
au droit existant. Cela signifie que le droit en vigueur, qui a déjà été ac-
cepté par le peuple et les cantons, ne peut être modifié que par l'accepta-
tion de l'un des deux textes proposés; aucun de ceux-ci ne peut empêcher
l'entrée en vigueur de l'autre qui a été accepté s'il ne l'a pas été lui-même.
132.24 Egalité juridique des votants
Contrairement aux craintes exprimées dans certains avis le nouveau régime
proposé donnera le même poids aux suffrages exprimés par les partisans
d'une modification constitutionnelle et par les adversaires d'une réforme. Si
les partisans du changement auront la possibilité de modifier le régime en
vigueur en votant deux fois oui, les partisans du statu quo pourront quant à
eux chercher à obtenir son maintien en votant deux fois non. Le double
non restera donc valable et tout suffrage négatif sera naturellement compté
pour chacune des questions. Au surplus, les électeurs favorables à tout prix
au maintien du statu quo, qui auront donné deux réponses négatives aux
questions principales, pourront se dispenser de répondre à la question sub-
sidiaire; ils n'auront pas ainsi à opter pour l'un ou l'autre projet de modifi-
cation (cf. ch. 132.32 et 132.33). Ainsi donc les critiques formulées par cer-
tains auteurs de réponses, selon lesquelles la nouvelle procédure préconisée
discriminerait les partisans du maintien du statu quo, sont dénuées de tout
fondement.
132.25 Détermination du résultat du vote exempte de contradiction
'L'auteur d'une réponse redoute que la procédure de vote que nous pré-
conisons n'aboutisse à des résultats contradictoires, en particulier lorsque
seul le contre-projet est accepté au stade du scrutin principal et que l'initia-
tive est toutefois préférée au contre-projet au stade du scrutin subsidiaire. Il
est exclu ou presque qu'une telle éventualité se réalise, puisque la procé-
dure se fonde de manière conséquente sur la volonté du peuple et des can-
tons dans le cas des trois questions: la probabilité qu'aussi bien l'ensemble
du peuple suisse qu'au moins douze cantons donnent des résultats allant
dans le même sens, mais contradictoires en soi, est extrêmement faible. En
381

outre, dans la procédure avec scrutin subsidiaire, l'ordre de la succession
des scrutins permet dans chaque cas d'éviter qu'un tel résultat, en appa-
rence contradictoire, ait des effets juridiques défavorables: les réponses à la
troisième question (scrutin subsidiaire) ne jouent un rôle décisif que si les
deux textes ont été acceptés par le peuple et les cantons au stade de la vota»
tion principale. En revanche, si seul un des textes a été accepté à ce stade,
les réponses à la troisième question ne produisent aucun effet juridique.
132.26 Majorité des cantons
L'exigence de la majorité des cantons est pleinement respectée. Lors de la
votation principale, aucun des textes proposés ne peut être accepté sans la
majorité des Etats. Lors du scrutin subsidiaire (question subsidiaire),
peuple et cantons décident aussi conjointement; si, lors de ce scrutin subsi-
diaire (question subsidiaire), l'un des projets obtenait la majorité des voix
des électeurs et l'autre celle des suffrages des cantons, peuple et cantons dé-
cideraient de nouveau à égalité selon le système de la somme des pour-
centages (cf. ch. 131.1, ni.222 et annexe 15).
Contrairement aux craintes exprimées dans divers avis, l'instauration de la
question subsidiaire n'affaiblira pas la position des cantons mais la con-
solidera et les réponses à la question subsidiaire ne peuvent à elles seules
emporter définitivement la décision.
Dans le régime actuel, les cantons, quand bien même ils sont à une forte
majorité favorables à un contre-projet, ne sont pas en mesure d'obtenir que
celui-ci entre en force, même si ce contre-projet recueille une majorité rela-
tive des suffrages d'électeurs. En effet, la minorité des votants qui s'est ex-
primée contre tout changement peut imposer sa volonté aux cantons.
En revanche, selon la nouvelle procédure de vote préconisée, il n'y aura
calcul de la somme des pourcentages que si les cantons et le peuple ont ac-
cepté à la fois l'initiative et le contre-projet. Il s'agira alors de déterminer
lequel des deux projets a la préférence. Il est évident que si les cantons
n'ont accepté que l'un des deux objets, seul celui-ci peut entrer en vigueur,
les réponses à la question subsidiaire ne produisant aucun effet. Si les can-
tons ont rejeté les deux textes, le statu quo sera naturellement maintenu. Là
encore les réponses à la question subsidiaire ne produisent aucun effet.
Ainsi donc, sous l'empire du nouveau régime préconisé, il ne saurait y
avoir de modification de la constitution si la majorité des cantons n'y a pas
consenti. La réponse à la question subsidiaire n'a en quelque sorte qu'un
caractère purement procédural. Si les cantons et le peuple ont accepté à
la fois l'initiative et le contre-projet, il faut bien par la suite qu'ils décident
laquelle des deux modifications doit entrer en force. Au cours de la procé-
dure de consultation quelques auteurs de réponses ont demandé que cette
décision revienne exclusivement au peuple. Nous estimons quant à nous
que des raisons relevant tant du fédéralisme que de la politique générale
militent pour une procédure dans laquelle le peuple et les cantons sont
appelés à trancher à parts égales, leurs réponses à la question subsidiaire
382

également ayant le même poids. Certes la constitution en vigueur prévoit
des décisions à caractère procédural similaires qui ressortissent exclusi-
vement au peuple (cf. initiatives populaires demandant la révision totale de
la constitution et initiatives populaires conçues en termes généraux [art.
120 et art. 121, 5e al., est.]). Dans ces cas cependant, les cantons ont la
possibilité de codécider ultérieurement de l'entrée en vigueur de la révision
constitutionnelle (art. 121, 5e al., et art. 123 est.).
Dans le cadre de la procédure de vote avec scrutin subsidiaire, les réponses
à la question subsidiaire ne déterminent pas à elles seules si l'initiative ou
le contre-projet doit entrer en vigueur, mais bien en étroite relation avec les
réponses données aux deux questions principales; ainsi donc aucune modi-
fication de la constitution n'entrera en force, si elle n'a pas recueilli la ma-
jorité des suffrages des cantons (et du peuple) au stade du scrutin principal.
A la différence de la procédure de vote sur les initiatives conçues en termes
généraux, celle que nous préconisons permettra aux cantons d'avoir le
même pouvoir de décision que le peuple au stade de la troisième question.
Ce rapport d'égalité est justifié par le fait que scrutin principal et scrutin
subsidiaire auront lieu simultanément. A la différence de la procédure de
vote sur des initiatives conçues en termes généraux, les cantons n'auront
pas la possibilité de modifier ultérieurement les nouvelles dispositions ar-
rêtées, dans le cadre de la même procédure. Ce n'est que lors d'une nou-
velle procédure - que les cantons n'auraient même pas la possibilité d'im-
poser de manière imperative - qu'ils pourraient tenter d'obtenir cette modi-
fication; ainsi donc le maintien de l'acquis profiterait au nouveau droit qui
s'est substitué au statu quo ante (cf. ch. 121.14 et 527.1). C'est précisément
pour prévenir une telle discrimination des cantons que nous avons prévu
que peuple et cantons participent à parts égales au scrutin subsidiaire.
132,27 Transparence
Les bulletins de vote peuvent être conçus de telle manière (cf. annexe 13)
que le questionnaire et les possibilités de réponse soient clairs. Aux deux
premières questions (votation principale), il y a lieu comme jusqu'ici de ré-
pondre par oui ou par non, alors que, dans le cas de la troisième question,
il faut donner la réponse en inscrivant une croix dans la case correspondant
au texte préféré (initiative ou contre-projet). La portée limitée de la troi-
sième question ressort directement du questionnaire figurant sur le bulletin
de vote. La campagne de vote ne sera pas rendue notablement plus difficile
pour les partis et les groupements; au lieu d'un double mot d'ordre, il y
aura lieu d'en donner un triple (p. ex. non/oui/contre-projet). Les mots
d'ordre pourront être formulés de manière claire et succincte dans des an-
nonces ou sur des affiches, si bien que les citoyens pourront en prendre
connaissance aussi aisément que c'est le cas aujourd'hui. Le dépouillement
du scrutin n'exigerait guère plus d'opérations que la procédure actuelle. Au
lieu de devoir compter chaque fois les bulletins «sans réponse» pour l'in-
itiative et le contre-projet, il faudrait, selon la nouvelle procédure, dé-
terminer les suffrages favorables à l'initiative ou au contre-projet exprimés
383

en réponse à la troisième question. Un «renversement» ultérieur du résultat
global ne devrait se produire que dans un cas extrême, savoir lorsque, dans
certains cantons, la majorité populaire n'est acquise que d'extrême justesse.
Toutefois, il ne faudrait pas accorder à cette probabilité plus de poids
qu'elle n'en a lors de votations constitutionnelles simples38) qui, dans leur
ensemble, n'ont pas posé de problèmes notables sur le plan fédéral depuis
plus de cent ans (cf. ch. 131,3).
132.28 Procédure de vote économique
Selon la procédure proposée, un seul scrutin suffit pour voter sur une in-
itiative accompagnée d'un contre-projet. Le système préconisé n'accroît les
coûts ni pour les pouvoirs publics, ni pour les partis et groupements en-
gagés dans la campagne de vote. Neutre sur le plan de la décision, et appli-
cable sans modification de la constitution actuelle, le système permet
d'éviter que l'authenticité des résultats soit compromise par la procédure,
ce qui pourrait susciter de nouvelles initiatives et, partant, augmenter le
nombre des scrutins (cf. ch. 121.32 et 123.4).
132.29 Cas de conflit
En fin de compte, la nouvelle procédure offre également, en cas de conflit,
une solution en principe valable, compte tenu de la constitution en vigueur.
Lorsque l'initiative et le contre-projet sont acceptés simultanément par le
peuple et les cantons lors de la votation principale, c'est la question subsi-
diaire qui départage. Si le choix de la majorité des électeurs et celui de la
majorité des cantons divergent lors de ce scrutin subsidiaire, c'est le peuple
et les cantons qui décident à parts égales selon le système de la somme des
pourcentages (cf. ch. 131.1 et 131.222).
132.3 
Inconvénients de la procédure proposée par l'initiative de
Baie-Campagne, et possibilités d'y remédier
132.31 Remarques préliminaires
La procédure prévoyant une votation principale assortie d'un scrutin subsi-
diaire, telle que la propose l'initiative du canton de Baie-Campagne, com-
porte aussi des désavantages. A la différence des inconvénients présentés
par la plupart des autres procédures examinées, ces défauts peuvent toute-
fois être éliminés à l'échelon de la loi, dans la mesure où ils ont une portée
juridique. Au cours d'un examen plus poussé, les objections formulées se
sont révélées non justifiées ou sans pertinence.
132.32 Possibilités d'exprimer une opinion nuancée
La procédure avec scrutin subsidiaire, telle qu'elle est proposée par le can-
ton de Baie-Campagne, ne permet de porter sur le bulletin de vote que neuf
384

des treize appréciations concevables, exemptes de contradictions (cf. ch.
121.11, tabi. I):
Tableau 7
Appréciation
i.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
12.
13.
r >CP>SQ 
..
I >SQ>CP
CP>[ 
>SQ 
..
CP>SQ>I
SQ>I >CP 
.
SQ>CP>I
I -CP>SQ
SQ>I - CP ..
I - CP - SQ
Réponse à la
question 1
(initiative)
oui
oui
oui
. . . . 
non
non
non
oui
non
(blanc)
Réponse à la
question 2
(contre-projet)
oui
non
oui
oui
non
non
oui
non
(blanc)
Réponse à la
question subsi-
diaire (initiative
ou contre-projet)
i
i
CP
CP
I
CP
(blanc)
(blanc)
(blanc)
II est loisible de créer les possibilités de réponse qui manquent pour les
autres appréciations en déterminant séparément la majorité absolue pour
chacune des trois questions. A cet effet, la loi fédérale sur les droits poli-
tiques devra prévoir que le bulletin blanc partiel («question sans réponse»)
a le même effet pour le texte correspondant que le bulletin complètement
blanc pour toute la votation; en d'autres termes, il n'entre pas en considé-
ration pour le calcul de la majorité absolue s'appliquant au texte en
question.
Dans ces conditions, les treize appréciations concevables, exemptes de
contradiction (cf. ch. 121.11, tabi. 1) peuvent être exprimées comme il
suit sur le bulletin de vote:
Tableau 8
Appréciation
i.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13
I >CP>SQ 
..
I >SQ>CP 
.
CP>I >SQ
CP>SQ>I
SQ>I >CP
SQ>CP>I
I -CP>SQ 
....
I = SQ>CP
I > CP- SQ ...
CP= SQ>I
CP>I - SQ ....
SQ>I - CP
I - CP- SO ....
Réponse à la
question 1
(initiative)
oui
oui
oui
non
non
non
oui
(blanc)
oui
non
(blanc)
non
folancï
Réponse à la
question 2
(contre-projet)
oui
non
oui
oui
non
non
oui
non
(blanc)
(blanc)
oui
non
(blanc)
Réponse à la
question subsi-
diaire (initiative
ou contre-projet)
i
i
CP
CP
i
CP
(blanc)
I
I
CP
CP
(blanc)
(blanc)
385

Ce système permet de porter des appréciations qui sont réellement
nuancées, dont chacune influe sur le résultat du vote dans la mesure où elle
est logiquement justifiable. Ainsi donc il est faux de prétendre, comme l'ont
fait certains auteurs de réponses, que, sous l'empire du nouveau régime
préconisé, le choix final entre initiative et contre-projet appartiendrait aux
seuls inconditionnels du statu quo et de la réforme (cf. ch. 114.22). Cette
allégation repose sur l'hypothèse erronée que le nombre des partisans de
l'un des projets de réforme et le nombre des partisans de l'autre s'équi-
libreraient d'emblée parfaitement.
132.33 Possibilité de porter des appréciations contradictoires
La procédure de vote avec scrutin subsidiaire permet d'exprimer, outre
les treize appréciations exemptes de contradiction, 14 appréciations contra-
dictoires (cf. annexe 12), par exemple lorsque les électeurs rejettent l'initia-
tive en votation principale (question 1) et acceptent le contre-projet (ques-
tion 2) mais donnent, en répondant à la troisième question, la préfé-
rence à l'initiative. De tels suffrages pourraient être exclus par des règles de
procédure adéquates; mais comme les appréciations contradictoires ne peu-
vent guère être délimitées in abstracto par rapport aux appréciations ne
comportant pas de contradictions, il faudrait que ces règles énumèrent les
quatorze cas de réponses contradictoires. La constatation du résultat du
vote s'en trouverait très compliquée. En effet, il faudrait tout d'abord déter-
miner pour chaque bulletin de vote si, sur les 27 possibilités de réponse, il
exprime l'une des treize appréciations sans contradiction ou l'une des qua-
torze réponses contradictoires exclues par la loi.
L'ordre de succession et l'ordre d'importance de la votation principale et
du scrutin subsidiaire ont automatiquement pour effet que la troisième
réponse n'a de pertinence que si chacun des textes soumis à la votation
principale obtient la majorité des voix d'électeurs et de celles des cantons.
En pareil cas, la procédure avec scrutin subsidiaire prévient automati-
quement l'influence de suffrages contradictoires (cf. annexe 12).
132.34 Double majorité déterminante?
L'initiative du canton de Baie-Campagne propose de se fonder également
sur la réponse du peuple et des cantons à la question subsidiaire. Ce fai-
sant, elle évite un défaut que comportent d'autres propositions, mais omet
de préciser lequel des résultats, savoir celui des deux premières ou celui de
la troisième question, doit faire la décision lorsque la réponse à la question
subsidiaire donne une majorité des électeurs pour l'un des projets et une
majorité des cantons pour l'autre.
Au cours de la procédure de consultation de 1983, l'auteur d'une réponse a
demandé que l'on examine l'opportunité de se fonder sur les réponses aux
questions principales, ce qui permettrait de prendre totalement en considé-
ration la majorité des suffrages des cantons pour le calcul de la somme des
386

pourcentages (cf. eh. 114.23). Il faut renoncer à cette idée: le calcul de la
somme des pourcentages vise à empêcher que les réponses à la question
subsidiaire ne débouchent sur une décision nulle. On ne saurait établir
cette décision à partir des réponses aux autres questions, sans fausser le but
de ces réponses. En effet, les questions principales visent à déterminer si les
votants préfèrent le changement au statu quo, alors que la question subsi-
diaire permet d'établir laquelle des deux modifications proposées a leur fa-
veur. Calculer la somme des pourcentages d'après les réponses aux ques-
tions principales reviendrait en outre à exclure de la prise de décision
déterminante tous les électeurs et tous les cantons qui ont répondu deux
fois non ou deux fois oui aux questions principales. Le résultat du vote ne
refléterait plus fidèlement la volonté réelle des électeurs.
C'est précisément pour éviter une telle situation que nous préconisons que
le calcul de la somme des pourcentages s'opère d'après les réponses à la
troisième question. Tout en comprenant les réticences qu'éprouvent l'un ou
l'autre des auteurs de réponses à l'égard de ce mode de calcul, nous
estimons qu'il constitue le meilleur moyen de trancher en cas de résultats
conflictuels. En effet, d'une part, la probabilité d'un recours à ce calcul est
très faible (cf. ch. 131.3), d'autre part, seul ce procédé permet de tenir
équitablement compte des impératifs d'ordre politique (fédéralisme et dé-
mocratie) qui plaident contre l'exclusion de la majorité des cantons ou de
celle des électeurs au stade de la question subsidiaire et, partant, de sauve-
garder le rapport d'égalité entre le peuple et les cantons.
132.35 Questions posées de manière illogique?
Pour les votations sur une initiative populaire accompagnée d'un contre-
projet, l'initiative cantonale de Baie-Campagne propose de poser trois
questions sur le bulletin de vote. Les deux premières (questions de la vota-
tion principale) servent à établir la volonté de l'électeur d'accepter un nou-
veau texte, et ne se bornent donc pas à déterminer s'il préfère un nou-
veau texte au droit existant.
A ce propos, on pourrait se demander si, en posant les questions de la
sorte, on ne favoriserait pas un mode déficient de formation de la volonté
politique, étant donné qu'on ne saurait vouloir adhérer sans réserve à deux
solutions qui s'excluent mutuellement (cf. ch. 523). Il est évident que le ci-
toyen ne saurait souhaiter avec la même intensité les deux solutions
proposées39'; mais il est généralement possible qu'il préfère l'un et l'autre
des textes soumis au vote au droit en vigueur. Pour le reste, il faut toutefois
opposer à cette argumentation le fait que la modification proposée de la loi
subdivise la votation en scrutin principal et en scrutin subsidiaire. Pour le
cas où les deux textes concurrents seraient acceptés par le peuple et les can-
tons, la procédure préconisée permet à l'électeur de préciser quel est le
texte qu'il veut voir entrer en vigueur.
Le mode de réponse à la question subsidiaire rompt-il avec le principe
selon lequçl il importe d'établir de manière absolue la volonté de l'électeur
(cf. ch. 114.23)? Dans le projet de bulletin de vote (annexe 13), nous
387

avons prévu que les votants répondent à la question subsidiaire en inscri-
vant une croix dans la case qui correspond au projet de leur choix. Ce
mode de réponse est dicté par le but de la question subsidiaire, but qui lo-
giquement est différent de celui des questions principales. En effet, celles-ci
opposent chacun des deux textes (initiative et contre-projet) au régime en
vigueur qui jouit précisément de l'avantage d'être en vigueur et d'y rester
tant qu'il n'aura pas été remplacé ou abrogé par une modification constitu-
tionnelle acceptée par le peuple et les cantons (cf. ch. 121.14 et 527.1); en
revanche, il ne doit plus être question de cet avantage, dès lors qu'il s'agit
d'opposer directement l'initiative au contre-projet (cf. ch. 121.14 et 527.2).
Certes, cette confrontation des deux projets de réforme au stade de la
question subsidiaire ne s'oppose pas absolument à ce que l'on adopte le
mode de réponse par oui et par non; toutefois, dans ce cas il faudrait frap-
per de nullité pour le scrutin subsidiaire tous les bulletins des électeurs qui
en réponse à la troisième question n'ont pas expressément accepté l'un des
projets et refusé l'autre; ne pas appliquer cette sanction serait méconnaître
le but même de la question subsidiaire, voulu par la constitution, qui est de
mettre dans la balance l'initiative et le contre-projet (cf. ch. 521). Le mode
de réponse que nous préconisons (inscription d'une croix) rend superflues
de telles sanctions qui confinent à la casuistique. En effet, il fait com-
prendre du premier coup à l'électeur que les deux projets sont opposés l'un
à l'autre sous la forme d'une alternative exclusive401.
Etant donné que la procédure de vote proposée - sous la forme que nous
présentons (cf. ch. 132.32) - permet d'exprimer toute préférence, déposer
dans l'urne des suffrages orientés à dessein ne présente aucun intérêt. Dans
ces conditions, les oui qu'obtient chacun des textes soumis au vote peuvent
sans doute être comparés aux oui exprimés lors de votations sur une initia-
tive non accompagnée d'un contre-projet; en effet, lors de telles votations,
les textes de dispositions constitutionnelles contiennent souvent, sans que
l'unité de la matière soit compromise, plusieurs particularités que le ci-
toyen, selon son point de vue politique, accepte en se faisant une raison
plus que par conviction. En considérant les choses de manière juridique-
ment correcte, on ne saurait vouloir définir de façon plus stricte pour les
initiatives accompagnées d'un contre-projet la notion d'acceptation que
pour celles qui sont soumises au vote sans contre-projet, qu'il s'agisse d'in-
itiatives populaires ou d'objets élaborés par l'Assemblée fédérale. L'initiati-
ve et le contre-projet devant être traités sur un pied d'égalité (cf. ch.
121.14), il ne serait pas convenable d'exiger qu'un texte constitutionnel soit
accepté en votation non seulement contre le droit constitutionnel en vi-
gueur, mais encore simultanément à la majorité des électeurs et des cantons
contre un projet concurrent qui, pour sa part, est rejeté et ne mérite donc
pas, pas plus qu'il n'a besoin, d'être protégé contre une abrogation41^.
Les questions appelant une réponse sur la volonté d'acceptation de l'élec-
teur apparaissent précisément nécessaires parce qu'en tin de compte il ne
s'agit pas de connaître une préférence quelconque mais bien de savoir si les
citoyens et les cantons acceptent qu'une proposition de révision devienne
du droit applicable.
388

132.4 
Appréciation d'ensemble
Somme toute, la proposition soumise sous la forme de l'initiative du can-
ton de Baie-Campagne constitue un modèle valable de solution à apporter
aux problèmes que pose la procédure de vote sur des initiatives accompa-
gnées d'un contre-projet. Elle respecte l'égalité de traitement du peuple et
des cantons ainsi que celle de l'initiative populaire et du contre-projet; en
outre, elle prévient les résultats contradictoires en fixant un ordre de suc-
cession des scrutins et un rapport de subordination entre eux. Les possibili-
tés d'exprimer son opinion sur les bulletins de vote ne sont pas plus diffici-
les à comprendre que dans le cadre de la procédure actuelle; le dépouille-
ment n'est en outre pas plus complexe que sous le régime actuel. Quant à
l'exigence d'un mode de scrutin économique, le modèle donne toute satis-
faction. Il règle également le cas de conflit.
Les désavantages qu'il présente peuvent être éliminés ou sont sans impor-
tance sur le plan juridique. Nous estimons qu'on peut renoncer à une régle-
mentation excluant les possibilités de réponses contradictoires; les possibili-
tés de différenciation peuvent être étendues par une disposition complétant
le texte de l'initiative du canton de Baie-Campagne. Par souci de précision,
nous préconisons que l'on se fonde sur le nombre des voix d'électeurs et de
celles des cantons obtenu au stade du scrutin subsidiaire pour calculer la
somme des pourcentages. Objecter, comme d'aucuns l'ont fait, que les
questions sont posées de manière illogique, c'est omettre que le question-
naire a été établi en trois parties dans un but précis: opposer en deux éta-
pes l'initiative et le contre-projet, séparément d'abord au droit en vigueur
(qui bénéficie d'un léger avantage que lui confère à juste titre la constitu-
tion), puis l'un à l'autre. En d'autres termes, dans le système que nous pré-
conisons, chacun des projets de modification est, au stade du scrutin princi-
pal, traité exactement de la même manière que s'il devait faire l'objet d'une
votation simple; autrement dit, il doit surmonter des obstacles de la même
importance qu'un simple projet de modification de la constitution émanant
de l'Assemblée fédérale ou d'un comité d'initiative. La question subsidiaire
vise précisément à éviter que les deux projets de réforme qui s'excluent mu-
tuellement soient, contre toute logique, acceptés avec la même intensité. La
procédure du canton de Baie-Campagne peut donc être complétée de ma-
nière judicieuse sur les points où elle ne donne pas entière satisfaction (cf.
ch. 232 et 234).
14 
Le moment choisi pour présenter notre projet est-il
opportun ?
Des interventions parlementaires et l'initiative du canton de Baie-Campa-
gne nous invitent à nous attaquer sans retard au problème de la procédure
de vote applicable aux initiatives populaires accompagnées d'un contre-
projet et à ne pas attendre la révision totale de la constitution. Nombre de
points en rapport avec ce problème ont été examinés depuis des années sur
les plans scientifiques et politiques. En outre, les résultats de la procédure
389

de consultation de 1983 permettent d'augurer d'un consensus autour de la
solution préconisée. En revanche, l'évolution récente montre que «beau-
coup d'eau passerait sous les ponts» avant que la révision totale de la cons-
titution voie le jour. Toutes ces raisons ont incité le Conseil fédéral à ré-
soudre maintenant le problème dont il a été question en proposant l'adop-
tion de la procédure qui fait l'objet du présent message. Celle-ci semble
constituer une solution d'autant plus judicieuse qu'elle a été avalisée par
une forte majorité des autorités et milieux consultés en 1983.
2 
Partie spéciale
21 
Introduction
Pour instituer la nouvelle procédure de vote, il est nécessaire de modifier la
loi fédérale sur les droits politiques. Cette modification touche les articles
15, y alinéa, et 76. Une disposition transitoire (ch. II) doit établir la dé-
limitation entre le nouveau et l'ancien droit.
22 
Article 15, 3e alinéa, LDP
L'article 15, 3e alinéa, LDP règle généralement, de manière subsidiaire, le
moment de l'entrée en vigueur de modifications de la constitution et se ré-
fère en l'occurrence au jour du scrutin. La nouvelle disposition ne modifie
en rien la réglementation sur le plan chronologique. En revanche, l'institu-
tion de la procédure avec scrutin subsidiaire entraîne une innovation: lors
d'une votation sur une initiative accompagnée d'un contre-projet, toute
modification de la constitution qui a été acceptée n'entre pas automatique-
ment en vigueur; dans ce cas spécial, ce sont les critères supplémentaires
établis par le nouvel article 76 LDP qui déterminent lequel des projets ac-
ceptés doit effectivement entrer en vigueur.
23 
Article 76 LDP
Les actuels alinéas 2 et 3 de l'article 76 LDP peuvent être biffés, puisqu'ils
définissent les bulletins valables et excluent le double oui. L'introduction
du double oui rend donc ces dispositions superflues.
Point n'est besoin d'établir expressément dans la loi la licéité du double
oui; c'est du reste ce qui avait été proposé au cours de la procédure de
consultation de 1983 (cf. ch. 114.42). En effet, pour affirmer clairement
cette licéité, il suffit de supprimer purement et simplement l'actuelle défini-
tion des bulletins valables et de faire figurer les indications nécessaires sur
le nouveau bulletin de vote (annexe 13). C'est la raison pour laquelle nous
avons renoncé à établir des dispositions ayant un caractère purement décla-
ratoire. Certes, on pourra objecter que l'article 12, 1er alinéa, lettre c, LDP
frappe de nullité les bulletins qui n'expriment pas clairement la volonté de
l'électeur; toutefois, cette disposition ne saurait être interprétée qu'en rela-
tion avec l'article 76 LDP.
390

231 
1er alinéa
Le 1er alinéa reprend le contenu de l'initiative du canton de Baie-Cam-
pagne. L'alternative que constituent les deux premières questions est com-
plétée par une troisième question subsidiaire. Celle-ci ne joue un rôle que
si les deux textes proposés sont acceptés simultanément par le peuple et les
cantons au stade de la votation principale.
Comme dans le système actuel, les trois questions seront posées sur un seul
et unique bulletin de vote. Cette présentation exige une disposition préci-
sant que les questions sans réponse ne sont pas prises en considération (2e
al., ch. 232). On pourrait certes obtenir que les réponses laissées en blanc
ne produisent aucun effet, en posant les trois questions sur trois bulletins
distincts. Toutefois, dans ce cas, il ne serait possible de prévenir les irré-
gularités (p. ex. le remplacement d'un bulletin concernant les questions
subsidiaires par un second bulletin concernant l'une des questions princi-
pales) qu'en faisant imprimer les bulletins en trois couleurs différentes et en
disposant pour le seul scrutin fédéral trois urnes dans chaque bureau de
vote. L'effort demandé serait supérieur à celui qu'exigé la procédure que
nous préconisons.
232 
2e alinéa
Le 2e alinéa complète le texte proposé par l'initiative bâloise. Le calcul
séparé de la majorité absolue pour chacune des trois questions figurant sur
le bulletin de vote a pour conséquence que les réponses faisant défaut pour
une ou pour deux des questions posées ne comptent comme suffrages
blancs que pour la question correspondante (2e al,, 2e phrase); selon la
règle actuelle (art. 123, 1er al., est., et art. 13 LDP), de tels suffrages
auraient le même effet que des non; ainsi, seules neuf des treize réponses
exemptes de contradiction qui sont concevables (cf. ch. 121.11, tabi. 1)
pourraient être exprimées de manière juridiquement valable sur le bulletin
de vote (cf. ch. 132.32, tabi. 7). La critique émise dans divers avis à l'égard
de cette modification repose sur un malentendu (cf. ch. 114.21); c'est ainsi
que certains auteurs de réponse ont demandé que les suffrages partiels
blancs soient traités comme des suffrages blancs. Or c'est précisément ce
que le nouveau 2e alinéa vise à garantir. Le fait que ces suffrages blancs ne
comptent pas et que, par voie de conséquence, la majorité absolue est
abaissée pour la question correspondante n'a pas d'effets défavorables parce
que le nouvel alinéa 4 de cet article détermine la marche à suivre en cas
d'acceptation des deux projets (cf. ch. 234).
La norme énoncée au 2e alinéa, 2e phrase, fait partie de cet article et non
de l'article 13 LDP, car elle ne s'applique qu'aux votations sur une initia-
tive accompagnée d'un contre-projet. La nouvelle disposition signifie qu'il
n'y a que des bulletins partiellement blancs, et non pas des bulletins par-
tiellement nuls; des signes manifestes ou des remarques portant atteinte à
l'honneur (art. 12, 1er al., let. d, LDP) continueront de frapper de nullité
l'ensemble du bulletin de vote (art. 13 et nouvel art. 76, 1er al., LDP) et
391

non pas seulement la réponse à la question en regard de laquelle ils ont été
inscrits.
Contrairement à un avis exprimé au cours de la procédure de consultation
(cf. ch. 114.43), nous maintenons que cette disposition vise la majorité ab-
solue et non la majorité simple. C'est là du reste la conséquence logique du
système préconisé. En effet, puisque les deux projets de réforme sont tout
d'abord opposés séparément au droit en vigueur, puis l'un à l'autre à titre
subsidiaire, chacun des deux a, au stade de chaque question, le même statut
que s'il était soumis seul au vote (votation sur une modification constitu-
tionnelle sans contre-projet). Aussi, pour déterminer la majorité nécessaire
à chacune des questions, importe-t-il de ne pas prendre en considération,
outre les bulletins entièrement blancs, les suffrages partiellement blancs;
chaque question doit être prise en compte séparément (cf. ch. 132.4).
A partir des suffrages valables restants après le décompte des blancs, on
établit une majorité de nature identique à celle qui prévaut en cas de vota-
tion sur une seule et unique modification constitutionnelle. Même si en
l'occurrence, majorité absolue et majorité simple coïncident arithméti-
quement, il convient, par soin d'objectivité, d'adopter une terminologie
uniforme.
L'importance de ce dernier point est du reste mise en lumière par l'objec-
tion formulée au cours de la procédure de consultation de 1983, objection
selon laquelle le projet qui l'emporte doit encore faire l'objet d'un vote
final avant de pouvoir entrer en force (cf. ch. 114.22). Cette allégation est
erronée puisqu'aucun des deux textes (initiative ou contre-projet) ne saurait
entrer en vigueur, s'il n'a recueilli, au stade du scrutin principal, la ma-
jorité absolue des suffrages du peuple et des cantons, suffrages qui se déter-
minent exactement comme dans le cadre d'une votation simple.
233 
3e alinéa
L'alinéa 3 est repris du droit en vigueur sans modification (art. 76, 4e al,
LDP). Il concrétise le contenu de l'article 123, 1er alinéa, de la constitu-
tion, en prescrivant en concordance avec l'article 13 LDP et, ce qui est
nouveau, avec l'article 76, 2e alinéa, LDP (cf. ch. 232) que les électeurs ne
sont réputés participer au scrutin et, partant, influer sur la majorité absolue
que si leur suffrage n'est ni nul ni blanc.
234 
4e alinéa
Le 4e alinéa règle les cas dans lesquels le peuple et les cantons ont accepté
les deux textes proposés au stade de la votation principale. C'est alors la ré-
ponse à la troisième question qui emporte la décision.
Le libellé de cet alinéa s'écarte du texte de l'initiative du canton de Baie-
Campagne en ce sens qu'il précise que c'est le résultat donné par les ré-
ponses à la troisième question qui est déterminant pour le calcul de la
somme des pourcentages.
392

Notre proposition a encore un autre avantage: à la différence de l'initiative
cantonale, elle évite de définir l'acceptation d'un texte de deux manières
différentes (tout d'abord majorité du peuple et des cantons, puis somme des
pourcentages la plus élevée; cf. ch. 114.44). Selon notre projet, la notion
d'acceptation continue de répondre exactement à la définition donnée par
la constitution (art. 123, 1er al., est.; cf. nouvel art. 76, 3e al., LDP); seule
est réglée de manière nouvelle la question du texte qui doit entrer en vi-
gueur lorsque l'initiative et le contre-projet sont tous les deux acceptés par
le peuple et les cantons au stade de la votation principale. Aussi, au stade
de la question subsidiaire est-il également pertinent de ne pas demander à
l'électeur d'exprimer purement et simplement sa préférence de manière non
contraignante (cf. ch. 114.44 et 132.35), cela même si ladite question n'a
en quelque sorte qu'un caractère procédural.
24 
Chiffre II
Le chiffre II détermine le champ d'application ratione temporis. Les vota-
tions populaires sur des initiatives accompagnées d'un contre-projet, qui
ont lieu après l'expiration du délai référendaire s'appliquant à la modifica-
tion de la loi proposée dans le présent message, doivent se dérouler selon
les nouvelles dispositions. A défaut de cette réglementation il faudrait
appliquer la disposition transitoire de l'article 90, 1er alinéa, 2e phrase,
LDP, selon laquelle le droit antérieur continue de régir les cas où des
initiatives populaires ont été déposées avant l'entrée en vigueur de la loi.
Une telle solution serait difficilement justifiable.
Etant donné le régime transitoire prévu au chiffre II, il est superflu de
prendre un arrêté fédéral urgent, pas plus qu'il n'est nécessaire de prévoir
que la modification législative qui vous est soumise entrera automatique-
ment en vigueur à l'expiration du délai référendaire, procédé qui serait
inhabituel (cf. ch. 114.46). Pour donner satisfaction aux divers cantons,
partis et organisations qui ont exprimé le vœu que le nouveau régime
entre rapidement en vigueur, i] suffit qu'à l'expiration du délai référendaire
plus aucune initiative ne soit soumise au vote selon l'ancienne procédure;
c'est bien ce que prévoit le chiffre IL
3 
Effets
31 
Conse'quences financières pour la Confédération,
les cantons et les communes
L'institution d'une nouvelle procédure de vote sur les initiatives populaires
fédérales accompagnées d'un contre-projet n'a de répercussions financières
directes ni pour la Confédération ni pour les cantons ou les communes. Le
dépouillement des résultats ne sera pas plus complexe ni coûteux que sous
le régime actuel; la somme des données numériques de vote à relever est
presque la même selon la nouvelle procédure que selon l'ancienne. L'inter-
27 Feuille fédérale. 136e année. Vol. H 
393

diction du double oui étant levée, il semble que la constatation du résultat
devrait même être légèrement facilitée pour les cantons et les communes.
32 
Application
Après la révision de la loi, il faudra modifier légèrement l'annexe Ib de
l'ordonnance sur les droits politiques (RS 161.11 ; formule-type pour le dé-
pouillement, cf. annexe 14). Cela fait, le nouveau droit pourra être ap-
pliqué directement et complètement; il n'y aura pas besoin d'édicter des
textes cantonaux d'exécution. Les modifications apportées à la procédure
de dépouillement peuvent être explicitées dans des circulaires publiées
avant les scrutins, comme cela a déjà été fait dans nombre de cas.
Dans les brochures d'information civique qu'elle publie périodiquement, la
Chancellerie fédérale pourra faire œuvre de vulgarisation en expliquant en
termes simples le nouveau régime et les conséquences sur la manière de vo-
ter (cf. ch. 114.23).
33 
Effets sur l'état du personnel
Pour les raisons déjà invoquées sous chiffre 31, le texte proposé n'aura pas
d'effets directs sur l'étal du personnel, 'que ce soit sur le plan fédéral ou en
ce qui concerne les cantons et les communes.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
La nouvelle procédure de vote sur des initiatives accompagnées de contre-
projets est annoncée au chiffre 33 des Grandes lignes de la politique gou-
vernementale 1983-1987 (FF 1984 I 153).
5 
Constitutionnalité
51 
Fondement juridique de la compétence
A l'instar du régime en vigueur, la modification de la loi qui est proposée
se fonde sur l'article 122 de la constitution, qui dispose qu'une loi fédérale
détermine les formalités à observer pour les demandes d'initiative populaire
et les votations relatives à la révision de la constitution fédérale.
52 
Concordance quant au fond avec le droit constitutionnel
Contrairement à divers avis exprimés au cours de la procédure de consulta-
tion de 1983, l'introduction de la nouvelle procédure que nous préconisons
n'exige aucune modification matérielle du droit constitutionnel, puisque
cette procédure est en parfaite harmonie avec les grands principes énoncés
par la constitution. Elle l'est en tout cas plus que la procédure actuelle. A
394

noter cependant que cette dernière n'est pas explicitement prévue par la
constitution, et qu'elle a été appliquée jusqu'ici, faute d'une autre solution
plus judicieuse, plus praticable et mieux à même d'aboutir à un consensus.
521 
Votation simultanée
L'article 121, 6e alinéa, de la constitution prescrit qu'un contre-projet de
l'Assemblée fédérale doit être soumis au vote en même temps que l'initia-
tive populaire. La modification de la loi satisfait à cette exigence et sauve-
garde l'égalité de rang de l'initiative et du contre-projet. On ne saurait
déduire de la constitution l'obligation d'établir un lien plus strict entre
initiative et contre-projet (en les opposant par exemple l'un à l'autre sous
la forme d'une alternative exclusive; cf. ch. 114.25). Or, deux arguments
principaux ont été invoqués pour justifier une telle obligation: première-
ment, l'article 121, 6e alinéa, de la constitution, qui confère à l'As-
semblée fédérale la compétence d'élaborer un contre-projet lorsqu'elle n'est
pas d'accord avec la teneur d'une initiative, exigerait que le contre-projet
soit traité sur le même pied qu'une simple recommandation de rejet;
deuxièmement, l'article 123, 1er alinéa, de la constitution prescrirait impé-
rativement que toute modification constitutionnelle entre en vigueur lors-
qu'elle a été acceptée par la majorité des votants et des cantons (cf. ch.
525).
L'article 121, 6e alinéa, de la constitution règle la compétence de l'Assem-
blée fédérale. Le contre-projet émanant du parlement est le texte qui est en
concurrence avec l'initiative. Il est donc dans la nature des choses que
l'Assemblée fédérale n'adopte le contre-projet que si elle n'est pas entière-
ment d'accord avec la teneur de l'initiative. On ne saurait en déduire aucun
élément de nature à influer sur la formulation des questions. En effet, avant
la votation, le peuple ei les cantons n'ont pas eu la possibilité de se pronon-
cer sur l'un ou l'autre des deux projets.
Le contre-projet est opposé tant au régime en vigueur qu'à l'initiative. Il est
donc sujet à une double concurrence. Il en va du reste de même pour l'in-
itiative. La seule manière de tenir compte comme il se doit de cette double
concurrence est de prévoir une procédure en trois étapes qui permette
d'établir le rapport arithmétique entre les trois solutions (statu quo, in-
itiative, contre-projet), en opposant chacune d'elles à chacune des deux
autres dans le cadre d'une question distincte.
En conséquence, ce n'est qu'au stade de la question subsidiaire qu'il est
juste d'opposer initiative et contre-projet sous forme d'alternative exclusive,
l'un excluant l'autre et vice-versa (cf. ch. 132.35). En revanche, au niveau
des questions principales, les deux projets de réforme sont opposés au
régime en vigueur. Ils ne sauraient donc, à ce stade, être opposés encore
une fois l'un à l'autre en une alternative exclusive. Une telle confron-
tation ne ferait en effet que grossir les obstacles qui doivent être franchis
par l'un ou l'autre texte avant d'être accepté, et puis d'entrer en vigueur.
Aucun des deux ne peut à bon droit discriminer l'autre de cette manière,
car, contrairement au régime actuel, aucun des deux n'a encore recueilli la
395

majorité des suffrages du peuple et des cantons (cf. ch. 527.2). Ainsi donc,
la constitution fédérale ne contient aucune norme qui pourra servir de fon-
dement juridique à l'introduction au stade du scrutin principal d'une alter-
native exclusive supplémentaire opposant, les deux projets de révision. Du
reste, rien ne force objectivement à prendre une telle mesure, puisque
la question subsidiaire, telle qu'elle est formulée, traduit bien que l'on a
voulu opposer initiative et contre-projet.
522 
Prise en considération des seuls suffrages valables
L'article 123, 1er alinéa, de la constitution dispose que des modifications de
la constitution n'entrent en vigueur que lorsqu'elles ont été acceptées «par
la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité
des Etats». Comme le droit actuel42', la modification de la loi qui est pro-
posée se fonde, pour le calcul de la majorité des électeurs, sur le nombre
des citoyens «ayant voté valablement» (art. 76, 3e al., LDP).
523 
Conditions préalables dont dépend l'acceptation
Toutes les propositions de nouvelle procédure de vote ne font pas appel à
une notion d'acceptation ne laissant planer aucun doute du point de vue du
droit constitutionnel. Les modèles permettant d'exprimer l'ordre de préfé-
rence, par exemple, appellent certaines réserves. La procédure de vote que
nous préconisons remplit en revanche les conditions que fixe l'article 123
de la constitution (cf. ch. 132.22 et 132.35).
524 
Poids identique des voix d'électeurs et de celles des cantons
Peuple et cantons sont mis sur le même pied lors de votations sur des mo-
difications de la constitution (art. 123, 1er al., est.). La procédure proposée
respecte ce principe. Dans chaque cas, un texte ne peut entrer en vigueur
que s'il a été accepté en votation principale par la majorité des électeurs et
la majorité .des Etats. Nous avons déjà exposé, en 197543', que la double
majorité du peuple et des cantons n'est pas nécessaire lors d'un scrutin
éventuel ne portant que sur une simple décision imposée par la procédure.
Si, en raison de l'admissibilité du double oui, l'initiative et le contre-projet
sont acceptés en même temps par une majorité d'électeurs et la majorité
des cantons lors de la votation principale, c'est le peuple et les cantons qui,
selon la procédure proposée, déterminent en commun le texte devant entrer
en vigueur, en répondant à la question subsidiaire. Si, à ce stade, la ma-
jorité des électeurs et celle des cantons divergeaient, le peuple et les Etats
décideraient à parts égales selon le système de la somme des pourcentages
(cf. ch. 131.1, 131.222 et 132.29).
396

525 
Entrée en vigueur de modifications constitutionnelles
L'article 123 de la constitution fédérale ne détermine pas seulement dans
quelles conditions un projet soumis au vote est réputé accepté, mais prévoit
également que les modifications de la constitution acceptées entrent en vi-
gueur. Toutefois, l'article 76 LDP (nouveau texte) est en harmonie avec la
constitution lorsqu'il prescrit que seule l'une de deux modifications consti-
tutionnelles acceptées simultanément peut entrer en vigueur (3e question du
bulletin de vote, art. 76, 1er et 4e al., LDP). L'article 123 de la constitution
n'exige pas forcément et dans tous les cas un vote du peuple et des cantons
sur des propositions de modification constitutionnelle adoptées par les
Chambres ou ayant abouti (initiatives): En effet, les initiatives peuvent être
retirées44) et les projets de révision constitutionnelle de l'Assemblée fédérale
classés ad acta45). Même des modifications constitutionnelles dûment ac-
ceptées n'entrent pas en force si elles sont liées à d'autres modifications
constitutionnelles qui ont été rejetées au cours du même scrutin41"1'. Pour le
constituant et le législateur, il résulte donc de l'article-123, 1er alinéa, de la
constitution, que c'est la condition de l'entrée en vigueur d'une modifica-
tion constitutionnelle qui est prescrite de manière imperative; par contre, la
conséquence juridique peut, dans un cas particulier et pour des motifs suffi-
sants, être négligée. Une telle exception existe également dans le cas du
double scrutin car cet article vise précisément à exclure que deux disposi-
tions constitutionnelles concurrentes soient simultanément acceptées par le
peuple et les cantons, et entrent en vigueur en même temps, car il serait
impossible en l'occurrence d'appliquer le principe selon lequel le droit le
plus récent prime l'ancien. L'article 123 de la constitution n'a dès lors un
caractère absolument impératif que dans la mesure où il protège le peuple
et les cantons du risque que des modifications constitutionnelles entrent
en vigueur sans leur assentiment. Ainsi donc, lorsque le législateur fédéral,
se fondant sur l'article 122 est., fait dépendre d'une condition supplé-
mentaire l'entrée en vigueur d'une modification constitutionnelle pour
parer à un résultat de scrutin à caractère conflictuel, il ne viole en rien
l'article 123 est.
526 
Liberté de vote
Le droit constitutionnel non écrit relatif à la liberté de vote exige une pro-
cédure garantissant qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il n'exprime
pas de manière sûre et authentique la libre volonté des citoyens47'.
La procédure proposée permet - dans les limites des questions posées - à
tout électeur d'exprimer sans qu'elle soit faussée toute appréciation conce-
vable du texte soumis au vote, et partant, sa libre volonté.
527 
Valeur égale de l'initiative et du contre-projet
En vertu des articles 43, 2e et 3" alinéas, et 74, 1
CT alinéa, de la constitution
fédérale, la procédure de vote doit aussi satisfaire au principe exigeant que
397

les textes qui visent à une modification de la constitution soient traités sur
le même pied et que cette égalité soit également respectée par rapport au
statu quo. Cette exigence doit être mise en relation avec la liberté de vote.
527.1 
Droit en vigueur et propositions de modification
Le principe de l'égalité de traitement donne à chaque citoyen la certitude
qu'aucun des projets concurrents n'est favorisé ou défavorisé par la pro-
cédure. En revanche, le droit existant a déjà été accepté expressément ou
tacitement par le peuple et les cantons. C'est pourquoi, il ne doit pas être
mis sur le même pied que les propositions de modification. La procédure
de vote proposée respecte aussi sur le plan des conséquences juridiques
cette différence caractérisant les conditions préalables.
527.2 
Egalité de procédure pour les propositions de modification
La procédure de vote ne doit favoriser aucun des projets de modification.
Ce principe s'applique non seulement au cas où une certaine initiative est
opposée à un contre-projet, mais aussi à toutes les modifications de la
constitution, quelles qu'elles soient. 11 ne sied pas que quelques modifica-
tions constitutionnelles ne soient soumises, quant à leur acceptation,
qu'aux conditions fixées par l'article 123 de la constitution, alors que
d'autres devraient satisfaire à des exigences supplémentaires plus sévères,
En conséquence, les chances d'acceptation d'une initiative accompagnée
d'un contre-projet ne doivent pas être réduites par rapport à celles d'une
initiative à laquelle on n'oppose aucun contre-projet ou qu'un contre-projet
indirect (cf. ch. 121.14).
Le contre-projet de l'Assemblée fédérale (art. 121, 6e al, est.) ne peut donc
concurrencer l'initiative que sur le plan de sa teneur. En revanche, la pro-
cédure de vote doit rester neutre sur le plan de l'arithmétique électorale.
La modification de la loi, qui est proposée, tient compte de ces consi-
dérations.
53 
Conclusion
La procédure de vote proposée remplit toutes les conditions posées par le
droit constitutionnel écrit et non écrit. Elle peut, en vertu de l'article 122
de la constitution, être instaurée au niveau de la loi.
29111
398

Notes
» Article 24, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LRC),
RS 171.11 ; article 75 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP), RS 161.1.
2) Article 27, 3e alinéa, LRC; autrefois, article 10 de la loi fédérale du 27 janvier
1892 concernant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et
les votations relatives à la révision de la constitution fédérale (LIVR), RO NS XII
742.
3> Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 22 juillet 1891 concernant
la loi réglant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les
votations relatives à la révision de la constitution fédérale, FF 1891 III 964-973,
spécialement 967s.
4> Articles 11-13 LIVR.
5> A côté de la littérature mentionnée dans les notes 6, 8 et 11, voir sur ce sujet en
particulier:
- Jakob Schollenberger; Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schwei-
zerischen Kantone, I. Zürich 1900, 99;
- Emil Klaus: Die Frage der Volksinitiative in der Bundesgesetzgebung. Zürich
1906, 104-109;
- Manfred Kühn; Das Prinzip der Einheit der Materie bei Volksinitiativen auf
Partialrevision der Bundesverfassung. Ein Beitrag zu den Problemen des Volks-
initiativrechtes im Bunde. Winterthur 1956, 51-53;
- Manfred Kühn: Zur Revision des Initiativrechtes im Bunde. Dans: Wirtschafts-
politische Mitteilungen 13 (1957)N° 11, 15-17;
- Walter Buser: Die Organisation der Rechtsetzung. Dans: Revue de droit suisse
NS 93 (1974) II 377-456, ici: 445s.;
- Andreas Auer: Les droits politiques dans les cantons suisses. (Mémoires publiés
par la Faculté de droit de Genève, 59.) Genève 1978, 146-150;
- Etienne Grisel: Le mode de votation sur l'initiative et le contre-projet en
droit fédéral. Dans: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindever-
waltung 80 (1979) 551-572;
- Jean-François Aubert: Exposé des institutions politiques de la Suisse à partir de
quelques affaires controversées. Lausanne 1978, 134-136, N° 227;
- Jean-François Aubert: Traité de droit constitutionnel suisse, I. Neuchâtel 1967
159-161, Nos 410-415; 111. Neuchâtel 1982, 43s.,Noos 410-415;
- Arnold Fisch: Volksinitiative und Gegenentwurf. «Richtigen) Ausdruck des
Volkswillens und Tunlichkeit «leichterer» Verfassungsrevisionen. Die Meinung
vor 90 Jahren. In: Schweizer Monatshefte 62 (1982) 475-482;
- VOX, 6e An/N° 18 (Analyse de la votation fédérale du 28 novembre 1982),
15-18, 20 et 22.
4) Voir notamment:
- Alphonse Dunant: La législation par le peuple en Suisse. Etude historique.
Genève 1894, 79;
- Jakob Schollenberger: Die schweizerische Eidgenossenschaft von 1874 bis auf
die Gegenwart. Berlin 1910, 304s.;
- Walther Burckhardt: Zur Annahme der Glückspielinitiative. Dans: Revue
Suisse de Jurisprudence 16 (1920) 297-299;
- Walther Burckhardt: Noch einmal die Glückspielinitiative. Dans: Revue Suisse
de Jurisprudence 17 (1921) 183s.;
- Walther Burckhardt: Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung. Beni
3' éd. 1931,817s. et 820 note 2;
- Fritz Fleiner/Zaccatia Giacometti: Schweizerisches Bundesstaatsrecht Zürich
1949=1969=1975, 724s.;
en outre, une motion du conseiller national Grünenfelder, transmise au Conseil
fédéral le 8 décembre 1919, reproduite par Walther Burckhardt: Le droit fédéral
399

suisse, II. Neuchâtel 1931, N° 572 I. La motion a été classée en 1943/1944 par
manque d'intérêt, voir rapport de gestion 1943, 9s. et 15s.; rapport de gestion
1944, 4.
A propos de la votation du 21 mars 1920 sur l'initiative concernant les maisons de
jeu, voir FF 1920 II 425-427, III 595s., IV 289-311, 1921 II 295-302; d'autres
détails chez Richard et Christoph Haah: Abstimmungsvcrfahren bei Initiative und '
Gegenvorschlag. Kritische Würdigung der Vorschläge der nationalrätlichen Kom-
mission Cevey und Vergleich mit dem Verfahren Basel-Land. Dans: Schweizeri-
sches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 82 (1981) 520s.
7> Voir notamment:
- Ursula Heßi-Spoerry: Gegenentwurf und Rückzug bei Verfassungsinitiativen im
Bund. Goldach 1959, 52-56 et 61-64;
- Hans Nef: Erneuerung des Finanzreferendums. Dans: Der Staat als Aufgabe.
Gedenkschrift für Max Imboden, pb. par P. Saladin et L. Wildhaber. Basel-
Stuttgart 1972, 255-268, ici: 258-264.
" Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 25 avril 1960 à l'appui
d'une refonte de la loi sur le mode de procéder pour les initiatives populaires et les
votations relatives à la révision de la constitution (Loi sur les initiatives popu-
laires), FF 1960 I 1491-1506, ici: 1501s.
9> Articles 8 et 9 de la loi sur. les initiatives populaires, RO 1962 827.
10> Voir notamment la littérature scientifique suivante:
- Josef Keller: Initiative und Gegenenlwurf: Wie soll die Abstimmung formuliert
werden? Dans: Schweizerisches Zentralblatt Tür Staats- und Gemeindeverwal-
tung 76 (1975) 177-191;
- Walter Adolf Jähr: Das Abstimmungsproblem bei Initiativen. (Publications de
l'Institut suisse de cours administratifs à l'Ecole des Hautes Etudes économiques
et sociales de Saint-Gall, pb. par Y. Hangartner, Nouvelle Série, 5.) St. Gallen
1975;
- Walter Adolf Jähr: Ein systematischer Ansatz zum Studium des Abstimmungs-
problems bei drei Alternativen. Dans: Umstrittene Fragen bei Abstimmungen in
Parlamenten und bei Volksabstimmungen. (Schriftenreihe des Philipp-Albert-
Stapfer-Hauses auf der Lenzburg, 10.) Aarau (1976), 34-51;
- Christoph Haab: Verfahren mit bedingter untergeordneter Eventualabstimmung.
Dans: Umstrittene Fragen bei Abstimmungen in Parlament und bei Volks-
abstimmungen. Seminar vom 22. Mai 1976 im Stapferhaus, Schloss Lenzburg.
Zusammenfassung der Diskussionen. Altemativvorschläge von Teilnehmern.
Einführung durch den Tagungsleiter. (Lenzburg 1976), 22-25;
.- Walter Adolf Jähr/Edwin B. Hättenschwiler; Das Abstimmungsproblem bei drei
Alternativen. Versuch einer systematischen Klärung. Dans: Revue suisse d'Eco-
nomie politique et de statistique 112 (1976) 469-534;
- Georg Pankow. Gedanken zum Abstimmungsmodus. Dans: Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 77 (1976) 147s.;
- Christoph Haab: Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag: Das Verfah-
ren mit bedingter Eventualabstimmung. Dans: Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Gemeindeverwaltung 77 (1976) 377-385;
- Andreas Dalcher: Zum Modus der Abstimmungen bei Initiative und Gegenvor-
schlag (Speziell bei eidgenössischen Abstimmungen). Dans: Revue suisse d'Eco-
nomie politique et de statistique 114 (1978) 79-88;
- Richard Bäumlin: Lebendige oder gebändigte Demokratie? Demokratisierung,
Verfassung und Verfassungsrevision. Basel 1978, 94 et 133 note 82;
- Régula Fischer: Das verfassungsmäßige Recht auf unverfälschte Willenskundga-
be. (Thèse de licence non publiée, Berne, septembre 1978), 98s.;
- Markus Stadler: Wahl und Sachzwang. Einige grundsätzliche Überlegungen zum
Problem der Wahl zwischen Alternativen im politischen und wirtschaftlichen
. System der Schweiz, anhand der Beispiele Stimmabstinenz und Umweltver-
schmutzung. Diessenhofen 1979, 28-43;
400

- Yvo Hangartner; Grundzüge des Schweizerischen Staatsrechts, I; Organisation.
Zürich 1980, 224;
- Alfred Kölz: Reform der Volksrechte im Kanton Solothurn. Dans: Festschrift
500 Jahre Solothurn im Bund. Solothura 1981, 13-62, ici: 20 note 28;
- Christoph et Richard Haab: Abstimmungsverfahren bei Initiative und Gegen-
vorschlag (cité dans la note 6), 509-521 ;
- John Favre: Initiative populaire et contreprojet. Le droit d'initiative compromis
par le mode de votation en cas de contreprojet. Dans: Revue syndicale suisse 73
(1981)3-22;
- Markus Stadier: Politische Ökonomie. Ein institutioneller Ansatz. Frankfurt am
Main 1981,329-341 et 400-411;
- Alfred Kölz: Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesge-
richts. Darstellung und kritische Betrachtung. Dans: Schweizerisches Zentral-
blatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 83 (1982) 1-48, ici: 32-35;
- Markus Stadier: Für eine gerechtere Abstirnmungsordnung. Ein Vorschlag zum
eidgenössischen Abstimmungsverfahren bei Initiative und Gegenvorschlag auf
der Basis eines Präferenz- und Indifferenzsystems. Dans: Revue syndicale suisse
74(1982)80-89;
- Margrit Gauglhofer- Witzig/Hans Loeffel: Ein Beitrag aus formallogischer Sicht
zur Diskussion des Abstimmungsproblems bei Initiative und Gegenvorschlag.
Dans: Revue suisse d'Economie politique et de statistique 119 (1983) 23-48;
- Markus Stadier: Für eine Abstimmungsordnung mit echteren Wahlmöglich-
keiten. Ein Vorschlag zürn eidgenössischen Abstimmungsverfahren bei Initiative
und Gegenvorschlag auf der Basis eines Präferenz- und Indifferenzsystems.
Dans: Revue de la Société des juristes bernois 119 (1983) 187-215;
- Christoph Winzeler. Die politischen Rechte des Aktivbürgers nach schwei-
zerischem Bundesrecht. (Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Reihe B:
Öffentliches Recht, 10.) Basel-Frankfurt am Main 1983, 138-141;
- Bruno 
Hofer: 
Initiative und Gegenvorschlag. Eine Untersuchung über
Geschichte 
und 
Verfassungskonforrnität 
des 
Abstimmungsverfahrens auf
Bundesebene. (Thèse de licence non publiée, Thoune 1983);
- Martin Huser: Stimmrechtsgrundsätze und Umenabstimmungsverfahren. Dar-
gestellt am Beispiel der eidgenössischen und st. gallischen Volksabstimmungen.
(St. Galler Beiträge zum öffentlichen Recht, 14.) St. Gallen 1983, 242-261 ;
- Alfred Kölz: Das Abstimmungsverfahren bei Initiative - Gegenvorschlag ist ver-
fassungswidrig. Das Verbot des doppelten «Ja» kann Natur- und Umwelt-
schutzinitiativen auf undcmokratische Weise zunichte machen. Dans: Natur und
Mensch 24(1983) 122-125;
- Ulrich Ernst Gut: Grundfragen und schweizerische Entwicklungstendenzen der
Demokratie. (Zürcher Studien zum Öffentlichen Recht, 40.) Zürich 1983,
289-292;
- Alfred Kölz: Wahl- und Abstimmungsfreiheit; Zulässigkeit der gleichzeitigen
Volksabstimmung über zwei Initiativen und einen Gegenvorschlag; Frage des
anwendbaren Verfahrens. Dans: Recht. Zeitschrift für juristische Ausbildung
und Praxis 2 (1984) 28-32, spécialement 30s.;
- Ulrich //ä/e/m/Walter Haller. Schweizerisches Bundesstaatsrecht. Ein Grundriss.
Zürich 1984, 279, N" 960;
- Christoph Haab: Ermittlung des wahren Volkswillens im Bundesstaat: Das
Verfahren mit bedingter Eventualabstimmung (Doppel-Ja mit Stichfrage) als
Lösung des Abstimmungsproblcms bei Initiative und Gegenvorschlag. Thèse
établie à l'université de Zurich 1984 (paraîtra prochainement).
Les objections formulées par la littérature précitée ont aussi été soulevées dans la
presse et largement reprises dans le cadre des procédures de consultation de 1980
et 1983.
Dans le domaine des interventions parlementaires, on peut mentionner à ce sujet"
- 1976 P 12 171 (N 3. 3. 1976, Trottmann): BÖ N 1976 81-87; classé le
18. 6. 1979 par approbation du rapport de gestion;
- 1976 P 12 188 (N 3. 3. 1976, Muheim): BÖ N 1976 81-87; classé le
18. 6. 1979 par approbation du rapport de gestion;
401

- 1976 P 12 194 (E 7. 10. 1976, Weber): BÖ E 1976 539-541 ; classé le
9. 6. 1982 par approbation du rapport de gestion;
- 1982 P 82. 401 (E 5. 10. 1982, Belser): BÖ E 1982 501s.;
- 1983 P 82. 403 (N 18. 3. 1983, Muheim): BÖ N 1983 505s.;
- Question ordinaire CN Waldner du 7. 10. 1977 (77.791): BÖ N 1977 1732;
- Question ordinaire CN Muheim du 17. 6. 1981 (81.694): BÖ N 1981 1406;
- Interpellation CN Künzi du 16. 3. 1982 (82.357): BÖ N 1982 1447s.;
- Question CN Oester lors de l'heure des questions parlementaires du 4. 10. 1982:
BÖ N 1982 1275;
- Initiative parlementaire individuelle CN Muheim du 13. 12. 1978 (78.235): BÖ
N 1981 1703-1718.
111 Message du Conseil fédéral du 9 avril 1975 à l'Assemblée fédérale concernant une
loi fédérale sur les droits politiques, FF 1975 I 1337-1407, ici: 1372-1377.
12> Article 76 LDP. Délibérations parlementaires: BÖ N 1976 80-88; E 1976
538-541 ; pour plus de détails sur les résultats des délibérations préparatoires, voir
Eduard Amstad: Référendum et initiative. Dans: La loi fédérale sur les droits poli-
tiques. Exposés présentés lors de la conférence organisée le 14 octobre 1977 par
l'Institut suisse de cours administratifs ainsi que documents et bibliographie se
rapportant aux thèmes traités lors de cette manifestation. (Publications de
l'Institut suisse de cours administratifs à l'Ecole des Hautes Etudes économiques et
sociales de Saint-Gall, pb. par Y. Hangartner, Nouvelle Série, 16.) Saint-Gall
1980, 93-120, ici: 115-120.
13) FF 1980 1 1369-1374, ici: 1370.
14> FF 19801 1367-1386.
15) Résumé des résultats de la procédure de consultation, voir FF 1981 III 155-157.
16)FF 1981 III 151-161.
"> BON 1981 1703-1718.
'*) BÖ E 1982 502; N 1983 506.
19> Chancellerie fédérale. Rapport du 29 juin 1983 concernant une nouvelle régle-
mentation de la procédure de vote relative aux initiatives populaires accom-
pagnées d'un contre-projet (projet de loi, rapport et bulletin de vote).
20) FF 1983 II 1266.
21> Chancellerie fédérale: Neuregelung des Abstimmungsverfahrens für Volksinitia-
tiven mit Gegenentwurf. Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens. (Vernehmlas-
sungsunterlagen, Synopse über die eingegangenen Antworten, Katalog der ver-
tretenen Argumente und ihrer Verfechter). Berne, 13 décembre 1983.
22> Voir aussi Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons Zug 1979/80 (Zug
1983) 3-10 N° l, spécialement 7, consid. 3a.
23) FF 1981 III 153 s.
24> Voir ATF 90 I 73 ; Hans Huber: Die Formulierung der Abstimmungsfragen bei
Eventualabstimmungen gemäss Art. 30 Abs. 2 der Zürcher Kantonsverfassung.
Rechtsgutachten. Dans: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindever-
waltung 77 (1976) 177-192, ici: 179, chiffres 3 et 4.
25) Article 121, 6e alinéa, de la constitution fédérale; en outre, Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération 44 (1980) N° 75, chiffres 2, lettre a
et 3.
26> Le phénomène porte le nom de l'auteur qui l'a découvert; voir Kenneth J. Arrow:
Social Choice and Individuai Values. (Cowles foundation for Research in Econo-
402

mies at Yale University, Monograph 12.) New Haven/London 2e éd. 1963,
2s., 48, 59 et 61-63, qui parle du «Paradox of voting». Abstraction faite de l'opi-
nion qu'il porte sur les divers points d'un projet, chaque électeur, pris isolément,
n'a en définitive que le choix entre l'acceptation et le rejet. En revanche, s'il y a
plusieurs électeurs, l'avis nuancé de tous retrouve toute sa pertinence corame le
montre l'exemple suivant:
Soit trois électeurs (X, Y et Z) ayant trois options possibles (A, B et C).
X préfère la solution A à la solution B et la solution B à la solution C; Y
par contre préfère B à C et C à A; en revanche, Z préfère C à A et A à B.
Une majorité préfère donc B à C et A à B. Suivant l'axiome des préférences
(où A>C est la conséquence de A>B>C), la majorité des trois électeurs de-
vrait également préférer A à C. Or, en réalité, la majorité préfère C à A;
les préférences collectives ne sont donc pas soumises à l'axiome susmentionné,
mais telle est précisément la condition qui est supposée dans le système du vote
subsidiaire. Voir Harald Huber: Das Problem der Willensbildung bei Änderungen
im Bestand der Gliedstaaten im Bundesstaat. Winterthur 1962, 25-32.
-7) Le bien-fondé de cette constatation n'est pas seulement démontré par l'abondance
du courrier reçu à la suite de la remarque insérée à ce propos dans les explications
du Conseil fédéral relatives à la votation du 28 novembre 1982 concernant l'init-
iative populaire sur la surveillance des prix et le contre-projet (p. 8): ce courrier
émanait par exemple de responsables de bureaux de vote; la manière erronée dont
deux cantons ont traité les bulletins de vote «à moitié blancs», en les considérant
comme (totalement) blancs, lors de la votation du 28 novembre 1982, constitue
également un indice qui tend à infirmer sans ambage la transparence de ce méca-
nisme (FF 1983 I 904).
^ FF 1891 III 967s.; voir aussi FF 1960 I 1501.
-" Voir aussi Jean-François Aubert: Exposé des institutions politiques de la Suisse à
partir de quelques affaires controversées (cité à la note 5), 134, N° 227.
3Û) Le double rejet de l'initiative pour la protection des locataires et du contre-projet
lors de la votation du 25 septembre 1977 (FF 1977 III 870) n'apaisa pas le débat
politique; dès le mois de mai 1979, le lancement d'une nouvelle initiative pour la
protection des locataires fut décidé (cf. Année politique suisse 1979, pb. par P.Gilg
e.a., Berne 1980, 122s.); à la fin de l'année 1980, la récolte des signatures à l'ap-
pui de cette nouvelle initiative a réellement débuté (FF 1980 III 1245s.) et, en mai
1982, l'initiative fut déposée à la Chancellerie fédérale munie du nombre de signa-
tures nécessaire (FF 1982 II 554-557).
3" Voir la note 26 ci-dessus ainsi que les exemples à l'annexe II.
32) FF 19751 1374s.
3« FF 1980 I I 375, 1377 et 1382s.
34> Arithmétiquement parlant le poids du suffrage de chaque canton est de 100:23, ou
de 48/23 ou encore de 4.'3478260869565217391304'. . pour-cent, celui d'un demi-
canton de 100:46, ou de 2a/46 ou encore de 2,i 739130434782608695652'...
pour-cent. Dans les deux cas, la proportion afférente à un canton s'exprime par un
nombre décimal infini, comportant une suite périodique de 22 chiffres après la
virgule. Du point de vue statistique, il est infiniment peu probable qu'au stade de
la question subsidiaire, la majorité du peuple, qui se serait portée sur l'un des pro-
jets et celle des cantons sur l'autre, aient exactement le même poids arithmé-
tique, c'est-à-dire donnent exactement le même résultat lors du calcul de la
somme des pourcentages. Pour qu'une telle éventualité se produise, il faudrait que
les voix des électeurs se répartissent entre l'initiative et le contre-projet selon un
rapport qui, divisé par 23, donne un quotient décimal infini dont la virgule serait
suivie de la même suite périodique de 22 chiffres. A vrai dire, le résultat d'un
scrutin qui serait très proche de ce rapport tiendrait du hasard et restreindrait la
chance de voir tous les citoyens s'accommoder du nouveau régime. La seule
403

probabilité qu'il faille souvent recourir au calcul de la somme des pourcentages
peut être qualifiée de très faible (cf. ch. 131.3).
"'Christoph Haab: Verfahren mit bedingter untergeordneter Eventualabstimmung
(cité à la note 10); du même auteur; Abstimmung über Initiative und Gegen-
vorschlag: Das Verfahren mit bedingter Eventualabstimmung (cité à la note 10).
36> Voir Amtsblatt des Kantons Uri 1982 880.
"'Voir Amtsblatt des Kantons Basel-Landschaft 1978 266-271. - C'est cependant
un contenu d'une nature différente qui était à la base de la votation qui s'est dé-
roulée le 26 février 1984 dans le canton de Baie-Campagne sur le principe d'une
limitation de la durée des fonctions eu égard à la révision totale de la constitution
cantonale, bien que cette votation ait aussi été formellement exécutée selon la pro-
cédure de vote avec scrutin subsidiaire (cf. Amtsblatt des Kantons Basel-Land-
schaft 1984 316-321). En effet, aussi bien une simple atténuation que la suppres-
sion totale de la limitation de la durée des fonctions par rapport au maintien du
droit existant dans la nouvelle constitution cantonale, furent rejetés. Il s'agissait
pourtant matériellement d'une votation avec variantes comprenant trois alter-
natives équivalentes. Les résultats de la votation ne peuvent par conséquent pas
être utilisés tels quels dans la discussion sur la procédure de vote relative aux init-
iatives populaires accompagnées d'un contre-projet (cf. ch. 121.14).
38' En réalité, dans le canton du Tessili, le résultat provisoire de la votation populaire
du 26 septembre 1976 concernant l'article constitutionnel sur la radiodiffusion et
la télévision était extrêmement serré, au point même qu'il fot infirmé par le résul-
tat définitif qui dégagea une majorité acceptante, et partant, modifia le vote du
canton:
Résultat provisoire: 17 107 oui 
17 111 non rejeté
Résultat définitif: 
17 108 oui 
17 073 non accepté.
(cf. Neue Zürcher Zeitung N° 226 du lundi 27 septembre 1976, 13 par rapport à
la FF 1976 III 1186).
Des corrections de cet ordre de grandeur se produisent quasiment à chaque vota-
tion ou presque; cependant, elles ne se répercutent que rarement sur le vote du
canton.
39) Voir Jean-François Auberf, Traité de droit constitutionnel suisse, III. Neuchâtel-
Paris 1982, 43s!, N« 410-413.
40) FF 19751 1375.
4" Cela résulte du principe selon lequel une initiative populaire doit juridiquement
rester sans effet tant qu'elle n'a pas été acceptée par le peuple et les cantons: Juris-
prudence des autorités administratives de la Confédération 27 (1957) N° 19; FF
1954 I 745s.
43 Voir l'article 13 LDP; FF 1975 I 1355; article 12 LIVR; RO NS IV 168; article
19, 2e alinéa, de la loi fédérale du 19 juillet 1872 sur les élections et vota-
tions fédérales, RS 1 147.
«) FF 19751 1374.
44> Voir l'article 68, lettre c, et l'article 73 LDP.
45> L'histoire des votations fédérales connaît trois pareils cas:
- La seconde partie de la réforme du régime des alcools - celle relative au com-
merce des boissons fermentées (arrêté fédéral du 13 octobre 1922) - n'a jamais
été soumise, après le rejet de la première panie lors de la votation populaire du
3 juin 1923 (FF 1923 II 548), au verdict du peuple et des cantons (cf. FF 1922
III 396-398 ch. 1 préambule et ch. 2 ; cf. à ce sujet Robert Briner: Der tatsäch-
liche Einfluss der Bundesversammlung auf die Verfassungsgesetzgebung. Zürich
1958,73);
404

- L'arrêté fédéral du 11 avril 1940 prescrivant des mesures propres à amortir les
dépenses militaires extraordinaires et à ordonner les finances fédérales (FF 1940
428-434), qui devait compléter les dispositions transitoires de la constitution
fédérale, ne fut jamais soumis au vote du peuple et des cantons et n'entra jamais
en vigueur (cf. Peter Herold: Zur Geschichte des Finanzreferendums im Bunde.
Dans: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 81
[1980] 64-85, ici: 72s.);
- L'arrêté fédéral du 21 septembre 1939 portant révision des articles de la consti-
tution fédérale relatifs au domaine économique (FF 1940 199-202): la votation
populaire sur cet objet, renvoyée tout d'abord à la suite d'un postulat des
Chambres fédérales (FF 1942 481-496), n'a jamais eu lieu par la suite; l'arrêté
fédéral n'entra donc jamais en vigueur non plus (cf. Jean-François Aubert:
Traité de droit constitutionnel suisse, I [cité à la note 5], 158, N° 406).
46) L'arrêté fédéral du 4 octobre 1974 freinant les décisions en matière de dépenses
(FF 1974 II 884s,), qui fut adopté lors de la votation populaire du 8 décembre
1974 (FF 1975 I 488 et 933), n'a pas pu entrer en vigueur en raison de son chiffre
II, 1er alinéa, car, simultanément, l'arrêté fédéral du 4 octobre 1974 instituant des
mesures propres à améliorer les finances fédérales (FF 1974 II 880) fut rejeté (cf.
FF 1975 I 487 et 933).
 ATF 89 I 443; 90 I 73; 91 I 9, 318; 97 I 662s.; 98 la 78, 621; 99 la 183; 101 la
240 consid. 3; 102 la 268 consid. 3; 104 la 223 consid. 2b; 105 la 153 consid.
3a; 106 la 22 consid. 1, 199 consid. 4.
29111
405

O
Taux de succès obtenus par les contre-projets de 1891 au 28 mars 1984
Annexe l
Initiatives ayant abouti: 152
Contre-projets: 22
Sans contre-projet: 109
Initiatives pendantes: 21
Initiatives retirées en faveur du
contre-projet: 10
Initiatives maintenues: 12
- votation sur l'initiative
et le contre-projet
Contre-projets acceptés
en votation populaire: 8
Contre-projets rejetés
en votation populaire: 2
L'un des deux textes
a été accepté: 8 fois
Les deux textes 
.
ont été rejetés: 4 fois
L'initiative a été
acceptée: 2 fois
Le contre-projet a été
accepté: 6 fois
(co n t re-projet rejeté)
(initiative rejetée)
Au total: le contre-projet a été accepté dans
rejeté dans
l'initiative 
a été acceptée dans
rejetée dans
14 cas sur 22 (=64%)
8 cas sur 22 (=36%)
2 cas sur 12 (= 17%)
10 cas sur 12 (=83%)

Statistique des contre-projets de 1891 au 28 mars 1984
Annexe 2
Période
(La date de référence est celle du dépôt de l'initiative)
(1880)
1891-1900
1901 - 1910
1911-1920
1921 - 1930
1931 - 1940
1941 - 1950
1951 - 1960
1961 - 1970
1971 - 1980
1981 -28 mars Ì984
Total
nitiau'ves déposées
CD
6
4
8
9
21
11
23
16
40
17
155
niliativcs n'ayant
as abouti
1
1
i
3
nitiatives
yant about
(1)
5
4
8
8
2l
11
23
16
40
16
152
ns
t acceptées
nitiatives si
ontre-proje
1
1
2
1
!
6
Ü
e JH
nitiatives s*
;ontre-proje
(1)
4
2
5
5
7
6
8
5
17
59
&
g. g
nitiative ac
ontrc-proje
1
1
2
E.
•8Ì
nitiative re
onlre-proje
1
1
1
1
2
6
nitiative rejetée
-ontre-projet rejeté
1
1
2
4
Initiative retirée
en faveur du
contre- projet
contre-projet
accepté
1
1
1
1
1
3
8
rejeté
1
1
2
Initiatives retirées
pour d'autres raisons,
pas de votation
1 00 — U 0 
1 1 
1 
1 
1
39
Initiatives déclarées
non valables
1
1
2
in
£U
3'
•U
>
-2
1s
6
15
2l
'1
>
S
J3
1
1
1
3
O

Résultats globaux des votations doubles qui ont eu lieu jusqu'à présent
Annexe 3
Initiatives populaires
1. Interdiction des
maisons de jeu
(21.11920) ....
2. Approvisionne-
ment du pays en
blé (3. 3. 1929) ..
3. Industrie privée
des armements
(20. 2. 1938) ....
4. Monnaie franche
(15.4.1951) . . . .
5. Protection des
locataires et des
consommateurs"
(13.3. 1955) ....
6. Construction de
logements
(5.3 1972)
7. Prévoyance-
vieillesse, sur-
vivants et
invalidité
(3. 12. 1972) ....
Suffrages
valables
530627
695611
572 584
720 529
781502
1 244 492
1 884775
Initiative
Peuple
Sans
réponse2'
17239
5 120
88625
9759
7724
48915
108 776
Oui
271 947
18487
65938
88486
392 588
360262
294511
Non
241 441
672 004
418021
622 284
381 130
835 315
1481488
Cantons
Oui
11 Vi
—
—
—
62/2
—
Non
8"/2
196A
196/2
19«/i
13"/2
19*/3
196/2
Contre-proj
Peuple
Sans
réponse2^
74848
6078
74507
20540
14481
83991
72960
;t
Oui
108300
461 176
394 052
490 326
317934
727 629
1 393 797
Non
347 479
228 357
149025
209 663
449087
432 872
418018
Cantons
Oui
>/2
18É/2
19S/2
19'/i
73/2
186/2
196/2
Non
19S/2
1
—
—
12V2
1
—
o

Initiatives populaires
8.*' Assurances en
cas de maladie et
accidents
(8. 12. 1974) ....
9.*' Participation
(21,3. 1976) . . . .
10. Référendum sur
les traités inter-
nationaux
(13.3. 1977) ....
1 1 .*) Protection des
locataires
(25.9.1977) ....
12. Surveillance des
prix
(28. 11. 1982) . . .
Suffrages
valables
1438337
1 457959
1 604 447
1886434
1 302 187
Initiative
Peuple
Sans
réponse2'
44079
19725
94944
45811
40751
Oui
384 155
472 094
351 127
796 825
730 938
Non
1 010 103
966140
1 158 376
1 043 798
530498
Cantons
Oui
—
—
—
y h
16Vi
Non
19V2
190/3
196/2
16Vi
4"/z
Contre -projet
Peuple
Sans
réponse3*
97235
51 574
122 623
164024
170175
Oui
457 923
431 690
978 999
777 604
281 132
Non
883179
974 695
502 825
944 806
. 850 880
Cantons
Oui
—
—
18S/2
(Vi
—
Non
196/2
19*/2
l'/2
18"/2
20'/2
"' D'un point de vue purement mathématique, ces initiatives ont probablement été rejetées sous l'effet de l'interdiction du double oui.
" Rejetée par les cantons el non par le peuple.
2> Sans réponse: Ce sont des suffrages valables ne portant pas de réponse à la proposition en question (initiative ou contre-projet), mais
ayant donné une réponse à la solution de rechange. Il ne s'agit donc pas de bulletins blancs. Ce n'est donc pas sans raison que l'on
suppose que de tels bulletins «sans réponse» proviennent surtout de citoyens qui ont accepté la solution de rechange et qui ne pouvaient
valablement mettre un second oui.
O
w
00
Ì
Ì
 /2
I
!/2
>/2
1
'/l
V:
196/2
Contreprojet
Sans
réponse
8888
6976
2671
372
861
146
219
248
661
1 644
2513
3410
1 856
2001
512
78
2983
2046
3890
1 790
1426
2801
1 361
1 387
834
51 574
Oui
99363
77 129
14760
1 537
5566
667
1 767
2938
4642
11 118
15 183
20677
16496
10228
4781
815
27814
.11 847
28291
16817
12048
16 160
7047
8275
15724
431 690
Non
180816
158251
52847
8201
15567
4200
5373
6 106
12642
27905
42 195
37718
32804
15897
7384
2 116
55334
21 105
63666
29761
33717
67780
34902
26703
3l 705
974695
Vole des
cariions
Oui
Non
1
I
1
1
1
Vi
'/:
1
1
1
1
!/2
'/l
1
1/2
V!
1
1|
1
1
1
1
1
1
196/i
i—'

(FF 1977 HI 870)
Votation populaire du 25 septembre 1977
Initiative «pour une protection efficace des locataires» et contreprojet
Annexe 7
Cantons
ZH
BE
LU
UR
SZ
OW
NW
GL
ZG
FR
SO
BS
BL
SH
AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
GE
Total
Electeurs
Total
680373
630654
177481
21 190
55975
15667
17542
22663
42356
112698
135276
141 751
130730
42417
29794
7883
226 633
S7987
2Î8801
104216
146 121
305 989
131011
96961
179257
3811426
dont
Suisses
de
l 'étran-
ger
412
592
117
3
15
3
8
26
20
79
44
114
57
53
28
8
.191
107
122
54
431
282
107
156
401
3430
Participation
Bulletins
rentrés
367 828
303 852
110464
12300
31 558
9681
10937
10507
26404
54039
79775
66768
68344
31 710
15514
4660
122797
45699
141 183
61 292
76367
125 156
69224
42801
77321
1966 181
En%
54,1
55,8
62,2
58,0
56,4
61,8
62,3
46,4
62,3
48,0
59,0
47,1
52,3
74,7
52,1
59.1
54,2
46,6
54,6
58,8
52,3
40,9
52,8
44,1
43,1
51,6
Bulletins
n'entrant pas
en ligne de
compte
Blancs
9453
5 165
4292
612
1 317
673
291
404
747
1 916
1 597
1 391
1 539
2 134
407
213
2923
1 836
5397
2514
2816
3381
5 121
' 1 052
1 566
58757
Nuls
3080
1 696
2604
134
470
156
79
207
124
649
1 L72
369
449
261
134
65
1 165
513
845
403
1 288
1482
2250
695
700
20990
Bulletins
entrant
en ligne
de compte
355295
296991
103568
11 554
29771
8852
10567
9896
25533
51 474
77006
65008
66356
29315
14973
4382
118709
43350
134941
58375
72263
120293
61 853
41054
75055
1 886434
Initiative populaire
Sans
réponse
6019
8111
2759
373
862
281
255
387
820
1 115
2306
1 559
1 434
1 121
489
155
3452
2097
4046
1642
1 528
1 649
1 976
455
920
45811
Oui
156 124
128575
37 143
4352
6689
1 835
2898
3 119
9804
' 23 788
30460
35926
27596
11 927
4539
893
41298
13760
46996
18521
35046
68485
19553
25540
41 958
796825
Non
193 152
160305
63666
6829
22220
6736
7414
6390
14909
26571
44240
27523
37326
16267
9945
3334
73959
27493
83899
38212
35689
50 159
40324
15059
32 177
1 043 798
Vole des
cantons
Oui
1/2
1
1
1
3'/2
Non
1
1
1
1
1
'/2
'/2
1
1
1
1
Vi
1
'A
'/2
1
I
i
1
1
1
165/2
Contrcprojet
Sans
réponse
26501
25830
10 157
1 284
2796
908
781
1 107
2582
4526
6796
5772
5633
4280
1 694
374
10969
4879
13591
5705
5 136
9358
6062'
3637
3666
164024
Oui
161 179
120363
43886
4901
13043
4238
5643
4874
10813
19735
33 189
23494
29390
12676
6972
2458
56808
21 868
59549
28675
30878
29851
25 588
7696
19837
777 604
Non
167615
150798
49525
5369
13932
3706
4143
3915
12 138
27213
37021
35742
31 333
12359
6307
1 550
50932
16603
61 801
23995
36249
81 084
30203
29721
51 552
944 806
Vole des
cantons
Oui
1/2
'/2
1
!2/2
Non
1
1
1
1
1
'/2
1
1
1
1
1/2
1/2
1
1/2
1
1
1
1
1
1
1
1
184/>

Annexe 8
Bulletins nuls lors de votations sur des initiatives accompagnées
d'un contre-projet comparativement aux votations ordinaires ayant
eu lieu simultanément
Dates/Références
21 mars 1920
FF 1920 II 426, 430;
1921 II 300s.
Nuls:
3 mars 1929
FF 7929 I 520, 524
Nuls:
20 février 1938
FF 1938 I 535-537
Nuls:
15 avril 1951
FF 1951 II 307
Nuls: .
13 mars 1955
FF 7955 I 674s.
Nuls:
5 mars 1972
FF 7972 I 1297s.
Nuls:
3 décembre 1972
FF 797.3 I 70, 76
Nuls:
8 décembre 1974
FF 7975 I 487^89
Nuls:
21 mars 1976
FF 7976 II 641 s.
Nuls:
Initiatives avec contre-projet
Maison de jeux
au moins 22 181
(pas de chiffre exact)
Approvisionnement du
pays en blé
9446
Industrie privée des
armements
18596
Monnaie franche
5399
Protection des locataires
5675
Construction de loge-
ments
14427
Prévoyance-vieillesse,
survivants et invalidité
15614
Assurance-maladie
14094
Participation
6248
Autres objets soumis au vote
Loi fédérale portant
réglementation des
conditions de travail
(chiffre non exactement
relevé 1724 + env. 1000
»2700)
Modification de la loi
sur le tarif des douanes
2288
Roman- 
Modifica-
che, lan- 
tion relati-
gue natio- 
ve au réfe-
naie 
rendum
facultatif:
1596 
2141
(pas d'autre objet)
(pas d'autre objet)
Protection des locataires
1959
Accord avec la Commu-
nauté économique euro-
péenne
3569
Mesures 
Décisions
financières 
en matière
de dépen-
ses:
2303 
2583
Initiative fiscale
1911
415

Dates/Réfé-
rences
1 3 mars
1977
FF 7977 II
197-201
Nuls:
25 septem-
bre 1977
FF 7977 III
870-874
Nuls:
28 novem-
bre 1982
FF 1983 I
904
Nuls:
Initiatives
avec contre^
projet
Référen-
dum en
matière de
traités in-
ternatio-
naux
27519
Protection
des locatai-
res
20990
Surveil-
lance des
prix
9698
Autres objets soumis au vote
4e initiative 
5e initiative
contre 
contre
l'emprise 
l'emprise
étrangère 
étrangère
2382 
2245
Initiative 
Augmentation du 
Initiative
Albatros 
nombre des signatures 
pour la so-
requises pour 
lution du
l'initiative 
le référen- 
délai
dum
2772 
2999 
3328 
3228
(pas d'autre objet)
Constatation: Pour tous les votes sur des initiatives accompagnées d'un contre-
projet, le nombre des suffrages nuls est nettement plus élevé (entre
3 et 12 fois) que pour les textes soumis sans contre-projet au peu-
ple lors de la même votation. Il faut sans doute attribuer pour le
moins une partie de ces suffrages nuls à l'interdiction du double
oui, un double oui sur le même bulletin entraînant la nullité de
celui-ci.
416

Annexe 9
Résultats cantonaux apparemment contradictoires enregistrés lors de votations fédérales doubles
La procédure de vote appliquée jusqu'à présent ne s'est jamais traduite, au niveau de l'ensemble de la Confédération, par des
résultats apparemment contradictoires; dans certains cantons cependant, lors de votations fédérales sur des initiatives accom-
pagnées d'un contre-projet, cette procédure a abouti à diverses reprises à un suffrage cantonal négatif malgré une majorité de
oui, parce que ces oui n'avaient pas atteint la majorité absolue. Il est arrivé régulièrement que la publication de tels résultats
paradoxaux {rejet par le canton/majorité de voix acceptantes) suscite des réactions (parfois véhémentes). Ces résultats partiels
apparemment contradictoires sont récapitulés dans le tableau suivant:
Dale de la
volaCion
21.03. 1920
05.03. 1972
08. 12. 1974
13.03. 1977
25. 09. 1977
28. 11, 1982
Objet
Interdiction des
maisons de jeu
Construction de
logements
Assurance-maladie
Référendum en matière
de traités internationaux
Protection des locataires
Surveillance des prix
Canton
BE
SZ
SH
SZ
OW
OW
GL
SH
AR
SG
TG
GR
Projet
Initiative
Contre-projet
Contre-projet
Conlre-projet
Contre-projet
Contre-projet
Con t re -projet
Contre-projet
Contre-projet
Contre-projet
Contre-projet
Initiative
Oui
41258
8651
13 180
10548
2913
4238
4874
12676
6972
56808
28675
16620
Non
40272
7634
11462
9475
1 908
3706
3915
12359
6307
50932
23995
14427
Sans
réponse
(5371)
1 394
3400
2005
1035
908
1 107
4280
1694
10969
5705
2203
Vole du
canton
rejetée
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejeté
rejetée
Cf. Feuille fédérale
J920IV311
1972 \ 1297
1975 I 489
7977 II 201
7977 II 201
W7 III 870
/977I1I870
1977 III 870
/977III870
/977 III 870
/977III870
1983 I 904
*-

^
Possibilités d'exprimer une opinion selon les divers systèmes
Annexe 10
Appréciations concevables, exemptes
de contradiction
1 I >CP>SQ
2 I >SQ>CP
3. CP>I >SQ
4. CP>SQ>!
5. SQ>I >CP
6 SQ>CP>1
7 I - CP>SQ
8. I - SQ>CP
9. I > CP- SQ
10 CP- SQ>I
11 CP>I - SQ
12. SQ>I - CP
13. I = CP- SQ
Total exprinablé 
.....
Total non exprimable
Droit en
vigueur
a
a
a
a
4
9
Vole avec
possibilité
du double
oui
a
a
a
a
a
a
a
a
a
9
4
Modèle
Muheim
a
a
a
a
a
a
a
a
a
9
4
Modèle
SH
a
a
a
a
a
a
a
a
a
9
4
Votalion
principale
pouvant
être suivie
d'un' se-
cond scru-
tin*'
a
a
a
a
4
9
Proposition
FR
a
a
a
a
a
a
a
7
6
Votation
principale
et votation
subsidiaire
simultanée
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
13
0
Modifica-
tion de la
pratique
sans révi-
sion for-
melle
a
a
a
a
a
a
a
a
8
5
Vote sub-
sidiaire
(Haab)
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
13
0
Initiative
du canton
de EL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
9
4
a exprimable
- non exprimable
*' Lors d'un éventuel deuxième scrutin, les possibilités d'exprimer son opinion s'accroissent dans une proportion qui, dépendant de la
situation du moment, ne peut être déterminée à l'avance.

Annexe 11
Cas hypothétiques dans lesquels des appréciations individuelles, toutes
exemptes de contradictions, peuvent se traduire par des résultats globaux
apparemment contradictoires
Cas A
Hypothèse:
a) 11%
c) 29%
Résultat:
Le double oui est autorisé et les bulletins de vote déposés dans l'urne
peuvent être classés en quatre catégories qui recueillent chacune le pour-
centage indiqué ci-après:
1.
2.
3.
Initiative
Contre-projet
Question
subsidiaire
Oui
Non
Initiative
1.
2.
3.
Initiative
Contre-projet
Question
subsidiaire
Non
Non
b) 40%
d) 20%
1. Initiative
2. Contre-projet
3. Question
subsidiaire
Oui
Oui
Contre-
projet
1. Initiative
2. Contre-projet
3. Question
subsidiaire
_
—
Cette situation (hypothétique) conduirait au résultat suivant:
Oui 
Non 
Sans réponse
1. Initiative 
51 
29
2. Contre-projet 
40 
40
3. Question subsidiaire: Initiative 
11 
—
Contre-projet 
40 
—
20
20
49
L'initiative serait acceptée avec 51% de toutes les voix, «bien que» les
réponses à la question subsidiaire soient à l'avantage du contre-projet.
Cependant, dans la procédure de vote avec scrutin subsidiaire (proposi-
tion du Conseil fédéral), la question subsidiaire n'a de sens que lorsque
les deux projets de modification obtiennent la majorité absolue des oui
(et des voix des cantons) lors de la votation principale.
419

Le double oui est autorisé et les bulletins de vote déposés dans l'urne
peuvent être classés en cinq catégories qui recueillent chacune le pour-
centage indiqué ci-après:
1.
2.
3.
1.
2.
3.
Initiative
Contre-projet
Question
subsidiaire
Initiative
Contre-projet
Question
subsidiaire
Oui
Non
Initiative
Non
Oui
Contre-
projet
1.
2.
'i.
Initiative
Contre-projet
Question
subsidiaire
—
—
b) 40%
d) 29%
1. Initiative
2. Contre-projet
3. Question
subsidiaire
Oui
Oui
Contre-
projet
1. Initiative
2. Contre-projet
3. Question
subsidiaire
Non
Non
Cas B
Hypothèse:
a) 11%
c) 10,5%
e) 9,5% 
.
Résultat: 
Cette situation (hypothétique) conduirait au résultat suivant:
Oui 
Non 
Sans repense
1. Initiative 
51 
39,5 
9,5
2. Contre-projet 
50,5 40 
9,5
3. Question subsidiaire: Initiative 
11 
— 
_,„ ^
Contre-projet 
50,5 —
L'initiative serait acceptée avec 51% de toutes les voix, de même que le
contre-projet qui ne recueillerait «que» 50,5% de toutes les voix; dans ce
cas, la question subsidiaire devrait permettre de trancher; son résultat
penche en faveur du contre-projet qui l'emporte au stade du scrutin sub-
sidiaire éventuel par 50,5 contre 11%. C'est par conséquent le contre-
projet qui entre en vigueur, contre-projet qui avait été accepté au stade
de la votation principale et préféré dans le scrutin subsidiaire.
NB: Dans les deux exemples ci-dessus nous n'avons pas tenu compte de la majorité des
cantons. Si cet élément était pris en considération, la probabilité que de tels résul-
tats apparemment contradictoires se produisent devrait diminuer; il n'est en effet
guère vraisemblable que dans une majorité de cantons on enregistre de tels résul-
tats qui donneraient une apparence de contradiction non seulement aux suffrages
exprimés par la majorité du peuple mais encore aux voix de la majorité des can-
tons.
420

Annexe 12
Possibilités de vote sur des initiatives accompagnées
d'un contreprojet
Appréciation
1. 
I 
>CP>SQ
2. 
I 
> SQ >CP
a) I 
> SQ>CP>I ...
b) S Q > C P = I >SQ. ..
3. 
CP > I 
>SQ
4. 
CP>SQ>I
c) CP> SO >I >CP. ..
d) SQ > I 
= CP>SQ. . .
5. 
SQ > I 
>CP
6. 
SQ > CP >I
7. 
I 
= CP>SQ
8. 
J 
= SQ >CP
e) I 
= SQ>CP>I ...
f) CP= I 
= SQ>CP. ..
9. 
I 
> CP = SQ
g) I 
>SQ=CP>I .:.
h) SQ= CP= I >SQ. ..
10. 
CP= SQ>I
i) CP= SQ >I >CP. ..
k) I 
= CP= SQ>I ...
11. 
C P > I 
= SQ
1) CP> SQ=I >CP. ..
m) SQ= I 
= CP>SQ. ..
12. 
SQ > I 
= CP
13. 
I 
= CP= SQ
n) CP= SQ- 1 >CP. ..
o) I 
= SQ=CP>I ...
Réponse à la
Question 1
(initiative)
oui
Oui
oui
oui
oui
non
non
non
non
non
oui
(blanc)
(blanc)
(blanc)
oui
oui
oui
non
non
non
(blanc)
(blanc)
(blanc)
non
(blanc),
(blanc)
(blanc)
Réponse à la
question 2
(contre-
projet)
oui
non
non
non
oui
oui
oui
oui
non
non
oui
non
non
non
(blanc)
(blanc)
(blanc)
(blanc)
(blanc)
(blanc)
oui
oui
oui
non
(blanc)
(blanc)
(blanc)
Réponse à la
question sub-
sidiaire
(initiative ou
contre-projet)
I
I
CP
(blanc)
CP
CP
I
(blanc)
I
CP
(blanc)
I
CP
(blanc)
I
CP
(blanc)
CP
I
(blanc)
CP
I
(blanc)
(blanc)
(blanc)
I
CP
I 
initiative
CP contre-projet
SQ statu quo
préféré, préférence
équivalent, indifférence
ici, l'appréciation commence à se répéter à l'infini (cercle vicieux).
cette partie n'a, en ce qui concerne les appréciations contradictoires qui sont
portées lors d'une votation selon la procédure comprenant un scrutin subsidiaire
(il en va autrement dans un système où les trois questions sont mises sur un
pied d'égalité) qu'une importance secondaire. .
421

Commentaire:
Théoriquement, l'on dénombre 27 appréciations possibles qui peuvent être
portées lors de votations populaires sur des initiatives accompagnées d'un
contre-projet. Treize sont claires et univoques (elles sont reproduites par
des chiffres dans le tableau) alors que 14 sont contradictoires et ambiguës
(elles sont représentées par des lettres dans le tableau). Toutefois, dans la
procédure de vote avec scrutin subsidiaire (proposition du Conseil fédéral),
les trois votes ne sont pas mis sur un pied d'égalité: la question subsidiaire
n'a d'importance que si tant le peuple que les cantons ont répondu par
l'affirmative aux deux questions principales. Cette subordination de la
question subsidiaire a pour incidence que des résultats globaux contradic-
toires ne se produisent plus qu'en apparence sans toutefois pouvoir
déployer des effets juridiques. Les différentes appréciations concevables sont
énumérées dans le tableau qui précède - celles qui sont contradictoires sui-
vant immédiatement celles qui ne le sont point - appréciations auxquelles
la subordination de la question subsidiaire aux deux questions principales
confère pour l'essentiel une pertinence.
En ce qui concerne les appréciations contradictoires mentionnées sous let-
tres b, d, f, h, k et m, relevons que l'indifférence marquée pour l'initiative
et le contre-projet tend de toute façon - en vertu de l'article 123, 1er alinéa,
de la constitution - au maintien du droit constitutionnel existant. En effet,
cette indifférence n'accroit nullement le nombre des oui qui doit atteindre
la majorité absolue pour que la constitution puisse être modifiée.
422

Annexe 13
Bulletin de vote pour des scrutins sur des initiatives populaires
accompagnées d'un contre-projet selon le nouveau droit préconisé
CONFÉDÉRATION SUISSE
Votation populaire du ...
Réponse: «oui» ou «non»
1. Acceptez-vous l'initiative populaire
«...»?
2, Acceptez-vous le contre-projet de
l'Assemblée fédérale du ...?
3. Question subsidiaire
Si le peuple et les cantons accep-
taient à la fois l'initiative populaire
«...» et le contre-projet:
Est-ce l'initiative populaire ou le
contre-projet qui doit entrer en
vigueur?
Réponse: Meure une croix dans la case
qui convient
Ainsi:
Initiative
Contre-projet
NB: Vous pouvez répondre par «oui» ou par «non» aux questions 1 et 2. Toute-
fois, vous ne devez cocher qu'une seule case à la question 3, faute de quoi
l'on considérerait que vous n'avez pas répondu à cette question.
423

è
-ti
Annexe 14
Annexe lb de l'ordonnance sur les droits politiques:
Modèle de formule destinée à la constatation du résultat de la votation
Gemeinde
Commune
fYimiinp
Vorlage
Objet
Oppptrn
Kanton
Canton
Panto-né
Datum
Date
Darà
Stimmberechtigte
Electeurs inscrits
Elettori iscrìtti
Total
Total
Totale
davon Aus-
landschweizer
dont
Suisses de
l'étranger
di cui re-
sidenti
all'estero
Eingelangte
Stimmzettel
Bulletins
Schede
rientrale
Ungültige
Stimmzettel
Bulletins
Schede
nutle
Initiative
Initiative
Iniziativa
leer
blancs
bianche
Ja
Öui
Si
Nein
Non
No
Gegenentwurf
Contre-projet
Controprogetto
leer
blancs
bianche
Ja
Oui
Si
Nein
Non
No
Stichfrage
Question subsidiaire
Domanda sussidiaria risolutiva
leer
blancs
bianche
Initiative
Initiative
Iniziativa
Gegen-
entwurf
Contre-
projet
Contro-
progetto

Annexe 15
Procédure de vote selon le projet du Conseil fédéral, illustrée à partir de la rotation de Baie-Campagne
du 26 février 1978
Les calculs hypothétiques suivants se fondent sur les résultats enregistrés dans le district d'Arlesheim lors de la votation canto-
nale du 26 février 1978 relative à l'initiative populaire qui avait été lancée dans le canton de Baie-Campagne concernant
l'interdiction du .tir le dimanche et au contre-projet du Grand Conseil (cf. Feuille officielle du canton de Baie-Campagne 7975
266s.). Dans les calculs ci-dessous, les voix des communes sont assimilées aux «votes des cantons», le district d'Arlesheim (et
une partie de celui-ci dans le 2e tableau) jouant le rôle de la «Suisse». Le double oui était admis lors de cette votation; c'est la
procédure de vote avec scrutin subsidiaire qui a été appliquée.
Commune
Aesch
Altschwi!
Biel-Benken . , .
Binningen
BirsFelden
Bottmingen . , . ,
Etlingen
Miinehenstein .
Muttenz
Oberwil
Pfelfingen
Reinach
Schönenbuch . ,
Therwil
Dist. Arlesheim
initiative populaire
sans
.22
95
38
8
79
46
26
14
63
95
26
7
77
5
13
614
Oui
813
2 709
1 062
234
2548
1 919
726
555
1 949
2341
1 128
172
2538
126
1 063
19883
Non
947
1 813
1 097
243
1 703
1 278
591
456
1 562
2 123
951
231
1 756
108
756
15615
Communes
accepté
1
11
rejeté
1
1
1
1
4
Contre-projet
sans
110
193
76
18
175
115
58
52
168
197
80
15
190
8
69
1524
Oui
1 019
2 766
1 374
274
2651
2094
730
537
2 187
2763
1 161
249
2524
128
1 017
2! 474
Non
653
1 658
747
193
1 504
1 034
555
436
1219
1 599
864
146
1 657
103
746
13 114
Communes
accepté
I
1
15
rejeté
0
Question subsidiaire
sans
593
1 387
523
125
1 201
1 148
339
300
1 150
1470
548
105
1 155
7l
461
10576
Initiative 
Com-
498
1 626 
1
716
163
1 583 
1
860
511 
1
386 
1
1 138
1 351
734
122
1737 
1
86 
1
718 
1
12229 
7
Contre- 
Com-
691 
1
1 604
958 
1
197 
1
1 546
1 235 
1
493
339
1 286 
1
1 738 
1
823 
1
183 
1
1 479
82
653
13307 
8
^
(-TI
Ì
I
3
D|

II ressort de ce tableau que le district d'Arlesheim, qui représente la Suisse, a approuvé, au stade du scrutin principal, aussi
bien l'initiative (peuple: 19 883 oui contre 15615 non; communes en tant que «votes des cantons»: 11 voix pour et 4 contre)
que le contre-projet (peuple: 21 474 oui contre 13 114 non/«votes des cantons»: 15 voix pour, aucune voix contre). C'est par
conséquent la question subsidiaire qui permet de trancher. Il ressort que tant le peuple que les «cantons» préfèrent
le contre-projet (13307/8) à l'initiative (12229/7). Vu les votes concordants du peuple et des «cantons», il est inutile de
procéder au calcul de la somme des pourcentages.
Afin d'illustrer cependant en quoi consiste le calcul de la somme des pourcentages, nous avons repris notre exemple en négli-
geant les communes d'Oberwil et de Pfeffingen. Après déduction des résultats de ces deux communes, le district d'Arlesheim,
représentant la «Suisse», enregistre le résultat global suivant:
Initiative popjtaire
sans
réponse
581
Oui
18583
Non
14433
Communes
accepté
10
rejeté
3
Contre-projet
sans
réponse
1429
Oui
20064
Non
12 104
Communes
accepté
13
rejeté
0
Question subsidiaire
sans
réponse
9923
Initiative 
Com-
populaire 
munes •
11 373
7
Contre- 
Corn-
projet 
munes
12301
6
Dans ce cas encore, aussi bien l'initiative (avec 18 583 oui contre 14 433 non et 10 voix de «cantons» contre 3) que le contre-
projet (avec 20 064 oui contre 12 104 non et 13 voix de «cantons» contre 0) ont à nouveau été approuvés au stade du scrutin
principal; c'est donc ta encore la question subsidiaire qui permet de trancher. Cependant, en l'occurrence, le vote du peuple
(majorité en faveur du contre-projet) diffère du «vote des cantons» (majorité en faveur de l'initiative). Il y a donc lieu de re-
courir au calcul de la somme des pourcentages, prévu dans le projet du Conseil fédéral.

K)
Peuple
Coinmunes («cantons»)
Somme des pourcentages
Voles
23674
13
Initiative popula
absolu
11 373
7
ire
en %
48,04
53 85
101,89
Contre-projet
absolu
12301
6
en%
51,96
46 15
98,1 1
Dans ce calcul hypothétique, c'est donc l'initiative populaire qui, selon le projet du Conseil fédéral, entrerait en vigueur car
elle obtient une somme des pourcentages plus élevée que celle qu'enregistré le con tre-projet.

Loi fédérale 
Projet
sur les droits politiques
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 28 mars 1984°,
arrête:
I
La loi fédérale du 17 décembre 19762) sur les droits politiques est modifiée
comme il suit:
Art. 15, 3e al., deuxième phrase (nouvelle)
3 . . . Lorsque, dans une votation sur une initiative populaire accompagnée
d'un contre-projet, les deux textes proposés sont acceptés, c'est l'article 76,
4e alinéa, qui est applicable.
Art. 76 Votation sur une initiative et un contre-projet
1 Lorsque l'Assemblée fédérale adopte un contre-projet (art. 27, 3e al., de la
loi sur les rapports entre les conseils3'), les questions suivantes sont sou-
mises aux électeurs sur le même bulletin de vote:
1. Acceptez-vous l'initiative populaire?
2. Acceptez-vous le contre-projet de l'Assemblée fédérale?
3. Si le peuple et les cantons acceptaient à la fois l'initiative populaire et
le contre-projet:
Est-ce l'initiative populaire ou le contre-projet qui doit entrer en
vigueur?
2 La majorité absolue est déterminée séparément pour chacune des ques-
tions. Dans ce calcul, les questions .sans réponse ne sont pas prises en
considération.
3 Une modification de la constitution est acceptée lorsque plus de la moitié
des électeurs ayant voté valablement et des cantons ont donné une réponse
affirmative.
') FF 1984 II 345
« RS 161.1
3)RS 171.11
428

Droits politiques
4 Lorsque tant l'initiative populaire que le contre-projet sont acceptés, c'est
le résultat donné par les réponses à la troisième question qui emporte la
décision. Le texte qui, à cette question, recueille le plus de voix d'électeurs
et le plus de voix de cantons entre en vigueur. En revanche, si l'un des
textes obtient le plus de voix d'électeurs et l'autre, le plus de voix de can-
tons, le texte qui entre en vigueur est celui qui, en réponse à la troisième
question a enregistré la plus forte somme des pourcentages des voix d'élec-
teurs et des voix des cantons.
II
La présente loi s'applique à toutes les initiatives populaires accompagnées
d'un contre-projet, qui sont soumises à la votation, après l'expiration du
délai référendaire.
III
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
429

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant une nouvelle réglementation de la procédure de vote relative aux
initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet du 28 mars 1984
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1984
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
23
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
84.033
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
12.06.1984
Date
Data
Seite
345-429
Page
Pagina
Ref. No
10 104 034
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