ch_vb · ad 96.456 · 1999-02-15 · de


#ST# ad 96.456
Initiative parlementaire Rhinow
Amélioration de la capacité d'exécution des mesures
de la Confédération
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil
des Etats du 15 février 1999
Avis du Conseil fédéral
du 31 mars 1999
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
• Conformément à l'art. 21quater, al. 4, de la loi sur les rapports entre les conseils, nous
nous prononçons ci-après sur le rapport du 15 février 1999 de la Commission des
institutions politiques du Conseil des Etats concernant l'amélioration de la capacité
d'exécution des mesures de la Confédération (initiative parlementaire Rhinow).
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
31 mars 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
40310
1999-87 
• 
3115

Avis
l 
Introduction
Les problèmes liés à la mise en œuvre des politiques fédérales par les cantons cons-
tituent un thème de discussion récurrent dans notre Etat fédéral. Dans son avis du
27 avril 1998 (FF 1998 3263) relatif au rapport de la Commission de gestion du
Conseil des Etats (CdG-E) du 10 novembre 1997 sur la mise en œuvre des politiques
fédérales (FF/W9S 1662), le Conseil fédéral a reconnu qu'il convenait d'accorder
plus de poids à la mise en œuvre des mesures de la Confédération et ce dès la con-
ception des projets. Il s'est engagé à sensibiliser l'administration fédérale à la néces-
sité d'associer les cantons suffisamment tôt et de manière plus active à l'étude de ces
questions, lors de la procédure législative préliminaire. Il a aussi invité les départe-
ments à accorder une importance particulière à l'avis des cantons lors des procédures
de consultation pour tout ce qui a trait à la mise en œuvre des mesures.
Durant la seconde partie de 1998, le Département fédéral de justice et police et la
Chancellerie fédérale ont préparé des projets de directives en vue de concrétiser ces
engagements. Ces directives ont été discutées avec les cantons lors du Dialogue
confédéral du 19 mars 1999. Elles s'appliqueront à la préparation des projets de lois,
mais aussi, par analogie, à l'élaboration des ordonnances.
De leur côté, les cantons devraient aussi:
- 
s'organiser pour être en mesure de fournir aux services fédéraux des informa-
tions rapides, complètes et pertinentes sur leur capacité à mettre en œuvre les
mesures de la Confédération;
- 
clarifier le rôle des conférences de directeurs cantonaux et les modalités de leur
coordination;
- 
étudier la question de l'intégration des villes et communes dans le processus de
formation de la volonté fédérale.
Les mesures à prendre doivent cependant conserver une certaine souplesse. Il s'agit
moins de mettre en place de nouvelles procédures contraignantes que d'instaurer un
véritable partenariat avec les cantons.
Les mesures proposées par la Commission des institutions politiques du Conseil des
Etats (CIP-E) dans le présent rapport constituent un autre volet de cet ensemble de
mesures.
2 
Analyse des propositions de la CIP-E
Loi sur les rapports entre les conseils (LREC)
Art. 43, al. 2his (nouveau)
Le Conseil fédéral partage l'avis de la CIP-E, selon lequel il convient d'associer plus
étroitement les cantons, qui sont à la fois les experts et les principaux responsables "
de la mise en oeuvre des normes fédérales, aux processus décisionnels. Il approuve
par conséquent le principe de cette disposition, qui coïncide avec les intentions qu'il
a lui-même exprimées dans son avis sur les recommandations de la CdG-E (v. son
avis sur la 2e recommandation, FF 1998 3312). Cet art. 43, al. 2bis (nouveau) repré-
3116

sente la disposition-faîtière en ce qui concerne l'examen de la mise en œuvre à tous
les stades de la procédure législative préliminaire. Par ailleurs, il contient la base
nécessaire pour que la question de l'évaluation ultérieure des mesures soit systéma-
tiquement examinée, à l'occasion de chaque projet, ce qui correspond également aux
vues du Conseil fédéral (v. son avis précité à la lrc recommandation, FF 1998 3311).
La disposition proposée apparaît toutefois fort détaillée et il n'est pas exclu qu'elle
doive être reformulée à l'occasion de la révision totale de la LREC, afin d'adapter sa
densité normative. Certaines des précisions qu'elle contient pourraient en effet trou-
ver place à un niveau de réglementation inférieur, par exemple dans le Schéma de la
Chancellerie fédérale pour l'établissement de messages du Conseil fédéral.
Par ailleurs, une ambiguïté perdure à propos de l'évaluation des «coûts» et des
«frais» qui incomberont aux cantons et communes. L'obligation faite au Conseil
fédéral, à l'ai. 2bis (nouveau), d'évaluer «quels coûts les cantons et les communes
devronl assumer pour la mise en œuvre» fait à première vue double emploi avec
l'actuelle let. b de l'art. 43, al. 3, LREC, qui impose au Conseil fédéral d'indiquer,
«les frais qui s'ensuivront pour les cantons et communes», disposition qui est main-
tenue. En dépit des explications fournies par la C1P-E dans son rapport, la distinction
entre ces deux obligations - indiquer d'une part les «coûts» et d'autre part les «frais»
- reste difficile à établir.
Art. 47a (nouveau)
La C1P-E considère que la procédure d'élaboration et d'adoption des ordonnances
n'est pas un modèle de transparence. Elle veut y remédier en imposant au Conseil
fédéral de consulter les commissions parlementaires, à leur demande, sur les ordon-
nances qu'il prépare, lorsque l'exécution sera confiée eri grande partie à des organes
extérieurs à l'administration fédérale. Pour être en mesure de se prononcer, les
commissions devraient en outre avoir accès aux pièces essentielles du dossier, à
l'exception de celles sur lesquelles le Conseil fédéral s'est directement fondé pour
prendre sa décision.
La problématique de la transparence des ordonnances et de la consultation des com-
missions parlementaires a déjà été évoquée par les CIP, à propos du projet de mise à
jour de la constitution fédérale (v. rapport complémentaire des CIP du 6 mars 1997
relatif à la réforme de la constitution. Assemblée fédérale. Organisation, procédure,
rapports avec le Conseil fédéral. FF 1997 111 243). Dans son avis du 9 juin 1997
relatif à ce rapport complémentaire (FF 7997 111 1312), le Conseil fédéral a admis
que des mesures devraient être prises pour améliorer l'information. Il a estimé
néanmoins que des mesures concernant les ordonnances pouvaient être prises le cas
échéant au niveau de la loi sans qu'il soit nécessaire de compléter à cet effet la cons-
titution. En rejetant le projet d'art. 170, al. lbis, proposé à cette occasion par les CIP,
le Parlement s'est rallié à cette manière de voir.
Le projet d'art. 47a (nouveau) reprend en partie cette problématique. Il dépasse ainsi
largement le cadre d'une amélioration de la capacité d'exécution des mesures fédé-
rales et n'a d'ailleurs pas été proposé par l'auteur de l'initiative. M. Rhinow, député
au Conseil des Etats, avait simplement demandé que l'on étudie «la possibilité, pour
l'Assemblée fédérale, de faire en sorte que le Conseil fédéral tienne davantage
compte des problèmes que soulève l'exécution lorsqu'il légifère par voie
d'ordonnance (p. ex. en lui imposant l'obligation d'informer les commissions parle-
mentaires)». Or la solution finalement retenue par la C1P-E va nettement plus loin.
3117

Elle pose un jalon important quant au remodelage des rapports-entre l'Assemblée
fédérale et le Conseil fédéral.
Comme il l'avait relevé dans son avis précité relatif au rapport complémentaire des
CIP (FF 7997 III 1313), le Conseil fédéral partage l'essentiel des réflexions des CIP
sur la nécessité d'une redéfinition moderne du partage des pouvoirs entre l'Assem-
blée fédérale et le Conseil fédéral. Pour le Conseil fédéral, cette réforme doit, d'une
part, permettre une coopération optimale entre les deux organes et, d'autre part,
garantir un partage clair des compétences et donc des responsabilités. Aux yeux du
gouvernement, l'existence d'un dialogue constructif entre les pouvoirs est en effet
indispensable. Ce dialogue ne saurait toutefois déboucher sur une cogestion des
dossiers, qui diluerait les responsabilités. Il importe que chaque organe de l'Etat ait
ses tâches et ses responsabilités spécifiques. Selon un partage des compétences
qu'on ne saurait contester, le Conseil fédéral est d'avis que la législation de mise en
œuvre incombe avant tout au gouvernement. En effet, de deux choses l'une: ou bien
l'Assemblée fédérale estime qu'une matière est importante et elle la règle elle-même
(v. en particulier l'art. 164, al. 1, let. f, de la nouvelle constitution fédérale); ou bien
elle ne juge pas utile de régler la question et elle en laisse le soin au Conseil fédéral.
S'agissant de la coopération souhaitable, le Conseil fédéral est disposé à améliorer
l'information des commissions sur là façon dont il entend mettre en œuvre les mesu-
res décidées par le Parlement, notamment au moyen de ses ordonnances. Une pre-
mière possibilité de le faire lui est offerte par le projet d'art. 43, al. 2bis (nouveau),
qui invite le gouvernement à se montrer plus explicite, dans ses messages, sur la
mise en œuvre des mesures. Ces informations permettront le cas échéant aux com-
missions d'affiner la clause de délégation. C'est à ce moment-là que les commis-
sions peuvent influer de manière décisive sur les ordonnances, voire exiger au besoin
des informations complémentaires. Par la suite, le Conseil fédéral devrait pouvoir
conserver la faculté de décider librement des questions dont il assume en définitive
la responsabilité. Cela ne le dispense pas pour autant d'améliorer la transparence tant
à l'égard du Parlement que des organes chargés de la mise en œuvre.
Sous l'angle de la répartition des compétences législatives entre l'Assemblée fédé-
rale et le Conseil fédéral, le projet d'art. 47a (nouveau) conduirait à brouiller les
responsabilités et il réduirait de manière inacceptable la marge de manœuvre du
gouvernement. Le Conseil fédéral constate d'ailleurs que ses craintes sont partagées
par plus de la moitié des organes qui se sont prononcés sur cette question lors de la
procédure de consultation (sept gouvernements cantonaux, trois partis politiques).
En effet, bien que le titre du ch. 22 du rapport mentionne simplement une obligation
«d'informer les commissions», c'est bel et bien un nouveau droit des commissions à
être «consultées» qu'institué l'ai. 1 de l'art. 47fl (nouveau). Cette mesure va donc
sensiblement plus loin que l'amélioration de la transparence suggérée par M. Rhi-
now. On ne saurait non plus assimiler cette nouvelle obligation de consulter les
commissions parlementaires aux deux obligations existantes concernant la politique
extérieure et les mandats de prestations du Conseil fédéral à des offices, qui ont une
portée plus limitée. Dans le cas présent, le projet d'art. 47a (nouveau) institue en fait
un droit d'intervention des commissions parlementaires sur l'ensemble des ordon-
nances que le Conseil fédéral prévoit d'édicter, même si les commissions peuvent
renoncer à faire usage de ce droit, la consultation n'ayant lieu qu'à leur demande. Le
fait que ce droit de regard soit limité aux ordonnances «dont l'exécution sera confiée
en grande partie à des organes extérieurs à l'administration fédérale» (al. 1) n'y
change pas grand chose, puisque, dans notre fédéralisme d'exécution, la plupart des
mesures fédérales sont appliquées par les cantons et communes. Certes, il est précisé
3118

à ce propos, dans le rapport, que le droit des commissions d'être consultées est
«limité aux questions relevant de la mise en œuvre», mais cette limitation ne se
retrouve pas dans le libellé de l'ai. 1. En l'état, cette disposition est donc inaccepta-
ble pour le Conseil fédéral.
Sur le plan pratique, l'art. 47fl (nouveau) entraînerait un surcroît de travail notable
tant pour les commissions que pour l'administration fédérale et, partant, un ralentis-
sement de la procédure. Il irait ainsi à ['encontre des mesures prises ou envisagées
pour permettre au Parlement de se concentrer sur l'essentiel et pour accélérer les
procédures. Le rapport de la CIP-E est en outre peu explicite sur les modalités de
mise en œuvre de cette disposition, en particulier le moment de cette consultation et
l'autorité habilitée à consulter les commissions. On ne voit pas clairement non plus
quels sont les effets attendus des avis exprimés par l'Assemblée fédérale ou par ses
commissions: d'une part, la CIP-E considère comme légitime que le Parlement
puisse influer si nécessaire sur le domaine de compétences du Conseil fédéral;
d'autre part, elle relève que les avis émis par les commissions dans les procédures de
consultation ne portent pas atteinte aux compétences décisionnelles du Conseil
fédéral, car ils ne sont pas juridiquement contraignants et qu'ils ne peuvent influen-
cer directement l'ordonnance. Rien n'est dit enfin de ce qui se passerait en cas de
divergences de vues irréductibles entre le Conseil fédéral et le Parlement. Pour le
Conseil fédéral, en tout cas, il serait politiquement difficile de ne pas tenir compte de
l'avis du Parlement.
En définitive, cette disposition semble d'autant moins indispensable qu'en vertu du
nouvel art. 43, al. 2bis, le Conseil fédéral devra déjà se prononcer de manière cir-
constanciée sur les modalités de la mise en oeuvre dans le message. Ce faisant, il
sera tenu d'indiquer ses intentions quant à la future ordonnance, voire d'en présenter
déjà les grandes lignes. Par ailleurs, le Conseil fédéral s'est également engagé à
associer plus étroitement les cantons à l'élaboration des ordonnances, en vertu des
directives qu'il s'apprête à prendre suite au rapport de la CdG-E (v. ch. 1). Le risque
que le Conseil fédéral perde de vue le critère de la mise en œuvre au moment de la
préparation de l'ordonnance sera donc bien moins élevé qu'aujourd'hui.
L'ai. 3 confère aux commissions le droit de consulter les documents essentiels, à
l'exception de ceux sur lesquels le Conseil fédéral s'est directement appuyé pour
prendre sa décision interne. Ici encore, il s'agit d'une question de principe impor-
tante, qui est actuellement discutée dans le cadre des travaux préparatoires visant à
l'édiction d'une loi fédérale sur la transparence. Ce projet de loi devrait être soumis
à la procédure de consultation à la fin 1999. L'adoption, à ce stade, de l'art. 41a
(nouveau) anticiperait sur les décisions de principe qui devront être prises ultérieu-
rement dans le contexte de la loi sur la transparence.
En conclusion, le Conseil fédéral estime que la problématique soulevée par le projet
d'art. 47a (nouveau) - qui touche un aspect fondamental des rapports entre le gou-
vernement et le Parlement - ne saurait être réglée dans le cadre d'une révision par-
tielle accélérée de la LREC. Le Conseil fédéral ne s'oppose pas à ce que cette ques-
tion soit approfondie dans le contexte plus large de la révision totale de cette loi en
tenant compte des objections de principe exposées ci-dessus à propos de la dilution
des responsabilités.
Art. 47b'x, al. lhis (nouveau)
Cette réglementation, qui concerne essentiellement le Parlement, va dans le sens
souhaité par le Conseil fédéral. Il serait en effet illogique de plaider en faveur d'un
3119

dialogue plus soutenu avec les cantons à tous les stades de la procédure législative
préliminaire, mais de les ignorer lors de la phase parlementaire, alors que le projet
est encore susceptible de modifications.
Ainsi que le relève la CIP-E, les commissions parlementaires ont déjà pour habitude
d'entendre les cantons, lorsque les mesures en cause touchent ceux-ci de près. Dès
lors, on peut se demander si la forme potestative retenue dans le projet d'art. 47bis,
al. lbis (nouveau) apporte quelque chose par rapport à la situation actuelle et si cette
mesure suffira pour atteindre le but visé.- Cette disposition doit aussi être mise en
regard des engagements plus fermes pris par le Conseil fédéral à l'égard des cantons
pour ce qui est de la procédure législative préliminaire. C'est pourquoi le Conseil
fédéral suggère de compléter cet article par une disposition enjoignant aux commis-
sions parlementaires des deux conseils d'informer les cantons et les autres milieux
intéressés, si elles envisagent de modifier sensiblement le projet du Conseil fédéral
sur des points affectant la mise en œuvre, et de réentendre les cantons, pour autant
qu'ils en fassent la demande (v. aussi à cet égard l'avis précité du Conseil fédéral
relatif au rapport de la CdC-E; FF 1998 3311). •
Règlement du Conseil des Etats
Art. 10, al. 2, Ict. ahis (nouveau)
Cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 47his, al. lbis (nouveau) sus-
mentionné. Elle prévoit que les commissions du Conseil des Etats sont, elles, tenues
d'entendre les cantons lors de l'examen des modalités de mise en œuvre des actes
législatifs, si les cantons le demandent.
Cette solution n'est pas entièrement convaincante.
Il existe tout d'abord une certaine contradiction entre la disposition potestative de
l'art. 47bis, al. lhis (nouveau), LREC, qui sous-entend une décision des commissions,
et le fait que les commissions du Conseil des Etats n'agissent ensuite qu'à la de-
mande des cantons, ce qui suppose une décision des cantons. Par ailleurs, le fait que
les cantons ne soient entendus qu'à leur demande peut se révéler problématique dans
la pratique, dans la mesure où les cantons ne sont pas forcément informés ou pas
toujours à temps de l'intention des commissions parlementaires de modifier le projet
du Conseil fédéral.
Du point de vue de l'effet escompté, une différence de traitement entre les commis-
sions du Conseil des Etats et celles du Conseil national ne se justifie pas non plus.
Dans la pratique, cette solution pourrait conduire à des navettes inutiles entre les
deux conseils et à des pertes de temps, en particulier dans les cas où l'affaire serait
traitée en premier par le Conseil national et où la commission compétente de ce
conseil renoncerait à entendre les cantons.
La réglementation prévue à propos de l'audition des cantons par les commissions va
donc dans le sens souhaité par le Conseil fédéral. Elle gagnerait toutefois à être
renforcée et à s'appliquer de la même manière aux commissions des deux conseils.
3 
Conclusions
En résumé, le Conseil fédéral se rallie sur le fond aux mesures envisagées en ce qui
concerne la rédaction des messages.
3120

Le Conseil fédéral est en outre favorable à une amélioration de la transparence lors
de la préparation de ses ordonnances. Il s'oppose en revanche à l'obligation qui lui
serait faite de consulter, à leur demande, les commissions des deux Chambres sur
lesdites ordonnances, mesure qui conduirait à diluer les responsabilités et à alourdir
encore les procédures. Le gouvernement ne s'oppose toutefois pas à ce que cette
problématique soit examinée dans le cadre plus large de la révision totale de la
LREC, en tenant compte des objections de principe formulées dans son présent avis.
Enfin, le Conseil fédéral considère que la réglementation concernant l'audition des
cantons par les commissions parlementaires va dans la bonne direction, mais qu'elle
gagnerait à être renforcée et à s'appliquer de "manière uniforme aux commissions des
deux conseils. 
. 
'
L'amélioration de la capacité d'exécution des mesures de la Confédération par les
cantons fait appel à la responsabilité des autorités fédérales, mais également à celle
des gouvernements cantonaux. Elle suppose une étroite conjugaison des efforts du
Parlement, du Conseil fédéral et des cantons. Au cours des prochaines années,
l'amélioration de la situation dépendra aussi en grande partie de la capacité des
cantons à travailler «en réseau» et à développer les collaborations régionales. Le
Conseil fédéral attache donc la plus haute importance à ce que les mesures prévues
par les uns et les autres - mesures qui se complètent mutuellement - soient étroite-
ment coordonnées.
On ne saurait oublier non plus que notre culture du consensus s'accompagne déjà de
processus décisionnels relativement longs et complexes. Il faut donc rechercher des
solutions qui permettent de prendre des décisions rapides et transparentes, cela no-
tamment dans la perspective d'une intégration plus étroite de la Suisse à l'Europe.
Le Conseil fédéral est néanmoins convaincu qu'une participation accrue des cantons
à l'élaboration des mesures fédérales est avantageuse à long terme, puisqu'elle favo-
rise l'acceptation de ces politiques dans les cantons, ainsi qu'une mise en œuvre dili-
gente et complète de ces mesures par la suite. En outre, ces mêmes principes pour-
raient aussi s'appliquer à la mise en œuvre des traités internationaux conclus par la
Confédération à moins que des règles propres à ce domaine ne prévoient des solu-
tions spécifiques. A ce sujet, il convient de rappeler que le projet de loi fédérale sur
la participation des cantons à la politique extérieure de la Confédération, qui est déjà
appliqué provisoirement depuis le 1er septembre 1996, règle d'une manière générale
les rapports entre les cantons et la Confédération dans ce domaine.
40310
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Confédération Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats
du 15 février 1999 Avis du Conseil fédéral du 31 mars 1999
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Geschäftsnummer
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Datum
25.05.1999
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Data
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