ch_vb · JAAC 64.31 · 1999-08-12 · de


JAAC 64.31
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 12 août 1999 en la
cause X. [CRP 1999-007]
Personnel fédéral. Employé permanent d’une Ecole polytechnique
fédérale (EPF) devenu employé non permanent à la suite de la
suppression de sa fonction. Demande en dommages-intérêts. Frais de
procédure de première instance.
- Compétence de la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral pour trancher un recours contre une décision de
première instance du Conseil des EPF concernant une demande de
dommages-intérêts fondée sur des rapports de service (consid. 1).
- La Confédération est responsable si un fonctionnaire accomplit,
dans l’exercice de ses fonctions, un acte de droit public, illicite et
dommageable. Un rapport de causalité doit en outre exister entre l’acte
et le dommage. En règle générale, point n’est besoin qu’une faute ait été
commise. La loi institue en effet une responsabilité causale (consid. 3b).
- Portée du principe de la proportionnalité en matière de mesures à
prendre en faveur du personnel en cas de restructuration. En l’espèce,
l’EPFL n’a pas violé les obligations découlant des Directives du DFF
concernant le règlement des problèmes de personnel consécutifs aux
mesures de restructuration dans l’administration fédérale (directives
ASUM). Celle-ci n’a donc commis aucun acte illicite au préjudice du
recourant (consid. 4d).
- Des promesses exprimées au sujet de la politique du personnel dans
le cadre d’une interview pour une publication interne ne lient pas
l’autorité sous l’angle de la protection de la bonne foi (consid. 4f).
- L’art. 13 al. 1 et 2 de l’ordonnance sur les frais et indemnités en
procédure administrative ne permet de prélever des frais de procédure
de première instance que si cette possibilité est expressément prévue
dans une loi fédérale (consid. 5).
1

Bundespersonal. Ständiger Angestellter einer Eidgenössischen
Technischen Hochschule (ETH), der infolge Aufhebung seines Amtes
zum nicht ständigen Angestellten wird. Schadenersatzklage.
Verfahrenskosten vor erster Instanz.
- Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission
zur Behandlung einer Beschwerde gegen einen erstinstanzlichen
Entscheid des ETH-Rates betreffend eine auf dem Angestelltenverhältnis
beruhende Schadenersatzklage (E. 1).
- Der Bund haftet für den Schaden den ein Beamter in Ausübung seiner
amtlichen Tätigkeit einem Dritten widerrechtlich zufügt. Zwischen
Tätigkeit und Schaden muss ein Kausalzusammenhang bestehen.
Die Haftung ist grundsätzlich verschuldensunabhängig. Das Gesetz
statuiert eine Kausalhaftung (E. 3b).
- Tragweite des Verhältnismässigkeitsprinzips bei Massnahmen
zugunsten des Personals im Falle von Umstrukturierungen.
Vorliegend hat die ETHL die aus den Richtlinien des EFD abzuleitenden
Verpflichtungen für die Behandlung der Personalprobleme im
Zusammenhang mit betriebsorganisatorischen Massnahmen in der
Bundesverwaltung (ASUM-Richtlinien) nicht verletzt. Es liegt somit
keine widerrechtliche Handlung zum Nachteil des Beschwerdeführers
vor (E. 4d).
- Die im Rahmen eines Interviews für eine interne Publikation zur
Personalpolitik geäusserten Versprechen sind für die Behörde unter
dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht bindend (E. 4f).
- Gemäss Art. 13 Abs. 1 und 2 der Verordnung über Kosten und
Entschädigungen im Verwaltungsverfahren können erstinstanzliche
Verfahrenskosten nur erhoben werden, sofern ein Bundesgesetz dies
ausdrücklich vorsieht (E. 5).
Personale federale. Impiegato stabile di un Politecnico federale (PF)
diventato impiegato non stabile per soppressione della funzione.
Domanda di risarcimento dei danni. Spese procedurali di prima
istanza.
- Competenza della Commissione federale di ricorso in materia di
personale federale per decidere su ricorso contro una decisione di
prima istanza del Consiglio dei PF concernente una domanda di
risarcimento dei danni basata su rapporti di servizio (consid. 1).
- La Confederazione è responsabile se un funzionario svolge,
nell’esercizio delle sue funzioni, un atto di diritto pubblico illecito
e pregiudizievole. Un rapporto di causalità deve inoltre esistere fra
l’atto e il danno. Di norma, non è necessario che sia stato commesso
un errore. La legge stabilisce infatti una responsabilità causale
(consid. 3b).
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- Portata del principio della proporzionalità in materia di misure
da adottare a favore del personale in caso di ristrutturazione. Nella
fattispecie il PF di Losanna non ha violato le obbligazioni che derivano
dalle direttive del DFF concernenti la regolamentazione dei problemi di
personale dovuti alle misure di ristrutturazione nell’amministrazione
federale (direttive ASUM). Quest’ultima non ha quindi commesso alcun
atto illecito a scapito del ricorrente (consid. 4d).
- Le promesse espresse in merito alla politica del personale in occasione
di un’intervista per una pubblicazione interna non vincolano l’autorità
dal profilo della protezione della buona fede (consid. 4f).
- L’art. 13 cpv. 1 e 2 dell’ordinanza sulle tasse e spese nella procedura
amministrativa permette di esigere spese procedurali di prima istanza
solamente se questa possibilità è espressamente stabilita in una legge
federale (consid. 5).
A. Après avoir été assistant, puis premier assistant, X. fut engagé, à partir du
1er mars 1989, en tant que fonctionnaire scientifique à l’Ecole polytechnique
fédérale de Lausanne (EPFL).
B. Par décision du 12 juin 1995, l’EPFL modifia le statut de X. en employé non
permanent au sens du Règlement des employés du 10 novembre 1959 (RE,
RS 172.221.104). Ce changement était motivé par le fait que la fonction de X.
était supprimée en raison de la cessation d’activité du professeur Y. Son travail
donnant toutefois satisfaction, un engagement d’une durée limitée jusqu’au
31 décembre 1996 lui avait été trouvé auprès du professeur Z. dans un autre
département. Par courrier du 20 juin 1995, X. accepta la décision pour la
période transitoire, sous réserve de l’application, pendant cette même période,
des Directives du Département fédéral des finances concernant le règlement
des problèmes consécutifs aux mesures d’organisation dans l’administration
fédérale du 7 décembre 1990 (ci-après: directives ASUM).
C. Dès le 1er mars 1997, X. fut à nouveau engagé à 40% en tant qu’employé non
permanent jusqu’au 30 septembre 1997. Cet engagement fut successivement
prolongé jusqu’au 31 août 1998. Enfin, en date du 9 juillet 1998, l’EPFL engagea
X. du 15 juillet au 31 décembre 1998 comme employé non permanent à 60%.
Cet emploi a été renouvelé jusqu’au 31 décembre 1999. En complément, X. a
également occupé un autre poste à 20% du 1er avril 1999 au 31 juillet 1999.
D. En date du 17 décembre 1997, X. présenta une demande de
dommages-intérêts au Conseil des Ecoles polytechniques fédérales (ci-après:
Conseil des EPF). Invoquant que l’EPFL n’aurait, depuis juin 1995, entrepris
aucune démarche sérieuse pour le réaffecter au sein de l’un de ses services,
violant de ce fait les obligations découlant de l’ordonnance du 18 octobre 1995
sur les mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations
dans l’administration générale de la Confédération (RS 172.221.104.0) ou
des directives qui les ont précédées, il demanda le versement de diverses
3

sommes d’argent en compensation des pertes subies en 1997 et 1998, ainsi
qu’au titre de la perte de gain future et du dommage futur sur sa prévoyance
professionnelle.
E. Dans sa séance du 12 novembre 1998, le Conseil des EPF rejeta la demande
dans la mesure où elle était recevable et mit Fr. 5110.- de frais de procédure à
la charge de X. Il considéra que, vu les nombreuses propositions de travail qui
avaient débouché sur des engagements du demandeur, on ne saurait soutenir
que l’EPFL avait, d’une manière générale, violé les obligations lui incombant
en vertu des directives ASUM applicables au cas de X. Il en découlait qu’aucun
acte illicite n’avait été commis au préjudice du demandeur. Sa demande se
révélait ainsi mal fondée, dans la mesure où elle était recevable, et devait être
rejetée, sans qu’il fût nécessaire de se prononcer sur la question de savoir
si les autres conditions de la responsabilité de la Confédération, c’est-à-dire
le dommage et le lien de causalité adéquate, étaient réalisées. Ce prononcé
fut notifié à X. le 1er décembre 1998. Dans les voies de droit, il était précisé
que la décision pouvait faire l’objet d’un recours administratif auprès de la
Commission de recours des EPF.
F. Par mémoire du 4 janvier 1999, X. (ci-après: le recourant) a interjeté,
conformément aux voies de droit, un recours auprès de la Commission de
recours des EPF. S’estimant incompétente - en raison de l’art. 37 al. 2 de la loi
du 4 octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales (loi sur les EPF,
RS 414.110) - pour traiter les recours portant sur les rapports de service,
ladite commission a transmis, par courrier du 12 février 1999, le recours à
la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (ci-après:
la Commission de recours ou de céans). Dans son mémoire, le recourant
maintient qu’il y a eu violation des principes des directives ASUM due
principalement à l’inaction des fonctionnaires concernés par sa réaffectation.
Le Conseil des EPF aurait donc dû constater l’existence d’un acte illicite au sens
de l’art. 3 de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération,
des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (LRCF, RS 170.32). Par
ailleurs, il soutient que le Conseil des EPF ne pouvait mettre aucun frais de
procédure à sa charge. En effet, l’art. 63 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) n’admet que des frais de
procédure soient mis à la charge du recourant qu’au stade du recours. Or, le
Conseil des EPF n’a agi que comme première autorité saisie d’une demande.
Se basant sur cette argumentation, le recourant conclut principalement à
l’annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier au Conseil des
EPF pour que, la condition de l’illicéité étant remplie, il traite plus avant sa
demande de dommages-intérêts. Subsidiairement, il demande que la décision
du Conseil des EPF du 12 novembre 1998 soit annulée en tant qu’elle met à sa
charge des frais de procédure.
G. Invité à présenter ses observations, le Conseil des EPF, dans sa réponse du
5 mai 1999, considère en premier lieu que c’est bien la Commission de recours
des EPF qui est compétente, conformément à l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF,
pour statuer sur le recours. S’agissant des frais de procédure, ceux-ci ont été
fixés en tenant compte de la revendication d’un montant nettement supérieur
à un million de francs formulée par le recourant. L’art. 63 PA ne fait que régler
la répartition des frais en procédure de recours. Or, une telle disposition
n’intervient pas en cas de procès direct, où il n’y a qu’une seule partie. Le
Conseil des EPF conclut donc à la compétence de la Commission de recours
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des EPF et au rejet du recours. Par courrier du 19 mai 1999, le recourant a
demandé la tenue de débats publics, ainsi que la production de diverses pièces.
La séance de débats publics s’est déroulée le 13 juillet 1999 et, à cette occasion,
les parties ont confirmé leurs conclusions.
Les autres faits seront repris, pour autant que de besoin, dans les considérants
qui suivent.
Extraits des considérants:
1.a. En premier lieu, il convient d’examiner la compétence de la Commission
de céans pour se saisir du présent litige.
aa. S’agissant des réclamations pécuniaires découlant des rapports de service
autres que les litiges avec une caisse de pensions, l’art. 58 al. 2 let. b ch. 3 de la
loi fédérale du 30 juin 1927 sur le Statut des fonctionnaires (StF, RS 172.221.10)
-auquel renvoie l’art. 79 RE -, prévoit que, dans la mesure où le recours de
droit administratif au Tribunal fédéral est ouvert, la Commission fédérale de
recours en matière de personnel fédéral est l’instance de recours compétente
pour statuer sur les recours formés entre autres contre les décisions prises
en première instance ou sur recours par les organes de dernière instance
des établissements ou entreprises autonomes de la Confédération. En vertu
de l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF, les décisions et les arrêtés de recours du
Conseil des EPF peuvent faire l’objet d’un recours devant la Commission de
recours des EPF. Sont exceptés les décisions et les arrêtés relatifs au statut de
droit public auxquels s’appliquent les voies de droit prévues par le statut des
fonctionnaires.
bb. La loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération précise en
son art. 10 al. 1 que l’autorité compétente statue sur les réclamations de la
Confédération qui sont contestées ou sur celles qui sont dirigées contre elle. La
procédure de recours est régie par les dispositions générales sur l’organisation
judiciaire. Aux termes de l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance du 30 décembre 1958
relative à la loi sur la responsabilité (RS 170.321), c’est le Conseil des EPF qui
est compétent, au sens de l’art. 10 al. 1 LRCF, pour statuer sur les réclamations
de son ressort.
b. En l’espèce, le recourant a présenté une demande de dommages-intérêts
auprès du Conseil des EPF en se basant sur le fait que, depuis juin 1995, l’EPFL
n’aurait entrepris aucune démarche sérieuse pour le réaffecter au sein de l’un
de ses services, violant ainsi les obligations découlant de l’ordonnance sur les
mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations dans
l’administration générale de la Confédération. Si la compétence du Conseil des
EPF pour connaître de cette demande en première instance ressort clairement
de l’art. 10 al. 1 LRCF et de l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance y relative, en revanche
l’identité de l’autorité de recours est moins évidente. En effet, l’art. 10 al. 1
LRCF se borne à dire que la procédure de recours est régie par les dispositions
générales sur l’organisation judiciaire. En l’occurrence, le Conseil des EPF est
d’avis que sur la base de l’art. 37 al. 2 de la loi sur les EPF, l’autorité de recours
compétente est la Commission de recours des EPF. Plusieurs arguments
plaident toutefois en faveur de la compétence de la Commission fédérale
de recours en matière de personnel fédéral.
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En premier lieu, il apparaît que la Commission de recours des EPF a elle-même
refusé sa compétence en considérant que le recours était en relation avec les
rapports de service (art. 37 al. 2 deuxième phrase de la loi sur les EPF). Dans
son étude sur les commissions de recours, Rainer J. Schweizer est aussi d’avis
que la Commission de recours des EPF traite tous les recours pour autant
qu’ils n’aient pas comme origine un litige lié aux rapports de service de droit
public (Rainer J. Schweizer, Die erstinstanzliche Verwaltungsgerichtsbarkeit
des Bundes durch Rekurs- und Schiedskommissionen. Aktuelle Situation
und Reformbedürfnisse, Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches
Recht, Beiheft 26, Bâle 1998, p. 19 ch. 2.1.8; voir aussi Peter Uebersax, in
Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle
et Francfort-sur-le-Main 1998, ch. 6.5). Or, dans le cas présent, il est évident
que la demande de dommages-intérêts du recourant a comme origine un
problème de rapports de service.
Ensuite, il résulte des dispositions légales que la Commission fédérale de
recours en matière de personnel fédéral est l’autorité compétente pour
trancher non seulement les problèmes de fond en rapport avec les rapports
de service (cf. art. 58 al. 2 let. b ch. 3 StF), mais aussi les recours dans le cas
de l’action récursoire de la Confédération contre le fonctionnaire ayant
causé le dommage intentionnellement ou par négligence grave (art. 5 al. 2
de l’ordonnance relative à la LRCF en relation avec l’art. 7 et l’art. 8 LRCF;
voir André Moser, Der Rechtsschutz im Bund, in: Peter Helbling / Thomas
Poledna (éditeurs), Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berne 1999,
p. 560). La Commission de recours s’occupant à la fois des problèmes de
fond en matière de personnel fédéral et de l’action récursoire, il semble donc
logique qu’elle soit également l’autorité de recours désignée pour traiter les
demandes de dédommagement dirigées contre la Confédération et qui ont
comme origine des problèmes relatifs aux rapports de service. Comme par
ailleurs, un recours de droit administratif au Tribunal fédéral est possible
(absence de motif d’irrecevabilité au sens des art. 99 à 101 de la loi fédérale
d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 [OJ], RS 173.110), il en résulte
que la Commission de recours est compétente pour traiter le présent recours.
2. (...)
3.a. Aux termes de l’art. 3 al. 1 LRCF, la Confédération répond du dommage
causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l’exercice de ses
fonctions, sans égard à la faute du fonctionnaire. En revanche, si c’est un
organe ou un employé d’une institution indépendante de l’administration
ordinaire chargée d’exécuter des tâches de droit public par la Confédération
qui cause sans droit, dans l’exercice de cette activité, un dommage à un
tiers, la Confédération n’est responsable envers le lésé que du dommage
que l’institution n’est pas en mesure de réparer (art. 19 al. 1 let. a LRCF).
En l’occurrence, l’EPFL est administrativement attribuée au Département
fédéral de l’intérieur (voir l’annexe de l’ordonnance sur l’organisation du
gouvernement et de l’administration [OLOGA], RS 172.010.1, plus précisément
le ch. 2 des unités rattachées au Département fédéral de l’intérieur). Elle
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ne représente donc pas une institution indépendante de l’administration
ordinaire. Il en résulte que dans le cas d’espèce, la demande en dommages et
intérêts concerne directement la Confédération elle-même.
b. La Confédération est donc responsable au sens de l’art. 3 al. 1 LRCF si un
fonctionnaire accomplit, dans l’exercice de ses fonctions, un acte de droit
public, illicite et dommageable. Un rapport de causalité doit en outre exister
entre l’acte et le dommage. En règle générale, point n’est besoin qu’une faute
ait été commise. La loi institue une responsabilité causale (André Grisel,
Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 795 s.; Jost Gross, in:
Peter Münch/Thomas Geiser, Schaden - Haftung - Versicherung, Bâle, Genève,
Munich 1999, ch. 3.18). La demande de dommages-intérêts doit en outre être
présentée dans un certain délai. Il convient d’examiner ci-après ces conditions.
aa. Sous le terme de fonctionnaire (art. 2 al. 1 LRCF), on entend toutes les
personnes investies d’une fonction publique de la Confédération. La loi
s’applique par conséquent à tous les fonctionnaires, au sens classique du
terme, ainsi qu’aux autres agents de la Confédération (art. 1 al. 1 let. e LRCF).
La loi a comme objet les actes accomplis par un fonctionnaire dans l’exercice
de ses fonctions. Il s’agit avant tout des activités que le fonctionnaire réalise
dans le cadre de ses attributions, telles qu’elles sont fixées par les prescriptions
légales ou administratives et par son cahier des charges. Mais cette notion vise
également les cas où le fonctionnaire, bien que s’écartant de ses attributions,
a tout de même procédé à des actes que des tiers peuvent raisonnablement
considérer comme relevant de sa fonction (Grisel, op. cit., p. 796 s.). Dans le
cas présent, le recourant reproche au Service du personnel de l’EPFL de ne pas
avoir entrepris suffisamment de démarches en vue de lui retrouver un nouvel
emploi stable. Sa demande vise donc effectivement une activité entrant dans le
cadre des attributions des fonctionnaires compétents du Service du personnel
de l’EPFL.
bb. La responsabilité de la Confédération s’éteint si le lésé n’introduit pas sa
demande de dommages-intérêts ou d’indemnité à titre de réparation morale
dans l’année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage, et en
tout cas dans les dix ans à compter de l’acte dommageable du fonctionnaire
(art. 20 al. 1 LRCF). Les délais fixés sont des délais de péremption. Ils ne sont
par conséquent pas susceptibles d’être interrompus (ATF 108 Ib 98 consid. 1, 86
I 66). La connaissance du dommage suppose celle des circonstances propres
à motiver une action en justice, ce qui nécessite que le demandeur connaisse
non seulement le dommage au sens strict mais aussi les autres conditions lui
permettant de mettre en cause la responsabilité de la Confédération, faute de
quoi le demandeur ne serait pas en mesure d’agir pour sauvegarder son droit
(ATF 108 Ib 98 consid. 1b). Le lésé n’est dûment renseigné sur un état de fait
en évolution qu’au moment où il peut apprécier les conséquences définitives
de l’événement préjudiciable (ATF 89 II 404). Point n’est besoin cependant
qu’il soit en mesure de calculer le montant exact du dommage (ATF 108 Ib 99 s.
consid. 1c). En l’espèce, le recourant a introduit sa demande devant le Conseil
des EPF le 17 décembre 1997. Le Service du personnel de l’EPFL n’ayant selon
lui entrepris aucune démarche sérieuse depuis juin 1995 pour lui trouver
un emploi durable, il a précisé qu’il s’était retrouvé au chômage complet au
mois de janvier et février 1997, puis au chômage à 60% de mars à décembre
1997. Faute d’avoir trouvé un nouvel emploi, il serait de nouveau au chômage
complet dès le 1er janvier 1998. Il faisait donc valoir des dommages pour les
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années 1997 et 1998, ainsi que des dommages en rapport avec la perte de gain
future et sa prévoyance professionnelle future. Comme l’a souligné à juste titre
le Conseil des EPF, ces événements n’étaient guère prévisibles plus d’une année
avant l’introduction de la demande. Celle-ci a donc été présentée à temps
devant l’autorité inférieure et c’est avec raison que cette dernière est entrée en
matière.
cc. La Confédération n’est tenue de réparer un dommage que si celui-ci a été
causé sans droit, c’est-à-dire par un acte illicite (cf. Moser, Der Rechtsschutz...,
op. cit., p. 559). Un acte peut être illicite selon deux points de vue: ou bien
dans le résultat qu’il déclenche «Erfolgsunrecht» ou bien dans la manière
dont il se produit «Handlungsunrecht». L’atteinte est par elle-même illicite
«Erfolgsunrecht» lorsqu’elle porte sur un droit subjectif absolu «Rechtsgut»,
qui, par sa nature même, impose son respect à un tiers quelconque: vie
et intégrité corporelle, liberté, propriété et autres droits réels, possession,
droit de la personnalité (voir Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne
1991, p. 466). Lorsqu’aucun droit absolu n’est lésé, l’illicéité ne résulte pas de
l’atteinte elle-même à la situation du lésé, mais de la violation par l’auteur
du dommage d’une norme de comportement «Handlungsunrecht». De telles
normes sont contenues ordinairement dans les législations spéciales, mais
peuvent aussi découler des principes généraux, comme par exemple la
bonne foi, dans le cas de renseignements inexacts (ATF 107 Ib 7 consid. 2)
ou d’assurances erronées (ATF 105 Ia 343 consid. 6), et la proportionnalité.
Le Tribunal fédéral emploie pour définir l’illicéité une formule générale,
selon laquelle elle est réalisée dès lors qu’un comportement viole un ordre ou
une défense édictés par l’ordre juridique pour la protection du droit atteint
(ATF 116 Ib 195 consid. 2a, ATF 115 Ib 180 s. consid. 2b; voir Moor, op. cit.,
p. 467 s.). L’acte illicite peut revêtir la forme d’une action ou d’une omission.
L’abstention ne sera cependant illicite que si l’autorité est tenue d’agir lorsque
les conditions légales sont remplies (Blaise Knapp, Précis de droit administratif,
Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, ch. 2433 s.; Jost, op. cit., ch. 3.42 et 3.61).
Dans le cas d’espèce, le recourant soutient que les fonctionnaires du Service
du personnel de l’EPFL concernés par sa réaffectation devaient, selon les
directives ASUM, les recommandations du président de l’EPFL du 6 avril 1993
et le principe de la proportionnalité, tout mettre en oeuvre afin de lui trouver
un emploi de remplacement au sein de l’EPFL. Comme il y a eu violation des
directives, le Conseil des EPF aurait dû constater l’existence d’un acte illicite.
Ces divers éléments sont examinés ci-après.
4.a. A titre préliminaire, il convient de préciser que les directives ASUM ont
été remplacées par l’ordonnance sur les mesures à prendre en faveur du
personnel en cas de restructurations dans l’administration générale de la
Confédération. Cette dernière est entrée en vigueur le 1er janvier 1996 et ne
s’applique pas aux mesures (plans sociaux, etc.) décidées avant son entrée
en vigueur (art. 24 al. 1 de l’ordonnance). Le poste du recourant ayant été
supprimé en 1995, son cas doit être examiné avant tout à la lumière des
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directives. Cette circonstance a toutefois peu d’incidence dans la mesure
où, s’agissant des dispositions intéressant le présent recours, il s’avère que
l’ordonnance est très proche des directives qui l’ont précédée.
b. En règle générale, les instructions et les directives administratives
- ou, en d’autres termes, les ordonnances administratives - n’ont, selon la
jurisprudence et la doctrine, pas force de loi et ne constituent pas du droit
fédéral au sens de l’art. 49 let. a PA (ATF 121 II 478 consid. 2b, ATF 121 IV 66
consid. 3, ATF 120 II 139 consid. 2b, ATF 119 Ib 41 consid. 3d, ATF 118 V 131
consid. 3a, ATF 118 V 210 consid. 4c, ATF 117 Ib 231 consid. 4b; JAAC 55.27
consid. 1.4 et réf. citées; Moser, Prozessieren..., op. cit., ch. 2.67; Pierre Moor,
Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 271; Gygi, op. cit., p. 290).
Si les directives, circulaires ou instructions émises par l’administration ne
peuvent contenir de règles de droit, elles peuvent cependant apporter des
précisions quant à certaines notions contenues dans la loi ou quant à la mise
en pratique de celle-ci. Sans être lié par elles, le juge peut néanmoins les
prendre en considération en vue d’assurer une application uniforme de la
loi envers chaque administré. Il ne doit cependant en tenir compte que si elles
respectent le sens et le but de la norme applicable (ATF 121 II 478 consid. 2b;
voir également le récent arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 avril 1999
en la cause B. [1A.259/1998], consid. 5b/bb).
c. Les directives ASUM prévoient que lors de mesures d’organisation
(restructuration et réorganisation), l’administration met tout en oeuvre
pour sauvegarder l’emploi de manière à éviter autant que possible les cas
de rigueur (ch. 1.1). L’administration doit veiller à ce que les personnes
concernées retrouvent si possible une activité économique conforme à leurs
aptitudes (ch. 1.2). Le personnel en quête d’un nouvel emploi est aidé dans
sa recherche (ch. 2.2.2). En vue de garantir la réaffectation du personnel,
l’administration peut, lorsque des restructurations sont prévues, prendre en
temps utile des mesures d’organisation telles que renonciation à repourvoir
des postes, engagements limités dans le temps ou sous réserve d’acceptation
d’une autre activité, mutations et affectations à d’autres lieux de service (ch.
2.3.1). Dans la mesure où une réaffectation au même secteur de tâches n’est
pas envisageable, il convient d’en informer les services fédéraux susceptibles
de fournir directement ou indirectement un emploi au personnel disponible
(ch. 2.4.1). A qualifications à peu près égales, on donnera la préférence aux
candidatures des collaborateurs et collaboratrices touchées par des mesures
de réorganisation (ch. 2.4.2). L’ordonnance du Conseil fédéral prévoit des
principes analogues. Elle stipule notamment que l’administration met tout en
oeuvre afin de confier aux agents menacés de licenciement un autre emploi
raisonnable au sein de l’administration fédérale ou à l’extérieur de celle-ci, en
tenant compte - dans la mesure du possible - de la situation personnelle de
l’agent (art. 2 al. 2). Il est également prévu que les postes vacants doivent en
principe être repourvus par du personnel recruté au sein de l’administration
fédérale (art. 4). Autant les directives (ch. 2.5) que l’ordonnance (art. 2 al. 3)
soulignent que les personnes concernées doivent collaborer lors de l’exécution
des mesures et faire preuve d’initiative dans la recherche d’un nouvel emploi.
Même si l’administration doit entreprendre certaines démarches et éviter
autant que possible les résiliations des rapports de service (cf. art. 2 al. 1 de
l’ordonnance), on ne peut déduire des dispositions précitées aucun droit de
l’agent à être maintenu dans son emploi ou à être affecté à un autre poste.
9

L’obligation de l’Etat de proposer dans la mesure du possible à l’agent
touché par la suppression de son poste une autre place correspondant à ses
capacités découle d’une façon générale de l’application du principe de la
proportionnalité. Dans ce sens, les directives et l’ordonnance sont l’expression
de ce principe (arrêts non publiés du Tribunal fédéral du 26 avril 1999 précité
consid. 5b/aa et du 11 avril 1997 en la cause M. [2A.532/1996], consid. 3c et
4b/aa; Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, Revue de
droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1995 p. 429).
d. Dans le cas d’espèce, il résulte du dossier et de la décision attaquée que
le poste du recourant a été supprimé le 31 mars 1995 suite à la cessation
de l’activité du Professeur P. Le travail du recourant ayant toutefois donné
satisfaction, l’EPFL lui a trouvé un travail provisoire chez le Professeur Z.,
jusqu’au 31 décembre 1996. Par la suite, l’EPFL a encore engagé le recourant
à 40% du 1er mars 1997 au 30 septembre 1997 auprès du Professeur C. Ces
rapports de service ont été successivement prolongés jusqu’au 31 août 1998.
A partir du 15 juillet 1998, le recourant a pu obtenir un poste à 60%, chez
le Professeur D. Cet emploi a été renouvelé jusqu’au 31 décembre 1999. En
complément, le recourant a également occupé un poste à 20% auprès du
Professeur C. du 1er avril 1999 au 31 juillet 1999.
Comme l’a souligné le Conseil des EPF dans sa décision du 12 juin 1995, il
apparaît clairement que, vu les différents engagements dont a pu bénéficier
le recourant, il n’est pas soutenable d’affirmer que l’EPFL a, d’une manière
générale, violé les obligations lui incombant en vertu des directives ASUM.
Diverses pièces du dossier démontrent en outre que le Service du personnel
de l’EPFL a manifesté son soutien au recourant à plusieurs reprises. Ainsi,
par courrier du 8 février 1996, le service en question priait le recourant
de prendre contact avec lui pour examiner les différentes possibilités de
reclassement. Une telle rencontre a eu lieu le 1er mars 1996. Le Service du
personnel a pris contact avec deux professeurs et un responsable de service,
mais sans obtenir de résultat. En date du 1er octobre 1996, le Service du
personnel informait le recourant que ses recherches n’avaient pas donné
de résultat positif à ce jour, mais qu’il restait à sa disposition pour apporter
un appui dans ses propres démarches. On ne peut donc pas reprocher au
Service du personnel de l’EPFL de n’avoir rien entrepris depuis juin 1995 pour
réaffecter le recourant. Il est certes possible, comme l’a soutenu ce dernier
lors de l’audience de débats publics du 13 juillet 1999, que c’est grâce à ses
efforts qu’il a pu obtenir ces emplois provisoires. La Commission de recours
constate toutefois que ce faisant, le recourant n’a fait que respecter de son
côté le ch. 2.5 des directives qui enjoignent aux personnes concernées par les
mesures de restructuration de faire preuve d’initiative dans la recherche d’un
nouvel emploi.
e. (Candidature du recourant à un poste mis au concours par un laboratoire de
l’EPFL)
(...) Cette procédure de candidature litigieuse ne saurait occulter toutes les
autres démarches entreprises par le Service du personnel, lesquelles, comme il
a été relevé ci-dessus, ont permis au recourant de bénéficier jusqu’à présent
de plusieurs engagements, même s’il est vrai que ceux-ci sont à temps partiel
depuis 1997. Par ailleurs, comme le souligne le Conseil des EPF, le recourant
a eu pendant toute cette période le temps de chercher de son côté un travail
10

approprié. Le fait qu’il n’y soit pas arrivé démontre qu’actuellement, il ne doit
pas être si évident de trouver un poste de travail pour une personne ayant
ses qualifications. Il découle de ce qui précède que le Conseil des EPF n’a pas
abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que l’EPFL n’avait pas
violé, d’une manière générale, les obligations découlant des directives ASUM.
f. Le recourant invoque également les recommandations du Président
de l’EPFL, publiées dans le journal interne Flash EPFL du 6 avril 1993, en
rapport avec le démembrement de l’Institut de Génie Atomique. Selon lui, ces
déclarations auraient dû enjoindre le Service du personnel à intervenir auprès
du chef du Laboratoire (...) pour lui signaler qu’à qualification à peu près
égale, la préférence devait être donnée aux candidatures des collaborateurs
et collaboratrices touchés par des mesures d’organisation. Ce faisant, le
recourant fait donc valoir une violation de son droit à la protection de la
bonne foi.
aa. Le principe de la bonne foi - issu de l’art. 2 al. 1 du Code civil suisse
du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), découlant directement de l’art. 4 de la
Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Cst., RS 101) et valant pour l’ensemble
de l’activité étatique - énonce qu’un comportement loyal et digne de confiance
doit présider dans les rapports entre l’Etat et les administrés. En matière
de renseignements, promesses ou assurances donnés à un administré, la
jurisprudence a dégagé un certain nombre de critères permettant de juger s’il
y a eu violation du principe de la bonne foi. En vertu de cette jurisprudence,
ce principe est violé lorsque, cumulativement: l’administration a agi dans une
situation individuelle et concrète, vis-à-vis d’une personne déterminée (une
promesse, un comportement ou un renseignement généraux ou imprécis ne
suffisent pas); l’autorité qui a agi était compétente ou censée l’être; l’attitude de
l’autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne pouvait
ni ne devait reconnaître d’emblée l’illégalité de la promesse; ladite assurance
ou promesse a incité l’administré à prendre des mesures dont la modification
lui serait préjudiciable; enfin, la législation applicable n’a pas été modifiée
entre le moment où l’administration a donné la promesse en cause et celui où
le principe de la bonne foi a été invoqué (ATF 124 II 269 s. consid. 4a, ATF 121
II 479 consid. 2c, ATF 119 V 307 consid. 3a; Knapp, op. cit., n° 509).
bb. En l’espèce les déclarations en question, datant de 1993, concernaient
avant tout la situation des physiciens touchés par le démembrement de
l’Institut de Génie atomique. Or, le recourant ne travaillait pas dans cet institut.
Si certains propos de cet article peuvent éventuellement être interprétés d’une
manière plus générale «Nous avons donc pris la décision en décembre de
donner la priorité aux gens qui étaient dans l’Ecole, des postes d’Etat», ceux-ci
ne peuvent toutefois pas à l’évidence être considérés comme une assurance
donnée au recourant dans une situation individuelle et concrète et qui
pourrait lier l’autorité. Par ailleurs, le recourant n’a pris aucune disposition
qu’il n’aurait pu modifier par la suite sans subir de préjudice. Il s’ensuit que les
conditions requises pour que le recourant puisse se prévaloir de la protection
de sa bonne foi ne sont par réalisées dans le cas présent.
g. Il résulte de tout ce qui précède que l’EPFL n’a commis aucun acte illicite
au préjudice du recourant. C’est donc avec raison que le Conseil des EPF
a considéré que la demande de dommages-intérêts était mal fondée, sans
avoir encore besoin de se prononcer sur la question de savoir si les autres
11

conditions de la responsabilité, soit le dommage et le lien de causalité
adéquate, étaient réalisées. Le recours doit par conséquent être rejeté quant à
sa conclusion principale.
5. Dans une conclusion subsidiaire, le recourant demande l’annulation de
la décision du Conseil des EPF en tant qu’elle met à sa charge des frais de
procédure. En effet, s’appuyant sur l’art. 2 al. 3 et l’art. 13 al. 2 de l’ordonnance
sur les frais et indemnités en procédure administrative du 10 septembre
1969 (RS 172.041.0), l’autorité inférieure a mis à la charge du recourant
Fr. 5000.- d’émolument d’arrêté et Fr. 110.- d’émolument d’écritures. Dans
son mémoire de recours, le recourant invoque que l’ordonnance sur les frais
n’est qu’une ordonnance d’exécution de la PA. Or, selon cette loi, des frais de
procédure ne peuvent être mis à sa charge qu’au stade du recours (art. 63 PA).
En tant que première autorité saisie de la demande de dommages-intérêts, le
Conseil des EPF ne pouvait pas mettre de frais à sa charge. Dans sa réponse,
l’autorité inférieure rétorque qu’aucune disposition fédérale ne fait obstacle à
l’application de l’art. 13 al. 2 de l’ordonnance sur les frais et, certes pas, l’art. 63
PA qui concerne la répartition des frais en procédure de recours, alors qu’une
telle règle n’est pas nécessaire en cas de procès direct où il n’y a qu’une seule
partie.
a. Lorsqu’il s’agit d’interpréter une norme légale, le but est d’en restituer
le sens. De prime abord, il y a lieu de se référer à la lettre de la disposition.
Cependant, cette dernière peut ne pas être déterminante à elle seule. En
particulier, lorsque le texte n’est pas clair ou admet plusieurs significations, il
est nécessaire de rechercher sa véritable portée à l’aide d’autres instruments
d’interprétation, comme notamment l’historique de la norme et son but.
Le sens qu’elle prend dans son contexte est également important (ATF 124
III 268 consid. 4, ATF 122 V 362 consid. 4a, ATF 121 V 17 consid. 4a). Lors
de l’interprétation de dispositions, le Tribunal fédéral se laisse guider par
une pluralité de méthodes et n’admet de se reposer sur le seul élément
grammatical que lorsqu’il en ressort sans doute aucun une solution juste
et objective (ATF 125 II 179 consid. 3, ATF 125 II 185 consid. 4, ATF 124 II 199
consid. 5a, ATF 123 III 24 consid. 2a, ATF 121 III 219 consid. 1d/aa; JAAC 63.21
consid. 3b; Moser, Prozessieren..., op. cit., n° 2.70).
b. La présente procédure est régie par la PA. Cela ressort de l’art. 10 al. 1
deuxième phrase LRCF. D’un point de vue systématique, la PA contient d’abord
un certain nombre de règles générales de procédure (art. 7 à 43 PA), puis des
dispositions touchant spécifiquement la procédure de recours (art. 44 à 71 PA).
Or, il convient de relever que des frais de procédure ne sont prévus que pour
les décisions sur recours (art. 63 PA). Pour les décisions de première instance,
aucune disposition particulière au sujet des frais de décision n’a été introduite.
Dans la partie des règles générales de procédure, il est seulement indiqué que
l’autorité appelée à statuer peut percevoir un émolument pour la consultation
des pièces d’une affaire liquidée (art. 26 al. 2 PA). De même, l’art. 33 al. 2 PA
parle de l’éventualité de faire supporter, sous certaines conditions, les frais
relativement élevés entraînés par l’administration de preuves. L’art. 4 PA
12

réserve toutefois l’application des dispositions de droit fédéral qui règlent
une procédure plus en détail pour autant qu’elles ne dérogent pas à la PA
elle-même.
c. L’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative fixe en
premier lieu les modalités des frais de décision pour la procédure de recours
(première partie). Dans une deuxième partie, elle traite des autres procédures.
Aux termes de l’art. 13 al. 1 de l’ordonnance sur les frais et indemnités en
procédure administrative, les frais de procédure relatifs aux autres décisions
ne relevant pas d’une procédure de recours sont fixés conformément au droit
fédéral applicable en la matière. (...)
(...)
d. A première vue, il est certes possible d’interpréter l’art. 13 de l’ordonnance
sur les frais et indemnités en procédure administrative dans le sens que
l’autorité peut percevoir les montants indiqués dans cette disposition, même
si la loi qu’elle applique ne contient aucune réglementation au sujet des frais.
Cet article servirait ainsi à combler d’éventuelles lacunes. Cependant aux
yeux de la Commission, cette disposition signifie uniquement - de manière
un peu équivoque - que dans les cas où le droit fédéral prévoit la possibilité
de prélever des frais et que des montants différents ne sont pas indiqués,
l’autorité peut percevoir les montants mentionnés aux let. a à c de l’art. 13
al. 2. Si le droit fédéral ne prévoit pas de mettre de frais à la charge des parties,
la question de savoir s’il y a une réglementation contraire aux let. a à c ne se
pose même pas. En l’absence d’une base légale, il est exclu de fixer des frais
dans une procédure administrative de première instance. Cette conclusion est
confortée par la systématique et la volonté du législateur en ce qui concerne
la PA. Comme il a été rappelé ci-dessus, cette loi n’autorise la mise des frais
de procédure à la charge des parties qu’au stade du recours. En première
instance, seule la couverture des frais de consultation de dossier ainsi que
de l’administration des preuves coûteuses est prévue (art. 26 al. 2 et art. 33
al. 2 PA). Dans le préambule de l’ordonnance sur les frais et indemnités en
procédure administrative, l’art. 26 al. 2 et l’art. 63 al. 5 PA sont cités comme
bases légales, ainsi que l’art. 4 PA qui réserve l’application d’autres dispositions
du droit fédéral. Cela signifie clairement qu’en procédure administrative, des
frais ne peuvent être prélevés que si le droit fédéral le prévoit expressément
et qu’il n’y a pas de place dans ce contexte pour des lacunes (dans ce sens,
voir les auteurs qui, en rapport avec l’art. 13 de l’ordonnance sur les frais et
indemnités en procédure administrative, précisent que les frais de procédure
doivent être prévus dans le droit fédéral: Kölz/Häner, op. cit., ch. 371; René
Rhinow / Heinrich Koller / Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1996, n°
1172; Gygi, op. cit., p. 329).
e. En l’espèce, comme ni la PA ni la LRCF ne prévoient la possibilité de
prélever des frais pour les décisions de première instance, il en résulte que
le Conseil des EPF, statuant comme première instance, ne disposait pas de
base légale pour percevoir des frais de procédure à son niveau. En tant qu’elle
met des frais de procédure à la charge du recourant, sa décision doit par
conséquent être annulée. Dans ce contexte, l’argument du Conseil des EPF
selon lequel, il n’y aurait pas d’obstacle à prélever des frais car on se trouverait
dans le cadre d’un procès direct, n’est pas fondé. En effet, il est patent que,
13

depuis la révision de l’OJ du 4 octobre 1991 entrée en vigueur le 1er janvier
1994, les demandes de dommages-intérêts ne font plus l’objet d’une action de
droit administratif, mais sont réglées par la voie de la décision, à l’exception
des demandes résultant de l’activité officielle des parlementaires ou des
magistrats (FF 1991 II 493; Peter Uebersax, Zur Entlastung der eidgenössischen
Gerichte durch eidgenössische Schieds- und Rekurskommissionen sowie
durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen Klageverfahrens, in
Pratique juridique actuelle [PJA], 10/94 p. 1228; Moser, Prozessieren..., op.
cit., n° 2.4; Gross, op. cit., ch. 3.65; Pierre Tschannen, Amtliche Warnungen
und Empfehlungen, in: Rapports et communications de la Société suisse des
juristes, 1999/4, p. 439 ch. 2 et la note en bas de page 261).
6. Eu égard à ce qui précède, le recours est rejeté en ce qui concerne la
demande de dommages-intérêts. En revanche, la conclusion subsidiaire
tendant à ce que la décision du Conseil des EPF soit annulée en tant qu’elle met
des frais de procédure à sa charge est admise.
a. De pratique constante, la Commission de recours ne met pas à la charge
de la partie déboutée les frais de procédure, à moins que celle-ci n’ait
recouru à la légère ou par témérité. Cette manière de procéder repose sur
l’idée que, par application analogique de l’art. 343 al. 2 et 3 du Code des
obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220), les fonctionnaires et autres agents
de l’administration doivent au moins pouvoir porter leur contestation devant
une autorité judiciaire sans encourir de frais (décision de la Commission
de recours du 23 août 1994, publiée dans la JAAC 59.3 consid. 5 in fine).
L’obligation d’une procédure simple et gratuite ne vaut cependant que pour
les contestations dont la valeur litigieuse n’atteint pas Fr. 20 000.-. Au delà de
ce montant, les tribunaux civils, y compris le Tribunal fédéral, n’accordent en
principe plus la gratuité de la procédure et cela correspond
également à la pratique de la Commission de céans (JAAC 60.73 consid. 5;
Moser, Prozessieren..., op. cit., n° 4.12).
En l’espèce, le recourant a présenté une demande de dommages-intérêts
d’un montant supérieur à 1 million de francs. Les conditions de la gratuité
ne sont ainsi plus réunies et il se justifie de percevoir des frais de procédure.
Ceux-ci sont cependant réduits en raison de l’admission partielle du recours
(art. 63 al. 1, deuxième phrase, PA). L’autorité de recours impute, dans le
dispositif, l’avance sur les frais de procédure correspondants et rembourse le
surplus éventuel (art. 63 al. 1 PA et art. 1 ss, plus particulièrement art. 5 al. 3 de
l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative).
b. Conformément à l’art. 64 al. 1 PA, l’autorité de recours peut allouer, d’office
ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause,
une indemnité pour les frais qui lui ont été occasionnés. Le montant de
cette indemnité est fixé selon l’art. 8 al. 1, l’art. 3 et l’art. 4 de l’ordonnance
sur les frais et indemnités en procédure administrative et, par renvoi,
selon l’art. 4 al. 1 et l’art. 6 al. 1 du Tarif pour les dépens alloués à la partie
adverse dans les causes portées devant le Tribunal fédéral (RS 173.119.1). En
l’occurrence, compte tenu du fait que seule la conclusion subsidiaire a été
admise, l’indemnité accordée à titre de dépens est fixée à Fr. 1500.-.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.31 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 12 août 1999 en la cause X. [CRP 1999-007]
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
Volume
Volume
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Ref. No
150 004 706
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.