ch_vb · 2003-1930 7321 · 2003-09-04 · de


2003-1930 
7321 
03.421 
Initiative parlementaire 
Usines d’incinération des ordures ménagères 
du canton du Tessin 
Rapport de la Commission de l’environnement, de l’aménagement 
du territoire et de l’énergie (CEATE) du Conseil des Etats 
du 4 septembre 2003 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils 
(LREC), la commission vous soumet le présent rapport qu’elle transmet simulta- 
nément au Conseil fédéral pour avis. 
La commission propose d’adopter le projet de loi ci-joint. 
4 septembre 2003 
Pour la commission: 
 
Le président, Christoffel Brändli

7322 
Condensé 
Le canton du Tessin avait retenu le système d’élimination des déchets «Thermo-
select» et obtenu un permis de construire, mais il a dû résilier le contrat parce que 
le prototype de ce système situé à Karlsruhe n’avait pas réussi à démontrer à temps 
sa fiabilité technique. Entre-temps, le délai fixé à l’art. 62 de la loi sur la protection 
des eaux avait expiré, entraînant ainsi une annulation de la contribution fédérale 
prévue. Cette initiative vise donc à ajouter une clause à la loi sur la protection des 
eaux pour permettre aux régions ayant respecté le délai initial d’obtenir une proro-
gation jusqu’au 31 octobre 2005, lorsque pour des raisons techniques qui ne peu-
vent être imputées au canton, ces régions ont dû formuler une nouvelle demande de 
permis de construire.

7323 
Rapport 
1 
Situation initiale 
Le 4 octobre 2002, le conseiller aux Etats tessinois Filippo Lombardi a déposé 
l’initiative parlementaire 02.462 relative à une modification de la loi fédérale sur la 
protection des eaux (LEaux). La modification proposée a pour but de permettre le 
subventionnement par la Confédération de l’usine d’incinération (UIOM) projetée 
par le canton du Tessin. 
1.1 
Texte et développement de l’initiative 
parlementaire 02.462 Modification de la LEaux. 
Indemnités pour installations d’élimination 
des déchets (Lombardi) 
Me fondant d’une part sur l’art. 160, al. 1, de la Constitution (Cst.) et d’autre part sur 
l’art. 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose l’initiative parlemen-
taire suivante sous la forme d’un projet rédigé de toutes pièces. L’art. 62, al. 2, de la 
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux) est complété 
comme suit: 
Art. 62, al. 2 
2 ... Pour les régions qui, tout en ayant respecté le délai du 31 octobre 1999, sont 
contraintes par des raisons de force majeure à recommencer la procédure d’octroi 
du permis de construire, ce délai est prolongé jusqu’au 31 octobre 2005. 
Développement 
Dans le cadre de sa stratégie d’élimination des déchets – déterminée par le résultat 
de deux votations populaires –, le canton du Tessin, en accord avec l’OFEFP qui 
marquait son intérêt pour le développement d’une technologie innovative, avait 
choisi le nouveau système Thermoselect, en octroyant, dans les délais fixés par 
l’art. 62, al. 2, LEaux, le permis de construire cette installation à Giubiasco, avec 
l’engagement de la Confédération de verser l’indemnité prévue par cet article 
(env. 50 millions de francs). 
Suite au retard important de la mise en fonction et de la certification du prototype de 
ce système par les autorités allemandes à Karlsruhe – condition sine qua non du 
contrat passé entre le canton du Tessin et le consortium Thermoselect SA/Energie 
Baden-Württemberg AG –, le canton s’est vu dans l’obligation de résilier ce contrat 
le 19 septembre 2000. Il transporte actuellement la plupart de ses déchets solides 
urbains dans les cantons de Zurich et de Thurgovie, où ils sont incinérés. 
Les capacités excédentaires de ces cantons se réduisant rapidement, et la Confédéra-
tion ayant indiqué que de nouvelles installations d’élimination des déchets seraient 
bientôt nécessaires, le canton du Tessin a repris en main le dossier pour mettre une 
nouvelle fois en soumission une telle installation qui permette d’éliminer ses déchets 
au Sud des Alpes. Une telle installation aurait toutefois besoin d’un nouveau permis

7324 
de construire, qui ne respecterait alors plus le délai fixé à l’art. 62, al. 2, LEaux. Du 
coup, l’installation du Tessin serait la seule prévue par la planification fédérale à ne 
pas pouvoir bénéficier de l’indemnité fédérale. 
Quel que soit le choix final du Tessin, il importe de ne pas pénaliser le canton en 
liant l’indemnité fédérale à un projet de construction et à une technologie parti-
culière. Il faut dès lors modifier l’art. 62, al. 2, LEaux, afin que les régions qui se 
trouveraient – pour cause de force majeure – dans l’obligation de recommencer la 
procédure d’octroi du permis de construire ne soient pas pénalisées. 
1.2 
Examen pour préavis de l’initiative 
parlementaire 02.462 Modification de la LEaux. 
Indemnités pour installations d’élimination 
des déchets (Lombardi) 
Lors de la discussion qui a entouré l’examen pour préavis, il a été expliqué que le 
canton du Tessin fait actuellement incinérer ses déchets en Suisse orientale. Ceci 
provoque des coûts de transport d’environ 70 francs par tonne selon les indications 
fournies par le canton. Pour une quantité annuelle de 140 000 tonnes, cela corres-
pond à 10 millions de francs, ou à 200 millions de francs sur une période de 20 ans – 
soit 80 % des coûts d’investissement prévus pour l’installation projetée au Tessin. Il 
est évident qu’il serait judicieux de construire une UIOM dans ce canton puisque 
cela réduirait les coûts. La Confédération n’a formellement promis aucune subven-
tion pour le projet d’installation Thermoselect parce que la réalisation de l’installa-
tion n’était pas acquise en raison des difficultés techniques rencontrées; l’instal-
lation aurait toutefois eu droit à une subvention. 
Après la conclusion du contrat entre le canton du Tessin et la société Thermoselect 
SA, un permis de construire a été octroyé dans le délai fixé à l’art. 62, al. 2, de la 
LEaux. Le consortium allemand s’est toutefois trouvé dans l’impossibilité de respec-
ter le contrat. Le canton du Tessin a donc dénoncé le contrat et procédé à un nouvel 
appel d’offres. Il choisira prochainement une nouvelle installation. Il faudra donc 
accorder un nouveau permis de construire, mais celui-ci n’aura pas été octroyé dans 
le délai prolongé, fixé au 31 octobre 1999. 
Les questions suivantes ont été discutées: 
a. 
point de vue juridique: une modification de loi qui ne concerne qu’un canton 
est-elle judicieuse? 
b. 
point de vue financier: quel sera l’effet de la demande de subventions sur la 
planification financière, à une période marquée par les efforts d’économie? 
c. 
point de vue technique: où en est la planification des capacités d’inciné-
ration des déchets à l’échelle nationale? 
d. 
point de vue politique: la CEATE-CE peut-elle dire non dans le cas du can-
ton du Tessin, alors que les Chambres – en adoptant la proposition Respini – 
avaient décidé de prolonger jusqu’au 31 octobre 1999 le délai fixé dans la loi 
sur la protection des eaux? 
e. 
point de vue de la procédure: faut-il donner suite à l’initiative Lombardi ou 
déposer une initiative de la commission?

7325 
La CEATE-CE ne souhaitait pas prendre de décision avant que ces questions soient 
examinées. Lors de sa séance du 9 janvier 2003, elle a demandé à l’OFEFP 
d’élaborer un rapport sur l’importance d’une UIOM dans le canton du Tessin, sur les 
aspects financiers, juridiques et techniques d’une éventuelle subvention ainsi que sur 
les variantes possibles. 
Le rapport de l’OFEFP du 3 mars 2003, intitulé «Usines d’incinération des ordures 
ménagères (UIOM) du canton du Tessin: subventionnement par la Confédération», a 
été discuté par la CEATE-CE le 1er mai 2003. Il est repris dans les chap. 2 à 5 de la 
présente initiative de commission. 
M. Lombardi, conseiller aux Etats, a insisté sur le fait que les subventions concer-
nées ne seraient pas utilisées avant 2007: le fait qu’elles n’aient pas été prévues dans 
le plan financier 2004–2006 ne pose donc pas problème. Il a également signalé 
qu’aucune autre UIOM n’était envisagée et que la prolongation du délai ne consti-
tuerait ainsi aucune discrimination. L’administration doit veiller au respect du prin-
cipe de l’égalité de traitement de tous les ayants droit lors du subventionnement. Vu 
que les dispositions déterminantes de la loi sur la protection des eaux ont été modi-
fiées à plusieurs reprises, il faut examiner avec soin pour chaque projet quelle ver-
sion de cette loi s’applique, lorsqu’il faut déterminer le droit aux subventions ainsi 
que le taux de subventionnement. Dans le cas présent, le facteur décisif est la déli-
vrance dans les délais impartis d’une autorisation de construire de première instance 
relative à la construction de l’installation. Si tel n’est pas le cas, le droit applicable 
ne fournit pas de base légale suffisante pour le subventionnement. En général, les 
changements apportés au projet modifient aussi les conditions de subventionnement. 
La commission a approuvé la proposition figurant dans le rapport et consistant à 
élaborer une initiative de commission, puis à faire retirer l’initiative parlemen-
taire 02.462. Elle a tout d’abord décidé, à 10 voix contre 0, de donner suite à 
l’initiative parlementaire. Elle a ensuite approuvé, également à 10 voix contre 0, le 
dépôt d’une initiative de commission. 
2 
Grandes lignes du projet 
2.1 
Motifs 
2.1.1 
Situation initiale 
Politique de gestion des déchets de la Confédération 
Depuis la publication en 1986 des lignes directrices pour la gestion des déchets en 
Suisse, la Confédération préconise d’incinérer dans des installations appropriées les 
déchets combustibles qui ne peuvent pas être valorisés. Ceci parce que le stockage 
direct des déchets urbains dans des décharges entraîne des émissions de gaz pendant 
des décennies et que les eaux usées provenant des décharges sont polluées pour des 
siècles. Les principes des lignes directrices ont été concrétisés en 1990 par 
l’ordonnance sur le traitement des déchets (OTD); l’obligation d’incinérer a été 
introduite à cette occasion. Depuis le 1er janvier 2000, la mise en décharge des 
déchets combustibles non valorisables est interdite.

7326 
Pour que l’interdiction de stockage des déchets combustibles puisse être appliquée, 
il faut disposer de capacités d’incinération suffisantes dans les UIOM. Toutefois, il 
faut également éviter les surcapacités, car celles-ci devraient être payées en fin de 
compte par les producteurs de déchets par le biais de taxes d’incinération plus éle-
vées. La Confédération et les cantons ont donc renforcé, depuis le début des années 
1990, la coordination de la planification des UIOM. C’est notamment grâce à cette 
collaboration intercantonale qu’il a été possible de renoncer en 1994 à la réalisation 
de six nouvelles UIOM. 
Planification d’une UIOM dans le canton du Tessin 
Dès la fin des années 1980, le canton du Tessin a planifié la construction d’une 
nouvelle UIOM en remplacement de deux anciennes installations qui ont dû être 
fermées parce qu’elles ne satisfaisaient plus aux prescriptions légales. La Confédéra-
tion avait déjà reconnu à l’époque le besoin d’une telle installation, position qu’elle 
a confirmée depuis à plusieurs reprises afin de concrétiser l’objectif d’une autono-
mie régionale en matière d’élimination des déchets. Après une votation populaire en 
1993 demandant la construction d’une usine basée sur une nouvelle technologie de 
traitement, le canton du Tessin s’est efforcé de réaliser une installation de la maison 
Thermoselect qui a pour caractéristique de produire des résidus vitrifiés. La fiabilité 
industrielle du procédé n’ayant pas pu être démontrée, le canton du Tessin a décidé 
en septembre 2000 de rompre le contrat de concession qui le liait à la maison Ther-
moselect. En décembre 2002, un tribunal arbitral a jugé que la décision du canton 
était possible et justifiée. 
Depuis septembre 2000, le canton du Tessin a entrepris la planification d’une UIOM 
basée sur la technologie traditionnelle du four à grille, avec l’objectif ambitieux de 
mettre en service cette installation d’ici 2006. L’octroi éventuel de subventions par 
la Confédération est un élément important pour la réalisation du projet. D’ici la mise 
en service de sa propre UIOM, le canton s’est engagé à acheminer ses déchets com-
bustibles dans les UIOM de Suisse orientale. 
2.1.2 
Importance de l’UIOM du Tessin dans la 
planification de la Confédération 
Comme déjà indiqué, la coordination des UIOM par la Confédération a pour objectif 
la mise à disposition de capacités d’incinération suffisantes pour brûler tous les 
déchets combustibles produits en Suisse, sans créer pour autant de surcapacités de 
traitement. De plus, il s’agit d’arriver à une répartition régionale équilibrée des 
installations, afin d’éviter des transports inutiles de déchets. On peut relever ce qui 
suit au sujet des quantités de déchets combustibles et des capacités d’incinération: 
2.1.2.1 
Quantités de déchets combustibles 
Situation générale en Suisse 
Le recensement des déchets pour 2001 fait état de 3,14 millions de tonnes de déchets 
combustibles, soit une quantité de 430 kilos par habitant.

7327 
Déchets combustibles 1992–2001 
Tableau 1 
 
1993 
[Mio 
t/a] 
1994 
[Mio 
t/a] 
1995 
[Mio 
t/a] 
1996 
[Mio 
t/a] 
1997 
[Mio 
t/a] 
1998 
[Mio 
t/a] 
1999 
[Mio 
t/a] 
2000 
[Mio 
t/a] 
2001 
[Mio 
t/a] 
2002 
[Mio 
t/a] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total déchets 
combustibles 
 
3.25 
 
3.03 
 
2.96 
 
2.88 
 
2.92 
 
3.00 
 
3.17 
 
3.19 
 
3.14 
 
3.12 
Variation par 
rapport à l’année 
précédente 
 
 
–2,7% 
 
 
–6,8% 
 
 
–2,3% 
 
 
–2,7% 
 
 
+1,4% 
 
 
+2,7% 
 
 
+5,8% 
 
 
+0,5% 
 
 
–1,5%
 
 
–0.6% 
Elimination 
en UIOM 
 
2.31 
 
2.25 
 
2.27 
 
2.29 
 
2.34 
 
2.42 
 
2.59 
 
2.80 
 
2.92 
 
3.03 
en décharge 
0.94 
0.78 
0.69 
0.59 
0.58 
0.58 
0.59 
0.39 
0.22 
0.09 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En raison du manque de capacités d’incinération, il a fallu continuer à mettre en 
décharge des déchets combustibles après le 1er janvier 2000. 
La quantité totale de déchets combustibles acheminés dans les UIOM et les déchar-
ges est relativement stable depuis 1999. La forte progression enregistrée entre 1996 
et 1999 (+10 %) ne s’est heureusement pas poursuivie. En 2001, 97 % des déchets 
combustibles ont pu être incinérés en UIOM. Le reste a été stocké en décharge 
bioactive. Depuis 1992, lorsque l’OFEFP a commencé de recenser systématique-
ment les quantités de déchets, la part des déchets éliminés par voie thermique a 
augmenté de 18 %. 
Elimination des déchets combustibles dans les régions 
Figure 1 
Romandie
 Suisse orientale
 Plateau
Tessin
-
200'000
400'000
600'000
800'000
1'000'000
1'200'000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Décharge
UIOM
-
200'000
400'000
600'000
800'000
1'000'000
1'200'000
1'400'000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Décharge
UIOM
-
50'000
100'000
150'000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Décharge
UIOM
-
200'000
400'000
600'000
800'000
1'000'000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Décharge
UIOM
 
Incinération et stockage des déchets combustibles dans les 4 régions d’élimination de Suisse 
– Plateau: AG, BE, BL, BS, LU, NW, OW, SO 
– Suisse orientale (y. c. FL): AI, AR, GL, GR, SG, SH, SZ, TG, UR, ZG, ZH 
– Romandie: FR, GE, JU, NE, VD, VS 
– Tessin: TI

7328 
En dépit de l’interdiction de stockage des déchets combustibles en vigueur depuis le 
1er janvier 2000, il n’a pas été possible d’incinérer tous ces déchets. La forte aug-
mentation des quantités à la fin des années 1990 a débouché sur une pénurie de 
capacités de traitement, qui a nécessité de recourir dans diverses régions à la mise en 
décharge de déchets combustibles (voir fig. 1). C’est ainsi qu’il a fallu stocker 
encore 390 000 tonnes de déchets combustibles en 2000, 220 000 tonnes en 2001 et 
guère plus de 90 000 tonnes en 2002. Dès qu’il y aura suffisamment de capacités de 
traitement, aucun déchet combustible ne devra plus être mis en décharge. 
Evolution des quantités de déchets combustibles 
Tous les biens consommés finissent tôt ou tard par devenir des déchets. Il faut alors 
les recycler, les incinérer ou les mettre en décharge. Il existe un lien étroit entre 
évolution de la conjoncture et quantité de déchets. Celle-ci dépend également de 
l’évolution démographique. Au vu des prévisions conjoncturelles plutôt mitigées 
pour les prochaines années, il ne faut pas s’attendre dans un avenir proche à un 
accroissement de la consommation. 
Au cours des années 1990, les déchets à incinérer se sont maintenus à un niveau 
constant, ou ont même légèrement régressé grâce à une augmentation du recyclage, 
ceci en dépit d’un accroissement de la consommation et donc des quantités totales de 
déchets. Pour les fractions importantes en termes de quantités que sont le verre 
usagé et le vieux papier, la Suisse a dorénavant atteint des taux de recyclage qui ne 
permettent plus d’espérer de progression importante. La collecte des déchets organi-
ques recèle par contre encore un certain potentiel. Les systèmes existants pour la 
valorisation de ces déchets doivent être améliorés partout où cela est possible à des 
coûts raisonnables. On peut notamment envisager une amélioration en intensifiant la 
collecte des déchets de cuisine et de jardin dans diverses agglomérations urbaines. 
Une étude interne de l’Office fédéral de l’énergie a relevé que le Tessin disposait 
encore d’un potentiel conséquent en matière de valorisation des déchets verts. 
En matière de planification des UIOM, il faut toutefois relever qu’un accroissement 
de la valorisation des déchets verts par méthanisation ou compostage ne coïncide pas 
avec une réduction des besoins en capacités d’incinération. Les déchets organiques 
ont en effet un faible pouvoir calorifique et ne fournissent que peu d’énergie à une 
UIOM. Comme la capacité d’une UIOM est déterminée en bonne partie par le 
contenu énergétique des déchets, la valorisation accrue des déchets organiques n’a 
que peu d’influence sur le besoin global en capacités d’incinération. 
L’OFEFP estime que les quantités de déchets combustibles devraient être stables au 
cours des prochaines années. D’une part, l’accroissement démographique devrait 
compenser en partie les progrès enregistrés dans le recyclage. D’autre part, il faut 
s’attendre à une augmentation de plusieurs dizaines de milliers de tonnes d’ordures 
ménagères provenant des régions limitrophes (D, F). Les accords concernant cette 
coopération transfrontière de proximité sont déjà en partie signés.

7329 
2.1.2.2 
Planification des capacités d’UIOM en Suisse 
jusqu’en 2010 
Considérations générales 
Au vu des 3,2 millions de tonnes de déchets combustibles auxquelles on peut encore 
s’attendre à l’avenir, la Suisse manque environ de 100 000 tonnes de capacité an-
nuelle d’incinération. Comme le montre la figure ci-dessous, les agrandissements et 
les nouvelles installations qui devraient être réalisés d’ici 2006, doivent permettre de 
brûler prochainement la totalité des déchets combustibles produits en Suisse. 
Quantités de déchets et capacités des UIOM jusqu’en 2008: prévisions 
Capacités et quantités de déchets (1000 t) 
Figure 2 
0
1000
2000
3000
4000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0
1000
2000
3000
4000
Evolution des quantités
Minimal: la quantité reste
Maximal: la quantité augmente de 1 % par an constante
Evolution de la capacité maximale
Année
Capacité
[mio. t/a]
2000
2.83
2001
3.02
2002
3.09
2003
3.15
2004
3.16
2005
3.27
2006
3.51
2007
3.49
2008
3.49

7330 
Evolutions retenues pour le scénario «capacité maximale» 
Année 
UIOM 
Evolutions 
Effet sur la capacité 
 
 
 
 
Milieu 
2001 
Fribourg 
Nouvelle UIOM 
Nouvelle capacité: 88 000 t/a 
Milieu 
2001 
Josefstrasse, 
ZH 
2e ligne de fours révisée 
En plus 30 000 t/a (possible: 
100 000 t/a, mais limitation pour 
raisons politiques) 
Milieu 
2001 
Hinwil 
2e ligne de fours révisée 
En plus: 20 000 t/a 
2002 
Les 
Cheneviers 
Exploitation à plein régime 
En plus: 46 000 t/a 
2002 
Hinwil 
Ligne révisée 
En plus: 20 000 t/a 
2002 
Zermatt 
Fermeture de l’UIOM 
Perte de capacité: 9000 t/a 
Dès 2003 Zuchwil 
Nouvelle 4e ligne comme réserve Capacité inchangée 
Dès 2003 Monthey 
Remplacement vieille ligne 
En plus: 50 000 t/a 
Dès 2005 Thoune 
Nouvelle UIOM 
En plus: 100 000 t/a 
Dès 2005 Trimmis 
Remplacement ancienne ligne 
En plus: 20 000 t/a 
Dès 2006 Tessin 
Nouvelle UIOM 
En plus: 160 000 t/a 
Dès 2006 Lausanne 
Fermeture ancienne usine 
Perte de capacité: 40 000 t/a 
Dès 2006 Lausanne 
Nouvelle UIOM 
En plus 130 000 t/a 
 
 
 
 
La figure 2 montre aussi que de nouveaux projets d’UIOM doivent être abordés avec 
retenue. Sans coordination sur l’ensemble de la Suisse, il se pourrait en effet que des 
surcapacités voient le jour à partir de 2006. L’OFEFP, les services spécialisés des 
cantons ainsi que les exploitants d’usines se retrouvent donc régulièrement pour 
faire l’état des quantités de déchets et des capacités d’incinération. La loi sur la 
protection de l’environnement (LPE) oblige les cantons à collaborer et à éviter la 
création de surcapacités de traitement. A intervalles réguliers, l’OFEFP rencontre les 
représentants des trois grandes régions de planification «Romandie», «Plateau» et 
«Suisse orientale/Tessin»; il leur fait part des évolutions prévisibles et enjoint les 
cantons et associations à la retenue lors d’agrandissements d’installations non plani-
fiés. Toutefois, l’octroi des autorisations nécessaires pour l’agrandissement ou la 
construction de nouvelles installations reste, en fonction du droit cantonal, de la 
compétence du canton ou de la commune concernés. 
Un bon moyen pour adapter les besoins aux capacités de traitement se présente lors 
du remplacement de vieilles installations. Sur le plan technique, une UIOM atteint 
en général sa limite d’âge au terme de 20 à 25 ans de service. Actuellement, 12 des 
57 lignes de fours en service ont plus de 20 ans et représentent une capacité 
d’incinération annuelle de 440 000 tonnes. Ces lignes devront probablement être 
remplacées dans les cinq ans à venir, ou dans tous les cas subir une révision com-
plète. Tout en tenant compte de l’évolution des quantités de déchets et du moment 
où l’installation projetée dans le canton du Tessin sera mise en service, il est possi-
ble d’adapter la capacité d’incinération aux besoins réels de traitement lors du rem-
placement ou de l’abandon des vieilles lignes de fours.

7331 
Place de l’UIOM du Tessin dans la planification des UIOM en Suisse 
Déjà à l’occasion de la première ronde de coordination sur les capacités 
d’incinération en Suisse conduite par l’OFEFP avec les cantons entre 1992 et 1994, 
il a été reconnu qu’une usine d’incinération était nécessaire pour le Tessin afin de 
réaliser l’objectif d’une autonomie régionale en matière d’élimination des déchets. 
Par la suite, l’OFEFP a confirmé à plusieurs reprises la nécessité de construire une 
usine d’incinération au Tessin. Au vu de sa grandeur, de sa position géographique et 
des coûts de transport qui en résultent, il est judicieux que le canton du Tessin dis-
pose de sa propre installation. Le transport de tous les déchets combustibles tessinois 
par le Gothard jusque dans les usines de Suisse orientale ne se justifie vraiment que 
dans une période transitoire. 
En 1997, le Parlement a aussi pris une position de principe sur une nouvelle usine 
d’incinération dans le canton du Tessin. Lors de la révision de la loi sur la protection 
des eaux (LEaux), le Parlement a en effet donné la compétence au Conseil fédéral de 
proroger au 31 octobre 1999 le délai permettant d’octroyer des indemnités fédérales 
aux UIOM. En décembre 1999, le Conseil fédéral a effectivement prolongé le délai 
pour les installations projetées dans l’Oberland bernois et le canton du Tessin. Il a 
reconnu à cette occasion que le Tessin ne disposait pas des capacités nécessaires 
pour incinérer ses déchets, que la construction d’une usine au Tessin correspondait à 
la stratégie poursuivie depuis longtemps par la Confédération et les cantons en vue 
d’une meilleure répartition des installations et qu’il n’était pas judicieux à long 
terme de transporter des déchets sur de longues distances. 
2.2 
Projet de loi 
Le 4 septembre 2003, la CEATE-CE a adopté l’avant-projet de l’initiative de la 
commission. Simultanément, M. Lombardi, conseiller aux Etats, a retiré son initia-
tive 02.462. 
«L’art. 62, al. 2, de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux 
(LEaux) est complété comme suit: 
Art. 62, al. 2 
2 … Le droit aux indemnités fédérales est conservé, si la décision de première 
instance relative à la réalisation d’une installation a été prise en respect du délai 
prolongé, s’il faut autoriser une nouvelle installation pour des raisons techniques 
qui ne peuvent être imputées au canton, si la nouvelle décision de première instance 
relative à la réalisation de l’installation est délivrée avant le 1er novembre 2005 et si 
la construction débute avant le 1er novembre 2006.»

7332 
3 
Commentaire concernant la nouvelle disposition 
Le complément apporté à l’art. 62, al. 2, de la loi sur la protection des eaux (LEaux), 
permet d’éviter de recourir à une nouvelle décision purement formelle du Conseil 
fédéral pour l’UIOM du Tessin, dans la mesure où c’est la seule installation qui 
satisfait à toutes les conditions énumérées ci-dessus. Par ailleurs, avec cette formula-
tion, il n’y a plus besoin de recourir au critère peu clair de la force majeure. 
4 
Conséquences 
4.1 
Conséquences financières et effet sur l’état 
du personnel 
4.1.1 
Subventions de la Confédération aux installations 
d’élimination des déchets 
Depuis l’introduction du subventionnement aux installations d’élimination des 
déchets en 1973, la Confédération a alloué des indemnités pour un montant total de 
995 millions de francs (état fin 2002). Ceci correspond à une contribution de 
138 francs par habitant. La plus grande partie des subventions a été attribuée aux 
UIOM. Il y a de grandes différences entre les cantons dans les montants de subven-
tions attribués. Tout d’abord, ne sont soutenus que les cantons qui disposent 
d’installations ayant droit aux subventions; ensuite, la capacité financière des can-
tons a été pendant longtemps déterminante pour les taux de subventionnement. Ces 
facteurs expliquent que les subventions s’échelonnent de 0 à 480 francs par habitant 
selon les cantons. 
Subventions fédérales aux installations d’élimination des déchets 
Figure 3 
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999 2000
2001 2002
Total
UIOM
Décharges
Autres installations
Subventions fédérales (en mio. frs)]

7333 
Jusqu’à fin 2002 le canton du Tessin a obtenu 38 millions de francs de subventions 
fédérales pour les installations de traitement des déchets (surtout des décharges), soit 
123 francs par habitant. Il se retrouve ainsi légèrement en dessous de la moyenne 
suisse. Ce montant serait toutefois plus que doublé si des subventions de quelque 
50 millions de francs étaient octroyées à la nouvelle usine du Tessin. 
4.1.2 
Conséquences financières pour la Confédération 
et le canton du Tessin 
Subventionnement par la Confédération 
Lors du calcul des frais d’investissement pour un nouveau projet d’UIOM, il faut 
compter, selon la situation du marché et la capacité prévue de l’installation, avec des 
coûts de l’ordre de 1500 à 2000 francs par tonne de capacité d’incinération installée. 
C’est dans cette fourchette que se situe également le projet d’UIOM du Tessin, qui 
fait état d’une capacité de 160 000 tonnes pour des coûts totaux de l’ordre de 
250 millions de francs (sans TVA). 
Le taux de subventionnement pour les installations d’élimination des déchets se 
monte à 25 % selon la loi sur la protection des eaux (LEaux). Les subventions fédé-
rales pour la future usine du Tessin se monteraient ainsi à quelque 50 millions de 
francs, tenant compte des coûts subventionnables et déduction faite des subventions 
accordées aux anciennes UIOM de Bioggio et de Riazzino (env. 4,8 mio. de frs). Le 
canton du Tessin allouera vraisemblablement aussi des subventions à l’UIOM proje-
tée. 
Prise de position de l’Administration fédérale des finances 
Les finances de la Confédération se présentent dans un état bien plus dramatique 
qu’attendu. L’année de comptes 2002 a bouclé avec un déficit de 3,3 milliards de 
francs. Pour les prochaines années, il faut s’attendre à des rentrées financières en 
diminution de 4 à 5,5 milliards suite aux pertes massives enregistrées à la Bourse et 
aux difficultés de l’économie. 
L’ampleur étonnante des pertes au niveau des recettes ainsi que les modifications 
intervenues entre-temps dans les dépenses ont conduit à une détérioration marquée 
des perspectives budgétaires. Tenant compte des recettes 2002, des nouvelles esti-
mations pour les rentrées financières ainsi que des pronostics économiques, il faut 
s’attendre à l’avenir à des déficits du budget de la Confédération qui se chiffreront 
en milliards de francs (4 à 5,5 mia. de frs.). Si l’on vient ajouter à ces chiffres déjà 
peu reluisants, les charges supplémentaires qui se profilent à l’horizon (part de la 
Confédération au pourcentage de TVA pour l’AVS/AI, objectif social pour 
l’assurance-maladie, exigences élevées dans le paquet fiscal pour l’imposition des 
bénéfices des personnes morales, négociations bilatérales II avec l’UE), l’écart entre 
les rentrées et les dépenses de la Confédération pourra atteindre les 7 milliards de 
francs. 
Vu la situation, le Conseil fédéral a décidé lors de sa séance du 29 janvier 2003 de 
mettre en place une stratégie radicale d’assainissement des finances. Le point central 
est constitué par le programme d’allègement 2003, qui commencera à déployer ses 
effets dès 2005 et qui doit apporter des améliorations de l’ordre de 2 milliards de

7334 
francs d’ici 2006. Le deuxième paquet concerne le report dans le temps de 
l’imposition des couples et des familles, qui semble toutefois remis en cause par les 
décisions de la Commission de l’économie et des redevances (CER). Le troisième 
paquet concerne des augmentations d’impôts compensatoires qu’il faudra éventuel-
lement prendre en compte en cas de besoin. 
Le subventionnement de l’UIOM du Tessin par la Confédération à raison de 
50 millions de francs n’est ni budgété, ni inclus dans le plan financier 2004–2006. 
Par ailleurs, sur la base des données présentées, il apparaît que la réalisation d’une 
UIOM au Tessin est plus avantageuse pour le canton, même sans subventions fédé-
rales, que le maintien du statu quo. En regard de la détérioration massive des pers-
pectives financières et des mesures d’assainissement drastiques à venir, l’Adminis-
tration fédérale des finances ne peut pas approuver le subventionnement prévu de 
l’UIOM du Tessin et la modification proposée de l’art. 62 LEaux. 
Influence du subventionnement sur le prix d’incinération 
Le niveau des prix pour l’incinération des déchets dépend de plusieurs facteurs. Tant 
le taux d’utilisation de l’UIOM, que la politique d’amortissement, les coûts du 
capital, la constitution de réserves financières pour l’assainissement et le remplace-
ment des équipements ainsi que l’importance des subventions accordées jouent un 
rôle dans ce contexte. Pour l’UIOM du Tessin, on peut estimer l’influence des 
subventions fédérales de la manière suivante. 
Si l’installation était réalisée sans subventions fédérales ni subventions cantonales, 
les tarifs d’incinération se monteraient selon les estimations actuelles du canton du 
Tessin de 210 à 230 francs la tonne. En comparaison, les tarifs d’incinération dimi-
nueraient au maximum de 30 francs, et seraient de 180 à 200 francs la tonne, si 
l’installation bénéficiait de subventions fédérales. 
Conséquences financières pour le canton du Tessin en cas de renoncement au projet 
d’UIOM 
Si le canton du Tessin renonce à son projet d’UIOM, il devra exporter la totalité de 
ses déchets vers les usines de Suisse orientale. Le prix d’élimination des déchets se 
compose alors des frais de transport (à l’heure actuelle 73 frs./t, selon les indications 
du canton du Tessin) et des tarifs d’incinération (à l’heure actuelle 185 frs./t), soit un 
total de 258 francs la tonne (sans TVA). Les tarifs d’incinération pour les déchets 
urbains dans les UIOM de Suisse s’échelonnent entre 150 et 300 francs la tonne. Les 
conséquences financières à long terme d’une exportation des déchets, comparées à 
une solution où le Tessin dispose de sa propre UIOM, se présentent comme suit: 
a) Comparatif des coûts: exportation des déchets tessinois – UIOM au Tessin avec 
subventions fédérales 
Si l’UIOM projetée par le Tessin bénéficie des subventions fédérales, le prix 
d’exportation est 68 francs plus élevé que les tarifs moyens d’incinération d’une 
UIOM tessinoise. Rapportés à une quantité annuelle moyenne de 140 000 tonnes, les 
coûts pour une exportation des déchets sont ainsi environ 9,5 millions de francs plus 
élevés pour le Tessin que l’élimination sur place dans une nouvelle UIOM. Tenant 
compte d’une durée de vie moyenne de 20 ans pour une UIOM, la différence de prix 
résulte en un surcoût global de 190 millions de francs.

7335 
b) Comparatif des coûts: exportation des déchets tessinois – UIOM au Tessin sans 
subventions fédérales 
Le coût supplémentaire pour une exportation des déchets en Suisse orientale est 
alors de 38 francs par tonne en comparaison d’une élimination dans une UIOM 
tessinoise, si cette usine ne bénéficie pas de subventions fédérales. Rapportés à une 
quantité annuelle moyenne de 140 000 tonnes, les coûts pour une exportation des 
déchets sont ainsi environ 5,3 millions de francs plus élevés pour le Tessin que 
l’élimination sur place dans une nouvelle UIOM. Calculé sur une période de 20 ans, 
le surcoût est de 106 millions de francs. 
 
Avec subventions fédérales 
Sans subventions fédérales 
 
 
 
Différence prix exportation – 
prix d’incinération TI par tonne 
68 francs 
38 francs 
Economies annuelles de coûts avec 
élimination dans UIOM TI 
(140 000 tonnes / an) 
9,5 millions de francs 
5,3 millions de francs 
Economies de coûts calculés sur une 
durée de vie d’UIOM de 20 ans 
190 millions de francs 
106 millions de francs 
 
 
 
c) Coûts de transport totaux pour l’exportation des déchets du canton du Tessin 
Les coûts pour l’exportation des déchets tessinois dans les UIOM de Suisse orientale 
sont conséquents. Avec un coût actuel pour le transport des déchets de 73 francs la 
tonne, les coûts totaux se montent ainsi à 10,2 millions de francs par an (quantité 
annuelle des déchets tessinois: 140 000 tonnes). Sur 20 ans, les coûts de transport 
s’élèvent donc à plus de 200 millions de francs, soit 80 % des frais d’investissement 
que nécessiterait la réalisation d’une nouvelle usine. Et il faudrait encore considérer 
les effets écologiques néfastes résultant de ces transports de déchets. 
4.1.3 
Effet sur l’état du personnel 
Le projet n’a d’effet significatif ni pour le personnel de la Confédération, ni pour 
celui du canton. 
4.2 
Mise en œuvre 
Le projet ne pose aucun problème de mise en œuvre. 
5 
Relation avec le droit européen 
L’octroi de subventions fédérales pour la construction d’une usine d’incinération des 
ordures ménagères dans le canton du Tessin n’est pas significatif du point de vue du 
droit européen.

7336 
6 
Bases légales 
6.1 
Constitutionnalité et légalité 
6.1.1 
Subventionnement 
Sur la base de la loi sur la protection des eaux (LEaux), la Confédération a soutenu 
par le passé les cantons en leur octroyant des subventions lors de la construction 
initiale d’installations d’élimination des déchets, à savoir les UIOM, les décharges et 
les installations de compostage. A l’occasion des diverses révisions de la LEaux, les 
dispositions relatives au subventionnement ont été aménagées à chaque fois de façon 
plus restrictive. Dans la LEaux actuellement en vigueur (version du 20 juin 1997), la 
Confédération alloue aux cantons à faible ou moyenne capacité financière des in-
demnités aux installations d’élimination des déchets si la décision de première 
instance relative à la réalisation de l’installation est prise avant le 1er novembre 
1997. Lors du débat parlementaire, le Conseil des Etats a introduit un complément à 
l’art. 62, al. 2, LEaux qui permet au Conseil fédéral, pour les régions qui ne dispo-
sent pas encore de capacités d’élimination suffisantes, de proroger ce délai jusqu’au 
31 octobre 1999 si les circonstances l’exigent. 
En date du 1er novembre 1997, les deux UIOM projetées pour le Tessin et l’Ober-
land bernois ne disposaient pas encore d’une autorisation de construire. Le Conseil 
fédéral a donc fait usage de sa compétence et a prorogé le délai jusqu’au 31 octobre 
1999. Les autorisations de construire de première instance ont été délivrées tant pour 
l’installation de l’Oberland bernois que pour celle du Tessin avant le 1er novembre 
1999. Le canton du Tessin a adressé une demande de subventions à l’OFEFP en 
octobre 1999 pour l’usine projetée. L’OFEFP n’a toutefois pas rendu de décision 
formelle à ce sujet, que ce soit une décision de principe ou un octroi définitif de 
subventions, sachant que la réalisation de l’installation n’était pas assurée en raison 
des difficultés techniques rencontrées. 
Le canton du Tessin n’a donc pas pu réaliser à temps l’installation Thermoselect, 
pourtant au bénéfice des autorisations requises. Désormais, il s’agit pour le canton 
d’assurer la planification, la procédure d’autorisation et finalement la construction 
d’une nouvelle usine basée sur une technologie traditionnelle. Cette usine présentant 
d’autres caractéristiques et dimensions que le projet Thermoselect, elle nécessite de 
toute évidence une nouvelle autorisation de construire. En conséquence, la condition 
posée par le législateur pour octroyer une indemnité fédérale, à savoir la délivrance 
d’une autorisation de construire avant le 1er novembre 1999, n’est plus remplie. 
Une argumentation admettant que l’ancienne autorisation de construire permettrait 
de remplir la condition donnant droit à des subventions fédérales pour une nouvelle 
usine, ne contreviendrait pas seulement aux exigences claires formulées dans 
l’art. 62, al. 2, LEaux, mais encore à la pratique constante de l’OFEFP en matière de 
subventionnement. Au cours des années passées, l’OFEFP a toujours examiné des 
demandes de subventionnement ayant subi des modifications importantes comme 
des demandes pour une nouvelle installation qui requièrent l’application du nouveau 
droit. Vu que les dispositions de la LEaux sur le subventionnement ont progressive-
ment réduit le droit aux indemnités ces dernières années, un nouvel examen d’une 
demande selon le nouveau droit a donc régulièrement abouti à une décision en 
défaveur du requérant, et au profit de la caisse fédérale. Si dans le cas présent on 
décidait différemment pour le canton du Tessin, ceci constituerait une violation

7337 
évidente du principe de l’égalité de traitement. Une telle décision ne serait assuré-
ment pas comprise par tous ceux qui ont dû accepter des réductions de subventions 
dans une situation analogue. 
6.2 
Délégation de compétences législatives 
Le projet ne prévoit la délégation d’aucune compétence législative. 
6.3 
Forme de l’acte 
Le délai en question étant fixé dans la loi, il ne peut être prolongé que par une modi-
fication de ladite loi.

7338

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire. Usines d'incinération des ordures ménagères du canton du Tessin.
Rapport de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de
l'énergie (CEATE) du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2003
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
49
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
03.421
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.12.2003
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Data
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7321-7338
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