ch_vb · 94.068 · 1994-08-17 · de


#ST# 94.068
Message
concernant la Convention de sécurité sociale
avec le Canada et l'Entente de sécurité sociale
avec le Québec
du 17 août 1994
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet d'arrêté fédéral approuvant la Convention de
sécurité sociale avec le Canada, signée le 24 février 1994, et l'Entente de sécurité
sociale avec le Québec, signée le 25 février 1994, en vous proposant de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
17 août 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1994-499 
28 Feuille fédérale. 146° année. Vol. V 
421

Condensé
// n'existait jusqu'ici aucune réglementation contractuelle entre la Suisse et le Canada
dans le domaine de la sécurité sociale, ce qui ne satisfaisait guère les ressortissants de
l'un des Etats qui, pendant un séjour plus ou moins long dans l'autre, y avaient réalisé
des périodes d'assurance. Le Québec étant la seule province du Canada à avoir fait
usage de la faculté constitutionnelle d'introduire son propre régime contributif de
pensions, il s'est avéré nécessaire de conclure avec elle une entente portant sur une
matière de sécurité sociale relevant de sa propre compétence.
De même que dans les accords conclus par notre pays avec d'autres Etats, des
dispositions relatives à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité ont été adoptées,
qui prévoient une égalité de traitement étendue en faveur des ressortissants des deux
Etats contractants. Les dispositions des deux accords que nous vous soumettons
restent dans la ligne de celles qui ont été introduites dans d'autres conventions
conclues par la Suisse.
422

Message
I 
Partie générale
II 
Le point de la situation
A ce jour, il n'existe aucune réglementation entre le Canada et la Suisse dans le
' domaine des assurances sociales. Ainsi, le droit d'un ressortissant de l'un des Etats
aux prestations de l'assurance-pensions de l'autre Etat était régi par le seul droit
interne.
En l'absence de traité international, le droit aux prestations de l'assurance-
pensions de l'autre pays dépend généralement de longues périodes d'attente.
Selon la législation suisse, un ressortissant étranger ne peut prétendre des
prestations de l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité que s'il est domicilié
en Suisse et y a versé des cotisations pendant dix ans au moins. Selon la loi
canadienne sur la sécurité de la vieillesse, le droit à une rente naît après dix ans de
résidence; après 20 ans de résidence au Canada, les rentes peuvent être versées à
l'étranger.
Le régime non contributif canadien, celui de la sécurité de la vieillesse, s'applique
dans l'ensemble du territoire fédéral. Tel n'est en revanche pas le cas du régime
contributif, celui des pensions. En effet, ce régime ne s'applique que dans les
provinces qui n'ont'pas introduit leur propre régime contributif, c'est-à-dire, en
pratique, dans toutes les provinces à l'exception de celle du Québec qui possède sa
propre législation dans ce domaine. Les provinces canadiennes étant habilitées à
conclure avec des instances étrangères des ententes portant sur toute matière de
sécurité sociale relevant de leur propre compétence, la Suisse, à l'instar de
l'Allemagne et de l'Autriche notamment, et compte tenu de l'importance de sa
colonie au Québec, a ainsi négocié le texte d'une entente avec cette province. Si
elle ne l'avait pas fait, les ressortissants suisses soumis au système' contributif
québécois n'auraient pas pu bénéficier de la totalisation des périodes d'assurance
accomplies au Québec et en Suisse, comme c'est le cas par exemple des
ressortissants suisses soumis au système contributif du régime de'pensions du
Canada.
Tant la Suisse que le Canada avaient intérêt à conclure un accord sur les
assurances sociales. Le nombre de ressortissants suisses domiciliés au Canada en
apporte la preuve: au total, quelque 31 439 personnes de nationalité suisse vivent
au Canada, dont 9916 ne possèdent que la nationalité suisse (état au 30 juin 1994).
Il s'agit de la deuxième colonie suisse extra-européenne. Sur le plan mondial, elle
se place en cinquième position, après celles d'Allemagne, de France, d'Italie et
des Etats-Unis. D'autre part, on recensait 2778 ressortissants canadiens en Suisse
à la fin du mois d'avril 1994.
12 
Résultats de la procédure préliminaire
La première rencontre d'experts entre les délégations des deux pays en vue
d'élaborer un accord bilatéral a eu lieu à Ottawa en 1985. Une première phase de
423

pourparlers avec une délégation québécoise s'est déroulée, au Québec en 1987.
Les discussions ont permis d'échanger des informations sur les systèmes d'assu-
rances sociales et de fixer les bases des accords bilatéraux. Les pourparlers avec le
Québec se sont achevés en 1991, et ceux avec le Canada en 1992, à Berne. Les
négociations, menées dans un esprit de compréhension mutuelle et dans une
atmosphère amicale, ont permis - comme nous l'exposons ci-dessous - de régler
des problèmes en suspens à la satisfaction de toutes les parties. Le 24 février 1994,
la convention avec le Canada a été signée, puis le lendemain, l'entente avec "le
Québec.
2 
Partie spéciale
21 
La sécurité sociale au Canada
211 
Généralités
La création du système d'assurances sociales canadien est due à plusieurs
phénomènes sociaux, économiques et politiques. La grande crise économique 'des
années trente a notamment engendré toute une série d'innovations importantes
dans le domaine des assurances sociales,' telles l'indemnité allouée aux victimes
d'accidents de travail, prévue par les provinces, les systèmes de prévoyance-
vieillesse pour les personnes dans le besoin, les allocations pour les mères mariées,
sans oublier l'assurance-chômage. Avec l'essor industriel et économique de
l'après-guerre, la couverture fut étendue à presque tous les risques normalement
assurés dans les systèmes d'assurances sociales modernes. En 1951, le Canada
introduisit une loi sur la sécurité de la vieillesse. Cette loi prévoit le versement
d'une rente mensuelle pour toutes les personnes domiciliées au Canada et ayant
atteint l'âge de la retraite. Parallèlement, des efforts furent entrepris au niveau
fédéral pour mettre les invalides, les aveugles et les chômeurs au bénéfice d'une
couverture sociale légale. En 1961 fut édictée une loi prévoyant des mesures de
réadaptation professionnelle pour les invalides.
Une autre étape importante a été franchie en 1966, avec l'entrée en vigueur de la
législation fédérale sur le régime de pensions du-Canada; cette loi garantit une
couverture d'assurance pour le cotisant et sa famille en cas de perte de gain
attribuable à la retraite, à l'invalidité ou au décès. Toute personne exerçant une
activité salariée est obligatoirement assurée. La constitution laisse aux provinces
la liberté de décider si elles veulent participer à ce régime de pensions ou si elles
préfèrent introduire leur propre système. Comme nous l'avons déjà dit plus haut,
la province du Québec a été la seule à utiliser cette possibilité et à introduire sa
propre législation en la matière. Les deux systèmes se ressemblent beaucoup. Le
régime de pensions du Canada est en vigueur dans les neuf autres provinces et
dans les deux territoires. Les gouvernements des provinces s'occupent en outre de
programmes sanitaires ainsi que de programmes d'assistance sociale, qui assurent
des niveaux minimaux de revenu aux personnes nécessiteuses; les conditions
d'admission et le montant des prestations sont déterminés par les gouvernements
provinciaux. Les provinces sont également compétentes en ce qui a trait aux
prestations versées aux victimes d'accidents de travail ou de maladies profes-
sionnelles. Plusieurs provinces prévoient des prestations complémentaires à celles
424

de la Confédération en matière de sécurité de la vieillesse. Dès 1967, les
bénéficiaires de pensions de retraite à faibles revenus se sont vus gratifier d'un
supplément de revenu garanti. Depuis 1972, chaque province et chaque territoire
a sa propre assurance-maladie, conforme aux normes juridiques nationales. Au
cours des années septante, le bénéfice des prestations de l'assurance-chômage
améliorée a été étendu à la quasi-totalité des salariés. Les prestations existantes
concernant la perte de gain due à la maladie, à la maternité ou à la retraite ont
encore été améliorées. Le champ d'application des allocations familiales a
également été élargi, par l'octroi de prestations pour les enfants jusqu'à 18 ans et
par l'augmentation du montant des allocations. Depuis 1975, les conjoints à
faibles revenus de bénéficaires de rentes, âgés de 60 à 64 ans,, reçoivent une
allocation au conjoint.
212 
Loi sur la sécurité de la vieillesse
La loi fédérale sur la sécurité de la vieillesse est le principal pilier de la
prévoyance-vieillesse. Elle prévoit les prestations suivantes:
- la pension de base,
- le supplément de revenu garanti et
- l'allocation au conjoint.
212.1 
La pension de base
Le droit à cette pension naît à l'âge de 65 ans. Il n'est pas subordonné à la
cessation de l'activité lucrative. Le bénéficiaire doit être de nationalité cana-
dienne ou ayoir résidé légalement au Canada le jour qui précède l'approbation de
sa requête. Le requérant qui ne réside plus au Canada doit avoir été citoyen ou
résident légal du Canada le jour précédant son départ du Canada.
La personne qui a résidé 40 ans au Canada à compter de ses 18 ans a droit à une
pension de retraite intégrale. Après une période de résidence de 10 ans, à compter
de la 18e année révolue, l'assuré peut prétendre une pension partielle. Pour que la
pension de retraite soit transférable à l'étranger, 20 ans de résidence dans le pays
sont nécessaires.
Le montant des prestations dépend de la durée de résidence. Les personnes qui
satisfont à toutes les exigences de résidence touchent une pension intégrale. La
pension partielle se calcule sur la base d'un quarantième de la pension intégrale
par année de résidence passée au Canada avant l'âge de la retraite.
Les rentes sont financées par les recettes fiscales générales. Elles sont ajustées
quatre fois par an, en fonction du coût de la vie selon l'indice des prix à la
consommation.
212.2 
Le supplément de revenu garanti
II s'agit d'une prestation mensuelle versée aux résidents du Canada qui reçoivent
une pension de base (intégrale ou partielle) de la sécurité de la vieillesse et dont le
425

revenu est faible ou nul. Ce supplément peut être versé en même temps que la
pension de base. Contrairement à la pension de base, le supplément n'est pas
imposable. Les bénéficiaires doivent.présenter chaque année une nouvelle de-
mande pour l'octroi de cette prestation. Ce supplément peut être versé à
l'étranger; cependant, indépendamment de la durée de résidence de la personne,
ce versement se limite au mois du départ et aux six mois suivants. Peuvent
prétendre ce supplément les bénéficiaires de la pension de base dont le revenu ne
dépasse pas une certaine limite.
Le montant de la prestation dépend de l'état civil et de tous les revenus de l'ayant
droit.
212.3 
L'allocation au conjoint
Cette prestation revient en principe aux veuves ou aux veufs vivant au Canada
ainsi qu'aux couples tributaires de la rente d'un seul conjoint. L'allocation peut
être versée au conjoint, âgé de 60 à 64 ans, d'un pensionné de la sécurité de la
vieillesse ou à tout veuf âgé de 60 à 64 ans. Le bénéficiaire doit remplir les deux
conditions suivantes:
a. 
dix ans de résidence au Canada à compter de son 18e anniversaire;
b. 
revenus inférieurs à une certaine limite.
Le versement de l'allocation cesse lorsque les bénéficiaires:
- ont 65 ans révolus et sont admissibles à une pension de la sécurité de la
vieillesse;
- quittent le pays pour plus de six mois;
- décèdent;
- sont veufs et se remarient;
- se séparent ou divorcent.
Chaque année, les bénéficiaires doivent faire une nouvelle demande visant
l'octroi de cette prestation non imposable. Aucun versement à l'étranger n'est
prévu, indépendamment de la durée de résidence, sauf pendant les six mois qui
suivent le départ du pays.
213 
Le régime de pensions
Le régime de pensions du Canada est un régime contributif d'assurance sociale
fondé sur les gains; il protège le cotisant et sa famille contre la perte de revenu
attribuable à la retraite, à l'invalidité et au décès. Ce système est applicable dans
tout le territoire canadien, sauf dans la province du Québec où il existe un régime
semblable, le régime de rentes du Québec. L'application des deux systèmes est
coordonnée par dés accords passés entre le gouvernement fédéral et le gouverne-
ment québécois. Principalement, ces accords garantissent des prestations fondées
sur les crédits de pensions accumulés aux termes des deux régimes. Le déménage-
ment d'un bénéficiaire ne prive pas celui-ci des droits acquis dans un système, le
libre-passage étant intégralement garanti. Au Canada, les prestations du régime
de pensions sont soumises à un impôt fédéral et provincial.
426

Toute personne salariée ou indépendante, âgée de 18 à 70 ans, est obligatoirement
affiliée auprès de cette assurance à partir d'un certain revenu annuel. Cette
assurance est financée par les contributions des employés, des employeurs et des
indépendants. Les cotisations sont prélevées sur le revenu annuel compris entre le
salaire minimal et le plafond de cotisation. Les cotisations sont payées à parts
égales par les employés et les employeurs. Les indépendants versent le même
montant. Depuis 1987, le taux de cotisation augmente progressivement. D'ici à
2011, il devrait atteindre 3,8 pour cent pour les employés et les employeurs, et 7,6
pour cent pour les indépendants. Chaque année, les pensions sont ajustées au coût
de la vie selon l'indice des prix à la consommation. Toutes les prestations du
régime de pensions sont versées en n'importe quel lieu de résidence.
213.1 
Pension de retraite
Toute personne qui s'est acquittée d'au moins une cotisation valide au régime de
pensions du Canada ou qui a cotisé au moins un an au régime de rentes du Québec
peut toucher une pension de retraite dès l'âge de 60 ans. Cependant, pour
percevoir cette pension avant sa 65e année, elle doit avoir cessé son activité
lucrative, entièrement ou dans une large mesure. Passé 65 ans, le versement de la
pension n'est plus lié à cette condition.
Une personne de 65 ans touche une pension de retraite mensuelle égale à 25 pour
cent de la moyenne mensuelle des gains ouvrant droit à une pension pendant la
période cotisable d'un assuré. La période cotisable obligatoire commence soit le
1er janvier 1966, soit lorsque la personne a 18 ans révolus, et elle s'achève
généralement lorsque l'assuré touche une pension de retraite. Depuis janvier
1987, toute personne reconnue invalide selon le régime de pensions du Canada ou
le régime de rentes québécois est dispensée de l'obligation de payer des cotisa-
tions. Pour calculer la moyenne mensuelle des gains donnant droit à une pension,
on ajuste les gains réels des années précédentes pour refléter les valeurs actuelles.
Le calcul susmentionné peut exclure certaines périodes de gains minimes ou nuls.
Cette exclusion vise à assurer un dédommagement pour les périodes de chômage,
de maladie, d'études ou autres. Les mois consacrés à l'éducation-des enfants de
moins de sept ans qui sont liés à des gains minimes ou nuls peuvent également être
exclus des périodes de cotisation. Lorsque la pension est touchée avant la
65e année, la prestation est diminuée de 0,5 pour cent pour chaque mois compris,
entre le début de la pension et le mois qui suit la 65e année. L'assuré qui reporte le
versement de sa pension au-delà de ses 65 ans touche une prestation majorée de
0,5 pour cent chaque mois compris entre le mois suivant le 65e anniversaire et le
mois du début de la pension. La pension peut être abaissée ou augmentée de 30
pour cent au maximum. Les conjoints ou les partenaires d'une union de fait, âgés
tous les deux de 60 ans, peuvent réclamer un partage égal des pensions de retraite
auxquelles ils ont les deux acquis des droits au cours de leur vie commune.
213.2 
Pension d'invalidité
A droit à une pension d'invalidité l'assuré qui est soumis au régime de pensions du
Canada et qui dispose d'une période d'assurance suffisante. La loi fédérale y
427

relative considère comme invalide toute personne atteinte d'une invalidité grave
et prolongée. L'invalidité est réputée «grave» lorsque la personne n'est régulière-
ment pas en mesure d'assumer un emploi rémunéré. Elle est réputée «prolongée»
lorsqu'elle dure manifestement pendant une période longue, continue et indéter-
minée, ou lorsqu'elle entraînera vraisemblablement le décès de la personne. Une
pension d'invalidité peut être versée si la personne a payé des cotisations pendant
cinq des dix dernières années civiles ou pendant deux des trois dernières années
civiles. L'obligation de cotiser d'une personne invalide cesse à la fin du mois
pendant lequel la personne a été déclarée invalide.
La pension d'invalidité est une prestation mensuelle qui comprend deux com-
posantes. La première consiste en un taux uniforme qui n'est pas lié aux gains
antérieurs et qui est versé à tous les bénéficiaires. En revanche, la deuxième
composante dépend des gains antérieurs et elle correspond à 75 pour cent d'une
pension de retraite calculée comme si le cotisant avait atteint 65 ans au cours du
mois où la pension d'invalidité commence. La pension d'invalidité est versée le
quatrième mois suivant le début de l'invalidité. Son versement cesse le jour où la
personne a atteint ses 65 ans, n'est plus invalide ou décède. Lorsque le bénéfi-
ciaire d'une pension d'invalidité atteint 65 ans, cette pension est automatique-
ment transformée en pension de retraite. 
(
Des prestations peuvent être versées aux enfants de la personne invalide dans la
mesure où l'enfant n'a pas encore atteint sa 18e année, ou jusqu'à l'âge de 25ans
s'il suit une formation à plein temps. La prestation mensuelle versée pour chaque
enfapt correspond à la prestation à taux uniforme allouée aux orphelins. Deux
prestations d'enfant d'invalide ou d'orphelin seront versées à un enfant si les deux
parents sont décédés ou invalides et lorsqu'ils ont tous les deux versé les
cotisations nécessaires.
213.3 
Prestations aux survivants
213.31 
Pension de conjoint ou de concubin survivant
Le conjoint d'un cotisant décédé ou la personne qui vivait avec ce dernier en
union de fait avant le décès peut être admissible à une pension à condition que le
cotisant décédé ait versé des cotisations pendant la période minimale d'ad-
missibilité.
Nombre d'années civiles dans la période cotisable 
Nombre d'années civiles pour lesquelles le cotisant
du cotisant décédé 
décédé avait cotisé
Moins de 9 ans 
Au moins trois ans
De 9 à 30 ans 
Au moins
 ]A du nombre d'années ci-
viles dans la période cotisable
30 ans ou plus 
Au moins dix ans
Pour être admissible à une prestation, le conjoint ou le concubin survivant doit, au
moment où le cotisant décède:
- être âgé de 65 ans, ou
428

- s'il n'a pas encore 65 ans,
- être âgé de 35 ans, ou
- avoir des enfants à sa charge, ou
- être invalide.
Le conjoint ou le concubin âgé de 65 ans ou plus a droit à 60 pour cent de la
pension de retraite qui aurait été payable au cotisant décédé à l'âge de 65 ans. Si le
cotisant décède avant sa 65e année, la pension de retraite attribuée est calculée
comme si le cotisant avait atteint l'âge de 65 ans au cours du mois de son décès. Le
conjoint ou le concubin de moins de 65 ans touche une pension qui comprend une
composante à taux uniforme et une autre, variable, fondée sur les gains. La
composante variable correspond à 37,5 pour cent de la pension de retraite réelle
ou attribuée de la personne décédée. Si le conjoint ou le partenaire survivant est
âgé de 35 à 45 ans, qu'il n'a pas d'enfants à charge et n'est pas invalide, sa rente est
réduite d'1/™6 du montant susmentionné pour chaque mois restant avant sa
45e année. Si le survivant n'est plus invalide ou n'a plus d'enfants à sa charge et
qu'il ne satisfait pas aux critères d'âge, la rente est suspendue jusqu'à son
65e anniversaire. Depuis le 1er janvier 1987, la pension continue d'être versée
même si le conjoint ou le concubin se remarie.
213.32 
Prestations combinées
La personne qui touche une pension de survivant peut, sur la base des cotisations
qu'elle a elle-même versées, faire valoir auprès du régime de pensions du Canada
un droit à une pension de retraite ou d'invalidité. Dans ce cas-là, une pension
combinée est versée jusqu'à concurrence d'un montant maximum.
213.33 
Prestations d'orphelin
Une prestation d'orphelin est versée à l'enfant d'un cotisant décédé, pour autant
que celui-ci ait payé ses cotisations pendant la période minimale d'admissibilité.
Cette condition temporelle est la même que celle concernant la pension de
survivant. Pour toucher une prestation d'orphelin, l'enfant doit avoir moins de
18 ans, ou, s'il est âgé de 18 à 25 ans, suivre à plein temps des cours dans une école
ou une université.
Le montant mensuel par enfant correspond à la composante à taux uniforme de la
pension versée à un survivant de moins de 65 ans. Deux prestations d'orphelin
peuvent être versées à un enfant si les deux parents sont décédés et si les deux ont
versé les cotisations nécessaires.
213.34 
Prestations de décès '
On peut verser une prestation à la succession d'une personne décédée, dans la
mesure où le défunt a cotisé pendant la période minimale d'admissibilité. Cette
période est la même que pour la pension de survivant. La prestation est accordée
sous forme de paiement forfaitaire, qui équivaut à six fois le montant de la pension
de retraite mensuelle, réelle ou attribuée, du défunt.
429

22 
Régime de rentes du Québec
Dans ses grandes lignes, le régime de rentes du Québec correspond au régime de
pensions du Canada. Aussi renvoyons-nous aux explications correspondantes sur
le régime de pensions du Canada.
23 
Contenu de la convention et de l'entente
231 
Dispositions générales
Du côté suisse, la convention comprend l'assurance-vieillesse, survivants et
invalidité. Du côté canadien, elle englobe la loi sur la sécurité dé la vieillesse et le
régime de pensions du Canada.
Le champ d'application de l'entente conclue avec la province du Québec inclut
également, du côté suisse, l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité et, du côté
québécois, le régime de rentes du Québec, qui remplace le régime de pensions du
Canada. Concernant ces branches d'assurance, la teneur de la réglementation
fixée dans l'entente correspond dans l'ensemble à celle figurant dans la conven-
tion conclue avec le Canada.
Le champ d'application matériel de la convention correspond à celui de la
convention conclue avec les Etats-Unis d'Amérique en 1979. Etant donné que les
mouvements migratoires entre la Suisse et les Etats-Unis ainsi que le Canada ne
sont pas très importants, ces accords ne présentent pas les mêmes caractéristiques
que ceux que la Suisse a conclus avec ses voisins. Les personnes de nationalité
suisse établies au Canada restent fréquemment longtemps, sinon définitivement,
dans leur pays d'accueil. Il importait dès lors de régler leur situation dans les
branches d'assurance qui requièrent de longues durées d'affiliation, afin de leur
garantir, en cas de départ du Canada, le bénéfice des prestations acquises. Quant
aux salariés qui travaillent pour une durée limitée au Canada au service d'un
employeur en Suisse, il s'agit généralement de travailleurs détachés, pour lesquels
on prévoit en principe le maintien de l'affiliation à l'assurance de l'Etat qui les
détache à l'étranger. On a renoncé à élargir le champ d'application de l'accord au
règlement de l'assurance-maladie et accidents professionnels, des allocations
familiales et de l'assurance-maladie.
Le champ d'application personnel de la convention est défini à l'article 3: il
englobe en premier lieu les ressortissants des Etats contractants ainsi que les
membres de leur famille et leurs survivants. A l'instar de la plupart des conven-
tions conclues par la Suisse, certaines dispositions sont également applicables aux
ressortissants de pays tiers ainsi qu'aux réfugiés et apatrides.
Sur le modèle des autres conventions conclues par la Suisse, les deux traités en
question accordent dans une très large mesure l'égalité de traitement aux
ressortissants des deux Etats contractants en ce qui concerne toutes les branches
d'assurance visées (art. 4). Les dérogations prévues dans d'autres accords se
retrouvent dans cette convention et dans l'entente. Ces réserves concernent en
particulier:
- l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative pour les personnes de
nationalité suisse résidant à l'étranger;
430

- l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité des personnes de nationalité suisse
travaillant à l'étranger pour le compte d'un employeur en Suisse et rémunérées
par celui-ci;
- les allocations de secours aux personnes de nationalité suisse à l'étranger (ch. 1
du protocole final).
L'égalité de traitement porte également sur le paiement des prestations suisses
aux ressortissants canadiens résidant à l'étranger. Le droit suisse garantit à ses
nationaux le versement à l'étranger des rentes de l'assurance-vieillesse, survivants
et invalidité. Les ressortissants canadiens peuvent dorénavant demander que les
rentes suisses leur soient versées à l'étranger en vertu du principe de l'égalité de
traitement. Du côté du Canada et de la province du Québec, l'obtention des
rentes par des non-ressortissants ainsi que leur versement à l'étranger ne font
l'objet d'aucune discrimination. Le principe de l'égalité de traitement posé par la
convention n'a donc aucun effet sur la législation canadienne ou québécoise.
232 
Législation applicable 
,
Un point important que fixent les conventions est celui de la législation applicable
aux ressortissants de l'un des Etats qui exercent une activité lucrative sur le
territoire de l'autre. Dans les présents traités, ce problème est réglé selon le
principe généralement reconnu de l'affiliation au lieu de l'activité lucrative. Pour
les cas extrêmement rares mais néanmoins possibles d'exercice d'une double
activité lucrative, une réglementation particulière a été adoptée, comme celle déjà
contenue dans la convention avec les Etats-Unis d'Amérique. Conformément à
l'article 6,1er paragraphe, de la convention et de l'entente, les personnes exerçant
une activité lucrative salariée dans les deux pays doivent être affiliées aux
assurances sociales des deux Etats, étant entendu que chaque Etat ne prendra en
considération que le revenu réalisé sur son territoire.
" En cas d'activité lucrative indépendante, la personne concernée ne sera affiliée
qu'à l'assurance de l'Etat où elle réside (art. 6, 2e par., de la convention et de
l'entente).
Les articles 7 de la convention et de l'entente prévoient en faveur des travailleurs
détachés par leur employeur pour une activité temporaire sur le territoire de
l'autre Etat une réglementation spéciale, qui figure dans tous les accords. Enfin de
simplifier les formalités administratives et pour être davantage conforme à la
durée moyenne du séjour à l'étranger, la période d'exemption de l'assujettisse-
ment au régime des assurances sociales du pays d'accueil a été étendue à cinq ans.
Cette réglementation a déjà été appliquée avec succès dans le cadre de la
convention avec les Etats-Unis d'Amérique.
L'article 8 de la convention prévoit une réglementation spéciale pour le personnel
des représentations diplomatiques et consulaires. Ces personnes sont habituelle-
ment dispensées de l'affiliation à la législation de sécurité sociale de l'Etat
accréditaire.
Relevons encore les clauses échappatoires, autrement dit l'article 9 de la conven-
tion et l'article 8 de l'entente. Ces deux articles complètent les normes relatives à
431

l'affiliation, en permettant aux autorités compétentes des deux parties de régler
d'un commun accord les cas particuliers, à la demande des personnes concernées
et dans l'intérêt de celles-ci.
233 
L'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
Les conditions nécessaires pour acquérir le droit à une rente ordinaire de
l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité suisse sont - comme nous l'avons
mentionné - les mêmes pour les ressortissants canadiens que pour les ressortis-
sants suisses, conformément au principe de l'égalité de traitement. Autrement dit,
les ressortissants canadiens peuvent prétendre une rente ordinaire dès qu'ils ont
payé des cotisations pendant une année entière. La rente est calculée d'après les
modalités établies par le droit suisse.
Selon la loi canadienne sur la sécurité de la vieillesse, peut prétendre une pension
la personne qui a résidé au moins dix ans au Canada. Après vingt ans de résidence
au Canada, une personne peut demander que sa pension lui soit versée dans le
pays de son choix. La convention prévoit que les périodes d'assurance et de
résidence en Suisse sont additionnées aux périodes de résidence au Canada aux
fins de la réalisation de ces conditions de résidence (art. 11, 2e par., let. a, de la
convention). S'agissant de prestations non contributives, ce type de réglementa-
tion est rare.
Pour l'ouverture du droit à une prestation aux termes du régime de pensions du
Canada, une période d'assurance d'au moins trois mois par année civile aux
termes de la législation suisse est assimilée à une année de cotisations aux termes
du régime de pensions du Canada (art. 11, 2e par., let. b, de la convention). Cette
réglementation s'applique également au régime de rentes du Québec (art. 10,
2e par., let. a, de l'entente).
Si, malgré ces dispositions, une personne ne parvient pas à acquérir le droit aux
prestations de la sécurité de la vieillesse ou du régime de pensions du Canada, on
prendra en considération les périodes d'assurance accomplies dans les Etats tiers
avec lesquels la Suisse et le Canada sont liés par un instrument de sécurité sociale
international prévoyant la totalisation des périodes d'assurance (art. 11, 3e par.,
de la convention).
Les réglementations susmentionnées facilitent considérablement l'acquisition du
droit à une rente pour les ressortissants suisses et canadiens. Les prestations sont
calculées selon les règles internationalement reconnues de la totalisation et de la
proratisation (art. 11 de la convention et art. 9 de l'entente).
En cas d'invalidité, les ressortissants suisses ou canadiens acquièrent un droit aux
prestations du régime de pensions du Canada ou du régime de rentes du Québec
s'ils ont accompli la période de cotisation minimale requise par leur droit
national, en tenant compte, le cas échéant, de la période de cotisation effectuée
en Suisse.
Seules les personnes assurées peuvent prétendre les prestations de l'assurance-
invalidité suisse. Une clause spéciale permet toutefois aux ressortissants cana-
diens qui ont cessé d'appartenir à l'AVS/AI parce qu'ils ont quitté notre pays de
remplir également la clause d'assurance du droit suisse, s'ils sont assurés confor-
432

mément aux prescriptions légales du Canada ou du Québec (art. 15 de la
convention, art. 12 de l'entente). Dans les deux accords, les conditions nécessaires
pour bénéficier des mesures de réadaptation de l'assurance-invalidité suisse sont
légèrement différentes de celles prévues dans la convention passée avec les
Etats-Unis. Les enfants nés au Canada ou dans un pays tiers peuvent ainsi, dans
certaines circonstances, bénéficier des mesures de réadaptation de l'assurance-
1 invalidité suisse (art. 14 de la convention, art. 11 de l'entente). Cette régle-
mentation figure dans la majorité des conventions récemment conclues.
Quant aux rentes extraordinaires, elles sont accordées aux ressortissants du
Canada aux mêmes conditions qu'aux ressortissants de tous les autres Etats avec
lesquels la Suisse a conclu des accords. Ces prestations, indépendantes de toute
cotisation, ne peuvent être allouées que si l'ayant droit est domicilié en Suisse et
s'il y compte, immédiatement avant de réclamer une telle prestation, au moins dix
ans de résidence pour une rente de vieillesse, ou cinq ans pour une rente
d'invalidité ou de survivants ainsi que pour une rente de vieillesse se substituant à
l'une de ces deux dernières (art. 16 de la convention, art. 13 de l'entente).
A l'exception des rentes ordinaires pour les invalides dont le degré d'invalidité est
inférieur à 50 pour cent et des allocations pour impotents, qui ne sont pas non plus
versées aux ressortissants suisses à l'étranger, les prestations ordinaires de
l'AVS/AI peuvent être versées aux ayants droit à n'importe quel lieu de résidence.
234 
Dispositions relatives à l'application et à l'entrée en vigueur
de la convention
On retrouve dans la présente convention ainsi que dans l'entente les dispositions
qui figurent, à teneur plus ou moins égale, dans tous nos accords bilatéraux, et qui
sont généralement regroupées sous le titre susmentionné. Ces dispositions per-
mettent aux autorités compétentes de conclure un arrangement administratif
fixant les modalités d'application de la convention, et de désigner des organismes
de liaison pour faciliter les contacts entre les institutions d'assurance des deux
Parties (art. 18 de la convention, art. 15 de l'entente); les organismes d'application
sont tenus à une entraide administrative (art. 19 de la convention, art. 16 de
l'entente). Les éventuelles divergences d'opinion entre lès Etats contractants
seront au besoin soumises à un tribunal arbitral (art. 25) ou à une commission
mixte, selon l'entente passée avec le Québec (art. 22).
La convention et l'entente sont applicables dès leur entrée en vigueur. Elles
s'appliquent également aux cas d'assurance survenus avant cette date; toutefois,
les prestations qui en résultent ne seront versées qu'à partir de l'entrée en vigueur
des traités (art. 27 de la convention et art. 23 de l'entente). Cette réglementation
entend faire bénéficier des solutions plus favorables de la nouvelle législation les
ressortissants des-Parties contractantes qui, jusqu'à présent, n'avaient pu acquérir
un droit aux prestations en raison de la rigueur des dispositions nationales.
24 
Importance de la convention et de l'entente
Le grand.nombre de personnes actuellement concernées par le champ d'applica-
tion de ces accords atteste à lui seul de l'importance de la convention et de
433

l'entente. Ces traités assimilent enfin le statut des ressortissants canadiens dans
l'assurance sociale suisse à celui des citoyens de nombreux autres Etats contrac-
tants. Il convient d'autre part de ne pas sous-estimer les avantages accordés à nos
ressortissants dans les systèmes de sécurité sociale du Canada et de la province du
Québec.
Comme nous l'avons déjà précisé, les derniers accords bilatéraux ont servi de
modèle, du côté suisse, pour établir la convention et l'entente. Les deux traités,
conformes aux principes internationaux en vigueur en matière de sécurité sociale,
peuvent être considérés comme une solution adéquate.
3 
Conséquences financières et effet sur l'état du personnel
En principe, le nombre de personnes auxquelles profite un accord est un des
éléments déterminants pour évaluer les incidences financières de celui-ci. Si l'on
compare la colonie canadienne en Suisse à celle d'autres Etats liés à notre pays
par un accord bilatéral de sécurité sociale, les quelque 2800 personnes qu'elle
compte ne lui confèrent qu'une importance numérique limitée. Soit les membres
de cette colonie ont un domicile permanent dans notre pays et sont de ce fait déjà
intégrés dans la comptabilité financière de l'AVS/AI, soit ils n'exercent qu'une
activité temporaire en Suisse, tels les travailleurs détachés ou les fonctionnaires
internationaux, et dès lors ne relèvent pas de notre système. Par conséquent, les
répercussions financières de ces nouveaux accords devraient rester modestes. Le
nombre de rentes dorénavant payables au Canada va probablement augmenter;
cependant, le nombre de rentes que l'assurance sociale canadienne devra verser à
des ayants droit en Suisse sera encore plus élevé, ce qui est loin d'être négligeable
dans ce contexte. Le travail administratif supplémentaire occasionné à la Caisse
de compensation suisse à Genève par les nouveaux accords nécessitera probable-
ment un poste supplémentaire.
4 
Programme de la législature
Le projet est mentionné dans le programme de la législature 1991-1995 (FF 7992
III 177, appendice 2).
5 
Bases constitutionnelles
Conformément à l'article 34iuatcr de la constitution, la Confédération a la com-
pétence de légiférer en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
L'article 8 de la constitution lui confère en outre le droit de conclure des traités
avec des Etats étrangers. La cçmpétence de l'Assemblée fédérale concernant
l'approbation de ces traités résulte de l'article 85, chiffre 5, de la constitution.
La convention avec le Canada ainsi que l'entente passée avec le Québec peuvent
être dénoncées au cours d'une année civile pour la fin de l'année civile suivante
(art. 30 de la convention et art. 26 de l'entente). Elles ne sont donc pas d'une
durée indéterminée et peuvent être résiliées. Elles ne prévoient pas non plus
l'adhésion à une organisation internationale et n'entraînent aucune unification du
434

droit. Eues ne sont donc pas sujettes au référendum facultatif prévu à l'article 89,
3e alinéa, de la constitution. L'importance matérielle limitée de ces traités ne
justifie pas non plus la soumission au référendum facultatif en vertu de l'article 89,
4e alinéa, de la constitution.
N37082
435

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la Convention de sécurité sociale
avec le Canada et l'Entente de sécurité sociale
avec le Québec
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 8 de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 17 août 1994 '),
arrête:
Article premier
1 La Convention de sécurité sociale entre la Confédération suisse et le Canada,
signée le 24 février 1994, est approuvée.
2 L'Entente de sécurité sociale entre la Confédération suisse et le Québec, signée
le 25 février 1994, est approuvée.
3 Le Conseil fédéral est.autorisé à les ratifier.
Art. 2
Le présent arrêté n'est pas sujet au référendum en matière de traités inter-
nationaux.
N37082
» FF 1994 V 421
436

Convention 
Texte original
de sécurité sociale entre la Confédération suisse
et le Canada
Le Conseil fédéral suisse
et
le Gouvernement du Canada,
animés du désir de régler les relations entre les deux Etats dans le domaine de la
sécurité sociale, ont décidé de conclure une Convention à cette fin et sont
convenus des dispositions suivantes:
Titre I
Définitions et législations
Article premier
1 Aux fins d'application de la présente Convention:
a) 
«Gouvernement du Canada»
désigne le Gouvernement en sa capacité de représentant de Sa Majesté la
Reine du chef du Canada et représenté par le Ministre dé l'Emploi et de
l'Immigration;
b) 
«Ressortissant»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, une personne de nationalité suisse, et
en ce qui concerne le Canada, un citoyen canadien;
c) 
«Législation»
désigne les actes législatifs et réglementaires mentionnés à l'article 2;
d) 
«Autorité compétente»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, l'Office fédéral des assurances sociales,
et en ce qui concerne le Canada, le ou les ministres chargés de l'application
de la législation du Canada;
e) 
«Institution»
désigne l'organisme ou l'autorité chargé d'appliquer les législations énumé-
rées à l'article 2;
f) 
«Résider»
signifie, en ce qui concerne la Suisse, séjourner habituellement;
g) 
«Domicile»
désigne, au sens du Code civil, suisse, le lieu où une personne réside avec
l'intention de s'y établir;
h) 
«Période d'assurance»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, une période pendant laquelle des
29 Feuille fédérale. 146' année. Vol. V 
437

Sécurité sociale
cotisations ont été versées à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
suisse ou une période qui est assimilée à une pareille période dans ladite
assurance.
2 Tout terme non défini dans le présent article a le sens qui lui est donné par la
législation applicable.
Article 2
1 La présente Convention s'applique:
a) 
en ce qui concerne la Suisse:
i) 
à la Loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre
1946;
ii) 
à la Loi fédérale sur ['assurance-invalidité, du 19 juin 1959;
b) 
en ce qui concerne le Canada:
i) 
à la Loi sur la sécurité de la vieillesse;
ii) 
au Régime de pensions du Canada.
2 La présente Convention s'applique également à tous les actes législatifs ou
réglementaires codifiant, modifiant ou complétant les législations énumérées au
paragraphe premier.
3 Toutefois, elle ne s'appliquera aux actes législatifs ou réglementaires qui
étendront les régimes existants à de nouvelles catégories de bénéficiaires que s'il
n'y a pas, à cet égard, opposition de l'Etat qui a modifié sa législation notifiée, à
l'autre Etat dans un délai de six mois à dater de la publication officielle ou
proclamation desdits actes.
Titre II
Dispositions générales
Article 3
Sous réserve des dispositions contraires de la présente Convention, celle-ci
s'applique:
a) 
aux ressortissants des deux Etats, ainsi qu'aux membres de leur famille et à
leurs survivants en tant que leurs droits dérivent desdits ressortissants;
b) 
aux réfugiés au sens de la Convention relative au statut des réfugiés du
28 juillet 1951 et du Protocole relatif au statut des réfugiés du 31 janvier
1967, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs survivants en tant que
leurs droits dérivent desdits réfugiés, à la condition toutefois, en ce qui
concerne l'application de la législation suisse, que toutes ces personnes
résident sur le territoire de l'un des Etats;
c) 
en ce qui concerne la Suisse, aux apatrides au sens de la Convention relative
au statut des apatrides du 28 septembre 1954, ainsi qu'aux membres de leur
famille et à leurs survivants en tant que leurs droits dérivent desdits
438

Sécurité sociale
apatrides, à la condition toutefois que toutes ces personnes résident sur le
territoire de l'un des Etats;
d) 
aux ressortissants d'Etats tiers qui sont ou ont été soumis à la législation de
l'un des Etats ou qui ont acquis des droits en vertu de ladite législation.
Article 4
1 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Convention, les ressortis-
sants du Canada, les membres de leur famille et leurs survivants en tant que leurs
droits dérivent desdits ressortissants, ainsi que les personnes visées à l'article 3,
lettres b) et c), sont soumis aux obligations et admis au bénéfice de la législation
suisse dans les mêmes conditions que les ressortissants suisses.
2 Sous réserve des dispositions contraires de là présente Convention, les ressortis-
sants suisses ainsi que les personnes visées à l'article 3, lettres b) et d), sont soumis
aux obligations et admis au bénéfice de la législation du Canada dans les mêmes
conditions que les ressortissants du Canada.
Article 5
1 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Convention, les presta-
tions suisses en espèces acquises aux termes de la législation suisse ou en vertu dé
la présente Convention ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni
suspension, ni suppression, ni confiscation du seul fait que le bénéficiaire réside
a) 
sur le territoire du Canada s'il s'agit des personnes visées à l'article 3,
lettres a) à c);
b) 
sur le territoire d'un Etat tiers s'il s'agit des personnes visées à l'article 3,
lettre a).
2 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Convention, les presta-
tions canadiennes acquises aux termes de la législation du Canada ou en vertu de
la présente Convention ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni
suspension, ni suppression, ni confiscation du seul fait que le bénéficiaire réside
sur le territoire de la Suisse ou sur le territoire d'un Etat tiers.
Titre III
Législation applicable
Article 6
1 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Convention, toute
personne qui exerce une activité lucrative salariée sur le territoire de l'un ou des
deux Etats est soumise, en ce qui concerne cette activité, uniquement à la
législation concernant l'assurance obligatoire de l'Etat où elle exerce son activité.
2 Une personne qui exerce une activité lucrative indépendante sur le territoire de
l'un ou des deux Etats et qui réside sur le territoire de l'un des Etats est soumise
uniquement à la législation concernant l'assurance obligatoire de l'Etat sur le
territoire duquel elle réside.
439

Sécurité sociale
Article 7
1 Une personne exerçant une activité lucrative salariée, détachée pour une durée
prévisible de 60 mois au maximum sur le territoire de l'un des Etats, par une
entreprise ayant un établissement sur le territoire de l'autre Etat, demeure
soumise à la législation concernant l'assurance obligatoire de ce dernier Etat
comme si elle exerçait son activité sur le territoire de celui-ci.
2 Si l'entreprise qui a requis le statut de détaché pour la personne désire obtenir
une prolongation de ce statut en sa faveur, cette prolongation peut exceptionnelle-
ment être accordée si l'autorité compétente de l'Etat du territoire duquel la
personne est détachée, ayant considéré cette demande de prolongation comme
étant justifiée, l'a présentée à l'autorité compétente de l'autre Etat et a obtenu
l'accord de celle-ci. La demannde de prolongation doit être présentée avant la fin
du détachement en cours à l'autorité compétente de l'Etat du territoire duquel la
personne est détachée.
Article 8
1 Sous réserve du paragraphe 2, les dispositions de la Convention de Vienne sur
les relations diplomatiques du 18 avril 1961 et de la Convention de Vienne sur les
relations consulaires du 24 avril 1963 concernant la sécurité sociale sont appli-
cables même si elles dérogent à la présente Convention.
2 Les membres du personnel administratif et technique d'une mission diploma-
tique ou d'un poste consulaire sont assurés selon la législation de l'Etat accrédi-
taire s'ils en sont ressortissants ou s'ils ont leur résidence permanente sur le
territoire de cet Etat. Dans ce dernier cas, ils peuvent toutefois opter pour être
assurés selon la législation de l'Etat accréditant s'ils en sont ressortissants.
Article 9
' L'autorité compétente de l'un des Etats peut, d'entente avec l'autorité com-
pétente de l'autre Etat, accorder une dérogation aux dispositions du présent titre.
Article 10
Aux fins de l'ouverture du droit aux prestations et du calcul de celles-ci, aux
termes de la Loi sur la sécurité de la vieillesse du Canada,
a) 
si une personne est assujettie au Régime de pensions du Canada, ou au
régime général de pensions d'une province du Canada, pendant une période
quelconque de résidence sur le territoire de la Suisse, cette période de
résidence est considérée comme une période de résidence au Canada,
relativement à cette personne, à son conjoint et aux personnes à sa charge
qui demeurent avec elle et qui ne sont pas assujettis à la législation suisse;
b) 
si une personne est assujettie à la législation suisse en raison d'une activité
lucrative pendant une période quelconque de résidence sur le territoire du
Canada, cette période de résidence n'est pas considérée comme une période
440

Sécurité sociale
de résidence au Canada, relativement à cette personne, à son conjoint et.aux
personnes à sa charge qui demeurent avec elle et qui ne sont pas assujettis au
Régime de pensions du Canada ou au régime général de pensions d'une
province du Canada.
Titre IV
Dispositions concernant les prestations
Section I
Application de la législation du Canada
Article 11
1 Si une personne n'a pas droit à une prestation sur la base des seules périodes
admissibles aux termes de la législation du Canada, l'ouverture du droit à ladite
prestation est déterminée en totalisant ces périodes avec celles stipulées au
paragraphe 2, pour autant que ces périodes ne se superposent pas.
2 a) Pour l'ouverture du droit à une prestation aux termes de la Loi sur la sécurité
de la vieillesse, une période d'assurance aux termes de la législation suisse ou
une période de résidence sur le territoire de la Suisse, à compter de l'âge
auquel les périodes de résidence au Canada sont admissibles aux fins de
ladite Loi, est considérée comme période de résidence sur le territoire du
Canada.
b) 
Pour l'ouverture du droit à une prestation aux termes du Régime de pensions
du Canada, une année civile comptant au moins trois mois d'assurance aux
termes de la législation suisse est considérée comme une année où des
cotisations ont été versées aux termes du Régime de pensions du Canada.
3 Si, nonobstant les dispositions des paragraphes 1 et 2, une personne n'a pas droit
à une prestation aux termes de la législation du Canada, le droit à ladite prestation
est ouvert, compte tenu des périodes admissibles aux termes de la législation d'un
Etat tiers avec lequel les deux Etats sont liés par un instrument international de
sécurité sociale prévoyant la totalisation de périodes.
4 Si la durée totale des périodes admissibles aux termes de la législation du
Canada n'atteint pas une année, l'institution compétente du Canada n'est pas
tenue, aux termes de la présente Convention, d'accorder des prestations au titre
desdites périodes.
Article 12
1 Si une personne a droit à une pension ou à une allocation au conjoint aux termes
de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, uniquement en vertu de l'application des
dispositions relatives à la totalisation énoncées à l'article 11, l'institution com-
pétente du Canada détermine le montant de la pension ou de l'allocation au
conjoint payable à ladite personne en conformité des dispositions de la Loi sur la
sécurité de la vieillesse qui régissent le versement de la pension partielle ou de
441

Sécurité sociale
l'allocation au conjoint, uniquement en fonction des périodes de résidence au
Canada admissibles aux termes de ladite Loi.
2 Les dispositions du paragraphe premier s'appliquent également à une personne
qui a droit à une pension au Canada mais qui n'a pas résidé au Canada pendant la
période de résidence minimale exigée par la Loi sur la sécurité de la vieillesse
pour avoir droit à une pension hors du Canada.
3 Nonobstant toute autre disposition de la présente Convention,
a) 
une pension de la sécurité de la vieillesse n'est pas versée à une personne qui
est hors du Canada, à moins que les périodes de résidence de ladite
personne, totalisées tel que prévu à l'article 11, ne soient au moins égales à la
période minimale de résidence au Canada exigée par la Loi sur la sécurité de
la vieillesse pour ouvrir le droit au versement de la pension hors du Canada;
et
b) 
l'allocation au conjoint et le supplément de revenu garanti ne sont versés à
une personne qui est hors du Canada que dans la mesure permise par la Loi
sur la sécurité de la vieillesse.
Article 13
Si une personne a droit à une prestation aux termes du Régime de pensions du
Canada uniquement en vertu de l'application des dispositions relatives à la
totalisation énoncées à l'article 11, l'institution compétente du Canada détermine
le montant de la prestation comme suit:
a) 
la composante liée aux gains de la prestation en question est calculée en
conformité des dispositions du Régime de pensions du Canada, uniquement
en fonction des gains ouvrant droit à pension crédités aux termes dudit
Régime; et
b) 
le montant de la composante à taux uniforme de l'a prestation est déterminé
en multipliant:
i) 
le montant de la prestation à taux uniforme déterminé, conformément
aux dispositions du Régime de pensions du Canada, par
ii) 
la fraction qui exprime' le rapport entre les périodes de cotisations au
Régime de pensions du Canada et la période minimale d'admissibilité à
ladite prestation, aux termes du Régime de pensions du Canada. Ladite
fraction n'est en aucun cas supérieure à l'unité.
Section II
Application de la législation suisse
Article 14
1 Les ressortissants du Canada peuvent prétendre les mesures de réadaptation de
l'assurance-invalidité suisse aussi longtemps qu'ils conservent leur résidence en
Suisse et si, immédiatement avant le moment où est survenue l'invalidité, ils ont
payé des cotisations à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité suisse.
442 
.

Sécurité sociale
2 Les ressortissants du Canada qui n'exercent pas d'activité lucrative peuvent
prétendre les mesures de réadaptation aussi longtemps qu'ils conservent leur
domicile en Suisse et si, immédiatement avant le moment où est survenue
l'invaliditié, ils ont résidé en Suisse de manière ininterrompue pendant une année
au moins. Les enfants mineurs domiciliés en Suisse peuvent en outre prétendre de
telles mesures lorsqu'ils sont nés invalides en Suisse ou y ont résidé de manière
ininterrompue depuis leur naissance, un séjour de trois mois au maximum de
l'enfant au Canada immédiatement après la naissance étant assimilé à une
période de résidence en Suisse.
3 Les enfants domiciliés en Suisse et nés invalides au Canada, dont la mère n'a pas
séjourné au Canada pendant plus de deux mois en tout avant la naissance, sont
assimiliés aux enfants nés invalides en Suisse. L'assurance-invalidité prend les
prestations en cas d'infirmité congénitale de l'enfant à sa charge pendant une
durée de trois mois après la naissance dans la mesure où elle aurait été tenue de
les accorder en Suisse.
4 Les paragraphes 2 et 3 ci-dessus sont applicables par analogie aux enfants nés
invalides hors de Suisse et du Canada; dans ce cas, l'assurance-invalidité ne prend
toutefois les prestations à sa charge que si elles doivent être accordées d'urgence à
l'étranger en raison de l'état de santé de l'enfant.
Article 15
Lorsque, conformément à la législation suisse, le droit aux rentes ordinaires est
subordonné à l'accomplissement d'une clause d'assurance, est également considé-
ré comme assuré au sens de cette législation le ressortissant du Canada qui, à la
date de la réalisation de l'événement assuré selon la législation suisse, est assuré
au Régime de pensions du Canada ou réside au Canada au sens de la Loi sur la
sécurité de la vieillesse.
Article 16
Les ressortissants du Canada n'ont droit aux rentes extraordinaires selon la
législation suisse
1) 
qu'aussi longtemps qu'ils conservent leur domicile en Suisse et
2) 
que si, immédiatement avant le mois au cours duquel la rente est demandée,
ils y ont résidé de manière ininterrompue pendant
a) 
dix années entières au moins lorsqu'il s'agit d'une rente de vieillesse;
b) 
cinq années entières au moins lorsqu'il s'agit d'une rente d'invalidité,
d'une rente de survivants ou d'une rente dé vieillesse se substituant à
ces deux dernières.
Article 17
Les rentes ordinaires pour les assurés dont le degré d'invalidité est inférieur à
cinquante pour cent, les rentes extraordinaires, les allocations pour impotents et
443

Sécurité sociale
les moyens auxiliaires prévus par la législation suisse ne sont alloués que tant que
l'ayant droit conserve son domicile en Suisse.
Titre V
Dispositions administratives et diverses
Article 18
Les autorités compétentes ou, avec leur assentiment s'il y a lieu, les institutions
des deux Etats:
a) 
prennent tous arrangements administratifs nécessaires à l'application de la
présente Convention et désignent chacune des organismes de liaison;
b) 
règlent les modalités de l'entraide administrative réciproque, telles que la
participation aux frais pour les en'quêtes médicales et administratives et les
autres procédures d'expertise nécessaire à l'application de la présente
Convention; 
;
c) 
se communiquent toute information sur les mesures prises pour l'application
de la présente Convention;
d) 
se communiquent aussitôt que possible toute modification de leur législation
respective.
Article 19
1 Pour l'application de la présente Convention, les autorités compétentes, ainsi
que les institutions des deux Etats se prêtent réciproquement leurs bons offices,
dans les limites de leur compétence et se communiquent, dans la mesure où la
législation qu'elles appliquent le permet, tout renseignement nécessaire à l'appli-
cation de la présente Convention. Cette entraide est gratuite, sous réserve de
certaines exceptions prévues dans un arrangement administratif.
2 Sauf si sa divulgation est exigée aux termes des lois de l'un des Etats, tout
renseignement relatif à une personne, transmis conformément à la présente
Convention à l'un des Etats par l'autre, est confidentiel et sera utilisé aux seules
fins de l'application de la présente Convention et de la législation à laquelle cette
Convention s'applique et pour nulle autre fin.
Article 20
Lorsque la législation de l'un des Etats prévoit l'exemption, totale ou partielle, de
taxes ou d'émoluments, y compris les taxes consulaires et administratives, pour les
documents à produire à l'autorité compétente ou à une institution de cet Etat,
cette exemption est étendue aux documents délivrés à l'autorité compétente ou à
une institution de l'autre Etat en application de sa législation.
Article 21
1 Aux fins d'application de la présente Convention, les autorités compétentes et
les institutions des deux Etats peuvent correspondre dans une de leurs langues
444

Sécurité sociale
officielles directement entre elles et avec les intéressés, quel que soit leur lieu de
résidence.
2 Une requête ou un document ne peuvent être refusés du fait qu'ils sont libellés
dans une langue officielle de l'autre Etat.
3 Les décisions d'une institution ou d'un tribunal qui doivent être adressées
personnellement à l'intéressé aux termes de la législation de l'un des Etats
peuvent être envoyées directement par lettre recommandée à l'intéressé qui
réside sur le territoire de l'autre État.
Article 22
Une demande de prestation prévue aux termes de la législation d'un Etat,
présentée après l'entrée en vigueur de la présente Convention, est réputée être
une demande de prestation correspondante prévue aux termes de la législation de
l'autre Etat, à condition que le requérant:
a) 
demande qu'elle soit considérée comme une demande aux termes de la
législation de l'autre Etat,
ou
b) 
fournisse avec sa demande des renseignements indiquant que des périodes
admissibles ou des périodes d'assurance ont été accomplies aux termes de la
législation de l'autre Etat.
La date de réception d'une telle demande est présumée être la date à laquelle
cette demande a été reçue en vertu de la législation du premier Etat. Toutefois, le
requérant peut demander que le versement des prestations prévues aux termes de
la législation de l'autre Etat soit différé.
Article 23
Les demandes, avis ou recours qui, aux termes de la législation d'un Etat, auraient
dû être indtroduits dans un délai prescrit auprès d'une autorité, d'un tribunal ou
d'une institution de cet Etat, mais qui sont présentés dans le même délai à une
autorité, à un tribunal ou à une institution de l'autre Etat, sont réputés avoir été
présentés à l'autorité, au tribunal ou à l'institution du premier Etat.
Article 24
Les institutions qui ont à servir des prestations en vertu de la présente Convention
s'en libèrent valablement dans la monnaie de leur pays.
Article 25
1 Les autorités compétentes des deux Etats s'engagent à résoudre, dans la mesure
du possible, toute difficulté pouvant résulter de l'interprétation ou de l'applica-
tion de la présente Convention, conformément à son esprit et à ses principes
fondamentaux.
445

Sécurité sociale
2 Tout différend entre les deux Etats relatif à l'interprétation ou à l'application de
la présente Convention qui n'a pas été résolu conformément au paragraphe
premier, doit être, à la demande de l'un des Etats, soumis à un tribunal arbitral
composé de trois membres. Chaque Etat désigne un membre. Ces deux membres
choisissent un président. En cas de désaccord entre les deux membres sur la
personne du président, ce dernier sera nommé par le Président de la Cour
Internationale de Justice. Le tribunal arbitral fixe lui-même sa procédure. Sa
décision lie les deux Etats.
Article 26
Le Conseil fédéral suisse et une province du Canada pourront conclure des
ententes portant sur toute matière de sécurité sociale relevant de la compétence
provinciale au Canada, pour autant que ces ententes ne soient pas contraires aux
dispositions de la présente Convention.
Titre VI
Dispositions transitoires et finales
Article 27
1 La présente Convention s'applique également aux éventualités qui se sont
réalisées antérieurement à son entrée en vigueur.
2 La présente Convention n'ouvre aucun droit au paiement d'une prestation pour
une période antérieure à son entrée en vigueur ou au versement d'une indemnité
forfaitaire de décès si la personne est décédée avant que la Convention n'entre en
vigueur.
3 Toute période d'assurance ainsi que toute période de résidence accomplie sous
la législation de l'un des Etats avant la date d'entrée en vigueur de la présente
Convention est prise en considération pour la détermination du droit à une
prestation s'ouvrant conformément aux dispositions de cette Convention.
4 La présente Convention ne s'applique pas aux droits qui ont été liquidés par un
versement forfaitaire ou par le remboursement des cotisations.
5 Les décisions intervenues avant l'entrée en vigueur de la présente Convention
n'affectent pas les droits qui découlent de son application.
6 L'entrée en vigueur de la présente Convention ne peut avoir pour effet de
réduire le montant des prestations en espèces perçues par les intéressés.
Article 28
Le Protocole final annexé fait partie intégrante de la présente Convention.
446

Sécurité sociale
Article 29
Le Gouvernement de chacun des Etats notifiera à l'autre par écrit l'accomplisse-
ment des procédures légales et constitutionnelles requises, en ce qui le concerne,
pour l'entrée en vigueur de la présente Convention; celle-ci prendra effet le
premier jour du quatrième mois qui suivra la date de réception de la dernière de
ces notifications.
Article 30
1 La présente Convention restera en vigueur et déploiera ses effets jusqu'à la fin
de l'année civile suivant celle au cours de laquelle elle aura été dénoncée par l'un
des Etats au moyen d'une communication écrite adressée à l'autre.
2 En cas de dénonciation de la présente Convention, tous droits acquis ou tous
paiements de prestations en vertu de ses dispositions seront maintenus; des
arrangements entre les deux Etats régleront le sort des droits en cours d'acquisi-
tion.
En foi de quoi, les plénipotentiaires des deux Etats, dûment autorisés à cet effet,
ont signé la présente Convention.
Fait à Ottawa, le 24 février 1994, en deux exemplaires, en langues française et
anglaise, chaque texte faisant également foi.
Pour le 
Pour le
Conseil fédéral suisse: 
Gouvernement du Canada:
Ernst Andres 
Lloyd Axworthy
N37082
447

Protocole 
final 
Texte original
relatif à la Convention de sécurité sociale
entre la Confédération suisse et le Canada
Lors de la signature à ce jour de la Convention de sécurité sociale entre la
Confédération suisse et le Canada, les plénipotentiaires soussignés ont constaté
leur accord sur les points suivants:
1. 
L'article 4, paragraphe premier, ne s'applique pas aux dispositions légales
suisses
a) 
sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative des ressor-
tissants suisses résidant à l'étranger;
b) 
sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité des ressortissants
suisses travaillant à l'étranger pour le compte d'un employeur en Suisse
et qui sont rémunérés par cet employeur;
c) 
sur les allocations de secours aux ressortissants suisses à l'étranger.
2. 
Les dispositions de la Convention ne font pas obstacle à l'application d'une
disposition de la législation suisse qui serait plus favorable aux personnes
intéressées dans le domaine des prestations.
3. 
En ce qui concerne l'article 6, paragraphe premier, il n'est pas tenu compte,
pour le calcul des cotisations dues selon la législation suisse, des revenus que
la personne réalise du fait d'une activité lucrative salariée exercée sur le
territoire du Canada.
4. 
Le conjoint et les enfants accompagnant une personne détachée en Suisse au
sens de l'article 7 sont exemptés de l'assujettissement à la législation suisse
pour autant qu'ils n'exercent pas d'activité lucrative en Suisse.
5. 
Le conjoint et les enfants accompagnant une personne détachée au Canada
au sens de l'article 7 demeurent assurés conformément à la législation suisse
pour autant qu'ils n'exercent pas d'activité lucrative au Canada.
6. 
Les ressortissants du Canada résidant en Suisse qui quittent la Suisse pour
une période de deux mois au maximum n'interrompent pas leur résidence en
Suisse au sens de l'article 14, paragraphe 2.
7. 
Les ressortissants du Canada non domiciliés en Suisse qui ont dû abandon-
ner leur activité lucrative dans ce pays à la suite d'un accident ou d'une
maladie et qui bénéficient de mesures de réadaptation de l'assurance-
invalidité suisse ou qui demeurent en Suisse jusqu'à la réalisation du risque
assuré sont considérés comme étant assurés au sens de la législation suisse
pour l'octroi des prestations de l'assurance-invalidité. Ils doivent acquitter
448

Sécurité sociale
les cotisations à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité comme s'ils
avaient leur domicile en Suisse.
8. 
En ce qui concerne l'article 16, la durée de résidence en Suisse d'un
ressortissant du Canada est considérée comme ininterrompue si ce dernier
n'a pas quitté la Suisse pendant plus de trois mois au cours d'une année
civile. Toutefois, une période de résidence en Suisse durant laquelle un
ressortissant du Canada a été exempté de l'affiliation à l'assurance-vieillesse,
survivants et invalidité suisse n'est pas considérée comme période de
résidence au sens de l'article 16.
9. 
Le remboursement des cotisations payées en vertu de la législation suisse qui
a été effectué en application des dispositions légales suisses sur le rem-
boursement desdites cotisations aux étrangers et aux apatrides, ne fait pas.
obstacle au versement des rentes extraordinaires en application de l'ar-
ticle 16; dans ce cas toutefois, le montant des cotisations remboursées est
imputé sur celui des rentes à verser.
Fait à Ottawa, le 24 février 1994, en deux exemplaires, en langues française et
anglaise, chaque texte faisant également foi.
Pour le 
Pour le
Conseil fédéral suisse: 
Gouvernement du Canada:
Ernst Andres 
Lloyd Axworthy
N37082
449

Entente 
' 
Texte original
en matière de sécurité sociale entre
la Confédération suisse et le Québec
Le Conseil fédéral suisse
et
le Gouvernement du, Québec,
animés du désir de régler les relations .entre la Suisse et le Québec dans le
domaine de la sécurité sociale, ont décidé de conclure une Entente à cette fin et
sont convenus des dispositions suivantes:
Titre I
Définitions et législations
Article premier
1 Aux fins d'application de la présente Entente:
a) 
«Ressortissant»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, une personne de nationalité suisse, et
en ce qui concerne le Québec, une personne de citoyenneté canadienne,
résidant au Québec ou, si elle n'y réside pas, qui est ou a été soumise à la
législation mentionnée à l'article 2, paragraphe premier, lettre b);
b) 
«Législation»
désigne les actes législatifs et réglementaires mentionnés à l'article 2;
c) 
«Autorité compétente»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, l'Office fédéral des assurances sociales,
et en ce qui concerne le Québec, le ministre chargé de l'application de la
législation mentionnée à l'article 2;
d) 
«Institution»
désigne l'organisme ou l'autorité chargé d'appliquer les législations mention-
nées à l'article 2;
e) 
«Résider»
signifie, en ce qui concerne la Suisse, séjourner habituellement;
f) 
«Domicile»
désigne, au sens du Code civil suisse, le lieu où une personne réside avec
l'intention de s'y établir;
g) 
«Période d'assurance»
désigne, en ce qui concerne la Suisse, une période pendant laquelle des
cotisations ont été versées à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité
450

Sécurité sociale
suisse ou une période qui est assimilée à une pareille période dans ladite
assurance, et
en ce qui concerne le Québec, toute année pour laquelle des cotisations ont
été versées ou une rente d'invalidité a été payée en vertu de la Loi sur le
régime de rentes du Québec ou toute année considérée comme équivalente.
2 Tout terme non défini dans le présent article a le sens qui lui est donné par la
législation applicable.
Article 2
1 La présente Entente s'applique:
a) 
en ce qui concerne la Suisse:
i) 
à la Loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, du 20 décembre
1946;
ii) 
à la Loi fédérale sur l'assurance-invalidité, du 19 juin 1959;
b) 
en ce qui concerne le Québec:
à la législation relative au Régime de rentes du Québec.
2 La présente Entente s'applique également à tous les actes législatifs ou régle-
mentaires codifiant, modifiant ou complétant les législations énumérées au
paragraphe premier du présent article.
3 Toutefois, elle ne s'appliquera aux actes législatifs ou réglementaires qui
étendront les régimes existants à de nouvelles catégories de bénéficiaires que s'il
n'y a pas, à cet égard, opposition de la Partie qui a modifié sa législation notifiée à
l'autre Partie dans un délai de six mois à dater de la publication officielle ou
proclamation desdits actes.
Titre II
Dispositions générales •
Article 3
Sous réserve des dispositions contraires de la présente Entente, celle-ci s'ap-
plique:
a) 
aux ressortissants des Parties, ainsi qu'aux membres de leur famille et à leurs
survivants en tant que leurs droits dérivent desdits ressortissants;
b) 
à d'autres personnes qui sont ou ont été soumises à la législation de l'une des
Parties ou qui ont acquis des droits en vertu de ladite législation.
Article 4
1 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Entente, les ressortissants
du Québec, les membres de leur famille et leurs survivants en tant que leurs droits
dérivant desdits ressortissants sont soumis aux obligations et admis au bénéfice de
la législation suisse dans les mêmes conditions que les ressortissants suisses.
451

Sécurité sociale
2 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Entente, les personnes
visées à l'article 3 sont soumises aux obligations et admises-au bénéfice de la
législation du Québec dans les mêmes conditions que les ressortissants du
Québec.
Article 5
' Sous réserve des dispositions contraires de la présente Entente, les prestations
suisses en espèces acquises aux termes de la législation suisse ou en vertu de la
présente Entente par une personne visée à l'article 3, .lettre a), ne peuvent subir
aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation
du seul fait que la personne bénéficiaire réside hors du territoire suisse.
2 Sous réserve des dispositions contraires de la présente Entente, les prestations
québécoises acquises aux termes de la législation du Québec ou en vertu de la
présente Entente ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspen-
sion, ni suppression, ni confiscation du seul fait que la personne bénéficiaire
réside hors du territoire québécois.
Titre III
Législation applicable
Article 6
' Sous réserve des dispositions contraires du présent titre, toute personne qui
exerce une activité lucrative salariée sur le territoire de l'une ou des deux Parties
est soumise, en ce qui concerne cette activité, uniquement à la législation
concernant l'assurance obligatoire de la Partie sur le territoire de laquelle elle
exerce son activité.
2 Une personne qui exerce une activité lucrative indépendante sur le territoire de
l'une ou des deux Parties et qui réside sur le territoire de l'une des Parties est
soumise uniquement à la législation concernant l'assurance obligatoire de la
Partie sur le territoire de laquelle elle réside.
Article 7
1 Une personne exerçant une activité lucrative salariée, détachée pour une durée
prévisible de cinq ans au maximum sur le territoire de l'une des Parties, par une
entreprise ayant un établissemenUsur le territoire de l'autre Partie, demeure
soumise à la législation concernant l'assurance obligatoire de cette dernière Partie
comme si elle exerçait son activité sur le territoire de celle-ci.
2 Si l'entreprise qui a requis le statut de détaché pour la personne désire obtenir
une prolongation de ce statut en sa faveur, cette prolongation peut exceptionnelle-
ment être accordée si l'autorité compétente de la Partie du territoire duquel la
personne est détachée, ayant considéré cette demande de prolongation comme
étant justifiée, l'a présentée à l'autorité compétente de l'autre Partie et a obtenu
452

Sécurité sociale
l'accord de celle-ci. La demande de prolongation doit être présentée à l'autorité
compétente de la Partie du territoire duquel la personne est détachée avant la fin
du détachement en cours.
Article 8
L'autorité compétente de l'une des Parties peut, d'entente avec l'autorité com-
pétente de l'autre Partie, accorder une dérogation aux dispositions du présent
titre.
Titre IV
Dispositions concernant les prestations
Section I
Application de la législation du Québec
Article 9
Lorsqu'une personne a accompli des périodes d'assurance selon la législation de
l'une et l'autre des Parties et qu'elle n'a pas droit à une prestation en vertu des
seules périodes d'assurance accomplies selon la législation du Québec, l'institu-
tion québécoise totalise, dans la mesure nécessaire pour ouvrir droit à une
prestation en vertu de la législation qu'elle applique, les périodes d'assurance
accomplies selon la législation de chacune des Parties, pour autant que ces
périodes ne se superposent pas.
Article 10
1 Une personne qui a été soumise à la législation de l'une et l'autre des Parties
bénéficie, ainsi que les personnes à sa charge, ses survivants et ses ayants droit,
d'une prestation en vertu de la législation du Québec si elle satisfait, sans avoir
recours à la totalisation prévue par l'article 9, aux conditions requises par cette
législation pour avoir droit à une prestation. L'institution du Québec détermine le
montant de la prestation selon les dispositions de la législation qu'elle applique.
2 Si la personne visée dans le paragraphe premier ne satisfait pas aux conditions
requises pour ouvrir le droit à une prestation sans avoir recours à la totalisation,
l'institution du Québec procède de la façon suivante:
a) 
elle reconnaît une année de cotisation lorsque l'institution suisse atteste
qu'une période d'assurance d'au moins trois mois dans une année civile a été
accomplie en vertu de la législation suisse, pourvu que cette année soit
comprise dans la période cotisable telle que définie dans la législation du
Québec;
b) 
les années reconnues en vertu de l'alinéa a) sont totalisées avec les périodes
d'assurance accomplies en vertu de la législation du Québec, conformément
à l'article 9.
30 Feuille fédérale. 146" année. Vol. V 
453

Sécurité sociale
3 Lorsque lé droit à une prestation est acquis en vertu de la totalisation prévue au
paragraphe 2, l'institution du Québec détermine le montant de la prestation
payable comme suit:
a) 
le montant de la partie de la prestation reliée aux gains est calculé selon les
dispositions de la législation du Québec;
b) 
le montant de la partie uniforme de la prestation est ajusté en proportion de
la période à l'égard de laquelle des cotisations ont été payées en vertu de la
législation du Québec par rapport à la période cotisable définie dans cette
législation.
Section II
Application de la législation suisse
Article 11
1 Les ressortissants du Québec peuvent prétendre les mesures de réadaptation de
l'assurance-invalidité suisse aussi longtemps qu'ils conservent leur résidence en
Suisse et si, immédiatement avant le moment où est survenue l'invalidité, ils ont
payé des cotisations à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité suisse.
2 Les ressortissants du Québec qui n'exercent pas d'activité lucrative peuvent
prétendre les mesures de réadaptation aussi longtemps qu'ils conservent leur
domicile en Suisse et si, immédiatement avant le moment où est survenue
l'invalidité, ils ont résidé en Suisse de manière ininterrompue pendant une année
au moins. Les enfants mineurs domiciliés en Suisse peuvent en outre prétendre de
telles mesures lorsqu'ils sont nés invalides en Suisse ou y ont résidé de manière
ininterrompue depuis leur naissance, un séjour de trois mois au maximum de
l'enfant au Québec immédiatement après la naissance étant assimilé à une
période de résidence en Suisse.
3 Les enfants domiciliés en Suisse et nés invalides au Québec dont la mère n'a pas
séjourné au Québec pendant plus de deux mois en tout avant la naissance, sont
assimilés aux enfants nés invalides en Suisse. L'assurance-invalidité suisse prend
les prestations en cas d'infirmité congénitale de l'enfant à sa charge pendant une
durée de trois mois après la naissance dans la mesure où elle aurait été tenue de
les accorder en Suisse.
4 Les paragraphes 2 et 3 ci-dessus sont applicables par analogie aux enfants nés
invalides hors de Suisse ou du Québec; dans ce cas, l'assurance-invalidité ne prend
toutefois les prestations à sa charge que si elles doivent être accordées d'urgence à
l'étranger en raison de l'état de santé de l'enfant.
Article 12
Lorsque, conformément à la législation suisse, le droit aux rentes ordinaires est
subordonné à l'accomplissement d'une clause d'assurance, est également considé-
ré comme assuré au sens de cette législation le ressortissant du Québec qui, à la
454

Sécurité sociale
date de la réalisation de l'événement assuré selon la législation suisse, est assuré
au Régime de rentes du Québec ou réside au Québec au sens de la Loi sur la
sécurité de la vieillesse, qui s'applique sur le territoire du Québec.
Article 13
Les ressortissants du Québec n'ont droit aux rentes extraordinaires selon la
législation suisse
1) 
qu'aussi longtemps qu'ils conservent leur domicile en Suisse et
2) 
que si, immédiatement avant le mois au cours duquel la rente est demandée,
ils y ont résidé de manière ininterrompue pendant
a) 
dix années entières au moins lorsqu'il s'agit d'une rente de vieillesse;
b) 
cinq années entières au moins lorsqu'il s'agit d'une rente d'invalidité,
d'une rente de survivants ou d'une rente de vieillesse se substituant à
ces deux dernières.
Article 14
Les rentes ordinaires pour les personnes assurées dont le degré d'invalidité est
inférieur à cinquante pour cent, les rentes extraordinaires, les allocations pour
impotents et les moyens auxiliaires prévus par la législation suisse ne sont alloués
que tant que l'ayant droit conserve son domicile en Suisse.
Titre V
Dispositions administratives et diverses
Article 15
Les autorités compétentes ou, avec leur assentiment s'il y a lieu, les institutions
des deux Parties:
a) 
prennent tous arrangements administratifs nécessaires à l'application de la
présente Entente et désignent chacune des organismes de liaison;
b) 
règlent les modalités de l'entraide administrative réciproque, telles que la
participation aux frais pour les enquêtes médicales et administratives et les
autres procédures d'expertise nécessaires à l'application de la présente
Entente;
c) 
se communiquent toute information sur les mesures prises pour l'application
de la présente Entente;
d) 
se communiquent aussitôt que possible toute modification de leur législation
respective.
Article 16
1 Pour l'application de la présente Entente, les autorités compétentes, ainsi que
les institutions des Parties se prêtent réciproquement leurs bons offices, dans les
455

Sécurité sociale
limites de leur compétence et se communiquent, dans la mesure où la législation
qu'elles appliquent le permet, tout renseignement nécessaire à l'application de la
présente Entente. Cette entraide est gratuite, sous réserve de certaines exceptions
prévues dans un arrangement administratif.
2 Tout renseignement relatif à une personne, transmis conformément à la présente
Entente à l'une des Parties par l'autre, est confidentiel et sera utilisé aux seules
fins de l'application de la présente Entente et de la législation à laquelle cette
Entente s'applique et pour nulle autre fin.
Article 17
Lorsque la législation de l'une des Parties prévoit l'exemption, totale ou partielle,
de taxes ou d'émoluments, pour les documents à produire à l'autorité compétente
ou à une institution de cette Partie, cette exemption est étendue aux documents
délivrés à l'autorité compétente ou à une institution de l'autre Partie en applica-
tion de sa législation.
Article 18
1 Aux fins d'application de la présente Entente, les autorités compétentes et les
institutions des Parties peuvent correspondre dans une de leurs langues officielles
directement entre elles et avec les personnes intéressées quel que soit leur lieu de
résidence.
2 Une requête ou un document ne peuvent être refusés du fait qu'ils sont libellés
dans une langue officielle de l'autre Partie.
3 Les décisions d'une institution ou d'un tribunal qui doivent être adressées à la
personne intéressée aux termes de la législation de l'une des Parties peuvent être
envoyées directement par lettre recommandée à la personne intéressée qui réside
sur le territoire de l'autre Partie.
Article 19
Une demande de prestation prévue aux termes de la législation d'une Partie,
présentée après l'entrée en vigueur de la présente Entente, est réputée être une
demande de prestation correspondante prévue aux termes de la législation de
l'autre Partie, à condition que la personne requérante:
a) 
demande qu'elle soit considérée comme une demande aux termes de la
législation de l'autre Partie,
ou
b) 
fournisse avec sa demande des renseignements indiquant que des périodes
admissibles ou des périodes d'assurance ont été accomplies aux termes de la
législation de l'autre Partie. 
,
La date de réception d'une telle demande est présumée être la date à laquelle
cette demande a été reçue en vertu de la législation de la première Partie.
456

Sécurité sociale
Toutefois, la personne requérante peut demander que le versement des presta-
tions prévues aux termes de la législation de l'autre Partie soit différé.
Article 20
Les demandes, avis ou recours qui, aux termes de la législation d'une Partie,
auraient dû être introduits dans un délai prescrit auprès d'une autorité, d'un
tribunal ou d'une institution de cette Partie, mais qui sont présentés dans le même
délai à une autorité, à un tribunal ou à une institution de l'autre Partie, sont
réputés avoir été présentés à l'autorité, au tribunal ou à l'institution de la
première Partie.
Article 21
Les institutions qui ont à servir des prestations en vertu de la présente Entente
s'en libèrent valablement dans la monnaie de leur pays.
Article 22
1 Les différends entre les deux Parties au sujet de l'interprétation ou de l'applica-
tion de l'Entente seront, autant que possible, réglés par les autorités compétentes.
2 Si un différend ne peut être réglé de la façon prévue au paragraphe premier, il
est soumis, à la demande d'une Partie, à une commission mixte établie à cette fin.
3 La commission mixte est constituée ad hoc; elle est composée de quatre
membres, chaque Partie désignant deux membres.
4 La commission mixte étudie le différend et, le cas échéant, formule des
recommandations d'un commun accord en vue d'un règlement du différend.
Titre VI
Dispositions transitoires et finales
Article 23
1 La présente Entente s'applique également aux éventualités qui se sont réalisées
antérieurement à son entrée en vigueur.
2 La présente Entente n'ouvre aucun droit au paiement d'une prestation pour une
période antérieure à son entrée en vigueur ou au versement d'une indemnité
forfaitaire de décès si la personne est décédée avant que l'Entente n'entre en
vigueur.
3 Toute période d'assurance ainsi que toute période de résidence accomplie sous
la législation de l'une des Parties avant la date d'entrée en vigueur de la présente
Entente est prise en considération pour la détermination du droit à une prestation
s'ouvrant conformément aux dispositions de cette Entente.
4 La présente Entente ne s'applique pas aux droits qui ont été liquidés par un
versement forfaitaire ou par le remboursement des cotisations.
457

Sécurité sociale
5 Les décisions intervenues avant l'entrée en vigueur de la présente Entente
n'affectent pas les droits qui découlent de son application.
6 L'entrée en vigueur de la présente Entente ne peut avoir pour effet de réduire le
montant des prestations en espèces perçues par les intéressés.
Article 24
Le protocole final annexé fait partie intégrante de la présente Entente.
Article 25
Chacune des Parties notifiera à l'autre par écrit l'accomplissement des procédures
légales et constitutionnelles requises, en ce qui la concerne, pour l'entrée en
vigueur de la présente Entente; celle-ci prendra effet le premier jour du quatrième
mois qui suivra la date de réception de la dernière de ces notifications.
Article 26
1 La présente Entente restera en vigueur et déploiera ses effets jusqu'à la fin de
l'année civile suivant celle au cours de laquelle elle aura été dénoncée par l'une
des Parties au moyen d'une communication écrite adressée à l'autre.
2 En cas de dénonciation de la présente Entente, tous droits acquis ou tous
paiements de prestations en vertu de ses dispositions seront maintenus; des
arrangements entre les Parties régleront le sort des droits en cours d'acquisition.
En foi de quoi, les plénipotentiaires des deux Parties, dûment autorisés à cet effet,
ont signé la .présente Entente.
Fait à Montréal, le 25 février 1994, en deux exemplaires, en langue française.
Pour le 
Pour le
Conseil fédéral suisse: 
Gouvernement du Québec:
Ernst Andres 
Violette Trepanier
N37082
458

Protocole 
final 
Texte original
relatif à l'Entente de sécurité sociale
entre la Confédération suisse et le Québec
Lors de la signature à ce jour de l'Entente de sécurité sociale entre la Confédéra-
tion suisse et le Québec, les plénipotentiaires soussignés ont constaté leur accord
sur les points suivants:
1. 
L'article 4, paragraphe premier, ne s'applique pas aux dispositions légales
suisses:
a) 
sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative des ressor-
tissants suisses résidant à l'étranger;
b) 
sur l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité des ressortissants
suisses travaillant à l'étranger pour le compte d'un employeur en Suisse
et qui sont rémunérés par cet employeur;
c) 
sur les allocations de secours aux ressortissants suisses à l'étranger.
2. 
Les dispositions de l'Entente ne font pas obstacle à l'application d'une
disposition de la législation suisse qui serait plus favorable aux personnes
intéressées dans le domaine des prestations.
3. 
En ce qui concerne l'article 6, paragraphe premier, il n'est pas tenu compte
pour le calcul des cotisations dues selon la législation suisse, des revenus que
la personne réalise du fait d'une activité lucrative salariée exercée sur le
territoire du Québec.
4. 
Le conjoint et les enfants accompagnant urie personne détachée en Suisse au
sens de l'article 7 sont exemptés de l'assujettissement à la législation suisse
pour autant qu'ils n'exercent pas d'activité lucrative en Suisse.
5. 
Le conjoint et les enfants accompagnant une personne détachée au Québec
au sens de l'article 7 demeurent assurés conformément à la législation suisse
pour autant qu'ils n'exercent pas d'activité lucrative au Québec.
6. 
Les ressortissants du Québec résidant en Suisse qui quittent la Suisse pour
une période de deux mois au maximum n'interrompent pas leur résidence en
Suisse au sens de l'article 11, paragraphe 2.
7. 
Les ressortissants du Québec non domiciliés en Suisse qui ont dû abandon-
ner leur activité lucrative dans ce pays à la suite d'un accident ou d'une
maladie et qui bénéficient de mesures de réadaptation de l'assurance-
invalidité suisse ou qui demeurent en Suisse jusqu'à la réalisation du risque
assuré sont considérés comme étant assurés au sens de la législation suisse
pour l'octroi des prestations de l'assurance-invalidité. Ils doivent acquitter
459

Sécurité sociale
les cotisations à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité comme s'ils
avaient leur domicile en Suisse.
8. 
En ce qui concerne l'article 13, la durée de résidence en Suisse d'un
ressortissant du Québec est considérée comme ininterrompue si ce dernier
n'a pas quitté la Suisse pendant plus de trois mois au cours d'une année
civile. Toutefois, une période de résidence en Suisse durant laquelle un
ressortissant du Québec a été exempté de l'affiliation à Passurance-vieillesse,
survivants et invalidité suisse n'est pas considérée comme période de
résidence au sens de l'article 13.
9. 
Le remboursement des cotisations payées en vertu de la législation suisse,
qui a été effectué en application des dispositions légales suisses sur le
remboursement desdites cotisations aux étrangers et aux apatrides, ne fait
pas obstacle au versement des rentes extraordinaires en application de
l'article 13; dans ces cas toutefois, le montant des cotisations remboursées est
imputé sur celui des rentes à verser.
Fait à Montréal, le 25 février 1994, en deux exemplaires, en langue française.
Pour le 
Pour le
Conseil fédéral suisse: 
Gouvernement du Québec:
Ernst Andres 
Violette Trepanier
N37082
460

Inspection relative à la mise en œuvre
de la politique dans le domaine des réfugiés
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national
à l'attention du Conseil fédéral
du 5 mai 1994
1994-318 
461

Condensé
- D'une manière générale, la Confédération, les cantons et les oeuvres d'entraide sont
aujourd'hui en mesure de maîtriser de manière satisfaisante l'entrée des deman-
deurs d'asile en Suisse. L'Office fédéral des réfugiés et ses partenaires forment une
structure capable, dans les conditions actuelles, de gérer efficacement le domaine
des réfugiés en Suisse.
- Toutefois, sur le plan politique, le problème des réfugiés n 'est absolument pas résolu.
Aussi continue-t-il de revêtir une importance majeure en politique intérieure. //
est urgent que les autorités de la Confédération et des cantons élaborent une
conception claire de la politique dans le domaine des réfugiés et des migrations et
l'appliquent de manière cohérente aux. yeux de la population.
- Pour ce faire, il faut explorer de nouvelles voies, notamment l'élaboration de
programmes d'aide au retour pour les réfugiés de la violence et la création déformes
collectives d'examen en vue de l'évaluation des pays.
- Les cantons et l'Office fédéral des réfugiés ont accéléré leurs procédures au point
qu'ils ont pour l'essentiel atteint leur objectif, qui est de rendre une décision
définitive sur les nouvelles demandes d'asile en moyenne dans les six mois. La
difficulté vient de la montagne d'anciens cas en suspens, qu'il faut liquider, et des
problèmes de capacités de la Commission de recours en matière d'asile. Des efforts
supplémentaires devront être faits en la matière.
- L'exécution par les cantons des décisions de renvoi n'est pas uniforme. Dans la
mesure où la Confédération remplit ses obligations dans le domaine des réfugiés,
elle doit pouvoir attendre des cantons qu'ils exécutent à temps et correctement ses
instructions.
- Il y a conflit entre /'objectif d'efficacité à court terme et les buts à long terme. //
faut en principe donner la préférence au long terme. Une fois cette direction fixée,
on cherchera les solutions les plus économiques.
- La collaboration triangulaire entre la Confédération, les cantons et les œuvres
d'entraide n'est pas chose aisée. Afin de parer aux problèmes qui pourraient
apparaître dans le futur, il est nécessaire de résoudre dès aujourd'hui les questions
en suspens. Ce sont notamment le calcul, sur une base forfaitaire, de l'indemnisa-
tion des dépenses des cantons par la Confédération, et les divergences de décompte
entre la Confédération et les œuvres d'entraide.
- Les autorités devraient profiter du répit momentané dans le domaine de l'asile pour
se préparer à des variations futures des flux de réfugiés. Elles doivent prévoir dès
aujourd'hui des capacités suffisantes pour s'adapter à un accroissement du
nombre de demandes. Le projet du Département fédéral de justice et police intitulé
«Potentiel stratégique des autorités d'accueil, d'encadrement, de décision et d'exé-
cution dans le domaine de l'asile et des réfugiés» va déjà dans ce sens. Les cantons
et les œuvres d'entraide ont besoin d'une forme de prévention correspondante. Pour
462

les situations extraordinaires, il faut examiner la création éventuelle d'un service
civil dans le domaine de l'asile.
Le présent rapport tient compte des développements intervenus jusqu'au 31 dé-
cembre 1993.
463

Rapport
l 
Situation actuelle, objet et procédure
Depuis 1987, la Commission de gestion du Conseil national s'est surtout occupée
des exigences liées aux principes de l'Etat de droit en matière de procédure
d'asile. Fin 1992, elle profitait du rapport sur l'asile émanant d'un groupe de
travail des partis gouvernementaux (du 21 février 1992) pour vérifier l'efficacité
des procédures. Le rapport précité avait critiqué le fait que les autorités fédérales
n'étaient toujours pas en mesure de rendre une décision définitive sur une
nouvelle demande d'asile dans les six mois, notamment parce que la durée des
procédures varie d'un canton à l'autre.
De nombreuses interventions parlementaires ont précisément porté, au cours de
ces dernières années et sous des aspects divers, sur les problèmes de l'exécution
dans l'optique de la relation triangulaire Confédération - cantons - œuvres
d'entraide. En août 1992, la Délégation des finances des Chambres fédérales a
effectué une inspection auprès de la Commission de recours en matière d'asile;
elle y a abordé les problèmes de la liquidation des cas en suspens et des
prestations sociales en faveur des requérants d'asile. La Commission de gestion
s'est elle-même exprimée la dernière fois sur les questions d'exécution dans son
rapport du 19 mai 1992 intitulé «Observations sur la pratique de l'asile» (BO 7992
1169 ss), notamment à propos de la pratique en matière d'autorisations de séjour
pour des motifs humanitaires (cf. ch. 752).
La présente inspection a d'abord porté sur la question de savoir comment le délai
de six mois pour le traitement de nouvelles demandes pourrait être garanti. Mais il
est rapidement apparu que ce point devait être abordé à plus long terme dans le
contexte de l'exécution globale de la loi sur l'asile par la Confédération et les cantons.
En conséquence, font l'objet de l'inspection toutes les mesures prises pour assurer une
exécution efficace de la politique en matière d"asile, notamment sous l'aspect des
relations entre la Confédération, les cantons et les œuvres d'entraide. L'accent est mis
sur la préparation des organes responsables aux variations futures des flux de réfugiés.
Le présent rapport tient compte de l'évolution de cette question jusqu'à fin 1993.
La section compétente1' a réuni une documentation considérable traitant des
problèmes d'exécution en matière de droit d'asile. Elle a ensuite entendu, au
cours de 12 séances au total, nombre d'experts issus de l'administration fédérale
ou de milieux extérieurs2); elle a discuté du présent rapport final avec le chef du
Département fédéral de justice et police, le conseiller fédéral Arnold Koller. La
Commission de gestion a adopté ce rapport dans sa séance du 5 mai 1994.
') La section VI compétente est composée des personnes suivantes: M. Anton Keller
(Président), MM. Carobbio, Cincera et Jenni, Mme Ursula Mauch, ainsi que MM. Engler
(remplacé par M. Schmidhalter, puis par M. Rolf Seiler) et Schwab.
2> Cf. liste des personnes entendues (annexe 1).
464

2 
Le cadre juridique de l'inspection
21 
De la compétence de la Commission de gestion
La haute surveillance exercée par le Parlement au niveau de la Confédération ne
couvre que le domaine de responsabilité du Conseil fédéral; elle ne s'étend pas à
celui des cantons. En conséquence, l'inspection concerne directement l'Office
fédéral des réfugiés et ne traite qu'indirectement l'action des cantons. Les
recommandations ne peuvent toucher que les mesures relevant de la compétence
du Conseil fédéral.
22 
La compétence de la Confédération et des cantons
dans le domaine de l'asile
Selon l'article 69ter de la constitution fédérale, la Confédération a le pouvoir de
légiférer en matière de droit des étrangers. L'exécution est d'abord l'affaire des
cantons, mais s'agissant du refus de l'asile, le droit de décision appartient en fin de
compte à l'autorité fédérale. Contrairement à la pratique suivie dans de nombreux
domaines du droit fédéral, l'exécution n'est pas ici totalement confiée aux
cantons. En matière de procédure, la Confédération dispose de sa propre compétence
d'exécution. Par contre, selon les dispositions constitutionnelles, le droit d'assis-
tance revient aux cantons. Mais la Confédération leur rembourse intégralement
les dépenses faites à ce titre, raison pour laquelle la deuxième révision de la loi sur
l'asile a créé la base juridique nécessaire au Département fédéral de justice et
police pour édicter des prescriptions dérogeant au droit d'assistance cantonal.
Conformément à la délégation des compétences législatives et aux directives
parlementaires de ces dernières années concernant les économies à réaliser, le
Département fédéral de justice et police et l'Office fédéral des réfugiés ont édicté,
en particulier dans le secteur de l'assistance, de nombreuses directives s'appli-
quant tout au long de la procédure d'asile aux rapports entre la Confédération et
les cantons (cf. ch. 7)..
Cependant, l'exécution des décisions définitives est de la responsabilité des cantons,
qu'il s'agisse de l'application d'une décision de renvoi rendue par la Confédéra-
tion, ou de l'assistance à des réfugiés reconnus comme tels. Les principes généraux
de la surveillance exercée par l'autorité fédérale s'appliquent à ces domaines.
Cette surveillance est dévolue au Conseil fédéral, en vertu de l'article 102, chiffre
2, de la constitution fédérale. Selon le principe de la solidarité confédérale, il
s'agit de veiller à l'autonomie des cantons et de respecter le principe de la
proportionnalité. Le Conseil fédéral est habilité à édicter des instructions et à
rédiger des circulaires, et, sur le plan juridique, il a la faculté de refuser des
indemnités à des cantons en retard dans l'exécution, ou de menacer de faire
procéder à une exécution par équivalent. Mais de telles sanctions ne peuvent être
prises qu'en dernier recours. Dans la pratique, on ne les rencontre pas. La
Confédération et les cantons sont - dans le domaine des réfugiés précisément - si
dépendants d'une entente mutuelle que des mesures de contrainte à l'égard d'un
canton ne sont pratiquement pas envisagées.
La structure juridique des rapports entre la Confédération et les cantons est certes
source de quelques difficultés, 
sur lesquelles il conviendra de revenir. Mais les
465

problèmes ne sont pas plus importants que ceuxque l'on peut constater dans d'autres
secteurs de la coopération fédérale. Dans l'ensemble, la Commission de gestion n'a
donc aucune raison d'émettre une critique à cet égard.
23 
Droit applicable et nouveau droit
La présente inspection est d'abord liée aux dispositions de la loi sur l'asile du
5 octobre 1979, dans la teneur de l'arrêté fédéral du 22 juin 1990 sur la procédure
d'asile (APA). Mais lorsque la Commission de gestion se heurte à des difficultés
qui ne sont pas traitées dans la loi - ou ne le sont qu'insuffisamment -, elle peut
émettre des suggestions en vue de l'adaptation du texte légal. Quoi qu'il en soit,
une commission d'experts du Département fédéral de justice et police est
aujourd'hui en train de réexaminer l'arrêté fédéral sur la procédure d'asile, dont
la validité expire à fin 1995, afin de transformer ce droit 'limité dans le temps en
une réglementation définitive. Il faudra adopter d'une part des mesures devenues
urgentes à l'égard des requérants d'asile délinquants et, d'autre part, des mesures
destinées à améliorer l'exécution des renvois. La création d'une nouvelle régle-
mentation relative au statut des réfugiés de la violence constituera un autre point
essentiel de la révision. Il faudra en outre créer, pour le domaine de l'asile, des
dispositions sur la protection des données; il faudra également régler une série de
problèmes de procédure, tels que l'exécution immédiate des décisions de non-
entrée en matière, le renforcement de l'obligation de collaborer faite aux
requérants d'asile et le règlement des cas pénibles. Dans le domaine de l'assis-
tance, il faudra examiner la question de la création d'une base légale pour la
fixation des contributions fédérales sous forme de forfaits. Des mesures en vue de
l'amélioration de l'exécution ont déjà été prises par le biais de la loi fédérale du 18
mars 1994 sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers.
L'annexe 2 contient une représentation schématique du déroulement de la
procédure d'asile.
3 
L'objet de l'inspection dans son contexte général
Un seul pan de la politique des réfugiés fera l'objet de la présente
ir\cf"»£*/"'tir*ri 
à coi/r\îf•
inspection, à savoir:
- l'efficacité et l'efficience de l'exécution de la politique en matière d'asile
- sous l'angle de la conjonction Confédération - cantons - œuvres
sociales, ainsi que
- dans la perspective de futures variations des flux de réfugiés.
Par conséquent, ne sont notamment pas traitées ici [apolitique extérieure en matière
d'asile et la politique relative aux migrations. Cette inspection analyse l'approche
actuelle, qui tend à gérer les mouvements migratoires en progression dans les pays
industrialisés en utilisant les moyens offerts par le droit en matière d'asile. Mais
pour garder à l'esprit les faiblesses fondamentales de l'appareil actuel, il convient
d'aborder brièvement ci-après l'évolution de l'afflux des réfugiés au cours de ces
466

dernières années et sa composition par types (ch. 32 et 33); cette démarche
prétend aussi fournir les bases utiles à un débat sur quelques problèmes essentiels
touchant au programme d'exécution en matière de politique d'asile (ch. 4).
31 
Evolution de l'afflux des réfugiés en Suisse depuis 1975
Dans les années septante, le problème des réfugiés était d'abord une question de
persécutions individuelles d'opposants aux.régimes dictatoriaux, pour l'essentiel
dans des .Etats du bloc de l'Est de l'époque. En 1975, il y avait 20 000 demandeurs
d'asile sur l'ensemble du territoire européen. Aujourd'hui, il y en a plus d'un
million, donc cinquante fois plus. Jusqu'en 1978, seulement un millier d'étrangers
environ tentaient chaque année d'obtenir le droit d'asile en Suisse. Entre 1980 et
1982, ce chiffre est monté à 7000 environ, puis la courbe s'est tassée un peu
jusqu'en 1987, pour monter en flèche de 1988 à 1991 et atteindre plus de 40 000
requêtes par an. En 1992, la courbe est tombée à un niveau inférieur à la moitié de
l'année précédente, mais elle est remontée à 25 000 demandes en 1993. Les fortes
fluctuations des trois dernières années rendent plus difficiles les prévisions sur
l'évolution à court terme. Compte tenu de l'intensification du conflit Nord-Sud,
des nombreux foyers de crise et des situations économiques critiques qui prévalent
au plan mondial, il faut cependant s'attendre à tout moment à une nouvelle hausse
importante du nombre des réfugiés.
32 
Les différents types d'immigration
Le nombre des demandeurs d"asile arrivant en Suisse a varié; les types de
requérants ont aussi évolué. On peut en distinguer plusieurs, pour lesquels
différentes procédures sont appropriées.
- Le noyau des nouveaux arrivants est constitué par les réfugiés classiques au sens
de la Convention de Genève. Ce sont pour la plupart des gens persécutés sur le
plan politique ou religieux qui, au cours de leur vie, ont subi des préjudices de la
part de leur pays de provenance, préjudices constituant un motif d'asile. La
procédure actuelle a été conçue pour ces groupes de réfugiés. Ils doivent
obtenir l'asile.
- Les réfugiés de la violence, autrement dit les réfugiés au sens large du terme, sont
des personnes qui ne sont pas persécutées personnellement par l'Etat, mais qui
fuient les violences qui régnent dans leur pays de provenance en raison d'une
guerre civile ou d'une circonstance analogue. Ils n'ont pas de raison personnelle
de demander l'asile, mais on ne peut attendre d'eux qu'ils retournent dans leur
pays (art. 18, 1er al., de la loi sur l'asile). C'est l'instrument de l'admission
provisoire, liée à l'élaboration d'un programme d'aide au retour, qui est adapté
à leur cas. A l'heure actuelle, ces requérants représentent probablement la
majorité des nouveaux arrivants.
- Les réfugiés pour raisons économiques: au fond, ils ne fuient pas des persécutions
ou des violences, mais les conditions économiques précaires qui régnent dans
leur pays de provenance; ils viennent en Suisse pour y trouver une certaine
sécurité économique. C'est à leur intention qu'a été conçu l'instrument dit des
467

«pays exempts de persécutions». Les personnes arrivant des pays jugés sûrs, à
savoir de pays où l'on sait que personne ne subit des violences ou des
persécutions en raison de ses convictions politiques, sont renvoyées Selon la
procédure accélérée, à moins qu'elles parviennent à établir de façon crédible
qu'elles sont personnellement l'objet de persécutions. Pour les requérants en
provenance des autres pays, l'existence de persécutions doit être établie au
cours d'une procédure d'asile individuelle.
- Les immigrants illégaux: depuis peu, les autorités de police arrêtent de plus en
plus souvent des personnes qui, parties du deuxième ou du tiers monde, entrent
illégalement en Suisse, sans déposer une demande d'asile. La plupart de ces
personnes travaillent au noir. Elles spéculent sur le principe du non-refoule-
ment, en vertu duquel on ne peut refouler dans aucun pays les personnes qui ne
portent pas de papiers d'identité sur elles. Pour le moment, il n'y a pas de
procédure appropriée à leur situation. Le problème doit être traité dans le
cadre du projet de loi sur les migrations.
4 
Points fondamentaux
La procédure individuelle appliquée à ce jour implique déjà une sorte
d'examen collectif, qui pourrait servir de référence dans le cadre d'une
procédure séparée à laquelle participeraient les cantons et des organisa-
tions intéressées. S'agissant des réfugiés de la violence, il y a lieu d'élaborer
des programmes internationaux d'aide au retour.
41 
Difficultés de la procédure individuelle
La politique suisse en matière d'asile a subi, depuis l'adoption de la loi sur l'asile
en 1979, une évolution considérable. Alors qu'à l'époque, elle était encore forte-
ment imprégnée de l'image du réfugié classique, les autres catégories de requé-
rants d'asile ont, depuis, peuplé davantage le paysage. Preuve en est la stratégie
des années 90 pour une politique des réfugiés et de l'asile, présentée par un
groupe de stratégie interdépartemental en 1989, et qui a conduit en 1991 au
rapport du Conseil fédéral concernant la politique des étrangers et de l'asile. Sont
destinés à promouvoir les efforts de coopération internationale le projet d'une
plate-forme stratégique fondé sur des consultations entre seize Etats au cours de
l'année 1991, le nouveau traité entre la Suisse et l'Allemagne concernant la
réadmission de personnes à la frontière ainsi que les tentatives actuelles du
Conseil fédéral de conclure un traité parallèle à la Convention de Dublin et aux
Accords de Schengen-Pologne, cela afin d'empêcher, grâce à l'obligation de
réadmission des personnes à la frontière, qu'une même personne ne dépose des
demandes d'asile multiples.
Mais c'est toujours essentiellement dans la procédure d'asile classique que la
pratique actuelle des autorités suisses se heurte au problème des réfugiés. Le droit
international, notamment la Convention sur les réfugiés, oblige la Suisse à
examiner, pour chaque étranger requérant l'asile et prétendant qu'il est poursuivi
468

dans son pays en raison de sa race, de sa religion ou de ses convictions politiques,
s'il est admissible de le renvoyer dans son pays. Selon le principe de l'Etat de droit,
cet examen doit intervenir au cours d'une procédure permettant à l'intéressé de
défendre ses droits élémentaires. Cette procédure peut revêtir une forme ra-
tionnelle et efficace, mais elle ne doit violer aucune garantie internationale ou
constitutionnelle; elle ne doit pas, en particulier, limiter le concours de la
personne concernée au point de la blesser dans sa dignité.
La pratique des autorités fédérales pose donc de hautes exigences. Ce genre de
procédure se heurte principalement à la difficulté suivante: les instances de
décision doivent se prononcer sur des faits qui se sont produits à l'étranger, elles
doivent connaître des cultures étrangères, ainsi que l'état psychique de tierces
personnes; elles doivent juger du «bien-fondé de la crainte» éprouvée par celles-ci
face à des préjudices sérieux, ou de l'existence d'une «tension psychique insuppor-
table». A cela s'ajoute l'engagement administratif considérable qu'impliqué cette
procédure, vu le nombre croissant des demandeurs d'asile. Rendement et efficaci-
té administrative sont certes des conditions nécessaires, mais qui mettent en
danger l'approche humanitaire et respectueuse des principes de l'Etat de droit
inhérente à la procédure d'asile. La Commission de gestion a déjà eu l'occasion de
s'exprimer à ce propos lors de l'examen de nombreux points de détail.
A l'intérieur des limites juridiques imposées à l'examen individuel, le mode
d'appréciation a cependant évolué. Etant donné l'augmentation du nombre des
requérants ne correspondant pas au profil du réfugié classique, les demandeurs
sont parfois moins considérés comme des individus que comme les représentants
d'une catégorie de réfugiés ou d'un pays de provenance. Au lieu de se demander si
telle personne est victime d'une violation des droits de l'homme, on cherche à
savoir si les droits de l'homme sont respectés dans son pays d'origine. Ce n'est
finalement plus l'individu qui fait l'objet d'une évaluation, mais le pays de prove-
nance. L'évaluation du pays est déterminante; au cours de l'examen individuel,
c'est essentiellement un examen collectif qui a lieu. Ce phénomène trouve son
expression la plus évidente dans la notion de «pays exempts de persécutions»: le
Conseil fédéral décide, se fondant sur l'évaluation des pays qui émane de l'ODR,
si un pays présente la sécurité nécessaire sous l'angle des persécutions, en d'autres
termes si la situation y est suffisamment stable et conforme aux droits de l'homme
pour que ses ressortissants ne soient pas tentés de demander asile ailleurs. Les"
requérants en provenance d'un pays ainsi déclaré sûr ont contre eux la présomp-
tion de ne pas être persécutés. Le contraire est valable pour l'admission provisoire
des réfugiés de la violence, qui est décidée lorsqu'on constate que, dans le pays de
provenance, certains groupes sont systématiquement mis en danger. Mais dans les
deux cas, les décisions sont rendues au cours d'une procédure individuelle,
elle-même basée sur un examen collectif.
De l'avis de la Commission de gestion, la procédure d'asile est marquée par le
dilemme suivant:
Autrefois, accorder l'asile constituait un acte politique du gouvernement. Au-
jourd'hui, le droit international et le droit interne de notre Etat de droit
garantissent aux réfugiés que leur demande sera traitée selon une procédure
ordinaire, pour autant que certaines conditions soient remplies. Ainsi, il n'est plus
3l ' Feuille fédérale. 146' année. Vol. V 
- 
469

possible de renvoyer les réfugiés dans leur pays de provenance et, lorsque les
conditions fixées par la loi sont réunies, les autorités sont tenues de leur accorder
l'asile. En dépit de cette nouvelle garantie offerte aux réfugiés, il subsiste un
décalage entre le droit en matière d'asile et la politique d'asile. Cette dernière est
tributaire de la situation politique intérieure. On constate à différents stades de la
procédure individuelle que l'influence politique ne disparaît pas totalement.
Même lors de l'appréciation juridique des demandes d'asile, les personnes
appelées à prendre une décision sont obligatoirement influencées par leur
conception de la vie, marquée par des aspects politico-culturels, notamment
lorsqu'elles doivent évaluer la crédibilité de requérants d'asile; ces personnes
doivent en effet se prononcer sur les demandes d'individus appartenant à une
culture étrangère.
La plupart des multiples procédures individuelles sont réduites à un simple examen
collectif. Il n'est guère possible de faire machine arrière sur ce point. Par contre, il
serait souhaitable de réserver la procédure individuelle à ce qui doit véritablement être
jugé de manière individuelle et de procéder à un examen collectif en appliquant une
procédure collective étendue et affinée.
D'une manière générale, la procédure individuelle reste toutefois la procédure la plus
apte à assurer la protection des étrangers qui ont besoin de protection.
Le droit de bénéficier de la protection de l'Etat de droit et les critères judiciaires dans
le domaine de la procédure administrative s'appliquent donc pleinement lorsqu'il
s'agit de la sauvegarde des droits de procédure et de rétablissement des faits au niveau
individuel. L'examen des facteurs ayant des effets collectifs - l'évaluation des pays, de
la violence qui y règne et de leurs caractéristiques culturelles - devrait toutefois se faire
davantage dans le cadre d'une procédure collective, à laquelle les œuvres d'entraide
devraient être associées.
42 
Admission provisoire avec programme d'aide au retour
Aujourd'hui déjà, le Conseil fédéral prend des décisions dans le cadre de
procédures collectives à propos de l'admission provisoire de victimes de guerre (p.
ex. en provenance de Bosnie-Herzégovine). L'intention prévalant toujours à cette
occasion est de renvoyer les personnes intéressées dès que possible dans leur pays
de provenance. L'ODR a développé, avec le Sri Lanka notamment, un pro-
gramme d'aidé au retour. Il a négocié avec ce pays un projet encourageant le
retour volontaire ainsi qu'un accord à propos du rapatriement des ressortissants
sri lankais, accord qui, après de longs atermoiements, a finalement été signé par le
Sri Lanka. La principale difficulté rencontrée dans la conclusion de cet accord a
été l'absence d'une volonté commune sur le plan international. Ainsi, le gouverne-
ment du Sri Lanka a réussi à procéder avec la Suisse à un échange de notes devant
servir ensuite de modèle à des échanges de notes individuels avec d'autres Etats
européens. La Norvège et la Suède renvoient cependant des ressortissants sri
lankais sans avoir recours à un tel accord; la France et la Hollande veulent se
joindre à cette pratique. D'autres Etats attendent les expériences que notre pays
va faire avec son modèle de rapatriement. La pratique actuelle n'a donc pas le
caractère d'une politique définie à l'échelon international. Les principaux pays
d'accueil devraient mener en commun des programmes efficaces d'aide au retour.
470

Parallèlement à ces esquisses de solution, le professeur Walter Kälin a élaboré un
programme destiné au retour des réfugiés de la violence, programme qui, de l'avis de
la Commission de gestion, mérite un examen approfondi1^:
Les réfugiés de la violence doivent, sur la base d'une décision collective du Conseil
fédéral, être admis provisoirement par le biais d'une procédure simplifiée. La Suisse
doit en même temps, en collaboration avec d'autres Etats et des organisations
internationales, exercer son influence sur le pays de provenance, en engageant tous ses
moyens de politique extérieure, afin que puissent être créées là-bas les conditions
nécessaires à un retour dans la sécurité et la dignité. Il sera exigé de l'Etat de
provenance, par des moyens de pression (y compris la procédure de droit inter-
national) qu'ils garantissent aux rapatriés la sécurité de droit et de fait. Des organes
internationaux doivent être autorisés à vérifier l'existence de cette sécurité dans le pays
en question. En contrepartie, la Suisse et les autres pays d'accueil s'engagent à fournir
une assistance économique et une aide au développement, dans le but d'encourager la
réintégration économique et sociale des personnes renvoyées, ce qui profitera du
même coup à ceux qui étaient restés au pays. 
\
Si un accord a été passé avec l'Etat de provenance, on peut même exiger des
demandeurs d'asile qu'ils y retournent contre leur gré; ainsi la décision d'ad-
mission provisoire les concernant pourra être annulée. Il n'y a donc pas à engager
de nombreuses procédures d'asile. L'effort financier consenti à titre d'aide
apportée sur place sera partiellement compensé par l'économie des frais de
procédure et d'assistance qu'occasionnent les requérants; l'autre partie de ces
dépenses se justifie par la prévention contre l'afflux de futurs réfugiés qui, sans
cette aide, se rendraient en Suisse ou dans d'autres Etats-refuge.
Ce modèle prendrait toute sa signification si la notion de réfugié de la violence
faisait l'objet d'une définition moderne. Elle ne couvrirait pas uniquement le cas
de persécution générale et systématique d'un groupe de population par des
autorités étatiques, mais toutes les personnes qui, «en regard de la situation
politique régnant dans leur pays d'origine, caractérisée par la guerre, la guerre
civile ou une situation générale de violence, (...) ne peuvent y retourner»
(message du Conseil fédéral à l'appui de l'APA de 1991, FF 1990 II 625), sans
qu'elles soient elles-mêmes en réel danger. Une commission d'experts mandatée
par le DFJP a déjà examiné ces problèmes dans le cadre de la révision de l'APA.
Une politique cohérente envers les réfugiés de la violence, moyennant la mise en
œuvre de programmes d'aide au retour, aurait également un effet bienvenu sur la
politique intérieure.
Elle manifesterait la volonté d'empoigner les problèmes à la racine et de renvoyer
les gens. Elle démontrerait également, qu'en lieu et place de solutions d'ordre
procédural sur le plan national, il faudrait élaborer des solutions de politique
extérieure.
') Walter Kaelin et Alberto Achermann: Rückkehr von Gewaltflüchtlingen in Sicherheit und
Würde: Ein neues Instrument der Flüchtlingsaussenpolitik? Détection avancée 121/1992,
publié par le Conseil suisse de la science.
471

43 
Examen collectif à l'occasion de l'évaluation des pays
L'idée des programmes d'aide au retour montre l'importance de l'évaluation des
pays faite par Ï'ODR. Celle-ci représente aussi, dans le cadre de la procédure
ordinaire, cette part d'examen collectif contenue dans une requête d'asile et qui
ne' peut être concrétisée de manière adéquate dans la procédure individuelle. A
l'heure actuelle, chaque cas oppose les requérants et les autorités administratives
au sujet de la situation en matière de persécutions dans des pays sensibles. Les
partis politiques, les œuvres d'entraide et les autorités se lancent dans des débats
publics sur la situation régnant dans les contrées dont sont issus les requérants
d'asile, par exemple à propos de la Turquie et de la province du Kosovo. S'agissant
de ces deux régions, les débats sont certes nécessaires, mais il manque une
procédure adéquate. Dans chaque cas, le fonctionnaire de l'ODR est contraint
par les directives internes de s'informer de l'évaluation des pays faite par la
section compétente de l'ODR et, en conséquence, de mettre en doute la
crédibilité des assertions contraires émanant des demandeurs d'asile; le débat
public ouvert à ce .propos souffre de l'absence d'une procédure où les partis et les
oeuvres d'entraide pourraient exercer leur influence de manière appropriée sur
l'évaluation des pays faite par l'ODR. Celui-ci est également tenu, en vertu de son
pouvoir décisionnel découlant de la loi sur l'asile, de se référer à sa propre
évaluation des pays. Il tient celle-ci secrète, car il redoute que, sans cela, les
requérants n'inventent des biographies en fonction de l'évaluation en question et
qu'ils soient ainsi difficiles à démasquer. En fait, si l'ODR accepte les informations
des œuvres d'entraide fournies à des fins d'évaluation des pays, il demeure
toutefois plus réservé à l'égard d'un partenariat avec elles; le Département fédéral
des affaires étrangères, de son côté, témoigne d'une attitude plus ouverte à leur
égard. Le débat suscité par les divergences de vues des diverses autorités et
organisations - différends découlant tout naturellement des rôles spécifiques
joués par chacun en ce domaine - engendre de part et d'autre une vaine débauche
d'énergie.
De l'avis de la Commission de gestion, il s'agit d'examiner une procédure qui donne
forme à cette discussion et débouche sur une décision, en matière d'évaluation du
pays, qui puisse être obligatoire pour chaque cas d'espèce. Aux côtés de l'ODR et du
Département fédéral des affaires étrangères, ce sont surtout les œuvres d'entraide
(vraisemblablement représentées par l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés) qui
doivent participer à cette procédure collective. Les cantons, qui, dans le cadre du
refoulement de requérants dont l'asile a été refusé, sont directement confrontés à la
cohérence de l'évaluation des pays, devraient également pouvoir faire leurs expériences
dans le cadre d'une consultation formelle. Grâce à ce dialogue élargi, la Commission
de gestion attend des partenaires de la Confédération qu'ils privilégient l'entretien
direct avec celle-ci et qu'ils recourent moins souvent aux médias.
Les décisions ainsi rendues dans le contexte de l'évaluation des pays pourraient se
fonder sur trois hypothèses:
- dans le pays concerné règne une sécurité suffisante en matière de persécutions (pays
exempts de persécutions) et il en résulte pour les requérants une présomption de
défaut de la qualité de réfugié;
- dans le pays en question prévaut une situation de violence, et la condition
nécessaire à une admission provisoire est donc donnée;
472

- dans le pays concerné régnent, selon la région et la catégorie de requérants, des
conditions diverses ne permettant pas de définir une présomption générale.
En conséquence, dans ce dernier cas, le résultat de la procédure collective ne peut
représenter qu'une évaluation générale n'ayant pas d'effet juridique immédiat. Alors
que le Conseil fédéral continuerait de statuer sur la sécurité en matière de persécutions
ou sur la situation de la violence, l'ODR conserverait le pouvoir de décision dans la
troisième hypothèse. Il n'est pas nécessaire de prévoir un droit de recours spécial.
Toute évaluation de pays est valable jusqu'à sa révision. Tout organe intéressé ou toute
organisation autorisée peut proposer, preuves à l'appui, une telle révision. Dans la
mesure du possible, l'évaluation ainsi faite doit être comparée avec les analyses
effectuées dans d'autres pays-refuge et intégrée à un diagnostic harmonisé à l'échelon
européen.
Cette méthode permettra d'autant plus d'alléger la procédure individuelle que les
demandeurs d'asile ne pourront pas se prévaloir d'une évaluation s'écartant de la
situation générale de leur pays. Leur droit se limitera à prouver, sur la base de
l'évaluation générale officielle de leur pays - qui leur sera connue - dans quelle
mesure leur situation s'en écarte éventuellement; ils devront rendre vraisemblable
qu'ils sont l'objet de persécutions ou qu'ils ont des craintes fondées de se voir
exposés à de sérieux préjudices. Libre à eux de fournir à l'ODR ou aux œuvres
d'entraide des éléments supplémentaires pour l'examen de la situation. Leurs
droits en matière procédurale, reconnus par le droit international et constitution-
nel, ne seront pas violés par cette méthode à deux paliers.
L'idée esquissée ici à propos d'un nouveau modèle de procédure exige .un examen
plus approfondi ainsi qu'une forme légale. Si le modèle se réalise, il y a lieu d'en
attendre une efficacité supérieure et une meilleure acceptation de la politique des
réfugiés portant sur des pays sensibles. La procédure actuelle de l'évaluation des
pays n'est pas suffisamment adaptée pour créer, sous l'angle de la fiabilité du
jugement porté, la confiance nécessaire auprès des intéressés, du public et des
cantons.
L'ODR possède à l'heure actuelle une section «Information sur les pays et
analyses de situation» au sein de laquelle un service d'information gère une
documentation constamment mise à jour. Ce service dispose aujourd'hui de plus
de 500 000 informations; chaque semaine, s'y ajoutent à peu près 1000 informa-
tions. Pour ce faire, le service utilise des sources officielles, des rapports d'œuvres
d'entraide nationales et' internationales ainsi que des renseignements que les
ambassades recueillent par l'intermédiaire de personnes de confiance issues des
pays de provenance. L'évaluation de ces données débouche sur un rapport de la
situation, étoffé au niveau de la direction de l'ODR par des avis émanant des
divisions de la procédure d'asile. A l'occasion de rapports oraux de la direction de
l'ODR, des conclusions sont tirées de ces documents. Ainsi la véritable analyse de
la situation est-elle consignée au procès-verbal de la séance de direction et
demeure secrète. Si le Conseil fédéral doit décider si un Etat peut être qualifié de
pays exempt de persécutions, ou décider d'une mesure d'admission, ces docu-
ments sont alors adressés au DFJP, munis d'une proposition, ainsi qu'au DFAE,
pour avis.
473

Personne d'autre n'a connaissance de ces dossiers. Mais les organes cantonaux de
la police des étrangers reçoivent régulièrement des bulletins d'information sur les
pays; ils peuvent y puiser des renseignements généraux sur les pays de provenance
les plus importants ainsi qu'une chronologie des événements déterminants qui s'y
déroulent. Ces organes de police obtiennent en outre des copies de communiqués
de presse relatifs aux événements se produisant dans ces mêmes pays. Toutefois,
les évaluations proprement dites ne sont pas disponibles.
L'opposition aux décisions de renvoi, telle qu'elle s'est manifestée dans le cas des
Kurdes de Nidwald et des Albanais du Kosovo à Berne, doit être considérée
comme la démonstration que l'évaluation des pays faite par la Confédération
rencontre non seulement la défiance de différentes couches de la population, mais
aussi celle de certaines autorités cantonales compétentes. Certes, les cantons
n'ont qu'un simple mandat d'exécution, une fois que la décision de renvoi de la
Confédération est rendue. Mais les gouvernements cantonaux ne sont jamais, en
leur qualité d'autorités politiques, de simples instances d'exécution au sens où des
autorités de police le seraient. Ils doivent assumer une responsabilité politique
envers leur population et s'assurer que l'exécution des décisions fédérales est
acceptable sur le plan matériel et politique. Voilà qui exige de la part des autorités
fédérales une politique d'information ouverte et continue des gouvernements
cantonaux à propos des évaluations de pays. Lorsque les cantons se sentent liés
aux décisions fédérales relatives aux Etats concernés, le danger s'amenuise de voir
leurs exécutifs appuyer l'opposition publique, sans connaître le détail des motifs
qui ont conduit à l'évaluation.
Jusqu'à présent, le Département fédéral de justice et police a toujours informé les
gouvernements cantonaux, notamment par l'intermédiaire de la Conférence des
chefs des départements cantonaux de justice et police et de la Conférence des
directeurs cantonaux des affaires sociales, ainsi que par leurs commissions
paritaires. En outre, l'ODR est prêt à ouvrir ses dossiers à tout directeur de la
police. Le Département a considéré jusqu'à présent que ces moyens étaient
suffisants. Mais de l'avis de la Commission de gestion, l'expérience a montré qu'ils
ne suffisaient pas. Par conséquent, il y a lieu d'approfondir ces échanges de vues avec
les cantons.
Il faut en outre envisager une amélioration générale de la politique d'information et
de communication de l'ODR envers le public, telle qu'elle est prévue par le plan
d'action défini par cet office en 1993. Ainsi, l'ODR veut non seulement améliorer
sa politique d'information, mais aussi chercher le dialogue avec la population.
Même si le précédent directeur de l'ODR a déjà entrepris des démarches
importantes dans ce sens, le public doit être amené à une meilleure acceptation de
la politique d'asile, grâce à une présentation transparente d'une politique co-
hérente de l'office.
474

Exécution du droit en matière d'asile: bilan
Le recul temporaire du nombre des demandes d'asile et les capacités
croissantes de la Confédération et des cantons en matière de procédure et
d'assistance ont conduit à une détente objective de la situation dans le
domaine de l'asile. Mais l'occasion qui nous est aujourd'hui offerte de
clarifier la situation à long terme, notamment sur le plan politique et dans
la conscience de la population, est actuellement mise en danger par les
mesures d'économie de la Confédération.
Les difficultés à maîtriser la quantité des demandes, qui ont marqué le problème
de l'asile jusqu'en 1991, sont largement sous contrôle. Il faut en rechercher
d'abord la cause dans le recul du nombre des requêtes. Depuis l'arrêté fédéral de
1991 sur la procédure d'asile, la Suisse est devenue moins attrayante en tant que
pays de destination. En outre, en raison de la situation économique de notre pays,
l'exécution a été assurée par les cantons de façon nettement plus cohérente
qu'auparavant. La situation délicate des finances fédérales a rendu les modalités
d'assistance moins attrayantes. Mais la guerre en ex-Yougoslavie, qui bloque de
nombreuses voies d'accès empruntées par les passeurs, est à l'origine du recul
momentané du nombre des demandeurs d'asile. Après avoir diminué de moitié en
1992, le nombre des requêtes est cependant à nouveau en progression.
La capacité de traitement et d'assistance des autorités suisses a sensiblement
augmenté au cours de ces dernières années (jusqu'en 1992). Cela se manifeste en
particulier dans le domaine de la procédure. En 1992, l'ODR a réglé le nombre
record de 37 000 demandes d'asile. C'était une conséquence directe de l'aug-
mentation du personnel, de la simplification de la procédure et de la concentra-
tion sur les pays d'où proviennent de nombreuses demandes. Selon le principe
«last in - first out», les demandes les plus récentes ont été traitées en premier lieu
et, à vrai dire, on a d'abord liquidé les cas simples et clairs. Comme, depuis lors, les
cas difficiles doivent également trouver une solution, et que les cas des 120 pays de
provenance doivent être réglés, la capacité a, en moyenne, quelque peu diminué.
En 1993, près de 30 000 cas ont fait l'objet d'une décision. Le goulet d'étrangle-
ment de la procédure se situe essentiellement, à l'heure actuelle, au niveau de la
Commission de recours en matière d'asile1'.
Dans l'ensemble, on constate que les exigences principales du groupe de travail sur
l'asile des partis gouvernementaux sont remplies. En principe, l'ODR statue sur les
demandes dans un délai de trois à quatre mois. Pratiquement, tous les cantons
procèdent à la première audition dans les 20 jours.
Dans le domaine de l'assistance, les capacités des cantons et des œuvres d'entraide
ont été largement renforcées depuis 1991. Alors qu'auparavant les requérants
d'asile pouvaient choisir librement le lieu de leur séjour en Suisse, et qu'il en
résultait des charges réparties inégalement entre les cantons, la réglementation en
matière d'attribution, en 'vigueur depuis 1988, crée une répartition équilibrée
entre les structures d'accueil cantonales. Comme, à un moment donné, les cantons
!) Cf. chiffre 655.
475

avaient pratiquement épuisé leurs capacités d'hébergement, ils ont cédé partielle-
ment leurs contingents aux communes et aux œuvres d'entraide. Ainsi, des
structures ont été établies en Suisse, qui peuvent héberger jusqu'à 50000
demandeurs d'asile. A la faveur de la réduction du nombre des demandes en 1992,
les moyens ont été réduits en partie, et les communes ont été déchargées.
L'ODR a consenti des efforts notables pour augmenter son efficacité. Il a fait appel
à une entreprise-conseil afin d'organiser ses méthodes de travail selon des critères
économiques et de se doter d'un système de comptabilité transparente et
uniforme des coûts et des prestations. L'entreprise consultée a constaté que des
délais d'attente pouvaient encore être réduits lors du traitement des demandes,
que celui-ci devrait être confié plus souvent aux centres d'enregistrement ou, à
tout le moins, être placé -sous la seule responsabilité d'un chef de section
déterminé. L'ODR a déjà largement tiré profit de ces suggestions. Il en va de
même de l'introduction d'une nouvelle comptabilité des coûts et d'un service de
révision de l'ODR, dans le secteur de l'assistance.
La Commission de gestion constate avec satisfaction que l'on a fait d'énormes progrès
dans la maîtrise quantitative des demandes d'asile. Elle reconnaît les efforts de la
Confédération, des cantons et des œuvres d'entraide en vue d'assurer l'exécution du
droit en matière d'asile.
Le recul des demandes enregistrées en 1992 a permis, au niveau des cantons et de
l'office, de liquider partiellement la montagne des cas en suspens.
A fin 1992, il n'y avait plus, au total, qu'environ 2000 demandes en suspens auprès
des cantons; jusqu'à fin 1993, l'ODR a réglé la plupart des demandes qui dataient
de 1990 ou d'années antérieures. Font exception les demandes de ressortissants sri
lankais, dont on n'a pas su pendant longtemps si elles devaient être traitées selon
la procédure individuelle. Indépendamment de cela, toutes les demandes sont
actuellement traitées avant l'échéance des quatre ans, qui constitue la limite qui
s'applique aux solutions humanitaires. Mais l'évolution la plus récente apparaît
déjà sous des jours moins favorables. C'est ainsi que l'ODR n'a pas été en mesure
de réduire l'excédent de requêtes avant la mi-1993 (à 28 000 demandeurs d'asile,
ce qui constitue le niveau le plus bas). Depuis lors, le nombre des demandes en
suspens a plutôt tendance à augmenter. En 1993, la Commission de recours en
matière d'asile a pu réduire ces nombreux cas en suspens concernant plus de
16 000 personnes (soit 9200 cas) à moins de 13 000 personnes (soit 7000 cas). Mais
elle reste un goulet d'étranglement dans la procédure d'asile. Si les conditions
demeurent inchangées, il faudrait attendre encore jusqu'à la fin de 1995 pour
ramener le nombre astronomique de cas en suspens au nombre requis (3000 cas
concernant 5000 personnes).
Dans ce contexte, le personnel constitue le principal facteur de régulation. La
Commission de recours en matière d'asile travaille, avec 189 postes, à 90 pour cent
seulement de son effectif autorisé. En 1993, l'ODR a dû se défaire de 50 de ses 500
collaborateurs. Le motif en était la réaction du Conseil fédéral à la décision de
l'Assemblée fédérale de supprimer, dans le cadre du budget 1993, 300 emplois
dans l'administration générale de la Confédération. Le Conseil fédéral a éliminé
50 postes à l'ODR parce que le recul des demandes semblait le justifier et que le
débat de politique intérieure sur l'asile exigeait un.geste se traduisant par des
476

économies. La Commission de gestion comprend aussi bien la réduction de
personnel demandée par le Parlement que la décision du Conseil fédéral. Sous
l'angle économique et humain, il faut toutefois déplorer une telle réduction
imposée à l'ODR. Celle-ci constitue la cause essentielle de la lenteur du
traitement des cas en suspens. D'après l'expérience de l'ODR, l'excédent de cas
ne pourra être réduit, avec l'effectif actuel (450 postes), que si le nombre des
demandes passe en dessous de 30 000 en 1994. Si le personnel devait encore
diminuer, on devrait de nouveau s'attendre à une augmentation des cas en
suspens. En outre, l'office a calculé que chaque emploi économisé coûte sept fois
plus en frais d'assistance, frais que la Confédération doit assumer pour ne pas
avoir traité dés demandes. La diminution de l'effectif s'avère donc improductive
dans ce secteur et ne peut en aucun cas se poursuivre avant que l'excédent de cas
en suspens ne soit liquidé. La politique cohérente suivie par le Département
fédéral de justice et police visant à accélérer la procédure a été entravée par la
réduction du nombre des postes, de sorte que la situation en matière d'asile ne
. peut être réglée de la manière souhaitée. Il en résulte inévitablement de longues
procédures et de graves problèmes humains au moment du renvoi.
Comme, en raison de la croissance du chômage en Suisse, les demandeurs d'asile
ont dû recourir davantage à l'assistance au cours des dernières années, il faut
s'attendre à ce que les dépenses afférentes augmentent d'environ un tiers. La
montagne des cas en suspens provoque donc même une augmentation des
charges.
La Commission de gestion est d'avis que, dans l'ensemble, la situation s'est nettement
améliorée sur le plan de l'exécution du droit en matière d'asile. La situation objective
ne correspond plus au sentiment subjectif de larges milieux de la population et de la
politique, dont l'attitude reflète les conditions alarmantes de 1991. C'est pourquoi le
degré de priorité dont bénéficie la politique d'asile suivie par la Confédération et les
cantons ne doit en aucun cas être réduit.
6 
Potentiel stratégique
61 
Conflit entre l'objectif d'efficacité à court terme et les buts
à long ternie
Les autorités devraient profiter de la détente momentanée pour se prépa-
rer aux variations futures des flux de réfugiés. Leurs capacités doivent être
organisées de telle sorte qu'elles puissent s'adapter au nombre changeant
des demandes. Le projet «Potentiel stratégique des autorités d'accueil,
d'encadrement, de décision et d'exécution dans le domaine de l'asile et des
réfugiés» du DFJP constitue un pas dans cette direction. Les cantons et les
œuvres d'entraide ont besoin d'une forme d'assistance correspondante.
La condition nécessaire à l'élaboration d'un modèle stratégique est une évalua-
tion réaliste du potentiel actuel. Celui-ci ne peut être déterminé qu'à la faveur
d'une connaissance exacte des moyens que la charge de travail momentanée
permet de supprimer. Des adaptations vers le haut ou vers le bas peuvent être
décidées en fonction de ce critère. La fluctuation des prévisions de l'ODR au
477

courant de l'année 1993 en matière de règlement des cas montre bien que cela
n'est pas si simple. Alors que le précédent directeur prévoyait, au début de 1993,
que les cas en suspens ne seraient plus que de 10 000 à la fin de l'année, son
successeur a estimé, fin 1993, que cet objectif ne pourrait être atteint avant un an
et demi au plus tôt. La raison essentielle de telles différences est à rechercher dans
la diminution des cas réglés par l'ODR et dans les prévisions divergentes
. concernant le traitement des demandes des ressortissants sri lankais: il y a peu de
temps que l'on sait que deux tiers de ces demandes environ doivent être traitées
selon la procédure individuelle, alors qu'il faut chercher une solution humanitaire
pour les autres.
Bien que la liquidation de la montagne de cas en suspens ne progresse que
lentement et que le nombre des demandes augmente de nouveau sensiblement, la
Confédération part manifestement de l'idée, s'agissant de l'attribution des res-
sources, que des économies sont aujourd'hui possibles de la part des instances
fédérales et cantonales. Cette idée se manifeste d'abord par la diminution de
l'effectif de l'ODR, ainsi que par les limites budgétaires fixées pour 1994: le DFJP
y a ramené ses prévisions relatives au nombre de demandeurs d'asile de 30 000 à
27 500. Le nombre de postes d'encadrement cantonaux subventionnés par la
Confédération s'en ressent immédiatement. La Commission de gestion considère
que ce démantèlement des capacités se justifie moins par des conditions objectives que
par le fait que le DFJP se voit contraint, compte tenu de la situation financière de la
Confédération, de trouver en ce domaine aussi des compromis d'ordre politique et
collégial; mais ceux-ci ne parviennent pas à convaincre sur le plan matériel.
Malgré ces circonstances aggravées, les exigences d'un modèle stratégique de la
Confédération et des cantons doivent être définies de telle sorte qu'un potentiel
présentant des capacités optimales en matière d'adaptation à de nouveaux
développements" puisse être garanti. Il est bien normal qu'un tel potentiel
stratégique nous en coûte. Il s'agit de maintenir l'infrastructure adéquate à un
niveau où l'on soit en mesure de l'étoffer rapidement. C'est important, surtout
pour des raisons de politique intérieure. Les autorités doivent inspirer confiance à
propos de leur aptitude à aménager la procédure d'asile avec célérité, en cas de
nouvelle augmentation du nombre des demandes. A cet effet, il faudrait éviter, à
l'heure où le débat politique devient plus acharné, que les coûts engendrés par les
demandeurs d'asile augmentent plus que proportionnellement. En outre, il sera
plus profitable à la Confédération de maintenir une certaine réserve à long terme
que de supprimer l'infrastructure pour la réinstaller sous la pression du moment.
Le potentiel des infrastructures doit être immobilisé de telle manière qu'il puisse
être rapidement reconstitué. En tout état de cause, il est économiquement indiqué
d'éviter une nouvelle accumulation de cas en suspens.
La Commission de gestion estime que le conflit entre les économies à court terme et
une «prévention nationale»'à long terme en matière d'asile doit, en principe, être
tranché en faveur du long terme. Dans cette optique, il faut donc chercher les solutions
les plus économiques.
478

62 
Le projet de la Confédération intitulé «Potentiel stratégique
des autorités d'accueil, d'encadrement, de décision et
d'exécution dans le domaine de l'asile et des réfugiés»
L'ODR a élaboré un document de base définissant le potentiel stratégique de la
Confédération dans le domaine de l'asile et des réfugiés en situation ordinaire. La
Confédération doit être ainsi en mesure de réagir promptement et avec souplesse
aux arrivées de requérants d'asile-et d'étrangers recherchant une protection. La
capacité de base doit être organisée, selon ce modèle, pour 25 000 demandeurs
d'asile par an. Sur la base des chiffres tirés de l'expérience de l'ODR, cet
engagement exigerait 375 postes au moins (162 auprès de la Commission de
recours en matière d'asile). La durée moyenne de la procédure doit être, en
première instance, de quatre mois, et en deuxième instance de trois à quatre mois
. (si l'on inclut le délai de recours, le délai pour rendre une décision définitive
passera de six mois à huit ou neuf mois). La première instance a besoin, sur 25 000
demandes, d'un nombre minimum de cas en suspens d'à peu près 8500, cas qui
reviennent trois fois l'an sur son bureau. Pour la deuxième instance, ce nombre
s'élève, pour un taux de recours de 60 pour cent ou pour 15 000 recours, à 5000. La
montagne actuelle de cas en suspens auprès des deux instances doit être ramenée
à ces valeurs pour que le modèle de base puisse être appliqué.
La Confédération serait, selon ce modèle, en mesure de recevoir jusqu'à 50 000
personnes par an et de les répartir entre les différents cantons. Pour ceux-ci, elle
prévoit 1150 postes d'encadrement et 25 000 places d'hébergement (calcul en
fonction d'un séjour moyen de six mois).
Le projet peut également s'adapter vers le bas, car actuellement, seuls 200
fonctionnaires sont en service auprès de l'ODR. Pour le reste du personnel, les
rapports de travail peuvent être formulés avec souplesse. Au niveau de l'infras-
tructure, une réserve doit être ' constituée. Ainsi, tous les postes de travail
aujourd'hui disponibles doivent être maintenus. Ceux-ci ont été créés pour
l'essentiel à la faveur d'une utilisation extraordinairement dense des espaces à
disposition; celle-ci diminue actuellement, selon les possibilités. Mais en cas de
besoin, on peut revenir à l'état actuel.
Le projet prévoyait une première variante investissant le Conseil fédéral du
pouvoir de dépasser le plafond des effectifs fixé par le Parlement en accordant des
postes supplémentaire en cours d'année. Il prenait pour base une évaluation
approximative des postes nécessaires pour 1000 demandeurs d'asile. Un groupe
interdépartemental, se fondant sur une détermination nuancée des besoins en
personnel, a donc proposé une solution qui prend comme point de départ un
mandat de prestations que le Conseil fédéral a confié aux autorités compétentes
en matière d'asile. Ce mandat devrait être valable sur une longue période; il
faudrait en outre mettre à la disposition de ces autorités le personnel et
l'infrastructure nécessaires à sa réalisation. Au cas où les demandes d'asile et les
recours déposés dépasseraient les limites fixées par le mandat, le Parlement
devrait accorder au Conseil fédéral une réserve de postes auxiliaires et de fonds
afin que l'on vienne à bout de cet excédent de travail. Si, au contraire, l'évolution
de la situation permet au Conseil fédéral de réduire son mandat, les autorités
compétentes en matière d'asile devront réduire leurs effectifs en conséquence.
479

Le Conseil fédéral ri a pas encore pris de décision sur le projet de potentiel stratégique.
La Commission de gestion ne se prononcera donc pas ici sur les variantes.
Cependant, elle soutient le modèle du DFJP. Le traitement des problèmes de l'asile
posé des exigences très élevées en matière de capacité de réaction de l'administration.
Il est donc justifié d'adopter des règles particulières dans le domaine du plafonnement
des postes de travail, règles permettant au Conseil fédéral une plus grande souplesse
d'action.
- Cependant, des bases de calcul suffisantes 
sont une condition nécessaire à
l'établissement d'une gestion des postes de l'ODR et de la Commission de recours
en matière d'asile. Jusqu'à aujourd'hui, on manquait d'un controlling du personnel
permettant de vérifier les valeurs tirées de l'expérience qui ont été adoptées comme
base du modèle. Le Parlement a déjà fait savoir, dans le cadre d'une motion sur la
gestion des postes, qu'il est prêt à céder des compétences au Conseil fédéral en
matière de blocage des effectifs si les instruments destinés à une conduite qualitative
du personnel et à une gestion des postes sont créés.
- Quant à savoir si la montagne de cas en suspens pourra être liquidée en temps utile
à tel point que le modèle de potentiel stratégique puisse véritablement s'appliquer,
tout dépend de l'évolution future du dépôt de demandes. La décision du Conseil
fédéral d'accorder des autorisations de séjour humanitaires à quelque 6200
ressortissants sri lankais qui résident en Suisse depuis plus de quatre ans, ou de les
admettre à titre provisoire, permettra de réduire quelque peu le nombre des dossiers
en suspens. Toutefois, des décisions individuelles devront encore être prises pour
quelque 12 000 autres requérants sri lankais.
- Le projet, qui est encore théorique, est en voie de concrétisation sous l'impulsion
d'un groupe de travail interdépartemental. Lors de sa mise en pratique, il faudra
veiller, de l'avis de la Commission de gestion, à ce que les conditions pratiques du
succès puissent être rapidement adaptées aux variations du nombre des demandes.
Aussi le contact avec des anciens collaborateurs de l'ODR doit-il être privilégié, de
sorte que l'on sache à tout moment qui serait prêt à reprendre du service en cas de
besoin. Parallèlement au projet d'information mis au point pour parer aux
situations extraordinaires, les services d'information du département et de l'office
devraient se préparer à la tâche qui leur incomberait en cas de croissance minime,
mais déterminante sur le plan politique, du nombre des demandes d'asile.
En plus du modèle de potentiel stratégique, l'office a déjà prévu la gestion de
situations extraordinaires. On pense à des situations entre des conditions nor-
males et des conditions d'urgence, en d'autres termes, pour l'essentiel, à un afflux
de réfugiés de l'ordre de 4000 à 10 000 par mois, les moyens ordinaires étant
épuisés et le potentiel d'accueil de la population étant dépassé.
La Commission de gestion se félicite de l'existence d'un moyen de planification et
d'engagement pour les situations extraordinaires. Il lui semble important que de telles
circonstances soient prévues en collaboration avec les cantons, et que les questions
juridiques en suspens soient clarifiées d'un commun accord, par exemple les pro-
blèmes du droit de réquisition et de la mise sur pied de la protection civile.
480

63 
Le potentiel stratégique des cantons
Ces derniers temps, les cantons ont dû réduire leurs capacités dans le domaine de
la procédure et de l'assistance. S'agissant des exigences formulées par la Confédé-
ration en matière de rationalisation, ils soulignent cependant la nécessité d'une
capacité de réserve en cas de nouvelle augmentation du nombre de requêtes. Dans
le canton de Zurich, la couverture d'un futur besoin en personnel est assurée par
un contrat passé avec1 une agence de travail temporaire, laquelle assume le
recrutement et la formation du personnel complémentaire, au cas où un tel
personnel serait requis pour la procédure d'asile. Aux yeux de la commission, ce
modèle semble recommandable à d'autres cantons. Dans le secteur de l'assistance,
les capacités des communes, développées depuis 1988, ont subi un nouveau
démantèlement partiel. Il faut toutefois s'attendre à ce que, en cas de nouvelle
hausse des demandes d'asile, l'infrastructure des communes doive, une fois
encore, être mise à plus forte contribution. La Commission de gestion estime que
les capacités actuelles devraient être pour l'instant maintenues dans le secteur des
infrastructures. Un certain pouvoir d'appréciation doit revenir aux cantons, même si la
Confédération en assume les frais.
Dans la perspective d'une assistance optimale et rationnelle en faveur des requérants
d'asile en provenance déplus de 120 pays, il faut examiner si, à l'avenir, on ne devrait
pas déroger au principe de la répartition égale de tous les demandeurs entre les
cantons, quel que soit le pays de provenance, En effet, les personnes venant de pays qui
nous envoient peu de requérants devraient, dans la mesure du possible, être attribués
au même canton. Ces personnes se sentiraient mieux, et les charges liées à l'assistance
et à la traduction seraient moindres. Il y aurait cependant une condition à respecter: le
nombre des personnes d'un même pays rassemblées à l'échelon local devrait rester
faible, et il ne devrait pas s'agir d'un pays connaissant la guerre civile.
64 
'Le potentiel stratégique des œuvres d'entraide
Les œuvres d'entraide ont fourni ces dernières armées un travail précieux dans le
domaine de l'assistance aux requérants d'asile. La Commission de gestion pense
que leur collaboration demeure irremplaçable. En conséquence, les cantons qui ont
recours à elles doivent les placer dans une situation leur permettant de conserver
leur fonction. Ici se manifeste aussi le conflit entre l'objectif d'efficacité à court
terme et les buts à long terme. Lorsqu'il s'agit d'apporter une aide à des personnes
ayant d'autres systèmes de valeurs, un compromis pratique doit être trouvé entre
le système des instructions édictées par l'administration et la souplesse dans la
relation avec des gens d'une autre ethnie. Dans la phase actuelle du démantèle-
ment des capacités, il faut d'abord veiller à ce que l'expérience d'assistants
professionnels ne soit pas perdue. De l'avis des œuvres d'entraide, celles-ci ne
seraient en mesure aujourd'hui, ni sur le plan structurel, ni sur le plan du
personnel, de maîtriser un afflux soudain et croissant de demandeurs d'asile. Il
manque non seulement un projet auquel devraient participer dans un effort
commun la Confédération, les cantons et les œuvres d'entraide, mais aussi un
programme de formation dans la perspective d'une augmentation du nombre de
requérants ou de situations extraordinaires.
481

La commission en conclut que l'on ne devrait plus rogner pour le moment dans le
secteur de l'encadrement. Le dialogue entre la Confédération, les cantons et les
œuvres d'entraide au sujet de la stratégie future devrait être approfondi, et une doctrine
commune devrait être développée à propos de la qualité nécessaire en matière
d'encadrement et de la participation des œuvres d'entraide aux auditions.
65 
Problèmes divers
651 
Centres d'enregistrement
Depuis 1988, tous les étrangers désirant déposer une demande d'asile doivent
s'adresser à l'un des quatre centres d'enregistrement de Suisse. Ceux-ci recueillent
les données personnelles concernant les requérants, collectent leurs papiers
d'identité et complètent leur identification par un examen dactyloscopique. Ils
informent aussi, à l'aide d'une notice, les demandeurs sur les droits et obligations
attachés à la procédure d'asile. Enfin, ils recueillent tous les renseignements
nécessaires à la suite de la procédure. Les demandeurs d'asile sont questionnés
sur l'itinéraire de leur voyage et sur leurs motifs d'émigration. Sur cette base, des
décisions de non-entrée en matière peuvent être rendues (p. ex. lorsque les
demandeurs ont manifestement caché leur identité ou qu'ils ont déjà déposé une
demande d'asile en Suisse ou dans un autre pays d'accueil, ou lorsqu'ils violent
intentionnellement et de manière grossière leur devoir de collaboration). Sont
également possibles à ce stade des décisions positives concernant l'asile ou
l'admission provisoire si les conditions requises peuvent être considérées comme
réunies sans qu'il soit nécessaire de prendre d'autres renseignements. Enfin, les
centres d'enregistrement décident du renvoi dans un pays tiers si un requérant
peut y attendre l'issue de la procédure, ou si cet Etat est compétent pour traiter la
demande d'asile en vertu d'un traité.
Les centres d'enregistrement assument encore une série d'autres fonctions
relatives à la conduite de la procédure d'asile, telles qu'un premier tri des
demandes par catégories d'urgence.
La Commission de gestion reconnaît l'utilité des centres d'enregistrement. Lors de sa
visite du centre d'enregistrement de Genève, elle a recueilli une bonne impression
concernant le travail effectué par la direction et le personnel. Qu'il puisse y avoir, dans
le cadre d'une tâche aussi délicate, des différends entre les œuvres d'entraide ou que
des erreurs puissent entacher le traitement de certains cas est bien compréhensible et
ne change pas l'opinion globale, quelle que soit la critique à formuler dans tel ou tel
cas d'espèce.
652 
Demandeurs d'asile sans papiers d'identité
Une des difficultés essentielles de l'exécution des renvois à l'issue de la procédure
d'asile réside dans l'absence de documents de voyage garantissant la réadmission
du requérant par son pays de provenance. De nombreux demandeurs d'asile
cachent l'existence de papiers d'identité et violent ainsi leur devoir de collabora-
tion. L'ODR a donc publié une directive interne selon laquelle. les centres
d'enregistrement doivent exiger des requérants démunis de tout document de
482

voyage de fournir des pièces d'identité déposées éventuellement ailleurs avant de
pouvoir pénétrer dans le centre d'enregistrement. Dans sa troisième version,
datée du 10 juillet 1992, la directive précise que cette exigence ne représente pas
une condition d'ouverture de la procédure d'asile. Les demandeurs s'annonçant à
la loge d'un centre d'enregistrement sans papiers d'identité et ne pouvant pas
rendre crédible le fait qu'ils ne disposent vraiment pas de tels documents, se
verront rappeler leur obligation de collaboration et demander d'apporter des
papiers peut-être déposés ailleurs. Ils recevront une attestation prouvant qu'ils se
sont présentés à un centre d'enregistrement pour y demander l'asile. Les requé-
rants qui reviennent devront être pris en charge par le centre s'ils présentent des
pièces d'identité ou rendent vraisemblable le fait qu'ils n'en possèdent point.
Alors qu'avant la publication de cette directive quelque 40 pour cent des
demandeurs ne déposaient pas de papiers d'identité, il n'y a plus aujourd'hui que
15 pour cent d'entre eux qui se présentent à un centre d'enregistrement sans ces
documents. La directive représente donc un moyen d'exécution efficace de
l'obligation de collaboration du requérant. Mais elle a pour conséquence qu'envi-
ron 50 pour cent des personnes sans pièces d'identité ne se présentent plus auprès
du même centre d'enregistrement. L'ODR ne sait pas combien d'entre eux
s'annoncent à un autre centre en Suisse, ou auprès d'un autre pays d'accueil. 11
faut donc admettre que la mesure a un effet intimidant sur certains demandeurs
qui, alors, renoncent parfois à déposer une demande en Suisse, même s'ils sont de
véritables réfugiés.
Voilà pourquoi la directive précitée est source de litige entre les autorités
fédérales et les œuvres d'entraide. Celles-ci y voient une condition d'admission
contraire à la procédure d'asile. Refuser l'accès à la loge d'un centre d'enregistre-
ment à un requérant est un signe évident de rejet, sans compter toutes les
barrières linguistiques existantes. En outre, l'ODR estime que la procédure d'asile
n'est ouverte que lorsque les demandeurs ont consenti les efforts que l'on peut
raisonnablement attendre d'eux pour établir leur identité. Du point de vue de
l'office, il ne s'agit là que de modalités du dépôt de la demande, autrement dit
d'exigences semblables à celles que les requérants rencontreront tout au long de la
procédure administrative.
Une œuvre d'entraide a procédé à une enquête dans un centre d'enregistrement
afin d'établir comment cette directive de l'ODR était appliquée; elle a constaté
que, dans certains cas, la pratique s'en écartait. Ainsi en serait-il du droit des
demandeurs de recevoir l'attestation prouvant qu'ils se sont présentés au centre
d'enregistrement concerné pour y déposer une requête d'asile. Il en irait de même
de l'obligation, lors du deuxième entretien, d'interroger les requérants; l'interro-
gatoire au sujet des motifs invoqués pour l'absence de papiers d'identité ne devrait
pas être mené uniquement par du personnel de Securitas, mais bien par des
personnes qualifiées du centre. Enfin, celles-ci ne seraient pas habilitées à juger si
les papiers fournis sont falsifiés ou non. Ces droits des requérants, et d'autres
encore, ne seraient pas toujours pleinement garantis dans la pratique.
Le secrétariat central de l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés juge la pratique
et la directive illégales. Selon lui, l'ODR se réserve de la sorte le droit de
déterminer à quel moment la procédure d'asile est ouverte en cas de demandes
non étayées par des papiers conformes. A ses yeux, la loi sur l'asile ne confère pas
483

un tel pouvoir d'appréciation aux autorités. Bien plus, il estime que la procédure
d'asile est ouverte dès le premier entretien. Enfin, les modalités actuelles
aboutissent, selon lui, à une procédure d'admission qui a été formellement rejetée
par le législateur lors de l'adoption de l'APA.
La Commission de gestion est d'avis que les requérants d'asile qui cachent leurs
papiers d'identité font un usage abusif des garanties que leur octroie notre procédure
d'asile, dans le respect des principes de l'Etat de droit. Les autorités compétentes sont
contraintes de trouver le moyen d'endiguer de tels abus. La directive s'est manifeste-
ment révélée efficace. Elle accélère également la procédure et contribue au traitement
équitable de tous les requérants. Mais il n'en demeure pas 'moins qu'elle doit être
appliquée correctement et de manière identique par tous les centres d'enregistrement.
Le problème principal reste que cette directive peut avoir un effet dissuasi/ sur de
véritables réfugiés. Voilà qui doit être évité de la façon suivante: cette disposition ne
sera pas utilisée comme condition d'admission; en fait, la procédure d'asile est déjà
ouverte par le premier entretien, aux termes de la loi. L'attestation que le centre
d'enregistrement établit à ce moment-là devrait donc confirmer que le requérant a
déposé une demande d'asile, mais que la procédure est simplement interrompue afin
qu'il puisse collaborer à l'établissement de son identité.
La directive a désormais une base légale expresse dans la loi fédérale sur les mesures
de contrainte en matière de droit des étrangers, dans la mesure où elle oblige les
demandeurs d'asile à collaborer à la procédure. La nouvelle disposition de l'ar-
ticle 72b de la loi sur l'asile contraint en effet le demandeur à fournir ses documents de
voyage et ses papiers d'identité dès son arrivée au centre d'enregistrement. Les
dispositions de la directive qui visent, au contraire, à ce que les demandeurs d'asile qui
ne présentent pas de papiers lors du premier entretien au centre d'enregistrement soient
(au bout d'un certain temps) exclus de la procédure d'asile n'ont toujours pas de base
légale à cet égard. En effet, 
d'après la loi sur l'asile, tout demandeur a droit à
l'ouverture d'une procédure, même s'il n'a pas de papiers. C'est en cours de procédure
qu'il convient d'examiner la véracité de ses dires à ce sujet. L'obligation de collaborer
ne constitue pas la base d'une procédure d'admission cachée.
La nouvelle loi contient en outre les mesures nécessaires pour faire pression sur le
demandeur d'asile afin qu'il présente les papiers en sa possession.
653 
Centres de procédure
Depuis 1991, les demandes d'asile déposées dans le canton de Zurich sont traitées
par la Confédération et le canton. L'audition directe par le canton et la décision
de l'office ont lieu sous le même toit, ce qui accélère la procédure et favorise la
qualité des décisions. Les expériences sont jugées positives aussi bien par le
canton que par la Confédération, même si les charges pour l'ODR sont considé-
rables. L'avantage principal réside dans la meilleure information des personnes
procédant à l'audition, grâce à la présence de l'ODR. La qualité des procès-
verbaux servant de base aux décisions des fonctionnaires fédéraux en est amélio-
rée. De plus, le va-et-vient du courrier entre Zurich et Berne disparaît. Dans
l'ensemble, la durée de la procédure est réduite et la motivation des collabora-
teurs augmente.
484

Pour obtenir ces avantages, l'ODR -doit avoir un service à Zurich. Cela se justifie
pour ce canton, qui doit s'occuper, avec un pourcentage de répartition de 17 pour
cent, d'un nombre élevé de demandeurs d'asile. Mais une extension de ce modèle
à d'autres cantons ou régions laisse l'office plutôt sceptique tant que les petits
cantons ne se regroupent pas pour constituer un pourcentage de répartition
d'environ 20 pour cent.
La Commission de gestion considère que le centre de procédure de Zurich a fait ses
preuves. Etant donné le nombre actuel des demandes, une extension de ce modèle ne
correspond pas à un besoin. Mais si les conditions devaient se modifier sensiblement,
il y aurait lieu d'examiner l'opportunité d'ouvrir d'autres centres de ce type.
654 
Préparation des décisions par les cantons
La procédure d'asile peut être conduite sous trois formes différentes. En principe,
l'audition relative aux motifs de l'asile se fait par les autorités cantonales. L'office
prènd.sa décision sur la base du procès-verbal, éventuellement après des mesures
d'instruction complémentaires ou à la suite d'une audition supplémentaire. La loi
prévoit une variante dans son article 15, 3e alinéa: l'office peut entendre directe-
ment le requérant. Cette modalité doit être encouragée lorsque l'organisation le
permet et que la procédure peut s'en trouver fortement accélérée. Enfin, il peut
être prévu, à l'inverse de cette variante, que les offices cantonaux, sous la direction
de l'office, préparent à son intention des décisions rendues dans le cadre d'une
procédure accélérée. La Confédération rembourse les dépenses de personnel
engagées à cet effet par les cantons.
Jusqu'à présent, l'usage de l'audition directe par la Confédération est demeuré
limité, même si ce moyen pourrait augmenter la qualité de l'établissement des
faits, accélérer la procédure et, selon le principe de l'immédiateté, revêtir une
forme plus équitable. L'office redoute cependant des effets négatifs sur le plan des
finances, de l'organisation et du personnel, et ne souhaite pas décharger les
cantons de leur coresponsabilité. En outre, il est pour lui plus rationnel de charger
ses fonctionnaires de la préparation des décisions et de laisser les auditions aux
cantons.
La Commission de gestion n'a pas examiné en détail cette variante de procédure. Il
conviendra de déterminer, dans le cadre de la transformation de l'APA en droit
ordinaire, s'il convient d'y recourir plus souvent.
La préparation des décisions par les cantons est appréciée de diverses manières.
Certains cantons l'ont rejetée dès le départ, considérant cette démarche comme
un premier pas vers le transfert de la procédure d'asile aux cantons; d'autres en
ont profité et ont ainsi fait de bonnes expériences. Par exemples, le canton de
Genève est convaincu que s'il a si bien réussi à réduire la durée de la procédure,
c'est grâce à cette formule. De l'avis de l'ODR, cette variante n'est ni efficace, ni
soutenable sur le plan de la gestion. Elle occasionne d'importantes charges
supplémentaires en matière de coordination et d'assistance, et l'effet d'accéléra-
tion escompté serait inexistant. L'office examine si cette variante de procédure
doit être définitivement abandonnée. Les cantons qui veulent continuer à en faire
usage peuvent le faire aussi longtemps que la question ne sera pas tranchée.
32 Feuille fédérale. 146= année. Vol. V
485

La Commission de gestion y voit toutefois une variante du fédéralisme, dont il faut
exploiter les points forts. Dans certains cas, la procédure est manifestement propre à
augmenter la motivation des autorités cantonales. Elle devrait donc être utilisée là où
elle a fait ses preuves. Le passage à une procédure cantonale n'est pas le but visé par
cette formule. Une telle solution ne serait ni possible, ni souhaitée.
655 
Commission de recours en matière d'asile
La Commission de recours en matière d'asile se situe à la limite du cadre fixé à la
présente inspection. De plus, il s'agit d'une instance judiciaire, qui ne peut être
surveillée par la Commission de gestion que moyennant certaines restrictions. La
question controversée de savoir si la commission de recours respecte en sa
jurisprudence le principe de l'égalité devant la loi ne sera pas abordée ici, mais au
cours de l'examen du rapport de gestion du Conseil fédéral, pour autant que ce
soit possible. L'exécution du droit en matière d'asile est toutefois compromise par
la commission de recours, dans la mesure où des problèmes d'organisation
limitent la contribution que cette instance pourrait apporter à la solution de ce
problème.
La commission de recours est entrée en fonction en avril 1992. Elle devait hériter
de l'instance précédente, le Service des recours du DFJP, de quelque 6200 recours
pendants.,Durant la phase d'introduction, le nombre des cas non réglés est monté
à quelque 9500 jusqu'en novembre 1992. Dans le courant de 1993, la commission
de recours réussissait à réduire le nombre des cas en suspens de 2000 dossiers
environ. Mais à fin 1993, il y avait encore plus de 7000 recours en suspens. La
commission fixe, de sa propre compétence, les priorités suivantes:
- traitement de nouveaux recours selon le principe «last in - first out»;
- liquidation des cas anciens repris du service des recours du DFJP;
- examen des cas de requérants délinquants.
Jusqu'à présent, elle n'est pas parvenue à respecter la directive du DFJP lui
enjoignant de régler les recours de 20 000 personnes par an. Elle constitue donc,
dans la procédure d'asile, un véritable goulet d'étranglement. Sa capacité de
décision insuffisante est en grande partie responsable du fait que les frais
d'assistance en matière d'asile continuent d'augmenter et que lé nombre des
requérants ayant déposé une demande depuis fort longtemps et pouvant devenir
des cas humanitaires ne peut être réduit plus rapidement.
La commission de recours est ainsi soumise à une pression considérable, ce qui
peut créer une tension au niveau des principes de l'Etat de droit régissant l'activité
judiciaire. Le tribunal a préparé, au vu de cette situation, une stratégie visant à
augmenter la capacité de règlement et s'intégrant au projet du DFJP relatif au
potentiel stratégique dans le domaine de l'asile et des réfugiés. Dans ce secteur, un
plan défini concernant l'ampleur du potentiel et tenant compte des ressources
nécessaires devrait donc servir de base. La commission devrait être dotée, à long
terme, d'un personnel qualifié qui puisse être étoffé par un contingent d'appoint
susceptible d'être opérationnel rapidement. Pour l'instant, la commission compte
cependant renoncer à cette stratégie; elle espère accroître sensiblement ses
résultats, s'étant fixé de les améliorer de 20 pour cent en 1994 par rapport à 1993.
486

L'une des caractéristiques de l'organisation du tribunal est que le travail n'est pas
réparti entre les sept chambres selon les pays de provenance, ou selon des critères
matériels, mais par canton. Cette structure renforce le besoin de coordination
parce que, ainsi, les mêmes questions doivent être tranchées par les sept
chambres, et qu'il faut garantir dans la pratique le principe de l'égalité devant la
loi. Si ces limites de compétence sont strictement respectées, il existe en outre le
risque d'une répartition inégale des charges entre les différentes chambres.
En principe, la Commission de gestion ne remet pas en cause l'organisation de
l'instance de recours, car celle-ci peut au moins se révéler judicieuse pour les chambres
statuant en langue française. Mais une application souple du partage des compétences
et un équilibre efficace dans la répartition des, recours s'avèrent indispensables. Le
tribunal a commencé à procéder aux changements nécessaires à cet effet.
Le statut duprésident de la Commission de recours en matière d'asile constitue une
lacune dans l'organisation de ce tribunal. Contrairement aux sections de l'ODR,
les chambres de la commission ont besoin d'indépendance judiciaire et ne peuvent
donc être contraintes par le président - comme le ferait un directeur d'office - à
garantir une pratique fondée sur l'égalité de traitement et à toutes faire preuve de
la même efficacité. Le président actuel se voit en outre limité, sur la base de
l'ordonnance concernant la Commission suisse de recours en matière d'asile, à un
rôle de simple directeur administratif du tribunal. Il ne dirige pas sa propre
chambre. Il est toutefois directeur de la conférence des présidents et bénéficie
d'un droit de codécision sur des questions juridiques d'importance fondamentale
et sur des modifications de la pratique.
La Commission de gestion pense que le président de la Commission de recours en
matière d'asile devrait également exercer une activité déjuge. Comme le président du
Tribunal fédéral, il a besoin d'un directeur administratif à ses côtés pour lui permettre
de se concentrer sur les problèmes de jurisprudence.
Le traitement prioritaire des cas des requérants délinquants et suspectés de délits est
un exemple de la pratique inégale des chambres, à laquelle il s'agit absolument de
mettre fin. Dans ce contexte, les présidents des différentes chambres ne sont pas
d'accord pour décider dans quelle mesure il faut accéder à la requête des autorités
cantonales de police; celles-ci souhaitent que des requérants suspectés de délits
fassent l'objet, en matière de droit d'asile, d'une décision dans un délai tel que la
procédure y relative soit close avant qu'une détention préventive ou qu'une
exécution de peine ne touche à sa fin. Selon les autorités de police, il est vital
d'empêcher que des requérants puissent s'évanouir dans la nature à ce moment-là.
Elles souhaitent, si possible, exécuter immédiatement le refoulement. Une
chambre de la commission de recours approuve pleinement cette demande, alors
qu'une autre n'est prête à modifier ses priorités qu'en présence d'un jugement
pénal entré en force au sujet du requérant d'asile. Les autres chambres tentent de
trouver un équilibre entre l'urgence de l'intérêt que fait valoir la police et leurs
propres priorités.
A la demande de la. Commission de gestion, la Commission de recours en matière
d'asile a assuré aux autorités cantonales qu'elle accorderait un traitement priori-
taire dans ces cas fondés, sans indiquer toutefois de critères uniformes pour
l'avenir. Ainsi, elle se réserve le droit de se conformer à d'autres priorités et
487

d'apprécier elle-même les motifs du traitement prioritaire exigé pour un recours,
appréciation qui, de nouveau, pourra donner lieu à une pratique différente de la
part des chambres, en l'absence de critères communs.
La Commission de gestion considère qu'il appartient au tribunal de trouver une
solution uniforme à ce problème. Dans l'intérêt de la tâche globale, il faudrait
cependant que la priorité de traitement soit accordée aux cas des requérants suspectés
de délits.
Le goulet d'étranglement que constitue aujourd'hui la commission de recours doit, de
l'avis de la Commission de gestion, être supprimé de toute urgence. Le nombre de cas
à liquider indiqué par le DFJP - 20 000 personnes par an - doit être maintenu. Afin
que cela soit possible dans un délai utile, la commission de recours a besoin d'un
programme d'action relatif à la liquidation de la montagne de cas en suspens. Cela
peut se réaliser par le biais de, l'institution temporaire d'une chambre supplémentaire,
ou en ayant recours à des juges à temps partiel, comme c 'est le cas des juges suppléants
extraordinaires du Tribunal fédéral à Lausanne. La commission de recours estime que
certaines de ses fonctions pourraient être restreintes en matière administrative et que,
partant, le secteur des collaborateurs juridiques en serait renforcé. Evidemment, des
postes supplémentaires déjuges devraient être créés. La Commission de gestion pense
qu'il faut également examiner si des collaborateurs juridiques qualifiés ne pourraient
être promus juges, jusqu'à ce que les cas en suspens soient réglés.
La commission de recours espère pouvoir améliorer suffisamment ses performances
pour ne pas avoir à recourir à un tel programme d'action. Elle a l'intention de le
prouver dans le courant du premier semestre 1994. Elle compte liquider en 1994 2000
à 3000 cas en suspens. Selon la Commission de gestion, le Conseil fédéral devrait, sur
la base de cette expérience, statuer encore dans le courant de l'année 1994 sur
l'exécution d'un programme d'action,
La commission de recours est confrontée à un problème d'efficacité 
fondamental
qui semble difficile à résoudre. La Suisse est tenue par la Convention européenne
des droits de l'homme de mettre sur pied une instance dé recours conforme aux
principes de l'Etat de droit. Dans sa forme actuelle, la Commission de recours en
matière d'asile occasionne des dépenses considérables tout en étant d'une utilité
très limitée: environ 60 pour cent de tous les requérants dont la demande a été
rejetée par l'ODR en appellent à l'instance de recours. Mais celle-ci n'admet le
bien-fondé des recours que dans 1,3 pour cent des cas.
La Commission de gestion estime qu'il serait souhaitable de diminuer le taux des
recours et d'augmenter par là le pourcentage de succès. L'introduction d'une
obligation d'avance de frais par le programme d'assainissement 1993 pourrait réduire
le taux des recours et, du même coup, le manque à gagner occasionné par le
non-paiement des frais de procédure.
Toutefois, il faut s'attendre à ce que, dans la majorité des cas, le droit à l'assistance
judiciaire soit invoqué, et qu'ainsi la durée de la procédure soit notablement
allongée. Selon le Conseil fédéral, la commission de recours doit juger elle-même
s'il vaut la peine d'introduire une avance de frais.
488

656 
Renvoi et refoulement
Un problème important lié à l'exécution du droit en matière d'asile est l'applica-
tion des décisions de renvoi de la Confédération. Cette tâche relève de la
compétence des cantons. Mais leurs moyens d'application sont limités. En
premier lieu, c'est l'affaire de la personne renvoyée d'assumer sous sa propre
responsabilité les obligations découlant de la décision de renvoi et de quitter la
Suisse dans le délai imparti. Des mesures de contrainte ne sont autorisées que si le
délai est dépassé ou si des indices concrets permettent de conclure que la décision
ne sera pas respectée. C'est surtout l'hypothèse de la disparition qui vient à
l'esprit. Le fait est que l'on ne peut confirmer officiellement le départ des
requérants que pour un tiers de ceux qui ont été déboutés. Les deux tiers restants
partent sans remettre le formulaire requis ou disparaissent en Suisse. En raison du
chômage croissant régnant chez nous, la dernière hypothèse devrait être moins
fréquente qu'auparavant. Mais il est impossible de connaître la proportion exacte
des requérants disparaissant en Suisse pour une période indéterminée.
En cas de décisions de non-entrée en matière, l'ODR, suite à l'adoption de l'APA,
ordonnait en principe l'exécution immédiate du renvoi et supprimait l'effet
suspensif d'un éventuel recours. Les cantons refoulaient les personnes concernées
immédiatement après la notification de la décision. Cette pratique a été déclarée
illégale par la Commission de gestion et, ultérieurement, par la Commission de
recours en matière d'asile. Depuis peu, un délai de départ est donc fixé dans
chaque cas, délai qui commence à courir au plus tôt le lendemain de la
notification de la décision de renvoi. En pratique, l'office fixe ce délai de telle
sorte qu'il y ait une période de deux semaines entre la date de la décision et
l'échéance du délai afin que les autorités cantonales aient le temps de préparer le
refoulement. Mais la décision n'est notifiée aux personnes concernées qu'un jour
avant l'échéance du délai de départ. Ainsi, le danger de disparition est limité, mais
il n'est pas totalement supprimé. Dans le projet de loi fédérale sur les mesures de
contrainte en matière de droit des étrangers, il est maintenant prévu que la
personne à expulser ne peut être retenue que pendant trois jours au maximum.
Pendant ce laps de temps, la commission de recours doit statuer sur l'effet
suspensif d'un recours déposé contre le renvoi.
Un refoulement dans le pays de provenance n'est possible que si la personne
concernée possède des documents de voyage prouvant qu'elle est ressortissante de
ce pays, de sorte que celui-ci soit obligé de la réadmettre sur son territoire. Des
requérants qui n'ont pas déposé de papiers d'identité au cours de la procédure ne
peuvent donc pas être refoulés avant d'avoir fourni leurs papiers d'identité. Selon
la séparation générale des compétences dans le droit concernant la police des
étrangers, les cantons doivent s'efforcer d'obtenir auprès des ambassades des pays
de provenance l'établissement de documents de voyage pour les personnes à
refouler. Voilà une première source fréquente de difficultés, qui ne peuvent être
maîtrisées qu'au niveau diplomatique. Les cantons sont très mal équipés pour
mener à bien de telles affaires et sont donc dépendants de l'aide du coordinateur
en matière d'asile du Département fédéral des affaires étrangères. Les cantons
qui ont été consultés par la Commission de gestion exigent que la Confédération
se charge de fournir les papiers aux cantons. L'ODR est certes disposé à soutenir
489

les cantons, mais ne souhaite pas assumer l'intégralité de cette tâche. La
constitution fédérale et la loi sur l'asile, selon l'office, ne permettraient pas un tel
procédé. De plus, ce dernier craint de devoir engager du personnel supplé-
mentaire à cet effet. Enfin, il ne serait pas compétent pour .amener, par contrainte,
les requérants faisant l'objet d'un renvoi aux représentations étrangères, comme il
doit souvent le faire. L'office est d'avis que, s'agissant des cas nouveaux, le
problème est largement résolu du fait que des papiers d'identité sont exigés des
requérants lorsqu'ils se présentent au centre d'enregistrement. Toujours selon lui,
seuls les cas anciens représentent encore un problème sur ce plan.
La Commission de gestion considère que le problème, même s'il est moins aigu, se
posera encore. La Confédération est évidemment mieux équipée pour obtenir des
papiers d'identité, dans le cadre de ses relations avec les représentations diplomatiques
des autres pays. Par conséquent, elle devrait relever les cantons de cette obligation. Il y
a lieu d'examiner s'il ne lui suffirait pas à cet effet de s'appuyer sur ses compétences en
politique étrangère. La question devrait être examinée à l'occasion de la transposition
des dispositions de l'APA dans le droit ordinaire.
S'agissant de l'exécution de la détention en vue du refoulement, on manque
actuellement de lieux d'hébergement sûrs, car les prisons cantonales sont surpeu-
plées. C'est la raison pour laquelle le canton de Zurich a construit un centre de
refoulement à l'aéroport de Kloten.
La Commission de gestion juge que ce procédé est adéquat etqu 'il mérite le soutien de
la Confédération. L'édification de centres de refoulement propres à la Confédération
irait toutefois à ['encontre du partage actuel des compétences.
Dans l'ensemble, la Commission de gestion constate que l'exécution des décisions de
renvoi de la Confédération par les cantons n'est pas uniforme. Les autorités
cantonales de police appliquent des mesures plus ou moins sévères à ['encontre des
requérants qui sont passés dans la clandestinité. Afin d'améliorer l'égalité de traite-
ment dans le cadre de l'exécution assumée par les cantons, la Confédération doit
mieux informer ceux-ci et dialoguer davantage avec eux. Si l'autorité fédérale remplit
ses obligations en matière de réfugiés tout en les rendant plus compréhensibles pour les
cantons, elle peut s'attendre à ce que ceux-ci exécutent ses instructions correctement et
en temps voulu.
Coopération entre la Confédération, les cantons et les œuvres
d'entraide
Les partenaires travaillant à l'exécution du droit en matière d'asile
connaissent une coopération triangulaire délicate: la Confédération, les
cantons et les œuvres d'entraide représentent des points de vue différents
dans le cadre d'une tâche commune.
71 
Généralités
A la faveur des révisions de lois accélérées de ces dernières années, le Parlement a
transféré au Conseil fédéral, au département et à l'office de vastes compétences
490

de réglementation et d'exécution. En conséquence, l'office se sent responsable de
l'ensemble. Il règle, au moyen de directives détaillées, les tâches devant être
exécutées par les cantons et les œuvres d'entraide.
Les cantons en appellent, de façon différenciée, à leur autonomie en matière de
police et d'assistance. Alors que certains d'entre eux sont heureux lorsque la
Confédération assume la responsabilité de ce domaine sensible, d'autres en
attendent un rapport davantage empreint de partenariat, même dans les domaines
relevant de la compétence de la Confédération.
Les œuvres d'entraide qui travaillent pour les requérants d'asile par l'intermédiaire
du secrétariat central de l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés ont toutes des
rapports-différents avec la Confédération et les cantons. Elles sont surtout en
contact direct avec la Confédération en matière de procédure. Elles délèguent
leurs représentants, lesquels participent aux auditions afin de sauvegarder les
intérêts des requérants. Ces rapports, après quelques difficultés initiales, sont
désormais bien établis. Pour sa part, la Confédération estime que les œuvres
d'entraide profitent parfois de leurs connaissances acquises à cette occasion, ou
des moyens financiers qu'elles en tirent, pour prodiguer leurs conseils juridiques
et représenter les requérants dans la procédure de recours. Mais les œuvres
d'entraide assurent qu'il existe une séparation bien nette en la matière. Le
domaine de l'assistance demeure toutefois leur tâche principale. Elles y sont
actives sur mandat de la Confédération et de nombreux cantons (p. ex. par le
versement de prestations sociales aux réfugiés et par l'encadrement des requé-
rants dans les centres de transit de la Confédération ou des réfugiés pris en charge
collectivement dans les centres d'intégration). A cet égard, leurs.rapports avec la
Confédération se limitent aux dépenses que celle-ci doit rembourser. De par leur
nature, les œuvres d'entraide défendent ici plus fortement les intérêts des
requérants, alors que la Confédération doit aussi tenir compte des problèmes de
la caisse fédérale.
72 
Les directives de la Confédération
L'office a édicté deux épais classeurs fédéraux de directives à propos de la loi sur
l'asile; l'un concerne la procédure, l'autre l'assistance.
En matière de procédure, ces directives ne donnent pratiquement pas lieu à
discussion entre les cantons et la Confédération. Il est vrai qu'en août 1991,
l'Association des chefs de police des étrangers a critiqué, avec virulence parfois,
ces règlements en vigueur, à propos de nombreux points particuliers. Mais l'ODR
a examiné soigneusement ces reproches et a pris position une année plus tard
pour appliquer ou annoncer une série de mesures à court et à long terme. Dans le
cadre de la présente inspection, ces points de litige n'ont plus joué aucun rôle.
En matière d'assistance, la Confédération a nettement renforcé, ces derniers
temps, les conditions générales. Les cantons critiquent à cet égard la trop forte
densité normative. Ils invoquent le fait que la constitution leur confère une
compétence générale en matière d'assistance. Mais comme la Confédération leur
attribue le nombre des requérants sujets à assistance en vertu du droit fédéral, elle
doit également assumer les frais ainsi occasionnés. En conséquence, elle se
491

réserve le droit d'adopter des dispositions dérogeant au droit cantonal (art. 20a de
la loi sur l'asile). En vertu de cette disposition, le droit fédéral a largement
supplanté le droit cantonal régissant l'assistance. Certains cantons s'inquiètent du
fait que le régime constitutionnel est ainsi bouleversé. D'autres considèrent qu'il
s'agit là d'une conséquence de la compétence de la Confédération sur le plan du
droit en matière d'asile, mais voient dans ces prescriptions rigides une méfiance
injustifiée de la Confédération à l'égard de la fonction publique et de la
surveillance financière cantonales. Une exigence minimale voudrait que les
cantons soient consultés avant la publication de directives concernant l'assistance
et que celles-ci soient connues suffisamment tôt pour que les instances chargées
de leur exécution puissent s'organiser en conséquence. On s'accorde à dire que les
délais appliqués ont été parfois trop courts.
Certaines de ces critiques ont été formulées à l'occasion de la révision de
l'ordonnance 2 sur l'asile. Le fait est que le Conseil fédéral a prévu des délais
transitoires importants dans ce domaine.
73 
Indemnisation pour les frais d'assistance et d'administration
La Confédération doit, en vertu de la loi sur l'asile, assumer tous les frais
occasionnés aux cantons du fait de l'attribution de requérants. Comme les
dispositions en vertu desquelles les cantons facturaient leurs frais à la Confédéra-
tion n'avaient pas les effets escomptés, des prescriptions détaillées concernant les
décomptes ont été édictées. Leur respect devant être contrôlé par l'office et par le
Contrôle fédéral des finances, il en est résulté un travail de facturation dispropor-
tionné pour les cantons. Ceux-ci se plaignent de la méfiance témoignée à leur
égard et exigent, en guise de solution, l'application d'un forfait satisfaisant pour la
couverture des frais. Ils font remarquer que, s'agissant des objets où cette formule
est déjà utilisée, certains forfaits sont insuffisants pour couvrir les frais effectifs.
Par exemple, les prestations du personnel d'assistance sont facturées sur la base
du nombre des nouveaux requérants, et l'indemnisation porte sur une durée
moyenne de six mois. En réalité, les demandeurs restent souvent bien plus
longtemps sous la protection des cantons en raison des retards de procédure pris
par l'ODR et la Commission de recours en matière d'asile, ce qui entraîne un
surcroît de coûts, même si l'encadrement est d'autant moins important que la
durée de séjour est longue. Ainsi, les cantons supportent les conséquences d'une
planification restrictive de la Confédération et, de plus, de la durée de la
procédure effective. Cette divergence n'est toujours pas supprimée par la nouvelle
ordonnance 2 sur l'asile. La Confédération continue à calculer les postes d'en-
cadrement sur la base d'une durée moyenne de six mois.
La Conférence suisse des institutions d'assistance publique et la Conférence des
directeurs' cantonaux des affaires sociales ont clairement abordé, entre autres, ce
point litigieux dans leur prise de position concernant la nouvelle ordonnance 2 sur
l'asile. Ces deux organes exigent une véritable indemnisation sous forme de forfait,
qui réduise autant que possible la nécessité de contrôles de la part de la
Confédération. Selon eux, l'autonomie d'action et la responsabilité des cantons et
des communes doivent être renforcées en maintenant le principe de la couverture
complète des dépenses consenties au titre de l'assistance. Afin de réaliser la
492

simplification administrative souhaitée, ils estiment que les directives, les cir-
culaires et les processus administratifs doivent se fonder sur la nouvelle ordon-
nance et être élaborés en collaboration avec des spécialistes. Les directeurs
cantonaux des affaires sociales craignent notamment que les forfaits ne soient pas
conçus comme des indemnités fixes mais comme des valeurs limites. Dans cette
hypothèse, les cantons conserveraient l'obligation d'établir une facturation détail-
lée, ce qui serait contraire au principe même du forfait.
La nouvelle ordonnance 2 du 24 novembre 1993 sur l'asile fixe un véritable forfait
pour le secteur des prestations de soutien, comme l'argent de poché, la nourriture,
les vêtements et les chaussures, postes pour lesquels est versé un forfait de
18 francs par jour et par demandeur d'asile. Les frais d'hébergement continuent à
faire l'objet d'une indemnisation des cantons pour leurs dépenses effectives - dans
la mesure où ils correspondent à des solutions adéquates et économiques.
S'agissant des frais médicaux, on s'en tient au système connu jusqu'ici, mais en
augmentant la somme à partir de laquelle une garantie de remboursement est
exigée. La Confédération assume les frais médicaux sur la base de décomptes
individuels. Le nombre des postes d'encadrement financés par la Confédération
. continue d'être déterminée selon le mode de calcul actuel. Mais l'on renonce à la
facturation des coûts salariaux effectifs. En leur lieu et place, la Confédération
paie aux cantons un forfait brut de 80 000 francs par poste d'encadrement. Elle
continue d'assumer les frais effectifs du voyage de retour des demandeurs
déboutés, mais paie désormais un forfait de 100 francs par personne et par jour
pour les frais engendrés par la détention en vue du refoulement.
Les représentants des cantons qui ont été entendus durant la présente inspection
acceptent, dans l'ensemble, le résultat de la révision de l'ordonnance 2 sur l'asile.
Ils en attendent que les simplifications exigées par les cantons sur le plan pratique
deviennent vraiment une réalité. Ils formulent de sérieuses réserves, notamment
en ce qui concerne le financement des postes d'encadrement. Celui-ci ne devrait
pas être déterminé en fonction du nombre des requérants qu'il est prévu
d'attribuer aux différents cantons, mais selon l'effectif réel des demandeurs et des
•personnes provisoirement admises.
Un représentant cantonal critique le fait que les forfaits par poste d'encadrement
soient fixés de façon uniforme pour toute la Suisse, sans tenir compte de la
différence des coûts salariaux entre les régions urbaines et campagnardes. L'office
a renoncé à échelonner ces forfaits parce que les divergences de salaire ne suivent
pas une structure uniforme et que les cantons n'ont pu se mettre d'accord sur un
barème.
La Commission de gestion reconnaît que la révision précitée a aplani une part notable
des différends opposant la Confédération et les cantons. Mais le but n'est pas encore
atteint. Ces deux instances doivent trouver, pour les autres charges aussi, des formes
d'indemnisation forfaitaire non basées sur les coûts effectifs, 
mais sur les dépenses
prévisibles liées à des solutions peu coûteuses. Il faudra éviter autant que possible le
contrôle des décomptes cas par cas et toute autre complication administrative. La
philosophie prédominante jusqu'ici auprès de la Confédération était de réaliser des
économies par le biais de règles et.de décomptes détaillés; il faudra l'abandonner au
profit de l'application modérée du système du forfait. Dans la mesure où la couverture
de ces frais doit être redéfinie par la loi sur l'asile, il convient de le faire dans le cadre
493

de la révision en cours. Le but final est d'instaurer un forfait global pour l'assistance,
les soins médicaux, l'encadremennt, les frais, le perfectionnement et l'hébergement.
74 
Différends avec les œuvres d'entraide
Au cours des années 1988 à 1991, la Confédération et les cantons étaient de plus
en plus débordés par l'assistance qu'ils devaient fournir à tous les demandeurs
d'asile. Par conséquent, ils ont davantage recouru aux services des œuvres d'entraide
pour l'exécution de cette obligation. Sous l'effet de l'urgence et vu l'ampleur de la
tâche, ils ont quelque peu délaissé l'aspect financier. Lors de la révision des
factures, l'office et le Contrôle fédéral des finances ont dû contester des factures à '
plus d'une reprise p'arce qu'elles ne correspondaient pas aux dispositions légales
sur le budget. Ainsi, certains cantons et certaines œuvres d'entraide n'ont pas
toujours trouvé la solution la plus économique et fournissent parfois des presta-
tions plus chères que celles d'organisations à but luctratif qui leur font concur-
rence. Selon les oeuvres d'entraide, il s'agit de la conséquence de la qualité des
prestations d'assistance qu'elles se sentent obligées de fournir en tant qu'organisa-
tions humanitaires. L'office voit là un- conflit entre les deux rôles qu'elles
assument et qui consistent à défendre les intérêts humanitaires des requérants et à
ménager leurs propres obligations contractuelles et intérêts économiques.
Ces derniers temps, ces différends ont notablement perturbé le climat entre la
Confédération et les œuvres d'entraide. La Confédération se voit contrainte, pour
des raisons financières, de prévoir des réglementations et des contrôles toujours
plus stricts afin de prévenir les abus; les œuvres d'entraide se voient atteintes dans
leur droit à l'indemnisation pour leurs prestations fournies par anticipation et ont
de plus en plus l'impression de ne pas être considérées par la Confédération
comme des partenaires, mais comme des adversaires. La relation est encore plus
tendue du fait que, désormais, la Confédération distingue dix catégories dif-
férentes d'étrangers, pour lesquelles elle fournit des subventions diverses. Tous les
partenaires sont donc d'accord pour souhaiter une simplification des conditions
de collaboration; mais il manque pour le moment la confiance mutuelle.
La, Commission de gestion ne s'est pas penchée en détail sur les litiges en matière de
décomptes. Mais elle attend de la Confédération et des œuvres d'entraide qu'elles
aménagent correctement leurs relations financières. Il appartient au Contrôle fédéral
des finances et au service de révision de l'ODR de corriger des erreurs ou d'éventuels
abus. Mais les deuxparties sont en mesure d'éviter qu'il en résulte un climat général de
méfiance. La commission espère que la présente inspection contribuera à l'améliora-
tion des contacts entre les parties et au rétablissement d'une base de confiance. La
Confédération ne devrait pas édicter à elle seule des solutions d'avenir; elle devrait au
contraire les élaborer en profitant du concours de ses partenaires. La commission
rappelle ici deux principes éprouvés pouvant servir d'exemples en la matière:
- A l'occasion du règlement des différends, 
le passé devrait être évalué selon les
critères du passé et non pas dans l'optique du moment présent.
- Les quelques violations des règlements ne devraient pas servir de prétexte à
l'instauration de contrôles supplémentaires.
494

La Commission de gestion attend de l'office et de l'Organisation suisse d'aide aux
réfugiés qu'ils poursuivent le dialogue ouvert et constructif qui a été amorcé dans le
cadre de la présente inspection.
75 
Problèmes divers
751 
Demandeurs d'asile délinquants
L'abus du droit d'asile se trouve au premier plan du débat politique relatif au
problème des réfugiés. Certains groupes de requérants profitent de leur droit de
séjour en Suisse pour commettre des actes criminels, en particulier dans le trafic
de drogue. Une part des médias et du public reproche aux autorités de ne pas
prendre de mesures suffisamment énergiques contre de tels abus. Devant
l'exemple du requérant délinquant, une part de la discussion actuelle s'enflamme
lorsqu'il s'agit de la sûreté intérieure de la Suisse. Le problème a pris une telle
ampleur - objectivement, mais aussi dans la conscience populaire - qu'il nécessite
des mesures rapides et efficaces. L'acceptation de la politique des réfugiés menée
par la Confédération fait les frais de tels abus.
L'étendue réelle de la criminalité des étrangers et des requérants d'asile en Suisse n'est
pas mesurable statistiquement. Pour le canton de Zurich, on peut dire qu'à peu
près la moitié des délits en matière de stupéfiants sont commis par des étrangers,
et que plus d'un quart de ces étrangers sont des'requérants d'asile. S'agissant du
trafic de drogue, cette proportion atteint près de 50 pour cent. Les chiffres de
Zurich ne sont évidemment pas représentatifs à l'échelle nationale. Par exemple,
sur 120 personnes qui ont été arrêtées lors d'une vaste opération de recherche
intercantonale menée dans le domaine de la drogue, il n'y avait que trois
demandeurs d'asile. Prétendre que la majorité des requérants d'asile en Suisse
sont des délinquants ne correspond pas à la réalité. Selon les constatations du
Conseil fédéral, dire que les demandeurs d'asile contrôlent le marché de la drogue
dans notre pays est aussi faux. Parmi les requérants aussi, les criminels constituent
une petite minorité. Des jugements sommaires contre les étrangers ou les
requérants d'asile ne se justifient donc pas sur le plan objectif.
Mais, objectivement,, le problème s'est aggravé au cours des dernières années.
Alors qu'auparavant, des requérants (p. ex. des ressortissants sri lankais) ne
devenaient des trafiquants de drogue qu'une fois arrivés en Suisse, aujourd'hui
cela se passe en partie sous forme de criminalité organisée: des étrangers
séjournant depuis longtemps dans notre pays engagent dans leur patrie (p. ex. au
Kosovo) de la parenté ou d'autres ressortissants dans le but de les faire travailler
ici comme trafiquants de drogue. La procédure d'asile sert tout simplement à
assurer à ces gens le droit de séjourner pour quelque temps chez nous. Mais,
aujourd'hui encore, il y a beaucoup plus de demandeurs d'asile qui sont utilisés
par des tiers dans le trafic de drogue que de demandeurs qui viennent en Suisse
avec l'intention d'y commettre des actes délictueux. Alors que les cas précédents
né représentaient pas un problème spécifique de l'asile, cette forme de crime
organisé constitue un abus typique en matière d'asile.
Si l'on veut trouver une solution objective au problème, il faut distinguer les
requérants d'asile trafiquants de drogue des trafiquants de drogue requérants d'asile.
495

Si des requérants deviennent des trafiquants, c'est alors un problème de la
politique générale de la drogue. Les demandeurs d'asile sont peut-être plus
exposés à ce danger parce qu'ils vivent parfois une situation particulièrement
instable sur le plan psychique et social. La tâche de la politique de la drogue, qui
consiste à trouver ici la meilleure voie possible au moyen de la prévention ou de la
répression, est, dans ces cas, la même pour les requérants que pour la population
suisse.
Il en va toutefois autrement lorsque des trafiquants de drogue étrangers peuvent
s'implanter en Suisse à la seule faveur du droit d'asile. La politique en la matière
doit donc veiller à ce qu'un tel abus soit empêché ou, le cas échéant, puni. Le
problème des réfugiés et celui de la drogue doivent ainsi faire l'objet d'une
différenciation soigneuse et être abordés par une stratégie propre à chacun d'eux.
Fondamentalement, la criminalité liée à la drogue n'est pas un problème d'asile, mais
un problème de poursuite pénale. Ces problèmes sont connexes lorsque la
procédure d'asile permet le séjour de trafiquants de drogue en Suisse et que la
délinquance liée à la drogue fait ombrage à l'acceptation de la politique des
réfugiés en Suisse.
La Commission de gestion estime que la mesure la plus importante au niveau du droit
en matière d'asile, dans la lutte contre la délinquance des requérants impliqués dans le
trafic de drogue, est le traitement prioritaire des demandes déposées par des personnes
suspectées de délits. L'accélération de. la procédure d'asile doit raccourcir le séjour de
délinquants en Suisse et limiter ainsi les développements fâcheux. Le but à atteindre
impérativement est qu'une décision définitive soit rendue au plus tard au moment où •
la peine est purgée. Le refoulement peut alors également intervenir sans délai dans les
cas où aucune expulsion judiciaire n'a été prononcée. Aujourd'hui, le risque est de
devoir relâcher le délinquant en vertu de son droit de résidence en tant que demandeur
d'asile et de voir ce dernier disparaître de nouveau dans le milieu de la drogue. Ce
genre de problème n'existe pas lorsque le juge pénal prononce l'expulsion judiciaire.
Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral, la procédure d'asile ne protège pas contre ce
genre d'expulsion. Le juge pénal peut également décider, à titre préjudiciel, des
perspectives d'une demande d'asile.
La Commission de gestion accepte le règlement adopté par l'ODR en matière de
priorités pour le traitement des cas de requérants suspectés de délits. Selon une
directive datant de 1992, les dossiers des demandeurs contre lesquels une enquête
pénale a été ouverte doivent être traités de toute urgence.
La commission est consciente que le problème ne sera pas résolu pour autant avec ces
démarches. Celles-ci ne constituent que les premiers pas nécessaires de cette entre-
prise.
Avec la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des
étrangers, le Conseil fédéral et le Parlement ont réagi notamment face au
problème des requérants d'asile délinquants. La loi permet, à certaines condi-
tions, une détention préventive de trois mois au maximum et une détention en vue
de l'expulsion de neuf mois au plus. D'une part, elle vise à mettre en œuvre une
procédure de renvoi ressortissant à la police des étrangers. D'autre part, elle veut
assurer la protection des tierces personnes et endiguer l'entrée en Suisse d'étran-
gers impliqués dans le trafic de drogue. Elle ne permet toutefois pas d'interner des
496

requérants suspects ou récalcitrants. Par conséquent, il demeure nécessaire
d'accélérer la procédure d'asile, même après l'adoption de cette loi.
752 
Cas humanitaires de requérants d'asile ayant déposé
une demande depuis fort longtemps
L'APA prévoit que, pendant la durée de la procédure, seul le droit en matière
d'asile est appliqué et qu'aucune procédure d'autorisation relevant de la police
des étrangers ne peut être introduite. Constitue une exception l'article 17,
2e alinéa, APA, qui stipule que le canton peut accorder une autorisation de séjour
relevant de la police des étrangers si la demande d'asile a été déposée plus de
quatre ans auparavant. Le cas échéant, le droit de l'asile et celui de la police des
étrangers sont applicables conjointement. Le délai d'interdiction de quatre ans est
une disposition du droit en matière d'asile, alors que les conditions matérielles
pour la reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité, selon l'article 13 f de
l'ordonnance limitant le nombre des étrangers, relèvent du droit de la police des
étrangers.
Le DFJP a confirmé, dans une circulaire à l'intention des cantons, datée du
21 décembre 1990, que des motifs médicaux impératifs étaient exigés pour l'octroi
d'une autorisation de séjour humanitaire ou que le refus d'une telle autorisation
devait impliquer des conséquences extrêmement graves pour le requérant, au sens
de la pratique constante du département et du Tribunal fédéral. A l'occasion
d'une inspection effectuée par la Commission de gestion du Conseil national, le
département a relativisé sa position et a décrit la circulaire en question comme
étant une simple expression de la pratique constante. Comme celle-ci tient
également compte du degré d'intégration des étrangers dans la société suisse, les
cantons bénéficient donc à nouveau de la marge d'appréciation nécessaire à
l'évaluation des cas humanitaires.
L'article 17, 2e alinéa, APA, utilise une formule potestative au bénéfice des
cantons. A l'inverse de la procédure d'autorisation relevant de la police des
étrangers, il n'est pas prévu ici que les requérants d'asile concernés aient le droit
de demander une autorisation pour des motifs humanitaires. Il en résulte, pour les,
autorités cantonales, l'obligation, dans chaque cas d'asile dépassant les quatre ans
mais n'ayant pas encore fait l'objet d'une décision définitive, d'examiner si les
conditions d'octroi d'une autorisation pour des motifs humanitaires sont remplies.
Ce point de vue, communiqué par le DFJP dans la circulaire précitée, est contesté
par quelques cantons évoquant la charge qui en résulterait pour eux. Les autorités
cantonales voient surtout des difficultés dans le fait que, d'une part, une décision
discrétionnaire leur est confiée et que, d'autre part, l'Office fédéral des étrangers
réserve malgré tout son approbation et que, à cette occasion, il ne communique
pas les motifs de sa position, pour des raisons de maintien du secret. Quelques
représentants des cantons se sont donc prononcés, devant }a Commission de
gestion, en faveur de la suppression pure et simple de l'article 17, 2e alinéa, APA.
En décidant de trouver une solution spéciale pour les ressortissants sri lankais
résidant en Suisse depuis plus de quatre ans, on a réglé la plupart des cas
humanitaires. Il s'agit d'ailleurs, pour la Commission de gestion, d'un problème
497

dont l'importance, sous l'angle de l'exécution du droit en matière d'asile, est
minime sur le plan quantitatif alors que, du point de vue humain, elle s'avère
significative. Une grande part du débat public concernant les questions de réfugiés
tourne autour des autorisations d'ordre humanitaire. La réglementation de
l'article 17, 2e alinéa, doit donc être prise au sérieux, et l'intégration des requé-
rants dans le contexte suisse doit représenter le critère principal de l'appréciation
du cas. Comme une interprétation restrictive des dispositions légales crée de
graves problèmes aux personnes concernées, qui ne sont toutefois pas nom-
breuses, elle n'apparaît pas justifiée sous l'angle de la politique de l'asile. Une
certaine générosité semble ici d'autant plus raisonnable que le nombre de ces
affaires, avec l'accélération de la procédure d'asile, ne va cesser de diminuer.
La véritable solution du problème des cas humanitaires réside dans la réduction
de la durée de la procédure, chose actuellement réalisable. La Commission de
gestion estime qu'il n'y a donc pas de besoin d'intervention du législateur. Mais
comme le problème a été soulevé par des cantons, une enquête auprès de ceux-ci
pourrait déterminer comment ils jugent l'article 17, 2e alinéa, APA et les consé-
quences qu'occasionnerait son abrogation. En tout état de cause, et selon le droit
en vigueur, le critère de base est le suivant: le principe de l'égalité de traitement
exige de chaque canton qu'il examine, dans chaque cas datant de plus de quatre
ans, si une autorisation de séjour pour des raisons humanitaires se justifie.
8 
Appréciation de l'exécution du droit en matière d'asile
81 
Etat des mesures d'exécution
La Confédération et les cantons ont consenti de grands efforts pour créer les
institutions nécessaires à l'exécution du droit en matière d'asile. Il existe en Suisse
une structure fonctionnelle qui, dans les conditions actuelles, gère de manière
efficace le domaine des réfugiés en Suisse et qui est composée de 450 fonction-
naires fédéraux, de plus de 1300 responsables de l'encadremennt rémunérés par la
Confédération ainsi que de nombreux fonctionnaires des polices cantonales.
Après son inspection, la Commission de gestion est convaincue que toutes les
personnes impliquées dans ce travail s'engagent à fond dans cette tâche commune.
Les développements les plus récents montrent également que le travail fourni
porte ses fruits.
Cette évolution positive pourrait être aussi une conséquence de l'arrêté fédéral de
1991 sur la procédure d'asile. Au niveau fédéral, l'expérience acquise et le rodage
de l'ODR ont également contribué à l'accélération de la procédure.
L'élément le plus important de l'accroissement de l'efficacité à l'ODR est
l'augmentation des effectifs qui a eu lieu ces dernières années. Le nombre et la
qualité du personnel de cet office seront tout aussi déterminants à l'avenir. La
réduction du personnel opérée en 1993 a déjà eu des effets négatifs sur la capacité
de travail de l'office.
La Commission de recours en matière d'asile n'est toujours pas en mesure
d'accomplir sa part de travail dans le traitement des demandes. Il convient
d'augmenter ses effectifs par le biais d'un programme d'action visant à réduire le
nombre des dossiers en suspens. .
498

Dans l'ensemble, ce dernier problème ne trouve pas de solution satisfaisante. Les
efforts fournis par l'ODR et la commission de recours ne suffiront pas à liquider
tous les cas réellement en suspens avant que le nombre des demandes n'augmente
de nouveau.
La durée de la procédure est l'élément crucial de l'exécution du droit en matière
d'asile. D'autres considérations entrent certes dans le choix du pays d'accueil par
les demandeurs d'asile (par exemple la prospérité économique, les prestations
sociales et la réputation internationale). Mais la durée de la procédure semble
être pour la majeure partie d'entre eux un critère primordial. D'un autre côté,
c'est sur elle que l'Etat a le plus d'influence. Il faut donc continuer de chercher la
solution du problème de l'asile dans une accélération de la procédure. Il est
indispensable de s'en tenir à l'objectif d'une décision définitive dans les six mois
(et non pas huit, comme le prévoit le projet «Potentiel stratégique des autorités
d'accueil, d'encadrement, de décision et d'exécution dans le domaine de l'asile et
des réfugiés»).
Pour diminuer l'attrait de la Suisse aux yeux des étrangers qui choisissent notre
pays pour des raisons économiques, il convient d'instaurer des retenues sur le
salaire. Il semble qu'une augmentation du prélèvement actuel de 7 pour cent du
traitement vaille la peine d'être étudiée, même si la limite n'est pas très extensible,
pour des motifs d'ordre juridique et pratique.
La relation entre la Confédération et les cantons montre une fois de plus que le
fédéralisme, en ce qui concerne l'exécution, constitute une structure complexe.
Toutefois, dans le domaine de l'asile, les vastes compétences dont dispose la
Confédération ont été bien utilisées, et la coopération avec les cantons et les
œuvres d'entraide est aujourd'hui, dans l'ensemble, efficace. Du moins en ce qui
concerne la procédure, les structures de la Confédération et des cantons fonc-
tionnent comme les rouages d'une même machine.
Dans le domaine des prestations sociales, le triangle Confédération-cantons-
œuvres d'entraide s'avère au contraire une conjonction difficile. Il faut essayer de
la simplifier en définissant clairement le mandat de chacun et en instaurant une.
indemnisation forfaitaire afin de réduire au maximum les coûts occasionnés par
les décomptes et de pouvoir renoncer en grande partie aux contrôles de la
Confédération. Alors que, jusqu'à présent, l'ODR édictait davantage de directives
pour limiter les dépenses, le versement d'indemnités forfaitaires devrait per-
mettre de limiter le nombre de directives ainsi que les dépenses.
La phase la plus difficile de la procédure d'asile est le refoulement, qui incombe
aux cantons. A cet égard, la Confédération devrait créer de nouveaux instruments
ou assumer elle-même certaines fonctions. La future loi fédérale sur les mesures
de contrainte en matière de droit des étrangers sera une étape nécessaire dans
cette direction.
82 
Examen collectif
On pose actuellement, au cours de l'examen individuel des demandes, des
questions qui, pour une grande part, devraient relever uniquement d'un examen
collectif en relation avec les pays de provenance et les types de réfugiés.
499

L'évaluation des pays devrait donc être retirée de la procédure individuelle et
incluse dans une nouvelle procédure collective à laquelle seraient associées les
organisations concernées.
83 
Programmes d'aide au retour
Toutes les améliorations en cours ou envisageables de la procédure d'asile sont
fondamentalement inaptes à attaquer le problème de l'asile à la racine. L'aide sur
place, dans le pays de provenance, est une solution aux problèmes internes bien
plus efficace. La Suisse doit-donc concentrer ses efforts sur des programmes
d'aide au retour accompagnés d'une assistance spécifique qu'il convient de mettre
sur pied, en collaboration avec d'autres pays européens, dans les principaux pays
de provenance des réfugiés de la violence.
84 
Coopération internationale
Tous les pays d'asile essaient, depuis plusieurs années, de résoudre au niveau
national, le plus efficacement possible, «leur» problème de réfugiés. Certes, cet
effort est justifié. Il conduit cependant à une concurrence entre les pays d'immi-
gration, surtout en Europe. En fin de compte, le pays qui résout le mieux son
problème interne d'asile est celui qui observe le moins les principes de l'Etat de
droit et ceux du droit international. De tels avantages concurrentiels sont toujours
de courte durée. Voilà pourquoi il est urgent d'harmoniser au niveau européen le
traitement des demandeurs d'asile et d'instaurer une véritable coopération
internationale en vue de fournir une assistance, aux pays de provenance et de
mettre en oeuvre les programmes d'aide au retour. La Suisse doit continuer sur
cette voie et redoubler d'efforts.
85 
Priorité de politique intérieure
Le problème de l'asile est d'une immense importance en politique intérieure. Il ne
suffit pas que les administrations fédérale et cantonales exécutent de manière
efficace la procédure d'asile et réduisent le nombre de cas en suspens. Comme le
montre le lien entre le problème de l'asile et la question très actuelle de la sûreté
intérieure, les autorités politiques de la Confédération et des cantons doivent: sans
tarder développer une conception claire de la politique d'asile et d'immigration et
l'appliquer de manière transparente pour la population. Ne sous-estimons pas les
craintes qui s'expriment, pour une grande partie de la population, par des
sentiments nationalistes, voire racistes! La confiance dans la politique menée par
les autorités doit être renforcée par des mesures efficaces. La question de l'asile
ne doit pas être traitée isolément, mais considérée en relation avec tous les aspects
de la politique suisse, notamment les aspects économiques et socio-politiques.
Seule cette manière de traiter le problème permettra de faire accepter à une large
majorité en Suisse notre politique des droits de l'homme dans le domaine des
réfugiés.
500

Sous cet aspect, la politique actuelle d'information de la Confédération, tant
envers les cantons qu'envers le public, n'est pas suffisante. Par exemple, on
manque de données statistiques sur les demandeurs d'asile délinquants, données
qui permettraient de corriger les exagérations dont la criminalité des étrangers
demandeurs d'asile fait couramment l'objet. On trouve un autre exemple dans la
discrétion excessive qui entoure l'évaluation des pays. Tant les cantons que
l'opinion publique devraient mieux comprendre et soutenir les principes que la
Confédération applique pour accueillir ou renvoyer les demandeurs d'asile venant
de certains pays.
86 
Prévention nationale dans le domaine de l'asile
Le jugement positif porté sur la situation actuelle en matière d'exécution ne doit
pas faire oublier qu'il- serait impossible, dans les conditions actuelles, de maîtriser
une vague de réfugiés plus importante. Le projet «Potentiel stratégique 'des
autorités d'accueil, d'encadrement, de décision et d'exécution dans le domaine de
l'asile et des réfugiés», en cours d'élaboration au DFJP, est un bon point de
départ. Mais il reste trop administratif, c'est-à-dire axé trop exclusivement sur les
besoins de l'ODR (et de la commission de recours) en personnel et en matériel.
Un autre des ses défauts est de n'avoir pas été préparé avec la participation' des
cantons ni des œuvres d'entraide. Il est nécessaire d'aborder la question de
manière plus pragmatique, dans l'optique d'une augmentation du nombre des
demandes. Le projet devrait aller jusqu'à formuler les décisions réservées et
inclure la procédure, l'encadrement et le refoulement, ainsi que les contributions
de la Confédération, des cantons et des œuvres d'entraide.
Dans la perspective de situations extraordinaires, l'ODR a prévu de faire appel à.
des tiers, par exemple la protection civile, l'armée, les œuvres d'entraide ou des
bénévoles. La Commission de gestion pense qu'il conviendrait, en premier lieu, de
libérer du service militaire les collaborateurs de l'ODR, qui pourraient ainsi
accomplir leur service au sein de l'office.
En outre, il faut examiner l'opportunité de créer, en prévision de situations
extraordinaires, un service de volontaires dans le domaine de l'asile. On pourrait
prendre pour modèle le Corps d'aide en cas de catastrophe. Le problème de
l'immigration fait partie des nouvelles situations de menace que la défense
générale de la Suisse doit se préparer à affronter. Ce domaine requiert donc
également une organisation de prévention nationale, basée sur le système éprouvé
de la milice.
9 
Recommandations
91 
Suivi de recommandations antérieures de la Commission
de gestion
La Commission de gestion constate que sa recommandation concernant l'exé-
cution immédiate des décisions de non-entrée en matière est suivie et qu'une
nouvelle réglementation doit être édictée au niveau législatif. Le thème des
autorisations de séjour pour raisons humanitaires est repris dans la recommanda-
33 Feuille fédérale. 146" année. Vol. V 
' 
. 
501

tion 9.6.11. La présente inspection ne touche aucune autre recommandation
antérieure de la Commission de gestion.
92 
Points fondamentaux
921
II faudrait mettre sur pied des programmes d'aide au retour pour les réfugiés de la
violence, sur la base de la loi sur l'asile révisée et en coopération avec d'autres
Etats; ces programmes devraient permettre d'accueillir provisoirement les per-
sonnes venant de pays où règne la violence, sans mener de procédure d'asile, et de
les reconduire dans leur pays de provenance dans le délai voulu.
922
La décision de l'ODR sur l'évaluation des pays devrait reposer sur une procédure
collective, à laquelle participeraient le Département fédéral des affaires étran-
gères, les cantons et les oeuvres d'entraide.
923
Le Conseil fédéral devrait poursuivre et intensifier ses efforts pour améliorer la
coopération internationale dans le domaine de l'asile, dans le but de mettre fin à
la concurrence que se livrent les pays d'accueil pour rebuter les demandeurs
d'asile, et de coopérer en participant à l'aide fournie sur place.
93 
Accélération de la procédure
Les recommandations mentionnées sous ce chiffre sont à traiter avec une urgence
particulière.
931
Les décisions définitives sur les demandes d'asile devraient tomber en moyenne
dans un délai de six mois. La montagne de dossiers en suspens devrait être réduite
au plus vite afin que le délai moyen s'applique à tous les cas pendants. Il faut
donner à l'ODR les effectifs nécessaires pour atteindre cet objectif.
932
II faudrait mener un programme d'action visant à liquider les cas en suspens afin
que la Commission de recours en matière d'asile puisse rattraper son retard.
502

94 
Amélioration des relations entre Confédération, cantons
et œuvres d'entraide
941
II faudrait, dans la droite ligne de la révision de l'ordonnance 2 sur l'asile,
entreprendre le remboursement des frais d'assistance aux cantons, sous forme
forfaitaire. Les différends qui opposent encore la Confédération et les cantons
doivent être réglés par une indemnisation réellement forfaitaire, basée sur les
dépenses prévisibles occasionnées par des solutions peu coûteuses, indemnisation
qui rendrait superflu le contrôle des décomptes cas par cas.
942
Les différends qui opposent la Confédération, les cantons et les œuvres d'entraide
en ce qui concerne les décomptes dans le domaine de l'encadrement doivent être
réglés compte tenu des conditions ayant prévalu dans le passé; pour l'avenir, il
convient de chercher des solutions par une discussion commune.
95 
Conception future de l'exécution de la politique dans
le domaine des réfugiés
951
Le projet du DFJP intitulé «Potentiel stratégique des autorités d'accueil, d'en-
cadrement, de décision et d'exécution dans le domaine de l'asile et des réfugiés»
doit être étendu à d'autres points et traiter des problèmes de capacité des cantons
et des oeuvres d'entraide, en coopération avec ces derniers. Le contenu reste à
affiner, à préciser par des méthodes de controlling du personnel et à compléter
par des mesures concrètes. Nous recommandons de proposer éventuellement à
l'Assemblée fédérale une dérogation à la réglementation actuelle sur le plafonne-
ment des effectifs.
952
Dans la perspective de situations extraordinaires, il convient d'examiner l'oppor-
tunité d'un service civil dans le domaine de l'asile.
96 
Référence à des suggestions formulées dans le rapport
Par ailleurs, nous renvoyons aux suggestions formulées dans le rapport, en ce qui
concerne les points suivants.
96.1 
Approfondissement de l'échange de vues avec les gouvernements
cantonaux (ch. 4 et 656)
96.2 
Amélioration de la politique d'information et de communication de
l'ODR à l'égard du public (ch. 4 et 85)
503

'96.3 
Aménagement des capacités nécessaires dans les cantons par le
recours à des agences de travail temporaire; attribution des
demandeurs d'asile d'un pays à un seul canton s'ils sont peu
nombreux (ch. 63)
96.4 
Renonciation à toute nouvelle réduction de capacité dans le domaine
de l'encadrement (ch. 64)
96.5 
Application de l'obligation de collaborer faite aux demandeurs
d'asile sans papiers d'identité, mais ouverture de la procédure d'asile
lors du premier entretien au centre d'enregistrement (ch. 652)
• 96.6 
Renforcement du rôle de juge du président de la Commission de
recours en matière d'asile et de son influence sur l'uniformité de la
jurisprudence (ch. 655)
96.7 
Traitement prioritaire des cas des demandeurs d'asile suspects ou
délinquants par la Commission de recours en matière d'asile
(ch. 655)
96.8 
Mesures visant à réduire la proportion des recours (ch. 655)
96.9 
Obtention des papiers d'identité par la Confédération (ch. 656)
96.10 
Accélération de la procédure concernant les demandeurs d'asile
suspects ou délinquants (ch. 751)
96.11 
Générosité lors du règlement des cas humanitaires, relativement peu
nombreux (ch. 752).
La Commission de gestion prie le Conseil fédéral de bien vouloir prendre position
avant la fin août 1994 sur le présent rapport et sur ses recommandations. Elle
souhaite recevoir avant la fin juin 1996 un rapport sur l'exécution des mesures que
le Conseil fédéral aura prises à la suite du présent rapport.
5 mai 1994 
Pour la version de la section compétente:
Le rapporteur, Keller
Le secrétaire, Mastronardi
Pour la version de la Commission de gestion:
Le président, Schwab
Annexes:
1 
Liste des personnes entendues
2 
Déroulement de la procédure d'asile: tableau synoptique
504

Annexe l
Liste des personnes entendues
DFJP 
M. Koller, conseiller fédéral et chef du département
ODR 
M. Arbenz, ancien directeur
M. Scheidegger, directeur
M. Hadorn, directeur suppl.
M. Betschart, sous-directeur
M. Bieri, sous-directeur
M. Supersaxo, sous-directeur
M. Zürcher, sous-directeur
M. Fassbind, chef suppléant de la division principale
Requérants d'asile et réfugiés
M. Civelli, chef de la section Information sur les pays et
analyses de situation
M. Bühler, chef suppléant de la section Information sur
les pays et analyses de situation
M. Schütz, chef de la division Assistance
Centre de procédure de Zurich:
M. Meyer, chef du centre de procédure et chef de division
suppléant à l'ODR
Mme Schwartz, chef de section à l'ODR
Centre d'enregistrement de Genève:
M. Lenoir, directeur
Commission de recours en matière d'asile
M. Flubacher, président
M. Monnet, président de la lre chambre
M. Schäppi, président de la 2e chambre
M. Wieser, vice-président de la 3e chambre
M. Netzer, .président de la 4e chambre
Mme Cotting, présidente de la 5e chambre
M. Gysi, président de la 6e chambre
M. Romanens, président de la 7e chambre
Office fédéral des étrangers
M. Crittin, sous-directeur
Direction générale des douanes (avec visite du Corps des gardes-frontière à Rafz)
M. Meier, directeur d'arrondissement des douanes à Schaff-
house
505

Représentants des cantons
Zurich 
M. Holenstein, secrétaire général de la Direction des affaires
sociales
M. Steiger, secrétaire général de la Direction de la police
M. Laetsch, chef adjoint de la police des étrangers
Mme Toffler, police des étrangers (Centre de procédure de
Zurich)
Genève 
M. Walpen, chef de la police cantonale
M. Cuénod, sous-directeur de l'Hospice général
M. Valloton, secrétaire adjoint du Département de justice et
police
M. Goetz, directeur de l'Office cantonal de la population
M. Gut, chef du Service des requérants d'asile
Baie-Campagne M. Iselin, chef de la police des étrangers
M. Anex, chef de l'Office des affaires sociales
Représentants des œuvres d'entraide
OSAR 
M. Loosli, secrétaire général
M. Marugg, service juridique
Caritas 
M. Gattiker
M. Kieliger
Croix-Rouge 
M. Weingart
506

Annexe 2
Déroulement de la procédure d'asile auprès
de l'Office fédéral des réfugiés: tableau synoptique
Entrée illégale
Entrée refusée
PASSAGE DE LA
FRONTIERE
Décision sur
l'entrée i
Aéroport
Remise aux
Etats voisins
| Centre d'enregistrement |
(Chiasso, Bàie, Genève, Kreuzungen)
- Enregistrement/identification
- Brève audition
- Rénartition entre les cantons
Décision de non-entrée en
matière avec renvoi immédiat
| Centres de transit |
semblables aux centres
d'enregistrement
Canton, évt. commune
Audition par la police concernant
motifs de l'asile 
—
évent. renseignements
supplémentaires
Décision de l'ODR
Octroi de l'asile
| Refus | -
avec renvoi
Admission provisoire
Recours éventuel
w
Décision sur recours par
le DFJP: commission de recours en matière d'asile
Octroi de l'asile
Refus
Admission provisoire
Exécution du renvoi par la police
Départ volontaire

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la Convention de sécurité sociale avec le Canada et l'Entente de
sécurité sociale avec le Québec du 17 août 1994
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
5
Volume
Volume
Heft
48
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
94.068
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
29.11.1994
Date
Data
Seite
421-507
Page
Pagina
Ref. No
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