ch_vb · JAAC 61.82 · 1997-06-25 · de


JAAC 61.82
Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 1997
Actes exécutés sans droit pour un Etat étranger.
Art. 271 ch. 1 CP. Demande d’autorisation concernant l’édition de
documents bancaires dans le cadre d’une procédure civile pendante aux
Etats-Unis devant la «US District Court for the District of Hawaii». Rejet
de la demande par le Conseil fédéral, au motif que la voie prioritaire de
l’entraide judiciaire ne paraît pas en l’espèce dépourvue de chance de
succès.
Verbotene Handlungen für einen fremden Staat.
Art. 271 Ziff. 1 StGB. Bewilligungsgesuch betreffend die Aushändigung
von Bankdokumenten im Rahmen eines in den Vereinigten Staaten
vor dem «US District Court for the District of Hawaii» hängigen
Zivilverfahrens. Abweisung des Gesuchs durch den Bundesrat, weil
der primär zu beschreitende Rechtshilfeweg vorliegend nicht zum
vornherein aussichtslos erscheint.
Atti compiuti senza autorizzazione per conto di uno Stato estero.
Art. 271 n. 1 CP. Domanda d’autorizzazione concernente la produzione
di documenti bancari nell’ambito di una procedura civile pendente
dinanzi alla «US District Court for the District of Hawaii». Domanda
respinta dal Consiglio federale, poiché nella fattispecie la via
prioritaria dell’assistenza giudiziaria non appare sin dall’inizio priva
di possibilità di successo.
1

I
1. In ihren Eingaben vom 5./7. Mai 1997 beantragen die Gesuchsteller (zwei
Banken) dem Bundesrat im wesentlichen,
1) sie seien in Anwendung von Art. 271 Ziff. 1 des Schweizerischen
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) gegenüber dem
amerikanischen «US District Court for the District of Hawaii» zur Herausgabe
bestimmter Dokumente zu ermächtigen;
2) es sei ihnen zuzusichern, dass die Herausgabe der Dokumente zu keiner
Strafverfolgung wegen wirtschaftlichen Nachrichtendienstes (Art. 273 StGB)
führen werde;
3) es sei festzustellen, dass die Herausgabe der Dokumente keine Verletzung
des Bankgeheimnisses nach Art. 47 des Bundesgesetzes vom 8. November
1934 über die Banken und Sparkassen (BankG, SR 952.0) darstelle und es sei
zuzusichern, dass keine entsprechende Strafverfolgung eingeleitet werde.
2. Die beiden praktisch gleichlautenden Gesuche vom 5. Mai 1997 stehen
in Zusammenhang mit den in der Schweiz bei verschiedenen Banken
deponierten Vermögenswerten, an denen der verstorbene ehemalige
Präsident Marcos und seine Familie wirtschaftlich berechtigt sind. Am
13. September 1996 wurden die Gesuchsteller von angeblichen Folteropfern
des Marcos-Regimes vor einem «US District Court» in Kalifornien auf die
Herausgabe dieser Vermögenswerte eingeklagt. Das Verfahren wurde
inzwischen zum «US District Court Hawaii» transferiert. Am 24. April
1997 verfügte dieses Gericht, die Gesuchsteller hätten bestimmte von den
Prozessgegnern als Beweismittel bezeichnete Dokumente bis 9. Mai 1997
auszuhändigen. Zudem ordnete Judge Manuel L. Real in seiner Verfügung
an: «It is further ORDERED that the defendants shall immediately make
application to the Government of Switzerland for permission to release the
documents which are the subject of this ORDER.»
3. Weil sie in der Schweiz strafrechtliche Konsequenzen im Sinne von Art. 271
und 273 StGB sowie Art. 47 BankG befürchten, haben sich die Gesuchsteller
bisher dem Begehren auf Aktenherausgabe widersetzt. Insbesondere haben
sie den zuständigen «US Court of Appeals» ersucht, die Rechtskraft der
gerichtlichen Verfügung vom 24. April 1997 auszusetzen. Diesem Begehren
wurde am 5./6. Mai 1997 provisorisch entsprochen.
II
1. Materiell im Vordergrund steht das Gesuch um die Bewilligung zur
Vornahme von Handlungen für einen fremden Staat nach Art. 271
Ziff. 1 StGB. Massgebend für die Zuständigkeit und das Verfahren ist
der Bundesratsbeschluss vom 7. Juli 1971 über die Ermächtigung der
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Departemente und der Bundeskanzlei zum selbständigen Entscheid über
Bewilligungen nach Art. 271 Ziff. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuches
(BRB, SR 172.012).
2. Die Gesuche der beiden Banken vom 5. Mai 1997 wurden gleichzeitig
eingereicht und weisen mit unwesentlichen Abweichungen praktisch gleichen
Wortlaut auf. Sie beziehen sich auf die gleiche Streitsache und basieren
auf einer identischen Interessenlage. Die beiden Verfahren sind deshalb zu
vereinigen.
3. Nach Art. 1 Abs. 1 BRB sind regelmässig die Bundeskanzlei und die
Departemente in ihrem Aufgabenbereich zum selbständigen Entscheid über
Bewilligungen zur Vornahme von Handlungen für einen fremden Staat, die
einer Behörde oder einem Beamten zukommen, ermächtigt. Infolge seiner
politischen Dimension und der Bedeutung für das weitere Schicksal des bei
Schweizer Banken deponierten Marcos-Vermögens fällt jedoch der vorliegende
Fall nach Art. 1 Abs. 2 BRB in die Zuständigkeit des Bundesrates.
4. Die Gesuchsteller sind durch den Entscheid über die Bewilligung nach
Art. 271 Ziff. 1 StGB unmittelbar in ihrer Rechtsstellung berührt. Es handelt
sich dabei um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG (SR 172.021).
Wird sie vom Bundesrat erlassen, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach
Art. 98 Bst. a OG (SR 173.110) ausgeschlossen.
III
1. Nach Art. 271 Ziff. 1 StGB macht sich strafbar, wer auf schweizerischem
Gebiet ohne Bewilligung für einen fremden Staat Handlungen vornimmt,
die einer Behörde oder einem Beamten zukommen. Eine solche Handlung
liegt dann vor, wenn sie sich nach ihrem Wesen und Zweck als Amtstätigkeit
charakterisiert, wenn sie also ihrer Natur nach amtlichen Charakter
trägt (BGE 114 IV 130). Im vorliegenden Fall geht es um Mithilfe bei der
Beweiserhebung durch den Richter eines fremden Staates. Die in Aussicht
genommene Aktenherausgabe trägt daher amtlichen Charakter und unterliegt
dementsprechend der Bewilligungspflicht nach Art. 271 Ziff. 1 StGB.
2. Bewilligungen nach Art. 271 Ziff. 1 StGB sind gegenüber anderen Behelfen
subsidiär. Die Bewilligungspraxis der Bundesbehörden ist sehr restriktiv und
richtet sich nach den Bedürfnissen des Einzelfalles. Im einzelnen wird dazu in
VPB 40.49 vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten
ausgeführt:
«Il y a lieu ensuite de rappeler qu’une autorisation, au sens de l’article 271
CP, ne peut pas être donnée lorsque l’entraide judiciaire doit en principe être
refusée. Il s’agit des cas suivants: infractions ayant un caractère politique,
violation des obligations militaires, infractions à la législation sur les cartels
et aux lois antitrusts, violation des prescriptions concernant les impôts, les
droits de douane, les droits de monopole de l’Etat et le service des paiements
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avec l’étranger. Pour les autres cas, le droit suisse ne prévoit pas de critères
particuliers. Chaque demande est examinée pour elle-même. La pratique des
autorités fédérales à cet égard est très restrictive.»
3. Auch die Wegleitung des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP) über die
internationale Rechtshilfe in Zivilsachen (Nachführung 1996)[1] betont
mehrfach (vgl. S. 17 f. und 22), die Bewilligungspraxis der Bundesbehörden
zu Art. 271 Ziff. 1 StGB sei sehr restriktiv. In Fussnote 30 auf Seite 18 der
Wegleitung wird dazu präzisiert:
«Erst wenn die Rechtshilfeleistung theoretisch erlaubt ist (d. h. wenn kein
Ausschlussgrund vorliegt), die Beweiserhebung durch schweizerische Beamte
oder Magistraten via Rechtshilfe aber praktisch unmöglich oder sinnlos ist, wird
vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) eine Bewilligung
erteilt.»[2]
4. Die betont zurückhaltende Praxis zu Art. 271 Ziff. 1 StGB kann somit wie
folgt zusammengefasst werden:
- Die Bewilligung setzt voraus, dass der Rechtshilfeweg nicht aus grundsätzlichen
Überlegungen ausgeschlossen ist. In solchen Fällen soll der Zweck der
verschlossenen Rechtshilfe auch nicht auf dem Umweg über eine Bewilligung
nach Art. 271 Ziff. 1 StGB erreicht werden können.
- Die Bewilligung setzt zudem voraus, dass die Beschreitung des
Rechtshilfewegs an sich offen steht, im Einzelfall jedoch als praktisch
unmöglich oder sinnlos erscheint.
Diese Grundsätze haben sich bisher bewährt. Es gibt keinen Anlass, davon
abzuweichen, dies um so weniger, als die von der Schweiz gewährte
internationale Rechtshilfe in den letzten Jahren wesentlich ausgebaut worden
ist.
5. Im vorliegenden Fall kann von einem grundsätzlichen Ausschluss des
Rechtshilfewegs zum vornherein nicht die Rede sein. Es ist deshalb zu prüfen,
ob der Rechtshilfeweg aus dem einen oder andern Grund als praktisch
unmöglich oder sinnlos erscheint und deshalb eine Bewilligung nach Art. 271
Ziff. 1 StGB zu erteilen wäre.
Im Zusammenhang mit einer im US-Bundesstaat Hawaii bereits
früher hängigen «class action» hat die Einzelrichterin in Zivilsachen
am Bezirksgericht Zürich im Sommer 1993 gewisse Banken zur
Auskunfterteilung und Aktenherausgabe verpflichtet. In der Folge hat
jedoch die Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich
am 18. November 1993 die Beschwerde des Marcos-Nachlasses gegen den
entsprechenden Entscheid gutgeheissen. Die Gutheissung orientierte sich aber
in erster Linie an Formfehlern (Parteibezeichnung, Sachverhaltsdarstellung,
Umschreibung des Streitgegenstandes), die sich in künftigen Gesuchen ohne
weiteres vermeiden lassen. Kommt hinzu, dass die Schweiz inzwischen dem
Übereinkommen vom 18. März 1970 über die Beweisaufnahme im Ausland in
Zivil- oder Handelssachen (SR 0.274.132; AS 1994 2807 und 2824, 1995 1085)
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beigetreten ist; dieses Abkommen ist für die Schweiz auf den 1. Januar 1995 in
Kraft getreten und stellt auch die Rechtshilfebeziehungen mit den USA auf eine
tragfähigere Grundlage.
6. Unter diesen Umständen kann nicht behauptet werden, dass der
Rechtshilfeweg zum vornherein aussichtslos wäre. Dementsprechend muss
das Gesuch um Bewilligung der Aktenherausgabe nach Art. 271 Ziff. 1 StGB
zur Zeit abgewiesen werden. Hingegen steht einer erneuten Prüfung nichts
entgegen, wenn sich auf dem Rechtshilfeweg wider Erwarten wesentliche
Hindernisse einstellen würden; sollte sich der entscheidwesentliche
Sachverhalt insofern ändern, wäre der Bundesrat bereit, die Sache auf
erneutes Gesuch hin nochmals zu prüfen. Da die vorliegenden Gesuche
nach Art. 271 Ziff. 1 StGB abzuweisen sind, kann die zusätzliche Frage, ob
eine Aktenherausgabe selbst dann die Straftatbestände des wirtschaftlichen
Nachrichtendienstes (Art. 273 StGB) oder der Verletzung des Bankgeheimnisses
(Art. 47 BankG) erfüllen könnte, wenn sie gestützt auf eine Bewilligung
nach Art. 271 Ziff. 1 erfolgen sollte, offen gelassen werden. Immerhin ist
darauf hinzuweisen, dass Art. 273 StGB kein Bewilligungsverfahren kennt.
Nach dem Willen des Gesetzes fällt der Entscheid über die Edition in die
Verantwortlichkeit der betroffenen juristischen oder natürlichen Personen.
Der Bundesrat kann im übrigen keine Erklärung abgeben, wonach allfällige
künftige Staatsschutzdelikte (Art. 273 StGB) und Bankgeheimnisverletzungen
(Art. 47 BankG) nicht verfolgt würden.
[1] Anm. d. R. vom 26.11.2003: Seit Juli 2000 ist die Kompetenz der
internationalen Rechtshilfe in Zivilsachen ins Bundesamt für Justiz (BJ)
transferiert worden (das BAP ist nicht mehr dafür zuständig). Die Wegleitung
ist ausschliesslich über das Internet abrufbar:
deutsch: http://www.ofj.admin.ch/bj/de/home/themen/sicherheit/
internationale_rechthilfe/rechtshilfe_in_zivilsachen.html
französisch: http://www.ofj.admin.ch/bj/fr/home/themen/sicherheit/
internationale_rechthilfe/rechtshilfe_in_zivilsachen.html
italienisch: http://www.ofj.admin.ch/bj/it/home/themen/sicherheit/
internationale_rechthilfe/rechtshilfe_in_zivilsachen.html
Eine Abgabe in Papierform ist nicht mehr vorgesehen.
[2] Die zitierte Fussnote 18 ist in der Neuausgabe als Text sinngemäss auf Seite
30 im Kapitel III.D.1. zu finden, wo auch auf diesen VPB Entscheid hingewiesen
wird
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.82 - Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
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