ch_vb · JAAC 54.57 · 1990-03-28 · de


JAAC 54.57
Arrêt de la Cour eur. DH du 28 mars 1990, affaire
Groppera Radio AG et autres c/Suisse, Série A 173
Affaire Groppera Radio AG et autres. Non-violation de la CEDH
dans l’interdiction faite à une société suisse d’antenne collective de
retransmettre par câble des émissions radiodiffusées en fraude à partir
de l’Italie.
Art. 25 § 1 CEDH. A qualité de victime toute personne, physique ou
morale, concernée par l’acte ou l’omission litigieux, l’existence d’une
violation se concevant même en l’absence de préjudice.
Art. 10 § 1 CEDH.
- 1ère et 2ème phrases: la diffusion de programmes par voie hertzienne et
leur retransmission par câble relèvent de la liberté d’expression, sans
qu’il faille distinguer selon le contenu des programmes.
- 3ème phrase: les Etats peuvent réglementer, par un système de licences,
l’organisation de la radiodiffusion sur leur territoire, en particulier
ses aspects techniques; cependant les mesures d’autorisation doivent
répondre aux exigences du § 2 de l’art. 10.
Art. 10 § 2 CEDH.
- La portée des notions de prévisibilité et d’accessibilité de la loi dépend
dans une large mesure du contenu du texte en cause, du domaine qu’il
couvre, ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires.
Les dispositions du droit international des télécommunications
appliquées en l’espèce, d’un aspect fort technique et complexe et
adressées au premier chef à des spécialistes qui sont suffisamment
informés sur la manière de se les procurer grâce aux indications
fournies par le Recueil officiel des lois fédérales - où elles ne sont pas
publiées - , ne manquent pas de la clarté et de la précision voulues.
- L’interdiction de retransmettre par câble, en Suisse, des émissions de
radio diffusées depuis l’étranger dans le but manifeste d’échapper au
système légal des télécommunications en vigueur dans la Confédération
1

ne constitue en l’espèce pas une censure, mais une mesure nécessaire
à la défense de l’ordre des télécommunications et à la protection des
droits d’autrui.
Fall Groppera Radio AG und andere. Keine Verletzung der EMRK im
einer schweizerischen Gemeinschaftsantennengesellschaft auferlegten
Verbot, über Kabel Rundfunkprogramme wiederauszusenden, welche
widerrechtlich aus Italien ausgestrahlt wurden.
Art. 25 § 1 EMRK. Opfer ist jede - natürliche oder juristische - Person,
welche durch die Handlung oder Unterlassung betroffen ist, wobei das
Bestehen einer Verletzung auch ohne Schaden vorstellbar ist.
Art. 10 § 1 EMRK.
- 1. und 2. Satz: Die Rundfunkübertragung von Programmen
und deren Wiederaussendung über Kabel fallen unter die
Meinungsäusserungsfreiheit ungeachtet des Programminhalts.
- 3. Satz: Die Staaten können die Organisation der
Rundfunkübertragung, insbesondere deren technische Aspekte, auf
ihrem Gebiet mittels Lizenzsystem regeln; die Bewilligungsmassnahmen
müssen jedoch die Anforderungen des § 2 von Art. 10 erfüllen.
Art. 10 § 2 EMRK.
- Die Bedeutung der Begriffe der Voraussehbarkeit und der
Zugänglichkeit des Gesetzes hängt weitgehend vom Inhalt des
betreffenden Textes, von seinem Wirkungsbereich sowie von der Zahl
und der Eigenart seiner Adressaten ab.
Die im vorliegenden Fall angewendeten Bestimmungen des
internationalen Fernmelderechts, die sehr technischer und
komplexer Natur sind und sich an Fachleute wenden, für welche die
Bezugsquellenangaben in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts
- wo die genannten Bestimmungen nicht publiziert sind - ausreichen,
mangeln nicht an der erforderlichen Klarheit und Genauigkeit.
- Das Verbot, in der Schweiz über Kabel Rundfunksendungen
wiederauszusenden, welche aus dem Ausland offensichtlich zwecks
Umgehung des in der Eidgenossenschaft geltenden Fernmeldesystems
übertragen werden, stellt keine Zensur dar, sondern eine zur
Aufrechterhaltung der Fernmeldeordnung und zum Schutz der Rechte
anderer notwendige Massnahme.
Caso Groppera Radio AG e altri. Non violazione della CEDU nel divieto
imposto a una società svizzera d’antenna collettiva di ritrasmettere via
cavo emissioni radiodiffuse abusivamente dall’Italia.
Art. 25 § 1 CEDU. E’ vittima ogni persona - fisica o giuridica - lesa
dall’azione o dall’omissione, l’esistenza di una violazione essendo
concepibile anche se non è insorto danno.
2

Art. 10 § 1 CEDU.
- 1° e 2 ° periodi: la diffusione di programmi via etere e la loro
ritrasmissione via cavo rientrano nella libertà d’espressione,
indipendentemente dal contenuto del programma.
- 3° periodo: gli Stati possono disciplinare, mediante un sistema di
licenze, l’organizzazione della radiodiffusione sul proprio territorio, in
particolare gli aspetti tecnici; i provvedimenti d’autorizzazione devono
tuttavia soddisfare le esigenze del § 2 dell’articolo 10.
Art. 10 §2 CEDU.
- II significato dei concetti di prevedibilità e accessibilità della legge
dipende ampiamente dal contenuto del testo in questione, dal settore
in cui si esplica la sua efficacia nonché dal numero e dalla qualità dei
destinatari.
Le disposizioni del diritto internazionale sulle telecomunicazioni
applicate nel caso presente, di carattere estremamente tecnico e
complesso, indirizzate soprattutto a specialisti sufficientemente
informati sul modo di procurarsele grazie alle indicazioni fornite dalla
Raccolta ufficiale delle leggi federali - nelle quali non sono pubblicate -
non mancano della chiarezza e della precisione richieste.
- Il divieto di ritrasmettere via cavo, in Svizzera, radioemissioni diffuse
dall’estero allo scopo manifesto di eludere il sistema legale delle
telecomunicazioni vigente nella Confederazione non costituisce nella
fattispecie una censura, bensì un provvedimento necessario a difendere
l’ordinamento delle telecomunicazioni e a proteggere diritti altrui.
Résumé des faits
Société anonyme de droit suisse, Groppera Radio AG se consacre à la
production d’émissions de radio. M. Marquard dirige cette société, dont il
est le seul actionnaire et le représentant légal. MM. Fröhlich et Caluzzi sont
journalistes et salariés de Groppera Radio AG.
Sur le Pizzo Groppera, sommet situé en Italie à 6 km de la Suisse, Radio 24 AG
avait fait construire en 1979 une station de radio extrêmement puissante qui
diffusait ses programmes vers la région de Zurich dans le but d’échapper au
monopole d’Etat dont jouissait la Société suisse de radiodiffusion (SSR). Après
l’adoption de l’O du 7 juin 1982 sur les essais locaux de radiodiffusion (RS
784.401), Radio 24 AG avait obtenu une autorisation de rediffusion locale
subordonnée à l’arrêt des émissions en provenance du Pizzo Groppera.
Groppera Radio AG avait racheté les installations du Pizzo Groppera.
Reprenant la fréquence de Radio 24, elle diffusait dans la région de Zurich,
sous le nom de Sound Radio, des programmes que pouvaient capter non
seulement des propriétaires d’autoradios et d’antennes individuelles, mais
aussi des sociétés de réseaux câblés qui les rediffusaient.
3

Le 17 août 1983, le Conseil fédéral adopta une nouvelle ordonnance relative
à la loi réglant la correspondance télégraphique et téléphonique (l’O de 1983,
RS 784.101) qui crée une troisième catégorie de concessions d’installations
réceptrices, dite d’antennes collectives. Aux termes de l’art. 78 al. 1er let. a de
l’O de 1983,
«La concession d’antenne collective autorise son titulaire à:
f. exploiter le réseau local de distribution défini dans la concession et à rediffuser
ainsi des émissions de radiodiffusion à partir d’émetteurs qui répondent
aux dispositions de la convention internationale des télécommunications et
au règlement international des radiocommunications ainsi qu’à celles des
conventions et des arrangements internationaux adoptés dans le cadre de
l’Union internationale des télécommunications;
(…)».
Après l’entrée en vigueur de cette disposition, la plupart des entreprises
de réseaux câblés suisses cessèrent de retransmettre les programmes de
Sound Radio. Toutefois la Société coopérative d’antenne collective de Maur
et des environs (Genossenschaft Gemeinschaftsantennenanlage Maur und
Umgebung) continua à les diffuser.
Le 21 mars 1984, la direction des télécommunications du district de Zurich
informa la société coopérative que les émissions de Groppera Radio AG, faute
de respecter les règles internationales en vigueur, revêtaient un caractère
illégal et elle exigea l’annulation de toutes les dispositions techniques prises
pour les recevoir et les diffuser. La Direction générale des PTT confirma cette
injonction le 31 juillet 1984. Le TF rejeta le 14 juin 1985 un recours de droit
administratif dirigé contre cette décision.
Groppera Radio AG et MM. Marquard, Fröhlich et Caluzzi adressèrent
alors aux organes de la CEDH une requête dans laquelle ils se plaignaient
notamment d’une atteinte à leur droit, garanti par l’art. 10 CEDH, de
communiquer des informations et des idées sans considération de frontière.
EN DROIT
1. SUR L’EXCEPTION PRELIMINAIRE DU GOUVERNEMENT
46. Selon le Gouvernement - qui avait déjà défendu en vain la même thèse
devant la Commission - , les requérants n’ont pas la qualité de «victimes» au
sens de l’art. 25 § 1 CEDH.
Seule la Société coopérative d’antenne collective de Maur et des environs
aurait souffert une ingérence dans l’exercice de sa liberté d’expression, à
savoir l’interdiction de diffuser par câble des émissions provenant du Pizzo
Groppera et captées par voie hertzienne. Groppera Radio AG, elle, n’aurait
qu’un intérêt juridique indirect car de toute manière Sound Radio pouvait
continuer son activité par voie hertzienne et couvrir la région zurichoise,
y compris le village de Maur. De plus, attaquer l’O de 1983 équivaudrait à
exiger un contrôle abstrait de normes, étranger en principe à la compétence
des organes de la convention. Quant à MM. Marquard, Fröhlich et Caluzzi, ils
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ne sauraient non plus revendiquer ladite qualité à titre d’auditeurs habitant
la zone desservie par la société coopérative car ils n’étaient pas abonnés au
réseau câblé de cette dernière.
47. Par «victime», l’art. 25 désigne la personne directement concernée par
l’acte ou omission litigieux, l’existence d’une violation se concevant même en
l’absence de préjudice; celle-ci ne joue un rôle que sur le terrain de l’art. 50
(voir, en particulier, l’arrêt Johnston et autres du 18 décembre 1986, Série A
112, p. 21, § 42).
48. A l’instar de la Commission dans sa décision du 1er mars 1988 sur la
recevabilité de la requête, et par des motifs analogues, la Cour n’estime
pas nécessaire de rechercher si les requérants peuvent se plaindre d’avoir
subi une violation du ter janvier 1984 (entrée en vigueur de l’ordonnance
du Conseil fédéral du 17 août 1983) au 21 mars 1984 (injonction adressée
par la direction des télécommunications du district de Zurich à la société
coopérative) et après le 30 août 1984, date à laquelle la foudre endommagea la
station du Pizzo Groppera.
Du 21 mars au 30 août 1984, en revanche, les requérants se trouvaient atteints
de plein fouet par l’O de 1983 et par les décisions administratives des 21 mars
et 31 juillet 1984. Certes, ils n’en constituaient pas les destinataires attitrés
et ils ont poursuivi sans encombre leur activité de radiodiffusion par voie
hertzienne, mais ils en éprouvaient entièrement les effets. Dès lors que la
société coopérative se voyait interdire d’alimenter son réseau auprès de Sound
Radio, ils perdaient une partie non négligeable de leur public habituel: les
auditeurs vivant dans des «zones d’ombre» dues au relief montagneux et ne
pouvant guère ou pas du tout capter les émissions de la station.
49. Au regard de l’art. 25, il n’y a pas lieu non plus de distinguer entre les
requérants, malgré d’évidentes différences de statut ou de fonctions et la
circonstance que seule Groppera Radio AG s’associa au recours de la société
coopérative devant le TF. Tous avaient un intérêt direct au maintien de la
diffusion par câble des programmes de Sound Radio: pour la société anonyme
comme pour son actionnaire unique et représentant légal, il fallait préserver
l’audience de la station, donc le financement de celle-ci par les recettes
publicitaires; pour les salariés, il y allait de la sécurité de leur emploi de
journaliste.
50. Enfin, la Cour ne saurait attacher de l’importance au fait que MM.
Marquard, Fröhlich et Caluzzi ne figuraient point parmi les abonnés au réseau
câblé de la société coopérative. Devant les organes de la convention, ils ont
dénoncé une atteinte à leur liberté de communiquer des informations et des
5

idées sans considération de frontière, et non - sauf dans leurs observations
du 29 août 1986 à la Commission - une méconnaissance de leur liberté d’en
recevoir personnellement.
51. En résumé, les requérants peuvent se prétendre victimes du manquement
allégué.
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L’ART. 10
52. Groppera Radio AG, de même que MM. Marquard, Fröhlich et Caluzzi,
dénoncent l’interdiction de retransmettre par câble en Suisse les programmes
de Sound Radio diffusés à partir de l’Italie. Ils invoquent l’art. 10 CEDH,
«1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté
d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou
des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans
considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de
soumettre les entreprises de radio-diffusion, de cinéma ou de télévision à un
régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités
peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions,
prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté
publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de
la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui,
pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir
l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.»
A. Sur l’existence d’une ingérence
53. D’après les requérants, les décisions administratives prises les 21 mars et
31 juillet 1984, en vertu de l’O de 1983, à l’encontre de la société coopérative
ont porté atteinte à leur droit de communiquer des informations et des idées
sans considération de frontière; empêchant les abonnés aux réseaux de
distribution par câble de capter les émissions provenant du Pizzo Groppera,
elles équivalaient en pratique à interdire ces dernières, chose d’autant plus
grave qu’en Suisse le câblage concerne les deux tiers de la population et que le
relief montagneux y rend souvent difficile et parfois impossible la réception
par voie hertzienne.
54. Sans contester en termes exprès l’applicabilité de l’art. 10, le
Gouvernement dénie aux requérants tout intérêt à agir. Sound Radio,
souligne-t-il d’abord, utilisait un dispositif d’une puissance considérable lui
permettant d> «arroser» la région zurichoise et n’a jamais subi de brouillage.
Ensuite, elle aurait cessé son activité ler septembre 1984 non seulement à cause
des dégâts de la foudre, mais aussi et surtout pour des raisons économiques.
6

Enfin, elle diffusait des programmes dont le contenu - principalement de la
musique légère et des messages publicitaires - pouvait inspirer des doutes
quant à leur caractère d’«informations» ou d’«idées».
55. La Cour note que les deux premiers arguments reprennent en substance
l’exception préliminaire, qu’elle a rejetée. Quant au troisième, elle ne juge
pas nécessaire de définir ici avec précision ce qu’il y a lieu d’entendre
par «informations» et «idées». La «radiodiffusion» se trouve mentionnée
dans la convention à propos, justement, de la liberté d’expression. Avec
la Commission, la Cour estime que la diffusion de programmes par voie
hertzienne comme leur retransmission par câble relèvent du droit consacré
par les deux premières phrases de l’art. 10 § 1, sans qu’il faille distinguer selon
le contenu des programmes. Or les décisions administratives litigieuses ont
assurément entravé la rediffusion par câble des programmes de Sound Radio
et empêché les abonnés de la région de Maur de les recevoir par ce moyen;
elles s’analysent donc en une «ingérence d’autorités publiques» dans l’exercice
de ladite liberté.
B. Sur la justification de l’ingérence
56. Le Gouvernement conclut, en ordre subsidiaire, que l’ingérence cadrait
avec le § 1 in fine, aux termes duquel l’art. 10 «n’empêche pas les Etats de
soumettre les entreprises de radiodiffusion (…) à un régime d’autorisations»; à
titre plus subsidiaire encore, il plaide qu’elle se justifiait au regard du § 2.
1. § 1, 3ème phrase, de l’art. 10
57. Quant au premier point, les requérants contestent à la Suisse la
compétence de réglementer la réception sur son territoire d’émissions
légalement diffusées de l’étranger et retransmises par câble. Le dispositif
du Pizzo Groppera se trouvant en Italie, seuls les pouvoirs publics de ce
pays avaient le cas échéant qualité pour délivrer à Groppera Radio AG une
«autorisation» au sens de la troisième phrase de l’art. 10 § 1. De plus, les
entreprises d’exploitation de réseaux câblés bénéficieraient chacune d’un
nombre relativement élevé de canaux; les concessions qui leur sont accordées
en Suisse revêtiraient un caractère purement technique et ne pourraient en
aucun cas servir à dicter le choix de programmes.
Pour la Commission aussi, la troisième phrase de l’art. 10 § 1 ne peut justifier
l’ingérence incriminée. La condition à laquelle les décisions administratives
des 21 mars et 31 juillet 1984 subordonnaient l’octroi et le maintien de la
«concession d’antenne collective» ne visait pas à assurer le respect d’une
autorisation délivrée à une entreprise de radiodiffusion fonctionnant dans
le cadre du régime suisse. Partant, la légitimité de la restriction imposée par
l’art. 78 al. 1er let. a de l’O de 1983 aux sociétés de câblodistribution titulaires
d’une concession ne saurait s’apprécier que sur le terrain de l’art. 10 § 2.
58. Le Gouvernement combat cette thèse. Il ne nie pas que Groppera Radio
AG constitue une entreprise de radiodiffusion, mais il range dans la même
catégorie les sociétés d’antenne collective qui reçoivent des programmes par
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voie hertzienne et les retransmettent par câble. En outre, il distingue entre
deux régimes nationaux d’autorisation: l’italien, applicable à Groppera Radio
AG, et le suisse, valable pour la société coopérative. Il estime avoir fait un
usage légitime du second en refusant de «prêter la main» à l’octroi d’une
concession: pareille mesure aurait enfreint les engagements internationaux de
la Confédération - d’autant que Sound Radio utilisait des ondes ultra-courtes,
fréquence à vocation purement nationale - et aurait tourné les conditions des
concessions accordées aux entreprises de câblodistribution.
59. La Cour admet avec le Gouvernement que la troisième phrase de l’art. 10
§ 1 s’applique en l’espèce, mais il y a lieu d’en déterminer le domaine.
60. L’insertion de la clause litigieuse, à un stade avancé des travaux
préparatoires, s’inspirait manifestement de préoccupations techniques
ou pratiques, comme le nombre réduit des fréquences disponibles et les
investissements importants à consacrer à la construction des émetteurs. Elle
traduisait aussi un souci politique de plusieurs Etats: réserver à la puissance
publique l’activité de radiodiffusion. Depuis lors, l’évolution des conceptions
et le progrès technique, en particulier l’apparition de la transmission
par câble, ont entraîné dans de nombreux pays d’Europe l’abolition des
monopoles étatiques et la création, en sus des chaînes publiques, de radios
privées, souvent locales. De surcroît, des régimes nationaux d’autorisations
s’imposent non seulement pour la réglementation ordonnée des entreprises
de radiodiffusion au niveau national, mais aussi dans une large mesure
pour donner effet à des normes internationales, en particulier le N° 2020
du Règlement des radiocommunications[89].
61. L’objet et le but de la troisième phrase de l’art. 10 § 1, ainsi que son champ
d’application, doivent toutefois s’envisager dans le contexte de l’article pris
dans son ensemble et notamment au regard des exigences du § 2.
Ladite phrase n’a pas d’équivalent dans le premier paragraphe des art. 8, 9
et 11, dont l’architecture se rapproche pourtant beaucoup de celle de l’art. 10
d’une manière générale. Elle présente une certaine similitude de libellé avec
la dernière phrase de l’art. 11 § 2, mais la structure des deux articles diffère à
cet égard. L’art. 10 énonce déjà dans son § 1 certaines des limitations permises.
L’art. 11, lui, prévoit dans son seul § 2 la possibilité de restrictions spéciales
à l’exercice de la liberté d’association des membres des forces armées, de
la police et de l’administration; on pourrait en déduire qu’elles échappent
aux impératifs de la première phrase du § 2, à l’exception de celui de légalité
(«lawful»/«légitimes»). Une comparaison des deux textes montre donc que la
troisième phrase de l’art. 10 § 1, pour autant qu’elle s’analyse en une exception
au principe proclamé par les deux premières, a une portée réduite.
Il échet de relever que l’art. 19 du Pacte international de 1966 relatif aux
droits civils et politiques ne renferme pas de clause correspondante. Ses
travaux préparatoires montrent que l’on avait songé à y en insérer une
pour soumettre à autorisation non les informations communiquées, mais
les procédés techniques de diffusion afin d’éviter une utilisation anarchique
des fréquences. Combattue au motif qu’elle risquait de servir à entraver la
liberté d’expression, pareille insertion fut pour finir jugée superflue car une
autorisation du type souhaité rentrait dans le cadre de la notion d’«ordre
public» au sens du § 3 de l’article (document A/5000 de la 16e session de
l’Assemblée Générale des Nations Unies, 5 décembre 1961, § 23).
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Une conclusion s’en trouve renforcée: la troisième phrase de l’art. 10 § 1 CEDH
tend à préciser que les Etats peuvent réglementer, par un système de licences,
l’organisation de la radiodiffusion sur leur territoire, en particulier ses aspects
techniques. Elle ne soustrait cependant pas les mesures d’autorisation aux
exigences du § 2, sans quoi on aboutirait à un résultat contraire à l’objet et au
but de l’art. 10 considéré dans son ensemble.
62. Dès lors, elle entre ici en jeu en tant qu’elle accepte le contrôle ordonné de
la radiodiffusion en Suisse.
63. La Cour constate que si la station du Pizzo Groppera se trouvait comme
telle sous juridiction italienne, la retransmission de ses programmes par
la société coopérative ressortissait à la juridiction suisse. L’interdiction
incriminée se situait dans le droit fil du régime suisse des radios locales
institué par le Conseil fédéral dans son ordonnance du 7 juin 1982.
64. En résumé, l’ingérence cadrait avec la 3ème phrase du § 1; il reste à
déterminer si elle remplissait aussi les conditions du § 2, c’est-à-dire si elle
était «prévue par la loi», inspirée par un ou des buts légitimes et «nécessaire,
dans une société démocratique», pour les atteindre.
2. § 2 de l’art. 10
a) «Prévue par la loi»
65. Les requérants ne contestent pas le renvoi de l’O de 1983 aux règles
du droit international, mais elles ne leur paraissent pas assez accessibles
et précises pour que le justiciable puisse y adapter son comportement,
même après avoir consulté un juriste le cas échéant. Ils ajoutent que le droit
international des télécommunications lie seulement les Etats parties aux
instruments en cause; comme l’émetteur de Groppera Radio AG relevait de
la juridiction italienne, tout problème d’application de ce droit devait donc
se résoudre au niveau interétatique, au besoin par le recours au mécanisme
prévu à l’art. 50 de la Convention internationale des télécommunications. Bref,
ils affirment que l’ingérence incriminée n’était pas «prévue par la loi».
66. La Commission arrive à une conclusion semblable. Elle constate que ni
l’art. 78 al. 1er let. a de l’O de 1983 ni la décision adoptée le 21 mars 1984 par
la direction des télécommunications du district de Zurich n’ont mentionné
une norme particulière du droit international des télécommunications. Se
référant aux arrêts rendus les 14 juin 1985 et 6 mai 1987 par le TF et la Cour
constitutionnelle italienne[90], elle estime en outre non résolue la question de
savoir si Groppera Radio AG se trouvait valablement titulaire d’une «licence»
au sens du N° 2020 du Règlement des radiocommunications (§ 35 ci-dessus).
Juger qu’en l’occurrence les intéressés pouvaient connaître la base légale
de la mesure frappant Sound Radio reviendrait à donner à l’administration
le pouvoir quasi discrétionnaire d’interdire une émission prétendument
contraire au droit international public.
67. Le Gouvernement soutient au contraire que les règles nationales ou
internationales litigieuses répondent aux critères de précision et d’accessibilité
dégagés par la jurisprudence des organes de la convention.
9

Sur le premier point, il souligne que la décision rendue le 31 juillet
1984 par la direction générale des PTT renvoyait à l’art. 78 al. 1er let. a
de l’O de 1983 ainsi qu’à plusieurs dispositions spécifiques du droit
international des télécommunications (art. 35 de la Convention internationale
des télécommunications[91] et Nos 584 et 2666 du Règlement des
radiocommunications[92]). Il insiste aussi sur la conception moniste inhérente
à l’ordre juridique suisse; elle permet aux particuliers d’invoquer les règles
du droit international pour en déduire des droits et obligations en faveur ou à
la charge des autorités ou des justiciables. Il affirme enfin que les requérants
n’ignoraient nullement la réglementation internationale applicable en Suisse.
Deux textes en témoigneraient: la lettre adressée le 29 janvier 1980 par
la Direction générale des PTT à toutes les entreprises d’antenne collective
disposant de concessions sur le territoire de réception des émissions de Radio
24, prédécesseur de Sound Radio; l’arrêt prononcé le 12 juillet 1982 par le TF
dans l’affaire Radio 24 Radiowerbung Zürich AG gegen Generaldirektion PTT
(ATF 108 Ib 264). Or ils auraient clairement déterminé une situation juridique
dont l’O de 1983 constitue la traduction législative.
Au sujet de l’accessibilité, le Gouvernement reconnaît que seule la Convention
internationale des télécommunications a paru intégralement dans le Recueil
officiel des lois fédérales et dans le Recueil systématique du droit fédéral. Si le
Règlement des radiocommunications n’y figure pas - à l’exception des Nos 422
et 725 - , le Recueil officiel signale à son propos les moyens de le consulter ou
de se le procurer[93]. Pareille pratique se justifierait par la longueur du texte,
plus de mille pages. Au demeurant, elle aurait reçu l’aval du TF (arrêt précité
du 12 juillet 1982) et se rencontrerait dans au moins dix autres Etats membres
du Conseil de l’Europe. Enfin, elle correspondrait à la jurisprudence de la Cour
européenne sur l’accès des particuliers aux textes juridiques dans les systèmes
de common law.
68. La Cour souligne que la portée des notions de prévisibilité et d’accessibilité
dépend dans une large mesure du contenu du texte en cause, du domaine qu’il
couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires.
En l’occurrence, les dispositions litigieuses du droit international des
télécommunications présentaient un aspect fort technique et complexe;
de plus, elles s’adressaient au premier chef à des spécialistes qui, grâce aux
indications fournies par le Recueil officiel, savaient comment se les procurer.
On pouvait donc attendre d’une société commerciale désireuse d’exercer
une activité transfrontière de radiodiffusion - telle Groppera Radio AG -
qu’elle cherchât, au besoin avec l’aide de conseils, à se renseigner de manière
complète sur les règles applicables en Suisse; il suffisait à la société requérante
- l’O de 1983 et la Convention internationale des télécommunications ayant
été intégralement publiées - de prendre connaissance du Règlement des
radiocommunications, soit en le consultant à Berne au siège de la Direction
générale des PTT, soit en l’obtenant à Genève auprès de l’Union internationale
des télécommunications.
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En outre, on ne saurait dire que les divers textes examinés plus haut
manquaient de la clarté et de la précision voulues. Bref, les normes en
question étaient propres à permettre aux requérants et à leurs conseils de
régler leur conduite en la matière.
b) But légitime
69. Pour le Gouvernement, l’ingérence incriminée poursuivait deux buts
reconnus par la convention.
Le premier consisterait dans la «défense de l’ordre» des télécommunications,
lequel se trouverait défini par la Convention internationale des
télécommunications et le Règlement des radiocommunications et s’imposerait
à tous. Sound Radio aurait méconnu trois principes fondamentaux de l’ordre
international des fréquences:
- le principe de licence, qui subordonne à l’octroi d’une autorisation
l’établissement ou l’exploitation d’une station d’émission par un particulier ou
une entreprise (N° 2020 du Règlement des radiocommunications), car Sound
Radio n’a jamais reçu de licence de l’administration italienne;
- le principe de coordination, qui exige la conclusion d’accords particuliers
entre Etats quand la fréquence utilisée se situe entre 100 et 108 MHz (N° 584
du Règlement des radiocommunications), car il n’existe pas de tel accord entre
la Suisse et l’Italie;
- le principe de l’économie d’utilisation du spectre des fréquences (art. 33 de la
Convention internationale des télécommunications et N° 2666 du Règlement
des radiocommunications), car le Pizzo Groppera accueillait l’émetteur à ondes
ultra-courtes le plus puissant d’Europe.
Toujours d’après le Gouvernement, l’ingérence litigieuse tendait en second lieu
à la «protection (…) des droits d’autrui»: il s’agissait d’assurer le pluralisme,
notamment de l’information, et de permettre une répartition équitable des
fréquences aux niveaux international et national. Cela vaudrait à la fois pour
les radios étrangères, dont des réseaux câblés ont légalement retransmis les
programmes bien avant l’apparition de Radio 24, et pour les radios locales
suisses, dont l’ordonnance du 7 juin 1982 avait autorisé les essais.
Les requérants se bornent à nier que leur activité ait porté atteinte à l’un des
intérêts énumérés au § 2.
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Quant à la Commission, elle ne se prononce pas à ce sujet dans son rapport,
mais son délégué a reconnu devant la Cour la légitimité du premier but
mentionné par le Gouvernement.
70. La Cour constate que l’ingérence en cause poursuivait les deux fins
invoquées, pleinement compatibles avec la convention: la défense de l’ordre
international des télécommunications ainsi que la protection des droits
d’autrui.
c) «Nécessaire dans une société démocratique»
71. D’après les requérants, l’interdiction qui les frappait ne correspondait pas
à un besoin social impérieux; en particulier, elle allait au-delà des exigences
des buts recherchés. Elle équivalait à une censure ou à un brouillage.
Le Gouvernement affirme n’avoir disposé d’aucun autre moyen d’action dès
lors que demeuraient vaines ses démarches auprès des autorités italiennes,
qu’il les eût engagées directement ou par le biais de l’Union internationale
des télécommunications. Le refus d’une concession de redistribution essuyé
parla société coopérative ne concernait que les émissions de Sound Radio et
ne touchait nullement les stations respectant les critères de l’art. 78 de l’O de
1983; en outre, il répondait à des impératifs d’ordre technique, car un câble
n’offrirait que des possibilités limitées.
Le délégué de la Commission marque son désaccord.
72. Selon la jurisprudence constante de la Cour, les Etats contractants jouissent
d’une certaine marge d’appréciation pour juger de l’existence et de l’étendue
de la nécessité d’une ingérence, mais elle va de pair avec un contrôle européen
portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent; en exerçant ce
dernier, la Cour doit rechercher si les mesures prises au niveau national se
justifient en principe et sont proportionnées (voir en dernier lieu l’arrêt Markt
Intern Verlag GmbH et Klaus Beermann du 20 novembre 1989, Série A 165, p. 19
et 20, § 33).
73. Pour vérifier le caractère non excessif de l’ingérence, il faut en l’espèce
peser d’un côté les exigences de la protection de l’ordre international
des télécommunications ainsi que des droits d’autrui, de l’autre l’intérêt
des requérants et d’autres personnes à la retransmission par câble des
programmes de Sound Radio.
La Cour rappelle d’abord qu’après l’entrée en vigueur de l’O de 1983, la plupart
des sociétés suisses d’exploitation de réseaux câblés cessèrent de retransmettre
lesdits programmes. De plus, l’administration suisse ne brouilla jamais les
ondes provenant du Pizzo Groppera, bien qu’elle eût entrepris des démarches
auprès de l’Italie et de l’Union internationale des télécommunications. En
troisième lieu, l’interdiction incriminée visait une société de droit suisse
- la société coopérative - dont les abonnés résidaient tous sur le territoire
de la Confédération et continuèrent à capter les programmes de plusieurs
autres émetteurs. Enfin et surtout, le procédé choisi pouvait sembler s’imposer
pour déjouer une fraude à la loi; il ne constituait pas une forme de censure
dirigée contre le contenu ou l’orientation des programmes en question, mais
une mesure prise contre une station que les autorités de l’Etat défendeur
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pouvaient raisonnablement considérer comme une véritable station suisse
opérant de l’autre côté de la frontière afin d’échapper au système légal de
télécommunications en vigueur dans la Confédération.
Partant, les autorités nationales n’ont pas dépassé en l’occurrence la marge
d’appréciation que leur laissait la convention.
C. Conclusion
74. En conclusion, nulle violation de l’art. 10 ne se trouve établie car la mesure
litigieuse cadrait avec le § 1 in fine et répondait aux exigences du § 2.
[89] Le Règlement des radiocommunications date du 21 décembre 1959
et a été modifié, entre autres, en 1982. Long de plus de mille pages, il n’a
pas - à l’exception des Nos 422 et 725 - été publié dans le Recueil officiel
des lois fédérales. Ce dernier opère à cet égard un renvoi, ainsi libellé:
«Les règlements administratifs relatifs à la convention internationale des
radio-communications du 25 octobre 1973 ne sont pas publiés dans le
Recueil des lois fédérales. Ils peuvent être consultés auprès de la Direction
générale des PTT, Bibliothèque et Documentation, Viktoriastrasse 21, 3030
Berne, ou peuvent être obtenus auprès de l’UIT, Union internationale des
télécommunications, Place des Nations, 1202 Genève.» Le N° 2020 a la teneur
suivante: «Aucune station d’émission ne peut être établie ou exploitée par
un particulier, ou par une entreprise quelconque, sans une licence délivrée
sous une forme appropriée et en conformité avec les dispositions du présent
Règlement par le gouvernement du pays dont relève la station en question
(…).»
[90] La cour déclara le 6 mai 1987 l’art. 2 § 1 de la loi N° 103 du 14 avril
1975 («nouvelles dispositions en matière de diffusion radiophonique et
télévisée») contraire à la Constitution: il ne prévoyait pas que la transmission
de programmes vers l’étranger pût avoir lieu grâce à des autorisations
délivrées par l’administration à des entreprises privées. Cette disposition
avait auparavant été appliquée par un tribunal administratif pour déclarer
l’activité de Radio 24 illégale en Italie.
[91] Conv. internationale des télécommunications du 6 novembre 1982
(RS 0.784.16).
[92] N° 584 «Dans la Région 1, les stations de radiodiffusion fonctionnant dans
la bande 100-108 MHz devront être installées et exploitées conformément à
un accord et au plan associé relatifs à la bande 87,5-108 MHz qui doivent
être élaborés par une conférence régionale de radiodiffusion (voir la
Résolution 510). Avant la date d’entrée en vigueur de cet accord, des stations
de radiodiffusion pourront être mises en service par accord entre les
administrations intéressées, étant entendu que l’exploitation de ces stations ne
pourra en aucun cas constituer un droit acquis au moment de l’établissement
du plan.» N° 2666 «En principe, la puissance des stations de radiodiffusion
qui utilisent des fréquences inférieures à 5060 kHz ou supérieures à 41
MHz ne doit pas dépasser (excepté dans la bande 3900-4000 kHz) la valeur
nécessaire pour assurer économiquement un service national de bonne
qualité à l’intérieur des frontières du pays considéré.»
[93] Cf. § 60 ci-dessus.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.57 - Arrêt de la Cour eur. DH du 28 mars 1990, affaire Groppera Radio AG et
autres c/Suisse, Série A 173
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
Année
Anno
Band
54
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 001 274
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.