ch_vb · 2004-1499 2899 · 2005-05-04 · de


2004-1499 
2899 
05.034 
Message 
concernant la modification de la loi fédérale 
sur l’assurance-invalidité (mesures de simplification 
de la procédure) 
du 4 mai 2005 
 
Madame la Présidente, 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous vous soumettons, par le présent message, un projet de modification de la loi 
fédérale sur l’assurance-invalidité, en vous proposant de l’approuver. 
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames 
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération. 
4 mai 2005 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Samuel Schmid 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2900 
Condensé 
Dans le cadre de la discussion «Panorama des assurances sociales; point de la 
situation, perspectives et mesures à prendre», le Conseil fédéral a décidé, le 30 juin 
2004, de soumettre sans délai au Parlement un projet de réforme de la procédure de 
l’assurance-invalidité qui devait être traité en procédure spéciale et entrer en 
vigueur le 1er janvier 2006. Ce projet visait à rendre la procédure AI plus simple au 
moyen des trois mesures suivantes: 
– 
remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis (rétablir 
la situation antérieure à l’introduction de la loi fédérale sur la partie géné-
rale du droit des assurances sociales [LPGA]); 
– 
supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des 
assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA); 
– 
restreindre le pouvoir de cognition du TFA. 
Le Conseil fédéral a mis ledit projet en consultation du 24 septembre au 1er novem-
bre 2004. Ont été invités à donner leur avis les cantons, les tribunaux fédéraux, les 
partis, les associations faîtières de l’économie et d’autres organisations intéressées. 
Une conférence de consultation a en outre été organisée le 22 octobre 2004 à 
l’intention des associations de défense des personnes handicapées. Au total, 66 
réponses ont été recueillies. 
Les principales tendances qui ressortent des réponses sont les suivantes: 
– 
Soutien à l’idée de réforme: la majorité des participants approuve le projet 
dans l’ensemble. Les opposants rejettent notamment l’idée d’une réglemen-
tation spécifique de la procédure dans l’AI, contestent le caractère 
d’urgence, déplorent le chevauchement avec la réforme de l’organisation 
judiciaire fédérale et mettent en doute l’opportunité des mesures. 
– 
Remplacement de la procédure d’opposition par la procédure de préavis: le 
projet de remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis a 
été bien accueilli. Certains participants ont cependant relevé qu’il n’est pas 
encore possible d’estimer les effets de la procédure d’opposition sur le nom-
bre d’oppositions formées contre les décisions des offices AI. 
– 
Suppression de la gratuité de la procédure de recours devant les tribunaux 
cantonaux des assurances et le Tribunal fédéral des assurances: l’idée de 
rendre payante la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des 
assurances a dans l’ensemble été favorablement accueillie. La majorité des 
cantons suggèrent de fixer des limites de frais. Mais plusieurs participants 
critiquent l’imposition de frais aux parties pour les procédures cantonales, 
car ils craignent qu’il en résulte une augmentation des demandes 
d’assistance judiciaire, et par voie de conséquence des coûts encore plus 
élevés. Les cantons se sont majoritairement prononcés pour que la proposi-
tion de supprimer la gratuité de la procédure devant le TFA soit harmonisée 
avec la réforme de l’organisation judiciaire fédérale.

2901 
– 
Limitation du pouvoir d’examen du Tribunal fédéral des assurances aux cas 
de violation du droit fédéral, y compris l’excès et l’abus du pouvoir 
d’appréciation: seuls quelques participants se sont prononcés sur cette 
mesure. Certains sont sceptiques au vu du résultat des débats parlementai-
res relatifs à la réforme de l’organisation judiciaire fédérale. En effet, alors 
que la procédure de consultation sur le présent projet était en cours, le 
Conseil national a maintenu le plein pouvoir de cognition du TFA en ce qui 
concerne les prestations de l’AI. 
Sur la base des résultats de la procédure de consultation et afin d’harmoniser le 
présent projet avec la réforme totale de l’organisation judiciaire fédérale, trois 
mesures pour la simplification de la procédure AI sont proposées: 
– 
remplacer la procédure d’opposition par la procédure de préavis (rétablir 
la situation antérieure à l’introduction de la loi fédérale sur la partie géné-
rale du droit des assurances sociales [LPGA]); 
– 
supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des 
assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA); 
– 
supprimer la suspension des délais dans la procédure administrative et 
devant les tribunaux cantonaux des assurances. 
L’introduction des mesures proposées vise à simplifier et à accélérer la procédure 
dans l’assurance-invalidité. Dans l’intérêt de la personne assurée surtout, la procé-
dure administrative doit se dérouler sans délais. Par rapport à la procédure 
d’opposition, la procédure de préavis permet d’associer en temps utile la personne 
assurée et d’établir ainsi les faits avec précision. 
L’obligation de supporter les frais de justice devant les tribunaux cantonaux invite-
ra la personne assurée à peser mûrement le pour et le contre avant de former re-
cours. La suppression de la gratuité de la procédure provoquera une diminution des 
recours superflus.

2902 
Message 
1 
Contexte et présentation du projet 
1.1 
Contexte 
Dans le domaine de l’assurance-invalidité, la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la 
partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)1 s’applique à la première 
partie de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité (LAI)2 (but, per-
sonnes assurées, prestations d’assurance), pour autant qu’une dérogation ne soit pas 
expressément prévue. 
Le 1er janvier 2003 (entrée en vigueur de la LPGA), la procédure d’opposition a été 
généralisée à l’ensemble des assurances sociales. Quelque 12 000 oppositions ont 
été formées en 2003 contre des décisions des offices AI (la plupart relatives à des 
rentes), alors que dans le même temps seules quelque 300 décisions des caisses de 
compensation en matière d’AVS ont fait l’objet d’une opposition. En ce qui 
concerne l’AI, les personnes concernées tendent toujours davantage à ne plus accep-
ter les décisions négatives des offices AI et à utiliser toutes les voies de droit. Cette 
évolution est favorisée par le fait que l’ensemble de la procédure est en principe 
gratuite dans le domaine des assurances sociales. 
Un relevé du nombre de dossiers engagés devant le Tribunal fédéral des assurances 
(TFA) de 2001 à 2004 montre qu’un bon tiers des litiges concernent l’assurance-
invalidité. 
Litiges portés devant le TFA 
2001 
2002 
2003 
2004 
au total, à la fin de l’année 
2386 
2269 
2172 
2233 
– dont AI 
– dont AVS 
 796 
 420 
 872 
 339 
 819 
 340 
 844 
 246 
 
 
 
 
 
 
1 
RS 830.1 
2 
RS 831.20

2903 
Un relevé du nombre de procédures de recours en matière d’assurance-invalidité 
engagées devant les tribunaux cantonaux des assurances3 de 2002 (avant l’intro-
duction de la procédure d’opposition) à 2004 fournit l’image suivante: 
Tribunaux cantonaux des assurances 
Litiges AI pendants 
2002 
Litiges AI pendants 
2003 
Litiges AI pendants 
2004 
AG 
322 
182 
254 
BE 
854 
300 
589 
FR 
119 
 71 
 92 
GE 
334 
168 
215 
LU 
275 
114 
198 
NE 
123 
 52 
 38 
SG 
258 
122 
129 
VD 
485 
167 
196 
ZH 
755 
544 
966 
Commission fédérale de recours 
AVS/AI 
743 
291 
411 
 
 
 
 
Tout laisse à penser que la tendance à contester les décisions des offices AI plus 
fréquemment que les autres décisions n’a pas été infléchie par l’introduction de la 
procédure d’opposition. Selon toute probabilité, on assiste plutôt à un transfert: au 
lieu des tribunaux des assurances (ou de la Commission fédérale de recours AVS/AI, 
pour ce qui est des personnes résidant à l’étranger), ce sont maintenant les offices AI 
eux-mêmes qui sont confrontés aux contestations des assurés. Suite à une diminution 
remarquable, mais passagère, en 2003, les recours continuent d’augmenter et il est 
prévisible que le niveau de l’année 2002 sera à nouveau atteint. Pour que les déci-
sions des offices AI soient mieux acceptées, il importe donc de tout mettre en œuvre 
pour qu’elles soient matériellement correctes, adaptées aux circonstances propres à 
chaque cas et compréhensibles pour les assurés concernés. 
A cet effet, il convient d’impliquer davantage lesdits assurés dans l’examen des 
mesures appropriées, d’intensifier l’activité de conseil des offices AI liée à cet 
examen et de simplifier pour cela la procédure formelle relative à la fixation, à la 
modification ou à la suppression de prestations AI (remplacement de la procédure 
d’opposition par une procédure de préavis). En outre, la suppression de la suspen-
sion des délais permettra d’accélérer la procédure administrative et la procédure de 
première instance. 
La procédure de recours en matière d’AI devant les tribunaux cantonaux des assu-
rances est en principe soumise à des frais de justice. La même mesure est prévue 
dans la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale pour la procédure devant 
le TFA. 
 
3 
Les recours interjetés par les personnes résidant à l’étranger font l’objet d’une décision 
rendue par la Commission de recours AVS/AI (art. 69 LAI).

2904 
1.2 
Révision totale de l’organisation judiciaire fédérale 
Le projet de révision totale de l’organisation judiciaire fédérale est pendant devant le 
Parlement. Il prévoit de nouvelles règles d’organisation et de procédure pour le 
Tribunal fédéral, les instances inférieures et les voies de droit admises. La simplifi-
cation de la procédure et des voies de droit vise en premier lieu à décharger le Tri-
bunal fédéral de manière efficace et durable, sans pour autant compromettre les 
efforts entrepris dans divers domaines pour améliorer la protection juridique des 
sujets de droit. Pour les litiges relevant du droit des assurances sociales, le projet du 
28 février 20014 concernant la loi fédérale sur le Tribunal fédéral (P-LTF) ne prévoit 
plus – comme pour les autres domaines du droit administratif – que la voie formelle 
du recours de droit public, les règles spéciales encore valables aujourd’hui pour les 
litiges en matière de prestations (plein pouvoir d’examen, gratuité de la procédure de 
recours) étant supprimées ou restreintes. Il sera néanmoins toujours tenu compte de 
la composante de politique sociale propre à ce type de litiges (p. ex. plafonnement 
des frais, non-perception d’avances de frais) et le droit constitutionnel à l’assistance 
judiciaire gratuite (art. 29, al. 3, Cst.) restera garanti. 
Suivant le message additionnel du 28 septembre 20015, la Commission de recours 
AVS/AI de la Confédération, tout comme d’autres commissions et services de 
recours de la Confédération, serait remplacée par un tribunal administratif fédéral. 
1.3 
Mesures proposées 
1.3.1 
Remplacement de la procédure d’opposition par une 
procédure de préavis 
Avant l’introduction de la procédure d’opposition dans le domaine de l’assurance-
invalidité, l’office AI préavisait la personne assurée de la décision prévue de ma-
nière informelle au moyen d’un projet de prononcé. La personne avait ainsi 
l’occasion de s’exprimer sur la décision ou sur les motifs invoqués si elle n’était pas 
d’accord. Avec l’introduction de la procédure d’opposition, l’étape du projet de 
prononcé a été supprimée et les décisions des offices AI communiquées dès lors 
directement sous forme de décisions sujettes à opposition devant l’office AI, puis à 
recours devant le tribunal cantonal des assurances. De la sorte, le droit de la per-
sonne assurée à être entendue n’était plus garanti avant que la décision soit rendue, 
mais après, par la procédure d’opposition. Cette procédure simple devait permettre 
aux offices AI d’exercer un autocontrôle en vérifiant rapidement et en corrigeant au 
besoin leurs décisions, et aux assurés de recevoir plus vite une décision formelle sur 
les prestations auxquelles ils prétendaient. 
Le nombre élevé des oppositions formées en 2003 montre que d’avoir supprimé 
l’étape du projet de prononcé n’a pas amélioré le taux d’acceptation des décisions de 
l’AI. Ce but a bien plus de chances d’être atteint si la personne assurée est associée, 
avant la prise d’une décision formelle, à l’établissement des faits pertinents et au 
choix des mesures appropriées. Un dialogue direct avec la personne concernée 
permet d’éclairer les points obscurs, d’évaluer ensemble diverses mesures de réadap-
tation et, le cas échéant, d’expliquer les motifs pour lesquels l’office AI prévoit de 
 
4 
FF 2001 4281 
5 
FF 2001 5751

2905 
rendre une décision négative ou différente des conclusions de la personne assurée. 
Cette manière de procéder permet de mieux garantir que les faits soient établis 
correctement et que la personne assurée puisse accepter la décision négative prise 
sur cette base. 
1.3.2 
Obligation de supporter les frais de justice 
des procédures relatives aux prestations de l’AI 
Les procédures en matière d’assurances sociales sont aujourd’hui entièrement gratui-
tes au niveau cantonal, et gratuites aussi au niveau fédéral – jusqu’à l’entrée en 
vigueur de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale – lorsqu’elles 
portent sur les prestations de ces assurances. Des frais de procédure peuvent néan-
moins, tant au niveau cantonal que fédéral, être mis à la charge de tout recourant qui 
agit de manière téméraire ou à la légère. 
Lorsque les conditions prévues pour l’assistance judiciaire sont remplies, la procé-
dure de recours en matière d’AI continuera d’être gratuite (sous réserve d’une suc-
cessive restitution) pour les assurés concernés, comme dans les autres domaines du 
droit administratif. Il est ainsi garanti qu’il sera tenu compte des particularités de 
chaque cas, de sorte que même les personnes disposant de faibles ressources pour-
ront accéder à la plus haute cour. Cela étant, si les recourants doivent s’acquitter 
d’une avance de frais, ils prendront mieux conscience de l’importance d’une action 
jusque devant la cour suprême que si celle-ci était gratuite. Dans ces conditions, ils 
auront tendance à renoncer à former des recours inutiles. Comme pour toutes les 
procédures de droit administratif, la personne qui envisage de recourir dans le 
domaine des assurances sociales doit peser mûrement le pour et le contre avant de 
former recours. 
Aucune raison ne permet plus aujourd’hui de justifier que l’on puisse porter des 
litiges en matière de prestations des assurances sociales devant le TFA sans en 
assumer les frais. Le passage à l’obligation de supporter les frais de justice dans les 
litiges portant sur des prestations de l’AI doit rester financièrement supportable pour 
les recourants. Des émoluments relativement modestes y suffiront. La révision totale 
de l’organisation judiciaire fédérale prévoit ainsi, pour les litiges en matière de 
prestations des assurances sociales, une limite de frais tenant compte des considéra-
tions de politique sociale inhérentes aux litiges de ce type: la fourchette prévue – de 
200 à 1000 francs6 – est plus modérée que celle valable pour les autres domaines du 
droit administratif (200 à 5000 francs pour les conflits sans intérêt pécuniaire, 200 à 
100 000 francs pour les autres conflits). En effet, si l’on appliquait aussi au domaine 
de l’AI le critère de la valeur litigieuse – qui prévaut généralement –, on aboutirait 
rapidement (en particulier pour les rentes) à des émoluments de justice dispropor-
tionnés. Le Conseil des Etats, délibérant en qualité de premier conseil, a accepté le 
23 septembre 2003 cette limite de frais plus basse. Le Conseil national s’est rallié à 
cette décision le 5 octobre 2004. 
 
6 
Art. 61, al. 4, P-LTF

2906 
Les mêmes considérations valent pour la procédure de recours devant les tribunaux 
cantonaux des assurances7 et, en ce qui concerne les personnes résidant à l’étranger, 
pour les recours devant la Commission fédérale de recours AVS/AI8. En d’autres 
termes, lorsque la gratuité de la procédure ne doit pas être accordée en raison de 
circonstances particulières, les cantons doivent définir pour les litiges en relation 
avec des prestations de l’AI des limites de frais plus basses que pour les autres 
domaines du droit administratif; pour tenir compte de la composante de politique 
sociale, ils fixeront ces limites en fonction non de la valeur litigieuse, mais de la 
charge liée à la procédure. Les limites seront les mêmes que celles prévues par la 
révision totale de l’organisation judiciaire fédérale et pourront aller de 200 à 1000 
francs – ceci pour répondre à un souhait exprimé par la majorité des cantons dans la 
procédure de consultation. 
1.3.3 
Suppression de la suspension des délais 
La suspension des délais prescrite par l’art. 38, al. 4, LPGA reproduit celle de 
l’art. 22a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative9 
(PA) et s’applique tant aux délais légaux qu’à ceux fixés par les autorités. Elle 
concerne surtout la procédure administrative et s’applique par analogie à la procé-
dure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances10. La suspension 
couvre deux mois au total dans l’année (la période de Pâques, celle des fêtes de Noël 
et de fin d’année et celle des vacances d’été). Si un délai commence à courir avant 
une période de suspension, son cours s’interrompt durant ladite période. Prenons 
l’exemple d’un délai de 30 jours valable pour une décision communiquée le 
1er juillet: il commence à courir le 2 juillet et court 13 jours jusqu’au 14 juillet, puis 
il est suspendu du 15 juillet au 15 août; les 17 jours restants courent à partir du 
16 août, si bien que le dernier jour pour respecter le délai est le 1er septembre. 
L’art. 38, al. 3, LPGA garantit que lorsqu’il tombe sur un samedi, un dimanche ou 
un jour férié, le terme d’un délai est reporté au premier jour ouvrable qui suit. La 
suppression de la suspension des délais permet d’accélérer la procédure. Il est dans 
l’intérêt de la personne assurée que la procédure administrative surtout avance 
rapidement. Les étapes successives, souvent fixées par voie de décision, l’implica-
tion de tiers et les délais d’attente ont déjà pour effet de rendre très longue la durée 
des procédures; il ne faut pas les rallonger encore par des périodes de suspension des 
délais. Une personne assurée est en droit d’attendre que ses droits soient établis 
rapidement, notamment parce que la durée de la procédure nuit souvent aux efforts 
de réinsertion et peut même conduire à des difficultés financières. 
1.4 
Autres mesures examinées 
Il convient de mentionner encore trois mesures qui ont été examinées, mais n’ont 
pas été prises en compte dans le présent projet. 
 
7 
Cf. art. 61, let. a, LPGA 
8 
Cf. art. 4b de l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure administrative, 
RS 172.041.0 
9 
RS 172.021 
10 
Cf. art. 60, al. 2, LPGA

2907 
1.4.1 
Conditions plus strictes pour avoir droit à 
l’assistance judiciaire 
Ce droit découle directement de l’art. 29, al. 3, Cst. Celui-ci prévoit que toute per-
sonne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause 
paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance judiciaire gratuite et 
qu’elle a en outre droit à l’assistance gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la 
sauvegarde de ses droits le requiert. Le TFA, dans plusieurs de ses arrêts, s’est 
penché sur la portée de ce droit (qui avant le 1er janvier 2000 découlait de l’art. 4 de 
l’ancienne Constitution) et il a instauré une pratique stricte, surtout pour ce qui 
concerne la procédure administrative. Les règles légales actuelles (art. 37, al. 4, 
LPGA) se réfèrent déjà à cette pratique. 
1.4.2 
Suppression de la possibilité de retirer le recours 
dans l’éventualité d’une reformatio in peius 
Si l’éventualité se présente que le recours ait pour effet d’aggraver la décision prise, 
au détriment de la partie recourante, cette dernière doit être invitée à s’exprimer et 
être expressément rendue attentive à la possibilité de retirer son recours. La suppres-
sion de ce droit pourrait amener la partie à mieux examiner si elle entend interjeter 
recours ou non et pourrait par conséquent avoir une influence sur la quantité des 
recours interjetés auprès des tribunaux. Cela dit, la possibilité de retirer le recours 
dans l’éventualité d’une reformatio in peius est un aspect du droit d’être entendu 
(art. 29, al. 2, Cst.); sa suppression ne peut donc pas entrer en ligne de compte. 
1.4.3 
Appréciation des faits jusqu’au moment 
de la décision du tribunal 
Selon la jurisprudence constante du TFA, la légalité des décisions, ou des décisions 
sur opposition, attaquées est appréciée en règle générale d’après l’état de fait exis-
tant au moment où la décision litigieuse a été rendue. Une prise en considération de 
l’état de fait au moment du jugement entraînerait plusieurs difficultés. En effet, les 
dossiers seraient souvent incomplets et le tribunal devrait en conséquence procéder 
lui-même à l’instruction, ce qui n’est pas faisable pour des raisons d’économie des 
procès; ou alors il faudrait renvoyer systématiquement les dossiers à l’administration 
pour instruction complémentaire. 
1.5 
Harmonisation avec la révision totale de 
l’organisation judiciaire fédérale 
Le présent projet contenait lors de la consultation d’autres mesures encore qui ne 
sont pas reprises ici, parce qu’elles sont comprises dans le projet de révision totale 
de l’organisation judiciaire fédérale et qu’elles ont déjà été débattues au Parlement 
ou qu’elles le seront prochainement. Il s’agit d’une part de l’obligation de supporter 
les frais de justice pour les procédures devant le TFA, que le Parlement a approuvée 
entre-temps. D’autre part, la restriction du pouvoir de cognition du TFA aux cas de

2908 
violation du droit fédéral, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation, a 
été abandonnée du fait qu’une proposition en ce sens a été rejetée par le Conseil 
national par 135 voix contre 16 dans le cadre de la révision totale de l’organisation 
judiciaire fédérale. Il serait absurde de reposer la même question au Parlement peu 
de temps après. 
2 
Partie spéciale: Commentaire des modifications 
de loi proposées 
2.1 
Modification de la LAI 
Art. 57a (nouveau) 
Al. 1 
Cette disposition vise à garantir aux assurés le droit d’être entendus, au sens de 
l’art. 42 LPGA, avant que l’office AI rende une décision finale sur une demande de 
prestations ou au sujet de la suppression ou de la réduction d’une prestation déjà 
allouée. Pour les décisions intermédiaires liées à l’établissement des faits pertinents 
(ordonnance d’une expertise, p. ex.), le droit d’être entendu continue toutefois d’être 
garanti conformément à l’art. 42 LPGA. Etant donné que, en dérogation à l’art. 52 
LPGA, les décisions des offices AI ne pourront plus être attaquées que par voie de 
recours, la procédure de préavis accorde à la personne concernée le droit de 
s’exprimer de manière informelle sur la décision prévue. Elle dispose en règle géné-
rale d’un délai de 30 jours pour le faire. Autrement dit, elle a la possibilité, durant ce 
laps de temps, de consulter le dossier et de s’exprimer sur l’affaire et sur le résultat 
de l’administration des preuves. Elle peut faire ses observations oralement ou par 
écrit. Le délai de 30 jours peut être prolongé pour des motifs suffisants, si la 
demande en est faite à temps. 
Al. 2 
Aux termes de l’art. 49, al. 4, LPGA, l’assureur qui rend une décision touchant 
l’obligation d’un autre assureur d’allouer des prestations (LAMal ou LPP) est tenu 
de lui en communiquer un exemplaire. Cet autre assureur dispose des mêmes voies 
de droit que l’assuré. Pour que ses droits soient garantis, il doit recevoir le préavis 
avant que la décision ne soit rendue. 
Al. 3 
Cette disposition annule, pour la procédure administrative, la suspension des délais 
prévue par l’art. 38, al. 4, LPGA. 
Art. 69 
Al. 1 
Il s’agit là d’une adaptation formelle rendue nécessaire par le fait que les décisions 
des offices AI ne peuvent plus être attaquées par voie d’opposition, mais uniquement 
par voie de recours.

2909 
Al. 1bis (nouveau) 
L’al. 1bis annule, pour la procédure devant le tribunal cantonal des assurances, la 
suspension des délais prévue par l’art. 38, al. 4, LPGA. 
Al. 1ter (nouveau) 
Cette disposition ne déroge aux règles de procédure de l’art. 61, let. a, LPGA, que 
pour ce qui est de la gratuité. La procédure de recours devant le tribunal cantonal des 
assurances reste soumise aux autres exigences: être simple, rapide et en règle géné-
rale publique. Les frais fixés par les cantons et la Confédération (Commission 
fédérale de recours AVS/AI) doivent se situer dans une fourchette allant de 200 
à 1000 francs. Il est possible en effet que, notamment, des compléments d’enquête 
(expertises p. ex.) nécessaires à l’établissement des faits génèrent des frais. 
2.2 
Dispositions transitoires 
Les mesures de simplification de la procédure doivent entrer en vigueur le 1er avril 
ou le 1er juillet 2006 et produire leur effet le plus rapidement possible. La procédure 
de préavis s’appliquera donc aux demandes de prestations, ainsi qu’aux procédures 
relatives à la suppression ou à la réduction de prestations, déposées ou engagées 
après l’entrée en vigueur de la modification. L’obligation de supporter les frais de 
justice s’applique aux recours introduits après l’entrée en vigueur de la modification. 
Quant aux oppositions et aux recours pendants au moment de ladite entrée en 
vigueur, ils seront traités selon l’ancien droit, ceci afin de respecter le principe de la 
protection de la bonne foi. 
3 
Conséquences 
3.1 
Conséquences financières et effets sur l’état 
du personnel pour la Confédération et les cantons 
Le retour à la procédure de préavis permettra aux offices AI de réaliser des écono-
mies, qui sont difficilement chiffrables. La garantie du droit d’être entendu avant la 
prise de la décision, qui implique le droit de voir ses offres de preuves acceptées 
avant que la décision soit rendue, nécessite moins d’efforts que le droit d’être enten-
du garanti lors de la procédure d’opposition, parce que l’état de fait et de droit de 
toutes les décisions contestées doit être contrôlé de façon plus formelle dans ce 
dernier cas. 
Une analyse des recours en matière de rentes tranchés par les tribunaux cantonaux 
des assurances et par le TFA dans le domaine de l’AI montre que près de 40 % des 
recours contre des décisions des offices AI ont été entièrement ou partiellement 
acceptés ou qu’au moins un complément d’enquête a été ordonné. Par contre, 60 % 
environ de ces recours ont été rejetés ou classés par les tribunaux cantonaux des 
assurances, ou ces derniers ne sont pas entrés en matière. Pour les cas qui ont été 
déférés au TFA, le tableau est comparable: dans 34 % des cas, le jugement du tribu-
nal cantonal a été entièrement ou partiellement annulé, ou un complément d’enquête 
a été ordonné. Dans les autres cas, le jugement de l’instance précédente a été 
confirmé.

2910 
L’anticipation de l’association de la personne assurée à l’établissement des faits et à 
la prise de décision et la suppression de la gratuité de la procédure de recours entraî-
neront probablement une diminution du nombre de recours portés devant les tribu-
naux cantonaux des assurances et le TFA. En restant prudent, on peut estimer que la 
proportion de recours infondés pourrait passer d’un tiers (situation actuelle) à un 
quart. L’introduction d’une procédure de recours soumise à des frais de justice 
permettra aux tribunaux administratifs cantonaux d’encaisser 2,2 millions de francs 
par année, si l’on se base sur une estimation prudente de 3000 cas AI pendants par 
année (émolument de décision par litige: 750 francs en moyenne). 
L’un dans l’autre, on peut s’attendre à ce que les mesures de simplification de la 
procédure aboutissent à un allégement des tribunaux. Il n’est cependant guère possi-
ble de chiffrer les économies qui en résulteront globalement. 
3.2 
Conséquences dans le domaine de l’informatique 
Le fait que la procédure de recours en matière de prestations de l’AI devienne 
payante au niveau cantonal n’entraîne en principe aucun besoin de développer des 
programmes informatiques. Les tribunaux cantonaux des assurances peuvent recou-
rir aux programmes existants pour fixer et facturer les frais de justice. Des frais 
peuvent aujourd’hui déjà être mis à la charge des parties dans certains cas (actions 
engagées à la légère, litiges ne portant pas sur des prestations, etc.). 
3.3 
Conséquences économiques 
Les conséquences économiques de la rationalisation de la procédure doivent être 
considérées en relation avec les autres mesures de la 5e révision de l’AI: les fonds 
mis à la disposition de l’AI doivent être investis de manière efficace et appropriée 
pour que les décisions matériellement inadéquates des offices AI puissent être exa-
minées dans le cadre d’une procédure judiciaire simple et rapide. Des conditions-
cadres plus restrictives doivent être fixées pour que les tribunaux des assurances 
n’aient pas à s’occuper en majorité de cas dans lesquels des recours ont été formés à 
la légère. C’est là la seule manière de rendre possible un examen judiciaire rapide et 
adéquat, qui tienne compte du besoin que la société a d’une justice au fonctionne-
ment moderne, concentrée sur des cas fondés. 
4 
Programme de la législature 
Le projet propose des mesures de rationalisation de la procédure qui faisaient initia-
lement partie de la 5e révision de l’AI annoncée dans le rapport du Conseil fédéral 
du 25 février 2004 sur le programme de la législature 2003–200711 et que l’urgence 
impose maintenant de mettre en œuvre au moyen d’un message distinct. 
 
11 
Annexe 1, ch. 2.1, Sécurité sociale et santé publique, rubrique «Objets des grandes 
lignes», cf. FF 2004 1085

2911 
5 
Aspects juridiques 
5.1 
Constitutionnalité 
Les modifications de la LAI proposées par le présent message se fondent sur les 
art. 29, 30 et 112 Cst. 
5.2 
Rapport avec la LPGA 
Les dispositions de la LPGA s’appliquent partout où les lois spéciales sur les assu-
rances sociales ne contiennent pas de réglementation restrictive ou n’excluent pas 
l’applicabilité de la LPGA. Dans le domaine de l’AI, la LPGA s’applique aux dispo-
sitions relatives au but, aux personnes assurées et aux prestations d’assurance. Elle 
ne s’applique pas, en revanche, aux prestations collectives destinées à l’encourage-
ment de l’aide aux invalides, sauf en ce qui concerne l’assistance administrative et 
l’obligation de garder le secret (art. 1 LAI). 
Le présent projet prévoit, en dérogation à la LPGA, des réglementations spéciales 
concernant la procédure d’opposition et de recours, conformément à la priorité de la 
législation particulière en matière de droit des assurances sociales. 
5.3 
Relation avec le droit européen 
L’accord sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et la CE implique que 
depuis le 1er juin 2002 la Suisse participe au système de coordination des régimes 
nationaux de sécurité sociale. Le droit communautaire prévoit la coordination des 
régimes nationaux de sécurité sociale et non leur harmonisation. Les Etats membres 
sont libres de déterminer comme ils l’entendent la conception, le champ d’applica-
tion personnel, les modalités de financement et l’organisation de leur système de 
sécurité sociale, y compris les voies de droit. 
Le 16 septembre 1977, la Suisse a ratifié le Code européen de sécurité sociale du 
16 avril 196412. Le Code prévoit que tout requérant doit avoir le droit de former 
appel en cas de refus de la prestation ou de contestation sur sa qualité ou sa quantité 
(art. 69, par. 1). La révision du 6 novembre 1990 du Code européen de sécurité 
sociale a élevé le niveau de certaines normes en introduisant une plus grande flexibi-
lité dans l’instrument. Le Code révisé constitue un instrument distinct du Code, qu’il 
n’abroge pas. Aux termes du Code révisé, qu’aucun Etat n’a encore ratifié, tout 
requérant doit avoir le droit d’exercer un recours devant la juridiction compétente, 
en cas de refus, de suspension ou de suppression des prestations; ce recours est en 
principe gratuit, à moins que l’intéressé ne dispose d’un recours préalable gratuit 
devant une instance compétente (art. 75, par. 1). 
Les mesures proposées sont compatibles avec le droit européen. 
 
12 
RS 0.831.104

2912

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (LAI)
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Heft
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05.034
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24.05.2005
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übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.