ch_vb · JAAC 61.23B_I · 1996-06-28 · de


JAAC 61.23B_I
Extrait du jugement du 28 juin 1996 de la Commission
fédérale de recours en matière d’assurance-accidents
dans la cause X contre CNA, 105/95
Art. 92 al. 1 et 6 et art. 109 let. b LAA. Tarif des primes en matière
d’assurance-accidents non professionnels. Caisse nationale suisse
d’assurance en cas d’accidents (CNA).
- Procédure devant la Commission fédérale de recours en matière
d’assurance-accidents: conditions d’entrée en matière et qualité pour
recourir (consid. 1), pouvoir d’examen de la Commission (consid. 3).
- Principes constitutionnels et légaux que doit respecter le tarif
(consid. 4).
- Conséquences du nouveau tarif pour les assurés (consid. 5).
- Comparaison avec les autres branches d’assurances sociales
(consid. 6).
- Il existe un lien, prouvé par les statistiques, entre le coût des accidents
professionnels et celui des accidents non professionnels (consid. 7).
- Les nouveaux tarifs en matière d’assurance-accidents non
professionnels qu’a institués la CNA reposent sur une division en
quatre communautés de risques et sur l’assujettissement des assurés
en fonction du genre d’activité de la branche économique à laquelle
ils appartiennent. La détermination de la classe à laquelle l’assuré
doit être assujetti se décompose en quatre étapes, dont chacune
d’elles respecte les exigences en matière d’égalité de traitement et de
conformité au risque. Partant, le système mis en place est conforme à
la LAA et à la Constitution fédérale (consid. 8).
- Il n’appartient pas à la Commission de recours d’examiner si d’autres
critères pourraient également servir de base au tarif (consid. 9).
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Art. 92 Abs. 1 und 6 und Art. 109 Bst. b UVG. Prämientarif
für die Nichtberufsunfallversicherung. Schweizerische
Unfallversicherungsanstalt (SUVA).
- Verfahren vor der Eidgenössischen Rekurskommission für
die Unfallversicherung: Eintretensvoraussetzungen und
Beschwerdelegitimation (E. 1), Überprüfungsbefugnis der Kommission
(E. 3).
- Gesetzes- und Verfassungsvorschriften, denen der Prämientarif
entsprechen muss (E. 4).
- Auswirkungen des neuen Tarifs auf die Versicherten (E. 5).
- Vergleich mit anderen Sozialversicherungen (E. 6).
- Bestehen einer statistisch erhärteten positiven Korrelation
zwischen den Kosten für die Berufsunfälle und denjenigen für die
Nichtberufsunfälle (E. 7).
- Die neuen Vier-Klassen-Tarife der SUVA für die
Nichtberufsunfallversicherung stützen sich auf die Unterteilung der
Versicherten je nach Wirtschaftszweig bzw. Branchenzugehörigkeit. Die
Zuteilung der Versicherten lässt sich in vier Schritte gliedern, die jeder
für sich die Gebote der Gleichbehandlung und der Risikogerechtigkeit
einhalten. Die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit des Tarifs ist somit
gegeben (E. 8).
- Es ist nicht Sache der Rekurskommission, andere Kriterien, nach denen
Tarifklassen auch gebildet werden könnten, zu überprüfen (E. 9).
Art. 92 cpv. 1 e 6 e art. 109 lett. b LAINF. Tariffario dei premi
dell’assicurazione contro gli infortuni non professionali. Istituto
nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI).
- Procedura davanti alla Commissione federale di ricorso in materia
di assicurazione contro gli infortuni: condizioni d’entrata nel merito e
legittimazione a ricorrere (consid. 1), potere d’esame della commissione
(consid. 3).
- Disposizioni legali e costituzionali cui deve corrispondere il tariffario
dei premi (consid. 4).
- Conseguenze della nuova tariffa sugli assicurati (consid. 5).
- Confronto con altre assicurazioni sociali (consid. 6).
- Esistenza di una correlazione positiva e statisticamente comprovata
fra i costi per gli infortuni professionali e quelli per gli infortuni non
professionali (consid. 7).
- Le nuove quattro classi tariffarie dell’INSAI per l’assicurazione
contro gli infortuni non professionali si fondano sulla suddivisione
degli assicurati in funzione del settore economico rispettivamente del
relativo ramo cui appartengono. La ripartizione degli assicurati si può
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riassumere in quattro tappe che rispettano ognuna i precetti di parità
di trattamento e di conformità in materia di rischi. Sono quindi date
legalità e costituzionalità delle tariffe (consid. 8).
- Non è di competenza della Commissione di ricorso esaminare
altri criteri su cui potrebbero parimenti basarsi le classi tariffarie
(consid. 9).
1.a. Selon l’art. 109 let. b de la LF du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents
(LAA, RS 832.20), la Commission fédérale de recours statue sur les recours
contre les décisions prises sur opposition concernant le classement des
entreprises et des assurés dans les classes et degrés des tarifs de primes. Le
présent recours est dirigé contre une décision sur opposition prise par la
Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (CNA) et concerne le
classement de l’entreprise X dans la communauté C du tarif des primes en
matière d’assurance-accidents non professionnels (AANP). Par conséquent, il
relève de la compétence de la Commission de recours.
b. Le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes requises par les
art. 49 ss de la LF du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
172.021), applicables à la procédure devant la Commission de recours en vertu
de l’art. 71a al. 2 PA.
c. Reste à déterminer si X, en tant qu’employeur, peut recourir contre
une décision relative aux primes en matière d’AANP. Selon l’art. 48 PA, a
notamment qualité pour recourir quiconque est touché par la décision et
a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. a).
En matière d’AANP, les assurés sont les travailleurs et les primes sont à leur
charge, sauf convention contraire (art. 91 al. 2 LAA). Ils sont donc les premiers
concernés par le nouveau classement dans le tarif des primes de l’AANP. Les
employeurs sont toutefois également touchés. Premièrement, l’employeur
est le débiteur de l’assurance, puisqu’il doit lui verser la totalité des primes
concernant l’assurance-accidents, soit aussi bien les montants dus au titre
de l’assurance-accidents professionnels que non professionnels; il déduit
ensuite la part du travailleur de son salaire (art. 91 al. 3 LAA). Deuxièmement,
l’employeur est le destinataire des décisions concernant les augmentations de
primes en matière d’AANP. En effet, les assureurs ne peuvent, pour des raisons
pratiques, notifier leurs décisions aux personnes qui paient effectivement
les primes. S’ils le voulaient, ils devraient se renseigner auprès de chaque
entreprise sur la répartition interne des coûts des primes en matière d’AANP
et, pour peu que les primes soient différemment réparties au sein d’une même
entreprise, ils devraient encore différencier leurs décisions à ce niveau, ce
qui conduirait à des dépenses administratives disproportionnées. La seule
notification à l’employeur est d’ailleurs conforme à la jurisprudence du
Tribunal fédéral des assurances (TFA) selon laquelle, lorsqu’un grand nombre
de travailleurs sont concernés (ce qui est le cas en matière d’AANP), il est
possible de renoncer à une notification individuelle et d’adresser la décision
seulement aux employeurs (Assurance-maladie et accidents: Jurisprudence et
pratique administrative [RAMA], publication de l’Office fédéral des assurances
sociales, 1990 N° 106 consid. 3b; ATF 113 V 3 consid. 2). De plus, l’employeur
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a un intérêt digne de protection à recourir, soit pour lui-même, si finalement
il se charge des primes, soit pour ses travailleurs. Par conséquent, X, en tant
qu’employeur, a qualité pour recourir au sens de l’art. 48 PA contre la décision
qui lui a été notifiée concernant le tarif des primes en matière d’AANP.
2. L’objet du litige réside dans la question de savoir si la recourante a été
correctement assujettie à la communauté de risque C, classe 9 du tarif des
primes en matière d’AANP entré en vigueur le 1er janvier 1995.
La recourante conteste la classe qui lui a été attribuée en s’en prenant aux
principes à la base du nouveau tarif, en particulier à la corrélation entre
les risques en matière d’accidents professionnels et non professionnels, aux
critères de distinction utilisés et à la façon dont les quatre communautés ont
été créées.
3. En premier lieu, il convient de préciser le pouvoir d’examen de la
Commission de recours s’agissant des principes de base sur lesquels le tarif
appliqué dans la décision attaquée repose.
a. Le législateur laisse une grande autonomie aux assurances sociales, dans
la mesure où il les autorise à établir des règlements qui ressemblent à des
normes générales et abstraites. La LAA définit uniquement le cadre légal
auquel les assurances doivent se conformer. Ainsi, l’art. 92 al. 2 LAA confère
le droit à la CNA de créer un tarif des primes et, selon l’art. 63 al. 4 let. g
LAA, cette tâche appartient à son conseil d’administration (Maurer Alfred,
Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. I, 2e éd., Berne 1983, p. 140 s.;
du même auteur, Bundessozialversicherungsrecht, 2e éd., Bâle 1994, p. 19 s.).
Le tarif repose donc sur une délégation formelle figurant dans la loi à laquelle
il est, par conséquent, hiérarchiquement subordonné. Comme dans le cas
d’une ordonnance ou d’une autre source du droit, la conformité du tarif
avec les dispositions légales auxquelles il est subordonné peut être vérifiée.
Le tribunal examine si l’ordonnance, fondée sur une délégation législative,
reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi; il n’est pas habilité à
substituer sa propre appréciation à celle de l’auteur de l’ordonnance; il lui
incombe toutefois de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si,
à cet égard, l’auteur de l’ordonnance a usé de son pouvoir conformément
au principe de la proportionnalité (ATF 121 II 467 consid. 2a, 118 Ib 372
consid. 4). Ces principes concernant le contrôle judiciaire des ordonnances
législatives sont applicables par analogie à la Commission de recours
lorsqu’elle est amenée à contrôler judiciairement un tarif des primes en
matière d’assurance-accidents.
b. La Commission de recours n’a pas la compétence de revoir, de façon
abstraite, la conformité des statuts avec la loi ou la Constitution fédérale
(Cst.). Seule la décision concrète fait l’objet de la procédure, et non pas le
tarif en lui-même. Dans le cadre de l’examen de cette décision, l’autorité de
recours peut uniquement vérifier si le tarif sur lequel la décision se fonde est
conforme à la loi et à la Constitution (principes découlant du contrôle concret
des normes; ATF 114 V 303 consid. 4a; Pierre Moor, Droit administratif I, 2e éd.,
Berne 1994, p. 87). Le tribunal ne peut cependant pas revoir la légalité du tarif
dans son ensemble et examiner toutes ses positions, mais il doit se demander
si, dans le cas concret, la position du tarif en cause est conforme à la loi ou à la
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Constitution (Sozialversicherungsrecht [SVR] 1995 Krankenversicherung [KV]
N° 60, p. 183, consid. 7b/cc; ATF 112 V 287 consid. 3). Si tel n’est pas le cas, ce
n’est pas le tarif qui est annulé, mais uniquement la décision attaquée.
Selon la jurisprudence du TFA, il convient de faire un usage limité de la
possibilité de vérifier la légalité du tarif en restreignant ce contrôle pour
l’essentiel à la question de savoir si l’application du tarif dans le cas d’espèce
est compatible avec les principes du tarif lui-même ou, de façon générale,
avec la Constitution. Il ne faut en outre pas négliger le fait que l’assureur,
lors de la mise en place d’un tarif, doit tenir compte d’un ensemble de
circonstances complexes et d’objectifs contradictoires. Partant, un large
pouvoir d’appréciation doit lui être accordé. C’est pourquoi la position d’un
tarif ne doit pas être sortie de son contexte, mais doit être analysée compte
tenu de toutes les dispositions du tarif. Cette approche peut avoir pour
conséquence qu’une décision, envisagée individuellement, peut comporter
certaines irrégularités, alors qu’elle apparaît comme justifiée, si on la replace
dans son contexte (SVR 1995 KV N° 60, consid. 7b/cc; ATF 112 V 287 s.).
c. La légalité d’une ordonnance ou d’un tarif doit être vérifiée par l’autorité.
Celle-ci a non seulement le pouvoir, mais aussi le devoir d’en examiner au
préalable la constitutionnalité et de ne pas appliquer ses dispositions si
celles-ci se révèlent inconstitutionnelles (Fridolin Schiesser, Das akzessorische
Prüfungsrecht, thèse Zurich 1984, p. 139 ss, p. 147 s.; Peter Saladin, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Bâle 1979, p. 117 s.; Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 215; Max Imboden,
Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz, in: Staat und Recht, ausgewählte
Schriften und Vorträge, Bâle 1971, p. 262 s.; implicitement, cf. aussi Maurer,
Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, op. cit., p. 150 et note 360; Hans Nef,
Das akzessorische Prüfungsrecht, in: Mélanges Marcel Bridel, Lausanne 1968,
p. 298 s.; cf. aussi SVR 1995 KV N° 60, p. 187 consid. 7b/cc et la référence citée).
4.a. Compte tenu du pouvoir d’examen de la Commission de recours, il
convient à présent d’examiner le tarif sur lequel la décision attaquée se fonde
afin de déterminer si l’assujettissement de la recourante à la communauté de
risque C, classe 9 est conforme à la loi et correspond, de façon générale, à la
Constitution.
b. Les assureurs fixent les primes en pour-mille du gain assuré. Celles-ci
se composent de primes nettes correspondant au risque et de suppléments
destinés aux frais administratifs, aux frais de prévention des accidents et
des maladies professionnelles et aux allocations de renchérissement qui ne
sont pas financées par les excédents d’intérêts (art. 92 al. 1 LAA). En matière
d’AANP, des classes de tarif peuvent être formées (art. 92 al. 6 LAA). Sous
réserve de l’interdiction de différencier les primes en fonction du sexe des
personnes assurées (art. 92 al. 6 in fine LAA), la loi ne définit pas les critères
sur lesquels les classes doivent reposer. En référence à l’art. 92 al. 1 LAA, il
faut cependant que les classes du tarif garantissent que les primes nettes
soient conformes au risque. La conformité au risque signifie qu’aux risques
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élevés doivent correspondre des primes importantes et aux risques faibles des
primes basses. L’examen de la légalité de la décision attaquée revient donc à se
demander si le tarif, tel qu’il est appliqué, est conforme au risque.
c. La constitutionnalité du tarif doit être appréciée en fonction de l’art. 4 Cst.
D’après une jurisprudence constante, une décision ou un arrêté viole l’art. 4
Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent
au vu des circonstances; c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas
traité de façon identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l’est pas de
manière différente (ATF 122 I 25, 121 II 204 consid. 4a, 118 Ia 2 consid. 3a, 117
V 173 consid. 6a et 316 s. consid. b). Le principe de l’égalité de traitement doit
également être respecté lors de la mise en place de tarifs dans le droit des
assurances sociales (cf. ATF 121 II 204 s. consid. 4).
L’autorité qui crée un règlement est, par conséquent, tenue d’éviter, dans
la mesure où cela est envisageable, les distinctions infondées et de choisir
une solution schématique. Tant que les distinctions adoptées se justifient
matériellement, la solution est conforme à la jurisprudence fédérale en
matière d’égalité (Béatrice Weber-Dürler, Die Rechtsgleichheit in ihrer
Bedeutung für die Rechtssetzung, thèse Zurich 1973, p. 186 ss; du même auteur,
Verwaltungsökonomie und Praktikabilität im Rechtsstaat, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung [ZBl] 87/1986, p. 193 ss; Jörg
Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berne
1991, p. 220 s.). Dans les domaines où l’administration collective joue un grand
rôle, en particulier en droit fiscal ou en droit des assurances sociales, une
approche rationnelle, reposant sur des critères larges, est indispensable. Le
législateur autorise fréquemment une certaine gradation, qui doit toutefois
reposer sur des critères aisément reconnaissables, pour faciliter le travail
administratif. Cette simplification dans la gestion ne doit pas conduire à des
distinctions, dans les cas particuliers, qui se révèlent contraires à l’égalité de
traitement (Weber-Dürler, op. cit., ZBl 87/1986 p. 212 s.; ATF 107 V 206).
Le TFA admet une certaine inégalité, pour des motifs liés à l’économie de
l’administration et à la situation financière des caisses-maladies (SVR 1995 KV
N° 60 consid. 7c, ATF 112 V 289). En outre, il ne faut pas perdre de vue, lors de
l’examen de la constitutionnalité d’un tarif, que l’assureur doit tenir compte
de circonstances complexes et concilier des objectifs contradictoires, de sorte
qu’un large pouvoir d’appréciation doit lui être accordé. Ainsi, une position de
tarif ne doit pas être appréciée isolément, mais doit être jugée en relation avec
l’ensemble des positions du tarif. Il en découle qu’une décision particulière,
qui, envisagée en tant que telle, peut apparaître comme incorrecte, est justifiée
lorsqu’elle est placée dans un contexte plus large (cf. ci-dessus, consid. 3.b).
d. Selon la loi, le principe de la conformité au risque n’autorise en lui-même
aucune dérogation, même si celle-ci repose sur des motifs justifiés sur le plan
matériel. Ce principe semble donc aller plus loin que celui de l’égalité de
traitement garantie par l’art. 4 Cst., qui admet certaines inégalités inhérentes
au schématisme lié à l’application d’un tarif. Toutefois, la conformité au risque
doit être envisagée en relation avec d’autres règles fondamentales du même
rang en matière d’assurances. En effet, la loi ne place pas la conformité au
risque au-dessus du principe (contenu de façon implicite aux art. 89 et 90
LAA) de l’équilibre des comptes propres à la gestion de l’assurance et, par là,
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de l’économie de l’administration. De même, la conformité au risque doit se
concilier avec le principe de la solidarité qui prévaut à l’intérieur de chaque
groupe de risque et avec ce que l’on nomme la «loi des grands nombres» (cf.
ci-dessous consid. 8.b.dd). L’exigence légale de la conformité au risque n’a donc
pas une valeur absolue, mais doit être tempérée. Selon les circonstances,
d’autres principes, par exemple celui de l’économie de l’administration,
peuvent conduire à s’en écarter. Ainsi, la conformité au risque ne va pas
plus loin que la garantie constitutionnelle de l’égalité de traitement, dès lors
qu’il est également possible d’y déroger à certaines conditions.
5. Lors de l’entrée en vigueur de la LAA, le 1er janvier 1984, d’autres
assureurs ont été autorisés, parallèlement à la CNA, à mettre en oeuvre
l’assurance-accidents obligatoire. Les primes en matière d’AANP étaient
alors différenciées en fonction du sexe des assurés, ainsi que selon le secteur
agricole et non agricole. Le 1er janvier 1991, la distinction relative au secteur
agricole a été supprimée; puis, l’introduction du principe constitutionnel de
l’égalité entre hommes et femmes a conduit les assureurs pratiquant la LAA à
supprimer la différenciation des primes selon le sexe des assurés. La CNA a
alors fixé, dès le 1er janvier 1993, une prime unique s’élevant à 13,6‰ du gain
assuré. A la suite de l’accroissement des coûts des accidents durant les loisirs,
la prime a été augmentée, le 1er janvier 1994, à 15,5‰ du gain assuré.
Plusieurs milieux ont proposé de renoncer au système de la prime unique et
d’échelonner les primes en fonction des risques. Le 1er janvier 1995, un tarif
des primes comprenant quatre communautés de risque, divisées selon les
branches économiques, est entré en vigueur.
Pour les assurés appartenant à la classe de tarif la plus basse, le nouveau
système a eu pour conséquence une diminution des primes, alors que les
assurés des trois classes supérieures ont vu leurs primes augmenter de 0,8, 2,2
et 4,5‰ de leur gain assuré. Pour un salaire de Fr. 3000.-, la prime a augmenté
respectivement de Fr. 2,40.-, Fr. 7,50.- et Fr. 13,50.- et, pour un salaire de
Fr. 5000.-, l’augmentation équivaut à Fr. 4.-, Fr. 12,50.- et Fr. 22,50.- par mois. Il
convient de relever que, si la CNA avait maintenu un tarif unique, elle aurait
dû augmenter la prime à 17,1‰ du gain assuré; l’augmentation subie par les
trois classes supérieures du tarif n’est donc que partiellement due à la création
d’un tarif divisé en quatre classes; l’incidence de ce tarif sur l’augmentation de
la prime équivaut à une hausse de 2,9‰ pour la classe la plus élevée, de 0,9‰
pour la classe suivante, alors que l’introduction du système des quatre classes
entraîne une réduction de 0,8‰ pour la troisième classe, par comparaison à
l’augmentation prévisible dans le système de la prime unique.
6. Le système prévu dans la LAA laisse à la CNA la liberté d’échelonner les
primes en matière d’AANP et de créer ses propres critères de classification,
à condition de respecter le principe de la conformité au risque (art. 92 al. 1
LAA) et de ne pas faire de distinction à raison du sexe des assurés (art. 92
al. 6 deuxième phrase). Comparé aux autres branches d’assurances sociales
dans lesquelles des cotisations sont perçues, un tel système est inédit: la
LF du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS, RS
831.10) prévoit la perception d’une cotisation unique sur le revenu provenant
d’une activité dépendante, alors que, pour les activités indépendantes, la loi
impose elle-même un échelonnement en fonction du montant du revenu
(art. 5 LAVS); ce système est applicable par analogie pour la fixation des
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cotisations en matière d’assurance-invalidité (art. 3 de la LF du 19 juin 1959
sur l’assurance-invalidité [LAI], RS 831.20) et en matière de cotisations pour
la perte de gain en faveur des personnes servant dans l’armée ou dans la
protection civile (art. 27 de la LF du 25 septembre 1952 sur le régime des
allocations pour perte de gain en faveur des personnes servant dans l’armée,
dans le service civil ou dans la protection civile [LAPG], RS 834.1); l’art. 4 de
la LF du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en
cas d’insolvabilité (LACI, RS 837.0) prévoit un taux de cotisation unique, à
l’instar de l’art. 18 de la LF du 20 juin 1952 sur les allocations familiales dans
l’agriculture (LFA, RS 836.1); selon l’art. 61 de la nouvelle LF du 18 mars 1994
sur l’assurance-maladie (LAMal, RS 832.10), l’assureur peut échelonner les
montants des primes s’il est prouvé que les coûts diffèrent selon les cantons;
il doit fixer une prime plus basse pour les assurés de moins de 18 ans révolus
et peut également le faire pour les assurés de moins de 25 ans révolus encore
en formation. En matière de prévoyance professionnelle, les institutions
d’assurances règlent le système des cotisations de façon indépendante dans le
cadre de la Constitution et de la loi, mais sans devoir tenir compte du risque
(art. 65 de la LF du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse,
survivants et invalidité [LPP], RS 831.40). Il apparaît donc qu’à l’exception de
la LAA, aucune disposition légale n’impose le principe de la conformité des
primes au risque.
7. Depuis le 1er janvier 1995, le tarif des primes de la CNA en matière d’AANP
se décompose en quatre communautés de risques: la communauté de risques
A assujettie à la classe 5, la communauté de risques B assujettie à la classe 7, la
communauté de risque C assujettie à la classe 9 et la communauté de risque D
assujettie à la classe 11.
Le tarif des primes se fonde sur des données statistiques. Aux fins d’obtenir
des données concernant le calcul des primes, les assureurs tiennent une
statistique annuelle des risques par entreprise ou genre d’entreprises,
par classes du tarif des primes et par branches d’assurance (en l’espèce
l’AANP). La statistique des risques doit reposer sur la masse salariale soumise
à contribution par entreprise et sur les primes nettes, ainsi que sur les
prestations de soins, remboursements de frais, indemnités journalières, valeur
des rentes, indemnités pour atteinte à l’intégrité, indemnités en capital et
rentrées découlant de la subrogation, pris en compte dans chaque cas (art. 105
al. 3 de l’O du 20 décembre 1982 sur l’assurance-accidents [OLAA], RS 832.202;
O du 15 août 1994 sur les statistiques de l’assurance-accidents, RS 431.835).
L’exploitation de ces statistiques a montré que, dans l’ensemble, les assurés qui
appartiennent à des branches dont les coûts des accidents professionnels sont
élevés ont également tendance à entraîner des coûts élevés dans le domaine
des accidents non professionnels. A l’inverse, les assurés des branches
où les risques d’accidents professionnels sont peu nombreux engendrent
globalement de faibles coûts en matière d’accidents non professionnels
(Hans-Peter Bär, Probleme der äquivalenzorientierter Prämienbemessung
am Beispiel der obligatorischen Unfallversicherung, thèse Zurich 1994,
p. 201). Cette corrélation, démontrée par les statistiques entre les coûts
des accidents professionnels et ceux des accidents non professionnels des
branches d’activités, peut être illustrée par l’exemple suivant.
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Dans la branche économique B8 (industrie chimique), qui regroupe entre
autres les entreprises fabriquant des produits chimiques de base ou des
produits chimiques fins, des produits pharmaceutiques ou cosmétiques, des
savons et des produits à lessives, les coûts des accidents non professionnels,
pour la période allant de 1989 à 1993, s’élevaient à 13,6‰ du gain assuré,
ce qui signifie un taux de risque de 13,6‰. Durant cette même période,
2,17 accidents non professionnels par million de somme assurée sont
survenus dans cette branche économique. En comparaison, dans la branche
économique C6 (travail du bois), qui se compose notamment de scieries, de
fabriques de parquets et de petits articles en bois, de menuiseries, ainsi que de
fabriques de meubles, les coûts des accidents durant les loisirs s’élevaient
à 19,6‰ du gain assuré, alors qu’il est survenu 3,70 accidents durant les
loisirs par million de somme assurée. En matière d’assurance-accidents
professionnels, la branche économique regroupant les entreprises de
l’industrie chimique a un taux de prime nette de 16,05‰, alors que la branche
économique se composant des entreprises travaillant le bois a un taux de
prime nette de 22,39‰ (chiffres tirés des directives de classement CNA).
Il découle de ces données que le risque élevé en matière d’accidents et de
maladies professionnels de la branche travaillant le bois se retrouve durant
les loisirs; le même phénomène s’observe, de façon inversée, dans l’industrie
chimique. Ces informations, issues des statistiques, permettent de justifier une
structure du tarif des primes en matière d’AANP reposant sur les branches
économiques.
Pour l’instant, on ne dispose pas d’explication scientifique du lien entre le coût
des accidents professionnels et non professionnels mis en évidence par les
statistiques. Les assureurs avancent plusieurs thèses: les personnes exerçant
des professions qui exigent une grande mobilité (activité manuelle, corporelle,
itinérante, position debout, etc.) auraient facilement de longues incapacités de
travail en cas d’accident; les assurés occupés dans des professions à risques
exerceraient également des activités sportives dangereuses durant leurs loisirs;
les assurés occupés à temps partiel, qui ont souvent un salaire plus bas, mais
qui bénéficient des mêmes prestations de soins et des mêmes indemnités pour
atteinte à l’intégrité, auraient plus de temps libre et donc un risque d’accident
durant leurs loisirs plus élevé; les femmes auraient non seulement moins
d’accidents que les hommes, mais aussi des accidents impliquant des frais
moins élevés, de sorte que, dans les branches avec un fort pourcentage de
travailleuses, le coût des accidents professionnels et non professionnels serait
moindre. Quoi qu’il en soit, les raisons pour lesquelles les coûts de l’AANP,
comme ceux de l’assurance-accidents professionnels, varient sensiblement en
fonction des branches économiques prises en considération importent peu.
Seule l’existence d’une différence est déterminante.
8.a. Selon la LAA, sont assurés à titre obligatoire contre les accidents non
professionnels, les travailleurs occupés en Suisse (art. 1 al. 1 LAA) qui exercent
leur activité au moins douze heures par semaine (art. 7 al. 2 LAA et art. 13
OLAA). Pour ces assurés, la répartition dans l’une des quatre classes du tarif
des primes peut se décomposer en quatre étapes.
aa. Dans une première étape, l’assuré est placé dans la communauté formée
par l’entreprise. Le critère, à ce niveau, est l’appartenance de la personne
assurée à une entreprise (par exemple à une fabrique de meubles).
9

bb. La deuxième étape consiste à classer l’entreprise dans la communauté
formée par les entreprises du même genre. Il s’agit des entreprises qui sont
comparables quant à leur nature et à leurs conditions propres; ce critère
de classement est déjà utilisé en vue de la répartition des entreprises dans
les classes et degrés du tarif des primes en matière d’assurance-accidents
professionnels (art. 92 al. 2 LAA). Partant, les 110 classes existant dans le
tarif en matière d’assurance-accidents professionnels se retrouvent en ce qui
concerne l’AANP. A ce niveau, la formation des groupes repose sur la similitude
des entreprises quant à leur manière de travailler et aux produits qu’elles
fabriquent (par exemple, la classe 18D regroupe les fabriques de meubles, les
ébénisteries et les entreprises construisant des pianos et des orgues).
cc. Dans une troisième étape, les classes formées par les entreprises du
même genre sont regroupées en 30 branches économiques (par exemple,
la classe 18D, à laquelle appartiennent les fabriques de meubles fait partie de
la branche économique C6 / Travail du bois). Le critère de regroupement
est, à ce stade, celui de la similitude de l’activité économique des genres
d’entreprises. Comme base, la CNA s’est inspirée de la nomenclature générale
des activités économiques de 1985 éditée par l’Office fédéral de la statistique
(OFS). Il convient de préciser que celle-ci a été remplacée, depuis 1995, par
une nouvelle nomenclature désignée sous le terme de NOGA. Comme le
tarif a été élaboré sous la base de la nomenclature de 1985, celle-ci sera
examinée en premier lieu si nécessaire. Si cette nomenclature ne permet pas
de résoudre le problème, la Commission de recours se fondera également sur
la NOGA de 1995. Ces nomenclatures regroupent les entreprises d’après leurs
activités économiques afin d’ordonner les informations statistiques. L’activité
économique se caractérise par trois éléments: les biens ou services utilisés, le
processus de production et les biens ou les services produits (Nomenclature
générale de 1985, OFS Berne 1985, p. 10; NOGA - 2e partie, OFS Berne 1995,
p. 10).
dd. Lors de la quatrième et dernière étape, les branches économiques
sont finalement réparties dans les quatre communautés de risque du tarif
en matière d’AANP. Le critère de formation des groupes est ici celui de la
similitude du taux de risque en matière d’AANP durant la période allant de
1989 à 1993. Dans la communauté de risque A sont classées quatre branches
économiques (notamment les administrations publiques) dont le taux de
risque en matière d’AANP oscille entre 10,4 et 12,5‰ du gain assuré; dans la
communauté de risque B, les quatorze branches économiques qui ont un
taux de risque en matière d’AANP allant de 13,4 à 15,9‰ du gain assuré;
dans la communauté de risque C, les sept branches économiques avec un
taux de risque de 17,3 à 19,9‰; enfin, la communauté de risque D comprend
les cinq branches économiques qui possèdent un taux de risque en matière
d’AANP variant entre 21,6 et 30,1‰ du gain assuré. Il convient de préciser
que le montant de la prime se compose de primes nettes correspondant
au risque, auxquelles il convient d’ajouter un supplément de 12,5% destiné
aux frais administratifs et un supplément de 0,75% en vue de la prévention
en matière d’accidents durant les loisirs (art. 92 al. 1 LAA). Dès lors que les
primes brutes s’élèvent respectivement à 20‰ dans la communauté D, 18‰
dans la communauté C, 16,3‰ dans la communauté B, leur montant est
inférieur au risque encouru, tel qu’il ressort des statistiques. Ce déséquilibre
est compensé par les montants de solidarité recueillis grâce à la communauté
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de risque A, dont la prime est proportionnellement élevée en comparaison
de son taux de risque (prime de 14,7‰, alors que le taux de risque se situe
entre 10,4 et 12,5‰). Dans sa teneur actuelle, le tarif des primes en matière
d’AANP combine donc le système de la conformité au risque avec la solidarité
inhérente à la prime unique.
b. Pour déterminer si la position du tarif appliquée à la recourante est
conforme à la loi et à la Constitution, il faut reprendre, en sens inverse, les
étapes décrites ci-dessus et examiner si celles-ci respectent le principe de la
conformité au risque et celui de l’égalité de traitement.
aa. La quatrième et dernière étape apparaît comme conforme au risque, car
elle se fonde sur les expériences en matière d’accidents non professionnels.
Il est clair que ce système implique que les branches économiques qui ont
un taux de risque qui se situe à la limite inférieure d’une communauté
de risque paient, proportionnellement aux autres branches économiques
appartenant à la même classe, un montant de solidarité élevé, alors que, si
elles figuraient dans la classe inférieure, mais parmi les taux de risque les
plus élevés, ce seraient elles qui bénéficieraient de la solidarité au sein de
la classe. La délimitation d’un tarif en classes conduit inévitablement à ce
genre d’«inégalités de traitement». Le système de la prime unique garantit une
entière solidarité parmi les assurés, mais n’est pas conforme au risque, alors
que la formation de groupes limite la solidarité au profit d’une plus grande
conformité au risque. Dès lors que la loi prévoit également la possibilité de
répartir les assurés en classes de tarif dans le domaine de l’AANP (art. 92 al. 6
LAA), la formation de quatre classes en fonction des branches économiques
n’est pas en soi contraire à la loi ou à la Constitution.
bb. En revanche, on peut se demander si la troisième étape, à savoir la
classification par branches économiques est conforme au risque, dès lors
qu’elle ne se fonde pas sur les expériences en matière de risques relatifs aux
accidents durant les loisirs des entreprises du même genre qui composent
ces branches. A cet égard, les statistiques prévues par la loi confirment la
thèse que les coûts des accidents non professionnels des différentes branches
économiques se différencient clairement en fonction de celles-ci et que
l’évolution du risque dépend du genre et de l’activité économique exercée
(cf. ci-dessus consid. 7). Le regroupement des catégories d’entreprises exerçant
des activités semblables dans une branche économique apparaît ainsi comme
conforme au risque. Certes, il serait souhaitable que les données statistiques
concernant l’évolution du risque des différentes catégories d’entreprises soient
plus transparentes, afin que la classification ne se fasse pas seulement sur la
base de la similitude de l’activité économique.
cc. Eu égard à la corrélation entre l’évolution des risques en matière d’AANP
et le genre d’activité économique exercée par l’entreprise, le regroupement
des entreprises du même genre, et par là, la deuxième étape, apparaît comme
conforme au risque. Une individualisation du tarif qui tiendrait compte des
expériences en matière de risque propre à l’entreprise (système bonus/malus),
qui permettrait en tout cas de favoriser une culture de sécurité au sein de
l’entreprise, serait certes possible sur le plan légal, mais n’est pas obligatoire.
(...)
11

dd. Lors de la première étape, tous les assurés d’une même entreprise sont
répartis dans une classe identique, le critère déterminant étant l’appartenance
à l’entreprise, peu importe l’activité déployée par le travailleur, qu’elle soit
typique ou non de l’entreprise. Or, il ressort des statistiques que les bureaux
commerciaux ont un risque d’accidents professionnels et, partant, d’accidents
non professionnels, inférieur aux fabriques de meubles. Dans ce système,
un employé de commerce occupé dans un bureau commercial est attribué à
une autre classe de risque qu’un employé de commerce travaillant dans une
fabrique de meubles. Il y a ainsi une inégalité de traitement, dès lors que des
assurés exerçant la même activité professionnelle sont assujettis à des classes
de risques différentes en fonction de l’entreprise à laquelle ils appartiennent.
Il convient donc d’examiner si cette inégalité individuelle est justifiée.
La classification des assurés en fonction de l’entreprise a été reprise du
système prévalant en matière d’accidents professionnels. En ce domaine
en effet, tous les travailleurs d’une entreprise sont attribués à une classe de
risque établie en fonction des caractéristiques de l’entreprise (art. 92 al. 2 LAA),
indépendamment du fait qu’ils aient, à titre individuel, un risque d’accident
professionnel différent. Il existe ainsi une certaine solidarité, dès lors qu’il n’y
a pas de distinction entre les personnes effectuant des activités manuelles
et les employés occupés à des tâches administratives travaillant dans la
même entreprise. En matière d’AANP, cette même solidarité a été instituée. Il
convient donc de déterminer si ce parallélisme se justifie.
La loi impose comme critère pour les statistiques concernant les accidents tant
professionnels que non professionnels (art. 105 al. 3 OLAA) la masse salariale
par entreprise. Il n’existe donc pas pour l’instant d’analyses statistiques
prenant en considération les activités propres à la branche et les activités
atypiques. On ignore partant si tous les secteurs d’activités qui ne sont pas
propres à une branche déterminée (par exemple les comptables) ont, à
l’intérieur de chaque groupe professionnel, le même risque d’accidents non
professionnels. En d’autres termes, le lien entre les risques professionnels
et les risques non professionnels n’est pas encore prouvé pour les assurés
envisagés individuellement (Remo Molinaro / Franz von Arx, Risques
d’accidents au travail et durant les loisirs, Reflets CNA 59/1995, p. 6 ss,
p. 7). En revanche, les statistiques démontrent que les risques d’accidents
professionnels de toutes les entreprises d’une certaine catégorie (par exemple
les fabriques de meubles) sont en corrélation avec le risque global d’accidents
non professionnels de toutes les personnes employées dans ces mêmes
entreprises (cf. ci-dessus, consid. 7). Ces données permettent donc de justifier
le classement global par entreprise dans le tarif de l’AANP.
L’établissement de données non par entreprise, mais par profession poserait
d’ailleurs des problèmes pratiques considérables: hormis les difficultés
inhérentes à la définition des catégories d’activités professionnelles, une
telle analyse nécessiterait de connaître le revenu et l’activité de chaque
assuré, ainsi que toutes les modifications y relatives; elle exigerait enfin
que l’évolution des risques de chaque activité soit suivie. Quant à la
prise en compte individuelle du risque par assuré, elle s’avère également
problématique. En effet, les différences innombrables de comportement
des travailleurs d’une entreprise pendant leurs loisirs ne peuvent pas être
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distinguées. D’un point de vue pratique, une telle individualisation supposerait
un suivi des risques non professionnels de chaque assuré et engendrerait des
coûts administratifs disproportionnés.
D’un point de vue juridique, le principe de la conformité au risque ne peut être
réalisé que si la fixation de la prime se fonde sur une communauté de risques,
à laquelle les personnes sont assujetties à titre individuel. En effet, d’après
la loi des grands nombres, plus la masse étudiée est importante, plus les
disparités liées au hasard s’annulent et plus la statistique devient révélatrice;
encore faut-il que la communauté de risque soit suffisamment homogène pour
que les statistiques puissent être révélatrices (Alfred Maurer, Schweizerisches
Privatversicherungsrecht, 3e éd., Berne 1995, p. 63). L’adaptation aux risques
futurs nécessite donc une communauté de risque aussi étendue et homogène
que possible. Plus la communauté est petite, plus les fluctuations dues aux
hasards sont importantes. Il en découle que la prise en considération du
risque individuel exigerait, sur le plan juridique, de créer des communautés
regroupant des catégories d’individus avec des risques individuels presque
similaires, ce qui irait finalement à l’encontre de l’individualisation à la base
d’un tel système.
La formation des communautés de risque exige toujours un certain
schématisme et conduit inévitablement à des inégalités dans quelques cas
particuliers. Dans le système mis en place, les statistiques ont démontré un
lien entre le risque des accidents professionnels dans une certaine catégorie
d’entreprises et le risque d’accidents non professionnels des travailleurs de
cette même catégorie d’entreprises; dans ces circonstances, une distinction
entre les activités propres à la branche et les activités atypiques ne serait
pas forcément plus conforme au risque et impliquerait, en raison des
exigences élevées de la conformité au risque (de la part des entreprises et
des assurances) des coûts administratifs disproportionnés. En conséquence, le
classement dans le tarif des primes de l’AANP sur la base de l’appartenance à
l’entreprise est justifié et ne viole pas l’art. 4 Cst.
De surcroît, une distinction du tarif pour les assurés qui n’exercent pas une
activité typique de l’entreprise peut paraître superflue, compte tenu de la
faible différence de primes qu’elle permettrait de réaliser (ATF 112 V 289).
Enfin, des considérations relatives à la sécurité plaident également en faveur
d’un assujettissement à l’entreprise, plus particulièrement à la branche,
dès lors que la conception de la sécurité au travail de l’entreprise peut
influencer le comportement des travailleurs pendant leurs loisirs; en outre,
les organisations de travailleurs et d’employeurs des secteurs économiques
peuvent également contribuer à l’amélioration de la sécurité durant les loisirs.
c. En conclusion, le système tarifaire mis en place en matière d’AANP,
qui repose sur une division en quatre communautés de risque et sur
l’assujettissement des assurés en fonction du genre d’activité et de la branche
économique de l’entreprise à laquelle ils appartiennent, apparaît comme
justifié et conforme au risque (bien que moins solidaire que le système
antérieur de la prime unique). Partant, le nouveau tarif des primes sur
lequel se fonde la décision de classement de la recourante en matière d’AANP
respecte le principe de la conformité au risque et ne contrevient pas au
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principe constitutionnel de l’égalité de traitement (cf. Franz von Arx, La
«solution de Salomon» dans l’assurance-accidents non professionnels, Reflets
CNA 58/1995, p. 2; Molinaro / von Arx, op. cit., Reflets CNA 59/1995, p. 6).
9. Dès lors que la CNA est libre de créer le tarif des primes qui lui convient
dans le cadre fixé par la loi et la Constitution, il n’appartient pas à la
Commission de recours d’examiner si d’autres critères (notamment l’âge, le
domicile ou les activités de l’assuré pendant ses loisirs) pourraient également
servir de base aux classes de tarif et de recommander l’application d’autres
systèmes, comme un retour à la prime unique ou la différenciation du tarif
d’après l’expérience des risques propres à l’entreprise (système bonus/malus).
Rappelons que la Commission de recours se limite à contrôler préalablement
et avec une certaine retenue la conformité du tarif des primes créé par la CNA
que la décision attaquée met en oeuvre (cf. ci-dessus, consid. 3.b), de sorte
que les critères de classement invoqués par la recourante ne peuvent être pris
en considération. De plus, comme il l’a été précisé, une distinction du tarif
reposant sur le sexe des assurés est désormais interdite par la loi (art. 92 al. 6
LAA).
Partant, en tant qu’elle repose sur les principes mis en place par le nouveau
tarif, la décision d’assujettissement attaquée apparaît comme conforme au
risque et ne viole pas le principe de l’égalité de traitement. En particulier, le
lien, que la recourante conteste, entre les coûts des accidents professionnels et
ceux des accidents non professionnels sur lequel se fonde le tarif, est confirmé
par des statistiques. Le recours doit donc être rejeté.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.23B_I - Extrait du jugement du 28 juin 1996 de la Commission fédérale de
recours en matière d'assurance-accidents dans la cause X contre CNA, 105/95
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
Année
Anno
Band
61
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150 003 419
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