ch_vb · JAAC 70.18 · 2005-10-20 · de


JAAC 70.18
Auszug aus dem Entscheid H-2004-174 der
Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur
und Umwelt vom 20. Oktober 2005
Postes. Tarifs préférentiels pour le transport de publications de presse.
Egalité de traitement. Interprétation conforme au droit international
public.
- Un tarif préférentiel pour le transport de publications de presse qui
se fonde sur un lieu d’impression à l’intérieur du pays contredit le sens
et le but de l’aide indirecte à la presse selon l’art. 15 al. 1 LPO (consid.
11.6).
- Le prélèvement d’un supplément au tarif viole en l’espèce le principe de
l’égalité de traitement (consid. 12.2).
- Une interprétation conforme au droit international public de l’art.
15 al. 1 LPO, avec, en particulier, en arrière-plan l’art. III ch. 4 GATT,
les art. 13 et 23 ch. 1 iii ALE, interdit le prélèvement d’un supplément
pour les publications de presse imprimées à l’étranger. Le supplément
constitue une inégalité de traitement pour les produits ayant leur
origine dans un autre Etat partie au GATT. Il agit, par ailleurs, comme
une restriction quantitative à l’importation et comme une aide étatique
faussant la concurrence (consid. 13.4 - 13.5).
Postwesen. Vorzugstarife für die Beförderung von Presserzeugnissen.
Gleichbehandlung. Völkerrechtskonforme Auslegung.
- Ein Vorzugstarif für die Beförderung von Presseerzeugnissen, der an
einen inländischen Druckort anknüpft, widerspricht Sinn und Zweck
der indirekten Presseförderung gemäss Art. 15 Abs. 1 PG (E. 11.6).
- Die Erhebung des Tarifzuschlags verletzt im vorliegenden Fall das
Gebot der Rechtsgleichheit (E. 12.2).
1

- Eine völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 15 Abs. 1 PG,
namentlich vor dem Hintergrund von Art. III Ziff. 4 GATT, Art. 13
und Art. 23 Ziff. 1 iii FHA, verbietet die Erhebung eines Zuschlages
für im Ausland gedruckte Presseerzeugnisse. Der Zuschlag
stellt eine Ungleichbehandlung von Erzeugnissen mit einem
Ursprung in einem andern GATT-Vertragsstaat dar. Er wirkt
zudem wie eine mengenmässige Einfuhrbeschränkung und eine
wettbewerbsverfälschende staatliche Beihilfe. (E. 13.4 - 13.5).
Poste. Prezzi preferenziali per il trasporto di giornali e periodici. Parità
di trattamento. Interpretazione conforme al diritto internazionale
pubblico.
- Un prezzo preferenziale per il trasporto di giornali e periodici, che si
basa su un luogo di stampa nazionale, è contrario al senso e agli scopi
del sostegno indiretto alla stampa secondo l’art. 15 cpv. 1 LPO (consid.
11.6).
- Nella fattispecie la riscossione del supplemento di prezzo viola il
principio della parità di trattamento (consid. 12.2).
- Un’interpretazione conforme al diritto pubblico internazionale
dell’art. 15 cpv. 1 LPO, in particolare tenendo conto dell’art. III n. 4
GATT, art. 13 e art. 23 n. 1 iii ALS, vieta la riscossione di un supplemento
per giornali stampati all’estero. Il supplemento costituisce una
disparità di trattamento di prodotti che hanno un’origine in un altro
Stato firmatario del GATT. Inoltre, ha gli stessi effetti di una limitazione
d’importazione legata alle quantità e di un aiuto statale che porta alla
distorsione della concorrenza (consid. 13.4 - 13.5).
Zusammenfassung des Sachverhaltes:
Die Schweizerische Post befördert Presseerzeugnisse zu nicht
kostendeckenden Vorzugspreisen. Sie erhält für diese Leistungen von
der Schweizerischen Eidgenossenschaft im Sinne einer indirekten
Presseförderung eine jährliche Abgeltung. Die Schweizerische Post gewährt
die Vorzugspreise auch bei Publikationen, die im Ausland gedruckt werden,
erhebt aber einen Zuschlag von 30 Rappen pro Exemplar.
Die Beschwerdeführerin ist Verlegerin einer in der Schweiz herausgegebenen,
aber im Ausland gedruckten Zeitschrift. Sie bestreitet die Zulässigkeit des
Zuschlages für im Ausland gedruckte Publikationen und macht geltend, dieser
verstosse gegen Sinn und Zweck der Presseförderung und die Rechtsgleicheit.
Er widerspreche zudem internationalem Recht.
Aus den Erwägungen:
(...)
6. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde geltend, der von
der Vorinstanz erhobene Zuschlag von 30 Rappen pro Exemplar für
die Beförderung ihrer im Ausland gedruckten Publikation verstosse
2

gegen den Zweck der Vorzugspreise für die Beförderung abonnierter
Zeitungen und Zeitschriften. Sie macht weiter geltend, der Zuschlag verletze
ihre verfassungsmässigen Rechte, namentlich die Rechtsgleichheit, das
Willkürverbot und die Wirtschaftsfreiheit. Zudem verstosse er gegen
internationales Recht.
7. Zunächst ist abzuklären, ob die Vorinstanz für die Beförderung der
Publikation «X» zu Recht die Vorzugspreise gemäss Art. 15 Postgesetz vom
30. April 1997 (PG, SR 783.0) gewährt hat. Aufgrund ihres Charakters als
Programmzeitschrift unterscheidet sich «X» inhaltlich von herkömmlichen
Zeitschriften. Art. 15 PG legt eine Reihe formaler Kriterien für die
Preisbestimmung fest. Es sind dies die Erscheinungshäufigkeit, das Gewicht,
die Auflage, das Format und der Anteil an redaktionellem Inhalt. Einzig der
Anteil an redaktionellem Text kann dabei als im weitesten Sinne inhaltliches
Merkmal bezeichnet werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers bildet aber
die «Erscheinungshäufigkeit» das zentrale Kriterium, die weiteren Kriterien
sind eher von zweitrangiger Bedeutung (vgl. BBl 1994 II 837, 880). In dem
Sinne ist denn auch nach Art. 38 Bst. e Postverordnung vom 26. November
2003 (VPG, SR 783.01) lediglich ein redaktioneller Anteil von mindestens 15%
als Voraussetzung für die Gewährung der Vorzugspreise genannt. Dieser
Anteil wird bei «X» bereits durch das Editorial, die Programmhinweise und
die Rätselseiten übertroffen. Es kann deshalb offen bleiben, ob auch die
tabellarischen Programmübersichten als redaktioneller Anteil gewertet
werden können. Die Voraussetzungen für die Gewährung der Vorzugspreise
sind damit gegeben.
8. Die Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt
(REKO/INUM) hat sich in ihrem Entscheid H-2001-53 vom 20. März 2002
bereits einmal mit der Frage der Rechtmässigkeit eines Zuschlages für die
Beförderung von im Ausland gedruckten Zeitungen und Zeitschriften befasst
und die Zulässigkeit des Zuschlages bejaht. Die Beschwerdeführerin macht
geltend, in diesem Verfahren seien wesentliche Aspekte des vorliegenden
Falles nicht vorgebracht und daher auch nicht entschieden worden.
8.1. Mit Hinweis auf die pressepolitische Zielsetzung der Vorzugspreise hat die
REKO/INUM im Entscheid H-2001-53 festgehalten, es sei zu Recht unbestritten,
dass ausländische Publikationen davon ausgeschlossen seien. In jenem
Verfahren wurde die Erhebung eines Zuschlages weder als rechtsungleich
noch als völkerrechtswidrig gerügt. Zwar gilt auch im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen. Die Beschwerdeinstanz ist jedoch nicht gehalten, von
sich aus nach allen erdenklichen Rechtsfehlern zu suchen; es müssen sich
aus den Akten oder Rechtsschriften Anhaltspunkte für das Vorliegen einer
Rechtsverletzung ergeben (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 114). Aus
dem Entscheid H-2001-53 ist nicht zu entnehmen, dass die REKO/INUM sich
damals mit der vorliegend im Zentrum stehenden Frage der rechtsgleichen
und völkerrechtskonformen Tariffestsetzung befasst hätte. Die grundsätzliche
Zulässigkeit eines Zuschlages für im Ausland hergestellte Publikationen wurde
offenbar vorausgesetzt. Im Vordergrund stand die Frage, ob der Druckort
das geeignete Anknüpfungsmerkmal für eine Herstellung im Ausland sei.
Mit andern Worten war strittig, ob ein Presseerzeugnis bereits aufgrund des
3

ausländischen Druckortes als im Ausland hergestellt zu gelten hat. Für die
Beurteilung der von der Beschwerdeführerin vorliegend aufgeworfenen
Fragen kann auf diesen älteren Entscheid deshalb nicht abgestellt werden.
8.2. Selbst wenn die REKO/INUM sich damals zu diesen Fragen hätte äussern
wollen, könnte das Ergebnis nicht unbesehen übernommen werden. Die
rechtsanwendenden Behörden müssen jederzeit von der Richtigkeit ihrer
Rechtsauffassung überzeugt sein. Kommt eine Behörde zum Schluss, eine
bisherige Sinndeutung eines Rechtssatzes sei aufgrund einer falschen
Auslegung oder veränderter Verhältnisse falsch, muss es zulässig sein, die
bisherige, als unrichtig erkannte Praxis aufzugeben (Pierre Tschannen / Ulrich
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 23 Rz. 14).
Eine allfällige frühere Praxis der REKO/INUM könnte den Argumenten der
Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten werden. Es wäre vielmehr
zu prüfen, ob die Rügen begründet sind und damit eine Praxisänderung
rechtfertigen würden.
9. Gemäss Art. 15 Abs. 1 PG gewährt die Schweizerische Post für abonnierte
Zeitungen, vor allem für die Regional- und Lokalpresse, sowie für abonnierte
Zeitschriften Vorzugspreise. Die Preise legt die Post insbesondere nach
Massgabe der Erscheinungshäufigkeit, des Gewichts, der Auflage, des Formates
und des Anteils an redaktionellem Text fest. Die Vorzugspreise müssen vom
Departement genehmigt werden. Art. 38 VPG konkretisiert die allgemeinen
Voraussetzungen des Gesetzes.
9.1. Diese gesetzlichen Vorgaben werden im Rahmen der Broschüre
«Zeitungen Schweiz» (Ausgabe 2004; nachfolgend Broschüre), mit
welcher die Post ihr Leistungsangebot, die Preise und die einzuhaltenden
Rahmenbedingungen festlegt, umgesetzt.
In Ziffer 3.4 der Broschüre hält die Post fest, für die Herstellung oder
Herausgabe im Ausland werde ein Zuschlag von 30 Rp. pro Exemplar erhoben.
In Anwendung dieser Bestimmung erhebt die Post den Zuschlag insbesondere
dann, wenn die betreffende Zeitung oder Zeitschrift im Ausland gedruckt
worden ist.
9.2. Die Beschwerdeführerin macht nun geltend, der in der Broschüre
festgelegte Zuschlag verstosse gegen übergeordnetes Recht. Es ist damit
vorab zu prüfen, wie weit die Broschüre für die Vorinstanz bindend ist und
inwiefern sie auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigen Rechtsnormen geprüft
werden kann.
9.3. Seit dem 1. Januar 1998 ist die Schweizerische Post eine selbständige
Anstalt des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art.
2 Abs. 1 Bundesgesetz vom 30. April 1997 über die Organisation der
Postunternehmung des Bundes (POG, SR 783.1). Mit dem neuen Postgesetz
vom 30. April 1997 wurden die Voraussetzungen für eine schrittweise
Liberalisierung des schweizerischen Postmarktes geschaffen. Die Post hat
den Auftrag, eine flächendeckende Grundversorgung (Universaldienst) mit
Post- und Zahlungsverkehrsdienstleistungen sicherzustellen (vgl. Art. 2 PG).
Der Universaldienst umfasst Dienstleistungen, die ausschliesslich der Post
vorbehalten sind (so genannt reservierte Dienste) oder die von der Post
in Konkurrenz zu privaten Anbietern im ganzen Land erbracht werden
müssen (so genannt nicht reservierte Dienste; vgl. Art. 3 und 4 PG). Letztere
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beinhalten unter anderem die Beförderung von abonnierten Zeitungen
und Zeitschriften (vgl. Art. 3 Bst. c VPG). Neben dem Universaldienst ist die
Post berechtigt, jedoch nicht verpflichtet, Wettbewerbsdienste anzubieten.
Dabei handelt es sich um Dienstleistungen, die von der Post über den
Universaldienst hinaus in Konkurrenz mit privaten Anbietern im In- und
Ausland angeboten werden können (vgl. Art. 9 PG und Art. 1 Bst. j VPG). Damit
die Post unter den neuen Bedingungen auf dem Postmarkt die erforderliche
Handlungs- und Entscheidungsfreiheit besitzt, wurde ihr unter anderem
die Kompetenz zur Festlegung der Preise (vgl. Art. 14 und 15 PG) und des
Dienstleistungsangebotes zugewiesen (vgl. Botschaft des Bundesrates vom
10. Juni 1996 zum Postgesetz, BBl 1996 III 1249, 1250 und 1264; siehe auch
die Entscheide der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO/UVEK) vom 23.
Juni 2003 [H-2001-113, E. 4], vom 26. März 2002 [H-2001-48, E. 4] sowie vom 2.
Oktober 2000 [H-2000-1, E. 6.1).
9.4. Die Beziehungen zwischen der Post und der Kundschaft werden
grundsätzlich durch das Privatrecht geregelt (BGE 129 III 35 E. 4.1).
Dementsprechend schliesst die Post mit ihren Kunden privatrechtliche
Verträge ab. Sie regelt die Bedingungen für die Inanspruchnahme ihrer
Dienstleistungen in Allgemeinen Geschäftsbedingungen (Art. 11 Abs. 1 PG);
die Bestimmungen des Privatrechts sind ergänzend anwendbar (Art. 11 Abs. 3
PG). Die Post entscheidet indessen über die Gewährung von Vorzugspreisen für
die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften mit Verfügung. Sie handelt
in diesem Punkt hoheitlich und untersteht dem öffentlichen Recht (vgl. zur
Abgrenzung zwischen Zivil- und Verwaltungsrecht Tschannen/Zimmerli, a.a.O.,
§ 18 N. 4). Da der Post für die Gewährung von Vorzugspreisen ausdrücklich
Verfügungskompetenz zugesprochen wird, ist die Regelung der Vorzugspreise
durch verwaltungsrechtlichen Vertrag ausgeschlossen (Tschannen/Zimmerli,
a.a.O., § 33 N. 22).
9.4.1. Die Vorzugspreise sind, da sie aufgrund eines öffentlich-rechtlichen
Verhältnisses erhoben werden, denn auch als Benutzungsgebühren zu
bezeichnen (Ulrich Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Auf. Zürich 2002, Rz. 2630). Benutzungsgebühren haben sich - wie alle
staatliche Abgaben - auf eine formell gesetzliche Grundlage zu stützen,
soweit diese nicht durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip
ersetzt werden kann (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 57 N 1 ff.). Die gesetzliche
Grundlage muss aber mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den
Gegenstand der Abgabe, die Bemessungsgrundlage und allfällige Ausnahmen
enthalten.
9.4.2. Die angefochtene Verfügung stützt sich auf Art. 15 Abs. 1 PG.
Diese Bestimmung umschreibt die Bemessungsgrundlagen - die
Erscheinungshäufigkeit, das Gewicht, die Auflage, das Format und den Anteil
an redaktionellem Text - der Vorzugspreise für die Beförderung von Zeitungen
und Zeitschriften in ihren Grundzügen.
Trotz diesen Kriterien belässt Art. 15 Abs. 1 PG jedoch einen erheblichen
Ermessensspielraum. Dieser Spielraum kann durch den Verordnungsgeber
oder aufgrund der Delegation in Art. 15 Abs. 1 PG durch die Post gefüllt
werden. Art. 38 VPG enthält einige zusätzliche Voraussetzungen für die
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Anwendung des Vorzugstarifs, überlässt aber im Übrigen die Ausgestaltung
des Tarifs der Post (vgl. Entscheid der REKO/UVEK vom 20. März 2002
[H-2001-53] E. 5.1).
9.4.3. Dementsprechend hat die Post im Rahmen dieser ihr zugedachten
Preisfestsetzungskompetenz den vorliegend strittigen Zuschlag für im Ausland
hergestellte Zeitungen festgelegt. Allerdings wurde die Tarifordnung lediglich
im Rahmen der Broschüre «Zeitungen Schweiz» bekannt gegeben. Eine
Publikation in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts (AS), wie sie
gemäss Art. 2 Bst. e in Verbindung mit Art. 8 des Bundesgesetzes vom 18.
Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt
(Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512) Voraussetzung für die Rechtswirkung
von Erlassen ist, erfolgte jedoch nie. Die Publikationspflicht besteht auch für
Anstaltsreglemente, welche als Grundlage für die Erhebung von Gebühren
herbeigezogen werden sollen (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts. Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung
und Doktrin, Zentralblatt (ZBl) 2003, S. 505 ff., S. 520). Der in der Broschüre
«Zeitungen Schweiz» festgelegte Tarif ist daher bis zu einer allfälligen
Publikation nicht anwendbar (BGE 120 Ia 1 E. 4f).
Auch die Vorinstanz geht nicht davon aus, dass die Broschüre als
Erlass zu betrachten sei. Sie bezeichnet sie vielmehr als Bestandteil
des Verlegervertrages. Da eine Regelung der Vorzugspreise durch
verwaltungsrechtlichen Vertrag, wie bereits gezeigt (vorne E. 9.4.),
ausgeschlossen ist, kann dieser Auffassung jedoch nicht gefolgt werden.
Würde die Broschüre als Bestandteil eines Vertrages betrachtet, hätte dies
im Übrigen keine Auswirkungen auf den vorliegenden Rechtsstreit. Auch
verwaltungsrechtliche Verträge müssen sich an Verfassung, Gesetz und
Verordnung halten (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 33 N. 29). Die angefochtene
Verfügung kann deshalb nicht mit Verweis auf vertragliche Bindungen der
Beschwerdeführerin begründet werden.
9.5. Der von der Post festgelegte und vom Eidgenössischen Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) genehmigte Tarif
hat vielmehr den Charakter einer Verwaltungsverordnung. Er kann zwar
gegenüber den Kunden der Post keine Rechtswirkung entfalten, dient aber der
Post dazu, eine einheitliche Handhabung des verwaltungsrechtlichen Rahmens
sicherzustellen, indem er Leitlinien und Gesichtspunkte zur Konkretisierung
des der Post zukommenden Ermessens festlegt (Tschannen/Zimmerli, a.a.O.,
§ 41 N. 13). Die angefochtene Verfügung stützt sich deshalb direkt auf das
Gesetz und die Verordnung. Es ist daher zu prüfen, ob Art. 15 Abs. 1 PG eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung eines Zuschlags für im
Ausland gedruckte Zeitungen darstellt.
10. Der Vorzugspreis für die Beförderung einer Zeitung setzt sich gemäss
dem von der Post angewandten Tarif aus verschiedenen Komponenten
zusammen: Grundpreis, Gewichtspreis, Zuschlag (unter anderem Zuschlag
für Herstellung oder Herausgabe im Ausland von 30 Rappen pro Exemplar)
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sowie Vergütungen. Alle diese Elemente zusammen ergeben schliesslich den
massgebenden Vorzugspreis; vorliegend ist einzig umstritten, ob ein Zuschlag
für die Herstellung im Ausland zulässig ist.
10.1. Weil weder das Postgesetz noch die darauf abstützende Verordnung den
Druck in der Schweiz als Voraussetzung für die Gewährung der Vorzugspreise
oder als Bemessungsgrundlage für einen allfälligen Zuschlag erwähnen, stellt
sich die Frage, ob mit Art. 15 Abs. 1 PG dem Erfordernis der gesetzlichen
Grundlage für die Erhebung des Zuschlages Genüge getan wird.
Soweit nun die Rechtmässigkeit einer Gebühr im Einzelfall aufgrund des
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips überprüft werden kann, darf
die Normdichte bezüglich der Bemessungsgrundlage herabgesetzt werden
(Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 57 N 10). Dies ist vorliegend der Fall. So hält
Art. 15 Abs. 2 PG ausdrücklich fest, dass der Bund der Post jährlich eine
Abgeltung für ungedeckte Kosten aus der Gewährung der Vorzugspreise in
der Höhe von 80 Millionen Franken leistet. Die Erträge aus der Zeitungs- und
Zeitschriftenbeförderung zu Vorzugspreisen sollen demnach zusammen
mit der vom Bund bezahlten Abgeltung die Kosten dieser Leistungen nicht
übersteigen. Das Kostendeckungsprinzip wird zwar insofern abgewandelt, als
neben den Gebührenerträgen auch die Abgeltungen des Bundes zur Prüfung
beizuziehen sind; es kann aber seine Funktion als Schutz vor missbräuchlicher
Festsetzung der Gebühren erfüllen.
Die von der Post erhobenen Gebühren stützen sich damit auf eine genügende
gesetzliche Grundlage.
11. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob die Post mit der Erhebung eines
Zuschlages für den Druck der Zeitschrift im Ausland die gesetzliche Grundlage
richtig angewandt bzw. ob sie ihr Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat. Bei
der Ermessensüberprüfung stellt sich namentlich die Frage, ob die Erhebung
des Zuschlags gesetzes- und verfassungskonform ist und dem Sinn und
Zweck der Bestimmung sowie dem damit verbundenen öffentlichen Interesse
entspricht (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 26 N. 11). Das Ermessen ist weiter so
zu handhaben, dass es mit dem Völkerrecht vereinbar ist (Yvo Hangartner, in:
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Ehrenzeller / Mastronardi
/ Schweizer / Vallender [Hrsg.], Zürich 2002, Art. 29 BV N. 7 ff.).
11.1. Auf diese Ermessensüberprüfung kann nicht, wie von der Vorinstanz
verlangt, mit Verweis auf den Bundesgerichtsentscheid 2A.278/1997 vom
12. Juni 1998 (sowie drei weitere am gleichen Tag und zur gleichen Frage
ergangene Entscheide) verzichtet werden. Das Bundesgericht hat in diesen
Entscheiden keineswegs die von der Vorinstanz angewandte Tarifordnung
umfassend geprüft. Es hatte vielmehr darüber zu befinden, ob die Gewährung
einer Treueprämie für die Beförderung der gesamten Auflage rechtmässig sei.
Diese Frage ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
11.2. Gemäss Art. 15 Abs. 1 PG gewährt die Post zur Erhaltung einer
vielfältigen Presse Vorzugspreise für abonnierte Zeitungen, vor allem für
die Regional- und Lokalpresse, sowie für abonnierte Zeitschriften. Die Post
legt die Preise insbesondere nach Massgabe der Erscheinungshäufigkeit,
des Gewichts, der Auflage, des Formates und des Anteils an redaktionellem
Text fest. Sie berücksichtigt zudem, welcher Anteil der Auflage zur
Beförderung übergeben wird. Die Ausführungsbestimmungen von Art. 38
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VPG konkretisieren die allgemeinen Voraussetzungen des Gesetzes. Sie legen
formale Bedingungen für die Gewährung der Vorzugspreise fest. So hält Art.
38 VPG die Mindestanforderungen betreffend die Erscheinungshäufigkeit,
beförderte Auflage und redaktionellem Anteil fest. Daneben legt er das
zulässige Höchstgewicht fest und schreibt vor, dass die Publikation nicht
überwiegend Geschäfts- und Reklamezwecken dienen darf.
11.3. Sinn und Zweck von Art. 15 Abs. 1 PG ist gemäss dem Wortlaut die
Erhaltung einer vielfältigen Presse. Für die richtige Deutung der Norm sind
auch die anderen Auslegungsmethoden, so die systematische, historische
und teleologische, heranzuziehen. Im vorliegenden Fall bringt jedoch eine
systematische Auslegung keine besonderen Erkenntnisse, weshalb vor allem
auf die historisch-teleologische Auslegung abzustellen ist.
11.4. Ein Blick auf die früheren Fassungen der Regelungen der Vorzugspreise
zeigt, dass historisch eine Beschränkung auf im Inland produzierte
Presseprodukte klarerweise gewollt war. Bereits das Posttaxengesetz
von 1849 und Art. 20 Abs. 1 des BG betreffend den Postverkehr vom 2.
Oktober 1924 (AS 1925 329) sahen vor, dass nur im Inland gedruckte und
erscheinende Zeitungen und Zeitschriften zur Zeitungstaxe befördert werden.
Diese Regelung hat der Gesetzgeber erstmals 1976 geändert, indem er die
Kompetenz zur Festsetzung der Taxen an den Bundesrat delegierte (Änderung
vom 17. Dezember 1976, AS 1977 2117). Auch der Bundesrat liess in der
Vollziehungsverordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz
anfänglich nur für inländische Zeitungen die Zeitungstaxen gelten (AS 1977
2126). In einer Verordnungsänderung vom 29. November 1995 (AS 1995
5491) liess dann der Bundesrat ausländische Zeitungen zur Beförderung
zur Zeitungstaxe zu, führte allerdings eine dem vorliegend strittigen Zuschlag
entsprechende Zuschlagstaxe ein.
Fraglich ist, ob der Gesetzgeber beim Erlass der heute geltenden Bestimmung
die bisherige Praxis weiter führen wollte. Weder Art. 15 PG noch Art. 38
VPG kennen in der aktuellen Fassung eine Beschränkung auf inländische
Produkte. Zudem ist den Materialien kein Hinweis auf einen entsprechenden
gesetzgeberischen Willen zu entnehmen. Es bestehen weder Anhaltspunkte,
dass die damals geltende Ordnung beibehalten werden sollte, noch dass der
Gesetzgeber die Bestimmung den veränderten Verhältnissen anpassen wollte.
Klar ist immerhin, dass der Gesetzgeber nicht die Absicht hatte, beim Erlass
der Bestimmung gegen Verfassungs- oder Völkerrecht zu verstossen. Der
Spielraum der Post bei der Tariffestsetzung ist aus diesem Grund auch durch
verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 15 PG und Art. 38
VPG zu bestimmen (vgl. hinten E. 12 und 13).
11.5. Als besonders förderungswürdige Zeitungen bezeichnet das Gesetz die
Regional- und Lokal presse. Weiter zählt das Gesetz die bei der Preisfestsetzung
(durch die Post) zu berücksichtigenden Kriterien auf. Gemäss den
Ausführungen in der Botschaft vom 20. April 1994 über die Änderung des
Postverkehrsgesetzes (PVG; BBl 1994 II 873, 879) sollen mit der Gewährung
von Vorzugspreisen für die Beförderung Zeitungen und Zeitschriften
bevorzugt werden, welche nach pressepolitischen Gesichtspunkten als
besonders förderungswürdig anzusehen sind. Diese pressepolitische
Förderungswürdigkeit wiederum ist anhand formaler Kriterien wie der
Erscheinungshäufigkeit und der Auflage zu beurteilen. So sollen gemäss
8

der Botschaft insbesondere Zeitungen aktuellen und universellen Inhaltes
gefördert werden, die in der Lage sind, innerhalb einer periodischen
Erscheinungsweise Informationen von überregionalem Interesse oder solche
aus den und in den lokal bzw. regional abgegrenzten Verbreitungsräumen
anzubieten. Unter die förderungswürdigen Publikationen fallen wegen ihres
häufigen Erscheinens namentlich die Tageszeitungen sowie die Lokal- und
Regionalpresse. Bei der Regelung der Vorzugspreise in Art. 15 Abs. 1 PG wurde
auf diese Umschreibung der förderungswürdigen Presse ausdrücklich Bezug
genommen (Botschaft vom 10. Juni 1996 zum Postgesetz [BBl 1996 III 1249,
1289 f.]).
Sinn und Zweck der Vorzugspreise ist demnach die Förderung der
Meinungsvielfalt (BBl 1996 III 1249, 1283, Ziff. 223). Letztere war denn
auch in den parlamentarischen Debatten zu Art. 15 Abs. 1 PG (bzw.
zum entsprechenden Artikel im früheren PVG) unbestrittenes Ziel der
Presseförderung (vgl. AB 1994 N 2408 ff.; AB 1995 S 394 ff.).
11.6. Es ist nun nicht ersichtlich, inwiefern ein inländischer Druckort zur
Förderung der Presse- und Meinungsvielfalt in der Schweiz beitragen soll.
Während für die Erarbeitung redaktioneller Inhalte eine geographische Nähe
zum Gegenstand der Berichterstattung notwendig erscheinen mag, ist sie
es für die technische Umsetzung, den Druck, nicht. Im Ausland gedruckte
Zeitungen und Zeitschriften können einen gleichwertigen Beitrag zur
Meinungsfreiheit leisten wie im Inland gedruckte Zeitungen und Zeitschriften
mit demselben Inhalt.
Die Anknüpfung eines Tarifzuschlages an einen ausländischen Druckort
könnte deshalb nur dann als mit dem Sinn und Zweck der Bestimmung
vereinbar betrachtet werden, wenn durch einen inländischen Druckort
zumindest indirekt ein Beitrag zur Meinungsvielfalt erbracht würde.
Dies wäre denkbar, wenn die inländische Presse auf eine Förderung des
inländischen Druckergewerbes angewiesen wäre, um ihre Erzeugnisse
überhaupt herstellen zu können. Dies ist jedoch offenbar nicht der Fall
und wird auch von der Vorinstanz nicht geltend gemacht. Im Gegenteil
scheint, wie das Beispiel der Beschwerdeführerin zeigt, zumindest ein Teil der
Pressewirtschaft ausländische Druckereien als zu bevorzugende Alternative
zu betrachten. Der bei einer Herstellung im Ausland erhobene Zuschlag
führt zudem unter Umständen gar zu einer Verteuerung der Produktion von
Presseerzeugnissen und läuft damit dem Ziel der Presseförderung zuwider.
11.7. Es zeigt sich damit, dass die Erhebung eines Zuschlages für im Ausland
gedruckte Zeitungen Sinn und Zweck von Art. 15 Abs. 1 PG widerspricht. Die
Vorinstanz hat ihr Ermessen somit fehlerhaft ausgeübt, die angefochtene
Verfügung ist bereits aus diesem Grund aufzuheben. Angesichts der
erheblichen Bedeutung der Streitigkeit für die Parteien rechtfertigt es sich
jedoch, auf die wichtigsten der weiteren von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Argumente einzugehen.
12. Die Beschwerdeführerin bringt ferner vor, der Zuschlag verletze
ihre verfassungsmässigen Rechte, namentlich die Rechtsgleichheit, das
Willkürverbot und die Wirtschaftsfreiheit. Sie macht damit geltend, die
Post sei im Rahmen der Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften zu
Vorzugspreisen an die Grundrechte gebunden. Die Vorinstanz bestreitet
demgegenüber diese Grundrechtsbindung. Nach ihr ist der Zeitungstransport
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zu Vorzugspreisen nicht als hoheitliches Handeln zu betrachten, da sie auch in
diesem Bereich als Unternehmen agiere und in Konkurrenz zu Wettbewerbern
stehe.
Das Bundesgericht hat eine generelle Grundrechtsbindung der Post abgelehnt.
Es hat aber festgehalten, dass die Post im Bereich der Universaldienste
staatliche Aufgaben erfülle (Art. 92 Abs. 2 BV, BGE 129 II 35). Sie ist
dementsprechend gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden.
Diese Grundrechtsbindung besteht unabhängig davon, ob die Aufgabe durch
den Staat oder durch eine privatrechtliche Organisation erfüllt wird (siehe
BGE 129 III 35 E. 5.2 sowie Entscheid der REKO/UVEK vom 23. Juni 2003
[H-2001-113, E. 6], je mit Hinweisen). Wie bereits erwähnt, (vorne E. 9.3.)
zählt die Beförderung von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften zu den
nicht reservierten Diensten und damit zu der von der Post obligatorisch
zu erbringenden Grundversorgung (Universaldienst). Demnach ist eine
Grundrechtsbindung der Post bei der Gewährung von Vorzugspreisen für
die Beförderung von abonnierten Zeitungen und Zeitschriften entgegen der
Ansicht der Vorinstanz zu bejahen.
12.1. Die Beschwerdeführerin rügt, die Erhebung eines Zuschlages für im
Ausland gedruckte Zeitungen verletze ihren grundrechtlichen Anspruch
auf rechtsgleiche Behandlung. Für den Entscheid über die Gewährung
des Vorzugstarifs müsse entscheidend sein, ob ein Presseerzeugnis zur
öffentlichen Meinungsbildung beitrage. Dazu sei der Druckort völlig irrelevant.
Die Vorinstanz wende deshalb ein sachfremdes Differenzierungskriterium an
und verstosse damit gegen das Gleichbehandlungsgebot.
Die Vorinstanz hält dem entgegen, im Ausland gedruckte Publikationen
würden nicht grundsätzlich von der Beförderung zu Vorzugspreisen
ausgeschlossen. Der Druck im Ausland werde lediglich für die Erhebung
eines Zuschlages herbeigezogen.
12.2. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist die Rechtsgleichheit
verletzt, wenn «Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit oder
Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit behandelt wird». Bei
einer Ungleichbehandlung ist sachlich zu begründen, inwiefern mit Bezug
auf die tatsächlichen Verhältnisse, die Gegenstand der Regelung sind, eine
Differenzierung begründet erscheint (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der
Schweiz, 3. Aufl. Bern 1999, S. 397 mit Verweisen). Eine Gleichbehandlung ist
nicht nur dann geboten, wenn zwei Tatbestände in allen ihren tatsächlichen
Elementen absolut identisch sind, sondern auch, wenn die im Hinblick auf die
zu erlassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind
(Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 495 mit Verweisen).
Der von der Vorinstanz erhobene Zuschlag für im Ausland gedruckte
Zeitungen verstösst, wie bereits gezeigt, gegen Sinn und Zweck der
Gewährung von Vorzugspreisen (vorne E. 11.5.). Daraus ergibt sich ohne
weiteres eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil die tatsächlichen
Verhältnisse keine Differenzierung erfordern. Der ausländische Druckort
lässt die Förderungswürdigkeit des Presseerzeugnisses unberührt. Die zu
vergleichenden Sachverhalte - förderungswürdige Presseerzeugnisse mit
inländischem oder ausländischem Druckort - sind im massgeblichen Punkt,
der Förderung der Meinungsvielfalt, identisch.
10

Daran ändert der von der Vorinstanz angeführte Umstand nichts, dass der
Druckort nicht für die Gewährung der Vorzugspreise, sondern lediglich für
die Erhebung eines Zuschlages ausschlaggebend sei. Entscheidend ist, dass
der Druckort als massgebendes Kriterium für die Festsetzung der Höhe der
Beförderungstaxe herbeigezogen wird.
12.3. Die Vorinstanz hat demnach mit der angefochtenen Verfügung das
Gleichbehandlungsgebot verletzt und den ihr zustehenden Ermessenspielraum
auch diesbezüglich fehlerhaft genutzt. Die angefochtene Verfügung ist auch
aus diesem Grund aufzuheben.
13. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, Art. 15 Abs. 1 PG sei
völkerrechtkonform auszulegen. Insbesondere seien bei der Auslegung Art. III
Ziff. 4 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens vom 30. Oktober 1947
(GATT, SR 0.632.21) und Art. 6, 13 und 23 Ziff. 1 iii des Abkommens vom 22. Juli
1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft (FHA, SR 0.632.401) zu beachten.
13.1. Die Vorinstanz macht dagegen geltend, die angeführten Bestimmungen
des GATT und des FHA seien nicht direkt anwendbar. Sie sei zudem nicht als
Behörde zu betrachten und deshalb ohnehin nicht an die Bestimmungen des
GATT und des FHA gebunden. Schliesslich führt sie aus, sie benachteilige
ausländische Druckereien keineswegs. Produkte aus ausländischen
Druckereien würden ebenfalls zu Vorzugspreisen befördert, es würde lediglich
ein minimaler Zuschlag aufgerechnet.
13.2. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz kommt ihr bei der
Festlegung der Gebühren für die Zeitschriftenbeförderung jedoch durchaus
Behördenqualität zu. Wie bereits gezeigt, handelt die Post in diesem
Zusammenhang hoheitlich und ist deshalb an das Legalitätsprinzip und damit
auch an das in der Schweiz geltende Staatsvertragsrecht gebunden.
Auch der Auffassung der Vorinstanz, der Zuschlag stelle lediglich eine
minimale Reduktion der durch die Vorzugspreise gewährten Vergünstigung
dar und sei deshalb mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen vereinbar,
kann nicht gefolgt werden. Zwar scheint der Betrag von 30 Rappen pro
Exemplar auf den ersten Blick tatsächlich eher gering. Wird dieser Betrag
indessen auf die Gesamtauflage von Presseprodukten hochgerechnet oder
mit dem Abonnementspreis für «X» von CHF 30.- pro Jahr verglichen, wird
ohne weiteres klar, dass der Zuschlag eine erhebliche Belastung darstellt,
welche die Marktchancen ausländischer Druckereien auf dem Schweizer
Markt verschlechtern. Der Zuschlag ist daher auf seine Vereinbarkeit mit den
von der Beschwerdeführerin angerufenen staatsvertraglichen Normen zu
überprüfen.
13.3. Die Frage der direkten Anwendbarkeit des GATT und des FHA ist in der
Tat umstritten. Sie kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben.
Art. 15 Abs. 1 PG ist auch völkerrechtskonform auszulegen. Nach dem
Grundsatz der völkerrechtskonformen Auslegung sind Auslegungsspielräume
des nationalen Rechts unter Berücksichtigung der einschlägigen
völkerrechtlichen Norm so auszuschöpfen, dass es nicht zu einem
Widerspruch zwischen Völker- und Landesrecht kommt. Die
völkerrechtskonforme Auslegung kommt dabei einer mittelbaren Anwendung
des Völkerrechts gleich (Lukas Engelberger, Die unmittelbare Anwendbarkeit
11

des WTO-Rechts in der Schweiz, Bern 2004, S. 20 f.). Wie in der Folge zu zeigen
sein wird, ist die völkerrechtskonforme Auslegung der Bestimmung möglich,
weshalb die Frage der direkten Anwendbarkeit der genannten Staatsverträge
nicht geprüft werden muss.
13.4. Art. III Ziff. 4 GATT schreibt vor, dass Erzeugnisse aus dem Gebiete
eines Vertragspartners, die in das Gebiet eines anderen Vertragspartners
eingeführt werden, keiner andern Behandlung unterworfen werden
sollen als gleichartige Erzeugnisse einheimischen Ursprungs. Namentlich
sollen ausländische Erzeugnisse in Bezug auf Gesetzesbestimmungen,
Verwaltungsanordnungen oder Vorschriften zur Beförderung nicht schlechter
gestellt werden. Weiter wird festgehalten, dass diese Bestimmungen nicht die
Anwendung verschiedenartiger inländischer Beförderungstarife verbietet, die
ausschliesslich auf dem wirtschaftlichen Betrieb der Beförderungsmittel, nicht
aber auf dem Ursprung der Erzeugnisse beruhen.
Anders formuliert sind demnach unterschiedliche Beförderungstarife, welche
auf dem Ursprung der Erzeugnisse beruhen, nicht zulässig. Die Erhebung
eines Zuschlages für die Beförderung im Ausland gedruckter Zeitungen und
Zeitschriften stellt aber nichts anderes als eine Anwendung eines solchen
auf dem Ursprung der Publikationen beruhenden Beförderungstarifs dar.
Die Frage, ob der bei im Ausland gedruckten Zeitungen angewandte Tarif
ebenfalls ein Vorzugspreis ist oder nicht, spielt dabei entgegen der Auffassung
der Vorinstanz keine Rolle. Entscheidend ist die unterschiedliche Behandlung
in- und ausländischer Presseerzeugnisse.
Der Zuschlag steht damit im Widerspruch zu Art. III Ziff. 4 GATT.
13.4.1. Daran ändert auch Art. III Ziff. 8 Bst. b GATT nichts. Dieser hält fest,
dass die Bestimmungen von Art. III GATT nicht verbieten, ausschliesslich
einheimischen Produzenten Subventionen zuzubilligen. Die vom Bund an
die Post ausgerichteten Zahlungen zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher
Leistungen im Zeitungstransport führen zu einer wirtschaftlichen Entlastung
der Verleger, welche in ihrer Auswirkung zumindest subventionsähnlichen
Charakter aufweist. Es stellt sich damit die Frage, ob die Gewährung günstiger
Tarife für inländische Druckerzeugnisse durch die Post eine zulässige
Subvention darstellt, die nur einheimischen Produzenten gewährt wird.
13.4.2. Bei der Auslegung des Begriffs der Subvention ist dabei nach den
Grundsätzen von Art. 31 bis 33 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai
1969 über das Recht der Verträge (VRK, SR 0.111) die autonome Bedeutung
der Abkommensbestimmung zu suchen. Begriffe des Landesrechts sind
nur beizuziehen, wenn das Abkommen eine Frage weder ausdrücklich
noch stillschweigend regelt (Jörg Paul Müller / Luzius Wildhaber, Praxis des
Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001, S. 131).
Der «Appellate Body» der Welthandelsorganisation (WTO) hat sich im Report
WT/DS31/AB/R vom 30. Juni 1997 (Canada - Certain Measures Concerning
Periodicals) mit der Gewährung von Vorzugspreisen bei der Beförderung
von Presseerzeugnissen durch die kanadische Post auseinandergesetzt. Er
hat darin festgehalten, dass eine Reduktion bestimmter Steuern, welche nur
inländischen Produzenten gewährt wird, nicht eine Subvention im Sinne von
Art. III Ziff. 8 Bst. B GATT darstelle und kein Grund ersichtlich sei, weshalb
eine Reduktion von Posttaxen anders zu behandeln sei (WT/DS31/AB/R S. 34
12

ff.). Die im vorliegenden Fall gewährten Vorzugspreise sind damit nicht als
Subventionen im Sinne des GATT zu betrachten, die von den Verpflichtungen
von Art. III GATT ausgenommen sind.
13.4.3. Eine völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 15 Abs. 1 PG im Lichte
von Art. III Ziff. 4 GATT ergibt somit, dass der Zuschlag für die Beförderung im
Ausland gedruckter Zeitschriften unzulässig ist.
13.5. Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, der strittige Zuschlag
stelle eine gemäss FHA unzulässige Abgabe mit gleicher Wirkung wie
Einfuhrzölle (Art. 6 FHA), eine unzulässige Massnahme mit gleicher Wirkung
wie mengenmässige Einfuhrbeschränkungen (Art. 13 FHA) und eine
unzulässige wettbewerbsverfälschende staatliche Beihilfe dar (Art. 23 FHA).
13.5.1. Die von der Beschwerdeführerin angerufenen Bestimmungen finden
jeweils eine Entsprechung im Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft (EG-Vertrag[1]). Der Schweizer Richter hat die Bestimmungen
des FHA grundsätzlich autonom auszulegen und anzuwenden. Dennoch ist
die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den vergleichbaren
Bestimmungen des EG-Vertrages nicht unbeachtlich (BGE 118 Ib 367 E.
6b, Bundesgerichtsentscheid 1A.71/2004 vom 8. März 2005 E. 10.3, je mit
Hinweisen). Soweit keine Gründe ersichtlich sind, von der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofes abzuweichen, können dessen Urteile bei der
Auslegung des FHA herangezogen werden.
13.5.2. Die Beschwerdeführerin rügt, der von der Vorinstanz erhobene
Zuschlag stelle eine Massnahme mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll
dar und verstosse damit gegen Art. 6 FHA. Ein Verbot von Abgaben gleicher
Wirkung wie Einfuhrzölle findet sich auch in Art. 28 des EG-Vertrages
(vormals Art. 30). Als Massnahme gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll
gilt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes jede den
Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle
Belastung, so gering sie auch sein mag, unabhängig von ihrer Bezeichnung
und der Art ihrer Erhebung. Dies gilt auch dann, wenn sie nicht vom
Staat erhoben wird. Die Belastung ist jedoch dann nicht als Abgabe
zollgleicher Wirkung zu qualifizieren, wenn sie ein Entgelt für einen dem
Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellt, das in der
Höhe diesem Dienst angemessen ist (Entscheid vom 9. Februar 1994 in der
Rechtssache C-119/92, Sammlung der Rechtssprechung [Slg.], S. I-00393, E.
44 ff. mit Verweisen). Der Gerichtshof führt weiter aus, dass eine Gebühr
nicht als Abgabe gleicher Wirkung gelte, wenn der Importeur eine echte
Wahlmöglichkeit erhalte und die Gebühr nicht zwangsläufig erhoben werde.
13.5.3. Der vorliegend strittige Zuschlag ist Bestandteil der Gebühr für
den Transport von Zeitschriften. Sie stellt damit ein Entgelt für einen
dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst dar. Dass
die Beförderungsgebühr in ihrer Höhe der Beförderungsleistung nicht
angemessen sei, wurde von der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht. Es
kann mangels anderer Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass auch
unter der Berücksichtigung des Zuschlages lediglich eine kostendeckende
oder gar vergünstigte Gebühr verlangt wird. Hinzu kommt, dass es der
Beschwerdeführerin frei steht, die Beförderung privaten Zustelldiensten
zu übertragen und sie so eine echte Auswahlmöglichkeit hat.
13

Der Zuschlag stellt damit keine Massnahme gleicher Wirkung wie ein
Einfuhrzoll dar und ist mit Art. 6 FHA vereinbar.
13.5.4. Gemäss Art. 13 FHA sind im Warenverkehr zwischen der Europäischen
Gemeinschaft und der Schweiz mengenmässige Einfuhrbeschränkungen oder
Massnahmen gleicher Wirkungen untersagt. Eine entsprechende Bestimmung
kennt Art. 28 des EG-Vertrages.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Berechnung eines Zuschlages
für im Ausland gedruckte Publikationen verteuere die Beförderung einer
Zeitung oder Zeitschrift soweit, dass schweizerische Verlage ihre Produkte
nicht mehr im Ausland drucken lassen würden. Diese Beeinträchtigung des
Handels zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft komme
einer mengenmässigen Einfuhrbeschränkung gleich.
Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 14. März 1985 in der
Rechtssache 269/83 (Slg., S. 837) festgehalten, dass eine Regelung, wonach
ermässigte Postgebühren nur im Inland gedruckten Druckwerken zugute
kommen, eine Massnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmässige
Einfuhrbeschränkung darstellt. Er hat zudem präzisiert, dies gelte auch dann,
wenn die Behinderung der Einfuhren nur gering sei.
Diese Rechtsprechung kann auf die heutigen Verhältnisse übertragen werden,
obwohl heute, wohl anders als im Zeitpunkt des Entscheids des Europäischen
Gerichtshofes, die Beförderung von Zeitschriften und Zeitungen auch von
privaten Wettbewerbern angeboten wird. Es ist davon auszugehen, dass
die Wettbewerber keine mit den staatlich verbilligten Vorzugspreisen
der Vorinstanz vergleichbaren Angebote offerieren können. Eine echte
Konkurrenz besteht in diesem Bereich also nicht, so dass die mit einer
mengenmässigen Beschränkung vergleichbare Wirkung des Zuschlags auch im
heutigen teilweise liberalisierten Postmarkt bestehen bleibt.
Demnach ist die Erhebung eines Zuschlages bei einer Art. 13 FHA
berücksichtigenden vertragskonformen Auslegung von Art. 15 Abs. 1 PG
unzulässig.
13.6. Gemäss Art. 23 Ziff. 1 iii FHA ist schliesslich jede staatliche Beihilfe,
die den Wettbewerb durch Begünstigung bestimmter Unternehmen oder
Produktionszweige verfälscht, mit dem guten Funktionieren des FHA
unvereinbar.
Ein gleichlautendes Verbot staatlicher Beihilfen kennt auch Art. 87 Ziff.
1 des EG-Vertrages (vormals Art. 92). Als staatliche Beihilfen gelten
im Recht der Europäischen Union unentgeltliche oder unter Wert
gewährte Vergünstigungen des Staates für bestimmte Unternehmen oder
Produktionszweige. Sie können in Form von positiven Leistungen aus
Zuwendungen oder sonstigen Vorteilen bestehen. Neben direkten staatlichen
Vergünstigungen umfasst der Beihilfenbegriff auch die Gewährung indirekter
Vorteile aus staatlichen Mitteln, entscheidend ist der wirtschaftliche Effekt
einer Massnahme (Stephan Breitenmoser / André Husheer, Europarecht, 2.
Aufl., Zürich 2002, Rz. 1069).
13.7. Von dieser Umschreibung staatlicher Beihilfen kann auch im Bereich
des FHA ausgegangen werden. Die nach Art. 15 Abs. 1 PG gewährten
Vorzugspreise sind damit als staatliche Beihilfen zu betrachten. Der erhobene
14

Zuschlag ist geeignet, den Wettbewerb zwischen in- und ausländischen
Druckereien bzw. zwischen Verlagen, welche ihre Produkte im In- und
Ausland drucken lassen, zu verfälschen und so den Warenverkehr zwischen
der Gemeinschaft und der Schweiz zu beeinträchtigen. Er ist demnach gemäss
Art. 23 Ziff. 1 iii FHA nicht mit dem Abkommen vereinbar.
13.8. Auch eine völkerrechtskonforme Auslegung von Art. 15 Abs. 1 PG vor
dem Hintergrund von Art. 23 Ziff. 1 iii FHA ergibt somit, dass der Zuschlag für
die Beförderung im Ausland gedruckter Zeitschriften unzulässig ist.
14. Zusammengefasst erweist sich, dass die Erhebung eines Zuschlags
für im Ausland gedruckte Zeitungen gegen den Sinn und Zweck der
Gewährung von Vorzugspreisen verstösst, die Rechtsgleichheit und Regeln des
Staatsvertragsrechts verletzt.
Da sich die Beschwerde bereits aus den vorstehenden Überlegungen als
hinreichend begründet erweist, erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der
Beschwerdeführerin, namentlich die Verletzung des Willkürverbots und der
Wirtschaftsfreiheit einzugehen.
Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben.
[1] Die hier verwendete konsolidierte Fassung des Vertrages zur Gründung
der Europäischen Gemeinschaft (97/C 340/03) kann eingesehen werden unter
(Anmerkung der VPB-Redaktion; Stand 2. Dezember 2005): http://europa.eu.int/
eur-lex/lex/de/treaties/dat/11997E/htm/11997E.html#0173010078
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.18 - Auszug aus dem Entscheid H-2004-174 der Eidgenössischen
Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt vom 20. Oktober 2005
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
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70
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