ch_vb · 92.436 · 1992-08-26 · de


26. August 1992 
N
1397
Parlamentarische Initiative. Konstruktives Referendum
Abwesend sind die folgenden Ratsmitglieder - Sont absents:
Aregger, Bezzola, Borer Roland, Maeder, Mamie, Maurer,
ScherrerJürg 
(7)
Präsident Nebiker stimmt nicht
M. Nebiker, président, ne vote pas
#ST# 92.436
Parlamentarische Initiative
(Staatspolitische Kommission)
Konstruktives Referendum
Initiative parlementaire
(Commission des institutions politiques)
Référendum constructif
Wortlaut der Initiative vom 4. August 1992
Die Bundesverfassung wird in der Weise geändert, dass
50 000 Bürger oder acht Kantone zusammen mit einem Refe-
rendum gegen ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss einen
Gegenvorschlag einbringen können.
Texte de l'initiative du 4 août 1992
La Constitution fédérale est modifiée de telle manière que
50 000 citoyens ou huit cantons puissent, en même temps
qu'une demande de référendum contre une loi ou un arrêté fé-
déral de portée générale, présenter une contre-proposition.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
(GVG) hat die Staatspolitische Kommission (SPK) an ihrer Sit-
zung vom 9./10. Juli 1992 im Rahmen der Vorberatung von Zif-
fer II des Bundesbeschlusses über den Europäischen Wirt-
schaftsraum (92.052) beschlossen, in der Form der allgemei-
nen Anregung eine parlamentarische Initiative zur Einführung
des konstruktiven Referendums einzureichen.
Gemäss Artikel 21 ter GVG unterbreiten wir Ihnen den Bericht
der Kommission über diese Initiative, mit welcher die Bundes-
verfassung in der Weise geändert werden soll, dass 50 000
Bürger oder acht Kantone zusammen mit einem Referendum
gegen ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss einen Gegen-
vorschlag einbringen können.
Schriftliche Begründung
1. Die europäische Integration als Anlass zur Einführung des
konstruktiven Referendums
Ein Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum
(und später allenfalls zur Europäischen Gemeinschaft) stellt
den Bundesstaat vor die Herausforderung, in ungleich grösse-
rem Ausmass als bisher gewohnt übergeordnetes Völkerrecht
in Landesrecht überführen zu müssen - dies sowohl zum Zeit-
punkt des Beitrittes als auch bei der späteren Weiterentwick-
lung des EWR bzw. der EG. Das Bundesrecht muss dem direkt
anwendbaren europäischen Recht angepasst werden, nicht
direkt anwendbares europäisches Recht muss fristgerecht
umgesetzt werden. Vor allem im letzteren Falle verbleiben
dem schweizerischen Gesetzgeber mehr oder weniger grosse
Gestaltungsspielräume. EG-Richtlinien lassen häufig ver-
schiedene Varianten der Umsetzung zu. Die Staatspolitische
Kommission ist bei der Vorberatung des bundesrätlichen Ent-
wurfes für einen Bundesbeschluss über den Europäischen
Wirtschaftsraum zur Auffassung gelangt, dass dieser Gestal-
tungsspielraum nicht allein dem Parlament vorbehalten wer-
den darf, sondern auch dem Volk zukommen soll. Das fakulta-
tive Referendum soll bei der Einführung von europäischem
Recht in Landesrecht beibehalten werden: in modifizierter
Form (ohne aufschiebende Wirkung) bei den zum Zeitpunkt
des EWR-Beitrittes nötigen Gesetzesanpassungen, in der her-
kömmlichen Form bei allen späteren Umsetzungen von EWR-
bzw. EG-Recht
Ein erfolgreiches Referendum bei den späteren Umsetzungen
von EWR- bzw. EG-Recht führt nun allerdings zu einer Verzö-
gerung des Gesetzgebungsverfahrens, die sich mit den Fri-
sten für die Umsetzung von EWR- bzw. EG-Recht nur schwer
vereinbaren lässt Die Gesetzesanpassung tritt sofort ausser
Kraft; es wird in der Regel einige Zeit vergehen, bis die Bun-
desversammlung nach dem Erfolg des Referendums eine
Neuauflage verabschiedet haben wird, die mit dem europäi-
schen Recht nach wie vor vereinbar ist und zudem den im Ab-
stimmungskampf zutage getretenen Absichten der Mehrheit
des Volkes so weit wie möglich Rechnung trägt Dieser be-
trächtliche Zeitverlust lässt sich vermeiden, wenn die Stimm-
berechtigten nicht bloss die Ablehnung des Behördenvor-
schlags verlangen, sondern in der Form eines konstruktiven
Referendums zugleich einen «eurokompatiblen» Gegenvor-
schlag einbringen können.
Die Auswirkungen der europäischen Integration auf das
schweizerische Gesetzgebungsverfahren sind also für die
Staatspolitische Kommission hinlänglicher Anlass, die auch
bereits im Rahmen der laufenden Totalrevision der Berner
Kantonsverfassung geprüfte Idee des konstruktiven Referen-
dums aufzugreifen und ihre Verwirklichung auf Bundesebene
ins Auge zu fassen. Nach Auffassung der Kommissionsmehr-
heit kann das neue Instrument jedoch nicht bereits bei den auf
den Zeitpunkt des Inkrafttretens des EWR-Vertrages notwendi-
gen Gesetzesanpassungen angewendet werden, da sich bei
der konkreten Ausgestaltung einige komplexe Verfahrensfra-
gen stellen, die noch der näheren Prüfung bedürfen. Das kon-
struktive Referendum soll aber möglichst bald im Rahmen der
Weiterentwicklung des EWR und bei einem allfälligen Beitritt
der Schweiz zur EG zur Verfügung stehen.
Der EWR ist auch insofern Anlass für die Einführung des kon-
struktiven Referendums, als der damit verbundene Abbau von
Volksrechten nach kompensatorischen Massnahmen ruft Der
Beitritt der Schweiz zum EWR und erst recht ein allfälliger spä-
terer Beitritt zur EG führen dazu, dass die Referendumsrechte
nicht mehr in jedem Fall voll zum Tragen kommen, auch wenn
sie formell nicht eingeschränkt werden. Ein erfolgreiches Refe-
rendum könnte unter Umständen nur noch politische Signal-
wirkung, aber keine Rechtswirkung mehr entfalten, so weit es
sich nämlich gegen Gesetzesbestimmungen richtet, die direkt
anwendbares EWR- bzw. EG-Recht ins Bundesrecht einfüh-
ren. Dieser unbestreitbare Abbau der Volksrechte im Bereich
des übergeordneten Völkerrechts verlangt nach Auffassung
der Staatspolitischen Kommission nach einer Kompensation
durch einen qualitativen Ausbau der Volksrechte im ungleich
grösseren Bereich des Bundesrechts, der durch das überge-
ordnete europäische Recht nicht tangiert wird.
2. Allgemeine Bedeutung des konstruktiven Referendums
Die speziellen Erfordernisse bei der Umsetzung von europäi-
schem Recht in Landesrecht sind zwar Anlass zur Einführung
des konstruktiven Referendums; dieses neue Volksrecht wird
aber im viel weiteren Rahmen der gesamten Bundesgesetzge-
bung zur Geltung kommen können.
Das Referendum ist im schweizerischen Staatsrecht bisher ein
reines Abwehrrecht. Es erlaubt den Stimmberechtigten, eine
missliebige Vorlage als Ganzes zu bekämpfen und deren In-
kraftsetzen zu verhindern. Dieses Recht soll nicht bestritten
werden und wird zweifellos neben dem konstruktiven Referen-
dum weiterhin seine Bedeutung behalten. Das traditionelle
Referendum ist aber in zahlreichen Fällen nicht das optimale
Instrument, um den politischen Willen der Referendumsbefür-
worter auszudrücken. Häufig richtet sich die Opposition nicht
gegen eine ganze Vorlage, sondern nur gegen einen Teil, wo-
möglich nur gegen einen oder zwei Artikel eines umfangrei-
chen Gesetzestextes. Das traditionelle Referendum zwingt
nun zum «Alles oder Nichts»; im Effekt werden in jahrelanger
Arbeit entstandene komplexe Vorlagen häufig nur wegen ein-
zelner bekämpfter Artikel abgelehnt, obwohl der grössere Teil
des Gesetzes unbestritten gewesen wäre. Dieses Resultat ist
insbesondere für Parlament und Bundesrat, häufig aber auch
für die Referendumsbefürworter wenig befriedigend.

Initiative parlementaire. Référendum constructif
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26 août 1992
Das konstruktive Referendum bietet einen Ausweg aus dieser
Situation. Die Stimmberechtigten erhalten die Möglichkeit,
nicht nur nein zu sagen, sondern auch konkrete Alternativen
anzubieten. Diese Neuerung dient nicht nur den Stimmbe-
rechtigten, deren Gestaltungsmöglichkeiten erweitert werden,
sondern auch Parlament und Bundesrat, deren Vorlagen we-
niger gesamthaft in Frage gestellt werden und rascher in Kraft
treten können. Das schweizerische politische System wird ge-
legentlich als «überbremst» charakterisiert; das konstruktive
Referendum vermindert teilweise die bremsende Wirkung des
Referendums und beschleunigt das Gesetzgebungsverfah-
ren. Das Gegenvorschlagsrecht des Volkes zu Behördevorla-
gen entspricht zudem dem seit langem etablierten Gegenvor-
schlagsrecht der Behörden zu Volksinitiativen; das Verfahren
der Variantenabstimmung nach dem System des doppelten
Ja mit Stichfrage, das wegen des konstruktiven Referendums
vermehrt zur Anwendung gelangen wird, stellt keine unge-
wohnte Neuerung mehr dar.
Schliesslich dürfte dank des konstruktiven Referendums auch
das Phänomen sogenannter «unheiliger Allianzen» weniger
häufig auftreten. Gegen eine Vorlage gerichtete Opposition
aus politisch entgegengesetzten Richtungen dürfte sich eher
aufspalten statt wie bisher summieren, wenn die eine Tendenz
Gelegenheit erhält, einen Gegenvorschlag einzureichen, wäh-
rend die andere Oppositionsgruppe eher zum traditionellen
Referendum greift «Unheilige Allianzen» liegen selbstredend
nicht im Interesse der Behörden; häufig sind sie aber auch den
Referendumskomitees nicht dienlich, da eine solche Situation
für die Mobilisierung der Anhängerschaft hinderlich sein kann.
Weil zudem «unheilige Allianzen» eine halbwegs zuverlässige
Interpretation von Abstimmungsresultaten verunmöglichen,
kann nach einem erfolgreichen Referendum bei der Ausarbei-
tung einer neuen Vorlage dem mutmasslichen Volkswillen nur
schwer Rechnung getragen werden.
Weiteres Vorgehen
Die Kommission unterbreitet dem Nationalrat nicht eine be-
reits ausgearbeitete Vorlage (gemäss Art. 21 ter Abs. 3 GVG),
sondern eine Initiative zur Vorprüfung. Folgt der Rat dem An-
trag der Kommission, so wird erst eine Kommission mit der
Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt, wofür ihr eine gesetzli-
che Frist von zwei Jahren zur Verfügung steht Dabei sind auch
Lösungen möglich, die vom Wortlaut des Initiativtextes in Ein-
zelheiten abweichen.
Die Kommission hat dieses Vorgehen gewählt, da die Einfüh-
rung des konstruktiven Referendums eine Reihe von Fragen
aufwirft (vor allem auf der Ebene der Ausführungsgesetzge-
bung), die zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht genügend ge-
klärt sind. In Analogie zu den gegenwärtig im Rahmen der To-
talrevison der Berner Kantonsverfassung diskutierten Fragen
wird auch auf Bundesebene zu prüfen sein:
- Soll die Bundesversammlung dem Volk allenfalls von sich
aus mehr als eine Variante vorschlagen dürfen?
-Soll nur einer oder sollen allenfalls mehrere Gegenvor-
schläge zugelassen werden? Wie wäre im ersteren Fall unter
mehreren lancierten Gegenvorschlägen der gültige auszu-
wählen; welches Abstimmungsverfahren wäre im letzteren
Fall vorzusehen?
-Soll die Bundesversammlung zu einem Gegenvorschlag
Stellung nehmen?
- Wie wird das Verfahren zur Prüfung der Uebereinstimmung
eines Gegenvorschlages mit dem geltenden Verfassungs-
und Völkerrecht ausgestaltet?
- Soll das Gegenvorschlagsrecht auf bereits während der par-
lamentarischen Behandlung gestellte Anträge reduziert wer-
den?
Gemäss Artikel 21 ter GVG hat die Kommission insbesondere
zu berichten über
a allfällige bisherige Arbeiten zum aufgeworfenen Thema,
b. Zeitplan und Aufwand der parlamentarischen Arbeit und
c. die Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einem an den Bun-
desrat gerichteten Vorstoss zu erreichen.
Weder Bundesversammlung noch Bundesrat haben sich bis-
her mit dem durch die Initiative aufgeworfenen Thema intensi-
ver beschäftigt Obwohl also keine Vorarbeiten vorliegen,
dürfte die mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragte
Kommission in der Lage sein, innert der gesetzlichen Frist von
zwei Jahren eine Vorlage zu präsentieren. Denkbar ist, dass
das Anliegen der Initiative zusammen mit anderen im Bereich
der Volksrechte hängigen Reformen verwirklicht wird. Grund-
sätzlich würde auch die Möglichkeit bestehen, mit einer Mo-
tion den Bundesrat mit diesem Auftrag zu betrauen; das Instru-
ment der parlamentarischen Initiative gewährt demgegenüber
den Vorteil, dass die Regie des eingeleiteten Rechtsetzungs-
prozesses beim Parlament verbleibt, indem eine parlamentari-
sche Kommission Aufträge erteilen, Fristen setzen und Varian-
ten aus Vorentwürfen auswählen kann. Auf die in der Verwal-
tung vorhandene Sachkunde kann auch beim Verfahren der
parlamentarischen Initiative zurückgegriffen werden, indem
die Kommission gestützt auf Artikel 21 quater Absatz 2 GVG
«das zuständige Departement zur Mitwirkung bei der Vorbera-
tung beiziehen» kann, ohne dass der Bundesrat dadurch für
seine spätere Stellungnahme bereits gebunden wird.
Argumente der Kommissionsminderheit
Eine Kommissionsminderheit befürwortet zwar auch eine Prü-
fung der Einführung des konstruktiven Referendums, lehnt
aber den Antrag der Kommission ab, weil sie ein anderes Vor-
gehen vorgezogen hätte. Da die Bedeutung dieser Frage weit
über die Problematik der Rechtsanpassungen im Rahmen der
europäischen Integration hinausgeht, sollte sie unabhängig
von der unter grossem Zeitdruck zu behandelnden EWR-Vor-
lage gründlich geprüft werden. Die durch diese Prüfung aufge-
worfenen Fragen sind zudem derart komplex, dass besser der
Bundesrat damit beauftragt würde.
Mme Zölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
La Commission des institutions politiques (CIP), se fondant
sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), a décidé, au cours de l'examen préliminaire du
chiffre II de l'arrêté fédéral sur l'Espace économique européen
(92.052) auquel elle a procédé lors de sa réunion des 9 et
10 juillet 1992, de déposer une initiative parlementaire rédigée
en termes généraux et demandant l'institution d'un référen-
dum constructif.
Conformément à l'article 21 ter LREC, nous vous transmettons
le rapport de la commission relatif à cette initiative, qui
prévoit de modifier la constitution de telle manière que
50 000 citoyens ou huit cantons puissent, en même temps
qu'une demande de référendum contre une loi ou un arrêté fé-
déral de portée générale, présenter une contre-proposition.
Développement par écrit
1. L'intégration de l'Europe et l'institution du référendum
constructif
L'entrée de la Suisse dans l'Espace économique européen (et
l'éventualité d'une adhésion à la Communauté européenne par
la suite) oblige la Confédération à transformer le droit suprana-
tional en droit interne dans une bien plusgrande mesure qu'au-
paravant, aussi bien au moment de l'adhésion que plus tard,
compte tenu du développement de l'EEE ou de la CE. Le droit
fédéral doit être adapté au droit européen directement applica-
ble; le droit européen qui n'est pas directement applicable doit
être intégré dans notre législation dans les délais impartis. Dans
ce dernier cas notamment, le législateur suisse garde une
marge de manoeuvre plus ou moins grande. Les directives de
la CE permettent souvent diverses formes d'application. La
Commission des institutions politiques est arrivée à la conclu-
sion, en procédant à l'examen préliminaire du projet gouverne-
mental d'arrêté fédéral sur l'Espace économique européen,
que le droit de tirer parti de cette marge de manoeuvre ne doit
pas être réservé au seul Parlement, mais doit au contraire béné-
ficier au peuple aussi. Le référendum facultatif doit être main-
tenu pour l'intégration du droit européen dans notre législation:
sous une forme modifiée (sans avoir d'effet suspensif) pour les
adaptations de loi auxquelles il faudra procéder lors de l'entrée
dans l'EEE, sous la forme usuelle par la suite pour la transposi-
tion de toutes les lois de l'EEE ou de la CE.

26. Äug usti 992 
N
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Parlamentarische Initiative. Konstruktives Referendum
Le succès d'un référendum lors de la transposition ultérieure
de la législation de l'EEE ou de la CE retarderait la procédure
législative, ce qui est difficilement compatible avec les délais
impartis pour l'introduction du droit européen dans le droit in-
terne. L'adaptation de loi est rendue immédiatement cadu-
que; en général, un certain temps s'écoulera avant que l'As-
semblée fédérale élabore, après le succès d'un référendum,
une nouvelle version qui reste compatible avec le droit euro-
péen et tienne compte en outre, autant que faire se peut, des
intentions exprimées par la majorité populaire lors de la cam-
pagne ayant précédé la votation. Cette considérable perte de
temps peut être évitée si les citoyens actifs peuvent non seule-
ment demander le rejet de la proposition des autorités, mais
présenter aussi simultanément un contre-projet compatible
avec le droit européen au moyen d'un référendum constructif.
Les effets de l'intégration européenne sur notre procédure lé-
gislative justifient amplement, selon la Commission des insti-
tutions politiques, l'étude, déjà entreprise dans le cadre de la
révision totale en cours de la Constitution bernoise, de l'idée
du référendum constructif et de sa réalisation sur le plan fédé-
ral. Selon la majorité de la commission, ce nouvel instrument
ne peut être déjà utilisé pour les adaptations des lois aux-
quelles il faudra procéder au moment de l'entrée en vigueur
de l'Accord sur l'EEE, car la concrétisation soulève certaines
questions complexes de procédure qui doivent encore être ex-
aminées. Cependant, le référendum constructif doit être créé
aussitôt que possible en prévision du développement de
l'EEE et d'une éventuelle adhésion de la Suisse à la CE.
L'EEE fournit pour une autre raison encore l'occasion
d'instituer un référendum constructif; en effet, la diminution
des droits démocratiques qu'il entraînera exige des mesures
compensatoires. L'entrée de la Suisse dans l'EEE et surtout
l'adhésion éventuelle à la CE par la suite feront que les droits
référendaires ne pourront exercer pleinement leurs effets,
même s'ils ne sont pas formellement limités. Un référendum
ayant obtenu l'aval populaire risquerait de n'avoir plus qu'une
portée politique en faisant fonction de signal d'alarme, mais
d'être dépouillé de signification juridique, pour autant qu'il
s'attaque à des dispositions légales par lesquelles le droit de
l'EEE ou de la CE directement applicable est introduit dans
notre ordre juridique. Cette diminution indéniable des droits
populaires dans le domaine du droit international ayant la pri-
mauté sur le droit interne, nécessite, de l'avis de la commis-
sion, une compensation par un développement qualitatif des
droits démocratiques dans le domaine bien plus vaste du droit
fédéral qui reste soustrait à l'emprise du droit européen.
2. Portée générale du référendum constructif
II est exact que les conditions particulières de la transforma-
tion du droit européen en droit interne fournissent l'occasion
d'examiner l'opportunité d'instituer un référendum constructif;
mais ce nouveau droit populaire pourra être utilisé dans le ca-
dre beaucoup plus vaste de la législation fédérale en général.
Dans le droit public suisse en vigueur, le référendum a une
fonction purement défensive. Il permet aux citoyens actifs de
combattre globalement un projet qui leur déplaît et d'empê-
cher qu'il n'acquière force de loi. Ce droit ne doit pas être af-
fecté; il gardera certainement son importance même si le réfé-
rendum constructif est institué. Dans de nombreux cas, le réfé-
rendum tel qu'il a fonctionné jusqu'à présent n'est cependant
pas le meilleur moyen d'exprimer la volonté politique de ceux
qui le demandent. Souvent l'opposition vise non un objet tout
entier, mais une partie de celui-ci seulement, le cas échéant un
ou deux articles d'un long texte législatif. Sous sa forme ac-
tuelle, le référendum oblige à accepter ou à rejeter un objet
tout entier; il s'ensuit que des textes compliqués, fruits d'un
travail de plusieurs années, sont rejetés en raison de quelques
articles contestés, alors que la majorité des dispositions sont
généralement admises. Ce résultat est fort peu satisfaisant
non seulement pour le Parlement et pour le Conseil fédéral,
mais souvent aussi pour les partisans du référendum de-
mandé.
Le référndum constructif offre une solution. Les citoyens actifs
obtiennent la possibilité de faire des propositions de rempla-
cement, au lieu de se borner à voter non. L'innovation servirait
les intérêts des citoyens actifs, dont les possibilités de partici-
per à la procédure législative seraient augmentées, mais aussi
ceux du Parlement et du Conseil fédéral, dont les projets ris-
queraient moins d'être rejetés globalement et pourraient plus
rapidement entrer en vigueur. On estime souvent que le sys-
tème politique suisse comporte trop de freins; le référendum
constructif évite certains ralentissements dus au référendum
et permet donc d'accélérer la procédure législative. Le droit du
peuple d'opposer des contre-propositions aux projets des au-
torités constituerait d'ailleurs le pendant au droit reconnu de-
puis longtemps aux autorités de formuler des contre-projets
aux initiatives populaires; la procédure prévoyant un vote sur
plusieurs variantes selon le système du double oui accompa-
gné d'une question devant départager les voix, procédure qui
serait appliquée plus fréquemment en raison du référendum
constructif, ne constitue plus une innovation.
Enfin, le référendum constructif réduirait la possibilité de voir
se former des alliances fortuites entre groupes généralement
opposés. Les opposants à un projet provenant d'horizons po-
litiques différents se diviseraient au lieu de s'unir si un groupe
d'opposants avait la possibilité de présenter un contre-projet,
alors que l'autre groupe faisait usage du référendum sous sa
forme actuelle. Il n'est évidemment pas dans l'intérêt des auto-
rités que des alliances fortuites se forment entre éléments gé-
néralement opposés; souvent ces alliances desservent aussi
les comités référendaires, parce qu'elles peuvent entraver la
mobilisation des partisans. Etant donné que l'apparition de ce
phénomène empêche une interprétation à peu près fiable des
résultats d'une votation, il est difficile de tenir compte de la vo-
lonté populaire supposée, lorsqu'on élabore un nouveau pro-
jet à la suite du succès d'un référendum.
Marche à suivre
La commission soumet au Conseil national non un projet ré-
digé de toutes pièces (comme le prévoit l'art 21ter, 3eal.,
LREG), mais une initiative pour qu'il en fasse un examen préa-
lable. Si la Chambre donne suite à la proposition de la com-
mission, il faudra d'abord charger une commission d'élaborer
un projet en lui impartissant le délai de deux ans prévu à cet ef-
fet par la loi. Elle pourra présenter des propositions qui diver-
gent sur certains points de détail du texte de l'initiative.
La commission a choisi ce mode de procéder parce que l'insti-
tution du référendum constructif soulève une série de ques-
tions (notamment sur le plan de la législation d'exécution), qui
n'ont pas encore été clarifiées de façon satisfaisante. Par ana-
logie au débat qui a lieu actuellement sur certaines questions
dans le cadre de la révision totale de la Constitution bernoise,
il faudra, sur le plan fédéral aussi, étudier les points suivants:
- L'Assemblée fédérale doit-elle avoir la possibilité, le cas
échéant, de proposer de son propre chef au peuple plusieurs
variantes?
- Ne faut-il permettre de faire qu'un seul contre-projet ou
doit-on donner la possibilité d'en présenter plusieurs, le cas
échéant? Dans le premier cas, comment faudrait-il choisir le
contre-projet déterminant? Dans le second cas, quelle procé-
dure de votation devrait-on adopter?
- L'Assemblée fédérale doit-elle donner un avis sur un contre-
projet?
- Comment doit-on concevoir la procédure à suivre pour ex-
aminer si un contre-projet est compatible avec le droit consti-
tutionnel et le droit international?
- Ne doit-on, sous forme de contre-projet, présenter que des
propositions qui ont déjà été faites au cours de la procédure
parlementaire?
Aux termes de l'article 21 ter, LREC, la commission doit en par-
ticulier faire rapport sur:
a l'état des travaux sur le même objet;
b. l'ampleur et le calendrier du travail parlementaire néces-
saire et
c. la possibilité d'atteindre le but visé par une intervention à
l'intention du Conseil fédéral.
Ni l'Assemblée fédérale ni le Conseil fédéral n'ont jusqu'à pré-
sent étudié la question soulevée par l'initiative. Bien qu'aucun
travail préliminaire n'ait été effectué, la commission chargée
d'élaborer un projet devrait être en mesure de présenter un
texte dans le délai légal de deux ans. Il est possible que l'on

Initiative parlementaire. Référendum constructif
1400
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réalise la demande de l'initiative en même temps que d'autres
réformes pendantes dans le domaine des droits populaires.
En principe, il serait aussi possible de confier ce mandat au
Conseil fédéral; mais l'initiative parlementaire présente un
avantage, en ce sens que le Parlement garde la haute main sur
le processus législatif amorcé, dans la mesure où une com-
mission parlementaire est habilitée à confier des mandats, à
fixer des délais et à choisir des variantes parmi différents pro-
jets préliminaires. On peut même, en adoptant cette procé-
dure, exploiter les connaissances spéciales de l'adminis-
tration, puisque la commission peut, en se fondant sur
l'article 21 quater, 2e alinéa, LREC, «demander au départe-
ment compétent de la seconder dans ses travaux», sans que le
Conseil fédéral ne soit lié pour autant lorsqu'il donne son avis
par la suite.
Arguments de la minorité de la commission
Une minorité de la commission, il est vrai, préconise égale-
ment que l'on examine l'opportunité d'introduire le référen-
dum constructif, mais parce qu'elle aurait accordé la préfé-
rence à une manière de procéder différente, elle rejette la pro-
position de la commission. Du fait que la portée de cette ques-
tion s'étend largement au delà de la problématique des adap-
tations juridiques à entreprendre dans le cadre de l'intégration
européenne, il y a lieu de l'examiner de manière approfondie,
indépendamment du projet EEE dont le traitement est soumis
à de fortes contraintes en matière de délais. Les questions que
cet examen soulève sont d'une complexité telle qu'il y aurait
avantage à donner au Conseil fédéral le mandat de l'entre-
prendre.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 17 zu 3 Stimmen bei 4 Enthal-
tungen, der Initiative sei Folge zu geben.
Antrag Borei François
Rückweisung an die Kommission
Proposition de la commission
La commission propose par 17 voix contre 3 et 4 abstentions,
de donner suite à l'initiative.
Proposition Borei François
Renvoyer à la commission
Wick: Ich möchte nicht verhehlen, dass mir bei dieser parla-
mentarischen Initiative «Konstruktives Referendum» Nichtfol-
gegeben besser gepasst hätte als Rückweisung an die Kom-
mission. Aber ich kann mich auch mit der Rückweisung an die
Kommission einverstanden erklären.
Ich will Ihnen aber erklären, warum. Meine Frage ist: Wollen
Sie wirklich die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen noch
mehr überfordern, als sie es schon sind? 200 von uns, mit Aus-
nahme der etwa 10 Genies, die statistisch gesehen unter uns
zu vermuten sind, fühlen sich immer wieder von den Sachge-
schäften überlastet und überfordert Wie geht es da erst recht
unseren Bürgerinnen und Bürgern, denen nicht die gleichen
Informationsmöglichkeiten zur Verfügung stehen wie uns?
Wie oft haben wir schon beklagt, dass die Referendumsdemo-
kratie überstrapaziert wird? Wie oft haben wir die Inflation von
Referenden beklagt? Diese Inflation ist keine Aufwertung der
Volksrechte, sondern sie führt im Gegenteil zu einer eigentli-
chen Lähmung. Nicht mehr, sondern weniger Mitbestimmung
ist die Folge. Die logische Folge der Ueberforderung ist näm-
lich die Flucht in Stimmabstinenz. Ueberforderung ist eine we-
sentliche Ursache der Stimmabstinenz und der Stimmenthal-
tung.
Als Therapie wollen wir jetzt unseren Stimmbürgerinnen und
Stimmbürgern noch mehr des Guten verabreichen. Es ist das
gleiche Uebel wie bei einer anderen Ueberfütterung. Wenn Sie
zuviel eines noch so guten Essens zu sich nehmen, werden
Sie eine Magenverstimmung erleiden. Das gleiche machen
wir jetzt hier. Wir wollen zur politischen Magenverstimmung
unserer Bürgerinnen und Bürger beitragen. Diese ist ab-
sehbar.
Allzu häufig gibt es unheilige oder heilige Allianzen bei Refe-
renden. Den einen geht die Vorlage zu weit, den anderen geht
sie zu wenig weit, und die dritten finden ganz einfach in einer
Vorlage Brennstoff, um ihr eigenes politisches Süppchen zu
kochen. So ist zu erwarten, dass Gegenvorschläge häufig in
verschiedene Richtungen gehen würden. Die allgemeine Ver-
wirrung beim arbeitenden Bürger und bei der arbeitenden
Bürgerin nimmt weiter zu, denn sie haben nicht Tag und Nacht
Zeit, Dokumente zu lesen, Papier umzubeigen, wie wir das
tun.
Also, entweder haben wir bei Eurolex ein gutes Gewissen -
Sie haben schliesslich mehrheitlich dem EWR-Vertrag zu-
gestimmt und die Referendumsmöglichkeit sogar offen-
gehalten -, dann frage ich Sie: Was soll dann das konstruktive
Referendum? Oder wir haben beim Eurolex-Verfahren ein
schlechtes Gewissen, dann frage ich Sie: Warum haben Sie
zugestimmt?
Deswegen bitte ich die Kommissionsmitglieder: Nehmen Sie
diese Bedenken ernst und sorgen Sie dafür, dass wir unsere
Bürgerinnen und Bürger nicht noch mehr überfordern.
Keller Rudolf: Es ist direkt bewundernswert, mit welchem
Fleiss von den EG-Befürwortern nun versucht worden ist, dem
Volk noch rasch vor der Verabschiedung des EWR-Vertrages
eine Falle zu stellen. Die Falle heisst konstruktives Referen-
dum. Da ist von Demokratie, Mitsprache und Gestaltungs-
spielraum die Rede. Unter diesen Stichworten wollen Sie un-
serem Volk ein X für ein U vormachen.
Aber das ist gar kein richtiges Referendum! Was könnten wir
denn überhaupt mitgestalten? Wenn wir bei diesem EWR mit-
machten, wären uns ja ohnehin die Hände gebunden, denn es
ist die EG, die die Grenzen bestimmt, innert denen wir allen-
falls Recht setzen könnten. Das wiederum bedeutet für uns,
dass unser Spielraum, um dieses Recht zu setzen, so klein
ist - ja, ich würde fast sagen, lächerlich klein ist -, dass die
ganze Uebung zu einer reinen Farce verkommt
Ich bin für Demokratie und Mitsprache. Aber die Mitsprache-
und Entscheidungsrechte, die nur auf dem Papier stehen, mit
denen man gar nichts anfangen kann, nützen doch überhaupt
nichts. Das ist eine reine Augenwischerei! Die Einführung ei-
nes solchen Pseudovolksrechts ist doch nichts anderes als
der Versuch, unser Volk zu überlisten. Aber wir werden darauf
nicht hereinfallen. Wir werden dies unserem Volke ausgiebig
erläutern müssen, sollte das nun auch noch angenommen
werden.
Die Fraktion der Schweizer Demokraten und der Lega dei Tici-
nesi ist nicht für halbe Sachen. Wir sind für ganze Sachen. Un-
sere Demokratie und unsere Volksrechte sind uns viel zu wich-
tig, als dass wir uns für einen derart billigen Polit-Trick herge-
ben könnten. Ich appelliere an Sie, dieses Scheinreferendum
von EG Gnaden abzulehnen oder mindestens die Variante
Rückweisung an die Kommission zu wählen.
Frau Stamm Judith, Berichterstatterin: Sie haben ja zu diesem
Geschäft einen schriftlichen Bericht bekommen, in dem Sie
sehen, wie das Geschäft in der Kommission abgelaufen ist
Wir haben hier den Minderheitsantrag Borei François, der die-
sen auch - wie Herr Gross Andreas - zurückgezogen hat, um
diese Europadebatte nicht noch mit dieser zusätzlichen Frage
zu belasten. Von der Kommission her sind wir bereit, dieses
Geschäft zurückzunehmen, um die heutige Diskussion zu ent-
lasten und diese Volksrechte in einem breiteren Rahmen
nochmals zu überprüfen.
Präsident: Die Berichterstatterin ist bereit, die Initiative in die
Kommission zurückzunehmen. Das Wort wird nicht mehr ver-
langt Damit ist diese parlamentarische Initiative an die Staats-
politische Kommission zurückgewiesen.

26. August 1992 
N
1401
Parlamentarische Initiative. Konstruktives Referendum
Ad 92.052
Postulat
der Aussenpolitischen Kommission
Vertretung der Frauen
in den Organen und Gremien des EWR
Postulat
de la Commission de politique extérieure
Représentations des femmes
dans les organes et comités de l'EEE
Wortlaut des Postulates vom 17. August 1992
Der Bundesrat wird eingeladen, dafür zu sorgen, dass in allen
schweizerischen Delegationen und Vertretungen, welche die
Schweiz in die Organe und Gremien des EWR entsenden
kann, die Frauen angemessen vertreten sind.
Texfe du postulat du 17 août 1992
Le Conseil fédéral est invité à veiller à ce que les femmes
soient représentées convenablement dans toutes les repré-
sentations et délégations suisses que la Suisse peut envoyer
auprès des organes et commissions de l'Espace économique
européen.
Ueberwiesen - Transmis
Präsident: Meine Damen und Herren, Sie haben heute eine
grosse Arbeit geleistet Ich schlage Ihnen vor, dass wir die Sit-
zung hier unterbrechen. Aber da wir da jetzt etwas Rückstand
haben, müssen Sie mir versprechen, dass Sie bei der Behand-
lung der Eurolex speditiv arbeiten. (Heiterkeit)
Schluss der Sitzung um 20.35 Uhr
La séance est levée à 20 h 35

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Staatspolitische Kommission) Konstruktives Referendum
Initiative parlementaire (Commission des institutions politiques) Référendum constructif
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Augustsession
Session
Session d'août
Sessione
Sessione di agosto
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
04
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.436
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
26.08.1992 - 15:00
Date
Data
Seite
1397-1401
Page
Pagina
Ref. No
20 021 482
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