ch_vb · 92.400 · 1993-03-19 · de


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Parlamentarische Initiative. Unterschriftensammlungen
moins centralisateur ou si le Kulturkampf n'avait éclaté qu'une
année plus tard, l'incompatibilité aurait disparu.
4. Arguments pour et contre le maintien de l'incompatibilité
4.1 Disposition discriminatoire (contre le maintien)
L'article 75 est. implique une inégalité de traitement entre les
citoyens suisses. Une telle inégalité ne se justifie que si elle se
fonde sur des motifs importants et si ces derniers sont prou-
vés. La proposition de suprimer cette discrimination repose
sur le principe selon lequel il n'existe plus de raisons valables
pour justifier son maintien.
4.2 Menace de l'Eglise sur l'Etat (pour le maintien)
L'inscription de cette disposition dans les Constitutions de
1848 et 1874 reposait sur l'hypothèse selon laquelle les Egli-
ses - ou du moins l'Eglise catholique - étaient hostiles à l'Etat
démocratique et libéral.
Or, à l'heure actuelle, on ne saurait nourrir un tel soupçon. On
ne peut en aucun cas assimiler des critiques dirigées contre
certaines mesures particulières ou contre la politique de l'Etat
à une attitude d'hostilité dans le présent contexte.
4.3 Les Eglises, organisations fortement centralisées (pour le
maintien)
La disposition visant à exclure les ecclésiastiques du Parle-
ment pourrait s'expliquer par le fait que les Eglises exigent une
certaine discipline de leurs ministres; l'influence d'une ins-
tance extérieure, voire étrangère, exercée sur un groupe de
parlementaires pourrait se révéler dangereuse. En réalité, si
un groupe religieux arrivant à maintenir une discipline telle
qu'elle justifie les appréhensions précitées, on ne voit pas
pourquoi le danger devrait venir des seuls ministres, et non
pas des laïques siégeant au Parlement. L'influence d'autres
groupes extraparlementaires (partis, milieux économiques
etc.) est sans doute beaucoup plus importante que celle des
Eglises.
4.4 Influence des ecclésiastiques (pour le maintien)
Autrefois, on invoquait le fait que le prête ou le pasteur a une
grande influence sur ses fidèles et, par la même, un avantage
injustifié lors des élections.
En général, un ecclésiastique jouit certes d'un degré de noto-
riété un peu plus élevé que le citoyen moyen. Mais c'est aussi
le cas - et à bien plus forte raison - des magistrats commu-
naux ou cantonaux ainsi que des représentants d'une associa-
tion économique.
4.5 Protection de l'Eglise contre la politique (pour le maintien)
Certains pourraient prétendre que l'article 75 est protège
l'Eglise contre une politisation et, par la même, contre des ten-
sions internes.
Or, il appartient aux Eglises et aux communautés religieuses
d'assumer elles-mêmes leurs responsabilités un vue d'éviter
ou de résoudre des conflits internes. L'Etat n'a pas à leur impo-
ser une quasi-tutelle.
4.6 Exemption de l'obligation de servir dans l'armée (pour le
maintien)
D'autres encore pourraient invoquer que les ecclésiastiques
sont libérés de l'obligation de servir dans l'armée et que l'in-
compatibilité est en quelque sorte le revers de la médaille.
Logiquement, cet argument n'est toutefois pas probant. En ef-
fet, ce n'est pas en liant un privilège à un inconvénient qu'on
instaure l'égalité.
5. Résumé
En conclusion, on peut dire que la teneur de l'article 75 est.
s'explique certes historiquement et qu'elle était peut-être justi-
fiée au siècle dernier. Mais aujourd'hui, aucun argument plau-
sible ne justifie son maintien. De ce fait, il convient de suppri-
mer la condition de laïcité qui figure à l'article 75 est.
Considérations de la commission
Nécessité de légiférer
La commission approuve entièrement le souhait exprimé par
l'auteur de l'initiative ainsi que les motifs qu'il aexposés. Ladis-
position constitutionnelle selon laquelle les ecclésiastiques
n'ont pas le droit d'être élus au Conseil national remonte au siè-
cledernier et n'aplusaucunsensàl'heureactuelle. Elle est con-
traire au principede l'éligibilité de tout citoyen suisse; aucun ar-
gument particulier ne saurait être avancé pourjustifier une déro-
gation à ce principe essentiel d'un Etat démocratique.
Au début des années 20 (!), tant le Conseil fédéral que les
deux Chambres avaient déjà affiché leur volonté de suppri-
mer, à la prochaine occasion, cette disposition discrimina-
toire. Or, la votation populaire du 20 mai 1973 concernant
l'abrogation des articles constitutionnels sur les Jésuites et les
couvents aurait été une occasion particulièrement indiquée,
mais ils ne l'ont pas saisie. Malgré une motion transmise en
1973,20 années se sont encore écoulées. La commission es-
time par conséquent que l'attentisme a suffisamment duré.
Procédure à suivre
Conformément à l'article 21 ter LREC, la commission doit en
particulier faire rapport sur d'éventuels travaux sur le même
objet à l'Assemblée fédérale et dans l'administration, sur l'am-
pleur et le calendrier du travail parlementaire et sur la possibi-
lité d'atteindre le but visé par une intervention adressée au
Conseil fédéral. A l'heure actuelle, aucune autre procédure en
rapport avec l'objet traité n'est pendante. La Chancellerie fé-
dérale précise même, dans son rapport explicatif du
7 décembre 1992 relatif à l'avant-projet de révision partielle de
la loi fédérale sur les droits politiques, que le Conseil fédéral
entend, pour le moment, renoncer à élaborer des modifica-
tions constitutionnelles dans le domaine des droits politiques.
Si l'on donne suite à l'initiative, la commission chargée d'éla-
borer un projet se verra donc confier un mandat législatif parti-
culièrement aisé, ce qui devrait lui permettre de soumettre une
proposition dans le délai légal de deux ans. En principe, il se-
rait aussi possible de confier cette tâche au Conseil fédéral par
le biais d'une motion, mais l'initiative parlementaire présente-
rait l'avantage suivant: le Parlement garderait la haute main
sur le processus législatif engagé, puisque une commission
parlementaire pourrait alors attribuer des mandats et fixer des
délais.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 17 zu 0 Stimmen bei 3 Enthal-
tungen, der Initiative Folge zu geben.
Proposition de la commission
Par 17 voix sans opposition et avec 3 abstentions la commis-
sion propose de donner suite à l'initiative.
Angenommen -Adopté
#ST# 92.400
Parlamentarische Initiative
(Rebeaud)
Vorschriften
über Unterschriftensammlungen
für Volksabstimmungen
Initiative parlementaire
(Rebeaud)
Règles applicables
aux droits populaires
Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 28. Januar 1992
Die Bundesversammlung ist eingeladen, eine Teilrevision des
Bundesgesetzes über die politischen Rechte vorzunehmen,
um zu verhindern, dass für die Unterschriftensammlung bei
Volksinitiativen und Referenden grosse Geldmittel eingesetzt
werden. Es wäre auch sinnvoll, in der gleichen Revision den
Urhebern eines Referendums die Möglichkeit zu verschaffen,
genau anzugeben, welche Bestimmungen des betreffenden
Gesetzes sie bekämpfen und in welchem Sinn sie den Geset-
zestext durch das Parlament abgeändert sehen möchten; dies

Initiative parlementaire. Droits populaires. Règles
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um zu vermeiden, dass Gesetze durch die Häufung von Min-
derheiten, deren Motive und Zielsetzungen gar nicht diesel-
ben sind, zu Fall kommen.
Verboten oder eingeschränkt werden sollten insbesondere:
- der Grossversand leerer Unterschriftenlisten in alle Haushal-
tungen oder aufgrund von Adresslisten;
- Zahlungen an die Personen, die Unterschriften sammeln;
- direkte Geldzahlungen an die Unterzeichner.
Weitere dem gleichen Ziel dienende Massnahmen sind
denkbar.
Eine Erhöhung der vom Gesetz vorgeschriebenen Unter-
schriftenzahl muss ausgeschlossen werden.
Texte de l'initiative du 28 janvier 1992
L'Assemblée fédérale est invitée à procéder à une modifica-
tion partielle de la loi sur les droits politiques, afin de combattre
l'engagement de gros moyens financiers dans la récolte de si-
gnatures à l'appui d'initiatives populaires ou de référendums.
Au cours de la même révision, il y a lieu de prévoir la possibi-
lité, pour les auteurs d'un référendum, d'indiquer précisément
quels aspects de la loi en question ils combattent, et dans quel
sens ils voudraient que le Parlement modifie son texte, ceci
afin d'éviter que des lois ne soient abattues par l'addition de
minorités dont les motifs et les objectifs ne concordent pas.
La révision devrait notamment interdire ou restreindre:
- l'envoi en masse de listes de signatures vierges tous ména-
ges ou par listes d'adresses;
- la rétribution des personnes qui récoltent des signatures;
- la rétribution directe des signatures.
D'autres mesures pourraient être introduites si elles concou-
rent au même objectif.
L'augmentation du nombre des signatures requises par la loi
actuelle doit être exclue.
Frau Zölch unterbreitet im Namen der Kommission den fol-
genden schriftlichen Bericht:
Wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21 ter des Geschäftsver-
kehrsgesetzes den Bericht über die Vorprüfung der von Natio-
nalrat Rebeaud am 28. Januar 1992 eingereichten Initiative.
Die Initiative schlägt verschiedene Massnahmen vor, mit wel-
chen verhindert werden soll, dass für die Unterschriftensamm-
lung für Volksinitiativen und Referenden grosse Geldmittel ein-
gesetzt werden können.
Die Kommission hat die Initiative am 14. Mai sowie am 7. Sep-
tember 1992 in Anwesenheit eines Vertreters der Bundeskanz-
lei beraten. Die Kommission hat einstimmig beschlossen, dem
Nationalrat zu beantragen, der Initiative sei keine Folge zu
geben.
Schriftliche Begründung des Initianten
Die Zunahme der Referenden, wie man sie seit einigen Jahren
erlebt, droht den politischen Terminkalender zu überlasten.
Diese Entwicklung ist sowohl aus praktischen Erwägungen
als auch in politischer Hinsicht verhängnisvoll.
Selbstverständlich verdienen es die Volksrechte, dass sie un-
geschmälert aufrechterhalten werden. Sie spielen tatsächlich
eine wichtige Rolle und sind insofern unersetzlich, als sie den
verschiedensten Gruppierungen die Möglichkeit geben, sich
über das Instrument des Referendums oder der Volksinitiative
zu artikulieren und so ihren Standpunkt zur Kenntnis und zur
Geltung zu bringen. Diese Rechte bereichern die politische
Diskussion; sie ermöglichen es dem einfachen Bürger, am po-
litischen Leben teilzuehmen, und wirken Machtmissbräuchen,
die für Volksvertreter eine ständige Versuchung darstellen,
wirksam entgegen. Man kann auch davon ausgehen, dass
diese Rechte es Gruppierungen erlauben, sich zu äussern, die
sonst leicht versucht sein könnten, zu gewaltsamen Formen
zu greifen.
Das übliche Sammeln von Unterschriften dort, wo die Leute
sich treffen, oder an Strassenständen hat in unserer politi-
schen Kultur eine grosse Bedeutung. Diese Sammelaktionen
geben Gelegenheit zum direkten Kontakt zwischen Bürgern
und Urhebern einer Initiative bzw. eines Referendums und
schaffen so dem Bürger eine unersetzliche Gelegenheit zur
Diskussion und zum Meinungsaustausch über politische
Themen.
Umgekehrt kann das organisierte Sammeln von Unterschrif-
ten ohne direkten Kontakt zu den Unterzeichnern - mit Metho-
den des Marketings oder mit grossangelegten Werbekampa-
gnen-zu einem eigentlichen Missbrauch der Volksrechte füh-
ren. Bei derartigen Methoden hängt der Erfolg der Unterschrif-
tensammlung nicht mehr von Motivation, Einsatz oder Ueber-
zeugung der Urheber ab, sondern von den Geldmitteln, über
die sie verfügen. Die finanzstarken Interessengruppen, die
schon bei den Abstimmungskampagnen dank der beträchtli-
chen Summen, die sie in die Propaganda stecken können, im
Vorteil sind, sind auch bei der Sammlung der Unterschriften
am längeren Hebel. Diese Ungerechtigkeit will ich mit meiner
Initiative bekämpfen.
Man kann ein Handelsunternehmen oder einen Milliardär
nicht daran hindern, ein Referendum oder eine Initiative zu lan-
cieren. Dies wäre unzulässig, da jeder Gruppierung und je-
dem Bürger die gleichen Rechte zustehen. Hingegen ist es
möglich, den Missbrauch der finanziellen Macht im Bereich
der Volksrechte zu begrenzen, indem man gewisse Methoden
der Unterschriftensammlung verbietet oder reglementiert.
Das Verfahren, das von finanzstarken Gruppen am häufigsten
angewendet wird, ist der Postversand von Unterschriftenlisten
an eine sehr grosse Zahl von Bürgern. Selbst wenn der Ertrag
solcher Sendungen in der Regel ziemlich kümmerlich ausfällt,
so genügt es doch, den Versand sehr breit anzulegen und ihn
mit einer geschickten Werbekampagne zu begleiten, um die
nötige Anzahl Unterschriften zu erhalten. Durch ein Verbot die-
ser Art von Unterschriftensammlung lässt sich die Zahl der Re-
ferenden und Initiativen am besten begrenzen. Man braucht
zu diesem Zweck nicht an der Zahl der gesetzlich vorgeschrie-
benen Unterschriften zu rütteln.
Wir müssen vermeiden, dass das Geld unsere Demokratie zer-
setzt, indem es bei der Ausübung der Volksrechte zum ent-
scheidenden Element wird. Zu begrüssen wäre es auch, wenn
Entschädigungen an Unterzeichnerund Unterschriftensamm-
ler verboten würden. - Solche Entschädigungen sind ja schon
verschiedentlich bezahlt worden.
Wenn wir uns entschliessen, die Bestimmungen über die
Volksrechte zu ändern, müssten wir die Gelegenheit benüt-
zen, gleichzeitig die Klarheit der Diskussion zu fördern und die
Aussagekraft der Referendumsentscheide zu verbessern. Das
bekannte Phänomen, dass sich einander bekämpfende Min-
derheiten im Referendum addieren und aus diametral entge-
gengesetzten Gründen ein neues Gesetz ablehnen können,
führt zu einem starken Immobilismus in der Gesetzgebung
und bisweilen zu äusserst konfusen Referendumskampa-
gnen. Wenn man einem Referendumskomitee die Möglichkeit
gibt, genau zu sagen, welche Aspekte des Gesetzes es be-
kämpft und in welchem Sinn der Gesetzgeber sein Werk än-
dern sollte, würde man die Fälle, in denen Gesetze durch die
Addierung der Minderheiten verworfen werden, beträchtlich
vermindern. Gleichzeitig würde man vermutlich auch die Zahl
der Referenden senken.
Erwägungen der Kommission
Gemäss Artikel 21ter GVG hat die Kommission insbesondere
über allfällige bisherige Arbeiten von Parlament und Verwal-
tung zum aufgeworfenen Thema zu berichten, über Zeitplan
und Aufwand der parlamentarischen Arbeit sowie über die
Möglichkeit, das angestrebte Ziel mit einem an den Bundesrat
gerichteten Vorstoss zu erreichen.
Die Legislaturplanung 1991-1995 des Bundesrates sieht vor,
dass dem Parlament im Laufe des Jahres 1993 eine Revision
des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) unter-
breitet werden soll. Der Bundeskanzler bekräftigte diese Ab-
sicht anlässlich einer mit der Kommission am 13. April 1992
durchgeführten Aussprache. Bei dieser Sachlage erscheint es
der Kommission nicht zweckmässig, auf dem Wege der parla-
mentarischen Initiative eigene gesetzgeberische Arbeiten im
Bereich des BPR in Gang zu setzen. Auch die Einreichung von
Kommissionsmotionen oder -postulaten dürfte aus zeitlichen
Gründen ihren Zweck weitgehend verfehlen, da zum Zeitpunkt
der Ueberweisung derartiger Vorstösse an den Bundesrat vor-

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Parlamentarische Initiative. Unterschriftensammlungen
aussichtlich die bundesrätliche Botschaft bereits vorliegen
wird.
Parlamentarische Anliegen im Bereich des BPR können in na-
her Zukunft auf einfachere Art und Weise in Form von Abände-
rungsanträgen zum bundesrätlichen Gesetzesentwurf einge-
bracht werden.
Neben diesen formellen Gründen haben aber auch materielle
Einwände gegen die einzelnen vom Initianten vorgeschlage-
nen Massnahmen die Kommission dazu geführt, der Initiative
keine Folge zu geben und die Anliegen der Initiative auch nicht
mit Kommissionsvorstössen aufzugreifen:
- Ein Verbot des Grossversandes leerer Unterschriftenlisten
ist weder praktikabel noch zweckmässig. Es ist nicht einzuse-
hen, warum z. B. einer politischen Partei mit 30 000 Mitglie-
dern verboten werden sollte, bei der Ergreifung eines Referen-
dums ihren Mitgliedern aufgrund ihrer Adressliste die Unter-
schriftenbogen zuzustellen. Wenn sich ein solches Verbot nur
auf kommerzielle PR-Büros beziehen soll, so stellen sich
kaum lösbare Abgrenzungsprobleme. Eine wirksame Kon-
trolle eines solchen Verbotes wäre ohnehin kaum möglich.
- Kaum praktikabel ist auch ein Verbot von Zahlungen an Per-
sonen, die Unterschriften sammeln. Gedacht ist wohl nur an
ein Verbot der Bezahlung von Personen, die im Akkord pro ge-
sammelte Unterschrift entschädigt werden. Ein solches Verbot
wäre leicht zu umgehen, indem die Anstellungsbedingungen
anders formuliert würden, der Zweck der Anstellung aber der-
selbe bliebe.
- Bereits erfüllt ist die Forderung der Initiative nach einem Ver-
bot direkter Geldzahlungen an Unterzeichner. Solche Prakti-
ken erfüllen den Tatbestand der Wahlbestechung nach Arti-
kel 281 Strafgesetzbuch und werden mit Gefängnis oder mit
Busse bestraft.
Andererseits geht die Kommission mit dem Initianten einig,
dass fragwürdige Praktiken bei Unterschriftensammlungen
vorkommen und dass es im Grundsatz wünschbar wäre, wenn
der Einfluss finanzieller Faktoren bei der Ausübung der Volks-
rechte eingedämmt werden könnte.
Die Kommission diskutierte daher auch andere Massnahmen
im Sinne des Initianten:
- Einige Kommissionsmitglieder schlugen vor, nicht mit ohne-
hin undurchsetzbaren Verboten finanzkräftige Kreise bei der
Ausübung der Volkrechte einschränken zu wollen, sondern
vielmehr finanzschwächere Kreise zu fördern.
- In der Kommission wurde der im Ständerat am 17. Juni 1992
in der Form eines Postulates überwiesene Vorschlag einer Mo-
tion Petitpierre (92.3125) aufgegriffen, dass Unterschriften nur
noch in kantonalen oder kommunalen Büros entgegenge-
nommen werden sollten. Dagegen wurde geltend gemacht,
dies würde eine massive Beschränkung der Volksrechte und
der politischen Kommunikation unter den Stimmberechtigten
bedeuten.
- Mit 10 zu 6 Stimmen abgelehnt wurde ein Antrag auf Einrei-
chung eines Kommissionspostulates, das den Bundesrat ein-
geladen hätte zu prüfen, «wie der Einfluss des Geldes so zu-
rückgebunden werden kann, dass Geld nicht zum prägenden
Faktor in der Praxis der direkten Demokratie wird». Die Kom-
missionsmehrheit versprach sich von einer solchen Prüfung
keine hinlänglich brauchbaren Resultate.
-Auf Zustimmung stiess hingegen der Vorschlag, dass die
Stimmberechtigten auf den Unterschriftenlisten zusätzlich
eine eigenhändige Unterschrift beifügen müssen. Die heutige
Regelung bietet offenkundig eine zu geringe Hemmschwelle
gegen das unbefugte Setzen fremder Namen auf die Unter-
schriftenlisten. Diese kleine Massnahme kann im Rahmen der
bevorstehenden Revision des BPR realisiert werden.
Die Initiative schlägt im übrigen auch vor, dass im Rahmen ei-
ner Revision des BPR die Urheber von Referenden die Mög-
lichkeit erhalten sollten, genau anzugeben, welche Bestim-
mungen eines Gesetzes sie bekämpfen und wie sie das Ge-
setz abgeändert sehen möchten. Zudem fordert die Initiative,
dass bei der BPR-Revision die vorgeschriebenen Unterschrif-
tenzahlen nicht erhöht werden dürfen.
Die Kommission hat im Rahmen der Behandlung dieser Initia-
tive zu diesen beiden Fragen nicht Stellung genommen, da
diese Fragen gar nicht Gegenstand einer BPR-Revision sein
können, sondern auf Verfassungsebene geregelt werden
müssen. Die Kommission behandelt diese Fragen im Rahmen
ihrer eigenen Initiative vom 4. August 1992 für die Einführung
des konstruktiven Referendums (92.436) bzw. im Rahmen der
parlamentarischen Initiativen Rychen und Seiler Hanspeter
vom 19. März 1992 für eine Erhöhung der Unterschriftenzah-
len bei Initiativen und Referenden (92.410/92.411).
MmeZölch présente au nom de la commission le rapport écrit
suivant:
Conformément à l'article 21ter de la loi sur les rapports entre
les conseils, nous vous remettons le rapport de la commission
chargée de donner son préavis sur l'initiative déposée par
M. Rebeaud, conseiller national, le 28 janvier 1992. Cette ini-
tiative propose des mesures destinées à combattre l'engage-
ment de gros moyens financiers dans la récolte de signatures
à l'appui d'initiatives populaires ou de référendums.
La commission a examiné l'initiative le 14 mai et le
7 septembre 1992, en présence d'un représentant de la Chan-
cellerie fédérale. Elle a décidé à l'unanimité de proposer au
Conseil national de ne pas donner suite à l'initiative.
Développement par écrit de l'auteur de l'initiative
La multiplication des demandes de référendums populaires à
laquelle on assiste depuis quelques années risque de provo-
quer un engorgement du calendrier politique. Cette évolution
est néfaste, aussi bien pour des raisons pratiques que politi-
ques.
Les droits populaires méritent cependant d'être maintenus in-
tacts. Ils jouent en effent un rôle irremplaçable en permettant à
des mouvements populaires de s'exprimer par les instruments
du référendum ou de l'initiative afin de faire connnaître et de
faire valoir leur point de vue. Ces droits enrichissent le débat
politique, ils permettent aux simples citoyens de participer ac-
tivement à la vie publique et constituent un frein efficace aux
abus de pouvoirs qui sont la tentation permanente des élus. Il
est probable également que ces droits permettent l'expres-
sion de mouvements qui risqueraient, sans cela, de prendre
des formes violentes.
La récolte de signatures telle qu'elle s'opère traditionnelle-
ment, au sein d'assemblées populaires ou au moyen de
stands dans la rue, a une grande valeur dans notre culture po-
litique. Elle donne occasion d'un contact direct entre les ci-
toyens et les auteurs d'une initiative ou d'un référendum et
constitue par là même une occasion irremplaçable de discus-
sions et d'échanges de vues sur la chose publique au niveau
du citoyen.
En revanche, la récolte de signatures organisée sans contact
direct avec les signataires, par des méthodes qui relèvent du
marketing commercial ou de la publicité à grande échelle,
peut être à l'origine de véritables abus des droits populaires.
Avec ce genre de méthodes, le succès d'une récolte de signa-
tures ne dépend plus de la motivation, de l'engagement ou de
la conviction des auteurs, mais des moyens financiers dont ils
disposent. Les groupes d'intérêts financièrement puissants,
déjà avantagés lors des campagnes de votations grâce aux
sommes considérables qu'ils peuvent investir dans la propa-
gande, le sont une fois de plus au stade de la récolte de signa-
tures. C'est ce genre d'injustice que mon initiative aimerait
combattre.
On ne peut pas empêcher une maison commerciale ou un mil-
liardaire de lancer un référendum ou une initiative. Ce serait
d'ailleurs inadmissible, tout groupe et tout citoyen devant dis-
poser des mêmes droits. Il est en revanche possible de limiter
l'abus de la puissance financière dans le cadre des droits po-
pulaires en interdisant ou en réglementant certaines métho-
des de récolte des signatures. Le procédé le plus courant uti-
lisé par des groupes financièrement puissants est l'envoi de
liste de signatures, par courrier, à un très grand nombre de ci-
toyens. Même si le «rendement» de ce genre d'envoi est géné-
ralement assez faible, il suffit de procéder à des envois très
nombreux, avec une bonne campagne publicitaire à l'appui,
pour obtenir le nombre de signatures requis. C'est donc en
interdisant cette pratique qu'on obtiendra le mieux la limitation

Initiative parlementaire. Droits populaires. Règles
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souhaitée, sans devoir toucher au nombre des signatures re-
quises dans la loi actuelle.
Il s'agit d'éviter que l'argent ne pervertisse par trop la démo-
cratie en devenant l'élément déterminant de l'usage des droits
populaires. Dans cet esprit, il serait également sain d'interdire
la rétribution des signataires ou des gens qui récoltent les si-
gnatures, puisque de tels cas se sont déjà produits.
Si nous décidons de modifier la réglementation des droits po-
pulaires, il faudrait en profiter pour améliorer simultanément la
clarté des débats et la pertinence des décisions issues d'un ré-
férendum. Le phénomène bien connu de l'addition de minori-
tés hostiles les unes aux autres, unies dans le refus d'une nou-
velle loi pour des motifs diamétralement opposés, favorise ex-
cessivement l'immobilisme législatif, et rend parfois les cam-
pagnes référendaires extrêmement confuses. En autorisant
un comité référendaire à préciser quel aspect de la loi il com-
bat et le sens dans lequel le législateur devrait corriger son
oeuvre, on réduirait notablement les refus par minorités addi-
tionnées. Du même coup, on réduirait probablement le nom-
bre de référendums lui-même.
Considérations de la commission
Conformément à l'article 21 ter LREC, la commission doit faire
rapport en particulier sur les travaux que l'Assemblée fédérale
et l'administration auraient déjà entrepris concernant le même
objet, sur le calendrier et l'ampleur du travail parlementaire
qu'imposerait l'initiative ainsi que sur la possibilité d'atteindre
le but visé en adressant une intervention au Conseil fédéral.
Le programme de la législature 1991-1995 présenté par le
Conseil fédéral prévoit qu'un projet de révision de la loi sur les
droits politiques (LDP) soit soumis au Parlement dans le cou-
rant de l'année 1993. Le chancelier de la Confédération a d'ail-
leurs réaffirmé cette intention au cours d'un entretien qu'il a eu
avec la commission le 13 avril 1992. Vu la situation, la commis-
sion estime qu'il n'est pas opportun qu'elle entame ses pro-
pres travaux législatifs en la matière à la suite de l'initiative par-
lementaire. Faute de temps, la commission serait loin d'attein-
dre son objectif même si elle déposait des motions ou des
postulats, étant donné que le message du Conseil fédéral aura
probablement déjà été rédigé au moment où ces interventions
seraient transmises au gouvernement. Dans un proche avenir,
les parlementaires auront la tâche plus aisée: les demandes
ayant trait au domaine de la LDP pourront être déposées sous
la forme de propositions visant à modifier le projet de loi du
Conseil fédéral.
Outre ces motifs formels, certaines objections quant au fond
avancées contres les différentes mesures proposées par l'au-
teur de l'initiative ont également amené la commission à ne
pas donner suite à l'initiative, ni à reprendre les demandes for-
mulées dans celle-ci en déposant des interventions allant
dans ce sens:
- Il est inopportun et irréalisable en pratique d'interdire l'envoi
en masse de listes de signatures vierges. A l'occasion du lan-
cement d'un référendum, il serait en effet incompréhensible
qu'un parti politique comptant 30 000 adhérents se voie inter-
dire l'utilisation de la liste de ses membres pour distribuer à
ces derniers les feuilles destinées à recueillir des signatures.
Si une telle interdiction frappait uniquement les agences com-
merciales spécialisées dans les relations publiques, il en ré-
sulterait des problèmes de définition difficiles à résoudre. Par
ailleurs, il ne serait guère possible de contrôler efficacement le
respect d'une telle interdiction.
- Il ne serait non plus guère applicable d'interdire toute rétribu-
tion des personnes chargées de récolter des signatures,
même s'il s'agissait seulement d'interdire la rétribution des
personnes payées en fonction du nombre de signatures récol-
tées. Mais il serait aisé d'enfreindre une telle interdiction: il suf-
firait de modifier la formulation des conditions de recrutement,
le but du recrutement, lui, restant le même.
- L'une des exigences formulées dans l'initiative est déjà rem-
plie, à savoir l'interdiction de rétribuer directement les signatai-
res. Une telle pratique réunit les éléments constitutifs de la cor-
ruption électorale, visée à l'article 281 du Code pénal; elle est
punie de l'emprisonnement ou de l'amende.
La commission partage l'avis de l'auteur de l'initiative pour
dire que les récoltes de signatures donnent lieu à des prati-
ques douteuses et qu'il serait souhaitable, pour le principe, de
pouvoir limiter l'influence que certains facteurs financiers ont
sur l'exercice des droits populaires. Aussi la commission a-t-
elle également examiné d'autres mesures allant dans le sens
des demandes formulées par l'auteur de l'initiative:
-S'agissant de l'exercice des droits populaires, quelques
membres de la commission ont proposé non pas de limiter
l'influence des milieux bénéficiant de gros moyens financiers à
coup d'interdictions qui sont de toute manière inapplicables,
mais plutôt de soutenir les milieux disposant de moyens plus
modestes.
- La motion Petitpierre (92.3125) transmise au Conseil fédéral
par le Conseil des Etats le 17 juin 1992 sous laforme d'un pos-
tulat a alimenté les débats de la commission. Cette interven-
tion propose que les signatures soient recueillies uniquement
dans des bureaux cantonaux ou communaux. Les opposants
ont fait valoir que cette pratique limiterait sensiblement l'exer-
cice des droits populaires et les échanges de vues entre ci-
toyens actifs.
- Par 10 voix contre 6, la commission a rejeté une proposition
demandant qu'elle dépose un postulat invitant le Conseil fédé-
ral «à examiner la question de savoir comment contenir l'in-
fluence exercée par les moyens financiers de manière à ce
que l'argent ne devienne pas un facteur prépondérant dans
l'exercice de la démocratie directe». La majorité des membres
de la commission n'escomptait de cet examen aucun résultat
suffisamment utile.
- En revanche, la commission est tombée d'accord sur une
proposition visant à obliger les citoyens actifs à apposer leur
signature sur les listes destinées à cet effet. Les règles actuel-
les ne sont manifestement pas assez dissuasives pour com-
battre la pratique illicite consistant à inscrire sur les listes de si-
gnatures des noms empruntés qui n'y ont pas leur place. Cette
mesure spécifique peut fort bien être prise en compte à l'occa-
sion de la prochaine révision de la LDP.
L'initiative propose d'ailleurs que l'on prévoie, lors de cette ré-
vision, la possibilité, pour les auteurs d'un référendum, d'indi-
quer précisément quelles dispositions de la loi ils combattent,
et dans quel sens ils voudraient que son texte soit modifié.
L'initiative demande en outre que le nombre de signatures re-
quis par la loi ne soit pas augmenté. Au cours de l'examen de
l'initiative, la commission ne s'est pas prononcée sur ces deux
questions; en effet, elles ne peuvent pas être réglées dans le
cadre d'une révision de la LDP puisque qu'elles doivent l'être
au niveau constitutionnel. La commission examine actuelle-
ment ces questions dans le cadre de sa propre initiative du
4 août 1992 (92.436) demandant la création d'un référendum
constructif ainsi que dans le cadre des initiatives parlementai-
res Rychen et Seiler Hanspeter du 19 mars 1992 (92.410 et
92.411) demandant l'augmentation du nombre de signatures
requis, l'une pour les référendums et l'autre pour les initiatives
populaires.
Antrag der Kommission
Der Initiative keine Folge geben
Proposition de la commission
Ne pas donner suite à l'initiative
Angenommen -Adopté

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Rebeaud) Vorschriften über Unterschriftensammlungen für
Volksabstimmungen
Initiative parlementaire (Rebeaud) Règles applicables aux droits populaires
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1993
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
16
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.400
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
19.03.1993 - 08:00
Date
Data
Seite
531-534
Page
Pagina
Ref. No
20 022 410
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