ch_vb · 90.080 · 1991-03-05 · de


#ST# 90.080
Message
à l'occasion du 700e anniversaire de la Confédération
concernant deux nouveaux crédits-cadre pour le financement de mesures
de désendettement en faveur de pays en développement démunis ainsi
que de programmes et projets dans les pays en développement,
en faveur de l'environnement global
du 30 janvier 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
par le présent message, nous soumettons à votre approbation les projets
- 
d'un arrêté fédéral concernant le financement de mesures de désendette-
ment en faveur de pays en développement démunis et
- 
d'un arrêté fédéral concernant le financement de programmes et projets
dans les pays en développement, en faveur de l'environnement global.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les postulats suivants:
1988 P 88.703
1990 P Ad 90.2006
1990 P Ad 90.2006
Désendettement des pays en développement, garan-
tie des risques à l'exportation
(E, 30.11.88, Miville)
Le désendettement: une question de survie
(N, 20.9.90, Commission économique)
Le désendettement: une question de survie
(E, 3.10.90, Commission du commerce extérieur)
1991 - 86 
49 Feuille fédérale. 143' année. Vol. I
717

1990 P 90.707 
Sauvegarde de l'environnement dans le Tiers
monde, crédit-cadre
(N, 14.12.1990, Segmüller)
1989 ad P 89.021 
Crise de l'endettement
(N, 15.6.89, Commission de gestion)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
les assurances de notre haute considération.
30 janvier 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
718

Condensé
La pétition "Le désendettement: une question de survie", lancée en 1989 par
des oeuvres d'entraide suisses, a fortement contribué à sensibiliser l'opinion
publique au problème de la dette dans toute sa dimension. Cette prise de
conscience accrue s'est également traduite par de nombreuses interventions au
Parlement. Les discussions aux Chambres fédérales au cours de l'année
dernière suite à cette pétition ainsi que dans le cadre des délibérations
relatives aux deux nouveaux crédits de programmes destinés à la continuation
du financement de mesures au titre de la coopération au développement1), ont
abouti au Conseil des Etats (S. 3.10.90) et au Conseil national (N. 20.9.90) à
l'adoption de postulats en la matière. Le Conseil fédéral y est invité à
soumettre au Parlement, dans le contexte de la commémoration du 700e
anniversaire de la Confédération, un projet prévoyant des contributions suisses
d'une part à des remises supplémentaires de dettes et d'autre part à des
mesures de politique de développement.
En 1991, la Confédération se trouve dans un environnement de politique
extérieure en évolution marquée. L'accélération du processus d'intégration
européenne, les ajustements structurels en Europe centrale et orientale ainsi
qu'en URSS, de même que la crise du Golfe, sont autant de facteurs dominants
et de défis croissants pour les relations extérieures de la Suisse.
Le 700e anniversaire de notre pays est une occasion propice pour un nouvel
acte de solidarité envers les membres démunis de la communauté internatio-
nale. Les problèmes fondamentaux de bon nombre de pays en développement
se sont aggravés et les risques qui en découlent en termes de tensions
économiques et de sécurité deviennent de plus en plus évidents.
Message concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des
pays en développement et message concernant la continuation du financement de mesures de politique
économique et commerciale, y compris des mesures de désendettement, tous deux du 21 février 1990
719

C'est pourquoi la situation des pays en développement continue d'exiger notre
soutien. A cet effet, des mesures spécifiques doivent contribuer à soulager les
conséquences sociales et écologiques négatives de la crise économique, dans
laquelle beaucoup de ces pays se trouvent.
Forts de ces considérations et compte tenu des postulats acceptés par le
Conseil national et le Conseil des Etats, nous vous proposons d'approuver
l'ouverture de cette aide sous forme de deux crédits-cadre - l'un pour le
financement de mesures de désendettement en faveur de pays en développe-
ment démunis et l'autre pour le financement dans les pays en développement,
de programmes et projets en faveur de l'environnement global - d'un montant
total de 700 millions de francs et d'une durée minimale de cinq ans. Les deux
crédits-cadre découlent d'une part de notre appréciation de la possiblité
d'engager à bon escient et pour la durée prévue des moyens additionnels dans
le domaine du désendettement et tiennent d'autre part compte du fait que la
lutte contre la dégradation globale de l'environnement requiert de nouvelles
prestations financières considérables qui doivent être fournies au premier chef
par les pays industrialisés. La Suisse se doit d'y contribuer d'une manière
solidaire et conforme à son potentiel économique. S'agissant de l'évaluation
des besoins financiers en matière de désendettement, nous avons en outre pris
en considération le fait que le financement des reprises de créances de la GRE
- conformément à l'article 2 de l'arrêté fédéral du 14 décembre 1990 concer-
nant des mesures d'allégement de la Garantie contre les risques à l'exportation
(GRE) (FF 1990III1710) - s'effectue par la suppression des avances de la
Confédération, proportionnellement aux créances reprises. Par conséquent,
cette opération ne nécessite pas de nouvelles ressources ayant une incidence
directe sur le budget.
Bien que toute contribution suisse ne puisse avoir qu'une portée relative vu
l'ampleur des problèmes et des fonds nécessaires pour les résoudre, les crédits
sollicités représentent une aide substantielle et soutiennent la comparaison à
l'échelle internationale. Cette assistance permettra à la Suisse, dans le
720

contexte du 700e anniversaire, de poser un jalon politique important et de
témoigner de sa solidarité.
Avec les crédits-cadre proposés dans ce message, notre pays pourrait atteindre
le volume d'aide publique qu'il s'était fixé comme objectif il y a dix ans déjà
pour le milieu de la dernière décennie (rapprochement de la moyenne des
autres pays industrialisés occidentaux), volume considéré aujourd'hui modeste,
vu notre niveau de vie.
Alors que l'endettement, dont la solution ne commence qu'à se dessiner, a
représenté la préoccupation majeure des années quatre-vingt, il est à prévoir
que les problèmes globaux de l'environnement constitueront un des objets
centraux de la coopération entre pays en développement et pays industrialisés
dans les années nonante. La réunion des problématiques de l'environnement et
de l'endettement dans un seul message met par ailleurs en lumière les liens
étendus qui existent'entre les deux domaines. Avec les dimensions sociales et
économiques, ces deux thèmes déterminent dans une large mesure les
possibilités d'un développement durable des pays pauvres.
Pour de nombreux pays en développement, l'endettement et le service de la
dette 'qui lui est lié ont pris une ampleur qui compromet et pourrait même
anéantir les efforts visant au rétablissement d'une croissance économique
réelle, condition préalable à toute amélioration du niveau de vie, et qui de
plus dans certains cas menace la cohésion sociale de ces pays. Ce constat a
incité la Suisse, l'année passée, à mettre en place, comme un des premiers
pays industrialisés, un instrument et des moyens financiers pour de véritables
mesures de désendettement. Les Commissions parlementaires, ainsi que les
Chambres fédérales, ont largement souscrit au concept de base pour le
désendettement de pays en développement démunis et fortement endettés,
exposé dans le message concernant le 4e crédit-cadre pour la continuation du
financement de mesures de politique économique et commerciale (AF du
3.10.1990/FF1990 ffl 599). Nous proposons de maintenir ce concept pour le
721

nouveau crédit-cadre. L'augmentation substantielle des moyens destinés à des
actions de désendettement (de 400 mio. fr.), sollicitée dans ce message, doit
avant tout permettre à la Suisse de renforcer les mesures de désendettement
dans les pays actuellement bénéficiaires, d'élargir le cercle des pays potentiel-
lement bénéficiaires ainsi que de soutenir des mesures d'accompagnement.
Le crédit-cadre pour le financement, dans les pays en développement, de
programmes et projets en faveur de l'environnement global (300 mio. fr.)
répond à la nécessité urgente de faire participer les pays en développement
aux efforts internationaux en vue de maîtriser les problèmes de l'environne-
ment qui se posent à l'échelle mondiale (destruction progressive de la couche
protectrice d'ozone, réchauffement du climat, disparition de nombreuses
espèces ou destruction des forêts tropicales). Certes, les pays industrialisés
portent une responsabilité majeure dans la dégradation de l'environnement.
Cependant, selon les prévisions, les pays en développement seront particuliè-
rement touchés par les effets de ces phénomènes. En outre, un rôle-clé leur
est dévolu dans différents domaines. Ainsi, les forêts tropicales se trouvent
presque exclusivement à l'intérieur de leurs frontières. Plus de deux tiers de
toutes les espèces animales et végétales menacées se situent en outre sur leur
territoire. De plus, leurs émissions de substances nocives augmentent rapide-
ment. Ces pays constituent par conséquent des partenaires indispensables,
aussi bien en tant que co-responsables qu'acteurs de la mise en oeuvre de
mesures d'assainissement. Ils sont d'ailleurs intéressés et disposés à fournir
leur contribution. Toutefois, leurs besoins directs en matière de développe-
ment et de croissance économiques demeurent prioritaires. Ces pays sont dès
lors tributaires d'une assistance financière supplémentaire leur permettant de
poursuivre la lutte contre les menaces écologiques. Le crédit-cadre soumis à
votre approbation dans ce message tient compte de ces besoins financiers, n
est l'expression de l'importance que le Conseil fédéral et l'opinion publique
suisse accordent aux problèmes globaux liés à l'environnement et de leur
détermination à s'y attaquer.
722

PREMEREPARTIE:
Crédit-cadre pour le financement de mesures de désendettement en faveur de
pays en développement démunis
1 
Introduction
La situation des pays en développement a été décrite de façon circonstanciée
dans les messages du 21 février 1990 concernant la continuation de la
coopération technique et de l'aide financière en faveur de pays en développe-
ment ainsi que la continuation du financement de mesures de politique
économique et commerciale, y compris des mesures de désendettement
(FF 1990III599). La genèse de la crise de l'endettement, ses conséquences
néfastes ainsi que les initiatives et mesures adoptées pour la surmonter y ont
été exposées en détail. Par conséquent, nous nous bornerons dans ce qui suit à
résumer les aspects essentiels et les nouveaux éléments de la problématique
de l'endettement.
11 
Contexte économique mondial et crise de l'endettement
L'analyse relative à la naissance de la crise de l'endettement est sans équivo-
que: le surendettement est la résultante d'événements et de facteurs sur
lesquels les pays concernés n'ont eu parfois pas ou peu d'influence. Cepen-
dant, il est aussi en partie la conséquence de mesures inadéquates de politique
économique. Ces dernières montrent une similitude frappante: mécanismes de
marché non respectés (entre autres pas de répercussion des augmentations du
prix mondial du pétrole sur les consommateurs), déficits budgétaires élevés et
chroniques, monnaies surévaluées, planification lourde et dirigiste, ainsi que
mesures commerciales discriminant les exportations, politique qui été rendue
possible grâce à un financement extérieur excessif n'étaient guère suscepti-
bles de générer une croissance durable. Le recyclage des pétrodollars assura
723

pendant un certain temps la disponibilité des moyens nécessaires pour
poursuivre une telle politique. Au cours de cette période, les pays industriali-
sés pour leur part se sont attachés à maintenir, voire accroître, leurs exporta-
tions vers les pays en développement afin de limiter la détérioration de leur
balance des paiements provoquée par le choc pétrolier. Ainsi, les crédits à
l'exportation accordés à des Etats africains ont augmenté globalement de
35 pour cent par an au milieu des années septante. D'un autre côté, les
exportateurs du Tiers monde qui, outre des matières premières, offrent surtout
des produits agricoles, des textiles ou des articles en cuir, ont dû faire face à
différentes restrictions à l'importation sur des marchés bénéficiant d'un
puissant pouvoir d'achat.
A la suite du premier choc pétrolier et jusqu'en 1977, les prix de nombreux
produits de base atteignirent des niveaux records, ce qui a renforcé la
solvabilité des pays producteurs. L'effondrement durable des prix qui a suivi
traduit aussi diverses évolutions d'ordre structurel: concentration de la
croissance économique dans des secteurs ne dépendant pas des produits de
base, substitution des matières premières par des substances synthétiques, ainsi
que procédés techniques permettant d'économiser ces matières. A cela
s'ajoute, dans de nombreux cas, l'émergence de nouveaux fournisseurs
produisant souvent de manière plus rationnelle et meilleur marché que les
producteurs traditionnels (africains notamment).
La nouvelle hausse massive des prix du pétrole au début des années quatre-
vingt a par ailleurs amené les pays industrialisés à adopter des politiques
économiques très restrictives. La contraction généralisée de la demande qui en
est résultée a eu pour effet, d'une part, de réduire les recettes d'exportation
des pays en développement, alors que d'autre part, la hausse des taux d'intérêt
s'est traduite par une charge supplémentaire en termes de service de la dette.
C'est dans ce contexte que l'incapacité du Mexique à honorer son service de
la dette a déclenché la crise à la fin de l'été 1982.
724

Graphique 1: ENDETTEMENT EXTERIEUR BRUT DES PAYS
EN DEVELOPPEMENT DANS LEUR ENSEMBLE
(en mia. US.S)
0 -I
70 
72 
74 
76 
78 
80 
82 
84 
86 
88 
90
bailleurs de fonds multilatéraux, y compris le FMI
bailleurs de fonds publics
bailleurs de fonds privés
dettes à court terme, données disponibles depuis 1977
Source: World Debt Tables, Banque mondiale, différentes années
Selon les statistiques de la Banque mondiale, le montant global de la dette des
pays en développement est estimé à 1 '200 milliards de dollars à fin 1990. Ce
volume s'est quelque peu stabilisé depuis 1987. Cela est essentiellement dû au
ralentissement dans l'octroi de nouveaux prêts des banques commerciales
internationales, à plusieurs réductions de dettes de la part des créanciers ainsi
qu'aux effets des variations des taux de change.
L'endettement extérieur brut afin 1990 se compose comme suit: 14 pour cent
(1986: 11 %) de dettes à court terme, y compris les arriérés d'intérêt; 20 pour
cent (17 %) de dettes envers des créanciers multilatéraux, y compris le FMI;
26 pour cent (22 %) envers des créanciers bilatéraux et 40 pour cent (50 %)
envers des créanciers privés, essentiellement des banques commerciales internatio-
nales.
725

12 
Turbulences financières au cours des dix dernières années
Les turbulences financières observées depuis le début de la crise de l'endette-
ment en 1982 ont fait reculer le développement économique d'un grand
nombre de pays du Tiers monde de manière significative. Pour une large
gamme de pays situés principalement en Amérique latine et en Afrique, ce qui
était à l'origine considéré comme une crise limitée de liquidités s'est révélé
un grave problème de solvabilité, pour lequel une ébauche de solution n'a pu
être trouvée à ce jour que dans de rares cas. Cela se traduit notamment par la
quasi impossibilité pour ces pays d'obtenir à des conditions normales des
crédits commerciaux à moyen ou long terme auprès du système bancaire
international. Il s'ensuit que le transfert net de capitaux vers les pays en
développement a chuté de 90 milliards de dollars en 1981 à 3 milliards en
1985, et qu'il est même négatif depuis 1987. Sans l'aide au développement, le
bilan serait encore bien pire (cf. graphique 2).
726

Graphique 2: TRANSFERTS DE CAPITAUX
(en mia. USS, prix et cours de change de
1987, transferts à long terme uniquement)
Transferts nets de capitaux sans l'aide publique au
développement
Transferts nets de capitaux y compris l'aide publique
au développement
Source: President's Report to thé Development Comittee, le 4
sent.. 1990. FMI/Banoue mondiale
La situation critique que connaissaient déjà la plupart des pays en développe-
ment s'en est trouvée encore aggravée: en plus d'une détérioration du niveau
d'approvisionnement de la population, la pénurie de capitaux affecte égale-
ment les infrastructures et installations industrielles existantes, en rendant
impossibles les investissements, aussi bien nouveaux que destinés à la
réhabilitation, garants de la croissance, aussi modeste soit-elle.
Outre les effets économiques et sociaux, un endettement élevé accentue, de
manière directe ou indirecte, la pression sur l'environnement. De mauvaises
conditions générales de l'économie favorisent une exploitation excessive des
ressources naturelles, alors même que les moyens permettant de prendre des
mesures dans le domaine écologique aux niveaux local et surtout global font
presque totalement défaut.
727

Le tableau 1 montre les différents aspects de la crise économique des princi-
paux pays débiteurs. Ceux-ci n'ont pas enregistré de croissance économique
dans la dernière décennie. A la fin des années quatre-vingt, le revenu par
habitant de quinze pays en développement fortement endettés était de 10 pour
cent inférieur à celui de 1980; les indicateurs du fardeau de leur dette
(quote-part des dettes et du service de celle-ci) se sont cependant légèrement
améliorés. Le taux d'investissement a reculé de 25 pour cent (1981) à
18 pour cent du PIB, hypothéquant ainsi une croissance future. Enfin, le taux
d'inflation élevé de ces pays peut être expliqué en partie par les mesures de
politique monétaire prises dans le but de financer le paiement du service de la
dette.
INDICATEURS MACROECONOMIQUES 
Tableau 1
1981 1983 1985 1987 1989
a) Moyenne de 15 pays en développement fortement endettés (1) :
Revenus par habitant 
(en US5) 2135 1487 1494 1487 1770
Croissance réelle du PIB par hab. (2)(en %) -2.3 -4.9 1.6 0.4-0.1
Index 1980 = 100 
(Index) 
98 
90 
92 
94 
93
Inflation (prix à la consommation)(2)(en %) 
54 
91 123 117 487
Taux brut d'investissement (3) 
(en %) 
25 
18 
17 
19 
18
Quote-part de service des intérêts(4)(en %) 
23 
29 
28 
21 
19
Quote-part de service de la dette (5)(en %) 
41 
41 
40 
37 
31
b) Moyenne des pays en développement d'Afrique subsaharienne (6) :
Revenus par habitant (7) 
(en US$)
Croissance réelle du PIB par hab. (2) (en %)
Index 1980 = 100 
(Index)
Inflation (prix à la consommation) (2) (en %)
Taux brut d' investissement (3) 
(en S)
Quote-part de service des intérêts (4) (en %)
Quote-part de service de la dette (5) (en %)
520
2.9
103
29
21
10
21
450
-3.1
100
26
17
10
21
420
0.9
99
20
18
11
23
290
-1.2
98
23
19
9
20
260
-0.6
97
19
18
10
21
Source: World Economie Outlook, octobre 1990 et 1989, FMI; Sub-Saha-
ran Africa, From Crisis to Sustainable Growth, 1989, Banque
mondiale; IIF Database; calculs propres
(1) Groupe selon le plan Baker (essentiellement pays d'Amérique la-
tine)
(2) Par rapport à l'année précédente
(3) Investissements bruts en % du PIB (produit intérieur brut)
(4) Intérêts bruts échus en S des exportations de biens et services
(5) Intérêts bruts échus et amortissements bruts effectivement payés
en % des exportation de biens et services
(6) Sans l'Afrique du Sud
(7) Estimation
728

13 
Différenciation nécessaire
Cet aperçu de la situation en matière d'endettement serait incomplet sans
l'indication que, d'autre part, de nombreux pays en développement, d'Asie
surtout, ne sont pas confrontés à une crise de la dette. Des conditions externes
plus favorables, mais surtout la politique économique menée par ces Etats, ont
contribué à éviter une telle crise.
Par ailleurs, les pays en développement fortement endettés ne forment pas un
groupe homogène. Les problèmes des plus démunis d'entre eux, africains pour
la plupart (revenu annuel par habitant jusqu'à 700 US $ environ), diffèrent
foncièrement de ceux de la catégorie des pays fortement endettés à revenu
moyen (revenu annuel par habitant jusqu'à 3'500 US $ environ), au nombre
desquels figurent de manière prépondérante les Etats d'Amérique latine. Ces
différences résident plus particulièrement dans leur potentiel économique et
dans la capacité de le mettre en valeur, ainsi que dans la typologie de leurs
créanciers. Vu les engagements relativement élevés des pays en développe-
ment fortement endettés à revenu moyen, les banques commerciales sont leurs
principaux créanciers, alors que les pays plus démunis sont principalement
redevables aux institutions bilatérales publiques des pays industrialisés. Il est
communément admis qu'à moyen terme, les premiers devraient être en mesure
de surmonter la crise. Cela présuppose toutefois des conditions générales
externes à peu près favorables, y compris la conclusion d'accords de rééche-
lonnement plus étendus avec les banques commerciales. La poursuite des
réformes économiques entamées par ces pays est déterminante à cet effet.
Celles-ci visent surtout à rétablir les grands équilibres financiers et monétaires
devant conduire à une ouverture de l'économie vers l'extérieur et sa confron-
tation avec la concurrence internationale. Des pays comme le Brésil et le
Mexique font partie de cette catégorie. En revanche, les pays démunis et
fortement endettés sont tributaires d'efforts accrus de la part des organismes
publics des pays industrialisés. Leurs recettes d'exportation dépendent
étroitement d'un nombre relativement restreint de matières premières et de
produits agricoles, en partie soumis à des fluctuations de prix extrêmement
importantes, avec une tendance à la baisse sur les marchés internationaux. Les
expériences de ces dernières années ont montré que dans ces pays une
729

diversification de la palette des produits ainsi que des réformes dans les
secteurs économique et social constituent un processus beaucoup plus long que
prévu initialement.
14 
Stratégies pour surmonter la crise de l'endettement
Dans une première phase de la crise de l'endettement (1982 à 1985), les
efforts visant à prévenir un effondrement du système financier international
ont été au premier plan des préoccupations. Pour y parvenir, on a eu essentiel-
lement recours aux moyens classiques: programmes de stabilisation économi-
que des pays débiteurs sous l'égide des institutions de Bretton Woods
(FMI/Banque mondiale), consolidations de dettes au sein du Club de Paris
(pour les arriérés envers des créanciers publics, y compris les crédits couverts
par les agences de garantie à l'exportation) et du Club de Londres (créanciers
bancaires). Ces efforts se sont révélés fructueux quant à l'objectif poursuivi.
Ils n'ont en revanche pu résoudre les problèmes économiques des pays
débiteurs, ni leurs problèmes de paiement, ni rétablir leur solvabilité.
La prise en compte de cette réalité a conduit, dans une deuxième phase, à
l'adoption d'une stratégie d'ajustement dans la croissance, connue sous le nom
d'"initiative Baker". Il s'agissait principalement de soutenir les réformes
économiques grâce à un accroissement substantiel des apports financiers
extérieurs. Une forte croissance de l'économie et des exportations était
supposée ramener le service de la dette à un niveau supportable. Les gouver-
nements des pays industrialisés étaient censés mener une politique économi-
que favorisant la croissance et ouvrir plus grands encore leurs marchés aux
importations en provenance du Tiers monde. Cette stratégie reposait par
ailleurs sur la considération que la réputation de solvabilité d'un pays dépend
moins de l'ampleur de son endettement, exprimée en chiffres absolus, que de
la confiance en son avenir économique. Elle n'a toutefois pas donné les
résultats escomptés dans les temps prévus. Une des raisons en a été que les
banques commerciales estimèrent trop élevé le risque lié à l'octroi de fonds
additionnels en l'absence de participation des pouvoirs publics (garanties), ce
d'autant plus qu'elles n'accordaient souvent que peu de crédit à la volonté
730

politique ainsi qu'aux possibilités des gouvernements des pays débiteurs
d'imposer et de poursuivre les réformes économiques nécessaires.
15 
Allégement de la dette et de son service
La troisième phase visant à résoudre le problème de l'endettement démarra en
été 1988, lors du sommet de Toronto réunissant les chefs de gouvernements
du groupe des sept principaux pays industrialisés et se concrétisa l'automne
suivant au sein du Club de Paris. Cette phase, basée sur l'hypothèse que sans
réduction de la dette et du service de celle-ci, la plupart des pays en dévelop-
pement fortement endettés ne pourraient sortir de leur insolvabilité, a connu
un développement important avec la publication du plan Brady en avril 1989.
151 
Club de Paris
151.1 
"Conditions de Toronto"
Les conditions dites de Toronto décidées par le Club de Paris portent sur
l'octroi de conditions de faveur pour les nouveaux rééchelonnements
d'échéances de pays en développement démunis et fortement endettés envers
des créanciers publics (y compris la GRE). Trois options, jugées équivalentes,
ont été établies à cet effet:
a. remise d'un tiers des échéances à rééchelonner;
b. remboursement des échéances rééchelonnées dans un délai de 25 ans, y
compris une période de grâce de 14 ans, au taux d'intérêt du marché;
c. réduction du taux d'intérêt de 3,5 pour cent (au maximum jusqu'à raison de
la moitié du taux du marché);
Le délai de remboursement lié aux options a. et c. est de 14 ans, y compris
une période de grâce de 8 ans. Chaque membre du Club (pays créanciers) a pu
choisir l'une de ces options en fonction de sa législation interne.
731

Pour qu'un pays en développement puisse bénéficier desdites conditions, il
doit satisfaire à quatre critères: (1) il doit s'agir d'un pays démuni (revenu par
habitant inférieur à environ 700 $ par an); (2) service de la dette élevé (les
intérêts et les amortissements représentent plus de 25 à 30 % des recettes
d'exportation); (3) volonté d'entreprendre des réformes économiques et
(4) solvabilité reconnue. Jusqu'à fin 1990, le dispositif de Toronto a été
appliqué à 19 pays (17 en Afrique subsaharienne et 2 - Bolivie et Guyane - en
Amérique latine). Des échéances pour un montant de 5,8 milliards de dollars y
ont été incluses (option a: 1,5 mia.; option b: 1,7 mia.; option c: 2,5 mia.).
Parmi les pays démunis d'Afrique, il ne s'en trouve que peu à n'avoir jamais
fait usage à ce jour de telles possibilités d'allégements de dettes. Dans
l'intervalle, certains pays ont déjà profité deux fois de rééchelonnements à ces
conditions.
151.2 
Nouvelles initiatives de la part de créanciers publics
En automne 1990, la France et la Grande-Bretagne notamment ont proposé de
nouvelles initiatives en matière de rééchelonnement; elles sont actuellement
examinées au sein du Club de Paris. L'initiative française vise à accorder
également des allégements plus substantiels à des pays fortement endettés
figurant au bas de l'échelle de la catégorie des Etats à moyen revenu. Ceux-ci
enregistrent de leur côté aussi d'importants engagements envers des créanciers
publics et se trouvent ainsi dans une zone intermédiaire, couverte ni par les
conditions de Toronto, ni par celles prévues dans le plan Brady. Dans l'inter-
valle, le Club de Paris a pris en considération, dans une certaine mesure, les
besoins spécifiques de ces pays en prorogeant le délai de remboursement lors
de rééchelonnements de dettes tout en offrant, moyennant l'accord du
créancier, la possibilité de rembourser en monnaie locale une part du service
de la dette (jusqu'à 10 %). Lors de la conférence du Commonwealth à
Trinidad et Tobago fin septembre 1990, la Grande-Bretagne a, pour sa part,
lancé l'idée des conditions dites de Trinidad pour de nouveaux rééchelonne-
ments. Pour les pays pauvres et fortement endettés (même catégorie que dans
le cas des conditions de Toronto), cette proposition prévoit en plus de
l'abattement d'un tiers conformément aux conditions de Toronto, la suppres-
732

sion d'un tiers supplémentaire de toutes les dettes à recouvrer. Les dettes
restantes doivent être rééchelonnées dans leur totalité et en une seule fois sur
25 ans, avec une période de grâce de cinq ans, au cours de laquelle les
intérêts échus seront capitalisés.
Avant de pouvoir entrer en vigueur, les propositions française et anglaise
devront faire l'objet d'un large consensus au sein du Club de Paris, de la part
de tous les créanciers importants. Les deux propositions convergent dans la
mesure où un arrangement qui accorde des conditions de faveur aux pays
figurant au bas de l'échelle des Etats à revenu moyen devrait entraîner
également une amélioration des "conditions de Toronto" pour les pays
démunis, rejoignant ainsi l'a proposition britannique. Les deux principaux
créanciers (Etats-Unis et Japon) se montrent pour l'heure plutôt réticents à
l'égard de telles remises de dettes. Aux conditions de Toronto déjà, les
Etats-Unis choisissent chaque fois l'option du délai de remboursement
prolongé, qui ne constitue pas une concession en termes financiers, mais qui
inclut l'acceptation d'un risque plus élevé par le créancier du fait de l'allonge-
ment du délai de remboursement.
Les pays industrialisés ont certes entrepris des efforts considérables afin de
soulager le fardeau de la dette; ceux-ci ne suffisent toutefois pas à améliorer
de façon durable la situation des pays fortement endettés. Ainsi, de nombreux
bailleurs de fonds bilatéraux ont converti en dons une grande partie des
crédits d'aide au développement. Selon les estimations de la Banque mondiale,
il s'agirait d'un montant de quelque trois milliards de dollars, dont deux
milliards en faveur de l'Afrique subsaharienne. Ce pas, important en soi, ne
correspond cependant qu'à trois pour cent du total des dettes non remboursées
de ces pays. Il en va de même pour les rééchelonnements aux conditions de
Toronto. Même si celles-ci étaient appliquées de façon continue, il en
résulterait tout au plus une réduction de 10 pour cent des dettes non conces-
sionnelles des pays concernés jusqu'en l'an 2000. Ces chiffres démontrent que
les plans de désendettement actuels ne sauraient suffire à sortir les pays en
développement fortement endettés de leur situation. Les Nations Unies
estiment que l'ensemble des engagements en souffrance des pays en dévelop-
50 Feuille fédérale. 143° année. Vol. I 
733

pement devrait être réduit en moyenne d'au moins un tiers, afin d'exercer un
effet durable sur les investissements et la croissance.
152 
LeplanBrady
Le plan Brady innove et complète la stratégie poursuivie jusqu'ici, dans la
mesure où il permet aux pays débiteurs d'utiliser une partie des fonds mis à
leur disposition par le FMI et la Banque mondiale en vue de soutenir des
réformes économiques pour racheter d'anciennes dettes ou pour garantir le
remboursement d'intérêts et principal sur la dette réduite dans le cadre
d'actions de désendettement convenues avec les banques commerciales. La
condition en est toutefois un arrangement entre le gouvernement du pays
débiteur et les banques commerciales qui prévoit en tant qu'option une
réduction de la dette ou du service de celle-ci.
Cette stratégie s'appuie sur l'évolution des marchés secondaires, sur lesquels
des créances envers des pays débiteurs sont négociées avec un escompte
parfois élevé, sans que ces corrections de valeur ne se répercutent sur
l'encours de la dette des pays débiteurs. Le plan Brady permet à ces pays de
revendiquer ces abattements à leur profit également. Les accords passés avec
les banques commerciales prévoyaient certes déjà des "swaps" autorisant
l'utilisation des rabais résultant de la transformation des dettes en devises en
créances en monnaie locale, le prix de la consolidation étant négocié entre
pays créancier et débiteur ("debt-equity-swap", "debt-for-nature-swap, etc.).
De telles conversions ne permettent toutefois que des réductions relativement
modestes par rapport à l'ensemble des dettes. Les gouvernements des pays
hôtes des banques créancières ne s'engagent pas, en règle générale, avec des
moyens propres au titre du plan Brady (exception: le Japon), mais exercent
parfois sur les banques commerciales une pression politique ("moral suasion").
En tant que membres et principaux créanciers/actionnaires des Institutions de
Bretton Woods, les pays industrialisés contribuent cependant indirectement à
cette stratégie de désendettement et seraient directement touchés en cas de
préjudices subis par ces institutions.
734

Jusqu'à fin 1990, des accords au titre du plan Brady ont pu être conclus avec
quatre pays (Mexique, Philippines, Costa Rica et Venezuela); ces arrange-
ments tiennent compte des spécificités de ces pays débiteurs.
Dans le cas du Mexique, par exemple, trois options furent proposées aux
banques: 1) conversion des dettes, avec un escompte de 35 pour cent, en titres à
long terme (30 ans) assortis d'un taux d'intérêt conforme au marché (taux du
dollar interbanques plus 13/16 %); 2) conversion des dettes en titres à long terme
sans escompte sur la valeur nominale, mais avec une réduction du taux d'intérêt
(d'environ un tiers à 6,25 %); enfin, pour les banques ne voulant accepter ni l'une
ni l'autre de ces options, 3) mise à disposition de nouveaux crédits représentant
25 pour cent environ de leurs créances de base pour le financement du service de
la dette.
Les banques commerciales n'acceptèrent des réductions sur la valeur nominale, ou
sur le service des intérêts, qu'à la condition que les nouveaux titres à long terme
soient couverts par des garanties étrangères; cela fut fait par l'achat, par le
gouvernement mexicain, d'obligations d'Etat américaines ("Zero-coupon-bonds", soit
des obligations dont les intérêts ne sont pas versés périodiquement mais capitali-
sés). La mise à disposition de ces garanties a coûté quelque 7 milliards de dollars
au Mexique, montant prélevé en partie sur ses propres réserves en devises, le
reste étant mis à disposition par le FMI, la Banque mondiale et le Japon. L'option
3 a été appliquée à 9 pour cent des arriérés, l'option 1 à 43 pour cent et l'option
2 à 48 pour cent. Comme résultat, la valeur actuelle des dettes mexicaines a baissé
de quelque 15 milliards de dollars, soit d'environ 30 pour cent. Il en résulte une
réduction nette (c'est-à-dire y compris le financement des garanties) du service de
l'intérêt d'un milliard de dollars par année, ce qui correspond à 0,5 pour cent du
PNB ou à 3 pourcent des exportations mexicaines de biens et services.
Les mécanismes de réduction de dettes, tant au titre des conditions de Toronto
que du plan Brady, tiennent compte de la nécessité d'établir un juste équilibre
entre les efforts consentis par les créanciers et les débiteurs ainsi qu'entre les
catégories de créanciers. Des réformes économiques sérieuses de la part des
pays bénéficiaires constituent une condition préalable à. tout allégement de la
dette. De plus, les accords contiennent des clauses de renonciation aux
créances par d'autres catégories de créanciers, notamment afin d'empêcher
qu'une renonciation d'une catégorie de créanciers n'améliore indûment la
valeur marchande par créances d'autres catégories de créanciers. Les initiati-
ves au titre du Club de Paris et dans le cadre du plan Brady montrent claire-
ment les difficultés d'une répartition équitable des charges entre les pays
créanciers et le rôle important que jouent les intérêts spécifiques des divers
créanciers. L'Amérique latine et, partant, le plan Brady aussi, sont au premier
plan pour les Etats-Unis et le Japon,alors que pour la France et la Grande-Bre-
735

lagne avec leurs anciennes colonies, il s'agit plutôt de l'Afrique et - par là - du
Club de Paris ou de l'application des conditions de Toronto.
2 
Participation de la Suisse aux mesures en faveur de pays fortement
endettés
S'agissant des rééchelonnements aux "conditions de Toronto" dans le cadre du
Club de Paris, la Suisse applique l'option des taux d'intérêts concessionnels.
La base légale en est constituée par l'arrêté fédéral concernant la conclusion
d'accords relatifs à des consolidations de dettes (RO 1966919). lequel a été
prorogé à plusieurs reprises par les Chambres fédérales. A l'occasion de la
dernière prolongation, datant du 5 octobre 1990, la possibilité d'effectuer des
consolidations prévoyant une réduction partielle de la valeur nominale des
créances, a été expressément retenue.
Jusqu'à fin 1990, notre pays a participé à 17 rééchelonnements de dettes dans
le cadre du Club de Paris qui ont permis de consolider, aux conditions de
Toronto, des créances suisses à l'égard de onze pays, pour wvmontant total de
150 millions de francs (cf. tableau 2). Les réductions d'intérêt consenties et les
prolongations des échéances sont imputées sur les comptes de la GRE propor-
tionnellement à la couverture GRE des créances. Les exportateurs et/ou les
banques sont tenus de participer à ces opérations avec la part non-garantie
(franchise) et d'assumer dans la même proportion les pertes d'intérêt et les
coûts résultant des prolongations de crédits.
736

CONSOLIDATION DE DETTES AUX CONDITIONS 
Tableau 2
DE TORONTO
Pays
Dates des Echéances consoli-
réunions dées
du Club
de Paris total 
par la
Suisse
(mio.US$) (mio.fr.)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Bénin
Bolivie
Guinée
Guinée-Bissau
Guinée équator
Guyane
Madagascar
Madagascar **
Mali
Mali
Mauritanie
Mozambique
Niger
Niger
Ouganda
Rép.centrafric
Rép.centrafric
Sénégal
Sénégal
Tanzanie
Tanzanie
Tchad
Togo
Togo **
Zaïre
Zambie **
22
15
12
26
1
12
28
10
27
22
19
14
16
18
26
14
** 15
24
12
13
16
24
20
9
23
12
06
03
04
10
03
09
10
07
10
11
06
06
12
09
01
12
06
01
02
12
03
10
06
07
06
07
89
90
89
89
89
90
88
90
88
89
89
90
88
90
89
88
90
89
90
88
90
89
89
90
89
90
193
276
124
21
6
123
265
139
56
21
52
707
43
116
90
30
4
136
158
341
199
52
76
84
1530
965
15
3
3
1
, 
1
2
1
12
2
4
7
4
2
27
33
15
12
*
.4
.0
.5
*
*
.8
.0
.6
.2
.8
.1
.5
.6
.4
.3
*
.0
.0
.8
.1
Total
5807
150.1
Source: Review of thé Debt Strategy, 4 sept. 1990,
Banque mondiale/FMI; données de la GRE
* la Suisse et la GRE respectivement n'ont pas
participé aux rééchelonnements pour cause
d'échéances minimes (clause "de minimis") ou
inexistantes
** négociations bilatérales pas encore terminées
Parmi les mesures en faveur des pays en développement pauvres et fortement
endettés, il y a lieu de mentionner également l'apport accru d'argent frais qui
représente un élément important de toute stratégie de'désendettement. Ces
ressources permettent notamment aux pays concernés d'importer des biens
dont ils ont un besoin urgent pour soutenir les réformes économiques supervi-
737

sées par le FMI et la Banque mondiale, ainsi que pour assurer un approvision-
nement suffisant. Depuis 1988, le FMI peut accorder aux pays en question des
prêts d'une durée de dix ans à un taux d'intérêt de 0,5 pour cent. Les capitaux
nécessaires (6 milliards de DTS) ont été mis à sa disposition par des pays
industrialisés dans le cadre de la "Facilité d'ajustement structurel renforcée"
(FASR). La Suisse y a contribué par un prêt sans intérêt de 200 millions de
droits de tirage spéciaux (environ 400 mio. fr.). Pour sa part, la Banque
mondiale a mis au point en collaboration avec les pays industrialisés un
Programme spécial pour l'Afrique subsaharienne (PSA), destiné à appuyer les
réformes économiques des pays concernés par la mise à disposition rapide de
capitaux pour financer des importations de première nécessité. Au cours de la
première phase de trois ans (1988-1990), six milliards de dollars ont été
débloqués dans ce but. La Suisse y a contribué avec un montant de
200 millions de francs, prélevés sur les crédits-cadre en cours pour la coopéra-
tion technique et l'aide financière (DDA), ainsi que pour le financement de
mesures de politique économique et commerciale au titre de la coopération au
développement (OFAEE). La deuxième phase débute en 1991; notre pays
envisage de continuer à soutenir ce programme pour un montant à peu près
égal.
Pour ce qui est du plan Brady, qui constitue, du point de vue du volume,
l'élément principal du dialogue entre créanciers et débiteurs, les possibilités
officielles de participation de la Suisse sont limitées, dès lors que les options
prévues dans le plan Brady reposent essentiellement sur les institutions de
Bretton Woods et sont discutées dans les conseils d'administration et les
organes directeurs du FMI et de la Banque mondiale. Pour la participation
active des banques aux options qui contiennent une remise de dettes à
proprement parler, les prescriptions de réserve des pays hôtes des banques
commerciales jouent un rôle important dans le cadre du plan Brady. Celles de
la Commission fédérale des banques (le taux de réserve obligatoire à l'égard
des pays à risques est actuellement de 65 %) ainsi que les possibilités fiscales
existantes (élimination des crédits en souffrance) devraient faciliter la
participation des banques suisses à ces négociations. En revanche, des
prescriptions de réserve élevées constituent un obstacle de taille dans les cas
738

où le soutien aux indispensables réformes économiques et à la promotion
d'investissements productifs requerrait un apport d'argent frais.
3 
Dispositif de désendettement prévu par la Suisse au titre de la
coopération au développement
31 
Quatrième crédit-cadre pour la continuation du financement de
mesures de politique économique et commerciale
Avec l'arrêté fédéral du 3 octobre 1990 concernant la continuation du
financement de mesures de politique économique et commerciale au titre de la
coopération internationale au développement (4e crédit-cadre; FF 1990 lu 599)
un véritable instrument de désendettement a été introduit dans le dispositif
suisse d'aide au développement. Cet instrument nous permet d'entreprendre
des actions autonomes de désendettement et de contribuer à des mesures
multilatérales au bénéfice de pays démunis et fortement endettés. Nous avions
d'ailleurs participé, en 1988 et 1989 déjà, à une importante action de désen-
dettement au profit de la Bolivie, un des pays de concentration de notre
coopération au développement. Mise en oeuvre conjointement avec d'autres
pays donateurs, cette action (avec 9,5 mio. fr.) a permis à la Bolivie de
s'acquitter (avec un escompte de 89 %) de la presque totalité de ses dettes
envers les banques commerciales, dettes qui se montaient à plus de
650 millions de dollars. Les ressources mises à disposition pour cette action
provenaient du volet "Aide à la balance des paiements" du 4e crédit-cadre
mentionné ci-dessus.
L'aide à la balance des paiements est cependant destinée, au premier chef, à
financer, en situation de crise, des importations qui sont particulièrement
importantes pour l'approvisionnement de la population ainsi que pour le
maintien de l'appareil de production existant et qui ont des effets directs sur la
croissance. Si l'engagement de moyens financiers d'aide au développement
pour le rachat de créances fortement dévaluées se trouve en concurrence avec
l'apport de nouveaux capitaux destinés à acquérir des biens de première
nécessité, c'est cette dernière option qui, vue sous l'angle de la politique du
739

développement, prévaut généralement, surtout lorsqu'il s'agit de pays
particulièrement démunis. C'est d'ailleurs pourquoi il est admis, par les pays
donateurs, que les fonds destinés à l'aide au développement ne devraient pas
être engagés au détriment d'instruments de désendettement traditionnels.
L'importance marquée de fonds additionnels découle de la spécificité des
mesures de désendettement développées ci-après.
32 
Effets d'une remise de dette
Compte tenu des interdépendances économiques et sociales complexes, il
importe de préciser dans un premier temps - pour ne pas susciter de faux
espoirs - que le désendettement de pays en développement surendettés à lui
seul ne suffit pas à accélérer leur développement économique et social. Ainsi
que nous l'avons déjà mentionné, dans de nombreux cas le surendettement
n'est en effet que le symptôme de la conjonction d'une série d'événements et
de facteurs défavorables sur lesquels il est souvent difficile d'exercer une
influence.
321 
Effets sur l'économie du pays en développement bénéficiaire
Un grand nombre parmi les pays démunis et fortement endettés n'assurent pas
ou que partiellement le service de la dette convenu à l'origine avec leurs
créanciers. Cela se traduit par un abattement considérable sur ces créances. Si
le service de la dette n'est plus assuré, une annulation totale ou partielle des
créances ne libère pas directement des liquidités qui permettraient au pays
concerné de réaliser de nouveaux projets urgents et de se procurer les biens
nécessaires. Dans ces cas, une action de désendettement repose, dans une
large mesure, sur les espoirs de retombées positives, cela sur la base des
considérations suivantes:
- L'élimination d'un surplus de dettes est une condition importante pour
l'amélioration du climat économique et de celui des investissements. La
confiance que le pays accorde à son économie s'en trouve renforcée, et
740

les producteurs nationaux, tributaires des importations pour le maintien de
leur production, ainsi que les exportateurs cherchant des débouchés sur les
marchés étrangers, prennent leurs décisions avec plus d'assurance. Le
risque d'interruptions dans les paiements ou de décisions judiciaires
étrangères futures pouvant entraîner le blocage de biens s'amenuise.
L'amélioration de la situation financière devrait, à plus long terme,
également freiner la fuite des capitaux, favoriser leur retour et attirer les
investissements étrangers.
Une normalisation des relations avec les créanciers étrangers facilite l'accès
aux crédits commerciaux à court terme et en réduit les coûts. Chaque pays
est en tout temps tributaire de tels crédits, même si ses échanges avec
l'étranger sont très modestes. Même lorsqu'il existe des retards de
paiements à l'égard d'un grand nombre de créanciers, il est en principe
certes possible d'obtenir de certaines sources des crédits commerciaux à
court terme. Toutefois, dans de tels cas, le coût en est prohibitif: taux
d'intérêts élevés et dépôt de garanties. Les pays en développement
concernés doivent, de ce fait, compter avec des coûts nettement plus
élevés pour leurs importations que ceux encourus par d'autres Etats, ce qui
peut provoquer de lourds désavantages concurrentiels.
Un règlement plus général des créances en souffrance devrait faciliter aux
organes nationaux responsables de la garantie contre les risques à l'expor-
tation la décision de rouvrir leurs facilités, ne serait-ce qu'à court terme,
ce qui, en règle générale, devrait également permettre de diminuer le
coût des importations dans les pays concernés.
Un autre argument en faveur d'une réduction durable de l'endettement
souligne les coûts directs et indirects élevés engendrés par les différentes
procédures de consolidation de dettes. Les négociations répétées accapa-
rent les rares cadres hautement qualifiés de ces pays dans la mesure où ils
doivent préparer et mener à bien les réunions et sont donc ainsi détournés
d'autres tâches prioritaires.
741

Parmi les pays démunis et fortement endettés figurent également un certain
nombre d'Etats qui assurent intégralement ou en grande partie le service de la
dette convenu avec les banques commerciales et les institutions de la GRE. Si
un pays n'est pas en mesure de réaliser par ses propres moyens un excédent
de la balance des opérations courantes, le service de la dette est indirectement
payé par l'aide au développement bilatérale ou multilatérale. Une action de
désendettement conduit dès lors directement à un accroissement des moyens
financiers immédiatement disponibles pour le développement, pour autant - et
ceci constitue une condition importante - que les fonds mis à disposition par
les donateurs pour le désendettement ne le soient pas au détriment d'une
réduction de l'aide au développement traditionnelle au pays en question.
322 
Solidarité entre créanciers
Cet aspect est étroitement lié à la situation de départ et aux perspectives que
nous venons d'évoquer. Afin que le désendettement entrepris par un pays
créancier/donneur d'aide relativement modeste, tel la Suisse, puisse produire
des effets significatifs, il doit être accompagné de mesures similaires prises
par d'autres pays. A ce jour, à part la Suisse, seuls parmi les pays industriali-
sés, la France, les Pays-Bas et la Suède ont appuyé des actions de désendette-
ment en faveur de pays démunis portant sur des crédits commerciaux non
garantis. Pour le financement de créances détenues par .des institutions
multilatérales de financement du développement (FMI, Banque mondiale,
banques régionales de développement), les Etats-Unis et le Canada jouent
également un certain rôle aux côtés de la Suède et de la Norvège. Les remises
de dettes annoncées ces derniers temps par différents pays industrialisés
concernent presque exclusivement des créances au titre de l'aide au dévelop-
pement ou de la coopération militaire. En 1977 déjà, dans le cadre d'une
action spéciale, la Suisse a transformé en dons toutes les dettes des pays en
développement à faible revenu relevant de crédits publics (AF du
6.12.1977/RO 1979 1537). Depuis lors et abstraction faite de sa participation
aux augmentations de capital des banques régionales de développement, notre
pays n'accorde son aide au développement que sous forme de contributions
non remboursables. La seule exception a été constituée jusqu'en 1987 par les
742

crédits mixtes. Depuis cette date, la part de la Confédération est également et
exclusivement octroyée sous forme de don. Le quatrième crédit-cadre pour la
continuation du financement de mesures de politique économique et commer-
ciale au titre de la coopération internationale au développement prévoit en
outre de transformer en contribution non remboursable la part de la Confédé-
ration sur le solde non engagé des crédits mixtes accordés sous le régime des
crédits-cadre antérieurs à 1987 et de faire grâce aux pays fortement endettés
avec lesquels la Suisse a conclu des accords de consolidation, du rembourse-
ment de la totalité de la part de la Confédération (y compris celle qui est déjà
engagée). La Suisse n'accorde pas d'aide militaire; des livraisons de biens
rentrant dans cette catégorie ne sont pas assurées par la GRE.
323 
Prise en charge des risques encourus par des particuliers
Le danger que les pouvoirs publics doivent endosser les risques courus par des
privés ("bailing-out") peut être contourné, dès lors que les créances ne sont
pas rachetées à leur valeur nominale, mais seulement avec un escompte élevé,
lequel correspond aux montants payés sur le marché pour des reconnaissances
de dettes similaires. Le rachat de créances ne saurait par ailleurs être déter-
miné par le fait que la transaction à l'origine de la dette était prioritaire et
justifiée du point de vue de la politique de développement. Il serait d'une part
difficile et extrêmement coûteux de parvenir de manière objective à de telles
constatations sur la base de critères reconnus et, d'autre part, une telle
sélection irait à rencontre du but recherché qui est de recenser si possible
toutes les dettes d'un pays bénéficiaire envers la Suisse. En outre, le risque
existerait que les créances dont on n'aurait pas tenu compte puissent prendre
de la valeur à la suite de la remise de dette. Il sied cependant de rappeler
qu'en vertu de l'article 4 de l'ordonnance sur la GRE du 15 janvier 1969, des
garanties ne sont valables que si les conditions fixées conformément aux
prescriptions du pays de destination en matière d'importations et de devises
sont remplies. Si le gouvernement d'un pays de destination d'une transaction
assurée par la GRE faisait valoir de manière crédible que celle-ci a abusive-
ment servi à des opérations illégales, les organes de la GRE examineraient si
l'octroi de la garantie ou les demandes de dommages-intérêts sont justifiés.
743

324 
Incidences sur le comportement des agents économiques
Toute action dont le responsable n'assume pas entièrement les conséquences
est confrontée au problème du "risque moral" ("moral hazard"). Dans le
contexte des opérations de désendettement, ce risque peut être considéré
comme modeste. D'une part, ces pays ont dû, au cours des dernières années,
gérer leur situation d'endettement d'une manière qui devrait les conduire à
modifier leur comportement et à réduire leurs espérances. D'autre part, nous
estimons peu probable que les gouvernements des pays démunis soient bientôt
de nouveau en mesure d'emprunter des montants importants sur une base non
concessionnelle (c'est-à-dire sans conditions dictées par la politique économi-
que). Quant aux banques commerciales, elles se sont également rendu compte
qu'elles ne disposaient pas de l'expérience et des structures nécessaires à
l'octroi d'aides financières indépendantes de projets et que des garanties de la
part des pouvoirs publics des pays débiteurs n'offraient qu'une sécurité
relative.
Les mesures de désendettement présupposent des accords entre le pays
débiteur et ses créanciers (Etats, banques commerciales, etc.). De tels accords
sont étroitement liés à l'établissement de programmes d'ajustement économi-
que élaborés par le pays concerné en collaboration avec les Institutions de
Bretton Woods dont la mise en oeuvre est supervisée par celles-ci. Dans les
années septante, à l'époque du recyclage des pétrodollars, un tel dialogue sur
les réformes, dont la responsabilité politique à l'égard des mesures à prendre
incombe en dernier ressort au pays concerné, n'avait guère eu lieu. La plupart
des pays en développement pouvaient alors financer le déficit de leur balance
des paiements grâce à des crédits bancaires internationaux ne prévoyant que
peu de conditions relatives à la politique économique. Les Institutions de
Bretton Woods tentent régulièrement d'introduire dans les nouveaux program-
mes les connaissances acquises entre-temps sur le déroulement et les effets
des mesures d'ajustement structurel. Le processus de réforme engagé dans les
pays d'Europe centrale et orientale ainsi qu'en Union soviétique confirme
toutefois les difficultés considérables et les contraintes qu'engendré l'applica-
tion de ces réformes et montre combien les conditions sociales et politiques
dont il faut tenir compte diffèrent d'un pays à l'autre.
744

Dans ce contexte, il y a lieu de relever que les ajustements structurels ont été
trop longtemps différés, tant dans les pays en développement qu'à l'échelle
mondiale, et qu'il existe encore de grands besoins d'ajustement dans les pays
industrialisés aussi. Ces pays sont particulièrement concernés dans le domaine
des échanges internationaux de biens et de services: un meilleur accès aux
marchés mondiaux est une condition importante pour que les pays en dévelop-
pement retrouvent une certaine solvabilité - étant donné les budgets d'aide au
développement en stagnation ou en légère progression seulement - et puissent
par eux-mêmes se procurer les devises nécessaires au développement de leur
économie.
S'agissant des effets sur le comportement des agents économiques, l'influence
qu'exercent les mesures de désendettement sur des pays qui, par le passé,
grâce notamment à une politique prudente, avaient réussi à éviter le surendet-
tement et qui semblent maintenant ne rien pouvoir obtenir, est également
d'importance. Force est de constater à ce sujet que le maintien de la confiance
et de la solvabilité est plus prisé que le traitement préférentiel découlant de
mesures de désendettement qui nuisent à la réputation d'un pays sur le plan
international. D'autre part, les ressources modestes dont dispose la coopération
au développement pour des pays qui échappent à la crise de l'endettement ne
sauraient être réduites en raison de mesures de désendettement au bénéfice
de tiers.
33 
Concept de l'instrument de désendettement suisse
L'endettement et, partant, le service de la dette actuel et futur fixé par
contrat, ont atteint, dans beaucoup de pays en développement, des proportions
qui compromettent sérieusement les efforts visant à rétablir une croissance
économique réelle en tant que préalable à une amélioration du niveau de vie
et mettent en péril la cohésion sociale dans ces pays. Conscientes de cette
situation, les Chambres fédérales ont, en adoptant l'an dernier le message
concernant la continuation du financement de mesures de politique économi-
que et commerciale, approuvé pour la première fois un concept et des moyens
pour de véritables mesures de désendettement. Le principe des actions à
745

entreprendre, proposé dans le message du 21 février 1990, tient compte des
considérations ci-dessus et a reçu un large appui de la part des commissions
parlementaires et des Chambres fédérales. Ce concept de base sera donc
repris dans le nouveau crédit-cadre. Il assure en même temps une application
transparente, simple et homogène des mesures de désendettement suisses.
331 
Possibilités élargies grâce à des ressources additionnelles
L'augmentation substantielle des moyens financiers destinés à des actions de
désendettement et à des mesures complémentaires, telle que proposée dans ce
message extraordinaire à l'occasion du 700e anniversaire de la Confédération,
doit témoigner de la solidarité accrue de la Suisse avec les pays en développe-
ment particulièrement touchés par la crise de la dette et nous permettre
d'élargir le cercle des bénéficiaires potentiels, au-delà des pays (africains
surtout) les plus démunis et fortement endettés, à tous les Etats sur lesquels la
Suisse concentre sa coopération au développement. Font notamment partie de
cette dernière catégorie certains pays d'Asie dont la balance des paiements
s'est considérablement détériorée suite à la crise du Golfe.
Bien que cette action, compte tenu du montant total de la dette de l'ensemble
des pays en développement, ait également une portée relativement limitée,
elle est significative d'un point de vue politique. Elle permet, en particulier, à
la Suisse de donner des impulsions à des mesures nécessitant un large soutien
international.
332 
Conditions
Les contributions de la Suisse au désendettement sont, en principe, liées aux
cinq conditions suivantes:
1. n doit s'agir d'un pays en développement démuni et fortement endetté; les
mesures doivent être plus particulièrement concentrées sur les pays les
746

moins avancés (PMA) ainsi que sur les pays dans lesquels la Suisse est
active au titre de la coopération au développement (cf. annexe).
2. Le pays bénéficiaire doit s'être engagé dans un programme de réformes
économiques à moyen terme qui rétablisse la confiance et réduise le
risque que le pays, une fois le désendettement effectué, ne retombe dans
une situation semblable à celle ayant prévalu précédemment et qui
encourage la participation de larges couches de la population au processus
de développement.
3. Le pays doit disposer d'un système de gestion de la dette qui inclut un
programme d'allégements et de consolidations plus vastes à différents
niveaux.
4. Les dettes qui peuvent être effacées grâce à la contribution de la Suisse et
à des prestations similaires de tiers doivent, surtout lorsqu'il s'agit d'ac-
tions multilatérales, atteindre un volume suffisant pour permettre d'en
attendre un effet sensible sur la croissance et le développement du pays
concerné.
5. Lors du rachat, de la conversion de dettes ou d'autres mesurés produisant
des effets similaires, le créancier privé doit être impliqué d'une manière
qui exige de sa part également un apport correspondant à son risque. Ce
montant représente la perte en valeur réelle (sous forme d'escompte) de la
créance originelle.
333 
Mesures
Ainsi que nous l'avons exposé dans le contexte du quatrième crédit-cadre, il
n'est guère possible d'énumérer à priori de façon exhaustive les actions dans
ce domaine. Cependant, les mesures suivantes sont notamment prévues:
747

333.1 
Contributions au rachat ou à la conversion de dettes commerciales
non garanties
Les premières expériences faites avec les actions entreprises ou prévues en
Bolivie, au Mozambique et au Niger montrent que la planification et l'exécu-
tion de telles actions entre le pays débiteur et ses créanciers exigent énormé-
ment de temps. La Suisse, la France, la Suède, les Pays-Bas ainsi que la
Banque mondiale l'ont constaté. Depuis le milieu de l'année 1989, cette
dernière dispose d'une facilité d'un montant de 100 millions de dollars pour ce
genre de mesures. Dans le cas de la Bolivie, le processus est déjà en cours
depuis trois ans, sans avoir pu être complètement terminé. Pour ce qui
concerne le Mozambique, les premières démarches ont exigé à elles seules
près de deux ans de préparation, sans qu'un accord global ait encore pu
intervenir.
Exprimé de façon simplifiée, les arriérés des pays qui entrent en considération
pour de telles actions doivent tout d'abord être répertoriés d'un point de vue
comptable et documentaire et comparés aux créances des banques commercia-
les. Ensuite, il s'agit d'élaborer une stratégie de désendettement dont l'objec-
tif est la conclusion d'un arrangement avec les banques qui soit favorable au
pays concerné pour ce qui est des options de consolidation (prix/montant de
l'escompte). Ce faisant, il importe de tenir compte du fait qu'un abattement
élevé risque de n'inciter qu'un petit nombre de créanciers à céder leurs
créances. Le recours à des experts comptables et financiers ainsi qu'à des
juristes chevronnés est, en général, indispensable lors de la préparation et de
l'exécution de telles actions afin d'appuyer les capacités en personnel certes
existantes mais néanmoins encore réduites dont disposent les pays en dévelop-
pement en cette matière (cf. schéma 1).
748

Schéma 1 : Mesures dans le domaine du désendettement
CREANCES COMMERCIALES NON-GARANTIES
Conditions de base: a) il doit s'agir d'un pays en développement pauvre et fortement endetté (voir
Annexe 1)
b) le pays doit s'être engagé dans un programme de réformes économiques
Instruments :
- 4e crédit-
cadre
- crédit-cadre
additionnel
Contributions
Vente de la
créance de 100
 FF 1991 I 717
807

Arrêté fédéral 
Projet
concernant un crédit-cadre pour le financement
dans les pays en développement de programmes et
projets en faveur de l'environnement global
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 85, chiffre 10, de la constitution;
vu le message du Conseil fédéral du 30 janvier 199l1',
arrête:
Article premier
1 Un crédit-cadre de 300 millions de francs est accordé pour une période minimale
de cinq ans pour le financement dans les pays en développement de programmes
et projets en faveur de l'environnement global.
2 Les crédits de paiement annuels seront inscrits au budget.
Art. 2
Les moyens mentionnés à l'article premier peuvent notamment être employés
pour:
a. Prêts non-remboursables aux pays en développement;
b. Contributions aux budgets des organisations internationales.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen-
dum.
34212
»FF 1991 I 717
808

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message à l'occasion du 700e anniversaire de la Confédération concernant deux nouveaux
crédits-cadre pour le financement de mesures de désendettement en faveur de pays en
développement démunis ainsi que de programmes et projets dans les pays en dével...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.080
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
05.03.1991
Date
Data
Seite
717-808
Page
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Ref. No
10 106 456
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