ch_vb · 93.098 · 1993-11-29 · de


#ST# 93.098
Rapport
sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90
Annexe: Rapport sur la neutralité
du 29 novembre 1993
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années
90 ainsi que le rapport sur la neutralité (annexe) et vous prions de bien vouloir en prendre
connaissance.
Nous vous proposons en outre de classer les interventions parlementaires suivantes:
1991 P 
91.30001 
Rapport sur la neutralité (N 21.6.1991, Hubacher)
1991 Mo 
91.3002 
Rapport sur la politique suisse étrangère et de paix
(N 21.1.1991, Ledergerber)
1991 Mo 
91.3035 
Conception de la politique étrangère de la Suisse
(N 29.1.1991, Commission des affaires étrangères)
1991 P 
91.3056 
Redéfinition de la neutralité (N 21.6.1991, Baerlocher)
1991 Mo 
91.3106 
Pour un programme Suisse d'action en faveur de la paix
et de la politique extérieure (E 21.3.1991, Onken)
150 
1993-853

1991 Mo 
91.3279 
Reformulation des objectifs de la politique étrangère de la
Suisse et des moyens dont elle disposera (E 16.9.1991,
Zimmerli)
1991 Mo 
92.3343 
Demande d'adhésion à la CE. Sauvegarde de la neutralité
(N 2.9.1992, Rechsteiner)
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et
Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
29 novembre 1993 
Au nom du Conseil fédéral suisse
Le président de la Confédération, Ogi
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
151

Condensé
Ce rapport présente la politique extérieure suisse dans le nouveau contexte international
des années 90. Qui dit politique extérieure, dit prioritairement défense des intérêts
nationaux dans les relations extérieures. Coopération et codécision internationales en
sont les conditions; ce sont aussi, en la matière, les maîtres-mots des années 90. Ce
rapport en fixe les objectifs 
et décrit les moyens de les atteindre. Il propose une
orientation générale de notre politique extérieure. Il ne saurait remplacer les études de
détail portant sur les aspects particuliers et requiert donc une constante adaptation aux
réalités de tous les jours.
Cinq objectifs de politique extérieure sont traités de manière approfondie:
- le maintien et la promotion de la sécurité et de la paix
- l'engagement en faveur des droits de l'homme, de la démocratie et des principes de
l'Etat de droit
- l'accroissement de la prospérité commune
- la promotion de la cohésion sociale
- la préservation du milieu naturel.
Quant aux instruments de la politique extérieure, ils recouvrent l'ensemble des activités
qui contribuent à la réalisation de ces fins. Parmi celles-ci - fort nombreuses - on
mentionnera l'adhésion à des organisations internationales et les diverses activités que la
Suisse y déploie, les politiques d'aide aux pays et aux régions défavorisés ainsi que les
lois nationales, les traités internationaux et autres moyens de mise en oeuvre des
objectifs en question. La politique économique extérieure et la politique d'intégration
sont aussi des instruments de la politique extérieure. Il n'est pas question ici de les traiter
en détail, mais seulement de les considérer comme composantes d'une conception et
d'une stratégie globales en matière de politique extérieure.
Comment défendre au mieux les intérêts de la Suisse, telle est l'idée de départ de ce
rapport. Il commence par définir les notions et les problèmes fondamentaux, telles la
politique extérieure, l'indépendance et la sauvegarde de notre pays, de même que
l'évolution de leur contenu dans un monde en interdépendance croissante (ch. 2).
152

*
Suivent une description du contexte international et de ses principales tendances et
évolutions en Europe et dans le monde ainsi qu'une appréciation de la position de la
Suisse (ch. 3). Le chiffre 4 est consacré au contenu de notre politique extérieure. Le sens
et la portée de chaque objectif sont brièvement décrits et les principaux instruments
exposés, tant au plan continental que planétaire; enfin, il est fait état des perpectives
pour les années 90. La pertinence des intruments à notre disposition, eu égard aux défis
de notre époque, et leur adéquation aux objectifs évoqués sont examinées sous ce dernier
point. Là où apparaissent des lacunes, les voies sont tracées qui permettraient une
meilleure défense des intérêts de la Suisse au plan international. Ce chapitre s'achève
par des remarques sur l'assise intérieure de la politique extérieure, c'est-à-dire le lien
nécessaire entre celle-ci et la politique interne, ainsi que sur les questions de cohérence
et de coordination et les conséquences sur l'état des finances et du personnel.
Le chiffre 5 dresse un bilan et définit les priorités et idées directrices pour les années 90.
Il souligne en particulier, pour les acteurs principaux de la politique internationale,
l'importance de la collaboration et de la prise de décision en commun.
153

Rapport
l 
Introduction
Origine du rapport
Le rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 résulte
d'interventions parlementaires déposées en 1991 et remplit l'engagement pris par le
Conseil fédéral dans le programme de la législature 1991-1995.
Le Conseil fédéral avait en effet annoncé en 1991, en réponse à des questions du
Parlement, son intention de soumettre un rapport "sur la conception de la politique
extérieure de la Suisse au cours de cette décennie face aux défis complexes d'ordre
politique, économique, écologique, démographique, militaire et social". Avec le présent
texte, c'est désormais chose faite.
But et structure du rapport; définitions
Ces dernières années, le Conseil fédéral et l'administration ont traité de manière parfois
fort détaillée diverses questions de politique extérieure. L'objet du présent rapport, en
revanche, n'est pas de traiter certains sujets particuliers, mais d'exposer une conception de
la politique extérieure pour les années 90.
Cette conception se fonde sur l'appréciation du contexte de la politique extérieure, de son
évolution probable et de la position de la Suisse. Elle expose en outre les nouvelles tâches
de la politique extérieure. A la lumière de cette analyse et en fonction des intérêts de la
Suisse, il convient d'en présenter les éléments essentiels, et notamment
- ses objectifs prioritaires et les principaux moyens permettant de les réaliser
- les principes et priorités sur lesquels elle fonde son activité.
La conception présentée ici se veut ouverte, afin de prendre en compte l'évolution rapide
de la politique internationale. Elle doit également inspirer notre politique extérieure face
aux développements imprévisibles qui ne manqueront pas .de survenir. En effet, ce n'est
plus l'inertie de l'ordre mondial bipolaire de l'après-guerre, mais bien la dynamique de la
154

"politique intérieure mondiale" qui constitué aujourd'hui le cadre de l'élaboration et de
l'examen de notre politique extérieure.
La structure de ce rapport combine les secteurs d'activité et les critères géographiques.
Cinq objectifs de politique extérieure en constituent l'argument principal:
- le maintien et la promotion de la sécurité et de la paix
- l'engagement en faveur des droits de l'homme, de la démocratie et des principes de
l'Etat de droit
- l'accroissement de la prospérité commune
- la promotion de la cohésion sociale.
1 - la préservation du milieu naturel.
La partie de ce rapport consacrée aux instruments de la politique extérieure distingue le
cadre européen (à l'Ouest comme à l'Est) du contexte mondial. Il en résulte que la
situation géographique de tout pays joue un rôle important dans la mise en oeuvre des
objectifs de notre politique extérieure. Cette distinction se fonde également sur les
instruments à disposition, qui varient selon l'espace géographique considéré.
Objectifs et instruments de politique extérieure ne se prêtent pas à une distinction stricte.
Il est toutefois indiqué, pour des raisons de méthode, d'examiner séparément les objectifs
stratégiques généraux évoqués plus haut et les instruments, qui comprennent l'ensemble
des actions à court, moyen et long terme qui favorisent la réalisation de ces mêmes buts.
L'adhésion à des organisations internationales, l'action exercée comme Etat membre au
sein de celles-ci, les politiques d'aide (aide aux pays en voie de développement, soutien
aux pays d'Europe centrale et orientale) ainsi que les normes juridiques nationales dont
l'effet se déploie au-delà de nos frontières (sanctions économiques et contrôles de
l'exportation des biens à double usage civil et militaire) et les traités internationaux sont
autant d'instruments de la politique extérieure.
Cette approche n'est pas gratuite. Elle répond aux aspirations profondes des citoyens de
notre pays en matière de sécurité, de bien-être et de préservation du milieu naturel; elle se
conçoit comme apport de la politique extérieure en chacun de ces domaines. Elle traduit
aussi les sentiments de ces mêmes citoyens soucieux de droit et de justice et en élabore la
transposition dans le champ de la politique extérieure.
Jusqu'ici, notre politique extérieure était présentée en termes de principes et de maximes,
en l'occurrence comme expression de la neutralité, de la solidarité, de l'universalité et de
là disponibilité. Il ne s'agit pas de les renier, mais de définir une stratégie capable, dans le
155

contexte actuel, de donner un nouveau souffle à la plupart de ces préceptes traditionnels.
Cela vaut pour la solidarité, l'universalité et la disponibilité. Quant à la neutralité, il
convient de l'adapter au monde d'aujourd'hui, mais elle n'a pas perdu de son importance.
En repensant la politique extérieure en termes de problèmes à résoudre et d'objectifs à
atteindre, le Conseil fédéral veut la rendre plus familière au peuple suisse. Le
gouvernement est convaincu que, du débat public et de la collaboration avec ses
interlocuteurs étrangers, l'identité de la Suisse doit ressortir, non pas affaiblie, mais
renforcée.
2 
Les bases de la politique extérieure: défense des intérêts
nationaux, indépendance et sauvegarde de l'existence du
pays
La défense des intérêts comme fonction de la politique extérieure
Deux remarques préliminaires s'imposent.
Si la puissance militaire reste un élément de la position et de l'influence d'un Etat dans le
concert des nations, il n'en demeure pas moins que le poids économique, la maîtrise des
technologies et l'exploitation du savoir s'avèrent aujourd'hui autant de facteurs de
puissance au service des intérêts d'un pays, facteurs dont l'importance va s'accentuant. La
politique extérieure oeuvre ainsi au maintien et au renforcement de la position
économique et politique de notre pays dans ses relations extérieures.
La défense des intérêts nationaux constitue davantage qu'un objectif et un instrument de
la politique extérieure; c'est avant tout sa fonction première et universelle, en un certain
sens sa raison d'être et le mobile inhérent à toute action qui en relève. La politique
extérieure est une politique d'intérêts qui se déploie au sein des normes, principes et
règles de conduite de l'ordre international. Elle est également au service du respect des
valeurs fondamentales de l'éthique et de la politique.
Politique extérieure, indépendance et sauvegarde des conditions d'existence
La notion de politique extérieure remonte à l'émergence des Etats territoriaux modernes
et à la constitution, dès la fin du XVIe siècle, d'espaces de souveraineté et de systèmes
juridiques délimités. Cette évolution a conduit à la distinction entre "l'intérieur" - où le
156

souverain exerçait son pouvoir sans contrainte - et "l'extérieur", longtemps synonyme
d'ordre juridique incertain, d'insécurité, voire de menace. La politique extérieure s'était
ainsi assigné pour objectif primordial la sauvegarde "de l'indépendance de la patrie contre
l'étranger" (art. 2 est.). Dès lors, la souveraineté était conçue comme le pouvoir
d'organiser librement son ordre interne et ses relations extérieures et constituait ainsi le
symbole de l'indépendance d'un pays. Aux yeux du Conseil fédéral, la sauvegarde de
l'indépendance reste, aujourd'hui comme hier, la base constitutionnelle déterminante de la
politique extérieure: A l'instar d'autres de ces bases, une évolution a marqué, au fil du
temps, le sens et le rôle de l'indépendance.
Depuis le XIXe siècle, le développement de l'activité étatique et de l'interdépendance
internationale ont élargi le champ d'action de la politique extérieure. Des tâches de l'Etat
comme la prospérité ou la sécurité - dans l'acception moderne du terme - requièrent une
politique extérieure globale. La coopération entre les Etats, tant bilatérale que
multilatérale au sein des organisations internationales, a créé un réseau toujours plus
dense de règles et d'accords; la Suisse est aujourd'hui liée par plus de 2000 accords
internationaux dont la plupart sont de nature économique. L'interdépendance entre
politique intérieure et extérieure est donc évidente: la coopération internationale s'avère
désormais un outil essentiel de la garantie de la sécurité, de la prospérité et de la liberté.
Dans un tel contexte, la sauvegarde de l'indépendance appelle une action d'un genre
nouveau. 
:
L'indépendance, c'est-à-dire l'autodétermination à son degré maximal, exige en cette fin
du XXe siècle une étroite collaboration avec les autres Etats et une large participation au
sein des organisations internationales et supranationales. .Cette indépendance ne se
préserve plus en se tenant à. l'écart du contexte international, mais bien en participant au
mieux à la formation de cet environnement. La politique extérieure doit ainsi se fonder
sur la prise des décisions en commun et le partage des responsabilités. Notre volonté de
coopérer et de participer aux processus de décision est fondée sur le fait que les décisions
prises hors de nos frontières sont de plus en plus fréquentes et exercent une influence
grandissante sur notre propre champ d'action. Coopération et codécision sont dès lors
indispensables à la défense des intérêts de la Suisse. Elles sont la clé de la politique
extérieure, l'expression de la dignité et de la souveraineté nationales.
Comme dans le rapport 90'du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la politique de
sécurité de la Suisse, la sauvegarde des conditions d'existence est au coeur des réflexions
développées ici. La politique extérieure est en effet partie intégrante de la politique
générale, politique qui a pour objet la sauvegarde du pays. Tandis que, par exemple, la
politique de sécurité au sens étroit vise à contrer les menaces liées à la politique de
12 Feuille fédérale. 146" année. Vol. I 
157

puissance el que la politique de l'environnement affronte les défis écologiques de notre
temps, la politique extérieure a trait à l'ensemble des activités et des développements dont
la dimension dépasse le cadre national. Elle ne se prête donc pas à une délimitation
thématique par rapport aux autres domaines de la politique; au contraire, ce sont, entre
autres, la politique économique, la politique de sécurité, la politique de l'environnement
ou la politique de lutte contre la drogue qui toutes présentent un aspect de politique
extérieure. Celle-ci se définit donc avant tout en fonction de ses destinataires. Sa tâche
première est de réunir et de coordonner l'ensemble des activités politiques déployant des
effets au-delà des frontières nationales afin d'en tirer le maximum pour le pays dans son
ensemble.
La politique extérieure dans un monde interdépendant
Un rapport sur la politique extérieure se doit de souligner le caractère global de celle-ci,
son orientation en fonction d'objectifs clairs et de priorités définies, sa capacité de
poursuivre simultanément des intérêts divers et sa faculté d'adaptation rapide dans un
environnement en mutation permanente. En outre, il doit établir la manière de procéder
lorsqu'une contradiction oppose plusieurs objectifs. A cet égard, il convient de préciser ce
qui suit:
- La politique extérieure oeuvre dans un grand nombre de domaines et englobe tout ce
qui relève de la coopération et de la coordination transfrontalières. Les intérêts de
politique extérieure ne peuvent être imposés mais doivent être satisfaits par la voie de
la négociation. La politique extérieure doit donc se fonder sur la conscience de la
nécessité du compromis, la juste appréciation des rapports de force et le respect du
droit international.
- Lors de l'élaboration de là politique extérieure, il importe de ne pas perdre de vue que
les objectifs internes de l'Etat ne peuvent aujourd'hui être pleinement réalisables s'ils
ne sont également poursuivis au plan international; la politique extérieure doit
accompagner, compléter et poursuivre les mesures de politique intérieure. Cela signifie
que les principales questions posées à la Suisse aujourd'hui ne sauraient avoir de
réponse sans le recours à la coopération internationale. L'ouverture à l'extérieur est
devenue indispensable à la solution des problèmes intérieurs. Ainsi en est-il des
problèmes économiques, migratoires, de drogue, de lutte contre le crime organisé, de
protection de l'environnement, de transports, d'énergie, de recherche et de maint autre.
Ne serait-ce qu'en ce qui concerne leurs causes et leurs effets, et donc leur solution,
aucun de ces problèmes ne saurait être abordé sur le seul plan intérieur ou extérieur.
L'efficacité de la politique extérieure passe par une large coopération internationale. Il
158

existe de surcroît un nombre croissant de problèmes que seules des mesures prises au
niveau international sont en mesure de résoudre, mais celles-ci doivent être soutenues
et concrétisées par des mesures de politique intérieure. Il en résulte une pression
accrue sur la politique intérieure (GATT, intégration européenne). Ainsi, d'une
certaine manière, qui dit politique extérieure dit politique intérieure. Ces deux
constatations fnènent à ^a conclusion qu'un isolement international ne permet ni
d'appuyer sur l'activité internationale les mesures de politique intérieure ni d'utiliser les
impulsions extérieures au profit de celle-ci sans prémunir pour autant des effets des
décisions prises ailleurs et par d'autres.
Le cadre d'action et de réflexion que constitue l'Etat national se voit aujourd'hui
conférer une nouvelle' dimension par la globalisation des problèmes et la
régionalisation de leurs solutions. La ligne de démarcation devient floue à de
nombreux égards entre politique intérieure et extérieure, comme le démontre
l'évolution de l'Union européenne (UE). L'environnement immédiat de la Suisse est
ainsi celui d'un ordre international complexe qui englobe et régit un nombre croissant
d'activités étatiques.
Il faut enfin souligner la multiplication des acteurs de la politique extérieure. Une
information exhaustive et une étroite coopération entre les organes de l'Etat s'avèrent
déterminantes. Il ne s'agit cènes pas d'assigner à tous et à chacun le traitement de
l'ensemble des questions: l'équilibre et la répartition des tâches entre les organes et les
fonctions doit nous garder de la confusion. Aussi, la conduite dé la politique extérieure
se conçoit-elle de la façon suivante: c'est le Conseil fédéral qui, avec le présent
rapport, en fournit le cadre; en revanche, sa mise en oeuvre se fera en accord avec le
Parlement, les organisations intéressées et, surtout, avec le souverain. C'est ainsi que
l'une des tâches primordiales des années 90 consistera à consolider les fondements
intérieurs de la politique extérieure.
3 
Le contexte de la politique extérieure de la Suisse: état et
perspectives
Aujourd'hui encore, la politique extérieure d'un pays est déterminée par sa situation
géographique. Il convient donc de se pencher sur le contexte général qui est celui de la
Suisse en Europe occidentale, sur l'ensemble du continent et dans le monde.
159

31 
L'intégration de l'Europe occidentale
Dans son contexte immédiat, la situation de la Suisse est marquée avant tout par la
politique et l'évolution de l'UE dont l'importance résulte des facteurs suivants:
- Entrée en vigueur du Traité d'Union européenne le 1er novembre 1993.
- Réalisation, dans une large mesure, du marché unique le 1er janvier 993 et la création
de l'Espace économique européen (EEE), dans lequel l'UE occupe une position
centrale.
- Perspective de l'élargissement de l'Union européenne à d'autres Etats de l'Europe
occidentale ainsi qu'à terme à certains pays d'Europe centrale et orientale et de la zone
méditerranéenne.
- Volonté de l'Union européenne de se constituer en union-politique.
- Importance 
accrue du rôle continental et mondial de l'Union 
européenne,
particulièrement depuis les bouleversements en Europe centrale et orientale (accords
d'association avec les pays de cette région et coordination du soutien international aux
réformes qu'ils entreprennent, politique commune des Etats membres menée par
l'Union européenne au sein d'organisations telles le Conseil de l'Europe, la CSCE,
l'OCDE, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD),
l'élaboration d'une politique continentale de l'environnement).
L'intégration de l'Europe occidentale confère à la politique extérieure de l'Union et de ses
Etats membres une dimension nouvelle qui ne va pas sans répercussions directes sur un
pays aussi intimement lié à l'Union européenne que la Suisse. Les Etats membres ont
transféré une partie de leurs compétences législatives, administratives et judiciaires,
jusqu'ici d'ordre économique principalement, à des instances supranationales où prévaut
le principe de majorité. Par cette nouvelle phase du processus d'intégration, les Etats
membres se sont dotés d'un pouvoir commun qui leur permet, dans leurs relations
mutuelles, de renoncer aux formes tranditionnelles de collaboration internationale. Ces
dernières, face à l'intensité des relations réciproques, en matière économique notamment,
étaient jugées insuffisantes. Le processus d'intégration européenne est ainsi devenu un
mécanisme autonome destiné à la solution de problèmes communs. Il met en oeuvre des
formes de collaboration qui ont de moins en moins le caractère d'une politique extérieure
160

pour prendre au contraire 'celui d'une politique intérieure commune. Toutefois chaque
* 
Etat membre décide souverainement de l'ampleur du transfert de compétences à l'Union
européenne.
Les événements récents ont clairement fait apparaître que l'Europe ne dispose pas des
mécanismes qui lui permettraient de faire face aux tâches d'ampleur continentale, voire
mondiale, telles que la sécurité et le maintien de la paix, les migrations, la criminalité
internationale ou les problèmes de transport et d'environnement. Le traité d'Union
européenne entré en vigueur le 1er novembre 1993 est une tentative de conférer à l'Union
européenne des années 90 les compétences et les moyens de faire face à ces défis. L'écho
que ce traité a rencontré dans divers pays européens laisse entendre une évolution de
l'intégration marquée par de nouveaux accents et lignes de force politiques. Plus
importants qu'auparavant seront les efforts en faveur d'une politique aussi proche que
possible du citoyen, en faveur aussi de processus de décision dont la légitimité devrait
être plus démocratique; écoute du citoyen et subsidiarité deviendront ainsi d'importantes
maximes politiques. L'identité et la diversité des pays d'Europe auront pour conséquence
que les solutions communes ne seront adoptées qu'en cas de nécessité et que seront
toujours privilégiées celles de nature décentralisée. La prochaine étape du processus
d'intégration sera marquée au sceau du débat entre centralisation et décentralisation.
Entre solutions interétatiques et communautaires, les premières pourront gagner en
importance. Indépendamment de ces processus internes de l'UE, l'Union européenne
devrait rester la principale entité économique, sociale et politique dan's le voisinage
immédiat de la Suisse. Les résultats positifs obtenus par l'UE dans le maintien de la paix,
dans son voisinage et ailleurs, profiteront aussi à la Suisse. Mais leur échec pourrait
exacerber les nationalismes, pousser à la guerre et de ce fait conduire la Suisse à défendre
seule ses intérêts sans pouvoir compter sur la collaboration de ses voisins. Par sa
politique d'ouverture et sa coopération, le Conseil fédéral tient à s'associer aux efforts
consistant à imprimer à l'évolution générale un sens positif.
Outre l'Union européenne, d'autres acteurs, dont le centre de gravité se situe pour la
plupart en l'Europe occidentale, assument également diverses tâches importantes sur
notre continent. 11 convient de mentionner, entre autres, les organisations suivantes:
- L'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN); à son sommet de Rome en
1991, elle a adopté une nouvelle doctrine en réponse à la désintégration de l'Union
soviétique et à la dissolution du Pacte de Varsovie. Cette doctrine attache une attention
particulière aux nouvelles formes de conflit et aux défis globaux et prône des contacts
plus étroits avec d'autres organisations actives en matière de politique de sécurité.
161

- L'Union de l'Europe occidentale (UEO); le traité d'Union européenne a relancé cette
organisation en prévoyant qu'elle "fera partie intégrante du processus 
de
développement de l'Union européenne" qui pourrait quant à lui "conduire le moment
venu à une défense commune".
- Le Conseil de l'Europe, organisation de coopération interétatique qui s'est vu confier
un rôle clef en matière de respect des droits de l'homme.
- L'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE); elle s'avère
aujourd'hui le forum mondial où les pays industrialisés se concertent en matière de
politique économique et de politique de développement. Enfin, d'autres organisations
spécialisées ou institutions particulières (CERN, ESA, EUREKA, COST, etc.)
exercent un rôle politique croissant, de par l'importance même de leur secteur
d'activité (technologie, recherche) ou du fait de leur ouverture aux pays d'Europe
centrale et orientale.
En dépit de nombreuses incertitudes, la situation en Europe occidentale laisse présager
certains développements pour la décennie 90: l'intégration des économies réalisée par le
marché intérieur de l'Union européenne et l'Espace économique européen ira se
poursuivant et favorisera l'émergence d'une véritable politique intérieure européenne dans
divers domaines. Toutefois, certaines décisions de principe, d'ordre politique et
économique, restent encore à prendre et ne le seront sans doute pas dans un proche
avenir. Une inconnue pèse sur la réalisation projetée d'une monnaie commune d'ici la fin
de ce siècle et sur le nombre et l'identité des Etats qui y participeront. Au mouvement de
convergence et de cohésion visant la mise en place d'un système homogène, s'oppose
l'idée d'une Europe "à plusieurs vitesses", voire à niveaux d'intégration différenciés. En
outre, les élargissements prochains de l'Union européenne posent la question de la
souplesse de l'architecture européenne. Une question de première importance, pour la
consolidation de la paix grâce à la collaboration économique, juridique et politique, et par
là pour la stabilité du continent européen, est celle de l'élargissement de l'UE à l'Est.
L'Union européenne poursuivra également son évolution interne, notamment quant à la
répartition des tâches entre ses organes, aux relations des Etats membres entre eux et au
partage des compétences entre ceux-ci et les institutions communes. La question cruciale
à cet égard sera celle de la mise en oeuvre accrue des principes de la décentralisation et
de la subsidiarité. A cet égard, la voie est tracée par le jugement de la Cour
constitutionnelle allemande sur le traité de l'Union européenne, jugement aux termes
duquel le principe démocratique n'interdit pas à l'Allemagne d'adhérer à une Union
européenne interétatique - supranationale - pour autant qu'au sein de cette union soient
assurés une légitimité et un rôle émanant du peuple et du parlement. Quant à la définition
162

d'une politique de défense et de sécurité commune, elle reste incertaine, particulièrement
quant à la mise sur pied d'une future défense commune. Nous nous bornerons à constater
ceci: le processus d'intégration de l'Union européenne a d'ores et déjà beaucoup
progressé, mais d'autres étapes, non moins importantes, restent à franchir, comme la
réforme de ses institutions, sa dimension politique ou l'accession de nouveaux Etats
membres. Les Etats qui peuvent et veulent participer, à égalité de droits, à cette évolution
disposent ainsi d'une considérable capacité d'action.
32 
Les développements en Europe orientale et la mise en place
de structures continentales
Les bouleversements survenus depuis 1989 en Europe centrale et orientale ont fait éclater
l'ordre mondial bipolaire et ouvert la voie à un ordre européen fondé sur la démocratie et
l'économie de marché. Les efforts de mise en place d'une telle organisation de notre
continent se trouvent aujourd'hui au coeur de la politique européenne.
Diverses évolutions ont transformé l'environnement international de la Suisse:
- La fin de la guerre froide a rendu improbable en Europe un conflit généralisé où
seraient engagées des armes stratégiques, conventionnelles ou nucléaires. En revanche,
elle fait planer le danger de conflits conventionnels limités dont les effets pourraient
aussi affecter la Suisse.
- Le démembrement de l'Union soviétique et de la Yougoslavie et les forces centrifuges
à l'oeuvre dans d'autres Etats de la région ont donné naissance en quelques années à
une vingtaine de nouveaux Etats. Cette évolution a fait éclater de nouveaux conflits
qui ont pris de court les organisations et les pays européens.
- En outre, certaines menaces apparaissent désormais plus nettement, telles la
prolifération de certaines armes ainsi que le terrorisme, susceptibles 
d'aggraver
l'instabilité actuelle.
- Aux volontés d'indépendance nationale et à la dissolution des anciennes alliances se
superpose la création en Europe centrale et orientale de nouveaux partenariats moins
contraignants (Communauté des Etats indépendants - CEI, triangle de Visegrad,
initiative pour l'Europe centrale, coopération dans les Balkans et en Mer Noire).
163

Aucun de ces organismes n'est cependant parvenu jusqu'à présent à développer une
véritable volonté politique.
C'est sur cette toile de fond qu'il convient d'apprécier les efforts de mise en place d'une
architecture européenne. Celle-ci s'appuie sur les organisations ou processus suivants:
- l'OTAN, qui s'avère aujourd'hui la seule structure européenne de sécurité et de défense
disposant d'une capacité opérationnelle;
- le Conseil de coopération de l'Atlantique Nord (COCONA), mis sur pied par l'OTAN
comme forum de consultation et de coopération avec les Etats de l'ancien Pacte de
Varsovie;
- l'UEO, conçue dans sa double fonction d'éventuel volet de politique de défense de
l'Union européenne et de pilier européen de l'OTAN;
- la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), structure
véritablement continentale qui englobe, avec les Etats-Unis et la Russie, les deux
principales puissances atlantique et eurasiatique. Face au vide institutionnel qui
prévaut dans l'ancien bloc de l'Est, la CSCE offre un cadre pour la politique et les
engagements en matière de sécurité des pays d'Europe centrale et orientale et des Etats
issus de l'Union soviétique;
- l'Organisation des Nations Unies (ONU), qui s'engage de plus en plus dans les zones
européennes de conflits.
S'agissant du rôle et de la tâche des diverses organisations et de leurs relations
réciproques, il reste beaucoup à faire. Si certains mécanismes font double emploi, il y a
aussi des synergies à créer. Les possibilités d'agencement mutuel des organisations
s'occupant de sécurité européenne sont nombreuses.
33 
Le contexte général
Dans ce contexte général où se trouve la Suisse, quatre tendances se dessinent:
- L'effondrement de l'ordre mondial bipolaire et la transformation des structures de
164

l'économie mondiale ont donné naissance à de nouveaux centres de décisions
* 
économiques et politiques et à une réorientation de la politique internationale.
- Les disparités et les tensions entre le Nord et le Sud dominent toujours le cours des
événements mondiaux tandis qu'émergé une catégorie intermédiaire d'Etats dont le
développement économique est fort avancé.
- Aux questions qui ont dominé la politique internationale de l'après-guerre, comme la
sécurité, l'interdépendance de l'économie mondiale et le développement, s'ajoutent
pour,les années 90 celles de l'écologie et de l'exploitation des ressources naturelles.
- Simultanément, et parfois à contre-courant de l'intégration régionale et générale, les
questions d'identité culturelle, d'interculturalité ainsi que de société multiculturelle
prennent une importance grandissante dans la politique internationale.
L'effondrement du bloc de l'Est a quant à lui d'ores et déjà modifié le poids et l'influence
respectifs de certains Etats, groupes d'Etats et organisations alors qu'apparaissent de
nouveaux centres de gravité.
- Autour des principales économies de la planète - les Etats-Unis, l'Union européenne et
ses Etats membres et le Japon - se constituent, à des degrés divers, des zones
d'intégration et des sphères d'influence politique. Toutes présentent des disparités
internes de développement économique et exercent une attraction considérable sur leur
voisinage.
- Avec son arsenal nucléaire, la Russie reste une grande puissance militaire. Son
économie fait face pour l'heure à d'immenses problèmes, mais laisse entrevoir un
remarquable développement potentiel.
- La fin de la division du monde et de la confrontation idéologique a permis aux Nations
Unies de renforcer leur rôle et leur position. L'ONU peut enfin fonctionner selon les
termes de sa Charte et tracer l'ébauche d'un système global de sécurité collective. Il
serait certes prématuré de saluer la naissance d'un nouvel ordre mondial. Il faut en
effet constater que les problèmes et les conflits se multiplient. En matière de sécurité,
les organisations actuelles ne disposent que de moyens limités pour résoudre les
conflits. 11 n'y aura cependant de sécurité collective que s'il se dégage une volonté
politique générale d'élargir le champ d'action des organisations multilatérales et de les
doter des moyens adéquats pour assurer la paix. La sécurité collective de demain
demeure une question ouverte.
165

Les sommets du G-7, qui rassemblent les chefs d'Etat et de gouvernement des sept
grandes nations industrielles (Etats-Unis, Japon, Canada, Allemagne, France,
Royaume-Uni et Italie), revêtent une importance croissante. Il s'en dégage souvent des
impulsions déterminantes pour d'autres forums internationaux comme le GATT, les
institutions des accords de Bretton Woods ou l'OCDE. Les sept Grands y traitent
également de questions de politique mondiale, dans l'optique stratégique de
l'accroissement de la prospérité et de la stabilité de l'ordre international.
L'évolution en cours en Europe centrale et orientale suscite, dans d'autres régions du
monde, des exigences analogues de légitimité démocratique et d'ouverture à
l'économie de marché. Des perspectives se dessinent pour la solution à de nombreux
conflits régionaux, comme au Proche-Orient, au Cambodge et en Afrique australe.
L'importance accrue de la stabilisation politique, économique et sociale ne concerne
pas seulement l'Europe centrale et orientale, mais aussi de nombreux pays de l'espace
méditerranéen. Les problèmes d'instauration de la paix au Proche et Moyen-Orient,
ainsi que la guerre de l'ex-Yougoslavie le montrent, le dialogue entre les cultures,
notamment dans les régions marquées par la double tradition chrétienne et islamique,
constitue un facteur important de la stabilité internationale. Aussi voit-on par là
combien la politique internationale ne peut que s'appuyer sur les sociétés en question
et sur la compréhension entre les peuples.
Un nombre croissant de pays en développement rapide cherchent à rejoindre le monde
industrialisé. Ils apparaissent aujourd'hui déjà comme des partenaires économiques
non négligeables, des concurrents sérieux et des acteurs politiques conscients de leurs
atouts.
D'autre part, les déséquilibres sociaux s'aggravent: beaucoup de pays en voie de
développement restent tributaires de l'aide économique internationale. La ponction des
ressources nécessaires à la correction de ces déséquilibres et aux réformes
économiques pèse lourdement sur l'économie mondiale et les systèmes financiers.
L'aide internationale n'a pu jusqu'à présent renverser la tendance largement négative
qui a marqué le Sud de la planète dans les années 80. Les graves problèmes auxquels
font face les pays pauvres depuis la dernière décennie, tels le protectionnisme, le
dumping agricole et la crise de l'endettement restent sans solution. Il ne faut toutefois
pas méconnaître certaines évolutions positives pour les années à venir, et notamment
la volonté politique largement répandue au Sud de compter sur ses propres forces, de
démocratiser les structures étatiques et d'adapter les règles de fonctionnement des
économies nationales.
166

34 
La position de la Suisse
Toute conception de politique extérieure requiert une évaluation réaliste de la position
internationale de notre pays. L'émergence de nombreux nouveaux Etats en Europe, une
vingtaine dans les quatre dernières années, dont plusieurs sont plus petits que la Suisse en
superficie et en population et qui accusent tous, sauf la Russie, un produit national brut
plus réduit, amène à relativiser la notion de petit Etat.
- De par sa superficie, la Suisse est un petit pays, le 140e du monde et le 34e en Europe;
(les Etats issus de l'ex-Union soviétique - hormis les républiques d'Asie centrale - sont
considérés ici comme des pays européens).
- La population de la Suisse la place dans la moyenne mondiale, au 84e rang, et même
au-dessus de la moyenne européenne (22e rang).
- Le produit national brut suisse au prix du marché est le 8e en Europe et le 16e dans le
monde. Il est plus élevé que celui des autres Etats de l'AELE et de pays importants et
plus peuplés comme le Mexique, la Pologne, l'Argentine ou la Turquie.
- En termes de commerce international, la Suisse est le 7e exportateur et le 9e importa-
teur européen ainsi que, respectivement, le 15e et le 14e mondial.
- Par leurs investissements directs à l'étranger, les entreprises suisses occupent le
5e rang mondial (et le 3e rang européen), derrière les Etats-Unis, la Grande-Bretagne,
le Japon et l'Allemagne.
L'importance de la position économique de la Suisse contraste avec sa relative
insignifiance dans les grandes instances de décision en matière de politique et de sécurité,
telles que l'UE et l'ONU. Dans le contexte international actuel, une telle absence de la
Suisse ne pourra que nuire, à moyen et long terme, à la défense de ses intérêts et à ses
capacités de développement; elle menace même d'affaiblir sa position sur la scène
internationale. C'est un bilan en tout point positif que la Suisse tire de sa coopération
active, sur pied d'égalité, dans les organismes internationaux tels que la Banque mondiale
et le Fonds monétaire international. Notre politique étrangère doit donc contribuer, sans
présomption mais aussi sans modestie excessive, à assurer à notre pays la place qui lui
revient dans le concert des nations. Il importe en premier lieu d'accroître nos moyens et
notre volonté de participer à la solution des problèmes continentaux et mondiaux. A cet
effet, il convient désormais de renforcer notre coopération en fonction des convergences
167

d'intérêts avec les autres Etats, dans le cadre général d'une politique extérieure marquée
au sceau de la détermination.
Le rôle précieux et exceptionnel de la Genève internationale comme siège du CICR et
d'organisations internationales importantes mérite une mention particulière. Grâce à ce
centre d'accueil et de conférences, notre pays offre à la Communauté internationale un
cadre idéal pour la recherche de solutions pacifiques à de nombreux conflits. Dans le
contexte des Nations Unies, Genève est devenue centre de collaboration économique,
sociale, humanitaire et même politique; la Conférence de Rio, en outre, a permis à
Genève de devenir le siège de diverses organisations de protection de l'environnement. Il
va de soi que "l'esprit de Genève" ne peut à lui seul compenser le handicap que constitue
l'absence de la Suisse des principaux organes de décision internationaux. Le Conseil
fédéral accorde une .grande importance à la présence en Suisse d'organisations
internationales; il est déterminé à tout entreprendre afin que Genève demeure un haut lieu
de la politique internationale.
4 
La conception de la politique extérieure de la Suisse
41 
Objectifs et instruments
411 
Le maintien et la promotion de la sécurité et de la paix
Objectifs
Ce sont en premier lieu les mesures dissuasives d'une défense autonome qui assurent la
sécurité, qui affirment la volonté d'une indépendance aussi complète que possible de
l'Etat et de la société. La politique extérieure, de son côté, contribue à renforcer la
sécurité comprise dans son sens le plus large, par une politique active et préventive en
faveur de la paix, par la consolidation de l'ordre juridique international et par la
participation à la réalisation d'une sécurité collective. Elle complète ainsi les possibilités
limitées de la défense autonome par la disponibilité à oeuvrer au sein de la coopération
internationale.
- La sécurité et la paix ne sauraient être garanties que par une collaboration entre Etats
fondée sur un large consensus.
168

- La sécurité et la paix sont indissociables: il ne saurait y avoir de sécurité durable pour
la Suisse dans une Europe instable, ni de sécurité européenne dans un monde instable.
- C'est par son engagement prioritaire en faveur de la prévention et de la solution des
conflits que notre politique extérieure contribue à accroître la sécurité du pays.
Lorsque, parallèlement, elle déploie des efforts similaires dans le domaine du
désarmement et de la non-prolifération nucléaire, elle s'attaque en fait aux effets et non
aux causes.
/
Par rapport aux objectifs poursuivis jusqu'ici, la politique extérieure dénote ainsi de
nouveaux points forts: en sus des efforts poursuivis de manière autonome, afin
notamment d'assurer un potentiel de défense crédible, la solidarité et la sécurité collective
en deviennent les idées maîtresses.
Les problèmes de sécurité, dans leur acception la plus large, visent de plus en plus les
nouvelles formes de menaces et les origines structurelles des conflits, comme la
surexploitation des ressources naturelles, la surpopulation, les migrations, le sous-
développement, les conflits ethniques, les questions de drogue, de blanchissage d'argent
et de criminalité. Dans tous ces domaines, la coopération internationale est indispensable
à l'accroissement de la sécurité du pays et de ses citoyens.
Le droit est la meilleure protection des petits Etats, qui ont un intérêt particulier à ce qu'il
prévale sur les rapports de force. Le Conseil fédéral a souligné à plusieurs reprises que
l'engagement de la Suisse en faveur du droit international est une constante de notre
politique extérieure.
Le rapport du Conseil fédéral sur la neutralité (v. annexe) expose de manière détaillée la
compatibilité des objectifs énoncés dans le présent rapport avec la neutralité.
- Quand la Suisse s'associe aux sanctions économiques décidées par l'ONU au nom de la
paix et de la sécurité, elle agit tant en vertu d'un impératif de solidarité qu'au nom des
intérêts bien compris de notre pays. De même, la participation à des sanctions
économiques adoptées hors du cadre de l'ONU est compatible avec la neutralité
lorsque celles-ci sont exercées par un groupe représentatif d'Etats. Une telle décision
est prise par le Conseil fédéral sur examen de nos intérêts. A propos des mesures
militaires adoptées en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, le rapport
sur la neutralité aboutit à la conclusion que même un pays à neutralité permanente est
à même d'y prendre part: les mesures de coercition des Nations'Unies ne sont pas des
actes de guerre, mais des mesures légales devant assurer le respect des décisions
169

adoptées par le Conseil de sécurité, au nom de la communauté des nations et dans
l'intérêt de la paix et de la sécurité. Que la Suisse entende s'associer à de telles
mesures, par exemple en accordant des droits de survol de son espace aérien, c'est une
question qui relève à la fois de la sauvegarde de ses intérêts et de la solidarité qu'attend
de nous la communauté internationale, le Conseil fédéral étant tenu de procéder, de cas
en cas, à un examen approfondi de la situation. Mais il est exclu que la Suisse
participe, par des moyens proprement militaires, à des mesures de contrainte
collective.
Le rapport constate également que, du point de vue juridique, le maintien de la
neutralité serait compatible avec l'adhésion à l'UE dans sa configuration actuelle car,
aux termes du droit communautaire en vigueur, ladite adhésion n'implique aucune
obligation militaire. L'entrée en vigueur du traité de l'Union européenne impose aux
Etats membres un nouvel objectif, à savoir la définition d'une politique commune en
matière de relations extérieures et de sécurité. A long terme, c'est même une politique
commune de défense qui est envisagée et qui, le moment venu, pourrait déboucher sur
une défense commune.
Même s'il s'agit là d'une simple déclaration d'intention n'entraînant aucune obligation
juridique en matière de collaboration militaire future au sein de 
l'espace
communautaire, tout pays visant l'adhésion est censé prêt à épouser les objectifs de
l'Union européenne en matière de sécurité. Cela signifie que dans le cadre d'une
adhésion à l'UE, l'Etat neutre doit être prêt à reconsidérer sa neutralité pour le jour où
l'extension de l'Union au domaine de la défense le rendrait nécessaire. Un tel
élargissement reste encore aléatoire, eu égard à la condition préalable d'un accord
unanime des membres de l'UE.
En revanche, en tant que membre de l'UE, la Suisse pourrait participer de plein droit à
la formulation de la politique extérieure et de défense commune. Les procédures
actuelles stipulent l'unanimité pour les décisions en vue d'actions communes et une
majorité qualifiée pour les décisions exécutoires impliquant une action commune.
Membre ou non de l'UE, la Suisse aura intérêt, par solidarité, à participer aux mesures
visant à promouvoir la sécurité européenne. Il n'est pas possible de déterminer dès à
présent les diverses étapes que la Suisse aurait à franchir pour pouvoir s'associer au
processus de collaboration en matière de sécurité et peut-être aussi en matière de
défense. Mais il y a lieu de les examiner et de les discuter, afin que, le moment venu,
les décisions à prendre le soient en connaissance de cause et qu'elles soient fondées sur
un large consensus politique.
170

Demain, nous pourrions avoir à nous demander si, pour notre sécurité, il ne serait pas
nécessaire d'adhérer à un système européen de sécurité collective, compatible avec la
neutralité, voire à un pacte de défense, qui la mettrait en cause. La seconde éventualité
se présenterait si, pour prémunir le pays contre de nouveaux dangers, comme la
menace que représentent les missiles balistiques, la neutralité procurait moins de
sécurité que l'adhésion à un pacte de défense. Le Conseil fédéral fera rapport au
Parlement, dans les années à venir, sur ces questions.
Instruments
Outre l'engagement de la force militaire, plusieurs autres instruments sont à disposition
de la Suisse pour atteindre cet objectif. En ce qui concerne la politique de sécurité au sens
étroit, relevons ceux-ci:
- La participation aux travaux de la CSCE. La Suisse soutient la mise sur pied et
l'extension des capacités opérationnelles de la CSCE ainsi que le renforcement de ses
structures. Elle est également en faveur d'une coopération plus étroite entre la CSCE et
des organisations comme l'OTAN ou l'ONU dans des domaines d'activité communs, la
diplomatie préventive et les opérations de maintien de la paix notamment. Sur le fond,
les points forts de la politique poursuivie au sein de la CSCE sont la participation à des
missions d'observation et de surveillance, aux négociations sur la réduction et le
contrôle des armements ainsi que, dans le cadre du forum sur la coopération en matière
de sécurité, les mesures visant à instaurer la confiance et la sécurité. Il faut y ajouter
les efforts de mise en oeuvre d'un système, contraignant dans la mesure du possible, de
règlement pacifique des différends et, enfin, l'application des principes de la CSCE,
notamment le respect des droits de l'homme et la protection des minorités.
- Notre participation aux mesures de maintien de la paix, généralement dans le cadre des
Nations Unies, par l'envoi d'observateurs militaires ou d'unités non années et la
fourniture de matériel et de soutien logistique. Les capacités dont dispose la Suisse
sont toutefois modestes, qu'il s'agisse des moyens financiers ou du personnel à
disposition, en comparaison des efforts consentis par des pays dont la situation est
similaire; (Finlande: 0.04% du PNB; Norvège: 0,07%; Suède: 0,04%; Autriche:
0,05%; Suisse: 0,01%. Il s'agit des chiffres de l'année 1991).
- L'activité de la Suisse au sein de négociations multilatérales sur le désarmement, au
plan mondial ou dans le cadre de la CSCE, ainsi que la ratification de traités
internationaux en la matière. Il importe aux yeux de la Suisse que ces traités soient
- aussi universels que possible et que les obligations qu'ils entraînent soient équilibrées
171

et non discriminatoires et qu'elles soient soumises à un contrôle. De tels accords
doivent offrir un gain de sécurité à toutes les parties contractantes.
- La contribution de la Suisse à la lutte contre la prolifération des armes atomiques,
biologiques et chimiques (ABC) et de leurs systèmes vecteurs. Elle s'exerce par les
systèmes informels de contrôle mis en place afin de surveiller les transports et les
mouvements de matières ABC. Une attention particulière est consacrée aux systèmes
et composants à double usage ("Dual-use"), susceptibles d'être utilisés à des fins tant
civiles que militaires.
- Notre politique restrictive en matière d'exportation d'armes aux termes de la loi
fédérale sur le matériel de guerre. Depuis 1993, la Suisse alimente le registre
international des armes constitué par l'ONU pour assurer la transparence des transferts
d'armements conventionnels.
Comme la coopération au développement et l'aide humanitaire contribuent à réduire les
risques et les sources de conflits, elles constituent elles aussi des instruments dans le
domaine des problèmes de sécurité au sens large. Au nombre des autres activités de ce
type, on relèvera la coopération poursuivie dans l'organisme des pays industrialisés de
lutte contre la drogue et le blanchissage de l'argent , les efforts coordonnés pour
combattre le terrorisme et la criminalité organisée, l'amélioration de la fiabilité des
installations nucléaires et la surveillance du trafic international de substances dangereuses
pour l'environnement. Dans son volet externe, la politique d'asile présente aussi des
aspects de politique de sécurité, comme la collaboration avec les principaux pays
d'accueil d'Europe de l'Ouest, les efforts en vue d'un meilleur respect des droits de
l'homme dans les pays d'origine des personnes à la recherche d'un asile et le soutien aux
programmes visant à combattre les causes des mouvements migratoires. Enfin, notre
politique d'aide aux pays d'Europe centrale et orientale, tout comme l'intégration de ces
pays dans les structures en place en Europe de l'Ouest, relèvent du même contexte.
Perspectives
C'est surtout dans le domaine de la politique de sécurité proprement dite que les
instruments dont dispose notre politique extérieure s'avèrent aujourd'hui insuffisants.
- La Suisse est absente des organisations et des alliances qui exercent une influence
décisive sur les conditions de la paix et de la sécurité en Europe et dans le monde: elle
ne siège pas aux Nations Unies, dont l'activité est déterminante en matière de politique
et de maintien de la paix; elle n'est membre ni de l'OTAN, dont les capacités
172

d'intervention sont imposantes, ni de l'UEO, alors que l'une et l'autre exercent - et
exerceront encore longtemps - un rôle de premier plan pour la sécurité et la paix en
Europe et que toutes deux sont au coeur du dialogue portant sur le contrôle des
armements, le désarmement et les mesures visant à instituer la confiance réciproque; la
Suisse ne fait pas partie de l'UE, organisation dont l'influence va s'accentuant avec le
renforcement de sa dimension de politique extérieure et de sécurité. La CSCE est ainsi
le seul forum en la matière auquel la Suisse participe à part entière. Toutefois, ses
structures, ses mécanismes de prise de décision (la règle du consensus) et ses capacités
opérationnelles sont insuffisamment développées; en outre, les 
organisations
mentionnées plus haut limitent le champ d'activité et la marge de manoeuvre de la
CSCE. L'heure est donc à la coordination entre l'ONU, la CSCE, l'OTAN, l'UE et
l'UEO, au sein desquelles il est possible de mieux répartir les tâches et d'accroître la
synergie. Membre à part entière de l'une seulement de ces cinq institutions, la Suisse
n'est pas en mesure de participer pleinement à ce processus de coopération
multilatérale.
- Si notre politique de sécurité présente des lacunes au plan institutionnel, ses
instruments opérationnels sont eux aussi inadaptés. La création d'un contingent suisse
de casques bleus nous permettrait certes de faire davantage en matière de personnel, de
soutien logistique et de matériel pour des missions de maintien de la paix, mais une
extension et une mise à jour pourraient même être nécessaires si la Suisse veut
contribuer à l'amélioration de la sécurité générale, c'est-à-dire, en définitive, consolider
sa propre sécurité. La mise à disposition coordonnée d'unités de soutien logistique non
armées, de 
polices civiles, de 
douaniers, de 
spécialistes 
des 
questions
constitutionnelles et du désarmement, d'experts en administration et en économie, de
matériel, de services et d'aide humanitaire constituent autant d'instruments qui gagnent
constamment en importance. A cet égard, il convient de souligner avec force que la
position et l'influence internationale d'un Etat dépendent de sa capacité à contribuer,
par des actes tangibles, à la paix et à la sécurité, dans son environnement immédiat et
au-delà, tant par des mesures de maintien de la paix au sens strict que par l'exercice de
la diplomatie préventive et l'aide à la reconstruction au lendemain des conflits armés.
- Des lacunes affectent encore aujourd'hui de nombreuses normes nationales et
internationales ainsi que les mécanismes de vérification en usage dans la lutte contre la
prolifération des armes ABC.
- La protection contre les risques en matière de sécurité présente également des lacunes
qui, pour la Suisse, sont préjudiciables à sa propre "sécurité intérieure". C'est ainsi
qu'actuellement les Etats membres de l'UE approfondissent leur collaboration dans la
13 Feuille fédérale. 146° année. Vol. I 
173

lutte contre la criminalité en matière de drogue et le crime organisé (Europol), en
matière de politique d'asile et en d'autres domaines importants relevant de la sécurité.
Or, les pays tiers sont exclus de cette concertation ou n'y 
participent
qu'accessoirement. Seule l'adhésion à l'UE permettrait de combler cette lacune de
manière satisfaisante. Quoi qu'il en soit, il est dans notre intérêt comme dans celui de
nos voisins d'éviter que la Suisse ne devienne une "île d'insécurité" en Europe. Il
convient donc dès maintenant d'intensifier la collaboration avec nos voisins et avec les
organes compétents de l'UE.
Deux considérations militent en faveur d'un engagement plus actif de notre pays sur la
scène internationale. En premier lieu, la Suisse est exposée aux mêmes risques et aux
mêmes dangers que l'ensemble des nations et, surtout, que ses voisins européens. De
plus, face à l'accroissement des besoins de tous ordres, la communauté internationale
attend d'un pays prospère comme le nôtre qu'il fasse preuve de plus de solidarité. Afin
d'accroître la sécurité de notre pays dans les années 90, nous devons donc nous assigner
les tâches suivantes:
- L'utilisation de la CSCE comme structure continentale de la sécurité européenne; il
s'agira d'étendre ses capacités opérationnelles - en matière de diplomatie préventive
avant tout -, de simplifier ses mécanismes de décision et d'élargir son cadre financier
et juridique.
- L'entrée aux Nations Unies, qui témoignera de notre résolution de participer et d'offrir
les moyens nécessaires à l'édification d'un système de sécurité collective et à la
poursuite d'une politique active en faveur de la paix, cela en sus de nos activités
antérieures. La poursuite de l'engagement au sein des nombreuses organisations
spécialisées de l'ONU dont la Suisse est membre. A ce propos, il convient de rappeler
que, par habitant, la Suisse occupe déjà le cinquième rang mondial sur la liste des
contributeurs de l'ONU.
- L'adhésion à l'UE, qui, par une coopération étroite en matière politique et de sécurité,
concrétiserait notre volonté d'améliorer la sécurité, dans le sens le plus large du terme,
de la Suisse, et d'apporter notre contribution à la stabilité en Europe. L'intégration de
l'Europe occidentale présente en effet une dimension continentale: elle vise à englober
les pays d'Europe centrale et orientale dans des structures s'étendant à l'ensemble du
continent. Il va sans dire que le Conseil fédéral, tout au long du processus
d'intégration, aura à coeur de préserver les éléments constitutifs de la culture politique
et de l'identité suisses.
174

- De plus, la Suisse suivra attentivement le développement des organisations de sécurité
et de défense ouest-européennes (OTAN, UEO, UE) et l'évolution de leurs relations
réciproques. Elle renforcera sa collaboration avec celles-ci dans des domaines d'action
concrets comme, par exemple, les opérations de maintien de la paix. Il conviendra
d'étudier la possibilité d'un rapprochement institutionnel avec ces organisations, sans
remettre en question les éléments fondamentaux de notre neutralité.
- La Suisse augmentera sa capacité de participation opérationnelle à dès mesures de
maintien de la paix, dans un cadre multilatéral ou - lorsque cela s'avère indiqué et
réaliste - bilatéral, par la constitution d'unités suisses de casques bleus. Il importera
également de nous engager davantage dans la diplomatie préventive, grâce à la
participation de Suisses à des missions d'observation, d'enquête et de conciliation, de
même que par le développement des mécanismes de règlement pacifique des
différends (arbitrage, médiation, conciliation et extension du champ d'intervention de
l'aide humanitaire de la Confédération). Le succès des efforts de paix exige souvent la
plus grande discrétion; dans une démocratie, l'information des citoyens et le besoin de
discrétion de la diplomatie se présentent toujours dans un certain rapport de
contradiction.
- La Suisse renforcera à tous égards ses activités traditionnelles en faveur du respect du
droit humanitaire - comme cela se fait par exemple à la Conférence internationale sur
la protection des victimes de guerre et dans les travaux du suivi - et son soutien au
Comité international de la Croix-Rouge.
- La Suisse s'emploiera à soutenir la prorogation et le perfectionnement du traité de
limitation des armements atomiques par l'adjonction d'engagements juridiquement
contraignants et le renforcement,des tâches d'inspection et de contrôle de l'Agence
internationale de l'énergie atomique (AIEA). Elle interviendra en faveur d'une mise en
oeuvre rapide des conventions sur les armes B et C.
- Au plan national enfin, les priorités sont la révision de la loi fédérale sur le matériel de
guerre et l'élaboration d'une loi sur les produits à double usage.
175

412 
L'engagement en faveur des droits de l'homme, de la
démocratie et des principes de l'Etat de droit
Objectif
La promotion des droits de l'homme, de la démocratie et des principes de l'Etat de droit
est de longue date un objectif traditionnel de la politique extérieure de la Suisse. Il
exprime la conviction que la paix et la sécurité ne sont durables que dans une
communauté d'Etats eux-mêmes fondés sur le respect des droits de l'homme et des
libertés fondamentales, le primat du droit sur l'arbitraire et le contrôle démocratique de
l'exercice du pouvoir politique. Une politique étrangère au service de ces objectifs sert
aussi les intérêts de la Suisse en matière de sécurité. La portée universelle des droits de
l'homme n'est nullement affectée par les différences culturelles, sociales et économiques
qui peuvent entraîner des divergences dans l'interprétation de certaines normes. En
revanche, si les droits de l'homme sont aujourd'hui partie intégrante du droit des gens et
ne sauraient être considérés comme une affaire intérieure des Etats, les concepts de
démocratie et d'Etat de droit sont d'ordre politique avant tout et ne se fondent pas sur des
règles contraignantes du droit international. Lors du choix des instruments permettant à la
Suisse de promouvoir les droits de l'homme et les exigences de la démocratie et de l'Etat
de droit, il convient donc de prendre en considération les fondements différents en droit
des gens de ces trois notions.
L'internationalisation de l'économie et de la société confère au renforcement du droit des
gens et à l'harmonisation du droit un rôle de premier plan. A la fois causes et
conséquences du rapprochement des Etats et des peuples, ils rendent la politique plus
fiable et la sécurité plus solide.
i
Instruments
Une distinction s'impose entre, d'une part, le développement des normes existantes et,
d'autre part, la mise en oeuvre et le contrôle du respect des règles en vigueur. C'est sur ce
second aspect que la politique extérieure suisse met aujourd'hui l'accent dans son activité
en faveur des droits de l'homme. L'un comme l'autre peuvent être poursuivis par la
double voie bilatérale et multilatérale. Les principaux instruments à notre disposition sont
les suivants.
- La convention européenne des droits de l'homme (CEDH); elle contient un catalogue
des droits civils et politiques et est dotée d'un système unique de contrôle
juridictionnel international, contrôle auquel la Suisse s'est assujettie.
176

- Le Conseil de l'Europe; la Suisse y travaille activement en faveur du développement
des normes de protection des droits de l'homme et de leur contrôle international. Elle
soutient également les activités de cette organisation visant la consolidation de l'Etat
de droit et les structures démocratiques dans l'ensemble de l'Europe.
- La CSCE, où la Suisse a contribué activement à l'élaboration d'engagements politiques
en faveur des droits de l'homme, de la démocratie et des principes de l'Etat de droit.
- Les quatre Conventions de Genève et .leurs protocoles additionnels; la Suisse en est
l'Etat dépositaire et assume une responsabilité particulière pour leur respect et leur
mise en oeuvre. La Conférence internationale sur la protection des victimes de la
guerre, qui s'est tenue à Genève du 30 août au 1er septembre 1993, a confié à la Suisse
un mandat spécifique et a confirmé ainsi son rôle international en la matière. Cette
confiance placée dans la Suisse par la communauté internationale 
entraîne
d'importantes obligations pour notre pays.
- Les conventions élaborées au sein de l'ONU et que la Suisse a ratifiées, les deux pactes
sur les droits de l'homme et la convention contre la torture notamment.
- L'aide technique et financière à des projets concrets destinés à favoriser le respect des
droits de l'homme; de tels projets sont poursuivis dans le cadre de la coopération au
développement, du soutien aux pays d.'Europe centrale et orientale, des actions en
faveur de la paix et du dialogue politique portant sur les droits de l'homme.
- Les interventions au plan bilatéral et multilatéral en faveur des droits de l'homme; de
telles démarches sont engagées en cas de violations graves et systématiques et en se
fondant sur les deux pactes des Nations-Unies et sur la coutume internationale. Ces
interventions ont en général un caractère confidentiel.
Les droits de l'homme, la démocratie et les principes de l'Etat de droit s'imposent de plus
en plus, en tant que valeurs dûment reconnues comme règles de conduite ou critères en
d'autres domaines politiques.
- Comme plusieurs messages du Conseil fédéral l'ont souligné, le soutien aux pays
d'Europe centrale et orientale n'est accordé qu'à la condition que les principes de l'Etat
de droit, du respect des droits de l'homme et du pluralisme politique soient respectés
dans les pays receveurs, ou, tout au moins, que des progrès significatifs y soient en
cours.
177

- La cooopération au développement est de plus en plus subordonnée au principe du
"bon gouvernement" (good governance) et, partant, au respect des droits de l'homme.
Il existe plusieurs moyens de parvenir à cette fin: des mesures de soutien peuvent être
liées à la réalisation de certaines exigences en matière de droits de l'homme, au
dialogue politique à ce sujet entre les pays partenaires ou à la mise en oeuvre de
mesures positives comme le renforcement des structures de l'Etat de droit. Lorsqu'une
crise humanitaire grave éclate dans un pays qui viole les nonnes du "bon
gouvernement", la Suisse peut faire intervenir son aide humanitaire.
- Enfin, les politiques d'asile et des droits de l'homme sont indissociablement liées,
notamment lorsqu'il faut recourir au critère du "pays sûr". A cet effet, il convient de
concilier, dans la.-mesure du possible, les impératifs parfois contradictoires de la
politique en matière d'asile et ceux de la politique des droits de l'homme.
Perspectives
Les lacunes que présentent les instruments de notre politique des droits de l'homme
devront être comblées au cours des années 90. Au plan normatif, la ratification des
diverses conventions de l'ONU (droits de l'enfant, discrimination des femmes, abolition
de la peine de mort, etc) constitue une priorité. Il en va de même de la Charte sociale
européenne dont le Conseil fédéral soumettra la ratification au Parlement au cours de la
présente législature. La Suisse s'engage également pour que soit joint à la Convention
contre la torture un protocole additionnel établissant, à des fins préventives, un système
international de visites.
Par ailleurs, notre politique extérieure mettra l'accent encore davantage que par le passé
et dans le sens des conclusions de la Conférence de Vienne sur les droits de l'homme de
juin 1993, sur l'application rigoureuse et universelle des mécanismes de contrôle
politique et juridique existants et sur la création de nouveaux instruments à cet effet. C'est
dans cet esprit que le Conseil fédéral proposera au Parlement la ratification du premier
protocole additionnel au Pacte international sur les droits civils et politiques, protocole
qui prévoit la procédure de recours individuel, de la déclaration jointe à la Convention
contre la discrimination raciale et des protocoles de la CEDH que la Suisse n'a pas encore
ratifiés (les protocoles 1, 4, 9 et 10). Au sein du Conseil de l'Europe, la Suisse entend
oeuvrer pour que la procédure prévue par la CEDH soit plus simple et plus efficace.
Conformément à la déclaration adoptée le premier septembre 1993 par la Conférence
internationale sur la protection des victimes de la guerre, le Conseil fédéral soumettra de
nouvelles propositions visant à faciliter la mise en oeuvre du droit humanitaire.
178

Cet engagement accru de la Suisse en faveur des droits fondamentaux se traduira avant
tout par une plus large prise en compte des critères des droits de l'homme, de la
démocratie et de l'Etat de droit dans les décisions relevant de la politique générale
(politique d'asile, politique économique extérieure, politique de développement, etc.).
Deux modes d'action sont possibles:
- les "mesures négatives" en cas de violation grave et systématique des droits de
l'homme (sanctions économiques de l'ONU, interruption de l'aide au développement,
retrait de la garantie à certains crédits, renoncement à l'exportation de certains
produits);
- les "mesures positives" à l'égard des pays où le respect des droits de l'homme n'est
qu'insuffisamment assuré (soutien à des projets spécifiques en la matière, accent mis
sur les droits de l'homme dans la coopération au développement, dialogue politique sur
les divers aspects de la question).
Il y a lieu, dans chaque cas, de déterminer les mesures les plus propres à assurer un plus
grand respect des droits de l'homme. L'expérience montre que, souvent, la meilleure
solution consiste à combiner les deux modes d'action (mesures "positives" et
"négatives").
413 
L'accroissement de la prospérité commune
Objectif
Cet objectif, évoqué à l'article 2 de la constitution, englobe diverses tâches des relations
extérieures. Il s'agit en premier lieu de l'ouverture des marchés aux exportations suisses et
de la garantie de notre approvisionnement en matières premières, en énergie et en
produits alimentaires. En outre, la Suisse apporte sa contribution à une circulation des
biens, des services et des capitaux aussi libérale que possible ainsi qu'à la protection des
investissements et de la propriété intellectuelle. Tous ces efforts visent à assurer, par voie
bilatérale et multilatérale, les avantages de la division du travail au plan international. Les
expériences de ces dernières décennies ont renforcé la conviction que la prospérité des
uns dépend largement de celle des autres. L'engagement en faveur de l'abolition des
inégalités sociales constitue dès lors une dimension importante de toute politique au
service de la prospérité. Les tâches de soutien et de coopération - dans les rapports Nord-
Sud comme dans les relations Est-Ouest - prennent ainsi une importance accrue. Les
179

multiples dimensions de l'objectif de prospérité interdisent de le poursuivre de manière
autonome ou d'en confier la réalisation à la seule politique économique extérieure, même
si un rôle majeur est dévolu à cette dernière. Les interactions entre les régions (Etats-
Unis / Union Européenne / Japon; Nord / Sud) ou entre les thèmes (économie / écologie)
doivent en effet être dûment prises en compte. Enfin, l'importance des aspects qualitatifs
de la croissance et de la prospérité se révèle de plus en plus déterminante depuis quelques
années: qui dit prospérité, dit d'abord bien-être économique, mais celui-ci ne saurait être
garanti sans une croissance durable et respectueuse de l'environnement.
La prospérité est donc un objectif important de l'ensemble de nos relations extérieures,
qu'il s'agisse de la politique en matière d'environnement, de migrations, d'énergie, de
recherche, de technologie et de culture; même la paix, la sécurité et les droits de l'homme
constituent au sens large des facteurs de prospérité. En outre, les aspects intérieurs et
extérieurs d'une politique au service de la prospérité commune sont indissociables: une
politique économique extérieure libérale exige une économie nationale concurrentielle;
de même, de plus en plus de questions qui relevaient jusqu'ici de l'économie intérieure
font désormais l'objet de négociations internationales. Cela dit, il ne faut pas oublier que
50 pour cent de notre produit national brut provient de notre commerce extérieur. Ce
simple chiffre montre l'importance de notre politique économique extérieure, importance
que soulignent encore la stagnation et la récession économiques actuelles.
Instruments
L'orientation d'une politique extérieure destinée à assurer la prospérité s'effectue
principalement en fonction des besoins et des intérêts de notre économie nationale, des
stratégies de politique européenne et de l'évolution de notre environnement global.
- L'un des principaux instruments demeure la politique d'intégration, que le Conseil
fédéral est résolu à poursuivre selon la stratégie suivante:
Compte tenu de l'importance d'une participation pleine et entière de la Suisse au
processus d'intégration européenne, l'adhésion à l'UE constitue l'objectif stratégique de
la politique d'intégration. Cet objectif est dicté par le fait que la Suisse plonge ses
racines profondes dans l'Europe et qu'elle lui est étroitement liée. Pour le Conseil
fédéral, c'est par l'adhésion qu'à long terme la Suisse défendra le mieux et le plus
complètement l'ensemble de ses intérêts. Seule l'adhésion est garante de l'équilibre entre
l'évolution économique et les conditions politiques, sociales et culturelles générales
dans lesquelles elle s'opère. C'est ainsi que le Conseil fédéral réaffirme sa volonté
d'adhérer à l'Union européenne.
180

Après le rejet de l'accord sur l'EEE, le Conseil fédéral met l'accent, de manière
pragmatique, sur les négociations bilatérales et ce, jusqu'à ce que les conditions pour de
plus larges négociations soient réunies. C'est pourquoi, dans un premier temps, il
accorde la priorité à l'approche bilatérale et sectorielle d'ores et déjà engagée. Il est
décidé à tout entreprendre et à explorer toutes les virtualités pour aboutir par cette voie-
là durant la présente législature. Par la recherche de paquets équilibrés à négocier, il
s'attache à limiter les éventuels désavantages économiques résultant du refus de l'EEE.
En renforçant ainsi ses relations avec l'Union européenne, la Suisse s'en rapproche
graduellement et diminue du même coup le saut qualitatif que représentera l'adhésion à
l'UE.
Dans ce contexte, le Conseil fédéral suit en permanence et de façon approfondie la
question d'une participation à l'EEE sur le plan de la politique intérieure et extérieure.
L'option de la négociation d'une adhésion ultérieure à l'EEE est une éventualité sérieuse
qui nous a été expressément confirmée par les partenaires de l'EEE. Selon les
circonstances, il pourrait s'avérer souhaitable de procéder à une nouvelle appréciation de
cette forme de participation de la Suisse au processus d'intégration européenne.
Le calendrier de cette politique ne peut évidemment consister qu'en données
stratégiques approximatives, car les différents paliers à venir dépendent non seulement
de décisions autonomes de la Suisse, mais aussi de décisions des institutions de l'UE.
Enfin, il convient de prendre en compte le délai de traitement des initiatives-populaires.
Pour l'initiative "né le 7 décembre" lancée le 3 septembre 1993, il expire au 3 septembre
1995 (au 3 mars 1996 si un contre-projet est soumis).
Le Conseil fédéral juge le calendrier qui suit à la fois réaliste et, à ce stade, déterminant
pour l'élaboration de sa politique:
Pendant la présente législature ( 1991 -1995), les négociations bilatérales sont
prioritaires. Fin 1994 vraisemblablement, le Conseil fédéral procédera à une
première appréciation qui lui permettra de prendre position sur les initiatives
populaires correspondantes et de déterminer les étapes suivantes.
Durant la législature prochaine (1995-1999), il conviendra d'ouvrir la voie à
l'intégration multilatérale de la Suisse dans l'UE et d'entrer en négociation, en
fonction des conditions de politique intérieure et extérieure. Il pourra s'agir aussi
bien de l'adhésion à l'Union européenne qu'à l'Espace économique européen.
181

Au plan continental, l'assainissement des économies d'Europe centrale et orientale et
leur insertion progressive dans le processus d'intégration en cours en Europe de l'Ouest
occupent le devant de la scène. Ces deux objectifs sont poursuivis par le soutien aux
réformes entreprises et le renforcement rapide des relations économiques réciproques.
Les mesures les plus efficaces à cet effet sont le transfert de ressources, sous forme
d'aide financière et technique, et une ouverture résolue des marchés, en Suisse et en
Europe de l'Ouest, aux produits et aux services des pays en question.
Dans la coordination de l'aide internationale, la Suisse concentre ses efforts sur les
domaines où elle dispose d'expériences et d'atouts particuliers, soit les secteurs
financier et énergétique ainsi que la recherche et l'environnement. L'aide bilatérale
requiert elle aussi des priorités adaptées aux pays concernés afin d'utiliser au mieux les
moyens engagés. Deux crédits-cadres sont actuellement à disposition pour le soutien
aux pays d'Europe centrale et orientale. Le second de ces crédits a été augmenté pour
être engagé dans les Etats de la CEI. La Suisse participe en outre, comme Etat
membre, aux activités de la Banque européenne pour la reconstruction et le
développement et à celles des institutions de Bretton Woods en faveur de cette région.
Elle prend régulièrement part, au sein du Club de Paris, aux opérations de
rééchelonnement de la dette et oeuvre à l'OCDE et au sein de la CEE/ONU pour que
ces pays - y compris les pays de la Communauté des Etats indépendants - soient
conseillés de manière appropriée dans leur transition vers l'économie de marché.
Au plan mondial, il est d'une importance primordiale pour la Suisse que l'Uruguay
Round se conclue sur des résultats substantiels. Le cadre d'un GATT renforcé qui
réglerait, en sus des domaines traditionnels de la politique commerciale, le commerce
des produits agricoles, la protection de la propriété intellectuelle, les investissements et
les échanges internationaux de services, permettrait à notre pays de conserver des
relations ouvertes avec les espaces économiques régionaux qui se constituent hors
d'Europe. C'est pourquoi nous continuerons à nous engager en faveur d'une extension
du système du GATT, notamment aux politiques nationales qui ont un impact
commercial, comme la politique de concurrence, la politique de l'environnement et la
politique sociale.
Nos intérêts au plan mondial rendent nécessaires une participation et un engagement
accrus dans les forums interrégionaux comme l'OCDE (politique économique et
financière, investissements, questions fiscales, etc.), la Banque des règlements
internationaux, le Groupe des Dix (questions monétaires, surveillance des marchés
financiers) et les principales organisations spécialisées de l'ONU (CNUCED et
ONUDI). Sa qualité de membre des institutions de Bretton Woods permet à la Suisse
182

d'y faire valoir efficacement ses intérêts en matière de politique de développement et
de politique économique et monétaire. Enfin, il est indiqué de renforcer nos relations
avec les principaux pays industrialisés ainsi qu'avec les pays à développement rapide.
Nos relations économiques avec les Etats-Unis et le Japon jouent ici un rôle de
premier plan. Au côté de l'UE, ces deux pays exercent un poids déterminant dans la
balance du commerce mondial et leur libéralisme, que ce soit sur le plan multilatéral
ou bilatéral, est d'importance capitale pour notre économie. Il convient donc de
renforcer le GATT pour éviter l'isolement réciproque des trois espaces nord-américain,
pacifique et eurocommunautaire.
L'objectif de prospérité passe également par la poursuite de notre action à long terme
en faveur des pays en voie de développement. Les efforts pour une meilleure cohésion
économique et sociale au plan mondial ainsi que pour la solution des problèmes à
dimension "Nord-Sud" (écologie, trafic de drogue, etc.) sont des préoccupations
majeures de notre politique de développement proprement dite de notre politique
extérieure et de notre politique économique extérieure en général. L'aggravation de la
disparité des niveaux de développement constitue en effet une menace pour notre
propre prospérité.
Les règles et prescriptions multilatérales n'ont pas réduit pour autant l'importance
d'une politique économique extérieure autonome consistant à mettre l'accent sur
certains points, à tirer parti de certains avantages et à évaluer par des actions concrètes
l'intérêt de futures réglementations. La politique de désendettement, l'aide à la balance
des paiements et la garantie contre les risques à l'exportation en constituent autant
d'exemples dont l'efficacité doit être éprouvée par la comparaison avec la pratique
internationale. Les instruments bilatéraux peuvent en outre être mis à profit pour
améliorer l'accès au marché suisse des produits d'exportation des pays en voie de
développement et de l'Europe centrale et orientale.
L'essor de l'économie et la prospérité qui en résulte sont largement tributaires de la
libéralisation économique et des réformes en matière de politique sociale. Le
"programme EEE" du 24 février 1993, Swisslex notamment, introduit sur le plan
législatif les innovations souhaitées. Les adaptations qu'il prévoit et dont certaines sont
déjà réalisées favorisent l'eurocompatibilité de notre législation et rapprochent la
Suisse de l'Europe.
183

Perspectives
Tout comme en matière de politique de sécurité, l'étroite interdépendance des questions
économiques amène un grand nombre d'organisations et de forums à les traiter sous des
perspectives différentes. Pour une politique cohérente, il est donc crucial de pouvoir faire
valoir nos intérêts au sein de toutes les organisations concernées. Aux moments décisifs,
le fait que nous ne soyons pas membre d'un groupe d'Etats, comme l'Union européenne
par exemple, nuit souvent à une défense efficace de nos intérêts.
Les priorités suivantes sont à respecter afin d'assurer notre prospérité au cours des années
90:
- La participation au processus d'intégration européenne avec l'objectif d'une adhésion à
l'Union européenne. Cette adhésion sera seule à même de nous fournir un cadre
d'action qui nous permettra de participer sur un pied d'égalité à la formation de notre
environnement économique et de nous accommoder, en outre, de la dimension de plus
en plus politique de l'intégration européenne.
- L'approfondissement de la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale par
la poursuite de notre soutien aux réformes qui y sont en cours.
- Le renforcement des atouts de la Suisse comme espace de recherche, de technologie et
de formation par le développement de la collaboration internationale, et notamment au
sein des principaux programmes de l'Union européenne en la matière. Un meilleur
partenariat Nord-Sud de la recherche présente une importance accrue.
- La création d'une infrastructure moderne en matière de communications (transports,
télécommunications) et la participation à la coopération internationale dans ces
domaines, notamment pour ce qui est de l'harmonisation des normes et des
équipements techniques.
- L'amélioration de l'ajustement réciproque de notre politique économique extérieure, de
notre politique de développement et de notre politique de l'environnement, au titre de
notre contribution à un développement mondial durable.
- L'intensification de la coopération au développement et de l'aide au développement
économique en visant à combattre les disparités préjudiciables à notre prospérité.
184

414 
La promotion de la cohésion sociale
Objectif
Les inégalités et les injustices économiques, politiques et sociales, ainsi que les clivages
écologiques sont de permanentes sources de tension préjudiciables à la paix et la sécurité
entre les Etats. La politique extérieure doit contribuer à la réduction de ces disparités. Il
s'agit de réduire le deséquilibre des niveaux de prospérité entre pays d'Europe
occidentale, entre pays d'Europe occidentale et'd'Europe centrale et orientale ainsi
qu'entre le Nord et le Sud de la planète.
L'explosion démographique, la faim et la misère, la surexploitation et la destruction des
ressources 
naturelles, les flux migratoires 
et le bouleversement des systèmes
économiques et politiques, tels sont les problèmes brûlants auxquels nous sommes
aujourd'hui confrontés à l'échelle mondiale. En contribuant à réduire les antagonismes
sociaux, nous visons donc à satisfaire les besoins élémentaires des populations
défavorisées et à consolider les structures étatiques démocratiques dans leurs pays. Le
poids démographique et le potentiel économique des pays et des régions qui font
aujourd'hui face à d'énormes difficultés leur confèrent en outre une haute importance
politique. La politique extérieure suisse à leur endroit ne se fonde d'ailleurs pas
uniquement sur des préoccupations d'ordre humanitaire et économique, mais se conçoit
comme l'élément d'une politique de sécurité globale et comme un investissement
prometteur pour l'avenir politique de ces régions. A cet effet, les politiques d'aide de la
Suisse soutiennent en premier lieu l'identité et les propres efforts des pays bénéficiaires et
s'orientent suivant les principes du développement durable. C'est dans cet esprit que la
Suisse prendra part en 1995 au sommet de Copenhague sur le développement social et
contribuera à la mise en oeuvre de "l'agenda de l'ONU pour le développement": Le
développement humain sera dorénavant au coeur de son action.
Instruments
Les instruments de notre politique extérieure au service de la cohésion sociale sont au
nombre de trois:
- la loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire du 19 mars
1976, outil principal de la solidarité active de notre pays;
- les deux crédits et l'arrêté fédéral de portée générale en préparation, qui fournissent le
cadre de notre soutien aux pays d'Europe centrale et orientale et aux pays de la CEI;
185

- notre participation, au plan international, aux travaux du GATT, du Conseil
économique et social et de la Commission pour le développement durable de l'ONU.
Un des moyens les plus efficaces est l'ouverture du marché suisse aux produits
d'Europe centrale et orientale et des pays en voie de développement.
Perspectives
La coopération suisse au développement s'articulera autour des priorités suivantes au
cours des années 90:
- La promotion dé l'indépendance économique et sociale des pays en voie de
développement et de la revitalisation de leurs économies selon les principes de
l'économie de marché.
- L'assistance aux couches les plus pauvres de leurs populations, par le soutien aux
organisations chargées de la défense de leurs intérêts, par l'aide humanitaire et la mise
en oeuvre de réformes structurelles, dans le secteur agricole notamment.
- La lutte contre les causes des mouvements migratoires.
- La maîtrise des problèmes d'environnement par une amélioration des conditions de
l'économie agricole et forestière en les orientant vers une production respectueuse de
l'environnement et une utilisation rationnelle des ressources naturelles.
- La santé et la formation, facteurs essentiels de cohésion sociale. La Suisse concentrera
ses efforts sur l'accès généralisé aux soins médicaux de base, sur la formation
professionnelle, sur l'intégration des femmes dans le processus du développement ainsi
que sur les moyens d'atteindre un équilibre démographique.
Au chapitre de l'aide aux pays d'Europe centrale et orientale, la tâche primordiale des
années 90 consistera à mettre en oeuvre notre concept de soutien par le dialogue avec les
pays concernés et l'élaboration de programmes spécifiques pour chacun d'entre eux. Nos
efforts devront être en outre coordonnés avec l'action internationale. Il sera impératif de
réunir en Suisse des participants de pointe pour les projets envisagés. Il va de soi que,
dans ce domaine comme dans les autres, nous ne sommes pas en mesure de tout faire et
que nous devons nous fixer des priorités géographiques et sectorielles.
186

415 
La préservation du milieu naturel
Objectif
La protection du milieu naturel fait aujourd'hui partie intégrante d'une politique visant à
assurer nos conditions d'existence au sens large. Les mesures d'ampleur internationale,
comme le suivi de la Conférence de Rio, sont particulièrement importantes pour un pays
comme la Suisse dont les efforts au plan national ne peuvent contribuer que d'une façon
limitée à la solution des problèmes de l'environnement planétaire.
Les relations internationales sont confrontées à un dilemme: il s'avère en effet ardu de
concilier les prétentions de chaque pays à l'utilisation des ressources naturelles avec la
nécessité de réduire celle-ci pour assurer un développement durable. Les tensions
suscitées par le pillage de notre environnement naturel se font sentir bien au-delà des
frontières étatiques. La protection du milieu naturel est ainsi une condition de la
prévention des conflits, de la stabilité et de la sécurité.
Quatre orientations fondamentales dictent notre politique extérieure de l'environnement:
- Le maintien à un niveau aussi bas que possible des conséquences des activités qui,
hors de Suisse, portent atteinte à notre environnement, par la réduction, notamment, de
la charge polluante des émissions de substances nocives.
- La prévention des effets sur la Suisse des problèmes d'environnement dans d'autres
régions du monde, comme les déplacements de populations chassées de régions
rendues écologiquement inhabitables ou la demande croissante d'aide urgente causée
par les catastrophes naturelles liées aux modifications climatiques.
- La formulation pour notre pays d'exigences similaires à celles que les autres Etats font
valoir à notre endroit (Sèveso, Schweizerhalle) et à celle d'un partage des ressources
mondiales formulée par les pays en voie de développement.
- La recherche d'une convergence entre les instruments de notre politique de
l'environnement et ceux de nos principaux partenaires économiques.
Instruments
Notre politique extérieure de l'environnement s'exprime de trois manières: elle collabore
à l'établissement de normes et de principes internationaux et au développement de ces
187

instruments juridiques et prend, dans la mesure du possible, de nouveaux engagements
(stabilisation du taux de CO2, oxydes nitriques); elle s'emploie à favoriser un
aménagement aussi efficace que possible du système international, par la coordination
entre les activités des diverses institutions et l'adoption de procédures obligatoires; elle
apporte enfin un soutien technique et financier aux pays qui ne disposent pas de moyens
suffisants pour surmonter leurs problèmes d'environnement et oeuvre pour un
développement d'instruments financiers multilatéraux, afin qu'une répartition des tâches
et des charges s'opère à l'échelle internationale.
- Dans les années passées, la Suisse a joué un rôle de premier plan dans l'adoption
d'instruments juridiques. Elle a lancé le projet d'un contrôle du trafic transfrontalier de
déchets spéciaux et de leur élimination (réalisé avec la Convention de Baie), elle a
participé activement à l'élaboration des protocoles sur la réduction des émissions de
soufre et la limitation des émissions d'oxydes d'azote dans le cadre de la Convention
de Genève sur la pollution transfrontalière; elle a exercé une influence certaine sur le
cours de négociations relatives aux changements climatiques. On pourrait citer d'autres
exemples.
Il faut également mentionner les principes, déjà établis au niveau national, qui ont
obtenu une reconnaissance internationale, comme le principe de la prévention et celui
du "pollueur-payeur".
- Au sein des institutions internationales, la Suisse milite pour une meilleure prise en
compte des questions d'environnement. Le Programme des Nations Unies pour
l'environnement (PNUE), organe central du système de l'ONU, mérite une mention
particulière: il a pour buts la surveillance et l'information en matière d'environnement,
l'adoption et la coordination de mesures correctives des évolutions néfastes ainsi que la
mise à jour des normes, principes et autres instruments juridiques. La Suisse fait partie
de la douzaine d'Etats qui apportent les plus importantes contributions au PNUE et a
pris en main deux nouveaux projets au cours des deux dernières années, soit
l'établissement de deux centres d'information à Genève, consacrés l'un au climat et
l'autre aux catastrophes naturelles.
La Suisse voue une attention particulière au développement de la région genevoise, où
nombre d'institutions internationales consacrées à l'environnement ont déjà leur siège,
en un centre international de l'environnement. La position de Genève a été renforcée
par l'accueil des secrétariats provisoires des conventions sur le climat, la diversité
biologique et la désertification.
188

- Quant aux instruments financiers enfin, la Suisse participe au Fonds pour
l'environnement mondial mis sur pied par la Banque mondiale, au PNUE et au
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Elle s'engage pour une
plus large prise en considération des problèmes d'environnement par les banques
multilatérales de développement. Au plan bilatéral enfin, divers crédits-cadres
permettent le financement de programmes en la matière.
Perspectives
Notre politique extérieure de l'environnement concentrera ses efforts sur la participation
au suivi des conférences de Rio et de Lucerne, cette dernière ayant lancé le programme
européen de prote'ction de l'environnement. Une fois de plus, il faut constater que le fait
que la Suisse ne soit membre ni de l'ONU ni, surtout, de l'UE, restreint notablement sa
capacité d'action.
- Parmi les instruments juridiques, l'ouverture des négociations d'une convention globale
sur les forêts et de celles d'un accord sur la désertification sont à l'ordre du jour. Les
pourparlers portant sur la mise au point des dispositions de la convention sur le climat
sont en cours; tout comme pour la convention sur la diversité biologique, il importe
aux yeux de la Suisse qu'ils aboutissent sur un aménagement efficace des institutions
et des mécanismes conventionnels. En Europe, dans le cadre de la Convention de
Genève, il s'agira de préparer l'adoption d'une deuxième génération de protocole sur la
limitation des émissions d'oxydes de soufre et d'azote. Il importe de consacrer un effort
particulier au renforcement de la mise en oeuvre et au'développement des mesures de
contrôle de l'ensemble de ces accords.
- Au point de rencontre entre la politique intérieure et extérieure, l'exécution de nos
engagements internationaux actuels et à venir nous place face à d'importantes
exigences. En ce qui concerne le climat, par exemple, 1$ stabilisation des émissions de
CO2 requiert une politique générale cohérente. Certains objectifs, il est vrai, devront
être poursuivis en collaboration avec d'autres Etats.
- Dans les rapports Nord-Sud, la priorité va aux mesures visant à instaurer la confiance
réciproque. Il faudra apporter la preuve par l'acte que les craintes de nombreux pays en
voie de développement sont infondées, qui redoutent que la maîtrise des problèmes
d'environnement causés par les pays industrialisés s'effectuera au prix de leur propre
développement. La consolidation et l'élargissement des instruments financiers est un
moyen de répondre à ces préoccupations. A l'expiration de sa phase d'essai de trois
ans, le Fonds pour l'environnement mondial devra être définitivement établi. A ce
14 Feuille fédérale. 146' année. Vol. I 
. 
189

sujet, la Suisse est partisane d'une augmentation des moyens financiers, d'une
répartition appropriée des charges entre les pays donateurs et d'une codécision
adéquate des pays bénéficiaires.
A l'échelle du continent européen, le point fort de notre action ira à la poursuite et à
l'approfondissement du programme "Environnement pour l'Europe", qui a pour objet
d'intégrer les pays d'Europe centrale et orientale à la coopération en matière
d'environnement poursuivie en Europe de l'Ouest. Sans le soutien accru de leurs
partenaires occidentaux, ces pays ne peuvent faire face aux plus graves et aux plus
urgents de leurs problèmes d'environnement, comme les risques énormes liés à leurs
installations nucléaires. La conférence ministérielle qui s'est tenue à Lucerne à la fin
du mois d'avril 1993 a donné une impulsion décisive en ce sens par l'adoption d'un
programme d'action pour l'environnement en Europe centrale et orientale.
Des tensions sont apparues au cours des dernières années entre les intérêts du
commerce et ceux de l'environnement. Il convient que nous consacrions toute notre
attention à cette problématique: nation commerciale par excellence, la Suisse est
cependant particulièrement sensible aux questions d'environnement alors que la
vocation multifonctionnelle de son agriculture s'avère dans une certaine mesure en
porte-à-faux avec les exigences de la libéralisation croissante du commerce des
produits agricoles. La Suisse se doit donc de contribuer à l'émergence d'un consensus
international sur ces questions afin de circonscrire et, si possible, de résoudre les
conflits d'objectifs et d'intérêts.
Enfin, les questions qui lient la diplomatie de l'environnement et la politique de paix et
de sécurité, où l'entremise de tiers peut se révéler efficace, devront être suivies de près.
Le thème de l'utilisation des ressources en eau dans les négociations multilatérales en
cours sur le Proche-Orient en constitue un exemple.
42 
L'assise intérieure de la politique extérieure
La tâche première de la politique extérieure est la formulation, la défense et la réalisation
des objectifs et des intérêts supérieurs de l'Etat dans les relations extérieures. Elle
présente cependant toujours une dimension de politique intérieure. Ce phénomène n'est
certes guère nouveau, mais la rapidité de la transformation du contexte international et
l'impact immédiat en politique interne des développements extérieurs nous font un devoir
de fonder et de consolider sur le plan national les" activités de la politique extérieure. La
190

politique extérieure doit donc être en harmonie avec la politique intérieure sans que l'une
ne soit subordonnée à l'autre. 11 est nécessaire d'intéresser davantage le peuple suisse à la
politique extérieure. Nombreuses sont les actions et les mesures à même d'assurer ce lien:
- L'aménagement de l'appareil de politique extérieure dans un esprit de service. Outre la
poursuite des objectifs de politique extérieure de l'Etat, cet appareil doit également
servir dans la mesure du possible les intérêts des citoyens suisses à l'étranger et la
protection de leurs droits fondamentaux.
- Une meilleure information de la population sur les activités de politique extérieure.
- Le renforcement de l'information réciproque et de la consultation entre le Conseil
fédéral et le Parlement selon les termes de la loi révisée sur les rapports entre les
conseils.
- L'approfondissement du dialogue entre le Conseil fédéral et les cantons sur les
questions relevant de la politique extérieure, notamment au sein du Groupe de contact
Confédération - cantons et à travers la nouvelle Conférence des gouvernements
cantonaux.
- La création de commissions consultatives extra-parlementaires qui serviront de forums
de discussion sur les principaux thèmes de politique extérieure et qui réuniront une
palette aussi large que possible d'opinions et de groupes sociaux.
Une situation particulière résulte du système constitutionnel suisse, qui crée une
interdépendance entre Conseil fédéral, Parlement et peuple, c'est-à-dire un équilibre entre
les droits et compétences de chacun des trois partenaires. Tandis que la tâche du Conseil
fédéral consiste à représenter la Confédération auprès de la communauté internationale,
d'agir conformément au droit des gens et de défendre les intérêts politiques extérieurs de
la Suisse, l'Assemblée fédérale, forte de ses compétences quant aux mesures de sécurité
extérieure et d'indépendance, forte aussi de son droit de ratification des accords
internationaux comme aussi de ses prérogatives étendues en matière législative,
financière et de contrôle, dispose de moyens efficaces pour intervenir à sa manière dans
le domaine des affaires étrangères. Enfin, grâce au référendum, le peuple a le dernier mot
dans la ratification des traités. Le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de modifier quoi
que ce soit dans la constitution à cet égard car les objectifs fixés dans le présent rapport
s'en accommodent et sont réalisables grâce à une interprétation moderne des notions
qu'elle contient. Mais, en cas de révision totale de la constitution fédérale, il y aurait
certainement lieu de redéfinir l'assise constitutionnelle de notre politique extérieure.
191

Le Conseil fédéral n'ignore pas le partage des opinions des citoyens du pays quant aux
grands problèmes de politique extérieure. Il estime donc particulièrement important
d'associer dès que possible tous les milieux intéressés au processus de formation de
l'opinion en ce domaine. Aussi bien l'adhésion à l'ONU que la participation à l'EEE ont
été rejetées lors de votations populaires. Le Conseil fédéral accepte ces verdicts sachant
qu'en démocratie directe les décisions populaires revêtent une importance fondamentale
pour la légitimation de la politique gouvernementale. En donnant la priorité à l'approche
bilatérale et sectorielle, le Conseil fédéral se porte garant de la volonté populaire. Mais il
est aussi de son devoir, dans l'intérêt du pays et de son avenir, de fixer clairement les
objectifs stratégiques de sa politique extérieure. Il a de bonnes raisons, en dépit des
décisions populaires susmentionnées, de maintenir l'adhésion à l'UE et à l'ONU comme
objectifs stratégiques, même s'il n'ignore pas le peu de compréhension que manifestent de
nombreux citoyens à cet égard. Le processus d'intégration européenne n'est pas figé, il
progresse en s'approfondissant et en s'élargissant à l'Europe septentrionale, centrale et
probablement orientale. Eu égard à une telle évolution, d'importance primordiale pour la
Suisse, il incombe au Conseil fédéral de réserver au pays toutes les chances d'une
sauvegarde optimale de ses intérêts. Il est donc de son devoir, si l'intérêt du pays l'exige,
de relancer le débat sur les solutions actuellement rejetées par le peuple ou fortement
contestées en son sein. Or le Conseil fédéral est d'avis que la coopération politique la plus
large et la codécision sur le plan international sont la meilleure façon de servir le pays.
C'est précisément ce qui explique les objectifs ambitieux que se fixe le Conseil fédéral en
matière de politique extérieure (p. ex. adhésion à l'UE et à l'ONU). Il constate en effet
que la dynamique européenne et planétaire, ainsi que le rôle grandissant des formes
d'organisation et de coopération supranationales vident peu à peu de sa substance la
souveraineté d'un petit pays comme le nôtre. Seule la codécision au plan international est
à même de compenser cette perte inéluctable d'autonomie. Seule la collaboration
internationale permet d'entrevoir une heureuse solution aux problèmes les plus lancinants
aux yeux du public, que ce soit dans le domaine de l'environnement, de la sécurité ou de
la prospérité. La coopération internationale est ainsi d'intérêt national. Le Conseil fédéral
ne croit pas que le renforcement de nos liens avec l'Europe affaiblira notre identité sur le
plan international. En tant qu'Etat pluriculturel, la Suisse pourrait au contraire faire
profiter l'Europe - et l'ONU - de sa précieuse expérience. Telles sont les considérations
qui poussent le Conseil fédéral, soucieux de l'avenir du pays, à poursuivre les objectifs
définis dans le présent rapport. A cet effet, il est pleinement conscient de la nécessité d'un
dialogue ouvert et permanent avec le peuple et le parlement.
192

43 
Cohérence et coordination de la politique extérieure
HP
Les nécessités de la cohérence
Trois préoccupations dictent aujourd'hui une politique extérieure cohérente:
- la nécessité de préserver l'attrait de la place financière et économique que constitue la
Suisse et donc de rester en harmonie avec les développements internationaux;
- le souci d'assurer une utilisation aussi efficace que possible de nos moyens limités et
d'éviter la dispersion des efforts qu'entraînerait une coordination déficiente;
- la volonté de faire valoir au mieux nos intérêts sur la scène internationale.
Cette coordination peut et doit être améliorée à plusieurs égards.
- Entre politique extérieure et politique intérieure: les décisions, mesures et orientations
adoptées au plan international requièrent une mise en oeuvre au plan national. De
même, les préoccupations d'ordre interne doivent être prises en charge par la politique
extérieure dans le champ des relations internationales.
- Entre les divers domaines de la politique extérieure, qui doit y exercer son action de
manière cohérente dans les relations avec les Etats et les institutions de la scène
internationale.
- Entre les objectifs et les instruments de la politique extérieure: l'adéquation de ses
instruments à ses objectifs supérieurs doit être soumise à un examen permanent.
La formulation d'une politique extérieure cohérente est rendue malaisée par les fréquentes
contradictions entre ses divers objectifs, de même qu'entre les moyens de les atteindre.
Ces contradictions ne sauraient être résolues par le simple établissement d'une hiérarchie
entre ces derniers, car objectifs et instruments présentent tous, par principe, une
importance égale. Il incombe ainsi à la politique extérieure de résoudre ces antinomies
par une procédure de coordination et le recours à des critères spécifiques. Le Conseil
fédéral a examiné plus avant ces questions de coordination dans un rapport consacré aux
lignes directrices de nos relations avec les pays en voie de développement.
L'extension du champ des relations extérieures rend cruciale la coordination entre les
départements de l'administration fédérale. Ainsi en est-il de la politique d'intégration, à la
mise en oeuvre de laquelle travaillent en commun le DFAE et le DFEP. C'est aussi le cas,
pour prendre un autre exemple, de la politique de l'environnement, qui - le processus de
193

Rio l'a montré - concerne de nombreux départements et offices. D'ailleurs, il incombe au
DFAE de superviser l'ensemble des relations extérieures de la Suisse et d'en assurer
l'active coordination là où se posent d'importantes questions de politique extérieure (voir
à cet égard la réponse du Conseil fédéral, en date du 20 janvier 1993, à la Commission de
gestion du Conseil des Etats). En dernière instance, c'est le Conseil fédéral qui assume la
responsabilité de la cohérence de la politique extérieure de la Suisse.
44 
Conséquences en matière de personnel et de finances
L'évaluation - quantitative et qualitative - du personnel nécessaire à la mise en oeuvre de
la conception de la politique extérieure développée dans le présent rapport doit tenir
compte de plusieurs facteurs: la complexité et le nombre accrus des tâches de politique
extérieure; l'interdépendance croissante entre la politique extérieure et la politique
intérieure et, partant, la nécessité d'une meilleure coordination réciproque de celles-ci; la
pénurie de personnel et de moyens financiers. La priorité sera accordée à une meilleure
gestion des ressources à la Centrale et à des améliorations ponctuelles de l'organisation
du DFAE.
A l'étranger, où travaillent les deux tiers du personnel du DFAE, une distinction s'impose
entre les secteurs bilatéral et multilatéral. Le maintien, dans les années 90 également, du
principe d'une forte présence à l'étranger n'exclut pas une certaine rationalisation des
postes extérieurs bilatéraux. En revanche, eu égard à l'importance croissante de la
diplomatie multilatérale, nos missions et délégations auprès des organisations
internationales devront être renforcées en fonction des activités que la Suisse et les pays
comparables y déploient.
La réalisation des objectifs exposés dans ce rapport exige des moyens appropriés, à la
mesure de la situation financière de la Confédération. Le poste "relations avec l'étranger"
reflétera l'ampleur de ses moyens.
194

5 
Priorités et principes de la politique extérieure de la Suisse
pour la décennie 90: un bilan
Priorités
La politique extérieure suisse pour les années 90 compte trois volets prioritaires.
En premier lieu, il s'agira de conférer à notre pays les moyens de défendre et de faire
valoir ses objectifs et ses intérêts dans le nouveau contexte international de cette fin de
siècle. Notre absence d'importantes organisations internationales ne constitue plus guère
un atout; les graves désavantages qu'elle entraîne nous commandent de combler le déficit
de notre présence et de notre engagement au sein des institutions européennes et
mondiales. Si, sur le plan intérieur, les conditions politiques sont remplies, c'est en
adhérant à l'UE - selon la stratégie exposée plus haut (voir chiffre 413) - que nous
comblerons ces lacunes, comme aussi en adhérant aux Nations Unies et en renforçant
notre présence dans les organisations dont la Suisse est déjà membre (CSCE et Conseil
de l'Europe, notamment).
. Notre présence au sein de ces organisations permettra à la Suisse de participer pleinement
à la prise d'importantes décisions politiques.. Elle aura en outre des conséquences
favorables sur notre activité dans les organisations dont nous sommes déjà membre, en
nous mettant en mesure de rechercher et de poursuivre nos intérêts communs avec
d'autres Etats. L'adhésion à l'Union européenne et à l'ONU comporte ainsi une dimension
non seulement économique mais aussi et surtout politique. La participation et la
codécision au sein des instances décisives de la politique internationale sera ainsi le fil
conducteur de la politique étrangère suisse des années 90. La poursuite d'une telle
politique exige également ufi engagement pour une meilleure répartition des tâches et une
mise à profit des synergies entre les diverses organisations internationales. Coopération et
codécision sont les conditions nécessaires à la défense des intérêts du pays. Sur le plan
international, l'une et l'autre renforceront l'identité suisse. Grâce à elles, nous prenons
notre destinée en main et consolidons notre position au sein de la communauté
internationale.
En deuxième lieu, nous aurons à renforcer et à développer nos capacités opérationnelles,
c'est-à-dire l'ensemble des possibilités et des moyens déteindre les objectifs que nous
nous sommes fixés. Il s'agira notamment:
- d'apporter une contribution tangible et accrue aux mesures de maintien de la paix et à
la diplomatie préventive;
195

- de mettre à disposition des moyens financiers comparables à ceux que les autres pays
industrialisés mobilisent en faveur des pays en voie de développement et de l'Europe
centrale et orientale;
- de participer à la définition du cadre général de notre politique économique extérieure
afin d'y défendre au mieux nos intérêts (GATT).
Enfin, nous mettrons l'accent sur les priorités politiques suivantes:
- l'engagement pour un ordre économique mondial ouvert et un développement
économique et social durable;
- un effort accru pour le respect et la promotion des droits de l'homme, de la démocratie
et des principes de l'Etat de droit;
- la contribution au renforcement du droit international en général et des mécanismes de
règlement pacifique des différends en particulier;
- l'action en faveur d'un meilleur respect du droit international humanitaire et le soutien
auCICR;
- l'amélioration des instruments dont nous disposons pour le contrôle des armements, le
désarmement et la non-prolifération des armes nucléaires;
- le développement de notre capacité à traiter les questions globales, comme la lutte
contre la pauvreté et la protection de l'environnement.
Tant les exigences accrues de la politique extérieure que la modestie de nos ressources
financières et en personnel nous commandent d'établir des priorités. Comme nous ne
pouvons régler simultanément tous les problèmes, ces priorités sont à définir en fonction
de l'urgence des questions à traiter, de nos propres capacités et de notre expérience en la
matière. C'est à la lumière des deux critères suivants que la Suisse restera en mesure de
poursuivre ses tâches actuelles tout en ouvrant de nouveaux domaines à son activité:
- Celui du lien direct: une question de politique extérieure doit concerner directement la
Suisse ou une part importante de sa société ou de son économie. Eu égard à l'exigence
de la solidarité dans un monde interdépendant, le lien direct peut également signifier
les obligations d'une solidarité globale.
- Celui des intérêts: une action de politique extérieure doit servir les intérêts
déterminants du pays ou d'un groupe représentatif au sein de celui-ci. Les intérêts et
les objectifs de la politique extérieure sont étroitement liés.
196

Enfin, la Suisse orientera son activité de politique extérieure selon les principes qui
fondent sa cohésion interne:
- elle participera, en Europe et dans le monde, à la création et au développement de
structures internationales et supranationales en vouant une attention particulière au
respect des principes de la subsidiarité et de la proximité des citoyens;
- face à la résurgence des nationalismes, elle défendra l'idée de l'union politique des
communautés de langues, de religions et de cultures différentes;
- elle fera valoir la nécessité de la protection des minorités dans les sociétés fondées sur
la règle de la majorité démocratique. Le consensus et le compromis s'avèrent les
meilleurs instruments de règlement des conflits;
- en matière de sécurité, elle soulignera le caractère pacificateur d'une défense fondée
sur le démantèlement des moyens offensifs et l'incapacité de conduire une agression
militaire;
- elle 
maintiendra, 
dans 
ses 
relations 
extérieures 
également, 
son 
attitude
fondamentalement libérale en matière économique et travaillera en faveur de relations
économiques et commerciales sans contraintes et à l'établissement des conditions
générales de l'économie de marché;
- pauvre en ressources naturelles et occupant une situation géographique difficile, la
Suisse oeuvrera en faveur d'une utilisation judicieuse des ressources naturelles, d'une
croissance qualitative et d'un développement durable;
- fidèle au principe du primat du droit sur la force, la Suisse fera tout son possible pour
renforcer le droit international.
La participation à la construction européenne est une priorité de la politique extérieure
suisse. La Suisse la poursuivra dans la conviction que seule une Europe unie, forte et
ouverte sur le monde pourra relever les défis du XXIe siècle. C'est ainsi que l'intégration
européenne s'avère pour la Suisse, dans la nouvelle donne de la politique internationale,
la condition décisive du maintien et du renforcement de ses relations universelles et de la
défense de ses intérêts dans le monde entier.
197

Liste des abréviations
ABC 
Atomique, biologique et chimique
AELE 
Association européenne de libre-échange
AIEA 
Agence internationale de l'énergie atomique
BERD 
Banque européenne pour la reconstruction et le développement
CE/UE 
Communauté Européenne/Union Européenne
CEDH 
Convention européenne des droits de l'homme
CEI 
Communauté des Etats indépendants
CERN 
Centre européen pour la recherche nucléaire
CICR 
Comité international de la Croix-Rouge
CNUCED 
Conférence des Nations Unies pour la Coopération Economique et le
Développement
COCONA 
Conseil de coopération de l'Atlantique du Nord
COST 
Coopération européenne dans le domaine de la recherche
scientifique et technologique
CSCE 
Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe
Dual use 
Bien utilisable à des fins civils et militaires
EEE 
Espace économique européen
ESA 
European Space Agency
Agence Européenne de l'Espace
198

EUREKA 
Agence Européenne de Coordination de la Recherche
GAFI 
Groupe d'actions financières sur le blanchiment de capitaux
GATT 
General Agreement on Tariffs and Trade
Accord général sur les Tarifs douaniers et le Commerce
OCDE 
Organisation pour la Coopération et le Développement Economique
ONU 
Organisation des Nations Unies
OTAN 
Organisation du Traité de l'Atlantique Nord
PNUE 
Programme des Nations Unies pour l'environnement
PNUD 
Programme des Nations Unies pour le développement
UEO 
Union de l'Europe occidentale
N36439
199

Annexe
Rapport sur la neutralité
200

^[ntroduction
Depuis 1989, plusieurs interventions parlementaires ont été déposées au sujet de la
neutralité, demandant au Conseil fédéral un rapport détaillé sur la question. Le Conseil
fédéral a l'intention de répondre à ces requêtes au moyen du présent rapport, dont le but est
de situer globalement la neutralité permanente dans le contexte de politique étrangère actuel.
Si l'on regarde l'histoire de notre pays, on constate que la neutralité n'a jamais été une
institution rigide, mais que la Suisse a au contraire su moduler cet instrument pour le mettre
au service de ses intérêts. La signification et le contenu de cette notion ont toujours dépendu
de la situation en matière de politique étrangère et de sécurité. Or, ce contexte a connu des
changements fondamentaux depuis 1989. Les bouleversements historiques qui ont modifié la
face de l'Europe de l'Est ont mis un terme à la "Guerre froide" et à la confrontation des deux
camps qui y était liée. Ces événements ont changé non seulement le paysage politique
européen, mais jusqu'à l'ordre politique mondial. D'une part, on entrevoit aujourd'hui la
possibilité de construire une Europe unifiée, libre et vivant en paix, un système capable de
régler pacifiquement les conflits d'intérêts susceptibles de surgir entre ses membres et de
rappeler à l'ordre ceux qui ne respecteraient pas le droit international. D'autre part, la
désagrégation des anciennes structures politiques permet la résurgence de conflits qui avaient
été étouffés jusque-là et donne même lieu à de nouveaux différends, qui créent une
instabilité d'un type inédit.
Ces développements ne restent pas sans effets sur la position de la Suisse en général et sur sa
neutralité permanente en particulier. Tout au long de ces grandes mutations, le Conseil
fédéral a fait régulièrement le point de la situation et adapté sa politique au nouveau contexte
international.
En 1991, le Conseil fédéral a par ailleurs chargé un groupe d'étude de procéder à une analyse
approfondie des différents aspects de la neutralité. Ce groupe d'étude a publié les résultats de
ses réflexions en mars 1992 dans un documents intitulé "La neutralité de la Suisse sous la
loupe - La politique étrangère suisse face à un monde en mutation". Pour le Conseil fédéral,
ce rapport constitue une base solide pour une discussion objective sur les questions relatives
à la neutralité en Suisse.
Le Conseil fédéral a la conviction qu'en ces temps de transition et d'incertitude, la neutralité
continue de représenter un instrument approprié pour la conduite de la politique étrangère et
de sécurité de la Suisse et qu'elle peut servir la sauvegarde de nos intérêts nationaux.
L'engagement à la non-belligérance ainsi qu'à l'utilisation de la force armée à des fins
purement défensives qu'impliqué le statut de neutralité est en accord avec les principes
appliqués par la communauté internationale.
La Suisse continuera donc à l'avenir de s'en tenir aux obligations qu'imposé le droit
international public aux Etats neutres, obligations qui en régissent le comportement en cas de
201

guerre et qui sont consacrées dans les Conventions de La Haye de 1907. Certes, ces
conventions sont dépassées en bien des points et elles ne sont plus adaptées à la situation
militaire de cette fin de siècle. Elles n'en demeurent pas moins valables dans leurs principes.
Ce sont plus particulièrement ce que l'on appelle les effets anticipés de la neutralité, apparus
plus tard, qui dépendent du contexte géopolitique du moment.
Au-delà des obligations que lui impose le droit international public, l'Etat neutre jouit d'une
importante marge de manoeuvre politique. Le Conseil fédéral considère qu'il est nécessaire
d'adapter la politique de neutralité aux conditions actuelles. Il tient, ce faisant, à ne pas la
transformer en opportunisme, mais à lui préserver cette constance et cette prévisibilité qui lui
ont valu dans le passé le respect de la communauté internationale.
En conséquence, le Conseil fédéral expose dans le présent rapport la manière dont il conçoit
la politique de neutralité. Il concentre son attention sur les trois domaines suivants:
D'abord, le rapport éclaire la marge de manoeuvre qui existe en ce qui concerne la capacité
de défense de la Suisse. Il constate que l'obligation de neutralité librement consentie ne peut
pas empêcher notre pays de prendre les mesures qui lui paraissent nécessaires pour éloigner
les menaces de types nouveaux contre lesquelles on ne peut se protéger que par la
coopération internationale. Il faut bien sûr s'assurer que l'Etat neutre ne prenne pas, ce
faisant, des engagements pouvant l'exposer au risque d'être impliqué dans un conflit armé. Il
doit demeurer libre de décider en tous temps et en toute indépendance politique et militaire
des mesures qu'il juge lui-même nécessaires. Son comportement en tant qu'Etat neutre reste
ainsi prévisible.
Ensuite, le rapport définit le cadre dans lequel notre pays peut déterminer sa position face à
des sanctions multilatérales, plus particulièrement face à celles des Nations Unies. Il expose
que la participation à des sanctions collectives prises par la communauté internationale
contre un Etat ayant rompu la paix ou violé le droit international est compatible avec le statut
de neutralité.
Finalement, le présent rapport fait état de la latitude dont dispose la Suisse neutre en vue
d'une éventuelle intégration dans l'Union européenne (UE). Il relève que la neutralité serait
compatible avec une adhésion à l'Union dans sa forme actuelle tout en précisant que cette
question devrait être réexaminée en fonction de l'évolution future de l'UE.
La réorientation de la politique étrangère de la Suisse en ce qui concerne la neutralité est une
tâche à laquelle le Conseil fédéral s'est déjà attelé dans différents domaines, dans la mesure
où la situation internationale l'exigeait. Citons à titre d'exemple la solidarité dont la Suisse a
fait preuve face aux sanctions décrétées par les Nations Unies. Cette nouvelle orientation a
été largement approuvée tant par la population que par le Parlement et a eu des échos très
favorables hors de nos frontières. Le Conseil fédéral a l'intention de persévérer dans cette
voie, car elle présente le double avantage de nous permettre de préserver nos intérêts
nationaux de manière optimale et de permettre la coopération internationale dans tous les
domaines où doivent être maîtrisées des tâches communes, et à chaque fois qu'il s'agit du
202

maintien de la paix et de la prospérité. Il faut pour cela une conception de la neutralité tenant
Compte des évolutions du droit international public et de la situation politique de la fin du
XXe 
siècle. Etant donné l'évolution rapide qui caractérise la situation politique
internationale, le Conseil fédéral doit, s'il veut pouvoir diriger le pays de manière
responsable, se réserver le droit de réévaluer sa position en temps voulu.
203

I 
Bases de la neutralité suisse
II 
La neutralité permanente et armée
La neutralité est une notion complexe du droit international public et de la politique. Issue de
la situation géopolitique particulière des XVIIIe et XIXe siècles, elle est devenue partie
intégrante de l'ordre juridique et politique. En bref, la neutralité est la non-participation
d'un Etat aux guerres entre d'autres Etats.
La neutralité est étroitement liée à l'histoire de la Confédération, dont elle a marqué la
destinée pendant des siècles. Depuis le XVIe siècle, en effet, la "non-ingérence dans les
affaires d'autrui" a été la position en matière de politique étrangère et de sécurité qui a
permis à la Confédération de préserver son indépendance face aux grandes puissances
européennes antagonistes. Mais la neutralité était aussi un impératif de politique intérieure
dans une confédération d'Etats de confessions différentes et aux intérêts divergents. La
neutralité permanente à laquelle a donné naissance cette attitude .sans cesse réaffirmée au fil
des siècles fut reconnue en 1815 par les grandes puissances d'alors. Celles-ci déclarèrent que
"la neutralité et l'inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère
sont dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe entière".1 Ultérieurement, c'est
notamment grâce à la neutralité permanente que la petite embarcation qu'était alors la Suisse
a pu résister à toutes les tempêtes du XIXe et du XXe siècles et qu'elle est sortie indemne des
véritables ouragans qu'ont été les deux Guerres mondiales. Cela a sans doute conduit à ce
que la neutralité soit si profondément ancrée dans la conscience de bien des Suisses.
La neutralité suisse a présenté jusqu'à présent deux caractéristiques. D'abord, il s'agit d'une
neutralité permanente; cela signifie que la Suisse s'engage à rester neutre dans tout conflit à
venir, indépendamment de l'identité des belligérants comme du lieu et du moment de
l'affrontement. Ensuite, il s'agit d'une neutralité armée, ce qui signifie que la Suisse est
déterminée à user de tous les moyens dont elle dispose pour se défendre militairement contre
un agresseur éventuel et pour prévenir tout acte incompatible avec sa neutralité, qui pourrait
être perpétré sur son territoire par les Etats belligérants.
12 
La neutralité: un instrument adapté à la défense de nos intérêts
La neutralité est une maxime centrale de la politique étrangère et de sécurité de la Suisse. Du
point de vue historique et constitutionnel, elle n'a cependant jamais été pour notre pays un
but en soi, mais un instrument parmi d'autres, mis en oeuvre pour permettre à la Suisse
d'atteindre ses objectifs véritables, qui sont en particulier de préserver son indépendance
dans toute la mesure du possible. C'est la raison pour laquelle les fondateurs de la
' Acte portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son
territoire du 20 novembre 1815.
204

Confédération moderne ont sciemment renoncé à inscrire la neutralité dans l'article de la
""Constitution qui énonce les buts de la Confédération.2 Dans la constitution actuelle, elle
apparaît uniquement parmi les compétences de l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 6, est.) et du
Conseil fédéral (art. 102, ch. 9, est.). Les deux organes y sont chargés de maintenir
. "l'indépendance et la neutralité de la Suisse".
Au regard du droit international, la Suisse a parfaitement le droit d'abandonner
unilatéralement sa neutralité. Du point de vue historique, la neutralité permanente est un
statut de droit international librement choisi par la Confédération. Celle-ci a réitéré sa
volonté d'être neutre en de nombreuses occasions, mais n'a jamais pris ou reconnu un
engagement de droit international public à demeurer neutre de manière permanente. Notre
pays n'a donc aucune obligation de maintenir ce statut à tout jamais. De même, la Suisse peut
revendiquer le droit d'adapter et de redéfinir sa neutralité en fonction des mutations
intervenues dans le monde qui l'entoure. Elle dispose à cet égard d'une vaste latitude.
Si l'on regarde l'histoire de notre pays, on constate que la neutralité n'a jamais été une
institution rigide au contenu immuable. La Suisse a au contraire toujours modulé cet ins-
trument qu'est pour elle la neutralité en fonction des impératifs internationaux et de ses
propres intérêts. Les périodes pendant lesquelles la Confédération a mené une politique
étrangère engagée et a été très présente sur la scène internationale ont alterné avec celles
durant lesquelles notre pays a mis sa politique étrangère en veilleuse pour se concentrer sur
sa politique intérieure. La pratique de la Suisse dans des domaines pertinents du point de vue
de la neutralité a d'ailleurs elle aussi changé en fonction des impératifs et des intérêts suisses
du moment. Entre le XVIe et le XIXe siècles, certains membres de la Confédération
conclurent ainsi des pactes de défense avec d'autres puissances, mirent des troupes de
mercenaires à la disposition de ces dernières et accordèrent des droits de passage à certaines
troupes étrangères. En 1817, la Confédération céda à la pression des grandes puissances et
rejoignit la Sainte Alliance malgré sa neutralité. En 1920, la Suisse devint membre de la
Société des Nations et s'engagea à prendre part-aux sanctions économiques de cette dernière,
mais refusa en revanche toute participation aux sanctions militaires. En 1938, elle changea
encore une fois de position.
Durant la Première et la Seconde Guerres mondiales, la Suisse parvint à maintenir sa
neutralité en dépit des multiples pressions exercées sur elle. Elle dut en revanche faire
certaines concessions dans le contexte de la guerre commerciale acharnée que se livraient les
belligérants. Après 1945, pendant la Guerre froide en particulier, la Suisse fit de sa neutralité
une interprétation très étroite et stricte comparée à la position adoptée par d'autres Etats
La Diète fédérale de 1847 refusa très clairement d'inscrire le maintien de la neutralité panni les buts de la
Confédération énumérés dans la Constitution fédérale, au motif que "la neutralité est un moyen au service
d'une cause; elle est une règle politique paraissant actuellement comme la plus appropriée pour assurer
l'indépendance de la Suisse" et que l'on ne pouvait pas savoir si, un jour, la neutralité "ne devrait pas être
abandonnée dans l'intérêt même de cette indépendance". (Abschied der ordentlichen eidgenössischen
Tagsatzung des Jahres 1847, anlässlich der Verhandlungen betreffend die Revision des Bundesvertrages,
IV. Teil, S. 51).
15 Feuille fédérale. 146e année. Vol. I 
- 
205

neutres. Ainsi, en se référant à sa neutralité, elle renonça dans un premier temps à toute
participation aux organisations internationales à caractère politique, comme le Conseil de
l'Europe. Cette politique étrangère volontairement prudente a trouvé son expression dans les
directives de 1954 émises par le Département politique fédéral.3 Ces principes, formulés de
façon très stricte, reflètent l'atmosphère régnant durant la Guerre froide. Ils ont souvent été
qualifiés, à tort, de "conception officielle ou traditionnelle de la neutralité suisse". En fait,
ces principes n'ont été sanctionnés ni par les Chambres fédérales ni même par le Conseil
fédéral et n'ont donc aucune force contraignante.
Nous devons aujourd'hui - comme les générations précédentes ont dû le faire avant nous -
reprendre conscience des nombreuses évolutions de l'Histoire, auxquelles le contenu et la
portée de la neutralité suisse étaient soumis, de même que sa fonction de simple instrument
au service d'une cause. La neutralité ne peut pas être considérée comme un dogme
intangible. Les changements intervenus dans notre environnement et dans la position d'autres
Etats en matière de politique étrangère ont en effet, que nous le voulions ou non, des
conséquences sur nos objectifs de politique étrangère et sur la valeur qu'il convient
d'accorder à notre neutralité. Suivant la situation de politique étrangère dans laquelle nous
nous trouvons, la neutralité de la Suisse aura plus ou moins de pertinence. La neutralité doit
avoir une fonction non seulement pour l'Etat neutre lui-même, mais aussi pour d'autres Etats.
La neutralité de la Suisse doit aussi être dans l'intérêt de l'étranger. Historiquement, les
succès de la neutralité suisse s'expliquent entre autres par le fait qu'elle a été sans cesse
réadaptée à la situation internationale, qu'elle servait aussi les intérêts d'autres Etats et qu'elle
était prévisible. Il est donc important que nous revoyions notre neutralité de temps à autre
pour nous assurer qu'elle est toujours un instrument approprié au service de notre politique
étrangère et de sécurité et pour l'adapter au besoin aux impératifs nouveaux. La neutralité
doit rester un instrument de politique étrangère et de sécurité tant qu'elle sera plus
appropriée que d'autres instruments à la sauvegarde des intérêts nationaux. Elle n'est
toutefois immuable ni quant à son contenu ni quant à sa durée.
13 
Le droit de la neutralité
Les droits et les obligations existant entre les belligérants et les Etats neutres dans le cadre
d'un conflit armé sont régis par le droit de la neutralité. Ce droit s'est transformé au XIXe
siècle en droit coutumier et a été en partie codifié dans deux conventions du 18 octobre 1907
signées lors de la deuxième Conférence de la paix de La Haye:
-Ve Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des
personnes neutres en cas de guerre sur terre (RS 0.515.21)
3 Cf. Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (JAAC) 24, 1954, N° 1, p. 9 ss.
(Résumé de la doctrine dominante sous forme de principes).
206

__ 
- XIIIe Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en
cas de guerre maritime (RS 0.515.22)4
Ce droit de la neutralité concède à l'Etat neutre un certain nombre de droits. Il interdit par
exemple toute attaque du territoire de l'Etat neutre par les belligérants, de même que le
passage de tout convoi de troupes, de munitions ou de ravitaillement par ce territoire. L'Etat
neutre a par ailleurs droit à la libre circulation des biens économiques ainsi qu'à la liberté,
pour ses ressortissants, de commercer par terre ou par mer avec n'importe quel autre Etat,
belligérant ou non. D'un autre côté, le droit de la neutralité impose aussi des obligations au
pays neutre. Il n'a notamment pas le droit de prendre directement part aux conflits armés ni
d'ailleurs d'assister les belligérants en mettant à leur disposition des troupes ou des armes.
Interdiction lui est faite de mettre son territoire à la disposition des belligérants si ceux-ci
entendent l'utiliser à des fins militaires, que ce soit pour y installer des bases opérationnelles,
pour y faire transiter des troupes ou encore, à l'heure actuelle, pour le simple survol. L'Etat
neutre a par ailleurs l'obligation d'assurer l'inviolabilité de son territoire au moyen d'une
armée équipée de manière appropriée. Le droit de la neutralité ne pose en revanche aucune
autre condition restreignant la politique étrangère de l'Etat neutre. Il s'abstient en particulier
de régir la position en temps de paix de l'Etat ayant opté pour une neutralité permanente.
Traditionnellement, la doctrine n'interdit pas aux Etats neutres de collaborer avec des
autorités militaires d'autres Etats pour préparer des mesures de défense communes. De
même, l'Etat qui s'est doté d'un statut de neutralité permanente n'a pas l'obligation d'étendre
sa neutralité aux domaines politique, idéologique ou économique.
Si la Suisse va au-delà de ce qu'exigé le droit de la neutralité, c'est pour des raisons
politiques et non pas pour se conformer à une obligation juridique. Elle mène une politique
de neutralité, qui détermine sa position dans les affaires qui ne relèvent pas du droit de la
neutralité, mais sur lesquelles la neutralité a une incidence indirecte. Contrairement au
respect du droit de la .neutralité, la manière dont est menée la politique de neutralité relève
de la discrétion de l'Etat neutre. Le droit de la neutralité accorde à la Suisse une grande
liberté d'action, et ne la restreint que très peu dans la formation de sa volonté politique. La
neutralité n'est pas une institution conditionnant la conduite de la politique étrangère dans
son ensemble. C'est plutôt un statut de droit international public dont le contenu essentiel
étroit laisse une grande latitude pour l'élaboration d'une politique étrangère adaptée aux
nécessités du moment et, dans la pratique, doit être constamment développé en fonction des
changements intervenus en politique internationale. Le seul principe immuable qui soit
inhérent à la neutralité est celui de la non-participation d'un Etat aux conflits armés
opposant d'autres Etats.
Relevons dans ce contexte que le droit de la neutralité n'a jamais été actualisé depuis sa
codification en 1907. Il a de ce fait perdu de sa pertinence et de son efficacité, il comporte de
nombreuses lacunes et n'est plus adapté au monde actuel. Les causes en sont multiples.
Pour la Suisse, ces deux Conventions sont entrées en vigueur le 11 juillet 1910. D'autres conventions,
notamment les quatre Conventions de Genève de 1949 relatives à la protection des victimes de la guerre
(RS 0.518.12/.23/.42/.51), contiennent elles aussi l'une ou l'autre disposition relative aux Etats neutres.
207

Selon le droit international public en vigueur jusqu'à la Première Guerre mondiale, tous les
Etats avaient, en cas de guerre, pour seul choix de participer au conflit comme belligérant ou
de rester neutre en respectant le droit de la neutralité. Il n'existait alors pas de troisième voie.
Depuis la Première Guerre mondiale, en cas de guerre entre d'autres Etats, la neutralité n'est
plus qu'une alternative parmi d'autres, une attitude qu'il est d'ailleurs devenu rare de voir
adoptée par un gouvernement. Cette évolution s'explique par le fait que la conception de la
guerre sur laquelle se fondait le droit de la neutralité - selon laquelle la guerre était un moyen
normal, parfaitement légitime de mener sa propre politique ou de régler des différends - est
devenue inacceptable du fait de l'évolution du droit international public applicable en temps
de paix. Le Pacte de la Société des Nations et le Pacte Briand-Kellogg, puis la Charte des
Nations Unies interdisent en effet l'usage de la force entre Etats, à moins que ce ne soit dans
un but de légitime défense. De plus, les Etats se sont vu reconnaître le droit de prêter main
forte à un Etat victime d'une agression. En cas de guerre, les Etats ont donc désormais le
choix entre plusieurs possibilités, allant de l'implication totale dans la guerre à la neutralité.
La neutralité n'est donc plus le seul comportement envisageable par les Etats qui ne
souhaitent pas participer à une guerre, mais uniquement une option parmi d'autres.5
Le droit de la neutralité a par ailleurs perdu de sa signification dans la mesure où il ne
répond plus suffisamment aux besoins actuels de la communauté internationale. En raison de
son alignement sur les guerres européennes classiques du XIXe siècle, qui étaient des
conflits ouverts et circonscrits, des guerres menées avec un armement conventionnel qui
n'étaient pas doublées de conflits idéologiques ou économiques, il est aujourd'hui dépassé à
bien des points de vues. II ne règle pas expressément la guerre aérienne. Il ne tient
pratiquement pas compte du fait que la guerre moderne est devenue une guerre totale et que
la guerre économique a pris une importance capitale. Durant les deux conflits mondiaux, les
belligérants se sont ainsi livré une guerre commerciale acharnée et n'ont pas fait grand cas du
droit des Etats neutres à la liberté d'entretenir des relations commerciales avec qui bon leur
semble. L'étau dans lequel elle fut prise obligea alors la Suisse à faire de nombreuses
concessions sur le plan commercial.
Le droit de la neutralité ne tient pas non plus compte des sanctions qu'une communauté
d'Etats fondée sur un système de sécurité collective comme les Nations Unies peut décréter
contre un Etat enfreignant le droit international. Il peut, de par sa conception, s'appliquer
uniquement aux guerres entre Etats. Or, la majeure partie des conflits armés qui ont éclaté
après 1945, notamment les guerres de libération et les guerres civiles, ont impliqué des
parties qui n'étaient pas des Etats. Dans tous ces cas, le droit de la neutralité n'a donc été
d'aucun secours. Le droit de la neutralité ne fournit pas non plus de réponses aux formes
récentes de violence que sont par exemple la guerre indirecte, la subversion, le chantage
économique et politique ou encore le terrorisme.
5 Pour lenir compie de ces différentes positions intermédiaires, on parle aujourd'hui en droit international
public d'"Etats neutres et autres Etats ne participant pas au conflit". Cf. le Protocole additionnel I du X
juin 1977 aux Conventions de Genève du 12 août 1949 sur la protection des victimes des conflits annés
(RS 0.518.521).
208

^
Les fonctions de la neutralité en politique intérieure
Du point de vue historique, la situation politique intérieure a contribué à la naissance de la
neutralité suisse et lui a aussi donné sa justification originelle. Dans un pays se caractérisant
par de multiples intérêts divergents et par sa diversité confessionnelle, linguistique et
culturelle, une politique d'immobilisme et d'abstention en matière de politique étrangère
empêchait les divisions et la décomposition de l'Etat. La neutralité remplissait une fonction
pacificatrice, stabilisatrice, unificatrice et d'intégration.
Depuis lors, ces raisons d'être de la neutralité de la Suisse ont perdu de leur importance. Le
risque de division de la Suisse sur le plan confessionnel est écarté. Les divergences entre les
intérêts des différents cantons en matière de politique étrangère se sont estompées sur bien
des points du fait de la consolidation de l'Etat fédéral au cours du siècle passé. Les
différences linguistiques et culturelles ont perdu de leur acuité dans notre pays grâce à la
longue existence de la nation suisse ainsi qu'à l'équilibre amical entre nos pays voisins
depuis la Seconde Guerre mondiale. La neutralité reste néanmoins profondément ancrée, dans
la conscience de nombreux Suisses.
Ce ne sont pas là les seuls rapports étroits ayant existé entre la neutralité et la politique
intérieure. Pendant des siècles, la neutralité a servi de bouclier à la Confédération, lui
permettant de prendre une position d'abstention en matière de politique étrangère, de
concentrer la majeure partie de ses forces sur sa politique intérieure et de construire une
structure étatique unique se caractérisant par de nombreuses particularités. Indirectement, la
neutralité a ainsi contribué à la mise en place et au développement de la démocratie directe,
du fédéralisme, de la prospérité et de l'armée défensive fondée sur le système de la milice. Si
nous avons eu le loisir de cultiver ces acquis, c'est parce que la Suisse a pu, en optant pour la
"non-ingérence dans les affaires d'autrui", se concentrer presque exclusivement sur elle-
même et ne jamais engager ses forces réunies dans des différends de politique extérieure. La
neutralité lui a permis de se tenir à l'écart pour mieux cultiver son petit jardin. De cette
manière, la neutralité et l'évolution qui en a découlé, lente, paisible et pratiquement jamais
remise en question par l'extérieur, expliquent elles aussi l'émergence des particularités de la
Suisse ("Sonderfall Schweiz").
En contraste avec le passé, la Suisse cohabite aujourd'hui avec une communauté d'Etats
voisins pacifiques qui ont comme elle consacré les droits de l'homme, la démocratie, le
respect des principes de l'Etat de droit et, à des degrés variables, le fédéralisme, et qui ne
représentent plus une menace pour la structure particulière de notre pays. De plus en plus,
les pays de l'Europe centrale et orientale reconnaissent eux aussi ces principes
fondamentaux. La Suisse ne se démarque plus de ses voisins par ces principes en tant que
tels, mais plutôt par la forme particulière qu'elle leur a donnée. Dans un tel contexte, la
neutralité perd de son importance lorsqu'il s'agit du maintien de structures étatiques
particulières. Il ne faut en effet pas oublier que la Suisse, quelles que soient ses
particularités, a beaucoup en commun avec ses voisins. De par sa géographie, son histoire, sa
209

culture et son économie, elle est un Etat éminemment européen. La Suisse a toujours été et
restera toujours imbriquée, voire fondue dans cette Europe.
15 
Une neutralité au service de la paix
La neutralité permanente est d'abord un instrument de notre politique de sécurité. Nous
attendons d'elle qu'elle garantisse la sécurité de notre pays et de ses habitants. Si la neutralité
sert nos propres intérêts, elle présente aussi un intérêt certain pour la politique de sécurité de
nos voisins. Un Etat neutre auquel on peut se fier est générateur de stabilité et de
prévisibilité. Il ne représente une menace pour personne. Depuis toujours, la neutralité
permanente et armée de la Suisse a revêtu une fonction pacificatrice en Europe. Le fait que
cette zone stratégiquement importante qu'est le territoire suisse soit défendue par une armée
de milice forte, mais structurellement apte à la seule défense du pays, la disponibilité à
renoncer unilatéralement à la guerre et à toute agression comme moyen de satisfaire ses
intérêts - à moins que ce ne soit à des fins défensives - et la prévisibilité de la politique
étrangère sont déjà, en soi, générateurs de stabilité et de paix. Outre cette fonction plutôt
passive de la neutralité de la Suisse en matière de politique de paix, cela fait longtemps que
la Suisse contribue aussi activement aux efforts de paix en proposant ses bons offices, ce qui
confère à sa neutralité une fonction quasiment universelle. Depuis le Moyen Age, des
Suisses ont offert leurs bons offices sous une forme ou sous une autre, d'abord pour régler
des différends entre les membres de la Confédération, puis aussi dans le cadre de conflits
entre d'autres Etats. Les bons offices sont devenus un élément de la politique extérieure de la
Suisse très apprécié de l'étranger. Ils sont l'expression de l'intérêt et de l'engagement de la
Suisse en faveur de la paix entre les autres membres de la communauté internationale et de
sa volonté de solidarité, de coresponsabilité et de coopération.
La neutralité de la Suisse facilite l'offre de ses bons offices. Les destinataires de ce type de
services ont en effet une certaine préférence pour les Etats qui peuvent fournir des garanties
de leur impartialité dans le conflit en cause et qui n'ont aucun intérêt national direct dans le
règlement de celui-ci. Voilà pourquoi la position de la Suisse est plus favorable que celle
d'autres Etats lorsqu'il s'agit d'aider des pays étrangers à régler leurs différends ou à mettre
fin à un conflit. Dans le domaine de la politique de paix, la neutralité peut toutefois aussi
être un inconvénient étant donné que la Suisse, à cause précisément de sa neutralité, renonce
traditionnellement à se charger de missions de médiation politiquement délicates. D'autres
Etats, qui ne sont pas neutres ou qui n'ont pas opté pour le statut de la neutralité permanente,
et même des super-puissances peuvent offrir leurs bons offices. Il est d'ailleurs de plus en
plus fréquent de voir d'autres Etats proposer leurs bons offices. Certains ont été très efficaces
dans ce rôle. La Suisse neutre n'a pas l'exclusivité des bons offices.
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la Suisse est dans l'ensemble moins sollicitée
qu'auparavant pour offrir ses bons offices. Les raisons de cette évolution sont multiples.
D'abord, on accorde aujourd'hui moins d'importance à la neutralité que par le passé pour
210

confier des missions de bons offices. D'autres facteurs, avant tout politiques, ont de plus en
*plus tendance à être déterminants. Ensuite, la majeure partie des conflits se sont déroulés en
dehors des frontières de l'Europe, entre des Etats ne souhaitant pas l'intervention
d'Européens. La raison principale de ce recul dans le nombre des requêtes adressées à la
Suisse réside toutefois dans le fait que l'on en appelle de plus en plus souvent aux
organisations internationales pour les missions de bons offices, de médiation et pour d'autres
moyens de règlement des conflits. Les Nations Unies et leur Secrétaire général se taillent la
part du lion, avant tout dans le domaine des actions de maintien de la paix telles que l'envoi
d'observateurs chargés de surveiller le bon déroulement de scrutins ou le respect de cessez-
le-feu, l'envoi de casques bleus et de commissions d'enquête. Des organismes régionaux tels
que la CSCE, l'Union européenne (UE) ou la Ligue arabe sont de plus en plus souvent
amenés à fournir des services.
Etant donné que les bons offices traditionnels de la Suisse perdent du terrain en dépit de sa
neutralité, le Conseil fédéral considère qu'il est nécessaire d'étendre et de développer la
disponibilité de la Suisse dans ce domaine. Il entend pour cela renforcer le potentiel matériel
et personnel de notre pays. La mise à disposition de troupes de casques bleus suisses
constituera un pas important dans cette direction. Le Conseil fédéral continuera par ailleurs
de contribuer à atténuer les conséquences des conflits en apportant aux victimes une aide
humanitaire. Il a la ferme intention de mener une politique étrangère qui soit encore plus
axée sur la paix et l'aide humanitaire que par le passé. La Suisse se doit de perpétuer sa
longue tradition en matière de bons offices et d'aide humanitaire en intensifiant son action au
service de la sécurité internationale et de la paix. Il faut qu'elle soit un élément utile à la
communauté internationale et pacificateur. La neutralité doit être interprétée à la lumière des
besoins de la solidarité internationale et mise au service de la communauté internationale et
de la paix.
2 
Stratégie de neutralité et de coopération
21 
Le changement de la situation géopolitique
La neutralité qualifie la position d'un Etat dans une guerre entre d'autres Etats. Elle se définit
donc par rapport aux tensions et aux conflits militaires, c'est-à-dire par rapport aux
principales formes d'insécurité. C'est essentiellement dans ce contexte qu'elle a une fonction
en tant que maxime de politique étrangère et de sécurité. Pour un pays, elle est un statut
approprié dans le cas où des Etats ou des blocs se trouvent en opposition et où l'Etat craint à
l'avenir des conflits militaires dans lesquels il pourrait se trouver impliqué et devoir se
défendre de manière autonome.
La neutralité suisse s'est formée dans les circonstances historiques particulières de notre
continent. Elle a acquis toute son importance dans le cercle de la communauté des Etats
européens. Pour les grandes puissances, la neutralité suisse avait pour fonction de contribuer
211

à maintenir l'équilibre des forces en Europe. Depuis le XVIe siècle, en effet, la
Confédération n'a cessé d'être dans la zone d'intersection des puissances européennes,'
principalement en raison de son rôle géopolitique important de gardienne des passages alpins
et donc des axes de communication stratégiquement essentiels entre le Nord et le Sud. Elle
devait craindre de se voir entraîner dans les conflits militaires de ces puissances. La
neutralité armée était alors pour le petit Etat suisse un instrument efficace de sauvegarde de
son indépendance face à la politique de force des grandes puissances. La neutralité de la
Suisse se fondait sur une situation d'équilibre et se référait à un conflit militaire potentiel ou
réel. Elle était en permanence marquée par l'attente d'une guerre.
Après la Seconde Guerre mondiale, le combat séculaire de puissances rivales dans
l'entourage immédiat de la Suisse a pris fin. La fonction d'équilibre et de stabilisation qui a
été celle de la neutralité suisse dans le contexte de l'ancienne constellation politique, de
l'antagonisme entre la France et l'Allemagne plus particulièrement, ne disparut pas
entièrement à la fin de la Seconde Guerre mondiale, mais conserva une signification -
restreinte - dans le cadre du clivage entre l'Est et l'Ouest de l'Europe. La Suisse formait
avec l'Autriche un verrou de quelque 800 km séparant les membres de l'OTAN. Elle axa
alors sa neutralité et sa politique de sécurité en général sur le conflit Est-Ouest. Avec d'autres
Etats neutres, elle exerça une fonction de médiation et de communication, principalement au
sein de la CSCE. Dans cette Europe de l'après-guerre divisée aux niveaux idéologique,
économique, militaire et social, on a craint pendant quarante ans que n'éclate un conflit
majeur aux conséquences effroyables pour toute l'humanité.
Les changements et les mutations qui ont eu lieu dans les pays de l'Europe centrale et
orientale ainsi que dans l'ancienne URSS ont modifié la situation stratégique et, avec elle, le
rôle des pays neutres. La probabilité qu'un conflit militaire majeur éclate en Europe a
diminué, même si - les événements récents le montrent bien - tout danger de guerre n'est pas
écarté. Dans les circonstances actuelles, il est toutefois peu vraisemblable d'imaginer un
affrontement militaire dans lequel la Suisse serait l'un des principaux objectifs visés. Dans la
situation géopolitique actuelle, la valeur stratégique du territoire suisse neutre est relative. Si
la tendance au renforcement de la coopération en Europe se maintient, les fonctions
traditionnelles de stabilisation et de médiation assumées par l'Etat neutre perdront de leur
signification.
L'Europe traverse une période de réorganisation fondamentale. L'environnement géopolitique
actuel de la Suisse se caractérise par une dynamique porteuse à la fois de chances et de
risques. Nous nous trouvons dans une phase transitoire qui durera des années. Pendant.cette
période, des oscillations extrêmes du pendulier de la politique de sécurité seront possibles,
en direction d'une sécurité accrue ou d'une menace plus grande. Les risques que nous
connaissions jusqu'ici changent de nature et nous assistons à l'émergence de nouveaux
dangers. Les armées n'ont pas été supprimées en Europe. Elles apparaissent toujours
nécessaires à la sauvegarde de la paix, et à la protection de l'existence nationale et de
l'intégrité territoriale. Il subsiste en Europe un potentiel considérable de menace militaire.
212

Outre les multiples efforts de paix et d'intégration porteurs d'espoir, on dénote aussi des
tendances à l'instabilité, à la guerre et à l'éclatement.
22 
Le maintien de la neutralité
L'Europe n'a pas encore de structure de sécurité commune, solide et globale. A l'heure
actuelle, on transforme les institutions existantes et on en recherche de nouvelles. Bien que
la nécessité d'un tel ordre de sécurité européen soit largement reconnue, il faudra attendre
encore longtemps avant de voir réalisé un système de sécurité européen et son efficacité.mise
à l'épreuve.
Comme le Conseil fédéral l'a déjà exprimé dans son rapport sur la politique de sécurité de la
Suisse du 1er octobre 19906 ainsi que dans son rapport concernant la conception de l'armée
dans les années nonante du 27 janvier 1992 (plan directeur de l'armée 95),7 il est clair pour
lui, au vu de la situation géopolitique européenne, que la Suisse doit maintenir cette
stratégie de politique étrangère et de sécurité qu'est pour elle la neutralité permanente.
Eu égard aux enseignements de l'histoire et aux impératifs de la prudence politique, il ne
paraît pas indiqué d'abandonner l'instrument de la neutralité armée en ces temps de transition
et d'incertitude, étant donné que nous ne possédons pas de garanties capables d'assurer notre
sécurité aussi bien que l'armée et la neutralité. La neutralité doit contribuer à la réalisation
des objectifs nationaux, notamment en préservant l'existence de notre Etat en droit
international, en assurant notre sécurité et en nous épargnant toute implication dans un
conflit armé. La neutralité est l'expression de notre refus catégorique de toute forme de
politique d'influence fondée sur la force des armes. La politique étrangère et de sécurité de la
Suisse doit rester prévisible. Ainsi, la neutralité permanente et armée demeure un facteur de
stabilité pour ses voisins. Finalement, en cas de conflit éventuel, la Suisse pourrait ainsi être
utile aux autres Etats européens en leur proposant ses bons offices.
23 
L'accent sur la participation au-delà de la neutralité
Au vu des nombreux défis interdépendants qui marquent cette fin du XXe siècle, la
neutralité ne peut être considérée comme un statut justifiant l'inaction et le repli sur soi.
Depuis toujours, l'élément marquant de la politique étrangère suisse a aussi été la maxime de
la solidarité. Comprise à l'origine comme un engagement humanitaire en faveur des
personnes ayant besoin d'aide à l'étranger, cette maxime a pris un sens plus large depuis la
Seconde Guerre mondiale. La Suisse exprime ainsi sa disponibilité à assumer la
coresponsabilité des grands problèmes de notre temps et à coopérer activement à la solution
6 FF 1990 III 794, 825 ss. 844.
7 FF 1992 I 843, 862 ss. •
213

de ces problèmes sur le plan international. Cette attitude résulte de la conviction que le
destin de la Suisse est indissociablement lié à celui de l'Europe et du monde entier.
Depuis un certain temps, le Conseil fédéral place de plus en plus la maxime de la solidarité
et de la participation au centre de sa politique étrangère et de sécurité. Le partage des
responsabilités au niveau international et la participation à la solution des problèmes
internationaux ainsi qu'à la prise de décisions au plan international sont en effet les meilleurs
moyens de défendre les intérêts de la Suisse. Au-delà des engagements découlant du droit de
la neutralité, le Conseil fédéral entend user de l'importante marge de manoeuvre dont il
dispose en matière de politique étrangère et de sécurité. Comme il l'écrit dans son rapport sur
la politique étrangère, la défense des intérêts de notre pays appelle en politique étrangère une
position active de solidarité globale, de coopération aux niveaux tant régional que mondial
et de participation. L'instrument qu'est la neutralité a dès lors perdu une partie de son
efficacité et de sa vigueur.
Au cours des années à venir, la Suisse devra, au vu des options qui se présentent à elle d'une
part et des risques qui subsistent d'autre part, trouver un juste milieu entre l'ouverture et la
continuité. L'ouverture, c'est la participation à des mesures contre les nouvelles formes de
menaces et à la mise en place de structures de sécurité solides. La continuité, c'est le refus
d'abandonner précipitamment des mécanismes de sécurité qui ont donné satisfaction. Une
telle stratégie de solidarité et de participation combinées avec la poursuite de ses propres
efforts de défense dans les limites de sa neutralité permanente répond aux besoins légitimes
de sécurité d'un petit Etat. Elle reflète à la fois notre volonté d'autodétermination et la
conscience que nous avons du fait que notre destin est indissociablement lié à celui du
continent européen.8
Les pages suivantes sont consacrées à une présentation plus détaillée et à une discussion de
la politique étrangère et de sécurité de la Suisse passée et future dans trois domaines
pertinents du point de vue de la neutralité, soit la garantie future de la sécurité nationale, la
position de notre pays face aux sanctions décrétées en particulier par les Nations Unies ainsi
que les rapports avec l'Union européenne.
3 
Neutralité et sécurité
31 
La limitation de l'indépendance de l'Etat
La neutralité et l'indépendance sont dans un rapport de réciprocité: l'indépendance est à la
fois le but de la neutralité et - l'Etat doit pouvoir prendre ses décisions en toute liberté - une
condition de la neutralité. Pour être neutre de manière crédible, l'Etat ayant opté pour le
° Cf. le rapport du Conseil fédéral concernant la conception de l'armée dans les années nonante du
27 janvier 1992 (plan directeur de l'armée 95) (FF 1992 I 863).
214

Statut de neutralité permanente doit faire preuve d'un degré suffisant d'indépendance face à
"*Tétranger. Ce n'est qu'à cette condition qu'il sera en mesure de résister aux pressions pouvant
être exercées sur lui en situation de crise et de remplir les obligations résultant de son statut
de neutralité.
Au XXe siècle, l'interdépendance entre les Etats n'a cessé de s'accroître. Les événements qui
se produisent dans un Etat ont des effets sur la situation dans le pays voisin. La marge de
manoeuvre dont un petit pays dispose pour prendre des décisions autonomes est ainsi
restreinte. L'imbrication de la Suisse dans ce système d'interdépendances est particulièrement
forte. Alors que son indépendance politique continue d'être bien réelle, son indépendance de
fait, du point de vue économique plus particulièrement, pourrait un jour se trouver mise en
cause notamment en raison de son faible degré d'autarcie. Relevons par exemple que plus
de 70 pour cent des importations de la Suisse proviennent actuellement de l'Union
européenne (UE) et que plus de 58 pour cent de ses exportations sont destinées à l'UE. La
Suisse a atteint un degré d'intégration économique avec l'UE que bien de ses Etats membres
n'ont pas atteint entre eux. Cette imbrication économique ne reste pas sans effets sur d'autres
domaines de la politique et se révèle aussi importante dans l'optique de la neutralité que des
conventions juridiques. Plus la Suisse devient dépendante de l'UE, plus l'indépendance et
l'autonomie qu'appelle son statut de neutralité deviennent relatives face à ce partenaire. Cela
reste vrai, que la Suisse soit membre de l'UE ou non. La participation au niveau international
est une manière de compenser cet affaiblissement progressif de l'indépendance de fait.
32 
Les limites de la capacité de défense autonome
Les limites de l'indépendance de la Suisse, évidentes depuis bien des années dans le domaine
économique, apparaissent aussi dans d'autres secteurs, notamment dans celui de la défense
militaire. Traditionnellement, la Suisse a assuré et assure sa défense de manière autonome.
Dans ce contexte, la capacité de défense ne doit pas être considérée en termes absolus, mais
en relation avec la situation générale en matière de sécurité. La Suisse ne dispose pas de
moyens de dissuasion nucléaire. Durant la Guerre froide, elle s'est donc efforcée d'améliorer
sa capacité de défense dans le domaine conventionnel en tirant parti de l'équilibre nucléaire
qui s'était établi entre les deux super-puissances. Si l'on fait abstraction de ce que notre pays
ne pouvait pas se défendre de manière autonome contre les armes de destruction massive, la
neutralité avait conservé une grande importance en tant qu'élément indépendant de
l'affirmation de soi. La stratégie consistant à prévenir toute implication dans un conflit armé
par la dissuasion dans le domaine conventionnel était alors le pilier de notre neutralité armée.
De cette manière, la Suisse aurait été en mesure de se défendre de façon autonome tant
contre des interventions militaires ponctuelles que contre une véritable attaque lancée contre
elle au moyen de forces conventionnelles.
La situation géopolitique et les armements ne cessent d'évoluer. A moyen terme, il faut
s'attendre à ce que notre pays se trouve exposé à de nouvelles formes de menaces militaires
215

venant de nouveaux horizons. Des évolutions de ce type sont à anticiper avant tout dans le
domaine de la défense aérienne. Le cercle des Etats disposant d'armes à longue portée ne
cesse en effet de s'élargir. Le seul moyen de se protéger efficacement contre de telles armes
consiste à coopérer avec d'autres pays, par exemple au travers d'un système européen de
défense anti-missiles. Les moyens de reconnaissance, de direction et de défense nécessaires
dépassent en effet de loin les possibilités technologiques et financières d'un petit Etat comme
le nôtre et celles d'Etats de moyenne importance.
A la longue, la Suisse ne pourra guère se soustraire à cette évolution. Au cours des années à
venir, les limites de son autonomie en matière de défense ne vont pas manquer d'apparaître
de plus en plus clairement. Il en résultera vraisemblablement un besoin accru de
coopération internationale sur le plan tant bilatéral que multilatéral. Même si l'on se
contente d'envisager une guerre de type conventionnel, on se rend compte que l'organisation
d'une défense autonome devient de plus en plus difficile et surtout de plus en plus coûteuse.
Le déséquilibre qui est en train de s'installer entre le coût d'une autonomie maximale et les
avantages qu'elle présente ne cessera de s'accroître.
Il se pourrait que ces changements géopolitiques et technologiques aboutissent à une remise
en question croissante de la politique de défense de notre pays, traditionnellement basée sur
l'autonomie. Si la Suisse devait en arriver à ne plus être en mesure de se défendre de manière
autonome contre de nouveaux systèmes d'armement ou contre des formes de menaces
inédites, elle serait alors contrainte d'adapter sa politique de sécurité et de défense aux
nouvelles circonstances.
La Suisse devrait alors aussi revoir sa conception de la neutralité. Une interprétation trop
restrictive, limitant fortement ses possibilités de défense, deviendrait un inconvénient pour
notre pays et pour ses habitants. La neutralité a pour but d'accroître la sécurité du pays et non
de restreindre sa capacité de défense. Elle ne doit en aucun cas empêcher l'Etat neutre de
prendre les mesures nécessaires pour se défendre contre les nouvelles menaces qui se
présentent et de combler, les lacunes pouvant éventuellement exister dans son dispositif de
défense au moyen de préparatifs transfrontières.
Le droit de la neutralité conçu au tout début de ce siècle traite uniquement de l'attitude des
Etats neutres en cas de guerre et ne mentionne pas la préparation de mesures de défense en
temps de paix. Si les armements ont évolué, en cette fin du XXe siècle, de telle sorte que
nous ne pouvons plus assurer notre défense qu'en coopérant avec l'étranger dans certains
domaines, cette coopération, en tant qu'elle ne dépasse pas certaines limites, doit être
considérée comme compatible avec le sens et l'esprit de la neutralité. Ce d'autant plus que
l'Etat neutre a non seulement le droit, mais l'obligation de prendre les précautions militaires
que l'on peut de bonne foi aussi exiger de lui pour lui permettre de se défendre contre une
attaque éventuelle.
Nous devrons à l'avenir être attentifs à cette problématique. L'objectif premier de notre
politique de sécurité doit être de préserver notre liberté d'action. Pour y parvenir, il faudra
216

..non seulement faire face à l'évolution des techniques militaires, mais surtout avoir la volonté
politique de consentir les efforts nécessaires au maintien d'une défense autonome.
33 
La protection contre les nouvelles menaces
La neutralité est un concept calqué sur les conflits militaires de type classique. Par le passé,
elle a donné satisfaction dans ce contexte en tant qu'instrument de sécurité ayant pour but de
préserver l'intégrité territoriale du pays qui s'en prévalut. La Guerre froide terminée, nous
assistons à l'émergence de dangers de types différents, inattendus, voire oubliés: conflits
régionaux entre Etats de l'Europe de l'Est ou à l'intérieur même de ces Etats dus à des
tendances nationalistes, à des problèmes de minorités, à des efforts sécessionnistes ou encore
à des litiges de frontière, guerres faisant rage en dehors de l'Europe, mais ayant des
implications pour notre continent, chantages au moyen d'armes de destruction massive ou
d'armements conventionnels tout aussi efficaces, terrorisme, flux migratoires et vagues de
réfugiés, destruction de l'environnement, catastrophes.
L'inaction et le repli sur soi sous prétexte de neutralité ne nous offrent en effet qu'une
protection insuffisante contre ces dangers. Si la neutralité impliquait une interdiction de
coopérer avec d'autres Etats dans le domaine de la politique de sécurité, ce statut
représenterait même un dangereux obstacle à la maîtrise transfrontière de ces risques.
Etant donné que la lutte contre ces périls appelle une association des efforts, ils ne peuvent
pas être maîtrisés au moyen de mesures prises au seul plan national, mais uniquement au
travers de la coopération internationale et plus particulièrement de la solidarité européenne.
La défense, dans ce contexte, doit être abordée dans une optique multinationale. Cela vaut
'aussi pour la création d'instruments efficaces destinés à prévenir et à gérer les conflits
régionaux qui représentent une menace pour la stabilité et la sécurité de l'Europe. Non
seulement nos voisins européens voient leur existence menacée par les mêmes dangers que la
Suisse, mais ils sont aussi commis aux mêmes valeurs que nous. Tout Etat qui ne prend pas
part aux efforts de coopération internationale en matière de politique de sécurité s'expose au
risque de se retrouver isolé et d'être accusé de parasitisme. Il ne pourrait plus apparaître
comme un partenaire respecté et fiable en Europe. En cas de menace, il ne pourrait pas non
plus compter sur la solidarité de ses partenaires et se trouverait ainsi particulièrement exposé
à certains types de dangers.
Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral a maintes fois réitéré sa disponibilité à participer
activement aux efforts entrepris par la communauté internationale en vue de se défendre
contre les risques de types nouveaux, d'oeuvrer de manière générale en faveur du maintien de
la paix, de maîtriser les crises et d'éliminer les causes des conflits. Pour faire face aux
nouvelles formes de menaces, le Conseil fédéral a la volonté d'user, entre autres moyens, de
la coopération transfrontière! La neutralité n'y fait pas obstacle. A l'avenir, la sécurité de la
Suisse dépendra en effet plus que par le passé du contexte international et du cadre extérieur.
217

La sécurité des Etats européens est liée à la sécurité du continent tout entier. .Chaque
contribution à la stabilité en Europe représente ainsi en définitive une contribution à la
sécurité de la Suisse. La référence traditionnelle à "la sécurité par la neutralité et
l'indépendance" devra être complétée de plus en plus par "la sécurité par la coopération". A
l'avenir, la sécurité sera de plus en plus assurée "de manière conjointe". Conscient de cette
évolution, le Conseil fédéral a revu sa position jusque-là plutôt restrictive pour accroître la
coopération. Il entend maintenir ce cap. Le but de cette coopération sera, d'une part,
d'améliorer sensiblement la sécurité de la Suisse face aux menaces qui la guettent et, d'autre
part, de mieux satisfaire à ses obligations de solidarité à l'égard d'une Europe démocratique,
libre et attachée aux valeurs humanitaires.
34 
La mise sur pied de nouvelles structures de sécurité
II est capital pour la Suisse que la liberté en Europe soit garantie par une paix durable et
globale. La Suisse - le Conseil fédéral l'a réaffirmé à plusieurs reprises9 - entend donc
coopérer sans prévention à la mise sur pied de structures de sécurité solides pour notre
continent. Notre neutralité ne fait pas obstacle à un tel objectif.
A l'heure actuelle, comme l'expose le rapport sur la politique étrangère, l'éventualité la plus
probable semble être que la sécurité européenne sera construite sur plusieurs piliers. Des
institutions aux buts différents et à la composition variable coexisteront, qui seront
complémentaires à certains égards mais aussi concurrentes à d'autres. Il ne convient pas de
dénier d'entrée à l'une ou l'autre de ces institutions la capacité de jouer, un rôle déterminant
dans le futur ordre de sécurité européen. Dans un premier temps, le meilleur moyen d'assurer
la sécurité en Europe paraît être de mettre en place un réseau très dense d'institutions
diverses, liées les unes aux autres, voire imbriquées les unes dans les autres et se renforçant
mutuellement. Pour l'heure, on ne peut pas dire si cet ordre de sécurité sera concrétisé par un
système collectif de sanctions, par un dispositif de défense commun ou par une autre forme
de sécurité encore. Une participation à un système de sécurité collective qui, à l'instar du
système de sécurité des Nations Unies, permettrait d'intervenir au moyen de sanctions
collectives contre les agresseurs et ceux qui violeraient le droit international, ne serait pas en
contradiction avec notre statut de neutralité. En revanche, une adhésion à une alliance
militaire impliquant une obligation d'assistance mutuelle, voire un système de défense
commun, serait impossible si l'on entendait préserver la neutralité. La décision d'adhérer ou
non à un tel système, la Suisse ne devra la prendre que lorsque les contours et la solidité de
ce nouvel ordre de sécurité pourront être appréciés. Elle sera alors prise essentiellement en
fonction de la réponse qu'il conviendra de donner à la question de savoir si la participation
de la Suisse à ce système de sécurité régional permettra de protéger plus efficacement le pays
et sa population que sa non-participation. Un petit Etat pacifique a un intérêt eminent à voir
9 Cf. par exemple le rapport du Conseil fédéral sur la politique de sécurité de la Suisse du 1er octobre 1990
(FF 1990III 825, 844).
218

un tel système de sécurité fonctionner de manière efficace. La Suisse a par conséquent
Tintention de prendre part à sa construction.
Etant donné qu'on ignore ce que sera en définitive l'architecture de la sécurité européenne et
quel rôle y joueront les différents acteurs, la Suisse doit examiner de manière objective les
relations qu'elle entend entretenir à l'avenir avec toutes ces institutions. Telle est la tâche
stratégique commune de notre future politique extérieure et de sécurité. A l'heure actuelle,
les questions touchant à la politique de sécurité de l'Europe sont discutées au sein de
différents organismes dont la Suisse ne fait pas partie, comme le Conseil de coopération de
l'OTAN (COCONA) ou le forum de coopération de l'UEO (WEUCC). Encouragé par
l'engagement fructueux de la Suisse dans le cadre du processus de la CSCE, le Conseil
fédéral examine actuellement si la Suisse doit participer aux nouveaux forums de
coopération européens, pour autant que la possibilité lui en soit offerte.10 Etant donné que
les membres du COCONA et du WEUCC proviennent d'horizons très divers et que leurs
engagements en matière de politique de sécurité sont très limités, un rapprochement
institutionnel ne poserait aucun problème du point de vue de la neutralité. Les autres Etats
neutres européens envisagent d'ailleurs eux aussi d'y participer. La Finlande prend déjà part
aux séances du COCONA en tant qu'observateur.
La neutralité de la Suisse ne s'opposerait pas non plus à ce que notre pays se rapproche de
l'OTAN et de l'UEO. Toutes deux sont en effet des acteurs importants du point de vue de la
politique de sécurité européenne. Toutes deux sont à la disposition de la CSCE comme
instruments de maintien de la paix. Toutes deux participent à la formation du paysage
géopolitique dans lequel nous évoluons. Il paraît donc utile d'examiner s'il est opportun pour
la Suisse d'établir des contacts avec ces organisations, pour autant que celles-ci soient prêtes
à dialoguer avec des Etats neutres comme la Suisse. Ces contacts auraient pour objectif de
permettre à notre pays de prendre part à des débats d'idées prospectifs et de défendre ses
propres intérêts.
4 
Neutralité et sanctions
41 
Les sanctions des Nations Unies
411 
Le système de sécurité des Nations Unies et la pratique suivie
jusqu'à présent par la Suisse
La neutralité d'une part et le système de sécurité collective des Nations Unies d'autre part
sont deux institutions de droit international public qui ne reflètent pas les mêmes stades de
développement de l'ordre international et qui, à première vue, sont quelque peu antagonistes.
La neutralité résulte de la conception de la guerre qui avait cours jusqu'au début du XXe
10 Pour plus de détails, cf. le rapport sur la politique étrangère, chiffre 411.
219

siècle et qui se caractérisait par une certaine indifférence à l'égard des conflits armés: la
guerre était alors encore considérée comme un moyen normal et légitime de règlement des
différends internationaux. Il était alors tout à fait admissible - même du point de vue moral -
qu'un Etat opte pour le statut de neutralité face à un conflit armé.
Le système de sécurité collective des Nations Unies procède, lui, de considérations très
différentes: il se fonde sur le principe selon lequel la guerre et tout recours à la force en
général sont bannis des relations internationales. En vertu de la Charte des Nations Unies, les
seules exceptions à cette interdiction absolue de l'usage de la force sont le droit à la légitime
défense en cas d'agression armée ainsi que l'application de sanctions collectives. La sécurité
internationale et la paix doivent être maintenues ou rétablies par des moyens pacifiques de
règlement des différends ou, en dernier recours, au moyen de sanctions communes décidées
par la communauté internationale à rencontre de l'Etat qui a rompu la paix. Dans ce système
de sécurité collective, tout Etat menaçant la paix ou la sécurité d'un autre Etat perturbe la
paix et la sécurité de la communauté internationale tout entière. La Charte des Nations Unies
bannit la guerre en tant que moyen de règlement des conflits internationaux et légitime les
sanctions collectives de tous les Etats à rencontre de l'Etat ayant perturbé la paix. Le concept
de neutralité ne se trouve nulle part dans la Charte des Nations Unies, car un système de
sécurité collective fonctionnant constamment ne laisse plus aucune place par principe à la
notion classique de neutralité. Ce système exige en effet en permanence et de tous les Etats
qu'ils agissent contre celui qui rompt la paix.
L'élément central du système de sécurité collective des Nations Unies est le Conseil de
sécurité. Conformément au chapitre VII de la Charte des Nations Unies, il peut, lorsqu'il
constate une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression (art. 39),
prendre quatre mesures différentes: il peut inviter les parties à se conformer à des mesures
provisoires (art. 40), formuler des recommandations (art. 39), ordonner des sanctions
n'impliquant pas l'emploi de la force armée (art. 41) ou imposer des sanctions militaires
(art. 42). Le Conseil de sécurité peut, au titre des sanctions n'impliquant pas l'emploi de la
force armée, exiger l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des
communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques et radio-
électriques ainsi que la rupture des relations diplomatiques. Si le Conseil de sécurité
considère que les sanctions au sens de l'article 41 sont insuffisantes ou si elles se sont déjà
révélées inadéquates, il peut ordonner des sanctions militaires. Celles-ci sont exécutées par
les forces armées que les Etats membres mettent à la disposition des Nations Unies
conformément à un accord spécial (art. 43) ou dont l'engagement a été autorisé par le Conseil
de sécurité.
Pour les organes et les membres des Nations Unies, les sanctions qui ont été décrétées par le
Conseil de sécurité en application du chapitre VII (art. 39 à 51) de la Charte sont
juridiquement contraignantes. C'est pourquoi tous les Etats membres sont tenus d'appliquer
les sanctions économiques de l'ONU. Aucun n'est en revanche contraint de prendre une part
active aux sanctions militaires. L'article 43 de la Charte prévoit expressément que les Etats
membres ne peuvent être tenus de prendre part à des sanctions militaires que sur la base
220

.d'accords spéciaux devant être ratifiés par les Etats concernés selon les règles de leur droit
constitutionnel. Les Etats ne peuvent pas être contraints de conclure de tels accords. De
même, l'autorisation du Conseil de sécurité permettant le recours à la force pour appliquer
ses décisions ne fait que légitimer, et non imposer, l'action des Etats. La décision de
participer ou non à des sanctions ou interventions militaires est laissée à leur entière
discrétion politique.
Le Conseil de sécurité ne peut décréter des sanctions que si neuf de ses quinze membres y
donnent leur accord et si aucun de ses cinq membres permanents11 ne s'y oppose (veto). Le
Conseil de sécurité ayant été très souvent paralysé par le veto de l'un ou de l'autre membre
permanent, le système de sécurité collective de l'ONU n'a été appliqué jusqu'ici que
rarement. Depuis 1945, en dépit de ce système de sécurité, le monde a été ravagé par une
multitude de conflits armés.
L'instrument des sanctions n'impliquant pas le recours à la force armée n'a été utilisé qu'à
quelques rares occasions: en 1966, un embargo économique a été décrété contre la Rhodésie;
en 1977 a été prise la décision d'interdire toute vente d'armes à l'Afrique du Sud; en 1990,
l'Iraq a été l'objet de sanctions économiques étendues, combinées avec un blocus aérien et
maritime; en 1991, on a interdit toute vente d'armes à la Yougoslavie et en 1992, on a pris la
même mesure à l'encontre de la Somalie et du Libéria; en 1992, on a encore interrompu les
communications aériennes avec la Libye et pris des mesures économiques contre la Serbie et
le Monténégro, qui ont été renforcées en 1993. La Suisse a réagi aux sanctions décrétées
contre la Rhodésie en appliquant le principe du "courant normal", c'est-à-dire en stabilisant
le volume commercial à la moyenne de celui d'une période de base représentative ayant
précédé le prononcé des sanctions. La Suisse respectait déjà l'embargo sur les armes à
destination de l'Afrique du Sud, de la Yougoslavie, de la Somalie et du Libéria en application
de la loi fédérale du 30 juin 1972 sur le matériel de guerre (RS 514.51), qui interdit toute
livraison d'armes dans les régions politiquement instables. Quant aux sanctions non
militaires contre l'Iraq - les premières sanctions de l'ONU dirigées contre un Etat impliqué
dans un conflit international - la Suisse y a pris part. Elle a aussi appliqué de manière
autonome les sanctions décrétées contre la Libye et la Serbie/Monténégro. Cette, politique du
Conseil fédéral a été largement approuvée tant en Suisse qu'à l'étranger.
Les cas de mesures militaires décrétées par le Conseil de sécurité sont peu nombreux. En
1950, il recommanda aux Etats membres d'aider militairement la République de Corée contre
la Corée du Nord. En 1966, la Grande-Bretagne a été autorisée à faire usage de la force, si
nécessaire, pour appliquer l'embargo pétrolier décrété contre la Rhodésie. Durant le conflit
du Golfe de 1990 et 1991, les Etats membres ont été autorisés à prendre contre l'Iraq toutes
les mesures nécessaires pour obtenir l'application des résolutions antérieures et pour rétablir
la sécurité internationale dans la région. Toutes ces mesures militaires n'ont jamais été prises
sur la base d'accords spéciaux au sens de l'article 43 de la Charte des Nations Unies, avant
tout parce qu'aucun Etat n'a jamais été disposé à mettre ses forces armées à la disposition du
1 ' Sont membres permanents du Conseil de sécurité la Chine, les Etats-Unis d'Amérique, la France, la
Grande-Bretagne et la Russie (en continuation de l'URSS).
16 Feuille fédérale. 146" année. Vol. I 
221

Conseil de sécurité et qu'aucun Etat ne pouvait, au surplus, y être contraint. Bien plus, à
chaque fois, ce sont des Etats membres isolés qui se sont chargés de l'exécution des actions
militaires, après y avoir été autorisés par le Conseil de sécurité.
L'intervention humanitaire de force est un cas particulier de sanction militaire. Elle a pour
but de protéger les populations d'un Etat contre les persécutions inhumaines auxquelles elles
sont exposées sur le territoire même de cet Etat ou de garantir l'aide humanitaire. C'est sur la
base des chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies que le Conseil de sécurité a, en
1991, à l'issue de la Guerre du Golfe, autorisé la communauté internationale à protéger les
Kurdes irakiens, puis, en 1992, à assurer une aide humanitaire armée à la Somalie, et, en
1992 et 1993, à la Bosnie-Herzégovine.
La Suisse n'a jamais pris part, par principe, à des sanctions militaires. Après le lancement des
aérions militaires alliées dans le conflit du Golfe le 17 janvier 1991, le Conseil fédéral avait
décidé de ne pas autoriser les Etats appliquant les mesures militaires décrétées par l'ONU à
survoler le territoire suisse avec des avions de combat ou des appareils transportant des
troupes ou des munitions. Toutefois, il avait alors annoncé qu'il entendait réexaminer sa
pratique.12 Il n'a par ailleurs plus accordé aucune autorisation d'exporter du matériel de
guerre dans les Etats de la région en crise, la Turquie comprise. Quant aux autorisations
d'exportation dans les Etats ayant des troupes stationnées sur la péninsule arabique, elles ne
furent plus accordées qu'à la condition que le matériel de guerre livré ne serait pas utilisé
dans le cadre d'actions militaires dirigées contre l'Iraq. Le Conseil fédéral a en revanche
toujours généreusement autorisé et soutenu les mesures et les survols à caractère
humanitaire. Après la fin de la guerre proprement dite, la Suisse a pris une part active à
l'exécution des sanctions dirigées contre l'Iraq en mettant notamment à la disposition de
l'ONU des experts chargés de retrouver et de détruire les armes biologiques et chimiques
ainsi que leurs lieux de production en Iraq. Dans les territoires en crise de la Somalie et de la
Bosnie-Herzégovine, le Conseil fédéral a apporté une aide humanitaire notamment en
proposant les services du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe ainsi qu'en soutenant
généreusement le CICR.
Le chapitre suivant est consacré aux considérations qui ont amené le Conseil fédéral à
soutenir de manière solidaire les sanctions non militaires des Nations Unies ainsi qu'à la
position qu'il entend adopter à l'avenir face à de telles sanctions.
412 
La compatibilité de la neutralité avec le système de sanctions des
Nations Unies
La neutralité de la Suisse et le système de sécurité collective des Nations Unies visent des
buts similaires, à savoir préserver l'intégrité des Etats, prévenir les conflits et les guerres et
12 Cf. la réponse du Conseil fédéral à la question ordinaire Oehlerdu 21 janvier 1991.
222

„^maintenir un état de coexistence pacifique entre tous les pays. Contrairement à la neutralité,
qui est une institution à caractère plutôt défensif, le système de sécurité collective de l'ONU
cherche à atteindre ses objectifs au moyen de sanctions collectives de tous les Etats à
rencontre de celui qui perturbe la paix. Le système de sécurité collective présuppose, pour
être efficace, un large accord des membres de la communauté internationale. La neutralité,
en revanche, est une institution qui est justement appropriée en cas d'absence d'unanimité.
Toutes les deux visent des objectifs similaires, mais divergent quant à la méthode appliquée
face à un Etat qui a rompu la paix. Elles n'en sont pas moins parfaitement compatibles.
En tant que petit Etat, la Suisse a un intérêt primordial à ce que le système de sécurité
collective de l'ONU fonctionne efficacement. Il est important pour elle que l'application du
droit international public et de l'interdiction du recours à la force soit imposée à tous les
Etats et que soit mis en place un ordre pacifique dans lequel les petits ne sont pas à la merci
des plus forts. C'est pour cela que la Suisse - qu'elle soit ou non membre de l'ONU - se doit
de répondre aux impératifs de la solidarité internationale et de soutenir l'ONU lorsqu'elle
prend, unie, les mesures prévues par la Charte contre un Etat qui a violé le droit
international. Entre un Etat qui rompt la paix ou méprise gravement l'ordre international et
l'ensemble des autres membres de la communauté internationale, il ne .saurait y avoir
d'attitude neutre. Le seul parti que la Suisse puisse prendre en pareils cas est celui du droit et
donc celui des Nations Unies. Il faut par ailleurs considérer que les sanctions sont prises à
rencontre de membres de l'ONU qui, en adhérant à l'Organisation, ont expressément accepté
les objectifs et les moyens de celle-ci et se sont ainsi soumis implicitement au système de
sanctions.
Il pourrait être dangereux pour la Suisse de choisir la voie solitaire contre les membres
permanents du Conseil de sécurité et le reste de la communauté internationale présentant un
front uni à l'égard d'une décision du Conseil de sécurité. Une telle attitude risquerait d'avoir
pour notre pays des conséquences très graves dans les domaines politique, économique et
même en ce qui concerne la politique de sécurité. En ne s'associant pas aux sanctions
économiques, la Suisse en viendrait à soutenir moralement et en fait le pays qui a violé le
droit, à contrecarrer les mesures ayant pour but de soumettre cet Etat à un blocus
économique et à tirer de sa situation des avantages économiques alors que tous les autres
Etats feraient des sacrifices en participant au boycott. Une telle position serait forcément
considérée par la communauté internationale comme favorisant l'Etat frappé de sanctions et
causerait à la Suisse la perte d'une bonne partie du prestige dont elle jouit à travers le monde.
De plus, la Suisse courrait le risque que le Conseil de sécurité la contraigne à appliquer elle
aussi les sanctions décrétées en exerçant sur elle des pressions économiques, voire militaires.
La Suisse se trouverait alors dans une situation difficile. En cas de sanctions militaires de
l'ONU, il est même permis de douter que la Suisse puisse effectivement imposer aux autres
Etats le respect de sa position.
Se fondant sur la doctrine dominante de l'époque, le Conseil fédéral avait, en 1981, défendu
le point de vue selon lequel la participation d'un Etat neutre à l'application de sanctions
économiques décrétées par l'ONU ne posait pas de problème particulier au regard du droit de
223

la neutralité. Il avait en revanche estimé que la participation à des sanctions militaires ne
pouvait pas être envisagée par un Etat neutre, car elle serait en contradiction avec le droit de
la neutralité.13
Considérant avant tout l'universalité de l'ONU et la prétention accrue de celle-ci, ces
dernières années, à faire appliquer le droit international, la doctrine la plus récente a presque
unanimement adopté un point de vue contraire, qui a notamment été repris par l'Autriche
depuis la Guerre du Golfe. Le droit de la neutralité dans sa conception clibsique ne
s'applique par principe pas aux sanctions qui sont décrétées par le Conseil de sécurité en
vertu du chapitre VII de la Charte et qui ont l'appui de la majeure partie des membres de la
communauté internationale. Selon ce point de vue, la participation d'un Etat neutre aux
sanctions de l'ONU décrétées en vertu du chapitre VII de la Charte n'est pas en contradiction
avec le droit de la neutralité.14 Cela vaut pour toutes les sanctions, qu'elles soient
économiques ou militaires. On considère dans cette conception que les sanctions militaires
décidées par l'ONU ne doivent pas être assimilées à une guerre au sens du droit de la
neutralité, mais à des mesures juridiques visant à faire appliquer des décisions prises par le
Conseil de sécurité agissant au nom de la communauté internationale. Celui-ci, de même que
tous les Etats qui font usage de son autorisation à recourir à l'utilisation de la force n'agissent
pas en tant que belligérants, mais comme organes d'exécution du droit international. C'est la
raison pour laquelle rien ne s'oppose à ce que des Etats neutres de manière permanente
s'associent à des sanctions de l'ONU. Le droit de la neutralité ne restreint en rien leur liberté
d'action dans ce domaine.
413 
La marge de manoeuvre de la Suisse face aux sanctions de l'ONU
Là où son intérêt et ses obligations de solidarité l'exigent, la Suisse doit à l'avenir participer
de manière autonome aux sanctions non militaires, et plus particulièrement aux sanctions
économiques des Nations Unies, pour autant que le Conseil de sécurité les ait décrétées
conformément à la Charte et qu'elles soient appuyées par la grande majorité des Etats
membres. La Suisse se réserve en revanche de s'abstenir d'une participation aux sanctions si
des Etats déterminants renoncent d'emblée à y prendre part ou si l'unité de la communauté
internationale appliquant les sanctions se désagrège.
'3 Message du 2l décembre 1981 sur l'adhésion de la Suisse à l'Organisation des Nations Unies (ONU) (FF
1982 I 505 ss).
14 Cf. Dietrich Schindler. Kollektive Sicherheit der Vereinten Nationen und dauernde Neutralità'! der
Schweiz. Revue suisse de droit international et de droit européen, vol. 4/1992, p. 435 ss; Daniel Thürcr,
UN Enforcemenl Measures and Neutrality: The Case of Switzerland: Archives du droit international 30.
1992, p. 63 ss; Christian Dominicé, La neutralité de la Suisse au carrefour de l'Europe, tiré à part de:
Semaine judiciaire 1991, p. 398 ss; Jacques-Michel Grossen, Quelques aspects juridiques du conflit du
Golfe, tiré à part de: Recueil de Jurisprudence neuchâteloise, 1992. p. 9 ss.
224

C'est avant tout dans l'optique de la sauvegarde de ses intérêts et de l'accomplissement de
*ses obligations de solidarité que la Suisse doit décider de l'opportunité et, le cas échéant, de
la forme de sa participation à des sanctions militaires ou à une intervention humanitaire
ordonnées ou autorisées par le Conseil de sécurité. Le Conseil fédéral doit peser
soigneusement les intérêts en présence pour apprécier si la participation de la Suisse à de
telles mesures ou du moins l'absence d'entrave est dans l'intérêt de la Suisse et s'impose pour
des raisons humanitaires ainsi que pour des raisons de solidarité, d'humanité et de paix
internationale. Il doit en particulier déterminer quelle attitude de la Suisse servira le mieux la
paix et l'humanité. Etant donné que tout conflit militaire comporte des imprévus et que notre
pays ne prend pas part militairement à des conflits armés, il importe toutefois d'agir avec
prudence. Il ne faut en effet pas oublier qu'une participation à des sanctions peut comporter
certains risques pour la politique de sécurité de la Suisse.
Par solidarité avec la communauté internationale et parce qu'elle a tout intérêt à une action
efficace contre l'Etat qui a violé le droit international, la Suisse ne fera en règle générale pas
obstacle aux actions militaires du Conseil de sécurité ou des Etats autorisés par l'ONU à
recourir à la force.
La non-participation de la Suisse aux sanctions de l'ONU ne lui procurerait pas une position
privilégiée pour offrir ses bons offices dans le conflit en question. Dans l'optique de la
Charte des Nations Unies, l'ONU n'est en effet jamais partie à un conflit, mais la gardienne
de l'ordre mondial mandatée par la communauté internationale tout entière et chargée de
rétablir la paix internationale. Lorsque l'ensemble des membres de l'ONU prennent position
contre un Etat, il ne peut y avoir, du point de vue de la Charte, d'attitude neutre entre eux et
celui qui a enfreint le droit international. Par conséquent, il ne saurait, dans ce cas, être
question de médiation par un tiers. Du reste, la Guerre du Golfe et les conflits de l'ancienne
Yougoslavie ont bien montré que les contacts diplomatiques entre un Etat s'étant rendu
coupable de violations du droit international et l'ONU ou les autres Etats se poursuivent par
le biais de l'ONU à New York même durant et après l'application de sanctions militaires, et
cela de manière bien plus intense que n'aurait pu le permettre l'interposition d'une puissance
protectrice.
Dans tous les cas de conflits armés dans lesquels le système de sécurité collective de l'ONU
reste sans effets, la Suisse optera pour une position conforme aux obligations découlant de
son statut de neutralité. Par ses bons offices, elle tentera de contribuer à la recherche d'une
solution pacifique.
42 
Les sanctions économiques en dehors du système des Nations
Unies
Les sanctions économiques peuvent être un moyen d'action important et légitime non
seulement à l'intérieur du système des Nations Unies, mais aussi au niveau régional, pour
225

lutter contre les violations de la paix et du droit international public, pour sauvegarder des
valeurs fondamentales et pour faire respecter les règles imperatives du droit international (jus
cogens). En restreignant ainsi l'importation ou l'exportation de marchandises, de matières
premières, de technologie, de capitaux ou de services par un Etat ou par un groupe d'Etats,
on peut tenter d'amener l'Etat sanctionné sur le plan économique à adopter l'attitude
souhaitée. Ces mesures peuvent venir se substituer à l'usage de la force; elles peuvent être
prises soit en lieu et place de sanctions militaires, soit en tant que mesures préliminaires à
celles-ci. Elles peuvent ainsi être un instrument moderne de politique de sécurité. Les
sanctions économiques peuvent, notamment si elles sont prises par un groupe d'Etats ayant
un certain poids, avoir un impact politique considérable.
On peut s'attendre, à l'avenir, à ce que des sanctions économiques ou d'autres mesures
admises par le droit international public soient prises à l'encontre d'Etats ou de groupes
d'Etats qui se sont rendus coupables d'une violation du droit ou ont troublé la paix non
seulement par les Nations Unies, mais aussi par des organisations régionales ou par des
groupes d'Etats. A titre d'exemple, citons les mesures de novembre 1991 adoptées par de
nombreux pays européens à l'encontre de l'ex-Yougoslavie. L'Union européenne (UE), quant
à elle, s'est donné les moyens de décréter de telles sanctions dans le cadre de la Politique
étrangère et de sécurité commune15. Il est possible que la CSCE institue elle aussi un jour un
instrument de sanction revêtant la forme de mesures économiques. Les Etats industrialisés
envisagent par ailleurs aujourd'hui déjà l'adoption de mesures coordonnées ayant pour but
d'interdire l'exportation de biens et de technologie "ABC-Dual-Use" afin de prévenir la
prolifération des aimes de destruction massive et des systèmes porteurs nécessaires à leur
utilisation.
En principe, il n'existe, selon le droit de la neutralité, aucune incompatibilité entre le statut
de neutralité et la participation à des sanctions économiques. Depuis le XVIIe siècle, les
Etats neutres se sont vu concéder le droit de tirer avantage du commerce même durant les
guerres en fournissant des biens d'usage courant à un belligérant, voire à l'ensemble des
parties au conflit. Ce droit de l'Etat neutre à commercer librement par la voie terrestre ou
maritime a d'ailleurs été codifié dans les Conventions de La Haye de 1907. De fait, il est
même stipulé à l'article 7 de la Ve Convention (RS 0.515.21) qu'une puissance neutre "n'est
pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des
belligérants, d'armes, de munitions et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée
ou à une flotte." L'Etat neutre doit mettre les belligérants sur un pied d'égalité uniquement s'il
limite ou interdit le commerce de ces marchandises (art. 9 de la Ve Convention de La Haye),
comme la Suisse, par exemple, le fait au moyen de sa loi sur le matériel de guerre de 1972.
Cette obligation de réserver un traitement égal à tous les belligérants ne s'applique toutefois
qu'aux biens qui sont, par nature, destinés exclusivement ou essentiellement à des buts
militaires. Pour le reste, la Convention de La Haye n'impose aucune obligation d'égalité et
laisse à l'Etat neutre la liberté de conduire ses relations économiques internationales comme
il l'entend. Elle ne prévoit aucune obligation expresse de neutralité économique.
15 Pour plus de démils, cf. chiffre 532.
226

Lorsque des sanctions sont prises à rencontre d'un Etat qui a rompu la paix ou violé le.droit
^international public ou d'autres engagements communs tels que les principes de la CSCE, ces
mesures peuvent avoir pour fonction de rétablir l'ordre et donc de servir la paix. De telles
mesures sont conformes au sens et à l'esprit de la neutralité. L'Etat neutre qui s'oppose
généralement à des sanctions de ce type prises dans l'intérêt de la paix ou qui va même
jusqu'à les empêcher agit en contradiction avec les objectifs et les valeurs fondamentales de
sa neutralité. Il s'expose même, selon les circonstances, au risque de favoriser
involontairement une violation du droit international et, de ce fait, de l'enfreindre lui-même.
La neutralité d'un Etat ne sera pas respectée par la communauté internationale si une de ses
caractéristiques est le maintien de relations économiques avec un Etat sanctionné pour avoir
violé les règles du droit international public. Etant donné que l'humanité est aujourd'hui
condamnée à s'entendre si elle veut survivre, qu'il nous faut par conséquent chercher à
atteindre nos objectifs élémentaires par la coopération et qu'il est devenu impossible de
réduire la sécurité au territoire d'un seul pays, l'Etat neutre doit lui aussi être par principe
disposé à s'associer aux mesures qu'un groupe d'Etats qui ont un certain poids au niveau
régional a adoptées à rencontre d'un Etat ayant violé le droit ou perturbé la paix.
Pour ces raisons, le Conseil fédéral est en principe disposé, à l'avenir, à s'associer à des
sanctions économiques prises en dehors du système de sécurité collective des Nations Unies.
Après avoir soigneusement pesé les intérêts en présence, il décidera dans chaque cas si, pour
rétablir une situation conforme au droit international et pour préserver les intérêts de notre
pays, la Suisse doit ou non participer à de telles sanctions. Il prendra cette décision en tenant
compte des risques qu'une participation de la Suisse peut comporter pour notre politique de
sécurité, notamment du risque que la Suisse soit impliquée dans un conflit militaire.
5 
Neutralité et Union européenne (UE)
L'Union européenne est aujourd'hui l'organisation clé en Europe, l'institution qui donne le
ton à tout le continent. Elle joue un rôle important dans l'instauration d'un nouvel ordre
européen, dans la mise sur pied d'un système de sécurité européenne, dans la lutte contre les
nouvelles formes de menaces, dans le domaine de la politique économique et monétaire et en
ce qui concerne bien d'autres questions de portée européenne. La Suisse, sa politique
étrangère et de sécurité, sa neutralité, mais aussi de nombreux aspects de sa politique
intérieure, subissent l'influence de l'UE et sont touchés de manière fondamentale par les
décisions de celle-ci, indépendamment du fait qu'elle soit ou non membre de l'Union
européenne.
Le Conseil fédéral a annoncé en 1991 déjà que la politique d'intégration de la Suisse avait
pour objectif l'adhésion à la CE et il a demandé l'ouverture de négociations d'adhésion en
mai 1992. Tout en tenant compte du verdict populaire du 6 décembre 1992 sur le Traité sur
l'EEE, le Conseil fédéral maintient en principe l'objectif d'une adhésion à l'UE. Ci-après, on
présentera les raisons pour lesquelles la neutralité resterait un instrument utile à notre
227

politique étrangère et de sécurité si la Suisse devait adhérer à l'UE et l'on exposera pourquoi
l'adhésion à l'UE serait parfaitement compatible avec le statut de neutralité.16
51 
La politique étrangère et de sécurité de l'UE
Depuis sa création, la CE possède aussi une dimension de politique étrangère et de sécurité
qui n'a cessé de se renforcer au fil des ans.17 L'union économique n'a jamais été qu'un
instrument au service d'une cause, à savoir l'instauration d'une ère de paix en Europe ainsi
que l'intégration politique et l'unification de l'Europe. En matière de politique de sécurité, le
processus d'intégration de l'UE est toutefois moins avancé que dans le domaine économique.
Dans ce contexte, on distingue trois stades:
Depuis la fin des années 1960, l'objectif politique de la CE fut poursuivi dans le cadre de
la Coopération politique européenne (CPE), qui permettait aux membres de la CE
d'élaborer des positions communes en matière de politique étrangère afin d'augmenter
leur possibilité d'influence par une approche cohérente. De nombreuses positions
concordantes sur des questions de politique étrangère et des sanctions économiques à
l'encontre d'Etats tiers furent ainsi adoptées dans le cadre de la CPE. La CPE était une
coopération 
intergouvemementale dépourvue de dimension supranationale. Sans
consensus général, aucune action commune n'était en effet possible. Les décisions
politiques ne pouvaient en aucun cas être imposées à l'un ou l'autre Etat membre. Il était
possible d'opposer un veto contre une décision de la CPE ou de rester à l'écart.
A l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, la CPE a été remplacée par la
Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne. La PESC
va plus loin que la CPE. Certes, la coopération conserve son caractère interétatique et ne
relève toujours pas de la Communauté. La PESC implique tout de même une action
unique et non plus une simple coordination de positions nationales. Dans le domaine de
la politique de sécurité, les actions communes, dont les modalités peuvent être fixées à la
majorité simple si nécessaire, se limitent, dans un premier temps, aux quatre domaines
que sont le processus de la CSCE, le désarmement et le contrôle des armements en
Europe, la non-prolifération des armes nucléaires ainsi que le contrôle des transferts de
technologie militaire et des exportations d'armes à destination de pays tiers. L'inclusion
de la défense, c'est-à-dire de l'élément central de la politique de sécurité, dans la
coopération est prévue, mais doit encore être approuvée par tous les Etats membres. Il
est expressément stipulé que la politique de l'Union n'affecte pas le caractère spécifique
de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres.18
16 Cf. le rapport du 18 mai 1992 sur la question de l'adhésion de la Suisse à la Communauté européenne (FF
1992 III 1125, 1244 ss).
" Cf. le rapport du 18 mai 1992 sur la question de l'adhésion de la Suisse à la Communauté européenne (FF
1992 III 1232 ss).
18 Article J.4.4. du Traité de Maastricht sur l'Union européenne.
228

Il existe une clause évolutive ouvrant la perspective d'une intégration de la défense dans
les compétences communautaires. Selon cette disposition, la PESC comprend
"l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la
définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment
venu, à une défense commune".19 Il est prévu que cette thématique soit discutée dans
une future conférence des gouvernements en 1996. Le cas échéant, ce pas important
devra toutefois lui aussi être approuvé et ratifié par tous les Etats qui seront alors
membres de l'UE.
52 
Le maintien de la neutralité en cas d'adhésion à l'UE
II ressort clairement de cet aperçu que l'Union européenne n'offrira pas dans un avenir
prévisible un système de sécurité et de défense solides qui puissent garantir à la Suisse et à
ses citoyens au moins la sécurité que leur confère sa neutralité permanente et armée. La
Suisse maintiendrait donc sa neutralité armée même si elle adhérait à l'UE. Elle veillerait
elle-même, par un armement militaire adéquat, à pouvoir se défendre contre un agresseur
éventuel et à éviter que n'apparaisse sur son territoire un vide en matière de politique de
sécurité. •
Pour ce qui est des questions politiques et économiques ainsi que de la lutte contre les
nouvelles menaces, la Suisse obéirait en revanche aux impératifs de ses intérêts nationaux et
de la solidarité avec les autres Etats de l'UE, si elle devait un jour devenir membre de
l'Union. Elle s'engagerait plus particulièrement pour la mise sur pied d'un système de sécurité
solide propre à l'UE, et d'un système global de règlement pacifique des différends en Europe.
Elle apporterait son soutien à tous les efforts de l'UE visant à apaiser les conflits militaires,
que ce soit à l'intérieur ou hors des frontières de l'Europe. Elle continuerait de proposer ses
bons offices et s'efforcerait d'accroître, par le poids de l'UE, ses possibilités de plus en plus
limitées. Notre pays pourrait mettre au service de l'UE et de ses Etats membres la longue
tradition qui est la sienne dans le domaine humanitaire et en tant que siège de nombreuses
organisations internationales. En définitive, la Confédération servirait loyalement l'UE en
contribuant à rendre notre monde plus stable, plus sûr et plus démocratique.
La Suisse pourrait souscrire sans réserves aux objectifs de l'Union en matière de politique de
sécurité commune fixés dans le Traité de Maastricht. Elle participerait en outre loyalement à
leur perfectionnement. Au cas où l'UE parviendrait un jour à mettre sur pied une structure de
défense commune solide et durable, notre pays devrait être disposé à repenser le principe
même de sa neutralité.
19 Article J.4.1. du Traité de Maastricht sur l'Union européenne.
229

53 
La compatibilité entre neutralité et appartenance à l'UE
Ainsi que le Conseil fédéral l'a écrit dans son rapport du 18 mai 1992 sur la question de
l'adhésion de la Suisse à la Communauté européenne, les Etats membres et la Commission
européenne sont d'avis que c'est en premier lieu à l'Etat neutre lui-même qu'il appartient de
juger si le statut de membre de l'UE est compatible avec sa neutralité. Le pays neutre
candidat à l'adhésion doit, estiment-ils, être prêt à remplir tous les engagements résultant du
traité et à partager la finalité que l'Union européenne s'est fixée en matière de politique de
sécurité et de défense, cela sans aucune réserve ni restriction mentale.20 Ils relèvent qu'il
convient de tenir compte de la pratique du Conseil européen consistant, lorsqu'il y a
consensus, à décréter des sanctions économiques contre certains pays dans le cadre de la
CPE (respectivement de la PESC).21 Des problèmes pourraient apparaître dans ce contexte si
un membre neutre devait juger bon de s'opposer systématiquement à de telles mesures parce
qu'elles lui paraîtraient en contradiction avec sa politique de neutralité. D'autre part, la PESC
pourrait être mise en difficulté si un pays, arguant de sa neutralité, venait à bloquer le
processus décisionnel de la PESC, empêchant ainsi toute réalisation concrète. Il importe par
conséquent que l'Union obtienne des Etats neutres ayant posé leur candidature d'adhésion
l'assurance claire qu'ils seront juridiquement en mesure d'honorer les engagements qui
résultent de la PESC. En définitive, la Commission européenne parvient néanmoins à la
conclusion que ces problèmes peuvent être résolus sur le plan juridique dans le cadre des
négociations d'adhésion.
Le Conseil fédéral estime qu'il est juridiquement possible de concilier le statut de membre
de l'UE avec celui d'Etat neutre. L'adhésion à l'UE ne représenterait pas une violation des
obligations juridiques qui incombent à la Suisse de par son statut d'Etat neutre. Le statut de
membre de l'UE n'exclurait pas l'adoption d'une position de neutralité face à de futurs
conflits. Elle n'impliquerait aucun engagement militaire. Jusqu'à maintenant, la pratique de la
CE a été telle que les Etats ayant un statut de neutralité permanente n'auraient encore jamais
été amenés à violer les obligations résultant de leur neutralité dans le contexte d'un conflit
armé entre Etats. Finalement, la neutralité serait également compatible avec les obligations
liées à la PESC. Le droit et les procédures de l'UE sont suffisamment souples pour permettre
de dispenser un Etat de prendre part à des actions difficilement conciliables avec sa
neutralité. C'est pourquoi le Conseil fédéral ne ferait pas de la neutralité un sujet de
négociation si des négociations en vue de l'adhésion de la Suisse à l'UE devaient être
entamées.
Les réponses que l'on peut apporter aux questions concrètes concernant la neutralité et le
statut de membre de l'UE sont les suivantes:
20 La position de la Commission européenne en ce qui concerne la neutralité ressort clairement de ses avis
sur les demandes d'adhésion présentées par l'Autriche, la Suède et la Finlande: cf. les avis de la
Commission européenne du 31 juillet 1991 sur la demande d'adhésion de l'Autriche, du 31 juillet 1992 sur
la demande d'adhésion de la Suède et du 30 octobre 1992 sur la demande d'adhésion de la Finlande.
21 Cette compétence est dérivée de l'article 113 du Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté
économique européenne et a été expressément codifiée à l'article 228a du Traité sur l'Union européenne.
230

531 
"Politique étrangère et de sécurité commune" et neutralité
*^c
Le droit de la neutralité ne s'opposerait en rien à une participation de la Suisse à la PESC, car
celle-ci fonctionne en principe selon la règle du consensus et ne peut inclure de décisions
relatives à des pactes d'assistance militaire. En matière de politique étrangère, la souveraineté
des Etats membres de l'UE dans leurs relations avec des Etats tiers et avec d'autres
groupements d'Etats reste donc entière. En revanche, une participation de la Suisse à la
PESC générerait d'autres changements fondamentaux. Jusqu'à présent, la Suisse a toujours
défini les grandes lignes de sa politique étrangère de manière indépendante. Si elle devenait
membre de l'UE, la Suisse devrait coordonner de manière générale sa politique étrangère, et
notamment sur les questions délicates de la politique européenne ou globale, avec ses
partenaires de l'UE. Néanmoins, la pratique de la CPE a montré que des divergences dans la
politique étrangère de l'un ou de l'autre membre étaient tout à fait admises. Même en tant que
membre de l'Union, la Suisse continuerait de disposer d'une latitude considérable pour
concevoir librement ses relations avec des pays tiers. Elle pourrait notamment rester fidèle
aux maximes auxquelles elle est traditionnellement attachée en matière de politique
étrangère.
Si l'on compare les positions prises jusqu'à présent par la CPE en matière de politique
étrangère avec celles de la Suisse, on dénote une très grande convergence de vues. Cette
constatation ne surprend guère si l'on songe que la Suisse et les pays de l'UE partagent des
intérêts similaires en matière de politique étrangère et défendent les mêmes valeurs. Cela fait
par ailleurs bien des années que la Suisse est soumise à une certaine pression de la part des
pays de l'UE, qui font appel à son sens de la solidarité pour l'inciter à se rallier aux vues de
l'Union sur les questions majeures de politique étrangère.
La défense est exclue de la PESC. Elle n'est mentionnée que dans une clause évolutive. La
neutralité suisse/ne serait donc pas en contradiction avec les fondements juridiques de la
PESC. Les objectifs de la politique de sécurité de l'Union européenne sont semblables à ceux
de la politique de sécurité de la Suisse. Elles visent en effet toutes deux à lutter contre les
nouvelles formes de menaces par une coopération internationale fondée sur la solidarité.
Ainsi que le Conseil fédéral l'a déjà souligné à plusieurs reprises,22 la Suisse doit absolument
chercher à coopérer avec ses voisins européens dans de nombreux domaines de la politique
de sécurité, et cela même si elle ne devait pas adhérer à l'UE.
532 
Les sanctions économiques de l'UE
Les seules divergences dénotées jusqu'ici entre la CPE et la politique étrangère de la Suisse
portent sur des sanctions économiques décrétées contre des Etats tiers dans le cadre de la
22 Cf. le rapport du Conseil fédéral du 1er octobre 1990 sur la politique de sécurité de la Suisse dans un
monde en mutation ainsi que le rapport du 13 février 1992 concernant la conception de l'armée dans les
années nonante (plan directeur de l'armée 95).
231

CPE. Comme nous l'avons déjà relevé,23 le droit de la neutralité ne consacre aucune
obligation générale de neutralité économique. La décision de prendre part ou non à des
sanctions économiques relève en premier lieu des grandes lignes de la politique étrangère et
de la politique économique extérieure de la Suisse, qu'elle définit de manière discrétionnaire.
Pour autant que des sanctions économiques soient utilisées pour maintenir ou rétablir la paix,
pour prévenir ou enrayer des guerres ou encore pour punir des Etats qui ont violé le droit
international, la Suisse serait par principe disposée à participer à de telles mesures au sein de
l'Union. Elle a notamment fait preuve de cette volonté en novembre 1991, lorsqu'elle a
décrété ses propres sanctions à l'encontre des républiques de l'ex-Yougoslavie en s'inspirant
des mesures prises par la CE.
Il ne faut pas oublier, dans ce contexte, qu'il existe certaines contraintes de fait: une fois que
la Suisse sera entourée de tous côtés par des pays membres de l'UE, lorsque l'Autriche aura
adhéré à l'Union, celle-ci pourra empêcher que la Suisse ne commerce par le territoire des
Etats membres de l'UE avec un Etat tiers faisant l'objet de sanctions communautaires. Même
en restant en dehors de TUE, notre pays n'aura alors plus aucun moyen de se soustraire aux
sanctions économiques décrétées par l'Union.
533 
Les objectifs de la politique de défense et la neutralité
Si la Suisse adhérait à l'UE, le Conseil fédéral serait prêt à faire siens les objectifs que le
Traité de Maastricht fixe à l'Union européenne dans le domaine de la politique de sécurité
commune. La Suisse ne ralentirait ni n'entraverait le développement de l'Union. Le moment
venu, elle s'engagerait à participer loyalement, aux côtés des autres Etats membres, à la mise
sur pied d'une défense commune qui devrait accroître la sécurité des Etats membres de l'UE.
Elle serait aussi disposée à discuter de sa place dans ce système de sécurité. Tant que l'UE ne
se sera pas dotée d'un système de sécurité assurant la défense militaire de ses membres, la
neutralité permanente et année de manière crédible de notre pays conserverait sa
justification.
L'un des principaux mérites de la CE est d'avoir rendu improbable toute guerre entre des
Etats de l'Europe occidentale. Le processus d'union européenne est habité par une fonction
pacificatrice. 
Conformément aux intentions des pères fondateurs de l'unification
européenne, les économies des Etats membres de la CE se sont imbriquées à la faveur d'un
processus sans cesse réactivé et les relations entre Etats se sont codifiées de manière de plus
en plus détaillée, jusqu'à ce que, comme le spécifie le préambule du Traité de Rome, soient
jetées les bases d'une "union sans cesse plus étroite entre les peuples européens" et que la
guerre entre les différents Etats membres de la CE devienne inimaginable. La poursuite de
cette politique fonde de bons espoirs de parvenir à rendre les guerres impossibles sur
l'ensemble du continent européen par un élargissement du processus d'intégration. Le soutien
23 Cf. chiffre 42 ci-devant.
232

à ce processus est tout à fait dans l'intérêt de la Suisse. Il est compatible avec le sens et
Tesprit de notre neutralité.
534 
La crédibilité de la neutralité suisse après une adhésion à l'UE
Une objection parfois présentée contre l'affirmation selon laquelle la neutralité et le statut de
membre de l'UE sont compatibles peut se résumer ainsi: s'il devenait membre de l'UE, notre
pays serait assimilé à l'UE en tant que bloc politique, ce qui minerait la crédibilité dont notre
neutralité jouit à l'étranger; les Etats non-membres de l'Union, en particulier, pourraient
commencer à douter du fait que la Suisse conserverait une attitude neutre en cas de conflit
militaire les opposant à l'UE.
Le critère principal en fonction duquel la crédibilité de notre neutralité est appréciée à
l'étranger est celui de savoir si la Suisse se montre disposée en toutes circonstances à.
demeurer résolument fidèle aux principes fondamentaux de la neutralité, à savoir ne prendre
part militairement à aucun conflit armé opposant d'autres Etats, protéger son territoire
national en se dotant d'équipements militaires appropriés et mener une politique étrangère
prévisible au service de la paix. Le seuil de crédibilité de la neutralité suisse ne peut pas être
fixé une fois pour toutes. Il évolue, entre autres, au gré des mutations politiques et
économiques en Europe et dans le monde.
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la crédibilité de la neutralité suisse a été
appréciée avant tout à la lumière de la division Est-Ouest de notre continent. Il importe donc,
si l'on veut porter un jugement aujourd'hui, de tenir compte des bouleversements historiques
qui, depuis 1989, changent la face de l'Europe centrale et orientale et de l'ancienne'URSS. A
l'heure actuelle, la scission de l'Europe en deux blocs antagonistes est dépassée aux niveaux
tant politique que militaire. La probabilité que la Suisse se trouve impliquée dans un conflit
majeur sur le continent européen est devenue faible. Les Etats d'Europe centrale et orientale,
de même que certains Etats qui se sont constitués sur le territoire de l'ancienne URSS,
aspirent eux-mêmes à s'intégrer à l'UE sous une forme ou sous une autre. L'adhésion de la
Suisse à l'UE ne viendrait en rien modifier, voire perturber, l'équilibre militaire et la situation
géopolitique en Europe.
En tant qu'Etat membre de l'UE, la Suisse pourrait toujours veiller à conserver une neutralité
crédible à l'étranger en se dotant d'une défense. nationale autonome, en participant à la
construction de l'Europe pacifique et en proposant ses bons offices. Le Conseil fédéral est
par conséquent d'avis que la neutralité suisse resterait à la fois intacte et crédible si la Suisse
était membre de l'UE.
Étant donné que les grandes mutations qui sont en train de changer la face de l'Europe ne
sont pas encore terminées, l'importance de notre neutralité continuera elle aussi d'évoluer. Le
fait que notre pays adhère à l'Union européenne ou non n'aura pas un impact déterminant sur
233

cette évolution. Il est notamment possible que la neutralité de la Suisse continue de perdre de
son importance au fur et à mesure que se créeront des structures de sécurité européennes
fiables. Que notre pays soit membre de l'Union européenne ou non, la politique étrangère et
de neutralité de la Suisse sera différente demain de ce qu'elle était à l'époque de la Guerre
froide.
6 
Conclusions
Ces dernières années, l'environnement de la Suisse en matière de politique étrangère a connu
des changements fondamentaux. Les constantes sur lesquelles nous avons bâti notre
politique étrangère et intérieure pendant des décennies ont disparu. Pour pouvoir continuer à
défendre efficacement les intérêts de la Suisse dans ce monde en mutation, le Conseil fédéral
a, dans de nombreux domaines, adapté sa politique étrangère aux circonstances nouvelles. Il
a également procédé, dans ce contexte, à une réorientation de la politique étrangère de la
Suisse dans l'optique de la neutralité. Le Conseil fédéral a l'intention de persévérer dans cette
voie, car elle présente le double avantage de garantir la sauvegarde optimale de nos intérêts
nationaux et de laisser le champ libre à la coopération internationale dans tous les domaines
où doivent être accomplies des tâches communes et à chaque fois qu'il s'agit de préserver la
paix et la prospérité. Du point de vue de la neutralité, le Conseil fédéral fonde sa politique
étrangère sur les principes suivants:
61 
Le maintien de la neutralité permanente et armée
L'Europe traverse actuellement une période de restructuration fondamentale. En matière de
politique étrangère, l'environnement de la Suisse se caractérise par une dynamique porteuse à
la fois de chances et de risques. Nous nous trouvons aujourd'hui dans une période
transitoire qui durera des années. Il faudra attendre encore longtemps avant de voir se
réaliser la vision d'un système de sécurité auquel la Suisse et l'Europe tout entière puissent
véritablement se fier. Pour cette raison, la Suisse maintiendra sa neutralité permanente et
armée. Celle-ci est un instrument de notre politique étrangère et de sécurité qui a donné
satisfaction, qui est souple et qui peut s'adapter aux nouvelles relations internationales tout
en nous aidant à préserver nos intérêts.
Cela signifie qu'à l'avenir également, la Suisse ne commencera jamais une guerre et qu'elle
n'agressera jamais militairement un autre Etat. Elle continuera par ailleurs de rester neutre en
cas de guerre, indépendamment de l'identité des parties ou du lieu et de l'époque du conflit,
et de n'apporter une aide militaire à aucun des belligérants. En dotant son armée d'un
équipement approprié, elle assurera sa défense contre un éventuel agresseur et évitera qu'un
vide militaire n'apparaisse sur son territoire. Elle concevra sa neutralité de manière à pouvoir
prendre les précautions militaires nécessaires pour se défendre aussi contre les nouvelles
234

jjformes de menaces. Selon le type de menace qu'il convient de prévenir, cela pourrait aussi
impliquer une coopération transfrontière dans la préparation de mesures de défense. La
Suisse continuera par ailleurs de mener une politique étrangère et de sécurité qui soit
prévisible;
La Suisse restera attachée à sa liberté d'opinion politique et continuera de défendre
activement ses valeurs fondamentales que sont la démocratie, l'Etat de droit et les droits de
l'homme. Elle n'obligera pas ses citoyens à faire preuve de neutralité d'opinion et concevra
ses relations économiques selon son libre arbitre.
62 
Une neutralité au service de la paix
Se fondant sur une longue tradition en matière de bons offices et d'aide humanitaire, la
Suisse continuera de donner à sa neutralité une orientation humanitaire et pacifique. Elle
renforcera son engagement en faveur de la paix et de la sécurité internationale. Elle
aménagera sa neutralité compte tenu des besoins de la solidarité internationale et la mettra au
service de la communauté des Etats. La neutralité suisse doit demeurer un élément
générateur de paix tant en Europe que dans le monde.
63 
Une politique étrangère active dépassant la neutralité pour s'axer
sur la participation et la solidarité
Au vu des défis qui marquent cette fin du XXe siècle, la neutralité ne saurait être comprise
comme un statut justifiant l'inaction et le repli sur soi. Depuis toujours, l'élément marquant
de la politique étrangère de la Suisse a aussi été la maxime de la solidarité. Depuis un certain
temps déjà, le Conseil fédéral met ce principe au centre de sa politique étrangère et de
sécurité. Il a en effet la ferme conviction que le partage des responsabilités au niveau
international et la participation à la solution des problèmes internationaux ainsi qu'à la prise
de décisions au plan international sont les meilleurs moyens de défendre les intérêts de la
Suisse dans de nombreux domaines. La solidarité globale ainsi que la coopération et la
participation à l'échelle mondiale et régionale sont les meilleurs serviteurs de nos intérêts.
Cette volonté de coopérer par delà les frontières et de partager des responsabilités
internationales, la Suisse en fera notamment preuve lorsqu'il s'agira de se défendre contre ce
qu'il est convenu d'appeler les "nouvelles menaces" et de construire des structures de sécurité
solides en Europe. Pour assurer sa propre sécurité, la Suisse a un intérêt vital à prendre une
part active aux efforts entrepris par d'autres Etats en vue de se défendre contre les risques de
types nouveaux, d'assurer le maintien de la paix globale, de maîtriser les crises et d'éliminer
les causes de conflits. Le moment paraît dès lors venu d'abandonner la position restrictive
qu'elle a défendue jusqu'à présent pour intensifier sa coopération avec d'autres Etats. Cette
235

coopération aura pour but d'améliorer sensiblement la sécurité de la Suisse face aux menaces
qui la guettent et de lui permettre de respecter son devoir de solidarité avec l'Europe
démocratique. Comme on ignore encore ce que sera l'architecture de la sécurité européenne,
et quel rôle chaque acteur y tiendra, la Suisse doit examiner sans préjugés quelles relations
elle veut entretenir à l'avenir avec ces institutions.
64 
La participation à des mesures coercitives
La participation de la Suisse à des sanctions décidées par les Nations Unies n'est pas en
contradiction avec sa neutralité. En tant que petit Etat pacifique, la Suisse a un grand intérêt
à ce que le système de sécurité de l'ONU fonctionne et que soit mis en place un ordre
pacifique fondé sur le droit international et sur l'interdiction du recours à la force. C'est
pourquoi la Suisse continuera d'être solidaire de l'Organisation des Nations Unies lorsque
l'ensemble de ses membres prendront des sanctions prévues par la Charte contre l'auteur
d'une violation du droit international. Elle participera de façon autonome aux sanctions non
militaires et plus particulièrement aux sanctions économiques de l'ONU, à condition que
celles-ci soient appuyées par une grande majorité des Etats membres.
La question de savoir si la Suisse veut faciliter des sanctions militaires ou des interventions
humanitaires armées ordonnées ou autorisées par le Conseil de sécurité, par exemple en
octroyant des droits de survol, doit être tranchée en fonction des intérêts de notre pays et de
ses obligations de solidarité. Le Conseil fédéral décidera, après avoir pesé l'ensemble des
intérêts en présence, s'il est dans l'intérêt de la Suisse et s'il s'impose pour des motifs de
solidarité, d'humanité et de paix internationale de soutenir de telles mesures. Le législateur a
exclu une participation de casques bleus suisses à des sanctions militaires de l'ONU.
Lorsque des sanctions économiques sont prises en dehors du système des Nations Unies à
l'encontre d'un Etat qui a rompu la paix ou violé le droit international public ou d'autres
engagements communs, ces mesures peuvent avoir pour fonction de rétablir l'ordre et donc
de servir la paix. De telles mesures sont alors conformes au sens et à l'esprit de la neutralité.
C'est pourquoi le Conseil fédéral est, en principe, disposé à participer aussi à des sanctions
économiques décidées en dehors du système des Nations Unies. Après avoir soigneusement
pesé les intérêts en présence, il décidera cas par cas si, pour rétablir une situation conforme
au droit international et pour préserver les intérêts de notte pays, la Suisse doit ou non
participer à de telles sanctions.
236

65 
La neutralité ne fait pas obstacle à l'adhésion de la Suisse à
j»
l'Union européenne
Du point de vue juridique, une adhésion de la Suisse à l'Union européenne serait compatible
avec le maintien de sa neutralité, car les Etats membres de l'UE n'ont aucune obligation
militaire sur la base du droit en vigueur.
Dans le cadre des obligations politiques de la Politique étrangère et de sécurité commune
posées par le Traité de Maastricht, la Suisse devrait, en tant qu'Etat membre de l'UE, se
laisser guider dans les questions politiques et économiques par la solidarité avec les Etats
membres de l'UE. Au-delà, la Politique étrangère et de sécurité commune inclut "la
définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment
venu, à une défense commune".24
Même si cette déclaration d'intention politique ne fonde encore aucune obligation juridique à
une coopération militaire ultérieure dans le cadre de l'UE, un Etat candidat à l'adhésion doit
admettre cette finalité de politique de sécurité et de défense inhérente à l'Union européenne.
Cela signifie que l'Etat neutre doit être également prêt à repenser sa neutralité, au cas où
l'évolution de l'Union le rendrait un jour nécessaire.
66 
La stratégie de la participation et de la neutralité
En cette époque marquée par le bouleversement, la politique étrangère et de sécurité de la
Suisse doit, au vu des possibilités qui s'ouvrent d'une part et des risques qui subsistent d'autre
part, trouver un juste milieu entre l'ouverture et la constance, entre la continuité et le
changement. L'ouverture, c'est la participation à des mesures contre les nouvelles formes de
menaces et à la mise en place de structures de sécurité solides. La continuité, c'est le refus
d'abandonner précipitamment des mécanismes de sécurité éprouvés. Une telle stratégie de
solidarité et de participation combinées avec la poursuite de nos propres efforts de défense
dictés par notre neutralité permanente répond aux besoins légitimes de sécurité d'un petit
Etat. Elle reflète à la fois notre volonté d'autodétermination et la conscience que nous avons
du fait que notre destin est indissociablement lié à celui du continent européen.
24 Article J.4.1. du Traité de Maastricht sur l'Union européenne.
17 Feuille fédérale. 146' année. Vol. 1 
237

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 Annexe: Rapport sur la
neutralité du 29 novembre 1993
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Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1994
Année
Anno
Band
1
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Volume
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03
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93.098
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Numero dell'oggetto
Datum
25.01.1994
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Data
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150-237
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