ch_vb · JAAC 67.98 · 2002-01-24 · de


JAAC 67.98
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 24. Januar 2002 in
Sachen X. AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft;
99/6D-008
Matières auxiliaires de l’agriculture. Réglementation de l’importation
de produits phytosanitaires étrangers. Conditions de l’inscription
de produits de substitution étrangers sur «la liste des produits
phytosanitaires non soumis à autorisation en vertu de la législation
agricole».
Art. 8 et 27 Cst. en relation avec l’art. 160 al. 7 LAgr (et avec l’art. 15 al. 3
de l’ordonnance sur les produits phytosanitaires). Constitutionnalité
et légalité de la réglementation de l’importation de produits
phytosanitaires étrangers (produits de substitution).
- La notion de matières auxiliaires de l’agriculture - produits
phytosanitaires inclus - ne se rapporte pas seulement à des articles
de marque spécifiques ou à des articles présentant une composition
chimique absolument identique, produits par un même fabricant
et commercialisés sous le même nom; elle s’étend aussi à ceux qui
présentent une teneur en substances actives, une formulation choisie
et un domaine d’application similaires (consid. 4.2.4).
- La réglementation des conditions de l’importation prévue par
l’ordonnance sur les produits phytosanitaires est conforme aux
principes de légalité, de proportionnalité et d’égalité de traitement entre
concurrents (consid. 5).
Art. 15 al. 3 let. a de l’ordonnance sur les produits phytosanitaires.
Caractère similaire des produits phytosanitaires.
Le caractère similaire de la teneur en substances actives entre un
produit de référence suisse et des produits de substitution étrangers
s’examine selon un système de tolérances établi sur la base des
1

spécifications publiées par l’Organisation des Nations Unies pour
l’alimentation et l’agriculture dans le «Manual on the development and
use of FAO specifications for plant protection products» (consid. 6).
Landwirtschaftliche Hilfsstoffe. Einfuhrordnung für ausländische
Pflanzenschutzmittel. Voraussetzungen für die Aufnahme
ausländischer Substitutionsprodukte in die «Liste der nach der
Landwirtschaftsgesetzgebung nicht bewilligungspflichtigen
Pflanzenschutzmittel».
Art. 8 und 27 BV in Verbindung mit Art. 160 Abs. 7 LwG (und mit
Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Verfassungs-
und Gesetzmässigkeit der Einfuhrordnung für ausländische
Pflanzenschutzmittel (Substitutionsprodukte).
- Unter landwirtschaftlichen Hilfsstoffen - darunter
Pflanzenschutzmitteln - sind nicht nur spezifische Markenartikel
oder unter einheitlichen Handelsnamen vertriebene Produkte desselben
Herstellers mit absolut identischer chemischer Zusammensetzung
zu verstehen, sondern auch solche, welche lediglich hinsichtlich
Wirkstoffgehalt, Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich»
sind (E. 4.2.4).
- Die in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung vorgesehene
Einfuhrordnung für ausländische Pflanzenschutzmittel
ist grundsätzlich gesetzeskonform, respektiert das
Gleichbehandlungsgebot unter Konkurrenten und ist verhältnismässig
(E. 5).
Art. 15 Abs. 3 Bst. a Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Gleichartigkeit
von Pflanzenschutzmitteln.
Die Gleichartigkeit der Wirkstoffgehalte von inländischem
Referenzprodukt und ausländischen Substitutionsprodukten beurteilt
sich nach den Toleranzen gemäss den Spezifikationen, welche im
«Manual on the development and use of FAO specifications for plant
protection products» der Food and Agriculture Organization der
Organisation der Vereinten Nationen niedergelegt sind (E. 6).
Sostanze ausiliare dell’agricoltura. Disposizioni sull’importazione
di prodotti fitosanitari esteri. Premesse per l’iscrizione di sostanze
ausiliarie estere nella «lista di prodotti fitosanitari non sottoposti ad
autorizzazione secondo la legislazione agricola».
Art. 8 e 27 Cost. in relazione con l’art. 160 cpv. 7 LAgr (e con l’art. 15
cpv. 3 dell’Ordinanza sui prodotti fitosanitari). Costituzionalità e
legalità delle disposizioni sull’importazione di prodotti fitosanitari
esteri (prodotti sostitutivi).
2

- Per sostanze ausiliare dell’agricoltura - delle quali fanno parte anche i
prodotti fitosanitari - non si intendono solo articoli di marca specifici
oppure prodotti dello stesso fabbricante con composizione chimica
assolutamente identica distribuiti sotto un unico nome commerciale,
bensì anche quelle che sono «identiche» soltanto dal punto di vista
del tenore delle sostanze attive, del tipo di formulazione e del campo
d’applicazione (consid. 4.2.4).
- Le disposizioni sulle importazioni previste nell’ordinanza sui prodotti
fitosanitari per i prodotti fitosanitari esteri è di principio conforme alla
legge, rispetta il principio della parità di trattamento tra concorrenti ed
è proporzionale (consid. 5).
Art. 15 cpv. 3 lett. a Ordinanza sui prodotti fitosanitari. Omogeneità dei
prodotti fitosanitari.
L’omogeneità del tenore delle sostanze attive dei prodotti di
referenza indigeni e dei prodotti sostitutivi esteri, è giudicata in
base alla tolleranza come iscritto nel disciplinare del «Manual on
the development and use of FAO specifications for plant protection
products» dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione
e l’agricoltura (consid. 6).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Das Bundesamt für Landwirtschaft (im Folgenden: Bundesamt) veröffentlichte
am 10. August 1999 im Bundesblatt eine Allgemeinverfügung vom 2. August
1999. Danach nahm es die ausländischen Pflanzenschutzmittel «A.» und
«B.» in die «Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel»
auf. Dagegen erhob die X. AG (Beschwerdeführerin) am 14. September
1999 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartementes (Rekurskommission EVD, REKO/EVD)
und beantragte, diese Allgemeinverfügung sei aufzuheben und das
Beschwerdeverfahren sei vorerst zu sistieren, bis die Pflanzenschutzmittel
«A.» und «B.» in die Giftliste gemäss Giftgesetz aufgenommen seien. In der
Folge wies die Rekurskommission EVD am 3. November 1999 das Gesuch
um Sistierung des Verfahrens ab. Mit Vernehmlassung vom 21. Februar
2000 beantragt das Bundesamt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter sei diese abzuweisen.
Aus den Erwägungen:
1. (Eintreten betreffend das Pflanzenschutzmittel «A.»;
Beschwerdelegitimation des Inhabers der Bewilligung für das
Referenzprodukt bejaht: vgl. Entscheid der REKO/EVD vom 21.12.2000
i. S. X. [99/6D-005]. Betreffend das Pflanzenschutzmittel «B.» ist das Verfahren
als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da das Bundesamt die
angefochtene Allgemeinverfügung betreffend «B.» in Wiedererwägung
gezogen hat).
2. Nach dem Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG, SR 910.1) erlässt der Bundesrat Vorschriften über
die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen
3

(Art. 160 Abs. 1 LwG). Als landwirtschaftliche Hilfsstoffe gelten Stoffe und
Organismen, die der landwirtschaftlichen Produktion dienen. Darunter fallen
insbesondere Dünger, Pflanzenschutzmittel, Futtermittel und pflanzliches
Vermehrungsmaterial (Art. 158 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat kann die Einfuhr
und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen einer
Zulassungspflicht unterstellen (vgl. Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG). Ausländische
Zulassungen, Prüfberichte und Konformitätsbescheinigungen, die auf
gleichwertigen Anforderungen beruhen, werden anerkannt, soweit die
agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz
der Hilfsstoffe vergleichbar sind (Art. 160 Abs. 6 LwG). Die Einfuhr und
das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland zugelassenen
landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der zuständigen
Stelle bezeichnet (Art. 160 Abs. 7 LwG).
2.1. Der Bundesrat hat die Zulassung, die Einfuhr und das Inverkehrbringen
von Pflanzenschutzmitteln zur Verwendung in der Landwirtschaft,
im gewerblichen Gartenbau und in Hausgärten in der Verordnung
vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln
(Pflanzenschutzmittel-Verordnung, SR 916.161) geregelt, welche seit dem
1. August 1999 in Kraft ist. Sie löste die Verordnung vom 26. Januar 1994 über
das Inverkehrbringen von Pflanzenbehandlungsmitteln und Mitteln zum
Schutz von Erntegütern ab (Pflanzenbehandlungsmittel-Verordnung, AS 1994
692, 1997 697, 1999 303, 1999 2060).
Pflanzenschutzmittel dürfen nur eingeführt oder in Verkehr gebracht werden,
wenn sie zugelassen sind (Art. 2 Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Als Inverkehrbringen gilt die erstmalige entgeltliche oder unentgeltliche
Übertragung oder Überlassung eines Pflanzenschutzmittels (Art. 3 Abs. 2
Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Ein Pflanzenschutzmittel ist in
der Schweiz zugelassen, wenn (a) einer oder mehreren Personen eine
Bewilligung für das Inverkehrbringen erteilt worden ist (Art. 4-14), oder
(b) es in der Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel
aufgeführt ist (Art. 15-21), oder (c) es nach Art. 22 zugelassen ist (Art. 2 Abs. 2
Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Personen, welche Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen, sind
verpflichtet, Angaben über die in Verkehr gebrachten Mengen zu
machen (vgl. Art. 28 Pflanzenschutzmittel-Verordnung in Verbindung
mit Art. 164 LwG). Bewilligungsinhaber müssen dem Bundesamt neue
Erkenntnisse über das Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert
melden (vgl. Art. 11 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Wenn neue
Pflanzenschutzmittel angemeldet sind, die nachweislich für den vorgesehenen
Zweck ebenso geeignet sind wie bereits bewilligte, jedoch weniger
nachteilige Nebenwirkungen zur Folge haben und weder die Umwelt
noch mittelbar den Menschen gefährden können, kann das Bundesamt
auf eine bereits erteilte Bewilligung zurückkommen (vgl. Art. 12 Abs. 3
Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Das Bundesamt führt eine Liste von im Ausland bewilligten
Pflanzenschutzmitteln, die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung
in der Schweiz ohne Bewilligung zugelassen sind (Art. 15
Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Nach Art. 15 Abs. 3
4

Pflanzenschutzmittel-Verordnung bestimmt das Bundesamt per
Allgemeinverfügung die Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in die
Liste, sofern:
«a. in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches gleichartige
wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an Wirkstoffen,
und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob diese
Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die Angaben
im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter gehende
Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht
werden;
b. das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen
zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für
seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind;
c. der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz
gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung.»
Die Verfügung wird im Bundesblatt veröffentlicht (vgl. Art. 15 Abs. 4
Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Das Bundesamt verfügt die Streichung
eines Pflanzenschutzmittels aus der Liste, wenn (a) neue Erkenntnisse
ergeben, dass sich das Pflanzenschutzmittel zum vorgesehenen Gebrauch
nicht hinreichend eignet oder dass der vorschriftsgemässe Gebrauch
unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen für Kulturpflanzen oder
Erntegüter zur Folge hat oder die Umwelt oder mittelbar den Menschen
gefährdet; oder (b) es im Herkunftsland nicht mehr zugelassen ist
oder wenn in der Schweiz kein Pflanzenschutzmittel mehr bewilligt
ist, das gleichartige wertbestimmende Eigenschaften aufweist (Art. 16
Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
2.2. Nach dem Bundesgesetz vom 21. März 1969 über den Verkehr mit
Giften (Giftgesetz, SR 813.0) können die dem Giftgesetz unterstehenden
landwirtschaftlichen Hilfsstoffe unter Vorbehalt der Abs. 4 und 5 frei
eingeführt werden, wenn sie (a) in der Giftliste nach Art. 4 enthalten sind,
und (b) nach der Landwirtschaftsgesetzgebung zugelassen sind (Art. 3a
Abs. 1 Giftgesetz). Für die Prüfung, ob die Voraussetzungen gemäss Abs. 1
Bst. a erfüllt sind, wird vor allem der Gehalt an Wirkstoffen berücksichtigt
(Art. 3a Abs. 2 Giftgesetz). Um die in Abs. 1 beschriebene Einfuhr von Giften
zu bewilligen, regelt der Bundesrat die Ausnahmen zu den Bestimmungen
dieses Gesetzes. Er legt die im Interesse des öffentlichen Gesundheitsschutzes
einzuhaltenden Bedingungen fest (Art. 3a Abs. 4 Giftgesetz). Das Bundesamt
für Gesundheit erstellt die Liste der Gifte, welche die Bedingungen im Sinne
von Abs. 1 erfüllen (Art. 3a Abs. 5 Giftgesetz).
Nach Art. 17a der Giftverordnung vom 19. September 1983 (GV, SR 813.01)
verfügt das Bundesamt für Gesundheit die Aufnahme eines Erzeugnisses in
die Liste der landwirtschaftlichen Hilfsstoffe vom Amtes wegen, wenn das
Erzeugnis vom Bundesamt für Landwirtschaft in Anwendung von Art. 160
Abs. 7 LwG als frei für die Einfuhr und das Inverkehrbringen verfügt wurde
(und wenn die Voraussetzungen nach den Bst. a.-f. erfüllt sind).
3. Die Beschwerdeführerin rügt im Wesentlichen, «A.» sei zu Unrecht
in die Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel
aufgenommen worden. Nach Art. 160 Abs. 7 LwG dürften nur ausländische
5

Produkte in die Liste aufgenommen werden, die mit dem Referenzprodukt
identisch seien. Ihr Referenzprodukt «C.» habe eine signifikant andere
Wirkstoffzusammensetzung als das Substitutionsprodukt «A.». Insofern,
als nach Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung bereits gleichartige
wertbestimmende Eigenschaften für eine Zulassung ausländischer
Pflanzenschutzmittel genügten, sei diese Bestimmung gesetzwidrig. Ferner
erweise sich die Regelung in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung als nicht
wettbewerbsneutral und verletzte das Rechtsgleichheitsgebot sowie das
Verhältnismässigkeitsprinzip.
Angesichts dieser Rügen ist vorab darzustellen, wie weit die Prüfungsbefugnis
der Rekurskommission EVD reicht (E. 3.1). Sodann ist durch Auslegung
Sinn und Tragweite der dem Bundesrat in Art. 160 Abs. 7 LwG
eingeräumten Verordnungsbefugnis zu ermitteln (E. 4). Entsprechend
dem Auslegungsergebnis ist zu klären, ob die Regelung in der
Pflanzenschutzmittel-Verordnung sich als gesetzmässig erweist (E. 5).
3.1. Nach Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind für das Bundesgericht
und die anderen rechtsanwendenden Behörden namentlich Bundesgesetze
massgebend (neu: Art. 190 BV nach dem Bundesbeschluss vom 8.10.1999
über die Reform der Justiz; BBl 1999 8633, BBl 2000 2990: noch nicht in
Kraft; vgl. auch Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 [aBV[24]; AS
30 659]). Insofern ist es diesen Organen verwehrt, Gesetze und die darin
enthaltenen Delegationsnormen im Rahmen der Anwendung von Bundesrecht
auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen (vgl. René Rhinow, Die
Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 196 ff.; Walter Haller in: Kommentar zur
Bundesverfassung, Art. 113, Rz. 147 ff. [Stand 1995]).
Hingegen kann die Rekurskommission EVD, wie das Bundesgericht,
Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise auf ihre Gesetz- und
Verfassungsmässigkeit überprüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen,
die sich auf eine gesetzliche Delegationsnorm stützen, prüft sie, ob sich
der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse
gehalten hat. Indessen kann nicht überprüft werden, ob die Delegationsnorm
als solche oder deren Umfang zulässig ist (vgl. BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE
119 Ia 241 E. 5a, BGE 118 Ib 367 E. 4).
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter
Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt,
ist dieser Spielraum für das Bundesgericht verbindlich (vgl. Art. 191 BV). Das
Bundesgericht darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht
sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen.
Die Prüfung des Bundesgerichts beschränkt sich auf die Frage, ob die
Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz-
oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b mit Hinweisen). Es kann
dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf
ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil
sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich
ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden
lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen
6

werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b mit Hinweisen). In diesem Sinne
ist zu untersuchen, ob mit der Verordnung der Zweck des Gesetzes erfüllt
werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Dies kann bejaht werden, wenn die in der
Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im
Gesetz anvisierten Zweck stehen (vgl. BGE 122 II 411 E. 2b, BGE 121 II 465 E. 2a,
BGE 120 Ib 97 E. 3a, BGE 118 IV 192 E. 2b, BGE 104 Ib 412 E. 4c, je mit weiteren
Hinweisen).
Für die Zweckmässigkeit der geregelten Massnahmen trägt jedoch der
Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts
sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen
wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (vgl. BGE 99 Ib 159 E. 3b
S. 169).
Diese Grundsätze sind auch für die Rekurskommission EVD massgebend
(Art. 191 BV; vgl. REKO/EVD 96/6J-001 E. 6.1, publiziert in: VPB 62.76;
unveröffentlichter Entscheid der REKO/EVD vom 23.12.1998 i. S. M. AG
[97/6H-017] E. 3.2).
3.2. Der Bundesrat regelt nach Art. 160 Abs. 1 LwG die Einfuhr und das
Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen. In diesem Rahmen
kann er die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen
Hilfsstoffen einer Zulassungspflicht unterstellen (vgl. Art. 160 Abs. 2
Bst. a LwG). Diese Ermächtigung zum Erlass von gesetzesvertretendem
Verordnungsrecht wird durch zahlreiche sachliche Vorgaben konkretisiert und
begrenzt (vgl. Art. 159, Art. 160 Abs. 6, Art. 161, Art. 164, Art. 165 Abs. 2 LwG).
Insbesondere schreibt Art. 160 Abs. 7 LwG Folgendes vor:
«Die Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland
zugelassenen landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der
zuständigen Stelle bezeichnet.»
Sinn und Tragweite dieser Delegationsnorm gilt es im Folgenden zu ermitteln.
4. Der vom Gesetzgeber beschlossene und in Übereinstimmung damit
amtlich veröffentlichte Wortlaut des Rechtssatzes bildet Gegenstand und
Ausgangspunkt der Auslegung (vgl. BGE 122 V 362 E. 4a, BGE 120 V 95 E. 4b,
mit weiteren Hinweisen). Hingegen ist die Auslegung nicht an den Sprachsinn
des Rechtssatzes oder den Wortsinn seiner Ausdrücke gebunden und ebenso
wenig auf den Wortlaut beschränkt. Massgebend ist der Rechtssinn des
Rechtssatzes. Ist daher eine Bestimmung trotz ihres scheinbar klaren
Wortlautes unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu
suchen (BGE 122 V 362 E. 4a mit weiteren Hinweisen; unveröffentlichte
Entscheide der REKO/EVD vom 24.12.1994 i. S. I. [94/4I-001] E. 3 ff. bzw.
vom 26.3.1998 i. S. B. [97/LH-002] E. 3.1; vgl. zur Auslegung allgemein:
Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001,
Rz. 92 ff.; sowie Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 173 ff.). Dieser ergibt sich in erster Linie aus der
Entstehungsgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers. Bei der Auslegung
gelangen die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und
teleologische Auslegung zur Anwendung (Häfelin/Müller, a. a. O., N. 175).
Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsmethoden
ein grundsätzlicher Vorrang zu; das Bundesgericht befolgt vielmehr einen
7

«pragmatischen Methodenpluralismus» (BGE 125 II 206 E. 4a mit weiteren
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die Gesetzesmaterialien können als
Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich je
nachdem, ob es sich um neuere oder ältere Gesetze handelt (BGE 116 II 411
E. 5b mit Hinweisen).
4.1. Die Beschwerdeführerin leitet aus dem Wortlaut von Art. 160 Abs. 7
LwG ab, mit dem Erfordernis, wonach der landwirtschaftliche Hilfsstoff
in der Schweiz und im Ausland zugelassen sein müsse, sei vollständige
Identität von Referenzprodukt und ausländischem Substitutionsprodukt
verlangt. Demgegenüber vertritt das Bundesamt die Auffassung, der Wortlaut
der Gesetzesbestimmung lasse offen, ob das im Ausland zugelassene
Pflanzenschutzmittel und das in der Schweiz zugelassene Referenzprodukt in
ihrer Zusammensetzung hundertprozentig übereinstimmen müssten.
Vom Wortsinn her werfen die in Art. 160 Abs. 7 LwG erwähnte «Einfuhr» und
das «Inverkehrbringen» von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen kaum Fragen
auf. Letzteres umschreibt die dem Import nachgelagerte Verfügungsphase
über das eingeführte Produkt; sie bezieht sich daher notwendigerweise in
erster Linie auf die meist entgeltliche Übertragung der Ware vom Importeur
auf weitere Marktbeteiligte.
Hingegen ist nicht eindeutig klar, was mit der Formulierung «in der Schweiz
und im Ausland zugelassenen» landwirtschaftlichen Hilfsstoffen gemeint
ist. Zwar umfassen die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe nach Art. 158 Abs. 1
LwG auch die hier interessierenden Pflanzenschutzmittel. Indessen lässt
die Bezugnahme auf das Erfordernis der Zulassung die Frage offen, ob
als zugelassene landwirtschaftliche Hilfsstoffe nur Pflanzenschutzmittel
gemeint sind, welche unter spezifischen Marken oder Handelsnamen von
einem bestimmten Unternehmen stammen und die sowohl im Ausland wie
in der Schweiz zugelassen sind. Oder aber, ob auch Pflanzenschutzmittel
mit unterschiedlichen Marken oder Handelsnamen von verschiedenen
Herstellern in Frage kommen, welche lediglich hinsichtlich Wirkstoffgehalt,
Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich» sind und je im Ausland
beziehungsweise in der Schweiz zugelassen sind.
4.1.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung), aus dem Erfordernis
einer Zulassung im Inland und im Ausland sei zwingend zu schliessen, der
Gesetzgeber habe nur marken- und kennzeichnungsrechtlich identische
Produkte - im Rahmen echter Parallelimporte - gemeint (vgl. zum Begriff
«Parallelimporte»: Roger Zäch, Schweizerisches Kartellrecht, Bern 1999,
Rz. 243 ff.; BGE 126 III 129 sowie Bericht des Bundesrates vom 8. Mai 2000
zum Thema Parallelimporte und Patentrecht, Ziff. 1.2, unter: http://www.ige.
ch/d/jurinfo/pdf/j100_parallelimporte_d.pdf ; zuletzt konsultiert am 26. Mai
2003).
Indessen sagt das Erfordernis der Zulassung der Produkte im Inland und
im Ausland für sich alleine noch nichts Zwingendes darüber aus, ob nicht
auch ausländische Produkte, die hinsichtlich Wirkstoff, Formulierungstyp
und Anwendungsbereich übereinstimmen (in Analogie zu «Generika» im
Pharmabereich) für den Import in Frage kommen könnten. Art. 160 Abs. 7
LwG legt lediglich fest, dass eine Zulassung im Inland und im Ausland
vorliegen müsse, mehr nicht.
8

Ohne Zweifel werden namentlich identische Markenprodukte erfasst. Aber
aus diesem Umstand allein lässt sich angesichts der begrifflichen Unschärfe
von «landwirtschaftlichen Hilfsstoffen» nicht zwingend auf einen Ausschluss
«gleichartiger» Alternativprodukte folgern. Insofern fallen in ihrer Substanz
gleichartige («generika-ähnliche») Substitutionsprodukte nicht von vornherein
ausser Betracht.
Ausgeräumt wären begriffliche Zweifel, wenn der Gesetzgeber Art. 160 Abs. 7
LwG wie folgt formuliert hätte (genau so namentlich der ständerätliche
Kommissionsentwurf: AB 1998 S 158):
«Die Einfuhr und das Inverkehrbringen identischer landwirtschaftlicher
Hilfsstoffe, welche in der Schweiz und im Ausland zugelassenen sind, sind frei.
Diese werden von der zuständigen Stelle bezeichnet.»
Diesem Vorschlag wurde indessen in den Räten letztlich nicht gefolgt (vgl.
E. 4.2.3).
4.1.2. Auch der Umkehrschluss der Beschwerdeführerin überzeugt nicht,
wonach der Bundesgesetzgeber, wenn er bloss ähnliche ausländische Produkte
zur freien Einfuhr hätte zulassen wollen, statt der Konjunktion «und» das Wort
«oder» verwendet hätte. Wollte man eine solche alternative Formulierung
mit «oder» wörtlich auffassen, wäre damit eine vollends liberalisierte
Einfuhrordnung statuiert. Es müssten dann nämlich neben eigentlichen
Parallelimporten von Produkten, die in der Schweiz zugelassen sind, auch
sämtliche im Ausland zugelassene Pflanzenschutzmittel eingeführt und
in Verkehr gesetzt werden dürfen. Insofern erlaubt diese Hypothese nicht
zwingend den Schluss, dass mit dem Erfordernis kumulativer Zulassung im
Inland und im Ausland nur Parallelimporte derselben, identischen Produkte
zulässig wären.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erlaubt somit die
grammatikalische Auslegung des Zulassungserfordernisses «im Inland
und im Ausland zugelassen» keineswegs den Schluss auf Identität von
schweizerischen Referenz- und ausländischen Substitutionsprodukten
hinsichtlich Inhalt, Kennzeichnung oder Marke.
Insofern bleibt der Wortlaut von Art. 160 Abs. 7 LwG im Lichte der
grammatikalischen Auslegung unklar.
4.2. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7 LwG zieht die
Beschwerdeführerin weitere Argumente, um ihren Standpunkt zu stützen.
Sie vermag den Voten im Parlament keine Hinweise zu entnehmen, wonach
beabsichtigt war, die Einfuhr bloss ähnlicher Pflanzenschutzmittel ohne
Einzelbewilligung zuzulassen.
4.2.1. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass in beiden Räten
Streichungsanträge zu Art. 160 Abs. 7 LwG gescheitert seien. Indessen
hätten verschiedene Parlamentarier eine undifferenzierte Umsetzung dieser
Bestimmung für problematisch gehalten.
Der Ständerat habe als Zweitrat in Art. 160 Abs. 7 LwG das Erfordernis
«identischer landwirtschaftlicher Hilfsstoffe» festschreiben wollen. Damit
hätte verdeutlicht werden sollen, dass nur in der Schweiz bereits registrierte
9

ausländische Produkte unter erleichterten Voraussetzungen hätten importiert
werden dürfen. Der Nationalrat habe demgegenüber am bundesrätlichen
Entwurf festgehalten.
Dieser Punkt sei erst wieder am 12. März 1998 während der
Differenzbereinigung vor dem Ständerat diskutiert worden, als dieser
einen neuen Textvorschlag seiner Kommission beraten habe. Danach sollte
dem Bundesrat lediglich die Kompetenz zur Erleichterung der Einfuhr
landwirtschaftlicher Hilfsstoffe eingeräumt werden. Damals habe Ständerat
Eric Rochat die ursprüngliche Version des Bundesrates unterstützt und
festgehalten, dass es um «dieselben Produkte» («mêmes produits») gehe, bei
welchen grosse Preisgefälle zum Ausland bestünden. Diese Aussage sei deshalb
wichtig, weil sie von einem Befürworter der ins LwG eingeflossenen Version
stamme und als einzige Stellungnahme die hier strittige Frage beantworte.
Nachdem das Geschäft im Sinne der ständerätlichen Kommission zurück an
den Nationalrat geschickt worden war, hätten sich Nationalräte am 18. März
1998 für eine Öffnung des Marktes unter Beachtung aller bestehenden
Gesetze und Vereinbarungen beziehungsweise gegen eine «libéralisation
sauvage» ausgesprochen. Insbesondere Nationalrat Hans-Rudolf Nebiker
habe zum Ausdruck gebracht, dass es «hier um die Parallelimporte von
landwirtschaftlichen Hilfsstoffen» gehe.
In der Folge habe sich der Ständerat, der Einigungskonferenz folgend,
dem Willen des Nationalrats unterzogen. Befürworter wie auch Gegner
dieser «heiss umkämpften» Bestimmung hätten somit nur «eigentliche
Parallelimporte» frei geben wollen.
4.2.2. Diese Interpretation der Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7
LwG erachtet das Bundesamt indessen für unhaltbar. Den Materialien könne
gerade nicht entnommen werden, dass nur solche Pflanzenschutzmittel
im Rahmen dieser Bestimmung eingeführt werden dürften, welche mit
schweizerischen Produkten identisch seien.
Bereits zu Beginn der Debatte habe Nationalrat Johannes Randegger mit
der Begründung, die Gefährlichkeit von Chemikalien könne nur beurteilt
werden, wenn die Gesamtzusammensetzung der Wirkstoffe und Beistoffe
umfassend bekannt sei, erfolglos die Streichung des Art. 160 Abs. 7 LwG
beantragt. Auch sein Vorschlag, Art. 160 Abs. 7 LwG nur in Bezug auf jene
Länder anzuwenden, welche Gegenrecht gewährten, sei vom Parlament nicht
weiter verfolgt worden.
Demgegenüber habe sich der Ständerat am 22. Januar 1998 für einen Wortlaut
ausgesprochen, wonach nur das Inverkehrbringen identischer (in der Schweiz
und im Ausland zugelassener) landwirtschaftlicher Hilfsstoffe frei sein
sollte. Laut Ständerat Rolf Büttiker habe man damit nur die Einfuhr effektiv
identischer Produkte ermöglichen wollen. Diese Frage sei dann am 12. März
1998 ausführlich erörtert worden. Damals habe Ständerat Eric Rochat als
Minderheitsstimme entgegnet:
«Le Conseil des États avait prévu dans une première version qui
était le moyen le plus sûr d’interdire toute importation. Il existe encore des
secret de fabrication, non pas seulement sur les substances actives, mais sur
10

la façon dont elles sont présentées. Le fait de dire qu’il faut le faire sur l’entier,
et pas seulement sur les substances actives, est un très bon moyen d’empêcher
l’homologation et l’importation.»
Der Ständerat habe damals in Kenntnis dieser Auffassungen vom Erfordernis
der Identität der Produkte klar Abstand genommen.
Neben Art. 160 Abs. 7 LwG sei auch der Entwurf zu einem neuen Art. 3a
Giftgesetz beraten worden. In einer ersten Fassung habe die nationalrätliche
Kommission vorgeschlagen, bei der gesundheitspolizeilichen Prüfung
landwirtschaftlicher Hilfsstoffe sei «ausschliesslich der Gehalt an Wirkstoffen»
zu berücksichtigen. Im Rahmen der Einigungskonferenz hätten sich beide
Räte am 19. März 1998 im Sinne des Ständerates darauf geeinigt, dass
«vor allem der Gehalt an Wirkstoffen» zu berücksichtigen sei. Ständerat
Christoffel Brändli habe zu dieser Lösung ausgeführt, die Behörden wären
so ermächtigt, bei den frei importierbaren landwirtschaftlichen Hilfsstoffen
nötigenfalls neben den Wirkstoffen auch andere Elemente (z. B. Beistoffe) zu
berücksichtigen; für unproblematische Produkte blieben jedoch die Wirkstoffe
massgebend. Nationalrat Hans-Rudolf Nebiker habe dazu am 19. März 1998
Folgendes ausgeführt:
«[…] können auch Zusatzstoffe darauf hin geprüft werden, ob sie toxisch
sind oder nicht, und zwar hat sich diese Prüfung ganz allgemein auf die
Gesundheitsgefährdung, die Umweltgefährdung oder die Gefährdung von
Tieren zu beschränken. Diese Ausweitung der Prüfung auf gewisse Zusatzstoffe
darf nicht dazu führen, dass der Parallelimport von Pflanzenschutzmitteln
verunmöglicht wird, sondern es geht ausschliesslich um ein Element des
Gesundheits- und Umweltschutzes. Nur dann können diese Zusatzstoffe bei
der Prüfung, ob die Einfuhr möglich ist oder nicht, mit berücksichtigt werden»
Nationalrat Jean-Michel Gros habe diese Vorstellung mit folgenden
Ausführungen bestätigt:
«L’office fédéral compétent pourra donc également examiner les substances
annexes à la matière active, mais seulement pour observer si elles présentent
un danger pour la protection de la santé humaine ou pour la protection
de l’environnement. La Conférence de conciliation a bien insisté sur le fait
qu’on devait avoir une interprétation restrictive de cet alinéa et qu’en aucun
cas l’analyse des substances annexes ne pourrait permettre la non-mise en
vigueur de l’article 184 [= art. 3a GiftG] tel que notre Conseil l’a décidé. Seuls
de solides soupçons qu’une substance pourrait être nuisible à la protection de
l’environnement pourraient donc être valables pour empêcher une importation.»
Deshalb habe schliesslich auch der Ständerat vom Erfordernis der Identität
von ausländischen und schweizerischen Pflanzenschutzmitteln Abstand
genommen.
Der Gesetzgeber sei sich bewusst gewesen, dass die Voraussetzung der
Identität jeglichen Import ausländischer Pflanzenschutzmittel verunmöglichen
würde, da den Schweizer Behörden die genaue Zusammensetzung der
ausländischen Pflanzenschutzmittel nicht zugänglich sei. Daher hätten
die Räte in Art. 3a Giftgesetz auch festgelegt, dass «vor allem der Gehalt an
Wirkstoffen» berücksichtigt werden müsse.
11

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sei daher keineswegs
beabsichtigt gewesen, nur «wirklich» identische Produkte ohne
Bewilligungsverfahren zum Import freizugeben. Mit Art. 160 Abs. 7 LwG
habe der Gesetzgeber unabhängig davon, ob schweizerische Unternehmen
unter gleichen Bedingungen auch ins Ausland exportieren können, zwecks
Kostensenkung den Preiswettbewerb im Pflanzenschutzmittelbereich fördern
wollen.
Die Materialien zeigten somit klar auf, dass der Gesetzgeber nicht nur
identische Pflanzenschutzmittel zum freien Import zulassen wollte.
4.2.3. Die Darstellung des Bundesamtes zur Entstehungsgeschichte trifft
im Wesentlichen zu und gibt die Motive und den Willen, der sich aus der
Beratung im Parlament ergibt, sinngemäss richtig wieder. Das intensive
Ringen zwischen National- und Ständerat um die Ausgestaltung von Art. 160
Abs. 7 LwG lässt letztlich keine anderen Schlüsse zu als jene der Vorinstanz
(vgl. AB 1997 N 2092-2099, AB 1998 S 158 f., AB 1998 N 311, 314, AB 1998 S
345-347, AB 1998 N 637-639, AB 1998 S 428, AB 1998 S 444, AB 1998 N 695).
In diesem Zusammenhang erscheint insbesondere der enge Konnex zwischen
Art. 160 Abs. 7 LwG und Art. 3a Giftgesetz bedeutsam, gegen dessen Einfügung
sich namentlich Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz vor den Räten - im Ergebnis
erfolglos - ausgesprochen hatte (vgl. AB 1997 N 2093 f., AB 1998 S 347, AB
1998 N 638 f.). Durch diese Anpassung des Giftgesetzes wollte der Nationalrat
erreichen, dass der bereits anlässlich des «Agrarpakets 1995» beschlossene,
aber in der Praxis wegen «interdepartementaler Differenzen» nie umgesetzte
Art. 160 Abs. 7 LwG nicht länger toter Buchstabe bleibe (vgl. AS 1997 1193 zu
Art. 72 Abs. 7 des alten Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 [LwG
von 1951], welcher inhaltlich Art. 160 Abs. 7 LwG entspricht, sowie dazu: AB
1996 N 493 f., AB 1996 S 426; vgl. auch: Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni
1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996
IV 275, 351; vgl. zu den «Vollzugsproblemen» betr. Art. 72 Abs. 7 LwG von
1951: AB 1998 S 159, AB 1998 S 345). Diese Revision des Giftgesetzes sollte
berechtigten gesundheitspolizeilichen Anliegen Rechnung tragen, welche mit
der vom Nationalrat verfochtenen Liberalisierung der Einfuhrordnung für
landwirtschaftliche Hilfsstoffe verbunden waren.
Anlässlich der Debatte vom 12. März 1998 (AB 1998 S 345 ff.) wollte der
Ständerat, nachdem der Nationalrat nicht auf seinen Vorschlag betreffend
«Identität» eingeschwenkt war (AB 1998 N 311, 314) - an Stelle einer generell
freien Einfuhr - den Bundesrat lediglich ermächtigen, eine solche allenfalls
zu «erleichtern» (AB 1998 S 345). Damit wollte der Ständerat offenbar seinem
Anliegen auf anderem Wege zum Durchbruch verhelfen. Aus diesem Grunde
lehnte er am 12. März 1998 - mit Unterstützung von Bundesrat Jean-Pascal
Delamuraz - auch die vom Nationalrat vorgeschlagene Fassung von Art. 3a des
Giftgesetzes deutlich ab (AB 1998 S 347).
Die damals intensiv geführte Kontroverse zwischen den Ständeräten
Eric Rochat und Gian-Reto Plattner belegt zusätzlich, dass die
Grundsatzfrage klar erkannt war, wonach der Nationalrat neben identischen
Pflanzenschutzmitteln auch solche Produkte zulassen wollte, welche sich
lediglich durch gleichartige wertbestimmende Eigenschaften und den
Anwendungsbereich auszeichnen.
12

Angemerkt sei, dass der Terminus «Parallelimporte» von den Befürwortern
der nationalrätlichen Fassung offensichtlich nicht im immaterialgüterrechtlich
engen Sinn gebraucht wurde, sondern im weiteren Sinn als «Einfuhr
bewilligungspflichtiger Güter ohne separates Zulassungsverfahren im Inland»
(vgl. zur Terminologie Bericht des Bundesrates vom 8. Mai 2000 zum Thema
Parallelimporte und Patentrecht, a. a. O. [E. 4.1.1.], Ziff. 1.2). Dies mag die
vehemente Opposition von Ständerat Gian-Reto Plattner gegen den Beschluss
des Nationalrats erklären (vgl. AB 1998 S 346 f.). Ständerat Gian-Reto Plattner
wies nämlich auf den ausländischen Erstanmelderschutz hin, welcher es
den Schweizer Behörden praktisch verunmögliche, Informationen zur
genauen Zusammensetzung ausländischer Pflanzenschutzmittel zu beschaffen.
Diesbezüglich kritisierte er, dass die nationalrätliche Vorlage bereits den
Nachweis gleicher Wirkstoffe genügen lasse (vgl. AB 1998 347). Aus diesem
Votum wird ersichtlich, dass die damals vom Nationalrat gestützte Version
von Art. 160 Abs. 7 LwG gerade nicht auf «Produkteidentität» zielte, wie
sie die Beschwerdeführerin versteht, und daher auch im Ständerat auf
entsprechenden Widerstand stiess.
Der Entscheid zu Art. 160 Abs. 7 LwG muss gerade auch vor der
Erfahrungstatsache verstanden werden, dass die vollständige
Zusammensetzung eines Pflanzenschutzmittels auch im Ausland ein
Geschäftsgeheimnis des Herstellers darstellt und der Öffentlichkeit sowie den
Behörden in der Schweiz nicht frei zugänglich ist. Die Schweizer Behörden
haben somit - jedenfalls solange die betroffenen Hersteller nicht kooperieren
wollen - keine Möglichkeit, Kenntnis von der vollständigen Zusammensetzung
eines im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmittels zu erlangen.
Auch der Verlauf des Differenzbereinigungsverfahrens zwischen den Räten
belegt die grundsätzliche Richtigkeit der These des Bundesamtes. Nach der
vom Ständerat zuerst vorgeschlagenen - in der Folge aber fallen gelassenen -
Fassung von Art. 160 Abs. 7 LwG, hätten nur «identische» (im In- und Ausland
zugelassene) landwirtschaftliche Hilfsstoffe frei eingeführt werden dürfen.
Wäre der Nationalrat von der substanziell gleichen Konzeption wie der
Ständerat ausgegangen, wäre es nahe liegend gewesen, die ständerätliche
Ergänzung betreffend «Produkteidentität» lediglich als eine sprachliche
Präzisierung aufzufassen. Der Nationalrat hätte somit keinen ernsthaften
Anlass gehabt, an seiner bisherigen Version festzuhalten (vgl. AB 1998 N 311,
314). Sein Festhalten zeigt daher, dass er mit seiner offeneren Formulierung
jedenfalls mehr als nur «Produkteidentität» meinte.
4.2.4. Diese Überlegungen zur Entstehungsgeschichte von Art. 160 Abs. 7 LwG
zeigen, dass der Gesetzgeber das Erfordernis der «Produkteidentität» intensiv
diskutiert hatte, jedoch im Ergebnis darauf verzichtete.
Demnach sind unter landwirtschaftlichen Hilfsstoffen - darunter
Pflanzenschutzmitteln - nicht spezifische Markenartikel oder unter
einheitlichen Handelsnamen vertriebene Produkte desselben Herstellers
mit absolut identischer chemischer Zusammensetzung zu verstehen. Vielmehr
sollten auch solche Mittel in Frage kommen, welche lediglich hinsichtlich
Wirkstoffgehalt, Formulierungstyp und Anwendungsbereich «gleich» sind.
Insofern verkennt die Beschwerdeführerin den gesetzgeberischen Willen,
wenn sie «vollständige Substanz- und Produzentenidentität» zwischen den im
In- und Ausland zugelassenen Produkten fordert.
13

Den berechtigten gesundheitspolizeilichen und umweltbezogenen Bedenken
im Zusammenhang mit gefährlichen Zusatz- oder Beistoffen in ausländischen
Pflanzenschutzmitteln ist mit Art. 3a Giftgesetz Rechnung getragen worden.
Danach ist das Bundesamt für Gesundheit (BAG) nicht darauf eingeschränkt,
bei der gesundheitspolizeilichen Zulassung nur auf den Wirkstoffgehalt
abzustellen; vielmehr hat es je nach Umständen weitere Bestandteile in die
Beurteilung einzubeziehen. Der parlamentarischen Beratung lässt sich denn
auch nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der
Erleichterung der Einfuhr nach Art. 160 Abs. 7 LwG eine Senkung des Niveaus
der gesundheitspolizeilichen und umweltschützerischen Anforderungen an
die Produkte ins Auge gefasst hätte.
Da die Materialien zur Gesetzgebung aus jüngster Vergangenheit stammen
und auf die hier strittige Frage eindeutige Antworten geben, sind sie für die
Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG massgebend.
4.3. Zu keinem anderen Ergebnis führt auch die von der Beschwerdeführerin
angerufene «teleologische Auslegung». Danach bezwecke Art. 160 Abs. 7
LwG, dass «der Verordnungsgeber für Pflanzenschutzmittel-Importe die
Harmonisierung mit EU-Recht realisieren» solle, indem er nur «eigentliche»
Parallelimporte erleichtert zulässt, und diese Einfuhrerleichterungen erst
in Kraft treten sollten, wenn die betroffenen Exportländer Gegenrecht
gewährten.
Dem ist im Sinne der Ausführungen des Bundesamtes entgegen zu halten, dass
der Bundesrat bereits in seiner Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95
betreffend die Teilrevision des alten Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober
1951 lediglich die Absicht bekundet hatte, zwecks Abbau technischer
Handelshemmnisse die Vorschriften im Bereich landwirtschaftlicher
Hilfsstoffe mit denjenigen der Europäischen Union (EU) vermehrt zu
harmonisieren (vgl. BBl 1995 IV 691, sowie dazu: AS 1997 1190 ff. zu Art. 60 ff.
LwG von 1951).
Im Rahmen der Beratungen zum neuen LwG («Agrarpolitik 2002») wurden
die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen im Parlament nur
gestreift. Ohnehin wollte der Ständerat bis zur Einigungskonferenz im März
1998 mit seiner Opposition zur Änderung des Giftgesetzes faktisch den «status
quo» beibehalten. Das trug ihm im Nationalrat denn auch den Vorwurf
ein, er wolle trotz der sich öffnenden Märkte in einem «unzeitgemässen
Protektionismus» verharren (Votum Nationalrat Gros, AB 1998 N 638). Neben
Nationalrat Johannes Randegger (AB 1997 N 2094) sprach einzig Nationalrat
Pascal Couchepin das Problem der grenzüberschreitenden Reziprozität an. Er
erachtete es für denkbar, den Anwendungsbereich von Art. 160 Abs. 7 LwG auf
diejenigen Staaten einzuschränken, welche Gegenrecht gewährten (AB 1997 N
2093).
Der Nationalrat hat von solchen Vorschlägen, wie das Bundesamt erwähnt,
bewusst Abstand genommen (AB 1997 N 2095). Auch war anlässlich der
parlamentarischen Beratungen nie davon die Rede, die EU-Regelung
betreffend Pflanzenschutzmittel vollständig ins inländische Recht zu
übernehmen. Vielmehr wurde eine im Vergleich zur EU offenere Regelung
bewusst in Kauf genommen. Im Nationalrat wurde dazu auch erwähnt, dass
14

eine mit den Grundsätzen der Welthandelsorganisation (WTO) kompatible, ja
sogar noch liberalere Ordnung geschaffen würde (vgl. Votum Nationalrat Gros,
AB 1998 N 638).
Nach diesen Überlegungen war insofern, als Art. 160 Abs. 7 LwG nicht nur
«eigentliche Parallelimporte» zulässt und auch keinen Gegenrechtsvorbehalt
enthält, gerade keine «Harmonisierung» mit dem Recht der EU angestrebt.
Somit lässt auch eine teleologische Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG
erkennen, dass primär das Ziel verfolgt wird, durch eine effektiv wirksame
Zulassung ausländischer Substitutionsprodukte den inländischen
Pflanzenschutzmittelmarkt dem Preiswettbewerb auszusetzen, um mit einer
Senkung der Produktionskosten die inländischen Landwirte zu entlasten und
die internationale Konkurrenzfähigkeit der Schweizerischen Landwirtschaft
zu fördern (vgl. AB 1997 N 2092 f., AB 1998 N 637, AB 1998 S 346).
Im Interesse der Durchsetzung des Gesetzeszweckes muss es daher genügen,
wenn die fraglichen Substitutionsprodukte lediglich hinsichtlich Wirkstoffen
und Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende Eigenschaften
aufweisen sowie für denselben Anwendungsbereich gedacht sind.
5. Nachfolgend ist entsprechend den in E. 3.1 angeführten
Kognitionsgrundsätzen vorfrageweise zu prüfen, ob namentlich Art. 15
Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung den Delegationsrahmen des
LwG offensichtlich sprengt und damit nicht gesetzmässig ist - wie die
Beschwerdeführerin behauptet. Diese Bestimmung lautet folgendermassen:
«Das Bundesamt bestimmt per Allgemeinverfügung die Aufnahme eines
Pflanzenschutzmittels in die Liste, sofern:
a. in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches gleichartige
wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an Wirkstoffen,
und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob diese
Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die Angaben
im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter gehende
Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht
werden;
b. das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen
zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für
seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind;
c. der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz
gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung.»
5.1. Wie die Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG ergeben hat, setzt diese
Gesetzesbestimmung den Rahmen für eine Regelung der Einfuhr und
des Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln, die je im Ausland
beziehungsweise in der Schweiz zugelassen sind, und welche hinsichtlich
Wirkstoffen und Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende
Eigenschaften aufweisen sowie für denselben Anwendungsbereich gedacht
sind.
Nach der vom Bundesrat in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung
getroffenen Regelung dürfen Pflanzenschutzmittel nur eingeführt oder
in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (Art. 2 Abs. 1
Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
15

Ein Pflanzenschutzmittel ist in der Schweiz zugelassen, wenn einer oder
mehreren Personen eine Bewilligung für das Inverkehrbringen erteilt
worden ist (Art. 4-14), oder es in der Liste der nicht bewilligungspflichtigen
Pflanzenschutzmittel aufgeführt ist (Art. 15-21), oder es nach Art. 22
zugelassen ist (Art. 2 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Der Bundesrat hat somit auch die in Art. 160 Abs. 7 LwG vorgesehene «freie
Einfuhr» von einer formellen «Zulassung» abhängig gemacht. Diese wird von
Amtes wegen erteilt, indem die entsprechenden ausländischen Produkte
im Sinne von Art. 160 Abs. 7 LwG von der zuständigen Stelle bezeichnet
und durch die Aufnahme in die «Liste der nicht bewilligungspflichtigen
Pflanzenschutzmittel» bekannt gemacht werden. Diese Regelung befreit
somit von der Pflicht, im Einzelfall eine Bewilligung für das Inverkehrbringen
einzuholen. Insofern ist die Einfuhr nicht «frei» und voraussetzungslos
möglich, sondern sinngemäss auf Grund einer von Amtes wegen erteilten
generellen Einfuhrbewilligung.
In diesem Sinne regelt Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung
Voraussetzungen für die generelle Bewilligung der «freien» Einfuhr von
Pflanzenschutzmitteln.
5.1.1. Die Voraussetzung, wonach «in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel
bewilligt ist, welches gleichartige wertbestimmende Eigenschaften, vor allem
den gleichen Gehalt an Wirkstoffen, und den gleichen Formulierungstyp
aufweist» (Art. 15 Abs. 3 Bst. a Satz 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung),
deckt sich betreffend die Frage der «Identität» der Pflanzenschutzmittel mit
dem vorstehend ermittelten Sinn von Art. 160 Abs. 7 LwG. Dabei ist darauf
hinzuweisen, dass sich die relevanten «gleichartigen wertbestimmenden
Eigenschaften» im Einzelfall nicht abschliessend auf Wirkstoffgehalt und
Formulierungstyp beschränken müssen oder dürfen.
Indem sich diese Regelung auf «gleichartige wertbestimmende Eigenschaften»
bezieht, sprengt sie entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin den
gesetzlichen Delegationsrahmen nicht. Sie ist unter dem Gesichtspunkt der
Gesetzmässigkeit nicht zu beanstanden.
5.1.2. Das Erfordernis, wonach «das Pflanzenschutzmittel im Ausland
auf Grund gleichwertiger Anforderungen zugelassen ist und die
agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für seinen
Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind (Art. 15 Abs. 3 Bst. b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung) setzt die Vergleichbarkeit der Daten und
Verhältnisse voraus (vgl. Art. 6 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Insofern stellt dieses Erfordernis - in Verbindung mit einem in der Schweiz
zugelassenen Referenzprodukt - sicher, dass im Sinne von Art. 159 LwG nur
Pflanzenschutzmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, die: (a)
sich zur vorgesehenen Verwendung eignen; (b) bei vorschriftsgemässer
Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben; und (c)
Gewähr dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel
und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der
Lebensmittelgesetzgebung erfüllen.
Die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, ausländische Zulassungen,
Prüfberichte und Konformitätsbescheinigungen in Betracht zu ziehen
ist durch Art. 160 Abs. 6 LwG ausdrücklich vorgesehen. Darin ist keine
16

«Konzession» des Gesetzgebers an die zum Schutz von Gesundheit und
Umwelt festgelegten Anforderungen zu erblicken, sondern es sollen unnötige
Doppelspurigkeiten vermieden werden. Insofern nimmt der Gesetzgeber
auch im Zusammenhang mit der Einfuhr nach Art. 160 Abs. 7 LwG und Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung kein niedrigeres Schutzniveau in Kauf.
Somit sprengt Art. 15 Abs. 3 Bst. b Pflanzenschutzmittel-Verordnung den
gesetzlichen Delegationsrahmen nicht und ist insofern gesetzmässig.
5.1.3. Die Anweisung, wonach das Bundesamt bei der Prüfung, ob diese
Voraussetzungen erfüllt sind, sich auf die «Angaben im Verzeichnis der
Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland» verlässt und weiter gehende Angaben
berücksichtigt, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht werden
(vgl. Art. 15 Abs. 3 Bst. a Satz 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung), stellt die
Beschwerdeführerin unter zwei Gesichtspunkten in Frage. Einmal rügt sie, das
Bundesamt stütze sich nicht immer auf die offiziellen amtlichen Verzeichnisse
und sodann bezweifelt sie, dass sich aus den entsprechenden Angaben mit
genügender Sicherheit die Vergleichbarkeit der Pflanzenschutzmittel belegen
lasse.
Mit dieser Regelung klärt der Bundesrat einen Verfahrensschritt, der sich aus
einem Sachzwang ergibt, welcher bereits in der parlamentarischen Beratung
von Art. 160 Abs. 7 LwG erkannt worden ist (vgl. E. 4.2.3): Es ist praktisch
unmöglich, ohne Kooperation des entsprechenden Herstellers Informationen
zur genauen Zusammensetzung ausländischer Pflanzenschutzmittel zu
beschaffen. Daher bleiben als Informationsquellen in erster Linie die
ausländischen Verzeichnisse der zugelassenen Pflanzenschutzmittel. Dabei
darf als selbstverständlich vorausgesetzt werden, dass als Basis für eine
amtliche Zulassung nur offizielle amtliche Verzeichnisse in Betracht fallen.
Indem der Bundesrat in der Pflanzenschutzmittel-Verordnung vorschreibt,
es sei auf solche Verzeichnisse abzustellen, hat er im Rahmen des Ermessens,
das sich aus dem weiten Delegationsrahmen ergibt, eine Regelung getroffen,
welche sachlich nachvollziehbar ist. Für deren Zweckmässigkeit trägt indessen
er die Verantwortung. Die Rekurskommission EVD darf in diesem Fall bei
der Überprüfung der Zweckmässigkeit der verordneten Regelung nicht ihr
eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen (vgl. E. 3.1).
Insofern lässt sich auch diese Bestimmung unter dem Gesichtspunkt der
Gesetzmässigkeit nicht beanstanden.
5.1.4. Die Voraussetzung, wonach der Schutz der Angaben der
erstanmeldenden Person in der Schweiz gewährleistet ist und
Art. 14 sinngemäss Anwendung findet (Art. 15 Abs. 3 Bst. c
Pflanzenschutzmittel-Verordnung), gibt im Rahmen der Delegationsnorm zu
keinen besonderen Bemerkungen Anlass.
5.2. Zusammenfassend erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach
Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung den Rahmen von Art. 160
Abs. 7 LwG grundsätzlich sprengt, als unbegründet.
5.3. Die Beschwerdeführerin bemängelt weiter, Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung sei nicht wettbewerbsneutral
ausgestaltet und verletze daher das Rechtsgleichheitsgebot. Inländische
Pflanzenschutzmittelhersteller - insbesondere Erstanmelder - würden
ungerechtfertigt benachteiligt durch gesamthaft höhere Registrierungskosten
17

infolge fehlender Reziprozität, unterschiedliche Anforderungen an die
Meldepflicht sowie eine Ungleichbehandlung bei der Deklaration und
Etikettierung von Pflanzenschutzmitteln. Schliesslich ermögliche das einseitige
Abstellen auf Wirkstoffgehalt und Formulierungstyp die Einfuhr technologisch
veralteter sowie ökologisch und gesundheitspolizeilich problematischer Mittel.
Nach Auffassung der Vorinstanz stellen gewisse von der Beschwerdeführerin
beklagte Umstände notwendige Konsequenzen der vom Gesetzgeber
beabsichtigen Liberalisierung der Einfuhrordnung dar; sie lägen im Rahmen
der gesetzlichen Delegationsnorm.
Ein Erlass oder ein Rechtsanwendungsakt verletzt den Grundsatz der
Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich auf Grund
der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt,
wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird und sich
der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine
wesentliche Tatsache bezieht (BGE 122 II 113 E. 2b, BGE 121 II 198 E. 4a, BGE
117 Ia 97 E. 3a, mit Hinweisen; vgl. Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 397 ff.).
Nach Lehre und Rechtsprechung enthält die in Art. 27 BV statuierte
Wirtschaftsfreiheit (früher als «Handels- und Gewerbefreiheit» bezeichnet;
vgl. Art. 31 aBV) insbesondere ein spezifisches Gleichbehandlungsgebot,
wonach sich der Staat aller Massnahmen enthalten soll, welche
nicht wettbewerbsneutral sind und den Wettbewerb unter direkten
Konkurrenten (Gewerbetreibenden) verzerren (vgl. Fritz Gygi / Paul Richli,
Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1997, S. 16 mit weiteren Hinweisen).
5.3.1. Zur angeblichen Benachteiligung der Erstanmelder bei der Zulassung
eines Pflanzenschutzmittels in der Schweiz gegenüber der generellen
Zulassung eines ausländischen Pflanzenschutzmittels durch das Bundesamt
nach den Anforderungen von Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung - die
auch für gewerbsmässige Importeure gilt - ist Folgendes auszuführen.
Zweifellos ist der Marktzugang für Erstanmelder ungleich schwerer
zu erreichen als für einen Importeur, der Pflanzenschutzmittel aus
der entsprechenden Liste des Bundesamtes einführt. Dem Vorwurf,
wonach Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung zu Lasten der Hersteller
beziehungsweise Erstbewilligungsinhaber den Wettbewerb verfälsche, ist
jedoch entgegen zu halten, dass der Gesetzgeber mit Art. 160 Abs. 7 LwG die
Grundlage für Preissenkungen durch vermehrten Wettbewerb schaffen wollte.
Jedoch bleibt die Leistung desjenigen, der die erstmalige Zulassung
eines Pflanzenschutzmittels beantragt und die entsprechenden
Unterlagen beschafft, nicht unbeachtet. Ein Hersteller oder Vertreiber
von Pflanzenschutzmitteln, der den Aufwand für das Erlangen der
Bewilligung auf sich genommen hat, muss nicht damit rechnen, unmittelbar
nach Vorliegen seiner Bewilligung mit dem Import des gleichen (oder
eines gleichwertigen) Produktes durch Konkurrenten konfrontiert zu
werden. Art. 14 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung gewährt ihm
einen Innovations- und Investitionsschutz. Insofern wäre - wenn im
Rahmen der Pflanzenschutzmittel-Verordnung überhaupt von einem
18

Eingriff in die Wettbewerbsneutralität die Rede sein kann - ein solcher
eher zu Gunsten von Erstanmeldern vorgesehen (vgl. Art. 15 Abs. 3 Bst. c
Pflanzenschutzmittel-Verordnung).
Die gewährten Schutzfristen (vgl. Art. 14 Abs. 2 Bst. b und c
Pflanzenschutzmittel-Verordnung) sollen die Amortisation des Forschungs-
und Entwicklungs- sowie Bewilligungsaufwandes ermöglichen. Anderseits
sollen, wie das Bundesamt plausibel darlegt, nach Ablauf der Schutzfristen
nach Art. 14 Abs. 2 Pflanzenschutzmittel-Verordnung Wirkstoffe und damit
zusammenhängende Erkenntnisse zum Wohl der Volkswirtschaft mithin im
öffentlichen Interesse allgemein genutzt werden können. In diesem Sinne
wirkt sich die Regelung der Pflanzenschutzmittel-Verordnung durchaus im
Sinne der Erwartungen aus, die der Gesetzgeber mit Art. 160 Abs. 7 LwG
verband.
Demnach sind auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin zur
Gefährdung des Forschungsstandortes in der Schweiz und der nur
unvollständig vollzogenen Harmonisierung mit dem Recht der EU
unbegründet. Im Zusammenhang mit Art. 160 Abs. 7 LwG ging es dem
Gesetzgeber nicht darum, die Marktstruktur im Pflanzenschutzmittelbereich
zu bewahren oder das EU-Recht integral ins inländische Recht zu übernehmen.
Art. 160 Abs. 7 LwG verfolgt vielmehr das Ziel, mittels freier Einfuhr von
gleichwertigen und im Ausland zugelassenen Substitutionsprodukten
mehr Wettbewerb auf dem schweizerischen Pflanzenschutzmittelmarkt zu
ermöglichen (vgl. E. 4.3).
Insofern kann der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie
behauptet, die Pflanzenschutzmittel-Verordnung sehe keinen Ausgleich für die
innovative Tätigkeit des Erstanmelders vor.
5.3.2. Der Bewilligungsinhaber hat dem Bundesamt neue Erkenntnisse
über Pflanzenschutzmittel laufend und unaufgefordert zu melden (Art. 11
Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Eine entsprechende Verpflichtung
fehlt für den Importeur eines Produkts aus der Liste nach Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung. Darin sieht die Beschwerdeführerin eine
rechtsungleiche Behandlung.
Für die Beurteilung dieses Streitpunktes sind die unterschiedlichen
Ausgangssituationen in Betracht zu ziehen. Der Erstanmelder erhält die
Bewilligung für ein neues Produkt, das sich in der Anwendungspraxis erst
noch bewähren muss. Demgegenüber haben die Produkte, welche das
Bundesamt durch die Aufnahme in die Liste für den Import frei gibt, bereits
im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen ein Zulassungsverfahren
bestanden, wobei die relevanten Einsatzbedingungen mit jenen der Schweiz
vergleichbar sein müssen. Zudem kann das Bundesamt bei solchen Mitteln
auf die Erfahrung mit dem entsprechenden schweizerischen Referenzprodukt
zurückgreifen. Die entscheidende Information zieht das Bundesamt
nach dem Konzept von Art. 15 Pflanzenschutzmittel-Verordnung aus der
Erfahrung mit dem Referenzprodukt. Dazu ergibt sich aus Art. 16 Bst. a
Pflanzenschutzmittel-Verordnung die Verpflichtung, die Anwendung im Auge
zu behalten, und als Vollzugsbehörde gegebenenfalls einzuschreiten.
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Insofern liegen unterschiedliche tatsächliche Verhältnisse vor, die
auch eine unterschiedliche Meldepflicht als angebracht erscheinen
lassen. Im Lichte des polizeigüterschutzrechtlichen Kontrollzwecks der
Pflanzenschutzmittel-Verordnung ist hierin keine sachfremde Differenzierung
zu erkennen.
5.3.3. Die Beschwerdeführerin nennt ferner die unterschiedlichen
Anforderungen für die Kennzeichnung von Pflanzenschutzmitteln und
die Deklaration des Inhalts. Diese ergeben sich aus den Art. 23 und 24
beziehungsweise den Art. 19 und 26 Pflanzenschutzmittel-Verordnung.
Danach übernimmt das Bundesamt die Erstellung einer
Gebrauchsanweisung für jene Pflanzenschutzmittel, die nach Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung frei eingeführt werden dürfen, und gibt sie
dem Importeur in mindestens einer Landessprache ab.
Diese Regelung folgt dem Konzept der «freien» Einfuhr, wonach das
Bundesamt die Initiative ergreift. Es wählt das Produkt aus und legt anhand
der Kenntnisse, die ihm über das ausländische Produkt und das inländische
Referenzprodukt zugänglich sind, fest, für welchen Anwendungsbereich
das ausländische Substitutionsprodukt in die Schweiz eingeführt werden
darf. Insofern erbringt der Bund im Zusammenhang mit der Einfuhr «nicht
bewilligungspflichtiger» Produkte eine Leistung, welche sich wirtschaftlich
zu Gunsten des entsprechenden Importeurs und letztlich im Sinne eines
günstigeren Produktes für die Landwirtschaft auswirken kann. Dies
geschieht im Sinne der Intentionen des Gesetzgebers und ist insofern nicht zu
beanstanden.
Angesichts der unterschiedlichen Ausgangslage für das Inverkehrbringen von
Pflanzenschutzmitteln auf Grund einer Erstbewilligung beziehungsweise auf
Grund der Liste des Bundesamtes, die einen sachlichen Hintergrund haben, ist
in der unterschiedlichen Regelung der Verantwortung für die Kennzeichnung
und Deklaration kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot zu erkennen.
Immerhin ist die Frage berechtigt, ob es unter dem Gesichtspunkt der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen angebracht ist, nicht nur
den Landwirt, der Pflanzenschutzmittel für den Eigenbedarf einführt,
sondern auch den gewerbsmässigen Importeur davon zu entbinden,
Pflanzenschutzmittel aus der Liste in der üblichen Weise mit Etiketten
und Gebrauchsanweisung zu versehen. Insofern erscheint die Kritik der
Beschwerdeführerin verständlich. Für die Zweckmässigkeit dieser Regelung
trägt indessen letztlich der Bundesrat die Verantwortung (vgl. E. 3.1). Sie
entzieht sich daher der Überprüfung durch die Rekurskommission EVD.
Im Übrigen trifft die Behauptung der Beschwerdeführerin nicht zu, wonach in
der Gebrauchsanweisung zu ausländischen Substitutionsprodukten der Gehalt
an flüchtigen organischen Verbindungen (VOC-Gehalt) nicht aufgeführt sei.
Art. 19 Abs. 1 Pflanzenschutzmittel-Verordnung schreibt die entsprechende
Deklaration vor.
5.3.4. Mit der Befürchtung, das einseitige Abstellen auf Wirkstoffgehalt
und Formulierungstyp ermögliche die Einfuhr technologisch veralteter
sowie ökologisch und gesundheitspolizeilich problematischer
Mittel, wird sinngemäss geltend gemacht, die Regelung nach Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung erlaube Einfuhren auf einem tieferen
20

Schutzniveau. Die Beschwerdeführerin erblickt darin - ausgehend
vom polizeilichen Präventionsgedanken der Zulassungsregelung für
Pflanzenschutzmittel - eine unzulässige Ungleichbehandlung sowie
Gefährdung von Gesundheit und Umwelt.
Unbestrittenermassen dürfen in der Schweiz zugelassene Pflanzenschutzmittel
im Sinne von Art. 159 LwG (in Verbindung mit Art. 4 Bst. a und b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung) keine unannehmbaren Nebenwirkungen
zur Folge haben und weder Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden
können, wenn sie vorschriftsgemäss gebraucht werden.
Soweit der Bundesrat die Regelung von Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung mit dieser Prämisse verbindet, ist sie nicht
zu beanstanden. Für die Zweckmässigkeit dieser Ausführungsbestimmungen
sowie deren Vollzugstauglichkeit angesichts der vorhandenen persönlichen
und sachlichen Ressourcen der mit der Aufgabenerfüllung betrauten
Behörden trägt der Bundesrat die Verantwortung.
Folglich obliegt es den Vollzugsbehörden im Rahmen des gesetzlichen
Instrumentariums dafür zu sorgen, dass diese Grundanforderung in der Praxis
auch wirksam umgesetzt wird. Dem Bundesamt ist aufgetragen, angesichts
seiner Erfahrungen mit den in der Schweiz zugelassenen Referenzprodukten
und auf Grund einer Beurteilung der Vergleichbarkeit der Verhältnisse,
unter denen das ausländische Substitutionsprodukt zugelassen wurde, zu
entscheiden, ob die geforderte Sicherheit für die Zulassung gegeben ist. Zudem
hat das BAG im Rahmen des gesundheitspolizeilichen Bewilligungsverfahrens
(vgl. Art. 3a Giftgesetz in Verbindung mit Art. 17a ff. GV) den entsprechenden
Schutzaspekten gebührend Rechnung zu tragen.
Soweit sich bei der Erstbewilligung und der Zulassung eines ausländischen
Substitutionsproduktes die Ausgangslage unterscheidet, ist mit Art. 15
Pflanzenschutzmittel-Verordnung auch keine unverhältnismässige
Erleichterung zu Lasten der Erstbewilligungsinhaber verbunden.
5.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vom Bundesrat vorgesehenen
Modalitäten der Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in die Liste
einen ausgewogenen Ausgleich anstreben zwischen den Interessen der
Bewilligungsinhaber, denen der «Erstanmelderschutz» zusteht, und den
Landwirten, denen mittelbar eine Senkung ihrer Produktionskosten dank
preiswerterer Pflanzenschutzmittel zugestanden wird. Die bundesrätliche
Regelung erscheint mit Blick auf Art. 160 Abs. 7 LwG geeignet und erforderlich
und sie steht in einem sachlich vertretbaren Verhältnis zum Gesetzeszweck.
Somit erweist sich Art. 15 Abs. 3 Pflanzenschutzmittel-Verordnung als
gesetzmässig und insbesondere auch als verhältnismässig.
6. Betreffend den Inhalt der angefochtenen Allgemeinverfügung rügt
die Beschwerdeführerin, das Pflanzenschutzmittel «A.» sei zu Unrecht in
die Liste aufgenommen worden. Es weise nicht den gleichen Gehalt an
Wirkstoffen auf (a 300 g/l, ß 100 g/l und c 100 g/l) wie ihr Referenzprodukt «C.»
(a 303 g/l, ß 103 g/l und c 103 g/l). Infolge der «signifikanten Unterschiede»
wiesen die Produkte trotz gleichem Formulierungstyp nicht gleichartige
wertbestimmende Eigenschaften auf.
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Zu diesen Rügen führt das Bundesamt aus, «A.» weiche betreffend a um ein
Prozent, betreffend ß und c um 2,9 Prozent vom Referenzprodukt «C.» ab.
Bedingt durch den Herstellungsprozess seien gewisse Gehaltsschwankungen
bei der Herstellung eines Produktes unvermeidlich. Deshalb erachte es den
gleichen Gehalt an Wirkstoffen als gegeben, solange sich die Abweichungen
innerhalb der Grenzwerte nach dem «Manual on the development and use
of FAO specifications for plant protection products, pesticide specifications,
fifth edition, Rome 1999» bewegten (zitiert Handbuch der Ernährungs- und
Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen [FAO-Manual]; FAO Plant
Production and Protection Paper 149; FAO, Viale delle Terme di Caracalla,
00100 Rome). Dies sei hier der Fall, weshalb beim Substitutionsprodukt
«A.» von einem gleichen Wirkstoffgehalt wie beim Referenzprodukt «C.»
ausgegangen werden könne.
6.1. Soweit es hier um eine technische Fragestellung geht, welche den
Ermessensspielraum der rechtsanwendenden Behörde berührt, auferlegt
sich die Rekurskommission EVD Zurückhaltung bei deren Beurteilung.
Die Beschwerdeführerin bestreitet in ihren Eingaben nirgends diese
von der FAO empfohlene Praxis zur einheitlichen Spezifizierung von
Pflanzenschutzmitteln. Die im FAO-Manual enthaltenen Spezifikationen
sind das Ergebnis von jahrelanger Expertenarbeit der massgebenden
interessierten Kreise, einschliesslich der Industrie (vgl. FAO-Manual, a. a. O.,
Ziff. 1.1-1.3, S. 1 ff.). Die Spezifikationen sind namentlich vorgesehen, um
der zuständigen Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die Qualität
der Formulierung eines Pflanzenschutzmittels den registrierten Werten
entspricht. Diese Spezifikationen sind indessen nicht dazu bestimmt,
nationale oder internationale Registrierungsanforderungen zu ersetzen (vgl.
FAO-Manual, a. a. O., Ziff. 1.4.2, S. 3). Insofern ist davon auszugehen, dass
sie die massgebenden Elemente für die Beschreibung und Beurteilung von
Pflanzenschutzmitteln enthalten. Die Ausführungen der Vorinstanz sind gut
dokumentiert und erscheinen angesichts der vorgebrachten Rügen nicht von
vornherein als unhaltbar.
6.2. Nach FAO-Manual (a. a. O., Ziff. 3.3.2, S. 18) ist - wie das Bundesamt
zutreffend erwähnt - (bei einer Temperatur von 20 ± 2°C) bei einem
Wirkstoffgehalt von 100 bis 250 g/l eine Toleranz von ± 6 Prozent bezogen
auf den deklarierten Wirkstoffgehalt vorgesehen; bei einem Wirkstoffgehalt
von 250 bis 500 g/l beträgt die Toleranz ± 5 Prozent.
Diese Messtoleranzen werden festgelegt, weil sowohl in der Produktion wie
auch bei Einzeluntersuchungen methodisch nicht mit absoluter Genauigkeit
gearbeitet werden kann. Im Zusammenhang mit Pflanzenschutzmitteln hält
das FAO-Manual (a. a. O., Ziff. 3.3.2, S. 19) Folgendes fest:
«The technical materials, technical concentrates or formulations will be
considered to comply with the specification if the mean analytical result lies
within the tolerance range of the declared content.»
Nach dieser Umschreibung kann eine Bedingung, wie in diesem
Zusammenhang der Gehalt an einem Wirkstoff, als erfüllt betrachtet
werden, wenn sich das Analyseergebnis innerhalb der entsprechenden
Toleranzgrenzen bewegt.
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Es stellt sich noch die Frage, ob diese Toleranzen nur anwendbar seien, wenn -
wie die Beschwerdeführerin meint - im Rahmen einer Einzelfalluntersuchung
zu prüfen ist, ob das entsprechende Produkt betreffend den Wirkstoffgehalt
mit den Angaben im Registrierungsdossier übereinstimmt oder auch dann,
wenn es darum geht, verschiedene Produkte mit einander zu vergleichen.
Stichhaltige Gründe, weshalb für den Vergleich von Wirkstoffgehalten von
Pflanzenschutzmitteln nicht auch Produktionstoleranzen heranzuziehen
wären, werden nicht vorgebracht. Auch liegen solche nicht ohne weiteres auf
der Hand.
Soweit es darum geht, ein ausländisches Substitutionsprodukt mit
einem schweizerischen Referenzprodukt zu vergleichen, bestimmt das
Referenzprodukt den «Soll-Wert». Insofern ist diese Situation nicht
grundsätzlich anders, als wenn der Wirkstoffgehalt eines bestimmten
Produktes mit den entsprechenden, registrierten Daten verglichen
wird. Folglich ist nicht einsehbar, weshalb hier beim Entscheid über die
Vergleichbarkeit der Wirkstoffgehalte von «C.» und «A.» die Toleranzen nach
den Spezifikationen des FAO-Manuals nicht anwendbar sein sollten.
Demnach wäre also bezogen auf das Referenzprodukt «C.» bei einem
Soll-Gehalt von 303 g/l a beim einzelnen Produkt eine Spannweite von
288-318 g/l zulässig (entspricht: ± 15,15 g/kg oder ± 5%); betreffend den
Soll-Gehalt von je 103 g/l ß und c betrüge die zulässige Spannweite 97-109 g/l
(entspricht: ± 6,18 g/kg oder ± 6%). Die Abweichungen im Wirkstoffgehalt um
- 1,0 Prozent (-3/303) betreffend a sowie um - 2,9 Prozent (-3/103) betreffend ß
und c liegen somit klar innerhalb der durch das FAO-Manual spezifizierten
Toleranzen.
Angesichts dieser Umstände erscheint auch nach Auffassung der
Rekurskommission EVD eine Abweichung im Wirkstoffgehalt um - 1,0 Prozent
betreffend a beziehungsweise um - 2,9 Prozent betreffend ß und c als zu
geringfügig, um Probleme aufzuwerfen.
6.3. Somit ist das Bundesamt bei «A.» und «C.» zu Recht von
«gleichartigen» Wirkstoffgehalten im Sinne von Art. 15 Abs. 3 Bst. a
Pflanzenschutzmittel-Verordnung ausgegangen.
Daher durfte das Bundesamt angesichts des gleichen Anwendungsbereiches
von Referenz- und Substitutionsprodukt (Art. 15 Abs. 3 Bst. b
Pflanzenschutzmittel-Verordnung) und der abgelaufenen Schutzfrist
betreffend die im Referenzprodukt «C.» enthaltenen Wirkstoffe a,
ß und c (Art. 15 Abs. 3 Bst. c Pflanzenschutzmittel-Verordnung) das
gegenwärtig in Frankreich zugelassene «A.» in die Liste der nach LwG nicht
bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel aufnehmen. Deshalb ist die
Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
(Die Rekurskommission EVD weist die Beschwerde gegen die Aufnahme des
Pflanzenschutzmittels «A.» in die Liste der nicht bewilligungspflichtigen
Pflanzenschutzmittel ab. Betreffend das Pflanzenschutzmittel «B.» wird die
Beschwerde als gegenstandlos geworden abgeschrieben.)
[24] Zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unter
http://www.ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/gesetzgebung/
bundesverfassung.Par.0006.File.tmp/bv-alt-d.pdf
23

24

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 67.98 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 24.
Januar 2002 in Sachen X. AG gegen Bundesamt für Landwirtschaft; 99/6D-008
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2003
Année
Anno
Band
67
Volume
Volume
Seite
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150 006 182
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