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Légalité et efficacité du système d’exploration radio 
«Onyx» 
Rapport du 9 novembre 2007 de la Délégation des commissions 
de gestion des Chambres fédérales 
Avis du Conseil fédéral 
du 14 mars 2008 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 158 de la loi sur l’Assemblée fédérale, le Conseil fédéral 
prend position comme suit sur le rapport du 9 novembre 2007 de la Délégation des 
commissions de gestion des Chambres fédérales concernant la légalité et l’efficacité 
du système d’exploration radio «Onyx». 
Nous vous prion d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération. 
14 mars 2008 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin 
La chancelière de la Confédération, Corina Casanova

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Avis 
Le Conseil fédéral a pris connaissance de l’approbation du dernier rapport concer-
nant le système d’exploration radio Onyx. Il y a quatre ans, la Délégation des com-
missions de gestion des Chambres fédérales (DélCdG) avait déjà publié un rapport 
général à ce sujet, rapport sur lequel le Conseil fédéral a fait connaître son avis par 
écrit au printemps 2004. 
Le Conseil fédéral reconnaît, dans les deux rapports, l’intention explicite de la 
DélCdG de suivre étroitement les activités des services de renseignement en général 
et les développements dans le domaine de l’exploration radio en particulier, de les 
accompagner de manière critique, d’attirer l’attention sur d’éventuelles faiblesses ou 
lacunes ainsi que d’en déduire des mesures d’amélioration et de les transmettre au 
gouvernement et à l’administration sous forme de recommandations. 
Le Conseil fédéral constate qu’il souscrit en grande partie aux recommandations 
formulées par la Délégation. Les six recommandations du premier rapport, de même 
que les nouvelles, en partie identiques ou renouvelées dans le rapport en discussion, 
sont comprises dans leur ensemble comme des éléments précieux d’orientation pour 
des améliorations supplémentaires dans le domaine de l’exploration radio à des fins 
de renseignement. Cependant, le Conseil fédéral ne peut souscrire qu’en partie à 
certaines constatations et évaluations du nouveau rapport, en particulier en ce qui 
concerne les appréciations concernant l’efficacité d’Onyx et la stratégie d’acquisi-
tion sur plusieurs années pour le SRS. Le Conseil fédéral renonce ici à répondre 
exhaustivement au rapport et se borne à examiner les recommandations formulées 
par l’autorité de surveillance parlementaire. 
1 
A propos du rapport en général 
Le Conseil fédéral constate avec satisfaction que le rapport exhaustif de la DélCdG 
du 9 novembre 2007 relève qu’à plusieurs égards, des progrès importants ont pu être 
réalisés au cours des dernières années par les services de renseignement dans le 
domaine de l’interception des communications par satellite. Pour le Conseil fédéral, 
les constatations suivantes revêtent une importance particulière, à savoir: 
– 
que le système d’exploration Onyx est utilisé en conformité avec la loi; 
– 
que ce système extrêmement complexe du point de vue technique fonctionne 
et qu’il a pu, au cours de l’année 2006, être mis en exploitation complète en 
respectant les délais et les coûts; 
– 
que ce système est en mesure de fournir de bons résultats à l’intention des 
services de renseignement; 
– 
que la création d’une autorité de contrôle indépendante et interdépartemen-
tale (ACI) a fait ses preuves; 
– 
que les services compétents, depuis des années, s’efforcent avec d’impor-
tants moyens et un grand engagement d’adapter le système et les processus 
pour une utilisation optimale du système;

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– 
que jusqu’à présent, toutes les recommandations formulées par l’ACI et par 
l’autorité de surveillance parlementaire ont été acceptées par les services 
compétents et qu’elles ont en grande partie été concrétisées. 
Le rapport de la DélCdG relève par contre avec justesse que malgré les progrès et les 
succès du développement et de l’exploitation du système Onyx, des améliorations 
sont encore souhaitables et qu’elles doivent être réalisées. L’autorité de surveillance 
parlementaire relève une nécessité d’agir au niveau de l’amélioration de l’efficacité 
d’Onyx, de l’élaboration d’une nouvelle stratégie d’acquisition de renseignements, 
adaptée aux réalités d’aujourd’hui, et d’un rapide aménagement, compatible avec la 
CEDH, des bases légales pour le système Onyx. Se fondant sur cette appréciation, la 
DélCdG a formulé trois recommandations dans son nouveau rapport. 
Dans son principe, cette nécessité d’agir n’est contestée ni par le Conseil fédéral ni 
par le département concerné en priorité (DDPS). Comme l’indique elle-même la 
DélCdG dans son communiqué de presse de fin novembre 2007, les travaux pour 
l’aménagement de la législation en vue de rendre les bases légales pour Onyx com-
patibles avec la CEDH sont en cours. Une solution juridique et le règlement de cette 
question sont en vue. 
Le Conseil fédéral déplore par contre que par rapport à l’amélioration de l’efficacité 
du système Onyx, le rapport n’ait pas pris en compte à leur juste valeur les 
réflexions récentes des services compétents. Dans certains chapitres du rapport, ce 
fait peut malheureusement favoriser l’impression, injustifiée compte tenu des faits, 
que le département compétent (DDPS) et ses services spécialisés n’ont tout simple-
ment pas reconnu les problèmes essentiels ou qu’ils n’ont pas pris de mesures tout 
en ayant fourni un effort disproportionné de contrôle interne. Cette appréciation est 
probablement due au fait que dans le rapport, des conclusions générales ont été 
tirées de diverses observations isolées. 
Le Conseil fédéral accorde une grande importance au constat que la mise en place, 
l’exploitation et le développement d’un système d’exploration radio tel qu’Onyx est, 
à plusieurs égards (notamment des points de vue de la technique, du droit et de la 
conduite), une tâche extrêmement exigeante. Dans le rapport de la DélCdG, cet 
élément n’est toutefois mentionné que de manière très marginale. L’introduction 
d’un système très moderne et complexe d’interception de communications, totale-
ment nouveau aussi pour la Suisse, requiert une procédure par étapes. Dans chacune 
d’entre elles, un savoir-faire spécifique doit être acquis et la faisabilité doit être 
évaluée. L’expérience montre les optimisations nécessaires pour l’exploitation du 
système, son développement et sa meilleure utilisation. Cela signifie aussi que tout 
ne peut être prévu et planifié et que des solutions soi-disant parfaites ne peuvent être 
trouvées du premier coup. 
Le Conseil fédéral reconnaît que ces dernières années, quelques retards sont inter-
venus lors de la mise en œuvre de mesures d’optimisation dans le contexte des 
services de renseignement et du système Onyx. Ces retards ne sont en aucun cas dus 
à une absence de volonté ou à un engagement insuffisant. Les services compétents 
ont été au contraire appelés à intégrer les demandes de réforme qui leur sont parve-
nues de manière non coordonnée dans un processus de développement logique, 
interdépartemental (DDPS, DFJP, DFAE) et mené si possible du haut vers le bas 
(top-down), en tenant compte des interdépendances les plus diverses. A titre 
d’exemple, le Conseil fédéral renvoie à ce propos au document général sur les SR 
qu’il a approuvé à la fin du mois de janvier 2007.

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Dans l’ensemble, le Conseil fédéral retient que même si des optimisations sont 
encore possibles, les services responsables ont, dans le cadre des instructions, déve-
loppé et utilisé avec succès le projet Onyx, si complexe et si exigeant, et qu’ils ont 
toujours fait preuve de beaucoup de souplesse et de volonté d’apprendre. 
2 
A propos des recommandations de la DélCdG 
Ad recommandation no 1 
Libellé de la recommandation no 1: 
La DélCdG exige du Conseil fédéral qu’il désigne dans les meilleurs délais et 
par voie d’ordonnance les services habilités à attribuer des mandats à Onyx. Elle 
demande également au Conseil fédéral de lui exposer, après avoir pris acte du 
prochain rapport annuel de l’ACI, si Onyx peut continuer à être exploité en 
conformité avec la CEDH. 
Le Conseil fédéral est prêt à accepter la recommandation no 1, 
en voie de concrétisation: 
Le DDPS a déjà entrepris une révision de l’ordonnance sur la guerre électronique 
(OGE). Elle prévoit que les services habilités à attribuer des mandats au système 
d’exploration des satellites Onyx soient explicitement indiqués dans le texte de 
l’ordonnance. 
Comme le demande la DélCdG, le rapport sur la compatibilité du système Onyx 
avec la CEDH lui sera remis à la suite du rapport annuel 2007 de l’ACI. 
Ad recommandation no 2 
Libellé de la recommandation no 2: 
La DélCdG recommande au Conseil fédéral de charger le DDPS de mettre sur 
pied un organe de contrôle administratif indépendant des services de renseigne-
ment, qui examinera l’efficacité du système Onyx en particulier. 
Le Conseil fédéral est prêt à examiner la recommandation no 2 et, le cas 
échéant, à la concrétiser: 
Comme le relève le rapport, la combinaison des senseurs d’acquisition de rensei-
gnements revêt une importance croissante, en particulier lors de l’exploration 
d’objectifs asymétriques (c’est-à-dire de réseaux globaux d’acteurs nongouverne-
mentaux). C’est la raison pour laquelle un fractionnement supplémentaire du 
contrôle de l’efficacité paraît, à l’heure actuelle, peu approprié pour atteindre ce but. 
Il est aussi en contradiction avec le changement de paradigme souhaité vers une 
interconnexion horizontale et un contrôle intégral de l’efficacité de toutes les presta-
tions des moyens d’acquisition et d’évaluation des renseignements des SR. Le 
Conseil fédéral estime que ce n’est que dans le cadre de la création éventuelle d’un 
département de la sécurité ou de la subordination des services de renseignement à 
une seule direction politique qu’il vaut la peine d’examiner cette forme de contrôle

2323 
de l’efficacité; dans ce contexte, il s’agira d’accorder une attention particulière à la 
définition de critères de mesure pertinents et objectifs pour juger de la plus-value des 
senseurs sur le plan du renseignement. 
Compte tenu de la situation et des organes de contrôle en place (dirigeants des SR, 
Fin Del, DélCdG et ACI), le Conseil fédéral estime qu’un contrôle administratif 
supplémentaire serait peu utile, essentiellement en raison du fait que cela créerait un 
déséquilibre entre l’effort au niveau des ressources pour l’acquisition de renseigne-
ments, d’une part, et l’effort de contrôle, d’autre part. Par ailleurs, de l’avis du 
Conseil fédéral, il s’agit d’éviter d’autres tâches parallèles de contrôle. Dans la 
pratique, et malgré les efforts des organes de contrôle indiqués dans le rapport, tout 
contrôle supplémentaire génère des charges additionnelles considérables pour les 
services de renseignement. Pour l’année 2006 par exemple, le contrôle et les comp-
tes rendus du SRS ont demandé plus de 300 jours de travail, ce qui correspond aux 
prestations de plus d’un poste et demi de travail (150 %), prestations qui ont toutes 
du être fournies à l’échelon de la direction. 
Un contrôle d’efficacité limité d’Onyx peut être assuré par l’Autorité de contrôle 
indépendante (ACI), qui est déjà chargée d’examiner la légalité et la proportionnalité 
des mandats d’exploration radio stratégiques; ce contrôle ne peut toutefois intervenir 
que s’il est nécessaire pour l’évaluation de la proportionnalité de mandats d’explora-
tion (art. 15, al. 2, let. c, OGE). 
La restriction, dans ce contexte, est qu’il s’agit du contrôle de l’efficacité d’un 
senseur particulier, qui peut revêtir une importance très différente selon les domai-
nes concernés par l’évaluation des services. 
Ad recommandation no 3 
Libellé de la recommandation no 3: 
La DélCdG recommande au Conseil fédéral de charger le DDPS de remanier sa 
stratégie sur cinq ans relative à l’exploration radio, de sorte que la recommanda-
tion initiale de la DélCdG soit respectée. La stratégie prendra en considération 
les mandats du SRS et des services de renseignement militaires, et elle étudiera 
la faisabilité des objectifs dans tous les domaines d’exploration envisagés en 
tenant compte des ressources techniques et en personnel. Il conviendra de 
préciser en outre si la mise en œuvre de la stratégie requiert de nouvelles bases 
légales. 
Le Conseil fédéral est prêt à concrétiser la recommandation no 3: 
Le Conseil fédéral est conscient du fait que la stratégie sur cinq ans («Stratégie 
d’acquisition») relative à l’exploration radio tient en priorité compte des besoins 
d’exploration dans les domaines du terrorisme, de la prolifération et du crime 
organisé. Cette stratégie se fonde explicitement sur les besoins en matière de rensei-
gnements et pas en priorité sur les possibilités techniques actuelles. Que des déficits 
d’efficacité en soient la conséquence en raison de nombreux facteurs inconnus n’a 
rien d’exceptionnel. A cet égard, l’étude sur les modes de communication mention-
née dans le rapport relève les succès critiques. Un remaniement de la stratégie sur 
cinq ans relative à l’exploration radio qui tienne compte des faisabilités techniques

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et des développements technologiques intervenus entretemps paraît une conséquence 
logique. 
Toutefois, les expériences en matière d’acquisition de renseignements relatifs aux 
formes de menaces asymétriques mentionnées ont montré que seule une grande 
souplesse et des modes opératoires non conventionnels sont prometteurs. Une diffi-
culté supplémentaire pour la définition de la stratégie réside dans les changements 
très rapides et imprévisibles des canaux de communication par les cibles d’explora-
tion. Par conséquent, la coordination souhaitée entre les senseurs est une tâche très 
délicate, complexe et exigeante, en particulier en ce qui concerne la sauvegarde du 
secret. C’est pourquoi le Conseil fédéral soutient la recommandation qui vise à 
concentrer la stratégie quinquennale de l’exploration radio stratégique sur la faisabi-
lité technique et sur les ressources en personnel nécessaires. 
Pour que le DDPS puisse concrétiser au mieux cette recommandation, le Conseil 
fédéral apprécierait que les services administratifs concernés au DDPS puissent 
présenter à la DélCdG la stratégie avant son élaboration détaillée, afin de permettre à 
la Délégation, comme elle le demande dans son rapport, d’avoir une vue d’ensemble 
des moyens consacrés à l’acquisition de renseignements par les SR.

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