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2005-1067 
4789 
Activités d’information 
déployées par le Département fédéral des affaires étrangères 
en relation avec le rappel de l’ambassadeur de Suisse en Allemagne 
au printemps 2002 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national 
du 7 avril 2005 
 
«Questionner, c’est entrer par force. (…) 
 
Sage est la réponse qui met fin à l’interrogation.» 
Elias Canetti, Masse et puissance, 
 
Gallimard, Paris, 1966, p. 303 s.

4790 
Abréviations 
AP 
Associated Press 
ATS 
Agence télégraphique suisse 
CC 
Code civil suisse 
CdG 
Commissions de gestion des Chambres fédérales 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
CP 
Code pénal 
CPE-N 
Commission de politique extérieure du Conseil national 
CSIC 
Conférence des Services d’information de la Confédération 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
LOGA 
Loi fédérale sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
OLOGA 
Ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration
Org DFAE 
Ordonnance sur l’organisation du Département fédéral des affaires 
étrangères 
TIPH 
Temporary International Presence in the City of Hebron 
UDC 
Union démocratique du centre

4791 
Rapport 
1 
Introduction et mandat 
Le 12 juillet 2002, le parti de l’Union démocratique du centre (UDC) a présenté une 
requête aux Commissions de gestion (CdG) des Chambres fédérales, les invitant à 
ouvrir une enquête au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Il 
s’agissait d’examiner les événements ayant eu lieu au printemps 2002 et qui ont 
conduit au rappel, puis à la démission de l’ancien ambassadeur de Suisse en Alle-
magne, M. Thomas Borer. On rappellera que ce dernier avait été la cible de plusieurs 
articles du «SonntagsBlick» et du «Blick» qui lui prêtaient une liaison extraconju-
gale. Ces révélations ont donné lieu à une campagne médiatique importante plu-
sieurs jours durant. De l’avis de l’UDC, la gestion de cette affaire par le DFAE avait 
montré des «faiblesses importantes dans la conduite»1 du département et justifiait 
une enquête des CdG. 
La demande de l’UDC a été examinée par la Commission de gestion du Conseil 
national (CdG-N) lors de sa séance des 21 et 22 août 2002. Après discussion, la 
commission a décidé de ne pas y donner suite. La CdG-N a considéré en effet que 
les mesures prises par le DFAE dans cette affaire avaient déjà été appréciées par la 
Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) et que cette der-
nière avait estimé, sans toutefois entendre le principal intéressé, que le rappel de 
l’ambassadeur était «parfaitement justifié»2. Dans ces conditions, la CdG-N n’a pas 
jugé opportun, ni utile de revenir sur le sujet. 
La CdG-N a toutefois considéré intéressant, dans la droite ligne des réflexions 
qu’elle avait développées dans son rapport de 1997 sur la politique d’information du 
Conseil fédéral3, d’examiner la manière avec laquelle le DFAE a géré les événe-
ments du printemps 2002 sur le plan de l’information et de la communication. 
C’est pourquoi, le 15 octobre 2002, la commission a chargé sa sous-commission 
DFAE/DDPS d’effectuer les travaux nécessaires et de lui présenter un rapport. 
Le 28 août 2002, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a égale-
ment examiné la requête de l’UDC. Elle a décidé de ne pas y donner suite en adhé-
rant au point de vue de la CdG-N. 
Le présent rapport décrit le déroulement des événements qui ont conduit au rappel 
de l’ambassadeur de Suisse en Allemagne et donne l’appréciation que la CdG-N 
porte sur la politique d’information déployée par le DFAE dans ce contexte. A partir 
du cas d’espèce, la commission veut également mener un début de réflexion sur 
l’évolution des relations entre les médias et la politique. Dans cet esprit, le rapport 
ne prétend pas à l’exhaustivité, mais ambitionne plutôt l’exemplarité. 
 
1 
Voir également l’interpellation n° 02.3187 du Groupe de l’Union démocratique du centre, 
du 15 avril 2002, intitulée «Direction du DFAE. Dysfonctionnements manifestes». 
2 
Selon la dépêche de l’Agence télégraphique suisse du 29 avril 2002. 
3 
Voir le rapport de la Commission de gestion du Conseil national sur les activités 
déployées par le Conseil fédéral et l’administration fédérale en matière d’information lors 
de situations extraordinaires, du 29 mai 1997 (FF 1997 III 1401).

4792 
Le rapport traite essentiellement de la politique d’information du DFAE. Il n’a pas 
pour but de commenter les conditions du départ de M. Borer, ni d’examiner en détail 
le rôle joué par les médias dans cette affaire. Le rapport s’abstient également de 
toute appréciation sur l’attitude adoptée par M. Borer et sur les reproches formulés à 
son égard, à moins que cela ne soit nécessaire pour expliquer les mesures prises par 
le DFAE. 
2 
Déroulement des travaux 
La sous-commission DFAE/DDPS a débuté ses travaux le 13 novembre 2002 pour 
les terminer le 10 février 2005. 
Les travaux d’enquête ont été réalisés par les conseillers nationaux Jean-Paul Glas-
son (président), Jakob Freund, Claude Janiak, Otto Laubacher, Hubert Lauper, Odilo 
Schmid, Walter Schmied, Jean-Jacques Schwaab, Pierre Tillmanns, Alexander 
Tschäppät, René Vaudroz et Christian Waber. 
Au début décembre 2003, la sous-commission a été entièrement remaniée à la suite 
du changement de législature. Elle est composée actuellement du conseiller national 
Jean-Paul Glasson (président), des conseillères nationales Josy Gyr-Steiner et 
Lucrezia Meier-Schatz et des conseillers nationaux Serge Beck, André Daguet, Hans 
Ulrich Mathys, Geri Müller, Fritz Abraham Oehrli, Stéphane Rossini, Pierre-
François Veillon et Christian Waber. 
La sous-commission a siégé à onze reprises. Elle a commencé par élaborer le 
concept de son inspection, puis elle a procédé à une série d’auditions. Elle a entendu 
notamment les personnes suivantes (par ordre alphabétique): 
– 
M. Thomas Borer, conseiller d’entreprise, ancien ambassadeur de Suisse en 
Allemagne, 
– 
M. Ruedi Christen, chef de l’information de la Mission permanente de la 
Suisse auprès de l’ONU à New York, ancien chef de l’information du 
DFAE, 
– 
M. Joseph Deiss, conseiller fédéral, chef du Département fédéral de 
l’économie (DFE), ancien chef du DFAE, 
– 
M. Werner De Schepper, rédacteur en chef du «Blick», 
– 
M. François Gross, journaliste, ancien rédacteur en chef de «La Liberté», 
ancien directeur de Radio Suisse Internationale, 
– 
M. Kurt Imhof, professeur, titulaire de la chaire «sciences de la communica-
tion et sociologie» à l’Université de Zurich, 
– 
M. Thomas Litscher, ambassadeur de Suisse au Liban et à Chypre, ancien 
secrétaire général du DFAE, 
– 
M. Alexandre Mossu, ancien collaborateur personnel du conseiller fédéral 
Joseph Deiss, 
– 
M. Manuel Sager, chef de l’information du DFE, ancien chef de l’informa-
tion du DFAE,

4793 
– 
M. Peter Studer, président du Conseil suisse de la presse, 
– 
M. Roger de Weck, journaliste. 
Ces entretiens ont permis de reconstituer les faits en détail et de conduire une 
réflexion sur l’information et la communication politiques ainsi que sur l’évolution 
du paysage médiatique en Suisse. La sous-commission a également disposé de 
documents qui lui ont été remis par le DFAE et par M. Borer ainsi que de l’ensemble 
des dépêches d’agence et articles de presse publiés en Suisse durant la période 
considérée. 
Le 3 novembre 2004, la sous-commission a élaboré un projet de rapport qu’elle a 
remis pour prise de position au DFAE et aux principaux acteurs concernés. Le 
présent rapport prend en considération, dans une large mesure, les avis qui ont été 
remis à la sous-commission. 
La CdG-N, réunie en séance plénière, a adopté le présent rapport à l’unanimité lors 
de sa séance du 7 avril 2005 et en a décidé la publication. 
3 
Bases légales et organisation de l’information 
à la Confédération 
3.1 
Réglementation applicable à l’information donnée 
par le Conseil fédéral et l’administration fédérale 
L’information générale des autorités sur leurs activités est une tâche gouvernemen-
tale. Elle contribue à la transparence de l’administration et à la formation de 
l’opinion des citoyens. Aux termes de la Constitution fédérale4, le Conseil fédéral 
doit renseigner le public sur son activité en temps utile et de manière détaillée, dans 
la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (art. 180, 
al. 2, Cst.). Cette obligation est précisée par la loi sur l’organisation du gouverne-
ment et de l’administration5 qui oblige le Conseil fédéral à informer de manière 
active sur son appréciation de la situation, sa planification, ses décisions et les mesu-
res qu’il prend (art. 10, al. 2, LOGA). Cette disposition s’applique aussi, sous l’angle 
matériel, à l’information donnée par les départements et offices de l’administration 
fédérale6. 
 
4 
Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst.); RS 101. 
5 
Loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(LOGA); RS 172.10. 
6 
Voir pour une vue complète sur le sujet le rapport présenté par Pascal Mahon, 
«L’information par les autorités», in: Revue de droit suisse, volume 118, demi volume 2, 
n° 3, Helbing & Lichtenhahn, Bâle, 1999, pp. 200 ss (avec nombreuses références). Voir 
aussi Urs Saxer, «Öffentlichkeitsinformationen von Behörden im Rechtsstaat», in: Media-
lex, 1/04, Stämpfli, Berne, pp. 19 ss. et «Behördliche Informationen im Spannungsfeld 
von Informationsbedürfnis und (strafrechtlichem) Vertraulichkeitsschutz», in: Revue de 
droit suisse, volume 123, Helbing & Lichtenhahn, Bâle, pp. 233 ss.

4794 
Les dispositions de la Constitution fédérale et de la LOGA ne fondent pas un droit 
subjectif des citoyens et de la presse à obtenir des informations sur l’ensemble de 
l’activité de l’administration7. Elles ont une valeur de programme dans la mesure où 
elles chargent le Conseil fédéral de mettre en œuvre une politique d’information 
ouverte et régulière, mais elles n’offrent pas une garantie générale d’accès aux 
informations détenues par l’administration. Cela signifie, juridiquement du moins, 
que les autorités restent «maîtresses du jeu» sur le contenu des informations et le 
moment où elles veulent les donner8. 
Le principe d’information est tempéré par une série d’exceptions qui sont destinées à 
protéger des intérêts publics ou privés importants (art. 10, al. 3, LOGA). 
Parmi les informations pour lesquelles il existe un intérêt public prépondérant justi-
fiant de les garder secrètes, on peut citer les données policières, douanières et mili-
taires qui touchent à la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse, les informations 
concernant la sécurité d’installations militaires ou civiles, les informations sur des 
procédures pénales ainsi que les données relatives à la politique extérieure et aux 
relations internationales de la Suisse (négociations, démarches diplomatiques, etc.)9. 
S’agissant des intérêts privés dignes de protection, cela concerne en particulier les 
informations qui relèvent de la sphère privée et familiale (art. 13, al. 1, Cst.; art. 28 
du Code civil10) ainsi que les secrets professionnels, les secrets d’affaires et les 
secrets de fabrication. Parmi les autres règles susceptibles de justifier le secret, il 
convient également de mentionner les dispositions de la législation sur le personnel 
relatives au secret de fonction (art. 22 de la loi sur le personnel de la Confédéra-
tion11) ainsi que les dispositions pertinentes du droit pénal (art. 320 CP). 
Outre les dispositions légales, il existe également des lignes directrices élaborées par 
la Conférence des Services d’information de la Confédération (CSIC) en janvier 
2003, qui précisent les principes applicables en matière d’information étatique et 
règlent les attributions. Les lignes directrices du CSIC exigent des organes compé-
tents d’informer le public – de manière active, objective et complète et, en temps 
utile, – de l’appréciation que les autorités portent sur une situation, des décisions 
prises, des raisons ayant motivé ces décisions et des mesures adoptées. Deux réser-
ves sont apportées par les lignes directrices à l’exigence d’informer; elles concernent 
 
7 
Voir notamment, sous l’empire de l’ancienne constitution fédérale de 1874, la jurispru-
dence du Tribunal fédéral (ATF 104 Ia 88, Bürgin, ATF 107 Ia 304, Fuchs et ATF 104 Ia 
377, Verein Leserkampf). Cette jurisprudence est résolument critiquée en doctrine, 
notamment par Denis Barrelet, «Le droit de la presse à la transparence», in: Aspects du 
droit des médias, volume I, Fribourg, 1983, pp. 109 ss. et «Droit de la communication», 
Staempfli Editions SA, Berne, 1998, n° 88, pp. 26 ss. et n° 937, p. 265. Il faut noter que le 
Conseil fédéral a proposé au Parlement, dans son message du 12 février 2003, 
l’introduction du régime de la transparence dans l’administration fédérale qui prévoit de 
reconnaître un droit d’accès des particuliers aux documents officiels sans devoir justifier 
un intérêt prépondérant (FF 2003 1807). Le projet de loi sur la transparence est actuelle-
ment en cours de délibération devant le Parlement. 
8 
Bernhard Ehrenzeller, «Öffentlichkeit der öffentlichen Verwaltung?», in: Walter 
R. Schluep et al. (Hrsg.), Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends: 
Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Verlag Haupt, St. Galler 
Studien zum Privat-, Handels- und Wirtschaftsrecht, Bern/Stuttgart/Wien, 1993, p. 33. 
9 
Voir notamment l’art. 293 du Code pénal du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0) qui 
réprime la publication d’informations tenues secrètes par une autorité. 
10 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC); RS 210. La protection de la sphère privée 
est garantie également par la Convention européenne des droits de l’homme (art. 8; 
RS 0.101). 
11 
Loi fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers); RS 172.220.1.

4795 
les questions liées à la sécurité publique et aux procédures judiciaires en cours. 
Curieusement, les lignes directrices sont muettes sur le comportement à adopter à 
l’égard d’informations touchant à la sphère privée. 
Les lignes directrices n’abordent pas la communication en situation de crise qui est 
réglée dans des dispositions particulières12. 
Les lignes directrices s’appliquent à tous les départements. Au DFAE, il n’existe pas 
d’autres dispositions particulières. 
3.2 
Organisation de l’information du Conseil fédéral 
et des départements 
Sur le plan organisationnel (art. 10a, 34 et 54 LOGA; art. 23 de l’ordonnance sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration13), l’information du Conseil 
fédéral est exercée par un membre de la Chancellerie fédérale ayant titre de porte-
parole du Conseil fédéral. Ce dernier assure l’information du public sur mandat du 
Conseil fédéral et en collaboration avec les départements. Il coordonne et planifie 
également les activités d’information entre le Conseil fédéral et l’administration et 
préside la CSIC qui réunit régulièrement les responsables de l’information des 
départements. 
Au niveau inférieur, chaque département est responsable de l’information du public 
sur son activité. Les chefs de département désignent à cet effet des responsables de 
l’information (art. 40 LOGA). 
Au DFAE, la conduite de l’information sur le plan opérationnel incombe au chef de 
l’information du DFAE qui est rattaché au secrétariat général (art. 5, let. c, de 
l’ordonnance sur l’organisation du DFAE14). Le chef de l’information assure de 
manière centralisée les questions d’information et de communication dans son 
domaine (art. 23, al. 2, OLOGA). Il coordonne également les activités d’information 
des directions du département – dont certaines disposent de leur propre service 
d’information (Présence suisse, Bureau de l’intégration, Direction du développement 
et de la coopération) – ainsi que des représentations diplomatiques et consulaires à 
l’étranger. 
Le chef de l’information du DFAE est à la tête d’une quinzaine de collaboratrices et 
de collaborateurs, dont une équipe de porte-parole. Ces derniers assurent un service 
de permanence qui fonctionne également les jours fériés. 
Le service d’information a pour tâche principale de répondre aux questions du 
public et des médias, d’assurer la rédaction et la diffusion des communiqués de 
presse du département, d’animer le site Internet du département, d’élaborer une 
revue de presse journalière et d’assurer la rédaction de diverses publications et 
brochures. Le service d’information assure également la couverture médiatique des 
 
12 
Voir sur ce point l’annexe 2 intitulée «Règles et principes de la communication en situa-
tion de crise», figurant dans le rapport adopté par le Conseil fédéral le 25 juin 2003 sur 
l’évaluation de l’information de la Confédération en situation de crise. Ce rapport a été 
établi en réponse au postulat Müller (99.3076) du 16 mars 1999. 
13 
Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (OLOGA); RS 172.010.1. 
14 
Ordonnance du 29 mars 2000 sur l’organisation du Département fédéral des affaires 
étrangères (Org DFAE); RS 172.211.1.

4796 
événements auxquels participe le chef de département ainsi que les relations publi-
ques du DFAE. 
Le chef de l’information est subordonné administrativement au secrétaire général, 
mais il répond de son activité devant le chef du département avec lequel il traite 
directement et qu’il peut atteindre en tout temps. 
De par sa formation, le chef de l’information du DFAE provient tantôt du service 
diplomatique, tantôt du journalisme. Il n’y a pas de règle particulière. 
Au moment des faits qui intéressent la CdG-N, le chef de l’information du DFAE 
était un ancien journaliste de télévision. Il a été remplacé ensuite par un diplomate, 
puis par un journaliste de la presse écrite. Actuellement, le chef de l’information du 
département est à nouveau un diplomate. 
4 
Déroulement des événements 
4.1 
Evénements ayant précédé la parution de l’article 
du 31 mars 2002 
– 
Par décision du 25 mars 1999, le Conseil fédéral nomme M. Borer comme 
ambassadeur de Suisse en Allemagne. M. Borer entre en fonction en août 
1999. 
– 
Mercredi 27 mars 2002, en fin d’après-midi, le collaborateur personnel du 
chef du DFAE est informé par un journaliste du «SonntagsBlick» de 
rumeurs selon lesquelles M. Borer aurait une relation extraconjugale. La soi-
disant maîtresse aurait été filmée par les caméras de la Chancellerie alle-
mande voisine de l’ambassade de Suisse à Berlin. Selon le conseiller per-
sonnel du conseiller fédéral Deiss, il s’agissait d’informations assez vagues. 
Le collaborateur de M. Deiss recommande au journaliste de s’adresser au 
chef de l’information du DFAE. 
– 
Jeudi 28 mars 2002, le collaborateur personnel de M. Deiss informe le chef 
de l’information du DFAE ainsi que le chef du département sur sa conversa-
tion de la veille. Pour le chef de l’information du DFAE, il s’agit d’une 
affaire privée sur laquelle le DFAE ne doit pas s’exprimer. 
– 
Vendredi 29 mars 2002 (Vendredi saint), M. Borer et son épouse quittent 
Berlin en fin d’après-midi pour se rendre en vacances à l’île Maurice. Le 
couple arrive à destination le samedi 30 mars 2002 au matin. Mis à part la 
durée du vol, M. Borer affirme avoir toujours été atteignable sur son télé-
phone portable ou par l’entremise du service de piquet de l’ambassade. 
 
Dans le courant de l’après-midi du samedi 30 mars 2002, le chef de 
l’information du DFAE prend contact avec le correspondant du «Sonntags-
Blick» au Palais fédéral et s’informe de l’état du dossier. Le journaliste 
répond qu’il ne dispose pas d’informations précises. 
 
A 18.45 heures, un journaliste du «SonntagsBlick» prend contact avec le 
chef de l’information du DFAE sur son téléphone portable et lui laisse un 
message sur sa boîte vocale. Le chef de l’information, qui se trouve à ce 
moment en France pour le week-end pascal, rappelle peu après le journaliste.

4797 
Ce dernier lui donne plus de précisions sur l’affaire et indique que la suppo-
sée maîtresse de M. Borer avait fréquenté par le passé un repris de justice. 
Le journaliste interroge le chef de l’information du DFAE pour savoir si 
cette situation présente le risque que M. Borer puisse être soumis à un chan-
tage. 
 
Le chef de l’information prend immédiatement contact avec le conseiller 
fédéral Deiss. Les deux hommes conviennent de considérer ces événements 
comme une affaire privée de M. Borer. M. Deiss demande toutefois à ce que 
l’on examine si ces éléments sont susceptibles d’entraver la capacité 
d’action de l’ambassadeur. M. Deiss charge le chef de l’information du 
DFAE de contacter M. Borer. 
 
Entre 19.15 heures et 20.00 heures, le chef de l’information tente d’atteindre 
M. Borer sur son téléphone portable, mais sans succès. L’appareil semble 
avoir été déclenché à ce moment, ce que M. Borer conteste. Le service de 
piquet de l’ambassade de Suisse à Berlin n’est pas contacté. 
 
Vers 20.00 heures, le «SonntagsBlick» adresse cinq questions écrites au chef 
de l’information en le priant d’y répondre immédiatement. Le chef de 
l’information donne les réponses suivantes en accord avec le chef du dépar-
tement: 
1. 
«Monsieur l’ambassadeur Borer reçoit la nuit une pin-up; ses visites 
sont d’ailleurs enregistrées par la Chancellerie fédérale allemande. Le 
DFAE est-il au courant?» 
 
Réponse du DFAE: «Non.» 
2. 
L’ancien compagnon de la dame en question semble être un escroc 
ayant déjà été condamné. Quelle appréciation portez-vous sur le risque 
que Thomas Borer soit soumis à un chantage? 
 
Réponse du DFAE: «Si un ambassadeur venait à se trouver dans une 
situation où il pourrait être l’objet d’un chantage, il faudrait en tirer 
des conséquences. Il convient s’il vous plaît de ne pas tirer trop vite des 
conclusions, car le risque est grand de se tromper en préjugeant de la 
sorte. Nous voulons examiner les faits.» 
3. 
Les ambassades sont les cartes de visite de leur pays. L’image de notre 
représentation à Berlin est-elle maintenant altérée? 
 
Réponse du DFAE: «Les ambassadeurs ont aussi une vie privée et nous 
ne sommes pas des apôtres de la morale. Laissez-nous donc étudier les 
faits, afin que nous puissions nous faire une opinion et porter une 
appréciation sur les mêmes bases que vous.» 
4. 
Qu’attend maintenant Monsieur le conseiller fédéral Deiss de son 
homme à Berlin? 
 
Réponse du DFAE: «Une explication rapide et complète de la situa-
tion.» 
5. 
Combien de fredaines Monsieur Borer peut-il encore se permettre? 
 
Réponse du DFAE: «La question est de savoir si l’ambassadeur Borer 
pourrait être entravé d’une quelconque manière dans l’exercice de sa 
fonction. Cette question doit être tirée au clair sans délai.» 
 
Les réponses sont données sans qu’un contact ait pu être établi au préalable 
entre le chef de l’information et M. Borer.

4798 
4.2 
Publication de l’article du 31 mars 2002 
– 
Dimanche 31 mars 2002 (Jour de Pâques): Le «SonntagsBlick» titre en 
«une» de son édition: «Borer et la femme nue – Que s’est-il passé à 
l’ambassade? – Le DFAE exige une prise de position». En pages 2 et 3, le 
journal révèle que, dans la nuit du 21 mars 2002 vers une heure du matin, 
M. Borer aurait reçu la visite d’une jeune femme. L’hebdomadaire cite la 
personne en question, conseillère en parfumerie dans un grand magasin de la 
place. A l’appui de ces déclarations, le journal publie des photographies qui 
montrent la jeune femme monter à bord d’une Mercedes, entrer dans le 
garage souterrain de l’ambassade de Suisse, puis en ressortir. M. Borer n’est 
pas visible sur ces documents. Selon l’article, la dame vivrait séparée du 
père de son fils, qui est un repris de justice. L’article suggère que 
l’ambassadeur pourrait être l’objet d’un chantage et que la visite a pu être in-
terceptée par les caméras de surveillance de la Chancellerie allemande, ce 
qui pourrait nuire à l’image de la Suisse. Le journal reproduit également 
dans un encadré les réponses données par le chef du DFAE sous le titre 
«Deiss veut une présentation rapide des faits». 
 
En début d’après-midi, le service de piquet de l’ambassade de Suisse à Ber-
lin contacte M. Borer sur le lieu de ses vacances. M. Borer rappelle ensuite 
le chef de l’information du DFAE et s’informe du contenu de l’article du 
«SonntagsBlick». Le chef de l’information donne les détails de l’article à 
M. Borer et invite ce dernier à prendre contact avec le chef du DFAE. Selon 
M. Borer, le chef de l’information ne lui aurait pas indiqué lors de cette 
conversation que le DFAE avait déjà répondu aux questions du «Sonntags-
Blick» sur l’affaire. 
 
Vers 17.00 heures (heure locale), M. Borer reçoit pour la première fois 
communication de l’article du «SonntagsBlick» à son hôtel à l’île Maurice. 
A 18.35 heures (heure locale), il s’entretient avec le chef du DFAE. 
 
Il est convenu entre le DFAE et M. Borer que l’on se tiendra à la ligne de 
communication suivante: 
1. 
Le département estime que les événements en question relèvent de la 
vie privée de M. Borer. Le DFAE appuie et soutient son ambassadeur à 
Berlin. Le département va examiner les problèmes que pourraient poser 
les caméras de la Chancellerie allemande et les antécédents judiciaires 
de l’ancien ami de la jeune femme. 
2. 
M. Borer s’engage à publier un démenti, à dire son indignation sur cette 
ingérence dans sa vie privée et à examiner l’opportunité de prendre des 
mesures juridiques. 
 
Cette ligne de conduite n’est pas fixée pas écrit. 
4.3 
Les démentis de l’ambassadeur 
– 
Dans un entretien téléphonique avec l’agence Associated Press (AP) le 
dimanche 31 mars 2002 en fin d’après-midi, M. Borer et son épouse réfutent 
toute l’affaire, la qualifiant d’«inexacte et inventée de toutes pièces». M. Bo-
rer indique également que la Chancellerie fédérale allemande lui a confirmé

4799 
qu’il n’existait aucune prise de vue de l’ambassade. M. Borer affirme 
n’avoir pas reçu la visite de la jeune femme le soir en question. 
 
Le démenti du couple Borer est repris par l’Agence télégraphique suisse 
(ATS) le jour même et par de très nombreux quotidiens les 1er et 2 avril 
2002. 
– 
Lundi 1er avril 2002 (lundi de Pâques): la discipline de langage, fixée le jour 
précédent, est confirmée oralement entre le DFAE et M. Borer. 
4.4 
Suite de la campagne menée par le «Blick» 
et le «SonntagsBlick» 
– 
Mardi 2 avril 2002, le «Blick» publie un nouvel article dans lequel la pré-
sumée maîtresse de M. Borer décrit les détails de sa visite à l’ambassadeur la 
nuit du 21 mars 2002. Ce dernier lui aurait fait visiter les locaux et ses 
appartements privés. Dans cet article, le chef de l’information du DFAE est 
cité de la manière suivante: «C’est une situation désagréable dans laquelle il 
convient d’apporter de la clarté. On ne peut pas se limiter à un démenti; ce 
n’est pas non plus dans l’intérêt de Thomas Borer». 
 
En réponse à une question de la «Neue Zürcher Zeitung», le chef de 
l’information du DFAE indique que M. Deiss s’est entretenu avec l’ambas-
sadeur et que les indications du «SonntagsBlick» ne sont pas crédibles. Il 
souligne aussi que M. Borer jouit de la «confiance absolue» du conseiller 
fédéral15. 
 
Dans un entretien au journal «Le Matin», M. Borer précise sa version des 
faits et apporte quelques nuances. Selon M. Borer, les allégations du «Sonn-
tagsBlick» participent d’une politique dirigée contre lui et sa femme par 
l’éditeur du «SonntagsBlick». Dans un encarté, le chef de l’information du 
DFAE est cité de la manière suivante: «Nous allons faire le nécessaire pour 
établir les faits. (…) Si cette situation embarrassante se confirme, cela pour-
rait être un problème pour le travail de M. Borer, ce que nous voulons éviter. 
Cela doit être tiré au clair sans délai.» 
 
Le chef du département quitte la Suisse le matin du 2 avril 2002 pour se ren-
dre en voyage de travail en Asie centrale jusqu’au 7 avril 2002. 
 
A 13.30 heures et 15.30 heures, le chef de l’information du DFAE et le 
secrétaire général contactent M. Borer. Ce dernier affirme n’avoir jamais été 
seul avec la jeune femme à l’ambassade, mais n’exclut pas qu’elle se soit 
trouvée à l’ambassade cette nuit-là étant donné que de nombreuses autres 
personnes avaient également accès aux locaux de la représentation. Le secré-
taire général invite M. Borer à entamer des procédures en justice pour faire 
stopper la publication d’autres articles sur sa vie privée. Il lui indique égale-
ment qu’il ferait bien d’interrompre ses vacances pour venir à Berne présen-
ter sa version des faits. M. Borer propose plutôt que le secrétaire général 
procède à son audition par téléphone et qu’il établisse un procès-verbal que 
M. Borer pourrait contresigner. Le secrétaire général n’estime pas cela 
 
15 
Cette déclaration sera aussi reprise par le «TagesAnzeiger» du 2 avril 2002.

4800 
nécessaire. Selon le secrétaire général, M. Borer lui aurait promis de le rap-
peler en soirée, ce qu’il ne fit pas. M. Borer serait resté inatteignable pour le 
département jusqu’au lendemain à midi. 
 
Le soir, M. Borer prend position sur l’affaire dans plusieurs médias électro-
niques. Il s’attaque personnellement à l’éditeur du «SonntagsBlick» et du 
«Blick». 
 
A 20.00 heures a lieu à Zurich une rencontre entre le chef de l’information 
du DFAE et le rédacteur en chef du «SonntagsBlick». Ce dernier explique 
que son dossier est très solide et qu’il faut s’attendre à d’autres révélations. 
– 
Mercredi 3 avril 2002, le «Blick» titre «Pourquoi ne dites-vous pas la vérité, 
Monsieur Borer?». Le journal affirme que la jeune femme et un photographe 
ont déclaré sous serment la véracité de la visite nocturne à M. Borer. 
 
A une question de la «Neue Zürcher Zeitung», le chef de l’information du 
département répond que le DFAE n’a aucune raison de douter de la version 
de M. Borer jusqu’à preuve du contraire16. Dans un autre journal («Der 
Bund»), le chef de l’information du DFAE affirme que M. Borer est un 
«personnage public» et que le DFAE a «un droit de savoir si ce qui est écrit 
dans la presse est exact ou non». M. Borer a également «un droit à pouvoir 
bénéficier d’une plus grande confiance» que celle que l’on peut accorder à 
des articles de presse. 
 
A 15.30 heures, le chef du DFAE s’entretient avec M. Borer par téléphone. 
Le chef du DFAE invite M. Borer à venir à Berne le lundi suivant (8 avril 
2002) pour un entretien personnel. Le chef du DFAE enjoint une nouvelle 
fois M. Borer d’introduire les mesures juridiques prévues. M. Borer annonce 
qu’il a l’intention de diffuser une prise de position dont il décrit le contenu à 
M. Deiss. Ce dernier la juge inadéquate et invite l’ambassadeur à ne pas la 
diffuser. 
 
A 17.00 heures, le secrétaire général contacte M. Borer. Il exige que 
M. Borer introduise des mesures juridiques ou qu’il corrige, le cas échéant, 
la présentation des faits. Le secrétaire général invite également M. Borer à 
venir à Berne au début de la semaine suivante. Le secrétaire général du 
DFAE informe l’ambassadeur que le «Blick» a l’intention de publier de 
nouveaux détails sur sa prétendue relation extraconjugale. Contrairement 
aux instructions du chef de département, M. Borer insiste pour pouvoir 
publier sa prise de position. 
 
Cette dernière paraît le même soir. Dans ce document, M. Borer relève qu’il 
n’a pas été entendu avant la publication de l’article du 31 mars 2002. Il sou-
ligne aussi que l’histoire en question contient des «contradictions, des 
erreurs et des mensonges». M. Borer répète que les comptes-rendus du 
«Blick» ne concernent que des faits relevant de sa vie privée et qu’il ne 
prendra plus position sur le sujet. 
– 
Jeudi 4 avril 2002, le magazine «Facts» publie une interview de M. Borer 
intitulée «Nous sommes les victimes du couple Ringier». Dans cet article, 
 
16 
Cette déclaration sera également citée dans les éditions du 3 avril 2002 du journal 
«Le Temps», de «24heures» et de «La Liberté».

4801 
M. Borer critique les méthodes des éditeurs du «Blick» qui mèneraient une 
campagne destinée à ruiner sa réputation comme ambassadeur de Suisse en 
Allemagne. Cette interview n’a pas été autorisée par le DFAE. 
 
Dans le «Blick», sous le titre «Monsieur Borer, vous mentez» paraît un arti-
cle dans lequel la prétendue maîtresse donne une nouvelle version quant à la 
nature de ses relations avec M. Borer. Dans son commentaire, le rédacteur 
en chef du «Blick» accuse ouvertement l’ambassadeur de mentir et exige sa 
démission. 
 
La «Berner Zeitung» publie une première réaction du chef du DFAE: «En 
principe, un ambassadeur a aussi droit à sa vie privée, quelque puissent être 
ses inclinations». 
 
A 10.00 heures, M. Borer indique au secrétaire général qu’il est prêt à entre-
prendre les démarches juridiques promises. Il affirme qu’il va porter plainte 
et demande le feu vert du département. M. Borer demande que le DFAE 
déclare publiquement que l’affaire est ainsi terminée. Le secrétaire général 
fixe avec M. Borer la ligne de communication suivante: 
1. 
Le DFAE prend acte des comptes-rendus de la presse sur la vie privée 
de l’ambassadeur de Suisse en Allemagne. 
2. 
Il constate que ces comptes-rendus contiennent chaque jour de nou-
veaux éléments dont certains sont contradictoires. 
3. 
Il appartient à M. Borer de rendre crédible la présentation des faits qu’il 
a donnée jusqu’à présent. 
4. 
Les déclarations faites par M. Borer dans les médias reflètent exclusi-
vement son opinion personnelle. Le DFAE ne les commente pas. 
5. 
Au retour de son voyage en Asie centrale, le chef du DFAE 
s’entretiendra directement avec l’ambassadeur Borer. 
– 
Vendredi 5 avril 2002, le «Blick» titre en «une»: «A l’appel: le conseiller 
fédéral Deiss demande des explications à l’ambassadeur Borer». Le titre de 
l’article reflète la teneur de l’article. Le journal pose la question de savoir si 
M. Borer a menti dans cette affaire et le qualifie d’«ambassadeur menteur». 
 
A une question de la «Neue Zürcher Zeitung», le chef de l’information du 
DFAE répond qu’il ne veut pas commenter les nouvelles «révélations» du 
«Blick». Il relève également qu’il ne prend pas position sur les déclarations 
de l’ambassadeur de Suisse estimant qu’il appartient à M. Borer de rendre 
crédible sa version des faits. Le DFAE dit saluer l’intention de M. Borer de 
porter plainte. 
 
Dans la «Neue Luzerner Zeitung», le chef de l’information du DFAE 
affirme que l’affaire relève de la sphère privée de M. Borer et que le DFAE 
a tout dit ce qu’il avait à dire. 
 
L’avocat de M. Borer informe par écrit le secrétaire général sur l’état des 
travaux visant à l’introduction de mesures juridiques. Il indique que, selon 
toute vraisemblance, ces mesures ne seront pas prises avant la fin de la se-
maine car elles posent des problèmes de for. 
– 
Samedi 6 avril 2002, le chef du DFAE répond au journal «Le Temps» que 
les faits rapportés par les médias concernent des «événements qui touchent à

4802 
la sphère privée. Dans cette optique, il n’y a pas pour l’employeur – en 
l’occurrence le département que je dirige – à porter un jugement ou à action-
ner une quelconque directive. (…) Enfin, avant de me prononcer, je dois 
pouvoir me baser sur des informations sûres. Il n’est donc pas question pour 
moi de faire des commentaires avant d’en disposer». Et de se demander «si 
un épisode de ce genre doit forcément mériter le destin d’affaire nationale 
qu’il a acquis en quelques jours». Le chef du DFAE ajoute qu’il a chargé le 
secrétaire général du département de lui établir un rapport sur les événe-
ments. 
– 
Dimanche 7 avril 2002, la «SonntagsZeitung» titre «Le département Deiss a 
fait tomber Borer dans un piège». Le «SonntagsBlick» publie un article sur 
de prétendues sorties de M. Borer dans les bars de Berlin. 
 
Vers midi, M. Deiss est de retour à Berne en provenance d’Asie centrale. Le 
secrétaire général du DFAE l’informe de la situation et du fait qu’aucune 
mesure juridique, ni aucune mesure provisionnelle n’a encore été prise par 
M. Borer. 
 
Peu après, AP rapporte les propos du chef de l’information du DFAE selon 
lesquels le chef du DFAE devrait rencontrer M. Borer pour parler d’une 
affaire d’ordre privé. Selon le chef de l’information, M. Deiss «n’attendra 
certainement pas longtemps». 
 
Vers 16.00 heures, le secrétaire général prend contact avec M. Borer pour lui 
communiquer que le chef du DFAE désirerait lui parler le lendemain matin. 
 
En soirée, le chef du DFAE se trouve à Genève où il participe à une émis-
sion de la télévision romande. Interrogé sur les révélations du «Sonntags-
Blick», le chef du DFAE répète que l’affaire relève de la sphère privée de 
M. Borer et que le département examinera si l’ambassadeur peu encore 
poursuivre sa mission à Berlin. 
– 
Lundi 8 avril 2002, à 11.00 heures, le chef du DFAE est informé des détails 
de l’affaire par ses collaborateurs. Il décide de rencontrer M. Borer aussi 
rapidement que possible. A 12.00 heures, le secrétaire général donne à 
M. Borer l’ordre de revenir à Berne et précise que les frais de voyage seront 
pris en charge par le département. Le secrétaire général communique à 
M. Borer que le «Blick» aurait encore du matériel à charge (liste sur des 
téléphones ou des SMS passés par M. Borer avec la jeune femme, etc.). 
 
A 17.00 heures, M. Borer communique au secrétaire général qu’il ne pourra 
pas être à Berne avant mercredi soir, soit le 10 avril 2002, car tous les vols 
sont complets jusque là. Le secrétaire général indique que le chef du DFAE 
tient à voir M. Borer avant la séance du Conseil fédéral du mercredi 10 avril 
2002. Selon le secrétaire général du DFAE, cette exigence du chef du DFAE 
avait valeur de directive, ce que conteste M. Borer qui n’a reçu aucun ordre 
écrit. 
– 
Mardi 9 avril 2002, à 16.00 heures, le conseiller fédéral Deiss s’entretient 
par téléphone avec M. Borer. Le chef du département suggère un accord à 
l’amiable; il demande à M. Borer de mettre son poste à disposition et lui 
propose en contrepartie une nouvelle affectation d’ici à la fin de l’été. 
M. Borer refuse l’offre du chef du DFAE.

4803 
4.5 
Rappel de l’ambassadeur, démission et épilogue 
– 
Mercredi 10 avril 2002, l’éditeur du «Blick» prend position sur l’affaire 
dans une interview publiée dans ce journal. Il est d’avis que M. Borer s’est 
mis lui-même dans une situation difficile en affirmant que le «Blick» et le 
«SonntagsBlick» avaient menti. 
 
Vers midi, lors de la conférence de presse du Conseil fédéral, le chef du 
DFAE annonce que le Conseil fédéral a décidé de rappeler à Berne 
l’ambassadeur de Suisse en Allemagne avec effet au 30 avril 2002. Le chef 
du DFAE estime que M. Borer n’a plus la liberté de mouvement, ni la crédi-
bilité et la sérénité lui permettant de représenter la Suisse de manière effi-
cace. Le conseiller fédéral relève une fois encore que la vie privée d’un 
ambassadeur ne le regarde pas dans la mesure où cela ne l’empêche pas de 
remplir sa mission. La décision du Conseil fédéral est indépendante de la 
véracité ou non de la liaison prêtée à l’ambassadeur. Et le chef du DFAE 
d’ajouter qu’il regrette cette situation, soulignant le manque de coopération 
de l’ambassadeur et son refus de venir s’expliquer à Berne. 
 
Le même jour, le Conseil fédéral décide, sur proposition du DFAE, de modi-
fier la structure du secrétariat général du département et de nommer un nou-
veau secrétaire général. Ces modifications doivent prendre effet au 1er juin 
2002. Quant à l’ancien secrétaire général, le communiqué indique que «de 
nouvelles fonctions (lui) seront prochainement confiées». 
– 
Jeudi 11 avril 2002, la Commission de politique extérieure du Conseil des 
Etats (CPE-E) s’entretient avec le chef du DFAE et ses collaborateurs sur 
l’affaire Borer. La majorité de la commission se déclare satisfaite des expli-
cations fournies par le DFAE et considère comme acceptable la décision de 
rappeler l’ambassadeur à Berne. 
– 
Dimanche 28 avril 2002: dans un article de la «SonntagsZeitung», 
l’ambassadeur annonce sa démission pour fin avril 2002. Il souligne qu’il 
déplore «le manque de soutien et de loyauté» du DFAE dans l’affaire. 
 
Dans une brève déclaration, reprise par «Le Temps» dans son édition du 
lendemain, le chef du DFAE rejette «ces reproches (qui) sont inacceptables. 
Bien que M. Borer m’ait caché la vérité sur des points essentiels, je lui ai 
exprimé publiquement ma confiance. Bien que saisi de directives précises, il 
ne s’y est pas tenu. Bien que la collaboration avec M. Borer fût ainsi pertur-
bée, je lui ai proposé une solution favorable et il n’en a pas voulu. Par son 
comportement, M. Borer a démontré qu’il n’était pas loyal, ni à mon égard, 
ni envers le département, ni envers le Conseil fédéral.» 
– 
Lundi 29 avril 2002, le chef du DFAE est entendu par la CPE-N. Cette der-
nière approuve les mesures prises par le DFAE et estime que la décision du 
Conseil fédéral de rappeler l’ambassadeur était «parfaitement justifiée». 
– 
Mercredi 1er mai 2002, le porte-parole du Conseil fédéral annonce que le 
gouvernement a accepté la demande de démission de M. Borer. Cette der-
nière prend effet immédiatement.

4804 
– 
Dimanche 14 juillet 2002: le «SonntagsBlick» titre en lettres majuscules 
«PARDON!». Dans cette édition, l’éditeur du journal déplore le traitement 
journalistique de l’affaire et la violation de la sphère privée du couple Borer. 
On apprend aussi que l’éditeur et Thomas Borer ont passé un accord à 
l’amiable qui rend caduques toutes les procédures pendantes ou annoncées 
par les deux parties. Il est convenu également que la maison d’édition 
dédommage financièrement M. Borer et son épouse pour le préjudice subi. 
5 
Constatations et appréciation de la Commission 
de gestion 
5.1 
Politique d’information et de communication 
du DFAE lors des événements du printemps 2002 
Deux personnes ont joué un rôle essentiel dans l’information donnée par le DFAE 
lors des événements du printemps 2002: le chef de l’information du département 
d’une part et le chef du département d’autre part. Le secrétaire général du DFAE et 
le conseiller personnel de M. Deiss ont également été concernés par l’affaire, mais 
ils n’ont pas exercé de fonction directe en matière d’information, ce qui d’ailleurs ne 
faisait pas partie de leurs attributions. 
Le chef de l’information du DFAE a été très présent au début des événements, 
principalement entre le 28 mars et le 7 avril 2002, laissant ensuite le chef du dépar-
tement s’exprimer sur le sujet. 
5.1.1 
Rôle du chef de l’information du DFAE 
Le chef de l’information du DFAE a eu connaissance dès le 28 mars 2002, soit à la 
veille du week-end pascal, de l’intention du «SonntagsBlick» de publier un article 
sur M. Borer. D’entente avec le chef du département, il est décidé de ne prêter aucun 
intérêt aux informations reçues qui sont jugées «abracadabrantes» selon l’une des 
personnes interrogées. M. Borer n’est pas informé non plus des investigations du 
«SonntagsBlick». Comme l’a indiqué une des personnes entendues par la commis-
sion: «Toutes les deux semaines, nous entendions dire que des recherches étaient en 
cours et que tel ou tel aspect de la vie professionnelle et de la vie privée de M. Borer 
ferait l’objet d’un article. Si nous avions chaque fois contacté M. Borer, ce dernier 
nous aurait accusé de chercher systématiquement à le piéger en montant des histoi-
res en épingle.» 
Dans le courant de la journée du 30 mars 2002, plusieurs contacts ont lieu entre le 
«SonntagsBlick» et le chef de l’information. Pour ce dernier, il devient de plus en 
plus évident que le journal a l’intention de publier le lendemain un article sur 
l’ambassadeur. Le chef de l’information du DFAE décide alors, d’entente avec le 
chef du département, de répondre aux questions du «SonntagsBlick» qui seront 
reproduites dans l’article du 31 mars 2002. Par la suite, principalement entre le 
31 mars et le 7 avril 2002, il prend plusieurs fois position sur l’affaire en réponse 
aux questions de journalistes. 
Pour la CdG-N, le chef de l’information du DFAE a commis plusieurs maladresses 
dans la gestion de l’information. La plus importante a consisté à répondre aux ques-

4805 
tions du «SonntagsBlick» le 30 mars 2002 sans avoir eu un contact préalable avec 
M. Borer et en ignorant le contenu précis de l’article et des photographies à paraître. 
En méconnaissance des faits reprochés à M. Borer, les commentaires du chef de 
l’information ont attisé les spéculations du journal et leur ont donné un certain 
crédit, privant du même coup le département et M. Borer de la possibilité de mettre 
en place une politique d’information coordonnée. 
De l’avis de la CdG-N, il n’y avait aucune raison impérieuse, ni aucune urgence de 
répondre aux questions du journal. En toute hypothèse, il eût été préférable 
d’attendre la publication de l’article et de vérifier dans l’intervalle, avec M. Borer ou 
avec le chargé d’affaires à Berlin, les problèmes jugés délicats par le département 
(portée des caméras de surveillance de la Chancellerie allemande, éventualité d’un 
risque de chantage). Une telle attitude aurait permis au département de gagner du 
temps, puis d’exposer les faits de manière précise et complète et finalement de 
donner une appréciation fondée de la situation. 
Une telle attitude se justifiait également par égard à M. Borer, conformément au 
principe qui veut que l’on entende les personnes directement concernées par une 
critique avant tout commentaire («audiatur et altera pars»). Il est vrai qu’il existe 
souvent un conflit entre la volonté d’informer et la nécessité de protéger la sphère 
privée. Quelle que soit la situation, il n’est pas admissible que des reproches graves 
soient publiés à l’endroit d’une personne sans que celle-ci n’ait eu la possibilité au 
préalable d’exposer son point de vue. Une telle obligation vaut tant pour les autorités 
que pour les médias. Le fait que la personne incriminée soit un personnage qui aime 
la publicité n’implique pas qu’il tolère toute incursion dans sa vie privée. 
Pour la CdG-N, le chef de l’information ne peut pas se prévaloir de l’effet de sur-
prise pour expliquer la manière inadéquate avec laquelle il a répondu aux questions 
du journaliste. En effet, l’essentiel de l’information à paraître lui était connu, du 
moins dans ses grandes lignes, depuis deux jours et il aurait eu loisir de contacter 
M. Borer avant de faire des déclarations. 
La commission ne s’explique pas la rapidité – voire la précipitation – avec laquelle 
le chef de l’information du DFAE a réagi aux questions du «SonntagsBlick». Cette 
attitude est d’autant plus surprenante que le DFAE avait décidé deux jours plus tôt 
d’ignorer l’affaire, puis de la considérer comme relevant de la sphère privée de 
l’ambassadeur. La commission ne comprend pas non plus pourquoi le chef de 
l’information du DFAE a pris l’initiative de contacter le journal dans l’après-midi du 
30 mars 2002, donnant ainsi l’impression que le département prêtait plus d’intérêt à 
la question qu’il ne le prétendait. 
La commission est d’avis que le comportement du chef de l’information le 30 mars 
2002 a donné de l’importance à l’affaire et a confirmé implicitement sa gravité. 
Cette attitude a conditionné, pour une grand part, la suite des événements et a suscité 
une impression durable que l’ambassadeur de Suisse à Berlin posait un problème 
sérieux. Il est vrai aussi que l’affaire comprenait tous les ingrédients nécessaires – 
un diplomate, une femme fatale, un repris de justice, une menace de chantage, etc. – 
propres à la rédaction d’un article à sensation. 
Dans les jours qui ont suivi la parution de l’article du «SonntagsBlick», alors qu’il 
paraissait évident que les événements supposés relevaient strictement de la sphère 
privée et qu’ils n’étaient pas de nature à entraver M. Borer dans l’exercice de sa 
fonction, le chef de l’information du DFAE a continué à faire de nombreux com-
mentaires laissant entendre que le département était intéressé à connaître la vérité.

4806 
Pour la CdG-N, les déclarations faites par le chef de l’information du DFAE les 
jours suivants la publication de l’article ont contribué à entretenir la confusion dans 
les esprits et ont donné un profil ambigu à la politique d’information du DFAE. Il 
n’est pas possible en effet d’affirmer d’un côté que la prétendue liaison extraconju-
gale de M. Borer relève de la vie privée et qu’elle ne regarde personne – pas même 
le département –, et dans un même souffle exiger publiquement des explications au 
motif qu’il en va de la réputation de la Suisse. En associant la problématique de la 
morale conjugale (pour autant que celle-ci ait été atteinte) à celle de l’image de la 
Suisse à l’étranger et en répétant à l’envi que les faits devaient être examinés, le chef 
de l’information du DFAE a donné l’impression que l’affaire présentait tout de 
même une dimension politique et donc un intérêt public17. 
Pour la CdG-N, les différents commentaires du chef de l’information du DFAE ont 
stigmatisé l’information et ont donné à cette affaire, consciemment ou non, la 
dimension officielle et d’intérêt public qu’elle n’avait pas. 
La commission est d’avis que le chef de l’information aurait dû, une fois pour tou-
tes, exprimer clairement et publiquement la position du département sur le fond du 
problème, et ne plus y revenir. En l’occurrence, le souci légitime du chef de 
l’information de communiquer de manière active et ouverte est devenu contre-
productif et a contribué indirectement à amplifier l’événement plutôt qu’à l’atténuer. 
A force de vouloir tempérer les informations du «SonntagsBlick» et du «Blick», le 
responsable de l’information du DFAE s’en est fait l’agent actif et a contribué à 
amplifier le problème. 
5.1.2 
Rôle du chef du DFAE 
Le chef du département s’est exprimé publiquement sur les événements seulement 
après quelques jours. En effet, il faut attendre l’article de la «Berner Zeitung» du 
4 avril 2002 pour connaître sa position personnelle sur l’affaire. Cette position est 
développée dans l’interview publiée par «Le Temps» et l’«Aargauer Zeitung» le 
6 avril 2002. 
Dans ses différentes prises de position, le chef du DFAE articule son argumentation 
autour du droit au respect de la sphère privée de M. Borer. Le message du chef du 
DFAE reste clair et constant tout au long des événements: le DFAE respecte la vie 
privée de ses employés dans la mesure où cela ne les empêche pas de remplir leur 
mission. Cela vaut quelque soit le rang ou la fonction de la personne. 
Pour la CdG-N, M. Deiss a communiqué de manière factuelle et pondérée. Son 
message est resté le même tout au long des événements. Il s’est gardé de faire des 
commentaires et de tomber dans le registre émotionnel. Ce faisant, M. Deiss a 
respecté la stratégie de communication arrêtée dès le premier jour. 
Après que le Conseil fédéral eût décidé de rappeler l’ambassadeur à Berne, le chef 
du département a expliqué la décision du Conseil fédéral en rappelant qu’elle n’avait 
rien à voir avec la vie privée de M. Borer, mais qu’elle était à mettre en relation avec 
 
17 
Voir, sur ce point, le propos du conseiller fédéral Moritz Leuenberger dans une interview 
conjointe parue dans «Le Temps» et le «Mittelland-Zeitung» le 15 avril 2002: «Quand le 
porte-parole du DFAE dit quelque chose, c’est d’intérêt public. Sinon il ne devrait rien 
dire.»

4807 
le comportement adopté par M. Borer dans la recherche d’une solution. Ce dernier 
ayant opposé une fin de non-recevoir aux demandes du chef du département et à 
certaines de ses instructions, le chef du DFAE n’a pas eu d’autre choix que de 
demander au Conseil fédéral le rappel de l’ambassadeur. 
Le conseiller fédéral a bien expliqué, lors de la conférence de presse du 10 avril 
2002, les raisons de la décision du Conseil fédéral. Sur le strict plan de l’infor-
mation, le moment de la communication de cette décision n’était pas vraiment 
adéquat car il contribuait à accréditer l’idée que le Conseil fédéral avait cédé devant 
la presse à sensation. En réalité, cette décision était nécessaire car elle permettait au 
chef du DFAE de rétablir son autorité et de mettre un terme à la campagne médiati-
que. 
Si, sur le fond, l’information donnée sur le rappel de l’ambassadeur le 10 avril 2002 
n’appelle donc pas de critiques, la communication – le même jour – de la nomina-
tion d’un nouveau secrétaire général était peu habile. La simultanéité des deux 
informations a donné l’impression que le remplacement du secrétaire général était 
d’une quelconque manière liée à l’affaire de M. Borer, ce qui n’était pas le cas. En 
effet, la réorganisation du secrétariat général du DFAE était déjà prévue de longue 
date et le départ du secrétaire général pour l’étranger avait déjà été décidé par le 
Conseil fédéral le 28 mars 2002, soit avant l’affaire Borer. 
5.2 
Conclusions sur la gestion de l’information 
par le DFAE 
La question posée par la commission était de savoir comment le DFAE avait géré 
l’affaire Borer sur le plan de l’information et de la communication, et d’apprécier les 
mesures prises dans ce domaine. 
Sur la base de ses investigations, la CdG-N arrive à la conclusion que l’information 
et la communication n’ont pas été correctement gérées. Cela s’explique en premier 
lieu par les propos inappropriés du chef de l’information du DFAE lors de son 
commentaire du 30 mars 2002, mais aussi par le décalage ayant existé, tant sur le 
fond que sur la forme, dans les différents messages que les acteurs ont cherché à 
faire passer. Alors que M. Deiss a insisté dès le début sur le respect de la vie privée 
de M. Borer pour se garder de faire des commentaires et rester factuel, le chef de 
l’information du DFAE a multiplié les commentaires et les «petites phrases». Quant 
à l’ambassadeur, il ne s’est pas tenu à la stratégie d’information proposée par le 
DFAE. Il a d’abord opposé des démentis aux révélations de la presse à sensation, 
puis a placé le débat à un niveau personnel en portant des critiques sur plusieurs 
personnes. L’imbrication de ces messages a créé la confusion dans les esprits et a 
contribué, nolens volens, à entretenir le cours des événements et la rubrique média-
tique. 
La mauvaise gestion de l’information s’explique aussi par un concours de circons-
tances défavorable qui a rendu difficile la coordination de l’information. En effet, 
l’éloignement géographique des protagonistes et l’impossibilité de se parler face à 
face ont créé des difficultés de communication qui ont été sous-estimées. 
S’il est clair que l’information n’a pas été gérée de manière appropriée, il est impor-
tant de relever également que cette affaire n’a eu qu’un impact limité et de courte 
durée pour le département. Elle n’a en aucune manière représenté une situation de

4808 
crise comme certains l’ont laissé accroire18. Mis à part l’accélération du cours des 
événements et la virulence de critiques des médias, le DFAE a continué à fonction-
ner normalement et aucune mesure extraordinaire n’a dû être prise pour gérer ce cas 
en dehors des procédures habituelles. 
De l’avis de la CdG-N, les événements liés à M. Borer ont eu un impact médiatique 
exagéré sans commune mesure avec leur importance réelle et l’intérêt général. La 
vaste couverture médiatique qui leur a été accordée a fait passer pour une crise ce 
qui, en définitive, n’était au mieux qu’un fait divers. Si l’impact médiatique des 
événements a été important en Suisse, on notera qu’ils n’ont eu qu’un faible écho à 
l’étranger, en Allemagne notamment, où c’est davantage la personne de l’ambas-
sadeur que la Suisse, qui a fait l’objet des commentaires. 
Cet exemple montre toutefois combien une situation somme toute assez banale peut 
dépasser le cadre des événements et donner lieu à un semblant de crise si elle n’est 
pas correctement gérée au niveau de l’information. Dans ce cas, la crise n’est pas à 
l’origine du problème, mais peut en devenir une des conséquences. 
La CdG-N estime qu’une appréciation équitable nécessite que l’on ne porte pas 
uniquement un jugement sur les erreurs d’information, certes regrettables, qui se 
sont produites au DFAE dans cette affaire, mais qu’on les mette en relation avec les 
tâches nombreuses et importantes qu’un département est amené à gérer quoti-
diennement. On rappellera ainsi qu’à pareille époque, le DFAE était confronté, par 
exemple, à l’assassinat d’une observatrice suisse de la TIPH à Hébron (Temporary 
International Presence in the City of Hebron) et à une situation extrêmement tendue 
en Israël. 
On soulignera aussi qu’en d’autres circonstances, le chef de l’information du DFAE 
a très bien su gérer des situations extrêmement critiques impliquant des citoyens 
suisses. Ce fut le cas notamment lors du détournement d’un avion indien en Afgha-
nistan le jour de Noël 1999 ou lors des attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux 
Etats-Unis. On ne saurait donc, sur la base d’un seul exemple, porter un jugement 
définitif sur le travail du chef de l’information du DFAE. 
Cela étant, la CdG-N déplore les conditions, soit le contexte émotionnel et haute-
ment médiatisé, dans lequel l’affaire Borer a eu lieu et les conséquences personnel-
les qu’elle a eues pour les différentes personnes impliquées. 
 
18 
Il importe ici de préciser ce que l’on entend par crise. Les définitions varient beaucoup 
selon le point de vue où l’on se place. En principe, il y a lieu de distinguer deux cas de 
figure (voir aussi le rapport adopté par le Conseil fédéral le 25 juin 2003 sur l’évaluation 
de l’information de la Confédération en situation de crise): 
 
a. La crise menaçant les conditions d’existence, qui se traduit par des dérèglements ou 
des perturbations d’une extrême gravité, susceptibles de porter atteinte à l’intégrité 
physique de personnes ou de biens et/ou d’affecter de manière durable la conduite de 
l’économie et de l’administration (catastrophes naturelles, accident technologique 
majeur, situation de guerre, attaques terroristes, épidémies, contamination accidentelle 
d’origine industrielle, etc.). Dans ce contexte, la crise comporte une dimension de 
menace, d’urgence et d’incertitude existentielle. 
 
b. La crise politique, dans laquelle il n’y a pas lieu de craindre une menace pour la vie et 
les biens d’individus, mais où les institutions sont ébranlées et ne parviennent plus, 
avec les moyens habituels, à maîtriser une situation. Il s’agit souvent d’événements 
qui concernent des intérêts cruciaux de la Suisse, qui sont inattendus et qui présentent 
une grande complexité. Ce fut le cas, par exemple, lors de l’affaire des fiches, lors de 
la crise des fonds en déshérence et lors de la débâcle de Swissair.

4809 
5.3 
Remarques sur le comportement des médias 
La commission n’avait pas pour mandat d’apprécier le rôle joué par certains médias 
dans l’affaire Borer. Cette absence de commentaire ne constitue toutefois pas un 
blanc-seing pour les médias qui ont lancé l’affaire et qui, par leur comportement, ont 
porté atteinte à la sphère privée de M. Borer et aux règles de déontologie journalisti-
que. Dans une société démocratique, de tels dérapages sont inacceptables; ils ont été 
d’ailleurs critiqués par le Conseil suisse de la presse19. 
Quelles que soient les critiques que l’on peut faire à la presse à sensation, la com-
mission a été frappée également par le fait que de nombreux journaux ont repris les 
informations lancées par le «SonntagsBlick». Ce phénomène de suivisme est aussi 
préoccupant. Il est révélateur de la compétition existant entre les rédactions qui ne 
peuvent plus se permettre de ne pas commenter des informations déjà données par 
leurs concurrents. En agissant de la sorte, les médias cèdent à une forme de confor-
misme qui va à l’encontre du principe du pluralisme de l’information. 
Il n’est pas question ici de renvoyer dos à dos les journaux en mal de sensations et 
ceux dont le souci primordial consiste à présenter et à expliquer l’actualité. Il reste 
que l’affaire Borer a conduit à des dérapages qui donnent à supposer une perte des 
repères déontologiques. De telles erreurs doivent être contenues au risque de jeter le 
discrédit sur toute la profession. 
La commission s’est donc demandé s’il convenait de renforcer les mesures de régu-
lation de la presse20. Certains des spécialistes consultés par la commission ont ex-
primé l’avis qu’il faudrait modifier l’arsenal législatif en renforçant les dispositions 
sur la responsabilité des éditeurs et celles relatives à la protection de la vie privée, et 
prévoir la mise en place d’un réseau ou d’une autorité de régulation animés par 
l’Etat. D’autres personnes ont estimé que les mécanismes d’autorégulation existant 
au sein de la presse (Conseil de la presse21, services de médiation, chartes rédaction-
nelles, etc.) suffisaient et que le cadre législatif actuel réprimant les abus22 était 
adéquat. On rappellera à ce propos que la Résolution 1165 (1998) de l’Assemblée 
parlementaire du Conseil de l’Europe sur le droit au respect de la vie privée, adoptée 
le 26 juin 1998 en réponse à l’accident ayant coûté la vie à la princesse de Galles, 
invite les gouvernements des Etats membres, dont la Suisse, à «encourager les 
 
19 
Le 5 décembre 2002, le Conseil suisse de la presse a critiqué le «SonntagsBlick» et le 
«Blick» pour leur couverture de l’affaire. Selon le Conseil de la presse, les articles pu-
bliés, notamment celui du 31 mars 2002, étaient attentatoires à la vie privée et intime du 
couple Borer. Il n’existait pas d’intérêt public, même à titre exceptionnel, à un tel repor-
tage et il n’était pas possible d’en construire un, en particulier sur la base d’une prétendue 
éventualité de chantage (voir prise de position n° 62/2002 du Conseil de la presse). 
20 
Pour une vue d’ensemble des différents aspects théoriques et pratiques de la régulation 
des médias, voir Manuel Puppis, Matthias Künzler et alii «Selbstregulierung und 
Selbstorganisation», Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung 
(IPMZ)/Zentrum für Informations- und Kommunikationsrecht (ZIK), Zurich, mars 2004. 
21 
Voir, par exemple, la «Déclaration des devoirs et des droits du/de la journaliste» du 
Conseil suisse de la presse, du 21 décembre 1999. 
22 
Pour les atteintes à la protection de la personnalité, voir notamment les art. 28 ss. CC, 
entrés en vigueur le 1.7.1985, et les art. 173 CP (diffamation), 174 CP (calomnie) et 177 
CP (injure). Pour avoir une présentation exhaustive des différents instruments de régula-
tion étatique de l’information et de la communication, voir Denis Barrelet, «Droit de la 
communication», Staempfli Editions SA, Berne, 1998, notament n° 998 ss., 
pp. 287 ss. (droit pénal), n° 1265 ss., pp. 369 ss. (droit civil), n° 1521 ss., pp. 437 (législa-
tion sur la protection des données), n° 1562 ss., pp. 452 ss. (concurrence déloyale) et 
n° 1633 ss., pp. 473 (droit des cartels).

4810 
associations professionnelles qui représentent les journalistes à élaborer certains 
critères qui conditionnent l’accès à la profession, ainsi que des normes d’auto-
régulation et des codes déontologiques du journalisme». 
La commission est résolument d’avis que les garde-fous existants sont suffisants et 
qu’il n’est pas nécessaire, ni opportun, de proposer des mesures étatiques de régu-
lation de la presse23. De telles mesures porteraient atteinte à l’autonomie de la 
création journalistique, ce qui n’est pas désirable dans une société démocratique. La 
CdG-N tient tout au plus à rappeler que la liberté des médias (art. 17 Cst.) ne peut se 
déployer sans une responsabilité sociale des médias et que son exercice comporte 
également des obligations. Dans une société démocratique, il ne saurait en effet être 
acceptable que, comme dans le cas Borer, la presse à sensation s’arroge sans droit la 
compétence de juger de la vie privée des citoyens, qu’ils soient d’ailleurs des per-
sonnages publics ou non. Si surprendre des personnages publics dans leur intimité, 
relater en détail des affaires criminelles ou rapporter des faits divers sordides – en un 
mot le «sex, crime and human interest» – permet certainement d’augmenter les 
ventes, de telles activités ne contribuent pas à améliorer la qualité du travail journa-
listique, ni à enrichir le débat d’intérêt général. 
C’est pourquoi la commission en appelle à l’éthique professionnelle des journalistes, 
des rédactions, des entreprises de presse et des associations professionnelles pour 
qu’ils se dotent de normes d’autorégulation. Ces normes ne doivent pas seulement 
être applicables, elles doivent aussi être appliquées au quotidien et leur transgression 
sanctionnée. Il incombe ainsi à chaque média d’être au clair sur les mesures à pren-
dre lorsque des erreurs sont commises et d’avoir le courage d’en parler à haute voix. 
Dans ce contexte, il paraît important que les professionnels des médias réfléchissent 
aussi aux contraintes commerciales et concurrentielles qui pèsent sur la branche et 
qui ont un impact direct sur la qualité de la pratique journalistique. La prétention de 
la presse à jouer un rôle démocratique ne s’accorde en effet pas toujours, dans les 
buts et dans les pratiques, avec les objectifs de rentabilité des entreprises de presse. 
Il en résulte un champ de tensions durable que les mesures déontologiques doivent 
impérativement contribuer à résoudre24. 
6 
Considérations plus générales 
sur le paysage médiatique 
6.1 
Introduction 
La politique d’information des autorités vise, en temps normal comme en temps de 
crise, à informer le public et les médias sur l’action de l’Etat et à expliquer les motifs 
des décisions prises par les autorités. Ces informations contribuent à la transparence 
 
23 
Un projet d’initiative parlementaire de la Commission des institutions politiques du 
Conseil national, daté du 3 juillet 2003, intitulé «Médias et démocratie» vise à encourager 
la diversité et l’indépendance des médias, et particulièrement de la presse (FF 2003 4841). 
24 
Voir, parmi d’autres, Daniel Cornu, «La déontologie entre l’évolution des pratiques, la 
sédimentation des idées reçues et la permanence des valeurs. Journalisme et objectifs 
commerciaux», Questions de journalisme, Neuchâtel, 2002 
(www.unine.ch/journalisme/questions).

4811 
de l’administration et à la formation de l’opinion des citoyens25. De ce fait, l’infor-
mation est devenue une nécessité incontournable de la politique de l’Etat. 
Bien que la Constitution fédérale et la loi exigent des autorités une information 
ouverte et régulière, elles ne fondent pas un droit subjectif pour le public, ni a fortio-
ri pour les médias, à obtenir des informations sur l’ensemble des activités des autori-
tés et de leurs agents. Cela signifie que les autorités disposent en la matière d’une 
liberté d’appréciation et d’action assez grande. Dans les faits, la situation est un peu 
différente et les autorités ne sont pas toujours libres de décider de l’objet, de la 
forme et du moment pour donner une information. Il n’est pas rare en effet que 
l’ordre du jour des questions qui doivent retenir l’attention soit déterminé par les 
médias et non par les autorités. La confrontation entre la logique des médias et celle 
des autorités crée souvent, et même de plus en plus, des problèmes qui méritent 
d’être esquissés. 
6.2 
Rythmes et registres d’information 
Il a déjà été dit, dans l’affaire qui a intéressé la CdG-N, que le DFAE n’aurait pas dû 
répondre, le samedi de Pâques, aux questions du journaliste du «SonntagsBlick» 
avant d’avoir vérifié les faits auprès du principal intéressé. En l’occurrence, le 
DFAE a cédé à la pression du journaliste. 
Cet exemple est révélateur d’une situation qui se présente assez fréquemment dans 
les contacts entre les médias et les autorités. Les représentants des médias attendent 
très souvent des autorités qu’elles soient en mesure de répondre à tout moment à 
toutes leurs questions et que les réponses soient prêtes à être imprimées avant que 
les autorités n’aient trouvé le temps de réfléchir au problème posé. Les délais donnés 
pour les prises de position sont généralement extrêmement courts. Cela tient soit à 
des contraintes propres aux médias (contraintes techniques, modes de production, 
impératifs commerciaux, etc.) ou s’explique par la crainte des journalistes que leurs 
recherches exclusives soient éventées et connues de la concurrence. Si, de leur côté, 
les autorités tardent à répondre, elles savent qu’elles courent le risque que leurs 
réponses ne soient pas diffusées. Dans le pire des cas, le retard se retourne contre les 
autorités; il est alors interprété comme de l’incompétence, voire comme une volonté 
des autorités de cacher quelque chose ou de se soustraire à leurs responsabilités. 
Cette situation est en fait symptomatique de la contradiction permanente entre le 
temps médiatique et le temps politique. Le temps des médias est de plus en plus 
celui de l’instantané, de l’urgence, de l’ubiquité, ce qui réduit du même coup le 
temps de l’analyse et de la réflexion. Aujourd’hui, la valeur marchande d’une infor-
mation étant proportionnelle à la vitesse avec laquelle elle est diffusée, il n’est pas 
rare que la volonté de publier une exclusivité l’emporte sur la nécessité de la vérifier 
et de l’analyser. Cette évolution est devenue encore plus nette avec l’avènement du 
multimédia et le formidable développement d’Internet qui fonctionne en temps réel 
et en permanence. Cela a modifié de façon radicale les conditions de diffusion et 
d’accès à l’information. La rapidité est devenue un instrument du pouvoir concur-
 
25 
Voir, pour plus de détails, le chapitre 2 du rapport de la Commission de gestion du 
Conseil national sur les activités déployées par le Conseil fédéral et l’administration 
fédérale en matière d’information lors de situations extraordinaires, du 29 mai 1997 
(FF 1997 III 1401).

4812 
rentiel des médias entre eux, mais aussi à l’égard des autorités qui sont très souvent 
appelées à réagir sans délai sur les sujets proposés par les médias26. 
Le rythme politique est toutefois beaucoup plus lent. L’action politique a besoin de 
recul, de temps d’étude et de concertation; elle a des règles de fonctionnement et de 
procédures (système de concordance, collégialité, respect des minorités, fédéralisme, 
prise en considération des intérêts à long terme, etc.) qui demandent de la patience, 
de la sérénité et de la rigueur «pour permettre aux passions de s’apaiser et à la raison 
de s’imposer»27. 
La confrontation de ces deux logiques temporelles pose un problème important pour 
les autorités quelles que soient par ailleurs la taille et la qualité de leur service 
d’information. Cela crée un champ de tensions permanent. 
Pour la CdG-N, les autorités ne pourront jamais – ce n’est d’ailleurs pas leur rôle – 
rivaliser de vitesse avec les médias à moins de tomber dans la précipitation. A l’ère 
de la société de l’information et de la communication instantanée, l’impatience des 
médias et la volonté de privilégier l’instantanéité sont certes compréhensibles, mais 
elles ne sauraient représenter les seuls critères auxquels doit répondre l’information 
officielle. A défaut, les autorités courent le risque d’informer de manière incohérente 
ou peu précise, ce qui ne manquerait pas de poser d’autres problèmes. Mis à part les 
situations de crises réelles (catastrophes, etc.), où la capacité de répondre rapidement 
aux inquiétudes de la population sont essentielles, la commission est d’avis que 
l’information des autorités doit privilégier la vérité, la précision et la pondération 
avant la rapidité. 
Il n’y a pas qu’au niveau des contraintes temporelles que les médias procèdent d’une 
logique différente par rapport aux autorités en matière d’information. La forme, le 
traitement et le contenu des messages sont aussi très différents. 
Les médias jouent un rôle éminent dans une société démocratique. Il leur incombe 
notamment de communiquer, dans le respect de leurs devoirs et de leurs respon-
sabilités, des informations et des idées sur toutes les questions d’intérêt général28 et 
de permettre, par ce biais, un certain contrôle des activités de l’Etat. 
La quête médiatique a souvent pour objet l’incident, la péripétie, l’événement inat-
tendu, qui bousculent le cours des événements et le fonctionnement de l’administra-
tion. Dans de tels cas, l’accent est alors mis sur la mésentente entre un directeur 
d’office et un subordonné, sur les conflits au sein du gouvernement, sur l’échec d’un 
projet soumis en votation populaire, sur la publication d’un rapport destiné à rester 
confidentiel, sur la révélation d’irrégularités dans les affaires publiques, etc. 
La presse de boulevard va plus loin encore29. Elle cherche le sensationnel à tout 
prix, jouant de la triade «polarisation», «théâtralisation» et «personnification». La 
presse de boulevard utilise tantôt le registre émotionnel, tantôt le mode trivial ou le 
 
26 
Voir notamment Pierre Zémor, «La communication publique», Presses Universitaires de 
France, collection «Que sais-je?», deuxième édition, Paris, 1995, p. 107. 
27 
Ignacio Ramonet, «La tyrannie de la communication», Gallimard, collection «folio 
actuel», Paris, 2002, p. 132. 
28 
Voir l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire De Haes et 
Gijsels c. Belgique, du 24.2.1997 (§ 3). Voir aussi les arrêts Fressoz et Roire c. France, 
du 21.1.1999 (§ 45) et Colombani et autres c. France, du 25.6.2002 (§ 55). 
29 
Voir sur le sujet Rudi Renger, «Populärer Journalismus: Nachrichten zwischen Fakten 
und Fiktion», Beiträge zur Medien- und Kommunikationsgesellschaft, Band 7, Studien-
Verlag, Innsbruck/Wien/München, 2000.

4813 
parti pris, cherchant toujours à capter l’attention du lecteur. L’information est sou-
vent mise en scène de manière suggestive ou percutante et se cristallise fréquem-
ment sur des personnes. Le langage employé est celui de la simplification, voire de 
l’exagération ou de la provocation. La complexité des faits est souvent réduite à sa 
plus simple expression et il n’est pas rare que l’image et des titres évocateurs 
l’emportent nettement sur le contenu. Ce type d’informations présente un caractère 
volatil qui favorise chez le lecteur l’intensité de l’impression et la rapidité de l’oubli. 
Les informations données par les autorités sont d’une toute autre nature tant en ce 
qui concerne leur contenu que leur forme. Elles ont pour but de diffuser des élé-
ments de connaissance sur des faits et événements d’intérêt général, doivent être 
claires, véridiques, complètes et, dans toute la mesure du possible, rester objecti-
ves30. Les informations officielles ne visent pas l’émotion, mais s’adressent à la 
capacité de raisonnement du destinataire pour lui permettre de se faire une opinion 
dans le débat civique. Les arguments sont rationnels et exposés de manière claire, 
nuancée et factuelle. Pour l’autorité, l’émotion doit céder le pas aux faits et à 
l’argumentation. 
Dans sa forme, la politique d’information des autorités reste donc peu spectaculaire 
et laisse peu de place, mis à part quelques exceptions, à la personnalisation des 
acteurs. 
6.3 
Quelques règles de comportement pour l’information 
officielle 
L’information et la communication sont indissociables de l’action politique. Dans 
une démocratie, les médias participent à la détermination de l’opinion publique et 
contribuent à établir l’ordre du jour des questions qui doivent retenir l’attention. Si 
une autorité veut agir, elle doit être comprise. Si elle veut être comprise, elle doit 
informer et communiquer avec les médias. Un dialogue doit donc s’instaurer entre 
les autorités – nous entendons par-là avant tout le gouvernement et l’administration 
fédérale – et les médias. 
Or le système médiatique, avec ses logiques propres, pèse sur le système politique. 
La question se pose donc de savoir dans quelle mesure les autorités doivent répondre 
aux très nombreuses sollicitations, au risque que leur message soit davantage attaché 
à satisfaire les journalistes qu’à répondre aux nécessités de l’action publique, ou se 
borner à leur fonction, qui est de transmettre des informations d’intérêt général. 
Il est vrai que les médias et les autorités – le Parlement ne fait pas exception non 
plus – entretiennent des relations ambiguës, à la fois rivales et complices. Les autori-
tés ont besoin des médias autant qu’elles les craignent31. Elles en ont besoin pour 
 
30 
Voir, sur ce point, les Lignes directrices de la Conférence des Services d’information de 
la Confédération, janvier 2003. Voir aussi Patrick Nützi, «Kriterien rechtmässiger staatli-
cher Information», in: Medialex, 3/96, Stämpfli, Berne, pp. 151 ss. 
31 
Roland Cayrol parle de «l’option ‹le secret ou le tambour›. Les dirigeants veulent pouvoir 
choisir le silence quand cela les arrange – et que surtout, dans ces moments-là, on ne 
vienne pas troubler cette sérénité par une quelconque enquête –, et, lorsqu’ils en ont 
besoin, ils veulent pouvoir choisir de parler aux médias, comme naguère on faisait donner 
le tambour sur la place du village pour informer la population.» (cité in: Roland Cayrol, 
«Médias et démocratie: la dérive», Presses de Sciences Po, La bibliothèque du citoyen, 
Paris, 1997, p. 62).

4814 
gagner l’attention du public, faire connaître leurs objectifs, expliquer leurs décisions 
ou annoncer des mesures. Elles les craignent, car les médias sont susceptibles, par 
exemple, de dévoiler des faits que les autorités préféreraient maintenir confidentiels. 
A l’inverse, les médias sont également tributaires des autorités pour obtenir des 
informations et des commentaires; s’ils se montrent trop critiques, ils risquent de se 
couper de certaines sources officielles ou officieuses. Cette situation crée souvent, 
entre autorités et médias, des relations de complaisance, voire d’amitié, qui ne sont 
pas toujours très saines. 
Pour la CdG-N, le Conseil fédéral et l’administration fédérale doivent se garder 
d’une trop grande proximité et afficher davantage de réserve et de distance dans 
leurs relations avec les médias. En effet, l’information officielle n’a pas pour voca-
tion de satisfaire les médias au nom d’intérêts présumés et éphémères des lecteurs, 
mais d’expliquer l’action des autorités. Soutenir l’inverse, c’est ouvrir la porte à une 
politique d’information qui privilégie l’effet d’annonce et fait de sa retombée média-
tique son seul objet. 
La commission est également d’avis que l’information officielle devrait se montrer 
plus réservée. En effet, il n’est pas rare qu’elle sorte de son cadre pour prendre la 
forme d’un marketing politique destiné à valoriser des membres du gouvernement 
ou de l’administration par une mise en perspective favorable. On se souviendra que 
la CdG-N avait déjà dénoncé ce phénomène de personnalisation croissante de la 
politique en rappelant que l’information «doit naturellement être au service de l’Etat 
et non des personnes»32. 
Dans un environnement médiatique marqué par l’immédiateté, par le spectacle et par 
l’abondance des informations et des images, la commission pense que le Conseil 
fédéral et l’administration fédérale devraient garder à l’esprit le sens des proportions 
et les vertus de la tempérance dans leur politique d’information. L’Etat et ses acteurs 
peuvent en effet avoir avantage à revenir à une certaine dignité et ne pas répondre 
obligatoirement à toutes les sollicitations du moment au risque de sacrifier l’action 
pérenne aux contraintes du présent. De la part d’autorités gouvernementales, la 
commission attend une certaine sobriété dans la forme et de la rigueur sur le fond33. 
De même, les membres d’autorités doivent se garder de tomber dans les travers de la 
personnalisation et du spectacle qui sont aussi le signe d’une certaine détérioration 
de l’éthique publique au même titre que la multiplication des indiscrétions commises 
dans l’administration. 
Pour la CdG-N, les autorités doivent marquer, dans leur politique d’information, le 
rythme propre à l’action gouvernementale et ne pas céder au tumulte médiatique et 
encore moins le solliciter. Pour la commission, il est essentiel que la politique 
d’information des autorités reste dans son ensemble attachée à certaines valeurs 
fondamentales de stabilité, de probité et d’impartialité incarnées par l’Etat. 
 
32 
FF 1997 III 1410 
33 
Voir Denis Barrelet, «L’Etat entre le devoir d’informer et le désir de cultiver ses relations 
publiques», in: P. Zen-Ruffinen/A. Auer (éd.), De la Constitution, Etudes en l’honneur de 
Jean-François Aubert, Helbing & Lichtenhahn, Bâle/Francfort-sur-le-Main, 1996, p. 311.

4815 
6.4 
Considérations générales sur le paysage médiatique 
La CdG-N invite le Conseil fédéral à prendre position sur les considérations déve-
loppées par la commission aux chap. 5 et 6 d’ici à la fin septembre 2005. 
7 avril 2005 
Au nom de la Commission de gestion du 
Conseil national: 
 
Le président de la commission, 
Hugo Fasel, conseiller national 
 
Le président de la sous-commission DFAE/DDPS, 
Jean-Paul Glasson, conseiller national 
 
Le secrétaire des Commissions de gestion, 
Philippe Schwab

4816

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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Activités d'information déployées par le Département fédéral des affaires étrangères en
relation avec le rappel de l'ambassadeur de Suisse en Allemagne au printemps 2002.
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national
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Foglio federale
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23.08.2005
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