ch_vb · JAAC 62.57 · 1997-11-21 · de


JAAC 62.57
Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission
vom 21. November 1997
Art. 3 let. a et g, art. 8, art. 33 al. 2 LPD. Mesures provisionnelles.
Notions de données personnelles et de fichier.
La qualité pour requérir des mesures provisionnelles au sens de
l’art. 33 al. 2 LPD n’appartient qu’au Préposé fédéral à la protection des
données (PFPD; consid. 2).
Définition des données personnelles: la question de savoir si la
personne à laquelle se rapportent des données collectées est identifiable
doit être appréciée dans chaque cas d’espèce à la lumière de critères
objectifs, en tenant compte tout particulièrement des possibilités
offertes par la technique (consid. 4).
La correspondance écrite entre un organe fédéral et une personne
déterminée (voire des notes relatives à des contacts oraux avec celle-ci)
vaut comme fichier de données. Le maître du fichier ne peut éviter
cette qualification par le biais d’un rangement désordonné ou épars
(consid. 5).
Art. 3 Bst. a und g, Art. 8, Art. 33 Abs. 2 DSG. Vorsorgliche Massnahmen.
Begriffe der Personendaten und der Datensammlung.
Die Legitimation, vorsorgliche Massnahmen im Sinne von
Art. 33 Abs. 2 DSG zu beantragen, steht nur dem Eidgenössischen
Datenschutzbeauftragten (EDSB) zu (E. 2).
Definition der Personendaten: Ob eine Person, der gesammelte Daten
zuzuordnen sind, bestimmbar ist, muss anhand objektiver Kriterien
im konkreten Fall beurteilt werden, wobei insbesondere auch die
Möglichkeiten der Technik mitzuberücksichtigen sind (E. 4).
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Die schriftliche Korrespondenz eines Bundesorgans mit einer
bestimmten Person (oder Aufzeichnungen über mündliche Kontakte
mit ihr) gelten als Datensammlung. Diese Qualifikation kann vom
Inhaber derselben nicht durch blosse ungeordnete oder verstreute
Ablage unterlaufen werden (E. 5).
Art. 3 lett. a e g, art. 8, art. 33 cpv. 2 LPD. Provvedimenti cautelari.
Nozione di dati personali e di collezione di dati.
La legittimazione per richiedere provvedimenti cautelari ai sensi
dell’art. 33 cpv. 2 LPD spetta soltanto all’Incaricato federale della
protezione dei dati (IFPD; consid. 2).
Definizione dei dati personali: la questione se la persona alla quale si
riferiscono i dati raccolti sia identificabile o meno deve essere valutata
concretamente caso per caso alla luce di criteri oggettivi, tenendo
segnatamente conto delle possibilità offerte dalla tecnica (consid. 4).
La corrispondenza scritta tra un organo federale e una determinata
persona (oppure annotazioni in merito a colloqui avuti con
quest’ultima) va considerata collezione di dati. Il detentore della
collezione di dati non può evitare tale qualifica semplicemente mediante
una classificazione disordinata o in ordine sparso (consid. 5).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
A. G. (Beschwerdeführer) ist Koordinator des Projektes X. Die
Beschwerdegegnerin war Mitglied einer aus Bundesorganen bestehenden,
im Subventionsbereich tätigen Kontaktgruppe, die sich dem Projekt X als
Ansprechpartnerin zur Verfügung stellte. Im Rahmen dieses Projektes fanden
verschiedene Kontakte zwischen ihr und dem Beschwerdeführer statt.
B. Am 22. Oktober 1996 verlangte der Beschwerdeführer von der
Beschwerdegegnerin Auskunft bzw. Akteneinsicht gestützt auf Art. 8 des
Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1).
In der Folge entspann sich ein intensiver Briefwechsel zwischen dem
Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin, in den sich auf Ersuchen
des Beschwerdeführers auch der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte
(EDSB) einschaltete. Die Beschwerdegegnerin stellte sich zunächst auf
den Standpunkt, dass sie keinerlei Daten über den Beschwerdeführer
habe und ersuchte den EDSB, ihr so klar und umfassend wie möglich
mitzuteilen, was er unter «Daten» verstehe. Nach einer schriftlichen
Darlegung des EDSB über die Auskunftspflicht gemäss Art. 8 DSG bestätigte
die Beschwerdegegnerin mit Antwortschreiben vom 8. Januar 1997, dass
sie keine zentrale, personenbezogene Ablage der Daten führe, da sie zum
grössten Teil projektgebunden arbeite. Mit dieser Antwort blieb für den
2

EDSB die Frage offen, wie es die Beschwerdegegnerin bewerkstelligt, ohne
personenbezogene Datensammlungen die Adresslisten, Personaldossiers oder
ähnliche Datensammlungen in laufenden Geschäften zu führen.
Mit Schreiben vom 21. Februar 1997 an den EDSB verwies die
Beschwerdegegnerin auf die gesetzliche Definition von Personendaten
als Daten, deren Bestand so aufgebaut ist, «dass die Daten nach
betroffenen Personen erschliessbar sind». Im Hinblick auf die Vergabe von
Beiträgen/Krediten unterhalte sie eine betriebsspezifische Software, die
unter anderem nach den Namen der Gesuchsteller aufgebaut ist (respektive
Handkarteien in der einen Abteilung, die der vorgenannten elektronischen
Gesuchsverwaltung noch nicht angeschlossen ist). Gegenstand des vom
Beschwerdeführer geltend gemachten Auskunftsrechts könnten allein
Dossiers sein, die unter seinem Namen abgelegt und zugänglich seien.
Umgekehrt würden davon Schriftstücke nicht erfasst, die nicht Gegenstand
eines von ihm bei ihr eingereichten Gesuches seien. Ferner unterlägen die im
Rahmen des gesetzlichen Verfahrens bei Dritten eingeholten Mitberichte
nicht dem Auskunftsrecht (Art. 9 Abs. 1 Bst. b DSG). Bezüglich der Akten
eines Beschwerdeverfahrens betreffend ein abgelehntes Gesuch des
Beschwerdeführers verwies die Beschwerdegegnerin auf das direkt bei
der Rekursinstanz wahrzunehmende Akteneinsichtsrecht. Aufgrund der
vorgenannten Kriterien bestehe bei der Beschwerdegegnerin ein einziges
Dossier, das dem Auskunftsrecht unterliege. Dies betreffe ein Gesuch, das
von ihr vollumfänglich gutgeheissen wurde; dieses Dossier würde sie dem
Beschwerdeführer mit Post vom gleichen Tag (21. Februar 1997) in kopierter
Form zugänglich machen.
C. Mit Verfügung vom 29. April 1997 hielt alsdann die Beschwerdegegnerin
nochmals fest, dass sie keine Daten zur Person des Beschwerdeführers
gesammelt habe. Datensammlungen im Sinne des DSG, die ihn beträfen, lägen
nur soweit vor, als er gegenüber der Beschwerdegegnerin als Gesuchsteller
aufgetreten sei. Sie sei einzig im Besitz von Unterlagen im Zusammenhang
mit den Projekten der X. Konkret erfüllt sei die Voraussetzung einer
Datensammlung einzig im Falle des Projektes Y, das gutgeheissen wurde,
sowie im Rekursfall betreffend das Projekt Z. Das dem Beschwerdeführer
im Rekursfall zustehende Akteneinsichtsrecht sei direkt gegenüber der
Rekursbehörde geltend zu machen. Betreffend das Projekt Y habe sie dem
Beschwerdeführer mit Brief vom 21. Februar 1997 in Übereinstimmung mit
dem DSG Kopien der Akten überlassen.
D. Gegen diese Verfügung erhob G. mit Schreiben vom 8. Mai 1997 bei der
Eidgenössischen Datenschutzkommission (EDSK) Beschwerde mit dem Antrag,
die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und dem Beschwerdeführer sei
die uneingeschränkte Akteneinsicht zu gewähren, unter Kostenfolge.
Zur Begründung verweist der Beschwerdeführer auf die im Vorfeld der
angefochtenen Verfügung gewechselte ausführliche Korrespondenz und
auf die diversen schriftlichen Interventionen des EDSB. Der Beschwerdeführer
macht geltend, eine Auflistung der von der Beschwerdegegnerin an ihn
gerichteten Schreiben aus der Zeit vom 1. März 1994 bis 24. Oktober 1996
mache deutlich, dass die Beschwerdegegnerin allein acht ihn betreffende
Dokumente zurückhalte. Zumindest diese Papiere mit finanziellem Kontext
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oder Angaben zu Zahlungen können bei der Beschwerdegegnerin nicht
verlorengegangen sein. Im weiteren verlangt der Beschwerdeführer
Massnahmen im Sinne von Art. 27 Abs. 1, 2, 3 und Art. 33 Abs. 2 DSG.
E. In ihrer schriftlichen Vernehmlassung vom 23. Mai 1997 beantragt die
Beschwerdegegnerin die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Sie
bestreitet nicht, dass zwischen ihr und dem Beschwerdeführer verschiedene
Kontakte auch in schriftlicher Form stattfanden, die über den Bestand
der dem Beschwerdeführer zugestellten Akten hinausgehen. Sie stellt
sich indessen auf den Standpunkt - unter Hinweis auf ihr Schreiben vom
21. Februar 1997 an den EDSB - dass nicht sämtliche Aktenstücke unter
den Begriff der Datensammlung fallen. Nach Auskunft des EDSB könnten
Gegenstand des vom Beschwerdeführer geltend gemachten Auskunftsrechts
allein Dossiers sein, die unter seinem Namen abgelegt und zugänglich seien.
Umgekehrt würden davon Schriftstücke nicht erfasst, die nicht Gegenstand
eines von G. bei der Beschwerdegegnerin eingereichten Gesuchs seien. Die
Beschwerdegegnerin kenne zwei Datensammlungen im Sinne des DSG, die
auch dem EDSB angemeldet worden seien: Einerseits die Personaldossiers
ihrer Mitarbeiter, andererseits die Gesuchsverwaltung. Bei letzterer handle
es sich um eine betriebsspezifische Software. Diese sei unter anderem
nach den Namen der Gesuchsteller abfragbar. Sie führe keine allgemeine,
nach Personennamen ausgerichtete Sammlung von Korrespondenz. Das
Auskunftsrecht des Beschwerdeführers könne allein Daten erfassen, die
innerhalb der Gesuchsverwaltung der Beschwerdegegnerin zugänglich
seien. Dieses Kriterium erfülle einzig das dem Beschwerdeführer zugänglich
gemachte Dossier betreffend das Projekt Y sowie das Projekt Z, wobei in
letzterem Fall ein Rekurs bei der zuständigen Rekurskommission hängig sei
und Akteneinsicht im Rahmen jenes Verfahrens beansprucht werden könne.
Im weiteren führt die Beschwerdegegnerin aus, sie habe nichts zu verbergen
und sei bereit, dem Beschwerdeführer Einblick in Akten ausserhalb
der genannten Dossiers zu geben, soweit dadurch keine anderweitigen
Interessen verletzt würden. Da diese Unterlagen aus verschiedenen Dossiers
zusammenzutragen seien, was mit einem grossen Arbeitsaufwand verbunden
wäre, müsste der Beschwerdeführer mit einer Kostenbeteiligung gemäss Art. 2
VDSG rechnen. Worin die in der Beschwerdeschrift erwähnten «nicht leicht
wieder gutzumachenden Nachteile» bestehen sollen, sei nicht zu erkennen.
F. Mit Verfügung vom 23. Juni 1997 wurde der EDSB aufgefordert, in einem
Amtsbericht Stellung zu nehmen
a. zu den Ausführungen der Parteien betreffend Kontakte und
Korrespondenzen mit ihm, und
b. über den Bestand an Datensammlungen bei der Beschwerdegegnerin.
Mit Amtsbericht vom 11. Juli 1997 fasste der EDSB seine Bemühungen
und Abklärungen im Zusammenhang mit der Beschwerdegegnerin und
insbesondere den Inhalt der an diese gerichteten Schreiben zusammen
und legte sie der EDSK bei. Weiter wird im Amtsbericht ausgeführt, es
entziehe sich der Kenntnis des EDSB, welche Datensammlungen die
Beschwerdegegnerin führe. Gemäss Art. 11 Abs. 2 DSG seien bei ihm die
beiden Datensammlungen «Gesuchsverwaltung» und «Personaldossier»
angemeldet worden. Gemäss schriftlichen und mündlichen Aussagen würden
die restlichen Datensammlungen nicht personenbezogen geführt.
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Der Amtsbericht wurde den beiden Parteien zur Kenntnis zugestellt und ihnen
Gelegenheit gegeben, allfällige Bemerkungen hierzu schriftlich einzureichen.
Der Beschwerdeführer verweist mit Schreiben vom 19. August 1997 auf
eine Kopie seines Gesuchs vom 22. Oktober 1996 um Akteneinsicht sowie
eine Kopie einer von ihm am 19. März 1997 verfassten Chronologie. Die
Beschwerdegegnerin hat keine weiteren Bemerkungen eingereicht.
Aus den Erwägungen:
1. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das vom
Beschwerdeführer gegenüber der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 8
DSG geltend gemachte Auskunftsrecht in seine von dieser bearbeiteten
Personendaten. Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine Stiftung
des öffentlichen Rechts. (...) Im Rahmen ihrer gesetzlichen Tätigkeit gilt
sie als ein Organ des Bundes und ist insoweit dem öffentlich-rechtlichen
Teil des DSG unterstellt (vgl. Urs Belser, Kommentar zum Schweizerischen
Datenschutzgesetz, Basel / Frankfurt am Main 1995, hiernach: Kommentar
DSG, N. 30/31 zu Art. 3). Auf die Beschwerde vom 8. Mai 1997 ist deshalb
gestützt auf Art. 25 DSG einzutreten, soweit der Beschwerdeführer die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die uneingeschränkte
Akteneinsicht verlangt.
2. Soweit der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 27 Abs. 1, 2 und 3 sowie
Art. 33 Abs. 2 DSG vorsorgliche Massnahmen verlangt, ist auf seine Eingabe
nicht einzutreten. Die Aufgaben gemäss Art. 27 DSG obliegen ausschliesslich
dem Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten, und nur dieser ist legitimiert,
beim Präsidenten der Datenschutzkommission vorsorgliche Massnahmen nach
Art. 33 Abs. 2 DSG zu beantragen.
3. Zwischen den Parteien ist vor allem streitig, welche von der
Beschwerdegegnerin bearbeiteten Daten als Personendaten des
Beschwerdeführers bzw. als Datensammlung im Sinne von Art. 3 Bst. a
und g DSG zu betrachten sind. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht
(mehr), dass zwischen ihr und dem Beschwerdeführer verschiedene Kontakte,
auch in schriftlicher Form stattfanden, die über den Bestand der dem
Beschwerdeführer zugestellten Akten hinausgehen. Sie stellt sich jedoch
auf den Standpunkt, dass nicht sämtliche Aktenstücke unter den Begriff der
Datensammlung fallen. Als solche betrachtet sie nur Dossiers, die unter
dem Namen der betreffenden Person abgelegt und zugänglich sind. Sie
erklärt, zwei Datensammlungen im Sinne des DSG zu führen, nämlich
einerseits die Personaldossiers ihrer Mitarbeiter sowie andererseits die
Gesuchsverwaltung, welche nach dem Namen der Gesuchsteller abfragbar
ist. Nach ihrer Auffassung fallen deshalb Schriftstücke, die nicht Gegenstand
eines vom Beschwerdeführer eingereichten Gesuchs sind, nicht unter den
Begriff der Datensammlung. Der Stellungnahme der Beschwerdegegnerin
an den EDSB vom 8. Januar 1997 ist im weiteren zu entnehmen, dass die
Beschwerdegegnerin keine zentrale, personenbezogene Ablage der Daten
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führt und dass deshalb nach ihrer Auffassung alle nicht innerhalb der
Gesuchsverwaltung erfassten Daten nicht Gegenstand des Auskunftsrechts
gemäss Art. 8 DSG sein können.
4. Als Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG gelten Angaben, die sich
auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Unter Angaben
ist jede Art von Information zu verstehen, die auf die Vermittlung oder die
Aufbewahrung von Kenntnissen ausgerichtet ist, ungeachtet, ob es sich dabei
um eine Tatsachenfeststellung oder um ein Werturteil handelt. Unerheblich
ist auch, ob eine Aussage als Zeichen (analog, digital, alphanumerisch
oder numerisch), Wort, Bild, Ton oder Kombinationen aus diesen (Beispiel
Videoaufnahme mit Untertiteln) auftritt und auf welcher Art von Datenträgern
(Papier, Film, elektronische oder optoelektronische Datenträger usw.) die
Informationen gespeichert sind. Entscheidend für die Qualifikation als
Personendaten ist, dass sich die Angaben einer oder mehreren Personen
zuordnen lassen (vgl. Belser, a. a. O., N. 4 und 5 zu Art. 3).
Eine Person ist dann bestimmt, wenn sich aus der Information selbst
ergibt, dass es sich um diese ganz bestimmte Person handelt (Adresse,
Kundenkarteikarte, Personaldossier, Zeitungsartikel mit namentlicher
Nennung bestimmter Personen). Wie der Bezug zur betroffenen Person
hergestellt wird, ist ohne Bedeutung. Die Zuordnung kann auf verschiedene
Arten erfolgen, indem zum Beispiel ein Schlüssel (AHV-Nummer, Aktenzeichen,
Kundennummer) verwendet wird. Wesentlich ist, dass die Zuordnung ohne
einen unverhältnismässigen Aufwand möglich ist. Der für die Bestimmung
einer Person zu betreibende Aufwand ist dann nicht mehr vertretbar, «wenn
nach den allgemeinen Lebenserfahrungen nicht damit gerechnet werden
muss, dass ein Interessent diesen auf sich nehmen wird (etwa durch eine
komplizierte Analyse einer Statistik) ...» (vgl. Belser, a. a. O., N. 6 mit Hinweis
auf die Materialien). Ob eine Person bestimmbar ist, muss daher anhand
objektiver Kriterien im konkreten Fall beurteilt werden, wobei insbesondere
auch die Möglichkeiten der Technik mitzuberücksichtigen sind.
5. Im Lichte der vorstehenden Ausführungen kann der Auffassung der
Beschwerdegegnerin bezüglich des Begriffs der Datensammlung nicht
zugestimmt werden. Ihre Auffassung, wonach nur einzelne Dossiers
(Personalakten, Gesuchsverfahren), nicht aber Korrespondenzen und
weitere, mit bestimmten Personen ausserhalb eigentlicher Gesuchsverfahren
hergestellte und registrierte Kontakte darunterfallen, erweist sich mithin als
zu eng und würde zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen.
Aufgrund der Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer bei der
Beschwerdegegnerin aufgrund seiner Adresse registriert war, als er am
22. Oktober 1996 erstmals um Akteneinsicht ersuchte, wurde doch die Antwort
vom 26. November 1996 noch an seine frühere Adresse gesandt, obwohl er
im Schreiben vom 22. Oktober 1996 bereits die neue Adresse angegeben
hatte. Es stellt sich in der Tat die Frage, wie die Beschwerdegegnerin ihre
Korrespondenz ausserhalb der eigentlichen Gesuchsverwaltung ablegt. Für die
Qualifikation solcher Unterlagen als Personendaten kann dies indessen keine
Rolle spielen, hätte es doch sonst jeder Inhaber eines grundsätzlich unter den
Begriff der Datensammlung im Sinne von Art. 3 Bst. g DSG fallenden Bestandes
von Personendaten in der Hand, die gesetzlichen Bestimmungen des DSG auf
einfachstem Wege, nämlich durch blosse ungeordnete oder verstreute Ablage
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zu unterlaufen. Ungeachtet der konkreten Art der Ablage von Korrespondenz
und Aktennotizen durch die Beschwerdegegnerin ist festzuhalten, dass deren
Korrespondenzen offenbar EDV-mässig verfügbar sind und daher, zumindest
solange sie nicht im System gelöscht werden, ohne grösseren Aufwand anhand
verschiedener Suchkriterien die eine bestimmte Person betreffenden Daten zu
ermitteln sind.
Da die Beschwerdegegnerin dem DSG untersteht (vgl. E. 1), hat sie dem
Beschwerdeführer gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. a DSG Auskunft über alle über ihn
bei ihr vorhandenen Personendaten zu erteilen, soweit nicht Einschränkungen
oder Ausschlussgründe im Sinne von Art. 9 DSG vorliegen oder diese Daten
Gegenstand eines hängigen Beschwerdeverfahrens bilden und aus diesem
Grunde vom Geltungsbereich des DSG ausgenommen sind (Art. 2 Abs. 2
Bst. c DSG). Solche Gründe macht die Beschwerdegegnerin einzig bezüglich
von Dritten eingeholter Mitberichte, jedoch nicht substantiiert geltend.
Der Umstand, dass sich die Gewährung der vollständigen Einsicht in die
vorhandenen Personendaten einer bestimmten oder bestimmbaren Person
aufgrund einer unzweckmässigen Büroorganisation für den Inhaber der
Daten als überdurchschnittlich aufwendig erweist, stellt keinen zureichenden
Grund für die Einschränkung oder Verweigerung des Auskunftsrechts im
Sinne von Art. 9 DSG dar. Sie kann höchstens allenfalls Anlass bilden, gestützt
auf Art. 2 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den
Datenschutz (VDSG, SR 235.11) eine Kostenbeteiligung von max. Fr. 300.- vom
Gesuchsteller zu erheben (vgl. EDSB, Kommentar DSG, Kommentar zur VDSG,
Ziff. 3.2, S. 542). Die Beschwerdegegnerin ist aber als Behörde in erster Linie
gehalten, ihre Aktenablage so zweckmässig zu organisieren, dass sie in der
Lage ist, das Akteneinsichtsrecht von mit ihr in Kontakt tretenden Personen
ohne unverhältnismässigen Aufwand zu gewährleisten.
6. Soweit darauf einzutreten ist, ist die Beschwerde aus diesen Gründen
gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin ist anzuweisen, dem
Beschwerdeführer in sämtliche ihn betreffenden Aktenstücke, die sich in
ihrem Besitz befinden, Einsicht zu geben. Vorbehalten bleiben besondere
Geheimhaltungsgründe im Sinne von Art. 9 DSG, welche im konkreten
Einzelfall zu prüfen und geltend zu machen sind (Art. 9 Abs. 4 DSG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 62.57 - Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 21. November 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
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Anno
Band
62
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