ch_vb · 97.433 · 1997-09-25 · de


#ST# 97.433
Initiative parlementaire
Influence du Parlement sur les mandats de prestations du
Conseil fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle
LOGA dans le RCE
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil des Etats
du 25 septembre 1997
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le présent rapport concernant une modification du
règlement du Conseil des Etats et nous transmettons par la même occasion ledit
rapport au Conseil fédéral pour avis.
La commission propose d'approuver le projet d'arrêté ci-annexé.
25 septembre 1997 
Au nom de la commission:
Le président, Frick
1262 
1997 - 557

Rapport
l 
Situation initiale
Le 21 mars 1997, les Chambres fédérales ont approuvé la loi sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration (LOGA). Selon l'article 44 de cette loi, le
Conseil fédéral peut confier des mandats de prestations à l'intention de certains
groupes et offices en déterminant le degré d'autonomie nécessaire à l'exécution
desdits mandats. Le Conseil fédéral dispose ainsi de nouveaux instruments pour
une gestion efficace de l'administration (Nouvelle gestion publique).
A la demande de leurs Commissions des institutions politiques (CIP), les
Chambres fédérales ont introduit, lors de leurs délibérations sur la LOGA, deux
éléments avec l'intention de mettre au point des instruments adéquats en vue de
permettre au Parlement d'exercer une influence sur l'attribution de mandats de
prestations:
a. 
D'après l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, le Conseil fédéral est tenu de
consulter la commission parlementaire compétente avant de confier un
mandat de prestations.
b. 
Le mandat en tant que nouvel instrument parlementaire figure désormais
dans l'article 22c'uater de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC).
L'Assemblée fédérale peut ainsi transmettre des directives au Conseil
fédéral quant à l'aménagement d'un mandat de prestations selon l'article 44
de la LOGA.
L'application de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA, ne nécessitera aucune
disposition d'exécution au niveau des règlements et des ordonnances (à ce sujet,
cf. ch. 2 ci-dessous).
L'article 22quater de la LREC, en revanche, doit encore être mis en œuvre au
niveau des règlements des deux conseils (à ce sujet, cf. ch. 3 à 5 ci-dessous).
2 
La procédure de consultation lors de l'attribution de mandats
de prestations
La disposition de l'article 44, 2e alinéa, de la LOGA concernant la procédure de
consultation parlementaire sur les mandats de prestations sera directement
applicable et ne nécessitera donc aucune adaptation des règlements des
Chambres, contrairement à la procédure pour l'introduction du mandat. La mise
en œuvre sur le plan pratique de cette nouvelle disposition légale exige en
l'occurrence une brève explication, ceci également en raison de la relation interne
qui existe entre les deux nouvelles dispositions. L'article 44, 2e alinéa, de la LOGA
crée les conditions préalables à ce que les organes parlementaires compétents
puissent prendre connaissance des mandats de prestations et réagir face à ceux-ci.
L'article 22quater LREC dote par contre le Parlement d'un instrument lui permet-
tant d'agir de manière ponctuelle. En l'occurrence, le mandat est exécuté
généralement de manière subsidiaire, notamment lorsque la procédure de consul-
tation n'obtient pas le succès escompté. Idéalement, les mandats deviendraient
superflus grâce à la procédure de consultation, sauf si un projet de mandat
1263

exigeait un nouveau mandat de prestations que le Conseil fédéral n'avait pas
encore prévu jusqu'ici.
Déroulement d'une procédure de consultation sur un mandat de prestations, dont
l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier de l'année suivante:
- jusqu'au 15 mai: la Chancellerie fédérale annonce aux Chambres le nouveau
mandat de prestations prévu;
- session d'été: les bureaux des conseils attribuent le mandat de prestations en
question aux commissions compétentes;
- avant la pause estivale: adoption du projet de mandat de prestations par le
Conseil fédéral;
- 2e moitié du 3e trimestre (de la mi-août à la mi-septembre) éventuellement
encore dans la lrc moitié du 4e trimestre (jusqu'à fin octobre); prise de position
des commissions compétentes à l'intention du Conseil fédéral, éventuellement
aussi à l'intention des Commissions des finances (effets sur le traitement du
budget);
- décembre: adoption du mandat de prestations définitif par le Conseil fédéral;
- éventuellement année suivante: prise de connaissance du mandat de prestations
définitif par les commissions compétentes; si le résultat est jugé insatisfaisant,
un projet de mandat en vue d'une modification du mandat de prestations peut
être alors déposé.
3 
La nature juridique du mandat
La création de l'article 22quater de la LREC est, entre autres, le fruit des travaux
préliminaires circonstanciés, accomplis par les Commissions des institutions
politiques (CIP), sur la répartition des compétences entre l'Assemblée fédérale et
le Conseil fédéral. Ces travaux ont avant tout porté sur un domaine partiel. Dans
leur rapport complémentaire sur la réforme de la constitution, les CIP proposent
l'inscription générale du mandat dans la Constitution fédérale (FF 7997III295 ss)
sur la base des propositions de leur commission d'experts (FF 1996 H 452 ss),
laquelle s'est à son tour inspirée de la constitution cantonale bernoise. Cette idée
provient également de la Commission d'enquête parlementaire sur la Caisse de
pensions de la Confédération (CEP-CFP), laquelle exige, par le biais d'une
initiative parlementaire, que l'Assemblée fédérale puisse attribuer au Conseil
fédéral, dans le cadre de son domaine de compétence, des mandats sous la forme
de directives (FF 1996 V 453).
De l'avis des CIP, dans le cadre de la réforme de la constitution, le mandat doit
être conçu de manière à définir clairement les compétences et à ne pas porter
atteinte à la liberté formelle de décision dont jouit le Conseil fédéral. Une
distinction est par conséquent établie entre les différentes fonctions d'instruction
ou de directive que peut revêtir un mandat:
- Dans le domaine de compétence de l'Assemblée fédérale, le mandat a valeur
d'instruction; en d'autres termes il est impératif. Le mandat charge donc le
Conseil fédéral de soutenir l'Assemblée fédérale dans l'exercice de ses fonc-
tions, par exemple dans l'élaboration d'un projet de loi. Le mandat correspond
donc ici à l'acception de la motion actuelle.
1264

- Dans le domaine de compétence du Conseil fédéral, le mandat a valeur de
directive par le biais de laquelle l'Assemblée fédérale fixe les principes et les
critères destinés à guider le Conseil fédéral dans l'édiction de certaines
réglementations. Le mandat définit l'orientation de la politique à adopter sans
que le Conseil fédéral y soit pour autant lié. Celui-ci peut donc, si les
circonstances l'exigent, s'écarter des directives, mais il doit alors justifier son
choix devant le Parlement.
La valeur de l'instrument que représente le mandat réside avant tout dans le fait
que celui-ci permet à l'Assemblée fédérale d'exercer une influence sur les
compétences du Conseil fédéral. Quant à la question de savoir si la motion peut
elle aussi, en l'occurrence, exercer une influence sur le domaine de compétence
du Conseil fédéral, la doctrine est divisée sur ce point qui ne fait l'objet d'aucune
application uniforme dans la pratique. Le mandat, quant à lui, supprime toute
ambiguïté dans ce domaine.
Le mandat va plus loin que la «recommandation» dont dispose le Conseil des
Etats et qui «invite» le Conseil fédéral à prendre une mesure dans un domaine qui
relève de sa compétence. Lors de l'introduction de la recommandation, le Bureau
élargi du Conseil des Etats avait noté dans son rapport que cet outil devait être
considéré comme «une déclaration de volonté politique du Conseil des Etats, et
non pas [comme] un mandat ou une question à l'adresse du Conseil fédéral» (FF
1986II1372). Ainsi, le Conseil fédéral ne doit pas «donner suite» aux recomman-
dations du Conseil des Etats comme il le fait pour les motions et les postulats qui
lui sont transmis. Il doit simplement indiquer, «en règle générale dans le rapport
de gestion, de quelle manière il a pris en considération les recommandations du
conseil» (RCE art. 31). Mais de fait, le Conseil fédéral se borne à présenter dans
son rapport de gestion la liste de toutes les recommandations que le Conseil des
Etats lui a transmises (voir p. ex. le rapport de gestion 1996, Motions et postulats
des conseils législatifs 1996, p. 6).
Pour les CIP et leur commission d'experts, le mandat s'applique avant tout aux
fonctions de gouvernement et de législation exercées par le Conseil fédéral. Il
n'en demeure pas moins que le mandat peut également jouer un rôle non
négligeable dans le domaine financier, ceci dans la mesure où la délégation au
Conseil fédéral de compétences budgétaires opérationnelles, lesquelles ne se-
raient donc désormais plus du ressort direct du Parlement, est prévue avec
l'introduction de la Nouvelle gestion publique. Lors de leurs délibérations sur la
LOGA, les CIP ont par conséquent accepté la suggestion, émise par leur
commission d'experts, d'introduire, compte tenu de l'attribution imminente de
mandats de prestations à des offices fédéraux, le mandat déjà en même temps que
l'entrée en vigueur de la nouvelle LOGA au niveau des lois et des règlements, le
domaine d'application du mandat étant toutefois limité, dans un premier temps,
aux mandats de prestations (FF 7996 II 493 ss).
Les Chambres fédérales, approuvant cette proposition, ont introduit, en même
temps que la LOGA, le mandat de portée restreinte à l'article 22iuater de la LREC.
L'Assemblée fédérale, qui pourra ainsi déjà exercer ses fonctions de surveillance
et de contrôle dans le cadre de la Nouvelle gestion publique dès l'entrée en
vigueur de la nouvelle LOGA à l'automne 1997, n'aura pas besoin d'attendre à cet
85 Feuille fédérale. 149" année. Vol. IV 
1265

effet la mise au point des dispositions d'exécution de la nouvelle Constitution
fédérale que requiert l'inscription du mandat dans la législation.
4 
Aménagement du mandat à l'article 22 FF 1997 IV ...
3> FF 1997 IV ...
4> RS 171.14
5> RS 172.010; RO 1997 2022
1269

Règlement du Conseil des Etats
Art. 27, al. 1, 2, 2bis (nouveau), 3e al.
1 Les motions, recommandations, postulats et interpellations sont en règle géné-
rale examinés au cours de la session suivante, les projets de mandat au plus tard au
cours de la deuxième session après leur dépôt.
2 ... ou de la rejeter. Il peut déposer des propositions de modification des projets
de mandat.
2bis Les projets de mandat sont examinés préalablement par une commission.
Celle-ci fait rapport au conseil et présente des propositions.
3 Chaque député 'peut demander la parole sur une motion, un projet de mandat,
une recommandation ou un postulat. ...
An. 29, 2e al.
2 La teneur d'une recommandation ou d'un projet de mandat peut être modifiée
sur proposition écrite.
Art. 30, 1er al.
1 Les motions et les projets de mandat adoptés par le conseil sont transmis au
Conseil fédéral...
An. 31, titre médian, al. lb>s (nouveau)
Traitement des interventions transmises au Conseil fédéral
""s Dans un délai d'une année, le Conseil fédéral fait rapport sur la manière selon
laquelle le mandat a été exécuté. Il doit justifier des dérogations du mandat.
An. 32, 3e al.
3 Sur proposition du Conseil fédéral, du bureau ou d'une commission, les motions,
projets de mandat et postulats sont classés lorsqu'une suite favorable leur a été
donnée entre-temps.
An. 33, titre médian, 2e, 3e et 4e al.
Classement des interventions transmises
2 . . . des motions, mandats et postulats qui sont pendants ...
3 Les décisions du conseil concernant le classement de motions et de mandats ne
prennent effet ...
4 ... veille à ce que les motions, les mandats et les postulats pendants depuis plus
de quatre ans ...
1270

Règlement du Conseil des Etats
*
II
Le Bureau du Conseil des Etats fixe la date d'entrée en vigueur.
N39577
1271

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Influence du Parlement sur les mandats de prestations du Conseil
fédéral. Dispositions d'exécution de la nouvelle LOGA dans le RCE Rapport de la
Commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 25 septembre 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
48
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.433
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.12.1997
Date
Data
Seite
1262-1271
Page
Pagina
Ref. No
10 109 256
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.