ch_vb · 95.015 · 1995-05-09 · de


#ST# 95.015
Message
concernant l'initiative populaire
«pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre»
et la révision de la loi fédérale sur le matériel de guerre
du 15 février 1995
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous proposons de soumettre au vote du peuple et
des cantons l'initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de
guerre» en recommandant de la rejeter.
Simultanément, nous vous soumettons à titre de contre-proposition indirecte un
projet de révision totale de la loi fédérale sur le matériel de guerre.
En outre, nous vous proposons de classer les postulats suivants:
P 
89.838 
Loi sur le matériel de guerre. Extension du champ d'applica-
tion (N 7. 3. 90, Groupe socialiste)
P ad 90.001 
Courtage de matériel de guerre et transfert de technologie
dans le domaine de l'armement
(N 7. 3. 90, Commission de gestion du Conseil national)
P ad 91.403 
Renforcement des dispositions touchant à l'exportation de
matériel de guerre
(N 12.12. 91, Commission du Conseil national)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
15 février 1995 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Villiger
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
988 
1994 - 858

Condensé
L'initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre» poursuit
quatre buts:
1. 
encourager les efforts internationaux visant à limiter le commerce de matériel de
guerre et à réduire les armements en faveur du développement social;
2. 
interdire l'exportation et le transit de matériel de guerre et de services destinés
exclusivement à des fins guerrières, ainsi que les activités d'intermédiaire et les
opérations de financement relatives à ce matériel et à ces services;
3. 
interdire l'exportation et le transit de matériel et de services pouvant être utilisés
aussi bien à des fins militaires que civiles, ainsi que les activités d'intermédiaire et
les opérations de financement y relatives, lorsque l'acquéreur entend utiliser ces
biens et ces services à des fins guerrières;
4. 
interdire les opérations servant à contourner les interdictions.
Ces buts devront être atteints au moyen du régime de l'autorisation ou de la
déclaration obligatoire pour les opérations concernées; des dispositions pénales et une
commission fédérale indépendante de l'administration sont prévues pour l'exécution.
La Suisse réalise actuellement de plusieurs façons l'objectif de politique de sécurité qui
consiste à sauvegarder et à promouvoir la sécurité et la paix au moyen d'efforts visant
le contrôle de l'armement et le désarmement. Par ailleurs, la capacité de défense d'un
petit Etat comme la Suisse dépend de manière décisive, entre autres facteurs, de sa
capacité à maintenir une production d'armements indigène et à échanger des
armements avec des fabricants étrangers. Une interdiction totale des exportations et du
transit de matériel de guerre et de services y afférents supprimerait cette possibilité. De
plus, l'exécution des dispositions de l'initiative populaire nécessiterait un régime de
contrôle partiellement inapplicable: enquêtes au sujet de l'utilisation du matériel à
l'étranger, contrôles relatifs à des services et à des opérations de financement. Si
l'initiative était acceptée, elle aurait des conséquences défavorables aussi bien pour la
défense nationale que pour des secteurs clés de l'industrie d'exportation et pour les
entreprises d'armement de la Confédération.
Pour ces raisons, le Conseil fédéral rejette l'initiative.
Suite à un mandat parlementaire, le présent message expose également le projet d'une
loi sur le matériel de guerre totalement révisée, qui devient ainsi, formellement, un
contre-projet indirect à l'initiative. Le projet reprend le principe qui sous-tend la loi
actuelle, selon lequel les opérations en relation avec du matériel de guerre doivent être
soumises à autorisation, et non interdites (comme l'initiative le demande). La révision
a d'abord pour but de combler les lacunes de la loi en vigueur; elle doit ensuite établir
une certaine compatibilité avec l'ordre juridique d'Etats comparables au nôtre et avec
les règles de conduite de la communauté internationale. Elle doit enfin faciliter la
collaboration de notre industrie avec ses partenaires étrangers.
Les points principaux de la révision sont les suivants: d'abord, la notion de matériel de
guerre a été quelque peu étendue. L'élément déterminant est la conception spécifique-
ment militaire du matériel. Le matériel à usage tant civil que militaire n'est pas visé.
989

Viennent cependant s'ajouter à la notion de matériel de guerre des équipements
spécifiques pour l'instruction de combat et certains moyens de production qui
concernent exclusivement du matériel de guerre. Le matériel de guerre sera énuméré
en détail dans une ordonnance du Conseil fédéral. Ensuite, le projet contient une
interdiction formelle visant toute activité dans le domaine des armes ABC. Les
opérations de courtage pour du matériel ne se trouvant jamais sur territoire suisse sont
désormais comprises dans les activités soumises à autorisation. Ainsi, il sera possible
notamment d'empêcher des trafics d'armes qui ne se déroulent à partir de la Suisse
qu'en raison du droit libéral qui y règne et qui ne sont pas dans l'intérêt de notre pays.
Désormais, le transfert de technologies dans le domaine du matériel de guerre sera
également soumis à autorisation. Ces nouveautés sont conformes à l'évolution
observée dans l'ordre juridique d'Etats comparables au nôtre et aux recommandations
des enceintes internationales. Cela vaut également pour la nouvelle définition des
critères d'autorisation pour les opérations effectuées à l'étranger, lesquels devraient
mieux tenir compte du caractère de politique extérieure que revêtent de telles décisions.
Il sera possible aussi de prendre des décisions d'embargo. Enfin, la collaboration de
notre industrie d'armement avec ses partenaires étrangers doit être facilitée, grâce aux
nouvelles dispositions sur les déclarations de non-réexportation. Il est dorénavant
possible d'y renoncer également pour des éléments d'assemblage. On a renoncé à
intégrer des dispositions relatives aux contrôles d'opérations purement financières et
de filiales d'entreprises suisses à l'étranger. De tels contrôles engendreraient en effet des
charges disproportionnées et se révéleraient en partie problématiques du point de vue
du droit international public.
990

Message
I 
L'initiative populaire
II 
Teneur et aboutissement
L'initiative populaire a la teneur suivante:
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 40bis (nouveau)
1 La Confédération encourage et soutient des efforts internationaux visant à
limiter le commerce de matériel de guerre et à réduire les armements au bénéfice
du développement social.
2 L'exportation et le transit de matériel de guerre et de services destinés exclusive-
ment à des fins guerrières, les activités d'intermédiaire ainsi que les opérations de
financement relatives à ce matériel et à ces services sont interdits. La production
de matériel de guerre est soumise à autorisation.
3 L'exportation et le transit de matériel de guerre et de services pouvant être
utilisés aussi bien à des fins militaires que civiles, les activités d'intermédiaire ainsi
que les opérations de financement relatives à ce matériel et à ces services sont
interdits lorsque l'acquéreur entend utiliser ces biens et ces services à des fins
guerrières.
4 Sont aussi interdites toutes les opérations servant à contourner les interdictions,
en particulier:
a. 
les opérations réalisées par l'intermédiaire de filiales à l'étranger ou en
coopération avec des firmes étrangères;
b. 
la remise d'installations de production, de licences et de données techniques
indispensables au développement ou à la fabrication de matériel de guerre
ou de moyens de destruction massive, ou les activités d'intermédiaire y
relatives.
5 Une commission fédérale indépendante de l'administration est chargée de
l'exécution. Elle est autorisée en particulier à:
a. 
intervenir lorsqu'il y a suspicion de violation des alinéas 3 ou 4;
b. 
évaluer l'impact sur la paix des développements technologiques;
c. 
procéder à des inspections et à des contrôles ultérieurs.
6 La législation fédérale règle les détails. Elle peut soumettre les opérations visées
aux alinéas 3 et 4 au régime de l'autorisation ou de la déclaration obligatoire. Elle
déclare punissables les infractions aux alinéas 2 à 4.
Art. 41, 2e, 3e et 4e al.
Abrogés
L'initiative contient une clause de retrait.
L'initiative populaire est fondée sur une décision prise à l'occasion du congrès du
Parti socialiste suisse (PSS) des 2 et 3 mars 1991. La récolte des signatures a
débuté le 21 mai 1991 (publication: FF 1991 II 438). L'initiative populaire a été
déposée le 24 septembre 1992. Par décision du 24 décembre 1992 (FF 1993 I 95),
la Chancellerie fédérale a établi que l'initiative avait formellement abouti avec
108 762 signatures valables sur un total de 110 705.
991

12 
Validité
Une initiative populaire peut être déposée sous la forme d'une proposition conçue
en termes généraux ou sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces.
L'initiative «pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre» (ci-après:
initiative) est présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. L'unité
de la forme est ainsi respectée.
L'initiative poursuit les objectifs suivants:
1. 
encourager les efforts internationaux visant à limiter le commerce de
matériel de guerre et à réduire les armements en faveur du développement
social;
2. 
interdire l'exportation et le transit de biens et de services destinés à des fins
guerrières ainsi que les activités d'intermédiaire et les opérations de finance-
ment qui en découlent;
3. 
interdire l'exportation et le transit de biens et de services utilisables tant à
des fins militaires que civiles, ainsi que les activités d'intermédiaire et les
opérations de financement qui en découlent, si l'acquéreur veut en faire un
usage guerrier;
4. 
proscrire les actes servant à éluder les interdictions (établissement à l'étran-
ger, coopération avec des firmes étrangères ou livraison et transfert d'instal-
lations de production, de licences et d'informations techniques concernant le
matériel de guerre et les moyens de destruction massive).
Pour atteindre ces objectifs, outre les interdictions légales énumérées ci-dessus,
l'initiative prévoit les mesures suivantes:
- régime de l'autorisation pour la production de matériel de guerre;
- possibilité d'introduire un régime d'autorisation et une obligation de renseigner
l'administration pour le commerce qui en dépend;
- dispositions pénales en cas d'infraction;
- institution d'une commission indépendante de l'administration chargée de
l'exécution.
Le texte renvoie à la législation fédérale pour le règlement des détails.
Les dispositions principales qui décrivent les buts de l'initiative populaire (cf. ch. 2
à 4 ci-dessus relatifs aux 2e à 4e al. de l'art. 40bls est. qui est proposé) se situent
dans un contexte manifestement objectif et logique. Cette constatation s'applique
également aux mesures prévues quant à la concrétisation des objectifs. Le
1er alinéa de la disposition constitutionnelle prescrit à la Confédération d'encou-
rager et de soutenir des efforts internationaux visant à limiter le commerce de
matériel de guerre et à réduire les armements. Ces points correspondent égale-
ment aux autres exigences de l'initiative. On associe ainsi le désir d'appuyer ces
efforts «au bénéfice du développement social». La notion de développement
social est large et vague; c'est pourquoi elle a fait l'objet de l'interprétation qui se
trouve au chapitre suivant. Cette expression indique une direction générale;
toutefois elle coïncide parfaitement avec l'horizon lointain de l'initiative: consti-
tuer l'assise d'un renforcement de la politique de paix de la Suisse. Ainsi, l'unité
de la matière, deuxième condition de validité de l'initiative populaire, est
également respectée. La praticabilité de l'initiative ne suscite aucune autre
remarque. C'est pourquoi l'initiative est valable.
992

13 
Interprétation de l'initiative
L'interprétation d'une initiative populaire doit partir de la teneur du texte et non
de la volonté subjective de ses auteurs. Toutefois, on peut tenir compte d'une
éventuelle argumentation de l'initiative et des explications données par ses
auteurs. Les circonstances qui ont donné lieu à une initiative jouent également un
rôle dans l'interprétation. Le commentaire de la présente initiative populaire
s'appuie sur le texte de la proposition et en particulier sur les explications que les
auteurs ont publiées (Arguments et commentaires des initiatives populaires pour le
désarmement et pour l'arrêt des exportations d'armes, publié en mai 1991 par le Parti
socialiste suisse et la Communauté de travail pour le contrôle de l'armement et
l'interdiction des exportations d'armes; ARW).
131 
Objectifs de l'initiative
Comme on l'a déjà laissé entendre, l'initiative recèle quatre objectifs (cf. ch. 12
ci-dessus). Mais on peut envisager que le quatrième but (prohibition des opéra-
tions servant à éluder les interdictions) est consécutif aux trois premiers.
131.1 
Limitation du commerce de matériel de guerre
Le 1er alinéa du nouvel article 40bis de la constitution contenu dans le texte de
l'initiative précise cet objectif comme suit:
1 La Confédération encourage et soutient des efforts internationaux visant à
limiter le commerce de matériel de guerre et à réduire les armements au bénéfice
du développement social.
Les auteurs de l'initiative relèvent notamment que les livraisons de matériel de
guerre déstabilisent les régions importatrices, qu'elles contribuent à la militarisa-
tion des conflits et qu'elles réduisent de la sorte les chances d'un règlement
politique des conflits. En outre, selon eux, le commerce mondial du matériel de
guerre offre peu de remèdes pour guérir les souffrances de l'humanité les plus
importantes et il en résulte famine, sous-développement, destruction écologique
et mouvements de réfugiés au niveau mondial. Enfin, ils soulignent qu'une
politique qui vise le maintien et la promotion de la paix n'est pas crédible si elle
s'accompagne d'exportations de matériel de guerre.
L'injonction faite à la Confédération, à propos de ce qu'il convient d'encourager
et de soutenir, a une portée tout à fait générale. Les efforts ne sont pas précisés
dans le détail; rien n'est non plus prescrit quant à la nature et à l'étendue de ce
soutien. Il s'agit sur ce point d'un objectif de politique étrangère que la Suisse
poursuit depuis toujours (sur le point de la situation actuelle, cf. le rapport du
Conseil fédéral du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans
les années 90, FF 19941150 ss, en particulier le ch. 411, et les explications fournies
au ch. 141 du présent message).
Cette exigence est complétée par une précision: ces efforts doivent être effectués
«au bénéfice du développement social». Cette notion n'est pas développée davan-
65 Feuille fédérale. 147e année. Vol. II 
993

tage. Une réduction sensible des dépenses d'armement a-t-elle automatiquement
pour effet que l'Etat dispose de davantage de moyens à consacrer à la réalisation
de buts sociaux comme la lutte contre la faim, la création de places de travail, la
construction d'écoles ou l'amélioration du réseau de la santé? Certains l'affir-
ment, dans le débat politique, mais dans les faits, il n'est pas toujours possible
d'établir un lien. Si l'on interprète l'adjonction «au bénéfice du développement
social» de cette manière, sa portée n'a alors plus qu'une valeur déclaratoire. Par
contre, si l'on voulait signifier que les efforts visant à limiter le commerce
international de matériel de guerre devaient être chaque fois liés à des pro-
grammes à caractère social, la mise en œuvre poserait des difficultés tant
politiques que pratiques. Politiquement, selon les vues des Etats concernés, les
centres d'intérêts se présentent souvent différemment selon qu'il s'agisse de
réductions des armements ou de questions relatives au développement social. Un
lien contraignant entre ces questions pourrait déboucher sur un rejet des intéres-
sés et nuire aux efforts effectués dans les deux domaines. Dans une perspective
pratique, on peut ajouter que les efforts déployés tant sur le plan international
qu'à l'intérieur des Etats en vue de contrôler les armements ne concernent pas les
mêmes enceintes que celles de la coopération au développement, dans le cadre
desquelles les programmes sociaux sont discutés; la coordination de délibérations
ainsi liées serait sensiblement entravée. En fin de compte, à travers cette variante
d'interprétation, on pourrait même se demander si le principe de l'unité de la
matière est encore respecté. Pour ces raisons, nous admettons qu'il vaut mieux
conférer une portée de valeur déclaratoire à l'adjonction «au bénéfice du déve-
loppement social».
131.2 
Interdiction de l'exportation et du transit de matériel de
guerre ainsi que des activités d'intermédiaire et des services
qui en découlent
L'article 40bls, 2e alinéa, du texte de l'initiative précise:
2 L'exportation et le transit de matériel de guerre et de services destinés exclusive-
ment à des fins guerrières, les activités d'intermédiaire ainsi que les opérations de
financement relatives à ce matériel et à ces services sont interdits. La production
de matériel de guerre est soumise à autorisation.
Les auteurs de l'initiative motivent l'interdiction projetée par le fait •qu'écono-
miquement la Suisse ne dépend pas de l'exportation d'armes. En outre, ils
estiment que rien ne garantit que le Conseil fédéral va exécuter rigoureusement la
loi sur le matériel de guerre. Enfin, ils pensent que l'application stricte de la loi
actuelle - qui présenterait du reste .d'importantes lacunes - ne permet pas
d'empêcher l'utilisation d'armes suisses dans des conflits violents.
Les termes utilisés dans la présente disposition ne sont pas précisés davantage;
une définition devrait en être donnée dans la législation. Tandis que l'interpréta-
tion des termes «exportation», «transit» et «production» peut se fonder sur la
pratique et le droit actuels, il faudrait décrire plus précisément les «activités
d'intermédiaire», les «services», les «opérations de financement» et les «fins
994

HP 
guerrières». A vrai dire, dans la loi sur le matériel de guerre (LMG) en vigueur, les
! 
activités d'intermédiaire sont dans une certaine mesure soumises à autorisation.
! 
Une définition légale fait néanmoins défaut. La notion de matériel de guerre
! 
devrait également être .définie dans la loi. Par ailleurs, la législation d'exécution
Ì 
relative à la présente disposition constitutionnelle devrait prévoir une définition
et une délimitation des prestations de service tombant dans son champ d'applica-
tion. De telles prestations entreraient principalement en ligne de compte pour
l'instruction aux appareils et pour l'entretien duNmatériel.
Comme seuls sont concernés le matériel et les services destinés exclusivement à
des «fins guerrières», cette dernière notion joue un rôle important. Il s'agit
d'interdire une aide destinée à créer des conditions techniques importantes pour
mener une guerre. Les auteurs de l'initiative ne définissent pas cette notion et
• renvoient à cet effet à la loi. La délimitation est uniquement indiquée dans la
mesure où, par exemple, la vente de vivres à des troupes étrangères qui ne sont pas
en service actif ou l'exportation de vis et de boulons qui pourraient être intégrés
dans du matériel d'armement ne sont pas considérées comme étant destinées à
des fins guerrières. En revanche, c'est le cas pour l'exportation de profils
d'aluminium destinés à la fabrication de munitions dans une entreprise d'arme-
ment à l'étranger, qui devrait par conséquent être interdite. L'importance de
l'interprétation de cette notion est cependant quelque peu relativisée par le fait
que les opérations servant à contourner les interdictions, prévues au 4e alinéa du
texte de l'initiative, sont aussi interdites. Cette disposition permettrait ainsi de
soumettre à la réglementation les éléments qu'une interprétation étroite des
• 
notions ne ferait pas tomber sous le coup des alinéas précédents.
L'étendue des opérations de financement «relatives à ce matériel» devrait
également être définie. Selon les auteurs de l'initiative, il s'agit des opérations
représentant une partie intégrante de l'exportation et du transit de matériel de
guerre ainsi que des activités d'intermédiaire relatives à ce matériel.-
131.3 
Réglementation de l'exportation, du transit et du courtage de
matériel de guerre et de services pouvant être utilisés aussi
bien à des fins militaires que civiles
Le 3e alinéa du texte de l'initiative a la teneur suivante:
3 Üexportation et le transit de matériel de guerre et de services pouvant être
utilisés aussi bien à des fins militaires que civiles, les activités d'intermédiaire ainsi
v 
que les opérations de financement relatives à ce matériel et à ces services sont
interdits lorsque l'acquéreur entend utiliser ces biens et ces services à des fins
guerrières.
Cette disposition doit permettre aux auteurs de l'initiative de compléter le droit
en vigueur qui, selon la définition de l'ordonnance sur le matériel de guerre
(OMG; RS 514.511), ne comprend en principe que du matériel qui, dans la même
exécution, n'est pas destiné à un usage civil, ce qui écarte de son champ
d'application le matériel à usage tant civil que militaire. Actuellement, les
prestations de service ne sont en général pas prises en considération. Selon le
texte de l'initiative, l'exportation, le transit et le courtage de ces biens et de ces
i 
995

services doivent être interdits s'ils sont destinés à des fins guerrières. Parfois, des
avions légers servent à l'entraînement des pilotes militaires ou à des engagements
de combat après transformation et sont utilisés également dans l'agriculture ou
comme avions d'affaires. Cet exemple démontre qu'il est toujours question d'une
utilisation à des fins guerrières lorsque l'acquéreur est un ministère de la défense
ou une force aérienne, même si ces avions sont engagés pour l'instruction des
pilotes militaires ou comme remorqueurs de cibles pour l'instruction des tireurs
de défense aérienne. On consultera la loi pour une définition plus précise. Dans
leurs explications, les auteurs de l'initiative indiquent cependant que la vente de
denrées alimentaires à des troupes étrangères qui ne se trouvent pas en service
actif ne serait en général pas considérée comme une utilisation à des fins
guerrières, ni l'exportation de vis et de boulons qui pourraient être utilisés dans du
matériel d'armement. En revanche, on peut présumer une utilisation à des fins
guerrières lors de l'exportation de profils d'aluminium destinés à la fabrication de
munitions dans une entreprise d'armement étrangère; il faudrait en interdire la
livraison.
Au sujet des autres termes du présent alinéa, on peut se référer aux explications
qui précèdent (ch. 131.2).
131.4 
Opérations servant à contourner les interdictions
Ce domaine est réglé au 4e alinéa de l'initiative populaire:
4 Sont aussi interdites toutes les opérations servant à contourner les interdictions,
en particulier:
a. 
les opérations réalisées par l'intermédiaire de filiales à l'étranger ou en
coopération avec des firmes étrangères;
b. 
la remise d'installations de production, de licences et de données techniques
indispensables au développement ou à la fabrication de matériel de guerre
ou de moyens de destruction massive, ou les activités d'intermédiaire y
relatives.
Cette prescription vise à éviter que les interdictions inscrites dans les alinéas
précédents ne soient éludées.
A la lettre b, les auteurs de l'initiative se fondent, selon leurs propres indications,
sur une réglementation relevant du domaine de la technologie nucléaire et qui
figure dans la loi sur l'énergie atomique. Dans la version proposée, cette
réglementation est étendue aux armes conventionnelles, biologiques et chimiques
ainsi qu'aux systèmes de lancement. Elle est soumise à certaines limitations: les
auteurs de l'initiative précisent qu'il ne s'agit que de contributions au développe-
ment et à la fabrication de matériel de guerre proprement dit et de moyens de
destruction massive, uniquement dans la mesure où le matériel, les licences et les
données livrés sont indispensables à leur développement et à leur fabrication. Le
matériel et les données facilement accessibles ne sont pas concernés.
132 
Les moyens de l'initiative
Les moyens nécessaires à l'exécution de la réglementation selon l'initiative
populaire sont mentionnés dans les alinéas 5 et 6:
996

5 Une commission fédérale indépendante de l'administration est chargée de
l'exécution. Elle est autorisée en particulier à:
a. 
intervenir lorsqu'il y a suspicion de violation des alinéas 3 ou 4;
b. 
évaluer l'impact sur la paix des développements technologiques;
c. 
procéder à des inspections et à des contrôles ultérieurs.
6 La législation fédérale règle les détails. Elle peut soumettre les opérations visées
aux alinéas 3 et 4 au régime de l'autorisation ou de la déclaration obligatoire. Elle
déclare punissables les infractions aux alinéas 2 à 4.
Les auteurs de ' l'initiative sont d'avis que les organes administratifs chargés
jusqu'à présent de l'exécution de la loi sur le matériel de guerre ont échoué. C'est
pourquoi une commission indépendante de l'administration doit être instituée
selon un modèle analogue à celui de la Commission des banques. Cette com-
mission serait composée de représentants des milieux économiques et scienti-
fiques et d'experts en matière de paix, de développement et de droits de l'homme.
On ferait appel au DMF pour les questions de techniques d'armement, à l'organe
spécialisé du DFTCE (Office fédéral de l'énergie) pour les questions nucléaires, à
celui du DFEP (Office fédéral des affaires économiques extérieures) pour les
questions relatives aux armes biologiques et chimiques et au matériel stratégique,
au DFAE pour les questions politiques, au DFF (Direction générale des douanes)
pour le contrôle à la frontière et au DFJP (Office central du Ministère public de la
Confédération chargé de réprimer les activités illicites relatives au matériel de
guerre) pour les tâches de police judiciaire. Les auteurs de l'initiative sont d'avis
que le fait de charger une commission de l'exécution est avantageux également
pour l'exportateur, qui s'adresse actuellement à six services fédéraux différents.
Selon les possibilités, les dispositions détaillées concernant cet article constitu-
tionnel seront réunies dans une loi fédérale unitaire.
Pour l'exécution de la réglementation, les auteurs de l'initiative présupposent
l'auto-contrôle et la responsabilité de l'industrie d'exportation et des hommes
d'affaires. Ceux-ci doivent veiller à ce qu'aucun matériel ni service utilisables à des
fins guerrières ne fassent l'objet d'une exportation, d'un transit ou d'une activité
d'intermédiaire. Afin que ce principe de responsabilité personnelle s'impose,
l'intervention de la commission est requise dès que des activités illégales sont
soupçonnées. Elle ordonnera, par exemple, une enquête ou la suspension des
affaires jusqu'à ce que l'entreprise suspecte ait apporté la preuve qu'il s'agit d'une
activité légale.
Par ailleurs, la commission aurait pour tâche d'évaluer l'impact de l'évolution
technologique sur la paix. Par le biais de prospectives, il s'agirait d'évaluer, dans
des domaines sensibles, les effets futurs de la recherche et du développement
actuels dans les laboratoires des universités et dans les services de développement
de l'industrie. Les auteurs de l'initiative sont d'avis que de telles études d'impact
sur la paix sont envisageables dans les domaines de la recherche nucléaire et de la
recherche spatiale. Par exemple, il serait possible de déterminer dans ces
domaines dans quelle mesure la recherche et le développement en cours peuvent
servir à la fabrication d'armes atomiques et de systèmes de lancement (missiles).
Ils précisent que de nombreux Etats procèdent à l'estimation et à l'évaluation des
conséquences technologiques, par exemple 1' «Office for Technology Assessment»
aux Etats-Unis ou un organe analogue auprès du Bundestag en Allemagne. En
Suisse, le Conseil national a déjà transmis en 1987 un postulat concernant
997

l'évaluation des risques technologiques (P 86.142, N 9.10.1987) et approuvé une 
gj
nouvelle fois l'institutionnalisation de cette évaluation en 1990.
La lettre c du 5e alinéa reprend la compétence de contrôle des organes chargés de .
l'exécution qui existe aujourd'hui déjà. Le pouvoir de procéder, à l'étranger
également, à des contrôles ultérieurs sur le règlement légal d'affaires ayant obtenu
une autorisation, notamment pour déterminer si l'acquéreur étranger utilise
effectivement du matériel à usage tant civil que militaire à des fins civiles et
pacifiques, constituerait une nouveauté.
Selon les explications des auteurs de l'initiative, la commission serait tenue de
rendre publiquement compte de ses activités, notamment sur les développements
récents dans les efforts internationaux visant à réduire le commerce de matériel
de guerre et à limiter les armements, sur les autorisations accordées pour la
fabrication de matériel de guerre, sur les interventions contre l'exportation
d'armes et d'autres affaires interdites, ainsi que sur les études d'impact sur la paix,
les inspections et les contrôles ultérieurs.
Par ailleurs, la loi doit donner la compétence à la commission d'instituer un
régime d'autorisation ou de déclaration obligatoire (6e al.) dans les domaines du
matériel et des services à double usage et des technologies de fabrication
particulièrement sensibles. D'une manière générale, les auteurs de l'initiative
estiment cependant que l'effet préventif déployé par la menace de sanctions
pénales est suffisant.
14 
Appréciation des buts de l'initiative
Peuvent être considérés comme les buts principaux de l'initiative: l'encourage-
ment des efforts visant à limiter le commerce de matériel de guerre et à réduire les
armements, de même que l'interdiction de l'exportation et du transit de matériel
de guerre et de services destinés à des fins guerrières ainsi que des activités
d'intermédiaire relatives à ce matériel et à ces services. Les explications qui
suivent sont destinées à justifier et à relever l'importance relative des exportations
suisses de matériel de guerre. Enfin, quelques problèmes spécifiques de l'initiative
feront l'objet d'une appréciation critique (matériel et services à double usage,
opérations servant à contourner les interdictions, autorité chargée de l'exécution).
141 
La contribution de la Suisse au contrôle de l'armement et
au désarmement
141.1 
Principes et perspectives de la politique suisse en matière
de contrôle de l'armement et de désarmement
Le rapport du Conseil fédéral du 1er octobre 1990 sur la politique de sécurité (FF
1990 III 794) et le rapport du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la
Suisse dans les années 90 considèrent le maintien et la promotion de la sécurité et
de la paix comme des objectifs sécuritaires pour la Suisse et comme des
contributions à la stabilité internationale, principalement en Europe. Dans ce
contexte, le contrôle de l'armement et le désarmement forment une composante
998

de la politique extérieure et de la politique de sécurité, dans la mesure où ils
favorisent un ordre international fondé sur la stabilité et sur la sécurité au sens
large du terme.
Les efforts internationaux entrepris depuis le milieu des années 80 pour le
contrôle de l'armement et le désarmement ont obtenu d'importants résultats dans
le domaine des armes conventionnelles comme dans celui des armes de destruc-
tion massive. Ce sont les suites non seulement de l'évolution de la situation
politique générale, mais également des patients efforts fournis par les Etats
participants. Les marges que laisse la politique pragmatique n'ont pas empêché la
Suisse de toujours œuvrer en ce sens. Les efforts de notre pays ont permis de
promouvoir un équilibre des forces militaires à un niveau le plus bas possible,
d'inciter à la transparence et à l'évaluation des activités militaires, des structures
et des potentiels. Ils ont renforcé également la coopération en matière de
politique de sécurité, par exemple au moyen des conventions signées dans le cadre
de la CSCE pour créer des relations de confiance et une situation de sécurité, au
moyen de l'accord sur l'interdiction du développement, de la production, du
stockage et de l'engagement d'armes chimiques et de leur destruction. La Suisse a
inspiré des traités à la négociation desquels elle n'a pas pu participer, mais dont les
résultats sont tout de même importants dans le contexte stratégique actuel (p. ex.
le traité sur les Forces conventionnelles en Europe ou les conventions dans le
domaine nucléaire).
Les activités suisses dans le domaine du contrôle de l'armement et du dés-
armement sont principalement régies selon trois lignes directrices:
- L'histoire démontre qu'à long terme, la paix et la sécurité ne peuvent pas être
obtenues uniquement au moyen du contrôle de l'armement et du désarmement.
En effet, il ne s'agit pas d'un objectif en soi, mais d'une tentative de contrôle et
de limitation de la force militaire, d'élimination des sources de conflits et
d'instabilité et d'une contribution à la sauvegarde de la paix au moyen de
réglementations imperatives de droit international ou politiques. C'est pour-
quoi elles doivent être intégrées dans une politique extérieure et une politique
de sécurité globales, qui tiennent compte des développements internationaux et
des intérêts de la sécurité nationale au même titre que de la situation générale
spécifique au contrôle d'armement, au désarmement et à la politique militaire.
- Les possibilités de la Suisse en matière de politique de contrôle de l'armement
et de politique de désarmement se fondent principalement sur la volonté
d'autodéfense et la disponibilité d'un instrument de défense crédible. D'une
part, celui-ci permet un certain recul et une liberté d'action pour diriger au
niveau international une politique de contrôle de l'armement et une politique
de sauvegarde de la paix active et si possible indépendante. Cet instrument
détermine essentiellement le poids de la Suisse au niveau des négociations et
l'importance de sa participation. D'autre part, il représente une mesure
préventive à l'égard de rivalités et de conflits politiques violents et face auxquels
la Suisse ne peut pas compter d'emblée sur les garanties de sécurité d'autres
Etats.
- Les activités de la Suisse en matière de contrôle de l'armement et de politique
de désarmement sont en grande partie influencées par des paramètres, des faits
999

et des objectifs qui sont dictés par des grandes puissances et des alliances et qui
font partie intégrante de notre position de négociateur. Les résultats des
négociations devraient être équilibrés, vérifiables et aussi universels que pos-
sible. Ils doivent accroître la sécurité de toutes les parties à la convention et en
aucun cas ils ne doivent la réduire. La Suisse ne soutient pas les solutions
discriminatoires ou unilatérales. Par ailleurs, elle vise à imposer si possible ses
intérêts et ses préoccupations en collaboration avec des tiers. Son champ de
coopération dépend alors du nombre de compromis qu'elle peut accepter,
refuser ou au besoin défendre seule sur la base des constellations d'intérêts
spécifiques.
Face aux nouveaux défis et aux facteurs de risques apparus dans le sillage de
l'évolution de l'environnement politique en Europe, le contrôle de l'armement et
le désarmement ont bénéficié de fonctions stabilisatrices supplémentaires, par
exemple l'amélioration des mécanismes de prévention des conflits, de gestion des
crises et de collaboration lors des contrôles. Face à la nouvelle situation et en se
fondant sur une approche globale tant en politique de sécurité qu'en matière de
contrôle, la Suisse s'engagera avec ses partenaires en faveur d'une application
conforme aux traités conclus, d'une participation aussi large que possible aux
accords de contrôle de l'armement et de politique de désarmement, de l'interdic-
tion sur le plan mondial de la diffusion des armes de destruction massive, de leurs
systèmes de lancement, y compris les systèmes à usage tant civil que militaire, du
contrôle du transfert d'armes conventionnelles au moyen de principes et d'accords
multilatéraux et de la poursuite du contrôle de l'armement et du désarmement à
l'échelon régional dans le cadre du Forum de la CSCE pour la coopération en
matière de sécurité. Ce dernier se consacre au développement de mesures de
confiance et de sécurité, au renforcement de potentiels défensifs au détriment des
moyens offensifs, à l'adoption de doctrines qui favorisent les structures de défense
et le système des réservistes et qui acceptent des exigences militaires nationales, à
l'établissement de dispositions efficaces de vérification du respect des accords et
aux activités qui en découlent.
Pour coopérer avec le plus grand nombre possible d'Etats au renforcement de la
paix et de la sécurité sur la base de traités universels, équitables, politiquement
contraignants, militairement pertinents et contrôlables, le Conseil fédéral
cherche, dans sa politique en matière de contrôle de l'armement et de dés-
armement, à utiliser pleinement la marge de manœuvre qu'offrent la politique
extérieure et la politique de sécurité pour le contrôle de l'armement et la
sauvegarde de la paix. La Suisse entend profiter de la chance que lui offre cette
collaboration pour agir, en tant que partenaire fiable, de manière constructive et
qualifiée.
141.2 
Les efforts de la Suisse en matière de contrôle de l'armement
et de désarmement sur le plan international
La Suisse a fourni des efforts importants dans le domaine du contrôle de
l'armement et de la politique de désarmement. A cet effet, elle a, ratifié l'ensemble
des traités multilatéraux en matière de contrôle de l'armement et de désarmement
actuellement en vigueur. Elle s'engage en faveur de mesures de confiance et de
1000

sécurité, en faveur de l'interdiction de la production d'armes de destruction
massive, contre leur diffusion, en faveur de la limitation des exportations
d'armement et en faveur d'une transparence accrue dans le transfert d'armes
conventionnelles et dans la production d'armement. En outre, elle participe, dans
le cadre d'enceintes internationales, aux discussions sur le contrôle des exporta-
tions.
141.21 
Activités au plan régional: la participation à la Conférence
sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE)
Depuis les débuts de la CSCE, en 1972, la Suisse a profité des possibilités que ce
processus lui offrait pour promouvoir une transparence raisonnable pour les
forces militaires de l'Atlantique à l'Oural et au-delà, pour étendre les possibilités
de prévision concernant les activités militaires et pour limiter les risques d'at-
taques surprises. Lors de ces négociations, elle a cependant également su ménager
ses intérêts nationaux, qui comprenaient notamment la protection d'informations,
d'installations et d'événements importants (mobilisation) pour la défense.
Le Document de Vienne 1992 sur les mesures de confiance et de sécurité met un
terme provisoire aux négociations de détail. Actuellement, la Suisse participe
activement et dans un esprit de coopération à la réalisation fidèle des mesures
prévues par l'accord, telles que l'échange d'informations, la visite d'aérodromes
militaires, les contacts, les observations, les inspections et les contrôles.
A l'occasion du Forum de la CSCE pour la coopération en matière de sécurité,
constitué le 22 septembre 1992, notre pays a notamment soutenu les documents et
les trains de mesures suivants, adoptés au mois de novembre 1993:
- principes de la CSCE pour le règlement du transfert d'armes conventionnelles;
- mesures stabilisatrices pour les situations de crises localement limitées;
- échange d'informations concernant des planifications de défense;
- programme concernant les contacts et la collaboration militaires.
Dans le cadre de la CSCE, la Suisse a travaillé à une proposition visant un
contrôle étatique efficace du transfert d'armes et d'équipements. Au mois de
novembre 1993, elle a approuvé les principes arrêtés pour le règlement du
transfert d'armes conventionnelles en vue de la promotion de la sécurité inter-
nationale. Elle reconnaît ainsi une norme valable pour la CSCE en vue du
transfert d'armes conventionnelles. En cas d'examen de transferts prévus, elle
s'engage à appliquer les critères qui s'imposent (cf. ch. 245).
Elle contribue activement à l'harmonisation des droits et des obligations entre les
Etats signataires du Document de Vienne 1992 et du Traité sur les Forces
conventionnelles en Europe, au développement du Document de Vienne 1992, à
l'institution d'un régime destiné à un échange global d'informations et à un code
de conduite. Au sommet de Budapest de décembre 1994, d'autres documents ont
été approuvés.
Par ailleurs, la Suisse approuve, dans le cadre de la CSCE, toutes les mesures
visant à prévenir les conflits et à améliorer les capacités opérationnelles de la
CSCE pour les interventions en cas de crise. Elle contribue à l'organisation et au
développement de l'instrument de maintien de la paix de la CSCE et s'engage en
1001

faveur d'une collaboration définie avec des organisations telles l'OTAN et l'ONU
dans le domaine des mesures de maintien de la paix. Elle a participé à différentes
reprises à des missions de reconnaissance de la CSCE, de nature politique,
militaire et en relation avec les droits de l'homme, dans des régions de crise (Etats
baltes, Balkans, Transcaucasie).
Le Forum de la CSCE pour la coopération en matière de sécurité offre la chance
aux Etats participants de la CSCE de former un ordre sécuritaire plus équilibré. A
l'avenir également, la Suisse poursuivra son engagement dans la CSCE pour éviter
sa mise à l'écart et sa marginalisation en politique extérieure et pour obtenir une
garantie de sécurité aussi étendue que possible dans les limites d'un partenariat
solidaire de sécurité. En outre, l'utilisation de la CSCE permet à la Suisse de
sauvegarder ses intérêts nationaux, de susciter une compréhension à son égard et
d'obtenir une certaine liberté d'action compte tenu des particularismes ignorés de
son système de défense et de créer ainsi des conditions-cadres favorables à la
conception de notre préparation à la défense.
141.22 Activités au plan global
141.221 Participation à des accords multilatéraux de contrôle
de l'armement et de désarmement
La Suisse a signé l'ensemble des accords multilatéraux de contrôle de l'armement
et de désarmement auxquels elle peut actuellement adhérer (cf. l'aperçu en
annexe). Afin que ces accords s'imposent universellement et que leurs effets
soient permanents, elle s'efforce, d'inciter le plus grand nombre possible d'Etats à
y adhérer.
141.222 Participation à la Conférence de Genève sur le désarmement
Depuis 1980, la Suisse participe activement, à titre d'observateur, aux négociations
de la Conférence de Genève sur le désarmement, unique forum multilatéral sur le
désarmement, comprenant des diplomates et des experts militaires. En 1991, le
Conseil fédéral a remis la candidature d'adhésion à part entière de la Suisse. Il a
agi dans l'intention de mieux appuyer les futures négociations globales sur le
désarmement en tant que partenaire. Le Conseil fédéral estime que sa demande
sera acceptée dans un proche avenir. Au cours des débats permanents, la Suisse
soutient les travaux qui visent essentiellement une meilleure transparence lors des
exportations d'armement conventionnel et la négociation d'un traité détaillé et
contrôlable concernant l'arrêt des essais nucléaires.
141.223 Non-prolifération des armes de destruction massive
La Suisse a renoncé depuis longtemps à posséder des armes de destruction
massive et elle a adhéré à tous les traités conclus dans ce sens. Comme elle ne
possède pas de telles armes, elle a tout intérêt, au plan sécuritaire, à ce que le plus
grand nombre possible d'Etats adhèrent au Traité sur la non-prolifération des
armes nucléaires et au Traité sur les armes B et C, et qu'ils les respectent.
1002

Armes nucléaires:
A l'occasion des préparatifs pour la conférence prévue en 1995 pour le contrôle et
la prolongation du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, nous nous
engageons en faveur de la poursuite et du renforcement de ce régime et
notamment en faveur de l'adhésion d'autres Etats et de l'amélioration du régime
de contrôle, à savoir le renforcement et le développement des possibilités
d'inspection de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA). Par
ailleurs, nous soutenons les efforts destinés à promouvoir la sécurité de tous les
Etats, à contribuer à arrêter la course aux armements nucléaires, à poursuivre le
désarmement nucléaire et à maintenir l'accès à la technologie nucléaire et à
l'approvisionnement en carburant nucléaire.
Depuis des années, nous sommes favorables à des accords multilatéraux pour le
contrôle des exportations de matériel nucléaire qui, outre un usage civil, peut
également être utilisé pour la fabrication d'armes de destruction massive (maté-
riel à usage tant civil que militaire). Dès le début des années septante, dans le
cadre du «comité Zangger», la Suisse avait pris l'initiative d'interpréter les
prescriptions d'exportation formulées d'une manière très générale dans le Traité
sur la non-prolifération des armes nucléaires. Par la suite, le comité en question a
établi des listes détaillées des produits nucléaires qui ne peuvent être transmis à
un Etat non doté d'armes nucléaires uniquement si celui-ci accepte certaines
conditions de non-prolifération. Ces listes sont régulièrement mises à jour. En
1977, la Suisse a adhéré au Club de Londres (actuellement le groupe des pays
exportateurs de technologie nucléaire), dont les membres s'engagent à contrôler,
outre les biens de la liste du «comité Zangger», l'exportation de technologie et
certaines installations. En 1992, la Suisse est devenue membre du Régime de
non-prolifération balistique (Missile Technology Control Regime; MTCR), qui
est destiné à empêcher la prolifération de missiles porteurs d'armes de destruction
massive.
Armes biologiques:
Dans le domaine des armes biologiques, la Suisse s'engage afin que la Convention
sur les armes bactériologiques, conclue en 1972, soit complétée par des mesures
de vérification et de confiance appropriées et proportionnées. L'industrie du pays
concerné ne devra cependant pas en subir d'inconvénients. La troisième confé-
rence de révision, qui s'est tenue à Genève en 1991, a désigné un groupe d'experts
chargé d'examiner d'éventuelles mesures de vérification. La Suisse a contribué
aux recherches de solutions possibles pour le contrôle des armes B au moyen
d'expertises scientifiques. Elle participe activement aux efforts visant à élaborer
des mesures concrètes.
Armes chimiques:
La Convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la
fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction
(Convention sur les armes chimiques) représente, après 24 ans de négociations, le
premier traité de désarmement multilatéral détaillé prévoyant un régime de
vérification. Il interdit toute une catégorie d'armes et contraint chaque Etat
signataire à éliminer intégralement dans un délai de dix ans les armes chimiques
1003

dont il dispose et ses installations de production. Il prévoit d'importantes mesures
de coopération et de vérification qui permettront de contrôler partout et à tout
moment si des armes chimiques ou leurs précurseurs ont été développés (dans des
installationss civiles également), fabriqués, stockés ou engagés quelque part
illégalement. Ainsi, comme dans le cas de la non-prolifération nucléaire, le
contrôle de l'armement et la vérification sortent du domaine militaire lorsqu'ils
impliquent l'industrie chimique civile. La Convention sur les armes chimiques est
ainsi un des fondements d'une politique internationale de non-prolifération des
armes de destruction massive, à la fois large et axée sur la coopération. Elle
entrera vraisemblablement en vigueur en 1995. Le siège de l'organisation de
contrôle qui en fait partie sera à La Haye, où la Commission préparatoire
procède, avec la participation de la Suisse, à tous les travaux d'organisation et
administratifs nécessaires pour que la Convention puisse entrer en vigueur à la
date prévue.
La Suisse a signé l'importante Convention sur les armes chimiques lors de la
conférence qui a eu lieu à Paris du 13 au 15 janvier 1993. Durant les négociations,
qui se sont étendues sur plusieurs années, elle a fourni des contributions
techniques importantes. Elle participe activement aux rencontres d'experts dans
le cadre de la Commission préparatoire et collabore à la formation des inspec-
teurs et à l'équipement des laboratoires de vérification. Lors de la session
d'automne 1994, le Parlement a habilité le Conseil fédéral à ratifier la Conven-
tion.
Par ailleurs, notre pays participe aux rencontres du Groupe d'Australie, qui se
déroulent depuis 1984. Celui-ci vise notamment l'amélioration et l'harmonisation
des contrôles nationaux à l'exportation pour les produits chimiques à usage tant
civil que militaire, les installations chimiques et, récemment, les agents et les
installations de fabrication d'armes biologiques. Il cherche aussi à associer de
nouveaux Etats.
141.224 Encouragement de la transparence et des contrôles dans
les transferts d'armements conventionnels
Outre les activités poursuivies en ce domaine dans le cadre de la CSCE, la Suisse
soutient des mesures globales visant la transparence, le contrôle et la réduction
des exportations d'armements conventionnels. Elle a approuvé la résolution pour
la création d'un registre des armes conventionnelles, votée le 9 décembre 1991,
par la 46e Assemblée générale des Nations Unies. Ce registre doit assurer une
plus grande transparence lors de l'exportation et de • l'importation de sept
catégories d'armes et offrir des éléments destinés à la collecte d'informations
concernant les effectifs et les productions nationales de telles armes. Cependant,
il n'est que volontaire et ne comprend pas les aspects qualitatifs et les productions
propres. Le 30 avril 1993, la Suisse s'est jointe à la réalisation de ce registre en
fournissant aux Nations Unies des indications relatives au transfert de biens
d'armements. Elle poursuivra sa participation et s'efforcera d'obtenir des amélio-
rations de ce régime.
Les activités du comité ad hoc «Transparency in Armaments» de la Conférence de
Genève sur le désarmement sont consacrées à la négociation de mesures univer-
1004

selles et non discriminatoires qui visent la transparence en relation avec les
concentrations d'armes déstabilisatrices, les effectifs militaires, les productions
étatiques et le transfert de haute technologie à usage militaire. La Suisse a exposé
sa position et s'efforcera de coordonner les travaux de la Conférence sur le
désarmement avec les résultats du processus de la CSCE.
141.225 Encouragement de mesures de vérification efficaces
Les traités sur le contrôle de l'armement conventionnel et les efforts portant sur la
non-prolifération exigent des moyens de contrôle efficaces. C'est exactement ce
que recherche un petit Etat dont les influences politiques et militaires sont
limitées et qui dépend bien plus que les moyennes et grandes puissances du
respect du droit international. Aussi la Suisse considère-t-elle les possibilités de
vérification comme une condition préalable essentielle à toute forme de contrôle
de l'armement et de désarmement crédibles.
C'est pourquoi la Suisse participe depuis de nombreuses années à des missions
d'enquête et de contrôle de l'ONU. Depuis 1984, des experts suisses et le
Laboratoire AC de Spiez ont été plusieurs fois mis à contribution lors d'enquêtes
ordonnées par l'ONU concernant l'engagement de gaz toxiques dans la guerre
Iran-Iraq, de 1981 à 1988. Le 3 juin 1991, le Conseil fédéral a décidé de mettre à la
disposition de la Commission spéciale de l'ONU (United Nations Spécial Com-
mission; UNSCOM), créée à la fin de la guerre du Golfe, des experts suisses, du
matériel et des équipements du laboratoire AC de Spiez pour le démantèlement
des armes de destruction massive de l'Iraq. Depuis le mois d'août 1991, des
experts suisses collaborent avec l'UNSCOM, sur la base du mandat du Secrétaire
général de l'ONU. En 1992, un expert en -armes chimiques faisait partie de
l'équipe de contrôle qui a procédé à des analyses au Mozambique et en
Azerbaïdjan. Depuis le mois de juin 1992, la Suisse met à disposition deux experts
pour des périodes de trois mois chacun, en vue de la destruction des armes
chimiques à Muthanna (Iraq). Au printemps de 1993, un Suisse a fait partie d'une
équipe chargée d'examiner des photos en Iraq. A diverses reprises, le Laboratoire
AC de Spiez a pu utiliser ses connaissances et ses installations pour procéder aux
évaluations de ces missions. L'armée équipe les inspecteurs avec le matériel et les
appareils nécessaires. La Suisse continuera de mettre à disposition ses connais-
sances et du personnel dans le cadre de l'UNSCOM.
141.3 
L'initiative populaire à la lumière des efforts consentis par
la Suisse pour le contrôle de l'armement et le désarmement
Les explications qui précèdent démontrent que le Conseil fédéral poursuit de
plusieurs façons l'objectif de politique de sécurité qui consiste à sauvegarder et à
promouvoir la sécurité et la paix, dans le domaine du contrôle de l'armement et du
désarmement à l'échelon international et selon les possibilités de notre pays.
L'engagement de la Suisse est constructif et pertinent; en effet, il tient compte des
aspects de politique intérieure et de politique extérieure. A l'avenir également,
notre pays s'engagera activement en faveur de la prévention des conflits et de la
1005

maîtrise des crises en participant notamment au processus de contrôle de 
S-
l'armement et du désarmement qui vise un maintien solidaire de la sécurité
comme base d'une paix durable. Dans la mesure où l'initiative, à travers son
objectif de réduction des armements, suppose que la Suisse n'est pas suffisamment
entreprenante dans ces domaines, elle néglige le fait que le Conseil fédéral a
contribué, de manière constructive, à résoudre les crises et les conflits en
appliquant une politique de sécurité et de contrôle d'armement éprouvée et
fonctionnelle. Il a entrepris ce qui était réalisable et nécessaire pour encourager à
l'échelon mondial et régional non seulement la limitation des armements, mais
encore celle de la course aux armements, pour interdire le transfert d'armes de
destruction massive et d'armes conventionnelles, ainsi que pour créer une
situation de confiance et de sécurité. Indépendamment de la présente initiative
populaire, la Suisse, poursuivra une politique de contrôle de l'armement et une
politique de désarmement extensive, active, réaliste et pragmatique, qui répondra
également à nos intérêts nationaux. A une époque marquée par les conflits,
l'Europe et, partant, la Suisse ne sont pas des îlots de paix. Le Conseil fédéral
admet que les analyses du risque de développements futurs doivent tenir compte
de l'interdépendance de développements régionaux et globaux en admettant
certaines tendances sociales, économiques et écologiques et en offrant un instru-
ment diversifié de résolution des problèmes. Dans la mesure où l'initiative vise à
conclure que la réduction des armements suffirait à éliminer les sources de
conflits, les forces militaires, leur potentiel d'armement et la prolifération des
armes, elle n'ignore pas seulement une certaine réalité politique, mais remet
également en question la nécessité de maintenir un instrument de défense
nationale crédible et adapté à un contexte sécuritaire instable. Face aux possibili-
tés d'une politique de force irrationnelle, de menaces militaires potentielles ou
d'une escalade incontrôlée d'un conflit, il est nécessaire de prévoir la protection
militaire de la Suisse et de sa population au même titre que sont encouragés les
efforts internationaux déployés pour le contrôle de l'armement et le désarme-
ment.
142 
Exportations de matériel de guerre à partir de la Suisse
142.1 
L'importance de la Suisse dans le commerce international
de matériel de guerre
II existe deux sources offrant des informations quantitatives sur le commerce
global de matériel de guerre: la «United States Arms Control and Disarmament
Agency» (une agence de l'administration américaine) et le «Stockholm Inter-
national Peace Research Institute» (un institut de recherche indépendant, financé
par le Parlement suédois). Les deux institutions publient régulièrement des
estimations concernant les montants des exportations et des importations d'arme-
ment. En raison des méthodes appliquées, ces estimations ne concordent pas et
parfois divergent même considérablement des indications nationales officielles.
Pour la fin des années quatre-vingts, les deux institutions indiquent cependant un
commerce de matériel de guerre global pour un montant d'environ 40 à 50
milliards de dollars. Ce commerce a cependant diminué par la suite et, jusqu'en
1993, il a vraisemblablement régressé de plus de moitié. Cette situation est due,
1006

t
d'une part, à la fin de l'ancien conflit Est-Ouest et, d'autre part, aux barrières
financières imposées par les pays importateurs potentiels.
I Les deux institutions affirment que la Suisse occupe une position mineure parmi
! les pays exportateurs. Pour la période qui s'étend de 1988 à 1992, le Stockholm
1 International Peace Research Institute indique les données suivantes (SIPRI
Yearbook 1993, Oxford University Press, p. 444):
Exportations globales d'armements (mio. US $)
1988
1989
1990
1991
1992
1988-1992
Exportations globales
d'armements
Exportations d'arme-
ments de la Suisse
Part de la Suisse en
pour-cent
40034 
38133 
29972 
24470 
18045 
151013
76 
154 
192 
369 
83 
874
0,19 
0,40 
0,64 
1,51 
0,46 
0,58
Exportations d'armements à des pays industrialisés (mio. US $)
1988
1989
1990
1991
1992
1988-1992
Exportations globales
d'armements
Exportations d'arme-
ments de la Suisse
Part de la Suisse en
pour-cent
16346 
16510 
12290 
11230 
9086 
65461
41 
130 
157 
341 
56 
725
0,25 
0,79 
1,28 
3,04 
0,62 
1,11
Exportations d'armements à des pays en développement (mio. US $)
1988
1989
1990
1991
1992
1988-1992
Exportations globales
d'armements
Exportations d'arme-
ments de la Suisse
Part de la Suisse en
pour-cent
23688 
21623 
17682 
13240 
9320 
85552
35 
24 
35 
28 
27 
149
0,15 
0,11 
0,20 
0,21 
0,29 
0,17
Les fluctuations annuelles sont caractéristiques des petits pays exportateurs. Elles
mettent en question la fiabilité des données annuelles. On peut cependant estimer
que la part de la Suisse représente en règle générale moins de 1 pour cent du
1007

commerce d'armements global. La part des livraisons aux pays en développement
est inférieure à 0,3 pour cent. Dans la documentation internationale spécialisée, la
Suisse est qualifiée «d'exportateur d'armement réservé ou restrictif», ce qui fait
référence aux bases légales concernant les exportations de matériel de guerre et
au volume de ces exportations.
142.2 
La justification des exportations de matériel de guerre
L'initiative vise à interdire l'exportation, le transit et le courtage du matériel de
guerre et des services qui lui sont liés. Cette mesure est contraire, tout au moins
indirectement, au droit dont dispose chaque Etat de se défendre par la force
contre toute agression et qui est reconnu par le droit international. Ce droit de
légitime défense figure notamment à l'article 51 de la Charte des Nations Unies.
Implicitement, il contient également celui de se procurer les moyens nécessaires
pour se défendre. Dans ce domaine, seules les grandes puissances peuvent être
autonomes. Les autres pays, dont le nôtre, dépendent plus ou moins de l'étranger
pour leur armement. C'est pourquoi il serait difficile de concilier une interdiction
générale d'exportation de matériel de guerre, vers quelque pays que ce soit, avec
le droit que nous revendiquons de pouvoir acquérir, à l'étranger, des biens
d'armement. Nous sommes par conséquent d'avis qu'une interdiction aussi
absolue ne serait ni justifiée, ni opportune. Il convient dès lors de s'en tenir au
principe actuel selon lequel les exportations de matériel de guerre sont autorisées
sous certaines conditions.
Nous renvoyons au chiffre 15 quant aux conséquences qu'une interdiction absolue
des exportations de matériel de guerre entraînerait pour la défense nationale et
l'industrie d'armement.
143 
La problématique des biens et des services à double usage
(dual use)
Selon l'initiative populaire, l'exportation, le transit et le courtage de biens et de
services pouvant être utilisés à des fins tant militaires que civiles (biens et services
à double usage), ainsi que les activités d'intermédiaire et les opérations de
financement qui leur sont liés sont interdits s'ils doivent être utilisés à des fins
guerrières. A cet effet, ce genre d'opérations peut être soumis au régime de
l'autorisation ou de la déclaration obligatoire.
Le problème du contrôle des exportations de matériel à double usage est
effectivement devenu plus aigu au cours de ces dernières années, notamment en
relation avec les efforts déployés par certains Etats pour acquérir des armes ABC
et de la technologie en matière de missiles. Aussi les Etats industriels occidentaux
ont-ils accru et coordonné leurs efforts en vue d'une non-prolifération dans ces
domaines. Les pays de l'Est et les pays en développement sont de plus en plus
nombreux à y contribuer également.
La Suisse a introduit-en 1951 déjà des contrôles à l'exportation pour les biens à
double usage afin de garantir à l'industrie suisse des possibilités d'acquisition de
biens technologiquement vitaux dans les pays membres du COCOM (pays de
1008

l'OTAN, sans l'Islande, plus le Japon et l'Australie). Les biens en question sont
actuellement mentionnés dans l'annexe de l'ordonnance du 22 décembre 1993 sur
l'exportation et le transit de produits (RO 1994 426). Sur la base de cette
ordonnance, les demandes d'exportation de marchandises d'origine exclusivement
suisse ne peuvent pas être refusées. Pour l'exportation de telles marchandises,
l'ordonnance ne permet qu'un contrôle. Si, pour des raisons politiques, une
exportation précise de marchandises d'origine exclusivement suisse doit être
empêchée dans un cas particulier, le Conseil fédéral justifie une telle interdiction
en se fondant sur l'article 102, chiffre 8, de la constitution. En revanche,
l'exportation de marchandises d'origine étrangère est refusée si le pays d'origine
ou le pays de fabrication exige son accord pour la réexportation et que celui-ci fait
défaut.
Au cours des années 80, la problématique de la prolifération des armes C et de la
technologie en matière de missiles est devenue un sujet d'actualité brûlant. Les
mesures nécessaires ont été coordonnées au niveau international par le Groupe
d'Australie et par le régime international de contrôle en matière de technologie
de missiles. Il s'agit essentiellement de contrôles des exportations de biens à
double usage. Le contrôle de 54 substances clés pour les toxiques chimiques de
combat ainsi que d 'agents B a été introduit par les modifications du 27 mai 1987
et du 25 novembre 1992 de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG). Les
substances chimiques et les agents biologiques sont énumérés dans des ordon-
nances du DMF (RS 514.511.1 et RS 514.511.2, RO 1993 2268). Les biens
d'équipement pouvant être utilisés pour la fabrication d'armes chimiques et
biologiques, de même que les biens à usage tant civil que militaire pour la
fabrication de systèmes de lancement, sont contrôlés dans le cadre de l'ordon-
nance sur l'exportation et le transit de marchandises et de technologies ayant trait
aux armes ABC et aux missiles (RS 946.225, RO 1993 990 2019, 1994 114).
Après la découverte du programme irakien de fabrication d'armes nucléaires, le
groupe des pays exportateurs de technologie nucléaire a reconnu que les contrôles
introduits en 1978 déjà pour les produits nucléaires ne suffisaient pas. C'est
pourquoi, en 1991, il s'est prononcé en faveur du contrôle des produits nucléaires
à double usage. En Suisse, de tels contrôles ont été rendus possibles dans le
domaine nucléaire par l'adjonction d'une annexe à l'ordonnance sur l'exportation
et le transit de marchandises et de technologies ayant trait aux armes ABC et aux
missiles.
Cette ordonnance est valable jusqu'au 31 décembre 1995. Elle sera remplacée par
une loi fédérale sur le contrôle des biens utilisables à des fins civiles et militaires
(loi sur le contrôle des biens), qui habilitera le Conseil fédéral à édicter les
mesures de contrôle nécessaires. Celles-ci se réfèrent d'une part à l'application
des traités internationaux ratifiés par la Suisse. D'autre part, il s'agit de mesures
que, selon le droit international, la Suisse n'est pas tenue d'édicter, mais qui sont
cependant nécessaires pour soutenir les mesures de contrôle dans le domaine des
armes non conventionnelles, et partiellement aussi dans celui des armes conven-
tionnelles. La Suisse participera à de tels contrôles dans les cas où des intérêts de
notre pays seront en jeu.
Les deux domaines de mesures ont en commun qu'ils imposent des contrôles
internationaux dans le domaine des biens de haute technologie. On part de l'idée
66 Feuille fédérale. 147e année. Vol. II 
. 
1009

que des contrôles dans ce domaine ne peuvent être efficaces que s'ils bénéficient '
d'un soutien multilatéral aussi large que possible, soit sur la base de traités
internationaux, soit sur celle de mesures similaires appliquées par le plus grand
nombre de pays possible suite à des conventions conclues dans les enceintes
coordonnant les contrôles sur le plan international. Si des traités internationaux
ou des mesures de contrôle internationales font défaut, la loi ne permet pas d'agir.
Dans ce domaine délicat, dans lequel divers intérêts politiques et économiques
s'opposent, les bases légales destinées à l'application des contrôles offrent une
souplesse indispensable qui s'écarte de la proposition des auteurs de l'initiative.
La solution préconisée par l'initiative repose unilatéralement sur le but de
l'utilisation. Ce but peut cependant être facilement camouflé par le destinataire
du matériel et, souvent, le fournisseur l'ignore. Par ailleurs, les auteurs de
l'initiative proposent une inversion du fardeau de la preuve par rapport à la
situation actuelle. Ainsi, une opération pourrait être suspendue en cas de soupçon
d'illégalité jusqu'à ce que l'entrepreneur prouve qu'il s'agit d'une affaire légale (cf.
ch. 132). Cette conception soumettrait à des mesures radicales de vastes domaines
de la production de matériel civil d'exportation qui peut également servir à un
usage militaire. Selon les circonstances, en effet, la preuve exigée ne pourrait pas
être fournie.
Contrairement au droit en vigueur, le texte de l'initiative soumet en outre à un
régime de contrôle les services et les opérations financières. La question des
possibilités de contrôle se pose principalement ici. Dans plusieurs cas, il serait
difficile d'établir, et par conséquent de contrôler, dans quelle mesure des services
sont destinés à des fins guerrières. En règle générale, il manque en effet un objet
ou une pièce rédigée offrant la possibilité d'une vérification objective, ce qui n'est
pas le cas lors de l'exportation de marchandises ou de technologies (plans,
banques de données, directives techniques écrites, etc.). A l'exception de dé-
couvertes fortuites, les organes de contrôle dépendraient uniquement des indica-
tions fournies par les personnes concernées. Des problèmes supplémentaires se
poseraient lors du contrôle d'opérations de financement (cf. ch. 244.1).
144 
Opérations servant à contourner les interdictions
L'initiative veut empêcher également que la règle constitutionnelle soit contour-
née. A titre d'exemple, le 4e alinéa du texte indique les opérations réalisées par
l'intermédiaire de filiales à l'étranger ou en coopération avec des firmes étran-
gères, ainsi que la fourniture ou le courtage d'équipements de production, de
licences et de données techniques. Comme cette énumération n'est pas exhaus-
tive, la législation serait alors chargée de décrire en détail les opérations servant à
contourner les interdictions ou de les régler au moyen d'une autorisation générale
d'intervention.
L'actuelle loi fédérale sur le matériel de guerre (LMG), élaborée à l'époque à titre
de contre-projet indirect à une initiative populaire, pouvait être considérée alors
comme une loi progressiste, dont la réglementation pouvait être considérée
comme sévère en comparaison internationale. Au cours de ces dernières années,
divers problèmes ont cependant révélé que la loi ne correspondait plus aux
1010

exigences actuelles sur tous les points. La réglementation admet notamment des
possibilités de contournement dont il faut impérativement tenir compte au-
jourd'hui. Au cours des 20 dernières années, les réglementations similaires dans
des Etats comparables ont évolué pour s'adapter aux changements des conditions
dans le domaine de la production d'armements et du commerce de matériel de
guerre. Dans le projet de révision de la LMG, qui est présenté ci-après, une
réponse est apportée à ces questions, ce qui contribue à étendre le champ
d'application du domaine concerné. Certaines possibilités de contournement qui
ne sont pas réglées dans la LMG actuelle le seront désormais, notamment le
transfert de technologie et le courtage d'affaires conclues uniquement à l'étran-
ger. Cependant, la portée du projet de LMG est moins étendue que celle du texte
de l'initiative dans la mesure où ces faits ne sont en principe pas interdits, mais
soumis à un régime d'autorisation applicable selon des critères différenciés (cf. ch.
243.1 et 243.2).
145 
Dispositions d'exécution
Deux éléments avant tout doivent être examinés à propos des dispositions
d'exécution: ['autorité chargée de l'exécution et les contrôles ultérieurs à l'étranger.
Il est proposé de confier les tâches d'exécution à une commission indépendante de
l'administration. Si l'on considère cependant que le domaine du matériel de
guerre est très étroitement lié à des aspects de politique extérieure et qu'il est
influencé par celle-ci, il est évident qu'il doit également relever de l'autorité qui
est compétente pour la politique extérieure, soit le Conseil fédéral. Aussi le projet
de révision de la LMG prévoit-il que la décision au sujet des demandes qui posent
une question de principe ou revêtent une portée politique fondamentale incombe
au Conseil fédéral et que les recours contre les décisions d'autorités inférieures
peuvent lui être déférés. Cette solution, qui est en principe conforme à celle du
droit actuel, permet de satisfaire aux exigences dans ce secteur politique souvent
délicat.
Par ailleurs, l'intention des auteurs de l'initiative de soumettre à des contrôles
ultérieurs, même à l'étranger, le déroulement légal d'opérations autorisées suscite
une remarque. De tels contrôles seraient exposés à d'importantes difficultés
juridiques et pratiques. La collaboration avec des services à l'étranger dans le
cadre de l'assistance administrative est certes admise et prévue, aussi dans le
projet de LMG (art. 39). Cependant, les mesures de contrôle de nos propres
autorités à l'étranger ne sont pas admissibles sans l'accord de l'Etat concerné et ne
sont souvent ni souhaitées ni possibles. Pour sa part, la Suisse a toujours exprimé
la plus grande réserve lorsque d'autres Etats ont formulé des demandes ou exigé
des mesures similaires sur notre territoire. De tels accords devraient être fondés
sur la réciprocité. Il faut présumer que la base de ceux-ci ne serait pas la même
pour tous les Etats et qu'une pratique différente en découlerait. Cette situation,
très insatisfaisante, aurait pour conséquence que, de facto, seule une exécution
inéquitable serait possible, les entreprises et les particuliers pouvant, le cas
échéant, en tirer profit.
Le contrôle du transit, auquel on ne peut souvent procéder que par sondage, se
révèle également problématique. L'obligation de déterminer chaque but d'utilisa-
1011

tion de la marchandise en transit, telle que l'initiative populaire l'exige, ne serait
guère applicable et occasionnerait des charges disproportionnées pour les trans-
porteurs et aussi pour les autorités chargées de l'exécution. Pour les survols du
territoire avec du matériel de guerre, qui représentent en principe un transit, le
respect intégral de l'interdiction ne serait pas contrôlable.
15 
Conséquences d'une acceptation de l'initiative
151 
Pour la défense nationale
Même en cas d'acceptation de l'interdiction des exportations d'armes, la Suisse
ferait valoir son droit à une défense nationale militaire. D'autres Etats devraient
pouvoir continuer de lui livrer du matériel de guerre moderne. En même temps,
elle ne pourrait pas répondre aux besoins semblables d'autres Etats de droit
démocratiques aspirant à assurer leur défense militaire et à obtenir ainsi des
livraisons d'armes de la Suisse. Cette attitude ne serait guère profitable à la
crédibilité de la Suisse.
Notre défense nationale est tributaire du potentiel industriel du pays. Mis à part
les six entreprises fédérales d'armement, qui se chargent principalement de la
fabrication de systèmes d'armes, il existe de nombreuses entreprises qui, outre du
matériel civil, fabriquent des biens d'armement en plus ou moins grande quantité.
Des milliers d'entreprises civiles de toute importance participent à la fabrication
de biens d'armement en tant que sous-traitants. Toutes ces fabriques soutiennent
la défense nationale au moyen d'un know-how spécialisé, de services et de
produits. Leur importance est confirmée par les acquisitions d'armements aux-
quelles procède le Groupement de l'armement, acquisitions qui représentent une
part indigène de 80 pour cent. Cette part correspond à un volume d'occupation
annuel de 15 000 personnes. Des connaissances approfondies et des aptitudes
dans le domaine de la technologie de la défense sont pour l'industrie du pays une
condition pour maîtriser les techniques nouvelles dans des domaines importants
et pour apprécier leur utilité pour la défense nationale. Par ailleurs, c'est le seul
moyen de conserver dans le pays la connaissance des systèmes. Celle-ci est
particulièrement précieuse lors de la phase d'entretien qui est assurée durant les
périodes d'utilisation, qui sont particulièrement longues dans notre pays et qui
jouent un rôle dans le développement de programmes destinés au maintien et à
l'amélioration de l'efficacité au combat des systèmes d'armes. Ainsi, d'importants
moyens de production tels que des gabarits et des dispositifs restent conservés
dans le pays en vue de l'exécution ultérieure de tels travaux. Finalement, les
services d'entretien peuvent, d'une manière très simple, se familiariser avec le
matériel avant la livraison et tirer directement profit de l'expérience industrielle.
L'ensemble de ces activités se fait dans l'intérêt de la défense nationale, qui doit
être à même de disposer d'un matériel répondant aux normes les plus récentes et
dont l'entretien puisse être assuré.
La survie du potentiel industriel suisse dans le domaine de la technique de défense
présente un intérêt indéniable pour la politique de sécurité également. Les
besoins limités en biens d'armement pour notre armée, plus petite, et les moyens
financiers limités dont il faut tenir compte ne permettent cependant guère de
1012

procéder à des développements allant au-delà des besoins propres. La complexité
des systèmes d'armes modernes exige des capacités de développement dont la
Suisse ne dispose plus dans la mesure nécessaire. Aussi la coopération avec des
partenaires étrangers se révèle-t-elle une nécessité vitale. Pour les entreprises
suisses, il s'agira notamment de pratiquer une politique sectorielle à un haut
niveau technique et avec une qualité supérieure, compte tenu des conditions de
concurrence accrue sur le plan international. A cet égard, elles dépendent d'un
marché ouvert à la concurrence libre et de possibilités d'échanges illimitées de
valeurs matérielles et immatérielles.
L'interdiction des exportations rendrait impossible de telles collaborations. L'in-
dustrie privée serait contrainte de se retirer du domaine de la défense en raison du
manque de possibilités de commercialisation. L'armée perdrait ainsi un important
know-how industriel. Les entreprises d'entretien de la Confédération ne pour-
raient maintenir un niveau satisfaisant de connaissances qu'au moyen de dépenses
supplémentaires élevées. Elles devraient pour cela augmenter leurs capacités, ce
qui serait en contradiction avec les efforts de rationalisation entrepris actuelle-
ment.
Si la Suisse devait couvrir essentiellement à l'étranger ses besoins en matériel
d'armement, sa dépendance à l'égard des grandes entreprises d'armement étran-
gères, qui occupent en partie une position de monopole aujourd'hui déjà, irait en
s'accroissant. La perte de know-how dans le domaine technique de l'armement
apparaîtrait également lors de la réalisation de projets d'acquisitions, lors de
l'instruction, de la préparation et de l'entretien de matériel d'armement, et il
faudrait faire appel à un nombre croissant de spécialistes étrangers. Enfin, en
raison de la diminution des capacités de livraison et de réparation dans le pays, la
Confédération devrait installer d'importants entrepôts d'unités d'échange et de
pièces de rechange.
Par ailleurs, l'interdiction du transit de matériel de guerre aurait pour consé-
quence que la Suisse ne pourrait autoriser aucune livraison faite par un Etat à des
troupes de la communauté internationale. La Suisse serait également menacée
d'isolement au plan de la politique de sécurité, et toute collaboration ou
participation à des systèmes internationaux de sécurité collective, tel que l'exigent
aussi les auteurs de l'initiative, serait impossible à long terme.
152 
Pour l'économie suisse
L'initiative ne concerne pas seulement le matériel de guerre proprement dit, mais
également les biens, les services et la technologie à double usage, que l'acquéreur
veut utiliser à des fins guerrières. Cette situation touche d'importantes parties de
notre industrie d'exportation civile. Aussi notre industrie des machines est-elle
particulièrement concernée, puisque ses produits permettent de fabriquer du
matériel susceptible d'être utilisé tant au plan civil que militaire. Les fabricants de
tels produits pourraient violer l'interdiction à leur insu parce que les clients dans
les pays acquéreurs ne peuvent souvent pas être identifiés comme acheteurs de
matériel de guerre et que l'affectation n'est pas toujours reconnaissable. Les
sous-traitants notamment n'ont souvent pas la possibilité de connaître l'affecta-
1013

tion finale de l'élément qu'ils ont fabriqué. L'exportateur devrait préalablement
procéder à des enquêtes détaillées auprès de ses clients pour déterminer l'usage
prévu et procéder au besoin à des recherches complémentaires ultérieures à
l'étranger pour que l'engagement soit conforme aux prescriptions. Il porterait le
fardeau de la preuve pour une utilisation du matériel conforme à la loi. Jusqu'à ce
que cette preuve soit apportée, l'autorité chargée de l'exécution pourrait, en cas
de doute, interdire provisoirement une opération déterminée. Ces obligations ne
sont guère praticables dans une économie fondée sur la division du travail et
étroitement imbriquée au plan international. Dans de nombreux cas, le client ne
serait pas en mesure de fournir à l'entrepreneur suisse les informations néces-
saires, ni disposé à le faire. Lors de l'exportation de produits et de services,
l'industrie suisse devrait se soumettre à des contrôles et à des interventions de la
part des autorités, qui seraient nettement plus incisifs que ceux pratiqués par
d'autres Etats européens comparables. Cette situation créerait, au détriment de
notre industrie, un obstacle commercial lourd de conséquences. Compte tenu de
ces contrôles officiels auxquels l'acheteur serait également soumis, les offres des
entreprises suisses risqueraient de ne plus être prises en considération. Pour les
industries des machines, de l'électronique et de la métallurgie, secteur clé de
l'économie d'exportation qui occupe 365 000 salariés, les chances de concurrence
seraient gravement compromises.
La possibilité de participation de l'industrie suisse à la fabrication de matériel
d'armement étranger, destiné à notre pays, serait de fait considérablement
réduite. A proprement parler, une telle participation ne serait pas interdite, même
en cas d'interdiction d'exportation d'armes. Mais en raison des possibilités de
coopération extrêmement limitées de l'industrie suisse, les capacités acquises au
moyen de telles participations ne pourraient plus être utilisées que de manière
très limitée. Ainsi, par exemple, les capacités de production créées pour les
besoins propres de la Suisse, dans le cadre d'une participation directe, ne
pourraient plus être utilisées en faveur de clients tiers. En raison des trop petites
quantités de séries indigènes, cette situation aurait pour conséquence que la
répercussion des investissements entraînerait des frais unitaires trop importants
et, partant, la perte de la capacité de concurrence. L'industrie perdrait ainsi un
intérêt économique à participer à de tels projets. Enfin, il ne serait plus possible
de maintenir l'actuelle part indigène, qui se monte à environ 80 pour cent lors de
l'acquisition d'armements.
Ces entreprises perdraient également la possibilité d'introduire de nouvelles
connaissances et procédures acquises à l'occasion de tels projets d'armement.
C'est ainsi que la production de matériel d'armement de haute technologie
implique en règle générale l'introduction d'un système de qualité de niveau
analogue. De telles procédures peuvent être utilisées également pour des produits
civils exigeants et constituent la condition qui permet aux secteurs en question de
se montrer concurrentiels au niveau international.
L'interdiction des opérations de financement aurait par ailleurs des conséquences
graves pour le secteur financier de notre pays (cf. ch. 244.1).
L'interdiction du transit de matériel de guerre aurait également des conséquences
perceptibles, dans la mesure où, par exemple, un tel matériel ne pourrait plus être
transporté d'Allemagne en Italie, en passant par la Suisse, pour y être réparé. Une
1014

réglementation aussi restrictive inciterait les Etats concernés à prendre des
mesures de rétorsion, qui auraient ensuite des répercussions négatives sur les
entreprises suisses.
153 
Pour les entreprises fédérales d'armement
En vertu de l'ordonnance du 24 octobre 1990 concernant l'Office fédéral de la
production d'armements (RS 510.521), cet office a d'abord pour tâche d'exercer
une activité industrielle en faveur de la défense nationale. A cet effet, il planifie
ses capacités en fonction de l'évolution des affaires prévisible à long terme. Les
entreprises d'armement ont notamment pour tâche d'exercer la fonction d'entre-
prise générale et de conserver ainsi dans le pays les connaissances acquises dans le
domaine des systèmes d'armes. Dans le cas d'une interdiction d'exportation, les
entreprises d'armement seraient certes en mesure d'assumer des tâches supplé-
mentaires dans des domaines spécifiques, qui relèvent actuellement de l'industrie
privée. En revanche, dans de nombreux domaines, seuls des investissements
supplémentaires importants dans des installations et des développements propres
permettraient une extension des tâches. Compte tenu des besoins très limités de
l'armée, ces dépenses ne pourraient guère être amorties de manière rentable. Il
faut ajouter que les entreprises d'armement occuperaient ainsi, dans le pays, par
rapport à leur principal client, l'administration centrale du Groupement de
l'armement, une position de monopole indésirable. En raison de leur isolement
politico-commercial, elles seraient défavorisées par rapport aux entreprises étran-
gères.
C'est pourquoi, dans leur domaine d'activité principal aussi, les entreprises
d'armement dépendent, comme l'économie privée, des possibilités de collabora-
tion internationale avec l'étranger. Une interdiction d'exportation anéantirait
aussi les possibilités de coopération, et les entreprises d'armement n'auraient plus
la possibilité d'acquérir de nouvelles technologies et un nouveau know-how grâce
à des participations. A long terme, elles ne pourraient plus guère faire face à la
concurrence étrangère, même en tenant compte d'une marge raisonnable de frais
additionnels.
154 
La reconversion des entreprises d'armement, une alternative?
L'alternative proposée par les milieux des auteurs de l'initiative pour l'industrie
d'armement consiste à convertir la production militaire et ses postes de travail
directement dans la fabrication de produits civils grâce à la diversification et à la
réorientation de la production (reconversion des entreprises d'armement).
Les expériences réalisées dans d'autres Etats nous enseignent cependant qu'il est
très difficile de mener à bien de telles reconversions. Il faut d'abord disposer de
marchés et de produits. Ensuite, les procédés de fabrication doivent être modifiés,
la main-d'œuvre doit être reconvertie et les méthodes de gestion adaptées. Ce
processus exige beaucoup de temps, d'autant plus s'il est lié à des programmes
sociaux en faveur des travailleurs. En outre, d'importants investissements sont
nécessaires. L'encombrement des marchés visés et les performances de la concur-
1015

rence soulèvent des problèmes supplémentaires. Dans ce domaine, les débuts sont
très difficiles. C'est pourquoi seules quelques entreprises à travers le monde sont
parvenues à un succès économique après une reconversion de la production
d'armements. La présente initiative n'offre aux entreprises concernées aucun
délai d'adaptation. Même les étapes de réforme à long terme engagées par le
DMF pour ses propres entreprises d'armement devraient être abandonnées. Ainsi
une réduction des postes de travail serait inévitable aussi bien dans les entreprises
fédérales d'armement que dans les nombreuses entreprises civiles.
2 
Révision de la loi fédérale sur le matériel de guerre
21 
Le projet de révision, contre-projet indirect à l'initiative
L'actuelle loi sur le matériel de guerre constituait un contre-projet indirect à une
initiative populaire réclamant l'interdiction des exportations de matériel de
guerre, à l'exception de celles destinées aux Etats neutres d'Europe. Lors de son
élaboration au début des années septante, la loi pouvait être considérée, à certains
égards, comme très en avance sur son temps. Ces dernières années cependant,
divers problèmes sont apparus, qui montrent que la loi présente, aujourd'hui,
certaines lacunes. Le 7 mars 1990, le Conseil national a accepté deux postulats
invitant le Conseil fédéral à examiner la possibilité et l'opportunité d'une
extension du champ d'application de la loi sur le matériel de guerre: le postulat II
de la Commission de gestion du Conseil national du 21 novembre 1989 (90.001) et
un postulat du Groupe socialiste du 15 décembre 1989 (89.838). Ces interventions
portaient essentiellement sur quatre problèmes qui ne sont pas réglés par le droit
en vigueur:
- les activités d'intermédiaire (courtage) au cours desquelles le matériel n'entre
pas sur le territoire suisse (affaires conclues à l'étranger uniquement),
- les opérations de financement,
- le transfert de technologie, notamment le transfert de licences, et
- l'activité des filiales étrangères d'entreprises suisses.
A la suite d'un examen approfondi mené par un groupe de travail inter-
départemental, le Conseil fédéral a reconnu, au mois de juin 1991, la nécessité
d'une révision totale de la loi et a chargé le Département militaire fédéral
d'élaborer un projet de révision. Des solutions pour le contrôle des activités
d'intermédiaire à l'étranger et pour le transfert de technologie ont été intégrées
au projet. En revanche, on a renoncé à un régime d'autorisation pour les
opérations de financement et à une extension du contrôle aux filiales étrangères
d'entreprises suisses (cf. ch. 244). Lorsque l'initiative populaire «pour l'interdic-
tion d'exporter du matériel de guerre» a été déposée, le 24 septembre 1992, il est
apparu logique de présenter le projet de révision comme contre-projet indirect à
l'initiative.
Le 13 décembre 1993, le projet de LMG a été soumis à la procédure de
consultation, qui a duré jusqu'au 28 février 1994.
1016

22 
Résultats de la procédure de consultation
Les 26 cantons, huit partis politiques, dix organisations de l'économie, sept autres
organisations et deux entreprises privées ont participé à la consultation. En
résumé, les prises de position révèlent que la tendance du projet (combler les
lacunes de l'actuelle LMG, créer une certaine compatibilité avec les règles de
conduite de la communauté internationale, encourager la collaboration de
l'industrie suisse avec ses partenaires étrangers) recueille l'approbation d'une
majorité des participants à la consultation et suscite des réserves à l'égard de
certains points de la révision. Treize cantons, cinq partis et huit organisations se
sont exprimés dans ce sens.
Les réserves portent principalement sur l'application de la réglementation, sur la
concertation au niveau international (pas question de «faire cavalier seul»), sur la
prise en compte de points de vue économiques (garantie des postes de travail,
préservation du know-how). Une organisation syndicale exige la réduction des
exportations d'armements, qui, selon elle, neutralisent souvent les efforts entre-
pris par la Suisse pour encourager les droits de l'homme; selon elle, la survie de
l'économie doit être garantie par la reconversion dans des produits civils. Des
participants à la consultation issus des milieux politiques de gauche sont en partie
fondamentalement opposés à l'exportation de matériel de guerre. Les milieux
ecclésiastiques proposent d'instituer une commission qui serait chargée de la
préparation des décisions de principe du Conseil fédéral et de leur réalisation
pratique et qui serait composée de spécialistes de la politique de paix et de
sécurité, de la politique de développement, des droits de l'homme, de la politique
de l'environnement, ainsi que de représentants de l'office central chargé de lutter
contre le trafic illicite de matériel de guerre.
La révision est principalement rejetée par les milieux proches de l'économie. Les
principaux motifs invoqués sont le fait que la loi actuelle est sévère, qu'elle a fait
ses preuves et qu'une révision est dès lors inutile. Par ailleurs, on estime que
l'industrie suisse serait considérablement entravée par les nouveautés et dés-
avantagée dans les rapports de concurrence; l'économie serait beaucoup plus
affectée par la nouvelle loi qu'elle ne l'est aujourd'hui. En outre, on déplore que le
projet présente des lacunes juridiques (absence de base constitutionnelle pour le
contrôle du transfert de technologies et d'opérations se déroulant à l'étranger et
au cours desquelles le matériel ne pénètre pas sur le territoire suisse; effets
rétroactifs des dispositions transitoires). De nombreux participants à la consulta-
tion demandent également l'introduction d'une nouvelle obligation contraignant
la Confédération à verser une indemnité dans les cas où des autorisations seraient
suspendues ou révoquées pour des motifs non imputables à une faute du
détenteur (la législation actuelle ne prévoit pas une telle indemnité). Six cantons,
trois partis et six organisations ou entreprises ont exprimé un avis négatif.
Les observations relatives à des points spécifiques du projet seront présentées
sous forme condensée dans les explications relatives à la réglementation concer-
née.
1017

23 
Les buts de la révision
La révision de la LMG vise les buts suivants:
II s'agit tout d'abord de combler les lacunes reconnues, et de remédier à certaines
imperfections dont souffre la loi actuelle. Il convient ensuite d'assurer une
certaine compatibilité avec les règles de conduite que l'on s'efforce d'élaborer, au
niveau international, dans le domaine des transferts d'armement. Il convient
également de se doter des instruments nécessaires pour pouvoir transposer, dans
l'ordre juridique suisse, les mesures d'embargo décidées par la communauté
internationale, concernant les livraisons de matériel de guerre. Il s'agit enfin de
tenir compte de la tendance générale à une division de travail toujours plus
poussée, par-dessus même les frontières nationales. Cette tendance s'observe
pour tout ce qui est production industrielle, et pas seulement dans le domaine de
l'armement. Plutôt que d'encourager la délocalisation de notre industrie de
l'armement, il convient de favoriser sa collaboration avec ceux de nos partenaires
économiques qui partagent les mêmes valeurs et possèdent un régime de contrôle
des exportations comparable au nôtre.
24 
Les principales nouveautés introduites par la révision
241 
La notion de matériel de guerre
Actuellement, le champ d'application de la loi se limite au matériel susceptible de
servir de moyen de combat, c'est-à-dire ayant un effet destructeur direct. Cette
définition apparaît aujourd'hui trop étroite, comparativement à la plupart des
législations étrangères et compte tenu des expériences faites ces dernières années.
Il convient donc de trouver de nouveaux critères qui satisfassent aux exigences de
la sécurité du droit et tiennent compte de l'évolution technologique.
Certains ont proposé que -soit considéré comme matériel de guerre tout matériel
destiné à des fins militaires. (Voir à ce sujet l'initiative parlementaire Longet du
22 juin 1988 et le postulat du groupe AdI/PEP du 21 mars 1990.) Cette idée revient
à faire dépendre la qualification juridique d'un produit, de son utilisation. Or, les
intentions de l'utilisateur ne sont pas toujours évidentes et sont, de surcroît, faciles
à déguiser. En outre, l'acheteur n'est pas nécessairement l'utilisateur et il ignore le
plus souvent la destination finale du produit. C'est particulièrement vrai pour les
sous-traitants qui fabriquent des pièces détachées. Plutôt que de lier la qualifica-
tion juridique d'un produit aux intentions présumées de son utilisateur, il faut
donc s'efforcer de trouver une définition qui repose sur des données strictement
objectives et aisément contrôlables.
Cette double exigence est remplie si l'on prend en compte, non le but auquel un
produit est destiné, mais le but pour lequel celui-ci a été conçu, qu'il s'agisse de la
conception initiale ou d'une modification subséquente. Dorénavant, il est prévu
d'assujettir à la loi non seulement les matériels susceptibles de servir de moyens de
combat, mais encore, de manière générale, les matériels qui ont été spécialement
conçus ou modifiés à des fins militaires. La notion de «conception spécifique»
s'applique au produit lui-même et non à la technologie sous-jacente. Un radar ou
un véhicule tout terrain, par exemple, ne constituent pas nécessairement du
1018

i 
matériel de guerre sous prétexte que l'invention répondait, à l'origine, à des
; 
besoins militaires. Tout dépend de l'usage pour lequel ce radar ou ce véhicule ont
i 
été spécialement conçus, ainsi que des caractéristiques particulières qu'impliqué
I 
un usage militaire. A cet égard, l'aspect extérieur (la peinture notamment) ne
[ 
saurait être à lui seul un critère déterminant, à moins que le revêtement extérieur
j 
ne soit spécialement destiné à réduire la signature radar ou infrarouge. Inverse-
ment, les matériels qui n'ont pas été spécialement conçus ou modifiés à des fins
militaires ne seront pas considérés comme matériel de guerre, même s'ils sont
aussi utilisables à des fins militaires. Encore faut-il, dans ce cas, que les versions
civiles et militaires soient techniquement identiques. Par ailleurs, et conformé-
ment à la pratique actuelle, les pièces élémentaires telles que vis, écrous, boulons,
axes, roues dentées, ressorts, etc., ne seront pas assujetties à la loi même s'il s'agit
d'une exécution spéciale.
Contrairement aux craintes exprimées lors de la procédure de consultation, les
biens à usage tant civil que militaire ne sont donc absolument pas assujettis à la
loi. En revanche, et comme c'est déjà le cas aujourd'hui, la notion de matériel de
guerre ne s'applique pas seulement au produit terminé, mais aussi aux éléments
qui le composent, même partiellement usinés, à moins qu'ils ne soient aussi
utilisables à des fins civiles, dans la même exécution.
Cette nouvelle définition du matériel de guerre a pour conséquence que le champ
d'application de la loi n'est plus limité aux matériels utiles aux opérations
militaires, et qu'il s'étend dorénavant à certains équipements destinés à l'instruc-
tion, ainsi qu'à certains instruments et machines de fabrication, de contrôle et
d'entretien du matériel de guerre. Le critère de la spécificité oblige ici à se
montrer plus restrictif dans la définition. C'est ainsi que seuls sont visés les
équipements destinés à l'instruction au combat. De même, seuls sont assujettis à la
loi les machines et outils conçus exclusivement pour la production, le contrôle ou
l'entretien du matériel de guerre. La plupart des machines-outils se prêtent en
effet aussi bien à la fabrication de produits civils que de produits militaires. Il
suffit pour cela de modifier les ordres donnés à la machine. Dans lès-faits, les
équipements de production qui tombent sous le coup de la loi seront donc peu
nombreux. Il s'agira essentiellement de machines (ou de parties de celles-ci)
destinées à produire des munitions ou à forger des tubes de canons, ainsi que de
certains moules de fonderie. En revanche, et conformément au principe de la
spécificité, les machines ou parties de machines qui constituent des biens à double
usage (par exemple les moteurs électriques, les machines-outils à commande
numérique, les appareils électroniques destinés au contrôle) ne sont pas considé-
rées comme matériel de guerre.
Enfin, comme il s'agit là aussi de biens à usage tant civil que militaire, les
substances chimiques et les agents pathogènes susceptibles d'être utilisés pour la
fabrication d'armes chimiques ou biologiques sont soustraits du champ d'applica-
tion de la loi fédérale sur le matériel de guerre, pour être assujettis à la future loi
sur le contrôle des biens (cf. ch. 143).
Sur le plan de la systématique, il convient, comme aujourd'hui, que le législateur
donne une définition générale du matériel de guerre et laisse au Conseil fédéral le
soin d'en dresser une liste détaillée. Une telle délégation de compétence est
nécessaire afin de pouvoir réagir rapidement à l'évolution technologique.
1019

La définition générale du matériel de guerre et la liste que le Conseil fédéral se
propose de dresser dans l'ordonnance d'exécution sont en tous points compatibles
avec la liste internationale du matériel de guerre («International Munitions List»)
élaborée au sein du COCOM, organisme destiné à coordonner le contrôle des
exportations de biens stratégiques et réunissant l'Allemagne, l'Australie, la
Belgique, le Canada, le Danemark, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, la
Grèce, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la
Turquie et les USA. La définition contenue dans la loi sur le matériel de guerre et
la liste que contiendra l'ordonnance d'exécution sont également compatibles avec
la liste qui est en cours d'élaboration au sein du régime appelé à succéder au
COCOM et qui réunira un nombre d'Etats encore plus grand («New Forum»). On
ne saurait donc prétendre, comme l'ont fait certains lors de la procédure de
consultation, que la Suisse choisit là une voie singulière. Au contraire, la Suisse ne
fait que rapprocher sur ce point sa législation de celle des autres pays industriali-
sés. Afin d'assurer une parfaite compatibilité avec la nouvelle «International
Munitions List», le Conseil fédéral renoncera à inclure les tenues de combat dans
l'ordonnance sur le matériel de guerre, à moins qu'il ne s'agisse de tenues de
protection contre les armes chimiques.
Il vaut enfin la peine de relever qu'avec l'élargissement de la notion de matériel de
guerre, il deviendra plus facile pour notre pays d'accorder l'entraide judiciaire
internationale dans des affaires de commerce illicite de matériel de guerre.
L'exigence de double punissabilité implique en effet que le matériel litigieux soit
également considéré comme matériel de guerre au regard du droit suisse.
Lors de la procédure de consultation, neuf cantons et deux partis ont approuvé
sans réserve la redéfinition de la notion de matériel de guerre. Trois cantons et
trois partis la rejettent pour cause de base constitutionnelle insuffisante ou en
raison des difficultés que soulève parfois la distinction avec du matériel civil. Onze
cantons ont exprimé le désir que la liste du matériel de guerre soit établie après
entente avec les cantons. Une organisation patronale a proposé de ne pas définir
comme matériel de guerre les pièces de rechange relatives à de précédentes
livraisons. Deux organisations souhaiteraient que le Conseil fédéral puisse inter-
dire la livraison de marchandises et de pièces de rechange ainsi que l'assistance
technique qui leur est associée, lorsque des produits à double usage ont été utilisés
à des fins militaires.
242 
Activités prohibées
La nouvelle loi contient une disposition (art. 7) qui, de manière générale, interdit
toute activité ayant trait aux armes nucléaires, biologiques ou chimiques (armes
ABC). Outre les actes commis sur le territoire suisse, cette interdiction s'applique
à toute personne de nationalité suisse ou domiciliée en Suisse, qui a commis un
acte qui contrevient à des accords internationaux auxquels la Suisse est partie,
quel que soit l'endroit où l'acte a été commis (Traité sur la non-prolifération des
armes nucléaires, du 1er juillet 1968; Convention sur l'interdiction des armes B, du
10 avril 1972; Convention sur l'interdiction des armes chimiques, du 13 janvier
1993, textes que le Conseil fédéral, lors de la session parlementaire en automne
1994, a été autorisé à ratifier).
1020

Cette disposition reflète la volonté de notre pays de tout mettre en œuvre pour
s'opposer à la prolifération des armes de destruction massive. La loi sur le
contrôle des biens réglementera pour sa part l'exportation et le transit d'équipe-
ments et de technologies civils pouvant servir à fabriquer des armes ABC,
domaine actuellement régi par l'ordonnance du 12 février 1992 sur l'exportation
et le transit de marchandises et de technologies ayant trait aux armes ABC et aux
missiles (RS 946.225).
Cette interdiction générale correspond, dans le domaine des armes chimiques, à
ce que prévoit la Convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction des armes
chimiques. Ne tombent pas sous le coup de cette interdiction les actes destinés à
permettre la destruction d'armes ABC par les organes compétents, ou à assurer
une protection contre les effets de telles armes. Ainsi donc, la • fabrication
d'équipements de protection n'est pas interdite en soi mais est sujette à auto-
risation, dans la mesure où ces équipements sont soumis à la LMG.
Cette disposition a reçu un soutien unanime lors de la procédure de consultation.
243 
Activités soumises à autorisation
Seules sont commentées ici les nouveautés introduites à l'occasion de la révision
totale de la LMG.
243.1 
Le commerce et l'activité d'intermédiaire (courtage)
Actuellement, la loi ne s'applique qu'aux opérations portant sur du matériel
physiquement présent, à un moment ou à un autre, sur le territoire suisse. Ne sont
donc pas soumises à autorisation, même si elles se déroulent en Suisse, les
activités commerciales prévoyant la livraison de matériel de guerre d'un pays A
vers un pays B, si ce matériel ne franchit pas les frontières de la Suisse.
Ce caractère limité du champ d'application de la LMG est apparu au fil des ans
comme une lacune. Il est arrivé en effet que des sociétés ou des personnes
physiques s'établissent en Suisse afin de s'y livrer à des activités qui n'auraient pas
été autorisées chez elles, et auxquelles notre pays ne voudrait pas voir associer son
nom. Dorénavant, le commerce et le courtage seront donc soumis à la loi, quel
que soit l'endroit où se trouve l'objet de la transaction. Il demeure en revanche
nécessaire que cette activité se déroule, même partiellement, sur le territoire
suisse.
La question a été examinée de savoir s'il ne conviendrait pas de supprimer cette
dernière condition et d'assujettir aussi à la loi l'activité accomplie à l'étranger par
des personnes domiciliées en Suisse. Cette question a été tranchée par la négative,
car une telle mesure irait au-delà du but poursuivi par la loi, et le contrôle
s'avérerait pratiquement impossible. En effet, soit cette activité se déroule en
violation de la loi étrangère et elle relève alors des tribunaux étrangers, soit elle se
déroule avec l'autorisation, même tacite, des autorités étrangères, et alors
celles-ci n'ont aucune raison de collaborer avec les autorités suisses dans le cadre
d'une poursuite pénale intentée en Suisse. En outre, il y aurait là une certaine
' atteinte au principe de la territorialité des lois, auquel notre pays est attaché, et
1021

auquel seules des circonstances particulières justifient que l'on déroge. C'est
notamment le cas des armes de destruction massive, parce qu'il s'agit là de moyens
de combat condamnés par le droit international (cf. ch. 242).
L'activité d'intermédiaire est par ailleurs définie de manière suffisamment souple
(art. 6, 3e al.) pour que l'on ne puisse échapper à la loi sous le prétexte que la
signature du contrat a finalement eu lieu à l'étranger. Agit en effet comme
intermédiaire celui qui, en Suisse, crée les conditions essentielles à la conclusion-
d'un contrat, même si le contrat est signé ailleurs qu'en Suisse.
A l'instar de la fabrication du matériel de guerre, le courtage exercé à titre
professionnel nécessite à la fois une autorisation initiale et une autorisation
spécifique. L'autorisation initiale n'est accordée qu'aux personnes morales ou
physiques qui offrent les garanties nécessaires d'une gestion régulière de leurs
affaires et dont l'activité prévue n'est pas contraire aux intérêts du pays. L'autori-
sation spécifique n'est accordée, de surcroît, que lorsque l'affaire envisagée n'est
pas contraire aux principes de la politique étrangère de la Suisse.
En comparaison, on observe que plusieurs pays soumettent déjà à autorisation ce
genre d'opérations: les USA, la Suède, la Norvège, l'Allemagne et les Pays-Bas. La
tendance va d'ailleurs clairement dans ce sens. La Hongrie et la Tchéquie ont
récemment modifié leur législation pour y introduire les dispositions nécessaires,
et la Pologne s'apprête à faire de même. Or, sans doute davantage que d'autres
pays, la Suisse est guettée par les dangers qu'engendré un vide juridique dans ce
domaine. La réputation de notre pays, son efficacité dans le domaine des
prestations de services et son secret bancaire sont propres à attirer chez nous les
sociétés «boîte aux lettres» et celles-ci offrent un cadre idéal pour des opérations
plus ou moins clandestines. Un certain contrôle sur ce genre d'activités s'impose
donc.
Lors de la procédure de consultation, trois partis ont expressément approuvé cette
extension du champ d'application de la loi. Un parti conteste l'existence d'une
base constitutionnelle suffisante. Un autre parti souhaiterait que le contrôle ne
s'applique qu'aux sociétés «boîte aux lettres» et que l'autorisation initiale de
fabriquer du matériel de guerre donne ipso jure le droit de pratiquer le courtage,
afin de ne pas nuire à la compétitivité de l'industrie suisse. Une telle proposition
cependant ne constitue pas une solution adéquate, car le strict contrôle de la
fabrication du matériel de guerre qu'assuré l'autorisation initiale ne porte
nullement sur les affaires que le détenteur de l'autorisation est susceptible de
traiter, comme intermédiaire, sur quelque objet et avec quelque partenaire que ce
soit. En outre, s'il est le fait d'un fabricant, le courtage porte par définition sur du
matériel de guerre produit à l'étranger. Sinon, il s'agit de commerce. Les seuls
fabricants de matériel de guerre concernés par cette nouvelle réglementation du
courtage sont donc ceux qui ont transféré à l'étranger une partie de leur
production.
Pour tenir compte des craintes exprimées par les milieux industriels concernés, le
Conseil fédéral doit pouvoir prévoir certaines exceptions et dispenser de l'obliga-
tion d'autorisation les affaires de courtage négociées avec des pays partageant nos
valeurs et disposant d'un régime de contrôle des exportations comparable au
nôtre. Tel est le cas des pays qui participent aux mesures internationales de.
1022

contrôle soutenues par la Suisse. Le but est de simplifier la procédure en
supprimant l'obligation de requérir une autorisation pour chaque cas particulier
lorsque cette autorisation serait de toute manière accordée. L'obligation d'être
titulaire d'une autorisation initiale demeure inchangée.
243.2 
Les transferts de technologie
Actuellement, la loi ne régit que les transferts de matériel de guerre («hardware»).
Les transferts de technologie («software») échappent donc à tout contrôle. Il
apparaît cependant nécessaire de les empêcher lorsqu'ils visent à fournir à un pays
donné la capacité de produire un matériel de guerre pour lequel les autorités
suisses refuseraient l'autorisation d'exporter.
La nouvelle loi se propose ainsi de soumettre à autorisation le transfert de biens
immatériels, y compris le know-how, et la concession de droits y afférents, lorsque
ceux-ci portent sur du matériel de guerre, tel qu'il est défini dans la loi et énuméré
dans l'ordonnance d'exécution. Pour des motifs de sécurité juridique, c'est la
conclusion du contrat, et non le transfert lui-même, qui sera soumise à auto-
risation.
Comme le but de la loi est avant tout de contrôler ce qui est transféré à l'étranger,
une autorisation n'est nécessaire que si le cessionnaire a son siège ou son domicile
à l'étranger.
En outre, la loi ne s'attache qu'au transfert entre le cédant ayant son siège ou son
domicile en Suisse et le cessionnaire domicilié à l'étranger. Ce qu'il advient
ensuite des droits ainsi transférés relève exclusivement de la responsabilité
politique de l'Etat vers lequel la Suisse a autorisé le transfert. Lors de l'examen
des critères d'autorisation, il sera tenu compte de la mesure dans laquelle cet Etat
exerce sa responsabilité internationale, notamment s'agissant du respect des
décisions d'embargo prises par la communauté des Etats.
En comparaison internationale, on constate qu'un tel contrôle existe déjà en
Allemagne, au Canada, au Danemark, en Espagne, en Finlande, en France, en
Grande-Bretagne, en Grèce, en Hongrie, en Italie, au Japon, au Luxembourg, en
Norvège, aux Pays-Bas, en Pologne, au Portugal, en Suède, en Tchéquie et aux
USA. Le contrôle des transferts de technologie est par ailleurs prévu par le régime
multilatéral appelé à succéder au COCOM («New Forum»).
Lors de la procédure de consultation, huit cantons et trois partis ont expressément
approuvé cette extension du champ d'application de la loi. Cinq cantons et un
parti auraient souhaité que l'on aille plus loin encore, en prévoyant une sorte de
droit de veto quant à l'utilisateur final des droits transférés. Trois cantons et trois
partis se sont opposés à ce que l'on réglemente les transferts de technologie en
raison de l'absence de base constitutionnelle, en raison des problèmes d'applica-
tion liés à de tels contrôles ou en raison du risque d'entraver le secteur «recherche
et développement» dans les domaines concernés.
Pour tenir compte des craintes exprimées par les milieux industriels concernés, le
Conseil fédéral doit pouvoir prévoir certaines exceptions et dispenser de l'obliga-
tion d'autorisation les transferts de technologie vers des pays partageant nos
valeurs et disposant d'un régime, de contrôle des exportations comparable au
1023

nôtre. Tel est le cas des pays qui participent aux mesures internationales de
contrôle soutenues par la Suisse. Le but est de simplifier la procédure en
supprimant l'obligation de requérir une autorisation pour chaque cas particulier
lorsque cette autorisation serait de toute manière accordée. L'obligation d'être
titulaire d'une autorisation initiale demeure inchangée.
244 
Autres problèmes examinés
244.1 
Les affaires de financement
La question des affaires dites de financement a fait l'objet d'un examen approfon-
di. Dans quelle mesure faut-il soumettre ce genre d'affaires à la loi fédérale sur le
matériel de guerre? En regardant de plus près les cas qui ont été évoqués ces
dernières années dans la presse, on observe que les personnes en cause n'ont pas
eu qu'un rôle financier, mais qu'elles ont agi comme de véritables intermédiaires.
Si elles ont pu exercer leurs activités en Suisse sans être inquiétées, c'est parce que
les affaires qu'elles traitaient portaient sur du matériel de guerre qui ne pénétrait
à aucun moment sur sol suisse. Avec l'extension du champ d'application de la
LMG aux opérations concernant du matériel situé à l'étranger, ces affaires
tomberont à l'avenir sous le coup de la loi, et leurs protagonistes seront
condamnables s'ils ont agi en Suisse sans autorisation.
Quant au financement proprement dit, il n'est pas soumis au régime de l'autorisa-
tion. Il peut toutefois être assimilé à une activité d'intermédiaire si la récolte de
fonds s'inscrit dans le cadre d'une affaire de courtage et apparaît comme une
«condition sine qua non» de sa réalisation. Il serait en revanche disproportionné -
et aucun pays ne le fait - de soumettre à autorisation le trafic des paiements. Il
faut au contraire se limiter à sanctionner le financement de trafics illicites.
Il convient de relever à ce sujet que, déjà maintenant, la loi punit celui qui
participe au financement d'un trafic illicite de matériel de guerre ou sert
d'intermédiaire pour son financement (art. 17, 1er al., let. e, LMG). Si cette
disposition n'a pas été appliquée plus souvent, c'est parce qu'aucune affaire
n'était illicite tant que le matériel de guerre ne touchait pas le territoire de la
Suisse. Avec l'extension prévue du champ d'application de la loi, ce ne sera plus le
cas.
244.2 
Le contrôle des filiales étrangères de sociétés suisses
La question de savoir s'il conviendrait de soumettre à la loi l'activité déployée à
l'étranger par des filiales de sociétés suisses a également été examinée. Faut-il
concrètement que la Suisse s'arroge un droit de veto sur des activités menées à
l'étranger par des sociétés de droit étranger agissant en pleine conformité avec le
droit étranger? Un contrôle qui prétendrait s'exercer au-delà de nos frontières
serait difficilement conciliatale avec notre conception du droit, et la Suisse
pourrait se voir reprocher de se comporter vis-à-vis d'un pays étranger comme elle
ne tolérerait pas qu'on le fasse à son égard. Au surplus, le contrôle par les
autorités suisses s'avérerait pratiquement impossible, car le droit international
s'oppose à ce qu'un Etat accomplisse des actes de puissance publique sur le
1024

territoire d'un autre Etat. Enfin, il serait également difficile de déterminer le seuil
à partir duquel une société de droit étranger devrait être considérée comme étant
dominée par une société suisse.
Pour toutes ces raisons, il n'est pas opportun d'étendre sur ce point le champ
d'application de la loi. Il est d'ailleurs significatif que ni la Suède ni l'Allemagne
n'aient introduit de telles dispositions et que seuls les USA semblent s'être dotés
d'un tel régime.
245 
Les critères d'autorisation
Le système actuel (art. 11, 2e al., LMG) a pour caractéristique que la loi fait
dépendre des conséquences juridiques énoncées comme absolues de notions
juridiques imprécises. Par exemple: si un pays est en proie à des tensions
dangereuses, aucune autorisation d'exporter ne peut être délivrée. Or, la loi ne
définit pas ce qu'il faut entendre par «tensions» et encore moins à partir de quel
stade celles-ci doivent être considérées comme dangereuses. Elle ne tient pas
compte des causes de ces tensions et ne permet pas de distinguer l'agresseur
potentiel de celui qui est au contraire menacé d'agression. La loi ne permet pas
non plus de faire d'exception en faveur des troupes engagées dans des opérations
de maintien ou de rétablissement de la paix. Notre pays devrait ainsi refuser
qu'une entreprise suisse fournisse des pièces de rechange aux troupes envoyées
par l'ONU dans une région en crise.
L'actuelle loi fédérale sur le matériel de guerre tend ainsi à réduire à un problème
juridique la décision d'accorder ou de ne pas accorder une autorisation d'exporter
lorsqu'il s'agit au préalable de déterminer si un certain état de fait est ou n'est pas
réalisé. En réalité, toute décision dans ce domaine, mis à part les cas de routine,
apparaît comme une question politique lorsqu'il s'agit de peser des intérêts de
politique étrangère et des intérêts économiques. Plutôt qu'énoncer des critères
conçus comme des règles normatives, la loi devrait donc énumérer tous les
facteurs qui sont obligatoirement pris en considération dans l'analyse de la
situation: risque d'attiser les tensions régionales, risque d'influer négativement sur
le respect des droits de l'homme, risque de compromettre la coopération au
développement, risque de renforcer un Etat dont le comportement viole le droit
des gens, position des pays qui participent à des régimes internationaux de
contrôle des exportations.
Tous ces facteurs sont d'ailleurs implicitement contenus dans les articles 10 et 11
LMG. Les formuler de manière explicite aurait pour avantage de rendre notre
législation parfaitement compatible avec les règles de conduite qui, au niveau
international, sont de plus en plus reconnues par les Etats comme critères
communs.
Ces facteurs ont pour corollaire que la décision d'accorder ou de refuser une
autorisation d'exporter s'inscrit dans une véritable réflexion politique, où l'analyse
doit prendre en compte tous les éléments pertinents, y compris la nature du
matériel de guerre considéré. Il sera ainsi possible de se montrer moins rigoureux,
dans son appréciation, s'il s'agit de matériel de guerre autre que des armes ou des
munitions, ou encore s'il s'agit de la fourniture de pièces de rechange pour du
67 Feuille fédérale. 147' année. Vol. II 
1025

matériel précédemment livré. La Suède elle-même considère, à propos des pièces
de rechange, qu'on ne peut accepter d'exporter du matériel de guerre sans
s'engager à une certaine cohérence. Tout cela aura pour conséquence que,
beaucoup plus fréquemment qu'aujourd'hui, les décisions seront prises par le
Conseil fédéral lui-même.
Cette redéfinition des critères n'entraînera pas de bouleversement dans la
pratique des autorités suisses, mais elle permettra de mieux tenir compte, dans
l'analyse globale, des éléments du cas d'espèce.
Sur le plan international, les comparaisons s'avèrent difficiles. Tous les pays, en
effet, n'érigent pas les critères d'autorisation au rang de loi formelle. En Suède,
par exemple, ces critères ne sont fixés que dans une directive gouvernementale.
Outre les différences observées quant au niveau normatif, il faut par ailleurs
constater que le libellé des critères ne renseigne pas sur la manière dont ceux-ci
sont effectivement interprétés. Seules les statistiques permettent en définitive de
faire certaines comparaisons, mais tous les pays sont loin de publier des statis-
tiques qui permettent de tirer des conclusions sur les motifs qui sont à l'origine des
autorisations.
La plupart des Etats considèrent les exportations de matériel de guerre comme un
domaine inséparable de leur politique de sécurité. Pour cette raison, les seules
règles de droit international que l'on trouve à ce propos concernent la non-
prolifération des armes de destruction massive. En matière d'armes classiques, on
assiste cependant, depuis la seconde guerre du Golfe (1991), à une tentative
d'élaborer certaines règles de conduite communes. Il ne s'agit pas là de traités
internationaux, mais de principes discutés dans des enceintes internationales et
adoptés par consensus, qui engagent politiquement les Etats qui y ont souscrit. Il
s'agit notamment des règles de conduite élaborées dans le cadre de la Conférence
sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) afin d'intensifier la collabora-
tion internationale en matière de transferts d'armes classiques et de technologies
associées. Ces «Principes régissant les transferts d'armes classiques» ont été
adoptés à Rome le 30 novembre 1993. Ils énumèrent les différents critères à
prendre en compte avant d'autoriser de tels transferts:
a. 
le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans le pays
bénéficiaire;
b. 
la situation dans le pays bénéficiaire et alentour, compte tenu des tensions ou
des conflits armés existants;
c. 
la mesure dans laquelle le pays bénéficiaire respecte les engagements
internationaux, notamment en ce qui concerne le non-recours à la force, en
matière de non-prolifération ou dans d'autres domaines de la maîtrise des
armements et du désarmement;
d. 
la nature et le coût des armes à transférer, compte tenu des conditions
prévalant dans le pays bénéficiaire, y compris ses besoins légitimes de
sécurité et de défense, en visant à détourner le moins de ressources humaines
et économiques possible à des fins d'armement;
e. 
la nécessité pour le pays bénéficiaire d'être en mesure d'exercer son droit de
légitime défense individuelle ou collective, conformément à l'article 51 de la
Charte des Nations Unies;
1026

f. 
la question de savoir si les transferts constituent une réponse appropriée et
proportionnelle aux menaces auxquelles est confronté le pays bénéficiaire;
g. , les besoins légitimes du pays bénéficiaire en matière de sécurité intérieure;
h. 
la nécessité pour le pays bénéficiaire d'être en mesure de participer à des
opérations de maintien de la paix ou à d'autres mesures conformément aux
décisions de l'Organisation des Nations Unies ou de la Conférence sur la
sécurité et la coopération en Europe.
Aux termes de ces «Principes régissant les transferts d'armes classiques», les Etats
sont par ailleurs exhortés à éviter les transferts susceptibles:
a. 
d'être utilisés aux fins de violation ou de répression des droits de l'homme et
des libertés fondamentales;
b. 
de menacer la sécurité nationale d'autres Etats et de territoires dont les
relations extérieures relèvent de la responsabilité internationalement re-
connue d'un autre Etat;
c. 
de contrevenir à des engagements internationaux, notamment en ce qui
concerne les sanctions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies,
les décisions prises par le Conseil de la CSCE, les accords en matière de
non-prolifération ou d'autres accords relatifs à la maîtrise des armements et
au désarmement;
d. 
de prolonger ou d'aggraver un conflit armé en cours, compte tenu des
besoins légitimes d'autodéfense;
e. 
de menacer la paix, d'introduire dans une région des capacités militaires
déstabilisantes ou de contribuer de quelque autre manière à l'instabilité
d'une région;
f. 
de faire l'objet d'un détournement dans le pays bénéficiaire ou d'une
réexportation à des fins contraires aux objectifs énoncés dans les «Principes»
de la CSCE;
g. 
d'être utilisés à des fins de répression;
h. 
de soutenir ou d'encourager le terrorisme;
i. 
d'être utilisés à d'autres fins que celle de pourvoir aux besoins légitimes de
défense et de sécurité du pays bénéficiaire.
Les recommandations formulées lors du Conseil européen de Luxembourg de juin
1991 et du Conseil européen de Lisbonne de juin 1992 abondent dans le même
sens. Bien que l'article 223 du Traité de Rome réserve la compétence nationale
des Etats membres de la CEE pour tout ce qui a trait aux exportations de matériel
de guerre, certaines règles communes ont été définies dans le cadre de la
Coopération politique européenne (CPE). Cette coopération se poursuit mainte-
nant au niveau de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC, cf. ch. 5,
Relation avec le droit européen). Ces règles recommandent ainsi de prendre en
considération les critères suivants:
a. 
le respect des engagements internationaux des Etats membres de la Com-
munauté, notamment les sanctions édictées par le Conseil de sécurité des
Nations Unies et celles édictées par la Communauté, les accords de non-
prolifération et d'autres obligations internationales;
b. 
le respect des droits de l'homme de la part du pays de destination finale;
c. 
la situation intérieure du pays de destination finale en fonction de l'existence
de tensions ou de conflits armés internes;
1027

d. 
le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionale;
e. 
la sécurité nationale des Etats membres et des territoires desquels un Etat
membre assume les relations extérieures, ainsi que celle des pays amis ou
alliés;
f. 
le comportement du pays acheteur à l'égard de la communauté inter-
nationale, notamment son attitude envers le terrorisme, la nature de ses
alliances et le respect du droit international;
g. 
l'existence d'un risque de détournement interne ou d'une réexportation non
souhaitée;
h. 
la compatibilité des exportations d'armes avec la capacité technique et
économique du pays bénéficiaire, compte tenu du fait qu'il est souhaitable
que les Etats répondent à leurs besoins légitimes en matière de sécurité et de
défense tout en consacrant un minimum de ressources humaines et écono-
miques aux armements.
On voit ainsi que les critères d'autorisation proposés dans le cadre de la révision
de la loi fédérale sur le matériel de guerre sont pleinement compatibles avec les
règles de conduite qui s'élaborent autour de nous.
Mentionnons également, pour être complet, les travaux entrepris dans le même
domaine au sein du «New Forum», régime appelé à succéder au COCOM. Lors de
la rédaction du présent message, les travaux n'étaient pas suffisamment avancés
pour que l'on puisse dire avec précision quelles seraient les règles prévues par ce
régime à propos des transferts d'armes classiques. Il est cependant certain que ces
travaux, auxquels la Suisse participe, vont dans la même direction que ceux de la
CSCE et qu'ils renforcent pour notre pays la nécessité de veiller à la compatibilité
de ses critères d'autorisation, sans qu'ils ne l'empêchent de suivre sa propre voie,
chaque fois qu'elle l'estime nécessaire. De plus en plus, ces problèmes méritent
d'être examinés dans une perspective de coopération internationale, où la
position de nos partenaires joue un rôle important.
Lors de la procédure de consultation, cette redéfinition des critères d'autorisation
a été approuvée par quinze cantons et trois partis. L'un de ceux-ci souhaiterait
cependant que l'on maintienne la notion de «zone de tensions» et que-les critères
soient formulés de manière à s'aligner sur les cinq objectifs de la politique
extérieure de la Suisse énoncés dans le rapport du Conseil fédéral du 29 novembre
1993. Deux partis demandent à ce que l'on mentionne également, parmi les
critères d'autorisation, les intérêts de la Suisse en matière de politique écono-
mique et de politique de sécurité. Nous avons tenu compte de cette revendication
en complétant le projet par une disposition (article premier) définissant le but de
la loi et affirmant clairement la nécessité, pour la Suisse, de maintenir une
capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense. Certaines critiques ont été
émises également à propos des risques encourus par l'industrie lorsque la
situation dans le pays destinataire vient à se détériorer postérieurement à l'octroi
de l'autorisation de fabrication. Pour tenir compte de ce souci et afin d'améliorer
la sécurité juridique, le projet de loi prévoit que, si l'autorisation de fabriquer est
sollicitée pour un produit destiné à être exporté, les critères applicables à
l'autorisation d'exporter doivent être remplis, mais qu'une fois l'autorisation de
fabriquer accordée, l'autorisation d'exporter ne pourra être refusée que si des
circonstances exceptionnelles l'exigent (art. 13).
1028

246 
Décisions d'embargo
Dans la pratique actuelle, des décisions négatives n'interviennent qu'à l'occasion
de demandes concrètes. Ceci découle de ce que l'exportation est par principe
interdite, à moins d'être expressément autorisée (art. 9,1er al., LMG). Or, il serait
parfois utile que des décisions puissent être prises aussi en l'absence de demande
concrète. Tel est le cas lorsque la Suisse désire faire savoir qu'elle se joindra à un
embargo décidé par la communauté internationale (ONU ou CSCE, p. ex.). Le
prononcé d'un embargo a en effet une portée politique plus grande qu'une simple
information selon laquelle une éventuelle demande d'autorisation d'exporter vers
tel ou tel pays se heurterait à une décision négative. Il convient donc de donner au
Conseil fédéral la possibilité de décréter qu'aucune autorisation d'exporter ne
sera plus accordée, pour un certain pays ou pour un groupe de pays.
Lors de la procédure de consultation, la possibilité pour le Conseil fédéral de
prononcer des embargos n'a suscité aucune opposition de principe. Quatorze
cantons ont toutefois souhaité que les critères pouvant fonder une décision
d'embargo soient mentionnés dans la loi même. Pour tenir compte de cette
remarque, la loi disposera que les décisions d'embargo ont pour but de traduire
dans l'ordre juridique suisse des décisions analogues prises par la communauté
internationale. Dans les faits, on imagine mal que la communauté internationale
puisse décider de telles mesures pour d'autres motifs que ceux mentionnés à
l'article 21 du projet de loi.
247 
Déclarations de non-réexportation; exceptions
En règle générale, une autorisation d'exporter n'est accordée que si le destinataire
s'engage à ne pas réexporter le matériel de guerre. Il arrive cependant qu'il soit
impossible d'exiger une déclaration de non-réexportation. Tel est le cas, par
exemple, lorsqu'une entreprise suisse est appelée, comme sous-traitant, à fournir
à une entreprise étrangère des pièces destinées à être intégrées dans un ensemble
plus vaste qui, lui-même, est susceptible d'être exporté.
Pour tenir compte de ce problème, l'ordonnance sur le matériel de guerre a été
modifiée en 1978 de manière à permettre de renoncer à une déclaration de
non-réexportation pour les pièces considérées comme des produits anonymes de
série et dont la valeur, par rapport à celle du matériel de guerre terminé, apparaît
négligeable (art. 14, 2e al.).
A l'instar de ce que connaît la Suède, il convient d'étendre cette possibilité aux
éléments d'assemblage lorsque ces éléments sont destinés à des pays qui partagent
avec nous les mêmes valeurs et possèdent un système de contrôle des exportations
comparable au nôtre. Dans de tels cas, l'autorité doit pouvoir renoncer à une
déclaration de non-réexportation et exiger, en revanche, comme le fait la Suède,
une déclaration de l'acheteur étranger certifiant que les pièces livrées par la
Suisse sont destinées à être intégrées à sa propre production et qu'elles ne seront
pas réexportées telles quelles. Sans cette possibilité, les entreprises suisses du
secteur de la métallurgie et de l'électronique risquent d'être systématiquement
désavantagées par rapport à leurs concurrents étrangers.
1029

Lors de la procédure de consultation, cette nouveauté n'a suscité que peu de
réactions. Un parti s'y oppose. Une association patronale a demandé que,
parallèlement, la loi maintienne l'institution des pièces anonymes de série. Nous
avons tenu compte de cette revendication et avons abandonné, de surcroît, la
notion de pièces «de série», car elle donnait lieu à des difficultés d'interprétation
dans la pratique, sans que ce critère soit vraiment utile.
25 
Commentaire des dispositions spécifiques
Préambule
Outre les articles 41 et 64bls de la constitution, la loi se fondera désormais
également sur la compétence de la Confédération en matière de relations
extérieures. Cela correspond à l'idée qui sous-tend la présente révision et qui
consiste à mettre en évidence, de façon plus claire que ce n'était le cas jusqu'à
présent, les facteurs de politique étrangère intervenant dans les décisions (cf. ch.
245). Le point de la situation sous l'aspect particulier du droit constitutionnel est
traité au chiffre 61.
Article premier
L'introduction d'une disposition définissant le but de la loi répond à la proposi-
tion formulée par quelques participants à la procédure de consultation. Une telle
disposition a un caractère plutôt déclaratoire. C'est en ce sens que sont mention-
nés les obligations internationales et les principes de la politique étrangère de la
Suisse, ainsi que le maintien d'une capacité industrielle de fabrication d'arme-
ments adaptée aux besoins de notre défense nationale.
Art. 2
Désormais, le courtage sans limitation territoriale sera soumis à autorisation, ce
qui signifie que le matériel de guerre soumis à des activités d'intermédiaire ne
devra pas se trouver nécessairement sur le territoire suisse. Seront également
soumis à autorisation le transfert de biens immatériels, y compris le know-how, la
concession de droits y afférents, s'ils concernent du matériel de guerre et qu'ils
quittent la Suisse pour l'étranger.
L'objet des autorisations et les conditions à réunir pour les obtenir sont présentés
au chapitre 4 (autorisations spécifiques, art. 11 ss).
Art. 3
La référence à la législation fédérale sur les armes se fonde notamment sur
l'article 40bls de la constitution, accepté par le peuple et les cantons le 26 sep-
tembre 1993. Cet article accorde à la Confédération la compétence d'édicter des
dispositions légales; ces dispositions sont en cours d'élaboration.
Au nombre des actes législatifs concernant le commerce extérieur, il faut spéciale-
ment mentionner l'ordonnance du 12 février 1992 sur l'exportation et le transit de
marchandises et de technologies ayant trait aux armes ABC et aux missiles (RS
946.225). Cette ordonnance a effet jusqu'à la fin de 1995 et sera remplacée ensuite
par une loi formelle qui est en cours d'élaboration (projet de loi sur le contrôle des
1030

biens. Voir également les explications du ch. 143). La loi sur le contrôle des biens
contient une réserve en faveur de la LMG, dont le champ d'application déroge aux
dispositions de ladite loi.
Art. 4
Aujourd'hui déjà, les entreprises d'armement de la Confédération ne sont pas
assujetties intégralement au régime de l'autorisation. Avec le nouveau droit, elles
n'ont pas non plus besoin d'autorisation initiale ni d'autorisation spécifique pour
la fabrication de matériel de guerre. En revanche, elles ont besoin d'une
autorisation spécifique pour le courtage, l'importation et l'exportation de matériel
de guerre ainsi que pour le transfert de biens immatériels et la concession de
droits liés à ces derniers, lorsque ces opérations ne sont pas en rapport avec
l'acquisition de matériel pour l'armée suisse. Le seul changement apporté à la
solution actuelle résulte donc de l'extension du champ d'application. La position
particulière qu'occupent les entreprises d'armement découle de la constitution
fédérale (art. 41,2e al.); elle est justifiée par le fait que, dans les domaines où elles
bénéficient de dérogations, elles ne font qu'exécuter des travaux au profit de
l'armée suisse. Il ne serait par conséquent pas judicieux de prévoir un régime
d'autorisation. De plus, en tant que régies de la Confédération, ces entreprises
sont soumises à sa surveillance. Cette position particulière n'est en revanche pas
justifiée s'agissant de travaux destinés à l'étranger, auquel cas le régime de
l'autorisation est alors applicable.
Art. 5
Par rapport à la LMG en vigueur, la notion de matériel de guerre est quelque peu
élargie: désormais, cette définition comprend certains équipements prévus pour
l'instruction au combat, certaines machines et certains outils de fabrication (cf. ch.
241).
Les biens à usage tant civil que militaire ne sont pas soumis à la LMG. Ils font
l'objet d'une législation propre: selon le projet de loi sur le contrôle des biens, les
biens à usage tant civil que militaire peuvent être soumis aux mesures de contrôle
légales si ces dernières sont prévues dans des traités internationaux sur la
non-prolifération d'armes de destruction massive ou si cela est nécessaire pour
soutenir des mesures internationales de contrôle (p. ex. par la réglementation
destinée à remplacer celle du COCOM).
Sont considérés comme matériel de guerre les pièces détachées ainsi que les
composantes ou les éléments d'assemblage d'un système complet.
Comme le prévoit le droit actuel, le matériel de guerre figurera sous forme de liste
dans une ordonnance du Conseil fédéral. Cette solution permettra d'adapter cette
énumération aux nouvelles exigences sans devoir chaque fois soumettre une
modification de la loi au Parlement. Pour des raisons de sécurité du droit, cette
liste enumererà exhaustivement le matériel de guerre. Pour les mêmes raisons, on
renonce également à une clause générale qui permettrait en cas d'urgence
d'ajouter du matériel supplémentaire. Une telle clause a été exigée par certains
participants lors de la procédure de consultation. Il faut tenir compte du fait que
les biens à double usage seront pris en considération par la future loi sur le
1031

contrôle des biens. La solution proposée dans le projet de loi permet d'éviter dans 
„«
la mesure du possible les problèmes de délimitation.
Art. 6
Dans l'actuelle loi sur le matériel de guerre, les notions de fabrication, de
commerce (acquisition et commercialisation) et de courtage ne sont pas définies.
Le nouveau droit en donne une définition légale. Cependant, quant au fond, il n'y
a pas de modification par rapport aux définitions actuelles. En revanche, le champ
d'application de la loi présente des modifications, mais il est déterminé par
d'autres dispositions.
La fabrication comprend également les transformations d'armes, notamment
celles d'armes à feu portatives semi-automatiques en armes de tir en rafales
comme on l'observe souvent actuellement. Comme la présente loi ne comprendra
que la fabrication professionnelle de matériel de guerre, une telle transformation
sera autorisée sur la base de la LMG uniquement si elle est effectuée par le
détenteur d'une autorisation initiale, en règle générale par un armurier. Quant à
la transformation d'une arme personnelle par un particulier, elle sera assujettie à
la future loi sur les armes.
La proposition de définition du commerce exclut l'achat et la vente entre
particuliers pour autant qu'il ne s'agisse pas de l'exercice d'une activité lucrative
accessoire. Cette activité privée sera soumise à la future loi fédérale sur les armes.
La notion de commerce englobe également l'offre de matériel de guerre;
cependant, le régime de l'autorisation ne comprend dans le cas présent que l'offre
au sens du droit des contrats du CO, à savoir une offre concrète de vente d'un
matériel déterminé, clairement défini et dont le prix est indiqué. Une annonce
rédigée en termes généraux dans une revue spécialisée concernant le choix offert
par le commerçant n'est pas concernée par cette réglementation. Contrairement à
ce qui se passe pour le courtage, la marchandise se trouve en possession de la
personne concernée.
Dans le cas du courtage,,peu importe que l'opération ait lieu à titre professionnel
ou par l'intermédiaire d'un particulier. Ainsi, par exemple, l'activité d'un étranger
établi en Suisse qui, par idéal et sans intention d'achat, veut servir d'intermédiaire
pour une livraison d'armes à un parti favorable à une guerre civile dans sa patrie,
peut également revêtir pour notre pays une importance en matière de politique
extérieure et doit, par conséquent, tomber sous le coup de la LMG. En ce qui
concerne la définition du courtage, il convient de délimiter cette activité. D'une
part, il faut établir une distinction entre .un comportement soumis à autorisation
et des travaux préparatoires qui ne tombent pas sous le coup de la loi (p. ex. la
mise à disposition par un hôtelier d'une salle de conférence pour la négociation
d'un contrat). D'autre part, il est indispensable que ce ne soit pas seulement la
conclusion formelle du contrat qui soit soumise au régime de l'autorisation,
l'obligation pouvant trop facilement être contournée. C'est pourquoi la création
des conditions essentielles pour la conclusion du contrat est considérée comme un
critère déterminant. Ce sera par exemple le cas lorsque l'intermédiaire, dans la
perspective d'une conclusion ultérieure du contrat et avec une intention détermi-
née, met en contact les-futurs partenaires contractuels, lorsqu'il prend une part
active dans les négociations et dans la rédaction du contrat ou qu'il organise le
1032

i 
financement d'une affaire de matériel de guerre dont celle-ci serait tributaire. Les
i 
opérations de paiement en relation avec de telles affaires ne sont en revanche pas
i 
considérées comme des services d'intermédiaire.
: 
Art. 7
La Suisse a adhéré à une série d'accords de désarmement, au terme desquels elle
s'est engagée à contribuer à empêcher la prolifération des armes de destruction
massive. Plus ces accords sont récents et plus ils exigent des Etats signataires qu'ils
contribuent à la réalisation des buts de l'accord par des adaptations de leur droit
national. Dans le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, qui date de
1968, cette obligation ne ressort que de l'objectif du traité, alors que la Conven-
tion sur les armes chimiques, signée par la Suisse en 1993, prescrit très clairement
les dispositions qui doivent être reprises en droit interne. La Suisse a adhéré à ces
accords de désarmement afin de sauvegarder ses intérêts de politique étrangère et
de politique de sécurité. Pour cette raison, elle, a également avantage à empêcher
que ces accords ne soient violés par des ressortissants suisses, par des étrangers
établis en Suisse ou pair des personnes agissant depuis le territoire de la Suisse.
- Les dispositions pénales de l'article 32 sont conçues pour avoir en particulier un
effet préventif général qui fait actuellement défaut dans la législation suisse.
Les produits irritants destinés à des engagements de police (p. ex. grenades
lacrymogènes) et à la protection individuelle (sprays lacrymogènes) ne tombent
pas sous le coup de l'interdiction, car la Convention sur les armes chimiques ne les
interdit pas. La réglementation suisse se fonde sur les dispositions de la Conven-
tion, qui n'exige pas non plus l'interdiction de l'exportation d'équipements de
protection ABC. Mais une autorisation est nécessaire.
Lors de la procédure de consultation, la disposition a été en général accueillie
positivement. Une critique a cependant été émise à l'égard du fait que la Suisse
n'a pas intérêt à autoriser que l'on soutienne les puissances nucléaires dans la
fabrication de telles armes. La présente réglementation renvoie à des conventions
internationales auxquelles la Suisse est liée. Nous estimons, dans notre version,
que l'interdiction légale devrait respecter l'obligation imposée par le droit
international.
Art. 8
Le régime de l'autorisation actuel, qui comprend une autorisation initiale pour
l'admissibilité générale de certaines activités et des autorisations spécifiques pour
les cas concrets, est maintenu. La systématique prévue aux chapitres 3 et 4 permet
de mieux faire ressortir cette distinction.
L'autorisation initiale exige de son détenteur que ses affaires soient tenues
régulièrement, qu'il tienne notamment une comptabilité qui permette le contrôle,
du moins partiel, de certains processus (cf. art. 24 ss).
Les intermédiaires ont besoin d'une autorisation initiale uniquement lorsque leur
activité de courtage est exercée à titre professionnel et que le matériel de guerre
', 
est prévu pour des destinataires à l'étranger. L'activité d'intermédiaire dans le
pays doit être réglée dans la législation sur les armes.
1033

Le champ d'application de la loi s'étend désormais aux opérations de commerce et
de courtage portant sur du matériel qui n 'est pas physiquement présent sur le territoire
suisse. Cette nouveauté est présentée de manière détaillée dans la partie générale
du présent message (ch. 243.1; au sujet de la constitutionnalité, cf. ch. 61). Il
convient d'ajouter que le régime de l'autorisation n'est en règle générale appli-
cable qu'aux entreprises ou aux personnes qui ont leur siège ou leur domicile en
Suisse. Un contrôle ne serait sinon guère réalisable. Une exception est cependant
prévue pour les commerçants ou intermédiaires étrangers qui souhaitent partici-
per à des expositions ou des bourses suisses: à cet effet, et comme le prévoit le
droit actuel, une autorisation initiale temporaire est nécessaire.
Art. 9 .
Au 1er alinéa, la définition selon laquelle l'activité prévue ne doit pas être
contraire aux intérêts du pays correspond au droit en vigueur. On est ainsi en
présence d'un genre de clause générale qui pourrait être invoqué comme ultima
ratio dans ce domaine politiquement très délicat. Par ailleurs, l'autorisation
initiale est une autorisation de police fondée sur un droit lorsque les conditions
d'octroi nécessaires sont satisfaites (cf. Malinverni, Kommentar zur BV, Art. 41,
Randziffer 30).
Le 2e alinéa est notamment applicable aux marchands d'armes qui exercent leur
activité sur la base d'une patente cantonale. On ne connaît pas encore la
réglementation que contiendra la future loi sur les armes.
Au 3e alinéa, on veut éviter que des directions d'entreprises puissent se dégager de
toute responsabilité sous prétexte de ne pas connaître le déroulement exact des
affaires. Il s'agit d'une disposition de responsabilité spécifique sans rapport avec le
droit des sociétés anonymes. La législation allemande prévoit une prescription
similaire (cf. ch. 2 des «Grundsätze der Bundesregierung zur Prüfung der
Zuverlässigkeit von Exporteuren von Kriegswaffen und rüstungsrelevanten Gü-
tern», du 29 nov. 1990).
Art. 10
L'autorisation initiale peut être d'une durée limitée et liée à des conditions et à
des charges (1er al.). En outre, selon le 2e alinéa, elle peut être révoquée,
totalement ou partiellement, lorsque les conditions de son octroi ne sont plus
réunies. C'est notamment le cas lorsque les qualités personnelles du détenteur de
l'autorisation ne garantissent plus une gestion régulière des affaires. Aussi aucune
obligation de réparation de la part de l'Etat n'est-elle prévue. Une nouvelle
autorisation initiale ne sera pas accordée avant que les conditions soient à
nouveau réunies. La présente réglementation est ainsi conforme au droit en
vigueur.
Art. 11
L'article 11 donne une vue d'ensemble sur les autorisations spécifiques. La
systématique du chapitre 4 a été modifiée par rapport au projet mis en consulta-
tion. Les conditions d'autorisation pour les affaires avec l'étranger font l'objet
d'une section propre après les autorisations spécifiques (section 6, art. 21).
1034

Lors de la procédure de consultation, de nombreux cantons ont exigé une
autorisation spécifique pour le commerce. Cette mesure ne s'impose cependant
pas ici: le commerce en Suisse sera à l'avenir traité par la législation sur les armes.
En revanche, dans les cas où du matériel de guerre franchit la frontière, une
autorisation d'exportation est nécessaire. Lorsqu'un commerçant dont le siège ou
le domicile est en Suisse acquiert et transfère du matériel de guerre se trouvant à
l'étranger, l'autorisation initiale est suffisante pour garantir les intérêts du pays.
En effet, l'opération principale, la livraison du matériel, est enregistrée dans les
pays tiers concernés. Dans l'opération de courtage, au contraire, les négociations
contractuelles ont autant d'importance que la livraison elle-même et doivent par
conséquent être contrôlées en Suisse également.
Art. 12 et 13
Les dispositions concernant l'autorisation de fabrication sont conformes à la
réglementation actuelle. Lorsque la fabrication doit être mise en train à la suite
d'une commande provenant de l'étranger, il est possible déjà de décider sur la
base des critères concernant l'exportation de matériel de guerre (art. 21). Cela
signifie que dans les cas où l'autorisation d'exportation serait refusée, l'autorisa-
tion de fabrication doit aussi être refusée. Mais si l'autorisation de fabrication est
accordée, les exigences de la sécurité du droit commandent que l'autorisation
d'exportation ne puisse être refusée qu'en cas de circonstances exceptionnelles.
Le droit en vigueur est par ailleurs formulé de manière moins restrictive que la
nouvelle version proposée (art. 8,3e al., LMG: «La délivrance d'une autorisation de
fabrication ne préjuge en rien la décision officielle concernant l'exportation»)', jusqu'à
présent, il n'a cependant été appliqué qu'avec une réserve extrême. Cette pratique
réservée ne sera pas modifiée, mais plutôt consolidée par la nouvelle teneur.
Toutefois, si une telle situation se présente, on présumera, conformément au droit
actuel, qu'il s'agit d'un risque que l'entreprise doit assumer, parce qu'il est en
général lié aux opérations en matière d'armement, pour lequel l'Etat n'a donc pas
à verser automatiquement une indemnité. Comme dans chaque domaine, l'obliga-
tion d'indemniser est prévue dans la loi sur la responsabilité (RS 170.32), selon les
conditions applicables à la responsabilité de l'Etat.
Art. 14 et 15
Toute personne qui veut faire à titre professionnel le courtage du matériel de
guerre doit être titulaire d'une autorisation initiale prévue à l'article 8,1er alinéa,
lettre b. Par ailleurs, une autorisation de courtage est nécessaire pour chaque cas
spécifique lorsque le destinataire du matériel se trouve à l'étranger. L'intermé-
diaire qui n'exerce pas le courtage à titre professionnel ne doit être en possession
que de l'autorisation spécifique, lors d'affaires avec l'étranger. Les affaires de
courtage qui ne concernent que la Suisse seront réglées par la future loi fédérale
sur les armes. 
,
Cette autorisation de courtage est nouvelle dans la mesure où il s'agit d'affaires
dans lesquelles le matériel de guerre ne touche pas le territoire suisse, mais pour
lesquelles les conditions essentielles à la conclusion du contrat (art. 6, 3e al.) ont
été créées en Suisse (cf. ch. 243.1). Pour les affaires avec l'étranger, comme pour
les autorisations de fabrication, les critères pour les autorisations d'exportation
sont déterminants.
1035

Conformément à l'article 15, 2e alinéa, des circonstances exceptionnelles, par
exemple une modification importante de la situation politique dans l'Etat destina-
taire, peuvent entraîner la suspension ou la révocation d'une autorisation. Une
telle mesure ne pourra cependant intervenir que comme ultima ratio, au terme
d'une appréciation complète des intérêts en cause. Les considérations du com-
mentaire relatif à l'article 13 au sujet de la question de l'obligation d'indemniser
sont également valables ici. Dans ce cas, comme dans celui de la disposition
analogue de l'article 18, 2e alinéa, l'obligation d'indemniser doit être examinée
exclusivement à la lumière de la responsabilité de l'Etat (loi sur la responsabilité).
Cela correspond au droit en vigueur, qui n'a donné lieu à aucune critique jusqu'à
présent.
Art. 16
La réglementation concernant les autorisations d'importation, d'exportation et de
transit reprend pour l'essentiel la réglementation en vigueur. Seuls les critères
d'autorisation ont été adaptés (art. 21). Le présent article consacre pour tous les
entrepôts douaniers la pratique actuelle, selon laquelle des livraisons dans un
port-franc de douane sont considérées comme du transit. Si, depuis le port-franc,
la marchandise entre en Suisse, une autorisation d'importation est nécessaire; si,
au contraire, elle est expédiée à l'étranger, il faut une nouvelle autorisation de
transit (2e al).
Une réglementation particulière doit également être prévue pour les survols de
notre territoire par des avions transportant du matériel de guerre, ainsi que pour
les survols par des avions de combat étrangers. De tels survols constituent
également des transits et sont dès lors soumis au régime de l'autorisation. Le
Conseil fédéral devra notamment régler les cas où des survols ont lieu sans
atterrissage (intermédiaire) sur territoire suisse. Dans de tels cas, les possibilités
de contrôle sont limitées, circonstances dont tiennent compte également les
traités internationaux concernant ce domaine en n'exigeant pas l'annonce préa-
lable de tels transports. Il est prévu que, dans de tels cas, l'Office fédéral de
l'aviation civile accorde l'autorisation de survol en collaboration avec le Départe-
ment fédéral des affaires étrangères.
Une autorisation d'importation n'est pas requise lorsqu'il s'agit d'importations
non professionnelles, par des particuliers, d'armes à feu de poing et d'armes à feu
à épauler. Ce genre d'autorisation sera réglé par la future loi sur les arrhes, les
critères d'appréciation concernant davantage la sécurité intérieure du pays que la
politique étrangère. Toutefois, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une loi fédérale sur
les armes, il ne saurait être question de renoncer à une autorisation d'importation
pour les particuliers. A titre de réglementation transitoire, on peut prévoir de
différer l'application de la disposition d'exception du 4e alinéa, lettre a, jusqu'à
l'entrée en vigueur de la loi sur les armes (cf. art. 43, 2e al., du projet). Ainsi le
régime de l'autorisation serait provisoirement régi par la LMG, comme dans le
droit en vigueur. En outre, les livraisons à la Confédération ne sont pas sujettes à
l'autorisation d'importation (4e al., let. b).
1036

"f 
Art. 17
L'exigence d'une déclaration de non-réexportation est reprise du droit en vigueur
(art. 11, 1er al., let. b, LMG). En principe, cette déclaration est une condition
fondamentale pour l'octroi d'une autorisation d'exportation. Lorsqu'une telle
déclaration a été établie, l'autorisation ne sera cependant accordée que si les
autres conditions sont également remplies (cf. art. 21). On peut renoncer aux
garanties d'utilisation pour l'autodéfense prévues dans le droit actuel. Une telle
garantie a d'ailleurs une valeur très relative, en raison de conceptions très
divergentes sur l'autodéfense. Il convient plutôt de retenir cet élément parmi les
critères de l'article 21.
La déclaration sera exigée uniquement pour les exportations de matériel de
guerre et non pour le transfert de technologie. En effet, par rapport au transfert
de biens immatériels, l'acheminement du matériel est plus facilement contrôlable.
L'exigence d'une déclaration de non-réexportation, telle qu'elle a été demandée
au cours de la procédure de consultation, se heurterait dans l'exécution à des
limites pratiques.
Le 2e alinéa mentionne les exceptions à l'obligation d'une déclaration de
non-réexportation. Par rapport à la réglementation actuelle, qui ne prévoit une
exception que. pour la livraison de produits anonymes de séries (art. 14, 2e al.,
OMG), la nouvelle version est plus souple: la réglementation d'exception sera
applicable également aux pièces détachées et aux éléments d'assemblage s'il est
établi qu'ils doivent être intégrés à un produit à l'étranger. Cette réglementation
doit permettre à l'industrie suisse de participer à des projets internationaux et
d'améliorer ainsi la collaboration industrielle. En tout état de cause, ces relations
n'entreront en ligne de compte qu'avec des entreprises qui figurent parmi nos
partenaires commerciaux traditionnels - les Etats industriels occidentaux - qui, au
même titre que notre pays, sont liés par les mêmes valeurs et qui contrôlent aussi
l'exportation de matériel de guerre.
An. 18
La LMG actuelle prévoit à l'article 9 que l'autorisation d'importation, d'exporta-
tion ou de transit peut être retirée en tout temps. Malgré cette formulation très
ouverte, des retraits n'ont cependant été décidés qu'au terme de circonstances
extraordinaires. Depuis l'entrée en vigueur de la loi actuelle en 1973, cette
situation ne s'est présentée que deux fois: après l'écrasement du mouvement
démocratique en 1989, à l'égard de la République populaire de Chine, et après le
déclenchement de la guerre du Golfe en 1990, à l'égard d'Etats de la région du
Golfe. La nouvelle version proposée tient compte de cette pratique jusqu'ici
réservée. Dans un cas aussi rare, aucune obligation d'indemnisation spéciale de la
part de la Confédération ne sera cependant prévue. En effet, il n'est pas question
d'un comportement illégal de la part d'une autorité, et la Confédération n'est pas
tenue d'assumer l'événement qui se produit. La situation juridique actuelle, qui
n'a pas été contestée jusqu'ici, est ainsi conservée.
An. 19 et 20
L'introduction d'un contrôle pour le transfert de technologies de Suisse à l'étranger
répond aux exigences actuelles, ainsi que cela a été reconnu dans presque tous les
1037

Etats européens et ainsi que cela ressort de directives internationales (cf. ch.
243.2). Comme seuls les transferts à l'étranger sont concernés, les critères qui
régissent les autorisations d'exportation (art. 21) sont applicables par analogie.
Seul le transfert dans le premier Etat de destination est soumis à autorisation.
Dans le cas présent, il s'impose de restreindre le régime de l'autorisation par
rapport au matériel de guerre proprement dit et de laisser à l'Etat de destination
la responsabilité politique, et par conséquent le contrôle, de l'utilisation ulté-
rieure de la technologie en question. Aussi renoncera-t-on dans ce cas également
à des déclarations de non-réexportation.
Y est soumis également le know-how, qui comprend les connaissances techniques
dans le processus de production qui ne sont pas accessibles au public. La diffusion
de know-how représentera probablement le cas d'application principal en matière
de transfert de technologie.
Le régime de l'autorisation est lié à la conclusion du contrat. Les actes juridiques
passés entre une société mère et une filiale tombent sous le coup de la
réglementation. En revanche, la prestation d'un appui technique n'est pas
concernée, à moins qu'elle n'implique le transfert de know-how. Seules sont
comprises les opérations au cours desquelles le bien concerné ou le droit qui y est
lié passe à l'étranger. Les contrats conclus entre parties qui ont toutes deux leur
siège ou leur domicile en Suisse font ainsi exception au régime de l'autorisation,
même s'ils comprennent un transfert de know-how secret.
Art. 21
Sont énumérées dans cet article les conditions particulières valables pour une
autorisation accordée pour des affaires avec des acquéreurs ou des aliénateurs de
matériel de guerre étrangers (cf. ch. 245 pour les aspects fondamentaux de la
présente réglementation).
Les conditions générales se fondent sur le droit en vigueur. La nouveauté réside
dans l'affirmation du principe selon lequel les demandes doivent être appréciées
sur la base de critères de politique étrangère. Cela correspond au véritable but de
la procédure d'autorisation. En effet, les autorisations ne se prêtent guère à une
appréciation juridique telle que l'actuelle version de l'article 11, 2e alinéa, LMG,
le laisse entendre. Selon la nouvelle conception, c'est l'appréciation politique
globale de la situation dans l'Etat destinataire et dans la région concernée qui
fonde la décision relative à l'octroi d'une autorisation. La décision peut ainsi se
présenter de manière différenciée, et il sera possible de mieux la motiver que ce
n'est le cas aujourd'hui, sans que la pratique doive être fondamentalement
modifiée.
Ce nouveau principe est concrétisé par l'énumération - non exhaustive - des
critères principaux. La lettre a permet notamment que les autorisations puissent
par exemple être accordées également pour certaines livraisons à l'intention de
troupes de casques bleus dans le cadre d'opérations internationales de promotion
de la paix, pour autant que les devoirs de neutralité soient respectés. La
qualification en tant que zone de guerre ou de tension ne sera plus le seul critère
déterminant; il conviendra d'examiner si la livraison est propre ou non à mettre en
péril la paix, la sécurité internationale et la stabilité régionale. Selon la lettre b, il
faudra surtout apprécier la situation sur le plan des droits de l'homme. Les
1038

troubles qui ne présentent pas l'intensité exigée par la lettre a peuvent par
exemple être pris en considération ici. La lettre c reprend un critère de la
législation actuelle (art. 11, 2e al., let. b, LMG). Il s'agira ici de tenir compte des
efforts entrepris dans un cadre bilatéral ainsi que de la participation de la Suisse à
des projets multilatéraux de coopération au développement. Selon la lettre d, il
faut observer dans quelle mesure un Etat respecte le droit international, notam-
ment dans le domaine du désarmement et de la non-prolifération. Mais on peut
aussi par exemple prendre en considération le comportement d'un Etat à l'égard
du terrorisme international. Selon la lettre e, il s'agira lors de l'examen d'une
demande, de prendre également en considération la position des Etats participant
aux mesures internationales de contrôle des exportations soutenues par la Suisse.
On cherche ainsi à parvenir à une certaine harmonisation, sur le plan inter-
national, laquelle est une condition nécessaire pour qu'une politique de contrôle
des exportations puisse être efficace.
Art. 22
Comme les critères applicables aux autorisations d'importation de matériel de
guerre sont différents de ceux qui concernent les exportations, ils doivent faire
l'objet d'un article distinct. D'éventuelles obligations de droit international (p. ex.
interdiction de certaines armes) sont déterminantes, tout comme les intérêts du
pays notamment en ce qui concerne la sécurité intérieure.
Art. 23
Tandis que les autorisations d'exportation et de transit sont uniquement appré-
ciées sur la base de demandes concrètes, il est apparu nécessaire que le Conseil
fédéral puisse prononcer un embargo à titre préalable et de manière générale. Par
principe, de telles décisions ne seront prises qu'en conformité avec des décisions
analogues prises par la communauté internationale (cf. ch. 246 pour plus de
détails).
Art. 24
Les dispositions concernant les contrôles, dont l'exécution est de la compétence du
Conseil fédéral, correspondent aux prescriptions actuelles (art. 13 à 15 LMG).
Art, 25
La présente disposition énonce l'obligation de renseigner incombant aux titulaires
d'une autorisation. Les organes compétents doivent notamment avoir la possibili-
té de procéder à des contrôles de routine pour s'assurer que les conditions
permettant l'obtention d'une autorisation sont réalisées. C'est déjà le cas au-
jourd'hui en ce qui concerne notamment les conditions qui régissent l'autorisation
initiale selon l'article 9, par exemple la gestion régulière des affaires (com-
ptabilité). Il y a des changements dans deux domaines: d'une part, on renonce à
soumettre les requérants à cette obligation, puisqu'on peut partir de l'idée qu'il
est dans leur intérêt de donner les renseignements nécessaires. S'ils n'agissaient
pas ainsi, l'autorisation demandée ne leur serait pas accordée. D'autre part, s'il
existe le soupçon, d'un acte illicite, ce n'est pas la présente obligation de renseigner
qui est applicable. En effet, si quelqu'un qui ne possède pas d'autorisation initiale
1039

procède à l'exportation de matériel de guerre sans autorisation, les recherches
effectuées constituent une enquête préliminaire en vue d'une action pénale pour
violation des dispositions de la LMG.
Art. 26
Comme corollaire à l'obligation de renseigner, le présent article contient les
attributions des organes de contrôle. L'efficacité du contrôle dépend du droit de
visiter les locaux commerciaux et de prendre connaissance des documents utiles.
Ces mesures, auxquelles ne sont soumis que les titulaires d'une autorisation, sont
déjà prévues par le droit actuel (art. 14 LMG). Il s'agit de mesures qui sont
prévues sous une forme analogue dans d'autres actes législatifs également, dans
lesquelles l'exécution d'un contrôle soutenu s'impose (cf. art. 42« de la loi sur
l'alcool; RS 680, art. 39 de la loi sur l'énergie atomique, RS 752.0, art. 12 de
l'ordonnance du 12 février 1992 sur l'exportation et le transit de marchandises et
de technologies ayant trait aux armes ABC et aux missiles; RS 946.225, ou le
projet de loi sur le contrôle des biens). Lorsqu'il peut y avoir atteinte aux droits
fondamentaux, les conditions y relatives sont applicables et les mesures doivent
être proportionnées. La disposition est complétée par une autorisation de traiter
des données (3e al.), tel que l'exige l'article 17 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur
la protection des données (RS 235.1), pour le traitement des données sensibles.
Comme le traitement de telles données durant le contrôle peut être nécessaire, il
faut profiter de l'occasion offerte par la révision de la loi pour adapter les bases
légales nécessaires au droit sur la protection des données.
Art. 27
L'ordonnance d'exécution réglera en détail le déroulement de la procédure et la
question des organes compétents. Il est prévu de confier l'exécution au Départe-
ment militaire fédéral (art. 40, 2e al.), qui en est déjà chargé actuellement.
Aux termes du 2e alinéa, le Conseil fédéral se réserve les décisions de principe et
les décisions de portée politique. Cette formulation aura probablement pour
conséquence que le Conseil fédéral sera appelé plus souvent qu'aujourd'hui à
décider d'une autorisation.
Comme aujourd'hui, le Conseil fédéral est l'autorité de recours (3e al.); il s'agit en
effet d'un domaine qui concerne principalement la défense nationale d'une part,
et la politique étrangère d'autre part. Ces deux domaines relèvent de la com-
pétence du Conseil fédéral, raison pour laquelle l'article 100, lettre a, de la loi
d'organisation judiciaire (RS 173.110) les soustrait du champ d'application du
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Les voies de recours prévues
correspondent dès lors à cette réglementation générale.
Art. 28
La présente disposition transfère dans la nouvelle LMG la base légale actuelle
(art. 13,2e al.) pour les activités de l'office central chargé de réprimer les activités
illicites concernant le matériel de guerre, office qui existe d'ores et déjà au
Ministère public de la Confédération. En même temps, les tâches de cet office
sont précisées et le droit de traiter des données personnelles est défini conformé-
ment aux exigences légales. Par ailleurs, le traitement des données dans le
1040

domaine de l'office central mentionné se fera selon les règles élaborées en
relation avec la lutte contre le crime organisé et qui sont applicables également à
d'autres offices centraux de la Confédération (cf. la loi fédérale sur les Offices
centraux de police criminelle de la Confédération, approuvée par le Parlement
lors de la session d'automne 1994).
Art. 30
Cet article reprend l'obligation pour le Conseil fédéral d'informer les com-
missions de gestion sur le détail des exportations de matériel de guerre (art. 13,
3e al., LMG).
Dispositions pénales et entraide administrative
Les dispositions pénales ont été adaptées aux nouveautés de la'loi. Elles sanc-
tionnent les règles de conduite indiquées dans les chapitres précédents. Mais,
conformément à la disposition générale de l'article premier du code pénal (CP),
leur portée ne va cependant pas au-delà.
Par ailleurs, les peines prévues aux articles 31 et 33 ont été adaptées au degré
d'illégalité accru des actes commis (l'importance des intérêts lésés et les valeurs
patrimoniales énormes qui sont généralement en jeu dans de telles affaires). Les
peines, la formulation des dispositions des deux chapitres relatifs aux dispositions
pénales et {'entraide administrative ont été coordonnées avec les dispositions
analogues de la loi sur l'énergie atomique (message du 19 janvier 1994 relatif à
une révision partielle de la loi sur l'énergie atomique et de l'arrêté fédéral
concernant cette loi, FF 199411341) et le projet relatif à la loi sur le contrôle des
biens.
Art. 31
Par rapport au droit actuel, l'infraction spéciale de trafic prohibé (1er al., let. c) est
nouvelle. Cette disposition prime l'article 76 de la loi fédérale sur les douanes (RS
631.0; cf. art. 77, 1er al., de la loi précitée).
La lettre e du 1er alinéa se réfère au régime de l'autorisation applicable au
transfert de technologie. Comme c'est le cas pour l'obligation définie dans les
articles 19 et 20, seul le premier transfert est concerné. Un éventuel nouveau
transfert est soumis au droit du premier pays de destination. Sont réservés les
contrats simulés au moyen desquels est effectué par exemple un transfert à un
destinataire (autorisé) dans l'Etat A dans l'unique intention de céder immédiate-
ment la technologie à un destinataire final (non autorisé à partir de la Suisse) dans
l'Etat B. Comme la demande d'autorisation contiendrait alors des indications
fausses au sujet de l'acquéreur indiqué, on serait dans ce cas en présence d'une
violation des obligations de fournir des indications prévues à la lettre b du
1er alinéa.
Selon le 4e alinéa, et comme le prévoit le droit en vigueur (art. 17, 3e al., LMG),
l'infraction commise à l'étranger est également punissable, indépendamment de
sa punissabilité au lieu de commission.
Feuille fédérale. 147' année. Vol. II 
1041

Art. 32
Cet article sanctionne l'interdiction de disposer d'armes ABC conformément à
l'article 7.
Art. 33
Au 4e alinéa, le délai de prescription de la poursuite qui, selon le code pénal, est
d'une année pour les contraventions et serait par conséquent trop bref dans le
présent domaine, a été fixé à cinq ans. (En cas d'interruption, il peut être prolongé
jusqu'à 7,5 ans.) Ce délai est conforme à la réglementation prévue par la révision
de la loi sur l'énergie atomique et par la loi sur le contrôle des biens.
Art. 35 et 36
Ces dispositions règlent la confiscation de matériel et d'avantages patrimoniaux
illégaux, en relation avec un acte punissable. A la différence de la réglementation
prévue par le code pénal, la confiscation de matériel de guerre ne sera ordonnée
que s'il n'y a pas de garantie que ce matériel sera utilisé à l'avenir d'une manière
conforme au droit. Le produit éventuel de la vente de matériel et de valeurs
patrimoniales confisqués est dévolu à la Confédération. En effet, la compétence
de réglementer le domaine du matériel de guerre lui incombe, et celui-ci est
soumis à la juridiction fédérale. Par ailleurs, les dispositions générales révisées
concernant la confiscation de valeurs patrimoniales acquises illicitement sont
applicables (art. 58 et 59 du code pénal; FF 1994 II 278).
. Art. 37
L'assujettissement à la juridiction pénale fédérale correspond au droit actuel
(1er al.). Le 2e alinéa prévoit une obligation de dénoncer les infractions au
Ministère public de la Confédération, telle qu'elle se présente sous une forme
similaire dans la procédure pénale administrative (art. 19 DPA).
Art. 38 et 39
Ces deux articles règlent l'entraide administrative en Suisse ainsi qu'avec les
autorités étrangères et les organisations internationales. L'article 39, 2e alinéa, a
pour objet la requête adressée aux autorités étrangères et aux organisations
internationales. A cet effet, la Suisse peut communiquer des données aux
autorités étrangères afin que celles-ci puissent au besoin procéder à d'autres
enquêtes et être en mesure de livrer à l'autorité suisse les indications nécessaires
pour engager une procédure dans notre pays. La communication des données
permet ainsi une entraide administrative entre des autorités étrangères ou des
organisations internationales et la Suisse. Les données (p. ex. informations
concernant du matériel et des technologies, le lieu de livraison, ainsi que les
personnes qui participent à la fabrication, à la livraison ou qui servent d'inter-
médiaire) ne sont transmises qu'à condition que les autorités étrangères et les
organisations internationales soient liées par le secret de fonction.
Les 3e et 4e alinéas de l'article 39 règlent en revanche l'entraide administrative de
la Suisse en faveur de l'étranger. Les autorités suisses doivent être en mesure de
transmettre sous certaines conditions des données à des services étrangers ou
internationaux afin que celles-ci puissent être utilisées dans le cadre d'une
1042

procédure à l'étranger. Cette entraide administrative part du principe que les
autorités suisses ne recevront de l'étranger les données nécessaires à l'exécution
de cette loi que si elles-mêmes mettent à disposition de l'étranger les données
nécessaires à l'application de prescriptions comparables.
L'échange de données au niveau international doit pouvoir se faire cas par cas,
rapidement et sans formalité. Il n'y a pas de parties comme c'est le cas dans une
procédure administrative; aussi la loi sur la procédure administrative (RS 172.021)
n'est-elle pas applicable dans ce cas. Mais dans ceux où les données seraient
utilisées dans une procédure pénale, les dispositions concernant l'entraide judi-
ciaire internationale en matière pénale sont réservées.
Art. 42
Par rapport à la version du projet mis en consultation, la disposition transitoire a
été simplifiée. Afin que le nouveau droit puisse prendre effet, une disposition
transitoire est prévue pour les activités qui ne nécessitent pas d'autorisation en
vertu de la LMG actuelle (p. ex. importation, exportation et transit de matériel
désormais considéré comme matériel de guerre; courtage de matériel de guerre se
trouvant à l'étranger). Ces activités pourront être poursuivies sans autorisation
pendant une période de cinq ans. Si elles sont maintenues par la suite, une
autorisation sera alors nécessaire. Dans de tels cas, la décision concernant l'octroi
de l'autorisation tiendra compte des intérêts des requérants à pouvoir respecter
leurs engagements contractuels.
Comme la conclusion du contrat est soumise à autorisation en cas de transfert de
biens immatériels ou de concession de droits y afférents, cette situation doit faire
l'objet d'une réglementation spéciale. Aussi le 2e alinéa précise-t-il que les
contrats conclus avant l'entrée en vigueur de la loi et dont l'exécution se poursuit
après ne sont pas soumis à autorisation. Cela est valable également pour les
apports complémentaires de modifications techniques, pour autant qu'ils se
fondent sur le premier contrat. En revanche, si ces livraisons se fondent sur de
nouveaux accords, la conclusion de ces contrats est soumise à autorisation si elle a
lieu après l'entrée en vigueur de la loi.
Selon le nouveau droit, les anciennes autorisations demeurent valables.
Art. 43
Le 2e alinéa accorde la compétence de fixer l'entrée en vigueur de certaines
dispositions de la loi par rapport à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale
sur les armes. Sont notamment concernés les faits contenus dans l'actuelle loi sur
le matériel de guerre, mais qui seront réglés à l'avenir par la législation sur les
armes (importation d'armes par des particuliers, cf. art. 16, 4e al., let. a, du projet
de LMG).
3 
Conséquences
Les conséquences en matière financière et en matière de personnel que re-
présentent pour la Confédération d'une part l'acceptation de l'initiative popu-
laire, d'autre part le projet relatif à une nouvelle loi sur le matériel de guerre, sont
1043

exposées plus bas. Comme la Confédération est chargée de l'exécution des
dispositions en relation avec le matériel de guerre, les cantons n'en subiront
aucune conséquence. Les autres conséquences, surtout économiques, d'une
acceptation de l'initiative populaire ont été exposées précédemment (cf. notam-
ment ch. 14 et 15).
31 
Conséquences financières
La loi sur le matériel de guerre actuelle prévoit des émoluments pour l'octroi des
autorisations. Pour les importations et les exportations, ils représentent 0,8 pour
cent de la valeur du matériel. Durant la seconde moitié des années quatre-vingts,
la valeur des exportations de matériel de guerre s'est située par année entre 400 et
500 millions de francs, avec une pointe de 578 millions de francs en 1987. Depuis,
la valeur du matériel de guerre exporté a diminué, atteignant son niveau le plus
bas en 1993 avec 260 millions de francs seulement. Les recettes des émoluments
pour les exportations de matériel de guerre, qui représentaient 5 millions de
francs en 1987, sont actuellement en dessous des 2 millions de francs. Ces recettes
sont versées à la Confédération.
Ces émoluments seraient supprimés si l'initiative populaire «pour l'interdiction
d'exporter du matériel de guerre» était acceptée. On ne sait pas encore si, au besoin,
l'exécution de la réglementation, ou l'activité de la commission indépendante de
l'administration, serait soumise à un émolument.
Avec la nouvelle loi sur le matériel de guerre, le régime de l'autorisation s'applique-
rait à une quantité de matériel plus importante qu'aujourd'hui, ainsi qu'à des
domaines supplémentaires (transfert de technologies, affaires d'intermédiaires à
l'étranger uniquement). Certaines opérations soumises à autorisation ne seraient
plus prises en considération (p. ex. importations par des particuliers). Dans
l'ensemble, la Confédération devrait bénéficier d'un certain accroissement des
recettes d'émoluments.
32 
Effets sur l'effectif du personnel
Le Département militaire fédéral (DMF) exécute les travaux administratifs en
relation avec la loi sur le matériel de guerre. Le service concerné comprend
, actuellement environ trois postes et demi. Avec la suppression des exportations
conformément à l'initiative populaire, les autorisations disparaîtraient. D'autre
part, il y aurait toujours des demandes d'autorisations initiales, d'autorisations de
fabrication et d'importation, ainsi que les tâches de contrôle et d'administration
afférentes. Pour l'exécution de ces travaux, il faudrait prévoir environ deux postes.
Il convient d'y ajouter les membres et le personnel de la nouvelle commission
indépendante de l'administration. Ce n'est qu'après l'élaboration d'un projet de
loi, dans lequel le domaine des tâches et l'organisation seraient détaillés, qu'il
serait possible d'estimer le nombre de personnes à engager. La tendance de
l'initiative laisse cependant supposer qu'il serait nécessaire de créer une ad-
ministration dotée d'un effectif considérable.
1044

Le projet de loi sur le matériel de guerre occasionnerait du travail supplémentaire en
raison de l'extension prévue du champ d'application et de la notion de matériel de
guerre. L'actuel service pour le contrôle du matériel de guerre devrait être
renforcé par une ou deux personnes. Selon les possibilités, le DMF compenserait
cette augmentation de personnel dans le cadre du contingent de postes accordés.
4 
Programme de la législature
La révision de la loi sur le matériel de guerre a été annoncée dans le rapport sur le
Programme de la législature 1991 à 1995 (FF 1992 III 1, appendice A2, let. a,
ch. 3).
5 
Relation avec le droit européen
Sous le titre «protection des intérêts essentiels de sécurité», l'article 223,1er ali-
néa, lettre b, du traité CE autorise tout Etat membre à prendre les mesures «qu'il
estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se
rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel
de guerre». Il s'agit d'un domaine non intégré pour lequel les Etats membres ont
conservé une responsabilité intégrale. Les Etats membres ne peuvent cependant
pas abuser de l'autorisation d'agir de manière unilatérale et doivent garantir que
les mesures dans ce domaine n'altèrent pas les conditions de la concurrence dans
le Marché Commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins
spécifiquement militaires. Les mesures nationales, par exemple les limitations
d'exportation pour le matériel de guerre, sont autorisées à l'égard des Etats
membres et des Etats tiers également.
Les dispositions du titre V du Traité sur l'Union européenne concernant une
politique étrangère et de sécurité commune (PESC) prévoient le développement
de la Coopération politique européenne (CPE), consacrée dans l'Acte unique
européen du 28 février 1986. La PESC fait l'objet d'une coopération inter-
gouvernementale et n'est à ce titre pas soumise aux règles supranationales du
traité CE. Selon l'article J.4, 1er alinéa, la PESC a pour objet «l'ensemble des
questions relatives à la sécurité de l'Union européenne».
A l'occasion de sa réunion de décembre 1992 à Edimbourg, le Conseil européen a
pris .connaissance d'un premier rapport du comité politique concernant des
possibilités «d'actions communes». En vue d'encourager l'équilibre général dans
les pays périphériques du sud et de l'est de l'Union, la «coopération dans le
domaine du transfert des armes conventionnelles» a notamment été déclarée
prioritaire pour des «actions communes». Conformément à l'article J.8, le Conseil
européen prend à l'unanimité des décisions nécessaires à la définition et à la mise
en œuvre de la PESC. Les actions communes sont contraignantes pour les Etats
membres.
1045

6 
Bases légales
61 
Constitutionnalité
Conformément à l'article 41 de la constitution, le contrôle de la fabrication, de
l'acquisition, du commerce et de la distribution, de l'importation, de l'exportation
et du transit de matériel de guerre est du ressort de la Confédération. Le 1er alinéa
de cette disposition mentionne la régale des poudres et les 2e à 4e alinéas règlent
les domaines mentionnés. Ils ont la teneur suivante:
2 La fabrication, l'acquisition, le commerce et la distribution d'armes, de muni-
tions, d'explosifs, d'autre matériel de guerre et de pièces détachées sont soumis à
une autorisation de la Confédération. Cette autorisation ne sera accordée qu'aux
personnes et entreprises qui, du point de vue de l'intérêt national, présentent les
garanties nécessaires. Les droits des établissements en régie de la Confédération
sont réservés.
3 L'importation et l'exportation d'armes, de munitions et de matériel de guerre
dans le sens de la présente disposition ne peuvent avoir lieu qu'avec l'autorisation
de la Confédération. Celle-ci a le droit de subordonner également le transit à des
autorisations.
4 Le Conseil fédéral édictera par voie d'ordonnance, sous réserve de la législation
fédérale, les dispositions nécessaires pour l'exécution des 2e et 3e alinéas. II
établira en particulier des dispositions détaillées concernant l'octroi, la durée et le
retrait des autorisations, ainsi que sur le contrôle des concessionnaires. Il
déterminera en outre les armes, munitions, explosifs, autre matériel et parties
détachées auxquels s'applique la présente disposition.
La présente version de l'article 41 de la constitution a été acceptée lors de la
votation populaire du 20 février 1938 comme contre-projet à une initiative
populaire. Cette initiative populaire de 1938 s'était opposée à l'industrie privée
des armements et avait exigé un monopole d'Etat pour la fabrication et la vente de
matériel de guerre (FF 1937II545). Le contre-projet qui, depuis son acceptation,
a force de loi prévoyait au lieu du monopole un contrôle de la Confédération pour
la fabrication, l'acquisition, le commerce et la distribution, l'importation et
l'exportation de matériel de guerre (au sujet des travaux préparatoires, du but et
de la teneur de la disposition constitutionnelle, cf. Malinverni, Kommentar zur
BV, Art. 41).
Les actes qui sont soumis à autorisation sont énumérés dans les 2e et 3e alinéas. Il
s'agit d'une part de la fabrication, de l'acquisition, du commerce et de la
distribution (2e al.) et d'autre part de l'importation, de l'exportation et du transit
de matériel de guerre (3e al.) - le transit n'étant pas prévu de manière imperative.
En relation avec la présente révision, la question se pose notamment de savoir si
des opérations servant à contourner les interdictions comme le courtage de
marchandises qui ne touchent pas le territoire suisse ou le transfert de technologie
peuvent également être prises en considération.
La question de la prise en considération d'affaires visant du matériel de guerre
fabriqué et commercialisé à l'étranger sans toucher le territoire suisse a fait l'objet
en 1938, soit peu après l'acceptation de la disposition constitutionnelle, d'une
décision sur recours du Conseil fédéral, qui a précisé ce qui suit (traduction du
texte original, qui est en allemand):
1046

«Le fait que ces activités» (activités d'intermédiaire lors de l'acquisition ainsi que
du commerce et de la distribution de matériel de guerre) «doivent être prises en
considération uniquement lorsqu'il s'agit de matériel de guerre qui est fabriqué,
importé ou exporté dans le pays ne peut être déduit de la lettre de l'article
constitutionnel ou du règlement» (soit le règlement du 8 juillet 1938 sur la
fabrication, l'acquisition, le commerce et la distribution, l'importation et l'expor-
tation de matériel de guerre); «une telle restriction ne se justifierait que si elle
était expressément prévue par le législateur. (...)
Aucune raison ne peut être invoquée pour renoncer à un contrôle du commerce
des armes lorsqu'il est question de commerce et de distribution de matériel de
guerre dans d'autres pays; les considérants qui ont consacré le contrôle de
l'armement sont également déterminants, dans de tels cas. Il n'y a pas de
différence d'importance et de responsabilité entre la direction d'une entreprise de
commerce d'armes et le propriétaire d'une exploitation destinée à la fabrication
de matériel de guerre. La surveillance de simples entreprises de commerce
d'armes est comprise dans la notion de contrôle de l'armement. En soumettant '
l'entreprise S. AG au règlement du 8 juillet 1938, la Suisse ne porte nullement
atteinte à la souveraineté d'autres Etats. En effet, elle applique ainsi ses
prescriptions par rapport à une activité qui se déroule au siège de l'entreprise,
donc sur territoire suisse, et qui est dirigée de cet endroit.»
(Décision du Conseil fédéral du 4 novembre 1938 dans l'affaire S. AG; archives
fédérales E27/19401).
En 1951, le Tribunal fédéral a abouti à un autre résultat à l'occasion de l'examen
d'un jugement pénal. Le prévenu s'était vu reprocher d'avoir agi dans des activités
d'intermédiaire à l'étranger sans être titulaire d'une autorisation prévue par
l'arrêté du Conseil fédéral du 28 mars 1949 concernant le matériel de guerre en
vigueur à l'époque. Le Tribunal fédéral a rejeté une violation des dispositions
d'alors en se référant notamment à la genèse de l'article 41 de la constitution
fédérale: si, lors de l'examen du problème posé par le transit, des réserves ont été
exprimées, il ne saurait être question de poursuivre le raisonnement et de vouloir
imposer que le territoire suisse soit utilisé non sans autorisation pour conclure des
opérations ou pour servir d'intermédiaire à des opérations relatives à du matériel
de guerre qui ne traversera jamais la Suisse. Par ailleurs, le contrôle de telles
opérations se heurterait à des difficultés pratiques (ATF 77IV 30).
Par la suite, le Conseil fédéral et le Parlement ont suivi cette dernière inter-
prétation (cf. le rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur l'initiative
populaire pour un contrôle renforcé des industries d'armement et l'interdiction
d'exportation d'armes, FF 1971 I 1605, notamment p. 1612, de même que les
réponses à de nombreuses interventions parlementaires de 1972 à 1990). Cepen-
dant, cette interprétation étroite de la disposition constitutionnelle a été rapide-
ment critiquée. Dans une expertise de 1952 relative à la genèse de l'article 41 de la
constitution, le Professeur Edouard von Waldkirch constatait que la notion de
«Vertrieb» permettait diverses interprétations et qu'elle pouvait également être
étendue; il s'agissait à la fois de «Handel» (commerce) et de «Verteilung»
(distribution), ce qui peut signifier «Abgabe» (remise), mais également «Len-
kung» (contrôle) dans certaines conditions (p. 22 de l'avis de droit). Ces considé-
rations n'ont cependant pas incité l'auteur à prévoir une interprétation plus large
de la norme constitutionnelle, mais elles ont permis des réflexions plus approfon-
dies. Dans un nouvel avis de droit du 2 décembre 1969 à l'intention de la
Commission d'experts Weber, la Division de la justice du Département de justice et
1047

police a conclu que le Conseil fédéral, en vertu de sa compétence en matière de
relations extérieures (art. 102, ch. 8 et 9, est), qu'il invoque également dans le
préambule de l'arrêté du 28 mars 1949 concernant le matériel de guerre, pouvait
étendre le régime de l'autorisation à la conclusion d'opérations relatives à du
matériel de guerre et aux activités d'intermédiaire y relatives, effectuées en Suisse,
le matériel de guerre ne touchant pas le territoire de notre pays. A ce sujet, la
Commission Weber a précisé dans son rapport au Conseil fédéral du 13 novembre
1969 sur l'exportation suisse de matériel de guerre qu'elle était d'avis que le
commerce relatif à du matériel de guerre entrait dans la notion de «Vertrieb», si
bien qu'il était soumis au régime de l'autorisation prévu à l'article 41 de la
constitution. A cet effet, la commission s'est expressément référée à des entre-
prises suisses chargées du commerce d'armes et d'autre matériel de guerre qui
•n'est pas fabriqué en Suisse et qui ne touchera jamais notre pays. Certes la
commission mentionne la décision du Tribunal fédéral, qui précise que l'interpré-
tation de l'article 41 de la constitution ne devait pas être aussi large, mais elle
partage cependant l'opinion exprimée dans l'avis de droit de la Division de la
justice, selon lequel cette extension pouvait se fonder sur l'article 102, chiffres 8 et
9, de la constitution. Comme le nom de notre pays pourrait être mis en relation
avec des affaires de trafic d'armes à l'étranger, la commission a estimé souhaitable
d'examiner la possibilité d'une extension dans ce sens. Certes, elle se rend compte
qu'un contrôle serait difficile à exécuter, mais on pourrait cependant en attendre
un effet préventif certain, et l'autorité disposerait ainsi d'une réglementation qui
lui permettrait d'intervenir en cas d'abus (FF 197111651 s.). Ainsi, la commission
a concrètement proposé de soumettre à autorisation le commerce d'armes qui ne
touche pas la Suisse (FF 7977 I 1654, proposition n 3). Cependant, le Conseil
fédéral n'a pas tenu compte de cette proposition lors de l'élaboration du projet de
loi, et le Parlement l'a suivi sur ce point. Les motifs se fondaient principalement
sur les considérations exprimées par le Tribunal fédéral dans sa décision de 1951.
Ces motifs ont par la suite été invoqués par le Conseil fédéral et le Parlement pour
répondre ou traiter les interventions parlementaires qui souhaitaient un réexamen
de cette prise de position.
La question n'a cependant pas cessé de préoccuper le Parlement, le Conseil
fédéral et le public. A l'occasion de son inspection dans le domaine de l'exporta-
tion de matériel de guerre en 1989, la Commission de gestion du Conseil national
(CdG CN) a chargé le professeur Luzius Wildhaber d'examiner notamment la
question de savoir si les opérations en Suisse relatives à du matériel de guerre qui
ne touche pas notre pays devaient être admises impérativement en raison du
principe de la territorialité. Dans son avis de droit du 8 mars 1989, le professeur
Wildhaber a conclu que de telles opérations pouvaient, en vertu de la constitution,
parfaitement être soumises à un contrôle. Outre le principe de la territorialité, le
droit international connaît également le principe de la personnalité, le principe de
la protection et le principe de l'universalité. Selon le principe actif de la
personnalité, il appartient à chaque Etat de statuer souverainement sur les
activités que ses propres ressortissants exercent à l'étranger. Mais la Suisse a
également le droit, selon le principe de la territorialité, de régler une activité
exercée en Suisse qui a cependant des effets à l'étranger. Une réglementation au
niveau de la loi est toutefois nécessaire, car la LMG actuelle ne mentionne pas, à
dessein, ces cas et respecte un «silence qualifié». Toujours selon l'auteur de l'avis
1048

de droit, la situation est analogue pour le transfert de technologie, qui pourrait
également être soumis à un contrôle de la Confédération en vertu de l'article 41
de la constitution. En effet, l'objectif de cette norme consiste à exercer un
contrôle sur l'industrie suisse d'armement et ses exportations, ce contrôle étant
jugé nécessaire pour des raisons de politique extérieure et de politique de
neutralité. C'est pourquoi une compétence de légiférer étendue doit être accor-
dée à la Confédération dans ce domaine, qui comprend également la technologie.
Enfin, l'auteur de l'avis de droit précise que, du reste, une affirmation générale
selon laquelle les compétences de la Confédération devraient, dans la mesure du
possible, être interprétées de manière restrictive n'existe ni dans la doctrine ni
dans la pratique. Sur la base de cet avis de droit, qui est résumé dans le rapport de
la CdG CN concernant son inspection sur les exportations de matériel de guerre
(FF 7990 I 945), la Commission de gestion a proposé au plénum du conseil
d'examiner le postulat intitulé «Courtage de matériel de guerre et transfert de
technologie dans le domaine de l'armement», selon lequel le Conseil fédéral est
invité à examiner s'il est possible d'étendre le champ d'application de la LMG (FF
7990 I 959). Comme nous l'avons mentionné précédemment (cf. ch. 21), ce
postulat constitue un des éléments à l'origine du présent projet de révision.
A l'occasion des travaux préparatoires en relation avec la présente révision de loi,
VOffice fédéral de la justice a été invité à exprimer un nouvel avis au sujet de la
portée de l'article 41 de la constitution et de l'avis de droit Wildhaber. Dans son
avis de droit du 11 janvier 1991, cet office a conclu à son tour que l'interprétation
étroite de la disposition par le Tribunal fédéral en 1951 reposait uniquement sur la
méthode d'interprétation historique dans sa forme subjective et qu'elle ne tenait
pas compte d'autres méthodes similaires. En revanche, si l'on se fonde sur la
teneur de la disposition, la portée de la notion de «Vertrieb» devient plus large, ce
qui est confirmé par les versions en langues française et italienne («le commerce
et la distribution»; «il commercio e la distribuzione»): ces deux versions ne
recouvriraient pas seulement l'achat, la vente, la revente ou le transport propre-
ment dits de matériel de guerre, mais viseraient toutes les activités favorisant ou
conditionnant la réalisation de transactions sur le marché du matériel de guerre,
comme le courtage ou les opérations de financement; toutefois, la disposition ne
contient pas de limitation concernant l'emplacement du matériel de guerre. Outre
l'article 41 de la constitution, les attributions de la Confédération en matière de
relations extérieures entreraient en ligne de compte pour étendre aujourd'hui
cette compétence. Le droit international permet de prendre en considération,
selon le droit national, toutes les activités exercées en relation avec le commerce
de matériel de guerre en Suisse, indépendamment de la nature de ces activités et
du lieu où le matériel se trouve. Par ailleurs, un contrôle serait également
admissible pour toutes les activités dans le domaine du commerce de matériel de
guerre exercées à l'étranger par des personnes physiques ou morales dont le siège
ou le domicile se trouve en Suisse. Toujours selon cet avis de droit, le contrôle du
transfert de biens immatériels est également conforme à la constitution. Certes,
l'article 41 de la constitution ne le prévoit pas expressément et sa prise en
considération dans l'arrêté du Conseil fédéral du 30 août 1940 concernant le trafic
des inventions se rapportant au matériel de guerre (RO 56 II [1940] 1499) ne se
fonde pas sur la norme de la constitution, mais sur l'arrêté de 1939 consacrant le
régime des pleins pouvoirs en temps de guerre. Cependant, les transferts de
1049

brevets d'inventions et de licences étaient une condition indispensable pour la
fabrication de matériel de guerre. A l'aide de tels transferts, les restrictions à
l'exportation de matériel de guerre pouvaient par ailleurs être contournées. Ainsi,
il existe une relation étroite entre le transfert de technologie et la fabrication de
même que l'exportation de matériel de guerre, si bien que ces transferts font
partie du champ d'application de l'article 41 de la constitution. L'avis de droit
précise enfin que la compétence de la Confédération en matière de relations
extérieures peut également être invoquée, car le transfert à l'étranger de tech-
nologie dans le domaine de l'armement pourrait avoir des conséquences impor-
tantes sur les relations de la Suisse avec l'étranger.
Ce bref aperçu au sujet des tendances que l'on peut constater en relation avec
l'interprétation de l'article 41 de la constitution démontre que la prise en
considération d'opérations relatives à du matériel qui reste à l'étranger peut, du
point de vue du droit, être admise dans la grande majorité des cas. L'interpréta-
tion a évolué avec le temps, l'environnement politique ayant joué chaque fois un
rôle: la nécessité d'un contrôle efficace de l'armement, fortement marqué durant
la période de l'Entre-deux guerres, apparaît dans la décision sur recours du
Conseil fédéral de 1938. Treize ans plus tard pourtant, au début de la course aux
armements entre les deux blocs, la même disposition était considérée avec plus de
retenue (Tribunal fédéral, Parlement et Conseil fédéral). Alors que la doctrine
examinait cette question sous un angle purement juridique, l'admissibilité de la
prise en considération des faits en question a été approuvée par la plupart, en se
fondant notamment sur la compétence de la Confédération en matière de
relations extérieures, qu'il convenait d'évoquer à titre complémentaire. Actuelle-
ment, le Conseil fédéral estime qu'il est-nécessaire de soumettre à un examen
l'interprétation qui, jusqu'à présent, était restrictive. Le projet de la nouvelle
LMG tient compte des éléments qui font défaut dans la loi actuelle et que l'on
trouve à l'étranger dans des ordres juridiques comparables. Au vu de ce qui
précède, il n'y a pas de doute que les nouveautés introduites sont conformes à
l'article 41 de la constitution.
62 
Délégation du droit de légiférer
Le Conseil fédéral conserve les pouvoirs que lui confère déjà la LMG actuelle. Il
s'agit avant tout de la désignation du matériel de guerre dans l'ordonnance. En
raison de la nécessité de prévoir des adaptations, l'inscription d'une telle liste dans
la loi ne serait pas judicieuse. Par ailleurs, le Conseil fédéral est notamment
compétent pour la réglementation de détail de la procédure d'autorisation et du
contrôle, ainsi que pour la désignation des organes compétents.
N37464
1050

AppendtSe
Participation de la Suisse à des traités et des conventions en matière de contrôle des armements destinés à renforcer
la confiance et la sécurité
Traités
Protocole de Genève
Traité sur l'Antarctique
Traité interdisant les essais
d'armes nucléaires
Traité sur l'espace extra-
atmosphérique
Traité sur la non-prolifération
des armes nucléaires
Traité sur les fonds marins
Convention sur -les armes bio-
logiques
Convention sur la modification
de l'environnement
Convention sur l'interdiction
de certaines armes classiques
Document de Stockholm
Document de Vienne 90
Document de Vienne 92
Convention sur les armes
chimiques
En vigueur depuis
1928
1961
1963
1967
1970')
1972
1975
1978
1983
1986
1990
1992
au plus tôt
en 1995
 2>
Etats (déc. 92)
131
41
119
92
156
87
125
57
35
35
34
52 (53)
La Suisse depuis
1932
1990
1964
1969
1977
1976
1976
1988
1982
1986
1990
1992
signée
') Sera prolongé en 1995.
2) A été signée à Paris au mois de janvier 1993. Entrera en vigueur dès que plus de 65
Contenu
Prohibition de l'emploi de gaz asphyxiants, toxiques ou simi-
laires
Non-militarisation, non-nucléarisation de l'Antarctique
Interdiction des essais d'armes nucléaires dans l'atmosphère,
dans l'espace extra-atmosphérique et-sous l'eau
Interdiction de tester des armes dans l'espace extra-atmosphé-
rique et sur les corps célestes
Interdiction de fabriquer des armes nucléaires et de les
transférer
Interdiction de placer des armes de destruction massive sur le
fond des mers en dehors des eaux territoriales
Interdiction de mettre au point, de fabriquer, de stocker et
d'acquérir des armes biologiques
Interdiction d'utiliser à des fins militaires ou à d'autres fins
hostiles des techniques de modification de l'environnement
Interdiction des armes produisant des effets traumatiques
excessifs
Mesures de confiance et de sécurité
Mesures de confiance et de sécurité
Mesures de confiance et de sécurité
Destruction des armes chimiques existantes et des installa-
tions de production, interdiction de la mise au point, de la
fabrication, du stockage et de l'emploi de ces armes
Etats l'auront ratifiée.

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre»,
déposée le 24 septembre 1992 ^
vu le message du Conseil fédéral du 15 février 1995 2\
arrête:
Article premier
1 L'initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre» est
valable et est soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative a la teneur suivante:
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 401"1 (nouveau)
1 La Confédération encourage et soutient des efforts internationaux visant à
limiter le commerce de matériel de guerre et à réduire les armements au bénéfice
du développement social.
2 L'exportation et le transit de matériel de guerre et de services destinés exclusive-
ment à des fins guerrières, les activités d'intermédiaire ainsi que les opérations de
financement relatives à ce matériel et à ces services sont interdits. La production
de matériel de guerre est soumise à autorisation.
3 L'exportation et le transit de matériel de guerre et de services pouvant être
utilisés aussi bien à des fins militaires que civiles, les activités d'intermédiaire ainsi
que les opérations de financement relatives à ce matériel et à ces services sont
interdits lorsque l'acquéreur entend utiliser ces biens et ces services à des fins
guerrières.
4 Sont aussi interdites toutes les opérations servant à contourner les interdictions,
en particulier:
a. 
les opérations réalisées par l'intermédiaire de filiales à l'étranger ou en
coopération avec des firmes étrangères;
b. 
la remise d'installations de production, de licences et de données techniques
indispensables au développement ou à la fabrication de matériel de guerre
ou de moyens de destruction massive, ou Jes activités d'intermédiaire y
relatives.
') FF 1993 I 95
2> FF 1995 II 988
1052

». 
Initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre»
i
I,
5 Une commission fédérale indépendante de l'administration est chargée de
l'exécution. Elle est autorisée en particulier à:
a. 
intervenir lorsqu'il y a suspicion de violation des alinéas 3 ou 4;
b. 
évaluer l'impact sur la paix des développements technologiques;
c. 
procéder à des inspections et à des contrôles ultérieurs.
6 La législation fédérale règle les détails. Elle peut soumettre les opérations visées
aux alinéas 3 et 4 au régime de l'autorisation ou de la déclaration obligatoire. Elle
déclare punissables les infractions aux alinéas 2 à 4.
Art. 41, 2e, 3' et 4' al.
Abrogés
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
N37464
1053

Loi fédérale 
Projet
sur le matériel de guerre
(LMG)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu les articles 41, 2e et y alinéas, et 64bis de la constitution;
vu la compétence de la Confédération en matière de relations extérieures;
vu le message du Conseil fédéral du 15 février 19951J,
arrête:
Chapitre premier: Dispositions générales
Article premier But
La présente loi a pour but de .veiller au respect des obligations internationales et
des principes de la politique étrangère de la Suisse, par le contrôle de la
fabrication et du transfert de matériel de guerre et de la technologie associée, tout
en permettant le maintien en Suisse d'une capacité industrielle adaptée aux
besoins de sa défense.
Art. 2 
Principe
Sont soumis à l'autorisation de la Confédération:
a. 
la fabrication de matériel de guerre;
b. 
le commerce de matériel de guerre;
c. 
le courtage de matériel de guerre;
d. 
l'importation, l'exportation et le transit de matériel de guerre;
e. 
le transfert de biens immatériels, y compris le know-how, et la concession de
droits y afférents, pour autant qu'ils concernent du matériel de guerre et
qu'ils soient destinés à des personnes physiques ou morales ayant leur
domicile ou leur siège à l'étranger.
Art. 3 
Rapport avec d'autres dispositions légales
Sont réservées:
a. 
les législations fédérale et cantonale sur les armes;
b. 
les prescriptions de la législation douanière, les prescriptions sur le trafic des
paiements, ainsi que d'autres actes législatifs concernant le commerce
extérieur.
') FF 1995 II 988
1054

Matériel de guerre. LF
Art. 4 
Entreprises d'armement de la Confédération
Les dispositions concernant l'autorisation initiale (art. 8 à 10) et l'autorisation de
fabrication (art. 12 et 13) ne sont pas applicables aux entreprises d'armement de la
Confédération. Les dispositions concernant le courtage (art. 14 et 15), l'importa-
tion et l'exportation (art. 16 à 18) ainsi que le transfert de biens immatériels ou la
concession de droits y afférents (art. 19 et 20) ne sont pas applicables aux
entreprises d'armement lorsque leurs opérations sont en rapport avec l'acquisi-
tion de matériel de guerre pour l'armée suisse.
Art. 5 
Définition du matériel de guerre
1 Par matériel de guerre, on entend:
a. 
les armes, les systèmes d'arme, les munitions et les explosifs militaires;
b. 
les équipements spécifiquement conçus ou modifiés pour un engagement
militaire ou pour l'instruction au combat et qui, en principe, ne sont pas
utilisés à des fins civiles;
c. 
les machines et les outils exclusivement conçus pour la fabrication, le
contrôle ou l'entretien du matériel visé aux lettres a et b.
2 Par matériel de guerre, on entend aussi les pièces détachées et les éléments
d'assemblage pour le matériel visé au 1er alinéa, même partiellement usinés, à
moins qu'ils ne soient aussi utilisables dans la même exécution à des fins civiles.
3 Le Conseil fédéral définit le matériel de guerre dans une ordonnance.
Art. 6 
Autres définitions
1 Par fabrication, au sens de la présente loi, on entend toute activité profes-
sionnelle consistant à produire du matériel de guerre ou à en modifier les parties
essentielles à son fonctionnement.
2 Par commerce, au sens de la présente loi, on entend toute activité profes-
sionnelle consistant à offrir, à acquérir ou à transférer du matériel de guerre.
3 Par courtage, on entend:
a. 
la création des conditions essentielles pour la conclusion de contrats ayant
pour objet la fabrication, l'offre, l'acquisition ou le transfert de matériel de
guerre, ou encore le transfert de biens immatériels, y compris le know-how,
ou la concession de droits y afférents, pour autant que ceux-ci concernent du
matériel de guerre;
b. 
la conclusion de tels contrats lorsque les prestations sont fournies par des
tiers.
1055

Matériel de guerre. LF
Chapitre 2: Interdiction des armes nucléaires, biologiques et chimiques
Art. 7
1 II est interdit:
a. 
de développer, de fabriquer, de procurer à titre d'intermédiaire, d'acquérir,
de remettre à quiconque, d'importer, d'exporter, de faire transiter, d'entrepo-
ser des armes nucléaires, biologiques ou chimiques (armes ABC) ou d'en
disposer d'une autre manière; 
j
b. 
d'inciter quiconque à commettre un acte mentionné à la lettre a;
c. 
de favoriser l'accomplissement d'un acte mentionné à la lettre a.
2 Ne tombent pas sous le coup de cette interdiction les actes qui sont destinés:
a. 
à permettre aux organes compétents de détruire des armes ABC, ou
b. 
à assurer une protection contre les effets d'armes ABC ou à combattre ces
effets.
3 L'interdiction vaut également pour les actes commis à l'étranger, indépendam-
ment du droit applicable au lieu de commission, si:
a. 
ces actes violent des accords de droit international auxquels la Suisse est
partie, et
b. 
l'auteur est suisse ou a son domicile en Suisse.
Chapitre 3: Autorisation initiale
Art. 8 
Objet
1 Doit être titulaire d'une autorisation initiale toute personne qui a l'intention sur
le territoire suisse:
a. 
de fabriquer du matériel de guerre;
b. 
de faire le commerce de matériel de guerre, pour son propre compte ou pour
le compte d'autrui, ou d'en faire le courtage, à titre professionnel, pour des
destinataires à l'étranger, quel que soit le lieu où se trouve ledit matériel.
2 Aucune autorisation initiale n'est requise pour l'exécution des commandes de la
Confédération portant sur du matériel de guerre destiné à l'armée suisse.
Art. 9 
Conditions
1 L'autorisation initiale est accordée aux personnes physiques ou morales:
a. 
qui offrent les garanties nécessaires d'une gestion régulière de leurs affaires,
et
b. 
dont l'activité prévue n'est pas contraire aux intérêts du pays.
2 Si, pour exercer son activité, le requérant doit en outre être titulaire d'une
autorisation prévue par la législation fédérale ou cantonale sur les armes,
l'autorisation initiale ne sera délivrée que si la première autorisation a été
accordée.
1056

Matériel de guerre. LF
3 Les personnes morales désignent un membre de la direction, qui sera, pour
toutes les affaires de l'entreprise concernant du matériel de guerre, responsable
du respect des dispositions découlant de la loi ou de l'autorisation.
Art. 10 
Portée
1 L'autorisation initiale est incessible et n'est valable que pour le matériel de
guerre qu'elle mentionne. Elle peut être d'une durée limitée et assortie de charges
et de conditions.
2 Elle peut être révoquée, partiellement ou complètement, si les conditions de son
octroi ne sont plus réunies.
3 Elle ne remplace pas les autorisations prescrites par d'autres dispositions du
droit fédéral ou cantonal.
Chapitre 4: Autorisations spécifiques
Section 1: Types d'autorisations
Art. 11
Pour les activités soumises au régime de l'autorisation selon la présente loi, on
distingue les autorisations spécifiques suivantes:
a. 
l'autorisation de fabrication;
b. 
l'autorisation de courtage;
c. 
l'autorisation d'importation;
d. 
l'autorisation d'exportation;
e. 
l'autorisation de transit;
f. 
l'autorisation de transfert de biens immatériels, y compris le know-how, ou
de concession de droits y afférents.
Section 2: Autorisation de fabrication
Art. 12 
Objet
1 Toute personne qui veut fabriquer du matériel de guerre sur le territoire suisse
doit être titulaire, en plus de l'autorisation initiale, d'une autorisation de fabrica-
tion pour chaque cas particulier.
2 Les sous-traitants n'ont pas besoin d'autorisation de fabrication.
3 Aucune autorisation de fabrication n'est requise pour l'exécution des com-
mandes de la Confédération portant sur du matériel de guerre destiné à l'armée
suisse.
Art. 13 
Portée
1 L'autorisation de fabrication peut être d'une durée limitée et assortie de charges
et de conditions.
69 Feuille fédérale. 147' année. Vol. II 
1057

Matériel de guerre. LF
2 Si l'autorisation de fabrication est requise pour du matériel de guerre destiné à
être exporté, les conditions applicables à l'octroi de l'autorisation d'exportation
(art. 21) doivent être réunies.
3 Une fois accordée l'autorisation dé fabrication pour du matériel de guerre
destiné à l'exportation, l'autorisation d'exporter ce matériel ne pourra être
refusée que si des circonstances exceptionnelles l'exigent.
Section 3: Autorisation de courtage
Art. 14 
Objet
1 Toute personne qui, sur le territoire suisse, veut procurer à titre d'intermédiaire
du matériel de guerre à un destinataire à l'étranger doit être titulaire d'une
autorisation de courtage pour chaque cas particulier, quel que soit le lieu où se
trouve ledit matériel.
2 Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions pour certains pays.
Art. 15 
Portée
1 L'autorisation de courtage peut être d'une durée limitée et assortie de charges et
de conditions.
2 Si des circonstances exceptionnelles l'exigent, l'autorisation de courtage peut
être suspendue ou révoquée.
Section 4: Autorisations d'importation, d'exportation et de transit
Art. 16 
Objet
1 L'importation, l'exportation et le transit de matériel de guerre sont soumis à
l'autorisation de la Confédération.
2 Une autorisation de transit est requise pour les livraisons dans un entrepôt
douanier suisse et pour les livraisons à partir d'un tel entrepôt vers l'étranger.
3 Le Conseil fédéral règle le régime de l'autorisation et la procédure concernant le
transit de matériel de guerre dans l'espace aérien.
4 Aucune autorisation n'est requise pour:
a. 
l'importation non professionnelle, par des particuliers, d'armes à feu de
poing et d'armes à feu à épauler;
b. 
l'importation de matériel de guerre destiné à la Confédération.
Art. 17 
Déclaration de non-réexportation; exceptions
1 En règle générale, une autorisation d'exportation ne peut être accordée que
lorsqu'il s'agit d'une livraison à un gouvernement étranger ou à une entreprise
travaillant pour un tel gouvernement, et que ce dernier a établi une déclaration
1058

Matériel de guerre. LF
attestant que le matériel ne sera pas réexporté (déclaration de non-réexporta-
tion).
2 II est possible de renoncer à la déclaration de non-réexportation pour des pièces
détachées ou des éléments d'assemblage de matériel de guerre lorsqu'il est établi
qu'ils seront, à l'étranger, intégrés dans un produit et qu'ils ne seront pas
réexportés tels quels, ou s'il s'agit de pièces anonymes dont la valeur est
négligeable par rapport à celle du matériel de guerre fini.
Art. 18 
Portée
1 Les autorisations d'importation, d'exportation et de transit sont d'une durée
limitée.
2 Si des circonstances exceptionnelles l'exigent, elles peuvent être suspendues ou
révoquées.
Section 5:
Autorisation de transfert de biens immatériels ou de
concession de droits y afférents
Art. 19 
Objet
1 La conclusion d'un contrat prévoyant le transfert de biens immatériels concer-
nant du matériel de guerre, y compris le know-how, ou la concession de droits y
afférents est soumise à autorisation si le transfert ou la concession s'opère depuis
la Suisse en faveur d'une personne physique ou morale ayant son domicile ou son
siège à l'étranger.
2 Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions pour certains pays.
Art. 20 
Conditions
L'autorisation n'est pas accordée si l'acquéreur a son domicile ou son siège dans
un pays vers lequel l'exportation du matériel de guerre en question ne serait pas
autorisée.
Section 6: Conditions d'autorisation pour les affaires avec l'étranger
Art. 21 
Fabrication, courtage, exportation et transit
La fabrication, le courtage, l'exportation et le transit de matériel de guerre pour
des destinataires à l'étranger seront autorisés si ces activités ne contreviennent pas
au droit international et ne sont pas contraires aux principes de la politique
étrangère de la Suisse. L'analyse tiendra compte en particulier des critères
suivants:
a. 
la sauvegarde de la paix, de la sécurité internationale et de la stabilité
régionale;
1059

Matériel de guerre. LF
b. 
la situation dans le pays destinataire, notamment en ce qui concerne le
respect des droits de l'homme;
c. 
les efforts de la Suisse dans le domaine de la coopération au développement;
d. 
l'attitude du pays destinataire à l'égard de la communauté des Etats,
notamment en ce qui concerne le respect du droit international;
e. 
la position des pays qui participent avec la Suisse à des régimes inter-
nationaux de contrôle des exportations.
Art. 22 
Importation
L'importation de matériel de guerre sera autorisée si elle ne contrevient pas au
droit international et n'est pas contraire aux intérêts du pays.
Section 7: Embargo
Art. 23
Pour tenir compte des décisions prises par la communauté internationale, le
Conseil fédéral peut décider qu'aucune autorisation ne sera accordée pour un
pays déterminé ou pour un groupe de pays.
Chapitre 5: Contrôles, procédure, émoluments
Art. 24 
Contrôles
Le Conseil fédéral édicté des prescriptions sur le contrôle de la fabrication, du
commerce, du courtage, de l'importation, de l'exportation et du transit de
matériel de guerre, ainsi que sur le contrôle du transfert de biens immatériels, y
compris le know-how, et de la concession de droits y afférents, lorsque ceux-ci
concernent du matériel de guerre.
Art. 25 
Obligation de renseigner
Le titulaire d'une autorisation au-sens de la présente loi ainsi que les détenteurs et
le personnel des entreprises concernées sont tenus de fournir aux organes de
contrôle tous les renseignements permettant un contrôle en bonne et due forme et
de leur présenter tous les documents nécessaires.
Art. 26 
Attributions des organes de contrôle
1 Les organes de contrôle ont le droit de pénétrer dans les locaux commerciaux
des personnes soumises à l'obligation de renseigner ainsi que de les visiter
pendant les heures de travail usuelles et sans avis préalable; ils ont aussi le droit de
prendre connaissance des documents utiles. Ils séquestrent les pièces à conviction.
En cas de soupçons d'actes illicites, les dispositions plus rigoureuses du droit de
procédure sont réservées.
1060

Matériel de guerre. LF
2 Pour leurs contrôles, ils peuvent faire appel en cas de besoin aux organes de
police des cantons et des communes, aux organes d'enquête de l'administration
des douanes ainsi qu'à la police fédérale.
3 Ils sont habilités, dans les limites des objectifs de la présente loi, à traiter des
données personnelles. En ce qui concerne les données sensibles, seules peuvent
être traitées les données sur des poursuites ou des sanctions pénales ou ad-
ministratives. Le traitement d'autres données sensibles est autorisé lorsqu'il est
indispensable au règlement d'un cas.
4 Ils sont tenus au secret de fonction.
Art. 27 
Compétence et procédure
1 Le Conseil fédéral désigne les organes compétents et règle le détail de la
procédure. Les contrôles à la frontière incombent aux organes des douanes.
2 Le Conseil fédéral statue sur les demandes qui posent une question de principe
ou revêtent une portée politique.
3 Les décisions sur recours fondées sur la présente loi peuvent faire l'objet d'un
recours auprès du Conseil fédéral selon les articles 72 ss de la loi sur la procédure
administrative1).
Art. 28 
Office central
1 Le Conseil fédéral désigne un office central chargé de réprimer les activités
illicites relatives au matériel de guerre.
2 L'office central participe à l'exécution de la présente loi ainsi qu'à la prévention
des infractions et mène les enquêtes de police. Il a le droit de traiter des données
personnelles, y compris des données sensibles et des profils de la personnalité,
dans la mesure et aussi longtemps que ses tâches l'exigent.
Art. 29 
Emoluments
Les autorisations prévues par la présente loi sont sujettes à émoluments. Le
Conseil fédéral en fixe les montants.
Art. 30 
Information du Parlement
Le Conseil fédéral renseigne les Commissions de gestion des Chambres fédérales
sur le détail des exportations de matériel de guerre.
» RS 172.021
1061

Matériel de guerre. LF
Chapitre 6: Dispositions pénales
Art. 31 
Infractions au régime de l'autorisation et aux déclarations
obligatoires
1 Sera punie de l'emprisonnement ou d'une amende de 1 million de francs au plus
toute personne qui, intentionnellement:
a. 
sans être titulaire d'une autorisation ou en violation des conditions ou des
charges fixées dans une autorisation, fabrique, importe, fait transiter, ex-
porte, fait le commerce ou le courtage du matériel de guerre, ou encore
transfère des biens immatériels qui concernent du matériel de guerre, y
compris le know-how, ou concède des droits y afférents;
b. 
dans une demande, donne des indications fausses ou incomplètes alors
qu'elles sont essentielles pour l'octroi d'une autorisation, ou utilise une telle
demande faite par un tiers;
c. 
n'annonce pas ou annonce de manière inexacte du matériel de guerre qui est
importé, exporté ou en transit;
d. 
livre, transfère ou procure à titre d'intermédiaire du matériel de guerre à un
destinataire ou vers un lieu de destination autre que celui qui figure dans
l'autorisation;
e. 
transfère des droits immatériels, y compris le know-how, ou concède des
droits y afférents à un destinataire ou vers un lieu de destination autre que
celui qui figure dans l'autorisation;
f. 
participe aux opérations financières liées à un trafic illicite de matériel de
guerre ou sert d'intermédiaire dans le financement d'une telle affaire.
2 Dans les cas graves, la peine sera la réclusion pour dix ans au plus. Cette peine
pourra être assortie d'une amende de 5 millions de francs au plus.
3 Si l'auteur agit pas négligence, la peine sera l'emprisonnement pour six mois au
plus ou une amende de 100 000 francs au plus.
4 En cas d'importation ou de transit non autorisés, l'infraction commise à
l'étranger est également punissable.
Art. 32 
Infractions à l'interdiction des armes nucléaires, biologiques et
chimiques
1 Sera punie de la réclusion pour dix ans au plus ou de l'emprisonnement toute
personne qui, intentionnellement et sans qu'elle puisse invoquer l'une des
exceptions prévues à l'article 7, 2e alinéa:
a. 
développe, fabrique, procure à titre d'intermédiaire, acquiert, remet à
quiconque, importe, exporte, fait transiter, entrepose des armes nucléaires,
biologiques ou chimiques (armes ABC) ou en dispose d'une autre manière,
b. 
incite quiconque à commettre un acte mentionné à la lettre a, ou
c. 
favorise l'accomplissement d'un acte mentionné à la lettre a.
2 La peine privative de liberté pourra être assortie d'une amende de 5 millions de
francs au plus.
1062

Matériel de guerre. LF
3 Si l'auteur agit par négligence, la peine sera l'emprisonnement pour douze mois
au plus ou une amende de 500 000 francs au plus.
4 Tout acte commis à l'étranger est punissable, indépendamment du droit appli-
cable au lieu de commission:
a. 
s'il viole des accords de droit international auxquels la Suisse est partie, et
b. 
si son auteur est Suisse ou a son domicile en Suisse.
Art. 33 
Contraventions
1 Sera punie des arrêts ou d'une amende de 100 000 francs au plus toute personne
qui, intentionnellement:
a. 
refuse de fournir les renseignements, les documents ou l'accès aux locaux
commerciaux prévus par les articles 25 et 26,1er alinéa, ou donne à ce sujet
de fausses indications;
b. 
contrevient d'une autre manière à la présente loi, à l'une de ses dispositions
d'exécution dont la violation est déclarée punissable, ou à une décision se
référant aux dispositions pénales du présent article, sans que son com-
portement soit punissable en vertu d'une autre disposition.
2 La tentative et la complicité sont punissables.
3 Si l'auteur agit par négligence, la peine sera une amende de 40 000 francs au
plus.
4 La poursuite pénale se prescrit par cinq ans. Ce délai peut être prolongé au
maximum de moitié si la prescription est interrompue.
Art. 34 
Infractions dans les entreprises
L'article 6 de la loi sur le droit pénal administratif1) est applicable aux infractions
commises dans les entreprises.
Art. 35 
Confiscation de matériel de guerre
Indépendamment du fait qu'une personne est punissable ou non, le juge ordonne
la confiscation du matériel de guerre concerné s'il n'y a pas de garantie qu'il sera
utilisé à l'avenir d'une manière conforme au droit. Le matériel de guerre
confisqué ainsi que le produit éventuel de sa vente sont dévolus à la Confédéra-
tion.
Art. 36 
Confiscation de valeurs patrimoniales
Les valeurs patrimoniales confisquées et les créances compensatoires sont dévo-
lues à la Confédération.
J> RS 313.0
1063

Matériel de guerre. LF
Art. 37 
Juridiction; obligation de dénoncer
1 La poursuite et le jugement des infractions relèvent de la juridiction pénale
fédérale.
2 Les autorités de la Confédération et des cantons chargées de l'octroi des
autorisations et du contrôle, les organes de police des cantons et des communes,
ainsi que les organes des douanes sont tenus de dénoncer au Ministère public de la
Confédération les infractions à la présente loi qu'ils ont découvertes ou dont ils
ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions.
Chapitre 7: Entraide administrative
Art. 38 
Entraide administrative en Suisse
Les autorités compétentes de la Confédération ainsi que les organes de police des
cantons et des communes peuvent se communiquer entre eux et faire connaître
aux autorités de surveillance compétentes les données nécessaires à l'exécution de
la présente loi.
Art. 39 
Entraide administrative entre les autorités suisses et les autorités .
étrangères
1 Les autorités fédérales compétentes en matière d'exécution, de contrôle, de
prévention des délits et de poursuite pénale peuvent collaborer avec les autorités
étrangères compétentes, ainsi qu'avec des organisations et des enceintes inter-
nationales, et coordonner leurs enquêtes dans la mesure:
a. 
où l'exécution de la présente loi ou de prescriptions étrangères comparables
l'exige, et
b. 
où les autorités étrangères, organisations et enceintes en question sont liées
par le secret de fonction ou par un devoir de discrétion équivalent.
2 Elles peuvent notamment requérir des autorités étrangères ainsi que des
organisations et des enceintes internationales la communication des données
nécessaires. Pour les obtenir, elles peuvent leur fournir des données sur:
a. 
la nature, la quantité, le lieu de destination et d'utilisation, l'usage ainsi que
les destinataires de marchandises, de pièces détachées, de biens immatériels,
y compris le know-how, ou de droits y afférents;
b. 
les personnes qui participent à la fabrication, à la livraison, au courtage ou au
financement de marchandises ou de pièces détachées, au transfert de biens
immatériels, y compris le know-how, ou à la concession de droits y afférents;
c. 
les modalités financières 'de l'opération.
3 Si l'Etat étranger accorde la réciprocité, elles peuvent communiquer les données
mentionnées au 2e alinéa, d'office ou sur demande, dans la mesure où l'autorité
étrangère donne l'assurance que ces données:
a. 
ne seront traitées qu'à des fins conformes à la présente loi, et
1064

Matériel de guerre. LF
b. 
ne seront utilisées dans une procédure pénale qu'à la condition d'être
ultérieurement obtenues conformément aux dispositions relatives à l'en-
traide judiciaire internationale.
4 Elles peuvent également communiquer les données en question à des organisa-
tions ou à des enceintes internationales si les conditions prévues au 3e alinéa sont
remplies, nonobstant l'exigence de réciprocité.
5 Les dispositions relatives à l'entraide judiciaire internationale en matière pénale
sont réservées.
Chapitre 8: Dispositions finales
Art. 40 
Exécution
1 Le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution.
2 Le Département militaire fédéral est chargé de l'exécution.
Art. 41 
Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 30 juin 1972 ^ sur le matériel de guerre est abrogée.
Art. 42 
Dispositions transitoires
1 Les activités qui ne nécessitaient pas d'autorisation en vertu de l'ancien droit et
qui ne sont pas encore exécutées ou achevées peuvent être poursuivies sans
autorisation pendant une période de cinq ans à partir de l'entrée en vigueur de la
présente loi. Après ce délai, les autorisations requises par la présente loi doivent
être demandées.
2 Les contrats relatifs au transfert de biens immatériels, y compris le know-how, ou
à la concession de droits y afférents, qui ont été conclus avant l'entrée en vigueur
de la présente loi, ne requièrent pas d'autorisation prévue par cette dernière.
Art. 43 
Référendum et entrée en vigueur
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur; il peut renoncer à mettre
en vigueur certaines dispositions jusqu'à l'entrée en vigueur d'une législation
fédérale sur les armes.
N37464
!) RO 1973 107
1065

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour l'interdiction d'exporter du matériel de
guerre» et la révision de la loi fédérale sur le matériel de guerre du 15 février 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
18
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
95.015
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.05.1995
Date
Data
Seite
988-1065
Page
Pagina
Ref. No
10 108 209
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