ch_vb · JAAC 54.36 · 1989-11-10 · de


JAAC 54.36
Bundesamt für Justiz, 10. November 1989
Contrôle et surveillance du Conseil fédéral à l’égard des entreprises
«paraétatiques».
Base juridique.
L’accomplissement de tâches publiques par des unités administratives
spéciales de droit public ainsi que la délégation de tâches publiques
à des organismes de droit privé requiert en tout état de cause une
base légale; il en va de même pour la participation à des entreprises
d’économie mixte.
Pouvoirs du Conseil fédéral.
- La Cst. ne confère pas au Conseil fédéral un pouvoir de surveillance
et d’intervention d’une étendue générale à l’égard des organismes
paraétatiques; sont déterminantes les bases légales applicables en
l’espèce.
- Les compétences de droit matériel attribuées par la Cst. et l’art. 102
ch. 2 Cst. fondent néanmoins un minimum de pouvoirs en matière de
surveillance (observation régulière de l’accomplissement des tâches,
droit de regard et d’information, instructions non contraignantes); au
demeurant seuls peuvent être utilisés les moyens de surveillance prévus
dans les bases légales applicables en l’espèce.
Contrôle des finances.
En principe, tous les organismes paraétatiques sont soumis au contrôle
des finances selon la loi y relative.
Kontrolle und Aufsicht des Bundesrates über die «halbstaatlichen»
Unternehmungen.
Rechtliche Grundlage.
1

Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch besondere
öffentlichrechtliche Verwaltungseinheiten und die Übertragung von
öffentlichen Aufgaben auf privatrechtliche Organisationen bedarf
stets einer gesetzlichen Grundlage; dasselbe gilt für Beteiligungen an
gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen.
Befugnisse des Bundesrates.
- Kein umfassendes, unmittelbares verfassungsrechtliches Aufsichts-
und Interventionsrecht über die parastaatlichen Organisationen;
massgebend sind die einschlägigen Rechtsgrundlagen.
- Aus den jeweiligen Sachkompetenzen der BV und Art. 102 Ziff.
2 BV ergeben sich gegenüber parastaatlichen Organisationen
jedoch minimale Aufsichtsrechte (laufende Beobachtung der
Aufgabenerfüllung, Einsichts- und Auskunftsrechte, Erlass nicht
verpflichtender Weisungen); im übrigen können nur jene Aufsichtsmittel
ergriffen werden, die in den einschlägigen Rechtsgrundlagen vorgesehen
sind.
Finanzkontrolle.
Grundsätzlich unterstehen alle parastaatlichen Organisationen der
Eidg. Finanzkontrolle nach Massgabe des FKG.
Controllo e vigilanza del Consiglio federale sulle aziende «parastatali».
Fondamento legale.
Lo svolgimento di compiti pubblici da parte di unità amministrative
speciali di diritto pubblico e la delega di compiti pubblici a organismi
di diritto privato devono avvenire sempre sulla base di un fondamento
legale; principio analogo vale per la partecipazione ad aziende a
economia mista.
Facoltà del Consiglio federale.
- Nessun diritto costituzionale di vigilanza e d’intervento, di portata
generale e diretta, sugli organismi parastatali; sono determinanti i
pertinenti fondamenti legali.
- Dalle rispettive competenze di diritto materiale della Cost. e
dell’art. 102 n. 2 Cost. risultano tuttavia diritti minimi in materia
di vigilanza (osservazione regolare dello svolgimento dei compiti,
diritto di consultazione e informazione, rilascio di istruzioni non
vincolanti) nei confronti degli organismi parastatali; per il resto
possono essere utilizzati soltanto i mezzi di vigilanza previsti nei
pertinenti fondamenti legali.
Controllo delle finanze.
In principio tutti gli organismi parastatali soggiacciono al controllo
delle finanze secondo la LCF.
2

KONTROLLE UND AUFSICHT DES BUNDESRATES ÜBER DIE
«HALBSTAATLICHEN» UNTERNEHMUNGEN
I. ERSCHEINUNGEN DER «PARASTAATLICHEN VERWALTUNG»
Mit dem Wandel des liberalen «Ordnungsstaates» des 19. Jahrhunderts
zum «Interventions- und Leistungsstaat» unserer Zeit haben sich nach und
nach auch neue Organisationsformen herausgebildet, die der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben dienen. Zwar werden die klassischen Staatsaufgaben
(Wahrung der Unabhängigkeit, Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung
im Innern, Gewährleistung einer stabilen Rechtsordnung für das freie
wirtschaftliche Handeln der Rechtsgenossen usw.) auch heutzutage noch von
den Verwaltungsorganen der jeweiligen Zentralverwaltung erfüllt. Hingegen
werden auf allen Stufen unseres Gemeinwesens zahlreiche öffentliche
Aufgaben von Funktionsträgern wahrgenommen, die sich in irgend einer
Weise von den ordentlichen Organen der Zentralverwaltung abheben (ein
umfassender Überblick findet sich bei Werder Hans, Der parastaatliche Bereich
in der schweizerischen Demokratie, DISP Nr. 57, Zürich 1980, S. 9 ff.).
Auf Bundesstufe lassen sich, grob gegliedert nach organisatorischen und
rechtlichen Kriterien, etwa folgende Organisationsformen feststellen:
1. Dezentralisierte, selbständige Verwaltungseinheiten
a. Körperschaften
Öffentlichrechtliche Körperschaften sind mitgliedschaftlich organisierte
Verbände des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die
staatliche Aufgaben wahrnehmen, allenfalls auch mit hoheitlichen Mitteln (vgl.
Lazzarini Guido, Öffentlichrechtliche Anstalten des Bundes im Vergleich, Diss.
Zürich 1982, S. 13 ff., mit weiteren Hinweisen).
Beispiele
- Schweizerische Genossenschaft für Getreide und Futtermittel (GGF)
- Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung
(GSF)
- Schweizerische Zentralstelle für Butterversorgung (BUTYRA)
- Stickerei-Treuhand-Genossenschaft
- Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit
3

- Schweizerische Verkehrszentrale
b. Anstalten
Öffentlichrechtliche Anstalten sind organisatorisch selbständige («autonome»)
Verwaltungseinheiten, die im Unterschied zu Körperschaften nicht
mitgliedschaftlich organisiert sind (vgl. Lazzarini, a.a.O., S. 2 ff.). Auch sie
erfüllen ihre Aufgaben teilweise mit hoheitlichen Mitteln. Sie besitzen nur
zum Teil eigene Rechtspersönlichkeit.
Beispiele
- Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA)
- PTT-Betriebe
- Schweizerische Bundesbahnen (SBB)
- Eidgenössische Alkoholverwaltung
- ETH Zürich und Lausanne und deren Annexanstalten
- Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung
c. Stiftungen
Öffentlichrechtliche Stiftungen sind einem bestimmten Zweck gewidmete
Vermögenskomplexe des Finanzvermögens (vgl. Imboden Max / Rhinow
René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel/Stuttgart
1976, S. 1018 f.; Lazzarini, a.a.O., S. 19 ff.). Sie sind wie die Anstalten
nicht mitgliedschaftlich organisiert. Sie unterscheiden sich aber von den
Anstalten vor allem dadurch, dass sich ihre Tätigkeit in der Regel vorwiegend
auf die Ausrichtung von Geldbeiträgen an Begünstigte und die damit
zusammenhängende Vermögensverwaltung beschränkt. Im Einzelfall kann
die Abgrenzung zwischen Anstalt und Stiftung Schwierigkeiten bereiten.
Öffentlichrechtliche Stiftungen besitzen nur zum Teil Rechtspersönlichkeit;
jene ohne Rechtspersönlichkeit werden auch «unselbständige Stiftungen»
genannt.
Beispiele
- Pro Helvetia
- Stillegungsfonds für Kernanlagen
- Fonds für die Exportrisikogarantie
2. Gemischtwirtschaftliche Unternehmungen
Gemischtwirtschaftliche Unternehmungen sind Unternehmungen in Form von
privatrechtlichen Rechtssubjekten (zumeist Aktiengesellschaften; vgl. Art. 762
Abs. 2 OR), an denen neben Privaten auch die öffentliche Hand beteiligt ist
(vgl. Poltier Etienne, Les entreprises d’économie mixte, Diss. Lausanne 1982,
4

Zürich 1983, S. 186 ff.; Müller Paul Richard, Das öffentliche Gemeinwesen
als Subjekt des Privatrechts, Diss. St. Gallen 1970, S. 158 ff.; zum Begriff der
Unternehmung vgl. auch Schürmann Leo, Wirtschaftsverwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 1983, S. 213 f.; Müller, a.a.O., S. 154 ff.).
Beispiele
- SWISSAIR
- Zuckerfabriken Aarberg und Frauenfeld (an ihnen sind kapitalmässig neben
Privaten nur Kantone und Gemeinden beteiligt, nicht aber der Bund)
- Schweizerische Reederei und Neptun AG
- HUPAC AG
3. Private Gesellschaften und Organisationen
In zahlreichen Fällen erfüllen auch privatrechtliche Gesellschaften und
Organisationen, an denen der Bund weder als Mitglied noch kapitalmässig
beteiligt ist, öffentliche Aufgaben. Die Aufgabenerfüllung durch private
Gesellschaften und Organisationen wird nicht selten mit Finanzhilfen und
Abgeltungen gefördert. Teilweise erfüllen auch solche Gesellschaften und
Organisationen ihre öffentlichen Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln.
Beispiele (siehe auch VPB 39.1)
a. Vereine
- Schweizerischer Elektrotechnischer Verein (SEV)
- Schweizerischer Verein von Dampfkessel-Besitzern (SVDB)
- Schweizerische Zentralstelle für die Einfuhr flüssiger Treib- und Brennstoffe
(Carbura)
- Verband schweizerischer Schmierölimporteure (VSS)
- Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG)
b. Stiftungen
- Schweizerischer Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen
Forschung (SNF)
- Schweizerische Stiftung zur Förderung der Geflügelzucht und -haltung
c. Aktiengesellschaften
- Schweizerische Käseunion AG (gekoppelt mit der einfachen Gesellschaft
«Schweizerische Käsekonvention»)
d. Genossenschaften
- Zentralverband Schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM)
- Treuhandstelle der Schweizerischen Lebensmittellimporteure (TSL)
- Treuhandstelle der schweizerischen Antibiotika-Importeure
- Genossenschaft der Feldsamenimporteure
5

- Vereinigung der Pflichtlagerhalter von Phosphorsäuren und Kalidüngern
Diese Darstellung der «parastaatlichen Verwaltung» des Bundes erhebt
keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass
bestimmte Organisationstypen in der Doktrin zum Teil unterschiedlich
charakterisiert werden; so wird etwa die Auffassung vertreten, zu den
gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen zählten auch Aktiengesellschaften,
in deren Organe das Gemeinwesen gestützt auf Art. 762 Abs. 1 OR Vertreter
delegiert, ohne am Aktienkapital beteiligt zu sein (vgl. Schürmann, a.a.O.,
S. 214).
Im weiteren finden sich in der verwaltungswissenschaftlichen, aber auch in
der juristischen Doktrin andere Gliederungen und Organisationstypen; so
werden etwa die Käseunion AG und die Genossenschaft für Schlachtvieh-
und Fleischversorgung (GSF) auch als «öffentliche Unternehmungen in
privatrechtlicher Form» bezeichnet (vgl. Lazzarini, a.a.O., S. 27 f.; nach
Müller, a.a.O., S. 185 ist die Käseunion AG zwar keine gemischtwirtschaftliche
Unternehmung, da der Bund nicht an ihr beteiligt ist, doch soll sie dennoch zu
den «öffentlichen Unternehmungen» zählen). Diese Meinungsdifferenzen
sind im vorliegenden Zusammenhang indessen nicht von Belang. Wir
gehen deshalb nicht näher darauf ein. Hingewiesen sei jedoch auf einen
berühmten Spezialfall: die Schweizerische Nationalbank (SNB). Sie ist eine
spezialgesetzliche Aktiengesellschaft, an der zwar auch Private beteiligt sind,
die aber primär nach öffentlichrechtlichen Vorschriften organisiert ist (vgl.
Schürmann, a.a.O., S. 222 f. und 303 ff., mit weiteren Hinweisen).
Nicht zu den «parastaatlichen Organisationen» zählen Organisationen, die für
Aufgaben, die sie selbst gewählt haben, Finanzhilfen erhalten (zum Begriff
der Finanzhilfe vgl. Art. 3 Abs. 1 des Entwurfes für ein Subventionsgesetz, BBl
1987 I 437 ff.). Ebenso werden Körperschaften und Anstalten des kantonalen
öffentlichen Rechts nicht zur «parastaatlichen Verwaltung» des Bundes
gerechnet.
II. RECHTSGRUNDLAGEN; VERHÄLTNIS ZUR EXEKUTIVE IM
ALLGEMEINEN
1. Rechtsgrundlagen
a. Öffentlichrechtliche Organe mit Entscheidungsbefugnissen können
nach einhelliger Doktrin und neuerer Praxis nur durch Gesetz oder
allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss geschaffen werden (vgl. z. B.
Schürmann, a.a.O., S. 217; Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 1020; VPB 39.1, S. 4).
Das Ausmass der formell-gesetzlichen Regelung variiert dabei von Fall zu
Fall. Aufgaben und Organisation der Stiftung «Schweizerischer Nationalpark»
werden beispielsweise allein in einem Gesetz geregelt (BG vom 19. Dezember
1980 über den Schweizerischen Nationalpark im Kanton Graubünden
[Nationalparkgesetz], SR 454). Über den Stillegungsfonds für Kernanlagen»
(ebenfalls eine öffentlichrechtliche Stiftung) enthält der BB vom 6. Oktober
1978 zum Atomgesetz (SR 732.01) hingegen lediglich einen Grundsatzartikel
6

(Art. 11); konkretisierende Vorschriften finden sich in einem Reglement
des EVED (R des EVED vom 21. Februar 1985 über den Stillegungsfonds für
Kernanlagen, SR 732.013.3).
Für die grösseren Bundesanstalten (SBB und PTT-Betriebe) finden sich
neben recht eingehenden gesetzlichen Vorschriften auch ausführliche
Verordnungsvorschriften des Bundesrates (vgl. BG vom 23. Juni 1944 über
die Schweizerischen Bundesbahnen [SBBG], SR 742.31 und V vom 29. Juni
1988 über die Schweizerischen Bundesbahnen [SBBV], SR 742.311 bzw.
PTT-Organisationsgesetz vom 6. Oktober 1960 [PTT-OG], SR 781.0 und V vom
22. Juni 1970 zum PTT-Organisationsgesetz, SR 781.01).
In vielen Fällen wird öffentlichrechtlichen Organisationen durch Gesetz,
allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss oder durch Verordnung das Recht
eingeräumt, ihre Organisationen im einzelnen selber festzulegen; solche
autonom erlassene Vorschriften (Statuten, Reglemente usw.) bedürfen dann
regelmässig der Genehmigung des Bundesrates.
Beispiele
- Art. 3 Abs. 2 des BB vom 5. Oktober 1984 über die Schweizerische
Genossenschaft für Getreide und Futtermittel, SR 916.112.218
- Art. 17 Abs. 2 des BBVers vom 29. September 1953 über Milch, Milchprodukte
und Speisefette (Milchbeschlusses [MB], SR 916.350), betreffend die
Organisation der BUTYRA
- Art. 3 des BG vom 18. März 1971 über die Organisation der
Stickerei-Treuhand-Genossenschaft, SR 934.22 (Genehmigung durch das EVD)
- Art. 13 Abs. 1 des BG vom 1. Juli 1966 über die Förderung des Hotel- und
Kurortkredites, SR 935.12
- Art. 61 Abs. 3 des BG vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (UVG),
SR 832.20, betreffend die Organisation der SUVA
- Art. 12 Abs. 2 des BG vom 6. Oktober 1978 über das Schweizerische Institut für
Rechtsvergleichung, SR 425.1
- Art. 11 a des BG vom 17. Dezember 1965 betreffend die Stiftung «Pro
Helvetia», SR 447.1 (Genehmigung des Beitragsreglementes)
In den Rechtserlassen über die öffentlichrechtlichen Genossenschaften
wird schliesslich nicht selten die subsidiäre Geltung des Obligationenrechts
vorgesehen, vgl. zum Beispiel Art. 3 Abs. 1 des BB über die GGF
(SR 916.112.218), Art. 3 Abs. 4 des BG über die Organisation der
Stickerei-Treuhand-Genossenschaft (SR 934.22); Art. 13 Abs. 4 des BG über
die Förderung des Hotel- und Kurortkredites (SR 935.12).
b. Gemischtwirtschaftliche Unternehmungen sind privatrechtliche
Rechtssubjekte. Die Beteiligung des Bundes am Kapital einer solchen
Unternehmung ist somit ein Akt des Privatrechts. Die Beziehung zwischen
dem Bund und einer privaten Rechtsperson gestaltet sich hingegen
grundsätzlich nach öffentlichem Recht (vgl. Schürmann, a.a.O., S. 217).
In dieser Hinsicht stellt sich vorab die Frage der Verfassungsmässigkeit
von Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen wirtschaftlichen
Unternehmungen. Allein erwerbswirtschaftlich motivierte Beteiligungen
7

sind mit dem verfassungsgestaltenden Grundentscheid für eine
wettbewerbsorientierte Wirtschaftsordnung, der sich aus der Garantie
der wirtschaftlichen Grundrechte (Handels- und Gewerbefreiheit,
Eigentumsgarantie usw.) ergibt, nicht vereinbar (vgl. statt vieler Müller,
a.a.O., S. 445; zur Wirtschaftsverfassung im allgemeinen Gygi Fritz,
Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 25 ff.). Deshalb verbietet das
Finanzhaushaltsgesetz (BG vom 18. Dezember 1968 über den eidgenössischen
Finanzhaushalt [FHG], SR 611.0) dem Bund, Beteiligungsrechte an
Erwerbsunternehmungen zu Anlagezwecken zu erwerben (Art. 34 Abs. 2
FHG, SR 611.0). Die Beteiligung an einer privatrechtlichen wirtschaftlichen
Unternehmung setzt mithin ein spezifisches öffentliches Interesse voraus
(vgl. Poltier, a.a.O., S. 190 ff. und 254 f.). Sodann muss die Beteiligung für das
Erreichen des angestrebten Zwecks erforderlich und geeignet sein. Schliesslich
ist auch das mit der Garantie der wirtschaftlichen Grundrechte verbundene
Prinzip der Subsidiarität staatlicher Wirtschaftstätigkeit zu beachten.
Unter diesen Voraussetzungen sind Beteiligungen an privatrechtlichen
Unternehmungen etwa zulässig zur Forderung privater Aktivitäten im
öffentlichen Interesse oder zur Sicherung der Leistungserbringung im Bereich
öffentlicher Aufgaben, die von privaten Rechtssubjekten erfüllt werden.
Auch die Beteiligung an einer privatrechtlichen Unternehmung bedarf
schliesslich einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Pottier, a.a.O., S. 257 ff.;
Müller, a.a.O., S. 440 f.; Knapp Blaise, Grundlagen des Verwaltungsrechts,
Basel/Frankfurt a. M. 1983, N 1406). Die Notwendigkeit einer gesetzlichen
Grundlage erscheint um so plausibler, als Beteiligungen oft anstelle von
blossen Subventionen treten; Subventionen aber setzen nach neuerer Praxis
und Doktrin eine gesetzliche Grundlage voraus, und es ist nicht einzusehen,
weshalb für Beteiligungen geringere rechtliche Anforderungen gelten
sollten als für Subventionen. Immerhin ergibt sich aus einer Beteiligung
ein stärkeres Engagement des Bundes als aus einer Subvention (vgl. zu diesen
Zusammenhangen Poltier, a.a.O., S. 193 ff.). Grundsätzlich ist daher zu fordern,
dass die Beteiligung des Bundes im formellen Gesetz selbst vorgesehen
wird. Gesetzesbestimmungen, welche bestimmte Förderungsmassnahmen
vorsehen, genügen für eine Beteiligung des Bundes nur, wenn sich aufgrund
der Auslegung der massgeblichen Normen ergibt, dass der Gesetzgeber den
Bund nicht nur zur Ausrichtung von Finanzhilfen und Abgeltungen, sondern
auch zu weitergehenden Massnahmen ermächtigen wollte (vgl. z. B. Art. 21
des BG vom 8. Oktober 1982 über die wirtschaftliche Landesversorgung
[Landesversorgungsgesetz; LUG], SR 531).
Ausdrücklich vorgesehen sind Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen
Unternehmungen etwa in folgenden Erlassen:
- Art. 103 des BG vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz
[LFG], SR 748.0)
- Art. 14 Abs. 1 Bst. 1 und Art. 16bis Abs. 1 Bst. h PTT-OG (SR 781.0); Art. 1 Bst. b,
Art. 2 Abs. 1 Bst. h und Art. 3 Abs. 1 Bst. e der V zum PTT-OG (SR 781.01)
- Art. 6 Ziff. 10 Bst. e SBBV (SR 742.311; die gesetzliche Grundlage für diese
Bestimmung ist in Art. 10 Abs. 2 Bst. k SBBG, SR 742.31, zu suchen)
In Art. 120 des BG vom 3. Oktober 1951 über die Förderung der
Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz
[LwG], SR 910.1) wird der Bund generell ermächtigt, zum Vollzug der
8

Landwirtschaftsgesetzgebung «geeignete Organisationen zu schaffen».
Diese Ermächtigung schliesst a maiore ad minus auch die Beteiligung an
privatrechtlichen Organisationen ein.
c. Für die Übertragung von öffentlichen Aufgaben an private Gesellschaften und
Organisationen stellt sich wie für die Beteiligung an gemischtwirtschaftlichen
Organisationen (oben Bst. b) vorab die Frage der Verfassungsmassigkeit.
In einigen Bestimmungen der Bundesverfassung wird die Mitwirkung
privater Gesellschaften und Organisationen zum Vollzug von Bundesgesetzen
ausdrücklich vorgesehen (vgl. Art. 32 Abs. 3, Art. 34ter Abs. 4 und Art. 34quater
Abs. 2 BV). Aus dieser Tatsache schloss die Eidg. Justizabteilung (heute:
Bundesamt für Justiz) in einem Gutachten vom 4. Mai 1971 e contrario,
die Aufgabenübertragung an Private bedürfe stets einer ausdrücklichen
verfassungsrechtlichen Grundlage (VPB 35.3 S. 28, mit Hinweisen und
gleichlautende und abweichende Meinungen in der Literatur; abweichende
Meinungen in der neuen Literatur: Knapp Blaise, La collaboration des
particuliers et de l’Etat à I’exécution des tâches d’intérêt général, in: Mélanges
Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 366 f.; Grisel André, Traité de Droit
administratif, 2. Aufl., Neuenburg 1984, S. 300). Diesen Standpunkt hat das
Bundesamt für Justiz in einem neueren Gutachten (Gutachten i. S. Radio
Schweiz AG vom 17. Januar 1984) etwas relativiert. Auszugehen sei von der
verfassungsrechtlichen Grundentscheidung, wonach der Bund nicht nach
einem korporativen Ordnungs- und Organisationsprinzip organisiert sei.
Insofern müsse grundsätzlich daran festgehalten werden, dass öffentliche
Aufgaben nur gestützt auf eine (zumindest implizite) verfassungsrechtliche
Grundlage auf Private übertragen werden können. Wenn allerdings die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe durch Private rechtlich präzis und
engmaschig vorbestimmt werde und den Privaten demzufolge keine
nennenswerten Ermessens- und Beurteilungsspielräume zustünden, könne
von korporationenstaatlichen Erscheinungen kaum mehr gesprochen
werden. In diesem engen Rahmen, der im Einzelfall durch Rechtssätze und
andere Rechtsinstrumente (z. B. Auflagen) abgesteckt werden müsse, sei
eine Aufgabenübertragung verfassungsrechtlich zulässig. Zu fordern sei
aber - neben einer spezifischen Opportunität der Aufgabenübertragung -
in jedem Fall eine formell-gesetzliche Grundlage. Dieses Erfordernis wird
auch in der neueren Praxis und Doktrin anerkannt (vgl. BGE 104 Ia 446;
Grisel, a.a.O., S. 300; Knapp, a.a.O., N 1529 und N 1532; Saladin Peter, Die mit
Verwaltungsaufgaben betrauten Organisationen ausserhalb der Verwaltung,
Staats- und verwaltungsrechtliches Kolloquium 1982, Bern 1983, S. 107 ff.). Die
Aufgabenübertragung an ein bestimmtes Rechtssubjekt kann sich direkt aus
einem Rechtssatz ergeben (vgl. z. B. Art. 1 des BG vom 27. Juni 1969 über die
Käsevermarktung [Käsemarktordnung, KMO], SR 916.356.0; Art. 4 der V vom
16. November 1962 über die Geflügelzucht und Geflügelhaltung, SR 916.331);
sie kann aber auch auf einer Konzession oder einem öffentlichrechtlichen
Vertrag beruhen (vgl. z. B. die Konzession für die Schweizerische Radio- und
Fernsehgesellschaft vom 27. Oktober 1964/22. Dezember 1980 [Konzession
9

SRG von 1980], BBl 1981 I 285 ff. und BBl 1981 I 1151 f.; Art. 46 der V vom
9. April 1925 betreffend Aufstellung und Betrieb von Dampfkesseln und
Dampfgefässen, SR 832.312.11).
2. Stellung gegenüber der Exekutive im allgemeinen
a. Allen Institutionen der «parastaatlichen Verwaltung» ist gemeinsam, dass
sie gegenüber Exekutive und Zentralverwaltung eine mehr oder weniger
weitgehende «Autonomie», das heisst administrative Selbständigkeit besitzen.
Diese Selbständigkeit zeigt sich darin, dass die Leitungsorgane solcher
Institutionen ihre Funktionen in eigener Verantwortung wahrnehmen; sie
geniessen dabei im Rahmen von Rechtssätzen, Statuten und so weiter einen
weitgehenden Entscheidungsspielraum (vgl. Lazzarini, a.a.O., S. 50 ff.). Die
Einräumung einer solchen Autonomie ist häufig geradezu das Motiv, um
Verwaltungseinheiten des öffentlichen Rechts zu schaffen. So meinen etwa
Häfelin und Haller, solche Einheiten seien dort zu schaffen, wo ein in sich
geschlossener Aufgabenbereich mit einer gewissen Autonomie und einer
gegenüber der Zentralverwaltung erhöhten Flexibilität betreut werden sollen;
auch ermöglichten ausgegliederte Verwaltungseinheiten - besonders in der
Form von öffentlichrechtlichen Körperschaften - einen verstärkten Einbezug
der interessierten privaten Kreise in die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben
(Häfelin Ulrich/Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1984,
N 877). Hinter der Übertragung von Aufgaben an private Gesellschaften und
Organisationen stehen zumeist ähnliche Gründe (vgl. Müller, a.a.O., S. 131 ff.).
b. Das Ausmass an Autonomie ergibt sich für alle parastaatlichen Institutionen
jeweils aus den Rechtsgrundlagen, die ihnen zugrundeliegen. Die jeweilige
Rechtsform ist für das Mass an Autonomie nicht entscheidend (vgl. Poltier,
a.a.O., S. 203). So ist etwa das Eidgenössische Starkstrominspektorat ein
Organ eines privatrechtlichen Vereins; seine Autonomie ist jedoch kaum
grösser als zum Beispiel diejenige der BUTYRA, einer öffentlichrechtlichen
Genossenschaft (vgl. z. B. die Budgetkompetenzen: Nach Art. 2 Bst. m der
V vom 24. Oktober 1967 über das Eidgenössische Starkstrominspektorat
[SR 734.24], muss das Eidg. Starkstrominspektorat sein Budget und seine
Jahresrechnung dem EVED zur Genehmigung einreichen; hingegen verlangt
Art. 9 Abs. 1 der V vom 25. Oktober 1960 über die BUTYRA, Schweizerische
Zentralstelle für Butterversorgung [SR 916.357.1], nur die Vorlage des
Jahresabschlusses zur Kenntnisnahme. In beiden Fällen bestehen umfassende
Weisungskompetenzen des übergeordneten Departementes, vgl. Art. 4 des
Vertrages zwischen dem EVED und dem SEV vom 18. August 1987 und Art. 16
Abs. 2 MB, SR 916.350.)
c. Im besonderen bei den öffentlichrechtlichen dezentralisierten
Verwaltungseinheiten ist für den Autonomiegrad einer Organisation nicht
entscheidend, ob ihr die eigene Rechtspersönlichkeit zuerkannt worden ist.
Dies wird in der Literatur allgemein anerkannt (vgl. Poltier, a.a.O., S. 200 f.;
Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 1019; Knapp, a.a.O., N 1339). So geniesst zum
10

Beispiel die Eidg. Alkoholverwaltung, die mit eigener Rechtspersönlichkeit
ausgestattet ist, keine grössere Autonomie als etwa die SBB (vgl. Lazzarini,
a.a.O., S. 54 f. und S. 368 f., mit weiteren Hinweisen).
d. Die Autonomie der parastaatlichen Institutionen findet ihre Grenze
in den Aufsichts- und Mitwirkungsrechten der übergeordneten Behörden.
Die Autonomie einer Institution ist selbstredend dann am grössten, wenn
die übergeordnete Behörde nur reine Aufsichtsfunktionen wahrnimmt
(Abnahme von Geschäftsberichten, Erteilung von generellen Weisungen
im Falle unzweckmässiger oder rechtswidriger Geschäftsführung usw.).
Mitwirkungsrechte (Genehmigung von Einzelakten, Teilnahme von
Behördevertretern an Organsitzungen usw.) haben teilweise auch
Aufsichtscharakter (sie werden im nächsten Abschnitt deshalb auch zu den
Aufsichtsmitteln gezählt). Darin liegt indessen eine grundlegende Problematik:
Je stärker eine übergeordnete und damit meistens auch aufsichtsführende
Behörde an Entscheidungen der untergeordneten Institution teilnimmt
und damit eigentliche Leitungsfunktionen wahrnimmt, um so weniger
geeignet ist sie als Aufsichtsbehörde, denn ihre Unbefangenheit wird durch
die Beteiligung an der Entscheidfindung der beaufsichtigten Institution
beeinträchtigt. Wenn etwa ein Behördenvertreter im Leitungsorgan einer
öffentlichrechtlichen Körperschaft bestimmten Entscheidungen zustimmt,
wird die Aufsichtsbehörde diese Entscheidungen im Rahmen der Aufsicht
schwerlich beanstanden wollen, auch wenn sich nachträglich Gründe für
eine Beanstandung ergeben haben. Umgekehrt ist es mit Blick auf die an sich
erwünschte Autonomie einer öffentlichrechtlichen Körperschaft fragwürdig,
wenn Behördenvertreter Entscheidungen, denen sie im Leitungsorgan einer
Institution nicht zugestimmt haben, mit Hilfe von nachträglich erteilten
Weisungen der Aufsichtsbehörde aufheben können (vgl. z. B. Art. 16 Abs. 2
und Art. 35 Abs. 4 MB, SR 916.350, bezüglich der BUTYRA). Man wird diesen
Aspekten bei der künftigen Rechtsetzung im Bereich der parastaatlichen
Verwaltung vermehrt Beachtung schenken müssen.
III. AUFSICHT ÜBER PARASTAATLICHE ORGANISATIONEN
1. Allgemeine Bemerkungen
a. Aufgrund seiner verfassungsrechtlichen Stellung als «oberste vollziehende
und leitende Behörde der Eidgenossenschaft» (Art. 95 BV) besitzt der
Bundesrat gegenüber der Bundeszentralverwaltung ein umfassendes Aufsichts-
und Weisungsrecht (vgl. auch Art. 102 Ziff. 2 und 15 BV; Häfelin/Haller,
a.a.O., N 872; Furrer Christian, Bundesrat und Bundesverwaltung: ihre
Organisation und Geschäftsführung nach dem Verwaltungsorganisationsgesetz
[Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die
Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung: Textausgabe
mit Erläuterungen], Bern 1986, S. 165, N 1 zu den Vorbemerkungen zu
Art. 42-73). Aufgrund dieser verfassungsrechtlichen Aufsichtskompetenz
hat der Bundesrat zweifellos ein ebenso umfassendes Einsichts- und
Auskunftsrecht über alle Geschäfte der Bundeszentralverwaltung. Das
aufsichtsrechtliche Weisungsrecht des Bundesrates kann sich nach
allgemeiner Auffassung auf die Rechtmässigkeit wie auf die Zweckmässigkeit
11

des Verwaltungshandelns beziehen; es kann sich ferner in allgemeinen, aber
auch in konkreten Weisungen manifestieren und sogar in die Aufhebung eines
konkreten Verwaltungsaktes münden (vgl. Hangartner Yvo, Grundzüge des
Schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, Organisation, Zürich 1980, S. 126; Aubert
Jean-François, Traité de droit constitutionnel suisse, Paris/Neuenburg 1967, N
1562; Burckhardt Walther, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung
vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 724).
b. Ob der Bundesrat von Verfassung wegen auch gegenüber parastaatlichen
Organisationen ein derart umfassendes Aufsichts- und Interventionsrecht
besitzt, ist in der Doktrin noch kaum je erörtert worden.
Für die Bundesanstalten bejaht dies Lazzarini vorbehaltlos, allerdings ohne
jede Begründung (a.a.O., S. 360 f.; er beruft sich übrigens zu Unrecht auf
Aubert, a.a.O., N. 1562, der sich in keiner Weise zur Frage äussert). Hangartner
(a.a.O., S. 126), auf den sich Lazzarini ebenfalls beruft, meint dazu:
«Auch die organisatorisch ausgegliederten Bereiche der Bundesverwaltung,
die teilweise rechtlich unselbständige Anstalten und teilweise juristisch
verselbständigt sind (z. B. SBB, PTT, SUVA), gehören zur Exekutive und
unterstehen der Aufsicht des Bundesrates und seiner Departemente. Im einzelnen
sind die Regelungen unterschiedlich. In der Gesetzgebung besteht die Tendenz,
die Selbständigkeit dieser Verwaltungszweige auszudehnen.»
Ob Hangartner damit eine direkt aus der Verfassung ableitbare, unmittelbare
Aufsichts- und Interventionskompetenz des Bundesrates über die
Bundesanstalten anerkennt, wie sie gegenüber der Bundeszentralverwaltung
besteht, ist nicht eindeutig festzustellen. Sein Hinweis auf die «Regelungen
im einzelnen» könnte auch dahingehend verstanden werden, es sei allein
Sache der einschlägigen Gesetze (und allenfalls Vollzugsverordnungen), die
Aufsichtskompetenzen des Bundesrates über Bundesanstalten festzulegen.
c. In der Tat enthalten, soweit ersichtlich, sämtliche gesetzlichen Regelungen
über die parastaatlichen Organisationen Bestimmungen über ihre
Beaufsichtigung. Dies ist zumindest ein Indiz, dass eine umfassende,
unmittelbare verfassungsrechtliche Aufsichts- und Interventionskompetenz
des Bundesrates über diese Organisationen nicht besteht. Allerdings könnte
auch die Auffassung vertreten werden, eine solche Kompetenz bestehe zwar,
doch könne sie durch Gesetz (und/oder Verordnung) konkretisiert, aber
auch begrenzt werden. (In diese Richtung könnten die Ausführungen von
Burckhardt, a.a.O., S. 724, verstanden werden; sie sind indessen zuwenig
eindeutig.) Eine solche Auffassung wäre aber von geringem praktischen
Nutzen, denn wie erwähnt bestehen (soweit ersichtlich) in sämtlichen
einschlägigen Erlassen entsprechende Rechtsgrundlagen. Die allgemeine
Aufsichtskompetenz käme demzufolge nur noch zum Tragen, wenn sich in
den einzelnen Erlassen Hinweise finden liessen, die jeweiligen Rechtsnormen
über die Aufsicht seien nicht abschliessend gemeint, sondern würden die
allgemeine Aufsichtskompetenz bloss ergänzen. Solche Hinweise zu finden
dürfte schwierig sein, da die aufsichtsrechtlichen Normen in den meisten
Fällen recht ausführlich und differenziert sind (vgl. die Übersicht über die
für einzelne Organisationen geltenden Aufsichtsmittel im Anhang[1]). Das
Bestehen einer umfassenden, unmittelbaren verfassungsrechtlichen Aufsichts-
und Interventionskompetenz gegenüber parastaatlichen Organisationen ist
deshalb auch in dieser Hinsicht eher zu verneinen.
12

Hält man sich schliesslich die Tatsache vor Augen, dass parastaatliche
Organisationen zumeist gebildet oder beauftragt werden, um eine öffentliche
Aufgabe mit einer erhöhten Flexibilität zu erfüllen (vgl. dazu oben Ziff. II. 2.
a), so muss ein derart weitgehendes verfassungsrechtliches Aufsichts- und
Interventionsrecht, wie es der Bundesrat gegenüber der Zentralverwaltung
besitzt, schon aus Konsequenzgründen verneint werden.
d. Dies bedeutet allerdings nicht, dass parastaatliche Organisationen in
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben von Verfassung wegen völlig autonom
seien. Vielmehr ist es Sache des Gesetzgebers, den Autonomiegrad der
jeweiligen Organisation zu bestimmen. Und selbst wenn der Gesetzgeber
die Aufsicht über eine Organisation, die mit der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben betraut wird, nicht näher regelt, ist anzunehmen, dass sich
aus der Sachkompetenz des Bundes zur Erfüllung einer bestimmten
Aufgabe und Art. 102 Ziff. 2 BV auch ein minimales Aufsichtsrecht über
die Aufgabenerfüllung ergibt. Dieses Aufsichtsrecht umfasst zumindest
die laufende Beobachtung der Aufgabenerfüllung und den Erlass nicht
verpflichtender Weisungen (Empfehlungen und dergleichen). Inwieweit
für weitergehende Aufsichtsmassnahmen gegenüber parastaatlichen
Organisationen eine besondere Rechtsgrundlage bestehen muss, wird unten in
Ziff. 2 erörtert.
e. Welches Organ jeweils mit der Führung der Aufsicht über parastaatliche
Organisationen betraut ist, ergibt sich aus den einschlägigen
Rechtsgrundlagen. Ein Teil der Erlasse sieht ein direktes Aufsichtsrecht des
Bundesrates vor (so z. B. Art. 35 Abs. 4 MB, SR 916.350, für den ZVSM, die
Käseunion AG und für die BUTYRA). Auch in diesen Fällen werden indessen
einzelne Aufsichtsmittel untergeordneten Dienststellen zugewiesen (vgl.
z. B. Art. 10 KMO, SR 916.356.0, wonach die Weisungskompetenz an die vom
Bundesrat bezeichneten Departemente und Abteilungen delegiert wird; vgl.
auch Art. 16 Abs. 2 MB, wonach sowohl Bundesrat wie EVD gegenüber der
BUTYRA weisungsberechtigt sind).
Umgekehrt wird in manchen Erlassen die allgemeine Aufsichtskompetenz
einem Departement zugewiesen, hingegen werden einzelne Aufsichtsmittel
(vor allem Wahlrechte und die Genehmigung von Statuten, Reglementen usw.)
dem Bundesrat vorbehalten (vgl. z. B. Art. 18 und Art. 3 Abs. 2 des BB über die
GGF, SR 916.112.218).
Schliesslich findet sich auch die Regelung, dass dem Bundesrat nur die
«Oberaufsicht», einem Departement hingegen die Führung der «Aufsicht»
delegiert wird (vgl. z. B. Art. 8 SBBG, SR 742.31; in Art. 1 SBBV, SR 742.311, wird
die «Oberaufsicht» sogar an das EVED delegiert).
In all diesen Fällen, in denen Aufsichtskompetenzen generell oder punktuell
einem Departement oder einer untergeordneten Dienststelle zugewiesen
werden, verbleibt dem Bundesrat dennoch eine Rest-Aufsichtskompetenz.
Die allgemeine Aufsichts- und Weisungskompetenz über diese
Verwaltungsstellen, welche ihrerseits gegenüber parastaatlichen
Organisationen Aufsichtsfunktionen wahrnehmen, wird mit der Delegation
dieser Funktionen nicht aufgehoben. Somit kann der Bundesrat bei
festgestellten Missständen diese aufsichtsführenden Verwaltungsstellen
zumindest anweisen, ihre Aufsicht korrekt auszuüben. In gravierenden
Einzelfällen wird der Bundesrat auf diesem Weg der mittelbaren Aufsicht
13

auch konkrete Massnahmen einleiten können. Deshalb wird bei den im
Anhang dargestellten Aufsichtsmitteln nicht unterschieden, ob sie jeweils
vom Bundesrat, einem Departement oder einem Amt zu ergreifen sind.
f. Nur selten enthalten die einschlägigen Erlasse Bestimmungen darüber,
nach welchen Kriterien eine behördliche Aufsicht zu führen sei. Ein Beispiel
findet sich etwa in Art. 13 Abs. 2 des BG über die «Pro Helvetia» (SR 447.1),
wonach sich die Aufsicht «auf die Beobachtung der Bestimmungen dieses
Bundesgesetzes und der Geschäftsordnung sowie auf die dem Stiftungszweck
entsprechende Verwendung der finanziellen Mittel» erstrecke. Auch ohne dass
im Einzelfall eine solche Bestimmung besteht, wird man grundsätzlich davon
ausgehen dürfen, dass die Aufsicht über eine parastaatliche Organisation stets
sowohl die Rechtmässigkeit wie die Zweckmässigkeit der Aufgabenerfüllung
einbeziehen darf. Im Rahmen der Zweckmässigkeitskontrolle kann auch das
Finanzgebaren überprüft werden, zumindest soweit es um die Verwendung
öffentlicher Mittel geht (vgl. hinsichtlich der Bundesanstalten Lazzarini, a.a.O.,
S. 360 und S. 362). Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der
Mittelverwendung ist allerdings primär Sache der Eidg. Finanzkontrolle (EFK)
(dazu unten Ziff. 3).
In einzelnen Fällen wird sich die Zweckmässigkeitskontrolle in einem engen
Rahmen halten müssen. Dies ist vor allem bei der SRG zu beachten, der schon
von Verfassung wegen eine besondere Unabhängigkeit in der Erfüllung ihrer
Aufgabe garantiert wird (Art. 55bis Abs. 3 BV); die Programmaufsicht wird nach
dem Entwurf für ein Radio- und Fernsehgesetz ohnehin der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen übertragen (vgl. BBl 1987 III
772 ff., Art. 56 ff.).
2. Die Aufsichtsmittel (s. dazu auch den Anhang[2])
a. Allgemeines
In beinahe allen Erlassen, in denen die Rechtsbeziehungen zu parastaatlichen
Organisationen festgelegt sind, wird nicht nur die allgemeine «Aufsicht» einer
Behörde über die jeweilige Organisation vorgesehen, sondern es werden auch
die einzelnen Aufsichtsmittel mehr oder weniger ausführlich normiert. Damit
stellt sich die Frage, ob der Aufsichtsbehörde jeweils nur diese Aufsichtsmittel
zur Verfügung stehen oder ob gewisse Aufsichtsmittel stillschweigend in der
Führung der Aufsicht enthalten sind. Diese Frage wird bei der Erörterung der
einzelnen Aufsichtsmittel geprüft.
b. Einsichts- und Auskunftsrechte
Aus der Übersicht im Anhang[3] ergibt sich, dass bestimmte Einsichts-
und Auskunftsrechte der aufsichtsführenden Behörde in manchen Fällen
ausdrücklich vorgesehen sind, in andern nicht. Zudem werden diese Rechte
beziehungsweise die entsprechenden Pflichten der jeweiligen Organisation
von Fall zu Fall etwas abweichend umschrieben:
14

- Art. 2 Abs. 3 der VV vom 23. Dezember 1966 über die Förderung des Hotel-
oder Kurortkredites (SR 935.121): «… dem EVD … Einblick in die Geschäfte der
Gesellschaft gewähren …»;
- Art. 79 Abs. 1. UVG (SR 832.20): «Der Bundesrat sorgt für die einheitliche
Anwendung des Gesetzes. Er kann dazu von den Versicherern Auskünfte
einfordern …»;
- Art. 5 SBBV (SR 742.311): Zustellung der Protokolle des Verwaltungsrates
und der Generaldirektion an das EVED; periodische mündliche Unterrichtung
des Departementvorstehers über den Gang des Unternehmens und so weiter;
Zustellung weiterer Berichte und Dokumente nach Weisungen des EVED;
- Art. Abs. 2 der V zum PTT-OG (SR 781.01): Zustellung der Protokolle des
Verwaltungsrates an das EVED;
- Art. 110 der V vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV, SR 748.01): «…
dem EVED jeden Einblick in die Betriebsführung gewähren, dessen es für die
Ausübung seiner Aufsichtsbefugnisse bedarf»;
- Art. 15 Abs. 3 des BB vom 23. Juni 1989 über die inländische Zuckerwirtschaft
(Zuckerbeschluss, SR 916.114.1): «… den Organen oder den Beauftragten des
Bundes auf Verlangen Einsicht in die Geschäftsbücher, die Belege und die
übrigen Unterlagen gewähren, vollständige Auskunft erteilen und den Zutritt
zu den Verwaltungs-, Fabrikations- und Lagerräumen gestatten …»;
- Art. 18 Abs. 4 BG über die GGF (SR 916.112.218):» … den zuständigen
Bundesstellen alle mit der Erfüllung der Aufgaben im Zusammenhang
stehenden Auskünfte erteilen …».
Indessen darf aus der Tatsache, dass Einsichts- und Auskunftsrechte nur in
einigen, nicht aber in allen Erlassen über die parastaatlichen Organisationen
vorgesehen sind, nicht geschlossen werden, nur in jenen Fällen bestünden
solche Rechte der Aufsichtsbehörden. Der e contrario-Schluss bedarf
stets einer spezifischen Begründung (vgl. Grisel, a.a.O., S. 140), und eine
solche ist im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, zumal für die Einräumung
beziehungsweise Nicht-Einräumung von Einsichts- und Auskunftsrechten
in den im Anhang dargelegten Fällen keine einheitlichen Kriterien
auszumachen sind. Es ist deshalb vielmehr anzunehmen, dass eine sinnvolle
Aufsichtstätigkeit nur ausgeübt werden kann, wenn eine Aufsichtsbehörde
im Rahmen ihrer Abklärungen auch das Recht hat, in Dokumente der
unterstellten Organisation Einsicht zu nehmen und zweckdienliche Auskünfte
zu erhalten. Ein unbegrenztes Einsichtsrecht in die Belange einer Organisation
besteht damit nicht; Einsichts- und Auskunftsrechte dürfen nur geltend
15

gemacht werden, soweit es für die Ausübung der Aufsicht, namentlich zur
Abklärung eines bestimmten Sachverhaltes, notwendig ist. Hiefür ist jedoch
keine besondere Rechtsgrundlage erforderlich.
c. Abnahme des Geschäftsberichts und der Jahresrechnung
Diese Aufsichtsmittel sind sehr verbreitet. Sie dienen der Information der
Aufsichtsbehörde. Sie sind indessen für die Ausübung der Aufsicht nicht in
jedem Fall notwendig, weshalb sie nur aufgrund besonderer Rechtsnormen
bestehen.
d. Prüfung der Buchführung
Die Prüfung der Buchführung durch die Aufsichtsbehörde ist nur in wenigen
Erlassen vorgesehen (z. B. Art. 35 Abs. 4 MB, SR 916.350; Art. 15 Abs. 2 des BB
über die inländische Zuckerwirtschaft, SR 916.114.1; Art. 28 Abs. 1 der V über
die Geflügelzucht und Geflügelhaltung, SR 916.331). Im übrigen unterstehen
grundsätzlich alle parastaatlichen Organisationen der EFK (dazu unten
Ziff. 3). Insofern ist davon auszugehen, dass die jeweilige Aufsichtsbehörde
die Buchführung einer unterstellten Organisation nur prüfen kann, wenn dies
ausdrücklich vorgesehen ist.
e. Wahl- und Vertretungsrechte
In vielen Fällen wird dem Bundesrat oder der Aufsichtsbehörde das
Recht eingeräumt, bestimmte Organe der unterstellten Organisation
ganz oder nur einzelne ihrer Mitglieder zu wählen oder Vertreter der
Bundesverwaltung in diese Organe zu delegieren. Mit diesen Möglichkeiten
kann die Aufsichtsbehörde nicht nur ihre Aufsichtsfunktion intensivieren; sie
partizipiert damit, zumindest wenn ihre Vertreter oder die von ihr Gewählten
ein Stimmrecht besitzen, auch an der Leitung der unterstellten Organisation.
Auf die entsprechende Problematik haben wir bereits hingewiesen (oben
Ziff. II. 2. d). Es versteht sich von selbst, dass Rechte der Aufsichtsbehörde,
welche die Autonomie einer parastaatlichen Organisation derart stark
beschneiden, nur bestehen, wenn es in rechtsetzenden Erlassen vorgesehen
ist. (Dass im Falle der SRG solche Rechtsgrundlagen nicht bestehen, ist dem
jahrzehntelang herrschenden Verfassungs- und Gesetzesdefizit in diesem
Bereich zuzuschreiben.)
16

Eine besondere gesetzliche Grundlage ist freilich entbehrlich, wenn
Bundesvertreter aufgrund einer gesellschaftsrechtlichen Position des Bundes
in Organen einer parastaatlichen Organisation Einsitz nehmen (SWISSAIR,
Stickerei-Treuhand-Genossenschaft usw.). Die in Ziff. II. 2. d) geschilderte
Problematik kann sich allerdings auch in diesen Fällen ergeben.
f. Genehmigung von Statuten, Reglementen und so weiter
Dieses Aufsichtsmittel ist sehr verbreitet. Da es die Autonomie einer
Organisation empfindlich beeinträchtigt, anderseits für die Ausübung
der Aufsicht nicht in jedem Fall notwendig ist, setzt es eine ausdrückliche
Rechtsgrundlage voraus.
g. Genehmigung von Budget, Finanzbeschlüssen oder
Sachentscheiden
Diese Aufsichtsmittel sind insbesondere bei den Bundesanstalten gebräuchlich.
Sie setzen selbstverständlich entsprechende Rechtsgrundlagen voraus.
h. Weisungsrechte
Wie sich aus der Übersicht im Anhang ergibt, bestehen Weisungsrechte der
Aufsichtsbehörden aufgrund ausdrücklicher Rechtsgrundlagen gegenüber
- öffentlichrechtlichen Körperschaften, an denen der Bund
gesellschaftsrechtlich nicht beteiligt ist (GSF, GGF, BUTYRA);
- PTT und SBB;
- privatrechtlichen Vereinen, Aktiengesellschaften und Genossenschaften.
Umgekehrt sind solche Weisungsrechte nicht ausdrücklich vorgesehen
gegenüber
- öffentlichrechtlichen Körperschaften, an denen der Bund
gesellschaftsrechtlich beteiligt ist (Stickerei-Treuhand-Genossenschaft,
Gesellschaft für Hotel- und Kurortkredit);
- gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften;
- SUVA und ETH;
- öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Stiftungen.
Damit stellt sich die Frage, ob Weisungsrechte der Aufsichtsbehörden nur
bestehen, wenn sie in Gesetzen oder Verordnungen ausdrücklich vorgesehen
sind.
Gegenüber der SUVA muss wohl ein stillschweigend eingeräumtes
Weisungsrecht insoweit angenommen werden, als der Bundesrat nach Art. 79
Abs. 2 UVG (SR 832.20) «für die einheitliche Anwendung des Gesetzes» sorgen
muss. Zudem soll er «Massnahmen zur Behebung von Mängeln» ergreifen
17

und namentlich für die Führung von einheitlichen Statistiken sorgen. Diese
Aufgaben setzen wohl ein sachlich begrenztes Weisungsrecht voraus; es wird
nach Art. 104 der V vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung
(UVV, SR 832.202) dem Bundesamt für Sozialversicherung zukommen. Im
übrigen hat der Bundesrat aber nur die «Oberaufsicht» über die SUVA (vgl.
Art. 61 Abs. 3 UVG, SR 832.20). Dies schliesst weitergehende Weisungsrechte
der Aufsichtsbehörden zwar nicht zum vorneherein aus. Doch sind dafür
ausdrückliche Rechtsgrundlagen zu fordern, sonst verlöre die Begrenzung der
Bundesaufsicht auf eine «Oberaufsicht» jeden Sinn. In den gleich gearteten
Fällen PTT und SBB wird neben der «Oberaufsicht» durch den Bundesrat
ausdrücklich ein «Aufsichtsrecht» des EVED vorgesehen (Art. 15 des PTT-OG,
SR 781.0 bzw. Art. 8 Abs. 2 SBBG, SR 742.31), und dementsprechend werden in
den zugehörigen Vollzugsverordnungen die entsprechenden Weisungsrechte
konkret festgelegt (z. B. Art. 2 Abs. 1 Bst. e der V zum PTT-OG, SR 781.01; Art. 3
Ziff. 2 SBBV, SR 742.311; ferner Art. 14 Abs. 1 PTT-OG bzw. Art. 8 Abs. 1 SBBG,
wonach sogar der Bundesrat «zur Wahrung wichtiger Landesinteressen»
Weisungen erteilen kann). Im Fall der SUVA bestehen solche Rechtsgrundlagen
nicht, weshalb gegenüber der SUVA nur das erwähnte, sachlich begrenzte
Weisungsrecht angenommen werden kann.
Gegenüber den Eidg. Technischen Hochschulen lassen sich ähnliche
Anhaltspunkte für ein Weisungsrecht der Aufsichtsbehörden nicht finden.
Zwar steht der Bundesrat nach Art. 18 des BG vom 7. Februar 1854 betreffend
die Errichtung einer eidgenössischen polytechnischen Schule (ETH-Gesetz,
SR 414.110) «der Anstalt als oberste leitende und vollziehende Behörde vor»,
doch obliegt die «unmittelbare Leitung und Überwachung der Anstalt» dem
Eidg. Schulrat (Art. 19 ETH-Gesetz). Diese Bestimmungen gelten aufgrund
von Art. 3 des BB vom 24. Juni 1970 über die Eidgenössischen Technischen
Hochschulen (Übergangsregelung, SR 414.110.2) auch für die ETH Lausanne.
Für beide Hochschulen gilt im weiteren der Grundsatz der akademischen
Lehrfreiheit (Art. 4 ETH-Gesetz). Dieser individualrechtliche Grundsatz ist
auch für die Autonomie der Anstalt wegleitend. Zwar ist etwa die Einführung
weiterer Lehr-, Forschungs- und Studienbereiche Sache des Bundesrates
(Art. 2 Abs. 3 des BB über die ETH), doch sind entsprechende Beschlüsse in
Rechtssatzform, nicht in Weisungsform zu fassen (Art. 29 ETH-Gesetz; vgl.
Art. 43 ff. und 60 ff. der V vom 16. November 1983 über die Eidgenössischen
Technischen Hochschulen [ETH-Verordnung], SR 414.131). Ebenso wird das
Verhältnis zum Lehrkörper rechtssatzmässig festgelegt (V vom 16. November
1983 über die Dozenten der Eidgenössischen Technischen Hochschulen
[Dozentenverordnung], SR 414.142), und Anordnungen «über den Gang des
Unterrichts» sind Sache des Schulrates (Art. 28 ETH-Gesetz). Aus alledem darf
wohl geschlossen werden, dass gegenüber den Eidg. Technischen Hochschulen
kein Weisungsrecht des Bundesrates besteht.
Was die übrigen im Anhang dargestellten Beispiele betrifft, erhält man den
Eindruck, die Einräumung von Weisungsrechten sei jeweils nicht zufällig
erfolgt, sondern beruhe auf bestimmten Erwägungen, und aus bestimmten
Erwägungen sei in andern Fällen auf Weisungsrechte verzichtet worden. So ist
es durchaus einleuchtend, dass Weisungsrechte nur bei öffentlichrechtlichen
Körperschaften bestehen sollen, an denen der Bund nicht beteiligt ist; wo
er schon gesellschaftsrechtlich an einer Korporation partizipiert, soll er
seinen Einfluss auf gesellschaftsrechtlichem Weg geltend machen. Aus
18

denselben Überlegungen rechtfertigt sich ein Weisungsrecht gegenüber
privaten Organisationen, die Bundesaufgaben erfüllen, nicht aber gegenüber
gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften. Schliesslich ist auch einleuchtend,
dass gegenüber Stiftungen jeweils keine Weisungsrechte vorgesehen werden,
da sich solche im Rahmen der spezifisch stiftungsrechtlichen Aufsicht ohnehin
ergeben (vgl. dazu unten Bst. 1).
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass Weisungsrechte gegenüber
parastaatlichen Organisationen nur bestehen, soweit entsprechende
Rechtsgrundlagen gegeben sind. Grundsätzlich müssen Weisungsrechte
ausdrücklich vorgesehen sein; ausnahmsweise können sie auch in andern
Kompetenznormen stillschweigend enthalten sein.
i. Einspruchsrechte von Behördevertretern
Dieses Aufsichtsmittel ist eine ausgesprochene Spezialität der
Käsemarktordnung (Art. 8 KMO, SR 916.356.0). Es setzt offensichtlich eine
entsprechende Rechtsgrundlage voraus.
k. Konzessionsrechtliche Aufsicht
Nimmt ein Privatrechtssubjekt eine öffentliche Aufgabe aufgrund einer
Konzession wahr, so untersteht es einer spezifisch konzessionsrechtlichen
Aufsicht (vgl. z. B. Art. 30 LFG, SR 748.0). In der Konzession selbst oder
in den ihr zugrunde liegenden Rechtsgrundlagen können bestimmte
Aufsichtsmassnahmen festgelegt werden (vgl. z. B. Art. 27 Konzession SRG
von 1980). Schärfstes Aufsichtsmittel ist der Widerruf der Konzession wegen
Nichtbeachtung der Konzessionsauflagen (vgl. Art. 93 LFG, SR 748.0 und
Art. 113 LFV, SR 748.01). Es versteht sich von selbst, dass solche Massnahmen
nur aufgrund einschlägiger Rechtsgrundlagen getroffen werden können.
l. Stiftungsrechtliche Aufsicht
Nach Art. 84 ZGB stehen die Stiftungen unter der Aufsicht des Gemeinwesens,
dem sie ihrer Bestimmung nach angehören. Aufgabe der Aufsichtsbehörden
ist, dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss
verwendet wird. Im Rahmen der Stiftungsaufsicht können auch Weisungen
erteilt werden (vgl. Tuor Peter / Schnyder Bernhard, Das schweizerische
Zivilgesetzbuch, 9. Aufl., Zürich 1979, S. 126 mit weiteren Hinweisen; zur
Stiftungsaufsicht allgemein Riemer Hans Michael, Die Stiftungen, Kommentar
19

zum schweizerischen Zivilgesetzbuch, Bd. I, 3. Abt., 3. Teilband, Bern 1975,
S. 518 ff.). Für öffentlich-rechtliche Stiftungen gelten ähnliche Grundsätze (vgl.
Riemer, a.a.O.).
m. «Administrative Massnahmen»
Wo bestimmte Organisationen direkt aufgrund von Rechtssätzen mit der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betraut werden, werden in manchen
Fällen gewisse «administrative Massnahmen», insbesondere der Entzug des
Auftrags, die Ersatzvornahme bei Untätigkeit oder die Einforderung von
Vermögensvorteilen vorgesehen (vgl. z. B. für die Stiftung zur Förderung
der Geflügelzucht und -haltung Art. 4 Abs. 1 der einschlägigen V vom
16. November 1962, SR 916.331; für die milchwirtschaftlichen Verbände ZVSM,
BUTYRA und Käseunion AG Art. 39 und 43 MB, SR 916.350).
Wo die Aufgabenübertragung auf einem Vertrag beruht, folgt die Auflösung
des Vertrags den allgemeinen vertragsrechtlichen Regeln des privaten oder
öffentlichen Rechts.
Zur Durchsetzung einer aufsichtsrechtlichen Verfügung kann die
Ersatzvornahme unter Umständen auch ohne gesetzliche Grundlage
angeordnet werden (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 309 f.).
3. Die Finanzaufsicht im besonderen
Für die Finanzaufsicht über die Bundesverwaltung besteht ein
spezielles Fachorgan, die «Eidg. Finanzkontrolle». Sie dient sowohl der
Bundesversammlung wie dem Bundesrat (Art. 1 des BG vom 28. Juni 1967
über die Eidgenössische Finanzkontrolle [FKG], SR 614.0).
Die EFK «führt die Finanzaufsicht nach den Kriterien der richtigen
Rechtsanwendung, der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie der
rechnungsmässigen Richtigkeit durch» (Art. 5 FKG).
Der EFK sind neben der Bundeszentralverwaltung auch «die rechnungsmässig
verselbständigten Betriebe» sowie «die Körperschaften, Anstalten und
Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung» unterstellt, «denen
der Bund öffentliche Aufgaben überträgt oder finanzielle Zuwendungen …
erbringt» (Art. 8 Abs. 1 FKG). Dieser ausserordentlich weite Tätigkeitsbereich
der EFK wird wie folgt beschränkt:
- Nach Art. 19 Abs. 1 sind SBB und SUVA der EFK nicht, die Nationalbank nur
zu einem kleinen Teil unterstellt;
- Gegenüber Kantonen als Subventionsempfängern soll die EFK nur aufgrund
besonderer Bundesgesetze oder Bundesbeschlüsse tätig werden, es sei denn,
die betreffende Kantonsregierung sei mit der Überprüfung der Verwendung
von Bundesleistungen einverstanden (Art. 16 Abs. 1 und 12 FKG);
- In Gesetzen können weitere Sonderregelungen vorgesehen werden (Art. 19
Abs. 2 FKG);
20

- Aus der Botschaft zum FKG (BBl 1966 II 708 ff., S. 721) ergibt sich schliesslich,
dass Unternehmungen, «an denen der Bund lediglich beteiligt ist», der EFK
nicht unterstellt sein sollen.
Daraus ergibt sich, dass, unter Vorbehalt der zitierten Ausnahmen,
grundsätzlich alle parastaatlichen Organisationen der EFK unterstellt sind.
Das ergibt sich auch aus den Materialien zu Art. 8 EFK (vgl. Amtl. Bull. S 1967
65).
Im Zusammenhang mit der Revision der SRG-Konzession ist allerdings die
Frage aufgetaucht, ob auch die SRG unter die Finanzaufsicht der EFK falle. Seit
dem Inkrafttreten des FKG (1968) ist dieses Gesetz nie auf die SRG angewendet
worden. In einem Bericht der Eidg. Finanzverwaltung vom 23. Juni 1969
wurde die Unterstellung der SRG unter die EFK vor allem mit dem Hinweis
verneint, mit dem Programmdienst erfülle die SRG keine öffentliche Aufgabe,
da der Bund für diesen Bereich kein Monopol besitze. Überdies sei die SRG
bereits einer engmaschigen Finanzaufsicht durch das EVED unterstellt. Mit
dem Inkrafttreten des neuen Radio- und Fernsehartikels (Art. 55bis BV) hat sich
die rechtliche Ausgangslage indessen erheblich verändert. Dass die SRG mit
dem Programmdienst eine öffentliche Aufgabe erfüllt, kann heute kaum mehr
bestritten werden. Allerdings ist diese öffentliche Aufgabe von besonderer
Qualität, denn sie darf von Verfassung wegen nicht durch Verwaltungsorgane
erfüllt werden. Dies folgt aus der verfassungsrechtlichen «Unabhängigkeit
von Radio und Fernsehen» (Art. 55bis Abs. 3 BV). Ferner gewährleistet
die Verfassung ausdrücklich die «Autonomie» der Veranstalter «in der
Gestaltung von Programmen» (Art. 55bis Abs. 3 BV). Sinn dieser Bestimmung
ist insbesondere, die Radio- und Fernsehveranstalter vor Einflussnahmen
der politischen Behörden fernzuhalten. Eine Unterstellung der SRG unter
die Finanzkontrolle könnte dieser Zielsetzung zuwiderlaufen. Zudem
könnten allfällige Prüfungen der «Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit» der
Mittelverwendung die Programmautonomie dieser Anstalt beeinträchtigen,
denn im Programmdienst werden sich Finanzbeschlüsse von Sachentscheiden
kaum trennen lassen. Mit Blick auf die Besonderheit dieser Verhältnisse und
gestützt auf eine verfassungskonforme Auslegung des FKG liegt es deshalb
näher, die SRG der EFK nicht zu unterstellen. Im gegenteiligen Fall müsste
der Auftrag an die EFK für die Finanzaufsicht über die SRG zumindest so
formuliert werden, dass die Programmautonomie nicht beeinträchtigt wird.
[1] Vgl. Tabelle im Anhang.
[3] Vgl. Tabelle im Anhang.
21

22

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 54.36 - Bundesamt für Justiz, 10. November 1989
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1990
Année
Anno
Band
54
Volume
Volume
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Pagina
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150 001 205
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.