ch_vb · JAAC 62.37 · 1997-04-28 · de


JAAC 62.37
Décision de la Commission fédérale de recours en
matière de personnel fédéral du 28 avril 1997
Fin des rapports de service d’un employé permanent. Procédure de
recours.
Art. 48 PA. Qualité pour recourir (intérêt actuel).
La qualité pour recourir définit le cercle de personnes à qui est
reconnue la faculté de contester un acte administratif. Elle doit être
admise pour quiconque est touché par une décision et a un intérêt digne
de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. L’intérêt doit être
actuel non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore lors
du prononcé de la décision sur recours (consid. 2a).
Art. 61 PA. Renvoi à l’autorité inférieure.
Même si l’autorité de recours doit en principe statuer elle-même sur le
recours, un renvoi à l’autorité inférieure se justifie lorsque l’état de fait
est insuffisamment établi ou lorsque le règlement du rapport de droit
exige certaines compétences ou relève du domaine de l’appréciation. Le
renvoi est en tout cas indiqué lorsque l’autorité inférieure a rendu une
décision d’irrecevabilité et qu’elle n’a donc pas procédé à un examen
matériel du recours (consid. 3a).
Beendigung des Dienstverhältnisses eines ständigen Angestellten.
Beschwerdeverfahren.
Art. 48 VwVG. Beschwerdelegitimation (aktuelles Interesse).
Die Beschwerdelegitimation umschreibt den Kreis derjenigen Personen,
welche befugt sind, einen Verwaltungsakt anzufechten. Sie muss
all jenen zuerkannt werden, welche durch einen Entscheid berührt
werden und die ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
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oder Änderung haben. Dieses schutzwürdige Interesse muss nicht nur
im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung bestehen, sondern auch noch
beim Fällen des Entscheids über die Beschwerde (E. 2a).
Art. 61 VwVG. Rückweisung an die Vorinstanz.
Auch wenn die Beschwerdeinstanz grundsätzlich in der Sache
selbst über Beschwerden zu entscheiden hat, rechtfertigt
sich eine Rückweisung an die Vorinstanz dennoch, wenn der
Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde, oder die Regelung
der Rechtsverhältnisse besondere Sachkunde verlangt oder in den
Ermessensbereich hineinragt. Eine Rückweisung ist in jedem Fall
angezeigt, wenn die Vorinstanz einen Nichteintretensentscheid gefällt
und daher keine materielle Prüfung vorgenommen hat (E. 3a).
Fine del rapporto di servizio di un impiegato stabile. Procedura di
ricorso.
Art. 48 PA. Diritto di ricorrere (interesse attuale).
Il diritto di ricorrere definisce la cerchia di persone alle quali è
riconosciuta la facoltà di contestare un atto amministrativo. Esso
va riconosciuto a chiunque sia toccato da una decisione e abbia un
interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione
della stessa. L’interesse dev’essere attuale non soltanto al momento
della presentazione del ricorso, bensì anche al momento in cui è
pronunciata la decisione sul ricorso (consid. 2a).
Art. 61 PA. Rinvio all’autorità inferiore.
Anche se l’autorità di ricorso deve di principio decidere in merito
al ricorso, un rinvio all’autorità inferiore si giustifica allorquando
la fattispecie non è stata sufficientemente accertata oppure se il
regolamento del rapporto di diritto esige determinate competenze o
risulta dall’ambito dell’apprezzamento. Il rinvio è comunque indicato
se l’autorità inferiore ha reso una decisione di irricevibilità e non ha
pertanto esaminato il ricorso nel merito (consid. 3a).
Résumé des faits:
A. Y est entré au service de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL)
le 17 juin 1985. Jusqu’au 31 janvier 1995, ses rapports de service firent l’objet
de dix prolongations ou renouvellements successifs. Toutefois, suite à un
recours de Y jusqu’au Tribunal fédéral contre une de ces prolongations et
sur renvoi de cette dernière instance, le Conseil des Ecoles polytechniques
fédérales (Conseil des EPF) décida le 25 janvier 1995 que Y avait le statut
d’employé permanent depuis le 17 juin 1985. Peu avant cette décision (soit le
29 décembre 1994), Y demanda au président de l’EPFL à pouvoir bénéficier
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d’un congé sabbatique non payé d’une année à partir du 1er février 1995 afin
d’effectuer des recherches dans un centre de recherches à l’étranger. Ce congé
lui offrait non seulement l’opportunité d’accomplir un séjour scientifique,
mais aussi lui permettait d’entretenir l’espoir qu’à son retour, il serait plus
facile de lui trouver un poste de travail. En effet, son emploi était devenu
problématique depuis que (...) s’était engagé par convention à reprendre
certaines activités de l’EPFL.
B. Le 8 février 1995, le président de l’EPFL fit parvenir à Y un projet de
décision portant entre autres sur la résiliation de ses rapports de service
au 30 juin 1995. Celui-ci manifesta son opposition par courrier du 19 février
1995. Finalement, en date du 27 mars 1995, le président de l’EPFL rendit une
décision selon laquelle ses rapports de service prendraient fin au 31 juillet
1995. En outre, le congé non payé était immédiatement accordé et valable
jusqu’à cette même date du 31 juillet 1995. L’effet suspensif à un éventuel
recours ne fut pas retiré. Y recourut contre cette décision le 27 avril 1995. Au
titre des mesures provisionnelles, il demanda que «l’EPFL, dans l’attente
de la décision au fond du Conseil des EPF, entreprenne tout en vue de la
réaffectation du recourant».
C. Par décision du 24 juillet 1995, le président du Conseil des EPF somma
l’EPFL d’entreprendre des démarches sérieuses afin de réaffecter Y soit à
l’EPFL, soit à (...), soit dans un autre service de la Confédération et suspendit
la procédure jusqu’à ce que l’EPFL apporte la preuve que de telles démarches
avaient été entreprises.
D. Dans une lettre circulaire datée du 30 janvier 1996, le Conseil des EPF prit
acte du fait que les parties avaient convenu de prolonger le congé non payé
jusqu’au 31 juillet 1996. Par courrier du 30 juillet 1996, le recourant annonça
à l’EPFL qu’il s’était vu proposer par un centre de recherches étranger un
nouveau contrat de 10 mois à partir du 1er octobre 1996. Dès lors, il constatait
que l’EPFL avait encore jusqu’au 1er septembre 1997 pour trouver une
solution pour sa réaffectation. Entre-temps, par courrier des 27 novembre
1995 et 6 mars 1996, l’EPFL sollicita la reprise de la procédure. Au moyen
d’une décision datée du 9 août 1996, le président du Conseil des EPF accéda
à sa demande et prononça la reprise de la procédure. Il considéra que la
procédure ayant été suspendue pendant plus d’une année, la situation s’était
suffisamment décantée et que compte tenu des éléments apportés au dossier
par les parties, il se justifiait de clore l’instruction du recours et de garder
l’affaire à juger. Dans le dispositif, il était indiqué que la décision en question
n’était pas susceptible de recours.
E. Par mémoire daté du 15 août 1996, Y forma un recours auprès de la
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (ci-après: la
Commission de recours). Argumentant que la décision prise par le Conseil des
EPF était de nature à lui causer un préjudice irréparable et qu’en conséquence,
elle était séparément susceptible de recours, il conclut, avec suite de frais et
de dépens, à l’annulation de la décision attaquée, le prononcé du 24 juillet
1995 devant être maintenu. Au moyen d’une décision datée du 2 octobre 1996
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(JAAC 61.60), la Commission fédérale de recours, considérant que le recourant
n’avait aucun intérêt digne de protection à pouvoir attaquer séparément cette
décision incidente, déclara le recours irrecevable.
F. Dans sa séance du 7 novembre 1996, le Conseil des EPF déclara le recours
du 27 avril 1995 irrecevable. Du fait que Y était au bénéfice d’un congé non
payé depuis le 27 mars 1995 et qu’il était rémunéré par un autre employeur,
il considéra que celui-ci ne pouvait valablement prétendre avoir un intérêt
actuel à l’annulation de la décision de licenciement. La qualité pour recourir
lui faisait donc défaut. Contre ce prononcé, Y (ci-après: le recourant) a formé
un recours en date du 22 novembre 1996 auprès de la Commission de céans.
Soutenant que son intérêt est toujours actuel, il conclut à l’annulation de la
décision du Conseil des EPF du 7 novembre 1996 et à ce que le dossier soit
renvoyé à l’instance inférieure pour qu’elle examine son recours du 27 avril
1995 sur le fond. Invité à présenter ses observations, le Conseil des EPF a
déclaré persister dans sa décision du 7 novembre 1996.
Extrait des considérants:
1. (...)
2.a. La qualité pour recourir définit le cercle des personnes à qui est reconnue
la faculté de contester un acte administratif (Pierre Moor, Droit administratif,
Berne 1991, vol. II, p. 409). En ce qui concerne le recours administratif,
l’art. 48 let. a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) - presque identique à l’art. 103 let. a de la
loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, RS 173.110)
applicable au recours de droit administratif - stipule que la qualité pour
recourir revient à quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne
de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Le terme «touché» n’a pas
de signification propre mais fait double emploi avec la notion d’intérêt digne
de protection. En effet, il est difficilement concevable de pouvoir se prévaloir
d’un intérêt digne de protection à modifier ou annuler une décision sans être
touché par celle-ci (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, N° 235; André Grisel, Traité
de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 898).
Cet intérêt digne de protection peut être un intérêt de droit ou de fait. Point
n’est besoin que le recourant soit affecté dans des intérêts que la norme
prétendument violée a pour objet de protéger ni que l’ordre juridique
reconnaisse implicitement l’existence des intérêts lésés. Il suffit que la
situation juridique ou effective du recourant soit améliorée en cas de gain
du recours ou autrement dit qu’il puisse éviter un désavantage matériel
ou moral que la décision attaquée aurait pour conséquence. Cet intérêt
doit également être direct, c’est-à-dire se relier directement à l’objet de la
contestation, et spécial, soit se distinguer de l’intérêt des autres membres de
la collectivité publique dont un organe a statué (Grisel, op. cit., p. 899 et les
références citées). L’intérêt du recourant doit enfin être actuel (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 154). Le recours administratif
ou de droit administratif n’est pas destiné à faire trancher des questions
juridiques en dehors d’un cas concret (Grisel, op. cit., p. 900). La fonction du
juge n’est pas de faire de la doctrine. Il ne doit donc se prononcer que sur des
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recours dont l’admission élimine véritablement un préjudice concret (Moor,
op. cit., vol. II, p. 419). L’intérêt doit être actuel, non seulement au moment
du dépôt du recours, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours
(ATF 120 Ib 359, 111 Ib 58 s. consid. 2a).
En résumé, la condition de l’intérêt digne de protection sera remplie «lorsque
le recourant établit que l’acte qu’il conteste lui fait supporter un préjudice
ou le prive d’un avantage dans sa situation propre et qu’il prétend que cet
acte est irrégulier: la modification ou l’annulation de la décision aura pour
conséquence et de rétablir une situation conforme au droit, et de supprimer le
dommage subi» (Moor, op. cit., vol. II, p. 411).
b. En l’espèce, le Conseil des EPF considère que le recourant n’aurait plus
d’intérêt actuel à voir son recours tranché du moment que, depuis le 27 mars
1995, celui-ci effectue des recherches à l’étranger et que ce séjour est financé
par l’intermédiaire de l’Université de P. Comme il travaille pour un autre
employeur, le recourant ne pourrait pas valablement prétendre avoir un
intérêt digne de protection à l’annulation de la décision de licenciement
prise par l’EPFL. L’absence d’intérêt serait également démontrée par le fait
que le recourant a prolongé de manière unilatérale son congé non payé
contrairement aux règles prévues par l’art. 71 du règlement des employés
du 10 novembre 1959 (RE, RS 172.221.104).
Ce raisonnement ne peut pas être soutenu par la Commission de recours.
Dans le cas présent, pour apprécier la question de la qualité pour recourir
du recourant, il faut se demander si celui-ci retire encore un avantage en cas
d’admission de son recours, c’est-à-dire en cas d’annulation de la décision
de résiliation des rapports de service prononcée par l’EPFL. Or, il est clair
que la réponse à cette question est positive. Si la décision de l’EPFL devenait
exécutoire, le recourant verrait ses rapports de service définitivement
résiliés. Son engagement à l’étranger n’étant que provisoire, le recourant se
retrouverait au chômage dès le 1er septembre 1997. Il s’agit là sans aucun
doute d’un préjudice important et qui est tout à fait actuel. D’ailleurs, la
Commission de recours a déjà relevé ces conséquences dans sa décision du
2 octobre 1996 (JAAC 61.60). A cette occasion, elle a jugé que le recourant
n’avait pas un intérêt digne de protection à attaquer séparément la décision
incidente de reprise de la procédure, mais que son intérêt restait entier en
ce qui concernait la procédure sur le fond. En indiquant que le recourant
n’a plus d’intérêt actuel à voir son recours tranché parce qu’il est au service
d’un autre employeur depuis le 27 mars 1995, le Conseil des EPF méconnaît
donc le caractère provisoire de l’engagement du recourant à l’étranger - à
considérer comme une solution transitoire - et le fait que ce dernier a toujours
clairement exprimé son désir de continuer son activité au sein de l’EPFL,
voire de (...). S’agissant du prolongement par le recourant de son congé
non payé pour poursuivre son travail à l’étranger, il faut préciser que cette
prolongation n’est pas intervenue, comme le considère le Conseil des EPF,
en violation de l’art. 71 RE. Le recourant a averti le président de l’EPFL, le
30 juillet 1996, de l’obtention d’un nouveau contrat à partir du 1er octobre
1996. Ce dernier n’a toutefois pas jugé nécessaire, vu la situation, de prendre
une mesure particulière à cet égard, comme cela ressort du téléfax du Service
du personnel de l’EPFL du 16 octobre 1996. Par ailleurs, la Commission de
céans constate qu’à l’époque où la prolongation est intervenue, soit en juillet
1996, le recourant pouvait valablement considérer que la procédure était
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susceptible de durer encore pendant un certain temps. En effet, pendante
devant le Conseil des EPF, celle-ci était toujours suspendue pour permettre
à l’EPFL d’effectuer des démarches sérieuses. En fait, la procédure n’a été
reprise que le 9 août 1996. En outre, en cas de décision défavorable à son
égard, le recourant pouvait envisager de recourir auprès de la Commission de
céans. Dans ces conditions, il est compréhensible que le recourant ait accepté
un nouveau contrat à l’étranger, en attendant l’issue de la procédure. Au
demeurant, cette prolongation du congé non payé se révèle être dans l’intérêt
de la Confédération. Il apparaît en effet que la décision de résiliation des
rapports de service n’a pas enlevé l’effet suspensif à un éventuel recours. Dès
lors, tant que dure le congé non payé et que le recourant est rémunéré par
un autre employeur, l’EPFL est quitte de devoir lui verser un salaire pendant
toute la durée de la procédure, alors même qu’elle n’aurait aucune occupation
à lui offrir.
Il résulte de ce qui précède que le recourant est toujours «touché» par la
décision de résiliation des rapports de service et qu’il a un intérêt digne de
protection à ce que celle-ci soit annulée. Dans ces conditions, il apparaît que
la décision d’irrecevabilité prise par le Conseil des EPF viole le droit fédéral et
que, partant, elle doit être annulée.
3.a. Selon l’art. 61 al. 1 PA, l’autorité de recours doit en principe statuer
elle-même sur le recours. Cependant, cette même disposition lui accorde de
manière exceptionnelle le droit de renvoyer, avec des instructions impératives,
la cause à l’autorité inférieure. Cette dernière solution se justifie avant tout
lorsque l’état de fait est insuffisamment établi, ainsi que lorsque le règlement
du rapport de droit exige certaines compétences ou relève du domaine de
l’appréciation (Moor, op. cit., vol. II, p. 448; Gygi, op. cit., p. 233). En tout cas,
un renvoi se justifie toujours lorsque l’autorité inférieure a rendu une décision
d’irrecevabilité et qu’elle n’a donc pas procédé à un examen matériel du
recours (Kölz/Häner, op. cit., p. 179 s., ch. 304). Cette méthode sauvegarde
le principe de la double instance, puisque le recourant pourra, le cas échéant,
à nouveau contester les points qui, par définition, seront nouveaux, ce qui ne
serait pas possible si le juge statuait lui-même (Moor, op. cit., vol. II, p. 448).
b. En l’espèce, d’une part, l’autorité inférieure n’est pas entrée en matière
sur le recours formé par le recourant. D’autre part, le recours concernant la
résiliation des rapports de service pose pour l’essentiel la question de savoir
si l’EPFL s’est valablement acquittée des obligations qui lui incombent en
vertu des directives du 7 décembre 1990 du Département fédéral des finances
concernant le règlement des problèmes de personnel consécutifs aux mesures
d’organisation dans l’administration fédérale (remplacées depuis le 1er janvier
1996 par l’ordonnance du 18 octobre 1995 sur les mesures à prendre en faveur
du personnel en cas de restructurations dans l’administration générale de
la Confédération, RS 172.221.104.0). Ce problème comporte donc une part
d’appréciation et le Conseil des EPF, connaissant mieux que la Commission
de céans le domaine de compétence du recourant et l’activité de l’EPFL, est
certainement mieux à même de déterminer si l’EPFL a vraiment tout fait pour
trouver une nouvelle occupation au recourant ou si une autre solution n’était
pas envisageable. Pour ces deux raisons, il se justifie de renvoyer la cause
devant le Conseil des EPF. Cette dernière autorité devra donc entrer en matière
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sur le recours du 27 avril 1995 pour examiner si la résiliation des rapports de
service est fondée et, notamment, éclaircir si l’EPFL a respecté les dispositions
contenues dans les directives citées ci-dessus.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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JAAC 62.37 - Décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 28 avril 1997
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1998
Année
Anno
Band
62
Volume
Volume
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150 003 893
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