ch_vb · ad 86.015/88.237 · 1989-08-16 · de


#ST# ad 86.015/88.237
Initiative parlementaire
Procédure concernant la planification politique
Avis du Conseil fédéral
du 16 août 1989
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous remettons notre avis relatif au rapport du 31 octobre 1988 (FF 1989 I
1160), élaboré par la commission que le Conseil national avait chargée de
l'examen préliminaire de notre rapport du 10 mars 1986 concernant la participa-
tion du Parlement à la planification politique (FF 1986 II 1).
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Situation initiale
Notre rapport du 10 mars 1986, dont l'examen vous a été confié, faisait suite à un
postulat déposé par M. Binder, lorsqu'il était encore député au Conseil des Etats.
Le rapport traite en détail les bases juridiques permettant d'établir une planifica-
tion politique et définit les rôles qui incombent au Parlement et au Conseil fédéral
en l'occurrence. Il décrit en outre avec précision les possibilités dont dispose le
Parlement de participer à cette planification, diverses solutions, allant d'une
simple discussion jusqu'à une prise de décision, étant envisageables. A l'époque, le
Conseil fédéral avait dit que l'ensemble de la planification politique incombe en
premier lieu au gouvernement, alors que l'intérêt que le Parlement porte à la
planification est beaucoup plus axé sur certains points forts politiques. Le
Parlement devrait donc se contenter de faire des déclarations qui permettent de
sauvegarder le caractère souple de la planification et renoncer à celles qui le lient
lui-même. Les propositions faites par votre commission se fondent pour l'essentiel
sur les mêmes principes.
2 
Remarques concernant les critiques de la commission chargée
de l'examen préliminaire du rapport sur la forme actuelle de
la participation du Parlement
Pour l'essentiel, votre commission estime que le Parlement intervient à une phase
tardive de la planification de la politique, ce qui réduit la portée de sa collabora-
tion. A ce propos, il convient cependant de rappeler que le Conseil fédéral et le
Parlement ont l'occasion de se concerter sur l'avenir de notre pays non seulement
lors de l'examen des grandes lignes de la politique gouvernementale, mais chaque
fois qu'ils traitent d'affaires ayant une certaine importance politique. C'est
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notamment le cas lors du traitement de nombreuses interventions parlementaires,
des discussions au sein des groupes, de l'examen du budget et des rapports de
gestion, etc.
On a également relevé que les débats concernant les grandes lignes de la politique
gouvernementale et les plans financiers portent maintes fois sur des points de
détail, ce qui ne permet pas de se faire une idée précise de l'attitude des groupes.
A cela, on peut rétorquer que l'examen d'un domaine particulier peut être
souvent très fructueux. Les sujets étudiés lors d'un débat sur les grandes lignes de
la politique gouvernementale donnent au Conseil fédéral de précieuses indica-
tions sur les mouvements qui se produisent au sein de l'Assemblée fédérale.
Comme nous l'avons exposé dans notre rapport de 1986 (FF 1986 II 13), le
Parlement «est obligé de se contenter d'examiner les aspects de la planification
qui lui paraissent importants pour l'accomplissement de sa tâche». En effet,
comme il y est écrit, le Parlement ne peut, ne serait-ce que parce qu'il ne dispose
pas du temps nécessaire à cet effet, s'occuper de planification de façon aussi
complète et détaillée que le Conseil fédéral.
Il est exact d'autre part que lors de l'élaboration des grandes lignes de la politique
gouvernementale, l'Assemblée fédérale se borne en fait à discuter le rapport y
relatif au début de chaque législature et, le cas échéant, à transmettre des motions
touchant celui-ci. En l'occurrence, il faut cependant rappeler que le Parlement a
lui-même renoncé à exiger que le Conseil fédéral lui présente un rapport
intermédiaire deux ans après le rapport initial, le débat sur ce second document
n'ayant pas donné de résultats tangibles.
3 
Utilisation des moyens à disposition
Le Conseil fédéral avait exprimé l'avis, dans son rapport de 1986, qu'il convenait
d'abord d'acquérir une certaine expérience avec la réglementation en vigueur
avant de réviser éventuellement la loi sur les rapports entre les conseils. Il estimait
qu'il importait d'abord de chercher les moyens d'utiliser au mieux les instruments
dont on dispose (FF 1986 II 34).
Une nouvelle période législative a débuté entre-temps. La présente initiative
parlementaire a été déposée à la suite du dernier débat des Chambres fédérales
sur les grandes lignes de la politique gouvernementale. Pour le Conseil fédéral, il
s'agit de savoir si le moment est venu de procéder à une nouvelle révision. Depuis
l'institution des grandes lignes de la politique gouvernementale en 1968, les
révisions se sont succédées à un rythme accéléré. Aucune réglementation n'a été
cependant appliquée durant une période suffisante. Depuis la dernière modifica-
tion en 1984, on n'a pas pu acquérir l'expérience nécessaire pour en tirer parti.
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Déclarations des groupes relatives à la planification
Des déclarations des groupes relatives à la planification remplaceront les motions
relatives aux grandes lignes. On supprimera ainsi un instrument qui n'a été créé
qu'en 1979. Il est exact que l'expression «motion relative aux grandes lignes» n'est
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pas bien choisie. Elle ne convient pas à une intervention parlementaire touchant
un rapport sur la planification qui n'a que la valeur d'une simple déclaration
d'intention du gouvernement (FF 1986 II 19).
Les déclarations prévues renseigneraient le Conseil fédéral sur l'opinion du
Parlement dans tous les domaines traités par le rapport sur les grandes lignes de la
politique gouvernementale, ce qui n'est pas le cas avec les motions relatives à ces
lignes. Contrairement à ce que le Conseil fédéral avait suggéré dans son rapport
de 1986 (FF 1986 II 20 ss), aucune déclaration ne devrait être votée par le
Parlement ni par les Chambres, de l'avis de votre commission. Celle-ci re-
commande de se contenter de déclarations que chaque groupe adopterait in-
dépendamment et porterait à la connaissance des autres groupes , ainsi que du
gouvernement. Le Parlement procéderait, selon ces propositions, à une dis-
cussion, mais ne prendrait pas de décision.
Cette façon de traiter le rapport sur les grandes lignes au Parlement est
concevable, notamment parce que les Chambres fédérales peuvent elles aussi
participer à la planification comme à un processus «itératif», mais très lourde. Or
la procédure actuelle permet au Conseil fédéral de déterminer s'il dispose du
soutien politique nécessaire pour atteindre les objectifs qu'il s'est fixés et réaliser
ses projets.
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Rapport sur les points forts de la politique gouvernementale
Le rapport envisagé soulève de nombreuses objections.
L'obligation faite au gouvernement de présenter un rapport sur les points forts de
sa politique aurait pour effet de créer une procédure en deux étapes, ce qui
allongerait considérablement le temps nécessaire à la planification (voir à cet effet
les réserves émises dans le rapport de 1986; FF 1986II15 s.). Il se pourrait même
que le temps requis soit disproportionné par rapport à la durée de la législature,
qui est de quatre ans. Une pareille solution est lourde et ne permet pas de réagir
rapidement, comme l'exige notre époque. De plus, l'allongement de la phase
préparatoire empêche de décrire avec la précision voulue les projets que le
Conseil fédéral entend réaliser et qu'il mentionne dans le rapport. Or le
Parlement a critiqué lors du dernier débat, l'information parfois insuffisante qui a
été donnée (débat sur la 10e révision de l'AVS, mentionnée dans le rapport).
Selon votre commission, le rapport sur les points forts doit renseigner sur
l'appréciation de la situation générale par le gouvernement, ainsi que sur les buts
principaux et les projets du Conseil fédéral, voire sur leurs conséquences finan-
cières. Il porterait donc sur tous les points essentiels des grandes lignes actuelles.
Il est douteux que ce rapport - du moins tel que votre commission le conçoit -
puisse être notablement plus succinct que le rapport principal. Un rapport très
condensé sur les points forts serait cependant jugé insuffisant pour une discussion
sérieuse. Il s'ensuit que l'administration fédérale devrait élaborer deux rapports,
qui seraient tous les deux examinés par le Parlement. On peut s'attendre à deux
débats similaires à la fin d'une législature et au début de la suivante. En outre, les
élections qui auront eu lieu entre-temps pourraient avoir pour effet de modifier
l'opinion au sein du Parlement. L'examen préliminaire du rapport par les
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Chambres et le remaniement du texte par l'administration qui en résulterait,
imposeraient une lourde charge de travail, mais ne donneraient que des résultats
médiocres.
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Rapports annuels
Selon une autre recommandation de votre commisssion, l'aperçu donné dans le
rapport de gestion sur la réalisation des grandes lignes de la politique gouverne-
mentale devrait faire l'objet d'un rapport séparé, qui serait traité lors d'un débat
spécial au Parlement. Le Conseil fédéral a déjà partiellement satisfait cette
demande dans son rapport de gestion pour 1988; en effet, il y a donné des
indications détaillées sur les objectifs atteints au cours de l'exercice et sur les
affaires mentionnées dans le rapport qui ont déjà fait l'objet de décisions
gouvernementales et peuvent donc être traitées par le Parlement. Le rapport
circonstancié était axé sur les points forts du rapport sur le programme de la
législature.
Le Conseil fédéral est d'avis que si on poursuit sur la voie ainsi tracée, il sera
possible au Parlement de suivre de manière appropriée les travaux concernant la
planification de la politique. L'Assemblée fédérale pourra chaque année, si elle le
désire, faire le point, dans le cadre du débat sur le rapport de gestion, sur la
réalisation des projets et sur les modifications à apporter le cas échéant à la
planification compte tenu des nouveaux développements, fixer elle-même de
nouveaux objectifs à atteindre et demander, si besoin est, un supplément d'infor-
mation au Conseil fédéral.
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Récapitulation
En cas d'éventuelles innovations dans la planification politique, il faudra éviter de
recourir à des solutions qui n'ont pas donné satisfaction auparavant. Parmi les
moyens qui se sont avérés peu efficaces, il faut compter, de l'avis de votre
commission, les débats sur les grandes lignes de la politique gouvernementale. S'y
ajoute l'unique débat sur le rapport intermédiaire. Un rapport sur les points forts
de la politique gouvernementale qui ferait l'objet d'un débat en séance plénière
aux Chambres fédérales nous semble avoir des traits communs avec ceux qui
viennent d'être cités.
Aussi est-il préférable d'éprouver encore l'efficacité de la réglementation en
vigueur et d'essayer par exemple de discuter, au cours des débats annuels sur les
rapports de gestion, de l'application du programme gouvernemental et de
l'opportunité de modifier la planification le cas échéant.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
16 août 1989 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Buser
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19.09.1989
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