ch_vb · 81.458 · 1982-03-03 · de


3. März 1982
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Motion Affolter
erhielt er eine Art Testcharakter für weitere Verhandlungen
und Abschlüsse in dieser Richtung. Insbesondere war zu
berücksichtigen, dass den beschränkten Investitionsmög-
lichkeiten in Ungarn die volle Freizügigkeit in der Schweiz
gegenübersteht.
Ungarn zeigte sich gewillt, die Lösungen aus dem OECD-
Mustervertrag für sich zu übernehmen. Die Abweichungen
sind in der Botschaft erwähnt. Das Abkommen trägt den
wirtschaftlichen und fiskalischen Interessen der Schweiz
weitgehend Rechnung. Es begrenzt bei Dividenden und
Zinsen die Quellensteuer auf 10 Prozent. Lizenzgebühren
können ausschliesslich im Wohnsitzstaat des Empfängers
besteuert werden.
Seit einigen Jahren sind in Ungarn wirtschaftliche Unterneh,-
men mit ausländischer Beteiligung von höchstens 49 Pro-
zent des Kapitalanteils, sogenannte Joint Ventures, mög-
lich. Das Doppelbesteuerungsabkommen soll aus ungari-
scher Sicht einen Anreiz zur Bildung solcher Joint Ventures
schaffen. Vorläufig ist die Lage so, dass die sich aus dem
Abkommen ergebenden Einbussen - eben Begrenzung der
Quellensteuer, Null-Lösung bei den Lizenzgebühren -
gering sind, weil ungarische Privatpersonen bei uns keine
Investitionen tätigen dürfen und schweizerische Investitio-
nen in Ungarn eher Seltenheitswert aufweisen. Anderer-
seits ergeben sich Vorteile für die schweizerischen Fisken
daraus, dass die ungarische Quellensteuer auf Dividenden
und Zinsen unter dem neuen Abkommen nicht zum Abzug
zugelassen werden muss und somit die aus Ungarn stam-
menden Einkünfte in der Schweiz brutto besteuert werden
können.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat im Blick auf die
präjudizielle Bedeutung dieses Abkommens für Regelun-
gen mit Oststaaten die Verhandlungsergebnisse vom Mai
1979 zum Gegenstand einer Umfrage bei Kantonen und
schweizerischen Wirtschaftskreisen gemacht.
Das Abkommen sieht weder den Beitritt zu einer internatio-
nalen Organisation vor, noch bringt es eine multilaterale
Rechtsvereinheitlichung. Der Bundesbeschluss unterliegt
daher nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 89
Absatz 3 der Bundesverfassung, ebenso fehlen die Voraus-
setzungen für ein fakultatives Referendum nach Absatz 4
dieser Verfassungsbestimmung.
Ihre einstimmige Kommission beantragt, auf die Vorlage
einzutreten und dem Doppelbesteuerungsabkommen mit
der ungarischen Volksrepublik zuzustimmen.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Gesamtberatung - Traitement global
Titel und Ingress, Art. 1 und 2
Titre et préambule, art. 1 et 2
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Beschlussentwurfes 
28 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Bundesrat - Au Conseil fédéral
#ST# 81.458
Motion Affolter
Ausgleich der Folgen der kalten Progression
Compensation des effets
de la progression à froid
Wortlaut der Motion vom 21. September 1981
Der Bundesrat wird eingeladen, den eidgenössischen
Räten in Anwendung von Artikel 41 ter Absatz 5 letzter Satz,
und Absatz 6 der Bundesverfassung Ausführungsbestim-
mungen vorzulegen, mit welchen der verfassungsrechtli-
chen Pflicht zum periodischen Ausgleich der Folgen der
kalten Progression für die Steuer vom Einkommen der
natürlichen Personen Nachachtung verschafft wird.
Texte de la motion du 21 septembre 1981
Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres
fédérales des dispositions d'exécution en application de
l'article 41ter, 5e alinéa a, dernière phrase, et de l'alinéa 6 de
la constitution fédérale, afin que soit respectée l'obligation
constitutionnelle de compenser périodiquement les effets
de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des
personnes physiques.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Andermatt, Baumberger,
Bürgi, Debétaz, Generali, Hänsenberger, Knüsel, Letsch,
Münz 
(9)
Affolter: Zur Begründung dieser Motion sind vorerst zwei
Besonderheiten zu vermerken. Einmal bin ich in der unge-
wohnten Lage, die Stellungnahme des Bundesrates zu mei-
ner Motion schon zu kennen, bevor ich sie auch nur
begründet habe. Ende Januar hat der Bundesrat in der
Presse bekanntgegeben, dass er beantragen werde,'gleich-
lautende oder ähnliche Motionen im Nationalrat in unver-
bindlichere Postulate umzuwandeln. Diese Absicht, wenn
ich nicht ganz fehl gehe, dürfte er auch meiner Motion
gegenüber bekunden.
Die zweite Besonderheit besteht darin, dass mir als Motio-
när diese Stellungnahme bis heute nicht schriftlich zuge-
kommen ist, sondern dass ich sie samt Begründung etwa
am 25. Januar der Presse entnehmen musste. Nach diesem
Stand der Dinge muss ich annehmen, dass der Vorsteher
des Finanzdepartementes auch heute, entsprechend der
Haltung des Bundesrates vor fünf Wochen, die Motion nur
in Form eines Postulates entgegennehmen will.
Auch ich möchte der formellen Antwort des Bundesrates
nun etwas vorwegnehmen, um völlige Klarheit zu schaffen:
Ich werde der Umwandlung meiner Motion in ein Postulat
heute und hier nicht zustimmen. Nach unserem Ratsregle-
ment bedeutet dies, dass Ihnen nur die Wahl bleibt, entwe-
der die Motion zu überweisen oder sie abzulehnen; im
Gegensatz zum Nationalrat, wo das Geschäftsreglement es
erlaubt, dass der Rat eine Motion auch gegen den Willen
des Motionärs als Postulat überweist.
Zur Sache selbst: Sie kennen die Vorgeschichte dieser
Motion. Ich habe letzten Sommer, im Zusammenhang mit
der neuen Finanzordnung, das Problem des Ausgleichs der
kalten Progression schon einmal an Sie herangetragen. Ich
wollte mit meinem damaligen Antrag die Periodizität des
Ausgleichs der kalten Progression verfassungsrechtlich
verankern, nämlich auf Beginn jeder Wehrsteuerveranla-
gungsperiode. Der Antrag ist seinerzeit «gestorben», weil
man ihm Unsicherheiten nachsagte. Ich erklärte damals, wir
sähen uns bei Philippi wieder, und reichte in der nachfol-
genden Session die heutige Motion ein. Der gleiche
Motionstext wurde von der freisinnig-demokratischen Frak-
tion des Nationalrates übernommen, und in der gleichen
Herbstsession reichten auch die unabhängige und evangeli-
sche Fraktion und Herr Nationalrat Chopard Motionen glei-
chen oder ähnlichen Inhalts im Nationalrat ein.
Dem heutigen Motionstext wird man keine Unsicherheiten
mehr vorwerfen können. Verlangt wird schlicht und einfach
der Erlass der längst fälligen Ausführungsgesetzgebung zu
einer eindeutigen, imperativen Verfassungsvorschrift, die
seit 1971 in unserer Bundesverfassung'steht, nämlich in
Artikel 41 ter Absatz 5 letzter Satz. Die Argumente, die der
Bundesrat in seiner Verlautbarung im Januar gegen die voll-
umfängliche Erfüllung der verfassungsrechtlichen Pflicht
zum periodischen Ausgleich der kalten Progression und
gegen deren gesetzliche Verankerung vorgebracht hat, sind
- ich halte mich an diese Verlautbarung, weil ich nichts
anderes habe - in meinen Augen nicht stichhaltig, nicht

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haltbar, und sie sind zum Teil auch schon früher widerlegt
worden.
Wenn der Bundesrat ausführen lässt, er sei dem Verfas-
sungsauftrag «im Rahmen des Möglichen» nachgekommen,
so genügt dies eben nicht. Es ist von niemandem bestrit-
ten, dass nur gerade 1973 die kalte Progression voll ausge-
glichen wurde und nachher nur noch partiell und in Zeitab-
ständen, die man beim besten Willen nicht als periodisch
bezeichnen darf. Wenn die Bundesfinanzvorlagen 1977 und
1979 mit den vorgesehenen partiellen Korrekturen vom
Souverän verworfen worden sind, wird man dies wahrlich
nicht zu einem Nein hinsichtlich Ausgleich der kalten Pro-
gression ummünzen dürfen, sowenig wie man sich mit der
Teilentlastung im Rahmen der Weiterführung der Finanzord-
nung 1981 zufrieden geben kann, schon gar nicht ange-
sichts der Beträge, um die es hier geht, nämlich um 800 bis
900 Millionen Franken jährlich. Völlig daneben trifft meines
Erachtens auch das Argument, nicht nur der mangelnde
Ausgleich der kalten Progression, sondern auch die ständig
wachsende Verschuldung des Bundes widerspreche der
Verfassung, sei doch der Bund ausdrücklich zum Abtragen
des Fehlbetrages seiner Bilanz verpflichtet. Das sind aber
zwei völlig verschiedene Strümpfe. Schon im letzten Som-
mer wurde in diesem Saal - ich glaube von Herrn Aubert -
auf die Unhaltbarkeit dieses Vergleiches hingewiesen. Es
besteht hier nicht der Schein eines Zielkonflikts. Der Fehl-
betrag der Bilanz des Bundes lässt sich nicht mit Praktiken
abtragen, die ihrerseits verfassungswidrig sind.
Der Bundesrat gibt im weiteren zu verstehen, es müsse
gleichzeitig die Frage nach der Deckung der resultierenden
Steuerausfälle beantwortet werden, da der Bund die aus
dem Ausgleich der kalten Progression entstehenden Ein-
nahmenausfälle nicht in Kauf nehmen könne. Dies sei ange-
sichts der heutigen Finanzlage des Bundes «völlig ausge-
schlossen». Modelle, wie diese Ausfälle auf eben demsel-
ben Buckel des Steuerzahlers kompensiert werden müss-
ten, wurden auch schon vorgebracht. Es ist die Rede von
einem Prozentzuschlag zum geschuldeten Steuerbetrag,
wozu es allerdings wieder einer Verfassungsänderung
bedürfte.
Wahrscheinlich erwarten Sie jetzt, ich würde die vor einer
Woche gefundene Milliarde in den Dienst meiner Argumen-
tation stellen. Selbstverständlich hat sich mit dem verbes-
serten Rechnungsabschluss 1981 eine Klimaänderung ein-
gestellt, die, wie ich glaube, um einiges über die föhnartige
Aufhellung nach Herrn Bundesrat Ritschard hinausgeht und
mein Anliegen begünstigt. So völlig ausgeschlossen, wie
das noch im Januar tönte, ist damit der regelmässige und
volle Ausgleich auch nicht mehr. Aber ich möchte hier klar
hervorheben: Ich distanziere mich in diesem Zusammen-
hang von jeglichem finanzpolitischen Opportunismus. Die
Forderung nach Ausgleich der kalten Progression muss,
weil eben rechtsstaatlich nicht umgehbar und zwingend,
jedem finanzpolitischen Zweckdenken vorangehen. Mit
anderen Worten: Solange diese Verpflichtung in der Verfas-
sung steht, ist ihr bei gutem und schlechtem Wetter vom
Vater Bund nachzukommen. Deshalb hat mein Begehren
nur indirekt damit zu tun, ob jetzt der Bund um so und so
viel Millionen Franken besser abschliesst oder nicht.
Hier scheitert denn auch der Einwand des Bundesrates, der
zuerst die Frage nach der Deckung der entstehenden
Steuerausfälle beantwortet haben möchte. Die Verfas-
sungsvorschrift enthält einen solchen Vorbehalt nicht und
erlaubt ihn auch nicht. Sie ist völlig unmissverständlich,
lässt für einmal - das ist selten in unserer schweizerischen
Demokratie - keinen Verhandlungsspielraum offen und ist
auch keinem Kompromiss zugänglich. Das muss man ein-
fach einmal einsehen. Meine Motion verpflichtet den Bun-
desrat denn auch, ohne wenn und aber die gesetzlichen
Grundlagen zu schaffen, die den periodischen Ausgleich
der kalten Progression möglich machen.
Eine allfällige Kompensation von Einnahmeausfällen steht
auf einem ganz anderen Blatt und wird den Bundesrat
gegebenenfalls auch beschäftigen müssen. Aber sie entbin-
det ihn keineswegs von der Rückgabe rechtlich nicht abge-
stützter Wehrsteuereingänge und eben auch nicht vom
Erlass der entsprechenden Gesetzgebung.
Darin liegt eigentlich auch der tiefere Grund, wieso ich von
dieser Motion nicht mehr abrücke. Der Nichtausgleich der
kalten Progression ist aus all den genannten und bekannten
Umständen nachgerade zu einem nationalen Ärgernis
geworden, das logischerweise um so grösser wird, je mehr
die Inflationsrate ansteigt. Der Steuerzahler der unteren und
mittleren Einkommensschichten, den die kalte Progression
bei dieser supersteilen Wehrsteuerprogression besonders
hart trifft, nimmt dieses Ärgernis nicht mehr hin. Es ist ihm
bewusst geworden, dass er einer vom Gesetzgeber nicht
gewollten und deshalb rechtswidrigen und fortschreitenden
schleichenden Steuererhöhung ausgesetzt ist. Wir sollten
doch auch erkennen - und ich glaube, auch der Bundesrat
müsste dies einsehen -, dass auf solchem Nährboden dann
eben Steuermüdigkeit, Verschlechterung des Steuerklimas,
Anreize zu Steuerhinterziehung gedeihen und darauf nicht
zuletzt auch die Abneigung des Stimmbürgers gegen jede
Erschliessung neuer Einnahmequellen gründet. Herr Bun-
desrat Ritschard wird sich auch daran erinnern müssen,
dass die zweitgrösste Arbeitnehmerorganisation in der
Schweiz, die Vereinigung schweizerischer Angestelltenver-
bände, vor ein paar Monaten ihre knappe Zustimmung zur
Weiterführung der Finanzordnung mit der klaren Forderung
nach unverzüglicher Beseitigung der kalten Progression
verknüpft hat.
Obschon meine Motion nicht vorschreibt, wie der Auftrag
zu erfüllen sei, habe ich mir doch hierüber einige Vorstellun-
gen gemacht.
Die Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 41ter Absatz 5
letzter Satz kann in Form eines separaten Bundesgesetzes
erfolgen. Der Bundesrat kann aber auch so vorgehen, dass
diese Forderung im Rahmen des Gesetzes über die indi-
rekte Bundessteuer verwirklicht wird. Darüber hinaus ent-
hält diese Motion nicht die geringste Vorschrift oder Bin-
dung. Ohne Festlegung einer bestimmten Periodizität wird
nicht auszukommen sein; anzustreben wäre ein Regelungs-
mechanismus, der den Ausgleich der kalten Progression
dem Auf und Ab des politischen Kräftespiels entziehen
sollte.
Die Motion enthält auch keine zeitliche Befristung für die
Erfüllung dieses Auftrages. Ich stelle mir vor, die Ausarbei-
tung eines entsprechenden Bundesgesetzes oder die
Berücksichtigung in einem laufenden Gesetzesprojekt und
dessen Behandlung im Parlament sollten doch bis späte-
stens Anfang 1985, also auf den Beginn der Veranlagungs-
periode 1985/86, möglich sein. Das scheint mir genügend
Zeit offen zu lassen, um ohne Druck an eine sorgfältige
Ausarbeitung einer solchen Vorlage heranzugehen.
Ich ersuche Sie, meiner Motion zuzustimmen. Ich habe
mich hier lediglich auf eine kleinere Auswahl von Beweg-
gründen beschränkt, die aus dieser ganzen Fülle der schon
lange anstehenden Problematik den Bundesrat zum Han-
deln veranlassen sollten. Ich rede jetzt nicht von möglichen
Einkommensumverteilungseffekten und auch nicht von den
inflationsbedingt überproportional wachsenden direkten
Steuereinnahmen des Bundes, was übrigens auch unter
einem Regime des Ausgleichs der kalten Progression noch
zutrifft. Aber ich muss Ihnen sagen, ich kann der Umwand-
lung in ein sogenannt «unverbindlicheres» Postulat nicht
den geringsten Gefallen abgewinnen. Im Gegenteil, es geht
mir ganz ausgesprochen um einen verbindlichen und im
übrigen auch durchaus erfüllbaren Auftrag.
Es geht für uns im Parlament einmal darum, Farbe zu
bekennen, ob man diesem klaren Verfassungsauftrag nach-
kommen will oder nicht, ob man ein nationales Ärgernis ein-
mal anpacken und eliminieren will oder nicht. Wenn nicht,
dann sollte man so ehrlich sein und diese Verfassungsvor-
schrift aufheben. Sogar dann wäre allerdings eine Bereiche-
rung des Bundes, wenn er dem Steuerzahler auf diesem
Weg das Geld aus der Tasche zieht, mit dem Willen des
Gesetzgebers nicht vereinbar. Solches Tun wäre nur etwas
weniger anstössig. Wenn der Bundesrat den erhobenen
Vorwürfen, man begnüge sich nur mit billigen Ausreden,

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Motion Affolter
und auch weniger schmeichelhaften Zensuren entgehen
will, dann sollte jetzt gehandelt werden: Man muss jetzt
endlich gesetzgeberisch tätig werden.
Ich hatte bisher einiges Verständnis für einen Bundesrat,
der ungern einige bisher einkassierte 100 Millionen Franken
jährlich davonschwimmen sieht. Das Verständnis muss aber
dort aufhören, wo die unmissverständliche verfassungs-
rechtliche Verpflichtung beginnt.
Bundesrat Ritschard: Herr Affolter gibt sich im Unterton
etwas beleidigt, weil er die Antwort des Bundesrates in der
Zeitung lesen musste. Er ist ja immer etwas beleidigt, Herr
Affolter, ich weiss es von früher her.
Aber die Motionäre im Nationalrat haben die schriftliche
Beantwortung ihrer Motion verlangt, und ich kann natürlich
nichts dafür, dass Herr Ständerat Affolter jene Antwort in
der Zeitung liest. Da können Sie wirklich dem Bundesrat
keinen Vorwurf machen; wir wollten in keiner Weise Ihre
Würde verletzen.
Ich will dafür aber nicht einfach die Antwort verlesen, wie
sie der Bundesrat auf die Vorstösse im Nationalrat schrift-
lich gegeben hat und wie man mir sie auf Ihren Vorstoss
aufgeschrieben hat. Ich habe mir meine eigenen Gekanken
darüber natürlich schon längstens machen müssen, und ich
werde die schriftliche Beantwortung etwas ergänzen.
In den Kommissionen, auch in den beiden Räten, Herr Stän-
derat Affolter, die die letzte Finanzordnung im Jahre 1981
beraten haben, ist das Problem dieser kalten Progression
selbstverständlich sehr eingehend diskutiert worden. Die
Herren werden mir das gerne bestätigen.
Man hat sich gefragt, ob diese kalte Progression, gestützt
auf die bestehende Bestimmung in der Verfassung, ganz,
oder ob sie teilweise ausgeglichen werden müsse. Man hat
auch diskutiert - Sie können dies in den nationalrätlichen
Protokollen nachlesen -, ob die Vorschrift von Artikel 41ter,
die Sie angezogen haben, in Richtung einer Automatisie-
rung dieses Ausgleichs neu zu fassen sei. Das ist ja das,
was Sie anstreben. Man hat es nicht getan. Sowohl die
Kommission Ihres Rates wie die Kommission des National-
rates, aber auch Sie im Plenum selber und auch der Natio-
nalrat, haben das Ärgernis, wie'Sie es bezeichnen, stehen-
lassen. Und auch das Volk hat offenbar die Gesundung des
Bundeshaushaltes als eine vorrangige Aufgabe betrachtet.
Es hat ja gesagt zur Verlängerung der Finanzordnung und
zu dem, was darin beschlossen worden ist, obschon die
kalte Progression hier nicht voll hatte ausgeglichen werden
können.
Ich gehe davon aus, einmal, wenn ich da die Geschichte
dieser Sache betrachte, dass das Volk es wohl akzeptiert,
dass man die kalte Progression nur dann laufend ausmer-
zen kann, wenn als Gegenstück bei den Steuersätzen eine
gewisse Flexibilität eingeräumt wird und vor allem wenn -
und das ist eine entscheidende Frage - der Höchstsatz für
den Steuertarif nicht in der Bundesverfassung praktisch
unveränderbar festgelegt worden ist.
Es gibt keinen Kanton - ich kenne wenigstens keinen, lasse
mich gerne korrigieren -, bei dem der Höchstsatz für den
Steuertarif in der Verfassung festgelegt ist. Deshalb ist hier
in den Kantonen die Beseitigung der kalten Progression
und damit eine Änderung des Steuertarifes viel einfacher
darzustellen. Sie schieben das einfach weg und beziehen
sich auf Herrn Ständerat Aubert, ich schätze Sie beide als
hervorragende Juristen. Aber ich urteile da als Nicht-Jurist.
Es gibt in der Bundesverfassung auch den Artikel 42bis, der
den Bund verpflichtet, den Fehlbetrag der Bilanz abzutra-
gen.
Dieser Artikel 42bis verankert keinen Anspruch des Bür-
gers an den Staat. Er verpflichtet im Gegenteil zu etwas,
und deshalb führt dieser Artikel 42bis eben auch das Leben
eines unerwünschten Kindes. Für den Finanzminister und
den Bundesrat existiert dieser Artikel 42bis, und als das
Parlament gelobt oder geschworen hat, die Verfassung treu
und wahr zu halten, war dieser Artikel miteingeschlossen.
Diese Bestimmung ist auch wichtig. Denken Sie nur an die
Milliarde Zinsen, die wir immer noch jedes Jahr aus Steuer-
geldern bezahlen müssen. Für mich - mag das juristisch
begründbar sein oder nicht - hängen diese Dinge mit die-
sem Artikel 42bis zusammen. Mit Defiziten kann man den
Fehlbetrag des Bundes jedenfalls nicht abtragen.
Die Verfassungsbestimmung über die Beseitigung der kal-
ten Progression steht jetzt seit 1971 in der Bundesverfas-
sung. Der volle Ausgleich dieser kalten Progression ist bis
jetzt ein einziges Mal gewährt worden, nämlich 1973.
Damals hat man den Steuertarif um 10 Prozent gestreckt.
Aber gleichzeitig - und das ist wichtig - wurden als Kom-
pensation die Sätze bei der Warenumsatzsteuer um 10 Pro-
zent erhöht. Der Ausfall bei der Wehrsteuer ist also weit
mehr als kompensiert worden durch die Erhöhung der
Warenumsatzsteuer. 1975 wurde den Verheirateten, eben-
falls unter dem Titel «Ausgleich der kalten Progression», ein
Abzug von 70 Franken bewilligt. Aber auch diese Milderung
(es war keine völlige Beseitigung der kalten Progression)
war Bestandteil eines Steuererhöhungspaketes; die Waren-
umsatzsteuersätze wurden damals etwa um 5,6 Prozent
erhöht, der Maximalsatz bei den Erwerbsgesellschaften um
10 Prozent. Die weiteren Versuche, diese kalte Progression
- man kann sie als Ärgernis bezeichnen - zu eliminieren,
scheiterten dann am Nein gegenüber der Mehrwertsteuer
im Jahre 1977. Im Jahre 1979 war die Beseitigung der kalten
Progression ebenfalls vorgesehen. Die bisherige Entwick-
lung zeigt, dass bis jetzt alle Erleichterungen, die man bei
. der kalten Progression beschliessen wollte, gleichzeitig
durch andere Belastungen kompensiert wurden; sie muss-
ten kompensiert werden im Blick auf die Situation der Bun-
desfinanzen.
Wir müssen die kalte Progression, gestützt auf diese Ver-
fassungsbestimmung, beseitigen. Es muss einmal festge-
halten werden, dass ein voller, systemgerechter Ausgleich
dieser Progression sich nur durch eine Streckung der Teil-
stufen des Steuertarifs und, kompensatorisch, durch eine
Erhöhung der Sozialabzüge im Ausmass der aufgelaufenen
Teuerung beseitigen lässt. Ich bitte Sie, die folgende Rech-
nung anzustellen. Die aufgelaufene Teuerung zwischen der
17. Periode (1973/74) 
und zwischen der 22. Periode
(1983/84) wird schätzungsweise 60 Prozent betragen, wenn
man immer das Ende des jeweiligen ersten Rechnungsjah-
res nimmt, also 1971 und 1981. Um einen vollen und
systemgerechten Ausgleich der Folgen der kalten Progres-
sion zu gewähren, müssten die Teilstufen des Tarifs von
1973 um 60 Prozent gestreckt und die damaligen Sozialab-
züge um 60 Prozent erhöht werden. Diese Operation hätte
ab 1984 - also im ersten Fälligkeitsjahr der 22. Periode -
einen jährlichen Ertragsausfall von 1,25 Milliarden Franken
zur Folge. Das sind die neuesten Berechnungen, die in die-
sen Tagen die Steuerverwaltung in meinem Auftrag ange-
stellt hat.
Mit der neuen Finanzordnung ist eine Milderung der Folgen
der kalten Progression im Ausmass von 480 Millionen Fran-
ken gewährt worden - das sind auch neue Berechnungen
nach genauen Prüfungen; aber dieser Ausgleich ist nur
über die Abzüge erfolgt, also nicht ganz systemgerecht.
Immerhin ziehe ich diese 480 Millionen von den 1250 Millio-
nen ab. Es bleiben noch 770 Millionen, die als Ausfall ent-
stehen. Um diese 770 Millionen Franken zu kompensieren,
müssten die Steuersätze für natürliche Personen um rund
35 Prozent erhöht werden. Wenn man auch die Steuersätze
für juristische Personen, die ja an sich von der kalten Pro-
gression nicht betroffen sind, miteinbezieht, sie also in glei-
cher Weise erhöht, müssten die Sätze der natürlichen und
juristischen Personen um 20 Prozent hinaufgesetzt werden.
Bei einer Erhöhung der Steuersätze müssten die verfas-
sungsmässig verankerten Höchstsätze von 11,5 Prozent für
die natürlichen Personen entsprechend hinaufgesetzt wer-
den. Der Höchstsatz für natürliche Personen beispielsweise
würde bei einer Erhöhung um 60 Prozent auf 18,4 Prozent
und bei einer Erhöhung der Sätze um 40 Prozent auf 16,1
Prozent emporschnellen. Ein Satz, den man sich fast nicht
vorstellen kann.
Wollte man auf eine Erhöhung der Steuersätze bei der
direkten Bundessteuer verzichten, könnte die Deckung des
14-S

Motion Affolter
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Ertragsausfalls von 770 Millionen Franken durch eine
Erhöung der Umsatzsteuersätze - 1 Prozent mehr Umsatz-
steuer im Detailsatz macht rund 1 Milliarde Franken aus -
oder durch die Einführung von neuen Steuern erfolgen. Mit
neuen Steuern haben wir aber unsere Erfahrungen. Auch
glaube ich nicht, dass wir die Warenumsatzsteuer schon
wieder erhöhen könnten, um eine Kompensation zu finden.
Wir werden zuerst die «taxe occulte» zu korrigieren versu-
chen müssen. Das wird nach den Berechnungen der Kom-
mission Heimann auch in Richtung 1 Milliarde Franken
gehen. Diese Milliarde wird man auch über die Sätze - viel-
leicht über die Freiliste - zu kompensieren versuchen müs-
sen. Ich gehe immer davon aus: Wir müssen kompensieren!
Daran ist nicht nur der Bund, sondern daran sind auch die
Kantone interessiert, und zwar in zweierlei Hinsicht; denn
sie erhalten dann weniger Wehrsteuer. Wenn der Bund
seine Abzüge - teuerungsbedingt - erhöht, führt das in den
meisten Fällen auch zu einer Änderung bei den kantonalen
Abzügen.
Man muss das vor allem auch überprüfen, um zu sehen,
wen zur Hauptsache die Tarifänderung trifft, die man als
Kompensation bei der Bundessteuer durchführen muss. Ich
nehme die Zahlen der letzten Wehrsteuerperiode: 56 Pro-
zent der Steuerpflichtigen mit einem Einkommen bis zu
30000 Franken bezahlten etwas mehr als 7 Prozent des
gesamten Wehrsteueraufkommens; 40 Prozent der Steuer-
pflichtigen hatten ein Einkommen von 30000 bis 100000
Franken; sie bezahlten knapp 40 Prozent des gesamten
Steuereinganges, und die restlichen 4 Prozent der Steuer-
pflichtigen mit Einkommen über 100000 Franken haben 53
Prozent aller eingegangenen Wehrsteuern bezahlt.
Man wird den Steuerausfall durch die Beseitigung der kal-
ten Progression bei der Wehrsteuer kompensieren wollen;
das müssen wir wohl tun, weil das bei der Wust oder bei
neuen Steuern wirklich nicht angeht. Dann würden also auf
weite Strecken genau dieselben Steuerzahler, die man vor-
her entlastet hat, über eine Tarifänderung für die Kompen-
sation dieser Entlastung wieder aufkommen. Die sogenann-
ten mittleren (das habe ich in der Zeitung des Kaufmänni-
schen Vereins gelesen) und natürlich vor allem die hohen
Einkommen müssten das bezahlen.
Bei der zweiten Kategorie, den hohen und höchsten Ein-
kommen, könnte man durch Erhöhung der Sätze etwas
mehr Gerechtigkeit erreichen, weil hier der Höchstsatz von
11,5 Prozent bei 393500 Franken erreicht wird; hier wirkt
also die kalte Progression nicht mehr. Betroffen sind vor
allem - ich anerkenne das - die Einkommen bis zu 100000
Franken. Aber wir können ja niemals - womit auch immer -,
vor allem nicht mit einer systemgerechten Beseitigung der
kalten Progression, die ganze Last der Kompensation oder
auch nur einen Teil davon den 4 Prozent Steuerpflichtigen,
die unter die Höchstsätze fallen, aufbürden, also jenen, die
ein Einkommen von mehr als 100000 Franken erzielen.
Ich weiss nicht, wie derartige Korrekturen, wie ich sie nun
geschildert habe, aufgenommen würden. Da würde man mit
der einen Hand geben, müsste aber mit der anderen gleich
wieder nehmen; so würde es sicher empfunden. Gut, man
kann den Rechnungsabschluss 1981 hier heranziehen und
einige Erwartungen daran knüpfen. Wir werden uns bei Phi-
lippi wiedersehen; abgesehen davon, dass wir immer noch
Schulden machen. Wir haben immer noch 170 Millionen
Franken mehr ausgegeben als eingenommen.
Abgesehen davon trägt dieser Abschluss - das werden Sie
genau feststellen können - viele Merkmale der Ausseror-
dentlichkeit. Solche Glücksfälle wiederholen sich nicht oder
kaum, wie uns die Entwicklung zeigt. Warum sollten sie
auch? Das ist undenkbar. Aber ich weiss schon: Ich muss
einmal mehr diese Milliarde Mehreinnahmen verteidigen, für
die ich ja nichts kann; das ist nicht mein Verdienst. Gestern
habe ich sie am Fernsehen zum vierten Male verteidigt.
Wenn wir eine Milliarde mehr Ausgaben hätten, dann hätte
man mich dort wahrscheinlich kaum angefragt. Es ist ganz
offensichtlich so, dass der Mensch zum Tadeln geboren ist.
Vom ganzen Achilles sieht man immer nur die verletzliche
Ferse.
Ich bin gar nicht so sicher - Max Affolter -, ob das Volk so
schreit nach dieser totalen Beseitigung der kalten Progres-
sion, wie Sie es darstellen. Dabei stütze ich mich auf die
VOX-Analyse, von der ich in der «NZZ» gelesen habe und
wo es am Schluss heisst: «Auch sich selber beziehen, die
Befragten tröstlicherweise in diese Sparüberlegungen ein.
47 Prozent sind für einen nur teilweisen Ausgleich der kal-
ten Progression bei den Steuern, nur 30 Prozent für den
vollen Ausgleich.»
Ich deute das so, dass doch die Mehrheit der Steuerzahler
und auch der Bürger einsichtig genug ist, zu verstehen,
dass der Bund in seiner gegenwärtigen Situation - die zum
Glück vorübergehend etwas besser ist - nicht Steuerge-
schenke machen kann, wenn nachher um so mehr Steuern
bezahlt werden müssen, damit die Defizite (die zu Schulden
werden) verzinst werden können. Aber ich anerkenne: Wir
müssen bei der kalten Progression Zeichen setzen, müssen
etwas tun. Wir können das aber nicht voll tun, denn das
wird vor allem wegen der Kompensation nie .möglich sein.
Das ist der Grund, weshalb wir Sie bitten, die Motion in ein
Postulat umzuwandeln.
Präsident: Ich stelle fest, dass Herr Affolter nicht bereit ist,
einer Umwandlung seiner Motion in ein Postulat zuzustim-
men. Die Diskussion über die Motion ist damit offen.
Cavelty: Ich stimme für die Motion, und zwar aus einem for-
mellen und einem materiellen Grund. Den formellen Grund
hat der Motionär bereits erwähnt: Die Verfassung verpflich-
tet uns zur Ausmerzung der kalten Progression. Wir sind an
diesen Verfassungsauftrag gebunden. Das ist in allen Dis-
kussionen der vergangenen Jahre einmütig immer wieder
anerkannt worden. Ich habe die entsprechenden Protokolle
- auch des Nationalrates - durchgelesen. Bisher konnten
wir dieser Pflicht nur teilweise nachkommen, weil die Bun-
desmittel - wirklich oder vermeintlich - fehlten. So wurde es
uns im Parlament erklärt, und so haben wir die Situations-
schilderung weitergegeben.
Bei der Beratung der letzten Bundesfinanzordnung wurde
wiederholt darauf hingewiesen, dass man vor allem wegen
der desolaten Lage der Bundeskasse bei den Sozialabzü-
gen (einer klassischen Methode der Ausmerzung der kalten
Progression nach meiner Auffassung, nicht einer system-
widrigen) nicht weitergehen könne.
In seiner Stellungnahme zu den Motionen der freisinnigen
Fraktion, der unabhängigen und evangelischen Fraktion
sowie der Motion Chopard stellte der Bundesrat noch im
Januar 1982 wörtlich fest, dass ein vollständiger Ausgleich
angesichts der gespannten Lage der Bundesfinanzen
untragbar sei. Nun haben wir diese Milliarde. Ich scheue
mich nicht, diese heranzuziehen, und ich glaube nicht, dass
das Opportunismus ist. Wenn es der Bundesrat mit seiner
früheren Argumentation noch ernst meinte, so muss er jetzt
angesichts dieser Milliarde logischerweise davon abwei-
chen. Ich möchte doch meiner Verwunderung Ausdruck
geben, dass man sie so spät, zu spät bemerkte. Nach mei-
ner Vorstellung sollte es auch beim Bund, ähnlich wie bei
jedem gut geführten Unternehmen, Zwischenvergleiche mit
den Vorjahren und entsprechende Extrapolationen geben.
Da diese Milliarde kaum erst zwischen dem St. Nikiaus und
dem Christkind, d. h. erst im Dezember eingegangen ist, ist
es mir unerklärlich, dass man auf die Situation nicht recht-
zeitig aufmerksam gemacht wurde. So erfreulich also das
Ergebnis ist - nicht deswegen werden die Vorwürfe laut -,
so bedenklich erscheint mir doch die Tatsache, dass man
sich davon überraschen liess.
Eine Milliarde mehr oder weniger ist nicht gleichgültig und
bedeutet für mich auch nicht nur eine Frage von mehr oder
weniger Zinsen, wie es am letzten Sonntag im Fernsehen
hiess. Schliesslich wäre diese Milliarde auch noch zu amor-
tisieren und zurückzubezahlen. Bezogen auf die vorlie-
gende Motion heisst dies: Nach den Vorstellungen vor dem
Auftauchen der Milliarde wäre eine Befolgung des Verfas-
sungsauftrages nicht möglich gewesen, denn ad impossi-
bile nemo tenetur. Jetzt aber ist es möglich geworden. Wir

3. März 1982
103
Motion Affolter
müssen die Verfassung in diesem Moment beachten.
Soweit der formelle Grund.
Materiell gibt es für mich ebenfalls keinen Zweifel an der
Berechtigung der Ausmerzung der kalten Progression,
denn schliesslich bildet diese einen Steuerbestandteil, der
von niemandem beschlossen wurde und der folglich zu
Unrecht erhoben wird. Über die Frage, wie die Ausmerzung
zu erfolgen habe, müssen wir nicht heute entscheiden.
Immerhin sei bereits hier - und etwas im Gegensatz oder
vielleicht auch in Ergänzung zu Herrn Affolter - auf die ein-
geleitete Entwicklung in der letzten Finanzordnung hinge-
wiesen und der bestimmten Erwartung Ausdruck gegeben,
man setze diese Entwicklung fort. Die Ausgleichung der
kalten Progression soll vor allem jenen zugute kommen, die
am meisten unter der Teuerung zu leiden haben, nämlich
den Leuten mit kleinen und mittleren Einkommen, den
Familien, den Ehegatten und den Personen mit Unterstüt-
zungspflichten. Mit anderen Worten: Die Sozialabzüge, vor
allem zugunsten der Familien, sind nochmals spürbar zu
erhöhen, und zwar so, dass das Verheiratetsein auch dann
nicht steuerlich 
bestraft wird, wenn beide Eheleute
erwerbstätig sind oder sein müssen. Die Erziehung und
Ausbildung der Kinder ist auch jenen finanziell zu erleich-
tern, die nicht in den Genuss von Stipendien gelangen,
d. h., dass jene, die die Ausbildung der Kinder selber
bezahlen, das Ausbildungsgeld nicht erst zu versteuern
brauchen und dadurch doppelt benachteiligt sind.
Dies sind nur einige Beispiele für das postulierte System
des gezielten Ausgleichs der kalten Progression. Bei dieser
Betrachtungsweise spielen die Argumente, die da ins Feld
geführt wurden, nicht so. Es sind nicht die gleichen Leute,
die einerseits profitieren sollten und andererseits wieder zu
neuen Abgaben herangezogen würden. Ich spreche also
dem System des Ausbaus der Sozial- und Familienabzüge
das Wort und ich möchte nochmals betonen, dass dieses
System richtig ist und sich auch theoretisch mit dem Postu-
lat des Abbaus der kalten Progression vereinbaren lässt.
Dieses System ist jenem eines Index-Mechanismus klar
vorzuziehen. Dies zeigen auch die Erfahrungen in den Kan-
tonen, wovon vor allem im Nationalrat die Rede war. Ob
man im gegebenen Moment den Höchstsatz oder gar den
Tarif ändern will, das wird dann Gegenstand der Beratung
sein, wenn das hier postulierte Gesetz einmal vorliegt.
Durch die Ausmerzung der kalten Progression können wir
nicht nur unsere verfassungsmässige Pflicht erfüllen, son-
dern wir schaffen - gerade wenn wir das System befolgen,
das ich angetönt habe - sinnvolle und bleibende Werte für
unsere staatliche Gemeinschaft. Ich sehe daher auch aus
materiellen Gründen nicht ein, wieso aus der Motion ledig-
lich ein unverbindliches Postulat gemacht werden sollte.
Ganz im Gegenteil, mir wäre viel verständlicher gewesen,
wenn der Bundesrat gesagt hätte, er bedürfe zur Erfüllung
der Verfassungspflicht weder einer Motion noch eines
Postulates. Ich hätte also eine Verstärkung des zwingenden
Charakters dieses Vorstosses und nicht eine Abschwä-
chung erwartet.
Kündig: Die öffentliche Meinung ist heute durch den
Abschluss des Bundes vom Jahre 1981 in zweifacher Hin-
sicht sensibilisiert. Einmal sicher in der Richtung, dass man
heute dem Bund keine zusätzlichen Einnahmen geben will,
da ja die Auswirkungen der Abänderung der direkten Bun-
dessteuer und die Erhöhung der Warenumsatzsteuer im
heutigen Zeitpunkt noch nicht wirksam sind. Auf der ande-
ren Seite sicher aber auch, weil der wachsenden Steuerbe-
lastung durch das Nichtausgleichen der kalten Progression
zunehmende Bedeutung zukommt. Man könnte also sagen,
die Motion Affolter liege heute goldrichtig. Ich bin über-
zeugt, dass alle Mitglieder unseres Rates diesem Anliegen
in irgendeiner Form gewisse Sympathien entgegenbringen
- vielleicht mit Ausnahme von Herrn Miville, der von Zeit zu
Zeit erklärt, gerne so hohe Steuern zu bezahlen. Ich glaube
auch, dass ich legitimiert bin, über das Problem «Abbau der
kalten Progression» zu sprechen, nachdem ich selbst in der
Kommission über die Bundesfinanzordnung in Zug die
Anträge zum teilweisen Abbau der kalten Progression ein-
gebracht habe - übrigens nicht zur Freude des Bundesra-
tes und auch nicht zur Freude verschiedener Mitglieder
unseres Rates, die heute als Unterzeichner der Motion
Affolter figurieren. Heute ersuche ich jedoch den Motionär,
dafür Verständnis zu haben, wenn ich ihm empfehle, die
Motion in ein Postulat umzuwandeln. Ich habe dafür fol-
gende Begründung. Ich glaube, man muss feststellen, dass
eine Schwalbe noch lange keinen Frühling macht, dass,
wenn wir ein Jahr haben, in dem wir eine Milliarde weniger
neue Schulden produzieren, wir noch lange nicht davon
sprechen können, dass somit die Bundesfinanzen für die
Zukunft saniert sein werden. Wir müssen diese Mehreinnah-
men gegenüber dem Budget sehr genau analysieren und
stellen fest, dass sie auf zwei Hauptgründen resultieren:
Einmal auf der Entwicklung der Zinsen und als zweites auf
der Fehlbeurteilung der Wirtschaftsprognosen im Zeitpunkt
der Budgetierung. Nach meinem Dafürhalten braucht es
eine viel längere Periode, nämlich zwei bis drei Jahre, bevor
die Beurteilung über die zukünftige Entwicklung der Bun-
desfinanzen vorgenommen werden kann. Zudem dürften
auch neue Steuern noch in den Sternen stehen und noch
sehr viel zu diskutieren geben. Sie können heute in die
Beurteilung nicht einbezogen werden.
Der Motionär verlangt den Ausgleich der kalten Progression
ohne in seiner Motion eine Gewichtung dieser Forderung
vorzunehmen. Wir wissen aber aus Erfahrung, insbeson-
dere vom Kanton Basel-Land, dass der vollständige Aus-
gleich der kalten Progression katastrophale Folgen hätte.
Innert weniger Jahre hat sich der Kanton Basel-Land um
500 Millionen Franken zusätzlich verschuldet. Durch eine
Gesetzesrevision wurde dann dem Regierungsrat des Kan-
tons Basel-Land die Möglichkeit gegeben, einen Ausgleich
von zwischen 50 bis 90 Prozent vorzunehmen, und er
musste, ohne dass er dadurch die Staatsfinanzen sanieren
konnte, in all diesen Jahren auf dem Mindestsatz des Aus-
gleiches, nämlich auf 50 Prozent, bleiben.
Der Motionär sieht auch nicht, dass die an und für sich frag-
würdige Forderung in der Verfassung, nämlich der Aus-
gleich der vollständigen kalten Progression, zu weit geht.
Man versteht heute unter dem Ausgleich der kalten Pro-
gression das Ausgleichen der Entwicklung der Löhne. In
der Tat setzt sich aber die Lohnentwicklung zusammen ein-
mal aus dem ganzen oder teilweisen Ausgleich der Teue-
rung und aus der Reallohnentwicklung. Es wäre nun aber
falsch, wenn man den Teil der Reallohnentwicklung nicht an
zusätzliche steuerliche Belastungen binden würde. Und
man muss dabei auch berücksichtigen, wie dies Herr Bun-
desrat Ritschard richtig ausführte, dass ja auch der Auf-
wand des Bundes einer Teuerung unterworfen ist und dass
dies in einem Konnex, in einem gewissen Gleichgewicht
bleiben muss.
Der Motionär übersieht auch den sehr direkten Zusammen-
hang der Bundesfinanzen mit den Kantonsfinanzen. Im
besondern musste heute das einigermassen funktionie-
rende System des Finanzausgleiches in sich zusammenbre-
chen und vor allem die finanzschwachen Kantone ganz
namhaft treffen. Dieser Ausgleich musste entweder durch
den Bund finanziert werden oder aber durch die finanzstar-
ken Kantone berappt werden, die insbesondere bei der Auf-
gabenteilung 
zusätzliche Belastungen 
haben werden.
Durch den Abbau der kalten Progression würde eine mögli-
che Chance, die Bundesfinanzen durch einen sparsamen
Bundeshaushalt - und ich möchte mich vollumfänglich für
einen sparsamen Bundeshaushalt einsetzen - ins Gleichge-
wicht zu bringen, auf lange Zeit verschoben. Ich glaube, es
ist mit eine unserer Aufgaben, die heute auf uns lastende
Bundesschuld von nahezu zwanzig Milliarden Franken
abzutragen. Es wird eine unserer Aufgaben sein, dafür zu
sorgen, dass wir nicht mehr von einem kleinen Bundesdefi-
zit, sondern von der Möglichkeit der Schuldentilgung spre-
chen.
Im übrigen scheint mir auch der Zeitpunkt für diese Motion
nicht gerade sehr geschickt. Noch im November 1981
mussten wir durchs Land ziehen und dem Schweizervolk

Motion Affolter
104
3 mars 1982
erklären, dass der Bund dringend Mehreinnahmen benö-
tige, um seine Finanzsituation sanieren zu können. Wenn
wir heute aber über diese Motion diskutieren, so sind
sowohl Herr Affolter wie Herr Cavelty daran, weil wir 1 Mil-
liarde weniger Schulden produzieren, diese Schulden wie-
der neu zu machen. Ich glaube, dass wir daher dafür sorgen
sollten, dass dem Bund vernünftige Einnahmen bleiben.
Dies alles mag Ihnen zeigen, dass der Abbau der kalten
Progression nicht allein, nicht isoliert betrachtet werden
kann und dass daher die Motion Affolter, die nur gerade
den Ausgleich der kalten Progression fordert, nicht ange-
nommen werden kann. Ich möchte ihn deshalb ersuchen,
vielleicht nach Beurteilung der Voten, die nun gefallen sind,
noch einmal in sich zu gehen, von seiner vielleicht etwas
starren Haltung Abkehr zu nehmen und die Motion in ein
Postulat umzuwandeln. Sollte die Motion abgelehnt werden,
so würde ich mir erlauben, im Sinne dieser Ausführungen
ein Postulat einzureichen, da ich glaube, dass das Anliegen
als solches berechtigt ist.
M. Meylan: Nous avons examiné hier assez longuement -
nous, les socialistes de ce conseil - la motion de M. Affolter
et nous y avons trouvé un certain nombre d'aspects tout à
fait positifs, trois au minimum. Le premier aspect, c'est que
nous désirons respecter la constitution. Or, comme on l'a
relevé tout à l'heure, la constitution oblige à corriger la pro-
gression à froid. Il y a là quelque chose que nous devons
reconnaître. Le deuxième motif qui nous fait apprécier cette
motion, c'est que nous ne voulons pas que l'opinion publi-
que continue de croire à tort que le Parti socialiste suisse
se réjouit aujourd'hui en secret de voir les recettes de la
Confédération augmenter par la grâce de la progression à
froid, c'est-à-dire par un procédé incorrect; ce n'est pas
notre position; nous sommes en faveur de la correction de
la progression à froid et nous sommes conscients de tout
ce que cette dernière a d'injuste. Nous l'avons dit, nous
l'avons écrit, nos congrès ont voté des textes à ce sujet et
ceux qui prétendent qu'aujourd'hui, le Parti socialiste
suisse veut, par tous les moyens, procurer des recettes à
l'Etat pour augmenter l'emprise de l'Etat sur la vie des
citoyens et des citoyennes, ceux-là ne disent pas la vérité.
C'est pourquoi nous sommes entrés en matière très volon-
tiers sur la motion de M. Affolter.
La troisième raison qui nous a fait considérer favorablement
cette motion, c'est que nos propres mandants, les citoyens
et les citoyennes qui votent pour nous, sont parmi les pre-
miers à souffrir des effets de la progression à froid. Cette
couche d'électeurs modestes et moyens - que nous repré-
sentons ici - constitue les premières victimes - et les plus à
plaindre - des effets de la progression à froid. Sans faire de
l'électoralisme, vous comprendrez aisément qu'il nous plai-
rait de leur dire que nous adhérons à leurs préoccupations
et à leurs soucis.
Pour ces trois raisons, nous nous déclarons d'accord avec
M. Affolter sur un certain nombre de points importants.
A titre personnel, je soulignerai cependant un point dont
nous n'avons pas parlé: je suis très étonné que dans ce
débat qui pose des problèmes d'ordre constitutionnel,
financier et de justice sociale, l'on soulève la question de ce
milliard gagné par la Confédération par rapport au budget.
Nous sommes ici au Conseil des Etats, en tant qu'élus du
peuple, nous ne sommes pas au Café du commerce ni au
Café fédéral, et quiconque d'entre vous a fait partie d'un
Exécutif cantonal ou communal ne peut venir ici prétendre
que ses comptes ont toujours été exactement le reflet du
budget: ce serait un mensonge. Pour ma part, je préfère un
Exécutif qui présente un budget plutôt serré pour obtenir
ensuite un résultat meilleur. C'est ainsi que l'on gouverne
bien. Agir à l'inverse revient à mal gouverner. Que l'on aille,
dans les cafés, se moquer de M. Ritschard, conseiller fédé-
ral, ou du Conseil fédéral ou de nous-mêmes - car c'est
nous qui avons voté ce budget - cela m'est absolument
égal, je m'en moque, mais que dans cette enceinte, l'on se
serve de ce milliard en guise d'argument, non! C'est hors
de discussion!
Pourquoi formulons-nous alors des réserves sur cette
motion de M. Affolter? Je peux le dire brièvement, après
M. Kündig, après M. le conseiller fédéral Ritschard: certes,
nous devons respecter la constitution, comme l'assure
dans une certaine mesure M. Affolter; toutefois, selon notre
position fondamentale, nous devons respecter la constitu-
tion tout entière et pas seulement l'article en question. Cela
englobe aussi bien l'article 42bis qui stipule que nous
devons veiller à l'équilibre mutuel des dépenses et des
recettes de l'Etat que tous les articles de la constitution qui
nous imposent une certaine politique sociale, voulue par le
peuple et les cantons, votée par eux. Or, il est notoire
qu'aujourd'hui, nous ne disposons pas d'une politique
financière globale qui nous permette, au cours des pro-
chaines années, de respecter la constitution à travers la
totalité de ses articles et pas seulement à travers celui qui
nous occupe présentement.
Certes, la motion de M. Affolter présente des aspects posi-
tifs dans la mesure où l'on pourrait, grâce à un régime
financier bien équilibré, respecter les autres obligations que
nous impose la constitution. Or, tel n'est pas le cas
aujourd'hui, vous n'ignorez pas que nous aurons «mauvaise
façon» à la fin de la législature, si nous nous représentons
devant le peuple, quand il s'agira de lui expliquer que pen-
dant quatre ans, nous n'avons fait que de parler ici des
finances fédérales, des heures durant, sans jamais parvenir
à trouver de solutions. Pensons à l'application de cet article
de la constitution, mais pensons aussi à l'application de
tous les autres, et notamment à celle de l'article 42. Avant
de terminer, je voudrais faire encore deux observations:
tout d'abord, il ne faut pas oublier, comme M. Ritschard,
conseiller fédéral, l'a précisé tout à l'heure, que le peuple et
les cantons se sont déclarés d'accord, par leur vote, avec
l'idée d'une compensation partielle de la progression à
froid. Ils l'ont fait à plusieurs reprises. S'il y a eu compensa-
tion totale en 1973, il n'y a eu que compensation partielle en
1975 et en 1981 ; par deux fois, le peuple et les cantons ont
admis cette interprétation qui était «extensible», de l'article
cité par M. Affolter.
Si jamais cette loi, souhaitée par notre collègue, devait voir
le jour, je voudrais dire tout de suite que pour nous, la pro-
gression à froid ne doit pas se mesurer en pourcent des
revenus mais en francs. En effet, dix francs ou vingt francs
pour celui qui reçoit la rente AVS et la rente complémen-
taire représentent une toute autre valeur que la même
somme pour moi et pour la plupart d'entre vous. Puisqu'il
est question de la famille - et à ce propos, je précise à
M. Cavelty que la Suisse ne compte pas seulement des
familles démocrates-chrétiennes, les autres partis s'en
occupent aussi - il convient de souligner ici que, si nous
voulons pratiquer une politique en faveur de la famille, nous
devons compter en francs, en valeur absolue, et non en
pourcents. Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne
pouvons appuyer la motion de M. Affolter. Tout au plus,
pouvons-nous envisager la transformation de celle-ci en
postulat.
Letsch: Zunächst empfinde ich es nicht als ausgesprochen
freundschaftlich, wenn heute die Zustimmung zur Verlänge-
rung der Finanzordnung so interpretiert wird, man habe
damit gewissermassen stillschweigend auch einem nur teil-
weisen Ausgleich der kalten Progression zugestimmt. Wer
an der Kommissionssitzung in Zug dabei war, der weiss
ganz genau, dass wir damals schon auf einen grundsätzlich
vollen Ausgleich der kalten Progression gedrängt haben,
als Verständigungslösung und um das Ganze nicht zu
gefährden, dann schliesslich zu diesem Kompromiss Hand
boten. Wir stellten aber schon damals in Aussicht, die
grundsätzliche Forderung weiterzuverfolgen, nicht rück-
wirkend, Herr Bundesrat Ritschard, sondern für die Zukunft.
Es geht also nicht darum, rückwirkende Korrekturen jetzt
noch durchzusetzen, sondern für die Zukunft eine klarere
Regelung zu treffen.
Ich beschränke mich nun auf drei Einwände, die gegen
diese Motion vorgebracht worden sind.

3. März 1982
105
Motion Affolter
Der erste Einwand geht dahin, es sei finanzpolitisch nicht
verantwortbar, untragbar, wenn man dieser Forderung
Nachachtung verschaffen wollte. Demgegenüber möchte
ich noch daran erinnern, dass der Bund auch nach einer all-
fälligen Annahme dieser Motion, d. h. bei einer zwingende-
ren Korrektur der kalten Progression, nach wie vor zu sei-
nen teuerungsbedingten Mehreinnahmen kommt. Die Ein-
nahmen aus der direkten Bundessteuer würden auch nach
Eliminierung der kalten Progression voll mit der Teuerung
wachsen. Damit stünden von dieser Seite her auch die Ein-
nahmen zur Verfügung, von denen Herr Kündig sagte, man
brauche sie, um die Löhne usw. weiterhin der Teuerung
anpassen zu können. Es geht also nicht um diese teue-
rungsbedingten Mehreinnahmen, sondern um das, was sich
der Staat heute darüber hinaus, eben als Folge der kalten
Progression, zuschanzt.
Weiter erinnere ich daran, dass der verfassungsmässige
Auftrag zur Korrektur der kalten Progression ohne jeglichen
finanzpolitischen Vorbehalt in der Verfassung steht. Es
heisst nicht, die Folgen der kalten Progression seien auszu-
gleichen, soweit es die finanzpolitische Lage rechtfertige.
Es gibt keinen Vorbehalt, so dass wir uns an den zwingen-
den Wortlaut halten müssten. Ob eine Kompensation und
allenfalls welche Kompensation nötig sein könnte, das ist
eine andere Frage. Ich bin der Auffassung, dass wir den
legalen Weg beschreiten und damit eine offene Anpassung
oder Korrektur bei anderen Steuern vornehmen sollten, und
nicht unrechtmässig - und die kalte Progression ist ein ille-
galer Akt - und versteckt Steuern erheben dürfen. Man
sollte in diesem Zusammenhang auch nicht immer das Bei-
spiel des Kantons Basel-Land heranziehen. Die Kantone
sind viel weniger frei in der Kompensation. In den Kantonen
betreffen 90 und mehr Prozent Steuern direkte Abgaben,
vor allem Einkommens- und Vermögenssteuern. Der Bund
hat immerhin eine ganze Palette weiterer Steuern als «nur»
gerade die direkte Bundessteuer. Seine Möglichkeiten zur
Kompensation sind von der Sache her grösser, aber er soll
nötigenfalls die Ertragsausfälle auf dem rechtmässigen Weg
und nicht versteckt kompensieren.
Der zweite Einwand geht dahin, die Motion fordere einen
Automatismus, den wir in anderen Bereichen ablehnen. Ich
möchte betonen, dass wir das Gegenteil tun. Die Motion will
ja gerade vermeiden, dass die Steuerzahler bei real unver-
ändertem Einkommen automatisch, und d. h. ohne aus-
drückliche Willensäusserung des Gesetzgebers, in eine
höhere Progressionsstufe hineingeraten, und dass so will-
kürlich die vom Souverän bewusst gewählte Tarifstruktur
verändert wird. Die Motion will ferner vermeiden, dass der
Staat automatisch - d. h. ohne den Souverän befragen zu
müssen und damit doch auf eine undemokratische Art -
sich Mehreinnahmen verschafft, die über die Teuerung hin-
ausgehen.
Nun noch zum dritten Einwand, der Artikel 42 bis der Bun-
desverfassung verpflichte den Bund zum Schuldenabbau,
und der Bund komme diesem Auftrag auch nicht nach. Herr
Affolter hat gesagt, das seien zwei verschiedene Strümpfe.
Man könnte damit das ganze ad acta legen. Aber ich
möchte doch noch eine Ergänzung zu dem anbringen, was
Herr Bundesrat Ritschard sagte. Der Fehlbetrag der Bilanz,
den der Bund nach Artikel 42 bis abtragen soll, ist nicht
identisch mit den Schulden. Der Fehlbetrag der Bilanz ist
das Ergebnis der Gesamtrechnung, und die Defizite, die
Schulden, ergeben sich aufgrund der Finanzrechnung. Aber
selbst wenn man diesen Unterschied vernachlässigt, so hat
der Bund dem verfassungsmässigen Auftrag bis 1974 nach-
gelebt. Der Fehlbetrag der Bilanz ist von 1952 bis 1974 kon-
tinuierlich abgebaut worden. Seither nimmt er zu. Aber die-
ser Artikel 42 bis hat einen Nachsatz, im Gegensatz eben
zur Bestimmung über die kalte Progression. Dieser Nach-
satz heisst: «Dabei ist auf die Lage der Wirtschaft Rück-
sicht zu nehmen». Nun wissen Sie selber, dass im Jahre
1974 - und bis dahin wurde diesem Verfassungsauftrag,
nachgelebt - die Rezession hereinbrach und wir seither mit
recht beträchtlichen wirtschaftlichen 
Strukturproblemen
konfrontiert sind. Unter Beachtung dieser veränderten Ver-
hältnisse kann man nicht von einem Verfassungsbruch
reden. Das ist eben eine andere Situation als bei der kalten
Progression. Wenn wir dort aus Gründen, wie sie beispiels-
weise Herr Kündig dargelegt hat, zur Überzeugung kämen,
ein Ausgleich sei nicht vertretbar, dann soll man die Verfas-
sung ändern. Aber solange der Verfassungsauftrag besteht,
bin ich der Auffassung, dass man ihm nachkommen soll. Ich
stimme deshalb der Motion zu.
M. Aubert: J'aimerais vous faire part des affres dans les-
quelles est plongé un professeur de droit constitutionnel
lorsqu'il assiste à une telle discussion. Mon cœur me dit de
voter contre la motion de M. Affolter, ma raison de constitu-
tionnaliste m'oblige à la soutenir.
Je la soutiendrai tristement. Quant au fond, les paroles de
MM. Ritschard, Meylan et Kündig me conviennent tout à
fait. Il est inopportun de compenser intégralement les effets
de la progression à froid: les arguments contre la compen-
sation intégrale ont été donnés, et bien donnés.
Mais M. Letsch a raison, la constitution est claire. On ne
peut pas combiner l'article 41ter, 5e alinéa, dernière phrase
avec l'article 42b's. Décidément, l'article 42bis est très solli-
cité ces derniers temps. Il a aussi servi, l'an dernier, à justi-
fier l'imposition des avoirs fiduciaires. Je ne crois pas qu'on
puisse l'utiliser ainsi: l'article 42bis suppose le recours à des
recettes licites. Or l'article 41 ter, 5e alinéa, dernière phrase,
nous oblige précisément à compenser, donc à réduire nos
recettes.
Pour cette fois, je crois que c'est la constitution qui a fort.
Elle est là et nous oblige à faire quelque chose que nous
regrettons. De sorte que, tout à l'heure, je voterai la motion;
mais en souhaitant vivement que le Conseil fédéral entame
une procédure pour modifier le texte de la constitution, pra-
tiquement inapplicable, comme M. Ritschard vient de le
démontrer.
Affolter: Gestatten Sie mir als Motionär noch einige Bemer-
kungen zu dieser Debatte. Ich danke höflich für die Empfeh-
lungen, die Motion in ein unverbindlicheres Postulat umzu-
wandeln. Ich kann Ihnen - Herr Kündig und Herr Meylan -
nach wie vor nicht folgen. Heute und hier ist zu entschei-
den, ist Farbe zu bekennen. Das ist nicht Starrköpfigkeit,
eher Hartnäckigkeit meinerseits. Ich werde noch darauf
zurückkommen, was hier ein Postulat bewirken könnte. Es
geht mir tatsächlich um Verbindlichkeit, darum, dass etwas
geschieht. Wir wollen doch bei alledem, was hier gesagt
worden ist (ich bin dankbar, dass Herr Aubert das zum
Schluss noch einmal betont hat), die Sache auf den einfa-
chen Nenner bringen, den sie tatsächlich hat, nämlich
Rechtsstaatlichkeit. Der Rechtsstaatlichkeit sind wir und
auch der Bundesrat verpflichtet. Ich verlange nur die Ausar-
beitung von Ausführungsbestimmungen einer Verfassungs-
vorschrift, die bisher grösstenteils toter Buchstabe geblie-
ben ist.
Wenn gesagt wurde, das sei eine harte Forderung, muss
ich darauf antworten: Hart kann sie schon deshalb nicht
sein, weil dem Bundesrat mit diesem Vorstoss gar keine
Vorschriften formeller Art gemacht werden, wie und in wel-
chem gesetzlichen Rahmen er dem Auftrag nachzukommen
habe. Ich sehe auch jetzt noch nicht ein, warum der Bun-
desrat diesen Vorstoss nicht als Motion annehmen kann. Er
wird ja nicht unter zeitlichen Druck gesetzt.
Hart ist die Forderung aber auch deshalb nicht, weil das,
was der Bundesrat als Ausführungserlass erarbeiten soll,
wieder hierher zu den Räten zurückkommen wird; wir wer-
den dann zu beraten und zu entscheiden haben, ob wir den
Vorstellungen des Bundesrates folgen können oder wollen,
ob allenfalls auch eine Verfassungsänderung notwendig sei,
bzw. ob wir uns unter Umständen mit einem «Teilausgleich»
bescheiden müssen oder wollen.
Zu Herrn Kündig, der eine Gewichtung meiner Forderung in
der Motion verlangte: Bitte schön, es wäre wohl eigenartig,
wenn ich im Motionstext noch Rezepte mitliefern sollte, wie
der Bundesrat die Sache in Angriff zu nehmen habe. Es
geht hier wahrlich nicht darum, die völlig klare Forderung in

Motion Affolter
106
3 mars 1982
der Verfassung noch zu «gewichten» oder sogar als frag-
würdig zu bezeichnen.
Ich befleissige mich hier auch absolut keiner isolierten
Betrachtungsweise; im Gegenteil. Wie soeben gesagt: Wir
selber werden es später sein, die zu entscheiden haben
werden. Mit der Annahme der Motion schieben wir das Pro-
blem nicht in irgendwelche Kanäle hinein, die wir nicht mehr
beeinflussen könnten.
Herr Bundesrat Ritschard hat einige Zahlen genannt; dazu
kann ich nicht Stellung nehmen, weil ich sie nicht kenne. Es
betraf die zu erwartenden Steuerausfälle und die Frage, ob
und in welchem Umfang die Höchstsätze in den Tarifen
angehoben werden müssten. Es geht aber auch nicht
darum, sondern es geht hier um die Forderung, das Pro-
blem einmal legislatorisch anzupacken. Das ist der Inhalt
meiner Motion. Ich möchte erreichen, dass wir einmal aus
dem bisher in bezug auf die kalte Progression praktizierten
Pragmatismus herauskommen, ebenso aus dieser Periodi-
zität nach Zufall.
Wenn Herr Kündig mir sagte, der Zeitpunkt sei für diese
Motion nicht gut gewählt worden, muss ich schon fragen:
Wann sollen wir denn überhaupt eine derartige Motion ein-
reichen? Sie wurde im September letzten Jahres einge-
reicht und zufälligerweise heute behandelt.
Wenn Sie gegen meine Motion stimmen (das muss ich ein-
fach festhalten, meinetwegen mögen es die Medien weiter-
geben), dann stimmen Sie gegen die Konkretisierung eines
klaren Verfassungsauftrages und geben Ihr Placet weiterhin
einer Praxis, die dem Steuerzahler - insbesondere dem
«kleinen Mann» - Hunderte von Millionen Franken illegal aus
der Tasche zieht. Man wird es auch gegenüber diesem klei-
nen Mann verantworten müssen. Es genügt nicht - Herr
Meylan -, mir zu sagen: «La motion Affolter est bonne»;
man muss dann auch die Konsequenz ziehen und dazu ste-
hen; sonst lege ich auf solche Qualifikationen keinen über-
triebenen Wert. (Teilweise Heiterkeit)
Diesem Entscheid können Sie nicht über den nichtssagen-
den Weg des Postulates ausweichen; Sie können sich nicht
in die bequeme Unverbindlichkeit des Postulates flüchten.
Das würde von niemandem verstanden, damit wäre auch
niemandem gedient, höchstens vielleicht dem Bundesrat.
Glauben Sie auch nicht - das sage ich Herrn Kündig -, dass
es glaubhaft wirken wird, wenn nach erfolgreicher Versen-
kung der Motion Affolter mit einem harmlosen Alibipostulät-
chen aufgekreuzt wird. Das nimmt Ihnen niemand ab;
zudem riecht es penetrant nach parteipolitischem Prestige-
denken. Da habe ich schon eher Verständnis für die Hal-
tung der Sozialdemokraten, die jetzt zu ihrem Bundesrat
stehen, die dann allerdings auch gegenüber den Arbeitneh-
mern werden geradestehen müssen.
Ich möchte Sie bitten - auch wenn ich mir angesichts der
herrschenden Stimmung keine Illusionen mache -, seien
Sie konsequent und versuchen Sie, hier die Hemmungen zu
überwinden: Sagen Sie ja zu meiner Motion, dann geht es
vorwärts!
Bundesrat Ritschard: Als Nichtjurist habe ich da wirklich
grösste Mühe. Vielleicht bin ich auch in diesen Zusammen-
hängen etwas alt geworden. In Artikel 41 ter steht klar und
deutlich, dass die Folgen der kalten Progression bei den
natürlichen Personen auszugleichen seien. Darauf pocht
nun Max Affolter ultimativ, abstrakt und mit einem gewissen
Recht; Herr Aubert sagte es sehr deutlich. Darauf pochen
auch die Herren Cavelty und Letsch und selbstverständlich
Herr Affolter. Er will ein Gesetz, das dann aber doch nicht
alles von der kalten Progression nimmt, sondern gewisse
Möglichkeiten offenlässt; also doch nicht der abstrakte Voll-
zug der Bestimmungen, deren Geschichte man übrigens
auch noch studieren müsste. Herr Cavelty betont zwar, da
stehe genau: Nur sozialer Ausgleich usw., also nicht etwa
eine abstrakte Anwendung der Vorschrift. Da wird dann
offenbar die Verfassung doch wieder nicht so ganz ernst
genommen.
Aus diesem Grunde wäre es doch ehrlicher zu sagen (wie
es Herr Aubert verlangte): Die Verfassung soll geändert
werden, schon weil der völlige Ausgleich der kalten Pro-
gression aus finanziellen Gründen einfach nicht möglich ist.
Wir müssen Kompensationen suchen, wo auch immer, und
dazu müsste die Verfassung geändert werden. Dazu stehe
ich. Wenn man dann Sozialausgleich und anderes vorneh-
men will, so kann ich das verstehen, aber dann müssen Sie
eine Motion in dieser Richtung einreichen. Ein Postulat
akzeptieren wir, wie es der Bundesrat vorschlägt.
Ich brauche die Worte von Max Affolter: Wir sollen den
Fehlbetrag der Bilanz abtragen. Max Affolter hat gefragt:
Wann sollen wir denn die kalte Progression beseitigen? Ich
sage: wann, wenn nicht jetzt, sollen wir den Fehlbetrag der
Bilanz abtragen? Wir haben Vollbeschäftigung. Wir haben 1
Milliarde Mehreinnahmen aus Geldverkehrssteuern. An die-
sem Fehlbetrag der Bilanz können wir keinen Rappen abtra-
gen. Und wir haben immer noch 200 Millionen Defizit. Herr
Ständerat Aubert, ich habe den grössten Respekt vor Ihren
verfassungsrechtlichen Kenntnissen, aber für mich besteht
wirklich ein Zusammenhang in dieser Verfassung. Wenn
diese .Verfassung dem Bund vorschreibt, dass er den Fehl-
betrag der Bilanz abtragen muss, soweit es die wirtschaftli-
chen Verhältnisse gestatten, dann müsste er es jetzt tun.
Wenn er das tun muss, dann kann er nicht gleichzeitig Steu-
ern reduzieren, auch wenn es im Artikel 41 ter steht.
Ich akzeptiere also ein Postulat, in dem wir das Problem in
der ganzen Breite - auch das Problem der Verfassungsrevi-
sion - prüfen. Ich bin mit Ihnen der Meinung, dass man die
Dinge nicht einfach liegenlassen soll, dass man etwa tun
muss. Aber man muss es so tun, dass man es dann vor der
Situation in ihrer Gesamtheit auch verantworten kann. Und
man muss es dann vor allem auch mit den Kantonen zusam-
men tun, die an dieser Sache sehr interessiert sein werden.
Ich bitte Sie, das Postulat erheblich zu erklären.
Präsident: Wir können keine Abstimmung über das Postu-
lat durchführen, weil der Motionär sich damit nicht einver-
standen erklärt hat. Also kommen wir zur Abstimmung über
die Motion.
Abstimmung - Vote
Für die Überweisung der Motion 
14 Stimmen
Dagegen 
22 Stimmen
Schluss der Sitzung 11.45 Uhr
La séance est levée à 11 h 45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion Affolter Ausgleich der Folgen der kalten Progression
Motion Affolter Compensation des effets de la progression à froid
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1982
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
03
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
81.458
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
03.03.1982 - 08:00
Date
Data
Seite
99-106
Page
Pagina
Ref. No
20 010 443
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