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2004-0120 
1355 
ad 03.460 
Initiative parlementaire 
Procédures de la délégation des Commissions de gestion et 
enquêtes disciplinaires ou administratives de la Confédération 
menées parallèlement et sur un même objet 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
du 21 novembre 2003 
Avis du Conseil fédéral 
du 31 mars 2004 
 
Monsieur le Président, 
Mesdames et Messieurs, 
Conformément à l’art. 112, al. 3, de la loi sur le Parlement, nous vous soumettons ci-
après notre avis sur le rapport du 21 novembre 2003 de la Commission de gestion du 
Conseil des Etats concernant l’initiative parlementaire «Procédures de la délégation 
des Commissions de gestion et enquêtes disciplinaires ou administratives de la 
Confédération menées parallèlement et sur un même objet». 
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l’assu-
rance de notre haute considération. 
31 mars 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1356 
Avis 
1 
Contexte 
1.1 
Bref rappel des faits 
Le 12 novembre 1999, la Délégation des commissions de gestion des Chambres 
fédérales (DélCdG) a publié un rapport sur les relations entre les services de rensei-
gnement suisses et l’Afrique du Sud; elle a également adressé plusieurs recomman-
dations au Conseil fédéral. De nouvelles présomptions étant apparues à la fin de 
juillet 2001 quant au rôle joué par les services de renseignement suisses en Afrique 
du Sud, la DélCdG a décidé, le 12 novembre 2001, de reprendre ses investigations 
sur les activités de ces services. Elle a présenté ses conclusions dans le rapport 
publié le 26 août 20031. Le Conseil fédéral a remis son avis relatif à ce rapport le 
19 décembre 2003. 
La DélCdG a constaté que le chef du Département fédéral de la défense, de la pro-
tection de la population et des sports (DDPS) avait ordonné une enquête administra-
tive sur les rapports que les services de renseignement suisses avaient entretenus 
avec l’Afrique du Sud et sur la légalité de la destruction de certains documents. 
Cette enquête a abouti à la publication d’un rapport le 16 décembre 2002. 
Parallèlement aux enquêtes de la DélCdG et du DDPS, le Ministère public de la 
Confédération a ouvert une enquête contre inconnu en juin 1999. 
Les contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud ont donc 
fait l’objet de trois enquêtes quasi simultanées. 
1.2 
Rapport de la DélCdG du 30 septembre 2003 
Selon le rapport de la Délégation des commissions de gestion des Chambres fédéra-
les du 30 septembre 2003 sur la délimitation des enquêtes de ladite délégation par 
rapport aux enquêtes administratives internes à la lumière des examens portant sur 
les événements relatifs à l’Afrique du Sud (rapport de la DélCdG du 30 septembre 
2003), le fait qu’il y ait eu simultanément trois enquêtes sur les événements liés à 
l’Afrique du Sud a fortement nui aux investigations de la DélCdG. 
Ce dernier rapport souligne que le fait de mener parallèlement une procédure rele-
vant de la surveillance parlementaire et d’autres procédures poursuivant des objec-
tifs semblables entraîne presque immanquablement des problèmes de délimitation et 
de coordination. 
 
1 
Examen des contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud du 
temps de l’apartheid. Rapport de la Délégation des commissions de gestion des Chambres 
fédérales du 18 août 2003

1357 
Dans son rapport du 30 septembre 2003, la DélCdG présente donc deux recomman-
dations: 
Recommandation 1 
La recommandation 1 «invite les Commissions de gestion à proposer à leur conseil 
d’introduire dans la nouvelle loi sur le Parlement une disposition permettant à la 
Délégation des commissions de gestion d’empêcher ou de suspendre des enquêtes 
administratives et disciplinaires dans les cas où il existe un lien entre ces enquêtes 
et ses propres investigations.» 
L’initiative parlementaire qui fait l’objet du présent avis met en œuvre cette recom-
mandation. 
Recommandation 2 
La recommandation 2 «invite le Conseil fédéral à adapter les dispositions sur les 
enquêtes administratives à la Confédération. Le Conseil fédéral veillera dans ce 
cadre à définir les droits et devoirs des organes chargés des enquêtes, notamment 
vis-à-vis des mandants et des personnes concernées. Il précisera également les 
règles de procédures applicables aux enquêtes administratives.» 
Le Conseil fédéral a été invité à se prononcer avant fin 2003 sur le rapport de la 
DélCdG du 30 septembre 2003. 
Dans son avis du 19 décembre 2003 relatif à ce rapport, il a indiqué qu’il communi-
querait ses propositions sur la recommandation 2 dans le présent avis, relatif au 
rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du 21 novembre 2003 sur 
l’initiative parlementaire concernant les procédures de la délégation des Commis-
sions de gestion et enquêtes disciplinaires ou administratives de la Confédération 
menées parallèlement et sur un même objet2, ces deux objets étant étroitement liés. 
Dans le présent avis, par conséquent, le Conseil fédéral se prononce sur le rapport de 
la Commission de gestion du Conseil des Etats du 21 novembre 2003, qui porte mise 
en œuvre de la recommandation 1 du rapport de la DélCdG du 30 septembre 2003, 
mais il présente aussi des propositions donnant suite à la recommandation 2. 
Le Conseil fédéral a été invité à communiquer son avis relatif à l’initiative parle-
mentaire à la Commission de gestion du Conseil des Etats (Commission) le 19 avril 
2004 au plus tard. 
2 
Mise en œuvre de la recommandation 1 
2.1 
Proposition de la Commission 
Afin d’éviter les doubles procédures et, dans le pire des cas, le blocage d’une 
enquête de la DélCdG, la Commission propose d’introduire un art. 154bis dans la loi 
sur le Parlement (LParl)3. Le but de ce nouvel article est que les enquêtes de la 
DélCdG, à l’instar de celles d’une commission d’enquête parlementaire (CEP), aient 
la priorité sur les enquêtes disciplinaires ou administratives. La disposition proposée 
par la Commission ne concerne que les enquêtes parallèles: la DélCdG pourra inter-
 
2 
FF 2004 1347 
3 
RS 171.10

1358 
rompre une enquête disciplinaire ou administrative de la Confédération si elle 
concerne des faits ou des personnes qui font l’objet d’une enquête menée parallèle-
ment par elle, DélCdG; cette possibilité ne sera plus applicable dès lors que 
l’enquête de la DélCdG sera close, contrairement à ce que prévoit la réglementation 
applicable à la CEP. 
Le but de la modification de la LParl est de faire en sorte que l’exercice de la haute 
surveillance parlementaire ne puisse en aucun cas être entravé par une enquête 
interne de l’administration. 
Le nouvel art. 154bis dote la DélCdG d’une compétence explicite en ce qui concerne 
l’engagement de procédures administratives parallèles. Cette compétence se limite-
rait toutefois aux procédures administratives ou disciplinaires; elle ne concernerait 
pas les procédures civiles ou pénales, ni les enquêtes de la police judiciaire. 
2.2 
Remarques concernant l’art. 154bis LParl proposé 
par la Commission 
2.2.1 
Remarque générale 
Le Conseil fédéral comprend le souci de la DélCdG d’éviter que la Confédération ne 
poursuive, ou n’engage sans son autorisation, une enquête disciplinaire ou adminis-
trative portant sur des faits ou des personnes qui font déjà l’objet d’une enquête de 
ladite délégation. 
L’art. 154bis LParl proposé par la Commission s’inspire fortement de l’art. 171 
LParl, qui s’applique à la Commission d’enquête parlementaire (CEP). Le Conseil 
fédéral considère qu’il existe une différence importante entre les tâches de la DélC-
dG et celles de la CEP dans la mesure où la DélCdG exerce un mandat permanent. 
Elle est notamment chargée de surveiller les activités relevant de la sécurité de l’Etat 
et du renseignement (art. 53, al. 2, LParl) et de remplir les autres mandats spécifi-
ques qui lui sont confiés par une commission de gestion (art. 53, al. 3, LParl). La 
CEP, par contre, est instituée ponctuellement pour enquêter sur un cas précis. Selon 
l’art. 163, al. 1, LParl, l’Assemblée fédérale, dans l’exercice des attributions qui lui 
sont conférées en matière de haute surveillance, peut, en cas d’événements d’une 
grande portée sur lesquels il est indispensable de faire la lumière, instituer une 
commission d’enquête parlementaire commune aux deux conseils et la charger 
d’établir les faits et de réunir d’autres éléments d’appréciation. La commission 
d’enquête est instituée par un arrêté fédéral simple après avoir entendu le Conseil 
fédéral. Cet arrêté définit le mandat confié à la commission d’enquête et les moyens 
financiers qui lui sont alloués (art. 163, al. 2, LParl). 
Vu les tâches assignées à la DélCdG, le Conseil fédéral estime donc que la disposi-
tion applicable à cette délégation doit être conçue différemment de celle qui régit les 
effets des enquêtes de la CEP (cf. ch. 2.2.2 ci-après).

1359 
2.2.2 
Alinéa 1 
Selon l’al. 1, une enquête disciplinaire ou administrative de la Confédération qui 
concerne des affaires ou des personnes visées par une enquête de la DélCdG ne 
pourra être engagée qu’avec l’autorisation de cette même délégation; les procédures 
en cours devront être interrompues jusqu’à ce que la DélCdG autorise leur reprise. 
Dans son rapport du 21 novembre 2003 relatif à l’initiative parlementaire (ch. 1.2), 
la Commission indique que s’il existe des motifs objectifs justifiant l’engagement 
d’une enquête administrative ou disciplinaire parallèllement à l’enquête menée par 
la DélCdG, il va de soi que l’autorisation sera accordée. 
Cependant, l’art. 154bis LParl ne fait pas état de la possibilité de mener une enquête 
parallèle si des motifs objectifs le justifient. Le Conseil fédéral juge donc nécessaire 
d’ajouter une disposition qui permette à l’administration fédérale d’engager ou de 
poursuivre une procédure parallèlement à une enquête de la DélCdG si des raisons 
objectives ou pertinentes le justifient. Il propose d’ajouter l’al. 1bis suivant: 
1bis En règle générale, l’autorisation d’engager ou de poursuivre une enquête disci-
plinaire ou administrative parallèlement à une enquête de la délégation des Com-
missions de gestion est délivrée si des raisons pertinentes justifient l’engagement ou 
la poursuite de la procédure et dans la mesure où cette enquête n’entrave pas celle 
de la délégation. Sont notamment des raisons pertinentes: 
a. 
la nécessité pour le Conseil fédéral ou le département de se faire le plus ra-
pidement possible une opinion sur l’affaire considérée et de remédier sans 
attendre aux insuffisances supposées; 
b. 
le risque qu’une éventuelle action en dommages et intérêts de la Confédéra-
tion ne soit frappée de prescription ou que les mesures disciplinaires ne 
soient frappées de péremption. 
Un autre but de la Commission est d’éviter que les personnes auditionnées n’aient à 
s’exprimer deux fois sur le même sujet et que l’administration ne doive répondre à 
deux reprises à une même demande d’information ou de publication de dossiers 
(ch. 1.1 du rapport de la Commission du 21 novembre 2003). Or, le nouvel article 
proposé ne permet pas d’éliminer totalement la duplication des enquêtes. Selon le 
moment auquel l’enquête parlementaire commence, il se peut que des personnes 
aient été déjà entendues, des renseignements déjà donnés ou des documents déjà 
publiés dans le cadre d’une enquête administrative. Le Conseil fédéral considère 
donc que la nouvelle norme devrait prévoir un devoir de coordination ou d’informa-
tion. 
Il propose en outre de compléter la première phrase de l’al. 1 comme suit: «Une 
enquête disciplinaire ou administrative de la Confédération ne peut être engagée ou 
poursuivie qu’avec l’autorisation (…)», la deuxième phrase devant être adaptée en 
conséquence. Enfin, il faudrait, dans la version allemande, remplacer «bewilligen» 
par «ermächtigen».

1360 
2.2.3 
Alinéa 2 
Le Conseil fédéral approuve l’al. 2, qui dispose qu’«une enquête de la délégation des 
Commissions de gestion ne doit pas empêcher l’engagement ou la poursuite d’une 
procédure judiciaire civile ou administrative, d’une enquête pénale préliminaire ou 
d’une procédure pénale». Il propose toutefois de déplacer cet alinéa à la fin de 
l’article pour des raisons de systématique. 
2.2.4 
Alinéa 3 
Cet alinéa prévoit que la DélCdG tranche s’il y a désaccord sur la nécessité d’obtenir 
ou non une autorisation; pour garantir la légitimité de la décision, cette dernière doit 
être prise à l’unanimité des membres de la DélCdG. 
Le Conseil fédéral adhère à l’idée d’une décision prise à l’unanimité. Il y aurait lieu 
toutefois de préciser que cette décision doit être prise à l’unanimité des membres de 
la DélCdG, et non à l’unanimité des seuls membres présents. Il serait souhaitable 
également de fixer le délai dans lequel la DélCdG doit statuer. 
Comme l’al. 1 dispose qu’une enquête disciplinaire ou administrative de la Confédé-
ration ne peut être engagée qu’avec l’autorisation de la DélCdG si elle concerne des 
affaires ou des personnes qui sont visées par une enquête de cette même délégation, 
on ne comprend pas très bien le sens de la phrase «S’il y a désaccord sur la nécessité 
d’obtenir une autorisation …». De toute évidence, l’al. 3 s’inspire de l’art. 171, al. 4, 
LParl, qui prévoit ce qui suit: 
«S’il y a désaccord sur la nécessité d’obtenir une autorisation, la commission d’en-
quête statue.» 
Ce type de disposition se justifie dans le contexte de la CEP, la CEP étant instituée 
de façon ponctuelle pour enquêter sur un cas précis. Dans le contexte de la DélCdG, 
par contre, une telle disposition risque de créer une certaine confusion, la DélCdG 
étant investie d’un mandat permanent. 
Dans le commentaire de l’al. 3, la Commission indique en outre que l’enquête admi-
nistrative ou disciplinaire de la Confédération pourra être engagée ou poursuivie si 
l’unanimité ne peut pas être réunie (ch. 2 du rapport de la Commission du 
21 novembre 2003). Or, il est impossible qu’une telle enquête soit engagée sans 
qu’une décision sur la nécessité d’obtenir une autorisation ait été prise à l’unanimité 
des membres de la DélCdG, puisque l’al. 1 dispose expressément qu’une enquête 
disciplinaire ou administrative ne peut être engagée qu’avec l’autorisation de la 
DélCdG. 
Le Conseil fédéral propose donc que le lien entre l’al. 1 et l’al. 3 soit revu. 
3 
Mise en œuvre de la recommandation 2 
Le Conseil fédéral a déjà indiqué, dans son avis du 19 décembre 2003, qu’il était 
prêt à adapter les dispositions sur les enquêtes administratives pour qu’elles tiennent 
compte de la recommandation 2.

1361 
3.1 
Droit en vigueur 
Avant l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédé-
ration (LPers)4, les enquêtes administratives étaient régies par les règlements des 
fonctionnaires et des employés et par les directives du Conseil fédéral du 
18 novembre 1981 concernant les enquêtes administratives. Le Conseil fédéral a 
déréglementé ce secteur: il a abrogé le règlement des fonctionnaires, le règlement 
des employés et les directives précitées. 
Le droit en vigueur contient une disposition sur l’enquête administrative. Cette 
disposition, fixée à l’art. 97 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la 
Confédération (OPers)5, est libellée en ces termes: 
Art. 97 
Enquête administrative 
«1 Lorsqu’il y a lieu d’établir si un état de fait exige une intervention d’office pour 
sauvegarder l’intérêt public, une enquête administrative est ouverte. 
2 L’enquête administrative n’est pas dirigée contre des personnes déterminées. 
3 Le Conseil fédéral est compétent pour ordonner l’ouverture de l’enquête si plu-
sieurs départements sont concernés. Si un seul département est concerné, c’est le 
département qui ordonne l’ouverture de l’enquête; le département peut déléguer 
cette compétence à un service qui lui est subordonné. 
4 L’enquête administrative est menée par des organes n’exerçant pas d’activité dans 
le domaine en cause. Elle peut être confiée à des personnes extérieures à l’adminis-
tration fédérale. 
5 Les règles générales de procédure définies dans la loi fédérale du 20 décembre 
1968 sur la procédure administrative s’appliquent à l’enquête administrative.» 
Dans son rapport du 30 septembre 2003, la DélCdG a fait valoir que la réglementa-
tion fixée à l’art. 97 OPers n’était pas assez détaillée; elle a demandé au Conseil 
fédéral de définir les droits et les devoirs des organes chargés des enquêtes adminis-
tratives, notamment vis-à-vis des mandants et des personnes concernées, et de 
préciser les règles de procédure applicables à ces enquêtes (recommandation 2). Le 
Conseil fédéral est prêt à adapter la disposition en vigueur pour qu’elle réponde à 
cette exigence. 
3.2 
Modification de l’ordonnance sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration 
Le Conseil fédéral est d’avis que les règles relatives à l’enquête administrative 
doivent être détachées de l’OPers et transférées dans l’ordonnance du 25 novembre 
1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA)6. Elles 
seront ainsi rattachées au domaine juridique et organisationnel et non plus au 
domaine du personnel. 
 
4 
RS 172.220.1 
5 
RS 172.220.111.3 
6 
RS 172.010.1

1362 
Le Conseil fédéral envisage d’adapter l’OLOGA. Il examinera probablement s’il y a 
lieu: 
1. 
d’ordonner une enquête administrative non seulement en cas de présomption 
de manquement ou de comportement inapproprié, mais aussi s’il y a un inté-
rêt public ou politique à ce que certains faits ou processus soient éclaircis; 
2. 
de définir les conditions d’ordre personnel et professionnel qu’une personne 
doit remplir et les compétences techniques qu’elle doit posséder pour pou-
voir faire office d’organe d’enquête et être chargée d’une enquête adminis-
trative; 
3. 
de confier l’enquête administrative à des personnes extérieures au service 
concerné ou extérieures à l’administration fédérale; 
4. 
de régler les rapports entre l’organe qui ordonne l’enquête administrative et 
la personne chargée de cette enquête, notamment son indemnisation, les 
moyens à mettre à sa disposition, la possibilité pour elle de se faire assister 
d’autres organes et la façon dont elle rendra compte des résultats; 
5. 
de prévoir que l’organe qui ordonne l’enquête administrative informe les 
services administratifs concernés de l’ouverture de cette enquête; 
6. 
de fixer les compétences de la personne chargée de l’enquête administrative 
ainsi que les droits et les obligations des personnes associées à cette enquête, 
notamment: 
– 
de définir les droits d’accès et de consultation des organes chargés de 
l’enquête et l’obligation de renseigner imposée aux employés; 
– 
d’examiner si l’organe chargé de l’enquête peut procéder à l’audition de 
témoins dans le cadre de cette enquête; 
– 
d’indiquer que les personnes à entendre peuvent refuser de s’exprimer 
au cas où leurs déclarations pourraient être retenues contre elles dans le 
cadre d’une procédure disciplinaire ou d’une procédure pénale ulté-
rieure; 
– 
d’indiquer que les personnes extérieures à l’administration doivent être 
informées qu’elles sont libres de fournir ou non des renseignements 
lorsqu’elles sont entendues; 
7. 
de préciser les dispositions sur la procédure administrative, et plus particu-
lièrement de définir les droits de consultation des personnes auditionnées ou 
concernées par la procédure administrative, des tiers qui demandent à 
consulter des dossiers et des personnes citées nommément dans le rapport; 
8. 
de régler les rapports entre la procédure d’enquête administrative et les 
autres procédures. 
Le Conseil fédéral procédera si possible avant fin 2004 à la modification de 
l’OLOGA portant mise en œuvre de la recommandation 2.

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enquêtes disciplinaires ou administratives de la Confédération menées parallèlement et sur
un même objet. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats du ...
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Geschäftsnummer
03.460
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
06.04.2004
Date
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10 137 504
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