ch_vb · 3900 · 2001-06-22 · de


3900
03.039
Message
concernant une modification de la loi fédérale
sur l’acquisition d’immeubles par des personnes
à l’étranger
du 28 mai 2003
Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons un projet de modification de la loi
fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, en vous pro-
posant de l’adopter.
Nous vous proposons simultanément de classer l’intervention parlementaire sui-
vante:
2001
P
01.3145
Traitement identique des sociétés immobilières
(N 22.6.01, Theiler).
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l’assurance de notre haute considération.
28 mai 2003
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Pascal Couchepin
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

3901
Condensé
Le Conseil fédéral s’est déclaré disposé à accepter un postulat du Conseiller natio-
nal Georges Theiler, postulat qui demande une modification de la loi fédérale sur
l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Cette modification vise à
mettre sur pied d’égalité l’acquisition d’actions de sociétés immobilières et
l’acquisition de parts de fonds de placement immobiliers. La modification proposée
constitue le point fort du présent message et du projet de révision partielle qui y est
joint.
Ce projet vise à libéraliser légèrement et de manière contrôlée le marché des
immeubles d’habitation, sans remettre en cause l’esprit ni le but de la loi. Doréna-
vant, les personnes à l’étranger n’auront plus besoin d’autorisation pour acquérir
des actions de sociétés immobilières au sens étroit du terme, c’est à dire de sociétés
dites «d’immeubles d’habitation», si ces actions sont cotées dans une bourse en
Suisse. En revanche, l’acquisition d’actions de sociétés d’immeubles d’habitation
non cotées en bourse continuera d’être prohibée.
Le Conseil fédéral saisit cette occasion pour proposer six autres mesures d’assou-
plissement de moindre portée. Les héritiers institués doivent être exemptés de
l’obligation d’aliéner, dans les deux ans, l’immeuble qui leur est dévolu, à condi-
tion qu’ils apportent la preuve qu’ils ont avec cet immeuble des relations particuliè-
rement étroites. Il convient, par ailleurs, que les cantons puissent déterminer selon
leurs propres critères et non plus à la lumière de critères imposés par le droit
fédéral, les lieux à vocation touristique dans lesquels les étrangers non résidents
peuvent acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un appar-
thôtel de manière à assurer le développement du tourisme. En outre, il est proposé
d’abaisser de 20 ans à 18 ans, l’âge au-dessous duquel un enfant ne peut être
autorisé à acquérir un logement de vacances ou une résidence secondaire, parce
que ses parents possèdent déjà un tel objet. De surcroît, les personnes qui sont déjà
copropriétaires ou propriétaires communs d’un immeuble doivent être libérées de
l’assujettissement au régime de l’autorisation pour l’acquisition d’une part supplé-
mentaire de cet immeuble. Quant aux bons de participation, ils ne doivent plus être
pris en considération lorsqu’il s’agit de déterminer si une personne morale est
dominée par des personnes à l’étranger. Enfin, les cantons ne seront plus tenus de
soumettre leurs dispositions d’exécution à l’approbation de la Confédération.
En décembre 2002, le groupe radical-démocratique a déposé une motion qui
demande l’abrogation de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des
personnes à l’étranger. Le Conseil fédéral est prêt à accepter cette motion, estimant
que la loi en question n’est plus nécessaire à l’époque actuelle. La demande de
logements de vacances de la part d’étrangers non résidents reste forte, mais le
phénomène ne concerne que quelques lieux de villégiature. Le Conseil fédéral
examinera les incidences qu’aurait l’abrogation de la loi sous l’angle de l’amé-
nagement de territoire et de l’économie de même que les mesures de remplacement
à prendre éventuellement, en particulier au niveau de la législation concernant
l’aménagement du territoire. Cet examen achevé, il soumettra dans les meilleurs

3902
délais au Parlement un projet qui permette d’abroger la loi pendant la législature
2003–2007. Toutefois, comme cet examen prendra encore un certain temps, il
apparaît judicieux de poursuivre dans la voie de la révision partielle qui vous est
soumise et d’instaurer les mesures d’assouplissement qu’elle prévoit.

3903
Message
1 
Grandes lignes du projet
1.1 
Contexte
En adoptant la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par
des personnes à l’étranger (LFAIE ou Lex Friedrich, RS 211.412.41), entrée en
vigueur le 1er janvier 1985, le législateur a voulu opposer un contre-projet indirect à
l’initiative populaire «contre le bradage du sol national» et a renforcé les mesures
contre les acquisitions d’immeubles par des personnes à l’étranger, en vigueur
depuis le 1er avril 1961. L’introduction de ces mesures plus restrictives a été princi-
palement causée par la demande étrangère, par moments particulièrement forte,
d’immeubles d’habitation, en particulier de logements de vacances.
Depuis que le peuple suisse a refusé l’entrée de la Suisse dans l’Espace économique
européen le 6 décembre 1992, un certain nombre d’interventions parlementaires1 ont
été déposées, demandant soit l’abrogation, soit l’assouplissement de la Lex Frie-
drich. Les interventions se fondaient notamment sur la crise économique. La modifi-
cation que le Conseil fédéral a proposé d’apporter à la loi a été très favorablement
accueillie en procédure de consultation et par les Chambres fédérales, mais a été
rejetée lors de la votation populaire du 25 juin 1995, avec 53,6 % de non. L’analyse
de ce vote a montré que le refus du peuple avait été causé essentiellement par les
assouplissements envisagés dans le domaine des logements de vacances. En revan-
che, l’accès des étrangers aux investissements dans des immeubles servant à
l’exercice d’une activité économique n’a pas été contesté.
La situation économique ayant continué à se dégrader en Suisse, le Parlement a pris,
en 1997, des mesures spécifiques de politique conjoncturelle2 dans le cadre du
Programme d’investissement. Il a décidé, par une modification restreinte de la Lex
Friedrich, de permettre aux investisseurs étrangers de créer de nouvelles entreprises
de production et de services et d’acquérir les immeubles affectés à ce but. Depuis
lors, des personnes à l’étranger peuvent acquérir sans autorisation préalable des
immeubles servant à l’exercice de l’activité économique d’une entreprise, même si
elles n’utilisent pas ces immeubles pour leur propre entreprise. En effet, elles peu-
vent louer ou affermer à des tiers ces immeubles servant d’établissements pour
l’exercice d’une activité commerciale, c’est-à-dire acquérir ces immeubles dans le
simple but de placer des capitaux. L’acquisition d’une résidence principale, soit
d’un logement utilisé par l’étranger lui-même à son domicile en Suisse, a également
été libérée de l’assujettissement au régime de l’autorisation.
Le 8 octobre 19993, la Lex Koller, autre nom donné à la LFAIE depuis sa modifica-
tion de 1997, a été adaptée à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Communauté euro-
péenne et ses Etats membres, d’une part, et la Suisse, d’autre part, sur la libre-
circulation, ainsi que, le 14 décembre 20014, à l’amendement du 21 juin 2001 de la
Convention instituant l’Association européenne de libre-échange (AELE). Ces
 
1
FF 1994 II 507 ss
2
FF 1997 II 1115
3
RO 2002 701 ss
4
RO 2002 685 ss

3904
adaptations sont entrées en vigueur le 1er juin 20025. Les ressortissants des Etats
membres de la Communauté européenne (ci-après: CE) ou de l’AELE qui ont leur
domicile en Suisse sont désormais libérés de l’assujettissement au régime de
l’autorisation pour toute acquisition d’immeuble en Suisse. En outre, les frontaliers
ressortissants de la CE ou de l’AELE peuvent acquérir sans autorisation préalable
une résidence secondaire dans la région de leur lieu de travail.
Le 22 mars 20026, le Parlement a décidé pour la première fois d’assouplir également
les dispositions régissant l’acquisition de logements de vacances et d’appartements
dans des apparthôtels, sans toutefois remettre en cause le régime de l’autorisation ni
le système du contingentement. Lorsqu’un étranger acquiert un logement de vacan-
ces qui appartenait jusqu’alors à un autre étranger, l’autorisation requise à cet effet
n’est plus imputée sur le contingent cantonal. En outre, le Conseil fédéral n’est plus
tenu, comme c’était le cas jusqu’ici, de fixer tous les deux ans, dans les limites d’un
nombre maximum prévu pour l’ensemble du pays, les contingents cantonaux
annuels d’autorisations et de réduire par étapes ce nombre maximum. Il peut désor-
mais fixer ce nombre maximum selon son appréciation, dans le cadre d’une limite
supérieure de 1500 unités de contingentement; ce faisant, il doit tenir compte de
l’intérêt supérieur du pays et de ses intérêts économiques. Ces modifications sont
entrées en vigueur le 1er septembre 2002.
1.2 
Point fort du projet de modification
Le 22 mars 2001, le conseiller national Georges Theiler a déposé un postulat
demandant que l’acquisition de parts de sociétés immobilières soit dorénavant
traitée comme l’acquisition de parts de fonds de placement immobiliers. Le 5 juin
2001, le Conseil fédéral s’est déclaré prêt à accepter le postulat7. Le Conseil national
l’a transmis le 22 juin 20018. La modification de la LFAIE demandée par le postulat
Theiler constitue le point fort du présent projet.
Selon le droit en vigueur, l’acquisition de parts d’un fonds de placement immobilier
par une personne à l’étranger n’est pas assujettie au régime de l’autorisation si ces
parts font l’objet d’un marché régulier. Par contre, l’acquisition d’une part d’une
personne morale dont le but est l’acquisition ou le commerce d’immeubles – soit de
logements – assujettis au régime de l’autorisation, autrement dit l’acquisition de
parts d’une société immobilière au sens strict du terme ou d’une société
d’immeubles d’habitation, est soumise au régime de l’autorisation. En pareil cas,
l’autorisation ne peut généralement être accordée, même si ces parts font l’objet
d’un marché régulier (ATF 115 I b 102).
Nous proposons de libérer l’acquisition de parts de sociétés d’immeubles
d’habitation par des personnes à l’étranger de l’assujettissement au régime de
l’autorisation défini par la LFAIE, si ces parts sont cotées au sein d’une bourse en
Suisse. Cet assouplissement – le premier dans le domaine des purs placements de
capitaux dans des logements – ne devrait guère porter à conséquence. Par ailleurs, il
 
5
RO 2002 700 et 722
6
FF 2002 2579
7
BO 2001 N 429, III annexes
8
BO 2001 N 938, III

3905
n’est pas contraire au but ni à l’esprit de la loi. Le risque que des actionnaires étran-
gers de sociétés immobilières cotées en bourse se lient et puissent ainsi exercer une
influence sur la gestion ou l’administration de telles sociétés, voire sur les immeu-
bles eux-mêmes, est minime. Comme l’on ne peut toutefois pas exclure totalement
un tel risque, on a également évoqué la possibilité de ne libérer du régime de
l’autorisation que les acquisitions de parts qui ne débouchent pas sur une position
dominante au sein de la société concernée. Le contrôle à effectuer pour déterminer
entre plusieurs acquisitions opérées le même jour celle qui conduirait à une telle
situation de même que les incidences qu’elle aurait sur les acquisitions ultérieures ne
serait possible qu’au prix d’un travail disproportionné. En outre, la sécurité du droit
s’en trouverait fort compromise. Force est donc de renoncer à une telle restriction.
S’il advenait, toutefois, qu’une personne à l’étranger acquière un nombre de parts
qui lui permette – seule ou avec d’autres personnes à l’étranger – d’exercer une
influence sur la gestion ou l’administration de la société, cette dernière ne pourrait
plus acquérir de nouveaux immeubles d’habitation puisqu’elle serait considérée
comme étant sous domination étrangère et, qu’en tant que personne à l’étranger, elle
serait alors soumise à l’obligation d’obtenir une autorisation en vertu de la LFAIE.
L’assouplissement proposé se justifie également pour un autre motif. Ces derniers
temps, plusieurs grandes entreprises ont constitué de nouvelles sociétés pour leurs
immeubles dans le but de les mettre en bourse. Selon la Lex Koller, un accès à la
bourse n’est possible que lorsque la part des logements est si faible (pas plus de
20 % selon la jurisprudence) que l’acquisition de logements ne devient pas le but
principal de la société mais peut encore être considérée comme un but secondaire.
Comme nous l’avons relevé plus haut, une personne à l’étranger ne peut acquérir
aucune part si tel n’est pas le cas. Il est extrêmement difficile et ardu de déterminer
si l’activité principale ou l’une des activités principales d’une société holding qui
entend entrer en bourse se situe dans le secteur de l’habitation lorsque ses nombreu-
ses filiales exercent des activités aussi diverses que celles d’entreprise générale de
construction, d’architecture, de conseils, de fiducie, de financement de construc-
tions, d’acquisition et de location de centres commerciaux et, précisément, d’acqui-
sition d’immeubles d’habitation. De surcroît, en Suisse, la demande d’investisse-
ments dans les sociétés d’immeubles d’habitation n’est pas très forte. Dès lors, pour
des raisons relevant de l’économie publique, des investissements étrangers dans ce
domaine sont souhaitables. La modeste libéralisation dans le secteur des placements
de capitaux s’avère nécessaire pour les mêmes raisons; en outre, elle respecte l’esprit
et le but de la LFAIE.
Par contre, il convient de continuer à soumettre au régime de l’autorisation
l’acquisition par des personnes à l’étranger de parts de sociétés d’immeubles
d’habitation non cotées en bourse, même si une telle acquisition ne conduit pas à
une domination étrangère desdites sociétés. Un tel assouplissement de la réglemen-
tation serait en effet de nature à inciter les bénéficiaires à contourner la loi. Nous
pensons, en particulier, aux sociétés anonymes qui possèdent un chalet de vacances
pour tout actif. Une personne à l’étranger acquerrait des actions de cette société –
même s’il ne s’agit que d’une part minoritaire – non dans le seul but de placer des
capitaux, mais bien, selon toute vraisemblance, dans l’intention d’acquérir indirec-
tement le chalet et de l’utiliser en qualité de copropriétaire, ce qui est prohibé par la
LFAIE. Il serait sans doute possible d’exclure de tels abus en faisant dépendre, ainsi
que le préconise le postulat Theiler, la libération du régime de l’autorisation de la
condition supplémentaire que les parts dont l’acquisition est envisagée fassent

3906
l’objet d’un marché régulier. Toutefois, comme il n’existe aucune disposition préci-
sant à partir de quand on se trouve en présence d’un marché régulier de parts d’une
société non cotée en bourse, l’autorité cantonale compétente pour délivrer les autori-
sations serait obligée de contrôler chacune des acquisitions de parts, ce qui occa-
sionnerait un surcroît de travail disproportionné.
Pour toutes ces raisons, nous proposons de limiter la libération de l’assujettissement
au régime de l’autorisation à l’acquisition de parts de personnes morales cotées au
sein d’une bourse en Suisse.
1.3 
Autres points de la modification
Le Conseil fédéral profite de la présente révision pour proposer, outre la modifica-
tion principale exposée au chiffre précédent, d’autres modifications qui ont moins
d’importance sur les plans politique et économique, mais qui peuvent contribuer à
éviter certaines situations choquantes et à réduire le travail administratif des autori-
tés cantonales et fédérales.
Selon le droit en vigueur, il est possible d’accorder aux héritiers institués, qui ne
font pas partie du cercle des héritiers légaux, l’autorisation d’acquérir un immeuble,
en assortissant cette autorisation de l’obligation d’aliéner cet immeuble dans les
deux ans. Selon une jurisprudence constante, une telle autorisation peut également
être accordée, aux mêmes conditions, aux légataires. Dans certains cas, cette régle-
mentation conduit à un résultat exagérément strict, voire choquant, par exemple lors-
que la compagne du propriétaire ne peut pas conserver le logement hérité alors
qu’elle y avait vécu longtemps avec le défunt. Les héritiers et les légataires qui peu-
vent apporter la preuve de telles relations étroites, émotionnelles, avec l’immeuble
doivent par conséquent pouvoir être dispensés de l’obligation d’aliéner.
La désignation des lieux à vocation touristique où les étrangers peuvent acquérir des
logements de vacances ou des appartements dans un apparthôtel doit être laissée à
l’appréciation des cantons, sans que le droit fédéral fixe à cet égard des conditions
spéciales. La nouvelle loi fédérale sur l’aide aux investissements dans les régions de
montagne9, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1998 et a remplacé la loi du même
nom de 1974, délègue dans une large mesure l’exécution aux cantons. Depuis lors,
la Confédération est privée d’une base légale lui permettant de vérifier que les
conditions posées par le droit fédéral sont remplies. Il importe donc que les cantons
puissent dorénavant déterminer selon leurs propres critères, par exemple à la lumière
d’un programme cantonal ou régional de développement du tourisme, les lieux où
l’acquisition de tels logements par des personnes à l’étranger est nécessaire au
développement du tourisme. Cette modification se justifie d’autant plus que les
cantons sont également seuls compétents pour répartir leur contingent d’autorisa-
tions portant sur l’acquisition de logements de vacances et d’appartements dans des
apparthôtels.
Une famille étrangère ne peut acquérir en Suisse qu’une seule résidence secondaire,
qu’un seul logement de vacances ou qu’un seul appartement dans un apparthôtel, les
enfants de moins de vingt ans étant considérés comme membres de la famille. Il
 
9
RS 901.1

3907
convient de ramener cette limite d’âge à 18 ans de manière à l’harmoniser avec l’âge
de la majorité qui a cours en Suisse et dans la plupart des Etats européens.
Les acquéreurs qui sont déjà copropriétaires ou propriétaires communs de
l’immeuble doivent être libérés de l’assujettissement au régime de l’autorisation
pour l’acquisition d’une part supplémentaire de cet immeuble. Cet assouplissement
permettra le transfert de parts de propriété à un nombre restreint de personnes ou à
un seul propriétaire. En revanche, le titulaire d’un droit de propriété par étages reste
assujetti au régime de l’autorisation s’il entend acquérir une autre unité de propriété
par étages dans le même bâtiment.
Le capital-participation ne doit plus être pris en considération lorsqu’il s’agit de
déterminer si une personne morale est dominée par des personnes à l’étranger. La
plupart des autorités cantonales compétentes pour délivrer les autorisations ont, du
reste, adopté cette pratique. En effet, faute de disposer d’un droit de vote, le titulaire
de bons de participation (à l’instar d’ailleurs de l’actionnaire sans droit de vote selon
l’art. 685f du code des obligations, qui, en pratique, n’est plus pris en compte lors-
qu’il s’agit d’établir si une personne morale est en mains étrangères) ne peut pas
exercer d’influence sur la gestion et l’administration de la société concernée.
Enfin, les dispositions cantonales d’exécution de la LFAIE ne seront plus soumises
à l’approbation de la Confédération. Cette obligation était justifiée lors de l’entrée
en vigueur de la LFAIE, les cantons étant tenus d’arrêter les dispositions d’exécu-
tion nécessaires. Depuis lors, les modifications du droit cantonal sont peu impor-
tantes. Il ne s’agit, dans la plupart des cas, que de simples formalités comme la
réglementation des compétences ou, sur le plan matériel, de l’enregistrement de
nouvelles communes dans la liste des lieux à vocation touristique, de nouvelles
dispositions sur la répartition du contingent cantonal d’autorisations pour les loge-
ments de vacances et les appartements dans des apparthôtels ou encore de domaines
dont la réglementation est entièrement laissée aux cantons par la LFAIE. La Confé-
dération n’a encore jamais dû refuser son approbation. S’il advenait, toutefois,
qu’une nouvelle disposition cantonale viole manifestement le droit fédéral, l’Office
fédéral de la justice pourrait toujours, en sa qualité d’autorité habilitée à recourir,
dénoncer l’illicéité commise dans le cas concret en formant recours contre la déci-
sion cantonale. La suppression de l’obligation de faire approuver les dispositions
cantonales épargnera aux cantons et à la Confédération un travail administratif
inutile.
1.4 
Procédure de consultation
Le 3 juillet 2002, le Conseil fédéral a autorisé le Département fédéral de justice et
police (DFJP) à mettre en consultation un avant-projet assorti d’un rapport explicatif
et portant sur les points exposés aux ch. 1.2 et 1.3 du présent message. Ces docu-
ments ont été adressés aux gouvernements cantonaux, au Tribunal fédéral, aux
13 partis politiques représentés au sein de l’Assemblée fédérale, à 9 organisations
faîtières de l’économie ainsi qu’à 33 autres organisations diverses. La procédure de
consultation a pris fin le 3 octobre 2002. Le DFJP a reçu au total 57 réponses (elles
émanaient de tous les cantons, du Tribunal fédéral, de quatre partis politiques, de
24 organisations ainsi que de 2 participants qui se sont prononcés spontanément). Le
Tribunal fédéral, de même que l’un des quatre partis politiques et 7 des 24 organisa-

3908
tions ont expressément renoncé à prendre position. L’avant-projet a suscité dans
l’ensemble des réactions favorables de la part des 48 participants qui se sont pro-
noncés sur le fond.
La proposition tendant à libérer l’acquisition de parts de sociétés d’immeubles
d’habitation par des personnes à l’étranger de l’assujettissement au régime de
l’autorisation, fait l’unanimité ou presque. Seuls trois cantons la rejettent; ils font
valoir notamment qu’à la différence de ce qui vaut pour les fonds de placement
immobiliers, il serait possible à des personnes à l’étranger d’exercer une influence
sur la gestion et l’administration de sociétés, d’où la nécessité de ne pas traiter fonds
et sociétés sur le même pied.
Dans le rapport explicatif relatif à l’avant-projet, nous avons exposé les raisons pour
lesquelles l’acquisition de parts non cotées auprès d’une bourse en Suisse ne devait
pas être libérée de l’assujettissement au régime de l’autorisation, cela même si une
telle acquisition ne devait pas déboucher sur la prise de contrôle de la société par des
personnes à l’étranger ou si les parts en question étaient régulièrement négociées sur
le marché, ailleurs qu’en bourse. La plupart des participants se sont ralliés à cette
argumentation, la majorité d’entre eux, tacitement, et une faible minorité, explicite-
ment. Seuls un canton, une organisation et l’auteur du postulat dont nous proposons
le classement ont plaidé pour un assouplissement plus marqué.
Quatre des six autres mesures d’assouplissement préconisées sont acceptées à
l’unanimité. Il s’agit de celles qui portent sur la désignation des lieux à vocation
touristique, sur l’abaissement à 18 ans de l’âge requis pour pouvoir acquérir un
logement de vacances, sur la non-prise en compte des bons de participation, et,
enfin, sur la suppression de l’obligation imposée aux cantons de soumettre leurs
dispositions d’exécution à l’approbation des autorités fédérales.
De même, l’assouplissement prévu en faveur des légataires et héritiers institués
trouve grâce aux yeux de l’ensemble des participants. Trois cantons et trois organi-
sations vont même jusqu’à proposer une mesure encore plus généreuse. Par contre,
ils demandent que l’on renonce à la disposition voulant que l’on exempte l’héritier
de l’obligation d’aliéner l’immeuble à condition qu’il apporte la preuve qu’il a avec
celui-ci des liens étroits et dignes d’être protégés. Ils estiment, en effet, qu’une telle
preuve ne peut être établie que difficilement.
Enfin deux cantons et deux organisations s’opposent à la mesure d’assouplissement
en faveur des copropriétaires et des propriétaires communs, considérant que cette
mesure est de nature à inciter les personnes en cause à éluder la loi. Tous les autres
participants, en revanche, sont partisans de cet assouplissement.
Compte tenu de ces réactions, nous n’avons pas de raison de changer de cap par
rapport à l’avant-projet.
1.5 
Abrogation de la loi
Deux cantons qui, lors de la consultation, ont rejeté le point fort du projet de modi-
fication, ont proposé qu’en lieu et place des différentes mesures d’assouplissement
préconisées, on étudie l’opportunité d’abroger la loi. Deux autres cantons, deux
partis politiques et six organisations ont émis une proposition identique, tout en
souscrivant, sur le principe, à la révision partielle envisagée.

3909
Le 5 décembre 2002, le groupe radical-démocratique a déposé une motion qui
charge le Conseil fédéral de soumettre aux Chambres un projet d’abrogation de la
Lex Koller. Le Conseil fédéral est disposé à accepter la motion. Il est lui aussi d’avis
que cette législation, dont la mise en œuvre signifie pour les Cantons comme pour la
Confédération des tâches administratives relativement volumineuses, n’est aujour-
d’hui plus nécessaire et peut être abrogée. Le spectre du bradage du sol national
dans l’ensemble de la Suisse a disparu, même si la demande de logement de vacan-
ces reste forte de la part d’étrangers non résidents dans quelques régions tradition-
nellement touristiques. L’abrogation de la Lex Koller constitue un pas important
vers la dérégulation et la suppression d’obstacles économiques. Du point de vue du
pays dans son ensemble, elle peut également apporter une importante impulsion
économique, ce qui est souhaitable précisément en ces temps de faible croissance.
L’abrogation de la Lex Koller doit, cependant, s’accompagner de mesures compen-
satrices en matière d’aménagement du territoire (voir l’avis du Conseil fédéral du
24 fév. 1999 sur la motion Comby intitulée «Abrogation de la Lex Friedrich»10 et
classée le 22 déc. 1999, ainsi que l’avis du Conseil fédéral du 21 nov. 2001 sur le
rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national concernant
l’initiative parlementaire «Revente d’immeubles entre personnes à l’étranger»11).
Dans son rapport d’avril 1995 consacré à la question de l’abrogation de la Lex
Friedrich, une commission d’experts a considéré que cette abrogation était indiquée
tout en relevant que la construction de logements de vacances devait s’effectuer en
fonction d’une planification ordonnée, encadrée par des dispositions légales. Tou-
tefois les propositions de cette commission n’ont pas été suivies d’effets puisque le
souverain a rejeté la modification, pourtant partielle, de la Lex Friedrich, lors du
scrutin référendaire de juin 1995 (cf. ch. 1.1, par. 2). Si ce rapport ne contient pas un
concept de réglementation détaillée, il n’en propose pas moins une palette
d’instruments d’aménagement du territoire et de mesures fiscales propre à assurer un
développement contrôlé de la construction de logements de vacances. Ces proposi-
tions devront être clarifiées et approfondies avant que l’on abroge la Lex Koller.
Le résultat de ces études ne saurait être attendu à brève échéance. Il faut, par consé-
quent, poursuivre dans la voie de la révision partielle qui vous est soumise par le
présent message, comme le demande elle-même la motionnaire dans le développe-
ment de son intervention. Le Conseil fédéral, toutefois, ne pourrait plus souscrire à
une révision partielle ultérieure. Le prochain objectif doit être la mise en œuvre
d’éventuelles mesures de remplacement et l’abrogation simultanée de la Lex Koller
au cours de la législature 2003–2007.
1.6 
Classement d’une intervention parlementaire
Le projet de modification qui vous est soumis par le présent message permet de
classer le postulat demandant que dorénavant l’acquisition d’actions de sociétés
immobilières soit traitée comme l’acquisition de parts de fonds de placement immo-
biliers (postulat Theiler du 23 mars 200112).
 
10
BO 1999 N 481, I
11
FF 2002 2509
12
01.3145 Traitement identique des sociétés immobilières.

3910
2 
Commentaire article par article
Art. 4, al. 1, let. e
Lors de la modification de la loi du 30 avril 1997, la portée de cette disposition a été
changée mais non sa teneur. L’acquisition d’immeubles pour l’exercice de l’activité
économique d’une entreprise a été libérée de l’assujettissement au régime de
l’autorisation (art. 2, al. 2, let. a, LFAIE). En conséquence, l’acquisition de parts de
sociétés qui acquièrent ou sont déjà propriétaires de tels immeubles n’est plus assu-
jettie au régime de l’autorisation (abrogation de l’art. 4, al. 1, let. d, LFAIE). Selon
la let. e, seule reste assujettie au régime de l’autorisation l’acquisition de parts de
sociétés dont le but est l’acquisition ou le commerce de logements (sociétés
d’immeubles d’habitation ou sociétés immobilières au sens étroit). Toutefois, une
autorisation ne peut être accordée qu’aux institutions d’assurance et aux institutions
de prévoyance en faveur du personnel ainsi qu’aux héritiers ( art. 8, al. 1, let. b et c,
et al. 2, LFAIE). Le droit en vigueur ne fait ainsi aucune distinction entre les socié-
tés disposant d’un petit capital et les sociétés ouvertes au public (ATF 115 I b 102).
L’assouplissement prévu permettra à des personnes à l’étranger d’acquérir des parts
dans des sociétés ouvertes au public, sans avoir besoin d’une autorisation à cet effet.
Ainsi donc, seule l’acquisition de parts de sociétés immobilières, au sens strict du
terme, qui ne sont pas cotées au sein d’une bourse en Suisse restera assujettie au
régime de l’autorisation.
Art. 6, al. 2, let. a
L’al. 2 fixe les conditions auxquelles la loi présume qu’une personne morale est
dominée par des personnes à l’étranger. Selon la let. a, des personnes à l’étranger
sont présumées occuper une telle position lorsqu’elles possèdent plus d’un tiers du
capital. Désormais – et c’est là une nouveauté – les bons de participation ne seront,
en principe, plus pris en considération.
Art. 7, let. c
Dorénavant, non seulement les frères et sœurs de l’aliénateur mais encore tous les
acquéreurs qui sont déjà copropriétaires ou propriétaires communs de l’immeuble
seront libérés de l’assujettissement au régime de l’autorisation en cas d’acquisition
d’une autre part du même immeuble. Cette réglementation ne vaudra toutefois pas
pour les copropriétaires d’étage qui entendent acquérir d’autres unités d’étages dans
le même immeuble, cela quand bien même la propriété par étage est une forme
particulière de copropriété. Dans un petit nombre de cantons, la pratique qui a cours
est d’autoriser des étrangers ayant des liens de parenté directe ou collatérale à acqué-
rir une habitation de vacances comportant deux ou trois logements, sans leur impo-
ser la charge de constituer formellement une propriété par étage, ce que l’autorité
compétente devrait théoriquement faire. Si l’on veut assurer le respect de l’art. 12,
let. d, LFAIE (un seul logement de vacances par famille), il est impératif que de tels
copropriétaires ne puissent pas se prévaloir de la nouvelle réglementation prévue.

3911
Art. 8, al. 2, 2e phrase
Les héritiers légaux, au sens du droit suisse, ne sont pas assujettis au régime de
l’autorisation pour l’acquisition d’un immeuble intervenant dans le cadre de la
dévolution d’une succession (art. 7, let. a). Cette clause d’exception s’applique non
seulement à un descendant mais aussi selon les art. 457 à 460 du Code civil suisse13,
à un héritier légal (et, selon la jurisprudence constante, également à un légataire)
appartenant à la souche des parents ou des grands-parents du de cujus, lorsqu’il
acquiert l’immeuble dans le cadre de la dévolution d’une succession sur la base
d’une disposition de dernière volonté, quand bien même il serait en soi exclus de la
succession légale en raison de la présence d’un héritier qui le précède. Les héritiers
institués ou les légataires qui ne font pas partie des héritiers légaux peuvent, certes,
obtenir une autorisation d’acquisition, mais celle-ci est systématiquement assortie de
la charge d’aliéner l’immeuble dans les deux ans. Dorénavant, les héritiers et les
légataires qui apportent la preuve de relations étroites et dignes d’être protégées
avec l’immeuble ne seront plus tenus de l’aliéner. On peut, par exemple, admettre
qu’il y a de telles relations lorsque l’héritier a vécu en permanence ou régulièrement
pendant les fins de semaine avec le propriétaire dans la maison en cause, y a passé
régulièrement ses vacances depuis de longues années avec cette personne ou y a
habité pendant de nombreuses années durablement comme locataire.
Art. 9, al. 3
Selon le droit en vigueur, les cantons déterminent les lieux à vocation touristique où
les étrangers peuvent acquérir des logements de vacances ou des appartements dans
des apparthôtels. Ce faisant, ils doivent toutefois respecter les critères posés par la
législation fédérale sur l’aide en matière d’investissement dans les régions de mon-
tagne. La nouvelle disposition proposée supprime purement et simplement la réfé-
rence au droit fédéral et laisse toute latitude aux cantons de déterminer ces lieux. Ils
n’en sont pas moins censés prendre leurs décisions à la lumière de critères canto-
naux visant à établir si l’acquisition de tels logements par des personnes à l’étranger
est nécessaire au développement du tourisme.
Art. 12, let. d
Selon cette disposition, une famille ne peut, en règle générale, acquérir qu’une
résidence secondaire, un logement de vacances ou un appartement dans un appart-
hôtel en Suisse. Selon le droit en vigueur, les enfants de moins de 20 ans sont consi-
dérés comme des membres de la famille de l’acquéreur. Cette limite d’âge sera
abaissée à 18 ans de manière à être harmonisée avec l’âge de la majorité qui a cours
en Suisse et dans la plupart des Etats européens.
Art. 36, al. 3
Les cantons ne soumettront plus leurs dispositions d’exécution à l’approbation de la
Confédération. Ils seront uniquement tenus de les porter à la connaissance de
l’Office fédéral de la justice.
 
13
RS 210

3912
3 
Conséquences
3.1 
Conséquences financières et effets sur l’état
du personnel pour la Confédération et les cantons
La modification de la loi déchargera partiellement les autorités cantonales et fédéra-
les compétentes. L’examen souvent délicat et laborieux de la question de savoir si
une société immobilière cotée en bourse ou sur le point d’entrer en bourse exerce à
titre principal ou uniquement à titre accessoire ses activités dans le domaine de
l’acquisition de logements n’aura plus lieu d’être. Comme les cantons pourront
déterminer les lieux à vocation touristique sans devoir observer des critères relevant
du droit fédéral, la procédure sera simplifiée. Enfin, la suppression de l’obligation
de faire approuver les dispositions cantonales par la Confédération mettra fin à des
travaux administratifs devenus superflus. Pour le surplus, la modification qui vous
est soumise n’a pas d’incidences financières.
3.2 
Conséquences pour l’économie
La suppression de l’assujettissement au régime de l’autorisation pour l’acquisition
par des personnes à l’étranger de parts de sociétés d’immeubles d’habitation cotées
en bourse devrait déclencher des investissements étrangers, ce qui pourrait se réper-
cuter positivement sur le secteur suisse de la construction.
4 
Programme de la législature
Le rapport du Conseil fédéral du 1er mars 200014 sur le Programme de la législature
1999–2003 ne prévoit pas de modification de la loi fédérale sur l’acquisition
d’immeubles par des personnes à l’étranger. Le présent projet a toutefois été pré-
senté dans le but de répondre à l’exigence principale d’u postulat transmis par le
Conseil national, le 22 juin 2001 (cf. ch. 1.2 in initio).
5 
Relation avec le droit international
La libéralisation convenue par rapport au droit communautaire a déjà été réalisée par
les adaptations entreprises le 8 octobre 1999 du fait de l’accord entre la CE et la
Suisse sur la libre-circulation des personnes (cf. ch. 1.1, par. 4).
6 
Constitutionnalité
La révision partielle proposée, à l’instar de la loi elle-même, est fondée sur la com-
pétence générale de la Confédération dans le domaine des affaires étrangères
(art. 54, al. 1, Cst.) et du droit civil (art. 122, al. 1, Cst.).
 
14
FF 2000 2168

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant une modification de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par
des personnes à l'étranger
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Feuille fédérale
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Jahr
2003
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Anno
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Heft
25
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Geschäftsnummer
03.039
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
01.07.2003
Date
Data
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3900-3912
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Ref. No
10 127 400
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.