ch_vb · JAAC 55.27 · 1990-11-07 · de


JAAC 55.27
Entscheid des Bundesrates vom 7. November 1990
Encouragement des organisations culturelles.
- Recevabilité du recours au Conseil fédéral contre une décision du DFI
concernant une subvention annuelle qui ne fait pas l’objet d’un droit
et qui est versée à une organisation sans base légale formelle, mais en
vertu de la compétence constitutionnelle non écrite de la Confédération
en matière culturelle et d’un arrêté budgétaire des Chambres fédérales
ainsi que conformément à une ordonnance administrative; la fondation
«Pro Helvetia» est compétente uniquement en matière de projets
individuels.
- Le droit d’être entendu ne confère pas au requérant celui de consulter
les budgets d’autres organisations bénéficiant d’un encouragement.
- L’examen auquel le Conseil fédéral procède avec retenue montre
qu’en allouant seulement une partie de l’augmentation de subvention
sollicitée, la décision attaquée est compatible avec l’absence de droits
acquis, l’égalité devant la loi, le principe de subsidiarité et l’ordonnance
administrative applicable en l’espèce.
Unterstützung kultureller Organisationen.
- Zulässigkeit der Beschwerde an den Bundesrat gegen einen Entscheid
des EDI über eine Jahressubvention, auf welche kein Anspruch
besteht und die ohne formelle Gesetzesgrundlage, aber aufgrund
der ungeschriebenen verfassungsmässigen Bundeskompetenz im
Kulturbereich und eines Budgetbeschlusses der Eidgenössischen
Räte sowie nach Massgabe einer Verwaltungsverordnung an eine
Organisation ausgerichtet wird; die Stiftung «Pro Helvetia» ist nur für
Einzelprojekte zuständig.
- Das rechtliche Gehör verleiht dem Gesuchsteller keinen Anspruch auf
Einsicht in die Budgets anderer unterstützter Organisationen.
1

- Die zurückhaltende Überprüfung der angefochtenen Verfügung
durch den Bundesrat ergibt, dass die bloss teilweise Zusprache der
ersuchten Beitragserhöhung mit der fehlenden Besitzstandsgarantie,
der Rechtsgleichheit, dem Subsidiaritätsprinzip und der einschlägigen
Verwaltungsverordnung vereinbar ist.
Incoraggiamento delle organizzazioni culturali.
- Ammissibilità del ricorso al Consiglio federale contro una decisione
del DFI in merito a un sussidio annuo al quale non vi è alcun diritto
e che è versato a un’organizzazione senza base formale legale, ma
sul fondamento di una competenza federale costituzionale non
scritta nell’ambito culturale nonché di un decreto sul preventivo delle
Camere federali e di un’ordinanza amministrativa; la fondazione «Pro
Helvetia» è competente soltanto per progetti singoli.
- Il diritto di essere sentito non dà al richiedente il diritto di consultare i
preventivi di altre organizzazioni sussidiate.
- Dall’esame prudente del Consiglio federale in merito alla decisione
impugnata risulta che la concessione soltanto parziale dell’aumento
del sussidio richiesto è compatibile con la mancanza del diritto
acquisito, l’uguaglianza dei diritti, il principio del carattere sussidiario
e l’ordinanza amministrativa applicabile.
I
A. Am 29. März 1989 stellte die Schweizerische Kleintheatervereinigung
(KTV) dem Bundesamt für Kultur (BAK) das Gesuch, ihr für das Jahr 1989
einen finanziellen Beitrag von Fr. 77 000.- zu gewähren. Sie legte dem Gesuch
den Jahresbericht des Präsidenten für das Jahr 1988, ihr Budget für das Jahr
1989 sowie die Jahresrechnung 1988 bei. Sie verwies auf ihren gesteigerten
Finanzbedarf und ihren Eigenfinanzierungsanteil von ungefähr 60%. Mit
Brief vom 30. März 1989 bat das BAK um stichwortartige Angaben zum
Tätigkeitsprogramm für das Jahr 1989. Die KTV teilte dem BAK am 13. April
1989 mit, 1989 würden zwei Künstlerbörsen durchgeführt; dazu kämen als
Routinearbeiten noch die Führung des Sekretariats in Biel, die Herausgabe
des Bulletins und die Betreuung des Austauschprogramms der Stiftung Pro
Helvetia (im folgenden Pro Helvetia). Daneben stünden auch neue Aufgaben
an, über welche die Generalversammlung in Yverdon befinden werde.
Schliesslich sollten die Kontakte zu ausländischen Verbänden intensiviert
und der Computer endgültig eingerichtet werden.
B. Mit Verfügung vom 10. Mai 1989 sprach das EDI der KTV für die
Beitragsperiode vom 1. Januar 1989 bis zum 31. Dezember 1989 eine
Jahressubvention von Fr. 65 000.- zu. Das BAK eröffnete der KTV den Entscheid
des EDI am 22. Mai 1989. Es erklärte, die Zumessung der Jahressubvention sei
2

unter Wahrung des Besitzstandes im Rahmen des vom Parlament bewilligten
Kredites erfolgt. Die verfügbaren Mittel liessen leider nur eine beschränkte
Erhöhung der Beiträge zu, so dass den Beitragsgesuchen ausnahmslos nicht in
vollem Umfang habe entsprochen werden können.
C. Gegen den Entscheid des EDI vom 10. Mai 1989 hat die KTV am 14. Juni 1989
Verwaltungsbeschwerde eingereicht…
… Sie macht eine Verletzung der Richtlinien des EDI über die Verwendung
des Kredits zur Unterstützung kultureller Organisationen (BBl 1988 I 812 f.,
im folgenden «Richtlinien») geltend. Sie vergleicht den ihr zugesprochenen
Beitrag mit den Unterstützungen, die anderen Organisationen, insbesondere
der Vereinigung Theaterschaffender der Schweiz (VTS), gewährt worden
sind. Keine andere schweizerische Organisation des freien Theaterbetriebs
könne vergleichbare Leistungen vorweisen. Die Ausschüttungspraxis
des BAK wird generell gerügt und eine Missachtung des Gebots der
Gleichbehandlung geltend gemacht. Die Bevorzugung der kulturpolitischen
Aktivitäten anderer Organisationen sei ungerechtfertigt. Die Vereine, die
hohe Eigenleistungen erbrächten und nur massvolle Forderungen stellten,
dürften nicht benachteiligt werden. Das BAK habe zudem zu Unrecht eine
ihr von der Pro Helvetia ausgerichtete Entschädigung als Kredit aufgefasst.
Wenn man diesen schon in Rechnung stellen wolle, dann müsse er auf alle
Organisationen aufgeteilt werden, die vom Austauschprogramm der Pro
Helvetia, das die KTV bloss verwalte, profitierten; dazu gehöre auch die VTS.
Schliesslich befürchtet die KTV eine Präjudizierung späterer Beitragsgesuche,
weil diese offenbar an den 1989 ausgesprochenen Beiträgen gemessen werden
sollen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird gerügt, dass keine Einsicht in
die Gesuchsunterlagen anderer Organisationen gewährt wurde.
…
II
1. Als Rechtsgrundlage des angefochtenen Entscheides beruft sich das EDI auf
eine ungeschriebene verfassungsrechtliche Bundeskompetenz im Bereich der
Kulturförderung, einen Kreditbeschluss der Eidgenössischen Räte und die von
ihm erlassenen Richtlinien vom 4. Dezember 1987.
1.1. Der Bundesrat hat die stillschweigende Kulturkompetenz des Bundes
in mehreren Botschaften begründet (z. B. BBl 1965 I 1448; BBl 1980 II 149;
BBl 1983 II 698; BBl 1984 II 530; BBl 1987 I 977). Diese Kulturkompetenz
beschränkt sich allerdings auf Bereiche von nationalem Interesse, in welchen
die Kantone entweder nicht zuständig sein können oder in welchen sie
überfordert wären. Zudem kann diese Kompetenz nur im Bereich der
Leistungsverwaltung in Anspruch genommen werden.
1.2. Der Bund hat von jeher in verschiedensten Bereichen Kulturförderung
betrieben (vgl. Zusammenstellung in VPB 50.47).
Diese oblag bis 1965 im Bereich der Unterstützung kultureller Organisationen
dem EDI (mit Vollmachtenbeschluss vom 20. Oktober 1939 wurde die
Arbeitsgemeinschaft «Pro Helvetia» errichtet, welche durch die mit
Bundesbeschluss vom 28. September 1949 geschaffene Stiftung «Pro Helvetia»
abgelöst wurde [AS 1949 II 1347 ff.; BBl 1948 II 965 ff.]).
3

Aufgrund des an die Stelle des erwähnten BB getretenen BG vom 17. Dezember
1965 betreffend die Stiftung «Pro Helvetia» (SR 447.1) übernahm diese die
Förderung kultureller Organisationen. Dazu erliess der Stiftungsrat der
Stiftung «Pro Helvetia» am 19. März 1982 ein Reglement über die Beiträge
der Stiftung, welches vom Bundesrat am 11. August 1982 genehmigt wurde
(AS 1982 1568). Dieses Reglement erwähnte ausdrücklich die Gewährung
wiederkehrender Beiträge an kulturelle Organisationen als eine Form der
Kulturförderung (im neuen R vom 8. Dezember 1988 über Beiträge der
Stiftung Pro Helvetia, Beitragsreglement [SR 447.12], fehlt eine entsprechende
Bestimmung, da diese Art der Kulturförderung inzwischen an das BAK
abgetreten wurde, vgl. BBl 1987 I 933).
Aufgrund der beschlossenen Aufgabenteilung zwischen der Stiftung «Pro
Helvetia» und dem BAK liegt die Zuständigkeit zur Unterstützung kultureller
Organisationen nun bei letzterem.
1.3. Im Grundsatzentscheid Wäffler und Konsorten gegen den Kanton
Basel-Stadt (BGE 103 Ia 369 ff.) hat das BGer festgehalten, dass das
Legalitätsprinzip grundsätzlich auch im Bereich der Leistungsverwaltung
Anwendung findet. In einem Entscheid vom 22. Januar 1988 (Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1990 27 ff.) hatte es
nun einen typischen Fall aus dem Bereich der Leistungsverwaltung zu
beurteilen. Es bestätigte dabei, mit gewissen Einschränkungen gelte der
verfassungsmässige Grundsatz der Gesetzmässigkeit auch im Bereich der
Leistungsverwaltung. Stufe und Bestimmtheitsgrad hingen aber von der Art
der Materie ab. Bei regelmässig wiederkehrenden staatlichen Leistungen
bedürfe es für den sachgerechten und rechtsstaatlich befriedigenden
Einsatz der Mittel meist einer spezialgesetzlichen Normierung, welche
Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen detailliert umschreibe;
dies gelte insbesondere auch für Subventionen. Im konkreten Fall erklärte
das BGer die Ausrichtung einer Subvention ohne formelle gesetzliche
Grundlage aber für zulässig. Paul Richli (Subventionen ohne gesetzliche
Grundlage?, recht 1990, 60) möchte diesen Entscheid allerdings nicht
als Grundsatzentscheid gegen die Geltung des Legalitätsprinzips für
Einzelbeiträge deuten; diese Einschränkung gelte insbesondere dort, wo ein
Finanzreferendum fehle.
1.4. In den erwähnten Richtlinien werden Voraussetzungen und Zweck
der zu gewährenden Subventionen umschrieben. Das EDI umschreibt mit
ihnen zudem in generell-abstrakter Weise, wie das BAK das ihm zustehende
Ermessen ausüben soll; sie gewährleisten so in Verbindung mit dem zur
Verfügung stehenden Rechtsschutz (vgl. unten Ziff. 2) die Durchsetzung des
Gebotes der Gleichbehandlung bei der Verteilung des zur Verfügung stehenden
Kredites durch das BAK.
Die Richtlinien stellen eine Verwaltungsverordnung dar (Gygi Fritz,
Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 290 f.; Imboden Max / Rhinow
René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Stuttgart 1976,
5. Aufl., Nr. 9), nicht aber einen rechtsetzenden Erlass im Sinne von Art. 1
Bst. d des BG vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das
Bundesblatt (Publikationsgesetz [PublG], SR 170.512) dar. Sie sind jedoch
aufgrund von Art. 14 Abs. 2 PublG im Bundesblatt publiziert worden
(BBl 1988 I 812 f.). Das EDI ist im übrigen bereits mehrmals in gleicher
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Weise vorgegangen (vgl. neuestens BBl 1990 II 1536 ff., Richtlinien für die
Verwendung des Kredits zur Förderung der Kinder- und Jugendliteratur).
In seiner Botschaft vom 15. Dezember 1986 zu einem Bundesgesetz über
Finanzhilfen und Abgeltungen hat der Bundesrat festgehalten, dass das
Legalitätsprinzip einer Reihe von Ausnahmen unterliege. Der Verzicht auf
die Verankerung des Legalitätsprinzips werde aber nicht dazu benützt,
Finanzhilfen ohne gesetzliche Grundlage zu gewähren, es sei denn, dafür
bestünden rechtlich stichhaltige Argumente (BBl 1987 I 407). Letzteres darf
hier mit Fug bejaht werden. Da im Bereich der Unterstützung kultureller
Organisationen durch Gewährung von Jahresbeiträgen Privaten keine
Verpflichtungen auferlegt werden und letzteren auch kein Anspruch auf
einen Beitrag zusteht, genügt ein interner Erlass (vgl. Moor Pierre, Droit
administratif I, Bern 1988, 230 f.). Auf die Zusprechung von Beiträgen an
kulturelle Organisationen besteht gemäss Bundesrecht kein Anspruch. Die
Verwaltungsbehörde verfügt hier bei der Zusprechung der Subventionen
über einen Ermessensspielraum. Diesbezüglich gilt für die Unterstützung
kultureller Organisationen durch das BAK nichts anderes als seinerzeit
für deren Unterstützung durch die Stiftung Pro Helvetia, von welcher das
BAK diesen Bereich der Kulturförderung übernommen hat (vgl. BBl 1980 II
145, in Verbindung mit BBl 1987 I 933). Der Anspruch auf die Ausrichtung
des Beitrages wird erst mit der individuell-konkreten Verfügung der
Verwaltungsbehörde begründet (vgl. Imboden/Rhinow, a. a. O., Nr. 155
B IIIc sowie Rhinow René A., Wesen und Begriff der Subvention in der
schweizerischen Rechtsordnung, Diss. Basel/Stuttgart 1971, S. 176).
1.5. Der Rechtsschutz der Gesuchsteller ist gewährleistet (vgl. unten, Ziff. 2).
1.6. Obwohl am 28. September 1986 sowohl die Kulturinitiative wie auch
der Gegenvorschlag von Volk und Ständen verworfen wurden und sich
bloss insgesamt eine Mehrheit der Urnengänger für eine kulturpolitische
Verfassungskompetenz des Bundes ausgesprochen haben, kann doch
davon ausgegangen werden, dass der hier in Frage stehende Bereich der
Kulturförderung unbestritten ist. Dies zeigt sich auch bei den jeweiligen
Kreditbeschlüssen der Eidgenössischen Räte. Auch wenn die Kreditbeschlüsse
nicht dem Referendum unterliegen, darf daher die demokratische
Legitimation des Kreditbeschlusses des Parlaments bejaht werden.
1.7. Die Richtlinien, wie auch die ungeschriebene verfassungsmässige
Bundeskompetenz im Kulturbereich und der Budgetbeschluss der
Eidgenössischen Räte, stehen in keinerlei Widerspruch zu geltendem
Recht. Das Recht bleibt daher auch hier der Bezugspunkt der staatlichen
Funktionsausübung (Koller Heinrich, Der öffentliche Haushalt als Instrument
der Staats- und Wirtschaftslenkung, Basel/ Frankfurt a. M. 1983, S. 37).
1.8. Schliesslich ist zu beachten, dass aufgrund des Kreditbeschlusses der
Eidgenössischen Räte tatsächlich Subventionen ausgerichtet worden sind.
Der Beschwerdeführer stellt die gesetzliche Grundlage der Richtlinien
nicht in Frage; er rügt bloss eine fehlerhafte Anwendung der Richtlinien.
Schliesslich ist darauf zu achten, dass die vom Bundesrat von Amtes wegen
zu beantwortende Frage nach der gesetzlichen Grundlage des Entscheides für
den Beschwerdeführer nicht zur Folge haben darf, dass die Zulässigkeit des
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Rechtsmittels und damit ein Rechtsschutz überhaupt in Frage gestellt wird
(vgl. Richli Paul, Legalitätsprinzip und Finanzhilfen, Zeitschrift des bernischen
Juristenvereins [ZbJV] 1984, 321 f.).
2. Der angefochtene Entscheid betrifft einen Beitrag, auf den
das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt (vgl. oben 1.4). Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher ausgeschlossen (Art. 99 Bst. h
OG). Da es sich hier nicht um Einzelförderungen (Projektbeiträge oder
Werkbeiträge) handelt, welche in den Zuständigkeitsbereich der Stiftung «Pro
Helvetia» fallen, ist auch kein Rekurs an die Eidgenössische Rekurskommission
für die Stiftung «Pro Helvetia» möglich.
2.1. Aufgrund von Art. 72 Bst. a und 74 Bst. a VwVG können Entscheide des EDI
mit Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat weitergezogen werden. Dies
wird in Art. 5 Abs. 4 und Art. 6 der Richtlinien bestätigt.
…
2.4. Der Bundesrat überprüft die angefochtene Verfügung gemäss Art. 49
VwVG grundsätzlich in vollem Umfang, doch übt er namentlich dann
Zurückhaltung, wenn er Fachfragen zu beurteilen hat, die bei der Vorinstanz
von Experten beurteilt worden sind, die über bessere Sachkenntnis verfügen
(BGE 115 Ib 135; ZBl 89 [1988] 273 ff.). Bei der spezifischen Würdigung eines
Einzelfalles, welchen die Vorinstanz aufgrund ihrer besonderen Sachkenntnis
und ihrer eigenen Anschauung besser kennt, ist es gerechtfertigt, dass sich der
Bundesrat bei der Überprüfung Zurückhaltung auferlegt.
…
3. Durch die Weigerung des BAK, der Beschwerdeführerin Einsicht in die
Budgets anderer unterstützter Organisationen zu gewähren, ist ihr Anspruch
auf rechtliches Gehör nicht verletzt worden (Imboden/Rhinow, a. a. O., Nr. 83).
Bei diesen Budgets handelt es sich nicht um Tatsachen, auf welche zum
Nachteil der Beschwerdeführerin bei der Beurteilung ihres Beitragsgesuchs
abgestellt worden ist. Die anderen Budgets bildeten Gegenstand anderer
Gesuchsverfahren, die hier nicht zu überprüfen sind.
Es braucht daher nicht noch abgeklärt zu werden, ob auch ein überwiegendes
privates Interesse der anderen Verbände einer Einsichtnahme in deren
Budgets entgegengestanden hätte (Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG; VPB 51.32).
4. Im Bereich der Unterstützung kultureller Organisationen durch Gewährung
von Finanzhilfen besteht kein gesetzlicher Anspruch auf einen Beitrag
durch das BAK (vgl. oben Ziff. 1.4). Wenn die verfügbaren Mittel beschränkt
sind, können Beiträge auch verweigert werden, wenn an und für sich die
Voraussetzungen für deren Gewährung erfüllt sind (VPB 42.20, S. 88 ff.; VPB
43.40, S. 185 f.).
Die Folge ist, dass ein einmal gesprochener Beitrag gekürzt (vgl. BBl
1980 II 123), ja ein Beitrag sogar ganz verweigert werden kann. Eine
Besitzstandsgarantie besteht demnach nicht, auch wenn das BAK in der Praxis
bemüht ist, den einer Organisation im Vorjahr zugesprochenen Betrag nicht zu
unterschreiten.
6

Für das Jahr 1988 stand dem BAK für die Förderung kultureller
Organisationen ein Betrag von Fr. 4 000 000.- zur Verfügung; 1989 waren
es Fr. 4 840 000.-, was eine Steigerung von 21% bedeutet.
4.1. Die Richtlinien stellen eine Verwaltungsverordnung dar (oben,
Ziff. 1.4). Verwaltungsverordnungen gewähren an sich keinen Anspruch
auf öffentlich-rechtliche Zuwendungen seitens des Bundes. Sie sind jedoch
verbindlich, wenn sie allgemein befolgt werden und die Nichtbefolgung im
Einzelfall eine Rechtsungleichheit darstellen würde. Diese Voraussetzungen
treffen bei den im Bundesblatt publizierten Richtlinien zu, weshalb ihre
Einhaltung näher zu überprüfen ist. Zu beachten ist allerdings die oben
(Ziff. 4) gemachte Einschränkung.
4.2. Die der VTS gewährte Jahressubvention ist hier nicht zu beurteilen.
Zu prüfen ist jedoch, ob durch die Nichtzusprechung der geforderten
Jahressubvention von Fr. 77 000.- das Gebot der Gleichbehandlung verletzt
worden ist. Nach schweizerischer Rechtsauffassung besteht nämlich unter
bestimmten Voraussetzungen ein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht.
Dies setzt aber nicht nur eine gesetzwidrige Praxis der Behörde voraus,
sondern auch deren mangelnde Bereitschaft, die gesetzwidrige Praxis
aufzugeben. In diesem Falle geht das Recht auf Gleichbehandlung dem
Grundsatz der Gesetzmässigkeit vor (BGE 112 Ib 387, BGE 110 II 400 E. 2,
BGE 108 Ib 214; Haefliger Arthur, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich,
Bern 1985, S. 73). Diese Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt;
zudem ist das Gebot der Gleichbehandlung nicht verletzt worden (vgl. unten
Ziff. 5.5.4).
5. Das BAK prüft die Beitragsgesuche und stellt dem Departement Antrag
(Art. 5 Abs. 3 der Richtlinien). Das Departement entscheidet über die
Zusprechung der Beiträge (Art. 5 Abs. 4 der Richtlinien).
5.1. Die Finanzhilfe erfolgt in der Form einer Jahrespauschale und ist für
die Vorbereitung und Durchführung der regelmässigen statutarischen
beziehungsweise ordentlichen Geschäftstätigkeit der Organisation bestimmt
(Art. 3 Abs. 1 der Richtlinien). Selbständige Projekte, das heisst Vorhaben,
welche anstelle oder in Ergänzung der regelmässigen Tätigkeiten ausgeübt
werden, können nicht unterstützt werden (Art. 3 Abs. 2 der Richtlinien).
Die Höhe der Finanzhilfe bemisst sich gemäss Art. 4 der Richtlinien
a) nach der Art und Bedeutung der Tätigkeit;
b) nach der Struktur und Grösse der Organisation und
c) nach den zumutbaren Eigenleistungen und Beiträgen Dritter.
5.2. Das BAK sieht in der Aufzählung eine hierarchische Gliederung. Dieser
Auffassung ist grundsätzlich beizupflichten. Im Bereich der Kulturförderung
durch den Bund kommt dem Subsidiaritätsprinzip zentrale Bedeutung zu
(vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Februar 1987 über die Finanzhilfen
an die Stiftung Pro Helvetia in den Jahren 1988-1991, BBl 1987 I 952). Dies
ist bei der Auslegung der Richtlinien zu berücksichtigen. Das erste der oben
erwähnten Kriterien ist im Hinblick auf die Zielsetzung der Unterstützung
(Kulturförderung) von zentraler Bedeutung. Das zweite Kriterium erfolgt im
Hinblick auf die Art der Unterstützung; mit den Jahrespauschalen sollen
die Vorbereitung und Durchführung der ordentlichen Geschäftstätigkeit
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unterstützt werden. Demgegenüber bildet das dritte Kriterium bloss ein durch
das Subsidiaritätsprinzip begründetes Korrektiv der beiden Hauptkriterien.
Ungenügende Eigenleistungen führen demnach, sofern mehr Eigenleistungen
zumutbar wären, zu Beitragskürzungen oder gar zur Beitragsverweigerung.
Bei namhaften Zuschüssen Dritter gilt Entsprechendes, wobei indes
Zurückhaltung zu üben ist. Die grosse Akzeptanz einer Organisation,
welche ein grosses Spendenvolumen bewirkt, sollte nicht zur völligen
Beitragsverweigerung führen. Eine solche Praxis könnte die Unterstützung der
Verwaltungstätigkeit der Organisationen durch Private gefährden. Letztere
könnten ihre Unterstützung der Organisation in diesem Bereich mit dem
Argument aufgeben, man wolle die Chancen der Organisation auf Erhalt
eines Bundesbeitrages nicht gefährden; die Gelder würden sinnvoller in
Einzelprojekte gesteckt. So würde der Sinn der Aufgabenteilung zwischen
Pro Helvetia und dem BAK (BBl 1987 I 973 f.) in Frage gestellt.
5.3. Das BAK geht zu Recht davon aus, dass auch den erstmalig ein Gesuch
stellenden Organisationen ein Unterstützungsbeitrag geleistet werden kann
(vgl. BBl 1983 II 696 f.). Werden solche Gesuche als gerechtfertigt betrachtet,
so bedingt dies bei gleichbleibendem Kredit eine Kürzung von Beiträgen
anderer Organisationen. Eine Besitzstandsgarantie besteht nicht. Richtig ist,
dass das Interesse einer Organisation, von einer gewissen Beständigkeit der
Jahressubventionen des BAK ausgehen zu können, ein Argument darstellt,
dem womöglich Rechnung zu tragen ist. Es ist indes im Einzelfall mit jenem
einer neuen Organisation auf rechtsgleiche Behandlung (vgl. BBl 1983 II 697)
abzuwägen.
Da ein Teil der Erhöhung des Kredits für neue Gesuche verwendet wurde,
stand dem BAK nur noch ein beschränkter Betrag für die Erhöhung der
Beiträge bisheriger Gesuchsteller zur Verfügung.
Die Beschwerdeführerin, welche ein Gesuch um Zusprechung von Fr. 77 000.-
eingereicht hat, hat 1989 mit Fr. 65 000.- einen Betrag zugesprochen erhalten,
der Fr. 5 000.- über jenem von 1988 liegt. Es liegt daher keine Beitragskürzung,
sondern eine Beitragserhöhung vor. Diese beträgt 8 1/3%. Die Rüge der
Beitragskürzung ist daher unbegründet.
5.4. Die von der Beschwerdeführerin erbrachten Eigenleistungen sind zu
würdigen; sie dürfen jedenfalls nicht zu einer tieferen Festsetzung der
Jahressubvention führen. Bloss ungenügende Eigenleistungen führen
zu Beitragskürzungen. Die zweckgebundene Entschädigung, welche die
Beschwerdeführerin von Pro Helvetia für ihre Aufgaben im Bereich des
Austauschprogramms der Pro Helvetia erhält, rechtfertigt dagegen als
Beitrag Dritter einen beschränkten Abzug. Dies ergibt sich auch aus dem
Subsidiaritätsprinzip, das im Bereich der Kulturförderung durch den Bund
zentrale Bedeutung aufweist (vgl. oben, Ziff. 5.2). Aus dem angefochtenen
Entscheid ist allerdings nicht ersichtlich, wie stark sich die einzelnen Kriterien
der Bemessung des Beitrages zahlenmässig ausgewirkt haben und ob
berücksichtigt worden ist, dass die der KTV von der Pro Helvetia für das Jahr
1990 gewährte Entschädigung von Fr. 30 000.- eine Tätigkeit betraf, welche die
KTV hauptsächlich im Interesse Dritter ausübte. Das EDI hat erklärt, dieser
Beitrag sei nur insoweit berücksichtigt worden, als mit ihm gewisse Fixkosten
der KTV, welche dieser bei der Wahrnehmung der statutarischen Tätigkeit
8

anfielen, mitgetragen würden. Damit ist gesagt, dass keine volle Anrechnung
dieses Beitrages erfolgt ist. Im übrigen könnte die Frage ohnehin offen bleiben,
insofern der Entscheid des EDI insgesamt vor den Richtlinien standhält.
5.5. Es ist daher zu prüfen, ob der Entscheid des EDI die Kriterien der
Bemessung der Beitragshöhe insgesamt beachtet (Art. 4 Abs. 1 Bst. a bis c
der Richtlinien).
5.5.1. Das EDI hält fest, die Beiträge dürften nicht nach dem
Giesskannen-Prinzip verteilt werden. Die Richtlinien tragen diesem Prinzip in
verschiedener Weise Rechnung. Einerseits wird auf die Art und Bedeutung der
Tätigkeit abgestellt, andererseits sind die zumutbaren Eigenleistungen und die
Beiträge Dritter mitzuberücksichtigen.
5.5.2. Das Setzen von Schwerpunkten in der Kulturförderung durch
Gewährung von Jahrespauschalen an kulturelle Organisationen lässt sich
ebenfalls aus der Zielsetzung der Unterstützung (Kulturförderung) und
dem Kriterium «Art und Bedeutung der Tätigkeit» ableiten. Das gleiche gilt,
wenn auch in geringerem Masse, für die Berücksichtigung kulturpolitischer
Gesichtspunkte.
5.5.3. Aus Art. 3 Abs. 1 der Richtlinien kann entnommen werden, dass dem
Gesichtspunkt der Professionalität eine besondere Bedeutung zukommt. Die
Beiträge sind ja für die Vorbereitung und Durchführung der regelmässigen
statutarischen beziehungsweise ordentlichen Geschäftstätigkeit bestimmt.
Eine vollprofessionell organisierte Vereinigung weist einen grösseren
Geldbedarf auf. Dies ist mitzuberücksichtigen, sofern die vollprofessionelle
Organisation sachlich begründet ist.
5.5.4. Wenn das BAK davon ausgeht, die Strukturen der VTS und der
Beschwerdeführerin seien unterschiedlich, so liegt darin keine fehlerhafte
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes; die Unterschiede sind
offenkundig. Sie rechtfertigen eine unterschiedliche Beitragsgewährung
(Häfliger, a. a. O., S. 58).
5.5.5. Dem gesteigerten Finanzbedarf ist durch die Erhöhung der
Unterstützung Rechnung getragen, obwohl nicht ohne weiteres mit einer
Beitragserhöhung gerechnet werden durfte. Dass anderen Organisationen
gegenüber dem Vorjahr im Verhältnis mehr zugesprochen wurde, wird von
der Vorinstanz sachlich begründet. Zudem machten diese auch einen höheren
Finanzbedarf geltend, welcher vom BAK als ausgewiesen erachtet wurde.
Diese Feststellung der Fachinstanz wird durch die Beschwerdeführerin nicht
glaubwürdig in Frage gestellt.
Geht man davon aus, dass der Bundesrat den angefochtenen Entscheid nur
beschränkt überprüft (oben, Ziff. 2.3), und stellt man in Rechnung, dass
der Beschwerdeführerin ein grösserer Beitrag als in der Vorjahresperiode
zugesprochen wurde und den Beiträgen pro 1989 ein besonderer präjudizieller
Charakter abgeht, so liegt der Entscheid des EDI im Rahmen der Richtlinien.
Von Willkür kann nicht gesprochen werden. Auch eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes liegt nicht vor, da wesentliche Unterschiede
zwischen der Beschwerdeführerin und den anderen Organisationen,
insbesondere der VTS, bestehen. Der angefochtene Entscheid enthält zwar
eine Lücke, insoweit nicht ersichtlich ist, wie sich der Beitrag der Pro Helvetia
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zahlenmässig auf die Festsetzung des Beitrages ausgewirkt hat. Insgesamt ist
aber die Bemessung des Beitrages an die Beschwerdeführerin sorgfältig und
mit sachgerechten Erwägungen vorgenommen worden.
6. Der Entscheid des EDI verletzt daher kein Bundesrecht; er beruht auch nicht
auf einer fehlerhaften Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes. Die
Beschwerde ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die
unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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JAAC 55.27 - Entscheid des Bundesrates vom 7. November 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
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