ch_vb · <td class="metadataCell">20015437</td> · 1987-06-03 · de


Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
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N 
3 juin 1987
#ST# Dritte Sitzung - Troisième séance
Mittwoch, 3. Juni 1987, Vormittag
Mercredi 3 juin 1987, matin
8.00h
Vorsitz - Présidence: M. Cevey
85.065
Bundesverfassung.
Bericht über die Totalrevision
Constitution fédérale.
Rapport sur la révision totale
Bericht vom 6. November 1985 (BBI IH, 1)
Rapport du 6 novembre 1985 (FF III, 1)
Beschluss des Ständerates vom 16. Dezember 1986
Décision du Conseil des Etats du 16 décembre 1986
Antrag der Kommission
Mehrheit
Eintreten
Minderheit
(Gautier, Basler)
Nichteintreten
Proposition de la commission
Majorité
Entrer en matière
Minorité
(Gautier, Basler)
Ne pas entrer en matière
Lüchinger, Berichterstatter: Das Thema, das uns seit rund
20 Jahren beschäftigt und zu dem wir heute einen wichtigen
Entscheid fällen müssen, ist für unser Land so wichtig, dass
es sich meines Erachtens lohnt, einige Jahrzehnte zurückzu-
blenden, um das Umfeld aufzuzeigen, in welchem das
Begehren nach einer Totalrevision der Bundesverfassung
gestellt wurde, und auch die Veränderung dieses Umfelds
sichtbar zu machen.
Der Entscheid des Ständerates und der Antrag Ihrer Kom-
mission sind ja nicht bloss das Resultat von taktischen
Ueberlegungen oder einer Tageslaune, sie sind vielmehr das
Zeichen einer veränderten gesellschaftlichen und politi-
schen Situation rund um die Bemühungen der Totalrevision.
Die Generationen der Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre
und des Zweiten Weltkrieges hatten 1945 in unserem Land
ein gewaltiges Nachholbedürfnis an Wohlstand und an
sozialer Sicherheit. Diese Generationen warfen sich nach
dem Ende des Zweiten Weltkrieges mit voller Energie auf
diese beiden Ziele. Von 1945 bis in die Mitte der sechziger
Jahre erlebten wir in der Schweiz einen ungeahnten Auf-
schwung der Wirtschaft und des Wohlstandes aller. Ich
gehörte von 1958 bis 1965 dem Zürcher Stadtparlament,
dem Gemeinderat, wie wir sagen, an, und ich erinnere mich
sehr gut, wie damals von sozialdemokratischer Seite Klage
geführt wurde darüber, dass im privaten Bereich eine so
hektische Entwicklung stattfinde, während der öffentliche,
staatliche Bereich weit zurückbleibe. Das war natürlich von
jener Seite parteipolitisch überlegt, aber in den sechziger
Jahren entstanden aus dem Auseinanderklaffen dieser bei-
den Bereiche mehr und mehr bedrängende, sachliche Pro-
bleme. Es stellten sich grosse, unbewältigte Infrastruktur-
aufgaben und andere Schwierigkeiten ein, welche die
öffentliche Hand mehr und mehr überforderten.
Ich nenne nur einige wichtige Beispiele: die Neuordnung
der Ausbildung, der Hochschulausbildung vor allem, der
Verkehr, die Umwelt, die Ausländerfragen und unser Ver-
hältnis zu den sich rasch entwickelnden Europäischen
Gemeinschaften usw.
Wir lebten in den sechziger Jahren in einem Rausch der
unbegrenzten Möglichkeiten. Ich erinnere daran, dass wir
mehrfach gezwungen waren, die überhitzte Hochkonjunktur
über Dringlichkeitsbeschlüsse zu dämpfen. Wir erkannten,
dass diese extreme Entwicklung auf den verschiedensten
Gebieten Korrekturen und Anpassungsmassnahmen erfor-
derte. Die Politik ertrank daher in den sechziger Jahren in
Sachaufgaben, als sie dieses Problem lösen wollte. Es
entstand der Eindruck, dass unsere staatlichen Institutionen
und Strukturen diesem grossen Andrang von Sachaufgaben
nicht gewachsen seien.
In diese Situation fiel im Jahre 1964 als eigentlicher Auslöser
der Bemühungen um eine Totalrevision der Bundesverfas-
sung das berühmt gewordene Büchlein des Basler Profes-
sors Max Imboden mit dem Titel «Helvetisches Malaise».
Max Imboden sorgte sich um die schwindende Teilnahme
des Bürgers am Staat, über die zunehmende Anonymität der
Propagandakampagnen bei grossen Volksabstimmungen,
über die abnehmende Leistung von Staat und Verwaltung
und über die schwierige Bewältigung des technischen Zeit-
alters. Er rief zu einer Totalrevision der Bundesverfassung
auf, um diese und andere Schwächen unseres Staatswesens
in einer gemeinsamen Grundsatzbesinnung zu überwinden.
Ein Jahr später, im Oktober/November 1965, reichten dann
Ständerat Karl Obrecht und Nationalrat Peter Dürrenmatt
ihre Ihnen wohl bekannten Motionen über eine Totalrevision
der Bundesverfassung ein. In der Sommersession 1966
erklärte sich der Bundesrat zur Annahme dieser Vorstösse
bereit, und die eidgenössischen Räte haben beide Motionen
in jener Session ohne Gegenstimme überwiesen. Aus dem
Text selbst der Motionen, aber auch aus der Begründung
der beiden Motionäre lassen sich für jene Vorstösse drei
Hauptmotive herauslesen:
1. Die Sorge, dass unter dem Druck der vielen punktuellen
Sachvorlagen, von denen ich sprach, der Sinn für die
Grundsätzlichkeit ganz allgemein, aber auch der Sinn für die
Klarheit und die Geschlossenheit unserer Bundesverfas-
sung verloren gehen könnten.
2. Der Wille, das politische Malaise in den Augen des Bür-
gers und sein schwindendes Interesse am Staat durch eine
neue anspruchsvolle Aufgabe zu überwinden. Im Motions-
text von Ständerat Obrecht wurde dieses Motiv wie folgt
umschrieben: «Zudem scheint das Schweizervolk, in dem
eine bedauerliche politische Unzufriedenheit um sich greift,
dringend einer grossen und konstruktiven politischen Auf-
gabe zu bedürfen. Vor allem für unsere Jugend ist die
Stellung einer solchen Aufgabe wünschbar und not-
wendig.»
3. Die Absicht, die Leistungskraft der staatlichen Strukturen
und Institutionen zu erhöhen.
Peter Dürrenmatt sagte vor 21 Jahren in diesem Saal: «Ver-
gessen wir nicht, dass es darum geht, in einem geschichtli-
chen Moment als Staatswesen handlungsfähig zu bleiben,
da uns die Aufgaben über den Kopf zu wachsen drohen.»
Die Parlamentarier und die Parteien haben in der Folge die
Aufgabe der Totalrevision der Bundesverfassung sehr ernst
genommen. Die Bevölkerung stand dem Unternehmen
skeptisch positiv gegenüber. Die Persönlichkeit von Bun-
desrat Friedrich Traugott Wahlen, der von der Landesregie-
rung in der Folge mit der Aufgabe betraut wurde, hat dem
Unternehmen ein zusätzliches Gewicht gegeben. Die
Zusammenarbeit der Bevölkerung, Parteien und Organisa-
tionen mit der Arbeitsgruppe Wahlen war breit und echt.
Der Schlussbericht dieser Arbeitsgruppe vom Jahre 1973
führte über zu der von Bundesrat Furgler präsidierten
Expertenkommission, die im Jahre 1977 den bekannten
Verfassungsentwurf ablieferte. Dieser Entwurf hat sehr
gegensätzliche Reaktionen ausgelöst: begeisterte Zustim-

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Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
mung und scharfe Ablehnung. Obwohl ich selbst zu den
Kritikern jenes Entwurfes gehörte und immer noch gehöre,
glaube ich doch, dass er eigentlich den Zielsetzungen der
beiden Motionäre von 1966 recht nahe kam. Er erhöhte
nämlich die Problemlösungsfähigkeit der staatlichen Institu-
tionen, und er regte vor allem das Volk zu grundsätzlichem
Denken an.
Es gehört aber zum Schicksal des in vielen Belangen impo-
nierenden Entwurfes der Expertenkommission Purgier, dass
die Zeit bereits über ihn hinweggegangen ist.
Seit der Ueberweisung der Motionen Obrecht und Dürren-
matt sind 21 Jahre vergangen. In dieser Zeit hat sich doch
einiges verändert. Die Vorstellung einer wirtschaftlichen
Entwicklung mit unbegrenzten Möglichkeiten hat einen
schweren Stoss erhalten. Die fast dreissigjährige Hochkon-
junktur der Nachkriegsjahre wurde ab 1974 von schweren
wirtschaftlichen Einbrüchen abgelöst, und wir erlebten in
unserem Land in der zweiten Hälfte der siebziger Jahre
etwas, was in den sechziger Jahren noch völlig unvorstellbar
schien: Arbeitslosigkeit. In mehreren europäischen Staaten
ist die Arbeitslosigkeit sogar schwer und chronisch ge-
worden.
Noch wichtiger aber scheint mir zu sein, dass sehr viele
Mitbürgerinnen und Mitbürger die unbegrenzte Entwick-
lung von Wirtschaft und Konsum nicht mehr als sinnvolle
Zielsetzung werten. Im Gegenteil, man bemüht sich, Gren-
zen zu setzen. Der Ruf nach möglichst leistungsfähigen
staatlichen Strukturen zur Beherrschung und Bewältigung
immer hektischerer Entwicklungen hat damit an Bedeutung
verloren, weil man die SuperWirtschaft, die Supergesell-
schaft und den HyperStaat nicht mehr will. Wir stehen
gleichzeitig in einer Zeit der geistigen Wende und der Neu-
besinnung, welche sich auch in der Einstellung und Grund-
haltung vieler Bürger niederschlägt. Viele, vor allem junge
Mitbürgerinnen und Mitbürger, suchen nach einem neuen
Weg und nach neuen Werten. Sie wenden sich mehr ihrem
Inneren zu, ihrer eigenen kreativen Entwicklung, und statt
der Technik steht die Natur vermehrt im Zentrum, und bei
vielen auch die Suche nach Gott. Diese Wendung vollzieht
sich im einzelnen Menschen und in kleinen Gemeinschaf-
ten. Es geht um einen langfristigen Prozess, der aus den
Menschen herauswachsen muss und nicht über staatliche
Institutionen gelenkt werden kann.
Beide in den letzten 20 Jahren eingetretenen Veränderun-
gen, die Grenzen der Entwicklung und die Bejahung dieser
Grenzen einerseits sowie die aufgezeigte Wendezeit mit
ihrem inneren Umdenken der Menschen andererseits,
haben der Totalrevision der Bundesverfassung den hohen
Stellenwert genommen, den sie in den sechziger Jahren
hatte. Eine grossartige reformerische Umgestaltung unseres
Staatswesens und seiner Strukturen und Institutionen steht
nicht mehr im Vordergrund dieser Zeit. Im Volk ist es auch
ohne Totalrevision wieder zu einem sehr grundsätzlichen
Denken gekommen. Die aktive Mitwirkung des Bürgers am
staatlichen Leben hat über das Mittel der unzähligen Volks-
initiativen ein derartiges Ausmass angenommen, dass es
uns als Parlamentarier gelegentlich sogar fast Bauchweh
macht. Zudem sind inzwischen wichtige neue Gesetzes-
werke auch ohne den grossen verfassungsrechtlichen
Sprung nach vorn befriedigend bewältigt worden. Ich denke
vor allem an das Raumplanungsgesetz, an das Umwelt-
schutzgesetz und im gesellschaftlichen Bereich an die ver-
fassungsrechtliche Garantie der Gleichberechtigung von
Mann und Frau sowie an das neue Eherecht.
Die vor 21 Jahren von Nationalrat Peter Dürrenmatt beispiel-
haft genannten, konkreten Problempunkte einer Totalrevi-
sion sind inzwischen durch Partialrevisionen gelöst oder
durch neue Entwicklungen überholt worden. Dürrenmatt
nannte die Einführung des Frauenstimmrechts - wir haben
es -, er nannte die Aufhebung der konfessionellen Ausnah-
meartikel, er erwähnte die Konjunkturdämpfung, die heute
nicht mehr nötig ist, er erwähnte das Staatsvertragsrefe-
rendum, unsere Beziehungen zu den Europäischen Gemein-
schaften, die Hilfe an die Entwicklungsländer. Das von Dür-
renmatt seinerzeit ebenfalls erwähnte Problem der Rege-
lung unserer Beziehung zu den Vereinigten Nationen hat
inzwischen das Schweizervolk in einer Volksabstimmung im
negativen Sinne geklärt.
Das Bewusstsein der geschilderten Veränderung im Umfeld
der Totalrevision der Bundesverfassung hat ohne Zweifel
auch zum zögernden Verhalten des Bundesrates geführt. Im
Juni 1981 nahm der Bundesrat Kenntnis von den Ergebnis-
sen des sehr breit angelegten Vernehmlassungsverfahrens.
Nicht weniger als 885 Eingaben waren zu verzeichnen. Der
Bundesrat versuchte dann zuerst, befriedigendere Varianten
zum Verfassungsentwurf der Expertenkommission zu
suchen. Nach zwei Jahren aber entschloss er sich, die von
ihm bejahte Frage der Weiterführung der Totalrevision den
eidgenössischen Räten zur Entscheidung vorzulegen und
dafür einen Bericht erstellen zu lassen. Ich glaube, dass
dieser Entscheid richtig war. Das Parlament, das 1966 einen
verbindlichen Auftrag für die Totalrevision der Bundesver-
fassung erteilt hatte, sollte nach gegen 20 Jahren darüber
entscheiden, ob in veränderten Verhältnissen dieser Auftrag
immer noch gelte und wenn ja, mit welcher inhaltlichen
Zielsetzung.
Was bei einer Prüfung des vom Bundesrat nach zwei weite-
ren Jahren, am 6. November 1986, verabschiedeten Berich-
tes auffällt, ist die Tatsache, dass der Bundesrat weder zum
Verfassungsentwurf der Expertenkommission Purgier noch
zum Variantenmodell, der sogenannten «Modellstudie»,
Stellung nimmt, welche im Bericht selbst enthalten ist. Der
Bundesrat wollte sich zum Inhalt der beantragten Totalrevi-
sion nicht festlegen. Ich kritisiere das in keiner Weise, ich
stelle nur fest. Aber das Faktum scheint mir bedeutungsvoll
zu sein, weil es trotz der Gründlichkeit und der Eloquenz des
Berichts zeigt, dass der Bundesrat noch keine Stellung zum
Inhalt der Totalrevision beziehen wollte.
Der Ständerat hat sich in der Wintersession des vergange-
nen Jahres mit 28 zu 6 Stimmen für eine bloss formale
Totalrevision der Bundesverfassung ausgesprochen. Dass
die Mehrheit für die Totalrevision im Ständerat so gross war,
hat viele beeindruckt, auch überrascht. Aber sie kam nur
zustande, weil der Ständerat die inhaltliche Zielsetzung
einer Totalrevision in Artikel 3 des von ihm verabschiedeten
Bundesbeschlusses klar begrenzte. Leitlinie für den stände-
rätlichen Beschluss war ein vom Staatsrechtler Kurt Eichen-
berger am 12. Mai 1986 in der «Neuen Zürcher Zeitung»
publizierter Artikel mit dem Titel «Realitätsgebundene Ver-
fassungsrevision».
Eichenberger ging in realistischer Weise vom politischen
Umfeld der achtziger Jahre und von der schwierigen, aber
notwendigen Aufgabe der Konsensfindung aus. «Der Ver-
fassungsgeber muss sich bescheiden», schrieb er. Etwas
weiter unten beschrieb er die später vom Ständerat über-
setzte und übernommene Zielsetzung einer formalen Total-
revision wie folgt:
«Eine Totalrevision der Bundesverfassung in unserer Zeit
muss sich vorwiegend darauf verlegen, das Verfassungs-
recht geordnet nachzuführen und aufzubereiten. Was in den
vergangenen 110 Jahren stückweise, uneinheitlich, unpro-
portioniert in die Verfassungsurkunde eingepflanzt worden
ist, was sich durch Wandlungen entbehrlich gemacht hat
oder dem Text entfremdet wurde, was sich im Verfassungs-
leben, nicht aber in der Verfassungsurkunde neu eingestellt
hat, was sich der Verfassungsregelung unrichtigerweise bis-
her entzogen hat, das ist durch registrierende Nachzeich-
nungen und dirigierende Vorzeichnungen nach den Fähig-
keiten der Gegenwart zu bereinigen und neu zu fassen.»
Diese Gedanken hat der Ständerat im Artikel 3 seines Bun-
desbeschlusses kurz zusammengefasst. Die ständerätliche
Kommission hat überdies den etwas sonderbaren Weg
beschritten, dass sie ihren Präsidenten ohne eine entspre-
chende Textänderung im Bundesbeschluss ermächtigte zu
erklären, der Bundesrat könne in seinem Entwurf zu einer
neuen Bundesverfassung auch materielle Neuerungen
gegenüber dem geltenden geschriebenen und ungeschrie-
benen Verfassungsrecht als sogenannte Varianten einbrin-
gen. Im Plenum des Ständerates ist diese Erklärung abgege-
ben worden; sie blieb unbestritten, so dass wir das als eine

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 
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Willenskundgebung der Kleinen Kammer mitberücksichti-
gen und beachten müssen.
Ihre nationalrätliche Kommission hat sich an drei Sitzungs-
tagen mit dem Bericht des Bundesrates befasst. Die Kom-
mission hatte vorerst einen Antrag zu beraten, der- parallel
zu den weiteren Bemühungen um eine Totalrevision - eine
Abänderung der Revisionsartikel der Bundesverfassung ver-
langte, um die Kompetenz für die allfällige Einsetzung eines
Verfassungsrates in die Hände der eidgenössischen Räte zu
legen. Heute ist esso, dassein Verfassungsrat nur übereine
Verfassungsabstimmung von Volk und Ständen eingesetzt
werden kann. Dieser Antrag wurde mit 8 gegen 5 Stimmen
bei mehreren Enthaltungen abgelehnt, und zwar vor allem
aus der Ueberzeugung, dass bei einer solchen vorgezoge-
nen Volksabstimmung über die Revisionsartikel doch die
Totalrevision der Bundesverfassung als solche zum Gegen-
stand der Kampagne würde, bevor noch ein konkreter
Entwurf des Bundesrates dazu vorliegt. Das schien uns
unsinnig zu sein. In Uebereinstimmung mit dem Bundesrat
ist Ihre Kommission vielmehr der Auffassung, dass die Frage
einer allfälligen Einsetzung eines Verfassungsrates erst
angegangen werden soll, wenn der Entwurf des Bundesra-
tes für die Totalrevision vorliegt. Es stand sodann in der
Kommission ein Antrag zur Diskussion, der verlangte, dass
der Bundesrat bei der Ausarbeitung der Totalrevision die
Vorarbeiten der Arbeitsgruppe Wahlen, den Entwurf der
Expertenkommission Purgier sowie die Vernehmlassung
dazu mitberücksichtige. Die Kommission hat auch diesen
Antrag mit 10 gegen 3 Stimmen bei mehreren Enthaltungen
abgelehnt, weil sie den heiss umstrittenen Verfassungsent-
wurf der Expertenkommission Purgier nicht in den Auftrag
an den Bundesrat einbeziehen wollte. Wir waren auch über-
zeugt, dass der Ständerat eine solche Erweiterung seines
Auftrages und seines Artikels 3 nicht 
mitübernehmen
würde. Im übrigen ist es selbstverständlich, dass der Bun-
desrat im Rahmen der Leitplanken von Artikel 3 alle bisheri-
gen Vorarbeiten miterwägen kann und sie auch miterwägen
wird, aber eben im Rahmen der Leitplanken.
In der Kommission wurde ferner der Antrag gestellt, Artikel 3
des Bundesbeschlusses des Ständerates zu streichen. Die-
ser Antrag steht hier im Plenum als Minderheitsantrag wie-
der zur Diskussion. Der Antrag wurde in der Kommission mit
12 gegen 2 Stimmen abgelehnt. Die Leitplanken, die der
Artikel 3 dem Bundesrat für die Ausarbeitung eines Entwur-
fes für eine total revidierte Verfassungs setzt, bilden nach
meiner Meinung die unabdingbare Grundlage dafür, dass
das Unternehmen Totalrevision mit dem bestmöglichen
Startkonsens und mit einer optimalen Erfolgschance die
nächste Reiseetappe antreten kann. Ohne den Artikel 3 wer-
den wir uns wahrscheinlich schon in dieser Zwischenphase
hoffnungslos zerstreiten. Ich erinnere Sie daran, dass die
Motionen Obrecht und Dürrenmatt vor 21 Jahren ohne eine
einzige Gegenstimme überwiesen wurden. Es wäre ein
schlechtes Omen für die Totalrevision, wenn wir heute im
Nationalrat über die inhaltliche Zielsetzung dieser Totalrevi-
sion mit einem Zufallsmehr entscheiden würden.
Ich werde in der Detailberatung bei Artikel 3 des Bundesbe-
schlusses klärende Ausführung darüber machen, was mit
diesen Leitplanken gemeint ist.
Zum Eintreten vorläufig nur folgendes: Der Bundesbe-
schluss erteilt dem Bundesrat keinen Auftrag für eine umfas-
sende materielle Totalrevision der Bundesverfassung. Der
Auftrag lautet vielmehr auf eine formale Revision. Dabei ist
aber klar, dass eine formale Revision mit materiellen Aende-
rungen verbunden sein wird. Wenn wir beispielsweise die
Bundesgerichtspraxis zu den Grundrechten, die ja weiter-
geht als die geschriebene Verfassung, in die Verfassung
einbringen werden, so ist das mit einer materiellen Aende-
rung der Verfassung verbunden, was auch nach Artikel 3
zulässig ist. Und wenn wir ausführliche alte Verfassungsbe-
stimmungen, wie zum Beispiel die überlangen Bestimmun-
gen über den Alkohol, aus der heutigen Sicht heraus ganz
massiv kürzen und zusammenfassen, so ist auch das eine
materielle Aenderung; aber sie muss selbstverständlich
zulässig sein.
Es ist von der Verwaltung der Begriff einer «formalen Verfas-
sungsrevision im weiteren Sinne» geprägt worden. Die Inter-
pretation, die man diesem Begriff gegeben hat, ist aber so
weit und so vage, dass wir ihn nicht übernehmen. Die
Grenzen der materiellen Aenderungen, die zulässig sind,
muss man der allgemeinen Zielsetzung des Unternehmens
entnehmen, wie sie in Artikel 3 des Bundesbeschlusses
umschrieben ist. Dabei wird man immer bedacht sein müs-
sen, zu konsensfähigen Lösungen zu finden. Wo diese Kon-
sensfähigkeit klar übersprungen wird, liegen dann Neuerun-
gen vor, die nicht mehr zur Nachführung der Verfassung
gehören, sondern als Varianten im Sinne des Ständerates
eingebracht werden sollen.
Ihre Kommission hat grossen Wert darauf gelegt, keine
Differenz zum Ständerat zu schaffen, damit das Schiff der
Totalrevision sofort weiterfahren kann. Zwei Kommissions-
mitglieder haben zu diesem Zwecke sogar Abänderungsan-
träge mehr formeller Art zum Bundesbeschluss nachträglich
wieder zurückgezogen, nachdem wir uns in der Hauptsache
dem Ständerat angeschlossen hatten.
Ihre Kommission stimmt trotz der formalen Fragwürdigkeit
des Vorgehens auch der Erklärung des Ständerates zu,
wonach der Bundesrat befugt sein soll, wesentliche mate-
rielle Neuerungen in der Form von Varianten vorzulegen.
Unter den Begriff einer Variante würde zum Beispiel das
Institut der Einheitsinitiative fallen. Die Kommission hat es
abgelehnt, dem Bundesrat über die Frage der zulässigen
Anzahl solcher Varianten noch irgendwelche Vorschriften
zu machen. Persönlich bin ich aber der Meinung, dass diese
Varianten nicht allzu zahlreich sein sollten. Man sollte nicht
versuchen, über den Umweg von Varianten dann eben doch
noch eine umfassende materielle Revision anzustreben.
Die Beschränkung auf eine formale Totalrevision hat auch
den Vorteil, dass sie rasch durchgezogen werden kann und
dass immer noch eine realistische echte Möglichkeit ver-
bleibt, diese Totalrevision in den eidgenössischen Räten zu
beraten und zu verabschieden und auf die Einsetzung eines
Verfassungsrates zu verzichten. Wir sollten diese Möglich-
keit offenlassen und nicht durch eine Grosszahl von Varian-
ten versperren.
Eine weitere Erklärung scheint mir schon im Eintreten not-
wendig zu sein. In Ziffer 521 der Botschaft sind unter dem
Titel «Die Unzulänglichkeiten der heutigen Verfassung» in
sehr extensiver Weise auch materielle Mängel der geltenden
Bundesverfassung aufgezeigt worden. In der engagierten
Darstellung dieses Kapitels des Berichtes erkennt man deut-
lich die Feder der für die Totalrevision ebenso engagierten
Mitarbeiter des zuständigen Dienstes des Bundesamtes für
Justiz.
Mit der Beschränkung auf eine formale Verfassungsrevision
können dieser und andere Teile des Berichtes über die
Totalrevision nicht mehr unbedingt als Richtlinie dafür gel-
ten, was die eidgenössischen Räte mit ihrem Bundesbe-
schluss dem Bundesrat als Auftrag überweisen.
All denen, die auf den grossen Sprung nach vorn und auf
weitreichende Reformen gesetzt haben und die nun
enttäuscht sind, möchte ich sagen, dass sich auch diese
begrenztere Totalrevision durchaus lohnt; sie ist auch not-
wendig. Ich selbst habe schon im Dezember 1981 in einem
Artikel in der «Neuen Zürcher Zeitung» für eine solche
formale Totalrevision plädiert und sie auch als wünschbar
begründet. Mein Aufsatz trug den Titel: «Für die Meister-
schaft der Bescheidung.» Ich habe schon damals auf die
Zeitwende, vor allem aber auf die Gefahr hingewiesen, dass
bei einer weittragenden materiellen Totalrevision sich das
Feuer dann am Detail entzünden wird und die Neinsager aus
den verschiedenen Lagern sich in der Volksabstimmung
vereinigen werden, um dieser weiten materiellen Totalrevi-
sion das Grab zu schaufeln. Dieses mehr taktische Argu-
ment für eine Bescheidung gilt immer noch, aber es haben
sich seit 1981 noch viel deutlicher die anderen Gründe hinzu
gesellt, die ich im ersten Teil meines Referates aufzuzeigen
versuchte.
In Ihrer Kommission wurde zu Recht auf die hohe Bedeu-
tung hingewiesen, welche die Partialrevisionen der Bundes-

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Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Verfassung in unserer Referendumsdemokratie haben. In
den letzten 15 Jahren ist das besonders deutlich geworden.
In den sechziger Jahren sind zehn Partialrevisionen der
Bundesverfassung angenommen worden. In den Jahren
1971 bis 1980 waren es 26, und dieser Rhythmus hält an.
In einem der ständerätlichen Kommission im Juli 1986
erstatteten Zusatzbericht der Verwaltung wurden diese Par-
tialrevisionen eher abschätzig als «pausenloser Revisions-
betrieb» abqualifiziert. Auch im Entwurf 1977 der Experten-
kommission Purgier kam der Wille sehr deutlich zum Aus-
druck, künftige Partialrevisionen durch eine möglichst
offene Verfassung unnötig zu machen und auszuschliessen.
Ich glaube, dass wir in dieser Frage heute etwas anders
denken. Auch wenn wir wegen der momentanen Initiativen-
flut stöhnen, ist die Volksinitiative auf eine Partialrevision
der Bundesverfassung doch grundsätzlich gesehen ein sehr
positives Instrument für eine lebensnahe und vom Bürger
getragene Demokratie. Wir erleben im Grunde mit den heuti-
gen vielen Volksbegehren genau das, was Professor Max
Imboden im Jahre 1964 so sehr vermisst hat.
Wenn Sie den lebendigen Strom der aktiven Mitwirkung
vieler Bürger an unserem Staat unterbrechen wollen, so
müssen Sie eine ehrgeizige, umfassende materielle Totalre-
vision der Bundesverfassung einleiten, an der wir dann
während weiteren 20 Jahren herumarbeiten können und die
immer als Grund und als Vorwand dafür dienen kann,
wünschbare rasche Partialrevisionen zurückzustellen. Aber
mindestens einmal alle 100 Jahre sollten wir den durch die
vielen Partialrevisionen entstandenen wilden Garten unserer
Verfassung jäten und so in Ordnung bringen, dass die
Verfassung wieder Gestalt annimmt, lesbar und bürgernah
wird. Gerade die Bejahung der hohen Bedeutung der Par-
tialrevisionen spricht für ein solches Unternehmen.
Auch wenn wir uns auf eine Aufarbeitung der Verfassung
begrenzen, tut es uns allen gut, wieder einmal grundsätzlich
und losgelöst von den Tagesfragen über unsere Verfassung
zu sprechen - um unsere Verfassung zu ringen. Aus dieser
Grundsatzarbeit kann dann eine Grundhaltung entstehen,
mit der es uns vielleicht auch gelingt, die eine oder andere
Variante als Neuerung gemeinsam zu übernehmen und
damit den in Ordnung gebrachten Garten zu schmücken.
Die so aufgearbeitete Verfassung kann dann in den folgen-
den Jahrzehnten wieder Gegenstand neuer Partialrevisio-
nen sein, in denen sich die politischen Anschauungen und
Kämpfe künftiger Generationen niederschlagen. Dann wird
sich mit der Zeit wieder die Verfassung einstellen, wie sie
der Zürcher Dichter Gottfried Keller gepriesen hat. Er
schrieb im Jahre 1864 im Zusammenhang mit der damaligen
Verfassungsrevision im Kanton Zürich folgendes: «Die soge-
nannten logischen, schönen, philosophischen Verfassun-
gen haben sich nie eines langen Lebens erfreut. Wäre mit
solchen geholfen, so würden die überlebten Republiken
noch da sein, welche sich einst bei Rousseau Verfassungen
bestellten, weil sie kein Volk hatten, in welchem die wahren
Verfassungen latent sind bis zum letzten Augenblicke. Uns
scheinen jene Verfassungen die schönsten zu sein, in wel-
chen ohne Rücksicht auf Stil und Symmetrie ein Konkretum,
ein errungenes Recht neben dem anderen liegt wie die
harten, glänzenden Körner im Granit, und welche zugleich
die klarste Geschichte ihrer selbst sind.»
Es ist bezeichnend, dass ich einige Mühe hatte, dieses mir
aus meiner Studienzeit noch bekannte Zitat im Wortlaut
aufzufinden. Es stand in der «Zürcher Sonntagspost» jener
Jahre. Die Aussage von Gottfried Keller passt eben nicht
gerade gut zu den Bemühungen der letzten 20 Jahre um die
Schaffung einer idealen, umfassenden, neuen, perfekten
Verfassung. Für mich liegt diese erdennahe, urtümliche
Bescheidung, welche im Zitat von Gottfried Keller zum Aus-
druck kommt, auch heute noch viel näher bei unserem Volk
und unserem Land als das hochgesteckte verfassungsrecht-
liche Idealziel, das wir nun verlassen.
Den Neinsagern aber in diesem Rate, welche jetzt dann
vielleicht versuchen werden, dieses Keller-Zitat zur Begrün-
dung für ihren Nichteintretensantrag zu verwenden, möchte
ich folgendes sagen: Das, was der Ständerat beschlossen
hat, und das, was Ihnen Ihre Kommission beantragt, liegt
sicher voll im Sinn und Geist von Gottfried Keller; denn wir
wollen unter Achtung der geschichtlich gewachsenen
Grundwerte unseres Staates unsere Verfassung wieder bür-
gernah machen. Darum geht es in einem Satz zusammenge-
fasst: Volksnähe, Bürgernähe, darum ging es auch Gottfried
Keller, und das wollen wir vollbringen.
Namens der Kommission beantrage ich Ihnen daher, vom
Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen und auf den
Beschluss des Ständerates einzutreten.
M. Ruffy, rapporteur: Après vingt ans de travaux, nous voilà
confrontés aujourd'hui à une décision qui sera certainement
diversement appréciée dans l'opinion publique et qui l'a
aussi été dans notre commission. Pour ceux impatients de
voir entrer en vigueur une nouvelle constitution, qui pen-
saient que l'épisode de l'engagement formel de notre Parle-
ment vis-à-vis du principe de la révision totale avait eu lieu
depuis longtemps, c'est une surprise. Pour d'autres, ayant
suivi les péripéties des différents projets et s'étant enthou-
siasmés pour le plus audacieux d'entre eux, ce choix, libellé
comme il l'est après son passage au Conseil des Etats, vient
ponctuer d'une manière non négative, un peu à la désespé-
rée, un long processus qui échappe miraculeusement au
naufrage total. C'est une déception. Pour d'autres encore,
cette décision vient tout naturellement parachever une
démarche inévitablement longue en raison de l'ouverture du
débat adopté au début des travaux, démarche qui permet
aujourd'hui un choix démocratique et en connaissance de
cause. C'est une suite logique.
Depuis le dépôt des motions Obrecht et Dürrenmatt, en
1965, jusqu'au dépôt du rapport du Conseil fédéral sur la
révision totale, deux décennies se sont écoulées, au cours
desquelles notre société s'est transformée, mue par un
double mouvement, celui de fond et celui de surface. L'his-
toire longue et des séquences courtes sont des mesures que
les analystes du temps trouvent désormais indispensables
pour dissocier le structurel du conjoncturel. Cette double
échelle chronologique permet d'expliquer à la fois l'histoire
troublée du projet qui nous occupe aujourd'hui et la volonté
de la majorité de notre commission et du Conseil des Etats
de poursuivre la révision totale.
Si les années 60 furent une période où l'on pouvait rêver,
même en politique, les années 70 furent celles du retour sur
terre, précipité par les circonstances économiques qui
devaient imposer une attitude de repli, d'inquiétude. D'une
manière générale, l'ambition et l'audace firent rapidement
place à un réalisme raisonnable. On s'est mis à cultiver les
vertus gestionnaires, une oeuvre de longue haleine pour
laquelle un certain souffle était indispensable ne pouvait pas
rester insensible à ces turbulences, à ces chutes de pres-
sion, et il fallut bien se rendre compte que l'objet n'était plus
porté par l'enthousiasme initial. Les données conjonctu-
relles nouvelles l'avaient sérieusement entamé.
L'étrange trajectoire de ce projet constitue un excellent
résumé de l'histoire récente des idées politiques, qui n'est
pas sans analogie avec celle des conceptions directrices de
l'aménagement du territoire. La courbe amorce son ascen-
sion avec les travaux du groupe présidé par l'ancien conseil-
ler fédéral Fritz Traugott Wahlen, elle culmine avec le projet
de la commission d'experts présidée par l'ancien conseiller
fédéral Kurt Furgler, elle retombe un peu lors de la procé-
dure de consultation. Bien que contesté sur certains points,
le projet suscite toujours beaucoup d'intérêt, l'ouvrage est
un «best seller». Pourtant, peu à peu, les effets de repli
commencent à se faire sentir, au fur et à mesure que les
mois s'écoulent l'intérêt faiblit, l'enthousiasme se tasse, les
effets conjoncturels ont fait leur oeuvre en défaisant celle de
la commission d'experts. Pour parler un peu trivialement, ce
projet, comme un soufflé qui n'a pu être sorti du four au bon
moment, est retombé plus vite qu'il n'avait levé.
Quelle leçon faut-il tirer, pour notre choix, de ces péripéties
au goût amer pour certains? Plus d'un esprit raisonnable
seraient tentés d'interrompre ici un exercice stérile, en tout
cas au programme inévitablement réduit et aux résultats

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
630
N 
3 juin 1987
dérisoires par rapport aux ambitions initiales. Ce n'est pour-
tant pas l'avis de la grande majorité de votre commission qui
reste persuadée que notre loi fondamentale continue à ne
plus répondre aux exigences, à nos besoins, et que sa
révision totale, politiquement possible, reste indispensable.
Voyons rapidement quelles sont les raisons fondamentales,
sortes d'invariants politiques et sociaux, résistant contre
vents et marées, qui légitiment cette position et le choix
d'entrer en matière sur le bien-fondé d'une révision totale.
En effet, en dépit de tous les travaux antérieurs poussés fort
avant, c'est de cela qu'il s'agit. N'oublions pas que parallèle-
ment à la demande d'approuver l'arrêté fédéral sur la révi-
sion totale, il y a celle de classer les motions de nos anciens
collègues Obrecht et Dürrenmatt qui demandaient l'examen
du bien-fondé d'une telle démarche.
Les raisons d'un choix: ce n'est faire injure ni à notre Etat ni
au dynamisme de notre démocratie que de reconnaître le
caractère un peu dépassé de notre constitution. Elle est loin
d'être une loi fondamentale rigide puisque depuis 1874 elle
a subi maintes modifications. Sur 247 tentatives de révision
partielle, 126 ont été couronnées de succès. Mais, simulta-
nément, à travers ces adjonctions successives, la structure
initiale du siècle passé s'est déformée, elle se trouve sur-
chargée et ne permet plus une lecture aisée de l'oeuvre. Les
apports successifs ont certes permis de tenir compte partiel-
lement de révolution de notre société, ils ont néanmoins
contribué à son caractère toujours un peu plus composite.
Même si ces modifications de la constitution furent nom-
breuses, on ne saurait dire qu'elles en ont fait une loi
fondamentale accessible, cohérente, à jour et complète.
Si l'on se borne à évoquer les principales critiques qui ont
trait aux aspects formels détaillés dans le rapport du Conseil
fédéral, on dira tout d'abord que, linguistiquement, cette
constitution mériterait d'être revue: certaines expressions
ne sont plus comprises par le commun des mortels, des
mots différents semblent désigner un même contenu, dans
la version français des termes sont tout simplement repris
de l'allemand alors qu'ils existent en français. L'introduction
sucessive des articles nouveaux devait inévitablement met-
tre à l'épreuve la systématique initiale de cette constitution.
Aujourd'hui, celui qui désire obtenir des renseignements
clairs sur des points aussi importants que les buts de l'Etat
ou la répartition des tâches entre Confédération et cantons
se trouve confronté à un texte encombré où se côtoient des
articles sans beaucoup de logique, et il sera inévitablement
appelé à se pencher sur la jurisprudence plus que sur la
constitution elle-même.
Un texte constitutionnel, aux yeux mêmes des profession-
nels, est censé garder une cohérence interne grâce à une
densité normative plus ou moins constante où n'apparais-
sent que les normes importantes et clairement exprimées.
Or, sur ce point, les avis sont unanimes: des normes telles
l'interdiction des décorations, celle de l'absinthe, ne sont
plus dignes de figurer dans notre constitution. Qui n'a pas lu
l'alinéa 2 de l'article 32bis, où il est recommandé à la Confé-
dération de réduire le nombre d'appareils à distiller par des
rachats à l'amiable, n'a rien lu. D'ailleurs, les trois articles
32bis, ter et quater, consacrés aux boissons distillées,
coincés entre les articles dits économiques et l'article 33
exigeant des preuves de capacités de ceux qui veulent
exercer des professions libérales, sont de véritables mor-
ceaux d'anthologie qui se développent sur nonante lignes.
Plus loin, l'article 37ter dit, quant à lui: «La législation sur la
navigation aérienne est du domaine de la Confédération.»
Un point c'est tout! L'alcool tue certes plus que l'avion.
Reste malgré tout que cette comparaison prouve que les
rapports entre les deux objets sont disproportionnés.
Même si aucune constitution n'est en mesure de donner en
tout temps une image complète et sûre des fondements
normatifs d'une collectivité publique, les lacunes de notre
constitution sont très nombreuses. Elles vont de l'absence
de droits fondamentaux, tel le droit à la liberté d'expression,
de réunion, au manque de bases irréprochables pour les
arrêtés fédéraux de portée générale, non soumis au référen-
dum au sens de l'article 7 de la loi sur les rapports entre les
conseils, en passant par une déficience qualifiée de base
constitutionnelle pour des politiques fédérales aussi impor-
tantes que celles des médias, des transports ou encore do
l'énergie.
On le voit, en se bornant à l'énumération des éléments
purement formels, en cherchant essentiellement à rapatrier
dans la constitution écrite des règles dont le monde s'ac-
corde à dire qu'elles appartiennent aux fondements de l'Etat
- pour reprendre les termes utilisés par M. Aubert, conseiller
aux Etats - nous avons suffisamment d'arguments pour
justifier cette révision totale de la constitution.
Les arguments des adversaires de l'entrée en matière ont
porté sur les services rendus par une constitution vénérable
qui fait toujours ses preuves, rendant non indispensable sa
révision totale. Ils ont aussi porté sur l'absence de mouve-
ment de fond réclamant sa refonte, faisant de la révision
totale un exercice théorique. Enfin, dans un tout autre
domaine, ils ont porté sur l'inutilité d'une révision purement
formelle, alors que les circonstances actuelles exigeraient
des changements fondamentaux.
La majorité de votre commission n'a pas cru devoir sacrifier
l'intérêt d'une révision totale aux charmes discrets d'une
constitution vieillie. Aux émerveillements do certains devant
les styles adorablement disparates, enrichis de stucs déco-
ratifs, ont répondu les avis critiques de ceux qui estiment
que cet édifice a besoin d'arcs-boutants et qui déplorent
qu'on n'y soit pas toujours à niveau. A ceux qui prétextaient
la retombée de l'enthousiasme pour une telle opération, il
fut répondu qu'indépendamment du chaud-froid, assuré-
ment éprouvant, subi par la révision totale de la constitution,
la poursuite des travaux pouvait tout de même se concevoir.
On aurait tort de croire par ailleurs que toute volonté de
changement a disparu dans la population et cette légère
pression peut se révéler préférable à un climat de passion
pour le succès de l'opération.
Enfin, certaines critiques ont été émises à l'égard des cau-
tèles contenues à l'article 3 qui rendraient l'opération pure-
ment formelle, la ramenant à un ravalement de façade, bien
dans le caractère contemporain des rénovations douces. A
tout prendre, mieux vaudrait garder notre monument juridi-
que composite, reflet de l'évolution de notre société à tra-
vers son langage très divers et son mode d'organisation
progressif, facilement repérable, que de tomber dans le
panneau en trompe l'oeil de l'innovation. Pour intéressante
que soit cette optique à la fois historiciste et fondamenta-
liste, elle n'est pas parvenue à convaincre la majorité de la
commission. Au cours des discussions, diverses proposi-
tions ont été faites au sujet du contenu de l'article 3. A la
suite d'une demande traitant de la portée du droit non-écrit,
un rapport explicatif nous fut remis par les représentants du
Département de justice et police. Sans pouvoir nous donner
un modèle détaillé, contenant déjà tout ce que le Conseil
fédéral estimait être le droit constitutionnel non-écrit, à
reprendre dans le cadre de la révision totale ou encore tout
ce qu'il considère comme étant du droit établi, les représen-
tants du département ont été en mesure d'en donner les
grands traits et de retracer très facilement la façon dont le
Conseil des Etats a cherché à baliser le sens de la révision
totale en insistant sur le caractère réaliste indispensable qui
doit présider à la démarche. Il s'agit d'une mise à jour en
fonction du droit actuel écrit et non écrit et, à travers cette
dernière catégorie, il faut comprendre celui notamment qui
se dégage de la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui
consistera à récrire des articles et à en éliminer d'autres qui,
visiblement, n'appartiennent pas ou plus à une loi fonda-
mentale.
Qu'on le veuille ou non, et sans longue digression sur les
rapports entre signifiant et signifié, même avec une révision
essentiellement formelle, on ne coupera pas de certaines
propositions qui auront une portée matérielle. L'éventuelle
introduction du droit d'initiative législative est sans aucun
doute une proposition de portée matérielle. A nos yeux, elle
s'impose cependant pour des raisons formelles. En effet,
elle paraît indispensable si l'on veut éviter à la nouvelle

3.Juni 1987
631
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
constitution les défauts que nous déplorons justement dans
celle que nous avons actuellement.
En ce qui concerne l'introduction éventuelle de droits nou-
veaux, le Conseil fédéral a déclaré à maintes reprises que,
tout en voulant se limiter sur ce point, il désirait pouvoir
présenter des propositions nouvelles sous forme de va-
riantes.
Certains membres de la commission se sont alors demandé
quel était le poids à conférer au rapport du Conseil fédéral,
aux travaux préalables et au modèle du Département fédéral
de justice et police présenté en annexe du dit rapport. Sans
entrer dans les détails, puique nous aurons l'occasion d'y
revenir lors de la discussion sur la proposition de la minorité
Leo Weber, nous évoquerons un point.
La commission s'est posé la question suivante: Faut-il privi-
légier ou, au contraire, faire table rase de tout le matériel
accumulé à travers les phases antérieures du processus? Ni
l'un ni l'autre. Ni pinacle ni pilon, mais une analyse sérieuse
désormais à froid et sans passion. La commission n'est pas
entrée en matière sur le modèle et n'a pas voulu l'exclure
arbitrairement. Toute tentative d'orienter les travaux dans
un sens plus précis, que ce soit sous forme d'adjonctions à
l'article 3 ou encore de postulats, ou même de recomman-
dations a été repoussée.
Passons rapidement à l'examen complémentaire du pro-
blème posé par la constituante. Suite à deux propositions
paraissant d'emblée prématurées aux yeux de certains de
ses membres, préconisant la création d'un conseil constitu-
tionnel, votre commission a rapidement abordé cette ques-
tion, non sans avoir demandé au représentant du Départe-
ment fédéral de justice et police un rapport complémentaire
sur ce sujet. Les partisans de la consultation populaire au
sujet d'une constituante, dont la création nécessiterait une
modification de la constitution actuelle, pensaient pouvoir
dégager à travers une telle question posée au peuple une
adhésion au projet de révision totale de la constitution.
Cette vue des choses a paru non seulement trompeuse, mais
encore dangereuse à la majorité de la commission. En effet,
un avis exprimé sur la création ou non d'une constituante ne
permet pas de tirer un enseignement quelconque sur
l'orientation que doivent prendre les futurs travaux, ni ne
présage en cas d'avis positif l'acceptation ultérieure d'une
révision totale. Plus, la subordination d'une révision totale
de la constitution à la création d'un organisme extérieur aux
institutions politiques traditionnelles en place a paru vérita-
blement périlleux, pour ne pas dire suicidaire dans le climat
actuel.
Je passe sur les arguments favorables ou, à l'oppposé,
défavorables à la création d'une constituante. Peut-être
aurons-nous l'occasion d'y revenir dans la discussion de
détail. Il n'est pas contestable qu'il existe une relation entre
l'ampleur de la révision totale de la constitution et le carac-
tère plus ou moins justifié d'une constituante. Pour cette
raison, en l'absence de tout projet précis, il ne nous semble
pas judicieux de poser une telle question qui, par ailleurs,
pourrait être interprétée dans l'opinion publique comme un
désintérêt de notre part.
Un dernier argument a plaidé en faveur de l'ajournement
d'une telle décision, celui du renouvellement des Chambres,
car même si la surcharge des parlementaires risque d'être la
même dans quelques années que celle que nous connais-
sons, nous devons être conscients que, d'Ici le dépôt du
projet de constitution, des élections se seront déroulées et
nos conseils se seront plus ou moins profondément modi-
fiés.
Dans ces conditions, un tel choix nous a paru prématuré et
la majorité de la commission, se ralliant au point de vue du
Conseil fédéral, a décidé de surseoir à toute décision en la
matière.
Une des demandes concernant la création d'une consti-
tuante était accompagnée d'une proposition relative à l'ap-
plication de la procédure différenciée, par exemple votation
par paquet. Sur ce point, les représentants du Département
de justice et police ont pu faire la démonstration de manière
convaincante, comme le mentionnait d'ailleurs le message
du Conseil fédéral, qu'il n'était pas nécessaire de modifier la
constitution actuelle pour répondre à cette demande. L'arti-
cle 122 de notre constitution prévoit qu'une loi devra déter-
miner les formalités à observer en cas de révision de la
constitution. Un projet de loi, basé sur la variante du vote par
paquet, avec des commentaires sur chaque article, fut d'ail-
leurs joint au rapport complémentaire.
Cette souplesse garantie par la constitution existante, le
caractère prématuré et subsidiaire de la question par rap-
port à celle de fond qui nous est posée aujourd'hui ont
convaincu la majorité de votre commission qu'il n'était pas
nécessaire d'aborder maintenant la question. En cela, votre
commission s'est trouvée en accord avec le Conseil fédéral
qui déclare, dans son rapport, chiffre 727 de la version
française: «Le choix de la procédure dépend, en fin de
compte, du contenu du projet de constitution sur lequel le
peuple et les cantons auront à se prononcer. Les conditions
politiques et psychologiques qui régneront lors de la vota-
tion auront également une certaine importance.».
Le devenir du projet défini par l'article 120 de la constitution
et les articles 16 à 21 de la loi sur les rapports entre les
conseils appelle quelques remarques de ma part.
Le projet d'arrêté tel qu'il nous est soumis n'est pas sujet à
référendum. Si nous l'approuvons tel quel, il appartiendra
au Conseil fédéral de poursuivre les travaux et de mettre au
point un projet. Si, en revanche, nous refusons par deux fois
d'entrer en matière ou le projet dans son ensemble, et si le
Conseil des Etats couche sur ses positions, ou encore si
nous introduisons une divergence irréductible après
recours à la procédure de conciliation, on devra appliquer
l'article 120 de la constitution qui précise que le peuple seul
doit trancher. Si le peuple rejette l'idée d'une révision, celle-
ci aura échoué. Si, au contraire, il l'approuve, les deux
conseils et le Conseil fédéral, selon l'article 96, alinéa 2 de la
constitution, seront renouvelés pour travailler à la révision.
(Cela signifie que le peuple ne désire pas, dans ces condi-
tions, que nous recourions à une constituante.) Avouons
que cette hypothèse du renouvellement des Chambres ne
manque pas de sel si l'on songe que nos trois conseils
viendront d'être constitués après des élections régulières.
C'est peut-être une façon originale de fêter les 700 ans de
notre Confédération!
Que la divergence porte sur l'ensemble ou sur un seul article
ne change rien à la nécessité du recours au peuple. Simple-
ment, la procédure prévue à l'article 120 interviendra plus
vite, suivant qu'on doive ou non entamer la procédure de
conciliation. C'est l'éventualité de telles complications pré-
judiciables à la révision totale, par les délais supplémen-
taires exigés, qui a entraîné l'abandon très rapide de propo-
sitions de modification purement formelles présentées en
séance de commission. Qu'on le sache, en cas de diver-
gence en la matière, le peuple aura le dernier mot.
C'est donc tout à fait indirectement que l'article 120 permet
de poser la question aux citoyens et citoyennes de savoir
s'ils veulent une révision totale de la constitution. Pour ce
faire, à condition que l'Assemblée le veuille, il semblerait
qu'il faille recourir à l'article 89, alinéa 4. Votre commission
vous prie donc d'entrer en matière.
On doit se demander, en conclusion, ce que signifierait une
non-entrée en matière. A la réflexion, elle entraînerait incon-
testablement un échec. Le chemin tracé par la proposition
du Conseil des Etats paraît suffisamment balisé pour éviter
des outrances. Aller au-delà reviendrait à vider l'opération
de son sens.
Il convient maintenant de faire confiance au Conseil fédéral.
De deux choses l'une: soit le gouvernement fera fi d'un
climat de consensus indispensable au succès de cette révi-
sion totale, et il portera entièrement la responsabilité de
l'échec de l'entreprise, soit, doté d'une sensibilité qui devrait
être l'apanage d'un gouvernement de coalition, représenta-
tif des courants majoritaires, il reste à l'écoute des aspira-
tions au changement exprimées de manière plus ou moins
explicite par le peuple et il ira au-devant d'un succès.
Une phase capitale de cette révision n'appartient-elle pas à
ce Parlement? Comment, dans ces conditions, redouter un

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
632
N 
3 juin 1987
coup de force de la part du Conseil fédéral? Ne serait-ce pas
un abus de faiblesse de notre part ou alors l'expression d'un
sentiment de méfiance à l'égard de notre exécutif?
La question fondamentale est celle du choix de ce qui est
préférable dans les circonstances actuelles: laisser la porte
ouverte, même si elle ne l'est pas toute grande, ou accepter
de la voir se fermer pour probablement longtemps, sous la
pression de représentants de tendances diamétralement
opposées et alliées provisoirement pour faire triompher une
politique de blocage.
Devant une si lourde responsabilité, un regroupement fina-
lement massif s'est fait sur la voie médiane, ni voie royale ni
voie de traverse et, par 12 voix contre 2, avec deux absten-
tions, votre commission a décidé d'entrer en matière et vous
prie d'en faire de même.
M. Gautier: Le Conseil fédéral et la majorité de la commis-
sion nous invitent à décréter la révision totale de la constitu-
tion. Au nom de la minorité de la commission et du groupe
libéral, je vous propose de ne pas les suivre et de refuser
d'entrer en matière sur cet arrêté fédéral, cela pour les
raisons suivantes.
On révise la loi fondamentale d'un Etat pour divers motifs: à
chaud, lors d'un changement brusque de système, c'est ce
que notre pays a connu en 1803 et en 1848; ou bien lorsque
les institutions ne conviennent plus pour une raison ou pour
une autre, c'est ce qu'a connu la France de 1958; enfin,
lorsque ces institutions doivent être corrigées après l'entrée
en vigueur d'une nouvelle constitution, c'est ce qui s'est
passé à peu près dans notre pays en 1874.
Aucun de ces cas ne nous concerne aujourd'hui, qui ren-
drait imperative et urgente la révision totale de la constitu-
tion. La dernière possibilité, celle qui nous concerne de
l'avis du Conseil fédéral, est la remise en ordre d'un texte
quelque peu vieilli et d'un style littéraire d'un autre siècle.
La question qui nous préoccupe est de savoir si cette remise
en ordre du texte constitutionnel est si nécessaire qu'elle
vaille la peine de se lancer dans le travail considérable que
sera la révision totale et surtout qu'elle vaille la peine de
prendre le risque de modifier des institutions qui ont fait
leurs preuves depuis plus d'un siècle. Car, et personne ne le
nie, surtout pas nos rapporteurs, il ne peut y avoir de
révision formelle sans que l'on touche plus ou moins au
fond.
Je voudrais donc envisager deux questions. Premièrement,
la forme est-elle si défectueuse qu'il faille à tout prix récrire
la constitution et cette forme ne peut-elle être améliorée par
des révisions partielles?
Deuxièmement les changements de fond inévitables pour-
ront-ils être limités de telle manière que l'essentiel de nos
précieuses institutions soit sauvegardé?
En ce qui concerne le premier point, à savoir si notre
constitution est tellement défectueuse, le message du
Conseil fédéral nous paraît d'une sévérité extrême, voire
exagérée, vis-à-vis du texte constitutionnel actuel. La consti-
tution de 1874, augmentée de ses cent et quelques modifica-
tions, a permis à notre pays de vivre, de développer ses
institutions, de maintenir son équilibre politique pendant
113 ans, à travers deux guerres mondiales et plusieurs
crises économiques. Elle a permis de résister aux tentations
totalitaires de tout bord qui ont soufflé sur l'Europe entre les
deux guerres. Elle a permis de maintenir l'unité nationale, en
grande partie grâce au subtil équilibre entre le pouvoir
central et la souveraineté des vingt-six Etats confédérés si
habilement déterminé par le constituant de 1848. Elle a, de
par la souplesse que lui confèrent les révisions partielles,
favorisé l'adaptation de nos institutions à l'évolution techno-
logique et aux cycles économiques, tout en développant la
protection sociale. Cette constitution, bien des pays euro-
péens ou autres nous l'envient, parce qu'elle nous a assuré
une stabilité sans raideur que peu d'entre eux ont connue.
Dès lors pourquoi changer? La forme, nous dit-on, n'est pas
belle, le style est vieux, des dispositions sont caduques ou
de niveau législatif. C'est vrai que l'ordre, la beauté du style,
laissent à désirer, mais qui cela choque-t-il en dehors des
spécialistes du droit constitutionnel? A-t-on vu dos mouve-
ments populaires se mobiliser et déposer une initiative pour
la révision totale de la constitution? Ne s'agit-il pas de jeux
intellectuels plutôt que d'un besoin politique ou populaire?
Sans aller jusqu'à invoquer une citation que certains attri-
buent à Napoléon et d'autres à Talleyrand, disant qu'«uno
bonne constitution doit être obscure», il me semble que la
seule esthétique ou même le souci de clarté ne justifient pas
à eux seuls une révision totale. Si beau, si clair que puisse
être un nouveau texte, il faudra quand même toujours la
doctrine pour l'interpréter, et quand tout ne sera plus qu'or-
dre et beauté, combien de temps cela durera-t-il au gré des
futures révisions partielles? Enfin, si vraiment certains arti-
cles ont besoin d'être réécrits, déplacés ou supprimés, cela
peut se faire par quelques révisions partielles.
J'en viens aux défauts de fond. J'ai déjà parlé des articles
caducs, il suffirait de les supprimer car ils ne sont pas si
nombreux - quatre ou cinq au total. En tout cas, ils ne
justifient pas à eux seuls une révision totale. L'inégalité de
densité normative pose plus de problèmes, mais ici nous
avons l'impression que cette inégalité est voulue. Divers
articles vont trop loin dans le détail, parce que sans cela le
peuple et les cantons ne les auraient pas acceptés. Le
meilleur exemple se trouve dans les articles fiscaux: le
constituant tient à ce rendez-vous obligatoire et périodique
avec ses autorités, qui ne nous paraît pas inutile, loin de là.
Les lacunes de la constitution sont plus importantes. Les
droits fondamentaux ne sont pas, ou pas suffisamment,
précisés dans le texte constitutionnel, ce qui oblige à se
baser sur la jurisprudence du Tribunal fédéral. Je suis d'ac-
cord qu'il serait préférable de les voir figurer dans le texte de
la constitution, avec leurs effets et leurs limites, quoique
bien souvent leur introduction dans la constitution n'inter-
vient que lorsqu'on veut les limiter. Regardez par exemple le
droit de propriété qui n'a jamais été aussi limité que depuis
que la constitution le garantit. D'autre part, qui nous
empêche d'introduire ces droits par des révisions partielles?
Cela aurait l'avantage que le souverain pourrait se pronon-
cer en détail sur ces droits. Ce dernier n'est pas prêt, je
crois, à entériner n'importe quel texte dans ce domaine, on
l'a vu avec l'initiative pour le droit à la vie, pour ne citer
qu'un exemple récent. Même remarque pour les droits
sociaux, avec cette différence que jusqu'ici peuple et can-
tons les ont presque systématiquement refusés lorsqu'on a
voulu les introduire dans la constitution.
Quant aux autres lacunes citées dans le rapport au chif-
fre 521.4, elles nous paraissent des volontés arrêtées du
souverain de ne pas changer le système. Vouloir remettre en
cause les rapports entre l'Etat et le citoyen ou entre la
Confédération et les cantons nous semble aller très loin,
beaucoup trop loin, en contradiction du reste avec l'article 3
de l'arrêté fédéral. Dans l'ensemble, la révision totale ne
nous paraît pas nécessaire. Les quelques défauts réels de
forme ou de fond pourraient être corrigés par des révisions
partielles. Mais le Conseil fédéral, le Conseil des Etats, la
majorité de notre commission veulent une révision totale,
avec, selon les cas, plus ou moins de modifications de fond.
J'en viens ici à ma deuxième question: pourra-t-on limiter
ces changements de fond? Très sincèrement je n'y crois pas
pour au moins trois raisons. La première c'est que si nous
votons cet arrêté fédéral, le Conseil fédéral va mettre au
travail des experts qui vont rédiger un projet. Si qualifiés , si
intelligents, si honnêtes que soient ces experts, ils vont être
soumis à une tentation extrêmement forte, celle de vouloir
tout améliorer et perfectionner, par souci de travail bien fait,
mais en remettant en cause beaucoup de nos institutions. Je
ne suis pas certain qu'ils résisteront à cette tentation,
notamment parce que tous les avant-projets que nous avons
eus sous les yeux ont montré que leurs auteurs y avaient
cédé. C'est particulièrement vrai pour le projet de la com-
mission que présidait M. Furgler; ce l'est aussi, à un moin-
dre degré, pour le modèle qui figure en annexe du rapport.
La deuxième raison est que lorsque les experts auront mis
au point leur projet, qu'il aura été soumis à consultation,
qu'il aura été adopté par le Conseil fédéral, il viendra devant

S.Juni 1987 
N
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Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
l'Assemblée fédérale, si d'ici là on n'a pas modifié le troi-
sième chapitre de la constitution ou, dans ce cas, devant
une constituante. Dans les deux cas, cette assemblée vou-
dra perfectionner le projet des experts. Pour cela, elle y
ajoutera probablement de nouvelles modifications du sys-
tème actuel. Les travaux de notre commission l'ont bien
montré puisque diverses propositions ont été déposées
demandant que l'on s'inspire du projet de la Commission
Furgler ou que l'on biffe l'article 3. Je reconnais que ces
propositions ont été rejetées, elles n'en démontrent pas
moins qu'une partie au moins du Parlement désire des
réformes plus fondamentales.
Ma troisième raison, qui découle du reste des deux pre-
mières, est que la tendance à vouloir aller plus loin dans les
modifications de fond s'accompagne d'une volonté de ren-
forcer ce que la Commission Furgler a appelé les pouvoirs
de l'Etat suisse. Et nous nous opposons avec toute notre
énergie à une augmentation des pouvoirs de la Confédéra-
tion, que ce soit vis-à-vis des individus ou des cantons. Je
l'ai dit tout à l'heure, c'est à la fois le libéralisme relatif de la
Constitution fédérale de 1874 et l'équilibre des pouvoirs
fédéraux et cantonaux qui ont fait, qui font et qui feront la
solidité de notre pays. Nous ne voulons pas qu'on y porte
atteinte, que l'on risque de détruire cette stabilité politique
et sociale sans rigidité, qui nous est si précieuse.
On m'objectera que l'Assemblée fédérale restera maîtresse
de ce projet et, après elle, le peuple et les cantons. On m'a
dit en commission que j'avais peur du peuple. C'est tout à
fait absurde. Je ne le crains absolument pas car je suis
persuadé que si le projet de constitution est tel que je le
prévois, le peuple et les cantons le refuseront. Dès lors, cela
a-t-il un sens de continuer un exercice qui va coûter des
années de travaux aux experts et au Parlement pour aboutir
à un échec presque certain. Pour nous, notre réponse est
non, cela ne vaut pas la peine. De nombreux sujets plus
urgents doivent être abordés en priorité, ne serait-ce que
l'intégration européenne devant l'échéance de 1992 ou
l'évolution des assurances sociales devant la détérioration
de la courbe démographique.
Je résume et je conclus. La Constitution fédérale de 1874 a
admirablement servi notre pays depuis 113 ans. A cet âge, il
est permis d'avoir quelques rides. Il est normal que certains
veuillent tenter d'effacer ces rides. Il ne faut pas, cependant,
que ce «lifting» provoque des réactions pires que les rides
ou, si vous préférez une autre comparaison, on ne renvoie
pas une employée qui fait bien son travail parce qu'elle est
moins belle qu'au jour de son engagement, pour lui préférer
une remplaçante ravissante mais peut-être incompétente.
Un changement de constitution est une affaire grave, diffi-
cile dont on ne peut prévoir d'avance toutes les consé-
quences. C'est un peu comme une opération chirurgicale.
On ne s'y lance pas sans des indications tout à fait sérieuses.
Or ici, il n'y a aucune indication sérieuse, aucune volonté
populaire manifeste, il n'y a que des risques opératoires. Les
motions Dürrenmatt et Obrecht ont provoqué de longs tra-
vaux d'étude. Il était bon qu'ils fussent menés à chef. Ils
nous amènent, pour notre part, à la conclusion qu'aujour-
d'hui la révision totale n'est pas souhaitable, encore moins
nécessaire.
Nous vous invitons, en conséquence, à mettre fin, pour le
moment, à l'exercice en refusant d'entrer en matière sur cet
arrêté fédéral.
Ogi: Die Fraktion der SVP stimmt einer formellen Verfas-
sungsrevision im Sinne des Ständerates mehrheitlich zu. Die
SVP ist also mehrheitlich für Eintreten.
Auch innerhalb unserer Fraktion gibt es Vertreter, die den
Beschluss des Ständerates ablehnen. Einigen geht er zu
weit, andere sprechen sich sogar für eine materielle Revi-
sion aus. Lassen Sie mich die Haltung der SVP-Fraktion
etwas eingehender erläutern.
Die SVP war der Verfassungsrevision gegenüber auf deren
langem Leidensweg nicht nur positiv eingestellt. In ihrer
Vernehmlassung zum Verfassungsentwurf 1979 der Exper-
tenkommission Furgler «erachtete es die SVP als notwen-
dig, den Verfassungstext mit der Verfassungswirklichkeit in
Einklang zu bringen. Eine textlich systematische Ueberar-
beitung der Bundesverfassung ist unseres Erachtens nötig
und wünschbar.» So lautete unsere Vernehmlassung 1979.
Die Modellstudie des Eidgenössischen Justiz- und Polizei-
departementes vom 30. Oktober 1985 stiess hingegen bei
der SVP auf wenig Gegenliebe. Dieser Entwurf war unserer
Ansicht nach zu stark darauf ausgerichtet, dem einzelnen
Bürger die Selbstverantwortung abzunehmen. Man wollte
den Versorgungsstaat auf die Spitze treiben.
Auch die Gegner einer auch nur formalen Totalrevision
haben ihre Argumente. So wollen sie unter anderem einen
Zug nicht besteigen, von dem sie nicht wissen, wie er wohin
fährt und wann er, wenn überhaupt, ankommt. Das scheint
mir eine reichlich pessimistische Haltung. Sie passt zum
heute verbreiteten No-Future-Syndrom. Wenn wir uns mit
der Siebenhundertjahrfeier so schwer tun, warum schenken
wir uns nicht wenigstens eine zeitgemässe, eine lesbare
Verfassung? Wäre das nichts? Ich glaube doch. «Elle n'est
pas d'une lecture facile», hat einmal André Siegfried gesagt,
und weil die heutige Verfassung wirklich nicht leicht zu
lesen ist, wird es beim sprachlich-systematischen Nachfüh-
ren kaum bei einer formellen Revision bleiben. Aber wovor
fürchten wir uns denn? War und ist das Alte immer besser?
Trauen wir uns selber nichts mehr zu? Sicher, wir haben bis
heute mit unserem «Kraut- und Rüben»-Grundgesetz ganz
gut gelebt. Herr Gautier hat es richtig gesagt: die Verfassung
hat uns «admirablement» gedient. Aber trotzdem, die klare
Mehrheit der SVP-Fraktion stimmt einer formalen, einer
nachführenden, einer verständlich machenden, einer syste-
matisierenden, einer ordnenden und einer vereinheitlichen-
den Verfassungsrevision zu.
Die Unzulänglichkeiten der geltenden Verfassung brauchen
nicht näher erörtert zu werden. Einige Stichworte sagen
alles aus: formale Mängel, veraltete Sprache, unzeitgemässe
Systematik, zu grosse Regelungsdichte, die Frage der
Grundsätzlichkeit und der Verfassungswürde vieler Bestim-
mungen, Lücken unseres Grundgesetzes, der galoppie-
rende Revisionsrhythmus, dann das Auseinanderklaffen von
Norm und Realität.
Wir leben in einer völlig anderen Welt als 1874. Unser Land
hat sich verändert, die Menschen denken und handeln nicht
mehr gleich wie damals. In dieser Zeit hat unser Land einen
grösseren Wandel durchgemacht als in den fünfhundert
Jahren zuvor. Der heutige Lenkungs-, Leistungs- und auch
Versorgerstaat hat andere Funktionen wahrzunehmen als
der Nachtwächterstaat von 1874. Viele ungeschriebenen
Grundrechte sind heute bundesstaatliche Wirklichkeit, also
gehörten sie eigentlich in die Verfassung. Auch in materiel-
ler Hinsicht wären natürlich Anpassungen nötig. Stichworte
dazu: Finanzpolitik, Finanzverfassung, von einem Proviso-
rium ins andere, überholte Struktur der Behördenorganisa-
tion usw.
Irgendwann muss es ja gemacht werden. Irgendwann müs-
sen wir uns aufraffen und uns einen sogenannten «inneren
Mupf» geben. Unsere Verfassung ist heute 113 Jahre alt. Ein
Retrofit-Programm müsste jetzt angestrebt werden. Damit
rütteln wir noch lange nicht an unseren Grundfesten und
unseren Grundwerten.
Schliesslich kann auch ein weiteres Argument der Gegner
gegen eine selbst formal-sprachliche Revision nicht gelten,
nämlich das Argument, es sei beim Volk noch kaum eine
Grundwelle für eine Revision festzustellen. Eine positivere
Stimmung ist, so glaube ich, zu erkennen. Das zeigen jüng-
ste Meinungsumfragen, das zeigen Diskussionen mit
Jugendlichen, das zeigt - das gebe ich ehrlich und offen zu
- das klare Ja zum doppelten Ja.
Es wäre an uns, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger für
die Revision zu sensibilisieren. Wagen wir doch wieder
einmal etwas! Im Sinne wie es der Ständerat beantragt: mit
der klaren Leitplanke von Artikel 3, also der inhaltlichen
Zielsetzung, mit dem klaren Wunsch aber auch, dass der
einmal vorliegende Entwurf anhand der bestehenden
Gesetzgebung getestet wird. Dies hat die Expertenkommis-
sion Furgler nicht getan. Das war möglicherweise ein Fehler.

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
634
N 
3 juin 1987
Das Resultat hätte der Meinungsbildung gedient, und es
wäre auch heute noch interessant.
Das Unterfangen Verfassungsrevision wird -dessen müssen
wir uns bewusst sein - nicht leicht sein. Die neue Bundes-
verfassung müsste ja kürzer werden, müsste veraltete For-
mulierungen bereinigen, müsste neu durchnumeriert wer-
den, müsste die veraltete Terminologie anpassen, dürfte den
Bürger nicht überfordern, müsste einfach zu lesen sein.
All diese Vorstellungen führen dazu, dass die haarscharfe
Differenzierung zwischen formaler und materieller Revision
wohl nicht möglich sein wird. Das dürfte dann in ein paar
Jahren, wenn der Entwurf des Bundesrates vorliegt, der
Diskussionspunkt Nummer 1 werden. Trotzdem: packen
wir's an, wagen wir es! Die Mehrheit der SVP-Fraktion ist
dabei und ist für Eintreten.
M. Magnin: Le groupe du Parti du travail, du PSA et du
POCH votera l'entrée en matière sur l'arrêté qui nous est
soumis, relatif à la révision totale de la Constitution fédérale
mais il appuiera la proposition de la minorité de la commis-
sion de notre conseil de biffer l'article 3 dudit arrêté. Sur le
fond, en tout cas, cet article 3 nous paraît en contradiction
avec l'article 2.
Comment, en effet, sont libellés ces deux articles? Je cite:
«Article 2: Le Conseil fédéral soumettra à l'Assemblée fédé-
rale le projet d'une nouvelle constitution. Article 3: Le projet
mettra à jour le droit constitutionnel actuel, écrit et non écrit,
le rendra compréhensible, l'ordonnera systématiquement et
en unifiera la langue ainsi que la densité normative». Avec
un cadre aussi étroit, imposé au Conseil fédéral par l'arti-
cle 3, on ne peut obtenir de lui un projet de nouvelle consti-
tution, comme l'indique l'article 2. Ce que nous lui deman-
dons en fait c'est tout au plus, comme le reconnaissent les
rapporteurs de la commission, une révision purement for-
melle de la constitution actuelle, vieille de 113 ans et deve-
nue au fil des années un véritable fourré-tout alors que nous
avons besoin d'une révision fondamentale. Ce n'est pas
sérieux comme ne sont pas sérieux les prétextes évoqués
pour rejeter l'idée d'élaborer véritablement une nouvelle
constitution.
Si nous devions en rester là, on pourrait vraiment affirmer
que la montagne a accouché d'une souris car, vous le savez,
il y a une vingtaine d'années que cette question est posée.
Une commission d'experts a travaillé pendant des années et
a déposé, en 1977, un important et intéressant rapport ainsi
qu'un projet de nouvelle constitution, lesquels ont ensuite
été soumis à une large consultation dans le pays. A son tour,
le Conseil fédéral nous a adressé, à fin octobre 1985, à la
suite de cette consultation, un volumineux rapport dans
lequel il se prononce résolument en faveur d'une révision
totale de la constitution, rapport qui est d'ailleurs accom-
pagné d'un modèle de nouvelle constitution fédérale, quali-
fié d'essai, et élaboré par le Département de justice et police.
Ces projets sont loin de nous donner entière satisfaction. Ils
montrent cependant la voie à suivre pour rédiger une nou-
velle constitution répondant, dans une certaine mesure, aux
exigences de notre époque. Ils doivent être pris en considé-
ration. On ne peut se limiter à une simple révision formelle
comme on nous le propose aujourd'hui.
Notre pays, ses habitants, ont besoin d'une nouvelle consti-
tution concise, simple et claire dans sa structure et dans sa
forme qui mettent au premier plan les droits fondamentaux,
sociaux et démocratiques qui prévoient leur extension et
leur garantie. Des droits aussi essentiels que le droit au
travail, à la protection des travailleurs, à la formation, à la
culture, au logement et aussi à la grève, pour n'en citer que
quelques-uns, doivent figurer expressément au chapitre des
droits fondamentaux d'une nouvelle constitution.
Les droits démocratiques doivent être développés, notam-
ment par l'instauration de l'initiative législative et par un
assouplissement du principe de l'unité de la matière dans
l'initiative constitutionnelle. La démocratie doit pénétrer
dans les entreprises et, pour cela, une nouvelle constitution
doit prévoir, pour leurs représentants, un droit de contrôle et
d'intervention pour les travailleurs.
Sur le plan cantonal et communal, les étrangers, domiciliés
en Suisse depuis un certain temps, doivent obtenir les droits
politiques. Une nouvelle constitution doit renforcer le fédé-
ralisme qui, bien compris, peut favoriser l'exercice des
droits démocratiques.
Au chapitre traitant de l'économie, il faut insérer des dispo-
sitions qui permettent de limiter la toute puissance de cer-
taines sociétés, des banques pour ne citer qu'un exemple,
de mieux contrôler le développement de l'économie, de
l'orienter en fonction de l'intérêt général du pays, des
besoins réels de la population et de la protection de l'envi-
ronnement. Elle devrait également définir une politique fis-
cale qui contribue à orienter ce développement, assure à la
Confédération les ressources dont elle a besoin, mais qui
tienne mieux compte qu'actuellement des moyens réels des
sociétés, des entreprises et des citoyens. Une nouvelle cons-
titution devrait aussi mieux affirmer l'engagement de la
Suisse en faveur de la paix dans le monde, définir, à l'égard
des pays du tiers monde, des règles politiques et économi-
ques nouvelles et respectueuses des besoins et dos droits
de ces pays.
Nous venons de mentionner quelques points qui nous
paraissent essentiels et que devrait contenir une nouvelle
constitution. Mais nous n'avons pas d'illusions. Avec le
rapport des forces politiques actuelles, nous ne pouvons
espérer voir figurer dans une nouvelle constitution tout ce
que nous venons d'évoquer, comme nous savons aussi qu'il
ne suffit pas d'un bon article constitutionnel pour qu'un
droit devienne une réalité. Nous l'avons vu avec l'AVS, nous
le voyons avec l'assurance-maternité ou avec l'égalité des
droits entre hommes et femmes. Nous savons qu'il faut
encore une lutte de tous les instants pour que ces droits
passent dans la vie et qu'ils soient respectés. Cependant, le
fait qu'un droit figure dans la constitution facilite la lutte et
peut devenir une garantie pour les citoyens.
C'est d'ailleurs pour ces raisons que le Conseil des Etats et
la majorité de la commission de notre conseil ne veulent pas
d'une nouvelle constitution. Ils veulent simplement une révi-
sion formelle. Même un projet comme celui des experts, qui
n'a vraiment rien de révolutionnaire mais qui, sur certains
points, prend en compte l'évolution de notre société et les
besoins de ses habitants, n'entre pas en considération pour
eux. En ce qui nous concerne, au contraire, nous considé-
rons qu'une révision totale de la Constitution fédérale, que
nous souhaitons, doit au moins s'inspirer de ce projet des
experts. Telle est la recommandation que notre conseil
devrait faire au Conseil fédéral après avoir biffé l'article 3 de
l'arrêté sur lequel nous allons voter.
Columberg: Nach 113 Jahren und nach 127 Partialrevisio-
nen ist es Zeit für eine Totalrevision unserer Bundesverfas-
sung. Darum befürwortet die CVP-Fraktion eine General-
überprüfung unserer Grundordnung. Die CVP sagt ja zu
diesem Unterfangen. In Würdigung der realpolitischen
Gegebenheiten tritt sie für eine formale Revision im weite-
sten Sinne ein. Hingegen lehnt sie im jetzigen Zeitpunkt dio
Einsetzung eines Verfassungsrates ab. Ueber diese Frage
wird man zweckmässigerweise erst dann entscheiden, wenn
der bundesrätliche Verfassungsentwurf vorliegt.
Seit über zwei Jahrzehnten diskutieren wir über die
Wünschbarkeit und über die Notwendigkeit einer Totalrevi-
sion. Ich erinnere Sie an die aufrüttelnde Schrift von Profes-
sor Max Imboden «Das helvetische Malaise» und an die
Motionen Dürrenmatt und Obrecht aus dem Jahr 1965. Mit
der Ueberweisung dieser Vorstösse hat das Parlament,
haben wir, den Bundesrat beauftragt, eine Totalrevision der
Bundesverfassung nach gründlichen Vorarbeiten an die
Hand zu nehmen. In der Zwischenzeit sind diese Abklärun-
gen erfolgt, und zwar mit einer einmaligen Gründlichkeit.
Ich erinnere Sie an die enorme Arbeit der Arbeitsgruppe
Wahlen, die nach sehr umfassenden Studien und aufgrund
der erhaltenen Antworten zum Schluss kam, eine Totalrevi-
sion sei notwendig. Sie legte auch die wesentlichen Ele-
mente einer künftigen Verfassung dar. Anschliessend hat
die Expertenkommission unter dem Vorsitz von Bundesrat

S.Juni 1987 
N
635
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Kurt Purgier einen konkreten Entwurf ausgearbeitet, sozusa-
gen eine Verfassung aus einem GUSS. Ich hatte mit einigen
anderen Ratsmitgliedern das Vergnügen, in dieser Gruppe
mitarbeiten zu dürfen.
Der Bericht, insbesondere der ausformulierte Entwurf, hat
ein aussergewöhnliches Echo - von begeisteter Zustim-
mung bis zur radikalen Ablehnung - ausgelöst. Immerhin
haben über eine Viertelmillion Mitbürger diesen Entwurf
bezogen, was eine einmalige Spitze für eine Bundespublika-
tion darstellt. Von den 885 Vernehmlassungen erachtet eine
grosse Mehrheit die geltende Verfassung als revisionsbe-
dürftig und befürwortet eine Totalrevision. Einzelne Bestim-
mungen, wie die Eigentums- und Wirtschaftsordnung, sind
jedoch stark umstritten. Zum Teil handelt es sich um Miss-
verständnisse, und zum Teil wurden die Unterschiede zwi-
schen Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit zuwe-
nig beachtet. Trotzdem hat dieser Entwurf bereits beachtli-
che Auswirkungen gehabt. Bei allen seither durchgeführten
Teilrevisionen orientierte man sich an diesem Entwurf. Er
bildet eine Art Richtschnur. Der neue Artikel 4 betreffend
Gleichstellung von Mann und Frau beispielsweise wurde
sogar wörtlich übernommen. Doch über diesen Entwurf und
über den Inhalt der künftigen Verfassung haben wir heute
nicht zu entscheiden. Auch nicht über die vom Justiz- und
Polizeidepartement ausgearbeitete Modellstudie für eine
neue Bundesverfassung. Uebrigens liegen noch einige
andere, sehr wertvolle Vorschläge vor.
Unsere heutige Fragestellung ist viel einfacher: Totalrevi-
sion, ja oder nein? Uebungsabbruch oder Forsetzung eines
hoffnungsvoll begonnenen, aber anspruchsvollen Unterfan-
gens? Einen Uebungsabbruch können wir uns nach so
vielen Vorarbeiten und nach soviel Engagement seitens
breiter Bevölkerungskreise und seitens der Jungen gar nicht
leisten. Das wäre eine Kapitulation vor dem Zeitgeist, vor der
Zukunft. Gewiss, heute haben wir keine Aufbruchsstim-
mung. Die Zeit der Visionen ist vorbei. Eine kürzlich durch-
geführte Umfrage hat dennoch gezeigt, dass eine Volks-
mehrheit für eine Revision ist. Erfreulicherweise ist auch
unsere Landesregierung dafür, und selbst der Ständerat hat
sich zu einem Ja durchgerungen. Die grosse Mehrheit der
nationalrätlichen Kommission schliesst sich dieser Meinung
an, und es ist überflüssig, die Notwendigkeit einer solchen
Generalüberprüfung eingehend zu begründen. Nach den
zahlreichen Partialrevisionen ist unsere Verfassung ein
Flickwerk geworden. Mit den ständigen Aenderungen konn-
ten zwar die aktuellsten Probleme punktuell gelöst werden.
Die Verfassung als Ganzes hat aber unter diesem ständigen
Flicken gelitten. Sie enthält heute zahlreiche nebensächli-
che Details und viele überholte Bestimmungen. Sie ist kaum
lesbar. Es fehlt ihr ein klarer Aufbau und eine systematische
Ordnung. Von grösster Bedeutung sind die inhaltlichen
Mängel. Die Verfassung weist erhebliche Lücken auf, sie ist
für völlig andere gesellschaftliche Verhältnisse geschaffen
als für unsere moderne Industrie- und Dienstleistungsgesell-
schaft. Heute erleben wir gewaltige Veränderungen auf allen
Gebieten: weltweite Zuammenschlüsse von Unternehmun-
gen, enge Verflechtungen zwischen Staaten und atembe-
raubende technologische Fortschritte. Wenn man das sieht
und verfolgt, ist es unverständlich, wieso wir unser Grund-
gesetz diesen Veränderungen nicht anpassen wollen. Wieso
eine derartige Angst, Herr Gautier, vor jeglicher Neuerung,
wieso soviel Misstrauen gegen ein Ueberdenken unserer
rechtlichen Grundlagen? Haben wir doch etwas mehr Mut,
etwas mehr Zuversicht, etwas mehr Vertrauen in unsere
Zukunft. Uebrigens sind uns zahlreiche Kantone mit dem
guten Beispiel vorausgegangen und haben in den letzten
Jahren ihre Verfassungen revidiert und damit bewiesen,
dass ein solches Vorhaben erfolgreich durchgeführt werden
kann. Ein Streitpunkt sind im Artikel 3 des Bundesbeschlus-
ses die Leitplanken für den Bundesrat, die Richtlinien, die
bei der Ausarbeitung der neuen Bundesverfassung zu befol-
gen sind.
Persönlich bin ich der Auffassung, dass diese Auftragsum-
schreibung gar nicht nötig wäre, denn unser Bundesrat
kennt unsere politische Struktur. Wenn er wider Erwarten
überborden sollte, wird das Parlament sicher die nötigen
Korrekturen anbringen. Aber wir müssen realistisch bleiben.
Die in vielen Kreisen verbreitete Angst vor einer Erneuerung
erfordert eine Eingrenzung des Auftrages. Unter diesem
Blickwinkel ist die ständerätliche Lösung, welche die Kom-
missionsmehrheit übernommen hat, das Optimum dessen,
was man im Augenblick erreichen kann. Die Beschränkung
auf eine formale Revision, auf ein Nachführen des geltenden
geschriebenen und ungeschriebenen Verfassungsrechtes,
auf eine verständliche Darstellung, auf eine systematische
Ordnung und auf die Vereinheitlichung hinsichtlich Dichte
und Sprache ist allerdings möglichst weit zu interpretieren.
Sie beinhaltet selbstverständlich auch materielle Aende-
rungen.
Die CVP-Fraktion stimmt deshalb für den Artikel 3 in der
Fassung des Ständerates und der Kommissionsmehrheit.
Ueber die Einsetzung eines Verfassungsrates müssen wir
uns noch nicht unterhalten; das ist noch viel zu früh. Der
Entscheid hängt auch wesentlich vom Inhalt des Entwurfes,
den der Bundesrat uns dannzumal unterbreiten wird, ab.
Wenn er keine grundlegenden Neuerungen enthält, wird die
Aufgabe gar nicht so anspruchsvoll sein.
Ich fasse zusammen: Die CVP hat sich stets für eine Totalre-
vision der Bundesverfassung eingesetzt. Der vom Ständerat
und von der Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Weg ist
realistisch. Er verspricht, innert vernünftiger Zeit zu einer
zeitgemässen Bundesverfassung zu kommen. Sagen wir
also ja zu diesem Grossunternehmen Totalrevision, sagen
wir ja zu unserem Staat und zu einer zeitgemässen Reform.
Braunschweig: Es war einmal eine Hoffnung: die grosse
Hoffnung der sechziger und siebziger Jahre auf eine neue
Bundesverfassung. Wir Sozialdemokraten und Gewerk-
schafter haben dannzumal und seither zur Totalrevision
etliche Male ja gesagt. Allerdings nicht nur zu einem neuen
Kleid, sondern auch zu einem neuen Inhalt auf bisheriger
demokratischer, sozialer und freiheitlicher Grundlage. An
dieser Hoffnung messen wir Botschaft und Beschluss zur
Totalrevision. Auch heute sagen wir ja zum Eintreten, aber
mit grosser Mehrheit nein zum Artikel 3 des Bundesbe-
schlusses, der uns nicht mehr frei atmen lässt, der enge
Schranken für den Bundesrat setzt, der die Totalrevision zu
einer Formalrevision macht. Herr Ogi hat konsequenter-
weise auch tatsächlich nur noch von einer formellen Revi-
sion gesprochen.
Wir greifen nicht nach den Sternen, um das Bild des stände-
rätlichen Kommissionspräsidenten zu übernehmen; aber
wir behalten die Sterne und den Weltraum im Auge. Wir sind
keine Gipfelstürmer, aber behutsam, Schritt um Schritt, wol-
len wir den Gipfel erreichen, wohl wissend, dass dahinter
immer neue Gipfel sichtbar werden und dass wir der
Gerechtigkeit und der Menschlichkeit nur bruchstückweise
näher kommen.
In einer neuen Bundesverfassung stellten und stellen wir
uns mehr Ausgleich zwischen Mächtigen und Machtlosen,
zwischen Mehrheit und Minderheiten, aber auch zwischen
Mensch und Natur, zwischen Wirtschaft und Umwelt und
schliesslich zwischen Völkergemeinschaft und unserem
Lande vor.
Konkret dachten und denken wir als erste Leitidee an einen
zeitgemässen Grundrechtskatalog, der allen Menschen -
ich sage ausdrücklich: allen Frauen und Männern, alten und
jungen in diesem Lande- nicht nur Freiheitsrechte, sondern
auch Sozialrechte garantiert: Rechte auf Arbeit, Wohnung,
Bildung, ärztliche Betreuung, sozialen Schutz, zusätzlich
Schutz der Arbeitnehmer, Mieter, Konsumenten; immer
Frauen und Männer, die nicht auf eigene Macht und eigene
Reserven ausweichen können. Wir denken an Grundrechte,
die nicht ein Fetzen Papier, sondern Wirklichkeit sind und
notfalls auch vor dem Richter durchgesetzt werden können
- auch von der Frau und vom Mann auf der Strasse -, und
dies nicht nur gegenüber staatlichen Behörden, sondern
gegenüber jedermann.
Zu den Freiheitsrechten gehören auch die umstrittenen
Rechte: Démonstrations- und Streikrecht, Kunst- und Wis-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
636
N 
3 juin 1987
senschaftsfreiheit. Wir streben die Ueberwindung jeder
Form von Diskriminierung an für alle Minderheiten: auch für
Drogenabhängige, Aids-Patienten und für alle anderen
Benachteiligten in unserem Lande.
Ich bedaure es auch heute noch, dass mein Vorschlag, die
Grundrechte separat als ein erstes Paket und eine wichtige
Leitidee zu behandeln, formalrechtlich nicht durchführbar
ist.
Als Sozialdemokraten und Gewerkschafter liegt uns als
zweite Leitidee oder Zielvorstellung die Festigung des
Sozialstaates am Herzen - ich sage ausdrücklich am Herzen,
und nicht am Programm!
Diese Festigung des Sozialstaates muss ihren Niederschlag
in einer totalrevidierten Bundesverfassung finden. Wir ruhen
in diesem Lande und in diesem Hause nicht, solange Men-
schengruppen soziale Not leiden, seien es Alte, Kranke,
Invalide oder Berufsangehörige mit niedrigen Einkommen,
ohne Ausbildung, Stipendiaten; Menschen, die mit dem
hässlichen Wort «Sockelarbeitslose» bezeichnet werden.
Dazu drei Bemerkungen: Wir haben uns immer gegen Miss-
bräuche sozialer Einrichtungen gewandt und werden es
auch in Zukunft tun.
Sozialpolitik stand und steht nie im Gegensatz zur Eigenver-
antwortung. Sozialpolitik schliesst immer auch eigene
Lebensgestaltung und persönlichen Lebensstil ein.
Die dritte und wichtigste Bemerkung: Ein Sozialstaat muss
ein umweltfreundlicher Staat sein. Sozialpolitik heisst
Umweltschutz und mehr als das: auch Umweltgestaltung.
Diese Aussage betrachte ich als dritte Leitidee.
Wenn in erster Linie die massgebenden Verantwortlichen
der Wirtschaft, aber auch Konsumenten, Mieter und Arbeit-
nehmer die Probleme der Umwelt und der Natur nicht selber
wahrnehmen und lösen, müssen wir gemeinsam ihnen und
uns allen Grenzen setzen und Freiheiten beschränken, weil
wir alle nicht nur überleben, sondern lebenswert und mit-
menschlich leben wollen. Nicht aus Wirtschaftsfeindlichkeit,
sondern aus Menschenfreundlichkeit ist das nötig.
Konkret heisst dies, in einer zukünftigen Bundesverfassung:
Beschränkung des Eigentums, der unkontrollierten Konzen-
trationen und Zusammenschlüsse, der ungerechten und vor
allem arbeitslosen Gewinne. Beschränkung des Energie-
und Rohstoffverbrauchs; Landesplanung und Bodenrecht,
die auf Wirksamkeit und Gerechtigkeit ausgerichtet sind.
Mit diesen «heissen» Fragen haben wir die Ursachen
berührt, die die Entwicklung der Totalrevision in den letzten
20 Jahren erklären: Aufbruch in den sechziger Jahren durch
parlamentarische Vorstösse, die sorgfältigen und umfang-
reichen Vorarbeiten unter Leitung von alt Bundesrat Wah-
len; der erstaunliche Verfassungsentwurf der Expertenkom-
mission Furgler in den siebziger Jahren, der allerdings rück-
blickend seine Entstehung eher einem gruppendynami-
schen als einem politischen Konsens verdankt.
Sie erinnern sich an den schwedischen Filmtitel: «Sie»-die
Expertenkommission Furgler- «tanzte nur einen Sommer.»
Dann kamen die November-Nebelschwaden der Vernehm-
lassungsantworten, und die Totalrevisionswitterung wurde
kühl und regnerisch. Der Bundesrat schien unter dem Druck
privatwirtschaftlicher Opposition zu zögern, allerdings auch
verständlich infolge des zweimaligen Wechsels des zustän-
digen Departementsvorstehers. Die Totalrevision wurde
mehr und mehr zu einer Kosmetikrevision, ergänzt mit
wenig Schönheitschirurgie.
Ich bin weit davon entfernt, die Verantwortung für die uner-
freuliche Entwicklung auf den Bundesrat abzuwälzen. Die
Mehrheit unseres Parlamentes muss sich den Vorwurf eini-
ger Sündenfälle im Bereich von Verfassungsrevisionen
gefallen lassen. Diese Sündenfälle haben mitgeholfen, das
Klima für die Totalrevision zu verschlechtern, Menschen in
diesem Lande zu entmutigen und Hoffnungen zu zerstören.
Was ist aus der Ausführungsgesetzgebung für den Preis-
überwacher geworden? Wie lange wurde die Presseförde-
rung verschleppt, um sie danach totzuschlagen?
Der Ständerat als Erstrat einigte sich mehrheitlich als Kom-
promiss auf Artikel 3 des Bundesbeschlusses über die Total-
revision der Bundesverfassung. Die SP-Fraktion unterstützt
mit grosser Mehrheit - wie bereits eingangs erwähnt - den
Minderheitsantrag Leo Weber auf Streichung dieses Arti-
kels 3, denn mit dieser Einschnürung des Gesetzgebers
verliert die Totalrevision ihren Charakter als Totalrevision.
Sie wird zur Formalrevision und bringt politisch und inhalt-
lich zu wenig, ist den grossen Aufwand für Verwaltung,
Experten, Regierung, Parlament und Volk nicht wert. In
unsere Ueberlegungen haben wir auch die wichtigen Inter-
pretationen von Kollege Binder als Kommissionspräsiden-
ten im Ständerat und von Frau Bundesrätin Kopp miteinbe-
zogen und die Zusicherungen nicht überhört, dass es nicht
nur um eine redaktionelle Revision im engeren Sinne gehen
darf. Auch wenn es um Dichte oder Systematik, vor allem
aber um die Nachführung ungeschriebenen Verfassungs-
rechtes, geht, müssen materielle Fragen mitberücksichtigt
und beantwortet werden. Diese Worte haben wir uns einge-
prägt. Aber massgebend ist und bleibt die einengende For-
mulierung von Artikel 3; dieser Wortlaut enthält nur wenige
Lücken und wenig Spielraum für Auslegung.
Der Kommissionspräsident, Herr Lüchinger, bezeichnete
das Stillschweigen des Ständerates zu den Ausführungen
Binder als Willenskundgebung. Diese Interpretation scheint
mir doch gegenüber dem Wortlaut recht gewagt zu sein. Wir
haben auch das andere nicht übersehen: der weniger
engherzige Vorschlag Jagmetti und Aubert im Ständerat,
der heute von Frau Spoerry übernommen worden ist, wurde
vom Ständerat abgelehnt. In unserer Kommission ging es je
einem Ergänzungsvorschlag Rolf Weber, einer Motion Ott
und einem Kompromissvorschlag Auer nicht anders.
Schliesslich haben wir die grossen und kleinen Bedenken,
die gegenseitigen und die Selbst-Beschwichtigungen, Zwei-
fel, Aengstlichkeiten und Aengste in der Kommission nicht
überhört, nicht zuletzt auch im Zusammenhang mit der
Möglichkeit von Varianten, die vorgelegt werden könnten.
Die Bereitschaft zu einer Totalrevision besteht nach unserer
Einschätzung mehrheitlich nicht mehr. Geblieben ist teure
Kosmetik.
Wir sind Frau Kopp dankbar, dass sie für die Totalrevision
kämpfte, aber auch sie beschwichtigte: Weil es sich um eine
Anpassung, um die «Nachführung der Verfassung» gemäss
einer Formulierung von Professor Eichenberger, handle, sei
eine Grundwelle oder eine Leitidee nicht zwingende Voraus-
setzung. Die Revision könne ohne Emotionen durchgezo-
gen werden.
Eine neue Bundesverfassung nur mit dem Kopf, nur intellek-
tuell, ohne persönliches Engagement des ganzen Men-
schen, ohne Begeisterung, ohne Leidenschaft, ohne Bereit-
schaft, im Abstimmungskampf auf die Barrikaden zu stei-
gen? Daran glauben wir nicht so recht l Können wir allenfalls
auf die Eigendynamik hoffen? Totalrevision ist ja auch ein
Prozess. Eine Minderheit unserer Fraktion hat diesen Hoff-
nungsschimmer, die Mehrheit denkt an andere Gesamtkon-
zeptionen derselben siebziger Jahre: Aufgabenteilung
Bund/Kantone, Gesamtkonzeption Verkehr oder Medien -
wo sind sie geblieben?
Leben wir in einer gesamtkonzeptions-unfreundlichen Zeit?
Ist es eher unsere Aufgabe, hängige Einzelfragen dezidiert
anzufassen und Antworten zu finden? Ganz abgesehen von
unserer eigenen Befürchtung, dass sich eine Eigendynamik
auch rückwärts entwickeln könnte.
Wir geben die Hoffnung nicht auf, dass die Gesamtabstim-
mung über den Bundesbeschluss ohne Artikel 3 stattfinden
wird und dass der Weg für eine wirkliche Totalrevision offen
bleibt. Müssen wir den Artikel 3 in Kauf nehmen, um eine
Differenz mit dem Ständerat zu vermeiden? Dürfen wir eine
Totalrevision der Bundesverfassung mit solch opportunisti-
scher Ueberlegung in Angriff nehmen und weiterführen?
Wenn wir schon in dieser Vorfrage die Auseinandersetzung
mit dem Ständerat scheuen, wie wollen wir das grosse und
schwierige Unterfangen gemeinsam zu einem guten Ende
führen? Viele von uns sind nicht bereit, diesen Weg des
Kompromisses und der Lauheit, wie ihn Artikel 3 vorsieht, zu
gehen. Sollten Sie sich mehrheitlich dennoch dafür
entscheiden, so hat sich unsere Fraktion leider für Stimm-
freigabe entscheiden müssen.

3.Juni 1987
637
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Jaeger: Seien wir doch ehrlich! Was heute da von uns
beschlossen wird, kann man unter den Titel setzen: «Der
Berg hat eine Maus (ich würde sagen: ein Mäuslein) gebo-
ren», und das erst noch nach einer «Schwangerschaft» von
über 22 Jahren. Es wurde darauf hingewiesen, dass die
Motionäre Obrecht und Dürrenmatt bereits eine umfassende
reformerische Revision der Bundesverfassung wollten, und
diese Forderung ist seinerzeit vom Parlament einstimmig
überwiesen worden. Im Jahre 1966 hat unser Parlament
einen Beschluss gefasst, von dem wir heute offensichtlich
wieder wegkommen. Was also mit einer Aufbruchstimmung
begann, was in der Kommission Wahlen als Wagnis dekla-
riert worden ist und 1967 bis 1972 aufgearbeitet wurde und
dann in der Kommission Purgier von 1974 bis 1978 zu fast
visionären Entwürfen beflügelte, wird heute auf eine «mick-
rige» Formalrevision, auf eine «mickrige» Flickübung
zurückbuchstabiert. Nennen wir es doch beim Namen.
Wenn von einzelnen Vorrednern gesagt wird, wir sollten
doch etwas wagen - Herr Ogi hat etwa dreimal aufgerufen:
«Wagen wir es doch!» -, dann frage ich Sie: Was wollen Sie
denn da überhaupt wagen? Da gibt es ja gar nichts zu
wagen. Da machen Sie etwas Kosmetik, da vollziehen Sie
eine Straffung der Verfassung, die nötig und überfällig ist,
aber zu wagen gibt es da sicher nichts. Herr Columberg, es
handelt sich hier sicher auch nicht um ein Gross-, sondern
schon eher um ein Kleinunternehmen. Ich bin etwas über-
rascht, wie sich heute gerade auch Vertreter der CVP so
wenig an ihren dreimaligen Bundespräsidenten Furgler erin-
nern, der doch immerhin das Wagnis Schweiz im Rahmen
der Totalrevision der Bundesverfassung eingehen wollte.
Man hat heute nicht viel davon gehört.
Ich frage Sie: Warum resignieren denn alle Politiker? Ich
glaube fast deshalb, weil hier kein Applaus zu erwarten ist.
Mit einer Totalrevision der Bundesverfassung kann man
nicht beim Publikum ankommen. Es ist offensichtlich, dass
sogar die Bannerträger dieses Jahrhundertwerks - ich
würde sagen dieser «Furglerschen Unvollendeten» - plötz-
lich resignieren. Sie stellen die politische Realität in den
Vordergrund. Mutlosigkeit, Kleinmut machen sich breit.
Unser Parlament ist einfach nicht in der Lage, hier eine
staatspolitische Führungsrolle zu übernehmen. Im Gegen-
teil, bereits zum vornherein antizipieren wir ein angebliches
Volksverdikt, indem wir sagen, das Werk habe ohnehin in
unserer Bevölkerung keine Grundwelle auszulösen ver-
mocht. Wir können mit einer Totalrevision nie eine Volksbe-
wegung auslösen. Sie ist unsere Sache. Es ist Sache der
Regierung und des Parlaments, den Dialog mit diesem Volk
zu suchen, so, wie das Herr Bundesrat Furgler seinerzeit
versucht hat. Aber davon ist heute keine Rede mehr.
1978 hat Herr Furgler an der Pressekonferenz der Experten-
kommission sinngemäss ausgeführt, unsere Verfassung sei
kompliziert, überwuchert, aufgedunsen. Herr Furgler hat
hinzugefügt: «Eine Zeitlang kann man flicken, doch dann
kommt der Moment, wo es heisst: jetzt brauchen wir ein
neues Kleid.» Was hat sich an diesem Befund seit 1978
geändert? Nichts, im Gegenteil! Wir haben heute die Wahl,
in eine Revision zu gehen mit sogenannten «Leitplanken»,
mit dem «Korsett» des Artikels 3, oder eine Revision zu
beginnen, die das Ziel einer echten Staatsreform anvisiert.
Das ist hier die Frage. Ich würde es sehr bedauern, wenn wir
den kleinmütigen Weg gingen und wenn wir nicht den Mut
aufbringen würden, wirklich ja zu sagen zu einer echten
Staatsreform und nein zu sagen zu einer «So-tun-als-ob-
Lösung», zu einer Alibiübung, von deren Wert wir alle nicht
überzeugt sind. Ich erinnere an das, was Herr Oskar Reck
vor einigen Jahren gesagt hat. Da hat er die Meinung vieler
von uns im Parlament getroffen: «Es hätte in der Tat wenig
Sinn, unsere Bundesverfassung, die im Verlaufe eines Jahr-
hunderts zum Flickwerk geworden ist, einer blossen Schön-
heitskur zu unterwerfen.»
Es gibt ein riesiges Reformdefizit in diesem Staat, und dies
gerade heute, angesichts epochaler Fragestellungen. Neue
Fragen bedürfen neuer Antworten. Wir sind - da muss ich
Herrn Lüchinger zustimmen - am Anfang einer Wendezeit.
Es besteht über diese Reformen nicht etwa kein Konsens.
Ich bin überzeugt: Es gibt zahlreiche Reformpostulate, die
bereits heute konsensfähig wären. Ich nenne Ihnen einige
Beispiele: Wir wissen, dass die Finanzordnung 1994 aus-
läuft. Hier wissen wir alle, dass wir zu einem neuen, indirek-
ten Steuersystem kommen müssen. Wir haben auch
gewisse Gemeinsamkeiten in den Vorstellungen über die
Fragen der Agrarordnung: Wir wollen alle- neuestens sogar
die Freisinnigen mit ihrem Fraktionsprogramm-eine ökolo-
gische Landwirtschaft. Wir wollen eine Landwirtschaft, in
der die Einkommenssicherung über Direktzahlungen garan-
tiert ist. Das sind Reformpostulate, die konsensfähig sind.
Wir wollen eine andere Wettbewerbsordnung, die den wirk-
samen Wettbewerb garantiert, in der auch die Kleineren eine
Chance haben, eingebunden in soziale, in ökologische
Spielregeln! Und wir wollen doch alle gemeinsam - das
weiss ich aus Ihren Voten zu entnehmen - die Umwelt
gegenüber den Anfechtungen moderner Technik und
gegenüber den Ansprüchen des Wohlstandsmenschen
schützen. Und wir wollen auch gemeinsam eine neue
Energiepolitik, habe ich noch vor einer kurzen Zeit gehört.
Bürgerrechte, vom Datenschutz bis zum Recht auf Dienst-
verweigerung, Sozialrechte und ganz besonders auch den
Ausbau der Volksrechte sind vorzusehen. Schon seit lan-
gem sprechen wir von der Verfassungsgerichtsbarkeit, von
der Gesetzes- und von der Einheitsinitiative.
Die Dynamik der Wendezeit, der Uebergang vom expansio-
nistischen Wachstum zu qualitativen Entwicklungen in Rich-
tung einer menschen- und umweltverträglichen Technik
und Wirtschaft, verlangt doch nach einem rechtlichen Rah-
men, und es braucht ein Grundgesetz, das eine solche
Wendezeit zu tragen vermag. Sowohl der Entwurf Furgler
als vor allem auch der Entwurf der Professoren Kölz und
Müller würden sicher eine hervorragende Entscheidungs-
und Arbeitsgrundlage für eine solche Totalrevision abge-
ben, aber im Sinne einer Staatsreform und nicht im Sinne
einer kosmetischen Verschönerung der Verfassung.
Ich frage Sie: Warum sind diese sorgfältig erarbeiteten Vor-
schläge auf derart enragierten Widerstand, ausgerechnet in
einflussreichen Wirtschaftskreisen, gestossen? Etwa des-
halb, frage ich, weil die Stellung des Einzelbürgers, des
Arbeitnehmers, des Mieters, des Rentners, des Konsumen-
ten und seine demokratischen Mitgestaltungsrechte in
unserem Staat gegenüber den Mächtigen ausgebaut und
gestärkt worden wären? Oder: Hat man Widerstand gelei-
stet, weil man das Gefühl hat, dass unserer natürlichen
Umwelt gegenüber Raubbau oder Ausbeutung zu sehr zu
ihrem Recht verhelfen werden soll? Diese Fragen sind zu
beantworten. Wer sie nicht beantwortet, muss sich den
Vorwurf der Reformverhinderung gefallen lassen.
Natürlich gibt es auch Gründe gegen eine Totalrevision: Wir
sind nämlich immer wieder mit der Aufgabe konfrontiert, die
Verfassung laufend Teilrevisionen zu unterwerfen, weil es
dringliche Reformforderungen und -vorschlage gibt, weil
wir vor gewisse Sachzwänge gestellt werden. Wir müssen
beispielsweise im Bereich des Umweltschutzes etwas unter-
nehmen, um zu retten, was noch zu retten ist. Da habe ich
doch die Angst, dass eine Totalrevision-vor allem, wenn sie
nur kosmetisch gedacht ist - letzten Endes als grosse,
dauerhafte Schublade dient für alle Teilrevisionen. Man wird
immer wieder ausweichen, diese und jene Diskussion
gehöre zur Totalrevision. Wir werden schon im Zusammen-
hang mit der Gesetzesinitiative heute nachmittag hören, wie
sehr dieses Anliegen letzten Endes in eine Totalrevision
gehöre. Ich bitte Sie - und ich bin froh, Frau Bundesrätin
Kopp, wenn Sie nochmals bestätigen, dass Sie dazu bereit
sind - diese Totalrevision, wie sie heute beschlossen wird,
ganz rigoros von all diesen Teilrevisionen und Reformen zu
trennen, die ebenfalls anstehen und zu deren Bewältigung
wir in diesem Parlament aufgerufen sind.
Unsere Fraktion ist zwar einstimmig für Eintreten, lehnt aber
ebenso einstimmig Artikel 3 als Korsett ab. Nachdem wir
ursprünglich noch relativ positiv dazu gestanden sind,
haben wir aufgrund der Kommissionsinterpretation zur
Kenntnis nehmen müssen, dass, wenn Sie diesen Artikel 3
annehmen, nichts mehr möglich ist, was in Richtung einer

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
638
N 
3 juin 1987
echten Totalrevision geht. Es sind so keinerlei Reformen
mehr möglich, die in unserem Staat, in unserer Gesellschaft
und mit Blick auf die Wendezeit unbedingt nötig wären. Ich
bitte Sie also, Artikel 3 zu streichen und mindestens unseren
Nachfolgern, die im Herbst 1987 neu ins Parlament gewählt
werden, die Chance zu geben, mehr Mut zu zeigen, als wir
ihn zu einer echten •staatsreformerischen Totalrevision
gezeigt haben. Seien Sie hier nicht zu kleinlich, und denken
Sie an unser Nachfolgeparlament! Ich bin überzeugt, es wird
mehr Mut beweisen als wir hier.
M. Couchepin: Notre constitution a plus de cent ans. Aucun
autre pays voisin n'a une charte fondamentale aussi
ancienne. La France, pour prendre un exemple concret, a
vécu, pendant ce temps-là, sous quatre régimes différents,
doté chacun d'une constitution: la lile République, l'Etat
français du Maréchal Pétain, la IVe République depuis la
guerre de 1945 jusqu'à l'arrivée au pouvoir du Général de
Gaulle et la naissance de la Ve République. L'Allemagne,
elle, a vécu des bouleversements politiques et juridiques
encore plus grands. L'Italie et l'Autriche sont dans le même
cas. La Suisse et son histoire constitutionnelle apparaissent
donc, dans notre région du globe, comme des îlots d'une
incroyable stabilité politique.
Il faut ajouter que la constitution de 1874, même si elle
contient des nouveautés telles que le référendum en matière
constitutionnelle, par rapport à la constitution de 1848, n'est
pas fondamentalement différente de celle issue de la guerre
civile du Sonderbund. La constitution de 1874 est une mou-
ture renouvelée, une édition augmentée et revue de la cons-
titution de 1848. Or, depuis 1848, grâce à l'esprit des institu-
tions créées alors, un certain nombre de choses nouvelles,
mais fondamentales, ont été acquises pour ce pays.
Sur le plan des émotions, des sentiments, des idées, c'est la
naissance d'une conscience nationale suisse. Bien sûr, les
accents enflammés d'un Karl Hilty sont un peu dépassés
lorsqu'il disait, dans l'Annuaire politique de 1897 que la
Confédération helvétique est une forme politique spéciale,
voulue par Dieu et possédant une vocation particulière, une
sorte de peuple élu semblable à ce que furent les Juifs. Ces
accents, je le répète, sont dépassés, et pourtant les Suisses,
quelles que soient leur langue, leur religion, leur condition
sociale, leur état de citadin ou de campagnard, se considè-
rent un peu comme un peuple à part, une sorte d'exception
en Europe. C'est à la fois une de nos forces et une de nos
difficultés lorsqu'il s'agit d'aborder l'avenir et, plus particu-
lièrement, de concevoir nos relations avec le reste de l'Eu-
rope.
Depuis 1848 aussi, sur le plan économique, sur le plan du
développement des libertés, des droits fondamentaux, nous
avons connu une période de prospérité et de succès pres-
que continue. Même des crises politiques graves, comme le
«Kulturkampf» ou la grève générale de 1918, la grande crise
des années trente, n'ont pas provoqué de bouleversement ni
de rupture de l'élan donné au milieu du siècle dernier.
Pour nous, Suisses, la révision de la constitution ne se
perçoit pas de la même manière que pour les peuples
voisins. Tant de succès nous conduisent peut-être à un
certain fétichisme constitutionnel, à la crainte qu'une dis-
cussion sur un nouveau texte constitutionnel ne puisse
remettre en cause l'équilibre interne et l'acquis formidable,
sur le plan politique et économique de notre pays.
Pour le Parti radical, il y a sans conteste une raison de plus
d'être attaché aux constitutions de 1848 et de 1874. Elles
sont, et nous le disons sans aucune arrogance, car comme
tous les autres Suisses nous en sommes les bénéficiaires et
non les propriétaires, l'oeuvre des pères fondateurs du radi-
calisme et du libéralisme helvétique. Nous avons toutes les
raisons d'être fiers de l'oeuvre accomplie.
Nous devons cependant nous garder de confondre la légi-
time admiration que nous avons pour nos prédécesseurs
avec une pudeur excessive qui consisterait à conserver telle
quelle, quasiment pour l'éternité, dans sa forme du passé, la
constitution suisse. Or, la leçon des constituants de 1874 et
aussi celle des constituants de 1848 est précisément qu'une
constitution doit à la fois intégrer, sous peine d'échouer, les
valeurs du passé et tenir compte de l'évolution.
Pour avoir oublié le passé, les fondateurs de la République
helvétique de 1798 créèrent un Etat qui ne dura que quel-
ques années et qui obligea les Suisses désunis à se rendre à
Paris pour y solliciter l'acte de médiation de 1803. La Res-
tauration de 1815 avait le défaut contraire; elle ne tenait pas
compte de l'évolution. Heureuse faute, puisqu'elle allait
provoquer le renouveau libéral des années 1830 et 1840.
Aujourd'hui, quels sont les acquis qui doivent dicter toute
réflexion sur la constitution? Ce sont le fédéralisme qui
trouve sa force dans la tradition de l'ancienne Confédération
d'avant 1798, l'héritage libéral du XIXe siècle, soit l'égalité
des citoyens, la démocratie directe, le libéralisme économi-
que, imprégné de la solidarité qui inspira la première loi sur
les fabriques et, tout au long de notre siècle, les grandes
institutions sociales. Il y a aussi ce que dit l'article 2 de la
constitution, savoir que le but de notre Etat est d'accroître la
prospérité commune des confédérés. Parmi ces acquis défi-
nitifs il y a encore la conviction partagée par tous les Suisses
que l'activité de l'Etat doit s'étendre aussi aux domaines
social et culturel.
A ces traits essentiels de notre ordre politique il n'y a rien à
retrancher. Tout au plus, faut-il étendre certains concepts et
comprendre que le maintien des droits des confédérés,
l'accroissement de leur prospérité commune passent par le
respect du cadre naturel et la protection de l'environnement.
S'il n'y a rien à changer d'essentiel, il n'y a, dès lors, pas de
raison de prévoir une révision matérielle de la constitution.
Cela est d'autant moins nécessaire que, par la réforme de
1891 qui a introduit l'initiative constitutionnelle, la constitu-
tion peut et doit être réformée en tout temps, constitutio
semper reformenda. Il faut noter que des 186 articles que
compte notre constitution à la fin 1986 - y compris les
dispositions transitoires - 91 ont fait l'objet de révisions
partielles. Depuis 1874 près de 250 révisions partielles ont
été soumises au peuple et aux cantons; 129 ont été accep-
tées, 54 articles constitutionnels nouveaux ont été introduits
et 63 autres ont été changés ou abrogés. L'ordonnance de la
constitution se ressent de ces multiples changements.
Le rythme des révisions n'est pas le seul indicateur de
révolution du droit constitutionnel. Un certain nombre de
principes juridiques ayant valeur constitutionnelle ont été
développés par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Ils ne
sont pas inscrits dans la constitution malgré leur impor-
tance. Or la Suisse appartient à la sphère d'influence du
droit écrit. Ainsi le choix politique oscille entre deux pôles:
d'une part l'attachement a ce texte qui nous a accompagnés
pendant plus d'un siècle de prospérité et de succès. Ce pôle
c'est celui du non à la révision de la constitution. La volonté
de rendre plus accessible le texte même de la constitution,
d'y incorporer la jurisprudence constitutionnelle, d'y suppri-
mer les scories linguistiques et historiques, constitue l'autre
pôle, celui du oui à la révision, mais à une révision formelle,
portant sur l'ordonnance de la constitution et le rajeunisse-
ment de sa langue, la suppression de ce qui est inutile ou
dépassé. Entre ces deux pôles j'ai moi-même oscillé. Je me
suis demandé si le jeu en valait la chandelle et s'il ne fallait
pas abréger l'exercice commencé il y a vingt ans par l'adop-
tion des motions Dürrenmatt et Obrecht.
Aujourd'hui je pense, avec le groupe radical, qu'il faut faire
le pas et entreprendre une révision formelle pour les raisons
suivantes. Une constitution doit contenir la totalité des prin-
cipes fondamentaux de l'organisation politique et les
normes fondamentales qui définissent le cadre social et qui
fixent les conditions-cadres de base de la vie économique.
Une constitution doit être accessible à tous, elle doit être
écrite dans une langue compréhensible et facile. Elle doit
répondre dans son ordonnance à une certaine logique. Or,
après un siècle le langage, incontestablement, a changé.
Après tant de modifications de textes, la cohérence interne
n'est plus éclatante. D'autre part - comme on l'a dit -
certaines normes de valeur constitutionnelle n'y sont pas
inscrites. Une révision formelle est donc souhaitable, c'est
l'avis de la majorité du groupe radical. Elle doit se faire

3.Juni 1987 
N
639
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
conformément à l'article 3 du projet d'arrêté qui vous est
soumis, c'est-à-dire se limiter à une révision formelle. Cette
condition est essentielle. Si elle n'est pas respectée, le projet
de nouvelle constitution ira à l'échec et nous y contribue-
rons probablement. Il est vrai, au demeurant, que la délimita-
tion entre la révision formelle et matérielle n'est pas toujours
aussi claire dans la pratique que dans la théorie. Nous en
sommes conscients, raison de plus pour bien indiquer notre
volonté de rester le plus près possible de la pure révision
formelle. C'est d'ailleurs pour tenir compte de cette difficulté
de distinguer entre révision formelle et révision matérielle
que la commission a accepté une révision formelle au sens
large.
Venons-en maintenant rapidement au texte même de l'ar-
rêté, plus particulièrement à l'article 3 où une minorité pro-
pose de laisser la liberté la plus large au constituant en ne le
guidant pas par des invitations qui limitent la possibilité de
révision. Il est vrai que cette limitation n'est qu'une invitation
de principe, qu'elle n'est pas contraignante. Nous vous
proposons cependant de voter l'article 3 tel que proposé et
de repousser la proposition de minorité. Nous pensons que
la proposition de minorité veut, en supprimant les bornes de
l'article 3, limiter les chances de succès de la révision. En
effet, plus cette dernière s'éloignera de la révision formelle,
plus elle aura de la peine à passer le cap du vote du peuple
et des cantons et cela quel que soit le mode de votation
choisi. Nous n'entendons pas non plus nous prononcer à ce
stade des débats sur l'opportunité de soumettre le projet de
Constitution fédérale à une assemblée constituante ou, au
contraire, à une commission issue du Parlement ordinaire.
La majorité d'entre nous pense cependant, qu'a priori il
revient au Parlement d'accomplir l'ouvrage. Le groupe radi-
cal s'est prononcé - je le répète - à la majorité pour une
révision formelle de la constitution. Ce faisant, il tient aussi à
exprimer une conviction. Le groupe et le Parti radical sont
convaincus que le libéralisme qui inspire leur action est en
mesure aujourd'hui encore de répondre aux défis politiques,
économiques, sociaux et écologiques de notre temps; ils
sont convaincus, même si les forces qu'ils incarnent ne sont
plus politiquement majoritaires que les idées qui sont les
leurs et qui ont fait la longévité et le succès des constitutions
de 1848 et de 1874 peuvent inspirer une constitution renou-
velée qui guide ce pays pour les décennies prochaines.
Pour nous, accepter la révision, c'est accepter le débat
politique et marquer notre volonté d'y participer activement,
sans abandonner ni la fierté que nous inspire l'oeuvre de
nos prédécesseurs, ni la conviction qu'un certain nombre de
choses essentielles doit être préservé, conservé sans con-
cession. Nous vous invitons à voter l'entrée en matière et à
voter la révision de la constitution.
Oester: Ich empfinde es als echten «Aufsteller», dass wir
hier einmal nicht ein Gerangel um Bundessubventionen
oder um sonstiges Bundesmanna zelebrieren, sondern
staatspolitische Grundsatzfragen zur Debatte stellen.
Die Evangelische Volkspartei, für deren Vertreter ich hier
sprechen darf, hat schon vor Jahren klar zugunsten einer
Totalrevision unseres Grundgesetzes Stellung bezogen. Wir
begrüssen es, dass Bundesrat und Ständerat die Gesamter-
neuerung der Bundesverfassung nicht aufgegeben haben.
In dieses Unternehmen ist zuviel Kraft, ist zuviel Zeit inve-
stiert worden, als dass man es ohne weiteres ad acta legen
dürfte. Nach Meinung der EVP darf es nicht von einer
Modeströmung 
abhängen, ob eine Verfassungsreform
durchgeführt wird oder nicht. Wir würden es zutiefst bedau-
ern, wenn wir nach der euphorischen Zeit des Aufbruchs
und der grossen Gesamtkonzeptionen nun ins andere
Extrem fielen, nämlich in eine totale Immobilität. Die Gefahr,
dass das geschieht, besteht. Der Reformgeist ist abgeflaut.
Aber das ist noch lange kein genügender Grund, vor einer
grossen Aufgabe schlapp zu machen. Zu Resignation
besteht kein Anlass. Die Regierungskoalition und wir kleine-
ren Fraktionen haben unsere Handlungsfähigkeit unter
Beweis zu stellen und überfälligen Reformen zum Durch-
bruch zu verhelfen. Was ich aber deutlich sagen möchte, ist
folgendes:
Ein Maximalprogramm wird nicht verwirklicht werden kön-
nen, und das ist unserer Ueberzeugung nach auch gar nicht
nötig. Da sind wir mit den Gegnern einig. Am Grundsatz
einer Totalrevision, an der klareren Verteilung der Aufgaben
zwischen Bund und Kantonen hält die EVP fest. Aus ihrer
Sicht ist eine solche Strukturreform aus Staats- und finanz-
politischen Gründen notwendig.
Wir unterstützen auch die vom Ständerat skizzierte allge-
meine Marschrichtung. Mit ihm sind wir der Ansicht, dass im
Rahmen einer Totalrevision das geschriebene und unge-
schriebene Verfassungsrecht nachzuführen, systematisch
zu ordnen, verständlich darzustellen sowie in Dichte und
Sprache zu vereinheitlichen ist. Persönlich halte ich eine
Verfassungserneuerung in diesem Sinne aus vier Gründen
für wünschenswert:
1. Wenn jedes Volk die Verfassung hat, die es verdient, dann
glaube ich, dass das Schweizervolk etwas Besseres verdient
als ein im Verlauf von 113 Jahren über hundertmal punktuell
geändertes Flickwerk. Mechaniker würden wohl sagen, eine
Generalüberholung sei unerlässlich wie bei den stolzen
alten Raddampfern, die'übrigens 30 bis 40 Jahre jünger sind
als unsere BV von 1874. Machen wir uns also an den
überfälligen Jahrhundertservice unseres Grundgesetzes!
Das Volk ist vermutlich fortschrittlicher, als manche in die-
sem Saal es ihm einreden wollen. Denken Sie an den Aus-
gang gewisser Abstimmungen und Wahlen in jüngster Zeit,
an das doppelte Ja, den Umwelt-, Heimat- und Tierschutz!
2. Die Verfassung eines demokratischen Staates sollte von
jeder Bürgerin, von jedem Bürger verstanden werden, ohne
Hilfe von Verfassungshistorikern und studierten Staats-
rechtlern. Das ist heute nicht der Fall. Es gibt Bestimmun-
gen, die völlig überholt und unverständlich sind. Jungen
Menschen darf man die BV, so, wie sie sich heute präsen-
tiert, kaum noch mit dem Hinweis unter die Augen halten, es
handle sich bei diesem Schriftstück um das Fundament
eines modernen Staatswesens, um den rechtlichen Kom-
pass auf dem Weg ins 21. Jahrhundert.
3. Der Versuch wenigstens, zu neuen Ufern aufzubrechen,
eine «Manifestation des politischen Gestaltungswillens» -
um auch mit Oskar Reck zu sprechen -, vermöchte zweifel-
los auf viele Mitbürgerinnen und Mitbürger, die heute
enttäuscht und angewidert vom kleinkarierten Tagesgeran-
gel abseits stehen, anspornend zu wirken. Mit anderen Wor-
ten: Wenn das Parlament grünes Licht gibt für eine Gesamt-
erneuerung der Bundesverfassung, setzt es ein Zeichen der
Hoffnung und liefert überdies die Nagelprobe dafür, dass es
gewillt und fähig ist, über den Tag hinaus zu denken und
auch anspruchsvolle gesetzgeberische Aufgaben zu bewäl-
tigen. Das führt mich zum letzten Punkt.
4. Ich stelle mir die Frage nach den Leistungen unserer
Generation und nach dem Bild, das kommende Generatio-
nen von uns haben werden. Wollen wir nur als wachstums-
besessene Umweltzerstörer in die Geschichte eingehen
oder auch als beherzte, zukunftsgläubige Verfassungsge-
ber, die ihren redlichen Beitrag zur Verfassungsfortbildung,
zur staatlichen Innovation, geleistet haben?
Wählen Sie Zukunftsglauben und Gestaltungswillen, nicht
Kleinmut, zu Ihrem Markenzeichen! Erteilen Sie dem Bun-
desrat den Auftrag, eine total revidierte Verfassung vorzule-
gen! Viele Menschen, namentlich aus der jüngeren Genera-
tion, werden Ihnen dafür dankbar sein.
Frau Fetz: Wie die meisten Mühlen, mahlt leider auch die
schweizerische Verfassungsrevisionsmühle sehr langsam,
langsamer wohl als üblich. Wie alt der geltende Methusalem
Bundesverfassung inzwischen ist, brauche ich nicht zu wie-
derholen.
Wichtig ist unseres Erachtens, dass bei der Bewertung der
Verfassungsrevision nicht ausser acht gelassen werden
darf, wie sich die gesellschaftlichen Verhältnisse 1874 dar-
gestellt haben und wie sich die Schweiz seither in den über
hundert Jahren entwickelt hat. Aus dem Landwirtschafts-
und Handwerkervolk jener Jahre hat sich eine industriali-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
640
N 
3 juin 1987
sierte Gesellschaft entwickelt, die heute bereits weitgehend
eine postindustrielle Dienstleistungsgesellschaft ist. Frauen
hatten damals in der Politik nichts zu sagen. Die Umwelt war
noch einigermassen intakt; andere Probleme standen im
Vordergrund. Kurz: Die damaligen politischen und gesell-
schaftlichen Verhältnisse lassen sich nicht mehr mit den
heute anstehenden wichtigen Problemen vergleichen oder
gar unter einen Hut bringen. Heutige entscheidende Fragen
wie die Umweltzerstörung, die Gefahr des Sozialabbaus, die
Frauenfrage, die Stellung der Ausländer oder das Elend der
Dritten Welt haben gerade auch unsere Gesellschaft stark
beeinflusst. Viele zum Teil längst anerkannte Rechte der
einzelnen, die sogenannten Grundrechte, sind in der Verfas-
sung noch gar nicht vorhanden. Wer von Ihnen in diesem
Saal würde es denn wagen, z. B. interessierten Jugendli-
chen die Statuten oder ein Parteiprogramm aus dem Jahre
1874 in die Hand zu drücken, um sie damit zum Mitmachen
zu motivieren? Das würde ja wohl niemand ernst nehmen.
Um die Verfassung den wirklichen Gegebenheiten und
Bedürfnissen unserer Zeit anzupassen, reichen einige for-
male Retouchen und Systematisierungen nicht, abgesehen
davon, dass das gar nicht möglich ist. Jede Revision bringt
materielle Aenderungen mit sich. Also machen wir es lieber
gleich richtig. Uebrigens ist es doch sehr auffällig, welche
Kreise nun am meisten gegen eine materielle Totalrevision
Sturm laufen oder, besser gesagt, Sturm gelaufen sind, ja,
sogar generell zum Abbruch der Uebung blasen.
In diesem Zusammenhang namentlich zu erwähnen sind
wohl sicher die Wirtschaftsverbände. Sie und andere Kreise
wollen die alte Verfassung, selbstverständlich, denn sie sind
mit ihr sehr gut gefahren; sie konnten bisanhin ihre Interes-
sen sehr gut durchsetzen, gerade weil viele Grundrechte der
Bürger und Bürgerinnen nicht genannt und nicht einklagbar
sind. So etwas, Herr Lüchinger, nenne ich eben nicht bür-
gernah; da habe ich andere Vorstellungen von einer bürger-
nahen Verfassung. Sind es übrigens nicht dieselben Kreise,
die nicht einmal bereit sind, jahrzehntealte Verfassungsauf-
träge zu erfüllen? Ich denke dabei an die existenzsichern-
den AHV-Renten oder an die Mutterschaftsversicherung, die
jetzt wieder mit einem Referendum bekämpft werden soll.
Keine materielle Totalrevision wäre denn auch unserer Mei-
nung nach eine Bankrotterklärung der politischen und staat-
lichen Führung dieses Landes. Die Elite, und als die verste-
hen Sie sich doch gerne, ist nicht fähig, Antworten auf
veränderte Verhältnisse zu geben und die Verfassung
entsprechend anzupassen, geschweige denn eine Perspek-
tive für das nächste Jahrhundert zu entwickeln. Auch die
Variante formale Revision ändert daran nichts. Es ist eine
Scheinlösung, die bloss zur Vertuschung der Kapitulation,
sozusagen zur Wahrung des Gesichts, vorgeschoben wird.
Ein solcher Entscheid wäre auch ein Beweis dafür, dass
keine Vorstellungen für anstehende dringende Problemlö-
sungen vorhanden sind. Unsere Vorstellungen für eine
Totalrevision der Bundesverfassung gehen einiges weiter.
Wir wünschen uns eine Verfassung, die mit einem Grund-
rechtskatalog ausgerüstet ist. Die sozialen Grundrechte sol-
len einklagbare Rechte der Bürger und Bürgerinnen sein.
Dazu gehören Existenzgarantie, soziale Sicherheit, Recht
auf Arbeit, Bildung, Wohnung und Kultur. Das sind Inhalte,
die in eine demokratische Verfassung des 20. Jahrhunderts
genauso hineingehören wie eine Verstärkung und ein Aus-
bau der Volksrechte.
Im weiteren sehen wir wichtige Punkte wie die Aufnahme
des Rechts der Menschen auf eine intakte Umwelt, das
Verbot einer Diskriminierung nach Geschlecht, Herkunft,
Rasse, sozialer Stellung, einschliesslich eines Verbandskla-
gerechts, den Einbezug zumindest der niedergelassenen
Ausländer in die politischen Entscheidungsprozesse, den
Schutz der persönlichen Daten im privaten und öffentlichen
Bereich, um nur einige der wichtigen, notwendigen Verfas-
sungsartikel zu nennen.
Unsere Vorstellungen von den Aufgaben des Staates gehen
dahin, dass die Handlungsmöglichkeiten für die einzelnen
Bürger und Bürgerinnen in einem sozialen und ökologi-
schen Rahmen optimal zu garantieren sind, und zwar in
einem umfassenden, radikal-demokratischen Sinne. Wir
wünschen uns eine Verfassung, die eine Grundlage dos
Zusammenlebens für das nächste Jahrhundert sein kann
und auch als solche betrachtet wird. Aber so, wie es heute
aussieht, geht es in diesem Rat wieder mal darum, entweder
das Jawort zu einem Entwurf grösserer Dimension zu geben
oder ängstlich, sozusagen aus dem Schneckenhaus heraus,
einer verwitterten Fassade einen oberflächlichen neuen Vor-
putz zu geben.
Wiederholt fiel in der Debatte das Stichwort der fehlenden
Grundwelle. Woher wollen Sie denn das so genau wissen?
Noch nie hat eine Vernehmlassung so viele positive und in
der Anzahl grosse Reaktionen ausgelöst wie der Experten-
entwurf für die Totalrevision der Bundesverfassung. Und
jetzt soll das Ganze abgebrochen oder einfach nur auf eine
formale Ebene abgeschoben werden!
Es bleibt noch zu sagen, dass das nicht grundlos ist. Voraus-
gegangen sind doch interne, auch bundesratsinterne Aus-
einandersetzungen, die zu einer Verzögerung der ganzen
Sache geführt haben. Nicht ohne Grund versuchten die
beiden Staatsrechtler Kölz und Müller im Jahre 1984, mit
ihrem Entwurf noch zu retten, was zu retten ist. Der Angriff
bürgerlicher und wirtschaftsnaher Kreise auf die Totalrevi-
sion war aber damals schon voll im Gange. Die heute vorlie-
gende Modellstudie des EJPD ist das flügellahme Produkt
dieser Angriffe. Sollen denn die Auseinandersetzungen der
Bürgerinnen und Bürger mit dem Staat immer mehr auf die
Ebene der Uebertretungsbussen und Steuerverdrossenheit
abgeschoben werden? Das kann doch wohl niemand ernst-
haft anvisieren.
Die Revision einer Verfassung ist eine nationale Aufgabe,
die Perspektiven für die Zukunft vermitteln muss. Sonst hat
die Uebung nämlich wenig Sinn. Statt an einer grossen
Landesschau zur Siebenhundertjahrfeier der Eidgenossen-
schaft zufrieden retrospektiv zurückzublicken, wäre es doch
viel vernünftiger und sinnvoller, der Bevölkerung zum Jubi-
läum eine neue Verfassung, mindestens einen Entwurf dazu,
vorzustellen, welche die anstehenden Probleme unserer Zeit
wirklich aufnimmt. Statt in eine Vermarktung unserer Selbst-
darstellung sollten wir lieber in eine intellektuelle Auseinan-
dersetzung über die Zukunft unseres Landes, unserer
Gesellschaft investieren. Das wäre ein würdigerer Rahmen
für eine CH 91. Hierfür reicht aber eine bloss formale Revi-
sion nie aus. Es wäre schade für die Zeit, das Geld und die
intellektuelle Anstrengung. Statt einer bloss formalen Revi-
sion würde ich Ihnen dann eher empfehlen, der Schweizer
Bevölkerung zum Anlass der Siebenhundertjahrfeier einfach
den redaktionell und sprachlich überarbeiteten Bundesbrief
von 1291 in die Haushalte zu verschicken. Das hätte etwa
den gleichen Effekt, das Gesicht zu wahren und nichts zu
machen.
In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der POCH/PdA/PSA-
Fraktion, auf den Beschlussentwurf einzutreten, aber dem
Artikel 3 nicht zuzustimmen, denn wir wünschen uns eine
materielle Totalrevision der Bundesverfassung.
Ruf-Bern: Der Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung
der Expertenkommission Furgler aus dem Jahre 1977 und
die Modellstudie des Eidgenössischen Justiz- und Polizeide-
partements von 1985 beweisen uns, dass gegenüber den
Plänen des Bundesrates für eine Totalrevision unseres
Grundgesetzes generell grösste Vorsicht am Platze ist.
Beide Verfassungsentwürfe würden nämlich eine gefährli-
che Umkrempelung und Aushöhlung des nationalen Selbst-
verständnisses unseres Landes und Volkes bewirken!
Dies ist schon rein sprachlich daraus zu ersehen, dass in
den Entwürfen der Begriff «schweizerische Nation» völlig
unterdrückt wurde, weitgehend nicht mehr die Bürger unse-
res Staates, die Schweizer, die Eidgenossen als Angespro-
chene im Verfassungstext in Erscheinung treten, sondern
generell die Einwohner. Diese Haltung findet ihren bedenkli-
chen Ausdruck zum Beispiel darin, dass ein Recht auf Ein-
bürgerung sowie ein Recht auf die Gewährung von Asyl
oder sogar das Ausländerstimmrecht in den Kantonen expli-
zit postuliert wird - bedenkliche Neuerungen, welche das

3.Juni 1987
641
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Schweizervolk niemals akzeptieren könnte! Das mehrfach
gebrauchte Allerweltswort «jedermann» im Zusammenhang
mit den Grundrechten beweist ebenfalls die Uebersteige-
rung einer internationalistischen Haltung ohne jeden Reali-
tätsbezug, welche eine direkte Bedrohung unserer eigen-
staatlichen Identität als souveräne Nation darstellt. Den bei-
den Modellen, denen der Bundesrat offensichtlich noch
immer stark anhängt, fehlt der Geist des Patriotismus, der
Vaterlandstreue, der die Gründerväter der Eidgenossen-
schaft beseelte und dem wir unsere staatliche Existenz
überhaupt verdanken.
Verschiedene Elemente der Entwürfe hätten zudem einen
übersteigerten Sozialstaat zur Folge, der zu einem weitge-
henden Verlust der Eigenverantwortung der Bürger und zu
einer Nutzniessermentalität in allen Bereichen führen
würde. Da gleichzeitig auf die bisherige Zielsetzung der
Erhaltung der Einheit, Kraft und Ehre der schweizerischen
Nation verzichtet wird, erscheinen uns die Entwürfe als
Ausdruck des klaren Willens seitens des Bundesrates zur
allmählichen Eingliederung der Schweiz in ein zentralisti-
sches Europa, sogar noch sozialistischer Prägung. Eine
solche Verfassung darf unser Land niemals bekommen.
Darartigen Bestrebungen tritt die Nationale Aktion, die sich
für die Erhaltung der Schweiz als freie, lebenskräftige Wil-
lensnation auf unbegrenzte Zeit einsetzt, im Interesse unse-
res Landes mit aller Entschiedenheit entgegen. Wir verwun-
dern uns ob des Ergebnisses der Expertenkommission
Purgier allerdings nicht; während in dieser Kommission die
Sozialisten bis hinaus zu den Kommunisten sehr wohl ver-
treten waren, erhielten die vaterländisch gesinnten Kräfte
leider keine Gelegenheit, ihre Meinung zum Ausdruck zu
bringen - wahrlich eine Tatsache, die einer Demokratie
unwürdig ist.
Die klare Ablehnung dieser beiden Verfassungsentwürfe
bedeutet nun jedoch nicht, dass eine Totalrevision der Bun-
desverfassung grundsätzlich zu verneinen wäre. Diese muss
sich allerdings innerhalb gewisser Schranken bewegen. Die
Nationale Aktion hat in ihrer Vernehmlassung zum Entwurf
der Expertenkommission ausgeführt, dass eine Totalrevi-
sion der Bundesverfassung zwar wünschbar, jedoch keines-
wegs unbedingt notwendig ist. Unsere auch heute noch
gültige Staatsidee kommt im geltenden Grundgesetz umfas-
send zum Ausdruck. Da sich aber seit 1874 erhebliche
Wandlungen 
in unserer 
Lebenswirklichkeit 
vollzogen
haben, mussten und müssen zahlreiche Fragen über Partial-
revisionen verfassungsrechtlich geregelt werden. Weil damit
einerseits die Verfassung mit immer neuen Elementen ver-
sehen wurde und wird, andererseits aber Ueberholtes
respektive nur aus der Geschichte zu Verstehendes im Ver-
fassungstext verblieb, ist dieser schwer verständlich gewor-
den. Daraus ergibt sich die Wünschbarkeit einer Totalrevi-
sion.
Dabei kann es jedoch primär nur darum gehen, die gültige
Verfassung systematisch, inhaltlich und sprachlich durchzu-
arbeiten unter Wahrung der entscheidenden Aussagen des
bisherigen Verfassungstextes und unter Miteinbezug des
ungeschriebenen Verfassungsrechts. Organisch Gewachse-
nes soll ebensowenig über den Haufen geworfen werden
wie bisher abgelehnte Ideen in einem Gesamtpaket in die
Verfassung eingeschmuggelt werden dürfen. An den Grund-
festen 
unserer 
Eidgenossenschaft darf 
unter 
keinen
Umständen gerüttelt werden!
In diesem Sinne werde ich für Eintreten stimmen. Meine
Haltung in der Endabstimmung wird jedoch wesentlich von
den Ergebnissen der Detailberatung abhangen.
Basler: Die Frage, die wir zu entscheiden haben, ist nicht,
ob unsere Verfassung revidiert werden möge, sondern ob
Veränderungen daran als Totalrevision oder in Partialrevi-
sionen zu vollziehen seien, also ob wir das Ganze auf einmal
in Frage stellen oder nicht besser in einzelnen überblickba-
ren Schritten vorgehen wollen; denn seit der letzten und
einzigen Totalrevision 1874 haben wir über hundertmal
erfolgreich 
Partialrevisionen vorgenommen und etwa
ebenso oft Versuche dazu abgelehnt.
Ich bin aus folgenden drei Gründen gegen eine Totalrevi-
sion und damit für Partialrevisionen:
1. Die Einheit der Materie ist stets eine Voraussetzung für
die grobschlächtige Volksbefragung, die sich auf ein Ja oder
ein Nein reduziert. Werden die einzelnen Revisionspunkte
aber in ein Paket verschnürt, so addieren sich die Neinstim-
men zu jedem einzelnen Punkt. Eine Totalrevision der Bun-
desverfassung würde daher gewaltige Veränderungen im
Staatsverständnis bedingen, sonst gibt es keine Volks- und
Ständemehrheit.
2. Der Zeitgeist hat sich geändert seit den sechziger Jahren,
als diese Totalrevision begründet worden ist. Damals
herrschte Aufbruchstimmung ohne Grenzen. Der Zeitgeist
ist uns lebhaft in Erinnerung durch jene Expo 64 am Ufer
von Lausanne, jener Landesausstellung mit den Zelten, die
zukunftsweisend das Bauen darstellten - im Gegensatz zu
dem das Brauchtum einfangenden Riegelhaus der «Landi
1939». Die sich über alle Hindernisse hinwegsetzenden Per-
sonenbeförderungsmittel waren damals das Monorail, das
Telekanapee und nicht mehr der Schifflibach der Landi 39.
Aber heute sagen uns die Urkantone nein zu jenem schönen
Kleid, in das sie sich für die nächste Ausstellung, die
CH 1991, stürzen sollten. Ein Aufbruch zu neuen Ufern ist
jetzt nicht gefragt, eine Totalveränderung ihrer Umwelt'auch
nicht. Daher erlaubt der Zeitgeist jetzt nur noch partielle
Ereignisse, also nur Revisionen und nicht eine Totalrevision
der Verfassung.
3. Die Totalrevision ist ein Wagnis mit unbekanntem Aus-
gang, denn die Form der Verfassung lässt sich nicht ändern
ohne Einbezug des Inhaltes. Heute ist aber die Risikobereit-
schaft weniger gefragt als das Streben nach Sicherheit. Die
Verfassung gibt den Gemeinwesen Halt, Stabilität, Verläss-
lichkeit. Wird die gesamte Verfassung veränderbar, so geht
diese Sicherheit für eine Uebergangszeit verloren; sie wird
lange sein, denn die Anlaufszeit dauert nun schon zwei
Jahrzehnte.
Aus diesen Gründen bin ich der Meinung, unsere Verfas-
sung sei weiterhin mit Partialrevisionen zu erneuern. Neues
soll immer wieder erwogen werden, aber in überblickbaren
Schritten. Das entspricht meiner konservativen Haltung; ich
suche die Bewahrung unserer Wertvorstellungen in der
umsichtigen Fortentwicklung des Bestehenden.
Bonny: Aufgrund der Beratungen in der Kommission, die
mich nicht zu überzeugen vermochten, bekenne ich mich
heute eindeutig gegen Eintreten. Ausschlaggebend ist für
mich die vollkommen verunglückte Fassung von Artikel 3,
wie sie nun vorliegt. So wie diese Leitplankenübung heute
angelegt ist, ist sie politisch einfach nicht ehrlich. Was ist
das für eine Totalrevision einer Verfassung, wo die ganze
Zeit von Leitplanken, von Beschränkung auf Aesthetik, von
sprachlichem Ausdruck, von Systematik die Rede ist? Was
heisst in dieser Frage ehrlich sein? Entweder sind wir dafür,
dass das Riesenwerk einer Totalrevision in Angriff genom-
men wird - dann soll man das in einem umfassenden Sinne
tun können; oder dann sind wir (wie das offenbar im Bun-
desrat, im Ständerat und sehr wahrscheinlich auch im Natio-
nalrat der Fall ist) der Meinung, dass die Voraussetzungen
für eine solche Totalrevision nicht gegeben sind - und dann
soll man dieses Werk sein lassen.
Ich bin im jetzigen Moment gegen eine matériel le Total révi-
sion, aber ich respektiere jene, die sich heute aus ihrem
politischen Credo heraus für eine umfassende Revision ein-
setzen. Was ich weit schlimmer finde, ist diese Leitplanken-
mentalität; ich empfinde sie als eine Augenwischerei; es
konnte uns auch nicht entgehen, dass sie in einigen Köpfen
die Funktion eines trojanischen Pferdes hat, in welches man
schlussendlich viel mehr einpacken will, als man heute
dergleichen tut. An die Adresse der bürgerlichen Parlamen-
tarier in diesem Rate möchte ich sagen, dass diese Leit-
planke höchst brüchig ist. Es ist ein Zäunchen, auf das man
sich nicht verlassen kann.
Warum komme ich zu diesem sehr harten Urteil über Ar-
tikel 3?
1. Eine rein juristische Ueberlegung: Dieser Artikels (die

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
642
N 
3 juin 1987
Leitplanke) ist in einen einfachen Bundesbeschluss einge-
baut, das heisst einen Beschluss, der bei nächster Gelegen-
heit in diesem Parlament wieder ohne weiteres geändert
werden kann, und dann sind die sogenannten Leitplanken
weg.
2. Man sprach anfänglich von einer formellen Revision.
Dann kam eine Entwicklung in Gang. Heute spricht man
bereits von einer formellen Revision im weiteren Sinne, mit
der unweigerlich materielle Aenderungen verbunden sind.
Ständerat Binder - der souveräne Präsident der Kommis-
sion in der anderen Kammer - geht hier noch weiter; er hat
von materiellen Aenderungen mit Varianten gesprochen,
und es liegt nun auch ein Eventualantrag zu Artikel 3 auf
dem Tisch des Hauses, welcher ebenfalls weiter geht als
dieser Kommissionsvorschlag. Meiner Meinung nach ist die
Abbruchübung dieser Leitplanken bereits in vollem Gang.
3. In diesem Artikel 3 heisst es, dass man ungeschriebenes
Recht ebenfalls kodifizieren will. Ich habe in der Kommis-
sion einen Bericht verlangt; er wurde mir vorgelegt. Wir
waren uns alle einig, dass uns dieser Bericht nicht sehr viel
weiter gebracht hat. Wir wissen in diesem Rate noch heute
nicht, was eigentlich passiert. In einem interessanten Punkt
war der Bericht klar: es hiess darin, dass man die internatio-
nalen Staatsverträge, die für uns verbindlich sind, kodifizie-
ren will, was nichts anderes heisst, als dass wir auf die
Kündigungsklauseln, die diesen Staats vert rag e n inhärent
sind, verzichten würden. Ein solches Vorgehen würde ich
als nicht seriös betrachten, wofür wir vom Volk eine gehö-
rige Quittung zu erwarten hätten.
Das segelt alles unter der Flagge einer formellen Revision!
Dazu kommen die sprachlichen Verbesserungen: Gelegent-
lich soll mir jemand diese schöne sprachliche Wendung im
Artikel 3 erklären, wo man «die Dichte vereinheitlichen» will!
Das finde ich eine grossartige Leistung im Sinne einer
sprachlichen Verbesserungsübung.
Ich komme zum Schluss. Ich gebe ganz offen zu, wir haben
eine Verfassung, die vielleicht nicht in allen Punkten ästhe-
tisch ist. Sie ist auch nicht in allen Punkten systematisch,
vielleicht ist sie in einigen Punkten sogar etwas überholt.
Das heisst aber noch lange nicht, dass sie deswegen
schlecht ist. Entscheidend ist nicht die Verfassung als juristi-
sches Instrument, als Papier, sondern entscheidend in
einem Staat ist die Verfassungswirklichkeit, das heisst die
Wirklichkeit, die eben dann aus der Verfassung heraus-
kommt. Unser Volk ist mit dieser Verfassungswirklichkeit
vielleicht nicht in allen Punkten einverstanden, jedenfalls ist
es aber nicht unglücklich, und es leidet auch nicht darunter.
Kürzlich habe ich per Zufall die Verfassung der Deutschen
Demokratischen Republik in die Hände bekommen - also
eine kommunistische Verfassung. Ich muss Ihnen ganz
offen sagen, dass diese Verfassung unter den Kriterien der
Aesthetik, des sprachlichen Ausdruckes, des Aufbaus, der
Systematik einen absoluten Modellfall darstellt. Es will aber
doch niemand behaupten, dass deswegen die Verfassungs-
wirklichkeit in diesem Staat so ist, dass wir auch dort leben
möchten.
Ich meine, dass wir das Problem unserer Verfassung und
ihrer Revisionsbedürftigkeit etwas relativieren müssen.
Ich komme zu meiner Konklusion. Was hier präsentiert wird,
verdient die Qualifikation «halbbatzige Uebung». Da mache
ich nicht gerne mit. Wir haben schon jetzt sehr viel Zeit, sehr
viel Geld und sehr viel Kraft in die Totalrevision investiert,
ohne dass dabei etwas herausgekommen ist. Es ist Zeit,
diese Uebung heute abzubrechen.
Mit einer sehr starken Minderheit der FDP-Fraktion votiere
ich für Nichteintreten.
Steffen: In den seit 20 Jahren immer wieder aufflammenden
Diskussionen um die Totalrevision der Bundesverfassung
wurde von den Befürwortern im Parlament und in den
Medien harte und auch hartherzig Kritik an der gültigen
Verfassung geübt. Wir haben im Laufe dieser Debatte eine
detaillierte Auslegeordnung der Argumente vorgelegt be-
kommen.
Frau Bundesrätin Kopp äusserte anlässlich der Veröffentli-
chung des vorliegenden Berichtes im November 1985, die
gültige Verfassung sei ein grüner Baum mit dürren Zweigen
und die Landesregierung sei überzeugt, dass eine neue
Verfassung, die aus dem Geist unserer Zeit geschrieben
wäre, eine bessere Grundlage für die Rechtsentwicklung in
der Schweiz bieten könne als eben das geltende Grundge-
setz. Zudem gehöre unsere Verfassung zu den am häufig-
sten geänderten Grundgesetzen der Welt. Wer nur staats-
rechtliche und formaljuristische Ueberlegungen anstellt,
wird zu diesen Schlüssen gelangen. Der Bericht des Bun-
desrates basiert weitgehend auf solchen Ueberlegungen.
Ich erlaube mir, Ihnen hier noch ein paar staatspolitische
Anmerkungen vorzutragen. In unserer direkten Demokratie
setzen wir ein Verfassungsverständnis voraus, das nicht mit
jenem westlicher parlamentarischer Demokratien vergleich-
bar ist, schon gar nicht mit östlichen Verfassungen.
Nach meiner Meinung hätte sich der Bundesrat die Ziffer 3
(Totalrevisionen in ausländischen Staaten) in seinem
Bericht ersparen können. Denn die schweizerische Eidge-
nossenschaft ermöglicht mit ihren Volksrechten eine direkte
Mitsprache der Stimmberechtigten bei der Rechtsentwick-
lung, wie dies sonst nirgends üblich ist. Damit weist unser
Grundrecht ein weltweit einmaliges Konzept auf, nämlich
eine Verfassung als dynamisches, flexibles Gebilde, welches
ständig veränderungsfähig und ergänzbar ist, je nach politi-
schem Wunsch und Willen von Souverän und Parlament.
Wir haben von Herrn Kollege Lüchinger gehört: Die Forde-
rungen von Professor Imboden sind Schritt um Schritt erfüllt
worden.
Es gilt hier also, eine Tradition zu berücksichtigen, die im
Volk bewusst oder unbewusst tief verwurzelt ist und die bei
jeder Abstimmung über die Verfassungs- oder Gesetzesvor-
lage erlebbar wird. Kurz gesagt: Unser Staat ist stets refor-
mierbar, allerdings nur in kleinen Schritten.
Diese Erkenntnis ist beim Souverän offensichtlich vorhan-
den, sonst hätte sich das Volk längst angeschickt, eine
Grundwelle der Begeisterung für die Totalrevision auszulö-
sen. Aber diese ist weder im Volk noch in den politischen
Parteien spürbar. Herr Ogi, warum haben Ihre Partei und
andere diese Totalrevision nicht längst in befürwortendem
Sinne mit dem Volk diskutiert, das Bewusstsein dafür
geschaffen, und zwar jetzt, im Hinblick auf diese Debatte?
Selbst Bundesratsparteien haben 1985 sehr zurückhaltend
auf den vorliegenden Bericht reagiert. Die Freisinnigen mit
einem .Ja mit zahlreichen Vorbehalten. Die CVP mit der
Bemerkung, der Bericht sei eine gute Bestandesaufnahme.
Die Sozialdemokraten erklärten, man stehe der Idee positiv
gegenüber, doch die Teilrevision sei vorderhand kein wichti-
ges Thema, denn die allgemeine Stimmung spreche gegen
eine allgemeine Erneuerung. Die SVP schliesslich erachtete
damals eine Teilrevision als unnötig.
Wie hat sich dieses Stimmungsbild in den vergangenen zwei
Jahren verändert? Die Fraktionssprecher haben sich geäus-
sert. Die Univox-Analyse vom 12. Mai, von der Herr Ogi
gesprochen hat, behauptet, dass eine Mehrheit von 57 Pro-
zent der Befragten eine Generalüberholung der Bundesver-
fassung als längst unbedingt erforderlich erachtet. Ich
bezweifle, dass der Zweckoptimismus der Univox-Analytiker
und des Bundesrates der politischen Realität entspricht. Ich
glaube eher, dass sich eine Mehrheit des Volkes für dio
Schweiz etwas anderes wünscht als eine aus dem Geist der
Zeit - aus dem Zeitgeist - geborene Verfassung. Der Zeit-
geist ist kurzfristig wandelbar. Ich erinnere an die von Herrn
Jaeger herbeibeschworene Wendezeit, das «New Age», das
neue Zeitalter. Was wir brauchen, ist wandelbare Konstanz.
Ich schliesse und fasse in einem Satz zusammen: Frau
Bundesrätin Kopp, lieber einen spriessenden grünen Baum
mit einigen dürren Aesten als eine Plastikpalme aus dem
Bundeshaus! Ich empfehle Ihnen, dem Nichteintretensan-
trag der Kollegen Gautier und Basler zuzustimmen und
gegebenenfalls den Antrag von Herrn Ruf zu unterstützen.

S.Juni 1987 
N
643
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Le président: J'ai l'honneur de saluer, sur la tribune diplo-
matique, une délégation du Soviet suprême de l'Union
soviétique qui séjourne dans notre pays du 31 mai au 6 juin
à l'invitation de l'Assemblée fédérale. Nos hôtes rendent
ainsi la visite qu'avait faite l'an dernier une délégation de
notre Parlement. Je salue tout particulièrement M. Tolkou-
nov, président du Soviet de l'Union et président du groupe
interparlementaire de l'Union soviétique, accompagné de
cinq députés et de l'ambassadeur d'URSS en Suisse. Nous
souhaitons que ce contact entre l'Assemblée fédérale et le
Soviet suprême contribue à une bonne connaissance réci-
proque des institutions de nos deux pays et, dès lors, à la
qualité des rapports entre nos deux Etats.
Je forme des voeux pour que la délégation soviétique passe
une excellente semaine et conserve un plaisant souvenir de
sa visite en Suisse. (Applaudissements)
Carobbio: Credo che a questo punto sia opportuno e giusto
esprimersi in italiano, non fosse altro che per portare qui la
voce di una doppia minoranza su questo importante tema: la
minoranza linguistica e politica.
I colleghi Magnine Fetz hanno già illustrato a questa tribuna
qual'è la nostra posizione sull'argomento in discussione.
Mi limiterò, quindi, ad alcune considerazioni d'ordine poli-
tico generale a sostegno di questa nostra posizione a favore
di una revisione totale della costituzione, non solo formale,
ma bensì materiale.
Mi sembra evidente - il collega Jaeger da un lato, il collega
Bonny dall'altro, l'hanno sottolineato molto bene - che il
vero problema in discussione oggi non è tanto la revisione
totale della costituzione, ma piuttosto i contenuti della revi-
sione.
II Presidente della Commissione, collega Lüchinger, nella
sua relazione, presentando l'argomento, ha insistito su tre
punti: sulla necessitàdi entrare in materia, sulla necessitàdi
tener conto che la revisione del testo fondamentale presup-
pone, per essere portata in porto, un largo consenso fra le
forze politiche, e sull'importanza di dar prova di modestia
limitandosi, alla luce della realtà del paese, a fare quei passi
che sembrano e che sono praticabili.
Posso dire che, in linea teorica, sono d'accordo col presi-
dente della Commissione. Penso proprio che una riforma
della costituzione debba muoversi tenendo conto di questi
principi. Credo tuttavia che questi principi non giustifichino
ancora un atteggiamento che porti a concludere che oggi
l'unica strada percorribile è quella di una pura revisione
formale, così come è prospettata con il dispositivo dell'arti-
colo 3 del decreto e come è prospettata con le interpreta-
ziuni che sono state date a questa tribuna e nel dibattito al
Consiglio degli Stati.
In realtà, pur tenendo presente la necessità di ricercare
questo consenso, penso che ci sono altre vie che possono
essere percorse. E questo essenzialmente per due ragioni:
La prima, direi, di fondo, che discende dalla stessa analisi
dei relatori: Le trasformazioni della realtà economica e
sociale del Paese da un lato e i nuovi problemi che si
profilano all'orizzonte, domandano che, oltre 100 anni dopo
l'adozione dell'attuale costituzione, noi politici abbiamo il
coraggio di andare un po' più in là di un semplice riordino
formale, certo importante e necessario, ma insufficiente.
Colleghe e Colleghi, signor Consigliere federale, in un
momento in cui nel paese avvertiamo una pericolosa disaf-
fezione verso la politica, un assenteismo crescente, credo
che la scelta di un progetto di costituzione che faccia una
revisione sostanziale sia quella corretta per rilanciare,
soprattutto tra la gente e fra i giovani, l'interesse per i
problemi politici.
lo credo che nostro compito è proprio quello di suscitare,
con un progetto preciso, non solo formale, una discussione
attorno ai problemi che oggi preoccupano la gente. Non li
cito, li conoscete, sono stati ripetuti a questa tribuna.
C'è poi un secondo ragionamento un po' più particolare.
Dopo tutti i lavori svolti fin qui, i progetti pubblicati, le
consultazioni già attuate, dopo 20 anni di dibattiti attorno a
questo problema è perlomeno discutibile che la ricerca del
consenso avvenga non già su problemi di fondo, su pro-
blemi di sostanza, ma solo su problemi di forma.
Mi sembra veramente un atteggiamento talmente rinuncia-
tario da non giustificare nemmeno l'operazione.
Ecco perché, concludendo, io penso che bisogna entrare in
materia - è evidentemente l'unica scelta - ma che non
bisogna limitarsi ad una pura revisione formale, ma andare
più in là. Da qui la necessità di adottare un decreto che lasci
libertà al Consiglio federale di elaborare un testo avanzato
sulla base dei documenti a sua disposizione e lasci la libertà
al Parlamento, al momento opportuno, di discutere ampia-
mente questo testo.
Reimann: Ich möchte mich an dieser Stelle lediglich grund-
sätzlich zu einigen Fragen der Verfassungsreform äussern.
Unsere heutige Bundesverfassung ist das Produkt von über
100 Teilrevisionen. Sie ist eine Sammlung von Vorschlägen
aus Volk, Ständen, Parlament und Regierung, die allesamt
einmal von Volk und Ständen gutgeheissen worden sind.
Der Ausgangspunkt ist die Totalrevision von 1874. Viele
Leute beklagen, sicher oft zu Recht, dass diese Verfassung
für den einzelnen Bürger und die einzelne Bürgerin nicht
mehr lesbar sei, die Verständlichkeit sei verlorengegangen,
Wille, Stossrichtung und Absicht der politischen Schweiz
seien nur noch schwer ersichtlich. Dazu kommt, dass wir an
der Schwelle eines neuen Jahrtausends stehen. In den letz-
ten Jahren und Jahrzehnten haben Gesellschaft, Wirtschaft
und Staat einen grossen, noch kaum übersehbaren Wandel
durchgemacht. Die Folgen sind noch keineswegs in allen
Teilen abschätzbar. Es gibt also viele Gründe, das Grund-
recht unseres Staates neu zu überdenken und neu zu formu-
lieren.
Die Expertenkommission unter der Leitung des damaligen
Justizministers, Bundesrat Furgler, hat einen Verfassungs-
entwurf vorgelegt, der echte Entscheide verlangte. Seither
ist ein Vernehmlassungsverfahren über die Bühne gegan-
gen, das die Ecken und Kanten abgeschliffen hat. Der Elan
ist weg. Die grossen Ideen sind verschwunden.
Die ständerätliche Debatte im letzten Winter ist darauf hin-
ausgelaufen, dass man die Verständlichkeit der Verfassung
verbessern solle. Man will also nur die Texte umformulieren
und nicht so sehr die Inhalte neuen Erfordernissen anpas-
sen. Ich möchte Sie vor einer solchen Uebung warnen.
Wir hatten diese Erfahrung auch in meiner Gewerkschaft
machen müssen. Juristen fanden keinen Gefallen mehr an
den Formulierungen im Gesamtarbeitsvertrag in der Uhren-
industrie. Dort gibt es vieles in den Texten, das allen Regeln
juristischer Formulierungskunst widerspricht. Aber ich kann
Ihnen sagen, dass die Vertrauensleute in den Betrieben der
Uhrenindustrie von jedem Satz wussten, was er bedeutet. Es
war ihre Sprache, die sie in diesem Vertrag vorfanden. Sie
hatten Vertrauen zu den Sprachregelungen. Wir müssen
aufpassen, dass wir nicht ein Volk werden, das für die
Erklärung der Spielregeln des Zusammenlebens - etwas
anderes ist eine Verfassung nicht - immer des Rates von
Juristen bedarf. Jedermann sollte selber in der Lage sein, in
diesen Spielregeln nachzublättern und darunter dasselbe
wie sein Nachbar zu verstehen.
Ich bin der festen Ueberzeugung, dass eine Totalrevision,
die vorgibt, bessere Formulierungen zu finden, ohne die
Inhalte zu verändern, keinen Sinn macht. Zum einen prägt
die Sprache die Inhalte, zum ändern wird etwas Vertrautes
durch eine neue Wortwahl unvertraut, und schliesslich wer-
den Neuinterpretationen Tür und Tor geöffnet, ohne dass
die unbedingt erforderliche inhaltliche Diskussion stattge-
funden hätte.
Mir wäre eine Diskussion lieber, in der über den Stellenwert
der Eigentumsordnung entschieden wird, in der über die
Gleichstellung von Grundrechten und Sozialrechten gestrit-
ten werden kann, in der darüber gesprochen wird, ob man
der Verfassungsinitiative eine Gesetzesinitiative beistellen

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
644
N 
3 juin 1987
soll, in der ich konkret für einen besseren Kündigungs:
schütz, eine gesicherte Stellung der Gewerkschaften in der
Gesellschaft, das Streikrecht der Arbeitenden, die Stellung
der Frau in der Gesellschaft usw. einstehen kann.
Ich rate davon ab, hier eine grossaufgezogene Redaktions-
konferenz aufzuziehen, und plädiere für eine echte inhaltli-
che Verfassungsdiskussion. Es muss möglich sein, den Weg
der Schweiz ins dritte Jahrtausend zu diskutieren und ihn
damit vorzuzeichnen. Das erfordert mehr Mut als eine Ver-
fassungskosmetik, die von Juristen - gewiss aus guten
Gründen - gefordert wird, die aber unserer Bevölkerung
nichts bringt und für die Zukunft des Staates keinen Beitrag
leistet.
Rechsteiner: «Im 19. Jahrhundert waren wir eine revolutio-
näre Nation; heute sind wir eine der konservativsten der
Welt.» - Dieses Zitat aus der Schrift des bürgerlichen Staats-
rechtlers Max Imboden zum «Helvetischen Malaise», die
geistig gewissermassen am Anfang dieses Unternehmens
Totalrevision stand, ist rund 25 Jahre alt. Heute, ein Viertel-
jahrhundert später, ist nicht zu sehen, inwieweit die offizielle
Schweiz, die Imboden im Auge hatte, weniger konservativ
sein sollte. Im Gegenteil, von einer Aufbruchstimmung oder
sogar von einem Glauben an die Erneuerung der Institutio-
nen ist kaum mehr etwas zu spüren. Der politische Aende-
rungswille tendiert gegen Null, ja, es besteht mit diesem
Parlament sogar die Gefahr, dass das Rad der Zeit rückwärts
gedreht und der gegenwärtige Zustand noch verschlechtert
werden könnte. Denken wir nur an einen möglichen schlei-
chenden Sozialabbau oder z. B. an die Ausdehnung der
Dienstpflichten im Rahmen der Gesamtverteidigung. Inso-
fern wäre eine reine Formalrevision nicht einmal das grösste
Uebel.
Was soll nun aber die Totalrevision des Grundgesetzes,
wenn der politische Wille zur Veränderung, mindestens zu
einer Veränderung im positiven Sinne, fehlt? Diese Frage ist
bei einem Unternehmen dieses Ausmasses und bei den
Energien, die dadurch absorbiert werden, nicht bedeutungs-
los. Der fehlende politische Aenderungswille der massge-
benden Behörden und die konservative Grundhaltung kon-
trastieren nämlich eindrücklich mit der geradezu revolutio-
nären Veränderung der gesellschaftlichen Wirklichkeit, den
technologischen Umwälzungen, der rasanten Umweltzer-
störung. Imboden hatte in seiner Schrift zum helvetischen
Malaise solche krisenhaften Erscheinungen bei aller Dürftig-
keit der Analyse wenigstens ansatzweise noch im Auge: die
wachsende Stimmabstinenz, den Leerlauf der politischen
Propaganda, Parteiprogramme, die ohne Etikette nur noch
schwer zu unterscheiden seien, die sinkende Leistungskraft
staatlicher Problembewältigung. Er formuliert da z. B. wört-
lich - ich möchte Ihnen dieses Zitat nicht vorenthalten -: «Es
mangelt an der vorausschauenden Planung im Grossen; es
fehlen die Institutionen, um die ungebändigten Kräfte zu
zügeln. Die Gewässerverschmutzung und die Luftverpe-
stung schreiten fort. Die Möglichkeit katastrophenhafter
Entwicklungen ist greifbar gegeben. Die Bodenverteuerung
hat ein solches Ausmass erreicht, dass die sich aus ihr
ergebenden sozialen Probleme von Jahr zu Jahr schwerer
zu bewältigen sind.» Das sind Sätze, die durch die Wirklich-
keit längst überholt worden sind. Aber sogar ein solches
Problembewusstsein fehlt in der in erster Linie auf juristi-
sche Zusammenhänge ausgerichteten bundesrätlichen Bot-
schaft. (Sonnette. Le président: Monsieur Rechsteiner, je
vous prie de m'excuser, mais personne ne peut vous
entendre. Il y a trop de bruit dans cette salle. Je demande
donc à l'assistance un peu de silence.)
Dabei sind die Probleme in unserer Risikogesellschaft - die
Gefahr katastrophischer Entwicklungen - um ein Vielfaches
grösser geworden. Imbodens Diagnose eines «Malaise»,
eines leichten und vorübergehenden helvetischen Unwohl-
seins, gibt heute keinen Massstab mehr zur Beschreibung
des Zustandes unserer Gesellschaft ab.
Aber gerade weil das Ausmass der Probleme in unserer
hochentwickelten 
Industriegesellschaft 
einerseits 
und
anderseits der politische Handlungswille, diese Probleme
anzugehen, so stark auseinanderklaffen, entsteht ein neuer
Bedarf nach einem Unternehmen wie der Totalrevision der
Bundesverfassung. Und zwar nicht, weil mit der Totalrevi-
sion etwas verändert werden könnte, sondern um so zu tun,
als ob etwas getan würde, als wenn die Welt so wieder in
Ordnung gebracht werden könnte.
Wir haben diesen Mechanismus in den letzten Jahren mehr-
fach erlebt, beispielsweise in der Energiepolitik 
nach
«Tschernobyl» oder ausgeprägt in der letzten Session bei
der Luftreinhaltung. Eigentlich fällt das Parlament bezie-
hungsweise seine Mehrheit einen Nichtentscheid, kann es
sich aber nicht leisten, das so offen auszusprechen. Genau
das hat nun der Ständerat mit seinem Beschluss für eine
formale Revision der Bundesverfassung wieder gemacht.
Je politikunfähiger das Parlament, je unbedeutender die
Steuerungsfunktion der Verfassung, des Staates wird, desto
wichtiger wird die Legitimationsfunktion, die Legitimations-
beschaffung; desto stärker wird auch die parlamentarische
Arbeit auf rein symbolisches Handeln reduziert. Beim Unter-
nehmen «Totalrevision» geht es zunehmend nur noch um
diese Legitimationsaspekte, um den Versuch der Herstel-
lung eines neues nationalen Konsenses, wo eigentlich ein
Dissens besteht. Wenn Frau Bundesrätin Kopp vor dem
Ständerat formuliert hat: «Wir wollen sanft renovieren,
damit das Schweizerhaus wohnlicher wird'», und wenn
gewisse Leute von einer total revidierten Bundesverfassung
als neuem Geburtstagsgeschenk für die Eidgenossenschaft
träumen, nachdem die CH-91 vor dem Innerschweizer Volk
gescheitert ist, dann wird das immer mehr zu einem Versuch
der Herstellung einer künstlichen Idylle, welche die drohen-
den Umweltkatastrophen, die wachsende sogenannt «neue»
Armut hier und in der Dritten Welt, die andersfarbigen
Flüchtlinge und die Fluchtgelder in den Banktresoren mög-
lichst verdrängt und beiseite schiebt. Und das tönt dann
gleichzeitig - um einen ebenfalls älteren Buchtitel von Hans
Tschäni zu verwenden - nach einer neuen Art von «Diktatur
des Patriotismus».
Die bundesrätliche Botschaft beklagt den hohen Revisions-
rhythmus der bestehenden Bundesverfassung von 1874,
welcher die Stabilisierungs- und Integrationsfunktion der
Verfassung beeinträchtige. Mit der Totalrevision, so wird in
der Botschaft erklärt, soll der Revisionsrhythmus gebro-
chen, die Verfassung aus der «permanenten Unrast» her-
ausgelöst werden und mehr Ruhe einkehren. Brauchen wir
diese empfohlene Ruhe, oder ist angesichts der Probleme
unserer Gesellschaft nicht gerade die Unruhe, die Beunruhi-.
gung notwendig? Besteht nicht die Gefahr, dass die Totalre-
vision für die Verwaltung zum grossen Papierkorb oder zur
grossen Schublade für alle Begehren auf Partialrevision
würde, wo sie ungelegen kommen - und das ist ja meistens
der Fall?
Mit einem Teil der Revisionsbefürworter bin ich darüber
einig, dass es im politischen Handeln ganz entscheidende
Aenderungen brauchen würde: zugunsten einer umwelt-
und sozialverträglichen Wirtschafts- und Gesellschaftsent-
wicklung, für eine Stärkung der Grundrechte und der demo-
kratischen Mittel. Im Unterschied zu ihnen bin ich aber nicht
der Auffassung, dass diesen Zielen mit einer Zustimmung
zum 
nun vorliegenden Unternehmen «Totalrevision»
gedient ist, solange die Vorstellungen, Entwürfe und die
parlamentarischen Mehrheiten so aussehen wie heute.
Die Totalrevision einer Verfassung, welche nicht einfach zu
symbolischem Handeln verkümmern soll, setzt einen gesell-
schaftlichen Prozess und eine Klärung der Ziele voraus. Das
war 1848 so, auch 1874; im Kanton Jura beispielsweise bei
der Gründung, heute in Nicaragua. Mehr als fragwürdig ist
ein solches Unternehmen, wenn nicht über die Stossrich-
tungen, sondern bestenfalls über die Tatsache der Revision
selber Klarheit besteht.
Frau Weber Monika: Es ist uns wohl allen klar, dass der
Berg eine Maus geboren hat. Noch treffender hat es der
Kommissionspräsident gesagt: er sprach von einem Mei-
sterwerk der Bescheidung. Das ist wirklich sehr treffend,
aber es ist gleichzeitig ein Hohn all denen gegenüber, die in

S.Juni 1987 
N
645
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
den letzten 22 Jahren daran geglaubt haben, dass man nun
inhaltlich an diese Totalrevision herangehen würde.
Nach verschiedenen Ansätzen des Bundesrates, nach Tau-
senden von Seiten, die geschrieben wurden - immer zu
inhaltlichen, zu materiellen Fragen bezüglich der Totalrevi-
sion -, haben wir nun einen Antrag vom Ständerat vor uns,
der unter jeglicher Kritik ist. Der Ständerat hat uns wirklich
eine Version eingebrockt, über die man fast nicht reden
kann, so unwürdig ist sie eigentlich. Neu ist sie! Es ist
nämlich wirklich ganz neu, dass wir plötzlich nur noch über
redaktionelle Fragen sprechen müssten, wie der Ständerat
möchte.
Ich möchte hier nicht über die Notwendigkeit einer materiel-
len Totalrevision sprechen, wurde doch bereits sehr deutlich
betont, dass das nötig ist, lieber möchte ich auf einen mir
ebenfalls wichtig erscheinenden Aspekt hinweisen, welcher
uns dazu veranlassen soll, über uns selber, die wir doch in
dieser Demokratie eine Funktion ausüben, nachzudenken.
Die ganze Entwicklung und nun auch dieser Abschluss der
ganzen Entwicklung zeugen doch von einer riesigen Mutlo-
sigkeit. Und diese Mutlosigkeit ist in diesem Fall nicht ein-
fach zu bagatellisieren. Es geht nicht einfach um einen
Kredit von ein paar Millionen Franken, sondern es geht um
eine grundethische Frage, um die Einstellung zu unserer
Demokratie. Wenn das Parlament nicht mehr den Mut hat,
die Diskussion über unser System aktiv anzuregen - das ist
ja eine Totalrevision -, dann zeugt das von einem dekaden-
ten, abbröckelnden Demokratieverständnis. Diese Mutlosig-
keit ist nicht zu bagatellisieren, ich wiederhole es. Keinen
Mut haben, nicht auf die Diskussion über die Grundwerte,
welche unsere Demokratie zum Tragen gebracht haben,
einzugehen, bedeutet meines Erachtens einen schwerwie-
genden Akt. Schwerwiegend deshalb, weil es gerade ein
Zeichen unserer Demokratie war, dass man es wagte - das
ist ein fundamental liberaler Ansatz (ich wundere mich des-
halb, warum die liberale Fraktion gegen Eintreten ist) -,
diese Diskussion über unser Staatswesen zu animieren. Und
das sollten wir tun. Demokratie heisst: aktive, inhaltliche
Diskussion über diese Staatsform der Demokratie. Der libe-
rale Gedanke, der im letzten Jahrhundert unsere Verfassung
geprägt hat und damit unseren Staat ins Leben rief, war von
der Ueberzeugung geprägt, dass freies Wirken, freies Den-
ken, eine freie Diskussion über diesen Staat, über diese
Gesellschaft, ein freies Gestalten dieses Staates und dieser
Gesellschaft sehr wohl in Widerspruch zu Etabliertem, Fest-
gefahrenem und Ueberkommenem geraten können und
dass dieses freie Denken, diese Infragestellung zur Erhal-
tung unserer Demokratie notwendig seien.
Heute scheint man anderer Meinung zu sein. Jedenfalls
beweist das der Ständerat und beweist das auch die Mehr-
heit der Kommission. Man will die für die Freiheit notwen-
dige Diskussion abwürgen. Ich wage zu behaupten: Ueber-
all, wo das Nachdenken über den Staat nicht mehr ertragen
wird - und das ertragen wir in dem Moment offensichtlich
nicht mehr-, ist das System pervertiert. In der freien Diskus-
sion und im freien Nachdenken über das, was wir tu n, liegen
letztlich das Gemeininteresse, unsere Kraft und unsere
Stärke in der Demokratie. Daran müssten wir interessiert
sein.
Ich bin deshalb, zusammen mit meiner Fraktion, für Eintre-
ten. Ich bin dann aber für eine ganz klare Ablehnung von
Artikel 3, der nur in kleinlicher und Freiheit nicht liebender,
in demokratiefeindlicher Art versucht, etwas vorzuspielen.
Ich bin also für Streichung dieses Artikels 3. Ich bin Herrn
Leo Weber und der Minderheit sehr dankbar dafür, dass
dieser Antrag gestellt wurde. (Es scheint, dass sich die
«Weber-Fraktion» irgendwie einig ist!)
Es sieht so aus, als wäre alles okay in diesem Rat und als ob
alle für eine Totalrevision wären. Wir können dieses Spiel-
chen so weiterspielen. Ich sage nichts dagegen. Aber ich bin
fundamental dagegen, dass man mit dem Volk spielt. Das
tun wir aber, wenn wir nach 22 Jahren getätigten Ansätzen
nun einfach eine formelle Scheinübung stattfinden lassen.
Ich bitte Sie, einzutreten und nachher Artikel 3 abzulehnen.
Nauer: Seit 1874 sind 225 Verfassungsvorlagen und Verfas-
sungsänderungen über die Bühne gegangen. 119 erfuhren
die Gunst der Annahme und 106 die Schmach der Ableh-
nung. Nicht überraschend ist, wenn man den Wandel der
Zeit in Betracht zieht, dass nicht weniger als 98 Partialrevi-
sionen in die Zeit nach der Gutheissung der beiden Motio-
nen Obrecht und Dürrenmatt in der Sommersession 1966
entfallen. Liest man in den «Amtlichen Bulletins» die
Begründungen zu den beiden Motionen nach und verge-
genwärtigt man sich die Anzahl der Partialrevisionen seit
1874, so braucht man die Mängel der mit vielen bunten
Flecken überwucherten Verfassung nicht zu suchen. Die
1966 von den beiden Motionären zum Ausdruck gebrachten
Bedenken gegenüber einer Verfassung, die in vielen Berei-
chen den Verhältnissen, in denen wir leben, nicht mehr
entspricht, haben bis heute nichts an Gewicht verloren. Dem
industriellen Zeitalter ist längst das Zeitalter der Dienstlei-
stung und der Konsumgesellschaft gefolgt. Technik, Indu-
strie und Wirtschaft als bisher sehr souveräne Herrschafts-
bereiche werden mit den Umweltrisiken nicht mehr fertig.
Unsere Umwelt gleicht immer mehr einem Dschungel, in
dem wir alle, wie einst in der Steinzeit, ständig von unvermu-
tet auftretenden Risiken bedroht sind. Beim Versuch, die
ursprüngliche Natur zu zähmen, ist eine neue, für den Men-
schen nicht minder gefährliche Wildnis entstanden, die sich
in einer Welt voll böser Ueberraschungen präsentiert. Es ist
darum nicht von ungefähr, dass immer mehr Bürgerinnen
und Bürger Mühe haben, den heutigen Staat als ihren Staat
zu betrachten.
Lesen Sie doch einmal die Artikel 4,11,13,14 bis 17 oder 85
und 102 nach! Diese Artikel haben längst ihre Bedeutung
verloren. Während wir in der Verfassung überholte Bestim-
mungen nachschleppen, fehlt es an notwendigen Neuerun-
gen in den Bereichen Energie, Umwelt, Verkehr, Finanzen,
Landwirtschaft oder Sozialpolitik. Es ist lächerlich, in der
Verfassung einen Artikel über das Verbot der Erhebung von
Brauteinzugsgebühren zu finden, während wichtige Anlie-
gen wie die Stärkung der Demokratie zum Beispiel mit der
Schaffung 
einer 
Gesetzesinitiative auf 
Bundesebene
Wunschträume sind. Dies nicht zuletzt als Folge eines fata-
len Besitzstandwahrungsdenkens in unserem Parlament.
Auch wenn es im ersten Moment nur nach einem Mäuschen
aussieht, kann sich der Versuch lohnen, die jetzige Verfas-
sung einer zeitgemässen Aenderung zu unterziehen. Dies
allerdings nur, wenn die Leitplankenübung in Form von
Artikel 3 entfällt.
Ich meine, wir sollten Eintreten beschliessen, gleichzeitig
aber auch dem Minderheitsantrag von Kollege Leo Weber
auf Streichung von Artikel 3 stattgeben. Ohne Streichung
von Artikel 3 kann man den Ueberlegungen der Kommis-
sionsmehrheit nicht folgen. Der Versuch für eine Revision
könnte bessere Resultate zeitigen, als wir es jetzt wahrha-
ben wollen. Denn spätestens ab Ende Jahr haben wir hier
ein anderes Parlament.
Cotti: Avevo qualche dubbio sull'opportunità di avviare una
procedura di revisione totale della costituzione che, in
effetti, contiene in sé qualche insidia, ma l'ho superata.
La volontà del Consiglio federale, della stragrande maggio-
ranza del Parlamento, sembra divenire sempre più chiara.
Non si tratta di fare opera di ristrutturazione fondamentale o
comunque profonda. Non mancano, invero, da certi settori
del Parlamento, i preannunci di tentativi di andare oltre. Ma
non debbono inquietare. Semmai questi tentativi rendono
comprensibili e giustificano le prudenze di chi, nel timore di
vedere messi in discussione i valori intoccabili della nostra
società, avversa l'entrata in materia.
Per migliorare la forma, la sistematica, per aggiornare il
linguaggio, essi dicono non è il caso di correre il rischio di
mutarne l'essenza. Sono prudenze eccessive e pericoli so-
pravvalutati.
Sarà per finire sempre il Popolo sovrano a dire l'ultima
parola su ogni punto della prospettata riforma.
E' comunque urgente migliorare la sistematica, messa sotto-
sopra da 125 revisioni nel corso di 110 anni, di migliorare la

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
646
N 
3 juin 1987
leggibilità della costituzione. Non può la costituzione rima-
nere una selva di disposizioni, un difficile strumento ad uso
di pochi specialisti. Essa interessa tutti i cittadini e ciascuno
deve poterne venire a capo e capirla.
Debbono scomparire gli articoli, ad esempio, sull'assenzio,
sulla puntata massima delle sale da gioco, norme superate o
di nessun rilievo costituzionale. Essi potrebbero trovare
benissimo posto in una legge o in un regolamento.
Debbono per contro apparire nuovi disposti, perché il diritto
costituzionale non scritto non può che avere che una pre-
senza provvisoria nel nostro Paese.
Qualche parola ora sulla proposta di minoranza relativa
all'articolo 3 e sulla proposta sussidiaria della collega Spo-
erry.
Dovendo scegliere fra la proposta del Consiglio degli Stati e
quella della signora Spoerry, non avrei esitazioni a scegliere
quest'ultima che indica i principi cui il progetto deve ispi-
rarsi, soprattutto là dove riafferma la sovranità dei Cantoni
come prioritaria rispetto a quella della Confederazione. Solo
l'attribuzione positiva di competenza per atto costituzionale
è idonea a trasferire competenze alla Confederazione. Ma è
interessante anche ove definisce chiaramente i limiti dell'at-
tività della Confederazione.
La formulazione del Consiglio degli Stati mi sembra troppo
generica, di difficile interpretazione. Non indica in modo
positivo i criteri da rispettare, ma da piuttosto modalità
formali che si esprimono attraverso le locuzioni «mettere a
giorno, rendere comprensibile, ordinare sistematicamente»
e sono criteri che ognuno condivide solo che, dall'interpre-
tazione che a questi criteri si vogliono dare e dal testo della
presentazione di questi criteri, risulta che deve essere con-
nesso a questa riforma di tipo formale qualche aspetto
anche di tipo materiale. E allora si parla di riforma «formale»
in senso lato e non si dice chiaramente qual'è la differenza
fra la riforma «formale» in senso lato - quindi con un
contenuto anche di ordine materiale - e la riforma materiale
vera e propria. Questo disposto è idoneo a creare sicura-
mente confusioni.
Per questo motivo io avverso la proposta degli Stati che,
oltretutto, non potrebbe nemmeno vincolare il Consiglio
federale, la cui competenza a proporre riforme costituzionali
non può essere limitata da un'indicazione quale quella che
gli si vuole sottoporre.
Sono invece favorevole alla soppressione dell'articolo 3, ma
in via subordinata potrei anche aderire alla proposta della
signora Spoerry.
Concludo dunque: entrare in materia, sì, senza l'articolo 3
con la possibilità di valutare successivamente l'adesione alla
proposta della signora Spoerry.
Graf: Seit nunmehr 20 Jahren proben wir die Totalrevision
der Bundesverfassung. Sie kennen den Leidensweg. Nach
Artikel 120 BV kann eine Totalrevision unserer Verfassung
entweder vom Volk oder von der Bundesversammlung aus-
gehen. Offensichtlich wünscht das Volk keine Totalrevision.
Auf jeden Fall ist ein diesbezügliches Begehren, getragen
von einer Woge der Begeisterung aus dem Volk heraus,
nicht in Sicht. Hingegen haben nimmermüde Revisionsan-
hänger im Parlament erreicht, dass nun die Bundesver-
sammlung 
über 
die Totalrevision beschliessen soll,
beschliessen muss. An diesem Wendepunkt stehen wir
heute.
Ich bin kein Gegner von vernünftigen, sich aufdrängenden
Neuerungen. Aber ich bin kein Neuerer, keiner, der immer
etwas ändern will, und sei es nur aus Lust am Aendern.
Deshalb befürworte ich Partialrevisionen, Aenderungen
Schritt um Schritt, wie dies die Kollegen Basler und Bonny
dargelegt haben. Dass Aendern à tout prix ein Zeichen von
Mut ist, Frau Weber, glaube ich nicht. Weshalb sollten wir
denn unsere Verfassung jetzt total ändern, die uns in wirt-
schaftlicher, sozialer und politischer Hinsicht eine auch im
internationalen Vergleich sehr beachtenswerte Stufe errei-
chen liess? Die umfangreichen Vorbereitungsarbeiten für
die Totalrevision haben mit aller wünschenswerten Deutlich-
keit gezeigt, dass sich über diese Frage in unserem Volk
kaum ein Konsens finden und verwirklichen lässt. Nicht
einmal über die Zielsetzungen vermag man sich zu einigen.
Damit ist in einer allfälligen Volksabstimmung ein weiteres
Verdikt absehbar.
Unser Parlament versinkt in der Routinearbeit. Berge von
Pendenzen türmen sich auf. Grosse dringende Aufgaben
punkto Umwelt, Energie, soziale Sicherheit werden in den
kommenden Jahren unser Milizparlament bis an die Gren-
zen seiner Kapazität fordern. Doch anstatt hier mit vereinten
Kräften zuzupacken, wollen uns jetzt die Totalrevisionspro-
motoren zusätzlich eine unnötige schwere Bürde aufladen.
Wäre es nicht weit sinnvoller, sich zum Beispiel auch
Gedanken über die schwindende Stabilität der AHV oder
über das völlig missratene Zweite-Säule-Gesetz zu machen?
Hier erwartet das Volk von uns Taten.
In der Schule wurde uns gelehrt: Quidquid agis, prudenter
agas, et respice finem! Was immer du anfängst, tue es wciso
und bedenke das Ende. Das Ende ist in unserem Falle das
Nein des Volkes in der Volksabstimmung. Brechen wir also
diese Uebung ab und wenden wir uns unseren wirklichen
Aufgaben zu: Ich bitte Sie eindringlich, für Nichteintreton zu
stimmen.
Hess: Wir haben es nun mehrfach gehört: Unsere Bundes-
verfassung, unser Grundgesetz, ist in weiten Teilen nicht
mehr zeitgemäss. Sie weist formale Mängel auf, zum Bei-
spiel hinsichtlich der Sprache, der Uebersichtlichkeit und
damit der Lesbarkeit. Das ist bei mehr als 100 Teilrevisionen
auch nicht verwunderlich. Unsere Bundesverfassung enthält
aber auch inhaltliche Mängel. Wir finden zahlreiche über-
holte Bestimmungen wie solche, die nur Gesetzescharakter
haben und damit den Grundrechtsgehalt der Verfassung
verwässern. Wir müssen aber auch feststellen, dass zahlrei-
che Lücken vorhanden sind. So fehlt insbesondere ein
Grundrechtskatalog, wie er heute in jede moderne Verfas-
sung gehört.
Die Folge aller dieser Mängel ist, dass viele Mitbürger Mühe
bekunden, sich mit unserer heutigen Bundesverfassung
näher auseinanderzusetzen oder sich gar mit ihr zu identifi-
zieren.'So kann es auch nicht verwundern, dass vor allem
aus Kreisen jüngerer Mitbürger der Ruf nach einer Totalrevi-
sion der Bundesverfassung ertönt. Auch ich habe bereits als
junger Student der Rechtswissenschaft grosse Begeiste-
rung für das Revisionsvorhaben empfunden. In der Tat: Die
Totalrevision der Bundesverfassung könnte für unser Volk
eine grosse Chance darstellen. Sie gäbe uns die Gelegen-
heit zu einer intensiven Auseinandersetzung mit der Zukunft
unseres Landes. Wir könnten uns der tiefgründigen Frage
einer Neuordnung tragender Grundwerte stellen. Ich denke
beispielsweise an unsere Haltung im Zusammenhang mit
Wachstum und Lebensqualität, an den Umgang mit Umwelt,
Energie und Rohstoffen, an die Wechselwirkungen von
Arbeit und Freizeit, aber auch an unsere gestiegenen Ver-
pflichtungen gegenüber der grossen Völkergemeinschaft.
Auch wenn wir uns im Zweckartikel schon heute zur Förde-
rung der gemeinsamen Wohlfahrt bekennen, könnten wir
die soziale Verpflichtung, die allen Grund- und Freiheits-
rechten innewohnt, ausdrücklich niederschreiben.
Gestützt auf diese Ueberlegungen könnte ich persönlich
durchaus einer offenen Revision der Bundesverfassung
zustimmen. Ich habe aber in jüngster Zeit feststellen müs-
sen, dass im Volk heute keine Mehrheit für ein solches
Grossunterfangen zu finden ist. Insbesondere die Abstim-
mungen in den Innerschweizer Kantonen zur CH 91 haben
uns in aller Deutlichkeit gezeigt, dass momentan keine
Bereitschaft besteht, Aufgaben von epochaler Bedeutung
mitzutragen. Sind es Angst vor dem Wagnis, Angst vor
Neuerungen, vielleicht gar Resignation und Mutlosigkeit,
die sich hier lähmend auswirken? Oder ist es Ausdruck der
geschwundenen Konsensbereitschaft, wo das Gewicht
mehr auf Divergenz und spektakuläre Einzelpositionen statt
auf Bereitschaft zur gemeinsamen Suche nach tragfähigen
Lösungen gelegt wird? Es ist in diesem Zusammenhang
meines Erachtens nur zu billig, die Verantwortung für die
gewandelte Volksstimmung den bürgerlichen Kreisen

3.Juni 1987 
N
647
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
zuschieben zu wollen. Ich wage vielmehr die Behauptung,
dass es der leichtfertige, aber medienwirksame Umgang mit
den Faktoren Angst und Risiko durch zahlreiche kleinere
Gruppierungen verschiedener Herkunft ist, der es zurzeit
verunmöglicht, grössere Vorhaben mit zukunftsweisendem
Charakter zu verwirklichen.
Es ist diese pragmatische, von der heutigen Realität
geprägte Haltung, die mich dazu führt, Ihnen zumindest die
Zustimmung zum Revisionsvorhaben gemäss Vorschlag des
Ständerates als kleinstem gemeinsamen Nenner zu emp-
fehlen.
Frau Stamm Judith: Ich verstehe all jene, die Angst vor einer
Revision unserer Bundesverfassung haben. Es ist wie mit
einem Bahnhofneubau. Auch der neue Bahnhof wird ein
Bahnhof sein. Die Züge werden weiterverkehren, der Ablauf
wird sogar effizienter sein als bisher. Aber es ist nicht so
einfach, sich von Bekanntem, Gewohntem, Liebgewordenen
zu trennen, auch wenn es noch so unpraktisch, unbequem
und unzeitgemäss geworden ist. Eine Verfassungsrevision
ist mehr als ein Bahnhofneubau. Das Fundament unseres
staatlichen Lebens, der Boden, auf dem wir uns bewegen,
wird zur Diskussion gestellt. Das bedeutet auch ein Risiko.
So ist es aber auch im Leben. Alles Neue, das wir in Angriff
nehmen, bedeutet Veränderung für die bestehende Situa-
tion. Weiterentwicklung ohne Risiko ist nicht möglich.
Ich befürworte das Unternehmen einer Totalrevision der
Bundesverfassung. Ich möchte damit vor allem jenen jun-
gen Menschen entgegenkommen, die sich nicht mehr an die
«guten, alten Zeiten» erinnern, als die Umrisse unserer Ver-
fassung noch erkennbar waren. Wir haben uns noch in den
Vorlesungen für unsere Verfassung begeistern lassen kön-
nen. In unserer Jugend stimmte das Zitat von Gottfried
Keller noch. Unsere Verfassung soll aber auch von unseren
Nachfahren gelesen und verstanden werden können. Auch
die Computer-Generation hat Anrecht auf ihre Verfassung,
die Antwort auf die Probleme ihrer Zeit gibt. Ich wäre per-
sönlich sogar dafür, Frau Kopp und ihren Mitarbeitern
«carte blanche» für das Vorbereiten eines Entwurfes zu
geben. Aufgrund der bisherigen Diskussionen über die
Arbeiten der Kommissionen Wahlen und Furgler und auf-
grund der Vernehmlassungen hat sich ein Bild ergeben, in
welchem Rahmen eine Revision in unserem Lande möglich
ist. Ich vertraue in der Tat dem gesunden politischen Men-
schenverstand von Frau Kopp und ihrem Stab.
Der Ständerat hat uns nun in Artikel 3 des Bundesbeschlus-
ses einen pragmatischen Weg der Revision vorgezeichnet.
Ständerat und Nationalratskommission haben festgehalten,
dass uns eine nachgeführte Verfassung, aber auch Vor-
schläge für Neuerungen in Varianten vorgelegt werden sol-
len. Ich akzeptiere diesen Artikel 3. Das ist nicht unehrlich.
Heute soll ja das Ja zum Auftrag einer Revision Zustande-
kommen, damit ein Entwurf geschaffen werden kann. Des-
halb will ich keine Differenz zum Beschluss des Ständerates.
Wir wollen endlich hier in diesem Parlament über Inhalte
diskutieren können.
Frau Kopp und ihre Leute fordere ich auf, sich nicht von
Kleinmut und Krämergeist beeinflussen zu lassen, wenn sie
ans Werk gehen. Wir benötigen eine Verfassung, die uns
den Weg ins 21. Jahrhundert erleichtert, das wahrlich vom
19. Jahrhundert verschieden ist.
Das zukünftige Parlament oder allenfalls der Verfassungsrat
wird frei sein, die Verfassung zu schaffen und zu akzeptie-
ren, die dannzumal ihrem Verständnis entspricht. Mit Arti-
kel 3 erteilen wir einen Auftrag, aber wir binden das zukünf-
tige Parlament nicht. Das letzte Wort wird das Volk haben.
Verfassungsgebung ist ein Prozess und erfordert ein Mini-
mum an Mut, Risikofreude und Vertrauen.
Ich bitte Sie, auf den Bundesbeschluss einzutreten und ihm
so, wie er vorliegt, zuzustimmen.
Robbiani: I socialisti sono per la revisione totale della Costi-
tuzione e lo sono, collega Steffen, senza «se, ma e però».
Chiedono una vera riforma, non un'operazione cosmetica,
non una riforma alla «Gattopardo», ossia dei ritocchi for-
mali, affinchè l'essenziale rimanga come prima.
L'attuale testo costituzionale è obsoleto, lacunoso o pro-
lisso, roba da avvocati più che da cittadine e cittadini.
Collega Gautier, forse, all'epoca dell'Impero francese, una
costituzione poteva essere oscura, addirittura redatta in
latino o latinorum, poiché il popolo non doveva sapere né
capire. Questa Repubblica federale vive all'epoca della
comunicazione, comunicazione che per essere tale deve
essere chiara, trasparente e comprensibile.
E' vero, una revisione totale è un'impresa rischiosa ma
culturalmente e politicamente stimolante e, per esempio,
collega Hess, potrebbe essere un modo originale per sottoli-
neare i 700 anni della Confederazione, e per lanciarsi nel
2000.
Del resto, l'impresa rischiosa l'hanno affrontata o la stanno
affrontando i Cantoni - perfino il Canton Ticino - e quasi
tutte le vecchie nazioni europee: Danimarca, Svezia, Spa-
gna, Portogallo, Olanda, Belgio, Germania federale e
Austria.
Le riforme istituzionali sono al centro dell'attuale campagna
elettorale in Italia. L'integrazione europea - e mi rivolgo
ancora al collega Gautier- che l'ha proposta come alterna-
tiva, passa anche dalle riforme istituzionali delle piccole
patrie continentali.
C'è chi crede che ci si possa accontentare di una riforma
redazionale e sistematica. Costoro sono ancora più illusi di
chi, come chi vi parla, s'immagina di convincere la maggio-
ranza dell'opportunità di una riforma sostanziale. Poiché i
movimenti d'opinione, cari Colleghi, si possono provocare,
a condizione che ci sia la volontà politica di provocarli.
Ma, a proposito di una revisione redazionale: il linguaggio
non è neutrale né asettico. Si potrà correggere il termine di
«industria dei forestieri», come figura nell'attuale testo
costituzionale, in «turismo», trasformare il «selvaggiume» in
«selvaggina», e scrivere «possono» invece di «ponno»,
come si legge nel testo attuale. Ma le disposizioni costituzio-
nali hanno un valore giuridico e non solo letterario. E anche
la sistematica non è solo un fatto tecnico: essa deve rispon-
dere a dei criteri politici.
Ecco perché il rimaneggiamento non basta. Ecco perché
dobbiamo indicare al Consiglio federale la strada maestra,
ardua ma sicura poiché «maestra», della vera revisione
totale della Costituzione.
Ecco perché respingiamo l'articolo 3 del Decreto che «in
nome del realismo politico» propone il «requiem» per la
nuova Costituzione.
Aliesch: Seit bereits mehr als 20 Jahren versuchen Profes-
soren, Bundesräte und Parlamentarier, ein günstiges Klima
für die Revision unserer Verfassung zu erzeugen. Es ist
ihnen nicht gelungen, und das trotz der 20 Millionen Fran-
ken, welche man schon aus Steuergeldern für diese Uebung
ausgegeben hat. Ein solches Revisionsklima lässt sich
glücklicherweise mit noch so viel Geld und schönen Worten
nicht herbeireden, wenn die Voraussetzungen dazu nicht
vorhanden sind. Diese Voraussetzungen sind beim besten
Willen nicht auszumachen. Es fehlt nicht nur der Wille,
sondern auch die Notwendigkeit zu einer grundlegenden
politischen Reform. Bei den Schweizerinnen und Schwei-
zern ist die Totalrevision unserer Verfassung schlicht und
einfach kein drängendes Thema. Höchstens unser Parla-
ment meint langsam, in einem - allerdings selbst herbeige-
redeten - günstigen Revisionsklima zu leben. Doch späte-
stens bei der Volksabstimmung wird es zu einem bösen
Erwachen kommen.
Die Uno-Abstimmung hat doch mit aller Deutlichkeit gezeigt,
vor welchem Scherbenhaufen man letztlich steht, wenn sich
ein Bundesrat, ein Parlament durch die sich in solchen
Gremien entwickelnde Eigendynamik vom Weg des Volkes
wegbewegen. Ich will nicht wegdiskutieren, dass unsere
Verfassung einige formelle Mängel aufweist. Wer und was
ist nicht fehlerfrei? Eine formelle Neufassung wäre sicher
schön und wünschbar, wenn auch nicht unerlässlich. Doch
nicht alles, was wünschbar ist, ist auch machbar, Herr Rob-

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale 
648
N 
3 juin 1987
biani, Frau Stamm usw. Wer einen Verfassungstext neu
schreibt, sei das auch nur mit der Absicht, etwas verständ-
lichere Formulierungen zu finden, der verändert ihn unwei-
gerlich. Anderes zu glauben, ist doch eine Illusion. Was man
als blosse Kosmetik bezeichnet, erweist sich immer als
faktische Veränderung. Mit dem Auftrag zur Verfassungsre-
vision geben wir also den Startschuss zu inhaltlichen Aende-
rungen unserer Verfassung. Das jedoch führt zu einer Pola-
risierung in unserem Lande, die nur schadet, aber nieman-
dem nützt. Vor allem aber leisten wir mit einer derartigen
Polarisierung keinen Beitrag zur Lösung der konkret anste-
henden Probleme. Müssen wir denn um der Revision willen
eine neue Schweiz konzipieren und einen neuen Stil des
Föderalismus entwickeln, wie wir dies hier heute gehört
haben? Ich meine: nein, im Gegenteil. Wir können stolz sein
auf das, was wir und unsere Vorfahren erreicht haben,
erreicht haben mit und innerhalb der geltenden Verfassung,
die über die vielen Teilrevisionen ja laufend angepasst wird.
Wir wollen Bewährtes bewahren, Veränderungswürdiges
verändern, aber nur dort, wo dies notwendig ist, und nicht
einfach um der Veränderung willen. Für mich ist unsere
heutige Verfassung in ihrer Substanz nicht deshalb gut, weil
sie schon lange besteht, sondern weil sie der gelebten und
der 
erstrebenswerten 
schweizerischen 
Wirklichkeit
entspricht. Trotz der anscheinend in Teilen etwas veralteten
Verfassungssprache haben wir- das im Gegensatz zu ande-
ren Ländern mit viel moderneren Verfassungen - doch ein
neuzeitliches Staatswesen mit anerkannten, wenn auch
nicht immer umschriebenen Volksrechten, mit hoher sozia-
ler Sicherheit, mit sehr tiefer Arbeitslosigkeit. Vor allem aber
leben wir in unserem Lande im Frieden miteinander, und wir
leben in Freiheit.
Ich frage Sie: Welche drängenden Probleme unserer Zeit
können wir mit einer neuen Verfassung besser lösen als mit
der heutigen? Keine, meine ich. Kein Redner hat hier heute
an diesem Pult den Beweis dafür angetreten.
Ich rufe Sie deshalb auf, jetzt den Mut aufzubringen, diese
unglückliche Uebung einer Totalrevision unserer Verfas-
sung abzubrechen. Ich unterstütze darum den Nichteintre-
tensantrag.
Villiger: Bei den Kommentaren, die im Vorfeld dieser
Debatte publiziert wurden, fällt das seltsame Auseinander-
klaffen zwischen der Grosse des Anspruchs an diese Total-
revision und der Dürftigkeit der konkreten Ideen auf. Da ist
von «Antworten auf die drängenden Fragen der Zeit», von
der «Behebung der Krisenherde des Bundesstaates aus
einer Gesamtschau heraus» oder vom «Mut zur umfassen-
den Staatsreform» die Rede. Das sind grosse Gebärden.
Aber nirgends habe ich die grundlegende und tragende Idee
gefunden, die auch nur im entferntesten der Grosse des
Anspruches gerecht geworden wäre, nirgends auch eine
vielleicht durchaus interessante Idee, die nicht auf dem Weg
der Teilrevision realisiert werden könnte. Damit entpuppen
sich viele der grossen Worte als Leerformeln.
Es gibt bei diesem ehrgeizigen Vorhaben meines Erachtens
zweierlei Befürworter grosser Würfe. Das sind zum einen
jene, die an die wundersame Geburt neuer staatstragender
Ideen im Laufe der Reform oder an die politische Durchsetz-
barkeit eigener Utopien glauben; und da sind zum anderen
jene, die der Illusion huldigen, das Volk lasse sich über das
Trojanische Pferd der Revision für Neuerungen gewinnen,
die es als Teilrevisionen nicht akzeptieren würde.
Ich halte hier klar und unmissverständlich fest, dass für mich
die Grundlagen unseres Staatswesens und die demokrati-
schen Mechanismen, die es prägen, nach wie vor intakt
sind. Die «Entgiftung» der Staatsmacht durch Föderalismus
und direkte Demokratie funktioniert. Das Gleichgewicht der
Minderheiten in unserem Vielvölkerstaat ist durch ein aus-
geklügeltes System der Konsensfindung gewährleistet. Und
die Instrumente der direkten Demokratie erlauben jederzeit
die Einspeisung neuer politischer Ideen in den politischen
Prozess, sie verschaffen den Minderheiten Gehör und kon-
trollieren die Organe dieses Staates wirksam. Keine Verfas-
sung hat sich andernorts als derart anpassungs- und
entwicklungsfähig erwiesen.
Natürlich gibt es noch viele ungelöste Gegenwartsprobleme,
wie etwa die Erhaltung unseres Wohlstandes bei intakter
Umwelt. Aber das sind keine Probleme, die man mit einer
Totalrevision unserer Verfassung lösen kann, sondern nur
mit harter politischer Kleinarbeit. Die grosse Reform ist
deshalb aus allen diesen Gründen nicht nur referendumspo-
litisch, sondern auch materiell falsch. Sie wäre keine
Chance, sondern ein unkalkuliertes Risiko.
Trotzdem bin ich für diese Totalrevision. Die altersbedingten
Mängel dieser Verfassung sind offensichtlich. Auch wenn
man bescheiden ans Werk geht, ist die Behebung dieser
Mängel eine Chance. Es ist die Chance, die Wurzeln unseres
Staatswesen neu sichtbar zu machen, über eine breite Dis-
kussion unsere Staatsidee zu aktualisieren und den Kon-
sens darüber wieder zu stärken. Es ist auch die Chance, uns
selber die ungebrochene Kraft der grundlegenden liberalen
Ideen wieder ins Bewusstsein zu rufen.
Natürlich beinhaltet auch eine massvolle formale und im
Anspruch bescheidenere Totalrevision Risiken. Wer Spra-
che ändert, ändert auch Gewichte und damit Inhalte. Ein
Parlament, das revidiert, kann sich in eine Art Revisionsbe-
geisterung hineinsteigern, wie das vielleicht bei der Kom-
mission Purgier der Fall war, und dann erst bei der Volksab-
stimmung merken, dass es den Bezug zur helvetischen
Realität verloren hat. Auch kann der Konsens über die
geltende Ordnung verlorengehen, ohne dass ein neuer
gefunden wird. Ich bewerte indessen die Chancen höher als
die Risiken. An jene in diesem Saale, die nichts wollen,
möchte ich appellieren, sich dieser Herausforderung zu
stellen, Mut zur Utopie des Vernünftigen zu fassen und den
Glauben an die Kraft des Bewährten nicht zu verlieren.
Ich appelliere aber auch an jene, denen die sanfte Revision
zu kleinmütig und zu kleinkariert ist. Sie sollten sich nicht
beleidigt zurückziehen, sondern zum Bescheideneren ja
sagen. Allfällige neue und umstrittene Ideen könnten sofort
nach der Revision in Form von Teilrevisionen wieder zur
Diskussion gestellt werden, und es gibt solche diskussions-
würdige Ideen durchaus. Auch eine revidierte Verfassung
beginnt schon am Tag danach, weiterzuleben und sich zu
entwickeln.
Ich bitte sie deshalb, auf die Totalrevision einzutreten. Ich
bitte Sie aber auch, den ständerätlichen Leitplanken zuzu-
stimmen. Ein Weglassen müsste nämlich als Aufforderung
zur Oeffnung interpretiert werden, was sachlich und refe-
rendumspolitisch falsch wäre. Der Bundesrat wäre gut bera-
ten, die früheren Entwürfe zu den Akten zu legen und sich
solide und bescheiden den massvollen, aber wichtigen Zie-
len zuzuwenden.
Renschier: Im Entscheid des Ständerates, den Bundesrat
lediglich mit einer formalen Totalrevision der Verfassung zu
beauftragen, kommt der Unwille zur mutigen Tat zum Aus-
druck. Es soll eine Gebäuderenovation ohne Substanzver-
besserung und ohne neue Innenausstattung erfolgen.
Gegenüber dem Resultat der Vernehmlassung zum Entwurf
der Expertenkommission Furgler muss dieses Vorgehen,
wie es der Ständerat beschlossen hat, als arrogantes Verhal-
ten bezeichnet werden. Denn aus den Vernehmlassungen
ging deutlich hervor, dass mehrheitlich eine Totalrevision
mit materiellen Neuerungen begrüsst wird. Auch wurde der
Entwurf der Expertenkommission gesamthaft mehrheitlich
positiv bewertet. Für den Ständerat scheint allein die Mei-
nung der Arbeitgeberverbände und Wirtschaftsvereinigun-
gen massgeblich zu sein. Denn diese Organisationen sind
die einzige Vernehmlassungsgruppe, die der Totalrevision
generell und der materiellen Aenderung insbesondere skep-
tisch gegenüber standen. Gegen eine bloss formale Totalre-
vision sprechen vor allem zwei Gründe:
1. Der Aufwand für das zu kurz gesteckte Ziel ist zu gross.
2. Eine lediglich formale Revision schafft-was nach meiner
Meinung wesentlich schwerer wiegt-keinen Anlass für eine
lebendige Diskussion mit dem Volk, eine Diskussion über
die verfassungsmässige Gestaltung unserer Zukunft. Auch

S.Juni 1987 
N
649
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
wenn die formale Bereinigung durchaus notwendig ist-das
ist wohl nicht zu bestreiten -, muss das Wesentliche im
Inhaltlichen gesehen werden. Daran sind Bürgerinnen und
Bürger interessiert. Darüber wollen sie mitreden und mitent-
scheiden.
Natürlich lässt sich mit einer materiellen Totalrevision der
Verfassung die Zukunft unserer Gesellschaft nicht in Para-
graphen fassen. Aber wir können auf diesem Weg ein verfas-
sungsmässiges Gefüge mit tragfähigen Grundpfeilern erar-
beiten, ein Gefüge, das die zukünftige Entwicklung einfas-
sen lässt. Die wichtigsten Elemente dieses Gefüges müssen
nach meiner Auffassung sein: die umfassende Verankerung
der Menschen- und der Sozialrechte, die Einräumung der
Vorrangstellung für die Lebensgrundlagen von Mensch und
Natur, der optimale Interessenausgleich in der Gesellschaft,
der Ausbau demokratischer Rechte und das uneinge-
schränkte Engagement für das friedliche Zusammenleben
der Menschheit.
Artikel 3 des Bundesbeschlusses steht diesen Vorstellungen
eindeutig entgegen. Daran ändert auch die Erklärung des
Präsidenten der vorberatenden Kommission des Ständera-
tes nichts, dass der Bundesrat dann die Möglichkeit hätte,
noch Varianten zu materiellen Aenderungen vorzuschlagen.
Artikel 3 ist nach meiner Meinung abzulehnen. Hat der Bun-
desrat nach Ablehnung von Artikel 3 freie Hand - er wird
übrigens diese freie Hand nicht zu einer revolutionären
Umformung der Verfassung verwenden -, dann meine ich,
sollte er zwei Entwurfsvarianten ausarbeiten: eine, die sich
auf die formale Bereinigung beschränkt, und eine, die for-
male und materielle Veränderungen enthält.
Dabei kann der Entwurf der Expertenkommission Purgier
als Basis dienen. Sollte in unserem Rat analog der Kleinen
Kammer der Gestaltungswille auf Verfassungsebene eben-
falls fehlen, so stellt sich die Frage, ob nicht das Volk zum
Grundsatzentscheid aufgerufen werden muss. Wenigstens
den Mut zum Nein zur Totalrevision sollte die Ratsmehrheit
aufbringen. Fassen beide Räte keinen übereinstimmenden
Beschluss, dann ist ja nach Artikel 120 Absatz 1 der Bundes-
verfassung der Weg für die Volksbefragung offen.
Ich bin also für Eintreten, gegen Artikel 3 und, falls Artikel 3
eine Mehrheit findet, für ein Nein in der Gesamtabstimmung,
wodurch eine Differenz zum Ständerat entsteht und der Weg
für die Volksabstimmung freigegeben wird.
Bäumlin: Ich bin für Eintreten, allerdings sehr illusionslos.
Was die gesellschaftliche Analyse betrifft, gehe ich mit Herrn
Rechsteiner sehr weitgehend einig. Die Verhältnisse sind
zur Zeit blockiert. Ich bin für Eintreten, aber ich werde in der
Schlussabstimmung nur zustimmen, wenn der Artikel 3, den
der Ständerat eingebaut hat, gestrichen wird. Was will der
Ständerat? Eine Totalrevision, so sagt er es in Artikel 1, und
in Artikel 3 nimmt er diese Aussage dann völlig zurück. Nur
formelles Aufarbeiten von Vergangenheit ist eine Uebung,
die über Verfassungsästhetik und Verfassungskosmetik
nicht wesentlich hinauskommen könnte.
Angst des Ständerates vor dem eigenen Mut? Ich glaube, es
trifft eine schlimmere Interpretation zu. Auch der Ständerat
kommt nicht umhin, einzusehen, dass ein Wertwandel in
unserer Gesellschaft im Gange ist, dass neue Vorstellungen
im Kommen sind. Darauf muss man irgendwie Rücksicht
nehmen. Vor allem in einem Wahljahr empfiehlt es sich nicht
besonders, offen kundzutun, dass man nicht einmal bereit
ist, gründlichere Reformen ernsthaft zu diskutieren. Das
kann man nicht einräumen, also ist man bereit, etwas dem
Scheine nach zu tun. Man erklärt sich für eine Totalrevision,
obschon man sie nicht will. So bietet man bestenfalls eine
Scheinlösung an, die eben die Weigerung, an die Probleme
heranzugehen, bloss verdeckt. Mit dieser Scheinlösung
meint man, Probleme zu lösen, die Volksstimmung zu
besänftigen oder was immer sonst. Das sind ja alles nur
Illusionen.
Ich gestehe Ihnen offen, dass ich allen Respekt habe gegen-
über gewissen Kollegen, die sich auf ihre konservative
Gesinnung berufen haben, um dann zu sagen, sie seien
gegen eine Totalrevision. Das kann ich respektieren; ich
respektiere etwa Herrn Basler und andere voll. Ich habe
sogar ein gewisses Verständnis für ihre Argumentation, weil
wir unter den heutigen politischen Bedingungen vielleicht
wirklich auf dem Weg der Partialrevisionen eher vorankom-
men. Aber ich respektiere diese sonderbaren Spielchen des
Tuns-als-ob nicht. Bitte, machen wir das nicht mit! Grund-
verkehrt ist die Konzeption des Ständerates ja auch deshalb,
weil sie vergangenheitsorientiert ist. Es soll bisherige Praxis,
also was bis heute geschehen ist, in der Vergangenheit,
«aufgearbeitet» werden, neu formuliert werden. Totalrevi-
sion, wenn sie irgend einen Wert haben soll, wird aber doch
eine zukunftsbezogene Aufgabe sein müssen. Das lässt sich
kaum bestreiten.
Die bisherige Geschichte der Diskussion um die Totalrevi-
sion gleicht ein bisschen einem Trauerspiel. Ich will dieses
Trauerspiel nicht im einzelnen nachzeichnen. Teilweise ist
das in dieser Debatte schon getan worden. Aber schreiben
wir doch keinen neuen Akt - der eben darin bestünde, dass
wir eine bloss formale Revision in Auftrag geben würden -
zu diesem schon 21jährigen Trauerspiel!
Ich bin also für Eintreten, ohne grosse Illusionen, möchte
aber folgendes noch deutlich hervorheben.
Wenn eine Totalrevision in Gang kommt, mit oder ohne
Artikel 3, darf es auf keinen Fall geschehen, dass man künf-
tige Begehren auf Partialrevisionen mit Hinweis auf die
kommende Totalrevision zu erledigen versucht. Dieses
Spielchen hat man seit bald 20 Jahren immer wieder zu
spielen versucht. Es ist nicht annehmbar! Wir wissen heute
nicht, wie und wann einmal die Totalrevision abgeschlossen
sein wird; sie darf kein Argument gegen künftige Partialrevi-
sionen sein. Meine Bemerkung ist hochaktuell: Das nächste
Geschäft auf unserer Tagesordnung betrifft die Einführung
der Gesetzesinitiative auf Bundesebene. Und was wird da
von der Kommissionsmehrheit geltend gemacht? Man sei
heute dagegen, wolle sie allenfalls in einer Totalrevision!
Artikel 3 des Ständerates schlägt eine Totalrevision vor, die
nichts Neues bringen soll. Damit wäre die Gesetzesinitiative
wohl gerade wieder ausgeschlossen. Da kommen wir wirk-
lich auf sonderbare Spielchen. Machen wir sie nicht mit.
Nicht bei diesem Geschäft und nicht beim nächsten traktan-
dierten Geschäft.
Vizepräsident: Ihre Redezeit ist zu Ende!
Bäumlin: Ich schliesse hier ab und werde mir erlauben, zu
Artikel 3 noch einige Bemerkungen anzubringen.
M. Pidoux: II ne me paraît pas utile de se lancer dans
l'exercice alibi d'une révision totale de la constitution. Je
vous invite donc à ne pas entrer en matière.
Certes, notre constitution est une vieille dame. Elle porte des
rides et des cicatrices, témoin des luttes passées. Elle
contient des dispositions qui n'y ont pas leur place, celles,
par exemple, sur l'interdiction de l'absinthe et la limitation à
5 francs des mises dans les casinos. Mais la vieillesse est-
elle en soi un défaut?
S'il n'existe, selon un constitutionnaliste eminent, que trois
constitutions dans le monde plus anciennes que la nôtre,
celles du Canada, de la Belgique et des Etats-Unis, ce n'est
pas une raison pour tout effacer, pour gommer quelques
rides.
Je tire mon premier argument de l'article 3 du projet d'arrêté
fédéral. Il revient à dire qu'il faut rédiger une nouvelle
constitution sans rien changer quant au fond, mais en en
améliorant la forme, faire en somme une opération de chi-
rurgie esthétique. Quelle dérision pour un Parlement d'en
venir à prêcher la cosmétique! Quand la pensée réforma-
trice devient aussi mince qu'un bricelet, alors le silence est
préférable.
A une modification qui ne changerait rien d'important, je
préfère nettement l'attitude de ceux qui veulent une nou-
velle constitution pour tout changer. La pensée de ces
réformistes est au moins plus claire que celle de ces
pseudo-réformateurs qui veulent modifier l'emballage tout
en gardant le produit.

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
650
N 
3 juin 1987
Ce dépoussiérage de la constitution, cette mise à jour du
texte fondamental ne sont qu'un idéal au rabais et un
objectif ambigu, voire captieux. Il n'est simplement pas
possible de faire une révision de la forme sans toucher au
fond. Dans le texte actuel, chaque mot est important en ce
qu'il limite les pouvoirs fédéraux. Dans une version au goût
du jour du texte fondamental, on risquerait fort de renverser
la présomption que les devoirs de l'Etat sont accomplis
prioritairement par les cantons; on supprimerait alors les
barrières qui garantissent nos libertés. On voit qu'une sim-
ple et pure révision formelle de la constitution n'est pas
possible. De toute manière, on n'entreprend pas une telle
oeuvre simplement pour faire plaisir aux professeurs de
droit.
Aux réformateurs qui ne veulent rien réformer d'important,
je conseille d'ouvrir les yeux sur le large. Le monde ne se
réduit pas au microcosme des parlementaires, professeurs
et consciences qui gravitent autour du Palais fédéral. Dans
tous les pays, on élabore une nouvelle constitution lors-
qu'un Etat se crée ou qu'il subit des modifications pro-
fondes. D'ailleurs, les deux Constitutions fédérales de 1848
et de 1874 étaient l'expression d'une volonté profonde de
rénovation de l'Etat.
Où est maintenant le grand mouvement dans notre peuple
en faveur d'un nouvel Etat? Où voyez-vous le consensus
débouchant sur une réorganisation des droits et de l'obliga-
tion des citoyens? On n'a même plus la ferveur de fêter
dignement le 700ème anniversaire du pays.
La constitution actuelle répond remarquablement aux
besoins du souverain, puisque le peuple l'a modifiée à
129 reprises avec les cantons et qu'il dispose des moyens
nécessaires à garder l'initiative. 129 modifications, ce n'est
bien sûr pas le fétichisme constitutionnel dont on a parlé
auparavant. Aussi longtemps qu'on peut facilement modifier
notre constitution par une simple décision populaire, qu'on
peut l'adapter régulièrement aux nouveaux problèmes, en
tenant compte des valeurs éprouvées dans la tradition, que
les mécanismes de la constitution ne sont pas bloqués, un
remaniement global ne s'impose pas. Je préfère une consti-
tution biscornue, conforme aux intérêts des habitants de ce
pays à une constitution dont la beauté ne satisferait que les
juristes puristes.
Mon deuxième argument concerne l'écoulement des
années. L'idée d'une révision totale de la constitution se
rapproche d'un jeu intellectuel. Il aura fallu 22 ans pour que
les motions de MM. Obrecht et Dürrenmatt aboutissent à un
rapport du Groupe libéral. On voulait, à l'époque, faire un
texte tout beau et tout neuf pour son centenaire en 1974.
Ces 22 ans prouvent qu'il n'y a aucune urgence.
Mon troisième argument a trait à l'abaissement du Parle-
ment. Les modifications du fond de la constitution seraient
préparées par des experts auxquels nous n'indiquerions pas
dans quelle direction ils devraient diriger leur réflexion. Le
Parlement baisserait les bras par avance; il se contenterait
d'un vaste sentiment d'être dans le vent. Or, être dans le
vent, c'est l'ambition d'une feuille morte, a écrit Thibon.
Alors, avec un sourire amical, je dirai aux partisans d'une
révision totale, aux chantres du dynamisme qu'ils me parais-
sent être des déménageurs de vent. Ils entament une pro-
fonde réforme ils ne savent pas où ils vont, mais ils y vont
avec conviction. Or, il n'y a pas de vent favorable pour celui
qui ne sait pas où il va.
Müller-Meilen: Einer der Promotoren der Totalrevision,
Ständerat Obrecht, hat 1965 seine Motion nicht zuletzt damit
begründet, das Schweizervolk scheine «dringend einer
grossen und konstruktiven politischen Aufgabe» zu bedür-
fen. Ist das heute noch so? Heute müssen wir wohl keine
grosse politische Aufgabe mehr suchen, wir haben sie,
nämlich den rechtzeitigen Schutz von Natur und Umwelt
unter Erhaltung unseres Wohlstandes und unserer sozialen
Leistungen, die gewaltige und dringende Aufgabe, Oekono-
mie und Oekologie zu einem sinnvollen Ganzen zu vereinen.
Ist die Totalrevision trotzdem sinnvoll? Man hat die anfäng-
lich euphorischen Erwartungen reduziert. Man spricht im
Antrag heute vom «Nachführen» der Bundesverfassung, von
«verständlich darstellen» und «systematisch ordnen».
Gegen all dies ist sicher nichts einzuwenden. Man spricht
aber auch davon, «Dichte und Sprache zu vereinheitlichen».
Können aber die Sprache und die Dichte der Verfassung
geändert werden, ohne dass die Substanz verändert wird?
Der wirklich unabhängige Politologe Professor Leonhard
Neidhart hat vor einem Jahr in der «NZZ» geschrieben: «Wer
die Sprache der Verfassung ändert, der verändert auch die
Inhalte, denn die Worte sind ja keine leeren Hüllen, sondern
Gefässe von Sachverhalten. Solange man sich nicht darüber
verständigen kann, was man inhaltlich ändern will, drängt
sich auch eine verbale Neukodifikation nicht auf.»
Fast alle Bestrebungen zur inhaltlichen Totalrevision der
Bundesverfassung - auch aus der Bundesverwaltung - gin-
gen in den letzten zwanzig Jahren in Richtung auf eine
Zentralisierung. Sie waren den Kantonen und den kleineren
politischen Einheiten feindlich, sie gingen in Richtung auf
eine offene Verfassung, das heisst, sie tendierten auf einen
Abbau der Volksrechte und des Föderalismus, weil eine
offene Verfassung viele Entscheide von der Verfassungs-
stufe mit dem obligatorischen Referendum auf die Geset-
zesstufe mit dem fakultativen Referendum und ohne Stän-
demehr verschiebt.
Diese Tendenzen widersprechen den heutigen politischen
Notwendigkeiten. Sie widersprechen dem Geist der libera-
len Renaissance, die bei einer grossen Zahl von Politologen,
Philosophen und Politikern der westlichen Welt heute fest-
zustellen ist. Eine inhaltliche Totalrevision müsste sich mei-
nes Erachtens an diesen liberalen Vorstellungen und Leitbil-
dern ausrichten. Sie müsste das heutige Verfassungs- und
Gesetzesrecht darauf hin prüfen, wo die Autonomie der
kleinen politischen Gruppen und Organisationen, der
Gemeinden und Kantone und der gesellschaftlichen Kräfte
gestärkt werden könnte und wo es des starken Arms des
Staates bedarf. Sie müsste eine echte, tiefgreifende, neue
Aufgabenteilung Bund/Kantone im Sinne einer Stärkung
des Föderalismus anstreben. Sie müsste die grosso Hege-
lungsdichte kritisch auf ihre Unerlässlichkeit überprüfen
und nicht einfach auf den ausgefahrenen zentralistischen
und etatistischen Pfaden weiterschreiten.
Doch dafür steht die Totalrevision leider seit zwanzig Jahren
auf dem falschen Geleise, sie fährt in die falsche Richtung,
und ich zweifle daran, dass sie noch auf das richtige
geschoben werden kann. Die Meinungen über die Totalrevi-
sion, ihre Bedeutung und ihr Ziel - das hat auch diese
Debatte gezeigt - gehen heute so weit auseinander wie vor
zehn oder zwanzig Jahren. Im Grunde ist die Totalrevision
zu einem Risotto geworden, der eine halbe Stunde zu lange
gekocht hat. Wir sollten heute den Mut haben, ihn vom
Feuer zu nehmen, uns auf die aktuellen, grossen Fragen zu
konzentrieren und später einen Neuanfangaufneuer, libera-
lerer Grundlage und mit neuer Zielrichtung zu prüfen.
Reich: Ich komme zum gleichen Schluss für die heutige
Abstimmung, aber aus anderen Ueberlegungen als mein
Vorredner.
Zunächst ein Wort zu den scharfen Kritiken, die heute vor-
mittag hier gefallen sind. Frau Weber hat davon gesprochen,
es werde hier eine Diskussion abgewürgt. Die Diskussion
zum Thema Totalrevision dauert nun mehr als zwanzig
Jahre. Jene, die von Anfang an mitgemacht haben, haben in
ihrem Archiv einen Aktenbestand, der viele Meter an
Bücherbrettern belegt. Die ganze Diskussion stand jederzeit
jedermann in diesem Lande offen. Viele der entwickelten
Ideen sind inzwischen bereits ins geltende Recht überge-
führt worden. Von einer abgewürgten Diskussion kann also
keine Rede sein.
Zum zweiten Vorwurf an die Adresse des Ständerates: Es ist
hier das sehr harte Wort gefallen, es finde ein «dekadentes
Abbröckeln der Demokratie» statt. Der Ständerat ist eine
demokratisch gewählte Parlamentskammer, die nach den
Regeln einer parlamentarischen Demokratie entschieden
hat. Wir sind im Begriff, jetzt dasselbe zu tun. Was im
Ständerat passiert ist, ist die Einengung auf das, was offen-

S.Juni 1987 
N
651
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
bar noch als politisch möglich erscheint. Das ist eine nicht
nur legitime, sondern eine notwendige Fragestellung, wenn
einem wirklich ernst ist mit Reformanliegen. Diese Frage-
stellung nach dem politisch Realisierbaren stand im übrigen
schon von Anfang an im Raum. Lesen Sie die Motionen
Obrecht und Dürrenmatt nach, dann sehen Sie dort, dass
nicht einfach sofort die Totalrevision an sich verlangt wor-
den ist, sondern es wurde die Ueberprüfung der Möglichkeit
einer Totalrevision verlangt. Auf dieser Linie bewegt sich
also der Antrag des Ständerates. Er hat in dem Sinn eine
Präzisierung entsprechend dem politischen Umfeld ge-
bracht.
Wo ich nun aber von den Ueberlegungen unserer Kommis-
sionsmehrheit abweiche, ist das zukünftige Vorgehen.
Wenn wir entsprechend dem Ständerat beschliessen, dann
wird irgendwann anfangs der neunziger Jahre der verlangte
Entwurf des Bundesrates vorliegen. Das dannzumalige Par-
lament ist völlig frei, was es damit machen will. Wenn es
darauf eintritt, werden weitere Jahre verstreichen, und
irgendwann gegen das Jahr 2000 wird das Volk Gelegenheit
haben, zur Frage «Totalrevision-ja oder nein?» Stellung zu
nehmen - nach einem Zeitraum von über dreissig Jahren
intensiver öffentlicher Diskussion. Ich bin der festen Ueber-
zeugung, dass nicht nur das Parlament, sondern auch das
Volk entscheidungsreife Unterlagen besitzt. Es liegen Akten
zu sämtlichen Facetten dieser ganzen Problematik vor. Es
ist jetzt im parlamentarischen Verfahren eine exakte Beurtei-
lung der politischen Realisierbarkeit in Gang gesetzt wor-
den. Im Grunde ist das Volk bereit zur Entscheidung, und
wir sollten ihm seine Chance geben.
Nun ist zuzugeben, dass dies rein von der rechtlichen Situa-
tion her nicht so einfach ist. Der berühmte Artikel 120 BV
sieht für unsere Situation nur zwei Möglichkeiten vor: Wir
können entweder, wie das Herr Leo Weber in der national-
rätlichen Kommission zur Diskussion gestellt hat, eine Par-
tialrevision 
zur 
Einführung 
eines 
Verfassungsrates
beschliessen, und dann können wir die Abstimmung über
den Verfassungsrat faktisch als Eintretensdebatte des Vol-
kes zum Thema Totalrevision umformulieren. Die andere
Möglichkeit ist die - Herr Renschier hat aus einer ganz
anderen Optik damit gedroht-, dass wir als Nationalratnein
sagen zum Antrag des Ständerates, in der Meinung, dass
der Ständerat dann bei seinem Ja bleibt. In diesem Fall sind
wir gezwungen, obligatorisch mit der ganzen Frage vors
Volk zu gehen. Das wäre die Mutprobe, Herr Jaeger, nach
der Sie gerufen haben. Das wäre die Mutprobe, die nun
wirklich zeitgemäss wäre, die einer langen Diskussion, einer
hochstehenden Diskussion und einer wertvollen Diskussion
ein vernünftiges Ende bereiten oder eben den Start in eine
zweite Phase der Realisierung eröffnen würde.
Giudici: II mandato al Consiglio federale di sottoporre all'As-
semblea il progetto di una revisione totale della costituzione
è un atto eminentemente politico, non giuridico. I giuristi in
questa sala possono tutti convenire che là costituzione del
1874 è superata nella forma, squilibrata nel peso conferito
alle materie oggetto di norma costituzionale, disorganica
nella sistematica, carente nel regolare temi oggi fondamen-
tali. La carta suprema dedica 22 righe alle decorazioni
cavalieresche, 19 al grano panificabile, 41 alle bevande
distillate, ma solo 4 righe all'energia nucleare. Ignora diritti
fondamentali, quali la libertà di riunione e di espressione,
non prevede un regime definitivo per le finanze federali.
Essa non può, quindi, soddisfare i tecnici del diritto.
Ma subito bisogna aggiungere che questa stessa costitu-
zione ha consentito e consente tuttoggi, pragmaticamente,
l'ordinato dibattito politico e lo sviluppo economico e
sociale del Paese.
Stati con costituzioni formalmente perfette conoscono
realtà disastrose. Questo perché, come osserva Jean-Fran-
çois Aubert, la costituzione «contient des règles de droit et
par conséquent elle n'apprend pas tout sur les réalités
sociales qui font la vie d'un pays».
Le difficoltà nascono quindi dall'approccio politico, non da
quello giuridico. Il travagliato iter delle mozioni Obrecht e
Dürrenmatt fino a tuttoggi lo dimostra. Entusiasmi, ma
anche critiche, resistenze, richiami al realismo politico.
Questo perché ogni revisione totale mette in discussione
equilibri lentamente maturati. L'impresa, per avere qualche
speranza di successo, esige quindi un largo consenso sulle
questioni fondamentali.
Il decreto del Consiglio degli Stati, della maggioranza com-
missionale, è l'espressione di questa ricerca di consenso
all'articolo 3, sul quale abbiamo lungamente dibattuto in
commissione. Decisa la revisione, l'articolo 3 costituisce il
mandato politico di questo Parlamento al Consiglio federale
sui limiti della revisione. Esso è politicamente opportuno,
anche se la formulazione è inadeguata e non completa-
mente coerente con i contenuti della revisione immaginati
oggi dal Consiglio federale e condivisi dal Consiglio degli
Stati.
Consiglio federale e Consiglio degli Stati affermano che
l'obiettivo è una revisione formale in senso largo; non solo
cosmesi, ma neppure un'autentica revisione materiale di
fondo. Sarebbe più esatto parlare di revisione materiale in
senso stretto.
Dalle dichiarazioni dell'on. Kopp e del relatore on. Binder
agli Stati deduco, infatti, questi principali temi di revisione.
Primo: Aggiornamento del diritto costituzionale attuale sia
scritto che non scritto, specie la prassi del Tribunale fede-
rale in materia di diritti personali, atto politicamente impor-
tante perché è giusto che i diritti fondamentali abbiano la
loro fonte nella sovranità popolare e non nello sviluppo
giurisprudenziale della suprema corte di Losanna.
Secondo: Pulizia formale, unificazione linguistica, migliore
sistematica. Aspetti quindi formali.
Terzo: Riduzione a livello legislativo di materie oggi regolate
dalla costituzione. Revisione che definirei di natura solo
apparentemente materiale, che comporta sì un minore
grado di vincolo legale, ma non tocca i contenuti. Il regime
del grano panificabile, ad esempio, sarebbe regolato in una
legge invece che nella costituzione.
Quarto: Anche tuttavia infine «modification ou innovation là
ou le droit en vigueur ne propose aucune solution valable,
voir aucune solution du tout» vedi rapporto complementare
dell'agosto del Dipartimento di giustizia, vedi la dichiara-
zione dell'on. Binder a pagina 800 dei verbali. L'on. Kopp,
davanti al Consiglio degli Stati, ha dichiarato:
«Schliesslich können sich inhaltliche Neuerungen aufdrän-
gen, um Probleme zu lösen oder Mängel mit institutionellen
Neuerungen zu beheben etwa durch die Einführung der
Gesetzesinitiative.»
Bisogna, qui, avere il coraggio di dire che si tratta anche
parzialmente di una revisione materiale,
lo sono pronto ad accettare anche questa sfida e questa
interpretaziune. L'accetto perché la nostra democrazia del
consenso, l'equilibrio governativo e parlamentare, il vaglio
di un popolo prudente e pragmatico non lasceranno
scampo a clamorose rotture coll'ordinamento istituzionale
attuale.
Keller: Wenn man den Entwurf der Kommission Furgler mit
dem vergleicht, was sich jetzt die Kommissionsmehrheit
zum Ziel setzt, dann hat man natürlich das Gefühl, aus
einem Höhenflug zu landen, nicht gerade abzustürzen, aber
doch zu landen. Aber man darf sofort beifügen, dass man
mit dem, was die Kommission nun vorschlägt, auch wieder
festen Boden unter den Füssen hat, einen Boden, der den
Weg auf ein vernünftiges, realistisches Ziel ermöglicht. Mir
scheint, dass wir dieses Unternehmen, obwohl es bedeu-
tend enger begrenzt ist, gleichwohl wagen sollten und dass
dieses Unternehmen unseres Elans auch jetzt noch würdig
ist. All jenen, die mehr wollen und die ich sehr gut begreifen
kann, muss man sagen: Es wäre eine Illusion, wenn wirdas,
was wir in unzähligen Einzelkämpfen im Laufe der Jahre
erkämpfen müssen, nun gewissermassen mit einer Totalre-
vision pauschal verwirklichen wollten. Wir können mit einer
Verfassung die Zukunft nicht verordnen; wir können sie
nicht vorwegnehmen; das bleibt unserem harten Ringen von
Fall zu Fall überlassen. Wir können aber mit einer neuen

Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
652
N 
3 juin 1987
Verfassung zeigen, wo wir stehen und wo die Möglichkeiten
der Entwicklung sind. Hier sehe ich das Hauptanliegen: dass
wir den Text dieser Verfassung in Uebereinstimmung brin-
gen mit der Wirklichkeit, in der wir leben. Das Postulat der
verbesserten Lesbarkeit ist ein echtes Postulat. Es ist nicht
nur eine Frage der Gliederung, des Textverständnisses, der
Regelungsdichte, sondern es macht deutlich, was dieser
Staat ist, was er nicht ist und was er sein kann. Damit könnte
sich in Zukunft jeder Bürger in diesem Staat, in dem er lebt,
besser zurechtfinden. So gesehen, kann die Arbeit auch auf
das staatsbürgerliche Bewusstsein günstige Auswirkungen
haben, wie wir das beispielsweise mit einer ähnlichen Ver-
fassungsrevision erlebt haben, die wir im Kanton Aargau
verwirklichten.
Ich möchte Sie bitten, einzutreten, und möchte Sie zugleich
vor der Streichung des Abschnitts 3 warnen; denn für diese
Streichung ist eine Koalition mit sehr unterschiedlichen
Zielen und Hoffnungen am Werk; ich glaube, dass gerade
jene, die höher gesteckte Ziele verwirklichen wollen, mit
dieser Streichung das Gegenteil erreichen.
Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen und
damit auch ein Signal gegen die sich ausbreitende Lethar-
gie zu setzen.
Weber Leo: Ich möchte für Eintreten plädieren, für eine
echte Totalrevision und deshalb für die Streichung von
Artikel 3. Ich bin mit Herrn Reich der Meinung, dass zu
Beginn einer Totalrevision ein Volksentscheid stehen sollte.
Das wäre ein Auftrag. Die Kantone kennen diese Volksent-
scheide in den meisten Fällen, und ich schöpfe hier aus der
Erfahrung, die wir im Aargau vor etwa 15 oder 20 Jahren
gemacht haben. Damals hörte man im Parlament dieselben
Worte wie hier: fragwürdig usw. Es ist uns nachher gelun-
gen, eine Aufbruchstimmung im Volk herbeizuführen. Ich
zweifle keinen Augenblick daran, dass diese Aufbruchstim-
mung heute auch in der Schweiz möglich ist. Wir haben
aber leider eine Revisionsbestimmung, die das im Augen-
blick verhindert, weil niemand wegen einer positiven Stel-
lungnahme des Volkes eine Neuwahl des Parlamentes und
des Bundesrates will. Das sind Bestimmungen, die aus einer
revolutionären Zeit in der Bundesverfassung stehen geblie-
ben sind; sie stammen von 1848. Wir müssen zuerst, wenn
wir diesen Grundsatzentscheid des Volkes wollten, eine
Teilrevision durchführen. Ich habe in der Kommission einen
entsprechenden Antrag gestellt, bin dort aber mehr oder
weniger allein geblieben.
Eine Aufbruchstimmung herrscht heute in diesem Parla-
ment nicht. Sie hat auch im Ständerat nicht geherrscht. Im
Grunde genommen ist es ein kleinliches Feilschen um die
Leitplanken, um das wir uns heute bemühen. Wir wollen
nicht einmal dem Bundesrat freie Hand geben, dass er seine
Meinung offen, klar und in der ganzen Bandbreite der
Bedrängnisse der Zeit uns mitteilen kann, obwohl wir nach-
her alles in der Hand hätten. Wir könnten den bundesrätli-
chen Vorschlag ablehnen, oder wir könnten einen eigenen
Vorschlag einbringen, wie es zum Beispiel im Aargau
gemacht worden ist. Wir legten dem Verfassungsrat einen
Vorschlag vor, welcher mit einem «Biereifer» sonderglei-
chen hinter diese Arbeit gegangen ist und einen Vorschlag
produziert hat, der am Schluss vor dem Volke Gnade gefun-
den hat. Das ist durchaus auch bei uns möglich; ich nehme
es sogar als wahrscheinlich an. Die Eingrenzungen, die der
Ständerat mit Artikel 3 eingefügt hat, verhindern im Grunde
genommen jede echte Totalrevision; denn eine «sanfte»
Revision, wie sie so schön genannt wird, ist eben keine
Totalrevision. Ich wage, einmal etwas über den Begriff der
Totalrevision zu sagen. Der Berner Professor Walter Burck-
hardt, der Altmeister der Auslegung unserer Bundesverfas-
sung, der den grossen Kommentar über unsere Bundesver-
fassung geschrieben hat, sagt darüber folgendes: «Bei einer
Totalrevision muss nicht alles geändert, aber alles zur Dis-
kussion gestellt werden.» Ich glaube, diese Formulierung ist
richtig. Wenn man schon total revidieren will, müssen nicht
nur einige wenige Punkte, wie das jetzt vorgesehen ist, zur
Diskussion gestellt werden, sondern alle. Wo man dann
revidiert, wo man Anträge einbringt, das ist wieder eine
andere Frage, die man politisch abwägen muss.
Ich möchte Ihnen sagen: Artikel 3 ist ein Fremdkörper in
dieser ganzen Totalrevision. Er ist schon begriffsmässig ein
Widerspruch in sich und geht im Grunde genommen auf
den Slogan heraus: Es muss etwas geschehen, aber es darf
nichts passieren!
Ich möchte keine Detailanalyse dieses Artikels 3 vornehmen.
Ich will nur auf zwei Dinge hinweisen. Wir haben in der
Kommission von der Verwaltung einen Zusatzbericht ver-
langt, der über die Möglichkeiten, die der Artikel 3 bietet,
Auskunft geben soll. Die Verwaltung hat uns diesen Bericht
erstattet und hat darin klar erklärt, dass sie nicht in der Lage
sei, im gegenwärtigen Stadium umfassend und konkret dar-
zulegen, wie sie den Entwurf in den Einzelheiten konzipie-
ren wolle. Sie hat also die grössten Schwierigkeiten mit
diesem Artikel 3. Nun haben das selbstverständlich die Väter
des Entwurfes dieses Artikels auch bemerkt und haben ja
dann ihre 'Haltung insofern verdeutlicht, als sie erklärt
haben: Neben dieser Formalrevision dürften punktuell auch
Aenderungen, besonders als Alternativen, vorgebracht
werden.
Frau Kopp hat in einem Vortrag vor der NHG das wie folgt
verdeutlicht: Materielle Aenderungen seien nicht nur nicht
auszuschliessen, sondern unvermeidlich. Das wird auch so
sein. Der Bundesrat ist auch berechtigt, kraft seines Vor-
schlagsrechtes nach Artikel 102 Ziffer 4 der Bundesverfas-
sung, darüber hinauszugehen und eigene Vorschläge zu
unterbreiten, Artikel 3 hin oder her. Er wird das ja wahr-
scheinlich am Schluss auch tun. Ich bedaure im Grunde
genommen sehr, dass sich der Bundesrat heute etwas klein-
mütig, möchte ich fast sagen, hinter diesen Artikel 3 stellt.
Der Bundesrat, der nun 20 Jahre lang diese Totalrevision
gefördert hat, sollte jetzt im entscheidenden Augenblick
nicht zurückkrebsen, sondern sagen: Wir wollen in dieser
ganzen Sache unsere freie Hand behalten.
Zum Schluss: Dieser Artikel 3 ist undurchsichtig und auch
weitgehend unverbindlich. Er ist aus taktischen Ueberlegun-
gen entstanden, das ist völlig klar, damit Leute, die an sich
einer Revision nicht gewogen sind, am Schluss gleichwohl
noch zustimmen. Ich bin für ein Ja zu haben. Es gibt Gründe
dafür. Ich verstehe auch, wenn jemand nein stimmt. Aber ich
verstehe nicht, wenn man eine Zwischenstufe einschaltet
und schon am Anfang einer Totalrevision in Taktik macht.
Ich ersuche Sie daher, diesen Artikel 3 zu streichen.
Hier wird die Beratung dieses Geschäftes unterbrochen
Le débat sur cet objet est interrompu
Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr
La séance est levée à 13 h 00

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Bundesverfassung. Bericht über die Totalrevision
Constitution fédérale. Rapport sur la révision totale
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1987
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
03
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
85.065
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
03.06.1987 - 08:00
Date
Data
Seite
626-652
Page
Pagina
Ref. No
20 015 437
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