ch_vb · JAAC 66.23 · 2001-12-11 · de


JAAC 66.23
Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 11.
Dezember 2001
Art. 116 al. 2 et 4 Cst. Etendue de la compétence législative de la
Confédération en matière de prestations complémentaires pour les
familles selon le modèle tessinois.
- La Confédération a, en vertu de ces dispositions constitutionnelles,
une compétence législative étendue en matière d’allocations familiales.
Elle peut donc créer des bases légales permettant le versement de
prestations couvrant les besoins des familles selon le modèle tessinois.
- Une telle compétence fédérale résulte-t-elle également d’autres
dispositions constitutionnelles (art. 116 al. 1, art. 11 al. 1, art. 12, art. 41
al. 1 let. c, art. 110 al. 1 let. a, art. 115, art. 196 ch. 10 Cst.)?
- Loi-cadre ou loi complète?
Art. 116 Abs. 2 und 4 BV. Umfang der Gesetzgebungskompetenz des
Bundes bezüglich Ergänzungsleistungen für Familien im Sinne des
Tessiner Modells.
- Der Bund hat gestützt auf diese Verfassungsbestimmungen eine
umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Familienzulagen.
Er kann darum gesetzliche Grundlagen über Bedarfsleistungen an
Familien nach dem Tessiner Modell schaffen.
- Ergibt sich eine solche Bundeskompetenz auch aus anderen
Verfassungsbestimmungen (Art. 116 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1, Art. 12, Art. 41
Abs. 1 Bst. c, Art. 110 Abs. 1 Bst. a, Art. 115, Art. 196 Ziff. 10 BV)?
- Rahmengesetz oder umfassendes Gesetz?
1

Art. 116 cpv. 2 e 4 Cost. Estensione della competenza legislativa della
Confederazione in materia di prestazioni complementari per le famiglie
secondo il modello ticinese.
- Sulla base di questa disposizione costituzionale, la Confederazione
ha un’ampia competenza legislativa nell’ambito delle prestazioni
complementari per le famiglie. Essa può perciò creare basi legali che
permettono il versamento di prestazioni che coprono i bisogni delle
famiglie secondo il modello ticinese.
- Una tale competenza federale risulta anche da altre disposizioni
costituzionali (art. 116 cpv. 1, art. 11 cpv. 1, art. 12, art. 41 cpv. 1 lett. c,
art. 110 cpv. 1 lett. a, art. 115, art. 196 n. 10 Cost.)?
- Legge-quadro o legge completa?
Die Subkommission Familienpolitik des Nationalrates wurde von der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N)
beauftragt, einen Bericht zum Thema «Ergänzungsleistungen für Familien»
aufgrund der parlamentarischen Initiativen Fehr Jacqueline (00.436) und
Meier-Schatz (00.437) vorzubereiten. Die Subkommission Familenpolitik des
Nationalrates hat daraufhin dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
den Auftrag erteilt, ein Inventar über mögliche Ergänzungsleistungen für
Familien zu erarbeiten. Im Laufe dieser Arbeit haben sich dem BSV einige
Verfassungsfragen gestellt, welche es dem Bundesamt für Justiz (BJ) zur
Stellungnahme vorgelegt hat.
Die Fragen lauten wie folgt:
1. Welche Kompetenzen ergeben sich für den Bund aus Art. 116 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV, SR 101), die ihm erlauben, im vorgesehenen Bereich gesetzgeberisch
tätig zu werden
a. im Sinne eines umfassenden Gesetzes?
b. im Sinne einer Rahmengesetzgebung?
2. Kann ein Bundesgesetz (umfassend oder als Rahmengesetz) über
Bedarfsleistungen für Familien gestützt auf andere Verfassungsbestimmungen
als auf Art. 116 BV erlassen werden?
I. Inhalt der parlamentarischen Initiativen
1. Initiative Fehr Jacqueline: Ergänzungsleistungen für Familien;
Tessiner Modell
Wortlaut der Initiative vom 18. September 2000:
«Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des
Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in der
Form der allgemeinen Anregung ein:
2

1.1 Es werden die gesetzlichen Grundlagen für eidgenössische
Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell geschaffen.
1.2 Es sollen Anreizmodelle entwickelt werden, wie solche Ergänzungsleistungen
an die Anzahl familienergänzender Betreuungsplätze geknüpft werden können.»
2. Initiative Meier-Schatz: Ergänzungsleistungen für Familien;
Tessiner Modell
Wortlaut der Initiative vom 19. September 2000:
«Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 21bis des
Geschäftsverkehrsgesetzes reiche ich folgende Parlamentarische Initiative in
der Form der allgemeinen Anregung ein und verlange die Schaffung folgender
Rechtsgrundlagen:
2.1 Einkommensschwache Familien sollen eine Ergänzungszulage für Kinder von
0 bis 14 Jahren erhalten, die den Bedarf der Kinder gemäss den Minimalbeiträgen
der Ergänzungsleistungen deckt.
2.2 Sofern das Familieneinkommen trotz Ergänzungszulage unter dem
Existenzminimum liegt, wird zusätzlich eine Kleinkinderzulage für Haushalte
mit Kindern bis zum dritten vollendeten Lebensjahr ausgerichtet. Diese
Kleinkinderzulage soll die Differenz zwischen dem verfügbaren Einkommen
des Haushaltes und dem Existenzminimum gemäss den Ergänzungsleistungen zu
AHV/IV abdecken.
2.3 Der maximale Betrag der Kleinkinderzulage ist auf das Vierfache der
minimalen Altersrente begrenzt.»
3. Ziele der Initiativen
Beide parlamentarischen Initiativen sind in der Form der allgemeinen
Anregung formuliert und verlangen die Schaffung von Rechtsgrundlagen
zur Einführung von Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Tessiner
Modell.
Die Initiative Fehr nimmt in Ziff. 1 des Initiativtextes direkt Bezug auf das
Tessiner Modell und verlangt eine vergleichbare Lösung auf Bundesebene; die
Initiative Meier-Schatz schlägt im Initiativtext konkrete Massnahmen vor und
verweist in der Begründung auf das ihrem Vorschlag praktisch entsprechende
Tessiner Modell.
Beide Initiantinnen wollen mit ihren Initiativen finanzielle
Unterstützungsmassnahmen in Form von Bedarfsleisungen für
Familien einführen, um der zunehmenden Armut von Familien mit
Kindern entgegenzuwirken. In beiden Initiativen wird auf die Tatsache
hingewiesen, dass vor allem kinderreiche Familien und Familien mit
kleinen Kindern immer häufiger von sozialer Armut betroffen und auf
Unterstützungsleistungen durch die Sozialhilfe angewiesen sind.
3

Beide Parlamentarierinnen zeigen sich überzeugt, dass mit der Einführung
von Bedarfsleistungen für bedürftige Familien auf Bundesebene nach dem
Vorbild des Kantons Tessin ein wesentlicher Beitrag gegen die Familienarmut
geleistet werden könnte.
4. Tessiner Modell
Der Kanton Tessin hat im Gesetz vom 11. Juni 1996 über Familienzulagen[1]
zusätzlich zu den Familienzulagen im herkömmlichen Sinn in der Form von
fixen Grundzulagen eine Regelung zur Ausrichtung von Bedarfsleistungen für
Familien geschaffen. Diese Regelung, welche unter der Bezeichnung «Tessiner
Modell» über den Kanton hinaus Beachtung findet, sieht zwei Arten von
Bedarfsleistungen für Familien vor:
4.1 Die Ergänzungszulage
Eltern haben Anrecht auf eine Ergänzungszulage[2] für Kinder unter
15 Jahren, wenn sie:
- die Obhut über das Kind ausüben,
- seit mindestens 3 Jahren Wohnsitz im Kanton Tessin haben, und
- das verfügbare Einkommen inklusive allfälliger Grundzulagen sowie
allfälliger Alimentenansprüche unter dem Minimaleinkommen nach dem
Bundesgesetz vom 19. März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG)[3] liegt.
Der Betrag der Ergänzungszulage inklusive allfälliger Grundzulagen sowie
allfälliger Alimentenansprüche entspricht der Differenz zwischen dem
verfügbaren Einkommen und dem anerkannten Mindesteinkommen nach
ELG.
Die Zulage darf den anerkannten Lebensbedarf für Kinder[4] nach ELG nicht
übersteigen.
Die Zulage kann mit schriftlichem Gesuch von den Eltern, den Behörden oder
weiteren im Gesetz ermächtigten Personen bei der Ausgleichskasse beantragt
werden.
Für die Festsetzung und Berechnung der Zulagen wird im Tessiner
Familienzulagengesetz analog auf die entsprechenden Bestimmungen des
ELG verwiesen[5].
4.2 Die Kleinkinderzulage
Diese Zulage[6] wird für Haushalte mit Kindern unter 3 Jahren zusätzlich zur
Ergänzungszulage gewährt, wenn:
- ein Elternteil keine berufliche Tätigkeit oder eine 50% nicht übersteigende
berufliche Tätigkeit ausübt, um sich der Betreuung des Kindes zu widmen, und
4

- das Familieneinkommen trotz allfälliger anderer Zulagen nach dem Tessiner
Familienzulagengesetz sowie allfälliger Alimentenansprüche unter dem
Minimaleinkommen nach ELG [7] liegt.
Bezüglich Höhe, Festsetzung und Berechnung sowie Gesuchstellung gelten für
diese Zulage in etwa die gleichen Regeln wie für die Ergänzungszulage. Der
maximale Betrag der Kleinkinderzulage ist auf das Vierfache der minimalen
Altersrente[8] nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1946 über die Alters-
und Hinterlassenenversicherung (AHVG)[9] begrenzt.
In der Botschaft des Tessiner Staatsrats vom 19. Januar 1994 zum
Familienzulagengesetz wird auf Art. 34quinquiesder Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV)[10] Bezug
genommen und ausgeführt, dass der Kanton Tessin aufgrund der fehlenden
Familienzulagenregelung auf Bundesebene die Kompetenz habe, ein
kantonales Familienzulagengesetz zu erlassen[11].
II. Allgemeine Verfassungsregeln im Bereich der
Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen
1. Erfordernis einer kompetenzbegründenden Bestimmung
(Art. 3 und 42 BV)
Art. 3 BV regelt in allgemeiner Weise das System der Kompetenzaufteilung
zwischen Bund und Kantonen. Er stellt eine allgemeine Vermutung
zugunsten der Kantone auf. Der Artikel bestimmt, dass die Kantone
alle Rechte ausüben, die nicht dem Bund übertragen sind (originäre
Kompetenz der Kantone). Art. 42 BV wiederholt dieses Prinzip in einer
anderen Formulierung: Der Bund erfüllt die Aufgaben[12], die ihm die
Bundesverfassung zuweist (Abs. 1). Abs. 2 fügt im Bemühen, die Idee des
Subsidiaritätsprinzips zum Ausdruck zu bringen hinzu, dass der Bund die
Aufgaben übernimmt, die einer einheitlichen Regelung bedürfen. Damit
der Bund tätig werden kann, braucht er eine kompetenzbegründende
Verfassungsbestimmung. Die Kompetenzzuweisung kann sich entweder
ausdrücklich aus dem Verfassungstext (explizite Kompetenz), oder aber aus
einer Interpretation des Verfassungstextes (implizite Kompetenz) ergeben[13].
Die kompetenzbegründenden Bestimmungen finden sich zum grössten Teil im
2. Kapitel der neuen Bundesverfassung (Art. 54-125)[14].
Eine Kompetenz kann mit mehr oder weniger starken Einschränkungen und
unter verschiedenen Gesichtspunkten auf den Bund übertragen werden[15].
Dem Bund kann beispielsweise nur eine Förderungskompetenz zustehen,
die zur Ausrichtung von Subventionen unter bestimmten Bedingungen
berechtigt, aber keine Kompetenz für eine umfassende Gesetzgebung
enthält[16]. Er kann aber auch eine Rechtsetzungskompetenz erhalten,
die je nach Intensität des normativen Charakters variieren kann: es gibt
einerseits Grundsatzgesetzgebungskompetenzen, die den Bund darauf
beschränken, Grundsätze für die Kantone aufzustellen, welche diese umsetzen
müssen, um sie anwenden zu können[17]; andererseits gibt es umfassende
Gesetzgebungskompetenzen, die erlauben, eine Materie in ihrer Ganzheit zu
regeln[18]; einige dieser umfassenden Kompetenzen sind ausschliesslich, was
5

bedeutet, dass die Kantone in der betreffenden Materie nichts mehr regeln
dürfen. Die neue Bundesverfassung hat versucht, für diese verschiedenen
Kompetenztypen eine einheitliche Terminologie einzuführen, der man bei der
Interpretation der verschiedenen Verfassungsgrundlagen Rechnung tragen
muss[19].
2. Tragweite der Pflicht zur Zusammenarbeit und des
Grundsatzes des Vollzugsföderalismus (Art. 44 und 46 BV)
Die neue Bundesverfassung stellt verschiedene Prinzipien im Bereich der
Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen auf (Art. 44-46 BV). Diese
Prinzipien behandeln im Einzelnen die Art der Zusammenarbeit, die Bereiche
der Zusammenarbeit (namentlich die Amtshilfe), die Handlungsinstrumente
(namentlich die Mitwirkung an der Vorbereitung von Entscheiden, die
interkantonalen Vereinbarungen), und das bei Konflikten ausschlaggebende
Recht (Vorrang von Bundesrecht). Die Bestimmungen stellen politische
Zielsetzungen auf oder definieren materielle Grundsätze, die von allen
öffentlichen Gemeinwesen bei der Umsetzung ihrer Politiken beachtet werden
müssen, aber sie ändern an der materiellen Kompetenzaufteilung nichts. So
kann man aus Art. 44 Abs. 2 nicht eine Bundeskompetenz für die Organisation
der Amtshilfe zwischen den einzelnen öffentlichen Gemeinwesen ableiten. Der
Bund kann aber bestimmte Aspekte dieser Frage in jenen Bereichen regeln, wo
ihm eine Kompetenz in der Sache zusteht.
Art. 46 BV stellt einen anderen wichtigen Grundsatz für die
Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen auf. Gemäss Abs. 1
setzen die Kantone das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und
Gesetz um; nach Abs. 2 desselben Artikels belässt der Bund den Kantonen
möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten
Rechnung. Unter Umsetzung ist sowohl die Konkretisierung von Bundesrecht
durch die kantonale Gesetzgebung als auch der eigentliche Vollzug durch
Verwaltungstätigkeit zu verstehen[20]. In Art. 46 ist das Prinzip des
Vollzugsföderalismus verankert, welches seinerseits ein besonderer Ausdruck
des Subsidiaritätsprinzips darstellt, von welchem schon oben die Rede war.
Dieses Prinzip besagt, dass der Bund den Vollzug nur dann selbst regeln soll,
wenn eine einheitliche Regelung für die Ausführung der Aufgabe notwendig
ist. Die Bundesverfassung stellt darum die Vermutung des Vollzugs zugunsten
der Kantone auf[21]. Diese Vermutung ist jedoch im Unterschied zu jener in
Art. 3 BV nicht absolut verfassungsrechtlich garantiert, weil Abs. 1 von Art. 46
dem Bundesgesetzgeber die Freiheit lässt, ihr zu widersprechen.
3. Der konkrete Umfang der Bundeskompetenz
Der konkrete Umfang einer Bundeskompetenz ergibt sich aus einer
Kombination dieser verschiedenen Regeln. Sie ist abhängig vom Umfang
der kompetenzbegründenden Bestimmung. Je allgemeiner die Kompetenz
ist, desto mehr muss der Bundesgesetzgeber eine Auswahl treffen und
nur jene Aufgaben im Rahmen dieser Kompetenz an sich ziehen, die einer
einheitlichen Regelung bedürfen (Subsidiaritätsprinzip). Sie ist abhängig vom
6

Spielraum, den der Gesetzgeber den Kantonen überlässt, um das Bundesrecht
umzusetzen; der Bundesgesetzgeber darf die Einzelheiten für den Vollzug nur
soweit selber regeln, als dies für die gute Aufgabenerfüllung notwendig ist.
III. Die kompetenzbegründenden Verfassungsbestimmungen
Die parlamentarischen Initiativen Fehr Jacqueline und Meier-Schatz
verlangen Regelungen in einem Bereich, der bisher vom Bundesgesetzgeber
nicht oder kaum beansprucht wurde. Die Unterstützung von Familien
mittels Bedarfs- oder Pauschalbeträgen war bis jetzt sowohl im
Rahmen der Sozialhilfe wie auch im Rahmen der bestehenden
Familienzulagenregelungen mit wenigen Ausnahmen (Familienzulagen in der
Landwirtschaft[22], Familienzulagenregelung für das Personal des Bundes[23],
Ergänzungsleistungen zu AHV/IV) Sache der Kantone.
Es ist darum zu prüfen, ob die Bundesverfassung überhaupt eine
kompetenzbegründende Bestimmung enthält, die es dem Bund ermöglicht, im
vorgesehenen Bereich zu legiferieren.
1. Art. 116 Abs. 1 BV
1.1 Bundeskompetenz
Die Bestimmung lautet:
«1 Der Bund berücksichtigt bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Bedürfnisse der
Familie. Er kann Massnahmen zum Schutz der Familie unterstützen.»
Wie bereits Art. 34quinquiesaBV beauftragt Art. 116 Abs. 1 Satz 1 BV den
Bund, bei der Erfüllung seiner Aufgaben die Bedürfnisse der Familie zu
berücksichtigen. Nach einhelliger Auffassung hat der Auftrag in Satz 1
allein keinen kompetenzbegründenden Charakter[24]. Er verpflichtet
aber den Bund in all seinen Tätigkeitsbereichen, auf die Familien und
deren spezielle Bedürfnisse Rücksicht zu nehmen. Die Verfassung enthält
mehrere Bestimmungen dieser Art, die den Bund in verschiedenen Bereichen
verpflichten, bei der Ausübung seiner Aufgaben auf besondere Anliegen
Rücksicht zu nehmen[25].
Im Rahmen der Verfassungsreform wurde die Bestimmung um den zweiten
Satz ergänzt. Satz 2 wurde damit begründet, dass Art. 34quinquiesAbs. 1 aBV
entgegen dem Wortlaut verschiedentlich als Verfassungsgrundlage für ein
Tätigwerden des Bundes im Bereich des Familienschutzes herangezogen
worden war[26]. Mit der Erweiterung von Art. 116 Abs. 1 BV wollte man
darum einerseits dieser Praxis gerecht werden und dem Bund explizit die
Möglichkeit geben, Massnahmen zum Schutz der Familie zu unterstützen[27].
Andererseits wurde damit auch dem Umstand Rechnung getragen, dass
eine Unterstützungskompetenz des Bundes in diesem Bereich im Rahmen
der Vernehmlassung verschiedentlich verlangt worden war[28]. Art. 116
7

Abs. 1 BV ist somit, im Unterschied zu Art. 34quinquiesAbs. 1 aBV für den
Bund kompetenzbegründend[29], indem er ihm die Möglichkeit einräumt,
Massnahmen zum Schutz der Familie zu unterstützen[30].
1.2 Tragweite der Bundeskompetenz
Dem Bund kommt gestützt auf Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV eine
Unterstützungskompetenz im Bereich des Familienschutzes zu: er (der Bund)
kann Massnahmen zum Schutz der Familien unterstützen.
Was bedeutet es nun aber, dass der Bund Massnahmen zum Schutz der
Familie unterstützen kann? Unterstützen heisst in diesem Kontext, zwar
nicht unbedingt ausschliesslich, aber wohl in erster Linie, die Gewährung
von Finanzhilfen. Der Bund ist demnach befugt, an Massnahmen zum
Schutz der Familie finanzielle Unterstützungsleistungen auszurichten. Die
Formulierung dieser Bestimmung macht aber deutlich, dass nicht der Bund
selber die Massnahmen an die Hand nimmt, sondern dass er sie eben nur
unterstützt und dadurch die Massnahme fördert. Das heisst, dass eine
Unterstützungsleistung des Bundes im Sinne von Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV
Massnahmen Dritter voraussetzt. Dritte können Kantone oder Gemeinden,
aber auch Private sein, die Massnahmen zum Schutz der Familie ergreifen.
Es können Massnahmen sein, die bereits vorbestehen und nun in den Genuss
von Unterstützungsleistungen durch den Bund kommen, die Massnahmen
können aber auch erst durch die Unterstützungsleistungen des Bundes initiiert
worden sein. In jedem Fall aber ist es so, dass der Bund nur unterstützend
tätig werden kann.
Das BJ hat schon unter Ziff. 2 Bst. a ausgeführt, dass in einer Unterstützungs-
oder Förderungskompetenz keine umfassende Gesetzgebungskompetenz
enthalten ist. Der Bund kann, ja muss aber im Rahmen einer solchen
Kompetenz, trotzdem gesetzgeberisch tätig werden[31]. Aufgrund des
Legalitätsprinzips müssen Finanzhilfen des Bundes in einem Bundesgesetz
vorgesehen sein[32]. Die Förderungskompetenz des Bundes umfasst also
zumindest insoweit auch eine Gesetzgebungskompetenz, als die Modalitäten
und allfällige Bedingungen der Ausrichtung von Finanzhilfen in einem Gesetz
geregelt werden müssen. Das heisst, dass dem Bund in diesem begrenzten
Rahmen auch die Möglichkeit eröffnet wird, auf einen Bereich Einfluss zu
nehmen, der sonst nicht seiner Regelungskompetenz unterliegen würde. Dies
ist insbesondere der Fall, wenn die Finanzhilfen des Bundes nur unter der
Bedingung ausgerichtet werden, dass die Kantone im gleichen Bereich auch
Subventionen ausrichten[33].
Die beiden parlamentarischen Initiativen verlangen die Schaffung von
Rechtsgrundlagen zur Einführung von Ergänzungsleistungen für Familien.
Diese Zulagen sollen der zunehmenden Armut in kinderreichen Familien und
in Familien mit kleinen Kindern entgegenwirken. Es stellt sich nun die Frage,
ob die Einführung von Ergänzungsleistungen tatsächlich als Massnahme zum
Schutz der Familie im Sinne vom Art. 116 Abs. 1 BV verstanden werden kann.
In der schriftlichen Begründung zur Parlamentarischen Initiave Meier-Schatz
wird dargelegt, dass Einkommensarmut und die damit verbundene
Unterversorgung in vielen Lebensbereichen die Handlungs- und
8

Entfaltungsmöglichkeit der betroffenen Familienmitglieder beschneidet. Es
wird auch aufgelistet, mit welchen Risiken die materiellen Einschränkungen,
von denen zahlreiche Familien betroffen sind, verbunden sind. Diese gehen
von sozialer Isolation, gesundheitlichen Schäden, engen Wohnverhältnissen
bis zur Erhöhung des Aggressionspotenzials und der sozialen Gefahren,
schulischen Schwierigkeiten, Erfolgsdefiziten, Ausgrenzung und so
weiter. Gemäss einer neueren, von der Eidgenössischen Kommission für
Familienfragen (EKFF) in Auftrag gegebenen Studie[34] sind die verlangten
Ergänzungsleistungen nach dem Tessiner Modell tatsächlich geeignet, die
Familienarmut massgeblich zu reduzieren und demzufolge die betroffenen
Familien vor den geschilderten Auswirkungen zu bewahren. Die Einführung
eines entsprechenden Systems zur Ausrichtung von Ergänzungsleistungen für
Familien auf Bundesebene kann darum wohl als Massnahme zum Schutz der
Familie im Sinne von Art. 116 Abs. 1 BV bezeichnet werden[35].
Daneben ist aber auch noch ein anderer Aspekt zu berücksichtigen. Der
Schutz der Familie besteht im Interesse der ganzen Gesellschaft auch
darin, um die Entstehung einer künftigen leistungsfähigen Generation
besorgt zu sein. Dies setzt voraus, dass eine Familienpolitik verfolgt wird,
welche die Gründung von Familien überhaupt sicherstellt und hiezu auch
familienfördernde Instrumente zur Verfügung stellt[36]. Dazu gehören
Massnahmen, die helfen, die erhöhten finanziellen Lasten von Familien mit
Kindern wenigstens in einem gewissen Rahmen auf die gesamte Bevölkerung
zu verteilen. Massnahmen gegen die Familienarmut, welche ermöglichen,
dass junge Frauen und Männer die Entscheidung über eine Familiengründung
frei von wirtschaftlichen Überlegungen treffen können, sind darum nicht nur
gegenwartsbezogen, sondern auch zukunftsgerichtet als Massnahmen zum
Schutz der Familie zu betrachten.
Ergänzungsleistungen für Familien können also als Massnahme zum Schutz
der Familie im Sinne von Art. 116 Abs. 1 BV qualifiziert werden. Wie das
BJ oben ausgeführt hat, steht dem Bund gestützt auf Art. 116 Abs. 1 BV
eine Unterstützungskompetenz zu. Es wäre nun aber falsch, daraus direkt
eine Kompetenz zur Einführung von Ergänzungsleistungen für Familien
auf Bundesebene abzuleiten. Gemäss den obigen Ausführungen setzt die
Unterstützung des Bundes gestützt auf Art. 116 Abs. 1 BV Massnahmen Dritter
voraus. Der Bund kann demnach selber nur Massnahmen Dritter unterstützen,
die den Schutz der Familie zum Gegenstand haben. Er kann im Rahmen seiner
Unterstützungskompetenz insoweit Einfluss auf die Kantone nehmen, als er
denjenigen finanzielle Unterstützungen gewährt, die Ergänzungsleistungen
(z. B. nach dem Tessiner Modell) einführen oder bereits eingeführt haben. Er
hat aber nicht die Möglichkeit, die Kantone gestützt auf Art. 116 Abs. 1 BV zur
Einführung solcher Leistungen zu verpflichten.
2. Art. 116 Abs. 2 und 4 BV
2.1 Bundeskompetenz
Die Bestimmungen lauten:
«2 Er [der Bund] kann Vorschriften über die Familienzulagen erlassen und eine
eidgenössische Familienausgleichskasse führen.
9

[..]
4 Der Bund kann den Beitritt zu einer Familienausgleichskasse und die
Mutterschaftsversicherung allgemein oder für einzelne Bevölkerungsgruppen
obligatorisch erklären und seine Leistungen von angemessenen Leistungen der
Kantone abhängig machen.»
Abs. 2 erteilt dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung im Bereich der
Familienzulagen. Ferner wird der Bund ermächtigt, eine eidgenössische
Ausgleichskasse zu führen. Nach Abs. 4 ist der Bund ermächtigt,
ein umfassendes oder partielles Versicherungsobligatorium für die
Familienausgleichskassen einzuführen. Er erhält auch die Befugnis, bei
den Familienzulagen finanzielle Leistungen des Bundes von angemessenen
Leistungen der Kantone abhängig zu machen[37].
2.2 Tragweite der Bundeskompetenz
Die Kompetenz des Bundes im Bereich der Familienzulagen ist nach den
obigen Darlegungen umfassend[38]. Es stellt sich nun aber die Frage, ob die
von den parlamentarischen Initiativen Fehr und Meier-Schatz verlangten
Ergänzungsleistungen für Familien als Familienzulagen im Sinne von Art. 116
Abs. 2 und 4 BV verstanden werden dürfen.
Der Verfassungstext lässt die Höhe und damit auch die zu verfolgenden
Ziele der Familienzulagen offen. Nach der Lehre können Familienzulagen
sowohl demographische, oder wirtschaftspolitische, wie auch sozialpolitische
(insbesondere fürsorgerische) Ziele anstreben[39]. Es wird auch die Meinung
vertreten, dass die Familienzulagen sowohl sozialversicherungsrechtliche wie
auch familienpolitische Komponenten enthalten[40]. Dies alles deutet darauf
hin, dass der Gestaltung einer Familienzulagenregelung auf Bundesebene ein
relativ grosser Spielraum offensteht.
Auf kantonaler Ebene sind die Familienzulagen in den meisten Fällen als
Beiträge in einheitlicher Höhe pro Familie oder pro Kind ausgestaltet[41]. Es
existieren aber auch verschiedene bedarfsabhängige Zulagenregelungen[42].
Das Tessiner Modell, welches die Parlamentarischen Initiativen Fehr und
Meier-Schatz gesamtschweizerisch verwirklicht sehen möchten, regelt die
Grundzulagen wie auch die Bedarfsleistungen in einem Gesetz über die
Familienzulagen und beruft sich beim Erlass dieser Regelung auf die vom
Bund nicht ausgeschöpfte Gesetzgebungskompetenz in Art. 34quinquiesaBV (s.
dazu I Ziff. 4).
Auch die parlamentarische Initiative Fankhauser[43] aus dem Jahre 1991
mit dem Titel «Leistungen für die Familie» verlangt neben Kinderzulagen
in der Höhe von mindestens 200 Franken pro Kind Bedarfsleistungen für
Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter. Im Entwurf zu einem
Bundesgesetz über Familienzulagen, dem diese Initiative zu Grunde liegt,
wurde aber dieser zweite Punkt ausgeklammert[44]. Dies geschah jedoch
nicht, weil man in der Ausrichtung von Bedarfsleistungen unter dem Titel
Familienzulagen einen Systemverstoss sah, sondern weil man die Ergebnisse
der damals vom Bundesrat geplanten Mutterschaftsversicherung abwarten
wollte[45].
10

Der Begriff der Familienzulagen ist nach Ansicht des BJ nirgendwo
abschliessend definiert. Der Wortlaut der Verfassung legt weder Höhe
noch Zielsetzung der Familienzulagen einseitig fest, sondern lässt der
Ausgestaltung relativ freien Raum. Das BJ erachtet es als zulässig, den
Begriff der Familienzulagen in einem umfassenderen Sinn zu interpretieren,
als dies beispielsweise im Bundesgesetz über Familienzulagen in der
Landwirtschaft gemacht wurde[46] und auch in den meisten kantonalen
Familienzulagengesetzgebungen der Fall ist. Eine Auslegung, die auch
Bedarfsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell als Familienzulage
im Sinn von Art. 116 Abs. 2 BV zulässt, berücksichtigt die Bedürfnisse der
Familie, wie dies Art. 116 Abs. 1 BV vorschreibt, gemäss den Darlegungen
weiter oben differenzierter als eine Lösung, die auf Zulagen ausgerichtet ist,
welche nur einen bestimmten, für alle Familien gleich festgelegten Betrag
zulassen.
Das BJ erachtet es somit als denkbar, gestützt auf Art. 116 Abs. 2 BV auch
Bedarfsleistungen in einem Bundesgesetz über Familienzulagen zu regeln.
3. Andere Verfassungsbestimmungen
Die nachfolgend geprüften weiteren Bestimmungen der Bundesverfassung
weisen alle einen mehr oder weniger direkten Bezug zur vorliegenden
Problematik auf[47].
3.1 Art. 11 Abs. 1 BV: Schutz der Kinder und Jugendlichen
Die Bestimmung lautet:
«1 Kinder und Jugendliche haben Anspruch auf besonderen Schutz ihrer
Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung.»
Der als Grundrecht ausgestaltete Art. 11 BV wurde erst in der Schlussphase der
parlamentarischen Beratungen in den Grundrechtskatalog aufgenommen[48].
Nach der Lehre sind Gehalt und praktische Konsequenzen dieser Bestimmung
noch relativ unklar[49]. Insbesondere ist fraglich, wie weit bezüglich der in
Abs. 1 genannten Ansprüche eine direkte Justiziabilität besteht. Inhaltlich ist
aber wohl unbestritten, dass der Anspruch auf Förderung der Entwicklung
von Kindern und Jugendlichen ganz vorab eine ausreichende materielle
Versorgung voraussetzt. Bedarfsleistungen für einkommensschwache Familien
sind daher sicher eine geeignete Massnahme, um die Entwicklung von Kindern
aus armutsgefährdeten Familien zu fördern (vgl. oben unter III Ziff. 1 zu
Art. 116 Abs. 1 BV).
Die Grundrechtsverwirklichungspflicht gemäss Art. 35 Abs. 2 BV hält fest, dass
jeder, der staatliche Aufgaben wahrnimmt, an die Grundrechte gebunden und
verpflichtet ist, zu ihrer Verwirklichung beizutragen[50]. Die Grundrechte
begründen jedoch keine neuen Kompetenzen. Bund und Kantone müssen
in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen die Grundrechte respektieren,
können aus ihnen aber keine Kompetenzen ableiten[51].
11

Art. 11 BV begründet daher keine Kompetenz zugunsten des Bundes, die ihm
ermöglichen würde, Bedarfsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell
auf Bundesebene einzuführen.
3.2 Art. 12 BV: Recht auf Hilfe in Notlagen
Diese Bestimmung lautet:
«Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf
Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein
unerlässlich sind.»
Diese ebenfalls als Grundrecht ausgestaltete Bestimmung garantiert Personen
in Notlagen die unabdingbaren Grundlagen eines menschenwürdigen
Daseins[52]. Das Bundesgericht hat 1995 das Recht auf Existenzsicherung als
ungeschriebenes Grundrecht anerkannt[53], im Rahmen der Nachführung der
Bundesverfassung wurde das Recht in den Grundrechtskatalog aufgenommen.
Das Bundesgericht geht in seiner bisherigen Rechtsprechung davon
aus, dass der direkte grundrechtliche Anspruch sich auf das zu einem
menschenwürdigen Überleben absolut Notwendige beschränke, während
die Lehre eher weitergeht[54].
Gleich wie bei Art. 11 BV gilt hier die Grundrechtsverwirklichungspflicht von
Art. 35 Abs. 2 BV. Ebenso gilt aber, dass die Kompetenzaufteilung zwischen
Bund und Kantonen durch die Grundrechte nicht tangiert wird. Auch aus
Art. 12 BV kann der Bund keine neuen Kompetenzen ableiten.
Das Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV ist daher nicht geeignet, für
den Bund eine Regelungskompetenz im Bereich der Ergänzungsleistungen für
Familien zu begründen.
3.3 Art. 41 Abs. 1 Bst. c BV
Die Bestimmung ist Teil des als eigenes Kapitel ausgestalteten Art. 41 BV mit
dem Titel Sozialziele.
Die Bestimmung lautet:
«1 Bund und Kantone setzen sich in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung
und privater Initiative dafür ein, dass:
[...]
c. Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und
gefördert werden;»
Gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung streben Bund und Kantone die in
Art. 41 aufgelisteten Sozialziele im Rahmen ihrer verfassungsmässigen
Zuständigkeiten an. Abs. 1 Bst. c begründet demnach selber keine Kompetenz
für den Bund, die ihm nicht aufgrund einer anderen Verfassungsnorm
zusteht. In den Ausführungen der Botschaft zur revidierten Bundesverfassung
werden die Sozialziele als Staatszielbestimmungen umschrieben, die keine
neuen Bundeskompetenzen schaffen, sondern sich sowohl an den Bund
12

wie auch an die Kantone richten, wie dies ja auch aus dem Einleitungssatz
von Abs. 1 zum Ausdruck kommt[55]. Sie enthalten aber ein Bekenntnis zu
bestimmten, als grundlegend anerkannten sozialpolitischen Zielsetzungen[56]
und müssen daher bei der Auslegung anderer Verfassungsnormen beachtet
werden. So ist Art. 41 Abs. 1 Bst. c BV ähnlich wie Art. 116 Abs. 1 Satz 1 BV
ein programmatisches Element, das bei der Ausübung von Kompetenzen zu
berücksichtigen ist.
Dies bedeutet, dass der Schutz und die Förderung von Familien in Art. 41
Abs. 1 Bst. c BV im Sinne einer Zielsetzung zwar thematisiert wird, der Bund
aber nicht gestützt auf diese Bestimmung eine Kompetenz für sich ableiten
kann, um Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell auf
Bundesebene einzuführen.
3.4 Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV
Die Bestimmung lautet:
«1 Der Bund kann Vorschriften erlassen über:
a. Den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer;»
Der Wortlaut von Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV ist, mit Ausnahme der Anpassung
an die sprachliche Gleichbehandlung, unverändert aus Art. 34ter aBV
übernommen worden. Die Bestimmung gilt als generelle Kompetenz
des Bundes zum Erlass von Schutzbestimmungen zugunsten der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, unabhängig von der Tätigkeit,
die sie ausüben und es gibt keinen Bereich, der von dieser Kompetenz
nicht erfasst würde[57]. Es wäre daher an sich auch denkbar, dass eine
bundesrechtliche Regelung über Bedarfsleistungen für Familien auf diese
Bestimmung abgestützt würde, soweit es die Situation der Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer im Erwerbsleben betreffen würde. Im Bezug auf das
angestrebte Tessiner Modell ist allerdings nur die Kleinkinderzulage, und
auch die nur teilweise von einer Erwerbstätigkeit der Eltern abhängig.
Die Ergänzungszulage wird nicht mit einer Berufstätigkeit der Eltern in
Verbindung gebracht. Es wird wahrscheinlich gerade in den bedürftigen
Einelternfamilien, die einen grossen Teil der Zielgruppe für die angestrebten
Bedarfsleistungen ausmachen, oft so sein, dass die Bedürftigkeit mit
der fehlenden Berufstätigkeit der alleinerziehenden Mutter oder des
alleinerziehenden Vaters zusammenhängt.
Aus diesem Grund wäre Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV als alleinige Bestimmung zur
Begründung einer Bundeskompetenz in der vorliegenden Frage nicht geeignet.
Er kann aber zusätzlich zu einer umfassenderen Kompetenzbestimmung
herangezogen werden.
3.5 Art. 115 BV: Unterstützung Bedürftiger
Die Bestimmung lautet:
«Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt. Der Bund regelt die
Ausnahmen und die Zuständigkeiten.»
13

In dieser Bestimmung wird die Zuständigkeit des Wohnsitzkantons im
interkantonalen Verkehr festgelegt und dem Bund eine Kompetenz zum Erlass
von Kollisionsnormen für die fürsorgepflichtigen Kantone erteilt. Dieselbe
Kompetenz stand dem Bund schon gestützt auf Art. 48 aBV zu. Mit dem Erlass
des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
vom 24. Juni 1977 (ZUG)[58] hat er von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht.
Rein von ihrem Wortlaut her liesse diese Bestimmung eine Auslegung zu,
welche die Bundeskompetenzen im Bereich der Sozialhilfe gegenüber dem
entsprechenden Art. 48 aBV erweitern würden: Zwar ist der Grundsatz,
dass für die Unterstützung Bedürftiger der Wohnkanton zuständig ist, aus
Art. 48 aBV übernommen worden. Relativiert wird aber diese Regelung
durch den zweiten Satz der Bestimmung, der dem Bund die Möglichkeit gibt,
Ausnahmen festzulegen und Zuständigkeiten zu regeln. Es wäre zumindest
denkbar, dass der Bundesgesetzgeber die Bestimmung so auslegen könnte,
dass er in bestimmten Bereichen, beispielsweise bei der Unterstützung von
bedürftigen Familien, selber Grundsätze aufstellen würde und auch eine
Bundessubvention vorsehen könnte.
Eine Prüfung der Materialien führt aber zu anderen Schlüssen:
Im Rahmen der Verfassungsreform wurde von einer Minderheit der
SGK-N der Versuch unternommen, in Umsetzung einer parlamentarischen
Initiative Goll[59] dem Bund eine weitergehende Kompetenz zum
Erlass einer Grundsatzgesetzgebung im Sozialhilfebereich zu erteilen,
um Ungerechtigkeiten aufgrund unterschiedlicher kantonaler
Sozialhilferegelungen entgegenzuwirken. Dieser Minderheitsantrag wurde
in der Nationalratsdebatte mit der Begründung abgelehnt, dass diese
Neuerung über eine Nachführung hinausgehen würde[60]. Auch in der
Ständeratsdebatte wurde die Bestimmung in der Weise interpretiert, dass
es sich nur um eine Kompetenznorm bei interkantonalen Differenzen handeln
könne[61]. Da diese Bestimmung erst 1998 von den Räten verabschiedet
worden ist, muss den Materialien bei der Auslegung entscheidendes Gewicht
beigemessen werden. Es muss zumindest derzeit angenommen werden, dass
Art. 115 BV dem Bund im Bereich der Unterstützung Bedürftiger keine neuen
Kompetenzen verschafft[62].
Art. 115 BV begründet daher für den Bund keine Rechtsetzungskompetenz,
die den Erlass einer gesetzlichen Grundlage zur Ausrichtung von
Ergänzungsleistungen für Familien im Sinne des Tessiner Modells
rechtfertigen würde.
3.6 Art. 196 Ziff. 10 BV: Übergangsbestimmung zu Art. 112 BV
(Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung)
Diese Bestimmung lautet:
«Solange die eidgenössische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
den Existenzbedarf nicht deckt, richtet der Bund den Kantonen Beiträge an die
Finanzierung von Ergänzungsleistungen aus.»
14

Die Bestimmung wurde bei der Schaffung der verfassungsrechtlichen
Grundlagen zum Dreisäulenkonzept der Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenvorsorge lediglich als Übergangsbestimmung formuliert. In der
Zwischenzeit haben sich aber die Ergänzungsleistungen als wirksames
und unverzichtbares Instrument der gezielten Unterstützung in der
Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung erwiesen, weshalb
schon verschiedentlich Bestrebungen unternommen wurden, die
Ergänzungsleistungen als Dauerinstrument in den Verfassungstext zu
überführen[63].
In ihrer jetzigen Ausgestaltung sind aber die Ergänzungsleistungen schon vom
Wortlaut her klar an Versicherungsleistungen aus der AHV/IV geknüpft und
nicht auf andere Bereiche ausdehnbar.
Die Verfassungsgrundlage für AHV/IV-Ergänzungsleistungen kann daher nicht
als kompetenzbegründende Bestimmung für den Bund zur Einführung von
Ergänzungsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell herangezogen
werden. Hingegen wäre denkbar, im Rahmen einer Verfassungsänderung das
Instrument der Ergänzungsleistungen auch für Familien im Sinne des Tessiner
Modells anwendbar zu erklären.
4. Ergebnisse
Das BJ kommt gestützt auf seine Ausführungen zu folgenden Ergebnissen:
4.1. Der Bund hat gestützt auf Art. 116 Abs. 1 BV eine Förderungs- und
Unterstützungskompetenz für Massnahmen zum Schutz der Familie.
Es ist vertretbar, Ergänzungszulagen für Familien nach dem Tessiner
Modell als Massnahme zum Schutz der Familie zu bezeichnen. Die
Unterstützungskompetenz des Bundes setzt aber Massnahmen Dritter voraus.
Es ist darum nicht möglich, dass der Bund allein gestützt auf diese Kompetenz
eine bundesweit verbindliche Zulagenordnung erlässt.
4.2. Der Bund hat gestützt auf Art. 116 Abs. 2 und 4 BV eine umfassende
Regelungskompetenz im Bereich der Familienzulagen. Der Begriff der
Familienzulagen ist nirgendwo abschliessend definiert. Die bislang in den
meisten Familienzulagengesetzen verwendete Interpretation von fixen
Beträgen pro Kind oder pro Haushaltung ist nicht zwingend. Es ist denkbar,
den Begriff der Familienzulagen unter Bezugnahme von Art. 116 Abs. 1 BV, d. h.
unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der Familie in einem weiteren Sinn zu
interpretieren und auch Bedarfsleistungen für Familien im Sinne des Tessiner
Modells als Familienzulagen im Sinne von Art. 116 Abs. 2 und 4 BV zu regeln.
4.3. Es wäre möglich, Art. 110 Abs. 1 Bst. a BV zusätzlich zu Art. 116 Abs. 1
BV oder zusätzlich zu Art. 116 Abs. 2 und 4 BV her anzuziehen, soweit die
Bedarfsleistungen für Familien an erwerbstätige Eltern ausgerichtet würden.
15

4.4. Das BJ ist der Meinung, dass es keine weiteren Verfassungsgrundlagen gibt,
die dem Bund die Kompetenz erteilen, eine Regelung über Bedarfsleistungen
für Familien zu erlassen.
IV. Rahmengesetz oder umfassendes Gesetz
Es stellt sich nun die Frage, in welchem Umfang der Bund seine sich aus
Art. 116 Abs. 1, 2 und 4 sowie Art. 110 Abs. 1 BV ergebenden Kompetenzen
wahrnehmen soll oder darf. In der Anfrage möchte das BSV wissen, ob der
Bund seine allfälligen Kompetenzen in einem Rahmengesetz oder in einem
umfassenden Gesetz wahrnehmen soll.
1. Grundsätzliches zum Begriff der Rahmengesetzgebung
Der Begriff der Rahmengesetzgebung wird, wie auch die Begriffe Oberaufsicht
und Grundsatzgesetzgebung zwar häufig verwendet, um eine beschränkte
Bundeskompetenz auszudrücken, findet sich aber im schweizerischen
Verfassungsrecht nicht[64]. In der Literatur werden mehrheitlich die Begriffe
Oberaufsicht und Grundsatzgesetzgebung[65] gleichgesetzt, der Begriff der
Rahmengesetzgebung wird zum Teil ebenfalls gleichbedeutend verwendet,
zum Teil gar nicht erwähnt. Nur wenige differenzieren zwischen den
einzelnen Begriffen. So enthält ein Grundsatzgesetz nach Jean-François
Aubert keine Detailregelung, in bescheidenem Umfang aber gegebenenfalls
auch unmittelbar anwendbare Normen[66]. Nach Yvo Hangartner sind
demgegenüber in Grundsatzgesetzen nur die Kantone als Normadressaten
zulässig[67]. Rahmengesetze dürfen nach diesen beiden Autoren sowohl die
detaillierte Regelung von Teilbereichen als auch unmittelbar anwendbare
Bestimmungen enthalten. Der Bundesrat unterscheidet nicht zwischen den
auf der Oberaufsicht des Bundes beruhenden Gesetzgebungskompetenzen
sowie den Rahmen- und Grundsatzgesetzgebungskompetenzen[68]. Auch im
Parlament werden die Begriffe untechnisch und in sehr allgemeiner Weise
verwendet, wenn von einer beschränkten Bundeskompetenz die Rede ist[69].
Im Rahmen der Verfassungsreform wurde darauf verzichtet, zwischen dem
Begriff des Rahmengesetzes als Gesetz mit unmittelbar anwendbaren Normen,
und des Grundsatzgesetzes als Gesetz, das sich ausschliesslich an die Kantone
richtet, zu unterscheiden.
16

Bei beschränkten Gesetzgebungskompetenzen des Bundes ist daher
immer einzelfallweise zu entscheiden, welche Lösung dem Umfang der
verfassungsmässigen Kompetenz am besten entspricht und dabei die Anliegen
des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips des Vollzugsföderalismus, von
welchen unter Ziff. II die Rede ist, hinreichend berücksichtigt.
2. Welche Möglichkeiten ergeben sich für den Bund gestützt auf
seine Unterstützungskompetenz in Art. 116 Abs. 1 Satz 2 BV?
Wie das BJ unter Ziff. III 1 bereits ausgeführt hat, hat der Bund gestützt
auf diese Bestimmung nur eine Unterstützungskompetenz, das heisst eine
beschränkte Gesetzgebungskompetenz. Eine Bundesgesetzgebung müsste sich
daher darauf beschränken, festzulegen, auf welche Weise und in welchem
Umfang Unterstützungsleistungen an Massnahmen Dritter im Bereich der
Bedarfsleistungen für Familien erbracht werden sollen. Der Bund kann
demnach gestützt auf diese Kompetenz keine umfassende Gesetzgebung
über Bedarfsleistungen an Familien nach dem Tessiner Modell erlassen.
Er kann zwar im Rahmen seiner Unterstützungskompetenz die kantonale
Gesetzgebung in diesem Bereich beeinflussen, aber er darf keine Regelungen
erlassen, die die kantonalen Kompetenzen aushöhlen.
3. Welche Möglichkeiten ergeben sich für den Bund gestützt auf
seine Kompetenz in Art. 116 Abs. 2 und 4 BV?
Der Bund hat gemäss den vorangehenden Ausführungen gestützt auf
Art. 116 Abs. 2 und 4 BV die Möglichkeit, gesetzliche Grundlagen über
Bedarfsleistungen für Familien nach dem Tessiner Modell zu schaffen. Wie das
BJ bereits weiter
oben dargelegt hat, sind die Gesetzgebungskompetenzen in diesem Bereich
umfassend. Der Bund kann insbesondere:
1. Vorschriften über Familienzulagen erlassen;
2. eine eidgenössische Ausgleichskasse führen;
3. den Beitritt zu einer Familienausgleichskasse für allgemein oder für
einzelne Bevölkerungsgruppen obligatorisch erklären;
4. seine Leistungen von angemessenen Leistungen der Kantone abhängig
machen.
Es steht dem Bund frei zu entscheiden, in welchem Umfang er seine
Regelungskompetenzen wahrnimmt. Aufgrund der Verfassungskompetenzen
hätte der Bund die Möglichkeit, eine umfassende Bundesgesetzgebung zu
erlassen. Er hat dabei allerdings auch hier das Subsidiaritätsprinzip und
das Prinzip des Vollzugsföderalismus zu beachten. Es wird darum in erster
Linie eine rechtspolitische Entscheidung sein müssen, in welcher Weise der
17

Bund den Auftrag der beiden parlamentarischen Initiativen umsetzen will.
Davon wird es auch abhängen, welcher der vom BSV in technischer Hinsicht
skizzierten Lösungen der Vorzug gegeben werden soll.
[1] Legge sugli assegni di famiglia del 11 giugno 1996 (hiernach: legge, Raccolta
delle Leggi [RL] 6.4.1.1.).
[2] «Assegno integrativo» (Art. 24-30 legge).
[3] SR 831.10. Das Minimaleinkommen berechnet sich nach Art. 3b ELG.
[4] Dieser beträgt zur Zeit mindestens 8050 Franken und höchstens 8850
Franken pro Jahr für die ersten beiden Kinder und reduziert sich für die
nächsten beiden um einen Drittel; für jedes weitere Kind wird ein Drittel des
Vollbetrags angerechnet.
[5] Dies betrifft insbesondere die Art. 3-3d ELG.
[6] «Assegno di prima infanzia» (Art. 31-36 legge).
[7] Dieses berechnet sich nach Art. 3b ELG.
[8] Diese beträgt gemäss Verordnung 01 vom 18. September 2000 über
Anpassungen an die Lohn und Preisentwicklung bei der AHV/IV (SR 831.109)
zur Zeit 1030 Franken.
[9] SR 831.10.
[10] BS 1 3.
[11] Messaggio relativo all’introduzione di una nuova legge sugli assegni di
famiglia, n. 4198 del Consiglio di Stato, S. 2; Rapporto di maggioranza della
Commissione della gestione e delle finanze, n. 4198 R1, S. 5.
[12] Auf Bundesebene ist die Unterscheidung zwischen dem Begriff der
Kompetenz einerseits und Aufgabe andererseits von geringer juristischer
Tragweite. Anders liegen die Dinge auf kantonaler Ebene: die Kantone
sind grundsätzlich zuständig, eine Aufgabe zu erfüllen, die nicht dem
Bund übertragen ist, aber sie sind nicht unbedingt verpflichtet, tätig zu
werden; grundsätzlich bestimmen sie, welche Aufgaben sie im Rahmen
ihrer Zuständigkeiten erfüllen (Art. 43 BV). Eingeschränkt sind sie dabei
allerdings durch die Grundrechte und durch andere verfassungsmässige
Rechte sowie durch bestimmte Bundesaufträge (wie beispielsweise im Bereich
des Grundschulunterrichts von Art. 62 Abs. 2 BV); zum Ganzen s. namentlich
René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel, 2000, S. 74.
[13] Dazu insbesondere in der Botschaft zur Verfassungsreform BBl 1997 I
129-131.
[14] Andere Kompetenzen des Bundes haben aufgrund der unterschiedlichen
Natur der Aufgaben ihre Grundlage anderswo in der Verfassung. So
gestalten die Art. 126-135 BV die Finanzordnung und geben dem Bund
Steuerkompetenzen. Diese begründen genaugenommen keine Aufgaben,
verschaffen aber die Mittel, die es dem Bund erlauben, seine Aufgaben zu
erfüllen. Andere Bundeskompetenzen entspringen direkt der Existenz des
Bundesstaates und haben ihre Grundlage in diesem Sachzusammenhang; dies
ist zum Beispiel bei der Bundeskompetenz im Bereich des Organisationsrechts
der Bundesbehörden oder der Arbeitsverhältnisse des Bundespersonals
der Fall; in formeller Hinsicht stützen sich die entsprechenden Gesetze auf
Art. 173 Abs. 2 BV. Die Kompetenzen des Bundes im Bereich der Einbürgerung
(Art. 38 BV) und der politischen Rechte (Art. 39 und 40 BV) wurden wegen
ihrem Konnex zu bestimmten Grundrechten in den 2. Titel der neuen
Bundesverfassung transferiert (s. dazu Rhinow, a.a.O., S. 238).
18

[15] Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse I, Berne, 2000, Ziff. 964-974, S. 332 ff; Blaise Knapp, La répartition des
compétences et la coopération de la Confédération et des cantons, in: Daniel
Thürer / Jean-François Aubert / Jörg-Paul Müller (éd.), Verfassungsrecht der
Schweiz, Zürich, 2001, § 29, Rz. 14 ff.
[16] Dazu Knapp, a.a.O., Rz. 19-27.
[17] Dazu Knapp, a.a.O., Rz. 18.
[18] Dazu Knapp, a.a.O., Rz. 16.
[19] Dazu Botschaft zur Verfassungsreform, BBl 1997 I 228; Rhinow, a.a.O.,
S. 79-81.
[20] Dazu Rhinow, a.a.O, S. 85.
[21] Dazu Paul Richli, Staatsaufgaben-Grundlagen, in: Thürer/Aubert/Müller,
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich, 2001, § 54 Rz. 37 und 38 mit Referenzen;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse I, Berne, 2000, Rz. 975,
S. 336.
[22] Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über Familienzulagen in der
Landwirtschaft (FLG, SR 836.1).
[23] Art. 43 ff. des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG, BS 1 489);
Art. 52 ff. der Angestelltenordnung (AngO, AS 1959 1181); Art. 31 des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1); Art. 51
der Bundespersonalverordnung (BPV, SR 172.220.111.3); Art. 10 der
Rahmenverordnung vom 20. Dezember 2000 zum Bundespersonalgesetz
(Rahmenverordnung BPG, SR 172.220.11).
[24] P. Mahon, Kommentar zu Art. 34quinquies BV, Rz. 31.
[25] Z. B. Art. 75 Abs. 3 BV, Art. 78 Abs. 2 BV.
[26] Dazu die Ausführungen zu Art. 116 Abs. 1 BV im Gutachten
des Bundesamtes für Justiz vom 25. Oktober 2001 zuhanden der
Subkommission «Familienpolitik» der SGK-N zur Parlamentarischen Initiative.
Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze (Fehr
Jacqueline), VPB 66.1.
[27] Protokoll vom 9. Juli 1997 der Subkommission 3 des Ständerates zu
Art. 107 des Vorentwurfs, Votum des Vertreters der Bundesverwaltung:
«[…] Im zweiten Satz wird eine Zuständigkeit des Bundes begründet, eine
Förderungs- und Unterstützungskompetenz. […]».
[28] Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zur Verfassungsreform,
1996 (zu beziehen beim Bundesamt für Bauten und Logistik [BBl], Vertrieb
Publikationen, 3003 Bern), S. 170/171.
[29] Protokoll vom 9. Juli 1997 der Subkommission 3 des Ständerates zur
Verfassungsreform, Votum von Herrn Ständerat Rhinow:«Ich halte fest, dass
der zweite Satz von Abs. 1 nicht mehr zum engen Begriff der Nachführung
gehört, wie Herr Bundesrat Koller ihn uns zuweilen darzustellen pflegt. Aber
ich stelle keinen anderen Antrag».
[30] Botschaft zur Verfassungsreform, BBl 1997 I 330; Hans Peter Tschudi,
Die neue Bundesverfassung als Grundlage des Sozialversicherungsrechts, in:
Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge
(SZS) 45 2001, S. 71.
[31] Dazu Knapp, a.a.O., Rz. 21-27.
[32] Art. 164 Abs. 1 Bst. e BV.
[33] Dies ist in allgemeiner Weise in Art. 8 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober
1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG, SR 616.1)
vorgesehen.
19

[34] Modelle des Ausgleichs von Familienlasten, Büro für arbeits- und
sozialpolitische Studien (BASS), Bern, 2000.
[35] Schon bei der Einführung von Art. 34quinquiesaBV, der von Anbeginn
als Grundlage für die Familienpolitik des Bundes bezeichnet wurde, war
die Linderung von wirtschaftlicher Not eines der Hauptmotive für die
Familienschutzbestimmung, s. dazu Mahon, a.a.O., Rz. 3 ff.
[36] Tschudi, a.a.O, S. 72.
[37] Botschaft zur Verfassungsreform, BBl 1997 I 330.
[38] Mahon, a.a.O., Rz. 54 ff.
[39] Mahon, a.a.O., Rz. 57.
[40] Greber Pierre-Yves, Droit suisse de la sécurité sociale, Lausanne, 1982,
S. 506.
[41] Dazu die Zusammenstellung über Arten und Ansätze der Familienzulagen
des Bundesamtes für Sozialversicherung, Zentralstelle für Familienfragen,
Stand 1. Januar 2001.
[42] Dazu die Übersicht über Bedarfsleistungen an Eltern in den Kantonen des
Bundesamtes für Sozialversicherung, Zentralstelle für Familienfragen, Stand
1. Januar 1999.
[43] Parlamentarische Initiative 91.411.
[44] BBl 2000 4785.
[45] Die Vorlage des Bundesrates zur Mutterschaftsversicherung sah dann aber
keine Bedarfsleistungen vor.
[46] Dort sind fixe Zulagen pro Kind und pro Haushalt festgelegt.
[47] Es ist dem BJ bewusst, dass auch noch andere Bestimmungen
Bezugspunkte aufweisen, so z. B. Art. 8 Abs. 3, Art. 41 Abs. 1 Bst. f und g BV; es
beschränkt sich hier auf die wichtigsten.
[48] AB 1998 N 489 zur Verfassungsreform; AB 1998 S 225 zur
Verfassungsreforn.
[49] René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000 Basel, 2000, S. 108 ff.,
Ulrich Meyer-Blaser / Thomas Gächter, Der Sozialstaatsgedanke, in:
Thürer/Aubert/Müller, Verfassungsrecht der Schweiz Zürich, 2001, § 34
Rz. 40 ff.
[50] Botschaft zur Verfassungsrevision, BBl 1997 I 193.
[51] Botschaft zur Verfassungsrevision, BBl 1997 I 136 f.; Pascal Mahon,
Droits sociaux et réforme de la constitution in: De la constitution, Etudes
en l’honneur de Jean-François Aubert, Basel/Frankfurt, 1996, S. 401 f. Ziff. 21;
[52] J.P. Müller: Grundrechte in der Schweiz, Bern, 1999, S. 166.
[53] BGE 121 I 367 ff.
[54] Müller, a.a.O., S. 173 ff.
[55] Botschaft zur Verfassungsreform, BBl 1997 I 200; s. auch Gutachten
des BJ vom 25. Oktober 2001, a.a.O., Ziff. 2 Ausführungen zu Art. 41 Abs. 1
Bst. c BV; Pascal Mahon, Droits sociaux et réforme de la constitution in: De la
constitution, Etudes en l’honneur de Jean-François Aubert, Basel/Frankfurt,
1996, S. 401 f. Ziff. 21; Ulrich Meyer-Blaser / Thomas Gächter, a.a.O., § 34
Rz. 21 ff.
[56] Botschaft zur Verfassungsreform, BBl 1997 I 201.
[57] G. Aubert, Kommentar zur BV, Art. 34ter Abs. 1 Bst. a-c, Rz. 13.
[58] SR 851.1.
[59] Parlamentarische Initiative 92.426.
[60] Vgl. AB 1998 N 335 ff. zur Verfassungsreform Art. 106 (entspricht heute
Art. 115).
20

[61] Vgl. AB 1998 S 95 zur Verfassungsreform Art. 106 (entspricht heute
Art. 115).
[62] Auch Auer/Malinverni/Hottelier Band I, a.a.O. Rz. 1059; Rhinow, a.a.O.,
S. 337 und 350 f., Erwin Murer, Wohnen, Arbeit, Soziale Sicherheit und
Gesundheit, in: Thürer/Aubert/Müller, a.a.O., § 62, Rz. 17.
[63] Parlamentarische Initiave Egerszegi-Obrist 00.465 vom 15. Dezember 2000;
Postulat SGK-NR 96.094; Motion Hänsenberger 90.714.
[64] Dazu insbesondere Dieter Biedermann, Oberaufsicht, Rahmen- und
Grundsatzgesetzgebung: kongruente oder differierende Begriffe für eine
beschränkte Rechtsetzungskompetenz des Bundes?, in: Gesetzgebung heute
(LeGes) 1995/3, S. 43 ff.; BBl 1995 IV 1300 ff.
[65] Vgl. in diesem Zusammenhang auch Riccardo Jagmetti, Kommentar
BV zu Art. 22quater und 24 BV, und Martin Lendi, Recht und Politik in der
Raumplanung, in: Schriftenreihe zur Orts-, Regional- & Landesplanung (DISP)
Nr. 31, Zürich, 1984.
[66] Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse (Supplément)
Neuenburg 1967/1982, N. 689; Jean-François Aubert / Riccardo Jagmetti,
Die Verfassungsmässigkeit des Entwurfs vom 14. Oktober 1970 für ein
Bundesgesetz über die Raumplanung, in: Wirtschaft und Recht 1971, S. 147 ff.
[67] Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen,
Bern 1974, S. 177 ff.; derselbe, Bundesstaat im Wandel, in: Zeitschrift
für schweizerisches Recht [ZSR] 97 I 1978, S. 379 ff., und Grundzüge des
schweizerischen Staatsrechts I, Zürich 1980, S. 71.
[68] Biedermann, a.a.O., S. 54-58.
[69] Biedermann, a.a.O., S. 58-61.
21

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 66.23 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 11. Dezember 2001
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2002
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