ch_vb · 91.01 9 · 1991-05-14 · de


#ST# 91.019
Message
concernant la révision de l'article constitutionnel
sur les langues (art. 116 est)
du 4 mars 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un
projet de modification de l'article constitutionnel sur les langues (art. 116 est.).
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1986 M 85.516 
Sauvegarde du romanche (N 4.10. 85, Bundi; E 17. 6. 86)
1987 P 87.327 
Bonne intelligence entre les régions linguistiques
(N 9. 10. 87, Müller-Meilen)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
4 mars 1991 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Buser
1991 -160 
20 Feuille fédérale. 143e année. Vol. II 
301

Condensé
Les travaux de révision de l'article constitutionnel sur les langues (art. 116 est.) ont été
entrepris pour répondre à une motion transmise par les deux Chambres. Le but de
cette intervention était d'une part de renforcer la position de nos minorités linguis-
tiques, en particulier de la minorité rhéto-romane, d'autre part d'améliorer la
communication et la bonne entente entre les communautés culturelles et linguistiques
de notre pays. Le Département fédéral de l'intérieur (DFI) a constitué un groupe de
travail présidé par le Bernois Peter Baladin, professeur de droit public. Les conclusions
de ce groupe de travail ont été publiées dans un rapport intitulé Le quadrilinguisme
en Suisse - présent et futur, lequel propose notamment deux variantes pour un
nouvel article constitutionnel sur les langues.
Le quadrilinguisme est un des traits caractéristiques de la Suisse. En préférant quatre
langues nationales à une seule, notre pays manifeste sa volonté de former une nation
unie tout en préservant le caractère propre des parties qui la composent. Un tel choix
implique du respect et de la tolérance à l'égard des minorités, mais aussi la volonté de
se comprendre les uns les autres de façon à participer activement à la vie commune.
Or on constate depuis plusieurs années une indifférence 
croissante à l'égard du
quadrilinguisme en Suisse, dont souffrent principalement nos minorités linguistiques,
mais qui menace également déporter atteinte à l'intégrité de l'ensemble de la nation.
Les raisons de cette évolution sont diverses. En premier lieu, les mutations écono-
miques et technologiques de notre temps font que l'on attache généralement moins
d'importance qu'auparavant à l'expression orale et que, dans l'éducation, le déve-
loppement des aptitudes linguistiques passe au second plan. Ensuite, l'internationali-
sation croissante d'importantes branches de l'économie et la recherche de «solutions
globales» qui en résulte, obligent les minorités linguistiques et culturelles à s'adapter et
à évoluer vers plus de mobilité, et favorise en même temps les progrès de la langue
universelle qu'est l'anglais au détriment des langues nationales. Il en est résulté dans
notre pays un recul spectaculaire du romanche et un déclin de la présence de l'italien
dans les régions germanophones et francophones du pays.
Le flux sans précédent d'informations diffusées par les médias amène l'individu
moderne à chercher refuge dans le cercle privé, à se resituer dans un cadre familier
dans lequel il puisse se reconnaître. En Suisse alémanique, cela se traduit avant tout
par une recrudescence des dialectes, laquelle a pour double conséquence d'appauvrir
les contacts avec les italophones et les Romands et d'isoler la Suisse alémanique de ses
voisins germanophones.
La Suisse a besoin d'une nouvelle politique des langues afin de garantirle maintien du
quadrilinguisme. Une telle politique devra être l'œuvre d'abord des citoyennes et
citoyens - les utilisateurs quotidiens de la langue -, mais également des communes et
des cantons, et enfin de la Confédération. L'article constitutionnel proposé assigne à
la Confédération et aux cantons la mission d'adopter des mesures conjointes en vue de
maintenir le quadrilinguisme et d'améliorer la bonne entente entre les communautés
linguistiques.
302

Message
I 
Partie générale
II 
Le point de la situation
Le conseiller national Martin Bundi déposait le 21 juin 1985 à la Chambre du
peuple une motion portant la signature de tous les députés du canton des Grisons,
qui réclamait une révision de l'article 116 de la constitution (qui date de 1938) et
notamment le renforcement du statut de la quatrième langue nationale. La
motion se faisait l'écho de nouvelles alarmantes concernant la lente disparition du
romanche et reflétait les inquiétudes suscitées par la détérioration tant de
l'aptitude à comprendre les autres langues nationales que la bonne entente entre
les communautés linguistiques. Le Conseil national a transmis la motion le
4 octobre 1985, le Conseil des Etats le 17 juin 1986. Dans la foulée, le chef du DFI
instituait un groupe de travail dont la mission allait consister, d'une part, à
examiner les questions juridiques, historiques et linguistiques soulevées par une
révision de l'article 116 de la constitution et, d'autre part, à reformuler l'article en
question. La portée générale du mandat s'expliquait par le souci de prendre le
plus possible en compte la multitude d'idées et de points de vue exprimés sur la
question. Le rapport Le quadrilinguisme en Suisse -présent et futur, publié dans les
quatre langues nationales, a servi de base à la procédure de consultation décidée
par le Conseil fédéral le 30 août 1989. Le présent message s'appuie sur ce même
rapport.
12 
Langues et politique linguistique en Suisse
121 
Les langues comme moyen de communication et comme
facteur d'identité
Malgré le progrès technologique, la communication, conçue comme échange
d'informations et facteur de compréhension mutuelle entre les individus, reste
étroitement liée à l'expression orale. Une bonne maîtrise de la langue parlée est
indispensable pour exprimer et comprendre des messages complexes. Mais la
langue, en plus d'être l'instrument qui nous permet de conduire une discussion et
ainsi de nous former une opinion personnelle, esé aussi le fondement de notre
identité.
L'importance de la langue comme facteur d'identité s'accroît notamment dans les
pays hautement industrialisés. Le progrès technique et le mode de vie moderne
obligent l'individu à s'adapter constamment à des situations nouvelles. L'apparte-
nance à une communauté linguistique déterminée fournit à l'individu et à la
société des points de repère dans un monde en proie à l'incertitude. A mesure que
les mutations s'accélèrent, les individus ont besoin de réaffirmer leurs différences
et de retrouver les valeurs qu'ils ont en partage avec l'ensemble de la communauté
et avec la nation. Dans ces conditions, il faut nous interroger sur les valeurs qui
nous sont essentielles, celles auxquelles nous ne pourrions renoncer sans perdre à
la fois notre identité et l'idée que nous avons de notre pays. Usages et com-
303

portements communs à une région, facteurs religieux, ethniques, sociaux et
nationaux, tout cela concourt à la formation d'une identité collective. Mais c'est
sans conteste la langue qui joue un rôle primordial dans le sentiment d'apparte-
nance à un groupe.
Cela ne signifie toutefois pas qu'une nation ne puisse se former qu'à partir d'une
langue commune. On trouve en Europe de nombreuses nations plurilingues. La
Suisse n'est donc pas un cas particulier. Mais par sa constitution qui garantit
l'égalité des quatre langues nationales, elle affirme sa volonté de faire de sa
diversité culturelle et linguistique la marque essentielle de son identité nationale.
122 
Le plurilirrguisme: reflet de la diversité culturelle de la Suisse
122.1 
Evolution historique
La situation linguistique actuelle de la Suisse est le résultat de plus de 2000 ans
d'histoire. Elle s'est progressivement dessinée au cœur du massif alpin, point de
rencontre de différents groupes linguistiques. Les Celtes et les Rhètes sont les
plus anciens peuples connus à s'être installés sur notre sol, avant l'ère romaine. Du
premier siècle avant J.-C. jusque vers l'an 400 de notre ère, nos contrées furent
romanisées. La pénétration des peuples germaniques commença au 5e siècle: les
Alamans s'établirent dans le Jura et sur le Plateau avant de pénétrer dans les
vallées alpines; ces régions se germanisèrent. Les Bürgendes et les Lombards
s'installèrent respectivement dans l'ouest et le sud de la Suisse et adoptèrent la
culture romaine.
Le quadrilinguisme est profondément enraciné dans notre histoire, puisque nos
quatre langues nationales cohabitent depuis plus de quinze siècles sur le territoire
de l'actuelle Confédération.
Les frontières linguistiques actuelles sont l'aboutissement d'un processus long, qui
a démarré aux confins des zones d'influence romane et germanique pendant le
haut moyen âge et qui ne fut que partiellement déterminé par les frontières
naturelles. Si le français, l'allemand et l'italien sont des langues parlées dans des
territoires plus ou moins unifiés, il en va tout autrement pour le romanche, dont
l'aire de diffusion est disloquée. Par ailleurs, le romanche est la seule langue
nationale à ne pas être directement reliée à un pays voisin où l'on parle la même
langue.
122.2 
Le quadrilinguisme: un élément de notre identité nationale
L'allemand fut, dès l'origine, la langue dominante de l'ancienne Confédération.
Sur les treize Etats qui la composaient depuis 1513, le français n'était parlé que
dans le canton bilingue de Fribourg. Pour le reste, l'usage des langues romanes
était limité à quelques pays alliés ou sujets. Mais dès 1526, la conclusion d'une
alliance entre plusieurs cantons et Genève tendit à favoriser une certaine
ouverture vers les régions de langue française.
Dans les esprits toutefois, la naissance de l'Etat plurilingue ne devait se produire
que bien plus tard, à la suite des bouleversements advenus en 1798 et notamment
304

de l'instauration de l'égalité des droits politiques entre les citoyens. Ainsi les
textes législatifs de la République helvétique (1798-1803) étaient-ils rédigés en
français, en allemand et en italien, considérés comme langues de rang égal.
L'égalité des langues devait pourtant être abandonnée pendant la Médiation, et
l'allemand retrouva pleinement sa prédominance lors de la Restauration. Mais
l'échec du modèle d'Etat centralisé incarné par l'Helvétique allait à son tour
fortement contribuer à ancrer dans la constitution fédérale de 1848 une nouvelle
réglementation garantissant l'égalité des langues. La création de l'Etat fédéral,
tout en laissant une large autonomie aux cantons, entraîna la reconnaissance de la
diversité culturelle de notre pays, diversité qui se manifestait justement dans le
plurilinguisme.
La constitution fédérale de 1848 résolut la question du plurilinguisme en consa-
crant à l'article 109 le principe de l'égalité des trois principales langues nationales.
Le principe de l'égalité de l'allemand, du français et de l'italien fut repris tel quel,
à l'article 116, lors de la révision totale de la constitution en 1874; l'article 107
disposait au surplus que les trois langues devaient être représentées au Tribunal
fédéral.
La votation populaire du 20 février 1938 confirma avec force que la reconnais-
sance de la diversité des traditions culturelles et linguistiques était considérée
comme un garant de la cohésion nationale, puisqu'elle hissait au rang de langue
nationale le romanche, un idiome régional dépourvu d'unicité. Une distinction fut
toutefois établie entre les trois langues officielles de la Confédération et les
quatres langues nationales de la Suisse. Depuis 1938, l'article 116 de la constitu-
tion a la teneur suivante:
1 L'allemand, le français, l'italien et le romanche sont les langues nationales de la
Suisse.
2 Sont déclarés langues officielles de la Confédération: l'allemand, le français et
l'italien.
122.3 
Situation linguistique de la Suisse au 19e et au 20e siècles
II existe depuis 1860 des données statistiques qui permettent de suivre l'évolution
des quatre langues nationales. Depuis 1910, les statistiques établissent une
distinction entre population totale et population de nationalité suisse.
Le pourcentage des germanophones par rapport à la population totale a varié
entre un maximum de 72,6 pour cent (en 1941) et un minimum de 64,9 pour cent
(en 1970); il atteignait 65,0 pour cent en 1980. La part des francophones a
lentement régressé, passant de 24 pour cent en 1870 à 18,1 pour cent en 1970, pour
remonter légèrement jusqu'à 18,4 pour cent en 1980. Pour la langue italienne, on
observe des oscillations très importantes. Le pourcentage record de 1970 (11,9%)
est tombé à 9,8 pour cent en 1980. Le romanche, en l'espace d'un siècle, a reculé
sans discontinuer, passant de 1,7 pour cent en 1860 à 0,8 pour cent en 1970,
pourcentage qui s'est maintenu en 1980.
Si l'on considère la population de nationalité suisse, on observe que l'allemand a
régulièrement progressé de 1910 à 1970 (de 72,7% à 74,5%); la tendance s'est
305

ensuite légèrement infléchie (73,5% en 1980). Durant la même période, le
français a quelque peu reculé, passant de 22,1 pour cent (1910) à 20,1 pour cent
(1970 et 1980). La part de l'italien dans la population de nationalité suisse est
demeurée presque inchangée (stabilité qui contraste avec l'évolution de l'italien
par rapport à la population totale). On observe une légère progression de cette
langue entre 1970 et 1980 (de 4,1% à 4,5%). Quant au romanche, il est en
constante régression (1,2% en 1910, 0,9% en 1980).
Les différences considérables observées entre les pourcentages relevés pour la
population totale et ceux concernant la population de nationalité suisse sont dues
principalement aux mouvements d'immigration et d'émigration des travailleurs
étrangers. A partir de 1950, la progression de l'allemand, ininterrompue depuis
des décennies, a tendance à ralentir au profit des langues latines. Mais l'allemand
reste prédominant dans le rapport de deux tiers à trois quarts contre un tiers à un
quart pour les langues romanes. Ces rapports sont inversés dans les cantons
bilingues de Fribourg et du Valais, où deux tiers environ des habitants sont
francophones. Le canton du Jura est francophone à l'exception d'une commune,
et le canton du Tessin (sauf Bosco-Gurin, commune d'établissement des «Wal-
ser») est resté italophone malgré la présence de minorités de langue allemande.
Le canton des Grisons, trilingue, comptait en 1980 98 645 germanophones, 36 017
romanches et 22 199 italophones.
122.4 
Dialectes et langues littéraires
A l'origine, nos quatre langues nationales sont des dialectes parlés. Les langues
écrites se sont développées - à l'exception du romanche - en dehors de la Suisse.
L'allemand écrit moderne se répand en Suisse alémanique à partir des années
1520 avec la diffusion de la Bible de Luther. Aux 17e et 18e siècles, sous l'influence
de la culture allemande, l'usage du bon allemand pénètre dans la vie publique
tandis que les dialectes suisses-allemands se maintiennent jusqu'à nos jours dans
les relations orales quotidiennes.
En Suisse romande, le français devient progressivement, à partir du 16e siècle, la
langue de culture et d'enseignement, supplantant le dialecte franco-provençal et
les parlers apparentés à la langue d'oïl. Au cours des 17e et 18e siècles, l'influence
des réfugiés huguenots et de la Bible, que les réformés avaient traduite, ainsi que
le rayonnement de la culture française, contribuent à imposer le français dans
l'usage quotidien. Les patois, qui se sont maintenus dans les campagnes (parfois
jusqu'à nos jours), sont combattus aux 19e et 20e siècles par l'école, qui les
considère comme un obstacle à la bonne maîtrise du français.
En Suisse italienne est apparu très tôt, à côté des dialectes régionaux, un dialecte
lombard supraregional (koinè), tandis que l'italien ne s'est imposé dans de larges
couches de la population qu'au cours de ces dernières décennies. On assiste
aujourd'hui en Suisse italienne à un phénomène de triglossie: l'italien est
concurrencé par le dialecte supraregional, lequel s'italianise peu à peu, tout en
conservant des traits dialectaux marqués.
En ce qui concerne le romanche, il s'est produit du 16e au 20e siècle un processus
de standardisation échelonné dans le temps et fractionné dans l'espace. C'est ainsi
306

qu'avec le temps sont apparus, à côté d'une multitude de dialectes parlés, cinq
idiomes écrits (en partie divisés en sous-groupes) dont les plus importants sont le
ladin en Engadine et le surselvan dans la vallée du Rhin antérieur. En 1982, le
rumantsch grischun, synthèse entre les graphies existantes, a été créé en vue de
doter le romanche d'une norme écrite commune, présente à l'échelle de la Suisse.
123 
Le plurilinguisme et les minorités linguistiques
dans la Suisse d'aujourd'hui
Facteurs influençant les langues et les comportements
linguistiques
123.1 
Mutations technologiques et économiques
L'essor général de l'économie après la Seconde Guerre mondiale a été un facteur
déterminant dans l'émergence de la crise qui touche le modèle traditionnel du
quadrilinguisme en Suisse. Toutefois, d'une manière générale, l'usage des langues
nationales aux niveaux local et régional n'est pas en danger, même si la vie
économique des régions est fortement déterminée par le contexte supraregional,
national et international dans lequel elle s'inscrit.
En Suisse, c'est la prédominance manifeste de la Suisse alémanique et, partant, de
l'allemand, qui a donné lieu à une prise de conscience des minorités à l'égard de la
question des langues. Dans le monde de l'économie, le romanche a été com-
plètement abandonné et l'italien n'est que peu utilisé. Par exemple, il n'est pas
rare de voir des produits de consommation et des médicaments ne porter aucune
indication en italien ou en romanche, même lorsqu'ils sont fabriqués en Suisse.
L'importance prise par l'anglais dans la société de communication moderne
constitue une autre menace pour le quadrilinguisme. L'internationalisation de
nombreux secteurs de l'économie, le progrès technologique, et le développement
concomitant des techniques de communication, ont radicalement modifié le statut
des langues nationales qui cèdent le pas devant la langue universelle qu'est
l'anglais. Banquiers et industriels ont tendance à en faire la langue des affaires. A
l'Université, l'anglais prend une importance croissante comme langue d'enseigne-
ment et d'étude. Dans un pays plurilingue comme la Suisse, cet attrait croissant
d'une langue universelle qui n'est pas une de nos langues nationales aura
immanquablement des répercussions sur notre attitude à l'égard de nos voisins
linguistiques immédiats. Etant donné que la maîtrise de plusieurs langues requiert
un apprentissage souvent fastidieux, un danger se profile nettement: celui de voir
diminuer l'importance accordée à l'apprentissage d'une seconde langue nationale
au profit de l'anglais, langue qui deviendrait alors l'instrument de communication
entre les Suisses de régions linguistiques différentes.
123.2 
Mobilité et interactions culturelles
Les transformations de l'économie advenues après la guerre ont entraîné une
mobilité croissante de la population, qui a elle-même conduit à une dé-
stabilisation de la situation des langues. Cette mobilité s'est manifestée dans notre
pays notamment par des mouvements de population à l'intérieur de nos frontières
307

et par l'immigration de travailleurs étrangers. Parallèlement à cette évolution, le
développement des médias aidant, les gens commencèrent à prendre conscience
que, dans le monde actuel, ils sont tous globalement confrontés aux mêmes
expériences.
Même si en Suisse domine encore l'image traditionnelle d'un pays composé de
plusieurs régions culturellement et linguistiquement homogènes, force est de
constater que la volonté de se comprendre par-delà les frontières régionales
diminue sensiblement. Les causes de cette évolution sont diverses. Tout d'abord,
le monde moderne, son mode de vie et ses tendances à l'uniformisation,
accroissent le besoin qu'a l'individu de chercher des repères et une identité dans
ses propres traditions. Ensuite, on constate une régression des connaissances
linguistiques. L'avancée technologique des dernières années tend en effet à
reléguer au second plan la pratique de la langue. Et à l'école, avec l'augmentation
des matières enseignées, il devient difficile de consacrer suffisamment de temps à
l'enseignement des langues. Enfin, notre société est confrontée à un énorme flux
d'informations qui submerge les individus et les laisse sans voix. Poussée à
l'extrême, cette évolution pourrait même déboucher sur un véritable analphabé-
tisme fonctionnel.
Avec l'indifférence croissante à l'égard du plurilinguisme de notre pays, l'unité
dans la diversité qui caractérise la Suisse risque de devenir une formule vide de
sens. L'identité nationale serait sérieusement menacée si la pluralité linguistique
et culturelle de la Suisse se réduisait à une forme de «coexistence pacifique» sans
volonté de participer activement à la vie commune. Il serait faux de ne voir dans
les propos sur la «germanisation de la Suisse» ou la «germanisation du Tessin»
que de simples slogans malveillants; ces propos traduisent le malaise profond que
suscite l'incompréhension croissante entre gens de culture différente et plus
.particulièrement entre majorités et minorités culturelles.
L'intérêt qu'on porte aux minorités culturelles dans notre pays se limite trop
souvent à des fragments épars de cette culture, par exemple la cuisine italienne ou
l'architecture tessinoise. Or, comprendre réellement et en profondeur une culture
minoritaire, c'est bien plus que cela, c'est avoir la volonté de vivre ensemble dans
le respect mutuel.
Quoi qu'on en dise, ce n'est pas en se bornant à circonscrire le territoire de
chacune des communautés linguistiques et culturelles que l'on parviendra à vivre
en bonne intelligence dans notre pays. Il ne sera pas possible de garantir
durablement notre cohésion nationale sans une réelle volonté d'échange entre
régions de cultures différentes, dans un esprit de tolérance. L'interaction entre les
cultures est d'autant plus indispensable que nous vivons, en Suisse comme en
Europe, dans une société placée de plus en plus sous le signe de la mobilité.
L'homogénéité de nos aires culturelles n'existe plus: vouloir à tout prix la
préserver serait méconnaître les réalités de notre temps et reviendrait à dresser
des barrières entre Suisses et étrangers installés en Suisse, et entre Suisses de
cultures différentes.
Montrer la nécessité de renforcer les échanges entre les cultures était également
le propos de notre message du 17 septembre 1990 à l'appui de mesures visant à
promouvoir la coopération internationale en matière d'enseignement supérieur et
la mobilité.
308

123.3 
Les langues dans l'enseignement, la politique,
l'administration et les médias
Le plurilinguisme de notre pays est un plurilinguisme social, autrement dit la
Suisse est bien composée de quatre régions linguistiques, mais les habitants de
chacune de ces régions ne parlent dans leur majorité qu'une seule langue. En
Suisse, où l'enseignement a toujours été fortement marqué par le fédéralisme, le
principe de la territorialité est déterminant pour le choix de la langue d'enseigne-
ment à tous les niveaux de la scolarité, à une exception près, le canton des Grisons,
où les communes déterminent de manière autonome leur langue administrative et
la langue d'enseignement. Il existe en terre rhéto-romane des communes qui
dispensent l'enseignement primaire en romanche, mais au niveau secondaire le
romanche n'est généralement enseigné que comme une discipline parmi d'autres.
Dans tous les cantons, la première langue étrangère enseignée à l'école est une
langue nationale. Mais les différences entre les systèmes scolaires cantonaux et la
situation linguistique et géographique particulière de certains cantons font que
cet enseignement ne débute pas partout en même temps (il commence, selon les
cantons, entre la 3e et la 7e année scolaire).
Les migrations aux niveaux national et international placent l'enseignement face à
de sérieux problèmes. A cet égard, à côté du problème de la diversité des systèmes
scolaires, il faut prêter une attention toute particulière à la question des échanges
entre les différentes régions linguistiques. Aujourd'hui, si la connaissance de
plusieurs langues est généralement considérée comme un atout, elle n'est souvent
pas appréciée à sa juste valeur. Il y a à cela plusieurs raisons. L'une d'elles est la
croyance, encore répandue, que le bilinguisme ou le plurilinguisme se définissent
comme la maîtrise parfaite et équivalente de deux ou plusieurs langues. Or une
telle exigence ne peut être remplie que dans des circonstances bien particulières,
lorsque par exemple le père et la mère sont de langue différente et qu'ils parlent
très tôt à l'enfant dans leur langue respective. Selon des définitions plus récentes,
le bilinguisme résulte d'un processus dans lequel l'acquisition des deux langues
suit des voies en grande partie indépendantes; ce type de définition présente
l'avantage de pouvoir s'appliquer indifféremment à toute personne qui apprend
une seconde langue.
Les immigrants bilingues ne sont pas seulement confrontés au problème de la
sous-évaluation de leurs connaissances linguistiques. Plus grave encore est le fait
que la société attend d'eux une assimilation complète à une culture et une langue
nouvelles, ce qui crée inévitablement un malaise chez ces personnes qui se voient
contraintes d'abandonner leur identité. Une telle exigence, dont souffrent autant
les Suisses qui s'établissent dans une autre région linguistique que les étrangers, et
qui s'explique par la peur qu'éprouvé toute communauté face à de nouveaux
arrivants, ruine tout espoir de parvenir à une bonne entente entre les divers
groupes linguistiques. On sait pourtant que les mouvements de population
contribuent à atténuer les préjugés à l'endroit de cultures différentes. Mais encore
faut-il favoriser la mixité culturelle, en promouvant par exemple un enseignement
qui exploite les richesses de ce double apport culturel et linguistique. On peut
rappeler à cet égard les recommandations émises le 24 octobre 1985 par la
309

Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) concer-
nant la scolarisation des enfants de langue étrangère.
En Suisse, les Romanches (pour qui, il est vrai, la pratique de l'allemand est une
nécessité plus qu'un libre choix) apportent la preuve vivante que le bilinguisme est
possible à l'échelle de toute une population; on serait même tenté de voir là un
modèle applicable à l'ensemble de la Suisse.
Dans la vie publique, notamment en politique et dans l'administration, l'usage de
la langue est déterminé par le territoire avec lequel on traite. La Confédération
adopte en règle générale la langue officielle de la région linguistique concernée
ou la langue dans laquelle elle a été interpellée. Les publications officielles de la
Confédération sont pour la plupart rédigées dans les trois langues officielles. Les
textes juridiques importants, les informations relatives aux votations, des bro-
chures et des formulaires, et d'autres textes encore, paraissent aujourd'hui
également en romanche. A l'Office fédéral de la culture a été créé un service des
langues chargé notamment des problèmes des minorités linguistiques, qui, entre
autres tâches, s'occupe de l'organisation et de la coordination des activités de
traduction en romanche pour l'ensemble de l'administration fédérale. Pourtant,
même au sein de cette administration, on constate que l'usage de l'allemand tend
à progresser au détriment des langues latines, notamment de l'italien. La
prédominance de l'allemand se manifeste notamment dans les services de traduc-
tion: à côté d'imposants services de traduction d'allemand en français, et dans une
moindre mesure en italien, l'administration ne possède pour la traduction vers
l'allemand que de structures embryonnaires. Quant à une représentation équili-
brée des communautés linguistiques au sein de l'administration fédérale, si
certains progrès ont été réalisés, un déséquilibre persiste, surtout parmi les hauts
fonctionnaires des offices situés à Berne.
Les PTT et les CFF attachent, dans la formation et le perfectionnement de leur
personnel, une grande importance à la maîtrise des langues nationales. Les CFF
ont en outre constitué un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions en
vue d'atteindre une représentation équilibrée des langues nationales dans tous les
secteurs de l'entreprise. Différents problèmes restent toutefois à résoudre, tel
celui de l'utilisation de l'italien et du romanche dans les annonces faites par
haut-parleur; maintes réclamations et plusieurs interventions parlementaires se
sont élevées contre le fait que ces deux langues aient été jusqu'ici négligées.
Dans le débat public, on réduit souvent le problème du plurilinguisme en Suisse à
un seul de ses aspects: l'usage des langues dans les médias électroniques. Une telle
approche est certes simplificatrice, mais il est vrai que les médias jouent en la
matière un rôle essentiel. Pour ce qui est des médias électroniques, le problème
central réside dans la généralisation du dialecte dans les programmes de radio et
de télévision de Suisse alémanique. On voit dans ce phénomène deux effets
négatifs: d'une part, le dialecte fait obstacle à une bonne compréhension des
émissions dans les autres régions linguistiques, et d'autre part il menace de faire
disparaître le Hochdeutsch dans la langue parlée tout en provoquant un nivelle-
ment des différences entre les dialectes alémaniques. Nombreuses sont les voix
qui s'élèvent - interventions parlementaires, prises de position d'associations,
lettres de lecteurs adressées à la presse - pour demander que les émissions de
radio et de télévision soient diffusées plus souvent en «bon allemand».
310

Même si du point de vue du droit constitutionnel il serait en principe possible de
réglementer la question par voie de loi ou d'ordonnance, on se heurte ici aux
limites pratiques et politiques qui restreignent le contrôle que l'Etat peut exercer
sur les phénomènes linguistiques. Outre qu'une intervention directe dans la
réalisation des programmes toucherait à l'autonomie des médias en matière de
programmes, il faut savoir que l'utilisation du dialecte à la radio et à la télévision
est étroitement lié à l'image que ces médias se font d'eux-mêmes et de leur
fonction. La radio, qui avait autrefois une vocation avant tout éducative (au sens
large du terme), est peu à peu devenue un média d'accompagnement et de service.
Cette évolution est particulièrement nette pour les radios locales, mais elle est
perceptible également sur la chaîne de télévision alémanique qui, dans ses
programmes de divertissement, veut aller à la rencontre du téléspectateur en
s'adressant à lui dans la langue qui lui est la plus familière. En revanche, la SSR
s'attache, surtout ces derniers temps, à perpétuer l'usage du Hochdeutsch dans les
émissions d'information, les magazines et les programmes éducatifs. En outre,
soucieuse de contribuer à une meilleure compréhension entre les communautés
linguistiques, elle a récemment intensifié ses efforts pour favoriser les échanges de
programmes et d'émissions entre les régions linguistiques et pour améliorer la
réception des émissions dans toutes les régions du pays. Une question reste à ce
jour sans réponse, celle de savoir dans quelle mesure et dans quelle direction il
convient d'étoffer les programmes de radio et de télévision en romanche de façon
à sauvegarder la pratique de cette langue dans la vie quotidienne.
Le problème de la sauvegarde du romanche se pose également au niveau de la
presse écrite. Si, en effet, les langues italienne, française et allemande peuvent
s'appuyer sur la production journalistique des pays voisins, le romanche ne peut
quant à lui s'en remettre qu'aux ressources de la presse locale. Ce qui est enjeu ici,
c'est donc non seulement, comme dans le reste de la Suisse, le maintien d'une
certaine diversité de l'information, mais aussi la survie de la langue dans laquelle
cette presse s'exprime.
124 
Situation spécifique des différentes communautés
linguistiques
124.1 
La Suisse rhéto-romane
La Suisse rhéto-romane est la région de Suisse la plus directement concernée par
les problèmes de communication et de bonne entente entre les communautés
linguistiques; bien plus, elle est menacée dans son existence même. Cette situation
critique tient à des facteurs très divers.
La langue romanche est confinée dans un territoire étroit, qui n'est pas prolongé,
au-delà de la frontière, par un vaste pays de même langue, et qui est en outre
dépourvu de centre accepté par tous. Les divisions qui existent à l'intérieur même
de cette aire linguistique (Surselva, Sutselva, Surmeir, Haute-Engadine, Basse-
Engadine, val Müstair), sont la source d'une grande diversité linguistique et
culturelle mais aussi de tendances particularistes. En outre, l'accroissement de la
mobilité géographique au cours de notre siècle, et le développement du tourisme,
ont fait éclater les petites communautés. Le tourisme, principale ressource de la
311

région, a contraint les Rhéto-romans à modifier leurs usages linguistiques et il
menace, en «folklorisant» la culture romanche dans son ensemble, de la priver de
son identité culturelle authentique. Parallèlement, en modifiant profondément la
structure de l'économie locale (le secteur tertiaire supplantant le primaire), le
tourisme a accru la dépendance économique de la région vis-à-vis du reste de la
Suisse et aussi de l'étranger. Cette dépendance économique se reflète dans le fait
que le romanche n'est utilisé que partiellement dans les domaines importants de
la vie quotidienne (médias, formulaires, modes d'emploi, etc.). Enfin, la pénétra-
tion dans l'aire linguistique romanche de médias d'autres langues (médias
électroniques et presse écrite) ajoute encore aux menaces qui pèsent sur la Suisse
rhéto-romane.
Il n'est guère imaginable que le romanche devienne un jour une langue couram-
ment utilisée dans toute la Suisse. Mais si l'on ne renforce pas les mesures de
soutien et d'encouragement directes et indirectes, l'avenir de cette langue sera
compromis même dans son aire de diffusion traditionnelle. Parmi ces mesures, les
plus imperatives sont la sauvegarde du domaine rhéto-roman en tant que tel, et la
création sur ce territoire de bases économiques solides. Des mesures de soutien
intensives et directes sont indispensables pour éviter un glissement progressif vers
l'usage exclusif de l'allemand. Ces mesures n'auront d'effet que si la présence du
romanche se renforce dans tous les domaines, particulièrement dans les médias, et
si l'on garantit l'égalité de fait et de droit des trois langues officielles du canton des
Grisons. Il faut enfin souligner que l'acceptation et la généralisation du rumänisch
grischun comme langue écrite commune est une condition essentielle pour que le
romanche s'impose dans l'écrit à l'échelle de la Suisse et pour que progresse le
sentiment d'appartenance à une communauté.
124.2 
La Suisse italienne
L'italien n'est guère menacé dans son existence. Certes l'émigration, qui touche
principalement les vallées grisonnes italophones économiquement défavorisées,
peut paraître préoccupante, mais la population de langue italienne s'est globale-
ment accrue au cours des dernières années, en raison de l'immigration en
provenance de l'Italie.
Si la langue italienne est en danger, et par là même la spécificité culturelle de cette
partie de la Suisse, cela tient avant tout à sa situation en Suisse, où elle tend à faire
figure de langue régionale d'importance mineure. Du point de vue économique et
structurel, le Tessin est étroitement dépendant du reste de la Suisse, et surtout de
la Suisse alémanique. On reparle actuellement de la création d'une université au
Tessin, mais pour l'heure, les jeunes Tessinois qui souhaitent acquérir une
formation supérieure n'ont souvent d'autre solution que de s'inscrire dans une
école alémanique ou romande, voire, s'ils ambitionnent un titre universitaire
suisse, d'accomplir intégralement leurs études dans une haute école romande ou
alémanique. Le problème se pose dans les mêmes termes quant aux possibilités de
carrière professionnelle dans différents secteurs d'activité.
Inversement, on constate une présence massive de la langue allemande dans les
régions italophones, le Tessin étant devenu un lieu de séjour temporaire, voire un
lieu d'établissement permanent pour un grand nombre de Suisses alémaniques et
312

d'Allemands. La majorité de ces nouveaux arrivants, - principalement des
personnes âgées -, attirés en ces lieux par les charmes du paysage et une certaine
ambiance méridionale, ne font que peu de cas de la langue et de la culture du pays
qui les accueille.
La situation de l'italien en Suisse peut se mesurer aussi à la façon dont cette
langue est traitée au sein des autorités fédérales. Là aussi, on constate que les
fonctionnaires qui ont ne serait-ce qu'une connaissance passive de l'italien sont
bien peu nombreux, même si constitutionnellement l'italien est une langue
officielle au même titre que le français et l'allemand. Les fonctionnaires d'expres-
sion italienne sont donc fréquemment contraints, pour se faire comprendre, de
recourir à une autre langue nationale. Les raisons de cette inégalité de traitement
résident sans doute autant dans la position relativement faible qu'occupé l'italien
sur la scène internationale que dans la faible proportion de fonctionnaires suisses
italiens employés dans l'administration fédérale.
Des efforts se poursuivent depuis quelque temps déjà pour resserrer les liens
culturels qui unissent traditionnellement la Suisse italienne et l'Italie du Nord. Il
est souhaitable, assurément, que de tels échanges aient lieu, non seulement pour
des raisons touchant à la langue et à la culture, mais aussi dans la perspective du
futur marché unique européen. Mais il sera également nécessaire au cours des
prochaines années de déployer des efforts à l'intérieur de nos frontières afin de
renforcer la communication entre nos communautés linguistiques. Autrement dit,
il faut que l'italien devienne plus présent dans notre pays et que les Suisses fassent
l'effort d'améliorer leur connaissance active et passive de cette langue.
124.3 
La Suisse romande
La Suisse romande fait partie d'une communauté linguistique et culturelle
d'importance mondiale, la francophonie, présente sur plusieurs continents. Les
Romands s'efforcent depuis quelque temps d'intensifier les relations culturelles,
déjà étroites, qu'ils entretiennent avec les pays francophones, en particulier avec
la France. La Confédération soutient ces efforts, comme en témoigne par exemple
l'ouverture en 1985 d'un Centre culturel suisse à Paris.
Il existe en Suisse romande plusieurs associations dont l'objectif est la défense de
la langue et de la culture françaises. L'existence même de ces organisations
montre que les Suisses romands sont sensibles aux problèmes que posent les
relations interculturelles dans notre pays. Dans les cantons bilingues, le problème
de la paix des langues alimente fréquemment le débat public. Et dans le canton de
Fribourg, le désir de maintenir les langues dans les régions où elles sont
implantées a récemment abouti à une révision de l'article sur les langues (art. 21)
dans la constitution cantonale.
On trouve également en dehors de la Suisse romande des organisations qui
travaillent à renforcer la présence de la langue française et de la culture romande
en Suisse et à resserrer les liens interculturels dans notre pays.
Globalement, les francophones ne sont pas exposés aussi fortement que les deux
autres minorités linguistiques à la pression du groupe majoritaire. Ils constituent,
par le nombre, la seconde communauté linguistique de la Suisse et exigent d'être
313

représentés en conséquence au sein des organes d'importance nationale et dans
les autorités fédérales. Néanmoins, la prédominance économique de la Suisse
alémanique et la crainte d'une germanisation du pays sont des thèmes qui
reviennent souvent dans le débat public. Les Romands se plaignent notamment, et
à juste titre, du fait que les Suisses alémaniques abusent du dialecte et consentent
de moins en moins d'efforts pour maîtriser, au moins passivement, le français.
Pour contrebalancer le poids de la Suisse alémanique, les minorités latines tentent
depuis peu de resserrer entre elles le lien de la solidarité. Mais ces efforts
rencontrent des limites, qui sont notamment d'ordre linguistique.
124.4 
La Suisse alémanique
Vu sa supériorité numérique, la Suisse alémanique ignore les problèmes liés au
statut de minorité, propres aux trois autres groupes linguistiques. Seules les
communautés alémaniques des cantons de Fribourg et du Valais sont confrontées
aux problèmes découlant d'une situation minoritaire.
Et pourtant tous les débats que suscite aujourd'hui la question des langues et des
communautés culturelles en Suisse sont indissociables d'un phénomène spéci-
fiquement alémanique, celui du retour en force des dialectes. On sait que les
dialectes sont porteurs, en Suisse alémanique, d'une riche tradition rurale et que,
à l'inverse de ce qui se passe en Suisse romande et au Tessin, ils sont aujourd'hui
encore communément utilisés comme un instrument de communication vivant
dans toute la communauté suisse alémanique. Les dialectes suisses-allemands
pénètrent progressivement dans des domaines où régnait jusqu'ici le «bon
allemand».
L'une des raisons de ce phénomène, qui est actuellement très sensible, réside
certainement dans le fait que nous vivons une époque où les gens, en mal
d'identité, cherchent à se fondre de préférence dans des communautés de
dimensions restreintes, et à privilégier les formes d'expression culturelles qui leur
sont familières. Or le dialecte est précisément un puissant facteur d'identité. Nous
avons donc affaire à un phénomène observable dans toute l'Europe et qui est une
réaction naturelle aux tendances uniformisatrices de notre époque. Il n'en reste
pas moins que la recrudescence du dialecte fait peser une menace réelle sur la
culture linguistique de notre pays et sur la communication entre les communautés
culturelles et linguistiques qui le composent.
Il se pourrait même qu'elle finisse par porter atteinte à la diglossie, c'est-à-dire la
coexistence de deux variétés d'une même langue, ayant chacune ses fonctions
propres. On peut en effet s'attendre d'une part à un nivellement progressif des
dialectes alémaniques qui, ayant débordé de la sphère privée, doivent aujourd'hui
être compris d'un large public, ce qui n'est possible que s'ils abandonnent leur
coloration particulière. D'autre part, l'utilisation de plus en plus répandue du
dialecte fait régresser la maîtrise du «bon allemand», ce qui compromet la
communication avec le reste de la Suisse et avec l'étranger. Consciente du
problème, la CDIP a émis, le 15 juin 1984 déjà, des recommandations sur
l'utilisation de la langue littéraire et du dialecte dans l'enseignement.
314

En faisant litière de la diglossie, la Suisse alémanique risque de se condamner à
l'isolement au sein dé la communauté germanophone aussi bien qu'à l'intérieur de
notre pays. La réticence croissante des Suisses alémaniques à user du Hoch-
deutsch, et leur maîtrise imparfaite de cette langue, n'incite pas leurs compatriotes
des autres régions linguistiques à étudier cette langue difficile, d'autant plus que
ces derniers se sentent menacés par la supériorité numérique et économique de la
Suisse alémanique. Dans ces conditions, il n'est pas exclu qu'ils portent à l'avenir
leur choix sur l'anglais, dont l'apprentissage leur paraît à la fois plus facile et plus
utile.
Si le dialecte continue sa progression, il est à craindre que les relations culturelles
entre les différentes parties de la Suisse dépérissent et que l'anglais en vienne à
jouer dans notre pays le rôle de langue véhiculaire.
125 
Le maintien du quadrilinguisme, un objectif prioritaire
de la politique suisse des langues
125.1 
Conditions et limites d'une politique des langues
Les observations qui précèdent montrent clairement que la diversité linguistique
de notre pays se réduit aujourd'hui à une simple juxtaposition de plusieurs langues
et que, dans chaque groupe linguistique, l'intérêt pour les autres langues natio-
nales, la connaissance et la compréhension de ces langues, sont insuffisants.
Plusieurs indices révèlent cette évolution:
- le recul des connaissances d'une seconde ou d'une troisième langue nationale,
- le fait que, depuis plusieurs décennies, le romanche perde du terrain,
- la présence insuffisante de l'italien en Suisse romande et en Suisse alémanique,
- l'ampleur prise par la vague dialectale en Suisse alémanique et les sérieuses
difficultés de compréhension qui en résultent pour les Romands et les Suisses
italiens,
- la présence accrue de l'anglais, qui sert parfois déjà d'instrument de com-
munication entre locuteurs de différentes langues nationales.
Tout porte à croire que cette évolution s'accentuera encore dans les années à
venir. Il est indispensable de mettre en place une nouvelle politique linguistique si
l'on entend sauvegarder le quadrilinguisme dans notre pays. Cette nouvelle
politique devra en premier ressort être l'œuvre des citoyennes et citoyens et des
organisations privées, relayés d'abord par les communes et les cantons et ensuite
par la Confédération.
Cette large répartition des compétences est nécessaire pour diverses raisons: la
langue est une dimension essentielle de la personnalité humaine et elle est
certainement le principal instrument par lequel l'individu développe sa personna-
lité au contact de ses semblables. Mais la langue est aussi un facteur déterminant
du développement de toute collectivité humaine, et par conséquent de toute
collectivité politique. Lorsque le comportement linguistique d'une nation évolue,
son visage politique se transforme forcément aussi. Et lorsque le patrimoine
linguistique d'une collectivité s'appauvrit, cette collectivité se fragilise. La poli-
tique linguistique est donc un élément essentiel de la politique de tout Etat, et cela
315

est particulièrement vrai de notre Etat fédéral qui tire sa vitalité de sa diversité
culturelle et linguistique.
La vitalité d'une langue dépend avant tout de la volonté de la population de
cultiver cette langue. Toute stratégie tendant au maintien du quadrilinguisme en
Suisse est donc vouée à l'échec si les citoyennes et citoyens de ce pays n'ont pas la
volonté de participer activement à une politique linguistique nationale. Mais si
l'Etat ne prend pas des mesures de soutien appropriées, les problèmes politico-
linguistiques de la Suisse resteront dans l'impasse. Les cantons et les communes
exercent en la matière une part importante des compétences et il faut qu'ils les
conservent. Mais il ne fait pas de doute qu'une politique linguistique d'envergure
nationale est nécessaire, car les langues, et bien des problèmes qui s'y rapportent,
ne s'arrêtent pas aux frontières cantonales, et les problèmes linguistiques qui se
posent dans une partie du pays intéressent aussi la Confédération.
125.2 
Sauvegarde et promotion des communautés linguistiques
et culturelles menacées
Les communautés linguistiques et culturelles les plus menacées doivent être
placées au centre de toute politique visant au maintien du quadrilinguisme en
Suisse.
Les objectifs premiers d'une future politique linguistique doivent donc être la
promotion et la sauvegarde du romanche, mais aussi de l'italien, qui doivent rester
le moyen d'expression propre de communautés culturelles et linguistiques vi-
vantes. Il faut pour cela que le romanche soit utilisé de façon conséquente dans le
canton des Grisons et que cette langue soit suffisamment présente à l'échelle de la
Suisse; il faut que l'italien parlé et écrit renforce sa présence dans toute la Suisse
et que le nombre de personnes ayant une connaissance au moins passive de cette
langue augmente. Enfin, il convient de promouvoir le rayonnement de la culture
tant rhéto-romane qu'italienne à l'échelle de la Suisse.
Le succès d'une telle politique dépend de plusieurs facteurs, parmi lesquels il faut
mentionner en premier lieu la solidarité entre les groupes linguistiques. On ne
pourra assurer l'avenir du quadrilinguisme en Suisse que si l'on parvient à éveiller
au sein de la majorité une réelle solidarité à l'égard des minorités linguistiques et
si l'on est prêt à accorder des compensations à ces minorités défavorisées. La
connaissance des langues et la compréhension de la culture de l'autre doivent se
doubler d'une attitude de respect à l'égard des minorités, un respect dont doivent
témoigner tout particulièrement, en raison de leur position dominante, les Suisses
alémaniques.
La sauvegarde d'une langue minoritaire menacée, comme le romanche, dépend
ensuite de la situation économique des populations concernées. Ce qui signifie
d'une part que celles-ci ne doivent pas être contraintes d'émigrer pour des raisons
économiques et d'autre part .qu'elles ne doivent pas être économiquement
«colonisées» par les autres parties du pays.
Une troisième condition essentielle de la sauvegarde des deux langues minori-
taires, et tout particulièrement du romanche, réside dans la garantie des frontières
linguistiques. Pour survivre, une langue doit disposer d'un territoire bien délimité
316

et être la langue maternelle et le moyen d'expression courant utilisé sans
discrimination sociale par un noyau de population établi à demeure sur ce
territoire. Or il est indéniable aujourd'hui que le territoire italophone est menacé
dans son intégrité et que la survie même du romanche sur son territoire est mise
en danger. L'italien est soumis à une forte pression de l'allemand dans certaines
parties du canton du Tessin et dans les vallées grisonnes italophones, tandis que le
romanche est victime d'un véritable processus d'érosion. Des efforts spéciaux de
la Confédération, du canton des Grisons et des communes seront nécessaires pour
sauver les régions linguistiques intactes et celles qui sont le moins touchées par ce
processus d'érosion, comme la Surselva, certaines parties du centre des Grisons, la
Basse-Engadine et le val de Müstair. La sauvegarde du territoire rhéto-roman
implique cependant que ses habitants eux-mêmes, confiants dans la force de leur
propre culture, aient la volonté d'assurer la pérennité de leur langue, sans pour
autant se replier sur eux-mêmes.
125.3 
Encouragement de la communication et de la compréhension
entre les groupes linguistiques
Pour atteindre l'objectif fondamental de la politique linguistique, à savoir la
sauvegarde du quadrilinguisme en Suisse, il est essentiel d'encourager la com-
munication et la compréhension entre les groupes linguistiques et par conséquent
renforcer la solidarité entre les régions. Il convient ici de faire jouer plusieurs
facteurs.
Pour que la solidarité grandisse entre les communautés linguistiques, il faut
d'abord que chaque individu et chaque groupe ait conscience de sa propre
identité, d'où l'absolue nécessité de garantir pour tous les habitants de notre pays
ce droit de la personnalité fondamental qu'est la liberté de la langue.
Ensuite, il faut s'efforcer de parvenir à une égalité des quatre langues nationales à
l'échelon fédéral, dans la mesure où cela est possible et raisonnable. Cela suppose
d'une part que soit dûment observée la disposition constitutionnelle qui fait de
l'italien une langue officielle équivalente à l'allemand et au français et d'autre part
que le romanche soit davantage utilisé et qu'il le soit aussi comme langue
officielle.
Enfin, seule une représentation équitable de toutes les langues dans les domaines
de la politique, de la formation et de la culture permettra aux communautés
linguistiques d'affirmer véritablement leur identité à l'échelle de la Suisse. La
Confédération, les cantons et les communes, mais aussi les organisations privées
d'envergure nationale doivent agir dans ce sens.
Est-il besoin de le répéter, rien n'est possible sans une réelle volonté des
citoyennes et des citoyens de communiquer et de vivre en bonne intelligence. Il
n'en reste pas moins que le rôle de l'Etat est essentiel: la compréhension entre les
communautés culturelles et linguistiques doit être un des buts déclarés de la
politique des langues en Suisse. Pour atteindre ce but, il faut faire en sorte que les
Suisses possèdent des connaissances suffisantes des différentes langues du pays
sous leur forme littéraire, que des échanges culturels aient lieu et que la formation
interculturelle s'intensifie. A cet égard, il s'agit en premier lieu de développer des
2l 
Feuille fédérale. 143e année. Vol. II 
317

objectifs de formation communs applicables à tous les niveaux d'enseignement,
universités comprises. A cet égard, nous vous renvoyons à notre message du
17 septembre 1990 à l'appui de mesures visant à promouvoir la coopération
internationale en matière d'enseignement supérieur et la mobilité.
A l'avenir, il faudra en outre veiller davantage à œuvrer, à l'intérieur même des
régions linguistiques, en faveur de la compréhension entre les différentes parties
du pays. Mais la sauvegarde des régions linguistiques et la plus grande stabilité
possible de leurs frontières n'en resteront pas moins les fondements de la paix des
langues et de notre cohésion nationale. Viser la stabilité des frontières linguis-
tiques ne devrait cependant pas déboucher sur de l'incompréhension ou, pire
encore, de l'intolérance à l'égard des minorités. Nous faisons ici en particulier
allusion à la question du bilinguisme, lequel n'est plus un phénomène exception-
nel à notre époque placée sous le signe de la mobilité. Le plurilinguisme devrait
être davantage encouragé, et ce non seulement dans l'optique de la liberté de la
langue et de l'épanouissement personnel, mais également parce qu'il constitue un
facteur essentiel de rapprochement entre les langues et les cultures. Il faudrait
dans la mesure du possible offrir aussi aux personnes de langue maternelle
étrangère la possibilité d'enrichir leurs connaissances linguistiques.
13 
Résultats de la procédure préliminaire
131 
Le groupe de travail Saladin
En réponse à la motion Bundi (cf. ch. 11), le chef du DFI a institué un groupe de
travail présidé par le professeur de droit public Peter Saladin, de Berne. Ce
groupe de travail s'est vu confier le mandat suivant:
a. Cerner les questions juridiques, linguistiques et historiques que pose une révision
de l'article 116 est.;
b. Formuler une nouvelle version de l'article 116 est.
Les recommandations formulées par le groupe de travail visent deux objectifs
majeurs: d'une part, le maintien du quadrilinguisme en Suisse et d'autre part,
l'amélioration de la communication et de la bonne entente entre les communautés
linguistiques. Le groupe de travail a proposé d'élaborer une politique des langues
axée sur ce double objectif et fondée sur un nouvel article constitutionnel. Pour
cet article, il a présenté deux variantes, l'une relativement concise, l'autre plus
développée. Le groupe de travail était bien conscient qu'un article constitutionnel
ne permettrait pas de résoudre à lui seul le problème des langues en Suisse. Nous
pensons en effet qu'il sera nécessaire d'apporter des modifications et des
compléments au niveau des lois et des ordonnances et que ces normes de droit
devront se concrétiser dans le cadre d'une politique bien pensée. On ne répétera
jamais assez que la survie du quadrilinguisme dépend avant tout de la volonté de
la population, notamment de celle des régions concernées. C'est là qu'est la clé de
la réussite, même s'il est essentiel d'agir aussi sur le terrain juridique. Le groupe
de travail a d'emblée souligné qu'il appartient en premier lieu aux communes et
aux cantons de promouvoir la compréhension entre les groupes linguistiques, le
rôle de la Confédération étant essentiellement d'apporter un soutien com-
plémentaire.
318

Le groupe de travail était composé des personnalités suivantes: le professeur Iso
Camartin, Zurich; M. Bernard Cathomas, Coire; Mme Ursina Fried-Turnes,
Zurich; Mme Marcelle Huber, Zollikon; le professeur Ottavio Lurati, Montagnola;
le professeur Roland Ruffieux, Fribourg; le professeur Peter Saladin, Berne
(président); le professeur Stefan Sonderegger, Zurich; le professeur Joseph
Voyame, Saint-Brais, ainsi que des représentants de l'Office fédéral de la culture:
M. Alfred Defago, M. Hans Rudolf Dörig, M. Romedi Arquint (secrétariat).
Le groupe de travail a confié à plusieurs spécialistes suisses le mandat de réaliser
des études sur des questions particulières et a interrogé toute une série d'experts,
de responsables politiques et de représentants des médias.
Le rapport exhaustif du groupe de travail, intitulé Le quadrilinguisme en Suisse -
présent et futur, a été publié dans les quatre langues nationales en septembre 1989.
Il peut être obtenu auprès de l'Office central fédéral des imprimés et du matériel.
132 
Procédure de consultation
La consultation s'est fondée sur trois documents: le rapport Le quadrilinguisme en
Suisse -présent et futur, un rapport du DFI commentant les deux variantes d'article
constitutionnel proposées par le groupe de travail, et un questionnaire portant sur
dix aspects particuliers de la révision constitutionnelle et de la problématique des
langues.
Les deux variantes d'article constitutionnel sont très semblables quant à leur
contenu. Elles diffèrent en revanche par leur structure: la première variante est
formulée de façon plus détaillée et plus concrète, et elle est de ce fait plus longue
que la seconde, qui se limite à l'essentiel. Celle-ci réglemente de façon implicite
certains éléments qui sont formulés explicitement dans celle-là. Par ailleurs, la
seconde variante mentionne la liberté de la langue en tête d'article, mettant
l'accent sur l'individu, tandis que la première traduit une approche plus globale,
axée sur la collectivité nationale: elle commence par définir les langues natio-
nales, puis les tâches que le quadrilinguisme impose à la Confédération et aux
cantons.
Variante I
1 L'allemand, le français, l'italien et le romanche sont les langues nationales de la
Suisse.
2 La Confédération et les cantons ont pour tâche de sauvegarder les quatre
langues nationales dans leurs territoires de diffusion et de promouvoir la com-
préhension entre les communautés linguistiques.
3 La Confédération
a. Encourage la présence des quatre langues nationales dans l'ensemble de la
Suisse,
b. Encourage la compréhension entre les communautés linguistiques,
c. Soutient les cantons dans leurs efforts de sauvegarde des langues nationales
menacées.
319

4 Les langues officielles de la Confédération sont l'allemand, le français et
l'italien. Le romanche est également une langue officielle dans les rapports de la
Confédération avec les citoyennes et les citoyens romanches ainsi qu'avec les
institutions romanches. Les textes législatifs, rapports et autres documents impor-
tants de la Confédération doivent être publiés aussi en langue romanche.
5 La liberté des langues est garantie.
Variante II
1 La liberté des langues est garantie.
2 Les langues nationales de la Suisse sont l'allemand, le français, l'italien et le
romanche.
3 La Confédération et les cantons protègent les langues nationales et en assurent
la promotion.
4 La Confédération règle l'usage des langues nationales dans ses rapports avec les
cantons et les citoyens.
La procédure de consultation a été ouverte le 21 septembre 1989, elle s'est
achevée officiellement à la fin avril 1990.
La quasi-totalité des milieux consultés, et notamment tous les cantons, ont
exprimé leur avis. Un certain nombre d'associations et d'organisations non
consultées, concernées pour la plupart par les problèmes culturels et linguistiques,
ont également manifesté leur intérêt pour la question. Au total, 88 prises de
positions nous sont parvenues. Le DFI a publié les résultats de la consultation en
septembre 1990.
Nous en donnons ici un résumé succinct, en nous limitant aux aspects essentiels.
Pratiquement tous les participants à la consultation soulignent que les langues
sont un élément essentiel de notre identité nationale et admettent que cette
question mérite d'être réglée au niveau constitutionnel. Le principe de la révision
de l'article 116 est. a été dans l'ensemble nettement et résolument approuvé. Les
rares voix qui s'y sont opposées ou qui se sont montrées réticentes ne mettent
d'ailleurs pas en doute l'importance de la question des langues. Les opposants se
répartissent en trois groupes: les uns font entendre qu'il serait plus avisé de
modifier l'article sur les langues dans le cadre de la révision totale de la
constitution; d'autres avancent que la question des langues devrait être réglée
conjointement avec un article sur la culture; d'autres enfin vont valoir que les buts
visés par l'article sur les langues pourraient être atteints aussi bien dans le cadre
de l'article constitutionnel en vigueur.
La plupart des participants à la consultation ne contestent pas la nécessité
d'inscrire le droit fondamental de la liberté de la langue dans le texte révisé de
l'article constitutionnel.
Les milieux consultés s'accordent largement pour penser que la question des
langues est l'affaire commune de la Confédération et des cantons. Mais ils sont
aussi quasi unanimes à dire que les compétences prioritaires doivent revenir aux
cantons. La primauté des cantons en matière de langues a fait ses preuves, de
sorte qu'il ne convient pas de la remettre en cause sans nécessité absolue. Les
320

consultés sont toutefois favorables à un engagement accru de la Confédération,
mais les opinions varient quant à l'ampleur de cet engagement: les uns souhaitent
que la Confédération limite son action à son propre domaine de compétence, les
autres qu'elle se charge davantage de promouvoir la compréhension entre les
communautés linguistiques et la sauvegarde des minorités linguistiques menacées,
d'autres encore qu'elle fasse des propositions concrètes dans différents domaines.
La sauvegarde des minorités linguistiques relève en premier lieu de la responsabi-
lité des cantons concernés: les participants à la consultation s'accordent sur ce
point. Toutefois, la Confédération doit y être associée subsidiairement à titre de
partenaire collaborant avec les cantons. Un engagement renforcé de la Confédé-
ration dans ce domaine serait souhaitable. Une partie des milieux consultés désire
en tout cas que la Confédération ait le droit d'intervenir lorsque les cantons
faillissent à leur devoir de protection des langues nationales menacées.
Une majorité de participants à la consultation considère que l'encouragement de
la communication et de la compréhension entre les communautés linguistiques est
une des tâches essentielles de la Confédération. Une minorité tend à être
favorable à ce que la Confédération se voie explicitement attribuer en ce domaine
des compétences qui, loin d'aller à ('encontre des intérêts des cantons, doivent,
cela s'entend, servir à appuyer et à compléter leur action.
Une nette majorité souhaite que le principe de la territorialité soit mentionné
explicitement dans la constitution à titre d'instrument juridique complémentaire,
dans l'intérêt des groupes linguistiques menacés. La raison d'être de ce principe
n'est pas, toutefois, de défendre à tout prix telle ou telle région, mais bien plutôt
de garantir que les langues nationales menacées conservent à l'avenir la prépon-
dérance dans leurs aires de diffusion propres.
Certes, il faut souligner que les cantons entièrement ou majoritairement romands
- Fribourg, Jura, Neuchâtel et Vaud - ainsi que la majorité des organisations de
Suisse romande préconisent une stricte application du principe de la territorialité
dans toutes les régions linguistiques. C'est la seule manière, selon eux, de
sauvegarder les frontières linguistiques et la paix des langues.
La procédure de consultation n'a pas donné de résultat clair sur la question de
savoir s'il convient de réglementer le problème des langues officielles au niveau de
la loi ou au niveau constitutionnel. Une partie des milieux consultés souligne
qu'une réglementation constitutionnelle présente l'avantage de reconnaître un
statut plus élevé aux minorités linguistiques. D'autres, à l'inverse, font remarquer
qu'il en résulterait une inégalité de traitement à l'égard du romanche et que cette
solution présente le double inconvénient de manquer de souplesse et de porter
atteinte à «l'esthétique» du texte constitutionnel.
Aucune majorité ne s'est dessinée en faveur de l'une ou de l'autre des deux
variantes proposées pour l'article constitutionnel. L'examen des propositions de
combinaison et de modification de ces variantes, relativement nombreuses, ne
laisse pas non plus apparaître de tendance bien définie. Par conséquent, le Conseil
fédéral a chargé un groupe de travail composé de représentants de l'Office fédéral
de la culture, de la Chancellerie fédérale et de l'Office fédéral de la justice de
mettre au point un projet de texte définitif sur la base des avis qui se sont exprimés
lors de la consultation.
321

14 
Classement d'interventions parlementaires
Les travaux en vue de la révision de l'article 116 de la constitution ont été
entrepris, ainsi que nous l'avons signalé plus haut, à la suite d'une motion déposée
le 21 juin 1985 par le conseiller national grison Martin Bundi. Cette intervention a
été transmise par les deux Chambres (N 4.10.1985; E 17. 6.1986). La motion
préconisait une protection renforcée du romanche, langue nationale dont la
survie est menacée. Il nous a toutefois paru utile, suite à cette intervention, de
procéder à un examen général de tous les problèmes en rapport avec le
quadrilinguisme. C'est dans cet esprit qu'a été défini le mandat du groupe de
travail Saladin (cf. ch. 131), et que ce groupe a rédigé son rapport. C'est sur cette
base que se fondent également le présent message et le nouvel article constitu-
tionnel proposé. Ainsi, il a été entièrement tenu compte de la motion Bundi.
Une autre intervention parlementaire a conduit le Conseil fédéral à établir un
rapport sur la situation de la communication et des relations entre les régions
linguistiques et à proposer des mesures visant d'une part à lutter contre ce qui fait
obstacle à la bonne entente entre les régions et d'autre part à favoriser la
connaissance des autres langues et cultures nationales (motion Müller-Meilen du
9 mars 1987, transmise sous forme de postulat par le Conseil national le 9 octobre
1987). Le rapport Saladin et le présent projet de révision constitutionnelle
tiennent intégralement compte de cette intervention.
2 
Partie spéciale
21 
Considérations générales sur le nouvel article constitutionnel
Le problème de la pénétration croissante du droit dans la vie de la collectivité
alimente depuis quelque temps bien des débats. Dans ce contexte, on peut se
demander si la création de nouvelles normes juridiques peut contribuer à
résoudre les problèmes liés au maintien du quadrilinguisme en Suisse. Il est clair
que les comportements linguistiques ne se laissent pas réglementer. Une langue
ne reste vivante qu'aussi longtemps que les gens ont la volonté de la parler, de
l'écrire, d'en faire le support de la pensée et d'une littérature. Mais aussi
longtemps que cette volonté existe, il y a lieu de la soutenir et de l'encourager par
des dispositions juridiques appropriées, lesquelles doivent notamment favoriser la
compréhension entre locuteurs de langues différentes et la solidarité avec les
minorités linguistiques. Donc, même si le succès de la politique suisse en matière
de langues dépend avant tout de la volonté de la population de ce pays de soutenir
activement le quadrilinguisme, des normes juridiques appropriées peuvent au
moins contribuer à créer les conditions favorables au développement de cette
volonté populaire.
On peut également se demander - même si la constitution comporte déjà un
article sur les langues - si l'importance des problèmes liés à la politique
linguistique de notre pays justifie un article constitutionnel. Le quadrilinguisme
étant une particularité importante de la Suisse en tant que «con-foederatio», le
maintien et la promotion de la compréhension et de la bonne entente entre les
groupes linguistiques doivent être comptés parmi les tâches primordiales de la
322

Confédération et des cantons. Or selon le principe énoncé à l'article 3 est., les
tâches dévolues à la Confédération doivent être mentionnées dans la constitution
fédérale. A cette première raison justifiant l'inscription du nouvel article 116 dans
la constitution s'en ajoute une autre tout aussi importante, à savoir la garantie du
principe de la liberté de la langue; en effet, la garantie d'un tel droit fondamental,
qui concerne de près la personnalité, mérite de figurer dans la constitution.
L'article se décompose donc en deux parties nettement distinctes mais néanmoins
étroitement unies: d'une part, il garantit la liberté de la langue comme un droit
fondamental dévolu à tout individu; et d'autre part, il défend le principe du
quadrilinguisme de notre pays et fait de la sauvegarde et de la promotion de la
compréhension entre les groupes linguistiques un des objectifs essentiels de la
politique linguistique en Suisse. On a ainsi réuni dans un même article deux
objectifs entre lesquels il existe des liens complexes et dont le juste équilibre est la
condition du succès de la politique suisse des langues. Par ailleurs, il serait peu
judicieux de garantir la liberté de la langue dans un article constitutionnel à part,
autrement dit de réviser l'article 116 tout en complétant le catalogue des droits
dans la constitution. Une refonte globale du catalogue des droits fondamentaux
doit se faire dans le cadre d'une révision totale de la constitution.
En conséquence, un nouvel article constitutionnel doit porter sur les points
fondamentaux suivants:
- la garantie de la liberté de la langue;
- le principe du quadrilinguisme de notre pays;
- la réglementation des langues officielles;
- le devoir pour la Confédération et les cantons de sauvegarder les quatre langues
nationales dans leurs territoires de diffusion et de promouvoir la compréhen-
sion entre les communautés linguistiques.
22 
Texte de l'article constitutionnel proposé et commentaire
des alinéas
L'ordre des alinéas reflète la logique interne du nouvel article constitutionnel; il
énonce d'abord le principe fondamental de la liberté individuelle de la langue
(1er al.), principe relativisé dans les alinéas suivants. L'énumération des quatre
langues nationales, mises sur pied d'égalité, distingue l'allemand, le français,
l'italien et le romanche des autres langues parlées en Suisse et fait du quadri-
linguisme un des traits essentiels de notre pays (2e al.). Le troisième alinéa
garantit une protection des quatre langues nationales dans leurs territoires de
diffusion. Au principe selon lequel à chaque langue correspond un territoire
s'ajoute l'obligation de garantir la présence des trois autres langues sur chacun des
territoires de manière à favoriser la compréhension entre les communautés
linguistiques (4e al.). Enfin, le 5e alinéa règle l'usage des langues dans les rapports
officiels; dans ce domaine, il restreint donc de manière draconienne la liberté
individuelle de la langue.
323

Art. 116
1 La liberté de la langue est garantie.
2 Les langues nationales de la Suisse sont l'allemand, le français, l'italien et le
romanche.
3 La Confédération et les cantons veillent à sauvegarder et à promouvoir les
quatre langues nationales dans leurs territoires de diffusion. Les cantons prennent
des mesures particulières afin de protéger les langues nationales qui sont
menacées dans un territoire donné; la Confédération leur accorde un soutien à cet
effet.
4 La Confédération et les cantons encouragent la compréhension entre les
communautés linguistiques et la présence des quatre langues nationales dans
l'ensemble de la Suisse.
5 Les langues officielles de la Suisse sont l'allemand, le français et l'italien. Le
romanche est langue officielle pour les rapports que la Confédération entretient
avec les citoyennes et citoyens romanches et avec les institutions romanches. Les
modalités sont réglées par la loi.
Le 1er alinéa garantit le droit fondamental de la liberté de la langue. Il protège la
liberté qu'a tout individu de s'exprimer oralement et par écrit dans la langue de
son choix, notamment dans sa langue maternelle. Cette liberté est un des éléments
essentiels de la protection de la personnalité. Dans une constitution entièrement
révisée, elle devrait sans doute figurer dans la liste des droits fondamentaux.
Même si la jurisprudence du Tribunal fédéral considère la liberté de la langue
comme un droit fondamental non écrit, il est judicieux d'inscrire expressément ce
droit en tête du nouvel article sur les langues, et ce pour une double raison: une
garantie expresse permet premièrement de souligner l'importance fondamentale
et universelle de la liberté de la langue. En second lieu, elle constitue la règle dont
découlent toutes les autres dispositions sur le droit de la langue. Le principe de la
liberté de la langue s'applique aux domaines privé et public. Mais il peut être
limité, par exemple en vue de garantir la coexistence des communautés linguis-
tiques dans un Etat plurilingue. La réglementation sur les langues officielles
(5e al.) apporte à cet égard les restrictions les plus nettes à la liberté de la langue.
Il va sans dire que les restrictions à la liberté de la langue - à l'instar de celles qui
concernent tous les autres droits fondamentaux - sont autorisées seulement si
elles s'appuient sur une base légale, répondent à un intérêt public et respectent le
principe de la proportionnalité.
Le 2e alinéa déclare l'allemand, le français, l'italien et le romanche langues
nationales de la Suisse. Il s'agit des quatre langues qui, sous leurs formes parlées
et littéraires, sont en usage depuis longtemps sur le territoire actuel de la Suisse.
Le 2e alinéa reprend le premier alinéa de l'article 116 dans sa forme actuelle.
Dans la version allemande, le terme «Nationalsprache» a été remplacé par
l'expression plus usitée et plus appropriée d'ailleurs de «Landessprache». Cette
modification rédactionnelle (qui n'a aucune conséquence sur les textes français,
italien et romanche) correspond à la terminologie proposée en 1977 par la
Commission d'experts pour la préparation d'une révision totale de la constitution
(art. 36, 3e al.) et en 1988 par le DFJP dans son essai de modèle pour une révision
totale de la constitution (texte allemand, BB11985 III 191 ss, art. 1er, 3e al.). La
324

notion de «langue nationale» englobe toutes les formes de la langue parlée sur un
territoire, soit la langue littéraire et les dialectes régionaux.
Les quatre langues nationales sont toutes égales. Aucune distinction n'est faite
entre «grandes» et «petites» langues nationales, entre langues minoritaires et
langues majoritaires. Ce principe d'égalité ne s'oppose toutefois pas à une
réglementation différenciée de l'usage des langues dans les rapports officiels. Des
motifs importants doivent cependant justifier de telles différenciations.
Le 3e alinéa définit des buts et assigne des compétences. La première phrase
dispose que les quatre langues nationales sont liées à un territoire et que la
Confédération et les cantons ont le droit et le devoir de sauvegarder et de
promouvoir les langues nationales sur leurs territoires respectifs. La deuxième
phrase assigne en outre un mandat spécial en vue de protéger dans leurs
territoires de diffusion les langues nationales menacées.
La réglementation visée au 3e alinéa se réfère au principe de la territorialité qui,
s'il n'est pas expressément mentionné dans l'article constitutionnel en vigueur,
n'en est pas moins constamment inféré de l'article 116 par le Tribunal fédéral et
par le Conseil fédéral. D'après la jurisprudence, ce principe vise, en sauvegardant
l'homogénéité linguistique, à assurer la paix des langues et à protéger les
minorités. Dans la pratique, il s'est toutefois révélé peu efficace. Il n'offre en effet
aucune protection lorsque le rapport entre la majorité et la minorité devient
incertain. Or c'est précisément dans ces situations-là que la paix des langues est la
plus menacée. Le principe de la territorialité, tel qu'il a été appliqué jusqu'ici, a
également été à peu près impuissant à assurer la protection des minorités
linguistiques. Dans la plupart des cas, il a conduit à des décisions défavorables aux
minorités concernées.
Conformément aux recommandations du groupe de travail Saladin, le principe de
la territorialité est donc inscrit comme principe général dans la constitution. Les
cantons et, subsidiairement, la Confédération, se voient ainsi confier la tâche de
sauvegarder et de promouvoir les langues nationales dans leurs territoires de
diffusion. Il ne faut cependant pas attacher à ce principe la même signification
juridique dans tous les cantons et dans toutes les situations linguistiques. Il
convient au contraire de le relativiser: plus une langue est menacée, plus l'intérêt
public est grand à ce que des mesures soient prises pour sa sauvegarde et plus des
mesures restreignant la liberté de la langue se justifient. Le 3e alinéa oblige donc
les cantons où une, voire deux langues nationales sont menacées, à prendre des
mesures particulières - suivant les cas des mesures rigoureuses - afin d'enrayer le
recul de cette langue et de garantir sa pérennité dans la région où elle est
pratiquée. Peu importe à cet égard que cette langue soit majoritaire ou non dans
la région concernée, car il faut aussi donner aux langues les moyens de se
maintenir précisément là où elles sont pratiquées par une minorité relativement
importante.
Cette mission s'adresse aujourd'hui principalement au canton du Tessin, où
l'italien est fortement menacé dans son intégrité, et au canton des Grisons, où
l'existence même du romanche est en danger. La formulation «menacées dans un
territoire donné» signifie que la notion de langue menacée ne doit pas être
considérée uniquement d'un point de vue national, mais qu'il peut au contraire se
325

présenter des situations où une langue, même si son existence n'est pas menacée à
l'échelle de la Suisse, recule fortement dans une région déterminée.
Dans les autres cantons, où les frontières linguistiques sont très stables, il n'est pas
nécessaire à l'heure actuelle de prendre des mesures de protection particulières.
Toutefois, si le droit fédéral n'interdit pas aux cantons de prendre des mesures
visant à maintenir l'homogénéité de l'aire linguistique, la constitution ne leur
impose pas pour autant des obligations à cet égard. Toute mesure doit néanmoins
répondre à des exigences très strictes du point de vue de la proportionnalité.
La tâche définie au 3e alinéa incombe à la Confédération et aux cantons, mais vu
leur souveraineté notamment en matière d'éducation, ce sont les cantons qui sont
les premiers concernés. Le rôle de la Confédération consiste essentiellement,
comme par le passé, à appuyer les mesures prises par les cantons, ainsi qu'elle le
fait aujourd'hui déjà en apportant un soutien considérable aux efforts particuliers
déployés par les cantons des Grisons et du Tessin pour promouvoir les cultures et
les langues romanche et italienne (loi fédérale du 24 juin 1983 sur les subventions
aux cantons des Grisons et du Tessin pour la sauvegarde de leur culture et de leurs
langues; RS 441.3). Mais, particulièrement dans le domaine d'activité qui lui est
propre, la Confédération peut compléter ce soutien par des mesures prises de son
chef. La primauté des cantons est néanmoins expressément mentionnée pour ce
qui est des mesures particulières visant à la sauvegarde des langues nationales
menacées. Dans ce domaine, la Confédération joue exclusivement un rôle de
soutien.
Il faut voir dans le 4e alinéa un complément à la réglementation du 3e alinéa,
lequel ne concerne que la protection de chaque langue nationale à l'intérieur de
ses territoires de diffusion. Dans toutes les parties du pays, il convient en effet non
seulement de sauvegarder et de promouvoir la langue du lieu, mais encore
d'entretenir la connaissance des autres langues nationales, de façon à maintenir et
à développer l'aptitude et le désir des habitants d'une région linguistique à
communiquer avec leurs compatriotes des autres régions.
Le 4e alinéa va dans le sens de là relativisation du principe de territorialité
apportée par le 3e alinéa. La présence dans toutes les parties du pays des quatre
langues nationales contribue fortement à améliorer les relations interculturelles.
Les cantons dont la situation n'exige pas les mesures définies au 3e alinéa doivent
évidemment respecter, outre leur langue propre, les autres langues nationales. Le
4e alinéa les exhorte à renforcer chez eux la place de ces dernières. Les immi-
grants venus d'autres parties du pays ne doivent plus être contraints de s'assimiler
complètement à leur terre d'accueil, ils doivent au contraire être encouragés à
cultiver, en plus de la langue de leur canton d'adoption, leur langue d'origine. On
veut par là favoriser le plurilinguisme.
L'encouragement de la communication entre les régions linguistiques dépend
avant tout de la place réservée à l'enseignement des langues dans les systèmes
d'éducation cantonaux, et cela à tous les degrés, de l'éducation préscolaire à la
formation des adultes. A cet égard, il importe notamment d'exploiter les possibili-
tés de séjours linguistiques dans d'autres régions du pays, en organisant par
exemple des échanges de classes ou d'enseignants et des cycles d'études d'une
année dans une autre langue. Les cantons plurilingues peuvent ici jouer un rôle de
326

modèle en tirant profit des contacts qui s'établissent naturellement sur leur
territoire entre communautés de langue maternelle différente.
Dans le domaine des relations interculturelles, la Confédération ne dispose que
de moyens d'action restreints. Il en va ici de même que pour la sauvegarde des
langues nationales: sa tâche consiste avant tout à soutenir, financièrement et par
des mesures d'organisation, les efforts des cantons et des organisations privées.
Cela n'exclut toutefois pas toute initiative de la Confédération. Elle peut déployer
des efforts visant à améliorer la présence des quatre langues nationales et la
compréhension entre les différentes communautés linguistiques dans les do-
maines qui sont de son ressort, comme les écoles régies par le droit fédéral,
l'administration, les entreprises de la Confédération et l'armée (cf. ch. 23).
Le 5e alinéa règle l'usage des langues nationales dans les rapports officiels. Cette
disposition se divise en trois parties. La première phrase reprend la régle-
mentation actuelle: l'allemand, le français, l'italien (dans leur forme littéraire)
restent des langues officielles à part entière et de même rang. Elles peuvent toutes
être utilisées dans les rapports officiels que la Confédération entretient avec les
cantons, les communes, les citoyennes et citoyens ainsi que les institutions. A cet
égard, il faudra s'efforcer de traiter l'italien avec plus de rigueur encore que dans
le passé comme une langue officielle de rang équivalent.
La deuxième phrase répond à une préoccupation et à une attente de la population
romanche ainsi que des Chambres (cf.,ch. 11), lesquelles ont transmis une motion
exigeant que la langue romanche soit davantage reconnue dans les rapports
officiels. Selon le 2e alinéa de l'article 116 en vigueur, le romanche n'est pas une
langue officielle. Certaines lois fédérales autorisent toutefois son utilisation dans
divers domaines pour les relations avec les autorités fédérales (par exemple en
vertu de l'article 4 de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre
1947; RS 273); dans certains cas, les autorités fédérales sont même tenues de
l'employer (en vertu par exemple de l'article 14, 3e alinéa, de la loi fédérale du
21 mars 1986 sur les recueils de loi et la Feuille fédérale; RS 170.512). Dans sa
nouvelle teneur, l'article accorde au romanche le statut de langue officielle dans
les rapports avec toutes les autorités fédérales. Pour ce qui concerne les rapports
écrits avec l'administration fédérale, ce principe s'applique sans aucune restric-
tion.
La dernière phrase du 5e alinéa répond au besoin de réglementation qu'entraîné
la reconnaissance limitée du romanche comme langue officielle. Il faut en effet
prévoir les exceptions que la pratique imposera à l'usage du romanche en tant que
langue officielle, notamment dans les écoles régies par le droit fédéral et au sein
de l'armée. La Confédération conserve la compétence d'arrêter des dispositions
d'exécution, en ce qui concerne notamment l'usage des trois principales langues
officielles et l'utilisation d'une langue non sexiste au sein de l'administration.
23 
Esquisse d'une politique fédérale des langues
A l'avenir, comme aujourd'hui, la politique des langues en Suisse ne sera pas
uniquement axée sur le quadrilinguisme. A une époque marquée par de profonds
bouleversements à l'échelle européenne, la Confédération est appelée à mener
327

une politique des langues qui ne coupe pas la Suisse de ses voisins, mais qui
entretienne et renforce au contraire les échanges culturels et linguistiques avec
eux. L'entretien de relations fructueuses entre la Suisse et d'autres communautés
linguistiques en Europe et dans le monde passe toutefois par la sauvegarde et la
promotion du quadrilinguisme. Et il faut qu'une telle politique soit menée dans le
respect des autres minorités linguistiques de notre pays.
Le nouvel article 116 est. que nous vous soumettons assigne dans cette optique
une série de tâches à la Confédération et aux cantons. Si ces tâches sont dans une
large mesure les mêmes, Confédération et cantons n'en ont pas moins un rôle
spécifique à jouer. C'est pourquoi il est ici nécessaire de définir clairement le rôle
de la Confédération.
Les tâches assignées à la Confédération par le nouvel article 116 se divisent en
deux grandes catégories: la Confédération peut d'une part prendre de son chef des
mesures directes dans le domaine de compétence qui lui est propre. D'autre part,
et dans un champ peut-être plus large, la Confédération peut soutenir les mesures
de sauvegarde et de promotion de la langue émanant des cantons et encourager
les organisations qui cherchent des solutions aux problèmes linguistiques dans
notre pays. A cet égard, la Confédération respecte scrupuleusement le principe de
la compétence subsidiaire, dans le sens où elle se borne à apporter son soutien aux
organisations et institutions compétentes. Les tâches assumées par la Confédéra-
tion entraîneront sans aucun doute des conséquences financières. Les décisions
correspondantes devront être préparées avec soin sur présentation de projets
concrets et compte tenu de la situation financière et des priorités d'ordre politique
et pratique.
La Confédération ne pouvant prendre des mesures directes pour encourager le
quadrilinguisme en Suisse que dans le domaine de compétence qui lui est propre,
une grande attention devra à l'avenir être portée à la question de l'utilisation des
langues dans les rapports avec les autorités fédérales. Cette observation doit
autant que possible s'appliquer également au romanche, sous réserve des modali-
tés à régler au niveau de la loi. Aujourd'hui déjà, il est couramment admis que les
démarches auprès de l'administration fédérale, du Tribunal fédéral, du Tribunal
fédéral des assurances et des tribunaux administratifs de la Confédération
puissent aussi être effectuées en romanche. L'administration fédérale répond le
plus souvent dans la langue nationale utilisée par le correspondant. Les décisions
sont en règle générale formulées dans la langue nationale employée lors de
l'instruction, sinon dans la langue de la décision attaquée.
Pour ce qui concerne la diglossie, un changement d'attitude est indispensable. Il
faut ici s'en tenir au principe suivant: n'utiliser que la langue littéraire pour l'écrit
et limiter l'usage du dialecte aux conversations entre personnes dont le dialecte
est la langue maternelle. Des directives correspondantes peuvent être édictées
non seulement pour les autorités fédérales, mais aussi pour les entreprises de la
Confédération et l'armée.
Il convient également de faire des efforts en vue d'améliorer la qualité rédac-
tionnelle des textes officiels, aussi bien des originaux que des traductions. Il faut
notamment redoubler d'efforts dans le domaine de la traduction, tout parti-
culièrement en italien, et développer les services de traduction du français et de
328

l'italien vers l'allemand; on renforcera ainsi la représentation des minorités
linguistiques au sein de l'administration fédérale. Il faut également intensifier les
activités de traduction vers le romanche. Le statut plus favorable réservé au
romanche dans le nouvel article 116 nécessitera des travaux de traduction
supplémentaires, notamment en ce qui concerne les publications fédérales.
Le développement des connaissances linguistiques et culturelles des fonction-
naires fédéraux mérite une attention particulière. Il faudrait en premier lieu
compléter les possibilités de perfectionnement dans ce domaine. Pour établir un
meilleur équilibre entre les groupes linguistiques et encourager l'interculturalité
au sein de l'administration fédérale, il est d'une part nécessaire d'engager le
personnel en conséquence et d'autre part d'améliorer les conditions de travail des
fonctionnaires faisant partie d'une minorité linguistique, et ce particulièrement
dans la Ville fédérale.
La Confédération est également habilitée à prendre des mesures directes pour
favoriser les connaissances linguistiques et culturelles des étudiants fréquentant
les écoles régies par le droit fédéral (EPF de Zurich et de Lausanne, Institut suisse
de pédagogie pour la formation de professionnels, etc.).
Le service des langues créé naguère à l'Office fédéral de la culture continuera de
s'occuper des problèmes concernant les minorités linguistiques. Avec une coordi-
nation optimale des tâches imparties à divers services, il devrait être possible de
garantir une politique fédérale ciblée et cohérente en matière linguistique. Il est
ici notamment fait allusion aux services de la Chancellerie fédérale, du Départe-
ment fédéral des affaires étrangères, du Département fédéral de l'intérieur et du
Département fédéral des finances. Il ne s'agit pas en l'occurrence de redistribuer
les tâches, mais d'aboutir à une collaboration plus efficace.
La Confédération ne doit pas limiter son engagement pour le maintien des quatre
langues nationales et pour une meilleure compréhension entre les communautés
linguistiques à son propre domaine de compétence. Elle doit en effet poursuivre
et intensifier ses activités subsidiaires. A cet égard, elle devra accroître à moyen
terme les contributions qu'elle accorde aux cantons des Grisons et du Tessin pour
les aider à promouvoir leur culture et leurs langues; à ce propos, nous vous avons
proposé dans un message du 5 septembre 1990 une réglementation provisoire
visant à augmenter ces contributions pour compenser le renchérissement (cf.
ch. 311). Mais il est nécessaire d'envisager des mesures particulières en vue de
maintenir et de renforcer la présence des langues nationales menacées et la
compréhension entre les groupes culturels. La Confédération pourra à l'avenir
s'appuyer sur les résultats du Programme national de recherches 21 «Pluralité
culturelle et identité nationale» pour élaborer des programmes de mesures précis.
Le programme 21, qui est actuellement en phase d'évaluation, sera publié
prochainement. Il convient en premier lieu de penser à renforcer les contributions
destinées à la formation et au perfectionnement. Il ne faut à cet égard pas tenir
compte des possibilités de formation seulement dans les régions linguistiques
menacées, mais à l'échelle de la Suisse entière.
En ce qui concerne le romanche, la Confédération étudie actuellement la
possibilité d'octroyer des subsides à des centres de formation pour adultes
(enseignants, chercheurs, artistes de langue romanche) et en faveur de la
329

formation professionnelle. Il faut par ailleurs encourager les Suisses venant
s'établir dans les régions rhéto-romanes à apprendre le romanche. Il ne faut pas
oublier que le romanche est la seule langue nationale ne pouvant compter sur
aucun arrière-pays linguistique, ce qui veut dire qu'elle doit se forger, se
développer et se renouveler de l'intérieur. Dans ces conditions, il convient d'être
particulièrement' attentif, non seulement à la formation au sens strict, mais
également à ces supports de la langue que sont les maisons d'édition et les médias
écrits.
En Suisse italienne aussi, les centres de formation pour adultes revêtent une
grande importance. Il faut toutefois entreprendre des efforts supplémentaires
pour soutenir cette langue nationale. Dans de nombreuses professions, on ne
trouve par exemple pas de manuels d'apprentissage en langue italienne. La
situation des étudiants italophones, contraints de faire leurs études universitaires
dans d'autres régions linguistiques, laisse à désirer. A cet égard, la création d'une
université n'offrirait pas uniquement un centre de formation adéquat pour les
étudiants tessinois; elle contribuerait aussi à renforcer l'identité culturelle de
toute une région et conférerait plus de prestige et d'assise à l'italien en Suisse. Il
faut dire que la création d'une université au Tessin ne sera possible qu'avec l'appui
financier de la Confédération.
L'introduction ou le développement de cours d'italien et de romanche dans les
écoles de Suisse serait également une mesure envisageable pour renforcer la
présence des langues nationales les plus minoritaires. Il est en outre vital de
développer l'enseignement du romanche dans les régions rhéto-romanes péri-
phériques. Les efforts entrepris par les universités de Fribourg et de Zurich ainsi
que par l'EPF de Zurich, qui ont créé des chaires de langue et littérature
romanches, méritent d'être cités en exemple.
Pour que l'italien ait une chance de renforcer sa présence en Suisse, il faut donner
véritablement aux écoliers la possibilité de choisir l'italien comme seconde langue
nationale. Pour améliorer la compréhension entre les différentes régions linguis-
tiques, il faudra à l'avenir renforcer l'initiation aux autres cultures dans l'enseigne-
ment. Cela suppose une prise en compte de la situation linguistique et de la
diversité culturelle de notre pays à tous les niveaux d'enseignement. La formation
des jeunes enseignants revêt à cet égard une importance capitale. Tout cela est
cependant du ressort des cantons. Il faut en effet rappeler que, exception faite des
Ecoles polytechniques fédérales, la Confédération ne dispose d'aucune com-
pétence directe en matière d'éducation. Toutefois, il serait judicieux qu'elle puisse
apporter aux cantons un soutien à caractère subsidiaire, notamment dans le
domaine de l'élaboration des moyens d'enseignement voulus. Il va sans dire que
les cantons conservent leur entière souveraineté en matière d'éducation.
La Confédération sera à l'avenir également appelée à s'engager dans d'autres
domaines en vue d'encourager les contacts interculturels. Les médias, par
exemple, revêtent une importance primordiale dans l'optique de la compréhen-
sion entre les communautés linguistiques. Comme pour l'éducation, la Confédéra-
tion ne dispose ici que de compétences limitées et doit donc se borner pour
l'essentiel à exercer une activité de type subsidiaire. Elle peut notamment prendre
les mesures décrites ci-après.
330

Les agences de presse d'importance nationale qui offrent des services dans deux,
trois ou quatre langues nationales méritent une attention particulière; mal-
heureusement peu rentables économiquement parlant, elles sont des éléments
essentiels de la vie politique, culturelle et linguistique. Pour favoriser la perméabi-
lité de l'information entre les différentes régions du pays, il serait bon de
promouvoir les échanges de journalistes, avec l'appui de la Confédération.
La Confédération est soucieuse de développer en collaboration avec les PTT un
réseau qui permette d'émettre les programmes de la SSR dans les trois plus
grandes langues nationales sur la majeure partie du territoire. Pour ce qui regarde
les programmes en langue allemande, il incombera aux responsables de la SSR de
veiller à réglementer l'utilisation des langues lors des émissions radiophoniques
ou télévisées en tenant mieux compte des grandes lignes de la politique culturelle.
L'édition suisse est également un domaine important dans l'optique de la
compréhension entre les différentes cultures. En raison de la configuration
linguistique de notre pays, l'édition ne constitue un domaine homogène ni
économiquement ni culturellement. Or, dans la perspective de l'évolution en
Europe, la Confédération souhaite voir l'édition suisse remplir davantage sa
mission culturelle d'envergure nationale en organisant par exemple régulièrement
des actions et des projets communs.
L'édition suisse italienne mérite d'être particulièrement encouragée. Son rôle
principal réside indéniablement dans le fait de contribuer à maintenir et à
promouvoir la culture de la Suisse italienne; mais en plus des publications de
portée régionale, il serait également souhaitable qu'elle s'intéresse davantage aux
marchés suisse et européen. Ainsi, il faudrait que les maisons d'édition suisses
italiennes publient plus de traductions d'oeuvres littéraires romandes et aléma-
niques, aujourd'hui fréquemment laissées à leurs concurrentes italiennes.
Dans le secteur de l'économie, les possibilités d'intervention de la Confédération
sont réduites. Il faut toutefois souligner avec force que la sauvegarde et le
renforcement de l'italien et du romanche passent nécessairement par une pré-
sence accrue de ces deux langues minoritaires dans l'économie. La Confédération
pourra à tout le moins adapter des lois et des ordonnances sur la base du nouvel
article 116 en vue de sensibiliser le monde de l'économie à la question du
quadrilinguisme. Nous songeons ici avant tout aux réglementations concernant les
notices des médicaments et des produits toxiques ainsi que l'étiquetage des
denrées alimentaires et des appareils techniques.
3 
Conséquences
31 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
311 
Confédération
La Confédération accorde actuellement, sur la base d'une loi datant du 24 juin
1983, des subventions d'un montant total de 5 millions de francs par an aux
cantons des Grisons et du Tessin pour la sauvegarde de leur culture et de leurs
langues (RS 441:3). Nous vous avons proposé dans un message du 5 septembre
1990 (FF 7990 III 456) d'augmenter ces subventions de 25 pour cent pour les
331

adapter au renchérissement; nous avons souligné à cette occasion qu'il s'agissait
d'une mesure d'urgence à caractère provisoire, en attendant l'élaboration d'une
nouvelle politique des langues. La persistance de la pression qui s'exerce sur les
cultures et les langues italienne et romanche montre qu'il sera indispensable
d'accroître le soutien financier de la Confédération. Celui-ci pourra toutefois
seulement être chiffré lorsqu'un nouveau plan de politique linguistique se sera
concrétisé sous la forme d'une loi fondée sur le nouvel article constitutionnel. A
cet égard, on peut attendre des prestations supplémentaires de la Confédération
destinées à promouvoir la compréhension et la bonne entente entre les com-
munautés linguistiques, de même que la présence des quatre langues nationales
dans toute la Suisse. L'adoption de telles mesures est devenue une tâche
prioritaire vu l'importance que le quadrilinguisme revêt pour l'avenir de notre
Etat fédéral.
La reconnaissance partielle du romanche comme langue officielle entraînera pour
la Confédération des coûts de traduction supplémentaires estimés à environ un
million de francs par an, y compris les coûts en personnel. Pour ce qui regarde le
personnel, il faudra à plus ou moins long terme songer à renforcer le service
chargé des minorités linguistiques et culturelles, qui ne compte aujourd'hui qu'un
seul poste. Conformément aux buts de la présente révision, il importera égale-
ment de développer les autres services linguistiques de l'administration fédérale,
en particulier les services de traduction de l'italien et du français vers l'allemand.
Comme nous l'avons indiqué au chiffre 23, il faudra attendre que des projets
concrets existent pour évaluer avec précision les conséquences financières. Les
décisions seront alors prises compte tenu de la situation financière et des priorités
d'ordre politique et pratique.
312 
Cantons et communes
Les cantons et les communes partagent avec la Confédération la responsabilité du
maintien et du renforcement du quadrilinguisme. Il est normal qu'ils assument à
ce titre des charges, dont le montant variera selon les cas. Les conséquences
financières et les effets sur l'état du personnel seront généralement minimes, sauf
pour les cantons des Grisons et du Tessin, qui devront supporter des charges plus
importantes. Ces deux cantons peuvent toutefois compter sur une aide accrue de
la Confédération.
32 
Autres conséquences
La révision de la constitution entraînera vraisemblablement des conséquences
légales et jurisprudentielles pour les cantons et les communes. Nous vous
renvoyons ici en particulier aux chiffres 125, 22 et 23 du présent message.
4 
Programme de la législature
Le projet est annoncé dans le rapport sur le programme de la législature
1987-1991 (FF 1988 I 417, ch. 2.16).
332

5 
Rapports avec le droit européen
La Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), ratifiée par la Suisse,
contient un principe général interdisant toute forme de discrimination, notam-
ment en matière de langues (art. 14 CEDH). Cette disposition ne concerne
toutefois que les droits et les devoirs mentionnés dans la convention.
Par ailleurs, diverses initiatives ont été prises récemment en vue de valoriser les
langues minoritaires. Il faut à ce propos tout particulièrement mentionner le
projet de Charte européenne des langues régionales et minoritaires proposé par la
Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe. Une
commission d'experts instituée par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe
examine actuellement la possibilité de conclure sur la base de ce texte une
convention internationale. Le projet de charte contient une série de principes en
vertu desquels les parties s'engagent à tenir compte de la sauvegarde et de la
promotion des minorités linguistiques dans leur législation et leur politique
culturelle. Le texte invite aussi les Etats à accorder des prestations financières
pour soutenir les minorités linguistiques.
Il convient aussi de mentionner ici le document final de la réunion de Copenhague
de la Conférence sur la Dimension humaine de la CSCE du 29 juin 1990, qui
contient des règles détaillées concernant la protection des minorités linguistiques
(cf. ch. 30 ss et spécialement 33 et 34 dudit document). Enfin, rappelons que la
sauvegarde et la promotion de la diversité culturelle et linguistique et, parti-
culièrement, des langues minoritaires, s'inscrivent dans le droit fil de la politique
de la Communauté européenne.
34382
22 Feuille fédérale. 143e année. Vol. II 
, 
333

Arrêté fédéral 
Projet
concernant la révision de l'article constitutionnel
sur les langues (art. 116 est.)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 4 mars 199l1',
arrête:
I
La constitution fédérale est modifiée comme il suit:
Art. 116
1 La liberté de la langue est garantie.
2 Les langues nationales de la Suisse sont l'allemand, le français, l'italien et le
romanche.
3 La Confédération et les cantons veillent à sauvegarder et à promouvoir les
quatre langues nationales dans leurs territoires de diffusion. Les cantons prennent
des mesures particulières afin de protéger les langues nationales qui sont
menacées dans un territoire donné; la Confédération leur accorde un soutien à cet
effet.
4 La Confédération et les cantons encouragent la compréhension entre les
communautés linguistiques et la présence des quatre langues nationales dans
l'ensemble de la Suisse.
5 Les langues officielles de la Suisse sont l'allemand, le français et l'italien. Le
romanche est langue officielle pour les rapports que la Confédération entretient
avec les citoyennes et citoyens romanches et avec les institutions romanches. Les
modalités sont réglées par la loi.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
34382
') FF 1991 II 301
334

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la révision de l'article constitutionnel sur les langues (art. 116 cst) du 4
mars 1991
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1991
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
18
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
91.019
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
14.05.1991
Date
Data
Seite
301-334
Page
Pagina
Ref. No
10 106 555
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