ch_vb · JAAC 55.41 · 1990-11-21 · de


JAAC 55.41
Entscheid des Bundesrates vom 21. November 1990
Mesures économiques envers l’Irak et le Koweït. Refus d’autorisations
exceptionnelles.
Art. 4 al. 1er let. b O du Conseil fédéral de 1990. Des silos à grain et leurs
pièces de rechange ne sont pas assimilables à des denrées alimentaires.
Art. 4 al. 1er let. f O du Conseil fédéral de 1990. Un cas de rigueur ne peut
être admis que si des intérêts nationaux importants sont en jeu; le fait
qu’une entreprise suisse subisse un dommage économique considérable
ne suffit pas.
Art. 31 Cst. Les restrictions apportées à la liberté du commerce et de
l’industrie par le boycott se fondent sur les art. 102 ch. 8 et 9 Cst. et
respectent le principe de la proportionnalité.
Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Irak und Kuwait. Verweigerung
von Ausnahmebewilligungen.
Art. 4 Abs. 1 Bst. b V des Bundesrates von 1990. Getreidesilos und deren
Ersatzteile sind nicht Lebensmitteln gleichzustellen.
Art. 4 Abs. 1 Bst. f V des Bundesrates von 1990. Ein Härtefall liegt nur
vor, wenn wesentliche Landesinteressen auf dem Spiele stehen; dass ein
Schweizer Unternehmen einen beachtlichen wirtschaftlichen Schaden
erleidet, genügt nicht.
Art. 31 BV. Die Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit durch
den Boykott stützen sich auf Art. 102 Ziff. 8 und 9 BV und beachten das
Verhältnismässigkeitsprinzip.
1

Misure economiche contro Irak e Kuwait. Rifiuto di autorizzazioni
eccezionali.
Art. 4 cpv. 1 lett. b O del 1990 del Consiglio federale. I sili per grano e i
loro pezzi di ricambio non sono assimilabili a derrate alimentari.
Art. 4 cpv. 1 lett. f O del 1990 del Consiglio federale. Vi è caso di rigore
soltanto se sono in gioco interessi importanti del Paese; non è sufficiente
che un’impresa svizzera subisca un danno economico considerevole.
Art. 31 Cost. Le restrizioni della libertà di commercio e d’industria
dovute al boicotto si fondano sull’art. 102 n. 8 e 9 Cost. e rispettano il
principio della proporzionalità.
I
A. Das Al Fao Establishment, Bagdad, Irak (Ministry of Industry and
Military Manufacturing) bestellte bei der X AG am 21. Januar 1989 einen
Getreidelagerkomplex in Kuppelbauweise mit einer Lagerkapazität von
150 000 t in Y, welche am 27. Mai 1990 dem Kunden übergeben wurde. Der
gesamte Vertragswert belief sich auf Fr. 9 009 100.-. Ersatzteillieferungen im
Wert von Fr. 513 100.- sind noch ausstehend; davon sind Ersatzteile im Betrage
von Fr. 453 000.- versandbereit.
B. Im weiteren bestellte das Al Fao Establishment am 4. März 1990 bei der X
AG im Sinne eines Anschlussauftrages den Ausbau des Getreidelagerkomplexes
in Y um 300 000 t, ebenfalls in Kuppelbauweise. Der Vertragswert beläuft sich
auf Fr. 18 378 700.-.
C. Am 5. Februar 1990 bestellte die A. GmbH, Bundesrepublik Deutschland,
bei der X AG eine Rotorengiessanlage im Vertragswert von Fr. 2 751 696.-.
Es handelt sich dabei um eine Druckgiessanlage für die Verarbeitung
von Aluminiumlegierungen, speziell für die Herstellung von Rotoren für
Elektromotoren im Leistungsbereich von 11-45 kW. Endabnehmer der Anlage
ist die Firma «State Electric Industries Enterprise», Bagdad, Irak.
Das Total der ausstehenden Lieferungen beträgt Fr. 21 643 496.-.
In allen drei Fällen erfolgte die Sicherstellung der Erfüllung der vertraglichen
Verpflichtungen seitens der Besteller durch unwiderrufliche Akkreditive.
Eines der Akkreditive ist am 10./15. September 1990 verfallen, ein anderes am
31. Oktober 1990. Der Verfall des letzten Akkreditivs ist auf den 31. August
1991 festgelegt.
D. Am 7. August 1990 erliess der Bundesrat die V über
Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak und dem Staat
Kuwait (SR 946.206, im folgenden «Verordnung»). Diese untersagt in
2

Art. 1 Abs. 1 den Handel mit der Republik Irak und dem Staat Kuwait (im
folgenden Irak/Kuwait). Ausnahmen vom Handelsverbot werden in Art. 4 der
Verordnung statuiert.
E. Am 15. August 1990 ersuchte die X AG das EVD aufgrund von Art. 4 der
Verordnung in drei Gesuchen um die Erteilung von Ausnahmebewilligungen
für die Ausfuhr der erwähnten Vertragsgegenstände nach der Republik Irak.
Das EVD wies die Gesuche am 27. August 1990 ab.
F. Gegen diesen Entscheid erhob die X AG am 31. August 1990 beim Bundesrat
Verwaltungsbeschwerde. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheides des
EVD, die Erteilung der nachgesuchten Ausnahmebewilligungen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten des EVD.
…
II
1. Die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde ergibt sich aus Art. 100 Bst. a OG, Art. 72 Bst. a VwVG und Art. 4
Abs. 2 der Verordnung. Die Boykottbeschlüsse stellen aussenpolitische
Massnahmen dar und gehören damit zu den Verfügungen auf dem Gebiet
der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des
diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten
(Rhinow René A., Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft II, Basel/Bern/Zürich 1988, ad Art. 31 BV, Rz. 89 und
Fussnote 140; Kahn Walter, Verfassungsgrundsätze der schweizerischen
Aussenwirtschaftspolitik, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 1986
II 257 ff., insb. 317, 355 ff. und 360; Monnier Jean, Les principes et les règles
constitutionnels de la politique étrangère suisse, ZSR 1986 II 151 und 233).
(Formelles)
2. Durch die militärische Invasion und die darauf folgende Annexion des
Staates Kuwait hat die Republik Irak grundlegende Normen des Völkerrechts
verletzt. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UNO) hat darauf
einstimmig Wirtschaftssanktionen gegen Irak/Kuwait verhängt. Um
deren universelle Durchsetzung nicht zu vereiteln, hat der Bundesrat in
Solidarität mit der Weltgemeinschaft autonom Wirtschaftsmassnahmen
gegen Irak/Kuwait beschlossen, welche inhaltlich weitgehend den
UNO-Wirtschaftssanktionen entsprechen.
Die vorerwähnte Verordnung hat der Bundesrat gestützt auf Art. 102
Ziff. 8 und 9 BV erlassen. Danach wahrt der Bundesrat die Interessen der
Eidgenossenschaft nach aussen, wie namentlich ihre völkerrechtlichen
Beziehungen, und besorgt die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt. Er
wacht für die äussere Sicherheit, für die Behauptung der Unabhängigkeit und
die Neutralität der Schweiz.
3. Die Verordnung findet Anwendung auf sämtliche Geschäfte, die im
Zeitpunkt ihres Inkrafttretens, das heisst am 7. August 1990, 11.00 Uhr, nicht
durch beidseitige Erfüllung beendet wurden (Art. 7 der Verordnung).
3

Die Geschäfte, welche Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bilden,
sind noch nicht durch beidseitige Erfüllung beendet worden. Daran ändert
auch der Umstand nichts, dass für diese Waren unwiderrufliche Akkreditive
ausgestellt worden sind. Die Verordnung findet daher auf die noch nicht
gelieferten Waren Anwendung.
4. Nach Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Verordnung ist die Aus- und Durchfuhr von
Lebensmitteln in humanitären Ausnahmesituationen vom Handelsverbot
ausgenommen.
Es ist daher zu prüfen, ob die Getreidesilos, inklusive die Ersatzteile, den
Lebensmitteln gleichzustellen sind.
Gemäss EVD fallen die Getreidesilos, inklusive Ersatzteile, welche
der Lagerung von Lebensmittel dienen, offensichtlich nicht unter die
Ausnahmebestimmung für Lebensmittel. Zudem wäre das Vorliegen einer
von der internationalen Staatengemeinschaft anerkannten humanitären
Ausnahmesituation unabdingbare Voraussetzung einer Ausnahmebewilligung.
Aus der Sicht des Bundesrates ist diese Betrachtungsweise nicht zu
beanstanden. Es besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen Lebensmitteln
und industriellen Anlagen zur Lagerung von Getreide. Getreidelagerkomplexe
dienen der langfristigen Sicherung der Versorgung. Die Lieferung derselben
stünde daher im Widerspruch zu den Zielen der gegen Irak/Kuwait erlassenen
Wirtschaftsmassnahmen. Solche Lagerkapazitäten stellten zudem keine
unabdingbare Voraussetzung für allfällige, von der internationalen
Staatengemeinschaft anerkannte Lieferungen von Lebensmitteln zu
humanitären Zwecken dar.
Weil es hier nicht um die Lieferung von Lebensmitteln im Sinne von Art. 4
Abs. 1 Bst. b der Verordnung geht, braucht das Vorhandensein einer von
der internationalen Staatengemeinschaft anerkannten humanitären
Ausnahmesituation nicht geprüft zu werden.
5. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich sowohl für die Getreidesilos,
inklusive Ersatzteile, als auch für die Rotorengiessanlage auf Art. 4 Abs. 1
Bst. f der Verordnung. Sie macht geltend, die Wirtschaftsmassnahmen
gegen Irak/Kuwait brächten ihr Verluste in der Höhe mehrerer Millionen
Franken. Der Begriff «Härtefall» sei ein auf die Person des Gesuchstellers zu
beziehender Gesetzesbegriff. Das EVD versteht dagegen unter «Härtefall»
nicht die subjektive Notlage des Gesuchstellers, sondern ausschliesslich die
Gefährdung wesentlicher Landesinteressen.
«Härtefall» ist ein unbestimmter Rechtsbegriff (so indirekt BGE 112 Ib 53;
Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, 2. Aufl., S. 307 f.;
Grisel André, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 336 f.;
Schwarzenbach Hans Rudolf, Tafeln zum allgemeinen Verwaltungsrecht, Zürich
1988, S. 37). Soweit es hier vorerst bloss um die Sinnermittlung der Norm
(Art. 4 Abs. l Bst. f) handelt, ist der Vorinstanz kein Beurteilungsspielraum
einzuräumen. Die Frage des Beurteilungsspielraums würde sich nur bei
der Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs im Einzelfall stellen (vgl.
Bertossa Francesco, Der Beurteilungsspielraum: Zur richterlichen Kontrolle
von Ermessen und unbestimmten Gesetzesbegriffen im Verwaltungsrecht,
Bern 1984, S. 60).
4

Auf dem Wege der Auslegung ist daher die Bedeutung des Begriffs «Härtefall»
zu ermitteln. Begründen die für einen Gesuchsteller durch die Verweigerung
einer Ausnahmebewilligung bewirkten Folgen wirtschaftlicher Natur, welche
allenfalls sogar dessen Existenz gefährden können, einen Härtefall im Sinne
der Verordnung, oder müssen wesentliche Landesinteressen betroffen
sein? Art. 8 Abs. 3 des BG vom 16. Dezember 1983 über den Erwerb von
Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG, SR 211.412.41) verbindet
beispielsweise objektive Bewilligungsvoraussetzungen mit solchen subjektiver
Natur (BGE 111 Ib 179). Ein wesentliches Landesinteresse stellte beispielsweise
die Gefahr des Zusammenbruchs eines ganzen Wirtschaftsbereiches oder
Massenarbeitslosigkeit dar.
Sinn und Zweck der Verordnung verlangen hier, dass allein auf die
Landesinteressen abgestellt wird. Es bleibt daher zu prüfen, ob durch
die Ablehnung des vorliegenden Gesuches wesentliche Landesinteressen
tangiert werden. Hier ist zu beachten, dass die Wirtschaftsmassnahmen
gegen Irak/Kuwait nicht nur für die Schweiz wirtschaftliche Nachteile
bringen. Andere Länder werden wirtschaftlich wesentlich stärker getroffen.
Die oben angesprochene Solidarität mit der Weltgemeinschaft, welche
massgeblicher Anstoss zum Erlass der Verordnung war, verlangt die
konsequente Durchsetzung der Wirtschaftsmassnahmen und somit eine
einschränkende Auslegung des Begriffs «Härtefall». In diesem Lichte
betrachtet stellen die dem Gesuchsteller erwachsenen Schwierigkeiten
wirtschaftlicher Natur keinen Härtefall im Sinne der Verordnung dar.
7. Die Handels- und Gewerbefreiheit steht dem Erlass der
Wirtschaftsmassnahmen gegen Irak/Kuwait nicht im Wege. Die
Verfassungsnormen sind grundsätzlich gleichrangig (vgl. BGE 99 Ia
617 f., BGE 105 Ib 336; Aubert Jean-Francois, Traité de droit constitutionnel
suisse, Neuenburg 1982, Bd. II und III, N. 1758 ff., insbesondere N. 1774 bis;
Gygi Fritz, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 42 und 100 ff.; Häfelin
Ulrich, Verfassungsgebung, ZSR 1974 II 88 f.; Knapp Blaise, Les limites à
l’intervention de l’Etat dans l’économie, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1990 253 f.; Moor Pierre, Droit administratif,
Bern 1988, Bd. I, Les fondements généraux, S. 336; Richli Paul, Handels- und
Gewerbefreiheit contra Energiepolitik, ZBl 861 ff.). Es ist somit auf dem
Wege der Interessenabwägung zu ermitteln, ob Art. 102 Ziff. 8 und 9 BV eine
Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit in dem hier gegebenen
Umfange rechtfertigt. Die Praxis, wie auch Lehre und Rechtsprechung, gehen
davon aus, dass Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit aus
Gründen der Aussenwirtschaftspolitik zulässig sind (vgl. Kälin, a. a. O., S. 356
und Rhinow, a. a. O.). Paul Richli (ZSR 1986 II 519 f.; Votum zum Referat von
Kälin, a. a. O.) weist mit Recht darauf hin, dass die mit Wirtschaftssanktionen
(z. B. der Kontingentierung der Fleischausfuhren aus Süd-Rhodesien, AS
1965 1205) verbundene Einschränkung einzelner in ihrer Handels- und
Gewerbefreiheit letztlich dem Schutz der schweizerischen Wirtschaft und
damit auch dem Erhalt der Handels- und Gewerbefreiheit insgesamt dient.
Der Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit ist auch nicht
unverhältnismässig. Soll die Verordnung ihr Ziel erreichen, müssen - in
der Schweiz wie im Ausland - Einbussen in Kauf genommen werden. Eine
Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 Bst. f bedingte zudem eine
Abwägung der sich gegenüberstehenden öffentlichen Interessen: den
5

Gründen, welche zum Erlass der Verordnung geführt haben, auf der einen
und den unter dem Titel Härtefall geltend gemachten wirtschaftlichen
Landesinteressen auf der anderen Seite. Ausnahmebewilligungen hätten
sich zudem dem Zweck des Gesetzes unterzuordnen (vgl. Knapp Blaise,
Précis de droit administratif, Basel/Frankfurt a. M. 1988, 3. Aufl., Rz. 1386 ff.;
Imboden Max / Rhinow René A., Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Basel/Stuttgart 1976, 5. Aufl., Nr. 37 B IIIc; Fleiner-Gerster Thomas,
Verwaltungsrecht, Zürich 1980, 2. Aufl., 22.16).
Ob gesetzliche Möglichkeiten der Entschädigung von Unternehmen, welche
durch die Verordnung Schaden erlitten haben, bestehen beziehungsweise zu
schaffen sind, ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu prüfen.
8. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
hätte die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei die Verfahrenskosten
zu tragen. Diese werden ihr indessen in Anwendung von Art. 4a Bst. b
der V vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im
Verwaltungsverfahren (SR 172.041.0) sowie der konkreten Umstände erlassen.
Eine Parteientschädigung kann nicht gesprochen werden (Art. 64 Abs. 1
VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 55.41 - Entscheid des Bundesrates vom 21. November 1990
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1991
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