ch_vb · 2005-2332 2195 · 2005-08-19 · de


2005-2332 
2195 
Augmentation du nombre de rentes versées 
par l’assurance-invalidité: 
Vue d’ensemble des facteurs conduisant à l’augmentation 
du nombre de rentes et rôle joué par la Confédération 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
du 19 août 2005

2196 
Table des matières 
Liste des abréviations 
2198 
1 Contexte et objet de l’examen 
2199 
2 Surveillance et législation: le rôle de la Confédération et notamment 
de l’OFAS 
2200 
2.1 Lacunes dans l’exercice des compétences en matière de surveillance 
2200 
2.2 Accès aux données insatisfaisant 
2202 
2.3 Recoupements peu clairs avec la surveillance exercée par les cantons 
2203 
2.4 Surveillance financière peu efficace 
2204 
2.5 Développement du droit: le Conseil fédéral et l’OFAS ont manqué 
d’initiative 
2204 
2.6 Exploitation insuffisante des ressources pour le développement de la 
législation sur l’AI 
2205 
2.7 Facteurs favorisant l’augmentation du nombre de rentes versées 
par l’AI: bases décisionnelles lacunaires 
2207 
3 Champs de tension entre l’AI et l’AVS 
2209 
4 Situation en matière d’AI au sein de la Confédération 
2210 
4.1 Manque de transparence et qualité insuffisante des données 
2210 
4.2 Mesures de réadaptation professionnelle supplémentaires et réduction 
durable du taux de rentiers AI au sein du personnel de la Confédération 
2212 
5 Examen des effets de l’augmentation des rentes AI pour la prévoyance 
professionnelle 
2213 
6 Autres conclusions relatives à la 5e révision de l’AI 
2214 
6.1 Remarques préliminaires 
2214 
6.2 Importance insuffisante accordée à la surveillance 
2215 
6.3 Répartition problématique des compétences fédérales en matière de 
surveillance 
2215 
6.4 Mesures supplémentaires d’incitation à la réadaptation professionnelle 
des personnes handicapées 
2217 
6.5 Introduction de dispositions légales supplémentaires relatives aux 
questions traitées dans le présent rapport 
2218 
7 Suite des travaux 
2218 
 
Facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de rentes versées par 
l’assurance-invalidité 
Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration du 6 juin 2005 
2221 
Evaluation du rôle de l’OFAS dans l’assurance-invalidité 
Rapport d’expertise élaboré par «Interface Institut für Politikstudien» 
à l’intention du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) 
du 1er juin 2005 
2277

2197 
Analyse de la situation de l’AI au sein de la Confédération 
Rapport du Conseil fédéral relatif aux questions posées le 27 août 2004 
par la CdG-CE sur la situation de l’AI au sein de la Confédération 
du 17 août 2005 
2339

2198 
Liste des abréviations 
AI 
Assurance-invalidité 
AVS 
Assurance-vieillesse et survivants 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
Commission AVS/AI 
Commission fédérale de l’assurance-vieillesse, survivants 
et invalidité 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CSSS 
Commission de la sécurité sociale et de la santé publique 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, 
de l’énergie et de la communication 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
FF 
Feuille fédérale 
LAI 
Loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité 
LAVS 
Loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-
vieillesse et survivants 
LParl 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale 
LPP 
Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance profession-
nelle vieillesse, survivants et invalidité 
OFAS 
Office fédéral des assurances sociales 
OFS 
Office fédéral de la statistique 
Org DFI 
Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’organisation 
du Département fédéral de l’intérieur 
RAI 
Règlement du 17 janvier 1961 sur l’assurance-invalidité 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral

2199 
Rapport 
1 
Contexte et objet de l’examen 
Depuis les années 90, les rentes versées par l’assurance-invalidité (AI) connaissent 
une forte augmentation. Entre 1992 et 2004, la probabilité de percevoir une rente AI 
est passée de 3,2 à 5,2 % de la population en âge d’activité. En janvier 2004, l’AI a 
versé 478 000 rentes (dont 195 000 rentes complémentaires) pour une somme totale 
de près de 460 millions de francs. Cette évolution inquiétante a rompu l’équilibre 
financier de l’AI. Fin 2004, les dettes cumulées de l’AI dépassaient 6 milliards de 
francs. En 2003 et 2004, l’excédent de dépenses de l’AI a atteint 1,5 milliard de 
francs par an, soit 4,1 millions de francs par jour. La dette de l’AI excédera vraisem-
blablement les 11 milliards de francs d’ici à fin 2007. La détérioration de la situation 
financière de l’AI (premier pilier) pèse également sur la prévoyance professionnelle 
(deuxième pilier). L’augmentation du nombre de rentes est non seulement responsa-
ble des charges qui grèvent les assurances sociales, mais elle est également contraire 
au principe de la primauté de la réadaptation sur la rente1 et contestable du point de 
vue social. L’octroi d’une rente se traduit souvent par une exclusion sociale et une 
aggravation des atteintes à la santé. 
Au vu de cette évolution, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a, 
en 2004, décidé de procéder à un examen de différents aspects du secteur de l’AI. 
Dans une première étape, la commission a voulu avoir une vue d’ensemble des 
facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de rentes versées par l’AI et a 
chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une ana-
lyse correspondante.2 Ce rapport résume les nombreuses hypothèses formulées pour 
expliquer les causes de l’augmentation du nombre de rentes versées par l’AI ainsi 
que les évaluations qui en sont faites dans la littérature. De plus, le CPA répertorie 
les mesures destinées à enrayer l’accroissement des rentes qui ont été prises dans le 
cadre de la 4e révision de l’AI ou que le Conseil fédéral a proposées dans le cadre 
des travaux préparatoires de la 5e révision de l’AI. 
A partir de cet état des lieux des principaux facteurs à l’origine de l’augmentation du 
nombre de rentes et dans la perspective de l’exercice de la haute surveillance parle-
mentaire, la CdG-E a décidé d’évaluer de manière approfondie le rôle joué par 
l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) dans l’AI. La commission a confié 
un examen correspondant à l’institut Interface de Lucerne (Interface Institut für 
Politikstudien).3 Les experts d’Interface ont d’une part examiné comment l’OFAS a 
accompli, depuis 1995, les tâches qui lui incombent au titre de la surveillance sur les 
offices AI cantonaux ainsi que les effets de cette surveillance. D’autre part, ils se 
sont penchés sur la manière dont l’OFAS assume sa mission dans le domaine du 
développement de la législation sur l’AI, en particulier dans le cadre des 4e et 5e 
révisions de l’AI. 
 
1 
Art. 1a de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité (LAI), RS 831.20. 
2 
Voir annexe 1: Facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de rentes versées 
par l’assurance-invalidité, rapport du Contrôle parlementaire de l’administration 
du 6 juin 2005. 
3 
Voir annexe 2: Evaluation du rôle de l’OFAS dans l’assurance-invalidité, rapport Inter-
face du 1er juin 2005.

2200 
En plus des facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de rentes versées par 
l’AI et du rôle de l’OFAS dans l’AI, la CdG-E s’est également intéressée à 
l’évolution du nombre de cas AI au sein de l’administration fédérale. Un rapport du 
Conseil fédéral fournit un certain nombre d’indications à ce sujet.4 
La CdG-E a élaboré le présent rapport en se fondant notamment sur les trois rapports 
mentionnés qui ont été établis à son initiative. Etant donné qu’ils sont publiés en 
annexe, il est possible de renoncer à en faire le détail ici. Les chapitres suivants se 
limitent aux conclusions politiques tirées de l’examen effectué par la CdG-E. 
2 
Surveillance et législation: 
le rôle de la Confédération et notamment de l’OFAS 
2.1 
Lacunes dans l’exercice des compétences en matière 
de surveillance 
En lui confiant la surveillance matérielle ainsi que la surveillance administrative et 
financière, le législateur a attribué à la Confédération une compétence étendue en 
matière de surveillance.5 Ces compétences dépassent le cadre du simple contrôle de 
l’exécution par les cantons. La surveillance exercée par la Confédération doit garan-
tir une application de la législation conforme au droit et uniforme. Au besoin, la 
Confédération peut faire usage de moyens de répression. La Confédération exerce 
donc sur les offices AI cantonaux une surveillance plus stricte que celle à laquelle 
les autres assurances sociales sont soumises. En dernier ressort, c’est en effet la 
Confédération qui est responsable de l’application conforme à la loi de l’AI.6 
L’examen a montré que, jusqu’en 2000, la surveillance matérielle exercée par 
l’OFAS était insuffisante. L’office se contentait de procéder tous les cinq ans à un 
contrôle matériel de gestion. En matière d’instruments préventifs, il ne garantissait 
qu’insuffisamment une exécution uniforme et conforme au droit. Les directives 
n’avaient pas intégré la jurisprudence et n’étaient plus à jour. En plus des lacunes 
observées dans l’exécution des tâches par l’OFAS, la CdG-E constate que, sur le 
plan politique, la conduite et la surveillance de l’OFAS par le Conseil fédéral étaient 
insuffisantes durant cette même période. 
L’amélioration des instruments de surveillance existants et le développement de 
nouveaux instruments n’ont été entrepris qu’à partir de la fin des années 90. La 
fréquence des contrôles matériels de gestion a été augmentée et une offre de forma-
tion à l’intention du personnel des offices AI a été mise en place. 
 
4 
Voir annexe 3: Rapport du Conseil fédéral du 17 août 2005 relatif aux questions posées 
le 27 août 2004 par la CdG-E sur la situation de l’AI au sein de la Confédération. 
5 
La surveillance matérielle est exercée par voie de directives de portée générale et 
d’instructions dans des cas d’espèce ainsi qu’au moyen des contrôles de la gestion des 
offices AI. Quant à la surveillance administrative et financière, elle porte sur l’examen et 
l’approbation des tableaux des postes de travail ainsi que du budget et des comptes an-
nuels des offices AI (voir art. 92 et 92bis du règlement sur l’assurance-invalidité; RAI, 
RS 831.201). 
6 
Voir message concernant la 5e révision de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 
22 juin 2005 (ci-après message concernant la 5e révision de l’AI), FF 2005 4325.

2201 
Les investigations de la CdG-E lui ont permis de constater que, dans le domaine de 
l’AI, la surveillance a certes été améliorée, mais qu’on est encore loin d’une surveil-
lance moderne exercée de manière professionnelle. Ainsi, l’OFAS ne dispose 
d’aucune stratégie globale de surveillance matérielle de l’exécution de l’AI. Les 
instruments ont été développés indépendamment les uns des autres et n’ont prati-
quement aucun lien les uns avec les autres. De toute évidence, la surveillance exer-
cée par l’OFAS n’est pas encore axée sur les résultats et les effets. A ce jour, les 
résultats de la surveillance ne sont pas rassemblés de façon à donner une vue géné-
rale permettant d’effectuer l’évaluation technique d’un office AI. On peut donc 
considérer que les effets de la surveillance exercée par l’OFAS sont faibles. Les 
nouveaux instruments de surveillance permettent certes d’obtenir de nombreux 
indicateurs, mais le fait que l’OFAS n’ait guère fixé de valeurs cibles limite le 
champ des comparaisons. En outre, l’absence de synthèses et de commentaires 
relatifs à ces indicateurs restreint également les effets de la surveillance. Telle 
qu’elle est actuellement exercée, la surveillance ne permet pas de déterminer quels 
offices AI poursuivent les stratégies d’application de la LAI les plus adéquates. A 
cet égard, il convient de saluer la volonté du Conseil fédéral qui a décidé, dans le 
cadre de la 5e révision de l’AI, de mettre en place les conditions qui permettront de 
piloter et de financer les offices AI sur la base d’objectifs de résultat. L’OFAS a déjà 
amorcé les premiers projets correspondants. La CdG-E estime toutefois que le 
Conseil fédéral et l’OFAS n’ont pas épuisé toute la marge de manœuvre dont ils 
disposent en matière de surveillance et qu’ils auraient eu la possibilité d’introduire 
des instruments de conduite modernes bien plus tôt. 
Des améliorations s’imposent également pour ce qui est du soutien que l’OFAS 
apporte aux offices AI en matière d’application de la législation. Bien que les direc-
tives soient actuellement à jour, leur densité normative est inversement proportion-
nelle à l’importance des domaines à réglementer. Il y a comparativement peu de 
directives dans des domaines importants où la marge de manœuvre est grande et les 
conséquences financières majeures (en particulier les rentes), alors qu’elles sont 
proportionnellement nombreuses dans des domaines où les conséquences financières 
sont moins importantes (moyens auxiliaires par exemple). Il est nécessaire d’inten-
sifier le recours aux directives dans le domaine des rentes, tant il est vrai qu’une 
étude effectuée dans le cadre du Programme national de recherche 45 a montré que, 
jusqu’à concurrence d’un tiers, les différences intercantonales dans le taux de rentes 
AI ne peuvent être expliquées par des facteurs d’ordre structurel, économique, 
démographique, social ou politique et sont imputables au manque d’homogénéité 
dans l’application de la loi.7 La CdG-E est certes d’avis que, à elle seule, la quantité 
de directives ne permet pas d’assurer une application uniforme de la loi. L’examen a 
néanmoins révélé que les différences observées dans les domaines des rentes et de la 
réadaptation découlent pour une bonne part de l’absence de stratégies de référence à 
l’attention des offices AI cantonaux.8 
Les insuffisances dont souffre la surveillance ont également eu des effets considéra-
bles sur la qualité du travail effectué par les offices AI. Des contrôles de gestion 
réalisés auprès d’un échantillon d’offices AI ont permis de constater qu’un nombre 
non négligeable de dossiers présentait des lacunes pour ce qui est des décisions 
 
7 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4250. 
8 
Voir annexe 1, ch. 5.3.

2202 
relatives à l’octroi de prestations.9 Bien que de tels points faibles aient déjà été 
énumérés dans le cadre des travaux préparatoires de la 4e révision de l’AI, force est 
de constater qu’un certain nombre de questions importantes en matière de surveil-
lance n’ont toujours pas été réglées. 
La CdG-E critique le fait que, malgré l’étendue des compétences de la Confédéra-
tion en matière de surveillance, l’objectif de l’application uniforme des dispositions 
relatives à l’assurance stipulé par l’art. 64, al. 2, LAI n’a été ni réalisé, ni même 
poursuivi avec la rigueur qui s’impose. La CdG-E doute en outre que, à elle seule, 
l’amélioration de la surveillance administrative que la Confédération exerce sur les 
offices AI telle qu’elle est prévue dans la 5e révision de l’AI permette d’atteindre cet 
objectif. Une surveillance matérielle renforcée et exercée avec professionnalisme est 
indispensable. Le contrôle matériel de gestion constitue un instrument de surveil-
lance fondamental. Seul un couplage des surveillances matérielle et administrative 
peut permettre de mesurer la qualité du travail effectué par les offices AI. Pour la 
CdG-E, l’efficacité de la surveillance que la Confédération exerce sur le domaine de 
l’AI est cruciale. Les lacunes de la surveillance exercée par la Confédération sont à 
l’origine du manque d’homogénéité des décisions cantonales relatives à l’octroi de 
prestations et ont des incidences financières considérables pour l’assurance. Bien 
que l’examen de la CdG-E soit axé sur le rôle de l’OFAS, il a tout de même permis 
de constater que c’est le Conseil fédéral qui porte la responsabilité politique des 
lacunes actuelles en matière de développement et d’exercice de la surveillance. 
Motion 1 
Elaborer une stratégie globale de surveillance renforcée 
de l’exécution de l’AI 
Le Conseil fédéral est chargé de formuler une stratégie globale de surveillance 
matérielle et administrative de l’exécution de l’AI et de la mettre en œuvre au 
moyen d’instruments de surveillance, de pilotage et de gestion modernes. Cette 
stratégie doit définir les processus et les prestations centraux de l’AI et fixer des 
objectifs. Le Conseil fédéral doit veiller au contrôle de la réalisation de ces 
objectifs dans une perspective d’ensemble qui met en évidence les effets et les 
lacunes de l’exécution de l’AI. Les instruments de la surveillance matérielle et 
administrative doivent être liés et axés sur la stratégie globale. Le Conseil fédé-
ral doit tirer parti des compétences étendues dont la Confédération dispose en 
matière de surveillance afin de garantir une exécution de l’AI conforme à la 
législation, uniforme et de haute qualité. 
2.2 
Accès aux données insatisfaisant 
La situation concernant les données relatives à l’exécution de l’AI s’est améliorée 
suite au renforcement des activités de surveillance à partir de 2000. Cela étant, 
aujourd’hui encore, l’accès de l’OFAS aux données n’est pas optimal. La Centrale 
de compensation tient un registre des assurés et un registre des prestations en cours. 
 
9 
Voir projet et rapport explicatif pour la procédure de consultation relative à la 5e révision 
de l’AI, Berne, septembre 2004 (ci-après projet de 5e révision de l’AI envoyé en consulta-
tion), p. 63; voir aussi annexe 1, ch. 6.2.

2203 
L’OFAS a accès à ces informations. Cela étant, la Centrale de compensation enre-
gistre avant tout des données relatives aux prestations monétaires. Les offices AI lui 
annoncent cependant aussi leurs prestations non monétaires, comme le conseil 
professionnel ou le placement, et lui transmettent des données relatives aux proces-
sus (telles que le nombre de nouvelles demandes, le nombre de décisions de refus, 
ou la durée de la procédure) par voie électronique. Ces données ne sont cependant 
pas rassemblées sur un même enregistrement, raison pour laquelle l’OFAS ne peut 
pas les consulter de manière systématique dans le cadre de la surveillance qu’il 
exerce sur les offices AI. Il est essentiel que l’OFAS puisse disposer d’un système 
de traitement des données harmonisé et efficace capable de fournir des informations 
sur les prestations des offices AI dans le domaine de la réadaptation ou sur 
l’uniformité de l’exécution de l’AI. 
Recommandation 1 
Améliorer l’accès aux données 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à mettre 
en place une base de données permettant d’enregistrer les informations dont 
l’OFAS a besoin pour l’exercice de la surveillance matérielle et administrative 
sur les prestations et les processus d’exécution de l’AI. L’OFAS doit avoir un 
accès direct à ce système. 
2.3 
Recoupements peu clairs avec la surveillance exercée 
par les cantons 
Les compétences fédérales et cantonales en matière de surveillance de l’exécution de 
la LAI sont intriquées. Les problèmes de délimitation et les ambiguïtés constatés en 
pratique peuvent conduire à des lacunes dans le domaine de la surveillance. 
Pour remplir sa mission de surveillance, l’OFAS dépend de la coopération avec les 
autorités cantonales de surveillance. A l’inverse, les autorités cantonales de surveil-
lance ont besoin des connaissances spécialisées et approfondies apportées par la 
surveillance matérielle de l’OFAS pour assumer leurs tâches en matière de pilotage 
des offices AI. En pratique, les autorités cantonales de surveillance n’ont accès qu’à 
une partie des textes de l’OFAS produits en relation avec sa mission de surveillance. 
Pour des raisons juridiques, une partie des données de l’OFAS demeurent inaccessi-
bles aux autorités cantonales de surveillance. 
Les problèmes relevés montrent que les recoupements relatifs à la surveillance 
exercée sur l’exécution de l’AI ne sont pas réglementés de manière suffisamment 
détaillée. Dans le cadre de la 5e révision de l’AI, le Conseil fédéral propose de 
renforcer et de concrétiser la surveillance administrative exercée par l’OFAS (voir 
l’art. 64a [nouveau], al. 2, et l’art. 64b [nouveau], al. 2). Il prévoit en outre de trans-
férer à la Confédération la responsabilité de la réglementation de l’organisation des 
offices AI assumée jusqu’ici par les cantons.10 La CdG-E est d’avis que les recou-
pements avec la surveillance exercée par les cantons doivent être clarifiés dans le 
cadre de ce renforcement des compétences de la Confédération. 
 
10 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4299.

2204 
Recommandation 2 
Clarifier les recoupements avec la surveillance 
 
exercée par les cantons 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à conc-
rétiser les compétences de la Confédération en matière de surveillance et de cla-
rifier les recoupements avec la surveillance exercée par les cantons. 
2.4 
Surveillance financière peu efficace 
L’OFAS exerce la surveillance financière en approuvant chaque année le budget et 
les comptes annuels afférents à la gestion administrative des offices AI. Il se base 
sur une présentation détaillée des frais. L’établissement d’un budget détaillé des 
frais d’exploitation est peu efficace et ne répond pas aux exigences d’une gestion 
administrative moderne. 
Recommandation 3 
Introduire un budget global pour les frais 
 
administratifs des offices AI 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à intro-
duire un budget global pour les frais d’exploitation des offices AI. 
2.5 
Développement du droit: le Conseil fédéral 
et l’OFAS ont manqué d’initiative 
La stratégie suivie par l’OFAS dans le domaine du développement de la législation 
sur l’AI n’a pas été active. L’office voit son rôle normatif dans la reprise et la 
concrétisation des attentes du Parlement, du département ou de groupes d’acteurs 
importants. Il n’estime en effet pas que, du fait de ses compétences techniques dans 
ce domaine, la fixation d’un calendrier et d’échéances relatives au développement de 
la législation sur l’AI fasse partie de ses tâches prioritaires. 
La situation financière de l’AI se dégrade de façon dramatique depuis 1993 déjà. La 
problématique de l’augmentation du nombre de rentes versées par l’AI n’a cepen-
dant été abordée que plus tard. Bien que d’importants acteurs extérieurs aient très tôt 
attiré l’attention de l’OFAS sur certaines lacunes en la matière, des problèmes 
majeurs à l’origine de la croissance des rentes ont été quasiment ignorés, particuliè-
rement en ce qui concerne la réadaptation professionnelle. Ce n’est qu’avec la 
5e révision de l’AI que la croissance des rentes versées par l’AI est devenue un 
thème prioritaire. Même le Conseil fédéral ne s’était pas penché sur cette probléma-
tique auparavant. La CdG-E attend de l’OFAS et du Conseil fédéral qu’ils tiennent 
définitivement et durablement compte de ce changement d’orientation. 
L’absence de différenciation fonctionnelle, dans l’organisation de l’OFAS, entre 
tâches normatives et tâches liées à l’exécution et à la surveillance ne favorise pas 
l’exécution anticipatoire des tâches liées au développement du droit. Le Conseil 
fédéral estime également que l’accumulation au sein de l’OFAS de compétences en

2205 
matière d’exécution, de surveillance et de développement du droit est une faiblesse 
de l’organisation actuelle de l’AI. Ce cumul «comporte inévitablement le risque que 
les intérêts de l’office priment sur l’intérêt général en matière de législation.»11 La 
précarité des ressources a encore accentué cette focalisation unilatérale des priorités. 
La CdG-E invite le Conseil fédéral à opérer une séparation organisationnelle des 
tâches normatives et des tâches de surveillance de l’OFAS. Des réorganisations 
similaires sont actuellement en cours de planification ou de réalisation dans d’autres 
offices fédéraux (tels que l’Office fédéral de l’aviation civile ou l’Office fédéral des 
transports). 
Outre le rôle de l’OFAS, et comme elle l’a déjà expliqué au chiffre 2.1, la CdG-E 
souligne ici également la responsabilité politique du Conseil fédéral qui a le devoir 
d’identifier suffisamment tôt les défis importants de l’AI et de préparer des réponses 
anticipatoires. 
Recommandation 4 
Développer le droit activement 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à suivre 
les évolutions dans le domaine de l’AI avec attention et à proposer des mesures 
en temps opportun. L’OFAS doit en outre assumer ses tâches dans le domaine 
du développement du droit de manière anticipatoire. Il doit notamment assurer la 
détection précoce des problèmes, le développement de scénarios et la formula-
tion de stratégies de réponse à l’intention du Conseil fédéral. En outre, sur le 
plan de l’organisation de l’OFAS, les tâches normatives doivent être séparées 
des tâches de surveillance. 
2.6 
Exploitation insuffisante des ressources pour 
le développement de la législation sur l’AI 
L’OFAS n’a pas suffisamment exploité certaines ressources lors du développement 
de la législation sur l’AI. Jusqu’ici, les acteurs externes (offices AI, représentants 
des associations de personnes handicapées, partenaires sociaux) n’ont pas été systé-
matiquement associés à ce processus. Pour la CdG-E, le fait que la collaboration 
avec les offices AI n’ait pas fonctionné jusqu’à très récemment et que, partant, les 
compétences et l’expérience des responsables de l’exécution de l’AI n’aient pas pu 
être prises en compte lors de l’élaboration des projets, constitue une grave défail-
lance. 
 
11 
Voir projet de 5e révision de l’AI envoyé en consultation, p. 65.

2206 
Recommandation 5 
Collaborer systématiquement et de manière continue 
 
avec des acteurs extérieurs 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à veiller 
à ce que, lors du développement du droit, l’OFAS collabore systématiquement et 
de manière continue avec les acteurs extérieurs concernés, notamment avec les 
offices AI ainsi que les représentants des associations de personnes handicapées 
et des partenaires sociaux. Le Conseil fédéral veille à ce que les compétences et 
l’expérience des acteurs pertinents soient prises en compte le plus tôt possible. 
L’OFAS n’a pas non plus exploité systématiquement ses ressources internes en 
matière de recherche en faveur du domaine de l’AI. Il n’a pas cherché à définir des 
thèmes de recherche pertinents afin de disposer à temps des bases scientifiques 
nécessaires. En outre, le Programme national de recherche 45 ne ciblait pas suffi-
samment les aspects stratégiques de l’AI. L’OFAS ne dispose par conséquent que de 
peu d’analyses de problèmes et d’impacts dans le domaine de l’AI. Certes, il indique 
avoir pris les premières mesures destinées à améliorer la collaboration interne et être 
en train de développer les thèmes d’un programme de recherche. Toutefois, la CdG-
E constate que, à ce jour, l’OFAS ne dispose encore d’aucun concept de recherche 
définitif dans le domaine de l’AI, ce qui est très étonnant puisque la 4e révision de 
l’AI est entrée en vigueur il y a un certain temps déjà et avec elle l’art. 68 LAI qui 
charge la Confédération d’un mandat de recherche correspondant (voir également 
section 2.7). 
Recommandation 6 
Exploiter les ressources de recherche internes 
 
de l’OFAS en faveur du développement de stratégies 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à 
exploiter les ressources de recherche internes de l’OFAS de manière systémati-
que afin de se procurer et d’analyser des bases scientifiques susceptibles d’être 
prises en compte pour le développement de l’AI. L’OFAS élabore un concept de 
recherche à long terme. Les prochains programmes nationaux de recherche 
devront également cibler les aspects stratégiques de l’AI. 
L’examen de la CdG-E a également montré que, jusqu’ici, la Commission fédérale 
de l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (Commission AVS/AI) n’a pas joué 
son rôle à la manière d’un organe stratégique. Cet organe extraparlementaire est 
avant tout chargé de donner son préavis au Conseil fédéral sur l’exécution et le 
développement ultérieur de l’AVS et de l’AI (art. 73, al. 2, LAVS12). Conformément 
aux art. 73 LAVS et 65 LAI, cette commission doit comprendre, dans une propor-
tion équitable, des représentants des assurés, des associations économiques suisses, 
des institutions d’assurance, des personnes handicapées et de l’aide aux invalides, de 
la Confédération et des cantons. L’art. 73, al. 2, LAVS permettrait à la Commission 
AVS/AI de jouer un rôle plus actif que celui qui a été le sien jusqu’ici. Une scission 
 
12 
Loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS, 
RS 831.10).

2207 
de la commission en une commission AVS et une commission AI permettrait de 
tenir compte de la mission particulière de chacune de ces deux assurances sociales. 
Une telle réorganisation leur permettrait de mieux cibler les activités de ces commis-
sions leur donnerait plus de poids dans le domaine stratégique. 
Recommandation 7 
Faire appel à la Commission AVS/AI en tant 
 
qu’organe stratégique 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à exa-
miner la question de la scission de la Commission AVS/AI en deux commissions 
distinctes, l’une chargée des questions liées à l’AVS et l’autre de celles liées à 
l’AI. Le Conseil fédéral devra faire davantage appel à ce dernier organe pour ce 
qui concerne le développement stratégique de l’AI. 
Conclusion: La CdG-E parvient à la conclusion que l’OFAS a, jusqu’ici, exercé sa 
mission de développement du droit de manière peu efficace. Cela est en partie dû au 
manque de collaboration interne dans le domaine de la recherche, mais aussi au fait 
que l’OFAS n’a pas systématiquement associé, dans le processus de développement 
du droit, les acteurs extérieurs concernés ou l’a fait tardivement. En outre, ce proces-
sus n’a pas non plus pu suivre un cours optimal en raison du manque de coopération 
entre l’OFAS et les offices AI. L’examen a également permis de constater que 
l’OFAS avait tardé à reconnaître l’urgence du problème de l’augmentation du nom-
bre de rentes versées par l’AI. De l’avis de la CdG-E, l’OFAS n’a donc pas suffi-
samment exploité la marge de manœuvre dont il dispose en matière de surveillance 
et de développement de la législation sur l’AI. Il n’a pas entrepris tout ce qui était en 
son pouvoir pour développer des stratégies en réponse à l’augmentation du nombre 
de rentes versées par l’AI. A cet égard, l’OFAS n’a pas accompli la mission qui lui 
incombe en vertu de l’art. 11 de l’ordonnance sur l’organisation du Département 
fédéral de l’intérieur (Org DFI)13. 
2.7 
Facteurs favorisant l’augmentation du nombre 
de rentes versées par l’AI: bases décisionnelles 
lacunaires 
Le nombre de rentiers AI augmente constamment depuis de nombreuses années. 
Cette évolution et ses causes possibles alimentent le débat public depuis un certain 
temps déjà. A ce jour, il n’a pas encore été possible d’expliquer toutes les causes de 
manière concluante. L’examen de la CdG-E a également montré que de nombreux 
facteurs de l’augmentation du nombre de rentes n’ont pas été suffisamment analysés. 
Les conclusions relatives à l’exploitation insuffisante des ressources en matière de 
recherche ont déjà été tirées au chiffre 2.6. La CdG-E est d’avis que même la 
5e révision en cours ne répond pas à certains phénomènes importants. On peut 
notamment penser aux facteurs d’augmentation du nombre de rentes suivants: 
 
13 
Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’organisation du Département fédéral de l’intérieur 
(Org DFI, RS 172.212.1).

2208 
– 
Maladie et troubles psychiques en particulier: cause d’invalidité de plus en 
plus fréquente 
 
Près de 80 % des rentes AI versées actuellement le sont pour cause de mala-
die. La forte croissance du nombre de rentes allouées en raison d’atteintes 
psychiques et de maladies des os et des organes locomoteurs est frappante. 
En comparaison internationale, la Suisse connaît des taux d’augmentation 
records. Il n’y a que peu de données pertinentes relatives aux causes possi-
bles de cette augmentation, en particulier en ce qui concerne les maladies 
psychiques. Il est à noter que le tiers de toutes les maladies à l’origine d’une 
invalidité sont des maladies psychiques. Du point de vue des rentes, la situa-
tion est aggravée du fait que les atteintes psychiques touchent des personnes 
relativement jeunes et que les perspectives de guérison et de réadaptation 
professionnelle de cette catégorie de patients sont moins bonnes que celle 
des patients atteints d’autres affections. Les études scientifiques réalisées en 
vertu de l’art. 68 LAI doivent mieux cibler cette cause d’invalidité et compa-
rer la situation en Suisse avec celle à l’étranger. 
– 
Augmentation du chômage 
 
Diverses expertises effectuées en Suisse et à l’étranger voient un rapport 
entre le taux de chômage et le taux de rentiers AI. Les employeurs sont 
soupçonnés d’abuser de l’AI en tant qu’instrument de régulation de 
l’emploi; ils se séparent des collaborateurs peu productifs par la voie médi-
cale, évitant ainsi les charges habituellement liées à une réduction du per-
sonnel ou à des mises à la retraite anticipée. Il est indispensable, en procé-
dant à des études scientifiques au sens de l’art. 68 LAI, d’examiner de 
manière détaillée le rapport qui existe entre le chômage et les restructura-
tions d’entreprise d’une part et l’octroi de rentes AI d’autre part. 
– 
Migration 
 
Selon les indices, il semblerait que les immigrés présentent un risque 
d’invalidité élevé. L’OFAS ne dispose toutefois pas d’informations suffisan-
tes sur ce phénomène. 
– 
Risque d’abus 
 
Selon la littérature spécialisée, le risque d’abus de prestations AI est plutôt 
faible. Le risque d’abus en cas d’infirmité découlant de critères psychiques, 
la cause d’invalidité la plus fréquent, est considéré comme plus important 
que pour les autres handicaps étant donné que le diagnostic établissant une 
maladie mentale est difficile à vérifier de manière objective. Dans la discus-
sion politique, d’aucuns accordent une place importante au risque d’abus. 
Les informations et les bases scientifiques adéquates font défaut dans ce 
domaine également. 
– 
Caractère durable des rentes 
 
Les offices AI doivent en règle générale réexaminer les rentes tous les trois 
ans, mais au plus tard après cinq ans. Ces révisions ne donnent cependant 
lieu à des réductions de rente que dans de très rares cas. Cet état de fait est 
contraire à la perspective d’une amélioration possible de l’état de santé des 
personnes concernées. Ce phénomène doit être expliqué avec soin.

2209 
Recommandation 8 
Analyser certains facteurs à l’origine de rentes 
 
de manière approfondie 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à faire 
appel à ses compétences en matière de recherche – qui lui incombent en vertu de 
l’art. 68 LAI – ou en matière de surveillance de l’exécution de l’AI pour analy-
ser de manière approfondie les facteurs à l’origine de rentes qui n’ont jusqu’ici 
que très peu fait l’objet de recherches. Des dispositions doivent être prises pour 
éviter de devoir, à l’avenir encore, se baser uniquement sur des hypothèses et 
des présomptions. Le Conseil fédéral doit prendre des mesures complémentaires 
(telles que la mise en œuvre de modèles d’intervention qui ont fait leurs preuves 
à l’étranger ou l’édiction de directives à l’attention des acteurs responsables de 
l’exécution de l’AI) en se basant sur les résultats des travaux scientifiques cor-
respondants. 
3 
Champs de tension entre l’AI et l’AVS 
Avec la 3e révision de l’AI, la Confédération a opté pour une exécution décentralisée 
de l’AI par des offices AI autonomes dont la création a été confiée aux cantons.14 En 
même temps, l’intention du législateur était de réorganiser l’AVS et l’AI de façon à 
bien les séparer et à donner à l’AI une structure plus autonome. 
Lors de la création des offices AI, certains cantons ont développés des modèles qui 
réunissent la caisse de compensation cantonale et l’office AI en un seul établisse-
ment disposant d’une personnalité juridique propre. De tels modèles vont à 
l’encontre de l’intention du législateur dont la volonté était de désenchevêtrer ces 
deux assurances sociales. Quant au modèle de l’union personnelle de l’AVS et de 
l’AI au niveau de la direction, il pose certains problèmes liés à l’exercice de la 
fonction de surveillance par la Confédération tant il est vrai que les tâches d’exécu-
tion des deux assurances sont très différentes. Cette imbrication peut conduire à des 
tensions dans le domaine de la surveillance, du fait qu’une même organisation est 
soumise à deux types de surveillance différents, tant en termes de nature que 
d’étendue. La CdG-E constate que le Conseil fédéral ne tient pas compte de cette 
problématique dans son message concernant la 5e révision de l’AI. Il part en effet du 
principe que le lien organisationnel étroit qui existe actuellement, dans certains 
cantons, entre l’office AI cantonal et la caisse de compensation AVS cantonale doit 
pouvoir être maintenu à l’avenir.15 Le Conseil fédéral doit utiliser ses compétences 
en matière d’organisation afin de tenir compte des motifs indiqués ci-dessus. Il doit 
réaliser la volonté des Chambres fédérales et réorganiser l’AVS et l’AI de façon à 
bien les séparer. 
 
14 
Voir art. 54, al. 1, LAI. 
15 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4325.

2210 
Recommandation 9 
Garantir l’indépendance juridique et structurelle 
 
des offices AI cantonaux 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à faire 
usage de ses compétences en matière d’organisation afin de garantir l’indépen-
dance juridique et structurelle des offices AI cantonaux. 
4 
Situation en matière d’AI au sein 
de la Confédération 
4.1 
Manque de transparence et qualité insuffisante 
des données 
Etant d’avis que, en tant qu’employeur, la Confédération se doit de donner 
l’exemple, la CdG-E a décidé de comparer l’exécution de l’AI à l’échelon national 
avec la situation au sein de l’administration fédérale. 
Une étude réalisée pour le compte de l’OFAS a en outre attiré l’attention de la 
commission.16 A partir des nouveaux cas de rente AI en 2003, cette étude, qui n’a 
toujours pas été publiée, a analysé le risque d’invalidité selon la branche profession-
nelle dans sept cantons. L’un des résultats intéressants de cette analyse est que le 
risque d’invalidité de l’administration publique est supérieur à la moyenne. Seule la 
branche du bâtiment et du génie civil, pour laquelle la probabilité de devenir inva-
lide – exprimée en pour-cent de la population active totale de la branche – atteint 
1 %, présente un risque d’invalidité plus élevé que celui de l’administration publique 
qui est de 0,83 %. La moyenne de toutes les branches est de 0,56 %. 
Le rapport du 18 novembre 1999 intitulé «Pratique de la Confédération en matière 
de retraites anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médi-
cale» de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a déjà tenté 
d’éclairer la situation du personnel fédéral. La commission n’était pas parvenue à 
trouver suffisamment de données à ce sujet. Le rapport a cependant clairement 
montré que la Confédération avait procédé à des restructurations en faisant supporter 
les coûts liés aux réductions de personnel à la caisse de pension. 
Devant l’impossibilité d’obtenir une vue d’ensemble de la situation, la CdG-N avait 
invité le Conseil fédéral à clarifier la situation et à approfondir un certain nombre 
d’aspects de la mise au bénéfice des prestations de l’assurance-invalidité (causes, 
financement, définition de la notion d’invalidité, réinsertion professionnelle, etc.). 
Dans ce contexte, la CdG-E a été surprise, en prenant connaissance du rapport du 
Conseil fédéral,17 de constater que la transparence et la qualité des données 
n’avaient pas été améliorées au sein de l’administration fédérale. La CdG-E souligne 
également le temps qu’il aura fallu au Conseil fédéral pour répondre à la demande 
que la commission lui avait présentée fin août 2004 déjà. Il aura en effet eu besoin 
d’un an pour présenter quelques développements et répondre de manière sommaire 
aux questions de la CdG-E, en émettant qui plus est d’importantes réserves. La 
 
16 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4241. 
17 
Voir annexe 3.

2211 
commission est revenue à la charge à plusieurs reprises, mais, en raison de problè-
mes liés à la collecte de données et d’un ordre de priorités de toute évidence diffé-
rent du Département fédéral des finances chargé du dossier, elle a chaque fois dû se 
résoudre à accorder une prolongation de délai. Plusieurs fois annoncé, il a chaque 
fois été reporté. Ce n’est qu’après avoir vivement insisté sur le retard inacceptable 
que la CdG-E prenait dans ses travaux et en attirant l’attention du Conseil fédéral sur 
l’entrave que ce retard constituait du point de vue de la haute surveillance parlemen-
taire que la commission a finalement obtenu, le 24 juin 2005, un projet de rapport 
que le Conseil fédéral devait encore approuver le 29 juin 2005. Ce dernier a toute-
fois renvoyé le projet aux départements afin d’éliminer des divergences relatives aux 
conclusions. Le Conseil fédéral n’a approuvé le rapport définitif sur la situation en 
matière d’AI au sein de la Confédération que le 17 août 2005. 
Au-delà de ces conclusions formelles relatives à la procédure, la CdG-E estime que 
du point de vue matériel, le rapport du Conseil fédéral ne répond pas clairement à 
ses questions et ne lui permet pas de tirer des conclusions consistantes quant à 
l’exécution de l’AI au sein de l’administration fédérale. Comme le Conseil fédéral le 
reconnaît lui-même plusieurs fois dans son rapport, les données disponibles ne 
permettent pas de se faire une idée concluante de la situation et de son évolution au 
sein de la Confédération, ni de faire des comparaisons avec la situation et son évolu-
tion à l’échelon national. Eu égard aux nombreuses réserves que le Conseil fédéral a 
émises dans son rapport au sujet des données et de leur interprétation, la CdG-E 
estime que les conclusions qu’il tire sur l’exécution de l’AI au sein de 
l’administration fédérale en comparaison avec la moyenne nationale tiennent plus de 
la spéculation que de l’argumentation objectivement fondée. 
La CdG-E est d’avis qu’il n’est plus possible de tolérer un tel manque de transpa-
rence plus longtemps. Il faut ancrer une disposition analogue à celle de l’art. 68 LAI 
dans la loi sur le personnel de la Confédération prescrivant, un suivi au moyen 
d’enquêtes scientifiques de toutes les prestations de l’AI octroyées au personnel 
fédéral. Comme la CdG-N l’avait déjà exigé en 1999, le Conseil fédéral doit suivre 
de très près l’évolution de la mise au bénéfice des prestations de l’AI au sein du 
personnel de la Confédération. La situation actuelle en matière de données ne lui 
permet pas d’assurer un tel suivi. 
Motion 2 
Faire la lumière sur l’évolution des cas AI au sein du personnel 
de la Confédération 
Le Conseil fédéral est chargé de suivre de près l’évolution des cas AI au sein du 
personnel de la Confédération et de se pencher sur les questions qui y sont liées. 
Il devra assurer un suivi au moyen d’enquêtes scientifiques permettant de com-
parer les résultats de l’exécution de la LAI par la Confédération en sa qualité 
d’employeur avec ceux obtenus à l’échelon national. La transparence est indis-
pensable à la conduite du personnel de la Confédération par le Conseil fédéral.

2212 
4.2 
Mesures de réadaptation professionnelle 
supplémentaires et réduction durable du taux de 
rentiers AI au sein du personnel de la Confédération 
Les conclusions que le Conseil fédéral tire de son analyse du 17 août 2005 sont plus 
que maigres. Elles se limitent à des considérations générales sur la structure d’un 
système de gestion de la santé et, en guise de mesures, se bornent à mentionner un 
projet pilote portant sur l’engagement de personnes incapables d’exercer une activité 
lucrative normale et une politique du personnel facilitant l’intégration des collabora-
teurs dans les procédures de travail. La CdG-E estime que de telles propositions sont 
une évidence dans un environnement de gestion moderne. 
Toute idée de stratégie globale permettant de contrôler l’évolution des cas AI au sein 
du personnel de la Confédération est absente des propositions du Conseil fédéral. La 
CdG-E parvient à la conclusion que, dans ce domaine, le Conseil fédéral n’assume 
pas et ne semble pas vouloir assumer ses responsabilités en matière de conduite. 
Le Conseil fédéral estime que l’administration fédérale donne l’exemple en matière 
de réinsertion professionnelle des personnes handicapées grâce au crédit de réinser-
tion en faveur des handicapés. En 2003, ce crédit a permis de fournir à 215 person-
nes handicapées un emploi adapté à leurs besoins. 
La CdG-E est d’avis que ce résultat ne suffit pas à démontrer que la Confédération 
donne l’exemple en la matière. L’administration fédérale ne tient en effet pas encore 
de statistiques sur le succès des mesures de réinsertion des personnes handicapées. 
De plus, selon les indications fournies par le Service de consultation sociale pour le 
personnel fédéral, l’administration fédérale devrait pouvoir aménager encore environ 
550 à 950 postes de travail pour des personnes handicapées. 
Le Conseil fédéral estime que, dans l’ensemble, les chiffres relatifs à l’invalidité au 
sein de l’administration fédérale ne sont pas alarmants. Il ne peut cependant pas 
exclure que les programmes d’allégement budgétaire et le programme d’abandon de 
tâches entraînent une prochaine recrudescence des cas d’invalidité. De tels liens se 
sont déjà manifestés par le passé. En 1999, dans son rapport précédemment men-
tionné, la CdG-N a en effet constaté que des réductions de personnel ont été opérées 
aux frais de l’AI et de la caisse de pensions. Dans les circonstances actuelles, il faut 
s’attendre à des développements semblables. Le risque est encore aggravé du fait 
que, leurs réserves étant en train de fondre, les caisses de pensions ont de plus en 
plus de peine à financer des retraites anticipées. En outre, l’administration publique 
subit la pression des mesures d’économies et n’a guère intérêt à employer des colla-
borateurs fragiles ou âgés. Le Conseil fédéral donne l’impression de vouloir renon-
cer à relever ces défis. Il semble se résigner à accepter une brusque augmentation du 
nombre de cas d’invalidité au sein de l’administration fédérale lors de restructura-
tions. Pour la CdG-E, une telle passivité du Conseil fédéral est incompréhensible et 
intolérable. 
A la lumière de ces considérations, la CdG-E estime que le Conseil fédéral doit donc 
prendre des mesures spécifiques qui dépassent le cadre de la 5e révision de l’AI afin 
de maintenir durablement le taux de rentiers AI au sein du personnel de la Confédé-
ration à un bas niveau.

2213 
Recommandation 10 
Stratégie globale et mesures destinées à éviter 
 
des mises au bénéfice des prestations de l’assurance- 
 
invalidité au sein du personnel de la Confédération 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à mettre 
en œuvre une stratégie globale visant à réduire à long terme le taux de rentiers 
AI au sein du personnel de la Confédération. Le Conseil fédéral devra également 
prendre des mesures supplémentaires afin de maintenir durablement ce taux à un 
bas niveau. Le Conseil fédéral devra notamment tenir une statistique des réadap-
tations réussies. 
5 
Examen des effets de l’augmentation des rentes AI 
pour la prévoyance professionnelle 
L’augmentation du volume des rentes versées par l’AI a un impact négatif sur les 
institutions de prévoyance professionnelle. Le versement de prestations d’invalidité 
du 2e pilier est subordonné au versement d’une rente AI. Le droit à des prestations 
d’invalidité de la prévoyance professionnelle est lié au degré d’invalidité au sens de 
l’AI (art. 23 et 24 LPP).18 Les dispositions de la LAI s’appliquent par analogie pour 
déterminer le début du droit à une rente d’invalidité (art. 29 LAI en relation avec 
art. 26, al. 1, LPP). Lorsque l’invalidité est due à une maladie, la caisse de pensions 
doit verser à l’assuré la différence entre la rente d’invalidité – relativement modeste 
– et les 90 % du salaire annuel assuré. Les caisses de pensions répercutent la hausse 
des frais d’invalidité directement sur les employés et les employeurs en augmentant 
les primes de risque. L’augmentation du nombre de rentes d’invalide agit par consé-
quent directement sur les charges salariales. 
Selon la statistique des caisses de pensions de l’Office fédéral de la statistique 
(OFS), les institutions de prévoyance professionnelle ont, en 2002, versé 117 835 
rentes d’invalidité pour un montant total de 1,99 milliard de francs, ce qui corres-
pond à un taux d’augmentation de 9,3 % par rapport à 1992.19 En 2002, la part des 
rentes d’invalidité des institutions de prévoyance professionnelle représentait tout de 
même 11 % de la totalité des rentes qu’elles ont versées. 
Pour obtenir la transparence des coûts dans l’assurance-invalidité, il est donc indis-
pensable de prendre en compte les incidences financières occasionnées par les cas 
d’invalidité auprès des caisses de pensions qui assument la prévoyance profession-
nelle. Cela étant, les statistiques actuelles ne permettent que très difficilement de se 
faire une idée de la charge financière que l’augmentation des rentes versées par l’AI 
fera peser à long terme sur les caisses de pensions. 
La CdG-E estime qu’il est indispensable d’approfondir l’analyse de l’impact des 
mises au bénéfice des prestations de l’assurance-invalidité sur la prévoyance profes-
sionnelle. La transparence de la charge financière occasionnée à l’échelon des insti-
tutions de prévoyance professionnelle par les décisions relatives aux rentes rendues 
 
18 
Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et 
invalidité (LPP, RS 831.40). 
19 
OFS, 2004: Statistique des caisses de pensions 1992–2002. La prévoyance professionnel-
le en Suisse, Neuchâtel, p. 12.

2214 
par l’AI doit être entière. Les incitations perverses doivent être supprimées, aussi 
bien à l’échelon des règlements des caisses de pensions qu’à celui de l’AI. Au-delà 
de l’AI, la tendance à octroyer des rentes doit être enrayée au moyen de mesures 
correspondantes à l’échelon des caisses de pensions également. Il est indispensable 
d’améliorer la coopération entre ces deux assurances pour pouvoir atteindre les 
objectifs en matière de réadaptation professionnelle précoce. 
Donnant suite à diverses interventions parlementaires déposées en 2003, le Conseil 
fédéral a chargé l’OFAS d’analyser les besoins en matière de réglementation dans le 
domaine de l’invalidité ainsi que l’augmentation pour la prévoyance professionnelle 
des coûts liés à l’invalidité.20 Aucun résultat n’est encore disponible alors même que 
les travaux ont été entamés en automne 2003 déjà. La CdG-E estime qu’il est de 
première urgence de rendre transparentes les interactions entre l’AI et la LPP et, le 
cas échéant, de prendre rapidement les mesures qui s’imposent. 
Recommandation 11 
Rendre transparents les effets de l’augmentation 
 
des prestations AI pour la prévoyance 
 
professionnelle; introduire des mesures permettant 
 
de lutter contre l’augmentation des prestations 
 
d’invalidité de la prévoyance professionnelle 
La Commission de gestion du Conseil des Etats incite le Conseil fédéral à effec-
tuer un relevé des coûts induits par l’augmentation des prestations d’invalidité 
en tenant compte de manière transparente des coûts liés aux prestations 
d’invalidité de la prévoyance professionnelle. Au-delà de l’AI, le Conseil fédéral 
devra prendre des mesures qui permettront d’enrayer l’augmentation du nombre 
de rentes à l’échelon de la prévoyance professionnelle également. 
6 
Autres conclusions relatives à la 5e révision de l’AI 
6.1 
Remarques préliminaires 
L’examen auquel la CdG-E a procédé fournit avant tout d’importantes indications 
sur l’exécution et la surveillance de l’AI. Les résultats obtenus lui permettent cepen-
dant aussi de formuler quelques remarques sur la 5e révision de l’AI actuellement en 
cours. Les commentaires ci-après se limitent aux constatations que la CdG-E a faites 
dans le cadre de son examen, raison pour laquelle ils concernent essentiellement les 
dispositions légales relatives à la surveillance exercée sur l’exécution de l’AI. Ils ne 
constituent pas une évaluation politique, celle-ci relevant en premier lieu des com-
missions législatives concernées. Il est à noter que ce chapitre s’adresse en premier 
lieu aux commissions de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) des 
Chambres fédérales. La CSSS du Conseil national commencera l’examen préalable 
du projet de 5e révision de l’AI en septembre 2005. 
 
20 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4253.

2215 
6.2 
Importance insuffisante accordée à la surveillance 
La 4e révision de l’AI n’avait accordé que peu d’importance à la surveillance. Le 
projet de 5e révision de l’AI envoyé en procédure de consultation accordait en 
revanche une bonne place aux mesures d’optimisation de la surveillance et de la 
conduite.21 Ce projet mettait le doigt sur les lacunes de l’exercice de la surveillance 
exercée jusqu’ici sur l’AI et de l’organisation actuelle de l’AI. En revanche, le 
message du Conseil fédéral concernant la 5e révision de l’AI accorde nettement 
moins d’attention à l’exercice de la surveillance et aux mesures d’harmonisation de 
la pratique qu’il n’aborde que beaucoup plus brièvement. L’examen effectué par la 
CdG-E montre toutefois qu’il est indispensable d’accorder une priorité importante à 
ce sujet (voir ch. 2.1 à 2.4). 
Les réformes prévues concernent essentiellement le renforcement de la surveillance 
administrative des offices AI exercée par la Confédération. La surveillance maté-
rielle exercée par l’OFAS n’est pas suffisamment prise en compte. Le message du 
Conseil fédéral ne propose aucune mesure visant à réunir surveillance administrative 
et surveillance matérielle dans une stratégie globale. Outre la surveillance adminis-
trative, il est indispensable de renforcer et de moderniser le contrôle matériel de 
gestion, soit le principal instrument de surveillance de l’OFAS, pour pouvoir être en 
mesure de garantir une application uniforme de la loi au sens de l’art. 64 LAI. Les 
différents instruments de la surveillance matérielle et administrative doivent être 
reliés entre eux dans le cadre d’une stratégie globale et d’un concept de conduite 
axés sur une application uniforme de la loi (voir également ch. 2.1). 
Recommandation 12 
Accorder plus d’attention à la surveillance exercée 
 
par l’OFAS et la renforcer 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé de discuter de manière approfondie la pro-
blématique de la surveillance exercée sur l’exécution de l’AI. Outre la surveil-
lance administrative, il faut également renforcer la surveillance matérielle exer-
cée par l’OFAS. Les divers instruments de la surveillance matérielle et 
administrative doivent être concrétisés et réunis dans une stratégie globale. 
6.3 
Répartition problématique des compétences 
fédérales en matière de surveillance 
Sur la base des résultats de son examen, la CdG-E est d’avis qu’il faut renoncer à la 
création d’une commission de surveillance proposée par le Conseil fédéral. L’AI est 
exécutée sur le mode fédéraliste et les activités de la Confédération se recoupent en 
de nombreux points avec celles des cantons. L’exécution de l’AI est également liée à 
celle de l’AVS, c’est-à-dire aux organes d’exécution de l’AVS ou, plus exactement, 
aux caisses de compensation qui assument un certain nombre de tâches d’exécution 
 
21 
Voir paragraphe 1.6.4 «Harmonisation de la pratique» du projet de 5e révision de l’AI 
envoyé en procédure de consultation, p. 60.

2216 
de l’AI.22 La création d’une commission de surveillance telle qu’elle est prévue par 
l’art. 64b (nouveau) LAI augmenterait la complexité de la surveillance et affaiblirait 
les compétences de l’OFAS en la matière. Les problèmes de délimitation entre les 
compétences de la commission de surveillance et les tâches de surveillance de 
l’OFAS sont bien plus que probables. Bien que, de l’avis même du Conseil fédéral, 
l’instauration d’une commission de surveillance pose un certain nombre de problè-
mes, il tient à cette solution car elle permet d’inclure les partenaires sociaux dans la 
surveillance.23 
La CdG-E estime que la mise en place d’une commission de surveillance 
n’améliorerait en rien l’efficacité de la surveillance exercée sur l’AI. La responsabi-
lité de la surveillance s’en trouverait partagée et le risque de lacunes de surveillance 
augmenté. L’objectif légitime de vouloir mieux associer les représentants des 
employeurs et des salariés au domaine de l’AI doit être réalisé sans pour autant 
entrer en conflit avec la clarté de la répartition des compétences en matière de 
surveillance. Cela est possible en donnant une dimension plus stratégique aux 
tâches confiées à la commission AI telle qu’elle a été esquissée à la recommanda-
tion 7. Ainsi, les employeurs pourraient notamment aussi assumer le rôle important 
qui leur incombe dans le cadre de la détection précoce et de la réinsertion profes-
sionnelle des assurés handicapés. En tout état de cause, le projet de 5e révision de 
l’AI reste trop en retrait en la matière. 
La CdG-E estime en outre que les fonctions même de la surveillance exercée par la 
Confédération rendent problématique leur répartition entre une commission de 
surveillance et l’OFAS. La surveillance de la Confédération est une surveillance 
directe de l’exécution de l’AI par les offices AI. L’exercice d’une telle surveillance 
demeure l’apanage d’un organe supérieur de l’Etat. Si les partenaires sociaux peu-
vent, sans problème, être associés au traitement de questions de portée stratégique, 
l’exercice de la surveillance doit s’en tenir strictement aux objectifs légaux formulés 
dans le cadre d’une stratégie globale. Il n’est pas négociable. 
La CdG-E n’est pas seule à être sceptique quant à l’instauration d’une commission 
de surveillance. Les problèmes qu’une répartition des compétences en matière de 
surveillance entre l’OFAS et une telle commission pourraient poser ont été relevés à 
plusieurs reprises à l’occasion de la procédure de consultation.24 
 
22 
Les caisses de compensation versent les rentes, les allocations pour impotents adultes et 
les indemnités journalières octroyées par les offices AI. Le remboursement des mesures 
de réadaptation et d’instruction ainsi que le versement des allocations pour impotents mi-
neurs sont effectués par la Centrale de compensation. La caisse cantonale de compensa-
tion tient également la comptabilité des frais de gestion de l’AI pour l’office AI de son 
canton. 
23 
Voir message concernant la 5e révision de l’AI, FF 2005 4301. 
24 
Rapport sur les résultats de la procédure de consultation concernant les projets de 
5e révision de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité, de financement 
additionnel de l’AI et de procédure dans l’AI, Berne, juin 2005.

2217 
Recommandation 13 
Renoncer à créer une commission de surveillance 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé de renoncer à un partage supplémentaire des 
tâches dans le domaine de la surveillance exercée sur l’AI et, partant, de renon-
cer à créer une nouvelle commission de surveillance. Pour des raisons d’effi-
cacité, l’OFAS doit rester responsable de l’ensemble de la surveillance exercée 
sur l’AI. 
6.4 
Mesures supplémentaires d’incitation 
à la réadaptation professionnelle des personnes 
handicapées 
L’étude du CPA a montré que, en comparaison internationale, les entreprises suisses 
n’emploient que peu de personnes handicapées. Le système suisse manque d’incita-
tions monétaires et non monétaires à l’embauche et au maintien en emploi de per-
sonnes handicapées.25 
A cet égard, il convient de mentionner que les prestations d’appui dans le domaine 
de la réadaptation professionnelle sont insuffisamment connues des personnes han-
dicapées et des employeurs. Seule une minorité des entreprises ayant participé à un 
sondage connaissaient les instruments d’incitation à l’embauche et au maintien en 
emploi de personnes handicapées. Le mandat d’information générale à l’échelle 
nationale sur les prestations de l’assurance stipulé à l’art. 68ter, al. 1, LAI ne semble 
pas produire des effets suffisants. 
Recommandation 14 
Examiner l’introduction de mesures de réadaptation 
 
professionnelle supplémentaires 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé d’examiner l’opportunité de l’introduction, à 
l’occasion de la 5e révision de l’AI, d’incitations supplémentaires à l’emploi des 
personnes handicapées (systèmes bonus/malus, avantages fiscaux, allègements 
dans le domaine de la prévoyance professionnelle, etc.). Elle les prie d’analyser 
les mesures prises par les pays qui, au cours de ces dernières années, sont parve-
nus à stabiliser, voire à inverser le taux d’augmentation du nombre de bénéficiai-
res de rentes d’invalidité (Canada, Pays-Bas, etc.). 
 
25 
Voir annexe 1, ch. 5.2.

2218 
6.5 
Introduction de dispositions légales 
supplémentaires relatives aux questions traitées 
dans le présent rapport 
Aux chapitres précédents, la CdG-E a formulé à l’attention du Conseil fédéral un 
certain nombre de conclusions et de recommandations relatives à la surveillance et 
au développement du droit dans le domaine de l’AI. La question se pose toutefois de 
savoir s’il ne conviendrait pas de mettre certaines recommandations en œuvre à 
l’échelon de la loi. Ainsi, les recommandations 4 (développer le droit activement), 
7 (faire appel à une commission AI, à instaurer, en tant qu’organe stratégique) et 
9 (garantir l’indépendance juridique et structurelle des offices AI cantonaux) pour-
raient être ancrées dans la loi ou y être précisées. 
La CdG-E recommande aux commissions concernées d’examiner ces questions à la 
lumière du présent rapport. Si les Chambres fédérales devaient renoncer à édicter les 
dispositions légales correspondantes, le Conseil fédéral devrait alors, comme il a été 
invité à le faire, prendre des mesures à son échelon afin de mettre en œuvre les 
recommandations de la CdG-E. 
Recommandation 15 
Examiner l’introduction de dispositions légales 
 
supplémentaires 
La Commission de gestion du Conseil des Etats recommande aux commissions 
de la sécurité sociale et de la santé d’examiner dans quelle mesure, et le cas 
échéant comment il convient de tenir compte dans le cadre de la 5e révision de 
l’AI des recommandations 4 (Développer le droit activement), 7 (Faire appel à la 
Commission AVS/AI en tant qu’organe stratégique) et 9 (Garantir l’indépen-
dance juridique et structurelle des offices AI cantonaux) contenues dans le pré-
sent rapport. 
7 
Suite des travaux 
La Commission de gestion du Conseil des Etats transmet au Conseil fédéral le 
présent rapport et les recommandations 1 à 11 en le priant de donner son avis d’ici à 
fin décembre 2005. Elle invite également le Conseil fédéral à indiquer les mesures 
qu’il entend prendre ainsi que le délai de mise en œuvre de ces recommandations. 
La procédure relative aux deux motions déposées par la commission est régie par les 
articles 120 à 122 de la loi sur le Parlement.26 
 
26 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (LParl, RS 171.10).

2219 
La CdG-E transmet en outre le présent rapport et les recommandations 12 à 15 ainsi 
que les annexes aux commissions de la sécurité sociale et de la santé des Chambres 
fédérales. La CdG-E les prie de bien vouloir tenir compte des résultats et des conclu-
sions qui en découlent dans le cadre de leurs travaux relatifs à la 5e révision de l’AI. 
19 août 2005 
Au nom de la 
Commission de gestion du Conseil des Etats: 
 
Le président de la commission, 
Hans Hofmann, député au Conseil des Etats 
Le président de la sous-commission DFI/DETEC, 
Hansruedi Stadler, député au Conseil des Etats 
Le secrétaire suppléant des commissions de gestion, 
Martin Albrecht

2220

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Augmentation du nombre de rentes versées par l'assurance-invalidité: Vue d'ensemble des
facteurs conduisant à l'augmentation du nombre de rentes et rôle joué par la
Confédération. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2006
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
08
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
28.02.2006
Date
Data
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2195-2220
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Pagina
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Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.