ch_vb · 2005-2254 2515 · 2005-08-24 · de


2005-2254 
2515 
Application et effet des mesures de contrainte 
en matière de droit des étrangers 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil national 
sur la base d’une évaluation effectuée par le Contrôle parlementaire 
de l’administration 
du 24 août 2005

2516 
Condensé 
Les modalités d’application des mesures de contrainte en matière de droit des 
étrangers varient considérablement d’un canton à l’autre. C’est ainsi que la mesure 
principale, à savoir la détention en vue de l’expulsion, n’est appliquée que très 
rarement dans le canton de Genève, qui privilégie le conseil en vue de retour et les 
départs volontaires. A Zurich, en revanche, la détention en vue de l’expulsion est 
appliquée de manière ciblée et soutenue. Le caractère fédéraliste de l’exécution 
dans ce domaine est en outre source de problèmes de coordination dans l’organi-
sation des retours et entraîne un contrôle défaillant. Telles sont certaines des cons-
tatations faites par la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) sur la 
base d’une évaluation menée par le Contrôle parlementaire de l’administration 
(CPA) sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. La CdG-N 
estime qu’après une phase d’expérimentation de dix ans dans ce domaine, il 
convient à présent de passer à une phase d’harmonisation. Elle demande donc au 
Conseil fédéral de chercher, de concert avec les cantons, à institutionnaliser une 
coordination et une coopération régulières en matière de renvoi des requérants 
d’asile déboutés et des étrangers en situation irrégulière (par exemple dans le cadre 
d’une conférence régulière sur les questions d’asile et de migration). Par ailleurs, 
pour pouvoir tirer des conclusions d’ordre qualitatif sur l’efficacité des instruments 
d’exécution mis en œuvre, les autorités et les responsables politiques doivent pou-
voir disposer de données chiffrées à la fois complètes et comparables, ce qui n’est 
pas le cas actuellement. Aussi la CdG-N demande-t-elle au Conseil fédéral d’agir 
pour que les cantons harmonisent leurs méthodes de relevé des données afin de 
permettre une véritable comparaison. 
Concernant l’impact des mesures de contrainte, l’étude du CPA a démontré que le 
taux de renvoi de requérants d’asile déboutés et d’étrangers en situation irrégulière 
dans les cinq cantons examinés était, à l’issue d’une détention en vue de l’expulsion, 
de 84%, la proportion étant cependant nettement plus élevée dans le domaine rele-
vant de la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers que dans celui de l’asile. 
La comparaison entre les cinq cantons pratiquant une politique différente en 
matière d’expulsions a montré par ailleurs que le conseil en vue de retour et 
l’accompagnement sous escorte policière du lieu de domicile à l’aéroport le jour du 
départ avaient eux aussi leur efficacité. En examinant la diversité des données 
résultant de l’étude, la CdG-N conclut que l’exécution en matière de renvoi repose 
sur un ensemble d’interactions complexe et requiert à ce titre une analyse plus 
approfondie en vue d’une mise en œuvre des outils d’exécution qui soit au plus près 
des besoins. On notera d’ailleurs à cet égard que les mesures de contrainte ne 
constituent qu’un élément parmi d’autres dans l’exécution des renvois – un élément 
qui, mis en œuvre de manière adéquate, a démontré son efficacité. 
Les taux de renvoi les plus élevés à l’issue d’une détention en vue de l’expulsion 
concernent les cas où la détention était de durée relativement courte. Inversement, 
plus la durée de détention augmente, plus ces taux accusent une baisse nette. 
L’étude a ainsi démontré que c’est généralement au cours des trois premiers mois 
qu’un détenu se décidait à coopérer pour l’établissement de son identité, l’obtention

2517 
de ses papiers et l’organisation de son voyage de retour. A cet égard, certains 
cantons demandent que les étrangers refusant obstinément de quitter la Suisse 
puissent faire l’objet d’une détention en vue de l’expulsion excédant les neuf mois au 
plus actuellement prévus par la loi: ils espèrent que cette prolongation aura un effet 
psychologique dissuasif et que les détenus seront davantage disposés, dès le début 
de leur détention, à coopérer. De fait, l’étude ne permet pas de déterminer avec 
certitude si une prolongation de la détention en vue de l’expulsion exercerait réelle-
ment une influence sur la volonté de l’étranger de quitter la Suisse; en effet, une 
analyse de l’impact de certains facteurs liés à la détention – comme sa durée – sur 
la motivation des personnes concernées à coopérer et à quitter le pays n’a, entre 
autres, pas été effectuée. En tout état de cause, la réponse dépend finalement du 
législateur, qui sera appelé à prendre une décision politique dans le cadre de la 
révision actuelle de la loi sur l’asile. A cet égard, se fondant sur les auditions 
qu’elle a menées et sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, la CdG-N attire 
l’attention des commissions chargées de l’examen préalable sur la nécessité de 
déterminer si la prolongation de la détention en vue du refoulement ne revêtirait pas 
plutôt le caractère d’une détention pour insoumission, ce qui serait contraire à 
l’esprit de la disposition concernée. 
La CdG-N conclut également que le nombre parfois très élevé de dossiers en sus-
pens dans certains cantons constitue un problème réel qu’il y a lieu de résoudre 
d’entente avec les autorités cantonales. La CdG-N recommande au Conseil fédéral 
de se pencher sur ce problème et d’en déterminer les causes, avant d’envisager des 
mesures susceptibles d’y remédier. 
L’étude commandée par le CPA sur la délinquance a démontré que dans les cantons 
de Zurich et de Genève, un tiers environ des requérants d’asile étaient inscrits dans 
les registres de la police pendant la période couverte par l’étude (soit en 2001 et 
2002), dont 12 % pour des délits liés aux stupéfiants (essentiellement pour trafic). 
Mais l’étude a également démontré simultanément que les mesures de contrainte en 
général, et les mesures d’assignation et d’exclusion en particulier, exerçaient un 
effet favorable sur la délinquance des requérants d’asile. Le taux de délinquance 
élevé – par rapport à la population résidente suisse – des requérants d’asile, surtout 
pendant les douze premiers mois de leur séjour en Suisse, laisse supposer qu’un 
certain nombre de personnes demandent l’asile uniquement pour obtenir la possibi-
lité de séjourner en Suisse pendant la procédure et profiter ainsi de leur statut de 
requérant pour se livrer à des actes délictueux («délinquance mobile»). La CdG-N 
considère qu’il convient de rechercher les moyens permettant de rendre le statut de 
requérant d’asile moins attrayant pour ceux qui l’utilisent uniquement comme 
prétexte pour séjourner sur le territoire suisse, sans pour autant léser les requérants 
d’asile qui sont en quête de protection et qui font preuve de dispositions d’esprit 
positives. Aussi la CdG-N propose-t-elle aux commissions compétentes chargées de 
l’examen préalable d’examiner, dans le cadre de la révision en cours de la législa-
tion en matière d’étrangers et d’asile, la possibilité d’instaurer des périmètres 
d’assignation ou d’exclusion limités au cours des 3 à 6 premiers mois de la procé-
dure d’asile.

2518 
Table des matières 
Aperçu 
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Abréviations 
2519 
1 Introduction 
2520 
1.1 Contexte 
2520 
1.2 Mandat et objectif de l’inspection 
2520 
1.3 Délimitation du champ d’étude 
2521 
1.4 Démarche 
2522 
2 Application et effet des mesures de contrainte dans le droit des étrangers: 
domaines choisis 
2523 
2.1 Application des mesures de contrainte dans les cantons 
2523 
2.1.1 Constat 
2523 
2.1.1.1 La détention en vue de l’expulsion 
2523 
2.1.1.2 Détention de phase préparatoire, périmètres d’assignation et 
d’exclusion 
2523 
2.1.1.3 Collaboration intercantonale 
2524 
2.1.1.4 Pratiques de signalement dans le RIPOL 
2525 
2.1.1.5 Inégalité dans l’application du droit dans les cantons 
2526 
2.1.2 Evaluation et conclusions 
2527 
2.1.2.1 Coordination et coopération 
2527 
2.1.2.2 Relevé de données comparables 
2527 
2.1.2.3 Uniformisation de la pratique de signalement 
2528 
2.1.2.4 Harmonisation de l’application du droit 
2529 
2.2 Effet des mesures de contrainte 
2530 
2.2.1 Constat 
2530 
2.2.2 Evaluation et conclusions 
2531 
2.3 Coût de la détention en vue de l’expulsion 
2533 
2.3.1 Constat 
2533 
2.3.2 Evaluation et conclusions 
2534 
2.4 La délinquance parmi les requérants d’asile 
2535 
2.4.1 Constat 
2535 
2.4.2 Evaluation et conclusions 
2535 
2.5 Collaboration entre la Confédération et les cantons 
2536 
2.5.1 Constat 
2536 
2.5.2 Evaluation et conclusions 
2537 
3 Suite de la procédure 
2537 
 
Annexe 1: 
Personnes entendues ou interrogées 
2538 
Annexe 2: 
Evaluation des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. 
Rapport final du Contrôle parlementaire de l’administration à 
l’attention de la Commission de gestion du Conseil national 
2539

2519 
Abréviations 
ATF 
Arrêt du Tribunal fédéral 
art. 
article 
CCDJP 
Conférence des directeurs des départements cantonaux de justice et 
police 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
CEDH 
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme 
et des libertés fondamentales RS 0.101 
cf. 
confer 
ChF 
Chancellerie fédérale 
CIP 
Commissions des institutions politiques 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CPR 
Système de «controlling de la procédure et de l’exécution des renvois 
dans le domaine de l’asile» 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
etc. 
et cetera 
fedpol 
Office fédéral de la police 
FF 
Feuille fédérale 
LAsi 
Loi fédérale du 5 octobre 79 sur l’asile, RS 142.31 
let. 
lettre 
LSEE 
Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des 
étrangers (LSEE), RS 142.20 
ODM 
Office fédéral des migrations 
ODR 
Office fédéral des réfugiés (jusqu’au 31 décembre 2004) 
OJ 
Loi fédérale d’organisation judiciaire 
ONG 
Organisation non gouvernementale 
p. ex. 
par exemple 
PAB 03 
Programme d’allégement budgétaire 2003 
RCE 
Registre central des étrangers 
RIPOL 
Système de recherches informatisées de police 
RO 
Recueil officiel des lois fédérales 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral

2520 
Rapport 
1 
Introduction 
1.1 
Contexte 
Les mesures de contrainte dans le droit des étrangers sont entrées en vigueur le 
1er février 1995. Elles sont réglées dans la loi fédérale sur le séjour et l’établissement 
des étrangers (LSEE)1, acceptée par le souverain lors du scrutin référendaire du 
4 décembre 1994. De plus, en raison de l’introduction de ces mesures de contrainte, 
il a été nécessaire de compléter la loi sur l’asile2. 
Ces dispositions légales visent, d’une part, à renforcer l’exécution des renvois des 
requérants d’asile déboutés et des étrangers en situation irrégulière; d’autre part, 
elles ont pour but de prévenir les abus graves dans le domaine du droit d’asile ainsi 
que la délinquance des requérants d’asile et des étrangers en situation irrégulière3. 
Ces mesures comportent pour l’essentiel les instruments suivants: la détention de 
phase préparatoire, la détention en vue du refoulement et les périmètres d’assigna-
tion et d’exclusion. La mesure à la fois la plus importante et la plus contestée est la 
détention en vue du refoulement qui peut être prononcée pour une durée maximale 
de neuf mois. Elle peut être ordonnée notamment dans les cas où des indices 
concrets font craindre qu’une personne entende se soustraire à son refoulement. 
Au cours des dix dernières années, les mesures de contrainte sont devenues, pour un 
certain nombre d’autorités cantonales responsables des questions de migration, un 
important instrument largement utilisé comme mesure d’exécution des renvois. La 
détention en vue du refoulement est la mesure la plus fréquemment appliquée, 
comme le fait ressortir un sondage de l’Office fédéral des migrations (ODM)4 sur 
l’application des mesures de contrainte en 2001. 
La législation en matière d’étrangers et d’asile est actuellement en révision et sera 
vraisemblablement adoptée au cours de 2006. Un durcissement des dispositions 
légales fait actuellement l’objet d’une procédure d’élimination des divergences entre 
les conseils. 
1.2 
Mandat et objectif de l’inspection 
On disposait jusqu’ici de peu d’informations sur l’application et l’efficacité des 
mesures de contrainte dans les différents cantons du fait qu’il n’existait guère de 
résultats d’études solides. Afin de créer davantage de transparence dans ce domaine 
et, parallèlement, d’obtenir des informations plus fiables pour nourrir le débat politi-
que en cours, les Commissions de gestion (CdG) ont chargé le Contrôle parlemen-
taire de l’administration (CPA), le 23 janvier 2004, de mener une enquête sur les 
mesures de contrainte dans le droit des étrangers. Après la mise au point par le CPA 
 
1 
Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers, RS 142.20. 
2 
Loi fédérale du 5 octobre 1979 sur l’asile, LAsi (RO 1980 1718). 
3 
Cf. Message à l’appui d’une loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit 
des étrangers, du 22 décembre 1993, FF 1994 I 301. 
4 
Anciennement Office fédéral des réfugiés (ODR).

2521 
d’une esquisse de projet, la sous-commission DFJP/ChF du Conseil national 
(CdG-N)5 a décidé, le 22 mars 2004, de mener l’étude dans deux directions: il 
s’agissait d’une part d’examiner la pratique des cantons en matière d’application des 
mesures de contrainte et les améliorations qu’elles ont apportées dans l’exécution 
des renvois; d’autre part, il convenait d’étudier l’efficacité de ces mesures du point 
de vue de leur impact sur la délinquance des requérants d’asile et des étrangers en 
situation irrégulière. La sous-commission a orienté son enquête autour des quatre 
questions suivantes: 
1. 
Quelles sont les mesures de contrainte appliquées par différents cantons et 
comment ces mesures ont-elles été appliquées? Existe-t-il des différences 
marquées d’un canton à l’autre? 
2. 
Quelles ont été les ressources engagées en termes financiers et de personnel? 
Comment évaluer les mesures de contrainte sous l’angle du rapport coût/ 
avantage? 
3. 
Les mesures, notamment la détention en vue du refoulement, ont-elles per-
mis l’amélioration voulue de l’exécution des renvois? S’accompagnent-elles 
d’effets secondaires indésirables? 
4. 
Les mesures ont-elles l’effet voulu sur la diminution de la délinquance des 
requérants d’asile et des étrangers en situation irrégulière? S’accompagnent-
elles d’effets secondaires indésirables? 
1.3 
Délimitation du champ d’étude 
L’objet de l’étude se limite à l’exécution des mesures de contrainte. La recherche se 
concentre plus précisément sur l’application et l’efficacité de la détention en vue du 
refoulement car il s’agit de la mesure la plus fréquemment ordonnée. Il serait certes 
souhaitable d’effectuer une analyse de ces mesures et de leurs effets dans la perspec-
tive plus générale de la politique de migration, mais le manque de données fiables et 
les contraintes de calendrier empêchent la réalisation d’une étude plus poussée dans 
ce sens. De même, il a fallu renoncer faute de temps à intégrer dans l’inspection la 
question du respect des droits de l’homme. Au cours d’une procédure de sélection en 
plusieurs étapes, le CPA a ciblé son choix sur cinq cantons. Comme il n’existe pas 
de données détaillées valables pour l’ensemble des cantons, les conclusions quant à 
la représentativité – au sens strict – des cinq cantons sélectionnés ne peuvent être 
que succinctes et limitées; les résultats n’en sont pas moins riches d’enseignements 
pour les cantons qui n’ont pas été soumis à l’étude car le CPA a délibérément pris en 
considération des profils cantonaux très différents. Ainsi, il a veillé à représentation 
de cantons ayant des pratiques divergentes en matière de détention en vue de 
l’expulsion (fréquence et durée); l’ODM a livré des indices à ce sujet. La représenta-
tivité linguistique et culturelle, est garantie par la présence de cantons de Suisse 
alémanique et de Suisse romande. La période concerné par l’étude va de 2001 à 
2003. Une remarque s’impose toutefois suite à l’entrée en vigueur de la loi fédérale 
sur le programme d’allégement budgétaire (PAB 03) au 1er avril 2004: de nouvelles 
 
5 
Composition de la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N: Mme Lucrezia Meier-
Schatz, (présidente), Mmes et MM. Max Binder, Toni Brunner, André Daguet, Domini-
que de Buman, Jean-Paul Glasson, Walter Glur, Josy Gyr, Brigitte Häberli-Koller, Claude 
Janiak, Geri Müller et Kurt Wasserfallen.

2522 
mesures ont été introduites, qui ont peut-être modifié la situation entre-temps6 (par 
exemple la détention en vue de l’expulsion en cas de refus de coopérer à l’obtention 
de papiers ou en cas de non-entrée en matière sur des demandes d’asile). L’étude du 
CPA ne tient pas compte des possibles effets de ces nouvelles mesures. 
1.4 
Démarche 
Une fois que la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N eut défini les axes priori-
taires de l’étude, le CPA a sélectionné cinq cantons selon différents critères pour 
examiner la manière dont ceux-ci ont recouru aux mesures de contrainte pendant la 
période s’étendant de 2001 à 2003. Il s’agit des cantons de Bâle-Campagne (BL), de 
Genève (GE), de Schaffhouse (SH), du Valais (VS) et de Zurich (ZH). Les relevés 
statistiques et l’évaluation ont été confiés à M. Thomas Widmer (Institut des scien-
ces politiques, Université de Zurich). Afin de pouvoir interpréter correctement les 
données quantitatives et, d’inclure dans son analyse de nouveaux éléments, le CPA a 
interrogé des experts des offices responsables des migrations, des tribunaux et des 
autorités de police compétentes. Outre des représentants d’ONG qui s’occupent de 
questions liées aux étrangers et aux réfugiés, un juriste et un aumônier des prisons 
ont également été interviewés. Quant aux questions concernant la délinquance des 
étrangers en situation irrégulière, le CPA a chargé M. le professeur Martin Killias 
(Institut de criminologie et de droit pénal, Université de Lausanne) de les analyser. 
Le rapport final du CPA a été présenté à la CdG-N le 15 mars 2005. Après en avoir 
pris connaissance, la sous-commission DFJP/ChF a procédé à de nouvelles entre-
vues, le 31 mars 2005, en convoquant des représentants de l’ODM et des offices des 
migrations cantonaux de Zurich, Genève et St-Gall, ainsi que le Professeur Martin 
Killias.7 Le 7 avril 2005, la CdG-N a publié le rapport du CPA et l’a présenté aux 
parlementaires actuellement saisis de la révision de la loi sur l’asile. 
Le présent rapport, adopté par la CdG-N le 24 août 2005, se fonde sur le rapport 
final du CPA et le recueil de données qui l’accompagne (y compris, à l’annexe 4, le 
rapport du professeur Killias) en date du 15 mars 2005. Il contient les conclusions et 
recommandations de la CdG-N. Les explications et commentaires du rapport final 
du CPA ne seront repris que dans le mesure où ils sont nécessaires à la bonne com-
préhension des évaluations et des conclusions de la CdG-N. Le lecteur se reportera 
au rapport final du CPA et aux données recueillies pour toute information plus 
détaillée. 
 
6 
Loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le programme d’allégement budgétaire 2003, 
RO 2004 1633. 
7 
Une liste des personnes entendues ou interrogées se trouve à l’annexe 1.

2523 
2 
Application et effet des mesures de contrainte 
dans le droit des étrangers: domaines choisis 
2.1 
Application des mesures de contrainte 
dans les cantons 
2.1.1 
Constat 
L’étude approfondie du CPA montre que les cinq cantons sélectionnés appliquent les 
mesures de contrainte de manière différenciée. Ces variations découlent pour une 
bonne part de la formulation potestative de la LSEE qui laisse aux cantons la liberté 
d’appliquer ou non les mesures de contrainte. 
2.1.1.1 
La détention en vue de l’expulsion 
L’étude fait ressortir de grandes différences dans l’application de la détention en vue 
de l’expulsion, la mesure de contrainte la plus souvent appliquée et donc la plus 
importante. Alors que le canton de GE applique très rarement cette mesure, les 
cantons de BL, VS et ZH y recourent de manière régulière et soutenue. Des diffé-
rences importantes apparaissent au niveau de la fréquence de la mesure, des motifs 
conduisant à la détention, des catégories d’étrangers concernés, de la durée de la 
détention ainsi que de l’issue de la détention. 
Ces divergences, parfois notables, sont notamment dues au fait que les services 
cantonaux des migrations appliquent les mesures de contrainte de manière diffé-
rente. Dans le canton de GE, l’accent est mis sur les conseils en vue de retour et sur 
les départs volontaires; la détention en vue de l’expulsion est considérée comme un 
moyen ultime. Dans le canton de ZH, par contre, la détention en vue de l’expulsion 
est ordonnée de manière ciblée et soutenue. Certains cantons espèrent que le recours 
systématique à cet instrument aura un effet dissuasif; ils plaident donc en faveur de 
la prolongation de la détention en vue de l’expulsion dans l’espoir de bénéficier 
d’une meilleure coopération du requérant en vue de l’établissement de son identité et 
de l’obtention de ses documents. 
Dans les cantons de SH et ZH, une détention de courte durée – jusqu’à quatre jours 
– est fréquemment ordonnée (respectivement 62 % et 68 % pendant la période sous 
revue). Le nombre de cas était très élevé à Zurich (3926 personnes). Sont mises en 
détention pour de courtes périodes les personnes qui doivent très prochainement 
quitter le pays et pour qui les documents pour le voyager de retour sont prêts: la 
détention doit empêcher ces personnes de passer dans la clandestinité à la dernière 
minute. Pour sa part, le canton de GE, qui renonce pratiquement à recourir à la 
détention en vue de l’expulsion, organise le départ de ces personnes en les faisant 
escorter par la police, le jour du renvoi, de leur lieu de domicile à l’avion. 
2.1.1.2 
Détention de phase préparatoire, 
périmètres d’assignation et d’exclusion 
La détention de phase préparatoire, qui peut être ordonnée pendant la préparation de 
la décision sur le droit de séjour de l’étranger afin d’assurer l’exécution de la procé-
dure de renvoi, n’est utilisée que rarement, voire pas du tout par les cantons exami-

2524 
nés dans l’étude du CPA. La base de données de l’étude, qui fait état de seulement 
58 détentions, contient trop peu d’éléments pour que des conclusions puissent être 
tirées sur les effets de cet instrument. Il semble d’ailleurs que le nombre de cas où 
cette détention peut être ordonnée est très faible. Il n’en reste pas moins que les 
autorités cantonales estiment cette mesure judicieuse surtout dans la lutte contre la 
petite délinquance. Dans ces cas, une mesure d’assignation ou d’exclusion est sou-
vent ordonnée. Si elle n’est pas respectée, une mise en détention de phase prépara-
toire est prononcée. Selon les autorités cantonales, les mesures d’assignation et 
d’exclusion ne seraient pas efficaces si elles ne s’accompagnaient de la menace 
d’une telle détention. 
En se voyant ordonner des périmètres d’assignation et d’exclusion, l’étranger qui ne 
possède pas d’autorisation de séjour est frappé de l’interdiction de quitter un certain 
secteur ou d’y pénétrer. Cette mesure sert surtout à la lutte contre le trafic de drogue. 
L’étude du professeur Killias a pu, à cet égard, prouver que cet instrument pouvait 
déployer des effets réels (cf. ch. 2.4). 
2.1.1.3 
Collaboration intercantonale 
La collaboration des cantons en matière d’exécution des mesures de contrainte se 
déroule essentiellement à un niveau régional. Certains cantons collaborent entre eux, 
d’autres non. Un échange d’idées entre cantons au niveau de toute la Suisse n’a lieu 
qu’une fois par an dans le cadre de la Conférence des directeurs des départements 
cantonaux de justice et police (CCDJP). Les entretiens avec les autorités cantonales 
ont fait ressortir que le besoin d’une collaboration intercantonale accrue était mani-
festement minime; il apparaît que les cantons ne voient aucun problème à ce que 
l’application des mesures de contrainte varie selon les cantons; ils considèrent en 
effet que ces différences résultent des particularités de chaque canton telles que leur 
taille, leur constellation politique, leurs ressources financières et en personnel ou 
leurs priorités. Un des cantons appliquant les mesures de manière soutenue a cepen-
dant fait valoir que les efforts déployés par ceux qui respectent strictement la loi sont 
sapés par les quelques cantons qui ne le font pas: il estime donc nécessaire que les 
cantons se concertent dans leur manière d’exécuter les mesures en question. L’ODM 
souhaite la mise en place d’une harmonisation dans le but de faciliter l’aide à 
l’exécution; les cantons faisant ainsi «front uni», l’ODM pourrait intervenir au nom 
de la Suisse auprès des Etats d’origine des personnes appelées à être expulsées. 
L’ODM estime qu’un problème est posé par les cantons qui, pour des raisons politi-
ques, n’entendent pas exécuter les mesures de contrainte avec la rigueur voulue. La 
collaboration devient plus difficile du fait que les personnes ne sont pas gardées et 
que les expulsions ne sont pas mises à exécution. 
Depuis 1999 un système de «controlling de la procédure et de l’exécution des ren-
vois dans le domaine de l’asile» (CPR) a été mis en place sur mandat du DFJP et de 
la CCDJP. L’objectif de ce projet commun, soutenu par la Confédération et les 
cantons, est d’obtenir davantage de transparence en matière d’exécution de la procé-
dure et des renvois afin de créer un instrument de planification et de conduite pour la 
Confédération et les cantons. A côté de ces données du système CPR, qui sont 
comparables, les autorités cantonales disposent aussi de données et d’évaluations 
propres qui ne sont pas établies sur la base des données du CPR et qui ne permettent 
donc pas de comparaisons. Les évaluations actuelles permettent de déterminer si un

2525 
canton met en œuvre le mandat d’exécution de l’ODM, mais elles ne fournissent 
aucune indication sur la pratique proprement dite des cantons. Les rapports semes-
triels dressés dans le cadre du CPR sont envoyés aux directeurs cantonaux de justice 
et de police ainsi qu’aux autorités cantonales responsables des étrangers et des 
migrations, et la CCDJP en prend acte sans y consacrer de discussion approfondie. 
Les cantons ont refusé jusqu’à présent que soient publiées des statistiques sur les 
dossiers en suspens chez eux car ils craignent que la complexité de la matière ne soit 
source d’erreurs d’interprétation ou de malentendus.8 
L’évaluation du CPA a par ailleurs montré clairement qu’il n’existait pas de données 
statistiques suffisantes dans le domaine des mesures de contrainte. Les informations 
chiffrées succinctes dont disposent les cantons sont hétéroclites et ne permettent des 
comparaisons que dans certaines limites. Ainsi, il n’existe aucune statistique au plan 
national sur les motifs de détention, la durée, le nombre de détentions ordonnées ou 
la catégorie de personnes concernées. L’ODM ne recueille pas ces données parce 
que c’est aux cantons qu’il revient d’ordonner les mesures de contrainte. Il est par 
conséquent difficile d’obtenir la transparence voulue en matière d’application et 
d’efficacité des mesures de contrainte. 
2.1.1.4 
Pratiques de signalement dans le RIPOL 
Dans le secteur des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, le sys-
tème de recherches informatisées de police (RIPOL) est utilisé aux fins d’identifica-
tion du lieu de séjour, d’arrestation et de refoulement des requérants d’asile déboutés 
et des étrangers en situation irrégulière.9 Tout signalement dans ce registre favorise 
la rationalisation des opérations, l’échange d’informations et de données entre les 
autorités fédérales et cantonales ainsi que l’élaboration de statistiques. L’Office 
fédéral de la police (fedpol) coordonne les activités des autorités impliquées et 
garantit le fonctionnement du système. Il n’a cependant aucune compétence pour 
donner des instructions. Les autorités impliquées dans le RIPOL – p. ex. les autorités 
de police cantonales, l’office fédéral des migrations, l’office fédéral de justice – ont 
la possibilité, mais non l’obligation, d’entrer tout signalement dans le système. 
L’étude de la délinquance parmi les requérants d’asile et des effets des mesures de 
contrainte a fait ressortir, parmi d’autres enseignements, que les cantons n’avaient 
pas de pratique homogène en matière de signalements dans le RIPOL. Dans le 
canton de ZH, 19 % des requérants d’asile ayant fait l’objet de l’enquête étaient 
inscrits au registre informatisé de police RIPOL pour la détermination du lieu de 
séjour, 12 % en vue de l’arrestation et 26 % en vue du refoulement. Dans le canton 
de GE, par contre, les pourcentages respectifs sont de 4 %, 2 % et 7 %. Le rapport 
du CPA ne fournit pas d’éléments expliquant pourquoi le nombre de signalements 
est bien plus élevé dans le canton de ZH (57 %) que dans le canton de GE (13 %). 
 
8 
Cf. également la réponse du Conseil fédéral du 24 décembre 2004 à la question Heberlein 
(04.1118), Publication et harmonisation des statistiques relatives à l’exécution des mesu-
res en matière d’asile. 
9 
Cf. Ordonnance du 19 juin 1995 sur le système de recherches informatisées de police 
(Ordonnance RIPOL), RS 172.213.61.

2526 
La sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N a repris cette question en demandant 
que des informations complémentaires lui soient fournies par l’Office fédéral de la 
police (fedpol) – qui pilote les opérations en relation avec le RIPOL – et par les 
cantons de GE, SG et ZH dont des représentants ont été entendus par la sous-
commission lors de sa séance du 31 mars 2005. Le fedpol a expliqué être conscient 
des différences dans la manière dont les cantons utilisent le registre: le recours au 
RIPOL varie selon les cantons et les domaines dont relève le signalement. Il a 
ensuite précisé, et les représentants des cantons l’ont confirmé, que non seulement 
chaque autorité de police adopte sa propre pratique en la matière, mais qu’il n’existe 
pas d’échange d’expériences entre eux. Le fedpol préconiserait une certaine unifor-
misation de la pratique, mais il doute que les cantons soient disposés à le faire. Les 
cantons invoquent souvent la précarité des ressources pour expliquer ces divergen-
ces. Aucune statistique n’existe sur ces variations. Les représentants des cantons de 
ZH et de SG affirment que leurs polices respectives utilisent le RIPOL de manière 
systématique; SG signale en principe tous les requérants d’asile qui sont passés dans 
la clandestinité; tous les renvois relevant de la LSEE figurent aussi. Les autorités du 
canton de ZH ne recourent au RIPOL que lorsque l’expulsion d’une personne passée 
dans la clandestinité peut être exécutée ou que, du moins, une chance d’expulsion 
existe. Les autorités genevoises ne signalent en premier lieu que les auteurs d’un 
délit. Elles ne signalent en vue de leur expulsion que les requérants d’asile déboutés 
passés dans la clandestinité et les étrangers en situation irrégulière vraisemblable-
ment expulsables. Or, comme une grande part des requérants d’asile proviennent de 
pays africains et qu’un grand nombre d’entre eux ne possèdent pas de papiers, 
l’exécution de leur renvoi s’avère souvent très difficile. Dans ces cas, les autorités 
genevoises n’utilisent pas le RIPOL: c’est d’ailleurs là à leurs yeux la principale 
raison qui explique le nombre inférieur de signalements effectués par GE est par 
rapport à ZH. Les signalements aux fins de communiquer le lieu de séjour sont 
relativement rares à GE. Tous les représentants sont cependant d’accord pour esti-
mer que le RIPOL est un précieux instrument pour l’exécution des renvois. Mais il 
n’existe aucune information sur l’efficacité du registre. SG affirme que le succès du 
RIPOL dépend du bon fonctionnement des contrôles aux frontières. Même si tous 
les représentants cantonaux sont d’avis que chaque canton doit pouvoir recourir au 
RIPOL en fonction de ses propres besoins, ils estiment néanmoins qu’il serait judi-
cieux et utile qu’une «unité de doctrine» s’instaure dans le processus de signalement. 
2.1.1.5 
Inégalité dans l’application du droit dans les cantons 
S’agissant des différences dans la durée et dans les motifs de détention, les critères 
considérés sont d’une grande importance en vue du réexamen du dossier par le juge. 
Selon les cantons, les juges n’utilisent pas de la même façon la marge d’interpré-
tation prévue par la loi. Des différences apparaissent notamment dans l’évaluation 
de la probabilité qu’une expulsion pourra effectivement être mise en œuvre. Dans le 
canton de GE, la possibilité d’un renvoi doit être pratiquement garantie pour qu’une 
prolongation de la détention au-delà de trois mois soit accordée. Les cantons de BL, 
VS et ZH, qui appliquent fréquemment la détention en vue de l’expulsion, considè-
rent également la possibilité d’un renvoi mais demandent une plus grande marge 
dans l’interprétation de ladite possibilité: c’est ainsi qu’une détention sera ordonnée, 
puis prolongée par l’autorité de révision, même pour les personnes dont le renvoi 
semble difficile (pour autant toutefois qu’il soit possible).

2527 
2.1.2 
Evaluation et conclusions 
2.1.2.1 
Coordination et coopération 
Le fédéralisme en matière d’exécution dans le secteur des mesures de contrainte 
présente certainement des avantages par rapport à un système qui serait appliqué 
uniformément sur tout le territoire national. Il permet aux cantons de prendre des 
mesures politiques différenciées pour atteindre les mêmes objectifs, ce qui fournit un 
éventail d’expériences en vue d’une politique nationale: chaque canton peut beau-
coup apprendre de l’autre et ainsi améliorer sa propre pratique. Or ce processus 
d’apprentissage passe par un échange d’idées et d’expériences. Dans le secteur des 
mesures de contrainte, la collaboration entre cantons n’a guère été institutionnalisée 
jusqu’ici. Il faudrait de plus que la phase expérimentale soit suivie d’une phase 
d’harmonisation au cours de laquelle les mesures politiques ayant le plus de chances 
d’aboutir soient reprises, au moins en partie, par tous les cantons. La politique 
individualiste des cantons en matière d’exécution débouche sur des difficultés de 
coordination dans l’organisation des départs des requérants d’asile et donc sur une 
perte de contrôle. C’est pourquoi la Confédération devrait exercer un rôle 
d’équilibrage plus accru, p. ex. par le biais du soutien en matière d’exécution effec-
tué par l’ODM sur tout le territoire suisse. 
Recommandation 1 
La CdG-N prie le Conseil fédéral d’examiner, de concert avec les cantons, la 
possibilité d’institutionnaliser une coordination et une collaboration régulières 
(échange d’idées et d’expériences, p. ex. dans le cadre d’une conférence sur 
l’asile et les migrations) entre la Confédération et les cantons dans le domaine 
de l’exécution des renvois de requérants d’asile déboutés et d’étrangers en 
situation irrégulière, afin d’harmoniser ladite exécution et de renforcer ainsi 
son efficacité. 
2.1.2.2 
Relevé de données comparables dans les cantons 
L’échange d’idées et d’expériences entre les cantons n’est pas suffisant en soi car ce 
qui importe, finalement, c’est l’efficacité des mesures. On rappellera que l’objectif 
des mesures de contrainte consiste à améliorer l’exécution des renvois de requérants 
d’asile déboutés et d’étrangers en situation irrégulière, à lutter contre la délinquance 
de ces personnes et à prévenir les abus dans le droit d’asile. Pour pouvoir tirer les 
conclusions qualitatives sur l’efficacité des instruments d’exécution mis en œuvre, 
les autorités et les responsables politiques doivent pouvoir se fonder sur des données 
cantonales qui soient à la fois complètes et comparables. Le système de «controlling 
de la procédure et de l’exécution des renvois dans le domaine de l’asile» (CPR) géré 
par la Confédération et les cantons, constitue une étape importante dans la mise en 
place d’un système de relevé de données permettant des comparaisons fiables entre 
les cantons; il doit cependant être complété et perfectionné pour inclure des indica-
tions sur la pratique des cantons en matière d’exécution. Pour que la qualité des 
données soit garantie, l’autorité fédérale compétente doit faire office de coordonna-
teur et indiquer aux cantons les données qu’ils doivent relever. Ce service de coordi-

2528 
nation serait alors amené à compiler les données cantonales et à procéder aux éva-
luations adéquates ou, selon les cas, à confier l’analyse des données à des services 
externes. 
Recommandation 2 
Le Conseil fédéral est chargé d’émettre des directives garantissant que les can-
tons relèvent des données uniformes et comparables dans le domaine de l’exécu-
tion du renvoi et du refoulement, par exemple en ce qui concerne les motifs de 
détention, la durée et le nombre de détentions ordonnées, et les catégories de 
personnes concernées. 
2.1.2.3 
Uniformisation de la pratique de signalement 
Il ne faut pas sous-estimer l’importance du système de recherche RIPOL s’agissant 
des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, puisque le système doit 
notamment permettre de contrôler les mesures d’éloignement ainsi que les expul-
sions administratives et judiciaires prises à l’encontre des étrangers. Peu d’études 
circonstanciées ont été effectuées à ce jour sur l’efficacité du RIPOL et sur son 
utilisation par les cantons (enquête sur le séjour, détention, expulsion). De même, il 
n’y a que peu d’informations sur l’utilisation d’autres registres automatiques (p. ex. 
le registre central des étrangers RCE) et sur leur importance dans l’exécution des 
mesures de contrainte. 
Recommandation 3 
Le Conseil fédéral est invité à procéder à une analyse détaillée de la pratique 
des cantons en matière de signalement dans les registres de recherche informa-
tisés (RIPOL, RCE) s’agissant de la communication du lieu de séjour, de la dé-
tention et de l’expulsion de requérants d’asile déboutés et d’étrangers en situa-
tion irrégulière. L’analyse doit aussi porter sur l’efficacité de ces systèmes 
s’agissant des domaines précités, compte tenu des impératifs liés à la protection 
des données. 
Le RIPOL est un registre de recherche national. Or l’étude du CPA et les rensei-
gnements obtenus auprès des services compétents font ressortir que le système 
automatisé est utilisé de manière très variable selon les cantons. Ces différences sont 
explicables dans une certaine mesure si l’on considère que tous les cantons ne 
connaissent pas les mêmes conditions-cadres (ressources disponibles, pays d’origine 
des requérants d’asile ou des étrangers en situation irrégulière, cantons avec grands 
centres urbains ou non, etc.). La CdG-N est néanmoins d’avis qu’une pratique plus 
uniforme en matière de signalement au RIPOL s’impose pour garantir le bon fonc-
tionnement du système. Un système informatisé national n’a finalement de sens que 
si la saisie et l’échange des données sont effectués de la même façon sur l’ensemble 
du territoire; de plus, il s’agit de prévenir toute inégalité de traitement entre requé-
rants d’asile et entre étrangers en situation irrégulière. Il conviendrait donc que le 
fedpol mette au point (en collaboration avec les cantons) des critères qui seraient

2529 
applicables par tous et qui indiqueraient clairement dans quelles conditions une 
personne doit faire l’objet d’un signalement. Il y aurait lieu en outre d’envisager la 
mise en place de dispositions obligeant les cantons à signaler au RIPOL toute per-
sonne répondant aux critères en question. 
Recommandation 4 
Le Conseil fédéral est chargé d’examiner la possibilité de prendre des mesures 
permettant d’uniformiser la pratique des cantons en matière de signalement 
dans le système informatisé RIPOL. 
2.1.2.4 
Harmonisation de l’application du droit 
S’agissant de la confirmation de la détention et de la prolongation de la détention, 
on constate que les autorités judiciaires n’ont pas suffisamment uniformisé leur 
pratique dans l’application du droit. Cette situation n’est pas satisfaisante du point de 
vue de l’égalité devant la loi. Le Tribunal fédéral a bien été saisi dans de nombreux 
cas par des personnes détenues qui s’opposaient à la confirmation ou à la prolonga-
tion de la mesure de détention prononcée à leur encontre. Ainsi, le Tribunal fédéral a 
été amené à déterminer le degré à partir duquel la loi était appliquée de manière trop 
stricte. Mais, inversement, les autorités n’ont que très rarement recouru au Tribunal 
fédéral contre une décision prise par une autorité cantonale de mettre fin à une 
détention. Quant au DFJP, il n’a utilisé jusqu’ici que sporadiquement la possibilité 
de saisir le Tribunal fédéral, par un recours de droit administratif, pour attaquer les 
décisions prononcées par des tribunaux administratifs cantonaux en matière de 
mesures de contrainte. De même, le DFJP n’est pas systématiquement informé de ce 
type de décision cantonale quand bien même la loi sur l’organisation judiciaire 
dispose que les décisions susceptibles de recours de droit administratif «doivent être 
communiquées sans délai et sans frais aux autorités fédérales qui ont qualité pour 
recourir» (art. 103, let. b, OJ10). 
La CdG-N est donc d’avis que les services fédéraux compétents devraient bien plus 
fréquemment exercer leur droit de recourir auprès du Tribunal fédéral (art. 103, 
let. b, OJ), un droit dont il faut rappeler qu’il est un instrument prévu par la loi sur 
l’organisation judiciaire pour garantir l’harmonisation du droit. Pour que ces servi-
ces puissent déposer de manière plus ciblée des recours des autorités dans ce do-
maine, le Conseil fédéral devrait rendre les cantons attentifs à l’obligation légale qui 
est imposée aux tribunaux administratifs cantonaux de communiquer ces décisions. 
Recommandation 5 
Le Conseil fédéral est chargé d’étudier les mesures qui lui permettraient, par 
voie de recours des autorités auprès du Tribunal fédéral, de mieux faire usage 
des possibilités de renforcer l’harmonisation du droit dans le domaine des me-
sures de contrainte. 
 
10 
Loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943, RS 173.110.

2530 
2.2 
Effet des mesures de contrainte 
2.2.1 
Constat 
L’étude du CPA a démontré que le taux de renvoi de requérants d’asile déboutés et 
d’étrangers en situation irrégulière était, à l’issue d’une détention en vue de 
l’expulsion, de 84 % au total dans les cinq cantons, ce taux étant plus élevé dans le 
secteur de la LSEE (94 %) que dans celui de l’asile (62 %). Cette situation 
s’explique comme suit: les personnes en situation irrégulière sont généralement en 
possession de documents de voyage, sont originaires de pays avec lesquels la Suisse 
n’a guère de problèmes quand elle y renvoie leurs ressortissants et n’ont souvent 
aucun intérêt à se trouver en prison car elles désirent se mettre dès que possible à la 
recherche d’une activité lucrative. Par contre, le renvoi de requérants d’asile débou-
tés après une détention en vue de leur expulsion est plus difficile parce que très 
souvent ces personnes ne possèdent aucun document officiel, font obstacle à 
l’établissement de leur identité et à l’obtention des pièces concernées ou proviennent 
de pays qui peinent à réadmettre leurs ressortissants. 
Une analyse de la relation entre durée de la détention et suite donnée à la mesure 
montre que dans les deux domaines – LSEE et asile – les plus forts taux de renvois 
concernent les personnes ayant été détenues pendant une période relativement brève. 
Au fur et à mesure que la durée de détention augmente, les chances de renvois 
diminuent nettement. L’étude montre que, dans la plupart des cas, c’est au cours des 
trois premiers mois qu’un détenu se décidera à coopérer pour l’établissement de son 
identité, l’obtention de ses papiers et l’organisation de son voyage de retour. Il reste 
que pour un petit nombre d’étrangers – toutefois en augmentation ces dernières 
années – refusant de coopérer sur les trois points précités, certains cantons deman-
dent que la durée maximale de la détention en vue de l’expulsion puisse se prolonger 
– au delà des neuf mois que prévoit actuellement la loi. Ils espèrent que cette pro-
longation aura un effet psychologique dissuasif et que les détenus seront davantage 
disposés, dès le début de leur détention, à coopérer. 
Une comparaison entre le canton de ZH, qui recourt intensivement à la détention en 
vue de l’expulsion, et le canton de GE, qui n’ordonne pratiquement aucune détention 
de ce type, montre que la proportion des personnes du domaine de l’asile renvoyées 
sous contrôle est pratiquement identique (GE: 11 % et ZH: 13 %). Or, parmi ces 
personnes renvoyées, GE n’en a placé que 7 % en détention en vue de l’expulsion, et 
ZH 95 %. Ces chiffres ne concernent que le domaine de l’asile et ne portent que sur 
la période de 2001 à 2003. Le résultat montre ainsi qu’un bon résultat peut être 
obtenu même si les mesures se limitent au conseil en vue de retour et à un accompa-
gnement sous escorte policière du lieu de domicile à l’aéroport le jour du départ. Il 
faut noter par contre que les données ne permettent pas de savoir comment interpré-
ter l’accumulation d’un volume élevé de dossiers en suspens dans le canton de GE à 
la fin de la période sous revue (par rapport au chiffre qui devrait résulter de la clé de 
répartition des requérants d’asile entre cantons, le nombre des cas en suspens est à 
GE plus élevé de 57 %). Le canton de GE présentait déjà avant la période couverte 
par l’étude, donc à la fin 2000, un excédent de dossiers en suspens de 53 %. Les 
autorités genevoises ont fait valoir que, jusqu’à récemment, leur canton avait reçu un 
nombre disproportionné de dossiers de requérants d’asile venus d’Afrique qui, très 
souvent, sont difficiles à expulser. Selon une statistique du CPR (Controlling de la 
procédure et de l’exécution des renvois dans le domaine de l’asile), que l’Office

2531 
fédéral des réfugiés (ODR) a dressée avec les cantons pour une période se terminant 
également fin 2003, le nombre des dossiers en suspens dans le canton de GE est 
encore plus élevé si on le compare à la moyenne des autres cantons.11 Or, selon cette 
statistique, plus de la moitié des dossiers en suspens à GE concernent des personnes 
provenant de pays dans lesquels les renvois ne posent pas de problème. 
Un résultat essentiel de l’étude fait ressortir que l’efficacité de la détention en vue de 
l’expulsion est largement tributaire du contexte. Une série de conditions externes 
doivent être remplies pour que la mesure soit suivie d’effets: p. ex. l’existence 
d’accords de réadmission qui fonctionnent, la volonté des Etats de réadmettre leurs 
ressortissants même s’ils ont été renvoyés de force, la possibilité d’établir l’identité 
et d’obtenir les documents ainsi que des systèmes d’incitation qui encouragent les 
personnes à retourner dans leur pays d’origine. 
2.2.2 
Evaluation et conclusions 
L’enquête du CPA a montré l’extrême complexité des facteurs qui interviennent 
dans l’exécution du renvoi de requérants d’asile déboutés et d’étrangers en situation 
illégale; tous ces paramètres doivent faire l’objet d’investigations plus poussées afin 
que, d’une part, les instruments d’exécution actuellement disponibles soient adaptés 
aux différentes catégories de personnes concernées ainsi qu’à leur situation particu-
lière et que, d’autre part, lesdits instruments soient utilisés de la manière la plus 
efficace possible. Les mesures de contrainte ne sont à cet égard qu’un élément parmi 
d’autres qui, lorsqu’il est utilisé de manière ciblée, a fait la preuve de son efficacité. 
L’enquête du CPA ne fournit pas de réponse définitive à la question de savoir si, 
pour les personnes frappées d’une décision de renvoi et qui y font obstinément 
obstruction, la prolongation de la détention en vue du refoulement constitue un 
moyen propre à produire l’effet incitatif voulu. L’étude n’a par exemple pas analysé 
quels sont les effets des divers éléments de la détention – la durée possible de la 
détention, la pratique plus ou moins sévère dans le réexamen de la détention ou de sa 
prolongation – sur la motivation de l’étranger à coopérer et à quitter le pays. La 
plupart des personnes entendues attribuent le résultat de l’étude selon lequel les 
chances d’un renvoi diminuent à mesure que la détention se prolonge au fait que 
seules sont maintenues en détention prolongée les personnes qui s’opposent le plus 
farouchement à leur renvoi. Ainsi, elles n’attendent pas d’une prorogation de la 
durée maximale de neuf mois que les statistiques remontent à mesure que la déten-
tion se prolonge, mais estiment que les chiffres seront plus élevés dès le début de la 
détention, les étrangers ayant reçu l’ordre de quitter le territoire étant plus nombreux 
à s’y résoudre d’emblée. 
La réponse dépend finalement du législateur appelé à prendre une décision politique 
dans le cadre de la révision de la loi sur l’asile actuellement en cours. Dans ce débat, 
il convient de garder à l’esprit que la détention en vue du refoulement a pour but de 
garantir l’exécution du renvoi et qu’elle ne constitue pas une détention pour insou-
 
11 
Les écarts entre la liste des cas en suspens établie par l’ODR conformément au CPR et les 
données de l’étude du CPA sont dus au fait que les dossiers en suspens sont comptabilisés 
selon des critères différents. Le CPR ne prend en considération que les personnes pour 
lesquelles la procédure d’obtention des documents n’a pas eu lieu ou n’est plus en cours 
et qui pourraient faire l’objet d’une exécution de renvoi par le canton en question.

2532 
mission. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a rappelé, en substance, que la 
raison d’être de la détention prévue par l’art. 13b LSEE est de garantir le renvoi par 
la contrainte. Il ne s’agit pas, a priori d’obtenir de l’étranger, en lui infligeant une 
détention pour insoumission, qu’il quitte le pays de son propre gré, même si cette 
détention comporte un effet incitatif, secondaire mais bienvenu (ATF 130 II 56, 
p. 63). Or, l’étude du CPA et l’analyse des déclarations des personnes entendues par 
la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-N ont démontré que si les autorités de-
mandent une prolongation de la détention, c’est bien dans le but d’amener l’étranger 
à coopérer, et non parce que la durée maximale actuelle de neuf mois serait insuffi-
sante pour permettre l’identification de la personne ou l’obtention des documents, 
donc pour garantir le renvoi. La question se pose donc de savoir si la prolongation 
de la détention en vue de l’expulsion ne se transforme pas alors en détention pour 
insoumission, ce qui contreviendrait à l’objectif de la loi. Dans ce cas, on peut se 
demander si – pour atteindre le but formulé par certains cantons –il ne vaudrait pas 
mieux modifier la loi afin d’y faire figurer expressément la notion de détention pour 
insoumission, comme l’a d’ailleurs proposé le Conseil des Etats. La CdG-N consi-
dère qu’il ne lui appartient pas de se prononcer sur la question – politique – de 
savoir si une mesure de contrainte est nécessaire pour s’assurer la coopération de 
l’intéressé en vue de son départ de Suisse. Elle estime cependant qu’il est important 
qu’il y ait une adéquation entre, d’une part, le but de la détention tel qu’il figure 
dans la loi, et d’autre part, la pratique en matière d’exécution – ne serait-ce que pour 
tenir compte des garde-fous prévus par la CEDH12. 
Recommandation 6 
La CdG-N recommande aux CIP-N/E de réexaminer les différentes formes de 
détention (la détention en vue de l’expulsion, la détention pour insoumission) à 
la lumière de la finalité qu’elles visent et de leur compatibilité avec la CEDH. 
Au cas où elles entendraient instaurer une détention spécialement pour obtenir 
la coopération d’une personne en vue de son départ du territoire il conviendrait, 
selon la CdG-N, d’inscrire la forme de détention appropriée dans la loi. 
L’étude du CPA et les auditions organisées par la sous-commission n’ont pas permis 
de faire toute la lumière sur les causes du surnombre de dossiers en suspens dans le 
canton de GE et sur le rapport avec les mesures de renvoi appliquées. La CdG-N 
estime néanmoins que le nombre parfois très élevé de dossiers en suspens constitue 
un problème dans certains cantons et que ce problème doit être analysé avec les 
cantons. En vertu du principe de l’égalité, il n’est pas satisfaisant que de longues 
procédures d’exécution aboutissent dans certains cas à un maintien des personnes en 
Suisse tandis que d’autres personnes, présentant un dossier similaire dans d’autres 
cantons, reçoivent l’ordre de quitter le pays. 
 
12 
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés 
fondamentales, RS 0.101; sont importants dans le présent contexte l’art. 5, § 1, let. b 
(pour la détention pour insoumission) et l’art. 5, § 1, let. f (pour la détention en vue de 
l’expulsion).

2533 
Recommandation 7 
Le Conseil fédéral est chargé de se pencher sur le problème du volume des dos-
siers en suspens et des causes de ce surnombre, et d’examiner les mesures qui 
permettraient de le résoudre. 
Pour renforcer l’efficacité de la détention en vue de l’expulsion, des efforts plus 
importants doivent être déployés dans la conclusion d’accords de réadmission avec 
d’autres Etats ou dans la mise en œuvre d’accords existants. Il convient en outre 
d’examiner de nouvelles possibilités d’aide au retour et des mesures d’incitation 
adéquates pour que les requérants d’asile déboutés et les étrangers en situation 
irrégulière repartent vers leur pays d’origine. 
Recommandation 8 
Le Conseil fédéral est invité à multiplier les efforts pour conclure de nouveaux 
accords de réadmission ou mettre en œuvre les accords déjà existants, et pour 
créer des incitations propres à faciliter le retour des requérants d’asile déboutés 
et des étrangers en situation irrégulière. 
2.3 
Coût de la détention en vue de l’expulsion 
2.3.1 
Constat 
Le coût engendré par la détention en vue de l’expulsion est relativement difficile à 
mesurer: il dépend en premier lieu de la pratique du canton ainsi que du coût par 
jour de détention qui varie entre 160 et 300 francs. Au cours des trois années sur 
lesquelles l’étude a porté, les frais incombant aux cantons pour la seule détention 
(tant pour les cas relevant de la LSEE que de l’asile) ont donc oscillé entre 
150 000 francs et 20 millions de francs. Pour les détentions allant jusqu’à trois mois, 
et pour quatre des cinq cantons, les coûts de détention imputables aux personnes 
ayant pu être renvoyées à l’issue de la détention sont plus élevés que ceux qui sont 
imputables aux personnes dont la détention a été levée mais qui sont restées en 
Suisse. Pour les détentions de durée plus longue, donc jusqu’à six mois et au-delà, ce 
sont les coûts de détention imputables aux personnes n’ayant pas pu être renvoyées 
qui prédominent. S’agissant des détentions de longue durée, on constate en outre que 
le nombre de renvois effectifs est relativement bas, pour des coûts élevés. L’étude du 
CPA a montré que, dans quatre des cinq cantons, ce sont les frais de détention impu-
tables aux personnes qui n’ont pu être renvoyées à l’issue de la détention qui sont 
proportionnellement les plus élevés. Il faut cependant considérer ces chiffres avec 
prudence car ils ne se fondent pas dans tous les cantons sur une comptabilité inté-
grant tous les coûts concernés: il faut en effet tenir compte des dépenses supplémen-
taires imposées aux offices cantonaux compétents qui fournissent du personnel pour 
appliquer les mesures de contrainte, et des frais qui en résultent pour la police et les 
tribunaux. Quant à la Confédération, elle doit prendre en charge des frais liés aux 
détentions en vue du refoulement du fait qu’elle dédommage les cantons pour cha-
que jour de détention d’un requérant d’asile (contrairement aux frais liés à la LSEE,

2534 
assumés entièrement par les cantons) et qu’elle couvre les dépenses de santé des 
requérants d’asile détenus. 
Bien que les cantons estiment que la détention en vue de l’expulsion revient relati-
vement cher et engendre un surcroît de travail, ils sont généralement d’avis que ce 
coût se justifie par rapport à l’utilité de la mesure. L’ODM souligne que si les mesu-
res n’existaient pas, les personnes restant en Suisse seraient encore plus nombreuses, 
ce qui engendrerait, là aussi, des frais élevés puisque ces personnes ne pourraient pas 
être expulsées. Il rappelle notamment que l’analyse des coûts de la détention n’a pas 
pris en compte le fait que les cas qui ne sont pas réglés dans le cadre de l’exécution 
des renvois occasionnent en fait des frais subséquents au niveau de l’aide sociale. Le 
calcul devrait également englober le travail de la police, les tâches liées aux enquê-
tes et à l’encadrement ainsi que les conseils en en vue de retour. Pour leur part, les 
représentants des milieux non gouvernementaux estiment la mesure trop coûteuse et 
affirment que les moyens consacrés à la détention pourraient être investis plus 
efficacement dans le conseil en vue de retour. 
2.3.2 
Evaluation et conclusions 
Toute mesure relevant de l’état de droit implique, pour son application, un certain 
effort financier. C’est pourquoi la question coût-avantage en tant que telle n’est pas 
au centre du débat politique. Mais le facteur coût ne doit pas être négligé pour autant 
dans la mesure où les cantons doivent veiller à l’efficacité de leurs dépenses. Si – 
par rapport aux instruments mis en œuvre jusqu’ici – d’autres instruments tout aussi 
efficaces mais moins onéreux devaient exister, les cantons devraient adapter en 
conséquence les mesures qu’ils prennent. L’étude du CPA ne prend en considération 
que le coût de la détention en vue de l’expulsion; or, ces éléments ne permettent pas 
une comparaison sans réserves car ils ont été parfois recensés de manière différente 
selon les cantons. Il faut ajouter que même les cantons qui recourent assez peu à la 
détention en vue de l’expulsion ont des frais subséquents à assumer. Il est donc 
souhaitable qu’une plus grande transparence existe au niveau des frais induits par 
l’ensemble des mesures liées à l’exécution des renvois et que les cantons 
s’emploient à consentir les efforts requis. La CdG-N est consciente de l’impossibi-
lité de chiffrer et donc de recenser tous les coûts liés à l’exécution (p. ex. il est 
difficile de connaître les coûts engendrés par le maintien dans le système social de 
personnes dont le renvoi est encore en suspens). Il n’en reste pas moins que les 
cantons – en collaboration entre eux et avec la Confédération qui assurerait la coor-
dination – devraient mettre en place (dans la mesure où cela n’engendre pas des frais 
excessifs) un calcul des coûts qui soit harmonisé et qui prenne en compte autant que 
possible toutes les dépenses, ce qui permettra des évaluations comparatives. 
Recommandation 9 
Le Conseil fédéral intervient auprès des cantons pour qu’ils examinent en conti-
nu les dépenses liées à l’exécution des renvois et des rapatriements, et qu’ils se 
dotent d’un système comptable global et harmonisé de manière à permettre des 
comparaisont prenant en compte les frais de conseil et de soutien au retour.

2535 
2.4 
La délinquance parmi les requérants d’asile 
2.4.1 
Constat 
L’étude sur la délinquance parmi les requérants d’asile (par le professeur M. Killias) 
a montré qu’environ un tiers de ceux-ci figuraient sur les registres de la police13 
dans les cantons de ZH et de GE entre 2001 et 2002 (n’y sont toutefois pas enregis-
trées les infractions à la loi sur les étrangers et la fraude dans les transports publics). 
12 % environ des mentions concernent des délits liés aux stupéfiants (surtout le 
trafic de drogue); pour 85 % des requérants d’asile mentionnés, l’inscription a eu 
lieu au cours des douze premiers mois. A titre de comparaison, on signalera que, 
dans la population résidente suisse, on trouve environ 12 % d’hommes entre 20 et 30 
ans dans les registres de la police, dont 1 % pour des délits liés aux stupéfiants. 
L’étude a par ailleurs montré que, d’une manière générale, les mesures de contrainte 
ont un effet positif sur la délinquance des requérants d’asile. C’est surtout en matière 
de délits liés aux stupéfiants qu’on a pu constaté un net recul aussi bien du nombre 
de personnes enregistrées que de la fréquence des délits commis. L’effet est en 
revanche minime s’agissant des infractions contre le patrimoine. Les périmètres 
d’assignation et d’exclusion se sont révélés à cet égard plus efficaces dans la dimi-
nution de la délinquance que la détention en vue de l’expulsion. L’étude est parve-
nue à la conclusion suivante: «Etant donné que les mesures d’assignation ou 
d’exclusion sont moins coûteuses et moins radicales que les mesures privatives de 
liberté, il conviendrait de se demander si elles ne constitueraient pas une intéressante 
solution de rechange à la détention (notamment au début de la procédure d’asile)». 
2.4.2 
Evaluation et conclusions 
Par rapport à la population résidente suisse, le taux de délinquance est assez élevé 
parmi les requérants d’asile, surtout pendant les douze premiers mois de leur séjour 
en Suisse; cette constatation laisse supposer qu’il existe des personnes qui deman-
dent asile uniquement pour obtenir la possibilité de séjourner en Suisse pendant la 
procédure de demande et, profitant ainsi du statut de requérant d’asile, pour se livrer 
à des actes de délinquance («délinquance mobile»). Cette situation a pour effet, 
d’une part, de nuire à la réputation des requérants d’asile qui souffrent d’être 
d’emblée considérés comme des trafiquants de drogue, et, d’autre part, de poser de 
gros problèmes aux autorités de police, surtout dans certains quartiers où ces infrac-
tions sont le plus souvent commises. 
De l’avis de la CdG-N, des moyens doivent être trouvés pour que le statut de requé-
rant d’asile soit moins attrayant pour ceux qui l’utilisent uniquement comme pré-
texte pour séjourner sur le territoire suisse, sans pour autant léser les requérants 
d’asile qui sont en quête de protection et qui font preuve de dispositions d’esprit 
positives. Il faudrait examiner de plus près la possibilité d’instituer un périmètre 
d’assignation ou d’exclusion limité (interdiction de pénétrer dans certains secteurs 
urbains, de sortir du centre d’hébergement ou obligation d’y rester), et d’obliger 
davantage les requérants d’asile à participer à des programmes d’occupation ou à 
 
13 
Les personnes prises en compte dans l’étude font l’objet de la mention «accusé» ou 
«déféré» dans les registres de la police. Dans ces cas il est fort probable qu’un délit a été 
commis.

2536 
d’autres activités pendant les 3 à 6 premiers mois de la procédure d’asile. Ces mesu-
res pourraient dissuader les délinquants mobiles sans constituer des obstacles insur-
montables pour ceux qui recherchent véritablement aide et protection en Suisse. Il 
s’agit toutefois en priorité de veiller à ce que la procédure d’asile soit rapide, et à 
éviter toute mesure d’intégration avant que la décision en matière d’asile n’ait été 
prise définitivement. 
Recommandation 10 
1. 
Dans le cadre de la révision en cours de la législation sur les étrangers et 
sur l’asile, les CIP-N/E sont priées d’examiner la possibilité de mettre en 
place des périmètres d’assignation et d’exclusion limités qui soient appli-
cables aux requérants d’asile pendant les premiers 3 à 6 mois de la procé-
dure d’asile. 
2. 
Si, faute de temps, les dispositions concernées ne peuvent être prises dans 
le cadre de la révision en cours, le Conseil fédéral est prié d’examiner la 
possibilité de les arrêter dans le cadre d’une révision ultérieure de la loi. 
3. 
Le Conseil fédéral est prié d’examiner, dans le cadre de ses compétences, 
d’autres mesures susceptibles d’enrayer la «délinquance mobile» à laquel-
le peuvent se livrer les requérants d’asile. 
Recommandation 11 
Le Conseil fédéral est chargé d’examiner la possibilité de renforcer les incita-
tions pour les requérants d’asile à participer à des programmes d’occupation ou 
à d’autres activités pendant les 3 à 6 premiers mois de la procédure d’asile. 
2.5 
Collaboration entre la Confédération et les cantons 
2.5.1 
Constat 
Autorités cantonales et autorités fédérales collaborent en matière d’exécution des 
renvois. Ainsi, l’ODM participe aux frais de détention des personnes dans ce cadre 
de l’asile et fournit une assistance en matière d’exécution. L’office se procure les 
papiers d’identité pour les étrangers détenus en vue de leur expulsion et fournit les 
billets d’avion. 
Au cours des auditions effectuées dans le cadre de l’étude, la majorité des autorités 
cantonales se sont dites satisfaites de la collaboration avec l’ODM. Elles apprécie-
raient cependant une plus grande rapidité des procédures administratives. 
Au niveau fédéral, la collaboration avec les cantons est perçue de manière plus 
critique. Ainsi, les informations fournies par les cantons à l’ODM seraient insuffi-
santes. C’est ainsi que l’ODM n’est informé que tardivement, voire jamais, de la 
levée de la détention de personnes tenues de quitter le pays. Dans ces conditions, les 
autorités fédérales ne peuvent que difficilement exercer un contrôle pour savoir

2537 
quelles sont les personnes détenues et quelles sont les personnes ayant bénéficié 
d’une levée de la détention. Ainsi, les pièces officielles obtenues au terme de la 
procédure peuvent finalement se révéler inutiles parce que les personnes en question 
ont déjà été libérées de la détention à l’insu de l’ODM et qu’elles sont passées dans 
la clandestinité. Le même problème se pose aussi pour les vols organisés par la 
section Aide à l’exécution dans la mesure où il est difficile de réserver ou d’annuler 
à court terme un vol affrété spécialement. 
2.5.2 
Evaluation et conclusions 
L’efficacité d’une politique de renvoi passe notamment par une politique de com-
munication et d’information transparente entre les autorités cantonales et fédérales. 
Elle seule peut prévenir des doublons ou des procédures inutiles préjudiciables en 
termes d’efficacité. Il est par exemple indispensable que les cantons maintiennent en 
détention les personnes tenues de quitter la Suisse, ou, à tout le moins, annoncent la 
libération de ces personnes à l’ODM suffisamment tôt, donc pendant la période où 
l’autorité fédérale est encore en train de chercher à obtenir des papiers pour les 
personnes concernées. Il importe donc d’optimiser la communication entre les 
cantons et l’ODM: ce dernier doit notamment être informé régulièrement et dans les 
délais voulus par les cantons de toutes les mises en détention et de toutes les déci-
sions de levée de la détention. Ces informations permettraient à l’ODM d’exercer un 
contrôle minimal et de coordonner l’aide à l’exécution de manière adéquate. 
Recommandation 12 
La CdG-N invite le Conseil fédéral et les cantons à faire en sorte qu’ils s’échan-
gent en temps utile et de manière complète leurs informations sur les personnes 
détenues. 
3 
Suite de la procédure 
La CdG-N prie le Conseil fédéral de prendre position sur les constatations et 
recommandations présentées dans le présent rapport d’ici fin février 2006, et de 
l’informer des mesures qu’il aura prises. 
24 août 2005 
Au nom 
de la Commission de gestion du Conseil national: 
 
Le président, Hugo Fasel 
Le secrétaire, Philippe Schwab 
 
La présidente de la sous-commission DFJP/ChF, 
Lucrezia Meier-Schatz, conseillère nationale 
 
La secrétaire de la sous-commission, Irene Moser

2538 
Annexe 1 
Personnes entendues ou interrogées 
– 
Arn Urs, Domaine de direction Entrée, séjour et retour, Office fédéral des 
migrations 
– 
Baumann Adrian, chef de l’Office des migrations du canton de Zurich 
– 
Caduff Pius, chef du Domaine de direction Procédure d’asile, Office fédéral 
des migrations 
– 
Dieffenbacher Albrecht, Etat-major, chef de la section Affaires juridiques, 
Office fédéral des migrations 
– 
Ducrest Bernard, chef du Service de l’asile, Service cantonale de la popula-
tion, Genève 
– 
Feldmann Christoph, Domaine de direction Entrée, séjour et retour, Office 
fédéral des migrations 
– 
Guidon Daniel, inspecteur chef de la brigade des enquêtes administratives de 
la Police judiciaire, Genève 
– 
Kempf Rolf, Section asile et mesures, «Team ANAG» (unité LSEE), Office 
des migrations du canton de Zurich 
– 
Killias Martin, professeur à l’Institut de criminologie et de droit pénal 
(ICDP) de l’Université de Lausanne 
– 
Olschewski Dirk, Etat-major, collaborateur juridique au sein de la section 
Affaires juridiques, Office fédéral des migrations 
– 
Zanga Bruno, chef de l’Office des étrangers du canton de St-Gall

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Application et effet des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. Rapport
de la Commission de gestion du Conseil national sur la base d'une évaluation effectuée par
le Contrôle parlementaire de l'administration
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2006
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
07.03.2006
Date
Data
Seite
2515-2538
Page
Pagina
Ref. No
10 139 406
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
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