ch_vb · 7094 2002-1618 · 2001-08-10 · de


7094
2002-1618
Gestion moderne de la justice
Rapport de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration
(OPCA) à l’attention de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de
la Commission de gestion du Conseil des Etats dans le cadre de
l’inspection «Haute surveillance parlementaire sur la justice»
du 10 août 2001

7095
L’essentiel en bref
Dans un premier temps, ce rapport aborde la question de savoir quelles mesures
organisationnelles ont été prises ces dernières années par les tribunaux fédéraux
pour augmenter l’efficacité de leur travail. Il se penche plus spécialement sur les
possibilités et les limites de l’approche de la nouvelle gestion publique (NGP) pour
la justice, ainsi que sur les instruments modernes de gestion utilisés ou pouvant être
utilisés pour l’organisation judiciaire. L’accent est mis, en particulier, sur l’identi-
fication d’indicateurs de prestations relatifs à la gestion d’un tribunal, qui soient
utiles à l’exercice de la haute surveillance parlementaire sur la justice.
Se fondant sur une analyse de documents et d’ouvrages de référence pertinents, le
rapport forme la base du premier volet de l’inspection «Haute surveillance parle-
mentaire sur la justice», menée sous l’égide de la sous-commission élargie
DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil des Etats (CdG-E élargie aux membres de la
sous-commission DFJP/tribunaux de la CdG du Conseil national). Dans le second
volet, il s’agira d’analyser l’étendue de la haute surveillance parlementaire.
Les réponses aux questions posées dans le cadre de l’inspection ont donné les
résultats suivants:
–
En réponse à l’augmentation de leur charge de travail, le Tribunal fédéral
et le Tribunal fédéral des assurances ont réorganisé leurs structures de
direction dans les années 90 afin d’améliorer leur efficacité. Les tribunaux
fédéraux utilisent désormais de nombreux instruments de gestion, de comp-
tabilité et de travail modernes; un controlling global et un système étendu
de gestion de la qualité n’en font pas partie.
–
En Suisse comme à l’étranger, les modèles de nouvelle gestion publique
théoriques et pratiques appliqués la gestion des tribunaux respectent le
principe de l’indépendance judiciaire. Une telle gestion n’a été jusqu’ici
mise en œuvre que dans les tribunaux d’instance inférieure. Le rapport ren-
voie pour l’essentiel au projet hambourgeois «Justiz 2000» qui est ample-
ment documenté.
–
Le recours aux instruments de la nouvelle gestion publique que sont la défi-
nition de produits et le contrôle des résultats, a l’avantage d’accroître la
transparence au niveau des coûts et, partiellement, au niveau des effets. Ce
gain de transparence et la formulation d’objectifs politiques en matière de
prestations des tribunaux donnent au Parlement des possibilités de pilotage
et de sanction plus rationnelles que par le passé.
–
Ce type de gestion a aussi ses limites: la rationalité économique et
l’orientation de la gestion en fonction des prestations ne sauraient être les
seuls critères déterminants pour la gestion des tribunaux. Une importance
primordiale revient à la gestion de la qualité et au contrôle des résultats. Il
sera cependant encore nécessaire de clarifier un certain nombre de points
pour ce qui est de l’appréciation des résultats et le système d’indicateurs
correspondant.

7096
–
Divers instruments de la nouvelle gestion publique ont été adaptés aux
besoins de la gestion dans le domaine la justice: le budget global, la comp-
tabilité analytique, la définition des produits du tribunal et la définition
d’indicateurs d’efficacité. L’adaptation d’autres instruments de la nouvelle
gestion publique (comme un système de controlling tenant compte de cri-
tères qui ne sont pas exclusivement économiques ou un système d’assu-
rance-qualité nuancé) n’en est qu’au stade théorique. Leur mise en œuvre
est encore à l’étude.
–
L’utilisation d’instruments de la nouvelle gestion publique requiert des con-
naissances qualifiées en gestion. Or, les juges n’ont généralement pas suivi
de formation correspondante, d’où un besoin de rattrapage évident. La
professionnalisation de la gestion des tribunaux est ainsi un élément central
de la réforme.
–
Les statistiques fournies aujourd’hui dans les rapports de gestion des tribu-
naux fédéraux (affaires reportées de l’année précédente, affaires liquidées,
etc.) donnent à la haute surveillance parlementaire des informations utiles
sur la gestion administrative des tribunaux. La base d’appréciation pourrait
être améliorée au moyen de statistiques plus détaillées (davantage de séries
chronologiques pour permettre les comparaisons, données plus précises sur
la durée des procédures).
–
La définition de nouveaux indicateurs de performance (notamment sur les
prestations fournies ou les ressources) – qui pourraient également servir de
base pour l’établissement du budget (budget global) – et la mise en place
d’un controlling correspondant permettraient de mieux comprendre, piloter
et décrire la marche administrative des affaires d’un tribunal. Un gain
notable en transparence de la gestion des affaires en découlerait. Finale-
ment, des rapports de gestion annuels plus complets, incluant des indi-
cateurs sur les prestations (durée totale des procédures, pourcentage
d’affaires liquidées, etc.) ou sur la qualité des prestations, permettraient
d’optimiser la haute surveillance parlementaire sur la justice.
Langue originale: allemand
L’emploi du masculin dans le présent rapport n’est pas discriminatoire et a pour
seul but d’en faciliter la lecture.

7097
Rapport
Introduction
Le Conseil fédéral a accepté le message sur la révision totale de l’organisation judi-
ciaire fédérale le 28 février 2001. Cette révision prévoit non seulement des change-
ments en matière de procédures et d’amélioration de la protection juridique, mais
introduit aussi une série de nouveautés en matière d’organisation. D’une part, avec
la création d’un Tribunal administratif fédéral (TAF), les commissions de recours
actuelles seront regroupées sous un même toit. D’autre part, l’institution d’un Tribu-
nal pénal fédéral (TPF) et l’incorporation partielle du Tribunal fédéral des assu-
rances (TFA) dans le Tribunal fédéral (TF) entraîneront divers changements au
niveau de l’organisation. La révision totale prévoit en outre d’accorder une plus
grande autonomie administrative (par exemple la fixation de la nature et du nombre
de cours relevant de la compétence propre des tribunaux) et financière aux tribunaux
mentionnés. Dans les limites fixées par la loi, chaque tribunal doit pouvoir disposer
librement des moyens qui lui sont alloués par le Parlement.1
En prévision des délibérations du Parlement sur les nouvelles lois sur le TF, le TAF
et le TPF, et du futur exercice de la haute surveillance parlementaire sur les tribu-
naux fédéraux2, les commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont déci-
dé, dans leur programme annuel de 2001, de mener une inspection sur la «haute sur-
veillance parlementaire sur la justice». Cette inspection porte essentiellement sur
deux objets: 1) la mise en place d’une gestion orientée résultats et d’une administra-
tion moderne dans les tribunaux – des sujets d’actualité en Suisse comme à
l’étranger; 2) la (re)définition des contenus, des compétences et de l’étendue de la
surveillance sur la justice. Au vu des débats imminents sur la révision totale, le pre-
mier objet, d’ordre essentiellement pratique, doit être clarifié en priorité. Le
deuxième objet sera traité ultérieurement. Le but de l’inspection est d’examiner
l’orientation actuelle et le positionnement futur de la haute surveillance des CdG sur
les tribunaux fédéraux.
Lors de sa séance du 26 février 2001, la sous-commission élargie3 DFJP/tribunaux
de la CdG du Conseil des Etats a chargé l’Organe parlementaire de contrôle de
l’administration (OPCA) de rédiger un rapport sur une gestion administrative
moderne des tribunaux sur la base d’une analyse de la documentation pertinente, en
prenant pour point de départ les quatre questions suivantes:
–
Quelles mesures organisationnelles le TF, le TFA et les commissions de
recours ont-ils prises au cours des dix dernières années pour accroître leur
efficacité? Comment la gestion actuelle fonctionne-t-elle?
 
1
Voir Message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale du
28 février 2001, p. 88 et p. 179.
2
La haute surveillance parlementaire sur les autorités judiciaires est importante également
dans le contexte de l’actuelle révision totale de la loi sur les rapports entre les conseils.
3
Élargie aux membres de la sous-commission DFJP/tribunaux de la CdG du
Conseil national.

7098
–
Quelles sont les possibilités d’application et les limites du modèle de la nou-
velle gestion publique (NGP) pour les tribunaux suisses?
–
Quels instruments de gestion modernes les tribunaux utilisent-ils, en Suisse
et à l’étranger? Comment fonctionnent-ils? Quels sont leurs avantages et
leurs inconvénients?
–
Quels sont les indicateurs (de prestations) opportuns pour la conduite d’un
tribunal et l’exercice d’une haute surveillance efficace?
L’articulation du rapport suit l’ordre de ces questions. Des données sur les méthodes
utilisées figurent à chaque fois au début de chaque chapitre.
1 
Gestion et mesures de réorganisation des organes de
justice fédéraux
Pour répondre aux questions de savoir comment l’actuelle gestion du Tribunal fédé-
ral (TF), du Tribunal fédéral des assurances (TFA) et des commissions de recours
retenues pour cette étude4 est assurée et quelles mesures organisationnelles ont été
prises ces dernières années pour améliorer l’efficacité de ces organes judiciaires,
l’OPCA a analysé divers documents (réponses d’organes judiciaires choisis aux
questions de l’OPCA, rapports de gestion, règlements). Une présentation détaillée
des résultats et des données sur les bases légales, le volume des affaires et les res-
sources des différents tribunaux sont jointes au rapport (annexe 1). Nous énumérons
ci-après les principales mesures de réorganisation administrative prises par les
organes sous revue et, conformément au point principal de ce rapport, donnons un
aperçu des instruments de gestion modernes utilisés.
En ce qui concerne la gestion et les mesures de réorganisation, l’analyse des docu-
ments a livré les résultats suivants: l’accroissement de la charge de travail a obligé
les tribunaux fédéraux et les commissions de recours à s’occuper de questions
d’organisation et d’optimisation des procédures. Dans les documents étudiés, on
évite le plus souvent de parler d’ «accroissement de l’efficacité»; il y est plus ques-
tion d’optimisation, de réorganisation, d’amélioration des étapes de travail ou – dans
quelques cas – de mise à profit de synergies. Pour ce qui concerne les structures de
direction, on constate des différences entre les organes judiciaires examinés, plus
spécialement en ce qui concerne les commissions de recours. Elles dépendent prin-
cipalement de la taille de l’organe. En 1991, le TF a introduit une structure direc-
tionnelle bipartite (Conférence des présidents et Commission administrative), à
l’échelon directement subordonné à la Cour plénière, afin de décharger les prési-
dents des cours dans le domaine des tâches administratives. Parallèlement, les com-
pétences du secrétariat général ont été renforcées; en 1999, celui-ci a été réorganisé
 
4
Se basant sur les critères «volume des affaires» et «effectif du personnel», l’OPCA a
retenu les commissions de recours suivantes pour son inspection: Commission fédérale
de recours en matière d’assurance vieillesse, survivants et invalidité pour les personnes
résidant à l’étranger; Commission suisse de recours en matière d’asile; Commission de
recours du Département fédéral des finances; Commission de recours du
Département fédéral de l’économie; Commission de recours du Département fédéral
de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication.

7099
(pilotage systématique des processus de changement, contrôle et gestion). Le règle-
ment du TFA a été modifié en 1991 (développement du secrétariat général) et tota-
lement révisé en 1999 – introduction d’une quatrième chambre et remplacement de
l’ancienne commission administrative par une direction tricéphale. Celle-ci décharge
la Cour plénière «de certaines tâches administratives afin d’alléger la structure
directionnelle et de faciliter les décisions».5 En 2001, le règlement a été modifié une
nouvelle fois, avec l’élargissement des compétences du secrétariat général en
matière de politique du personnel. Les secrétaires généraux du TF et du TFA pren-
nent part aux séances des organes de direction supérieurs avec voix consultative.
Pour ce qui est des commissions de recours, la direction administrative incombe au
président conformément aux ordonnances en vigueur6. Un secrétariat général n’est
pas prévu, mais les commissions de recours disposent d’un secrétariat à géométrie
variable selon les besoins. Ce secrétariat peut travailler pour une ou plusieurs com-
missions. Dans une commission de recours, le modèle de direction a été optimisé,
dans une autre, des mesures ont été prises dans le but de supprimer les faiblesses
concernant l’organisation et les procédures de travail, notamment par la création
d’un poste de chef du support. En raison de la charge de travail croissante, diverses
commissions de recours ont augmenté leur effectif. Les commissions examinées
sont, pour certaines, relativement récentes, ce qui explique qu’il n’est pas encore
question de mesures de réorganisation en ce qui les concerne.
L’analyse documentaire révèle que les organes judiciaires interrogés ont introduit
dans une large mesure des instruments de gestion modernes (informatique, système
comptable, gestion du personnel, information interne et externe). En revanche, elle
ne nous apprend pas grand-chose sur l’usage d’instruments de contrôle de la qualité
qui iraient au-delà des mécanismes d’assurance-qualité traditionnels, ni sur la ques-
tion de savoir dans quelle mesure le contrôle courant des affaires se fait selon des
critères d’efficacité. Pour trouver des réponses plus précises à ces questions, il est
nécessaire de procéder à d’autres investigations.
Pour ce qui concerne les instruments de gestion, il s’avère que, avec le développe-
ment de l’informatique, tous les organes interrogés ont modernisé leurs structures
directionnelles et leurs méthodes de travail dans le courant des années 90, réalisant
ainsi des gains d’efficacité notables – des programmes informatiques de gestion des
dossiers et de statistique ont été introduits, des bases de données ont créées ou
développées et les bibliothèques ont été informatisées. Les documents étudiés ne
donnent que des renseignements ponctuels sur le degré de détail des comptes
d’exploitation internes. La Commission de recours en matière d’asile souligne que
son compte d’exploitation interne est comparable à ceux des offices gérés par man-
dat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB), alors que les comptes des autres
organes ne correspondent pas à ce modèle. Les dépenses des commissions de
recours affiliées au DFI, par exemple, ne sont pas ventilées par commission: la
chancellerie commune établit des données financières globales des commissions de
recours. Il va de soi que l’introduction de l’informatique a permis d’améliorer la
 
5
Lettre du TFA à l’OPCA du 30 avril 2001, p. 2.
6
L’ordonnance déterminante pour les commissions de recours est l’ordonnance du
3 février 1993 concernant l’organisation et la procédure des commissions fédérales
de recours et d’arbitrage (état au 19 décembre 2000; RS 173.31), art. 18, al. 1; la
Commission suisse de recours en matière d’asile est régie par une propre ordonnance.

7100
gestion et le contrôle des affaires. Mais l’analyse documentaire n’a pas permis de
constater l’introduction d’un controlling à proprement parler. Les statistiques
publiées dans les rapports de gestion annuels ne sont pas plus détaillées qu’avant.
En revanche elles sont souvent présentées sous forme de graphiques, ce qui en faci-
lite la lecture.7 Comme instruments de conduite et de développement du personnel,
les organes interrogés ont mentionné les entretiens avec les collaborateurs ainsi que
les concepts de formation et de perfectionnement. Plusieurs organes publient leurs
communications, rapports de gestion et certaines décisions sur Internet, ce qui cons-
titue un plus en termes de services aux clients.
2 
Gestion administrative axée sur les résultats dans le
domaine de la justice et instruments pour une gestion
moderne des tribunaux
Par introduction de la nouvelle gestion publique dans la politique et l’administration
de la justice, on entend l’utilisation accrue de techniques de gestion administrative et
de critères de résultats calqués sur la gestion d’entreprise, ainsi que le recours à des
mécanismes de pilotage utilisés dans l’économie de marché. Il s’agit en l’occurrence
de compléter la légalité formelle de l’action administrative en y superposant une
orientation en fonction des prestations et des effets.8 Bien que leur organisation soit
différente par rapport à d’autres administrations publiques, les tribunaux doivent,
eux aussi, disposer d’une administration performante s’ils veulent travailler de
manière efficace. En réponse à la surcharge des tribunaux, à la volonté de réaliser
des économies et aux plaintes concernant le retard pris dans l’administration des tri-
bunaux sur le chemin de la modernité, plusieurs pays se sont lancés dans la réforme
de leur système judiciaire en s’inspirant des principes de la nouvelle gestion
publique (NGP). Le but de ces réformes est de promouvoir une justice compétitive,
qui soit apte, à l’avenir également, à remplir ses tâches (garantir la sécurité du droit
et maintenir la paix des relations juridiques) à un haut niveau9. Cela posé et se fon-
dant plus spécialement sur le principe constitutionnel de l’indépendance du pouvoir
judiciaire, la justice revendique un statut particulier par rapport aux autres adminis-
trations publiques. Le ch. 2.1. traite de ce sujet et du modèle de gestion axée sur les
résultats dans la justice; le ch. 2.2, de la professionnalisation de l’administration ju-
diciaire, et le ch. 2.3, des instruments de gestion, de comptabilité et de travail cor-
respondants.
 
7
Pour les statistiques publiées dans les rapports de gestion annuels des organes examinés,
voir ch. 3.3.
8
Voir Haldemann, Theo 1995: New Public Management: ein neues Konzept für die
Verwaltungsführung des Bundes? Série de cahiers de l’Office fédéral du personnel,
vol. 1, p. vii.
9
Tel est le but formulé dans le projet hambourgeois «Justiz 2000», mentionné à titre
d’exemple pour d’autres formulations similaires.

7101
2.1 
Indépendance du pouvoir judiciaire et gestion
orientée résultats
2.1.1 
De la notion de l’indépendance du pouvoir judiciaire
L’indépendance du pouvoir judiciaire est un point névralgique dans la discussion au
sujet de l’introduction de la NGP dans le domaine de la justice. Si l’on s’accorde à
dire que cette indépendance ne doit pas être compromise, les avis divergent sur ses
limites. En Suisse, elle est réglée de manière générale à l’art. 30, al. 1, de la Consti-
tution, ainsi qu’à l’art. 6, al. 1, de la Convention européenne des droits de l’homme.
Que recouvre ce terme? – L’indépendance – à l’égard des parties au conflit (indé-
pendance vis-à-vis des parties), à l’égard des organes et groupes d’organes (indé-
pendance vis-à-vis des organes), à l’égard de préjugés, d’influences et de rapports de
pouvoir de toutes sortes (indépendance sociale) et en fin de compte à l’égard d’un
ordre hiérarchique judiciaire généralisé (autonomie des organes) – vise la liberté
extérieure et surtout intérieure de l’organe jurisprudentiel qui, grâce à cela, peut pro-
noncer un jugement objectif. L’indépendance judiciaire n’est pas une simple notion
de classification, mais un principe directeur de l’organisation étatique, qui doit être
concrétisé dans chaque tâche d’organisation, et par-là même, compenser les contra-
dictions inhérentes au système.10 La question de savoir quelles tâches administra-
tives peuvent porter atteinte à l’indépendance des tribunaux si elles ne sont pas as-
sumées par les tribunaux eux-mêmes ramène à celle des limites posées à l’intro-
duction de la NGP dans la justice. Rainer J. Schweizer, auteur d’une récente exper-
tise sur des questions juridiques concernant l’administration judiciaire (en rapport
avec la Commission suisse de recours en matière d’asile CRA), est convaincu que le
tribunal doit déterminer lui-même les affaires administratives de la jurisprudence
dans la mesure où elles sont essentielles pour une prise de décision impartiale. Selon
lui, le tribunal doit être pleinement compétent en ce qui concerne la dotation en
moyens et en personnel pour le traitement des affaires, l’organisation, l’appréciation
de la portée préjudicielle des décisions, ainsi que la gestion de l’information et de la
publicité de la justice.11 Dans ces domaines, l’indépendance du tribunal ne doit en
aucun cas être compromise par des influences administratives extérieures (dans le
cas de la CRA, par l’administration fédérale). Ce n’est cependant que dans les situa-
tions concrètes que l’on peut évaluer le risque d’une telle atteinte.12
La surveillance parlementaire doit, elle aussi, respecter certaines limites en ce qui
concerne l’indépendance judiciaire (voir ch. 3.1). Il reste à clarifier la question de
savoir quels instruments de gestion pourraient porter atteinte à cette indépendance.
Mentionnons à ce propos l’expérience faite en Allemagne, où les partisans d’une
gestion de la justice selon les principes de la NGP dénoncent la revendication à tous
crins de l’indépendance judiciaire comme élément d’une stratégie d’immunisation
des détracteurs d’une telle réforme. Dans le cadre de réformes, on invoque souvent
des particularités rendant prétendument impossible l’introduction de quelque chose
de nouveau, même si ce nouveau est courant et possible ailleurs. Il n’y a pas lieu de
 
10
Kurt Eichenberger cité dans: Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der
Justizverwaltung am Beispiel der Schweizerischen Asylrekurskommission.
Dans: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666, p. 663 s.
11
Voir Schweizer, p. 664.
12
Ibid.

7102
critiquer la revendication en soi. Il faut plutôt analyser, dans le cas particulier, si une
mesure de réforme de l’administration judiciaire peut avoir un effet sur l’indé-
pendance judiciaire, partant, se répercuter sur le niveau matériel. En l’absence d’un
tel pronostic, on peut se demander s’il ne s’agit pas en fin de compte du refus d’une
réforme quelle qu’elle soit, voire d’un attachement coûte que coûte à l’acquis.13 Ci-
après, nous esquissons un modèle de gestion axée sur les résultats pour expliquer les
possibilités de pilotage de la NGP dans le domaine de la justice.
2.1.2 
Modèle pour une administration des tribunaux
orientée résultats – chances et limites
Le modèle présenté ci-dessous est tiré d’une thèse de Patrick Maier publiée en 1999,
qui expose de manière détaillée la corrélation entre les instruments de pilotage de la
NGP et les bases juridiques essentielles de la justice suisse. Cette thèse, qui éclaire
l’état actuel de la discussion scientifique des points de vue économique et juridique,
est actuellement la seule étude fouillée sur la conception d’un modèle de NGP spéci-
fique pour la justice en Suisse. C’est pourquoi nous nous en servons ici.
Selon Maier, les éléments suivants de la gestion axée sur les résultats sont néces-
saires pour l’introduction de la NGP dans la justice:
–
définition de l’activité administrative en termes de produits;
–
contrôle des résultats par un système global d’examen des prestations et des
effets;
–
mise en œuvre de systèmes incitatifs conformes au marché: administration
légère et orientée concurrence, introduction au niveau des unités organisa-
tionnelles de systèmes incitatifs conformes au marché (comparaisons avec
des entreprises ou avec des valeurs de référence);
–
pilotage au moyen de l’adaptation du droit administratif interne dans le sens
d’une relation commanditaire-prestataire avec un contrat de prestations et
une enveloppe budgétaire permettant de lier la responsabilité en matière de
prestations à la responsabilité en matière de budget.14
Avant d’esquisser un modèle global pour une gestion orientée résultats de l’appareil
judiciaire, Maier décrit en détail des possibilités d’adapter les exigences juridiques à
celles en matière de gestion et réciproquement dans les limites absolues du droit
(relevons d’emblée que son modèle s’adresse moins aux tribunaux de dernière ins-
tance qu’à ceux des instances inférieures).
Selon le modèle de Maier, le Parlement continue d’assumer comme jusqu’ici la
fonction du financement des prestations. Toutefois, avec le nouvel instrument du
budget global au niveau des groupes de produits (voir ch. 2.3.2), il renonce à influer
sur le pilotage précis de ce financement. Les budgets pour les groupes de produits
 
13
Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2001: Modernisierung von Recht und Justiz.
Eine Herausforderung des Gewährleistungsstaates. Frankfurt am Main. p. 257 s.
14
Voir Maier Patrick 1999: New Public Management in der Justiz. Möglichkeiten und
Grenzen einer wirkungsorientierten Gerichtsführung aus betriebswirtschaftlicher und
rechtlicher Perspektive. Bern, Stuttgart, Wien, p. 134.

7103
lui permettent néanmoins d’exercer une influence sur l’output de la justice. Afin de
protéger l’indépendance des tribunaux, le domaine d’influence du Parlement doit
être limité aux domaines de la production de prestations qui ne sont pas strictement
juridiques, et dans ces domaines, au niveau des effets. Dans ces domaines, le légis-
latif peut exiger la mise en place d’indicateurs politiques. Comme c’est le cas à pré-
sent, le Parlement a la compétence de légiférer dans le domaine de la justice (lois sur
les procédures, sur les tribunaux) et exerce la haute surveillance sur la justice.
En tant que cliente achetant des prestations, la commission administrative du tribu-
nal cantonal (dans le modèle NGP général, le gouvernement) répond du respect des
budgets afférents aux groupes de produits vis-à-vis du Parlement et de la population.
D’entente avec les tribunaux et les subdivisions de juridictions (chambres), elle
effectue les travaux de planification correspondants. Sur la base des objectifs fixés
par le Parlement, elle passe des contrats avec chaque tribunal et chaque chambre et
répartit le budget global entre ces prestataires. Elle garantit un système de rapport et
de contrôle cohérent et complet (en coordonnant les contrats et les objectifs maté-
riels) et veille, avec les prestataires, à l’exécution du contrôle des résultats. C’est en-
core elle qui, en collaboration avec le tribunal cantonal, rédige le rapport de gestion
à l’attention du Parlement. Le rapport – c’est nouveau – est complété par des infor-
mations relatives au contrôle des résultats. Outres celles mentionnées ci-dessus, la
commission administrative assume encore d’autres tâches (comme l’attribution de
fonctions d’interface ou la conduite d’une politique uniforme en matière de ressour-
ces).
Dans le modèle de Maier, les tribunaux et les chambres sont les fournisseurs de
prestations. S’appuyant sur les bases légales et les directives de l’administration, ils
définissent les produits et groupes de produits et fournissent les produits. La sur-
veillance sur les tribunaux, partant, le contrôle au sens de la légitimation démocra-
tique, est assumée par le Parlement.15
Pour Maier, un pilotage orienté résultats de l’appareil judiciaire présente les avan-
tages suivants:16
–
Les rapports de gestion classiques ne renseignent que sur les prestations;
l’approche NGP, avec la définition de produits et le contrôle (même incom-
plet) des résultats, accroîtrait la transparence au niveau des coûts et en partie
aussi au niveau des résultats. Ceci permettrait une légitimation plus large de
l’activité judiciaire.
–
Cette transparence accrue et la formulation explicite des attentes politiques
quant aux prestations de la justice permettraient une meilleure utilisation des
possibilités de pilotage et de sanction du Parlement (choix des juges, coupes
budgétaires) que ce qui est actuellement le cas avec les réductions linéaires
et la possibilité de ne pas réélire un juge sans motifs. Cela irait tout à fait
dans le sens des objectifs d’un Etat de droit et de ses préoccupations écono-
miques.
 
15
Ibid. p. 360 à 366.
16
Ibid. p. 367 s.

7104
–
Une comptabilité détaillé des coûts et des prestations, établie de manière à
permettre une mesure d’impact, améliorerait la capacité de pilotage du Par-
lement puisque les résultats du travail parlementaire seraient plus transpa-
rents que jusqu’ici.
–
En cas de mise en œuvre, même partielle, la NGP déclencherait, à l’échelon
politique, des discussions au sujet des prestations et des effets de la justice
et, à l’échelon opérationnel, des discussions sur la gestion et les processus de
développement organisationnel (face aux nouveaux défis, les anciennes
structures devraient être profondément repensées; les influences extérieures
sur la justice, actuellement cachées ou acceptées sans discernement, seraient
remises en cause).
–
En termes de gestion, la NGP, par les nouvelles libertés qu’elle offre, per-
mettrait aux tribunaux d’optimiser leur travail. Parallèlement, elle favori-
serait une plus grande conformité au droit.
Vu ces avantages, Maier estime que la NGP est applicable au domaine de la justice,
tout en attirant l’attention sur certaines limites du modèle:17
–
La NGP se fonde au départ sur la seule dimension rationnelle du profit, alors
que les domaines tels que le droit et la politique exigent le recours à des cri-
tères de décision pluridimensionnels. Les décisions politiques ne doivent pas
être jaugées à l’aune de critères purement économiques. Le concept de la
légitimation partagée du modèle NGP (décision de principe à l’échelon poli-
tique, décisions opérationnelles à l’échelon du fournisseur de prestations) ne
pourrait donc être appliqué à la justice qu’à certaines conditions.
–
Pour ce qui concerne sa mise en œuvre pratique et plus spécialement dans le
domaine de la mesure des prestations au moyen d’indicateurs, la NGP est
fortement axée sur les prestations. La mise en œuvre du point de vue formel
de l’orientation résultats n’est encore que peu développée et, au vu des
résultats de la recherche en matière d’évaluation, n’est plus guère réalisable
de manière généralisée. La mise en œuvre d’une gestion orientée efficacité
pour les tribunaux ne serait pas neutre au plan politique et négligerait les
considérations relatives à l’intérêt commun, qui, justement, se situent surtout
au niveau des effets et des avantages.
–
Avec un contrôle des résultats incomplet et sujet à interprétation, la NGP ne
peut fournir des bases de gestion objectives et claires. Le résultat de ce con-
trôle devrait être internalisé par le monde politique (ce qui, dans le cas de la
justice, obligerait à se détourner de la pensée cause à effet du modèle NGP).
 
17
Ibid. p. 369 s.

7105
–
La NGP devrait être relativisée également du fait que la politique, au vu des
normes légales détaillées dans le domaine des droits des parties, devrait à
l’avenir aller au-delà de la prise de décisions de principe et de la fixation
d’objectifs. Parallèlement, du fait de son autonomie le juge, sera toujours
plus qu’un simple organe exécutif. La séparation entre fonctions de finan-
cement et celles d’achat et de fourniture de prestations ainsi que les incita-
tions et sanctions liées aux instruments de pilotage s’en trouveraient relativi-
sées.
Dans son étude, Maier mentionne finalement quelques domaines de recherche qui
permettraient affiner les possibilités et les limites de la NGP dans le domaine de la
justice. En font partie la concrétisation et la mise en œuvre du modèle esquissé (par
exemple la modification de règles juridiques), un système empirique d’indicateurs,
un traitement méthodique de la mesure de l’efficacité ou encore des questions rela-
tives à un réaménagement complet de l’organisation judiciaire (comme la séparation
entre hiérarchie des compétences et hiérarchie directionnelle).18
En Suisse, il y a quelques exemples de mise en œuvre pratique d’une conduite de la
justice axée sur les effets (canton de Zurich, voir ch. 3.4, Tribunal des mineurs de
l’Emmental-Haute-Argovie dans le canton de Berne).19 Les expériences faites dans
le cadre d’un projet pilote de deux ans dans un tribunal des mineurs bernois ont
montré que l’utilisation d’éléments de la NGP avait des effets positifs (sens accru de
l’efficacité, gain notable en matière de transparence grâce à l’imputation des res-
sources et des prestations par produits et groupes de produits). Il a en revanche aussi
été constaté que l’introduction des principes de la NGP a occasionné une forte sur-
charge de travail pour le tribunal, que la fixation d’objectifs en matière de presta-
tions et de résultats (contrôle de qualité) s’est avéré très problématique et que les
questions de droit public liées à l’indépendance des juges se sont posées avec plus
d’acuité encore. En raison de ces difficultés, le modèle bernois n’est pas près d’être
appliqué à une large échelle. Le Conseil exécutif bernois a institué un groupe de tra-
vail chargé d’étudier les possibilités d’appliquer ce modèle au domaine de l’orga-
nisation judiciaire.20 Le rapport correspondant est attendu pour l’automne 2001.
2.2 
Professionnalisation de la gestion des tribunaux
Avec la mise en œuvre de la gestion orientée résultats et de ses composantes liées à
la gestion d’entreprise, les exigences en matière de compétences de gestion croissent
au sein des tribunaux. Avant le développement de modèles NGP, on avait déjà,
comme il ressort des chapitres suivants, reconnu l’importance cruciale de la gestion
administrative des tribunaux.
 
18
Ibid. p. 371
19
D’autres approches de gestion axée sur l’efficacité existent dans plusieurs länder
allemands (Hambourg, Basse-Saxe, Sachsen-Anhalt). Le projet hambourgeois
«Justiz 2000» est expliqué au ch. 2.3.
20
Voir Direction des finances du canton de Berne, 2000: Rapport NOG du Conseil-
exécutif: clôture de la période d’essai et généralisation. Arrêté du Conseil-exécutif du
17 mai 2000, p. 73 s.

7106
2.2.1 
Toile de fond
La notion de gestion du tribunal vient des Etats-Unis. Depuis la fin des années 60,
une administration professionnelle y a été mise en place sous le nom de court mana-
gement. La cheville ouvrière en est le caseflow management, soit le pilotage actif
des affaires à traiter par les tribunaux, de leur introduction à leur règlement. Le case-
flow management comprend la répartition des affaires, la gestion des délais et la
préparation des audiences; il est considéré comme un instrument clé pour lutter
contre la vague des procès et les retards pris dans les dossiers. En introduisant le
court management, la justice américaine a pris en main la tâche difficile de contrôler
la quantité et la qualité dans une organisation professionnelle caractérisée par la
volonté de préserver son autonomie. Elle a aussi développé plusieurs instruments.
Les innovations entreprises dans la justice américaine sous la devise «fighting cost
and delay in court» (faire la guerre aux coûts et aux retards) ont été analysées au
début des années 90 par Klaus F. Röhl, professeur de sociologie et de philosophie
du droit à la Ruhr-Universität de Bochum, dans le contexte de l’analyse structurelle
du système judiciaire allemand. Ces études ont été commandées par le Bundes-
ministerium für Justiz.21 Au vu des différences de systèmes judiciaires entre les
Etats-Unis et la Suisse ou l’Allemagne, le court management américain, dont la
conception varie d’ailleurs d’un Etat à l’autre, ne peut être transposé tel quel à
d’autres pays. Cela dit, l’idée que les tribunaux, en tant qu’administrations, doivent
être gérés de manière plus professionnelle fait son chemin un peu partout dans
d’autres pays. Actuellement, les gestionnaires des tribunaux sont recrutés parmi les
juges. Or, les juges ne sont généralement pas formés pour assumer des tâches de
gestion. Ils acquièrent des compétences administratives et de gestion sur le tas, dans
le meilleur des cas dans le cadre de cours de perfectionnement.22 Les personnes
occupant des fonctions de gestionnaire dans l’administration judiciaire ont pour la
plupart une formation de juriste et ne sont donc pas des formés en tant que tels. Il
faut de plus noter que leur statut est généralement nettement inférieur à celui des
juges.23 Dans les années 90, les choses ont toutefois beaucoup changé. Des exi-
gences et des tâches plus claires ont été formulées en ce qui concerne
l’administration des tribunaux (ch. 2.2.3). Mais le statut et les compétences d’un
administrateur du tribunal n’ont pas encore été fixés de manière définitive
(ch. 2.2.2). Aux Etats-Unis, le court management a acquis une solide base institu-
 
21
Röhl, Klaus F., 1993(a): Gerichtsverwaltung und Court-Management in den USA:
Vom Effizienzmanagement zum Qualitätsmanagement. Beiträge zur Strukturanalyse der
Rechtspflege. Köln, p. 139 s.
Idem. 1991: Court-Management in den USA. Dans: Zeitschrift für Rechtssoziologie
Nr. 2, p. 217 à 231, p. 217 et 223.
Idem. 1998: Vom Gerichtsmanagement zur Selbstverwaltung der Justiz. Dans: Deutsche
Richterzeitung Nr. 6, p. 241 à 250, p. 243.
22
Voir Hoffman-Riem, 2001, p. 246.
23
Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1997: Für ein professionelles Gerichtsmanagement.
Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 290 à 293, p. 291 und Röhl 1998, p. 242.

7107
tionnelle au début des années 90 déjà (organisations professionnelles, centres de re-
cherche, institutions de formation, publications).24
2.2.2 
Le statut de l’administrateur de tribunal
Dans la discussion sur le court management aux Etats-Unis, trois conceptions ont
cours sur le rôle de l’administrateur de tribunal (court manager) au sein d’un tribu-
nal et sur son statut par rapport aux juges:
–
Le concept de l’alter ego: dans ce concept, le juge responsable prend lui-
même une part active à la gestion administrative. Comme «court adminis-
trator», ce juge choisira un juriste au bénéfice d’une formation en gestion.
–
Le concept du spécialiste: l’idée phare du court management professionnel
peut être résumée par «let the judges judge» (laissons les juges juger). Autre-
ment dit, les juges sont libérés des tâches administratives pour qu’ils
puissent se consacrer entièrement à leur travail de juge. Les tâches adminis-
tratives sont alors assumées par un spécialiste formé. Dans ce concept, le
président du tribunal délègue l’activité administrative dans une large mesure
au court manager, se borne à donner quelques directives et assure la sur-
veillance générale.
–
Le concept du juge-administrateur: «les juges ne peuvent être administrés
que par des juges,» telle est la devise de ce concept. Seul un administrateur
qui est lui-même juge, ou l’a été, est accepté par ses pairs et peut donc effi-
cacement remplir sa mission.
Dans les discussions qui ont lieu en Allemagne, on relève que le concept américain
du «court manager» spécialisé ne convient pas à l’organisation judiciaire allemande.
On est cependant d’accord qu’il faudrait améliorer la division des tâches de direc-
tion, notamment en déléguant les tâches purement administratives à une sorte
d’administrateur qui, par rapport au statut du président du tribunal, aurait un statut
nettement supérieur à celui de l’actuel chef de chancellerie ou greffier-chef
(Geschäftsleiter). On estime toutefois que d’autres clarifications sont nécessaires
pour savoir si un tel administrateur devrait être mis sur pied d’égalité avec le prési-
dent (direction bipartite) ou être doté d’un propre domaine de tâches, à assumer se-
lon les instructions du président.25 De l’avis d’Hermann Leeb, ministre bavarois de
la justice en 1997, d’importantes raisons organisationnelles et de politique du per-
sonnel parlent en défaveur de l’institution d’une telle fonction. La nomination d’un
administrateur qui serait chargé des services auxiliaires de la justice (à côté d’un
président en charge du domaine judiciaire) est porteuse d’un fort potentiel de conflit.
Toujours selon lui, d’autres problèmes se posent au niveau du traitement, de la dé-
motivation des collaborateurs performants en raison du recrutement d’un admi-
nistrateur hors des milieux judiciaires, des possibilités réduites de rotation des
 
24
Federal Judical Center in Washington D.C. (http://www.fjc.gov ), National Center for
State Courts in Williamsburg, Virginia et Institute for Court Management
(http://www.ncsc.dni.us/ICM/national/cmp.html, National Association for Court
Management (http://www.nacmnet.org/homepage.htm).
25
Hoffmann-Riem, 2001, p. 246.

7108
tâches dans les tribunaux, sans compter d’autres arguments (comme l’introduction
d’un nouvel échelon hiérarchique) invoqués par les opposants. On considère cepen-
dant qu’il est nécessaire de renforcer les compétences de gestion et d’organisation
au sein des tribunaux (mesures de perfectionnement idoines pour les cadres; recours
à des experts externes en cas de problèmes).26 Pour les raisons mentionnées, la fédé-
ration allemande des juges s’oppose également à la mise en place d’un «court
manager externe» et plaide pour que la professionnalisation, au demeurant jugée
nécessaire, se fasse au moyen d’une formation et d’un perfectionnement en amont
des magistrats, des juristes et du personnel administratif.27
2.2.3 
Les tâches d’une gestion professionnelle
des tribunaux
Les tâches administratives des tribunaux ont fortement augmenté par le passé. Avec
la modernisation des tribunaux, on présume qu’elles augmenteront encore notable-
ment tant sur les plans quantitatif que qualitatif. Dans le cadre du projet hambour-
geois «Justiz 2000», ces tâches ont été formulées comme suit:
–
développement et mise en œuvre d’un controlling global (objectifs, indica-
teurs, rapports et pilotage permanent); conseil en matière de gestion de la
qualité;
–
responsabilité pour l’organisation du développement de l’administration,
communication, collaboration et gestion de projets;
–
établissement et administration du budget en fonction du plan financier;
–
planification, introduction et développement des technologies d’information
et de communication ainsi que des procédures correspondantes; acquisition
et gestion d’immeubles;
–
élaboration de principes relatifs à la gestion et à l’organisation du personnel,
à la formation et au perfectionnement;
–
recrutement, gestion et engagement des collaborateurs (personnel non juri-
dique), coordination de la planification et de la répartition des affaires par la
présidence.28
Ces tâches nécessitent des compétences qui, dans d’autres organisations profession-
nelles, sont assumées par des spécialistes.29 On relève que, dans les tribunaux, ces
tâches sont aujourd’hui accomplies par les magistrats et les cadres avec beaucoup de
compétence, de sens des responsabilités et d’engagement. Il importe de développer
cet acquis en prévision des changements nécessaires, en incluant des compétences
de gestion acquises en dehors du terrain judiciaire. Il faudra notamment veiller à ne
 
26
Leeb, Hermann, 1997: Brauchen wir Gerichtsmanager? Dans: Deutsche Richterzeitung
Nr. 7, p. 287 à 289, p. 288 s.
27
Voir Groother, Jan, 1999: Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch?
Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 458 à 462, p. 462.
28
http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm
(Professionelles Justiz-management).
29
Voir Hoffmann-Riem, 1997, p. 291.

7109
pas déprécier les connaissances professionnelles et administratives actuelles au sein
de la justice, mais viser à les développer par la formation et le perfectionnement
ciblés des magistrats et du personnel non juridique.30
2.3 
Les instruments d’une gestion moderne de la justice
Les principaux éléments d’une gestion moderne de la justice tels qu’ils sont décrits
ci-dessous émanent des explications relatives à la réforme du système judiciaire
allemand dans le contexte européen, récemment formulées par Wolfgang Hoffmann-
Riem.31 Ancien Sénateur de justice de Hambourg (1995 à 1997), professeur de droit
public et juge à la cour fédérale constitutionnelle, Hoffmann-Riem a de vastes de
connaissances et une longue expérience de l’appareil judiciaire. Ses publications et
ses analyses sont très fouillées; au besoin toutefois, nous nous référons à d’autres
auteurs. Les exemples concrets de nouveaux instruments de gestion sont tirés du
projet de réforme hambourgeois «Justiz 2000» déjà cité.32
2.3.1 
Budget/budget global
Avec cette nouvelle forme de budget, le budget global (ou enveloppe budgétaire),
les ressources sont allouées en fonction des objectifs, des produits et des activités
des tribunaux (et des ministères publics). Le but poursuivi est d’utiliser les moyens
disponibles de manière plus rentable afin d’augmenter la production du point de vue
qualitatif et/ou quantitatif avec la même consommation de moyens.33 Le budget glo-
bal – avec les questions relatives à la comptabilité, aux contrats de prestations et au
controlling étendu – est un élément clé des réformes de la NGP. En cas introduction
de cet instrument dans le domaine de la justice, il sera toutefois nécessaire de tenir
compte d’un certain nombre de particularités. Il faut cependant se préoccuper
d’abord de ce qui caractérise le budget global. Le budget global approuvé par le
Parlement est si possible pluriannuel, il renonce à allouer des moyens à des tâches
spécifiques et, notamment, à une étatisation des postes.34 L’enveloppe budgétaire est
transmise globalement au service concerné qui utilisera les moyens ainsi alloués à sa
guise., Le budget global (notamment grâce à un découplage entier ou partiel par rap-
port à l’exercice) est un instrument flexible qui responsabilise le service – dans la
mesure où c’est celui-ci qui fixe les priorités -, le sensibilise à la dimension des
 
30
http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm
(Professionelles Justiz-management).
31
Voir Hoffmann-Riem 2001, p. 228 à 251.
32
Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm
33
Ibid. (Budgetierung).
34
Voir Röhl, Klaus F., 2000(a): Justiz als Wirtschaftsunternehmen. Budgetierung,
Controlling und Professionalisierung der Justizverwaltung.
Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 220 à 230, p. 222.

7110
coûts et l’encourage à utiliser les moyens alloués avec parcimonie, les coûts écono-
misés lui revenant au lieu d’être reversés à la caisse commune.35
Dans le domaine de la justice, la budgétisation se distingue par une particularité qui
est invariablement relevée dans la littérature spécialisée. Alors que le budget des
dépenses présente, certes, quelques éléments critiques (coûts liés aux procédures
comme l’engagement d’interprètes ou d’experts ainsi qu’à l’aide judiciaire), celui
des recettes comporte le risque, à éviter absolument, de créer des incitations inop-
portunes. Avec les émoluments et les amendes, la justice dispose de recettes consi-
dérables. Or, les experts sont unanimes à penser qu’un Etat de droit ne saurait faire
dépendre l’ampleur des sanctions de considérations financières des tribunaux, et que
les recettes générées par les amendes ne doivent donc pas être portées au budget. Ils
s’opposent aussi, mais avec moins de véhémence, à la budgétisation des frais judi-
ciaires, même si cela fournit des données pour le pilotage (notamment en ce qui
concerne la fixation de la valeur litigieuse). Dans les länder allemands, ces recettes,
qui varient d’ailleurs considérablement d’un tribunal à l’autre36, sont encore déduits
des budgets de chaque tribunal. Avant de passer à la budgétisation des recettes,
comme Hoffmann-Riem le constatait en 2001, il faudra examiner en détail dans
quelles conditions cette pratique est défendable ou non. Il y a des signes qui per-
mettent de penser que la justice (allemande) passera en partie à la budgétisation des
recettes.37
Pour gérer un budget global, il faut, comme c’est le cas en économie d’entreprise,
disposer d’une comptabilité analytique englobant les coûts et les prestations. Cette
comptabilité doit fournir des informations détaillées sur les coûts en tant que tels
ainsi que sur les unités organisationnelles et les produits qui les occasionnant. Pour
parvenir à ce niveau de transparence, tous les coûts et recettes doivent être compta-
bilisées.38 Avant d’introduire une telle comptabilité dans le domaine de la justice, il
est nécessaire de répondre à plusieurs questions (étendue, moment de l’introduction,
rapport coûts de mise en œuvre et d’exploitation du système comptable et avantages
en matière d’information, etc.). On attire aussi l’attention sur le fait qu’il faut exa-
miner soigneusement si l’accomplissement de tâches judiciaires se prête à une telle
introduction, si des facteurs de coûts déterminants (en particulier les frais de person-
nel) peuvent être (aujourd’hui déjà) suffisamment délimités et si les facteurs de
coûts – souvent déterminés par la loi ou ne pouvant être influencés en raison de
l’indépendance judiciaire – peuvent être mesurés de manière appropriée avec de tels
 
35
Hoffmann-Riem, 2001, p. 237 s. Expérience faite en Allemagne, la liberté qu’ont les
services d’établir leur propre budget a également conduit à des expériences douloureuses,
spécialement en temps de vaches maigres: Lors du partage du gâteau, il s’avère que les
parts dévolues aux différentes unités sont généralement plus petites que ce qui était
espéré. Cela provient du fait que, auparavant, il n’y avait pas de transparence quant à
l’allocation effective des moyens, les montants portés au budget ne représentant pour
certains que des ordres de grandeur fictifs destinées à justifier le budget dans son
ensemble. Hoffmann-Riem, 2001, p. 238.
36
Recettes élevées des chambres statuant en matière commerciale ou fiscale, faibles recettes
des chambres pénales.
37
Hoffmann-Riem, 2001, p. 238 s.; Röhl, 2000(a), p. 226; Voss, Rainer,
1998: Kostencontrolling und richterliche Unabhängigkeit oder Neues Steuerungsmodell
contra unabhängige Rechtsprechung? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 9, p. 379 à 390,
p. 389.
38
Voss, p. 383.

7111
instruments.39 A la fin de 1999, un système SAP/R3 de recensement des données
relatives aux coûts et aux produits a été introduit au tribunal d’instance de
Hambourg. Celui-ci utilise aussi, dans la mesure du possible, les données d’autres
systèmes et sert d’instrument de controlling. Il est prévu d’élargir ce projet pilote,
d’abord aux ministères publics, et d’introduire une comptabilité analytique englo-
bant à la fois les coûts et les résultats selon ce modèle.40
2.3.2 
Définition des produits
L’orientation de l’activité administrative en fonction des produits est l’élément cru-
cial de la NGP. Le contrat de prestations, le budget global ainsi que le pilotage de
l’administration par les politiques se basent là-dessus. Les prestations et les résultats
se mesurent sur la base des produits.41 Dans ce chapitre, nous donnons une brève
description des produits avant d’expliquer, à l’aide d’un exemple, pourquoi, dans le
domaine de la justice, la définition des produits, qui comprend également la défini-
tion des performances et le contrôle de la qualité, est problématique.
Par produit, on entend une unité de prestations qui quitte une unité administrative
sous une forme achevée.42 Pour Röhl, décrire un produit revient à décrire la presta-
tion à fournir. Les produits des tribunaux sont très précisément définis dans le droit
matériel et de procédure.43 Les tribunaux doivent offrir une protection juridique au
moyen de jugement et de décisions ou en offrant leur entremise lors de règlements à
l’amiable. Autrement dit, les prestations liées aux procédures dévolues aux tribu-
naux sont les produits de ces unités de service.44 La description des produits n’a
cependant de sens que si les résultats peuvent être contrôlés. Röhl souligne que la
mesure des résultats n’est en principe rien de neuf dans le domaine de la justice: les
statistiques détaillées des affaires, de leur introduction à leur liquidation, classées
par prestataires et pouvant être agrégées à loisir (voir ch. Controlling 2.3.3) existent
depuis longtemps. C’est le lien établi entre liquidation de procédures et allocation de
moyens qui est nouveau.45 Les avis des magistrats divergent fortement sur la ques-
tion du choix des indicateurs servant à mesurer les résultats et contrôler la qualité
des produits.46 Nous y reviendrons dans le chapitre sur le contrôle de la qualité. Le
 
39
Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, 1997: Projekt «Justiz 2000» – Ziele
und Stand des Projekts. Bericht vom 15. Mai 1997. Dans: Hoffmann-Riem, Wolfgang
(Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum Modernen Rechtsstaat.
Baden-Baden. p. 37 à 128, p. 81.
Dans le cadre des REKO EVD+WEF, on a examiné si l’introduction d’un budget global
apporterait des avantages. On est arrivé à la conclusion que non, surtout parce qu’un
budget global demanderait un tel surcroît de travail qu’il aurait fallu engager trois
collaborateurs supplémentaires pour le gérer de manière correcte. Voir procès-verbal de la
visite de la section efficacité de la CdG-N auprès des REKO EVD+WEF, 24 avril 1998.
40
http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Controlling).
41
Maier, p. 96.
42
Schedler, Kuno 1995: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung.
Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungsmodell.
Fallbeispiel Schweiz. Bern, p. 55.
43
Voir Röhl, 2000(a), p. 224.
44
Voir Voss, p. 383.
45
Voir Röhl, 2000(a), p. 224.
46
Hoffmann-Riem, 2001, p. 242 s.

7112
tableau suivant donne un exemple de définition de produit, tiré du modèle de Maier
(voir ch. 2.1.2).
Exemple de définition de produit dans la justice 47
Tableau 1
Produit:
Jugements de droit civil
Appartient au groupe de pro-
duits:
Jugements
Description du produit:
Jugements rendus dans le cadre de procès de droit
civil
Objectif prépondérant:
L’Etat de droit doit garantir une jurisprudence
irréprochable et efficace
Bénéficiaire de prestations
(client)
Directement: parties au procès / indirectement:
la communauté de droit
Objectif opérationnel 1:*
Indicateur 1:
Standard pour l’indicateur 1
Indicateur 2:
Standard pour l’indicateur 2:
Conformité de la procédure
Fréquence des jugements attaqués avec succès
X %
Recours pour vices de procédure
X %
Objectif opérationnel 2.
Indicateur 1:
Standard pour l’indicateur 1:
Traitement rapide (expéditif) des cas
Durée de la procédure
(de l’introduction de la procédure au jugement)
80 % des cas en X mois
Objectif opérationnel 3:
Indicateur 1:
Standard pour l’indicateur 1:
Indicateur 2:
Standard pour l’indicateur 2:
Caractère correct de la procédure
Sondage auprès des parties
(«satisfaction des clients»)
X % des parties considèrent que la procédure a été
menée de manière équitable
...
Responsable du produit:
Tribunal de district A
Coûts
Recettes
Solde
«Prix»
du produit:
Budget global par
produit
Recette budgétisée **
*
Le but étant de pouvoir définir des objectifs et indicateurs qualitatifs et quantitatifs aux
niveaux des performances, des effets et des avantages.
**
Les recettes portées au budget ne sont pas parties du contrat de prestations, étant donné
que, dans le domaine de la justice, le budget global ne comporte que les coûts.
 
47
Tableau dans Maier, p. 362.

7113
Analyse de la littérature spécialisée à l’appui, l’indicateur 1 relatif à l’objectif opéra-
tionnel 1 s’avère problématique: si l’on fixe comme indicateur la fréquence des
jugements attaqués avec succès, on risque d’influencer le juge (alignement sur la
jurisprudence des tribunaux supérieurs). On ne peut que se rallier à Maier lorsqu’il
dit que les produits et groupes de produits dans le domaine de la jurisprudence
doivent présenter un système d’objectifs ouvert et contradictoire, de sorte que le
juge puisse disposer, pour chaque cas d’espèce, d’une marge de manœuvre (poli-
tique), compte tenu de l’équivalence des principes de justice.48 L’exemple de Maier
comprend tous les éléments nécessaires à la définition complète d’un produit.
2.3.3 
Controlling
Le controlling n’est pas une procédure per se, mais un terme générique utilisé dans
la littérature spécialisée en matière de management et dans les entreprises pour dé-
signer de nombreuses procédures relatives à des fonctions matérielles et de gestion
(p. ex.: controlling organisationnel, controlling du personnel, controlling des coûts).
En rapport avec de nouveaux modèles de pilotage, le controlling administratif pro-
cède de l’idée que l’on peut arriver à une administration économique et efficace
moyennant des mesures organisationnelles et personnelles ciblées, ainsi que des
instruments idoines. Pour le controlling, on utilise des instruments de coordination
généraux (système d’objectifs incluant une critique des tâches et de l’organisation,
système d’indicateurs, système de budgets prévisionnels) et spécifiques (instruments
organisationnels, instruments de gestion du personnel, instruments de planification
et de contrôle, instruments d’information, comptabilité analytique permettant d’ana-
lyser les coûts et les résultats, rapports, etc.)49
Le controlling est un thème récurrent dans la littérature spécialisée sur la réforme de
la justice; on y trouve des définitions relativement simples. L’exemple suivant sert
surtout à éviter que l’on assimile le controlling à un contrôle des juges ou des offi-
ciers de justice. Par controlling, on entend la définition de critères, la récolte de don-
nées, l’analyse de structures, dans le but d’optimiser l’efficacité du travail judiciaire
grâce à une meilleure prise de conscience. Le contrôle porte non sur des personnes
mais sur des processus concrets, et est effectué par la justice elle-même.50 Röhl sou-
ligne encore que le controlling ne se limite pas à l’établissement d’une comptabilité
analytique. Selon cet auteur, le controlling est la mise en corrélation systématique du
budget, de la définition de produits, du contrat de prestations, du calcul des pres-
tations et du contrôle de la qualité.51 A la différence de l’ancien système comptable
 
48
Ibid. p. 363.
49
Budäus, Dietrich, 1994: Public Management: Konzepte und Verfahren zur
Modernisierung öffentlicher Verwaltungen. Berlin, p. 63 s. et 68 s.
50
Voir Steinbeis, Max, 1999: Mehr Eigenverantwortung durch ökonomisches Steuerungs-
modell. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 463.
51
L’instrument du controlling financier était déjà utilisé en caméralistique (l’administration
de moyens publics exige une surveillance prospective et rétrospective); il ne présente pas
de problèmes particulier en soi. En outre, dans les tribunaux, le controlling des produits
n’est en principe pas nouveau. Il y a depuis longtemps une statistique détaillée des
affaires, de leur introduction à leur liquidation, classées par prestataires et pouvant être
agrégées à loisir. Voir Röhl, 2000(a), p. 226.

7114
et de la révision traditionnelle des comptes, qui portent sur de longues périodes, le
controlling s’attache à relever en continu les données effectives de l’exploitation et à
les comparer avec les objectifs fixés. L’administration assistée par ordinateur de tous
les processus importants génère de nombreuses données qu’il faut trier et agréger.
Cela permet de d’identifier rapidement les écarts par rapport aux objectifs ou les
nouveaux développements. Le problème qui se pose en revanche est celui de la force
de persuasion des chiffres qui aurait facilement tendance à rendre la prise de déci-
sion pratiquement superflue (la limite entre management et controlling s’estompe).
On part de l’idée que le contrôleur non seulement prépare des données et des ana-
lyses de problèmes (controlling opérationnel), mais aussi, fort de sa connaissance
approfondie des faiblesses et des difficultés de l’unité concernée, donne des conseils
(sur demande ou spontanément), intervenant ainsi dans le controlling stratégique.52
On s’accorde à dire que les tribunaux doivent assumer leurs responsabilités et tirer
eux-mêmes les conclusions des données disponibles. Des données individualisées ne
doivent en principe pas sortir du service. De telles données ne sont pas nécessaires
pour un controlling externe; il faudra cependant encore déterminer la nature et le
degré de l’agrégation.53 Hoffman-Riem constate en outre que dans le domaine de la
justice, il n’existe pas encore de concepts de controlling bien développés permettant
de réduire la surveillance actuelle, de préserver l’autonomie des tribunaux, tout en
intégrant dans une mesure suffisante l’activité judiciaire dans le système de la res-
ponsabilité et de la légitimation de l’Etat. Un tel concept devrait être développé
parallèlement à la réforme.54 Pour cet auteur, un controlling dans le domaine de la
justice devrait avoir le profil suivant: Le controlling est un nouvel instrument per-
mettant de préserver la responsabilité et la légitimation. Plus ou moins peaufiné, cet
instrument peut être utilisé, avec une intensité différente, au sein des tribunaux et
dans les relations externes avec le ministère de la justice. Le controlling externe doit
être aménagé avec une certaine retenue afin de préserver le respect de la légitimation
démocratique. Dans le controlling interne également, il faut renoncer dans la mesure
du possible à intervenir au niveau des détails.55 En dépit de ces objectifs et malgré
l’assurance de non-intervention au niveau des contenus, l’introduction du control-
ling se heurte à la résistance de certains magistrats. Les craintes exprimées sont que
les organes judiciaires ne soient intégrés dans un système de pilotage orienté en
fonction de résultats évalués selon des critères économiques. Au lieu de pouvoir
exiger des moyens pour accomplir des tâches constitutionnelles importantes, les tri-
bunaux devraient à l’avenir ‚gagner’ leur argent au moyen d’une production et
s’attirer les bonnes grâces du Parlement au moyen de bonnes prestations et de bons
résultats.56 La critique porte sur divers instruments du controlling, comme la défini-
tion de produits et les indicateurs de performance. Les partisans d’une ‚nouvelle
gestion administrative de la justice’ opposent à ces critiques que les instruments en
question ont parfaitement fait leurs preuves dans d’autres domaines et que, en
 
52
Ibid. p. 226s.
53
Voir Hoffman-Riem, Wolfgang, 2000: Gewaltenteilung – mehr Eigenverantwortung
für die Justiz. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 1, p. 18 à 31, p. 28 s.
54
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 250.
55
Voir Hoffmann-Riem, 2000, p. 24.
56
Bertram, Michael, 1998: Fünf vor Zwölf – oder: Zum Rapport, bitte.
Dans: MHR – Mitteilungen des Hamburgischen Richtervereins Nr. 3,
http://www.richterverein.de/mhr/mhr983/98307.htm.

7115
période de restrictions budgétaires, les besoins doivent être justifiés de manière
rationnelle. Selon eux, il n’est pas possible de continuer sur la même voie; plus les
tribunaux participeront de manière constructive à la concrétisation et à la mise au
point d’un controlling adapté aux besoins de la justice, plus il y aura de chances
pour que le controlling ne se mue pas en instrument d’ingérence au prétexte de la
garantie de la légitimité.57
Le manuel «Controlling in der Justiz» (qui peut être consulté sur Internet) des auto-
rités judiciaires hambourgeoises présente les différents aspects et possibilités du
controlling dans la justice. Selon Hoffmann-Riem, ce manuel est toutefois par trop
calqué sur les principes de la gestion d’entreprise et ne tient pas suffisamment
compte de la complexité de la tâche de controlling. Le manuel expose les avantages
d’un controlling pour les autorités judiciaires et les tribunaux. Pour les tribunaux,
les avantages du controlling sont notamment une budgétisation adéquate des moyens
grâce à une ventilation des coûts en fonction des types de procédure et des faits
générateurs, une planification du personnel axée sur les limites de capacité ou le ren-
forcement du sens des responsabilités en matière de réalisation des objectifs, de
coûts et de qualité des prestations.58 Un budget conforme aux besoins, une venti-
lation des coûts sur la base du fait générateur ou le renforcement des liens entre les
produits et les résultats sont autant d’éléments qui vont dans la direction des objec-
tifs du Parlement en matière de pilotage.59
2.3.4 
Assurance et contrôle de la qualité
Pour les «produits» de la justice, la mesure des résultats axée uniquement sur la
quantité et l’efficacité peut conduire à une perte de qualité. Pour éviter cela, il est
indispensable de développer un système de gestion de la qualité. Or, de nombreux
magistrats estiment que, en raison du caractère unique de chaque affaire, il n’est pas
possible de développer des critères de qualité objectifs qui puissent être vérifiés par
des tiers. Cela étant, il faudrait, selon eux, en rester à une appréciation non générali-
sable du cas individuel. On oppose à cela qu’il devrait être possible de fixer des cri-
tères de qualité pour les procédures plus ou moins similaires et courantes.60 Cepen-
dant, en raison des particularités du domaine judiciaire, la qualité est indéniablement
plus difficile à mesurer que l’efficacité.61
En raison de ses devoirs envers le droit et à l’équité, et parce qu’elle est soumise à
une pression permanente de légitimation vis-à-vis de l’extérieur, la justice a évi-
demment développé une philosophie de la qualité.62 Il existe en outre bon nombre
d’instruments pouvant être utilisés pour le contrôle et l’assurance-qualité dans la
jurisprudence, comme les voies de droit, les statistiques, les contrôles de gestion, les
 
57
Voir Hoffman-Riem, Wolfgang 2000 (Gewaltenteilung), p. 25.
58
Justizbehörde Freie und Hansestadt Hamburg, 1999: Handbuch zum Controlling in der
Justiz. Modul 1: Gründe und Ansätze für die Einführung eines Controlling in der
Hamburger Justiz. p. 10 s. http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_02.htm.
59
Ibid.
60
Röhl 2000(a), p. 228.
61
Voir Röhl, Klaus F., 1993(b): Qualitätskontrolle in der Justiz – Eine neue Entwicklung in
der Justizverwaltung der USA. Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 310, p. 302
62
Ibid.

7116
évaluations du personnel, les promotions et le contrôle hiérarchique, la critique de la
justice par les médias et les politiques, les commentaires scientifiques critiques de
jugements rendus ainsi que les contrôles internes (auto-contrôle), tels que les exi-
gences en matière de motivation, le principe de collégialité ou la formation conti-
nue.63 Selon Röhl, le potentiel de ces instruments dans le domaine de l’assurance-
qualité n’est pas exploité, ou ne l’est pas pleinement, par manque de conscience des
problèmes. A côté de ces instruments, de nouveaux moyens pourraient être dévelop-
pés pour contrôler la qualité: l’analyse comparative des performances (telle que la
comparaison des prestations offertes par les différentes divisions d’un ou de plu-
sieurs tribunaux64), les cercles de qualité, des entretiens standardisés réguliers avec
les collaborateurs, la supervision par les pairs, les sondages, les comptes-rendus
périodiques, la recherche sur les motifs d’erreurs, etc.65
Comme le montre l’exemple des Etats-Unis, il est possible de développer des procé-
dures appropriées aussi bien pour évaluer un tribunal dans son ensemble (court per-
formance evaluation) que l’activité d’un juge (judicial performance evaluation). En
1990, les Etats-Unis ont adopté les Trial Court Performance Standards développés
par le National Center for State Courts et le Bureau of Justice Assistance.66 Ces
standards ont le caractère de recommandations à l’attention des tribunaux de pre-
mière instance conçus en tant qu’instruments d’autocontrôle, d’auto-évaluation et
d’amélioration des performances. Au nombre de 22, ils sont regroupés en cinq caté-
gories: accès à la justice; rapidité et respect des délais; égalité, équité et intégrité; in-
dépendance et responsabilité; confiance du public dans les tribunaux. Pour chaque
standard, on propose une méthode d’évaluation nuancée (instruments utilisés: sta-
tistiques habituelles, listes de contrôle, observations standardisées effectuées par des
volontaires et des professionnels, examens de dossiers, sondages auprès des avocats
et du public). Au total 75 indicateurs doivent être relevés. Concernant la confiance
de la population dans les tribunaux, par exemple, on utilise quatre instruments: en-
quête téléphonique auprès d’un échantillon de population, sondage auprès du bar-
reau et d’autres groupes concernés, évaluation d’articles de presse et enquête auprès
des autorités judiciaires. Les standards servent à évaluer non pas l’activité d’un juge
mais celle du tribunal dans son ensemble.67 L’évaluation de l’activité d’un juge in-
dividuel, la judicial performance evaluation, doit être vue dans le contexte du sys-
tème américain de l’engagement et de l’élection définitive des juges (élection par
une commission composée de juges et d’avocats ou nomination par un gouverneur
ou le président), qui est totalement différent des contextes allemand et suisse. Cette
évaluation vise en premier lieu à améliorer les performances du tribunal dans son
ensemble, le deuxième objectif étant d’examiner les juges avant l’élection définitive,
d’améliorer la formation continue des juges et de faire mieux comprendre à la
 
63
Mackenroth, Geert, 2000: Qualitätsdiskussion in der Justiz: Alter Wein in neuen
Schläuchen? Dans: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 311, p. 302.
64
Ibid. p. 310.
65
Voir Röhl, Klaus F., 2000 (b): Kann die Qualität der Justiz gemessen werden?
Thesen für das Wochenendseminar «Justiz in der Modernisierungsfalle» am
29./30. Januar 2000 in Hamburg.http://www.ruhr-uni-
bochum.de/rsozlog/Projekte/Gerichtsmanagement/gerichtsmanagement.html
66
Bureau of Justice Assistance, U. S Departement of Justice, 1997: Trial Court
Performance Standards With Commentary; 1995: Trial court performance standards
and measurement system, http://virlib.ncjrs.org/Courts.asp (Court Management).
67
Voir Röhl 1993(b), p. 303 à 310 und Röhl 1993 (a), p. 100 à 119 et p. 139.

7117
population le travail de la justice. L’American Bar Association a élaboré les lignes
directrices pour l’évaluation des juges. Parmi les critères retenus, on mentionne
entre autres les compétences, la diligence, l’impartialité et l’efficacité. Des commis-
sions ad hoc élaborent les procédures et en contrôlent la mise en œuvre. L’éva-
luation se base également sur des sondages auprès de divers milieux en contact avec
le juge, des renseignements pris auprès du juge lui-même, des statistiques, des exa-
mens ponctuels de dossiers et des observations de procès. Les données rassemblées
sont confidentielles; seules les données agrégées portant sur l’ensemble du tribunal
sont publiées.68
En Allemagne, il ne saurait être question d’une évaluation des juges aussi poussée.
On préconise, comme approche possible pour l’assurance-qualité dans la justice
allemande, le Total Quality Management (TQM. Cette approche n’est pas fixée
selon des critères de qualité prédéfinis, mais vise une amélioration continue des
prestations. Le but n’est pas un contrôle rétrospectif ou un contrôle externe de la
qualité, mais une gestion prospective de la qualité prospectif.69 Dans le projet
«Justiz 2000», cette gestion de la qualité est étroitement liée à l’orientation clients
(voir ch. 2.3.5). Les résultats explicitement attribués à la gestion de la qualité sont
très rares et concernent par exemple le développement d’une approche de gestion de
la qualité axée sur la production dans le domaine de l’exécution des peines (défini-
tion d’indicateurs de qualité et des standards correspondants), ou encore les expé-
riences positives avec les cercles de qualité (dans le domaine des critères de qualité
de l’activité judiciaire et des recommandations correspondantes). Il est prévu à plus
ou moins long terme de développer des standards de qualité pour l’administration
des tribunaux. En feraient partie l’élaboration et l’observation d’indicateurs de qua-
lité (comme les dossiers en souffrance ou la durée des procédures) choisis dans le
cadre d’un système de pilotage global.70 Comme on l’a vu, l’introduction d’une
gestion de la qualité se heurte à de sérieux obstacles en raison de la difficulté d’éva-
luer la qualité dans le domaine judiciaire et en raison du respect de l’indépendance
des tribunaux.
2.3.5 
Orientation clients
Dans notre société de services moderne, l’amélioration du service à la clientèle et à
la population est au centre des efforts de nombreuses administrations. L’admi-
nistration judiciaire fournit elle aussi des services dans ses rapports quotidiens avec
les parties, les avocats, etc. Parallèlement à la modernisation visée de l’appareil judi-
ciaire lui-même, il importe aussi de le moderniser vers l’extérieur, dans le sens d’une
plus grande proximité par rapport aux citoyens et aux clients.71 Dans le projet
«Justiz 2000», en plus de la création d’un portail Internet, des mesures concrètes ont
été prises et des résultats ont été obtenus. En voici un certain nombre:
 
68
Röhl 1993 (a), p. 108 à 113.
69
Voir Röhl, 2000(a), p. 228 s.
70
Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Kundenorientierung /
Qualitätsmanagement).
71
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 243.

7118
–
amélioration de l’accessibilité (augmentation des prestations de services par
téléphone, permanence téléphonique en dehors des heures de bureau, ser-
vices de courrier électroniques centralisés);
–
enquêtes auprès des clients (sondages auprès d’avocats afin de recueillir des
propositions d’améliorations) et développement de la gestion des recours
(centre de services pouvant notamment fournir des renseignements sur
l’avancement des procédures);
–
optimisation de la transparence et de l’intelligibilité de la procédure (simpli-
fication rédactionnelle des formulaires et des décisions standardisées, publi-
cation d’un guide juridique, de brochures et d’aide-mémoire, rédaction d’un
guide de procédure administrative aisément compréhensible).
Il est prévu de mener d’autres sondages auprès des clients ces prochaines années, de
réaménager les aires d’entrée des bâtiments de justice (en espaces d’information
ouverts) et de revoir la rédaction des formulaires et des lettres standards.72
2.3.6 
Technologie/informatique modernes
Le processus de modernisation en cours accorde un rôle stratégique à l’utilisation de
l’informatique, car un équipement matériel et technique moderne des autorités judi-
ciaires est une condition préalable au renouvellement structurel de la justice73,
renouvellement qui vise à rendre les procédures administratives plus rapides, plus
efficaces, plus économiques et plus proches du citoyen. Avec le changement des
procédures de travail et, partant, des relations entre collaborateurs, Hoffmann-Riem
estime que l’informatisation apporte une aide importante. Pour exploiter au mieux
les équipements technologiques dont sont dotés tous les tribunaux, les processus de
travail doivent être conçus de façon à être compatibles avec les possibilités de com-
munication offertes par les logiciels informatiques. L’équipement informatique
devrait toujours être lié à un concept spécifique d’exécution des procédures de tra-
vail. Il va de soi qu’une formation correspondante doit être offerte et que le matériel
et les logiciels doivent être intégrés de manière optimale dans les procédures de
travail. Le fait que, dans les systèmes les plus courants, les logiciels utilisés dans le
domaine non judiciaire n’aient pas d’interface avec le travail judiciaire est un
problème largement répandu. On planche actuellement sur le développement et la
mise en œuvre de logiciels pour remédier à cette situation anachronique. D’aucuns
pensent qu’il serait possible de réaliser une interface de communication avec les
domaines en dehors de la juridiction, notamment avec les avocats, ou d’exploiter les
possibilités offertes par Internet (liaisons en ligne par exemple).74
 
72
Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Kundenorientierung /
Qualitätsmanagement).
73
Voir Dieckmann, Jochen, 2000: Justiz 2003. Modernisierung der nordrhein-westfälischen
Justiz durch flächendeckenden Einsatz der Informationstechnik. Dans: Verwaltung &
Management. Zeitschrift für allgemeine Verwaltung Nr. 3, p. 132 à 137, p. 132 s.
74
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 245 s. Pour les activités et projets concrets concernant
l’informatique et les techniques de communication:
http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (EDV und
Kommunikationstechnik).

7119
2.3.7 
Gestion du personnel
L’engagement d’instruments modernes de développement et d’administration du
personnel ainsi que la professionnalisation de la gestion du personnel ont pour but
d’optimiser l’utilisation des ressources humaines. Et cela non seulement du point de
vue de la maximisation des performances, mais aussi sous l’angle de l’épa-
nouissement optimal des employés dans l’exercice de leur profession. Pour ce qui
concerne les tribunaux allemands, on retient que de nombreux efforts ont déjà été
faits dans ce sens. Les décisions ont cependant été trop fondées sur l’intuition et
l’expérience. Hoffmann-Riem mentionne, comme problèmes, les structures de com-
munication (barrières structurelles de communication entre magistrats et non-
magistrats, avec un effet démotivant et inhibiteur d’efficacité pour ces derniers), le
comportement en matière de direction (rarement appris ni pratiqué de manière sys-
tématique) et l’égalité des chances entre collaboratrices et collaborateurs (critères
d’évaluation et modèles de carrière typiquement masculins).75
Dans le projet «Justiz 2000», les réformes dans la gestion du personnel ont été ini-
tiées en commençant par la définition de neuf champs d’action avec leurs pôles
d’activités concrets, tout en tenant compte de la promotion des femmes et de l’éga-
lité. Ces pôles sont: le recrutement et la formation du personnel, le développement
du personnel, évaluation, la rémunération, la prévoyance et la fidélisation du per-
sonnel, l’information, la motivation et la participation du personnel, le controlling et
la planification des frais de personnel, l’organisation du personnel et du tra-
vail/développement de l’organisation. Un certain nombre de résultats ont été obte-
nus depuis:
–
institutionnalisation des entretiens entre collaborateurs et préposés (y com-
pris séminaires et offres de coaching);
–
participation à un projet pilote de centre d’évaluation dans le but d’évaluer
et de développer les potentiels de direction et les qualifications des cadres
supérieurs; mise en œuvre de cet instrument;
–
organisation d’une série de séminaires pour cadres (en complément au sémi-
naire sur la gestion de projet, le développement du personnel, etc.);
–
organisation (prévue) d’un programme de perfectionnement pour cadres
supérieurs et intermédiaires;
–
organisation de séminaires à l’attention du personnel non juridique sur le
thème de l’orientation clients et services.
Il est en outre prévu d’introduire des lignes directrices concernant la nomination et
la promotion de juges et de procureurs, notamment pour améliorer la transparence
de la procédure pour les employés.
 
75
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 243 à 245.

7120
2.3.8 
Décentralisation
La «décentralisation» est un autre terme clé dans le débat sur la nouvelle gestion pu-
blique. Dans un monde devenu très complexe, les tâches administratives ne peuvent
plus être pilotées de manière centrale que dans une mesure limitée; elles seraient as-
sumées plus efficacement par des unités plus petites, décentralisées et jouissant
d’une large autonomie. Concernant les instances judiciaires inférieures, il s’agit pour
l’essentiel de la délégation de responsabilités de l’unité centrale vers les différents
services. Le principe de la décentralisation peut également être appliqué à l’intérieur
des tribunaux. En effet, la structure hiérarchique de l’administration des tribunaux
peut être modifiée dans le sens d’une décentralisation des responsabilités en délé-
guant des tâches aux unités subordonnées plus petites.76
Avec la décentralisation, la marge de manœuvre des différents services devient plus
importante. Les avantages sont: un enrichissement motivant des contenus du travail
et le regroupement, au niveau de l’unité, de l’exécution des tâches ainsi que des
compétences, des responsabilités et des ressources correspondantes, à ce qui permet
aux services de se rapprocher des clients. Il ne faudrait décentraliser que les tâches
pouvant être accomplies plus simplement, plus efficacement et mieux par les ser-
vices concernés.77 Il faut en l’occurrence veiller à ce que l’échelon hiérarchique
supérieur ne perde pas la vue d’ensemble et puisse assumer ses responsabilités, rai-
son pour laquelle des accords de prestations doivent être passés entre la direction
administrative et les prestataires.78
3 
Indicateurs relatifs à la gestion d’un tribunal
pertinents pour l’exercice de la haute surveillance
3.1 
Objet de la surveillance sur la justice
Dans une thèse parue récemment sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, l’auteur
définit de manière détaillée les principaux thèmes qui font l’objet de la surveillance
générale sur la justice, soit les aspects administratifs, la marche des affaires, la
«conformité», le fonctionnement organisationnel de la jurisprudence, bref: la gestion
administrative de la justice. La surveillance est concrétisée pour l’essentiel par
l’examen et l’approbation des rapports de gestion annuels des tribunaux. A côté de
cela, elle s’intéresse à des éléments tels que le nombre et la durée générale des pro-
cédures, la surveillance interne sur les autorités judiciaires des instances inférieures,
la répartition des tâches et des affaires, l’unité de doctrine entre les différentes
chambres, les relations avec les parties, la presse et le grand public. La surveillance
peut s’étendre encore à l’archivage, aux règlements concernant les vacances, les
voyages, les frais ou les indemnités journalières ou encore à l’observation du temps
de travail, à la gestion de l’administration et du personnel. Le respect de lignes
directrices et d’objectifs de portée générale (comme l’égalité de traitement) peuvent
 
76
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 236.
77
Voir http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Dezentralisierung).
78
Voir Voss 1998, p. 382.

7121
faire l’objet d’un examen dans le cadre de la surveillance.79 Récemment, les CdG se
sont prononcées sur leurs tâches de surveillance en précisant qu’elles limitent leur
haute surveillance sur les tribunaux fédéraux aux questions relevant de la gestion
administrative des affaires. Elles ne s’expriment pas sur des jugements d’espèce du
TF, mais observent les tendances de la jurisprudence et en discutent ponctuellement
avec les représentants du TF dans le but de constater les dysfonctionnements ou la-
cunes de la législation et, le cas échéant, de prendre les mesures correctrices qui
s’imposent.80 Quant au contenu de la jurisprudence, les CdG se bornent à examiner
les griefs concernant les dénis de justice formels, les retards injustifiés ainsi que les
plaintes en matière de violation de principes fondamentaux de procédure.81
Les indicateurs jouent un rôle crucial pour l’examen et l’approbation du rapport de
gestion. Il a déjà été question ci-dessus du nombre et de la durée des procédures. La
partie statistique des rapports de gestion contient toute une série d’autres indi-
cateurs. Le ch. 3.2 propose une définition de la notion d’indicateur, le ch. 3.3 traite
en détail des indicateurs et de leur opportunité pour la gestion des affaires et le
ch. 3.4 présente de nouveaux indicateurs, tirés du système d’indicateurs récemment
mis en place par les tribunaux du canton de Zurich.
3.2 
Indicateurs quantitatifs et qualitatifs
Dans le contexte des réformes administratives, il est toujours question d’indicateurs
ou de ratios. Les indicateurs permettant de mesurer le degré de réalisation des
objectifs, la qualité des prestations et les résultats sont très importants, tant pour la
définition de produits que pour une gestion qui se veut axée sur les objectifs. En
gestion d’entreprise comme en sciences administratives, les indicateurs sont définis
en tant que valeurs de référence permettant de comparer la production de prestations
entre les unités administratives ou entre les unités administratives et des tiers. Les
indicateurs quantitatifs sont des chiffres absolus, plus spécialement des données sta-
tistiques, qui donnent une vue d’ensemble des conditions dans lesquelles les presta-
tions sont produites. Les indicateurs qualitatifs renseignent sur la qualité des proces-
sus, des résultats et des effets des prestations produites en comparant – telle est du
moins la règle – deux chiffres absolus.82 A quelques exceptions près (durée
moyenne des affaires), la statistique actuelle des tribunaux fédéraux ne fournit prati-
 
79
Kiener, Regina, 2001: Richterliche Unabhängigkeit. Verfassungsrechtliche
Anforderungen an Richter und Gerichte. Bern, p. 298 s. Dans cette description de la
portée de la surveillance générale sur la justice, Kiener renvoie à différents rapport
des CdG; voir Kiener, p. 299, note de bas de page 296.
80
BO 2001 E, p. 193.
81
Mastronardi, Philippe, 1991: Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle,
Analyse und Konzept der parlamentarischen Oberaufsicht im Bund. Basel/Frankfurt am
Main, p. 132. Kiener plaide, elle, pour la modération des autorités de surveillance; voir
Kiener p. 301 ss.
82
Voir Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1998: Organisationsreform der Justizverwaltung als
Beitrag zum modernen Rechtsstaat – Rück- und Ausblick nach einem Jahr «Projekt
2000». Dans: Ders. (Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung . Ein Beitrag zum
Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 243 à 282, p. 272 s. Hoffmann-Riem cite les
lignes directrices concernant la définition et la description de produits dans
l’administration hambourgeoise.

7122
quement que des données quantitatives sur la gestion et la jurisprudence. Hoffmann-
Riem donne des exemples d’indicateurs qualitatifs dont l’adéquation dans le cadre
de la haute surveillance ou du contrôle interne reste à discuter: le pourcentage des
affaires traitées avec succès, la durée moyenne de traitement par cas, la durée
moyenne des procédures en jours, le nombre d’heures supplémentaires, la satis-
faction au travail des employés, le nombre de jours de maladie, l’intelligibilité des
décisions de l’avis des clients, etc. Le recours à d’autres indicateurs peut être envi-
sagé dans le cadre de la surveillance générale sur la justice (voir ch. 3.4). Selon
Röhl, les indicateurs classiques permettant d’évaluer la performance d’un tribunal
(données concernant la durée des procédures, genre de règlement ou taux de recours
couronnés de succès) peuvent finalement assez bien jouer le rôle d’indicateurs de
qualité.83 Il faudra toutefois en examiner leur validité de plus près. Le chapitre ci-
après aborde sommairement les informations fournies par un indicateur. Dans le
contexte du présent rapport, il n’est pas non plus possible de traiter plus à fond la
question de savoir si, outre le fait qu’ils renseignent sur les prestations d’un tribunal,
les indicateurs ne pourraient pas non plus servir aux comparaisons en matière de
production de prestations ou en tant que base de planification des besoins ou de sur-
veillance financière.84
3.3 
Indicateurs dans le cadre des rapports de gestion des
tribunaux
Les considérations qui suivent concernent le rapport de gestion 2000 du TF, plus
particulièrement le chapitre sur le volume des affaires et l’administration du Tri-
bunal ainsi que la partie statistique.85 Cet exemple a été choisi non seulement en rai-
son de l’importance de ce tribunal, mais aussi parce que sa statistique porte sur une
longue période et est largement représentative pour les autres tribunaux fédéraux.
Les opinions exprimées se basent sur des réflexions d’ordre général inspirés par
l’analyse documentaire complétée par les données recueillies de discussions avec
des spécialistes.
Les données quantitatives sur le volume des affaires sont primordiales pour la haute
surveillance sur la gestion. Dans le chapitre correspondant du rapport du TF, il est
mentionné le nombre d’entrées avec les chiffres correspondants des deux années
précédentes, ainsi que le nombre d’affaires liquidées et reportées à l’année suivante
(sans les chiffres des années précédentes). Ces données et les précisions apportées
dans la partie contenant les tableaux statistiques (notamment lorsqu’il a fallut traiter
plus d’affaires avec le même effectif du personnel), permettent de déterminer s’il y a
lieu d’adapter les procédures ou les ressources financières, personnelles ou tech-
niques. Le tableau 1 de la statistique renseigne sur le nombre et la nature des
affaires: la première colonne indique la nature des affaires, la deuxième donne des
chiffres absolus exprimant:
 
83
Voir Röhl, 2000(a), p. 224.
84
Voir Hoffmann-Riem, 2001, p. 240.
85
Voir http://www.bger.ch/ (Rapport de gestion 2000).

7123
–
les affaires liquidées en 1999;
–
les affaires reportées de 1999;
–
les affaires introduites en 2000;
–
le total des affaires pendantes;
–
les affaires liquidées en 2000;
–
les affaires reportées en 2001.
La troisième colonne contient des chiffres sur sept types d’issue du procès (radia-
tion, irrecevabilité, etc.) et la quatrième indique la durée moyenne des instances
et de rédaction pour chaque groupe d’affaires. Les deux principales colonnes du
tableau permettent une comparaison sur deux ans; les deux autres ne contiennent
que les chiffres de l’année sous revue. Le contenu de ce tableau est certes précieux,
mais il le serait encore plus s’il comportait également les chiffres comparatifs de la
durée moyenne des procès. Comme le révèle le rapport de gestion de 1950, la durée
moyenne était autrefois assortie de données plus précises sur la durée des affaires,
avec indication de six durées de traitement86 et la plus longue durée. De même, le
tableau de l’époque sur les affaires reportées et liquidées permettait une compa-
raison sur quatre ans, la nature des affaires étant toutefois moins détaillée que dans
le tableau de 2000.87 Concernant les affaires reportées à l’année suivante, le TFA
indique l’année d’introduction dans une note de bas de page à son tableau portant
sur la nature des affaires et modes de liquidation.88
Le tableau suivant, non numéroté sur les modes de liquidation est également impor-
tant pour la surveillance. Il indique combien d’affaires ont été liquidées par voie de
circulation, en séance, etc. mais ne donne pas les chiffres des années précédentes. Le
tableau II à six colonnes permet, lui, la comparaison avec l’année précédente; le
volume des affaires y est évalué en fonction de la nature des affaires (grandes caté-
gories) et on trouve pour chaque position (entrées, etc.) les chiffres absolus et les
variations par rapport à l’année précédente en pour-cent. Ce tableau est utile pour la
haute surveillance mais il n’est pas optimal dans la mesure où il ne permet pas de
comparaisons sur plusieurs années (en cas d’écart statistique important, il n’est pas
possible de se rendre compte s’il s’agit d’un cas unique – donc d’un écart atypique –
ou d’une tendance). Le chiffre III comporte des représentations graphiques réalisées
à partir des tableaux I & II:
 
86
Durée des affaires: jusqu’à 1 mois / 1 à 3 mois / 3 à 6 mois / 6 mois à 1 année / 1 à 2
années / plus de 2 ans. Voir Rapport du TF à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950
(du 9 février 1951). Annexe au Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur sa
gestion en 1950 (du 27 avril 1951), p. 401 à 412, p. 411.
87
Ibid.
88
Exemple du rapport de gestion 2000, p. 30, note de bas de page (3) sur le report à 2001:
2109: «dont introduites en 1995: 1 (procédure suspendue); 1997: 1; 1998: 43
(8 procédures suspendues); 1999: 330 (12 procédures suspendues) 2000: 1734
(7 procédures suspendues).»

7124
A)
Affaires par langue;
B)
Modes de liquidation en 2000;
C)
Affaires introduites par langue (depuis 1990);
D)
Affaires introduites, liquidées et reportées (depuis 1990).
Les graphiques C et D permettent de visualiser le développement des dix dernières
années; en ce qui concerne la gestion administrative des affaires, le graphique D est
plus pertinent que le C, parce qu’il montre l’évolution du volume des affaires.
Le tableau IV sur la répartition des affaires entre les sections, par catégories, qui
répertorie les affaires introduites, reportées et liquidées est certes utile et permet des
comparaisons entre les cours, mais il ne permet toutefois pas de faire des comparai-
sons avec les années précédentes. La statistique se termine par le tableau V qui énu-
mère les affaires liquidées selon les matières. Il est également utile sans être optimal
vu l’absence de séries chronologiques.
Les chiffres publiés dans le rapport de gestion donnent des informations utiles à la
haute surveillance parlementaire sur la gestion du TF. Cela dit, la base d’appré-
ciation pour l’examen parlementaire du rapport pourrait être améliorée grâce à la
définition d’indicateurs de performance à proprement parler, à la présentation de
séries chronologiques plus nombreuses et à l’augmentation du degré de détail de la
statistique (par exemple pour la durée de traitement).
3.4 
Nouveaux indicateurs, rapports de gestion
plus complets
Dans le cadre de la modernisation qui touche l’administration et les tribunaux (voir
ch. 1 et annexe 1), en réponse aux besoins accrus du public en matière de trans-
parence de l’administration et dans le contexte de la révision totale de l’organisation
judiciaire – qui accorde une plus grande autonomie administrative et financière aux
tribunaux – il y a lieu de discuter de l’introduction dans les rapports de gestion de
nouveaux indicateurs et de nouvelles informations qui ne compromettent pas
l’indépendance judiciaire. Les exemples d’indicateurs proposés ci-dessous sont tirés
de l’arrêté relatif aux budgets globaux – domaine controlling du 15 décembre 1999
de la commission administrative de la Cour suprême du canton de Zurich et du rap-
port final de la direction du projet89. Le canton de Zurich, qui a introduit un pilotage
axé sur les résultats dans ses tribunaux, joue les précurseurs en la matière.90 La Cour
suprême, les tribunaux d’arrondissement et le tribunal administratif du canton sont
gérés par enveloppes budgétaires et mandats de prestations dans le cadre d’une pla-
nification consolidée.
Avant de présenter les indicateurs de performance des tribunaux zurichois, il con-
vient d’aborder brièvement les objectifs du projet zurichois (Projekt Globalbudgets
für die Gerichte des Kantons Zürich – Bereich Controlling). Il s’agissait de dévelop-
 
89
Rapport final de la direction du projet, Octobre 1999: Projekt Globalbudgets
für die Gerichte des Kantons Zürich – Bereich Controlling. Approuvé par la commission
administrative le 15 décembre 1999.
90
Voir fin du ch. 2.1.2. pour ce qui concerne le projet pilote dans le canton de Berne,

7125
per un nombre suffisant d’indicateurs et de standards de performance dans tous les
domaines de prestations des tribunaux et, à partir de là, de définir des indicateurs
globaux utiles pour la communication avec les différents groupes cibles (Cour su-
prême ou Grand Conseil /grand public). En tant qu’objectifs dans le budget global,
ils doivent permettre de gérer la qualité et l’efficacité du travail. Le développement
des indicateurs était subordonné à deux conditions: ne pas influer sur l’indé-
pendance judiciaire ni créer des possibilités d’influence indirecte. De plus, les indi-
cateurs devaient satisfaire aux critères suivants: permettre de vérifier l’efficacité de
l’organisation judiciaire, être objectifs et compréhensibles, promouvoir la qualité du
travail et favoriser le développement des tribunaux. Les charges liées au recueil et à
l’évaluation des données – autre objectif du projet – doivent être mises en relation
avec leur utilité (recourir à des instruments existants dans la mesure du possible).91
Certains de ces nouveaux indicateurs seront déjà utilisés à l’occasion du rapport de
gestion 2001.
Le rapport final distingue quatre groupes d’indicateurs concertant les prestations
fournies, la gestion des tribunaux, la qualité des prestations et les ressources. Ces
indicateurs sont construits à partir de chiffres et de valeurs empiriques. Dans sa
décision, la commission administrative retient que le but final pour les tribunaux
n’est pas d’atteindre tous les objectifs fixés, mais de justifier les écarts qui ne sont
pas imputables à une négligence du tribunal.92 Chaque groupe est constitué de plu-
sieurs indicateurs:
1.
Indicateurs concernant les prestations fournies: Au total, neuf indicateurs
ont été retenus pour mesurer les prestations fournies. Cela étant, certains
indicateurs sont utilisés longtemps déjà (nombre d’affaires reportées des
années précédentes, affaires introduites pendant l’année sous revue, affaires
liquidées pendant l’année sous revue, durée des affaires pendantes et des
procès en instance et obligation de faire rapport sur les affaires en cours dé-
passant un délai donné). L’indicateur relatif à la durée totale de la procédure
est nouveau: en partant de valeurs empiriques des objectifs sont définis en
termes de liquidation dans les délais d’un pourcentage défini de toutes les
affaires liquidées d’une catégorie. Afin d’éviter les incitations inopportunes,
l’indicateur «durée totale de la procédure» est complété par trois indicateurs
portant sur le taux de liquidation. Le premier taux de liquidation mesure le
nombre de nouvelles affaires liquidées par rapport au total de nouvelles
entrées; il indique donc la part des affaires introduites qui ont été réglées. Le
deuxième taux de liquidation relève le nombre d’anciennes affaires liquidées
par rapport au nombre des affaires pendantes au début de l’année sous
revue; il mesure l’efficacité dans le traitement des affaires reportées des
années précédentes. Le troisième taux de liquidation exprime le total des
affaires liquidées en une année par rapport au total des nouvelles entrées et
montre l’évolution – augmentation ou diminution – des affaires pendantes.
A la différence des deux autres quotients, qui ne peuvent pas être supérieurs
à 1 (ni inférieurs à 0,5), celui-ci peut être plus grand ou plus petit que 1 (un
 
91
Voir Rapport final de la direction du projet, p. 3 à 5.
92
Voir Commission administrative, p. 4 s.

7126
objectif fixé à 1 signifie qu’il faut liquider autant d’affaires que le nombre de
nouvelles entrées).
2.
Indicateurs concernant la gestion du tribunal: En tant qu’instrument de
conduite à l’usage de la direction du tribunal, ils permettent d’agir sur
l’organisation du travail et le développement professionnel. Ils doivent sen-
sibiliser les cadres à leurs tâches. Les 17 indicateurs retenus sont agrégés
dans six indicateurs partiels. Deux exemples: L’indicateur «collaboration
entre la chancellerie et le personnel juridique» fait partie de l’indicateur par-
tiel «collaboration au sein du tribunal» et prévoit comme standard un entre-
tien annuel sur la collaboration. Concernant l’aménagement de tels entre-
tiens, plusieurs questions sont proposées (Qu’est-ce qui fonctionne bien?
etc.). L’indicateur «perfectionnement des juges et des greffiers» (indicateur
partiel «développement / perfectionnement du personnel juridique) donne
comme standard un minimum de deux jours de formation externe par année
(selon la méthode de la Fondation pour une formation continue du personnel
juridique).
3.
Indicateurs concernant la qualité des prestations: Il s’agit de la durée des
procédures, du caractère compréhensible de la communication du tribunal,
des compétences et de l’accessibilité du tribunal, etc. L’administration judi-
ciaire du canton de Zurich a lancé une enquête à ce sujet (questionnaires)
auprès des parties et des avocats, et rédigé un rapport avec des propositions
d’amélioration concrètes.
4.
Indicateurs concernant les ressources: Ils sont au nombre de deux. Il y a
d’abord l’indicateur concernant la structure du personnel pendant l’année
sous revue qui, combiné aux informations sur les prestations fournies et en
comparaison avec d’autres tribunaux, permet d’identifier les éventuelles
faiblesses et de proposer des améliorations. Il y a ensuite l’indicateur con-
cernant les frais de personnel, qui fournit des indications sur le caractère
économique de la jurisprudence. Le premier indicateur a de nombreuses
dimensions tels que le nombre de juges et de secrétaires, le nombre de mois
de travail par catégorie de personnel, les données sur le personnel adminis-
tratif, l’ancienneté et l’âge des collaborateurs, les absences (obligations
militaires, maladie), la répartition du travail entre les juges et les secrétaires,
taux de fluctuation par catégorie de personnel. Le deuxième porte sur les
frais par catégorie de personnel et les frais de personnel par affaire réglée. Il
est intégré au budget global en tant qu’objectif.93
Dans le cadre de ce rapport, il n’est pas possible d’enter en matière sur la qualité
effective de ces indicateurs. Certains d’entre eux fournissent des informations essen-
tielles sur la gestion des affaires et couvrent dans une large mesure les besoins
d’information de la haute surveillance parlementaire. Les indicateurs quantitatifs et
qualitatifs présentés ici – et qui sont en partie déjà utilisés au niveau fédéral –
peuvent être qualifiés de légitimes, judicieux et objectifs. Leur emploi dans le cadre
du rapport de gestion annuel rendrait le travail du Tribunal plus transparent. Les
nouveaux indicateurs relatifs aux prestations fournies (durée totale des procédures,
 
93
Rapport final de la direction du projet, p. 6 à 12 et commission administrative, p. 6 à 8.

7127
pourcentage des affaires liquidées) sont particulièrement intéressants. Cela étant, les
autres indicateurs ont pour objet des domaines qui ressortissent à la surveillance
générale sur la justice.
4 
Conclusions
L’inspection devait pour l’essentiel répondre à la question de savoir quelles sont les
possibilités et les limites de la mise en œuvre de la NGP dans la justice et décrire les
instruments modernes de gestion utilisés ou pouvant l’être dans le domaine de la
justice. Un accent particulier a été mis sur les indicateurs susceptibles de fournir des
informations pertinentes sur la gestion d’un tribunal. La question introductive de
l’inspection avait pour but de répertorier les mesures organisationnelles qui ont été
prises ces dernières années par les tribunaux fédéraux pour améliorer l’efficacité de
leur travail.
Au cours des années 90, pour répondre à l’augmentation de leur charge de travail, le
Tribunal fédéral (TF) et le Tribunal fédéral des assurances (TFA) ont amélioré
procédure et organisation afin d’augmenter leur capacité de travail. Avec les bases
de données et les outils informatiques performants, les tribunaux disposent désor-
mais d’instruments de travail modernes. Des réformes ont également été entreprises
au niveau des structures de direction (par exemple l’institution d’une commission
administrative au TF) et les secrétariats généraux élargis. Les commissions fédérales
de recours utilisent elles aussi des instruments de gestion, de comptabilité et de tra-
vail modernes. En revanche, l’analyse de la documentation n’a pas révélé l’exis-
tence d’un controlling ou d’un système de gestion de la qualité – deux instruments
clés de la NGP – se sont établis dans les tribunaux.
Pour l’essentiel, l’analyse de la littérature concernant l’utilisation des principes de la
NGP dans le domaine de la justice a donné les résultats suivants:
–
Il y a des modèles de NGP pour les tribunaux, en théorie comme en pratique.
Ils ont été développés tout en veillant à ne pas nuire à l’indépendance judi-
ciaire. Jusqu’ici, ces modèles NGP ont été mis en œuvre dans les tribunaux
d’instance inférieure seulement.
–
Le recours aux instruments de la nouvelle gestion publique que sont la défi-
nition de produits et le contrôle des résultats, a l’avantage d’accroître la
transparence au niveau des coûts et, partiellement, au niveau des effets. Ce
gain de transparence et la formulation d’objectifs politiques en matière de
prestations des tribunaux donnent au Parlement des possibilités de pilotage
et de sanction plus rationnelles que par le passé.
–
Ce type de gestion a aussi ses limites: la rationalité économique et l’orien-
tation de la gestion en fonction des prestations ne sauraient être les seuls
critères déterminants pour la gestion des tribunaux. Une importance primor-
diale revient à la gestion de la qualité et au contrôle des résultats. Il sera
cependant encore nécessaire de clarifier un certain nombre de points pour ce
qui est de l’appréciation des résultats et le système d’indicateurs correspon-
dant.
–
Divers instruments de la nouvelle gestion publique ont été adaptés aux
besoins de la gestion dans le domaine la justice: le budget global, la compta-

7128
bilité analytique, la définition des produits du tribunal et la définition
d’indicateurs d’efficacité. L’adaptation d’autres instruments de la nouvelle
gestion publique (comme un système de controlling tenant compte de cri-
tères qui ne sont pas exclusivement économiques ou un système d’assu-
rance-qualité nuancé) n’en est qu’au stade théorique. Leur mise en œuvre est
encore à l’étude.
–
L’utilisation d’instruments de la nouvelle gestion publique requiert des con-
naissances qualifiées en gestion. Or, les juges n’ont généralement pas suivi
de formation correspondante, d’où un besoin de rattrapage évident. La pro-
fessionnalisation de la gestion des tribunaux est ainsi un élément central de
la réforme. Aux Etats-Unis, il y a des filières d’études en management des
tribunaux, ce qui n’est le cas ni en Suisse, ni en Allemagne.
Les débats sur les réformes n’oublient pas que la justice dispose depuis longtemps
déjà d’instruments de contrôle et d’assurance de la qualité tels que les statistiques
publiées dans les rapports de gestion qui donnent des indications précieuses sur la
gestion des affaires. Ces indications sont également précieuses pour la haute sur-
veillance (affaires reportées de l’année précédente, affaires liquidées, etc.). Cela dit,
le niveau de détail de ces statistiques est relativement faible en ce qui concerne les
possibilités de comparaison avec les années précédentes ou la durée des procédures.
La définition de nouveaux indicateurs de performance (notamment sur les presta-
tions fournies ou les ressources) – qui pourraient également servir de base pour
l’établissement du budget (budget global) – et la mise en place d’un controlling cor-
respondant permettraient de mieux comprendre, piloter et décrire la marche admi-
nistrative des affaires d’un tribunal. Il en découlerait un gain notable de transparence
sur la gestion des affaires.
En contrepartie à l’augmentation de leur autonomie financière et administrative telle
qu’elle a été prévue dans la révision totale de l’organisation judiciaire, les tribunaux
fédéraux pourraient être tenus de fournir des rapports de gestion plus complets,
incluant notamment des indicateurs de performance (durée totale de la procédure,
pourcentage d’affaires liquidées, etc.) ou de qualité des prestations, ce qui permet-
trait d’optimiser la haute surveillance parlementaire sur la justice. Le Parlement peut
en outre ancrer dans la législation certains principes d’organisation, pour autant que
l’indépendance judiciaire ne s’en trouve pas compromise. La question de savoir
quels indicateurs doivent être retenus pour l’exercice de la haute surveillance parle-
mentaire et quels objectifs minimaux doivent être fixés dépend en fin de compte de
la définition de la portée de cette haute surveillance. Le deuxième volet de l’inspec-
tion de la CdG abordera justement cette portée au moyen d’une analyse de la litté-
rature juridique.

7129
Liste des abréviations
CdG
Commissions de gestion
CdG-N
Commission de gestion du Conseil national
CR
Commission de recours
CR/DETEC
Commission de recours du Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la
communication
CR/WEF
Commission de recours pour les questions de concurrence
CRA
Commission suisse de recours en matière d’asile
CRAVS/AI
Commission de recours en matière d’assurance-vieillesse,
survivants et invalidité pour les personnes résidant à l’étranger
CRLPP
Commission fédérale de recours en matière de prévoyance
professionnelle vieillesse, survivants et invalidité
CRLS
Commission de recours en matière de liste des spécialités dans
l’assurance-maladie
DFE
Département fédéral de l’économie
DFF
Département fédéral des finances
DFI
Département fédéral de l’intérieur
DFJP
Département fédéral de justice et police
GMEB
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire
let.
lettre
NGP
Nouvelle gestion publique
OCRA
Ordonnance du 11 août 1999 concernant la CRA
OPCA
Organe parlementaire de contrôle de l’administration
RS
Recueil systématique du droit fédéral
TF
Tribunal fédéral
TFA
Tribunal fédéral des assurances
TQM
Total Quality Management

7130
Annexe 1
Mesures de réorganisation et gestion actuelle des organes
judiciaires fédéraux
1
Problématique
La surcharge de nombreux tribunaux, observée en Suisse comme à l’étranger, a plu-
sieurs causes. En Suisse, le nombre d’affaires portées devant les deux tribunaux –
plus particulièrement devant le Tribunal fédéral – a augmenté avec l’assujettisse-
ment de nouveaux domaines de la vie et secteurs économiques à des lois et règle-
ments. Les dossiers à traiter sont non seulement plus nombreux, mais ils sont aussi
plus complexes et techniques, et partant, nécessitent des recherches toujours plus
poussées au niveau de l’interprétation. Dans le domaine des assurances sociales,
c’est notamment la situation conjoncturelle des années 90 qui est à l’origine de
l’augmentation du nombre de recours.94
Ployant sous la charge, les tribunaux (fédéraux) et de nombreuses commissions de
recours ont dû, ces derniers dix ans, par la force des choses, prendre des mesures
pour optimiser leur organisation et les procédures. Les chapitres suivants décrivent
les principales mesures organisationnelles prises ces dernières années par le Tribunal
fédéral (TF), le Tribunal fédéral des assurances (TFA) et quelques commissions de
recours sélectionnées pour augmenter l’efficacité de leur travail, et comment ces
instances sont gérées. Leurs réponses écrites aux questions posées par l’OPCA ont
été reprises dans les chapitres suivants. L’OPCA a en outre évalué les rapports de
gestion des tribunaux et les règlements existants.
Il ne s’agit pas ici d’entrer en détail sur les changements de procédure entrepris pour
augmenter l’efficacité, mais de se concentrer sur les questions ayant trait à
l’administration. A noter que les organes judiciaires n’utilisent le terme «efficacité»
qu’avec retenue et parlent plutôt d’«améliorations» et d’«optimisations».
2
Tribunal fédéral et Tribunal fédéral des assurances
2.1
Le Tribunal fédéral
Bases légales et sources: L’organisation du TF est décrite dans son règlement (rè-
glement du Tribunal fédéral suisse du 14 décembre 1978, version du 12 septembre
2000; RS 173.111.1), qui se base sur la loi d’organisation judiciaire du 16 décembre
1943 (OJ; RS 173.110). Les autres sources d’information sont la lettre du TF à
l’OPCA, Lausanne, 1er mai 2001, les rapports de gestion 1990 à 2000 et le site
Internet du TF: http://www.bger.ch/ (organisation du tribunal).
Volume des affaires, personnel et budget en 2000: 5152 affaires introduites,
5327 affaires liquidées et 1414 dossiers reportés à 2001. Le collège des juges
compte 30 juges ordinaires et 30 juges suppléants; le TF emploie 86 greffiers et
 
94
Voir message concernant la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale, p. 11.

7131
102 autres collaborateurs dans les différents services. Les comptes 2000 font état de
11,5 millions de francs de recettes et de 36 millions de dépenses.
Principales mesures prises par le TF depuis 1990 pour augmenter son efficacité:
Après la révision partielle de son règlement, le TF a introduit une nouvelle structure
administrative à l’échelon directionnel au 1er janvier 1991, principalement dans le
but de décharger les présidents des cours de tâches administratives. L’élément clé de
cette réforme a été la mise en place d’une direction bipartite (Commission adminis-
trative et Conférence des présidents) au niveau immédiatement inférieur à la Cour
plénière. La réforme a inclus le renforcement du secrétariat général (délégation de
tâche, augmentation de l’effectif du personnel). Par décision de la Commission
administrative du 2 juin 1999, une réorganisation interne du secrétariat général a
suivi (séparation nette entre tâches de direction et tâches de production: délégation
des tâches de production quotidiennes ou répétitives aux services, concentration du
secrétariat général sur la gestion des processus de changement, le contrôle et la
direction, les prestations à l’attention des organes directeurs, les contacts extérieurs
et l’information). Dans le courant des années 90, la bibliothèque a été informatisée
et un nouveau système informatique introduit pour la gestion des dossiers et les sta-
tistiques (gains d’efficacité, meilleur suivi des affaires, instruments de direction plus
efficaces). Ayant dans une large mesure des besoins identiques, le TF et le TFA ont
une gestion informatique commune, ce qui permet de réaliser des économies.
Direction actuelle: L’art. 19, al. 1, du règlement du TF décrit les compétences de
la Cour plénière. Celle-ci doit, entre autres, édicter le règlement du tribunal
(ch. 3), élire les membres de la Commission administrative, de la Commission de re-
cours, ainsi que leurs présidents et le secrétaire général. Chaque membre peut de-
mander qu’une affaire administrative soit traitée par la Cour plénière (al. 2). Selon le
TF, il est fait usage de ce droit avec une extrême retenue (un cas tous les un à
deux ans). La Cour plénière siège deux à quatre fois par année pour traiter des affai-
res administratives les plus importantes que les organes de direction lui présentent.
Le président du TF, élu pour deux ans par l’Assemblée fédérale, préside la Cour
plénière et la Conférence des présidents de cinq membres (art. 22 du règlement).
Celle-ci attribue les juges suppléants aux sections et émet des directives et des règles
communes pour la rédaction des arrêts. Pour le sujet qui nous occupe, ce sont les
compétences de la Commission administrative qui présentent le plus d’intérêt
(art. 27, 28, 32 et 33 du règlement). Composée de trois juges ordinaires95 déchargés
dans une mesure suffisante des tâches administratives de leur cour, elle dirige
l’administration et exerce la surveillance sur le secrétaire général qui siège aux séan-
ces de la commission avec voix consultative. Elle planifie le travail, approuve les
comptes et le budget et présente les propositions correspondantes à l’Assemblée fé-
dérale. Elle assure le recrutement, la formation et la promotion des collaborateurs ju-
ristes et veille à ce que les prestations des services scientifiques et administratifs ré-
pondent aux besoins. Selon le règlement, le secrétaire général assure le secrétariat
de la Cour plénière, de la Conférence des présidents et de la Commission adminis-
trative. Il est le chef de l’administration du tribunal (y compris les services scientifi-
ques et administratifs). De plus, il prépare le budget et contrôle les finances (art. 29,
 
95
Élus pour 2 ans; généralement réélus deux fois, avec un nouveau membre tous les deux
ans.

7132
30, 31, 32 et 33 du règlement). Les autres collaborateurs importants du secrétariat
général sont l’adjoint du secrétaire général et le chef du personnel (en 1999, un chef
du personnel a été engagé pour la première fois à plein temps, suite à l’augmentation
de l’effectif).
2.2
Le Tribunal fédéral des assurances
Bases légales et sources: RS 173.111.2 règlement du Tribunal fédéral des assu-
rances (Cour des assurances sociales du TF) du 16 novembre 1999 (état le 3 avril
2000), basé sur la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ;
RS 173.110). Les autres sources d’information sont la lettre du TFA à l’OPCA, du
30 avril 2001, les rapports de gestion (1990–2000), ainsi que le site Internet du TFA
(http://www.bger.ch/, TFA Lucerne, organisation du tribunal).
Volume des affaires, personnel et budget en 2000: 2521 affaires introduites,
2242 affaires liquidées et 2109 cas en suspens à la fin de l’année. Le collège des
juges compte 9 juges ordinaires (11 à partir de 2001) et 9 juges suppléants (11 à
partir de 2001); 32,7 postes de greffier (avril 2001: 43,1) et 27,3 postes pour le per-
sonnel des services (avril 2001: 30,2). Comptes: 0,7 million de francs de recettes et
11,6 millions de francs de dépenses.
Principales mesures prises par le TFA depuis 1990 pour améliorer l’efficacité de
son travail: le règlement du TFA a été entièrement remanié en 1999 (révision entrée
en vigueur le 1er janvier 2000) «afin d’utiliser les ressources de manière optimale»
(rapport de gestion). La modification précédente date de 1991: elle concernait le dé-
veloppement du poste de secrétaire général (passage d’un poste à 50 %, créé en
1988, à un poste à plein temps). Dans les rapports de gestion des années suivantes,
on constate que l’organisation du tribunal est demeurée inchangée. La révision totale
de 1999, avec la création d’une quatrième chambre, a signifié dans le même temps le
remplacement de la Commission administrative par une direction tripartite. Dans le
sens d’une structure de direction et de décision allégée, celle-ci décharge le tribunal
de certaines tâches administratives. De l’avis du TFA, il s’agissait déjà d’un premier
pas vers une gestion plus moderne de la justice (nouvelle gestion publique), la sépa-
ration entre compétences professionnelles et compétences de direction dans l’admi-
nistration du tribunal devant encore être approfondie et réalisée (lettre du TFA, p. 2
et 3). Une troisième modification du règlement est entrée en vigueur le 1er avril
2001: l’augmentation du nombre de juges et de greffiers avait entraîné, entre autres,
un changement à l’échelon des compétences de la Cour plénière et des attributions
du secrétaire général (délégation accrue de questions relevant de la politique du
personnel, art. 20, al. 2., let. b et g). Parmi les mesures destinées à une meilleure
gestion du travail prises par le tribunal en 1998, il convient encore de mentionner les
diverses réglementations visant à unifier les jugements et décisions sur le plan maté-
riel et formel, et celles relatives aux compétences des rédacteurs des arrêts. Au-
jourd’hui, le TFA dispose de différentes applications informatiques: plusieurs bases
de données, un logiciel de gestion des dossiers, un système de bureautique distri-
buée, un propre portail et accès Internet. Comme cela a déjà été relevé précé-
demment, il partage ces instruments avec le TF.
Direction actuelle: Du point de vue de son organisation, le TFA est subdivisé en
deux domaines, l’un consacré à la jurisprudence et l’autre à l’administration. Ses

7133
quatre chambres – et dans des cas particuliers la Cour plénière – assument la respon-
sabilité de la jurisprudence, alors que les tâches administratives incombent «outre à
la Cour plénière, à la direction du tribunal et au secrétariat général» (site Internet).
La Cour plénière est compétente pour ce qui concerne les nominations et les promo-
tions des greffiers, du secrétaire général et du directeur de la chancellerie; elle éla-
bore les règlements, rédige le rapport de gestion, approuve les comptes, le budget et
la planification financière, etc. (art. 15, al. 1, du règlement). La direction du tribu-
nal, composée des présidents de chambre (art. 16), est responsable de l’admini-
stration du tribunal et traite des affaires qui ne relèvent pas de la compétence de la
Cour plénière, de la présidence ou du secrétaire général. Ce dernier assiste aux
séances de la Cour plénière et de la direction avec voix consultative (art. 20, al. 3).96
La planification des affaires, la surveillance continue de la marche des affaires à tous
les échelons du tribunal et la garantie de services scientifiques et administratifs suf-
fisants incombent à la direction du tribunal (art. 17). La présidence traite les affaires
courantes relatives à l’administration du tribunal. La surveillance sur l’admini-
stration et le personnel fait partie de ses tâches explicitement mentionnées dans le
règlement au même titre que la désignation des juges délégués et des greffiers et la
représentation de la Cour plénière auprès de l’Assemblée fédérale, du Conseil fédé-
ral et des chefs de département (art. 19). Comme pour le TF, le secrétariat général
du TFA assure l’administration du tribunal, services scientifiques et administratifs
compris; il assume en outre la fonction de chef du personnel pour tous les employés.
Il contrôle l’administration, gère le patrimoine immobilier, s’occupe des finances,
des relations publiques et de la communication. De plus, il prépare et exécute les dé-
cisions de la direction du tribunal et de la cour plénière, assure leur secrétariat et
celui de la présidence (art. 20). Etant donné que la fonction de président est limitée à
deux ans, celle de secrétaire général doit assurer la continuité sur le plan administra-
tif (site Internet). La chancellerie du tribunal, dirigée par un directeur, accomplit les
tâches administratives nécessaires depuis l’instruction des causes jusqu’à l’expédi-
tion des arrêts (art. 23).
3
Les commissions fédérales de recours
L’OPCA a inclus cinq97 commissions fédérales de recours dans son enquête. Les
commissions de recours sont des instances de recours au sens des art. 71a à 71c de
la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (RS 172.021). Il
y a à l’heure actuelle plus de 30 commissions fédérales de recours qui diffèrent for-
tement quant à leur taille et à leur volume de travail. Les commissions de recours ont
été choisies en fonction des critères suivants: président à plein temps, propre secré-
tariat juridique et ’volume des affaires. Sur les cinq commissions examinées, trois
ont un secrétariat commun avec une ou plusieurs autres commissions de recours; el-
 
96
Dans certaines circonstances et pour des questions de gestion et d’organisation du
tribunal, d’autres membres de la Cour plénière ou un délégué des greffiers ou le directeur
de chancellerie prennent part aux séances de la direction avec voix consultative
(art. 18, al. 4 et 5, du règlement).
97
Il y en a en fait nettement plus de cinq: le DFF, par exemple, compte six commissions de
recours, mais comme elles forment une seule unité administrative, elles sont traitées
comme une seule commission.

7134
les sont donc regroupées sur le plan administratif, raison pour laquelle il y a plus de
cinq commissions de recours sont mentionnées par la suite. Quoi qu’il en soit, le ca-
dre du présent rapport ne permet pas d’entrer dans le détail de chaque commission
de recours. Pour diverses raisons (secrétariats partagés, budgets communs), le rap-
port ne donne pas d’indications sur le volume des affaires et le budget mais unique-
ment sur l’effectif du personnel. Il convient de rappeler ici que la prochaine révision
totale de l’organisation judiciaire entraînera des changements nombreux et en pro-
fondeur, notamment avec la création d’un Tribunal administratif fédéral qui permet-
tra de regrouper les actuelles commissions de recours sous un même toit.
A l’exception de la Commission suisse de recours en matière d’asile, qui est régi par
sa propre ordonnance, les commissions de recours sont régies par l’ordonnance du
3 février 1993 sur l’organisation et la procédure des commissions fédérales de
recours et d’arbitrage (état le 19 décembre 2000; RS 173.31). Selon l’art. 18, al. 1,
de cette ordonnance, la direction administrative des commissions incombe à leurs
présidents respectifs.
–
Le président de la Commission fédérale de recours en matière d’AVS/AI
pour les personnes résidant à l’étranger (CRAVS/AI) préside également la
Commission de recours en matière de prévoyance professionnelle vieillesse,
survivants et invalidité (CRLPP) et la Commission de recours en matière de
liste des spécialités de l’assurance-maladie (CRLS). Les trois CR partagent
un secrétariat avec la Commission fédérale de recours en matière
d’assurance-accidents (CRAA). Le président des trois commissions et la
vice-présidente de la CRAVS/AI et de la CRLS président l’une des quatre
chambres de la CRAVS/AI98. Ces CR emploient quatre autres juges ordinai-
res et douze juges extraordinaires. Les six greffiers travaillent non seulement
pour la CRAVS/AI, mais aussi pour la CRLS et la CRLPP. Les six secré-
taires du secrétariat sont dirigées par un chef de chancellerie. Il n’est pas
possible de chiffrer précisément les dépenses des de chaque commission de
recours, car les données correspondantes de la chancellerie portent sur les
commissions de recours du DFI dans leur ensemble. Les dépenses sont ven-
tilées sur les rubriques «personnel», «experts» et «frais administratifs»; les
frais généraux sont englobés dans le budget du Secrétariat général du DFI.
La CRAVS/AI a régulièrement augmenté son effectif du personnel (1997,
1999 et 2000) en raison de la hausse du volume des affaires depuis 1994.
Les rapports annuels (depuis 1996) ne permettent pas de tirer d’autres con-
clusions sur des réformes visant à optimiser l’efficacité.99
–
La position et l’organisation de la Commission suisse de recours en matière
d’asile (CRA) sont décrits dans l’ordonnance relative à la CRA du 11 août
1999 (OCRA; RS 142.317). Le règlement édicté par le plénum est entré en
vigueur en mars 2001.100 La CRA se compose de cinq chambres; elle dis-
pose d’une Conférence des présidents qui s’occupe notamment aussi de
questions de gestion administrative de la justice. Parmi les tâches du
 
 98
Deux chambres pour les recours en allemand, une chacune pour les recours en français et
en italien.
 99
Source: lettre de la CRAVS/AI à l’OPCA, du 30 avril 2001; rapports annuels 2000 de la
CRAVS/AI, de la CRLPP et de la CRAA.
100
Règlement de la Commission suisse de recours en matière d’asile du 7 mars 2001.

7135
président de la commission, il convient de mentionner la planification des
affaires, la surveillance de la Division Support et la coordination du domaine
du personnel (art. 7 du règlement). Le secrétariat dirigé par un chef lui est
subordonné. Depuis 1997, la CRA a pris des mesures de réorganisation,
principalement dans le but de remédier à des points faibles au niveau de
l’organisation et des procédures de travail. Le président de la commission
dirige 150 collaborateurs du point de vue administratif et exerce simultané-
ment la fonction de juge. Il a un suppléant qui, en plus de sa fonction de
juge, assure la direction administrative d’une chambre. L’ordonnance ne
prévoit pas de secrétariat général, mais au cours des dernières années, le
secrétariat en place a été développé tant du point de vue quantitatif que qua-
litatif en fonction des besoins. Pour sa gestion, la CRA utilise des outils
informatiques modernes et performants (pour la gestion et les procédures);
elle dispose d’un système d’information interne et externe moderne, d’un
compte d’exploitation interne détaillé, comparable aux comptes des offices
GMEB, ainsi que d’un nouveau concept de formation et de perfectionne-
ment.101 Une expertise récente sur les dispositions en matière d’organisation
arrive à la conclusion que celles qui régissent les commissions de recours de
la Confédération ne sont pas suffisamment claires et précises. Pour la CRA,
l’expertise retient qu’il n’apparaît pas clairement dans quelle mesure cette
commission de recours est elle-même compétente pour administrer des
domaines comme les finances, le personnel, l’informatique les autres
moyens de travail, la documentation et la bibliothèque ou les bâtiments et les
locaux et dans quelle mesure le Conseil fédéral et le DFJP, auxquels la CRA
est administrativement subordonnée selon l’art. 12 OCRA, tout du moins du
point de vue financier, ont un pouvoir de décision sur ces questions.102
–
Les Commissions de recours du Département des finances (DFF), soit les
commissions de recours en matière de contributions, de marchés publics, de
douanes, d’alcool et – depuis le 1er janvier 2001 – en matière de responsa-
bilité de l’Etat, sont administrativement rattachées au DFF103. Ces commis-
sions de recours sont assujetties aux dispositions de l’ordonnance concer-
nant l’organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et
d’arbitrage. Un règlement en vigueur depuis le 2 mars 2000 délimite les
compétences entre les commissions de recours du DFF et le secrétariat géné-
ral du DFF et prévoir principalement la délégation des compétences déci-
sionnelles aux présidents des commissions de recours dans le domaine du
personnel. Les commissions mentionnées sont des instances judiciaires
indépendantes les unes des autres et jouissant de l’indépendance judiciaire.
Ainsi, la désignation «Commission de recours du DFF» n’est correcte que
dans le sens où elle se rapporte non pas à l’autorité judiciaire, mais à
l’ensemble des commissions de recours rattachées au DFF sur le plan orga-
nisationnel et administratif. Les commissions de recours du DFF sont diri-
 
101
Source: lettre de la CRA a adressée à l’OPCA le 24 avril 2001.
102
Voir Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der
Schweizerischen Asylrekurskommission. Dans: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666, p. 662.
103
La CR en matière de produits de construction viendra s’y ajouter dans le courant de
2001.

7136
gées conjointement par les deux présidents à plein temps (direction bipartite;
à fin 2000, les deux présidents étaient à la tête de respectivement 2 et 3
commissions de recours). En matière de gestion, ils prennent les décisions
conjointement, mais les mettent ensuite en œuvre individuellement. Ce sys-
tème de direction a largement fait ses preuves. Outre les deux présidents, un
juge ordinaire, six greffiers et trois secrétaires à temps partiel (sous la direc-
tion d’une greffière) travaillent au siège des commissions de gestion. Les 33
juges extraordinaires traitent les dossiers à la maison. Les commissions de
recours du DFF disposent de méthodes et de moyens de travail modernes;
cela concerne aussi bien le domaine de l’informatique, avec une base de
données juridiques, que la bibliothèque, le choix du personnel ou l’entretien
d’un bon climat de travail. Le but principal de toutes les mesures d’orga-
nisation et de réorganisation prises jusqu’ici est un traitement optimal des
recours en suspens tant du point de vue qualitatif, quantitatif que des délais
ainsi qu’une concordance aussi bonne que possible entre les diverses com-
missions de recours.104
–
La Commission de recours du Département fédéral de l’économie (REKO/
EVD, en place depuis 1994) et la commission de recours pour les questions
de concurrence (REKO/WEF), instituée en 1996) sont indépendantes de
l’administration fédérale pour ce qui est de leur activité judiciaire. Au plan
organisationnel, elles sont regroupées sous l’appellation REKO/EVD+WEF.
Les responsabilités en matière de personnel, de procédures, etc., sont fixées
dans un règlement interne. Depuis 1998 – alors que la charge de travail du
personnel avait pour la première fois atteint un seuil critique en 1997 – la
REKO/EVD et la REKO/WEF sont dirigées par une présidence commune
assumée à plein temps (le président, le vice-président et le suppléant du
vice-président). Avec ce modèle de direction, introduit par souci d’optimisa-
tion du travail, les échanges de courriers, les processus administratifs et les
modalités de signature des décisions ont pu être simplifiés.105 Les attribu-
tions du président sont notamment la répartition des moyens et des tâches
entre les collaborateurs et les décisions concernant le personnel; le vice-pré-
sident s’occupe plus spécialement du contrôle des affaires et de la
correspondance (points 2.1 et 2.2 du règlement). Les REKO/EVD+WEF
emploient onze juges ordinaires et six juges extraordinaires. Une particula-
rité des REKO/EVD+WEF est que le rédacteur de la commission est égale-
ment le chef du secrétariat. Il a des compétences semblables à celles des se-
crétaires généraux du TF et du TFA (point 2.6 du règlement). Le secrétariat
des deux commissions de recours compte actuellement 22 postes à plein
temps et est divisé en deux domaines, le «secrétariat juridique» et les «servi-
ces» (personnel/planification financière, chancellerie/comptabilité, techni-
que). Vu l’accroissement constant de la charge de travail, les REKO/EVD
+WEF songent actuellement à une réorganisation; celle-ci devra permettre
 
104
Source: lettre des commissions de recours du DFF à l’OPCA, du 11 avril 2001, et rapport
de gestion 2000.
105
On a renoncé à former des chambres; selon les REKO/EVD+WEF, cela aurait engendré
une hiérarchisation inutile, compromis la jurisprudence et constitué une solution très
chère au niveau des salaires (lettre des REKO/EVD+WEF, p. 4; voir note de bas de
page 13).

7137
de garder les éléments qui ont fait leurs preuves et d’en introduire de nou-
veaux pour augmenter l’efficacité (tel un autre mode de remplacement du
président).106
–
La Commission de recours du Département fédéral de l’environnement, des
transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), créée à la faveur
de la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des
procédures de décision, a débuté ses activités au 1er janvier 2000 (suppri-
mant la commission qui s’occupait de l’économie des eaux, des télécommu-
nications et de la poste). L’organisation et l’administration de la commission
sont régies par le règlement de la commission, entré en vigueur le 27 mars
2000.107 L’accord de prestations passé avec le Secrétariat général du
DETEC garantit le soutien logistique de la Commission de recours du
DETEC. L’effectif du personnel comprend le président, le vice-président,
six juges et cinq secrétaires juristes (dont trois à temps partiel), ainsi qu’une
directrice de chancellerie et une collaboratrice de chancellerie. La Confé-
rence des juges en est l’organe de direction collectif. Outre sa fonction juris-
prudentielle, son président en assume la gestion administrative (personnel,
finances, etc.). La Commission de recours du DETEC a formulé ses propres
objectifs de travail, soit quatre objectifs en matière de qualité, deux objectifs
en matière d’efficacité et un objectif en matière de collaboration. Au niveau
interne, le contrôle matériel de la qualité est effectué par le collège des juges
(pouvoir de décision) et le président (pouvoir d’examen et d’approbation) et
au niveau externe par le TF. Le contrôle administratif de la qualité est du
ressort du Conseil fédéral et de la haute surveillance parlementaire sur la
base du rapport annuel. La commission de recours du DETEC dispose d’un
système informatique qui permet de saisir les prestations de manière à per-
mettre de faire ressortir les charges par dossier et par acteur). Dans son rap-
port de gestion, la Commission de recours du DETEC relève que l’optimi-
sation des processus internes occupe une place importante dans son travail,
souligne l’importance qu’elle accorde à la formation et mentionne les pro-
grammes de perfectionnement suivis. La Commission de recours du DETEC
n’a cependant pas de concept propre de formation dans le domaine de la
gestion administrative d’un tribunal, ce qui, selon elle, serait dû à l’absence
d’une offre idoine.108
 
106
Source: lettre des REKO/EVD+WEF à l’OPCA, du 26 avril 2001; règlement de la
commission de recours DFE (REKO/EVD) et de la commission de recours pour les
questions de concurrence (REKO/WEF) du 5 avril 2000, Frauenkappelen, et rapport
annuel 2000 des REKO/EVD+WEF.
107
Basé sur l’ordonnance concernant l’organisation et la procédure des commissions
fédérales de recours et d’arbitrage.
108
Source: lettre de la Commission de recours du DETEC à l’OPCA, du 24 avril 2001, et
rapport annuel 2000 du 26 janvier 2001.

7138
Annexe 2
Publications officielles
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, Conseil des Etats, 2001, p. 193.
Conseil fédéral suisse, 2001: Message concernant la révision totale de l’organisation
judiciaire fédérale du 28 février 2001.
Direction des finances du canton de Berne, 2000: Rapport NOG du Conseil-
exécutif: clôture de la période d’essai et généralisation. Arrêté du Conseil exécutif
du 17 mai 2000.
Justizbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg, 1997: Projekt «Justiz 2000» –
Ziele und Stand des Projekts. Bericht vom 15. Mai 1997. In: Hoffmann-Riem,
Wolfgang,(Hg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum Modernen
Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 37 à 128.
Rapport du TF à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950 (du 9 février 1951).
Annexe au Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur sa gestion en 1950
(du 27 avril 1951), p. 401 à 412.
Rapports de gestion du TF, du TFA et de diverses commissions de recours.
Schlussbericht der Projektleitung, Oktober 1999: Projekt Globalbudgets für die
Gerichte des Kantons Zürich Bereich Controlling. Genehmigt von der Verwaltungs-
kommission am 15. Dezember 1999.
Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, 1999: Beschluss
betreffend Projekt Globalbudget – Bereich Controlling vom 15. Dezember 1999.
Références bibliographiques
Bertram, Michael, 1998: Fünf vor Zwölf – oder: Zum Rapport, bitte. In: MHR –
Mitteilungen des Hamburgischen Richtervereins Nr. 3; 
http://www.richterverein.de/mhr/mhr983/98307.htm
Budäus, Dietrich, 1994: Public Management: Konzepte und Verfahren zur Moder-
nisierung öffentlicher Verwaltungen. Berlin.
Dieckmann, Jochen, 2000: Justiz 2003. Modernisierung der nordrhein-westfälischen
Justiz durch flächendeckenden Einsatz der Informationstechnik. In: Verwaltung &
Management. Zeitschift für allgemeine Verwaltung Nr. 3, p. 132 à 137.
Groother, Jan, 1999: Neues Steuerungsmodell – Segen oder Fluch? In: Deutsche
Richterzeitung Nr. 12, p. 458 à 462.
Haldemann, Theo, 1995: New Public Management: ein neues Konzept für die Ver-
waltungsführung des Bundes? Schriftenreihe des Eidg. Personalamtes, Band 1.
Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2001: Modernisierung von Recht und Justiz. Eine Her-
ausforderung des Gewährleistungsstaates. Frankfurt am Main.
Hoffmann-Riem, Wolfgang, 2000: Gewaltenteilung – mehr Eigenverantwortung für
die Justiz. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 1, p. 18 à 31.

7139
Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1998: Organisationsreform der Justizverwaltung als
Beitrag zum modernen Rechtsstaat – Rück- und Ausblick nach einem Jahr, «Projekt
2000». In: Ders. (Hrsg.), 1998: Reform der Justizverwaltung. Ein Beitrag zum
Modernen Rechtsstaat. Baden-Baden, p. 243 à 282.
Hoffmann-Riem, Wolfgang, 1997: Für ein professionelles Gerichtsmanagement. In:
Deutsche Richterzeitung Nr. 7, p. 290 à 293.
Kiener, Regina, 2001: Richterliche Unabhängigkeit. Verfassungsrechtliche Anforde-
rungen an Richter und Gerichte. Bern.
Leeb, Hermann, 1997: Brauchen wir Gerichtsmanager? In: Deutsche Richterzeitung
Nr. 7, p. 287 à 289.
Mackenroth, Geert, 2000: Qualitätsdiskussion in der Justiz: Alter Wein in neuen
Schläuchen? In: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 311.
Maier, Patrick, 1999: New Public Management in der Justiz: Möglichkeiten und
Grenzen einer wirkungsorientierten Gerichtsführung aus betriebswirtschaftlicher
und rechtlicher Perspektive. Bern, Stuttgart, Wien.
Mastronardi, Philippe, 1991: Kriterien der demokratischen Verwaltungskontrolle,
Analyse und Konzept der parlamentarischen Oberaufsicht im Bund. Basel/Frankfurt
am Main.
Röhl, Klaus F., 2000(a): Justiz als Wirtschaftsunternehmen. Budgetierung, Control-
ling und Professionalisierung der Justizverwaltung. In: Deutsche Richterzeitung
Nr. 6, p. 220 à 230.
Röhl, Klaus F., 2000(b): Kann die Qualität der Justiz gemessen werden? Thesen für
das Wochenendseminar «Justiz in der Modernisierungsfalle» am 29./30. Januar
2000 in Hamburg. 
Röhl, Klaus F., 1998: Vom Gerichtsmanagement zur Selbstverwaltung der Justiz.
In: Deutsche Richterzeitung Nr. 6, p. 241 à 250.
Röhl, Klaus F., 1993(a): Gerichtsverwaltung und Court-Management in den USA:
Vom Effizienzmanagement zum Qualitätsmanagement. Beiträge zur Strukturanalyse
der Rechtspflege. Köln.
Röhl, Klaus F., 1993(b): Qualitätskontrolle in der Justiz – Eine neue Entwicklung in
der Justizverwaltung der USA. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 8, p. 301 à 310.
Röhl, Klaus F., 1991 Court-Management in den USA, Zeitschrift für Rechtssoziolo-
gie Nr. 2, p. 217 à 231.
Schedler, Kuno, 1995: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung.
Von der Idee des New Public Managements (NPM) zum konkreten Gestaltungs-
modell. Fallbeispiel Schweiz. Bern.
Schweizer, Rainer J., 2001: Rechtsfragen der Justizverwaltung am Beispiel der
Schweizerischen Asylrekurskommission. In: AJP/PJA 6/2001, p. 661 à 666.
Steinbeiss, Max, 1999: Mehr Eigenverantwortung durch ökonomisches Steu-
erungsmodell. In: Deutsche Richterzeitung Nr. 12, p. 463.

7140
Voss, Rainer, 1998: Kostencontrolling und richterliche Unabhängigkeit oder Neues
Steuerungsmodell contra unabhängige Rechtsprechung? In: Deutsche Richterzeitung
Nr. 9, p. 379 à 390.
Internet
http://www.bger.ch/ (Rapport de gestion 2000 et organisation)
http://www.hamburg.de/Behoerden/JB/j2000/J2000_08.htm (Justiz 2000)
http://virlib.ncjrs.org/Courts.asp (Court Management): Bureau of Justice Assistance,
U. S Departement of Justice, 1997: Trial Court Performance Standards With Com-
mentary; 1995: Trial court performance standards and measurement system.
Enquête menée par
Rapport:
Andreas Tobler, lic. phil. I
Secrétariat:
Hedwig Heinis
L’OPCA remercie les tribunaux fédéraux pour leur participation à l’enquête. Il
remercie plus spécialement M. Daniel Kettiger, directeur du projet bernois «NEF
2000», Mme Prof. Regina Kiener et M. Andreas Lienhard, de l’Institut de droit
public de l’Université de Berne, et M. Paul Zimmermann, secrétaire général de la
Cour suprême du canton de Zurich pour leurs informations et indications.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Gestion moderne de la justice. Rapport de l'Organe parlementaire de contrôle de
l'administration (OPCA) à l'attention de la sous-commission élargie DFJP/tribunaux de la
Commission de gestion du Conseil des Etats dans le cadre de l'inspection «Haute s...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
48
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
03.12.2002
Date
Data
Seite
7094-7140
Page
Pagina
Ref. No
10 126 805
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.