ch_vb · 92.454 · 1995-09-25 · de


25. September 1995 
N
1869
Parlamentarische Initiative (Thür)
ses Gesetz an die Hand genommen haben, fast die Hälfte al-
ler ausländischen Drogendelinquenten Asylbewerber waren
und dass es jetzt unterdessen weniger als 7 Prozent sind,
dann zeigt das natürlich, wie entscheidend wichtig dieses
Gesetz war, denn diese Drogendelinquenten unter den Asyl-
bewerbern haben unsere gesamte humanitäre Asylpolitik in
Frage gestellt. Dieses Ärgernis haben wir heute weg. Das ist
ganz entscheidend.
#ST# 92.454
Parlamentarische Initiative
(Thür)
Revision von Artikel 15
des Raumplanungsgesetzes.
Siedlungsbegrenzung
Initiative parlementaire
(Thür)
Révision de l'article 15
de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire.
Délimitation des zones d'habitation
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 18. Dezember 1992
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
reiche ich die folgende parlamentarische Initiative in Form ei-
nes ausgearbeiteten Entwurfes ein:
Artikel 15 des Raumplanungsgesetzes ist wie folgt zu än-
dern:
1. Bauzonen umfassen das Land, das weitgehend überbaut
ist.
2. Kantone und Gemeinden zeigen in den Richtplänen auf,
welche Gebiete ausserhalb der Bauzonen aufgrund einer
umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlich we-
sentlichen Gesichtspunkte und Interessen als Reservege-
biete für eine spätere Überbauung in Frage kommen.
3. Die Bauzonen und Reservegebiete dürfen insgesamt nicht
über die maximal zulässige Grosse des Siedlungsgebietes
hinausgehen, die in einem Sachplan «Siedlung» des Bundes
für die Kantone und Gemeinden verbindlich festgelegt wird.
4. Die Reservegebiete können in Bauzonen umgewandelt
werden, wenn konkrete Bauvorhaben, für die der Bedarf
nachgewiesen ist, innerhalb der Bauzonen nicht verwirklicht
werden können und die Möglichkeiten zur Erneuerung der
bestehenden Bausubstanz sowie zur Umnutzung, Mehrfach-
nutzung und Verdichtung innerhalb der Bauzonen ausge-
schöpft sind.
5. Bei der Umwandlung von Reservegebieten in Bauzonen
sind namentlich folgende Grundsätze zu berücksichtigen:
a. Die zweckmässige regionale Zuordnung von Wohn- und
Arbeitsgebieten gemäss den Vorgaben der kantonalen Richt-
pläne muss gewährleistet sein.
b. Die Gebiete, in denen Nutzungen mit erheblichem Publi-
kums- oder Güterverkehr zulässig sein werden, müssen spä-
testens im Rahmen der Überbauung ausreichend mit einem
öffentlichen Verkehrsmittel erschlossen sein.
c. Erschliessung und Entsorgung müssen auf umweltverträg-
liche Weise erfolgen. Soweit wie möglich sind bestehende
örtliche und regionale Infrastrukturen zu benutzen;
d. Eine hohe Siedlungsqualität, insbesondere eine gute Nut-
zungsdurchmischung, und eine gute Eingliederung von Bau-
ten und Anlagen ins Orts- und Landschaftsbild sind sicherzu-
stellen.
Texte de l'initiative du 18 décembre 1992
Me fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les Conseils, je dépose, sous la forme d'un projet rédigé de
toutes pièces, l'initiative parlementaire suivante:
L'article 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
doit être modifié comme il suit:
1. Les zones à bâtir comprennent les terrains qui sont déjà
largement bâtis.
2. Les cantons et les communes indiquent sur les plans di-
recteurs les terrains situés en dehors des zones à bâtir qui
sont considérés comme terrains de réserve susceptibles
d'être bâtis ultérieurement, sur la base d'une pondération et
d'une coordination soigneusement étudiées de tous les inté-
rêts et de toutes les considérations qui importent d'un point
de vue spatial.
3. Les zones à bâtir et les terrains de réserve ne doivent pas
dépasser, en tout, la surface maximale d'urbanisation autori-
sée; cette surface maximale est fixée dans un plan sectoriel
d'urbanisation de la Confédération et doit être impérative-
ment respectée par les cantons et les communes.
4. Les terrains de réserve peuvent être transformés en zones
à bâtir lorsque des projets de construction concrets, dont la
nécessité a été prouvée, ne peuvent être réalisés à l'intérieur
des zones à bâtir et que les possibilités de rénovation des bâ-
timents existants, de changement d'affectation, d'affectation
combinée et de densification sont épuisées à l'intérieur des
zones à bâtir.
5. Lors de la transformation de terrains de réserve en zones
à bâtir, il faut tenir compte notamment des principes suivants:
a. Respecter l'affectation régionale opportune des zones
d'habitation et d'activité, telle qu'elle est décrite dans les
plans directeurs cantonaux;
b. Equiper d'un système de transports publics approprié, au
plus tard au moment de la construction, les zones qui, de par
leur affectation, pourront être des lieux très fréquentés (lieux
publics, magasins);
c. Procéder à l'équipement des zones et à l'élimination des
déchets en respectant l'environnement. Il convient, dans la
mesure du possible, d'utiliser les infrastructures locales et ré-
gionales existantes;
d. Assurer une haute qualité de l'habitat et, notamment, une
bonne mixité des affectations, ainsi qu'une bonne intégration
des bâtiments et des installations dans les sites et les pay-
sages.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Bühlmann, Gardiol, Gross
Andreas, Hafner Rudolf, Herczog, Hollenstein, Meier Hans,
Misteli, Weder Hansjürg 
(9)
Jeanprêtre Francine (S, VD) unterbreitet im Namen der
Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (Urek)
den folgenden schriftlichen Bericht:
Gestützt auf Artikel 21 bis des Geschäftsverkehrsgesetzes
hat Nationalrat Thür am 18. Dezember 1992 eine parlamen-
tarische Initiative in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs
eingereicht.
Begründung des Initianten
Alle Fachdiskussionen im Bereiche der Raumplanung zei-
gen, dass einer zunehmenden Zersiedelung des Landes nur
durch eine Begrenzung des Siedlungsgebietes entgegenge-
wirkt werden kann. Die Bauzone soll auf das weitgehend
überbaute Gebiet beschränkt werden. Es steht fest, dass im
weitgehend überbauten Siedlungsgebiet beträchtliche Bau-
reserven schlummern. Diese müssen mit intelligenten Ver-
dichtungskonzepten mobilisiert werden.
Stand der Arbeiten in der Bundesversammlung und der Ver-
waltung zum gleichen Gegenstand
Das Parlament hat die Problematik der Bauzonen aufgrund
der eingereichten Vorstösse schon sehr oft unter verschiede-
nen Aspekten behandelt. Speziell zum Thema Sachplan
«Siedlung» wurde im Nationalrat am 3. Juni 1993 die Motion
Haering Binder (91.3226) behandelt. Aufgrund einer ausführ-
lichen schriftlichen Stellungnahme des Bundesrates und der

Initiative parlementaire (Thür)
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Voten von Frau Haering Binder und Bundesrat Koller hat der
Nationalrat die Motion mit 49 zu 31 Stimmen abgelehnt.
Der Bundesrat hat in seinem «Bericht über den Stand und die
Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der
Schweiz (Raumplanungsbericht 1987)» die erste Erfahrung
mit dem Vollzug des Raumplanungsgesetzes und die langfri-
stigen Absichten des Bundesrates dargelegt. Er hat aber
schon am 28. August 1985 - nach Kenntnisnahme des Be-
richts «Die Weiterentwicklung des Bodenrechts» - das EJPD
beauftragt, bis Ende März 1986 eine Vorlage über die Ände-
rung des RPG auszuarbeiten. Mehrere Vorentwürfe wurden
durch eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe vorgelegt. Weil
die Revisionsvorhaben von grosser politischer Bedeutung
waren, hat das EJPD am 12. November 1986 eine verwal-
tungsexterne Expertenkommission unter dem Vorsitz von
Ständerat Jagmetti mit den weiteren Vorarbeiten betraut. Der
Entwurf der Expertenkommission sah auch eine Änderung
des Artikels 15 (Bauzonen) vor, ergänzt durch einen
Artikel 15a (Übergangszonen). Im Vernehmlassungsverfah-
ren haben jedoch alle Kantone diese Revisionsvorhaben ab-
gelehnt. Der Bundesrat hat sich daraufhin auf einige Teilrevi-
sionen (Beschleunigung der Baubewilligungsverfahren durch
bessere Koordination, Privaterschliessung im Rahmen des
Anschlussprogramms im Bodenrecht, Mehrwertabschöp-
fung, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Ablösung der Lex
Friedrich) beschränkt. Die Botschaft zu einer Revision des
Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) (94.054), die
sich zurzeit in parlamentarischer Beratung befindet, enthält
gerade die zwei erstgenannten Teilrevisionen: die Beschleu-
nigung der Bewilligungsverfahren durch bessere Koordina-
tion und die Privaterschliessung.
Erwägungen der Kommission
Die Kommission hat den Initianten am 17. August 1993 an-
gehört. Der Initiant hat sich bei seinen Ausführungen auf
mehrere Untersuchungen berufen, wonach die Siedlungsbe-
grenzung möglich und notwendig sei. Die Frage stellt sich je-
doch auch für ihn, wie das vorhandene Bauland verflüssigt
werden könnte. Begrenzung des Siedlungsgebietes ist ohne
Verflüssigung des Baulandes nicht denkbar. Sein Vorschlag
verlangt eine Begrenzung des Siedlungsgebietes auf das
weitgehend überbaute Gebiet, also auf 60 bis 70 Prozent der
heute eingezonten Flächen.
Die Kommission stellt fest, dass man die Zahlen verschieden
interpretieren kann. Darüber hinaus steht fest, dass die Ge-
meinden und die Kantone gar nicht wissen, wie gross ihre
Bauzonen und ihre Reserven sind und wie es um die Er-
schliessung steht. Der Bundesrat hat inzwischen die Kantone
beauftragt, dafür zu sorgen, dass jede Gemeinde eine Über-
sicht über den Stand der Erschliessung erstellt. Man kann
aber mit Sicherheit annehmen, dass im Innern der Bauzonen
ein grosses Verdichtungspotential besteht, das genutzt wer-
den muss.
Der durch die parlamentarische Initiative vorgezeichnete
Weg würde jedoch zu einer namhaften Reduktion der Bauge-
biete führen und die Explosion der Baulandpreise zur Folge
haben. Der Sachplan «Siedlung» des Bundes wäre nach der
Auffassung der Kommissionsmehrheit aber auch verfas-
sungswidrig. Die Lösung ist auch nicht in der Revision eines
einzigen Artikels zu suchen, weil das Raumplanungsgesetz
als ein vernetztes und komplexes System von Bestimmun-
gen verstanden werden muss. Über die Siedlungsbegren-
zung muss man aber weiter diskutieren, um die optimalen Lö-
sungen finden zu können.
Die Kommissionsminderheit stimmt dem ausgearbeiteten Ent-
wurf zwar auch nicht zu, aber sie findet die Stossrichtung gut.
Jeanprêtre Francine (S, VD) présente au nom de la Com-
mission de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et de l'énergie (Ceate) le rapport écrit suivant:
Se fondant sur l'article 21 bis de la loi sur les rapports entre
les Conseils, le conseiller national Thür a déposé le 18 dé-
cembre 1992 une initiative parlementaire sous la forme d'un
projet rédigé de toutes pièces.
Développement de l'auteur de l'initiative
Toutes les discussions techniques relatives à l'aménage-
ment du territoire montrent que le seul moyen de lutter contre
le développement anarchique de l'habitat est de délimiter les
zones d'habitation. La zone à bâtir doit être confinée aux ter-
rains largement bâtis. On a constaté que dans les zones
d'habitation largement bâties, d'importantes réserves de ter-
rains à bâtir ne sont pas utilisées. Celles-ci doivent être ex-
ploitées sur la base de projets de densification bien conçus.
Etat des travaux menés par les Chambres et l'administration
sur le même objet
Le Parlement a déjà été amené à plusieurs reprises à exami-
ner des interventions traitant de la problématique des zones
à bâtir. En ce qui concerne plus particulièrement l'aspect «ur-
banisation», le Conseil national a examiné, le 3 juin 1993,
une motion Haering Binder (91.3226) qu'il a rejetée par
49 voix contre 31, après avoir pris connaissance d'un avis cir-
constancié émanant du Conseil fédéral, et entendu M. le
conseiller fédéral Koller et Mme Haering Binder elle-même.
Dans son «Rapport sur l'état et l'évolution de l'utilisation du
sol et de l'urbanisation en Suisse (Rapport sur l'aménage-
ment du territoire 1987)», le Conseil fédéral a présenté un
premier bilan de l'application de la loi sur l'aménagement du
territoire (LAT) ainsi que les objectifs qu'il visait à long terme.
Il n'a toutefois pas attendu ce rapport pour, dès le 28 août
1985, et après avoir pris connaissance du rapport consacré
à ('«évolution du droit foncier», charger le Département fédé-
ral de justice et police (DFJP) de lui soumettre pour la fin du
mois de mars 1986 au plus tard un projet de modification de
la LAT. Comme prévu, un groupe de travail composé de fonc-
tionnaires fédéraux a alors mis sur pied plusieurs avant-pro-
jets mais, compte tenu de la portée politique d'une telle révi-
sion, le DFJP a préféré confier à un groupe d'experts exté-
rieurs à l'administration, placé sous la présidence de M. Jag-
metti, conseiller aux Etats, le soin de creuser le dossier. Le
projet élaboré par ce groupe de travail prévoyait aussi une
modification de l'article 15 (Zones à bâtir), complété par un
article 15a (Zones de réserve). Cette proposition de révision
ayant cependant été rejetée par tous les cantons sans ex-
ception en procédure de consultation, le Conseil fédéral s'est
borné à lancer quelques réformes partielles (accélération des
procédures d'autorisation de construire au moyen d'une
meilleure coordination, droit d'équipement par les particuliers
dans le cadre du programme complémentaire «Droit foncier
en milieu urbanisé», système de compensation, autorisation
de construire en dehors des zones à bâtir, abrogation de la
Lex Friedrich). Le «Message concernant la modification de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire» (94.054), actuel-
lement débattu par les Chambres, prévoit deux des modifica-
tions précitées: l'accélération des procédures d'autorisation
et le droit d'équipement par les particuliers.
Considérations de la commission
La commission a entendu l'auteur de l'initiative le 17 août
1993. Celui-ci a fait référence à plusieurs études concluant à
la possibilité, et même à la nécessité, de mettre un frein à
l'extension des zones d'habitation. Mais ce constat ne ré-
pond pas à la question de savoir comment ouvrir davantage
les zones à bâtir au marché immobilier- une condition préa-
lable sine qua non à la circonscription des zones urbanisées,
d'autant que l'auteur de l'initiative propose de limiter les
zones d'habitation aux terrains déjà largement bâtis, donc à
ramener les terrains classés en zones à bâtir à 60 ou 70 pour
cent de leur superficie totale actuelle.
La commission constate en premier lieu qu'il y a plusieurs
façons d'interpréter les chiffres. Ensuite, elle rappelle que les
communes et les cantons ne connaissent pas précisément ni
la superficie de leurs zones à bâtir et de leur zones de ré-
serve, ni leur taux d'équipement. Le Conseil fédéral a chargé
depuis les cantons de veiller à ce que chaque commune pré-
sente un aperçu de son taux d'équipement. Il est toutefois
probable que les zones à bâtir recèlent actuellement un grand
potentiel de densification qu'il s'agit aujourd'hui d'utiliser.
Par ailleurs, le moyen prévu par l'initiative se traduirait par
une réduction considérable de la superficie des terrains

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Parlamentarische Initiative (Thür)
constructibles et donc, par contrecoup, par une explosion
des prix de ces mêmes terrains. D'autre part, la majorité de
la commission estime qu'un «plan sectoriel d'urbanisation de
la Confédération» serait anticonstitutionnel. Enfin, la révision
d'un seul article de la loi ne saurait constituer à elle seule une
solution au problème, compte tenu de ce que cette loi cons-
titue un système complexe de dispositions étroitement liées
entre elles. Tout cela n'empêche pas qu'il y aura lieu de re-
venir sur la limitation proposée de l'urbanisation, en vue de
définir des solutions mieux adaptées.
Sans pour autant approuver le projet présenté, une minorité
de la commission y voit, pour sa part, une proposition qui va
dans le bon sens.
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt mit 13 zu 8 Stimmen:
Mehrheit
Der Initiative keine Folge geben
Minderheit
(Misteli, Bäumlin, Bundi, Danuser, Meyer Theo, Wiederkehr)
Der Initiative Folge geben
Proposition de la commission
La commission propose par 13 voix contre 8:
Majorité
Ne pas donner suite à l'initiative
Minorité
(Misteli, Bäumlin, Bundi, Danuser, MeyerTheo, Wiederkehr)
Donner suite à l'initiative
Thür Hanspeter (G, AG): Mit meiner parlamentarischen In-
itiative möchte ich eine Revision von Artikel 15 des Raumpla-
nungsgesetzes (RPG) erreichen, weil die in diesem Artikel
formulierten raumplanerischen Ziele nach meiner Auffassung
bis heute bei weitem nicht erreicht werden konnten. Es geht
bei diesem Artikel um die Definition der Bauzonen.
Trotz der an sich guten Umschreibung in Artikel 15 RPG ist
die massive Zersiedelung in der Schweiz nicht gestoppt wor-
den. Sie konnte nicht einmal verlangsamt werden. Ich
möchte Ihnen das anhand zweier Zahlen verdeutlichen: Zwi-
schen 1960 und 1980, also vor Inkraftsetzung des Raumpla-
nungsgesetzes, hat die Siedlungsfläche in der Schweiz um
30 Prozent zugenommen. Zwischen 1980 und 1990, also
nach der Einführung des Raumplanungsgesetzes, hatten wir
immer noch eine Zunahme der Siedlungsfläche zwischen 15
und 20 Prozent. Das Raumplanungsgesetz hat sich also auf
die Ausdehnung der Siedlungsfläche in keiner Art und Weise
ausgewirkt. Das sind die Fakten.
Diese Tatsache ist leider nicht verwunderlich. Wir haben
Baulandreserven, die weit über dem liegen, was wir im Sinne
von Artikel 15 RPG in den nächsten 15 Jahren benötigen
würden. Von den 240 000 Hektaren, die heute in der Schweiz
eingezont sind, ist lediglich rund die Hälfte überbaut.
Wir haben somit Baulandreserven für weit über 7 Millionen
Menschen in diesem Land. Bei dichterer Bauweise hätten wir
sogar Raum für 20 Millionen Personen, wenn das eingezonte
Bauland ausgeschöpft würde. Dabei brauchen wir in den
nächsten 15 Jahren höchstens Raum für eine zusätzliche
Million Einwohner.
Niemand kann also bestreiten, dass die real existierenden
Bauzonen massiv überdimensioniert sind und damit die Vor-
gaben von Artikel 15 RPG in krasser Weise verletzen. Ich
verlange deshalb, dass auf Gesetzesstufe die Bauzonen so
beschränkt werden, dass die Zielvorstellungen von Artikel 15
auch tatsächlich erreicht werden können. Das heisst, ich
möchte eine Beschränkung der Bauzonen, und zwar auf das
weitgehend überbaute Gebiet. Das hätte zur Folge, dass die
heutigen Bauzonen um 30 bis 40 Prozent verkleinert würden.
Wir hätten dann immer noch eine sehr grosszügige Bauland-
reserve für die nächsten 15 Jahre.
Diese Begrenzung des Siedlungsgebietes, wie ich sie vor-
schlage, ist aber nur möglich, wenn zwei Massnahmen
gleichzeitig realisiert werden: Auf der einen Seite braucht es
eine dichtere Überbauung, auf der anderen Seite müssen wir
alles tun, um die Baulandhortung zu verhindern.
Zunächst zum Stichwort «dichtere Überbauungen»: Ich habe
bereits darauf hingewiesen, dass das heute überbaute Ge-
biet durch eine sehr lockere Bauweise charakterisiert ist. In
Zahlen ausgedrückt heisst das, dass die gesamtschweize-
risch realisierte Ausnützungsziffer - jetzt hören Sie gut zu -
bei nur 0,29 liegt. Das ist die Ausnützungsziffer eines Einfa-
milienhausquartiers.
Das zeigt, dass die Potentiale an Nutzflächen im weitgehend
überbauten Gebiet beträchtlich sind. Diese Aussage ist nicht
auf meinem Mist gewachsen, das haben verschiedene ge-
scheite wissenschaftliche Studien auch zahlenmässig aus-
gewiesen - beispielsweise der Bericht 57 des Nationalen
Forschungsprogramms «Boden» von Wüest und Gabathuler
mit dem Titel «Siedlungsbegrenzung Schweiz, Möglichkeiten
und Grenzen einer Siedlungsentwicklung nach innen».
Diese Autoren sagen, dass sich bei Ausnützung sämtlicher
Hilfsvolumen (Schopfanbauten, ehemalige Scheunen, Dach
und Untergeschosse) in und auf bestehendem Wohngebäu-
devolumen noch Nutzflächenreserven für gegen 3 Millionen
Einwohner oder 2 Millionen Wohnungen finden. So viele zu-
sätzliche Einwohner werden wir vermutlich in 50 Jahren ha-
ben. Wir haben also, wenn wir die bestehende, weitgehend
überbaute Fläche optimal nutzen, Reserven für weit über
50 Jahre.
Fazit: Bei einigermassen intelligenter Bauweise müsste in
den nächsten 15 Jahren kein einziger Quadratmeter auf der
grünen Wiese in Anspruch genommen werden, um die vor-
handenen und auch zukünftigen Raumbedürfnisse zu befrie-
digen.
Ein weiterer Punkt: Wenn wir das Ziel der Siedlungsbegren-
zung erreichen wollen, müssen wir noch ein weiteres Pro-
blem beseitigen: die Baulandhortung. Fachleute sind sich ei-
nig, dass die spekulative Baulandhortung in den letzten Jah-
ren die raumplanerischen Zielsetzungen völlig unterlaufen
hat. Der Bericht Locher, den der Bundesrat in Auftrag gege-
ben hat, sagt das klar und deutlich; wir müssen dieses Pro-
blem lösen. Dem Rat liegt heute mit der parlamentarischen
Initiative Strahm Rudolf (92.428) ein Vorschlag vor, wie wir
die Baulandhortung begrenzen können. Wir unterstützen die-
sen Vorschlag. Beide Initiativen sind ein Konzept zur Sied-
lungsbegrenzung.
Ich bitte Sie, die beiden parlamentarischen Initiativen zu un-
terstützen und in diesem Sinne ein Signal zur Siedlungsbe-
grenzung zu setzen.
Misteli Marguerite (G, SO), Sprecherin der Minderheit: Die
parlamentarische Initiative Thür will als zentrales Anliegen in
Artikel 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung expli-
zit die Siedlungsbegrenzung verankert haben. Wie Herr Thür
dargelegt hat, soll der zunehmenden Zersiedelung des Lan-
des durch eine Begrenzung des Siedlungsgebietes entge-
gengewirkt werden. Die Minderheit der Urek teilt diese Posi-
tion. Ob der parlamentarischen Initiative allerdings in dieser
ausgearbeiteten Fassung Folge gegeben werden soll, möch-
ten wir damit nicht entscheiden. Wenn Sie dem Antrag der
Minderheit zustimmen, kann die Kommission in der Folge
zum ausgearbeiteten Entwurf einen eigenen Vorschlag erar-
beiten.
Für die Minderheit stellen sich zwei Fragen: erstens die
Frage nach der Notwendigkeit generell oder nach der Oppor-
tunität der Verankerung der Siedlungsbegrenzung im Bun-
desgesetz über die Raumplanung und nach der Opportunität
des Zeitpunktes dafür. Zweitens stellt sich die Frage: Soll der
Bund in die Kompetenz der Kantone eingreifen und gesamt-
schweizerisch auf kantonaler und kommunaler Ebene Sied-
lungsgebiete festlegen können? Ich werde vor allem auf die
erste Frage eingehen und die zweite nur kurz streifen. Der In-
itiant hat die zweite Frage eigentlich schon beantwortet.
Zur ersten Frage: Die Schweiz ist im wesentlichen gebaut. Zu
dieser Erkenntnis kam letzte Woche auch die «NZZ» in ei-
nem Artikel. Wir wissen es alle: Das Bevölkerungswachstum
in der Schweiz hält sich in Grenzen. Wir haben genügend Re-
serven innerhalb des heute überbauten Gebietes, sei es in
den Wohnzonen, aber auch bei Bürobauten und bei Indu-
striebauten.

Initiative parlementaire (Thür)
1872
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25 septembre 1995
Bei einem Hearing der Urek des Nationalrates und des Stän-
derates hat uns ein Vertreter der Industrie, ein Industriepla-
ner, vorgerechnet, dass im Jahre 2005 die Industriebrachen
alleine die Hälfte der gesamten Nachfrage nach Nutzungen
abdecken können. Er bezeichnete die Industriebrachen als
prädestiniert für die Siedlungsentwicklung nach innen. Sie
liegen zentral, haben flexible, tragfähige Gebäudestrukturen.
Es sind meistens grosse Liegenschaften, geeignet für Um-
nutzungen, und sie sind bereits erschlossen, sie sind in der
Bauzone. Auf der anderen Seite ist die Kulturlandschaft in
der Schweiz nach wie vor bedroht. Die Schutzmechanismen
für das Nichtsiedelungsgebiet sind zu verstärken. Wenn wir
nur schon die heute vorkommende Artenvielfalt stabilisieren
und erhalten, d. h. dem Artensterben Einhalt gebieten wollen,
brauchen wir im Mittelland zusätzliche 60 000 Hektaren na-
turnaher Flächen.
Doch was sind heute die Tendenzen in der Landnutzung? Die
Zersiedelung der Landschaft schreitet weiter voran. Sie ist
schleichend, weil im kantonalen Vollzug Tausende und Tau-
sende von Ausnahmen bewilligt werden, die Bauten ausser-
halb der Bauzonen erlauben. Anstatt konsequent raumplane-
rische Massnahmen, welche immer noch die beste Vorsorge
für einen effektiven Umweltschutz sind, einzusetzen, ge-
schieht eine «Anpassung an die Erfordernisse der Zeit» -
zitiert nach Benedikt Loderer in der Ausgabe des «Tages-An-
zeigers» von heute. Diese Erfordernisse der Zeit sind: hier
eine Ausnahme zur Schaffung von Arbeitsplätzen, die dann
vielleicht langfristig gar nicht aufrechterhalten werden können
oder nur eine Umverlagerung schon bestehender sind, dort
eine Ausnahme zur Existenzsicherung eines Bauernbetrie-
bes, dort ein Eingreifen zu Tourismuszwecken in die Land-
wirtschaftszone oder in die Landschaft unserer Schweiz. Be-
zahlt wird jedesmal mit Landschaft, mit mehr Verkehr, mehr
Luftverschmutzung, mit dem Aussterben von weiteren Arten.
Zur zweiten Frage: Eine Siedlungsbegrenzung ist also nötig,
und deshalb müssen dazu klare Grundlagen auf Gemeinde-
ebene geschaffen und für die ganze Schweiz gültige Grund-
sätze bis auf Gemeindeebene beschlossen werden. Das ge-
schieht nur im Raumplanungsgesetz. Es ist wirklich fünf vor
zwölf! Die weitere Durchlöcherung des Prinzips des haushäl-
terischen Umgangs mit Boden darf nicht hingenommen wer-
den. Die enormen Folgeschäden für die öffentliche Hand und
die Menschen, welche darauf keinen Einfluss haben, wiegen
volkswirtschaftlich schwerer auf der negativen Seite, als es
die Durchsetzung von Partialinteresse auf der positiven Seite
tut, auch wenn diese Interessen kurzfristig ein Wirtschafts-
wachstum aufweisen können. Boden ist nicht einfach eine
Ware wie ein anderes Produkt, Boden ist begrenzt und ein
wesentlicher Bestandteil unserer Lebensgrundlage. Das al-
leine genügt, um dem Bund die Kompetenz zu geben, in ei-
ner solchen Situation die geforderten Massnahmen zu ergrei-
fen.
Zusammengefasst: Wir bitten Sie, der parlamentarischen In-
itiative Thür Folge zu geben, denn damit verhindern Sie einen
weiteren Siedlungsbrei oder das Weiterwuchern des schon
vorhandenen Siedlungsbreis, der wirtschaftlich, volkswirt-
schaftlich mehr kaputtmacht als er an Nutzen bringt.
Sie unterstützen mit der parlamentarischen Initiative den Er-
halt von lebenswerten Siedlungen, auch für die nächste Ge-
neration, sowie einen effektiven Schutz unserer Landschaft
sowie der Tiere und Pflanzen.
Baumberger Peter (C, ZH), Berichterstatter: Was will die
parlamentarische Initiative Thür erreichen? Im Ergebnis will
sie nichts anderes als ein neues Bauzonenmodell für die
Schweiz durchsetzen, welches die verfassungsrechtliche
Ordnung auf den Kopf stellt. Im einzelnen werde ich Ihnen
das anhand von drei Punkten aufzeigen:
1. Zunächst zu dem vom Initianten neu formulierten Artikel 15
Absatz 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG), wonach Bau-
zonen neu nur noch Land umfassen sollen, das bereits weit-
gehend überbaut ist. Erinnern Sie sich daran, was heute in
Artikel 15 Absatz 1 RPG steht: «Bauzonen umfassen Land,
das sich für die Überbauung eignet und a. weitgehend über-
baut ist» - das ist der Teil, welchen die Initiative Thür beibe-
halten will - «oder b. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt
und erschlossen wird.» Dann gibt es im geltenden RPG in
Artikel 36 Absatz 3 noch eine Sanktionsbestimmung, wonach
das weitgehend überbaute Gebiet als vorläufige Bauzone gilt,
wenn die Kantone die Anforderungen des RPG nicht umge-
setzt haben. Mit anderen Worten: Was die Initiative jetzt ein-
führen will, ist lediglich die Sanktion des heutigen RPG für
jene Kantone und Gemeinden, welche die gesetzlichen Vor-
schriften nicht umsetzen.
Der Initiant stützt sich, Sie haben es gehört, auf überinterpre-
tierte Statistiken und auf die grossen, aber eben nur theore-
tischen Kapazitäten der sogenannten inneren Verdichtung.
Das Bundesamt für Raumplanung hat inzwischen bei den
Gemeinden Umfragen gemacht: Die Reserven sind doch
nicht derart gross, und die Zahlen sind, wie der Praktiker
weiss, häufig auch geschönt. Was aber vor allem die innere
Verdichtung angeht, so benötigt deren Realisierung Genera-
tionen. Es geht bei der Realisierung der inneren Verdich-
tungsreserven nicht um die 15 Jahre Planungshorizont des
RPG, sondern um langfristige Entwicklungen. Das sind sicher
wichtige und notwendige Entwicklungen, welche aber die
zeitlichen Grundanforderungen des RPG nicht erfüllen kön-
nen und die insbesondere keinen Markt an Bauland schaffen.
Die berechneten theoretischen Verdichtungsreserven, bei-
spielsweise in Industriebrachen, können daher in keiner
Weise den echten Bauzonenreserven gleichgestellt werden.
Was wären die Konsequenzen der Annahme dieser ausfor-
mulierten Initiative? Sie liegen auf der Hand: Eine radikale
Verknappung der Bauzonenfläche um ungefähr einen Drittel
würde zu einer enormen Preisexplosion mit entsprechend
verheerenden Konsequenzen für unsere Volkswirtschaft füh-
ren. Das wäre ungefähr das Verkehrteste, was wir heute tun
können. Endlich haben wir eine gewisse Beruhigung der
Preise auf dem Baulandmarkt erreicht, und nun sollen wir das
von Staates wegen wieder anheizen. Das kann doch nicht
der Sinn einer vernünftigen Politik sein.
Schliesslich erinnere ich Sie daran, dass gerade das Bundes-
gericht das 15-Jahre-Modell des heutigen Artikels 15 RPG
klar befürwortet, dessen Ziel es ist, einen stets funktions-
fähigen Baulandmarkt zu erhalten. Diese 15-Jahre-Reserve
muss tatsächlich zur Verfügung bleiben. Denken Sie auch
daran, dass eine übermässige Verdichtung, die mit der Initia-
tive angestrebt wird, natürlich auch gegen die Qualität unserer
Dörfer und die Qualität unserer Gartenstädte gerichtet wäre.
Wir wollen nicht einfach den letzten Grünraum innerhalb der
Siedlungen verdichten; auch hier gibt es Grenzen.
2. In Artikel 15 Absatz 3 gemäss der parlamentarischen In-
itiative verlangt der Initiant einen Sachplan «Siedlung» des
Bundes, der die Grosse der Siedlungsgebiete für Kantone
und Gemeinden verbindlich festlegen soll. Das ist schlicht
verfassungswidrig! Der Bund hat nur die Kompetenz zur
Grundsatzgesetzgebung und kann nicht in die entspre-
chende Planungszuständigkeit der Kantone und Gemeinden
eingreifen. Ich verweise darauf, dass dieser Rat am 3. Juni
1993 die Motion Haering Binder (91.3226) betreffend einen
derartigen Sachplan «Siedlung» zu Recht abgelehnt hat.
3. In Artikel 15 Absätze 2,4 und 5 schlägt der Initiant ein Vor-
gehen für die Schaffung und die Umwandlung von Reserve-
gebieten in Bauzonen vor. Inhaltlich geht es dabei um einen
Bedarfsnachweis. So müsste man beispielsweise nachwei-
sen, dass man alle Möglichkeiten der Verdichtung ausge-
schöpft, Mehrfachnutzungen bereits geprüft hat und derglei-
chen mehr. Das aber ist nach aller Erfahrung der direkte Weg
in die Willkür und scheitert überdies an unserer direkten De-
mokratie, an der Demokratie der Direktbetroffenen. Einzo-
nungen auch gemäss an sich ausgewiesenen Anliegen wer-
den häufig am Nein der Nachbarn in der Gemeindeversamm-
lung scheitern.
Auch in der Praxis, in der Umsetzung erweist sich der Vor-
schlag als untauglich. Was die Grundsätze für die Umwand-
lung von Reservegebieten angeht, die der Initiant vorschlägt,
so weise ich darauf hin, dass diese sogenannten Planungs-
grundsätze bereits heute in Artikel 3 RPG enthalten sind,
aber eben für die Ausscheidung der Bauzonen auf die Dauer
der erwähnten 15 Jahre.

25. September 1995 
N
1873
Medienerzeugnisse. Vorsorgliche Massnahmen
Zusammenfassend: Selbstverständlich ist auch die Kommis-
sion mit dem Initianten der Meinung, dass der Zersiedelung
Einhalt geboten werden muss, aber das RPG ist dazu durch-
aus tauglich; es ist weit besser als sein Ruf. Dort, wo es noch
nicht gegriffen hat-es gibt solche Fälle-, liegt es am Vollzug.
Es muss aus diesem Grunde kein neues, verfassungswidri-
ges Bauzonenmodell eingeführt werden, sondern wir müssen
den Vollzug verbessern; wir sind daran, es zu tun. Ich erin-
nere daran, dass wir beispielsweise das Recht auf Erschlies-
sung durch Private beschlossen haben und darüber noch in
dieser Session die Schlussabstimmung werden durchführen
können. Dazu kommt - das ist ein wichtiger und abschlies-
sender Vorwurf gegenüber dieser parlamentarischen Initia-
tive -, dass die untauglichste und eine besonders kontrapro-
duktive Planung jene ist, welche keine Rechtssicherheit ge-
währt. Rechtssicherheit und Planbeständigkeit auf der Ebene
des gültigen RPG sind ein hoher Wert unserer Rechtsord-
nung, und das Bundesgericht hat das immer wieder bestätigt,
beispielsweise in einem Fall Bottmingen, BGE 118 la 160,
und in einem Fall Kappel, BGE 116 la 235. Wir dürfen unsere
Planung nicht mit Hüst und Hott durchführen.
Ich ersuche Sie auch aus diesem Grunde, der parlamentari-
schen Initiative Thür keine Folge zu geben. Mir fällt auf, dass
selbst die Minderheit, die mit 13 zu 8 Stimmen unterlegen ist,
inhaltlich gegenüber der ausformulierten Initiative ähnliche
Vorbehalte namhaft macht.
Ich bitte Sie dringend, dieser Initiative keine Folge zu geben.
Jeanprêtre Francine (S, VD), rapporteur: L'initiative parle-
mentaire Thür, traitée en séance de commission en août
1993 déjà, part d'un constat incontestable et incontesté: les
zones à bâtir sont surdimensionnées dans notre pays. Pour-
tant, en 1980, l'article 15 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire entraînait tous les espoirs de voir une évolution
modérée et surtout bien pensée de l'aménagement du terri-
toire, de la définition et de la délimitation des zones à bâtir,
du concept de densification et, finalement, dans notre sys-
tème fédéraliste, d'une bonne application par les cantons et
les communes des plans directeurs d'urbanisation.
Le 3 juin 1993, dans sa réponse à la motion Haering Binder
91.3226 du 20 juin 1991, le Conseil fédéral se rangeait déjà,
par la voix de M. Koller, conseiller fédéral, au constat que
c'était une évidence qu'en Suisse, il existait de façon géné-
rale un surdimensionnement des zones à bâtir qui pourraient
potentiellement contenir jusqu'à 10 millions d'habitants. Ceci
était confirmé par une étude du Fonds national suisse de la
recherche scientifique intitulée «Le sol». Cette vision d'un dé-
veloppement quantitatif confortait les communes dans leur
façon d'aménager et d'étendre la zone à bâtir, manière de
faire que le Tribunal fédéral n'a, par ailleurs, jamais juridique-
ment contredite. Ainsi, le Conseil fédéral en tirait la conclu-
sion qu'il s'agissait de discuter ou de rediscuter d'une limita-
tion des zones à bâtir, et aussi de mettre en évidence le po-
tentiel de densification des zones à bâtir actuelles.
Le Conseil fédéral s'est attelé, rapport à l'appui, et notam-
ment celui attendu pour traiter l'initiative parlementaire
Strahm Rudolf dont nous parlerons tout à l'heure, à envisager
une révision sérieuse de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire en la confiant à un groupe d'experts sous la prési-
dence de M. Jagmetti, conseiller aux Etats. En procédure de
consultation, tant les cantons dans leur ensemble que les
partis dans une large mesure, se sont opposés à une appro-
che fondamentale de révision de la loi fédérale sur l'aména-
gement du territoire, notamment du présent article 15. On
souhaitait bien davantage déréglementer rapidement l'amé-
nagement du territoire. Ainsi, cet échec a conduit à des révi-
sions ponctuelles, comme celles qu'une majorité des Con-
seils a acceptées en juin dernier et lors de la présente ses-
sion du Conseil des Etats: l'équipement par les privés des
terrains à bâtir et la coordination des procédures.
S'il semble politiquement difficile de répondre, si ce n'est au
titre, du moins à l'esprit de l'initiative parlementaire Thür, l'as-
pect juridique, et surtout sa constitutionnalité, fait problème,
notamment par l'introduction, au niveau fédéral, de la notion
du plan sectoriel d'urbanisation qui devrait être impérative-
ment respecté par les cantons et les communes. Ainsi, selon
l'alinéa 3 de l'initiative rédigée de toutes pièces: «Les zones
à bâtir et les terrains de réserve ne doivent pas dépasser, en
tout, la surface maximale d'urbanisation autorisée; cette sur-
face maximale est fixée dans un plan sectoriel d'urbanisation
de la Confédération et doit être impérativement respectée
par les cantons et les communes».
Selon les explications de M. Thür, tant la zone à bâtir que la
zone de réserve formeraient la zone dite «d'habitation» qui
devrait être déterminée dans un plan spécial de la Confédé-
ration. C'était d'ailleurs l'objet de la motion Haering Binder qui
voulait donner au Conseil fédéral les compétences, dans la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, «.... d'élaborer
un plan sectoriel «Urbanisation». Cette motion fut rejetée par
votre Conseil le 3 juin 1993 par 49 voix contre 31. En effet,
selon une partie de la doctrine, il est problématique de confier
au Conseil fédéral les compétences de définir les zones des-
tinées à l'habitat pour l'ensemble du pays, ce qui empiète sur
les compétences respectives aux niveaux cantonal et com-
munal. Cela irait au-delà de la teneur de l'article 22quater de
la Constitution fédérale sur les compétences respectives de
la Confédération et des cantons.
Certes, on pourrait tourner cette difficulté juridique en oc-
troyant aux cantons la compétence de donner, dans leurs
plans directeurs, plus de précisions quant à l'exploitation en-
visagée des zones, notamment de celles destinées à l'habitat.
Ainsi, le Conseil fédéral pourrait se déterminer en consé-
quence, lors de la procédure d'approbation des plans direc-
teurs cantonaux, pour limiter, cas échéant, les zones d'habitat.
Ainsi, bien qu'il ait paru à la commission que l'initiative pou-
vait aller dans une bonne direction, elle l'a toutefois rejetée
par 13 voix contre 8 pour les précédents motifs, juridiques
notamment, que je viens d'évoquer.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag der Mehrheit
(keine Folge geben) 
71 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit
(Folge geben) 
44 Stimmen
#ST# Sammeltitel - Titre collectif
Medienerzeugnisse.
Vorsorgliche Massnahmen
Médias.
Mesures provisionnelles
93.455
Parlamentarische Initiative
(Poncet)
Verbot von Presseartikeln (Art. 28c ZGB)
Initiative parlementaire
(Poncet)
Interdiction d'articles de presse (art. 28c CC)
Kategorie IV, Art. 68 GRN - Catégorie IV, art. 68 RCN
Wortlaut der Initiative vom 14. Dezember 1993
Gestützt auf Artikel 21 bis GVG reiche ich folgende parlamen-
tarische Initiative in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs
ein:

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Parlamentarische Initiative (Thür) Revision von Artikel 15 des Raumplanungsgesetzes.
Siedlungsbegrenzung
Initiative parlementaire (Thür) Révision de l'article 15 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire. Délimitation des zones d'habitation
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
IV
Volume
Volume
Session
Herbstsession
Session
Session d'automne
Sessione
Sessione autunnale
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
05
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
92.454
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
25.09.1995 - 14:30
Date
Data
Seite
1869-1873
Page
Pagina
Ref. No
20 026 058
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