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9. Juni 1999
N
1011
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Achte Sitzung – Huitième séance
Mittwoch, 9. Juni 1999
Mercredi 9 juin 1999
08.00 h
Vorsitz – Présidence: Heberlein Trix (R, ZH)
___________________________________________________________
96.091
Bundesverfassung.
Reform
Constitution fédérale.
Réforme
Differenzen – Divergences
Siehe Jahrgang 1998, Seite 2946 – Voir année 1998, page 2946
Beschluss des Ständerates vom 18. Dezember 1998
Décision du Conseil des Etats du 18 décembre 1998
___________________________________________________________
C. Bundesbeschluss über die Reform der Justiz
C. Arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice
Art. 177 Abs. 4
Antrag der Kommission
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Schlüer, Fehr Hans, Fischer-Hägglingen, Föhn)
Festhalten
Art. 177 al. 4
Proposition de la commission
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Minorité
(Schlüer, Fehr Hans, Fischer-Hägglingen, Föhn)
Maintenir
Art. 178
Antrag der Kommission
Abs. 1
Mehrheit
Das Bundesgericht prüft im Zusammenhang mit einem An-
wendungsakt, ob ein Bundesgesetz gegen Grundrechte oder
gegen direkt anwendbares Völkerrecht verstösst.
Minderheit
(Fischer-Hägglingen, Dettling, Fritschi, Föhn, Schlüer,
Tschuppert)
Festhalten
Abs. 2–4
Mehrheit
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Minderheit
(Fischer-Hägglingen, Dettling, Fritschi, Föhn, Schlüer,
Tschuppert)
Festhalten
Antrag Ammann Schoch
Abs. 1
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 178
Proposition de la commission
Al. 1
Majorité
En rapport avec un acte d’application, le Tribunal fédéral exa-
mine si une loi fédérale viole des droits fondamentaux ou le
droit international directement applicable.
Minorité
(Fischer-Hägglingen, Dettling, Fritschi, Föhn, Schlüer,
Tschuppert)
Maintenir
Al. 2–4
Majorité
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Minorité
(Fischer-Hägglingen, Dettling, Fritschi, Föhn, Schlüer,
Tschuppert)
Maintenir
Proposition Ammann Schoch
Al. 1
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Art. 178a
Antrag der Kommission
Mehrheit
Abs. 1, 1bis
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Abs. 2
Es kann den Zugang zum Bundesgericht für bestimmte
Sachgebiete ausschliessen.
Abs. 2bis
Für zivilrechtliche Streitigkeiten, die keine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung betreffen, kann es eine Streit-
wertgrenze vorsehen.
Abs. 3
Letzte kantonale Instanzen und eidgenössische richterliche
Vorinstanzen des Bundesgerichtes können in jedem Fall in
einem hängigen Verfahren das Bundesgericht zum Ent-
scheid anrufen, wenn Zweifel über die Vereinbarkeit eines
Bundesgesetzes mit der Bundesverfassung oder dem Völ-
kerrecht bestehen.
Abs. 4
Das Gesetz kann für offensichtlich unbegründete Beschwer-
den ein vereinfachtes Verfahren vorsehen.
Minderheit
(Hubmann, Aeppli, Gysin Remo, Jeanprêtre, Jutzet, Maury
Pasquier, von Felten)
Abs. 1, 1bis
Festhalten
Abs. 2
Es regelt den Zugang zum Bundesgericht wie folgt:
a. Es kann den Zugang zum Bundesgericht für bestimmte
Sachgebiete ausschliessen.
b. Für zivilrechtliche Streitigkeiten, die keine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung betreffen, kann es eine Streit-
wertgrenze vorsehen.
c. Letzte kantonale Instanzen und eidgenössische richterli-
che Vorinstanzen des Bundesgerichtes können in jedem Fall
in einem hängigen Verfahren das Bundesgericht zum Ent-
scheid anrufen, wenn Zweifel über die Vereinbarkeit eines
Bundesgesetzes mit der Bundesverfassung oder dem Völ-
kerrecht bestehen.
Abs. 2bis, 3
Streichen
Abs. 4
Das Gesetz kann für offensichtlich unbegründete Be-
schwerden ein vereinfachtes Erledigungsverfahren vorse-
hen.

Constitution fédérale. Réforme
1012
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
Antrag Baumberger
Abs. 2bis
Für Streitigkeiten, die keine Rechtsfrage von grundsätzlicher
Bedeutung aufwerfen, kann es eine Streitwertgrenze vorse-
hen.
Abs. 3
Streichen
Art. 178a
Proposition de la commission
Majorité
Al. 1, 1bis
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Al. 2
Elle peut exclure l’accès au Tribunal fédéral dans des domai-
nes déterminés.
Al. 2bis
Elle peut prévoir une valeur litigieuse minimale pour les con-
testations de droit civil qui ne portent pas sur une question ju-
ridique de principe.
Al. 3
Les autorités cantonales de dernière instance et les autorités
judiciaires précédentes de la Confédération peuvent, dans le
cadre de toute procédure pendante, demander au Tribunal
fédéral de statuer en cas de doute sur la compatibilité d’une
loi fédérale avec la constitution ou le droit international.
Al. 4
La loi peut prévoir une procédure simplifiée pour les recours
manifestement infondés.
Minorité
(Hubmann, Aeppli, Gysin Remo, Jeanprêtre, Jutzet, Maury
Pasquier, von Felten)
Al. 1, 1bis
Maintenir
Al. 2
Elle règle l’accès au Tribunal fédéral de la manière suivante:
a. Elle peut exclure l’accès au Tribunal fédéral dans des do-
maines déterminés.
b. Elle peut prévoir une valeur litigieuse minimale pour les
contestations de droit civil qui ne portent pas sur une ques-
tion juridique de principe.
c. Les autorités cantonales de dernière instance et les auto-
rités judiciaires précédentes de la Confédération peuvent,
dans le cadre de toute procédure pendante, demander au
Tribunal fédéral de statuer en cas de doute sur la compatibi-
lité d’une loi fédérale avec la constitution ou le droit interna-
tional.
Al. 2bis, 3
Biffer
Al. 4
La loi peut prévoir une procédure simplifiée pour le traitement
des recours manifestement infondés.
Proposition Baumberger
Al. 2bis
Elle peut prévoir une valeur litigieuse minimale pour les con-
testations qui ne soulèvent aucune question juridique de
fond.
Al. 3
Biffer
Präsidentin: Wir führen eine gemeinsame Debatte zu den
Differenzen in den drei Artikeln des Entwurfes C. Der Stän-
derat hat sich am 1. Oktober 1998 das letzte Mal mit diesem
Teil der Vorlage befasst (AB 1998 S 1017), unser Rat am
25. Juni 1998 (AB 1998 N 1446, 1453).
Gross Jost (S, TG), Berichterstatter: Wo stehen wir in der Ju-
stizreform? Strittiger Punkt und damit Differenz zwischen Na-
tional- und Ständerat ist grundsätzlich nur die Normenkon-
trolle gemäss Artikel 178. Hier hat sich der Ständerat mit Be-
schlüssen vom 5. März 1998 und vom 1. Oktober 1998 für
eine Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene ausge-
sprochen, welche eine Überprüfung der Verfassungsmässig-
keit von Bundesgesetzen auf die Wahrung verfassungsmäs-
siger Rechte im Anwendungsfall zum Gegenstand hat. Der
Nationalrat dagegen hat diese Verfassungsgerichtsbarkeit
auf Bundesebene am 25. Juni 1998 abgelehnt.
Dagegen bestehen zwischen National- und Ständerat in den
jeweiligen Mehrheitsfassungen zwar redaktionelle Unter-
schiede, nicht aber im Grundsatz der Einführung neuer Zu-
gangsschranken ausserhalb des Ausschlusses bestimmter
Sachgebiete und Streitwertgrenzen, die ein Annahmeverfah-
ren auf Gesetzesstufe zuliessen und den Ausschluss von
Streitigkeiten von untergeordneter Tragweite und von offen-
kundig unbegründeten und aussichtslosen Beschwerden er-
möglichte. Der Ständerat spricht in Artikel 178a Absatz 2bis
in diesem Zusammenhang vom Ausschluss von Streitigkei-
ten, die keine Rechtsfragen «von grundsätzlicher Bedeu-
tung» aufwerfen. Der Nationalrat dagegen wollte Streitigkei-
ten «von untergeordneter Tragweite» ausschliessen. Diese
Kriterien sind nicht deckungsgleich, da die ständerätliche
Fassung eher von einem qualitativen Kriterium ausgeht, der
Nationalrat dagegen auch Elemente quantitativer Natur, das
heisst z. B. die wirtschaftliche Bedeutung der Streitsache, zu
berücksichtigen scheint.
Letztlich müsste die Konkretisierung auf Gesetzesstufe über
die effektive Differenz Auskunft geben. Ein entsprechender
Vorentwurf des Bundesrates zur Revision des Bundesrechts-
pflegegesetzes (OG) wurde in die Vernehmlassung gegeben
und hat genau in diesem Punkt Kritik provoziert. Aber es
bleibt das Fazit: National- und Ständerat waren sich nach den
ursprünglichen Beschlüssen über die Einführung von Zu-
gangsschranken im Grundsatz einig, bezüglich der Einfüh-
rung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene da-
gegen nicht. Die Diskussion über die Verfassungsgerichts-
barkeit ist somit gewissermassen der Schlüssel, um auch die
Zugangsschranken zum Bundesgericht erneut zur Diskus-
sion zu stellen, die – vor allem von seiten der SP und der Grü-
nen – erbitterten Widerstand in der Volksabstimmung provo-
ziert hätten.
Andere Bestimmungen stehen nicht mehr zur Diskussion,
weil sie nicht Gegenstand der Differenzbereinigung zwischen
National- und Ständerat sind. Es sei trotzdem darauf hinge-
wiesen, weil diese Neuerungen – das muss man sagen – be-
reits Reformschritte von einigem Gewicht beinhalten, insbe-
sondere die Vereinheitlichung von Zivil- und Strafprozess-
recht auf Bundesebene und die Rechtsweggarantie.
Anlässlich der Eintretensdebatte in der Subkommission und
in der Verfassungskommission ist insbesondere seitens der
Vertreter der SVP-Fraktion die Frage aufgeworfen worden,
ob die Erneuerung der Verfassung auf der Basis der nachge-
führten neuen Bundesverfassung in einzelnen Reformschrit-
ten angesichts der Skepsis von Volk und Ständen überhaupt
noch opportun sei. Die Mehrheit der Verfassungskommission
hat sich klar der Auffassung des Bundesrates angeschlos-
sen, wonach das knappe Abstimmungsergebnis nicht als Si-
gnal für den Abbruch weiterer Reformschritte gedeutet wer-
den darf. Die Nachführung sei somit unverändert nur als
Etappenziel zu einer umfassenden inhaltlichen Reform zu
verstehen. Meinerseits möchte ich beifügen: Die nachge-
führte Bundesverfassung hat weder in den Verfassungskom-
missionen noch im Plenum grosse inhaltliche Diskussionen
ausgelöst. Auch in der Öffentlichkeit wurde die Auseinander-
setzung über Sinn und Zweck einer Verfassungsreform erst
wenige Wochen vor der Volksabstimmung geführt. Die Befür-
worter der neuen Bundesverfassung bzw. die grosse Mehr-
heit der Parlamentarierinnen und Parlamentarier glaubten,
die Abstimmung gewissermassen «im Schlafwagen» gewin-
nen zu können. Es ist deshalb kein Nachteil für weitere Re-
formprojekte, wenn die grundsätzlichen Unterschiede über
die verfassungsmässigen Grundlagen bereits in der parla-
mentarischen Diskussion offener und klarer dargelegt wer-
den.
Die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene ist eine
solche Grundsatzfrage, über die man in guten Treuen ein
Stück weit unterschiedlicher Auffassung sein kann. Wichtig
aber ist, diese unterschiedlichen Auffassungen transparent
zu machen. Mit anderen Worten: Eine ohne nennenswerte

9. Juni 1999
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1013
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Opposition im Parlament gutgeheissene Verfassungsreform
ist noch keine Garantie für einen Erfolg in der Abstimmung
von Volk und Ständen.
Im übrigen ist die Verfassungskommission mehrheitlich der
Auffassung, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit durchaus
zum Gegenstand einer Variante in der Volksabstimmung ge-
macht werden könnte. Die Verfassungskommission hat aber
keinen Anlass, diese Frage selber zu thematisieren, weil die
jetzt vorgeschlagene Mehrheitsfassung über einen breiten
Konsens in der Verfassungskommission verfügt.
Halten wir nun am offenen Reformprozess der Bundesver-
fassung fest, so darf nicht bereits die Justizreform scheitern,
nachdem sich dies bei den Volksrechten aufgrund des Nicht-
eintretensantrages der Verfassungskommission unseres Ra-
tes bereits abzeichnet.
Der Schlüssel für einen breiten Konsens im Plenum liegt
demgemäss in der Verbindung der beiden umstrittenen
Sachthemen, der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundes-
ebene und den Zugangsschranken zum Bundesgericht. Nur
wenn dieser Dissens zwischen National- und Ständerat über-
wunden werden kann, ist für dieses Reformpaket eine breite
Mehrheit zu gewinnen. Die Kompromissformel muss deshalb
auf beiden Ebenen Entgegenkommen signalisieren.
Demnach soll die Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundes-
ebene auf die Überprüfung von Bundesgesetzen hinsichtlich
ihrer Vereinbarkeit mit Grundrechten beschränkt sein, die in
der neuen Bundesverfassung erweitert und klar strukturiert
sind. Auf der anderen Seite wollen wir beim Zugang zum
Bundesgericht im wesentlichen am Status quo festhalten,
d. h. den Zugang zum Bundesgericht weder erschweren
noch zusätzlich erleichtern. Damit schlagen wir eine Brücke
zum Ständerat im Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit,
ohne dass wir so weit gehen wie er.
Auf der anderen Seite wird erwartet, dass der Ständerat und
die bisherige Mehrheit unseres Rates auf eine zusätzliche
Erschwerung des Zugangs zum Bundesgericht verzichten. In
diesem Zusammenhang ist allerdings bezüglich der Zu-
gangsschranken die Feststellung wichtig, dass bereits die
heutigen Massnahmen wesentliche Schritte zur Entlastung
des Bundesgerichtes enthalten, insbesondere die Verpflich-
tung der Kantone, für alle Streitsachen richterliche Vorinstan-
zen einzuführen, ferner die beabsichtigte Einführung eines
Bundesstraf- 
und 
eines 
Bundesverwaltungsgerichtes.
Schliesslich wird das bisher in Artikel 36a OG vorgesehene
vereinfachte Verfahren auf Verfassungsstufe verankert. Die
Gegner von weiteren Zugangsschranken im Sinne eines An-
nahmeverfahrens sind deshalb nicht gegen sinnvolle Verein-
fachungen im Interesse der Verfahrensökonomie bei unbe-
gründeten und aussichtslosen Beschwerden. Sie sind aber
der Auffassung, dass jeder rechtsuchende Bürger Anspruch
auf einen zumindest summarisch begründeten Entscheid
hat. Es ist richtig, dass die Einführung der Verfassungsge-
richtsbarkeit auf Bundesebene eine zusätzliche Belastung
des Bundesgerichtes mit sich bringt. Die Beschränkung auf
die Überprüfung der Grundrechtskonformität bringt keine we-
sentliche Reduzierung der Geschäftslast. Diese Beschrän-
kung auf Grundrechte ist deshalb in erster Linie ein Signal
gegenüber den Skeptikern jeder Verfassungsgerichtsbarkeit
auf Bundesebene. Sie gibt der Verfassungsgerichtsbarkeit
darüber hinaus auch einen klaren Rahmen, der durch den
Grundrechtskatalog der neuen Bundesverfassung vorgege-
ben ist. Der Begriff der verfassungsmässigen Rechte, wie er
jetzt in der bundesrätlichen und in der ständerätlichen Fas-
sung enthalten ist, hat zwar in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung einen feststehenden Inhalt. Es ist aber
rechtsstaatlich nicht unbedenklich, die Zuständigkeit in ei-
nem derart wichtigen Bereich von der Rechtsprechung eben
dieses Gerichtes abhängig zu machen. Mit dem Verweis auf
die Grundrechte in der neuen Bundesverfassung ergibt sich
demgegenüber eine objektiv-rechtliche und damit eine klare
Zuständigkeitsordnung. Schliesslich ist der Grundrechtskata-
log der neuen Bundesverfassung wohl ihr Kernstück.
Es ist schwer verständlich und den Bürgerinnen und Bürgern
kaum zu kommunizieren, dass wir den Grundrechtskatalog in
einigen wichtigen Bereichen ergänzt und angereichert ha-
ben, dass sie sich aber auf Bundesebene, vor Bundesge-
richt, nicht auf diese Rechte berufen können. Dies gilt um so
mehr, als der Katalog der Menschenrechte in der Europäi-
schen Menschenrechtskonvention weitestgehend mit dem
Grundrechtskatalog der neuen Bundesverfassung dek-
kungsgleich ist. Im Ausschluss der Grundrechte von der Ver-
fassungskontrolle auf Bundesebene liegt somit tendenziell
eine Abwertung der nationalen Verfassungsordnung.
Die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundes-
ebene ist eine Verstärkung der individuellen Rechte der Bür-
gerinnen und Bürger, jedoch keine Ausserkraftsetzung der
demokratischen Ordnung mit dem politischen Primat des Ge-
setzgebers. Denn die Verfassungskontrolle bleibt ja auf den
Anwendungsakt beschränkt. Das Bundesgericht kann nur im
konkreten Fall entscheiden, ob einzelne Bestimmungen ei-
nes Bundesgesetzes wegen Missachtung grundrechtlicher
Freiheiten nicht anwendbar sind. Es kann aber nicht unmittel-
bar nach der Beschlussfassung durch das Parlament ein
ganzes Gesetz ausser Wirkung setzen wie zum Beispiel in
der Bundesrepublik Deutschland. Die Mehrheit der Kommis-
sion sieht in dieser moderaten Form einen unserer demokra-
tischen und rechtsstaatlichen Ordnung angemessenen Aus-
gleich zwischen dem Demokratiegebot und der Wahrung der
Rechte der Bürgerinnen und Bürger gegen staatliche Willkür.
Ich bitte Sie deshalb in diesem Sinne, auf die Kompromiss-
formel einzutreten, und gestatte mir einige zusätzliche Be-
merkungen in bezug auf die drei Artikel, die zur Diskussion
stehen.
Zunächst zu Artikel 177: Die Absätze 1 bis 3 geben zu keinen
Bemerkungen Anlass. In Absatz 4 schliesst sich die Mehrheit
der Verfassungskommission unseres Rates dem Ständerat
an, wonach Akte der Bundesversammlung und des Bundes-
rates – das sind vor allem Akte nach den Artikeln 173ff. und
183ff. der neuen Bundesverfassung – beim Bundesgericht
nicht angefochten werden können. Gemäss Ständerat und
Kommissionsmehrheit können Ausnahmen jedoch vom Ge-
setz vorgesehen werden. Die Minderheit Schlüer möchte hier
bei der bundesrätlichen Fassung verbleiben, die jede Nor-
menkontrolle auf Bundesebene ausschliesst.
Ich bitte Sie zu beachten, dass bezüglich dieser politischen
Entscheide von Bundesversammlung und Bundesrat unbe-
stritten ist, dass die Normenkontrolle im Grundsatz ausge-
schlossen ist und dass gemäss Ständerat – mit einem Geset-
zesvorbehalt für Ausnahmen – am Grundsatz festgehalten
wird.
Zu Artikel 178 Absatz 1: Das Bundesgericht prüft die Grund-
rechtskonformität von Bundesgesetzen im Zusammenhang
mit einem Anwendungsakt oder mit einem Verstoss gegen
direkt anwendbares Völkerrecht. An sich ist es eine Selbst-
verständlichkeit, dass das zu überprüfende Völkerrecht «self-
executing» sein muss. Am monistischen System, wonach
Völkerrecht ohne Übertragung ins nationale Recht anwend-
bares Recht darstellt, ändert sich nichts. Die Verdeutlichung
ist eher eine Konzession gegenüber den Skeptikern einer un-
eingeschränkten Überprüfung einer Bestimmung auf Konfor-
mität mit dem Völkerrecht, ohne an der bisherigen Praxis des
Bundesgerichtes etwas zu ändern. Ich verweise auf Seite
533 der Botschaft.
Die Fassung der Kommissionsmehrheit beschränkt die Über-
prüfung auf die Grundrechte nach Artikel 7ff. der neuen Bun-
desverfassung, und damit wird in bezug auf die Zuständigkeit
des Bundesgerichtes Rechtssicherheit geschaffen. Ausser-
halb dieser Grundrechte liegen nach dem Verständnis der
Mehrheit der Verfassungskommission beispielsweise die
Grundsätze der Gewaltenteilung und des Vorrangs des Bun-
desrechtes, die aber für die Überprüfung kantonaler Gesetze
und Anwendungsakte in der Praxis viel wichtiger sind.
Zu Artikel 178 Absatz 2: Die Minderheit Fischer-Hägglingen,
welche jede Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene
ablehnt, lehnt folgerichtig auch die Normenkontrolle im Vor-
lageverfahren ab. Dagegen folgt die Kommissionsmehrheit
dem Ständerat, welcher die Prüfung der Verfassungsmässig-
keit auf Begehren eines Kantons zulässt und dem Bundesge-
richt ferner die Kompetenz gibt, zu entscheiden, ob und wie-
weit ein Bundesgesetz nach Feststellung einer Verfassungs-

Constitution fédérale. Réforme
1014
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
widrigkeit noch angewendet werden darf. Dies ist ein selbst-
verständlicher Ausfluss der Normenkontrolle im Anwen-
dungsfall, welche, wie schon ausgeführt, nicht wie bei der ab-
strakten Normenkontrolle dem ganzen Erlass die Anwen-
dung versagen darf. Hinzuweisen ist in diesem Zusammen-
hang noch auf Artikel 178a Absatz 3, welcher das Vorlage-
verfahren auch für letzte kantonale Instanzen und eidgenös-
sische richterliche Vorinstanzen ermöglicht, wenn Zweifel in
bezug auf die Vereinbarkeit eines Bundesgesetzes mit der
Bundesverfassung oder dem Völkerrecht bestehen.
Diese Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesebene – redu-
ziert auf die Grundrechte – hat die Verfassungskommission
mit einem Verhältnis von 21 zu 7 Stimmen gutgeheissen.
Zu Artikel 178a Absätze 1 und 1bis: Die Kommissionsmehr-
heit beantragt Ihnen, die ständerätliche Fassung in Absatz
1bis gutzuheissen, unter Streichung der bundesrätlichen
Fassung von Absatz 1. Die ständerätliche Formulierung be-
kräftigt den Grundsatz des Zugangs zum Bundesgericht im
Sinne einer Gewährleistung, allerdings unter Hinweis auf die
gesetzliche Konkretisierung. Systematisch ergibt sich dar-
aus, dass Einschränkungen als Ausnahmen von diesem
Grundsatz zu verstehen sind.
Zu Artikel 178a Absätze 2 und 2bis: Wie bisher wird der Zu-
gang zum Bundesgericht für bestimmte Sachgebiete ausge-
schlossen. Das entspricht dem geltenden Bundesrechtspfle-
gegesetz. In Absatz 2bis werden die Streitwertgrenzen für zi-
vilrechtliche Streitigkeiten vorbehalten, allerdings mit dem
wichtigen Vorbehalt, dass auch Rechtsfragen von grundsätz-
licher Bedeutung unabhängig davon der bundesgerichtlichen
Prüfung unterzogen werden können, was vor allem für miet-
und arbeitsrechtliche Streitigkeiten aktuell sein kann. Man
könnte in diesem Zusammenhang von einem «Status quo
plus» sprechen, weil er eine echte und sinnvolle Verbesse-
rung des bestehenden Zustandes darstellt.
In Artikel 178a Absatz 3 ist das bereits vorgestellte Vorlage-
verfahren durch letzte kantonale Instanzen und eidgenössi-
sche richterliche Vorinstanzen des Bundesgerichtes gere-
gelt, wenn Zweifel über die Vereinbarkeit eines Bundesge-
setzes mit der Bundesverfassung oder dem Völkerrecht be-
stehen. Das ist auch verfahrensökonomisch sinnvoll, weil
damit unnötige Beschwerden vermieden werden können.
Das Verfahren wird allerdings auf letzte kantonale Instanzen
eingeschränkt, um es nicht ausufern zu lassen. Es ist aber
durchaus denkbar, dass untere Gerichte durch Vermittlung
der letzten kantonalen Instanzen entsprechende Anfragen an
das Bundesgericht stellen.
In Artikel 178a Absatz 4 ist das vereinfachte Verfahren im
Sinne von Artikel 36a OG für offensichtlich unbegründete Be-
schwerden verankert. «Unbegründet» heisst in diesem Zu-
sammenhang formell unhaltbar und materiell aussichtslos.
Ich werde auf den Antrag der Minderheit Hubmann später
eingehen und erlaube mir nur noch die Feststellung, dass Ar-
tikel 178a in der Fassung der Mehrheit mit 18 zu 8 Stimmen
gutgeheissen wurde.
Pelli Fulvio (R, TI), rapporteur: Comme vient de le dire M.
Gross, il s’agit aujourd’hui d’essayer de trouver une solution
à l’état de paralysie que les divergences d’opinion entre nos
deux Chambres et entre nos partis politiques ont provoqué.
Les deux Conseils sont profondément divisés sur l’opportu-
nité d’introduire la faculté du Tribunal fédéral de contrôler,
lors de leur application concrète, les lois fédérales. La droite
et la gauche divergent entièrement sur la question de la limi-
tation de l’accès au Tribunal fédéral.
Ces divisions risquent de faire capoter la réforme constitu-
tionnelle de la justice, malgré les importants changements de
système sur lesquels nous nous sommes accordés, par
exemple l’élimination de toute compétence de première ins-
tance du Tribunal fédéral ou l’unification des codes de procé-
dure, modifications qui devraient permettre, enfin, d’amélio-
rer la situation de surcharge de nos tribunaux fédéraux qui,
depuis des années, est très grave.
Votre commission a essayé de trouver une solution de com-
promis qui puisse éviter de faire tomber, déjà au Parlement,
ou bien en votation populaire, le projet de réforme de la jus-
tice qu’on attend depuis longtemps. Le compromis consiste
en une réduction des ambitions du projet, un contrôle de la
constitutionnalité des lois et ordonnances fédérales limité
aux violations des droits fondamentaux, d’une part, le statu
quo dans la question de l’accès au Tribunal fédéral, d’autre
part. Comme tout compromis, même celui-ci ne peut pas sa-
tisfaire complètement. Il est donc normal qu’une partie des
membres de la commission ait refusé d’y souscrire. Mais il a
aussi l’avantage des compromis, c’est-à-dire d’éviter de pires
solutions alternatives.
Quelles pourraient être ces solutions? Une divergence entre
les deux Chambres qui conduirait à l’échec du projet, mais
dans ce cas on ne pourrait pas éviter une votation populaire,
car on travaille dans le cadre de la mise à jour de la constitu-
tion. Si la votation devait confirmer la volonté du peuple de ré-
former notre justice, alors il faudrait dissoudre les Chambres
et procéder à de nouvelles élections. Ou bien, si le Conseil
des Etats cède, un projet de réforme sans contrôle constitu-
tionnel des normes, avec des règles et des limitations d’ac-
cès aux tribunaux fédéraux, ce qui serait inacceptable pour
une partie importante de notre Conseil. Un échec du projet
devant le peuple serait dès lors presque sûr.
Les solutions alternatives ne seraient donc pas de vraies so-
lutions, mais plutôt un signal de l’incapacité du Parlement de
trouver des solutions raisonnables. Si l’on veut enfin com-
mencer à résoudre les graves problèmes qui affligent nos tri-
bunaux, un compromis s’avère nécessaire.
Je vous demande donc de soutenir la proposition de la majo-
rité de la commission et de rejeter les propositions de mino-
rité aux articles 178 et 178a, ainsi que les propositions Baum-
berger et Ammann Schoch.
Präsidentin: Ich möchte Ihnen noch mitteilen, dass sich der
Antrag Ammann Schoch auf Artikel 178 Absatz 1 bezieht und
nicht auf Artikel 178a Absatz 1.
Schlüer Ulrich (V, ZH): Zunächst schätze ich den Fortschritt,
dass man bei der Diskussion der Vorlage C immerhin schon
ganz am Anfang mit einbezieht, dass wir Entscheidungen zu
treffen haben, die schliesslich dann auch vom Souverän mit
Überzeugung mitgetragen werden müssen; es ist ein wichti-
ger Fingerzeig, den Sie in dieser Hinsicht am 18. April be-
kommen haben. Ich hoffe, die Lehre wirkt.
Ich möchte Ihnen namens der Minderheit und der SVP-Frak-
tion bei Artikel 177 Absatz 4 beantragen, bezüglich der Be-
schlüsse des Parlamentes und bezüglich der Beschlüsse des
Bundesrates die absolute, abschliessende Verantwortung
bei diesen beschliessenden Instanzen zu belassen, d. h.,
keine Möglichkeit einzuräumen, irgendwelche Beschlüsse
der Bundesversammlung und des Bundesrates ans Bundes-
gericht weiterzuziehen. Ich bin der vollendeten Überzeu-
gung, dass es der klare Wille unseres Souveräns ist, dass
das Parlament und der Bundesrat die uneingeschränkte Ver-
antwortung übernehmen für das, was sie beschliessen, dass
man nicht will, dass politische Entscheidungen in diesem
Land zu Rechtshändeln werden.
Politische Entscheidungen sollen abschliessend hier in die-
sem Haus getroffen werden; man soll sie in diesem Haus ver-
antworten und soll nicht die Möglichkeit eröffnen, dass politi-
sche Auseinandersetzungen vor Bundesgericht weiterge-
führt werden können. Dies ist es, was der Souverän in der di-
rekten Demokratie erwartet, da auch er seine Entscheidun-
gen als abschliessend fällen will.
Wir haben ja Anschauungsunterricht darüber und wissen,
wie es herauskommt, wenn anders vorgegangen wird. Am
Beispiel Deutschland sehen wir, dass es grundsätzlich der
Verlierer einer politischen Auseinandersetzung ist, der sich
an ein Gericht wendet, dass wichtige Fragen zwar durchaus
zunächst im Parlament kontrovers behandelt, letzten Endes
aber erst vor Gericht entschieden werden.
Ich erinnere mich an eine erregte Auseinandersetzung hier
an dieser Stelle, als jemand aus diesem Parlament – der Kol-
lege weilt nicht mehr unter uns – dieses Parlament als
«Schwatzbude» bezeichnete. Wir nahmen damals einiger-
massen fasziniert zur Kenntnis, wie derjenige, der das ge-

9. Juni 1999
N
1015
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
sagt hatte, vom damaligen Präsidenten – zu Recht, wie ich
meine – in den Senkel gestellt wurde.
Aber wenn wir hier eine Ordnung einführen, nach welcher
Entscheidungen, die hier getroffen werden, nicht mehr die
endgültigen Entscheidungen sind, und jeder, der hier spricht,
weiss, dass schliesslich allenfalls das höchste Gericht erst
endgültig entscheiden wird, dann ist das keinerlei Fortschritt
für den Parlamentarismus. Ein Sprecher wird sich unter sol-
chen Umständen erlauben, auch Dinge vorzuschlagen und
zu vertreten, von denen er genau weiss, dass sie in diesem
Staat gar nicht durchsetzbar sind. Wenn Entscheidungen
hier nicht wirklich endgültig sind, dann entwertet die Weiter-
zugsmöglichkeit die Debatten; sie könnte dieses Haus zu
dem abwerten, was man dann zu Recht als «Schwatzbude»
bezeichnen könnte.
Präsidentin: Herr Schlüer, auch die Wiederholung solcher
Bezeichnungen des Parlamentes ist nicht zulässig. Ich bitte
Sie, auch davon abzusehen.
Schlüer Ulrich (V, ZH): Ich habe erklärt, was wir nicht wollen.
Ich will das ja gerade nicht, Frau Präsidentin, und äussere
alle Achtung vor dem früheren Präsidenten, der damals ein-
gegriffen hat.
Nun wird eingewendet, auf europäischer Ebene sei die Ver-
fassungsgerichtsbarkeit eingeführt. Das trifft zu. Aber ich
frage Sie: Hat sie auch irgendwelchen Fortschritt gebracht?
Was haben wir denn davon, wenn wir einen Fehler, den wir
begangen haben, jetzt auch noch perfektionieren? Der an-
dere Weg, die Korrektur des Fehlers, ist zu veranlassen.
Es gibt auch Leute, die behaupten, es sei der allgemeine
Trend, der für den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit
spreche. Ich möchte zunächst fragen: Wer hat je etwas von
diesem Trend gespürt? Wer hat in diesem Land je irgendein
Begehren gespürt, diese Frage zum Beispiel Gegenstand ei-
ner Volksinitiative werden zu lassen? Da ist beim Souverän
von einem Trend, von irgend so etwas wie einem politischen
Willen weit und breit nichts zu spüren. Es sind möglicher-
weise Juristen, die diesen Trend verspüren und die mit die-
sem vermeintlichen Trend ihre eigene Position und ihre eige-
nen Möglichkeiten im Staat aufwerten wollen. Sie bringen
uns in Versuchung zu fragen, ob die Juristen, die derart für
sich zu sorgen belieben, in diesem Haus vielleicht einmal in
den Ausstand treten könnten, wenn sie derart ihre eigenen
Interessen vertreten. Ich gehöre zu jener kleinen Minderheit,
die sich unter dieser Kuppel wahrscheinlich sehr verloren
vorkäme, wenn sich einmal alle Juristen in den Ausstand be-
geben müssten. Wollen denn all diese Juristen, die wir hier
unter uns haben, sagen, es fehle im Ratsbetrieb an juristi-
schem Sachverstand, politische Fragen auch juristisch gültig
und abschliessend zu behandeln und zu beschliessen? Das
wäre dann wahrhaftig ein Armutszeugnis für einen ganzen
Berufsstand.
Ich bitte Sie, verzichten Sie darauf, mit Ausflüchten und mit
Scheinargumenten eine Neuerung einführen zu wollen, die in
diesem Land im breiten Souverän von niemandem gefordert
oder begehrt wird. Bleiben Sie dabei, dass Parlament und
Bundesrat für das, was sie beschliessen, uneingeschränkt
verantwortlich bleiben. Wir garantieren damit eine bessere
Demokratie!
Fischer-Hägglingen Theo (V, AG): Ich beantrage Ihnen im
Namen einer Kommissionsminderheit, bei Artikel 178 an un-
serem Beschluss vom 25. Juni 1998 festzuhalten und auf die
Einführung der konkreten Normenkontrolle zu verzichten. Ich
erinnere Sie daran, dass unser Rat nach eingehender Dis-
kussion den seinerzeitigen Beschluss mit 87 zu 39 Stimmen
gefasst hat. Es wurde damals festgehalten, dass es sich um
eine Grundsatzfrage handelt, nämlich ob das Parlament und
über das Referendum in letzter Instanz auch das Volk dar-
über entscheiden sollen, ob ein Gesetz mit der Verfassung
übereinstimmt, oder ob darüber ein Richtergremium ent-
scheiden soll.
Wir haben uns heute erneut die Frage zu stellen, in welchem
Verhältnis eine erweiterte Normenkontrolle zu unserem poli-
tischen System, insbesondere zu unserem direktdemokrati-
schen Staatsverständnis, steht. Die Verfassungsgerichtsbar-
keit, auch die neu vorgeschlagene Lösung der fallweisen
Überprüfung einer Gesetzesbestimmung wegen Verletzung
eines Grundrechtes, stellt einen Fremdkörper in unserem Sy-
stem dar. Gesetzgeber sind das Parlament und in vielen Fäl-
len auch das Volk selbst. Es müsste als störend empfunden
werden, wenn eine nach einer intensiven Abstimmungskam-
pagne gutgeheissene Gesetzesnorm vom Bundesgericht
aufgehoben würde. Mit der Einführung der konkreten Nor-
menkontrolle würden wir gleichsam das Bundesgericht über
das Volk stellen. Machen wir uns nichts vor: Der einzelne
Bundesrichter kann im Falle der Verfassungsgerichtsbarkeit
nicht einfach rein juristisch handeln, sondern sein politischer
Standort wird seinen Entscheid mit prägen. Da es sich aus
politischer Sicht um sehr sensible Bereiche handeln kann,
wird das Bundesgericht zwangsweise in die aktuelle Politik
hineingezogen und verliert in den Augen des Volkes seine
Stellung als eine über der Politik stehende Instanz. Zudem ist
zu beachten, dass es kaum Fälle gibt, in denen das Parla-
ment bei seiner Gesetzgebungsarbeit bewusst gegen eine
Verfassungsnorm verstossen hat.
Ich habe eingangs erwähnt, dass es sich hier um eine Grund-
satzfrage handelt. Deshalb kann hier auch kein Kompromiss
ausgehandelt werden. Auch die neu vorgeschlagene, abge-
schwächte Norm verstösst gegen das Prinzip der Gewalten-
trennung. Der nun vorgetragene Kompromiss ist aber auch
einseitig. Bei den Zulassungsbestimmungen bleibt es quasi
beim Status quo. Es wurde kaum Hand dazu geboten, sich
auf die seinerzeit vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung hin
zu bewegen. Ausgangspunkt für die Justizreform war unter
anderem die Überlastung unserer Gerichte. Ziel der Justizre-
form war es, das Bundesgericht von Bagatellfällen zu entla-
sten und eine Verwesentlichung der höchstrichterlichen
Rechtsprechung zu erreichen. Das Bundesgericht sollte
seine spezifische Aufgabe als oberstes Gericht wieder opti-
mal erfüllen können. Dieses Ziel erreichen wir mit dem vorge-
schlagenen Kompromiss nicht.
Wir überbinden dem Bundesgericht mit der Normenkontrolle
eine neue, aufwendige Arbeit und entlasten auf der anderen
Seite das Gericht kaum merklich. Die Geschäftslast wird mit
der Einführung der Normenkontrolle ansteigen. Bei sehr vie-
len Streitfällen wird man in Zukunft neben der materiellen Be-
gründung die Rüge anbringen, die entsprechende Gesetzes-
norm sei verfassungswidrig, sie verstosse gegen ein Grund-
recht. Der Grundrechtskatalog greift fast in alle Rechtsge-
biete ein. Denken Sie nur an den heutigen Artikel 4, neu
Artikel 8 der Bundesverfassung. Die Versuchung für einen
Anwalt wird darum gross sein, eine entsprechende Rüge an-
zubringen. Der entsprechende Druck wird auch von seiten
der Klienten ausgehen. Die Arbeitslast wird so steigen, und
der Ruf nach zusätzlichen Richtern wird sehr schnell ertönen.
Ich bitte Sie, konsequent zu sein und bei Artikel 178 an unse-
rem seinerzeitigen Entscheid festzuhalten. Stimmen Sie der
Minderheit zu!
Ammann Schoch Regina (U, AG): Wie von der Präsidentin
erwähnt, spreche ich zu Artikel 178, nicht zu Artikel 178a.
Die Ihnen ausgeteilte Version meines Antrages ist nicht rich-
tig.
Ich anerkenne die Bemühungen, Brücken zu schlagen, um
der Justizreform zum Durchbruch zu verhelfen. Auch ist es
grundsätzlich richtig, dass man als Gesetzgeber den Anwen-
dungsbereich einer Norm möglichst klar umschreibt und den
Gerichten nicht zuviel Interpretationsspielraum bietet.
Hier bei Artikel 178 Absatz 1 sehe ich die Ausgangslage je-
doch etwas anders: Der Unterschied zwischen der Formulie-
rung der Mehrheit der Kommission und der Formulierung des
Ständerates betrifft den Umfang der Überprüfungskompe-
tenz des Bundesgerichtes. Die Mehrheit der Kommission be-
schränkt diese auf die Grundrechte; der Ständerat geht mit
der Überprüfung der Einhaltung der verfassungsmässigen
Rechte etwas weiter.
Anerkanntermassen dürfte die Differenz im konkreten An-
wendungsfall nicht allzu gross sein; aber die Gewaltenteilung

Constitution fédérale. Réforme
1016
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
beispielsweise – Herr Bundesrat Koller hat dies in der vorbe-
ratenden Kommission ausgeführt – ist im Antrag der Mehr-
heit der Kommission nicht enthalten und kann somit auch
nicht Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle sein.
Der Antrag der Mehrheit schränkt also bereits heute den An-
wendungsbereich unnötig ein. Diese Kluft zwischen dem An-
trag der Mehrheit und dem Beschluss des Ständerates
könnte sich künftig noch ausweiten, ist das Recht doch nach
meinem Dafürhalten etwas Lebendiges, das sich weiterent-
wickelt und nicht statisch ist.
Dieser Entwicklung trägt die offene Formulierung des stände-
rätlichen Beschlusses besser Rechnung als die starre Be-
schränkung auf die Grundrechte gemäss dem Antrag der
Mehrheit der Kommission. Die Verfassung sollte ja nicht be-
reits in einigen Jahren wieder angepasst werden müssen.
Ich bezweifle auch, dass sich mit dieser Selbstbeschränkung
auf die Grundrechte ein Gegner der Verfassungsgerichtsbar-
keit umstimmen lässt; dies zeigt der Antrag der Minderheit Fi-
scher-Hägglingen.
Ich bitte Sie also, sich bei Artikel 178 Absatz 1 dem offenen,
zukunftsgerichteten Beschluss des Ständerates anzuschlies-
sen.
Hubmann Vreni (S, ZH): Ich spreche zu Artikel 178a, Zugang
zum Bundesgericht. Mit unserem Minderheitsantrag möchten
wir sicherstellen, dass der allgemeine Zugang zum Bundes-
gericht auch im Verfassungstext klar festgehalten ist. Es ist
wichtig, dass wir in der Verfassung genau sagen, was wir
meinen. Dies ist vor allem aus drei Gründen nötig:
1. Wir machen eine Verfassung für die ganze Bevölkerung
und nicht nur für Leute, die eine juristische Vorbildung haben.
Es ist deshalb ganz klar zu sagen, was gilt. Der Direktor des
Bundesamtes für Justiz verteidigte in der Kommission eine
andere Formulierung, indem er sagte, es genüge, wenn wir
das Weitere in den Materialien präzisierten. Ich bin da ganz
anderer Meinung. Was gilt, soll im Verfassungstext selber
gesagt werden. Herr Direktor Koller vertrat auch die Ansicht,
eine klare abschliessende Aufzählung, wie sie im Minder-
heitsantrag vorliegt, schliesse Prozessvoraussetzungen aus.
Das trifft nicht zu. Prozessvoraussetzungen sind immer vor-
behalten. Das gilt auch für das heute geltende Recht. Arti-
kel 113 der geltenden Bundesverfassung kennt keine Zu-
gangsbeschränkungen. Die Prozessvoraussetzungen gibt es
trotzdem; das ist selbstverständlich.
2. Wir machen eine Verfassung für eine «lange Zukunft».
Verfassungsnormen sind langlebig. Wenn wir nicht genau
sagen, was wir meinen, könnte es geschehen, dass der Text
plötzlich anders interpretiert wird. Allzu leicht kann eine Ver-
suchung zu Missbräuchen auftreten. Das wollen wir durch
eine klare, präzise Formulierung vermeiden.
3. Es ist wichtig, dass mindestens die Prinzipien in der Ver-
fassung stehen. Der allgemeine Zugang zum Bundesgericht
ist eine politisch höchst sensible Frage. Wir haben das schon
einmal erlebt. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger wol-
len keine Beschränkungen des Zugangs zum Bundesgericht.
Darum ist es nötig, diese Prinzipien klar zu formulieren. Am
18. April 1999 haben wir erlebt, wie emotional gewisse Leute
reagieren, wenn sie einzelne Bestimmungen nicht genau ver-
stehen. Sie werden dann anfällig für falsche Behauptungen
und Lügengeschichten. Es wäre schade um die wichtigen
Verbesserungen im Reformpaket Justiz, wenn wir es gefähr-
den, weil wir im Text nicht genau sagen, was gemeint ist.
Sagen Sie ja zur Justizreform! Sagen Sie bei Artikel 178a ja
zur klaren und unzweideutigen Fassung des Antrages der
Minderheit!
Baumberger Peter (C, ZH): Ich habe Ihnen zwei inhaltlich
völlig verschiedenartige Anträge vorgelegt, die lediglich zu-
fällig unter dem gleichen Artikel stehen. Ich bitte daher vor-
weg um getrennte Abstimmung darüber.
Eine Vorbemerkung: Ich trage den Kompromiss der Kommis-
sion mit, der einerseits in einer beschränkten Normenkon-
trolle im Hinblick auf die Respektierung der Grundrechte und
andererseits in einer sehr zurückhaltenden Beschränkung
des Zugangs zum Bundesgericht besteht. Aber in diesem
Kompromiss gibt es einige Unebenheiten, die wir im Inter-
esse unserer Justiz und im Interesse der Bürger, welche der
Justiz unterworfen sind, bereinigen sollten. Ich halte es an
sich nicht für sehr zweckmässig, dass jetzt alles in einem Auf-
wisch diskutiert wird. Da geht die Chance verloren, auch sol-
chen Zwischentönen zum Durchbruch zu verhelfen. Ich zähle
dabei auf den Ständerat, der das noch einmal ansehen soll.
Ich versuche in drei Punkten eine gemeinsame Begründung
für beide Anträge zu geben:
1. Der wichtigste Fortschritt der Justizreform liegt wohl in der
Rechtsweggarantie, der Einräumung des allgemeinen Ge-
richtsschutzes gegen Verwaltungsakte. Aber das heisst na-
türlich nicht, dass wir möglichst viele Rechtsmittelinstanzen
einrichten müssen, sondern wir müssen auf die Effizienz des
Rechtssystems achten.
2. Die Qualität der ersten und zweiten Instanzen ist keines-
wegs zwangsläufig schlechter als diejenige des Bundesge-
richtes. Denken Sie daran: Im Bundesgericht gibt es viele
Entscheide, die von einem Ersatzrichter vorbereitet und dann
«abgesegnet» werden. Es heisst keineswegs, dass der
Schutz des Rechtsunterworfenen dann besser wird, wenn
Sie weitere Instanzen eröffnen.
3. Ganz entscheidend ist: Nur rasches Recht ist gutes Recht!
Der Zeitablauf ist in unserem Rechtsmittelsystem zu einer ei-
genständigen Grösse geworden, die auch bewirtschaftet
wird; Prozesse werden «abgekauft» und dergleichen. Dage-
gen müssen wir antreten, und das können wir nur, wenn wir
die Verfahren beschleunigen.
Kurz zu Artikel 178a Absatz 2bis: Auf der Grundlage der For-
mulierung der Kommissionsmehrheit bin ich der Meinung,
dass wir die Möglichkeit für Streitwertgrenzen namentlich
auch in Verwaltungsverfahren offen lassen müssen und nicht
von Verfassung wegen auf Zivilrechtsstreitigkeiten beschrän-
ken sollen. Auch für Verwaltungsverfahren – ich spreche da
wirklich aus dreissigjähriger Erfahrung – sind Streitwertgren-
zen sinnvoll. Wir könnten sie heute per Revision des Bundes-
rechtspflegegesetzes einführen. Warum wollen wir das kraft
Verfassung verbieten?
Es sind dabei durchaus – ich kenne die Einwände, die jetzt
kommen werden – verschiedene Limiten denkbar. Nehmen
wir eine Limite für Enteignungssachen an: Da können Sie
eine relativ hohe Limite setzen. Bei Arbeitslosenent-
schädigungen und dergleichen werden Sie hingegen eher
eine tiefe Limite setzen. Das ist möglich. Aber es ist ein gros-
ser Fehler – auch unter dem Titel der Zeitdauer solcher Ver-
fahren und unter dem Titel der Belastung des Bundes-
gerichtes –, wenn Sie das in der Verfassung strikte auf Zivil-
rechtsstreitigkeiten beschränken.
Zu Artikel 178a Absatz 3, zum Vorlageverfahren: Auch hier
fehlt mir die Zeit, um weiter auszuholen, aber ich beantrage
Ihnen, dieses Vorlageverfahren zu streichen. Es handelt sich
meines Erachtens um ein klassisches Überbein. Ich habe
den Einwand gehört, der Verzicht auf dieses Vorlageverfah-
ren bedeute den Verzicht auf die Überprüfung gewisser Bun-
desgesetze, nämlich dann, wenn es Sachgebiete sind, die
von der Normenkontrolle ausgeschlossen sind. Das ist zu-
treffend, entspricht aber bisherigem Recht. Wenn wir uns
schon darüber streiten, wie weit wir mit der Normenkontrolle
gehen sollen, ist es durchaus sinnvoll und vernünftig, ge-
wisse Bereiche, die wir ohnehin nicht dem Bundesgericht un-
terbreiten wollen, aus dem Vorlageverfahren herauszulösen,
indem wir dieses Verfahren streichen.
Was aber ist letztlich der Grund dafür? Für meinen Strei-
chungsantrag ist letztlich der Zeitfaktor massgebend. Ich
habe Ihnen gesagt: Helfen Sie mit, dass die Bewirtschaftung
des Zeitfaktors durch gewisse Leute in Prozessen verhindert
wird. Das Schlimmste, was wir erleben, ist, dass gelegentlich
gar nicht mehr Recht gesprochen wird, sondern der Zeitab-
lauf zum Anlass genommen wird, um wirtschaftlich relevante
Rechte auszukaufen, um Erpressungen und dergleichen
mehr zu praktizieren.
Ich habe auch schon gelesen, mit dem Vorlageverfahren
könne man Zeit gewinnen. Das ist nun wirklich blauäugig.
Warum? Das Bundesgericht wird solche Vorlagefälle nicht
prioritär behandeln, sondern es wird zuerst seine eigenen

9. Juni 1999
N
1017
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Aufgaben – es hat ohnehin zu viele – erledigen und erst dann
solche ihm zusätzlich auferlegten Pflichten erfüllen.
Für den Gesamtzusammenhang dieses Kompromisspaketes
ist das – das kann man sagen – wahrscheinlich nicht so be-
deutend. Ob Sie das Vorlageverfahren streichen oder nicht,
ändert am Gesamtpaket nichts. Aber helfen Sie mit, etwas für
die Effektivität unseres Justizsystems zu tun! Dann müssen
Sie das Vorlageverfahren streichen.
Ich danke Ihnen, wenn Sie meinen beiden der Präzisierung
der Sache dienenden Anträgen zu Artikel 178a Absätze 2bis
und 3 zustimmen.
Heim Alex (C, SO): Bei den Diskussionen, die wir jetzt füh-
ren, müssen wir uns immer über eines im klaren sein: Wir
sind jetzt im Differenzbereinigungsverfahren, und wir sollten
eigentlich nicht jede Frage von vorne zu diskutieren begin-
nen, sondern unser Ziel muss sein, einen Kompromiss zu fin-
den. Eine andere Möglichkeit wäre natürlich, die Justizreform
ganz sanft sterben zu lassen. Die CVP-Fraktion beabsichtigt,
dies nicht zu tun, sondern mit dem nun vorliegenden Kompro-
miss diese Reform durchzuführen. Wir werden deshalb auch
immer den Anträgen der Mehrheit zustimmen.
Die Verfassungskommission hat sich die Aufgabe nicht
leichtgemacht und die Fragen bezüglich Artikel 178 und 178a
nochmals an die zuständige Subkommission zurückgege-
ben. Diese hat nun einen Kompromiss gefunden. Der Antrag
der Mehrheit lehnt sich sehr stark an die Fassung des Stän-
derates an. Dem Ständerat ist eine Verfassungsgerichtsbar-
keit auf Bundesebene wichtig, aber ebenso wichtig ist ihm
auch eine Entlastung des Bundesgerichtes. Wir können nicht
die Normenkontrolle einführen, die Zugangsbeschränkungen
lockern und gleichzeitig das Bundesgericht auch noch entla-
sten. Das wäre sicher nicht möglich. Darum müssen wir ir-
gendwie einen Kompromiss finden.
Es ist nicht so, dass man mit allem und jedem einfach vor
Bundesgericht gehen kann, wie das immer wieder gesagt
wird, sondern es müssen ganz klare Richtlinien erfüllt sein.
Wir sprechen darum von der konkreten Normenkontrolle. Es
geht also um einen konkreten Anwendungsfall, an den der
Gesetzgeber oder auch das Volk vielleicht gar nicht erst ge-
dacht haben, und es muss deshalb möglich sein, in einem
solchen Fall etwas zu unternehmen. Entscheidend ist für uns
Artikel 178 Absatz 4, wonach keinem Bundesgesetz die An-
wendung versagt werden kann. Wir werden also nie Verhält-
nisse wie in Deutschland bekommen, wie das immer wieder
angetönt wird. Bei vielen Gesetzen werden die Probleme erst
sichtbar, wenn sie angewendet werden.
Ich bitte Sie darum, dem Kompromiss zuzustimmen, dass wir
nur bezüglich der Grundrechte eine Überprüfung einführen
wollen. Wir müssen deshalb auch den Antrag Ammann
Schoch bezüglich direkt anwendbarem Völkerrecht ableh-
nen. Bei Artikel 178a war der eigentliche Grund zur Justizre-
form eben die Entlastung des Bundesgerichtes. Es war nicht
der einzige, aber ein wichtiger Grund, und ehrlicherweise
müssen wir zugeben, dass wir mit dem Antrag der Mehrheit
zu Artikel 178a diesem Ziel, der Entlastung des Bundesge-
richtes, nicht im grossen Umfang gerecht werden.
Will man einen Kompromiss erreichen, muss man oft ein
Auge zudrücken, und das geschieht hier bei Artikel 178a.
Das Wichtigste in den Absätzen 2 und 2bis ist, dass der Zu-
gang zum Bundesgericht auch gewährleistet ist, wenn die
Streitwertgrenze nicht erreicht wird, also wenn es sich um
kleinere Beträge handelt. Das Bundesgericht wird feststellen,
ob es viele Leute betrifft, ob es eine Frage ist, die noch nie
beurteilt wurde, oder ob es eine Frage ist, die vielleicht schon
einmal beurteilt worden ist, wo sich aber die Voraussetzun-
gen geändert haben. In verschiedenen Bereichen – z. B.
beim Arbeitsrecht, beim Konsumentenschutz oder beim Miet-
recht, aber auch in anderen – geht es oft um kleine Beträge,
aber um Gebiete, von denen viele Leute betroffen sind, und
dann sind es vor allem auch sozial sehr heikle Angelegenhei-
ten.
Bezüglich der Zulassung, das muss hier ehrlicherweise ge-
sagt werden, bringt das eher eine Erweiterung, also eher eine
Belastung als eine Entlastung des Bundesgerichtes. Wir ha-
ben aber andere Gebiete, in denen es Entlastungen gibt –
denken wir etwa ans vereinfachte Verfahren, das wir heute
schon kennen, an die Vorinstanzen oder vor allem auch an
die Prozessvereinheitlichung. Das sind alles Bereiche, die
wir mit der Justizreform erreichen können und die auch
durchaus eine Entlastung des Bundesgerichtes bringen.
Ich bitte Sie, dem Antrag der Mehrheit, diesem Kompromiss,
zuzustimmen. Vor allem bitte ich Sie auch, den Antrag der
Minderheit Hubmann abzulehnen. Die Formulierung «Es
(d. h. das Gesetz) regelt den Zugang zum Bundesgericht wie
folgt» ist eine Vortäuschung falscher Tatsachen. Diese For-
mulierung ist zu absolut, denn der Bürger muss wissen, dass
auch noch zahlreiche andere Bestimmungen erfüllt sein müs-
sen, um den Zugang zum Bundesgericht zu erreichen. Der
vorliegende Katalog, wie ihn die Minderheit Hubmann vor-
schlägt, ist deshalb unvollständig und muss abgelehnt wer-
den.
Ich bitte Sie im Namen der CVP-Fraktion, jeweils den Anträ-
gen der Mehrheit zuzustimmen und die Minderheitsanträge
abzulehnen.
Baader Caspar (V, BL): Die beabsichtigte Einführung der
Verfassungsgerichtsbarkeit steht im Widerspruch zur direk-
ten Demokratie und zu unseren Volksrechten.
Daher beantrage ich Ihnen namens der grossen Mehrheit der
SVP-Fraktion, die Minderheitsanträge Schlüer und Fischer-
Hägglingen zu unterstützen und damit generell auf die Nor-
menkontrolle durch das Bundesgericht zu verzichten, und
zwar sowohl auf die Ausnahmen zur abstrakten Normenkon-
trolle gemäss Artikel 177 Absatz 4 – den Beschluss des Stän-
derates – als auch auf die konkrete Normenkontrolle gemäss
Kompromissantrag der Mehrheit zu Artikel 178.
Bei einer Annahme der konkreten Normenkontrolle könnte
zwar das Bundesgericht nicht gerade ganze Bundesgesetze
aufheben wie bei einer abstrakten Normenkontrolle, aber im-
merhin im konkreten Anwendungsfall in konstanter Praxis er-
klären, dass eine Gesetzesbestimmung gegen die Verfas-
sung verstosse. Die Änderung oder Aufhebung dieser Be-
stimmung wäre dann immer noch Sache des Parlamentes.
Faktisch setzt aber das Bundesgericht in einem solchen Fall
die entsprechende Norm ausser Kraft, obschon diese vom
Volk in einer Referendumsabstimmung oder allenfalls still-
schweigend durch Nichtergreifen des Referendums be-
schlossen worden ist.
Ich frage Sie an: Wollen Sie wirklich das Urteil von drei oder
fünf Bundesrichtern über einen Volksentscheid stellen? Wol-
len Sie wirklich, dass das Bundesgericht nach einem Volks-
entscheid noch sagt, ob eine Gesetzesbestimmung bei-
spielsweise im Lichte der Verfassung rechtsgleich ist oder
nicht? Dies widerspricht meinem demokratischen Verständ-
nis, auch wenn ich mir als Jurist und Anwalt durchaus be-
wusst bin, dass viele unserer Nachbarstaaten die Verfas-
sungsgerichtsbarkeit kennen und das Bundesgericht bereits
heute im Bereich der durch die EMRK festgelegten Garantien
eine minimale Verfassungsgerichtsbarkeit ausübt.
Dass das Bundesgericht diese ausübt, mag zwar ein Sy-
stemfehler sein, darf aber nicht noch Grund dafür sein, diese
Verfassungsgerichtsbarkeit auszuweiten, sei es generell auf
die Einhaltung aller verfassungsmässigen Rechte, wie dies
der Ständerat verlangt, oder auf den Kompromiss, d. h. auf
die Einhaltung der Grundrechte. Zu diesen Grundrechten
zählt nämlich auch das Gleichheits- bzw. Gleichbehand-
lungsgebot gemäss Artikel 4 der heutigen oder Artikel 8 der
neuen Bundesverfassung. Im Zusammenhang mit der bun-
desgerichtlichen Überprüfung kantonaler Verfügungen und
Erlasse ist dies die am häufigsten geltend gemachte Verfas-
sungsverletzung.
Als Anwalt garantiere ich Ihnen, dass die Geschäftslast des
Bundesgerichtes zu- statt abnehmen wird, wenn diese Ver-
fassungsgerichtsbarkeit im beantragten Sinn eingeführt wird.
Damit wäre aber das Hauptanliegen der Justizreform nicht
mehr erreicht. Wollen Sie allen Ernstes die Richter über das
Volk stellen?
Die Mehrheit der SVP-Fraktion kann weder den Ausnahmen
zur abstrakten Normenkontrolle noch der abgespeckten, auf

Constitution fédérale. Réforme
1018
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
die Grundrechtskontrolle reduzierten Verfassungsgerichts-
barkeit gemäss Antrag der Kommissionsmehrheit zustimmen
und bittet Sie daher, die beiden Minderheitsanträge Schlüer
und Fischer-Hägglingen zu unterstützen und den Antrag Am-
mann Schoch abzulehnen.
Im übrigen bittet Sie die SVP-Fraktion, bei Artikel 178a die
Mehrheit zu unterstützen.
Persönlich bin ich der Auffassung, dass das Vorlageverfah-
ren in Artikel 178a Absatz 3 gemäss Antrag Baumberger zu
streichen ist. Das Vorlageverfahren würde nur zu einer Mehr-
belastung des Bundesgerichtes führen. Auch ist es meiner
Meinung nach falsch, wenn wir die kantonalen Richter davon
entbinden, selbst zu entscheiden, und es ihnen ermöglichen,
heikle Fragen einfach dem Bundesgericht zu unterbreiten.
Die kantonalen Richter sind dafür gewählt, ihre Urteile selber
zu fällen.
Jutzet Erwin (S, FR): Der Nationalrat hat die Justizreform im
letzten Jahr mit 59 zu 48 Stimmen bei 8 Enthaltungen ange-
nommen. Das war eine denkbar schlechte Ausgangslage,
um eine Volksabstimmung zu gewinnen. Deshalb hat die
Verfassungskommission, wie das Herr Heim bereits gesagt
hat, die Vorlage an die Subkommission zurückgewiesen, da-
mit ein Kompromiss gesucht werde. Dieser Kompromiss
wurde zusammen mit der Verwaltung und dem Ständerat ge-
funden. Strittig waren die Normenkontrolle und die Zulas-
sungsbeschränkung. Ich habe seinerzeit bei Artikel 178 die
Minderheit angeführt, welche gegen die Einführung der Nor-
menkontrolle kämpfte. Wir haben mit 87 zu 39 Stimmen ge-
wonnen. Ich muss Ihnen sagen, dass ich nicht vom Saulus
zum Paulus geworden bin und in der Sache selbst meine
Meinung nicht geändert habe; aber als Anwalt bin ich ge-
wohnt, Kompromisse zu schliessen, und weiss, dass man
auch geliebte Positionen aufgeben muss. Mit Blick aufs
Ganze war ich bereit, hier ein Gleiches zu tun. Ich glaube,
dass es die Justizreform doch wert ist, gerettet zu werden,
und dass sie eine Entlastung für das Bundesgericht bringt;
ich erinnere an die Vereinheitlichung des Prozessrechtes, an
die Aufhebung des Direktprozesses, aber auch an Fachge-
richte, die dem Bundesgericht vorgelagert werden.
Zum Antrag Baumberger zu Artikel 178a Absatz 2bis: Ein
ähnlicher Antrag lag der Kommission vor, er wurde einhellig
verworfen. Der Antrag, Herr Baumberger, hat etwas für sich.
Es geht um eine Gleichbehandlung der verschiedenen
Rechtsgebiete; Bagatellfälle sollen nicht vors Bundesgericht
gelangen. Aber Ihr Antrag, Herr Baumberger, ebnet die Un-
ebenheiten nicht aus, sondern er ist meines Erachtens un-
tauglich, weil der Begriff «Streitwert» ein zivilrechtlicher Be-
griff ist und im Straf- und im Verwaltungsrecht nichts verloren
hat. Oder können Sie sich vorstellen, im Sozialversiche-
rungsrecht, im Raumplanungsrecht, im Landwirtschaftsrecht
mit diesem Begriff zu operieren?
Schliesslich bitte ich Sie auch, bei Artikel 178a den Antrag
der Minderheit Hubmann zu unterstützen. Dieser Antrag ist
der einzige Garant dafür, dass das Annahmeverfahren ein für
allemal ausgeschlossen wird und nicht die Bundesrichter sel-
ber entscheiden können, welche Fälle für sie bedeutsam ge-
nug sind, angenommen zu werden. Das wollen wir nicht.
Gross Andreas (S, ZH): Ich konzentriere mich in Ergänzung
zum Votum von Herrn Jutzet auf die Frage, ob die hier vorge-
schlagene, eingeschränkte Form der Verfassungsgerichts-
barkeit tatsächlich der direkten Demokratie widerspricht, wie
verschiedene SVP-Fraktionsvertreter behauptet haben.
Herr Schlüer, Sie haben hier gesagt, Sie seien der vollende-
ten Überzeugung, dass Sie wüssten, was der Souverän
denke. Es ist natürlich schwierig, gegen eine vollendete
Überzeugung anzutreten, aber ich möchte Ihnen zeigen,
dass sowohl Sie als auch Herr Fischer-Hägglingen, der ge-
sagt hat, dass wir das Bundesgericht über die Politik stellen
würden, und Herr Baader, der gesagt hat, dass wir die Rich-
ter über das Volk stellen würden, eindeutig im Irrtum sind.
Die Richter erhalten die Aufgabe, im Namen des Volkes für
das Volk dafür zu sorgen, dass wir in unseren Gesetzen die
Grundrechte, welche sich das Volk selber gegeben und ge-
setzt hat, beachten. Damit helfen wir den Bürgerinnen und
Bürgern, weil diese manchmal den Eindruck haben, dass wir
im Parlament uns über das Volk stellen würden. Es ist also
gerade umgekehrt! Wir ermöglichen eine zusätzliche Instanz,
welche garantiert, dass wir vom Gericht stellvertretend für
das Volk zum Recht gerufen werden, wenn wir einmal sündi-
gen. Es ist also umgekehrt; nicht die Richter über das Volk,
sondern die Richter mit dem Volk, wenn das Parlament ei-
nem Irrtum unterliegt.
Das ist mit der direkten Demokratie sehr kompatibel. Sie wis-
sen, dass die direkte Demokratie in der Ausgestaltung der
Verfassung sehr gut ausgebaut und fein austariert ist. Jede
Verfassungsnorm muss angenommen werden, bevor sie gilt.
Das ist bei den Gesetzen jedoch nicht der Fall. Wir haben pro
Jahr durchschnittlich etwa zwei – nur zwei – Gesetzesrefe-
renden. Wir verabschieden aber über hundert Gesetze pro
Jahr. Nur dann, wenn viele Menschen gegen ein Gesetz sind,
lohnt es sich und ist es überhaupt möglich, das Referendum
zu ergreifen. Das heisst also: Dort, wo die direkte Demokratie
auf eidgenössischer Ebene weniger greift, kann ein Bürger
im konkreten Anwendungsfall das Gericht anrufen, damit
dort, wo die direkte Demokratie ausgebaut ist, der Verfas-
sung im Grundrechtsbereich gegenüber dem Gesetz, über
das der Bürger nicht immer abstimmen kann, Nachachtung
verschafft wird.
In dem Sinne ist es wirklich auch ein Irrtum, wenn Sie glau-
ben, dass die Verfassungsgerichtbarkeit im Widerspruch zur
direkten Demokratie stehe. Das, was wir hier vorschlagen,
beachtet genau die Stärken der direkten Demokratie, die bei
der Verfassung liegen. Sie haben bisher nicht signalisiert,
dass Sie die Gesetzesinitiative unterstützen würden. Beim
Gesetz, wo die direkte Demokratie auf der eidgenössischen
Ebene im Vergleich zum Kanton eher zurückgebunden wird,
weil nicht wegen jeder Missachtung das Referendum ergrif-
fen werden kann, können die Bürger das Gericht anrufen,
wenn sie den Eindruck haben, dass wir in unserer Gesetzge-
bung die Grundrechte nicht beachten würden.
Von daher bitte ich Sie eigentlich schon heute, Meine Herren
von der SVP, diese Feinheit im Abstimmungskampf zu be-
achten und dann nicht mit diesen «Totschlägern» zu kom-
men, welche Verwirrung stiften. Ich gebe zu, dass das Stiften
von Verwirrung immer hilft, etwas zu «killen», zu bodigen. Es
fördert aber nicht die Debatte, sondern die Mystifizierung un-
serer eigenen Macht.
Ich glaube im übrigen immer mehr, dass es Ihnen nicht um
die direkte Demokratie geht, sondern vielmehr um die Angst,
Artikel 4 der Bundesverfassung – neu Artikel 8, der Gleich-
heitsartikel – werde zu sehr im Interesse der Frauen ausge-
legt, während Sie hier immer noch denken, mit der Männer-
mehrheit könnten Sie die Gleichheit eventuell restriktiv aus-
legen. Hier liegt, so glaube ich, bei jenem Teil Ihrer Fraktion,
welcher hier gesprochen hat, die untergründige Angst vor
dieser sehr beschränkten und nicht mit solchen Verhältnis-
sen vergleichbaren Verfassungsgerichtsbarkeit, die wir hier
vorschlagen.
Schlüer Ulrich (V, ZH): Herr Kollege Gross, wenn Sie sich
schon um sündigende Politiker Sorgen machen – immerhin
kann das Volk sündigende Politiker abwählen –, was macht
denn das Volk, wenn einmal ein Bundesrichter bei seiner Ent-
scheidung sündigen sollte?
Gross Andreas (S, ZH): Sie wissen ganz genau, Herr
Schlüer, dass wir vor dem Volk nur alle vier Jahre Rechen-
schaft ablegen müssen. Auch wir werden persönlich zuwenig
zur Rechenschaft gezogen, und die Korrektur durch die Bür-
gerinnen und Bürger ist viel besser gewährleistet, weil wir alle
drei, vier Monate Mehrheiten für Inhalte suchen. Wenn der
Volkswille tatsächlich in einem Punkt missachtet wird – sei es
durch das Bundesgericht, sei es durch den Nationalrat oder
den Ständerat –, dann ist das der Grund, weshalb diese Bür-
ger uns dann in einem anderen Punkt die Mehrheit versagen.
Das heisst, die Rechenschaft, sozusagen die Sanktionie-
rung, erfolgt – unabhängig von dem, was Sie hier tun – alle,
drei vier Monate. Dann heisst es, es seien emotionale

9. Juni 1999
N
1019
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Gründe gewesen. Aber es ist genau so: Wenn wir die Bevöl-
kerung in einem Bereich verärgern, dann können wir nicht
glauben, in einem anderen Bereich so einfach die Volks-
mehrheit zu haben. In dem Sinne befürchte ich nicht, dass
die Sanktionierung nicht klappt, wie auch immer wir hier ent-
scheiden werden.
Dettling Toni (R, SZ): Namens der Mehrheit der FDP-Fraktion
empfehle ich Ihnen, bei Artikel 178 den Antrag der Minderheit
Fischer-Hägglingen zu unterstützen und damit den klaren Be-
schluss des Nationalrates vom 25. Juni 1998 zu bekräftigen.
Gewiss, es ist zuzugeben, dass die umstrittene Normenkon-
trolle einerseits und die Zulassung zum Bundesgericht an-
derseits mittlerweile als Kompromisspaket unterbreitet wer-
den. Auch hat man bei der Normenkontrolle die Kognition des
Bundesgerichtes, die ursprünglich sämtliche Bundesgesetze
umfassen sollte, auf jene über Grundrechtsverletzungen ein-
geschränkt. Dennoch ist eine Mehrheit der FDP-Fraktion ge-
gen diese konkrete Normenkontrolle. Warum?
Nach guter schweizerischer Tradition ist es bei uns der Ge-
setzgeber, der dafür zu sorgen hat, dass die Bundesgesetze
verfassungskonform sind und auch verfassungskonform blei-
ben, indem er etwa der Rechtsfortentwicklung im Bereiche
der Grundrechte durch entsprechende Anpassung der Ge-
setzgebung Rechnung trägt und die notwendigen Änderun-
gen fortlaufend vornimmt. Überlassen wir dies aber im kon-
kreten Anwendungsfall dem Bundesgericht, so ist dies – das
schleckt keine Geiss weg – ein Eingriff in die hierzulande
hochgehaltene Gewaltentrennung. Faktisch wird nämlich da-
mit der Einfluss der Gerichtsinstanz auf die Bundesgesetzge-
bung erheblich ausgedehnt. Dies gilt vor allem auch mit Be-
zug auf die Präventivwirkung der höchstrichterlichen Recht-
sprechung auf die Bundesgesetzgebung. Nach guter schwei-
zerischer Tradition sind aber die beiden Parlamentskammern
Gesetzgeber, nicht das Bundesgericht. Anders ist in diesem
Zusammenhang die heutige Normenkontrolle des Bundesge-
richtes gegenüber kantonalen Erlassen zu werten, ist doch
das Bundesrecht gemäss Bundesverfassung für die Kantone
bindend.
Es kommt hinzu, dass wir in der Schweiz die direkte Demo-
kratie kennen, d. h., dass die oberste Gewalt beim Volk an-
gesiedelt ist. Es wäre nun aber sehr stossend, wenn das
Bundesgericht ein vom Volk mittels Referendum abgesegne-
tes Bundesgesetz via Normenkontrolle im konkreten Einzel-
fall als nicht anwendbar erklären könnte, weil dieses Gesetz
nach Auffassung des Bundesgerichtes nicht verfassungs-
konform sei. Damit würde die richterliche Gewalt in das Herz-
stück der direkten Demokratie, nämlich in einen Volksent-
scheid, eingreifen. Die direkte Demokratie würde zumindest
in diesem konkreten Fall ein Stück weit zur Farce verkom-
men. Ich frage Sie an, ob wir dies wollen. Jedenfalls hat an-
lässlich der letzten hier geführten Debatte die linke Ratshälfte
noch ganz andere Töne angeschlagen. Ich verweise in die-
sem Zusammenhang auf das vehemente Plädoyer von Kol-
lege Jutzet gegen die konkrete Normenkontrolle.
Schliesslich noch ein letzter Hinweis: Wenn wir das Bundes-
gericht entlasten wollen, ist es wenig sinnvoll, dieses überla-
stete Gericht noch mit einer weiteren Aufgabe zu belasten.
Aufgrund all dieser Überlegungen ist die Mehrheit unserer
Fraktion der Auffassung, es sei auf die konkrete Normenkon-
trolle zu verzichten. Wenn wir die in einer späteren Volksab-
stimmung wohl am heftigsten umstrittene Frage nicht mit
dem Schicksal der ganzen Justizreform belasten wollen,
wäre schon eher die Möglichkeit der Variantenabstimmung in
Betracht zu ziehen. Ein solcher Antrag liegt aber nicht vor
und scheint auch noch nicht mehrheitsfähig zu sein, so dass
die Vorlage trotz Kompromiss in der Volksabstimmung nicht
ungefährdet sein dürfte.
Ich bitte Sie daher, bei Artikel 178 der Minderheit Fischer-
Hägglingen, bei Artikel 177 und 178a der Mehrheit zuzustim-
men, den Antrag Amman Schoch zu Artikel 178a Absatz 1
abzulehnen, ebenso den Antrag der Minderheit Hubmann.
Persönlich bitte ich Sie, dem Antrag Baumberger auf Strei-
chung von Artikel 178a Absatz 3 über das Vorlageverfahren
zuzustimmen.
Ostermann Roland (G, VD): Le groupe écologiste se rallie
au compromis élaboré par la majorité de la commission au
sujet du contrôle des normes. Décréter que le Tribunal fédé-
ral a la haute surveillance sur les lois fédérales aurait donné
un pouvoir exorbitant à quelques juges, en regard de l’As-
semblée fédérale, épaulée par quantité de juristes, ou du
peuple qui aurait ratifié une loi contestée par référendum.
L’appréciation de ces juges n’aurait pas nécessairement
échappé à une lecture partisane des lois, à défaut de quoi on
pourrait se demander pourquoi les partis luttent pareillement
pour faire élire leur candidat au Tribunal fédéral. Mais, en
même temps, il convient d’admettre, avec humilité, que dans
l’élaboration d’une loi, tout n’est pas prévisible et que des cas
d’application peuvent faire apparaître des erreurs ponctuel-
les aux grandes conséquences. Comment pourrait-on ad-
mettre qu’un droit fondamental puisse être foulé par inadver-
tance par une loi?
En limitant cet examen à la violation des droits fondamentaux
ou du droit international directement applicable, la majorité
de la commission propose une solution mesurée à l’examen
des normes, qui vise ainsi à l’essentiel. Le fait que la réforme
de la constitution, qui vient d’être acceptée par le peuple, ait
été très pondérée, ne nous met pas à l’abri d’une atteinte aux
droits fondamentaux nouveaux que pourrait entraîner une loi
plus ancienne. Comme notre constitution se réforme d’une
manière continue, ce danger est latent.
Nous sommes satisfaits du fait que l’accès au Tribunal fédé-
ral ne subisse pas de restriction de principe par rapport à la
situation actuelle. Nous appuyons la solution retenue par la
majorité de la commission aux articles 177 et 178, et avons
une préférence pour la proposition de minorité à l’ar-
ticle 178a.
Un mot à l’attention de M. Dettling. Il ne veut pas que les lois
ou la constitution évoluent par le fait de décisions du Tribunal
fédéral.
Mais, dans la réforme de la constitution qui a récemment été
acceptée par le peuple, un certain nombre d’innovations, on
l’a dit, ont été introduites parce qu’elles étaient la consé-
quence de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Elles fai-
saient partie du droit constitutionnel non écrit qui a été intro-
duit dans la constitution. Est-ce que M. Dettling le regretterait
rétrospectivement?
Ruf Markus (U, BE): Die LdU/EVP-Fraktion begrüsst sehr,
dass es der Verfassungskommission gelungen ist, bei den
beiden noch offenen Problemkreisen der Justizreform – der
Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit sowie jener des Zu-
gangs zum Bundesgericht – einen grundsätzlichen Durch-
bruch zu erzielen und einen breit abgestützten Kompromiss-
antrag zu erarbeiten. Dank dem vorliegenden Konzept der
Kommissionsmehrheit wird die Justizreform zu einer Erneue-
rungsvorlage, die diesen Namen auch verdient. Insbeson-
dere kann durch die Einführung einer konkreten Normenkon-
trolle und damit einer beschränkten Verfassungsgerichtsbar-
keit auf Bundesebene eine schwerwiegende Lücke im
Rechtsschutz geschlossen werden; schliesslich bleibt der
Zugang zum Bundesgericht im wesentlichen im bisherigen
Umfang erhalten.
Sie wissen, dass unsere Fraktion aus grundsätzlichen Über-
legungen eine weitergehende als die nun beantragte Nor-
menkontrolle vorziehen würde. Die Gründe dafür sind in frü-
heren Debatten ausführlich dargelegt worden. Ich erwähne
vor allem die unbefriedigende Situation, dass eine Verfas-
sungsgerichtsbarkeit heute für kantonale Gesetze besteht,
nicht aber für Bundesgesetze. Wenn eine Norm der Bundes-
verfassung, die bekanntlich der Zustimmung von Volk und
Ständen bedarf, durch ein einfaches Bundesgesetz materiell
abgeändert werden kann, ist dies nicht nur aus rechtlicher,
sondern insbesondere auch aus demokratischer und staats-
politischer Sicht mehr als störend.
Weil wir von der LdU/EVP-Fraktion eine weitergehende Ver-
fassungsgerichtsbarkeit wünschen, ersuchen wir Sie, dem
Antrag Ammann Schoch zu Artikel 178 Absatz 1, der die
umfassendere Fassung des Ständerates übernehmen
möchte, zuzustimmen. Dementsprechend lehnen wir den

Constitution fédérale. Réforme
1020
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
Antrag der Minderheit Schlüer zu Artikel 177 Absatz 4 und
die Anträge der Minderheit Fischer-Hägglingen zu Artikel
178 klar ab.
Bei der Regelung des Zugangs zum Bundesgericht ist für uns
von wesentlicher Bedeutung, dass keine Grundlage für die
Einführung eines Annahmeverfahrens geschaffen wird. Die
nun von der Mehrheit beantragte Formulierung entspricht
modifiziert in etwa dem Status quo und lässt eine Strukturre-
form des Bundesgerichtes auf dem Weg der Gesetzgebung
offen. Wir stimmen bei Artikel 178a den Anträgen der Mehr-
heit der Kommission zu.
Abschliessend möchten wir der vorbereitenden Arbeits-
gruppe für ihre schwierige Arbeit danken – eine Arbeit, die
nun hoffentlich auch hier im Nationalrat den Durchbruch zu-
gunsten einer zukunftsgerichteten Gestaltung unseres Ju-
stizsystems auf Verfassungsstufe ermöglicht.
Gross Jost (S, TG), Berichterstatter: Ich versuche, mich kurz
zu halten und zu den einzelnen Voten kurze Bemerkungen
zu machen.
Herr Schlüer, Herr Baader, Herr Dettling, ich bin etwas er-
staunt, dass Sie hier ausführen, dass durch die Einführung
der Gerichtsbarkeit auf Bundesebene die direkte Demokratie
und damit auch die Rechte der Bürgerinnen und Bürger in
Frage gestellt würden. Ich möchte Ihnen einfach sagen: Sie
hegen offenbar die Angst vor der Rechtsausübung der Bür-
gerinnen und Bürger, die nichts anderes wollen, als dass sie
im Bereich der Grundrechte auch das Bundesgericht anrufen
können. Die Angst, dass durch diese Rechtsausübung die di-
rekte Demokratie in Frage gestellt sein könnte, scheint mir
nicht gerechtfertigt zu sein. Herr Andreas Gross hat zu Recht
darauf hingewiesen, dass lediglich etwa 2 Prozent der Bun-
desgesetze tatsächlich vor das Volk kommen.
Zum Antrag Amman Schoch zu Artikel 178 Absatz 1: Der An-
trag ist gut gemeint, widerspricht aber der Kompromissfor-
mel. Wir wollen diese Einschränkung auf die Grundrechte
ganz bewusst. Wir wollen die Ausdehnung auf verfassungs-
mässige Rechte nicht; wir sind der Meinung, dass die Fas-
sung der Mehrheit auch rechtsstaatlich sauberer ist. Es soll
nicht das Gericht, das nachher beurteilt, letztlich durch die ei-
gene Praxis über die Zuständigkeit eigenes Recht setzen
können. Das soll durch den Grundrechtskatalog der Bundes-
verfassung abschliessend bestimmt sein. Das ist auch
rechtsstaatlich die bessere Lösung.
Zum Minderheitsantrag Hubmann zu Artikel 178a: Die Min-
derheit Hubmann möchte grundsätzlich keine andere Fas-
sung als die Mehrheit; sie möchte nur präziser sagen, dass
die Ausnahmen vom freien Zugang abschliessend zu verste-
hen sind. Die Mehrheit der Kommission ist der Auffassung,
dass dies im Zusammenhang mit den Materialien der Verfas-
sungskommission ausreichend sichergestellt ist. Ein gewis-
ser gesetzgeberischer Spielraum, zum Beispiel bei Unzuläs-
sigkeit wegen fehlender Eintretensvoraussetzungen in for-
meller Hinsicht, scheint sinnvoll. Die Kommissionsmehrheit
erwartet allerdings, dass die gesetzgeberische Konkretisie-
rung diesen verfassungsrechtlichen Leitplanken folgt und die
restriktivere Fassung bei der Revision des OG in Abwei-
chung zum Vernehmlassungsprojekt berücksichtigt. Eine
verfassungsrechtliche Regelung muss einen gewissen Spiel-
raum gesetzlicher Konkretisierung enthalten und kann nicht
alles abschliessend regeln.
Zu den Anträgen Baumberger zu Artikel 178a Absätze 2bis
und 3: Ich möchte Sie dringend bitten – ich spreche hier sinn-
gemäss sicher auch im Namen der Kommission –, diesen
Anträgen nicht zuzustimmen. Es ist eben gerade eine Abwei-
chung vom Status quo, Herr Baumberger, wenn Sie jetzt
Streitwertgrenzen einführen wollen, beispielsweise im So-
zialversicherungsrecht oder in anderen Verwaltungsrechts-
sachen. Sie selber sagen, man könne das nicht einheitlich re-
geln, das gäbe ein komplexes System von verschiedenen
Streitwertgrenzen. Wir werden der unterschiedlichen Betrof-
fenheit der Bürger damit nicht gerecht, wenn wir hinter den
bestehenden Status zurückgehen. Ich bin auch der Meinung,
dass das Vorlageverfahren drinbleiben muss; es ist verfah-
rensökonomisch sinnvoll, es kann durchaus einen Zeitge-
winn bedeuten, wenn dem Gericht solche Fragen vorgelegt
werden.
Schliesslich noch zu Herrn Baader: Angesichts der Position
der SVP ist es doch seltsam, wenn Sie es zulassen, dass Be-
stimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention
angerufen werden können, damit eine konkrete Verfassungs-
kontrolle auf Bundesebene stattfinden kann. Bei der Über-
prüfung dieser Bestimmungen akzeptieren Sie offenbar den
vielbeschworenen fremden Richter, aber bei der eigenen
Verfassung wollen Sie das nicht akzeptieren. Das ist eine
eklatante Abwertung der eigenen Verfassung, nachdem Sie
sich in der Nachführungsdiskussion so vehement hinter die
bisherige Verfassung gestellt haben.
Ich bitte Sie, den Anträgen der Kommissionsmehrheit zu fol-
gen.
Metzler Ruth, Bundesrätin: Gestatten Sie mir, an dieser
Stelle eine generelle Vorbemerkung zur Justizreform anzu-
bringen. Der Reformbedarf ist sehr dringlich. Ich erinnere an
die Rechtsschutzdefizite und die anhaltende Überlastung un-
serer obersten eidgenössischen Gerichte. Der Bundesrat
hält es daher für sehr wichtig, dass es jetzt zu einem Durch-
bruch in der Justizreform kommt. Dazu ist es nötig, bei den
beiden umstrittenen Punkten, bei der Überprüfung von Bun-
desgesetzen und beim Zugang zum Bundesgericht, einen
Kompromiss zu finden.
Ich bin erfreut zu sehen, dass die Mehrheit der Kommission
mit den Anträgen zu den Artikeln 178 und 178a eine kon-
sensfähige Lösung präsentiert. Ich bitte Sie, zu dieser Lö-
sung Hand zu bieten und damit die Justizreform auf Erfolgs-
kurs zu lenken.
Zu Artikel 178: Der Ständerat hat der Überprüfung von Bun-
desgesetzen zuerst mit 19 zu 14 Stimmen und nunmehr im
Differenzbereinigungsverfahren deutlich mit 26 zu 11 Stim-
men zugestimmt. Es freut mich, dass eine deutliche Mehrheit
Ihrer Kommission – der Entscheid fiel mit 16 zu 4 Stimmen –
die Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundes-
gesetze befürwortet und entsprechend Antrag stellt.
Der Bundesrat bittet Sie, sich dem Antrag der Kommissions-
mehrheit anzuschliessen und den Antrag der Minderheit Fi-
scher-Hägglingen abzulehnen.
Zum Antrag Ammann Schoch zu Artikel 178 Absatz 1: Der
Bundesrat und der Ständerat haben sich für den Begriff «ver-
fassungsmässige Rechte» entschieden, weil es sich dabei
um einen Begriff handelt, dessen Bedeutung durch die Bun-
desgerichtspraxis geklärt ist. So sind ohne weiteres auch
wichtige Verfassungsprinzipien wie etwa der Grundsatz der
Gewaltenteilung erfasst. Das ist beim Begriff «Grundrechte»
nicht a priori klar.
Es wurde lange diskutiert, und ich bitte Sie, auch hier dem
Kompromiss zuzustimmen und den Antrag Ammann Schoch
abzulehnen.
Zu Artikel 178a: Die Mehrheit Ihrer Kommission präsentiert
nun einen Antrag, der den Spielraum des Gesetzgebers
recht stark einschränkt. Er birgt jedenfalls nicht das Entla-
stungspotential, das der Bundesrat angesichts der besorg-
niserregenden Überlastung unserer obersten Gerichte mit
der Justizreform eigentlich schaffen wollte.
Der Bundesrat und mit ihm das Bundesgericht und das Eid-
genössische Versicherungsgericht sind daher nicht sonder-
lich begeistert von diesem doch recht eingrenzenden Vor-
schlag. Wenn der Bundesrat Ihnen trotzdem empfiehlt, den
Mehrheitsantrag anzunehmen, so tut er dies im Interesse des
Kompromisses und weil er überzeugt ist, dass die übrigen
Teile der Justizreform – die Prozessvereinheitlichung, die
Rechtsweggarantie, die richterlichen Vorinstanzen – nicht an
der Frage des Zugangs zu den obersten Gerichten scheitern
sollen.
Der Bundesrat kann somit dem Antrag der Mehrheit ohne
grosse Begeisterung, aber im Interesse einer Kompromissfin-
dung zustimmen. Auf der einen Seite kommt dieser Antrag
den Gegnern von neuen Zugangsbeschränkungen recht weit
entgegen, indem der Zugang in Zivilrechtsstreitigkeiten neu
sogar unterhalb der Streitwertgrenze gegeben ist, wenn sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, und

9. Juni 1999
N
1021
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
indem auch im vereinfachten Verfahren die Rechtsmittel auf
ihre sachliche Begründetheit geprüft werden müssen.
Auf der anderen Seite bleibt aufgrund des Antrages der
Mehrheit ein Beitrag zur Entlastung des Bundesgerichtes
doch noch möglich. So kann der Gesetzgeber die Streitwert-
grenze in Zivilrechtsstreitigkeiten erhöhen – unter Vorbehalt
der Zugangsgarantie für Rechtsfragen von grundsätzlicher
Bedeutung. Er kann auch neue Sachgebiete vom Zugang
ausschliessen – unter Vorbehalt des Vorlageverfahrens –,
und er kann zur Erledigung offensichtlich unbegründeter
Fälle ein vereinfachtes Verfahren vorsehen.
Dem Antrag Baumberger zu Artikel 178a Absatz 2bis oppo-
niert der Bundesrat nicht. Freilich darf man das Entlastungs-
potential dieses Antrages nicht überschätzen, denn die An-
wendung von Streitwertgrenzen im öffentlichen Recht stösst
über weite Strecken auf praktische und dogmatische Pro-
bleme.
Den Antrag Baumberger zu Artikel 178a Absatz 3 lehnt der
Bundesrat ab. Das Vorlageverfahren ist unverzichtbar, wenn
man die Überprüfung von Bundesgesetzen einführt und dafür
das konzentrierte System beim Bundesgericht vorsieht.
Ich bitte Sie, den Anträgen der Kommissionsmehrheit zu fol-
gen und dem Kompromiss zuzustimmen.
Art. 177 Abs. 4 – Art. 177 al. 4
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Mehrheit
118 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit
32 Stimmen
Art. 178 Abs. 1 – Art. 178 al. 1
Abstimmung – Vote
Eventuell – A titre préliminaire
Für den Antrag der Mehrheit
130 Stimmen
Für den Antrag Ammann Schoch
21 Stimmen
Definitiv – Définitivement
Für den Antrag der Mehrheit
95 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit
56 Stimmen
Art. 178 Abs. 2–4 – Art. 178 al. 2–4
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
Adopté selon la proposition de la majorité
Präsidentin: Bei Artikel 178a stellen wir zuerst die Anträge
Baumberger dem Antrag der Mehrheit gegenüber. Herr
Baumberger hat separate Abstimmungen über seine Anträge
verlangt.
Art. 178a Abs. 2bis – Art. 178a al. 2bis
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Mehrheit
83 Stimmen
Für den Antrag Baumberger
68 Stimmen
Art. 178a Abs. 3 – Art. 178a al. 3
Abstimmung – Vote
Für den Antrag Baumberger
85 Stimmen
Für den Antrag der Mehrheit 
69 Stimmen
Präsidentin: Den so bereinigten Text stellen wir jetzt dem
Antrag der Minderheit Hubmann gegenüber.
Art. 178a
Abstimmung – Vote
Für den modifizierten Antrag der Mehrheit
97 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit
56 Stimmen
Ziff. III
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Ch. III
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen – Adopté
B. Bundesbeschluss über eine Reform der Volksrechte
B. Arrêté fédéral relatif à la réforme des droits populai-
res
Antrag der Kommission
Nichteintreten
Proposition de la commission
Ne pas entrer en matière
Präsidentin: Über Entwurf B führen wir eine Erstberatung
durch.
Schmid Samuel (V, BE), Berichterstatter: Bei Beginn der
Verfassungsreform war eigentlich klar, dass auch die Volks-
rechte überprüft werden müssen, und im Rahmen des Ver-
fahrens hat man diese Revision in der Vorlage B zusammen-
gefasst. Unbestritten war immer, dass die direktdemokra-
tischen Institutionen in diesem Land Wesens- und Integra-
tionsmerkmal des politischen Systems sind. Sie verbinden
direkte Mitwirkung mit Elementen der repräsentativen Demo-
kratie. In der Botschaft heisst es zu Recht, ohne Volksrechte
hätte die Geschichte unseres Landes einen anderen Verlauf
genommen. Volksrechte dürfen allerdings nicht unantastbar
sein, wenn sie ihren Zielsetzungen langfristig genügen sol-
len. Sie sind Führungskorrektive und nicht eigentliche Füh-
rungsmittel, sie können nur punktuell Betroffenheiten thema-
tisieren und nicht die Führung durch Regierung und Parla-
ment ersetzen. So stehen denn auch die heutigen Volks-
rechte nicht seit Beginn des Bundesstaates unverändert in
der Verfassung. Erst 1874 kam das Gesetzesreferendum in
die Verfassung, 1891 die Möglichkeit, eine Teilrevision der
Bundesverfassung zu verlangen, 1949 die Referendums-
möglichkeit gegen den dringlichen Bundesbeschluss und
1921 – und vor allem dann 1977 – das Staatsvertragsrefe-
rendum.
Heute stellen wir nun widersprüchliche Tendenzen fest. Zum
einen wird die Entscheidungs- und Handlungsfreiheit als un-
genügend angesehen, und man wünscht eine Verbesserung.
Deshalb verlangt man eine Überprüfung der Volksrechte und
prüft deren Verwesentlichung. Gelegentlich wird auch rekla-
miert, dass Volksrechte missbraucht würden, dort nämlich,
wo sie allein zur Korrektur bereits getroffener Entscheide
oder aber zur politischen Profilierung dienten. Gelegentlich
aber wird sogar der Ausbau der demokratischen Mitwirkung
verlangt. Man verlangt die Einführung des Verwaltungs- und
Finanzreferendums, man diskutiert über den Ausbau der
Volksrechte im Bereich der Staatsverträge, und man disku-
tiert auch die direktdemokratischen Mitwirkungsrechte in der
Aussenpolitik.
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat in seinem Re-
formpaket denn auch nebst der Bestätigung der bisherigen
Volksrechte – der allgemeinen Volksinitiative und dem fakul-
tativen Gesetzesreferendum – ein Einzelakt- und Finanzrefe-
rendum vorgeschlagen und das Staatsvertragsreferendum in
beschränktem Umfang erweitert.
Die Verfassungskommission hat zuhanden des Nationalra-
tes, der dieses Paket als Erstrat behandelt, lange über diese
Entwicklung und auch über die Vorschläge – sogar über zu-
sätzliche Varianten – diskutiert und kam letztlich zu einem
Quasi-Nullentscheid. Das ergab sich deshalb so, weil unge-
fähr ein Drittel der Kommission für eine Ausweitung und Ver-
feinerung des Instrumentariums stimmte, ohne dass auch die
Hürden für das Ergreifen der Instrumente erhöht worden wä-
ren. Ein weiteres Drittel votierte im Sinne des bundesrätli-
chen Entwurfes für eine Ausweitung, anerkannte aber auch,
dass dann die Betroffenheitsgrenze höher gesetzt werden
müsste, dass also konkret die Unterschriftenzahlen hätten

Constitution fédérale. Réforme
1022
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
erhöht werden sollen. Ungefähr ein weiteres Drittel stimmte
für den Status quo, so dass man im ersten Umgang für die
Ausweitung stimmte, ohne Erhöhung der Hürden. Im zweiten
Umgang, als man die Vorschläge einander gegenüberstellte,
ob die Unterschriftenzahlen erhöht werden sollten oder nicht,
fanden sich wiederum zwei Drittel, die gegen eine Erhöhung
stimmten. Deshalb kamen wir am Schluss eigentlich wieder
dort an, wo wir gestartet waren. Das war der Stand im Fe-
bruar 1998.
Die Kommission und auch der Rat haben in der Zwischenzeit
die Vorlage A zu Ende behandelt; das Volk hat es inzwischen
akzeptiert und angenommen. Nach Würdigung dieses Ent-
scheides hat sich die Verfassungskommission erneut dieser
Frage angenommen – obwohl das Geschäft zu Ende beraten
war – und sich die Frage gestellt, ob es überhaupt lohnens-
wert sei, eine derartige Minirevision zu diskutieren und sie
dem Volk vorzulegen. Aufgrund der Vorberatung in einer
Subkommission und der entsprechenden Anträge hat die
Verfassungskommission schliesslich den Beschluss gefasst,
einen Nichteintretensantrag zu stellen.
Zu den verschiedenen zur Prüfung anstehenden Varianten
ist erstens festzustellen, dass kein Mitglied der Subkommis-
sion und später auch der Kommission die Auffassung vertrat,
dass die Ergebnisse der ersten Behandlung dem Rat unver-
ändert unterbreitet werden sollten.
Zum zweiten wurde zur Kenntnis genommen, dass man in
der Subkommission erneut einen Weg zu einem möglichen
Kompromiss versucht hatte, insbesondere in bezug auf die
Höhe der Unterschriftenzahlen oder alternativ den Einbau
von Fristen zum Sammeln der Unterschriften. Allerdings
musste auch dieses Unterfangen als kaum erfolgverspre-
chend fallengelassen werden, weil die jeweiligen Positionen
zu weit auseinanderlagen.
Als dritte Möglichkeit wurde geprüft, ob man das Geschäft an
den Bundesrat oder allenfalls an die Kommission zurückwei-
sen sollte. Auch hier musste festgestellt werden, dass zwar
durchaus unbestritten ist, dass die Volksrechte langfristig ei-
ner Reform bedürften, dass aber für eine Rückweisung kon-
krete Anträge und Auflagen formuliert werden müssten und
dass dies im heutigen Zeitpunkt ausserordentlich schwierig
ist. Denn ein Teil der Problematik rührt daher, dass wir zu-
sammen mit den Volksrechten auch den Zusammenhang mit
der zunehmenden internationalen Verflechtung unseres Lan-
des zu prüfen hätten – beispielsweise im Rahmen der WTO
oder allenfalls später in irgendeiner Form der Integration mit
der EU. Also war auch diese Variante zu verwerfen.
So kam man auf die jetzt vorliegende Lösung, wonach sich
der Rat nicht mit dem Geschäft befassen soll. Andererseits
habe ich aber namens der Kommission folgende Erklärung
abzugeben: Ein Bedarf zur Überprüfung der Auswirkungen
künftiger Entwicklungen auf die Volksrechte wird gesehen,
und die Reform der Volksrechte ist in Zusammenhang mit der
Staatsleitungsreform, der Föderalismusreform und der zu-
nehmenden Einordnung des schweizerischen Rechtes in in-
ternationales Recht zu sehen. Ich erwähnte bereits die WTO,
allenfalls die EU. Ferner wird – gestützt auf diese Diskussion
und die Materialien – die SPK eingeladen, die vertiefte Aus-
einandersetzung um die Zukunft der direkten Demokratie in
der neuen Legislaturperiode aufzunehmen und dann allen-
falls über eine Kommissionsinitiative das Geschäft mit kon-
kreten Anträgen wieder anhängig zu machen.
Wir sehen also durchaus Handlungsbedarf. Der Bundesstaat
braucht Reformen, will er auch als Leistungsstaat mit stärke-
rer internationaler Verflechtung demokratisch und hand-
lungsfähig sein. Die Entwicklungen der Föderalismus- und
der Staatsleitungsreform sind allerdings in diese Überprü-
fung mit einzubeziehen. Wenn wir Nichteintreten empfehlen,
empfehlen wir nicht gleichzeitig, das Geschäft abzuschrei-
ben. Es geht nicht um eine Erledigung, sondern vielmehr
darum, dass wir neu beginnen sollten, es geht um ein «recu-
ler pour mieux sauter».
Eine Frage ist noch zu behandeln, die Frage der Differenz
zum Ständerat. Der Ständerat hat das Geschäft ebenfalls in
der Verfassungskommission behandelt, und dort wird Eintre-
ten beantragt. Wird hier Nichteintreten beschlossen, und
sollte der Ständerat selbst das Geschäft aufnehmen und ma-
teriell behandeln, wird es an diesen Rat zurückkommen. Wir
werden im zweiten Umgang darüber zu befinden haben, ob
wir am allfälligen Nichteintretensbeschluss festhalten oder
nicht. Wenn wir festhalten sollten und die Differenz zum Ein-
treten bestehenbleibt, wird sich die Frage stellen, inwieweit
Artikel 120 der bisherigen Bundesverfassung zur Anwen-
dung kommt, wo festgelegt ist, dass das Geschäft dem Volk
zur Abstimmung vorgelegt werden muss und dass beide
Räte neu zu wählen wären, wenn das Volk einer Revision zu-
stimmt.
Nun, das ist vorerst Theorie. Wir haben in der Kommission
ebenfalls darüber diskutiert. Zum einen ist noch offen, wie
das vorliegende Revisionspaket überhaupt zu qualifizieren
ist. Ist es eine Total- oder eben nur eine Partialrevision, be-
schränkt auf diesen Teilbereich der Volksrechte?
Zum zweiten hielten wir in der Diskussion fest, dass wir das
Geschäft getrost dem Volk vorlegen dürften, weil der effek-
tive Gewinn dieser Revision derart geringfügig wäre, dass die
«Gefahr» einer Bestätigung der Differenz kaum angenom-
men werden müsste. Die zitierte Regelung in der Verfassung
entspringt einem anderen, durchaus verständlichen Gedan-
ken, nämlich dem, dass eine echte Totalrevision nicht durch
Divergenzen zwischen der Volksseite – Nationalrat – und der
Kantonsseite – Ständerat – verhindert werden dürfe. Das
Volk will mit dieser Bestimmung verhindern, dass die Dyna-
mik einer Reform blockiert werden kann. Ich bin geneigt, mir
zu wünschen, dass diese Dynamik bei der Staatsleitungsre-
form wieder spürbar wird.
So beantrage ich Ihnen namens der Kommission Nichteintre-
ten in dem Sinne, dass wir damit Platz für Besseres und Um-
fassenderes schaffen. Ich bitte Sie, dem Antrag zuzustim-
men.
Maury Pasquier Liliane (S, GE), rapporteuse: La Commis-
sion de la révision constitutionnelle a abordé le projet de ré-
forme des droits populaires au cours de plusieurs séances,
tant d’une de ses sous-commissions que de la commission
plénière. Elle a finalement décidé de vous proposer de ne
pas entrer en matière sur le projet B.
A l’appui de cette décision, prise à l’unanimité moins une abs-
tention, on peut relever tout d’abord que cette réforme des
droits populaires ne nous a pas paru prioritaire. Prenons, par
exemple, le projet du Conseil fédéral dont les dispositions vi-
sent à augmenter le nombre de signatures requises pour dé-
poser une initiative ou lancer un référendum ou encore, ce
qui revient au même, celles qui tendent à diminuer les délais
de récolte de signatures, comme l’imagine la commission du
Conseil des Etats.
En effet, si nous pouvons constater que depuis l’introduction
du droit d’initiative, 1998 a été une année record quant au
nombre d’initiatives populaires lancées, elle a aussi été l’an-
née où le plus grand nombre de ces initiatives n’ont pas
abouti, même quand celles-ci étaient soutenues par des
groupes organisés et disposant de suffisamment de moyens.
De plus, au cours de ces dernières années, nous avons as-
sisté à l’augmentation du rôle de l’argent dans la récolte de
signatures, ou encore de celle de l’incidence du vote par cor-
respondance. De nombreux cantons voient cette forme de
participation atteindre les 50 à 60 pour cent et, dans certains
d’entre eux, dont celui de Genève, le vote par correspon-
dance atteint même 90 pour cent. Dans ces conditions, il est
devenu extrêmement difficile de récolter des signatures, et
cela correspond à ce que d’aucuns qualifient de progression
à froid du nombre de signatures requises de l’ordre de 70 à
80 pour cent.
Une vraie réforme des droits populaires doit se faire avec le
peuple, et non contre lui. Elle ne peut envisager une aug-
mentation des droits du Parlement sans contrepartie pour
les citoyennes et les citoyens partenaires. Il est donc pour le
moins inopportun de parler maintenant de diminuer l’accès
des citoyennes et des citoyens au droit d’initiative, sans envi-
sager dans le même temps les moyens supplémentaires que
l’on doit dégager si l’on ne veut pas vider ce droit de son
sens.

9. Juni 1999
N
1023
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
La réforme de la démocratie directe n’est pas un problème
prioritaire actuellement en Suisse. D’autres problèmes plus
aigus se posent à nous: tant la direction de l’Etat que le Par-
lement ou le fédéralisme ont besoin de réformes. Or, ces ré-
formes, dans ces domaines précis, auront des répercussions
évidentes sur les droits populaires.
Il convient donc d’inscrire la réforme des droits populaires no-
tamment dans le cadre de la réforme de la conduite de l’Etat
et de celle du fédéralisme. De même, l’interaction de plus en
plus grande entre les différents membres de la communauté
internationale, même pour notre pays, connaît des prolonge-
ments qui touchent ou vont toucher le droit suisse et ces mê-
mes droits populaires. Il est donc nécessaire de considérer la
réforme des droits populaires dans le cadre de l’harmonisa-
tion croissante du droit suisse avec le droit international, que
l’on pense aujourd’hui déjà à l’Organisation mondiale du
commerce ou, par la suite, à l’adhésion de la Suisse à l’Union
européenne.
Pour traiter l’ensemble de ces problèmes, en les mettant en
perspective et en relation les uns avec les autres, notre Par-
lement dispose de commissions permanentes spécialisées,
en l’occurrence la Commission des institutions politiques. Et
la Commission de la révision constitutionnelle souhaite met-
tre un terme à ses activités avant la fin de la législature, esti-
mant qu’elle a rempli son mandat. Le Parlement aura pro-
chainement de nombreuses occasions de reprendre l’exa-
men de ces réformes nécessaires qui nous attendent, que ce
soit lors de la discussion de l’initiative parlementaire Zbinden
«La Suisse dans des organisations internationales. Démo-
cratisation des structures et des procédures» (98.425), avec
la révision totale de la loi sur les rapports entre les Conseils,
actuellement à l’étude, ou encore avec le rapport d’intégra-
tion du Conseil fédéral ou les débats sur l’initiative populaire
«Oui à l’Europe».
Pour toutes ces raisons, la commission vous propose donc
de ne pas entrer en matière sur l’arrêté B, et ceci par 28 voix
sans opposition et avec une abstention.
Fritschi Oscar (R, ZH): Die FDP-Fraktion stimmt dem Nicht-
eintretensantrag der Verfassungskommission zu – allerdings
der Not gehorchend, nicht dem eignen Triebe.
Wenn wir den Antrag auf Nichteintreten nur mit Molltönen un-
terstützen, dann geschieht dies aus zwei Gründen: Zum ei-
nen hält die FDP-Fraktion die Notwendigkeit von Reformen
auf dem Gebiet der Volksrechte für gegeben. Zum anderen
unterstützt sie nach wie vor die Grundidee des bundesrätli-
chen Entwurfes – es sei nämlich ein Paket zu schnüren, das
Erweiterungen der Volksrechte, aber gleicherweise auch
punktuelle Erschwernisse bringe. Die FDP-Fraktion weiss
sich mit dem Bundesrat einig, dass – wie auch immer der
Ausgleich zwischen Erweiterungen und Erschwernissen im
Detail erreicht wird – nur ein austariertes Gesamtpaket Erfolg
haben kann.
In der Kommission erwies sich dieser Standpunkt leider nicht
als mehrheitsfähig. Die populären Erweiterungen der Volks-
rechte fanden lebhaften Zuspruch und wurden phantasie-
reich noch durch weitere Vorschläge vermehrt. Demgegen-
über wurden die vorgeschlagenen Erschwernisse der Volks-
rechte, die mitzutragen es eines gewissen Mutes zur Unpo-
pularität bedurft hätte, von einer grossen Mehrheit nicht
übernommen. Schliesslich mussten die Befürworterinnen
und Befürworter einer austarierten Lösung – zu ihnen zählten
sich die Mitglieder der FDP-Fraktion – noch froh sein, den
Ausgleich auf dem kleinsten Nenner, jenem des Status quo,
beibehalten zu können; darob sind sie indessen nicht glück-
lich.
Das bundesrätliche Paket hatte sich unserer Ansicht nach
durchaus attraktiv präsentiert. An drei Orten war eine Erwei-
terung der Volksrechte vorgesehen:
1. Die Erweiterung beim Staatsvertragsreferendum trug dem
Umstand Rechnung, dass die Zahl internationaler Verträge
ansteigt und solche Vereinbarungen auch immer stärker auf
unser Leben einwirken.
2. Das Einzelakt- und Finanzreferendum wollte die Ein-
spruchsmöglichkeit des Souveräns gegenüber dem Parla-
ment vom formalistischen Kriterium lösen, nach dem ein Be-
schluss in Gesetzesform vorliegen muss.
3. Auch die Einheitsinitiative hätte die Mitbestimmung der
Stimmberechtigten erweitert und vereinfacht.
Demgegenüber wäre die einzige als Kompensation vorge-
schlagene Erschwernis in Form der Erhöhung der erforderli-
chen Unterschriftenzahlen unseres Erachtens sehr wohl zu
verkraften gewesen. Der Einwand, die zunehmende briefli-
che Stimmabgabe habe das Unterschriftensammeln schwie-
riger gemacht, mag etwas für sich haben. Doch verblasst er
vor der Tatsache, dass sich 1891 ganze 7 Prozent der
Stimmberechtigten für eine Volksinitiative engagieren muss-
ten, während heute knapp über 2 Prozent genügen. Vor hun-
dert Jahren sensibilisierten zudem keine Medien für das
Thema, es waren keine computerisierten Adressdatenban-
ken verfügbar; das Sammeln der Unterschriften geschah
vielmehr per Ross und Wagen.
Wenn ein politischer Reformprozess blockiert ist – und im
vorliegenden Fall ist er wohl wirklich blockiert –, kann der gor-
dische Knoten von beiden Seiten angegangen werden. Kon-
kret: Hätte unsere Seite nachgeben und einer Reform der
Volksrechte zustimmen sollen, die sich allein in Richtung Er-
weiterung bewegt hätte? Aus sehr prinzipiellen Überlegun-
gen wäre das unseres Erachtens falsch gewesen. Montes-
quieus Lehre beschränkte sich nicht auf die Theorie der Ge-
waltenteilung, sondern forderte ebensosehr die Gewalten-
brechung. 
Während 
die 
Schweiz 
das 
Prinzip 
der
Gewaltenteilung – das wird mir Frau Bundesrätin Metzler mit
ihren Erfahrungen aus Appenzell-Innerrhoden zugeben müs-
sen – nie sehr puristisch anwandte, nahm sie die Gewalten-
brechung immer sehr ernst. Die verschiedenen Gewalten im
Staat sollen je soviel – möglichst gleich viel – Kompetenzen
und Macht erhalten, dass sie sich gegenseitig per «check
and balance» die Waage halten und einander zu kontrollie-
ren in der Lage sind.
Zu den Gewalten in einer direkten Demokratie gehört aber
auch das Volk. Es ist vom Prinzip der Gewaltenbrechung
nicht ausgenommen, sonst würde die Entwicklung in Rich-
tung des Athener Scherbengerichtes führen. In der direkten
Demokratie gilt der Satz nicht: «Je mehr Rechte beim Volk,
desto besser.» Vielmehr gelten die folgenden beiden Aussa-
gen, die ich schon in der Kommission gemacht habe: «Das
Maximum der Demokratie ist nicht das Optimum.» Und:
«Schlechte Dinge gehen an ihren Fehlern, gute Dinge an ih-
rer Übertreibung zugrunde.» Auf die Ausgewogenheit des
Paketes zu verzichten konnte demnach kein Beitrag zu einer
sachgerechten Lösung sein.
Die in der Diskussion gefallenen Bemerkungen, es gelte, ein
paar Jahre zu warten, bis über unsere Beziehungen zur Eu-
ropäischen Union Klarheit herrsche, oder es gelte, die An-
passung der Volksrechte im Schlepptau der zu erwartenden
Vorlage über die Staatsleitungsreform nochmals an die Hand
zu nehmen, äussern sich mehr über mögliche zeitliche Wie-
dereinstiegsmöglichkeiten in die Diskussion, als dass sie ei-
nen thematischen Lösungsansatz präsentieren.
Ich will nicht ausschliessen, dass unter den Perspektiven
«Europäische Union» oder «Staatsleitungsreform» neue
Verhandlungspositionen denkbar werden. Aber durchaus
gleich viel erhoffe ich mir davon, dass die nicht blockierte
ständerätliche Kommission nochmals grundsätzlich über die
Bücher geht. Ich könnte mir beispielsweise die im Ständerat
nur kurz behandelte Verkürzung der Sammelfristen – bei
gleichbleibender Unterschriftenzahl – für Volksinitiativen
durchaus als eine denkbare Alternative vorstellen, zumal
heute ein genereller Druck auf die Verkürzung der Frist von
der Lancierung einer Initiative bis zum Abstimmungstermin
spürbar wird. Aber auch jeder andere Alternativvorschlag
aus der Kleinen Kammer wäre geeignet, der darniederlie-
genden Vorlage über die Reform der Volksrechte Erste Hilfe
zu leisten und einen Ausweg für die Weiterbehandlung zu
weisen.
Keinen Weg kann man allerdings darin sehen, die Vorlage,
wie sie sich nach unseren Kommissionsberatungen präsen-
tiert hat, ins Plenum zu bringen. Sie ein gerupftes Huhn zu
nennen wäre ein Euphemismus. Wir hätten nur ein paar Fe-

Constitution fédérale. Réforme
1024
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
dern, ein paar zweitrangige Gesetzesartikel zur Garnitur in
der Hand – sowohl Fleisch als auch Knochen wären weg.
Auch wenn das annähernd die Ultima ratio für uns sein mag
und auch wenn das in keiner Weise eine Kritik an der bun-
desrätlichen Botschaft bedeutet: Diese Vorlage müssen wir
in unserem Rat durch Nichteintreten aufgeben – mit einer
Träne im Knopfloch!
Durrer Adalbert (C, OW): Die Reform der Volksrechte als
eines der zentralen Module der gesamten Verfassungsre-
form – neben der Nachführung und den verschiedenen Re-
formprojekten – war von allem Anfang an ein sehr zentrales
Element der Diskussion über unsere Verfassungsreform. Die
CVP hat das Konzept der Verfassungsreform mit dem modu-
laren Vorgehen der Nachführung auf der einen Seite und den
verschiedenen Reformprojekten auf der anderen Seite unter-
stützt. Wir haben deshalb auch unsere Vorstellungen schon
damals im Vernehmlassungsverfahren, in der Volksdiskus-
sion und dann auch wieder auf der Stufe der Verfassungs-
kommission eingebracht.
Nun müssen wir uns illusionslos der Erkenntnis beugen, dass
sich die Vorlage weder vom Zeitpunkt und ihrer Einordnung
in die verschiedenen Reformschritte her noch in materieller
Hinsicht einfach zwangsweise durchziehen lässt. Sie ist –
das muss man nüchtern feststellen – heute nicht entschei-
dungsreif.
Wir müssen uns bewusst sein, dass seit der Lancierung die-
ses Reformprojektes in der politischen Landschaft einiges
geschehen ist, was Auswirkungen auf diese Reformdiskus-
sion und insbesondere auch auf die Beschlussfassungen
hier im Parlament hat: Die Kantone verstärken offensichtlich
in letzter Zeit ihre Zusammenarbeit. Es gibt sehr offene Dis-
kussionen über Kantonsfusionen und Gebietsreformen; mö-
gen sie nun konkret zu Ergebnissen führen oder nicht, jeden-
falls sind sie eine Realität. Wir beschäftigen uns parallel zur
Reform der Volksrechte konkret auch mit anderen Projekten
wie der Staatsleitungs- oder der Föderalismusreform; ein Be-
standteil der letzteren ist auch der Finanzausgleich zwischen
Bund und Kantonen. Alle diese Reformdiskussionen oder
konkreten Reformschritte tangieren auch Zuständigkeitsord-
nungen und damit als Mitinhalt dieser Zuständigkeitsordnun-
gen die Volksrechte.
Mit dem aussenpolitischen Element, das in der Integrations-
politik angesprochen wurde, werden wir uns in Kürze auch
gemäss Integrationsbericht zu befassen haben, und ebenso
mit Volksinitiativen, die den Vollbeitritt zur EU verlangen. Wir
werden uns im Parlament auch auf der Stufe des internatio-
nalen Rechtes immer wieder mit Fragen auseinanderzuset-
zen haben, die die Volksrechte tangieren. Alle diese Diskus-
sionen können demzufolge auch nicht losgelöst von unserem
Reformprojekt geführt werden. Diese Projekte haben wie ge-
sagt möglicherweise starke Auswirkungen auf die Zuständig-
keitsordnungen im allgemeinen und auf die Ausgestaltung
der Volksrechte im besonderen – übrigens nicht nur auf Bun-
desebene, sondern unter Umständen auch auf kantonaler
oder sogar kommunaler Ebene. Sie sehen übrigens, wie
auch die Landsgemeindedemokratien mit ihrem ausgebau-
ten System der Volksrechte ins Trudeln geraten sind. Inso-
fern ist die Reform der Volksrechte auch im Kontext mit die-
sen konkreten anderen Reformprojekten wie Föderalismus-
reform, Staatsleitungsreform und dem internationalen Recht
zu sehen.
Es gibt aber auch eine zweite Klippe. Sie wurde von meinen
Vorrednern schon sehr einlässlich dargestellt; ich möchte sie
nur noch punktuell ansprechen. Wir haben aufgrund der sehr
intensiven Diskussion in der Subkommission 1 und dann
auch in den Plenarsitzungen der Verfassungskommission
gesehen, dass für eine Reform der Volksrechte in materieller
Hinsicht zurzeit keine Mehrheit zu finden ist. Wir haben drei
Hauptströmungen: Die eine will eine Ausweitung der Volks-
rechte unter gewissen Einschränkungen, also eine institutio-
nelle Ausweitung, aber dann wieder Einschränkungen – sei
es bei der Unterschriftenzahl, sei es bei den Fristen. Eine
zweite Strömung will eine Ausweitung der Volksrechte unter
den gleichen Bedingungen wie heute. Eine dritte Strömung
befürwortet den Status quo, will also keine Änderungen.
Diese drei Strömungen haben sich weitgehend neutralisiert.
Ich bin der Auffassung: Wenn wir eine Chance haben wollen,
die Volksrechte grundlegend zu erneuern, dann müssen wir
bereits hier im Parlament eine komfortable, tragfähige Basis
haben. Insofern gebe ich mich keiner Illusion hin: Es ist sehr
schwierig, die Volksrechte zu reformieren, vor allem ein
Gleichgewicht zu finden zwischen der inhaltlich-institutionel-
len Ausgestaltung der Volksrechte, den Unterschriftenzahlen
und den Fristen. Herr Fritschi hat zu Recht davon gespro-
chen, es gehe nicht darum, das Maximum, sondern das Op-
timum zu finden. Was aber bei den Volksrechten das Opti-
mum ist – das wissen wir in diesem Saal –, das ist letztlich
auch eine Frage der politischen Ausrichtung, und hier sind
die Unterschiede sehr gross. Ich gehe davon aus, dass sie
sich in der Eintretensdebatte entsprechend artikulieren wer-
den.
Hier muss man noch folgendes feststellen – vielleicht muss
man sich im Zusammenhang mit den bevorstehenden Wah-
len vom Herbst darüber Rechenschaft geben –: Es ist das
eine, von der Stärkung der staatlichen Handlungsfähigkeit zu
sprechen und die Anzahl der Referenden zu beklagen; es ist
aber etwas anderes, in der realen Politik auch den Tatbeweis
dafür zu erbringen. Hier war ich in der Diskussion in der Kom-
mission oft erstaunt, wie da Voten abgegeben wurden, die
sich keineswegs mit dem deckten, was bezogen auf die Ver-
besserung der staatlichen Handlungsfähigkeit in der Öffent-
lichkeit jeweils erzählt wird.
Für unsere Fraktion ergeben sich vor diesem Hintergrund fol-
gende Schlüsse: Es ist klar, dass es keinen Sinn macht, an
den ursprünglichen Anträgen der Verfassungskommission
des Nationalrates festzuhalten und im Plenum eine Diskus-
sion über Volksrechte zu führen, wenn schon die vorbera-
tende Kommission hier nicht mindestens gewisse Vorgaben
machen kann, die dem Parlament auch eine Chance geben,
gestützt auf klare Anträge zu Resultaten zu kommen. Wir se-
hen auch ganz klar, dass für Kompromisse auf der Grundlage
der Vorlage B zurzeit aufgrund des Gesagten die Basis fehlt.
Eine Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat oder an die
Kommission macht für uns im Moment keinen Sinn, weil wir
hier gerade die Schwierigkeit haben – sie wurde vom Bericht-
erstatter deutscher Sprache angesprochen –, dass wir nicht
in der Lage sind, dem Bundesrat oder der Kommission kon-
krete Auflagen zu machen oder Vorgaben zu liefern, in wel-
che Richtung sie denn diese Vorlage ergänzen, korrigieren,
verbessern sollten. Ebenso sind wir der Meinung, dass die
Aufteilung der Vorlage in eigenständige Partialrevisionen kei-
nen Sinn macht; man kann nicht einzelne Teile herausbre-
chen und sie als Partialrevisionen behandeln.
So kommen wir zum Schluss – obwohl es uns eigentlich nicht
leichtfällt –, dass wir im Moment keine andere Möglichkeit se-
hen, als auf die Vorlage nicht einzutreten. Wir möchten un-
sere Position aber nicht so verstanden wissen, dass das eine
Absage an die Volksrechtsreform in dem Sinne ist, dass nun
die Grundlagenarbeiten einfach in der Schublade versenkt
werden sollen. Der Handlungsbedarf ist ausgewiesen. Es ist
wichtig, dass die Bemühungen, die Volksrechte zu reformie-
ren, fortgesetzt werden, aber auf der richtigen Stufe.
Damit einher geht die Aufforderung unserer Fraktion an den
Bundesrat und an die Staatspolitische Kommission, dass
man die Auswirkungen der Staatsleitungsreform und der Fö-
deralismusreform als nationale Projekte, aber natürlich auch
die Internationalisierung des Rechtes, insbesondere die Kon-
sequenzen des Vollbeitrittes zur EU, vor diesem Hintergrund
nun wirklich sehr intensiv prüft, dass man also die Auswirkun-
gen auf die Volksrechte untersucht. Hier gibt es in der Bevöl-
kerung – Integrationsbericht hin oder her – noch viele Ängste
und offene Fragen. Ich stelle auch als Politiker fest: Ich habe
hier noch Defizite, wenn ich auf konkrete Fragen Antworten
erteilen soll. Wie wirken sich diese Integrationsschritte auf
den drei staatlichen Stufen ganz konkret auf die Volksrechte
aus? Bevor wir hier nicht niet- und nagelfest Anworten ertei-
len, könnten wir es uns auch nicht leisten, in die Debatte über
diese Integrationsschritte zu steigen. Diese Hausaufgaben
müssen gemacht werden – nicht hier im Parlament, sondern

9. Juni 1999
N
1025
Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
vom Bundesrat und allenfalls von der Staatspolitischen Kom-
mission.
Zum formellen Problem der möglichen Differenz zum Stän-
derat schliesse ich mich den Ausführungen von Kommissi-
onssprecher Samuel Schmid an. Für uns überwiegen hier die
sachlichen Aspekte, die gegen ein Eintreten sprechen, ge-
genüber allfälligen formellen Einwänden, die letztlich zum hi-
storischen Ergebnis führen könnten, dass wir das Parlament
auflösen müssten. Daran glaubt wohl niemand im Ernst. Be-
schäftigen wir uns nun mit den realen Herausforderungen
und nicht mit irgendwelchen theoretisch-formellen Spezialitä-
ten und Feinheiten für Juristen. Es geht wirklich darum, jetzt
einen Weg zu finden, wie wir in gut schweizerischer Art diese
Volksrechte reformieren und die Reform letztlich zu einem
guten Ende führen können.
In diesem Sinne beantragt Ihnen auch die CVP-Fraktion
Nichteintreten auf die Vorlage.
Zwygart Otto (U, BE): Volksrechte gehören in unserer De-
mokratie zu den sensibelsten Rechten. Darum ist hier die
Konsenssuche von besonderer Bedeutung. Wir müssen
nüchtern feststellen: Der Konsens konnte in der Vorlage B
der Verfassungsreform nicht gefunden werden. Darum ist der
Antrag der Verfassungskommission an sich richtig, sich zu-
rückzuziehen und wenigstens für den Moment klein beizuge-
ben, statt mit dem Kopf durch die Wand zu gehen. Das ist das
Fazit, das wir ziehen können.
Die Ansicht der LdU/EVP-Fraktion ist, dass das Pferd am
Schwanz aufgezäumt worden ist. Zuerst sind die Regie-
rungsreform, die Föderalismusreform und das Nachdenken
über das Verhältnis zum internationalen Recht durchzuzie-
hen, denn sie stehen in direktem Zusammenhang mit den
Volksrechten. Da die Volksrechte das Oberste sind, kann
man sie nicht zuerst reformieren. Das kann erst nachher ge-
schehen.
Wir orten in diesem Zusammenhang ein Versagen der Re-
gierungsparteien. Die Regierungsreform ist überfällig, und
dementsprechend braucht es anschliessend, wenn nötig, die
Reform der Volksrechte.
Weil es unangenehm wurde, hat man ja versucht, Unter-
schriftenzahlen heraufzusetzen. Mehr Volksinitiativen und
Referenden sind für das Parlament, den Bundesrat und die
Verwaltung unangenehm. Man wollte Symptome bekämpfen,
statt sich den Fragen grundsätzlich zu stellen. In der heutigen
Zeit produzieren wir auch mehr Gesetze als früher. Da ist es
rein mathematisch doch logisch, dass es mehr Referenden
geben kann, ja geben muss. Politische Fragen sind komple-
xer geworden. Unsere Form des Regierens zeichnet sich
nicht dadurch aus, dass sie schnell auf neue Fragen antwor-
tet; deshalb gibt es mehr Volksinitiativen. Ist es da ehrlich zu
versuchen, mit höheren Unterschriftenzahlen künstlich Hür-
den aufzubauen? Probleme werden so nicht angegangen,
sondern einfach verdrängt. Das zahlt sich in einer Demokra-
tie letztlich nicht aus.
Hier ist wohl die angekündigte Volksinitiative, wonach einge-
reichte Volksinitiativen innerhalb von sechs Monaten dem
Volk zur Abstimmung vorzulegen sind, der viel ehrlichere
Weg. Das wäre im übrigen eine echte Entlastung des Parla-
mentes, der Regierung und der Verwaltung. Überlegen Sie
sich einmal, wieviel Vorbereitungszeit in der Verwaltung, im
Bundesrat, aber auch in den Kommissionen und in beiden
Räten aufgewendet werden muss, um Volksinitiativen zu be-
handeln. Wenn wir diese Zeit für anderes verwenden könn-
ten, wären wir entlastet und handlungsfähiger. Haben wir ei-
gentlich Angst vor dem Volk? Das ist die Frage, die sich hier
stellt, wenn keine Empfehlung mehr aus Bundesbern vor-
liegt. Oder stellen wir die Mündigkeit der Stimmbürgerinnen
und Stimmbürger in Frage? Das wäre höchst verhängnisvoll.
Der Souverän ist doch im wahrsten Sinne des Wortes souve-
rän, und souverän wird das Volk weiterhin entscheiden, auch
wenn wir die Hürden anders stellen.
Die LdU/EVP-Fraktion ist, wie gesagt, der Meinung, dass
eine Regierungsreform und eine Föderalismusreform vorher
stehen müssen. Erst wenn Sie die Umrisse dieser Reformen
kennen, kann über Volksrechte nachgedacht werden. Volks-
rechte sind das Gegenüber der Form des Regierens. Das
Gesamtsystem muss durchdacht werden. Die schweizeri-
sche Demokratie lebt vom Miteinander, von der Mehrpartei-
engemeinschaft und den demokratischen Rechten. Es ist
aus der Sicht der LdU/EVP-Fraktion kein Unglück, dass jetzt
zum Rückzug geblasen wird; im Gegenteil. Erst auf dem Hin-
tergrund der neuen, anderen Formen in der Regierung, im
Bereich der Kantone untereinander, aber auch im Blick über
die Grenzen respektive im Miteinander mit anderen Staaten
können Volksrechte echt und neu diskutiert werden.
Wir bedauern dabei natürlich auch, dass die Gesetzesinitia-
tive bzw. die Einheitsinitiative, wie sie in der Vorlage B vorge-
schlagen wurde, im Moment nicht realisiert werden kann.
Das Aufschieben ist hier sicher ein Nachteil.
Trotzdem unterstützen wir den Nichteintretensantrag, und wir
hoffen, dass er einen Aufbruch bedeutet respektive auch für
den Ständerat der Anstoss ist, die Grundprobleme auch in
Angriff zu nehmen und Regierungs- sowie Staatsleitungsre-
form in die Wege zu leiten.
Gross Andreas (S, ZH): Die SP-Fraktion ist mit Überzeu-
gung – weder der Not noch einem falschen Trieb gehorchend,
Herr Fritschi – der Meinung, dass es gut ist, dass wir auf die-
ses Paket nicht eintreten. Wir waren von Anfang an der Mei-
nung, dass dieses Paket schlecht in unsere politische Land-
schaft passt. Es erweckt bei den Bürgerinnen und Bürgern
den Eindruck, sie seien heute das Problem, wir müssten sie
eigentlich zurückdrängen, statt dass wir auf sie zugehen. Es
erweckte den Eindruck, als könnten wir mit der Einschrän-
kung der Volksrechte irgendeines der anstehenden Probleme
besser lösen als mit dem Status quo. Wir sind froh, dass die
Kommission zu dieser Meinung gefunden hat. Wir sind auch
froh, dass sich im Ständerat und im Bundesrat abzeichnet,
dass man eigentlich für einen konstruktiven Neuanfang bereit
ist. Ich verstehe die folgenden Äusserungen denn auch ei-
gentlich bereits als Beitrag zur Findung dieses Neuanfanges.
Ich möchte zuerst ein Wort aufgreifen, das der Präsident der
Subkommission, Herr Samuel Schmid, genannt hat. Er hat,
was einige tun, von einem «Führungsproblem» in unserem
Staat gesprochen; andere nennen das «leadership». Jetzt
könnte man davon ausgehen, es gebe zu wenige, die mutig
vorangehen, die Zeichen setzen, die nicht nur immer
schauen, woher der Wind weht, sondern die sagen, wie sie
denken, die Schweiz müsse sich entwickeln; in dem Sinne
gibt es bestimmt ein «Führungsproblem». Aber im Zusam-
menhang mit den Volksrechten von «Führungsproblem» zu
sprechen ist relativ gefährlich, weil dieses Wort aus der Wirt-
schaft kommt. In der Wirtschaft gibt es wenige, die entschei-
den, und viele, die den Entscheidenden folgen müssen.
Wenn der Betrieb nicht funktioniert, dann ist eine Zeitlang oft
vielleicht das Klima schuld, öfters mangelt es aber an der
«Führung». Aber in einer Demokratie, in der Politik, in der
Freiheit haben jeder Bürger und jede Bürgerin etwas zu sa-
gen; das ist der grundsätzliche Unterschied zur Ökonomie. In
der heutigen Zeit, wo die Wirtschaft unser Denken total be-
stimmt, ist uns das oft nicht bewusst.
Das «Führungsproblem» in einer direkten Demokratie be-
steht also darin, wenn man dieses Wort überhaupt gebrau-
chen möchte, dass man mit den Menschen zusammen die
notwendigen Fortschritte erreichen muss. Das heisst, man
muss nicht nur «führen», sondern man muss vor allem über-
zeugen. Man kann diejenigen, die auch etwas zu sagen ha-
ben – jeder und jede hat eine Stimme, und keiner ist weniger
oder mehr wert –, nicht zurückdrängen, man kann nicht den
Eindruck erwecken, man könne ohne sie irgend etwas bes-
ser tun. Neben dem «Führungsproblem» gibt es also minde-
stens auch ein Legitimitätsproblem. Nur wenn die besser
«geführte» Politik eben auch legitimiert ist und sich auf über-
zeugte Mehrheiten abstützen kann, können die Probleme ge-
löst werden. Wir können sie nur gemeinsam lösen. Oder, wie
die Kommissionsreferentin gesagt hat: Eine Reform der
Volksrechte oder auch eine Reform des Staates, eine Lö-
sung der staatlichen Probleme, kann man gegen das Volk,
gegen die Bürger nicht finden. Wenn man diesen Eindruck
erweckt, indem man Dinge vorschlägt, welche die Beteili-

Constitution fédérale. Réforme
1026
N
9 juin 1999
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
gung der Bürger erschweren, dann ist man – so glaube ich –
eben auf dem Holzweg. Diesen verlassen wir, wenn wir jetzt
nicht so auf diese Vorlage eintreten. Die Sozialdemokrati-
sche Partei ist deshalb sehr glücklich, dass man erkannt hat,
dass dies der Holzweg wäre.
Erlauben Sie mir, auch ein anderes Missverständnis aufzu-
greifen. Einige hatten immer das Gefühl, hier gehe es um die
Erweiterung der Volksrechte. Sie waren sich nicht bewusst,
dass die historische Grundlage der direkten Demokratie ist,
dass ein Teil der Bürger immer zugunsten einer Mehrheits-
entscheidung aller Bürger handeln kann, ohne dabei vom
Parlament abhängig zu sein. Das heisst: Im Unterschied zu
ausländischen, noch viel krasseren Demokratiemodellen ple-
biszitärer Art müssen bei uns die Bürger nicht warten, bis wir
sagen: «Ihr dürft handeln!»; vielmehr dürfen sie aus eigenem
Willen, aus eigenem Anstoss handeln. Deshalb sind Refe-
rendumsrechte, die von der Mehrheit des Parlamentes ab-
hängig sind – wie das Verwaltungs- oder das Finanzreferen-
dum im vorgeschlagenen Sinne – keine Erweiterungen der
eigenständigen Handlungsmöglichkeiten der Bürgerinnen
und Bürger, sondern sozusagen das, was ein Professor aus
Zürich vor drei Jahren mit Recht als «Volksrechte von Parla-
mentes Gnaden» bezeichnet hat.
Wenn Volksrechte von unserem Einverständnis abhängig
sind, dann kann man nicht von Erweiterungen sprechen.
Deshalb finde ich, dass wir uns bewusst sein müssen, dass
wir bei der künftigen Konsensfindung um ein echtes, neues
Reformpaket vielleicht auch von der Verfeinerung der Volks-
rechte sprechen sollten.
Dies ist, so glaube ich, sozusagen der Schlüssel zur Zukunft,
weil – das sprachen wir in der vorangegangenen Debatte
schon an – eigenartigerweise die Volksrechte im Bund grö-
ber sind als in den Kantonen. Anders gesagt: Im Moment, in
dem die Kantone sich in den Bund integrierten, verfeinerten
sie ihr Instrumentarium. Unsere Aufgabe der nächsten zehn
Jahre könnte es sein, in dem Masse, in dem wir uns z. B. in
eine europäische Einheit oder Gemeinschaft integrieren, un-
sere direkte Demokratie eben auch zu verfeinern.
Wir müssen klar zeigen – dies ist, so glaube ich, die grösste
Herausforderung –, dass Verfeinern nicht Abbau, Zurückwei-
sen der Bürgerinnen und Bürger heisst, sondern ein anderes
Mit-den-Bürgern-Zusammenarbeiten in dem Sinne, dass
man ihre Rechte nicht schmälert.
Da ist es wichtig, daran zu erinnern, was die Kommissionsre-
ferentin bereits gesagt hat. Dies ist nicht nur in Genf so; auch
nach der Beurteilung von Herrn Hans-Urs Wili von der Bun-
deskanzlei, einem unabhängigen, eigenständigen Beobach-
ter der direkten Demokratie, hat die Tatsache, dass heute 70
bis 80 Prozent der Bürgerinnen und Bürger vor allem in den
Städten brieflich abstimmen, eine «kalte» Erhöhung der er-
forderlichen Unterschriftenzahlen um 50 bis 70 Prozent zur
Folge; denn es ist nun nicht mehr möglich, die interessierten
Bürgerinnen und Bürger an der Urne zu treffen. Heute muss
man viel mehr Zeit aufwenden, um die gleiche Anzahl Unter-
schriften zu erhalten, als vor vier oder fünf Jahren; damals
gingen noch viel mehr Menschen an die Urne. Diese «kalte»
Erhöhung der Unterschriftenzahl relativiert jetzt auch das
Nein zu einer weiteren Erhöhung. Wir sind uns eben sozusa-
gen bewusst, dass – ohne dass wir hier etwas geändert hät-
ten, sondern nur aufgrund der veränderten politischen Kultur
und der Ermöglichung des Abstimmens per Post – bei den
Unterschriftenzahlen die Anforderungen schon massiv er-
höht worden sind.
Lassen Sie mich zum Schluss noch etwas zum Problem sa-
gen, das auf uns zukommt: die Transnationalisierung des
Rechtes, die Internationalisierung der Politik.
Ich finde, das ist die grösste Herausforderung für jene, die die
Entwicklung hin zu Europa akzeptieren und merken, dass die
Demokratie immer schwächer wird, wenn sie sich auf den
Nationalstaat beschränkt. Deshalb muss man aus demokra-
tischen Gründen, aus Gründen der Wahrung der Handlungs-
fähigkeit der Politik, zu Europa ja sagen. Wenn man so argu-
mentiert, ist es aber ganz wichtig, nicht den Eindruck zu er-
wecken, das Ja zu Europa würde eine Schmälerung der De-
mokratie bedeuten. Wer es nicht fertigbringt, zu zeigen, dass
das Ja zu Europa auch ein Ja zur Demokratie ist – bzw. dass
wegen dem Ja zur Demokratie auch zu Europa ja gesagt
werden muss –, wird nie ein Ja zu Europa erreichen.
Weil das Problem auf uns zukommt und möglicherweise Teil
des Paketes sein wird, das wir in den nächsten Jahren
schnüren müssen, möchte ich die gestrige Diskussion im
Ständerat aufgreifen. Ich möchte vor allem die bürgerlichen
Politikerinnen und Politiker bitten, das konstruktive Referen-
dum nicht nur aus parteipolitischer Sicht zu betrachten, son-
dern zu sehen, dass in dieser Idee zur Verfeinerung des Re-
ferendumsrechtes ein Schlüssel zur Lösung der Frage liegt,
ob das Ja zu Europa mit einem Ja zur Demokratie verknüpft
werden kann. Bei der Anwendung europäischen Rechtes gibt
es nicht mehr einfach ein Ja oder ein Nein, sondern die Mög-
lichkeit, zwischen verschiedenen Optionen zu wählen.
Diese konstruktivere Ausgangslage müssen wir für uns ver-
wirklichen. Wenn wir das tun, können wir zeigen, dass Eu-
ropa und Demokratie einander nicht ausschliessen. Das kön-
nen wir heute schon tun, indem wir die Volksinitiative der SP
für ein konstruktives Referendum ein wenig gelassener an-
schauen und merken, dass sie durchaus ein Teil der Reform
sein kann, die in den nächsten zehn oder zwanzig Jahren
verwirklicht werden soll. Ich bitte Sie, mit dieser Idee offen
und unverkrampft umzugehen.
Ostermann Roland (G, VD): La proposition de non-entrée en
matière est sage. La polarisation du débat ne permet pas
d’envisager une réforme consensuelle de ces droits, fonde-
ments de notre démocratie helvétique et bases de notre cul-
ture politique. La difficulté qu’il y a à récolter artisanalement
des signatures a fait ériger en dogme chez certains, dont les
Verts, le fait que le nombre de ces signatures requises ne doit
pas être augmenté. Cela nous prive du référendum financier
et d’autres innovations que nous aurions applaudies si elles
n’étaient pas mises en balance avec l’élévation du nombre de
signatures. Mais on sait bien qu’en politique, on ne peut pas
tout avoir, et que même en politique agricole, on ne peut pas
avoir le beurre et l’argent du beurre! La question doit donc
être reprise.
En revanche, il nous faut réagir lorsqu’au nom de la commis-
sion, on dit que «la réforme des droits populaires doit s’ins-
crire dans le cadre de la réforme de l’Etat, de la réforme du
fédéralisme et de l’harmonisation croissante du droit suisse
avec le droit international, aujourd’hui déjà dans le cadre de
l’OMC, mais aussi et surtout dans le cadre d’une adhésion à
l’Union européenne». En effet, on risque d’inverser les priori-
tés, et politiquement, ce n’est ni très habile ni souhaitable.
L’affirmation et l’approfondissement de notre mode de fonc-
tionnement et de notre culture politique nourrie de démocra-
tie directe sont une étape qui doit clairement précéder celle
de leur adaptation aux diverses contraintes devant lesquelles
nous sommes placés, en particulier en cas d’adhésion à
l’Union européenne. Il faut définir la démocratie directe et ses
règles du jeu puis l’adapter, et non la définir et la penser en
fonction d’éléments qui lui sont subordonnés, comme la con-
duite de l’Etat. A cette réserve de méthode près, nous som-
mes d’accord avec la non-entrée en matière prônée actuelle-
ment.
Partant, nous soutenons la proposition de la commission.
Schmid Samuel (V, BE), Berichterstatter: Wer die Diskus-
sion aufmerksam verfolgt hat, hat herausspüren können,
dass man ein gemeinsames und in vollem Respekt vor den
Volksrechten verfolgtes Ziel hat, dass aber der Weg dazu
noch sehr unterschiedlich beurteilt wird und auch die Lö-
sungsansätze nicht so einfach sind, wie es scheinen mag.
Kollege Andreas Gross spricht vom grundsätzlichen Bedeu-
tungsunterschied von Führung in Wirtschaft und Demokratie.
Eine Vorbemerkung dazu: Führung ist nicht grundsätzlich
schlecht. Sie hat allerdings echt und demokratisch legitimiert
zu sein, und dafür kämpfe ich wie Herr Gross, und sie muss
auch echt kontrolliert werden können. Dafür haben wir uns
bei der Vorlage A der Verfassungsrevision eingesetzt, wo wir
die Kontrollmöglichkeiten des Parlamentes verbessert ha-
ben.

9. Juni 1999
N
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Bundesverfassung. Reform
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Wenn Herr Gross sagt, in der Wirtschaft würden wenige füh-
ren, und die übrigen hätten zu gehorchen, dann ist das ja
nicht einfach Selbstzweck. Es genügt dem Ziel, dass in der
Wirtschaft schnell entschieden werden muss, um möglichst
rasch reagieren zu können. Wenn im Gegensatz dazu gesagt
wird, in der Demokratie würden eben viele entscheiden, d. h.,
man müsse überzeugen und könne nicht einfach führen, ist
das zwar nicht falsch, aber für den Leistungsstaat des 20.
Jahrhunderts zum Problem geworden. Dieser Staat ist heute
in vielen Bereichen unmittelbar daran interessiert, ja sogar
darauf angewiesen, dass zeitgerecht und rasch, eben wirt-
schaftsähnlich, reagiert werden kann – selbstverständlich mit
einer anderen Mechanik und anderen Organen! Aber die Ent-
wicklung zum Leistungsstaat führt eben dazu, dass sich auch
hier Bedürfnisse verändern, und das heisst, dass wir uns da-
mit sehr grundsätzlich auseinandersetzen müssen. Die Er-
weiterung der Volksrechte ist deshalb nicht a priori bereits ein
Gewinn. Das Wort von Herrn Fritschi, der hier gesagt hat,
dass das Maximum nicht das Optimum sei, enthält einen ech-
ten Kern Wahrheit.
Insgesamt glauben wir, dass im Moment das, was von der
Vorlage übrigbleibt, nicht behandlungswürdig ist. Höchstens
noch ein Wort zur Differenz zum Ständerat: Wenn der Stän-
derat die Vorlage aufnimmt und als Vorlage wieder an unse-
ren Rat zurückschickt, ist dann auch in Erwägung zu ziehen,
dass ein recht klarer Nichteintretensentscheid in diesem Rat
doch erhebliche, nicht zuletzt auch psychologische Risiken
für einen erfolgreichen Abschluss in sich birgt. Man müsste
sich deshalb sehr gut überlegen, ob man diesen Pfad weiter-
verfolgen sollte. Wir von der Kommission halten dafür, dass
es die bessere Lösung wäre, hier einmal abzubrechen, «re-
culer pour mieux sauter», das Geschäft im Rahmen der Ar-
beiten der beiden Staatspolitischen Kommissionen – allen-
falls über Kommissionsinitiativen – mit neuer Fokussierung
erneut zu behandeln und die bisherigen Vorarbeiten dort ent-
sprechend zu verwenden. Damit ist nichts verloren.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage nicht einzutreten.
Metzler Ruth, Bundesrätin: Sie müssen heute darüber be-
schliessen, wie Sie mit der Reform der Volksrechte weiter
verfahren wollen. Die Verfassungskommission beantragt Ih-
nen einstimmig, auf die Vorlage nicht einzutreten. Die Verfas-
sungskommission des Nationalrates nimmt damit eine an-
dere Position ein als ihre ständerätliche Schwesterkommis-
sion, welche das bundesrätliche Reformpaket weitgehend
unterstützt.
Der Bundesrat bedauert es, dass Ihre Verfassungskommis-
sion seine Vorschläge zur Reform der Volksrechte ablehnt
und auch Kompromisse nicht ernsthaft erwogen hat. Der
Bundesrat hat stets betont, dass er die direkte Demokratie
als einen Grundwert unseres Landes ansieht, an dem nicht
gerüttelt werden darf. Die Volksrechte sind das vielleicht prä-
gendste Wesensmerkmal der Schweiz; sie stehen nicht zur
Disposition. Das bedeutet aber nicht, dass sie tabu und jeder
Entwicklung gegenüber verschlossen sind. Unsere direkte
Demokratie wird nur dann lebendig bleiben, wenn sie an die
heutigen Verhältnisse angepasst und weiterentwickelt wird.
Ein Blick zurück auf die vergangenen 150 Jahre zeigt, dass
sich die Volksrechte in einem langen historischen Prozess
kontinuierlich entwickelt haben und stets den neuen Umstän-
den und Zeiten angepasst worden sind. Sie leben und über-
leben, weil sie sich als entwicklungsfähig erwiesen haben.
Dass heute im Bereich der Volksrechte vieles im argen liegt,
dass das jetzige System gravierende Mängel aufweist und
Reformen nottun, ist Ihnen allen bekannt und ist denn auch
in der Verfassungskommission auf breiter Front anerkannt
worden. Die parlamentarischen Diskussionen über ein Rück-
wirkungsverbot für Initiativen, die Einheit der Materie, die Be-
achtung des zwingenden Völkerrechtes, die Unterschriften-
zahlen, die Lücken und Widersprüchlichkeiten beim Staats-
vertragsreferendum und anderes mehr haben den Hand-
lungsbedarf klar aufgezeigt.
Reformen sind nötig. Das Umfeld der politischen Entschei-
dungsprozesse ist heute ein ganz anderes als im letzten
Jahrhundert. Vorab die internationale Vernetzung unseres
Staates hat zu einem immer grösseren Einfluss des interna-
tionalen Rechtes auf die nationale Gesetzgebung geführt. Es
wird auch anerkannt, dass punktuelle Korrekturen am Sy-
stem die grundlegenden Defizite nicht beheben können.
Zahlreiche Vorstösse im Parlament für solche «Einzelpunkt-
lösungen», so etwa zur Einführung eines Verwaltungs- und
Finanzreferendums oder zur Frage der Erhöhung der Unter-
schriftenzahlen, blieben denn auch erfolglos. Einzig eine
neue Gesamtsicht, die das ganze Spektrum der politischen
Mitsprachemöglichkeiten und das gesamte institutionelle Ge-
füge mit einbezieht, und eine daraus abgeleitete Gesamtre-
form der Volksrechte können zu befriedigenden Lösungen
führen.
Das Ziel der Volksrechtsreform, wie sie der Bundesrat prä-
sentiert, lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Die Qua-
lität der Volksrechte soll verbessert werden, im innen- wie im
aussenpolitischen Bereich. Die Volksrechte sollen so umge-
staltet werden, dass sie dort zum Tragen kommen, wo
Grundlegendes entschieden wird. Heute werden die Leute zu
sehr vielen unwichtigen Fragen an die Urne gerufen, wäh-
rend sie bei zahlreichen wichtigen Entscheiden nicht mitbe-
stimmen können. Aus diesem Grund sollen die Mitsprache-
rechte der Bürgerinnen und Bürger erweitert werden. Umge-
kehrt braucht es aber auch eine gewisse Erschwerung, das
heisst eine Erhöhung der Unterschriftenzahlen, die garan-
tiert, dass der Staat in seiner Handlungsfähigkeit nicht blok-
kiert wird und anstehende Probleme sach- und zeitgerecht
lösen kann. Mit anderen Worten: Ausbau und Einschränkung
der Volksrechte bedingen sich gegenseitig. Hier konnte sich
Ihre Kommission leider nicht auf einen gemeinsamen Nenner
einigen. Während sich die einen mit dem Bundesrat für er-
weiterte Mitspracherechte bei gleichzeitiger Erhöhung der
Unterschriftenzahlen aussprachen, kam für die Mehrheit eine
Erhöhung der Unterschriftenzahlen von vornherein nicht in
Frage.
Wie soll es nun weitergehen? Der Bundesrat kann sich dem
Antrag Ihrer Kommission, auf die Vorlage nicht einzutreten,
nicht anschliessen. Ebensowenig erachtet er es als sinnvoll,
die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen, da dort im
Moment offenbar keine Basis für eine Kompromissfindung
besteht. Auch eine Rückweisung an den Bundesrat selbst er-
scheint nicht sinnvoll, da es an klaren Vorgaben für eine
Überarbeitung der Vorlage fehlt.
Der Bundesrat ist von seinem Konzept der Volksrechtsreform
überzeugt, und er ist nicht bereit, es einfach aufzugeben. Er
erachtet die Reform nach wie vor als wichtig und richtig. Die
Anträge der ständerätlichen Verfassungskommission, die ihn
in seinen Reformbemühungen unterstützt, bestätigen ihn
darin. Zudem hat gerade auch die gestrige Diskussion im
Ständerat zur Frage der Einführung des konstruktiven Refe-
rendums deutlich gemacht, dass der Ständerat gewillt ist, die
Volksrechtsreform, gestützt auf die Vorlage des Bundesra-
tes, anzugehen. Der Ständerat hat sich sehr deutlich gegen
eine punktuelle Reform ausgesprochen und möchte die
Volksrechtsrefom aus einer Gesamtsicht heraus angehen.
Der Bundesrat ist überzeugt, dass ein tauglicher Kompro-
miss gefunden werden kann. Er ist sich dabei aber durchaus
bewusst, dass die Erarbeitung eines tragfähigen Kompromis-
ses die allseitige Bereitschaft voraussetzt, einzelne Reform-
vorschläge des Paketes zu überdenken. Dies gilt auch für die
Frage der Unterschriftenzahlen, wo möglicherweise die prak-
tischen Erfahrungen, die in den letzten Jahren im Zusam-
menhang mit der vermehrten brieflichen Stimmabgabe ge-
macht worden sind, stärker einbezogen werden sollten. Ent-
scheidend ist aus der Sicht des Bundesrates aber weiterhin,
dass das Paket erstens eine ausreichende Reformsubstanz
und zweitens seine Ausgewogenheit als Gesamtpaket be-
wahrt. Eine einseitige Veränderung, sei es im Sinne einer
einseitigen Beschränkung oder einer einseitigen Erweiterung
der Volksrechte, kommt für den Bundesrat nicht in Frage.
Das Anliegen Ihrer Verfassungskommission, die Frage der
EU-Tauglichkeit der Volksrechte zu prüfen, kann dabei eben-
falls mitberücksichtigt werden; dies, obwohl die jetzt vorge-
schlagene Reform der Volksrechte unabhängig von einem
EU-Beitritt angezeigt ist. Der Bundesrat ist jedoch der Auffas-

Constitution fédérale. Réforme
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N
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Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
sung, dass es verfehlt wäre, bereits jetzt im Bereich der
Volksrechte Neuerungen zu beschliessen, die auf die Zuge-
hörigkeit zur EU ausgerichtet wären.
Die andere in Ihrer Verfassungskommission geäusserte
Idee, nämlich die Verbindung der einzelnen Reformpakete zu
einer umfassenden institutionellen Gesamtreform, lehnt der
Bundesrat entschieden ab. Zum einen hiesse dies, die Lö-
sung der anstehenden Probleme auf unabsehbare Zeit auf-
zuschieben. Zum anderen hat das recht knappe Abstim-
mungsergebnis vom 18. April dieses Jahres über die neue
Bundesverfassung klargemacht, dass wir mit dem Konzept
der schrittweisen Erneuerung in überblickbaren Etappen
richtig gefahren sind. Dieses Konzept muss auch und gerade
bei den materiellen Reformpaketen beibehalten werden.
Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Reform der Volks-
rechte nicht aufgeschoben oder gar aufgegeben werden darf.
Deshalb beantragt er Ihnen, auf die Vorlage einzutreten.
Nach seiner Einschätzung sind zudem die Möglichkeiten, zu
einem tragfähigen Kompromiss zu gelangen, noch nicht aus-
gelotet.
Der Bundesrat beantragt Eintreten auf die Vorlage, und ich
möchte auf die Worte von Kommissionssprecher Samuel
Schmid verweisen: Wir hoffen darauf, dass der heutige Ent-
scheid ein Zeichen für den Neubeginn ist. Der Bundesrat
hofft, dass der Ständerat dieses Zeichen aufnimmt.
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Kommission
(Nichteintreten)
134 Stimmen
Für den Antrag des Bundesrates
(Eintreten)
15 Stimmen
An den Ständerat – Au Conseil des Etats
Schluss der Sitzung um 11.00 Uhr
La séance est levée à 11 h 00

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Constitution fédérale. Réforme
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1999
Année
Anno
Band
III
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
08
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
96.091
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
09.06.1999 - 08:00
Date
Data
Seite
1011-1028
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Pagina
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20 045 976
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