ch_vb · 2005-0275 1765 · 2005-01-21 · de


2005-0275 
1765 
05.006 
Rapport annuel 2004 
des Commissions de gestion et de la Délégation 
des Commissions de gestion des Chambres fédérales 
du 21 janvier 2005 
 
«La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administra-
tion.» 
Art. 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, du 26 août 1789 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous avons l’honneur de vous soumettre, conformément à l’art. 55 de la loi du 
13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10), 
le rapport d’activité des Commissions de gestion et de leur délégation pour l’année 
2004 et nous vous invitons à en prendre connaissance. 
Le présent rapport donne des indications sur les principaux contrôles effectués 
durant l’année et dégage les résultats et les enseignements qui peuvent en être tirés. 
Il accorde également une attention particulière aux recommandations des commis-
sions, s’efforçant en cela d’en évaluer les effets. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
21 janvier 2005 
Au nom des Commissions de gestion 
des Chambres fédérales: 
 
Les présidents: 
Hans Hofmann, député au Conseil des Etats 
Hugo Fasel, conseiller national

1766 
Table des matières 
Liste des abréviations 
1769 
I Introduction 
1774 
II Mandat et organisation 
1777 
1 Mission, instruments et champ de contrôle 
1777 
2 Organisation 
1779 
3 Droits à l’information et confidentialité des travaux 
1781 
4 Collaboration des CdG avec d’autres commissions parlementaires 
1784 
5 Délimitations de compétences dans le cadre de la haute surveillance 
 
sur la NLFA 
1786 
III Thèmes choisis 
1789 
6 Politique économique et politique budgétaire 
1789 
6.1 La Suisse comme membre des institutions de Bretton Woods 
1789 
6.2 Protection du consommateur dans le commerce électronique 
1790 
6.3 Tests PME de la Confédération 
1792 
7 Justice 
1792 
7.1 Conflit interne au Tribunal fédéral des assurances 
1792 
7.2 Enquête sur des événements particuliers survenus au sein du Tribunal 
 
fédéral 
1794 
7.3 Mise en place des nouveaux tribunaux fédéraux de première instance 
1795 
7.4 Mise en œuvre du projet d’efficacité 
1797 
8 Etat et administration 
1799 
8.1 Politique de la Confédération en matière de gestion des risques 
 
et d’assurance 
1799 
8.2 Personnel: rapports selon l’art. 5 de la loi sur le personnel 
 
de la Confédération 
1800 
8.3 Activités accessoires des employés de la Confédération 
1801 
8.4 Politique du personnel de la Confédération 
1803 
8.5 Pratique de la Confédération en matière de retraites anticipées 
1805 
8.6 Caisse de pensions PUBLICA 
1806 
8.7 Politique d’information du DFAE 
1807 
8.8 Troisième cercle de l’administration fédérale 
1808 
8.9 Participation de la Suisse à l’exposition universelle 2005 
1810 
9 Sécurité sociale et santé 
1811 
9.1 Répartition des excédents dans le domaine de la prévoyance 
 
professionnelle 
1811 
9.2 Statistiques sanitaire et sociale: lacunes et coordination 
1813 
9.3 Rôle de la Confédération en matière d’assurance-invalidité 
1815 
9.4 Swissmedic 
1815

1767 
9.5 Sécurité alimentaire 
1817 
10 Sécurité 
1819 
10.1 Rapport interne de l’inspectorat DDPS 
1819 
10.2 Attachés de défense 
1820 
10.3 Protection de l’Etat et services de renseignement 
1821 
10.3.1 Introduction aux activités de la délégation 
1821 
10.3.2 Délimitation des enquêtes de la DélCdG par rapport aux 
 
 enquêtes administratives internes 
1822 
10.3.3 Conduite de la politique de sécurité du Conseil fédéral 
1824 
10.3.4 Exercice de la haute surveillance sur le Ministère public 
 
 de la Confédération 
1826 
10.3.5 Informations non vérifiées relayées par le SAP 
1827 
10.3.6 Prise d’otages dans le désert algérien 
1828 
10.3.7 Contrôles de sécurité relatifs à des personnes et droit d’accès 
 
 au dossier d’une procédure pénale close 
1829 
10.3.8 Contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique 
 
 du Sud du temps de l’apartheid 
1831 
10.3.9 Système d’interception des communications par satellite 
 
 du DDPS (projet «Onyx») 
1833 
10.3.10 Contacts des services de renseignement avec l’étranger 
1835 
10.3.11 Autres thèmes relevant du secteur d’examen de la DélCdG 
1837 
11 Transports 
1840 
11.1 Sécurité dans l’aviation civile 
1840 
12 Asile, étrangers et migration 
1842 
12.1 Mesures de contrainte en matière de droit des étrangers 
1842 
13 Culture 
1842 
13.1 Musée national suisse 
1842 
14 Environnement 
1843 
14.1 Protection du paysage 
1843 
14.2 Gestion des ressources et management environnemental de 
 
 l’administration fédérale (RUMBA) 
1845 
15 Autre points forts 
1845 
15.1 Rapport de gestion 2003 du Conseil fédéral 
1845 
15.1.1 Vue d’ensemble 
1845 
15.1.2 Indiscrétions dans l’entourage du Conseil fédéral 
1847 
15.2 Rapports de gestion 2003 du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral 
 
 des assurances 
1849 
15.2.1 Rapport de gestion 2003 du Tribunal fédéral 
1849 
15.2.2 Rapport de gestion 2003 du Tribunal fédéral des assurances 
1850

1768 
Annexe 
1 
Rapport annuel 2004 du Contrôle parlementaire de l’administration 
1853 
2 
Instructions des Commissions de gestion des Chambres fédérales 
relatives au traitement de leurs procès-verbaux et autres documents 
1882 
3 
Principes d’action guidant le travail et la coordination de la haute 
 
surveillance sur la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) 1886 
4 
Quelques chiffres sur l’activité générale des Commissions de gestion 
1892 
5 
Tableaux des interventions parlementaires des CdG 
1894

1769 
Liste des abréviations 
ACI 
Autorité de contrôle indépendante 
AFF 
Administration fédérale des finances 
AI 
Assurance-invalidité 
AIR 
Analyse d’impact de la réglementation 
al. 
alinéa 
ARE 
Office fédéral du développement territorial 
art. 
article 
BEAA 
Bureau d’enquête sur les accidents d’aviation 
BM 
Banque mondiale 
BO (année) E 
(page) 
Bulletin officiel du Conseil des Etats 
BO (année) N 
(page) 
Bulletin officiel du Conseil national 
CAJ-N 
Commission des affaires juridiques du Conseil national 
CC 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (RS 210) 
CdF 
Commissions des finances des Chambres fédérales 
CDF 
Contrôle fédéral des finances 
CdG 
Commissions de gestion des Chambres fédérales 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
CEDH 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés 
fondamentales, du 4 novembre 1950 (Convention européenne des 
droits de l’homme; RS 0.101) 
CEI 
Communauté des Etats indépendants 
CEP 
Commission d’enquête parlementaire 
CEP CFP 
Commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner les 
problèmes relatifs à la Caisse fédérale de pensions 
CEP DFJP 
Commission d’enquête parlementaire chargée de clarifier les 
événements survenus au Département fédéral de justice et police 
CEP DMF 
Commission d’enquête parlementaire chargée de clarifier les faits 
d’une grande portée survenus au Département militaire fédéral 
CER-N 
Commission de l’économie et des redevances du Conseil national 
CFAA 
Commission fédérale sur les accidents d’aviation 
CFB 
Commission fédérale des banques 
CFF 
Chemins de fer fédéraux 
CFNP 
Commission fédérale pour la protection de la nature et du 
paysage 
CFP 
Caisse fédérale de pensions 
ch. 
chiffre 
ChF 
Chancellerie fédérale 
CIP-N 
Commission des institutions politiques du Conseil national

1770 
CJ 
Commission judiciaire 
CO 
Loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil suisse 
(Livre cinquième: Droit des obligations), RS 220 
Comco 
Commission fédérale de la concurrence 
ComCom 
Commission fédérale de la communication 
CP 
Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (RS 311.0) 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CPE-N 
Commission de la politique extérieure du Conseil national 
CPS-N 
Commission de la politique de sécurité du Conseil national 
CPSur 
Conférence des collèges présidentiels des commissions et déléga-
tions de surveillance 
CSG 
Conférence des secrétaires généraux 
CSSS 
Commissions de la sécurité sociale et de la santé 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999 
(RS 101) 
CTT 
Commissions des transports et des télécommunications des 
Chambres fédérales 
DDC 
Direction du développement et de la coopération 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la popula-
tion et des sports 
DélCdG 
Délégation des commissions de gestion 
DélFin 
Délégation des finances 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de 
l’énergie et de la communication 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
DFJP 
Département fédéral de justice et police 
DSN 
Délégation de surveillance de la NLFA 
EPF 
Ecoles polytechniques fédérales 
ESB 
Encéphalite spongiforme bovine 
Fedpol 
Office fédéral de la police 
FF 
Feuille fédérale 
FGB 
Formations de grenadiers et de reconnaissance d’armée 
FMI 
Fonds monétaire international 
FTP 
Financement de l’infrastructure des transports publics 
GAT 
Groupe antiterroriste 
GMEB 
Gestion par mandats de prestations et enveloppe budgétaire 
GSPC 
Groupe salafiste pour la prédication et le combat 
IDEKOWI 
Groupe de travail interdépartemental sur les évaluations de 
l’efficacité 
IDHEAP 
Institut de hautes études en administation publique

1771 
IFP 
Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels 
d’importance nationale 
IMES 
Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de 
l’émigration 
IPI 
Institut fédéral de la propriété intellectuelle 
LAAM 
Loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration 
militaire (RS 510.10) 
LAMal 
Loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie, RS 832.10 
LCD 
Loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence dé-
loyale, RS 241 
LDIP 
Loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international privé, 
RS 291 
let. 
lettre 
LEtr 
Loi sur les étrangers (pendante aux Chambres fédérales) 
LFC 
Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédéra-
tion (RS 611.0) 
LFMG 
Loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre 
(RS 514.51) 
LIC 
Loi fédérale du 5 octobre 1990 sur l’information des consomma-
trices et des consommateurs, RS 944.0 
LMSI 
Loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au 
maintien de la sûreté intérieure (RS 120) 
LParl 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le 
Parlement; RS 171.10) 
LPD 
Loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données, 
RS 235.1 
LPers 
Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération 
(RS 172.220.1) 
LPP 
Loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle 
vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) 
LPTh 
Loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et les 
dispositifs médicaux (loi sur les produits thérapeutiques; 
RS 812.21) 
LRCF 
Loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédé-
ration, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi 
sur la responsabilité; RS 170.32) 
LSA 
Loi fédérale du 23 juin 1978 sur la surveillance des institutions 
d’assurance privées (Loi sur la surveillance des assurances; 
RS 961.01) 
LSEE 
Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des 
étrangers, RS 142.20 
NLFA 
Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes 
OAI 
Offices AI des cantons 
OCGE 
Ordonnance du 15 octobre 2003 sur la conduite de la guerre 
électronique (RS 510.292).

1772 
OCSP 
Ordonnance du 19 décembre 2001 sur les contrôles de sécurité 
relatifs aux personnes (RS 120.4) 
ODR 
Office fédéral des réfugiés 
OFAC 
Office fédéral de l’aviation civile 
OFAP 
Office fédéral des assurances privées 
OFAS 
Office fédéral des assurances sociales 
OFCOM 
Office fédéral de la communication 
OFEFP 
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
OFPER 
Office fédéral du personnel 
OFS 
Office fédéral de la statistique 
OFSP 
Office fédéral de la santé publique 
OFT 
Office fédéral des transports 
OICM 
Office intercantonal de contrôle des médicaments 
OJI 
Office des juges d’instruction fédéraux 
OLOGA 
Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouver-
nement et de l’administration (RS 172.010.1) 
OLPA 
Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 3 octobre 2003 portant 
application de la loi sur le Parlement et relative à l’administration 
du Parlement (ordonnance sur l’administration du Parlement; 
RS 171.115) 
OMSI 
Ordonnance du 27 juin 2001 sur les mesures visant au maintien 
de la sûreté intérieure (RS 120.2) 
ONG 
Organisation non gouvernementale 
Orens 
Ordonnance du 26 septembre 2003 sur l’organisation des services 
de renseignements au sein du Département fédéral de la défense, 
de la protection de la population et des sports (ordonnance sur les 
services de renseignements au DDPS; RS 510.291) 
Osec 
Business Network Switzerland 
p. 
page 
p. ex. 
par exemple 
PA 
Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative 
(RS 172.021) 
PFPD 
Préposé fédéral à la protection des données 
PJF 
Police judicaire fédérale 
PKK 
Partiya Karkeren Kurdistan, Parti – séparatiste – des travailleurs 
du Kurdistan 
PME 
Petites et moyennes entreprises 
PNR 
Programme national de recherche 
ProjEff 
Projet du DFJP visant à renforcer la lutte de la Confédération 
contre la criminalité («projet d’efficacité») 
PRS 
Présence Suisse 
RFA 
Régie fédérale des alcools 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral

1773 
RUAG 
Holding des entreprises d’armement de la Confédération 
RUMBA 
Gestion des ressources et management environnemental de 
l’administration fédérale 
PKK 
Partiya Karkeren Kurdistan, Parti – séparatiste – des travailleurs 
du Kurdistan 
Safir 
Projet «Safety first» 
Seco 
Secrétariat d’Etat à l’économie 
SG DFI 
Secrétariat général du DFI 
SPFA 
Secrétariat de la surveillance parlementaire sur les finances et le 
transit alpin 
SRS 
Service de renseignement stratégique 
TFA 
Tribunal fédéral des assurances 
UDC 
Union démocratique du centre 
UE 
Union européenne 
USIS 
Projet de réexamen du système de sécurité intérieure de la Suisse 
(Überprüfung des Systems der Inneren Sicherheit der Schweiz)

1774 
Rapport 
I 
Introduction 
Le présent rapport retrace les activités des Commissions de gestion (CdG) et de la 
Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) pour l’année 2004. Il donne un 
aperçu des travaux les plus importants, apporte des indications sur les orientations 
du travail de ces commissions et de leur délégation et présente la pratique de la haute 
surveillance parlementaire sur la gestion publique. 
L’année 2004 a été placée sous le signe du changement. Les CdG ont en effet été 
très largement remaniées, consécutivement aux élections fédérales d’octobre 2003. 
Près de deux tiers des membres ayant changé, l’année a été consacrée pour une 
bonne part à l’introduction des nouveaux membres aux tâches des CdG et à la mise à 
niveau de leurs connaissances. 
Un tel renouvellement a constitué un double défi, tant pour les membres que pour les 
commissions. Les nouveaux membres ont dû acquérir les bases et les méthodes du 
contrôle parlementaire, notions qui leur étaient parfois étrangères, mais qui représen-
tent le «cœur» de l’activité des CdG. Il s’est agi aussi d’instiller aux nouveaux 
membres cet esprit de consensus, si particulier, qui caractérise le travail des CdG et 
qui le rend différent de celui des autres commissions parlementaires. Le séminaire 
de formation avec lequel les CdG ont commencé l’année 2004 a été l’occasion de 
cultiver ce climat collégial et, pour les nouveaux membres, de se familiariser avec 
les spécificités du travail des CdG, les différents instruments de contrôle et les 
principales innovations apportées par la loi sur le Parlement (entrée en vigueur en 
décembre 2003), comme le renforcement des droits d’information des commissions 
et des délégations de surveillance. 
Pour les commissions, cette transition s’est réalisée de manière graduelle, sans 
toutefois que le fonctionnement du contrôle parlementaire n’ait eu à en subir les 
contrecoups. Dans ce contexte, les présidents des commissions et des sous-
commissions, généralement tous d’anciens membres expérimentés, ont joué un rôle 
essentiel pour garantir la cohérence et la continuité des travaux. 
Rétrospectivement, il est possible de dire que la transition s’est correctement dérou-
lée et que les CdG fonctionnent à satisfaction. 
L’apport de nouveaux membres représente également une chance pour les commis-
sions. Il est synonyme de nouvelles idées et d’innovations. Cela oblige à se livrer à 
une certaine forme d’introspection, à repenser quelques principes et procédures et à 
les adapter de manière à améliorer l’efficacité et la qualité du travail. C’est ainsi que, 
durant l’année, les CdG ont procédé à un réexamen complet de leurs principes de 
contrôle sur les travaux de construction de la nouvelle ligne ferroviaire à travers les 
Alpes (voir ch. 5 et annexe 3). 
Le séminaire des CdG a aussi permis un échange de vues avec le chef du Départe-
ment fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication 
(DETEC), qui a partagé avec les CdG sa longue expérience de la haute surveillance, 
en sa triple qualité de membre du Conseil fédéral soumis à la haute surveillance des 
CdG, d’ancien membre d’un exécutif cantonal et d’ancien conseiller national prési-
dent de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) et d’une commission

1775 
d’enquête parlementaire (CEP). Le conseiller fédéral a souligné dans son exposé que 
le modèle idéal d’équilibre des pouvoirs et contrepouvoirs ne fonctionne en réalité 
pas de manière aussi parfaite que le souhaiteraient et le Parlement et le Gouverne-
ment. Parmi les éléments perturbateurs, le conseiller fédéral a pointé du doigt les 
médias qui s’érigent parfois en véritables instances de contrôle. 
Ce problème n’est pas nouveau et avait déjà été relevé par les CdG dans leur rapport 
annuel 2001/20021. Dans ce rapport, les commissions s’inquiétaient de la pression 
que les médias faisaient peser sur l’exercice de la haute surveillance parlementaire. 
Dans son rapport sur la politique d’information des autorités qui paraîtra au début 
2005, la CdG-N reviendra sur le sujet en développant certaines considérations sur les 
relations entre les autorités et les médias (voir ch. 8.7). 
Les CdG ont achevé plusieurs grandes enquêtes en 2004. La CdG-N a publié un 
rapport consacré à la répartition des excédents dans le domaine de la prévoyance 
professionnelle (voir ch. 9.1) et un autre sur la protection du consommateur dans le 
commerce électronique (voir ch. 6.2). De son côté, la Commission de gestion du 
Conseil des Etats (CdG-E) a publié un rapport consacré à la mise en place de 
Swissmedic, Institut suisse des produits thérapeutiques (voir ch. 9.4). Toutes ces 
inspections font l’objet d’une insertion au présent rapport. 
D’autres travaux portant notamment sur les attachés de défense (CdG-N), sur les 
mesures de contraintes dans le droit des étrangers (CdG-N) et sur l’assurance-
invalidité (CdG-E) sont en cours et s’achèveront en 2005. Il en ira de même de 
l’enquête menée par la CdG-N sur l’analyse d’impact de la législation sur les PME 
(«tests PME») et de l’inspection consacrée au programme de gestion des ressources 
et de management environnemental dans l’administration fédérale (CdG-E). 
Dans le même temps, de nouveaux thèmes d’enquête seront lancés en 2005. Ils 
concernent principalement la recherche publique, la gestion immobilière de la 
Confédération dans le domaine civil, les flux financiers et la stratégie de la Direction 
du développement et de la coopération (DDC) ainsi que le recours à des consultants 
externes par la Confédération. 
Durant l’année 2004, les CdG ont également effectué plusieurs contrôles de suivi 
destinés à évaluer les mesures prises par les autorités sur la base de précédents 
rapports. Cela concerne notamment le rôle de la Suisse au sein des institutions de 
Bretton Woods, les mécanismes de règlement des conflits au sein des tribunaux 
fédéraux, les activités accessoires des agents de la Confédération, la sécurité des 
denrées alimentaires et l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments natu-
rels d’importance nationale. Les résultats de ces contrôles sont également consignés 
dans le présent rapport. 
Le rapport annuel ne dresse pas une revue complète de toutes les activités des CdG 
durant l’exercice écoulé. Il présente une sélection d’objets que les CdG considèrent 
comme significatives de difficultés ou de carences des autorités et services de la 
Confédération, mais également de leurs succès. 
Certains verront dans le rapport annuel des jugements parfois sévères: telle base 
légale n’a pas été respectée, tel résultat aurait pu être atteint à moindre coût, telle 
organisation ne paraît pas la mieux adaptée aux buts poursuivis ou telle autorité a 
 
1 
Voir le rapport annuel 2001/2002 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
17.5.2002 (FF 2002 5522).

1776 
dépassé ses compétences. S’il arrive aux CdG d’exprimer des critiques, le but de 
leurs contrôles n’est pas de pointer les échecs, mais de contribuer à une constante 
amélioration du fonctionnement de l’Etat par un dialogue avec les autorités contrô-
lées. 
Les commissions profitent d’ailleurs du présent rapport pour souligner l’excellent 
travail fourni par le Conseil fédéral et son administration ainsi que les tribunaux 
fédéraux durant toute l’année. 
Finalement, les CdG tiennent à exprimer leur reconnaissance aux collaborateurs et 
collaboratrices de leur secrétariat qui ont accompli leur tâche avec compétence et 
loyauté. 
Le présent rapport ainsi que sa publication ont été décidés par les CdG délibérant en 
séance commune le 21 janvier 2005. Le texte a été adopté au vu des projets qui 
avaient été communiqués au préalable aux autorités concernées conformément à 
l’art. 157 LParl. Il a été tenu compte, dans une large mesure, des avis présentés.

1777 
II 
Mandat et organisation 
1 
Mission, instruments et champ de contrôle 
Les CdG exercent, sur mandat des Chambres fédérales, la haute surveillance sur la 
gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux et 
des autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération. Cette 
compétence est fixée à l’art. 169 de la Constitution fédérale2 et à l’art. 52 LParl. 
La haute surveillance s’exerce principalement sous l’angle de la légalité, de 
l’opportunité et de l’efficacité (art. 52, al. 2, LParl). Elle porte également sur le 
rendement et sur la pertinence des activités du Gouvernement et de l’administration. 
Les CdG remplissent leurs tâches de contrôle 
– 
en procédant à des inspections, qui sont des examens approfondis qu’elles 
effectuent elles-mêmes avec l’aide de leur secrétariat, 
– 
en diligentant des évaluations et expertises, notamment au Contrôle parle-
mentaire de l’administration (CPA), 
– 
en examinant le rapport annuel du Conseil fédéral et les rapports d’activité 
des tribunaux fédéraux ainsi que les rapports de gestion d’autres organes de 
la Confédération (Commission fédérale des banques [CFB], domaine des 
Ecoles polytechniques fédérales [EPF], etc.), 
– 
en traitant certains rapports que le Conseil fédéral ou les départements doi-
vent remettre aux CdG en application de différents textes légaux3, 
– 
en effectuant des visites auprès d’autorités et de services de la Confédéra-
tion, 
– 
en traitant les requêtes que leur adressent des tiers, 
– 
en assurant le suivi des recommandations qu’elles adressent au Conseil fédé-
ral et aux tribunaux fédéraux, 
– 
en déposant des interventions parlementaires ou des projets de loi. 
Le champ de contrôle des CdG est extrêmement vaste. Il porte sur l’ensemble des 
activités du Conseil fédéral et des offices de l’administration fédérale ainsi que sur 
les tribunaux fédéraux, à l’exception des tâches qui relèvent de l’exercice de leurs 
compétences juridictionnelles (art. 30, al. 1 et art. 191 Cst.). La haute surveillance 
parlementaire s’exerce également sur toutes les collectivités de droit public ou privé 
ainsi que sur les personnes physiques ou morales auxquelles sont confiées des tâches 
de la Confédération, telles La Poste, CFF SA, RUAG ou Skyguide SA, voire les 
cantons lorsqu’ils sont chargés de mettre en oeuvre le droit fédéral (art. 46, al. 1 et 
art. 49, al. 2, Cst.). 
Hormis les objets qu’elles doivent obligatoirement examiner en vertu de la loi, les 
CdG sont libres de fixer les sujets de leurs enquêtes (auto-saisine). Pour ce faire, les 
CdG établissent chaque année, sur la base des propositions des sous-commissions et 
 
2 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999 (Cst.; RS 101). 
3 
Voir, p. ex., l’art. 32 de la loi fédérale du 13.12.1996 sur le matériel de guerre (LFMG; 
RS 514.51) ou l’art. 5, al. 1, de la loi du 24.3.2000 sur le personnel de la Confédération 
(LPers; RS 172.220.1).

1778 
du CPA, un programme destiné à définir les priorités de contrôle dans chacun des 
secteurs de l’administration. 
Il arrive aussi que les commissions soient chargées de mandats par les Chambres 
fédérales ou que des citoyens leur transmettent des propositions. De très nombreux 
courriers sont en effet adressés chaque année au Parlement par des particuliers ou 
des organisations. Lorsque ceux-ci visent à mettre en évidence d’éventuels dysfonc-
tionnements ou lacunes dans la mise en œuvre des lois ou dans la gestion des affai-
res des autorités fédérales, il revient aux CdG de les traiter et d’examiner dans quelle 
mesure ils contiennent des éléments qui intéressent la haute surveillance parlemen-
taire (art. 129 LParl). Ces «requêtes» se distinguent en particulier des pétitions qui 
dépassent le cadre d’une réclamation et ont vocation à obtenir une intervention du 
Parlement afin notamment qu’il modifie ou élabore une loi. 
La procédure relative au traitement des requêtes n’est pas réglementée et n’est pas 
comparable aux procédures administratives ou judiciaires traditionnelles. A l’instar 
des dénonciations à l’autorité de surveillance (art. 71 de la loi sur la procédure 
administrative4), les requêtes n’ont pas valeur judiciaire. Il s’agit, juridiquement, de 
simples courriers ou d’avis à l’autorité de haute surveillance. Cela signifie que les 
CdG ne sont pas obligées de statuer sur l’affaire qui leur est soumise et que les 
requérants ne jouissent pas des droits reconnus à la partie (tels que le droit à une 
décision motivée ou le droit de consulter les documents). Les CdG déterminent 
elles-mêmes les mesures de procédure nécessaires au traitement des requêtes; leur 
décision est définitive et ne peut pas faire l’objet d’aucun recours5. 
Les limites générales posées à l’exercice de la haute surveillance sont également 
valables pour ce qui concerne les requêtes. En particulier – et contrairement à une 
autorité de surveillance – les CdG ne sont pas habilitées à modifier ou à invalider 
des décisions particulières ou à prendre d’autres mesures (p. ex. disciplinaires). Elles 
ne peuvent pas non plus exercer un contrôle sur le fond des décisions judiciaires 
(art. 26, al. 4, LParl). En principe, les CdG s’intéressent aux cas particuliers pour 
autant qu’ils renvoient à une problématique générale. La haute surveillance parle-
mentaire est aussi un contrôle des tendances. Les cas d’espèces ont seulement valeur 
d’exemple. S’ajoute à ces limites le principe de la subsidiarité des moyens non 
juridictionnels: si le requérant n’a pas soumis son cas à l’autorité de surveillance 
ordinaire (p. ex. au moyen d’une dénonciation) ou si une procédure formelle est 
encore ouverte, les CdG n’entrent pas en matière ou suspendent leur décision jus-
qu’à l’aboutissement de la procédure. 
Les CdG traitent en général plusieurs dizaines de requêtes par an (voir annexe 4), 
qui aboutissent dans quelques cas seulement à une enquête approfondie. Souvent, 
l’auteur d’une requête est de bonne volonté, mais il soulève des questions qui, pour 
différentes raisons, ne sont pas de la compétence du Parlement ou peuvent être 
réglées plus simplement. Il arrive également que les commissions soient confrontées 
à des requêtes à caractère quérulent ou poursuivant un but incompréhensible. En 
principe toutefois, toutes les requêtes reçoivent une réponse. 
 
4 
Loi fédérale du 20.12.1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). 
5 
Voir le rapport des CdG sur leurs activités en 1996/97, des 6 et 16.5.1997 
(FF 1997 III 1247).

1779 
2 
Organisation 
Les CdG sont composées, au Conseil national, de 25 conseillers nationaux et, au 
Conseil des États, de treize députés. Les commissions se subdivisent chacune en 
sous-commissions permanentes (art. 45, al. 2, LParl; art. 14, al. 3 du règlement du 
Conseil national6 et art. 11, al. 1 du règlement du Conseil des Etats7) en fonction des 
secteurs de contrôle, correspondant aux sept départements fédéraux, à la Chancelle-
rie fédérale ainsi qu’aux tribunaux fédéraux. 
Chacune des commissions désigne aussi trois membres appelés à former la DélCdG. 
Cette dernière s’occupe spécifiquement de surveiller de manière régulière et en 
détail les activités relevant de la sécurité de l’État et du renseignement civil et mili-
taire (art. 53, al. 2, LParl). La délégation se constitue elle-même (art. 53, al. 1, 
LParl). Elle dispose de droits d’information particulièrement étendus qui sont fixés 
aux art. 154 et 155 LParl. 
Les commissions peuvent également créer des groupes de travail ad hoc pour exa-
miner des sujets exigeant un savoir-faire particulier. Durant l’année sous revue, un 
groupe de travail commun des deux CdG a été constitué pour examiner la répartition 
des excédents dans l’application de la loi sur la prévoyance professionnelle8 (groupe 
de travail LPP). Un autre groupe de travail commun a également été créé pour 
étudier certains problèmes survenus au Tribunal fédéral des assurances (groupe de 
travail TFA). 
Durant l’année, trois modifications sont intervenues dans la composition de la 
CdG-N: Monsieur Josef Kunz, conseiller national, a cédé sa place à Monsieur Hans 
Ulrich Mathys, conseiller national, Mme Maria Roth-Bernasconi, conseillère natio-
nale, a remplacé Mme Chantal Galladé, conseillère nationale et Monsieur Hans 
Stöckli, conseiller national, a remplacé Mme Bea Heim, conseillère nationale. A la 
CdG-E, il n’y a pas eu de changements. 
La composition nominale des CdG, des sous-commissions, des groupes de travail et 
de la délégation pour l’année 2004 (état au 31.12.2004) est reproduite à la figure 1. 
 
6 
Règlement du Conseil national du 3.10.2003 (RCN; RS 171.13). 
7 
Règlement du Conseil des Etats du 20.6.2003 (RCE; RS 171.14). 
8 
Loi fédérale du 25.6.1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et 
invalidité (LPP; RS 831.40).

1780 
Figure 1 
Composition des CdG, des sous-commissions, de la délégation 
et des groupes de travail (état au 31.12.2004) 
CdG-N 
Fasel Hugo (président), Wasserfallen 
Kurt (vice-président), Beck Serge, 
Binder Max, Brunner Toni, Cina Jean-
Michel, Daguet André, de Buman 
Dominique, Gadient Brigitta M., Glas-
son Jean-Paul, Glur Walter, Gutzwiller 
Felix, Gyr-Steiner Josy, Janiak Claude, 
Mathys Hans Ulrich, Meier-Schatz 
Lucrezia, Müller Geri, Oehrli Fritz 
Abraham, Pedrina Fabio, Riklin Kathy, 
Rossini Stéphane, Roth-Bernasconi 
Maria, Stöckli Hans, Veillon Pierre-
François, Waber Christian 
CdG-E 
Hofmann Hans (président), Stadler 
Hansruedi (vice-président), Amgwerd 
Madeleine, Béguelin Michel, Berset 
Alain, Briner Peter, Escher Rolf, Hess 
Hans, Kuprecht Alex, Leumann-
Würsch Helen, Ory Gisèle, Saudan 
Françoise, Wicki Franz 
 
 
Sous-commission DFAE/DDPS 
 
Glasson Jean-Paul (président), Beck 
Serge, Daguet André, Gyr-Steiner Josy, 
Mathys Hans Ulrich, Meier-Schatz 
Lucrezia, Müller Geri, Oehrli Fritz 
Abraham, Rossini Stéphane, Veillon 
Pierre-François, Waber Christian 
Béguelin Michel (président), Amgwerd 
Madeleine, Briner Peter, Escher Rolf, 
Kuprecht Alex, Ory Gisèle 
 
 
Sous-commission DFJP/ChF 
 
 
Meier-Schatz Lucrezia (présidente), 
Binder Max, Brunner Toni, Daguet 
André, de Buman Dominique, Glasson 
Jean-Paul, Glur Walter, Gyr-Steiner 
Josy, Janiak Claude, Müller Geri, Was-
serfallen Kurt 
Hess Hans (président), Amgwerd 
Madeleine, Berset Alain, Escher Rolf, 
Leumann-Würsch Helen, Ory Gisèle 
 
 
Sous-commission DFF/DFE 
 
Gadient Brigitta M. (présidente), Fasel 
Hugo, Glur Walter, Gutzwiller Felix, 
Oehrli Fritz Abraham, Pedrina Fabio, 
Riklin Kathy, Roth-Bernasconi Maria, 
Stöckli Hans, Waber Christian, 
Wasserfallen Kurt 
Briner Peter (président), Amgwerd 
Madeleine, Béguelin Michel, Berset 
Alain, Kuprecht Alex, Saudan Fran-
çoise

1781 
 
Sous-commission DFI/DETEC 
 
Binder Max (président), Beck Serge, de 
Buman Dominique, Fasel Hugo, 
Gutzwiller Felix, Mathys Hans Ulrich, 
Riklin Kathy, Rossini Stéphane, Roth-
Bernasconi Maria, Stöckli Hans, Veillon 
Pierre-François, Waber Christian 
Stadler Hansruedi (président), Béguelin 
Michel, Escher Rolf, Hofmann Hans, 
Kuprecht Alex, Saudan Françoise 
 
 
Sous-commission Tribunaux 
 
Janiak Claude (président), Brunner 
Toni, Cina Jean-Michel, Daguet André, 
Gadient Brigitta M., Glasson Jean-Paul, 
Gyr-Steiner Josy, Mathys Hans Ulrich, 
Müller Geri 
Wicki Franz (président), Berset Alain, 
Briner Peter, Hess Hans, Ory Gisèle 
 
 
DélCdG 
 
Leumann-Würsch Helen (présidente), Hofmann Hans (vice-président), 
Fasel Hugo, Glasson Jean-Paul, Janiak Claude, Wicki Franz 
 
Groupe de travail LPP 
 
Fasel Hugo (président), Beck Serge, Berset Alain, Glur Walter, Gyr-Steiner Josy, 
Kuprecht Alex, Mathys Hans Ulrich, Pedrina Fabio, Riklin Kathy, Rossini Sté-
phane, Saudan Françoise 
 
Groupe de travail TFA 
 
Janiak Claude (président), Berset Alain, Briner Peter, Cina Jean-Michel, Gadient 
Brigitta M. 
 
En 2004, les CdG, la DélCdG, les sous-commissions et autres groupes de travail se 
sont réunis à 99 reprises, lors de séances qui ont duré entre une demi-journée et deux 
jours complets. 
3 
Droits à l’information et confidentialité des travaux 
Pour être en mesure d’exercer leur tâche de haute surveillance, les CdG ont besoin 
d’être parfaitement informées. Elles disposent à cet effet de droits d’investigations 
étendus (art. 150 et 153 LParl). Les commissions ont notamment la compétence 
d’interroger directement toute autorité, tout service ou tout autre organe assumant 
des tâches pour le compte de la Confédération et d’exiger de ces derniers tous les 
renseignements et documents dont elles ont besoin. Elles peuvent également enten-
dre toute personne agissant pour le compte de ces organes. Les commissions déter-
minent elles-mêmes les personnes qu’elles souhaitent auditionner avec pour seule 
obligation d’en informer préalablement l’autorité de tutelle (Conseil fédéral, tribu-
naux fédéraux). Cette dernière peut demander à être entendue par les CdG avant

1782 
toute audition d’un de ses agents (art. 153, al. 3, LParl et art. 162, al. 1, let. c, LParl). 
Tout agent qui s’exprime devant les CdG est délié du secret de fonction. Les CdG 
peuvent également visiter tous les services de la Confédération, avec ou sans pré-
avis. 
Les droits d’information des CdG connaissent deux exceptions. D’une part, les CdG 
n’ont pas accès aux informations sur lesquelles le Conseil fédéral s’est directement 
fondé pour prendre une décision. Il s’agit principalement des documents qui sont en 
instance d’une décision. D’autre part, les CdG ne sont pas habilitées à demander des 
informations qui doivent demeurer secrètes pour des raisons relevant de la sécurité 
de l’Etat ou du renseignement (art. 150, al. 2, LParl). 
Ces deux réserves ne sont pas applicables à la DélCdG. Cette dernière dispose, aux 
termes de l’art. 169, al. 2, Cst. et de l’art. 154 LParl, de droits d’information illimités 
à l’égard des autorités et organes soumis à sa surveillance. Elle peut non seulement 
demander toutes les informations nécessaires à l’exercice de ses attributions, mais 
également ordonner la comparution formelle de témoins (art. 155 LParl), sans pren-
dre en considération le secret de fonction ou le secret militaire. 
Les vastes pouvoirs d’investigation des CdG et de la DélCdG imposent en retour un 
devoir de discrétion. Ces organes disposent de règles d’organisation et de procédure 
bien précises pour garantir le maintien du secret (art. 150, al. 3, LParl). 
Conformément à l’art. 47, al. 1, LParl, les délibérations des CdG sont confidentiel-
les. Cette confidentialité est indispensable à l’activité des CdG qui sont souvent 
appelées à traiter des informations sensibles touchant à l’activité gouvernementale et 
judiciaire ou contenant des secrets professionnels ou d’affaires, voire des données 
personnelles. La confidentialité s’impose également par la nécessité de garantir le 
libre arbitre des CdG en gardant secrètes les considérations ayant servi à la forma-
tion interne de leur opinion. 
La vocation à la confidentialité des CdG poursuit également un autre but. Elle doit 
garantir en particulier que les personnes entendues par les CdG puissent s’exprimer 
de manière impartiale et complète devant les commissions. En effet, contrairement à 
une procédure pénale où les témoins possèdent le droit de ne pas s’incriminer, les 
agents qui s’expriment devant les CdG sont tenus de renseigner les commissions de 
manière véridique et complète (art. 156, al. 1, LParl). A titre indicatif, on rappellera 
que la loi interdit de faire subir un quelconque préjudice à une personne au service 
de la Confédération en raison d’une déposition véridique qu’elle aurait faite devant 
les CdG ou l’une de leurs sous-commissions (art. 156, al. 3, LParl). Cette disposition 
est destinée à permettre aux personnes entendues de s’exprimer librement devant les 
CdG, par exemple sur des dysfonctionnements constatés dans l’administration, sans 
risquer des sanctions ou de s’exposer à des procédures disciplinaires. 
De leurs côtés, les membres des commissions sont tenus d’observer le secret de 
fonction sur tous les faits dont ils ont eu connaissance dans le cadre de leur mandat 
(art. 8 LParl). La violation du secret de fonction peut faire l’objet de poursuites 
pénales en vertu de l’art. 320 du Code pénal9. 
On notera aussi que les documents de travail des CdG et de la DélCdG qui touchent 
à la haute surveillance sont soumis à des règles de distribution et de consultation 
 
9 
Code pénal suisse du 21.12.1937 (CP; RS 311.0).

1783 
particulières. Ces règles sont plus strictes que celles qui sont applicables aux com-
missions législatives. 
Conformément aux art. 6, al. 5, art. 7 et art. 8 de l’ordonnance sur l’administration 
du Parlement10, les commissions et délégations de contrôle règlent elles-mêmes la 
distribution de leurs documents. Durant l’année sous revue, les CdG ont adopté les 
instructions correspondantes (voir annexe 2). Ces dernières prévoient que les docu-
ments des séances de commissions et de sous-commissions sont remis uniquement 
aux membres des organes concernés, ainsi qu’aux collaborateurs du secrétariat. Les 
autres personnes ayant assisté à la séance reçoivent un extrait du procès-verbal 
relatif aux délibérations auxquelles elles ont assisté. Ces extraits leur sont adressés 
directement et à titre personnel; ils ne peuvent pas être transmis à des tiers ce qui 
constituerait une violation de l’art. 320 CP. Les participants aux séances de la DélC-
dG ne reçoivent en général pas d’extrait du procès-verbal, mais peuvent le consulter 
sur demande au secrétariat. 
Les commissions ont également réglé dans leurs instructions la question de la 
consultation de leurs documents par des personnes qui ne sont pas membres des 
commissions, par exemple à des fins scientifiques ou d’application du droit (art. 7, 
al. 4 en relation avec l’art. 6, al. 4 et l’art. 7, al. 1, OLPA). Mis à part les documents 
de la DélCdG, pour la consultation desquels la délégation est compétente, seuls les 
présidents des CdG peuvent autoriser la communication à des tiers de documents des 
commissions. Les décisions des présidents sont définitives et ne sont pas suscepti-
bles de recours. Lorsqu’ils statuent, les présidents doivent veiller à ce que la consul-
tation des documents ne porte pas atteinte à des intérêts publics ou privés dignes de 
protection. Ils peuvent en particulier soumettre la consultation à certaines conditions, 
telle que l’anonymisation des données personnelles (art. 7, al. 6, OLPA). 
Durant l’année sous revue, les présidents ont été saisis de plusieurs demandes de 
consultation de documents. 
Dans un cas, une demande émanait d’un juge d’instruction cantonal au titre de 
l’entraide judiciaire. Ce dernier demandait la communication de procès-verbaux 
d’auditions des CdG au motif que les autorités fédérales interrogées par les commis-
sions avaient eu des contacts avec des inculpés dans une procédure pénale instruite 
par le juge. 
Les présidents n’ont pas donné suite à cette requête pour des questions de principe et 
afin de protéger les personnes entendues au titre de la haute surveillance parlemen-
taire. En effet, les personnes interrogées par les CdG ne disposent pas des mêmes 
droits que dans une procédure pénale puisque les agents de la Confédération ont 
l’obligation d’informer les CdG de manière véridique (art. 156 LParl), même si elles 
doivent s’incriminer, alors que les parties à une procédure pénale peuvent refuser de 
témoigner en pareils cas. Pour les présidents, il n’était pas acceptable que des décla-
rations faites sous couvert de la haute surveillance parlementaire eussent pu être 
utilisées ensuite dans une procédure pénale. Une telle situation aurait constitué une 
atteinte à la protection juridique des personnes impliquées dans une procédure 
pénale et aurait entravé sérieusement le travail des CdG. 
 
10 
Ordonnance de l’Assemblée fédérale du 3.10.2003 portant application de la loi sur le 
Parlement et relative à l’administration du Parlement (ordonnance sur l’administration du 
Parlement, OLPA; RS 171.115).

1784 
En effet, si tous les agents entendus par les CdG devaient craindre que leurs déclara-
tions puissent être utilisées un jour dans une procédure pénale, disciplinaire ou 
administrative, le risque serait alors important que les agents de la Confédération ne 
s’expriment plus aussi librement devant les CdG, afin de se prémunir contre toute 
mise en cause ultérieure. Cela affecterait d’une manière importante l’efficacité de la 
haute surveillance parlementaire. 
On notera en plus, dans le cas précis, que la procédure pénale du canton concerné 
prévoit un mode d’instruction contradictoire dès que le juge a procédé à l’incul-
pation. Cela signifie que la partie civile et leurs conseils ont le droit de prendre 
connaissance de l’ensemble des actes de procédure et d’en faire des copies. Si des 
procès-verbaux confidentiels des CdG devaient être versés à la procédure, il ne serait 
pas possible d’éviter que ces documents parviennent à la connaissance d’un large 
public, ce qui poserait un problème supplémentaire pour le travail des CdG. 
4 
Collaboration des CdG avec d’autres commissions 
parlementaires 
Du fait de leur vaste champ de contrôle qui s’étend sur l’ensemble des tâches de la 
Confédération, les travaux des CdG présentent de nombreuses interfaces avec les 
activités d’autres organes parlementaires de contrôle (Commissions des finances 
[CdF], Délégation des finances [DélFin], Délégation de surveillance de la NLFA 
[DSN]) ainsi qu’avec celles des commissions en charge du travail législatif. 
La collaboration avec les CdF, la DélFin et la DSN est très étroite et s’effectue à 
plusieurs échelons. Au plus haut niveau, la Conférence des collèges présidentiels des 
commissions et délégations de surveillance (CPSur) réunit les présidents et les vice-
présidents des CdG, de la DélCdG, des CdF, de la DélFin et de la DSN. La CPSur 
siège au moins deux fois par année; elle a pour mandat d’assurer la coordination 
matérielle des programmes de contrôle et de statuer en cas de conflit de compéten-
ces. La CPSur a également pour rôle d’assurer la cohérence des évaluations 
d’efficacité effectuées sur mandat du Parlement au titre de l’art. 170 Cst (art. 54 
LParl). 
Durant l’année, la CPSur s’est réunie à cinq reprises. Elle a notamment procédé à la 
coordination des travaux de contrôle. Elle a également établi, en collaboration avec 
les Commissions des transports et des télécommunications (CTT), de nouveaux 
principes de travail applicables à la surveillance parlementaire sur la nouvelle ligne 
ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) (voir ch. 5 et annexe 3). Enfin la CPSur a été 
saisie d’une demande de la Commission des institutions politiques du Conseil natio-
nal (CIP-N) invitant le CPA à effectuer une évaluation sur la mise en œuvre de la 
législation sur le personnel. La CPSur a décidé le 6 décembre 2004 de surseoir à ce 
projet en estimant, d’une part, qu’il était prématuré et, d’autre part, qu’il n’entrait 
pas dans le cadre des compétences législatives de la CIP-N. Les CdG ont proposé en 
revanche d’inscrire l’objet de la CIP-N dans leur propre planification 2005/2006. 
Outre cette coordination institutionnelle, les CdG et les CdF siègent régulièrement 
en commun pour traiter divers dossiers. Ce fut le cas notamment cette année pour 
l’examen des rapports de gestion et des comptes de la RUAG, du domaine des EPF, 
de La Poste, des CFF SA et de Swisscom. Le rapport annuel de l’Office fédéral du 
personnel (OFPER) sur l’application de l’art. 5, al. 1 de la loi sur le personnel fédé-

1785 
ral11 a également été traité en commun par les CdG et les CdF. Dans d’autres cas, 
des représentants de la DélFin sont invités à participer aux travaux des CdG et 
réciproquement. Ainsi, un membre de la DélFin a été invité aux séances de la CdG-
N consacrées à réalisation du projet du Département fédéral de justice et police 
(DFJP) visant à renforcer, sur le plan fédéral, la lutte contre la criminalité («projet 
d’efficacité»; ProjEff). A l’inverse, des membres de la CdG-N ont participé aux 
visites effectuées par la DélFin auprès de l’Office des juges d’instruction fédéraux 
(OJI) et du domaine du personnel de la défense du Département fédéral de la dé-
fense, de la protection de la population et des sports (DDPS). 
La DélCdG et la DélFin ont travaillé également de manière étroite s’agissant du 
contrôle parlementaire sur la gestion financière du projet Onyx (voir ch. 10.3.9). 
Pour la DSN, la coordination avec les CdG est assurée par les comptes rendus que 
les membres de la DSN font lors de chaque séance plénière des CdG. Les CdG 
traitent également les rapports d’étape de l’Office fédéral des transports (OFT) ainsi 
que le rapport annuel de la DSN. Dans certains cas, les CdG confient des mandats à 
la DSN afin qu’elle examine des questions spécifiques. 
Finalement la coordination entre les commissions de contrôle est assurée, sur le plan 
pratique, par des rencontres régulières et fréquentes entre le Secrétariat des CdG et 
le Secrétariat de la surveillance parlementaire sur les finances et le transit alpin 
(SPFA). Dans ce cadre, les collaborateurs se tiennent réciproquement informés des 
différents travaux en cours dans leurs commissions et délégations respectives. Les 
secrétariats procèdent également à des échanges d’idées et collaborent dans diffé-
rents projets administratifs. C’est ainsi que, durant l’année 2004, ils ont défini un 
concept commun de gestion électronique des dossiers qui entrera en fonction dans le 
courant de l’année 2005. Cet espace de coopération entre les deux secrétariats 
s’avère très profitable pour les commissions de contrôle et permet d’exploiter un 
maximum de synergies. 
Les CdG entretiennent également des contacts fréquents avec les commissions 
législatives dans leurs domaines de spécialité. Il n’est pas rare en effet que les CdG 
constatent des problèmes qui nécessitent une intervention d’ordre législatif. En 
pareils cas, les CdG communiquent généralement leurs conclusions aux commis-
sions législatives compétentes afin que ces dernières puissent en tenir compte dans 
leurs activités. La cohérence entre le contrôle et l’action législative est assurée de la 
sorte. 
C’est ainsi que, durant l’année sous revue, la CdG-N a relevé différents déficits dans 
l’application de la législation sur la prévoyance professionnelle (voir ch. 9.1). Ces 
problèmes ont été communiqués à la Commission de l’économie et des redevances 
du Conseil national (CER-N) afin qu’elle les prenne en considération dans le cadre 
de l’examen de loi sur la surveillance des entreprises d’assurance et de la modifica-
tion de la loi fédérale sur le contrat d’assurance12. La CdG-N a également transmis 
ses conclusions aux Commissions de la sécurité sociale et de la santé (CSSS). 
Dans le même ordre d’idée, la CdG-N a communiqué à la CER-N et à la Commis-
sion des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) son rapport sur la protec-
 
11 
Loi du 24.3.2000 sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1). 
12 
Loi fédérale du 17.12.2004 sur la surveillance des entreprises d’assurance (loi sur la 
surveillance des assurances, LSA; FF 2004 6825); loi fédérale sur le contrat d’assurance, 
modification du 17.12.2004 (FF 2004 6819).

1786 
tion du consommateur dans le commerce électronique. Ces deux commissions seront 
en effet chargées prochainement de l’examen de plusieurs projets de révision de lois 
(révision partielle du code des obligations et de la loi fédérale sur la concurrence 
déloyale, révision de la loi fédérale sur l’information des consommatrices et des 
consommateurs, etc.) dans lesquels il sera possible de réaliser les recommandations 
de la CdG-N (voir ch. 6.2). 
Parmi d’autres collaborations, il importe également de signaler les travaux que la 
CdG-N consacre aux mesures de contrainte dans le domaine du droit des étrangers 
(voir ch. 12.1). Les travaux de la CdG-N sont planifiés de manière à ce que ses 
résultats soient disponibles pour les CIP au moment où ces dernières traiteront la 
révision de la législation sur les étrangers. 
La DélCdG a également travaillé étroitement avec la Commission de la politique de 
sécurité du Conseil national (CPS-N) dans le cadre de l’initiative parlementaire 
Lalive d’Epinay13. Cette initiative, déposée le 4 mars 2002, demande entre autres 
que le contrôle du Parlement sur les services de renseignement soit renforcé. La 
DélCdG a pu expliquer son mode de fonctionnement et ses priorités à la sous-
commission responsable de la CPS-N. Les propositions de la CPS-N devraient être 
connues au début 2005. 
Malgré ces efforts de coordination et la règle selon laquelle les commissions législa-
tives ne peuvent se livrer qu’aux investigations nécessaires à l’œuvre législative qui 
leur est confiée (art. 44, al. 1, let. c, LParl), les CdG relèvent que ces commissions 
s’occupent parfois de questions qui n’ont qu’un rapport lointain avec les projets de 
loi qu’elles doivent examiner. Cela crée quelquefois des interférences avec les 
travaux des organes parlementaires de contrôle. Il n’est pas rare que les CdG doivent 
intervenir auprès des commissions législatives pour rappeler les compétences des 
commissions de contrôle et éviter des doublons préjudiciables à l’efficacité et à la 
crédibilité du travail parlementaire. 
5 
Délimitations de compétences dans le cadre 
de la haute surveillance sur la NLFA 
Sur demande des nouveaux présidents des CdF, la CPSur s’est penchée sur la cohé-
rence et l’efficacité de l’exercice de la haute surveillance parlementaire sur la 
NLFA. 
En vertu de l’art. 20 de l’arrêté sur le transit alpin14, la haute surveillance de 
l’Assemblée fédérale est exercée par la DSN. Jusqu’ici, les délimitations de compé-
tences et les rapports avec les autres commissions de contrôle et les CTT étaient 
réglées par les lignes directrices de la DSN du 2 juin 1999. Certaines questions sont 
toutefois demeurées ouvertes lors de la création de la DSN. La CPSur a donc chargé 
le secrétariat des CdG d’établir un état des lieux et de faire une liste des questions 
juridiques et politiques restées sans réponses dans le domaine de la haute surveil-
lance sur la NLFA. La CPSur a pu prendre connaissance du rapport du secrétariat 
des CdG à l’occasion de sa séance du 11 juin 2004. 
 
13 
Voir l’initiative parlementaire 02.403 «Réorganisation du Service de renseignement 
stratégique et création d’un contrôle parlementaire», du 4.3.2003. 
14 
Arrêté fédéral du 4.10.1991 relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse à travers 
les Alpes (Arrêté sur le transit alpin; RS 742.104).

1787 
La CPSur s’est par la suite principalement concentrée sur les questions relatives à la 
délimitation des compétences et les rapports avec les autres commissions dans le 
système actuel d’exercice de la haute surveillance sur la NLFA. L’état des lieux 
dressé à cette occasion a montré que, dès sa création, la DSN a revendiqué des 
compétences étendues et exclusives dans le domaine du contrôle de la NLFA alors 
que les autres commissions concernées (CdG, CdF, DélFin) étaient d’avis qu’elles 
gardaient les compétences et responsabilités incombant usuellement aux commis-
sions de contrôle. Contrairement à ce qui avait été prévu à l’origine, les aspects 
juridiques correspondants n’ont finalement pas été clarifiés lors de l’élaboration de 
la loi sur le Parlement. 
La CPSur est d’avis que l’analyse des dispositions de l’art. 20, al. 3 à 5, de l’arrêté 
sur le transit alpin permet de conclure que la DSN doit disposer de compétences 
étendues pour pouvoir assumer son mandat. La DSN est l’organe qui exerce en 
permanence les droits en matière d’information inhérents à la haute surveillance. Si 
les autres organes de contrôle parlementaire n’exercent par principe aucune activité 
de haute surveillance au sens strict du terme pour des raisons de coordination, ils 
peuvent en revanche confier des mandats correspondants à la DSN. 
Dans la pratique, les recoupements découlent principalement des domaines de com-
pétence respectifs des commissions. Pour remplir leurs tâches, les commissions et 
délégations se basent en partie sur les mêmes informations et les interprètent de leur 
point de vue. A cet égard, la DSN n’a pas rendu superflue la coordination des activi-
tés des divers organes parlementaires. En vertu de l’art. 49 LParl, les commissions 
sont tenues de coordonner leurs travaux. Un système de haute surveillance différent 
(dans lequel la haute surveillance serait assurée par une commission de surveillance 
de la NLFA et non par une DSN) ne supprimerait pas les recoupements rendant une 
coordination indispensable (au contraire, il faudrait probablement des efforts de 
coordination accrus étant donné que l’ancrage institutionnel de la DSN au sein des 
commissions de contrôle et des CTT a plutôt tendance à consolider la coordination). 
La coordination et l’information réciproque sont des tâches permanentes des organes 
de contrôle parlementaire. Dans le domaine de la NLFA, comme pour l’exercice de 
la haute surveillance parlementaire en général, il n’est pas exceptionnel que certai-
nes questions de délimitation n’aient pas été réglées d’emblée sur le plan juridique et 
qu’elles doivent être résolues ultérieurement, en partageant les tâches de manière 
pragmatique et en les coordonnant cas par cas. 
La délimitation de la surveillance parlementaire sur la NLFA par rapport à celle qui 
est exercée sur les autres parties du fonds de financement de l’infrastructure des 
transports publics (FTP) constitue une autre zone de recoupement importante. 
La CPSur a décidé de régler ces questions de délimitation des compétences et de 
zones de recoupement en évitant tout changement radical. La DSN continuera de se 
concentrer sur son rôle de haute surveillance et n’obtiendra pas d’autres compéten-
ces dans les domaines législatif ou financier Pour des raisons majeures et inhérentes 
à la politique des transports, ces compétences doivent demeurer aux mains des 
commissions législatives. La CPSur a également décidé de limiter les activités de la 
DSN à la NLFA et de ne pas les étendre aux autres projets FTP. La NLFA est un 
projet unique et doit être traité en tant que tel, même si cela exige des efforts de 
coordination ponctuellement plus importants. 
La pratique de la DSN en matière d’information des commissions mères (CdG, CdF 
et CTT) et du public a également fait l’objet d’un examen critique. Cette pratique

1788 
s’est développée au-delà de ce que prévoit l’art. 20, al. 5, de l’arrêté sur le transit 
alpin. La CPSur a constaté que, en pratique, l’information des CdG, CdF et CTT par 
leurs représentants au sein de la DSN dépendait de la commission concernée. En 
outre, les bases légales en vigueur ne permettaient pas d’assurer une information 
directe et adéquate des Chambres fédérales sur les activités de surveillance de la 
DSN. Cette information dépendait peu ou prou de la mesure dans laquelle les CdG et 
les CdF faisaient état des activités de la DSN dans leurs propres rapports d’activité. 
Pour cette raison, la CPSur a décidé d’accorder plus d’attention aux flux 
d’informations réciproques. Les représentants au sein de la DSN doivent assurer une 
information continue de toutes les commissions concernées sur les activités et les 
constatations de la délégation. Celle-ci doit attirer suffisamment tôt l’attention des 
commissions de contrôle, des CTT et de la DélFin sur les domaines dans lesquels 
elles doivent intervenir. Les comptes rendus de la DSN sont principalement complé-
tés par le résumé (management summary) des rapports d’étape de l’OFT. Instru-
ments d’information essentiels sur la NLFA, ces rapports sont également envoyés à 
tous les membres des commissions de contrôle, des CTT et de la DélFin. 
La CPSur a en outre décidé que le rapport d’activité annuel de la DSN devait être 
mis à l’ordre du jour des deux Chambres en tant qu’objet à part entière. Le but de 
cette mesure est d’informer les Chambres fédérales sur la NLFA une fois par année. 
Actuellement, le plenum des Chambres fédérales ne reçoit que peu d’informations 
sur les activités de la DSN. Eu égard à leur responsabilité politique, il faut donner au 
Conseil national et au Conseil des Etats la possibilité de s’informer régulièrement de 
manière approfondie et d’intervenir sur la construction de la NLFA. 
La CPSur s’est aussi penchée sur les compétences et les responsabilités respectives 
de la surveillance du Conseil fédéral et de la haute surveillance parlementaire sur la 
NLFA. Ces deux types de surveillance se distinguent clairement de par leur principe. 
La fonction, les instruments et les conséquences de la surveillance exercée par le 
Conseil fédéral sont fondamentalement différents de ceux de la haute surveillance 
exercée par la Parlement. La DSN évite que l’exercice d’une haute surveillance 
concomitante dilue les responsabilités en attirant régulièrement l’attention du 
Conseil fédéral et de son administration sur leurs responsabilités. La DSN n’a aucun 
pouvoir de décision ou droit d’émettre des directives. Par ses recommandations et 
doléances, la DSN n’assume aucune responsabilité directe pour les décisions du 
Conseil fédéral et la surveillance immédiate que celui-ci exerce sur l’administration 
et des tiers. Ces tâches relèvent de sa seule responsabilité. 
Pour mieux cerner les compétences et responsabilités des différentes commissions et 
délégations concernées, la CPSur a élaboré des principes d’action qui remplacent les 
lignes directrices de 1999. Ces principes ont été discutés avec les commissions et 
délégations concernées et adoptés par la CPSur le 6 décembre 2004 (voir annexe 3).

1789 
III 
Thèmes choisis 
6 
Politique économique et politique budgétaire 
6.1 
La Suisse comme membre des institutions de Bretton 
Woods 
A l’occasion de l’inspection achevée en 200315, la CdG-E a constaté que, depuis que 
la Suisse est membre des institutions de Bretton Woods, les expériences faites dans 
ce cadre sont positives. En outre, ce statut n’a pas engendré de problèmes importants 
pour la Suisse et les services chargés de la préservation de ses intérêts ont apporté 
une contribution non négligeable à la bonne réputation du pays au sein de ces insti-
tutions. La commission a également constaté qu’il convenait d’optimiser certaines 
tâches de coordination au sein des services fédéraux impliqués, de fixer des orienta-
tions stratégiques concernant les activités du Fonds monétaire international (FMI) et 
de la Banque mondiale (BM) qui se recoupent et d’améliorer la transparence et 
l’information concernant les activités de la Suisse dans ces institutions ainsi que ses 
paiements au FMI et à la BM. 
A la mi-mai 2004, le Conseil fédéral s’est prononcé une première fois sur les 
conclusions de la CdG-E.16 C’est avec satisfaction que la CdG-E a pris connaissance 
de la volonté du Conseil fédéral de présenter chaque année des informations sur 
l’ampleur de l’engagement financier de la Suisse au sein des institutions de Bretton 
Woods. Il a par ailleurs invité les services concernés de l’administration à présenter 
leur activité ainsi que l’engagement financier de la Suisse au sein du FMI et de la 
BM sur leurs pages Internet. En effet, la CdG-E a rencontré, lors de son inspection, 
de grandes difficultés à se procurer des chiffres fiables sur cet engagement. Pour la 
CdG-E, les mesures du Conseil fédéral constituent un pas important. La commission 
estime aussi que l’amélioration de l’information au moyen de la création de deux 
bulletins d’information électroniques, l’un sur la BM et l’autre sur le FMI, constitue 
un autre pas positif. A cet égard, il convient aussi de mentionner le renforcement de 
la coordination entre les sites Internet de l’Administration fédérale des finances 
(AFF), du Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco) et de la DDC. 
Fin août 2004, la CdG-E est intervenue à nouveau auprès du Conseil fédéral en ce 
qui concerne les deux premières recommandations émises à l’occasion de 
l’inspection. En réponse à la recommandation 1, le Conseil fédéral a réexaminé les 
principes de la collaboration entre le Seco et la DDC. Il a constaté que si le mode de 
collaboration fonctionnait correctement, il était encore possible de l’améliorer. 
Ainsi, des conférences téléphoniques sont désormais organisées chaque semaine 
entre le Seco, la DDC et le bureau exécutif. Dans sa seconde réponse, le Conseil 
fédéral a présenté la répartition des compétences et des tâches des services qui ont 
affaire au domaine de la BM. Cette réponse a été publiée dans la Feuille fédérale.17 
De l’avis de la CdG-E, son rapport ainsi que celui du CPA et les avis du Conseil 
fédéral ont permis d’atteindre la transparence désirée. Contrairement à la recom-
mandation 1, la commission a donc estimé qu’il était possible de renoncer à édicter 
 
15 
Voir le rapport de la CdG-E sur la Suisse comme membre des institutions de Bretton 
Woods, du 14.10.2003 (FF 2004 835). 
16 
Voir l’avis du Conseil fédéral du 18.5.2004 (FF 2004 6293). 
17 
Voir l’avis du Conseil fédéral du 27.10.2004 (FF 2004 6301).

1790 
une ordonnance sur l’organisation de ce domaine. La deuxième recommandation 
visait à ce que les principes du développement soient pris en compte comme il se 
doit lors de l’élaboration des positions de la Suisse au sein des institutions de Bret-
ton Woods. A ce sujet, le Conseil fédéral a assuré la CdG-E que les positions de la 
Suisse résultaient d’une large consultation au sein de l’administration fédérale, 
garantissant ainsi un juste équilibre. 
D’une manière générale, la CdG-E a été satisfaite des réponses du Conseil fédéral et 
réévaluera la situation d’ici deux ans environ. 
6.2 
Protection du consommateur dans le commerce 
électronique 
La CdG-N a achevé son inspection sur la protection du consommateur dans le com-
merce électronique le 9 novembre 200418. Dans le cadre de cette inspection, la CdG-
N s’est penchée sur la question de savoir si, eu égard au fait qu’elles ne distinguent 
pas entre les différentes technologies disponibles, les dispositions légales régissant le 
droit des contrats et la protection des données garantissent pour le consommateur un 
niveau de protection identique dans le cadre du commerce électronique par rapport à 
celui existant dans le commerce traditionnel (p. ex. lorsque le client effectue person-
nellement un achat au magasin de son quartier). L’enquête était limitée aux transac-
tions commerciales entre les consommateurs et les commerces proposant leurs biens 
ou services sur Internet (fournisseurs sur Internet). 
Les résultats d’une évaluation effectuée par le CPA, sur mandat de la CdG-N, ont 
clairement montré que, en pratique, les caractéristiques du commerce électronique 
ne permettent pas une protection du consommateur équivalente à celle du commerce 
traditionnel. Ce constat n’est pas seulement important pour la protection des 
consommateurs, mais également pour le développement même du commerce élec-
tronique en Suisse. De fait, celui-ci dépend en grande partie de la confiance du 
consommateur, et donc de sa protection: favoriser la protection de l’un, c’est contri-
buer à l’essor de l’autre. 
Cette forme de commerce ouvre des perspectives nouvelles aux PME, particulière-
ment à celles qui sont établies dans les régions périphériques. Aussi la CdG-N 
estime-t-elle que le Conseil fédéral doit faire en sorte que ce domaine figure en 
bonne place dans les services de conseil aux PME. Elle a donc émis une recomman-
dation correspondante à l’attention du Conseil fédéral. 
L’examen a également montré que la confiance du consommateur passe par la 
transparence s’agissant de l’identité du fournisseur sur Internet et des diverses pha-
ses de la conclusion du contrat électronique. Dans la pratique, on constate que de 
nombreux fournisseurs sur Internet indiquent leur raison sociale sur leur site, mais 
que l’adresse postale du siège de la société ou d’autres possibilités de contact n’y 
figurent souvent pas. Si la raison sociale n’est pas notoire, le consommateur a de la 
peine à se faire une idée du sérieux du fournisseur sur Internet et à le joindre en cas 
de réclamation. Sur Internet, un contrat peut être conclu en appuyant sur quelques 
touches ou en quelques clics de souris seulement, parfois avant même que le 
 
18 
Voir le rapport de la CdG-N sur la protection du consommateur dans le commerce élec-
tronique: aspects contractuels et protection des données, du 9.11.2004.

1791 
consommateur en ait eu la volonté. La CdG-N demande donc la mise en place d’une 
obligation de s’identifier pour les fournisseurs sur Internet ainsi que l’introduction 
de prescriptions régissant la transparence en matière de conclusion de contrats. 
Les droits du consommateur, tels que la résiliation de la vente (action rédhibitoire), 
prévus par le droit des obligations sont souvent exclus dans les conditions générales 
de vente des fournisseurs sur Internet. Pour garantir un minimum de protection au 
consommateur, il faut également que soit examinée l’introduction, en plus des 
mesures déjà prévues par le code des obligations, d’un droit à la réparation à raison 
des défauts de la chose vendue, sans possibilité d’exclusion conventionnelle. Il va de 
soi que ce droit ne peut être exercé que si l’identité du fournisseur est connue. 
Le commerce électronique ayant une vocation fortement internationale, la commis-
sion estime qu’il est nécessaire de faire en sorte de protéger le consommateur suisse, 
notamment pour assurer une égalité de traitement par rapport au consommateur 
européen. Aussi la CdG-N demande-t-elle au Conseil fédéral de prévoir un droit de 
révocation dans le domaine du commerce électronique et de procéder à une néces-
saire adaptation au droit communautaire. Eu égard au caractère international de cette 
forme de commerce, les fournisseurs sur Internet établis en Suisse se trouvent en 
situation de concurrence directe avec les fournisseurs sur Internet étrangers. Etant 
donné que les droits octroyés aux consommateurs sont de nature à influer sur la 
décision du consommateur, il est indispensable de disposer d’une protection adé-
quate des consommateurs, ne serait-ce que pour des raisons liées à la compétitivité 
de la place économique suisse. 
La protection des données est un autre élément indispensable pour assurer la 
confiance dans le commerce électronique. La commission a identifié plusieurs 
problèmes dans ce domaine et a invité le Préposé fédéral à la protection des données 
à faire usage, dans le secteur du commerce électronique, des instruments prévus à 
l’art. 29 de la loi sur la protection des données.19 La commission y voit un moyen de 
clarifier un certain nombre de questions encore ouvertes relatives à l’exécution de 
cette loi dans le secteur du commerce électronique. 
Diverses constatations et conclusions de la CdG-N ont déjà été prises en compte 
dans le cadre des travaux de révision du code des obligations, de la loi sur la concur-
rence déloyale, de la loi sur la protection des données et de la loi sur l’information et 
la protection des consommateurs. Alors que la révision de la loi sur la protection des 
données a déjà été transmise au Parlement, d’autres projets de révision sont attendus 
pour fin 2004 ou début 2005. L’examen auquel la CdG-N a procédé confirme com-
bien il est important que ces travaux de révision soient menés à bien. La CdG-N a 
par conséquent porté les résultats de son inspection à la connaissance des commis-
sions législatives concernées. 
Le Conseil fédéral a jusqu’à mai 2005 pour donner son avis sur les constatations de 
la CdG-N. 
 
19 
Loi fédérale du 19.6.1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1).

1792 
6.3 
Tests PME de la Confédération 
Eu égard à l’importance des PME pour le tissu économique de la Suisse, la CdG-N a 
décidé en 2004 de procéder à une inspection relative aux tests PME de la Confédéra-
tion. Par tests PME de la Confédération, il faut comprendre les analyses d’impact de 
la réglementation, les tests de compatibilité et le Forum PME. Les analyses d’impact 
de la réglementation ont pour but d’estimer l’impact économique des textes légaux 
avant leur adoption. Les tests de compatibilité sont effectués au moyen d’enquêtes 
ciblées conduites par le Seco, chacune auprès d’environ une dizaine de PME. Ils 
sont effectués lors d’importantes modifications de lois et d’ordonnances fédérales. 
Quant au Forum PME, il est avant tout constitué de représentants de PME. Il siège 
quatre fois par année et examine les projets de lois et d’ordonnances dans le cadre de 
procédures de consultation. Lorsqu’il l’estime nécessaire, le Forum donne son avis 
qui reflète le point de vue des PME. Les tests PME ont pour but de sensibiliser le 
Parlement et l’administration aux préoccupations du secteur privé en général et des 
PME en particulier et, partant, d’influer sur les processus de prise de décision du 
Parlement et de l’administration. 
Fin juin 2004, la sous-commission de la CdG-N chargée de la réalisation de 
l’enquête a pris connaissance des différentes variantes d’examen proposées par le 
CPA. Elle a décidé de charger le CPA d’évaluer l’impact des tests PME sur les 
processus décisionnels étant donné l’importance de cet aspect du point de vue de 
l’exercice de la haute surveillance. Si l’administration et le Parlement ne devaient 
tenir que très peu compte des tests PME dans leurs décisions, force serait de 
conclure que ces tests ne déploient aucun effet pour les PME. L’enquête analysera 
de manière approfondie l’influence des tests PME sur les différentes phases 
d’élaboration et d’adoption des lois. Les effets concrets sur les PME ne pourront 
toutefois pas être examinés. 
La CdG-N rendra ses conclusions sur la base des résultats de l’évaluation du CPA, 
qui seront disponibles dans le courant du premier trimestre 2005. 
7 
Justice 
7.1 
Conflit interne au Tribunal fédéral des assurances 
Par lettre du 30 mars 2004, le Tribunal fédéral des assurances (TFA) informait les 
CdG de l’existence d’un conflit entre différents juges en rapport avec la nouvelle 
composition des chambres du tribunal pour les années 2004 et 2005 décidée par le 
TFA lors de ses séances des 18 et 23 décembre 2003. Le conflit n’ayant pas encore 
été résolu, le TFA indiquait également avoir entamé une procédure de médiation 
destinée à réconcilier les parties. Le jour suivant, un membre du TFA déposait une 
requête auprès des CdG en leur qualité d’autorité de surveillance. Par cette requête, 
il faisait valoir, d’une part, que la décision relative à la composition des chambres 
était viciée, d’autre part, qu’une crise grave au TFA et, notamment, la division 
profonde du collège des juges rendaient indispensable une intervention au titre de la 
haute surveillance parlementaire. Le 5 avril 2004, lors de leur visite auprès du TFA, 
les deux sous-commissions compétentes des CdG ont été informées sur les tenants et 
aboutissants du conflit par la direction du TFA.

1793 
Le 18 mai 2004, lors d’une séance plénière commune, les sous-commissions ont 
informé les CdG du fait que le conflit au sein du TFA n’avait pas pu être résolu 
jusque-là et qu’une tentative de médiation d’un député au Conseil des Etats, appelé 
par le TFA sur demande du membre du TFA susmentionné, avait échoué. Sur la 
base des informations disponibles, les CdG ont estimé que même si le fonctionne-
ment du TFA n’était pas directement remis en cause, le climat qui régnait au sein du 
tribunal était tendu et qu’il fallait à tout moment s’attendre à ce que le conflit se 
développe. Elles ont donc désigné un groupe de travail commun (groupe de travail 
TFA) chargé d’examiner les problèmes soulevés par la requête. 
Fortes des travaux effectués par le groupe de travail TFA, les CdG ont rendu leurs 
conclusions le 6 décembre 2004 dans un document écrit à l’intention du tribunal. 
Dans leur avis, les CdG ont constaté que la situation conflictuelle qui régnait au TFA 
était sérieuse, mais qu’elle ne remettait pas en cause le fonctionnement du tribunal, 
même si elle était préjudiciable au climat de travail et à l’accomplissement des 
tâches. En conséquence, les CdG ont refusé d’intervenir directement dans le conflit 
ou de proposer au TFA une solution concrète pour le résoudre. 
Dans le cas d’espèce, le conflit concerne principalement la décision des 18 et 
23 décembre 2003 relative à la composition des chambres. Les CdG ont relevé que 
la cour plénière du TFA a pris cette décision dans le cadre de son autonomie en 
matière d’organisation. Cette décision ne peut faire l’objet d’aucun recours. Les 
CdG ne sauraient porter atteinte à l’indépendance du TFA, a fortiori être saisies en 
qualité d’instance arbitrale ou de recours, en réexaminant des décisions de nature 
organisationnelle prises par le TFA lui-même. Cela étant, les CdG ont estimé que la 
plus haute Cour devait se montrer digne de l’indépendance et de l’autonomie organi-
sationnelle dont elle jouit: elle doit fonder ses décisions sur des critères objectifs et 
agir dans l’intérêt des justiciables et de son propre fonctionnement; selon les cir-
constances, elle peut à tout moment reconsidérer ou améliorer ses décisions ou les 
faire exécuter en recourant à des mesures adéquates. Les CdG ont donc appelé le 
tribunal à assumer ses responsabilités et, dans l’intérêt des justiciables et de son 
propre bon fonctionnement, à rechercher le plus rapidement possible une solution 
permettant de régler la situation. 
Sous l’angle des rapports humains, les CdG ont constaté que plusieurs conflits 
personnels entre juges ont contribué à la situation actuelle. Dans ce contexte, les 
CdG ont émis les considérations suivantes: les juges fédéraux sont élus par 
l’Assemblée fédérale pour une période de six ans. En tant que magistrats, ils ne sont 
soumis ni à une surveillance directe, ni à un pouvoir disciplinaire; ils ne peuvent être 
destitués en cours de mandat. En tant que juges suprêmes, ils jouissent de la 
confiance du Parlement et du respect du public. En tant qu’autorité de surveillance, 
les CdG sont en droit d’attendre des membres de la plus haute Cour fédérale qu’ils 
s’efforcent tous d’entretenir de bons rapports les uns avec les autres et que, en cas de 
conflit, ils s’efforcent de les surmonter eux-mêmes, au besoin avec l’aide de collè-
gues ou de la direction du tribunal. Les CdG se refusent par conséquent à assumer 
un quelconque rôle d’arbitre ou de médiateur. Elles tiennent notamment à éviter de 
créer un précédent qui pourrait entraîner à nouveau leur saisine en cas d’autres 
conflits entre juges. 
Pour le reste, les CdG ont relevé qu’elles avaient déjà indiqué dans leur rapport du 
6 octobre 2003 consacré aux événements particuliers survenus au sein du Tribunal

1794 
fédéral dans quelles circonstances celui-ci devait informer les CdG.20 Les CdG ont 
en outre souligné que la collaboration entre juges d’un même niveau hiérarchique, 
qui s’étend souvent sur de nombreuses années, comporte un potentiel de conflits. Il 
ne faut pas non plus négliger que des incompatibilités entre juges ou des traits de 
caractère de certains d’entre eux peuvent occuper une place importante au point de 
peser sur le travail quotidien. C’est la raison pour laquelle le respect du principe de 
collégialité compte parmi les devoirs élémentaires liés à la fonction de juge. Cela 
étant, il appartient également à la cour plénière de veiller au fonctionnement collé-
gial et si possible sans heurts du tribunal et de ses chambres. Les CdG ont également 
rappelé qu’elles s’étaient déjà exprimées de manière détaillée sur ces questions dans 
leur rapport d’enquête du 6 octobre 2003. Elles ont notamment renvoyé à la recom-
mandation 9 de ce rapport qui suggérait au Tribunal fédéral de mettre en place, dans 
le cadre de ses compétences organisationnelles et administratives, des mécanismes 
destinés à assurer une résolution interne des conflits. 
Ayant rendu leur avis le 6 décembre 2004, les CdG considèrent qu’elles ont mis un 
terme à leur examen de la requête. Les sous-commissions compétentes des CdG 
s’informeront du développement de la situation dans le cadre de leur visite de 
contrôle annuelle auprès du TFA. 
Conformément à l’art. 40a, al. 6, LParl, les CdG ont transmis leur avis du 
6 décembre 2004 à la Commission judiciaire (CJ) pour information. 
7.2 
Enquête sur des événements particuliers survenus 
au sein du Tribunal fédéral 
Dans leur rapport d’enquête du 6 octobre 2003 sur des événements particuliers 
survenus au sein du Tribunal fédéral21, les CdG ont présenté leurs conclusions sur 
l’incident dit «du crachat» du 11 février 2003 ainsi que les résultats de leur examen 
approfondi des prétendues irrégularités survenues à la Cour de cassation pénale.22 
Le 5 janvier 2004, le Tribunal fédéral a pris position sur le rapport, les trois conclu-
sions et les neuf recommandations des CdG.23 Le Tribunal fédéral a souligné que, 
comme il l’avait déjà annoncé le 6 octobre 2003, il allait réaliser les recommanda-
tions contenues dans le rapport des CdG. Dans son avis, le Tribunal fédéral ne s’est 
en revanche pas prononcé sur les recommandations 1 à 3 étant donné qu’elles étaient 
devenues sans objet après que le juge fédéral Martin Schubarth eût confirmé sa 
démission avec effet au 31 janvier 2004 ou à une date plus rapprochée. Quant aux 
recommandations 4 à 9, le Tribunal fédéral a rendu compte de l’état de leur réalisa-
tion. 
Lors de leur visite au Tribunal fédéral du 6 avril 2004, les sous-commissions compé-
tentes des CdG se sont renseignées de manière approfondie auprès du président du 
Tribunal fédéral sur l’état de réalisation des recommandations. Lors de leur séance 
commune du 18 mai 2004, les CdG ont pu prendre connaissance avec satisfaction du 
 
20 
Voir le rapport des CdG sur des événements particuliers survenus au sein du Tribunal 
fédéral, du 6.10.2003 (FF 2004 5393). 
21 
Voir le rapport d’enquête des CdG sur des événements particuliers survenus au sein du 
Tribunal fédéral, du 6.10.2003 (FF 2004 5305). 
22 
Voir le rapport annuel 2003/2004 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1557 ss.). 
23 
Voir la prise de position du Tribunal fédéral, du 5.1.2004 (FF 2004 5401).

1795 
fait que le Tribunal fédéral avait, dans l’ensemble, réservé un accueil favorable au 
rapport et, dans un esprit constructif, s’était rapidement mis à réaliser les recom-
mandations qu’il contient. Elles ont constaté qu’une partie d’entre elles avaient déjà 
été mises en œuvre ou étaient en passe de l’être. Dans une lettre adressée au Tribu-
nal fédéral, les CdG ont en particulier salué l’attitude positive du Tribunal fédéral au 
sujet de la recommandation 4 demandant la prise de mesures encourageant un rè-
glement ouvert des erreurs au sein du Tribunal fédéral. Les relations du Tribunal 
fédéral et de certains juges avec les médias ayant pris une large place dans le rapport 
des CdG, celles-ci estiment tout à fait pertinent que le Tribunal fédéral constate que 
les relations avec l’extérieur, en particulier avec les médias, ont constitué une source 
de difficultés. Au vu du contenu de la prise de position du Tribunal fédéral et des 
explications plus précises données aux sous-commissions des CdG, celles-ci ont 
considéré comme étant déjà remplies les recommandations 5, 6 et 7 concernant les 
procédures par voie de circulation, les discussions internes et la consignation du 
résultat de chaque audience en délibération dans un procès-verbal. Etant donné que 
le Tribunal fédéral désire en tenir compte dans le cadre de la révision de 
l’organisation judiciaire, les CdG se pencheront le moment venu sur la réalisation de 
la recommandation 8 demandant l’institution d’un droit de participation des juges à 
la composition de la cour. Pour ce qui est de la recommandation 9 suggérant au 
Tribunal fédéral d’instituer, dans le cadre de ses compétences organisationnelles et 
administratives, des mécanismes destinés à la résolution interne des conflits, les 
CdG ont, dans leur lettre au Tribunal fédéral, indiqué qu’elles estimaient que les 
bases élaborées jusque-là constituaient un pas dans la bonne direction et qu’elles 
suivraient la poursuite du développement du concept avec intérêt. En décembre 
2004, le Tribunal fédéral a remis aux CdG son concept définitif pour le règlement de 
conflits. 
7.3 
Mise en place des nouveaux tribunaux fédéraux 
de première instance 
Le Tribunal pénal fédéral a pris ses fonctions à Bellinzone le 1er avril 2004. Le 
11 juin 2004, les CdG ont écrit au nouveau tribunal afin de lui exposer leur point de 
vue sur la manière de concevoir leurs relations dans le cadre de l’exercice de la 
haute surveillance. Eu égard au fait que, pour l’heure, le Tribunal pénal fédéral n’est 
soumis à aucune autorité de surveillance directe, les commissions ont notamment 
précisé qu’elles entendaient assumer cette haute surveillance dans la mesure néces-
saire au bon fonctionnement du tribunal. 
En juin, les CdG se sont pour la première fois renseignées sur la marche des affaires 
et, en particulier, sur le nombre d’objets entrés et traités. Contrairement à certains 
reproches développés par les médias, elles n’ont constaté aucune sous-activité. La 
CdG-E a fait part de ses constatations au Conseil des Etats lors du traitement du 
rapport de gestion 2003 des tribunaux fédéraux.24 
Le 13 octobre 2004, les sous-commissions compétentes ont effectué une visite 
auprès du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone. Elles se sont informées sur le taux 
d’occupation du tribunal et ont eu un premier entretien avec la direction du tribunal. 
En octobre 2003, le Parlement avait élu les onze premiers juges du Tribunal pénal 
 
24 
BO 2004 E 282.

1796 
fédéral. Cinq d’entre eux ont un taux d’occupation de 100 %, les autres travaillent à 
temps partiel. Au total, les juges du Tribunal pénal fédéral occupent 8,7 postes. 
Jusqu’à l’ouverture du tribunal le 1er avril 2004, les juges ont travaillé à 
l’élaboration des ordonnances et règlements d’application ainsi qu’au recrutement 
du personnel nécessaire. Ils ont également participé à la mise en place des structures 
organisationnelles. Dans ce domaine, ils ont bénéficié de l’appui logistique de 
l’organisation de projet de l’administration fédérale chargée de la mise en place des 
tribunaux fédéraux de première instance. 
En réponse à certains journalistes qui critiquaient les carences d’information et le 
fait que l’accès aux décisions n’était pas garanti, le tribunal a expliqué que, au 
départ, il avait eu des difficultés à rendre disponibles les jugements en temps utile, 
mais que, entre-temps, ils avaient été rendus accessibles sur sa page d’accueil Inter-
net. Le tribunal a également indiqué qu’une entrevue allait avoir lieu à ce sujet avec 
les journalistes. Une discussion a eu lieu à l’interne pour savoir dans quelle mesure 
les souhaits de la presse devaient et pouvaient être pris en compte. 
Le Tribunal pénal fédéral a fait preuve de prudence sur l’évolution à venir de ses 
effectifs; les besoins probables étant en effet très difficiles à évaluer. Pour l’heure, le 
nombre de juges ne devrait guère être augmenté et, le cas échéant, pas avant que le 
taux d’activité des juges engagés à temps partiel ne soit augmenté. Il ne faut cepen-
dant pas exclure qu’il soit, à moyen terme, nécessaire de nommer un douzième juge, 
cela principalement en raison du trilinguisme du tribunal. Cela étant, l’application de 
la règle en vertu de laquelle un juge qui a pris une décision dans une plainte relative 
à l’enquête ou à l’instruction préparatoire ne peut pas participer ensuite au procès sur 
le cas d’espèce dans une procédure pose de toute évidence des problèmes pour la 
répartition des affaires entre les juges. 
Le Tribunal pénal fédéral s’est montré déçu de la suspension, décidée par le DFJP en 
été 2004, des travaux de planification pour un nouveau bâtiment. Il est d’avis que 
ces travaux doivent être poursuivis étant donné qu’ils doivent s’étendre sur sept ans. 
De plus, le canton du Tessin doit pouvoir compter sur la Confédération. Un entretien 
avec le chef du DFJP aura lieu à ce sujet dans le courant du printemps 2005. Actuel-
lement, les bureaux sont installés dans un bâtiment Swisscom, une construction de 
l’architecte Botta, alors que la salle d’audience se trouve au «Pretorio», dans le 
même bâtiment que la police tessinoise. 
De l’avis du président de la Cour des affaires pénales, les premières expériences 
faites lors des procès ont montré que la loi fédérale sur la procédure pénale25 n’est 
pas optimale pour le Tribunal pénal fédéral. Le tribunal va tenter de trouver des 
solutions en interprétant la loi. Par ailleurs, il a été constaté que des compétences du 
Ministère public de la Confédération recouvraient en partie celles de l’OJI. 
Les sous-commissions se sont également informées sur la manière dont le Tribunal 
pénal fédéral exerce sa surveillance matérielle sur le Ministère public de la Confédé-
ration et sa surveillance matérielle et administrative sur l’OJI. 
Dans la perspective d’une réponse à une motion portant sur la question de la surveil-
lance exercée sur le Ministère public de la Confédération26, le Tribunal pénal fédéral 
a été consulté par l’Office fédéral de la justice (OFJ) au sujet de la double surveil-
 
25 
Loi fédérale du 15.6.1934 sur la procédure pénale (PPF; RS 312.0). 
26 
Voir la motion 04.3411 «Ministère public de la Confédération. Revoir la surveillance», du 
18.6.2004.

1797 
lance existant actuellement sur le Ministère public de la Confédération (surveillance 
matérielle exercée par le Tribunal pénal fédéral et surveillance administrative exer-
cée par le Conseil fédéral, voire le DFJP). Le Tribunal pénal fédéral a estimé que, 
fondamentalement, le partage des compétences de surveillance était problématique. 
Dans l’hypothèse où l’on viendrait à confier la surveillance sur le Ministère public 
au seul DFJP, il faudrait définir des limites strictes afin de garantir l’indépendance 
du Ministère public de la Confédération en matière de poursuite pénale. Celui-ci 
devrait pouvoir décider de manière indépendante dans quels cas il veut ouvrir des 
enquêtes. Le 3 décembre 2004, le Conseil fédéral a décidé de confier dorénavant la 
surveillance du Ministère public de la Confédération au seul DFJP, qui a été chargé 
d’élaborer un projet devant être soumis en consultation. 
Le Tribunal pénal fédéral est clairement opposé à sa soumission à la surveillance du 
Tribunal fédéral envisagée par les Chambres fédérales. Actuellement, le Tribunal 
pénal fédéral n’est soumis à aucune surveillance directe et relève de la haute surveil-
lance parlementaire exercée par les CdG. Celles-ci ont toujours été d’avis qu’une 
autorité de surveillance intermédiaire n’était pas indispensable pour les tribunaux 
fédéraux de première instance, mais que l’absence d’une telle autorité leur impose-
rait un surcroît de travail considérable, principalement lors de la création du grand 
Tribunal administratif fédéral. 
En outre, les sous-commissions compétentes se sont informées auprès de 
l’organisation de projet de l’administration fédérale sur l’état de la planification du 
nouveau Tribunal administratif fédéral de Saint-Gall. Ce nouveau tribunal pourra 
vraisemblablement prendre ses fonctions en 2007. La CJ s’est attelée à la prépara-
tion de l’élection des juges du Tribunal administratif fédéral. 
7.4 
Mise en œuvre du projet d’efficacité 
La CdG-N suit, en collaboration avec la DélFin, les travaux de mise en œuvre du 
projet dit d’efficacité (ProjEff) et examine en particulier les rapports semestriels du 
DFJP sur l’état d’avancement du projet (voir rapports annuels des CdG27). 
Le projet d’efficacité a été adopté par les Chambres fédérales le 22 décembre 1999. 
En modifiant le CP, le Parlement a confié aux autorités fédérales la direction des 
procédures pénales dans les affaires complexes à caractère intercantonal et interna-
tional qui relèvent du crime organisé, du blanchiment d’argent et de la corruption 
(art. 340bis, al. 1, CP). C’est dorénavant la Confédération qui, en lieu et place des 
cantons, est compétente en matière de grande criminalité. En ce qui concerne la 
grande criminalité économique, la Confédération s’est vu confier une compétence 
subsidiaire en matière d’enquêtes (art. 340bis, al. 2, CP). Ces nouvelles dispositions 
sont entrées en vigueur le 1er janvier 2002. 
Le projet d’efficacité a pour but d’assurer la mise en œuvre des nouvelles disposi-
tions légales en engageant progressivement davantage de personnel au sein des 
autorités fédérales de poursuite pénale, à savoir le Ministère public de la Confédéra-
tion, la Police judiciaire fédérale et l’OJI. 
 
27 
Voir notamment le rapport annuel 2002/2003 des CdG et de la DélCdG des Chambres 
fédérales, du 23.1.2004 (FF 2004 1561 ss.).

1798 
En 2003, lors d’un entretien avec les responsables du projet, la CdG-N a constaté 
que la réduction des moyens financiers de 31 à 18 millions de francs dans le budget 
2003 et les réductions supplémentaires prévues dans le plan financier 2004–2006 
empêchaient de mener le projet d’efficacité comme il avait été planifié à l’origine. 
Le traitement des affaires a aussi pris du retard en raison de l’insuffisance des effec-
tifs. 
Le rapport semestriel de la direction du projet, présenté fin 2003, dressait un tableau 
peu réjouissant. Il apparaissait en effet que non seulement le nombre de procédures 
pénales complexes, mais également le temps nécessaire à leur exécution avaient été 
sous-estimés. En outre, le fait que le traitement, par la police, de certaines procédu-
res non complexes ait pu aussi prendre beaucoup de temps n’avait pas non plus été 
pris en compte. La direction du projet estimait à l’époque que, cumulés à ceux du 
coup de frein donné au développement des effectifs, les effets de cette évolution 
allaient entraîner des retards dans l’ouverture et la liquidation de procédures et qu’il 
faudrait peut-être compter avec une perte de qualité. Etant donné qu’il avait été 
nécessaire de transférer des capacités jusque-là consacrées aux investigations préli-
minaires vers le domaine des investigations, il fallait s’attendre à une diminution du 
nombre d’enquêtes en matière de crime organisé, diminution qui aurait également 
des incidences sur le nombre d’affaires traitées par le Tribunal pénal fédéral de 
Bellinzone. La direction du projet estimait alors que, sans contre-mesures, la situa-
tion allait se dégrader au cours des prochaines années au point de voir, d’abord 
certains faits, puis des procédures entières se prescrire en raison du manque de 
ressources. 
Au mois de février de l’année sous revue, le chef du DFJP a annoncé aux CdG que, 
compte tenu du programme d’allégement budgétaire 2003, toute augmentation du 
personnel avait été provisoirement bloquée jusqu’à fin 2006. Eu égard aux craintes 
exprimées par les CdG quant à l’augmentation des cas en suspens, voire à 
l’impossibilité d’agir pénalement contre la grande délinquance et, partant, au dom-
mage que cette situation infligerait à la réputation internationale de la Suisse, le chef 
du département a assuré les CdG qu’il avait chargé les responsables du projet de 
trouver des moyens et des solutions adéquats pour garantir le respect de l’Etat de 
droit, même en période de difficultés financières. 
En s’entretenant avec les responsables du projet, la sous-commission compétente de 
la CdG-N a constaté que, outre la difficulté de recruter des nouveaux enquêteurs 
fédéraux, la longue période d’adaptation et de formation à laquelle ceux-ci doivent 
se soumettre est également problématique pour la mise en œuvre du projet 
d’efficacité. Il en va par ailleurs de même pour ce qui concerne la répartition des 
affaires entre la Confédération et les cantons ou le manque de clarté affectant le 
transfert de celles-ci par le Ministère public de la Confédération à l’OJI. 
Le rapport semestriel de fin juin 2004 a confirmé certaines craintes émises dans le 
rapport de fin 2003. Des goulets d’étranglement ont été constatés dans le traitement 
des affaires par la Police judiciaire fédérale (PJF) et l’OJI. Ces goulets 
d’étranglement ont retardé les mises en accusation auprès du Tribunal pénal fédéral 
de Bellinzone. Cela étant, le rapport fait également état des succès qui ont été at-
teints. Les discussions de la sous-commission avec les responsables du projet ont 
montré que la collaboration avec les cantons a pu être améliorée. Il est en revanche 
apparu que la question de l’indemnisation des cantons pour les prestations policières 
qu’ils fournissent à la Confédération n’avait pas encore été résolue. La formation des 
nouveaux enquêteurs a également pu être améliorée. Il est donc possible de

1799 
s’attendre à ce que, dans un avenir proche, plus d’affaires aboutissent à une mise en 
accusation auprès du Tribunal pénal fédéral. 
Selon les indications du Tribunal pénal fédéral, les nouvelles compétences de la 
Confédération portent progressivement leurs fruits dans le domaine de la procédure 
pénale fédérale. Ainsi, les premières mises en accusation ont pu être transmises au 
Tribunal pénal fédéral. Le Tribunal pénal fédéral constate que le Ministère public de 
la Confédération et l’OJI traitent de plus en plus de procédures ressortissant au 
domaine ProjEff. De l’avis du Tribunal pénal fédéral, l’instrument de planification 
du traitement des affaires a été amélioré, ce qui autorise des prévisions un peu plus 
optimistes. Force est toutefois de constater que les facteurs d’incertitude réduisent au 
rang de pure spéculation toute prévision à plus de deux ans. Il est apparu que la voie 
de procédure Ministère public de la Confédération – OJI – Tribunal pénal fédéral 
présentait un goulet d’étranglement au niveau de l’OJI. La direction de projet se 
penche actuellement sur la question de savoir si des collaborateurs du Ministère 
public de la Confédération peuvent assumer temporairement des tâches incombant à 
l’OJI. 
Le chef du DFJP a annoncé aux CdG qu’il allait procéder à un état des lieux du plan 
ProjEff avant fin 2004 et, au besoin, présenter des décisions. La CdG-N va continuer 
de suivre étroitement l’évolution du projet d’efficacité en collaboration avec la 
DélFin. 
8 
Etat et administration 
8.1 
Politique de la Confédération en matière de gestion 
des risques et d’assurance 
Au cours de ces dernières années, les CdG se sont de plus en plus souvent penchées 
sur la question des risques et, en particulier, des responsabilités que la Confédération 
doit assumer dans le cadre de son action. Il suffit de penser aux actions en matière de 
responsabilité de l’Etat que certains cantons ont introduites à l’encontre de la CFB, 
aux questions relatives à la responsabilité dans le domaine de la surveillance des 
fondations exercée par la Confédération ou à la plainte en dommages et intérêts liée 
au développement de l’ESB en Suisse déposée contre la Confédération par un grand 
nombre d’agriculteurs. Certes, les CdG n’ont pas la compétence de trancher les 
actions en responsabilité de l’Etat, mais les aspects systémiques des problèmes de 
risques et de responsabilité ressortissent au domaine de compétence de la haute 
surveillance exercée sur la gestion du Conseil fédéral. 
La CdG-N, compétente en la matière, accorde une grande importance à cet objet. 
Elle salue le fait que le Conseil fédéral y soit également sensible et apprécie qu’il ait 
pris les premières mesures en 2002/2003 déjà. Ainsi, un inventaire des risques 
auxquels l’administration fédérale est exposée et l’analyse correspondante ont été 
achevés au cours du printemps 2003. Le Conseil fédéral a approuvé cet inventaire et 
l’analyse commandés par l’administration fédérale fin juin 2003. Les résultats in-
termédiaires ont été présentés à la CdG-N en été 2003. Le Conseil fédéral a par la 
suite chargé l’AFF de formuler, avec l’aide d’un spécialiste externe et en collabora-
tion avec les départements et la Chancellerie fédérale, un projet de politique fédérale 
en matière de gestion des risques et d’assurance et de le lui soumettre avant fin 
2003. De plus, le Département fédéral des finances (DFF) a été chargé de procéder à

1800 
une enquête auprès des grandes unités (La Poste, CFF, RUAG, Skyguide, Swissme-
dic, EPF) afin d’obtenir une vue d’ensemble de la situation et des mesures prises 
dans le domaine de l’analyse et de la gestion des risques. 
Fin 2003, la politique de la Confédération en matière de gestion des risques et 
d’assurance n’avait pas encore été établie. Les CdG ont donc repris cet objet lors de 
l’examen du rapport de gestion du Conseil fédéral en mai 2004 et ont discuté de 
l’état des travaux avec le chef du DFF. Les activités et les tâches de la Confédération 
sont tellement nombreuses et les formes d’organisation des organes d’exécution sont 
si diverses que le projet présente un degré de complexité très élevé, raison pour 
laquelle il accuse un certain retard. Le chef du DFF a cependant informé les CdG sur 
le concept qui se trouve encore à l’état d’esquisse. Ce concept précise les modalités 
de recensement et de quantification des risques qui seront uniformément appliquées 
dans l’administration fédérale. La politique en matière d’assurance sera probable-
ment élaborée à partir d’une solution centralisée. Bien qu’il ne soit pas encore possi-
ble de se prononcer à ce sujet, des adaptations de textes légaux ne sont pas exclues. 
Annoncée dans un premier temps pour l’été, la politique de la Confédération en 
matière de risques et d’assurance est attendue fin 2004/début 2005. 
La CdG-N se penchera de manière approfondie sur les décisions que prendra le 
Conseil fédéral. 
8.2 
Personnel: rapports selon l’art. 5 de la loi 
sur le personnel de la Confédération 
En avril 2004, les CdG et les CdF (désignées ci-après commissions de contrôle) ont 
examiné le troisième rapport du Conseil fédéral concernant les mesures en matière 
de personnel. Ces rapports ont pour but de renseigner annuellement le Parlement sur 
la réalisation des objectifs et la mise en œuvre de la nouvelle politique du personnel. 
La LPers est entrée en vigueur il y a trois ans28. Depuis lors, les rapports concernant 
les mesures en matière de personnel ont pu être améliorés à plusieurs égards, no-
tamment grâce à la collaboration de l’administration fédérale. Le but des commis-
sions de contrôle est que ces rapports soient conçus de manière à permettre au Par-
lement de vérifier que les objectifs visés par la LPers ont été atteints. Les 
commissions de contrôle espèrent pouvoir convenir avec le Conseil fédéral de la 
forme et du contenu définitifs de ces rapports en 2005. 
Au cours du printemps 2004, les commissions de contrôle ont défini divers points 
prioritaires en vue de l’examen du rapport concernant les mesures en matière de 
personnel. Elles se sont en particulier penchées sur les priorités multiples de la 
politique du personnel à la jonction des mesures d’économie de la Confédération et 
sur les mesures en faveur des personnes concernées par les suppressions de postes. 
Les départs à la retraite anticipée, sur la base d’un plan social, entrent également 
dans ce domaine. A l’avenir, les commissions de contrôle aimeraient obtenir plus 
d’informations à ce sujet, notamment pour ce qui est des mesures de réinsertion dans 
le processus de travail que la Confédération a prises avant de recourir à la retraite 
anticipée. C’est avec grand intérêt que les commissions ont constaté qu’une certaine 
 
28 
La LPers est entrée en vigueur le 1.1.2002 pour l’administration fédérale, les unités 
administratives décentralisées, les commissions fédérales de recours et d’arbitrage, 
le Tribunal fédéral et les Services du Parlement.

1801 
centralisation des compétences était examinée dans ce domaine. Elles ont par ail-
leurs également constaté que le nouveau système salarial était en bonne voie. Certai-
nes questions demeurent provisoirement ouvertes; cela concerne en particulier la 
question de savoir s’il est possible de différencier les salaires de manière suffisante 
dans la zone des prestations de bonne qualité et si, à terme, le nouveau système 
d’appréciation des prestations déploiera les effets d’incitation souhaités. 
Au cours des dernières années, les établissements des 3e et 4e cercles ont fait très 
diversement rapport en matière de politique du personnel. Les commissions de 
contrôle se sont donc demandé dans quelle mesure ils devaient, en cette matière, être 
soumis aux mêmes obligations que l’administration fédérale. A cet égard, il faut 
tenir compte des différentes bases légales régissant ces établissements et de 
l’opportunité d’une telle harmonisation. Les commissions de contrôle ont invité le 
Conseil fédéral à clarifier ces points et à leur présenter un projet avant la fin de 
l’automne 2004. Dans sa réponse de fin septembre 2004, le Conseil fédéral s’est 
déclaré d’accord d’étendre le système de rapport aux établissements du 3e cercle qui 
ne sont pas soumis à la loi sur le personnel de la Confédération. Bien que les établis-
sements des 3e et 4e cercles disposeront d’une certaine latitude quant à la forme de 
leurs rapports, ceux-ci devront dorénavant respecter des exigences minimales et, 
notamment, contenir des indicateurs relatifs aux objectifs formulés à l’art. 4 LPers. 
Les commissions de contrôle ont salué la proposition du Conseil fédéral qui 
s’appliquera pour la première fois aux rapports présentés au printemps 2005. 
Les commissions de contrôle ont insisté auprès du Conseil fédéral pour que les 
rapports portent sur la réalisation de l’ensemble des objectifs énoncés à l’art. 4 
LPers. A cet égard, le Conseil fédéral a annoncé qu’il fournirait quelques indicateurs 
supplémentaires et qu’il fixerait des objectifs annuels dès le prochain rapport. Cela 
confirme l’avis des commissions de contrôle qui estiment que le Conseil fédéral doit 
davantage considérer les rapports concernant les mesures en matière de personnel 
comme un instrument de conduite. 
Les commissions de contrôle procéderont au cours du printemps 2005 à un nouvel 
examen du système de rapport concernant les mesures en matière de personnel. 
8.3 
Activités accessoires des employés 
de la Confédération 
La mise en œuvre des recommandations formulées en 1999 à l’attention du Conseil 
fédéral dans le rapport de la CdG-N sur les activités accessoires des fonctionnaires 
de la Confédération29 (aujourd’hui employés de la Confédération) a pu être en 
grande partie vérifiée en 2003 dans le cadre du suivi de l’inspection.30 
La CdG-N avait alors invité le Conseil fédéral à fournir des renseignements plus 
détaillés sur l’état de la mise en œuvre de trois recommandations. Le Conseil fédéral 
s’est exécuté au printemps 2004. 
 
29 
Rapport de la CdG-N consacré aux occupations accessoires des fonctionnaires ainsi 
qu’aux activités professionnelles d’anciens fonctionnaires, plus particulièrement sous 
l’angle des conflits d’intérêt, du 12.3.1999 (FF 1999 9056). 
30 
Voir le rapport annuel 2003/2004 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1. 2004 (FF 2004 1572 ss.).

1802 
Dans la première de ces recommandations, la CdG-N avait constaté que même si les 
activités d’enseignement des employés de la Confédération ne créent en règle géné-
rale pas de conflits d’intérêts avec les activités exercées à la Confédération, elles 
sont quand même jugées problématiques du point de vue de la charge de travail. 
C’est la raison pour laquelle la commission avait exigé une pratique plus stricte en 
matière d’autorisations. Dans sa réponse, le Conseil fédéral a rappelé que la régle-
mentation actuelle des activités accessoires n’est en vigueur que depuis trois ans. 
D’une manière générale, cette réglementation est imprégnée du principe – que la 
CdG-N ne remet d’ailleurs pas en cause – selon lequel il appartient au supérieur 
hiérarchique direct d’autoriser ou non l’exercice d’une activité accessoire. Etant 
donné qu’il connaît bien le champ d’activité de ses subordonnés, il est le mieux 
placé pour juger si une activité accessoire est de nature à provoquer un conflit 
d’intérêts ou une surcharge de travail pour l’employé concerné. Le Conseil fédéral a 
indiqué qu’il ne désirait pas changer cette nouvelle réglementation pour l’instant. Il a 
toutefois invité les départements à sensibiliser leurs responsables hiérarchiques à 
cette question. 
La deuxième recommandation concernait le respect du secret de fonction au-delà de 
la fin des rapports de service. A ce sujet, la CdG-N avait invité le Conseil fédéral à 
exiger des départements qu’ils remettent à chaque employé quittant les services de la 
Confédération un document lui rappelant ses devoirs relatifs au secret de fonction. 
Elle lui avait également demandé d’unifier la pratique de tous les départements en la 
matière. Le Conseil fédéral a en partie tenu compte de cette recommandation. Il a, 
d’une part, souligné à l’attention des responsables du personnel des départements et 
des offices fédéraux les obligations relatives au secret de fonction dans une directive 
régissant la cessation des rapports de service. D’autre part, il a chargé l’OFPER 
d’insister tout particulièrement sur le respect du secret de fonction dans le cadre de 
ses programmes de formation, allant en cela dans le sens de la recommandation. Le 
Conseil fédéral estime toutefois que la nécessité du respect du secret de fonction 
au-delà de la durée des rapports de service n’est pas la même pour toutes les activi-
tés auprès de la Confédération, raison pour laquelle il a adopté une approche décen-
tralisée dans ce domaine. 
La troisième et dernière recommandation demandait au Conseil fédéral d’examiner 
l’introduction d’une interdiction de concurrence pour les titulaires de certaines 
fonctions auprès de la Confédération. Dans ce domaine également, il s’agissait avant 
tout pour la CdG-N de sensibiliser les personnes concernées à cette problématique. 
Le Conseil fédéral a examiné l’introduction d’une clause de non-concurrence – qui, 
le cas échéant, déploierait ses effets après la cessation des rapports de service – pour 
certaines fonctions. Il est parvenu à la conclusion que, fondamentalement, les dispo-
sitions correspondantes du code des obligations31 (art. 340 ss. CO) peuvent égale-
ment s’appliquer aux rapports de travail du personnel de la Confédération, en res-
pectant toutefois des conditions très restrictives. Une telle limitation de la liberté 
personnelle doit, d’une part, être fondée par un intérêt public prépondérant. D’autre 
part, il faut que la nouvelle activité de l’ancien employé fédéral représente une 
concurrence effective avec son activité précédente auprès de la Confédération. Ces 
deux conditions ne sont que rarement réunies. Le Conseil fédéral s’est déclaré 
d’accord d’attirer l’attention des responsables de la gestion et du personnel sur la 
 
31 
Loi fédérale du 30.3.1911 complétant le code civil suisse (Livre cinquième: Droit des 
obligations, CO; RS 220).

1803 
possibilité d’introduire une clause de non-concurrence dans le contrat de travail de 
certains employés et de traiter la question dans les manuels concernant la gestion et 
le personnel. 
La CdG-N a pris connaissance des explications du Conseil fédéral. Avant de clore le 
suivi de son inspection, elle a cependant encore voulu se renseigner sur la situation 
existant en matière d’autorisations octroyées pour des activités accessoires en vertu 
de l’art. 91 de l’ordonnance sur le personnel de la Confédération32, cela d’autant 
plus que les médias avaient parfois critiqué les activités accessoires de certains 
employés de la Confédération. La lecture des relevés fournis – à la demande de la 
CdG-N – par tous les départements et la Chancellerie fédérale a soulevé différentes 
questions au sujet de l’application décentralisée de la réglementation en vigueur 
depuis trois ans. Si la commission ne remet pas en cause l’approche dans son en-
semble, elle estime néanmoins qu’un minimum de principes communs devrait guider 
les décisions des responsables hiérarchiques. Elle est d’avis que la pratique en la 
matière devrait être quelque peu harmonisée afin de respecter les principes de 
l’égalité de droit. La nouvelle réglementation étant en vigueur depuis trois ans déjà, 
la CdG-N a invité le Conseil fédéral à évaluer la pratique en matière d’autorisations 
dans la perspective de la mise en place de prescriptions minimales. Elle attend le 
rapport du Conseil fédéral d’ici à fin 2005. 
8.4 
Politique du personnel de la Confédération 
Le contrôle de la mise en œuvre des recommandations formulées lors de l’inspection 
relative à la politique du personnel de la Confédération du 12 février 199833 a été 
effectué au cours de l’exercice 2003/2004, eu égard à l’entrée en vigueur le 
1er janvier 2002 de la LPers34. 
A l’issue de leur inspection relative à la politique du personnel de la Confédération, 
les CdG avaient émis quinze recommandations à l’attention du Conseil fédéral. Les 
commissions ayant considéré en 1999 que quatre recommandations avaient déjà été 
mises en œuvre (recommandations 1, 2, 3 et 5), le Conseil fédéral a, en 2003, donné 
son avis sur la mise en œuvre des onze autres recommandations. La réponse du 
Conseil fédéral montrent que celles-ci ont en grande partie été mises en œuvre ou 
sont en passe de l’être: 
– 
La LPers attribue à l’OFPER un rôle plus stratégique qu’opérationnel. La loi 
et les ordonnances correspondantes règlent mieux ses domaines de compé-
tence (recommandation 4). Néanmoins, dans certains domaines, le Conseil 
fédéral examine l’opportunité d’un regroupement de compétences au sein de 
l’OFPER. 
– 
BV PLUS a permis d’introduire un instrument de gestion informatisée du 
personnel et des coûts (recommandation 6). 
– 
L’OFPER a développé une nouvelle méthodologie qui a permis d’améliorer 
l’image de la Confédération en tant qu’employeur. Même si, en raison de la 
 
32 
Ordonnance du 3.7.2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3). 
33 
Voir le rapport des CdG des Chambres fédérales au Conseil fédéral concernant la politi-
que du personnel de la Confédération, du 12.2.1998 (FF 1998 4229). 
34 
Voir note de bas de page 29.

1804 
situation actuelle du marché du travail, la Confédération ne connaît que de 
rares problèmes de recrutement, la commission estime qu’il est encore né-
cessaire de progresser dans ce domaine (recommandation 7.1). 
– 
Divers programmes (comme la rotation des fonctions) et l’organisation de 
formations centralisées pour les cadres ont permis d’améliorer la mobilité 
professionnelle. Ces mesures vont dans le sens des programmes d’encou-
ragement de la mobilité professionnelle voulus par les CdG pour ouvrir de 
nouvelles perspectives de carrière aux employés de la Confédération (re-
commandation 7.2). 
– 
L’art. 4 LPers a ancré la formation et la relève des cadres dans la loi et per-
mis d’augmenter la part des femmes au sein de l’encadrement intermédiaire 
(recommandation 7.3). Les CdG vont suivre étroitement la réalisation des 
objectifs dans les rapports annuels du Conseil fédéral concernant les mesures 
en matière de personnel (voir ch. 8.2). Elles ont déjà invité le Conseil fédéral 
à y faire figurer les renseignements correspondants. 
– 
Diverses mesures ont été prises dans le domaine de la relève des cadres. Ce-
la étant, aucun programme de relève des cadres inspiré des modèles de valo-
risation des compétences («management development») tels qu’ils existent 
dans le secteur privé n’a été développé (recommandation 7.4). Il existe cer-
tes des filières de formation pour les militaires et les diplomates. Pour le 
reste, la formation de la relève dépend de «systèmes externes» tels que 
l’Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP) ou la Hö-
here Schule für Verwaltungslehrgänge de Berne. Les liens entre la Confédé-
ration et ces écoles devront encore être resserrés. La formation et la relève 
des cadres font également partie des objectifs formulés à l’art. 4 LPers. Par-
tant, leur réalisation devra dorénavant être contrôlée chaque année. 
– 
Un feed-back systématique des participants aux cours de formation organi-
sés par l’OFPER a été mis en place pour garantir la qualité du perfectionne-
ment professionnel (recommandation 8). Cependant, eu égard aux ressources 
limitées, il est difficile d’effectuer une analyse des effets de ces cours. Les 
impératifs en matière d’économie de moyens provoquent, dans le domaine 
du perfectionnement également, une réduction des mesures à l’essentiel. Au 
cours de ces dernières années, la priorité a été donnée à la gestion de projets 
et à la gestion par projets. 
– 
Entre-temps, la commission estime que l’externalisation de la formation ou 
la création d’un centre de services ne sont plus d’actualité (recommanda-
tion 9). 
– 
Des mesures ont été prises afin de pouvoir calculer les coûts annuels de cha-
que poste de travail (recommandation 10). A partir de 2005, ces coûts de-
vraient être indiqués dans le rapport concernant les mesures en matière de 
personnel. 
– 
L’OFPER a annoncé que des comparaisons de salaires avec le secteur privé 
seront établies dans le cadre des rapports concernant les mesures en matière 
de personnel (recommandation 11). En vertu de l’art. 4, al. 1, LPers, il est 
impératif de veiller à la compétitivité de la Confédération sur le marché de 
l’emploi.

1805 
– 
Les éléments déterminant la rémunération en fonction des prestations four-
nies jouent un rôle prépondérant suite à la redéfinition de la politique sala-
riale (recommandation 12). Les rapports de ces prochaines années sur les 
mesures en matière de personnel montreront si cette approche aura déployé 
les effets d’incitation attendus. 
– 
Une base légale a été créée pour régler la question des avantages non moné-
taires accordés au personnel fédéral. A noter que ces avantages doivent faire 
l’objet d’une très grande retenue (recommandation 13). 
– 
Une base légale a été mise en place dans la loi sur le personnel de la Confé-
dération pour permettre de redéfinir le partenariat social (recommandation 
14). Cela étant, les négociations salariales entre partenaires sociaux demeu-
rent subordonnées à la souveraineté budgétaire du Parlement. 
– 
La création d’un journal du personnel a été étudiée (recommandation 15). 
Cette idée a cependant été abandonnée par manque de moyens. 
La CdG-N assurera le suivi de la mise en œuvre de la LPers dans le cadre de 
l’examen des rapports annuels concernant les mesures en matière de personnel. 
8.5 
Pratique de la Confédération en matière de retraites 
anticipées 
Dans ce domaine également, la CdG-E avait décidé d’attendre l’entrée en vigueur de 
la LPers avant d’examiner la mise en œuvre des six recommandations formulées lors 
de l’inspection consacrée à la pratique de la Confédération en matière de retraites 
anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale.35 Au 
cours de l’exercice 2003/2004, la CdG-E a invité le Conseil fédéral à se prononcer 
sur l’état de réalisation de ces recommandations. 
La première recommandation demandait d’intégrer de manière positive le vieillis-
sement de la population dans le concept de la politique du personnel. Le Conseil 
fédéral a étudié différents modèles. A ce jour toutefois, seul un modèle a été adopté. 
Il s’agit du modèle dit du senior consulting, dans lequel il est fait appel en qualité de 
consultants à d’anciens employés de la Confédération disposant d’importantes 
connaissances et d’une vaste expérience. L’étude d’autres modèles a été provisoire-
ment suspendue en raison de la charge de travail découlant du passage complexe de 
la Caisse fédérale de pensions (CFP) à PUBLICA. Pour la CdG-E, il conviendra 
cependant de poursuivre l’étude de tels modèles dans la perspective des travaux 
relatifs au passage de la primauté des prestations à la primauté des cotisations. La 
commission a pris acte de la situation actuelle et continuera de suivre la mise en 
œuvre de cette recommandation. 
Quelques améliorations ont été enregistrées dans le domaine de la transparence des 
départs à la retraite anticipée. Ainsi, les rapports concernant les mesures en matière 
de personnel renseignent annuellement sur le nombre de départs à la retraite antici-
pée, les coûts qu’ils engendrent et la catégorie de départs anticipés à laquelle ils 
appartiennent. Il ne semblerait pas que les départs à la retraite anticipée permettent 
 
35 
Voir le rapport de la CdG-N sur la pratique de la Confédération en matière de retraites 
anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale, du 18.11.1999 
(FF 2000 1136).

1806 
de réaliser des économies. En tout état de cause, les CdG n’ont jamais obtenu de 
données à ce sujet. En ce qui concerne la catégorie des départs à la retraite anticipée 
selon le plan social, les CdG ont souhaité que, à l’avenir, les rapports concernant les 
mesures en matière de personnel contiennent plus d’informations sur les mesures 
prises en amont, conformément à l’art. 104, al. 2, let. a–c, OPers (affectation à un 
autre poste, recherche d’emploi en dehors de l’administration, recyclage et perfec-
tionnement). La CdG-E a exigé la mise en place d’un controlling dans ce domaine. 
La Commission de la caisse a également un rôle important à jouer en la matière. 
Une exigence de la haute surveillance qui portait sur une mise en œuvre résolue du 
principe de l’imputation directe des coûts, soit leur financement intégral par 
l’employeur, a été réalisée. Le Conseil fédéral a même décidé de réduire, durable-
ment ou provisoirement, les crédits relatifs au personnel des services concernés 
portés au budget 2004 de 100 000 francs par départ à la retraite anticipée ayant eu 
lieu au cours de l’exercice 2002 selon le plan social, et cela jusqu’à l’entière com-
pensation des coûts dudit plan social. La CdG-E s’est demandé si une telle mesure 
ne provoque pas aussi des effets secondaires négatifs (tels que le refus de décider 
des départs justifiés à la retraite anticipée). Elle va donc se pencher sur cet aspect de 
manière approfondie. 
La cinquième recommandation invitait le Conseil fédéral à régler les responsabilités 
de manière à ce que les intérêts de la CFP puissent être représentés plus efficace-
ment que ce qui avait été le cas par le passé. La nouvelle loi régissant la CFP36, les 
ordonnances correspondantes ainsi que l’institution de la Commission paritaire de la 
caisse répondent aux attentes des CdG. 
Aujourd’hui, La Poste, Swisscom et RUAG ne sont plus affiliés à la CFP. Ces 
entreprises assument leurs responsabilités de manière autonome. Par conséquent, la 
sixième recommandation de la CdG-N, qui exigeait que les contributions destinées 
au financement des retraites pour raisons administratives de ces entreprises fassent 
l’objet d’un usage à affectation déterminée, n’est plus d’actualité. 
En revanche, la CdG-E a estimé que la mise en œuvre de la quatrième recommanda-
tion n’est pas encore achevée. Celle-ci invite le Conseil fédéral à examiner 
l’évolution des départs pour raison de santé et, en particulier, à contrôler les causes à 
l’origine de l’augmentation des mises au bénéfice des prestations de l’assurance 
pour invalidité, le financement, la répartition des risques, les responsabilités, la 
notion d’invalidité et le domaine de la réinsertion. La CdG-E a d’ailleurs entrepris 
de nouvelles investigations dans ce domaine (voir ch. 9.3). 
8.6 
Caisse de pensions PUBLICA 
Le 1er juin 2003, PUBLICA a repris les activités de la CFP dissoute à cette date. 
Dans le cadre du suivi de la CEP CFP, la CdG-E s’était longuement occupée du cas 
de la CFP.37 Ayant longtemps accompagné la CFP et eu égard à son importance 
financière, la CdG-E se devait d’examiner les divers problèmes survenus à l’oc-
casion du passage de la CFP à PUBLICA. 
 
36 
Loi fédérale du 23.6.2000 régissant la Caisse fédérale de pensions (loi sur la CFP; 
RS 172.222.0). 
37 
Voir le rapport de la CdG-E sur le suivi de la CEP CFP, du 2.9.1998 (FF 1998 4704).

1807 
Il est apparu qu’une part importante des nouveaux certificats d’assurance envoyés au 
cours du second semestre 2003 contenait des erreurs systématiques. En outre, des 
problèmes sont également survenus dans le domaine de l’organisation. Diverses 
insatisfactions relatives aux interfaces informatiques ont été relevées dans le cadre 
des relations de PUBLICA avec les services du personnel des offices. De toute 
évidence, ces difficultés informatiques sont, entre autres, à l’origine des problèmes 
qui ont grevé le transfert d’informations aux assurés. 
La CdG-E s’est penchée sur ces problèmes lors de l’examen du rapport de gestion 
du Conseil fédéral au printemps 2004 et s’est renseignée de manière approfondie 
auprès du chef du DFF. Il est apparu que, entre-temps, les problèmes techniques – à 
l’origine des erreurs qui avaient entaché les certificats d’assurance – ont été résolus 
et que tous les assurés ont reçu un certificat d’assurance conforme. C’est avec satis-
faction que la CdG-E a également pris connaissance du fait que les services concer-
nés ont immédiatement pris des mesures afin d’identifier l’origine des problèmes et 
de les résoudre. Ainsi les directions de l’OFPER et de PUBLICA ont-elles lancé un 
projet supradépartemental appelé «Consolidation» placé sous une direction externe. 
Ce projet a permis de constater que les problèmes avaient des origines diverses. Par 
la suite, il a été décidé de systématiser la communication et la formation et de sou-
mettre les processus administratifs et techniques à un examen méthodique. La mise 
en œuvre de ces décisions est assurée par le projet «Ponte» qui succède au projet 
«Consolidation» et qui devrait être achevé début 2005. Début 2005 également, la 
sous-commission compétente de la CdG-E effectuera une visite auprès de PUBLICA 
afin de s’informer de l’avancement des travaux. 
8.7 
Politique d’information du DFAE 
Dans le courant de l’été 2002, le parti de l’Union démocratique du centre (UDC) a 
présenté une requête à la CdG-N en l’invitant à ouvrir une enquête au Département 
fédéral des affaires étrangères (DFAE). Il s’agissait d’examiner les événements 
ayant eu lieu au printemps 2002 et qui avaient conduit au rappel, puis à la démission 
de l’ancien ambassadeur de Suisse en Allemagne. On rappellera que ce dernier avait 
été la cible d’une campagne de presse lui prêtant une liaison extraconjugale. 
La commission a décidé de ne pas entrer en matière sur la requête de l’UDC étant 
donné que la Commission de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) avait 
déjà eu l’occasion de se prononcer sur la question. 
La commission a toutefois considéré intéressant, dans la droite ligne des réflexions 
qu’elle avait développées dans son rapport de 1997 sur la politique d’information du 
Conseil fédéral38, d’examiner la manière avec laquelle le DFAE avait géré les évé-
nements du printemps 2002 sur le plan de l’information et de la communication. 
La sous-commission compétente a entendu l’ensemble des personnes qui ont été 
impliquées dans cette affaire afin de reconstituer le cours des événements. La sous-
commission a également interrogé plusieurs experts et spécialistes des médias. Le 
but de cette démarche était double: d’une part, la sous-commission a voulu examiner 
le cas précis qui s’est présenté au printemps 2002, d’autre part, elle a estimé judi-
 
38 
Voir le rapport de la CdG-N sur les activités déployées par le Conseil fédéral et 
l’administration fédérale en matière d’information lors de situations extraordinaires, du 
29.5.1997 (FF 1997 III 1401).

1808 
cieux de l’apprécier à l’aune des relations complexes que les autorités politiques 
entretiennent avec les médias. Dans ce contexte, la sous-commission a aussi étudié 
l’évolution récente des pratiques journalistiques sous la pression conjuguée de la 
presse à sensation et des journaux du dimanche. Une grande part du paysage média-
tique est en effet de plus en plus marquée par l’immédiateté de l’information, par le 
spectacle et par l’abondance des images et des mises en scène. Pour la sous-
commission, le cas de l’ambassadeur de Suisse à Berlin est emblématique de cette 
évolution du monde médiatique et de la pression qu’elle fait peser sur la politique 
d’information des autorités. 
La sous-commission remettra à la commission plénière son rapport final et ses 
conclusions au début de l’année 2005. 
8.8 
Troisième cercle de l’administration fédérale 
Dans le cadre de son enquête relative à Swissmedic39 – un institut qui relève du 
3e cercle de l’administration fédérale – la CdG-E a été confrontée à des questions 
relevant du droit d’organisation. Voulant savoir comment ces questions étaient 
réglées dans les autres entités du 3e cercle, la commission a décidé de tirer parti de 
l’enquête pour examiner de manière plus approfondie cet ensemble d’unités admi-
nistratives mal connu. 
A l’heure actuelle, les entités suivantes sont considérées comme faisant partie du 
3e cercle: les EPF et les instituts qui leur sont rattachés, l’Institut fédéral de la pro-
priété intellectuelle (IPI), PUBLICA, la Régie fédérale des alcools (RFA) et Swiss-
medic. Il s’agit d’entreprises et d’établissements autonomes, qui sont à 100 % pro-
priété de la Confédération. Ces entités sont régies par des lois spéciales et soumises 
au droit public. Elles ne sont pas soumises à la loi sur les finances de la Confédéra-
tion40, tiennent leurs propres comptes et sont exclues du domaine comptable de la 
Confédération. En règle générale, elles disposent de la personnalité juridique et 
possèdent leurs propres organes. Elles peuvent être appelées à répondre de leurs 
engagements (art. 19 de la loi sur la responsabilité41), conclure des accords de coo-
pération et des alliances et disposer de leur patrimoine. 
Contrairement aux services de l’administration centrale, les entités du 3e cercle ne 
sont pas liées par les instructions données par la ChF ou par le département; elles 
bénéficient d’une autonomie dans la gestion de leurs ressources et/ou dans 
l’exécution de leurs tâches. Il est prévu que le Conseil fédéral les contrôle «confor-
mément aux dispositions particulières» (art. 8, al. 4, de la loi sur l’organisation du 
gouvernement et de l’administration42). Le 3e cercle est donc une solution intermé-
diaire entre l’administration centrale et le 4e cercle; un statut garantissant à l’action 
des unités concernées une certaine indépendance par rapport aux autorités politiques 
sans pour autant que cette action relève du droit privé ou se déroule dans un contexte 
concurrentiel. Le nombre peu élevé d’entités du 3e cercle atteste toutefois la retenue 
 
39 
Voir le rapport de la CdG-E consacré aux problèmes lors de la mise en fonction de 
Swissmedic et à l’évaluation de la situation actuelle, du 25.8.2004 (FF 2005 259). 
40 
Loi fédérale du 6.10.1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0). 
41 
Loi fédérale du 14.3.1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses 
autorités et de ses fonctionnaires (Loi sur la responsabilité, LRCF; RS 170.32). 
42 
Loi fédérale du 21.3.1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(LOGA; RS 172.010).

1809 
du Conseil fédéral face à cette forme de décentralisation. Il privilégie plutôt les 
unités gérées par mandats de prestations et enveloppes budgétaires (unités GMEB du 
2e cercle), qui bénéficient d’une marge de manœuvre accrue tout en restant intégrée 
dans l’administration centrale. 
De l’autonomie qui est accordée aux entités du 3e cercle découle la nécessité 
qu’elles soient soumises à un contrôle démocratique effectif. Le Conseil fédéral doit 
être en mesure de les diriger et de veiller à la bonne exécution des tâches qui leur 
sont confiées par la Confédération. Il doit aussi veiller à la défense de ses intérêts 
légitimes de propriétaire, et cela d’autant que la Confédération assume différents 
risques de responsabilité à titre subsidiaire. Il s’agit donc de prévoir un régime de 
contrôle qui concilie l’autonomie de ces entités avec la responsabilité ultime du 
Conseil fédéral. 
Actuellement, les différences entre les entités du 3e cercle sont tout aussi importan-
tes, voire plus importantes que leurs caractéristiques communes. Elles diffèrent 
notamment par l’existence ou non d’un mandat et d’un contrat de prestations, par 
leurs relations avec l’administration centrale et le Parlement, par la composition et la 
taille de leurs organes de surveillance, par le statut du personnel, par les structures 
internes et leur autonomie du point de vue de la gestion des questions immobilières 
et informatiques, ou encore par la procédure de fixation des émoluments et la ges-
tion financière. En conséquence, les pratiques de l’administration en matière de 
conduite et de surveillance de ces entités sont également difficilement comparables. 
La CdG-E a été forcée de constater qu’il n’existe pour le moment pas de pratique ou 
de cadre conceptuel commun en matière de droit d’organisation. 
Cette hétérogénéité est due au fait que, contrairement aux unités GMEB, les entités 
du 3e cercle n’ont pas connu un développement coordonné. Pour chaque nouvelle 
entité, des solutions particulières ont été développées par des services différents de 
l’administration pour répondre au cas par cas à des exigences spécifiques. Face à 
cette diversité des solutions, une vue d’ensemble est rendue très difficile. Le Conseil 
fédéral et l’administration – sans mentionner la haute surveillance parlementaire – 
doivent donc s’adapter à chaque cas particulier, ce qui n’est ni efficace, ni transpa-
rent. La tendance vers une décentralisation des tâches allant sans doute s’intensifier 
à l’avenir, la CdG-E a estimé qu’il était nécessaire d’éviter une multiplication de 
solutions éparses. Selon elle, une certaine clarification et une harmonisation des 
formes d’organisation doivent être entreprises. 
Dans ce cadre, la décision du Conseil fédéral de concrétiser, sur la base d’un rapport 
d’experts, deux modèles pour le 3e cercle («établissement de droit public» et «autori-
tés de surveillance») doit être saluée. La définition du 3e cercle serait donc élargie 
pour y assimiler les autorités de surveillance indépendantes telles que la CFB, la 
Commission fédérale de la concurrence (Comco) ou la Commission fédérale de la 
communication (ComCom). Pour la CdG-E, ces travaux – ainsi que les autres études 
en cours liées à l’administration décentralisée – doivent aboutir dans les meilleurs 
délais. Dans un postulat43, elle a ainsi demandé au Conseil fédéral de remettre un 
rapport qui devra contenir des solutions concrètes et une description détaillée des 
deux modèles de base. La commission a aussi demandé au Conseil fédéral 
d’examiner la nécessité de créer un cadre légal spécifique. Le Conseil fédéral s’est 
déclaré favorable au postulat de la CdG-E. 
 
43 
Voir postulat 04.3441 «Gestion administrative dans le troisième cercle», du 13.9.2004.

1810 
Afin de pouvoir donner au 3e cercle des contours plus concrets, la CdG-E a considé-
ré qu’il faut mener une réflexion plus générale sur la gestion de l’administration 
décentralisée, des entreprises du 4e cercle et des institutions paraétatiques. En effet, 
le modèle actuel des quatre cercles laisse ouvertes de nombreuses questions. Certai-
nes unités de l’administration fédérale, ainsi que l’administration paraétatique, ne 
peuvent pas y être ordonnées, alors que les entreprises du 4e cercle, qui ne font pas 
partie de l’administration fédérale, le peuvent. Là aussi, les impératifs de transpa-
rence et d’efficacité commandent une certaine clarification. La CdG-E a recomman-
dé au Conseil fédéral d’intégrer ses réflexions à ce sujet dans son prochain rapport 
d’évaluation GMEB. Ce compte rendu devrait inclure un inventaire des unités 
décentralisées et examiner de manière critique la responsabilité de l’Etat pour cha-
cune d’elles. 
8.9 
Participation de la Suisse à l’exposition universelle 
2005 
Les Chambres fédérales ont adopté en 2003 un crédit d’engagement de quinze 
millions de francs destiné à financer la participation de la Suisse à l’exposition 
universelle 2005. Celle-ci se déroulera du 25 mars 2005 au 25 septembre 2005 à 
Nagoya dans la préfecture d’Aichi au Japon. Quinze millions de visiteurs, essentiel-
lement japonais, sont attendus pour cette manifestation à laquelle participeront 
125 pays et huit organisations. Cette exposition fait suite aux expositions universel-
les de Séville en 1992 et de Hanovre en 2000 auxquelles la Suisse avait également 
participé. 
Du côté suisse, la conduite stratégique du projet est assurée par la cheffe du DFAE. 
Elle est appuyée dans cette tâche par un comité consultatif constitué de différentes 
personnalités ayant une connaissance et une expérience personnelles du Japon. La 
conduite opérationnelle est assurée par Présence Suisse. 
A moins d’un an de l’ouverture officielle de la manifestation, la CdG-N a demandé 
des précisions au DFAE sur l’état d’avancement des travaux. La commission avait 
en effet été alarmée par différentes critiques sur les modalités de la participation de 
la Suisse, notamment à la suite de la défection d’un grand partenaire pour la restau-
ration. La commission voulait également s’assurer que le projet suisse ne connaîtrait 
pas les mêmes problèmes financiers rencontrés lors de l’exposition universelle de 
Hanovre en 2000. Elle a donc demandé un rapport au DFAE sur le contenu et l’état 
de réalisation du projet ainsi que sur la situation technique et financière. 
Il est ressorti de ce rapport que les travaux se déroulaient conformément aux prévi-
sions. Le projet qui représentera la Suisse – «La montagne» – sera créé à l’intérieur 
d’un pavillon. Y seront notamment exposés des objets ou des collections ayant un 
lien avec la «sagesse de la nature» (Nature’s Wisdom) qui est le thème général de 
l’exposition. Les travaux de construction ont déjà débuté en octobre 2004 et la mise 
en place de l’exposition est prévue pour début 2005. L’accueil des visiteurs dans le 
pavillon sera assuré par plus de 40 personnes recrutées essentiellement parmi des 
étudiants suisses en langue et civilisation japonaises et parmi d’anciens collabora-
teurs d’Expo.02. 
Le pavillon suisse comprendra également un secteur commercial avec une boutique 
et un espace où il sera possible de se restaurer. Le partenaire prévu à l’origine pour

1811 
le secteur de la restauration a dû toutefois se retirer en cours de route, certaines 
modifications des conditions imposées par les organisateurs japonais ayant rendu 
impossible une exploitation rentable d’un restaurant. Selon le DFAE, une solution de 
rechange a pu être trouvée et le temps perdu par cette défection a été rattrapé. 
Sur le plan technique, le DFAE n’a signalé aucun problème particulier. Contraire-
ment à ce qui s’était passé pour Hanovre 2000, où chaque pays devait construire son 
propre pavillon, les organisateurs japonais fournissent gratuitement des pavillons 
préfabriqués, ce qui limite les risques d’ordre technique. 
En ce qui concerne le budget, aucun écart significatif n’a été constaté par rapport au 
plan de départ. Les réserves prévues au budget s’élèvent toujours à près d’un million 
de francs. 
Pour l’heure, la CdG-N constate que tous les travaux se déroulent conformément au 
calendrier et au budget, même si un tel projet n’est jamais à l’abri des imprévus. La 
CdG-N tient à rappeler que lors des débats parlementaires relatifs aux crédits, le 
DFAE s’était engagé à prendre à sa charge tout dépassement de budget, et à com-
penser sur son budget ordinaire tout montant excédant les quinze millions de francs 
mis à disposition44. 
La CdG-N se tiendra régulièrement informée du déroulement du projet, avant, 
pendant et après l’exposition et veillera à ce que les engagements pris par le DFAE 
soient scrupuleusement respectés. 
9 
Sécurité sociale et santé 
9.1 
Répartition des excédents dans le domaine 
de la prévoyance professionnelle 
L’enquête sur la répartition des excédents dans le domaine de la prévoyance profes-
sionnelle a été lancée à la suite de l’annonce faite par le Conseil fédéral, en été 2002, 
d’un abaissement du taux d’intérêt minimal au titre de la LPP. La question au centre 
des débats était celle de savoir pourquoi les réserves des institutions de prévoyance, 
en particulier des institutions collectives des assureurs-vie, constituées au cours des 
bonnes années boursières, ne permettaient plus de garantir le taux d’intérêt minimal 
LPP de 4 %. Les assureurs-vie n’ayant pas tiré toute cette question au clair, les 
assurés se sont mis à soupçonner ces derniers de les avoir spoliés d’une partie du 
revenu de leur capital vieillesse («Rentenklau»). 
Dans ce contexte, de nombreuses interventions parlementaires ont été déposées au 
Parlement en automne 2002. Deux d’entre elles, s’adressant directement aux CdG, 
demandaient le lancement d’une enquête. Les CdG ont désigné à cet effet un groupe 
de travail commun «LPP». Ses travaux ont principalement porté sur les compagnies 
d’assurance et sur leurs institutions collectives. Les institutions de prévoyance 
(semi-)autonomes ont également été prises en compte dans l’étude à titre de compa-
raison; l’étude n’a en revanche pas examiné les problèmes importants qui se posent 
également dans ce domaine. 
L’enquête était centrée sur deux grands chapitres: il s’agissait, premièrement, de 
savoir quels excédents ont effectivement été réalisés par les compagnies d’assurance 
 
44 
BO 2003 N 1047.

1812 
au moyen des capitaux de la prévoyance professionnelle et quels excédents ont été 
transmis à leurs institutions collectives. La deuxième question qui se posait était de 
savoir comment les éventuels excédents générés par l’activité de placement des 
institutions de prévoyance ont été répartis et s’ils l’ont été en respect du principe de 
l’égalité de traitement et des autres principes énoncés dans la LPP. 
L’enquête a pu être achevée le 22 juin 2004 avec la publication du rapport de la 
CdG-N45. 
Les investigations menées par la commission ont permis de révéler d’importantes 
lacunes dans le domaine des données collectées et conservées par les autorités et les 
institutions de prévoyance professionnelle: il manque en effet des données essentiel-
les sur le pilier de la prévoyance nationale qui gère pourtant la plus grande partie du 
capital vieillesse de Suisse. De même, des prescriptions uniformes sur la manière 
dont il faut calculer le bénéfice des entreprises d’assurance font totalement défaut. 
Confrontée à cette situation, il n’a pas été possible pour la CdG-N de savoir si les 
assurés ont effectivement été spoliés d’une partie du revenu de leur capital vieillesse. 
Ainsi la CdG-N a-t-elle invité le Conseil fédéral à veiller à ce que des données 
pertinentes et représentatives concernant tous les domaines de la prévoyance profes-
sionnelle soient recueillies annuellement et à ce que des normes en matière 
d’établissement des comptes soient appliquées afin de permettre un examen compa-
ratif du calcul des excédents dans toutes les institutions de prévoyance. 
La CdG-N a en outre constaté que le Conseil fédéral n’a pas assumé l’obligation de 
surveillance qui lui incombait. Focalisé sur la solvabilité, l’Office fédéral des assu-
rances privées (OFAP) n’a pas pu jusqu’à ce jour assurer une protection globale des 
assurés contre les abus. Le fait de disposer de données pertinentes sur les excédents 
n’aurait d’ailleurs rien changé à cette situation. La commission a invité le Conseil 
fédéral à garantir, dans le cadre de sa surveillance, une transparence complète dans 
l’affectation des fonds relevant de la prévoyance professionnelle et d’intervenir 
contre les abus qui mettent les assurés dans une situation préjudiciable. 
Il est aussi apparu que l’insuffisante délimitation des exigences légales (LPP ou droit 
de la surveillance des assurances) et des compétences en matière de surveillance 
(OFAS/cantons ou OFAP) dans le domaine des institutions collectives des compa-
gnies d’assurance posaient un problème important. Ne tombant dans la compétence 
ni d’un office ni de l’autre, les processus de répartition des excédents ne font l’objet 
d’aucune surveillance. Dans le système actuel, l’OFAP et l’OFAS se renvoient la 
responsabilité de la surveillance. La CdG-N a donc demandé au Conseil fédéral de 
régler de manière définitive et claire la délimitation des compétences et des respon-
sabilités en matière de surveillance entre l’OFAP et l’OFAS (y compris les cantons). 
Elle l’a également prié de démontrer comment les principes de la LPP seront pris en 
considération dans le cadre de la surveillance des assurances selon la loi sur la 
surveillance des assurances46. La CdG-N a également prié le Conseil fédéral 
d’examiner s’il fallait instituer une séparation au niveau institutionnel, personnel et 
financier entre la prévoyance professionnelle, c’est-à-dire la prévoyance obligatoire 
découlant de la LPP, et le restant des affaires et activités des assureurs. 
 
45 
Voir le rapport d’enquête de la CdG-N sur la problématique de la répartition des excé-
dents dans le domaine de la prévoyance professionnelle, du 22.6.2004 (FF 2005 553). 
46 
Loi fédérale du 23.6.1978 sur la surveillance des institutions d’assurance privées (loi sur 
la surveillance des assurances, LSA; RS 961.01).

1813 
L’analyse des données réalisée sur mandat du CPA a clairement montré que certains 
assurés des institutions collectives faisant l’objet de l’enquête n’ont pas reçu de 
versements au titre de la répartition des excédents. Les institutions comptant de 
nombreux assurés ont reçu de la part des compagnies d’assurance des excédents 
nettement plus élevés par assuré que les institutions comptant peu d’assurés. Des 
différences importantes sont surtout apparues dans les bonnes années boursières. 
Des inégalités considérables ont pu être également constatées au niveau des assurés: 
environ la moitié de ces derniers n’ont pas touché de parts aux excédents, même 
quand l’institution de prévoyance en question avait reçu des instructions de 
l’institution collective dans ce sens. Il n’a pas été possible de déterminer, dans le 
cadre de l’étude, si l’inégalité constatée violait les principes de l’égalité de traite-
ment ou de la parité des cotisations. Il ne peut pas être exclu que, dans l’attribution 
des excédents à certaines institutions individuelles ayant un volume d’affaires im-
portant, des critères subjectifs aient également joué un rôle, tels que des considéra-
tions de marketing, l’espoir d’affaires compensatoires, etc. Un autre aspect qui 
mérite une observation critique concerne la répartition des excédents entre les em-
ployeurs et les travailleurs. Suite à un récent arrêt du Tribunal fédéral47, il apparaît 
que la pratique courante de l’affectation d’excédents à la réduction unilatérale des 
cotisations de risque de l’employeur doit être considérée généralement comme 
contraire au droit. Les constatations qui précédent montrent l’importance d’une 
surveillance et d’une transparence efficaces à tous les degrés, jusqu’à la base, c’est-
à-dire jusqu’à l’échelon de l’assuré lui-même. 
Dans son avis du 1er octobre 2004 portant sur le rapport de la CdG-N48, le Conseil 
fédéral a expliqué comment il entendait donner suite aux recommandations de la 
commission. C’est avec satisfaction que la CdG-N a constaté que le Conseil fédéral 
a reconnu la portée et l’urgence de la problématique des excédents dans le domaine 
de la prévoyance professionnelle et qu’il est disposé à remédier aux lacunes consta-
tées dans la direction voulue par la commission. Cela étant, seules l’exécution des 
différentes dispositions légales et mesures et l’exercice de la surveillance montreront 
si les recommandations de la CdG-N auront été mises en œuvre. 
La CdG-N accompagnera étroitement les mesures prises par le Conseil fédéral dans 
le domaine de la prévoyance professionnelle. Elle soumettra également les effets de 
l’exécution des mesures mentionnées à un contrôle approfondi durant la seconde 
moitié de 2006. 
9.2 
Statistiques sanitaire et sociale: lacunes et 
coordination 
Des données pertinentes et comparables sont essentielles pour la gestion et la sur-
veillance dans le domaine de la santé. Outre les fournisseurs de prestations, les 
assureurs maladie et les cantons, certains offices et services fédéraux assument 
également des tâches importantes dans ce domaine. Il suffit de penser à l’Office 
fédéral de la statistique (OFS) et à l’Observatoire de la santé qui lui est rattaché, à 
l’Office fédéral de la santé publique (OFSP) ou à l’OFAS. Lors de ses visites du 
23 juin 2004 à l’OFS et du 11 octobre 2004 à l’OFSP, la sous-commission compé-
 
47 
ATF 128 II 24. 
48 
Avis du Conseil fédéral, du 1.10.2004 (FF 2005 629).

1814 
tente de la CdG-N a pu se pencher sur plusieurs questions relatives aux statistiques 
sanitaire et sociale. 
Diverses mesures ont déjà été prises pour résoudre les graves problèmes de mise en 
œuvre de la statistique sanitaire. C’est principalement dans le domaine de la statisti-
que des hôpitaux que les retards ont pu être rattrapés et le contrôle de qualité assuré. 
L’Enquête suisse sur la santé a été réalisée pour la troisième fois et la statistique des 
coûts de la santé contient dorénavant des séries chronologiques sur cinq ans. Des 
progrès ont également été accomplis dans les domaines de la médecine de transplan-
tation et du recensement des interruptions légales de grossesse. La mise en place de 
l’Observatoire de la santé est pratiquement achevée. D’importantes lacunes subsis-
tent encore malgré ces succès, cela principalement dans les domaines des soins 
ambulatoires et des soins infirmiers. Pour la CdG-N, il est urgent de remédier à ces 
problèmes, également dans la perspective d’une mise en œuvre efficace de la nou-
velle structure tarifaire (TarMed). L’introduction de TarMed permettrait justement 
de procéder à des enquêtes auprès des fournisseurs de prestations. Par ailleurs, la 
commission déplore que bon nombre de données recueillies dans un domaine précis 
ne puissent pas être utilisées à d’autres fins. Ainsi, dans le domaine des soins hospi-
taliers, les données recueillies à des fins statistiques ne peuvent pas être utilisées à 
des fins de surveillance. 
Récolter les données nécessaires à l’accomplissement des diverses tâches de manière 
professionnelle et en une fois seulement constitue encore un défi. Actuellement, les 
bases légales ne permettent pas de coordonner les flux de données. Le deuxième 
paquet de la révision de la loi sur l’assurance-maladie49 règlera, dans un article sur la 
statistique, la récolte des données dans le domaine des prestations ainsi que le trans-
fert des données. 
La situation en matière de statistique sociale est tout aussi complexe. Faute de 
moyens, les réponses à diverses exigences ont dû être reportées, notamment en ce 
qui concerne le système de rapports dans le domaine du social ou le regroupement 
de l’ensemble des informations. De nombreux projets se trouvent encore en phase 
d’introduction (comme la statistique de l’aide sociale ou celle des nouveaux retrai-
tés) ou sont en voie de développement (comme la statistique des caisses de pen-
sions). 
La discussion que la CdG-N a menée sur les statistiques sanitaire et sociale a montré 
à la commission qu’il est indispensable d’accorder une plus grande attention à la 
coordination des statistiques et au rôle des divers acteurs. Les services concernés 
doivent collaborer et exploiter les synergies afin d’optimiser les données sanitaires et 
leur transfert. La CdG-N continuera de se pencher sur cet aspect, tant il est vrai que, 
aujourd’hui, notre complexe système de santé ne peut plus être géré et surveillé sans 
disposer d’informations pertinentes et indépendantes. 
 
49 
Loi fédérale du 18.3.1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10).

1815 
9.3 
Rôle de la Confédération en matière 
d’assurance-invalidité 
Depuis plusieurs années, on observe une augmentation inquiétante des rentes versées 
par l’assurance-invalidité (AI). De 1990 à 2003, le nombre de bénéficiaires de rentes 
AI a augmenté de près de 65 % pour atteindre 271 039 personnes, provoquant un 
déséquilibre financier de l’institution. En 2003, les dépenses de l’AI ont atteint près 
de 10 milliards de francs et l’assurance a accusé un déficit d’environ 1,5 milliard de 
francs. 
Au vu de cette situation, la CdG-E a chargé le CPA, le 20 avril 2004, de procéder à 
une analyse de certains aspects de l’AI. Le but de cette analyse est de permettre 
d’identifier les principaux facteurs conduisant à l’augmentation du nombre de rentes 
et de faire un état des lieux de la recherche concernant chacun de ces facteurs. Par-
tant d’une analyse documentaire, le CPA a identifié 24 facteurs internes et externes à 
l’AI expliquant cette augmentation et les a présentés le 22 septembre 2004 dans un 
rapport rédigé à l’attention de la sous-commission compétente. 
Au vu de ces résultats intermédiaires, la CdG-E a décidé de soumettre à une analyse 
empirique approfondie le rôle joué par l’OFAS en matière d’AI. En sa qualité 
d’instance de haute surveillance parlementaire, la CdG-E estime que le «fédéralisme 
d’exécution placé sous la surveillance de la Confédération» constitue le domaine 
nécessitant le plus d’éclaircissements. L’OFAS joue en effet un rôle important dans 
l’exécution des dispositions régissant l’AI; cela étant, contrairement à d’autres 
facteurs qui influent sur le développement de l’AI, ce rôle n’a jusqu’ici été examiné 
que de manière accessoire. La CdG-E a estimé que, dans la perspective de l’exercice 
de la haute surveillance, l’analyse des autres facteurs déterminant l’augmentation du 
nombre de rentes revêtait moins d’importance. Le CPA présentera à la CdG-E un 
rapport sur cette deuxième étape de l’enquête en juin 2005. Le cas échéant, la CdG-
E en tirera les conclusions politiques dans le cadre de la 5e révision de l’AI. 
Parallèlement aux investigations du CPA, la CdG-E examine la situation existant au 
sein de l’administration fédérale afin de comparer l’évolution des rentes AI au sein 
de la Confédération avec celle constatée au niveau national. La question des départs 
à la retraite anticipée pour raison médicale dans l’administration fédérale et dans les 
entreprises de la Confédération a d’ailleurs déjà fait l’objet d’un rapport de la 
CdG-N en 1999 (voir ch. 8.5)50. Il faut cependant relever que, à l’époque, la récolte 
et la comparaison des données statistiques avaient posé un problème important. 
9.4 
Swissmedic 
Depuis le 1er janvier 2002, Swissmedic, Institut suisse des produits thérapeutiques, 
est chargé du contrôle des médicaments et des dispositifs médicaux. Organe 
d’exécution de la nouvelle loi fédérale sur les produits thérapeutiques51, Swissmedic 
est né de la fusion entre l’Office intercantonal de contrôle des médicaments (OICM) 
 
50 
Voir le rapport de la CdG-N sur la pratique de la Confédération en matière de retraites 
anticipées découlant de modifications structurelles et pour raison médicale, du 18.11.1999 
(FF 2000 1136). 
51 
Loi fédérale du 15.12.2000 sur les médicaments et les dispositifs médicaux (loi sur les 
produits thérapeutiques, LPTh; RS 812.21).

1816 
et une unité de l’OFSP. Auparavant, le contrôle des médicaments revenait pour 
l’essentiel aux cantons. 
En octobre 2002, un rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF) a fait état de 
différents dysfonctionnements au sein du nouvel institut, relayés dans la presse suite 
à une indiscrétion. La CdG-E s’est alors donné pour mandat de clarifier l’existence 
et la portée de ces dysfonctionnements52. Les constats de la commission et ses 
recommandations ont été consignés dans un rapport adressé au Conseil fédéral53. 
L’enquête de la CdG-E a montré qu’une grande partie des problèmes décrits par le 
CDF trouvent leur origine dans la phase de préparation du nouvel institut. Swissme-
dic est le fruit d’un projet d’une très grande complexité, assumé de manière paritaire 
par la Confédération et les cantons. Si la CdG-E a convenu dans son rapport qu’il 
était à peu près inévitable que des «maladies de jeunesse» aient pu surgir au début 
du fonctionnement de l’institut, elle a aussi dû constater que la mise en exploitation 
de l’institut n’avait pas été préparée de manière optimale. Ainsi, c’était avant tout les 
nouveaux instruments de gestion et les nouvelles tâches de l’institut (celles qui 
étaient auparavant accomplies par les cantons et celles qui ont été introduites par la 
nouvelle loi) qui posaient problème. En 2003, les difficultés de l’institut ont été 
reconnues et un changement de direction a permis de mettre en place une gestion de 
crise efficace. 
Dans son rapport, la CdG-E a tiré un bilan de la situation au mois d’août 2004. La 
commission a estimé que, à cette date, la situation s’était grandement améliorée. Des 
problèmes subsistaient, mais des mesures avaient été prises ou planifiées dans une 
optique de minimisation des risques. Pour la commission, une phase de consolida-
tion devait avoir lieu. En résumé, la CdG-E a fait les constats suivants: 
– 
A la mise en fonction de l’institut, le projet informatique visant à installer 
une plateforme commune était encore loin d’être opérationnel. La commis-
sion a pris acte du fait que le projet avait été redimensionné, réorganisé et les 
spécifications redéfinies. Des difficultés demeuraient, mais l’objectif de 
Swissmedic était de disposer d’un système unique en été 2005. 
– 
Le passage à un système fédéral de contrôle des médicaments ainsi que les 
problèmes de Swissmedic avaient conduit à un sérieux mécontentement des 
partenaires de l’institut – au premier rang desquels les cantons. La CdG-E a 
considéré que, si les relations entre l’institut et ses partenaires cantonaux 
s’étaient grandement améliorés, la confiance devait encore être rétablie, les 
compétences clarifiées et la coordination améliorée. 
– 
Le mandat et les contrats de prestations présentaient de nombreux défauts 
sur le plan de leur contenu et de la définition des indicateurs. La CdG-E a 
considéré qu’il était crucial de les revoir fondamentalement lors de 
l’élaboration du prochain mandat de prestations. Parallèlement, les données 
de controlling récoltées par Swissmedic devaient être améliorées qualitati-
vement et quantitativement. 
– 
Les ressources nécessaires à l’activité de l’institut ont été réévaluées sur la 
base d’une analyse des risques. L’institut a conclu avoir besoin d’un effectif 
 
52 
Voir le rapport annuel 2002/2003 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1583). 
53 
Voir le rapport de la CdG-E consacré aux problèmes lors de la mise en fonction de 
Swissmedic et à l’évaluation de la situation actuelle, du 25.8.2004 (FF 2005 259).

1817 
global de 280 postes, ce qui représentait une augmentation de 30 postes par 
rapport à l’effectif initial. La commission a estimé que l’institut avait déve-
loppé les instruments qui lui manquaient pour une planification stratégique 
adéquate. 
– 
La CdG-E a constaté que la construction d’une culture d’entreprise com-
mune et, partant, d’une unité de doctrine dans les prestations de l’institut 
s’avérait difficile, notamment à cause de la dispersion des collaborateurs sur 
dix sites différents. 
– 
Le droit d’application relatif à la nouvelle LPTh n’était pas complet à 
l’entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2002. De nombreux domaines 
n’ont été réglés que dans la deuxième moitié de l’année 2004. En outre, une 
série d’ordonnances devait et doit encore être élaborée et édictée par le 
conseil de l’institut (entrée en vigueur prévue: été 2006). 
– 
La CdG-E a pris connaissance du fait que le service juridique, qui avait été 
fortement fragilisé par le départ de la majorité de ses collaborateurs début 
2003, a été largement reconstruit et renforcé du point de vue de ses effectifs. 
Le rétablissement du savoir-faire et d’une unité de doctrine exigera toutefois 
du temps. Il subsistait aussi de gros retards dans la poursuite pénale. 
– 
La procédure centralisée d’établissement des autorisations spéciales pour les 
médicaments non autorisés en Suisse s’est révélée peu efficace. La durée des 
procédures s’était allongée et les exigences en matière de comptes rendus 
n’étaient souvent pas remplies. La disposition légale correspondante a été 
modifiée54; la CdG-E en suivra la mise en œuvre. 
– 
Une série de questions s’est posée en relation avec la répartition des tâches 
entre Swissmedic et l’OFSP et avec la double fonction de contrôle et de 
coordination de l’OFSP. La CdG-E a considéré qu’il fallait clarifier les 
compétences, examiner la possibilité de confier le contrôle de gestion au Se-
crétariat général du DFI (SG DFI) et, plus généralement, créer les conditions 
de droit et de fait pour le rétablissement d’une collaboration efficace entre 
Swissmedic et l’OFSP. 
La CdG-E prendra connaissance de la position du Conseil fédéral sur le rapport de la 
commission et ses recommandations lors du 1er semestre 2005. Elle décidera alors 
de la suite qu’elle entend donner à ce dossier. 
9.5 
Sécurité alimentaire 
Comme les CdG l’ont déjà indiqué dans leur rapport annuel 2002/200355, la CdG-N 
a réalisé, sur la base d’un rapport du CPA, une inspection consacrée à l’application 
de la législation dans le domaine de la sécurité alimentaire. La commission a consta-
té un potentiel d’optimisation dans plusieurs domaines. Elle a transmis ses conclu-
sions au Conseil fédéral, qui a rendu son avis en mai 2004. A l’instar de la CdG-N, 
 
54 
Art. 36 de l’ordonnance du 17.10.2001 sur les autorisations dans le domaine des médica-
ments (OAMéd; RS 812.212.1). 
55 
Voir le rapport annuel 2002/2003 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1585).

1818 
le Conseil fédéral a considéré que, grâce au travail des organes de contrôle actifs 
dans le domaine alimentaire, les denrées indigènes et importées sont sûres. 
L’autocontrôle effectué par les entreprises de la branche alimentaire est un élément 
primordial de la sécurité alimentaire. La CdG-N avait identifié des problèmes 
concernant les entreprises de petite taille telles que les boucheries et les restaurants. 
A cet égard, elle était parvenue à la conclusion que des exigences minimales en 
matière d’autocontrôle s’imposaient pour les entreprises de ce type. Dans son avis, 
le Conseil fédéral a indiqué partager cette conclusion et a annoncé une modification 
correspondante de l’ordonnance sur les denrées alimentaires. 
Le fait que la sécurité alimentaire soit régie tant par la loi sur les denrées alimentai-
res que par diverses réglementations dans le domaine agricole constitue une diffi-
culté d’exécution supplémentaire. La CdG-N a invité le Conseil fédéral à résoudre 
ces conflits entre la protection des consommateurs et les multiples fonctionnalités de 
l’agriculture au moyen d’un plan opérationnel global en matière de sécurité alimen-
taire. Dans ce domaine également, le Conseil fédéral s’est rallié au point de vue de la 
CdG-N et a annoncé l’élaboration d’un concept correspondant. 
Lors de son examen, la CdG-N a aussi constaté un potentiel d’amélioration dans les 
domaines de l’exécution cantonale de la législation et de la coordination entre la 
Confédération et les cantons. Le Conseil fédéral a fait part de sa volonté de prendre, 
dans le cadre de l’élaboration du concept susmentionné, des mesures propres à 
renforcer cette coordination. Il veut également renforcer les exigences auxquelles 
sont soumis les rapports que les cantons établissent à l’attention de la Confédération 
pour que celle-ci puisse leur assurer, rapidement et de manière ciblée, le soutien dont 
ils ont besoin dans l’application de la législation. 
Il est en outre important que les produits suisses ne soient pas désavantagés par 
rapport aux denrées alimentaires importées en raison des différents contrôles qu’ils 
subissent tout au long de la chaîne de fabrication, de transformation et de distribu-
tion. En outre, ces différents contrôles ne doivent pas avoir d’effet négatif sur le 
niveau élevé de la sécurité alimentaire en Suisse. Le Conseil fédéral a estimé qu’il 
est nécessaire d’agir dans ce sens en accordant la priorité à un autocontrôle docu-
menté des denrées alimentaires importées. Il a informé la CdG-N que les services 
fédéraux concernés avaient, entre-temps, formulé et publié les interprétations des 
exigences légales en la matière. L’organisation des contrôles à l’importation et les 
ressources affectées à ce domaine devront encore être examinées dans la foulée de 
l’élaboration du futur concept global. 
D’une manière générale, le droit suisse en matière de denrées alimentaires devra être 
harmonisé avec le droit communautaire en raison des accords sectoriels bilatéraux 
entre la Suisse et l’Union européenne (UE). Il s’agira d’atteindre une équivalence de 
la législation afin de faciliter l’accès des denrées alimentaires suisses au marché 
communautaire. La CdG-N a insisté auprès du Conseil fédéral pour que, en tout état 
de cause, le niveau actuel de protection du consommateur soit maintenu. Le projet 
d’harmonisation à la réglementation communautaire des denrées alimentaires pourra 
être mis en consultation à l’été 2005. Eu égard aux mesures prévues par le Conseil 
fédéral, la CdG-N a estimé qu’il n’y a plus lieu d’intervenir au titre de la haute 
surveillance.

1819 
10 
Sécurité 
10.1 
Rapport interne de l’inspectorat DDPS 
Au début du mois d’août 2004, à la suite d’une indiscrétion, un projet de rapport de 
l’inspectorat interne du DDPS a fait l’objet de controverses dans les médias plu-
sieurs jours durant. Le projet de rapport comportait des critiques sévères à l’endroit 
du secrétariat général du département; il se faisait également l’écho de critiques 
concernant le style de conduite du chef de département. Le 5 août 2004, soit quel-
ques jours après ces révélations, le DDPS a annoncé le départ du secrétaire général 
du département. 
La CdG-E a décidé le 27 août 2004 d’examiner les conditions dans lesquelles le 
rapport de l’inspectorat avait été établi. La sous-commission compétente s’est alors 
entretenue successivement avec le chef de l’inspectorat, le nouveau secrétaire géné-
ral et le chef du DDPS afin de reconstituer le déroulement des faits. 
Les événements peuvent être résumés de la manière suivante: 
– 
Le 9 juillet 2003, le chef du DDPS a donné pour mandat à l’inspectorat 
d’établir une «analyse des prestations» de trois sections actives dans la coo-
pération internationale en matière de sécurité, dans le but d’identifier des po-
tentiels d’économies et de synergies. Le 15 juillet 2003, le secrétaire général 
du département a rédigé un courrier précisant les buts et conditions de ce 
mandat. Enfin, le 5 août 2003, le mandat a été élargi par le chef du départe-
ment, sur proposition du chef de l’inspectorat, à une analyse des prestations 
de la Direction de la politique de sécurité et de certaines unités concernées 
par la politique de sécurité. 
– 
L’analyse des prestations elle-même a consisté en un examen extrêmement 
détaillé de l’activité des services concernés. Elle a occupé cinquante person-
nes, dont des experts externes et d’anciens collaborateurs du DDPS, pendant 
cinq semaines. Son coût total a été de 550 000 francs. 
– 
Le 19 mai 2004, l’inspectorat a fait parvenir par courrier électronique, pour 
consultation, un projet de rapport à douze hauts fonctionnaires du départe-
ment. 
– 
Le 8 juin 2004, le chef du département a donné ordre au chef de l’inspectorat 
de veiller à la destruction de l’ensemble des projets de rapports envoyés. Le 
projet de rapport a ensuite été scindé en deux rapports finaux distincts, les 
extraits relatifs à la conduite du département figurant dans un rapport per-
sonnel pour le chef du DDPS. 
Outre le cas particulier de l’analyse des prestations, la sous-commission s’est égale-
ment intéressée au rôle de l’inspectorat et à sa position au sein du secrétariat général 
du DDPS. 
Sur la base des travaux de la sous-commission, la CdG-E fera connaître ses appré-
ciations au chef du département au début de l’année 2005.

1820 
10.2 
Attachés de défense 
Dans la continuité de ses travaux consacrés aux représentations diplomatiques à 
l’étranger56, la CdG-N a commencé durant l’année sous revue une inspection consa-
crée au rôle et à la fonction des attachés de défense dans le cadre de la politique de 
sécurité. 
Depuis la Seconde Guerre mondiale, la Confédération dispose à l’étranger d’attachés 
de défense qui sont intégrés dans le réseau des représentations diplomatiques de la 
Suisse. Les attachés de défense ont pour mission de conseiller les chefs de mission 
dans les domaines de la politique de sécurité, de collecter et d’analyser des informa-
tions utiles au renseignement, de servir d’officiers de liaison auprès des ministères 
de la défense et des forces armées des pays accréditaires et de servir de premiers 
interlocuteurs pour l’établissement de contacts dans les domaines de la politique de 
sécurité et des questions militaires ou au profit d’armasuisse et d’autres entreprises 
suisses travaillant dans le secteur de l’armement. Les attachés de défense font partie 
du personnel diplomatique; leurs droits et devoirs sont réglés par la Convention de 
Vienne sur les relations diplomatiques57. 
Actuellement, la Suisse dispose de seize postes d’attachés de défense et de sept 
adjoints qui sont accrédités auprès des autorités de 65 pays. Le réseau couvre princi-
palement les pays européens, le Proche-Orient, l’Asie centrale et l’Asie du Sud-Est, 
l’Extrême-Orient, le Maghreb et l’Amérique du Nord. Le recrutement des attachés 
s’effectue parmi les officiers professionnels, les employés du DDPS ou le corps des 
officiers de milice, généralement sur la base d’un examen d’admission. Les attachés 
de défense ont en principe le grade de colonel; pour les postes de Paris et de Was-
hington ainsi que dans certains cas particuliers, la direction politique et militaire du 
département peut nommer des officiers généraux (divisionnaires). Les attachés de 
défense adjoints ont généralement le grade de lieutenant-colonel ou de major. Dans 
la pratique, les attachés de défense sont subordonnés au chef de la mission diploma-
tique à laquelle ils sont rattachés; sur le plan administratif et de l’engagement, ils 
relèvent du DDPS. 
Dans son inspection, la commission va s’interroger sur le rôle et la nécessité des 
attachés de défense, partant du constat que l’éventail des défis en matière de politi-
que de sécurité dépasse de beaucoup les seules questions militaires. La commission 
veut aussi savoir comment les attachés de défense sont sélectionnés et comment ils 
sont engagés par la centrale et sur le terrain. Finalement, elle veut examiner la 
concordance et l’utilité du dispositif d’engagement des attachés de défense par 
rapport aux intérêts de la Suisse à l’étranger. 
La sous-commission compétente a déjà entendu plusieurs responsables du domaine 
des relations internationales du chef de l’armée, le responsable du service des rela-
tions internationales auprès des Forces terrestres ainsi que le directeur du Service de 
renseignement stratégique (SRS). La sous-commission a conduit également des 
entretiens avec deux attachés de défense en exercice, soit l’attaché de défense en 
Turquie, accrédité également en Syrie, au Liban et en Iran, et l’attaché de défense en 
Suède, compétent également pour la Finlande, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie. 
 
56 
Voir le rapport de la CdG-N sur la politique du personnel de carrière et l’organisation du 
service extérieur au Département fédéral des affaires étrangères, du 22.8.2002 (FF 2003 
2667). 
57 
Convention de Vienne du 18.4.1961 sur les relations diplomatiques (RS 0.191.01).

1821 
Ces postes ont été choisis car ils sont représentatifs des deux types de postes exis-
tants, selon que l’attaché de défense est plutôt actif dans le domaine du renseigne-
ment ou qu’il est engagé prioritairement dans le domaine des relations bilatérales 
entre ministères et forces armées. 
La commission prévoit de remettre ses conclusions sur le sujet d’ici à la fin 2005. 
10.3 
Protection de l’Etat et services de renseignement 
10.3.1 
Introduction aux activités de la délégation 
Le contrôle parlementaire sur les activités touchant à la sécurité de l’Etat et au 
renseignement relève de la DélCdG (art. 53, al. 2, LParl). La délégation a été créée 
en 1991 pour répondre aux exigences formulées par les deux commissions d’enquête 
parlementaire – la CEP DFJP58 et de la CEP DMF59 – et visant à un meilleur 
contrôle parlementaire sur les activités de la Confédération dans ces domaines. 
Par sécurité de l’Etat, il faut comprendre toutes les activités de la Confédération qui 
ont un caractère répressif ou préventif et qui concourent à garantir la sûreté inté-
rieure de la Suisse. Il s’agit en particulier des mesures destinées à lutter contre le 
terrorisme, contre les groupes extrémistes violents, contre le crime organisé, contre 
l’espionnage et contre la prolifération d’armes de destruction massive. 
Le terme de renseignement recouvre quant à lui toutes les activités permettant à la 
Confédération de collecter et d’exploiter des informations sur l’étranger et qui visent 
à garantir la sûreté extérieure de la Suisse. 
La DélCdG examine les activités secrètes de la Confédération de manière continue 
et approfondie afin de repérer à temps les points justifiant une intervention politique. 
Ce faisant, elle accorde une grande importance à la détection précoce des problèmes 
et contribue à corriger les insuffisances et dysfonctionnements constatés en contact 
direct avec les autorités gouvernementales concernées. 
Pour exercer sa tâche, la DélCdG dispose, en vertu de la constitution et de la loi, de 
droits d’information particulièrement étendus (art. 169, al. 2, Cst.; art. 154 LParl; 
voir aussi ch. 3). Ni le secret de fonction, ni le secret militaire ne peuvent lui être 
opposés. 
Durant la période couverte par le présent rapport, la DélCdG a traité un nombre 
important de dossiers au cours de 16 séances, chaque séance durant en moyenne un 
jour complet. 
La description systématique des activités de la DélCdG dépasserait de beaucoup ce 
qu’il est possible de décrire dans le présent rapport. Les cas présentés aux ch. 10.3.2 
à 10.3.10 résultent de choix opérés par la DélCdG. Le but est de porter à la connais-
sance du Parlement et du public des illustrations que la DélCdG trouvent particuliè-
rement intéressantes. 
 
58 
Voir le rapport de la commission d’enquête parlementaire chargée de clarifier les événe-
ments survenus au Département fédéral de justice et police (CEP DFJP), du 22.11.1989 
(FF 1990 I 593). 
59 
Voir le rapport de la commission d’enquête parlementaire chargée de clarifier les faits 
d’une grande portée survenus au Département militaire fédéral (CEP DMF), du 
17.11.1990 (FF 1990 III 1229).

1822 
Un aperçu des principales autres affaires traitées est donné de manière succincte 
sous le ch. 10.3.11 étant précisé que, dans certains cas, il n’est pas possible de don-
ner des précisions sur certaines questions qui sont couvertes par le secret. 
La discrétion dont fait preuve la DélCdG ne vise pas à couvrir, ni à cautionner des 
activités critiquables. Elle doit permettre de garantir, dans certains cas, la liberté 
d’action du Gouvernement et vise aussi à protéger les personnes, les moyens, les 
sources et les procédures de collecte d’informations de la Confédération. La déléga-
tion est consciente que cette restriction n’est pas toujours entièrement satisfaisante 
dans une démocratie, mais qu’elle est souvent nécessaire au bon fonctionnement de 
l’Etat. 
10.3.2 
Délimitation des enquêtes de la DélCdG par rapport 
aux enquêtes administratives internes 
Dans son rapport du 30 septembre 200360, la DélCdG avait fait état des problèmes 
de procédure auxquels elle avait été confrontée lors de son enquête sur les liens des 
services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud. Les travaux de la DélCdG 
avaient en effet été fortement gênés par une enquête administrative ordonnée en 
parallèle par le DDPS. 
Dans ses conclusions, la DélCdG avait proposé une modification de la LParl devant 
permettre aux enquêtes parlementaires d’avoir la priorité sur les enquêtes discipli-
naires ou administratives. Le but de cette proposition visait à éviter que des procédu-
res parlementaires et des procédures administratives ne viennent à se concurrencer, 
voire dans le pire des cas à se bloquer mutuellement, et que des actes et auditions 
identiques soient effectués à double. 
La proposition de la DélCdG a été concrétisée, sur le plan législatif, dans une initia-
tive parlementaire de la CdG-E datée du 21 novembre 200361. Cette initiative pro-
pose une procédure largement identique à celle prévalant pour les CEP. Selon cette 
solution, la délégation devrait obtenir le droit d’empêcher ou d’interrompre une 
procédure administrative ou disciplinaire lorsqu’elle enquête déjà sur une affaire. Le 
but de la modification de la LParl est de faire en sorte que l’exercice de la haute 
surveillance parlementaire ne puisse en aucun cas être entravé par une enquête 
interne de l’administration. 
La proposition de la CdG-E avait la teneur suivante: 
Art. 154bis LParl (nouveau) Effets des enquêtes de la délégation des Commissions de 
gestion sur d’autres procédures ou investigations 
1 Une enquête disciplinaire ou administrative de la Confédération ne peut être 
engagée qu’avec l’autorisation de la délégation des Commissions de gestion, si elle 
concerne des affaires ou des personnes qui sont visées par une enquête de cette 
 
60 
Voir le rapport sur la délimitation des enquêtes de la DélCdG par rapport aux enquêtes 
administratives internes à la lumière des examens portant sur les événements relatifs à 
l’Afrique du Sud, du 30.9.2003 (FF 2004 4905). 
61 
Initiative parlementaire 03.460. Procédures de la DélCdG et enquêtes disciplinaires ou 
administratives de la Confédération menées parallèlement et sur un même objet. Rapport 
de la CdG-E, du 21.11.2003 (FF 2004 1347).

1823 
même délégation. Les procédures en cours doivent être interrompues jusqu’à ce que 
la délégation des Commissions de gestion autorise leur reprise. 
2 Une enquête de la délégation des Commissions de gestion n’empêche pas 
l’engagement ou la poursuite d’une procédure judiciaire civile ou administrative, 
d’une enquête pénale préliminaire ou d’une procédure pénale. 
3 S’il y a désaccord sur la nécessité d’obtenir une autorisation, la délégation des 
Commissions de gestion tranche à l’unanimité. 
Dans sa prise de position du 31 mars 200462, le Conseil fédéral s’est montré favora-
ble à la modification proposée par la CdG-E. Il a toutefois demandé à ce que le 
projet soit complété par l’introduction d’un alinéa supplémentaire permettant au 
gouvernement d’engager ou de poursuivre des enquêtes disciplinaires ou administra-
tives si des raisons objectives et pertinentes le justifient. Ce serait le cas notamment 
s’il existait un risque de prescription pour des prétentions de la Confédération au 
versement de dommages et intérêt ou que des mesures disciplinaires ne soient frap-
pées de péremption. 
Le 16 juin 2004, le Conseil des Etats a approuvé le projet de la CdG-E sans opposi-
tion63. Pour tenir compte des objections du Conseil fédéral, le Conseil des Etats a 
formulé, à la place de la proposition du Conseil fédéral, un nouvel al. 1bis ayant la 
teneur suivante: «La délégation des Commissions de gestion statue sur l’autorisation 
après audition du Conseil fédéral». Cette disposition doit permettre au Conseil 
fédéral d’exposer, avant toute décision de la DélCdG, les motifs pour lesquels il 
désirerait entamer ou poursuivre une enquête, sans toutefois prévoir au niveau de la 
loi un automatisme qui pourrait réduire la marge d’appréciation de la DélCdG. S’il y 
a désaccord entre le Conseil fédéral et la DélCdG sur l’opportunité du maintien 
d’une enquête interne, la délégation doit avoir le dernier mot. 
Le Conseil national a accepté les décisions du Conseil des Etats le 29 septembre 
200464. Cependant, il a modifié l’art. 3 du projet. Dès lors, la DélCdG tranche à la 
majorité des deux tiers de tous ses membres, et non à l’unanimité comme prévu 
initialement. Par cette décision, le Conseil national veut éviter que la prise de déci-
sion au sein de la DélCdG puisse se voir bloquée en cas d’absence de l’un ou l’autre 
de ses membres. 
Le 13 décembre 2004, le Conseil des Etats s’est rallié aux décisions du Conseil 
national dans le cadre de l’élimination des divergences65, si bien que la révision a pu 
être adoptée en votations finales par les Chambres fédérales le 17 décembre 2004. 
Sous réserve d’un éventuel référendum, la révision de la loi pourra entrer en vigueur 
dans le courant de l’année 2005. Il appartiendra à la Conférence de coordination, 
instituée par l’art. 37 LParl, de fixer la date de l’entrée en vigueur. 
Dans son rapport du 30 septembre 2004, la DélCdG avait aussi demandé au Conseil 
fédéral qu’il adapte les dispositions sur les enquêtes administratives à la Confédéra-
tion de manière à définir plus précisément les droits et les devoirs des organes char-
gés des enquêtes. 
 
62 
Avis du Conseil fédéral, du 31.3.2004 (FF 2004 1355). 
63 
BO 2004 E 409. 
64 
BO 2004 N 1415. 
65 
BO 2004 E 859.

1824 
Le Conseil fédéral a donné suite à cette recommandation. Le 10 décembre 2004, il a 
arrêté une modification correspondante de l’ordonnance sur l’organisation du gou-
vernement et de l’administration66 (section 6, art. 27a–27j) et a abrogé l’art. 97 
OPers. Cette modification est entrée en vigueur au 1er janvier 2005. 
10.3.3 
Conduite de la politique de sécurité 
du Conseil fédéral 
Durant l’exercice sous revue, la DélCdG a procédé à un large échange de vues avec 
les membres de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, soit le chef du 
DDPS (président), la cheffe du DFAE et le chef du DFJP. Cet entretien a été rendu 
nécessaire en raison de différents incidents qui ont eu lieu durant l’année et qui ont 
mis en évidence un défaut de coordination entre les différents services et personnes 
actifs dans le domaine de la politique de sécurité et du renseignement. On se sou-
viendra que la DélCdG avait déjà relevé les insuffisances du système de coordina-
tion dans son rapport 2002/2003. Elle y soulignait que «la mise en œuvre de la 
coordination des services de renseignement était difficile» et qu’elle relevait «sou-
vent davantage des relations informelles entre les différents collaborateurs des divers 
services que des dispositifs institutionnels mis en place»67. 
Le fonctionnement des services de renseignement est basé, depuis 1999, sur le 
principe de la coordination par opposition au modèle intégratif. Cela signifie que les 
différents services actifs dans la collecte et l’analyse de renseignements sont ratta-
chés à plusieurs départements (DDPS, DFJP et le DFAE) ; il n’y a donc pas de 
conduite centralisée au niveau d’un seul département. La coordination des activités 
des services est assurée par la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, dont la 
mission consiste à «prépare[r] les délibérations et les décisions du Conseil fédéral 
relatives aux questions de politique de sécurité»68. Cette dernière se réunit une fois 
par mois pour discuter d’objets importants relevant de la politique de sécurité. Ces 
réunions sont préparées par l’Organe de direction pour la sécurité qui est un organe 
d’état-major composé des principaux responsables des services de renseignement et 
de la politique de sécurité des départements. L’Organe de direction pour la sécurité 
est appuyé par le Coordonnateur des renseignements. Ce dernier a pour tâche 
d’«assure(r) la coopération entre les services de renseignement de la Confédération 
ainsi que l’optimisation de l’appui fourni au Conseil fédéral dans sa tâche de 
conduite dans le domaine de la sécurité»69. Tant la Délégation du Conseil fédéral 
pour la sécurité que l’Organe de direction pour la sécurité et le Coordonnateur des 
renseignements sont des organes de conseil; ils ne disposent d’aucune compétence 
décisionnelle et ne peuvent pas donner des ordres aux services subordonnés. Cela 
signifie que la définition des besoins et les mesures à prendre sont laissées pour une 
grande part à l’appréciation des chefs des départements concernés. 
 
66 
Ordonnance du 25.11.1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(OLOGA; RS 172.220.111.3), modification du 10.12.2004 (RO 2004 5251). 
67 
Voir le rapport annuel 2002/2003 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1596). 
68 
Art. 1, al. 2, des directives sur l’organisation de la conduite de la politique de sécurité du 
Conseil fédéral, du 3.11.1999 (FF 2003 133). 
69 
Art. 5 des directives sur l’organisation de la conduite de la politique de sécurité du 
Conseil fédéral, du 3.11.1999 (FF 2003 133).

1825 
Pour la DélCdG, les réformes apportées en 1999 n’ont pas atteint pleinement leurs 
buts. Deux raisons expliquent les insuffisances de la situation actuelle: un manque 
de direction politique claire et un déficit de coordination. 
D’une part, les compétences de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, de 
l’Organe de direction pour la sécurité et du Coordonnateur des renseignements ne 
sont pas clairement définies. En outre, elles sont insuffisantes puisqu’elles ne peu-
vent pas s’exercer sur les services subalternes qui restent subordonnés à leur hiérar-
chie traditionnelle. Il en résulte que certains mandats de la Délégation du Conseil 
fédéral pour la sécurité ne sont pas appliqués, comme l’a d’ailleurs montré un rap-
port interne qui a été communiqué à la DélCdG. En l’absence d’un processus de 
conduite centralisée, c’est un système de coopération relativement lâche, et souvent 
considéré comme facultatif, qui s’est mis en place. 
Pour la DélCdG, la collaboration et l’échange d’informations entre les services sont 
insuffisants et ne répondent pas aux attentes de la délégation. Cela concerne notam-
ment le Service d’analyse et de prévention (SAP) et la Police judiciaire fédérale 
(PJF) qui dépendent du DFJP, le SRS et le Coordonnateur des renseignements qui 
relèvent organiquement du DDPS et les représentations diplomatiques suisses à 
l’étranger du DFAE. Le Ministère public de la Confédération est également concer-
né. Ces entités ne savent pas toujours ce que font les autres services et s’occupent 
parfois de questions identiques, lorsqu’elles ne se font pas carrément concurrence, 
voire, pire, s’entravent mutuellement. Malgré les déclarations de bonnes intentions 
et les conventions de collaboration passées entre les services, le problème de la 
coordination n’est pas résolu comme l’ont montré certains entretiens que la DélCdG 
a conduits avec le Coordonnateur des renseignements notamment. 
De l’avis de la DélCdG, cette absence de coordination épuise passablement de 
ressources. Pour la DélCdG, il n’est pas admissible que des services de la Confédé-
ration se fassent concurrence. Une telle situation conduit entre autres à des redon-
dances qui n’apportent aucune plus-value pour la sécurité du pays. La DélCdG a 
également constaté que certains services, jaloux de leurs prérogatives, entretiennent 
des cultures de travail peu portées sur la collaboration; pour la DélCdG, la personna-
lité de certains responsables n’est d’ailleurs pas étrangère à cette situation. La 
DélCdG a demandé à la Délégation du Conseil fédéral de faire acte d’autorité afin 
de mettre un terme à de telles pratiques qui nuisent à l’efficacité et à la crédibilité 
des services. 
La DélCdG est d’avis que la situation ne peut pas s’améliorer par des mesures 
ponctuelles et que des mesures de correction et une conduite plus étroite de la part 
des chefs de département concernés sont nécessaires. 
La Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité a reconnu la nécessité d’agir, 
arrivant sur certains points aux mêmes conclusions que la DélCdG. Elle a rappelé 
qu’elle présenterait d’ici à la fin de l’année 2004 différentes propositions au Conseil 
fédéral destinées à améliorer la situation. Parmi les options retenues, il est prévu de 
créer un état-major supérieur de crise et de repenser la fonction et la coordination 
dans le domaine du renseignement. Le 8 septembre 2004, le Conseil fédéral a éga-
lement décidé de confier au DDPS, jusqu’à nouvel ordre, la présidence permanente 
de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité. Auparavant, la présidence de 
cet organe changeait toutes les années. 
Le 20 décembre 2004, la DélCdG a été informée par le président de la Délégation du 
Conseil fédéral pour la sécurité des variantes qui seront soumises au Conseil fédéral.

1826 
Le 22 décembre 2004, le Conseil fédéral a pris connaissance de ces propositions. Il a 
décidé notamment de compléter l’organisation de la conduite de la politique de 
sécurité par un état-major de crise léger. En outre, le Conseil fédéral prévoit 
d’inviter les cantons à être représentés de manière permanente dans l’Organe de 
direction pour la sécurité dès mai 2005. Cela doit permettre une meilleure circulation 
de l’information entre les différents organes responsables de la Confédération et des 
cantons dans le domaine de la sécurité. 
La DélCdG va suivre de manière étroite et critique la mise en place de ces structures 
et veillera à ce que le calendrier prévu soit scrupuleusement respecté. Jusqu’à plus 
amples informations, la DélCdG a renoncé à ouvrir une enquête particulière. 
10.3.4 
Exercice de la haute surveillance 
sur le Ministère public de la Confédération 
Dans le courant de l’année sous revue, la CdG-N a chargé la DélCdG, en vertu de 
l’art. 153, al. 5, LParl, d’examiner la collaboration des divers services fédéraux 
actifs en matière de lutte préventive et répressive contre la criminalité. La délégation 
a profité de ce mandat pour examiner en détail l’exercice de la haute surveillance 
parlementaire sur le Ministère public de la Confédération. 
Le Ministère public de la Confédération dispose d’un champ d’activités étendu; il 
est subordonné, d’une part, au DFJP du point de vue administratif et, d’autre part, 
soumis à la surveillance matérielle de la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral. 
Cette double subordination a également un effet sur l’exercice du contrôle parlemen-
taire, si bien que la délégation a entrepris de délimiter ses propres compétences en 
matière de haute surveillance par rapport à celles des CdG. 
La DélCdG est d’avis que la haute surveillance sur la gestion des affaires du Minis-
tère public et sur la mise en oeuvre du projet d’efficacité relève essentiellement des 
CdG, la DélCdG se bornant à traiter des affaires du Ministère public qui relèvent de 
la protection de l’Etat. Cela concerne en grande partie les rapports que le Ministère 
public de la Confédération entretient avec la PJF, le SAP et le SRS. Les CdG se sont 
déclarées d’accord avec cette répartition des compétences. 
Dans son domaine de compétences, la DélCdG a demandé au Ministère public qu’il 
lui propose une nouvelle procédure pour l’information de la délégation sur les pro-
cédures en cours. Le Ministère public de la Confédération a fondé sa proposition sur 
une définition étroite de la notion de protection de l’Etat: 
«Par protection de l’Etat, il faut, en substance, comprendre la poursuite et la 
condamnation pénale de délits dirigés contre la souveraineté territoriale, la neutralité 
ou l’économie de la Suisse ou qui, d’une manière plus générale, constituent une 
menace sérieuse pour l’existence, la stabilité et l’intégrité de l’ordre constitutionnel 
démocratique de la Suisse. La poursuite de ces délits relève principalement de 
l’intérêt public même si, dans certaines circonstances, un grand nombre d’individus 
peut être touché par les effets d’un délit dirigé contre l’Etat.» 
La DélCdG a trouvé que la proposition était la bonne car elle permet à la délégation 
de se concentrer sur les affaires les plus importantes. En font notamment partie les 
activités de renseignement prohibées, les infractions à la loi sur le matériel de guerre 
ou à la loi sur l’énergie atomique, les délits commis par des groupes d’extrême 
gauche ou d’extrême droite ou les actes terroristes. Selon cette nouvelle procédure,

1827 
la DélCdG ne sera notamment plus informée sur les délits d’organisations criminel-
les dans le domaine des stupéfiants, ces derniers ne relevant pas de la protection de 
l’Etat. Cela étant, la DélCdG continuera de faire preuve d’une grande retenue pour 
tout ce qui touche aux investigations préliminaires ou aux procédures d’enquête dont 
l’ouverture date de moins d’un an. Elle exige toutefois que le Ministère public de la 
Confédération l’informe sur toutes les procédures qui auront été closes dans le 
domaine de la protection de l’Etat. 
A l’avenir, la DélCdG se penchera deux fois par année sur les affaires en cours au 
siège du Ministère public de la Confédération afin de prendre connaissance, si 
nécessaire, des dossiers qui l’intéressent. Ce système sera appliqué à partir de 2005. 
10.3.5 
Informations non vérifiées relayées par le SAP 
A fin 2003 et au début 2004, la DélCdG a examiné les tenants et les aboutissants 
d’une affaire dans laquelle le SAP avait transmis des informations non vérifiées à la 
cheffe du DFJP en 2003. On s’en souvient, ces informations, que le SAP avait 
reçues des services de renseignement turcs, avaient fait l’objet de controverses dans 
la presse, mais également entre le président de la Confédération, la cheffe du DFJP 
et celle du DFAE. 
L’information transmise à la cheffe du DFJP de l’époque faisait état d’un prétendu 
contact qui aurait eu lieu entre la cheffe du DFAE et un représentant du FEKAR 
(Fédération des associations kurdes de Suisse), contact à l’occasion duquel la cheffe 
du DFAE aurait promis d’envoyer un représentant de son département vérifier l’état 
de santé de M. Öcalan, le chef du PKK, emprisonné en Turquie. Le Gouvernement 
turc aurait été irrité par cette déclaration. Le SAP y a vu une explication plausible à 
l’annulation abrupte d’une visite en Turquie que la cheffe du DFAE aurait dû effec-
tuer en 2003. 
La DélCdG a constaté que les informations transmises à la cheffe du DFJP n’étaient 
pas confirmées et que leur formulation pouvait prêter à confusion pour leurs destina-
taires. Il s’est par la suite avéré que la cheffe du DFAE n’avait jamais fait une telle 
déclaration à un représentant du FEKAR. Les actions entreprises à la suite de cette 
communication se sont finalement révélées disproportionnées par rapport à la subs-
tance effective de l’information. 
Suite à cet incident, la DélCdG a conseillé au DFJP d’examiner la procédure de 
validation des informations appliquée par Fedpol et le SAP. Pour la DélCdG, le chef 
du département ne devrait recevoir que des informations présentant un certain degré 
d’importance. Il devrait en outre connaître le schéma de validation utilisé afin d’être 
en mesure d’apprécier les informations qu’il reçoit à leur juste valeur. En fin de 
compte, outre l’importance et la crédibilité des informations dont il dispose, le chef 
du DFJP doit aussi connaître la fiabilité des sources d’information. La nouvelle 
directive du DFJP du 26 août 2004 sur la transmission d’informations concernant les 
activités visant au maintien de la sûreté intérieure selon la loi fédérale instituant des 
mesures visant au maintien de la sûreté intérieure70 tient compte des conclusions de 
la DélCdG. 
 
70 
Loi fédérale du 21.3.1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure 
(LMSI; RS 120).

1828 
On notera que des investigations préliminaires menées par le Ministère public de la 
Confédération n’ont révélé aucun indice concret d’une activité des services de 
renseignement turcs sur sol helvétique, raison pour laquelle aucune procédure pénale 
n’a été ouverte. 
Pour sa part, la délégation estime que le dossier est clos. 
10.3.6 
Prise d’otages dans le désert algérien 
Aux mois de février et mars 2003, 32 touristes européens, dont quatre de nationalité 
suisse, ont disparu dans le désert algérien. Au début, on pensait que ces personnes 
avaient été victimes d’un accident de la circulation ou qu’elles s’étaient égarées dans 
le désert. Par la suite, les informations disponibles ont permis de conclure que ces 
touristes avaient été victimes d’un enlèvement et qu’elles étaient retenues, à 
1500 km au Sud-Est d’Alger, par des membres du Groupe salafiste pour la prédica-
tion et le combat (GSPC), une organisation affiliée au réseau terroriste Al-Qaïda. Un 
premier groupe d’une quinzaine de personnes a été libéré en mai suite à une opéra-
tion des forces de sécurité algériennes. Les quatorze autres otages – neuf Allemands, 
quatre Suisses et un Néerlandais – ont été remis en liberté au mois d’août 2003 dans 
le Nord-Est du Mali, grâce aux efforts conjugués de l’Allemagne et d’intermédiaires 
maliens. 
La DélCdG a été tenue informée régulièrement, pendant et après la prise d’otages, 
des mesures prises par les autorités suisses. Dans ce cadre, la délégation a examiné 
la collaboration entre les différents services impliqués dans la gestion de la crise, à 
Berne et à l’étranger. 
Le DFAE a piloté la cellule de crise interdépartementale à Berne. Cette cellule, 
composée de représentants du DFAE (division politique VI, division politique II, 
service d’information), du DFJP (Fedpol) et du DDPS (SRS, Direction de la politi-
que de sécurité), avait pour mission de définir et de coordonner l’action des autorités 
suisses ainsi que de faire une analyse permanente de la situation. Elle avait égale-
ment pour tâche de définir au fur et à mesure la ligne à suivre dans les domaines 
politique, diplomatique et policier. En plus de cette cellule interdépartementale, 
l’ambassade de Suisse à Berlin a placé un agent de liaison auprès de l’état-major de 
crise du Ministère allemand des affaires étrangères et Fedpol a détaché un agent 
auprès du Bundeskriminalamt allemand. A Alger, les ambassades des trois pays 
concernés – Allemagne, Pays-Bas et Suisse – ont travaillé en étroite collaboration et 
ont assuré les contacts avec les autorités algériennes. Le DFJP, de son côté, a créé sa 
propre cellule de crise pour gérer la coopération avec les autorités de police. Quant 
au DDPS, il a fourni des analyses stratégiques par l’intermédiaire du SRS; il a éga-
lement mis à disposition du matériel et assuré des transports aériens. L’ambassadeur 
de Suisse à Alger a disposé également d’un émissaire officieux au bénéfice de 
nombreuses relations avec les autorités algériennes, tant militaires que civiles. Sa 
contribution semble avoir été très précieuse entre le mois de mars et juillet 2003. 
Lorsque les otages ont été transférés au Mali à la mi-juillet 2003, un centre 
d’opérations, dirigé par l’Allemagne, a été mis en place dans la capitale malienne. 
La Suisse y était représentée par le chef du Bureau de coopération à Bamako, car 
elle ne possède pas d’ambassade au Mali. Deux experts de Fedpol étaient également 
sur place. Dès juillet 2003, les négociations ont été placées sous la direction des

1829 
autorités allemandes, en accord avec la Délégation du Conseil fédéral pour la sécuri-
té. 
La DélCdG est d’avis que la cellule de crise interdépartementale dirigée par le 
DFAE a rempli son mandat à satisfaction. S’agissant de la collaboration entre les 
départements, la DélCdG a constaté que l’échange et le traitement des informations 
entre les services dépêchés en Algérie, puis au Mali, ont posé différents problèmes. 
Des divergences sont initialement apparues entre les différents intervenants en ce qui 
concerne les compétences et les rôles respectifs qu’ils devaient endosser. La 
DélCdG a été surprise aussi de constater que le SAP, compétent pour la sécurité 
intérieure de la Suisse, avait pris l’initiative d’envoyer des agents à Alger au motif 
qu’ils entretenaient des relations avec les services algériens. Pour la DélCdG, il 
aurait été du ressort du SRS, compétent pour la sécurité extérieure, d’être présent sur 
place. D’autres problèmes sont nés du fait que la PJF avait ouvert une enquête 
préliminaire avant même la libération des otages. Cette enquête a créé un certain 
nombre d’interférences avec les activités du DFAE sur le terrain. 
La DélCdG se plaît à relever que, grâce à la collaboration avec l’Allemagne, les 
otages ont pu être ramenés sains et saufs en Suisse. S’agissant des coûts, la déléga-
tion a été informée qu’environ 4,5 millions de francs ont été versés à l’Allemagne au 
titre de la participation aux frais engendrés, selon une clef de répartition proportion-
nelle au nombre de ressortissants suisses; les autres charges se sont élevées à 1,5 
million de francs. Cette information a été confirmée par le chef du DFF lors de 
l’examen du compte d’Etat 2003 au Conseil des Etats71. Selon les informations 
concordantes données à la DélCdG par le DFAE, le DFJP et le DDPS, la Suisse 
n’aurait payé aucune rançon aux ravisseurs. 
Si, dans le cas présent, la crise a connu un dénouement heureux, la délégation est 
d’avis que les responsabilités et les procédures lors de prises d’otages de Suisses à 
l’étranger doivent être clarifiées entre le DFAE, le DFJP et le DDPS. En effet, on ne 
peut pas exclure que d’autres enlèvements de ce type se répètent dans le futur, que 
ce soit pour des motifs politiques, terroristes ou crapuleux. 
Plus généralement, la DélCdG estime qu’il faudrait que le DFAE soit doté à l’avenir 
de moyens financiers rapidement mobilisables en pareils cas. En effet, de telles 
situations appellent souvent des activités sur le terrain qui, vu leurs caractéristiques 
d’urgence et de discrétion, ne permettent pas l’application des procédures classiques 
d’encadrement de la dépense publique. 
10.3.7 
Contrôles de sécurité relatifs à des personnes et droit 
d’accès au dossier d’une procédure pénale close 
A la fin 2002, la DélCdG a reçu copie d’une décision d’un tribunal cantonal rejetant 
une demande d’accès à un dossier présentée par le service du DDPS chargé des 
contrôles de sécurité relatifs aux personnes. Cette demande avait été présentée dans 
le cadre d’un contrôle de sécurité tel qu’il est habituellement effectué lorsqu’un 
service de la Confédération envisage d’engager un candidat à un poste impliquant la 
participation à des projets classifiés dans les domaines de la sécurité extérieure et 
intérieure, et dont la fonction future remplit les critères de l’art. 19 LMSI. 
 
71 
BO 2004 E 245.

1830 
Malgré plusieurs préavis négatifs du tribunal cantonal invoquant l’insuffisance des 
bases légales, le service spécialisé du DDPS et le SAP, également concerné par ce 
contrôle de sécurité, ont tenté à plusieurs reprises d’avoir accès aux pièces d’une 
procédure pénale close. Le tribunal a rejeté la demande excipant du fait que la loi 
fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure précise que 
les services chargés des contrôles de sécurité ont seulement un droit d’accès aux 
procédures pénales en cours (art. 20, al. 2, let. d, LMSI). 
Les attendus de la décision permettaient de déduire que le service spécialisé chargé 
des contrôles de sécurité avait déjà obtenu par le passé de tels droits d’accès dans 
d’autres cas. Le fait que les bases légales pour une telle pratique aient été remises en 
cause par un tribunal cantonal a amené la DélCdG à se pencher sur ce sujet au cours 
de l’exercice 2004. Elle a mené des investigations auprès du service spécialisé du 
DDPS, de Fedpol et du tribunal cantonal. 
La DélCdG a constaté que la section 4 de la LMSI règle les contrôles de sécurité 
relatifs à des personnes. En outre, l’art. 21, al. 1, LMSI et l’art. 2 de l’ordonnance 
sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure72 constituent une base 
légale pour la collaboration entre le SAP et le service spécialisé du DDPS dans le 
domaine des contrôles de sécurité relatifs à des personnes. 
Selon les indications fournies par Fedpol, le SAP, lorsqu’il est chargé par le service 
spécialisé de se procurer des informations pour un contrôle de sécurité, appuie ses 
recherches sur l’art. 20, al. 2, let. a et d, LMSI et sur l’art. 17, al. 2, de l’ordonnance 
sur les contrôles de sécurité relatifs aux personnes73. Il se renseigne aussi bien sur 
des procédures pénales en cours que sur des procédures pénales closes. Selon Fed-
pol, la personne faisant l’objet d’un tel contrôle doit expressément donner son ac-
cord. 
La DélCdG peut se ranger à l’avis de Fedpol dans la mesure où, selon l’art. 19, al. 3, 
LMSI, la personne assujettie au contrôle doit consentir à l’exécution de celui-ci. 
Toutefois, l’art. 20, al. 2, let. d, LMSI et l’art. 15, al. 1, let. a, OCSP, limitent la 
demande de renseignements auprès des organes de poursuite pénale compétents aux 
procédures pénales en cours. La DélCdG a d’ailleurs constaté que les explications 
figurant sur le formulaire d’autorisation officiel indiquent que les demandes de 
renseignements se limitent aux registres du DFJP ainsi qu’au registre des demandes 
relatives aux procédures en cours. 
Dans le cas d’espèce, l’autorisation donnée par la personne assujettie au contrôle ne 
s’étendait pas à l’obtention de renseignements sur une procédure pénale close. 
Les documents portant sur les travaux préparatoires relatifs à l’art. 20 LMSI ont 
permis de constater que la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats, 
sur proposition du DFJP, avait été à l’origine de la reprise de cette disposition dans 
le projet de loi de l’époque. Le but de celle-ci était de permettre au service chargé 
d’effectuer les contrôles de sécurité de pouvoir obtenir des renseignements sur des 
procédures pénales en cours. L’accès à des renseignements sur des procédures qui ne 
sont pas closes est particulièrement délicat eu égard à la présomption d’innocence et 
aux droits des parties. C’est pour cette raison que cette base légale explicite a été 
 
72 
Ordonnance du 27.6.2001 sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure 
(OMSI; RS 120.2). 
73 
Ordonnance du 19.12.2001 sur les contrôles de sécurité relatifs aux personnes (OCSP; 
RS 120.4).

1831 
créée dans le contexte particulier des contrôles de sécurité relatifs à des personnes. 
Les documents sur les travaux préparatoires n’indiquent cependant pas que la com-
mission ait eu, dans ce contexte, l’intention de délimiter explicitement les procédu-
res pénales en cours des procédures pénales closes afin d’interdire la communication 
d’informations portant sur les procédures closes. 
La DélCdG est d’avis qu’il peut être judicieux que le service qui effectue un 
contrôle de sécurité puisse obtenir des renseignements sur des procédures pénales 
closes, cela au moins jusqu’au moment de la radiation de l’inscription correspon-
dante du casier judiciaire. 
La DélCdG est parvenue à la conclusion que la personne qui doit faire l’objet d’un 
contrôle de sécurité doit expressément permettre aux services concernés de se ren-
seigner sur les procédures pénales closes avant que le service spécialisé du DDPS et 
le SAP soient habilités à demander les informations correspondantes. Le formulaire 
en question doit être adapté en conséquence. De plus, la DélCdG est d’avis qu’il 
faudrait profiter de la prochaine révision de la LMSI pour ajouter la référence expli-
cite aux procédures pénales closes à l’art. 20, al. 2, let. d, LMSI. La DélCdG a porté 
ses conclusions à la connaissance des chefs du DDPS et du DFJP ainsi qu’au tribu-
nal cantonal concerné. 
10.3.8 
Contacts des services de renseignement suisses 
avec l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid 
Durant l’année sous revue, la DélCdG a traité l’avis du Conseil fédéral du 
19 décembre 200374 portant sur le rapport de la DélCdG du 18 août 2003 consacré 
aux relations des services de renseignement suisses avec le régime d’apartheid 
d’Afrique du Sud75. 
Dans son avis, le Conseil fédéral a remercié la DélCdG pour son analyse approfon-
die et pour les réponses que la DélCdG a apportées. Le Conseil fédéral partage l’avis 
de la délégation selon lequel ce chapitre de l’histoire suisse peut être considéré 
comme clos, sous réserve de faits nouveaux importants. 
A partir du cas particulier, la DélCdG avait proposé dans son rapport plusieurs 
recommandations appelant le Conseil fédéral à améliorer sa conduite sur les services 
de renseignement. Le Conseil fédéral a réservé un bon accueil aux propositions de la 
DélCdG, dont certaines ont déjà été mises en œuvre en 2004. D’autres recommanda-
tions sont encore en cours d’examen. 
La DélCdG demandait notamment à ce que le Conseil fédéral analyse la relation 
entre les coûts et l’utilité des activités de renseignement ainsi que la plus-value qui 
en résulte. Dans son avis, le Conseil fédéral a indiqué qu’il était prêt à mettre en 
œuvre cette proposition et que des efforts avaient déjà été entrepris, notamment au 
SRS, pour institutionnaliser un contrôle de qualité. Le Conseil fédéral a aussi indi-
qué que l’optimisation des prestations fournies par le SRS est une tâche qui doit être 
développée dans le cadre de la gestion d’entreprise, notamment avec l’introduction 
du compte coûts/prestations dans le cadre du nouveau modèle comptable de la 
 
74 
Avis du Conseil fédéral, du 19.12.2003 (FF 2004 2903). 
75 
Voir le rapport de la DélCdG sur l’examen des contacts des services de renseignement 
suisses avec l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid, du 18.8.2003 (FF 2004 2101).

1832 
Confédération. Il reste qu’une évaluation coûts/bénéfices des activités de rensei-
gnement reste difficile car l’avantage d’un renseignement précis est parfois difficile 
à mesurer sur le court terme. 
S’agissant de la recommandation de la DélCdG relative au maintien du secret, le 
Conseil fédéral a admis qu’il existait dans ce domaine diverses réglementations et 
qu’une uniformisation devrait être entreprise. Cette uniformisation doit également 
porter sur une définition identique, entre le SAP et le SRS, de la protection des 
sources. Le 26 octobre 2004, la Délégation du Conseil fédéral a adopté une organisa-
tion de projet interdépartementale chargée de créer des instructions uniformes dans 
le domaine du traitement des informations classifiées. 
Dans son rapport, la DélCdG avait aussi demandé à ce que les dispositions de la loi 
sur l’archivage soient appliquées au SRS. Cette demande a été concrétisée par le 
Conseil fédéral lors la révision totale de l’ordonnance sur les services de renseigne-
ment au DDPS76. En effet, l’art. 12 Orens, en vigueur depuis le 1er janvier 2004, 
prévoit que les services de renseignement du DDPS sont soumis à la législation sur 
l’archivage, à l’exception des documents classifiés émanant des relations directes 
avec des services étrangers et des documents issus d’opérations. Ces types de docu-
ments sont conservés par les services de renseignement d’entente avec les Archives 
fédérales. Cette disposition de l’Orens est largement identique à celle qui existe pour 
le SAP77. Elle permet de satisfaire aux exigences de la DélCdG et à celles de la 
protection des sources telle qu’elle est prévue par l’art. 99, al. 4, de la loi sur l’armée 
et l’administration militaire78, entrée en vigueur au 1er janvier 200479. 
Finalement, la DélCdG demandait une réglementation uniforme pour tous les servi-
ces de la Confédération des règles et procédures de gestion des sources. 
Dans sa prise de position, le Conseil fédéral a estimé qu’une réglementation standard 
au niveau politique n’était pas opportune et que ces questions devaient être laissées à 
l’appréciation des responsables opérationnels. Le Conseil fédéral a rappelé égale-
ment que les services actifs à l’étranger avaient des bases légales et des contraintes 
techniques différentes de celles des services actifs en Suisse. Les recherches 
d’informations sur le sol national se déroulent toujours en fonction du cadre juridi-
que propre à la Suisse ou selon les règles de la coopération avec des services parte-
naires étrangers approuvées sur la base de la LMSI. Les investigations à l’étranger 
sont régies par la LAAM, mais peuvent aussi, dans les cas de nécessité, s’effectuer 
en dehors du domaine d’application du droit suisse. Par conséquent, l’acquisition et 
la gestion des sources doivent rester adaptées aux particularités de chaque situation 
et de chaque service. Pour le Conseil fédéral, chaque cas de mise en service d’une 
source potentielle doit être jugé individuellement sur la base de son éventuelle 
utilité, des coûts engendrés et des risques encourus. L’élaboration de directives 
générales s’avère, dès lors, difficilement réalisable. La DélCdG s’est ralliée au point 
de vue du Conseil fédéral sur cette question. 
 
76 
Ordonnance du 26.9.2003 sur l’organisation des services de renseignements au sein du 
DDPS (Ordonnance sur les services de renseignements au DDPS, Orens; RS 510.291). 
77 
Voir l’art. 21 de l’ordonnance du 27.6.2001 sur les mesures visant au maintien de la 
sûreté intérieure (OMSI; RS 120.2) et l’art. 20 de l’ordonnance du 30.11.2001 sur le sys-
tème de traitement des données relatives à la protection de l’Etat (Ordonnance ISIS; RS 
120.3). 
78 
Loi fédérale du 3.2.1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10). 
79 
RO 2003 3957; FF 2002 816.

1833 
S’agissant du reste des recommandations, la DélCdG continuera à suivre leur mise 
en œuvre dans le cadre de la surveillance ordinaire des services de renseignement. 
Pour la DélCdG, la partie spécifique de son enquête consacrée à l’Afrique du Sud 
peut être considérée comme terminée, d’autant plus que le Conseil national a rejeté, 
le 16 juin 2004, une initiative parlementaire visant à instituer une CEP chargée 
d’examiner les relations entre services de renseignement suisses et services secrets 
sud-africains80. Au vu des conclusions du rapport de la DélCdG, la majorité du 
Conseil national a estimé en effet qu’un nouvel examen des événements par une 
CEP n’apporterait rien de plus et qu’il était donc inutile d’y procéder. 
10.3.9 
Système d’interception des communications 
par satellite du DDPS (projet «Onyx») 
La DélCdG a publié, le 10 novembre 2003, un rapport détaillé sur le système 
d’interception des communications par satellite du DDPS (projet «Onyx»)81. Ce 
rapport contenait plusieurs recommandations sur lesquelles le Conseil fédéral a pris 
position le 24 mars 200482. 
Le Conseil fédéral a réservé un très bon accueil aux propositions de la DélCdG, dont 
certaines ont déjà été mises en œuvre en 2004. D’autres recommandations sont 
encore en cours d’examen. 
La DélCdG avait recommandé notamment de vérifier si la législation suisse sur les 
interceptions de communications à l’étranger était conforme à la Convention euro-
péenne des droits de l’homme83. 
Il ressort d’un avis de droit de l’OFJ, en date du 31 août 2004, que les interceptions 
de communications à l’étranger réalisées à des fins de renseignement sont en prin-
cipe compatibles avec la CEDH. Selon l’OFJ, certaines dispositions légales doivent 
toutefois être précisées pour répondre aux exigences de la convention. Cela concerne 
trois domaines: les conditions à remplir pour ordonner la réalisation d’interceptions 
de communications sur mandat du SRS, la désignation des autorités habilitées à 
donner des mandats d’interceptions et l’absence de notification a posteriori aux 
personnes concernées des mesures de surveillance dont ils ont fait l’objet. 
Les conclusions de l’OFJ correspondent largement à d’autres exigences formulées 
par la DélCdG dans son rapport. On se souviendra que la DélCdG avait demandé à 
ce que les interceptions de communications soient réglées de manière plus détaillée 
et plus précise au niveau de la loi au sens formel, et non pas seulement au niveau des 
ordonnances comme c’est le cas aujourd’hui. En effet, la constitution fédérale exige 
que toute restriction grave à un droit fondamental, en l’occurrence le respect de la 
sphère privé, soit prévue au moins par une loi au sens formel (art. 36 Cst.). 
 
80 
BO 2004 N 1110. 
81 
Rapport de la DélCdG sur le système d’interception des communications par satellites du 
DDPS (projet «Onyx»), du 10.11.2003 (FF 2004 1377). 
82 
Avis du Conseil fédéral du 24.3.2004 (FF 2004 2913). 
83 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, du 
4.11.1950 (Convention européenne des droits de l’homme, CEDH; RS 0.101).

1834 
Dans sa prise de position, le Conseil fédéral a indiqué qu’il était prêt à créer ou à 
compléter les bases juridiques pertinentes dans le cadre de la révision de la LMSI. 
Cette seconde révision est prévue pour 2005. 
S’agissant des autres recommandations (analyse des risques technologiques et finan-
ciers du projet Onyx, élaboration d’une politique d’information active sur les activi-
tés en relation avec Onyx, stratégie des services de renseignement en matière de 
collecte des informations), le Conseil fédéral a donné différents mandats dont la 
réalisation sera examinée par la DélCdG dans le courant de l’année 2005. 
Durant l’exercice sous revue, la DélCdG a été renseignée pour la première fois sur 
les activités de l’Autorité de contrôle indépendante (ACI). Cet organe, créé confor-
mément à l’art. 15 de l’ordonnance sur la conduite de la guerre électronique84, a 
pour mandat de vérifier la légalité et la proportionnalité des mandats d’exploration 
radio. Les membres de l’ACI ont été nommés le 16 décembre 2003 par la Délégation 
du Conseil fédéral pour la sécurité. L’ACI est composée d’un sous-directeur de 
l’OFJ (président), du directeur suppléant de la Direction de la politique de sécurité 
du DDPS ainsi que du directeur suppléant de l’Office fédéral de la communication 
(OFCOM). L’ACI a débuté son activité de contrôle en mars 2004 et a établi un 
premier rapport en juin 2004 qui contient une appréciation de la légalité et de la 
proportionnalité des activités d’exploration électronique. Dans ce rapport, qu’elle a 
communiqué à la DélCdG, l’ACI a relevé qu’elle n’avait constaté aucune irrégulari-
té grave nécessitant une intervention de sa part. Dans certains cas, l’ACI a pris 
influence sur les services autorisés à donner des mandats d’exploration pour les 
inviter à redéfinir ou à renoncer à certains mandats jugés peu pertinents. Le 6 sep-
tembre 2004, la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité a publié un commu-
niqué de presse sur les six premiers mois d’activités de l’ACI. 
La DélCdG estime que l’ACI permet d’encadrer de manière pertinente les activités 
d’Onyx et de limiter les risques d’abus. Ce système de contrôle représente un ins-
trument sur lequel la DélCdG pourra s’appuyer utilement à l’avenir dans l’exercice 
de son mandat de haute surveillance sur Onyx. 
Durant l’année, la DélCdG a également reçu en Suisse la Commission G-10 du 
Bundestag allemand. Cette commission a pour mandat de contrôler les écoutes 
téléphoniques effectuées par les services de renseignement, civils et militaires. Elle 
est composée de quatre membres et de quatre suppléants élus par l’organe de 
contrôle du Parlement sur proposition des groupes politiques et après consultation du 
Gouvernement. Chaque mois, les ministres de l’intérieur et de la défense sont tenus 
d’informer la commission des mesures de restriction envisagées et ce avant leur 
mise en œuvre; la commission décide de leur nécessité et de leur recevabilité. Si la 
commission déclare qu’une mesure n’est ni nécessaire ni recevable, celle-ci doit être 
révoquée sans délai. La commission se substitue dans ce cas au contrôle judiciaire, 
tout recours étant exclu. La DélCdG a estimé que le modèle allemand est digne 
d’intérêt et qu’il pourra servir de référence dans l’optique de la réintroduction pré-
vue de contrôles téléphoniques préventifs dans le cadre de la révision de la LMSI. 
La DélCdG continuera à suivre le dossier Onyx durant l’année 2005. Dans ce 
contexte, elle a l’intention de mettre l’accent sur la qualité des informations recueil-
lies par Onyx et sur leur utilité compte tenu des priorités fixées par les autorités 
 
84 
Ordonnance du 15.10.2003 sur la conduite de la guerre électronique (OCGE; 
RS 510.292).

1835 
politiques responsables en matière de renseignement. En collaboration avec la Dél-
Fin, la DélCdG veillera également à ce que la gestion financière du projet, qui avait 
donné lieu à des critiques85, soit améliorée. 
10.3.10 
Contacts des services de renseignement 
avec l’étranger 
Comme les années dernières, la DélCdG a examiné les contacts entretenus par les 
services de renseignement du DDPS et du DFJP avec des services de renseignement 
étrangers. De manière générale, la coopération entre services de renseignement 
concerne l’échange d’informations et l’organisation d’opérations conjointes. Cet 
échange fonctionne en grande partie sur le principe du donnant-donnant («do ut 
des») selon lequel un service ne donne une information que s’il en reçoit une autre 
en retour. Ces contacts entre services de renseignement doivent être distingués des 
contacts que la PJF entretient avec des polices judiciaires étrangères dans le cadre 
d’enquêtes ouvertes par le Ministère public de la Confédération. 
Au DDPS, le SRS est responsable de l’ensemble des relations des services de ren-
seignement avec des partenaires étrangers. Cette compétence se fonde sur l’Orens. 
L’art. 7, al. 1, Orens dispose que l’entretien de contacts réguliers avec les services de 
renseignement étrangers est soumis à l’approbation du Conseil fédéral. 
Dans la pratique, le SRS présente chaque année au chef du DDPS l’ensemble des 
pays et services avec lesquels le SRS collabore de manière régulière. Par contacts 
réguliers, il faut entendre des échanges planifiées et continus d’informations à tous 
les niveaux hiérarchiques. Le chef du SRS informe également le chef du DDPS sur 
les contacts sporadiques ayant lieu avec d’autres pays au niveau des collaborateurs 
spécialisés. La liste des contacts réguliers et sporadiques du SRS est ensuite com-
muniquée au Conseil fédéral ainsi qu’à la DélCdG. 
Actuellement, le SRS entretient des contacts réguliers avec bon nombre de partenai-
res qui couvrent les secteurs d’intérêts géographiques et thématiques du SRS. La 
DélCdG a procédé avec le directeur du SRS à un examen précis des critères avec 
lesquels ces pays avaient été sélectionnés et n’a trouvé aucune remarque particulière 
à formuler. La délégation a pu se convaincre que les contacts du SRS avec l’étranger 
répondaient aux normes légales. De manière générale, la DélCdG constate que le 
contenu et l’intensité des échanges d’informations peuvent varier suivant les pays 
pour des raisons politiques, techniques ou en fonction des relations personnelles 
entre ceux qui y prennent part. 
Dans le domaine de la sûreté intérieure, au DFJP, il appartient au SAP de gérer les 
contacts avec les services de renseignement et de sécurité à l’étranger. Ces contacts 
ont lieu sur une base bilatérale ou multilatérale et sont soumis à l’approbation pré-
alable du Conseil fédéral, en vertu de l’art. 26, al. 2, LMSI et de l’art. 6, al. 1, OMSI. 
Le SAP entretient aussi des rapports en Suisse avec les services étrangers qui ont des 
représentations ou qui sont représentés en Suisse. 
 
85 
Voir le rapport de la DélFin concernant la haute surveillance sur les finances de la Confé-
dération en 2003, du 24.2.2004 (FF 2004 2460). Voir aussi le rapport 2003 sur l’activité 
du Contrôle fédéral des finances, destiné à la DélFin des Chambres fédérales et au Con-
seil fédéral, du 12.3.2004 (FF 2004 3390).

1836 
Aujourd’hui, le SAP coopère avec une soixantaine de services. La liste des contacts, 
classée secrète, est présentée chaque année à la DélCdG. Le SAP est aussi représenté 
au sein de plusieurs structures multilatérales en Europe, comme le «Club de Berne» 
qui réunit, deux à trois fois par an, 19 chefs des services de renseignement et de 
sécurité de 17 pays. Il s’agit d’une alliance informelle qui a pour but la collaboration 
internationale dans les domaines du contre-terrorisme, du contre-espionnage, de la 
lutte contre l’extrémisme violent ainsi que la lutte contre la prolifération d’armes de 
destruction massive. La Suisse est également membre à part entière, avec le SAP, du 
«Groupe antiterroriste» (GAT, Counter terrorist Group), qui est composé des direc-
teurs des services intérieurs de sécurité et de renseignement de l’UE, de la Norvège 
et de la Suisse. La Suisse est également présente au sein de la «Middle European 
Conference» qui réunit, depuis 1994, les chefs des services de renseignement et de 
sécurité de l’Europe Centrale et Orientale. 
Les contacts avec l’étranger ont lieu à travers un bureau des liaisons directement 
subordonné au chef du SAP. Ce dernier a édicté, en décembre 2003, des directives 
concernant les relations avec les organes étrangers chargés de la protection de l’Etat. 
Ces directives fixent les principes ainsi que les limites de l’échange d’informations. 
Durant l’exercice en cours, la DélCdG a procédé à une visite impromptue auprès du 
bureau des liaisons du SAP afin de se rendre compte comment le service gérait ses 
contacts et de procéder à quelques sondages. La DélCdG voulait également exami-
ner les procédures d’archivage et de destruction des documents émanant d’autorités 
étrangères. 
Lors de cette visite, la DélCdG a examiné les échanges d’informations entre le SAP 
et l’étranger pour la période comprise entre 1996 et 2004. Sur la base des contrôles 
ponctuels qu’elle a fait et qui portaient sur sept pays et trois organisations, la 
DélCdG a constaté avec satisfaction que le travail du SAP correspondait aux bases 
légales et aux directives en vigueur. La délégation a constaté qu’une partie des 
relations actuelles ont été engagées avant l’entrée en vigueur de la LMSI en 1998, 
soit à une période pour laquelle une approbation du Conseil fédéral n’était pas 
exigée. Certains de ces contacts ont été initialisés avec l’accord des anciens chefs de 
département ou des services eux-mêmes, ce qui était parfaitement légal. La déléga-
tion a également relevé que les archives du bureau des liaisons étaient détruites après 
cinq ans sans faire l’objet d’un procès-verbal de destruction. 
S’inspirant de la procédure adoptée pour les contacts du SRS, la DélCdG a demandé 
au chef du DFJP qu’il soumette chaque année au Conseil fédéral l’ensemble des 
liaisons que le SAP entretient avec l’étranger. Cette information doit permettre au 
Conseil fédéral de procéder à une appréciation politique d’ensemble des pays et des 
services avec lesquels le SAP travaille. La DélCdG a également demandé que les 
documents détruits fassent l’objet d’un procès-verbal détaillé avec indication des 
noms et des liaisons concernées. Cette liste doit permettre, si nécessaire, de reconsti-
tuer les contacts que le SAP a eu par le passé. Il s’agit d’éviter en particulier que ne 
se posent des problèmes identiques à ceux que la délégation avait critiqué dans ses 
rapports du 12 novembre 199986 et du 18 août 200387 sur les contacts des services de 
renseignement suisses avec l’Afrique du Sud. En effet, dans ce cas, de très nom-
 
86 
Voir le rapport de la DélCdG sur le rôle des services de renseignement suisses dans le 
cadre des relations entre la Suisse et l’Afrique du Sud, du 12.11.1999 (FF 2000 505). 
87 
Voir le rapport de la DélCdG sur l’examen des contacts des services de renseignement 
suisses avec l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid, du 18.8.2003 (FF 2004 2101).

1837 
breux documents avaient disparus sans laisser de traces, ce qui avait compliqué le 
travail d’examen de cette période, tant par la DélCdG que par le DDPS. 
Le chef du DFJP a informé la DélCdG qu’il était d’accord de donner suite à ces 
deux recommandations afin de permettre aux instances politiques d’exercer effica-
cement leur rôle de contrôle. Pour ce faire, le chef du DFJP a édicté une directive88 
dans laquelle il s’engage à informer régulièrement le Conseil fédéral de l’ensemble 
des contacts du SAP. En outre, le chef du DFJP a donné l’ordre au SAP d’établir dès 
2005 une liste globale des documents remis pour destruction, avec indication des 
noms et des liaisons concernés. 
La délégation a pris acte des décisions du chef du DFJP et s’attachera à apprécier les 
conditions et les effets de leur mise en œuvre. 
Plus généralement, la DélCdG a rappelé la nécessité de coordonner plus étroitement 
les contacts du SRS et du SAP avec leurs partenaires étrangers. Il s’agit d’éliminer 
certaines redondances et d’éviter que les services étrangers offrent la même informa-
tion au SRS et au SAP pour obtenir en échange une information exclusive de chacun 
des deux services. 
10.3.11 
Autres thèmes relevant du secteur d’examen 
de la DélCdG 
Durant l’année sous revue, la DélCdG a eu différents entretiens avec le chef du 
DDPS, par ailleurs président de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, 
avec le président de l’Organe de direction pour la sécurité ainsi qu’avec le Coordon-
nateur des renseignements. Lors de ces rencontres, il a été question notamment du 
programme de travail de la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité, du bilan 
tiré du sommet du G-8 à Evian sous l’angle de la sécurité et des structures de 
conduite, du système d’information Schengen et de la pratique en matière d’octroi 
de visas, du terrorisme islamiste et de la lutte contre la prolifération d’armes de 
destruction massive. 
La DélCdG a également eu plusieurs discussions avec le chef du DFJP concernant 
différents problèmes relevant de la sécurité intérieure. Il y a été notamment question 
du système d’information Schengen, de la situation en Suisse en matière de terro-
risme et de criminalité organisée, du projet USIS de redéfinition des tâches entre la 
Confédération et les cantons en matière de sécurité intérieure, des contrôles télépho-
niques à titre préventif et des travaux de révision de la LMSI. Parmi les autres sujets 
abordés, on citera aussi l’accroissement de la violence constatée dans les milieux 
d’extrême droite et d’extrême gauche et les problèmes posés par le trafic d’êtres 
humains. 
La DélCdG a également été informée régulièrement par le Procureur général de la 
Confédération et par les responsables de la PJF des enquêtes en cours (voir ch. 
10.3.4). Elle a aussi eu un échange de vues avec la Commission consultative en 
matière de sûreté intérieure instituée par l’art. 9 LMSI. Cette commission a pour 
 
88 
Voir la directive du chef du DFJP du 26.8.2004 intitulée «Weisung über die Berichterstat-
tung betreffend die Tätigkeiten zur Wahrung der inneren Sicherheit gemäss Bundesgesetz 
über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21.3.1997 (BWIS)» [existe 
uniquement en allemand].

1838 
mandat de conseiller le DFJP dans les questions de maintien de la sûreté intérieure. 
Elle procède à des appréciations périodiques de la situation. Elle est composée de 
représentants des départements concernés et des cantons ainsi que de personnalités 
extérieures. 
Parmi les autres sujets examinés par la DélCdG, il est utile de relever les sujets 
suivants: 
– 
la collaboration du Ministère public de la Confédération avec Fedpol et le 
SRS; 
– 
la présentation de la situation actuelle en matière de lutte contre le terrorisme 
islamiste; 
– 
l’évaluation par le DFAE (Centre de politique de sécurité internationale), le 
DFE (Seco) et le DFJP (SAP) de la situation en matière de lutte contre la 
prolifération d’armes de destruction massive; 
– 
les conditions et règles d’engagement de policiers et de militaires suisses 
comme accompagnants armés à bord d’avions de ligne suisses (opération 
TIGER) et en tant que personnel de contrôle au sol non armé dans des aéro-
ports en Suisse et à l’étranger (opération FOX); 
– 
le concept de protection des infrastructures névralgiques de la sécurité natio-
nale; 
– 
l’état des travaux concernant les deux volets de révision de la LMSI 
(1er volet: lutte contre le racisme, l’hooliganisme et la propagande incitant à 
la violence; 2e volet: mesures relatives à l’extrémisme et au terrorisme); 
– 
les principes, les concepts et les stratégies du SAP et du SRS en matière 
d’analyses; 
– 
l’évaluation des opérations et programmes de recherche dans le domaine de 
la protection de l’Etat (art. 14, al. 4, OMSI); 
– 
l’examen des listes des organisations et groupements dont les activités font 
l’objet de mesures préventives au titre de la LMSI (listes d’observation, voir 
art. 11 LMSI et art. 17 OMSI); 
– 
le projet du DDPS visant à la création de formations de grenadiers et de re-
connaissance d’armée (FGB) pour la conduite d’opérations spéciales (pro-
tection de personnes et de biens à l’étranger, sauvetage et évacuations de mi-
litaires ou de civils, etc.) et sa compatibilité avec le droit suisse et 
international; 
– 
les effets de la subordination directe du SRS au chef du DDPS (selon 
l’art. 99, al. 5, LAAM, en vigueur depuis le 1.1.2004); 
– 
les mesures d’appui électronique pour les opérations de maintien de la paix à 
l’étranger; 
– 
l’engagement d’organisations privées chargées de la protection de personnes 
et d’objets suisses dans des zones de conflits; 
– 
les implications pour l’archivage et la protection des données de la nouvelle 
Orens; 
– 
les procédures ayant entouré l’arrestation en Suisse d’un présumé terroriste 
islamiste impliqué dans la préparation d’un attentat à la bombe en Espagne.

1839 
La DélCdG a également traité les rapports suivants: 
– 
le rapport du Conseil fédéral sur l’extrémisme89; 
– 
le rapport annuel du Ministère public de la Confédération à la Chambre 
d’accusation du Tribunal fédéral; 
– 
le rapport annuel et les rapports d’inspection de l’Inspectorat du secrétariat 
général du DFJP en application de l’art. 26, al. 1, LMSI; 
– 
le rapport annuel de Fedpol sur la sécurité intérieure de la Suisse; 
– 
le rapport de l’Inspectorat des finances du DDPS sur la révision financière 
2002 et 2003 du SRS; 
– 
le rapport du DFJP et de la Conférence des directrices et directeurs des dé-
partements cantonaux de justice et police sur la criminalité des étrangers; 
– 
le rapport du DFJP sur la migration illégale en Suisse; 
– 
différents rapports d’analyse de l’Organe de direction pour la sécurité consa-
crés au sommet du G-8 à Evian, au hooliganisme, au terrorisme islamiste, à 
la criminalité organisée originaire des pays de la Communauté des Etats in-
dépendants (CEI) et aux entreprises actives dans le domaine militaire (pri-
vate military corporations), que ce soit en matière d’appui (military sup-
port), de conseil (military consultants) ou pour l’engagement d’unités de 
combat privées (military provider); 
– 
différents rapports d’analyse du SAP sur le sommet du G-8 ainsi que sur 
d’autres sujets (extrémisme de gauche, criminalité en réseau de l’Afrique de 
l’Ouest, criminalité organisée de souche albanaise, blanchiment d’argent, 
terrorisme islamiste); 
– 
un avis de droit de l’OFJ sur l’échange d’informations entre le Ministère pu-
blic de la Confédération et le SAP; 
– 
un avis de droit de l’OFJ sur la compatibilité avec la CEDH de la législation 
suisse réglant les interceptions de communications à l’étranger réalisées à 
des fins de renseignement (voir ch. 10.3.9). 
Hormis la visite inopinée effectuée au SAP dont il a déjà été question au ch. 10.3.10, 
la DélCdG a visité le Service de coordination de la lutte contre la criminalité sur 
Internet de Fedpol ainsi que les infrastructures de conduite du DFJP en situation de 
crise. 
La diversité des thèmes traités par la DélCdG montre que la ligne de séparation 
traditionnelle entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure est de plus en plus 
difficile à tracer. La sécurité intérieure renvoie au maintien de l’ordre et de la tran-
quillité sur le territoire de la Confédération, qui est le domaine du DFJP en collabo-
ration avec les cantons, et à l’existence d’un domaine extérieur qui relève du DDPS 
et du DFAE. Du fait de l’existence de menaces transnationales (terrorisme, flux 
migratoires, prolifération, etc.), cette séparation devient de plus en plus théorique; 
elle est rendue encore plus malaisée par l’enchevêtrement des compétences entre les 
différentes autorités fédérales d’une part, et entre la Confédération et les cantons 
d’autre part. 
 
89 
Rapport du Conseil fédéral sur l’extrémisme (donnant suite au postulat 02.3059 du 
14.3.2002 du groupe démocrate-chrétien), du 25.8.2004 (FF 2004 4693).

1840 
Pour la DélCdG, il faudra réfléchir à terme si la stricte séparation des activités de 
sécurité, notamment au niveau des structures du DDPS et du DFJP, répond encore 
aux nécessités actuelles et à l’évolution de la menace. De l’avis de la DélCdG, une 
réflexion d’ensemble doit être conduite sur ces questions. 
11 
Transports 
11.1 
Sécurité dans l’aviation civile 
Suite à une série d’accidents d’aviation graves ayant impliqué des compagnies 
suisses (à Nassenwil, Bassersdorf et Überlingen), le chef du DETEC a chargé, en 
septembre 2002, l’institut néerlandais de l’aviation et de l’espace NLR d’examiner 
l’opportunité des normes, des institutions, des organisations et des systèmes de 
gestion importants pour la sécurité de l’aviation civile suisse. Le rapport final de 
l’institut NLR, daté du 30 juin 2003, comporte plusieurs recommandations visant à 
améliorer les processus essentiels à la sécurité au sein du DETEC, de l’Office fédé-
ral de l’aviation civile (OFAC), du Bureau d’enquêtes sur les accidents d’aviation 
(BEAA), de la Commission fédérale sur les accidents d’aviation (CFAA) et de la 
société Skyguide SA, détenue majoritairement par la Confédération. 
Le rapport de l’institut néerlandais a révélé que, tant au niveau des organes de l’État 
qu’à celui des acteurs du secteur privé, la gestion de la sécurité en Suisse n’était pas 
adaptée aux évolutions récentes. La surveillance ponctuelle exercée aujourd’hui doit 
faire place à une culture et une gestion globale de la sécurité. C’est pourquoi le 
rapport recommande en conclusion d’établir et de mettre en œuvre un plan d’action 
national visant à renforcer la sécurité dans l’aviation civile. 
En août 2003, le DETEC a arrêté, parmi d’autres mesures, un plan d’action dont la 
réalisation a été confiée à un délégué à la sécurité de l’aviation civile (délégué à la 
sécurité). Depuis le début des travaux, la sous-commission compétente de la CdG-E 
accompagne la mise en œuvre de ce plan dans le cadre de sa mission de haute sur-
veillance parlementaire90. A cet effet, elle rencontre régulièrement les différents 
acteurs concernés – notamment le délégué à la sécurité – et s’informe de l’état des 
travaux ainsi que des éventuels problèmes rencontrés. 
Le 12 février 2004, à l’occasion d’un entretien avec le délégué à la sécurité et le 
préposé à la sécurité aérienne auprès du secrétariat général du DETEC, la sous-
commission a pu constater que certaines mesures destinées à renforcer la sécurité 
aérienne avaient été mises en œuvre et que Skyguide SA s’était saisie des tâches 
précises prévues par le plan d’action dès l’automne 2003 déjà. Un problème majeur 
réside toutefois dans l’insuffisance, tant qualitative que quantitative, des capacités de 
Skyguide SA. Le processus complexe de réorganisation de l’OFAC ainsi que 
l’intensification de ses activités de surveillance avaient déjà été engagés au moment 
de l’entretien. Par ailleurs, grâce à la modification d’une ordonnance, il est possible 
pour le BEAA – depuis début décembre 2003 – de publier ses rapports d’enquête 
plus rapidement. La compagnie aérienne Swiss a, quant à elle, élargi et précisé sa 
politique de sécurité conformément aux objectifs fixés par le plan d’action. La sous-
commission a particulièrement salué la création du poste de préposé à la sécurité 
 
90 
Voir le rapport annuel 2003/2004 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1599).

1841 
aérienne, qui permet au DETEC de renforcer ses compétences techniques pour sa 
mission de surveillance de l’aviation civile. 
Les mesures mises en œuvre ne constituaient toutefois qu’une première étape; elles 
concernaient surtout des aspects formels ou d’organisation. Une analyse approfondie 
du deuxième rapport sur la mise en œuvre du plan d’action et les entretiens du 
12 mai 2004 ont montré que, à quelques exceptions près, la phase conceptuelle a pu 
être achevée avec succès. Les améliorations concrètes relatives à la sécurité «sur le 
terrain» n’avaient alors pas encore été entamées et elles se poursuivent aujourd’hui. 
D’une part, une véritable culture de la sécurité ne se met pas en place du jour au 
lendemain. D’autre part, le renforcement de la sécurité aérienne nécessite 
d’importantes modifications du droit de l’aviation. Toutes les personnes concernées 
devront encore consentir des efforts importants pour atteindre les objectifs définis 
par le plan d’action. 
Pour la CdG-E, le défi majeur à relever consistait à assurer les ressources requises 
pour la mise en œuvre du plan d’action, en particulier les moyens supplémentaires 
nécessaires à l’OFAC. Elle a donc invité le Conseil fédéral et les CdF à dégager les 
ressources nécessaires à une amélioration de la sécurité du trafic aérien, afin que 
l’aviation civile suisse puisse à nouveau se distinguer à l’échelon international par 
des normes de sécurité exemplaires. Lors de la session d’été 2004, le Parlement a 
répondu favorablement à la requête du Conseil fédéral et débloqué les moyens 
correspondants pour 60 postes supplémentaires à l’OFAC. 
La CdG-E a également défini une priorité supplémentaire en exigeant qu’une atten-
tion particulière soit accordée à la conduite centralisée du projet «Safety first» 
(SAFIR). Le chef du DETEC avait uniquement chargé le délégué à la sécurité de 
l’aviation civile d’élaborer le plan d’action SAFIR et de mener le projet jusqu’au 
terme de la phase de conception. Depuis mai 2004, les projets partiels et la mise en 
œuvre du projet SAFIR sont du ressort des structures ordinaires du département. La 
CdG-E est d’avis qu’il est indispensable de dégager suffisamment de ressources en 
faveur du projet SAFIR afin de garantir la mise en place d’une culture de la sécurité 
à tous les échelons. 
Des éléments importants pour une nouvelle culture de la sécurité ont notamment été 
mis en place par Skyguide SA. A l’occasion d’une visite du centre des opérations de 
Skyguide SA à Zurich, la sous-commission s’est non seulement renseignée sur les 
leçons tirées de l’accident d’avion d’Überlingen et sur les progrès accomplis dans la 
mise en œuvre de SAFIR, mais elle s’est encore penchée sur la stratégie d’entreprise 
de Skyguide SA dans l’environnement européen et sur le système de gestion de la 
sécurité. Une visite de la tour et du centre de contrôle régional a permis aux mem-
bres de la sous-commission de se rendre compte que les contrôleurs du trafic aérien 
accomplissent des tâches très exigeantes dans le domaine de la sécurité aérienne. 
Pour la CdG-E, la sécurité aérienne constituera un point fort en 2005 également.

1842 
12 
Asile, étrangers et migration 
12.1 
Mesures de contrainte en matière de droit 
des étrangers 
Le 23 janvier 2004, dans la perspective de la révision du droit des étrangers et de la 
loi sur l’asile, les CdG ont décidé de soumettre à un examen approfondi l’efficacité 
des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. Elles ont chargé le CPA 
d’effectuer, dans le courant de l’année sous revue, une analyse de ce domaine juridi-
quement et politiquement très controversé. 
La sous-commission compétente de la CdG-N a précisé le mandat du CPA le 
22 mars 2004. Le 18 août 2004, le CPA a présenté les premiers résultats intermédiai-
res à la sous-commission. Celle-ci a décidé de transmettre les résultats de l’analyse 
le plus tôt possible à la commission législative chargée de l’examen préalable de la 
révision afin qu’elle puisse en tenir compte dans le cadre du processus législatif en 
cours. La sous-commission attendra le rapport définitif du CPA – il devrait être 
disponible en février 2005 – pour en tirer des conclusions politiques et, le cas 
échéant, décider d’approfondir certaines questions particulières. 
13 
Culture 
13.1 
Musée national suisse 
En 2003, dans le cadre d’un sondage et d’une visite auprès du siège romand du 
Musée national suisse (MNS) à Prangins, la CdG-N a procédé à différentes investi-
gations91 Elle a résumé ses constatations et conclusions dans un rapport non publié 
du 25 août 2003 établi à l’attention du chef du DFI. Celui-ci a donné son avis sur les 
conclusions de la CdG-N le 26 janvier 2004. 
Le chef du DFI a suivi la recommandation de la CdG-N exigeant que la direction du 
Château de Prangins siège désormais au comité de direction du MNS. Il a de plus 
assuré que cette représentation se poursuivra après la réorientation du musée natio-
nal. Le chef du DFI a également indiqué partager l’avis de la commission qui estime 
que le Château de Prangins doit développer une stratégie. En revanche, il ne partage 
pas les craintes de la CdG-N et considère que le mandat de collection n’est pas 
négligé. Il a notamment souligné que les objets sont préservés, restaurés et conservés 
de façon professionnelle et que les fonds existants sont scientifiquement mis en 
valeur et que la direction voue tous ses efforts à une présentation qui prenne en 
compte les attentes et les besoins des visiteurs. 
Dans l’ensemble, le chef du DFI a salué le travail que la CdG-N a consacré aux 
aspects actuels du musée national. Il a indiqué que le DFI était prêt à accompagner 
et à piloter le processus de mutation entrepris par le MNS afin 
– 
d’assurer le statut et la fonction du Château de Prangins en tant qu’établisse-
ment en Suisse romande et de permettre l’élaboration d’une stratégie dans le 
cadre du groupe MUSÉE SUISSE; 
 
91 
Voir le rapport annuel 2003/2004 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1603).

1843 
– 
de prendre en compte la diversité propre à chaque musée (Château de Pran-
gins, Musée des douanes, Forum d’histoire suisse, Musée des automates à 
musique, Château de Wildegg, Musée de la Bärengasse, Musée des guildes 
«zur Meisen»), de préparer les planifications nécessaires et faire en sorte que 
le centre opérationnel de Zurich assure les prestations qu’on attend de lui; 
– 
de trouver un équilibre entre les collections, les expositions et les autres ac-
tivités. 
La CdG-N a pris connaissance de l’avis du chef du DFI lors de sa séance du 22 juin 
2004. Le message relatif à la loi fédérale sur la fondation Musée national suisse92 
étant déjà entre les mains du Parlement, la CdG-N a décidé de renoncer à poursuivre 
ses investigations. Elle a invité le chef du DFI à suivre les développements dans le 
domaine du musée national avec l’attention et le sérieux nécessaires. Dans le cadre 
d’un suivi qu’elle effectuera au cours du second semestre 2006, la CdG-N contrôlera 
la mise en œuvre de ses recommandations. 
14 
Environnement 
14.1 
Protection du paysage 
Le 3 septembre 2003, la CdG-N a présenté un rapport sur les effets de l’inventaire 
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP)93 
réalisé sur la base d’une évaluation du CPA94. Le Conseil fédéral a donné son avis 
sur le rapport de la commission et sur les recommandations qu’il contient le 
15 décembre 200395. 
La CdG-N a constaté avec satisfaction que, dans sa réponse, le Conseil fédéral 
déclare partager l’avis général ressortant du rapport et estime que l’IFP ne peut être 
renforcé qu’en collaboration avec les autorités à tous les niveaux et en tenant compte 
autant que possible des intérêts de la population et des personnes directement 
concernées. Seul un renforcement de la collaboration entre autorités communales, 
cantonales et fédérales peut permettre de clarifier les incertitudes aussi bien à 
l’échelon de la législation qu’à celui de l’exécution. La commission regrette cepen-
dant que, en raison du report de la révision partielle de la loi sur la protection de la 
nature et du paysage96, la création de parcs naturels ait été sacrifiée sur l’autel des 
mesures d’économie. Cette décision est un revers décourageant pour la protection du 
paysage. 
La commission a pris acte des explications du Conseil fédéral sur les recommanda-
tions 4 (relations publiques) et 5 (bases d’information), sans formuler de remarque 
particulière. Pour ce qui est de la mise en œuvre des trois premières recommanda-
tions, la CdG-N a transmis, le 22 juin 2004, un certain nombre de remarques com-
plémentaires à l’attention du Conseil fédéral. 
 
92 
Message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la fondation Musée national suisse, 
du 29.11.2002 (FF 2003 475). 
93 
Voir le rapport de la CdG-N sur les effets de l’inventaire fédéral des paysages, sites et 
monuments naturels d’importance nationale (IFP), du 3.9.2004 (FF 2004 719). 
94 
Voir le rapport annuel 2003/2004 des CdG et de la DélCdG des Chambres fédérales, du 
23.1.2004 (FF 2004 1604). 
95 
Voir la réponse du Conseil fédéral, du 15.12.2003 (FF 2004 815). 
96 
Loi fédérale du 1.7.1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).

1844 
La commission a souligné avec insistance que le manque de clarté des objectifs de 
protection constitue l’un des problèmes principaux. Pour elle, la réalisation du but de 
l’IFP passe par une définition claire des objectifs de protection. Tant qu’il y aura des 
superpositions d’objectifs et que la formulation de ceux-ci demeurera floue, les 
autorités d’application seront obligées de procéder elles-mêmes à la concrétisation, 
complexe et coûteuse, des objectifs de protection de l’IFP. Le flou qui caractérise la 
description des objectifs de protection rend également très difficile toute pesée 
d’intérêts. Il tombe sous le sens que, dans de telles conditions, les autorités concer-
nées ne fassent pas preuve d’une très grande motivation dans l’application de l’IFP. 
La commission a attiré l’attention du Conseil fédéral sur le fait que la concrétisation 
des objectifs de protection peut se baser sur des expertises de la Commission fédé-
rale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) et des décisions judiciaires 
existantes. La commission ne doute pas que la mise en œuvre de synergies et les 
décisions prises par le Conseil fédéral permettront de réaliser la recommandation 1. 
Le Conseil fédéral s’est en outre déclaré prêt à mettre en œuvre la recommanda-
tion 2 pour ce qui est d’une meilleure implantation de l’IFP dans les domaines 
politiques ayant une incidence sur le territoire et de la mise à profit des synergies 
entre l’IFP et la législation sur l’aménagement du territoire. Il a cependant rejeté 
l’idée de désigner l’Office fédéral du développement territorial (ARE) comme 
autorité indépendante de décision. La CdG-N a pourtant estimé qu’une coordination 
institutionnalisée est extrêmement importante. Actuellement, divers offices et dépar-
tements prennent des décisions qui ont une incidence sur l’IFP et pour lesquelles 
l’inventaire fédéral ne constitue qu’un facteur d’influence parmi beaucoup d’autres. 
De plus, les différents offices concernés ont parfois des intérêts contradictoires et 
poursuivent des objectifs divergents. A l’heure de la pesée des intérêts, ce sont 
souvent les intérêts liés à l’utilisation qui priment; les intérêts de protection passent 
au second rang. La coordination, lorsque coordination il y a, a lieu au cas par cas et 
elle dépend plus de personnes que d’un processus institutionnalisé. Une autorité 
indépendante de décision pourrait rassembler les divers intérêts, assurer une meil-
leure intégration de l’IFP dans les politiques sectorielles et garantir un meilleur 
équilibre entre intérêts liés à l’utilisation et intérêts de protection. Elle permettrait 
aussi de garantir l’homogénéité des décisions et de donner un coup de frein au 
fractionnement de l’application de l’IFP. Quant à la question des ressources, la 
commission était d’avis que l’investissement de départ se justifiait étant donné que, 
à la longue, le coût des décisions baisse si elles sont prises par une seule et même 
autorité en lieu et place de plusieurs. Cela étant, l’amélioration de la coordination 
dépend aussi de l’application conséquente de la législation relative à l’aménagement 
du territoire. 
Le Conseil fédéral est également disposé à mettre en œuvre la recommandation 3. A 
cet égard, la commission a toutefois regretté que, dans ses explications, le Conseil 
fédéral n’ait accordé que peu de poids à l’aspect de la participation des acteurs 
locaux. Il a principalement insisté sur les documents dans le domaine de l’infor-
mation et de l’éducation, indispensables pour assurer une large acceptation de l’IFP. 
La commission a cependant estimé qu’il faut accorder la même importance à la 
participation des acteurs locaux. L’acceptation de l’IFP ne peut être améliorée que si 
les autorités locales ne ressentent plus cet inventaire comme une mesure non coor-
donnée imposée par la Confédération. Pour la CdG-N, la motivation des cantons et 
des communes est décisive pour l’application de l’IFP. A cet égard, la commission a 
également suggéré au Conseil fédéral d’examiner l’approche des plans d’aménage-

1845 
ment du paysage. Un plan d’aménagement du paysage esquisse l’évolution souhaitée 
pour un paysage donné aux échelons cantonal, régional et communal dans la pers-
pective d’une utilisation durable. L’élaboration d’un plan d’aménagement du 
paysage a lieu en collaboration avec la population locale, des groupes d’intérêt et les 
personnes directement concernées. La participation à ce processus est facultative; 
elle est encouragée au moyen d’incitations, notamment financières. Il ne faut en 
effet pas sous-estimer l’importance des incitations financières du point de vue 
l’acceptation et de l’application conséquente de l’IFP à l’échelon local. Estimant ce 
point capital, la commission a prié le Conseil fédéral d’accorder, dans le cadre de la 
mise en œuvre de la recommandation 3, la plus haute priorité à la participation. Elle 
lui a également demandé de définir les modalités de la participation et de la concer-
tation. 
Comme il est de coutume pour les inspections des CdG, la CdG-N procédera à un 
suivi de son inspection dans environ deux ans et contrôlera la mise en œuvre de ses 
recommandations. 
14.2 
Gestion des ressources et management 
environnemental de l’administration fédérale 
(RUMBA) 
Lancé en 1999, le programme RUMBA a pour but de réduire les nuisances environ-
nementales des services de la Confédération afin de réaliser des économies. 
L’évolution de la consommation de ressources par l’administration fédérale n’ayant 
pas répondu aux attentes, la CdG-E a inscrit l’évaluation de RUMBA à son pro-
gramme annuel 2004. 
Fin juin, le CPA a proposé deux variantes d’examen à la sous-commission compé-
tente de la CdG-E. Celle-ci a choisi la seconde variante, qui prévoit l’analyse des 
lacunes de conception et de mise en œuvre de RUMBA. Il s’agit d’une analyse 
d’exécution classique, une tâche fondamentale de la haute surveillance parlemen-
taire. Le CPA a été chargé de procéder à une évaluation correspondante en faisant 
appel à un expert externe. 
La CdG-E espère de cette évaluation, dont les résultats sont attendus pour fin juin 
2005, qu’elle permette d’identifier clairement les lacunes conceptuelles ainsi que les 
problèmes de mise en œuvre. Elle procédera à une évaluation du programme 
RUMBA à partir des résultats obtenus afin d’élaborer, le cas échéant, des mesures 
concrètes à l’attention du Conseil fédéral. 
15 
Autre points forts 
15.1 
Rapport de gestion 2003 du Conseil fédéral 
15.1.1 
Vue d’ensemble 
Les entretiens approfondis avec les membres du Conseil fédéral et la chancelière de 
la Confédération qui ont eu lieu en mai 2004 dans le cadre de l’examen du rapport 
de gestion 2003 du Conseil fédéral ont, une fois de plus, permis d’aborder un grand 
nombre de sujets. Ainsi, les CdG ont notamment discuté de l’augmentation massive

1846 
des engagements subsidiaires de l’armée et procédé à un examen critique 
d’Armée XXI avec le chef du DDPS. Le chef du DFJP a rendu compte des problè-
mes de mise en œuvre du projet d’efficacité. Le regroupement de l’Office fédéral 
des réfugiés (ODR) et de l’Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de 
l’émigration (IMES) ainsi que certains aspects de l’entraide judiciaire avec la Russie 
ont également été abordés. Le chef du DFI a été interrogé sur la surveillance exercée 
par son département sur la prévoyance professionnelle et a été invité à exposer les 
raisons qui ont poussé le Conseil fédéral à renoncer à la loi sur les langues. La suite 
des travaux de révision de la LAMal ainsi que l’assurance qualité dans le domaine 
de la santé ont également été discutées. Dans le domaine de la politique étrangère, 
les CdG se sont notamment intéressées à la forme que le Conseil fédéral entendait 
donner à la politique de développement en période d’économies. Les contributions 
financières au fonds de cohésion européen ainsi que l’initiative de Genève et ses 
impacts au Proche et au Moyen-Orient ont aussi été abordés. Pour ce qui concerne le 
DFF, la mise en œuvre de la nouvelle politique du personnel, l’analyse des risques et 
les problèmes de responsabilité qui en découlent pour la Confédération ont été sujets 
à questions. Les CdG ont demandé un premier bilan de la réorganisation complète 
des technologies de l’information et de la communication au sein de l’administration 
fédérale (projet NOVE-IT). Le sujet constituant un défi important, les CdG ont en 
outre abordé la question de la surveillance intégrée des marchés financiers. Elles ont 
aussi posé des questions critiques au chef du DETEC, notamment au sujet de 
l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), de 
l’utilisation des réserves financières pour la NLFA et d’une politique des transports 
durable. L’amélioration de la sécurité aérienne a également été discutée. Les points 
forts de la discussion avec le président de la Confédération et chef du DFE ont été 
l’organisation du Seco, la situation sur le marché des places d’apprentissage et les 
mesures d’accompagnement de l’élargissement à l’Est de l’UE. Le président de la 
Confédération a en outre été invité à expliquer pourquoi l’Union douanière n’a pas 
été reprise dans le programme de croissance de la Confédération. A noter encore que 
la discussion avec la chancelière de la Confédération a notamment porté sur le 
rapport relatif à l’évaluation de l’information de la Confédération en situation de 
crise, du 25 juin 2003, sur le projet de cyberadministration («e-government») ainsi 
que sur la composition des commissions extraparlementaires. La politique d’infor-
mation du Conseil fédéral avant les votations populaires a également fait l’objet de 
discussions. 
D’un point de vue interdépartemental, la discussion a également porté sur le faible 
degré de réalisation des objectifs au cours de l’exercice 2003. Les objectifs annuels 
fixés pour tous les départements constituent un outil qui permet au Conseil fédéral 
de tirer un bilan de sa gestion lors de l’établissement de son rapport de gestion. 
Force est de constater que, en 2003, le Conseil fédéral n’a pas réussi à atteindre la 
moitié de ses objectifs. Leur degré de réalisation a fortement pâti du climat 
d’incertitude et de certains événements inattendus survenus au cours de l’exercice 
sous revue, mais aussi de la mauvaise situation financière. Les CdG ont invité le 
Conseil fédéral à accorder plus d’attention aux priorités fixées dans le cadre de la 
planification annuelle. Cela étant, il faut également veiller à ne pas fixer que des 
objectifs faciles à atteindre. 
Pour terminer, les CdG ont abordé avec tous les conseillers fédéraux et avec la 
chancelière de la Confédération la problématique des indiscrétions. Ce sujet trans-
versal est abordé plus en détail ci-dessous (voir ch. 15.1.2).

1847 
L’examen du rapport de gestion a connu, durant l’année 2004, une modification 
consécutive à l’entrée en vigueur de la LParl. En effet, sous l’empire de l’ancienne 
loi, il incombait aux CdG d’examiner, dans le cadre du rapport de gestion, le suivi 
donné aux motions et postulats transmis par les Chambres fédérales. En vertu de la 
nouvelle loi sur le Parlement, cette tâche incombe dorénavant aux commissions 
compétentes, en fonction de leurs domaines de spécialisation (art. 122, al. 1 et 124, 
al. 4, LParl). Le premier rapport du Conseil fédéral selon le nouveau droit est paru le 
23 juin 200497 et a été traité par les Chambres fédérales durant la session d’hiver 
2004. 
15.1.2 
Indiscrétions dans l’entourage du Conseil fédéral 
Les deux indiscrétions commises en mars 2004, l’une concernant le crédit-cadre 
2005–2009 accordé à Suisse Tourisme (co-rapport du chef du DFJP sur la réduction 
à un franc symbolique de l’aide financière accordée à Suisse Tourisme), l’autre sur 
une note de discussion portant sur la poursuite de la politique européenne du Conseil 
fédéral, ont donné à penser que les indiscrétions dans l’entourage du Conseil fédéral 
se multipliaient. Dans ces deux affaires, la chancelière de la Confédération a déposé, 
à la demande du Conseil fédéral, une plainte pénale auprès du Ministère public de la 
Confédération pour publication de documents confidentiels. 
Les événements ont amené les CdG à s’informer de la question auprès des conseil-
lers fédéraux et de la chancelière de la Confédération. Les commissions leur ont 
demandé comment ils évaluaient la situation et quels étaient, à leur avis, les impacts 
des indiscrétions sur le principe de collégialité et, partant sur la capacité à gouverner 
du Conseil fédéral. Elles se sont également informées sur les mesures prises pour 
empêcher de telles indiscrétions. 
Les membres du Conseil fédéral et la chancelière de la Confédération ont souligné 
qu’il ne s’agissait pas d’un phénomène nouveau et que le nombre d’indiscrétions 
n’avait pas augmenté de manière notable, mais que, ces derniers temps, elles étaient 
devenues plus spectaculaires. Ils ont indiqué ne pas tenir de statistiques à ce sujet, 
les travaux de recherches nécessaires à cet effet prenant trop de temps. Ils ont aussi 
relevé le fait que, actuellement, les médias donnent parfois beaucoup d’importance 
aux indiscrétions en leur réservant les grands titres alors que, par le passé, il fallait 
lire entre les lignes pour s’en rendre compte. En outre, le recours aux indiscrétions 
en tant qu’instrument politique est plus fréquent aujourd’hui en raison de l’évolution 
des paysages médiatique et politique. Les membres du Conseil fédéral et la chance-
lière de la Confédération ont aussi souligné que, par le passé, des indiscrétions 
avaient déjà donné lieu au dépôt de plaintes pénales auprès du Ministère public de la 
Confédération. Une telle démarche n’aboutit cependant que très rarement à la dé-
couverte de l’auteur d’une indiscrétion. A cet égard, il convient cependant de relever 
que l’enquête de police judiciaire avait permis au Ministère public de la Confédéra-
tion d’identifier l’auteur de l’indiscrétion dans l’affaire du franc symbolique en 
faveur de Suisse Tourisme. Le chef du DFJP a toutefois refusé l’autorisation 
d’engager des poursuites pénales à son encontre, estimant qu’une mesure discipli-
naire était suffisante puisque l’affaire était de peu de gravité et que le collaborateur 
 
97 
Rapport du Conseil fédéral sur les motions et postulats des conseils législatifs 2003, du 
23.6.2004 (FF 2004 4137).

1848 
concerné quittait de toute façon le service de la Confédération. Le Ministère public 
de la Confédération a déposé un recours auprès du Tribunal fédéral contre la déci-
sion du DFJP. Le Tribunal fédéral n’est cependant pas entré en matière sur ce re-
cours98. 
La discussion a montré que tous les membres du Conseil fédéral et la chancelière de 
la Confédération prennent cette problématique très au sérieux. Même si les indiscré-
tions ne constituent pas le problème principal du gouvernement actuel, le Conseil 
fédéral est conscient de leur impact négatif sur l’image du gouvernement et, partant, 
sur la confiance que la population lui accorde. En fin de compte, les indiscrétions 
finissent par nuire à la chose elle-même. Elles limitent la marge de manœuvre du 
Conseil fédéral et conduisent à un durcissement des fronts politiques. La discussion 
avec les CdG a en particulier fait apparaître que les indiscrétions portent préjudice à 
la transparence des décisions du Conseil fédéral: d’une part, une indiscrétion ne 
permet jamais de connaître toute la vérité et, d’autre part, le principe de collégialité 
ne permet pas de corriger publiquement toutes les fausses déclarations. Le fait de ne 
pas pouvoir démentir des informations fausses contribue sans aucun doute à une 
mauvaise information du citoyen. Il s’agit là de quelques raisons qui justifient 
l’illicéité des indiscrétions. Cela étant, la discussion a aussi permis de relever que 
toutes les indiscrétions ne provoquent pas de dommages, du moins pour celles qui ne 
touchent pas aux intérêts vitaux du pays. 
Les avis des membres du Conseil fédéral sont nuancés quant aux mesures destinées 
à prévenir les indiscrétions et à punir leurs auteurs. A la suite des indiscrétions 
abordées ci-dessus, le cercle des collaborateurs ayant accès à des documents confi-
dentiels a été fortement réduit. Certains conseillers fédéraux ont souligné qu’ils 
limitent le compte-rendu qu’ils font aux cadres de leur département à l’issue des 
séances du Conseil fédéral à une information sur les objets qui concernent leur 
propre département et qu’ils n’indiquent jamais la répartition des voix concernant les 
décisions du Conseil fédéral. Ils estiment que, le cas échéant, cette manière de faire 
offre la meilleure garantie et permet de maintenir les collaborateurs de leur départe-
ment à l’abri de tout soupçon. D’autres sont d’avis qu’il faudrait éviter de classer 
autant de documents comme hautement confidentiels afin de réduire les possibilités 
d’indiscrétions. En plus de ces mesures de nature organisationnelle, tous les mem-
bres du Conseil fédéral et la chancelière de la Confédération semblent vouloir sensi-
biliser leurs états-majors et leurs chefs d’office à l’importance de la confidentialité. 
En ce qui concerne les sanctions en cas d’indiscrétion, les membres du Conseil 
fédéral et la chancelière de la Confédération estiment qu’elles doivent dépendre de 
l’importance, du contenu et de l’environnement de l’information concernée. Si, dans 
certains cas, une procédure disciplinaire, un blâme ou une réduction du salaire 
suffisent à punir l’auteur d’une indiscrétion, une action pénale peut s’imposer dans 
d’autres. 
Le Conseil national et le Conseil des Etats ont abordé la question des indiscrétions 
au cours de la session d’été 2004, dans le cadre de l’examen du rapport de gestion 
2003 du Conseil fédéral. A cette occasion, le président de la CdG-E a exprimé sa 
préoccupation au sujet de ces récents développements. Selon lui, un exécutif fondé 
sur le principe de collégialité ne peut pas fonctionner lorsque des indiscrétions 
émanent de ses membres. Même si les avis sont parfois âprement défendus lors des 
 
98 
Arrêt du 9.11.2004 (2A.379/2004).

1849 
séances du Conseil fédéral, il est indispensable que les membres du gouvernement 
puissent se réconcilier par la suite: les explications ont lieu au sein du collège gou-
vernemental, mais les conseillers fédéraux doivent se ranger ensuite derrière les 
décisions du Gouvernement une fois qu’il les a prises. Ce n’est que de cette manière 
que le Conseil fédéral peut demeurer efficace et préserver sa crédibilité. La cohésion 
fait la force du Gouvernement. Au nom de la commission, le président de la CdG-E 
a, en substance, exprimé l’espoir de voir bientôt le Conseil fédéral constituer une 
véritable équipe soudée, dont chaque membre est capable de défendre ses opinions 
avec fermeté mais dans un esprit de camaraderie, et qui, le cas échéant, sait être 
comme les deux doigts de la main99. 
15.2 
Rapports de gestion 2003 du Tribunal fédéral 
et du Tribunal fédéral des assurances 
15.2.1 
Rapport de gestion 2003 du Tribunal fédéral 
Lors de l’examen du rapport de gestion 2003 du Tribunal fédéral, les CdG ont cons-
taté que le recul du nombre des affaires enregistré au cours des trois années précé-
dentes ne s’est pas poursuivi. Par rapport à l’année précédente, les entrées ont légè-
rement augmenté pour atteindre 4588 nouvelles affaires, soit 34 de plus qu’en 2002. 
L’augmentation a été très sensible dans le domaine du droit public (première Cour 
de droit public: + 141 affaires, deuxième Cour de droit public: + 27 affaires). Les 
affaires introduites auprès de la Chambre d’accusation ont également augmenté en 
raison des nouveaux domaines de compétence de la Confédération dans le domaine 
de la procédure pénale (voir ch. 7.4). Le Tribunal fédéral s’attend à ce que l’entrée 
en fonction du nouveau Tribunal pénal fédéral entraîne une diminution du volume 
des affaires. La durée moyenne de procédure a atteint 88 jours (contre 83 jours pour 
l’année précédente), ce qui représente un bon résultat en comparaison internationale. 
En 2003, le Tribunal fédéral a liquidé 4597 affaires et il comptait 1215 affaires 
pendantes à la fin de l’année. Il a publié 224 arrêts dans le Recueil officiel des arrêts 
du Tribunal fédéral. En outre 3152 arrêts – soit près de 70 % des arrêts prononcés – 
ont été publiés sur le site Internet du tribunal. Tous les dispositifs des affaires liqui-
dées sont nouvellement publiés dans le hall d’entrée du Tribunal fédéral avec indica-
tion des noms des parties (à l’exception de quelques rares cas anonymisés pour des 
raisons liées à la protection de la personnalité). 
Bien que sa charge de travail ait pu être stabilisée au cours de ces dernières années, 
le Tribunal fédéral espère que la réforme à venir de l’organisation judiciaire fédérale 
(la loi fédérale sur le Tribunal fédéral et la loi fédérale sur le Tribunal administratif 
fédéral sont encore en instance de décision au Parlement) apportera une diminution 
durable et significative du volume des affaires et permettra aux juges de consacrer 
plus de temps à l’étude et au traitement des questions de principe ainsi qu’au déve-
loppement du droit. Craignant que le projet de loi sur le Tribunal fédéral adopté par 
le Conseil des Etats au cours de l’année sous revue ne complique le droit de procé-
dure et n’entraîne une charge de travail accrue, le Tribunal fédéral a fait part de sa 
propre opinion à ce sujet. 
 
99 
BO 2004 E 273.

1850 
Lors de la visite qu’elles ont effectuée à Lausanne, les sous-commissions compéten-
tes des CdG se sont également entretenues des sujets suivants avec les représentants 
du Tribunal fédéral: impact des Accords bilatéraux I sur l’activité du Tribunal fédé-
ral et sur le droit suisse, collaboration du Tribunal fédéral avec le Parlement dans le 
domaine de la législation, mise en œuvre du projet d’efficacité en rapport avec l’OJI, 
engagement et taux d’occupation des juges fédéraux suppléants. Les sous-
commissions se sont également renseignées sur le harcèlement croissant dont sont 
l’objet certains juges fédéraux et le président du Tribunal fédéral par des membres 
de l’association «Appel au Peuple». Ces incidents inquiètent les CdG, qui ne man-
queront pas de leur accorder de l’importance. 
15.2.2 
Rapport de gestion 2003 du Tribunal fédéral 
des assurances 
Continuant la tendance observée ces deux dernière années, le nombre de nouvelles 
affaires traités par le TFA a légèrement fléchi par rapport à l’exercice précédent (il 
est passé de 2269 à 2172, soit une diminution de 97 affaires). En 2003, le TFA a 
liquidé 2619 affaires (2298 au cours de l’exercice précédent, soit une augmentation 
de 321 affaires ou 14 %). Le nombre d’affaires pendantes à la fin de l’année est 
passé de 2020 en 2002 à 1573 en 2003 (soit une diminution de 447 affaires ou 
22 %). La durée moyenne de procédure a atteint 10,4 mois, ce qui est plutôt élevé 
étant donné que, dans le domaine des assurances sociales, de nombreuses affaires 
doivent pouvoir être liquidées rapidement. Le TFA estime cependant que ce bon 
résultat global ne rend pas moins nécessaire une réforme structurelle, mais que celle-
ci ne pourra être menée à bien que dans le cadre de la refonte de l’organisation 
judiciaire fédérale actuellement en cours. 
Au cours de l’exercice sous revue, le TFA s’est en particulier penché sur les effets 
de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2003, de la partie générale du droit des assuran-
ces sociales100. Pour chaque affaire, le TFA vérifie si la LPGA s’applique. A titre de 
régime transitoire, le TFA a décidé que la LPGA s’appliquerait à toutes les affaires 
pour lesquelles les faits à l’origine des suites de droit ont eu lieu après l’entrée en 
vigueur de la loi. Au cours de l’exercice sous revue, plusieurs arrêts du TFA concer-
naient le droit de procédure. Dans la plupart d’entre eux, le tribunal est parvenu à la 
conclusion que rien n’avait changé. En raison du décalage dans le temps de l’entrée 
des nouvelles affaires, le TFA n’a pas encore pu se prononcer sur les modifications 
matérielles de la jurisprudence induites par la LPGA. Le TFA espérait en outre que 
la mise en place d’une procédure d’opposition permettrait de réduire le nombre de 
décisions des assureurs attaquées devant les tribunaux. Dans les faits, le nombre de 
recours auprès des autorités dont les décisions peuvent être déférées au TFA a reculé 
de 54 % en 2003. Cela étant, cette nouvelle situation n’a pas encore eu d’incidence 
sur la statistique du TFA. En tout état de cause, celui-ci ne sait pas encore si la 
procédure d’opposition mise en place permettra véritablement de réduire le nombre 
d’entrées ou si elle ne fera que les décaler dans le temps. 
En ce qui concerne les Accords bilatéraux I, le TFA a été amené à rendre les pre-
miers arrêts en relation avec l’Accord sur la libre circulation des personnes. Le 
 
100 Loi fédérale du 6.10.2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales 
(LPGA; RS 830.1).

1851 
tribunal avait préparé ses juristes dans la perspective des changements apportés par 
le droit communautaire: formation continue interne, élargissements correspondants 
de la documentation et de la bibliothèque et mise en place d’accès informatiques à la 
documentation des organes communautaires. Les arrêts correspondants seront clas-
sés à la rubrique «Accords sectoriels Suisse – UE» dans la table des matières du 
volume V du Recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral. 
Lors de leur visite à Lucerne, les sous-commissions compétentes des CdG ont éga-
lement abordé avec le TFA des questions telles que le taux d’occupation des juges 
fédéraux suppléants, l’analyse des structures du TFA par un groupe de travail interne 
ou l’état de la refonte de l’organisation judiciaire fédérale.

1852

1853 
Annexe 1 
Rapport annuel 2004 du Contrôle parlementaire 
de l’administration 
Annexe au rapport annuel 2004 des Commissions de gestion et 
de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales 
du 21 janvier 2005

1854 
Rapport 
1 
Le CPA, service d’évaluation de l’Assemblée fédérale 
Le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) est le centre de compétences 
de l’Assemblée fédérale en matière d’évaluations. Il assiste les Commissions de 
gestion (CdG) des Chambres fédérales en effectuant des expertises scientifiques 
dans l’exercice de la haute surveillance parlementaire et évalue, à la demande de 
toute commission parlementaire, l’efficacité des mesures prises par la Confédéra-
tion. 
1.1 
L’évaluation, instrument d’une gestion 
 
de l’Etat axée sur l’efficacité 
Compte tenu du nombre et de la diversité des missions de l’Etat d’une part, des 
moyens limités de ce dernier d’autre part, l’évaluation constitue un outil majeur pour 
une gestion publique efficace. En complément aux outils classiques du contrôle 
politique, l’évaluation permet d’étudier scientifiquement la conception, la mise en 
œuvre et les effets de mesures prises par l’Etat. Elle permet d’analyser comment les 
dispositions légales sont mises en œuvre par les autorités d’exécution et de vérifier 
que telle mesure a effectivement produit les effets escomptés. Par ailleurs, 
l’évaluation met au jour d’éventuels points faibles en termes de conception et 
d’exécution d’une mesure et indique comment y remédier. 
1.2 
L’évaluation dans le contexte parlementaire 
Dans le cadre parlementaire, le procédé de l’évaluation est utilisé par les CdG, 
lesquelles exercent la haute surveillance sur la gestion du Conseil fédéral, de 
l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes ou personnes 
auxquels sont confiés des tâches de la Confédération. Les CdG mènent à bien leur 
mandat notamment en réalisant des inspections, en effectuant des visites auprès de 
services de l’administration fédérale et en examinant les rapports d’activité des 
organes soumis à leur contrôle. Au vu de la complexité des tâches devant être 
contrôlées et en complément aux instruments ci-dessus, le rôle de l’évaluation en 
tant qu’instrument de la haute surveillance parlementaire n’a cessé de croître au 
cours des dix dernières années. 
Instrument de la haute surveillance, l’évaluation est également utilisée par les com-
missions législatives. Dans ce cadre, l’évaluation ex ante sert à estimer en amont 
l’impact d’un projet de loi, tandis que l’évaluation ex post permet de contrôler l’effet 
d’un texte de loi en vigueur dans l’optique d’une révision. En vertu de l’art. 170 de 
la Constitution fédérale (Cst.), la loi sur le Parlement (LParl), entrée en vigueur le 
1er décembre 2003, permet à toutes les commissions de faire évaluer l’efficacité des 
mesures prises par la Confédération.1 
 
1 
Art. 44, al. 1, let. e de la loi fédérale du 13.12.2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le 
Parlement, LParl, RS 171.10)

1855 
En raison du temps que requiert une évaluation et de la complexité de sa méthodolo-
gie, les commissions confient leur réalisation à des services spécialisés. Souvent, 
cette réalisation est déléguée au pouvoir exécutif au moyen de postulats, de mandats 
directs au Conseil fédéral ou de clauses d’évaluation légales. Par-delà, le Parlement 
dispose de son service d’évaluation propre, donc indépendant de l’administration: le 
CPA. Le Parlement peut également confier des évaluations au Contrôle fédéral des 
finances (CDF), notamment lorsqu’il s’agit d’examiner l’efficacité économique de 
mesures prises par la Confédération. 
1.3 
Les prestations de services du CPA 
C’est dans le cadre de la professionnalisation de la haute surveillance parlementaire 
qu’a été créé le CPA au début des années 90. Il constitue un service spécialisé pro-
fessionnel chargé de réaliser, à la demande des CdG, des évaluations. Le CPA 
vérifie en outre, toujours à la demande des CdG, la qualité des évaluations internes à 
l’administration et leur application aux processus décisionnels. Enfin, le CPA attire 
l’attention des CdG sur des sujets qui, sous l’angle de la haute surveillance parle-
mentaire, nécessitent une analyse approfondie, et il les conseille lors du traitement, 
sur le plan politique, des résultats des évaluations. 
L’entrée en vigueur de la nouvelle LParl a eu pour conséquence l’élargissement du 
champ d’activité du CPA. Celui-ci demeure en premier lieu un service spécialisé 
conçu pour les CdG, mais il réalise également des évaluations à la demande des 
commissions législatives, les commissions de contrôle coordonnant alors 
l’attribution des mandats d’évaluation. 
Les rapports du CPA sont pris en compte de diverses manières dans les processus 
décisionnels du Parlement et de l’exécutif. Ils constituent la base des recommanda-
tions des CdG à l’intention des organes contrôlés, et d’interventions parlementaires. 
Ils sont en outre pris en considération dans le cadre de révisions de lois et 
d’ordonnances ou encore de processus de réforme internes mis en oeuvre par 
l’administration. En règle générale, les rapports du CPA sont publiés, et peuvent être 
commandés auprès du CPA ou téléchargés sur le site internet du Parlement: 
www.parlement.ch (liens Commissions/CPA). 
1.4 
Environnement institutionnel et ressources du CPA 
Le CPA accomplit sa mission sur la base de mandats que lui confient les commis-
sions parlementaires. Partie intégrante des Services du Parlement, il est subordonné 
administrativement au Secrétariat des CdG. Du point de vue scientifique, le CPA 
exerce son activité de manière autonome et dans le respect des normes pertinentes. Il 
coordonne ses activités avec les autres organes de contrôle de la Confédération et il 
entretient des relations suivies avec des hautes écoles, des instituts de recherche 
privés et des organes d’évaluation publics, en Suisse et à l’étranger. 
Pour remplir sa mission, le service comprend une équipe de recherche interdiscipli-
naire, dont l’effectif correspond à 3,6 postes à plein temps, et un secrétariat chargé 
des tâches administratives. Le CPA dispose de droits d’information étendus. Il est en 
relation directe avec toutes les autorités, services ou personnes chargés de tâches de 
la Confédération et il peut requérir auprès d’eux les pièces et informations dont il a

1856 
besoin. Le secret de fonction n’est pas opposable à l’obligation d’informer. Le CPA 
veille à la protection de ses sources d’information et il traite ses résultats 
d’évaluation de manière confidentielle, jusqu’à la décision formelle de publication, 
prise par les commissions. Il peut faire appel à des experts externes et leur conférer 
vis-à-vis de l’administration les droits nécessaires en matière d’information. 
1.5 
Structure du présent rapport annuel 
Le présent rapport donne une vue globale des activités du CPA en 2004. Il expose 
les évaluations achevées (chap. 2) et les évaluations commencées durant l’exercice 
sous revue (chap. 3). Il présente par ailleurs des contributions de collaborateurs du 
CPA autres que les publications du service lui-même (chap. 4) et d’autres activités 
du CPA (chap. 5). Enfin, il rend compte de l’utilisation du crédit alloué pour le 
recours à des experts (chap. 6) et présente en conclusion un aperçu des missions qui 
attendent le CPA en 2005 (chap. 7). 
2 
Evaluations achevées au cours de l’année 2004 
2.1 
Répartition des excédents de la prévoyance 
 
professionnelle 
En 2002, le Conseil fédéral a provoqué une véritable tempête dans les milieux 
politiques en annonçant son intention de baisser le taux d’intérêt minimal dans le 
domaine de la prévoyance professionnelle. Ce sont surtout les institutions collectives 
des sociétés d’assurance-vie qui étaient visées. Il leur était reproché d’avoir dilapidé 
en partie les bénéfices des placements de la prévoyance professionnelle («Renten-
klau») durant les belles années boursières et de ne plus être en mesure de garantir le 
taux d’intérêt minimal, de 4 % à l’époque. 
Dans ce contexte et en raison de deux initiatives adressées directement aux CdG, le 
groupe de travail «LPP» des deux CdG a chargé le CPA d’une étude portant sur le 
calcul et la répartition des excédents d’institutions collectives des sociétés 
d’assurance-vie. Le CPA a établi un rapport sur la base d’une expertise réalisée par 
le professeur Heinz Schmid à l’attention du groupe de travail.2 L’étude portait sur 
les années 1997 à 2002. 
Calcul des excédents 
Le reproche de «vol des rentes» («Rentenklau») concerne en premier lieu le rende-
ment enregistré par les sociétés d’assurance dans le cadre du placement de l’épargne 
de leurs institutions collectives. L’étude montre que les sociétés d’assurance-vie ont 
choisi, pour les avoirs de vieillesse de leurs institutions collectives, les mêmes 
placements que pour les capitaux d’autres branches d’assurance (maladie, accident, 
vie individuelle et collective). Les rendements obtenus à partir de l’ensemble de ces 
capitaux ont été répartis sur les différentes branches d’assurance d’après des clefs de 
répartition. L’expert est parvenu à la conclusion que, au-delà des aspects purement 
financiers, la politique commerciale du groupe, le comportement de la concurrence 
 
2 
Schmid, Heinz, 2004: Expertise «Überschussverteilung». Biel-Benken (disponible en 
langue allemande uniquement).

1857 
et l’appréciation de la compétitivité ont joué un rôle important. Le calcul du revenu 
des placements et du versement des excédents en résultant a donc reposé sur des 
décisions qui comportaient des marges d’appréciation considérables. Ni les sociétés 
d’assurance ni les autorités de surveillance ne possèdent des traces de ce processus 
de répartition. Au vu du montant des placements, qui se chiffrent à des centaines de 
milliards de francs et qui ont, pour une grande partie, été constitués avec des cotisa-
tions de prévoyance obligatoires, cette constatation a de quoi surprendre. Le système 
est tellement opaque qu’il est aujourd’hui impossible, sauf à y consacrer des moyens 
disproportionnés, de calculer les excédents enregistrés par les sociétés d’assurance 
sur les placements en fonds de prévoyance de leurs institutions collectives. Il n’est 
donc plus possible d’apporter une réponse à la question de savoir s’il y a effective-
ment eu, à ce niveau, spoliation des assurés. 
Répartition des excédents 
En raison de leur structure à deux niveaux, les institutions collectives n’ont pas 
transmis directement aux assurés les excédents qu’elles avaient perçus des sociétés 
d’assurance. Lors d’une première étape de répartition, les excédents ont été répartis 
sur les différentes caisses affiliées.3 L’analyse des données de quatre sociétés 
d’assurance-vie montre que seule une partie des caisses affiliées ont touché des 
participations aux excédents. De surcroît, les caisses affiliées comprenant un grand 
nombre d’assurés ont perçu nettement plus d’excédents que celles qui comptent 
moins d’assurés. L’illustration 1 représente cette dernière constatation à la lumière 
de l’une des sociétés d’assurance-vie ayant fait l’objet de l’étude. 
Ce n’est que dans une seconde étape que l’argent est parvenu aux assurés, par 
l’intermédiaire des caisses affiliées. Cette répartition a pu être étudiée auprès d’une 
société d’assurance-vie. Principale conclusion: les caisses affiliées qui ont perçu des 
participations aux excédents de leur institution collective ont répartis celles-ci de 
manière inégale sur leurs assurés. Seul un assuré sur deux a pu profiter de ces parti-
cipations perçues par sa caisse affiliée, les 50 % restants n’ayant pas touché un 
centime. 
 
 
3 
Les caisses affiliées représentent en quelque sorte les caisses de pensions individuelles 
des sociétés affiliées à une institution collective.

1858 
Illustration 1 
Excédent en pourcentage des avoirs de vieillesse versés aux petites 
et aux grandes caisses affiliées à une société d’assurance-vie 
 
0.0% 
0.5% 
1.0% 
1.5% 
2.0% 
2.5% 
1994 
1995
1996
1997
1998
1999 
2000
2001
2002
Année
Excédent en % des avoirs de vieillesse 
Caisse affiliée comptant 1 à 20 assurés 
Caisse affiliée comptant 100 à 500 assurés
 
Source: Schmid, Heinz, 2004: Expertise «Überschussverteilung», Biel-Benken 
Il existe certainement des motifs permettant de justifier une répartition inégale, 
laquelle, ainsi, ne constitue pas une inégalité de traitement arbitraire (structure des 
risques inégale ou charges administratives variables par ex.) Or, l’existence de tels 
motifs aurait dû être vérifiée pour chaque cas ou presque d’écarts constatés, ce que 
le temps et les moyens financiers disponibles n’ont pas permis dans le cadre de 
l’expertise. Toutefois, l’expert n’a pas trouvé d’indices permettant d’affirmer que le 
principe de l’égalité de traitement aurait été systématiquement violé. Il indique 
cependant que, pour la distribution des excédents, des critères problématiques du 
point de vue de l’égalité de traitement, tels que marketing, affaire compensatoire, 
etc., ont pu jouer un rôle. L’expert a en outre constaté que l’utilisation des excédents 
en vue de réduire unilatéralement les cotisations de l’employeur représente une 
pratique courante. Or, selon un récent arrêt du Tribunal fédéral, cette pratique doit 
être considérée comme illégale (ATF 128 II 24 du 26 novembre 2001). 
Surveillance exercée par les autorités 
Les conclusions présentées dans le rapport soulèvent pour le moins des doutes quant 
à la légalité du calcul et de la répartition des excédents. La question se pose donc de 
savoir si la surveillance exercée par les autorités a été suffisante dans le cas des 
institutions collectives de sociétés d’assurance. 
Etant donné que le capital d’épargne de l’institution collective est géré par une 
entreprise privée, la société d’assurance, et non par l’institution collective elle-
même, le placement de ces fonds et le calcul d’éventuels excédents relèvent de la

1859 
surveillance des assurances, exercée par l’OFAP. Le droit applicable en matière 
d’assurance ne prévoit certes pas le contrôle de la pertinence de ces excédents, mais 
il oblige les autorités à protéger les assurés contre tout abus. Or, ni la base de don-
nées de l’OFAP ni la pratique des assurances en matière d’établissement des comp-
tes n’ont permis d’identifier d’éventuels abus commis au détriment des assurés. Il est 
vrai que les données indispensables sur l’utilisation des clefs de répartition pour la 
ventilation du produit des placements, sur les capitaux de l’épargne du deuxième 
pilier d’une part, sur les autres branches d’assurance, d’autre part, n’étaient pas 
disponibles. Outre les données pertinentes, faisaient également défaut des critères 
qui auraient permis de constater qu’un éventuel abus avait été commis à l’encontre 
des assurés.4 Bien qu’il y soit tenu aux termes de l’art. 42 de la loi sur la surveillance 
des assurances (LSA)5, le Conseil fédéral n’avait pas encore édicté, à la fin 2003, de 
prescriptions complémentaires qui auraient défini l’élément constitutif de l’abus en 
la matière ou concrètement visé d’éventuels abus concernant la participation des 
assurés au produit du placement de leurs capitaux. Le Conseil fédéral a donc failli 
dans le rôle pilote qu’il lui appartenait d’assurer dans ce domaine majeur. 
Concernant la distribution des participations aux excédents au sein des institutions 
collectives de sociétés d’assurance, les compétences des autorités en matière de 
surveillance se chevauchent. Conformément à la LSA, il revient à l’OFAP 
d’approuver, dans le cadre du contrôle des tarifs, les plans d’excédents des sociétés 
d’assurance et de contrôler leur mise en œuvre. Ces plans règlent la répartition des 
excédents au moins jusqu’à l’échelon de la caisse affiliée: la surveillance exercée 
par l’OFAP s’étend donc jusqu’à certains processus internes à l’institution collec-
tive. Mais, selon la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survi-
vants et invalidité6, c’est l’Office fédéral des assurance sociales (OFAS) qui est 
compétent pour surveiller les institutions de prévoyance actives à l’échelle nationale, 
donc aussi les institutions collectives des sociétés d’assurance. Paradoxalement, ce 
chevauchement a entraîné une lacune sur le plan de la surveillance. L’OFAP a 
surveillé uniquement la répartition conforme au plan, par les institutions collectives, 
sur les caisses affiliées. Dans le cadre de contrôles aléatoires, quelques réclamations 
ont été formulées à ce titre. Mais l’OFAP n’a pas exercé de surveillance sur le 
second niveau – la répartition des excédents de la caisse affiliée sur les assurés – car 
il est parti du principe que cette compétence relevait de l’OFAS. Or, ce dernier ne 
disposait pas des données qui auraient permis d’exercer une surveillance sur la 
répartition des excédents à ce niveau. L’OFAS comptait sur l’OFAP pour assurer la 
surveillance, pensant que l’ensemble du processus de répartition des excédents, y 
compris au niveau des assurés, était mis en œuvre par les sociétés d’assurance. Par 
conséquent, la surveillance incombant aux autorités n’a pas été assurée. 
 
4 
Dans ce contexte, l’OFAP a interprété la protection contre les abus en ces termes: il faut 
protéger les assurés contre des prestataires peu sérieux, qui attirent leurs clients au moyen 
de promesses de prestations non finançables. C’est pourquoi l’office a surtout vérifié si 
les moyens des assurances sont suffisants pour garantir les prestations promises (garantie 
de la solvabilité). 
 
Les exigences en matière de sécurité des moyens (le capital épargné, l’intérêt garanti et 
les droits qui en résultent pour les retraités) sont nettement plus sévères que celles posées 
par la LPP en matière de sécurité des moyens pour les institutions de prévoyance (auto-
nomes). 
5 
Loi fédérale du 23.6.1978 sur la surveillance des institutions d’assurance privées (loi sur 
la surveillance des assurances, LSA; RS 961.01). 
6 
Loi fédérale du 25.6.1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et 
invalidité (LPP; RS 831.40).

1860 
Les lacunes constatées en matière de surveillance exercée par les autorités ont une 
portée particulière étant donné que, dans le cas des institutions collectives de socié-
tés d’assurance, les contrôles en amont des autorités, visés dans la LPP, ne semblent 
pas avoir fonctionné. L’imbrication étroite entre les organes des institutions collecti-
ves et ceux des sociétés d’assurance, tant sur le plan du personnel que de 
l’organisation, ainsi que la mise en œuvre particulière du principe de parité ont eu 
pour effet une forte prédominance des sociétés d’assurance au sein du processus de 
répartition. 
Bilan et perspectives 
Globalement, les résultats de l’étude font l’effet d’une douche froide. Les données 
disponibles ne permettent certes pas d’affirmer qu’il y a eu spoliation des assurés, 
mais elles ne permettent pas plus d’infirmer une telle affirmation. L’absence de 
données pertinentes sur la branche du système suisse d’assurances sociales qui gère 
la plus grande partie du capital-vieillesse et l’opacité qui en résulte concernant le 
volume et le produit des placements chez les sociétés d’assurance privées représen-
tent une lacune considérable. C’est d’ailleurs à ce niveau – comprendre comment les 
excédents ont été générés et distribués au sein de la société d’assurance-vie – que se 
situe le principal problème. Mais les analyses empiriques ont montré que la réparti-
tion des excédents doit également être améliorée au sein des institutions collectives. 
Des inégalités ont été constatées en la matière. Elles prouvent qu’un contrôle effi-
cace et une surveillance exercée par les autorités sont nécessaires. Dans ce contexte, 
le constat selon lequel, dans le cas des institutions collectives de sociétés 
d’assurance, ni le contrôle paritaire ni la surveillance exercée par les autorités n’ont 
fonctionné efficacement, pèse particulièrement lourd. 
Dans le cadre de la révision de la LPP, des bases non négligeables pour une plus 
grande transparence et le maintien d’un contrôle paritaire ont été jetées. Le Conseil 
fédéral et les services compétents ont eux aussi posé des jalons importants dans le 
cadre de l’ordonnance. Le Conseil fédéral a confié à un groupe d’experts le soin 
d’examiner d’autres mesures. Il n’en demeure pas moins que seule l’exécution 
concrète de mesures déjà arrêtées ou encore à arrêter montrera s’il est possible 
d’atteindre l’objectif d’un deuxième pilier transparent et d’une surveillance efficace. 
C’est pour cette raison que la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a 
décidé de continuer à surveiller d’un œil critique la mise en œuvre des différentes 
mesures. 
2.2 
Protection des consommateurs dans le domaine 
 
du commerce électronique 
Le 8 mai 2003, la CdG-N a mandaté le CPA de conduire une évaluation sur la pro-
tection des consommateurs dans le domaine du commerce électronique. Le 
16 octobre 2003, le CPA a présenté un rapport intermédiaire sur le sujet. La Com-
mission a alors décidé de mettre l’accent sur les aspects contractuels et la protection 
des données. La question principale était de savoir si la législation existante est mise 
en œuvre de manière adéquate pour protéger le consommateur suisse dans le do-
maine de l’e-commerce.

1861 
Pour mener à bien cette évaluation, le CPA a analysé la littérature spécialisée, a 
procédé à des analyses secondaires d’études statistiques et a conduit des entretiens 
avec des praticiens du commerce électronique. 
Le rapport a été présenté à la commission le 13 mai 2004. Il rappelle tout d’abord 
que le commerce électronique offre de grandes possibilités tant pour les consomma-
teurs que pour les fournisseurs. 
La Suisse dispose d’infrastructures technologiques de tout premier plan: elle est le 
pays qui compte le plus d’ordinateurs par habitants et 63 % des Suisses utilisent 
régulièrement Internet, contre 43 % dans l’Union Européenne (UE). Par contre, la 
Suisse n’est classée que quinzième rang des pays en ce qui concerne son degré de 
préparation du marché à exploiter les opportunités dans le domaine du commerce 
électronique. Selon l’Office fédéral de la statistique (OFS), seuls 6,4 % de la popula-
tion suisse effectue régulièrement des achats sur Internet. En comparaison avec des 
pays ayant un niveau de vie et des caractéristiques d’accès à Internet similaires, 
comme le Danemark, les Pays-Bas et la Suède, le nombre d’e-consommateurs suis-
ses est plus bas. Le consommateur suisse semble donc manquer de confiance, cela 
surtout en ce qui concerne les aspects contractuels et la protection des données. 
En Suisse, il n’existe pas de loi spécifique sur le commerce électronique. Les diffé-
rentes lois – code des obligations7, loi contre la concurrence déloyale8, loi sur 
l’information des consommateurs9, loi fédérale sur la protection des données10 – 
permettent aux acteurs de se servir de ce moyen de transaction. 
 
7 
Loi fédérale du 30.3.1911 complétant le code civil suisse (Livre cinquième: Droit des 
obligations (CO; RS 220). 
8 
Loi fédérale du 19.12.1986 contre la concurrence déloyale (LCD; RS 241). 
9 
Loi fédérale du 5.10.1990 sur l’information des consommatrices et des consommateurs 
(LIC; RS 944.0). 
10 
Loi fédérale du 19.6.1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1).

1862 
Illustration 2 
Fréquence des problèmes constatés concernant les aspects contractuels 
dans le domaine de l’e-commerce (citations sur 13 entretiens) 
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Mise en œuvre 
Confiance
Affichage des prix
Qualités du produit
Anonymat
Règles multiples 
Droit d'information
Droit de recours
Droit de révocation
Problèmes transfrontaliers
Contrat 
 
Source: CPA 2004 
Mais les particularités du commerce électronique posent plusieurs problèmes pour 
qu’un consommateur suisse puisse prendre une décision libre, éclairée et réfléchie. Il 
n’y a pas d’obligations en matière d’information précontractuelle, par exemple sur 
l’identité du fournisseur, seul le manque de loyauté étant sanctionné. Le droit de 
révocation fait également défaut. Le problème de la garantie pour défauts de la 
chose n’est pas réglé d’une façon adéquate. 
La mise en œuvre de certains droits et devoirs d’information est problématique. La 
LIC demande que soient indiquées les caractéristiques essentielles des produits, mais 
elle ne trouve aucun écho pratique. D’autre part, il n’y a pas de contrôle des clauses 
contractuelles déloyales sur la base de la LCD. 
Enfin, si les acteurs rencontrent un problème, ils peuvent intenter une action en 
justice. Or depuis la popularisation d’Internet, aucun litige n’a été porté devant les 
tribunaux suisses, le rapport coût/bénéfice étant pénalisant pour le consommateur. 
La LPD est une loi abstraite et neutre du point de vue de la technologie. Elle ne 
comporte pas de dispositions spécifiques à Internet. L’interprétation concrète de 
certaines dispositions et notions dépend de la jurisprudence des tribunaux. L’absence 
de décision judiciaire dans ce domaine favorise l’insécurité juridique. 
La surveillance à exercer sur les organes de la Confédération et les particuliers en 
application de la LPD incombe au Préposé fédéral à la protection des données 
(PFPD). À ce jour, dans le domaine du commerce électronique en tant que tel, le 
PFPD n’a pas épuisé toute sa marge de manœuvre et n’a pas émis de recommanda-

1863 
tions. Des recommandations et des décisions judiciaires seraient profitables à la 
protection des données dont le but est avant tout de déployer un effet préventif. 
Illustration 3 
Taux net de sécurité11 ressentie par les consommateurs suisses à l’égard 
de différents organismes conservant leurs données personnelles (en %) 
-60
-40
-20
0
20
40
60
E-Commerce
Magasin
Entreprise privée
Poste
Autorité locale
Police
Administration
Banque
Médecin/Hôpital
 
Source: CPA, basé sur Conseil pour la protection de la personnalité, 2004: Les droits indivi-
duels battus en brèche? Kummer Public Affairs: Berne. p. 7. 
Dans le domaine du commerce électronique, les propriétaires de fichiers ne sont pas 
en mesure de respecter l’obligation qui leur est faite de contrôler si les données 
qu’ils reçoivent sont exactes. En raison de l’anonymat d’Internet, de tels contrôles 
seraient disproportionnés. L’obligation de fournir à quiconque en fait la demande 
des renseignements au sujet des données traitées à son sujet est assez bien respectée. 
Lorsqu’il la demande, le consommateur reçoit la plupart du temps l’information 
souhaitée. Le problème est que, dans le dédale d’Internet, le consommateur n’est pas 
en mesure de suivre le devenir de ses données ni de savoir quelle entreprise les 
conserve dans ses bases de données. Cela étant, à titre de mesure destinée à protéger 
sa personnalité, il peut seulement requérir que les données soient rectifiées ou détrui-
tes ou que leur communication à des tiers soit interdite, mais il ne peut pas interdire 
le traitement des données. 
D’autres dispositions sur le registre des fichiers ou la mise en place de mesures 
organisationnelles posent également d’importants problèmes de mise en œuvre dans 
le domaine du commerce électronique. 
La Suisse n’autorise les échanges de données qu’avec les États qui garantissent une 
protection équivalente. Actuellement, contrairement à l’UE, la Suisse ne cherche pas 
à conclure de conventions qui permettraient de régler le transfert transfrontalier de 
données avec des pays tiers ne disposant pas d’un tel niveau de protection. Ainsi, il 
 
11 
Le taux net de sécurité ressentie représente la différence entre les personnes estimant que 
les données personnelles sont «tout à fait en sécurité» ou «assez en sécurité» et celles qui 
les estiment «pas vraiment en sécurité» ou «pas du tout en sécurité».

1864 
incombe à l’entreprise qui veut transférer des données de conclure un contrat de 
protection des données avec chaque entreprise implantée dans un pays tiers non 
équivalent. 
En ce qui concerne les aspects transfrontaliers, la protection du consommateur suisse 
dépend des options qu’il peut exercer sur la détermination du tribunal compétent, du 
choix du droit applicable et de l’exécution de la décision judiciaire. Les règles de la 
loi sur le droit international privé12 et de la Convention de Lugano13 posent des 
problèmes de définitions et d’application. En général, le consommateur passif suisse 
a la possibilité d’intenter une action devant le tribunal de son lieu de domicile et se 
voit appliquer les règles du droit suisse. Cela implique que, dans de nombreux cas de 
figure, il est moins protégé qu’un consommateur européen. 
Dans le cadre de litiges de concurrence déloyale, un consommateur étranger qui se 
fournit sur un site suisse peut déposer une plainte auprès du Seco et avoir recours à 
ses services pour qu’il intente une action en sa faveur. Cette option n’est pas accor-
dée au consommateur suisse. 
Les labels et les mécanismes d’autorégulation peuvent être des compléments intéres-
sants aux normes légales. Mais en Suisse, les trois labels d’e-commerce sont très peu 
répandus et les quelques procédures alternatives de règlement des différends ne sont 
pas utilisées par les consommateurs. 
En conclusion et au vu des lacunes législatives et des problèmes de mise en œuvre 
présentés ci-dessus, le manque de confiance des consommateurs suisses n’est pas 
levé et le potentiel économique du commerce électronique ne peut se réaliser plei-
nement. 
2.3 
Bilan intermédiaire sur les activités de Présence 
 
Suisse (projet suspendu) 
Dans le cadre du programme annuel 2003, les CdG ont chargé le CPA d’élaborer 
une esquisse de projet en vue d’une évaluation de Présence Suisse (PRS). Unité 
administrative décentralisée, subordonnée à la Direction politique du Département 
fédéral des affaires étrangères (DFAE), PRS a entamé ses activités il y a près de 
quatre ans. En tant qu’«agence de relations publiques» nationale, elle a pour mission 
de mener une politique de communication crédible, attractive et moderne en entrete-
nant des relations suivies entre la Suisse et l’étranger. Elle doit élargir le niveau de 
connaissances du public étranger et susciter auprès de ce dernier de la sympathie 
pour notre pays. 
Dès l’examen parlementaire de la loi fédérale sur la promotion de l’image de la 
Suisse à l’étranger14, base légale de PRS, la création de cette organisation n’a pas 
fait l’unanimité. Une motion visant sa suppression a même été déposée au Conseil 
national en octobre 2001. De même, la presse a souvent publié des articles assez 
critiques à l’égard de PRS, lui reprochant sa passivité à l’occasion d’événements 
 
12 
Loi fédérale du 18.12.1987 sur le droit international privé (LDIP; RS 291). 
13 
Convention du 16.9.1988 concernant la compétence judiciaire et l’exécution des décisions 
en matière civile et commerciale (RS 0.275.11). 
14 
Loi fédérale du 24.3.2000 sur la promotion de l’image de la Suisse à l’étranger 
(RS 194.1).

1865 
importants ayant des incidences sur l’image de la Suisse et le manque de visibilité de 
ses activités. 
A la suite d’examens préliminaires, le CPA a retenu les questions suivantes, qui lui 
semblaient appropriées pour un projet d’évaluation: la stratégie développée par PRS 
est-elle en harmonie avec les objectifs contenus dans la loi? Quelle est la pertinence 
des mesures prises en Suisse et à l’étranger? Le contrôle interne des résultats et un 
examen complémentaire permettent-ils de formuler des énoncés concernant la réali-
sation des objectifs? La coordination avec d’autres organismes (Suisse Tourisme, 
Pro Helvetia, Osec, représentations du DFAE à l’étranger, DDC) fonctionne-t-elle 
ou existe-t-il des redondances? Certaines des activités financées par PRS, en Suisse 
ou à l’étranger, auraient-elles pu se dérouler sans son soutien? 
En raison de capacités limitées au sein de la Commission de gestion du Conseil des 
Etats (CdG-E), le lancement du projet a dû être reporté à 2004. C’est la raison pour 
laquelle l’attribution définitive du mandat a été réexaminée dans le cadre du pro-
gramme annuel 2004 des CdG. Ces dernières ayant estimé plus urgents d’autres 
mandats d’évaluation qu’elles envisageaient de confier au CPA, elles ont suspendu 
jusqu’à nouvel ordre l’évaluation de l’activité de PRS. 
3 
Nouveaux projets lancés en 2004 
Le CPA observe les différents domaines de la politique fédérale et attire l’attention 
des CdG sur des sujets qui, à ses yeux, nécessitent un examen approfondi sous 
l’angle de la haute surveillance parlementaire. 
En novembre 2003, le CPA a soumis aux CdG une liste de demandes d’évaluation 
portant sur les sujets suivants: 
– 
Le rôle de la Confédération en matière d’assurance-invalidité 
– 
Formation, recherche et technologie: bilan intermédiaire sur le degré de ré-
alisation d’objectifs de réforme choisis 
– 
Pro Helvetia: mandat, structures de l’organisation et coordination avec 
d’autres organes chargés de la promotion culturelle de la Confédération 
– 
Etat de la situation à l’OFEFP 
– 
Gestion des ressources et management environnemental de l’administration 
fédérale 
– 
Déficits en matière de coordination dans le domaine de la politique de 
l’aménagement du territoire de la Confédération 
– 
Les «Tests PME» de la Confédération 
– 
Rôle et efficacité du Surveillant des prix 
– 
NOVE-IT: détermination du besoin de procéder à une enquête sous l’angle 
de la haute surveillance 
– 
Quelle coordination pour les affaires étrangères? 
– 
GMEB: l’Office fédéral de topographie est-il responsable d’une distorsion 
de la concurrence? 
– 
Mesures de contrainte en matière de droit des étrangers

1866 
– 
Exécution des arrêts du Tribunal fédéral par les cantons 
– 
Rôles multiples de la Confédération dans la gestion des entreprises du 
4e cercle 
S’appuyant sur cette liste, les CdG ont chargé le CPA de mener à bien les quatre 
mandats d’évaluation ci-après: 
– 
Le rôle de la Confédération en matière d’assurance-invalidité 
– 
Gestion des ressources et management environnemental de l’administration 
fédérale 
– 
Les «Tests PME» de la Confédération 
– 
Mesures de contrainte en matière de droit des étrangers 
Le chapitre suivant expose la situation initiale et l’état d’avancement de ces quatre 
projets. 
3.1 
Le rôle de la Confédération en matière 
 
d’assurance-invalidité 
Depuis plusieurs années, on observe une augmentation inquiétante des rentes versées 
par l’assurance-invalidité (AI). Entre 1990 et 2003, le nombre des bénéficiaires a 
augmenté de près de 65 % pour atteindre 271 039 personnes. Cette évolution se 
traduit par de graves difficultés financières pour l’institution. En 2003, les dépenses 
de l’AI se sont élevées à quelque 10 milliards de francs et l’assurance a enregistré un 
déficit de 1,5 milliard de francs. 
Outre les problèmes financiers qu’elle engendre, cette augmentation des rentes 
versées par l’AI contrevient au principe de primauté de la réintégration sur 
l’allocation. Elle pose en outre des problèmes sur le plan social dans la mesure où le 
versement d’une rente se traduit souvent par l’exclusion et par une progressive 
chronicité des affections. 
C’est dans ce contexte que le 20 avril 2004, la CdG-E a chargé le CPA d’évaluer 
différents aspects du secteur de l’AI. Cette évaluation est destinée à faciliter la haute 
surveillance exercée par le Parlement sur l’exécution de la loi concernée. En outre, 
elle devrait permettre d’identifier d’éventuelles lacunes ou défauts de la législation, 
qu’il est prévu de prendre en compte dans la 5e révision de l’AI. 
Se fondant sur une analyse de la littérature pertinente, le CPA a d’abord analysé les 
différents facteurs à l’origine de l’augmentation du nombre des rentes AI et a pré-
senté l’état d’avancement de la recherche concernant chacun de ces facteurs. Le 
rapport intermédiaire qu’il a établi à l’attention de la CdG-E énumère les 24 facteurs 
à l’origine de cette augmentation. Ceux-ci sont exogènes (vieillissement démogra-
phique et progrès de la médecine par ex.) ou endogènes (durée de la procédure 
administrative lors de l’étude de demandes de versement d’une rente, lacunes en 
termes de coordination avec d’autres assurances sociales ou encore problèmes 
concernant la surveillance exercée par la Confédération sur les offices AI des can-
tons [OAI]). S’appuyant sur le rapport intermédiaire du CPA, la CdG-E a estimé que 
ce dernier aspect était celui qui nécessitait le plus d’éclaircissements. 
Dans le secteur de l’AI, l’OFAS est chargé de tâches dans le domaine de l’exécution 
et de la législation et assume la fonction de surveillance de l’exécution de la loi sur

1867 
les assurances par les OAI. Des comparaisons statistiques montrent que la part des 
rentiers AI dans la population active varie parfois fortement d’un canton à l’autre. 
Illustration 4 
Part de la rente AI dans les cantons (pondération) 
 
Part de la rente AI dans les cantons (pondération)
0% 
3% 
6% 
9% 
ZH BE LU
UR
SZ OW NW GL
ZG
FR
SO
BS
BL SH AR
AI
SG
GR
AG
TG
TI
VD
VS
NE
GE
JU CH 
1996
1999
2002
 
 
Source: OFAS 2003 
D’après une étude15 réalisée dans le cadre du Programme national de recherche 
(PNR) 45, les différences structurelles16 entre les cantons ne suffisent pas à elles 
seules à expliquer les écarts constatés: il faut également tenir compte des pratiques 
en matière d’exécution, différentes selon les OAI. Des contrôles aléatoires montrent 
en outre, pour un nombre non négligeable de dossiers examinés, des lacunes dans les 
décisions des OAI quant à l’octroi de prestations, avec des conséquences très impor-
tantes en termes de coûts.17 Non seulement ces constats soulèvent des questions 
concernant la pratique des OAI concernés, mais ils mettent également le doigt sur la 
manière dont l’OFAS exerce son rôle de surveillance à l’égard des OAI. Etant donné 
que, dans les conditions-cadres sociales de l’AI, une évolution se dessine depuis un 
certain temps déjà et que le phénomène d’augmentation des rentes versées par l’AI 
est également connu depuis longtemps dans d’autres pays de l’OCDE, il est intéres-
sant de savoir comment l’OFAS a, ces dernières années, assumé ses tâches dans les 
domaines de la surveillance et de l’évolution de la législation. 
C’est pourquoi, s’appuyant sur le bilan intermédiaire du CPA, la CdG-E a chargé ce 
dernier, le 22 septembre 2004, d’évaluer le rôle de l’OFAS dans l’AI. L’évaluation a 
pour but de montrer comment l’office exerce sa mission dans les domaines de la 
 
15 
Guggisberg, Jürg, u.a., 2004: Auf der Spur kantonaler Unterschiede in der Invalidenversi-
cherung, Coire (disponible en langue allemande uniquement). 
16 
Démographie, degré d’urbanisation, économie, etc. 
17 
5e révision de l’AI, projet et rapport explicatif pour la procédure de consultation, p. 60 et 
suiv., www.bsv.admin.ch.

1868 
surveillance et de l’évolution de la législation, s’il utilise ses marges de manœuvre, 
quels effets il vise sur les services faisant l’objet d’une surveillance et dans quel 
contexte il agit. Des réponses seront apportées à ces questions à travers des analyses 
secondaires, des études existantes (analyses de documents) et des entretiens. En 
raison de capacités internes limitées, le CPA a confié la réalisation du mandat à un 
groupe de travail placé sous la responsabilité de la société Interface Institut für 
Politikstudien GmbH. Le CPA devrait présenter le rapport final d’évaluation à la 
sous-commission compétente à la fin juin 2005. 
3.2 
Gestion des ressources et management 
 
environnemental de l’administration fédérale 
En 1999, le Conseil fédéral décidait d’introduire un programme de gestion des 
ressources et de management environnemental (RUMBA) dans tous les services ou 
presque du 1er cercle de l’administration fédérale. RUMBA a pour objectif la réduc-
tion des nuisances environnementales et, partant, une réduction des coûts au sein de 
tous les services de la Confédération. Or, quatre ans après le lancement de ce pro-
gramme, seuls 13 services administratifs sur 84 avaient introduit RUMBA. De 
surcroît, l’augmentation significative des déplacements en avion et la consommation 
accrue de papier avaient de quoi préoccuper (voir illustration 5). Ce bilan intermé-
diaire indiquait donc des problèmes de mise en œuvre, qui remettaient sérieusement 
en question la réalisation des objectifs du programme. 
Illustration 5 
Evolution de la consommation de papier et des kilomètres parcourus en avion 
pour des services choisis (indice) 
 
Consommation de papier 
60 
80 
100 
120 
140 
160 
180 
2000 
2002
Office fédéral des constructions et de la logistique
Office fédéral de l’agriculture
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage
Régie fédérale des alcools
Secrétariat d’Etat à l’économie
Kilomètres parcourus en avion
60
80
100
120
140
160
180
200
220
2000 
2002
Office fédéral des constructions et de la logistique
Office fédéral de l’agriculture
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage
Régie fédérale des alcools
Secrétariat d’Etat à l’économie
 
Source: CPA 2004, basé sur les rapports environnementales 2001 et 2003 de l’administration 
fédérale

1869 
C’est dans ce contexte que, le 25 juin 2004, la CdG-E a chargé le CPA de mettre au 
concours un mandat d’expertise correspondant. Suite à un appel d’offres (procédure 
invitant cinq prestataires à soumissionner), le mandat a été attribué à un groupe de 
travail constitué de Interface Institut für Politikstudien GmbH (Lucerne; direction) et 
d’evaluanda (Genève). Le mandat vise à clarifier les points suivants: 
– 
Réalisation des objectifs: il s’agit, sur la base des données disponibles, de 
présenter le degré de réalisation de l’objectif d’un écobilan amélioré et la ré-
duction des coûts qui en découle. 
– 
Evaluation de la mise en œuvre: analyse et évaluation de la gestion du pro-
gramme à l’échelon départemental ou interdépartemental et à l’échelon des 
offices, de la pratique en matière de coopération des responsables de la mise 
en place et des mesures réalisées. 
– 
Evaluation du concept: la question centrale consiste à savoir si la conception 
de RUMBA, telle qu’elle est prévue dans l’arrêté du Conseil fédéral de 
1999, représente une base viable pour la réalisation des objectifs du pro-
gramme. 
– 
Importance de facteurs externes: il s’agit de savoir si des facteurs externes, 
sur lesquels RUMBA n’a pas de prise, entravent de manière non négligeable 
la mise en œuvre et l’efficacité du programme. 
Outre des entretiens avec des experts, il est prévu de réaliser un sondage en ligne 
auprès d’environ 80 personnes responsables de la mise en œuvre de RUMBA aux 
différents échelons de l’administration fédérale. C’est sur cette base qu’il sera possi-
ble d’établir notamment les points forts et les points faibles de RUMBA. Les résul-
tats devraient être disponibles au deuxième trimestre 2005. 
3.3 
Les «Tests PME» de la Confédération 
Ces dernières années, la Suisse tente d’améliorer son potentiel économique et 
d’améliorer la prise en compte les préoccupations des petites et moyennes entrepri-
ses (PME). Or, au cours des dernières années, la croissance de la Suisse est restée 
comparativement faible, la Suisse perd de son attractivité et les PME subissent des 
coûts liés aux interventions étatiques dans des proportions plus importantes que les 
grandes entreprises. Leur croissance est donc quelque peu entravée.

1870 
Illustration 6 
Valeur ajoutée réelle des PME (taux de croissance annuel moyen 
en %, 1988–2000) 
9.8
2.7
2.4
2.1
2
2
1.9
1.6
1.4
1.4
0
2
4
6
8
10
12
Irlande
Allemagne
Espagne
Pays-Bas
Autriche
Royaume-Uni
Belgique
Suisse
France
Italie
Pourcentage
 
Source: CPA, basé sur Habersaat, Magrit et al., 2001: Les PME en Suisse et en Europe, Seco, 
Berne, p. 27. 
Ainsi, lors de sa séance du 21 juin 2004, la CdG-N a mandaté le CPA de conduire 
une évaluation sur les trois «Tests PME» de la Confédération. Ces trois «Tests 
PME» regroupent l’analyse d’impact de la réglementation (AIR), le test de compati-
bilité PME et le Forum PME. C’est suite à des interventions parlementaires que ces 
instruments ont été mis en place entre décembre 1998 et mai 2000. L’AIR postule 
que les projets de loi et d’ordonnance doivent être soumis à une analyse économique 
qui doit mettre en évidence ses impacts économiques. Le test de compatibilité PME 
est effectué pour certains projets législatifs, lorsque le seco visite auprès dix entre-
prises et évalue avec elles le contenu de la réforme proposée. Enfin, le Forum PME 
est une commission extra-parlementaire, qui prend position sur des lois et ordonnan-
ces, dans l’optique des PME. Ces trois instruments au service du droit en élaboration 
servent à sensibiliser le Conseil fédéral, l’administration et le Parlement aux pro-
blèmes de l’économie en général et des PME. Ils influencent les décisions des ac-
teurs politiques. Selon l’OCDE, une utilisation fréquente et professionnelle de ces 
tests améliore le rapport coût/efficacité des décisions politiques et réduit le nombre 
de règles de qualité médiocre ou inutiles, ce qui résulte en un impact positif sur 
l’économie des pays qui les conduisent. 
La CdG-N a souhaité que le CPA mette l’accent sur l’utilisation de ces instruments 
dans le processus de décision politique fédéral. Il s’agit donc d’évaluer si les «Tests 
PME» sont connus par les acteurs politiques, si ils sont utilisés dans le processus 
décisionnel et si ils ont un impact. Quelques-unes de question posées sont: 
– 
Quelle est la notoriété des «Tests PME»? 
– 
Les résultats des «Tests PME» sont-ils utilisés dans le processus de déci-
sion?

1871 
– 
Quelle est la nature de l’impact des «Tests PME»? 
– 
Quel est leur rapport coût/bénéfice? 
Pour mener à bien cette évaluation, le CPA a mis en place une méthode qui repose 
sur trois piliers: l’analyse de la littérature spécialisée, les entretiens auprès de repré-
sentants de l’administration fédérale, du parlement et d’institutions externes, et 
l’analyse de texte (procès-verbaux de commissions parlementaires et du plénum). 
Comme le CPA ne pouvait évaluer la connaissance, l’utilisation et l’impact de tous 
les «Tests PME», des cas pratiques représentatifs ont été sélectionnés. 
Le rapport final concernant les «Tests PME» de la Confédération sera présenté à la 
sous-commission en février 2005. 
3.4 
Mesures de contrainte en matière de droit 
 
des étrangers 
Les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, entrées en vigueur en 
1995, continuent d’être controversées, sur le plan tant politique que juridique. 
L’objectif de ces dispositions légales est double: il s’agit d’assurer l’exécution des 
renvois et, partant, de combattre l’immigration non officielle ainsi que de lutter 
contre la délinquance chez les étrangers clandestins et les demandeurs d’asile. Pour 
ce faire, ont été prises des mesures telles que la détention en phase préparatoire, la 
détention en vue du refoulement ou la mise en place de périmètres d’assignation ou 
d’exclusion. La mesure la plus importante est celle de la détention en vue du refou-
lement, qui peut être ordonnée notamment en cas de risque de passage à la clandes-
tinité. Les autorités cantonales en charge des migrations, qui sont responsables de 
l’application des mesures de contrainte, recourent beaucoup à cette mesure. La 
détention est la sanction la plus sévère prévue par la législation suisse. 
L’efficacité des mesures de contrainte n’a encore jamais été évaluée. Il est par 
ailleurs difficile d’instaurer de la transparence dans ce domaine, étant donné qu’il 
n’existe pas à l’échelle nationale de statistiques sur les motifs de détention, le nom-
bre de détentions ordonnées ou la catégorie des personnes concernées. Ainsi, les 
statistiques de l’Office fédéral des réfugiés (ODR) en matière d’asile indiquent 
uniquement le nombre de personnes qui, durant une période déterminée, ont quitté le 
territoire de manière officielle ou non officielle. Par contre, elles ne précisent pas le 
nombre de personnes qui ont été détenues en vue du refoulement ni la durée de la 
détention. L’ODR ne relève pas ces données étant donné que ce sont les autorités 
cantonales qui sont compétentes pour ordonner les mesures de contrainte (voir 
illustration 7). 
Les mesures de contrainte sont prévues par la loi fédérale sur le séjour et 
l’établissement des étrangers18, actuellement en cours de révision. Le Conseil natio-
nal a examiné à sa session d’été 2004 le projet relatif à la nouvelle loi sur les étran-
gers (LEtr), qui sera soumis au Conseil des Etats au printemps 2005. Le projet de 
révision confirme voire renforce en partie les mesures de contrainte. 
 
18 
Loi fédérale du 26.3.1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE; 
RS 142.20).

1872 
Illustration 7 
Exécution des renvois et départs dans le domaine de l’asile en 2003 
Statistique des départs de janvier à décembre 2003
Compétence canton / 
Classement séjour
Départs réguliers
2'981 16.7%
Rapatriements
2'062 11.5%
Rapatr. Etat tiers
796 4.5%
Départs non officiels
10'454 58.5%
1'580 8.8%
Total: 17'873 personnes
Office fédéral des réfugiés
Service de la statistique, août 2004 
Source: ODR 2004, Statistique en matière d’asile 2003, p. 13. 
Le 23 janvier 2004, les CdG ont chargé le CPA de réaliser une étude sur les mesures 
de contrainte en matière de droit des étrangers. Le CPA a commencé par préparer 
une esquisse de projet, qu’il a soumise à la CdG-N. Réunie le 22 mars 2004, cette 
dernière a demandé au CPA d’apporter une réponse aux questions suivantes: 
– 
Quelles mesures de contrainte ont été utilisées dans différents cantons et 
comment? Quelles ont été les ressources financières et personnelles enga-
gées? Existe-t-il des différences marquées d’un canton à l’autre? 
– 
Les mesures, notamment la détention en vue du refoulement, ont-elles per-
mis l’amélioration de l’exécution des renvois? S’accompagnent-elles 
d’effets secondaires indésirables? 
– 
Comment évaluer les mesures de contrainte sous l’angle du rapport 
coût/bénéfice? 
– 
Les mesures ont-elles eu les effets visés en termes de diminution de la délin-
quance chez les étrangers? Des effets secondaires indésirables sont-ils appa-
rus? 
En se basant sur plusieurs critères, le CPA a d’abord sélectionné cinq cantons dont 
l’application des mesures de contrainte sur la période 2001-2003 devait être évaluée. 
Il s’agit des cantons de Bâle-Campagne, de Genève, de Schaffhouse, du Valais et de 
Zurich. Puis il a chargé M. Thomas Widmer, de l’Institut des sciences politiques de 
l’Université de Zurich, de recueillir les données utiles sur les mesures de contrainte 
ordonnées et de les analyser sous l’angle statistique.

1873 
Une fois en possession des résultats chiffrés, le CPA a mené des entretiens avec 
plusieurs experts, aux niveaux cantonal et fédéral, afin d’apporter une réponse aux 
trois premières questions de l’étude. Ses interlocuteurs étaient des représentants des 
offices des migrations et de la police ainsi que des juges de l’arrestation cantonaux. 
Des enquêtes ont également été réalisées auprès d’ONG spécialisées dans les ques-
tions liées aux étrangers et aux réfugiés. 
Pour la question concernant les effets des mesures de contrainte sur les étrangers 
délinquants, le CPA a confié un mandat au professeur Martin Killias, Institut de 
criminologie et de droit pénal, Université de Lausanne. 
Dans son rapport intermédiaire du 16 août 2004, le CPA a communiqué à la sous-
commission compétente les premiers résultats sur l’application des mesures de 
contrainte, en particulier la détention en vue du refoulement. L’étude a montré que 
les mesures ne sont pas appliquées de manière homogène dans les cantons et que les 
résultats obtenus diffèrent d’un canton à l’autre. Le rapport final devrait être remis à 
la CdG-N en février 2005. 
4 
Publications autres que les publications du CPA 
Afin de faire connaître ses activités et les résultats de ses recherches au public inté-
ressé et aux milieux universitaires, le CPA publie des textes dans des revues spécia-
lisées et des quotidiens. Il participe en outre à des conférences et à des cours univer-
sitaires où il intervient à travers des exposés et des séminaires. Les publications 
ci-après (présentées par ordre chronologique) sont parues au cours de l’exercice sous 
revue19: 
Janett, Daniel et Serge Zogg: Die Bilanz ist enttäuschend. Mängel des Inventars 
schützenswerter Landschaften, paru dans: Neue Zürcher Zeitung du 20 avril 2004, 
n° 91, p. 16 (disponible en langue allemande uniquement). 
L’article propose un résumé des principaux résultats de l’évaluation de l’Inventaire 
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP). En 
2003, le CPA a présenté à la CdG-N tous les résultats de cette étude. Les auteurs de 
l’article parviennent à la conclusion que, à ce jour, la protection des objets de l’IFP, 
conformément à l’objectif général de protection formulé à l’art. 6 de la loi fédérale 
sur la protection de la nature et du paysage, n’est pas suffisamment assurée. Des 
statistiques sur l’utilisation des surfaces et des études de cas montrent que de nom-
breuses interventions problématiques dans des objets de l’IFP ont eu lieu dans les 
années 90, bien que dans des proportions souvent moindres que dans les années 80. 
Des faiblesses sur le plan de la conception et des problèmes de mise en œuvre com-
pliquent la mission de protection des paysages suisses les plus précieux. 
Tobler, Andreas: La Suisse au sein des institutions de Bretton Woods: influence, 
avantages et répartition des compétences dans l’administration fédérale, paru dans: 
La vie économique. Revue de politique économique, n° 5-2004, pp. 59–62. 
Dix ans après l’adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods, la CdG-E a 
chargé le CPA d’étudier différents aspects du statut de membre de la Suisse. Outre la 
répartition des tâches et des compétences entre les autorités fédérales concernées, 
 
19 
Tous les articles cités peuvent être téléchargés depuis la page Internet du CPA 
(www.parlement.ch Æ Commissions, CPA).

1874 
l’étude a porté sur l’influence de la Suisse et les avantages qu’elle tire de son statut 
de pays membre du FMI et de la Banque mondiale. Dans son article, l’auteur récapi-
tule les principaux résultats de l’étude. Le bilan intermédiaire de l’activité de la 
Suisse au sein des institutions de Bretton Woods est certes positif dans l’ensemble, 
mais l’évaluation du CPA a fait apparaître quelques lacunes au niveau des services 
fédéraux concernés. Celles-ci concernent, d’une part la répartition des compétences 
et des responsabilités, d’autre part les mécanismes de coordination dans la politique 
de la Confédération relative aux deux institutions financières. 
Duperrut, Jérôme: La sécurité des denrées alimentaires en Suisse: une application 
lacunaire, paru dans: La Vie économique. Revue de politique économique, n° 09-
2004, pp. 54–58. 
Suite aux nombreux scandales alimentaires qui ont ébranlé la confiance des 
consommateurs suisses, la CdG-N a chargé en 2002 le CPA d’analyser la façon dont 
la législation suisse sur la sécurité des denrées alimentaires – destinée à assurer le 
contrôle «de la fourche à la fourchette» – est mise en pratique. L’objectif était 
d’établir comment sont appliquées les normes destinées à protéger les consomma-
teurs et comment les organes fédéraux remplissent leurs tâches. Cet article montre 
que la vision politique que requiert la sécurité alimentaire manque de clarté au 
niveau fédéral, mais surtout que la mise en œuvre des normes pose des problèmes 
pour les cantons, que la surveillance de l’exécution de la législation n’est pas exer-
cée de façon adéquate et que le manque de coordination entre les différentes parties 
concernées nuit à l’application uniforme de la législation. 
Janett, Daniel: Die Evaluationsfunktion des Bundesparlaments – eine Zwischenbi-
lanz, paru dans: LeGes 2004/2, pp. 137–150 (disponible en langue allemande uni-
quement). 
L’article présente la genèse et le fonctionnement de la fonction d’évaluation du 
Parlement fédéral. Il dresse un bilan intermédiaire sur les activités d’évaluation du 
Parlement en s’attardant plus particulièrement sur celles du CPA. Le chapitre 5.1 du 
présent rapport propose un résumé complet des résultats de cette étude. 
Bättig, Christoph: Rentenklau in der beruflichen Vorsorge? Ergebnisse einer Unter-
suchung zur Ermittlung und Verteilung von Überschüssen bei Sammeleinrichtungen 
von Versicherungsgesellschaften, in: Soziale Sicherheit 1/2005, en cours de publica-
tion. 
A l’été 2002, les sociétés d’assurance privées se sont vu accuser de spoliation des 
assurés («Rentenklau»). Sur mandat des CdG, le CPA a tâché de répondre à la 
question de savoir s’il y a bel et bien eu spoliation des assurés dans le cadre des 
placements de capitaux du deuxième pilier ou de la répartition du produit de ces 
placements. L’étude n’a pu ni confirmer ni infirmer le reproche de spoliation des 
assurés. Elle débouche toutefois sur des résultats qui font apparaître de graves fai-
blesses dans le système de la prévoyance professionnelle. Celles-ci concernent 
notamment le contrôle et la surveillance exercée par les autorités sur les institutions 
collectives de sociétés d’assurance. Les correctifs apportés entre-temps par le Parle-
ment, le Conseil fédéral et l’administration vont dans le bon sens. Toutefois, seule 
l’exécution effective des mesures déjà arrêtées ou encore à arrêter montrera s’il sera 
possible d’atteindre l’objectif d’un deuxième pilier transparent et d’une surveillance 
efficace.

1875 
5 
Autres activités du CPA 
5.1 
La fonction d’évaluation du Parlement fédéral: 
 
un bilan intermédiaire 
Au début de la nouvelle législature, le CPA a dressé un bilan intermédiaire20 sur la 
fonction d’évaluation du Parlement fédéral et sur ses propres activités en tant que 
service parlementaire spécialisé dans la réalisation d’évaluations. En établissant de 
tels bilans, le CPA vise à optimiser en permanence ses prestations et à les adapter 
aux besoins de ses mandants parlementaires. 
5.1.1 
Evaluations dans le cadre de la haute surveillance 
Depuis sa création en 1990, le CPA a effectué de nombreuses évaluations portant sur 
la mise en œuvre, les effets et la conception de diverses politiques fédérales, qui 
vont de la construction de routes nationales à la problématique des coûts dans 
l’assurance-maladie et les marchés publics, en passant par le bureau fédéral de 
l’égalité entre femmes et hommes. 
En réalisant ces évaluations et bien d’autres encore, le CPA a-t-il rempli les attentes 
que placent en lui les CdG en tant que service spécialisé? Ces dernières évaluent en 
permanence les activités du CPA, qu’elles considèrent comme positives. Selon un 
bref sondage réalisé en juillet 2004, les présidents des deux CdG et de leurs sous-
commissions se déclarent très satisfaits de leur service spécialisé.21 Tous estiment 
utiles les prestations du CPA et saluent la qualité et l’intelligibilité de ses rapports. 
Les propositions de sujets soumises par le CPA, la pertinence politique de ses rap-
ports et l’influence que ces derniers exercent sur les améliorations apportées au 
domaine politique qui a fait l’objet d’une l’évaluation sont, pour la plupart, jugées 
favorablement par les organes de direction stratégiques des CdG. Plusieurs person-
nes interrogées soulignent que la pertinence et les effets politiques des évaluations 
du CPA dépendent fortement des CdG en leur qualité de mandant. Enfin, les person-
nes interrogées sont unanimes pour dire que, par rapport à d’autres instruments de la 
haute surveillance parlementaire,22 les évaluations sont mises en oeuvre à un rythme 
approprié. 
Toutefois, si l’on juge le CPA à l’aune des attentes ambitieuses que les Chambres 
fédérales formulèrent au début des années 90 à l’égard de leur futur organe de 
contrôle de l’administration, le bilan est mitigé: l’initiative parlementaire sur la 
création du CPA attendait en priorité de son service spécialisé une contribution 1) à 
la professionnalisation, 2) à l’augmentation de l’effectivité et 3) à la systématisation 
ou la progression continue de l’exercice de la haute surveillance parlementaire.23 
Aux yeux du CPA, le bilan concernant l’objectif numéro un est positif: en collabora-
tion avec le Secrétariat des CdG, le service a contribué de manière non négligeable, 
ces dernières années, à la professionnalisation de la haute surveillance parlemen-
taire. Ses évaluations permettent de fournir une réponse à des questions même très 
 
20 
Janett, Daniel, 2004: Die Evaluationsfunktion des Bundesparlaments – eine Zwischenbi-
lanz, paru dans: LeGes 2004/2, pp. 137–150 disponible en langue allemande uniquement). 
21 
Sur 13 personnes interrogées, 10 ont répondu aux questions. 
22 
Inspections, visites de services, évaluation de requêtes à l’autorité de surveillance, etc. 
23 
FF 1990 I 1029.

1876 
complexes du contrôle parlementaire en y apportant le degré d’approfondissement et 
la rigueur scientifique nécessaires. 
Il est impossible de dresser un bilan solide en ce qui concerne l’objectif numéro 
deux sans une comparaison empirique de l’efficacité politique des CdG avec ou sans 
le soutien du CPA. Actuellement, seules sont disponibles des analyses de cas portant 
sur les effets politiques des études du CPA24. Tandis que plusieurs évaluations du 
CPA ont eu des effets visibles sur le domaine politique étudié, ces effets sont faibles 
ou à peine visibles pour d’autres études. Il faut toutefois préciser que les évaluations 
peuvent également avoir des conséquences indirectes. Souvent, les résultats d’une 
évaluation ne se répercutent pas directement sur l’action des organes de décision, 
mais ils modifient durablement leurs définitions des problèmes et leurs stratégies en 
matière de solutions. Cette dimension indirecte de l’évaluation est notamment à 
mettre en avant dans le cadre de la haute surveillance parlementaire, étant donné que 
les CdG ont certes des compétences en matière d’investigation, mais ne disposent 
pas de pouvoir de décision par rapport aux services contrôlés. 
L’objectif numéro trois – systématisation et progression continue de l’exercice de la 
haute surveillance, avec le soutien du CPA – n’a été, de notre point de vue, que 
partiellement atteint. Le CPA suit les différents domaines de la politique fédérale et 
soumet chaque année aux CdG une liste contenant des sujets d’évaluation envisa-
geables; pour cela, il examine la pertinence politique et financière de ces sujets au 
moyen d’une grille de critères appliquée systématiquement. Toutefois, avec 
3,6 postes de titulaires pour les activités scientifiques, le CPA n’a tout simplement 
pas la taille suffisante pour assumer son rôle de «mémoire institutionnelle» et 
d’organe de détection précoce des CdG et acquérir une vue globale des points faibles 
de l’action de l’administration. De surcroît, le calendrier des CdG est, outre des 
critères spécialisés, fortement influencé par des points de vue politiques. La sélec-
tion de domaines politiques sur lesquels portera une analyse approfondie du CPA 
dépend dans une large mesure de l’actualité politique et des opinions politiques des 
membres des commissions. Cette approche est bien sûr légitime pour un organe 
politique tel que les CdG, mais elle ne permet pas toujours d’évaluer des domaines 
représentatifs de la politique fédérale dans le cadre du contrôle de la haute surveil-
lance, ce que certains peuvent regretter du point de vue de la systématisation initia-
lement visée. 
 
24 
Niederöst, Bruno, 2002: Erfolgsbedingungen für Evaluationen, LeGes 2002/1, pp. 39–46 
(disponible en langue allemande uniquement).

1877 
Illustration 8 
Nombre de rapports des CdG et sujets traités sur la période 1991-2003 
Nombre de rapports des CdG 1991-2003
0
5
10
15
20
Sport
Finances
Agriculture
Communication et télécommunication
Culture
Relations extérieures
Société
Justice
Politique des étrangers et d'asile, migration
Science et formation
Environnement et énergie
Transports
Sécurité sociale et santé
Economie
Sécurité, protection de l'Etat
Etat et administration
Rapports des CdG
avec soutien du CPA
Somme des rapports
des CdG
 
Source: CPA 2004 
5.1.2 
Evaluations de l’efficacité au sens de l’art. 170 Cst. 
Aux termes de l’art. 170 de la nouvelle Constitution, le Parlement doit veiller au 
contrôle des mesures prises par la Confédération. Ce mandat constitutionnel relatif à 
l’évaluation de l’efficacité25 va au-delà du champ d’application de la haute surveil-
lance. En effet, il exige non seulement l’examen des activités des autorités 
d’exécution, mais également celui de l’Assemblée fédérale elle-même. Comment les 
organes de l’Assemblée fédérale ont-ils jusqu’à présent mis en œuvre ce mandat? 
Bien qu’il soit prématuré d’établir un bilan complet, quelques observations peuvent 
d’ores et déjà être formulées. 
Première observation: le Parlement a créé, par le biais de la nouvelle LParl et des 
dispositions d’exécution correspondantes, les bases légales nécessaires pour la mise 
en œuvre du mandat d’évaluation conformément à l’art. 170 Cst. L’évaluation de 
l’efficacité a été ancrée dans la loi en tant que tâche relevant de toutes les commis-
 
25 
La Constitution ne définit pas les instruments au moyen desquels cette évaluation de 
l’efficacité doit être effectuée. Ainsi, outre l’évaluation, le controlling et le monitoring 
sont des instruments envisageables. Le CPA considère toutefois la première comme 
l’instrument principal et, à des fins de simplification, il utilise ci-après tous ces termes 
comme des synonymes.

1878 
sions.26 Comme par le passé, les commissions27 peuvent demander à l’exécutif la 
réalisation d’une évaluation de l’efficacité; elles peuvent en outre faire appel au 
CPA ou au CDF lorsqu’elles souhaitent une expertise indépendante de 
l’administration.28 Dans ce cas, elles doivent, à des fins de coordination, soumettre 
des propositions à la Conférence des collèges présidentiels des commissions et 
délégations de surveillance (CPSur). 
Deuxième observation: l’instrument de l’évaluation est utilisé, non seulement dans 
le cadre de la haute surveillance parlementaire, mais également, et depuis un certain 
temps déjà, dans le domaine législatif du Parlement. Avant l’entrée en vigueur de 
l’art. 170 Cst., les organes de l’Assemblée fédérale chargeaient déjà l’exécutif, par le 
biais de postulats et de clauses d’évaluation légales, de l’évaluation de l’efficacité 
des mesures prises par la Confédération. En ce sens, l’art. 170 Cst. consacre une 
pratique qui existe depuis longtemps déjà. De même que dans le domaine de la haute 
surveillance, les évaluations effectuées dans le domaine législatif font apparaître une 
inégalité sensible en termes de répartition des champs politiques. Ainsi, au cours de 
la dernière législature, les mandats d’évaluation formulés dans le cadre d’un postulat 
s’adressaient pour près de la moitié au DFI, relativement souvent au DFE, rarement 
au DETEC, au DFAE et au DFF, et jamais au DDPS. 
Troisième observation: on constate que le Parlement ne recourt quasiment pas aux 
nouvelles compétences que lui attribue l’art. 170 Cst. dans le domaine de 
l’évaluation. Jusqu’à présent, il a renoncé à édicter des dispositions relatives à la 
fonction d’évaluation de l’exécutif. De même, les commissions législatives n’ont pas 
ou peu utilisé la possibilité qui leur est offerte de confier au CPA des évaluations 
extérieures à l’administration. En 2004, une seule proposition, émanant de la Com-
mission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N), a été soumise à la 
CPSur quant à une évaluation de la loi sur le personnel de la Confédération. La 
CPSur a provisoirement rejeté cette proposition au motif qu’elle était déposée trop 
tôt d’un point de vue politique; elle a été intégrée dans la planification annuelle des 
CdG. La réticence des commissions législatives est due probablement au fait que de 
nombreux membres du Parlement ne connaissent pas encore bien la portée du man-
dat constitutionnel relatif à l’évaluation de l’efficacité. Par ailleurs, selon les indica-
tions de leurs secrétariats, les commissions législatives ne recourent quasiment pas 
aux prestations du CPA en raison des ressources limitées de ce dernier: elles reculent 
devant la charge de travail que représente la formulation de mandats d’évaluation à 
l’intention du CPA, qui, en raison d’un manque de capacités, ne pourront être menés 
à bien. 
Quatrième et dernière observation: le Parlement recourt trop peu à sa fonction 
d’évaluation prospective. Les évaluations visent non seulement le contrôle rétros-
pectif de l’efficacité de mesures déjà mises en place, mais également l’estimation 
des conséquences de mesures planifiées. Des évaluations prospectives permettraient 
dès la phase législative de mettre davantage le doigt sur des points faibles de textes 
de loi, du point de vue de la conception, et de les corriger. Aux termes de l’art. 141, 
al. 2, LParl, le Conseil fédéral doit évaluer, dans son message à l’intention du Par-
lement, les conséquences probables d’un projet d’acte. Dans la pratique toutefois, la 
plausibilité des hypothèses sur l’efficacité d’arrêtés fédéraux n’est que rarement 
 
26 
Art. 44, al. 1, let. e, LParl. 
27 
Ou d’autres organes de l’Assemblée fédérale conformément à l’art. 31 LParl. 
28 
Art. 27 LParl.

1879 
vérifiée avec le degré d’approfondissement requis lors de l’élaboration du message 
du Conseil fédéral ou durant la phase d’examen parlementaire. Conséquence: cer-
tains arrêtés fédéraux présentent des points faibles du point de vue de la conception 
et leurs objectifs ne peuvent être réalisés que de manière limitée, voire pas du tout, 
quelles que soient les prestations de l’administration en matière d’exécution. Ainsi, 
une évaluation réalisée par le CPA29 a montré que de nombreuses mesures de maî-
trise des coûts énoncées dans la loi sur l’assurance-maladie30 reposent sur un modèle 
de causalité peu clair, ce qui aurait pu être identifié et corrigé dès la phase législa-
tive. 
En résumé, on peut dire que, cette dernière décennie, l’Assemblée fédérale a mis sur 
pied une fonction d’évaluation performante mais que, dans le domaine d’activité du 
Parlement, des améliorations sont possibles s’agissant d’une utilisation ciblée de 
l’instrument de l’évaluation. 
5.2 
Mise en œuvre, au sein de l’exécutif, de l’art. 170 Cst. 
L’art. 170 Cst. n’est pas un mandat réservé à l’Assemblée fédérale. L’évaluation de 
l’efficacité des mesures prises par la Confédération représente une tâche commune 
au Parlement, à l’exécutif et au CDF. C’est dans cet esprit qu’en 2002, la Confé-
rence des secrétaires généraux (CSG) a mis en place le groupe de travail interdépar-
temental «IDEKOWI»; celui-ci était chargé de formuler des recommandations à 
l’intention du Conseil fédéral concernant la mise en œuvre, au sein de l’exécutif, de 
l’art. 170 Cst. Le CPA représentait les Services du Parlement au sein du groupe de 
travail IDEKOWI. 
Le groupe IDEKOWI a remis son rapport à la CSG au 2e semestre 2004.31 Il par-
vient à la conclusion que, ces 20 dernières années, les outils destinés à l’évaluation 
de l’efficacité ont été considérablement améliorés au sein du pouvoir exécutif, mais 
que, au vu des restrictions budgétaires et des lacunes constatées dans l’exécution des 
mesures prises par la Confédération, de nouveaux progrès doivent être accomplis. Le 
rapport observe notamment que les services de l’administration n’ont pas encore 
tous pris l’habitude de recourir à l’instrument d’évaluation de l’efficacité et que les 
objets des évaluations sont parfois choisis arbitrairement. Il relève qu’une impor-
tance insuffisante est accordée au contrôle de l’efficacité économique, déplore le 
manque de planification et de coordination et indique que les résultats d’évaluations 
de l’efficacité ne sont pas suffisamment exploités dans les processus décisionnels. 
Le 3 novembre 2004, le Conseil fédéral a pris connaissance du rapport du groupe 
IDEKOWI et adopté, en s’appuyant sur les travaux préliminaires du groupe, diverses 
mesures destinées à l’amélioration du contrôle de l’efficacité des activités au sein de 
l’exécutif.32 Ainsi, même si les évaluations de l’efficacité continuent d’être l’affaire 
des offices, les départements et le Conseil fédéral doivent jouer un rôle plus actif 
 
29 
CPA, 2001: Mesures de maîtrise des coûts de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal). 
Mesures et marge de manœuvre des responsables de la Confédération, Berne. 
30 
Loi fédérale du 18.3.1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). 
31 
Office fédéral de la justice: Efficacité des mesures prises par la Confédération. Proposi-
tions de mise en œuvre de l’art. 170 de la Constitution fédérale dans le contexte des acti-
vités du Conseil fédéral et de l’administration fédérale, Berne. Le rapport peut être télé-
chargé depuis le site Internet www.bj.admin.ch Æ Evaluation. 
32 
www.bj.admin.ch Æ Evaluation, communiqué du 3.11.2004.

1880 
dans la définition de la stratégie et des priorités ainsi que dans l’exploitation des 
résultats. La Chancellerie fédérale veillera à ce que les évaluations de l’efficacité de 
l’exécutif soient davantage intégrées dans la planification stratégique33 du Conseil 
fédéral et s’assurera de leur concordance avec celles du Parlement et du CDF. 
L’Office fédéral de la justice veillera à la prise en compte des aspects de l’efficacité 
lors de l’élaboration ou de la révision de textes de loi et conseillera les autres servi-
ces en la matière. Le critère de la rentabilité des mesures prises par la Confédération 
doit être davantage respecté. Une banque de données contenant tous les projets 
d’évaluation de la Confédération doit permettre l’amélioration de la transparence et 
de la coordination. Il est prévu par ailleurs d’optimiser l’offre de formation interne à 
l’administration en matière de recours aux instruments de l’évaluation de 
l’efficacité. Contrairement à la proposition du groupe IDEKOWI, le Conseil fédéral 
a pour l’instant renoncé à demander la modification d’un article de la loi sur 
l’organisation du gouvernement et de l’administration relatif à l’évaluation de 
l’efficacité.34 
6 
Utilisation du crédit octroyé pour le recours 
 
à des experts 
Au cours de l’exercice sous revue, le CPA a disposé, pour le recours à des experts 
externes et le financement de postes temporaires, d’un budget total de 
275 800 francs. 196 899 francs ont été dépensés pour les projets suivants: 
Projet 
Etat 
Répartition des excédents de la prévoyance professionnelle 
achevé 
Protection des consommateurs dans le domaine 
du commerce électronique 
achevé 
Le rôle de la Confédération en matière d’assurance- 
invalidité 
sera achevé 
au 2e trimestre 2005 
Gestion des ressources et management environnemental 
de l’administration fédérale 
sera achevé 
au 2e trimestre 2005 
Les «Tests PME» de la Confédération 
sera achevé 
au 1er trimestre 2005 
Mesures de contrainte en matière de droit des étrangers 
sera achevé 
au 1er trimestre 2005 
 
 
7 
Priorités pour l’année 2005 
Concernant son activité maîtresse – la réalisation d’évaluations dans le cadre de la 
haute surveillance parlementaire – le CPA achèvera au cours du 1er semestre 2005 
les quatre projets d’évaluation en cours, destinés aux CdG. Sur la base de la planifi-
 
33 
Programme de la législature, objectifs annuels du Conseil fédéral, etc. 
34 
Loi fédérale du 21.3.1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(LOGA; RS 172.010).

1881 
cation annuelle des CdG, qui doit être adoptée en janvier 2005, le CPA devrait 
entamer, sur mandat des CdG, trois à quatre nouveaux projets d’évaluation d’une 
certaine envergure. S’agissant des activités à l’intention des commissions législati-
ves, le CPA dégagera des ressources pour un mandat d’évaluation destiné à une 
commission législative. Des capacités seront également réservées pour les proposi-
tions de thèmes ainsi que pour des publications, des exposés et des cours. 
Dans le cadre du bilan intermédiaire sur la fonction d’évaluation du Parlement 
fédéral (voir point 5.1), le CPA examinera plus en détail les aspects critiques qui le 
concernent et élaborera des améliorations, en concertation avec les CdG et leur 
secrétariat. Il s’agira notamment d’examiner la manière dont le CPA pourrait flexibi-
liser sa planification et, partant, réagir plus vite aux besoins des commissions. Autre 
sujet envisagé: l’adaptation de l’offre de prestations du CPA et une valorisation des 
projets de court terme, concernant une problématique très précise.

1882 
Annexe 2 
Instructions des Commissions de gestion des Chambres fédérales 
relatives au traitement de leurs procès-verbaux 
et autres documents 
du 18 mai 2004 
 
Les Commissions de gestion des Chambres fédérales, 
vu les art. 4, al. 5, art. 6, al. 5, art. 7, al. 4 et art. 8 de l’ordonnance de l’Assemblée 
fédérale du 3 octobre 2003 portant application de la loi sur le Parlement et relative à 
l’administration du Parlement (Ordonnance sur l’administration du Parlement, 
OLPA)1, 
arrêtent: 
1. Champ d’application 
a. 
Les présentes instructions sont valables pour tous les procès-verbaux et au-
tres documents des Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) 
relatifs à des sujets qui touchent la haute surveillance, y compris les procès-
verbaux et autres documents de leurs organes dépendants (sous-
commissions, groupes de travail, groupe de coordination et conférence des 
collèges présidentiels des commissions et délégations de surveillance 
[CPSur]). 
b. 
Le traitement des procès-verbaux et autres documents de la Délégation des 
CdG (DélCdG) est réglé aux ch. 8, 9 et 10. 
2. Rédaction des procès-verbaux 
a. 
Conformément à l’art. 4, al. 3, OLPA, les délibérations des CdG et de leurs 
organes font l’objet d’un procès-verbal analytique. Les interventions ne sont 
pas rendues littéralement, mais condensées et corrigées du point de vue lin-
guistique. 
b. 
Par analogie à l’art. 5 OLPA, le président2 de l’organe des CdG concerné 
peut faire établir un procès-verbal de décisions lorsque les délibérations ne 
sont pas indispensables à la reconstitution ou à l’interprétation ultérieure 
d’une décision prise par les CdG ou par l’un de leurs organes. 
3. Modification des procès-verbaux 
a. 
Lorsqu’un membre des CdG souhaite apporter une modification, il le com-
munique à l’occasion de l’adoption du procès-verbal par l’organe des CdG 
concerné. 
 
1 
RS 171.115. 
2 
Ces directives s’appliquent sans distinction aux deux sexes. Pour des raisons de lisibilité, 
elles sont toutefois rédigées uniquement au genre masculin.

1883 
b. 
Lorsqu’une autre personne ayant assisté à la séance souhaite apporter une 
modification relative à l’une de ses interventions, le secrétaire compétent dé-
cide de la procédure à adopter. En particulier, il décide si la demande de 
modification doit être examinée par l’organe des CdG concerné ou si elle 
peut être réglée sans autre forme de procès. Si la personne le demande, le 
président de l’organe concerné doit être saisi; il décide définitivement de la 
marche à suivre. Cela vaut également si la demande de modification inter-
vient après que le procès-verbal ait été adopté. 
c. 
Lorsqu’une modification matérielle est apportée à un procès-verbal, un cor-
rigendum est joint au dossier. Dans le cas de modifications matérielles im-
portantes, ce corrigendum, voire le procès-verbal corrigé peut être remis aux 
mêmes destinataires que la version initiale. 
4. Remise des procès-verbaux 
a. 
Les procès-verbaux des séances de commission plénière sont remis à 
l’ensemble des membres de la commission en question, ainsi qu’aux colla-
borateurs concernés du secrétariat des CdG3. Les procès-verbaux des séan-
ces d’une sous-commission, d’un groupe de travail, du groupe de coordina-
tion ou de la CPSur sont remis à l’ensemble des membres de l’organe des 
CdG concerné, ainsi qu’aux collaborateurs concernés du secrétariat des 
CdG. 
b. 
Les autres personnes ayant assisté à la séance reçoivent un extrait du procès-
verbal relatif aux délibérations auxquelles elles ont assisté. Ces extraits leur 
sont adressés directement et à titre personnel. 
5. Confidentialité 
 
Conformément à l’art. 47, al. 1, LParl, les délibérations des CdG sont confi-
dentielles. Tous les destinataires des procès-verbaux des CdG sont tenus au 
secret (voir aussi art. 8 LParl). Cela signifie en particulier qu’ils ne peuvent 
pas décider de faire partager les informations dont ils ont eu connaissance à 
d’autres personnes. Sont réservées les dispositions prévues aux ch. 6 et 7. 
Cette procédure doit notamment garantir que les personnes entendues par les 
CdG puissent s’exprimer de manière impartiale et qu’aucun dommage ne ré-
sulte de leurs déclarations véridiques (art. 156, al. 3, LParl). 
6. Consultation des procès-verbaux par des membres des CdG 
a. 
Le président de chaque CdG a le droit de consulter l’ensemble des procès-
verbaux des organes de sa commission. 
b. 
Si un membre des CdG souhaite consulter un procès-verbal d’un organe dont 
il n’est pas membre, il revient au président de l’organe concerné d’autoriser 
ou non la consultation. 
 
3 
Dans le cadre de ces directives, les experts engagés par les commissions sont considérés 
comme faisant partie du secrétariat des CdG.

1884 
7. Consultation des procès-verbaux par d’autres personnes 
a. 
Le président de la CdG concernée peut accorder l’autorisation à une per-
sonne qui n’est pas membre des CdG de consulter un procès-verbal de sa 
commission ou de l’un de ses organes à des fins scientifiques ou 
d’application du droit (art. 7, al. 4 en relation avec art. 6, al. 4 et art. 7, al. 1, 
OLPA), si aucune raison majeure ne s’y oppose. Le cas échéant, il peut re-
quérir l’avis des autorités fédérales et des personnes concernées. 
b. 
La décision d’autoriser la consultation appartient exclusivement au président 
de la CdG concernée et elle est définitive. Dans sa décision, il prend notam-
ment en considération la protection des sources, la sécurité de l’Etat, le ris-
que d’une utilisation abusive (ex.: rupture de confidentialité, comportement 
de quérulent), la protection de données personnelles ou la protection 
d’intérêts privés. Le président de la CdG concernée peut également soumet-
tre la consultation à certaines conditions, telle que l’anonymisation des don-
nées personnelles (art. 7, al. 6, OLPA). 
8. Procès-verbaux de la DélCdG 
a. 
Les procès-verbaux de la DélCdG sont remis exclusivement aux membres de 
la DélCdG et aux collaborateurs concernés du secrétariat des CdG. 
b. 
Les procès-verbaux de la DélCdG contenant des renseignements secrets sont 
rédigés en un exemplaire unique que les membres de la DélCdG peuvent 
consulter au secrétariat des CdG. 
c. 
Les personnes entendues par la DélCdG au sens des art. 153 et 154 LParl ont 
le droit, sur demande, de consulter l’extrait du procès-verbal d’audition qui 
les concerne au secrétariat des CdG. 
d. 
Les personnes entendues par la DélCdG au sens de l’art. 155 LParl (person-
nes dont les intérêts sont directement concernés par l’enquête) reçoivent le 
procès-verbal de leur déposition pour signature (art. 155, al. 5, LParl). 
e. 
Le Conseil fédéral ou une personne directement chargée par lui a le droit, 
sur demande, de consulter les procès-verbaux des auditions de personnes en-
tendues par la DélCdG au sens de l’art. 155 LParl (art. 155, al. 6 en relation 
avec art. 167 LParl). 
f. 
Seule la DélCdG peut décider de faire partager un secret à d’autres person-
nes que ses membres et les collaborateurs concernés du secrétariat des CdG. 
Le cas échéant, elle peut requérir l’avis des autorités fédérales et des person-
nes concernées. 
9. Enregistrement des délibérations des CdG et de la DélCdG 
a. 
En règle générale, les rédacteurs de procès-verbaux effacent les enregistre-
ments des délibérations immédiatement après l’adoption du procès-verbal 
correspondant. 
b. 
Toutefois, lorsqu’une personne qui n’est pas membre des CdG ou du secré-
tariat des CdG a été entendue, l’enregistrement des délibérations est conser-
vé jusqu’à la clôture du dossier. 
c. 
À titre d’exception, le secrétaire des CdG peut autoriser la conservation d’un 
enregistrement plus longtemps, notamment s’il estime que l’enregistrement

1885 
pourra s’avérer nécessaire dans le cadre du suivi du dossier ou dans le cadre 
d’enquêtes ultérieures. L’enregistrement est effacé au plus tard lors de la 
remise du dossier aux Archives fédérales. 
10. Autres documents des CdG et de la DélCdG 
 
Suivant l’art. 8 OLPA, les dispositions ci-dessus relatives aux procès-
verbaux s’appliquent par analogie aux documents produits par les CdG ou la 
DélCdG ainsi qu’aux documents produits par une autorité, un service ou une 
personne sur mandat des CdG ou de la DélCdG.

1886 
Annexe 3 
Principes d’action guidant le travail et la coordination 
de la haute surveillance sur la nouvelle ligne ferroviaire 
à travers les Alpes (NLFA)1 
adoptés par 
– 
la Conférence des collèges présidentiels des commissions et délégations de 
surveillance (CPSur) 
 
élargie au 
– 
collège présidentiel des Commissions des transports et des télécommunica-
tions (CTT) 
après consultation des organes suivants: 
– 
Commissions de surveillance du Parlement (Commissions des finances, 
CdF, et Commissions de gestion, CdG) 
– 
Commissions des transports et des télécommunications (CTT) 
– 
Délégation de surveillance de la NLFA (DSN) 
– 
Délégation des finances (DélFin) 
le 6 décembre 2004 
1. 
Buts 
 
 
Les présents principes d’action réglementent et matérialisent: 
a. 
les tâches de la DSN; 
b. 
les droits de la DSN et la confidentialité de ses travaux; 
c. 
les modalités d’information du public; 
d. 
les comptes-rendus au sein des commissions de surveillance, des CTT, 
de la DélFin et du Parlement; 
e. 
les compétences et la responsabilité politique de la DSN d’une part et 
des commissions de surveillance, des CTT et de la DélFin d’autre part; 
f. 
la coordination entre la DSN, les commissions de surveillance, les CTT 
et la DélFin; 
g. 
les relations entre la haute surveillance et la surveillance du Conseil fé-
déral sur la nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA). 
2. 
Tâches de la DSN 
2.1 
La DSN exerce la haute surveillance sur la réalisation de la NLFA, en appli-
cation de l’art. 20, al. 3 à 5, de l’arrêté sur le transit alpin2. 
 
1 
Remplacent les «Lignes directrices de la Délégation de haute surveillance de la NLFA 
(DSN)» du 2 juin 1999. 
2 
Arrêté fédéral du 4 octobre 1991 relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse à 
travers les Alpes (arrêté sur le transit alpin; RS 742.104).

1887 
 
 
Elle vérifie notamment la conformité des prestations commandées par la 
Confédération ainsi que le respect des coûts, des échéances, des crédits et 
des conditions cadres juridiques et organisationnelles. Cette mission consiste 
aussi à contrôler l’organisation des projets et de la surveillance, ainsi que 
l’exercice effectif, par les instances compétentes (Conseil fédéral, DETEC et 
OFT), de leurs fonctions de surveillance et de conduite. 
2.2 
Les tâches de la DSN ne comprennent pas les activités suivantes: 
a. 
la haute surveillance de l’exploitation de la NLFA; 
b. 
la haute surveillance des autres projets FTP (Rail 2000, raccordement 
aux lignes à grande vitesse et lutte contre le bruit); 
c. 
l’appréciation de la rentabilité opérationnelle de la NLFA; 
d. 
l’appréciation du financement des amortissements et des frais supplé-
mentaires d’entretien et d’exploitation; 
e. 
l’appréciation de la rémunération et du remboursement des prêts levés 
sur le marché des capitaux. 
 
 
Néanmoins, lorsque ces aspects ont des incidences sur l’appréciation des 
décisions relatives à la construction de la NLFA et sur l’analyse de 
l’évolution du projet, la DSN en tient compte dans sa réflexion. 
2.3 
A l’instar des commissions et délégations de surveillance, la DSN remplit sa 
mission en appliquant les critères de haute surveillance énoncés à l’art. 26 de 
la loi sur le Parlement3. 
2.4 
Dans l’exercice de ses tâches, la DSN accorde une attention particulière: 
a. 
à la détection précoce des problèmes ayant une portée stratégique pour 
l’exécution des projets; 
b. 
à son indépendance dans le traitement des thèmes majeurs, notamment 
en cas de controverse; 
c. 
aux conséquences possibles des événements à caractère exceptionnel. 
3. 
Droits de la DSN et confidentialité de ses travaux 
3.1 
Dans le cadre de l’arrêté sur le transit alpin, la DSN exerce les droits et 
respecte les obligations inscrits aux art. 51, 154 et 155 de la loi sur le Parle-
ment. 
 
 
Elle a accès à toutes les informations ayant un lien avec la NLFA.4 
3.2 
La DSN peut constituer des comités. 
3.3 
La DSN dispose des moyens suivants pour exercer sa haute surveillance: 
a. 
les rapports d’étape NLFA établis semestriellement par l’Office fédéral 
des transports (OFT);5 
 
L’OFT remet les rapports d’étape NLFA à la DSN pour examen jusqu’à 
fin mars et fin septembre au plus tard. 
 
3 
Loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl; 
RS 172.10). 
4 
Cf. art. 154, al. 1, LParl. 
5 
Cf. art. 4 de l’arrêté fédéral du 8 décembre 1999 sur le nouveau crédit global pour la 
NLFA (arrêté sur le financement du transit alpin; FF 2000 142 et FF 2004 3459).

1888 
b. 
toutes les déclarations d’événement, qui sont des rapports établis par les 
constructeurs et les exploitants à l’intention de l’OFT lors d’événe-
ments inattendus ou accidentels à caractère exceptionnel; 6 
 
L’OFT transmet les déclarations d’événement au secrétariat de la DSN 
au fur et à mesure et sans retard. Le secrétariat les fait suivre immédia-
tement au président ou à la présidente de la DSN qui décide de la pro-
cédure à appliquer par la suite. 7 
c. 
toutes les décisions du Conseil fédéral ayant un lien avec la NLFA, y 
compris les co-rapports; 
 
Les décisions du Conseil fédéral sont communiquées à la DSN au fur et 
à mesure. 8 
d. 
tous les documents sur lesquels le Conseil fédéral s’est directement 
fondé pour prendre une décision;9 
e. 
tous les rapports du Contrôle fédéral des finances (CDF) concernant les 
révisions ayant un lien avec la NLFA, y compris les documents relatifs 
à ces révisions, l’avis des services contrôlés et les résumés des dos-
siers;10 
 
Les rapports du CDF sont remis régulièrement à la DSN. 
f. 
l’audition de représentants des cantons et des milieux intéressés; 
g. 
l’audition de personnes en qualité de témoins; 11 
h. 
la consultation d’experts externes; 
i. 
les visites in situ. 
3.4 
Les délibérations de la DSN sont confidentielles. Les règles de confidentiali-
té sont celles valables pour les commissions. 12 
3.5 
La DSN règle les modalités de distribution de ses procès-verbaux en applica-
tion de l’art. 6, al. 5, de l’ordonnance sur l’administration du Parlement13. 
4. 
Information du public 
4.1 
La DSN informe le public régulièrement et en temps opportun sur ses activi-
tés. 
4.2 
La DSN publie son rapport d’activité elle-même. 
4.3 
Les interlocuteurs de la DSN vis-à-vis du public sont le président ou la 
présidente ainsi que le vice-président ou la vice-présidente. 
 
6 
Cf. Directives du DETEC sur le controlling de la NLFA, version 4.20, et décision de la 
DSN du 22 avril 2004. 
7 
Cf. Directives du DETEC sur le controlling de la NLFA, version 4.20, et décision de la 
DSN du 22 avril 2004. 
8 
Cf. art. 20, al. 3, de l’arrêté sur le transit alpin, en relation avec l’art. 154, al. 3, LParl. 
9 
Cf. art. 154, al. 2, let. a, LParl. 
10 
Cf. art. 20, al. 3, de l’arrêté sur le transit alpin, en relation avec l’art. 51, al. 3, LParl et 
avec l’art. 14, al. 1 et 2, de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle fédéral des 
finances (loi sur le Contrôle des finances, LCF; RS 614.0). 
11 
Cf. art. 154, al. 2, let. b, LParl. 
12 
Cf. art. 47 LParl, art. 20, al. 4, du Règlement du Conseil national du 3 octobre 2003 
(RCN; RS 171.13) et art. 15, al. 4, du Règlement du Conseil des États du 20 juin 2003 
(RCE; RS 171.14). 
13 
Ordonnance de l’Assemblée fédérale portant application de la loi sur le Parlement et 
relative à l’administration du Parlement (OLPA; RS 171.115).

1889 
5. 
Comptes-rendus au sein des commissions de surveillance, des CTT, 
de la DélFin et du Parlement 
5.1 
Les comptes-rendus de la DSN au sein des commissions de surveillance, des 
CTT, de la DélFin et du Parlement ont pour but d’attirer suffisamment tôt 
l’attention des instances compétentes sur les développements porteurs de 
risques qu’elle observe dans le cadre de la réalisation de la NLFA. 
5.2 
En l’espèce, le principal instrument dont dispose la DSN est son rapport 
d’activité durant l’année écoulée. La discussion et l’adoption du rapport 
d’activité de la DSN durant l’exercice précédent ainsi que le traitement du 
rapport d’étape NLFA de l’OFT sur la situation du projet à la fin de l’année 
ont lieu simultanément. 
 
 
Chaque année, début mai, le rapport d’activité de la DSN est transmis aux 
commissions de surveillance, aux CTT et à la DélFin qui en prennent acte. 
 
 
Si la DSN estime que les commissions de surveillance, les CTT ou la DélFin 
doivent intervenir dans leur domaine de compétences propres, elle formule 
des propositions et recommandations claires à leur intention. Elle le fait im-
médiatement si elle le juge nécessaire, mais au plus tard dans son rapport 
d’activité. 
5.3 
La DélFin reçoit les rapports d’étapes NLFA de l’OFT pour information14 
mais seule la DSN en débat. 
 
 
La DSN s’assure que les commissions de surveillance, les CTT et la DélFin 
reçoivent semestriellement le résumé (Management Summary) du rapport 
d’étape NLFA pour information. 
5.4 
Pour garantir un degré d’information identique au sein des commissions de 
surveillance, des CTT et de la DélFin, la DSN envoie à chacune une copie 
pour information de ses courriers au Conseil fédéral et au chef du DETEC, 
ainsi que de ses rapports écrits adressés à l’une d’entre elles. 
5.5 
Les représentants des commissions de surveillance, des CTT et de la DélFin 
au sein de la DSN informent les organes qui les ont délégués comme suit: 
– 
ils informent les CTT au moins lorsqu’elles prennent acte du rapport 
d’activité de la DSN, lors de la parution des rapports d’étape NLFA – 
sur la base du résumé desdits rapports – et lors d’événements à carac-
tère exceptionnel; 
– 
ils rendent compte directement et régulièrement aux commissions de 
surveillance et à la DélFin des résultats de la dernière séance de la DSN 
et disposent pour cela d’un point de l’ordre du jour distinct. 
5.6 
Dans la mesure du possible, on veillera à ce que l’un des quatre délégués 
représentant l’une des deux CdF siège à la DSN en qualité de membre de la 
CdF et de la DélFin. De la sorte, l’uniformité de l’information entre les 
commissions de surveillance et les CTT, d’une part, et la DélFin d’autre 
part, pourra être garantie. 
 
14 
cf. art. 4 de l’arrêté sur le financement du transit alpin.

1890 
5.7 
Dans les situations exceptionnelles, la DSN informe sans tarder les prési-
dents ou les présidentes des commissions de surveillance, des CTT et de la 
DélFin. 
5.8 
Les représentants des commissions de surveillance, des CTT et de la DélFin 
au sein de la DSN communiquent régulièrement à la DSN les missions et re-
commandations formulées par ces organes à son intention. 
5.9 
Il incombe aux commissions de surveillance de rendre compte de l’activité 
de la DSN au Parlement. 
 
 
Le rapport d’activité de la DSN est mis à l’ordre du jour des deux Chambres, 
une année par les CdG et l’autre par les CdF. 
6. 
Délimitation des compétences et de la responsabilité politique entre 
DSN, commissions de surveillance, CTT et DélFin 
6.1 
La DSN exerce la haute surveillance sur la réalisation de la NLFA sans 
préjudice des compétences propres des commissions de surveillance, des 
CTT et de la DélFin. 
6.2 
Les objets ayant un lien avec la NLFA tels que 
– 
le rapport de gestion du Conseil fédéral, 
– 
le budget, les crédits supplémentaires et le compte du Fonds pour les 
grands projets ferroviaires (fonds FTP), 
– 
l’approbation des crédits du fonds FTP décidés par la voie urgente au 
sens des art. 18 et 31 de la loi sur les finances de la Confédération15, 
– 
les projets législatifs, 
 
sont du ressort des commissions de surveillance, de la DélFin et des CTT, 
qui en délibèrent dans les limites de leurs compétences respectives. Celles-ci 
invitent toutefois la DSN à prendre position. 
6.3 
Lorsque, dans le cadre de leur activité parlementaire ordinaire, les commis-
sions de surveillance ou la DélFin sont confrontées à des problèmes relevant 
de la haute surveillance sur la réalisation de la NLFA et nécessitant des 
éclaircissements, elles chargent la DSN de cet examen approfondi. 
6.4 
Lorsque, dans le cadre de leur activité parlementaire ordinaire, les CTT sont 
confrontées à des problèmes relevant de la haute surveillance sur la réalisa-
tion de la NLFA et nécessitant des éclaircissements, elles chargent si possi-
ble la DSN de cet examen approfondi ou s’adressent directement au Conseil 
fédéral, en étroite collaboration avec la DSN. 
6.5 
La DSN rend compte de ses observations aux commissions de surveillance, 
aux CTT et à la DélFin. 
a. 
Lorsqu’elle estime qu’il n’y a pas lieu d’intervenir, elle assume la res-
ponsabilité politique de ses observations. 
b. 
Lorsqu’elle estime qu’il faut intervenir, elle informe les commissions 
compétentes ou la DélFin et formule des recommandations concrètes à 
leur intention. L’approfondissement des questions soulevées et la mise 
en œuvre des recommandations formulées sont ensuite du ressort des 
 
15 
Loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0).

1891 
commissions compétentes ou de la DélFin, qui assument alors la res-
ponsabilité politique. 
7. 
Coordination entre la DSN, les commissions de surveillance, les CTT 
et la DélFin 
7.1 
La DSN coordonne ses activités avec les commissions de surveillance, les 
CTT et la DélFin, ainsi qu’avec d’autres commissions concernées. 
7.2 
Le président ou la présidente de la DSN assure la coordination entre les 
collèges présidentiels des commissions de surveillance, des CTT et de la 
DélFin au sein de la Conférence des collèges présidentiels des commissions 
et délégations de surveillance (CPSur) élargie au collège présidentiel des 
CTT. 16 
7.3 
Le secrétaire de la DSN assure la coordination à l’échelon des secrétariats: 
a. 
lors des séances de coordination qui se tiennent régulièrement au sein 
des secrétariats des commissions et délégations de surveillance. 
b. 
par le biais de contacts directs avec les secrétariats des commissions de 
surveillance, des CTT et de la DélFin, ainsi que d’autres commissions 
concernées. 
8. 
Relations entre haute surveillance et surveillance du Conseil fédéral 
sur la NLFA 
8.1 
Dans le cadre de la haute surveillance, la DSN apprécie si le Conseil fédéral 
remplit son mandat de surveillance dans le domaine de la NLFA. La haute 
surveillance de la DSN est sélective et thématique tandis que la surveillance 
du Conseil fédéral est générale, absolue et exhaustive. 
8.2 
La DSN n’a aucun pouvoir de décision ou droit d’émettre des directives. 
Elle peut adresser des doléances ou des recommandations au Conseil fédéral 
ou en faire adopter par l’une des commissions de surveillance, par l’une des 
CTT ou encore par la DélFin. 
8.3 
Ces recommandations et doléances n’engagent pas la responsabilité de la 
DSN, que ce soit pour les décisions prises par le Conseil fédéral ou pour la 
surveillance immédiate qu’il exerce sur l’administration et des tiers. La sur-
veillance immédiate et le pouvoir d’émettre des directives restent la compé-
tence exclusive du Conseil fédéral. 
 
16 
En vertu de l’art. 54 LParl.

1892 
Annexe 4 
Quelques chiffres sur l’activité générale des Commissions 
de gestion 
En 2004, les CdG se sont réunies 15 fois en séance plénière et 68 fois en séance de 
sous-commission. 8 d’entre elles ont été consacrées à des visites de services. La 
DélCdG, quant à elle, a tenu 16 séances. Cela représente un total de 99 séances. 
Nombre de séances 
 
Nombre de 
séances plénières 
des CdG 
Nombre de 
séances des sous-
commissions, 
groupes de travail 
et autres groupes 
…parmi celles-ci, 
nombre de visites 
de services 
Nombre de 
séances de la 
DélCdG 
Total 
2004 
15 
68 
8 
16 
99 
Les CdG et la DélCdG ont effectué une visite aux services suivants: 
Visites de services effectuées par les CdG et la DélCdG 
Tribunaux – Tribunal pénal fédéral 
DFAE 
– Bureau de l’intégration (DFAE/DFE) 
DFI 
– Office fédéral de la statistique 
– Office fédéral de la santé publique 
DFJP 
– Office fédéral de la police (Service d’analyse et de prévention) [2x] 
DDPS 
– Ecole de recrues d’infanterie 11, Neuchlen-Anschwilen 
DFF 
– Administration fédérale des contributions (Division principale de la 
taxe sur la valeur ajoutée) 
DFE 
– Station fédérale de recherches en production animale et recherches 
laitières 
DETEC 
– Centre des opérations de Skyguide SA 
Au cours de l’exercice sous revue, les CdG ont reçu, en leur qualité d’autorité de 
surveillance, 47 requêtes, dont 35 ont pu être liquidées. Au cours de cette même 
période, les commissions ont également traité 10 requêtes qui leur avaient été adres-
sées au cours de l’exercice précédent.

1893 
Requêtes reçues et/ou traitées par les CdG 
 
Nombre de requêtes 
reçues lors de la période 
sous revue 
…parmi celles-ci, 
nombre de requêtes 
liquidées 
Nombre de requêtes entrées au 
cours de la période précédente et 
liquidées au cours de la période 
sous revue 
2004 
47 
35 
10 
Les travaux des CdG en 2004 ont principalement porté sur des questions concernant 
l’Etat et l’administration (p.ex. politique d’information du DFAE, 3e cercle de 
l’administration fédérale, politique du personnel de la Confédération). Le DFJP est 
le département qui a été le moins touché par l’activité des CdG. 
Objets traités par les CdG par domaine politique en 2004
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
Sciences et formation
Agriculture
Divers
Asile et étrangers
Affaires étrangères
Culture
Environnement et énergie
Transports
Politique de sécurité
Justice
Sécurité sociale et santé
Economie et finances
Etat et administration
 
Objets traités par les CdG par autorité en 2004
0
2
4
6
8
10
12
DFF
DFI
DDPS
DFE
Tribunaux
DETEC
DFAE
DFJP
Divers

1894 
Annexe 5 
Tableaux des interventions parlementaires des CdG 
Nouveaux objets 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
04.3441 Po. 
CE 
Gestion administrative dans le 3e cercle 
13.9.2004 
Pas encore traité au 
plénum 
03.460 Iv. pa. 
CE 
Procédures de la Délégation des Commissions de gestion et enquêtes 
disciplinaires ou administratives de la Confédération menées 
parallèlement et sur un même objet 
21.11.2003 
Loi adoptée en votation 
finale le 17.12.2004 
 
 
 
 
 
Objets des CdG en suspens 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
03.3439 Po. 
CN 
Opportunité du rattachement du BEAA au DETEC 
3.9.2003 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.3.2004 
02.444 Iv. pa. 
CN 
Information se référant au rapport de gestion du Conseil fédéral 2001 
concernant les CFF et la Poste 
30.8.2002 
Adoptée au CN le 
1.10.2002 
02.3475 Po. 
CE 
Ajustement de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite en faveur 
de la procédure d’assainissement 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3474 Po. 
CE 
Rapprochement des divers intérêts dans le cadre du processus 
d’assainissement 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3473 Po. 
CE 
Détection précoce à l’échelle de l’économie nationale 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002

1895 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
02.3472 Po. 
CE 
Examen des dispositions relatives à la limitation de la durée de validité 
de l’autorisation d’exploitation 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3471 Po. 
CE 
Examen de la compétence en matière de concessions de routes 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3470 Mo. 
CE 
Renforcement des dispositions légales relatives à la présentation 
des comptes et au contrôle des entreprises 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
(CE) / 4.6.2003 (CN) 
02.3469 Mo. 
CE 
Renvoi de la loi fédérale sur l’aviation aux dispositions du droit 
communautaire 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
sous la forme de postulat
02.3468 Rec. 
CE 
Soutien en faveur de mesures contre les effets d’une interruption 
inopinée du service de vol 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3467 Rec. 
CE 
Reformulation de la politique des transports aériens 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3466 Rec. 
CE 
Coordination et poursuite du développement de la détection précoce 
par la Confédération 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3465 Rec. 
CE 
Développement précoce de scénarios possibles 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3464 Rec. 
CE 
Examen des participations de la Confédération à des entreprises 
du secteur privé 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3463 Rec. 
CE 
Analyse de l’effectif de l’OFAC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3462 Rec. 
CE 
Examen régulier des conflits d’intérêts potentiels par le DETEC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002

1896 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
02.3461 Rec. 
CE 
Précision quant au retrait de l’autorisation d’exploitation 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3460 Rec. 
CE 
Renforcement de la surveillance en matière de capacité économique des 
entreprises aériennes 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3459 Rec. 
CE 
Renforcement de la surveillance exercée par le DETEC sur l’OFAC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3381 Mo. 
CE 
Inscription du concept GMEB dans la législation financière. Evolution 
future des secteurs GMEB de l’administration 
28.6.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 19.9.2002 (CE) 
/ 24.9.2002 (CN) 
02.3177 Po. 
CE 
Examiner les effets de TarMed 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
02.3176 Po. 
CE 
Préparer le passage à la planification des prestations 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
02.3175 Po. 
CE 
Renforcer la planification hospitalière intercantonale 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
00.3409 Po. 
CN 
Mise en oeuvre de la loi fédérale sur le marché intérieur. Droit de 
recours des associations de défense des consommateurs 
27.6.2000 
Transmis au Conseil 
fédéral le 15.12.2000 
00.3407 Po. 
CN 
Mise en oeuvre de la loi sur le marché intérieur. Droit de recours 
de la Commission de la concurrence 
27.6.2000 
Transmis au Conseil 
fédéral le 14.3.2002 
99.3573 Mo. 
CN 
Application de la loi sur la nationalité. Durée de la procédure 
de naturalisation 
19.11.1999 
Proposition du Conseil 
fédéral: classer car les 
objectifs visés sont 
atteints (FF 2002 1815) 
98.3529 Mo. 
CE 
Liaisons «on-line». Renforcer la protection pour les données 
personnelles 
17.11.1998 
Transmis au Conseil 
fédéral le 21.12.1999

1897 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
 
 
 
 
 
Objets des CdG qui ont été liquidés 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
01.3207 Po. 
CE 
Soutien de grands projets par la Confédération. Mise en place 
d’un cadre juridique 
29.3.2001 
Classé au CE le 
13.12.2004 
99.3578 / 
99.3579 Mo. 
CN/CE 
Renseignement stratégique et LOGA 
30.11.1999 
Classé le 13.12.2004 
(CE) / 14.12.2004 (CN)

1898

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport annuel 2004 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de
gestion des Chambres fédérales
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2005
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
09
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
05.006
Numéro d'affaire
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08.03.2005
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