ch_vb · JAAC 61.53 · 1996-04-01 · de


JAAC 61.53
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 1. April 1996 in Sachen
Z. gegen A., B., Milchverband Bern und benachbarte
Gebiete sowie Regionale Rekurskommission Nr. 7;
95/8C-010
Cession de terres avec bâtiments d’exploitation. Lacune.
Art. 1 al. 2 CC. Comblement d’une lacune proprement dite.
- Notion de lacune. L’OCLM 93 ne contient aucune disposition qui règle
la cession de terres avec bâtiments d’exploitation elles-mêmes reprises
avant l’introduction du contingentement laitier (consid. 5.2).
- Pour combler cette lacune, il convient de se référer à la disposition
ayant trait au partage d’exploitation et de l’appliquer par analogie, dès
lors qu’elle règle un état de fait similaire (consid. 5.3).
Abgabe von Land samt Ökonomiegebäude. Gesetzeslücke.
Art. 1 Abs. 2 ZGB. Ausfüllung einer echten Gesetzeslücke.
- Begriff der Gesetzeslücke. Für den Fall, dass vor der Einführung der
Milchkontingentierung übernommenes Land samt Ökonomiegebäude
abgegeben wurde, enthält die MKBV 93 keine Regelung (E. 5.2).
- Für das Ausfüllen der Lücke ist auf die Regelung des vergleichbaren
Sachverhalts der Betriebsteilung zurückzugreifen und diese
Bestimmung sinngemäss anzuwenden (E. 5.3).
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Cessione di un terreno su cui è situato uno stabile aziendale. Lacuna
della legge.
Art. 1 cpv. 2 CC. Integrazione di una lacuna propria.
- Concetto di lacuna. L’OCLM 93 non disciplina il caso particolare
della cessione di terreno e stabile aziendale, che siano a loro volta
stati ritirati prima dell’introduzione del contingentamento lattiero
(consid. 5.2).
- Per colmare questa lacuna torna applicabile per analogia la
disposizione che disciplina la fattispecie affine della divisione di
aziende (consid. 5.3).
Aus dem Sachverhalt:
Infolge einer Landabgabe kürzte der Milchverband Bern und benachbarte
Gebiete mit Verfügung vom 4. Oktober 1994 das Kontingent des Landabgebers
per 1. Mai 1994 um 100% des massgebenden Hektarendurchschnittes. Das
Kontingent des Landübernehmers wurde mit Verfügung gleichen Datums
um die beim Landabgeber gekürzte und um weitere 10% verminderte Menge
erhöht.
Gegen die verfügte Kontingentskürzung gelangte der Landabgeber am
18. Oktober 1994 an die Regionale Rekurskommission Nr. 7 in Sachen
Milchkontingentierung, beantragte sinngemäss die Aufhebung der
Verfügung und brachte im wesentlichen vor, dass in ähnlichen Fällen eine
Kontingentskürzung um 50% üblich sei.
Mit Entscheid Nr. 10 vom 21. Dezember 1994, eröffnet an den Landabgeber,
hob die Rekurskommission Nr. 7 die Verfügung des Milchverbandes auf und
kürzte dessen Kontingent um 50% des massgebenden Hektarendurchschnittes.
Im Entscheid Nr. 10a gleichen Datums, eröffnet an den Landübernehmer,
reduzierte die Rekurskommission Nr. 7 die Kontingentsübertragung auf 50%
und wies den Milchverband an, dem Landübernehmer durch neuen Entscheid
sein Kontingent zu eröffnen (50% aus der Landübernahme abzüglich 10%).
Am 3. März 1995 gelangte der Landübernehmer an die Rekurskommission
EVD und beantragt, die Entscheide Nr. 10 und 10a der Rekurskommission
Nr. 7 seien aufzuheben und es sei der an ihn gerichtete Entscheid des
Milchverbandes vollumfänglich zu bestätigen. Neben materiellen Einwänden
wird unter anderem auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend
gemacht.
Aus den Erwägungen:
(...)
5. In materiellrechtlicher Hinsicht ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner
per 1. Mai 1994 3,24 ha Land an den Beschwerdeführer abgegeben hat.
Aus dem Instruktionsverfahren geht sachverhaltsmässig weiter hervor,
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dass der Landabgeber per 1. April 1974 das fragliche Land zusammen
mit einem Ökonomiegebäude übernommen hat. Diese Einheit wurde
vom vormaligen Bewirtschafter als selbständiger Betrieb genutzt. Der
Beschwerdegegner hielt im Ökonomiegebäude während des Winters Rinder.
An den beschwerdeführenden Landübernehmer wurde per 1. April 1994
zusammen mit dem Land auch das Gebäude - in der Zwischenzeit vom
Eigentümer renoviert und bestehend aus einem Wohnungs- und Stallteil -
abgegeben. Dieser nutzt das Ökonomiegebäude weiterhin zur Bewirtschaftung
des Betriebes. Der Landübernehmer ist ebenfalls Produzent.
Im folgenden ist abzuklären, welche kontingentsrechtlichen Folgen die
eingangs dargestellte Zunahme der Nutzfläche beim Landübernehmer hätte
haben sollen.
5.1. Die kontingentsrechtlichen Folgen einer Verminderung beziehungsweise
Zunahme der massgeblichen Nutzfläche sind in den Art. 19 und 20
der Verordnung vom 26. April 1993 über die Milchkontingentierung in
den Bergzonen II-IV (MKBV 93, SR 916.350.102) umschrieben. Was den
Landübernehmer angeht, so wird dessen Kontingent grundsätzlich um die
beim Landabgeber gekürzte und um weitere 10% verminderte Menge erhöht
(Art. 20 Abs. 1 MKBV 93). Die Kürzungsmenge bestimmt sich vorab nach der
Regelung, welche im Pachtvertrag des Landabgebers vereinbart wurde, als
dieser das Land übernahm (Art. 19 Abs. 1 MKBV 93). Besteht, wie vorliegend,
keine solche Vereinbarung, bestimmt sich die Kontingentskürzung nach den
Bestimmungen von Art. 19 Abs. 2 MKBV 93. Danach können sich Landabgeber
und Landübernehmer über die zu übertragende Menge einigen (Art. 19
Abs. 2 Bst. a MKBV 93). Kommt keine Einigung zustande, entscheidet der
Milchverband, welcher in der Regel eine Kürzung um 50% des massgebenden
Hektarendurchschnitts vornimmt (Art. 19 Abs. 2 Bst. b MKBV 93). Speziell
geregelt ist die Abgabe von Land, welches weiterhin landwirtschaftlich, aber
nicht mehr zur Verkehrsmilchproduktion oder zur Aufforstung, Erstellung
von Obstanlagen, zum Anbau von Reben beziehungsweise gar nicht mehr
landwirtschaftlich genutzt wird (Art. 19 Abs. 2 Bst. c und d MKBV 93) sowie die
Abgabe von Land mit Ökonomiegebäude (Art. 19 Abs. 2 Bst. e MKBV 93).
Nachfolgend ist zu untersuchen, welche kontingentsrechtliche Regelung
vorliegend Anwendung finden soll.
5.2. Aus dem Instruktionsverfahren geht zweifelsfrei hervor, dass der
Beschwerdegegner an den Beschwerdeführer Land samt Ökonomiegebäude
abgegeben hat. An sich würde dies für die Anwendung von Art. 19 Abs. 2 Bst. e
MKBV 93 sprechen, welcher folgendes festhält:
«Gibt ein Produzent Land mit zugehörigem Ökonomiegebäude ab, so muss er
in der Regel das ihm bei der Betriebsübernahme zugeteilte Kontingent auf den
Landübernehmer übertragen.»
Vom Wortlaut her erfasst diese Bestimmung jedoch nur jene Fälle, in
denen das abgegebene Land samt Ökonomiegebäude nach Einführung
der Milchkontingentierung («das bei der Betriebsübernahme zugeteilte
Kontingent») in den Bergzonen II-IV (1. Mai 1981, vgl. Art. 1 der
Verordnung vom 15. Dezember 1980 über Massnahmen gegen übermässige
Milchlieferungen in den Zonen II-IV des Berggebietes, AS 1980 2091)
übernommen wurde. Aber auch eine Auslegung der fraglichen Bestimmung
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lässt nicht die Annahme zu, dass überzeugende Gründe bestehen, der Wortlaut
gebe nicht den wahren Sinn der Bestimmung wieder, was es rechtfertigen
würde, vom an sich klaren Wortlaut abzuweichen (vgl. dazu BGE 118 Ib 187
E. 5a mit Hinweisen, 115 Ia 134 E. 2b; René A. Rhinow / Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990,
Nr. 21 B IV).
Entgegen der Ansicht der Vorinstanzen regelt aber auch Art. 19 Abs. 2 Bst. b
MKBV 93 den vorliegenden Sachverhalt nicht. Im Gegenteil erfasst diese
Bestimmung lediglich die Abgabe von Nutzflächen. Da sich im übrigen
in der MKBV 93 keine Bestimmung finden lässt, welche den dargestellten
Sachverhalt abdeckt, ist davon auszugehen, dass die Verordnung hinsichtlich
der aufgeworfenen Frage - kontingentsrechtliche Beurteilung der Abgabe
einer Einheit bestehend aus Land und Ökonomiegebäude, wobei diese Einheit
vom landabgebenden Produzenten vor Einführung der Kontingentierung
übernommen wurde - lückenhaft ist. Demnach ist zu prüfen, wie das Fehlen
einer Antwort in der Verordnung rechtlich zu würdigen ist.
5.2.1. Dem Begriff nach besteht eine Lücke, wenn eine Rechtsfrage, die der
Einzelfall aufgibt, gesetzlich nicht geregelt, das Gesetz also unvollständig
ist (BGE 103 Ia 501 E. 7). Die herkömmliche Lehre und Rechtsprechung
unterscheiden zwischen echten und unechten Lücken. Eine echte Lücke
liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die
Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Von einer
unechten Lücke ist auszugehen, wenn dem Gesetz eine Regel zu entnehmen
ist, diese aber trotz Auslegung zu einem Ergebnis führt, das sachlich
nicht befriedigt (vgl. Max Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986, Nr. 23; Ulrich Häfelin / Georg
Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz. 191 f.;
Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 84). Allerdings hat sich eine neuere
Ansicht zum Lückenbegriff vermehrt von der klassischen Unterscheidung in
echte und unechte Lücken entfernt und sich der Konzeption der Lücke als
planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes angenähert (Rhinow/Krähenmann,
a. a. O., Nr. 23 B I; Häfelin/Müller, a. a. O., Rz. 200 f.).
Bevor jedoch eine ausfüllungsbedürftige Lücke angenommen werden darf, ist
durch Auslegung zu ermitteln, ob das Fehlen einer ausdrücklichen Anordnung
nicht eine bewusste negative Antwort des Gesetzgebers bedeutet und damit
ein qualifiziertes Schweigen vorliegt. Diesfalls wäre für Analogie und
richterliche Lückenfüllung kein Platz. Ein solches Schweigen ist anzunehmen,
wenn die Auslegung des Gesetzes ergibt, dass der Gesetzgeber eine Rechtsfrage
nicht bewusst oder unbewusst offengelassen hat, sondern sie durch bewusstes
Schweigen in negativem Sinne entscheiden wollte (Häfelin/Müller, a. a. O.,
Rz. 192; Gygi, Verwaltungsrecht, S. 83; Rhinow/Krähenmann, a. a. O.,
Nr. 23 B III). Solange keine Anhaltspunkte für ein qualifiziertes Schweigen
vorliegen, ist beim Fehlen einer ausdrücklichen Regelung grundsätzlich
davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber keine negative Entscheidung
getroffen hat (Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 23 B III, mit Hinweisen).
5.2.2. Was die Flächenänderungen angeht, so unterscheidet die Verordnung
grundsätzlich zwischen der blossen Abgabe von Nutzfläche (Art. 19 und
20 MKBV 93) und der Abgabe einer Einheit bestehend aus Nutzfläche
und Ökonomiegebäude, sei es im Rahmen einer Betriebsteilung (Art. 22
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MKBV 93), von Zupacht und Zukauf eines Betriebes (Art. 23 MKBV 93) oder
als Abgabe von Nutzfläche samt Ökonomiegebäude (Art. 19 Abs. 2 Bst. e
MKBV 93). Aus Art. 23 MKBV 93 folgt, dass bei der Übernahme eines zweiten
Betriebes die beiden Einzelkontingente zusammengelegt werden (wobei
eine 10%ige Kontingentskürzung beim übernommenen Betrieb erfolgt). Den
entgegengesetzten Sachverhalt regelt Art. 22 MKBV 93, nämlich die Teilung
eines Betriebes. Beiden Fällen ist gemeinsam, dass 100% der auf der Fläche
liegenden Kontingentsmenge der betrieblichen Einheit folgt. Um im Fall
der Abgabe von Land und Ökonomiegebäude - analog zur Betriebsteilung
und zur Betriebsübernahme - dieser Einheit 100% des darauf liegenden
Kontingents folgen zu lassen, wurde die entsprechende Spezialbestimmung
mit der Verordnung vom 20. Dezember 1989 über die Milchkontingentierung
in den Zonen II-IV des Berggebietes (Art. 18 Abs. 2 Bst. e MKBV 89, AS 1990 303)
eingeführt. Dieser Regelung entspricht der heute geltende Art. 19 Abs. 2 Bst. e
MKBV 93.
Der Grundgedanke beziehungsweise Sinn und Zweck der Regelung,
wonach das mit der Einheit aus Land und Gebäude verbundene Kontingent
grundsätzlich ungekürzt abgegeben werden soll, liegt darin, dass
der Landabgeber durch die Abgabe von Land mit Ökonomiegebäude
seine Milchproduktion einschränkt, er nimmt durch Abgabe einer
Produktionseinheit eine betriebliche Umstrukturierung vor, die unter
Umständen sogar bis zur Einstellung der Milchproduktion gehen kann
(REKO/EVD 94/8B-045 E. 4.2.2 f., publiziert in: VPB 59.96; vgl. auch Philipp
Spörri, Milchkontingentierung, Bern 1993, S. 147). Damit werden die
unterschiedlichen Tatbestände der Abgabe von Land samt Ökonomiegebäude
- Betriebsteilung, Betriebsübernahme oder blosse Abgabe des Landes samt
Gebäude - analog geregelt und der «auf dem Land liegende» Kontingentsanteil
soll der Einheit folgen (vgl. Spörri, a. a. O., S. 148 in fine).
5.2.3. Die altrechtlichen Sachverhalte werden hinsichtlich der
Betriebsteilung insofern erfasst, als die Kontingentsaufteilungen je nach
Betriebszusammenlegung vor oder nach Einführung der Kontingentierung
unterschiedlich geregelt werden (Art. 22 MKBV 93). Bei der per 1. Mai 1990
eingeführten Bestimmung über die Abgabe von Land mit Ökonomiegebäude
wurden jedoch bloss jene Sachverhalte erfasst, in denen die abgegebene
Einheit nach Einführung der Kontingentierung übernommen wurde. Dabei
hat der Verordnungsgeber offenbar nicht bedacht, dass diese Einheit bereits
früher vom jetzigen Landabgeber bewirtschaftet werden konnte. Wurde diese
Einheit vom Landabgeber bereits vor Einführung der Milchkontingentierung
bewirtschaftet, macht es jedoch insbesondere unter dem Gesichtspunkt des
Rechtsgleichheitsgebots keinen Sinn, diesen Sachverhalt anders zu behandeln,
als wenn die Einheit nach Einführung der Kontingentierung übernommen
worden ist. Denn auch im Fall der altrechtlichen Bewirtschaftung trug die
Fläche samt Ökonomiegebäude bei Zuteilung der Einzelkontingente zu einem
entsprechenden Kontingent bei und im Fall der Abgabe dieser Einheit führt
dieser Umstand ebenso zu einer Einschränkung der milchwirtschaftlichen
Produktionsmöglichkeiten.
Demnach ist festzustellen, dass für die Annahme eines qualifizierten
Schweigens des Verordnungsgebers keine Anhaltspunkte erkennbar
sind. Im Gegenteil ist in Würdigung der gemachten Überlegungen davon
auszugehen, dass der Verordnungsgeber die kontingentsrechtliche Klärung
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der aufgeworfenen Frage - Abgabe von Land und Ökonomiegebäude, wenn
die Einheit vom Landabgeber bereits vor Einführung der Kontingentierung
bewirtschaftet worden ist - unbewusst offengelassen hat, mithin von einer
planwidrigen Unvollständigkeit der Verordnung auszugehen ist.
5.3. Die festgestellte Gesetzeslücke ist nach Art. 1 Abs. 2 des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210), der auch im Verwaltungsrecht in analoger
Weise zur Anwendung kommt, durch den Richter zu schliessen (Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, a. a. O., S. 52). Dieser hat nach objektiven
Kriterien eine generelle, abstrakte Regel aufzustellen, wie er es als Gesetzgeber
tun würde. Dabei hat sich der Richter soweit als möglich an das bestehende,
objektive Recht anzulehnen, denn er schafft kein neues Gesetz, sondern
vervollständigt es nur. Unvollständigkeiten des Gesetzes werden vorwiegend
durch Analogie behoben, also auf die Weise, dass für vergleichbare
Sachverhalte auf geltende Vorschriften zurückgegriffen und diese sinngemäss,
also unter Berücksichtigung der Besonderheiten der verwaltungsrechtlichen
Sachlage, angewendet werden (Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 23 B VI;
Gygi, Verwaltungsrecht, a. a. O., S. 84; vgl. auch REKO/EVD 93/8B-001 E. 4.2,
publiziert in: VPB 59.103).
Bei der Abgabe von Land und Ökonomiegebäude geht es im Ergebnis darum,
die kontingentsrechtlichen Folgen insbesondere analog zur Betriebsteilung
zu regeln. Damit drängt es sich auf, für das Ausfüllen der festgestellten
Lücke auf die altrechtliche Regelung des vergleichbaren Sachverhalts
in Art. 22 MKBV 93 zurückzugreifen und diese Bestimmung sinngemäss
anzuwenden. Nach dieser Bestimmung teilt der Milchverband den neuen
anerkannten Betrieben ihr Einzelkontingent entsprechend der massgeblichen
Nutzfläche zu, wenn die Betriebe vor dem 1. Mai 1981 zusammengelegt
wurden. Die Lückenschliessung durch Heranziehen der Bestimmung über
die Betriebsteilung unter Berücksichtigung der in Art. 19 Abs. 2 Bst. e MKBV 93
vorgesehen Ausnahmemöglichkeiten («in der Regel») führt demnach zum
Ergebnis, dass bei der Abgabe von Land und Ökonomiegebäude, das bereits
vor Einführung der Kontingentierung vom Landabgeber bewirtschaftet wurde,
der Landabgeber in der Regel ein Kontingent, welches der massgeblichen
Nutzfläche des abgegebenen Landes entspricht, zu übertragen hat.
6. Im folgenden bleibt abzuklären, ob vorliegend ein Grund besteht, von
der «Regel» abzuweichen, wonach das der massgeblichen Nutzfläche der
abgegebenen Fläche entsprechende Kontingent zu übertragen ist (was 100%
des Hektarendurchschnitts des Betriebes des Landabgebers je abgegebene
Hektare entsprechen würde).
6.1. Die Formulierung «in der Regel» stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff
dar. Mit dessen Auslegung hat sich die Rekurskommission EVD im
Zusammenhang mit Art. 19 Abs. 2 Bst. b MKBV 93 (vgl. REKO/EVD 93/8B-004
E. 9 f., publiziert in: VPB 59.90), aber auch bei der Anwendung der hier
fraglichen Bestimmung (vgl. REKO/EVD 94/8B-045 E. 5 f., publiziert in:
VPB 59.96) befasst. Danach lässt die Formulierung in begründeten Fällen
Ausnahmen zu, um insbesondere zu verhindern, dass durch strikte
Anwendung der Regel im Einzelfall ungewollte Ergebnisse oder Härten
entstehen. Die 50%-Kürzungsregel des Art. 19 Abs. 2 Bst. b MKBV 93 wurde im
übrigen auf den 1. August 1995 aufgehoben (vgl. Änderung der MKBV 93 vom
19. Juni 1995, AS 1995 3089).
6

6.2. Der Landabgeber bringt keine Gründe vor, welche darauf schliessen
liessen, dass die Weiterführung der landwirtschaftlichen Existenz durch eine
Kontingentsübertragung entsprechend der abgegebenen Fläche ernsthaft
gefährdet wäre. Auch der Eigentümer jener Liegenschaft, welche vom
Beschwerdegegner weiterhin bewirtschaftet wird, vermag mit seinem
Vorbringen keinen Ausnahmetatbestand zu begründen. Denn mit dem
Einwand, sein Sohn wolle dieses Heimwesen einmal übernehmen und
sei auf eine möglichst existenzsichernde Kontingentsmenge angewiesen,
wird im Ergebnis lediglich verlangt, dass die Kontingentskürzung bei der
Abgabe der hier fraglichen Einheit möglichst gering ausfallen solle, damit
sich der Hektarendurchschnitt des Beschwerdegegners und damit auch der
verpachteten Liegenschaft des Eigentümers erhöhe. Zu berücksichtigen
sind jedoch hauptsächlich die Interessen und betrieblichen Verhältnisse
von Landabgeber und Landübernehmer. Einem Eigentümer, welcher Land
an einen der beiden verpachtet hat, steht demgegenüber die Möglichkeit
zu, frühzeitig im Pachtvertrag dafür zu sorgen, dass nach Ablauf der Pacht
eine seinem Willen entsprechende Menge übertragen wird (Art. 19 Abs. 1
MKBV 93).
6.3. Liegen keine ausreichenden Gründe vor, von der Regel des Art. 19
Abs. 2 Bst. e MKBV 93 abzuweichen, ist das Kontingent entsprechend der
abgegebenen Nutzfläche zu übertragen. (...)
(Die Rekurskommission EVD heisst die Beschwerde, soweit darauf einzutreten
ist, gut, hebt den Entscheid Nr. 10a der Rekurskommission Nr. 7 auf und
bestätigt die an Z. gerichtete Verfügung des Milchverbandes)
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 61.53 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 1.
April 1996 in Sachen Z. gegen A., B., Milchverband Bern und benachbarte Gebiete sowie
Regionale Rekurskommission Nr. 7; 95/8C-010
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1997
Année
Anno
Band
61
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