ch_vb · 96.059 · 1996-10-15 · de


#ST# 96.059
Message
concernant la réalisation et le financement
de l'infrastructure des transports publics
du 26 juin 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous soumettons en vous proposant de les adopter,
trois projets relatifs à la réalisation et au financement de l'infrastructure des
transports publics.
Par la même occasion, nous vous proposons de classer les interventions parle-
mentaires suivantes:
1994 P 34.3529 
Lignes CFF. Protection contre le bruit
(N 24. 3. 95, Meier Hans)
1995 M 95.3050 
Projet NLFA: apport financier de la route
(E 20. 6. 95, Danioth; N 20. 9. 95)
M 95.3058 
Produit des droits d'entrée sur les carburants affecté au
Saint-Gothard et au Lötschberg. Allocation à fonds perdu de
25 pour cent de ces droits
(N 20. 9. 95, Schmidhalter; E 22. 3. 96)
P 95.3095 
Rail 2000: 2e étape. Nouveau tronçon Zurich Aéroport-
Winterthour (N 23. 6. 95, Baumberger)
P 95.3222 
Ligne du Saint-Gothard. Amélioration
(N 6.10. 95, Pini)
P 95.3307 
Investissements dans les transports publics. Financement
(E 6. 3. 96, Büttiker)
P 95.3551 
NLFA. Négociations avec TUE sur l'aménagement de la
partie sud du Simplon (N 22. 3. 96, Strahm Rudolf)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les
assurances de notre haute considération.
26 juin 1996 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N38728
648 
1996-415

Condensé
Le peuple suisse a approuvé l'arrêté fédéral sur la construction de la ligne ferroviaire à
^
travers les Alpes (NLFA) le 27 septembre 1992. Les conditions de départ ayant toutefois été
modifiées (cumul de différents projets de grande envergure, détérioration des finances
fédérales, prévisions économiques modifiées et progrès technologique dans le domaine
ferroviaire), il a fallu admettre que l'on devait revoir la question du financement. C'est
pourquoi le Conseil fédéral a décidé au début de 1995:
— de regrouper tous les grands projets d'infrastructure ayant trait aux transports publics,
afin d'informer les citoyens des tâches à réaliser et des engagements financiers qui les
attendent;
— de régler clairement et de garantir le financement des projets de ces 20 prochaines
année et
— de réexaminer les tracés et l'aménagement des NLFA, afin notamment de déterminer les
lignes d'accès dont la réalisation devra être reportée.
Il est essentiel que le financement des grands projets ferroviaires repose sur une base
solide. La décision du gouvernement aura des conséquences politiques considérables
notamment sur:
- l'économie nationale, puisque les investissements atteindront quelque 30 milliards de
francs (aux prix de 1995);
- la compétitivité, car il s'agit d'axes de transport très "performants", reliés aux réseaux
européens;
- la politique européenne, vu qu'il importe de prouver que la Suisse ne se contente pas de
prôner le développement des transports publics, mais qu'elle s'y emploie par l'exécution
de grands ouvrages et des mesures fiscales; et vu qu 'il convient aussi de donner suite
aux engagements contenus dans l'accord du 2 mai 1992 sur le transit;
- les finances, étant donné qu 'il faudra couvrir les coûts énormes des grands projets
ferroviaires par des recettes, de façon à éviter un endettement que l'économie nationale
ne saurait assumer ;
649

- la politique intérieure et celles de l'environnement et des transports, car il s'agit de
renforcer progressivement et durablement les transports publics. Ce n'est qu'en
augmentant l'attrait des chemins de fer et en tirant parti de l'effet d'incitation des
redevances perçues pour leur financement que l'on permettra au rail d'absorber la
croissance attendue des transports.
Mis à part le maintien et la modernisation régulière du réseau ferroviaire actuel, les projets
suivants devront être réalisés en priorité:
- Rail 2000, qui permettra de garantir des correspondances optimales et d'améliorer
l'offre sur l'ensemble du réseau;
- le 
redimensionnement 
des 
NLFA; 
les 
NLFA 
redimensionnées 
développeront
considérablement 
le 
trafic 
nord-sud, 
créeront des 
capacités supplémentaires,
amélioreront sensiblement l'offre, 
réduiront la durée des trajets et constitueront un
premier pas vers le raccordement aux réseaux à grande vitesse méridionaux et
septentrionaux.
- le raccordement de la Suisse occidentale au réseau TGV, qui permettra de relier la
Suisse occidentale - ainsi que, par Baie, la Suisse centrale et orientale - au réseau à
grande vitesse français et améliorera notablement la compétitivité de la placé helvétique,
notamment de la Suisse romande;
- les mesures de protection contre le bruit sur le réseau actuel, qui augmenteront la
qualité de l'environnement et de la vie des riverains;
A la suite d'une analyse fouillée, le Conseil fédéral propose aux Chambres de réaliser d'ici
à 2017, outre Rail 2000 (1er et T étapes), le raccordement de la Suisse romande au TGV et
les ouvrages de protection contre le bruit sur le réseau actuel, la construction simultanée
des tunnels de base, à deux voies, de la ligne du Saint-Gothard (tunnels du Saint-Gothard et
du Ceneri), celle d'un tunnel de base à double section mais à une seule voie sur la plus
grande partie de la ligne du Loetschberg, et (pour intégrer la Suisse orientale) le percement
du tunnel du Zimmerberg (à double voie) ainsi que quelques aménagements sur le tronçon
Saint-Gall - Pfäjfikon 
SZ. Ce programme d'investissements qui répond le mieux aux
exigences et aux besoins des différentes parties du pays du point de vue de la politique
650

générale comme de la compétitivité. Il réalise simultanément tous les projets prioritaires et
renforce notablement les transports publics, tant sur le plan des réseaux à grande vitesse
que sur celui du trafic-voyageurs et du trafic-marchandises à travers les Alpes ou encore
sur celui des transports à l'intérieur. L'amélioration progressive de l'attrait des transports
publics devrait nous rapprocher des objectifs de la politique des transports (transfert de la
route au rail, par exemple) et de celle de l'environnement (protection de l'air, entre autres).
Il importe également d'en relever les incidences sur l'économie nationale (investissements,
emplois) et sur la compétitivité de la Suisse (meilleures voies de communication). La
construction de plusieurs axes des NLFA permet l'exploitation optimale du réseau actuel du
Plateau suisse, complété par les ouvrages de Rail 2000. Sous l'angle du service à la
clientèle et de la fiabilité, elle présente des avantages par rapport à un axe unique et
facilite la circulation simultanée de trains de voyageurs rapides et de trains de
marchandises plus lents. Les objectifs initiaux des NLFA peuvent être atteints dans une
grande mesure par les rames à châssis inclinable ainsi que par l'augmentation du poids et
de la longueur des trains de marchandises. Les tronçons mis en veilleuse pourront être
construits plus tarasi le besoin s'en fait sentir.
Le financement de ce programme contribue à rentabiliser autant que possible, par des
mesures d'incitation correspondantes, les investissements importants qu 'il faudra faire dans
un court laps de temps en faveur des chemins de fer. C'est pourquoi, comme c'est déjà le
cas du trafic routier depuis 1979, le Conseil fédéral propose de prévoir un financement
spécial ('fonds dans le cadre du compte d'Etat') et qui écarte toute concurrence avec les
moyens affectés à la construction des routes, cette mesure s'appliquerait jusqu 'en 2017. Ce
fonds sera alimenté de la manière suivante:
- Augmentation des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre. A raison de
600 millions de francs par an, le relèvement des droits d'entrée contribuera dans une
large mesure au financement spécial. Une contribution annuelle de 100 francs en
moyenne par automobiliste se justifie, car les grands ouvrages ferroviaires contribuent à
empêcher la paralysie des transports routiers. Le prix réel de l'essence est aujourd'hui
inférieur à celui d'avant le premier choc pétrolier de 1973. Un relèvement plus fort est
exclu à cause des prix pratiqués dans les pays voisins.
651

- Réaffectation 
de la redevance sur le trafic des poids lourds. Il est indispensable
d'imposer les poids lourds si l'on veut exploiter au maximum - et donc rentabiliser - les
grands projets ferroviaires. A partir de 2001 environ, une partie du produit (quelque 400
millions de francs par an) de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux
prestations (RPLP), déjà inscrite dans la constitution, ira au financement des projets
ferroviaires. Jusque-là, les recettes de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids
lourds (environ 180 mio. de fr. par an) seront affectées aux grands projets ferroviaires,
la redevance elle-même étant doublée, s'il le fallait.
- Endettement pour un quart au maximum des coûts. Un quart des investissements
nécessaires (au maximum 560 mio. de fr. par an) sera emprunté sur le marché des
capitaux et mis à disposition des chemins de fer sous forme de prêts pleinement
rémunérables et remboursables. Les futurs usagers participeront ainsi au financement.
Sont exclus de ce poste les investissements dans la protection contre le bruit sur le
réseau actuel.
- Part actuelle, destinée aux NLFA, de 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants.
Le cofinancement actuel des NLFA par la caisse des droits d'entrée sur les carburants
subsiste. Le redimensionnement des NLFA la décharge d'autant. La ponction annuelle
maximale tombe de 450 à quelque 320 millions de francs.
- Avances pour le financement spécial jusque vers 2008. Avant 2008, les recettes affectées
. et l'endettement maximal de 25 pour cent ne suffisent 
pas pour couvrir les
investissements. C'est pourquoi le financement spécial doit bénéficier d'avances de la
Caisse fédérale - comme c'était le cas au début du financement spécial de la circulation
routière. Dans les années de pointe, ces avances pourront représenter jusqu'au quart des
frais d'investissement (environ 530 mio. de fr. par an), mais elles seront remboursées
intégralement par la suite.
652

Message
I 
Partie générale
II 
Situation initiale
La réalisation des grands projets ferroviaires (RAIL 2000, NLFA, raccordement au TGV,
protection contre le bruit) a une importance considérable pour la Suisse sur les plans de
l'économie, de l'environnement, des transports et des rapports avec l'Europe. En approuvant
' les projets de RAIL 2000 et des Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLFA), le
souverain a exprimé sa volonté, n faut donc d'urgence assurer le financement. D est
indispensable de développer et de moderniser les capacités ferroviaires pour accélérer le
transfert du trafic de la route au rail, mais cela ne suffira pas pour réaliser cet objectif. C'est
pourquoi le financement des grands projets ferroviaires est appelé lui aussi à jouer un rôle
incitatif et à favoriser le développement harmonieux des deux principaux moyens de
transport, la route et le rail. Le présent message a donc pour objet de lier la construction des
grands projets ferroviaires à un système de financement approprié.
Vu la situation précaire des finances fédérales, le Conseil fédéral a élaboré un programme
d'investissements en faveur des transports publics. Des investissements dans les
infrastructures constitueront un gage durable pour l'économie nationale et permettront
d'améliorer la rentabilité des exploitations. Le programme d'investissements vise un rapport
coûts/bénéfices optimal.
12 
But et conception
121 
Justification politique
Le trafic en général et les transports publics en particulier se trouvent en pleine mutation. La
nécessité de maîtriser un trafic toujours croissant sans sacrifier l'environnement, les
nouvelles technologies, les distorsions du marché, les déficits et le surendettement des
entreprises de transport, l'obligation d'accorder notre politique des transports avec celle de
l'Union européenne ainsi que la situation précaire des finances publiques, face à des
investissements urgents et indispensables, obligent à intervenir à plusieurs niveaux.
653

Le Conseil fédéral entend répondre à ces exigences par plusieurs mesures étroitement liées:
- 
La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) est le principal
instrument suisse pour établir la vérité des coûts; elle joue un rôle décisif dans
l'exploitation et la rentabilité des NLFA ainsi que dans la mise en œuvre de l'article sur
la protection des Alpes. L'introduction de la RPLP devrait s'accompagner si possible
d'un accord bilatéral avec l'UE sur les transports terrestres.
- 
Pour accélérer le transfert au rail du trafic à travers les Alpes et ménager ainsi
l'environnement, il est indispensable de mettre en œuvre l'article sur la protection des
Alpes de façon non discriminatoire, en s'appuyant sur les mécanismes du marché, ce
qui permettra entre autres d'exploiter les NLFA au maximum de leur capacité.
- 
La réforme des chemins de fer a pour objet d'améliorer le rapport coûts/bénéfices des
transports publics et de rendre leur financement plus transparent. La libéralisation des
transports publics et la concurrence favorisent les innovations et la clientèle. Ces
mesures touchant essentiellement la politique d'enreprise ne peuvent cependant
corriger seules les distorsions du marché des transports.
- 
Un accord bilatéral avec l'UE dans le domaine des transports terrestres soulignerait
l'importance croissante de leur composante européenne. Autant que faire se peut, il
convient donc de réaliser les objectifs de la politique suisse des transports à l'intérieur
d'un cadre européen. L'accord bilatéral avec l'UE est censé favoriser la concertation
quant à la réalisation de ces objectifs.
- 
Le présent message sur la réalisation et le financement des infrastructures des
transports publics a pour objet de garantir financièrement le développement ultérieur
du réseau ferroviaire et de prouver que les grands projets seront rentables moyennant
l'effet incitatif des nouvelles redevances prévues.
654

Schéma des rapports entre les objets principaux de la politique des transports
/
Evolution européenne
négociations bilatérales
protection des Alpes,
non-discrimination,
évitement du trafic
de contoumement
capacités,
augmentation du
trafic
\
Libre accès,
compétitivité
grands projets
réforme des
chemins de 1er
principe du pollueur-
payeur
\
>^
incitation
* 
1r -
attrait
s • -
financement
/ 
Cenis). La Suisse a renoncé jusqu'ici à imposer le trafic transalpin (exception faite pour le
tunnel du Grand-Saint-Bernard géré par une société privée italo-suisse. En revanche, la
limite des 28 t peut être interprétée comme la principale mesure de contrainte imposée par la
Suisse.
En se proposant d'introduire une redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) ainsi
qu'une taxe supplémentaire aux passages transalpins, dans le cadre de la mise en œuvre de
l'article sur la protection des Alpes (taxe sur le trafic transalpin, prévue au plus tôt pour
2001), la Suisse donne la priorité aux instruments économiques. Ces derniers ont en
principe les mêmes effets que la limite des 28 t, actuellement enjeu des négociations
bilatérales. Les intentions suisses correspondent aux principes politiques et aux mesures que
la Commission européenne a exposés dans son Livre vert sur la vérité des coûts dans les
transports, paru en 1995 (The European Commission, Directorate-General for Transport,
"Green Paper on Fair and Efficient Pricing"!). Dans le domaine du trafic terrestre, la
politique des régions alpines est censée être réglée dans un accord bilatéral de telle sorte
qu'elle aboutisse à l'harmonisation progressive du régime des transports.
1 Equité et efficacité des prix dans les transports. Solutions politiques.à l'internalisation des coûts externes
du trafic. KOM(95)691.
656

122.3 
Mise en œuvre de la politique suisse des transports et de l'article
sur la protection des Alpes
La construction et le financement des transports publics doivent obéir aux buts de la
politique suisse des transports et contribuer à appliquer l'article constitutionnel sur la
protection des Alpes^.
L'objet de la politique des transports est de gérer durablement la mobilité et d'assurer que
tout le pays soit doté de moyens et de voies de communication appropriés. En acceptant
, l'article sur la protection des Alpes, le souverain a décidé de protéger intégralement les
régions alpines des incidences négatives du trafic et a fixé des délais très clairs pour la
réalisation de cet objectif.
Du côté de l'offre, les grands projets ferroviaires fourniront des infrastructures favorisant les
objectifs de la politique des transports et de la protection des Alpes. Ds ne permettront pas,
cependant, à atteindre entièrement les buts fixés. Pour obtenir le transfert souhaité de la
route vers le rail, il faut renchérir le fret routier, ce qui exige une longue démarche continue,
concertée - si possible - avec l'Europe, afin que l'économie puisse s'adapter à l'orientation
prise.
122.4 
Financement à long terme des grands projets ferroviaires
Pour le trafic sur sol suisse, le projet en discussion entend réaliser des infrastructures
modernes et efficaces, ce qui exige de vérifier le degré d'urgence des projets en cours et en
attente concernant les transports publics. Les coûts énormes de ces projets doivent être
couverts dans une large mesure par les recettes courantes, afin d'éviter un endettement
public préjudiciable à l'économie nationale. En ce qui concerne les grands projets
ferroviaires, où le volume élevé des investissements et les sauts technologiques justifient la
2 L'article 36""" CF exige que la Confédération protège les régions alpines des incidences négatives du
transit et en ramène les effets sur la population, la flore et la faune à des limites tolérables. D'une
frontière à l'autre, le trafic transalpin empruntera le rail, et la capacité des routes de transit ne sera pas
augmentée dans les régions alpines. Le transfert du trafic des marchandises de la route au rail est censé
être achevé en 2004.
657

comparaison, on crée un cadre analogue à celui de la construction du réseau des routes
nationales. Lors de cette entreprise, l'arrêté de 1959 sur la construction d'un réseau de routes
nationales avait institué un système de financement lié, qui passait par un prélèvement sur
les droits d'entrée des carburants^. Telles qu'elles ont été pratiquées alors, la réalisation
échelonnée des projets et la libération successive des crédits serviront de modèle aux grands
projets d'infrastructure dans le domaine des transports publics.
La sécurité du financement est la première condition de la construction des infrastructures
des transports publics.^ Le financement sera soumis aux Chambres projet par projet, sous ,
forme d'arrêtés généraux et de crédits d'engagement séparés, ce qui permet de contrôler
systématiquement les projets, en particulier leur volet financier:
- 
3e crédit d'engagement pour les NLFA
crédits de construction pour les tronçons des NLFA dont la construction a été décidée
mi-1997 au plus tôt
- 
Arrêté fédéral de portée générale et 1er crédit d'engagement pour les mesures anti-
bruit sur le réseau ferroviaire actuel
mise en œuvre des procédures et crédit pour les mesures prioritaires: mi-1997 au plus
tôt
- 
Arrêté fédéral de portée générale et crédit d'engagement pour le raccordement de
la Suisse au réseau de TGV français
choix définitif du projet et crédit de planification et/ou de construction; 1998 au plus tôt
- 
Arrêté fédéral de portée générale et crédit d'engagement pour la 2e étape de RAIL
2000
mise en œuvre de la 2e étape de RAIL 2000, soumission aux Chambres: 1999 au plus
tôt.
3 Message du 3 juillet 1959 relatif au projet de loi fédérale sur les routes nationales (FF 1959 II 8);
message du 3 juillet 1959 sur l'utilisation de la part des droits d'entrée des carburants destinée à la
construction des routes (FF 1959II155).
4 En vertu de l'arrêté fédéral du 20 septembre 1995, la libération de la plus grande partie du 2° crédit
d'engagement concernant la réalisation des NLFA dépend de la mise au point d'un nouveau système de
financement.
658

122.5 
Evolution équilibrée des principales voies de communication
La politique suisse des transports table sur l'évolution équilibrée des deux grands réseaux de
communication, la route et le rail. Chaque système doit pouvoir exploiter ses avantages. Le
rail a celui de transporter efficacement les marchandises sur de longues distances, tout en
ménageant l'environnement, tandis que, grâce à sa souplesse, la route l'emporte dans la
distribution de détail. Pour ce qui est des voyageurs, le train est idéal pour les trajets
réguliers et les grands nombres, alors que la voiture répond mieux aux besoins individuels.
Sur les distances moyennes, les lignes à grande vitesse permettent même au train de
concurrencer l'avion.
Comme le prouve l'évolution récente, les distorsions du marché ne permettent pas à ces
différents systèmes d'exploiter complètement leurs atouts. Le facteur décisif consiste dans
les coûts non couverts:
Coûts non couverts de la circulation routière (1993)
(En millions de francs)
Trafic des voyageurs
Trafic des marchandises
Total
Bruit
601
274
875
Accidents
706
41
747
Dégâts aux
bâtiments
225
319
544
Atteintes
à la santé
816
473
1289
Total
2348
1107
3455
La circulation routière provoque des coûts non couverts d'environ 3,5 milliards de francs.
Ceux du trafic ferroviaire s'élèvent à quelque 500 millions.^ L'écart entre les montants des
frais non couverts aboutit à une mauvaise répartition des transports. Un exemple en est le
transport des marchandises à travers les Alpes, qui, sur de longues distances, devrait
s'effectuer par le rail. Or, depuis des années, c'est le fret routier qui augmente, alors que le
train ne parvient guère qu'à maintenir son volume habituel. En 1995, le fret transalpin a
5 En outre, contrairement à la route, le rail ne parvient pas à couvrir ses frais d'infrastructure, et seulement
partiellement ses frais d'exploitation. Les découverts sont assumés par des transferts de fonds publics,
qui, contrairement aux frais non couverts, peuvent être attribués à ce système particulier et justifiés
politiquement
659

augmenté de 1 pour cent sur le rail, alors que la route accusait une croissance de 6 pour
cent. Cette croissance est due uniquement au transit des marchandises d'une frontière à
l'autre, qui a crû de 13 pour cent.
13 
Traitement des interventions parlementaires
Les motions parlementaires énumérées en tête du document et encore en attente sont traitées
par le présent message et peuvent être classées.
14 
Conception des programmes d'investissements et de financement .
141 
Programmes d'investissements
Les divers projets de construction en discussion et les vœux des partis et des régions
peuvent donner lieu à toutes sortes de combinaisons. Pour souhaitable que cela soit, il est
difficile de classer les projets par ordre de priorité. Ceux-ci dépendent en effet partiellement
les uns des autres; d'autre part, il s'agit de comparer des grandeurs objectives (capacités,
gains de temps) avec des appréciations subjectives (importance régionale, compatibilité
politique), tout en les traitant sur pied d'égalité. C'est pourquoi le Conseil fédéral a tranché
finalement en faveur de quatre programmes d'investissements, qui s'imposaient pour des
raisons tant politiques que techniques.
Le projet soumis à consultation proposait deux variantes, prévoyant toutes deux la mise en
veilleuse des lignes d'accès aux tunnels de base, mais réalisant les deux axes ferroviaires
dans un délai raisonnable. La première proposition (variante A) recommandait de réaliser
simultanément la ligne redimensionnée du Saint-Gothard (à deux voies) et le tunnel de base
du Loetschberg (en partie à une voie). La seconde (variante B) échelonnait les travaux:
d'abord le Saint-Gothard redimensionné, avec tunnel de base à deux voies, puis le tunnel de
base du Loetschberg, également à deux voies. De son côté, le Vorort proposait de ne réaliser
que la ligne redimensionnée du Saint-Gothard et de remettre à plus tard le Loetschberg et la
2e étape de RAIL 2000 (variante C), tandis que les cantons partisans du Loetschberg
exigeaient que l'on rendît à leur tunnel de base sa priorité initiale (variante D). Cela faisait
donc quatre programmes d'investissements.
660

Variante A
Variante B
• RAIL 2000: 1er et 2e étapes
• NLFA: réalisation
simultanée des tunnel
de base du
Loetschberg (à une
voie, sans transport
de voitures), de celui
du Saint-Gothard et
du tunnel du Ceneri
(tous deux à deux
voies),
• NLFA: réalisation
échelonnée (dès
2012) des tunnel du
Loetschberg (à deux
voies, transport
réduit des voitures),
tunnel de base du
Saint-Gothard et
tunnel du Ceneri (à
deux voies)
• Intégration de la Suisse orientale: tunnel du
Zimmerberg, aménagements réduits sur le
tronçon Saint-Gall - Pfaffikon SZ
Variante C
Variante D
• RAIL 2000: 1er étape seulement
• NLFA: tunnel de
base du Saint-
Gothard, tunnels du
Zimmerberg et du
Ceneri (tous trois à
deux voies)
• Intégration de la
Suisse orientale:
tunnel du
Zimmerberg
• NLFA: tunnel de
base du Lötschberg
(à deux voies,
transport réduit des
voitures)
• Raccordement de la Suisse occidentale au TGV
• Mesures anti-bruit sur le réseau actuel des
CFF et des ETC
• 1er étape des mesures anti-bruit sur le réseau
actuel des CFF et des ETC
Besoins financiers
3 1,4 milliards
33,1 milliards
19 milliards
14,3 milliards
Valeur actualisée
26,1 milliards
26,3 milliards
16,5 milliards
12,5 milliards
Délai de réalisation
2017
2022
2009
2009
Les besoins financiers (au prix de 1995, intérêts compris) comprennent toutes les dépenses des grands projets
pendant la durée du financement spécial (de 1997 à son échéance), sans tenir compte de la date des paiements
effectifs.
La valeur actualisée pondère les flux financiers (intérêts compris) en fonction de la date effective des
paiements. Plus un paiement s'effectue tard, plus la dépense est "avantageuse". Cette méthode permet de
comparer des programmes de durée différente.
Le volume d'investissement des quatre programmes oscille entre 14 et 33 milliards de francs,
n comprend tous les coûts des projets, indépendamment de leur échéance. Pour la 1er étape
de RAIL 2000 et les NLFA, cela signifie que les versements déjà effectués ne seront pas
imputés au financement spécial (qui ne comprend les paiements qu'à partir de 1997). Pour
les projets non encore entamés (2e étape de RAIL 2000, raccordement au TGV, protection
43 Feuille fédérale. 148" année. Vol. IV
661

anti-bruit), les chiffres représentent une première estimation des besoins financiers, qu'il
s'agit de préciser et que les Chambres devront accorder sous forme de crédits d'engagement.
Le volume d'investissement (sans les intérêts) se décompose comme suit:
(en milliards de francs)
RAIL 2000, Retape
RAIL 2000, 2e étape
NLFA (+ réserve 15%)
Raccordement au TGV
Protection anti-bruit
Total
A
7,5
5,9
13,4
1,2
2,3
30,3
B
7,5
5,9
14,1
1,2
2,3
31,0
C
7,5
...
9,6
1,2
1,7
20,0
D
7,5
—
4,5
1,2
1,7
14,9
Prix de 1995.
Pour les NLFA, le financement comprend une réserve de 15 pour cent.
Pour la protection antibruit, on envisage des mesures identiques dans les quatre cas. Les écarts entre les
investissements prévus tiennent aux différents délais de réalisation des programmes.
Les quatre programmes d investissement diffèrent essentiellement par les travaux envisagés
pour les NLFA. Voici donc comment ceux-ci se décomposent
(en milliards de francs)
Loetschberg (une voie)
Loetschberg (deux voies)
Saint-Gothard et Ceneri
Zimmerberg
Aménagements Saint-Gall -
Pfäffikon SZ
Surveillance des projets
Aménagements hors NLFA
Total
A
3,43
—
8,36
0,83
0,09
0,08
0,59
13,38
B
—
4,20
8,36
0,83
0,09
0,08
0,59
14,15
C
—
—
8,36
0,83
—
0,08
0,32
9,59
D
...
4,20
• ...
.„
—
0,08
0,27
4,55
Prix de 1995, y compris 15 pour cent de réserve.
Les coûts prévus et le calendrier des travaux correspondent à l'état actuel de la planification,
n convient cependant de relever que le degré d'avancement des différents ouvrages
composant les variantes d'investissement et de financement est inégal. Les coûts globaux et
les dates d'entrée en service correspondent aux valeurs les plus probables.
662

142 
Modèles de financement
D paraît indiqué de prévoir pour chaque variante un modèle de financement sur mesure, qui
tienne compte des charges financières -annuelles maximales, du temps de réalisation et du
rendement escompté. Voici comment se distinguent ces modèles:
Variante A
• hausse de 10 et des
DEC
Variante B
• hausse de 10 et des
DEC (sans diesel)
Variante C
• hausse de 10°ct des
DEC
Variante D
• hausse de 10 et des
DEC (sans diesel)
• part de 25% des DEC pour les NLFA
• réaffectation et hausse de la RPL forfaitaire (jusqu'à fin 2004 au plus)
• réaffectation de la
RPL forfaitaire
(jusqu'à fin 2004 au
plus)
• prélèvement sur la RPLP (au plus tôt dès 2001)
• emprunts jusqu'à concurence de 25%
• avances temporaires possibles
• délai jusqu'en2017
• délai jusqu'en 2022
• délai jusqu'en 2009
• délai jusqu'en2009
Prix de 1995
Hausse de 10 et des droits d'entrée sur les
carburants (DEC)
- sans diesel
Réaffectation de la redevance poids lourds
(RPL) forfaitaire
Doublement de la RPL
Redevance poids lourds liée aux prestations
(RPLP)
25% des DEC pour les NLFA
Endettement 25%
produit: 600 millions de francs (1997)
produit: 450 millions de francs (1997)
produit: 180 millions de francs (1997)
produit: 360 millions de francs (dès 1998)
produit: 400 millions de francs (2001) pour la seule part
affectée au financement des grands projets ferroviaires
dépend du programme d'investissement des NLFA
dépend du programme d'investissements
Les besoins financiers dépendent de la combinaison des programmes d'investissements et
des délais de réalisation', plus le volume d'investissements est élevé et plus les délais sont
courts, plus il faut prévoir de recettes en faveur du financement spécial. Dans ce cas, il ne
faut pas seulement s'assurer que les fonds circulent régulièrement pendant toute la durée du
financement spécial; il faut aussi éviter de compter sur de trop larges avances pendant les
premières années.
663

143 
Évaluation
Voici comment résumer les avantages et inconvénients des quatre variantes en présence.
Du point de vue de la politique générale de la compétitivité de la Suisse, la variante A est
celle qui répond le mieux aux attentes de toutes les régions du pays. Elle réalise en effet
simultanément tous les projets prioritaires dans les transports, jusque vers 207 7, et renforce
le plus les transports publics, tant sur le plan du trafic à haute vitesse et du passage des
voyageurs et marchandises à travers les Alpes que sur celui du réseau national (RAIL 2000,
1er et 2e étapes). L'attrait croissant des transports publics qui en découle contribuera dans
une large mesure à réaliser les buts de la politique des transports (transfert du trafic de la
route vers le rail, par exemple) et de celle de l'environnement (protection de l'air, par
exemple), n faut en relever aussi l'incidence favorable sur l'économie nationale
(investissements, emplois) et sur la compétitivité de la Suisse (amélioration des liaisons
internationales). Mais pour atteindre ces objectifs, la variante A exige un financement plus
substantiel, n convient de s'assurer que les investissements considérables - et concentrés sur
une brève période - en faveur du rail pourront être financés par des incitations économiques
correspondantes (en particulier par la mise en œuvre de la RPLP), faute de quoi le volume
élevé de ces investissements pourrait s'avérer contre-productif. Comme il s'agit d'achever
tous les projets prioritaires d'ici 2017, la variante A présente des pointes très élevées de
charge financière entre 1998 et 2003. Le financement exige donc la hausse de 10 et des
droits d'entrée des carburants, la réaffectation et le doublement de la redevance forfaitaire
sur le trafic des poids lourds, ainsi que le recours à la RPLP dès 2001 (part réservée aux
grands projets ferroviaires: 400 mio. de fr.).
La variante B réalise tous les projets prioritaires en matière de transports de façon
échelonnée, jusque vers 2022. A part ses délais de réalisation plus longs, elle se distingue de
la variante A par un degré d'achèvement plus complet (par exemple Loetschberg à deux
voies). Du point de vue de l'économie nationale, elle aura un effet durable sur l'emploi et
évite le cumul trop serré des projets jusqu'en 2005. L'échelonnement des projets en fonction
des besoins élargit la marge de manœuvre politique. Cependant, du point de vue de la
cohésion nationale, la remise à plus tard de la construction du Loetschberg est moins
664

heureuse. Si le trafic augmente substantiellement, il pourrait en découler en outre un
manque de capacité pour le transfert de la route au rail (couloir de ferroutage de 4 m, à
partir de 1999, sur le seul tronçon montagneux du Loetschberg), et cela jusqu'à la mise en
service du tunnel de base du Loetschberg, prévue vers 2022. Pour le financement, il est
possible de renoncer à la hausse des droits d'entrée sur le diesel, ce qui nécessite en
revanche des avances élevées pendant les années précédant la mise en œuvre de la RPLP
(vers 2001).
Du point de vue du trafic, la variante C représente une option minimaliste. Elle assure
jusqu'en 2009 le financement de la ligne redimensionnée du Saint-Gothard, de la 1er étape
de RAIL 2000, du raccordement de la Suisse occidentale au TGV et d'une première tranche
des mesures de protection anti-bruit sur le réseau actuel, ce qui laisse une ample marge de
manœuvre (par exemple en ce qui concerne la 2e étape de RAIL 2000). Elle se concentre sur
les investissements tout à fait indispensables, ce qui pourrait en augmenter la rentabilité. Du
point de vue de l'économie nationale, le moindre volume d'investissements ne permet pas
d'espérer les mêmes effets sur l'emploi, mais il a le mérite d'éviter un endettement
préjudiciable. Cette variante ne donne aucune garantie quant à la réalisation des projets mis
en veilleuse, ce qui risque de susciter des réticences régionales. Pour la protection contre le
bruit, il faudra prévoir le financement d'une nouvelle étape après 2009. Son euro-
compatibilité doit aussi être vérifiée. Comme dans la variante B, il est possible qu'à moyen
et à long terme, on manque de capacités de transport pour le transfert du trafic de transit de
la route vers le rail. Enfin, en ce qui concerne le financement, on recourt aux mêmes
prélèvements que dans la variante A (hausse des DEC de 10 et, réaffectation et hausse de la
RPL forfaitaire, RPLP dès 2001), mais pour une période nettement plus courte (jusqu'en
2009).
La variante D entend réaliser à moindres frais et dans les plus brefs délais une premere
tranche des NLFA (avant 2005) pour remplir une partie des obligations découlant de
l'accord de transit C'est pourquoi elle accorde la priorité au tunnel de base du Loetschberg
et remet à plus tard la ligne du Saint-Gothard, l'intégration de la Suisse orientale et la 2e
étape de RAIL 2000. L'endettement baisse encore par rapport à la variante C. La variante D
665

n'est défendable que dans l'hypothèse d'une croissance faible du trafic nord-sud et pour
autant que seule une partie du trafic qui évite aujourd'hui la Suisse ne reprenne le chemin le
plus direct. Elle ne réalise pas un réseau continu sur le Plateau suisse et admet, pour le trafic
des voyageurs, que les nouveaux tronçons évitent le marché le plus fréquenté de Suisse (la
région de Zurich). La mise en œuvre de l'initiative des Alpes, telle que la conçoit le Conseil
fédéral (c'est-à-dire transfert compris, de la route vers le rail, d'une partie du trafic d'import-
export et du trafic intérieur), n'est que partiellement réalisée. C'est pourquoi il est probable
qu'il faudrait lancer très vite un nouveau programme de construction/ comprenant le tunnel
de base du Saint-Gothard. Le financement des mesures anti-bruit sur le réseau existant doit
aussi être assuré après 2009. Pour ce qui est du financement de cette variante, il est possible
de renoncer à la hausse des DEC sur le diesel, de même qu'à l'augmentation de la RPL
forfaitaire.
La comparaison croisée donne lés valeurs pertinentes suivantes (en mia. de fr.):
(Prix de 1995)
charge annuelle maximale
avances annuelles max.
endettement annuel max.
niveau maximum des emprunts
par rapport aux investissements
avances cumulées 2005
avances cumulées 2010
endettement cumulé des
chemins de fer pour les grands
projets (intérêts compris)
besoins financiers aux prix de
1995 jusqu'en
Variante A
2,4
0,6
1,2
50%
3,6
3,6
9,4
31,4
2017
Variante B
2,1
0,6
1,1
52%
3,5
3,9
10,7
33,1
2022
Variante C
2,1
0,4
0,9
45%
1,6
0,0
5,1
19,0
2009
Variante D
1,8
0,6
1,0
- 
58%
1,9
0,0
3,7
14,3
2009
Etat des projets et des prix en 1995, y compris les intérêts sur les avances et les emprunts.
Avances: fonds qui doivent être fournis au financement spécial en plus des 25 pour cent d'emprunts
ordinaires.
Niveau des emprunts par rapport aux investissements: total des avances et des dettes.
Endettement cumulé des chemins de fer. total des prêts remboursables faits aux chemins de fer, y compris les
intérêts accumulés jusqu'à l'échéance du financement spécial
Besoins financiers: montants couverts à partir de 1997 par le financement spécial et l'endettement dans le
cadre du délai fixé.
666

Les recettes courantes et un endettement de 25 pour cent du coût des projets ne suffisent en
aucun cas à assurer le financement, n est donc indispensable de demander des avances, qui
s'élèvent jusqu'à 0,6 milliard de francs par an (2002). Globalement, ce sont jusqu'à 1,2
milliard de francs qui doivent être couverts chaque année par les emprunts;** dans les années
de pointe, la moitié des coûts des projets devra être trouvée sur le marché des capitaux, fl
s'ensuit que, dans les variantes A et B, les montants des avances requises sur 10 ou 15 ans,
respectivement - sont considérables. Bien que les chemins de fer ne portent qu'une petite
partie de la responsabilité financière, les dettes (y compris les intérêts accumulés) résultant
des grands projets atteignent des niveaux impressionnants (entre 3,7 et 10,7 mia. de fr., prix
de 1995).
15 
Programme d'investissements et modèle de financement proposés
151 
Programme d'investissements proposé
151.1 
Récapitulation
Compte tenu de tous les aspects politiques de sa décision, le Conseil fédéral propose aux
Chambres le programme d'investissements suivant:
- RAIL 2000, 1er et 2e étapes,.
- NLFA redimensionnées (réalisation simultanée des tunnels à deux voies du Zimmerberg,
du Saint-Gothard, du Ceneri, et de celui de base, à une voie, du Loetschberg, sans
transport de voitures),
- raccordement de la Suisse occidentale au TGV et
- mesures anti-bruit sur le réseau actuel.
151.2 
Développement des transports publics
Le Conseil fédéral a retenu un programme d'investissements couvrant la période s'étendant
jusqu'à 2017 et qui manifeste sa volonté d'encourager durablement les transports publics.
Son mérite essentiel est d'être conforme à l'ensemble de la politique suisse des transports et
On admet que les avances ne peuvent être financées par les recettes fiscales courantes et se traduiront par
la hausse du déficit du compte financier de la Confédération.
667

de la politique dîntégration à l'Europe. L'institution de la redevance sur les poids lourds liée
aux prestations, la mise en œuvre de l'article sur la protection des Alpes et le remplacement
de l'accord de transit, en 2005, sont en effet étroitement liés aux grands projets ferroviaires.
Le transit des marchandises par les Alpes, de même que le trafic national et international
des voyageurs, augmentent d'année en année. C'est avant tout par le rail que la Suisse entend
contribuer à résoudre les problèmes du trafic (y compris celui du trafic qui évite notre pays),
comme le demandent d'ailleurs l'accord de transit et l'article sur la protection des Alpes.
Pour remplir ces obligations envers les citoyens et l'étranger, il faut améliorer les
infrastructures ferroviaires de tout le pays. Les projets correspondants sont RAIL 2000, avec
ses aménagements surtout sur le Plateau, les NLFA, qui amélioreront sensiblement les
capacités de transport et réduiront la durée des trajets à travers les Alpes, et finalement le
raccordement au TGV, qui renforce le rattachement de la Suisse au réseau français à grande
vitesse. La réalisation des mesures anti-bruit sur le réseau existant (les nouveaux tronçons
sont déjà construits en tenant compte des exigences.écologiques) exprime la volonté du
Conseil fédéral de maîtriser les flux croissants du trafic tout en ménageant le bien-être des
riverains.
Dans le trafic transalpin, ce sont surtout les tunnels de base, promettant l'augmentation des
capacités et de substantiels gains de temps, qui rendront son attrait au train. Comme le
montre le trafic d'évitement par le Brenner et le Mont-Cenis, ou la circulation de transit par
la N2, les possibilités actuelles du rail (ferroutage, trafic combiné non accompagné) ne
suffisent plus pour transférer davantage de fret de la route vers le rail. L'avenir du train
dépend de son regain d'attrait pour le trafic transalpin, de mesures économiques d'incitation
idoines et d'offres intéressantes à la clientèle.
Le programme d'investissements proposé améliore sensiblement le trafic et favorise de
façon décisive les transports publics. En répartissant le trafic sur deux axes de transit et
plusieurs lignes d'accès (solution en réseau), il fait preuve de la plus grande souplesse, sur le
plan tant de l'offre que de l'exploitation, et cela non pas uniquement pour le trafic transalpin,
n permet de faire des offres optimales à la clientèle et fournit aux régions une desserte et
des correspondances adéquates. Ajoutée aux investissements en faveur de RAIL 2000, la
668

réalisation simultanée des axes du Loetschberg et du Saint-Gothard intègre toute la Suisse
dans un réseau à grande vitesse et évite une concentration préjudiciable dans la région de
Zurich. Du point de vue technique, le programme d'investissements proposé réduit au
minimum les risques de retards de procédure ou de construction, et garantit l'augmentation
des capacités exigée par l'article sur la protection des Alpes. Sous l'angle européen, les
clauses de l'accord de transit et l'intégration aux réseaux ferroviaires européens y sont
réalisées de manière optimale.
Par rapport à l'ancien projet des NLFA, le redimensionnement effectué permet d'économiser
cinq milliards de francs. Les sacrifices touchent les deux axes et toutes les régions du pays.
L'important est que les conditions initiales en matière de qualité et de quantité, ainsi que les
buts de la politique des transports, restent inchangés - avant tout par des adaptations ciblées
de l'offre et des principes d'exploitation des chemins de fer, et par l'emploi systématique de
trains à châssis inclinables et de rames de marchandises plus longues.
151.3 
Maintien du réseau des NLFA
151.31 Historique
Le plan initial consistait en un axe continu. Les variantes correspondantes (Loetschberg-
Simplon, Saint-Gothard, Y, Splugen) furent étudiées, puis soumises à consultation en 1988.
On partait alors de l'idée que la nouvelle transversale alpine servirait avant tout au transport
des marchandises. Lors de cette première consultation, la majorité des cantons, des partis et
des milieux intéressés se prononça en faveur d'une solution en réseau, qui devait être
attrayante non seulement pour le fret, mais aussi pour les voyageurs. Le Conseil fédéral
adopta ce point de vue et proposa un projet correspondant dans son message sur les NLFA.
En entérinant sa décision, les Chambres confirmèrent la solution du réseau, qui a également
été approuvée par le souverain.
Le programme d'investissements proposé par le Conseil fédéral s'en tient donc à la solution
en réseau, qui présente plusieurs avantages:
669

151.32 Trafic national et international des voyageurs
La solution en réseau permet d'appliquer les principes de RAIL 2000 au trafic transalpin.
Les tunnels de base du Saint-Gothard et du Loetschberg raccourcissent notablement les
voyages et améliorent les horaires du Tessin et du Valais.
Grâce au tunnel de base du Loetschberg, la ligne Bâle-Loetschberg-Simplon-Milan-(Gênes)
a été inscrite dans le plan directeur du réseau européen de trains à grande vitesse. Berne,
centre politique de la Suisse, continuera donc à être desservie par les express internationaux.
Si le tunnel du Loetschberg n'était mis en service qu'ultérieurement, il serait difficile d'y
transférer après coup le trafic international des voyageurs. L'axe Loetschberg/Simplon serait
sans doute radié du réseau européen à grande vitesse.
151.33 Fret
Pour gagner une part supplémentaire du marché, il faut que les chemins de fer atteignent un
meilleur rendement, ce qui est possible, à condition de pouvoir former des rames de
marchandises plus lourdes et plus longues. Dans les Alpes, les pentes et les rayons de
courbure serrés des lignes construites il y a 90, voire 140 ans, empêchent de recourir à
pareilles compositions. Une fois les tunnels de base construits, on aura besoin de moins de
locomotives, de moins de personnel et de moins d'énergie pour les mêmes quantités de fret.
Le raccourcissement des trajets permettra de mieux utiliser le matériel roulant et de mieux
affecter le personnel (relèves plus rapides). L'amélioration de l'offre et de la fiabilité en
matière de transport des voyageurs et des marchandises augmenteront les recettes.
En matière de transports, les besoins actuels de l'économie exigent qu'on soigne la clientèle,
n faut que les transports aient lieu à l'heure souhaitée par le client et qu'ils arrivent à temps.
C'est pourquoi les trains de marchandises ne peuvent plus être relégués aux heures creuses
où circulent moins de trains de voyageurs (heures de nuit).
151.34 Fiabilité du système ferroviaire
La solution en réseau a des avantages en ce qui concerne la fiabilité du système ferroviaire.
La ponctualité des trains diminue en effet au fur et à mesure que l'on se rapproche de la
670

limite de charge. Les travaux réguliers d'entretien peuvent déjà provoquer des retards ou
des limitations d'exploitation sur la ligne concernée. En ne disposant que d'un axe, les
pannes plus graves (dégâts naturels ou déraillement, par exemple) auraient des effets plus
marqués, puisqu'il faudrait détourner les trains par des lignes de montagne.
La répartition des rames sur deux tunnels de base facilite l'exploitation dite mixte, c'est-à-
dire la combinaison de trains de voyageurs rapides et de trains de marchandises plus lents.
Ce qui serait souhaitable, en fait, pour des raisons de capacité, serait une séparation
rigoureuse des deux trafics. Mais au cœur des Alpes, cette séparation avec des lignes
spéciales pour les trains à grande vitesse, telle qu'on la pratique dans les régions plates de
France ou sur la ligne Betuwe des Pays-Bas, n'est pas faisable. La SNCF prévoit d'ailleurs
l'exploitation mixte du tunnel de base du Mont-Cenis, à l'instar de la solution retenue pour
le tunnel sous la Manche, où marchandises, ferroutage et trains à grande vitesse utilisent les
mêmes voies.
151.35 Aspects financiers
Dans la solution en réseau, les lignes d'accès, au nord et au sud, n'ont pas besoin d'être
aménagées que modérément ou pas du tout. Les lignes actuelles de Lugano-Chiasso et
Bellinzone-Luino, de même que celle de Baie à Arth-Goldau et celle de Thoune-Frutigen,
suffiront encore quelque temps. A une date ultérieure, le réseau peut être aménagé "à la
carte", selon les besoins. Le programme d'investissements proposé obéit donc au principe
selon lequel les lignes existantes ou prévues de toute façon doivent être intégrées dans le
système. La variante en réseau permet d'exploiter rationnellement le tronçon Domodossola-
Brigue de la ligne du Simplon ainsi que de rentabiliser les investissements sur le tronçon
Olten-Berne.
La construction complète de la ligne du Saint-Gothard fournirait à peu près la même
capacité de fret que celle des deux lignes de base redimensionnées du Saint-Gothard et du
Loetschberg. Entre Arth-Goldau et Lugano, cette construction complète reviendrait à
quelque 10,8 milliards de francs, face aux 11,6 milliards des deux lignes redimensionnées
(prix de 1995, sans intérêts pour la construction ni réserve). A court terme, la solution de
671

l'axe unique du Saint-Gothard coûterait donc environ 800 millions de moins, n faut
cependant tenir compte de ce que les aménagements supplémentaires sur les lignes d'accès
devraient y être effectués une ou deux décennies plus tôt que dans la solution en réseau.
Une estimation grossière permet de fixer entre 3 et 4 milliards de francs les coûts des
travaux sur le tronçon Baie - Arth-Goldau, et entre 1 et 3 milliards ceux au sud du Mont
Ceneri.
151.36 Traitement équitable des régions
La solution en réseau tient compte de la répartition géographique de la demande (voyageurs
et marchandises). Les sites industriels du nord de l'Italie sont disséminés dans toute la
région. De Baie, le port de Gênes,, si important pour les échanges avec l'outre-mer, peut être
atteint plus rapidement par la ligne du Loetschberg/Simplon que par le Saint-Gothard. La
solution en réseau répartit donc les bénéfices du trafic transalpin (meilleure desserte en
trains-voyageurs internationaux, par exemple) entre toutes les régions du pays.
151.37 Aspects écologiques
La solution en réseau a l'avantage de répartir le trafic, donc les nuisances, sur toutes les
régions du pays. Si le trafic se concentrait sur l'axe du Saint-Gothard et augmentait dans les
proportions attendues, les cantons d'Uri, de Schwyz et du Tessin subiraient une surcharge
considérable de trains de marchandises, car une partie importante du trafic se déplacerait
vers le Saint-Gothard, plus attrayant.
152 
Financement proposé
152.1 
Objectifs
Le nouveau financement n'a pas pour seule tâche d'éviter une surcharge préjudiciable au
budget fédéral. Pour susciter une évolution durable du trafic qui ménage l'environnement, il
faut encore freiner la mobilité et canaliser l'accroissement du trafic vers les transports
publics. Le bon aménagement de nos moyens de transport a grandement contribué au niveau
de prospérité élevé de notre pays. On se rend cependant de mieux en mieux compte que la
croissance élevée du trafic n'est pas seulement synonyme de prospérité. Elle peut aussi être
672

le symptôme de l'inefficacité des processus de production dans l'économie nationale. Les
nouvelles redevances doivent donc représenter une incitation en matière de transports et
d'écologie, incitation grâce à laquelle les capacités ferroviaires nouvellement créées seront
utilisées à fond et exploitées aussi rentablement que possible.
152.2 
Récapitulation
152.21 Généralités
Voici comment ces objectifs seront atteints dans le nouveau système de financement, lequel
ne dépend que partiellement de nouvelles recettes. En effet le financement proportionnel des
NLFA par les droits d'entrée sur les carburants et la réaffectation de la taxe poids lourds
forfaitaire ne constituent pas de nouvelles redevances (en mio. de fr.):
- hausse liée de 10 et des droits d'entrée sur les carburants 
600
- instruments échelonnés dans le temps:
- réaffectation et hausse de la taxe poids lourds forfaitaire 
350
- recours à la taxe poids lourds liée aux prestations à partir de 2001 
400
- maintien de la part actuelle de 25 pour cent du financement spécial
"trafic routier" pour les NLFA 
max. 
320
- Total recettes courantes 
1270 à 1320
Le financement doit être accordé au programme d'investissements. A court terme, il est
censé éviter des emprunts et des avances trop élevés; à long terme, il assure que trois quarts
des dépenses seront couverts par les recettes courantes. Les modifications, notamment les
révisions des projets à la hausse, doivent être compensées par l'augmentation
correspondante des recettes ou par la prolongation des délais d'échéance de ces dernières.
673

Financement spécial "Grands projets ferroviaires": recettes et dépenses 1997-2017
J="
0 -
i
fi1 1
n;/
//
/f
,.•••
 
\-
i
s\
1997 
1999 
2001 
2003 
2005 
2007 
2009 
2011 
2013 
2015 
2017
Dépenses totales: dépenses pour RAIL 2000 (1er et 2e étapes), NLFA redimensionnées, raccordement de la
Suisse occidentale au TGV, protection anti-bruit sur le réseau actuel et intérêts des
avances.
Recettes courantes: 
produit de la hausse de 10 et des droits d'entrée sur les carburants, redevance
poids lourds forfaitaire ou liée aux prestations, part de 25 pour cent des droits
d'entrée sur les carburants pour les NLFA.
Plafonds de financement: recettes courantes plus 25 pour cent d'emprunts des coûts totaux.
152.22 Répartition de la charge financière
La charge financière des grands projets ferroviaires se répartira comme suit sur toute la
durée du financement spécial (1997-2017):
milliards de francs pourcentage
trafic routier 
22,6 
77
-part actuelle de 25 pour cent des DEC pour les NLFA 
(3,2) 
(11)
- hausse de 10 et des DEC 
(10,8) 
(37)
- redevance sur le trafic des poids lourds 
(8,6) 
(29)
transports publics ' 
6.8 
23
total 
29,4 
100
674

Remarque
1) 
La part des transports publics correspond à la part d'emprunts de 25 pour cent pour RAIL 2000, les
NLFA et le raccordement au TGV. Comme il n'est pas prévu d'emprunt pour la protection anti-bruit, la
part des quatre grands projets redescend à 23 pour cent.
Le trafic routier supporte donc trois quarts de la charge financière. Les usagers actuels et
futurs des chemins de fer participent aux coûts totaux par le biais de l'endettement de 23
pour cent.7 Si l'on tient toutefois compte des besoins fondamentaux de tous les transports
publics, le trafic routier supporte une part nettement moindre.
n convient de relever que la part actuelle de la route est obérée par les 25 pour cent des
DEC affectés aux NLFA. Quand les travaux des NLFA arriveront à terme, la part de la route
au financement diminuera d'autant. Avec le redimensionnement des NLFA, le financement
proportionnel demandé au compte routier diminue en valeur absolue. Le fonds spécial
"trafic routier" subit donc une ponction inférieure d'un milliard de francs aux prévisions.
Charge imputée au financement spécial "Trafic routier" par la participation aux
NLFA
7 Cette part est inférieure aux 25 pour cent d'endettement prévus, étant donné que la protection anti-bruit
sur le réseau actuel sera financée sans emprunt.
675

Remarques
Chiffres: 
prix de 1995.
Construction compÊte: 
réalisation intégrale et simultanée des NLFA.
Variante A: 
réalisation simultanée des tunnels de base sur la ligne du Saint-Gothard (Saint-
Gothard et Mont Ceneri), du tunnel de base du Loetschberg (une voie) et de
l'intégration de la Suisse orientale (tunnel du Zimmerberg, aménagements sur le
tronçon Saint-Gall -PrSffikon SZ).
152.3 
Détails du financement
152.31 Hausse des droits d'entrée sur les carburants
Le Conseil fédéral propose d'augmenter les droits d'entrée sur les carburants (DEC) de 10
et par litre et d'affecter ce supplément au financement des grands projets ferroviaires. Une
hausse plus sévère est inconcevable, vu l'érosion des avantages financiers - par rapport aux
pays limitrophes - due à l'évolution récente du cours du franc suisse. Pour l'essence, la
Suisse connaît les prix les plus bas par rapport à tous ses voisins. En revanche, pour le
diesel, les prix suisses sont supérieurs, ce qui a pour conséquence que les chauffeurs de
camion font le plein à l'étranger. On peut cependant s'attendre à ce que nos voisins relèvent
également la taxation des carburants ces prochaines années.
Prix des carburants à la colonne dans les régions frontalières de Suisse et de l'étranger
Essence sans plomb 95 ROZ
Zone frontalière suisse
Baie
Kreuzungen
Tessin
Genève
Liechtenstein
Prix (en et)
Suisse
113,0
109,0
113,0
110,0
111,0
étranger
124,6
131,3
142,3
142,6
125,9
Ecart
11,6
22,3
29,3
32,6
14,9
Diesel
Zone frontalière suisse
Baie
Kreuzungen
Tessin
Genève
Liechtenstein
Prix (en et)
Suisse
120,0
118,0
120,0
118,0
124,o
étranger
94,1
99,9
114,1
102,3
103,6
Ecart
-25,9
-18,1
-5,9
-15,7
-20,5
Etat au 5 mars 1996
676

Le cofinancement par les droits d'enuée sur les carburants réalise deux objectifs:
- Les automobilistes profitent de ce que les nouvelles infrastructures ferroviaires délestent
les routes. Conformément à l'article sur la protection des Alpes (art. 36seHM est.), le
passage des poids lourds à travers les Alpes est en effet censé diminuer sensiblement.
Des infrastructures ferroviaires appropriées et performantes y contribueront. Les
transports publics assurent aussi une desserte de base dont, les automobilistes peuvent se
servir régulièrement (par exemple en cas de mauvais temps ou lors de grandes
manifestations).
- Etant donné le nombre élevé des détenteurs de voitures en Suisse, l'imposition des
carburants équivaut pratiquement à une taxe générale sur la consommation, ce qui permet
de parvenir à l'étalement visé du financement.
152.32 Prélèvement sur la redevance poids lourds forfaitaire ou liée aux
prestations
Le cofinancement par le trafic des poids lourds est indispensable si l'on veut favoriser
l'exploitation optimale des grands projets ferroviaires, en particulier des NLFA. On exprime
ainsi clairement la volonté des autorités politiques de faire en sorte que la croissance future
du fret, en particulier celle du transit des marchandises, soit absorbée essentiellement par le
rail. L'approbation massive, par le peuple, de la redevance sur les poids lourds liée aux
prestations et celle de l'article sur la protection ,des Alpes exigent des actes. Le Conseil
fédéral entend se conformer à la volonté populaire par le financement spécial des grands
projets ferroviaires. En un premier temps, il s'agit de réaffecter au cofinancement des grands
projets ferroviaires la taxe forfaitaire sur les poids lourds et de la doubler. La Suisse a, il est
vrai, le taux de taxation des poids lourds le plus fort d'Europe, mais cela se justifie par la
nature du terrain et le coût élevé, en conséquence, des infrastructures. Cette taxation
relativement lourde aboutit d'autre part à une répartition (modal split) du fret, entre le rail et
la route, qui n'a pas son pareil en Europe et qui mérite d'être sauvegardé.
Le recours à la taxe forfaitaire sur les poids lourds est conçu comme une solution
provisoire. La redevance forfaitaire augmente en effet les frais fixes. Proportionnellement,
c'est-à-dire par rapport aux coûts totaux des transports, les chauffeurs qui roulent peu (en
44 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV 
677

général, ceux du trafic de distribution) sont grevés plus fortement que ceux qui roulent
beaucoup (en général les chauffeurs au long cours). C'est pourquoi cette redevance est
censée être remplacée le plus tôt possible par une redevance liée aux prestations, qui
favorise nettement l'objectif du transfert au rail. Ce passage à la RPLP est prévu vers l'an
2001. Le Conseil fédéral fera tout son possible pour harmoniser notre fiscalité routière avec
celle de l'Union européenne (UE).
152.33 
Maintien du cofmancement par les droits d'entrée sur les
carburants affectés aux NLFA
n est prévu de maintenir le financement des NLFA par le fonds spécial "trafic routier", à
concurrence de 25 pour cent. Le principe de ce cofïnancement a été accepté par le peuple
dans l'arrêté fédérai sur les NLFA. Du point de vue constitutionnel, il serait possible
d'imaginer un prélèvement plus important. Mais comme la route participe déjà largement au
financement des transports publics, il n'est pas prévu d'aller au-delà des 25 pour cent
actuels. Suite au redimensionnement des NLFA, cette part nominale baisse d'ailleurs
sensiblement, ce qui permettra d'augmenter de l'650 millions de francs les dépenses en
faveur des routes et d'achever plus rapidement le réseau des routes nationales.
152.34 Emprunts à hauteur de 25 pour cent des coûts totaux
Le caractère d'investissement et la longévité des ouvrages justifient qu'une partie des
charges soit imputée aux usagers futurs. C'est pourquoi les chemins de fer sont autorisés à
contracter des emprunts pleinement rémunérables et remboursables jusqu'à concurrence de
25 pour cent des coûts de RAEL 2000, des NLFA et du raccordement de la Suisse
occidentale au TGV.
152.35 
Avances
Pour disposer d'une marge de manœuvre suffisante dans la phase initiale, les dépenses
peuvent dépasser jusqu'en 2010 les recettes liées et les emprunts plafonnés à 25 pour cent.
Les années de charge financière maximale, 25 pour cent au plus des dépenses peuvent être
couvertes par des avances, ce qui revient à dire que l'endettement effectif atteindra la moitié
678

des investissements. Les avances totales jusqu'en 2008 dépasseront 4 milliards de francs
(aux prix de 1995). A partir de 2009, le remboursement progressif des avances devrait être
•possible, et il sera terminé en 2017, intérêts compris.
153 
Implications entre le projet actuel des NLFA et le nouveau projet
Le projet originel de construction des NLFA, qui est très précisément décrit dans l'arrêté sur
le transit alpin, sera redimensionné. La construction des lignes d'accès aux tunnels de base
est provisoirement renvoyée à des jours meilleurs. Leur besoin n'a en effet pas été mis en
évidence; de plus, leur financement ne peut être garanti dans les conditions actuelles. Ce
renvoi ne constitue aucunement un renoncement définitif. Les tracés seront donc définis au
stade de la planification. En revanche, la décision relative à une éventuelle extension des
NLFA est renvoyée à une date ultérieure.
Pour éviter des oppositions lors de la réalisation et donner une base juridique solide au
projet, il importe de réviser l'arrêté sur le transit alpin en modifiant non seulement les
dispositions sur le financement mais encore celles qui déterminnent les ouvrages à réaliser.
Les nouvelles dispositions constituent la base juridique permettant d'assurer la planification
des parties du projet dont la réalisation a été ajournée. Seul un rejet du présent projet par le
peuple et les cantons nous conduirait, toutefois à remanier complètement cet arrêté.
2 
Partie spéciale
21 
Innovations techniques dans le domaine ferroviaire
Depuis la rédaction, en -1990, du message sur les NLFA, l'évolution des techniques
ferroviaires s'est poursuivie dans plusieurs domaines. Dernièrement, certaines innovations
sont arrivées à maturité dans les domaines des prestations de transport (convois de
marchandises plus longs et plus lourds, nouvelles méthodes de pose des rails, nouvelles
techniques d'entretien) et de la vitesse des trains voyageurs (trains à caisses inclinables). On
dispose en outre de meilleurs outils de planification, grâce auxquels on peut déterminer de
manière plus rapide et plus précise l'efficacité du réseau ferroviaire et mieux l'adapter à
l'offre. D'autres développements ne peuvent pas encore être pris en compte. C'est le cas
679

dînnovations dans le domaine de la protection contre le bruit (roues résistant mieux à la
chaleur p. ex.) qui, combinées avec l'amélioration des sabots de freins, pourraient conduire à
moindre frais à une forte réduction du bruit à la source.
Les deux innovations 
suivantes revêtent 
une importance 
particulière 
pour le
redimensionnement des NLFA et la réalisation l'offre prévue dans le projet RAIL 2000:
- // s'agit d'une part de l'augmentation de la capacité de transport de marchandises grâce
à des convois plus longs et plus lourds.
En effet, l'introduction, en 1991, de locomotives de propulsion en queue de train sur les
rampes du Loetschberg et du Saint-Gothard, l'introduction, sur l'axe du Saint-Gothard, en
1994, de trains de marchandises doubles assurant le ferroutage tractés par deux locomotives
reliées par câble, et l'introduction, prévue pour 1996, sur l'axe Loetschberg-Simplon, de
trains de marchandises de 3200 t comportant une locomotive de pousse et une locomotive-
frein en queue de train rendent caduques toutes les prévisions concernant les capacités de
transport des trains de marchandises sur les deux axes des NLFA. Au vu de la place
disponible dans les gares d'où partent et où arrivent lesJ marchandises en transit (Baie,
Domodossola, Luino et Chiasso) et des innovations auxquelles il faut s'attendre dans le
domaine de la technique de freinage, il semble qu'il soit possible de doubler la longueur
maximale actuelle des trains de marchandises sur les deux axes des NLFA, longueur qui
pourrait ainsi atteindre près de 1400 m.
- Utilisation accrue de trains à caisses inclinables pour réduire la durée des trajets et
améliorer les correspondances.
En effet, depuis quelques années, l'Espagne, l'Italie, le Japon, l'Allemagne et la Suède
utilisent des trains à caisses inclinables. Les premiers trains de ce genre en Suisse entreront
en service en automne 1996 et assureront une partie du trafic EC international. A l'avenir, le
nombre de trains inclinables assurant le trafic national et international (IC/EC) à des vitesses
pouvant atteindre 250 km/h devrait augmenter aussi bien sur les lignes à grande vitesse que
sur les lignes conventionnelles. Le coût d'acquisition de tels trains se rapproche de plus en
plus de celui de trains ordinaires. Grâce à des gains de productivité (temps de rotation réduit
680

des véhicules et du personnel), les charges d'exploitation sont généralement plus faibles et le
rendement supérieur en raison de la meilleure qualité du produit. Le coût des adaptations à
apporter aux installations fixes pour pouvoir utiliser les trains à caisses inclinables reste
limité, grâce notamment aux progrès accomplis dans le domaine des techniques de
signalisation.
Toutes les indications relatives à la capacité de transport et à la durée des trajets tiennent
compte des innovations techniques susmentionnées. Celles-ci sont réalisées par étapes, en
fonction de l'offre et de la demande.
22 
Mesures destinées à revitaliser le chemin de fer
221 
Raccordement de la Suisse au réseau ferroviaire européen à
grande vitesse
221.1 
Réseau ferroviaire à grande vitesse: un marché en expansion
Le transport des voyageurs à grande vitesse en Europe à partir de 1981 a donné un nouvel
essor au trafic ferroviaire sur de longues distances. En 1993, on a atteint 30 milliards de
personnes-kilomètres (PK) sur le réseau à grande vitesse du transport des voyageurs, ce qui
représente 11 pour cent du transport ferroviaire des voyageurs en Europe de l'ouest. Le
transport à grande vitesse des voyageurs est également intéressant du point de vue de la
rentabilité: le taux d'occupation des trains (70% - 80%) est supérieur à la moyenne.
Le marché des transports à grande vitesse des voyageurs est considéré comme le plus
prometteur dans le domaine ferroviaire. Selon une étude commandée par ITJE^, le trafic
européen sur de longues distances devrait passer d'ici à l'an 2010 à 197 milliards de
personnes-kilomètres sans réseau à grande vitesse et à 339 milliards de personnes-
kilomètres avec réseau à grande vitesse, en tenant compte des liaisons clés dont font partie
les NLFA. Cela équivaudrait à une croissance de 72 pour cent. La progression de 142
milliards de personnes-kilomètres proviendrait à raison de 40 pour cent environ du trafic
„Trafic et rentabilité du réseau ouest-européen de trains à grande vitesse", rapport final de décembre de
1993, réalisé par les firmes INTRAPLAN et INRETS sur mandat de la Commission de la Communauté
européenne et de l'Union Internationale des Chemins de Ber
681

transféré de la route au rail et à raison de 31 pour cent du trafic transféré de l'air au rail. Le
soutien apporté au trafic à grande vitesse de voyageurs comporterait donc un important
avantage écologique. Les 29 pour cent restants représentent le trafic nouvellement engendré
par le rail.
L'Union européenne a donc élaboré de vastes projets d'extension du réseau ferroviaire à
grande vitesse. Elle envisage d'en multiplier la longueur par cinq d'ici à l'an 2010, la faisant
passer de 2500 kilomètres à l'heure actuelle à près de 12'000 kilomètres. Le raccordement de
la Suisse à ce réseau est hautement prioritaire, pour des motifs d'ordre économique et
écologique ainsi que pour une raison liée à la position centrale de la Suisse. Des gains de
temps de 20 pour cent à 50 pour cent sur la durée des trajets entre les centres européens et
les centres suisses renforceront notablement l'attrait de ces derniers. Par son arrêté sur le
transit à travers les Alpes, la Confédération a posé les bases de l'intégration de la Suisse
dans le réseau ferroviaire européen à grande vitesse.
Les NLFA constituent une étape importante de l'intégration de la Suisse dans le réseau
européen du transport à grande vitesse des voyageurs^ sur l'axe nord-sud. L'axe du Saint-
Gothard comme celui du Loetschberg sont partie intégrante de ce réseau et du réseau à
haute performance de transport combiné. L'extension rapide du réseau à grande vitesse au
sud, au nord et au centre de l'Europe confère une importance croissante au raccordement des
réseaux nationaux. La Suisse a mis sur pied des groupes de travail avec ses voisins sur le
plan bilatéral afin d'harmoniser les projets transfrontaliers. Nous présentons ci-après les
raccordements envisagés.
221.2 
Raccordement des NLFÂ au réseau ferroviaire allemand à
grande vitesse
Le DFTCE a élaboré conjointement avec le ministère fédéral allemand des transports un
accord bilatéral visant à assurer une utilisation optimale des NLFA en Suisse. Les ministres
des transports des deux pays l'ont signé en juin 199610. Cet accord, qui garantit des offres
9 Réseaux transeuropéens (RTE)
10 Voir le message du 26 juin 1996 traitant de cet objet.
682

attrayantes et des capacités toujours suffisantes, assure à la Suisse des temps de trajet
réduits à destination des grandes villes allemandes et du nord de l'Europe. En outre, la
construction et l'extension des voies d'accès, de même que de nouvelles méthodes
d'exploitation sont prévues. Les dates de réalisation des aménagements dépendent des
besoins et, donc, de la demande future en matière de transports.
En Allemagne, la capacité du tronçon du Haut-Rhin Karlsruhe - Offenbourg - Baie, qui
constitue la voie d'accès principale pour le trafic de marchandises, sera augmentée à court
terme grâce à l'installation de moyens modernes de régulation des trains. A moyen terme, on
prévoit d'élargir à quatre voies le tronçon jusqu'à Baie, en procédant par étapes et selon
l'évolution de la demande.
Les tronçons Zurich - Schaffhouse -Stuttgart et Zurich - Saint-Gall - Munich servent
essentiellement au transport de voyageurs. Ds figurent dans le schéma directeur du réseau
ferroviaire européen à grande vitesse en tant que tronçons de raccordement entre les lignes à
grande vitesse des NLFA et la ligne à grande vitesse Mannheim - Stuttgart - Munich -
Salzbourg - Vienne. L'introduction de trains à caisses inclinables et des aménagements
ponctuels sur certains tronçons devraient permettre de réduire la durée de trajet d'environ
une heure et de la ramener à deux heures et quart entre Zurich et Stuttgart et à trois heures et
quart entre Zurich et Munich.
Parmi les mesures citées dans l'accord et concernant la Suisse, figurent l'aménagement du
nouveau tronçon Mattstetten - Rothrist (lors de la première étape de RAIL 2000), le
percement d'un nouveau tunnel dans le Jura (en cas de besoin lors de la deuxième étape de
RAIL 2000) à un emplacement non encore déterminé, et la construction d'un nouveau pont à
deux voies sur le Rhin entre Baie, gare de Bade et Baie gare CFF.
C'est sur le principe de territorialité qu'on se fonde pour le financement. Les mesures prises
sur territoire allemand sont financées par l'Allemagne, celles appliquées sur territoire suisse
le sont par notre pays. L'accord bilatéral se fonde sur l'arrêté sur le transit alpin, sur l'accord
de transit conclu le 2 mai 1992 entre la Suisse et 1UE (RO 1993 1197) et sur l'accord
trilatéral du 3 décembre 1991 entre l'Allemagne, la Suisse et l'Italie concernant
683

l'amélioration du trafic combiné rail/route des marchandises à travers les Alpes suisses (RO
1993 1231).
221.3 
Liaisons avec l'Autriche
Jusqu'ici, les deux pays ont harmonisé leurs projets essentiellement lors des entretiens qui
ont lieu régulièrement entre les CFF et les chemins de fer autrichiens (ÖBB). Cela suffisait
jusqu'ici, étant donné qu'aucun problème concernant la capacité ne s'était posé à court
terme dans cette région frontalière. La mise au point de l'horaire des trains à caisses
inclinables entre Zurich et Munich devrait s'accompagner d'une nouvelle conception
régionale des transports publics dans la région Lindau - Bregenz - St. Margrethen.
Pour ce qui est de la ligne passant par l'Arlberg, il faut s'attendre à ce que le trafic rapide à
longue distance entre Zurich et Vienne passe désormais par Bregenz et Munich,
conformément au projet de 1TJE de réseau transeuropéen. Cette ligne permettra de
raccourcir la durée du trajet d'environ une demi-heure. La ligne passant par l'Arlberg servira
dès lors essentiellement au trafic de marchandises et de voyageurs entre la Suisse et les
Laender autrichiens du Tyrol, de la Carinthie et de la Styrie, ainsi qu'entre la Suisse et la
province italienne de Bolzano, la Slovénie et la Croatie (liaison Zurich - Innsbruck - Villach
- Ljubljana et Klagenfurt/Graz).
221.4 
Raccordement des NLFA au réseau ferroviaire italien à grande
vitesse
Au sud, le raccordement des NLFA au réseau ferroviaire italien à grande vitesse et donc le
prolongement jusqu'à Milan du trafic à grande vitesse est essentiel à l'intégration de notre
réseau ferroviaire dans le réseau international; il est aussi nécessaire à la réalisation du
réseau ferroviaire transeuropéen prévu par l'UE (TGV et trafic combiné).
Le prolongement des NLFA de Lugano jusqu'à Milan est dans l'intérêt de la Suisse. Pour
des raisons de capacités, il ne sera pas à l'ordre du jour avant 2017. L'utilisation de trains à
caisse inclinable en direction de Milan permettra des gains de temps sur le réseau actuel; de
plus, les trains de voyageurs sont intégrés de manière optimale dans le noeud ferroviaire
684

milanais, de sorte quìi n^ a pas urgence en la matière. Cependant, les travaux de
planification concernant le prolongement des NLFA de Lugano jusqu'à Milan se
poursuivent. On dispose à présent d'une étude de faisabilité technique élaborée
conjointement par la Suisse et par l'Italie avec le concours de représentants du Tessin.
L'évaluation des tracés et l'appréciation de la faisabilité sur le plan technique sont terminées,
n est apparu que tous les tracés étudiés et toutes les variantes sont techniquement
réalisables.
n est prévu de lancer en 1996, en collaboration avec l'Italie, une étude portant sur
l'opportunité des projets et de conclure dès que possible un accord bilatéral pour planifier le
prolongement des axes du Saint-Gothard et du Loetschberg-Simplon au sud de la Suisse et
pour organiser le réseau ferroviaire restant dans la région Simplon - Lac Majeur - Novare -
Gênes. L'article 9 de l'arrêté sur le transit à travers les Alpes charge la Confédération de
garantir dans un délai raisonnable l'extension au sud des voies d'accès aux deux axes et d'en
régler le financement.
221.5 
Raccordement de la Suisse au réseau français du TGV
Genève est desservie par le TGV depuis 1981 déjà, année de son introduction en France. A
partir de 1987, Lausanne, Neuchâtel et Berne ont accueilli successivement le train à grande
vitesse. Six TGV font chaque jour l'aller et retour entre Genève et Paris et un TGV relie
Genève à Lyon et Montpellier, où l'attend une correspondance vers l'Espagne. Quatre
convois circulent chaque jour dans les deux sens entre Lausanne et Paris via Vallorbe. Un
train TGV exploité en unités multiples assure chaque jour la liaison avec Berne et
Neuchâtel; deux autres liaisons avec changement à Frasne existent par ailleurs. A
l'exception des trains circulant sur l'axe Paris - Lyon - sud de la France, les TGV qui
desservent la Suisse circulent sur des voies ordinaires. Ainsi, les trains au départ de Genève
mettent 1 heure trois quarts pour parcourir les 172 kilomètres qui séparent Genève de
Maçon et encore une fois 1 heure trois quarts pour les 380 kilomètres existant entre Maçon
et Paris.
685

La France considère le développement du réseau ferroviaire à grande vitesse comme
hautement prioritaire. Parmi les projets qui figurent en tête de liste, on trouve notamment:
• le prolongement du TGV Sud-Est Paris - Lyon - Valence en direction de
Montpellier/Espagne et de Marseille;
• la liaison Lyon - Turin, avec un tunnel de base à travers le Mont Cenis;
• le TGV Est Paris - Strasbourg - Allemagne.
Un autre projet très important pour la Suisse est celui du TGV Rhin - Rhône, qui assurera la
liaison entre Maçon/Dijon (TGV Sud-Est) et Mulhouse et le Haut-Rhin. Les difficultés
financières de la SNCF ont ralenti la planification et la réalisation des projets de TGV, et
modifié l'ordre des priorités. Cela a des conséquences pour la Suisse, où certains projets de
raccordement sont directement liés à la construction du TGV Rhin - Rhône.
L'article 7 de l'arrêté sur le transit alpin constitue la base légale pour l'intégration de la
Suisse occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse. Selon le 1er alinéa, la
Confédération envisage d'adapter et de moderniser le tronçon Genève - Maçon et d'y
raccorder Baie. Selon le 2" alinéa, la Confédération s'engage en faveur de l'amélioration des
liaisons à destination de la France entre Baie et Genève ainsi que des liaisons à destination
de l'Italie. Cela concerne l'amélioration des lignes traversant l'arc du Jura, ainsi que de la
ligne du Simplon.
En 1991, un groupe de travail franco-suisse a été créé en vue de planifier l'intégration de la
Suisse occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse. Ce groupe a tout d'abord
commandé des études portant sur la faisabilité, sur la rentabilité et sur le financement d'une
ligne TGV entre Maçon et Genève. En 1994, il a fait adapter des études réalisées par des
tiers sur d'autres raccordements possibles ("Sillon alpin" Genève - Annecy - Chambéry,
Lausanne/Berne - Dole) de manière à remettre de les comparer aux études précitées. Par
ailleurs, il a examiné en détail le cas de la gare de Baie, qui représente une porte d'entrée
dans notre pays. A l'heure actuelle, le groupe de travail binational étudie les effets sur les
plans du trafic et de l'économie des différents projets de raccordement et des relations entre
ces projets. Les résultats de ces études constitueront l'une des bases sur lesquelles
reposeront les recommandations du groupe de travail en faveur de chaque variante. On tient
686

compte, dans la conception des possibilités de raccordement, de l'évolution des techniques
ferroviaires.
Dans une troisième phase, les ministres des deux pays doivent signer un accord sur la
variante choisie. Un message à l'intention des Chambres fédérales sera élaboré
simultanément, n sera prêt au plus tôt en 1998 et contiendra des données précises sur les
projets envisagés et sur le financement de ces derniers.
222 
Adaptation du projet RAIL 2000
222.1 
Conception initiale
La Suisse dispose d'un réseau ferroviaire dense sur lequel la circulation est régie par un
horaire serré. Malgré l'introduction de l'horaire cadencé, les correspondances sont restées
insatisfaisantes dans un grand nombre de gares. Idéalement, il faudrait que les trains se
croisent dans les gares qui constituent des noeuds ferroviaires. En outre, sachant qu'un train
part toutes les heures dans chaque direction, les trains intercités et les trains directs
devraient mettre un peu moins d'une heure pour relier deux noeuds voisins. Aujourd'hui,
c'est le cas uniquement entre Zurich et Baie et entre Zurich et Lucerne.
Le projet RAIL 2000 prévoit que les trains provenant de toutes les directions entrent en
même temps dans les gares des principales villes de Suisse. Les voyageurs disposent ainsi
des meilleures correspondances possibles dans toutes les directions et l'attente est réduite.
Le trafic régional peut être intégré de manière optimale dans le réseau des intercités et des
directs. La conception prévoit d'améliorer les tronçons existants ou d'en construire de
nouveaux là où le réseau actuel ne permet pas de relier deux noeuds voisins en moins d'une
heure ou lorsque les capacités ne suffisent pas à satisfaire l'augmentation prévue des
prestations.
L'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 concernant le projet RAIL 2000 (RS 742.100)
mentionne quatre nouveaux tronçons: Mattstetten - Rothrist, Muttenz - Olten, Vauderens -
Villars-sur-Glâne et Zurich aéroport - Winterthour. Les Chambres fédérales ont voté un
crédit de 5,4 milliards de francs pour financer ce projet (état et prix de 1985). Parallèlement,
elles ont exigé que Bienne y soit intégrée en tant que noeud ferroviaire important (gare dans
687

laquelle les trains se croisent) et que la ligne suivant le pied du Jura (Olten - Bienne -
Lausanne/Genève) et celle qui traverse le Plateau (Olten - Berne - Lausanne/Genève), soient
considérées comme équivalentes.
222.2 
RAIL 2000: première étape
Le rapport du 11 mai 1994 sur la première étape de RAIL 2000 (FF 1994 m 683) met en
évidence les changements qui ont affecté la conception initiale, et notamment une nette
augmentation des coûts d'investissement par rapport à la première moitié des années 80.
Etant donné que cette augmentation aurait entraîné un surcoût annuel d'un milliard de
francs, le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie a, au début
de 1993, chargé les CFF de faire, dans une première étape, une proposition permettant
d'atteindre autant que possible les objectifs de RAIL 2000 sans dépasser le cadre financier
fixé par le Parlement. Tant le message de 1985 que l'arrêté fédéral sur RAIL 2000 soumis au
référendum prévoient la possibilité de procéder par étapes. En prenant connaissance du
rapport du Conseil fédéral, les Chambres fédérales ont approuvé la première étape de RAIL
2000 (Conseil des Etats: 4 octobre 1994; Conseil national: 6 mars 1995).
La première étape se concentre sur des éléments indispensables à la réalisation du projet. Ce
qui, pour des raisons liées aux capacités, n'apparaît pas encore nécessaire, est remis à plus
tard. Par ailleurs, on tire le meilleur profit possible des innovations techniques dans le
domaine ferroviaire. Au lieu d'améliorer l'offre par la mise en place d'une infrastructure
lourde et chère, on cherche à le faire dans la mesure du possible par des mesures techniques
permettant une meilleure exploitation.
La première étape met l'accent sur le trafic national à longue distance (augmentation de la
vitesse, de la fréquence, du confort). Grâce à l'optimalisation des correspondances, elle
permet à elle seule de réduire les temps de parcours de 8 pour cent en moyenne. Le nombre
de kilomètres parcourus par des intercités et par des directs devrait progresser de 13 pour
cent et le nombre de places assises de 24 pour cent. On introduira une cadence double
(semi-horaire) partout où la demande le permettra. L'utilisation d'un matériel roulant
moderne (trains à caisses inclinables, trains à deux étages) permettra non seulement d'éviter
688

des infrastructure coûteuses, mais elle accroîtra aussi le confort. La ligne du pied du Jura et
celle qui traverse le Plateau seront désormais équivalentes. Par rapport à la conception
initiale, les trains circulant via Lausanne, Bienne et Lucerne mettront un peu plus de temps,
de sorte que les groupes (batteries) de correspondances se situeront aux minutes 15 et 45.
Globalement, la première étape permettra d'atteindre environ trois quarts des objectifs
prévus dans le message.
L'augmentation de l'attrait qui en résultera devrait conduire à une utilisation plus intense du
rail. Des estimations prudentes indiquent que la demande devrait croître d'environ 15 pour
cent d'ici à l'an 2004. Néanmoins, RAIL 2000 ne sera pas rentable si la politique des
transports se poursuit dans sa forme actuelle. Le message sur RAIL 2000 datant de 1985
considérait déjà que la rentabilité ne serait obtenue que si l'aménagement des différentes
voies de communication était harmonisé en tenant compte des fonctions de chacun.
Le rapport du Conseil fédéral du 11 mai 1994 sur la première étape de RAIL 2000 (FF 1994
lu 683) prévoit d'autres étapes. Les travaux concernant la conception à adopter et la
stratégie à suivre lors de la deuxième étape ont déjà commencé. Un message devrait en
résulter vers la fin des années 90.
223 
Réforme des chemins de fer
223.1 
Contenu
Actuellement, différentes lacunes d'ordre structurel entravent l'efficacité des prestations
offertes par les CFF et par les ETC. Les structures actuelles sont l'aboutissement d'un
processus vieux de plusieurs décennies. Certaines d'entre elles ne répondent plus aux
exigences d'un système moderne de transports. La réforme des chemins de fer vise à créer
de nouvelles bases et à améliorer au départ la situation des entreprises de transport public et
des sociétés de chemins de fer. Ce processus a pour but d'adapter les transports publics en
général et les chemins de fer en particulier aux conditions actuelles, n doit livrer les
instruments permettant de distinguer plus clairement le rôle de la politique et celui de
l'entreprise, d'élargir la marge de manoeuvre de l'entreprise et d'introduire des éléments de
689

concurrence dans ce domaine, n s'agit également de résoudre la question du refinancement
des CFF et de trouver de nouvelles modalités de financement.
223.2 
Objectifs
La réforme des chemins de fer a pour principal objectif d'accroître l'efficacité des transports
publics. L'offre doit être optimale et son coût le plus faible possible. Un autre objectif est de
mieux utiliser le potentiel du marché. La position des entreprises de transports publics doit
être renforcée vis-à-vis de celle de leurs concurrents grâce à une offre mieux adaptée aux
désirs du client, n s'agira à cet effet d'accroître l'autonomie des chemins de fer sur le plan de
la gestion d'entreprise, sans laquelle les chemins de fer ne sont pas en mesure d'offrir de
manière rationnelle des prestations avantageuses répondant aux voeux de la clientèle ni de
réagir avec souplesse à l'évolution des besoins de cette dernière.
n faudra harmoniser les bases de financement et améliorer la transparence dans ce domaine.
La réforme doit montrer clairement quels montants sont nécessaires aux transports publics
et à quoi ils sont utilisés. Le principe selon lequel on confie à des tiers des prestations qui
sont payées à un tarif fixé au préalable devrait permettre de mieux adapter l'offre aux
besoins réels. Anticipant sur la réforme des chemins de fer, ce principe est appliqué depuis
le 1er janvier 1996 dans le trafic régional (loi révisée sur les chemins de fer, RS 742.101).
D s'agira de prendre en considération de l'évolution sur le plan européen. Le réseau
ferroviaire et l'économie de la Suisse sont étroitement liés à ceux de nos voisins. C'est
pourquoi il est nécessaire de procéder d'entente avec VUE. n faut donc tenir compte de la
directive publiée par cette dernière (directive 91/440 du 29 juillet 1991).
223.3 
Mesures
Voici les mesures prévues pour l'ensemble des entreprises de transport:
• Séparation de l'infrastructure et des transports: dans leur comptabilité, les entreprises de
chemins de fer doivent désormais séparer le domaine de l'infrastructure de celui des
transports, ce qui permettra d'assurer la transparence nécessaire en matière de coût et
d'éliminer les subventions croisées internes qui entravent l'efficacité de l'entreprise. Les
690

CFF et les principales ETC à voies normales devront en outre séparer ces deux domaines
sur le plan organisationnel.
• Accès au réseau: accorder l'accès au réseau signifie autoriser une entreprise de transports
à utiliser contre paiement une ligne de chemin de fer qui ne lui appartient pas. Une
entreprise de transports peut acquérir le droit de circuler sur un certain tronçon pendant
un espace de temps donné (slot). Ce principe sera appliqué au transport de marchandises
et, dans certains cas, au transport de personnes.
• Financement: le Conseil fédéral entend modifier les principes de financement des
investissement des CFF dans le cadre de la révision de l'ordonnance sur les finances de l'a
Confédération déjà. Le nouveau mode de financement serait introduit le 1er janvier 1997.
Dans une phase ultérieure, il faudra adapter le mode de financement des investissements
des ETC à celui choisi nouvellement pour les CFF; les cantons devront être consultés à
ce sujet.
• Transport de marchandises: les objectifs de la réforme des chemins de fer concernent
particulièrement le transport de marchandises, us devraient être atteints grâce à la mise
en place de mécanismes d'incitation et à l'encouragement de l'économie de marché. A cet
effet, il faudra libéraliser l'accès au réseau du trafic de marchandises. Grâce à leur offre,
les chemins de fer devraient pouvoir se maintenir sur le marché dans les conditions du
moment sans qu'il soit nécessaire de les indemniser davantage.
Les dispositions suivantes sont prévues spécialement pour les CFF:
• Rapports Confédération/CFF: la répartition des tâches doit être claire. La Confédération
doit se contenter de définir les principes de nature politique ou financière et laisser à
l'entreprise le soin de conduire les opérations. Par ailleurs, le Conseil fédéral et les CFF
doivent fixer pour des périodes de quatre ans les objectifs de l'entreprise au moyen d'un
accord sur les prestations qui sera soumis à l'approbation des Chambres fédérales. Le
- Parlement fixera un cadre financier applicable aux CFF pendant la même période.
691

• Refinancement (désendettement) des CFF: le refinancement deviendra effectif le 1er
janvier 1998. A cet effet, il s'agira pour l'essentiel de transformer en capital propre et en
prêts à intérêts variables les prêts porteurs d'intérêts qui ont financé les infrastructures: la
Confédération reprend les prêts et les obligations des CFF à l'égard de la caisse de
pensions et de secours (CPS), qui totalisent quelque 6 milliards de francs. Les dettes des
CFF et les 6 milliards de prêts de la Confédération seront transformés en capital de
dotation (8 mia. de fr.) grâce à un échange d'actifs dans le bilan de la Confédération. A
l'exception des investissements rentables existants, les prêts restants (4 mia. de fr.) seront
transformés en prêts remboursables à certaines conditions et porteurs d'intérêts variables.
• Statut juridique des CFF: l'organisation et le statut juridique actuels des CFF, qui sont
une entreprise non dotée de personnalité juridique, ne permettent pas d'entreprendre les
changements envisagés sur le marché des transports. L'entreprise pourrait devenir soit un
établissement de droit public constitué en société ou la société par action de droit public,
dont le statut serait défini dans une loi spéciale.
223.4 
Suite des opérations
La réforme des chemins de fer devant assurer le remplacement du mandat de prestation de
1987, qui arrive à échéance à la fin de 1997, elle devrait prendre effet le 1er janvier 1998.
Pour cette raison, le message devra être soumis au Parlement cette année encore.
La réforme des chemins de fer représente un processus, n est prévu, au terme d'une
première étape, d'y apporter des adaptations qui s'inspireront des enseignements virés de
l'expérience. Voici quels pourraient être les points forts d'une deuxième étape:
rapprochement du mode de financement des investissements des ETC et de celui utilisé
pour les CFF, première mesures en vue d'une nouvelle répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons, révision des compétences de la Confédération et des CFF
(acceptation des plans, contrôle de la sécurité), révision de la législation relative à la
responsabilité civile des chemins de fer et révision de la législation relative à la police des
chemins de fer.
692

224 
Autres mesures et contexte politique dans le domaine des
transports
224.1 
Instauration de conditions équitables
La politique des transports du Conseil fédéral vise en priorité à encourager les transports
publics de voyageurs et le trafic de marchandises par rail. Dans les conditions actuelles, les
chemins de fer ne peuvent offrir davantage de prestations „sans risquer d'aggraver leurs
comptes et d'alourdir le budget de la Confédération. Cette offre supplémentaire de
prestations couvre la plupart du temps la totalité des coûts d'exploitation mais rarement les
coûts d'infrastructure.
Si la rentabilité des chemins de fer dans le transport des marchandises baisse de plus en
plus, c'est aussi en raison de l'accroissement de la productivité du transport par route.
Aujourd'hui, c'est ce dernier qui détermine les prix du marché dans le domaine des
transports de marchandises. Mais la transparence des coûts n'est pas entièrement assurée, et
rien n'oblige les entreprises de transport par route à tenir compte des coûts externes dans le
calcul des prix, de sorte que la répartition du trafic n'est pas optimale sur le plan macro-
économique. Seule l'internalisation des coûts externes assurerait une concurrence loyale sur
le plan macro-économique. Pour cela, il faudrait que ces coûts soient imputés à leurs
responsables, ce qui suppose l'institution d'une redevance sur le trafic des poids lourds liée
aux prestations qu'il s'agirait de compléter par d'autres mesures dans les régions alpines,
particulièrement sensibles sur le plan écologique (application de l'article tiré de l'initiative
des Alpes).
224.2 
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations
(RPLP)
Le Conseil fédéral considère l'application de l'article constitutionnel 36quater comme faisant
partie des priorités de la politique des transports. La RPLP fera que les coûts des travaux de
viabilité dépendront des prestations et seront donc répartis de manière plus équitable entre
les responsables de ces coûts. Mais il s'agira également de tenir compte des coûts externes
quantifiables du trafic des poids lourds. Le Conseil fédéral a l'intention d'instituer la RPLP
45 Feuille fédérale. 148° année. Vol. IV 
693

vers l'an 2001, si possible en coordination avec 1UE. n mettra en consultation un projet de
message et un projet de loi avant la fin de 1996.
L'actuelle redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds tient compte uniquement des
coûts de viabilité non couverts et du poids des véhicules, mais pas des prestations fournies
par ces derniers. Elle avantage ceux qui roulent beaucoup ou qui parcourent de longues
distances au détriment de ceux qui roulent peu ou sur de courtes distances. Cela a pour
conséquence que le transport de marchandises lourdes sur de longues distances, pour
lesquelles il serait intéressant d'utiliser le chemin de fer, est grevé dans une mesure
inférieure à la moyenne, alors que la distribution finale des marchandises, pour laquelle le
transport par route convient bien, l'est dans des proportions supérieures à la moyenne. De
cette manière, la route détient un avantage supplémentaire dans un domaine où elle est en
concurrence avec le rail.
224.3 
Application de l'article sur la protection des Alpes
L'application de l'article constitutionnel 36SCMes constitue une mesure supplémentaire
d'accompagnement pour le transport des marchandises à travers les Alpes. L'application de
l'article sur la protection des Alpes entraînera une utilisation accrue des capacités de
transport par chemin de fer à travers les Alpes. .
En avril 1996, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion qu'il était impossible, dans les
faits et pour des raisons politiques, d'appliquer l'article 36sexies d'une façon absolument
conforme à la constitution. H a donc confirmé en septembre 1994 la conception
d'application non discriminatoire et eurocompatible de l'initiative, qui repose sur trois
principes:
- l'application du principe de la vérité des coûts par l'introduction de la RPLP constitue la
mesure principale;
- l'introduction complémentaire d'une taxe sur le transport des marchandises par poids
lourds à travers les cols alpins (on envisage en premier lieu une taxe sur le transit à
travers les Alpes, [TTA]);
694

224.4 
Négociations bilatérales sur le trafic terrestre
Le transport de marchandises à travers les Alpes revêt une forte dimension internationale.
Plus de la moitié des courses de poids lourds à travers les Alpes suisses (véhicules dont le
poids total autorisé dépasse 3,5 t) proviennent du trafic de transit, et il faut s'attendre à ce
que cette part augmente encore à l'avenir. C'est une des raisons pour lesquelles la politique
des transports a une dimension de plus en plus européenne. Les buts de la politique suisse
des transports seront plus faciles à atteindre d'entente avec les voisins européens, surtout en
ce qui concerne le transit à travers les Alpes. Pour cette raison, le Conseil fédéral s'efforce
d'harmoniser la politique des transports dans les régions alpines, n envisage de réaliser dans
la mesure du possible, par étapes et en coordination avec l'UE, la transparence des coûts et
de charger davantage le trafic dans les zones sensibles (dans les régions alpines notamment).
Dans le cadre des négociations bilatérales, le Conseil fédéral vise à remplacer
progressivement la "limite de poids" par d'autres instruments plus conformes au marché et
aux effets similaires. A ce propos, l'introduction de la RPLP jouera un rôle essentiel. Cette
mesure devrait permettre d'éviter que les effets négatifs du transport de marchandises ne
remettent en question les objectifs de la-politique suisse dans le domaine des transports et le
mandat constitutionnel visant la protection des régions alpines. La Suisse se réservera la
possibilité d'appliquer des clauses de sauvegarde.
23 
Projet d'investissements dans le domaine des transports publics
231 
NLFA
231.1 
Situation de départ
A partir de 1994, les doutes se sont multipliés quant à la rentabilité de l'exploitation des
NLFA. Depuis le milieu des années 70, on constate un recul continu des recettes provenant
des transports, notamment dans le domaine des marchandises.
695

- l'application d\in programme spécifique visant à encourager le transport des
marchandises à travers les Alpes par le rail.
Selon cette conception non discriminatoire, le transfert au rail des marchandises en transit
ne se fera pas que d'une frontière à l'autre, mais concernera tous les genres de transport
(intérieur, à l'importation, à l'exportation, de transit) dans la mesure des capacités des voies
de transit. Tous les genres de transport sont donc obligatoirement soumis à la TTA. Cette
stratégie permet de remplir aussi bien les objectifs écologiques que les exigences de
l'initiative relatives aux quantités à transférer.
En soumettant à la TTA le transport intérieur de marchandises à travers les Alpes, on
défavorise quelque peu certaines régions de Suisse (le canton du Tessin notamment) ou
certaines branches de l'économie. Le Conseil fédéral est d'avis qu'une partie des moyens
financiers provenant de la TTA pourrait être mise à la disposition des cantons concernés à
titre de compensation.
Le volume des transports dont il faut tenir compte pour le transfert (qui doit correspondre au
trafic de transit) sera déterminé sur la base de recensements différenciés qui auront lieu en
1999. Selon des estimations actuelles, il devrait s'élever à près de 600'000 courses de poids
lourds. Ce volume de trafic devrait être transféré d'ici à l'an 2004/05. Au cas où des
problèmes surviendraient quant à la capacité des chemins de fer avant la mise en service des
NLFA, il faudrait attendre que ces dernières soient réalisées pour atteindre pleinement
l'objectif visé.
Considérant la nécessité de soumettre à la TTA les trafics intérieur ainsi que les trafics
d'importation et d'exportation, le Conseil fédéral est d'avis que ces trois catégories de trafic
devraient eux aussi bénéficier, sur les voies de transport existantes, d'une offre avantageuse,
économique et adaptée au mode d'exploitation du rail, qu'il s'agira de financer si nécessaire
à l'aide d'une partie des recettes provenant de la TTA. Le Conseil fédéral envisage de mettre
en consultation, à la fin de 1996, un projet concernant l'application des dispositions de
l'initiative des Alpes.
696

Evolution des recettes des CFF provenant du transport de marchandises de 1980 à 1996
(recettes par tonne-kilomètre)
1986
1990
La conclusion de l'entreprise anglaise Coopers & Lybrand, qui exclut que l'exploitation des
NLFA soit entièrement rentable aux prix actuels ne constitue donc pas une surprise. Dans
son rapport du 22 mars 1995 sur le financement des NLFA (FF 1995 ffl 416), la délégation
des finances des Chambres fédérales s'est ralliée à ce point de vue.
Se fondant sur les nouvelles conditions et sur les dernières innovation techniques dans le
domaine ferroviaire, le Conseil fédéral a demandé, les 19 et 20 février 1995, qu'on examine
l'application du projet des NLFA dans son ensemble. Le programme d'investissement devrait
être optimisé de manière à ce qu'on atteigne, dans la mesure la plus large possible, les
objectifs techniques fixés au départ en matière de prestations de transports (capacités du
trafic de marchandises) et de la qualité de l'offre (temps de parcours). D'importantes
économies par rapport au projet initial seront nécessaires à cet effet, et il s'agira de tenir
compte des exigences liées à l'environnement.
697

231.2 
Solution esquissée
n s'agit de s'inspirer de la solution esquissée pour RAIL 2000 en cherchant à trouver un
équilibre entre les paramètres offre/infrastructure/matériel roulant, de manière à atteindre un
maximum d'objectifs grâce à des investissements réduits et de réaliser la meilleure offre
possible sur le plan qualitatif. Pour ce qui est du matériel roulant, il s'agit en premier lieu de
favoriser l'utilisation de trains à caisses inclinables et de trains de marchandises plus longs.
Dans le domaine de l'infrastructure, où différentes innovations techniques seront introduites,
il s'agira de ne construire, parmi les nouveaux tronçons prévus, que ceux qui permettront
des gains de temps et de capacités notables (infrastructure dite "légère").
Sur la base des avant-projets déposés en février 1994 et des documents disponibles
concernant l'intégration de la Suisse orientale, 16 variantes des NLFA ont été étudiées au
total1!. AU terme de la procédure de consultation, compte tenu de l'avis exprimé, le 9
janvier 1996, par les partis politiques, les cantons et les associations faîtières et compte tenu
des propositions du groupe de travail mis sur pied par les partis gouvernementaux, un plan
d'investissements et de financement portant sur différentes variantes des NLFA, les autres
grands projets de RAIL 2000, le raccordement au réseau TGV et les mesures de lutte contre
le bruit a été réalisé. Nous allons à présent examiner ces éléments.
231.3 
Description des éléments constitutifs des NLFA
231.31 Axe du Loetschberg à une voie
L'élément clé de l'axe du Loetschberg est le tunnel de base entre Frutigen et la vallée du
Rhône. Des trois fonctions que l'arrêté sur le transit alpin attribuait à l'axe du Loetschberg,
les fonctions "trafic de transit" et "intégration du Valais dans le projet RAIL 2000" sont
considérées prioritaires par rapport à la fonction "chargement des voitures en remplacement
du Rawil". L'extension des infrastructures entre Spiez et la vallée du Rhône sera réalisée
dans la mesure où elle servira les objectifs prioritaires et où cela s'avérera nécessaire pour
que puissent être assurées les prestations de transport prévues sur le tronçon Berne -
11 
Voir le rapport du 23 août 1995 réalisé par le groupe de travail chargé du financement des transports
publics
698

Thoune. fl en résultera un programme d'investissement pour un tunnel de base d'une
longueur d'environ 36 kilomètres, qui comportera sur sa plus longue partie une seule voie et
qui reliera Frutigen à Baltschieder. Les nouveaux tronçons rejoindront les lignes existantes
en gare de Frutigen et environ deux kilomètres avant Viège. Le chargement des automobiles
continuera de s'effectuer par le tunnel de faîte. Ces infrastructures pourraient être étendues
par la suite (avec les options suivantes: tunnel de base à deux voies sur toute la longueur,
contournement de Frutigen, tunnel du flanc du Niesen, chargement des automobiles à
Heustrich, liaison directe avec le Valais central, chargement des automobiles à Steg et
embranchement du tunnel vers Mundbach).
231.32 Axe du Loetschberg à double voie
Une autre étape de l'extension permettra d'assurer en partie la troisième fonction attribuée
au Loetschberg, celle du chargement des voitures, mais seulement entre Frutigen et Steg,
soit dans une mesure réduite par rapport au projet initial. On disposera ainsi d'un tunnel de
base d'une longueur d'environ 36 kilomètres comportera une double voie sur toute sa
longueur et qui reliera Frutigen et Baltschieder. Les nouveaux tronçons rejoindront les
lignes existantes en gare de Frutigen et environ 2 kilomètres avant Viège. Un
embranchement de tunnel à une voie, d'une longueur de 2,5 kilomètres environ, conduira à
Steg et rejoindra la ligne de la vallée du Rhône en direction du Valais central; des
installations de chargement des automobiles sont prévues à Frutigen et à Steg.
231.33 Axe du Saint-Gothard
Les éléments clés de l'axe du Saint-Gothard sont les-deux tunnels de base du Saint-Gothard
et du Ceneri, n permettront d'importants gains de temps aux trains de voyageurs et aux
trains de marchandises. En outre, le tracé à travers les Alpes sera pratiquement celui d'une
ligne de plaine, puisqu'il culminera à seulement 550 mètres au-dessus du niveau de la mer.
Le programme d'investissements prévoit un nouveau tronçon à deux voies d'une longueur de
63 kilomètres environ (tunnel de base de 57 km et 6 km à ciel ouvert), avec des
raccordements aux lignes d'origine dans les environs d'Altdorf/Erstfeld et de Biasca
(Giustizia) ainsi qu'un nouveau tronçon de 18 kilomètres environ (17 km pour le tunnel du
699

Ceneri et 1 km à ciel ouvert), avec des raccordements aux lignes d'origine dans les environs
de San Antonino et de Lugano(Massagno)/Vezia.
231.34 Intégration de la Suisse orientale
Le tunnel du Zimmerberg, qui figure dans le projet initial d'intégration de la Suisse
orientale, remplit les objectifs fixés quant au gain de temps et à l'augmentation des
capacités. Le tunnel du Hirzel n'est plus aussi prioritaire, puisqu'il augmente le temps de
parcours (d'environ 5 minutes) du trafic des voyageurs de la Suisse orientale (Saint-Gall
p. ex.) en direction de l'axe du Saint-Gothard et le sud par rapport à la ligne qui passe par
Sattel. Par ailleurs, l'extension du réseau prévue dans le cadre de RAIL 2000 (tronçon à
quatre voies entre Thalwil, Zurich et la vallée de la Limmat) permettra de faire passer le
trafic de marchandises par la région de Zurich.
Les aménagements prévus ponctuellement sur le tronçon Saint-Gall - Pfâffikon SZ sont
redéfinis en fonction de la conception arrêtée concernant l'offre et l'exploitation et
redimensionnés par rapport au projet initial.
231.35 Extension du reste du réseau
Pour optimiser les NLFA redimensionnées, il sera nécessaire d'adapter les infrastructures
des tronçons qui n'en font pas partie et des tronçons encore utilisés qui font partie des lignes
d'origine. Dans le cas des trains à caisse inclinables, il s'agira notamment d'adapter la
signalisation à des vitesses plus élevées. Des investissements seront nécessaires pour
aménager des installations servant à coupler et à découpler des trains de marchandises plus
longs dans les gares-frontières de Bàie, de Domodossola et de Chiasso, pour allonger des
voies de dépassement existantes et pour construire de nouvelles voies de dépassement sur
les axes de transit. Les infrastructures appartenant au réseau ferroviaire existant sur
lesquelles se fondent les calculs de coût pour l'utilisation de trains à caisses inclinables et de
trains de marchandises plus longs figurent dans l'annexe. Cette liste sert à établir les coûts
globaux. Elle pourra être modifiée au fur et à mesure que le projet sera approfondi.
700

231.4 
Précision des coûts, marge de variation et délais
Les coûts calculés par les chemins de fer correspondent à l'hypothèse la plus vraisemblable
au sens du chiffre 221 du message sur les NLFA. Es n'englobent aucune réserve. Les
données fournies par les chemins de fer proviennent des avant-projets et sont calculées aux
prix de 1991, sans qu'il soit tenu compte du renchérissement ni des intérêts intercalaires.
L'Office fédéral des transports a converti ces coûts aux prix de 1995 sans prendre en
considération les intérêts intercalaires. Ces coûts tiennent compte des mandats relatifs aux
NLFA qui sont venus s'ajouter entretemps et qui figurent dans les derniers messages. En
sont exclus les coûts supplémentaires pour la transformation éventuelle des tunnels du
Ceneri et du Zimmerberg (transformation d'un tube à deux voies en deux tubes à une, voie
chacun). Selon les CFF, une telle modification engendrerait des coûts supplémentaires de
l'ordre de 650 à 850 millions de francs (Zimmerberg et tronçon Zurich-Thalwil prévu dans
RAIL 2000). Pour les tunnels de base du Saint-Gothard et du Loetschberg, les coûts portent
sur un système comprenant deux tubes d'une voie chacun (sans galerie de sécurité
supplémentaire).
La marge de variation des coûts reflète la précision des calculs et les incertitudes qui
demeurent quant aux coûts calculés. Elle donne un ordre de grandeur du coût final du
projet. Elle tient notamment compte des incertitudes liées à la géologie et aux techniques de
construction. Des conditions géologiques et hydrologiques défavorables, qui ne
correspondent pas à l'état des connaissances au moment du calcul des coûts entraînent une
augmentation des frais par rapport aux coûts envisagés. Les programmes de réalisation des
NLFA se fondent sur l'idée que la garantie du financement (ouverture des crédits
d'engagement) ainsi que la procédure d'autorisation permettront un déroulement continu des
travaux de planification et de construction, n en résulte que le tunnel de base du
Loetschberg devrait pouvoir entrer en service en 2006 et ceux du Saint-Gothard, du Mont-
701

Ceneri et du Zimmerberg 
en 2Ô08. Ces dates ne tiennent pas compte des retards qui
pourraient survenir pour des raisons liées à la géologie, la construction ou la sécurité^.
C'est pourquoi on prévoit dans le cas des NLFA une réserve correspondant à 15 pour cent
des coûts du projet pour couvrir les coûts non prévus et garantir l'équilibre du plan de
financement. La réserve n'est pas comprise dans le coût global de la planification et de
l'exécution par les maîtres d'ouvrage. Le déblocage éventuel de réserves exige une demande
dûment motivée de la part des chemins de fer et n'est possible que si le Parlement accepte de
voter un crédit supplémentaire. L'alternative au déblocage de réserves est de renoncer à
certains points du projet, ce qu'il y a lieu d'examiner dans chaque cas. En raison de l'état
avancé des travaux de planification et d'exécution, aucune réserve n'est prévue pour la 1er
étape de RAIL 2000.
231.5 
Conception de l'offre et de l'exploitation
231.51 Généralités
D s'agit, dans la mesure du possible, de ne pas affecter, dans le domaine du trafic voyageurs
à longue distance, la qualité des prestations que l'on espère offrir grâce à la réalisation
intégrale des NLFA, malgré la renonciation provisoire aux nouveaux tronçons-entre Arth-
Goldau et Altdorf/Erstfeld, entre Biasca et la plaine de Magadino, entre Heustrich et
Frutigen et aux tronçons de Steg et Mundbach du tunnel de base-du Loetschberg ainsi qu'au
tunnel du Hirzel.
231.52 Transport régional et dans les agglomérations
La conception de l'offre et de l'exploitation relative aux axes de transit et les affirmations
qui en découlent concernant les capacités et le temps de parcours pour le transport des
marchandises et des personnes incluent systématiquement le trafic régional et, dans la
i
12 Voir le message du 23 mai 1990 sur les NLFA (FF 1990 U 1015) ainsi que le message du 12 avril 1995
sur le deuxième crédit d'engagement concernant la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à
travers les Alpes (FF 1995III229)
702

mesure où il est concerné, le trafic dans les agglomérations. Les calculs partent de
l'hypothèse selon laquelle le trafic régional actuel ou prévu sera maintenu, voire .augmenté.
231.53 Temps de parcours
On part de l'idée qu'un nombre plus important de rames à caisse inclinables seront utilisées
sur le réseau ferroviaire suisse qu'il n'était prévu pour la première étape du projet RAIL
2000. Cela permettra aux liaisons assurées sur les axes des NLFA redimensionnées
d'atteindre voire même d'améliorer les temps de parcours prévus avec le matériel roulant
conventionnel après la construction intégrale des NLFA. Le projet de conception de l'offre
servant de base provisoire pour la planification prévoit, comme offre de base, des liaisons
toutes les heures sur les axes des NLFA ainsi que sur leurs voies d'accès. D est en même
temps ainsi possible d'assurer à d'autres parties du pays la qualité de l'offre visée pour le
projet RAIL 2000.
Dans le transport des personnes, les trajets Baie - Milan par le Saint-Gothard ou le
Loetschberg ainsi que Zurich - Milan auront les mêmes temps de parcours.
Baie - Milan
Zurich - Milan
Berne - Milan
Gain de temps moyen
Saint-Gothard
3 h 1/2 - 3 h 3/4
2 h 1/2 - 2 h 3/4
1 heure
Loetschberg
3 h % - 3 h 3/4
2 h 1/2 - 2 h 3/4
1/2 heure
La renonciation au tunnel du Hirzel avec raccordement à la ligne du Saint-Gothard à Zoug
entraîne, pour un trajet empruntant un tronçon du Südostbahn (SOB) passant par le col du
Sattel avec raccordement à Arth-Goldau comme aujourd'hui, une diminution du temps de
parcours de 4 à 6 minutes par rapport à l'horaire prévu par le tunnel du Hirzel.
Dans le transport des marchandises, ce sont les axes transitaires de Baie à Chiasso et
Domodossola qui ont été pris en compte au départ. Pour un train de marchandises, le trajet
de Baie à Domodossola (Domo H) dure entre 3 heures 3/4 et 4 heures 3/4 et de Baie à
Chiasso (Stabio-Gaggiolo) entre 4 heures et 4 heures 1/2. Les différences sont dues aux
temps d'arrêt sur la route de transit. Les trains de marchandises, qui roulent lentement,
703

doivent en effet attendre le passage des trains de voyageurs plus rapides (voies de
dépassement). Les trains de marchandises de la région du lac de Constance atteignent l'axe
du Saint-Gothard par la ligne sud Buchs SG - Thalwil - Zurich - Othmarsingen ainsi que par
Singen -Schaffhouse - Bülach - Südbahn.
231.54 Prestations de transport et capacités du réseau ferroviaire
En ce qui concerne les capacités, on part de l'idée que les infrastructures nécessaires pour la
1er étape de RAIL 2000 et pour les NLFA redimensionnées sont réalisées. Une nouvelle
percée du Jura conformément à la 2e étape de RAIL 2000 n'est pas prise en compte et le
trafic de transit prévisible ne suffit pas à la justifier^.
En 1994, 14,3 millions de tonnes nettes de marchandises ont été transportées par rail à
travers la Suisse. Les prévisions concernant l'ensemble du transport des marchandises à
travers les Alpes (route et rail) en direction de l'Italie et en provenance de ce pays prévoient
en moyenne un doublement du volume des transports au cours des 25 à 30 années à venir.
Le transport de marchandises par la route contourne aujourd'hui en partie la Suisse en
raison de notre législation sur la circulation routière et de l'attrait plutôt faible du trafic
combiné actuel. Si seuls le temps et la distance étaient déterminants pour le choix de la
route nord-sud, la Suisse connaîtrait un trafic beaucoup plus important. Selon les études
réalisées, les estimations sur le volume des transports à travers la Suisse sont très variables.
Pour 2070, elles se situent selon l'évolution du prix des transports dans une fourchette
d'environ 30 à 40 millions de tonnes de marchandises et, pour 2020 dans une fourchette de
35 à 60 millions de tonnes de marchandises sur le rail.
Pour l'axe du Loetschberg, le rendement est limité par la ligne d'accès au nord entre Berne
et Thoune. Les développements nécessaires pour faire augmenter cette capacité des quelque
60 trains actuels (avec RAIL 2000: 74 trains) à 100 - 110 trains de marchandises par jour
sont compris dans les coûts de l'axe du Loetschberg. Ces développements et l'utilisation
partielle de trains de marchandises d'une double longueur permettront, selon une étude de
13 
Voir chiffre 232
704

l'EPF à Lausanne, à certains tracés de lignes ferroviaires de transporter entre 19 et 24
millions de tonnes de marchandises nettes. Les calculs des CFF donnent quant à eux le
chiffre de 19 millions de tonnes nettes par an (en comparaison : Message sur les NLFA : 19
mio. de tonnes nettes, sans trains de marchandises d'une double longueur). Un tunnel de
base à deux voies assurerait une plus grande liberté d'exploitation et la capacité
supplémentaire pourrait être utilisée pour le chargement (redimensionné) de véhicules
automobiles de Frutigen à Steg (par le tunnel de base), mais pas pour le transport de transit
des marchandises sur des trains supplémentaires '(manque de voies d'accès).
Sur l'axe du Saint-Gothard, on obtient une capacité de 32 à 50 millions de tonnes nettes par
an, selon le type de train utilisé (utilisation partielle de trains de marchandises d'une double
longueur). (En comparaison, la construction intégrale des NLFA sans trains d'une double
longueur, mais avec la troisième percée du Jura prévue dans la 2e étape de RAIL
2000 offrirait une capacité de 50 mio. de tonnes nettes).
Le trafic de transit s'élève pour 1995 à environ 5000 trajets par jour répartis pour moitié
entre le Saint-Gothard et le Loetschberg/Simplon. Le trafic à l'intérieur du pays est très
important tout comme le trafic à partir de la Suisse et vers la Suisse. Dans l'ensemble, on
s'attend au volume de transports suivant sur les deux axes :
(Trajets de personnes par jour)
1995
2010
2020
Saint-Gothard
IS'OOO
17'900
19'100
Loetschberg
7'300
lO'OOO
10'650
augmentation prévue
d'ici 2010
d'ici 2020
4'900
6-100
2'900
3'350
231.55 Article sur la protection des Alpes
Pour pouvoir appliquer l'article sur la protection des Alpes, les capacités du trafic
ferroviaire à travers les Alpes doivent augmenter et le gabarit d'espace libre pour
705

l'exploitation d'une route nationale roulante (RNR) atteindre une hauteur aux angles de
4mH
Sans l'axe du Saint-Gothard, l'article sur la protection des Alpes ne pourra pas être
appliqué dans le cadre prévu pour des raisons de capacité et en raison du gabarit d'espace
librelS pour le transfert du trafic vers le Tessin et à partir de ce canton. Le corridor de
ferroutage de 4 mètres de hauteur aux angles n'est assuré que sur l'axe du Loetschberg.
Celui-ci aura une grande importance s'il s'agit de réaliser une RNR attrayante et
performante.
231.56 Avantages particuliers des différents axes
Grâce à la construction de l'axe du Saint-Gothard, une ligne à faible déclivité est réalisée à
travers les Alpes avec un point culminant à seulement 550 m au-dessus du niveau de la mer.
Le sud de la Suisse est ainsi raccordé, en complément au projet RAIL 2000, au reste du
pays. Par rapport à l'axe du Loetschberg, le Saint-Gothard présente un nombre de trains
nettement plus élevé grâce aux nombreuses voies d'accès au nord et au sud de la ligne du
Saint-Gothard proprement dite.
Dans le message sur le deuxième crédit d'engagement concernant la réalisation des NLFA,
les risques encourus ont été pris en considération. H en résulte que des investissements plus
élevés, des temps de construction plus importants et des tunnels plus longs entraîneraient
plus de risques pour le calcul des coûts et l'observation des délais. On estime actuellement
que le Loetschberg présente moins de risques (principalement géologiques). L'axe du
Loetschberg complète en outre le projet RAIL 2000 par un meilleur raccordement du Valais
central et du Haut-Valais.
14 
Grâce au corridor de ferroutage Loetschberg-Simplon actuellement en construction, un chemin direct sera
à disposition dès 1999 pour le transport des camions ayant une hauteur aux angles de 4 m. Les capacités
permettent le transport d'environ 105'OOG envois par an.
15 Sur les voies d'aeçès différées au tunnel de base du Saint-Gothard, seuls les camions ayant une hauteur
aux angles de 3)mÇO peuvent être transportés dans le trafic combiné accompagné. Le chargement de
camions ayant une hauteur aux angles de 4 m ne serait possible que par le tunnel de base. Pour le trafic
combiné non accompagné (containers, semi-remorques, caisses mobiles), la hauteur maximale admise sur
706

232 
RAIL 2000 2e étape
232.1 
De la nécessité d'encourager les transports publics de façon plus
soutenue
En 1993, quelque 81 milliards de kilomètres/voyageurs ont été transportés en Suisse par la
route contre 13,5 milliards par le rail (chemins de fer et autres). Dans un contexte de
progression régulière, les prévisions tablent, jusqu'en 2015, sur une croissance des
prestations des transports privés sur les routes suisses de l'ordre de 30 pour cent; à cette
date, les kilomètres/voyageurs transportés devraient atteindre 104,5 milliards.
Cette croissance de la mobilité épuisera les capacités du réseau routier. L'accroissement du
trafic se ressentira notamment dans.les agglomérations par un nombre accru de bouchons,
par des préjudices pour l'économie nationale et par de nouvelles nuisances causés au
territoire et à l'environnement. Tout porte à croire que les populations habitant ces zones
déjà fortement encombrées n'accepteront pas facilement une extension du réseau routier
dans leur secteur. Si l'on veut éviter une paralysie du trafic avec tous les inconvénients qui
en découlent pour l'économie (soit les pendulaires, les transports de livraison), il importe
qu'une fraction au moins de l'accroissement prévisible de la mobilité soit prise en charge par
les transports publics. A cet effet, ceux-ci devront faire valoir certains atouts et être en
mesure d'offrir des prestations modulables en fonction des exigences de la clientèle. La 2e
étape de RAIL 2000 constitue la base nécessaire à long terme à la réalisation de ces
conditions, n s'agit d'éviter des surcharges du réseau et de combler de façon ciblée les
segments de marchés qui se sont développés durant la dernière décennie. Sur le plan du
transport des voyageurs, les chemins de fer doivent être dotés des moyens d'offrir des
prestations comparables à celles du secteur privé là où ils sont en mesure de prendre en
charge, aux conditions du marché, des activités de ce dernier.
Au regard des intérêts fondamentaux de l'économie nationale et de l'environnement, il
importe de développer les transports publics. Une augmentation de 30 pour cent des
transports par route n'est pas conciliable avec les principes d'un développement durable. Un
l'axe du Saint-Gothard est de 3 m 90. Seul le transport des véhicules automobiles conventionnels n'est
soumis à aucune restriction.
707

tel accroissement du trafic réduirait à néant les progrès technologiques incontestables
réalisés en matière de lutte contre les émissions et le bruit. De surcroît, il y aurait fort à
craindre que les valeurs-seuils des tolérances écologiques ne soient dépassées.
En outre, une extension de l'offre dans le domaine du transport des voyageurs renforcera les
atouts économiques du pays et contribuera par ailleurs à soutenir le tourisme. La Suisse ne
saurait négliger ces deux aspects si elle veut rester compétitive sur le plan international.
232.2 
Principes régissant la 2e étape de RAIL 2000
Les travaux de planification portant sur la deuxième étape ont commencé en 1995 avec
l'analyse des besoins, la discussion des objectifs visés et la stratégie à adopter pour la
réalisation des travaux, us se trouvent par conséquent pour l'instant à un stade encore très
peu avancé. 5,9 milliards de francs (niveau des prix de 1995) ont été engagés pour la 2e
étape de RAIL 2000 dans le programme d'investissement pour les grands projets
ferroviaires. Pour la suite de la planification, il est impératif de ne pas dépasser le cadre des
coûts fixés. Dans la mesure où cela s'avérerait nécessaire, on devra s'en tenir aux coûts
prévus en renonçant successivement à plusieurs projets.
Les principes suivants découlant du contrôle des buts à atteindre et de la nature des
opérations à réaliser :
- Développement ultérieur de l'offre réalisée lors de la 1er étape - Prise en compte de
nouveaux niveaux de l'offre
Le Conseil fédéral est disposé à renforcer les transports publics. Cette mesure
d'encouragement implique de tenir compte de nouveaux niveaux de l'offre. Tandis qu'au
début des années 80, la Suisse, pays à forte densité de population, n'était pas encore prête
pour un trafic à grande vitesse, il est aujourd'hui d'une importance capitale pour
sauvegarder l'attrait de la Suisse, d'intégrer celle-ci dans le réseau européen à trains à
grande vitesse. Le trafic international sur de longues distances revêt par conséquence une
importance beaucoup plus grande que par le passé.
708

Les grandes agglomérations ont elles aussi une importance croissante. En raison du
développement économique et démographique, les problèmes de trafic s'aggravent dans les
agglomérations. Afin d'y remédier, l'offre de transports ferroviaires a augmenté dans
plusieurs agglomérations grâce à la création d'un métro. La combinaison du trafic rapide sur
de longues distances et du métro relativement lent nécessitent cependant des capacités
supplémentaires dans les gares de jonction. Le développement des noeuds ferroviaires
actuellement surchargés sert non seulement aux agglomérations mais profite également à
l'ensemble du réseau en ce sens qu'il est possible d'offrir des transports supplémentaires au
niveau régional et d'augmenter la fiabilité des horaires pour l'ensemble du réseau, même
pour le trafic régional dans les zones périphériques.
Un maximum d'avantages avec des moyens limités - adaptation conséquente de 
l'offre
aux besoins des clients
Les transports publics ne sont pas rentables sur le plan de l'économie d'entreprise. Etant
donné que seuls des moyens financiers limités sont disponibles, ils doivent pouvoir
engendrer un maximum d'avantages pour l'économie publique. Les besoins du client, c'est-
à-dire la demande constituent le critère le plus important dans ce domaine. C'est pourquoi la
2e étape de RAIL 2000 doit s'aligner de façon conséquente sur le marché.
Planification flexible - Modifier les offres au lieu de construire de nouveaux ouvrages
Si le temps de réalisation des grands projets devient plus long, l'environnement social
(structure de l'habitat et de l'économie) et technologique change de plus en plus vite. Dans
ces conditions, la planification des projets telle que pratiquée dans le passé, c'est-à-dire la
programmation détaillée des différentes mesures d'infrastructure, se révèle trop peu flexible,
n convient de la remplacer par une planification avec des objectifs précis. Comme pour la
première étape, l'amélioration de l'offre doit avoir comme objectif prioritaire l'optimisation
des mesures organisationnelles et techniques puis, en troisième lieu seulement, des mesures
d'infrastructure plus coûteuses et rigides.
46 Feuille fédérale. 1481 année. Vol. IV 
709

232.3 
Estimations pour la 2e étape de RAIL 2000
On peut en principe imaginer plusieurs estimations et stratégies pour atteindre l'objectif de
RAIL 2000, c'est-à-dire l'amélioration nationale des transports publics, dans le cadre de la
2e étape.
L'achèvement du projet dans le sens du message de 1985 dépasse les possibilités
financières et n 'engendre pas un rapport coût-bénéfice satisfaisant.
Le fait de s'en tenir à l'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 sur le projet RAIL 2000
impliquerait que les nouveaux tronçons qui y sont mentionnés (Vauderens) - Siviriez -
Villars-sur-Glâne, nouvelle percée à travers le Jura et aéroport de Zurich - Winterthour
doivent être réalisés. La réalisation simultanée de tous ces projets d'infrastructure
dépasserait le cadre financier prévu. Si les objectifs principaux concernent des projets dont
l'infrastructure est coûteuse, le rapport coût-bénéfice de la 2e étape ne sera pas satisfaisant.
C'est la raison pour laquelle les offres visées doivent dans la mesure du possible être
réalisées grâce à un ensemble de mesures plus avantageuses au niveau des coûts, mesures
d'entreprise ou d'organisation et mesures techniques (recours à la haute technologie).
Une concentration des investissements dans le domaine du trafic sur de longues
distances avec recours à la haute technologie permet certes de réaliser les objectifs
fixés à des prix moins élevés mais non d'optimiser les transports publics.
La 1er étape a pour objectif principal la réalisation du principe de l'optimisation des
correspondances. Cela suppose en premier lieu des investissements dans le domaine du
trafic national sur de longues distances. La 2e étape pourrait s'en tenir à la concentration de
ce type d'investissements et continuer à optimiser en priorité ce projet grâce à des mesures
d'exploitation, d'organisation et de technique moins onéreuses. Si une telle stratégie était
adoptée, le rapport coût-bénéfice ne serait pas satisfaisant, étant donné que les
investissements seraient réalisés dans un domaine où l'augmentation des bénéfices ne peut
être qu'inférieure à la moyenne. La contribution à la qualité de l'environnement et à
l'amélioration des avantages liés à l'emplacement serait limitée, n ne serait pas possible de
réaliser un bénéfice maximal avec un minimum de moyens financiers.
710

Stratégie innovatrice .-prise en considération d'autres niveaux de l'offre outre le trafic
national sur de grandes distances.
Vu ce qui précède, on ne se concentrera pas, dans la deuxième étape de RAIL 2000, sur le
trafic national sur de longues distances. On tiendra compte de nouveaux segments de
marché complémentaires dans le domaine des transports publics. Les investissements
concerneront principalement le trafic transfrontalier des voyageurs et la desserte de
nouvelles agglomérations. En ce qui concerne le trafic sur de longues distances, l'offre sera
adaptée au changement des besoins (p. ex. modification de la structure de l'habitat). Grâce à
cette stratégie, l'amélioration de l'offre touchera les segments du marché les plus mal lotis.
La combinaison des différents segments du marché offrira des avantages multiples.
232.4 
Eléments réalisables dans le cadre de la 2e étape de RAIL 2000
232.41 Généralités
La deuxième étape doit être planifiée en modules. Les objectifs prioritaires de l'offre sont
fixés mais la façon dont ils peuvent être réalisés reste toutefois très flexible. Les modules
sont les parties d'une conception de l'offre réalisables en tant que tels et engendra un
avantage par eux-mêmes. Un module conserve toute sa valeur même si un autre module
n'est plus réalisé ou l'est sous une forme différente en raison du changement des besoins du
client. La flexibilité de la planification et un niveau élevé de réalisation des objectifs sont
ainsi garantis. Etant donné que les travaux de planification ne font que commencer et que
l'on souhaite une planification flexible avec des objectifs précis, il n'est pas possible de
donner des indications détaillées sur le contenu de la deuxième étape. Cette tâche reste
réservée au message prévu pour la fin des années 90. E s'agit ci-après au contraire de
présenter les éléments réalisables et les différents problèmes qui peuvent se poser.
232.42 L'axe nord-sud (liaison Baie - Zurich/Plateau - frontière
méridionale)
A moyen terme, il est nécessaire d'agir sur les communications entre Baie et le Plateau. Cet
axe fait partie intégrante d'un futur tronçon à grande vitesse nord-sud, n sert au trafic de
711

transit des marchandises à travers les Alpes, doit pouvoir absorber le gros volume des
transports entre Baie et Zurich et dégager des capacités pour les offres de transports
régionaux autour de Baie et dans la zone de Zurich-Argovie. n faut éviter que la chaîne du
Jura ne devienne un goulot d'étranglement restreignant les capacités. Si l'augmentation de
la capacité dans ces régions s'avère nécessaire au cours de la réalisation de la 2e étape de
RABL 2000 et que ces exigences ne peuvent pas être remplies de manière satisfaisante par
des mesures organisationnelles et techniques, la nouvelle percée du Jura ou l'accès par le
sud aux NLFA constituerait les principaux éléments de la 2e étape.
232.43 Axe ouest-est (liaison Genève - Bienne / Berne - Suisse orientale)
Le projet de 1985 comprend deux nouveaux tronçons sur l'axe ouest-est. Dans la première
étape, le tunnel de Vauderens est construit sur le nouveau tronçon Vauderens - Villars-sur-
Glâne. Etant donné les moyens limités et les nouvelles possibilités techniques, il convient
d'opter dans la 2e étape pour un ensemble de mesures adaptées aux besoins, composées de
corrections ponctuelles du tracé, signalisation moderne, utilisation de rames à caisse
inclinable qui seront appliquées au tronçon existant, plutôt que de construire un nouveau
tronçon. Dans la région de Zurich, le projet de 1985 prévoit, avec le tunnel de Briitten, un
nouveau tronçon entre l'aéroport de Zurich et Winterthour. Cet ouvrage n'est pas vraiment
indispensable dans le cadre de la 2e étape pour pouvoir atteindre la durée du parcours
requise. Un système de gare de jonction peut très bien être créé à Winterthour sans le tunnel
précité. Grâce à l'utilisation de rames à caisse inclinable pour le trafic national sur de
longues distances, la durée du parcours visée à l'origine entre Zurich et Saint-GalI sera déjà
atteinte lors de la 1er étape. La charge imposée au tronçon Effretikon- Winterthour fait
toutefois problème. Avec environ 390 trains par jour, ce tronçon à deux voies est très
fortement sollicité. Cette circulation intense peut toutefois parfaitement être maîtrisée, étant
donné que ce tronçon ne représente que 9 kilomètres environ et qu'il est équipé d'un
système de signalisation moderne avec des intervalles très courts entre le passage de deux
trains. De plus, les écarts de vitesse entre les différentes catégories de trains sont
relativement faibles. Les réserves de capacité disponibles pour pouvoir augmenter le nombre
de trains entre Effretikon et Winterthour sont toutefois limitées. C'est la raison pour laquelle
712

il convient de prendre, entre Zurich et Winterthour, des mesures destinées à augmenter la
capacité afin de maîtriser le trafic supplémentaire prévu au cours de la 1er étape de RAIL
2000. A moyen terme, il est indispensable de délester la gare d'Effretikon. On pourrait par
exemple envisager de contourner Effretikon, solution avantageuse sur le plan financier et
présentant un rapport coût-bénéfice important ou encore adopter une solution qui aurait un
effet similaire.
232.44 Trafic national sur de grandes distances entre les centres
Les améliorations dans le domaine du trafic national sur de grandes distances en-dehors des
axes nord-sud et est-ouest doivent compléter la première étape et combler les lacunes
actuelles de l'offre en la matière. L'offre se concentre sur les lignes faisant l'objet d'une
forte demande, n est souhaitable de réaliser des projets d'infrastructure moins importants là
où des transports supplémentaires sur le réseau actuel pourraient se révéler d'une utilité
certaine. En font par exemple partie l'amélioration des tronçons à deux voies et à quatre
voies ainsi que la décongestion des flux de trafic aux croisements et dans les gares de
jonction.
Les moyens actuels ne suffisent pas à couvrir de manière efficace et avantageuse au niveau
des coûts le trafic sur de grandes distances entre les centres de petite et de moyenne
importance situés dans les zones limitrophes. C'est la raison pour laquelle il convient de
développer de nouvelles formes de production, comme par exemple une technique adaptée
pour les rames à caisse inclinables ou l'utilisation de bus pour de longues distances offrant
un niveau de confort sans comparaison avec ce que l'on connaît actuellement. Dans ce cas,
il apparaît judicieux d'utiliser les infrastructures actuelles de la route parallèlement aux
transports publics sur rail, comme c'est déjà le cas aujourd'hui entre Fribourg et Bulle.
232.45 Trafic régional de personnes
Conformément à la révision de la loi sur les chemins de fer, la responsabilité pour le trafic
régional de personnes incombe aux cantons. La deuxième étape de RAIL 2000 ne peut pas
713

contenir d'offres pour le trafic régional. Elle peut toutefois améliorer les conditions de
raccordement du trafic régional de personnes aux gares de jonction. On peut aussi
envisager, au moyen d'un système coopératif, des mesures visant à l'insertion des CFF et
des ETC dans une chaîne de transport intégrale rail et bus.
232.5 
Bilan et aperçu général
L'extension de RAIL 2000 à de nouveaux niveaux de l'offre correspond au caractère
combiné des transports publics. Grâce aux moyens financiers disponibles, il doit être
possible de tirer le meilleur parti de la situation. Le développement du projet RAIL 2000
requiert un nouvel arrêté fédéral. Celui-ci devrait être présenté au Conseil fédéral
approximativement en 1999 avec un message sur la 2e étape de RAIL 2000. Les cantons et
les régions concernées sont consultés sur la planification adoptée jusqu'à maintenant.
233 
Raccordement de la Suisse occidentale au réseau des TGV
233.1 
Principes
Selon l'article 7 de l'arrêté sur le transit alpin, Genève et Baie sont considérées comme les
entrées principales de la Suisse pour les TGV français. A teneur de l'alinéa 2 dudit article,
la Confédération vise la réalisation de liaisons plus performantes vers la France entre Baie
et Genève, n ne faut toutefois pas interpréter abusivement cet objectif (compte tenu
également des priorités de la France) et en conclure que deux lignes supplémentaires de
TGV peuvent être réalisées entre la Suisse et la France outre le raccordement à Baie. Seule
une concentration du trafic permettra une rentabilité acceptable sur le plan économique de
l'intégration de la Suisse dans le réseau français des trains à grande vitesse.
233.2 
Entrée de Baie
En tant qu'entrée principale au nord du pays pour le transport des marchandises et des
personnes à travers les Alpes, la région de Baie occupe une position importante. Une grande
partie du trafic de la Suisse vers les centres européens passe par Baie. Les trains ICE
(Intercity Europe) qui viennent d'Allemagne passent aujourd'hui par Baie pour atteindre
714

Zurich et Berne - Interlaken ainsi qu'une fois par semaine en été, la ville de Lucerne. Aucun
TGV ne circule par contre pour l'instant en direction de B ale ou du Plateau suisse.
Dans un premier temps, ce seront le nord-ouest de la Suisse, la Suisse centrale et la Suisse
orientale qui profiteront de l'extension du réseau TGV Est par l'entrée de Baie.. Même sans
train direct, le temps de parcours entre Paris et Baie passera des quelque 4 h 3/4 actuels (par
Belfort) à environ trois heures (par Strasbourg) grâce à l'extension intégrale du TGV. La
première étape de la ligne de TGV Rhin-Rhône (nouveau tronçon Mulhouse - Dijon)
permettra de réduire le trajet Baie - Paris à 2 h 50. L'objectif prévu avec la construction
intégrale de l'axe Ouest Dijon - Montbard est d'atteindre un temps de parcours de 2 h 25.
Avec ce temps record, le chemin le plus rapide au départ de Berne et de Bienne à
destination de Paris passera aussi par Baie. Le rail sera ainsi plus compétitif que l'avion ou
la voiture pour se rendre dans la capitale française.
En ce qui concerne les mesures à prendre, les différentes compagnies ferroviaires nationales
(CFF, SNCF, chemins de fer allemands) prévoient dans leur planification un renforcement
harmonisé du noeud ferroviaire de Baie axé entre autres sur le raccordement général au
réseau à grande vitesse à partir de l'Allemagne et de la France. Mais ces mesures profitent
également aux autres types de transport par rail (métro, trafic régional et trafic des
marchandises traditionnels) et constituent des projets multifonctionnels. Grâce à des
améliorations ponctuelles, les phases d'exploitation sont optimisées et on arrive à obtenir
une certaine décentralisation des différents moyens de transports. Font par exemple partie
de ces améliorations la remise en état de la voie ferrée entre Saint-Louis et Baie (SNCF)
(pour atteindre le maximum de la vitesse admise sur le plan technique) ainsi que la
modernisation des installations de sécurité. Différentes mesures sont également prévues
dans cette planification-cadre dans le domaine des installations nécessaires pour le transport
de personnes, des passerelles et des postes d'aiguillage. Cette planification-cadre des CFF
concernant la gare de jonction de Baie prévoit des améliorations sur les installations
ferroviaires pour un montant d'environ un demi-milliard de francs (sans compter le tunnel
de Kannenfeld). Les différents projets de RAEL 2000 sont étroitement liés à ces mesures.
715

Le financement de l'ensemble de ces mesures, dont il est difficile de dissocier précisément
celles qui concernent le trafic des TGV dans la région de Baie, fait partie de la planification
à moyen terme du budget ordinaire des CFF. Le développement du noeud ferroviaire de
Baie est ainsi assuré.
233.3 
Entrée de Genève
Le raccordement de Genève au réseau TGV a pour but d'atteindre aussi efficacement que
possible une réduction maximale du temps de parcours entre la Suisse occidentale et les
centres européens, en particulier vers Paris. Le point de raccordement de Genève rassemble
les différents flux de trafic de l'ensemble du bassin lémanique, du Chablais français (Evian)
et de la Vallée de l'Arve (Chamonix) en direction de Paris d'une part et de Lyon et du Sud
de la France d'autre part. Une combinaison optimale du réseau ferroviaire suisse tenant
compte de l'offre de RAIL 2000 présente en outre de grands avantages pour de nombreuses
régions du reste de la Suisse.
En ce qui concerne l'entrée de Genève, la Suisse a pour objectif le raccordement de Genève
à Maçon via Châtillon - Nurieux - Bourg-en-Bresse. Cette liaison directe à destination de
Maçon offrira à ceux qui se rendent à Paris ou au nord-ouest de l'Europe la réduction du
temps de parcours la plus importante. Une analyse du flux des voyageurs montre que 80
pour cent des passagers venant de la région du Lac Léman vont vers le nord et 20 pour cent
vers le sud. Mais ceux qui se rendent vers le Sud profitent aussi de ces avantages, car la
liaison directe avec Bourg-en-Bresse réduit de moitié le temps de parcours entre Genève et
Lyon. Pour ce qui concerne la variante prévue, deux nouveaux tronçons vont être installés
sur sol français ; l'un entre la frontière et Châtillon-de-Michaille, l'autre entre Nurieux et la
région de Bourg-en-Bresse. Le tronçon du milieu qui passe par le défilé de Nantua est
assaini, électrifié et aménagé pour les trains à grande vitesse. Les mesures envisagées sur sol
suisse concernent le tronçon situé entre la gare de Genève Cornavin et la zone frontière de
Genève-Sud. C'est cette solution qui offre le meilleur rapport coût-bénéfice. Par rapport à la
durée actuelle de 3 h 1/2 du trajet Genève - Paris, une réduction considérable du temps de
parcours sera réalisée (but prévu : 2 h 25). Cela devrait inciter une grande partie de la
clientèle qui se rend actuellement à Paris en avion, à voyager en train, moyen de transport
716

plus rapide et plus écologique. En ce qui concerne le financement, un groupe d'investisseurs
privés s'intéresse à la construction et éventuellement à l'exploitation de la ligne Genève -
Maçon. Les plans des investisseurs privés font actuellement l'objet d'une discussion au sein
du groupe de travail franco-suisse.
En France, le raccordement de la région de Genève via Annecy - Chambéry : Lyon est à
l'étude. Cette solution permettrait un raccordement à la future ligne Lyon - Turin à travers
les Alpes. Pour la région de Genève, il en résulterait, par rapport à une ligne Genève -
Maçon, un temps de parcours plus important ainsi qu'un détour.
233.4 
Amélioration de la ligne du Jura
Les TGV entre Paris et Lausanne circulent depuis 1984 et entre Paris et Neuchâtel/Berne
depuis 1987. Le temps de parcours Paris - Lausanne est de 3 h 3/4. La ligne Paris - Dijon -
Dole - Lausanne ou Neuchâtel - Berne constitue la ligne traditionnelle classique d'accès au
Simplon. Elle revêt toutefois une importance secondaire sur le plan du volume du trafic et
ne figure pas dans le Schéma directeur français parmi les futurs tronçons du TGV. Cette
ligne représente pour la région Lausanne/Berne la liaison la plus courte à destination de
Paris.
Différentes études existent concernant l'amélioration de la liaison avec le Jura. Elles
prévoient de nouveaux tronçons entre Dole et Frasne ainsi qu'entre Vallorbe et la région de
Chavornay - Eclépens. Conjointement avec la mise en service ultérieure de la ligne TGV
Rhin-Rhône, le temps de parcours entre Paris et Berne pourra ainsi passer des quelque 4 h
1/2 actuels à 3 h 3/4 (ce qui est plus long que le trajet par Baie une fois réalisés la ligne de
TGV Rhin-Rhône et le nouveau tronçon Mattstetten - Rothrist) ; entre Paris et Lausanne, la
durée du trajet sera ramenée au maximum de 3 h 40 à 2 h 3/4. n est possible de gagner
encore quelques minutes grâce à une amélioration à peu de frais de l'alimentation électrique
sur ce tronçon.
717

233.5 
Financement
Différentes études de corridor présentant plusieurs solutions aux coûts très variables ont été
réalisées concernant le raccordement de la Suisse occidentale au réseau français du TGV.
Etant donné que la planification n'est pas encore terminée et que des négociations sont en
cours avec la France, il n'est pour l'instant pas possible d'indiquer précisément quel sera le
besoin de financement nécessaire pour l'ensemble des mesures concernant le futur
raccordement du TGV. Après examen d'un rapport succinct sur les possibilités de
raccordement actuellement à l'étude et sur la base de réflexions relevant du rapport coût-
bénéfice, un montant de 1,2 milliard de francs a été inscrit au budget. Cette somme permet
un raccordement optimal de la Suisse occidentale au réseau français à grande vitesse. On
examine également si la Confédération doit verser sa contribution à un groupe privé franco-
suisse (groupement européen d'intérêt économique, geie) qui s'occupera de la construction
des tronçons de raccordement.
234 
Réduction des émissions sonores du réseau actuel
234.1 
Situation de départ et travaux à réaliser
Selon les études les plus récentes (cadastre des nuisances sonores), quelque 330'000
personnes sont actuellement exposées à des émissions sonores très importantes des chemins
de fer, c'est-à-dire à des nuisances qui dépassent la limite supérieure d'immission. Pour
environ SO'OOO d'entre elles, le seuil d'alarme est dépassé. D est donc plus que nécessaire de
faire quelque chose dans ce domaine. En outre, l'augmentation du volume des transports en
raison de l'exploitation du corridor de ferroutage ainsi que la réalisation de RAIL 2000 et
des NLFA entraîneront une augmentation des émissions sonores et la partie de la population
soumise à des nuisances excessives s'accroîtra. La mise en service progressive d'un
nouveau matériel roulant ne permet pas de remédier à ce problème de façon satisfaisante.
En vertu du droit sur l'environnement, les mesures de protection contre le bruit doivent être
prises partout où les valeurs limites d'immission sont dépassées. Sur l'ensemble du réseau
des CFF qui mesure approximativement 3000 kilomètres, le cadastre des émissions sonores
718

indique que les valeurs limite sont dépassées sur une longueur d'environ 1000 kilomètres.
Pour les ETC, cela représente environ 40 kilomètres.
Conformément à l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), le détenteur des
installations responsables du bruit prend à sa charge les frais occasionnés pour la. réduction
des émissions sonores. La situation financière aussi bien des CFF que des ETC exclut le
financement des mesures de protection nécessaires contre le bruit pour les installations
existantes dans le cadre du budget ordinaire. Le financement de la réduction des émissions
sonores dues aux chemins de fer n'est donc pas assuré actuellement et la réalisation de
l'objectif visé est compromise.
234.2 
Programme d'assainissement
La réduction des émissions sonores vise à protéger toutes les personnes soumises de façon
excessive au bruit des trains, que ce soit par des mesures prises à la source (assainissement
du matériel roulant) ou le long de la ligne desservie (murs antibruit) ou par la pose de
fenêtres antibruit sur les bâtiments riverains, n convient d'accorder la préférence aux
mesures prises à la source.
Dans le cas d'émissions sonores très importantes, le premier type de mesures de protection
contre le bruit est très efficace. Avec un standard de protection contre le bruit plus élevé,
l'efficacité des moyens financiers engagés n'augmente que de façon dégressive. Les calculs
ont montré que les frais engendrés pour les mesures de protection contre le bruit d'un
montant total supérieur à environ 2,3 milliards de francs (niveau 1995) ne peuvent plus se
justifier simplement par une augmentation correspondante du bénéfice engendré. Sur le plan
de la protection contre le bruit, les contournements en particulier se caractérisent par un
mauvais rapport coût/utilité. Ainsi, le devis d'un contournement de Bellinzone (estimé à
environ 630 mio.) est plus élevé que les coûts des mesures techniques prévues sur le plan
national (devisées entre 470 et 540 mio.). Ceci vaut également pour le contournement de
Frutigen, le tunnel du Niesen, la branche de Mundbach du tunnel de base du Loetschberg
(comparable à un contournement de Viège) ou la variante en montagne proposée par le
canton d'Uri.
719

L'égalité de traitement juridique des personnes concernées doit constituer la règle pour
l'élaboration des projets par les chemins de fer. n n'y a pas lieu d'appliquer des normes
différentes aux localités situées sur le tracé des NLFA et aux bordiers des autres lignes de
chemin de fer. Les mêmes trains de marchandises traversent le Plateau. Les moyens
financiers limités doivent dès lors être utilisés de façon à réaliser une protection optimale
contre le bruit. Les moyens disponibles doivent toutefois être suffisants pour protéger au
moins deux tiers des personnes exposées à un bruit excessif en-dehors de leur logement et
de leur lieu de travail. Les personnes encore soumises aux nuisances sonores (environ
IIO'OOO personnes soit une proportion relativement élevée) doivent être protégées par la •
mise en place de fenêtres antibruit. La comparaison des différentes variantes a clairement
prouvé que les mesures appliquées le long des lignes desservies (murs antibruit) doivent être
combinées avec des mesures prises à la source (matériel roulant) afin d'obtenir un rapport
coût-bénéfice optimal. Les critères mentionnés nécessitent un crédit-cadre d'environ 1,7 à
2,3 milliards de francs pour l'assainissement de l'ensemble du réseau ferroviaire suisse.
Les mesures envisagées comprennent trois niveaux :
1. A titre de précaution, le bruit doit être limité autant que possible à la source.
L'adaptation du matériel roulant actuel et l'utilisation du nouveau matériel roulant font
profiter tous les riverains des voies ferrées concernées d'une diminution du bruit,
indépendamment du niveau des émissions sonores. Différents scénarios peuvent être
envisagés pour l'assainissement du matériel roulant. Un programme efficace de
protection contre le bruit requiert l'intégration du parc des wagons de marchandises, n
est prévu de prendre en tout cas des mesures destinées à réduire le bruit sur le parc des
wagons de marchandises appartenant aux CFF grâce à la mise en place de nouveaux
systèmes de freins. L'assainissement complémentaire du matériel roulant comprendrait
en outre les wagons de marchandises privés utilisés par les CFF ainsi que les anciennes
locomotives (p. ex. Re 4/4 H).
2. Si les mesures relatives au matériel roulant se révèlent insuffisantes, les émissions
sonores doivent être atténuées grâce à des mesures architectoniques entre la source et
les bâtiments à protéger. La principale mesure appliquée aux tronçons à assainir et aux
720

installations modifiées est le mur antibruit. Pour des raisons relevant du rapport coût-
bénéfice, les réductions des mesures nécessaires en théorie pour les murs antibruit sont
incontournables tant en ce qui concerne la longueur que la hauteur. La hauteur des murs
antibruit doit généralement être limitée à deux mètres au-dessus du bord supérieur du
rail. Dans certaines circonstances particulières, la hauteur normale du mur peut atteindre
au maximum 4 mètres à partir du bord supérieur du rail.
3. Si les émissions sonores ne peuvent pas être ramenées en-dessous de la valeur limite
d'irnmission par des mesures des deux premiers niveaux, le projet d'assainissement
prévoit des mesures de remplacement. Dans ce cas, les locaux exposés au bruit doivent
être protégés des émissions sonores par des fenêtres antibruit.
234.3 
Estimation des coûts et des bénéfices de la réduction des
émissions sonores
Sous réserve d'explications plus approfondies et en tenant compte des points mentionnés ci-
avant, l'amélioration du matériel roulant engendrera les coûts suivants, selon son
importance (en mio. de fr. : état 1995) :
Mesure
Amélioration du matériel roulant au niveau de la
technique contre le bruit
Mesures architectoniques
(murs antibruit)
Mesures de remplacement (fenêtres antibruit)
Participation des propriétaires d'immeuble aux frais
occasionnés
Mesures de protection contre le bruit à la suite du
redimensionnement des NLFA
Diminution du bruit dans les ETC
Total I
évlt réduction des mesures de construction par
l'amélioration des trains de marchandises étrangers
Total H
Coûts prévus
(en mio. de fr. : état 1995)
Combinaison A
830
540
240
-115
150
150
1795
-100
1695
Combinaison B
l'350
470
215
-105
150
200
2280
-200
2080
721

Selon la combinaison des mesures, l'ensemble des frais varie d'environ 1,7 à 2,3 milliards
de francs à investir au cours des quelque 20 années à venir afin de pouvoir appliquer les
prescriptions légales. Les calculs de types ont été réalisés pour le réseau des CFF. C'est la
raison pour laquelle il convient d'ajouter les dépenses pour l'assainissement des lignes
d'accès dont la réalisation a été différée et pour le trafic supplémentaire attendu des NLFA
ainsi que pour les ETC. Les programmes d'assainissement étrangers ont également une
influence sur le coût des mesures destinées à atténuer le bruit. Si, comme prévu, le parc des
trains de marchandises étrangères est renouvelé ou amélioré sur le plan de la technique
contre le bruit, les dépenses requises pour les mesures architectoniques en Suisse seront,,
moindres.
Grâce aux mesures mentionnées ci-dessus, le nombre approximatif des personnes protégées
sera le suivant :
Mesure
Amélioration du matériel roulant 1) au
niveau de la technique contre le bruit
Mesures architectoniques (murs antibruit)
Mesures de remplacement (fenêtres
antibruit)
Total des personnes protégées
Personnes protégées
Combinaison A
145 '000
65 '000
120*000
330'000
Combinaison B
165'000
55 '000
IIO'OOO
330'000
Remarques :
1) Le nombre des. personnes bénéficiant de ces mesures né s'applique qu'à la zone concernée par les nuisances
sonores dépassant la valeur limite d'immission. Seulement 60'000 personnes environ peuvent être protégées sans
mesures supplémentaires. Les mesures prises au niveau du matériel roulant sont efficaces sur tous les tronçons
(équipés du matériel roulant assaini).
Une fois que le présent projet aura été approuvé, le Conseil fédéral soumettra aux Chambres
fédérales un programme de réalisation adéquat ainsi que les demandes de crédits
d'engagement nécessaires.
722

24 
Problèmes de financement
241 
Croissance permanente des dépenses
Depuis le début des années 70, les chemins de fer sont moins compétitifs, compte tenu du
développement d'un réseau routier très performant au niveau européen, de la baisse en
termes réels du prix des carburants, de l'organisation toujours plus efficace des entreprises
de transports routiers et de la libéralisation croissante du marché du trafic des marchandises.
Le fait que le dévelopement poussé des infrastructures en matière de transports n'ait pas pu
s'appuyer sur un objectif clair dans le domaine de la politique des transports a été
* particulièrement préjudiciable. L'extension de l'infrastructure des routes et du rail a ainsi
continué parallèlement et de façon mal coordonnée, avec l'accord d'une grande majorité du
Parlement et du peuple.
n en est résulté une augmentation considérable des dépenses dans le domaine des transports
depuis le début des années 80. .Dans le graphique suivant, il convient de tenir compte du fait
que l'augmentation des dépenses dans le secteur des transports publics est trop faiblement
représentée. Les prêts accordés aux CFF et une partie des paiements pour les NLFA qui ne
sont pas comptabilisés dans le compte financier de la Confédération ne sont pas pris en
considération. En outre, la société Swisscontrol est devenue indépendante en 1996, ce qui,
parallèlement à un recul des dépenses de 220 millions de francs, a tout de même entraîné
une perte des recettes sur les taxes. D'autre part, à partir de 1996, la Confédération prend
pour la première fois à sa charge les dettes du service des cars postaux des PTT.
723

Evolution des dépenses de la Confédération en matière de transports entre 1980 et 1996
1980 
1982 
1984 
1986 
1988 
1990 
1992 
1994
Prestations fournies aux transports publics sans les paiements qui passent par le compte capital de la Confédération
242 
Origine des problèmes de financement
Les causes de l'augmentation considérable des dépenses survenue ces dernières années sont
multiples. On peut d'une part affirmer rétrospectivement que la direction fixée en janvier
1989 par le Conseil fédéral en matière de politique des transports est suivie de façon trop
peu conséquente :
1. La croissance des transports doit garder des proportions raisonnables.
2. L'extension des réseaux ferroviaire et routier doit être mieux coordonnée.
3. La rentabilité des transports doit être améliorée.
4. n faut supprimer totalement les subventions directes et indirectes accordées aux
transports.
5. Les atteintes portées par les transports à l'environnement doivent être réduits en tenant
compte du principe de la proportionnalité.
724

6. Le trafic international, en particulier le trafic de transit, doit être organisé de façon à
assurer la protection de l'environnement, à économiser l'énergie, à éviter
l'encombrement des installations et à garantir la rentabilité.
La rentabilité (au niveau de la gestion de l'entreprise) des nouveaux investissements a
souvent été négligée. Lors du débat sur le dépérissement des forêts et en raison de l'effet de
serre, le développement des transports publics a été subordonné à des objectifs (p. ex.
amélioration de la qualité de l'air, qualité de la vie) qui dépassent le cadre purement
économique. Conséquence : l'offre a été développée en tenant trop peu compte de
l'évolution de la demande. La baisse des prix grâce aux abonnements demi-tarif a entraîné
un déplacement de la demande de la route au rail, mais les recettes des chemins de fer ont
baissé. Les abonnements combinés et régionaux (tout indiqués sur le plan de la politique de
l'environnement et des transports) dans les différentes agglomérations ont eu le même effet.
Entre 1981 et 1992, l'offre de kilomètres-trains de voyageurs (CFF et ETC) a augmenté de 3
pour cent par an. La demande de kilomètres-personnes n'a augmenté quant à elle que de 2,7
pour cent. Le nombre des voyageurs des CFF et des ETC est passé de 100 (1970) à 97 par
train (statistiques suisses des transports). La fourchette coûts/revenus s'est élargie et le
déficit des transports publics s'est aggravé. Avec l'augmentation des investissements, la
Confédération a dû contribuer pour une part plus importante à la couverture des frais
d'exploitation dans le domaine des transports publics. En même temps, l'achèvement du
réseau des routes nationales s'est poursuivi, malgré des coûts en augmentation constante.
243 
Mesures destinées à assainir les finances
243.1 
Contrat d'entreprise 1982
Dans le message du 13 mai 1981 sur le contrat d'entreprise 1982 des CFF (FF1981 E 453),
il était relevé que la situation financière des CFF s'était considérablement détériorée depuis
le début des années 70. C'est pourquoi des propositions avaient été formulées concernant
l'assainissement des entreprises et la politique des transports. L'indemnisation pour le trafic
régional des personnes ainsi qu'une aide initale limitée pour le trafic de ferroutage ont été
institués. En outre, la transformation de 2,2 milliards de capital étranger en capital propre a
permis aux CFF de se désendetter.
47 FeuUle fédérale. 148e année. Vol. IV 
725

243.2 
Mandat de prestations 1987
Dans le message du 27 novembre 1985 sur le mandat de prestations 1987 des CFF (FF 1985
ffl 634), on a constaté qu'il n'était pas possible d'équilibrer les comptes des CFF à long
terme dans les conditions-cadre actuelles de la politique des transports. La responsabilité de
l'infrastructure a par conséquent été transférée à la Confédération. La répartition du
domaine des transports entre un secteur d'économie de marché et un secteur d'intérêt public
(c'est-à-dire donnant droit à une indemnisation) a été maintenue. Par arrêté du 9 octobre
1986^, le Parlement a approuvé cette conception. On a appris seulement six ans plus tard -
dans le message du 23 octobre 1991 concernant le budget des CFF pour 1992 (FF 1991IV
625) que les principes du mandat de 1987 n'avaient pas permis d'atteindre les objectifs
financiers fixés. Le Parlement a également confirmé cet échec, dans l'arrêté fédéral du 11
décembre 1991 concernant le budget des CFF pour 1992 (FF 1992 I 34), en renonçant à
subventionner l'infrastructure des chemins de fer.
243.3 
Groupe de réflexion et conception directrice des CFF
Dans son rapport final d'avril 1993, le groupe de réflexion "CFF" a confirmé et développé
les conclusions mentionnées sous le chiffre précédent. Etant donné que nombre de leurs
offres manquent de compétitivité et que leur endettement s'élève à 13 milliards de francs, les
CFF doivent inévitablement être assainis. De plus, la Confédération leur octroie des prêts
considérables sans garantie de remboursement, ni même de paiement des intérêts, n a bien
fallu reconnaître que les entreprises de chemins de fer, comme on l'a aussi constaté à
l'étranger, ne sont généralement pas en mesure de rémunérer pleinement et - moins encore -
de rembourser les investissements qu'elles ont faits pour leurs infrastructures. Dans ces
conditions, le Parlement a décidé, en date du 14 juin 1994 (RO 1994 1505), de prolonger le
mandat de prestations 87 jusqu'à la fin de 1997 au plus tard, à condition que lui soit ensuite
présentée une réglementation qui tienne compte de cette situation.
16 Arrêté fédéral fixant les principes du mandat 1987 des CFF et l'indemnisation de leur prestations de
service public (RS 742.37).
726

De son côté, le Conseil fédéral autorisait le Département fédéral des transports, des
communications et de l'énergie (DFTCE) à engager une procédure de consultation à propos
d'une nouvelle conception directrice pour les CFF. Les travaux consacrés à la réforme des
chemins de fer ont pu bénéficier des résultats de la procédure précitée^. A l'occasion de la
révision de la loi sur les chemins de fer, adoptée par le Parlement le 24 mars 1995 (FF 1995
n 423) et entrée en vigueur le 1er janvier 1996, quelques idées relatives à la réforme des
chemins de fer ont été retenues par anticipation et les conditions de financement de tous les
prestataires de services du transport régional (CFF, ETC, FIT) ont été uniformisées. Grâce
à la participation financière accrue des cantons, au principe selon lequel tout paiement
suppose une commande préalable et, enfin, à la compensation des coûts dont on sait qu'ils
ne seront pas couverts, il est possible d'envisager des améliorations sur le plan de
l'efficacité.
243.4 
Mesures d'assainissement
Dans le cadre des mesures d'assainissement de 1992, les parts des cantons aux subventions
fédérales ont été revues et, à la suite des mesures de 1994, elles ont subi une réduction
linéaire de 5 pour cent pour les années 1996 et 1997. L'ordonnance du 13 décembre 1993
réglant les exceptions à la réduction linéaire des subventions en 1994 (RS 616.623) a
également diminué de 5 pour cent les contributions versées aux ETC au titre des frais
d'exploitation. Cette modification du cadre fixé n'a pas été sans toucher aussi le secteur des
investissements.
Le 8e crédit cadre, qui permet à la Confédération de financer partiellement les
investissements des ETC, a été réduit de 40 millions de francs par l'arrêté fédéral du 3 mars
1993 relatif aux mesures d'assainissement 1993 (FF 1994 m 884), la validité de ce crédit a
été prolongée - de la fin 1997 au moins - jusqu'au terme de l'an 2000 au minimum.
17 
Voir chiffre 223
727

25 
Financement des transports publics
251 
Généralités
Une infrastructure performante des transports publics est d'une urgente nécessité, compte
tenu des surcharges que le réseau subit aujourd'hui déjà et de celles que l'avenir lui réserve
encore. Une nouvelle réglementation s'impose pour assurer le financement des
infrastructures nécessaires aux transports publics. En effet, il n'est plus possible d'assumer
des charges financières élevées avec des finances fédérales déjà obérées par les dépenses
d'ordre structurel; de plus, l'économie nationale ne supporterait pas sans mal un endettement
supplémentaire, progressant du reste à un rythme effréné.
252 
Dépenses prévues pour les transports
A l'heure actuelle, l'infrastructure des transports ferroviaires s'appuie encore largement sur
un réseau dont la conception remonte à la fin du siècle dernier. Certes, ce réseau a été
constamment modernisé, mais il n'a pas connu de transformation essentielle telle que,
s'agissant des transports routiers, la construction du réseau des routes nationales qui a été
entreprise depuis le début des années soixante. Ce n'est qu'à partir de la moitié des années
quatre-vingt que le projet RAIL 2000 et celui des NLFA ont donné une impulsion aux
programmes d'investissements nécessaires à l'amélioration du réseau existant. Ces
investissements commenceront à produire tous leurs effets au cours de ces prochaines
années; ils doivent être financés parallèlement aux travaux nécessaires à l'achèvement du
réseau des routes nationales.
Le DFTCE a dressé un tableau des dépenses prévisibles dans le secteur des transports
jusqu'en l'an 2005. n s'avère qu'entre 1995 et 1998 - sans redimensionnement des NLFA - il
faudrait assumer une augmentation annuelle déplus de 2 milliards de francs (selon les prix
de 1995).
728

Tableau des dépenses prévues en matière de transports de 1994 à 2005 avant le
redimensionnement 
des 
NLFA 
(contributions aux 
charges 
d'exploitation 
et
d'investissement)
1994 
1995 
1996 
1997 
1998 
1999 
2000 
2001 
2002 
2003 
2004 
2005
Prix calculés sur la base de 1995
Dès 1997: prise en compte de la présentation modifiée des comptes en ce qui concerne les emprunts CFF destinés aux
infrastructures.
Une partie de cette augmentation s'explique par la modification apportée dès 1997 à la
présentation, dans les comptes, des investissements destinés à l'infrastructure ferroviaire. A
partir de ce moment-là, les prêts octroyés à ce titre aux CFF (besoins de base, RAIL 2000,
NLFA) seront portés pour une large part dans le compte de la Confédération^. En
conséquence, le montant des prestations versées aux chemins de fer dépassera, pendant une
période d'un an, d'un milliard de francs environ les sommes qui y figuraient l'année
précédente.
18
25 pour cent des investissements destinés à RAIL 2000 et aux NFLA continueront à être financés à
charge du bilan de la Confédération et n'auront ainsi aucune incidence sur le compte financier de la
Confédération
729

253 
Limitation de la durée de perception des recettes
Dans la procédure de consultation, une solution d'une durée déterminée a été souvent
préconisée; cette limitation serait fonction de deux critères:
- du point de vue de la planification, le délai fixé pour l'achèvement des travaux doit être
réaliste. En effet, un délai relativement court ne donne pas forcément une plus grande
marge de manoeuvre sur le plan politique, car il n'est guère possible de laisser inachevés
des chantiers qui ont été commencés.
- n faut s'assurer que les avances nécessaires au début du financement spécial puissent être
remboursées avant l'échéance du délai, par des recettes courantes.
Il y a lieu de savoir aussi que les projets peuvent subir des retards. On choisira donc une
solution présentant une certaine souplesse. Cet objectif peut être atteint du moment que
- le financement est accordé pour une période déterminée;
- la compétence est accordée au Parlement, au moyen d'un arrêté fédéral de portée
générale, de prolonger le financement au plus tard jusqu'à la fin des travaux de
construction des projets décrits.
Cette procédure permet de combattre une éventuelle prolongation du financement par un
renférendum. En particulier, il demeure interdit aux Chambres fédérales de prolonger - sans
que ne soit ouverte la voie du référendum - le financement spécial au-delà des grands
projets ferroviaires et de payer de nouveaux projets au moyen de ce financement spécial.
254 
Endettement et avances
254.1 
Endettement
254.11 Détermination du taux d'endettement
L'arrêté fédéral sur le transit alpin prévoyait de financer les NLFA - à raison de 75 pour cent
- par des emprunts sur le marché des capitaux puisqu'il avait été admis, ce qui n'est plus le
cas actuellement, que le projet serait rentable. Conformément aux règles fixées par le
mandat de prestations 87, RAIL 2000 a été financé intégralement par la voie de l'emprunt.
Dans le dossier de la procédure de consultation, c'est un taux d'endettement maximal de 25
pour cent des coûts du projet qui a été proposé. Ce pourcentage n'a pas été concrétisé au
niveau des différents projets. Les calculs de rentabilité nécessaires à cet effet ménagent une
730

large marge d'interprétation, compte tenu des conditions cadres difficilement prévisibles en
matière de transports ainsi que de la longue période considérée dans les prévisions1^.
Le niveau d'endettement doit être évalué en fonction du programme d'investissement et de
sa rentabilité. Alors qu'une part d'endettement plutôt élevée peut être justifiée dans le cadre
d'un programme d'investissement consacré à des éléments d'installations absolument
indispensables à l'exploitation (et rentable en conséquence), une part plus faible voire nulle
est de rigueur dans le cadre d'un programme d'investissement qui comprend de nombreuses
installations répondant à des considérations d'ordre régional ou relevant de la protection de
l'environnement (et peu rentable en conséquence, du point de vue économique). En cas de
renchérissement des transports par route, la rentabilité des projets d'infrastructure des
transports publics s'améliore. Au vu des développements enregistrés sur le marché des
transports, la plus grande des retenues est de mise lors de l'évaluation du taux d'endettement.
Ainsi, les comptes du ferroutage de 1994, qui sont basés sur la totalité des coûts,
enregistrent-ils un découvert de 130 millions de francs. A cet égard le fait qu'aucune des
liaisons ne réussit à couvrir ses coûts variables par ses recettes (coûts de production
proportionnels et par produit) est particulièrement inquiétant. A long terme, les études de
rentabilité de RAIL 2000 et des NLFA démontrent qu'il est possible de rémunérer et de
rembourser au moyen des recettes une part (plutôt modeste) des investissements. Mais ces
résultats dépendent largement des conditions cadres de la politique des transports, n ne
suffit pas que l'évolution actuelle du rapport coût/bénéfice dans le transport par rail soit
stoppée; elle derait être renversée dans les 10 à 15 prochaines années.
Lors de la fixation du taux de l'endettement, il ne faut pas oublier que par ses déficits, la
Confédération fait déjà supporter - ou l'a déjà fait - des charges considérables à la
génération future. Sur le plan purement arithmétique, tous les investissements de la
Confédération sont financés à l'heure actuelle par des emprunts sur le marché des capitaux.
Suivent la même règle les investissements consacrés aux besoins de base des transports
publics (environ 1,4 mia. de fr. en 1994; en augmentation à long terme) ou à
l'assainissement en cours des CFF (besoin en assainissement: 13 mil. de fr. environ).
Conformément aux objectifs de la réforme des chemins de fer, tous les investissements
touchant les moyens de transport eux-mêmes (p. ex. le matériel roulant) doivent continuer à
être financés à 100 pour cent par des prêts de la Confédération totalement rémunérables et
remboursables.
19 
Conformément à l'arrêté sur le transit alpin (art. 20, f al.), le Conseil fédéral informe les Chambres
fédérales sur le calcul de rentabilité mis à jour chaque fois qu'il sollicite un nouveau crédit. Avec la
requête du 3e crédit d'engagement, il devra donc présenter les évaluations requises.
731

En conséquence, il- s'agit de fixer le taux d'endettement en tenant compte des études de
rentabilité existantes, des exigences des dispositions légales régissant les finances de la
Confédération (des prêts pleinement rémunérables en dehors du compte financier ne
peuvent être assimilables à des dépenses) ainsi que des enseignements tirés à ce jour du
financement des infrastructures ferroviaires. Un taux de 25 pour cent appliqué au coût de
grands projets devrait satisfaire aux exigences d'une analyse objective sous tous ses aspects.
D faut veiller à ce que la part d'endettement soit mise à disposition des chemins de fer sous
forme de prêts pleinement rémunérables et remboursables. Une augmentation du taux
d'endettement comporte donc le risque que les chemins de fer ne puissent honorer leurs
emprunts et qu'ils doivent ultérieurement bénéficier (à nouveau) d'une remise de dette.
Dans le dossier de la consultation, il était prévu de rémunérer et de rembourser la part
d'endettement par les recettes du financement spécial, pour autant que les chemins de fer ne
fussent pas en.mesure de le faire eux-mêmes. Cette double assurance était justifiée sous
l'angle des dispositions légales en matière de finances fédérales (garantie de la rémunération
et remboursement des prêts accordés par la trésorerie), n faut renoncer à cette possibilité.
La plus grande retenue s'impose donc lors de la détermination du taux d'endettement, si on
ne veut pas créer à cette occasion les conditions qui entraîneront le prochain assainissement
des entreprises ferroviaires.
254.12 Renonciation à l'endettement pour des mesures de protection
contre le bruit
Les mesures de protection contre le bruit ont une situation spéciale parmi les quatre grands
projets, n existe une obligation légale de protection contre le bruit sur le réseau existant.
Cette contrainte grève le budget des chemins de fer, mais les personnes touchées par ces
mesures en tirent profit. Celles-ci ne sont pas seulement l'affaire de quelques entreprises.
S'il est vrai que les CFF supportent l'essentiel de cette charge, il n'en demeure pas moins que
tout le réseau ferroviaire doit faire l'objet de mesures spécifiques dès que les valeurs limites
sont dépassées. La majorité des ETC n'auraient guère la marge financière suffisante - en
puisant dans les recettes du transport - pour rémunérer pleinement les prêts accordés à cet
effet. Afin de placer toutes les entreprises de chemins de fer à l'enseigne d'une
réglementation uniforme, il s'agit de financer les mesures de protection contre le bruit sur le
réseau de base par les seules recettes courantes. Par conséquent, les chemins de fers
recevront ces fonds à titre de moyens versés à fond perdu.
732

254.2 
Avances
Si durant les premières années, on désire élargir la marge de manoeuvre sur le plan
financier, il existe à cet effet des avances sur le financement spécial. Grâce à cet instrument,
le taux d'endettement est fixé plus haut temporairement et les grands projets ferroviaires
peuvent être réalisés conformément à un programme de construction optimal sur'le plan de
la technique et des coûts. Les fonds avancés doivent être rémunérés et ils seront remboursés
ultérieurement au moyen des recettes à affectation spéciale. Les avances ne pèsent donc pas
sur les finances des chemins de fer. Initialement, des avances étaient aussi possibles dans le
cadre du financement spécial "Circulation routière", afin de pouvoir s'attaquer au mieux à la
construction des routes nationales, indépendamment du produit des droits d'entrée sur les
carburants.
255 
Forme juridique du nouveau financement
255.1 
Formes de financements spéciaux
Que ce soit dans le cadre de la procédure de consultation ou par la voie d'interventions
parlementaires^, 
il a été demandé que le financement spécial des grands projets
ferroviaires soit traité séparément à l'instar du financement spécial "Circulation routière".
La loi fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC) (RS 611.0)
prévoit deux sortes de financement particuliers:
Les financements spéciaux: les financements spéciaux figurent dans le compte
financier, les dépenses et les recettes relatives à ces financements faisant l'objet d'une
mention séparée. L'évolution des financements est portée au bilan (cf. financement
spécial "Circulation routière").
Les fonds spéciaux atypiques: au sens de la LFC, les fonds spéciaux sont des fonds
que la Confédération reçoit de tiers en vue d'accomplir une tâche précise. La
Confédération ne peut donc pas affecter ces fonds à l'exécution de ses propres tâches.
Un fonds spécial est qualifié d'atypique lorsqu'il n'est pas alimenté par des tiers mais
créé par la Confédération, habilitée à le faire par un acte législatif spécial. Tous les
fonds spéciaux (le fonds de garantie contre les risques à l'exportation ou le fonds de
compensation de l'assurance chômage p. ex.) ne figurent pas dans le compte
financier.
20 
Groupe parlementaire du parti radical démocratique (95.3286); conseiller aux Etats Büttiker (95.3307);
conseiller national Schmidhalter (95.3161)
733

Ces deux sortes de fonds se différencient essentiellement par le fait que les prélèvements ou
les versements effectués sur les fonds spéciaux atypiques ne sont pas portés au budget
(opérations extrabudgétaires) tandis que les dépenses et les recettes touchant les
financements spéciaux sont enregistrées dans le compte financier. Traiter séparément le
financement spécial, autrement dit l'exclure du compte financier, aurait des répercussions
importantes du point de vue des dispositions légales régissant les finances fédérales et sous
l'angle de la politique financière aussi: en effet, les opérations extrabudgétaires représentent
une entorse au principe comptable de l'universalité et sont incompatibles avec le respect des
compétences financières du Parlement.
255.2 
Evaluation des financements spéciaux
Le principe de l'universalité (art. 3 LFC) est l'un des plus importants en matière comptable.
En vertu de ce principe, les comptes de la Confédération doivent mentionner l'ensemble des
dépenses et des recettes. Si tel n'est pas le cas, il est plus difficile d'évaluer la situation
financière et de contrôler la politique budgétaire de la Confédération. Une réglementation
spéciale des transports exclurait ce domaine - en particulier celui des routes - des efforts
d'économie entrepris pour l'assainissement des finances fédérales et reporterait le fardeau
uniquement sur les autres groupes de tâches de la Confédération. D serait pratiquement
impossible d'éviter d'autres demandes de financements spéciaux. De plus, les fonds spéciaux
sont expressément destinés à la gestion de fonds fournis par des tiers et affectés à une tâche
particulière. Dès que ces derniers fonds sont entièrement ou partiellement constitués grâce
au produit de l'impôt, le principe de l'universalité s'applique, n paraît donc difficilement
concevable d'alimenter un fonds spécial en puisant directement dans les recette générales.
La compétence financière revient à l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 10, est.). Lorsqu'un
fonds affecté à une tâche particulière ne figure pas dans le compte d'Etat, les montants
servant à l'alimenter ne sont pas soumis à l'approbation du Parlement lors de l'établissement
du budget. L'Assemblée fédérale voit donc sa compétence réduite dans le domaine concerné
puisque ses possibilités d'exercer sa haute surveillance y sont limitées. Un financement des
moyens de transport hors du compte d'Etat sans diminution de la compétence financière de
l'Assemblée supposerait la tenue d'une comptabilité séparée (analogue à celles de l'Office
fédéral de la production d'armement, des CFF ou des PTT). Mais l'existence de telles
comptabilités répond à des besoins d'ordre industriel ou pratique, alors que le financement
d'infrastructures publiques pose des problèmes différents. En outre, la tenue de comptes
séparés serait contraire au principe de l'unité (art. 3 LFC) en vertu duquel le budget fédéral
ne doit pas être réparti entre un compte d'Etat (ordinaire) et une série de comptes
extraordinaires tenus parallèlement au compte d'Etat. Une telle répartition du budget nuit en
734

effet à la transparence des comptes et risque de fausser l'appréciation de la situation
financière globale de la Confédération.
En conséquence, le Conseil fédéral considère qu'en vertu des dispositions légales régissant
les finances fédérales, le seul financement particulier soutenable - sous l'angle de la
politique financière aussi - est \mfinancement spécial (un fonds figurant dans les comptes
de l'Etat).
256 
Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée
sur les carburants
•*=256.1 
Part définie par l'arrêté sur le transit alpin
Selon l'article 15 de l'arrêté sur le transit alpin, les fonds provenant du produit des droits
d'entrée sur les carburants peuvent être affectés, dans les limites fixées à l'article 36to, 1er
alinéa, lettre c, de la constitution^!, à la construction des lignes de base du Saint-Gothard et
du Loetschberg. Conformément aux dispositions de l'arrêté sur le crédit global destiné au
transit alpin, la part du produit des droits d'entrée sur les carburants qui revient aux NLFA a
été fixée à 25 pour cent. Le Conseil fédéral est autorisé à procéder à la répartition de ces
moyens entre les objets.
La part de 25 pour cent mentionnée au paragraphe précédent devrait correspondre à la part
de trafic escomptée ainsi qu'à la contribution de couverture des coûts prévus à l'ouverture de
la nouvelle ligne. Pour la chaussée roulante (CR) et le trafic combiné non accompagné
(TCNA), la contribution de couverture des coûts devrait se monter à 50 pour cent, contre 0
pour cent
pour le chargement des automobiles. En se fondant sur l'appréciation de la situation figurant
dans le message relatif aux NLFA, on obtient la répartition suivante des parts de
financement tirées des droits d'entrée sur les carburants:
21 
Article 36"', 1er alinéa, de la constitution: La Confédération utilise pour des tâches en rapport avec le
trafic routier la moitié du produit net des droits d'entrée de base et la totalité d'une surtaxe pour des
tâches en relation avec la circulation routière, comme il suit: c) Contributions aux frais de suppression
des passages à niveau ou d'amélioration de leur sécurité, ainsi qu'aux frais de promotion du trafic
combiné, du transport de véhicules routiers accompagnés, de la construction de places de parc dans les
gares et d'autres mesures qui favorisent la séparation des courants du trafic
735

Part de financement tirée des droits d'entrée sur les carburants (état du message relatif
aux NLFA 1991)
Axe
Saint-Gothard
Loetschberg
Total
Type de trafic
CR
TCNA
TWC
TVO
CR
TCNA
TWC
Chargement
automobiles
TMC
TVO
nombre
total de
trains
40
146
114
250
550
74
30
132
6
58
300
850
Pourcentage
pris en
compte
50
50
50
100
Financement par
les droits sur les
carburants (en
pour cent)
20
73
93
(17)
37
132
169
(56)
262
(31)
Légende:
CR
TCNA
TWC
TVO
chaussées roulantes
trafic combiné non accompagné
trafic pour wagons complets
transport des voyageurs
Chargement automobiles chargement des automobiles par le Loetschberg
TMR 
Trafic marchandises régional
Selon l'état décrit par le message relatif aux NLFA, 17 pour cent du trafic traversant le
Saint-Gothard contre 56 pour cent de celui qui emprunte le Loetschberg sera financé par les
droits d'entrée sur les carburants. La moyenne des deux tunnels s'établit à 31 pour cent. Le
cofinancement tiré des droits d'entrée sur les carburants a été fixé à 25 pour cent des
investissements nécessaires aux NLFA.
736

256.2 
Réévaluation de la part aux droits d'entrée
Compte tenu du fait que le taux de couverture est descendu à près de 25 pour cent pour le
trafic combiné et vu le nombre de trains des NLFA redimensionnées, on arrive aux valeurs
suivantes:
Axe
Saint-Gothard
Loetschberg
Total
Type de trafic
ASR (TMD)
TCNA
TWC
TVO
TM, TVO rég.
ASR (TMD)
TCNA (TMD)
TMrég.
TVO
nombre
total de
trains
2x40
146
114
88
56
484
2x66
2x6
10
36
190
674
Pourcentage
pris en
compte
75%
75%.
-
-
75%
75%
, 
-
-
Financement par les
droits sur les
carburants (en
pour ent)
60
110
-
-
170
(35 %)
99
9
108
(57 %)
278
(41 %)
Légende:
ASR
TCNA
TWC
TVO
TMD
TMrég.
autoroute sur rail
trafic combiné non accompagné
trafic pour wagons complets
Iransport des voyageurs
trains marchandises doublés (double dimension)
trafic marchandises régional
Ainsi, les coûts peuvent être financés par les droits sur les carburants jusqu'à concurrence de
35 pour cent pour le Saint-Gothard et de 57 pour cent dans le cas du Loetschberg. Au total,
la part maximale des droits d'entrée sur les carburants admise par-l'article 36ter est. s'élève
à 41 pour cent des coûts.
737

257 
Mode de distribution des ressources financières affectées aux
chemins de fer
257.1 
Mode actuel de distribution
Pour financer les infrastructures nécessaires aux transports publics, la Confédération
accorde aux chemins de fers dzs prêts dons la plupart sont rémunérables et remboursables.
Ces prêts ont été définis dans le mandat de prestations 87 et dans les dispositions
spécifiques de la LFC (art. 35, 2e al.) pour les CFF, dans l'arrêté sur le transit alpin pour les
NLFA et dans les conventions passées avec les autres entreprises de chemins de fer22. Etant
donné que la plupart des bénéficiaires de ces prêts ne pourront ni payer les intérêts grevant
leur emprunt, ni a fortiori rembourser les sommes empruntées, la distribution des ressources
financières doit faire l'objet d'un réexamen.
257.2 
Réévaluation de la distribution des ressources financières
Les motions Danioth (95.3050) et Schmidhalter (95.3058) - qui ont été transformées en
postulats - proposent d'affecter aux NLFA, à fonds perdus, 25 pour cent des droits d'entrée
sur les carburants. Le mode d'octroi des moyens financiers aux entreprises ferroviaires
devrait être choisi d'abord en fonction de considérations économiques. Dans le domaine des
grands projets ferroviaires, de telles considérations portent par exemple sur la rentabilité ou
la possibilité de capitaliser les investissements^. LeS investissements destinés à la lutte
contre le bruit sur le réseau existant sont, de ce point de vue, similaires à un financement à
fonds perdus24. De même, la surveillance du projet des NLFA doit être assumée dorénavant
à fonds perdus.
22 Convention du 1" septembre 1993 entre la Confédération suisse (Confédération), d'une part et d'autre
part, les Chemins de fer fédéraux (CFF) et la Société des Chemins de fer des Alpes bernoises Beme-
Loetschberg-Simplon (BLS) du (FF1994III1523)
23 Les besoins en infrastructure des entreprises de transport concessionnaires sont couverts, pour les
installations non capitalisables (tels que des installations provisoires), par des contributions à fonds perdu
et, pour les installations capitalisables, par des emprunts à taux d'intérêt variable, conditionnellement
remboursables.
24 En conséquence, le financement des mesures de protection contre le bruit doit se faire sans recourir à
l'emprunt (cf. Ch. 254.12).
738

Indépendamment de ces versements à fonds perdus, une part des ressources doit être
distribuée aux entreprises ferroviaires à titre de prêt, afin de favoriser un emploi ménager
des fonds ainsi qu'une exploitation des nouveaux tronçons qui soit efficace et orientée sur
les profits. En ce qui concerne les grands ouvrages d'infrastructure, il paraît difficile de
payer dès le début des travaux les intérêts dus sur l'ensemble des capitaux investis. Cette
difficulté provient notamment du long délai qui précède la mise en service de l'ouvrage, des
problèmes posés par l'évaluation des recettes futures ainsi que de la faible rentabilité du
train, qui ne permet pas d'assurer un financement préalable. En ce domaine s'imposent donc
-iodes emprunts remboursables conditionnellement et à taux variables. Dans la mesure où un
endettement est prévu pour les grands projets ferroviaires (p. ex. RAIL 2000 et NLFA), les
prêts octroyés aux entreprises de chemins de fer doivent être soumis à rémunération et
remboursement. Compte tenu de la rentabilité incertaine, c'est d'abord la Confédération qui
va fournir des moyens aux entreprises précitées. Mais dans le cadre ainsi fixé, il est tout à
fait possible d'étudier tes financements privés.
Pour l'ensemble des projets, voici la façon dont il faut mettre à disposition des chemins de
fer les ressources financières (en pour-cent):
RAIL 2000
NLFA
Raccordement TGV
Mesures de lutte
contre le bruit
Emprunts
rémunérables,
remboursables
25
25
Emprunts
remboursables,
conditionnellement
et à taux variables
75
50
Contributions 
à
fonds perdus
25
(ressources des droits
sur les carburants)
non défini
100
257.3 
Rémunération des emprunts
n y a lieu de se demander comment doit se réaliser la pleine rémunération des emprunts par
les entreprises de chemins de fer.
739

- Selon le mandat de prestations 87, qui est déterminant pour le financement de RAIL
2000, les CFF doivent rémunérer les emprunts au fur et à mesure. Pendant la durée des
V
travaux, le montant des intérêts doit donc provenir des recettes réalisées au moyen des
services de transport existants.
- Pour la construction du tunnel à double voie des BLS, les intérêts du compte de
construction, autrement dit les intérêts sur les dépenses annuelles, sont ajoutés à la dette
et transformés, conjointement aux tranches annuelles de construction, en emprunts
remboursables conditionnellement et à taux variables. Par conséquent, les intérêts liés à
la construction ne sont dus que pour le compte de construction, mais non pas pour les ;
dettes échues sous forme de prêts.
- Selon les dispositions relatives au financement des NLFA, les intérêts courants des
tranches annuelles de construction et des prêts échus sont ajoutés en fin d'année au
capital et sont ainsi financés par un endettement supplémentaire.
S'agissant de la façon de traiter les intérêts à l'avenir, il faut veiller à ce que ceux-ci ne
soient pas couverts par d'autres subventions, comme cela a été le cas jusqu'ici pour RAIL
2000 (couverture des intérêts par la prestation de la Confédération pour l'infrastructure des
CFF). Les intérêts sur les crédits de construction et les emprunts servant à financer la part
d'endettement de RAIL 2000 doivent donc, par analogie aux dispositions actuellement
applicables aux NLFA, être ajoutées aux tranches de construction annuelles et capitalisées
en fin d'année. En ce qui concerne la liaison TGV, la décision demeure ouverte car les
modalités de financement sont difficiles à prévoir. Mais il y a lieu d'appliquer - autant que
faire se peut - les mêmes principes que ceux en vigueur pour RAIL 2000 et les NLFA.
257.4 
Mode de comptabilisation dans le compte d'Etat
A l'heure actuelle, les CFF financent leurs investissements au moyen de prêts accordés par
la trésorerie de la Confédération et donc non comptabilisés dans ce document de grande
portée politique qu'est le compte financier. La pratique consistant à porter au bilan des prêts
octroyés sans garantie de remboursement ou même de paiement des intérêts a déjà été
critiquée par le groupe de réflexion "CFF". La même critique a été émise par la Délégation
740

des finances des Chambres fédérales à l'occasion des discussions provoquées par la mise en
cause de la rentabilité des NLFA^S.
L'application des principes budgétaires (notamment celui de l'universalité) impose de
comptabiliser tous les emprunts dont le rendement n'est pas assuré dans le compte financier.
Les prêts octroyés par la trésorerie de la Confédération ne devraient plus servir comme par
le passé à financer des versements clairement assimilables à des dépenses. La rentabilité des
investissements financés par l'emprunt doit donc être examinée de manière rigoureuse. Or
un tel examen présente des difficultés pour les projets dont la réalisation prend beaucoup de
temps, tels ceux qui concernent des infrastructures ferroviaires. Les montants prêtés par la
trésorerie devraient donc être affectés en priorité au domaine des transports publics
(matériel roulant) ou à l'usage commercial (immeubles). En matière d'infrastructures, ces
prêts doivent être consacrés uniquement à de grands projets, pour autant que la rentabilité
de ceux-ci le permette et que le taux d'endettement ne dépasse pas 25 pour cent.
Voilà pourquoi les investissements nécessaires à la réalisation des infrastructures des
transports publics doivent, en règle générale, être financés par le compte financier de la
Confédération. S'agissant des entreprises et établissements fédéraux, qui sont rattachés à la
trésorerie centrale, il existe la possibilité d'octroyer des prêts - figurant au bilan - en
fonction de critères économiques rigoureux (art. 35 LFC). Ainsi les prêts pleinement
rémunérables peuvent être accordés aux CFF comme jusqu'ici, sans paraître dans le compte
financier. Mais il n'en est pas question pour les BLS, car les paiements à des tiers doivent
obligatoirement se faire par le biais du compte financier. En conséquence, sur le plan
comptable, la procédure suivante s'applique aux grands projets ferroviaires que sont RAIL
2000 et les NLFA:
23 Rapport du 22 mars 1995 (FF 1995III416) et lettre du 26 juillet 1995 de la Eflégation des finances.
48 Feuille fédérale. 148= année. Vol. IV 
' 
741

Mode de comptabilisation dans le compte d'Etat des emprunts destinés aux
infrastructures
Contributions à fonds perdu
Emprunts à taux variables
Emprunts pleinement rémunérables
CFF
Compte financier
Compte financier
Bilan
Tiers (BLS)
Compte financier
Compte financier
Compte financier
258 
Evaluation économique des emprunts NLFA
Les principes appliqués en matière de financement doivent aussi régir les prêts déjà octroyés
en faveur des NLFA. Cette évaluation corrigée rejoint les dispositions de la LFC (art. 22, 2e
al.), qui exige à propos des emprunts une évaluation conforme aux principes commerciaux.
S'agissant des prêts pleinement rémunérables et remboursables accordés aux CFF et qui ne
sont pas liés aux NLFA (p. ex. RAIL 2000), cette exigence figure dans le message relatif à
la réforme des chemins de fer26. n est prévu que le nouveau financement entre en vigueur
dès le 1er janvier 1997. Dans l'intervalle, les emprunts NLFA pleinement rémunérables et
remboursables devraient suivre l'évolution suivante:
Prêts NLFA pleinement rémunérables et remboursables accordés aux chemins de fer
jusqu'à la fin de 1996
en millions de francs
CFF (Saint-Gothard,
Suisse orientale)
Prêts accordés par la
trésorerie
Prêts accordés sur les droits
d'entrée sur les carburants
BLS (Loetschberg)
Prêts sur les ressources
générales de la
Confédération
Prêts sur les droits d'entrée
sur les carburants
1993
51.0
45.9
5.1
24.0
11.3
12.7
1994
62.0
55.8
6.2
49.0
23.0
26.0
1995
74.8
71.8
3.0
64.0
30.1
33.9
1996
247.8
246.1
• 
1.7
69.2
32.1
37.1
Total
435.6
419.6
16.0
206.2
96.5
109.7
26 n est prévu de transformer les capitaux de tiers rémunérables et remboursables en fonds propres ou en
emprunts remboursables sous condition et à taux variable. Le besoin d'assainissement s'élève à environ
13 milliards de francs et se compose essentiellement de prêts octroyés par la Confédération et la Caisse
de pensions et de secours des Chemins de fer fédéraux suisses pour le financement d'infrastructures
(surtout besoins de base, RAIL 2000, corridor de ferroutage).
742

NLFA
Prêts accordés par la
trésorerie
Prêts sur les ressources
générales
de la Confédération
Prêts sur les droit d'entrée
sur les carburants
75.0
45.9
11.3
17.8
111.0
55.8
23.0
32.2
138.8
,71.8
30.1
36.9
317.0
246.1
32.1
38.8
641.8
419.6
, 
96.5
125.7
Les prêts accordés au moyen du produit des droits d'entrée sur les carburants doivent être
amortis. D'un autre côté, pour un quart des prêts octroyés jusqu'à ce jour, la pleine
rémunération et le remboursement seront maintenus. Le solde de ces emprunts existants sera
transformé en prêts remboursables conditionnellement et à taux variables. Dans le cadre de
ce processus, les ressources distribuées aux BLS seront - proportionnellement - amorties
davantage et, partant, des montants accrus (dans une mesure correspondante) seront
convertis auprès des CFF en prêts à taux variables. Dans le cas du Loetschberg, 53 pour
cent des paiements effectués jusqu'ici l'ont été par le produit des droits de douane sur les
carburants, alors que l'ampleur de cette part envisagée pour le Saint-Gothard était de 12
pour cent. En raison des réductions décidées par le Parlement au cours de l'épuration du
budget, la part réservée au Saint-Gothard ne sera pas atteinte et s'élèvera probablement à 3
pour cent seulement. Pour 1996, il en résulte les adaptations suivantes:
Valeur corrigée et amortissement des prêts NLFA
(en mio. de fr.)
CFF (Saint-Gothard, Suisse orientale)
Prêts rémunérables accordés par la
trésorerie
Prêts à taux variables
Prêts rémunérables sur les droits d'entrée sur
les carburants
BLS (Loetschberg)
Prêts rémunérables sur les ressources
générales de la Confédération
Prêts à taux variables
Prêts rémunérables sur les droits d'entrée sur
les carburants
NLFA
avant
conversion
435.6
419.6
16.0
206.2
96.5
109.7
641.8
après
conversion
419.6
108.9
310.7
96.5
51.6
45.0
516.1
amortis -
sèment
16.0
16.0
109.7
109.7
125.7
provision
310.7
310.7
45.0
45.0
355.7
743

26 
Limites du financement spécial
261 
Généralités
Les milieux ayant participé à la procédure de consultation sur le rapport "Transports
publics: aménagement et financement de l'infrastructure", de même que le groupe de travail
des partis gouvernementaux - dans son rapport final sur ce sujet - préconisent de recourir à
des financements spéciaux globaux dans le domaine des transports et proposent d'étendre le
nouveau financement spécial à quelques autres projets solectionnés. Ceux-ci comprennent
notamment des projets concernant la circulation dans les agglomérations et le raccordement
de l'ensemble de la Suisse au réseau européen à grande vitesse pour le trafic des voyageurs
(axes Zurich - Saint-Gall - Munich, Zurich - Stuttgart, Baie - Karlsruhe et Suisse
méridionale - Milan).
262 
Financements spéciaux globaux d'une durée illimitée
Dans la perspective d'une politique globale des transports, il serait judicieux de créer un
fonds commun pour financer les dépenses consacrées aux transports routiers et ferroviaires
(fonds global des transports). Ce mode de financement susciterait une saine concurrence
portant sur les ressources entre le rail et la route et exigerait une définition claire des
priorités à l'intérieur du domaine des transports. La réalisation des projets dépendrait ainsi
moins des moyens financiers disponibles, mais plutôt de la nécessité réelle de ces projets.
Les avantages qu'offre l'absence d'affectation du point de vue de la politique financière sont
surtout contrebalancés par des considérations de la politique pragmatique. L'extension du
domaine couvert - notamment du financement spécial "Circulation routière" - n'avait
jusqu'ici guère de chances de réunir une majorité des avis favorables. Les milieux qui ont
participé à la procédure de consultation ont non seulement mis l'administration en garde
contre un tel procédé, mais ont par ailleurs exigé que l'on distingue clairement le
financement du réseau routier et celui des transports publics. D'aucuns exigent même que
les financements spéciaux correspondants n'apparaissent pas dans le compte de la
Confédération.
Un financement spécial pour l'ensemble des transports publics (contributions aux charges
d'exploitation et d'investissement) devrait être doté d'un montant de 5 milliards de francs par
744

an (base 1995), de sorte qu\ine grande proportion des recettes actuelles et futures devrait y
être affectée. Une telle solution n'est ni réalisable du point de vue politique, ni souhaitable
du point de vue de la politique financière. Même un financement limité à l'ensemble des
investissements d'infrastructure des transports publics, dont le volume se situe entre 3,5 et
4,0 milliards de francs (base 1995), ne pourrait guère être couvert par des recettes nouvelles.
De plus, il convient d'éviter le morcellement du budget fédéral car l'on risque de perdre de
vue les autres tâches de la Confédération.
263 
Besoins de base des CFF et des ETC
Les besoins de base des CFF et des ETC pour maintenir la capacité de l'appareil de
production - environ 1,4 milliard de francs en 1994 - ne doivent pas être intégrés dans le
financement spécial, mais être couverts, comme par le passé, par les ressources générales de
la Confédération. Un tel modèle s'impose pour des raisons pratiques: le maintien de la
capacité du réseau existant constitue une priorité absolue, n est en effet impossible
d'exploiter efficacement de nouveaux tronçons si la conception et le développement du
réseau de base laissent à désirer. Les besoins financiers devront en l'occurrence être
couverts à long terme, par des recettes réadaptées au fur et à mesure. La situation financière
morose incitera à éviter les dépenses superflues. La mise en service progressive de nouvelles
installations faisant partie de grands projets accroîtra à l'avenir les besoins de base, puisque
ces installations devront également être entretenues et renouvelées. La renonciation à un
financement spécial de l'infrastructure de base favorise la réalisation d'investissements au
niveau des transports publics, car l'étau du financement se desserre. En revanche, les
investissements découlant des besoins de base sont touchés par les efforts d'économies
généraux auxquels la Confédération ne peut se soustraire. Le Conseil fédéral considère
qu'au travers du programme d'investissement optimisé présenté ici, les transports publics
contribueront notablement à réduire les dépenses donc à assainir les finances fédérales. Des
restrictions supplémentaires risqueraient toutefois de remettre en question le bon
fonctionnement des transports publics.
745

264 
Construction et entretiem des routes nationales
Bien quìi convienne de coordonner étroitement le développement des infrastructures des
transports publics et du réseau routier, le présent dossier ne traite pas de la construction et
du financement du réseau de routes nationales. Ces deux domaines sont en effet régis par
des programmes à long terme. En avril 1992, le Conseil fédéral a approuvé le quatrième
programme de construction à long terme. Celui-ci se fondait sur le rejet de l'initiative dites
„Trèfle" à quatre par le peuple ainsi que sur diverses interventions parlementaires exigeant
un achèvement plus rapide du réseau de routes nationales. Les motions adoptées du
conseiller aux Etats Cavadini et du conseiller national Kohler demandaient que le réseau
soit terminé en l'an 2000. Dans le cadre des mesures d'assainissement 1992, le Conseil
fédéral a donc proposé de majorer le droit de base sur les carburants de 25 centimes par
litre. Les ressources supplémentaires affectées devaient permettre de relever jusqu'en 1995
le niveau des crédits destinés à la construction des routes nationales à 1,8 milliard de francs
environ par an, de sorte que le réseau routier aurait pu être achevé en 2005. Le Parlement
n'a toutefois voté qu'un relèvement de 20 centimes par litre du droit de base sur les
carburants. De plus, au vu de la très grave détérioration des finances fédérales, des
restrictions s'imposaient aussi dans la construction des routes nationales. Dans le cadre des
mesures d'assainissement de 1994, les crédits de construction ont ainsi été ramenés de 1,6 à
1,3 milliard de francs. Alliée à une augmentation massive des coûts, cette réduction des
crédits a retardé la réalisation du programme de construction.
En l'absence d'un assouplissement de l'affectation des ressources, les diverses mesures
d'économies dans le domaine routier entraînent une augmentation rapide du financement
spécial "Circulation routière". Cette évolution, à savoir des projets de routes nationales prêts
à être réalisés d'une part et le montant croissant des provisions d'autre part, n'est guère
défendable sur le plan politique. Les diverses demandes que les cantons ont adressées au
Conseil fédéral et qui concernent les moyens financiers consacrés aux routes, ainsi que les
résultats de la procédure de consultation, indiquent qu'ils attendent que la Confédération
fasse preuve de compréhension. Une augmentation du montant des crédits destinés à la
construction des routes nationales prouverait par ailleurs que les moyens financiers
disponibles sont suffisants pour achever rapidement le réseau, malgré le financement partiel
746

des transports publics par le produit des droits d'entrée sur les carburants. C'est pourquoi le
Conseil fédéral prévoit dans son plan financier d'augmenter dès 1998 les crédits destinés à
la construction des routes nationales à 1,65 milliard par an. Un relèvement supplémentaire
de ces crédits ne se justifierait cependant ni du point de vue financier ni du point de vue de
la politique des transports. Du point de vue financier, toute augmentation des dépenses dans
le domaine routier conduit en effet à un accroissement des déficits. Du point de vue de la
politique des transports, mettre l'accent sur le développement routier (notamment s'il s'agit
d'une extension du réseau de routes nationales ou d'un accroissement de la capacité des
principaux tronçons) crée un déséquilibre entre le rail et la route. Ainsi, tandis que les
moyens nécessaires à des projets de construction non prioritaires seraient disponibles dans
le domaine routier, des ouvrages prioritaires sur les grands axes ferroviaires devraient être
redimensionnés et leur réalisation en partie différée.
265 
Circulation dans les agglomérations
En vertu de l'ordonnance sur la séparation des courants de trafic, la Confédération peut
contribuer financièrement à l'aménagement de la circulation dans les agglomérations. Le
financement spécial prévu ci-dessus ne peut cependant en aucun cas servir à financer une
partie de l'aménagement de la circulation dans les agglomérations, puisque les recettes
destinées au financement des grands projets prioritaires suffiront à peine à couvrir les
dépenses prévues. Ces prochaines années, les cantons et les villes seront toutefois
certainement obligés de consentir d'importants investissements dans ce domaine, c'est
pourquoi le plan financier de la législature allant de 1997 à 1999 prévoit un accroissement
massif des investissements qui seront destinés à la circulation dans les agglomérations.
266 
Raccordements au réseau ferroviaire à grande vitesse
Pour ce qui est de l'intégration de la Suisse dans le réseau européen à grande vitesse du
trafic des voyageurs, le raccordement de la Suisse occidentale au réseau de TGV n'était pas
contesté. La Suisse orientale a toutefois demandé un traitement équitable des tronçons
prévus à l'article 8, 1er alinéa de l'arrêté sur le transit alpin (Zurich - Munich et Zurich -
Stuttgart) et le développement de l'axe du Haut-Rhin (Karlsruhe - Offenbourg - Baie). On
747.

peut désormais considérer que les demandes des cantons de Suisse orientale ont été
satisfaites. Quant au règlement du raccordement nord, une convention bilatérale avec
l'Allemagne a été mise au point, qui n'attend que d'être ratifiée. Les moyens disponibles
étant limités, le raccordement sud aux NLFA, soit la construction d'un tronçon à grande
vitesse jusqu'à Milan, ne doit pas forcément être intégrée dans le programme arrêté jusqu'en
2017. Le financement spécial servira donc uniquement à financer le raccordement de la
Suisse occidentale au réseau français de TGV.
3 
Conséquences financières et effets sur l'économie
31 
Pour la Confédération
311 
Résumé
Pour comprendre l'impact financier de la réalisation de l'infrastructure des transports
publics, il convient de distinguer trois éléments d'importance:
1. La consignation des prêts accordés par la trésorerie de la Confédération aux CFF dans le
compte financier engendrera des charges supplémentaires. Cette nouvelle présentation
des comptes, plus proche de la réalité, sera appliquée dès 1997.
2. Le redimensionnement des NLFA permet de réduire les charges.
3. Les nouvelles redevances réduisent le déficit de la Confédération.
312 
Comptabilisation des prêts accordés aux CFF conformément à la
loi sur les finances
Conformément à l'arrêté sur le transit alpin et aux explications fournies dans le message sur
les NLFA, les prêts accordés aux CFF et destinés à la réalisation des NLFA ne seront pas
comptabilisés dans le compte financier, à l'exception de la part provenant du financement
spécial "Circulation routière" (qui correspond à 10% des dépenses totales). Ces prêts seront
accordés par la trésorerie de la Confédération et ils seront consignés dans le bilan. De tels
prêts peuvent être accordés lorsqu'ils ne servent pas à financer des versements qui
constituent clairement des dépenses et que le bénéficiaire est rattaché au pool de trésorerie
de la Confédération. La totalité des prêts accordés au BLS est comptabilisée dans le compte
financier, que l'on applique l'ancien règlement financier on le nouveau.
748

Avec l'entrée en vigueur du nouveau mode de financement, seuls 25 des versements aux
CFF ne seront pas consignés dans le compte financier. Le résultat de ce compte va donc
s'aggraver sans que l'on enregistre en réalité de nouvelles dépenses. L'évolution qui
caractérisera la période de planification de la Confédération allant de 96 à 99 illustre les
conséquences financières de ce changement. Le plan financier de la Confédération pour la
législature en cours prend d'ailleurs en compte cette modification de la présentation des
comptes dès l'année 1997. Le résultat du compte financier s'aggrave ainsi de 1,0 à 1,6
milliard de francs par an entre 1997 et 1999, le montant des charges supplémentaires pour
1998 devant être mis sur le compte du changement de système. Selon les intentions
exprimées dans le projet de réforme des chemins de fer, les prêts d'investissement accordés
aux CFF devraient à l'avenir être comptabilisés au moment où ils sont octroyés. Jusqu'ici les
charges financières de tels investissements (contribution à l'infrastructure des CFF) étaient
versées à titre de suppléments. Pour l'année de transition, on assistera donc à un doublement
des charges comptabilisées.
Répercussions du niveau mode de financement sur le compte financier de la
Confédération
Plan financier au 14 novembre 1995 
1997 
1998 
1999
Contribution à l'infrastructure des CFF 
1543,0 
1618,0 
. 1706,0
Transit alpin: suivi du projet 
1,1 
1,1 
1,0
Transit alpin: Saint-Gothard 
42,0 
56,3 
76,0
Transit alpin: Loetschberg 
213,0 
413,0 
516,0
Transit alpin: Suisse orientale SOB/BT 
17,0 
20,0 
12,2
Total 
1816,1 
2108,4 
2311,2
Nouvelle présentation des comptes sans redimensionnement des NLFA
Dépenses / Diminution des recettes 
1997 
1998 
1999
Contribution à l'infrastructure des CFF 
1543,0 
2099,0 
291,0
Maintien de la capacité de l'infrastructure des CFF 
715,0 
755,0
Intérêts non perçus auprès des CFF 
399,8 
448,3
Intérêts à verser à la CPS 
243,5 
243,5
Investissements dans l'infrastructure des CFF 
240,0 
184,9 
176,0
RAIL 2000 
496,3 
641,5 
809,6
Transit alpin: suivi du projet 
3,4 
3,4 
3,1
Transit alpin: Saint-Gothard 
315,0 
422,3 
570,0
Transit alpin: Loetschberg 
213,0 
413,0 
516,0
749

Transit alpin: Suisse orientale CFF
Transit alpin: Suisse orientale SOB/BT
Total
Conséquences de la nouvelle
présentation des comptes
4,6
17,0
5,0
20,0
8,5
12,2
2832,3 
5147,3 
3933,1
1016,2 
3038,9 
1621,9
313 
Redimensionnement des NLFA
La réduction des charges résultant du redimensionnement du programme d'investissement
des NLFA se monte à 5 milliards de francs (base 1995) pour les années 1997 à 2009. De
plus, ce redimensionnement ainsi que le rééchëlonnement dans le temps de la mise en
oeuvre des projets repousse à plus tard les versements annuels.
Dépenses annuelles consacrées aux NLFA
Notes
Montants:
Réalisation intégrale:
Variante A:
Base 1995
Réalisation intégrale et simultanée des NLFA
Réalisation simultanée du tunnel de base sur l'axe du Saint-Gothard (tunnel de base du
Saint-Golhard, tunnel du Zimmerberg et du Mont-Ceneri) et du tunnel de base du
Loetschberg à une voie.
750

314
Recettes
Au total, environ 780 millions de francs supplémentaires (base 1995) seront encaissés par
année pour financer l'infrastructure des transports publics. Ces recettes proviendront du
relèvement des droits d'entrée sur les carburants (600 mio. de fr.) et du doublement de la
RPLP(180mio.defr.).
315 
Répercussions sur le compte financier de la Confédération de
1996 à 1999
Nous présentons ci-après les conséquences qu'entraînent les trois éléments concomitants
présentés auparavant sur le compte financier de la Confédération pour la période de 1996 à
1999. A cet effet, nous comparons les dépenses prévues après redimensionnement et les
recettes supplémentaires escomptées aux chiffres initialement prévus dans le plan financier
(état le 14 novembre 1995), qui se fondent sur une réalisation intégrale des NLFA et sur le
règlement financier en vigueur jusqu'alors.
Répercussions sur le compte financier
(en millions de francs)
Conséquences de la nouvelle
présentation des comptes
Redimensionnement des NLFA
Recettes supplémentaires
Détérioration
1996
0,0
1997
-1016,2
-1016,2
1998
-3038,9
172,7
792,0
-2074,2
1999
-1621,9
393,0
804,0
-424,9
Notes
Montants:
Conséquences de la nouvelle
présentation des comptes:
Redimensionnement:
Recettes supplémentaires:
Détérioration:
Montants nominaux
Présentation conforme à la loi sur les finances de tous les prêts destinés au
financement de l'infrastructure des transports publics par rapport à la situation au
14 novembre 1995.
Economies opérées grâce au redimensionnement des NLFA par rapport à une
réalisation intégrale.
Encaissement de moyens supplémentaires (relèvement des droits d'entrée sur les
carburants, doublement de la RPLP).
Répercussions sur le déficit de la Confédération en comparaison avec le plan
financier du 14 novembre 1995.
751

Après 1999, le compte financier devra supporter des charges supplémentaires, car les
dépenses consacrées aux grands projets ferroviaires vont augmenter de 200 à 300 millions
supplémentaires jusqu'en 2002, tandis que les recettes augmenteront à peine de l'équivalent
du renchérissement. Pendant la période qui suivra, les dépenses devraient diminuer et
engendrer - sous réserve d'une évolution inattendue des coûts - un allégement au niveau du
compte financier.
32 
Pour les cantons
Le mode de financement demandé n'a pas d'incidences directes pour les cantons. Seule
l'augmentation des droits d'entrée sur les carburants peut, très hypothétiquement, faire
concurrence aux taxes cantonales des véhicules à moteur27.
33 
Pour l'économie et la population
331 
Remarques préliminaires
L'exposé ci-après présente les conséquences économiques de la majoration des droits
d'entrée sur les carburants et d'un doublement de la RPLP. Les effets économiques de la
RPLP sont décrits dans le message correspondant.
332 
Hausse des droits d'entrée sur les carburants
La majoration des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre provoque un
renchérissement dont la répercussion sur l'indice suisse des prix à la consommation est de
l'ordre de 0,2 point. D en résulte, pour les automobilistes, une charge supplémentaire
moyenne d'environ 100 francs par année^, ce qui accroît leurs dépenses totales de 1 pour
cent en moyenne. L'expérience des précédentes augmentations des droits de douane sur les
carburants montre qu'il ne faut pas s'attendre à d'importants déplacements du trafic de la
route vers le rail.
27 Les conséquences financières de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations sont
explicitées dans le message consacré à celle-ci.
28 
Chiffre basé sur une prestation annuelle de 13'000 km et une consommation moyenne de 81 par 100 km.
752

333 
Doublement de la redevance forfaitaire sur les poids lourds
Pour être en mesure d'estimer les effets d'un doublement de la RPLP, on adopte l'hypothèse
que la structure de cette redevance et ses diverses catégories ne subiront aucune
modification.
Au niveau de l'entreprise privée, on estime que les coûts annuels se situent dans une
fourchette de 1 lo'OOO à 240'000 francs (selon le type de véhicule et le kilométrage) pour les
transporteurs professionnels de marchandises. L'actuelle redevance sur le trafic des poids
i lourds représente ainsi entre 0,5 et 2 pour cent des coûts globaux. Cela signifie qu'un
doublement des tarifs augmenterait ces coûts totaux dans la proportion de 0,5 à 2 pour
cent. Un véhicule dont le poids en charge atteint 12 t devrait alors payer 650 francs de plus
par année. La redevance augmenterait de 5000 à lO'OOO francs dans le cas des semi-
remorques à cinq essieux utilisés par exemple pour les transports internationaux ou pour les
grumes. Cette majoration aura donc des incidences plutôt modestes sur le coût des
transports professionnels de marchandises. La répercussion sur les prix devrait être
négligeable eu égard à la concurrence et aux surcapacités qui régnent dans les transports
routiers, de sorte que même les branches fortement tributaires de ces transports n'en subiront
pas d'inconvénients. D n'y aura pas d'effet mesurable sur les prix à la consommation.
Sur le plan de l'économie nationale, le fait de doubler la RPLP et d'en utiliser le produit
pour financer les grands ouvrages d'infrastructure des transports publics revient à transférer
par le biais de l'Etat des capitaux du secteur des transports à celui de la construction.
L'adoption des normes internationales en matière de prescriptions et de dimensions
autorisées pour les véhicules (largeur, longueur, hauteur, tolérances et poids en charge) a
permis d'accroître la productivité (surtout dans le trafic local et les transports de chantier).
L'augmentation de la RPLP rétablit un certain équilibre à cet égard. Elle constitue par
ailleurs un premier pas vers l'imputation des coûts externes. Ceux-ci sont actuellement
supportés par la collectivité et ne constituent donc pas un nouveau poste comptable du point
de vue de l'économie nationale. Ces mesures améliorent d'une manière générale la
productivité du système de transports.
753

Pour le reste, cette majoration n'aura sans doute pas de répercussions notables sur le trafic
(déplacement vers le rail). La tendance à transférer certains transports sur des véhicules plus
légers (fourgonnettes) non assujettis à la redevance devrait s'accentuer. Mais il s'agit là d'une
tendance générale, due à des changements structurels touchant les marchandises
transportées et les concepts logistiques, à la possibilité d'éviter l'interdiction de circuler la
nuit et les jours fériés, ainsi qu'à une réglementation plus simple du permis de conduire.
Les régions de montagne et les régions périphériques risquent d'être un peu plus touchées,
du fait que les véhicules y parcourent des distances plus faibles et sont moins chargés que
dans les agglomérations.
34 
Frein aux dépenses
L'article 88, 2e alinéa, est., stipule que les conseils de l'Assemblée fédérale doivent l'un et
l'autre adopter à la majorité de tous leurs membres les dispositions législatives, les arrêtés
fédéraux de portée générale relatifs aux subventions ainsi que les crédits d'engagement et les
plafonds de dépenses qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions
de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.
Le présent message ne demanderas de nouvelles dépenses. Le projet de révision de l'arrêté
sur le transit alpin ne crée pas de nouvelles subventions. De même, le nouvel arrêté fédéral
sur le premier crédit d'engagement concernant la réalisation du projet de ligne ferroviaire
suisse à travers les Alpes prévoit - outre des adaptations formelles - une réduction du crédit
d'engagement qui avait été octroyé.
4 
Programme de la législature
Les objectifs prioritaires de la législature 1995-1999 sont le financement des grands
ouvrages ferroviaires et l'assainissement des finances fédérales (FF 1996II 289).
754

5 
Rapport avec le droit européen
Le droit européen ne contient pas de prescriptions relatives au financement des transports
publics par l'Etat fédéral qui aient des incidences sur le sujet traité par le présent message.
La Commission européenne a pour mission de favoriser la création de réseaux de transport
transeuropéens, et peut contribuer à leur financement dans les pays membres par l'entremise
du Fonds de cohésion. Les directives consacrées aux transports ferroviaires se rapportent à
l'exploitation des entreprises de chemins de fer et aux relations entre celles-ci et les autorités
compétentes. Ces directives ont été prises en considération dans la révision de la loi fédérale
' sur les chemins de fer. De même, la réforme des chemins de fer réalise les objectifs
inhérents aux directives en question.
D convient de prêter une attention particulière à l'accord du 2 mai 1992 entre la
Confédération suisse et la CEE (l'actuelle UE) sur le transport de marchandises par route et
par rail (accord sur le transit - RS 0.740.77). La Suisse a convenu dans cet accord de réaliser
les deux axes du Saint-Gothard et du Loetschberg (art. 5, let. b). Mais l'accord sur le transit
n'implique pas l'obligation d'aménager les deux axes intégralement et en même temps, n a
été convenu en outre que les premiers tronçons du réseau modernisé servant au transit
(annexe 2, art. Cl) seraient ouverts à la circulation d'ici à l'an 2005 environ. Etant donné
l'état d'avancement actuel des études, des préparatifs et de la procédure, et pour autant que
la suite des travaux progresse rapidement, il faut compter que la mise en service aura lieu en
2006 pour le tunnel de base du Loetschberg (2005 dans des conditions optimales), et en
2008 pour le tunnel de base du Saint-Gothard.
L'article 4 de l'accord sur le transit stipule que l'exécution et l'échelonnement des travaux
d'infrastructure et les mesures concomitantes doivent être coordonnées, notamment pour ce
qui est du calendrier; cette obligation va dans le même sens que celle de construire les deux
axes. En outre, les parties contractantes doivent s'employer à garantir la rentabilité des
investissements par des mesures d'appoint. La vérification et le déroulement chronologique
du programme d'investissement sont donc conformes à l'accord sur le transit.
755

Au vu de cette situation, le Conseil fédéral estime que ce programme d'investissements
échelonnés permettra à la Suisse d'assurer à longue échéance une part importante du trafic
nord-sud, de façon rationnelle et très satisfaisante. En attendant la réalisation de ces projets,
notre pays pourra assumer sa fonction incontestablement importante pour le transit au
moyen du réseau existant déjà amélioré - couloirs de ferroutage du Saint-Gothard (en
service depuis 1994) et du Loetschberg-Simplon (mise en service prévue pour 1999) pour le
transport des camions ayant une hauteur aux angles de 4 m - et même prendre en charge
davantage de trafic en provenance des pays voisins. La Suisse disposera en temps voulu des
capacités de transit nécessaires, sans qu'il ne faille restreindre le trafic national ou régional.
Si les aménagements nécessaires des tronçons de raccordement à l'étranger peuvent
également être mis en service, la Suisse pourra assumer sa fonction dans le domaine du
transit ferroviaire. Notre pays pourra ainsi respecter le principe des engagements pris dans
le cadre de l'accord sur le transit et sauvegarder sa crédibilité politique vis-à-vis de
l'étranger.
La Suisse et 1TJE poursuivent dans l'ensemble des objectifs identiques en ce qui concerne
leur politique des transports. Avec ce présent message nous franchissons une nouvelle étape
dans l'élaboration d'un droit européen en la matière.
6 
Bases juridiques
61 
Constitutionnalité et légalité
Le financement futur et la réalisation de certains grands ouvrages ferroviaires doit être
assuré, sur le plan constitutionnel, par:
- une hausse temporaire des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre,
spécifiquement affectée à la réalisation de ces ouvrages;
- le recours à la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, ou à la redevance liée
aux prestations pour financer l'infrastructure ferroviaire;
- la description des projets devant être réalisés.
La nouvelle disposition constitutionnelle regroupe des besoins financiers étroitement
associés, de sorte que l'unité de la matière se trouve garantie.
756

Les arrêtés fédéraux à modifier ou à compléter ont été édictés conformément aux règles
imposées par la constitution fédérale. La constitutionnalité des textes à modifier est
constatée dans leur préambule. Celle des changements proposés par le présent message
découle de leur conformité aux normes de la constitution.
62 
Forme juridique
Les projets d'arrêtés soumis à la décision du législateur sont destinés à redimensionner le
projet des NLFA et à donner une nouvelle base au financement de celles-ci. Les quatre
projets proposés s'inscrivent à différents niveaux de la législation:
Au niveau de la constitution (projet A), le financement futur de certains grands ouvrages
ferroviaires doit être assuré par:
- une hausse temporaire des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre;
- le recours à la redevance forfaitaire sur les poids lourds, ou à une partie de la redevance
sur le trafic des poids lourds liée aux prestations;
- la description des projets devant être réalisés.
La nouvelle disposition constitutionnelle sera soumise au référendum obligatoire; elle devra
donc être adoptée par le peuple et les cantons.
Les modifications proposées pour l'arrêté du 4 octobre 1991 sur le transit 'alpin et pour
l'arrêté fédéral du 19 décembre 1986 concernant le projet RAIL 2000 (projet B) sont
destinées à adapter le projet des NLFA et les règles de financement à la nouvelle situation
générale. Comme l'un et l'autre sont des arrêtés de portée générale, l'arrêté introduisant les
modifications est sujet au référendum facultatif.
La mise en application des nouvelles solutions organisationnelles et financières requiert
enfin des adaptations en ce qui concerne l'octroi des crédits. Afin d'améliorer la
transparence et la structuration budgétaire, nous proposons d'abroger les arrêtés fédéraux
- du 1er octobre 1991 concernant le crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne
ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le crédit global), et
- du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de la Suisse orientale dans le
projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration),
49 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV 
757

et de les remplacer globalement par un nouvel arrêté sur le financement des NLFA (projet
C). Cet arrêté fédéral simple est du ressort exclusif des conseils législatifs de la
Confédération.
Ces projets sont étroitement liés sur le plan matériel aussi bien que politique, n convient
donc d'éviter que certains éléments de cet ensemble puissent en être détachés; on veillera en
particulier à ce que le nouveau mode de financement - qui implique des charges
supplémentaires - n'entre pas en vigueur sans redimensionnement des NLFA.
63 
Commentaire des dispositions
631 
Arrêté fédéral relatif au financement des projets d'infrastructure
des transports publics (projet A)
Remarques préliminaires
La Confédération doit être constitutionnellement habilitée à percevoir certaines redevances
nouvelles (majoration de 10 ct./l des droits d'entrée sur les carburants) pour financer les
grands projets ferroviaires (y compris la réduction des émissions sonores sur le réseau de
base), à étendre ou à adapter pour ces projets le montant et l'affectation de la redevance
forfaitaire sur les poids lourds figurant à l'article 21 des dispositions transitoires de la
constitution (RO 1994 1099), ainsi que l'affectation de la redevance sur le trafic des poids
lourds liée aux prestations spécifiée à l'article 36qualer de la consitution (RO 1994 1096).
Le détail des projets en question se présente comme suit: NLFA redimensionnées; première
et deuxième étapes de RAIL 2000; raccordement de la Suisse occidentale au réseau du TGV
français; mesures de protection actives et passives contre le bruit sur le réseau ferroviaire.
D est prévu de donner à ces projets une échéance fixée au 31 décembre 2017. Les Chambres
fédérales ont la compétence de prolonger ce délai. Les redevances instaurées en vertu de la
disposition constitutionnelle proposée cesseront d'être perçues aussitôt que les projets auront
été réalisés et financés. La RPLP sera pour sa part à nouveau entièrement affectée
conformément à l'article 36qualer 2e et 3e alinéas de la constitution. Cet ensemble de projets
est donc conçu pour une durée bien déterminée, n relève par conséquent des dispositions
transitoires de la constitution fédérale (disp. trans. Cst.).
758

Cette proposition de modification de la constitution a pour but le financement et la
réalisation de grands ouvrages d'infrastructure des transports publics. Bien qu'impliquant
différentes redevances, elle procède d'une vision globale. La connexité de ses éléments
permet de soumettre un seul projet au peuple et aux Chambres fédérales, sans porter atteinte
au principe de l'unité de la matière.
La disposition proposée donne au Conseil fédéral le pouvoir de mettre en oeuvre le nouvel
instrument de financement en temps utile et selon les besoins. De plus, le Conseil fédéral
peut renoncer à exercer les pouvoirs dont il a été investi si le redimensionnement prévu des
NLFA devait échouer contrairement aux attentes. C'est le moyen d'assurer l'harmonisation
des aspects financiers et organisationnels de l'entreprise dans un contexte caractérisé par des
compétences législatives hétérogènes.
1er alinéa
En vertu du nouvel article 23 des dispositions transitoires de la constitution (1er al, let. a)
proposé, le Conseil pourra relever de 10 centimes par litre, en faveur des grands ouvrages
ferroviaires, l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme carburant (donc le droit de
base sur les carburants) selon article 4l'er, 4e alinéa, lettre a, de la constitution (RO 1994
267). Aux termes de l'article 36*°*, 1er alinéa, de la constitution, la moitié du produit net de
l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme carburant est consacrée à "des tâches en
rapport avec le trafic routier"; cette affectation sera complétée par une nouvelle affectation
en faveur des grands projets ferroviaires de la hausse prévue de 10 centimes par litre. Sur le
plan juridique, il découle de cette solution que le nouvel article 23 des dispositions
transitoires de la constitution constitue une norme à la fois plus récente et plus spécifique
que l'article 3&er de celle-ci (lex posterior, lex specialis) ce qui lui confère nécessairement
lapriorité. Selon l'alinéa 1er lettre b, le Conseil fédéral est habilité à recourir à la redevance
forfaitaire sur les poids lourds (art. 21, disp. trans, est.) pour financer les grands ouvrages
ferroviaires, n peut tout au plus doubler les taux stipulés dans cet article (art. 21, 2e al., disp.
trans, est.), sans se préoccuper de savoir si les coûts du trafic routier le justifient (art. 21, 3e
al. disp. trans, est.). En ce qui concerne la RPLP, la nouvelle affectation en faveur des
grands projets ferroviaires prendra le pas sur celle qui figure à l'article 36quater 2e alinéa est.
759

2e alinéa
Cet alinéa énumère les points essentiels du projet des NLFA. n mentionne les ouvrages qui
devront être réalisés ces prochaines années et payés grâce à un financement spécial.
La teneur de l'alinéa 2, lettre a a été modifiée en fonction de la réduction des
investissements consacrés à l'axe du Saint-Gothard. Il est prévu de réaliser un tunnel de base
au Saint-Gothard entre les régionsd'Ersfeld/Silenenn et de Bodio/Biasca ainsi qu'un tunnel
de base au Ceneri entre les régions de San Antonino/Cadenazzo et de Lugano
(Massagno)/Vezia avec d e s raccordements à l a ligne d e base dans l e s 
revanche, la réalisation des autres tronçons de la nouvelle ligne reliant Arth-Goldau à
Lugano est différée.
La lettre b prévoit l'extension du réseau des BLS grâce à un tunnel de base reliant le secteur
de Frutigen à celui de Baltschieder, un raccordement à la ligne actuelle dans le secteur de
Frutigen et, pour le trafic en direction de Brigue/Domodossola, un raccordement à la ligne
de la vallée du Rhône à environ 2 kilomètres de Viège. A l'exception du tronçon parallèle à
la galerie de sondage de Kandersteg, le tunnel de base se composera de deux tubes de même
taille, n sera équipé pour recevoir une ligne à voie unique sur les deux tiers de sa longueur
et une ligne à deux voies sur le dernier tiers. Pour le moment, il n'est pas prévu de réaliser le
tunnel d'appoint du Niesen, du côté nord, ni le raccordement au tunnel de base du
Loetschberg à Mundbach, du côté sud. La réalisation d'un raccordement en direction du
Valais central est également ajournée. Le chargement des véhicules continuera d'être
effectué dans le tunnel de faîte reliant Kandersteg à Goppenstein.
La construction du tunnel du Hirzel est ajournée. En revanche, le tunnel du Zimmerberg
sera construit et la ligne entre Saint-Gall et Pfäffikon SZ perfectionnée par endroit (2e al.,
let. c). La Confédération améliorera ainsi la liaison entre la Suisse orientale et la ligne du
Saint-Gothard. En outre, la volonté de raccorder la Suisse occidentale au réseau français des
TGV est confirmée par la mention figurant au premier alinéa. La disposition ayant une
teneur plus souple que celle de l'arrêté sur le transit alpin (art. 7), elle donne une plus
760

grande latitude dans le choix des variantes. Dans la première étape, le raccordement de
Genève est prioritaire.
Des mesures de lutte contre le bruit seront prises le long des voies d'accès aux différents
tunnels de base. La répartition des moyens entre les mesures actives et les mesures passives
ainsi que le calendrier de mise en oeuvre feront l'objet d'un arrêté fédéral spécial arrêtant un
programme de lutte contre le bruit sur l'ensemble du réseau.
Les remarques liminaires reproduites sous le chiffre 631 à propos du projet A s'appliquent
également au calendrier évoqué ici.
632 
Modification de l'arrêté sur le transit alpin et de l'arrêté fédéral
concernant le projet RAIL 2000 (projet B)
L'arrêté sur le transit alpin a été édicté le 4 octobre 1991 sur la base des articles 23, 26 et
36tcr de la constitution fédérale et approuvé par le peuple le 27 septembre 1992. n faut
toutefois réviser les dispositions financières de cet arrêté en fonction du nouveau
programme de financement figurant dans le projet d'arrêté A. n est nécessaire d'adapter les
clauses déterminant les ouvrages réaliser. Les ouvrages qui ne figurent plus dans l'arrêté A
en raison du redimensionnement du projet doivent également être supprimés dans l'arrêté
sur le transit alpin. La refonte de l'article 10, 2° alinéa, est censée garantir, dans le cadre de
la planification (plan sectoriel du transit alpin), que les ouvrages dont la construction a été
différée seront réalisées ultérieurement. Cela nécessitera cependant une nouvelle révision de
l'arrêté sur le transit alpin.
Vu ce qui précède, l'arrêté sur le transit alpin est modifié comme il suit:
Article 5
L'article ne mentionne plus que les projets de l'axe du Saint-Gothard dont le financement est
assuré. Le réseau des chemins de fer fédéraux s'accroît d'une nouvelle ligne reliant la région
dlirstfeld/Silenen à celle de Bodio/Biasca (tunnel de base du Saint-Gothard) ainsi que la
région de San Antonino/Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia (tunnel de base du
761

Ceneri); cette nouvelle ligne sera reliée au réseau existant dans les régions
d'Altdorf/Rynächt, de Biasca/Giustizia, de San Antonino/Cadenazzo et de Lugano/Vezia.
Les nouveaux tronçons entre Arth-Goldau et Altdorf-Rynächt ainsi qu'entre Biasca/Giustizia
et San Antonio/Cadenazzo sont abandonnés, n est toujours prévu de desservir les chantiers
de la Surselva par le réseau ferroviaire actuel, qui sera aménagé selon les besoins respectifs
de ceux-ci.
Article 6
Il est prévu d'étendre le réseau de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises Berne-
Loetschberg-Simplon (BLS) par un tunnel de base (Loetschberg) à voie en partie unique
reliant la région de Frutigen à celle de Steg/Baltschieder; une connexion au réseau actuel est
prévue dans la région de Frutigen et à la ligne de la plaine du Rhône à deux à trois
kilomètres environ à l'ouest de Viège. Les installations de chargement des véhicules
automobiles à Heustrich et dans la vallée du Rhône, le tunnel du flanc du Niesen, le
contournement de Frutigen, le tunnel de Mundbach ainsi que la liaison directe avec le
Valais central sont abandonnés.
Article 8
La Confédération améliore la liaison de la Suisse orientale avec la ligne du Saint-Gothard. A
cette fin, le réseau des CFF sera complété par une nouvelle ligne reliant la région de Thalwil
à celle de Litti/Baar (Zimmerberg). La ligne reliant Saint-Gall et Pfäffikon sera aménagée en
certains endroits. Le tunnel du Hirzel ainsi que les améliorations pour environ 40 millions
sur la ligne Saint-Gall-Pfäffikon SZ sont abandonnés. Comme le prévoit l'arrêté en vigueur,
la Confédération s'emploiera à promouvoir l'intégration de la Suisse orientale au réseau
européen à haute performance en développant les tronçons Zurich-Munich et Zurich
Stuttgart.
Article 10
Le deuxième alinéa prescrit la coordination des projets entre eux pour qu'il en résulte un
ensemble cohérent. A cet effet, le Conseil fédéral établit un plan sectoriel comme le prévoit
l'article 13 de la loi sur l'aménagement du territoire. Dans ce plan devront figurer:
762

a. les liaisons avec les tunnels de base du Saint-Gothard, du Ceneri et du Zimmerberg;
b. la liaison directe de la Suisse orientale avec la ligne du Saint-Gothard (Hirzel);
c. les installations de chargement des véhicules routiers dans la vallée de la Kander et la
vallée du Rhône ainsi que leur raccordement avec la ligne de base du Loetschberg;
d. la liaison directe reliant le Valais central avec la ligne de base du Loetschberg et son
raccordement avec le tunnel du Simplon.
Les mesures visant à atténuer le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base seront
réalisées. Le financement des mesures actives et passives sera réglé par un arrêté fédéral
séparé prévoyant un train de mesures anti-bruit sur tout le réseau.
Article 11 et 12
Compte tenu du redimensionnement prévu aux articles 6 et 8, les articles 11 et 12 doivent
être adaptés sur le plan rédactionnel.
Article 14
Le 1er alinéa, définit la forme sous laquelle les capitaux nécessaires peuvent être mis à la
disposition des entreprises de chemins de fer concernées.
Le 2e alinéa, limitant les prêts pleinement rémunérables accordés par la trésorerie de la
Confédération à 25 pour cent des coûts du projet, découle des considérations exposées sous
chiffre 255 du message. L'ensemble des prêts et des contributions à fonds perdus doit être
imputé au compte financier. Une seule exception est prévue uniquement à l'intention des
CFF, pour autant que ces prêts soient accordés aux conditions du marché (3e al.).
Enfin, le 4e alinéa (conventions entre la Confédération et les entreprises de chemins de fer)
reprend l'article 14, 4e alinéa, de l'actuel arrêté sur le transit alpin.
Article 15
Le 1er alinéa, lettre a, désigne une source de financement supplémentaire sous la forme des
redevances affectées en vertu de l'arrêté fédéral relatif au financement de projets
763

d'infrastructure des transports publics29. Ces nouvelles ressources sont la majoration
affectée de 10 centimes par litre des droits d'entrée sur les carburants, la majoration et la
réaffectation de la RPLP, ainsi que l'affectation élargie de la RPLP. La teneur des lettres a et
b de l'arrêté en vigueur est par contre reprise telle quelle sous lettres c et b de l'acte révisé.
C'est à dessein que le recours aux ressources générales de la Confédération est cité en
dernier; l'essentiel du financement devra en effet provenir désormais de recettes courantes
affectées.
Le T alinéa reprend d'une part les termes de l'article 15, 2e alinéa, de l'actuel arrêté sur le
transit alpin, d'autre part ceux de l'article 3, 1er alinéa, de l'arrêté sur le crédit global destiné
aux NLFA. Le produit des droits d'entrée sur les carburants doit être attribué nouvellement à
fonds perdu aux entreprises de chemins de fer. Une partie de ces ressources couvre les
dépenses occasionnées par la surveillance du projet de NLFA. Selon la législation en
vigueur, le produit de la majoration proposée de 10 centimes par litre des droits d'entrée sur
les carburants n'est pas compté dans les 25 pour cent provenant des ressources générales de
la Confédération.
Le 3e alinéa stipule que la Confédération ne peut financer les NLFA en puisant dans des
ressources générales non affectées, donc s'endetter, que pour 25 pour cent du coût global du
projet. Ces fonds sont accordés aux chemins de fer sous forme de prêts entièrement
rémunérables et remboursables (cf. art. 14, 2e al.).
Durant les premières années, les ressources affectées et l'endettement limité à 25 pour cent
du coût total ne suffiront pas à couvrir les dépenses occasionnées par les grands projets
ferroviaires. Le 4" alinéa crée ainsi la possibilité de mettre en place un financement spécial
sous forme d'avances jusqu'au 31 décembre 2010. Ces avances doivent avoir été entièrement
rémunérées et remboursées à partir de ressources affectées à l'échéance du 31 décembre
2017.
Les nouvelles conditions de financement doivent en outre être appliquées rétroactivement
aux montants déjà versés pour les NLFA. Les prêts issus du produit de droits d'entrée sur les
29 
Cf. chiffre 631 et projet A
764

carburants seront amortis, les prêts intégralement rémunérables et remboursables seront
ramenés à une part de 25 pour cent des dépenses déjà effectuées, et convertis en prêts à
intérêt variable et conditionnellement remboursables-^. Cet assainissement s'appuie sur
l'article 22,2e alinéa, de la LFC, lequel demande que les prêts soient évalués selon les règles
du commerce.
Article 16
Selon l'article 16,1er alinéa, de l'actuel arrêté sur le transit alpin, les ressources nécessaires
pour les lignes du Saint-Gothard et du Loetschberg sont définies globalement par les
Chambres fédérales, et octroyées par tranches sous forme de crédits d'engagement; il
s'ensuit que le 2e alinéa désigne à tort cette enveloppe globale comme un crédit global, en
ce sens que le Conseil fédéral n'est habilité à s'engager que tranche par tranche. Nous
souhaitons mettre fin à cette situation confuse en renonçant à spécifier une enveloppe
globale pour les ressources à définir dans le cadre du nouvel arrêté sur le financement. D va
de soi, en revanche, que tout projet soumis aux Chambres fédérales doit comporter une
estimation actualisée des coûts qu'il implique, étant entendu qu'il convient de mentionner les
bases de calcul et les facteurs d'incertitude inhérents aux dépenses globales du projet
considéré, conformément à l'article 26, 2e alinéa, de la LFC.
Comme il est proposé de réunir les deux arrêtés "financement" en vigueur (arrêté sur le
crédit global et arrêté sur l'intégration)31 nous sommes d'avis que l'on peut également
renoncer à la disposition de l'article 8 (intégration de la Suisse orientale) visant à séparer les
crédits alloués à des projets; le 3e alinéa de l'article 16 de l'actuel arrêté sur le transit alpin
s'en trouve supprimé.
Pour le reste, la compétence du Conseil fédéral en matière de transferts entre crédits,
spécifiée jusqu'ici au 4e alinéa de l'article 16 de l'arrêté sur le transit alpin, figure désormais
à l'article 2, lettre a, du nouvel arrêté de synthèse sur le financement (projet C).
30 Œ chiffre 258
31 a. chiffre 633
765

Dans cette perspective, il suffit que l'article 16 de l'arrêté modifié sur le transit alpin donne à
l'Assemblée fédérale le pouvoir d'accorder, par des arrêtés fédéraux simples, les crédits
d'engagement nécessaires pour réaliser par étapes les lignes de base du Saint-Gothard et du
Loetschberg.
Articles 18 et 19
II convient d'examiner les tâches, le fonctionnement et la composition de l'état-major de
contrôle et de coordination (ECC) à la lumière de l'expérience, notamment pour éliminer les
redondances et lever les ambiguïtés existantes. Les bases légales doivent en conséquence
être adaptées de manière à permettre au Conseil fédéral d'exercer une surveillance
appropriée sur les NLFA. n faut que le Conseil fédéral et le chef du DFTCE aient la
possibilité de faire étudier les questions centrales du grand projet de NLFA par une
commission d'experts. La surveillance et le contrôle proprement dits doivent rester
l'attribution de l'Office fédéral des transports.
Article 22. 3e alinéa
L'arrêté sur le transit alpin étant limité dans le temps, il deviendra automatiquement sans
objet à la suite de la réalisation par étapes du projet tel qu'il a été prévu. Son abrogation par
le Conseil fédéral ne sera donc pas nécessaire, de sorte que le 3e alinéa de l'article 22 peut
être supprimé.
U arrêté fédéral concernant le projet RAIL 2000 doit être adapté comme suit:
Article 3a (nouveau)
Cette disposition correspond en substance à l'article 15 modifié de l'arrêté sur le transit
alpin. Son 1er alinéa, lettre a, cite la source de financement supplémentaire que constituent
les taxes affectées de l'arrêté fédéral relatif au financement et à la réalisation de projets
d'infrastructure des transports publics32. La lettre b évoque la possibilité de recourir aux
ressources générales de la Confédération, mais là aussi l'essentiel du financement devra être
assuré par des recettes régulières 
affectées.
32 Cf. chiffre 631 et projet A
766

Le ? alinéa stipule que la Confédération peut financer RAIL 2000 en puisant dans ses
ressources générales (non affectées) à hauteur de 25 pour cent des coûts globaux du projet.
Le 3e alinéa autorise en outre la mise en place d'un financement spécial sous forme
d'avances courant jusqu'au 31 décembre 2010. Les avances devront être entièrement
remboursées avec leurs intérêts à l'échéance du 31 décembre 2017, au moyen de ressources
affectées.
Disposition applicable aux deux arrêtés:
1 Entrée en vigueur
Le Conseil fédéral ne pourra mettre en vigueur l'arrêté modifié sur le transit alpin et l'arrêté
modifié concernant le projet RAIL 2000 qu'au moment où la base constitutionnelle du
nouveau mode de financement (projet A) aura été adoptée par le peuple et les cantons.
633 
Arrêté sur le financement du transit alpin (projet C)
Remarques préliminaires
L'article premier de l'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit global accorde un
"crédit global de 14 milliards de francs" pour la réalisation du programme de travaux dans
son ensemble. Comme nous l'avons indiqué sous chiffre 632 (relatif à l'art. 16 du projet de
modification de l'arrêté sur le transit alpin), cet octroi n'est pas pertinent en termes de
législation budgétaire; il convient donc de ne pas reprendre une disposition allant dans ce
sens.
Le premier alinéa de l'article 3 de l'arrêté sur le crédit global stipule que les dépenses sont
couvertes à raison de 25 pour cent par le produit des droits d'entrée sur les carburants. Cette
disposition est maintenue; toutefois, elle doit normalement s'inscrire dans l'arrêté sur le
transit alpin^^.
Article premier
Cette disposition fait essentiellement la synthèse de l'article 2 de l'arrêté sur le crédit global
33 Cf. chiffre 632, article 15,2e alinéa
767

et de l'article 2 de l'arête sur l'intégration. A la suite du redimensionnement du projet de
NLFA, la situation se présente ainsi:
Les crédits d'étude et d'établissement des projets pour les lignes de base du Saint-Gothard et
du Loetschberg ne changent pas. Ces crédits sont déjà engagés en grande partie, us servent à
élaborer les dossiers des avant-projets et à effectuer les sondages géologiques. Les
économies dues au redimensionnement des NLFA ne se feront sentir que lors de prochains
crédits d'engagement. D y a des changements appréciables en ce qui concerne l'intégration
de la Suisse orientale. L'étude détaillée du tunnel du Zimmerberg a entraîné des coûts
supplémentaires, lesquels peuvent être compensés en renonçant provisoirement au tunnel du
Hirzel et à certaines améliorations de la ligne Saint-Gall - Pfâffikon SZ. La réduction
possible des crédits d'engagement atteint 54 millions de francs au total.
Les crédits alloués aux NLFA (prix d'octobre 1991) et à l'intégration de la Suisse orientale
(prix d'octobre 1990) comportent des disparités dans les bases de calcul. Le regroupement
des deux arrêtés relatifs aux crédits requiert une base unique; ainsi, les calculs se référeront
systématiquement aux prix d'octobre 1991. Les tranches de crédit affectées au tunnel du
Zimmerberg et aux améliorations de la ligne Saint-Gall - Pfâffikon SZ doivent être adaptées
en conséquence.
Article 2
.Conformément à l'article 29, 6e alinéa, de l'ordonnance sur les finances de la Confédération
(OFC), le Conseil fédéral doit tout d'abord se voir attribuer le pouvoir de procéder à des
transferts de crédits dans les limites du crédit global (art. 2, lei. a). Cette disposition figurait
jusqu'ici dans l'article 16,4e alinéa, de l'arrêté général sur le transit alpin, mais elle relève
logiquement du nouvel arrêté sur le financement.
Le crédit global que l'article premier du projet d'arrêté propose d'allouer conformément à
l'article 29, 5e alinéa, de l'OFC, comporte plusieurs crédits d'engagement spécifiés en tant
que tels par les Chambres fédérales; cependant, l'article 2, lettre b, ajoute que le Conseil
fédéral sera également habilité, en vertu de l'article 28 de la LFC et de l'article 29, T alinéa,
de l'OFC, 
à attribuer en plus certains crédits d'engagement. La nouvelle formulation
768

explicite le sens de l'article 3, 2e alinéa, de l'arrêté sur le crédit global, ainsi que celui de
l'article 3,1" alinéa, de l'arrêté sur l'intégration.
Article 3
Le projet de nouvel arrêté sur le financement remplace l'arrêté sur le crédit global du
1er octobre 1991 et l'arrêté sur l'intégration du 26 septembre 1991. Ces deux articles doivent
donc être supprimés (art. 3 du projet). Les crédits d'engagement prévus par ces arrêtés sont
caducs pour autant qu'ils n'aient pas encore été mis à contribution au moment de
l'abrogation (art. 30 LFC). Les engagements déjà pris (même si le crédit a été versé entre
temps) doivent être imputés au nouveau crédit global proposé (art. 4). Ce dernier englobe
ainsi - pour des raisons de transparence - les engagements pris en vertu des deux arrêtés à
supprimer.
L'abrogation de l'arrêté sur l'intégration annule également le pouvoir qu'a le Conseil fédéral
de conclure une convention pour le financement de l'insertion de la ligne Coire-Arosa dans
la gare de Coire, ainsi que les projets annexes y relatifs, la Confédération s'engageant à
prendre à sa charge tous les coûts. Si l'on évalue ce projet selon les critères qui ont servi à
optimiser les NLFA, il convient de l'abandonner.
Article 4
Cet arrêté sur le financement n'est pas soumis au référendum et entrera en vigueur en même
temps que la modification de l'arrêté sur le transit alpin.
769

Appendices
Appendice 1: Consultation
1 Rapport du groupe de travail .financement des transports publics"
2 Résultats de la procédure de consultation
3 Résultats des consultations supplémentaires
4 Rapport du groupe de travail des partis gouvernementaux
5 Liste des participants à la procédure de consultation
Appendice 2: Sources de financement
Appendice 3: Technique
1 Renaissance du rail
2 Vue d'ensemble des NLFA
- Eléments constitutifs des NLFA:
- Variantes NLFA:
-liste
- plan Loetschberg
- plans Saint-Gothard nord/sud
- description Loetschberg
- plan Loetschberg
- description Saint-Gothard/intégration de
la Suisse orientale
- plans Saint-Gothard/intégration de la Suisse
orientale
- Fourchette estimée des coûts d'investissement
770

Appendice 1
Consultation
1 
Rapport du groupe de travail "Financement des transports
publics"
Historique
Le 27 juin 1995, le Conseil fédéral chargeait un groupe de travail interne de l'administration
d'élaborer jusqu'à fin août un plan de financement pour les investissements prioritaires. Ce
groupe a examiné, sur diverses sources de financement, si elles étaient disponibles et dans
' quelle mesure il était rentable et opportun d'y recourir. E a abordé le problème de
l'endettement admissible, défini l'enveloppe financière des projets d'infrastructure et étudié
la forme juridique des nouvelles recettes liées, n a consacré beaucoup de temps à mettre au
point un programme optimal d'investissements des transports publics, allant jusqu'à
examiner seize variantes de NLFA.
Recommandations
En conclusion, le groupe de travail a fait au Conseil fédéral les recommandations suivantes:
- Les grands projets ferroviaires doivent faire l'objet d'un financement spécial, assuré par
une taxe temporaire de 10 centimes par litre de carburant, par une nouvelle taxe
ferroviaire et par une partie du produit de la redevance sur le trafic des poids lourds liée
aux prestations.
- Le financement spécial doit couvrir les grands projets ferroviaires de RAIL 2000 (1er et 2e
étapes), des NLFA, du raccordement de la Suisse occidentale au réseau de TGV français
et des mesures antibruit.
- Les emprunts effectués sur le marché des capitaux ne doivent pas représenter plus de 25
pour cent du coût des projets.
- L'exploitation optimale des nouveaux tronçons dépend pour l'essentiel des besoins de
base des CFF et des ETC; ces besoins financiers doivent donc être couverts par la caisse
générale de la Confédération.
- Parmi les grands projets ferroviaires, la priorité revient à RAIL 2000. La 1er étape doit
être réalisée comme prévu avant l'an 2005.
771

- Les NLFA doivent être redimensionnées. Deux variantes sont proposées: la première
consiste à réaliser en priorité la ligne du Saint-Gothard, réduite aux tronçons de base
(tunnel de base à double voie du Saint-Gothard, tunnels du Mont Ceneri et du
Zimmerberg), puis à construire après coup un tunnel de base à double voie au
Loetschberg; la seconde option consiste à réaliser la ligne du Saint-Gothard, réduite aux
tronçons de base, et à construire simultanément un tunnel de base partiellement à simple
voie au Loetschberg.
- n est prévu de raccorder la Suisse occidentale au réseau de TGV français entre l'an 2000
et 2007.
- Les progrès de la technologie ferroviaire permettent de renoncer à aménager les lignes
d'accès au Saint-Gothard pendant la période envisagée (1996-2015). Afin d'assurer
l'exploitation optimale des nouveaux tunnels de base sous l'angle de la capacité et de
l'horaire, les possibilités d'aménager le réseau actuel sont examinées et les moyens
financiers nécessaires à cet effet sont prévus.
- La protection contre le bruit doit être améliorée sensiblement sur tout le réseau
ferroviaire, en particulier sur les lignes d'accès aux tunnels de base, sur les tronçons
particulièrement bruyants du Plateau suisse et des grandes agglomérations, ainsi que le
long des couloirs de ferroutage du Saint-Gothard et du Loetschberg; cette amélioration
s'effectuera grâce à des mesures "actives" (amélioration du matériel roulant) et "passives"
(parois ou fenêtres antibruit, contournements, le cas échéant).
- Pour que le réseau des routes nationales soit achevé en temps utile, il faut y consacrer au
minimum 1,6 milliard de francs par an à partir de 1998.
Après avoir transmis au Conseil fédéral un rapport condensé daté du 14 août 1995, le
groupe de travail a remis, le 23 août, son rapport complet, qui a été rendu public le 25 août.
Ayant pris connaissance du rapport et des propositions du groupe de travail le 30 août, le
Conseil fédéral a jugé que ce rapport constituait une base de discussion appropriée. D a
donc décidé de le mettre en consultation, en même temps qu'un projet de mise en oeuvre
juridique. Le 13 septembre 1995, le Conseil fédéral a pris connaissance du dossier de
consultation et a autorisé le DFF et le DFTCE à procéder à la consultation des cantons, des
partis et des milieux intéressés.
772

2 
Résultats de la consultation
Condensé
La procédure de consultation, qui s'est déroulée du 22 septembre au 15 novembre 1995, a
débouché sur des résultats divergents. Le principe d'une nouvelle réglementation du
financement a été approuvé. Le plan proposé, qui prévoyait le relèvement de 10 centimes
des droits d'entrée sur les carburants, une modification de la disposition constitutionnelle
concernant la RPLP, la perception d'une taxe ferroviaire, la couverture de 25 pour cent du
coût des NLFA par le compte routier ainsi que des emprunts correspondant à 25 pour cent
•*" de ce coût, a toutefois suscité des oppositions. La RPLP a notamment fait l'objet de
critiques. Quant au programme d'investissement prévoyant de financer les besoins de base
par les ressources générales de la Confédération, d'accorder la priorité à RAIL 2000, aux
NLFA, au raccordement au réseau de TGV, ainsi qu'aux mesures actives et passives contre
le bruit le long du réseau actuel, il a été accepté sur le fond. De plus, la situation ayant
évolué (multiplication des projets dans le domaine des transports, modification des
perspectives de rentabilité, détérioration grave des finances fédérales, progrès techniques sur
le plan ferroviaire), un redimensionnement des NLFA a été jugé nécessaire. La majorité des
milieux consultés souhaitent que l'on échelonne la réalisation du projet sans modifier les
articles 5 à 8 de l'arrêté sur le transit alpin, mais aucune priorité n'est ressortie concernant le
choix des variantes proposées. La majorité des instances consultées tient à la solution en
réseau, tout en envisageant diverses possibilités d'amélioration. L'opposition entre les
partisans des variantes 5 et 5 "plus" (réalisation immédiate du tunnel du Loetschberg à voie
unique) et ceux de la variante 8 (réalisation différée du tunnel du Loetschberg à deux voies)
reflète les intérêts régionaux. Selon la majorité des avis exprimés, il importe d'éviter à tout
prix que le projet échoue. En cas d'échec du programme de financement, on préconise de
réduire encore ce projet, en concentrant notamment les efforts sur un axe de NLFA, les
opinions divergeant une fois de plus selon les préférences régionales.
50 Feuille fédérale. 148' année. Vol. IV 
773

Résultats détaillés
La solution du financement spécial (c'est-à-dire un financement particulier mais intégré dans
le compte financier) a été approuvée par la majorité des participants, certains milieux ne
l'acceptant toutefois qu'à titre de solution transitoire (p. ex. 1TJDC, les cantons concernés par
le transit alpin, à savoir BE, FR, VD, VS, NE, GÈ, JU). Un groupe important réunissant les
associations routières (FRS, TCS, ACS), le PRD, l'UDC, le PSL, le PLS, les cantons
concernés par le transit alpin, l'Union suisse des arts et métiers ainsi qu'une partie du secteur
de la construction (CSC, SSE, AETP) a demandé la création de fonds distincts (à court ou à
long terme) pour les transports publics et les routes, qui ne figureraient pas dans le compte
financier de la Confédération.
Les recettes proposées ont soulevé des critiques sans qu'une majorité se dégage en faveur
de nouvelles sources de financement. Les milieux suivants s'opposent aux diverses
redevances proposées:
Rejet
Réserves
Relèvement de
10 centimes des droits
d'entrée sur les
carburants
Cantons de Suisse
occidentale, PSL,
associations routières,
industrie du bâtiment,
Union pétrolière.
Utilisation d'une
partie du produit de
laRPLP
PDG, PRD, UDC,
PSL, PLS, Vorort,
USAM, associations
routières, industrie du
bâtiment.
Les cantons aléma-
niques persistent à
demander le
maintien intégral de la
part cantonale.
Taxe ferroviaire
TI, PRD, Adi, USS,
SEV.
Associations des
transports publics
Certains milieux (PS, PES, USS, ATE, CITRAP, Pro Frutigland) ont estimé que les droits
d'entrée sur les carburants et la redevance ferroviaire (cantons concernés par le transit
alpin) offraient un plus grand potentiel d'augmentation. D'autres sources de recettes ont été
774

avancées: taxe sur l'énergie (associations routières), TVA (PRD, UDC, PLS, GCV, Union
pétrolière, Groupe de l'industrie suisse de la construction, Pro chemin de fer, Association
suisse des usagers des transports), taxe sur le transit alpin (PS, ATE, CITRAP).
L'ACS remet en question le principe appliqué jusqu'ici qui consiste à couvrir 25 pour cent
du coût des NLFA par le financement spécial "Circulation routière" et s'opposera à un
éventuel financement à fonds perdu si ses exigences ne sont pas satisfaites.
Divers milieux consultés ont jugé trop vague l'échéance qui découle de la durée de la
réalisation du projet ainsi que de la nature de la disposition transitoire inscrite dans la
constitution. Les cantons alémaniques ont préconisé une limitation de l'échéance à 10 ans,
puisque le réseau de routes nationales devrait être achevé au bout de ce laps de temps et que
l'on devrait faire pression en faveur d'une réalisation économique des grands projets des
transports publics. Passée cette échéance, le financement résiduel devrait être réexaminé.
Le volume du financement spécial n'a pas soulevé de grande controverse. On a cependant
déclaré qu'il faudrait tenir compte d'autres raccordements au réseau de TGV, ainsi que de la
circulation dans les villes et dans les agglomérations (BS, GE, associations des transports
publics, TCS, Union des villes suisses et Association des communes suisses). Certains ont
demandé que la protection contre le bruit soit exclue du financement spécial (BE, BS, FR,
GE, VD, VS, PES, employés et associations de transports publics, TCS, Union des villes
suisses et Association des communes suisses, WWF).
Allant au bout de leur pensée, les partisans de la création d'un fonds ont demandé que
l'ensemble des transports publics soit financé hors du compte de la Confédération. Le PSL a
exigé un réexamen fondamental de tous les projets des transports publics.
Les cantons concernés par le transit alpin ont proposé un financement en deux étapes. Dans
un premier temps, on assurerait le financement sur les cinq années à venir des projets
suivants:
RADL2000;
Tunnel de base du Loetschberg (variante 5 "plus");
775

Tunnel de base du Saint-Gothard.
Outre un endettement équivalant à 50 pour cent du coût des projets, l'utilisation des droits
d'entrée sur les carburants dans la proportion prévue pour le financement des NLFA (25%
du coût) et le relèvement de la taxe ferroviaire (de 50 à 100 mio. de fr.), ils prévoient de
mobiliser 450 à 500 millions de francs sur la RPLP. Dans un deuxième temps, le
financement des transports devrait être assuré par deux fonds distincts.
La grande majorité des milieux consultés fixent le niveau de l'endettement admissible entre
25 et 33 pour cent. Certains proposent de compenser le manque de recettes par un
accroissement de l'endettement (cantons concernés par le transit alpin et associations
routières qui vont jusqu'à accepter 50% d'endettement).
Le financement des besoins de base par les ressources générales de la Confédération a
réuni un large consensus, dans la mesure où personne n'a demandé que ces besoins soient
financés par Un fonds général des transports publics.
La majorité des milieux estiment que la priorité parmi les grands projets revient à la
première étape de RAIL 2000. Les NLFA, ou une partie de celles-ci, se sont parfois vu
accorder une priorité équivalente. Le PRD ne fixe aucun ordre des priorités parmi les grands
projets. Quant au PSL, il a demandé des données complémentaires pour pouvoir se
prononcer.
Un réexamen du programme d'investissement des NLFA a recueilli un soutien presque
unanime. Nombre de milieux consultés ont toutefois rejeté le redimensionnement du projet,
car ils préfèrent un échelonnement des travaux, us ont par conséquent exigé le maintien des
articles correspondants de l'arrêté sur le transit alpin. Rares sont ceux qui ont demandé une
modification de l'arrêté sur le transit alpin (PRD, associations routières, Association suisse
des usagers des transports, Association suisse des maisons d'expédition). Des différences
régionales très marquées sont apparues dans le choix des variantes. En règle générale,
chaque région a demandé la réalisation des travaux qui la concernent directement, mais
certaines ont tout de même admis l'idée d'un échelonnement. Dans l'ensemble, la
consultation a permis de réduire le nombre des variantes à retenir. La réalisation intégrale et
776

simultanée des NLFA (variante 1) n'a été exigée par personne et il en a été de même pour
les variantes 2 et 3 qui prévoient également une réalisation intégrale, mais échelonnée dans
le temps. Des variantes modifiées des propositions 4 et 5 sont toutefois venues étoffer la
palette des solutions proposées. Les cantons concernés par le transit alpin ont plaidé pour
une modification de la variante 4, qui prévoit la réalisation de tunnels à deux voies au Saint-
Gothard et au Loetschberg, ainsi que des tunnels à voie unique au Zimmerberg et au Mont-
Ceneri. Quant à la variante 5 "plus", elle préconise la construction de tunnels à deux voies
sur l'axe du Saint-Gothard (Saint-Gothard, Zimmerberg, Mont-Ceneri) et d'un tunnel de
base à voie unique au Loetschberg. Cette variante prévoit toutefois le percement intégral des
tunnels au Loetschberg avec un équipement ferroviaire partiel.
Variante
4, 4 plus
Saint-Gothard et Loetschberg à
deux voies, réalisation
simultanée
5
Saint-Gothard à deux voies,
Loetschberg à voie unique,
réalisation simultarée
S plus
Variante proposée par le BLS
8
Saint-Gothard et Loetschberg à
deux voies, réalisation
échelonnée
11
Saint-Gothard, réalisation
intégrale
12
Loetschberg, réalisation
intégrale
Milieux consultés
Cantons concernés par le transit alpin (priorité no 1), USS,
Romandie S impion
PDG, PRD, PS (priorité no 1), SO, ASUT
Cantons concernés par le transit alpin (priorité no 2), PS
(priorité no 2), USAM, SIB, GCV, Fédération suisse des
cheminots, Groupe de l'industrie suisse de la construction,
CSC, BLS, CITRAP, CITAI
Cantons alémaniques (à l'exception de BE, SO, UR, Suisse
orientale), PES, FSE, UTP, ATE, CFF, SOB, FUS, SPE, UVS,
SVI, ASUTRA, WWF.
UR.TI
WWF, Comité pour le Saint-Gothard
NE, PLS, Pro Frutigland
777

13
Saint-Gothard à double voie,
Loetschberg à voie unique,
réalisation échelonnée
15
Saint-Gothard, redimensionré
Indécis
UDC, SSE
AdI,.ASUT
Cantons de la Suisse orientale (5 ou 8), PSL, USCI, UF, FRS
(plutôt 8), ASTAG (12, 15, 16), TCS, ACS (plutôt 8), AISA
(plutôt 8), SAM (plutôt 8), LITRA, Pro chemin de fer, ASIC,
Association des communes suisses, UVS
Divers milieux n'ont pas fait un choix définitif (notamment l'UDC, les cantons de la Suisse
orientale, le Vorort, les associations des transports routiers), us penchent toutefois en faveur
d'un échelonnement de la réalisation (ils se sont en majorité prononcées pour la variante 8).
Les autres variantes (4, 4 "plus", 11, 12, 13, 15) ne semblent pas en mesure de réunir une
majorité des avis favorables. Plusieurs milieux qui se sont prononcés pour ces variantes ont
prévu une solution de remplacement dans leurs réponses (5 "plus" ou 8). Les choix
convergent cependant vers les deux variantes 5 (y compris 5 "plus") et 8. Les cantons
concernés par le transit alpin, le PS, le PRD, les syndicats (USS, GCV), ainsi que l'industrie
du bâtiment soutiennent la variante 5. La Suisse alémanique (exception faite de BE et de
SO), les associations de protection de l'environnement et des transports publics, les
associations de transports routiers (sans se prononcer clairement toutefois), ainsi que les
unions des employés préfèrent la variante 8. Les cantons d'Uri et du Tessin n'étaient
visiblement pas prêts à renoncer à quelque portion que ce soit du projet. Quant à la Suisse
orientale, elle tient à l'amélioration des tronçons entre Saint-Gall et Pfâffikon SZ, ainsi qu'au
tronçon du Hirzel (sous la forme d'une variante "allégée" coûtant 155 mio. de fr.). Riverains
directs de ce tronçon, Schwyz et Zoug ont toutefois préconisé l'abandon du Hirzel.
L'intégration du raccordement au réseau de TGV a réuni un large consensus (PSL, SSE,
SAB et Association suisse des maisons d'expédition exceptés). D'aucuns ont toutefois
demandé que le projet inclue aussi le raccordement de Baie (Suisse alémanique et
occidentale, PDC) à la ligne Munich / Stuttgart (cantons de la Suisse orientale), le
raccordement de l'ensemble de l'arc jurassien aux lignes Genève-Maçon, Lausanne-
778

Vallorbe, Berne-Neuchâtel-Frasne, Delle-Belfort ainsi qu'à Baie (FR, JU, NE, VE, Union
des villes suisses) ou le raccordement sud aux NLFA (TI).
La réalisation de mesures de protection contre le bruit sur les réseaux de base des CFF et
des ETC a été largement soutenue. Les milieux économiques (SSE, USAM, USCI) ainsi que
le canton dUri ont demandé que cette réalisation n'entre pas dans le cadre du financement
spécial. Divers milieux ont demandé de plus amples détails sur le type de mesures et sur la
façon de les appliquer, et estimé qu'il fallait axer les travaux sur les mesures actives. L'ordre
des priorités resterait encore à définir.
La majorité des milieux consultés a approuvé Vencouragement donné à l'achèvement du
réseau de routes nationales. Des critiques ont cependant été émises par le PS, les Verts,
l'Union suisse des paysans, l'ATE, la CTTRAP, le WWF, ainsi que Pro Frutigland. Plusieurs
organisations se sont déclarées prêtes à accepter l'augmentation prévue des crédits de
construction pour favoriser un compromis. Les associations routières, ainsi que le PRD et le
PLS, estiment que la hausse prévue est insuffisante et ont exigé un relèvement immédiat
(dès 1996) à 2 milliards de francs au moins par an. Le PSL, Fribourg, Soleure et le Valais
ont, quant à eux, demandé que la somme mise à disposition soit relevée pour atteindre un
montant compromis entre 1,6 et 1,8 milliard. Certains cantons ont déclaré qu'ils
n'accepteraient le financement prévu qu'à condition que le relèvement soit garanti et sa
couverture assurée, us ont par ailleurs demandé des moyens supplémentaires (350 mio. de
ft. environ) pour financer l'entretien du réseau (mesures techniques et mesures en matière
d'exploitation) et souhaitent que la rénovation des ouvrages soit considérées comme une
nouvelle construction du point de vue financier. Quelques rares milieux ont en outre exigé
un relèvement à 450 millions de francs des moyens mis à disposition pour la réalisation du
réseau des routes principales (1996: 274,4 mio.de fr.).
A l'exception des milieux directement concernés, la plupart des organes consultés ont estimé
que les régions doivent accepter des sacrifices, notamment lorsque la réévaluation consiste
non pas à redimensionner définitivement le projet, mais à l'échelonner dans le temps. Les
milieux directement concernés (Suisse orientale, Uri, Tessin, Pro Frutigland) ainsi que
diverses organisations (GCV, ATE, UVS) ont un avis diamétralement opposé. Es pensent
779

qu'on ne devrait pas se fonder seulement sur des considérations financières pour procéder à
un redimensionnement, mais qu'il faudrait aussi dûment tenir compte de la protection des
régions traversées. De plus, il ne serait pas équitable de n'imposer que des sacrifices à
certaines régions.
La grande majorité des milieux consultés jugent qu'une réévaluation de toute la politique des
transports s'impose en cas à!échec du projet. Seuls quelques rares milieux ont demandé la
réalisation intégrale des NLFA conformément à l'arrêté fédéral (ZH, ES, USS, Fédération
suisse des cheminots, CITRAP, Pro Bahn). En cas d'échec de l'actuel projet, la majorité
préconise la réalisation d'un seul axe de transit. Le choix de cet axe varie selon les
préférences régionales. Les milieux des transports publics ont notamment demandé que
l'affectation des moyens à la circulation routière soit supprimée, tandis que les associations
routières considéreraient qu'un échec renforcerait leur idée de constituer un fonds pour les
transports.
3 
Résultats des autres consultations
Le 18 décembre 1995, le Conseil fédéral a décidé de procéder à l'audition des cantons, des
partis gouvernementaux, ainsi que des grandes associations. Ces auditions avaient pour
objectif d'aborder une fois encore des aspects essentiels du projet en vue de formuler des
décisions et d'élaborer le message. Voici les deux principaux objectifs visés:
- élaborer une solution de financement différente de celle proposée dans les documents
soumis à consultation, dans laquelle une partie des recettes issues de la RPLP serait
remplacée par un relèvement des droits d'entrée sur l'huile de chauffage et le gaz;
- clarifier les réponses fournies dans le cadre de la consultation, notamment pour ce qui est
du choix des variantes des NLFA.
Une fois ces auditions achevées, les partis gouvernementaux bourgeois ont jugé que le
relèvement des droits d'entrée sur l'huile de chauffage et sur le gaz méritait d'être examiné
de plus près. La majorité des cantons partage également cet avis. Le PS, les représentants
des travailleurs, les associations de transports publics, l'Association suisse des locataires,
780

l'Association suisse des propriétaires fonciers, ainsi que l'industrie pétrolière et gazière ont
rejeté ce relèvement. La plupart de ces milieux demandent que l'on s'en tienne à des
prélèvements sur le trafic des poids lourds et certains ont d'ailleurs proposé de réaffecter la
redevance forfaitaire sur les poids lourds. Pour eux, il ne faut en aucun cas renoncer à la
RPLP. Les associations routières ont, quant à elles, vivement approuvé la diminution des
charges qui pèsent sur le trafic routier. Elles n'en ont pas moins préconisé la création de
deux fonds distincts (un pour la route et un pour l'infrastructure ferroviaire) et
l'accroissement régulier des ressources destinées à la construction routière. Le Vorort estime
inopportune l'augmentation prévue demande donc de nouvelles restrictions au niveau du
projet.
Quant au résultat du choix des variantes, aucune des solutions proposées n'a fait
l'unanimité: pour des raisons avant tout politiques, les trois partis gouvernementaux (PDC,
PRD et PS) se sont prononcés en faveur de la réalisation simultanée d'un tunnel de base à
voie unique au Loetschberg et d'un projet redimensionné de l'axe du Saint-Gothard. Ds ont
été soutenus par les cantons directement touchés par le percement du Loetschberg. LTJDC
quant à elle recommande la réalisation ultérieure d'un tunnel de base à deux voies au
Loetschberg. Dans la mesure où les associations ont examiné la question, elles préconisent
aussi un redimensionnement des NLFA qui viserait avant tout l'axe du Saint-Gothard. Le.
Vorort a présenté une proposition qui ne prévoit dans un premier temps que le
redimensionnement de l'axe du Saint-Gothard, la réalisation de la première étape de RAIL
2000, le raccordement au réseau du TGV, ainsi que la mise en oeuvre des premières
mesures de protection contre le bruit sur le réseau de base. Les autres éléments du projet
(Loetschberg, 2e étape de RAIL 2000) ne devraient pas être réalisés avant 2010. Les
associations des transports publics ont réaffirmé leur soutien à un report de la réalisation du
tunnel du Loetschberg. Pour leur part, les milieux directement concernés s'en sont tenus à
leurs exigences initiales. La Suisse orientale demande ainsi la réalisation immédiate du
tunnel du Hirzel, le canton du Tessin refuse de renoncer à la construction des voies d'accès
et Uri demande que l'on réalise aussi les voies de contournement. Par contre, les cantons
concernés par le Loetschberg ont accepté le projet redimensionné et sont notamment prêts à
781

renoncer provisoirement au transbordement des véhicules sur le train pour le passage du
Loetschberg.
Le Conseil fédéral a par ailleurs répondu favorablement à la demande des partis
gouvernementaux de donner le temps à un groupe de travail de trouver des solutions aptes à
réunir un consensus.
4 
Rapport du groupe de travail des partis gouvernementaux
Généralités
A l'occasion de la rencontre du 9 janvier 1996, les partis gouvernementaux ont souhaité que
le Conseil fédéral diffère les décisions appelées à servir de base à l'élaboration du message
consacré à ce sujet. Ds ont donc demandé au Gouvernement d'accorder suffisamment de
temps à un groupe de travail des partis gouvernementaux pour élaborer un rapport sur le
financement des grands projets ferroviaires et pour dégager des solutions capables de réunir
un consensus. La proposition résultant de ces travaux est présentée et commentée ci-après.
Rapport final du groupe de travail
Le groupe de travail a livré ses propositions le 25 mars 1996, sans avoir trouvé une solution
qui fasse l'unanimité de ses membres, n a donc présenté une proposition majoritaire (six
membres du groupes de travail) et une proposition minoritaire (deux membres du groupe de
travail):
Financement:
La majorité du groupe de travail veut assurer l'essentiel du financement par une
modification de la RPLP. Dès 2001, la Suisse autoriserait ainsi les camions de 40 t à
utiliser son réseau routier, à l'exception des axes transalpins. Ce relèvement du poids
maximal autorisé engendrerait un effet sur la productivité que le groupe de travail
chiffre à 1,9 milliard de francs au total. Dès la date de l'introduction du nouveau
poids maximal et jusqu'en l'an 2022, ce montant devrait être entièrement absorbé par
une RPLP progressive basée sur les catégories de poids. Dans le même temps, on
782

abaisserait le prix du diesel pour le fixer au niveau européen dès 2001, tout en
diminuant sa teneur en substances nocives.
La proposition majoritaire prévoit \mfinancement transitoire jusqu'en l'an 2001, qui
se compose des éléments suivants: couverture de 25 pou cent du coût des NLFA par
les droits d'entrée sur les carburants, réaffectation de la RPLP, endettement
équivalent à 28 pour cent du coût du projet.
La minorité du groupe de travail considère, quant à elle, que le gain de productivité
engendré par le relèvement du poids maximum autorisé ne peut que faire l'objet
d'estimations encore trop vagues pour pouvoir servir de bases de décision. De plus,
la RPLP devra être introduite en coordination avec l'Union européenne. Pour ces
raisons, la redevance forfaitaire sur les poids lourds devrait être liée aux prestations
au plus tard dès l'an 2005 et être prélevée en fonction du gain de productivité que
l'on aura pu jusqu'alors évaluer avec plus de précision. Dès cette date, deux fonds
distincts devraient de plus être créés: un pour les transports publics et un autre pour
la route. Par ailleurs, le prélèvement des redevances ne devrait pas être limité à une
période déterminée. La proposition minoritaire prévoit jusqu'en l'an 2005 (date
d'entrée en vigueur de la RPLP) au plus tard un financement transitoire comprenant
la part de 25 pour cent des droits d'entrée sur les carburants destinée aux NLFA, une
surtaxe sur les carburants de 10 centimes, un relèvement de la TVA de 0,2 pour
cent, ainsi qu'un endettement ne dépassant pas 25 pour cent du coût total du projet.
Programme de construction:
NLFA: Lès propositions majoritaire et minoritaire divergent également quant à la
réalisation des NLFA. La majorité du groupe de travail préconise la réalisation
simultanée de l'axe du Saint-Gothard dans sa version redimensionnée (tunnel de
base du Saint-Gothard, tunnels du Mont-Ceneri et du Zimmerberg, tous à deux
voies) et le percement d'un tunnel du Loetschberg prévu pour deux voies, mais qui
ne sera dans un premier temps équipée que d'une voie ainsi que des intersections
nécessaires. Cette variante prévoit l'aménagement des voies d'accès pour la date
d'entrée en service des deux tunnels, tout en respectant les exigences écologiques et
783

en matière de prestations. Le texte ne précise toutefois pas ce que cela implique. Le
chargement des voitures sur le train devant continuer de se faire dans le tunnel de
faîte, des mesures de protection contre le bruit seraient réalisées sur les routes
d'accès au poste de chargement dans l'Oberland bernois. La proposition suggère par
ailleurs d'adjoindre un protocole additionnel à l'Accord dans lequel l'Italie
s'engagerait pour sa part à construire les voies de raccordement au Simplon.
La minorité recommande un programme de construction établi en fonction des
besoins, c'est-à-dire de réaliser tout d'abord l'axe du Saint-Gothard dans sa version
redimensionnée et de différer la réalisation du Loetschberg (à deux voies).
Les membres du groupe de travail s'accordent sur les points suivants:
RAIL 2000: Les étapes 1 et 2 doivent être réalisées comme prévu.
Raccordement de la Suisse au réseau ferroviaire européen à grande vitesse:Une
revalorisation de la liaison Zurich - Saint-Gall - Munich devrait venir compléter le
raccordement de la Suisse occidentale au réseau du TGV.
Protection contre le bruit sur le réseau de base: Des mesures d'assainissement
actives et passives devront être réalisées sur le réseau existant des ÇFF et des ETC.
Mesures en matière de transport: Aussi bien la majorité que la minorité du groupe
de travail suggèrent de rendre eurocompatible l'article sur la protection des Alpes.
Cette mesure permettrait entres autres d'accroître sensiblement la productivité des
chemins de fer et d'augmenter ainsi le volume des marchandises transportées par rail
à moindre prix, n convient en effet de préserver la compétitivité internationale du
secteur des transports, d'assurer l'achèvement et l'entretien du réseau de routes
nationales, ainsi que de garantir un transport optimal des voyageurs au niveau
régional.
784

Evaluation du rapport final des partis gouvernementaux
Dans l'ensemble, la proposition du groupe de travail a apporté de nouveaux éléments et
relancé le débat sur le financement des grands projets ferroviaires. Quelques détails d'une
analyse approfondie font cependant penser que dans la pratique, l'absorption du gain de
productivité par une redevance pourraient être problématique.:
Le montant des recettes nettes d'une RPLP basée sur l'absorption du gain de productivité est
controversé. Puisque l'on ne dispose pour l'heure que d'hypothèses et que les études
scientifiques sont rares, les chiffres que l'on obtient varient énormément selon le point de
vue. Les calculs de l'administration se fondent sur une étude externe qui ne fournit guère
qu'un ordre de grandeur approximatif. Les quelque 1,3 milliard34 de francs destinés aux
grands projets ferroviaires devraient à court terme constituer la limite maximale des
ressources disponibles. Les réserves émises par les défenseurs des transports routiers sur les
hypothèses de travail ne peuvent être toutes réfutées. On se demande notamment s'il est
exact que l'on assistera nécessairement à une forte augmentation des transports par les poids
lourds allant jusqu'à 40 tonnes35 au détriment des camions plus légers. 
Les milieux
concernés regrettent également que l'on ait tenu compte uniquement du transfert du trafic
des camions de 28 t à ceux de 40 t, alors qu'il serait économiquement plausible pour les
entreprises de transport de passer à des camions de 32 ou de 36 t. Ces réserves réduisent
sensiblement les résultats des estimations.
- 
La répartition de l'absorption de la totalité du gain de productivité sur tous les types de
trafic désavantagera le trafic national. Le gain de productivité serait en effet plus élevé
34 L'effet sur la productivité a été estimé à 1,9 milliard de francs au total. Ce montant varie par ailleurs
beaucoup selon le type de trafic (intérieur, importations, exportations, trafic de transit). Puisqu'un
prélèvement différencié n'est pas envisageable pour des raisons pratiques, le montant pouvant être perçu
se limite à quelque 1,7 milliard de francs. Si les cantons se contentent d'une part minimale, les grands
projets ferroviaires devraient pouvoir disposer d'un montant qui atteindra au maximum 1,3 milliard de
francs dans un premier temps.
35 Les estimations de l'administration se fondent sur une étude qui prévoit l'évolution suivante: 5 pour cent
des kilomètres parcourus par la catégorie des 13 à 18 t et 20 pour cent des kilomètres parcourus par la
catégorie des 18 à 26 t, toutes deux déjà autorisées, seront reportés sur les camions de 40 t. Les
associations routières objectent que le transfert vers des véhicules plus lourds serait possible aujourd'hui
déjà, mais que les entreprises y renoncent en raison de la nature des marchandises transportées.
785

pour les exportations et les importations, ainsi que pour le trafic de transit. Puisque des
considérations pratiques exigent l'application d'un tarif unique-^ pour tous les types de
trafic, le transport national serait désavantagé, tandis 
que 
les 
exportations, 
les
importations et le trafic de transit seraient avantagés.
- 
Le prélèvement d'une redevance moyenne dans toutes les catégories de poids
équivaudrait à absorber un gain de productivité "forfaitaire" même dans les catégories
où l'accroissement de l'efficacité serait minime voire inexistant. Cette remarque
s'appliquerait notamment aux camions des catégories de poids inférieures. Ces
véhicules, utilisés avant tout dans la distribution de détail, devraient s'acquitter d'une
redevance trop élevée. Les catégories de poids supérieures, soit celles se situant dans le
domaine où le rail garde aujourd'hui à juste titre sa compétitivité, seraient par contre
trop peu taxées. Par conséquent, les effets incitatifs seraient contre-productifs.-
- 
Après avoir fait l'objet de vif débats pendant des décennies, la répercussion des coûts
externes est en principe admise par l'Union européenne (UÈ) et a été inscrite dans la
constitution^, n est donc possible de l'appliquer relativement rapidement (grâce à la
RPLP). On ne devrait donc renoncer à cet acquis qu'en cas d'absolue nécessité. H est
toutefois probable que l'UE n'accepte pas la compensation des gains de productivité.
- 
La majorité du groupe de travail des partis gouvernementaux propose de maintenir
provisoirement inchangé le poids maximal autorisé dans le trafic transalpin, mais
d'augmenter le coût du trafic dé transit en le grevant d'une redevance. Le maintien du
poids maximal à un niveau inférieur allié à une augmentation sensible de la fiscalité
sera rejeté par ITJE, car ces éléments constituent une "double dissuasion".
- 
En s'appliquant aussi au trafic transalpin de transit, l'absorption d'un gain de
productivité estimé à 1,7 milliard de francs augmenterait de 320 à 350 francs la
traversée des Alpes pour un camion de 28 t. n est à noter que ce montant équivaut
36 Les transports nationaux et internationaux sont assurés par des camions identiques, n ne serait donc
guère possible d'appliquer un tarif différent selon le type de trafic.
37 
Si l'on souhaite absorber la totalité du gain de productivité, il serait nécessaire d'adapter en conséquence
la base constitutionnelle inscriteà l'article 36e1""" est.
786

environ aux frais supplémentaires occasionnés par un contournement de la Suisse. Si la
productivité du rail n'augmente pas, ou si la France et l'Autriche n'augmentent pas le
niveau de leurs redevances, il faudrait donc s'attendre à un accroissement du trafic de
contournement. Cette solution risque fort de soulever l'opposition de l'Union
européenne.
- 
Aucune nouvelle recette ne serait créée avant l'an 2001. Le financement transitoire se
limiterait à la réaffectation de recettes existantes et à un léger relèvement du taux
d'endettement à 28 pour cent. Cette solution exigerait cependant d'accorder des avances
très élevées au financement spécial (suivant les prix pratiqués en 1995, environ 7,3
milliards de francs jusqu'en 2007).
Dans l'ensemble, les propositions du groupe de travail des partis gouvernementaux
poursuivent les mêmes objectifs que la politique du Conseil fédéral en mettant en oeuvre les
mêmes instruments (notamment la RPLP). Le groupe de travail se fonde sur l'évolution
actuelle de la politique des transports (p. ex. le problème du poids maximum) et tente de
l'intégrer dans un train de mesures en appliquant de nouvelles idées. Le Conseil fédéral
souhaite donc autant que possible intégrer les propositions du groupe de travail des partis
gouvernementaux dans les modèles existants:
- 
Dans le cadre du passage à la RPLP, on devrait de plus examiner si l'absorption du gain
de productivité n'est pas contraire à la constitution et si cette mesure est réalisable, n
convient notamment de trouver un moyen pour harmoniser l'application du principe de
la vérité des coûts avec l'absorption du gain de productivité.
- 
Des mesures encourageant le transfert du trafic transalpin de la route vers le rail et
visant à améliorer l'offre ferroviaire seront prises dans le cadre de l'application de
l'article constitutionnel sur la protection des Alpes.
- 
L'amélioration de l'efficacité du rail fait partie intégrante de la réforme des chemins
de fer. Ce projet devrait mettre en place les nouvelles "structures capables d'améliorer
la transparence et d'accroître la concurrence entre les chemins de fer.
787

- 
Un relèvement du poids maximal dans le transport des marchandises par la route (en
une ou plusieurs étapes) fera l'objet de discussions sur les transports terrestres dans le
cadre des négociations bilatérales avec l'Union européenne, n importe par ailleurs
d'étudier les moyens de parer aux éventuels inconvénients de cette mesure.
Le Conseil fédéral estime que deux propositions du groupe de travail des partis
gouvernementaux ne peuvent pas être prises en considération:
- 
L'idée de baser le financement des grands projets ferroviaires sur une seule redevance,
dont ont ne peut prévoir ni le produit ni les conséquences sur la politique .des transports,
ne peut pas être retenue.
- 
Du point de vue de la politique financière, il n'est guère possible de renoncer dans une
large mesure à un financement transitoire jusqu'en 2001. n ne faut pas assouplir le
principe selon lequel il convient de prévoir un financement avant de commencer les
travaux.
5 
Liste des milieux consultés
Gouvernements cantonaux
Argovie 
AG
Appenzell Rhodes extérieures 
AR
Appenzell Rhodes intérieures 
AI
Baie-Ville 
BS
Baie-Campagne 
BL
Berne 
BE
Fribourg 
FR
Genève 
GE
Claris 
GL
Grisons 
GR
Jura 
JU
Lucerne 
LU
Neuchâtel 
NE
Nidwald 
NW
Obwald 
OW
Schaffhouse 
SH
Schwytz 
SZ
Soleure 
SO
Saint-Gall 
SG
788

Tessin 
. 
TI
Thurgovie 
. 
TG
Uri 
UR
Vaud 
VD
Valais 
VS
Zoug 
ZG
Zurich 
ZH
Partis politiques
Partis gouvernementaux
Parti démocrate chrétien suisse 
PDC
Parti radical-démocratique suisse 
PRD
Union démocratique du centre 
UDC
Parti socialiste suisse 
PS
Partis non gouvernementaux
Parti suisse de la liberté 
PSL
Parti écologique suisse 
PES
Parti libéral suisse 
. 
PLS
Alliance des indépendants 
- 
Adi
Organisations fattîères de l'économie
Associations patronales
Union suisse des paysans 
USP
Union suisse des arts et métiers 
USAM
Union suisse du commerce et de l'industrie 
USCI
Syndicats
Syndicat chrétien Transport-Militaire-Douane 
GCV
Union federative du personnel des administrations et des entreprises publiques* UF
Syndicat industrie & bâtiment 
SIB
Fédération suisse des cheminots 
SEV
Union syndicale suisse 
USS
Fédération des sociétés suisses d'employés 
' 
FSE
Autres organisations et institutions
Associations des transports
Automobile Club de Suisse 
ACS
Communauté d'intérêts pour les transports publics 
CITRAP
Service d'information pour les transports publics 
LITRA
Pro Chemin de fer Suisse
Fédération automobiliste et motocycliste suisse 
SAM
Union suisse des carrossiers 
USCI
Association suisse des transports routiers 
AST AG
Fédération routière suisse 
FRS
Touring Club Suisse 
TCS
Union des transports publics . 
UTP
Association des importateurs suisses d'automobiles 
AISA
Association transports et environnement 
ATE
5l 
Feuille fédérale. 148° année. Vol. IV 
789

Indùstrie de la construction 
," \,v ' • ' - . ' • 
' ''' / 
'•'•'.!
Fédération des urbanistes suisses
Groupe de l'industrie suisse de la construction
Société suisse des entrepreneurs
Conférence suisse de la construction
Association suisse des ingénieurs-conseils
Association suisse des ingénieurs en transports
Société suisse des fabricants de ciment, chaux et gypse
Association des entrepreneurs suisses de travaux publics
•«":••• •'•
FUS
SBI
SSE
CSC
ASIC
SVI
VSZKGF
AETP
Huiles minérales
 s • ?,* ! v :s
 •- 
•• ;rV^-- o • • 
• " • , ' 
r -
Union pétrolière
UP
Chemins &fer 
;,^\,-'--.. 
'•„';:• 
-" r> •'-',-, 
" . - . . .
Société du chemin de fer des Alpes bernoises Bern-Loetschberg-Simplon
Chemin de fer du Lac de Constance-Toggenbourg
Chemins de fer fédéraux
Chemin de fer du Sud-Est
BLS
BT
CFF
SOB
Autres^.-," 
\'*F^V\ 
' 
-'CV 
V "v-1 : 
~
Initiative des Alpes
Chambre bâloise du commerce
Conférence intercantonale des transports ferroviaires de l'arc jurassien 
CITAJ
Commission romande de la ligne du Simplon 
CRLS
Communauté d'intérêts pour la promotion d'un trafic
respectueux de l'environnement sur l'axe du Saint-Gothard Comité du Saint-Gothard
Pro Frutigland
Groupement suisse pour les régions de montagne 
SAB
Association des communes suisses
Société suisse pour la protection de l'environnement 
SPE
Association suisse des maisons d'expédition 
SSV
Union des villes suisses 
UVS
Association suisse pour l'économie des transports 
ASUTRA
Association suisse des usagers des transports 
ASUT
Transalp 2005
Association suisse d'économie forestière
Fonds mondial pour la nature 
WWF
790

Appendice 2
Sources de financement
Objectif
La forte augmentation des dépenses ne peut être compensée dans les limites du budget
fédéral. D faut donc recourir à de nouvelles sources de financement. Le choix parmi les
impôts envisageables sur le plan politique est limité dès lors que ceux-ci doivent satisfaire
aux exigences suivantes:
- Les sources de financement doivent être aussi rémunératrices que possible, afin que les
fonds nécessaires puissent être réunis au moyen d'un nombre limité d'impôts.
- Les sources de financement doivent être disponibles à brève échéance, car les finances
fédérales ne peuvent déjà plus supporter les charges actuelles, alors que la réalisation des
grands projets ferroviaires a en partie commencé.
- Les sources de financement doivent prendre en compte, en plus de l'objectif fiscal, des
impératifs de la politique des transports et favoriser le transfert de la route au rail.
Différentes sources de financement ont été examinées à la lumière des critères précités.
- Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
- Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP)
- Réaffectation et majoration du simple au double de la redevance forfaitaire sur les poids
lourds
- Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée sur les carburants
- Taxe sur le transit alpin (TTA)
- Imposition des carburants liquides et gazeux
- Taxe ferroviaire sur les tarifs du transport des voyageurs et des marchandises
- Taxe sur le CO2 frappant les agents énergétiques d'origine fossile
- Taux spécial de la TVA appliqué aux agents énergétiques
- Taxe générale sur l'énergie
- Augmentation de la TVA
- Loterie NLFA
- Cofïnancement assuré par les recettes des télécommunications CFF
- Cofïnancement assuré par le produit d'une amnistie fiscale
- Réévaluation des réserves d'or
- Financement privé
- Cofïnancement par la Banque européenne d'investissement (BEI)
- Cofinancement des cantons et de tiers
791

Augmentation des droits d'entrée sur les carburants
Recettes: (en cas d'augmentation de 10 et. par litre,
y compris le diesel): 
600 millions par an
(sans relèvement du prix du diesel) 
450 millions par an
Disponibilité: 
au plus tôt dès la moitié de 1997
Un renchérissement du trafic routier en vue de financer les investissements des transports
publics va accroît la transparence des coûts dans le domaine du trafic. H ne faut pas oublier
non plus que les automobilistes profiteront également des différents projets concernant les
transports publics, et notamment des NLFA. En effet, à moyen et à long terme, ces lignes
contribueront à éviter un engorgement des routes. Vu le prix relativement bas de l'essence,
les automobilistes devraient accepter une hausse de 10 centimes par litre. Ce prix
augmenterait ainsi de moins de 10 pour cent. En termes réels, l'essence est actuellement
moins chère qu'avant la crise pétrolière de 1973. Une majoration plus élevée est cependant
exclue pour le moment en raison du prix de l'essence à nos frontières. S'agissant notamment
du diesel, nos prix se situent jusqu'à 25 centimes en-dessus de ceux des pays voisins. Par
conséquent, les routiers font régulièrement leur plein à l'étranger. Selon une estimation,
environ 30 pour cent du diesel consommé en Suisse est acheté à l'étranger puisque le
détenteur d'un camion peut économiser jusqu'à 100 francs par plein de carburant. Une
nouvelle augmentation du prix du diesel renforcerait l'attrait du "tourisme du carburant".
Nous ignorons toutefois dans quelle mesure les pays limitrophes adapteront les prix du
diesel dans les années à venir.
Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP)
Recettes (utilisables pour les grands projets ferroviaires): 
environ 400 millions par an
Disponibilité: 
au plus tôt à partir de 2001
Le transport des marchandises par la route est en concurrence directe avec le trafic des
792

marchandises qui empruntera à l'avenir le réseau ferroviaire^. Comme l'ont montré les
études effectuées, le degré de couverture des frais inhérents aux NLFA augmente si le
transport -des marchandises par la route assume une plus grande part des coûts qu'il
occasionne dans l'ensemble de l'Europe. C'est là qu'intervient la RPLP que le peuple a
inscrite, le 20 février 1994, à l'art. 36quater est.39. Selon le dossier de la procédure de
consultation du 19 juin 1995, les recettes provenant de cette redevance sont estimées à 750
millions de francs par an, soit à peu près 600 millions de plus que ce que rapporte la
redevance forfaitaire actuelle sur les poids lourds. Depuis lors, les charges financières
-*= résultant des atteintes à la santé ont été ajoutées aux coûts externes liés aux secteurs des
accidents, des bâtiments et de la lutte contre le bruit. Les coûts externes du transport des
marchandises par la route sont estimés à 1,1 milliard de francs environ. La constitution
prévoit que le produit de la RPLP devra permettre de compenser les coûts externes non
couverts du trafic routier, que les cantons toucheront une partie de la redevance et que les
conséquences éventuelles de celle-ci pour les régions de montagne et les régions
périphériques seront prises en considération. Cette disposition relative à l'affectation des
recettes (art. 36quatcr, 2e al., est.) s'oppose à un financement des infrastructures ferroviaires
par la redevance. Nous estimons qu'il est plus judicieux d'élaborer une nouvelle version de
cette disposition que de prélever des impôts nouveaux.
Réaffectation et majoration du simple au double de la redevance
forfaitaire sur les poids lourds
Recettes: 
180 à 360 millions par an
Disponibilité: 
au plus tôt à partir de 1998
38 Le trafic routier présente, du fait de sa souplesse, des avantages en matière de distribution c'es
marchandises. Les atouts du trafic ferroviaire se révèlent surtout sur des distances relativement longues.
n consomme neuf fois moins d'énergie par kilomètre/tonne et produit trente fois moins de substances
polluantes. Un seul train de marchandises transporte l'équivalent de septante-cinq camions de 28 t. Vu la
surcharge croissante du réseau routier, la ponctualité et la fiabilité commencent aussi à produire leurs
effets sur les longs parcours.
39 Cette redevance est fondée sur l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 sur l'introduction d'une redevance sur le
trafic des poids lourds liée, soit aux prestations, soit à la consommation (FH993 n 867).
793

La redevance forfaitaire sur les poids lourds renchérit le trafic des poids lourds; toutefois,
elle ne le fait pas en fonction des kilomètres parcourus ou de la consommation de carburant,
mais sous forme d'une augmentation des frais fixes. Elle touche donc en premier lieu la
distribution locale et, dans une moindre mesure, le transport des marchandises sur longues
distances. Par conséquent, elle n'incite que faiblement à transférer au rail le trafic sur de
longues distances. Le peuple et les cantons ont accepté cette redevance en 1984, pour une
durée limitée à dix ans. Le 20 février 1994, elle a été adaptée au renchérissement, affectée
pour la première fois aux dépenses consenties en faveur des routes et son prélèvement a été
prolongé jusqu'en 2004. Une affectation des recettes aux grands projets ferroviaires
nécessite une modification de la constitution (art. 21, 7e al., des dispositions transitoires de
la est.). Une augmentation de cette taxe peut être décidée par voie d'un arrêté fédéral de
portée générale sujet au référendum facultatif, pour autant que les coûts occasionnés par les
routes le justifient. Selon les comptés routiers les plus récents (1993), le trafic des poids
lourds couvre les frais qu'il engendre^O. p0ur augmenter cette redevance, il n'est donc pas
possible de légiférer par un arrêté fédéral; il faut réviser la constitution (art. 21, 3e al.,
dispositions transitoires de la cst.)41.
Financement partiel des NLFA par le produit des droits d'entrée sur les
carburants
Recettes: (à raison de 25%) 
selon programme d'investissement NLFA
(au maximum 320 mio. par an environ)
Disponibilité: 
immédiatement
Par l'arrêté sur le transit alpin, le peuple a accepté que les dépenses inhérentes aux NLFA
soient partiellement couvertes par le produit des droits d'entrée sur les carburants. Dans
l'arrêté sur le financement des NLFA, cette proportion a été fixée à 25 pour cent de la
40 
Ne sont toutefois pas couverts les coûts inhérents à la lutte contre le bruit, aux dommages causés aux
bâtiments, aux atteintes à la santé, dont l'ordre de grandeur est de 1,1 milliard de francs (1993).
41 
Une autre possibilité consisterait en la vérification des documents à la base du compte routier. ÏÏ est
possible de prendre en considération l'inclusion des coûts externes ainsi qu'une attribution objective des
coûts au trafic des poids lourds (en particulier le facteur de l'équivalence appliqué à l'utilisation des
routes). Mais on risque de provoquer des discussions stériles à propos de la méthode utilisée.
794

totalité des coûts. Il devrait être possible, compte tenu de la situation juridique actuelle,
d'augmenter quelque peu le taux actuel de 25 pour cent. On pourrait recourir dans une plus
large mesure aux droits d'entrée sans réduire le programme de construction des routes
décidé par le Conseil fédéral, parce que la provision alimentée par les droits d'entrée
enregistrera des excédents croissants au cours des prochaines années. Elever la part des
droits d'entrée ferait cependant concurrence à d'autres propositions d'augmenter les
prélèvements sur le trafic routier.
Taxe sur le transit alpin (TTA)
Recettes: 
100 à 300 millions par an.
Disponibilité: 
au plus tôt dès 2001.
Conformément au projet du 9 septembre 1994 du Conseil fédéral et à la note de discussion
d'avril 1996, le transfert au rail du trafic des marchandises demandé par l'article sur la
protection des Alpes (art. 36seHes est.) devrait être réalisé par des instruments de l'économie
de marché. Parmi ces instruments, il y a notamment lieu de mentionner, outre la RPLP, des
charges supplémentaires (TTA) imposées sur les quatre passages des Alpes mentionnés dans
la loi sur les routes de transit. Dans le cadre d'une politique globale des transports
encourageant dans certains cas le transfert de la route au rail, les recettes provenant de la
TTA pourraient aussi servir à financer les grands projets ferroviaires. De plus, il est
difficile, dans les circonstances actuelles, d'estimer le produit d'une telle taxe. Abstraction
faite de cette difficulté, les régions qui subissent un préjudice supérieur à la moyenne
devront être indemnisé sous forme de paiements compensatoires, dont une partie sera
financée d'abord au moyen du produit de la TTA.
Imposition des combustibles liquides et gazeux
Recettes: (huile de chauffage 4fr. /gaz 2.50fr.): 
. 
345 millions par an
Disponibilité: 
au plus tôt dès la moitié de 1997
L'imposition fiscale des agents énergétiques d'origine fossile est, en moyenne, moins lourde
en Suisse qu'à l'étranger. Cela se vérifie particulièrement dans le cas des combustibles pour
795

lesquels les taux des droits de douane arrêtés en fonction du poids se situent au niveau des
années 20. S'agissant de l'huile de chauffage, ces tarifs douaniers s'élèvent comme par le
passé à 30 centimes par 100 kg. Les tentatives pour augmenter les droits d'entrée ont échoué
(1974, 1994) ou n'ont eu qu'un effet temporaire (1986). Avec l'introduction de la TVA au
1er janvier 1995, les combustibles ont été imposés à raison de 6,5 pour cent, ce qui ne
change cependant pas grand chose à la charge fiscale qui est globalement minime. Une
imposition équilibrée des combustibles d'origine fossile constituerait un premier pas vers
une taxe sur l'énergie. Elle nécessiterait une modification de la loi fédérale du 9 octobre
1986 sur le tarif des douanes42 (RS 632.10) et de la loi fédérale du 1er octobre 1925 sur les
douanes (RS 631.0). Ainsi, l'huile combustible renchérirait d'environ 12 pour cent et le gaz
naturel de 8 pour cent. Pour un ménage moyen, les frais de chauffage augmenteraient de 60
à 100 francs par an.
Taxe ferroviaire sur les tarifs du transport des voyageurs et des
marchandises
Recettes: 
50 millions par an
Disponibilité: 
au plus tôt dès la moitié de 1997
Les deux grands projets RAIL 2000 et NLFA ne permettront pas seulement d'augmenter le
volume du trafic des marchandises, ils amélioreront également de façon substantielle l'offre
en matière de transports national et international des voyageurs. Les utilisateurs des
transports publics profiteront de ces investissements. On devrait donc pouvoir leur
demander de participer aux frais d'investissement en acceptant une augmentation des tarifs.
La taxe devrait s'appliquer, dans la même mesure, au transport des voyageurs et à celui des
marchandises. Un supplément de 1 franc par billet pour le trafic sur de longues distances
pourrait être mis à la charge des voyageurs et, en ce qui concerne les marchandises, un
supplément de 10 à 20 francs (suivent les dimensions) serait perçu pour chaque wagon
chargé. Ainsi pourrait-on atteindre un produit de l'ordre de 50 millions de francs par an.
42 
Les droits d'entrée sur les carburants doivent être transformés, avec effet au 1" janvier 1997, en impôts
sur les huiles minérales. En conséquence, la loi sur l'imposition des huiles minérales devrait Être
modifiée.
796

L'institution d\ine taxe ferroviaire exigerait la création d'une nouvelle base constitutionnelle.
Faute d'une telle base, la taxe pourrait certes être payée volontairement par les entreprises
de transport public mais son application systématique ne serait pas garantie.
Taxe sur le CO2 frappant les agents énergétiques d'origine fossile
Recettes: 
dépendent de la forme définitive de la taxe
Disponibilité: 
au plus tôt à partir de l'an 2000
Le Conseil fédéral a décidé en date du 31 mai 1995 de préparer, au lieu d'une loi sur la taxe
sur le CO2, une loi sur la réduction des émissions de CO2. Ce texte doit définir en plus des
objectifs fixés en matière de réduction des émissions, une taxe sur le CO2. Le but de cette
taxe est de contribuer à ce que les objectifs susmentionnés soient atteints, pour autant qu'ils
ne puissent l'être grâce à d'autres mesures (notamment la loi sur l'énergie, la redevance sur le
trafic des poids lourds liée aux prestations et des mesures volontaires). En conséquence, on
ne peut savoir quand la taxe sur le CO2 entrera en vigueur et quel en sera le produit.
Taux spécial de la TVA appliqué aux agents énergétiques
Recettes en cas de taux spécial fixé entre 13 et 15 pour cent: 
1 milliard de francs
Disponibilité: 
au plus tôt à partir de 1998
L'institution de la taxe sur la valeur ajoutée au 1er janvier 1995 a soumis tous les agents
énergétiques à une imposition de 6,5 pour cent. La charge fiscale ainsi prélevée pourrait être
alourdie par l'adoption d'un taux spécial de TVA, ce qui nécessiterait une modification de la
constitution. Pour obtenir un produit d'un milliard de francs, tous les agents énergétiques
(huile de chauffage, gaz naturel, électricité, chauffage à distance, charbon, bois) devraient
être soumis à un taux supérieur qui serait de l'ordre de 13 à 15 pour cent. Les agents
énergétiques subiraient de la sorte un renchérissement de 8 pour cent. Si les agents
énergétique d'origine fossile devaient assurer à eux seuls ce produit, l'augmentation du taux
serait encore plus forte. Vu que le renchérissement s'appliquerait au prix des agents
énergétiques, la charge fiscale ne tiendrait nullement compte de la teneur énergétique, ni de
la nocivité des émissions. De plus, l'application de taux spéciaux entraînerait des
complications administratives. En effet, en comptant le taux normal de 6,5 pour cent, celui
797

de 2 pour cent sur les biens de première nécessité et un taux spécial de 3 pour cent appliqué
à l'hôtellerie, ce serait déjà le 4e taux qui entrerait ainsi en vigueur. Cela occasionnerait des
charges administratives supplémentaires tant pour l'administration fiscale que pour le
contribuable (problèmes de délimitation, paramètres supplémentaires du chiffre d'affaires,
logiciels coûteux, etc.). De plus, un taux spécial majoré serait contraire aux directives de
l'Union européenne qui n'entend tolérer - en plus du taux normal - qu'un ou deux taux
spéciaux réduits. Relevons encore qu'en cas de combinaison de ce régime spécial avec une
hausse des droits d'entrée sur les carburants, l'huile de chauffage ou le gaz, il en résulterait
une charge cumulée.
Taxe générale sur l'énergie
Recettes: 
dépendent de la forme définitive de la taxe
Disponibilité: 
non définie
Une imposition plus forte de tous les agents énergétiques visant à rendre le système fiscal
plus "écologique" et à réduire l'imposition du revenu du travail revient régulièrement à
l'ordre du jour et le Conseil fédéral serait en principe favorable à une telle solution.
Toutefois, la conception d'une nouvelle taxe, son inscription dans la constitution et son
application légale devraient prendre plusieurs années. Si l'on se réfère à l'expérience acquise
avec la taxe sur le CO2 et aux difficultés d'harmonisation sur le plan international, il faut
bien admettre qu'il n'est pas certain de pouvoir instituer une nouvelle taxe. En conséquence,
une taxe générale sur l'énergie ne pourra donc être perçue assez tôt pour être utile ici. Le
projet concernant une éventuelle taxe sur l'énergie doit donc être examiné indépendamment
de la question du financement des transports publics.
Augmentation de la TVA
Recettes: (augmentation d'un pour cent) 
1800 millions par an
Disponibilité: 
non définie
La taxe sur la valeur ajoutée est la principale source de recettes de la Confédération et sert à
alimenter l'ensemble des finances fédérales. Donner une affectation précise à un pour cent
798

supplémentaire de la TVA (en plus du pour cent destiné à financer l'AVS) restreint
considérablement la marge de manoeuvre - sur le plan de la politique financière - pour
l'assainissement des finances fédérales; cette démarche ne peut donc être envisagée qu'avec
circonspection. De plus, une augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée n'apportera rien à
la vérité des coûts, ni à l'amélioration de la compétitivité des transports publics. Ceux-ci
perdent notamment du terrain dans le secteur du transport des passagers. Le relèvement de
la taxe sur la valeur ajoutée n'a que des incidences minimes sur les frais courants43 du trafic
individuel alors que s'agissant des transports publics, l'augmentation doit être répercutée
"*° entièrement sur les tarifs.
Loterie NLFA
Recettes: 
environ 100 millions par an
Disponibilité: 
non définie
Selon le postulat Loeb (95.3298), une loterie à numéros dont le tirage aurait lieu le mercredi
devrait être créée pour contribuer au financement des NLFA. Une telle solution exigerait
l'adaptation de la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et les paris professionnels (RS
935.51). Mais le produit de cette loterie serait assez insignifiant et les conséquences d'une
telle réalisation difficiles à évaluer. Ainsi apparaîtrait, en plus de la concurrence souhaitée à
l'égard des loteries étrangères, une concurrence non désirée pour le Totomat et le Loto, qui
apportent actuellement de larges contributions au sport amateur. En outre, il faudrait aussi
s'attendre à des pertes de recettes pour les loteries cantonales, qui en 1994 ont affecté 170
millions de francs à des buts d'ordre culturel, social et d'intérêt général. Lors des débats
parlementaires à propos de la levée de l'interdiction des maisons de jeu (en tant qu'élément
des mesures d'assainissement 1992), le Conseil fédéral a donné l'assurance qu'il ne
modifierait pas au détriment des cantons la loi sur les loteries et les paris professionnels44.
43 Le trafic individuel n'implique pas, entre autres, l'imposition de la „prestation du chauffeur".
L'augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée n'affecte donc qu'une partie réduite des coûts (comme le
prix d'achat, les réparations).
44 Voir la déclaration du conseiller fédéral Stich, dans: Bulletin officiel du Conseil des Etats 1992 588.
799

Cofinancement assuré par les recettes des télécommunications CFF
Recettes: 
non définies
Disponibilité: 
non définie
La motion Bircher (95.3142) exige que les NLFA soient financées par les recettes que les
CFF vont réaliser à l'avenir dans le domaine des télécommunications. La modification de la
loi sur les télécommunications entraînera la chute du monopole de réseau des PTT.
Moyennant constitution d'une base légale adéquate, les CFF peuvent exploiter
commercialement leur réseau de fibres optiques. Un tel financement de l'infrastructure
ferroviaire est contraire aux efforts - objectivement judicieux - entrepris actuellement pour
supprimer le système des subventions croisées et laisser davantage de liberté d'entreprise
aux régies de la Confédération.
Cofinancement assuré par le produit d'une amnistie fiscale
Recettes: 
non définies
Disponibilité: 
non définie
La motion Epiney (96.3035) propose notamment de recourir à l'amnistie fiscale pour
financer les NLFA. D s'agit de donner aux contribuables la possibilité d'investir des revenus
non déclarés dans des emprunts d'Etat. A titre d'amende forfaitaire, l'intérêt que ces
investisseurs percevront est limité à 2 pour cent sur des montants inférieurs à 200'000
francs, et à 1 pour cent pour des sommes supérieures. L'auteur de la motion pense que la
Confédération pourrait réaliser de la sorte une économie annuelle de 300 millions de francs
environ sur le service des intérêts; l'argent ainsi trouvé pourrait être investi dans les NLFA.
n n'existe aucun lien intrinsèque entre l'amnistie fiscale et le financement de l'infrastructure
ferroviaire. En outre, des placements à plus de douze ans, assortis généralement d'un taux
d'intérêt largement inférieur à ceux du marché, n'auraient que peu d'attrait. En effet, pour un
capital de 200'000 francs, l'investisseur enregistrerait une perte sur intérêts (en comptant les
intérêts composés) de plus de 65'000 francs.
800

Réévaluation des réserves latentes d'or
Recettes: 
22 milliards de francs
Disponibilité: 
à partir de 1998
Un projet d'initiative populaire demande que le financement des NLFA soit assuré par la
réévaluation des réserves d'or de la Banque Nationale Suisse (BNS), à 80 pour cent du cours
de ce métal. Dans le cadre ainsi fixé, la priorité ira au tunnel de base à double voie dont la
construction sera vraisemblablement la moins chère et la plus rapide. Ce procédé n'est rien
d'autre que le recours à la "planche à billets". La BNS serait contrainte d'émettre de la
a
monnaie pour une valeur équivalant au coût du projet. Si les travaux duraient 15 ans, la
masse monétaire augmenterait chaque année de 1,3 milliard de francs environ (ou de 3% par
an en tout cas). Voilà qui générerait sans conteste une inflation du même ordre de grandeur,
soit à peu près 3 pour cent par an, et qui porterait gravement atteinte à la crédibilité de la
BNS en sa qualité d'autorité indépendante en matière de politique monétaire^. Toute la
population de notre pays, mais surtout les personnes dont le revenu est modeste, financerait
donc les projets ferroviaires par le biais de la diminution de leur fortune et de leur revenu
imputable à l'inflation. De plus, il n'existe aucun motif évident pour lequel les NLFA
devraient précisément trouver leur financement dans des réserves d'or accumulées des
années durant. Enfin, cette proposition est dépourvue d'effet incitatif sur la politique des
transports, sans oublier que demander d'accorder la priorité à la construction du tunnel de
base la moins onéreuse et la plus rapide (autrement dit le Loetschberg) revient à interdire un
programme d'investissements ferroviaires qui s'organise autour d'actions prioritaires.
45 
La BNS disposerait théoriquement de différentes possibilités (p. ex. la vente d'or, de devises ou de titres
suisses) pour empêcher une augmentation de la masse monétaire, mais toutes ces mesures auraient des
effets indésirables sur le cours des changes ou sur le niveau des intérêts. La vente par la BNS de titres
suisses entraînerait les mêmes conséquences pour l'économie nationale qu'un financement intégral des
NLFA par le recours au marché des capitaux - démarche que le présent message vise précisément à
empêcher.
801

Financement privé
Recettes: 
Dépendent de la rentabilité des projets
Disponibilité: 
non définie
Un financement, par des capitaux privés, d'infrastructures de transports n'est possible qu'à
trois conditions:
- 
les projets doivent rapporter, dans un délai utile et avec des garanties suffisantes, un
revenu net qui permette la rémunération et le remboursement des fonds prêtés;
- 
il doit être possible de déterminer le montant des recettes provenant de divers
investissements;
- 
les bailleurs de fonds doivent être disposés à supporter le risque lié à une opération de
crédit.
D est difficile de satisfaire à de telles conditions dans le contexte de grands projets
ferroviaires. La rentabilité n'est pas assurée vu l'état de la concurrence dans le domaine des
transports. Compte tenu de la longue période de réalisation et du faible rendement auquel il
faut s'attendre au début de la phase d'exploitation, il existe de grandes incertitudes à propos
du volume des investissements, de la quantité des transports effectués ainsi que du montant
des coûts et des recettes en cours d'exploitation. Définir le rendement des projets à intégrer
dans un réseau existant (RAIL 2000, NLFA) n'est pas aisé réalisable, car les recettes
supplémentaires ne seront pas seulement affectées aux nouvelles constructions, mais aussi à
l'entretien du réseau existant. A l'origine, la possibilité d'un financement privé des NLFA a
été examinée puis écartée. Etant donné l'expérience acquise lors de la réalisation et de
l'exploitation du tunnel sous la Manche, un financement privé devrait inspirer davantage de
retenue encore. Les financements privés sont mieux adaptés à des projets partiels de
moindre envergure (par ex. dans le cadre de RAIL 2000 ou des raccordements au réseau du
TGV).
Un financement privé pourrait s'avérer intéressant pour la Confédération dans la mesure où
les bailleurs de fonds supportent intégralement le risque lié à l'opération de crédit. Si la
Confédération doit accorder des garanties financières pour la phase d'exploitation, elle
802

admet une sérieuse dépendance financière. L'octroi d'un prêt entièrement rémunérable par la
Confédération est partiellement comparable au financement privé. Le maître de l'ouvrage ou
le débiteur doivent se conformer aux mêmes impératifs, à savoir construire le plus
économiquement et le plus rationnellement possible afin de pouvoir payer ultérieurement la
charge des intérêts au moyen des revenus. Pour la Confédération, le risque de pertes est
moindre, car elle peut influencer les conditions cadres en matière de transports et garantir la
rentabilité de ses investissements.
^ Cofinancement par la Banque européenne d'investissement (BEI)
Recettes: 
en cas de prêt pleinement rémunérable: au maximum 10 pour cent des
coûts du projet
Disponibilité: 
à court terme
Parce qu'elle n'est pas membre de l'Union européenne (UE), la Suisse n'a aucune possibilité
d'obtenir de celle-ci des subventions ou des prêts à taux réduits. En effet, les subventions de
la Communauté ne sont accordées qu'aux pays de 1*UE, conformément à l'Ordonnance
relative au financement de projets dans le cadre des réseaux transeuropéens (TEN).
En date du 14 février 1995, la Suisse a eu des entretiens avec la Banque européenne
d'investissement (BEI) afin de déterminer si un prêt était envisageable46. La BEI est
disposée à octroyer un crédit. En effet, à ses yeux, les questions d'ordre politique telles que
l'entrée de la Suisse au sein de IEEE ne jouent aucun rôle quant à l'octroi de ces crédits.
Toutefois, la BEI accorderait des fonds pour une partie seulement des coûts totaux des
NLFA. En l'occurrence, il s'agirait d'environ dix pour cent du coût des travaux. Les
conditions d'octroi seraient celles qui existent actuellement sur le marché. Compte tenu de la
durée du crédit et du fait que celui-ci est libellé en francs suisses, ces conditions sont, en
principe, moins favorables que celles qu'obtiendrait la Confédération directement sur le
marché suisse des capitaux.
46 Cf. chiffre 221.2 du message du 12 avril 1995 relatif au deuxième crédit d'engagement concernant la
réalisation du projet de lignes ferroviaires à travers les Alpes (FH995III 229).
803

Cofinancement des cantons et de tiers
Recettes: 
non définies
Disponibilité: 
non définie
En cas de réalisation complète des NLFA prévues sur son territoire, le canton du Tessin s'est
déclaré prêt à participer à raison de 400 millions de francs (coûts supplémentaires d'env. 1,1
milliard de francs; prix de 1995, y compris 15% de réserves) aux intérêts des
investissements provisionnels destinés aux infrastructures. Des études approfondies sont
entreprises pour vérifier précisément, sous l'angle juridique, financier et politique, la portée
et la faisabilité de la proposition du canton du Tessin. Selon l'article 3 de la loi du 23 juin
1944 sur les Chemins de fer fédéraux (RS 742.31), ceux-ci fournissent des prestations pour
autant qu'un mandat de prestation ou un autre arrêté fédéral en décide ainsi et qu'une
indemnité soit prévue en contrepartie. S'agissant d'investissements qui dépassent les
exigences des transports, les tiers qui s'y intéressent de façon particulière ou qui expriment
des voeux à leur propos doivent y participer en conséquence. Ainsi, chaque communauté et
intérêts est libre de présenter des voeux supplémentaires au sujet de l'élaboration de grands
projets ferroviaires, mais ceux qui le font ont l'obligation d'y contribuer financièrement, de
façon équitable.
804

Appendice 3
Technique
Aperçu
1 
Renaissance du rail
2 
Vue d'ensemble des NLFA
- Eléments constitutifs des NLFA:
- Variantes des NLFA:
- liste
- plan Loetschberg
- plans Saint-Gothard nord/sud
- description Loetschberg
- plan Loetschberg
- description Saint-Gothard/intégration de la Suisse
orientale
- plans Saint-Gothard/intégration de la Suisse
orientale
- Estimation des coûts d'investissement
1 
Renaissance du rail
Au début des années 1980, l'opinion publique prit de plus en plus conscience des
conséquences négatives - pour l'environnement, l'aménagement du territoire et la
consommation d'énergie - de l'augmentation incessante du trafic. Favorable aux transports
publics, cet état d'esprit déclencha la renaissance des chemins de fer. n s'agissait d'améliorer
les infrastructures ferroviaires, longtemps négligées, et de rendre l'offre plus attrayante. Les
mesures prises alors furent l'adoption de l'horaire cadencé, le projet RAIL 2000, les
réductions (temporaires) de tarif, la construction du tunnel de la Vereina, les crédits-cadre
pour les entreprises de transport concessionnaires (ETC), ainsi que les NLFA.
52 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV
805

RAIL 2000
L'introduction de l'horaire cadencé, en été 1982, représenta la première étape de la
renaissance du train; ce système permit d'améliorer et d'élargir sensiblement la palette de
l'offre dans le trafic des voyageurs. Mais cette multiplication de l'offre, réalisée
pratiquement sans le moindre investissement dans les infrastructures, rendit plus nécessaire
que jamais le renouvellement et l'aménagement du réseau ferroviaire, qui n'avait guère
changé depuis presque 100 ans. C'est ainsi que le projet RAIL 2000 vit assez rapidement le
jour, n reprenait certains éléments des Nouvelles transversales principales (NTP), qui
avaient pourtant été assez mal accueillies dans la procédure de consultation. Le 16
décembre 1985, le Conseil fédéral adopta le rapport sur le projet RAIL 2000 et le message
relatif à la construction de quatre nouveaux tronçons^. Le 19 décembre 1986, après avoir
complété certaines parties du projet du Conseil fédéral, les Chambres le ratifièrent et
votèrent un crédit d'engagement de 5,4 milliards de francs (prix de 1985) pour la
construction d'infrastructures sur le réseau des CFF. Ajoutés aux investissements des ETC,
les aménagements des infrastructures et les achats de matériel roulant des CFF, financés par
les investissements ordinaires, donnèrent un volume total de 10 milliards de francs (prix de
1985). Le 7 décembre 1987, l'arrêté fédéral relatif au projet RAIL 2000 fut approuvé en
référendum par une nette majorité du peuple.
Réductions de tarif
En approuvant l'arrêté fédéral du 1er octobre 1986 sur le financement de réductions de tarif
dans les transports publics (FF 1986 lu 401), les Chambres fédérales autorisèrent la vente à
prix réduit, jusqu'en 1992 , des abonnements à demi-tarif et de ceux de parcours, ainsi que
la réduction des tarifs à partir ou à destination des ports de Baie. Elles accordèrent à cet
effet un plafond de dépenses de 520 millions de francs. La réduction des abonnements à
demi-tarif et de ceux de parcours devait permettre aux CFF de gagner de nouveaux clients
réguliers. Jusqu'en 1991, le nombre des abonnements à demi-tarif grimpa effectivement
jusqu'au-delà de 2 millions. En 1987, les entreprises de transports publics avaient déjà
47 Message du 16 décembre 1985 sur le projet Rail 2000 et sur la construction de nouvelles lignes des CFF
(FF 19861181)
806

introduit, en guise de première étape de la renaissance des chemins de fer, l'horaire cadencé
à l'échelle nationale, ce qui avait permis de mieux coordonner les offres de transport et
d'offrir au public un horaire simplifié.
Projet de politique coordonnée des transports
Rejeté en juin 1988 par le souverain, le projet de politique coordonnée des transports^
était censé définir les principes d'un développement concerté et équilibré des différents
moyens de transport. Ses buts - remplacer une conception sectorielle empreinte de
pragmatisme par une planification d'ensemble, répartir judicieusement les tâches entre les
cantons et la Confédération, assurer le financement à long terme - n'ont rien perdu de leur
actualité. Le financement des infrastructures nationales des transports publics devait être
doté d'une base aussi solide que celui du réseau des routes nationales. Les projets à long
terme, comme la construction des NTP, remplacées plus tard par RAIL 2000, ou celle de la
Nouvelle transversale alpine, devaient ainsi pouvoir être achevés et financés dans des délais
raisonnables.
Soutien aux entreprises de transport concessionnaires (ETC)
Pour permettre la construction du tunnel de la Vereina, les Chambres élargirent, le 18
décembre 1986 (FF 1987162) la concession des Chemins de fer rhétiques. Pour un total de
538 millions de francs (prix de 1985, part fédérale de 457 mio.), on adécidé de réaliser la
liaison Klosters-Susch/Lavin (Engadine). De cette façon, une région d'accès jusqu'ici
malaisé doit être intégrée, grâce aux transports publics, au réseau suisse des voies de
communication.
Par l'arrêté fédéral du 29 septembre 1987 (FF 1987 m 273), les Chambres adoptèrent le 7e
crédit-cadre de 930 millions pour le soutien aux ETC, de 1988 à fin 1992 au plus tôt. Par
l'arrêté fédéral du 16 décembre 1992 (FF 1993 I 46), 1440 millions supplémentaires furent
accordés, de 1993 à fin 1997 au plus tôt, au titre du 8e crédit-cadre. A part l'entretien des
48 
Cf. Message du 20 décembre 1982 relatif aux principes d'une politique coordonnée des transports (FF
19831909).
807

lignes, ces fonds servent surtout à financer les aménagements des ETC dictés par le projet
e
RAIL 2000. Le 8 crédit-cadre comprend aussi quelques investissements destinés à intégrer
la Suisse orientale au réseau des NLFA.
Nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLFA)
Le message du 23 mai 1990 (FF 1990 U 1015), relatif à la construction des Nouvelles lignes
ferroviaires à travers les Alpes (NLFA), concernant la création d'un nouveau tunnel de base
sous les Alpes. Alors que ce projet avait été classé non prioritaire en 1976^9, 1983^0 et
198551, son heure sonna à la création du Marché intérieur européen. Une croissance notable
du trafic nord-sud se dessinait. Les Alpes, qui divisent l'espace économique de l'Union
européenne, ne permettent le transit qu'en de rares endroits, où le trafic à longue distance se
concentre et stagne dans une mesure difficilement supportable pour l'homme et le milieu,
sans même fournir à l'économie locale de bénéfices correspondants. C'est pourquoi, à la
suite d'une consultation, on retient la solution qui exploitait le mieux le réseau existant
(solution dite "en réseau"). Le projet fut complété par le message du 26 juin 1991 sur
l'intégration de la Suisse orientale dans les NLFA (FF 1991 ffl 1160). Les Chambres
adoptèrent ce projet, en y ajoutant quelques nouveaux éléments, souvent dictés par les
intérêts régionaux. En automne 1991, elles ratifièrent les arrêtés fédéraux correspondants.52
Le 27 septembre 1992, le souverain approuva les NLFA à une large majorité. D était prévu
un volume global d'investissements de 14,9 milliards de francs (prix de 1991, intérêts non
compris). Aux prix courants et en respectant les coûts envisagés pour les variantes initiales,
49 Message du 4 février 1976 concernant l'aménagement de bout en bout de la double voie du chemin de fer
Beme-Loetschberg-Simplon(FF 19761577).
50 Rapport du 7 septembre 1983 sur une nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (FH983III1197).
51 Rapport sur le projet RAIL 2000 et Message du 16 décembre 1985 sur la construction de nouvelles lignes
des Chemins de fer fédéraux(FF 19861181).
52 
Arrêté fédéral du 4 octobre 1991 relatif à la construction de la nouvelle ligne ferroviaire suisse à travers
les Alpes (arrêté sur le transit alpin, RS 742.104); arrêté fédéral du 26 septembre 1991 relatif à
l'extension et à la prolongation de la concession de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises
Beme-Loetschberg-Simplon (BLS) (FF 1993 I 118); arrêté fédéral du 1" octobre 1991 concernant le
crédit global destiné à la réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le
crédit global, FF 1993 1119); arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le financement de l'intégration de
la Suisse orientale dans le projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration,
FF 19931122).
808

la réalisation intégrale des NLFA coûterait quelque 28,6 milliards jusqu'en 2007
(renchérissement: 3%, niveau des intérêts: 5%). Les Chambres ont voté en tout trois crédits
d'engagement. L'arrêté fédéral du 1er octobre 1991 sur le crédit global pour la réalisation du
projet des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (arrêté sur le crédit global, FF
1993 I 119), concernait 800 millions de francs (prix de 1991) pour la mise au point du
projet, les chantiers préliminaires sur les lignes du Saint-Gothard (500 mio.) et du
Loetschberg (250 mio.), ainsi que la planification du raccordement de la Suisse orientale à
la ligne du Saint-Gothard (50 mio.). Avec l'arrêté fédéral du 26 septembre 1991 sur le
financement de l'intégration de la Suisse orientale au projet des nouvelles lignes ferroviaires
à travers les Alpes (arrêté sur l'intégration, FF 1993 I 122), 850 millions de plus (prix de
1990), ont été votés; ils se décomposent comme suit (en mio. de fr.):
- ligne du Zimmerberg et du Hirzel (CFF) 
730
- aménagement des gares et tronçons à
deux voies entre Wattwil et Rapperswil (CFF) 
40
- aménagements à deux voies autour de la gare
dePfäffikonSZ(SOB) 
40
- aménagements dans la région de Saint-Gall et extensions
à deux voies entre Degersheim et Mogelsberg 
40
- Total 
850
Enfin le crédit de 855 millions de francs (prix de 1995) accordé dans le cadre de l'arrêté
fédéral du 20 septembre 1995 sur un second crédit d'engagement (crédit de transition) pour
la réalisation des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (FF 1995IV 577) a permis
de passer des travaux de planification et de sondage, ainsi que des activités préparatoires, à
l'ouverture effective des chantiers des tunnels de base (zone des portails, chantiers
intermédiaires).
809

ELEMENTS CONSTITUTIFS DES NLFA
Ligne de base du Loetschberg
- 
Installation de chargement des véhicules automobiles à Heustrich
- 
Tunnel du flanc du Niesen
- 
Contournement de Frutigen
1er tube du tunnel de base du Loetschberg entre Frutigen et Baltschieder
- 
2° tube du tunnel de base du Loetschberg entre Frutigen et Baltschieder
- 
Branche du tunnel vers Steg
Raccordement du Valais central
Raccordement de Baltschieder
- 
Branche du tunnel vers Mundbach
Installation de chargement des véhicules (redimensionée) à Frutigen
Installation de chargement des véhicules (redimensionée) à Steg
Ligne de base du Saint-Gothard
- 
Ligne d'accès nord du Gotthard entre Arth-Goldau et Altdorf/Rynächt
Déplacement de la ligne originaire à Fliielen
- 
Raccordement Altdorf/Rynächt
1er tube du tunnel de base du Saint-Gothard entre Rynächt et Bodio
- 
2e tube du tunnel de base du Saint-Gothard entre Rynächt et Bodio
Raccordement de Bodio à Giustizia
- 
Tronçon sud du Saint-Gothard entre Giustizia et San Antonino/Cadenazzo
Tunnel de base du Ceneri reliant San Antonino/Cadenazzo à Lugano (Massagno) /
Vezia
Intégration de la Suisse orientale
— 
Tunnel du Zimmerberg
- 
Tunnel du Hirzel
- 
Améliorations de la ligne de chemin de fer du Sud-Est (SOB)
Améliorations de la ligne de chemin de fer du Lac de Constance-Toggenbourg (BT)
- 
Extension de l'arrondissement III des CFF par l'aménagement de la ligne Rapperswil •
Wattwil
Reste du réseau
— 
Améliorations concernant l'axe de transit du Loetschberg
- 
Améliorations concernant l'axe de transit du Saint-Gothard
810

AlpTransit, Axe du Lötschberg
Tronçons exploitables (parties du projet)

Betriebsfähige Teilstrecken Nord (Bauelemente)
l 
M l k l
812
06.06.96

AlpTransit Achse Gotthard
Betriebsfähige Teilstrecken Süd (Bauelemente)
813

Description de l'axe du Loetschberg pour la variante A
Principaux investissements (réalisation garantie)
AlpTransit Loetschberg, avec
- tunnel à simple voie entre Frutigen et Baltschieder, avec tunnel en gros oeuvre ou galerie de
sondage servant de tunnel de sécurité ou de service (profil M env. 9,6m pour les deux tubes entre
Frutigen et Lötschen en l'absence de galerie de sondage/sécurité; 0 env. 9,0m pour les deux tubes
entre Lötschen et Baltschieder, 0 env. 9,6m de Lötschen à Steg)
- voie de dépassement dans le tronçon du tunnel de sécurité/service Ferden - Baltschieder (env. 13
km de longueur)
- attaques intermédiaires à Mitholz et Ferden, et galerie latérale de Steg à Lötschen
- liaison avec la ligne de base dans la gare de Frutigen, liaison avec la ligne de la vallée du Rhône en
direction de Viège
Améliorations du reste de la ligne (liste aux fins dévaluation des coûts, non exhaustive)
- voie de dépassement pour les trains marchandises doubles nord-sud dans la région Gümligen -
Rubigen
- voie de dépassement pour les trains marchandises doubles sud-nord dans la égion
Munsingen - Rubigen
- voie de dépassement pour les trains marchandises doubles nord-sud dans les égions
Heustrich - Mülenen et Wengi - Frutigen
- quatrième voie à écartement normal dans la gare de VÈge
- transformation de deux voies actuelles de la gare de Brigue en voies de dépassement pour les
trains marchandises doubles
- aménagement éventuel à Ardon pour une vitesse de 200 km/h (trains à caisses inclinables)
- compléments de signalisation (signaux avancés) pour les vitesses plus grandes des trains à caisses
inclinables
Travaux provisoirement gelés
- installations de chargement des -véhicules automobilesà Heustrich et à Steg
- tunnel du flanc du Niesen
- contournement de Frutigen
- branche du tunnel vers Mundbach
- excavation pour le second tube Lötschen - Steg
- liaison à Steg avec la ligne de la valKe du Rhône en direction du Valais central
Durée des travaux
- début en 1997, mise en service au plus fit en 2006
Coûts (prix de 1995, y compris majoration d'environ 15%;état du projet en 1995)
tunnel de base du Loetschberg (sans installations de chargement) env. 
3'430 millions de francs
surveillance de la gestion 
env. 
30 millions de francs
améliorations du reste de la ligne 
env. 
270 millions de francs
Total 
env. 
3'730 millions de francs
814

AlpTransit, Ligne de base du Lötschberg
Programme d'investissements proposé
(variante A)
réalisation confirmée
réalisation ajournée,
assurée du point de vue de
l'aménagement du territoire
tronçons exploitables:

AlpTransit, Ligne de base du Lötschberg
Programmes d'investissement non proposés
(variantes B et D)
réalisation confirmée
résiliation ajournée,
assurée du point dé vue de
l'aménagement du territoire
tronçons exploitables:

Description de l'axe du Saint-Gothard avec l'inégration de la
Suisse orientale pour la variante A
Principaux investissements (réalisation garantie)
AIpTransit Saint-Gothard, avec
raccordement à double voie Altdorf / Ryrächt
deux tunnels à simple voie entre Erstfeld et Bodio
nouveau tronçon à double voie entre Bodio et Giustizia
- 
tunnel de base du Ceneri à double voie entre San Antonino/Cadenazzo et Lugano (Massagno)
/ Vezia, avec les raccordements correspondants
voie de dépassement pour les trains marchandises doubles dans k région de Biasca et dans la
région d'Altdorf / Rynächt
- 
attaques intermédiaires à Amsteg, Sedrun et Faido pour le Saint-Gothard, et à Sigirino pour le
tunnel de base du Ceneri
- 
Améliorations Surselva
AIpTransit Suisse orientale, avec
- 
' tunnel du Zimmerberg à double voie entre Nidelbad et Litti
améliorations réduites sur la ligne Saint-Gall - PÊffikon SZ de BT, SOB et CFF
Améliorations pour le reste de la ligne (liste aux fins dévaluation des coûts, non exhaustive)
- 
compléments de signalisation (signaux avancés) pour les vitesses plus grandes des trains à
caisses inclinables
- 
amélioration de la boucle de Rotkreuz (deux voies)
- 
voie de formation des trains à Muttenz RB
- 
voie de dépassement Brugg / Othmarsingen
- 
voie de dépassement à Dottikon
- 
voie de formation des trains à Chiasso SM
Travaux provisoirement gelés
- 
nouveau tronçon entre Arth-Goldau et Altdorf/ Rynächt
- 
nouveau tronçon entre Giustizia et San Antonino/Cadenazzo (contournement de Bellinzone)
- 
tunnel du Hirzel
améliorations pour environ 40 millions de francs sur la ligne Saint-Gall - ïaffikon SZ
Durée des travaux
- 
début en 1997, mise en service au plus lot en 2008
Coûts (prix de 1995, y compris majoration d'environ 15%;état du projet en 1995)
tunnel de base du Saint-Gothard/tunnel du Ceneri, long 
env. 
8'360 millions de francs
tunnel du Zimmerberg 
env. 
830 millions de francs
améliorations de la ligne Saint-Gall - Piffîkon 
env. 
90 millions de francs
surveillance de la gestion du projet 
env. 
50 millions de francs
améliorations du reste de la ligne 
env. 
320 millions de francs
Total: 
env. 
9'650 millions de francs
817

Variantes A, B, C
818

819
Variantes A, B, C
Amélioration/nouvelles constructions CFF
Rail 2000
Aménagement du chemin de fer
Lac de Constance-Toggenbourg (BT)
Aménagement du chemin de fer du
Sud-Est (SOB)
Lignes existantes
Doublements de la voie
Ligne
St-Gall/Pfäffikon(SZ)
CFF/SOB/BT
Variantes A et B:
réalisation FTP
Amélioration
pour 80 mio. de francs
Renonciation provisoire
40 mio. de francs
Variante C:
Renonciation provisoire
120 mio. de francs

Estimation des coûts d'investissement
Grand projet
RAIL 2000
AlpTranslt
Intégration
Suisse orientale
Ouvrage
l'étape
2' étape
Loetsdiberf
Salnt-Gothard
Surveillance
Améliorât.«»
sur reste du
réseau
SUÌSM orient
Zlnunerberg
Améliorations
SOB/BT/
CFF
Raccordements
au TGV
Mesures anti-
bruit
Phases
Etudes
Projeta
Projeta mis à
l'enquête
analyses
Etudes
Avant-projet
Projet mis a
l'enquête
Etudes
Avant-projet
Projet mis a
l'enquête
Estimation
Hypothèses
sommaires
Comparaison
variantes
détaillées
Etudes
Avant-projets
Etudes/
analyses de
tracés
Modèles
Remarques
o
D
3)
3)
•0
S)
6)
7)
8)
9)
Fourchette
+25/-2S%
+20/-20%
+1SI -15%
Plafond des
coûts
+2S/-25%
+20/-20V.
+20/-20%
+2S/-25%
+20/-20%
+20/-20%
+15/-15%
+30/JO%
+25/-2S0/.
+2S/-2S%
Plafond des
coûts
Plafond de
financement
Coûts
Prlide
1995
' 
7.50
5.90
2.98
727
0.07
0.51
0.72
0.08
120
225
Majoration
0%
0%
15%
15%
15%
15%
15%
15%
0%
0%
TOTAL 
| 
|
Coûts Pril de
1995
(+15%)
7.5
5.9
3.43
8J6
0.08
0.59
0.83
0.09
120
225
Total grand
projet
13.40
12.46
0.92
1.20
2.25
30.23
Coûts d'investissement en milliards de francs
Remarques:
1) Les améliorations prévues se répartissent de façon égale dans les trois phases études, projets de
construction et projets mis à l'enquête. Le rapport RAIL 2000, 1er étape, estime la fourchette
des coûts à 20 pour cent. Aucune réserve supplémentaire n'est prévue pour financer les grands
ouvrages, du fait qu'il y a toujours la possibilité de procéder à une planification des tâches
susceptibles dette abandonnées afin de respecter le crédit global.
2) Les travaux en sont encore au stade de la conception stratégique. Le coût indiqué résulte d'une
estimation très sommaire; il a cependant valeur de plafond.
3) Les coûts indiqués se basent essentiellement sur le dossier d'avant-projet de février 1994, avec
une fourchette de +20/-20 pour cent pour les différents tronçons. Les étapes ultérieures du
projet (par exemple raccordement des nouveaux tronçons aux lignes de base) n'en sont qu'à la
phase de l'étude indiquant les coûts avec une précision de +25/-25 pour cent.
4) Valeur empirique donnée par l'OFT.
5) Estimation sommaire des CFF et de l'OFT, basée sur des esquisses. (Source: Conception de
l'offre et de l'exploitation des CFF du 6 mars 1996).
6) Estimation des CFF du 14 avril 1996, basée sur la comparaison de variantes détaillées.
7) Hypothèse sommaire de l'Office fédéral des transports et de l'Administration fédérale des
finances, portant sur les améliorations redimensionnées.
8) Estimation approximative tirée des études et des divers tracés examinés par le groupe de travail
franco-suisse; a provisoirement valeur de plafond, d'où l'absence de réserve.
9) Indications données par le groupe de travail interdépartemental chargé d'examiner la question du
bruit des trains. Le modèle de financement prévoit un investissement de 150 millions de francs
par année durant quinze ans.
820

A
Arrêté fédéral 
Projet
relatif à la réalisation et au financement des projets
d'infrastructure des transports publics
du
L'Assemblée federate de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 1996 ^
arrête:
I
La constitution est modifiée comme suit:
Dispositions transitoires
An. 23 (nouveau)
1 Le Conseil fédéral peut, au titre du financement partiel dès grands projets
ferroviaires suivants, à savoir les nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes,
RAIL 2000, le raccordement de la Suisse occidentale au réseeau français du TGV
et les mesures antibruit le long des voies ferrées du réseau existant:
a. 
augmenter de 10 et. par litre l'impôt sur les huiles minérales utilisées comme
carburant selon l'article 41ter, 4e alinéa, lettre a;
b. 
utiliser le produit total de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids
lourds selon l'article 21 des dispositions transitoires et augmenter à cet effet
les taux de redevance, au maximum du double;
c. 
utiliser deux tiers au maximum du produit de la redevance sur le trafic des
poids lourds liée aux prestations selon l'article 36quater.
2 Les nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes au sens du 1er alinéa
comprennent:
a. 
le tunnel de base du Saint-Gothard reliant la région d'Erstfeld/Silenen à celle
de Bodio/Biasca ainsi que le tunnel de base du Mont Ceneri reliant la région
de San Antonino/Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia,
b. 
le nouveau tunnel de base du Lötschberg, en partie à voie unique, reliant la
région de Frutigen à celle de Steg/Baltschieder,
') FF 1996 IV 648
53 Feuille fédérale. 148e année. Vol. IV 
821

Réalisation et financement des projets d'infrastructure des transports publics. AF
c. 
le nouveau tunnel du Zimmerberg reliant la région de Thalwil à celle de
Litti/Baar ainsi que l'aménagement partiel du tronçon reliant Saint-Gall à
Pfäffikon SZ,
d. 
l'amélioration, au moyen de mesures actives et passives, de la protection
contre le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base.
3 Le présent article est valable jusqu'au 31 décembre 2017. L'Assemblée fédérale
peut le proroger au moyen d'un arrêté fédéral de portée générale pour une
période se terminant au plus tard à l'achèvement des grands projets mentionnés
au 1er alinéa.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
N38728
822

B
Arrêté fédéral 
Projet
relatif à la construction de la ligne ferroviaire suisse
à travers les Alpes
(Arrêté sur le transit alpin)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 19961\
arrête:
I
L'arrêté sur le transit alpin du 4 octobre 199l2' est modifié comme suit:
Art. 5 
Ligne de base du Saint-Gothard
1 Le réseau des Chemins de fer fédéraux est complété par le tunnel de base du
Saint-Gothard reliant la région d'Erstfeld/Silenen à celle de Bodio/Biasca ainsi
que par le tunnel de base du Mont Ceneri reliant la région de San Antonino/
Cadenazzo à celle de Lugano (Massagno)/Vezia.
2 Les chantiers de la Surselva seront desservis par le réseau ferroviaire actuel, qui
sera aménagé en fonction des besoins respectifs de ceux-ci.
Art. 6 
Ligne de base du Lötschberg
1 Le réseau de la Société du chemin de fer des Alpes bernoises Berne-Lötsch-
berg-Simplon (BLS) est complété par le tunnel de base du Lötschberg en partie à
voie unique reliant la région de Frutigen à celle de Steg/Baltscheider.
2 La nouvelle ligne doit être conçue de manière à garantir le raccordement à la
ligne du Simplon.
An. 8 
Raccordement de la Suisse orientale
1 La Confédération améliore la liaison de la Suisse orientale avec la ligne du
Saint-Gothard. A cette fin, le réseau des CFF est notamment complété par le
nouveau tunnel du Zimmerberg reliant la région de Thalwil à celle de Litti/Baar.
Le tronçon entre Saint-Gall et Pfäffikon SZ est en partie amélioré.
»> FF 1996 IV 648
2> RS 742.104
823

Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
2 La Confédération s'emploie à promouvoir l'intégration de la Suisse orientale au
réseau ferroviaire européen à haute performance en développant les tronçons
Zurich-Munich et Zurich-Stuttgart.
Art. 10, 2e et 3e al.
2 La Confédération coordonne les projets entre eux pour faire un ensemble
cohérent. A cette fin, le Conseil fédéral édicté un plan sectoriel au sens de l'article
13 de la loi sur l'aménagement du territoire. Ce plan fixera pour le moins:
a. 
les liaisons entre les tunnels de base du Saint-Gothard, du Mont Ceneri et du
Zimmerberg;
b. 
le raccordement direct de la Suisse orientale à la ligne du Saint-Gothard
(tunnel du Hirzel);
c. 
les installations de chargement des véhicules routiers dans les vallées de la
Kander et du Rhône ainsi que le raccordement à la ligne de base du
Lötschberg;
d. 
la liaison directe du Valais central à la ligne de base du Lötschberg et le
raccordement de cette ligne au tunnel du Simplon.
3 La lutte contre le bruit le long des voies d'accès aux tunnels de base est
améliorée par des mesures actives et passives.
Art. 11, 1er al.
1 Les avant-projets des nouvelles lignes du Saint-Gothard, du Lötschberg et du
Zimmerberg indiquent en particulier le tracé, les points de raccordement, la
superficie des gares et des terminaux ainsi que les ouvrages de croisement.
An. 12, 1er al.
1 L'arrêté fédéral du 21 juin 199l1) sur la procédure d'approbation des plans pour
les grands projets de chemins de fer s'applique aux projets mis à l'enquête
concernant les nouvelles lignes du Saint-Gothard, du Lötschberg et du Zimmer-
berg, ouvrages annexes compris.
Art. 14 
Conditions de financement
1 La Confédération met à la disposition des chemins de fer concernés les moyens
nécessaires sous la forme de prêts rémunérables aux conditions du marché ou à
taux préférentiel, ainsi que sous la forme de contributions à fonds perdu.
2 Les prêts rémunérables aux conditions du marché peuvent être accordés à raison
de 25 pour cent du coût du projet au maximum.
') RS 742.100.1
824

Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
3 Les prêts et les contributions à fonds perdu sont imputés au compte financier.
Les prêts accordés aux CFF aux conditions du marché sont comptabilisés dans le
bilan.
4 Le Conseil fédéral et les chemins de fer règlent les détails de l'octroi de prêts et
de contributions à fonds perdu dans le cadre d'une convention.
Art. 15 
Moyens de financement
1 Le financement est assuré par:
a. 
les redevances affectées selon l'arrêté fédéral du ... ^ relatif à la réalisation
et au financement des projets d'infrastructure des transports publics;
b. 
une partie du produit des droits d'entrée sur les carburants, dans la mesure
où il s'agit des lignes de base du Saint-Gothard et du Lötschberg selon les
articles 5 et 6;
c. 
les ressources générales de la Confédération.
2 Les fonds provenant du produit des droits d'entrée sur les carburants selon le
1er alinéa, lettre b, sont utilisés conformément à l'article 36ter, 1er alinéa, lettre c,
de la constitution et doivent couvrir les dépenses totales pour les deux lignes de
base à raison de 25 pour cent. Ils sont octroyés aux chemins de fer à fonds perdu.
3 Dans le cadre du financement selon le 1er alinéa, lettre c, le niveau d'endette-
ment de la Confédération peut atteindre au maximum 25 pour cent du coût du
projet.
4 Des avances prélevées dans la caisse générale de la Confédération, entraînant
une augmentation temporaire du niveau d'endettement selon le 3e alinéa,
peuvent être accordées jusqu'au 31 décembre 2010. Elles sont soumises à un
intérêt imputable aux moyens de financement affectés et pleinement rembour-
sables jusqu'au 31 décembre 2017.
Art. 16 
Crédits d'engagement
L'Assemblée fédérale accorde par étapes, au moyen d'arrêtés fédéraux simples,
les crédits d'engagement nécessaires à la réalisation des lignes de base du
Saint-Gothard et du Lötschberg ainsi qu'à l'intégration de la Suisse orientale.
Art. 18
Abrogé
Art. 19 
Surveillance et contrôle
1 Le Conseil fédéral assure la surveillance et le contrôle du projet des NLFA.
2 II peut charger un organe consultatif de l'évaluation de questions essentielles
relatives au projet.
!> RO . . . (FF 1996 IV 821)
825

Construction de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes. AF
Art. 22, 3e al.
Abrogé
II
Modification du droit en vigueur
L'arrêté fédéral du 19 décembre 1986
 J> relatif au projet RAIL 2000 est modifié
comme suit:
Art. 3a (nouveau)
1 Le financement est assuré par:
a. 
les redevances affectées selon l'arrêté fédéral du.. ,2' relatif à la réalisation
et au financement des projets d'infrastructure des transports publics;
b. 
les ressources générales de la Confédération.
2 Dans le cadre du financement selon le 1er alinéa, lettre b, le niveau d'endette-
ment de la Confédération peut atteindre au maximum 25 pour cent du coût du
projet.
3 Des avances prélevées dans la caisse générale de la Confédération, entraînant
une augmentation temporaire du niveau d'endettement selon le 2e alinéa,
peuvent être octroyées jusqu'au 31 décembre 2010. Elles sont soumises à un
intérêt imputable aux moyens de financement affectés et pleinement rembour-
sables jusqu'au 31 décembre 2017.
III
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif.
2 II sera mis en vigueur par le Conseil fédéral dès que l'arrêté fédéral du ... 2^
relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructure des transports
publics aura été accepté par le peuple et les cantons.
N38728
O RS 742.100
2> RO . . . (FF 1996 IV 821)
826

Arrêté fédéral 
Projet
relatif au premier crédit d'ensemble destiné à la réalisation
de la ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes
(Arrêté sur le financement du transit alpin)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 16 de l'arrêté fédéral du 4 octobre 199l1) relatif à la construction de la
ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes (arrêté sur le transit alpin);
vu le message du Conseil fédéral du 26 juin 19962',
arrête: 
'
Article premier
Un premier crédit d'ensemble de 1596 millions de francs (prix d'octobre 1991) est
alloué pour la planification, la préparation et la réalisation de la ligne ferroviaire
suisse à travers les Alpes et réparti entre les objets suivants:
En mio. de fr.
a. 
Ligne de base du Saint-Gothard (Chemins de fer fédéraux)
Planification et préparation des travaux 
500
b. 
Ligne de base du Lotschberg (Société du chemin de fer des
Alpes bernoises, BLS)
Planification et préparation des travaux 
250
c. 
Raccordement de la Suisse orientale
1. 
Planification du raccordement Suisse orientale-Saint-Go-
thard 
50
2. 
Ligne du Zimmerberg 
713
3. 
Aménagement partiel du tronçon Saint-Gall-Pfäffikon
(SZ) 
83
Art. 2
Le Conseil fédéral est autorisé:
a. 
à augmenter légèrement, dans les limites du crédit d'ensemble cité à l'article
1er, un crédit d'engagement au détriment d'un autre;
b. 
à répartir, dans le cadre de leur affectation, certains des crédits d'engage-
ment octroyés selon l'article 1er entre des objets partiels.
« RS 742.104; RO ... (FF 1996 IV 823)
2> FF 1996 IV 648
827

Premier crédit d'ensemble destiné à la réalisation de la ligne ferroviaire suisse
à travers les Alpes. AF
Art. 3
Sont abrogés:
a. 
l'arrêté fédéral du 1er octobre 199l1) concernant le crédit global destiné à la
réalisation du projet de ligne ferroviaire suisse à travers les Alpes;
b. 
l'arrêté fédéral du 26 septembre 199l2) sur le financement de l'intégration de
la Suisse orientale dans le projet de la ligne ferroviaire suisse à travers les
Alpes.
Art. 4
Les engagements pris et les versements effectués dans le cadre de l'accomplisse-
ment des arrêtés abrogés relatifs au financement sont imputés au crédit d'en-
semble selon l'article 1er.
Art.5
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au
référendum.
2 II entre en vigueur en même temps que la modification du ...3' de l'arrêté sur le
transit alpin.
N38728
>) FF 1993 1119
2> FF 1993 I 122
3) FF 1996 IV 823
828

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports
publics du 26 juin 1996
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
4
Volume
Volume
Heft
41
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.059
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
15.10.1996
Date
Data
Seite
648-828
Page
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10 108 771
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