ch_vb · JAAC 58.77 · 1993-06-07 · de


JAAC 58.77
Entscheid des Bundesrates vom 7. Juni 1993
Prévention des accidents de la circulation routière.
Art. 4 al. 2 Loi sur une contribution à la prévention des accidents. Art. 6
let. d LSu. Subsidiarité des subventions fédérales.
Contribution à la création d’un matériel unitaire d’enseignement pour
toute la Suisse destiné au cours obligatoire de théorie de la circulation,
dont l’octroi est limité vu la possibilité de répercuter des coûts sur les
moniteurs de conduite et leurs élèves.
Unfallverhütung im Strassenverkehr.
Art. 4 Abs. 2 Unfallverhütungsbeitragsgesetz. Art. 6 Bst. d SuG.
Subsidiarität der Bundesbeiträge.
Beitrag an die Schaffung eines einheitlichen gesamtschweizerischen
Lehrmittels für den obligatorischen Verkehrskundeunterricht,
der angesichts der Möglichkeit, Kosten auf die Fahrlehrer und die
Fahrschüler zu überwälzen, beschränkt wird.
Prevenzione degli infortuni nella circolazione stradale.
Art. 4 cpv. 2 Legge federale concernente un contributo a favore della
prevenzione degli infortuni. Art. 6 lett. d LSu. Sussidiarietà dei
contributi federali.
Limitato contributo a favore della creazione di materiale didattico
unitario a livello nazionale per l’insegnamento obbligatorio di teoria
della circolazione, vista la possibilità di trasferire parte dei costi sui
maestri e sugli allievi conducenti.
1

I
A. Am 14. Oktober 1991 stellte der Nationale Ausschuss der Fahrlehrer (NA)
für die Erarbeitung von Grundlagen zur Schaffung von gesamtschweizerischen
einheitlichen Lehrmitteln für den Verkehrskundeunterricht und die
praktische Fahrausbildung ein Gesuch um Mitfinanzierung aus dem
Schweizerischen Fonds für Unfallverhütung im Strassenverkehr (kurz «Fonds
für Verkehrssicherheit [FVS]»).
Anlass für die Schaffung einheitlicher Lehrmittel für den
Verkehrskundeunterricht sei, dass der Bundesrat für Fahrschüler die
Absolvierung eines Verkehrskundekurses mit Wirkung ab 1. Januar 1993
als obligatorisch erklärt habe (Abs. 112a, Verkehrskunde und praktische
Grundschulung, Art. 17a-17c, der V vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung
von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [VZV], SR 741.51).
Der Nationale Ausschuss der Fahrlehrer sei bemüht, ein einheitliches und
ausführliches Unterrichtskonzept mit den dazugehörigen Instruktions- und
Lehrmitteln zu erarbeiten.
Der Gesamtaufwand belaufe sich auf Fr. 468 800.- (bestehend aus Fr. 61 000.-
Aufwendungen des nationalen Ausschusses, Fr. 55 710.- Aufwand der
Kommission für Berufsfragen, Fr. 55 090.- Aufwendungen der Arbeitsgruppe
Bundesamt für Polizeiwesen [BAP]/NA, Fr. 20 000.- Propagandaaktion,
Fr. 62 000.- Seminar Chef-Instruktoren, Fr. 65 000.- Material, Fr. 70 000.-
Übersetzungen, Fr. 20 000.- Diverses/Unvorhergesehenes sowie - als zukünftige
Posten - je Fr. 15 000.- Nationaler Ausschuss und Arbeitsgruppe BAP/NA
und Fr. 30 000.- Schlussredaktion); der Aufwand für die Herstellung des
Lehrmittels betrage Fr. 431 500.-.
Nachdem Vertreter der Verwaltungskommission des FVS anlässlich einer
Besprechung vom 19. Dezember 1991 verlauten liessen, dass man dem
Gesuch nur zu einem kleinen Teil zu entsprechen gedenke, teilte der
Nationale Ausschuss der Fahrlehrer dem FVS am 15. Januar 1992 mit, die
von Juli 1986 bis Dezember 1991 für die Erarbeitung eines Konzepts für
den Verkehrskundeunterricht entstandenen Kosten könnten nicht auf die
Teilnehmer überwälzt werden. Da jedermann - auch Konkurrenten ausserhalb
der angeschlossenen Verbände - vom Konzept profitieren und entsprechend
Lehrmittel schaffen und in Verkehr bringen könnte, wäre es nicht richtig,
wenn man diese Kosten den Kursteilnehmern überwälzen müsste; so hätten
gerade diejenigen, welche dem neuen Konzept zum Durchbruch verholfen
hätten, gegenüber ihren Konkurrenten das Nachsehen. Man sei davon
ausgegangen, dass als Eigenleistungen ein Anteil der Gesamtkosten von 10 bis
15% zu übernehmen sei. Etwas anderes seien die Produktionskosten für die
Lehrmittel, welche voll auf die Kursteilnehmer überwälzt würden und daher
nicht Gegenstand des Gesuchs bildeten. Beim Punkt Ausbildungssystematik
sei zwar an sich eine Überwälzung auf die Fahrlehrer möglich, doch würden
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dann die Kosten angesichts der kleinen Auflage (nur Fahrlehrer) prohibitiv
hoch; hier könne im übrigen ein etwas höherer Abzug für Eigenleistungen
vorgenommen werden.
B. Die Verwaltungskommission des FVS verfügte am 16. März 1992, den
Aufwand der Kommission für Berufsfragen von Fr. 55 710.- zu übernehmen,
das Gesuch im übrigen aber abzuweisen. Die teilweise Ablehnung des Gesuchs
wurde damit begründet, es sei zumutbar, diese Kosten auf die Kursteilnehmer
und Fahrschüler zu überwälzen.
C. Gegen diese Verfügung erhob der Nationale Ausschuss der Fahrlehrer
am 15. April 1992 beim Bundesrat Verwaltungsbeschwerde mit dem Antrag,
der FVS sei anzuweisen, auch einen angemessenen Teil der übrigen Kosten
der Grundlagenerarbeitung und der Entwicklung des Instruktions- und
Lehrmaterials zur Erteilung des obligatorischen Unterrichts in Verkehrskunde
zu übernehmen.
...
II
1.1. Verfügungen des FVS[35], einer öffentlichen Anstalt mit
Rechtspersönlichkeit und Sitz in Bern (Art. 3 des BG vom 25. Juni 1976 über
einen Beitrag für die Unfallverhütung im Strassenverkehr [UVBG], SR 741.81)
unterliegen nach Art. 9 Abs. 1 UVBG in Verbindung mit Art. 72 ff. VwVG der
Beschwerde an den Bundesrat. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach
Art. 99 Bst. h OG ausgeschlossen.
1.2. (Formelles)
2. Der FVS fördert und koordiniert nach Art. 4 UVBG Massnahmen zur
Verhütung von Unfällen im Strassenverkehr und kann solche Massnahmen
auch selbst treffen. Er verwaltet die ihm aus den Unfallverhütungsbeiträgen
zur Verfügung stehenden Mittel und entscheidet über deren Verwendung.
Der Entscheid über die Verwendung der Mittel im Einzelfall ist Sache der
Verwaltungskommission des FVS.
Sollen die zur Verfügung stehenden Mittel zweckgemäss verwendet werden,
bedarf es einer sorgfältigen Auslese der Beitragsgesuche. Dabei sind die zu
erwartenden Auswirkungen der unterstützten Massnahmen auf die Verhütung
von Unfällen im Strassenverkehr zu prüfen.
Bei dieser Auslese ist der Verwaltungskommission des FVS ein weiter
Ermessensspielraum eingeräumt (VPB 52.47 sowie Botschaft des Bundesrates
vom 18. Februar 1976 zum UVBG, BBl 1976 I 1109 ff. und 1114). Diese hat
das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäss auszuüben, das heisst alle
rechtserheblichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Sie ist dabei
an Sinn und Zweck des UVBG und die allgemeinen Rechtsgrundsätze
gebunden (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983,
S. 313 ff.; Imboden Max / Rhinow René A. / Krähenmann Beat, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Basel / Frankfurt am Main 1990, Nr. 67 B; Knapp
Blaise, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, S. 34 ff., Rz. 160 ff.;
BGE 104 Ia 206; VPB 52.47). Die Verwaltungskommission des FVS, die sich aus
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höchstens 15 Mitgliedern zusammensetzt - wobei Bund, Kantone, Verbände
und Organisationen des Strassenverkehrs sowie die Versicherer angemessen
vertreten sind - verfügt im übrigen für die hier zu beurteilenden Fragen
eine besondere Fachkenntnis, so dass sie bestens in der Lage ist, das ihr
zukommende Ermessen sinnvoll auszuüben.
3.1. Die Erarbeitung von Grundlagen und die Entwicklung des Instruktions-
und Lehrmaterials zur Erteilung des obligatorischen Unterrichts in
Verkehrskunde dient unzweifelhaft der Unfallverhütung im Strassenverkehr.
Dies ist denn auch nicht bestritten; die Verwaltungskommission des FVS
hat die teilweise Ablehnung des Gesuches des Beschwerdeführers damit
begründet, die entsprechenden Kosten könnten auf die Kursteilnehmer
und Fahrschüler überwälzt werden, und sich somit auf die Subsidiarität der
Förderungsbeiträge nach UVBG berufen.
3.2. Wie bereits erwähnt, steht dem FVS nur ein beschränkter Betrag zur
Förderung von Massnahmen zur Verhütung von Unfällen im Strassenverkehr
zur Verfügung, weshalb sich eine sorgfältige Auslese der zu unterstützenden
Massnahmen aufdrängt. Bereits aus diesem Grunde ergibt sich, dass
dann keine Unterstützungen zu gewähren sind, wenn die Kosten von den
Gesuchstellern auf Dritte überwälzt werden können.
Im Bereich der Leistungsverwaltung gilt im übrigen der Grundsatz, dass
Bundesbeiträge subsidiären Charakter aufweisen (vgl. VPB 55.27). Dieser
Grundsatz ist im BG vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen
(Subventionsgesetz [SuG], SR 616.1) in Art. 6 Bst. d präzisiert worden
(Botschaft des Bundesrates vom 15. Dezember 1986, BBl 1986 I 389). Danach
können Bestimmungen über Finanzhilfen - unter anderem - nur erlassen
werden, wenn die Aufgabe ohne die Finanzhilfe nicht hinreichend erfüllt
wird und die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen sowie die übrigen
Finanzierungsmöglichkeiten nicht ausreichen.
Dieser Grundsatz wird im R der Verwaltungskommission vom 5. Dezember
1989 über die Verwendung der Mittel des Fonds für Verkehrssicherheit
(SR 741.816), welches vom Bundesrat am 18. Juli 1990 genehmigt wurde,
in Art. 1 Abs. 2 ausdrücklich bestätigt (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 Bst. f des
Reglements); er wird vom Beschwerdeführer im übrigen an sich auch nicht in
Frage gestellt. Er hält indes die von den Kursteilnehmern und Fahrschülern
zu übernehmenden Mehrkosten für zu hoch. Die höheren Kurskosten stellten
sowohl für die Teilnehmer am obligatorischen Verkehrsunterricht als auch für
die Fahrlehrer eine schwere Belastung dar; zudem würde der obligatorische
Verkehrsunterricht wesentlich teurer als der nicht obligatorische Unterricht.
4. Es ist somit nur zu prüfen, ob die vom FVS nicht übernommenen Kosten auf
die Kursteilnehmer und die Fahrlehrer abgewälzt werden können.
4.1. Die Verwaltungskommission des FVS geht davon aus, dass
anfangs jährlich ungefähr 100 000 Personen am obligatorischen
Verkehrskundeunterricht teilnehmen werden; sie gibt indes zu, dass die
Zahl der Teilnehmer später abnehmen und sich bei etwa 75 000 Teilnehmern
einpendeln werde. Auch bei dieser Zahl hält sie es für vertretbar, die von
ihr nicht übernommenen Kosten auf die Fahrschüler zu überwälzen. Gehe
man nach den Berechnungen des Beschwerdeführers von einem Minimaltarif
für den ganzen Kurs von Fr. 260.- für 4 Doppellektionen aus, so ergebe dies
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bei 75 000 Teilnehmern Einnahmen von Fr. 19 500 000.- oder bei ungefähr
1500 Fahrlehrern eine durchschnittliche Einnahme pro Fahrlehrer von
ungefähr Fr. 13 000.- ; dieser Betrag stelle einen Zusatzverdienst dar, der
nur dank dem Obligatorium für Verkehrskundeunterricht zu realisieren sei.
Dagegen hat der Beschwerdeführer eingewendet, die angestellte Berechnung
gehe von durchschnittlich zehn Teilnehmern pro Kurs aus, was nicht
realistisch sei; viele Fahrlehrer führten Einmannbetriebe und könnten
sich - abgesehen von den grösseren Agglomerationen - nicht mit anderen
zusammenschliessen. Die Verwaltungskommission des FVS hat dagegen in
ihrer Duplik nochmals auf die Möglichkeit der Zusammenlegung von Kursen
hingewiesen. Dieser Hinweis ist zutreffend und ergibt sich im übrigen bereits
aus den im Subventionsgesetz niedergelegten, mit der Praxis des Bundesrates
betreffend die Subsidiarität der Bundesbeiträge im Einklang stehenden
Grundsätzen des Subventionsrechts; es besteht die Pflicht, von sich aus das
Zumutbare zu unternehmen, um die erforderlichen Bundesbeiträge in einem
vertretbaren Rahmen zu halten. Vorliegend bedingt dies die Zusammenlegung
von Kursen mehrerer Fahrschulen, womit eine bessere Rentabilität und
weniger hohe Kurskosten erreicht werden können. Wird in diesem Sinne
eine bessere Rentabilität erreicht, so erweist sich die Schlussfolgerung der
Verwaltungskommission des FVS, die Fahrlehrer kämen trotz der teilweisen
Ablehnung des Beitragsgesuches noch zu wesentlichen Einnahmen, als
zutreffend.
Dies gilt selbst angesichts der infolge der Intervention des Preisüberwachers
(vgl. Pressemitteilung vom 21. Dezember 1992) zu erwartenden tieferen Preise
für den obligatorischen Verkehrskundeunterricht; der von den Fahrlehrern zu
erwartende Zusatzverdienst wird bloss etwas weniger hoch ausfallen.
Eine Erhöhung des Bundesbeitrages ist daher aus dieser Sicht nicht
gerechtfertigt.
4.2. Voraussetzung für die Erteilung von Verkehrskundeunterricht ist
ein eintägiger Einführungskurs (Fr. 100.- für Mitglieder bzw. Fr. 130.- für
Nichtmitglieder) und ein dreitägiges Seminar (Fr. 570.- für Mitglieder bzw.
Fr. 690.- für Nichtmitglieder), welche von den Berufsverbänden der Fahrlehrer
organisiert und vom Beschwerdeführer koordiniert werden.
Die Verwaltungskommission des FVS geht von 1500 bis 2500 die
Ausbildungskurse besuchenden Fahrlehrern aus und hält fest, dass selbst bei
bloss 1500 Teilnehmern immer noch Einnahmen von Fr. 900 000.- zu erwarten
seien. Diese Einnahmen kommen den Berufsverbänden der Fahrlehrer zu.
Der Beschwerdeführer hat auf die hohe Qualität des Instruktionsmaterials
hingewiesen. Der beauftragte Verlag gebe das Instruktionsmaterial der
von den Organisationen der Fahrlehrer gegründeten Vereinigung für
Verkehrskunde für Fr. 1428.10 ab (Fr. 1375.- für das Material, Fr. 43.70 WUSt
und Fr. 9.20 Versandkosten); daraus ergäben sich keine Millionengewinne.
Die Verwaltungskommission des FVS hat daraus einen Zwischenerlös
des Beschwerdeführers von Fr. 382 000.- errechnet. Bei Selbstkosten
von Fr. 1428.10 und einem Verkaufspreis von Fr. 1675.- für Mitglieder
und Fr. 1875.- für Nichtmitglieder ergeben sich minimale Einnahmen
von Fr. 370 350.-. Berücksichtigt man den höheren Verkaufspreis für
Nichtmitglieder, so ergeben sich aus diesem Bereich noch wesentlich höhere
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Einnahmen. Sollten im übrigen die hier erzielten Einnahmen die Kosten der
Fahrlehrerausbildung tatsächlich nicht decken, so liegt die Ursache dafür nicht
im fehlenden Beitrag seitens des Bundes, sondern im zu tiefen Verkaufspreis
des Instruktionsmaterials für die Fahrlehrer.
Auch mit den Kosten der Fahrlehrerausbildung kann somit nach Auffassung
des Bundesrates keine Erhöhung des Bundesbeitrages begründet werden.
4.3. Das Lehrbuch hat der Fahrschüler zu einem Preis von Fr. 28.50 zu
erwerben, was anfänglich bei 100 000 Fahrschülern eine jährliche Einnahme
von Fr. 2 850 000.- ergibt, womit sich - wie die Verwaltungskommission
des FVS zu Recht bemerkt - auch die Grundlagenbeschaffungs- und
Entwicklungskosten ohne weiteres begleichen lassen. Dass diese Einnahmen
in Zukunft abnehmen können, wird nicht bestritten, ist indes bei den
anfänglich zu erwartenden Einnahmen nicht mehr von Bedeutung. Die
interne Aufteilung dieser Einnahmen zwischen dem Beschwerdeführer
und den Fahrschulen ist hier ohne Belang; wie vorne erwähnt, erzielen die
Fahrschulen im übrigen aus dem obligatorischen Verkehrskundeunterricht
ohnehin wesentliche Einnahmen.
4.4. Das Argument, Dritte könnten ungerechtfertigterweise von der vom
Beschwerdeführer geleisteten Grundlagenerarbeitung profitieren, ist für
das vorliegende Beschwerdeverfahren ohne Belang. Für die Kursteilnehmer
besteht die Pflicht, das vom Beschwerdeführer geschaffene Lehrbuch zu
erwerben, so dass der Absatz dieses Werkes - jedenfalls im Rahmen des zu
beurteilenden obligatorischen Verkehrskundeunterrichts - als gesichert
erscheint. Allein dies ist unter dem Gesichtspunkt der Subidiarität des
Bundesbeitrages von Bedeutung.
4.5. Schliesslich sei mit der Verwaltungskommission des FVS noch darauf
hingewiesen, dass Fahrschulen nach Art. 57 VZV über ein geeignetes
Unterrichtslokal sowie über das für die Ausbildung erforderliche
Anschauungs- und Übungsmaterial verfügen müssen. Es ist daher
unzulässig, die entsprechenden Kosten hier als Argument für eine
Erhöhung des Bundesbeitrages anzuführen. Es darf nicht der Eindruck
erweckt werden, als seien diese Investitionen Folge der Einführung des
Verkehrskunde-Obligatoriums und daher in diesem Zusammenhang
mitzufinanzieren.
5. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens hat der Beschwerdeführer als unterliegende Partei die
Verfahrenskosten zu tragen.
[35] Der in Art. 3 UVBG verwendeten Bezeichnung «Schweizerischer Fonds für
Unfallverhütung im Strassenverkehr» ist mit dessen Organisationsreglement
vom 5. Dezember 1989 die Kurzform «Fonds für Verkehrssicherheit»
beigegeben worden. Im Reglement über die Verwendung der Mittel des Fonds
für Verkehrssicherheit vom 5. Dezember 1989 (vom Bundesrat am 18. Juli 1990
genehmigt, SR 741.816) wurde nur noch diese Kurzform verwendet.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 58.77 - Entscheid des Bundesrates vom 7. Juni 1993
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1994
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