ch_vb · 99.021 · 1999-04-27 · de


#ST# 99.021
Message
concernant l'initiative populaire «pour davantage de droits
au peuple grâce au référendum avec contre-proposition
(référendum constructif)»
du 1er mars 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le message concernant l'initiative populaire «pour davantage
de droits au peuple grâce au référendum avec contre-proposition (référendum cons-
tructif)» et vous proposons de soumettre l'initiative sans contre-projet au vote du
peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.
Le projet d'arrêté fédéral est joint au présent message.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames
et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
1er mars 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
40280
1999-62 
2695

Condensé
L'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple grâce au référendum
avec contre-proposition (référendum constructif)» vise à inscrire un nouveau droit
populaire dans la constitution fédérale: à la demande de 50 000 citoyennes et ci-
toyens actifs ou de huit cantons, il serait possible de voter sur une contre-
proposition à une loi fédérale ou à un arrêté fédéral de portée générale. Les auteurs
de l'initiative aimeraient ainsi donner aux citoyens la possibilité de prendre position
sur un projet de manière plus nuancée. Le référendum constructif leur permettrait
de demander l'amélioration de certains points contestés d'un projet au moyen d'une
contre-proposition, sans faire échouer le projet tout entier. On empêcherait ainsi
qu 'un projet ne soit rejeté en raison de quelques défauts qui pourraient être élimi-
nés.
Le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative sans lui opposer de contre-projet. Il
est d'avis que la réforme des droits populaires qu 'il a proposée dans le cadre de la
réforme de la constitution répond déjà dans une large mesure au vœu de permettre
un vote nuancé, sans comporter les inconvénients sérieux de l'initiative. Celle-ci en
effet ne contient pas de dispositions garantissant que les contre-propositions à des
lois fédérales ou à des arrêtés fédéraux de portée générale sont compatibles avec la
constitution et le droit international. Cela constituerait un risque pour la cohérence
de l'ordre juridique. Un examen de la validité des contre-propositions par le Parle-
ment n'est, certes, pas incompatible avec le texte de l'initiative, mais il pourrait
ralentir encore le processus législatif.
Le référendum constructif a été introduit récemment dans les cantons de Berne et
d'Unterwald-le-Bas, sous une forme un peu différente 
de celle proposée dans
l'initiative. Mais on n'y a pas encore suffisamment 
expérimenté ce nouveau.droit
populaire, dont il est donc très difficile d'évaluer les effets. En cas d'accumulation
de contre-propositions relatives au même projet ou de combinaison du nouveau
droit populaire avec le référendum suppressif, des problèmes considérables pour-
raient se poser qui, le cas échéant, rendraient nécessaires plusieurs votations consé-
cutives sur le même projet. Les citoyens seraient sursollicités.
Le référendum constructif donne aux groupements politiques la possibilité d'isoler
un élément d'un projet adopté par le Parlement et de le soumettre au vote. De ce
fait, l'initiative remet en question la fonction de conciliation des intérêts divergents
qui incombe au Parlement. Elle réduirait à néant les efforts de celui-ci*pour trouver
un compromis entre les principales forces politiques du pays et diminuerait en fin de
compte son importance politique.
2696

Message
I 
Considérations de forme
II 
Teneur
L'initiative populaire a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
Art. 89ter (nouveau)
1 50 000 citoyennes et citoyens actifs ou huit cantons peuvent aussi, au lieu du réfé-
rendum prévu aux articles 89, alinéa 2, ou 89bis, alinéa 2, demander une votation
sur une contre-proposition à une loi fédérale ou à un arrêté fédéral de portée géné-
rale.
2 Une votation sur une contre-proposition peut être demandée si au moins cinq
pour cent des membres d'un conseil ont approuvé la contre-proposition.
3 Si la votation populaire sur la contre-proposition est demandée, les citoyennes et
citoyens actifs votent soit en faveur de la loi fédérale ou de l'arrêté fédéral de por-
tée générale soit en faveur de la contre-proposition.
4 Si, dans le même temps, la votation populaire sur l'acceptation ou le rejet de la loi
fédérale ou de l'arrêté fédéral de portée générale est demandée conformément aux
• articles 89, alinéa 2, ou 89bis, alinéa 2, la procédure de vole prévue à l'article
121bis s'applique par analogie.
5 Si plusieurs contre-propositions qui s'excluent mutuellement sont présentées, il
est procédé à des votes subsidiaires.
12 
Aboutissement
L'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple grâce au référendum avec
contre-proposition (référendum constructif)» a été déposée le 25 mars 1997. Le
25 novembre 1997, la Chancellerie fédérale a constaté qu'elle avait abouti avec
123 205 signatures valables1.
13 
Validité
131 
Unité de la forme
Selon l'art. 121, al. 4, est., une initiative peut revêtir la forme d'une proposition
conçue en termes généraux ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes
mixtes ne sont pas admises2. L'initiative populaire «pour davantage de droits au
peuple grâce au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)» revêt
exclusivement la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle remplit par consé-
quent les conditions requises quant à l'unité de la forme.
1 
FF 1997 IV 1340,1995 111 1397.
2 
Art. 75, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS
161.1).
2697

132 
Unité de la matière
Une initiative ne peut porter que sur une seule matière (art. 121, al. 3, est.). L'unité
de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes
parties d'une initiative3. L'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple
grâce au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)» propose
d'insérer un nouvel art. 89lcr introduisant un nouveau droit populaire, le référendum
constructif. L'unité de la matière est donc respectée.
133 
. 
Autres conditions de validité
En dehors de l'unité de la forme et de la matière, la constitution fédérale en vigueur
ne mentionne pas d'autres conditions de validité. Cependant, selon la pratique des
autorités de la Confédération, la compatibilité avec le droit international impératif et
le caractère réalisable de l'initiative constituent d'autres conditions de validité (voir
message du 20 nov. 1996 relatif à une nouvelle constitution, FF 7997 I 452 ss; mes-
sage du 22 juin 1994 concernant les initiatives populaires «pour une politique d'asile
raisonnable» et «contre l'immigration clandestine», FF 1994 III 1478 ss, et message
du 22 juin 1994 concernant l'initiative populaire «pour moins de dépenses militaires
et davantage de politique de paix», FF 1994 III 1184 ss). La condition de la compati-
bilité avec le droit international impératif a également été reprise dans l'arrêté fédé-
ral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale (art.
139, al. 3). La condition du caractère réalisable va à tel point de soi que le Conseil
fédéral n'a pas jugé nécessaire de l'inscrire explicitement dans la constitution fédé-
rale.
L'initiative satisfait à toutes les conditions de validité. Le caractère réalisable est
donné, quand bien même l'éventuel dépôt de plusieurs référendums constructifs
pourrait soulever des problèmes techniques pour la votation (ch. 438.3). Toutefois,
ceux-ci sont en principe solubles.
2 
Genèse et objectifs de l'initiative
21 
Indications sur l'initiative
L'initiative populaire «pour davantage de'droits au peuple grâce au référendum avec
contre-proposition (référendum constructif)» a été déposée le 25 mars 1997. Elle est
soutenue par les organisations suivantes: Union syndicale suisse (USS), Parti socia-
liste suisse (PSS), Parti écologiste suisse (Les Verts), Initiative des Alpes, Associa-
tion transports et environnement (ATE), World Wild Fund for Nature (WWF)
Suisse, Mouvement pour une Suisse ouverte, démocratique et solidaire (MODS),
Conseil suisse des associations pour la paix (CAP), Mouvement européen Suisse,
Jeunesse européenne fédéraliste suisse (JEF), Parti évangélique de la Suisse (PEV).
Art. 75, al. 2, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS
161.1).
2698

22 
Historique
Cela fait longtemps que l'on souhaite renforcer les instruments qui permettent le
renouvellement du droit dans le système politique suisse. Depuis les années 60, les
spécialistes du droit public et des sciences politiques proposent de nouveaux instru-
ments visant à favoriser le développement de solutions de rechange4.
Les premiers efforts en vue d'introduire le référendum constructif au niveau de la
Confédération datent du début des années 90. L'idée est née à l'occasion de la révi-
sion totale de la constitution du canton de Berne. Le «projet populaire» (art. 63, al. 3,
de la constitution du canton de Berne, RS 131.212), présenté comme variante lors de
la votation du 6 juin 1993 sur la constitution, a été approuvé par le peuple. Toutefois,
ce nouvel instrument avait déjà suscité l'intérêt au niveau fédéral avant d'être inscrit
définitivement dans la constitution du canton de Berne.
Le Parti socialiste suisse a d'abord discuté du référendum constructif dans le con-
texte de la préparation de l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) et de la
législation suisse s'y rattachant (Swisslex)5. Etant donné qu'on estimait à l'époque
que la transposition du droit de l'EEE en droit suisse était liée à des délais précis et
que le référendum facultatif était exclu, il apparut choquant que les droits populaires
ne permettent pas d'influencer la transposition du droit de l'EEE (et par la suite
peut-être du droit de l'Union européenne)6. C'est pourquoi le référendum constructif
fut considéré comme un moyen approprié pour éviter des retards lors de la reprise du
droit de l'EEE, sans pour autant renoncer aux possibilités de participation de la
démocratie directe.
A peu près au même moment, l'idée du référendum constructif fut également abor-
dée au Parlement. Lors de l'examen du ch. II de l'arrêté fédéral sur l'Espace écono-
mique européen, la Commission des institutions politiques du Conseil national émit
une initiative parlementaire conçue 
en termes généraux ayant pour objet
l'introduction du référendum constructif (92.436). L'initiative, datée du 4 août 1992,
avait la teneur suivante: «La Constitution fédérale est modifiée de telle manière que
50 000 citoyens ou huit cantons puissent, en même temps qu'une demande de réfé-
rendum contre une loi ou un arrêté fédéral de portée générale, présenter une contre-
proposition.» La commission proposait, par 17 voix contre 3 et 4 abstentions, de
donner suite à l'initiative. La minorité de la commission rejetait cette proposition,
estimant que la question dépassait les adaptations juridiques nécessaires dans le
cadre de l'intégration européenne et qu'elle devait par conséquent être examinée en
dehors du projet EEE. A l'issue du débat du plénum du Conseil national (BO 1992
N 1397), l'initiative fut renvoyée à la commission sans vote. La commission la retira
le 1er septembre 1995.
Le rejet de l'accord sur l'EEE lors de la votation populaire du 6 décembre 1992
rendit inutiles d'autres considérations et études sur l'application du référendum
Par exemple Richard Bäumlin, Lebendige oder gebändigte Demokratie. Bàie; Z-Vcrlag
1978, chapitre «Förderung von Alternativpolitikcn im Parlament», p. 98-100.
On trouvera des renseignements sur la genèse et les motifs de l'initiative populaire dans:
Davantage de droits au peuple. Textes et matériels sur les questions du référendum avec
contre-proposition. Numéro 1, octobre 1995, Davantage de droits au peuple, Case postale
7271,3001 Berne.
Dans le message du 18 mai 1992 relatif à l'approbation de l'accord sur l'Espace
économique européen (FF 1992 IV 1), le référendum facultatif n'était exclu, il est vrai,
que pour les actes législatifs qui devaient obligatoirement être modifiés au moment de
l'entrée en vigueur de l'accord sur l'EEE.
2699

constructif lors de la reprise du droit de l'EEE, ou éventuellement de l'Union euro-
péenne (UE).
Certes, le Parti socialiste était parti de l'idée dès le départ que le référendum cons-
tructif ne devait pas être introduit uniquement dans le contexte européen, mais avoir
un domaine de validité plus large. Le sujet fut de nouveau d'actualité dans le con-
texte de la dixième révision de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS), dont l'un
des objets principaux était la réalisation de l'égalité entre les femmes et les hommes.
En compensation des améliorations apportées aux femmes (Splitting, bonus éducatif,
rentes améliorées), l'âge de la retraite des femmes devait être porté à 64 ans. Les
adversaires du nouvel âge de la retraite proposé pour les femmes firent pression à
l'époque - sans succès - pour qu'on divise le projet et que cette question notamment
soit discutée séparément. Par la suite, trois initiatives furent déposées à propos de la
question de l'âge de l'AVS (initiative populaire fédérale «pour la 10e révision de
l'AVS sans relèvement de l'âge de la retraite», déposée le 21 juin 1995; initiative
populaire fédérale «pour un assouplissement de l'AVS - contre le relèvement de
l'âge de la retraite des femmes», déposée le 13 mai 1996; initiative populaire fédé-
rale «pour une retraite à la carte dès 62 ans, tant pour les femmes que pour les hom-
mes», déposée le 22 mai 1996) ainsi que la présente initiative populaire «pour da-
vantage de droits au peuple grâce au référendum avec contre-proposition
(référendum constructif)».
23 
Objectifs et avantages de l'initiative
De l'avis de ses auteurs, la présente initiative populaire «pour davantage de droits au
peuple grâce au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)» a
pour objet de réaliser, de manière générale, une amélioration qualitative des droits
populaires. Le référendum constructif doit permettre aux citoyens de prendre posi-
tion de manière plus nuancée sur les lois fédérales et les arrêtés fédéraux de portée
générale, et donc de disposer d'une plus grande liberté de décision. Le référendum
suppressif traditionnel ne permet jusqu'ici que de répondre par oui ou par non à un
projet. Avec le référendum constructif, il serait possible, par une contre-proposition,
de changer certains points contestés d'un projet sans vouer l'ensemble à l'échec. On
éviterait ainsi que des refus reposant sur des motifs très divers ne conduisent à un
rejet du projet, avec le risque d'une distorsion de la volonté populaire. On éviterait
notamment de laisser un problème sans réponse ou d'anéantir un projet. Comparé à
l'instrument traditionnel de l'initiative populaire et à l'initiative générale proposée
dans le cadre de la réforme de la constitution, le référendum constructif conduirait à
une accélération de la procédure. Les auteurs de l'initiative pensent également que,
lors de la reprise du droit de l'UE ou d'un autre droit supranational, le référendum
constructif permettrait d'exercer une plus grande liberté en matière de création lé-
gislative. On pourrait ainsi, indépendamment de l'adaptation de la législation suisse,
prendre des mesures d'accompagnement dans le cadre de la législation nationale. Le
peuple pourrait, par exemple, participer à la discussion sur la manière de concrétiser
le droit européen au niveau national. Le référendum constructif pourrait donc, en cas
de participation renforcée de la Suisse à l'intégration européenne, compenser une
éventuelle réduction des droits démocratiques.
Autre argument: comme les exemples de la réforme du Parlement et de
l'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée l'ont montré, les citoyens sont parfai-
2700

tement capables de prendre position de manière nuancée à propos d'objets de vota-
tion complexes et multiples.
Les auteurs de l'initiative estiment très peu vraisemblable que nous nous trouvions
confrontés à une vague de référendums constructifs qui pourraient être liés à des
procédures de vote compliquées. Premièrement, l'objet du référendum constructif ne
peut être qu'une contre-proposition qui, lors du débat parlementaire, a recueilli le
soutien d'au moins dix membres du Conseil national ou trois membres du Conseil
des Etats. Deuxièmement, la récolte de 50 000 signatures en cent jours est difficile à
réaliser, ce qui obligera les forces politiques à se mettre d'accord sur une contre-
proposition. Troisièmement, la récolte de signatures pour un référendum constructif
est encore plus difficile que pour un référendum traditionnel, car il ne s'agit pas de
dire oui ou non à une loi, mais de présenter une contre-proposition différenciée.
C'est pourquoi les auteurs-dé l'initiative ne croient pas que, dans la pratique, il
puisse y avoir plus de deux référendums constructifs pour un projet. Au cas où il y
aurait plusieurs référendums constructifs, ou combinaison d'un référendum cons-
tructif avec le référendum suppressif traditionnel, ils estiment qu'il faudrait appli-
quer la même procédure que' lorsqu'il y a initiative populaire et contre-projet du
Parlement.
En tant qu'exemples d'application possible du référendum constructif, ils mention-
nent la dixième révision de l'AVS (âge de la retraite: 64 ans), la loi sur le travail
(détériorations ponctuelles pour les salariés) et la mise en œuvre des directives euro-
péennes (voir plus haut).
24 
Principaux arguments des auteurs de l'initiative
Les auteurs de l'initiative populaire avancent avant tout les arguments suivants7:
En cas d'acceptation de l'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple
grâce au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)", 50 0000
citoyennes et citoyens auront le droit de déposer, au lieu du référendum classique
(qui demeure possible), une proposition concrète de changement. Ainsi, le peuple
peut modifier une loi sans devoir mettre en question ses bons côtés.
Un nouveau référendum? Pourquoi l'ancien ne suffit-il pas? Les faiblesses du réfé-
rendum législatif actuel sont manifestes. Il est le «frein effectif 
du système» (Hans
Tschüni). Aujourd'hui, les groupes d'intérêts organisés brandissent la menace de
référendum à titre préventif. Souvent, ils réussissent ainsi à étouffer toute réforme
dans l'œuf. Et les adversaires de la réforme ont particulièrement beau jeu en la ma-
tière: du fait que le référendum actuel ne permet que d'accepter ou de rejeter un
projet, l'argumentation leur est facile, un simple «non» suffit.
— 
Personne n 'est forcé de distinguer entre une critique de principe et une critique
de détail.
— 
Personne ne porte de responsabilité si une loi est rejetée pour des motifs con-
tradictoires.
— 
Personne n 'a l'obligation de proposer une autre solution.
Le référendum constructif, en revanche, donne aux citoyens la possibilité de sou-
mettre au vote une contre-proposition.
— 
Les critiques se rapportent expressément au point contesté et une solution de
rechange concrète est formulée. Il est possible d ' «exprimer ses préférences po-
litiques de manière différenciée» (Claude Longchamp).
— 
Il n'y a plus de solution nulle dans le référendum constructif: le peuple ap-
prouve soit la loi du Parlement, soit la contre-proposition.
Cf. à ce sujet le site accessible sur Internet http://www.volksrcchte.ch.
2701

— 
En cas d'adhésion à l'UE, il s'agira de renforcer les droits populaires, étant
donné que la marge législative du Parlement sera affaiblie par la reprise du
droit supranational. Le référendum constructif rend la Suisse eurocompatible
et conserve au pays sa tradition de démocratie directe.
Depuis quelques années, les citoyens se sentent floués par des projets où le pire cô-
toie le meilleur. Toujours plus souvent, la majorité parlementaire met la gauche et
les verts en difficulté politique pour les diviser avec succès (voir exemples).
Avec l'introduction du référendum constructif, on améliore les règles du jeu démo-
cratique. Cela profite avant tout aux forces de tendance réformatrice en Suisse.
Les lois peuvent susciter la contradiction sur différents points et pour différents mo-
tifs. Lors de votations référendaires récentes, on a souvent assisté à des alliances
contre nature grâce auxquelles des minorités dont le non était motivé par des rai-
sons totalement différentes ont fini par constituer une majorité de blocage.
A propos de l'adoption de la 10e révision de l'AVS, les mouvements sociaux se sont
trouvés confrontés à un «cruel dilemme» (selon les termes de la conseillère fédérale
Ruth Dreifuss). Avec le référendum constructif, on aurait pu assurer les progrès so-
ciaux (Splitting, etc.) sans relever l'âge de la retraite des femmes.
Avec le référendum constructif, il aurait été possible de lier impérativement les
NLFA au déplacement du trafic de la route au rail,
L'alliance contre nature par excellence: les verts ont combattu l'adhésion à l'EEE
aux côtés des populistes de droite — bien que pour des raisons opposées. Avec le ré-
férendum constructif, le rejet populaire aurait pu être empêché.
3 
Situation et développement des droits populaires
en Suisse et à l'étranger
31 
Suisse
311 
Confédération
311.1 
Situation et développement des droits populaires
Les institutions de démocratie directe sont l'une des caractéristiques essentielles et
identitaires, en même temps qu'un acquis majeur, de notre système politique. Elles
associent de manière unique la participation directe des citoyens aux décisions im-
portantes et des éléments de démocratie représentative. En Suisse, les citoyens parti-
cipent dans une mesure considérable à la vie politique. L'initiative et le référendum
ont exercé une influence déterminante sur l'action des autorités et le sort des actes
législatifs émanant d'elles. Cette influence est mesurable là où les citoyens ont fait
effectivement usage du droit d'initiative et de référendum.
Si cet acquis complique parfois le processus de décision politique et conduit égale-
ment à ce que les citoyens manifestent souvent plus d'intérêt pour les décisions sur
des questions de fond que pour les élections, il ne peut en aucun cas être jugé dépas-
sé aujourd'hui; il a au contraire un caractère exemplaire pour l'avenir. Sans les droits
populaires qui marquent la vie politique en Suisse depuis plus d'un siècle, l'histoire
de notre pays aurait pris un cours bien différent.
Bien que les droits populaires - outre les autres fonctions importantes qu'ils,assu-
ment - soient un élément fondamental de l'identité du système étatique suisse, leur
forme actuelle n'en est pas pour autant intangible. Ils ne doivent pas être tabous si on
veut qu'ils se maintiennent à l'avenir. Au début de notre Etat fédéral, ils n'existaient
pas non plus dans leur forme actuelle; ils ont été développés et se sont imposés au
cours du temps: le référendum législatif a été introduit en 1874 et l'initiative popu-
laire pour la révision partielle de la constitution fédérale en 1891 seulement; le réfé-
2702

rendum contre les arrêtés fédéraux urgents date de 1949 et les dispositions relatives
au référendum sur les traités internationaux, introduit en 1921, n'ont pris leur forme
actuelle qu'en 1977. Ainsi, les institutions de démocratie directe n'ont jamais été
considérées comme immuables. Au contraire, elles ont été adaptées à plusieurs
reprises aux circonstances et nécessités nouvelles et elles représentent une conquête
précisément aussi en ce sens. Les droits populaires sont vivants parce qu'ils ont
prouvé qu'ils étaient susceptibles de développement et d'adaptation.
311.2
Fréquence du recours aux droits populaires
Le graphique ci-après donne un aperçu de la fréquence du recours aux droits popu-
laires depuis 1891.
Graphique
Initiatives et référendums ayant abouti depuis 1891 (par décennie, et de 1991 à
1998 en ce qui concerne la dernière tranche)
30
10 --c
0 rfl~
h-
—
_
12
— -
-
-
n référendums ayant
abouti
D initiatives ayant
abouti
1891 à 1901 à 1911 à 1921 à 1931 à 1941 à 1951 à 1961 à 1971 à 1981 à 1991 à
1900 
1910 
1920 
1930 
1940 
1950 
1960 
'1970 
1980 
1990 .1998
Le graphique fait apparaître une augmentation sensible du recours aux droits popu-
laires dans les années 30, et à nouveau à partir des années 70; de 1978 à aujourd'hui,
presque trois fois plus d'initiatives ont abouti qu'entre 1891 et 1977. Les raisons à
cela sont multiples. Le nombre croissant des citoyens a eu pour conséquence que le.
rapport entre les personnes disposant du droit de vote et le nombre des signatures,
qui avait été fixé en 1848 pour l'initiative populaire en vue de la révision totale à
10 % et en 1891 pour l'initiative populaire en vue de la révision partielle à environ
7 %, était tombé à 1,3 % en 1977. Le nombre de signatures requis ayant été doublé
cette année-là, le chiffre est monté à 2,6 %, pour retomber ensuite à moins de 2,2 %.
Une autre raison du recours plus fréquent aux droits populaires est l'activisme poli-
tique croissant enregistré depuis la fin des années 60S. On peut également mention-
8" 
Cf. Hanspcter Kricsi, Le système politique suisse, Paris: Economica, 1995, chap. 10.
2703

ner la plus grande facilité avec laquelle les organisations politiques réussissent à
toucher les citoyens du fait de l'amélioration de la prospérité économique et des
progrès des moyens de communication. Toutefois, cet effet est largement annulé par
la fragmentation sociale croissante qui a sensiblement amoindri la force de mobili-
sation des groupements politiques importants. De même, le vote par correspondance,
introduit en 1978 et fortement élargi à la fin de 1994, et qu'utilisent aujourd'hui déjà
dans quelques cantons jusqu'à 65 % des votants, rend plus difficile la collecte de
signatures.
311.3 
Fonctions de préservation et d'impulsion
des droits populaires
Dans leur forme actuelle, les droits populaires contiennent à la fois des éléments de
préservation et de renouvellement. Le référendum facultatif traditionnel, que nous
appellerons ci-après référendum suppressif (cf. aussi ch. 422), donne aux groupe-
ments politiques le moyen de faire en sorte que des actes législatifs adoptés par le
Parlement soient soumis au peuple. Il a, a priori, un effet de ralentissement.
L'initiative populaire qui permet de proposer une révision totale (possibilité utilisée
jusqu'ici deux fois sans succès) ou partielle de la constitution a, au contraire, une
fonction d'impulsion. Par le passé, le référendum a été utilisé plutôt par des groupes
conservateurs, dans le but d'empêcher des innovations. L'initiative populaire, en
revanche, a plutôt été l'instrument de groupes souhaitant le changement. Depuis
quelques années toutefois, la distinction n'est plus si nette. Ainsi, on a recours au-
jourd'hui aussi à l'initiative populaire pour conserver une situation existante. Nous
citerons à titre d'exemples les trois initiatives déjà mentionnées en rapport avec l'âge
de la retraite des femmes (cf. ch. 22), l'initiative dite «de Rothenthurm»', l'initiative
populaire «40 places d'armes, ça suffit - l'armée doit aussi se soumettre à la législa-
tion sur la protection de l'environnement», l'initiative populaire «halte au bétonnage
- pour une stabilisation du réseau routier» et l'initiative populaire «pro vitesse
130/100». Mais l'instrument du référendum est lui aussi utilisé de manière croissante
(p.- ex. par des groupes se situant politiquement à gauche) pour empêcher des chan-
gements (p. ex. référendum contre la loi fédérale sur la circulation routière, modifi-
cation du 6 octobre 1989; référendum contre l'arrêté fédéral du 13 décembre 1996
sur le financement de l'assurance-chômage).
Face à l'accumulation d'initiatives populaires et de référendums observée depuis les
. années 70, une vision plus nuancée de l'utilisation de ces instruments s'impose. Du
fait de l'absence d'initiative législative, l'initiative populaire est fréquemment utili-
sée 
pour 
introduire ou 
modifier des dispositions législatives ou 
même
réglementaires9 (exemples: initiative populaire «pro vitesse 130/100»; initiative
populaire «pour l'égalité des droits entre femmes et hommes lors du choix du nom
de famille (initiative concernant le nom de famille)»; initiative populaire «pour un
jour de la fête nationale férié (initiative 1er août)»; initiative populaire «pour une
durée du travail réduite»). Faute d'autre solution, il y est également fait recours en
guise de référendum administratif ou financier (exemples: «initiative de Rothen-
thurm»; «40 places d'armes, ça suffit - l'armée doit aussi se soumettre à la législa-
Cf. Rudolf Wcrtcnschlag, Strukturen und Formen der Volksinitiativc, in Aldo Lombardi
und Rudolf Wcrtcnschlag, Formen der Volksinitiativc im Bund: Heute und morgen. Bàie:
Helbing & Lichtcnhahn, 1990.
2704

tion sur la protection de l'environnement»; «pour une Suisse sans nouveaux avions
de combat»). Ainsi, on se sert de l'initiative constitutionnelle pour insérer des règles
de tout niveau juridique dans le droit en vigueur. La possibilité du contre-projet
direct (au niveau constitutionnel), mais notamment aussi celle du contre-projet indi-
rect (au niveau de la loi ou de l'ordonnance) ont contribué parfois à prendre en
compte de telles préoccupations, mais naturellement sans constituer une réponse
pleinement adéquate. C'est pourquoi, depuis le début du siècle, on discute de
l'opportunité de compléter l'initiative constitutionnelle en vigueur par l'initiative
dite législative. Lors de la réforme constitutionnelle, le Conseil fédéral a décidé de
proposer, dans le cadre du projet de réforme des droits populaires, un nouvel instru-
ment, l'initiative populaire générale, qui combine des éléments de l'initiative cons-
titutionnelle et de l'initiative législative (cf. ch. 311.43).
De la même manière, une vision beaucoup plus nuancée s'est imposée à propos des
référendums. On a pris conscience du fait que les votations référendaires font appa-
raître deux situations typiques.
Dans un premier cas, des groupements politiques soutiennent un référendum parce
qu'ils considèrent que la solution décidée par le Parlement est moins bonne que le
droit en vigueur et qu'ils préféreraient conserver le statu quo. Dans une telle situa-
tion, le recours au référendum constitue la solution adéquate.
Dans un second cas, des groupements politiques soutiennent un référendum alors
même que, peut-être, ils jugent la solution présentée par le Parlement légèrement
meilleure que le droit en vigueur. Ils espèrent toutefois obtenir, après l'échec du
projet, une solution qui leur conviendrait encore mieux. Ils comptent que le statu quo
est lié à de si grands inconvénients pour leurs adversaires politiques que ceux-ci
préféreront se rallier à cette solution. Dans ce cas, le recours au référendum n'est
qu'un pis-aller, car il crée une situation juridique insatisfaisante pour toutes les
parties jusqu'à ce qu'une nouvelle.solution soit mise en place.
Deux remèdes possibles peuvent être envisagés en théorie pour ce deuxième cas de
figure. L'un est l'introduction du référendum constructif qui fait l'objet de la pré-
sente initiative populaire. On pourrait alors opposer une contre-proposition à l'acte
législatif adopté par le Parlement. L'autre solution réside dans la possibilité de modi-
fier l'état juridique qui n'est pas encore entièrement satisfaisant au moyen du droit
d'initiative. C'est en ce sens que s'oriente l'initiative populaire générale proposée
dans le projet de réforme des droits populaires.
311.4 
Réforme de la constitution fédérale
311.41 
Principe
Le Conseil fédéral a transmis aux Chambres fédérales, en date du 20 novembre
1996, le message relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 7997 I 1), qui a
pour objet de montrer clairement ce qui est considéré aujourd'hui, sur la base d'un
large consensus politique, comme une réalité constitutionnelle vécue et comme du
droit constitutionnel impératif.
Le Conseil fédéral était lié, dans cette réforme constitutionnelle, au mandat donné
par l'Assemblée fédérale en 1987 demandant que le projet de nouvelle constitution
fédérale qui lui serait soumis reprenne le droit constitutionnel en vigueur, écrit et
non écrit, l'expose de manière compréhensible, l'ordonne systématiquement et
uniformise la densité normative et la langue.
2705

Le projet A remplit ce mandat de mise à jour. Le 18 décembre 1998, les Chambres
fédérales ont approuvé l'arrêté fédéral relatif à une mise à jour de la Constitution
fédérale. La nouvelle constitution fédérale expose les caractéristiques essentielles de
notre Etat (droits populaires, fédéralisme, droits fondamentaux, qualité d'Etat de
droit et d'Etat social) et traduit une vision moderne de l'Etat.
Outre le projet de nouvelle Constitution fédérale, mise à jour, le Conseil fédéral a
aussi soumis aux Chambres des propositions de réforme des droits populaires (projet
B) et de la justice (projet C). C'est dans ces deux domaines que le besoin de réforme
est le plus urgent.
311.42 
Objectif et contenu du projet de réforme
des droits populaires
L'objectif des propositions de réforme des droits populaires est de réorganiser, de
préciser et de compléter certains éléments des droits populaires afin de garantir le
bon fonctionnement de la démocratie directe dans une perspective d'avenir. A cet
égard, l'équilibre a été cherché entre réduction et élargissement des possibilités de
participation de la démocratie directe. La participation des citoyens aux questions
politiques importantes doit être assurée à l'avenir aussi.
Le Conseil fédéral a présenté les innovations suivantes dans le cadre de la réforme
des droits populaires (FF 1997 1 450):
— 
Instauration de l'initiative populaire générale. Cet instrument permet à lOO'OOO
citoyens ayant le droit de vote ou à huit cantons de demander, sous la forme
d'une proposition conçue en termes généraux, l'adoption ou la suppression de
dispositions constitutionnelles ou légales. L'initiative conçue en termes géné-
raux est donc applicable au niveau législatif également.
- 
Instauration du référendum facultatif en matière administrative et financière.
L'Assemblée fédérale peut munir ses arrêtés administratifs et financiers d'une
clause référendaire et permettre ainsi aux citoyens de se prononcer.
- 
Extension du référendum facultatif en matière internationale à tous les traités
importants: on soumet au référendum, en plus des traités qui entraînent une uni-
fication multilatérale du droit (art. 89, al. 3, let. c, cst.), les traités qui ne sont
pas directement applicables lorsque ceux-ci exigent des adaptations de lois fé-
dérales qui touchent la situation juridique des citoyens. Afin de réduire les ris-
ques de décisions populaires contradictoires, les modifications légales qui sont
lices à la mise en œuvre du traité peuvent être intégrées dans l'arrête
d'approbation et soumises à la votation populaire en tant que paquet global.
— 
Répartition des tâches entre l'Assemblée fédérale et le Tribunal fédéral lors de
l'examen de la validité des initiatives populaires. Si l'Assemblée fédérale n'est
pas certaine qu'une initiative respecte les principes qui lui sont applicables, clic
ne peut plus prononcer elle-même la nullité de l'initiative mais doit saisir le
Tribunal fédéral dont la décision liera l'Assemblée fédérale.
Possibilité de présenter des variantes. L'Assemblée fédérale peut élaborer deux
textes pour des projets constitutionnels ou législatifs et les soumettre au vote du
peuple. S'agissant de questions délicates, elle peut proposer aux citoyens une
solution de rechange, augmentant ainsi les chances de succès d'un projet qui se
heurte à une opposition en raison d'une seule disposition ou de quelques-unes
seulement.
- 
Possibilité pour l'Assemblée fédérale de soumettre en même temps au peuple
deux initiatives populaires portant sur le même objet ainsi qu'un contre-projet
commun. Cette façon de procéder permet de clarifier la situation juridique en
un seul scrutin et évite des débats répétés sur un seul et même objet. Elle per-
met un examen politique rapide des questions controversées.
— 
Augmentation du nombre de signatures: le nombre de signatures nécessaires
pour les initiatives portant sur une révision totale ou pour celles portant sur une
2706

révision partielle de la constitution fédérale passe de 100 000 aujourd'hui à
150 000, pour les référendums (référendum en matière législative et nouveaux
instruments du référendum facultatif en matière internationale et du référendum
en matière administrative et financière) de 50 000 aujourd'hui à 100 000.
L'initiative populaire générale nécessite 100 000 signatures.
Instauration du droit d'initiative de huit cantons: huit cantons (parlement ou
peuple) peuvent déposer une initiative tendant à la révision totale ou partielle
de la constitution fédérale ou une initiative générale ayant les mêmes effets
qu'une initiative populaire.
311.43 
Solutions de rechange au référendum constructif:
initiative populaire générale et possibilité
de soumettre des variantes
Jusqu'ici, il n'y avait pas de droit populaire permettant de susciter directement des
modifications de dispositions légales. Il fallait pour cela choisir le moyen détourné
de l'initiative constitutionnelle. Avec l'augmentation du volume des dispositions
juridiques au cours des dernières décennies, on ressent toujours plus fortement le
besoin d'instaurer un droit populaire permettant de modifier ou de supprimer les
dispositions légales en vigueur. C'est à ce besoin que répond l'initiative populaire
générale. Elle permet de demander l'acceptation, la modification ou la suppression
de dispositions constitutionnelles ou légales; elle est ainsi à la fois initiative consti-
tutionnelle et législative. Avec l'initiative populaire générale, on dispose d'un ins-
trument très adaptable, qui présente des avantages essentiels et qui peut notamment
aussi remplir la fonction de référendum, législatif ultérieur, à but abrogatif: les ad-
versaires d'une loi peuvent combattre celle-ci en tout temps après son entrée en
vigueur au moyen de l'initiative si les premières expériences faites avec cette loi
apparaissent effectivement négatives.
Le nombre de signatures nécessaires pour l'initiative populaire générale s'élève à
100000. Il est le même que pour un référendum suppressif traditionnel, l'initiative
populaire générale bénéficiant cependant d'un privilège sensible en ce qui concerne
le délai de récolte (18 mois pour l'initiative, 100 jours pour le référendum).
L'initiative populaire générale constitue donc une solution de rechange attrayante
tant au référendum suppressif traditionnel qu 'au référendum constructif. On espère,
si elle est introduite, que moins de lois seront bloquées par des référendums lancés
«à titre, de précaution» et que les adversaires d'une loi préféreront plus souvent at-
tendre de voir comment celle-ci va faire ses preuves dans la pratique. Avec ce nou-
vel instrument, ils pourront en tout temps demander après coup l'abrogation totale
ou partielle d'une loi, ou sa modification par une proposition constructive.
Par ailleurs, il convient de signaler que la possibilité de présenter des variantes,
prévue dans le projet de réforme des droits populaires, peut aussi représenter une
solution de rechange au référendum constructif. Pour éviter un risque d'échec com-
plet en votation référendaire, les Chambres fédérales pourraient en effet élaborer
deux versions d'un projet de loi et les proposer en votation populaire, ce qui per-
mettrait un vote plus affiné. Le référendum constructif répond également à cette
préoccupation.
2707

311.44 
Raisons pour lesquelles on a renoncé à introduire
le référendum constructif dans le projet
de nouvelle constitution fédérale
Lors de la préparation de la réforme de la constitution, la question de l'introduction
du référendum constructif a également été examinée, essentiellement à partir du
modèle du canton de Berne (cf. ch. 312.2). Le Conseil fédéral a décidé de ne pas
l'intégrer dans le projet de réforme des droits populaires sur la base des arguments
suivants (FF 7997 1469):
«D'une part, il existe un risque considérable que l'initiative législative rédigée ou le
référendum constructif soient contraires à la constitution ou au droit international ou
qu'une base constitutionnelle suffisante leur fasse défaut, ce qui ne serait pas sou-
haitable. Ce problème pourrait certes être réduit par une formulation adéquate de
conditions de validité (selon un système analogue à celui proposé aux art. 129, al. 2,
129o, al. 2, lila AP 96 Réforme des droits populaires). Mais on ne peut rien faire
contre le risque d'incohérences dans la législation: des textes d'initiative ou de
référendum rédigés de façon peu satisfaisante ou non conforme à la technique légis-
lative ne pourraient pas être retouchés mais devraient être intégrés tels quels dans la
constitution.
Le référendum constructif se heurte à d'autres difficultés encore. Ainsi, le mélange
des fonctions d'initiative et de référendum qui est typique de ce droit populaire pose
des problèmes. (...)
Il y a en outre des problèmes d'ordre pratique: si plusieurs référendums constructifs
sont demandés contre un même projet et que, le cas échéant, des contre-projets
soient élaborés par l'Assemblée fédérale, il en résulte des difficultés considérables
dans la procédure de vote.
Pour résumer, on peut relever que l'initiative législative rédigée et le référendum
constructif constituent sans aucun doute des possibilités fascinantes dans un système
qui ne connaît que l'initiative constitutionnelle. Cependant, en tant qu'instruments
supplémentaires à côté de l'initiative populaire générale qui remplit déjà une grande
partie de leur fonction, ces deux possibilités présentent plus d'inconvénients que
d'avantages. De plus, on se trouverait face à une pléthore d'instruments. C'est pour-
quoi le Conseil fédéral renonce à proposer, comme variantes, l'initiative législative
rédigée et le référendum constructif.»
312 
Cantons
312.1 
Cantons à Laodsgcmeinde
Dans les cantons à Landsgemeinde, le référendum constructif existe depuis toujours.
Aujourd'hui, seuls les cantons de Claris et d'Appenzell Rhodes-Intérieures connais-
sent encore cette forme de démocratie. Lors de la Landsgemeinde, les citoyens peu-
vent présenter, comme cela se passe dans la procédure parlementaire, des proposi-
tions de modification d'actes législatifs émanant des autorités. Ils ont ainsi la possi-
bilité de'proposer des solutions de rechange concernant des détails des projets qui
leur sont soumis. C'est pourquoi le constituant du canton d'Unterwald-le-Bas a
maintenu cette possibilité après l'abandon de la Landsgemeinde en faveur du vote
secret (ch. 312.3).
2708

312.2 
Canton de Berne
Le référendum constructif associé au vote au bulletin secret a été introduit pour la
première fois en Suisse et, à notre connaissance, dans le monde (cf. ch. 32) dans le
canton de Berne, et cela sous là désignation de «projet populaire». Le projet popu-
laire (art. 63, al. 3, de la constitution du canton de Berne; RS 131.212) a été soumis
au peuple en tant que variante et a été accepté en votation populaire le 6 juin 1993.
On peut avoir recours au projet populaire à propos de projets de loi ou d'arrêté de
principe. Pour qu'il aboutisse, 10000 signatures sont nécessaires, comme pour le
référendum, et elles doivent être réunies dans un délai de trois mois. Afin de ne pas
compliquer la procédure de vote, on ne peut soumettre de projet populaire quand le
Grand Conseil soumet déjà de lui-même un projet alternatif.
Le projet populaire peut prendre la forme d'un contre-projet, ou ne s'écarter que
d'une ou plusieurs dispositions du texte du Grand Conseil. Toutefois, il doit être
opposé à celui-ci, donc présenté comme un tout, même s'il ne s'en écarte que sur,
certaines dispositions.
Si un projet populaire est proposé dans les délais, muni des signatures nécessaires, le
Conseil-exécutif soumet la demande au Grand Conseil qui décide de sa validité lors
de sa session suivante. Le Grand Conseil peut recommander l'acceptation ou le rejet
du projet populaire aux citoyens.
Le dépôt d'un projet populaire retarde de six mois environ l'entrée en vigueur d'une
loi ou d'un arrêté de principe.
Les citoyens bernois ont eu trois fois l'occasion à ce jour de se prononcer sur un
projet populaire (votation du 28 septembre 1997: loi sur les impôts directs de l'Etat
et des communes; votation du 23 novembre 1997: réorganisation des hôpitaux et loi
sur l'utilisation des eaux).
On notera que le projet populaire bernois (comme la solution choisie par le canton
d'Unterwald-le-Bas) se distingue par deux points importants du référendum cons-
tructif'proposé ici. Premièrement, son dépôt n'est pas lié à la condition qu'une pro-
position correspondante ait été présentée lors du débat parlementaire et qu'elle ait
obtenu un nombre minimum de voix lors du vote. Cela permet à un groupement
politique de faire intervenir de nouveaux aspects ou de prendre en compte, par une
modification de la proposition originelle, la critique exprimée lors du débat parle-
mentaire. Deuxièmement, le dépôt du projet populaire est obligatoirement lié au
référendum suppressif: ainsi, les votants ont le choix entre le statu quo, le projet du
parlement et la contre-proposition. En revanche, la présente initiative populaire
présuppose qu'en plus du référendum constructif il faudrait aussi avoir recours au
référendum suppressif pour que le statu quo puisse être mis en discussion.
Enfin, il convient de mentionner que la décision du Grand Conseil sur la validité du
projet populaire peut intervenir plus rapidement qu'une décision correspondante des
Chambres fédérales passant par les deux conseils (cf. ch. 424.25).
312.3 
Canton d'Unterwald-le-Bas
Le canton d'Unterwald-le-Bas connaît le référendum constructif depuis longtemps
(cf. art. 54 et 55 de la constitution cantonale du 10 octobre 1965; RS 131.216.2) dans
le contexte de la Landsgemeinde, sous la forme d'un droit de proposition ou
«Antragsrecht» (contre-propositions et propositions de modification) des citoyens
2709

ayant le droit de vote. Un vingtième des citoyens pouvaient demander une révision
de la constitution cantonale, et chaque citoyen la modification d'une loi ou d'un
arrêté financier. La Landsgemeinde a eu à plusieurs reprises l'occasion de se pro-
noncer sur des contre-propositions ou des propositions de modification. Elle l'a fait
une dernière fois le 28 avril 1996 à propos de la proposition de modification soumise
par treize citoyens ayant le droit de vote, au sujet du projet du législatif (Landrat)
concernant la révision de la loi sur les constructions.
La modification constitutionnelle du 23 octobre 1994 a introduit le vote au bulletin
secret pour les révisions partielles et totales de la constitution. En 1996, les citoyens
se sont prononcés sur un référendum constructif selon l'ancien droit (révision cons-
titutionnelle portant sur les pouvoirs cantonaux et leurs fonctions: votation du 22
septembre 1996 entre les contre-propositions 1 et 2; votation du 1er décembre 1996
entre le statu quo, le projet du Parlement et la contre-proposition 2 retenue). La
forme actuelle du référendum constructif a été introduite par l'adoption de la contre-
proposition 2, sous le nom de «Gegenvorschlag» (contre-proposition), le 1er décem-
bre 1996, en même temps qu'on supprimait la Landsgemeinde.
Le terme de «contre-proposition» couvre, 
dans la constitution du canton
d'Unterwald-le-Bas (art. 54a et 55; RS 131.216.2), aussi bien les contre-projets du
Parlement (Grand Conseil) que ceux qui nous intéressent ici, à savoir celles des
citoyens. Dans ce dernier cas, le nombre de signatures nécessaires est de 500 pour
une contre-proposition à un projet de révision partielle de la constitution du Landrat,
et de 250 s'il s'agit d'une loi élaborée ou modifiée par le Landrat; le délai de récolte
des signatures est de deux mois.
Le nombre des contre-propositions n'est pas limité. A la suite des enseignements
tirés de la votation de 1996 et pour des raisons juridiques (droit électoral, égalité de
traitement entre les propositions, procédure simplifiée), la procédure consiste désor-
mais en un vote simultané sur toutes les propositions. Les votants donnent aux pro-
positions un ordre de préférence, ce qui permet de déterminer laquelle entrera en
vigueur si plusieurs d'entre elles sont acceptées.
C'est au parlement cantonal qu'il incombe de décider de la recevabilité de la contre-
proposition, conformément à l'art. 17 de la loi sur les élections et les votations. Il ne
donne pas de recommandation de vote. Celle-ci est formulée par le gouvernement
dans le cadre de sa prise de position, conformément à l'art. 40 de la loi sur les élec-
tions et les votations, au contraire de ce qui se passe dans le canton de Berne, où la
recommandation de vote est donnée par le Grand Conseil.
.Le 30 septembre 1998, les citoyens d'Unterwald-le-Bas avaient eu l'occasion de
voter une fois sur une contre-proposition selon le nouveau droit, c'est-à-dire sous la
forme d'un référendum constructif (révision constitutionnelle concernant la réduc-
tion de l'exécutif à cinq ou sept membres: votation du 8 juin 1997).
312.4 
Canton de Baie-Campagne
L'introduction du référendum constructif a aussi été envisagée dans le canton de
Bâle-.Campagne dans le cadre d'une révision visant à-concentrer les droits populai-
res. Mais le gouvernement a renoncé à introduire le référendum constructif dans son
projet du 6 mai 1997, estimant que cet instrument convenait mieux aux cantons qui
connaissent le référendum facultatif général. Le travail législatif en serait retardé et
les votations compliquées. La commission parlementaire chargée de l'examen pré-
2710

alable s'est prononcée à une courte majorité pour l'introduction du référendum
constructif, mais le législatif a refusé d'introduire ce nouveau droit populaire dans la
constitution du canton.
312.5 
Canton de Saint-Gall
Le projet de nouvelle constitution saint-galloise mis en consultation le 1er juillet
1998 prévoit à son art. 77, sous forme de variante, un référendum constructif intitulé
«Volksvorschlag» (projet populaire). Celui-ci peut seulement être lancé lorsque le
Parlement ne présente pas d'alternative.
32 
Droit comparé: référendum constructif à l'étranger
De nombreux autres pays connaissent des droits de participation relevant de la dé-
mocratie directe10. Il semble toutefois que les droits populaires en Suisse, notam-
ment si on considère les propositions de remaniement des droits populaires dans le
cadre de la réforme de la constitution fédérale, ont atteint un degré de développe-
ment qui n'existe dans aucun autre pays. A notre connaissance", le référendum
constructif n'existe dans d'autres pays ni au niveau de l'Etat fédéral ou central, ni à
celui des Etats fédérés. Le référendum constructif instauré sous la forme du projet
populaire dans le canton de Berne en 1993 peut être qualifié, en droit comparé,
d'oeuvre de pionnier spécifiquement suisse (ou bernoise). De ce fait, il n'existe pas
non plus d'expériences étrangères susceptibles de donner des éclaircissements sur le
mode de fonctionnement de ce droit populaire.
4 
Appréciation de l'initiative
41 
Caractéristiques générales du référendum
constructif proposé
411 
Conditions préalables et objet
L'initiative populaire examinée ici demande la modification de la constitution fédé-
rale par l'insertion d'un nouvel art. 89lcr. Cet article suivrait donc directement les
dispositions régissant le référendum facultatif (art. 89 est.) et le droit d'urgence (art.
89his est.).
Selon l'ai. 1 du texte de l'initiative, «50000 citoyennes et citoyens actifs ou huit
cantons peuvent aussi, au lieu du référendum prévu aux articles 89, alinéa 2, ou
89bis, alinéa 2, demander une votation sur une contre-proposition à une loi fédérale
ou à un arrêté fédéral de portée générale». Cela signifie qu'il faudrait remplir les
mêmes conditions que pour le référendum facultatif suppressif afin de demander une
10 
Cf. Hans-Urs Willi, Volksrcchtc und Föderalismus im internationalen Vergleich, LeGcs
speziai I, Berne 1997.
" 
Pour le niveau des Etats fédéraux ou centraux, cf. Hans-Urs Willi, Volksrcchtc und
Föderalismus im internationalen Vergleich, LeGcs speziai l, Berne 1997; pour les Etats-
Unis (Etat fédéral et Etats fédérés), cf. Silvano Möckli, Direkte Demokratie. Ein
internationaler Vergleich, Haupt: Berne 1994; pour l'Allemagne, cf. Wolfgang Luthardt,
Probleme und Perspektiven direkter Demokratie in Deutschland, Aus Politik und
Zeitgeschichte, B14, 1997, p. 13-22.
2711

votation sur une contre-proposition. Ces conditions sont notamment la volonté mani-
festée par 50 000 citoyens actifs ou huit cantons (art. 89 et 89bis, al. 2, est.) et le
respect du délai référendaire de 100 jours (art. 59 de la loi fédérale du 17 déc. 1976
sur les droits politiques; RS 161.1).
Pourraient faire l'objet d'un référendum constructif les lois fédérales et les arrêtés
fédéraux de portée générale. Selon le texte de l'initiative, ce serait également vrai
pour les arrêtés fédéraux déclarés urgents, selon l'art. 89bis, al. 2. Dans ce cas,
l'entrée en vigueur ne serait pas différée.
412 
Contenu de la contre-proposition
L'initiative populaire ne décrit pas ce qu'il faut entendre matériellement par «contre-
proposition». Toutefois, elle fixe à l'ai. 2 une exigence de procédure: «Une votation
sur une contre-proposition peut être demandée si au moins 5 % des membres d'un
conseil ont approuvé la contre-proposition.» Il en résulte qu'au moins dix membres
du Conseil national ou trois du Conseil des Etats doivent avoir approuvé la contre-
proposition.
Cette disposition autorise plusieurs interprétations, dont chacune pourrait avoir des
effets différents sur la manière de comprendre ce nouveau droit populaire. La pre-
mière interprétation part de l'intention des auteurs de l'initiative de lier l'exercice du
référendum constructif aussi étroitement que possible à la procédure parlementaire.
Cette intention est exprimée implicitement à l'ai. 2, en particulier dans le contexte de
la solution choisie dans le canton de Berne (cf. ch. 312.2). Après l'élimination des
divergences, une contre-proposition au texte de loi pourrait être présentée dans l'un
des deux conseils. Si cette contre-proposition obtient - dans le cadre d'un vote inter-
venant avant le vote final - les voix nécessaires, elle pourrait faire l'objet d'un réfé-
rendum constructif. La procédure parlementaire, après l'élimination des divergences,
devrait être complétée par des règles sur la contre-proposition, comme elle l'est
aujourd'hui pour la clause d'urgence (art. 35 de la loi sur les rapports entre les con-
seils; RS 171.11). Cette variante peut être qualifiée d'interprétation «favorable aux
autorités». Une telle solution aurait comme avantage de faire apparaître clairement,
lors de la procédure parlementaire, quels contenus matériels seraient susceptibles de
faire l'objet d'un éventuel référendum constructif. Etant donné que -la contre-
proposition se référerait à un texte de loi mis au point au Parlement, on ne risquerait
pas de rencontrer de problèmes de technique législative (p. ex. à la suite d'une modi-
fication de la numérotation des articles). Cette solution faciliterait en outre l'examen
de la validité de l'initiative (cf. ch. 424.2). Il serait, il est vrai, nécessaire de publier
dans la Feuille fédérale, en même temps que le projet soumis au référendum, égale-
ment la contre-proposition, de manière que les groupements politiques puissent se
fonder sur ces textes pour recourir au référendum constructif.
On peut, certes, imaginer aussi une seconde interprétation du texte de l'initiative,
plus favorable aux intérêts des groupes extraparlementaires. Dans ce cas, toutes les
dispositions qui, pendant les débats parlementaires sur le texte législatif (y compris
la discussion de détail), auraient obtenu le quorum nécessaire dans l'un des deux
conseils pourraient faire l'objet d'une contre-proposition. 
Ainsi, la contre-
proposition pourrait être un assemblage de différentes propositions minoritaires.
Cette interprétation «favorable aux groupes de citoyens» permettrait aux groupes
extraparlementaires de s'appuyer sur les propositions minoritaires présentées dans le
cadre des discussions parlementaires (p. ex. dans la discussion de détail), pour dé-
2712

velopper des contre-propositions. Mais des inconvénients considérables font pendant
à cet avantage: des problèmes de technique législative peuvent se poser, par exemple
dans le cas où, lors des discussions, la numérotation des articles a changé ou si, dans
le cadre de la rédaction définitive, des changements terminologiques ont été opérés.
Lors de grandes différences entre les décisions du premier et du deuxième conseil, il
y aurait le risque qu'une contre-proposition composée de différentes propositions
minoritaires ne soit pas suffisamment cohérente, et aille jusqu'à perdre tout caractère
réalisable. En outre, la validité de la contre-proposition (cf. en. 424.2) ne pourrait
être examinée qu'à un moment ultérieur.
Tant dans le cas d'une interprétation «favorable aux autorités» que dans celui d'une
interprétation «favorable aux groupes de citoyens», une contre-proposition peut se
référer à une ou plusieurs dispositions d'un acte législatif et, dans le cas extrême, à
tout son contenu, y compris la modification conséquente d'autres actes. Il faut ajou-
ter toutefois que la contre-proposition doit être en corrélation matérielle avec l'acte
contre lequel le référendum constructif est lancé (cf. ch. 421.2).
413 
Absence de règles sur la procédure à suivre après
le dépôt de la contre-proposition
L'initiative ne contient pas de règles sur la procédure à suivre après le dépôt d'une
contre-proposition. Elle laisse donc ouverte la question d'un avis du Conseil fédéral
et des Chambres fédérales sur la contre-proposition. Elle ne contient pas non plus de
dispositions sur l'examen de la validité du contre-projet (compatibilité avec le droit
constitutionnel et international, cohérence avec le reste de l'ordre juridique). Selon
les arguments du comité d'initiative12, on renonce volontairement à un examen de la
validité:
«Avec la barrière des cinq pour cent des membres du Conseil national ou du Con-
seil des Etats pour que le référendum.puisse être lancé, prévue dans le texte de
l'initiative, sa constitutionnalité est pratiquement garantie. Il faut ajouter à cela que
des propositions alternatives auront pu être faites lors de l'examen et de la décision
du Parlement. C 'est pourquoi on verra apparaître clairement lors des débats parle-
mentaires ce qui pourra faire l'objet d'un référendum constructif plus tard.»
Nous nous exprimerons plus en détail ci-après (ch. 424.2) sur la nécessité d'un
examen de la validité des contre-propositions. Nous pouvons tout au moins constater
ici qu'un tel examen n'est pas incompatible avec le texte de l'initiative.
414 
Procédure de vote lors d'une contre-proposition
L'ai. 3 règle la procédure de vote lors de la présentation d'une contre-proposition:
«Si la votation populaire sur la contre-proposition est demandée, les citoyens actifs
votent soit en faveur de la loi fédérale ou de l'arrêté fédéral de portée générale, soit
en faveur de la contre-proposition.» Cela signifie que, des deux solutions (projet du
Parlement et contre-proposition), on donne la préférence à celle qui recueille le plus
de voix. La possibilité de combiner la contre-proposition avec le référendum sup-
pressif est réglée séparément à l'ai. 4 du texte de l'initiative. On peut en conclure
12 
Qu'on peut consulter sur Internet: http://www.volksrechte.ch.
271.3

que, selon le texte de l'initiative, une demande de référendum suppressif devrait être
présentée séparément pour donner aux citoyens la possibilité de décider s'ils aime-
raient renoncer au projet du Parlement et à la contre-proposition en faveur de la
situation juridique existante. Dans les cantons de Berne et d'Unterwald-le-Bas (cf.
ch. 312.2 et 312.3) en revanche, le dépôt du référendum constructif est automati-
quement lié à celui du référendum suppressif, ce qui a pour conséquence que le
projet du Parlement et la contre-proposition sont opposés au statu quo, et ont chacun
besoin d'une majorité de oui (avec seconde décision en cas d'acceptation des deux
solutions).
On trouvera à l'annexe 1 un exemple de bulletin de vote pour le cas où une contre-
proposition est présentée.
415 
Admissibilité de plusieurs contre-propositions;
procédure de vote
Le texte de l'initiative populaire mentionne à l'ai. 5 la possibilité de présenter plu-
sieurs contre-propositions. Les auteurs de l'initiative considèrent certes cette possi-
bilité comme peu vraisemblable (cf. ch. 423) en raison du nombre de signatures
requis et du court délai imparti pour leur récolte, mais ne l'excluent pas entièrement.
L'ai. 5 indique la-procédure à suivre lorsque plusieurs contre-propositions sont
présentées: «Si plusieurs contre-propositions qui s'excluent mutuellement sont
présentées, il est procédé à des votes subsidiaires.»
Le comité d'initiative envisage deux possibilités: premièrement, que plusieurs con-
tre-propositions puissent être combinées; deuxièmement, que les contre-propositions
s'excluent logiquement. La procédure de vote ne sera pas la même selon que l'on
aura affaire à l'une ou l'autre de ces possibilités et selon le nombre de contre-
propositions présentées.
Si deux contre-propositions sont présentées' et s'excluent mutuellement, on devrait
opposer sur le bulletin de vote - selon le modèle du vote sur une initiative populaire
et un contre-projet - chacune des contre-propositions au projet du Parlement: on
demanderait alors aux personnes qui votent si elles préfèrent la contre-proposition 1,
puis la contre-proposition 2, au projet du Parlement. En cas d'égalité des voix entre
une contre-proposition et le projet, c'est ce dernier qui l'emporte. Une question
subsidiaire doit être prévue pour le cas où les deux contre-propositions obtiennent
une majorité face au projet du Parlement; pour départager la contre-proposition 1 et
la contre-proposition 2. Dans le cas (hautement improbable) où il y aurait égalité des
voix, il faudrait prévoir que c'est le projet du Parlement qui entre en vigueur. Ce
privilège minime accordé au projet du Parlement est indispensable si on veut éviter
une seconde votation pour départager les contre-propositions'3; il est justifiable
également dans la mesure où le projet du Parlement est soutenu, finalement, par une
majorité de l'autorité représentative suprême de la Confédération. On trouvera à
l'annexe 2 un modèle de bulletin de vote pour le cas où un projet du Parlement est
opposé à deux contre-propositions.
Cette procédure pourrait aussi être appliquée dans le cas où trois contre-propositions
sont présentées. Il faudrait alors poser trois questions principales (avis sur chaque
13 
Cf. à ce sujet Odcrmatt Luzian, Das Abstimmungsvcrfahren bei Grundsatz- und
Einzelpunktabstimmungcn, mit und ohne Varianten, Schweizerisches Zcntralblatt für
Staats- und Verwaltungsrccht 1991, p. 93 ss, 107 s.
2714

contre-proposition opposée au projet du Parlement), une question subsidiaire portant
sur trois possibilités, et trois questions pour départager les trois contre-propositions
dans l'éventualité où elles obtiendraient chacune une majorité. En effet, en cas
d'acceptation des trois contre-propositions, il faudrait demander quelle contre-
proposition devrait être éliminée en vue d'une votation ultérieure sur trois variantes
seulement (projet du Parlement et deux variantes). On trouvera à l'annexe 3 un
exemple de bulletin de vote pour le cas où trois contre-propositions sont opposées à
un projet du Parlement, avec votation simultanée sur le tout. Le caractère manifes-
tement compliqué d'un tel bulletin de vote parle clairement en faveur de la réparti-
tion sur deux dates de votation. Dans ce cas, il faudrait poser trois questions princi-
pales (avis sur chaque contre-proposition opposée au projet du Parlement) et quatre
questions subsidiaires pour le cas où deux ou même les trois contre-propositions
obtiendraient chacune une majorité. En cas d'acceptation des trois contre-
propositions, il faudrait demander quelle contre-proposition devrait être éliminée en
vue d'une votation ultérieure sur trois variantes seulement (projet du Parlement et
deux variantes)14. On trouvera à l'annexe 4 un exemple de bulletin de vote.
S'il y avait plus de trois contre-propositions, il faudrait répondre lors d'un premier
tour à une question principale portant sur le choix entre chaque contre-proposition et
le projet du Parlement. En complément, il faudrait demander, par une question sub-
sidiaire, quelles contre-propositions (deux ou trois) seraient soumises à une seconde
votation, au cas où plusieurs contre-propositions seraient préférées au projet du
Parlement.
Si les contre-propositions, par leur contenu, peuvent être combinées entre elles, une
autre procédure devra être appliquée. Les citoyens devront indiquer pour chaque
contre-proposition s'ils la préfèrent au projet du Parlement; si plusieurs contre-
propositions obtiennent une majorité, elles entrent en vigueur ensemble. Dans ce cas,
comme on peut le déduire implicitement de l'ai. 5, des votes subsidiaires ne sont pas
nécessaires.
Dans le cas où certaines contre-propositions peuvent être combinées et d'autres pas,
il faudra de préférence que, dans un premier tour, les citoyens se prononcent sur les
contre-propositions qui peuvent être combinées entre elles et, lors d'un second tour,
choisissent entre le résultat du premier tour et les autres contre-propositions.
416 
Combinaison d'une contre-proposition avec
le référendum suppressif
L'initiative populaire part du principe que, lors d'un référendum constructif, ne sont
opposés l'un à l'autre que le texte adopté par le Parlement et la contre-proposition.
Pour que le statu quo soit aussi soumis au vote populaire, il faudrait encore deman-
der le référendum suppressif. L'ai. 4 règle la procédure de vote pour ce cas de figure:
«Si, dans le même temps, la votation populaire sur l'acceptation ou le rejet de la loi
fédérale ou de l'arrêté fédéral de portée générale est demandée conformément aux
art. 89, al. 2, ou 89bis, al. 2, la procédure de vote prévue à l'art. 121bis s'applique par
analogie.» L'art. 121bisde la constitution fédérale règle la procédure de vote dans le
cas d'une initiative populaire avec contre-projet de l'Assemblée fédérale. Cette
14 
Cf. 
Odcrmatt 
Luzian, 
Das 
Abstimmungsvcrfahrcn 
bei 
Grundsatz- 
und
Einzclpunktabstimmungcn, mit und ohne Varianten, Schweizerisches Zcntralblatt für
Staats- und Vcrwaltungsrccht 1991, p. 104 s. et 110 s.
2715

disposition, introduite en 1987 dans la constitution fédérale, permet le double oui à
l'initiative et au contre-projet. Dans le cas où tant l'initiative que le contre-projet
recueillent une majorité, on détermine par une question subsidiaire quelle solution a
la préférence des votants. On trouvera à l'annexe 5 un exemple de bulletin de vote.
Au contraire de la procédure définie à l'art. 121bis pour l'initiative populaire et le
contre-projet, on ne prend pas en compte, pour le référendum constructif, les voix
des cantons. Pour cette raison, on parle dans la présente initiative populaire
d'application de ces dispositions «par analogie».
417 
Combinaison de plusieurs contre-propositions
avec le référendum suppressif
L'initiative ne.règle pas explicitement le cas où l'on est en présence d'un référendum
suppressif et de plusieurs contre-propositions. Mais naturellement, ce cas est tout- à
fait possible.
La procédure de vote portant sur trois textes ou-plus (projet du Parlement, deux
contre-propositions) devrait être définie par analogie avec celle portant sur deux
initiatives populaires et un contre-projet, ou avec la votation simultanée sur trois
initiatives populaires qui s'excluent logiquement. On trouvera à l'annexe 6 un
exemple de bulletin de vote correspondant. La multiplicité des questions posées et la
complexité des décisions à prendre parlent clairement en faveur d'une répartition du
vote sur deux dates successives. Le bulletin de vote correspondant porterait autant de
questions que celui de l'annexe 4. Selon le nombre des contre-propositions, il faudra
au besoin prévoir plus de dates de votation.
Au cas où les contre-propositions peuvent être combinées (cf. ch. 415), les opinions
des citoyens à propos de ces contre-propositions seraient éventuellement saisies lors
d'un vote séparé.
42 
Aspects particuliers du référendum constructif proposé
421 
Remarques préliminaires
Tant le texte de l'initiative populaire que les documents distribués par ses auteurs
laissent encore ouvertes diverses questions concernant l'application de l'initiative.
Le présent chapitre aborde des aspects qui pourraient être intéressants quant à
l'application concrète du référendum constructif. On constatera à ce propos.que
plusieurs questions demeurent sans réponse. Nous montrerons également comment
on pourrait trouver des solutions aux difficultés éventuelles. Ces solutions, il est
vrai, pourront entraîner des effets secondaires que nous exposerons notamment sous
ch. 43.
422 
Les deux éléments principaux du référendum constructif
Le référendum constructif se distingue nettement du référendum traditionnel. Celui-
ci revêt deux formes différentes.
Lorsque le projet a été édicté par la voie normale, on parle de référendum suspensif.
Celui-ci a deux fonctions. Premièrement, comme son nom l'indique, il a un 
effet
2716

suspensif: l'entrée en vigueur de l'acte contre lequel le référendum est demandé est
suspendue jusqu'à la votation. Deuxièmement, il a un effet d'empêchement au sens
où le projet adopté par le Parlement peut être rejeté; dans ce cas, le droit en vigueur
demeure.
Lorsque le projet est un arrêté fédéral de portée générale déclaré urgent, on parle de
référendum abrogatoire. En effet, l'acte entre en vigueur avec effet immédiat. Le
référendum facultatif selon l'art. 89bis, al. 2, est..peut alors être utilisé pour lui faire
perdre sa validité. Dans ce cas, il a un effet abrogatoire après coup.
La caractéristique principale du référendum facultatif traditionnel sous ses deux
formes est son effet suppressif, si bien qu'on peut le qualifier ainsi pour le distinguer
du référendum constructif.
Le référendum constructif, essentiellement distinct du référendum suppressif, ras-
semble dans un nouveau droit populaire deux éléments.
Le premier est r'effet suspensif. En déposant un référendum constructif, on suspend -
comme dans le cas du référendum suspensif- l'entrée en vigueur d'une loi fédérale
ou d'un arrêté fédéral de portée générale édictés par le Parlement (par la voie nor-
male) jusqu'à la votation. L'effet suspensif du référendum constructif peut, certes,
être contourné si l'Assemblée fédérale déclare que l'entrée en vigueur de l'acte en
'question ne souffre aucun retard selon l'art. 89bis, al. 2, est.
Il ne reste alors que le deuxième élément: le référendum constructif permet de modi-
fier le droit adopté par le Parlement. Il a donc le caractère d'une initiative législative
rédigée de toutes pièces. A la différence de l'initiative législative présentée dans les
ouvrages de droit public, l'application de ce droit populaire est toutefois soumise à
trois restrictions.
Premièrement, du point de vue temporel, le recours au référendum constructif est
limité au délai référendaire. A l'expiration de celui-ci, le droit à l'initiative législa-
tive s'éteint.
Deuxièmement, du point de vue matériel, ce droit est limité aux lois fédérales et aux
arrêtés fédéraux de portée générale adoptés par le Parlement. En d'autres termes, la
contre-proposition doit avoir une corrélation matérielle avec la matière traitée dans
l'acte correspondant (cf. ch. 424.22).
Troisièmement, du point de vue de la procédure, ce droit est limité aux contre-
propositions approuvées par au moins 5 % des membres d'un conseil.
Malgré ces différences, le référendum constructif est apparenté, dans ses traits fon-
damentaux, à l'initiative législative. En même temps, il est affecté des inconvénients
inhérents à cet instrument, qui ont conduit à ce que, dans le cadre de la réforme
constitutionnelle, le Conseil fédéral a donné la préférence à l'initiative populaire
générale (cf. ch. 311.4). Le principal problème de l'initiative législative réside en
effet dans l'intégration des propositions législatives dans l'ordre juridique général: il
s'agit de garantir que les normes légales introduites par l'initiative soient compati-
bles avec le droit de rang supérieur (droit constitutionnel et international).
423 
Référendum constructif et procédure parlementaire
Toutes les institutions politiques de la Suisse - dont font aussi partie les. droits po.-
pulaires - se trouvent en interaction. Les droits populaires sont un moyen par lequel
les décisions du Parlement ou les préoccupations non prises en compte par celui-ci
2717

peuvent être soumises au débat public et faire l'objet d'une votation populaire. Ils
représentent en quelque sorte un correctif aux décisions de l'exécutif et du Parle-
ment. Dans le débat politique et dans les traités de science politique, les droits po-
pulaires sont parfois considérés comme le «facteur perturbateur» du système repré-
sentatif. Mais cette manière de voir est trop unilatérale, car les décisions du gouver-
nement, du Parlement et du peuple s'influencent et s'enrichissent mutuellement.
Il existe, en Suisse, une tendance.! séparer autant que possible les décisions du
Parlement des décisions du peuple, comme le montrent les formes de l'initiative
populaire. Les groupements politiques préfèrent l'initiative sous forme de projet
rédigé de toutes pièces à la forme conçue en termes généraux dans un rapport de plus
de 14 contre 1. Pour ce qui est du référendum, le recours au droit populaire est géné-
ralement exercé non par le gouvernement ou le Parlement (comme c'est le cas dans
de nombreux autres Etats sous la forme dite du plébiscite), mais par des groupes
d'opposition qui se forment pour la circonstance.
Malgré cela, les droits populaires vont souvent étroitement de pair avec le processus
de décision du gouvernement et du Parlement. En ce qui concerne le référendum, cet
instrument exerce, d'une part, une influence sur le processus parlementaire, dans la
mesure où les menaces de référendum peuvent inciter le Parlement à prendre en
compte les préoccupations pouvant entraîner un référendum. Inversement, le fait que.
le gouvernement et le Parlement aient déjà pris position sur les préoccupations for-
mulées par le comité référendaire exerce clairement des effets sur l'issue de la vota-
tion populaire. De manière analogue, le Conseil fédéral (dans le message qu'il sou-
met aux Chambres fédérales à propos d'une initiative populaire) et le Parlement
prennent position sur les préoccupations et sur le contenu d'une initiative populaire;
le Parlement peut déclarer l'initiative nulle si elle ne répond pas à certaines exigen-
ces; les deux instances peuvent recommander l'acceptation ou le rejet de l'initiative;
un contre-projet direct ou indirect peut être élaboré. Ainsi, le Conseil fédéral et le
Parlement peuvent prendre position sur les demandes référendaires et y réagir.
Dans le référendum constructif également, une intégration judicieuse du gouverne-
ment et du Parlement dans le processus de décision est nécessaire. Deux voies sont
possibles.
La première est celle choisie par les cantons de Berne et d'Unterwald-le-Bas. Dans
ces deux cantons, un comité référendaire a la possibilité de soumettre au vote toute
modification du texte législatif. En d'autres termes, il n'est pas nécessaire qu'une
proposition de modification correspondante ait été présentée déjà pendant la procé-
dure parlementaire. Dans le canton de Berne, après la récolte des signatures, le gou-
vernement soumet le projet populaire au Grand Conseil, qui décide de sa validité et
peut recommander aux citoyens de l'accepter ou de le rejeter. Dans le canton
d'Unterwald-le-Bas, le parlement décide de la validité de la contre-proposition, alors
que le gouvernement formule la recommandation de vote. Ainsi, dans les deux
cantons, les institutions politiques prennent position sur le projet populaire ou la
contre-proposition.
La présente initiative emprunte une seconde voie. La contre-proposition doit avoir
été approuvée par au moins 5 % des membres d'un des deux conseils. Ainsi, seules
les demandes qui ont déjà été appuyées aux Chambres fédérales par un nombre
minimum de parlementaires peuvent faire l'objet d'une contre-proposition. En un
certain sens, la contre-proposition est ainsi «liée» à la procédure parlementaire. Cela
signifie par exemple que les préoccupations qui ne se sont concrétisées qu'après la
conclusion de la procédure parlementaire ne peuvent être avancées par ce biais.
2718

Certes, le fait que la contre-proposition soit liée à la procédure parlementaire com-
porte certains inconvénients. Les auteurs de l'initiative doivent s'en tenir au résultat
du processus parlementaire. Même si, par la suite, on distingue des possibilités plus
cohérentes, plus simples et plus efficaces de répondre aux préoccupations qui sont à
l'origine de la contre-proposition, elles ne peuvent plus être présentées sous cette
forme. En d'autres termes, la solution préconisée par les auteurs de l'initiative ne
permet pas d'élaborer une solution après le débat parlementaire.
Ces raisons ont conduit les cantons de Berne et d'Unterwald-le-Bas à choisir une
autre solution selon laquelle le comité référendaire n'est pas lié par un texte présenté
au Parlement. Il faut néanmoins relativiser les choses en remarquant que la situation
se présente différemment au niveau des cantons et de la Confédération: dans les
cantons, les projets de loi sont relativement vite discutés et adoptés, car il n'y a
qu'une chambre qui décide. Au niveau de la Confédération, la procédure des deux
conseils est nettement plus longue. Ainsi, les chances sont sensiblement meilleures
de pouvoir préparer une contre-proposition détaillée durant les délibérations parle-
mentaires et de tirer parti des débats qui se déroulent dans le premier ou le deuxième
conseil.
424 
Cohérence de l'ordre juridique
424.1 
Aspects techniques
Tout nouveau droit — et le référendum constructif sert à créer du droit - doit s'insérer
dans l'ordre juridique existant. 11 doit donc être compatible avec le droit existant
pour des raisons de cohérence de l'ordre juridique, et ce sur deux plans: celui des
aspects techniques et celui du droit constitutionnel.
Les aspects techniques concernent des questions telles que la systématique législa-
tive, la terminologie, les renvois à d'autres actes législatifs et les dispositions transi-
toires. L'objectif est de créer un acte législatif qui soit cohérent en soi et avec les
autres actes (p. ex. du point de vue terminologique), formulé dans une langue com-
préhensible et logique dans sa structure.
Comme on l'a déjà vu sous ch. 412, il est plus facile de résoudre les questions de
technique juridique quand une contre-proposition est présentée après l'élimination
des divergences ou juste avant le vote final dans l'un des conseils. A ce moment, on
a en main une version bien au point.de l'acte législatif, à laquelle la contre-
proposition peut se référer. Nous avons appelé cette manière de procéder la variante
«favorable aux autorités».
L'autre variante, à savoir la solution «favorable aux groupes de citoyens», permet-
trait à un comité référendaire de composer une contre-proposition à partir de diverses
propositions minoritaires qui auraient obtenu le quorum pendant la discussion pré-
alable dans l'un des deux conseils. Du point de vue technique, cette solution pose
des problèmes. Par exemple, jusqu'au vote final, des changements peuvent intervenir
dans la numérotation des articles, la formulation ou le contenu de dispositions im-
portantes. De ce fait, la référence à des propositions minoritaires antérieures peut
conduire à une contre-proposition qui n'est pas cohérente avec le reste du projet du
Parlement. Le risque est encore plus grand si la contre-proposition concerne non
seulement une disposition clairement identifiable de la |oi fédérale ou de l'arrêté
fédéral de portée générale, mais plusieurs dispositions de l'acte à modifier et des
dispositions d'autres actes législatifs. Le comité référendaire doit élaborer en peu de
2719

temps, à partir des propositions minoritaires existantes, un contre-projet cohérent en
soi et avec le reste de l'ordre juridique. Notamment si la matière est complexe, il
risque de ne pas réussir pleinement dans cette tâche. Pour les autorités qui (par
exemple dans le cadre de la procédure d'examen préalable) doivent juger des aspects
formels du contre-projet, il peut en résulter des problèmes délicats (notamment la
nécessité, l'opportunité ou l'ampleur d'une adaptation technique de la contre-
proposition). Si une modification de la numérotation des articles peut encore être
envisageable, tout changement rédactionnel risque de conduire à une altération du
contenu. Pour ces raisons, il conviendrait de préférer, pour ce qui est de la forme de
la contre-proposition, la variante «favorable aux autorités» en cas d'acceptation de
l'initiative.
424.2 
Examen de la validité '
424.21 
Remarques générales
Le comité d'initiative part de l'idée (cf. ch. 413) qu'une contre-proposition qui est
soutenue par le nombre requis de membres d'un conseil serait ensuite soumise aux
citoyens sans que sa validité soit examinée, mais avec une recommandation de vote
négative.
L'objet d'une contre-proposition peut être une loi fédérale ou un arrêté fédéral de
portée générale. L'impératif de cohérence de l'ordre juridique implique que les lois
soient compatibles avec le droit de rang supérieur (droit constitutionnel et droit
international). En outre, elles devraient être cohérentes avec le droit de même rang,
et donc ne pas contenir de dispositions contradictoires s'appliquant aux autorités ou
aux particuliers.
Le risque qu'une contre-proposition soit présentée qui ne soit pas compatible avec le
droit constitutionnel et le droit international en vigueur conduit à s'interroger sur
l'opportunité d'un examen de la validité des référendums constructifs. Comme nous
l'avons dit plus haut, de l'avis du comité référendaire, un tel examen n'est pas op-
portun, mais n'est pas expressément exclu non plus par le texte de l'initiative (cf. ch.
413). Pour répondre à cette question, nous effectuerons une comparaison, d'une part,
avec un autre droit populaire, l'initiative constitutionnelle, et, d'autre part, avec les
actes législatifs du Parlement.
424.22 
Comparaison avec l'examen de la validité
d'initiatives constitutionnelles
Selon le droit en vigueur, la validité des initiatives constitutionnelles est examinée
en fonction des critères suivants: unité de la forme, unité de la matière, compatibilité
avec le droit international contraignant et caractère réalisable (voir message du
20 nov. 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 452 ss; message
du 22 juin 1994 sur les initiatives populaires «pour une politique d'asile raisonnable»
et «contre l'immigration clandestine»; FF 1994 III 1478 ss; message du 22 juin 1994
sur l'initiative .populaire «pour moins de dépenses militaires et davantage de politi-
que de paix»; FF 1994 III 1184 ss et arrêté fédéral du 18 déc. 1998 relatif à une mise
à jour de la Constitution fédérale, art. 139, al. 3). Si l'on transposait telles quelles ces
exigences aux contre-propositions, le critère de l'unité de la forme impliquerait que
2720

seules seraient admissibles les contre-propositions rédigées de toutes pièces, mais
non par exemple le mélange de dispositions rédigées avec des indications conçues en
termes généraux concernant la modification d'autres lois ou concernant des pres-
criptions de procédure (p. ex. délégation au Conseil fédéral). Le critère de l'unité de
la matière est applicable par analogie également, en notant que le législateur est,
dans le cas présent, un peu plus libre. Il s'agirait en fait d'éviter qu'on effectue des
modifications du droit entre lesquelles il n'y a pas de «corrélation matérielle» (cf. art.
75, al. 2, de la loi fédérale sur les droits politiques; RS 161.1). Le critère du caractère
réalisable devrait aussi être appliqué.
Le critère de la compatibilité avec le droit international contraignant, qui a été appli-
qué pour la première fois dans le cas de l'initiative populaire «pour une politique
d'asile raisonnable», résulte du principe selon lequel le droit doit être compatible
avec le droit de rang supérieur. Ce principe est aussi applicable par analogie au droit
législatif. Ainsi, celui-ci ne doit être en contradiction ni avec le droit constitutionnel
ni avec le droit international. En ce qui concerne la compatibilité avec le droit inter-
national, quelques explications un peu plus détaillées s'imposent.
La doctrine et la jurisprudence suisses confirment que le droit international
l'emporte sur les lois fédérales qu'elles soient plus anciennes ou plus récentes (c'est-
à-dire promulguées après l'entrée en vigueur du droit international) lorsqu'elles sont
en contradiction avec lui (le Tribunal fédéral y déroge, il est vrai, de façon mar-
quante dans l'arrêt Schubert)15. La primauté du droit international sur le droit cons-
titutionnel fédéral est controversée. Selon la doctrine dominante, en tout cas le droit
international contraignant passe avant la constitution16.
Le reste du droit international doit être classé au moins entre la constitution et la loi.
On a tiré de cela la conclusion, dans la perspective de la nouvelle Constitution fédé-
rale mise à jour, que l'initiative constitutionnelle est seulement limitée par les dispo-
sitions contraignantes du droit international (cf. art. 139, al. 3, de l'arrêté fédéral du
18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale). Pour les
contre-propositions qui se situent au niveau législatif, toutefois, des critères plus
sévères devraient être appliqués. La primauté incontestée du droit international sur le
droit législatif implique qu'une contre-proposition qui enfreint manifestement le
droit international et ne peut être interprétée ou appliquée conformément à celui-ci
devrait être déclarée nulle. Il convient d'ajouter.que l'intégration croissante de la
Suisse au reste du monde et à l'Europe tend à rendre la question de la conformité des
contre-propositions au droit international toujours plus importante.
En résumé, on peut donc constater que les contre-propositions devraient être exami-
nées par analogie à la procédure utilisée pour les initiatives constitutionnelles sur la
base des exigences de validité suivantes: unité de la forme et de la matière, compati-
bilité avec le droit constitutionnel et international, caractère réalisable.
15 
ATF99Ib39
16 
Message du 22 juin 1994 sur les initiatives populaires «pour une politique d'asile
raisonnable» et «contre l'immigration clandestine»; FF 1994 III 1478 ss, et littérature
citée p. 1482.
2721

424.23 
_ Comparaison avec l'examen de la validité
des actes législatifs du Parlement
On pourrait, certes, objecter à la conclusion précédente que le référendum construc-
tif, notamment dans sa variante «favorable aux autorités» (cf. ch. 412), dépend de
décisions prises dans l'un des deux conseils (quorum de 5 % des membres d'un
conseil) et qu'il faudrait donc effectuer une comparaison non pas d'abord avec les
exigences de validité des initiatives populaires, mais avec celles posées aux actes
adoptés par le Parlement. Etant donné que, pour les actes du Parlement, il n'y a pas
de tel examen de validité, on ne pourrait imposer des exigences plus élevées au
référendum constructif.
On peut toutefois opposer deux arguments à cette objection.
Premièrement, le Parlement accorde une importance particulière à la légalité des
actes législatifs qu'il adopte. 11 apprécie la constitutionnalité des projets de lois
fédérales notamment sur la base des considérations exposées dans les messages. Le
Conseil fédéral prend fréquemment position aussi dans le cas d'initiatives parle-
mentaires ou de propositions formulées dans la discussion de détail qui soulèvent
des problèmes de compatibilité avec le droit constitutionnel et international.
Deuxièmement, il faut mentionner que les actes législatifs du Parlement ne peuvent
être adoptés que s'ils obtiennent une majorité au moins relative au Conseil national
et au Conseil des Etats. Il est hautement improbable qu'une majorité des membres
des deux conseils passent outre à des doutes juridiques sérieux à propos de la com-
patibilité d'un acte législatif avec le droit constitutionnel et international. En revan-
che, le quorum de 5 % nécessaire au dépôt d'une contre-proposition, soit dix mem-
bres du Conseil national et trois du Conseil des Etats, est fixé beaucoup plus bas.
424.24 
Conclusion: l'examen de la validité est opportun
Ainsi, la comparaison avec les initiatives populaires et avec les actes législatifs
adoptés par le Parlement permet de conclure qu'un examen de la validité des contre-
propositions est opportun.
On pourrait éventuellement encore objecter à cela que l'examen de la validité n'est
pas tellement significatif parce que le peuple est suffisamment raisonnable et com-
pétent pour rejeter une contre-proposition juridiquement contestable ou inexécuta-
ble. Mais, comme nous l'avons mentionné, on appliquerait alors aux contre-
propositions (au niveau législatif) des critères moins sévères qu'aux initiatives cons-
titutionnelles, ce qui équivaudrait à donner à cet instrument un privilège qui ne se
justifie pas du point de vue du droit. Il est exclu que des contenus normatifs proposés
dans le cadre d'une initiative populaire qui enfreignent le droit international contrai-
gnant et ont de ce fait été déclarés nuls puissent ensuite être proposés à nouveau lors
d'une révision de loi au moyen du référendum constructif sans que leur validité soit
examinée. Si on introduisait le référendum constructif sans examen de validité, il
serait concevable, par exemple, que des demandes formulées dans l'initiative popu-
laire «pour une politique d'asile raisonnable», déclarée nulle en raison de son in-
compatibilité avec le droit international contraignant, puissent être soumises au vote
populaire dans le cadre d'une révision de la loi sur l'asile, sous forme de contre-
proposition. Il faut considérer qu'une votation sur une contre-proposition qui, par
exemple, ne tiendrait pas compte du droit international contraignant ou de droits
2722

fondamentaux garantis par la constitution pourrait conduire à de graves difficultés au
sein de la population et porter atteinte à la réputation de la Suisse à l'étranger. Un
examen de la validité permettrait d'éviter de soumettre à une votation une partie des
contre-propositions susceptibles d'entraîner de telles difficultés.
424.25 
Types de procédure d'examen de la validité possibles
Nous avons décrit plus haut (cf. ch. 412) deux types de contre-propositions, qui
impliqueraient des procédures différentes d'examen de la validité. Pour la variante
«favorable 
aux autorités», dans laquelle les conseils votent sur une contre-
proposition avant le vote final, l'examen de la validité pourrait être accompli à la
suite du vote du Parlement sur la contre-proposition.
Pour la variante «favorable aux groupes de citoyens» (cf. ch. 412), dans laquelle un
comité référendaire pourrait former une contre-proposition à partir de toutes les
propositions minoritaires ayant obtenu le nombre de voix nécessaire dans les con-
seils, l'examen de la validité devrait intervenir après présentation de la contre-
proposition.
Dans tous les cas, l'examen de la validité demande du temps, ce qui pourrait con-
duire à un retard dans l'entrée en vigueur de l'acte législatif, avec pour effet secon-
daire un recours accru au droit d'urgence (cf. ch. 434).
Il faudrait un délai supplémentaire pour l'examen de la validité, ou la déclaration de
nullité, dans le cas où la déclaration de nullité d'une contre-proposition devrait être
prononcée par le Tribunal fédéral. Dans le cadre de la réforme des droits populaires,
le Conseil fédéral a proposé cette solution pour les initiatives populaires (message du
20 nov. 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 7997 1 490 ss). Si elle
est adoptée, elle devrait aussi être reprise pour le référendum constructif.
Si la présente initiative populaire est acceptée, la procédure d'examen.de la validité
devrait être réglée par la loi. Il faudrait notamment compléter la loi sur les rapports
entre les conseils (RS 171.11).
425 
Recommandation de vote et formation
de l'opinion avant la votation
A l'instar de l'initiative constitutionnelle, le référendum constructif permet
d'introduire de nouvelles règles juridiques; comme pour le référendum suppressif,
toutefois, la récolte des signatures et la votation doivent avoir lieu rapidement, étant
donné que l'entrée en vigueur de l'acte législatif (sauf s'il s'agit d'un arrêté urgent)
est suspendue jusqu'au vote (cf. ch. 422).
Au manque de temps s'ajoutent les difficultés liées à l'introduction de nouvelles
règles juridiques. En effet, les citoyens ont droit à une information approfondie sur
le pour et le contre et il importe d'accorder suffisamment de place aux arguments du
comité référendaire. Les explications de vote du Conseil fédéral constituent un sup-
port important dans cette perspective. Elles devraient donner aussi des éclaircisse-
ments sur les motifs pour rejeter la contre-proposition, sur ses effets probables et sur
les avantages et les inconvénients qui y sont liés. Dans ce contexte, il convient éga-
lement de donner des indications sur les conséquences financières prévisibles de la
contre-proposition ainsi que sur ses effets principaux et secondaires possibles. 11 est
2723

à craindre que l'évaluation des effets de contre-propositions se rapportant à des
questions complexes ne puisse être effectuée de façon suffisamment soignée en
raison du manque de temps.
L'expérience nous a appris que les explications de vote sont souvent critiquées par
les opposants. Etant donné qu'en cas d'introduction du référendum constructif on
voterait relativement vite sur une contre-proposition au Parlement, la tâche du Con-
seil fédéral serait encore plus difficile en ce qui concerne les explications de vote.
C'est pourquoi un examen de la validité de la contre-proposition par le Parlement
présenterait aussi l'avantage de mieux préparer l'opinion en vue de la votation et
d'appuyer les explications de vote aussi sur les arguments avancés dans le débat
parlementaire.
43 
Motifs pour rejeter l'initiative
431 
Remarque préliminaire
II s'agit d'exposer ci-après les raisons qui incitent le Conseil fédéral à proposer aux
Chambres fédérales de recommander le rejet de l'initiative. De l'avis du Conseil
fédéral, l'initiative populaire est liée à des incertitudes et inconvénients que ses
avantages ne compenseraient pas. Ces inconvénients touchent les autorités politi-
ques, de même que les citoyens.
432 
Développement des droits populaires dans le cadre
de la réforme de la constitution fédérale
Dans le cadre de la réforme de la constitution (projet de réforme des droits populai-
res), plusieurs innovations ont été présentées dans le domaine des droits populaires.
Deux propositions, surtout, concernent des préoccupations qui sont à l'origine de la
présente initiative populaire; elles peuvent dont être considérées comme une solution
de rechange à celle-ci.
L'initiative populaire générale permettra à un comité d'initiative de demander
l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions constitutionnelles et
légales; elle est ainsi à la fois initiative constitutionnelle et initiative législative. Si
elle permet, comme le référendum constructif, de modifier les lois, elle présente
l'avantage de plus longs délais (18 mois au lieu de 100 jours) pour le même nombre
de signatures. Elle peut donc être examinée et soumise au peuple sans précipitation.
En outre, elle présente l'avantage d'offrir la possibilité de modifier ou d'abroger une
loi, par exemple si sa mise en œuvre révèle des problèmes.
Certes; l'initiative populaire générale présente un inconvénient par rapport au réfé-
rendum constructif: elle n'a pas son effet suspensif. Pour empêcher l'entrée en vi-
gueur d'un acte, un groupe politique devrait, en plus, recourir au référendum sup-
pressif. Mais, en compensation, elle permet, mieux que le référendum constructif, de
commencer par expérimenter un acte "législatif et, sur cette base, d'éliminer ses
défauts et d'insérer des innovations.
2724

Une deuxième amélioration, qui va dans le sens des préoccupations des auteurs de
l'initiative, est la possibilité de proposer des textes alternatifs^1. L'Assemblée fédé-
rale peut élaborer, concernant un projet constitutionnel ou législatif, deux textes qui
seront soumis au vote populaire. Ainsi, sur des points délicats, elle peut offrir un
choix aux citoyens. En ce sens, elle répond au souci du comité d'initiative, qui est
d'élargir les possibilités offertes aux citoyens et d'éviter l'échec total d'un projet en
votation populaire.
Le Conseil fédéral est d'avis que les nombreuses innovations qu'il a présentées dans
le cadre du projet de réforme des droits populaires (cf. ch. 311.4) prennent suffi-
samment en considération les désirs formulés par les auteurs de l'initiative. Si la
réforme des droits populaires est approuvée par les Chambres et par le peuple et les
cantons, il s'agira d'abord de voir comment les nouveaux droits populaires-seront
appliqués. Si elle devait échouer, il faudrait reprendre les travaux sur le réaménage-
ment des droits populaires.
433 
Risques inhérents à l'absence d'examen de la validité
Le comité d'initiative est d'avis qu'on devrait renoncer à un examen de la validité
des contre-propositions (cf. ch. 413). Toutefois, le texte de l'initiative n'exclut pas
un tel examen. Après mûre réflexion (cf. ch. 424.4), le Conseil fédéral est arrivé à la
conclusion que renoncer à un examen de la validité risque de mener à des incohéren-
ces dans l'ordre juridique. Les Chambres fédérales ont récemment déclaré nulles (cf.
ch. 424.22) les initiatives populaires «pour une politique d'asile raisonnable» et
«pour moins de dépenses militaires et davantage de politique de paix» en raison de
leur incompatibilité avec le droit international contraignant et avec les exigences du
droit constitutionnel (unité de la matière). Sans examen de la validité, on pourrait,
dans le cadre de contre-propositions, soumettre au vote populaire des actes législatifs
qui enfreignent le droit international contraignant et autre ou le droit constitutionnel.
La condition selon laquelle la contre-proposition doit être soutenue par 5 % des
membres d'un conseil n'offre pas une garantie suffisante. On ne peut exclure que dix
membres du Conseil national ou trois du Conseil des Etats restent insensibles à
d'éventuels doutes juridiques. C'est pourquoi l'introduction du référendum cons-
tructif devrait être accompagnée d'un examen de la validité des contre-propositions.
434 
Examen de la validité, retards, recours accru
au droit d'urgence
L'examen de la validité d'une contre-proposition pourrait intervenir après le vote sur
la contre-proposition ou après.l'aboutissement de la demande de référendum cons-
tructif (cf. ch. 424.25). Dans les deux cas, il faut compter avec un certain délai. Il y
aura certainement des contre-propositions qui ne présenteront aucune difficulté
quant à leur compatibilité avec le droit constitutionnel et international et qui pour-
ront être déclarées valables sans grands éclaircissements. Mais, dans de nombreux
cas, l'examen de la validité demandera un certain temps. Avant de prendre une
décision, le Parlement devra procéder à une analyse et on peut prévoir que, dans la
Art. 131d projet 96 Réforme des droits populaires (message du 20 nov. 1996 relatif à une
nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 484 ss).
2725

plupart des cas, il souhaitera aussi s'appuyer sur l'avis du Conseil fédéral. En com-
paraison de la situation des cantons de Berne et d'Unterwald-le-Bas (cf. ch. 312.2 et
312.3), avec dans chaque cas une seule chambre, l'examen de la validité dans les
deux conseils exigera sensiblement plus de temps, en particulier si leurs apprécia-
tions divergent. De ce fait, un examen de la validité pourrait nécessiter beaucoup de
temps; dans certains cas, on ne peut exclure que le délai supplémentaire n'entraîne
un retard de six mois. Le processus législatif déjà long en serait prolongé d'autant.
Le Conseil fédéral part de l'idée qu'après l'introduction du référendum constructif il
arriverait relativement souvent que des contre-propositions soient présentées aux
Chambres fédérales sans faire ensuite l'objet d'une récolte de signatures ou sans
aboutir. On observe un phénomène analogue à propos des initiatives populaires.
Parmi les initiatives constitutionnelles soumises à la Chancellerie fédérale pour
examen préalable, beaucoup ne font pas l'objet d'une récolte de signatures ou
n'obtiennent pas le nombre de signatures requis. Depuis 1978, cela a été le cas 48
fois sur 164. En ce qui concerne le référendum constructif, on peut s'attendre égale-
ment à ce que des minorités qui n'arrivent pas à faire passer leurs idées dans les
conseils soumettent des contre-propositions soit pour donner plus de poids à leurs
revendications, soit pour maintenir ouverte l'option d'une contre-proposition, soit
pour mieux se profiler en vue des élections, soit encore dans l'intention sérieuse de
recourir au référendum constructif. C'est-à-dire qu'il y aurait sans aucun doute beau-
coup plus de contre-propositions dont la validité devrait être examinée immédiate-
ment que de référendums constructifs aboutissant effectivement. Il en résulterait des
retards pour un nombre considérable d'actes législatifs.
Le référendum constructif pourrait aussi être une tactique pour retarder l'entrée en
vigueur d'actes adoptés par le Parlement s'il apparaissait que l'examen de la validité
des référendums constructifs nécessite plus de temps qu'il n'est exposé ici. Dans
tous les cas, ce risque n'est pas à négliger. Cette tactique serait.intéressante pour
certains groupes dans le cas où l'introduction du nouveau droit aurait pour consé-
quence des inconvénients ou la suppression d'un privilège pour ces groupes (par
exemple décisions d'économies ou révisions fiscales).
Il est évident que ce risque de voir retardée l'entrée en vigueur d'actes législatifs
entraînerait nécessairement un recours accru de l'Assemblée fédérale au droit
d'urgence selon l'art. 89t"h est. Il y a eu, dans un passé récent, plusieurs actes à pro-
pos desquels on aurait presque dû recourir au droit d'urgence en raison de la néces-
sité objective de les faire entrer en vigueur rapidement (exemples: réforme des pos-
tes et télécommunications; cf. FF 1996 III 1201 et 1260; accord du 15 avril 1994
instituant l'organisation mondiale du commerce, avec entrée en vigueur pour la
Suisse le 1er juillet 1995; RS 0.632.20). Il n'est pas inimaginable et, sur la base des
interdépendances internationales croissantes, il est même vraisemblable qu'à l'avenir
les délais seront toujours plus brefs et que, en cas d'acceptation du référendum
constructif, il faudra faire édicter toujours plus fréquemment des arrêtés urgents.
Dans de telles circonstances, un comité référendaire pourrait, certes, recourir aussi à
l'instrument de la contre-proposition; toutefois, dans l'intervalle, l'acte pourrait
néanmoins entrer en vigueur. En fin de compte, on arriverait à une situation sembla-
ble à celle créée par l'instrument de l'initiative populaire générale proposé dans le
cadre de la réforme des droits populaires (cf. ch. 311.4).
2726

435 
Référendum constructif contre des actes législatifs édictés
sur la base du droit d'urgence
Le référendum constructif peut aussi, en vertu de l'ai. 1 de l'initiative, être demandé
contre un acte législatif adopté sur la base du droit d'urgence (par renvoi à l'art.
89bis, al. 2, est.). Le comité référendaire peut demander la modification de l'arrêté
fédéral de portée générale plutôt que son abrogation.
Si le référendum constructif réussit, la législation déjà en vigueur est remplacée par
le nouveau droit. Il faut en ce cas déterminer à quel moment le droit en vigueur est
dissous par le nouveau droit. L'introduction de modifications dans un acte législatif
existant peut entraîner des incertitudes et des problèmes de droit transitoire. Des
problèmes temporels peuvent en outre apparaître si plusieurs référendums construc-
tifs sont demandés. Selon l'art. 89bis, al. 2, est., «les arrêtés fédéraux mis en vigueur
d'urgence perdent leur validité un an après leur adoption par l'Assemblée fédérale
s'ils ne sont pas approuvés par le peuple dans ce délai». Or, si trois référendums
constructifs ou plus sont demandés, ou un référendum abrogatoire combiné à deux
référendums constructifs ou plus (comme exposé aux ch. 415 et 417), plusieurs
votations successives sont nécessaires. Le temps requis par la publication du texte
soumis au référendum, par la récolte des signatures et leur contrôle, et par la prépa-
ration de plusieurs votations peut entraîner un dépassement du délai d'un an fixé par
l'art. 89bis, al. 2, est., au-delà duquel l'arrêté fédéral de portée générale concerné perd
automatiquement sa validité. Le référendum pourrait de la sorte, par la présentation
de plusieurs contre-propositions parallèles, servir indirectement à abroger des arrêtés
urgents.
436 
Inconvénients possibles pour le Parlement
Avec le référendum constructif, les groupes mis en minorité auraient un nouvel
instrument, en plus du référendum suppressif en usage jusqu'ici, pour faire valoir
leurs revendications. Ils pourraient, pendant le débat parlementaire, menacer de faire
usage du droit populaire ou l'exercer effectivement pour faire connaître leurs reven-
dications et faire trancher leur contre-proposition dans le cadre d'une votation.
Il est difficile d'évaluer dans quelle mesure le référendum constructif aurait des
effets concrets sur la pratique parlementaire. Le nouveau droit populaire devrait
tendre plutôt à renforcer les groupes minoritaires (à gauche comme à droite de
l'éventail politique). Ceux-ci pourraient miser sur le référendum constructif plutôt
que sur l'instrument de l'initiative populaire. Au cas où la majorité parlementaire
estimerait relativement élevées les chances d'une contre-proposition en votation, on
pourrait s'attendre à ce que les désirs de la minorité soient mieux pris en considéra-
tion. Dans le cas où les chances en votation seraient jugées minimes, on pourrait
s'attendre au refus de tout compromis. Il est concevable qu'à l'avenir les groupes
minoritaires soient moins disposés à se satisfaire de concessions mineures et qu'ils
jouent plus souvent la carte du référendum constructif. La capacité de consensus du
Parlement pourrait en être diminuée, et l'activité référendaire augmentée.
Il faudrait s'attendre à d'autres conséquences négatives si, en cas d'acceptation de
l'initiative populaire, on choisissait de mettre en œuvre la variante «favorable aux
groupes de citoyens» (cf. ch. 412). Selon celle-ci, toutes les dispositions qui, pendant
le débat parlementaire sur l'acte législatif (y compris la discussion de détail), au-
raient obtenu le nombre de voix nécessaire dans l'un des deux conseils pourraient
2727

faire l'objet d'une contre-proposition. Etant donné que le dépôt d'une contre-
proposition 'par un comité référendaire serait dépendant de la présentation préalable
de propositions minoritaires dans les deux conseils, l'éventuelle introduction du
référendum constructif pourrait avoir des effets d'anticipation sur le débat parle-
mentaire. Les membres du Parlement auraient en effet intérêt à soumettre des propo-
sitions minoritaires à propos d'objets qui pourraient donner lieu à des contre-
propositions. On verrait peut-être se développer une tendance à soumettre des propo-
sitions minoritaires à titre préventif, de manière à créer une occasion de déposer par
la suite un référendum constructif. La multiplication des propositions minoritaires et
la prolongation des débats des conseils risqueraient de ralentir la procédure législa-
tive parlementaire.
La variante «favorable aux autorités» du référendum constructif pourrait aussi exer-
cer des effets sur la procédure parlementaire: des membres du Parlement pourraient,
d'une part, «tester» des propositions minoritaires dans la perspective d'une contre-
proposition ultérieure et, de l'autre, brandir la menace du référendum constructif sur
des questions importantes pour eux.
437 
Risque de perte d'importance du Parlement
La présente initiative populaire prévoit qu'une contre-proposition doit être soutenue
par 5 % des membres d'un conseil. Elle est donc fortement axée sur le Parlement.
L'exercice du droit populaire serait en effet lié aux décisions parlementaires. Au
premier abord, il semblerait que cela renforce l'importance du Parlement. Mais, en y
regardant de plus près, on constate que c'est précisément le contraire qui pourrait se
produire. Précisément parce que l'exercice du droit populaire dépendrait de déci-
sions du Parlement, les groupes d'intérêts et les associations accroîtraient leur pres-
sion sur les parlementaires. Ils essaieraient de les pousser à soumettre des contre-
propositions afin que, sur cette base, ils puissent ensuite entamer la campagne réfé-
rendaire. En fin de compte, cette situation d'intérêts pourrait avoir des effets 
négatifs
sur l'indépendance des parlementaires. Inversement, il pourrait en résulter un ac-
croissement de l'influence des associations.
Ce qui est encore plus grave, naturellement, c'est que le référendum constructif
pourrait menacer la fonction de conciliation des intérêts divergents qui incombe au
Parlement dans la procédure législative. Aujourd'hui, le Parlement est obligé, lors-
qu'il discute des actes législatifs, de prendre en considération les différents intérêts
afin que le projet puisse l'emporter dans une éventuelle campagne référendaire. 11
doit se mettre d'accord sur un projet qui soit soutenu par les forces politiques im-
portantes du pays. Il a, de ce fait, la tâche essentielle de trouver des compromis et
d'établir un consensus. Le consensus politique, notion importante pour la Suisse, est
assuré par le Conseil fédéral et surtout par le Parlement. La possibilité de déposer
une contre-proposition donnerait à tous les groupements politiques du pays un
moyen de contester n'importe quel élément d'un compromis général. On déplacerait
ainsi une partie du processus parlementaire vers le processus plébiscitaire. Il en
résulterait une perte d'importance du Parlement dans la création de la législation.
2728

438 
Sollicitation excessive des citoyens
438.1 
Votations plus fréquentes
Les auteurs de l'initiative partent de l'idée que, étant donné le nombre des signatures
requises et le court délai imparti, le nombre de contre-propositions présentées puis
soumises au vote sera faible (cf. ch. 23).
Les expériences faites jusqu'ici montrent qu'il est très difficile de faire des prévi-
sions sur l'utilisation des droits populaires. Ainsi, l'effet de l'augmentation du nom-
bre des signatures, introduite en 1977, sur la fréquence des initiatives populaires et
des référendums n'est pas démontrable. Une meilleure organisation de la récolte des
signatures a permis de compenser très vite les inconvénients de l'augmentation du
nombre des signatures. Alors que l'extension du vote par correspondance a rendu
plus difficile la récolte de signatures pour les initiatives populaires, on peut tout à
fait imaginer que les nouvelles possibilités électroniques (p. ex., remise du formu-
laire de signatures par Internet) pourraient la faciliter.
En outre, les premières applications du référendum constructif dans les cantons de
Berne et d'Unterwald-le-Bas montrent que l'instrument a été utilisé très activement
(cf. ch. 312.2 et 312.3) et, ce qui est intéressant, également par des groupes qui, au
départ, étaient hostiles au nouveau droit populaire.
C'est pourquoi le Conseil fédéral part de l'idée que le référendum constructif serait
utilisé relativement souvent, c'est-à-dire autant que le référendum suppressif jus-
qu'ici. Au cours des vingt dernières années, ce dernier a été utilisé 49 fois.
Il n'est pas improbable que le recours aux droits populaires (cf. ch. 311.2) augmente
encore à l'avenir, ce qui aurait également des conséquences pour le référendum
constructif.
En outre, il est difficile d'estimer comment les nouveaux droits populaires proposés
par le Conseil fédéral (initiative populaire générale, référendum financier, référen-
dum administratif) ou l'extension des droits populaires existants (référendum sur les
traités internationaux), associés au relèvement du nombre de signatures à récolter,
vont influer sur la fréquence des votations. Dans tous les cas, on ne peut pas négliger
le risque que la combinaison de la réforme des droits populaires et du référendum
constructif n'entraîne une nouvelle augmentation du nombre de votations, dont
l'ampleur est difficile à déterminer.
Pour ces raisons, le Conseil fédéral plaide pour qu'on commence par expérimenter
les innovations en matière de droits populaires qu'il a proposées dans le cadre de la
réforme de la constitution (cf. ch. 438).
438.2 
Procédures de vote compliquées
Les auteurs de l'initiative excluent que plusieurs contre-propositions soient présen-
tées à propos d'un même projet du Parlement (cf. ch. 23). C'est méconnaître le fait
que l'utilisation des droits populaires est en évolution constante. L'expérience mon-
tre que les groupements politiques sont très inventifs dans l'usage qu'ils font des
droits populaires (p. ex., recours à l'initiative populaire au sens d'un référendum
administratif comme dans le cas des initiatives «pour la protection des marais -
initiative de Rothenturm», «40 places d'armes ça suffit - l'armée doit aussi se sou-
mettre à la législation sur la protection de l'environnement», «pour une Suisse sans
2729

nouveaux avions de combat» ou, comme beaucoup d'exemples le montrent, pour
modifier des lois ou des ordonnances). Des développements qui, lors de
l'introduction d'un nouveau droit populaire, étaient jugés improbables peuvent
néanmoins se produire au bout d'un certain temps. Le Conseil fédéral estime très
possible que, déjà dans les cinq ans suivant l'introduction du référendum constructif,
plusieurs contre-propositions soient présentées. L'expérience montre dans tous les
cas que les référendums sont rarement soutenus par un seul groupe. Souvent, les
adversaires des projets du Parlement se recrutent dans des groupes divers. C'est là
un indice qui' rend très probable le fait que plusieurs contre-propositions soient
présentées pour un même projet du Parlement.
Dès l'instant où un projet du Parlement est confronté à plus de deux contre-
propositions ou à un référendum suppressif accompagné d'une contre-proposition, il
faudrait poser tant de questions principales, subsidiaires et visant à départager les
propositions dans le cadre d'un vote parallèle (cf. ch. 415 et 417, et annexes 3 et 6)
que tant la définition des mots d'ordre que le remplissage des bulletins de vote de-
viendraient des entreprises hautement déconcertantes.
C'est pourquoi on ne pourra éviter dans ce cas deux votations consécutives (au
besoin, plus de deux si les contre-propositions sont plus nombreuses), ce qui retarde-
rait de beaucoup l'entrée en vigueur du texte législatif. Si l'on veut informer suffi-
samment les citoyens (explications de vote) et leur permettre de se former une opi-
nion, il faut compter avec un laps de temps de plus de douze semaines pour-organi-
ser une deuxième votation.
Enfin, il faut mentionner le risque qu'il y ait sollicitation excessive des citoyens, ce
qui pourrait aboutir à une indifférence croissante à l'égard des questions politiques.
Il faut en outre considérer que, pour le référendum constructif - à la différence des
initiatives (avec contre-projet) -, le facteur temps joue un rôle important. La prépa-
ration des projets soumis au vote, la définition des mots d'ordre et le débat public
doivent être terminés en neuf semaines. C'est beaucoup exiger des responsables
politiques au niveau de la Confédération et des cantons, des partis et groupements
politiques et surtout des citoyens. Des erreurs dues à la précipitation ne sont pas
exclues, notamment si, du fait des contraintes financières auxquelles sont soumis les
pouvoirs publics, les ressources disponibles pour les votations doivent être mainte-
nues dans d'étroites limites, voire encore réduites.
439 
Expérience insuffisante de l'application du référendum
constructif au niveau cantonal
Dans le passé, les cantons ont toujours constitué un «laboratoire» pour-
l'introduction, l'expérimentation et, le cas échéant, la modification des droits popu-
laires. Le référendum facultatif et l'initiative populaire ayant pour objet la révision
partielle de la constitution ont été pratiqués dans de nombreux cantons avant d'être
introduits au niveau fédéral, respectivement en 1874 et 1891. Les expériences faites
dans les cantons ont permis d'être plus sûr de leur aménagement et de leurs effets
avant d'introduire ces droits populaires au niveau de la Confédération.
De même, deux des innovations proposées dans le cadre du projet de réforme des
droits populaires (référendum financier et référendum administratif) ont déjà été
testées de manière approfondie dans les cantons.
2730

En revanche, le référendum constructif n'est pratiqué que dans deux cantons, et
depuis peu de temps seulement (cf. ch. 312). De ce fait, l'expérience acquise est
encore très maigre. En conséquence, nous n'avons jusqu'ici que des connaissances
très insuffisantes sur différentes questions telles que, par exemple, la fréquence
prévisible du recours au référendum constructif, la probabilité que plusieurs contre-
propositions soient présentées simultanément, la possibilité de faire des recomman-
dations de vote complexes ou l'ampleur des frais de dépouillement des bulletins de
vote (dans le cas de plusieurs contre-propositions).
Ce ne sont pas seulement les expériences en rapport avec les avantages et les incon-
vénients du référendum constructif qui seraient instructives, mais aussi celles con-
cernant les modalités concrètes de ce droit populaire. La présente initiative populaire
comporte notamment, sur deux points importants, une certaine différence avec la
forme choisie pour le référendum constructif dans les cantons de Berne et d'Unter-
wald-le-Bas: pas d'association automatique du référendum constructif avec le réfé-
rendum suppressif, exigence du soutien de la contre-proposition par 5 % des mem-
bres d'un des deux conseils. D'autres variantes seraient concevables, par exemple un
quorum plus élevé ou la limitation à deux contre-propositions au maximum
(correspondant aux résultats du vote dans les conseils concernés). Les effets du
référendum constructif ne pouvant encore être évalués de manière suffisamment
précise, il convient de tirer d'abord des enseignements de son application au niveau
cantonal.
5 
Effets de l'initiative sur les ressources financières et
humaines de la Confédération et des cantons
L'acceptation de l'initiative populaire aurait pour effet d'introduire un nouveau droit
populaire au niveau fédéral, offrant des possibilités supplémentaires de participation
démocratique. En partant de l'hypothèse que le nouvel instrument serait utilisé aussi
souvent que le référendum suppressif facultatif (cf. ch. 438.1), il faudrait compter
avec plus de deux votations par année sur des contre-propositions à des lois fédérales
ou à des arrêtés fédéraux de portée générale. On ne peut déterminer d'ores et déjà si
le référendum constructif remplacera une partie des référendums suppressifs lancés
jusqu'ici. Certes, il n'est pas exclu qu'on renonce à certains référendums suppressifs.
Mais en même temps, ce dernier permet aussi de mettre en discussion le statu quo,
ce qui n'est pas le cas lorsqu'il y a seulement un référendum constructif.
Le référendum constructif entraînerait, avant tout au niveau cantonal, des charges
considérables, qui prendraient des proportions encore plus grandes pour les votations
sur plusieurs contre-propositions. Si, pour une contre-proposition, il fallait répondre
à une question, et pour deux contre-propositions à trois questions, il y aurait déjà
sept questions pour trois contre-propositions (dans l'hypothèse d'un vote simultané,
cf. annexe 3). Les frais de dépouillement encourus par les cantons augmenteraient de
manière disproportionnée avec le nombre des questions posées. L'utilisation fré-
quente du nouveau droit populaire combinée à une part relativement élevée de con-
tre-propositions multiples ou au référendum suppressif augmenterait ainsi dans des
proportions démesurées les coûts du dépouillement des votations assumés par les
cantons.
2731

6 
Rapport avec le droit international
L'initiative populaire porte sur les droits populaires. Ces derniers participent de
l'identité politique de la Suisse dont ils sont un acquis essentiel (message du 20 nov.
1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale; FF 1997 I 444). Ils relèvent de
l'ordre juridique interne et ne sont pas touchés par le droit international, à moins
qu'une initiative populaire n'enfreigne le droit international public contraignant,
auquel cas elle est nulle (cf. FF 1994 III 1480 ss, BO 1995 E 1994 ss; 1996 N 331
ss).
7 
Conclusion
Pour les motifs mentionnés, le Conseil fédéral est d'avis que l'initiative populaire
«pour davantage de droits au peuple grâce au référendum avec contre-proposition
(référendum constructif)» doit être rejetée sans contre-projet.
40280
2732

Annexe l
Votation populaire
- sur un projet du Parlement et une
contre-proposition
Bulletin de vote
Du projet du Parlement ou de la contre-
proposition, lequel des deux doit entrer en
vigueur?
a. le projet du Parlement
b. la contre-proposition
— Prière de cocher ce
qui convient
— Seuls les bulletins où
une seule case est
cochée sont valables
2733

Annexe 2
Votation populaire
- sur un projet du Parlement et deux
contre-propositions
Bulletin de vote
A. Questions principales
1. Préférez-vous la contre-proposition 1
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
2. Préférez-vous la contre-proposition 2
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
B. Question subsidiaire
3. Au cas où les deux contre-propositions
seraient préférées au projet du Parlement:
laquelle des deux doit entrer en vigueur?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 2
— Prière de cocher
ce qui convient
— Seuls les bulletins où
une seule case est
cochée sont valables
2734

Annexe 3
Votation populaire (en un tour)
- sur un projet du Parlement et trois
contre-propositions (sans référendum
suppressif)
Bulletin de vote
A.
1.
2.
3.
B.
4.
Questions principales
Réponse: oui ou non
Préférez-vous la contre-proposition 1
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
Préférez-vous la contre-proposition 2
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
Préférez-vous la contre-proposition 3
au projet du Parlement?
Question subsidiaire
Au cas où la réponse est «oui» aux trois
questions principales: quelles sont les deux
contre-propositions que vous voulez opposer
l'une à l'autre pour les départager?
(La contre-proposition non mentionnée sera
éliminée).
a. la contre-proposition 1
et la contre-proposition 2
b. la contre-proposition 1
et la contre-proposition 3
c. la contre-proposition 2
et la contre-proposition 3
— Prière de cocher
ce qui convient
— Seuls les bulletins où
une seule case est
cochée sont valables
2735

C. Questions visant à départager les solutions restantes
5. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 1 et 2 au projet du Parlement et
où la contre-proposition 3 serait éliminée en
réponse à la question subsidiaire (B), quelle
contre-proposition doit entrer en vigueur?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 2
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont .
valables
6. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 2 et 3 au projet du Parlement et
où la contre-proposition 1 serait éliminée en
réponse à la question subsidiaire (B), quelle
contre-proposition doit entrer en vigueur?
a. la contre-proposition 2
b. la contre-proposition 3
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
1. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 1 et 3 au projet du Parlement et
où la contre-proposition 2 serait éliminée en
réponse à la question subsidiaire (B), quelle
contre-proposition doit entrer en vigueur?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 3
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont ,
valables
2736

Annexe 4
Votation populaire (pouvant être répartie
sur deux dates différentes)
- sur un projet du Parlement et trois contre-
propositions (sans référendum suppressif)
Bulletin de vote
A. Questions principales
1. Préférez-vous la contre-proposition 1
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
2. Préférez-vous la contre-proposition 2
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
3. Préférez-vous la contre-proposition 3
au projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
B. Questions subsidiaires
4. Au cas où, en réponse aux questions
principales (A), vous auriez préféré les
contre-propositions 1 et 2 au projet du
Parlement et rejeté la contre-proposition 3:
quelle contre-proposition préférez-vous?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 2
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
2737

Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 2 et 3 au projet du Parlement et
rejeté la contre-proposition 1: quelle contre-
proposition préférez-vous?
a. la contre-proposition 2
b. la contre-proposition 3
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 1 et 3 au projet du Parlement et
rejeté la contre-proposition 2: quelle contre-
proposition préférez-vous?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 3
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez préféré les contre-
propositions 1, 2 et 3 au projet du Parlement:
quelle contre-proposition doit être exclue du
second tour?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 2
c. la contre-proposition 3
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
2738

Annexe 5
Votation populaire
- sur un projet du Parlement et une
contre-proposition
- incluant un référendum suppressif
Bulletin de vote
A. Questions principales
Réponse: oui ou non
1.
Acceptez-vous le projet du Parlement?
Réponse: oui ou non
2.
B.
3.
Acceptez-vous la contre-proposition?
Question subsidiaire
1
Au cas où vous accepteriez tant le projet du 
— Prière de cocher
Parlement que la contre-proposition: lequel 
ce qui convient
des deux doit entrer en vigueur? 
- Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
a. le projet du Parlement
b. la contre-proposition
2739

Annexe 6
Votation populaire (en un tour)
- sur un projet du Parlement et deux
contre-propositions
- incluant un référendum suppressif
Bulletin de vote
A. Questions principales
Réponse: oui ou non
1.
Acceptez-vous le projet du Parlement?
1
Réponse: oui ou non
2. Acceptez-vous la contre-proposition 1?
Réponse: oui ou non
3.
B.
4.
Acceptez-vous la contre-proposition 2?
Question subsidiaire
Au cas où la réponse est «oui» aux trois 
— Prière de cocher
questions principales: quels sont les deux 
ce qui convient
projets que vous voulez opposer l'un à l'autre 
_ Seuls les bulletins
pour les départager? 
où une seule case
(Le projet non mentionné sera éliminé). 
esl cochée sont
valables
a. le projet du Parlement
et la contre-proposition 1
b. le projet du Parlement
et la contre-proposition 2
c. la contre-proposition 1
et la contre-proposition 2
2740

C. Questions visant à départager les solutions restantes
5. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez accepté le projet du
Parlement et la contre-proposition 1 et où la
contre-proposition 2 serait éliminée en
réponse à la question subsidiaire (B), quelle
projet doit entrer en vigueur?
a. le projet du Parlement
b. la contre-proposition 1
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
6. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez accepté les contre-
propositions 1 et 2 et où le projet du
Parlement serait éliminé en réponse à la
question subsidiaire (B), laquelle des deux
contre-propositions doit entrer en vigueur?
a. la contre-proposition 1
b. la contre-proposition 2
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins'
où une seule case
est cochée sont
valables
7. Au cas où, en réponse aux questions princi-
pales (A), vous auriez accepté le projet du
Parlement et la contre-proposition 2 et où la
contre-proposition 1 serait éliminée en
réponse à la question subsidiaire (B): lequel
des deux projets acceptés doit entrer en
vigueur?
a. le projet du Parlement
b. la contre-proposition 2
Prière de cocher
ce qui convient
Seuls les bulletins
où une seule case
est cochée sont
valables
2741

Arrêté fédéral 
Projet
concernant l'initiative populaire
«pour davantage de droits au peuple grâce au référendum
avec contre-proposition (référendum constructif)»
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple grâce au référendum
avec contre-proposition (référendum constructif)» déposée le 25 mars 19971;
vu le message du Conseil fédéral du 1er mars 19992,
arrête:
Art. 1
1 L'initiative populaire du 25 mars 1997 «pour davantage de droits au peuple grâce
au référendum avec contre-proposition (référendum constructif)» est valable et sera
soumise au vote du peuple et des cantons.
2 L'initiative populaire a la teneur suivante:
La constitution fédérale est complétée comme il suit:
An. 89ter (nouveau)
1 50 000 citoyennes et citoyens actifs ou huit cantons peuvent aussi, au lieu du réfé-
rendum prévu aux articles 89, alinéa 2, ou 89bis, alinéa 2, demander une votation
sur une contre-proposition à une loi fédérale ou à un arrête fédéral de portée géné-
rale.
2 Une votation sur une contre-proposition peut être demandée si au moins cinq
pour cent des membres d'un conseil ont approuvé la contre-proposition.
3 Si la votation populaire sur la contre-proposition est demandée, les citoyennes et
citoyens actifs votent soit en faveur de la loi fédérale ou de l'arrêté fédéral de por-
tée générale soit en faveur de la contre-proposition.
4 Si, dans le même temps, la votation populaire sur l'acceptation ou le rejet de la loi
fédérale ou de l'arrêté fédéral de portée générale est demandée conformément aux
articles 89, alinéa 2, ou 89bis, alinéa 2, la procédure de vote prévue à l'article
121bis s'applique par analogie.
5 Si plusieurs contre-propositions qui s'excluent mutuellement sont présentées, il
est procédé à des votes subsidiaires.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative.
40280
1 
FF 1997 IV 1340
2 
FF 1999 2695
2742

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour davantage de droits au peuple grâce au
référendum avec contre-proposition (référendum constructif)» du 1er mars 1999
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
16
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.021
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
27.04.1999
Date
Data
Seite
2695-2742
Page
Pagina
Ref. No
10 109 807
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