ch_vb · ad 93.452 · 1994-06-13 · de


#ST# ad 93.452
Initiative parlementaire
Modification des conditions d'éligibilité au Conseil fédéral.
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
Avis du Conseil fédéral
du 13 juin 1994
Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, nous vous soumettons notre avis relatif au rapport établi le 28 octobre
1993 par la Commission des institutions politiques (FF 1993 IV 566 ss). A ce sujet,
nous tenons compte des résultats de la consultation que nous avons effectuée, sur
mandat de la Commission, auprès des cantons, partis politiques et organisations
intéressées.
1 
Proposition de la Commission des institutions politiques
La Commission des institutions politiques préconise d'abroger purement et
simplement la deuxième phrase du 1er alinéa de l'article 96 de la constitution, qui
stipule que l'on ne peut choisir plus d'un membre du Conseil fédéral dans le même
canton. Pour l'essentiel, la Commission invoque les motifs suivants à l'appui de
cette suppression:
La clause du canton limite le cercle des candidats pouvant se présenter à l'élection
devant l'Assemblée fédérale. Cette disposition a, à plusieurs reprises, fait obstacle
à ce que des personnes de valeur posent leur candidature pour une place qui allait
devenir vacante au Conseil fédéral. D'après la Commission, cette situation est
d'autant plus regrettable que la disposition en question n'a plus la même
importance que celle qu'elle avait lorsqu'elle a été introduite dans la constitution.
A cette époque, il s'agissait d'éviter une hégémonie des grands cantons dans l'Etat
fédéral. Certes, il n'est, comme par le passé, pas souhaitable que le gouvernement
du pays soit constitué de ressortissants d'un petit nombre de cantons. Cependant,
les vieux antagonismes entre les cantons ont aujourd'hui largement disparu.
L'Assemblée fédérale veillera d'ailleurs, même sans y être tenue par une disposi-
tion formelle, à ce que les membres du Conseil fédéral représentent divers
cantons, comme elle veille déjà, sans qu'aucune prescription ne l'exige, à ce que
les différentes régions linguistiques soient représentées. L'Assemblée fédérale
doit disposer d'une latitude suffisante pour pouvoir nommer au gouvernement les
personnes les plus compétentes.
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Résultat de la procédure de consultation
Les cantons, les partis représentés au sein de l'Assemblée fédérale et deux
organismes (La Nouvelle société helvétique et la Fondation pour la collaboration
confédérale) ont été invités à prendre part à la procédure de consultation. Tous
les cantons et 6 partis ont donné leur avis. Les deux organismes précités ne se sont
pas exprimés.
15 cantons (ZH, BE, SZ, NW, ZG, SO, BS, BL, SH, AR, AI, SG, AG, TG, GÈ) et 3
partis (PS, UDC, Adi) sont d'accord d'abroger la clause du canton. Le canton de
Baie-Ville serait également favorable à une règle qui fixerait à deux au maximum
le nombre des personnes pouvant être issues du même canton.
En bref, les arguments suivants sont exposés pour abroger cette disposition:
l'Assemblée fédérale doit disposer d'une plus grande latitude dans le choix du
Conseil fédéral. Elle veillera, même sans être tenue par une disposition formelle,
à ce que les membres du Conseil fédéral proviennent, dans la mesure du possible,
de cantons et de régions linguistiques différents. Des critères dépassés ne doivent
pas être appliqués. La clause du canton n'a pas permis d'atteindre l'objectif d'une
représentation proportionnelle des cantons au Conseil fédéral. Les circonstances
se sont considérablement modifiées depuis l'introduction de cette disposition
dans la constitution. L'abrogation de la clause du canton permet de simplifier les
préparatifs de l'élection. En pratique, une double représentation d'un canton au
Conseil fédéral ne devrait pas devenir la règle.
7 cantons (UR, OW, GR, VD, VS, NE, JU) et 1 parti politique (PLS) sont contre
une abrogation de la clause du canton. Leur rejet repose notamment sur les
arguments suivants: en abrogeant cette clause, on réduit encore davantage les
chances déjà faibles pour un petit canton de placer un de ses représentants au
Conseil fédéral. La clause du canton doit permettre d'empêcher une suprématie
des grands cantons. La garantie juridique qu'offre cette clause paraît d'autant plus
importante que se dessinent, dans une certaine mesure en tout cas, de nouveaux
antagonismes entre les grands centres et les régions périphériques. La clause a
permis d'éviter une influence encore plus grande des grands cantons. La clause du
canton est un élément du fédéralisme qui ne doit pas être remis en question.
4 cantons (LU, GL, FR, TI) et 2 partis politiques (PRO, PDC) émettent de
sérieuses réserves. Ils font valoir que la question de la clause du canton doit être à
nouveau examinée dans le cadre de la 2e phase de la réforme du gouvernement
ou, éventuellement, dans celui de la révision totale de la constitution. Les données
du problème seraient modifiées de façon décisive si le nombre des conseillers
fédéraux était par exemple augmenté à onze. La question de la clause du canton
devrait être étudiée dans le contexte de la réforme globale de nos institutions et ne
devrait dès lors pas être présentée comme projet séparé.
Certains cantons (LU, BS) ont proposé des variantes, comme par exemple de fixer
à deux au maximum le nombre des candidats domiciliés dans le même canton
pouvant être élus au Conseil fédéral.
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Avis du Conseil fédéral
L'article 96, 1er alinéa, 2e phrase, de la constitution, stipule que l'on ne peut
choisir plus d'un membre du Conseil fédéral dans le même canton. Cette
disposition figurait déjà dans la constitution fédérale de 1848. Elle était l'une des
composantes d'une constitution ayant pour objectif un équilibre fédéral. Les
petits cantons catholiques, vaincus lors de la Guerre du Sonderbund, craignaient
notamment une hégémonie des grands cantons protestants (Berne et Zurich).
Au fil des ans, de nouvelles oppositions ont remplacé les anciennes, qui ont à leur
tour exigé que soient trouvées de nouvelles solutions institutionnelles. Il est
devenu de règle que deux représentants de la Romandie et du Tessin soient au
gouvernement. Avec l'élection d'un catholique conservateur en 1891, l'entrée d'un
socialiste au gouvernement en 1943 et l'institution de la formule magique en 1959,
une répartition proportionnelle des différents partis est devenu un critère central
lors de toute élection au Conseil fédéral. En outre, la prise en compte d'un
équilibre entre hommes et femmes au gouvernement est devenue aujourd'hui une
préoccupation d'importance. En raison d'une mobilité de plus en plus grande des
personnes, l'attachement à un canton d'origine n'a cessé de décroître au fil des
ans. Avec la révision, en 1986, de l'article 9 de la loi sur les garanties politiques et
de police en faveur de la Confédération, les Chambres fédérales ont remplacé,
s'agissant des conditions d'éligibilité au Conseil fédéral, le critère du droit de cité
par celui du domicile.
La clause du canton, comme condition d'éligibilité, ' a ainsi incontestablement
perdu de son importance tout au long des 146 dernières années; on peut se
demander s'il convient de lui réserver encore une place dans l'actuelle ou,
éventuellement, dans la future constitution. La clause cantonale ne figure plus ni
dans le projet de 1977 de la commission d'experts pour la préparation d'une
révision totale de la constitution, ni dans l'essai de modèle du 30 octobre 1985
élaboré par le Département fédéral de justice et police.
Même si la clause cantonale a perdu de son importance, elle n'en est pas pour
autant futile. Elle augmente les chances pour que les membres du Conseil fédéral
proviennent d'un cercle géographique aussi large que possible. Cet aspect n'est
pas négligeable. Des votations récentes (p. ex. sur l'Accord EEE) ont montré que
les vieilles oppositions entre centres urbains du Plateau et régions de campagne et
de montagne n'avaient nullement disparu. Etant donné que la majorité des
cantons est requise précisément en cas de modification de la constitution et
d'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés
supranationales, un rayon de provenance des membres du Conseil fédéral aussi
grand que possible peut augmenter les chances de succès des projets en référen-
dum.
Des interventions demandant la suppression de la clause du canton ont été
déposées chaque fois que des candidats ont été empêchés de se présenter à
l'élection au Conseil fédéral à cause de cette disposition. Il est vrai qu'en raison
des contraintes liées à la représentation au gouvernement des différentes parties
du pays, à celle proportionnelle des partis les plus importants et à la prise en
compte de la question du sexe, le choix est devenu très ténu. Il n'y a cependant pas
lieu de surestimer ces difficultés. La Suisse n'en continuera pas moins de trouver
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suffisamment de candidats aptes à être élus au Conseil fédéral, aux Chambres
fédérales, dans les exécutifs cantonaux et communaux, dans les grandes organisa-
tions de défense d'intérêts, etc.
Les considérations susmentionnées d'une part, les avis défavorables ou assortis de
réserves que nous ont fait parvenir trois importants partis politiques (PDC, PRD,
PLS) ainsi que onze cantons, dont le Tessin et tous les cantons de Suisse
occidentale à l'exception de Genève de l'autre, nous amènent à conclure qu'à
l'heure actuelle l'abrogation de la clause cantonale par une révision partielle de la
constitution n'est pas la solution appropriée.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre considération distinguée.
13 juin 1994 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Stich
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N36902
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