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2000-1271
3719
00.415
Initiative parlementaire
Abrogation de l’article sur les évêchés
(art. 72, al. 3, Cst.)
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
du 25 mai 2000
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Conformément à l’art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils
(LREC), nous vous soumettons le présent rapport, que nous transmettons simulta-
nément au Conseil fédéral pour avis.
Par 17 voix contre 5, la commission vous propose d’approuver les projets d’arrêté
ci-joints. Une minorité de la commission (Weyeneth, Fehr Hans, Glur, Joder, Zwy-
gart) vous propose de ne pas entrer en matière sur l’initiative.
25 mai 2000
Pour la commission:
La présidente, Hubmann

3720
Rapport
1 
Rappel des faits et procédure
1.1 
L’initiative parlementaire Huber (94.433)
Le 13 décembre 1994, M. Hans Jörg Huber, alors député au Conseil des Etats, a
déposé une initiative parlementaire libellée comme suit: «Me fondant sur l’art. 21bis
LREC, je demande, par le biais de la présente initiative parlementaire, l’abrogation
pure et simple de l’art. 50, al. 4, Cst.». Dans son rapport du 19 mai 1995, la Com-
mission des institutions politiques (CIP) du Conseil des Etats a proposé à l’una-
nimité à ce dernier de donner suite à cette initiative. Le 12 juin 1995, le Conseil des
Etats s’est rallié à cette proposition par 18 voix contre 16 (BO 1995 E 558 à 564).
Le Bureau du Conseil des Etats a alors attribué à nouveau l’initiative concernée à la
CIP, afin qu’elle rédige un projet conforme aux objectifs visés. Dans son rapport du
19 mai 1995, la CIP avait déjà défini la marche à suivre: «La commission et l’auteur
de l’initiative sont d’accord pour estimer que la prochaine révision totale de la
Constitution fédérale devrait permettre de répondre au souhait exprimé par ce der-
nier. Pour autant que le conseil décide de donner suite à la présente initiative, celle-
ci pourrait en effet être traitée dans le cadre plus large de cette révision, ce qui per-
mettrait de prendre les dispositions propres à répondre aux objectifs qu’elle vise et
ainsi de la classer».
Le délai de deux ans qu’elle avait pour présenter son rapport et ses propositions
allant arriver à échéance, la CIP a proposé dans son rapport du 12 août 1997 de le
proroger, en faisant valoir l’argument suivant: «Les Commissions de la révision
constitutionnelle discutent actuellement du point de savoir s’il ne serait pas possible
d’atteindre dans le cadre de la ‹mise à jour› de la Constitution fédérale l’objectif visé
par l’initiative: si tel était le cas, celle-ci pourrait alors être classée, sinon, il incom-
berait à la commission de procéder à un réexamen de la situation pour, le cas
échéant, présenter elle-même un projet permettant de la concrétiser». Après avoir
pris connaissance du rapport, le Conseil des Etats a accepté le 29 septembre 1997 de
proroger de deux ans le délai initialement imparti à la CIP pour présenter son projet.
1.2 
Comment abroger la disposition concernée:
dans le cadre de la révision totale de la Constitution
ou au moyen d’un acte distinct?
Dans son projet d’une nouvelle Constitution fédérale daté du 20 novembre 1996, le
Conseil fédéral avait proposé de reprendre l’art. 50, al. 4, de l’actuelle Constitution
fédérale à l’art. 84, al. 3, de l’arrêté fédéral relatif à une mise à jour de la constitu-
tion fédérale. Il s’en est expliqué dans le message: «Le présent alinéa a été très
fortement critiqué lors de la procédure de consultation. De très nombreux partici-
pants à cette procédure ont demandé sa suppression1. Nous n’avons cependant pas
 
1
A savoir: 2 cantons (VS, TI), 5 partis représentés au Parlement (UDC, PDC, PS,
Ecologistes, PSL), 9 autres partis (. . .), 17 organisations ou associations (. . .) et
130 particuliers. Contre l’abrogation se sont exprimés: 2 cantons (GE, BS),
12 organisations ou associations (. . .) et 2 particuliers.

3721
donné suite à ce vœu massivement exprimé car cela irait au-delà de la mise à jour»
(FF 1997 I 293). Au fur et à mesure de leurs débats, les Commissions de la révision
constitutionnelle des Chambres fédérales ont cependant élargi cette notion de «mise
à jour», admettant que le projet pouvait présenter certaines innovations pour autant
que celles-ci ne soient pas de nature à provoquer à elles seules une opposition sus-
ceptible de faire capoter l’ensemble du projet. L’«article sur les évêchés», notam-
ment, a fini par perdre à leurs yeux le caractère intangible que lui prêtait le Conseil
fédéral, et c’est ainsi que le 25 août 1997, la Commission de la révision constitu-
tionnelle du Conseil des Etats a proposé par 11 voix contre 5 de biffer tout bonne-
ment l’art. 84, al. 3, ce que la Chambre des cantons a accepté le 4 mars 1998 par 20
voix contre 17 (BO 1998 E 235). Cette évolution des mentalités n’a pas empêché
toutefois le Conseil national de rejeter par 88 voix contre 68 la même proposition
(déposée par sa Commission de la révision constitutionnelle) au profit du texte
initial du Conseil fédéral (BO 1998 N 962). Finalement, lors de l’élimination des
divergences, le Conseil des Etats a accepté de se rallier à la décision du Conseil
national, au terme d’un scrutin serré – 19 voix contre 19 – départagé par la voix
prépondérante du président, M. Ulrich Zimmerli. Ce dernier a justifié son vote en
faveur de la minorité en faisant valoir qu’il s’agissait d’abord pour lui d’éviter tout
risque de voir cette question épineuse compromettre l’ensemble du projet de mise à
jour de la Constitution fédérale (BO 1998 E 855).
M. Zimmerli n’a d’ailleurs pas été le seul à adopter cette position: nombreux en effet
étaient les partisans d’une abrogation de la disposition concernée qui, comme le
conseiller fédéral Arnold Koller, n’en souhaitaient pas moins qu’elle soit maintenue
provisoirement, préférant attendre d’abord que la «mise à jour» ait abouti pour
n’engager qu’ensuite le combat en vue de sa suppression. Il est à noter qu’une pro-
cédure analogue a été choisie pour la «clause du canton d’origine» (art. 96 aCst. et
art. 175 Cst. ): si la disposition a dans un premier temps été reprise dans le projet de
la révision totale de la Constitution, les Chambres ne l’en ont pas moins abrogée par
voie d’une révision partielle de la Constitution fédérale votée le 9 octobre 1998,
après réactivation d’une initiative parlementaire dont l’examen avait précédemment
été gelé. Procédant à l’examen préliminaire de l’objet précité, la CIP a d’ailleurs
décidé le 24 septembre 1998 de réactiver également l’initiative Huber, de façon à
proposer dès que possible au Conseil des Etats un projet d’arrêté fédéral visant à
abroger l’«article sur les évêchés».
1.3 
La procédure de consultation
Seule une petite partie des cantons et des associations religieuses qui seraient direc-
tement concernés par une abrogation de l’«article sur les évêchés» se sont prononcés
sur la question lors de la consultation consacrée en 1995 et 1996 à la réforme de la
Constitution (cf. note 1). La situation était il est vrai fort différente, et la CIP,
s’appuyant sur l’art. 21quater, al. 2, de la loi sur les rapports entre les conseils, a
décidé de charger le Conseil fédéral de procéder à une consultation sur ce point
précis.

3722
La plupart des autorités et associations consultés se félicitent de la proposition
d’abroger l’art. 50, al. 4, aCst. (art. 72, al. 3, Cst. ), à savoir 162 des 22 cantons, 7
des 8 partis (parmi lesquels les 4 partis gouvernementaux) et 4 des 8 associations
(parmi lesquelles la Conférence des évêques suisses) qui se sont prononcés.
A priori, les opposants3 ne sont pas hostiles à l’abrogation de l’article sur les évê-
chés. Mais, estimant qu’il serait prématuré de radier cet article, ils souhaitent obtenir
certaines concessions en échange de leur accord. A cet égard, deux exigences pri-
ment. D’une part, nombre de milieux consultés pensent qu’il faut maintenir l’article
sur les évêchés jusqu’à ce que les questions diocésaines qui n’ont pas encore pu être
réglées l’aient été par des concordats conclus avec le Saint-Siège. Certains deman-
dent à ce que l’Eglise catholique romaine garantisse aux cantons concernés et aux
organes cantonaux chargés des affaires ecclésiastiques qu’elle ne procédera à la
création d’un évêché ou à la modification des frontières épiscopales qu’avec leur
approbation; d’autres encore souhaitent que les Eglises locales puissent exercer un
droit de coparticipation et de codécision lors de la nomination des évêques, droit
qu’il conviendrait d’énoncer dans la loi. D’autre part, quelques-uns ne seraient prêts
à renoncer à l’article sur les évêchés que si un article exhaustif sur les Eglises et la
religion était repris dans la Constitution à la place de l’art. 50 aCst. (art. 72 Cst.).
Quelques participants doutent que, comme l’affirme le rapport explicatif de la CIP
du Conseil des Etats, l’article sur les évêchés porte atteinte aux droits fondamentaux,
qu’il soit discriminatoire et contraire au droit international. Ils citent souvent la
position particulière de l’Eglise catholique romaine qui, découlant du statut du
Saint-Siège en droit international public, lui permet de s’adresser directement au
Gouvernement. L’art. 50, al. 4, aCst. (art. 72, al. 3, Cst.) est la contrepartie de ce
privilège de l’Eglise catholique romaine. Si cette disposition devait être radiée, un
chef d’Etat étranger serait alors en mesure de prendre des décisions qui pourraient
être lourdes de conséquences pour la Suisse et la paix confessionnelle qui y règne.
1.4 
La réaction du Conseil des Etats face aux résultats
de la consultation
Le rapport de la CIP du Conseil des Etats du 2 septembre 1999 indique notamment
les conclusions qu’a inspiré à la commission le dépouillement des résultats de la
procédure de consultation: «(La commission) a pris connaissance le 11 mai 1999 des
résultats de cette consultation, aux termes de laquelle il apparaissait que si la plupart
des consultés souhaitaient voir supprimer purement et simplement l’article incrimi-
né, certains intervenants de poids faisaient valoir que le moment était sans doute peu
opportun pour agir. Ayant entendu le 23 août 1999 les représentants des deux prin-
cipales confessions de Suisse, et ceux des cantons de Genève et de Zurich, la com-
mission renonce aujourd’hui à soumettre au plénum, et donc au peuple et aux can-
 
2
LU, SZ, NW, SO, OW (qui demande que les arguments avancés par la Conférence
centrale catholique-romaine soient réexaminés), FR, AR, SG, TI, SH, AI, GR, VD, NE,
JU. Si le Valais se déclare lui aussi en faveur de l’abrogation, il regrette que la disposition
concernée n’ait pas été abrogée dans le cadre de la «mise à jour» de la Constitution, et se
demande si son abrogation au moyen d’un acte ad hoc ne risque pas de troubler la paix
confessionnelle.
3
Soit les cantons de ZH, BE, GL, AG, GE, TG; le PPE; parmi les associations concernées:
la Fédération des Eglises protestantes de la Suisse (FEPS), l’Eglise catholique chrétienne
de Suisse et la Conférence centrale catholique-romaine de Suisse (CCCRS).

3723
tons, le texte qu’elle a préparé. Certes, il n’a pas été contesté que l’article soumettant
à autorisation l’érection des évêchés constituait sur le plan juridique une discrimina-
tion de l’église catholique romaine, à laquelle il y avait lieu de mettre fin; mais
soumettre au peuple et aux cantons un texte prévoyant l’abrogation isolée de
l’article en question, risquerait de compromettre inutilement la paix religieuse.
D’autre part, rien ne presse: la ‹discrimination› concernée ne s’est guère exercée
dans les faits depuis que l’‹article sur les évêchés› existe. La commission propose
donc au conseil de régler la question au moyen d’une modification exhaustive de
l’art. 72 de la nouvelle Constitution, visant à la fois à définir les relations entre l’Etat
et les Eglises et, dans ce contexte, à supprimer la disposition soumettant à l’autori-
sation de la Confédération la construction de tout nouvel évêché. Il apparaît cepen-
dant que cette entreprise dépasse le cadre de l’initiative Huber: en conséquence, la
commission souhaite par voie de motion charger le Conseil fédéral de préparer un
projet dans le sens précité.4»
Le 5 octobre 1999, le Conseil des Etats était saisi, d’une part, d’une proposition de
la commission visant à classer l’initiative parlementaire et à voter la motion qu’elle
proposait, d’autre part, d’une proposition Danioth visant à renvoyer l’objet à la
commission et à charger celle-ci de mettre sur pied un projet prévoyant l’abrogation
de l’art. 72, al. 3, Cst. Face à cette situation, si le Conseil fédéral avait initialement
proposé dans son avis écrit d’adopter la motion, la conseillère fédérale Ruth Metzler
a finalement déclaré devant le conseil que la proposition Danioth lui paraissait la
meilleure solution, ce qui n’a pas empêché le Conseil des Etats de voter la motion de
la commission par 20 voix contre 18.
1.5 
La nouvelle tentative de la CIP du Conseil national
Examinant le 17 février 2000 la motion que le Conseil des Etats avait votée le
5 octobre 1999, visant à inscrire dans la Constitution un article sur les rapports entre
l’Etat les communautés religieuses, la CIP du Conseil national l’a rejetée par 23
voix contre 1. Elle a considéré en effet qu’un article destiné à préciser le statut de
l’ensemble des communautés religieuses risquerait de soulever des problèmes beau-
coup plus nombreux que ne le ferait la simple abrogation de la disposition relative
aux évêchés (cf. ch. 6 ci-dessous), ce qui renverrait aux calendes grecques cette
même abrogation, dont le principe n’est pourtant contesté par personne. Au cours
des délibérations consacrées à la question dans le cadre de la révision totale de la
Constitution fédérale , l’engagement avait été pris de supprimer l’«article sur les
évêchés»: aussi la commission a-t-elle décidé par 19 voix contre 3, et 3 abstentions,
de reprendre à son compte le mandat initialement confié à la commission du Conseil
des Etats.
Après avoir entendu le 25 mai 2000 les représentants de la Conférence des évêques
de Suisse, de la Fédération des Eglises protestantes de la Suisse et de la Conférence
centrale catholique-romaine de Suisse, représentant elles-mêmes les principales
Eglises intéressées, la commission a adopté par 17 voix contre 5 les deux projets
 
4
Texte de la motion:
Le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet d’une modification de l’art. 72 de la
nouvelle Constitution prévoyant notamment
1. les principes généraux des rapports entre l’Etat et les communautés religieuses,
2. la suppression de l’approbation de la Confédération lors de la création d’évêchés.

3724
d’arrêté concernés. Une minorité (Weyeneth, Fehr Hans, Glur, Joder, Zwygart) a
proposé pour sa part de ne pas entrer en matière sur l’initiative, pour des raisons
semblables aux arguments qui avaient été avancés dans le cadre de la procédure de
consultation par les adversaires de la suppression de l’«article sur les évêchés»
(cf. ch. 13).
2 
Le contexte historique
L’art. 72, al. 3, Cst. (art. 50, al. 4, aCst.), communément appelé «article sur les
évêchés», nous vient tout droit de l’époque du Kulturkampf, soit des années septante
du siècle passé. On le rattache directement aux événements qui se sont produits
autour de Mermillod, un prêtre genevois nommé par le Saint-Siège, sans le consen-
tement des autorités étatiques, vicaire apostolique. C’est ainsi qu’aurait dû naître un
évêché genevois. En réalité, Mermillod, qui refusait de renoncer à son sacerdoce, fut
expulsé du pays et la création de l’évêché de Genève déclarée nulle par le Conseil
fédéral. Afin d’éviter de tels incidents à l’avenir, le jeune Etat fédéral décida
d’introduire dans la constitution de 1874 le principe selon lequel la création d’un
évêché devrait être soumise à autorisation. L’article sur les évêchés alla donc com-
pléter l’arsenal des dispositions spéciales (à contenu religieux) dirigées contre
l’Eglise catholique: interdiction de l’ordre des jésuites, interdiction de fonder de
nouveaux couvents et exclusion des ecclésiastiques au Conseil national.
Entre temps, les relations entre l’Eglise et l’Etat se sont détendues et, dans ce con-
texte, différents efforts tendant à supprimer des articles à caractère religieux intro-
duisant des discriminations ont été couronnés de succès: le peuple et les cantons ont
décidé, en 1973, la suppression des articles traitant de l’ordre des jésuites et des
couvents (art. 51 et 52 aCst.). La disposition prévoyant la non-éligibilité des ecclé-
siastiques au Conseil national (art. 75 aCst.) n’ayant pas été reprise dans la nouvelle
Constitution (cf. art. 143 Cst.), l’«article sur les évêchés» est aujourd’hui la dernière
interdiction constitutionnelle à caractère confessionnel.
3 
Exégèse de l’article sur les évêchés
Si l’«article sur les évêchés» concerne en théorie toutes les Eglises connaissant un
épiscopat, dans les faits il ne vise que l’Eglise catholique romaine, sans laquelle il
n’aurait d’ailleurs pas vu le jour. Cependant, conformément à ce que la doctrine en
droit constitutionnel a fréquemment répété5, l’article sur les évêchés est non seule-
ment applicable à l’Eglise catholique mais aussi à toutes les Eglises qui ont des
constitutions épiscopales (Eglise articulée en circonscriptions). La pratique révèle
cependant que si l’Eglise catholique romaine est la première concernée par cet arti-
cle, elle est également la seule effectivement concernée par la disposition. En effet,
l’art. 72, al. 3, Cst. (art. 50, al. 4, aCst.) n’a trouvé aucune application dans la créa-
tion d’évêchés orthodoxes, anglicans et méthodistes en Suisse6.
 
5
Cf. Häfelin in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 50, no 46; Aubert, Traité de
droit constitutionnel suisse, 1967, p. 727.
6
Cf. la classification de Walter Gut, Der Staat und die Errichtung von Bistümern, Fribourg
1997, p. 29 ss

3725
L’art. 72, al. 3, cst. soumet l’érection des évêchés à l’autorisation de l’Etat. Celle-ci
est indispensable, selon la doctrine et la jurisprudence, non seulement pour la créa-
tion d’évêchés mais aussi pour toute modification des frontières épiscopales (fusion
de plusieurs évêchés, division du territoire avec création de nouveaux diocèses,
abandon d’une partie de l’évêché et rattachement à un autre évêché existant). Dans
la mesure où l’Eglise catholique romaine a du succès avec sa nouvelle répartition
territoriale des évêchés en Suisse, actuellement en cours et entreprise depuis le début
des années 80, ceci constituerait théoriquement un cas d’application de l’art. 72,
al. 3, Cst.
La décision d’autorisation prévue par l’art. 72, al. 3, Cst. est un acte d’adminis-
tration pour lequel le Conseil fédéral est compétent.
Les évêchés en Suisse, n’ont, en réalité, pas été créés ou modifiés territorialement
unilatéralement par des actes d’autorité, mais le plus souvent sur la base de traités
internationaux conclus avec le Saint-Siège. Il s’ensuit que le principe d’autorisation
de l’art. 50, al. 4, n’a pas été appliqué au profit des règles sur la conclusion des
traités internationaux. Ainsi, la Confédération peut conclure des traités internatio-
naux dans des domaines qui tombent, selon le droit interne, dans la compétence des
cantons (en matière religieuse, p. ex.). Selon l’art. 9 aCst., «exceptionnellement, les
cantons conservent le droit de conclure, avec les Etats étrangers, des traités sur des
objets concernant l’économie publique, les rapports de voisinage et de police». Il y a
déjà de nombreuses années que prévaut la doctrine selon laquelle les cantons peu-
vent en fait conclure des traités avec l’étranger dans l’ensemble des domaines rele-
vant de leur compétence, et qu’ils le font (ce que l’art. 56 Cst. dit aujourd’hui ex-
pressément). Sur le plan officiel, cependant, et donc notamment en ce qui concerne
la négociation et la conclusion des traités internationaux, la Confédération demeure
l’intermédiaire obligé entre les cantons et les autorités étrangères (cf. art. 10, al. 1,
aCst, et art. 56, al. 3, Cst.), ce qui dans la pratique s’est traduit par quatre procédures
différentes: le Conseil fédéral conclut le traité au nom de la Confédération, il le
conclut au nom de la Confédération et du canton, il le conclut au nom du canton, ou,
à condition toutefois d’y avoir été habilité expressément par la Confédération, le
canton conclut lui-même le traité en son nom propre7. Il y a ainsi eu des cas où un
canton et le Saint-Siège ont été les membres exclusifs de concordats, d’autres, ou le
Conseil fédéral signait, en son propre nom ou simultanément en son nom et au nom
des cantons (cf. annexe).
4 
Les trois arguments principaux pour la suppression
de l’article sur les évêchés
4.1 
L’article sur les évêchés viole la liberté de religion
La liberté de religion, garantie à l’art. 15 Cst. (art. 49 et 50 aCst.), protège les per-
sonnes physiques, de même que les personnes morales qui poursuivent un but reli-
gieux ou ecclésiastique. Selon la doctrine, maintenant majoritaire, les Eglises dispo-
sent, sur la base de la liberté de religion, d’une autonomie de décision, qui les auto-
rise à régler leur organisation interne selon leur volonté8. Il semble évident que la
création et la modification territoriale d’évêchés, de même que la nomination des
 
7
Cf. Schindler in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 10, no 1 à 12.
8
Cf. Christoph Winzeler, PJA 11/95, p. 1456.

3726
évêques, relèvent uniquement de l’organisation interne de l’Eglise, ne tombant donc
non pas dans la sphère de compétences communes entre l’Eglise et l’Etat («res
mixtae»), mais dans la sphère d’autonomie de décision de l’Eglise. Dès lors, la
soumission à autorisation, selon l’art. 72, al. 3, Cst., constitue un «Eingriff in die
Freiheit der Selbstorganisation und Selbstbestimmung der Kirche9» et entraîne une
restriction incontestable à la liberté de religion.
On ne trouve pas de justification raisonnable et soutenable pour une telle restriction,
si ce n’est, par exemple, le danger encouru par la tranquillité et l’ordre ou la menace
de la paix religieuse. L’introduction en 1874 de l’article sur les évêchés pouvait, à la
rigueur, se justifier par le besoin de préserver la paix confessionnelle, cependant,
cette argumentation ne tient plus depuis des décennies. Par conséquent, la justifica-
tion interne fait défaut à l’article sur les évêchés.
4.2 
L’article sur les évêchés est discriminatoire
Comme nous l’avons vu ci-dessus, la restriction au droit (garanti par la liberté de
religion) à l’autonomie de décision des communautés religieuses, si elle concerne a
priori toutes les Eglises connaissant un épiscopat, vise de facto uniquement l’Eglise
catholique romaine. Elle seule est prise dans le collimateur tandis que les autres
communautés religieuses peuvent, à bon droit, régler elles-mêmes leur organisation
interne. L’article sur les évêchés donne donc lieu à une disposition spéciale, discri-
minatoire à l’encontre de l’Eglise catholique romaine, qu’aucun motif objectif per-
met de justifier. Il viole le principe d’égalité de traitement.
4.3 
L’article sur les évêchés est contraire au droit
international
L’article sur les évêchés est contraire aux obligations internationales, que la Suisse a
contractées en devenant partie à la Convention européenne des droits de l’homme
(CEDH, RS 0.101) et au Pacte international sur les droits civils et politiques (Pacte
II, RS 0.103.2).
La CEDH garantit la liberté religieuse en son art. 9. L’al. 2 de cette disposition
interdit les restrictions à la liberté de religion qui ne sont pas nécessaires à la sécu-
rité publique, à la protection de l’ordre, à la santé et de la morale publiques, ou à la
protection des droits et des libertés d’autrui. La réserve de l’approbation figurant à
l’art. 72, al. 3, Cst. ne reflète pas ces conditions. La disposition prévoit ainsi une
restriction de la liberté religieuse, qui ne repose sur aucun intérêt relatif à la sécurité
publique10. En outre, l’art. 14 de la CEDH exige que les «droits et libertés», soit,
également, les libertés d’opinion, de conscience et de religion (y compris la liberté
d’association religieuse), soient assurées de manière égale. La pratique suivie jus-
qu’ici en ce qui concerne l’article sur les évêchés, qui signifie une restriction uni-
quement pour l’église catholique romaine, porte clairement atteinte à ce principe.
 
9
Gut, op. cit., p. 13.
10
Cf. Nicolas Michel, La Constitution fédérale et les évêchés: une discrimination contraire
à la liberté religieuse, in: Rapports église – état en mutation, Fribourg 1997, p. 46.

3727
Le Pacte II suit les mêmes principes que la CEDH. L’art. 18 du Pacte prévoit la
liberté de religion et l’art. 26 interdit toute discrimination fondée sur une apparte-
nance religieuse quelconque.
5 
Les conséquences qu’aurait l’abrogation de l’article
sur les évêchés
5.1 
Sur le plan juridique
La suppression de l’article sur les évêchés entraînera, en premier lieu, la disparition
de la compétence de la Confédération en matière d’approbation des évêchés. Le
Saint-Siège ne dépendra plus, pour la création d’un évêché ou la modification des
frontières épiscopales, d’une autorisation étatique. La suppression de l’art. 72, al. 3,
de la Constitution n’élargira pas la compétence des cantons en matière ecclésias-
tique. Les cantons ne pourront donc pas, de leur côté, introduire la condition de
l’approbation pour la création d’évêchés ou la modification des frontières épiscopa-
les. Car les cantons sont, de même que la Confédération, tenus au respect de la
liberté de religion et à l’égalité de traitement telles qu’elles sont garanties par la
Constitution. Si un canton décidait de soumettre la création d’un évêché à sa propre
autorisation en lieu et place de celle de la Confédération, l’Eglise pourrait interjeter
un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, voire même auprès de la Cour
des droits de l’homme à Strasbourg, en se fondant sur l’atteinte à son droit à
l’autonomie de décision découlant de l’art. 15 de la Constitution 11.
Afin d’être complet, il convient de remarquer encore que la suppression de l’article
sur les évêchés n’empêche ni la Confédération ni les cantons de prendre des mesu-
res, si, dans un cas concret, la création d’évêchés ou la modification des frontières
épiscopales devait représenter un danger pour la sécurité intérieure. Dans une situa-
tion exceptionnelle, on pourrait même s’opposer à un tel projet. En plus, des mesu-
res moins incisives – nous pensons en particulier à des pourparlers – devraient
normalement suffire pour assurer la paix religieuse.
La suppression de l’article sur les évêchés aura aussi des conséquences sur le plan
législatif. L’arrêté fédéral du 22 juillet 1859 concernant la séparation de parties du
territoire suisse d’avec des diocèses étrangers (RS 181) contient l’interdiction de
placer le territoire national sous la juridiction d’ambassadeurs résidant à l’étranger.
A l’occasion déjà de la promulgation de l’arrêté fédéral, alors que l’article sur les
évêchés n’était pas encore en vigueur, la constitutionnalité de cet arrêté était sujette
à caution; si l’article sur les évêchés était supprimé, la constitutionnalité de cet arrêté
ne serait plus acquise. D’un autre côté, la situation demeurera inchangée, car la
fixation des frontières épiscopales sur la base des frontières nationales correspond à
un principe suivi de manière constante par l’Eglise12.
 
11
Cf. Gut, op. cit., p. 19 ss.
12
Urs Cavelti, Die Praxis zum Bistumsartikel der Bundesverfassung, Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 81/1980, p. 65.

3728
5.2 
Sur le plan pratique
Les conséquences purement juridiques résultant de la disparition de l’art. 72, al. 3,
de la Constitution n’offrent qu’une image imparfaite. Les effets au plan des faits de
la suppression de l’article sur les évêchés doivent être bien davantage pris en consi-
dération. En confrontant la situation juridique à la réalité du droit, on s’aperçoit que
l’article sur les évêchés est resté, pendant les 125 ans de son existence, lettre morte.
Si l’on fait abstraction du cas particulier de la création de l’évêché catholique chré-
tien de 1876, la procédure d’approbation par l’Etat n’a jamais été mise en œuvre à
proprement parler. Dans la pratique qui a été suivie à ce jour, les modifications en
matière d’évêchés se sont toujours produites, comme nous l’avons déjà indiqué, sur
la base de traités internationaux avec le Saint-Siège. Ce procédé constitue une prati-
que constante du Saint-Siège, qui se reflète également dans ses relations avec les
nouveaux Länder allemands, où le Saint-Siège règle les problèmes en concluant des
concordats et des conventions ecclésiastiques13. Si l’article sur les évêchés est sup-
primé, les règles actuelles continueront donc de s’appliquer, c’est-à-dire que la
création d’évêchés ou la modification de frontières épiscopales passera toujours par
un traité international, en l’occurrence un concordat entre la Confédération ou entre
les cantons concernés et le Saint-Siège.
Il faut en fait distinguer fondamentalement deux cas dans la création ou la modifica-
tion d’évêchés. Le premier cas, imaginable théoriquement mais peu plausible en
pratique, consiste en la création d’un évêché par une décision unilatérale du pape.
Le droit d’intervention de la Confédération, qui était le sien jusqu’à maintenant,
tomberait alors, puisqu’un tel acte relèverait de l’organisation interne de l’Eglise
catholique, donc dans la sphère de protection de la liberté religieuse. Seule une
restriction des droits fondamentaux pourrait entrer en ligne de compte. Elle devrait
cependant remplir les conditions établies à l’art. 36 Cst. et respecter les obligations
posées par le droit international (voir ch. 43 plus haut); il s’agirait donc concrète-
ment d’une mesure, dans l’intérêt de la sécurité et de l’ordre publics, allant à
l’encontre de troubles de la paix religieuse.
Le second cas, pratiquement le seul à s’être produit, est celui de la création ou de la
modification d’évêchés par un traité international conclu entre le Saint-Siège et la
Confédération ou le canton concerné. D’après les règles pertinentes, c’est la Confé-
dération, comme déjà indiqué, qui conclut des traités internationaux, en vertu de
l’art. 54 Cst., même dans les domaines relevant de la compétence des cantons – in
casu la matière ecclésiastique. Selon l’art. 56 Cst., les cantons peuvent en effet
conclure des traités internationaux dans tous les domaines relevant de leurs compé-
tences. Cette pratique n’a jamais posé de problèmes particuliers, étant donné que le
Conseil fédéral peut soit conclure le traité au nom du canton concerné ou habiliter
ce dernier à le conclure en son nom propre (cf. ch. 3). Contrairement à l’ancienne
Constitution fédérale (art. 102, ch. 7, aCst.), la nouvelle Constitution fédérale ne
prévoit plus d’approbation obligatoire par la Confédération. L’art. 56, al. 2, Cst.
dispose simplement qu’«avant de conclure un traité, les cantons doivent informer la
Confédération». Toutefois, le Conseil fédéral, ou un autre canton, peut «élever une
réclamation» contre les conventions que les cantons ont conclues avec l’étranger
(art. 186, al. 3, Cst. ): dans ce cas, il revient à l’Assemblée fédérale de trancher (art.
172, al. 3, Cst. ). Aux termes de la Constitution, une telle réclamation peut être
élevée lorsqu’un traité est considéré comme étant contraire au droit ou aux intérêts
 
13
Cf. Gut, op. cit., p. 18.

3729
de la Confédération ou au droit des autres cantons (art. 9 aCst., art. 56, al. 2, Cst. ).
On songe en premier lieu à la mise en péril de la paix religieuse et, au pire, de la
sécurité intérieure. C’est seulement dans de telles circonstances que la Confédéra-
tion pourrait ne pas approuver la création d’un évêché.
Les cantons peuvent donc, en vertu de leur compétence en matière ecclésiastique,
conclure des traités avec le Saint-Siège sur la création d’évêchés ou la modification
des frontières épiscopales. La Confédération participe cependant à la négociation et
à la conclusion du traité, et elle peut refuser de l’approuver, aux seules conditions
définies par la Constitution toutefois.
6 
Un article constitutionnel consacré aux rapports
entre les communautés religieuses et l’Etat?
La motion du Conseil des Etats vise à charger le Conseil fédéral de proposer une
modification de l’art. 72 Cst.: il s’agit de fixer les principes régissant les rapports
entre les communautés religieuses et l’Etat, en abrogeant du même coup la disposi-
tion soumettant la création des évêchés à l’approbation de la Confédération.
La CIP du Conseil national estime que la mise en chantier d’un «article sur les
religions» ne se heurterait pas seulement à de nombreuses difficultés, mais qu’elle
serait en outre inutile et même périlleuse. D’abord, on ne voit pas actuellement à
quoi pourrait ressembler un tel article: ni les résultats de la procédure de consulta-
tion, ni l’audition par la CIP du Conseil des Etats des opposants à une abrogation
pure et simple de l’«article sur les évêchés», ni les débats du Conseil des Etats ne
fournissent d’indications sur le contenu d’un article susceptible de recueillir
l’assentiment général. Les points de vue émis sont en effet aussi nombreux que
variés, puisqu’il a notamment été proposé: de reconnaître le rôle de la religion et son
caractère public; de voter une norme à caractère général sur le rôle de l’Etat à
l’égard des communautés et institutions religieuses; de reconnaître le droit des orga-
nisations religieuses de régler elles-mêmes leurs affaires intérieures dans la mesure
où elles se conforment aux règles de l’Etat de droit, à la règle démocratique et aux
principes de tolérance et de transparence; de définir les conditions d’une reconnais-
sance par l’Etat des communautés religieuses; de définir le rôle des communautés
religieuses, sans pour autant les doter d’un statut spécial; de réglementer à l’échelon
fédéral toute modification du territoire d’une communauté religieuse reconnue
intéressant plusieurs cantons; d’inscrire dans la Constitution que les évêchés de
l’Eglise catholique-romaine ne peuvent être créés ou modifiés que par concordat;
d’inscrire dans la loi que les Eglises de Suisse sont associées au choix des évêques.
Toutes ces propositions porteraient atteinte de manière considérable à la compétence
des cantons et à l’autonomie de décision des Eglises et des communautés religieu-
ses: par exemple, les conditions d’une reconnaissance publique des communautés
religieuses ne sont pas aujourd’hui les mêmes dans tous les cantons. De même, la
Constitution fédérale ne peut contraindre le Saint-Siège à conclure un concordat, qui
constitue par définition un accord librement passé entre deux parties. La Constitu-
tion fédérale porterait également atteinte à la liberté des communautés religieuses de
s’organiser à leur guise si elle prétendait réglementer leur organisation interne ou le
choix des membres de leur clergé. A quoi s’ajoute qu’il serait discriminatoire
d’édicter en la matière des règles valables pour l’Eglise catholique-romaine unique-
ment.

3730
La mise sur pied d’un «article sur les religions» supposerait que toutes les religions
et communautés de croyance soient associés aux débats, ce qui se traduirait par une
multiplication des problèmes et des revendications: faut-il ainsi consulter dans ce
contexte des mouvements endoctrinants, sectes ou autres communautés mystiques14?
Faut-il préciser à l’intention des communautés de croyance ce qu’elles ne peuvent
faire sous peine de heurter les bonnes mœurs et l’ordre public? Faut-il réglementer
les litiges liés à la création ou à la scission de communautés religieuses? Les mem-
bres de telles communautés ont-ils dans les cas droit à des funérailles conformes à
leurs croyances? Faut-il contraindre les communes à prévoir des cimetières particu-
liers pour certaines communautés? Dans quelle mesure faut-il permettre l’apposition
ou le port en public d’emblèmes ou de symboles religieux? A ce jour, ces différents
problèmes ont été résolus de manière satisfaisante par interprétation cas par cas des
dispositions relatives à la liberté de croyance, à moins que le droit cantonal n’y ait
apporté de réponse. En tout état de cause, la Constitution ne saurait avoir vocation à
trancher ces questions.
La mise en chantier d’un «article sur les religions» posera des problèmes considéra-
bles. Elle risque de rouvrir plus de vieilles plaies, et de réveiller plus de vieux dé-
mons, que ne le ferait une abrogation pure et simple de l’«article sur les évêchés».
7 
Conclusions
La supression de l’art. 72, al. 3, Cst. ôterait il est vrai une compétence à la Confédé-
ration, en mettant fin à l’obligation de requérir son approbation pour la création ou
la modification des évêchés. D’un autre côté, outre que cet article a été pratiquement
sans effets dans la pratique, son abrogation permettrait de purger la Constitution
fédérale d’une disposition non seulement discriminatoire, mais portant atteinte à la
fois aux droits fondamentaux et contraire au droit international.
L’analyse sans préjugés du sens et du but de la disposition concernée conduit au
même résultat. L’article sur les évêchés constitue un héritage du siècle passé. Il est
impossible de justifier par des raisons objectives le maintien de cette disposition
spéciale en matière religieuse. On avance parfois, pour justifier l’approbation pré-
alable de la Confédération, qu’elle permet d’assurer que le Saint-Siège ne crée
d’évêchés et ne modifie les frontières épiscopales que lorsqu’un droit d’intervention
est aménagé en faveur des églises locales dans le cadre de la nomination d’un évê-
que. Toutefois, c’est un leurre de croire que l’article sur les évêchés pourrait être un
moyen juridique contre les décisions de l’Eglise catholique romaine dans les affaires
relevant du choix de l’évêque. L’art. 72, al. 3, Cst. traite des évêchés, et non de la
question de la nomination de l’évêque. Au surplus, il n’appartient pas à la Constitu-
tion de régler les problèmes internes à l’Eglise catholique romaine.
 
14
Cf. le rapport du 1er juillet 1995 que la CdG du Conseil national a consacré aux sectes,
FF 1999 9188–9261.

3731
Annexe
Concordats avec le Saint-Siège concernant les modifications
dans les relations avec les évêchés15
Constitution de 1848:
–
Convention du 11 juin 1864 concernant l’incorporation de l’ancienne partie
du canton de Berne au diocèse de Bâle. Les parties à la Convention étaient le
canton de Berne et le Saint-Siège. La Confédération s’est limitée à conduire
les négociations.
–
Convention du 23 octobre 1869 concernant l’incorporation des communes
grisonnes de Poschiavo et de Brusio dans le Diocèse de Coire. Seul le Con-
seil fédéral a signé cette Convention et il l’a fait en son nom.
Constitution de 1874:
–
Convention du 1er septembre 1884 sur les relations de l’Eglise dans le can-
ton du Tessin et l’évêché de Bâle. Cette Convention (de même que les deux
suivantes, du 16 mars 1888 et du 24 juillet 1968) a été conclue par le Con-
seil fédéral à la fois en son nom et en celui du canton concerné.
–
Convention du 16 mars 1888 sur le règlement définitif des rapports de
l’Eglise dans le canton du Tessin.
–
Convention du 24 juillet 1968 relative à la séparation de l’Administration
apostolique du Tessin du diocèse de Bâle et à sa transformation en un
diocèse du Tessin.
–
Accord du 2 mai 1978 (accord additionnel au concordat épiscopal de Bâle
du 26 mars 1828 ratifié le 19 juillet 1978), par lequel la population catholi-
que des cantons de Bâle-Ville, Bâle-Campagne et Schaffhouse a été ratta-
chée définitivement à l’évêché de Bâle. Cet accord a également été conclu au
nom à la fois du Conseil fédéral et des cantons concernés.
–
Accord additionnel du 13 mai 1981 sur l’entrée du canton du Jura dans
l’évêché de Bâle (sous la forme d’un échange de notes entre le DFAE et le
nonce apostolique de Suisse).
 
15
Liste dressée par Gut, op. cit., p. 16 ss; voir également Häfelin in Commentaire de la
Constitution fédérale, art. 50, no 49.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
00.415 Initiative parlementaire Abrogation de l'article sur les évêchés (art. 72, 3e al. cst.)
Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 25 mai 2000
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2000
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
29
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
00.415
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
25.07.2000
Date
Data
Seite
3719-3731
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Pagina
Ref. No
10 124 727
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
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