ch_vb · 91.408 · 1991-05-21 · de


#ST# 91.408
Initiative parlementaire de la commission.
Service civil. Modification de la constitution
Rapport de la commission du Conseil national
du 20 mars 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Conformément à l'article 21ter, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, la commission du Conseil national chargée de traiter l'objet N° 87.043
Code pénal militaire (objecteurs de conscience) a élaboré une initiative parle-
mentaire afin de créer une base constitutionnelle concernant l'introduction d'un
service civil. La commission propose d'approuver le projet d'arrêté et de classer
les initiatives des cantons de Genève (90.202, statut des objecteurs de conscience)
et du Jura (91.302, statut des objecteurs de conscience).
Conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les rapports entre les
conseils, la commission transmet le rapport et la proposition au Conseil fédéral
pour avis.
20 mars 1991 
Au nom de la commission:
Le président, Weber-Schwyz
1991 - 274 
427

Rapport
I 
Situation de départ
II 
Réglementation en vigueur
Actuellement, tous les objecteurs de conscience sont soumis aux dispositions du
Code pénal militaire. Ils sont en principe jugés par les tribunaux de division. Des
allégements supplémentaires ont été introduits en 1979 dans le Code pénal
militaire pour les objecteurs de conscience qui refusent de servir, du fait de leurs
convictions religieuses ou morales et qui agissent à la suite d'un grave conflit de
conscience. Pour de tels objecteurs de conscience, la loi prévoit une peine
d'emprisonnement de six mois au plus ou les arrêts répressifs; la peine d'empri-
sonnement sera subie sous forme d'arrêts répressifs. Le Conseil fédéral, se
fondant sur l'article 81,2e alinéa, du Code pénal militaire du 13 juin 1927, a édicté
des dispositions d'exécution des peines frappant les objecteurs de conscience (art.
86 à 90 de l'ordonnance du 24 oct. 1979 concernant la justice pénale militaire; RS
322.2). Ces dispositions prévoient d'astreindre les objecteurs de conscience à un
travail en dehors de l'établissement de détention, travail qui doit autant que
possible correspondre à leurs aptitudes. S'agissant d'auteurs de refus de servir
«non privilégiés», les cantons peuvent en outre faire exécuter les arrêts répressifs
et les peines d'emprisonnement de brève durée (moins de six mois) sous forme de
semi-détention, ce qui, dans de nombreux cas, revient pratiquement à améliorer la
condition des objecteurs qui agissent pour des motifs autres que religieux ou
éthiques. Au cours des dernières années, les tribunaux militaires ont condamné le
nombre suivant d'objecteurs de conscience:
Année 
Nombre total 
dont ceux ayant agi à la suite d'un
d'objecteurs condamnés 
grave conflit de conscience
Total 
dont ceux au béné-
fice du sursis
1982
1983 ' .
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
729
745
788
686
. . . 
542
601
548
534
581
230
228
234
143
153
169
161
151
199
58
57
50
58
44
30
33
19
24
Aujourd'hui, on considère qu'il est insatisfaisant que les objecteurs de conscience
soient soumis à des conditions d'internement identiques à celles qui s'appliquent
aux autres délinquants. Or, même si la loi prévoit des allégements de l'exécution
des peines, dans la pratique, il n'est pas possible de garantir ces allégements dans
tous les cantons. En particulier, la plupart des cantons ne disposent pas d'éta-
blissements de détention spécialisés, en sorte que les objecteurs sont placés dans
des pénitenciers ordinaires, en compagnie d'autres délinquants. L'expérience
428

montre également que de grandes différences subsistent d'un canton à l'autre
quant à l'exécution des peines.
On réclame une solution au problème de l'objection depuis des décennies. Une
révision de la constitution est nécessaire pour entreprendre des modifications
fondamentales. Le peuple et les cantons ont refusé les dernières propositions
émises en la matière, le 26 février 1984, lors de la votation sur l'initiative populaire
«Pour un service civil authentique fondé sur la preuve par l'acte». L'initiative était
libellée de la façon suivante:
La constitution fédérale est modifiée comme suit:
Art. 18bls (nouveau)
1 Celui qui refuse le service militaire en est libéré s'il accomplit un service civil. La
durée du service civil est d'une fois et demie celle de la totalité du service militaire
refusé.
2 Le service civil vise à construire la paix en contribuant à écarter les causes
d'affrontements violents, à établir des conditions de vie dignes de l'homme et à
renforcer la solidarité internationale.
3 Le service civil s'accomplit dans le cadre d'organisations et d'institutions
publiques et privées qui répondent à ses buts. La Confédération en assure la
surveillance et la coordination.
4 La loi règle les modalités d'application.
A la suite de cette votation, la commission du Conseil national chargée de
l'examen préalable de cet objet a demandé au Parlement par voie de motion, le
dépôt d'un nouveau projet tendant à désamorcer, dans les limites de la constitu-
tion en vigueur, le problème des objecteurs. Le 4 juin 1984, le Conseil fédéral a
présenté sa réponse à cette motion de la commission, ainsi qu'à diverses
interventions parlementaires: un projet sera élaboré, selon lequel les authentiques
objecteurs au service militaire, qui agissent pour des motifs de conscience, et les
délinquants ne devront plus être mis sur pied d'égalité, quant à l'étendue et à
l'exécution de la peine.
Avant la votation du 26 février 1984 déjà, le chef du Département militaire fédéral
(DMF) avait constitué une commission d'études placée sous la présidence de
l'Auditeur en chef de l'armée, M. Barras, et chargée d'examiner les diverses
possibilités envisageables, ainsi que d'émettre des propositions. Une seconde
commission, placée sous la même présidence, devait concrétiser les propositions
présentées.
12 
La révision de 1987 du Code pénal militaire
Le 27 mai 1987, le Conseil fédéral présentait un message en vue d'une modifica-
tion du Code pénal militaire et de la loi fédérale sur l'organisation militaire (FF
1987 II 1335), modification qui prévoyait de privilégier les objecteurs de
conscience mus par des convictions religieuses et éthiques. Les propositions du
Conseil fédéral s'appuient largement sur les travaux des deux groupes d'experts
présidées par l'Auditeur en chef de l'armée, M. Barras. Le Parlement a pu clore, le
5 octobre 1990, le traitement du projet. Un référendum a été déposé contre la
modification de la loi: la votation populaire est prévue pour le 2 juin 1991.
429

Les principales modifications adoptées lors des votations finales du 5 octobre
1990 sont les suivantes:
- Il devra désormais être possible de substituer une obligation de travailler
d'intérêt général à la peine d'emprisonnement ou d'arrêts répressifs, pour
autant que l'objecteur de conscience concerné puisse rendre vraisemblable, en
se fondant sur des valeurs éthiques fondamentales, qu'il ne peut pas concilier le
service militaire avec les exigences de sa conscience. On renoncera à exiger la
preuve de l'existence d'un conflit de conscience grave. Le juge fixera la durée de
l'astreinte au travail. Celle-ci sera, en règle générale, une fois et demie plus
longue que celle de la totalité du service militaire refusé, mais n'excédera pas
deux ans.
- Les objecteurs de conscience seront en principe condamnés, mais afin de
répondre aux exigences de «décriminalisation» des objecteurs de conscience,
cette astreinte au travail ne sera plus inscrite au casier judiciaire central.
- La Confédération est chargée d'organiser l'astreinte au travail des objecteurs de
conscience.
2 
Etat des discussions relatives à la question du service civil
Diverses initiatives populaires en faveur d'un service civil ont été élaborées en
relation avec la «décriminalisation» de l'objection de conscience. En ce moment,
des signatures sont récoltées pour l'initiative lancée par le PDC «Service civil en
faveur de la communauté». Cette initiative a été publiée dans la Feuille fédérale,
le 28 août 1990 (FF 1990 II 1678). Les délais de récolte des signatures courent
jusqu'au 28 février 1992. L'initiative revêt la forme d'une demande conçue en
termes généraux et requiert une révision de l'article 18 de la constitution fédérale
de manière à ce qu'il:
a. Confirme la règle du service militaire obligatoire,
b. Prévoie que les Suisses qui ne peuvent concilier le service militaire avec
leurs convictions personnelles soient dispensés de cette obligation s'ils sont
disposés à exécuter un service civil d'une durée maximale d'une fois et
demie celle du service militaire,
c. Institue une organisation fédérale de service civil œuvrant en faveur de la
communauté.
Le 30 juin 1990, le canton de Genève a déposé une initiative cantonale formulée
comme il suit:
Le Grand Conseil de la République et Canton de Genève invite les Chambres
fédérales à analyser les diverses composantes de la défense nationale dans la
perspective de l'évolution européenne. Dans cet esprit, il y aura lieu de proposer
les adaptations nécessaires de notre ordre juridique au plan de l'obligation de
servir, de ses modalités, de son organisation et des mécanismes judiciaires qu'elle
implique, ainsi que l'introduction éventuelle d'une alternative au service militaire
obligatoire.
Le 10 janvier 1991, le canton du Jura a déposé une initiative cantonale similaire,
libellée comme il suit:
Le 27 septembre 1990, le Parlement de la République et Canton du Jura a adopté
la motion interne N° 23 dont la teneur est la suivante:
430

Statut de l'objecteur de conscience
Cité chaque année dans le rapport d'«Amnesty International» pour sa manière de
traiter les objecteurs de conscience, notre pays dispose en la matière d'un statut
indigne d'un Etat moderne.
L'objection de conscience se voit, la plupart du temps, fortement pénalisée par
des peines de prison disproportionnées. Et, il faut le dire, les améliorations
minimes votées récemment par le Conseil national n'apporteront que peu de
changement.
Il s'agit donc de faire avancer le problème, afin de le résoudre dans les plus brefs
délais.
Aussi, le Parlement jurassien, se fondant sur l'article 93, 2e alinéa, de la
constitution fédérale, demande que la Confédération se dote enfin d'un statut de
l'objecteur de conscience digne de ce nom.
Le «Groupe de travail Napf» a prévu de lancer une autre initiative sous
la forme d'un projet rédigé de toutes pièces; elle comprend les éléments
suivants:
- Tout Suisse est astreint au service en faveur de la communauté.
- Ce service comprend les catégories suivantes:
a. Le service militaire
b. Le service civil
c. Le service de protection civile
- Le service militaire et le service civil doivent être équivalents. Il existe une
liberté de choix entre service militaire et service civil pour autant que les
effectifs nécessaires de l'armée soient garantis.
Dans son rapport, le Groupe de travail Réforme de l'armée («Commission
Schoch») recommande au «Conseil fédéral de faire établir un concept général des
services à la communauté. Dans le cadre de ce concept général, les missions de
l'armée et de la protection civile doivent être redéfinies. Il reste à déterminer s'il y
a lieu de créer d'autres services à côté de l'armée et de la protection civile.... Le
service militaire obligatoire est à remplacer par une obligation générale de servir».
Comme «mesures de transition à court terme», la commission recommande
cependant de «maintenir le service militaire obligatoire» et d'«instituer un service
civil de remplacement pour les objecteurs de conscience sur la base de la preuve
par l'acte».
La Société suisse des officiers exige dans son plan directeur «Paix et sécurité»
(1990), ce qui suit:
1.1 II convient d'introduire une obligation générale de servir au lieu de
l'obligation générale de service militaire.
1.2 Les hommes sont tenus d'accomplir leur obligation de servir en premier lieu
dans le cadre de l'armée et ce en fonction de leurs aptitudes et des besoins
en effectifs. Les femmes peuvent choisir librement le lieu d'accomplisse-
ment de leur obligation de servir.
1.3 En dehors de l'armée, des possibilités d'engagement dans les autres do-
maines de la politique de sécurité existent (économie de crise, protection
civile, services de défense civile) ou dans le domaine social (services de
soins, santé publique), doivent être prévus. [Trad.: Service spécialisé V]
431

3 
Les travaux de la commission et l'origine de l'initiative
II a été relevé à réitérées reprises lors des débats au Parlement que cette
obligation de travail pour des personnes qui ne peuvent pas, sur la base de valeurs
éthiques fondamentales qu'elles invoquent, concilier le service militaire avec les
exigences de leur conscience, que cette obligation, donc, ne saurait constituer
qu'une solution transitoire. Il est indispensable, après une période d'essai, de
trouver au plus tôt une solution définitive à l'échelon constitutionnel. En
particulier, il convient, lors de la révision de la loi, de maintenir les tribunaux
militaires, qui ont pour tâche de juger si une personne n'est pas en mesure de
concilier les obligations militaires et sa conscience personnelle.
Le 27 novembre 1989, M. Hubacher, conseiller national, déposait une initiative
parlementaire qui préconisait une nouvelle formulation de l'article 18,1er alinéa,
de la constitution fédérale: «Tout Suisse est tenu au service militaire. Il existe un
service civil social dans le cadre de la liberté de conscience et de croyance».
L'examen préalable de cette initiative a été transmis à la même commission
(87.043). Le 12 septembre 1990, M. Hubacher, conseiller national, a défendu son
initiative devant la commission. Traitée le 5 novembre 1990, il a été décidé de ne
pas donner suite à l'initiative. En revanche, la question de principe, à savoir si le
Parlement devait lui-même entreprendre une modification de la constitution en
vue de l'introduction du service civil, a été approuvée. Considérant que beaucoup
de temps sera nécessaire pour traiter l'initiative du PDC qui revêt la forme d'une
demande conçue en termes généraux, considérant que la procédure en deux
étapes prévue pour ce genre d'initiatives prend plus de temps qu'il n'en faut pour
traiter une initiative sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, la
commission est parvenue à la conclusion qu'une initiative parlementaire de la
commission conduirait le plus rapidement possible à une votation populaire. Le
temps nécessaire au traitement d'une initiative parlementaire de commission est
sensiblement plus court que pour une initiative parlementaire individuelle, qui
doit d'abord être soumise à une commission chargée de donner un préavis, et en
particulier aussi en comparaison d'une initiative populaire sous forme d'une
demande conçue en termes généraux. En considération du débat sur le projet
87.043, modification du Code pénal militaire, la commission a estimé qu'il était
nécessaire de parvenir rapidement à la solution d'un problème qui remonte à des
dizaines d'années. La loi sur les rapports entre les conseils n'interdit pas de traiter
une initiative parlementaire alors que des signatures sont récoltées pour une
initiative populaire ou qu'une telle initiative a vu le jour.
La commission a institué une sous-commission formée de représentants des partis
gouvernementaux et d'un membre d'un petit groupe (MM. Couchepin, Hari,
Hubacher, Mme Segmüller, M. Zwygart, conseillers nationaux). Cette sous-
commission a été chargée de rédiger le texte d'une initiative parlementaire de la
commission. La sous-commission s'est réunie le 17 décembre 1990 et son projet a
été traité de manière approfondie par l'ensemble de la commission, le 1er février
1991. La version de la majorité a prévalu par 15 voix contre 9 (1 abstention) sur
celle de la minorité. L'initiative de la commission a été adoptée à l'attention du
432

Conseil national, par 24 voix contre 0 (2 abstentions). La commission a adopté le
présent rapport, le 20 mars 1991.
M. Hubacher, conseiller national, a retiré son initiative au bénéfice de l'initiative
de la commission.
4 
Rapports avec le droit européen
Le traitement des objecteurs de conscience par convictions religieuses ou éthiques
fait l'objet de recommandations des Nations-Unies, du Parlement européen et du
Conseil de l'Europe. Il convient, du moment que la Suisse fait partie du Conseil de
l'Europe, de présenter brièvement la Recommandation N° R (87) 8, du 9 avril
1987, du Comité des Ministres: les objecteurs de conscience doivent avoir le droit
d'être dispensés du service militaire. Ils peuvent être astreints à accomplir un
service de remplacement. Les différents Etats peuvent prévoir une procédure
appropriée pour l'examen des demandes déposées. Cette procédure doit prévoir
une instance d'appel située en dehors de l'administration militaire et dont la
composition garantit l'indépendance. Le service de remplacement doit en prin-
cipe être civil et d'intérêt général. Il ne doit pas revêtir le caractère d'une punition
et sa durée doit rester, par rapport à celle du service militaire, dans des limites
raisonnables.
Au contraire des conventions ou des accords, les recommandations du Conseil de
l'Europe ne sont pas obligatoires pour les Etats membres. Les recommandations
constituent une prise de position du Comité des Ministres qui préconisent
l'application d'une politique commune pour les problèmes concernés. Lors du
vote sur cette recommandation, le représentant suisse s'est abstenu.
5 
Initiative de la commission. Exposé des motifs
La commission est convaincue que l'on ne peut pas renoncer au principe de
l'obligation générale du service militaire même si la loi prévoit déjà des exceptions
(p. ex., pour des classes d'âge particulières ou des personnes déclarées inaptes au
service). Par ailleurs, il faut tenir compte que dans toutes les sociétés des gens
existent, qui ne peuvent pas concilier avec les exigences de leur conscience, le fait
de tuer ou d'aider à tuer un être humain, fût-il question d'assurer sa propre
défense.
Non seulement le principe de l'obligation générale de servir doit être maintenu
pour des raisons historiques, mais encore parce qu'il exige l'application de celui
d'égalité. Le service civil doit garder son caractère exceptionnel et dépendre de
conditions clairement définies. L'institution du libre choix entre service civil et
service militaire pourrait conduire à une situation telle que toutes les couches de
la population ne seraient plus représentées au sein de l'armée, ce qui serait
contraire à l'article 13, 1er alinéa, de la Constitution fédérale. Cette disposition
interdit à la Confédération d'entretenir des troupes permanentes. Ce faisant, le
législateur a voulu éviter la constitution de troupes unilatéralement composées,
qui échappent à la surveillance démocratique du citoyen-soldat. Cet alinéa a été
motivé de la façon suivante lors de l'élaboration de la constitution de 1848: «II est
433

dans l'intérêt de la Confédération et dans l'intérêt des institutions libérales qu'en
Suisse, seul l'armement du peuple et nullement une soldatesque permanente, soit
déclaré licite. - Si le militaire devait se situer à l'opposé du peuple, - s'il devait
dans une certaine mesure se constituer en caste; - il se déciderait alors contre le
peuple, en faveur des puissants du moment et, ainsi, la liberté serait considérable-
ment menacée; ...». Le principe de l'obligation générale de service militaire est
directement lié à l'interdiction de l'armée permanente et a aussi pour but de
garantir le contrôle de l'armée par les autorités politiques, le souverain et les
membres de l'armée.
Dans son rapport de 1990, le Groupe de travail Réforme de l'armée explique que:
«Une armée professionnelle n'est pas assujettie au même contrôle démocratique
implicite qu'une armée de milice. Une armée professionnelle pourrait, en consé-
quence, développer un poids politique propre, en contradiction avec la tradition
démocratique de la Suisse.» Ces réflexions valent également pour une armée de
volontaires comme il s'en formerait une en cas de libre choix entre service
militaire et service civil. Il convient aussi de tenir compte de cet aspect dans le cas
d'une réduction des effectifs de l'armée: que seule une partie des hommes âgés de
vingt ans soit astreinte au service dans l'armée contreviendrait au principe de
l'obligation générale du service militaire.
Selon le texte constitutionnel proposé, l'obligation de service militaire est en
principe valable. Aussi bien pour la proposition de majorité que pour la proposi-
tion de minorité, le service civil doit rester une exception. Le service civil devra si
possible comprendre les mêmes exigences que le service militaire. Aucune liberté
de choix entre l'obligation de service militaire et le service civil de remplacement
ne saurait être créée. Le service civil doit être d'intérêt public. La commission a
sciemment choisi une formulation ouverte de l'article constitutionnel. Diverses
spécificités devront être fixées à l'échelon de la loi et ce pour deux raisons: on ne
saurait charger la constitution de trop de particularités; en outre, la loi est mieux à
même de tenir compte de l'évolution des besoins et exigences de nouvelles formes
d'organisations qui apparaissent au cours du temps.
Le texte constitutionnel que suggère la commission ne contient par exemple
aucune disposition quant à savoir si une autorité doit accorder l'accès au service
civil sur la base d'une présentation crédible des motifs éthiques et religieux, ni qui
doit entreprendre cet examen de conscience; elle ne détermine pas non plus si la
preuve par l'acte doit conduire à une forme de service civil plus long de manière à
ce que seuls les objecteurs de conscience authentiques choisissent d'accomplir ce
service. Ces éléments peuvent être fixés dans le cadre de la loi. D'ailleurs, ces
questions sont réglées aujourd'hui dans le Code pénal militaire et non dans la
constitution. Une durée plus longue du service civil est concevable, de sorte à
donner du poids à l'élément de la preuve par l'acte et en même temps, créer des
exigences égales entre service militaire et service civil. Cependant, la constitution
ne doit pas se prononcer sur les raisons pour lesquelles on est autorisé à accomplir
du service civil.
La Confédération doit organiser le service civil sur la base du texte constitutionnel
proposé; ce service ne doit par définition pas appartenir à l'armée.
434

L'introduction de la base légale pour un service civil destiné aux objecteurs de
conscience qui invoquent des convictions de caractère éthique, ne touche pas la
question de la justice militaire applicable en cas de délits commis pendant le
service militaire. A cet égard, on peut se référer au postulat de la commission
concernant l'objet 89.244; par ce postulat, le Conseil fédéral est invité à présenter
dans un rapport les domaines de la justice militaire qu'il y a lieu de subordonner -
ce sera une nouveauté - à la justice civile.
6 
Emploi du temps
En cas d'approbation de l'initiative par le Conseil national et le Conseil des Etats,
la votation populaire peut avoir lieu en 1992 au plus tôt. Puis, la législation
appropriée doit être élaborée et traitée par le Parlement, ce qui durera quatre à
cinq ans. Entre-temps, les effets de la réforme de l'armée «Armée 95» peuvent
aussi être pris en compte par phases successives. Une initiative populaire sous
forme d'une demande conçue en termes généraux mettra en revanche dix à douze
ans jusqu'à ce que les réformes pour les objecteurs de conscience puissent entrer
en vigueur à l'échelon de la loi.
7 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
S'agissant des incidences financières et des conséquences du point de vue du
personnel, on se référera au message du 27 mai 1987 du Conseil fédéral. Les
chiffres qui y figurent valent aussi pour un service civil au sens de cette initiative.
Selon le message, il faut compter avec des coûts annuels, pour la Confédération,
d'un montant de 3 à 4 millions de francs.
34392
435

Arrêté fédéral 
Projet
sur l'introduction d'un service civil
pour les objecteurs de conscience
(Modification de la constitution)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'examen du rapport d'une commission du Conseil national du 20 mars 199l1';
vu l'avis du Conseil fédéral du .. .2\
arrête:
I
L'article 18, 1er alinéa de la constitution est modifié comme il suit:
Art. 18, 1er al.
1 Chaque Suisse est tenu au service militaire. La loi organise un service civil.
II
Le présent arrêté est soumis au vote du peuple et des cantons.
Proposition de minorité concernant le projet de la commission
(Aubry, Büttiker, Cincera, Couchepin, Jeanneret, Loretan, Müller-Wiliberg, Pe-
rey, Tschuppert)
Art. 18, 1er al.
1 Chaque Suisse est tenu au service militaire. La loi peut organiser un service civil.
34392
» FF 1991 II 427
2> FF ...
436

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Rapport de la commission du Conseil national du 20 mars 1991
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21.05.1991
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Data
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