ch_vb · JAAC 52.17 · 1987-12-03 · de


JAAC 52.17
Bundesamt für Polizeiwesen, 3. Dezember 1987;
Office fédéral de la police, 3 décembre 1987
Entraide judiciaire internationale en matière pénale. Traité avec
les Etats-Unis et loi d’application. Procédures administratives
complémentaires en matière d’opérations d’initiés punissables
pénalement. Commentaire de l’échange de notes y relatif.
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Staatsvertrag mit den
USA und Ausführungsgesetz. Ergänzende Verwaltungsverfahren bei
strafbaren Insidertransaktionen. Erläuterungen zum diesbezüglichen
Notenaustausch.
Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale. Trattato
con gli USA e legge d’applicazione. Procedure amministrative
complementari in materia d’operazioni insider punibili penalmente.
Commento dello scambio di note relativo.
Kommentar des Notenaustausches vom 10. November 1987 mit
den USA über Rechtshilfe in ergänzenden Verwaltungsverfahren
bei Insideruntersuchungen (AS 1988 416)
1. Im Memorandum of Understanding (MOU) vom 31. August 1982 betreffend
Rechtshilfe zur Verfolgung von strafbaren Insidergeschäften[4] wurde
grundsätzlich vereinbart, dass mit Notenaustausch nach Art. 1 Abs. 3
1

des Staatsvertrages vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige
Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS, SR 0.351.933.6) die Rechtshilfeleistung
in Insiderfällen auf ergänzende Verwaltungsverfahren gegen die Täter
ausgedehnt werden soll (Ziff. II. 4 des MOU). Dieser Notenaustausch
hat zum Zweck, zusammen mit der Revision des Strafgesetzbuches über
Insidergeschäfte (BBl 1988 I 3 f.) das Verfahren gemäss Konvention XVI der
Schweizerischen Bankiervereinigung abzulösen und die Rechtshilfeleistung
bei Insideruntersuchungen in den Rahmen der ordentlichen Rechtshilfe gemäss
RVUS zurückzuführen. Ohne den Notenaustausch könnte trotz der neuen
Insiderstrafnorm nach dem RVUS weniger weit Rechtshilfe geleistet werden
als gemäss Konvention XVI, was zu erneuten Kontroversen mit den USA
führen könnte.
Die ausgetauschten Noten - der englische und der deutsche Text sind
gleichermassen authentisch - sind in ihrem Text, identisch (mit Ausnahme
der Begrüssungs- und Schlussformeln und der Bestätigung, dass die Schweiz
mit dem Notenaustausch einverstanden ist). Die getroffene Vereinbarung
unterscheidet dabei zwischen dem Vorgehen bei amerikanischen (nachfolgend
2.) und dem bei schweizerischen Verfahren (nachfolgend 4.).
2. Der Notenaustausch umfasst auf amerikanischer Seite die folgenden
Verfahren bei Insideruntersuchungen (d. h. die Ergebnisse der Strafrechtshilfe
sind auch in solchen Verfahren anwendbar):
a. «Suits in a court of the United States seeking permanent or preliminary
injunctions or temporary restraining orders»: Hier geht es darum, dass
das zuständige amerikanische Gericht auf Antrag der amerikanischen
Aufsichtsbehörde über den Wertpapierhandel (Securities and Exchange
Commission, SEC) dem Beklagten vorläufig oder endgültig verbietet, sein
umstrittenes, als Gesetzesverletzung betrachtetes Verhalten fortzuführen. Es
handelt sich um richterliche Weisungen als Folge von Gesetzesverstössen, die
verhindern sollen, dass der Betroffene sich weiterhin widerrechtlich verhält.
Dieses Verfahren lässt sich in etwa vergleichen mit der Friedensbürgschaft
gemäss Art. 57 StGB.
b. «Suits in a court of the United States seeking other equitable relief,
ancillary to the relief sought in paragraph 1 above, such as the freeze
of assets or the disgorgement of the profits gained (or losses avoided)
as a result of violative conduct». Die vorsorgliche Beschlagnahme von
Vermögenswerten im Zusammenhang mit ausländischen Verfahren ist
nach schweizerischem Recht bereits heute möglich (vgl. Art. 8 des BG
vom 3. Oktober 1975 zum Staatsvertrag mit den Vereinigten Staaten von
Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen [BGRVUS], SR 351.93,
oder Art. 18 des BG vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in
Strafsachen [IRSG], SR 351.1). Im Disgorgement-Verfahren beantragt die
SEC vor dem amerikanischen Richter, dass der Täter den Gewinn aus seiner
unrechtmässigen Transaktion abliefern muss. Damit soll dem Täter der
Vorteil aus seiner Straftat entzogen und gleichzeitig die Grundlage für die
Entschädigung der Opfer geschaffen werden. In der Praxis wird, wenn der
Insider zum «disgorgement» verurteilt worden ist, ein Treuhandkonto (escrow
account) errichtet, aus dem diejenigen, welche ihre Schädigung durch den
Straftäter nachweisen können, entschädigt werden. Vergleicht man dieses
2

Verfahren mit den in der Schweiz bestehenden Mitteln, so stösst man auf die
Bestimmungen des Strafgesetzbuches über die Einziehung (Art. 58 bis 60 StGB):
Hier verfügt der Richter ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten
Person die Einziehung von Vermögenswerten, die durch eine strafbare
Handlung hervorgebracht oder erlangt worden sind, soweit die Einziehung
zur Beseitigung eines unrechtmässigen Vorteils oder Zustandes als geboten
erscheint (Art. 58 Abs. 1 Bst. a StGB). Die eingezogenen Vermögenswerte
können zugunsten des Geschädigten verwendet werden. Zu beachten ist,
dass die Rechtshilfeleistung hier auf die Beweiserhebung beschränkt bleibt
und den Vollzug von Disgorgement-Urteilen in der Schweiz nicht vorsieht, weil
dies über Art. 1 Ziff. 1 und Art. 2 Ziff. 2 RVUS hinausginge und somit in einem
Notenaustausch, der sich auf diesen Vertrag stützt, nicht vereinbart werden
kann. Denkbar wäre allenfalls eine Vollziehung gestützt auf Art. 74 Abs. 2
IRSG (Herausgabe von Vermögenswerten, die aus einer strafbaren Handlung
herrühren, zur Rückerstattung an den Berechtigten, und zwar auch ausserhalb
eines Strafverfahrens); für einen solchen Entscheid gelten aber vollumfänglich
die Regeln des IRSG und nicht des RVUS.
c. «Suits in a court of the United States seeking the imposition of a civil penalty
or fine, provided however, if evidence or information is obtained pursuant to a
grant of assistance under the Treaty, such evidence or information shall not be
used to secure the imposition of a civil penalty or fine to compel a person to
act in a way that would be contrary to Swiss law».
Die «civil penalties» sind Strafsanktionen (Bussen), die wegen der
Besonderheit des amerikanischen Verfahrens von einem «Zivil»-Gericht (nach
schweizerischem Verständnis ein Verwaltungsgericht) ausgefällt werden:
- Wenn die amerikanische SEC vor Gericht die Ausfällung einer «civil penalty»
beantragt, handelt sie in Wahrung öffentlicher Interessen. Obwohl nach
amerikanischer Terminologie ein «Zivilprozess» vorliegt, stehen sich
nicht zwei gleichberechtigte Parteien (Kläger und Beklagter) im Streit um
privatrechtliche Ansprüche gegenüber.
- Nur die SEC ist aktivlegitimiert; Privatpersonen (Geschädigten) steht keine
solche Möglichkeit zu.
- Die Busse verfällt dem amerikanischen Staat (sie geht an das Treasury und
nicht an die SEC). Die «civil penalty» hat nichts mit den «treble damages» oder
den «punitive damages» zu tun; diese werden einem allfällig Geschädigten als
Kläger in einem ganz anderen Verfahren zuerkannt.
- Voraussetzung für die Verhängung einer «civil penalty» ist die gerichtliche
Feststellung der Widerrechtlichkeit und Strafbarkeit des umstrittenen
Verhaltens durch das amerikanische Gericht, weshalb dieses Verfahren
ergänzend (im Sinne von Art. 1 Abs. 3 RVUS) zu einem allfälligen
Strafverfahren durchgeführt werden kann. Es kann sogar an dessen Stelle
treten.
Die für unsere Rechtsauffassung ungewöhnliche Bezeichnung «Zivilstrafe»
erklärt sich mit den Besonderheiten des amerikanischen Rechtssystems,
das kein ausgebautes Verwaltungsverfahrensrecht wie die Schweiz
kennt. Dementsprechend werden alle Verfahren, in denen es nicht um
die Verhängung von Freiheitsstrafen geht, als «zivil» betrachtet, und zwar
3

auch dann, wenn die Verwaltung zur Wahrung des öffentlichen Interesses
Klage erhebt. Richtigerweise sollte deshalb der Begriff «civil penalty» mit
«Verwaltungsstrafe» wiedergegeben werden.
Die «civil penalty» ist somit eine Sanktion pönaler Natur, die von einem
Gericht verhängt wird. Das Verfahren ist jedoch gegenüber dem ordentlichen
Strafprozess vereinfacht (keine Geschworenen, weniger formalistisches
Beweisrecht) und führt nach amerikanischer Auffassung eindeutig zu einer
geringeren Sanktion als die Freiheitsstrafe oder Busse, die im Strafprozess
verhängt werden kann.
Der Einbezug der «civil penalties» ist die Anerkennung eines anderen
Rechtsfolgesystems unter Beachtung des Grundsatzes der beidseitigen
Strafbarkeit. Bussen in der x-fachen Höhe des Schadens sind im übrigen in
unserem Recht nicht unbekannt (z. B. Art. 77 und 79 des Zollgesetzes vom
1. Oktober 1925 [ZG], SR 631.0, und Art. 129 f. des BRB vom 9. Dezember 1940
über die Erhebung einer direkten Bundessteuer [BdBSt], SR 642.11). Zudem
sieht Art. 48 Abs. 2 StGB bei Gewinnsucht die Möglichkeit vor, eine Busse
in unbeschränkter Höhe zu verhängen. Aus der Sicht des schweizerischen
«ordre publico» sprach deshalb nichts gegen den Einbezug der Zivilstrafen in den
Notenaustausch.
d. «Suits in a court of the United States for an order commanding a person
to comply in the future with provisions of the securities laws, or the rules
and regulations promulgated there under.» Im Gegensatz zur «injunction»
handelt es sich nicht um ein Verbot, sondern um ein Gebot: Das schreibt
dem Täter auf Antrag der SEC ein gewisses Verhalten vor. In der Regel
wird dem Täter auferlegt, in Zukunft gewisse Gesetzesvorschriften (z. B.
Meldepflichten) zu beachten. Hier kann eine Parallele gezogen werden zu
Art. 292 unseres StGB, hat doch das betreffende US-Verfahren den Sinn, dass
der Täter bei Nichtbeachten der Weisung eine Bestrafung wegen Missachtung
von gerichtlichen Anordnungen (contempt of court) riskiert.
e. «Enforcement proceedings conducted before the SEC or an administrative
law judge in which the revocation or suspension of the registration of a
regulated entity, or a suspension or bar of a person being associated with
such an entity, as a result of violative conduct, is sought.» In diesem Verfahren
werden Berufsverbote auferlegt, Händler von den Börsen ausgeschlossen, oder
Weisungen über die Zusammensetzung der Geschäftsleitung einer Firma usw.
getroffen.
Vergleichbare Massnahmen finden sich im Berufsverbot nach Art. 54 StGB,
im BG vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (SR 952.0) bei
den Befugnissen der Bankenkommission (Art. 23bis ff.) oder in den kantonalen
Börsengesetzen, soweit diese solche Massnahmen vorsehen (als Beispiel diene
§ 37 des Zürcherischen Wertpapiergesetzes vom 22. Dezember 1912).
3. In den Notentext wurden Klauseln aufgenommen, die die Verwendung der
Ergebnisse der Rechtshilfe ausschliessen, wenn Verhaltensweisen erzwungen
werden sollen, die gegen schweizerisches Recht verstossen. Um trölerische
Einwände der Angeschuldigten zu vermeiden, wurde der Grundgedanke
in den Ziffern mit denjenigen Verfahren eingebaut, bei denen sich eine
Kollision zwischen amerikanischem und schweizerischem Recht tatsächlich
ergeben könnte, d. h. vor allem in die unter Ziff. 3 (Bst. c oben) erwähnten
4

«Zivil»strafverfahren. In Ziff. 4 (Bst. d oben) wurde durch den Zusatz «in the
future» ausdrücklich festgehalten, dass die darin gemeinten Anordnungen sich
auf zukünftiges Verhalten beziehen, womit vom Betroffenen erwartet werden
darf, dass er bei Kollision mit schweizerischen Geheimhaltungsvorschriften
das Einverständnis der Geheimnisherren einholt.
Das MOU wird mit Inkrafttreten des Insiderstraftatbestandes und
des Notenaustausches voraussichtlich gegenstandslos sein. Deshalb
wurde die Klausel übernommen, dass der RVUS ein wichtiges Mittel der
Beweisbeschaffung ist, wenn immer möglich angewendet werden sollte
(Priorität der Rechtshilfe) und auf SEC-Untersuchungen Anwendung findet
(was das Bundesgericht bereits in BGE 109 Ib 50f., E. 3a, festgehalten hat). Dies
ist eine Bestätigung der schweizerischen Auffassung, wonach der Rechtshilfeweg
ein wichtiges Mittel zur Vermeidung von Rechtskonflikten ist.
4. Die Aufzählung der Verfahren, für die die Schweiz von den USA Rechtshilfe
erhalten kann, wenn Insider-Straftaten untersucht werden, erfasst alle
wesentlichen, in der Schweiz zulässigen Nebenstrafen und Massnahmen.
Abgedeckt wären auf jeden Fall die Nebenstrafen nach Art. 51 bis 62
StGB, aber auch ein dauernder oder zeitweiser Ausschluss von der Börse
oder die Erteilung von Weisungen betreffend die Zusammensetzung
einer juristischen Person mit Sitz an einer Börse. Diese Ausdehnung
der Rechtshilfemöglichkeit wird auch für die Schweiz an Bedeutung
gewinnen, weil mit dem voraussichtlichen Inkrafttreten von Art. 161 StGB
Insiderstrafuntersuchungen vorkommen dürften.
Auch wenn die meisten schweizerischen Nebenstrafen und Massnahmen nach
unserer Auffassung bereits als strafrechtlich gelten und deshalb unter den
RVUS fallen, mussten sie im Notenaustausch ausdrücklich erwähnt werden,
weil sie nach amerikanischer Auffassung nicht ohne weiteres als Teil der
Strafrechtshilfe angesehen werden. Es galt mit andern Worten zu verhindern,
dass sich die schweizerischen Behörden vertragswidriges Verhalten vorwerfen
lassen müssen, wenn sie die ihnen zustehenden Befugnisse zur Verhängung
von Nebenstrafen oder verwaltungsrechtlichen Massnahmen gegen einen
Straftäter ausschöpfen und dabei die Ergebnisse der Rechtshilfe aus den USA
verwenden.
Zu beachten ist, dass aus Gründen der Symmetrie zu der Aufzählung
der amerikanischen Verfahren eine Formulierung gewählt wurde, die
die Erzwingung von Verstössen gegen amerikanisches Recht gestützt
auf Ergebnisse der Rechtshilfe aus den USA untersagt und die bei den
Anordnungen für gewisses Verhalten auf die Zukunft hinweist (Ziff. 1 und
4 des Notentextes).
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5. Da es sich beim Notenaustausch nicht um materielles Recht handelt, tritt er
sofort in Kraft.
Commentaire de l’échange de notes du 10 novembre 1987
avec les USA relatif à l’entraide judiciaire dans des procédures
administratives complémentaires concernant les requêtes ayant
trait à des opérations d’initiés (RO 1988 416)
1. Dans le Memorandum of Understanding (MOU) du 31 août 1982 relatif à
l’entraide concernant la répression de délits d’initiés[5], il a été par principe
prévu que l’octroi de l’entraide dans les affaires d’initiés soit étendu, par
un échange de notes prévu à l’art. l al. 3 du Traité du 25 mai 1973 entre la
Confédération suisse et les Etats-Unis d’Amérique sur l’entraide judiciaire
en matière pénale (TEJUS, RS 0.351.933.6), à des procédures administratives
complémentaires dirigées contre les auteurs de ces infractions (chiffre II.4
MOU). Cet échange de notes a pour but, avec la révision du code pénal tendant à
réprimer les opérations d’initiés (FF 1988 I 3 s.), de remplacer la procédure mise
sur pied par la Convention XVI de l’Association suisse des banquiers et de faire
rentrer l’octroi de l’entraide relative à des procédures pénales suivies en matière
d’initiés dans le cadre de l’entraide ordinaire prévue par le TEJUS. Sans échange
de notes et malgré la nouvelle norme pénale réprimant les opérations d’initiés,
l’entraide octroyée en application du TEJUS aurait été moins étendue que celle
prévue dans la Convention XVI, ce qui aurait pu donner lieu à de nouvelles
controverses avec les USA.
Les notes échangées - les textes anglais et allemand ont la même valeur
authentique - ont un texte identique (à l’exception des formules de salutations,
des formules finales et de la confirmation constatant l’accord de la Suisse
portant sur l’échange de notes). L’arrangement conclu établit une différence
entre la marche à suivre d’après la procédure américaine (ci-dessous ch. 2) et
suisse (ci-dessous ch. 4).
2. Du côté américain, l’échange de notes englobe plusieurs procédures
d’instruction en matière d’initiés (ce qui veut dire que les résultats de
l’entraide judiciaire en matière pénale sont aussi utilisables dans de telles
procédures), énumérées comme suit:
a. «Suits in a court of the United States seeking permanent or preliminary
injunctions or temporary restraining orders»: il s’agit de l’hypothèse où la
juridiction américaine compétente, sur demande des autorités américaines
de surveillance du commerce des papiers-valeurs (Securities and Exchange
Commission, SEC), fait défense à l’accusé, à titre provisoire ou définitif, de
poursuivre son activité contestée et considérée comme une violation de la
loi. Il s’agit d’injonctions judiciaires rendues suite à des infractions à la loi,
qui sont destinées à mettre fin à l’activité illicite de la personne concernée.
Cette procédure peut être en quelque sorte comparée avec le cautionnement
préventif de l’art. 57 CP.
b. «Suits in a court of the United States seeking other equitable relief, ancillary
to the relief sought in paragraph 1 above, such as the freeze of assets or the
disgorgement of the profits gained (or losses avoided) as a result of violative
conduct». Le séquestre provisoire de valeurs en relation avec la procédure
6

étrangère est déjà possible aujourd’hui en application du droit suisse (cf.
art. 8 de la LF du 3 octobre 1975 relative au traité conclu avec les Etats-Unis
d’Amérique sur l’entraide judiciaire en matière pénale [LTEJUS, RS 351.93],
ou l’art. 18 de la LF du 20 mars 1981 sur l’entraide internationale en matière
pénale [EIMP, RS 351.1]). Par la procédure de «disgorgement», la SEC formule
une demande devant le juge américain, tendant à la remise par l’auteur de
l’infraction du gain résultant de sa transaction illicite. Par ce biais, on tend
à priver l’auteur de l’infraction du produit de l’infraction et en même temps
à assurer le dédommagement de la victime. En pratique, lorsque l’initié a
été condamné au «disgorgement», un compte fiduciaire (escrow account)
est ouvert au moyen duquel seront dédommagées les personnes qui sont à
même de prouver avoir subi un dommage suite à l’infraction. Si l’on veut
trouver, en droit suisse, un équivalent à cette procédure, on doit se rapporter
aux dispositions du code pénal traitant de la confiscation (art. 58 à 60 CP),
qui permettent au juge de prononcer la confiscation de valeurs qui sont le
produit ou le résultat d’une infraction, s’il y a lieu de supprimer un avantage
ou une situation illicite (art. 58 al. 1 let. a CP). Les valeurs confisquées peuvent
être allouées au lésé. Remarquons que les actes d’entraide restent limités à la
recherche de moyens de preuves et ne permettent pas l’exécution en Suisse de
décisions de «disgorgement». Cette possibilité n’est pas prévue par les art. 1
ch. 1 et 2 ch. 2 TEJUS, de sorte qu’elle ne peut faire l’objet d’un échange de
notes se basant sur ce traité. On peut envisager, le cas échéant, une exécution
fondée sur l’art. 74 al. 2 EIMP (remise de valeurs provenant d’une infraction en
vue de leur restitution aux ayants droit, même en dehors de toute procédure
pénale); une telle décision ne peut être cependant rendue qu’en application
des règles contenues dans 1’EIMP et non dans le TEJUS.
c. «Suits in a court of the United States seeking the imposition of a civil penalty
or fine, provided however, if evidence or information is obtained pursuant to a
grant of assistance under the Treaty, such evidence or information shall not be
used to secure the imposition of a civil penalty or fine to compel a person to
act in a way that would be contrary to Swiss law».
Les «civil penalties» sont des sanctions pénales (amendes) qui, en vertu d’une
particularité de la procédure américaine, relèvent de la compétence d’un
tribunal «civil» (soit l’équivalent d’un tribunal administratif au regard de la
conception suisse):
- Lorsque la SEC sollicite d’un tribunal le prononcé d’une «civil penalty»,
elle représente l’intérêt public. Bien qu’il s’agisse, d’après la terminologie
américaine, d’un «procès civil», il ne tranche pas une contestation opposant les
prétentions civiles de deux parties (demandeur et défendeur) placées sur pied
d’égalité juridique.
- Seule la SEC possède la légitimation active; les personnes privées (lésés) en
sont dépourvues.
- Le produit de l’amende est attribué à l’Etat américain (c.-à-d. au Trésor et non
à la SEC). La «civil penalty» n’a aucun rapport avec les «treble damages» ou les
«punitive damages». Ceux-ci seront attribués à un éventuel lésé agissant en
qualité de demandeur dans une procédure tout autre.
7

- La condition mise au prononcé d’une «civil penalty» est la constatation
judiciaire de l’illicéité et de la punissabilité du comportement contesté par
un tribunal américain, raison pour laquelle cette procédure peut être menée
en complément (au sens de l’art. l al. 3 TEJUS) d’une éventuelle procédure
pénale. Elle peut même la remplacer.
La notion de «peine civile», étrangère à notre conception juridique, s’explique
par les particularités du système juridique américain qui, à l’opposé de la
Suisse, ne connaît pas de droit de procédure administrative. En conséquence,
toutes les procédures qui n’ont pas pour objet le prononcé de peines
privatives de liberté sont considérées comme «civiles», également lorsque
l’administration introduit une action en protection des intérêts publics. De
ce fait, la notion de «civil penalty» doit être rendue correctement par celle de
«peine administrative».
La «civil penalty» est ainsi une sanction de nature pénale, qui est infligée par
un tribunal. La procédure est cependant simplifiée par rapport à la procédure
pénale ordinaire (pas de jurés, règles de preuves moins formalistes) et conduit,
selon la conception américaine, au prononcé d’une sanction moins sévère
que la peine privative de liberté ou l’amende qui sont infligées dans un procès
pénal.
L’inclusion des «civil penalties» consacre la reconnaissance d’un système de
suites légales différent sous le respect du principe de la double incrimination.
Par ailleurs, des amendes s’élevant à x fois le montant du dommage ne sont
pas inconnues dans notre droit (p. ex. art. 77 et 79 de la LF du 1er octobre
1925 sur les douanes [RS 631.0]; art. 129 ss ACF du 9 décembre 1940 sur la
perception d’un impôt fédéral direct [AIFD, RS 642.11]). Au surplus, l’art. 48
al. 2 CP prévoit la possibilité d’infliger une amende d’un montant illimité si
l’auteur a agi par cupidité. Du point de vue de l’ordre public suisse, rien ne
saurait donc faire obstacle à l’inclusion de peines civiles dans l’échange de notes.
d. «Suits in a court of the United States for an order commanding a person to
comply in the future with provisions of the securities laws, or the rules and
regulations promulgated there under». A la différence de l’«injunction», il
ne s’agit pas d’une interdiction, mais d’un ordre. L’auteur se voit contraint,
sur requête de la SEC, à adopter un certain comportement. Dans la règle,
on ordonne à l’auteur de respecter à l’avenir certaines dispositions légales
(p. ex. obligation de déclarer). On peut ici tirer un parallèle avec l’art. 292 de
notre CP, car la procédure américaine en question a pour but de sanctionner
pénalement la non-observation d’une décision judiciaire (contempt of court).
e. «Enforcement proceedings conducted before the SEC or an administrative
law judge in which the revocation or suspension of bar of a person being
associated with such an entity, as a result of violative conduct, is sought». Cette
procédure peut entraîner le prononcé d’interdiction d’exercer une profession,
l’exclusion de commerçants des marchés boursiers, ou l’établissement de
directives sur la composition de la direction d’une société etc.
Des mesures analogues peuvent être trouvées dans l’interdiction d’exercer
une profession, selon l’art. 54 CP, dans la LF du 8 novembre 1934 sur les
banques et les caisses d’épargne (RS 952.0), dans les compétences attribuées à
la Commission fédérale des banques (art. 23bis ss) ou dans les lois cantonales
8

en matière de bourse, pour peu que de telles mesures soient prévues (à
titre d’exemple, voir le § 37 de la loi zurichoise sur les papiers-valeurs du
22 décembre 1912).
3. Le texte des notes contient des clauses qui excluent l’utilisation des résultats
de l’entraide si des comportements contraires au droit suisse doivent être
imposés. Afin d’éviter que des oppositions dilatoires ne soient formées
par le prévenu, cette idée fondamentale a été incluse dans les chiffres
qui se rapportent aux procédures susceptibles de donner naissance à un
conflit entre le droit américain et le droit suisse, c’est-à-dire avant tout les
procédures pénales «civiles» mentionnées sous ch. 3 (let. c ci-dessus). Au
ch. 4 (let. d ci-dessus), il a été précisé par l’adjonction des termes «in the
future» que les mesures qui sont visées par cette disposition se rapportent
à des comportements futurs, de sorte que l’on puisse attendre de la personne
concernée, en cas de conflit avec des dispositions suisses protégeant le
domaine secret, qu’elle sollicite l’accord du titulaire du secret.
L’entrée en vigueur de la norme pénale réprimant les opérations d’initiés et
de l’échange de notes rendra probablement le MOU sans objet. C’est pourquoi
a été introduite la clause rappelant que le TEJUS constitue un instrument
important en vue de l’obtention de preuves, devant être appliqué dans tous
les cas où cela est possible (priorité de l’entraide judiciaire) et qu’il trouve
également application en matière d’enquêtes menées par la SEC (ce qui a
déjà été retenu par le Tribunal fédéral dans 1’ATF 109 Ib 50 ss, cons. 3a). Ces
considérations sont une confirmation de la conception suisse, selon laquelle la
voie de l’entraide judiciaire constitue un moyen important d’éviter des conflits
juridiques.
4. L’énumération des procédures pour lesquelles la Suisse peut obtenir
l’entraide judiciaire des USA lors de l’instruction de délits commis par des
initiés recouvre toutes les peines accessoires et mesures importantes et
admissibles en Suisse. Sont comprises dans tous les cas les peines accessoires
des art. 51 à 62 CP, mais également une exclusion durable ou momentanée de
la bourse ou l’établissement de directives sur la composition d’une personne
juridique cotée en bourse. Cette extension des possibilités d’entraide va gagner
en importance en Suisse également, la probable entrée en vigueur de l’art. 161
CP devant entraîner l’ouverture d’instructions pénales en matière de délits
d’initiés.
Même si la majorité des peines accessoires et mesures suisses ont, d’après
notre conception, déjà une nature pénale et tombent de ce fait dans le
champ d’application du TEJUS, celles-ci ont dû cependant être mentionnées
expressément dans l’échange de notes car, d’après la conception américaine,
elles ne sont pas considérées sans autre comme constituant une partie de
l’entraide judiciaire en matière pénale. En d’autres mots, il s’agit d’empêcher
que les autorités suisses se voient reprocher d’agir en violation du TEJUS
lorsqu’elles font usage de leur faculté de prononcer des peines accessoires
ou des mesures de droit administratif à l’encontre d’un délinquant et qu’elles
utilisent à cette occasion les résultats de l’entraide fournie par les USA.
Il y a lieu d’observer que, pour des raisons de symétrie, on a choisi pour
l’énumération des procédures américaines une formulation qui ne permet
pas qu’une obligation de violer le droit américain puisse être basée sur les
9

résultats de l’entraide fournie par les USA et qui renvoie au futur pour ce qui a
trait aux mesures impliquant un comportement déterminé (ch. 1 et 4 du texte
des notes).
5. L’échange de notes, ne traitant pas de questions de droit matériel, entre
immédiatement en vigueur.
[4] Etudes suisses de droit européen, Bd. 28, Colloque international:
L’avant-projet de loi fédérale sur les opérations d’initiés, S. 333-338.
[5] Cf. note p. 92.
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JAAC 52.17 - Bundesamt für Polizeiwesen, 3. Dezember 1987; Office fédéral de la police, 3
décembre 1987
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1988
Année
Anno
Band
52
Volume
Volume
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