ch_vb · 2004-0248 1523 · 2004-01-23 · de


2004-0248 
1523 
04.011 
Rapport annuel 2002/2003 
des Commissions de gestion et 
de la Délégation des Commissions de gestion 
des Chambres fédérales 
du 23 janvier 2004 
 
«Le sénat, dont l’approbation tenait lieu de récompense, savait louer et blâmer 
quand il fallait.» 
Jacques Bénigne Bossuet, 
Discours sur l’histoire universelle, 1681, partie III, chapitre 6 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Nous avons l’honneur de vous soumettre le rapport d’activité des Commissions de 
gestion et de leur délégation pour la période comprise entre les mois de mai 2002 et 
décembre 2003 et vous invitons à en prendre connaissance. 
Le présent rapport donne des indications sur les inspections et contrôles effectués 
durant ces deux années ainsi que sur les principaux résultats et les enseignements qui 
peuvent en être tirés. Il accorde également une attention particulière aux recomman-
dations des commissions, s’efforçant en cela d’en évaluer les effets. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre très haute considération. 
23 janvier 2004 
Au nom des Commissions de gestion 
des Chambres fédérales 
 
Les présidents: 
Hugo Fasel, conseiller national 
Hans Hofmann, député au Conseil des Etats

1524 
Table des matières 
Liste des abréviations 
1527 
I Introduction 
1531 
II Mandat et organisation 
1534 
1 Mission, instruments et champ de contrôle 
1534 
2 Organisation 
1534 
3 Droits d’information des Commissions de gestion, secret de fonction 
1541 
4 Quelques indications portant sur l’activité générale des commissions 
1543 
5 Collaboration avec d’autres commissions parlementaires et débats aux 
conseils 
1545 
III Thèmes choisis 
1549 
6 Economie et finances 
1549 
6.1 Indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail 
1549 
6.2 Exportation de matériel de guerre, conversion de l’industrie d’armement 1550 
6.3 Rôle de la Suisse au sein des institutions de Bretton Woods 
1551 
6.4 Blanchiment d’argent 
1552 
6.5 Commission fédérale des banques 
1554 
7 Justice 
1555 
7.1 Haute surveillance sur la justice 
1555 
7.2 Inspection de la Cour de cassation du Tribunal fédéral 
1557 
7.3 Mise en place des nouveaux tribunaux fédéraux de première instance 
1560 
7.4 Mise en œuvre du projet d’efficacité 
1561 
7.5 Pratique du Tribunal fédéral pour la réglementation en termes de droit 
transitoire relative au nouveau délai du pourvoi en nullité conformément 
à l’article 272 PPF 
1563 
8 Etat et administration 
1564 
8.1 Haute surveillance sur les 3e et 4e cercles 
1564 
8.2 Responsabilité patrimoniale de l’Etat 
1565 
8.3 Evaluation et développement futur du projet GMEB 
1566 
8.4 Surveillance des fondations, à l’exemple des fondations du docteur Rau 1568 
8.5 Mise en œuvre de la loi sur le personnel (art. 5, al. 1, LPers) 
1570 
8.6 Activités accessoires des fonctionnaires de la Confédération 
1572 
8.7 Politique du personnel de carrière et organisation du service extérieur 
du DFAE 
1574 
8.8 Organisation de la protection des données au sein de l’administration 
fédérale 
1576 
8.9 Politique d’information du DFAE 
1578 
8.10 Archivage de dépêches diplomatiques 
1579

1525 
9 Sécurité sociale et santé 
1579 
9.1 Mise en œuvre des recommandations visant à la maîtrise des coûts dans 
l’assurance-maladie 
1579 
9.2 Jurisprudence du Conseil fédéral en matière de recours contre les 
décisions tarifaires des cantons 
1581 
9.3 Fondation «Wohnheim Rabenfluh» 
1582 
9.4 Swissmedic 
1583 
9.5 Sécurité alimentaire 
1585 
10 Politique de sécurité 
1587 
10.1 Protection de l’Etat et services de renseignements 
1587 
10.1.1 Contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique 
 du Sud du temps de l’apartheid 
1587 
10.1.2 Système d’interception des communications par satellite 
 du DDPS («projet Onyx») 
1589 
10.1.3 Autres thèmes examinés par la DélCdG 
1591 
10.1.3.1 Délimitation des enquêtes de la DélCdG par rapport 
 aux enquêtes administratives internes 
1591 
10.1.3.2 Mesures d’éloignement prononcées à l’égard d’étrangers 
 présentant un danger pour la sécurité de la Suisse 
1592 
10.1.3.3 Identités d’emprunt des agents du Service de 
 renseignement stratégique 
1594 
10.1.3.4 Thèmes relevant de la sécurité intérieure 
1595 
10.1.3.5 Thèmes relevant de la sécurité extérieure 
1596 
11 Transport 
1597 
11.1 Enquête sur la crise Swissair 
1597 
11.2 Sécurité dans l’aviation civile 
1599 
11.3 Rattachement administratif du Bureau d’enquêtes sur les accidents 
d’aviation 
1600 
12 Asile, étrangers et migration 
1601 
12.1 Pratique en matière de renvois dans le domaine de l’asile 
1601 
12.2 Commission suisse de recours en matière d’asile 
1602 
13 Culture 
1603 
13.1 Musée national suisse 
1603 
14 Environnement 
1604 
14.1 Protection du paysage 
1604 
15 Société 
1605 
15.1 Coordination des activités de la Confédération dans le domaine 
 des «sectes» 
1605

1526 
16 Autres points forts 
1605 
16.1 Rapport de gestion 2002 du Conseil fédéral 
1605 
16.2 Rapports de gestion 2002 du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral 
 des assurances 
1611 
16.2.1 Rapport de gestion 2002 du Tribunal fédéral 
1611 
16.2.2 Rapport de gestion 2002 du Tribunal fédéral des assurances 
1612 
IV Rétrospective et perspectives d’avenir 
1613 
17 Bilan de la législature 1999–2003 
1613 
18 Perspectives d’avenir, orientations stratégiques pour la nouvelle 
 législature 
1614 
 
Annexe 1 
Rapport annuel 2002/2003 de l’Organe parlementaire de contrôle 
 
de l’administration 
1616 
Annexe 2 
Principes d’action des Commissions de gestion 
1636 
Annexe 3 
Quelques chiffres sur l’activité générale des commissions 
1640 
Annexe 4 
Tableau des interventions parlementaires des CdG 
1642

1527 
Liste des abréviations 
ADM 
Armes de destruction massive 
AFF 
Administration fédérale des finances 
al. 
alinéa 
art. 
article 
BEAA 
Bureau d’enquêtes sur les accidents d’aviation 
BO 
Bulletin officiel 
BNS 
Banque nationale suisse 
CAJ-E 
Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats 
CC 
Code civil suisse 
CDF 
Contrôle fédéral des finances 
CDS 
Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires 
CdG 
Commissions de gestion des Chambres fédérales 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
CdG-N 
Commission de gestion du Conseil national 
CdF 
Commissions des finances 
CE 
Conseil des Etats 
CEDH 
Convention européenne des droits de l’homme 
CEP 
Commission d’enquête parlementaire 
CER-E 
Commission de l’économie et des redevances du Conseil des Etats 
CER-N 
Commission de l’économie et des redevances du Conseil national 
CFB 
Commission fédérale des banques 
CFF 
Chemins de fer fédéraux 
CFNP 
Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage 
CGE 
Division de la conduite de la guerre électronique 
Ch. 
Chiffre 
ChF 
Chancellerie fédérale 
CIDPM 
Centre international pour le développement de politiques migratoires 
CN 
Conseil national 
CP 
Code pénal suisse 
CPE 
Commissions de politique extérieure 
CPE-E 
Commission de politique extérieure du Conseil des Etats 
CPE-N 
Commission de politique extérieure du Conseil national 
CPS-N 
Commission de la politique de sécurité du Conseil national 
CPSur 
Conférence des collèges présidentiels des commissions et déléga-
tions de surveillance 
CRA 
Commission suisse de recours en matière d’asile 
CSEC-E 
Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil 
des Etats 
CSG 
Conférence des secrétariats généraux 
Cst. 
Constitution fédérale de la Confédération suisse

1528 
DDC 
Direction du développement et de la coopération 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports 
DélCdG 
Délégation des Commissions de gestion 
DélFin 
Délégation des finances 
DETEC 
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie 
et de la communication 
DFAE 
Département des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DFI 
Département fédéral de l’intérieur 
DFJP 
Département fédéral de la justice et police 
ChF 
Chancellerie fédérale 
DSN 
Délégation de surveillance de la NLFA 
EICS 
Euro Info Centre Suisse 
EPF 
Ecoles polytechniques fédérales 
etc. 
et cetera 
ex. 
exemple 
FF 
Feuille fédérale 
FMI 
Fonds monétaire international 
FSA 
Fédération Suisse des Avocats 
GMEB 
Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire 
HUMINT 
Human intelligence 
Idekowi 
Groupe de travail interdépartemental chargé d’élaborer des options 
contrètes de mise en œuvre de l’art. 170 Cst. au sein de l’administra-
tion fédérale 
IFP 
Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels 
d’importance nationale 
IRHT 
Indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail 
Iv. pa. 
initiative parlementaire 
JT 
Journal des tribunaux 
LAAM 
Loi fédérale sur l’armée et l’administration militaire 
LACI 
Loi fédérale sur l’assurance-chômage 
LAMal 
Loi fédérale sur l’assurance-maladie 
LAsi 
Loi fédérale sur l’asile 
LAT 
Loi fédérale sur l’aménagement du territoire 
LBA 
Loi fédérale sur le blanchiment d’argent 
LCF 
Loi fédérale sur le Contrôle des finances 
let. 
lettre 
LFC 
Loi fédérale sur les finances de la Confédération 
LFIS 
Loi fédérale sur l’investigation secrète 
LFMG 
Loi fédérale sur le matériel de guerre

1529 
LMSI 
Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté 
intérieure 
LN 
Loi fédérale sur la nationalité 
LOGA 
Loi fédérale sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration 
LParl 
Loi fédérale sur le Parlement 
LPers 
Loi fédérale sur le personnel de la Confédération 
LPGA 
Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales 
LPD 
Loi fédérale sur la protection des données 
LPN 
Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage 
LPP 
Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants 
et invalidité 
LPTh 
Loi fédérale sur les produits thérapeutiques 
LREC 
Loi sur les rapports entre les conseils 
LSEE 
Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers 
MNS 
Musée national suisse 
Mo. 
Motion 
NGP 
Nouvelle gestion publique 
NLFA 
Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes 
NLR 
Institut néerlandais de l’aviation et de l’espace 
NPP 
Nouvelle politique du personnel de la Confédération 
NSS 
Nouveau système salarial 
NZZ 
Neue Zürcher Zeitung 
OCGE 
Ordonnance sur la conduite de la guerre électronique 
OCP 
Ordonnance sur le calcul des coûts et le classement des prestations 
par les hôpitaux et les établissements médico-sociaux dans 
l’assurance-maladie 
OCSP 
Ordonnance sur les contrôles de sécurité relatifs aux personnes 
ODR 
Office fédéral des réfugiés 
OEArr 
Ordonnance concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée des étran-
gers 
OFAC 
Office fédéral de l’aviation civile 
OFAS 
Office fédéral des assurances sociales 
OFCOM 
Office fédéral de la communication 
OFEFP 
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage 
OFJ 
Office fédéral de la justice 
OFP 
Office fédéral de la police 
OFPER 
Office fédéral du personnel 
OFS 
Office fédéral de la statistique 
OFSP 
Office fédéral de la santé publique 
OICM 
Office intercantonal de contrôle des médicaments 
OJ 
Loi fédérale d’organisation judiciaire 
OLPA 
Ordonnance sur l’administration du Perlament

1530 
OMSI 
Ordonnance sur les mesures visant au maintien de la sûreté intérieure
ONU 
Organisation des Nations Unies 
OPCA 
Organe parlementaire de contrôle de l’administration 
OPers 
Ordonnance sur le personnel de la Confédération 
Org DFI 
Ordonnance sur l’organisation du Département fédéral de l’intérieur
OSEC 
Business Network Switzerland 
OSINT 
Open source intelligence 
p. 
page 
p. ex. 
par exemple 
PME 
Petites et moyennes entreprises 
Po. 
Postulat 
ProjEff 
Projet d’amélioration de l’efficacité dans la poursuite pénale à 
l’échelon fédéral 
PRS 
Présence Suisse 
RAI 
Règlement sur l’assurance-invalidité 
Rec. 
Recommandation 
RIPOL 
Système de recherches informatisées de police 
RS 
Recueil systématique 
RSJ 
Revue suisse de jurisprudence 
RSJB 
Revue de la société des juristes bernois 
RUAG 
Holding des entreprises d’armement de la Confédération 
SAP 
Service d’analyse et de prévention 
seco 
Secrétariat d’Etat à l’économie 
SG 
Secrétariat général 
SIGINT 
Signals intelligence 
SOFI 
Swiss Organisation for Facilitating Investments 
SRS 
Service de renseignement stratégique 
SRAS 
Syndrome respiratoire aigu sévère 
suiv. 
suivant 
ss. 
et suivants 
Swissmedic 
Institut Suisse des produits thérapeutiques 
TarMed 
Nouvelle structure du tarif médical 
TFA 
Tribunal fédéral des assurances 
UDC 
Union démocratique du centre 
UE 
Union européenne 
UICM 
Union intercantonale pour le contrôle des médicaments 
UNITA 
Union Nationale pour l’indépendance totale de l’Angola 
UP AT 
Unité pricipale agents thérapeutiques

1531 
Rapport 
I 
Introduction 
Conformément à l’art. 55 de la loi sur le Parlement (LParl; RS 171.10), les Commis-
sions de gestion (CdG) et la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) 
adressent chaque année un rapport public au Parlement dans lequel elles présentent 
les grandes lignes de leurs activités ainsi que les résultats obtenus. 
Ce rapport donne un aperçu représentatif des sujets méritant d’être portés à la 
connaissance du Parlement et du public, soit pour relever des insuffisances ou des 
situations préoccupantes, soit pour donner valeur d’enseignement aux critiques 
formulées, soit encore pour présenter des éléments d’appréciation sur la conduite de 
certaines politiques publiques. 
La variété des thèmes abordés dans le présent rapport montre l’étendue et la diversi-
té du champ soumis à la haute surveillance parlementaire. 
Au cours de la période sous revue, les CdG ont mené à terme plusieurs inspections 
consacrées notamment à la compagnie aérienne Swissair, (Commission de gestion 
du Conseil des Etats, CdG-E), au rôle de la Suisse dans les institutions de Brettons 
Woods (CdG-E), à la sécurité alimentaire (Commission de gestion du Conseil natio-
nal, CdG-N), à l’organisation de la protection des données dans l’administration 
fédérale (CdG-N), au Musée national suisse (CdG-N), aux services diplomatiques et 
consulaires (CdG-N), à la protection des paysages (CdG-N), aux relations de la 
Suisse avec l’Afrique du Sud durant l’apartheid (DélCdG) et au système d’inter-
ception des communications par satellite (DélCdG). Tous ces travaux ont fait l’objet 
de rapports ou de publications particulières et une courte synthèse est insérée au 
présent rapport. 
D’autres travaux sont actuellement en cours et s’achèveront dans le courant de 
l’année 2004. Ils concernent la politique d’information du Département fédéral des 
affaires étrangères (CdG-N), le commerce électronique (CdG-N), la surveillance 
fédérale des fondations (CdG-E), l’Institut suisse des produits thérapeutiques – 
Swissmedic (CdG-E) et le taux minimal en matière de prévoyance professionnelle 
(CdG-N). 
Les CdG ont également assuré le suivi de différents travaux. Il s’agit en l’occur-
rence, quelques années après une inspection, de vérifier la suite donnée par le 
Conseil fédéral aux recommandations des CdG et de mesurer les progrès accomplis 
par l’administration dans la conduite de la politique examinée. Les CdG ont effectué 
un suivi des inspections consacrées aux thèmes suivants: les indemnités en cas de 
réduction de l’horaire de travail (CdG-N), la mise en œuvre de la loi sur le blanchi-
ment d’argent (CdG-N), la politique de la Confédération à l’égard des «sectes» et 
autre mouvements endoctrinants (CdG-N), les activités accessoires des agents de la 
Confédération (CdG-N) et les mesures destinées à maîtriser les coûts dans le do-
maine de l’assurance-maladie (CdG-E). 
Enfin, les CdG ont procédé à plusieurs visites d’offices fédéraux et ont examiné les 
rapports de gestion du Conseil fédéral et d’autres institutions (Commission fédérale 
des banques, Conseil des écoles polytechniques, RUAG, etc.).

1532 
A titre indicatif, on rappellera que, durant la période sous revue, les CdG se sont 
réunies 28 fois en séances plénières et 110 fois en séances de sous-commissions. La 
DélCdG, quant à elle, a tenu 32 séances. Cela représente donc un total de 170 séan-
ces. 
Mais le contrôle du Parlement ne s’arrête pas seulement à l’activité du Conseil 
fédéral et de l’administration fédérale. L’art. 169 de la Constitution fédérale de la 
Confédération Suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) va plus loin. Il institue 
notamment une surveillance parlementaire sur les tribunaux fédéraux. Dans un 
rapport publié en 2002, la CdG-E a présenté différentes considérations et conclu-
sions sur les modalités du contrôle parlementaire sur la justice. L’indépendance des 
juges exige en effet que cette surveillance s’effectue dans des limites plus étroites 
que celles qui sont valables pour le pouvoir exécutif. La haute surveillance sur les 
tribunaux s’épuise pour l’essentiel dans le contrôle de l’activité non juridictionnelle 
des tribunaux et sur le respect des garanties fondamentales de procédure. 
Il est difficile pourtant, dans certains cas, de séparer clairement les activités juridic-
tionnelles des activités non juridictionnelles. Les événements survenus en 2003 à la 
Cour de cassation du Tribunal fédéral l’ont d’ailleurs montré. Pour la première fois 
dans leur histoire, les CdG ont été chargées de mener une inspection approfondie 
auprès du Tribunal fédéral. En l’absence de bases légales claires et détaillées, les 
CdG ont dû régler un nombre important de questions de procédure en collaboration 
avec le tribunal et les différentes personnes concernées. Le travail des CdG s’en est 
trouvé compliqué. La conduite de cette inspection a d’ailleurs exigé des membres et 
du secrétariat un engagement et une disponibilité qui étaient parfois difficilement 
conciliables avec le caractère de milice du Parlement. 
Cet exemple comme beaucoup d’autres montre que, face à une complexité crois-
sante des tâches étatiques, les instruments de la haute surveillance parlementaire ont 
relativement peu évolué et qu’ils atteignent leurs limites. Il est donc grand temps de 
se poser la question de l’adéquation des moyens financiers et humains que le Parle-
ment est prêt à engager pour exercer sa fonction de contrôle, comme de réfléchir à 
une possible professionnalisation dans ce domaine. 
Au cours de la période sous revue, les CdG ont également conduit une réflexion 
approfondie sur leur manière de travailler et sur les buts à atteindre lors de la pro-
chaine législature. Les commissions ont adopté des principes d’action qui guideront 
leurs activités au cours des années à venir (voir annexe 2). 
Selon ces principes, les CdG ont pour objectifs: 
– 
«d’asseoir la responsabilité démocratique du Conseil fédéral et de l’admini-
stration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont 
confiées des tâches de la Confédération; 
– 
d’apprécier de manière continue et approfondie l’action de ces organes et, 
par ce biais, de repérer à temps, dans les domaines soumis à sa surveillance, 
les points justifiant une intervention politique; 
– 
de contribuer à corriger les insuffisances et dysfonctionnements constatés et 
de concourir à une meilleure gestion des affaires en identifiant les marges de 
manœuvre existantes; 
– 
d’instaurer un dialogue entre les organes chargés de l’exécution de tâches 
fédérales et d’induire ainsi un processus d’apprentissage susceptible d’amé-
liorer la capacité des autorités à résoudre leurs problèmes;

1533 
– 
d’œuvrer pour une plus grande transparence et d’accroître la confiance que 
ces organes inspirent à la population; 
– 
de tirer les enseignements en vue d’une application cohérente de la législa-
tion et d’une meilleure conception des lois.» 
Dans le même temps, les CdG ont décidé d’améliorer l’information du Parlement et 
du public sur le contenu de leurs travaux, les mécanismes qui régissent leur fonc-
tionnement et les suites qui sont données à leurs rapports. Comme mesure concrète, 
les CdG ont décidé de modifier le rythme de parution des rapports d’activité des 
CdG de manière à le faire coïncider avec l’année civile. Il est prévu également que 
le rapport annuel, comme d’ailleurs les autres rapports importants des CdG, soient 
dorénavant inscrits à l’ordre du jour des conseils et donnent lieu à un débat en 
séance publique. 
Cette innovation est destinée à permettre une meilleure valorisation des résultats 
d’enquête. Il s’agit également, pour les CdG, d’exposer leurs travaux et de répondre 
de leur action devant le Parlement selon le principe qu’il n’y a pas de meilleur 
contrôleur que celui qui est lui-même contrôlé1. Finalement, cette mesure doit per-
mettre d’améliorer la transparence et l’information des citoyens sur les modes de 
fonctionnement de l’Etat et contribue à un meilleur débat démocratique. 
Le présent rapport – c’est son rôle – fait état de différents problèmes et dysfonction-
nements dans la conduite de l’administration. Il relève aussi, en bonne part, les 
succès et les progrès réalisés. Si les jugements sont sans détour, il ne saurait être nié 
que le Conseil fédéral, le Tribunal fédéral et leurs administrations réalisent dans leur 
ensemble un travail de très haute qualité. Que tous ceux qui concourent à la bonne 
marche de la Confédération soient remerciés ici de même que les collaborateurs du 
secrétariat des CdG qui appuient les députés de leurs précieux conseils. 
Le 23 janvier 2004, les CdG délibérant en séance plénière, ont adopté le texte du 
présent rapport et en ont décidé la publication. 
 
 
1 
On rappellera l’interrogation de Juvénal «Sed quis custodiet ipsos custodes?» qui deman-
dait «Mais qui contrôle les contrôleurs?» (Juvénal, Satires, VI, 347).

1534 
II 
Mandat et organisation 
1 
Mission, instruments et champ de contrôle 
La haute surveillance parlementaire sur la gestion du Conseil fédéral et des tribu-
naux fédéraux telle qu’elle est fixée par l’art. 169 de la Constitution fédérale est 
exercée par les Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des Etats 
et, dans le domaine particulier de la sécurité de l’Etat et du renseignement, par leur 
Délégation. 
Jusque fin novembre 2003, leurs droits et obligations étaient précisés aux art. 47ter et 
suiv. de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11). Depuis le 
1er décembre 2003, les art. 26, 52 à 55, 150 LParl et plus particulièrement les 
art. 153 à 158 LParl constituent les bases légales correspondantes. 
Les commissions remplissent leurs tâches 
– 
en procédant à des inspections, qui sont des examens approfondis qu’elles 
effectuent elles-mêmes avec l’aide du secrétariat, 
– 
en diligentant des évaluations et expertises, notamment à l’Organe parle-
mentaire de contrôle de l’administration (OPCA), 
– 
en examinant le rapport annuel du Conseil fédéral, le rapport d’activité du 
Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances ainsi que les rapports 
de gestion d’autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédé-
ration (Régie fédérale des alcools, Commission fédérale des banques [CFB], 
domaine des Ecoles polytechniques fédérales [EPF], etc.), 
– 
en effectuant des visites auprès de services de l’administration fédérale, 
– 
en traitant les requêtes que leur adressent des tiers, 
– 
en assurant le suivi des recommandations et des autres interventions parle-
mentaires qu’elles adressent au Conseil fédéral. 
Début 2003, l’instrument qu’est la visite effectuée auprès de services de l’admi-
nistration fédérale a fait l’objet d’un examen critique de la part des présidents des 
sous-commissions de la CdG-N. Il a été constaté que ces visites servent en premier 
lieu à l’information des CdG et qu’elles sont moins appropriées au contrôle de 
l’administration. Il faut toutefois souligner qu’elles sont l’occasion, pour l’admi-
nistration, de faire connaître ses préoccupations aux commissions de contrôle. Les 
sous-commissions qui effectuent des visites auprès de services de l’administration 
doivent veiller à les préparer avec soin et à assurer un suivi des résultats Associée à 
d’autres instruments de la haute surveillance, la visite auprès de services de l’admi-
nistration fédérale constitue un moyen utile pour exercer le contrôle parlementaire. 
2 
Organisation 
Les CdG sont composées, au Conseil national (CN), de 25 conseillers nationaux, et, 
au Conseil des Etats (CE), de 13 députés. Elles se subdivisent chacune en sous-
commissions auxquelles sont attribués les sept départements fédéraux, la Chancelle-
rie fédérale, ainsi que les tribunaux fédéraux. Chacune des Commissions choisit

1535 
également en son sein trois membres appelés à former la DélCdG. Cette dernière 
s’occupe spécifiquement des activités relevant de la sécurité de l’Etat et du rensei-
gnement civil et militaire. La délégation dispose de droits d’information particuliè-
rement étendus qui sont fixés aux art. 154 et 155 LParl. 
Durant la période sous revue, l’organisation des CdG a été modifiée à deux reprises 
(voir fig. 1). D’une part, lors de leur séance du 17 janvier 2003, les CdG ont décidé 
de créer à titre provisoire une sous-commission «Tribunaux» chargée spécifique-
ment d’exercer la haute surveillance sur les tribunaux fédéraux. Cette évolution 
traduit la volonté des CdG de renforcer et de clarifier leur contrôle sur les tribunaux, 
notamment dans le cadre de la création des tribunaux fédéraux de première instance 
inférieure. Elle fait également suite au débat au Conseil des Etats concernant 
l’attribution de la compétence de haute surveillance sur les tribunaux fédéraux 
(BO 2002 E 1062). Dans le courant de l’année 2003, l’enquête des CdG sur les 
événements particuliers survenus au sein du Tribunal fédéral (voir ch. 7.2) a démon-
tré à la fois la capacité des CdG de mener une surveillance claire et effective sur les 
tribunaux fédéraux et la nécessité d’instituer définitivement la sous-commission 
«Tribunaux» dès le début de la législature 2003–2007, soit au 1er décembre 2003. 
Cette décision a été prise respectivement le 14 octobre 2003 pour la CdG-E et le 
17 octobre 2003 pour la CdG-N. 
D’autre part, les CdG ont décidé de supprimer les sous-commissions «Affaires 
générales». Ces sous-commissions avaient à traiter des sujets interdépartementaux 
tels les questions de personnel et d’infrastructures, le traitement de l’information, les 
travaux publics ainsi que l’introduction de la nouvelle gestion publique dans 
l’administration (offices gérés par mandats de prestations et enveloppes budgétaires, 
GMEB). Or, lors de leur séance du 17 janvier 2003, les CdG ont décidé de rendre la 
compétence de contrôle des offices GMEB aux sous-commissions responsables des 
départements respectifs. Ainsi, par exemple, le mandat de prestations 2004–2005 de 
l’Office fédéral de la communication (OFCOM) n’a plus été traité en 2003 par les 
sous-commissions «Affaires générales», mais par les sous-commissions DFI/ 
DETEC. Cette mesure a privé les sous-commissions «Affaires générales» de la 
majeure partie de leurs objets. Pour cette raison, et par souci d’économie, les CdG 
ont décidé de supprimer définitivement les sous-commissions «Affaires générales» 
dès le début de la législature 2003–2007, soit au 1er décembre 2003. Cette décision a 
été prise respectivement le 14 octobre 2003 pour la CdG-E et le 17 octobre 2003 
pour la CdG-N. 
La Chancellerie fédérale (ChF), qui faisait partie du domaine de contrôle des sous-
commissions «Affaires générales», sera transférée aux sous-commissions responsa-
bles du Département fédéral de justice et police (DFJP) qui étaient auparavant 
également chargées de la haute surveillance sur les tribunaux. Cette réorganisation a 
l’avantage de pouvoir se réaliser sans faire appel à des ressources supplémentaires et 
de permettre une répartition équilibrée des affaires entre les différentes sous-
commissions. 
La composition nominale des CdG, des sous-commissions et de la délégation lors de 
la période allant du 17 mai 2002 jusqu’à la fin de la législature 1999–2003, soit 
jusqu’au 30 novembre 2003, est reproduite dans la figure 2; leur composition dès le 
début de la législature 2003–2007, soit le 1er décembre 2003, dans la figure 3.

1536 
Figure 1 
Structure des CdG 
 
Sous-commission 
DFE / DFF 
Sous-commission 
Affaires générales 
Sous-commission 
Tribunaux 
Sous-commission 
DFJP 
Sous-commission 
Tribunaux 
Sous-commission 
DFJP / ChF 
Sous-commission 
DFI / DETEC 
Sous-commission 
DFAE / DDPS 
Sous-commission 
DFJP / Tribunaux 
Sous-commission 
Affaires générales 
Sous-commission 
DFAE / DDPS 
Sous-commission 
DFE / DFF 
Sous-commission 
DFI / DETEC 
Sous-commission 
DFJP / ChF 
Sous-commission 
Tribunaux 
Sous-commission 
DFJP 
Sous-commission 
Tribunaux 
Sous-commission 
Affaires générales 
Sous-commission 
DFJP / Tribunaux 
Sous-commission 
Affaires générales 
DélCdG 
dès le 
1.12.2003 
17.1.2003 
- 
30.11.2003 
17.5.2002 
- 
16.1.2003 
CdG-N 
CdG-E

1537 
Figure 2 
Composition des CdG, des sous-commissions et de la délégation 
du 17 mai 2002 au 30 novembre 2003 
CdG-N 
Gadient Brigitta M. (présidente), 
Jossen Peter (vice-président), Baumann 
Stephanie, Beck Serge, Binder Max, 
Bosshard Walter, Brunner Toni, 
Chevrier Maurice, Decurtins Walter, 
Fasel Hugo, Freund Jakob, Glasson 
Jean-Paul, Imhof Rudolf, Janiak 
Claude, Laubacher Otto, Lauper 
Hubert, Schmid Odilo, Schmied 
Walter, Schwaab Jean Jacques, 
Tillmanns Pierre, Tschäppät Alexander, 
Vaudroz René, Waber Christian, 
Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli 
CdG-E 
Béguelin Michel (président), Hofmann 
Hans (vice-président), Bieri Peter, 
Briner Peter, Hess Hans, Langenberger 
Christiane (remplacée le 19.3.2003 par 
Dettling Toni), Lauri Hans (remplacé le 
4.10.2002 par Germann Hannes), 
Leumann-Würsch Helen, Lombardi 
Filippo, Saudan Françoise, Stadler 
Hansruedi, Studer Jean, Wicki Franz 
 
 
Délégation des CdG (DélCdG) 
Tschäppät Alexander (président), Leumann-Würsch Helen (vice-présidente), 
Fasel Hugo, Hofmann Hans, Vaudroz René, Wicki Franz 
 
Sous-commission DFAE/DDPS 
 
Tschäppät Alexander (président 
jusqu’au 22.8.2002, remplacé comme 
président par Glasson Jean-Paul), 
Freund Jakob, Glasson Jean-Paul, 
Janiak Claude, Laubacher Otto, Lauper 
Hubert, Schmid Odilo, Schmied 
Walter, Schwaab Jean Jacques, 
Tillmanns Pierre, Vaudroz René, 
Waber Christian 
Langenberger Christiane (présidente 
jusqu’au 19.3.2003, remplacée par 
Dettling Toni), Briner Peter, Hofmann 
Hans, Leumann-Würsch Helen 
(présidente dès le 19.3.2003), 
Lombardi Filippo, Studer Jean 
 
Sous-commission DFF/DFE 
 
Imhof Rudolf (président), Baumann 
Stephanie, Beck Serge, Bosshard 
Walter, Chevrier Maurice, Decurtins 
Walter, Fasel Hugo, Gadient Brigitta 
M., Jossen Peter, Laubacher Otto, 
Vaudroz René 
Briner Peter (président), Béguelin 
Michel, Hess Hans, Lauri Hans 
(remplacé le 4.10.2002 par Germann 
Hannes), Saudan Françoise

1538 
Sous-commission DFI/DETEC 
 
Wittenwiler Milli (présidente), 
Binder Max, Brunner Toni, 
Chevrier Maurice, Fasel Hugo, 
Freund Jakob, Schmid Odilo, 
Tillmanns Pierre, Waber Christian 
Stadler Hansruedi (président), Béguelin 
Michel, Hofmann Hans, Langenberger 
Christiane (remplacée le 19.3.2003 par 
Dettling Toni), Lombardi Filippo, 
Saudan Françoise 
 
 
Du 17 janvier 2003 au 30 novembre 2003 
Sous-commission DFJP 
 
Lauper Hubert (président), 
Bosshard Walter, Chevrier Maurice, 
Gadient Brigitta M., Glasson Jean-Paul, 
Janiak Claude, Schwaab Jean Jacques, 
Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli 
Hess Hans (président), Germann 
Hannes, Leumann-Würsch Helen, 
Studer Jean, Wicki Franz 
 
 
Sous-commission Tribunaux 
 
Janiak Claude (président), 
Bosshard Walter, Chevrier Maurice, 
Gadient Brigitta M., Glasson Jean-Paul, 
Lauper Hubert, Schwaab Jean Jacques, 
Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli 
Hess Hans (président), Germann 
Hannes, Leumann-Würsch Helen, 
Studer Jean, Wicki Franz 
 
 
Sous-commission «Affaires générales» 
 
Baumann Stephanie (présidente), 
Beck Serge, Binder Max, Brunner Toni, 
Decurtins Walter, Imhof Rudolf, 
Jossen Peter, Schmied Walter, 
Tillmanns Pierre 
Bieri Peter (président), Béguelin 
Michel, Briner Peter, Germann Hannes, 
Langenberger Christiane (remplacée le 
19.3.2003 par Dettling Toni), Stadler 
Hansruedi

1539 
Du 17 mai 2002 au 16 janvier 2003 
Sous-commission DFJP/Tribunaux 
 
Lauper Hubert (président), Bosshard 
Walter, Chevrier Maurice, Gadient 
Brigitta M., Glasson Jean-Paul, Janiak 
Claude, Schwaab Jean Jacques, 
Wasserfallen Kurt, Wittenwiler Milli 
Hess Hans (président), Lauri Hans 
(remplacé le 4.10.2002 par Germann 
Hannes), Leumann-Würsch Helen, 
Studer Jean, Wicki Franz 
 
 
Sous-commission «Affaires générales» 
 
Baumann Stephanie (présidente), 
Beck Serge, Binder Max, Brunner Toni, 
Decurtins Walter, Imhof Rudolf, Jossen 
Peter, Schmied Walter, Tillmanns 
Pierre 
Lauri Hans (président jusqu’au 
4.10.2002, remplacé par Germann 
Hannes), Béguelin Michel, Bieri Peter 
(président dès le 4.10.2002), 
Briner Peter, Langenberger Christiane, 
Stadler Hansruedi

1540 
Figure 3 
Composition des CdG, des sous-commissions et de la délégation 
dès le début de la législature 2003–2007, soit dépuis le 1er décembre 2003 
CdG-N 
Fasel Hugo (président), Wasserfallen 
Kurt (vice-président), Beck Serge, 
Binder Max, Brunner Toni, 
Cina Jean-Michel, Daguet André, de 
Buman Dominique, Gadient Brigitta 
M., Galladé Chantal, Glasson Jean-
Paul, Glur Walter, Gutzwiller Felix, 
Gyr-Steiner Josy, Heim Beatrice, 
Janiak Claude, Kunz Josef, Meier-
Schatz Lucrezia, Müller Geri, Oehrli 
Fritz Abraham, Pedrina Fabio, Riklin 
Kathy, Rossini Stéphane, Veillon 
Pierre-François, Waber Christian 
CdG-E 
Hofmann Hans (président), Stadler 
Hansruedi (vice-président), Amgwerd 
Madeleine, Béguelin Michel, Berset 
Alain, Briner Peter, Escher Rolf, Hess 
Hans, Kuprecht Alex, Leumann-
Würsch Helen, Ory Gisèle, Saudan 
Françoise, Wicki Franz 
 
 
Délégation des CdG (DélCdG) 
Leumann-Würsch Helen (présidente), Hofmann Hans (vice-président), 
Janiak Claude, Glasson Jean-Paul, Fasel Hugo, Wicki Franz 
 
Sous-commission DFAE/DDPS 
 
Glasson Jean-Paul (président), Beck 
Serge, Daguet André, Gyr-Steiner Josy, 
Kunz Josef, Meier-Schatz Lucrezia, 
Müller Geri, Oehrli Fritz Abraham, 
Rossini Stéphane, Veillon Pierre-
François, Waber Christian 
Béguelin Michel (président), Amgwerd 
Madeleine, Briner Peter, Escher Rolf, 
Kuprecht Alex, Ory Gisèle 
 
 
Sous-commission DFJP/ChF 
 
Meier-Schatz Lucrezia (présidente), 
Binder Max, Brunner Toni, Daguet 
André, de Buman Dominique, Glasson 
Jean-Paul, Glur Walter, Gyr-Steiner 
Josy, Janiak Claude, Müller Geri, 
Wasserfallen Kurt 
Hess Hans (président), Amgwerd 
Madeleine, Berset Alain, Escher Rolf, 
Leumann-Würsch Helen, Ory Gisèle 
 
 
Sous-commission DFF/DFE 
 
Gadient Brigitta M. (présidente), Fasel 
Hugo, Galladé Chantal, Glur Walter, 
Gutzwiller Felix, Heim Beatrice, Oehrli 
Fritz Abraham, Pedrina Fabio, Riklin 
Kathy Waber Christian, Wasserfallen 
Kurt 
Briner Peter (président), Amgwerd 
Madeleine, Béguelin Michel, Berset 
Alain, Kuprecht Alex, Saudan Fran-
çoise

1541 
Sous-commission DFI/DETEC 
 
Binder Max (président), Beck Serge, 
de Buman Dominique, Fasel Hugo, 
Galladé Chantal, Gutzwiller Felix, 
Heim Beatrice, Kunz Josef, Riklin 
Kathy, Rossini Stéphane, Veillon 
Pierre-François, Waber Christian 
Stadler Hansruedi (président), Béguelin 
Michel, Escher Rolf, Hofmann Hans, 
Kuprecht Alex, Saudan Françoise 
 
 
Sous-commission Tribunaux 
 
Janiak Claude (président), Brunner 
Toni, Cina Jean-Michel, Daguet André, 
Gadient Brigitta M., Glasson Jean-Paul, 
Gyr-Steiner Josy, Kunz Josef, Müller 
Geri 
Wicki Franz (président), Berset Alain, 
Briner Peter, Hess Hans, Ory Gisèle 
 
 
3 
Droits d’information des Commissions de gestion, 
secret de fonction 
Pour exercer la haute surveillance, les CdG disposent de droits d’information éten-
dus, lesquels motivent l’obligation, pour les instances soumises à la surveillance, de 
donner des renseignements complets. En dépit de cette situation de droit, les CdG 
constatent régulièrement lors des auditions que les agents de l’administration fédé-
rale ou les autres personnes qui assument des tâches de la Confédération se sentent 
liées par le secret de fonction ou du moins qu’elles ignorent dans quelle mesure elles 
sont autorisées à fournir des renseignements aux CdG. Dans certains cas, les CdG 
ont appris qu’à cause d’une audition, les personnes entendues avaient subi des 
pressions de la part de leurs supérieurs. C’est la raison pour laquelle les CdG ont 
souhaité rappeler au Conseil fédéral, en qualité de responsable suprême de l’admini-
stration fédérale, les droits d’information dont elles disposent et l’obligation qu’a 
l’administration de fournir aux commissions les renseignements demandés. La 
situation juridique actuelle est brièvement exposée ci-après. 
Les droits d’information des CdG et leur ampleur découlent de la fonction de haute 
surveillance des commissions. Depuis l’entrée en vigueur de la LParl le 1er décem-
bre 2003, leur base légale est stipulée dans l’art. 150 LParl, valable pour toutes les 
commissions parlementaires, mais surtout dans les art. 153 ss LParl, spécifiques aux 
CdG. Pour exercer leurs attributions, les CdG peuvent aussi bien inviter les conseil-
lers fédéraux à participer à une séance afin qu’ils leur fournissent des informations et 
demander au Conseil fédéral de leur remettre un rapport qu’interroger directement 
tous services, autorités ou personnes assumant des tâches pour le compte de la 
Confédération. Les CdG ont le droit d’obtenir de ces services et personnes qu’ils 
leur remettent tous documents dont elles ont besoin (art. 153, al. 1, LParl). Les CdG 
informent le Conseil fédéral de leur intention d’interroger une personne qui lui est 
subordonnée. De son côté, le Conseil fédéral peut demander à être entendu par les 
CdG avant tout audition d’un de ses agents (art. 153, al. 3, LParl).

1542 
Tous les services et personnes assumant des tâches pour le compte de la Confédéra-
tion sont tenus de renseigner les CdG de manière compléte et véridique et de fournir 
toutes les références aux documents utiles (art. 156, al. 1, LParl). Le droit de refuser 
de témoigner (art. 156, al. 2, LParl) ne peut être appliqué que pour la DélCdG dans 
le cadre d’une audition de témoin, de sorte que les personnes concernées ne peuvent 
refuser aucune information aux CdG, sauf s’il s’agit d’une information sur laquelle 
le Conseil fédéral s’est directement fondé sur ces informations pour prendre une 
décision ou si ces informations doivent rester secrètes pour des raisons relevant de la 
sécurité de l’Etat ou du renseignement (art. 150, al. 2, LParl). Ainsi, le secret de 
fonction ne trouve, de par sa nature, aucune application dans les rapports entre les 
autorités de la haute surveillance et les personnes soumises à cette surveillance. Pour 
pouvoir exercer leur mission, les CdG doivent impérativement accéder à toutes les 
informations dont elles ont besoin. De manière générale, la relation entre les CdG et 
le Conseil fédéral n’est pas contradictoire mais complémentaire et elle est soumise 
aux intérêts supérieurs de la Confédération. In fine, les CdG poursuivent le même 
objectif que les services chargés de l’exécution, à savoir assurer l’application opti-
male des dispositions légales. Par conséquent, les CdG doivent traiter les informa-
tions qu’elles reçoivent en toute confidentialité. Elles sont tenues d’observer le 
secret de fonction (art. 8 LParl) et toute violation de ce secret peut faire l’objet de 
poursuites pénales art. 320 du code pénale (CP; RS 311.0). 
Il est vrai aussi que, selon la situation, l’information donnée par un agent aux CdG, 
si elle venait à être connue par d’autres que les CdG, pourrait plonger dans 
l’embarras la personne l’ayant fournie, notamment par rapport à son supérieur 
hiérarchique, ses collègues de travail ou d’autres services. C’est pourquoi les déposi-
tions faites devant les CdG sont traitées dans la confidentialité. Le chef du départe-
ment concerné reçoit simplement une copie de l’invitation aux séances auxquelles 
ses agents sont convoqués et prend par là même connaissance des noms des person-
nes convoquées ainsi que de l’ordre du jour de la séance. Ni le chef du département 
ni tout autre service du département auquel est subordonnée la personne entendue ne 
reçoivent le procès-verbal de la séance. Les personnes entendues se voient remettre 
l’extrait du procès-verbal relatif à leur audition. Seuls les membres des commissions 
et le secrétariat des CdG reçoivent le procès-verbal dans son intégralité. Les extraits 
et l’ensemble des procès-verbaux doivent donc être traités de maniére confidentielle 
et ne peuvent être transmis à des tiers. Les supérieurs hiérarchiques des personnes 
entendues, en particulier, n’ont pas le droit d’exiger d’elles les extraits de procès-
verbaux. 
On rappellera aussi qu’il est interdit de faire subir un quelconque préjudice à une 
personne en raison d’une déposition véridique qu’elle a faite devant les CdG 
(art. 156, al. 3, LParl). Cette disposition vise en premier lieu les supérieurs hiérar-
chiques de la personne, mais aussi la hiérarchie du département, laquelle est respon-
sable de la mise en œuvre concrète de ladite disposition et doit en défendre ferme-
ment le principe. Les moyens dont disposent les CdG à cet effet sont très limités. 
L’information préalable du chef du département concernant les noms des personnes 
entendues et son droit à être préalablement entendu par les CdG doivent être égale-
ment compris dans ce sens.

1543 
4 
Quelques indications portant sur l’activité générale 
des commissions 
Les CdG définissent chaque année, dans le cadre de leur programme annuel, les 
thèmes principaux sur lesquels elles entendent mener des investigations particuliè-
rement approfondies. Selon les principes d’action que les CdG ont adopté en 2003 
(voir annexe 2), les CdG veillent, sur le moyen terme, à une répartition équitable de 
leurs activités de contrôle entre tous les domaines politiques relevant de la compé-
tence de la Confédération. 
Dans le but de réaliser cet objectif, les CdG ont entrepris d’établir une statistique de 
leurs activités lors de la législature 1999–2003, tant sur le plan thématique (domai-
nes politiques abordés, départements concernés) que méthodologique (instruments 
utilisés, soutien de l’OPCA). Cette statistique sera actualisée chaque année. Quelque 
peu rudimentaire, elle pourra cependant être utilisée à titre indicatif lors de l’établis-
sement du programme annuel des commissions. 
Les figures 4 et 5 reproduisent deux résumés thématiques que rend possible cette 
statistique. Tous les objets traités par les CdG sont recensés; seules les inspections 
sont pondérées. Ainsi, une visite de service est un objet, tout comme l’examen d’un 
rapport d’activités, une requête, un suivi d’inspection, etc. En revanche, une inspec-
tion «vaut» deux objets, de manière à rendre compte de l’importance des ressources 
investies. La figure 4 montre ainsi que le domaine politique abordé principalement 
par les CdG lors de cette législature concerne l’Etat et son administration. Sont 
comprises dans cette catégorie, entre autres, les questions relatives à la politique du 
personnel de la Confédération, aux structures de l’administration (p. ex. les thémati-
ques liées au modèle dit des quatre cercles), à la stratégie de communication et 
d’information de l’administration, à la fonction d’état-major de certaines unités ou à 
des événements particuliers survenus au sein des organes soumis à la haute surveil-
lance des CdG. Les questions liées à la politique de sécurité et à la protection de 
l’Etat sont, de par le mandat de la DélCdG, également au centre des activités des 
CdG. Les autres domaines importants pour les CdG lors de cette législature ont été 
la sécurité sociale et la santé (en particulier les assurances sociales et privées), la 
justice (les événements particuliers survenus au Tribunal fédéral, des questions liées 
à la portée de la haute surveillance sur les tribunaux, etc.) et la politique économique 
(la protection des consommateurs, le soutien aux exportations, la loi sur le marché 
intérieur, le droit des cartels, etc.).

1544 
Figure 4 
Objets traités par les CdG par domaine politique pendant 
la législature 1999–2003 
 
Du point de vue des départements (fig. 5), les activités des CdG ont particulièrement 
touché le Département fédéral de l’économie (DFE) (Expo.01, paiements directs en 
faveur de l’agriculture, etc.), le Département fédéral de la défense, de la protection 
de la population et des sports (DDPS) (projet Onyx, contacts des services de rensei-
gnement avec l’Afrique du Sud, etc.), le Département fédéral de l’environnement, 
des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) (crise Swissair, sécuri-
té aérienne, inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels, etc.), le 
Département fédéral de l’intérieur (DFI) (maîtrise des coûts dans le domaine de la 
l’assurance-maladie, Musée national suisse, Swissmedic, etc.) et le DFJP (taux 
minimum LPP, pratique en matière de renvois des requérants d’asile, etc.). 
Le fait que certains domaines et départements aient davantage été concernés par les 
activités des CdG que d’autres lors de cette législature est bien naturel. Les CdG 
doivent tendre vers une répartition équitable de leurs activités à moyen terme; au vu 
de leurs ressources, quatre années ne suffisent pas à exercer un contrôle homogène 
de l’administration. Par ailleurs, la distribution équitable de leurs activités n’est pas 
le seul critère que doivent suivre les CdG dans le choix de leurs thèmes. Dans une 
certaine mesure, celui-ci est aussi dicté par l’existence de problèmes au sein de 
l’administration, par le niveau de risques posés par les activités de l’Etat, par 
l’actualité politique ou par des événements imprévus. 
0
5
10
15
20 
25
30
35
40
Divers
Sport
Aménagement du territoire
Communication et télécommunications
Société
Sciences et Formation
Environnement et énergie
Culture
Agriculture
Asile, étrangers, migration
Finances
Transports
Affaires étrangères
Justice
Sécurité sociale et santé
Economie
Sécurité et protection de l'Etat
Etat et Administration

1545 
Figure 5 
Objets traités par les CdG par autorité pendant la législature 1999–2003 
0 
5 
10 
15 
20 
25 
30 
35 
40 
45 
DFE 
DDPS
DETEC
DFI
DFJP
DFF
DFAE
Tribunaux
ChF
Divers 
 
5 
Collaboration avec d’autres commissions 
parlementaires et débats aux conseils 
Comme les années précédentes, les CdG et la DélCdG ont poursuivi leur collabora-
tion avec les autres commissions parlementaires. 
Pour des raisons évidentes, les contacts ont été très réguliers avec les autres commis-
sions et délégations de contrôle, en particulier les Commissions des finances (CdF), 
la Délégation des finances (DélFin) ainsi que la Délégation de surveillance de la 
NLFA (DSN). La coordination s’est effectuée, d’une part au niveau des secrétariats, 
et d’autre part entre les présidentes et présidents respectifs. Les secrétariats des CdG 
et des CdF ont également mis en place, depuis le 1er décembre 2003, un programme 
informatique spécifique permettant de coordonner les programmes de contrôle des 
commissions. Les premiers résultats sont encourageants. 
Parmi les sujets sur lesquels les commissions de contrôle ont collaboré étroitement, 
il convient de relever l’enquête sur Swissair, l’exposition nationale (EXPO.01/.02) et 
le projet ProjEff (projet d’amélioration de l’efficacité dans la poursuite pénale à 
l’échelon fédéral). Ces sujets font l’objet de différentes insertions dans le présent 
rapport. 
En outre, plusieurs dossiers ont été traités par des sous-commissions des CdG et des 
CdF lors de séances conjointes. C’est le cas notamment des rapports de gestion et 
des comptes de la RUAG, du Conseil des EPF, de La Poste, des CFF SA et de 
Swisscom. Le rapport annuel de l’Office fédéral du personnel (OFPER) sur l’appli-
cation de la loi fédérale sur le personnel fédéral (art. 5, al. 1 de la loi sur le personnel 
de la Confédération, LPers; RS 172.220.1) a également été traité en commun par les 
CdG et les CdF.

1546 
Pour la DSN, la coordination avec les CdG est assurée par les comptes-rendus que 
les membres de la DSN font lors de chaque séance plénière des CdG. Les CdG 
traitent également le rapport annuel de la DSN. 
Depuis le 1er décembre 2003, les commissions de contrôle disposent également 
d’une plate-forme de coordination qui a été instituée formellement par l’art. 54 
LParl: la Conférence des collèges présidentiels des commissions et délégations de 
surveillance (CPSur). Cette conférence réunit les présidents des CdG, des CdF, de la 
DélCdG, de la DélFin et de la DSN. Cet organe siège au moins deux fois par an et 
lorsque la situation l’exige. Il assure la coordination matérielle des programmes et 
des visites des commissions de contrôle; il statue en cas de conflit de compétences. 
La CPSur a également une fonction en matière d’évaluation des mesures prises par 
la Confédération (art. 170 Cst.). Elle peut notamment confier des mandats d’évalua-
tion à l’OPCA, au Contrôle fédéral des finances (CDF) ou à des tiers. Il appartient 
aussi à la CPSur d’assurer, en collaboration avec le Conseil fédéral, la cohérence des 
évaluations effectuées sur mandat du Parlement. 
Les CdG ont également eu des contacts importants avec d’autres commissions 
parlementaires sur les objets suivants: 
Crise de Swissair: L’aspect hautement politique de la crise de Swissair a incité la 
CdG-E à intensifier la coordination de son enquête (voir section 11.1) avec les 
activités d’autres organes parlementaires. Elle a délimité ses investigations par 
rapport à celles menées par la DélFin dans le domaine des plans sociaux et a veillé à 
ce que le Conseil national prenne lui aussi connaissance des informations relatives à 
son enquête. Initialement, le Conseil national voulait instituer, concernant la crise de 
Swissair, une commission d’enquête parlementaire (CEP). Le 14 mars 2002, il a 
donné suite à une initiative parlementaire du groupe démocrate-chrétien allant dans 
ce sens. Toutefois, au cours de la session d’été 2002, il a refusé, lors de la deuxième 
étape, l’entrée en matière sur l’initiative, rejetant par là même la création d’une CEP. 
Sa décision a été motivée dans une large mesure par les enquêtes déjà très avancées 
de la CdG-E, laquelle avait annoncé qu’elle communiquerait les résultats de ses 
investigations en septembre 2002. En travaillant d’arrache pied, la CdG-E a réussi à 
respecter ce délai et à achever cette enquête complexe en moins d’une année. 
Taux minimal LPP: La problématique du taux d’intérêt minimal dans la prévoyance 
professionnelle a également été débattue au sein de plusieurs commissions parle-
mentaires et des conseils. La CdG-E s’était déjà penchée sur l’adaptation du taux 
minimal en 1995, à l’occasion d’une inspection relative à la prévoyance profession-
nelle. A l’époque, elle avait invité le Conseil fédéral, à présenter, lors de la pro-
chaine révision de la LPP, la manière dont il entendait à l’avenir exercer sa compé-
tence afin d’assurer un examen périodique du taux d’intérêt minimal pour l’avoir de 
vieillesse. La situation observée en 2002 démontre que le Conseil fédéral a été 
rattrapé par l’évolution défavorable du taux d’intérêt. En janvier 2003, les CdG ont 
décidé de mener une enquête relative à la problématique en lien avec la situation 
concernant le taux d’intérêt minimal. Elles ont pris ainsi en compte deux interven-
tions parlementaires2, par le biais desquelles le Conseil national leur avait demandé, 
lors de la session d’hiver 2002, des investigations correspondantes. Dans son en-
quête, la CdG-N soulève notamment la question de la répartition des bénéfices dans 
 
2 
La motion 02.3456 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du 
Conseil national et la motion 02.3417 du groupe socialiste ont été transmises sous forme 
de postulats.

1547 
le cadre de la LPP. Dans un souci de coordination avec la révision de la loi sur la 
surveillance des assurances, la CdG-N a transmis à la Commission de l’économie et 
des redevances du Conseil national (CER-N), en novembre 2003, les premiers 
résultats intermédiaires de son enquête. 
Musée national suisse: Dans le cadre d’un sondage et d’une visite effectuée auprès 
des services concernés, la CdG-N a procédé à des investigations sur le Musée natio-
nal suisse (MNS). Celles-ci portaient avant tout sur le contexte de l’actuel processus 
de changement au sein du MNS et sur les problèmes et défis y afférents (voir section 
13.1). En octobre 2003, la CdG-N a informé la Commission de la science, de l’édu-
cation et de la culture du Conseil des Etats (CSEC-E) de ses constatations et conclu-
sions. Ces informations ont servi à la CSEC-E dans le cadre de l’examen préalable 
de la nouvelle loi sur le Musée national, par laquelle le Conseil fédéral prévoit de 
transformer le MNS en une fondation de droit public. 
EXPO.01/.02 et demandes de création d’une CEP: A fin 2002 et au début 2003, le 
Bureau du Conseil national a été chargé d’examiner deux initiatives parlementaires 
déposées par le groupe des Verts et par le groupe de l’Union démocratique du Cen-
tre (UDC) (02.451/02.455) et qui demandaient la création d’une CEP en vue 
d’élucider les raisons pour lesquelles les crédits accordés par la Confédération ont 
été dépassés. La CdG-N a collaboré à l’établissement du rapport du Bureau du 
Conseil national en faisant concrètement apparaître les possibilités et les limites de 
la haute surveillance parlementaire, exercée par les commissions de contrôle, ainsi 
que celles d’une CEP. De plus, la CdG-N a mis l’accent sur les travaux complets 
réalisés par la CdG-E sur Expo.01, lesquels travaux se sont traduits, pour Expo.02, 
par plusieurs exigences. Les initiatives parlementaires ont été rejetées le 23 septem-
bre 2003. Au cours du second semestre 2003, la CdG-E s’est penchée, dans le cadre 
du suivi de l’inspection qu’elle avait effectuée en 2001, sur les mesures prises par le 
Conseil fédéral. 
Euro Info Centers: Sur mandat de la Commission de l’économie et des redevances 
du Conseil des Etats (CER-E), la CdG-E a examiné le fonctionnement de l’Euro Info 
Centre Suisse (EICS), financé dans une large mesure par la Confédération. La CdG-
E a présenté à la CER-E, au printemps 2003, un rapport qui a permis à cette dernière 
de se prononcer sur le renouvellement du crédit. La CdG-E a constaté que l’Osec, 
qui exploite l’EICS, a réorganisé ce dernier, parvenant ainsi à le mettre sur la voie 
du professionnalisme. Par ailleurs, la demande en matière d’informations relatives à 
l’UE a augmenté durant la période sous revue (1999–2001). La commission s’est 
également informée sur la collaboration avec les chambres de commerce cantonales. 
Dans le domaine de la collaboration avec les associations, il lui a semblé qu’un 
potentiel d’améliorations existait encore de part et d’autre. 
L’Osec a su mettre à profit les synergies existant entre son mandat EICS et les autres 
mandats qui lui sont confiés. C’est pourquoi il s’est avéré difficile pour la CdG-E 
d’apprécier dans quelle mesure les lacunes d’efficacité constatées en 1999 à l’EICS 
ont été comblées. A noter toutefois que l’Osec et le seco ont créé les conditions 
nécessaires pour obtenir une meilleure efficacité. Les informations disponibles 
confirment que l’EICS est sur la bonne voie. La CdG-E est par ailleurs convaincue 
que la Suisse a besoin d’un EICS pour permettre aux entreprises, plus particulière-
ment aux PME, un accès privilégié aux informations concernant l’UE. L’arrêté de 
l’Assemblée fédérale du 25 septembre 2003 garantit le financement de l’EICS 
jusqu’à l’an 2005.

1548 
Contrôle parlementaire sur les services de renseignement: Le 4 mars 2002, la 
conseillère nationale Lalive d’Epinay a déposé une initiative parlementaire (02.403) 
qui demande notamment la création d’un organe parlementaire spécialement chargé 
de la haute surveillance sur les services de renseignements. La Commission de la 
politique de sécurité du Conseil national (CPS-N), chargée de l’examen préalable de 
l’initiative, a requis l’avis de la DélCdG sur la question, car c’est cette dernière qui 
est en charge actuellement du contrôle des services de renseignement. 
Le président de la DélCdG a exposé à la CPS-N et au Conseil national (BO 2003 
N 1449) les problèmes qui se posent concrètement dans l’exercice de la haute sur-
veillance sur les services de renseignement. Selon le président de la DélCdG, le 
contrôle des activités des services secrets n’est pas tant une question de structures ou 
de lois, mais surtout une affaire de temps et de ressources. Si l’on veut améliorer la 
surveillance sur les services de renseignements, il convient donc en premier lieu de 
doter les organes compétents des moyens humains et financiers nécessaires. 
Le 23 septembre 2003, le Conseil national a décidé de donner suite à l’initiative. Le 
Bureau du Conseil national a chargé la CPS-N d’élaborer, d’ici à l’automne 2005, un 
texte de loi correspondant. La DélCdG participera aux travaux de détail. 
Organisation du service diplomatique et du réseau extérieur: Le 22 août 2002, la CdG-
N a publié un important rapport sur l’organisation du service diplomatique et du réseau 
extérieur (voir section 8.7). Cette publication a suscité un vaste intérêt de la part des 
Commissions de politique extérieure du Conseil national (CPE-N) et du Conseil des 
Etats (CPE-E). Plusieurs membres des CdG sont allés exposer aux CPE les résultats 
des travaux. Les avis généraux exprimés par les membres des CPE ont été globalement 
positifs. Les CPE ont rejoint sur de très nombreux points l’analyse faite par la CdG-N. 
Le rapport de la CdG-N a également fait l’objet de discussions au Conseil des Etats 
(BO 2002 E 1160) et au Conseil national (BO 2002 N 2162) en relation avec 
l’examen de deux interpellations intitulées «Le corps diplomatique. La carte de 
visite de la Suisse à l’étranger» (02.3447 et 02.3516). 
Difficultés de la coordination: Aussi bonne et nécessaire soit-elle, la coordination 
entre les commissions parlementaires – mise à part celle entre les commissions de 
contrôle – reste encore assez empirique. Il n’est pas rare en effet que plusieurs 
commissions examinent des sujets identiques. Il est arrivé plusieurs fois que des 
conseillers fédéraux et des agents de l’administration fédérale aient été convoqués 
par différentes commissions pour répondre aux mêmes questions sans qu’ils sachent 
précisément qui est compétent pour quoi. 
A plusieurs reprises, il a fallu aussi constater que des commissions chargées de 
travaux législatifs abordaient des sujets qui relevaient des CdG. 
De tels doubles emplois portent atteinte à la crédibilité, au sérieux et à l’efficacité du 
travail parlementaire et créent la confusion dans l’administration. Cette situation 
donne l’impression que le Parlement ne parle pas d’une seule et même voix. Cela 
génère par ailleurs une charge de travail supplémentaire, tant pour l’administration 
que pour le Parlement. 
En date du 17 avril 2003, la CdG-N est intervenue auprès du Bureau du Conseil 
national. Dans une lettre datée du 3 juin 2003, le Bureau a invité les présidents et 
vice-présidents des commissions législatives du Conseil national à respecter scrupu-
leusement les compétences de leur commission et à améliorer les synergies avec les 
autres commissions.

1549 
III 
Thèmes choisis 
6 
Economie et finances 
6.1 
Indemnités en cas de réduction de l’horaire 
de travail 
En 2002, la CdG-N a effectué un suivi de l’inspection «Efficacité de l’indemnité en 
cas de réduction de l’horaire de travail», réalisée en 1998. Elle a souhaité être infor-
mée par le Conseil fédéral et le Secrétariat d’Etat à l’économie (seco) sur l’état de 
mise en œuvre de ses cinq recommandations. La mauvaise conjoncture économique 
en 2002/2003 et l’augmentation du travail à temps partiel qui en a résulté ont confé-
ré à ce suivi une importante accrue. 
Dans le cadre de son suivi, la CdG-N a pu constater que dans les cantons d’impor-
tants progrès ont été réalisés en matière d’harmonisation des procédures d’appro-
bation, notamment grâce à une meilleure information, en particulier sous la forme 
d’un réseau Intranet accessible à tous les services chargés de l’exécution. La com-
mission salue en outre l’introduction de deux nouveaux outils visant à augmenter 
l’efficacité de l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail (IRHT): le 
premier outil est le modèle IRHT-Flex qui prend en compte la flexibilité croissante 
de l’horaire de travail en entreprise et de son corollaire, le passage de l’horaire de 
travail hebdomadaire classique à l’horaire de travail annuel. La deuxième nouveauté 
concerne la prise en considération de la perte de travail de nature conjoncturelle dans 
des périodes marquées par des fluctuations saisonnières du marché de l’emploi. 
L’efficacité de ces nouveautés n’a pas encore fait l’objet d’une évaluation étant 
donné que l’augmentation des demandes d’indemnisation en cas de réduction de 
l’horaire de travail n’a repris que récemment. La CdG-N a toutefois pu s’assurer que 
le seco prévoit d’évaluer ces nouveautés. Les résultats de cette évaluation devraient 
être disponibles en 2004; ils seront alors analysés par la CdG-N. C’est la raison pour 
laquelle cette dernière a décidé de ne pas encore mettre fin au suivi de son inspection 
et d’observer avec attention l’évolution de ce domaine. 
Il est utile de souligner que le Parlement a approuvé, dans le cadre de la 3e révision 
de la loi sur l’assurance-chômage (LACI), deux nouvelles mesures visant à lutter 
contre les abus concernant l’indemnité en cas de réduction de l’horaire de travail 
(art. 88, al. 2, 2bis, 2ter et art. 105 LACI), sachant toutefois que ces mesures ne sont 
entrées en vigueur que le 1er juillet 2003. Depuis l’inspection, l’effectif de l’Inspec-
torat du seco a été légèrement augmenté. Autant que la commission a pu en juger, 
les abus sont limités. 
Au vu des difficultés économiques actuelles, la CdG-N estime qu’il est capital que le 
DFE accorde une grande importance à l’IRHT et qu’il veille à ce que cet outil serve 
au mieux l’objectif visé par la loi. La commission est en outre d’avis qu’il faut 
accorder une attention particulière aux discriminations de fait subies par les petites 
entreprises. En raison de leurs ressources limitées, ces dernières connaissent mal les 
conditions de perception de l’IRHT et craignent les formalités administratives qui y 
sont liées. Le DFE et les services cantonaux concernés ont ici un rôle important à 
jouer en matière d’information.

1550 
6.2 
Exportation de matériel de guerre, conversion 
de l’industrie d’armement 
Conformément à l’art. 32 de la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de 
guerre (LFMG; RS 514.51), les CdG examinent chaque année le rapport du Conseil 
fédéral sur le détail des exportations de matériel de guerre de l’année précédente. 
Pour la première fois, l’examen du rapport 2002, effectué au printemps 2003, a été 
complété, à la demande des CdG, par un rapport du DDPS sur le potentiel Suisse en 
matière de technologies de désarmement. 
Les commissions ont constaté que, depuis des années, les exportations de matériel 
de guerre représentent une part très faible des exportations globales de la Suisse et 
qu’aucun renversement de tendance ne se dessine pour l’instant. La mondialisation a 
pour conséquence que les pays étrangers n’acquièrent plus des systèmes d’armes 
complets, mais demandent plutôt des pièces détachées ainsi que du savoir-faire. La 
transformation en Suisse de certains pièces détachées de matériel de guerre est 
également très prisée, bien qu’elle soit soumise à autorisation. De manière générale, 
on constate que le nombre des autorisations délivrées dépasse largement celui des 
exportations effectives. 
Les CdG ont pu s’assurer que les services compétents de l’administration fédérale 
accordent au contrôle des exportations de matériel de guerre l’importance néces-
saire, qu’ils font preuve de retenue en matière d’autorisations et que la coordination 
entre le seco, le DFAE et le DFJP fonctionne bien. Les commissions n’ont pas 
formulé de critiques concernant l’exercice 2002. Toutefois, certaines parties du 
rapport peuvent encore être améliorées. La question se pose aussi de savoir si 
l’information du public sur la pratique en matière d’autorisations ne pourrait pas être 
plus large, ce qui contribuerait à augmenter la crédibilité de la politique suisse en 
matière d’exportations de matériel de guerre au sein de l’opinion publique. 
Dans le contexte de la guerre en Irak, l’administration fédérale a fourni des explica-
tions concernant les exportations suisses de matériel de guerre réalisées en 2003 vers 
les parties belligérantes. Les CdG se sont informées de la décision du Conseil fédé-
ral du 20 mars 2003 et des différentes pratiques d’exportation qui en résultent en 
fonction de la catégorie du fournisseur ainsi que du nouveau mécanisme de contrôle 
mis en place. L’objectif poursuivi consistait à ne pas exporter de matériel de guerre 
susceptible d’être utilisé dans le cadre de la guerre en Irak. Cette pratique ne stoppait 
pas entièrement toute exportation de matériel de guerre vers les parties belligérantes 
puisque des pièces détachées d’avion, par exemple, dont il était avéré qu’elles ne 
seraient pas utilisées lors de ce conflit, pouvaient être livrées aux Etats-Unis. 
L’opposition qui en a résulté entre la politique de neutralité, les intérêts économi-
ques et une capacité industrielle adaptée aux besoins de la défense de la Suisse a été 
discutée avec les représentants de l’administration fédérale. Les commissions ont 
décidé d’approfondir cette question, qui était également d’ordre politique, avec les 
représentants du Conseil fédéral compétents, lors de l’examen du rapport de gestion 
du Conseil fédéral (voir ch. 16.1). 
Par le passé, les deux commissions se sont penchées à plusieurs reprises sur la 
question de savoir si le savoir-faire de la Suisse en matière de technologies 
d’armement ne devrait pas être davantage utilisé dans le domaine du désarmement, 
ce qui permettrait en outre de sauvegarder des emplois. Selon le rapport établi par le 
DDPS sur ce sujet, il n’existe pas en Suisse de savoir-faire couvrant tout le domaine

1551 
du désarmement. Cependant, la Suisse se distingue d’ores et déjà dans certaines 
niches technologiques (le déminage par ex.) Il s’agit donc de préserver le savoir-
faire existant et d’occuper d’autres niches dans ce domaine. 
6.3 
Rôle de la Suisse au sein des institutions 
de Bretton Woods 
A l’occasion du dixième anniversaire de l’adhésion de la Suisse aux institutions de 
Bretton Woods, la CdG-E a décidé d’étudier la manière avec laquelle les différentes 
autorités fédérales concernées travaillaient et se coordonnaient pour donner une 
cohérence à la politique suisse qui découle du statut de pays membre. La commis-
sion s’est également penchée sur les avantages que tire la Suisse de sa participation 
aux institutions de Bretton Woods. Elle s’est appuyée sur l’étude réalisée, à sa 
demande, par l’OPCA (voir annexe 1) et sur le rapport des experts externes pour 
formuler les constatations que contient son rapport publié le 14 octobre 2003. 
La CdG-E a constaté que la participation de la Suisse est basée sur des objectifs 
relativement généraux en matière d’adhésion, lesquels font certes apparaître des 
efforts en termes de cohérence, mais ne peuvent toutefois empêcher concrètement 
certains conflits d’objectifs. Les principaux services responsables de l’exécution – 
l’Administration fédérale des finances (AFF) et la Banque nationale suisse (BNS) 
pour le Fonds monétaire international (FMI), le seco et la DDC pour le Groupe de la 
Banque mondiale – disposent, pour la mise en œuvre de ces objectifs, d’une marge 
de manœuvre non négligeable. Dans ces conditions, les règles en matière de compé-
tences et de procédure revêtent une importante capitale pour assurer une mise en 
œuvre cohérente de la politique de la Suisse au sein des institutions de Bretton 
Woods. 
Dans le domaine du FMI, une convention passée dès l’année de l’adhésion entre 
l’AFF et la BNS a permis dès le début de répartir clairement les tâches et les compé-
tences, ce qui s’est avéré concluant. La CdG-E a constaté, en ce qui concerne le 
domaine de la Banque mondiale, une répartition des tâches et des compétences 
relativement complexe, en particulier entre le seco et la DDC. Cette répartition a fait 
l’objet de remaniements au fil du temps, mais elle n’est pas entièrement satisfai-
sante. Il existe encore certaines zones d’ombre que les différents mécanismes de 
coordination ne parviennent pas à dissiper. La CdG-E considère opaques les structu-
res complexes en matière de compétences et y voit un besoin d’optimisation, ce dont 
elle a fait part au Conseil fédéral. 
Le recoupement des activités du FMI et de la Banque mondiale étant de plus en plus 
fréquent, la CdG-E a invité le Conseil fédéral à prendre des mesures d’ordre organi-
sationnel et à définir des objectifs stratégiques afin que la Suisse élabore des posi-
tions équilibrées. Il convient, dans le domaine du FMI, de donner davantage de 
poids aux principes de la coopération suisse au développement. 
L’inspection de la CdG-E a permis de constater que c’est en particulier le fait d’être 
à la tête d’un groupe de vote et, partant, d’occuper un siège au sein des conseils 
d’administration des institutions de Bretton Woods qui permet à la Suisse d’exercer 
une certaine influence sur les activités des deux institutions. Les facteurs de succès 
identifiés sont les suivants: la défense d’une position claire et crédible, l’expérience 
de longue date concernant le domaine spécifique traité, l’aptitude à former des

1552 
alliances et le timing choisi. La CdG-E est d’avis qu’il faut continuer d’accorder une 
importance particulière au fait que la Suisse puisse rester à la tête d’un groupe de 
vote et à ces facteurs de succès. La commission estime en outre que les possibilités 
d’influence doivent encore être optimisées. 
La CdG-E a jugé insatisfaisantes les données qui ont été mises à sa disposition 
concernant les paiements versés par la Suisse aux institutions de Bretton Woods. Il 
manque en particulier un aperçu, sous l’angle institutionnel, de tous les paiements 
effectués. Il faudrait à ce titre que tous les services concernés, en particulier dans le 
domaine de la Banque mondiale, puissent relever et présenter ces données en per-
manence. La CdG-E déplore également l’absence d’une dimension institutionnelle 
dans le domaine de l’information et du reporting relatif aux activités de la Suisse en 
général et à celles des différents services en particulier. Il conviendrait de prendre 
des mesures en vue d’accroître la transparence de ces activités, de sorte que le Par-
lement et le public intéressé puissent s’informer facilement et rapidement des activi-
tés, des services concernés et des paiements versés en tant que pays membre des 
institutions de Bretton Woods. 
En conclusion, on retiendra que l’exécution fonctionne bien dans ce domaine, même 
si certaines améliorations sont encore souhaitables. Les attentes qu’avait formulées 
le Conseil fédéral vis-à-vis de l’adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton 
Woods ont été remplies dans une large mesure. Bien que les avantages que tire la 
Suisse de son statut de pays membre ne puissent être précisément quantifiés, ils 
existent bel et bien. La CdG-E considère comme positif le bilan des dix années 
d’adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods. 
6.4 
Blanchiment d’argent 
En juin 2001, après des examens poussés, la CdG-N a pu achever par un rapport son 
inspection sur les problèmes liés à l’exécution de la loi sur le blanchiment d’argent 
(FF 2001 6031). Les constatations de la commission se sont traduites par onze 
recommandations à l’intention du Conseil fédéral, lesquelles concernaient notam-
ment les problèmes importants rencontrés par l’ancienne Autorité de contrôle en 
matière de lutte contre le blanchiment d’argent (Autorité de contrôle). En 2003, la 
commission a procédé à l’habituel suivi relatif à l’état de mise en œuvre des recom-
mandations qu’elle avait formulées. Pour cela, elle a effectué une visite auprès de 
l’Autorité de contrôle et a entendu le secrétaire général du DFF ainsi que des repré-
sentants du forum des organismes d’autorégulation. La CdG-N a fait part de ses 
constatations au chef du DFF. 
La CdG-N a constaté que, depuis la fin de l’inspection, d’importants efforts ont été 
déployés au sein de l’administration fédérale permettant la réalisation de plusieurs 
points. L’exécution de la loi sur le blanchiment d’argent (LBA) a considérablement 
progressé et ses effets ont eu une large portée, également dans la pratique. Les 
problèmes importants liés à l’Autorité de contrôle font désormais partie du passé. 
L’Autorité de contrôle est devenue un organe d’exécution dont les rouages fonction-
nent bien. Toutefois, les investigations de la CdG-N ont également mis à jour un 
besoin d’action dans certains domaines. Les constatations du suivi sont brièvement 
esquissées ci-après.

1553 
– 
Fluctuations du personnel et savoir-faire de l’Autorité de contrôle: Au cours 
de son inspection réalisée en 2001, la CdG-N avait constaté que l’acquisition 
et le maintien d’un savoir-faire en matière d’exécution de la LBA étaient 
d’importance capitale au sein de l’Autorité de contrôle (recommandation 
n° 1 de l’inspection de 2001). Par la suite, l’Autorité de contrôle a été pro-
mue au rang de division, son effectif a été augmenté et un échelon de cadres 
moyens a été instauré. Grâce à la création de ces postes, il y a maintenant 
plus de deux ans, l’Autorité de contrôle a acquis un savoir-faire précieux. 
Or, au cours de son suivi, la commission a constaté avec inquiétude que 
l’Autorité de contrôle affiche un taux de fluctuation du personnel élevé. Ce 
dernier conduit, au fil du temps, à une perte de savoir-faire et il influe néga-
tivement sur les relations avec les autres acteurs de l’exécution de la LBA. 
C’est pourquoi la CdG-N a demandé au DFF de rechercher l’origine de ce 
taux élevé de fluctuation et de prendre les mesures adéquates pour le réduire. 
– 
Echange d’informations: Tant l’Autorité de contrôle en matière de lutte 
contre le blanchiment d’argent que les organismes d’autorégulation appor-
tent, dans leur domaine de compétences, d’importantes contributions à la 
mise en œuvre de la loi sur le blanchiment d’argent. La commission est 
d’avis que l’effet de leurs activités dépend dans une large mesure du bon 
fonctionnement de l’échange d’informations entre l’Autorité de contrôle et 
les organismes d’autorégulation. Il convient à ce titre d’exploiter toutes les 
synergies possibles tout en sauvegardant l’indépendance de l’Autorité de 
contrôle. En raison de la situation juridique actuelle, des informations ne 
peuvent être échangées que de manière limitée. A la veille de la révision de 
la loi sur le blanchiment d’argent, les départements compétents devront 
accorder une attention particulière à cet aspect. 
– 
Surveillance des marchés axée sur les risques/domaine d’assujettissement: 
La CdG-N considère comme essentiel le fait que, lors de l’affectation des 
ressources de l’Autorité de contrôle, une importance suffisante soit accordée 
à l’activité de contrôle et que celle-ci soit axée sur les risques. Dans le con-
texte d’une lutte contre le blanchiment d’argent adaptée aux risques, la com-
mission s’est posé également la question de savoir si le champ d’application 
de la LBA est suffisamment large. Par conséquent, elle a demandé au dépar-
tement d’examiner, dans le cadre de la révision de la loi sur le blanchiment 
d’argent, la question de l’assujettissement à la LBA des négociants en matiè-
res premières, du marché de l’art et éventuellement d’autres branches à ris-
ques. 
– 
Mesures de sanction de l’Autorité de contrôle: Lors de la visite qu’elle a ef-
fectuée auprès de l’Autorité de contrôle, la CdG-N a relevé que les possibili-
tés de sanction dont dispose actuellement l’Autorité de contrôle ne sont pas 
très différenciées ce qui pourrait se révéler insuffisant à plus long terme. 
Cette lacune devra également être discutée dans le cadre de la révision de la 
loi sur le blanchiment d’argent. 
– 
Double fonction de l’Autorité de contrôle: Au cours du suivi, la commission 
s’est également penchée sur la double fonction de l’Autorité de contrôle: 
celle-ci représente un organisme d’autorégulation par rapport aux intermé-
diaires financiers qui lui sont directement subordonnés et elle est l’autorité 
de surveillance des organismes d’autorégulation. La CdG-N est d’avis que 
cette double fonction peut créer des situations difficiles, en particulier lors-

1554 
que les organismes d’autorégulation ou les intermédiaires financiers exer-
cent l’autorité de contrôle. C’est pourquoi la commission considère que le 
département devrait se pencher sur ce double rôle. Il faut assurer aussi que 
les intermédiaires financiers subordonnés à l’Autorité de contrôle et les 
intermédiaires financiers soumis aux organismes d’autorégulation soit traités 
de manière identique. 
– 
Instance de recours indépendante: La commission a pu constater que la si-
tuation concernant les recours contre des décisions de l’Autorité de contrôle 
s’est normalisée depuis l’inspection. Il en va de même pour les relations 
entre le service juridique du DFF/AFF et l’Autorité de contrôle. Au vu de 
cette amélioration et de la prochaine instauration du Tribunal administratif 
fédéral, la commission ne considère plus comme impérative la création 
d’une instance de recours indépendante; elle attend donc la mise en service 
du Tribunal administratif fédéral à la date fixée. 
La CdG-N continuera, dans l’exercice de ses activités régulières de haute surveil-
lance, de suivre avec attention l’exécution de la LBA. A l’occasion de la révision de 
la LBA, la commission communiquera éventuellement ses observations à la com-
mission législative compétente. 
6.5 
Commission fédérale des banques 
Outre l’examen annuel du rapport de gestion de la Commission fédérale des banques 
(CFB) qu’effectuent les CdG, la CdG-N a souhaité en novembre 2002, en raison de 
différents événements survenus dans le domaine bancaire et boursier (baisse de la 
bourse, situation difficile pour certaines banques durant cette période), être informée 
par des représentants de la CFB et de son secrétariat sur le monitoring effectué par la 
CFB, sur les problèmes et risques qu’elle a identifiés et sur sa gestion des risques. La 
CdG-N s’est plus particulièrement penchée sur le système de contrôle et de respon-
sabilités du secteur bancaire, qui comporte quatre niveaux (révision interne, révision 
externe, conseil d’administration, CFB). Des exemples tels que celui de la Banque 
cantonale vaudoise ont permis d’exposer les possibles problèmes de ce système de 
contrôle et de montrer concrètement comment des banques qui se trouvent dans une 
situation difficile bénéficient d’un suivi et d’une surveillance étroits de la part de la 
CFB. Une fois de plus, il s’est avéré que la révision externe occupe une position clé 
dans ce système. Toutefois, le nombre de sociétés spécialisées dans la révision 
bancaire est très faible sur le marché suisse et, partant, le jeu de la concurrence n’est 
que limité. En raison des événements négatifs survenus, la CFB a décidé de créer, au 
sein de son secrétariat, une unité chargée de contrôler systématiquement le travail de 
la révision externe. Elle suit en cela une recommandation du FMI. La CFB a en 
outre annoncé son intention de renforcer les règles en matière de révision et 
d’introduire un système de deuxièmes révisions effectuées régulièrement. Il faut 
toutefois souligner que les rapports de révision ne constituent qu’une partie du 
système de contrôle de la CFB. Ce dernier comprend également divers autres ins-
truments tels que le devoir d’information des banques dans certains cas ainsi que des 
entretiens de la CFB avec le conseil d’administration et la direction des banques.

1555 
Une part importante de cette séance a été consacrée aux flux d’informations en 
général et à ceux qui concernent des événements importants. Le président de la CFB 
informe régulièrement le chef du DFF qui, éventuellement, informe le Conseil 
fédéral. L’échange d’informations avec la BNS est lui aussi important. 
7 
Justice 
7.1 
Haute surveillance sur la justice 
En janvier 2001, dans la perspective de la révision totale de l’organisation judiciaire 
et eu égard aux diverses réorganisations touchant les autorités judiciaires en Suisse 
comme à l’étranger, les CdG ont décidé de se pencher sur certaines questions fon-
damentales relatives à la haute surveillance parlementaire sur la justice. Sur la base 
de recherches de l’OPCA, d’auditions d’experts et d’entretiens avec des représen-
tants des tribunaux fédéraux, les CdG ont examiné leur propre activité de surveil-
lance afin d’étudier les lacunes, les possibilités d’amélioration et le besoin d’action 
dans ce domaine. Les résultats de cet examen sont contenus dans le rapport de la 
CdG-E du 28 juin 2002 (FF 2002 7077). 
Au cours des années, la pratique des CdG en matière de surveillance sur la justice 
s’est bien développée et son usage s’est établi. La portée de la haute surveillance a 
certes occasionnellement fait l’objet d’interprétations différentes de la part du Tri-
bunal fédéral et des CdG. Aujourd’hui pourtant, la pratique des CdG coïncide avec 
la conception élargie de la haute surveillance telle qu’elle est décrite dans la littéra-
ture spécialisée. Soulignons toutefois que, durant toutes ces années, les CdG ont eu 
maintes fois l’occasion de constater que la portée de la haute surveillance ne peut 
pas être définie une fois pour toutes et qu’il est, au contraire, nécessaire de la déter-
miner au cas par cas. Les CdG font régulièrement état de leurs activités de contrôle 
dans le domaine des tribunaux fédéraux, notamment dans le cadre de leurs rapports 
annuels publiés dans la Feuille fédérale. 
Les CdG se rendent aux tribunaux une fois par an pour en examiner les rapports de 
gestion; lors de ces visites, d’autres points ayant trait au tribunal concerné sont 
également traités. En analysant les procès-verbaux des séances des douze dernières 
années, les CdG ont pu constater que de nombreuses questions ont été abordées lors 
de ces rencontres. Cela a abouti souvent à des recommandations voire à des exigen-
ces de la part des CdG. Les questions sur le rapport de gestion concernent générale-
ment la statistique de liquidation des affaires, les délibérations en séance publique, la 
durée des procédures ou les affaires en suspens. Au début des années 80 comme au 
milieu des années 90, les CdG ont à plusieurs reprises exigé une amélioration du 
rapport de gestion et la mise en place de certaines statistiques (nombre d’affaires 
closes par juge, évolution de la performance moyenne des collaborateurs juridiques, 
nombre d’affaires closes par des juges suppléants, etc.). L’organisation du tribunal, 
son efficacité, les performances insuffisantes des juges suppléants, l’informatique 
ainsi que l’accélération de la publication des arrêts sont des sujets qui ont également 
été discutés lors de l’examen des rapports de gestion. Les mesures exigées par les 
CdG ont porté sur des domaines très variés de la gestion administrative des tribu-
naux. Ainsi, en 1991, elles ont demandé entre autres l’élaboration d’une directive sur 
la pratique en matière d’émoluments ainsi que la présentation d’un rapport sur 
l’informatique de gestion. En 1992, les commissions ont exigé la rédaction d’un 
rapport complémentaire concernant les expériences faites avec les collaborateurs

1556 
personnels ainsi que l’élaboration de directives internes aux différentes chambres en 
matière d’émoluments. Les CdG évoquent également avec les tribunaux les problè-
mes de jurisprudence qui se posent (par exemple, un arrêt de 1999 concernant une 
indemnisation pour un montant de 100 000 francs) ainsi que l’éventuel besoin de 
légiférer à la suite de certains arrêts (par exemple, en 1999, lors de cas de rigueur en 
matière de retrait de permis ou lorsqu’il était question de compléter la loi sur la 
nationalité par une norme pénale). En raison de la séparation des pouvoirs, les CdG 
ne portent pas d’appréciation sur un jugement d’espèce rendu par les tribunaux 
fédéraux. Elles suivent toutefois l’évolution des tendances de la jurisprudence et, à 
l’occasion, en discutent avec le Tribunal fédéral afin de mettre au jour d’éventuels 
dysfonctionnements ou des lacunes dans la législation. La constatation d’insuffi-
sances dans l’exécution de la législation conduit parfois aussi les CdG à effectuer 
des examens approfondis. 
Dans leur souci d’avoir une image aussi complète que possible du travail des tribu-
naux, les CdG ont toujours cherché des indications concernant des problèmes très 
divers: l’archivage des arrêts et leur publication sur Internet, l’accréditation de 
journalistes, l’âge de départ à la retraite des juges fédéraux ou encore la collabora-
tion entre le Tribunal fédéral à Lausanne et le Tribunal fédéral des assurances à 
Lucerne. En outre, les CdG traitent régulièrement les requêtes déposées à l’autorité 
de surveillance contre les tribunaux de la Confédération pour déni de justice formel, 
retard injustifié ou violation de principes fondamentaux de la procédure. De ce fait, 
les commissions obtiennent des informations supplémentaires sur le travail des 
tribunaux, en particulier en ce qui concerne des questions problématiques du droit de 
procédure. 
L’analyse que les CdG ont fait de leur propre pratique en matière de haute surveil-
lance sur le Tribunal fédéral et sur le Tribunal fédéral des assurances a montré que 
les commissions exercent une surveillance étendue. Ces dernières font appel à 
l’ensemble de leurs pouvoirs lors de l’examen des rapports de gestion des tribunaux 
fédéraux tout en respectant scrupuleusement l’indépendance judiciaire inscrite dans 
la Constitution fédérale. 
Se fondant sur leur analyse, les CdG ont reconnu qu’il était encore possible de 
développer la haute surveillance sur les tribunaux, tout en soulignant que l’approche 
actuelle avait largement fait ses preuves. Telle qu’elle est exercée aujourd’hui, la 
haute surveillance permet de se rendre compte des problèmes qui entravent le bon 
fonctionnement de la justice et, le cas échéant, de prendre les mesures qui 
s’imposent. Les commissions sont toutefois conscientes qu’il est encore possible 
d’intensifier la surveillance. A l’avenir, il faudra notamment effectuer des contrôles 
approfondis dans certains domaines (organisation, personnel, informatique, orienta-
tion vers la clientèle, etc.). C’est pourquoi les CdG prévoient, dans le cadre de leurs 
programmes annuels, de consacrer plus d’attention aux divers aspects de la justice. 
Par ailleurs, les commissions se sont toujours engagées pour plus de transparence sur 
le travail effectué par les tribunaux, notamment en demandant à ces derniers 
d’ajouter des données supplémentaires dans leurs rapports de gestion. Elles attachent 
beaucoup d’importance à la gestion moderne des tribunaux, à une bonne organisa-
tion de la surveillance ainsi qu’à une grande transparence dans le domaine de la 
marche des affaires, ces aspects étant une condition nécessaire à une haute surveil-
lance efficace.

1557 
En raison des expériences qu’elle avait faites jusqu’ici et des résultats de son ana-
lyse, la CdG-E s’est opposée, lors de la session d’hiver 2002 du Conseil des Etats, à 
la création d’un nouvel organe pour exercer la haute surveillance sur les tribunaux 
fédéraux de première instance. Une proposition de la Commission des affaires 
juridiques du Conseil des Etats (CAJ-E) qui entendait confier l’exercice de la haute 
surveillance à la Commission judiciaire, chargée en outre de la préparation de 
l’élection des juges, n’a pas obtenu la majorité au sein du Conseil des Etats. Pour la 
CdG-E cette décision est cohérente, car de seule la préparation de l’élection des 
juges nécessitait des mesures de réforme. La création du nouveau Tribunal pénal 
fédéral et du nouveau Tribunal administratif fédéral ne justifiait pas en revanche de 
modifications de l’actuel modèle de haute surveillance sur les tribunaux. La CdG-E 
estime que la pratique actuelle en matière de haute surveillance sur les tribunaux 
présente différents atouts, dont la réunion dans un seul et même organe des activités 
de contrôle sur le Conseil fédéral, sur l’administration fédérale et sur les tribunaux 
fédéraux. Cette réunion permet d’assurer l’indépendance, l’unité et la cohérence du 
contrôle parlementaire ainsi que de mettre à profit des synergies. Il va sans dire que 
les avantages du système actuel se déploieront également dans le cadre de la haute 
surveillance sur les tribunaux fédéraux de première instance. 
7.2 
Inspection de la Cour de cassation 
du Tribunal fédéral 
Le 11 février 2003, le Tribunal fédéral de Lausanne était le théâtre d’un incident qui 
a fait sensation au cours des jours suivants. Selon les comptes-rendus des médias, le 
juge fédéral Martin Schubarth a craché en direction de Markus Felber, un corres-
pondant de la Neue Zürcher Zeitung (NZZ) et a atteint un greffier qui discutait avec 
celui-ci dans le hall d’entrée du Tribunal de Mon-Repos. Dans les jours qui ont 
suivi, il a également été question d’irrégularités de procédure et, partant, de manipu-
lations de jugements qui auraient eu lieu à la Cour de cassation pénale – une section 
du Tribunal fédéral – sous la présidence de Martin Schubarth. 
Le 19 février 2003, le Tribunal fédéral confirmait l’«incident du crachat» et con-
damnait fermement le geste du juge fédéral Martin Schubarth dans un communiqué 
de presse. Le Tribunal fédéral décidait en outre de priver définitivement le juge 
Schubarth du droit d’exercer ses fonctions jurisprudentielles avec effet immédiat et 
l’invitait à démissionner. Le juge fédéral Martin Schubarth n’a cependant pas tenu 
compte de cet appel. Selon lui, cet événement serait lié non seulement à son état de 
santé du moment et aux effets d’un médicament qui lui était prescrit, mais également 
aux intrigues qui ont été menées à son encontre avant sa réélection en décembre 
2002. 
Le 5 mars 2003, les CdG décidaient de faire la lumière sur l’incident du crachat ainsi 
que sur les prétendues irrégularités et le climat de travail à la Cour de cassation 
pénale. Pour ce faire, elles ont constitué un groupe de travail commun (groupe de 
travail «Tribunal fédéral») qui a été chargé de mener cette enquête à bien. 
Le samedi 4 octobre 2003, après avoir pris acte du projet de rapport du groupe de 
travail «Tribunal fédéral» et deux jours avant l’adoption de ce dernier par les deux 
CdG, le juge fédéral Martin Schubarth remettait sa démission pour le 30 juin 2004. 
Il publia des parties du projet de rapport, confidentiel, et accusa le groupe de travail 
«Tribunal fédéral» de ne pas l’avoir auditionné comme il se doit, de l’avoir soumis à

1558 
des pressions politiques et d’avoir mené une procédure indigne d’un Etat de droit. 
Les CdG ont rejeté ces accusations jugées infondées. Etant donné que les autorités et 
les titulaires de poste qui sont subordonnés à la haute surveillance sont soumis au 
secret de fonction, les CdG ont dû constater que non seulement le juge fédéral Mar-
tin Schubarth, en se comportant de la sorte, avait violé le secret de fonction, mais 
qu’il n’avait en outre pas respecté la compétence du Parlement, pouvoir suprême de 
la Confédération et autorité de haute surveillance. 
Les résultats des investigations du groupe de travail ont conduit les CdG à formuler 
dans leur rapport du 6 octobre 2003 les constatations et conclusions suivants: 
L’examen de l’incident du crachat a permis d’établir que, le matin du 11 février 
2003, le juge fédéral Martin Schubarth a perdu la maîtrise de soi dans l’entrée du 
Tribunal fédéral, qu’il a craché en direction d’un journaliste qu’il détestait, attei-
gnant un greffier par mégarde, avant de s’éloigner sans mot dire. Les critiques de la 
presse et les incidents qui ont précédé sa réélection ont profondément touché le juge 
fédéral Martin Schubarth. Cela étant, ils ne sauraient en aucun cas justifier un tel 
acte. Le matin de l’incident, le juge fédéral Martin Schubarth souffrait de problèmes 
de santé qui peuvent avoir contribué à la réaction disproportionnée qu’il a eue; il n’y 
a toutefois pas lieu d’admettre à sa décharge que sa capacité de discernement ait pu 
s’en trouver réduite. 
Les CdG sont parvenues à la conclusion que, avec l’incident du crachat, Martin 
Schubart s’est rendu coupable d’une grave transgression des convenances, incompa-
tible avec le statut de juge fédéral. Ce faisant, il a durablement troublé la confiance 
des justiciables. Et cela demeure vrai, même en faisant preuve d’une certaine com-
préhension pour la situation de crise personnelle dans laquelle le juge Schubarth 
pouvait se trouver au moment des faits. Le fait de permettre au juge Schubarth de 
reprendre ses tâches jurisprudentielles exposerait le Tribunal fédéral à une forte 
pression car la crédibilité de l’institution s’en trouverait réduite et la paix des rela-
tions juridiques en souffrirait. L’Etat de droit ne saurait courir un tel risque. Les 
CdG ont par conséquent estimé que le juge fédéral Martin Schubarth devait démis-
sionner. 
Dans ces conditions, les CdG ont considéré inacceptable le fait que le juge fédéral 
Martin Schubarth ne veuille pas quitter ses fonctions avant le 30 juin 2004. Elles 
étaient résolument d’avis que, dans l’intérêt de la justice et de l’image de cette 
dernière, le juge fédéral Martin Schubarth devait démissionner immédiatement et 
tirer ainsi la conséquence depuis longtemps attendue de l’incident du crachat surve-
nu le 11 février 2003. 
Pour le cas où le juge fédéral Martin Schubarth n’aurait toujours pas donné sa 
démission à la fin de l’année 2003, les CdG suggérèrent à la Commission judiciaire 
des Chambres fédérales d’examiner dans quelle mesure il serait juridiquement 
possible que l’entrée en fonction du successeur du juge Schubarth, élu durant la 
session d’hiver, ait lieu avant que ce dernier n’ait quitté son poste. En ultime 
recours, la révocation de Martin Schubarth sous forme d’arrêté fédéral soumis à 
référendum pouvait être envisagée. 
Lors de l’examen des prétendues irrégularités à la Cour de cassation pénale, les 
CdG ont constaté que dans une affaire, le juge fédéral Martin Schubarth a, en tant 
que président de la Cour de cassation pénale, de toute évidence ignoré l’avis de l’un 
de ses collègues et a, sur le formulaire d’accompagnement du dossier, déclaré le 
jugement rendu à l’unanimité alors qu’il n’a été rendu qu’à la majorité, transgressant

1559 
ainsi les dispositions relatives à la procédure par voie de circulation et à l’audience 
en délibération. Un déroulement correct de la procédure n’aurait toutefois pas modi-
fié le résultat. Les CdG sont d’avis que le juge fédéral Martin Schubarth a ainsi violé 
ses devoirs de fonction. En tant que magistrat, ce dernier n’est toutefois soumis à 
aucune autorité disciplinaire. Dans cette mesure, les constatations des CdG demeu-
rent sans effet pour le juge fédéral Schubarth. Le Ministère public de la Confédéra-
tion a la compétence de décider si la violation aux devoirs de fonction constatée par 
les CdG relève ou non du droit pénal. 
Dans d’autres cas, les CdG ont constaté que, lorsqu’il était président de section, le 
juge fédéral Schubarth a parfois agi de manière autoritaire et sans respecter le prin-
cipe de la collégialité. Il a utilisé très largement la marge de manœuvre dont il dispo-
sait en tant que président de cour, allant parfois jusqu’à outrepasser les limites 
imposées par la procédure, notamment dans le but de faire prévaloir son opinion. 
Ces traits du caractère de Martin Schubarth ont provoqué de grandes tensions au sein 
du collège des juges de la Cour de cassation pénale. Ils ne donnent cependant pas 
lieu de croire que certains jugements du Tribunal fédéral auraient pu être discuta-
bles, voire indéfendables. 
Les CdG n’ont toutefois constaté aucune manipulation de jugement dans le sens 
qu’aucune décision (dispositif) différente de celle qui avait été prise par le collège de 
juges n’a été communiquée aux parties. Après avoir effectué l’analyse des processus 
de la Cour de cassation pénale, les CdG sont parvenues à la conclusion que, dans la 
pratique, il n’était guère possible de manipuler un jugement, c’est-à-dire de fausser 
son dispositif. Le président de la cour mis à part, les juges n’ont aucune possibilité 
de procéder à une telle manipulation. Quant au président, il peut certes exercer une 
plus grande influence sur la procédure. En décidant de manipuler un jugement, il 
prendrait cependant un risque considérable de se faire découvrir. 
Les CdG sont parvenues à la conclusion que, d’une manière générale, il n’y avait 
pas lieu de remettre en cause ni la qualité de la jurisprudence, ni la crédibilité ou la 
conformité des jugements de la Cour de cassation pénale durant la présidence du 
juge fédéral Martin Schubarth. 
L’examen a montré que, sous la présidence du juge fédéral Martin Schubarth, le 
climat de travail a, d’une part, souffert de sa gestion autoritaire et, d’autre part, été 
imprégné de sa personnalité. Martin Schubarth a été décrit comme une personne 
intelligente, très cultivée, mais présentant des traits de caractère autoritaires, élitaires 
et égocentriques. Le climat de travail de la Cour de cassation pénale a en outre tout 
particulièrement souffert du désaccord entre le juge fédéral Martin Schubarth et l’un 
de ses collègues de la Cour de cassation pénale. 
Les problèmes qui ont eu la Cour de cassation pénale pour cadre étaient complexes 
et ont influencé le climat de travail de longues années durant. Avec le temps, la 
situation est devenue inextricable, au point que les juges de la Cour de cassation 
pénale ne sont plus parvenus à en venir à bout eux-mêmes. Avec le recul, il faut 
constater que le président du Tribunal fédéral est intervenu très tard. Il faut cepen-
dant également relever que les parties n’ont pas non plus fait appel à lui. Lorsque la 
discussion a enfin pu avoir lieu sous sa férule, la marge de manœuvre était très 
limitée. La solution finalement adoptée n’a calmé la situation qu’en apparence. Elle 
n’a aucunement permis de résoudre le conflit, qui opposait le juge fédéral Schubarth 
à l’un de ses collègues, et qui fut encore aggravé par le fait que ce dernier contacta 
un parlementaire socialiste avant la réélection des juges de décembre 2002.

1560 
La résolution des conflits à la Cour de cassation pénale s’est avérée très problémati-
que. Cette situation est en partie due au caractère difficile du juge fédéral Martin 
Schubarth. De plus, les structures institutionnelles du Tribunal fédéral qui est consti-
tué de 30 juges jouissant en principe des mêmes droits, peuvent également contri-
buer à de tels conflits entre juges. Il convient donc d’examiner s’il ne serait pas 
opportun de renforcer les structures hiérarchiques au sein des tribunaux, d’instituer 
certains mécanismes de surveillance et de mettre en place des mécanismes destinés à 
la résolution interne des conflits. 
Au cours de leur enquête, les CdG ont également fait un certain nombre de constata-
tions relatives à la procédure par voie de circulation, à la procédure d’audience en 
délibération ainsi qu’à l’attribution des rapporteurs et à la composition des cours. 
Ces constatations ont amené les CdG à adresser des recommandations à l’attention 
du Tribunal fédéral. 
Après la publication du rapport des CdG et suite à des entretiens avec le président de 
la Commission judiciaire des Chambres fédérales, le juge fédéral Martin Schubarth 
s’est finalement déclaré prêt à déposer sa démission pour la fin janvier 2004 au plus 
tard, dans l’intérêt de la justice. 
Le Tribunal fédéral prendra position sur les recommandations des CdG d’ici fin 
février 2004. 
7.3 
Mise en place des nouveaux tribunaux fédéraux 
de première instance 
La révision totale de la loi fédérale d’organisation judiciaire, actuellement en cours 
d’examen au Parlement, prévoit l’instauration de deux nouveaux tribunaux fédéraux, 
le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal administratif fédéral. Dans son message 
concernant les sièges des deux tribunaux, le Conseil fédéral proposait de faire siéger 
le Tribunal pénal fédéral à Fribourg et le Tribunal administratif fédéral à Aarau. Le 
21 juin 2002, le Parlement a décidé que le Tribunal pénal fédéral serait sis à Bellin-
zone et le Tribunal administratif fédéral à Saint-Gall. A la même occasion, il a 
habilité le Conseil fédéral à conclure avec les cantons du Tessin et de Saint-Gall une 
convention relative à leur participation financière aux coûts découlant de l’établis-
sement des deux tribunaux. Lors des discussions, en mai 2003, avec la cheffe du 
DFJP sur le rapport de gestion du Conseil fédéral (voir ci-après ch. 16.2.1), les CdG 
ont constaté des divergences de vue entre la Confédération et les deux cantons 
concernant la participation financière de ces derniers. Lors des négociations, les 
deux cantons ont en particulier mis l’accent sur le fait que la Confédération n’était 
pas habilitée à exiger de leur part une contribution à la construction des bâtiments 
qui allaient abriter les nouveaux tribunaux. 
Lorsque le Conseil national a examiné en juin 2003 le rapport de gestion du Conseil 
fédéral, la présidente de la CdG-N, la conseillère nationale Brigitta M. Gadient, a 
souligné qu’il fallait exiger des cantons du Tessin et de Saint-Gall, choisis par le 
Parlement, le respect des mêmes obligations que celles qu’avait auparavant définies 
le Conseil fédéral avec les cantons de Fribourg et d’Argovie. La présidente de la 
CdG-N a précisé que, certes, aucune convention écrite n’avait été conclue avec les 
nouveaux cantons retenus, mais que, durant les débats parlementaires, la cheffe du 
DFJP, la conseillère fédérale Ruth Metzler n’avait eu de cesse de rappeler que le

1561 
Conseil fédéral partait du principe que ces participations financières seraient assu-
rées. Ces propos n’avaient été infirmés ni lors des débats au sein du conseil ni de la 
part des gouvernements concernés. Par conséquent, lors du choix du siège, le Parle-
ment s’est toujours appuyé sur les règles de la bonne foi, selon lesquelles la même 
participation aux coûts serait assurée, quel que soit le site retenu. Aujourd’hui, aucun 
motif ne justifie l’abandon de ces règles. La CdG-N suivra donc cette affaire avec 
attention et, si nécessaire, elle saisira à nouveau le conseil. 
L’examen du rapport de gestion du Conseil fédéral a été suivi d’une correspondance 
entre la cheffe du DFJP, les CdG, le département de justice et police du canton de 
Saint-Gall et la Commission judiciaire des Chambres fédérales. Cette dernière a elle 
aussi insisté pour qu’un accord concernant la participation financière des cantons 
soit trouvé le plus rapidement possible, de sorte que les choses soient suffisamment 
clarifiées lorsque l’Assemblée fédérale élirait les membres du Tribunal pénal fédéral 
lors de sa session d’automne 2003. Dans un courrier daté du 9 septembre 2003, la 
conseillère d’Etat Karin Keller-Sutter, cheffe du département de justice et police du 
canton de Saint-Gall, a assuré que son canton était prêt à participer dans une mesure 
équitable aux coûts d’édification du Tribunal administratif fédéral. Elle y précise 
que, si jusqu’à présent aucune convention n’a pu être conclue, cela est uniquement 
dû au fait qu’avant le choix définitif du terrain et la présentation d’une définition du 
projet de la part du canton de Saint-Gall, il n’était pas possible d’avancer un chiffre 
concernant le taux de participation financière du canton. Enfin, l’élue indique que le 
canton de Saint-Gall sera un partenaire de négociation loyal pour la Confédération. 
Les négociations menées à la fin de l’automne 2003 entre la Confédération et les 
cantons concernés n’ont pas débouché sur une convention définitive, mais elles ont 
permis un rapprochement des positions. Désormais, les sites sont connus: il s’agit du 
quartier Chrüzacker à Saint-Gall et de la Viale Stefano Franscini à Bellinzone. Dans 
la ville tessinoise, deux bâtiments existants seront aménagés, tandis qu’il est prévu 
de construire un bâtiment neuf à Saint-Gall. Le 23 juin 2003, la Confédération a 
signé une convention avec le canton du Tessin sur la répartition des coûts en lien 
avec l’installation provisoire du Tribunal pénal fédéral, lequel sera mis en service le 
1er avril 2004. Le Tribunal administratif fédéral n’entrera probablement en fonction 
qu’en 2007. 
7.4 
Mise en œuvre du projet d’efficacité 
La CdG-N suit, en collaboration avec la DélFin, les travaux de mise en œuvre du 
projet dit d’efficacité (ProjEff) et examine en particulier les rapports semestriels du 
DFJP sur l’état d’avancement du projet. 
Le projet d’efficacité a été adopté par les Chambres fédérales le 22 décembre 1999 
(FF 2000 71). Par le biais d’une modification du Code pénal suisse (CP), le Parle-
ment a confié aux autorités fédérales la direction de la procédure pour les affaires 
complexes à caractère inter cantonal et international qui relèvent du crime organisé, 
du blanchiment d’argent et de la corruption (art. 340bis, al. 1, CP). Depuis le 1er jan-
vier 2002, c’est la Confédération qui, en lieu et place des cantons, est compétente en 
matière de grande criminalité. En ce qui concerne la grande criminalité économique, 
la Confédération s’est vu confier une compétence subsidiaire en matière d’investi-
gations (art. 340bis, al. 2, CP).

1562 
Dans le cadre de sa haute surveillance, la CdG-N estime très important que le projet 
d’efficacité soit mis en œuvre non seulement rapidement, mais aussi de manière 
contrôlée et équilibrée. La commission a pu s’assurer, ces dernières années, de la 
bonne progression du projet. Certains résultats du contrôle de suivi sont mentionnés 
dans les rapports d’activité des années passées (FF 2001 5348, 2002 5570). 
Lors d’un entretien conduit en janvier 2003 avec les responsables du projet, la 
CdG-N a toutefois constaté qu’en raison de problèmes financiers, le projet ne peut 
plus être poursuivi selon les prévisions. L’introduction du frein à l’endettement et les 
directives budgétaires pour 2003 (réduction des besoins financiers de 31 à 18 mil-
lions de francs) ainsi que les réductions supplémentaires prévues dans le plan finan-
cier 2004–2006 mettent en péril une mise en œuvre du projet d’efficacité qui soit 
conforme à la loi. Les ressources en personnel étant faibles, le traitement des affaires 
a pris du retard dès 2003, ce qui est préoccupant du point de vue de l’Etat de droit. 
Si, en raison de problèmes de ressources, la Confédération devait prescrire des 
procédures pénales à moyen ou long terme, cela serait inacceptable du point de vue 
de l’Etat de droit. 
L’absence de données précises sur l’évolution du budget rend difficile la direction et 
la planification du projet. Ces incertitudes pourraient à leur tour engendrer rapide-
ment des problèmes en termes de personnel. En effet, les services fédéraux ne 
seraient pas considérés comme fiables par rapport aux services cantonaux, ce qui 
pourrait compliquer encore le recrutement du personnel. 
Ayant à cœur une réalisation du projet conforme à la loi, la CdG-N s’est adressée, 
dans un courrier datant de mars 2003, au Conseil fédéral. Dans ce courrier, elle 
rappelle que les réductions de ressources déjà entreprises et celles prévues dans le 
plan financier ne concernent pas un projet quelconque de la Confédération, mais la 
mise en œuvre du mandat confié par le Parlement à la Confédération, selon lequel 
cette dernière doit assumer un rôle actif en matière de poursuites pénales pour des 
affaires relevant de la grande criminalité. Et de souligner qu’une réduction des 
activités de la Confédération dans ce domaine, voire une «re-délégation» aux can-
tons serait un signal négatif qui ne serait compris ni en Suisse ni à l’étranger. La 
CdG-N est d’avis qu’il est urgent et nécessaire d’accroître l’efficacité de la poursuite 
pénale en matière d’affaires relevant de la grande criminalité. 
Les réductions budgétaires massives ne touchent pas seulement la mise en œuvre du 
projet d’efficacité dans une phase sensible. En effet, un autre projet de la Confédéra-
tion, la mise en place du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone, au sein duquel onze 
juges siégeront à compter d’avril 2004, dépend du succès de la réalisation du projet 
d’efficacité. Si les organes de la Confédération chargés de la poursuite pénale ne 
peuvent traiter rapidement les affaires relevant de la loi, les travaux du Tribunal 
pénal fédéral prendront du retard voire n’auront qu’une faible portée dans la phase 
importante qu’est celle de sa mise en place. 
Se basant sur ces constatations, la CdG-N a demandé au Conseil fédéral de prendre 
les mesures nécessaires permettant une mise en œuvre du ProjEff conforme au plan. 
Consciente des problèmes importants liés au budget de la Confédération, la CdG-N a 
rappelé que le Conseil fédéral et le Parlement sont investis d’une responsabilité, 
importante en matière de poursuite pénale, responsabilité que doit assumer la 
Confédération à l’égard des cantons et de l’étranger. Il s’agit par conséquent de 
définir les priorités en faisant preuve de clairvoyance.

1563 
Dans sa prise de position du 14 mars 2003, le Conseil fédéral assure prendre au 
sérieux le mandat du Parlement qui lui a été attribué dans le cadre de ProjEff et 
vouloir le mener à terme. Il souligne en outre qu’il n’a pas réduit le budget consacré 
au ProjEff, mais qu’il a bien au contraire prié à plusieurs reprises le Parlement de lui 
accorder des moyens supplémentaires. Selon lui, l’augmentation des besoins finan-
ciers est la conséquence d’un nombre d’affaires plus élevé que prévu initialement et 
de procédures plus longues. Le Conseil fédéral précise que, convaincu de l’impor-
tance du projet, il a renoncé à soumettre au Parlement la possibilité d’un retour à la 
double disposition potestative comme mesure d’allègement envisageable (ce qui 
aurait eu pour effet une «re-délégation» accrue d’affaires aux cantons). Il n’entend 
pas non plus instaurer une situation dans laquelle des procédures traîneraient en 
longueur et des infractions ne seraient pas élucidées. Le Conseil fédéral a assuré 
qu’il veillera, dans les limites fixées par la politique financière, à ce que la mise en 
œuvre du projet puisse être réalisée conformément au plan. 
Contrairement à la prise de position du Conseil fédéral, le rapport de la haute direc-
tion de projet sur l’état d’avancement du ProjEff du 30 juin 2003 dresse un sombre 
tableau de la situation future. Aux termes des arrêtés financiers pris cette année, il 
est prévu de plafonner les budgets 2005 et 2006 au niveau de 2004. Ainsi, l’augmen-
tation des effectifs se poursuivra vraisemblablement telle que prévue en 2003, mais 
moins de la moitié des embauches évoquées dans le concept 2000 pourront être 
effectuées en 2004. Dans le même temps, la supposition formulée dans le dernier 
rapport sur l’état d’avancement, selon laquelle les prévisions sur le nombre de pro-
cédures doivent être revues à la hausse, s’est renforcée. La haute direction de projet 
souligne que le fossé entre les ressources et les tâches à accomplir va conduire à un 
nombre croissant d’affaires pendantes qui, si les objectifs ne sont pas radicalement 
modifiés, empêcheront toute poursuite pénale en matière de grande criminalité dans 
l’esprit du projet d’efficacité. 
La CdG-N a pris acte de ce rapport du 30 juin 2003 en exprimant ses préoccupations 
et a décidé de suivre attentivement la mise en œuvre du projet d’efficacité durant 
l’année 2004. 
7.5 
Pratique du Tribunal fédéral pour 
la réglementation en termes de droit transitoire 
relative au nouveau délai du pourvoi en nullité 
conformément à l’art. 272 PPF 
L’entrée en vigueur, au 1er janvier 2001, de la révision partielle du 23 juin 2000 de 
la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 173.110), 
initiée par les CdG en vue de décharger le Tribunal fédéral, a créé une situation 
problématique en matière de réglementation transitoire relative au nouveau délai de 
pourvoi en nullité pour les affaires pénales (art. 272 de la loi fédérale sur la procé-
dure pénale). La question portait sur le fait de savoir si le nouveau délai de 30 jours 
(20 jours auparavant) après envoi de la signification du jugement devait s’appliquer 
lorsqu’un jugement avait été pris avant l’entrée en vigueur de la nouvelle réglemen-
tation, mais avait été motivé par écrit seulement après cette entrée en vigueur. 
Un avocat a déposé auprès des CdG une requête contre le Tribunal fédéral. Il esti-
mait en substance que la Cour de cassation du Tribunal fédéral n’avait pas respecté, 
dans sa pratique réglementant le droit provisoire, la décision prise par le Parlement

1564 
visant à prolonger le délai de pourvoi à 30 jours et qu’il avait enfreint ainsi le prin-
cipe de séparation des pouvoirs. Le Tribunal fédéral avait rejeté le pourvoi en nullité 
de l’avocat car l’ancien délai de 20 jours n’avait pas été observé. L’avocat était lui 
d’avis que l’envoi de la signification du jugement constituait l’élément déterminant 
en matière de définition du délai. Etant donné que cet envoi avait été effectué après 
l’entrée en vigueur de la révision de la loi, il avait considéré que, conformément au 
nouveau droit, le délai était de 30 jours. 
Les investigations menées par les sous-commissions compétentes des CdG auprès 
du Tribunal fédéral ont permis d’établir les faits suivants: aussitôt la nouvelle régle-
mentation publiée, le 4 juillet 2000, le Tribunal fédéral s’est penché, en interne, sur 
la question de la mise en œuvre de cette disposition et est parvenu à la conclusion 
qu’une réglementation transitoire faisait défaut. La Cour de cassation a alors décidé 
de combler cette lacune par une application, par analogie, du chap. 3, al. 1, des 
dispositions finales de la modification du 4 octobre 1991 de la loi fédérale d’orga-
nisation judiciaire. Ainsi, la nouvelle loi ne s’applique aux procédures de recours 
que si la décision attaquée a été rendue après l’entrée en vigueur de ladite loi. Le 
22 novembre 2000, le Conseil fédéral a fixé l’entrée en vigueur de la modification 
de la loi, objet de débats, au 1er janvier 2001. Dans un communiqué préalablement 
rédigé dans trois langues, la Cour de cassation mettait alors l’accent sur les consé-
quences de cette modification de la loi sur le plan du droit transitoire et indiquait les 
voies de recours. Ce communiqué a été envoyé le 5 décembre 2000 aux tribunaux 
cantonaux et aux cours suprêmes des cantons, à la Fédération suisse des avocats 
(FSA), aux journalistes accrédités et aux principales revues spécialisées. 
La FSA a publié dans sa revue (Revue 1/2001 46) le communiqué du Tribunal 
fédéral, également paru dans trois autres revues spécialisées (RSJ 2001 20, JT 2000 
IV 96 et RSJB 2001 160). De son côté, la Cour de cassation avait décidé de faire 
preuve de largeur d’esprit et de répondre favorablement à d’éventuelles demandes de 
restitution selon l’art. 35 OJ. Au total, le délai n’avait pas été observé dans quatre 
affaires, sachant qu’une demande de restitution avait été exigée et accordée dans un 
seul cas. 
Les CdG sont parvenues à la conclusion que, dans cette affaire, la Cour de cassation 
avait pris à temps une décision concernant l’interprétation qu’elle allait faire de la 
situation transitoire liée au nouveau délai dans le cadre de la modification de la loi. 
Elle avait publié sa décision aussi tôt que possible, de sorte que le barreau puisse en 
prendre acte. Les CdG ont donc estimé que la démarche du Tribunal fédéral 
n’appelait aucune critique de leur part. 
8 
Etat et administration 
8.1 
Haute surveillance sur les 3e et 4e cercles 
L’administration fédérale connaît, depuis plusieurs années, un modèle qui répartit 
dans quatre cercles différents les organes à qui sont confiés des tâches de la Confé-
dération, et ce en fonction de leur degré d’autonomie. 
Si le contrôle parlementaire sur l’administration fédérale centrale (1er et 2e cercles) 
ne présente pas de problèmes particuliers, la haute surveillance sur les unités du 
3e cercle (EPF, Skyguide, Swissmedic, par ex.) ou sur les entreprises devenues 
autonomies (4e cercle: La Poste, CFF SA, Swisscom, RUAG) est confrontée à des

1565 
questions et exigences particulières. D’une part, l’alignement de l’activité des éta-
blissements sur les objectifs stratégiques du Conseil fédéral implique une collabora-
tion étroite entre les CdG et les CdF. D’autre part, il faut particulièrement tenir 
compte des interfaces entre l’activité des commissions de contrôle et celle des com-
missions législatives (lors de l’adoption et du contrôle d’exécution du mandat de 
prestations, p. ex.). C’est pourquoi les commissions de contrôle ont défini dès les 
années passées, pour les EPF, La Poste, les CFF SA et Swisscom, des principes qui 
règlent les compétences de la haute surveillance et les rapports que le Conseil fédé-
ral doit remettre au Parlement. Ces principes tiennent compte de l’autonomie de ces 
entreprises, souhaitée par le Parlement, et soulignent avant tout la responsabilité 
politique du Conseil fédéral. 
Depuis leur définition, ces principes ont été améliorés dans la pratique. Ainsi, 
concernant la réalisation des objectifs stratégiques pour La Poste, les CFF et Swiss-
com, le Conseil fédéral doit présenter chaque année un rapport écrit au Parlement. 
Par ailleurs, ces deux dernières années, les commissions de contrôle ont repris 
l’habitude d’entretiens directs avec les responsables des entreprises. Ces entretiens 
se sont avérés nécessaires pour obtenir des réponses substantielles à des questions 
des commissions de contrôle qui étaient importantes sur le plan politique. Des 
informations de cette nature faisant défaut, le Parlement avait dû approuver le rap-
port de gestion 2001 du Conseil fédéral avec des réserves (ces dernières portaient sur 
la gestion du Conseil fédéral concernant les CFF et La Poste; FF 2002 4161). Grâce 
à un rapport optimisé sur le plan du délai et du contenu, le rapport de gestion 2002 
du Conseil fédéral a pu être approuvé sans réserve (FF 2003 4341). 
L’expérience montre qu’il est peu pertinent pour la haute surveillance de définir des 
procédures rigides dans les domaines des 3e et 4e cercles. Les solutions doivent être 
recherchées au sein des structures existantes des CdG et des CdF. Outre d’éven-
tuelles mesures d’ordre organisationnel, les commissions de contrôle vont définir à 
l’avenir des axes prioritaires et soumettre de manière ciblée à un examen approfondi 
certains domaines et questions relevant de la gestion des 3e et 4e cercles (concernant 
ce point, voir également le rapport d’activité 2002 de la Délégation des finances; 
FF 2003 6348). 
8.2 
Responsabilité patrimoniale de l’Etat 
La problématique du rôle joué par la Confédération à l’égard des 3e et 4e cercles 
s’est à nouveau posée, fin 2002, au moment de l’entrée d’employés fédéraux au sein 
de conseils d’administration d’entreprises privées (Swiss, p. ex.). Il s’agissait notam-
ment, pour la CdG-N, de savoir quelle responsabilité la Confédération assumait au 
sein des ses entreprises. 
Cette préoccupation, partagée également par le DFF, a conduit ce dernier à effectuer 
des travaux en vue d’établir une analyse complète des risques encourus par la 
Confédération et de délimiter la responsabilité patrimoniale de la Confédération à 
l’égard de tiers. 
Les résultats de cette analyse ont été présentés à la CdG-N au milieu de l’année 
2003.

1566 
Les services chargés de cette étude ont dressé un inventaire des risques auxquels est 
exposée la Confédération, puis ils ont classé et évalué méthodiquement chacun de 
ces risques en fonction de sa probabilité et de l’importance des dommages qu’il peut 
engendrer. Les risques majeurs encourus par la Confédération ont ainsi pu être 
identifiés. L’étude était avant tout consacrée aux risques inhérents au patrimoine de 
l’Etat et à ceux qui découlent de sa responsabilité civile. Les responsables chargés 
de l’analyse ont retenu une méthode permettant également d’identifier des risques 
financiers pour lesquels la responsabilité de la Confédération n’est pas engagée sur 
le plan purement juridique, mais qu’elle pourrait éventuellement devoir prendre en 
charge en raison d’une obligation politique. Cette méthode rejoint les constatations 
établies par les CdG dans le cadre de différentes inspections. Pour les risques liés à 
la responsabilité au sens de l’art. 19 de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la respon-
sabilité (RS 170.32), une liste des organisations pour lesquelles cette disposition 
pourrait s’appliquer a été dressée dans le cadre de l’étude. Jusqu’à présent, seule une 
partie de ces organisations était connue. 
Les travaux accomplis jusqu’à présent ont permis de créer une base en vue de définir 
une gestion complète des risques auxquels la Confédération est exposée. Des man-
dats correspondants ont été attribués par le Conseil fédéral. Il s’agira dans un deuxi-
ème temps d’apporter des réponses aux questions de savoir si un risque doit être 
couvert par la Confédération ou par une assurance externe, voire même s’il faut le 
couvrir (lorsqu’il s’agit d’un risque minime). Il existe désormais une base qui 
permettra également de réduire différents risques. La définition des services respon-
sables pour les différents risques (risk owners) jouera également un rôle important. 
La CdG-N a constaté que le Conseil fédéral a pleinement perçu l’enjeu de cette 
problématique et qu’il accorde au projet l’importance qui lui revient. La commission 
continuera de suivre les travaux en cours et étudiera au moment opportun les conclu-
sions à en tirer. 
8.3 
Evaluation et développement futur du projet GMEB 
En 1996, le Conseil fédéral a chargé le DFF d’introduire la gestion par mandat de 
prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) dans certains secteurs de l’administra-
tion fédérale. Le concept GMEB s’inspire des principes de la nouvelle gestion 
publique (NGP). Pendant les quatre ans qu’a duré la phase pilote de la GMEB, soit 
de 1998 à fin 2001, le Conseil fédéral a progressivement fait passer onze services de 
l’administration traditionnelle à la GMEB, ce qui représente environ 7 % des postes 
et 5 % des dépenses de fonctionnement de l’administration fédérale. 
Les commissions de contrôle des deux Chambres ont suivi de près le projet GMEB 
et se sont en particulier préoccupées des instruments permettant le pilotage de la 
GMEB. Selon les directives des Bureaux du Conseil national et du Conseil des Etats 
des 28 août et 3 septembre 1998, les CdG et les CdF ont formé des sous-com-
missions chargées de l’examen annuel du budget, des comptes et du rapport de 
gestion des offices GMEB. A ce titre, ces sous-commissions GMEB ont en perma-
nence contrôlé le degré de réalisation des objectifs du projet GMEB et, grâce au 
dialogue avec l’administration, ont contribué au développement et à l’amélioration 
des indicateurs nécessaires pour l’exécution de cette tâche.

1567 
Dans son rapport du 19 décembre 2001 sur la gestion par mandat de prestations et 
enveloppe budgétaire – Evaluation et suite de la procédure (Rapport d’évaluation 
GMEB; FF 2002 3320), le Conseil fédéral a procédé, à l’intention du Parlement, à 
une évaluation détaillée du projet pilote GMEB. Il conclut dans son rapport que le 
concept et les instruments de la GMEB sont en principe suffisamment évolués, que 
le fonctionnement du modèle est assuré, et que sa mise en œuvre systématique 
génère à tous les niveaux des changements positifs dans le sens des objectifs fixés. 
Fort de ces conclusions, le Conseil fédéral a décidé d’étendre la GMEB par petites 
étapes, préconisant d’en doubler ou même d’en tripler la portée (c.-à-d. le nombre 
d’offices GMEB). L’extension s’effectuerait sur une base volontaire, au sein des 
départements. En outre, il s’agirait de réduire à tous les échelons les charges liées au 
passage à la GMEB et de simplifier les instruments utilisés. Le Conseil fédéral 
entend procéder à ces changements sans adapter les bases légales actuelles. Il estime 
enfin que son rapport d’évaluation clôture la phase pilote de la GMEB et propose de 
transformer le projet GMEB en un programme permanent. 
Les commissions de contrôle ont examiné le rapport d’évaluation GMEB du Conseil 
fédéral et ont pris position, dans un rapport adressé à leur chambre respective, sur 
l’état d’avancement du projet GMEB et sur la poursuite de son développement3. Les 
commissions de contrôle sont en général favorables au principe de la gestion par 
mandat de prestations et enveloppe budgétaire. En effet, le modèle GMEB présente 
des avantages majeurs au niveau de la gestion et permet un changement de culture 
bénéfique au sein de l’administration, notamment grâce à une orientation renforcée 
sur les prestations et à une transparence accrue au niveau des coûts. C’est pourquoi 
les commissions de contrôle approuvent en principe l’intention du Conseil fédéral 
d’étendre progressivement la GMEB à d’autres offices. A ce propos, elles jugent 
toutefois nécessaire que le Parlement se livre à des réflexions approfondies sur la 
répartition des compétences entre les pouvoirs exécutif et législatif dans le secteur 
GMEB, sur l’exercice de la haute surveillance et sur l’inscription du modèle dans la 
législation financière. 
Durant la session d’automne 2002, les deux Chambres ont pris formellement acte du 
rapport d’évaluation GMEB du Conseil fédéral, tout en adoptant une motion de la 
CdG-E sur l’évolution de la GMEB (02.3381). Par le biais de cette motion, le 
Conseil fédéral est chargé de modifier les dispositions relatives à la gestion par 
mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB), à savoir l’art. 38a de la loi 
fédérale du 6 octobre 1989 sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0) et 
l’art. 44, al. 1, de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement 
et de l’administration (LOGA; RS 172.010), de sorte que le Parlement puisse égale-
ment remplir ses missions de gestion et de contrôle dans les secteurs GMEB. A cette 
fin, le Conseil fédéral doit proposer un modèle permettant la gestion par groupes de 
produits. Il doit en outre définir les possibilités d’amélioration de l’intégration de la 
planification des finances et des tâches dans les secteurs GMEB. Par ailleurs, le 
Conseil fédéral doit donner des indications sur le calendrier et l’ampleur de l’évo-
lution future de la GMEB ainsi que sur son contenu. Il convient notamment d’exa-
 
3 
Rapport du Conseil fédéral sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgé-
taire – Rapport de la Commission de gestion et de la Commission des finances du Conseil 
des Etats du 28 juin 2002 et du 29 août 2002; FF 2002 6121; Rapport du Conseil fédéral 
sur la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire – Rapport de la Commis-
sion de gestion et de la Commission des finances du Conseil national des 21 et 22 août 
2002; FF 2002 7254.

1568 
miner l’opportunité d’imposer l’application du principe GMEB aux services de 
l’administration fédérale remplissant certains critères objectifs. 
Au vu de la transformation du projet GMEB en un programme permanent, les com-
missions de contrôle ont en outre décidé de suivre les offices concernés dans le 
cadre des structures ordinaires de surveillance. Les CdG ont par ailleurs soumis aux 
Bureaux des conseils une proposition de modification des directives édictées par 
ceux-ci le 28 août et le 3 septembre 1998 sur l’examen, par le Parlement, des man-
dats de prestations et des enveloppes budgétaires. Les directives révisées ont été 
approuvées par les Bureaux le 2 juin et le 27 août 2003. Conformément à ces direc-
tives, les sous-commissions GMEB, formées de membres des CdG et des CdF, ont 
été officiellement dissoutes. Les compétences ont été établies de la manière sui-
vante: Les CdF examinent le budget ou les enveloppes budgétaires des offices 
GMEB, le plan financier et les comptes; quant aux CdG, elles traitent le rapport de 
gestion du Conseil fédéral, qui inclut un rapport sur les offices GMEB. Les commis-
sions de contrôle peuvent exiger à tout moment des rapports complémentaires ou 
mener des enquêtes dans le secteur GMEB. Aux termes de l’art. 49, al. 3, LParl, les 
CdG et les CdF peuvent procéder ensemble à l’examen préalable du rapport de 
gestion et des comptes, ce qui peut s’avérer utile dans le cas des offices GMEB. Les 
commissions de contrôle peuvent coordonner elles-mêmes leur activité dans ces 
domaines. S’agissant de la procédure de consultation préalable prévue par l’art. 44, 
al. 2, LOGA, elle s’effectue toujours au sein des commissions législatives concer-
nées. Par ailleurs, les CdG et les CdF peuvent rédiger des avis à propos des consé-
quences financières ou de questions de gestion que ces mandats peuvent poser. 
Les commissions de contrôle suivront avec attention les développements futurs de la 
GMEB. Elles ont chargé le Conseil fédéral de leur faire un compte-rendu dans 
quatre ans sur les buts atteints et présenter ses réflexions quant à l’évolution future 
de la nouvelle gestion publique. Ces réflexions doivent aussi contenir une analyse de 
la nouvelle gestion publique dans son environnement international et exposer 
l’évolution concrète dans les cantons et les communes. 
8.4 
Surveillance des fondations, à l’exemple 
des fondations du docteur Rau 
En 2001, la CdG-N avait été saisie de différents courriers et requêtes concernant le 
rôle joué par la Confédération en relation avec la collection d’art du docteur Gustav 
Rau4. La commission avait profité de ce cas pour examiner le fonctionnement de la 
surveillance fédérale des fondations. S’agissant de la collection du docteur Rau, la 
commission avait entendu plusieurs membres du Conseil fédéral, ainsi que plusieurs 
hauts fonctionnaires de l’administration. Elle avait alors estimé que la Confédération 
avait correctement joué son rôle de surveillance des fondations, et que cette affaire 
relevait des tribunaux. La CdG-N a toutefois continué à se tenir informée de l’évo-
lution de ce dossier. 
 
4 
Voir le rapport annuel 2001/2002 des Commissions de gestion et de la Délégation des 
commissions de gestion des Chambres fédérales, du 17 mai 2002, (FF 2002 5540) et s.

1569 
A la fin de l’année 2002, les CdG ont été à nouveau interpellées. Dans un courrier 
adressé aux présidents des CdG, le conseiller national J. Alexander Baumann a fait 
part de sa préoccupation par rapport à cette affaire. D’autres membres des CdG ont 
également été approchés à titre individuel. Après avoir examiné attentivement la 
lettre du conseiller national Baumann, la CdG-N a choisi de ne pas rouvrir le dos-
sier, considérant toujours que l’affaire relevait de la justice. La CdG-E, en revanche, 
a décidé de charger sa sous-commission DFI/DETEC de se pencher sur la surveil-
lance fédérale des fondations, l’affaire des fondations suisses du docteur Rau ne 
devant être examinée que dans la mesure où elle renvoie à une problématique géné-
rale. 
Dans un premier temps, la sous-commission a donné l’occasion à M. Baumann de 
détailler les reproches contenus dans le courrier susmentionné envers le DFI, plus 
particulièrement envers la surveillance fédérale des fondations. La sous-commission 
a toutefois précisé d’emblée qu’il ne lui revenait ni de clarifier les rapports de pro-
priété de la collection d’art du docteur Rau, ni d’apprécier la capacité de discerne-
ment de Gustav Rau. Ces questions ressortent exclusivement de la compétence des 
tribunaux concernés. De plus, indépendamment des conclusions auxquelles elle 
aboutira, il est évident que la CdG-E n’a pas la compétence d’annuler ou de modifier 
une décision (art. 47quater, al. 4, LREC respectivement art. 26, al. 4, LParl). 
La sous-commission a ensuite entendu le chef du service «Droit et surveillance des 
fondations» au sein du Secrétariat général du DFI (SG DFI) et son adjoint. D’une 
part, la sous-commission s’est informée sur la structure et les compétences de la 
surveillance fédérale des fondations (activités, ressources, fonctionnement, bases 
légales, etc.), ainsi que sur les problèmes qu’elle rencontre et ses possibilités 
d’intervention. D’autre part, la sous-commission s’est intéressée à la surveillance 
exercée par le DFI sur les fondations suisses du docteur Rau. 
La surveillance fédérale sur les fondations est exercée par le SG DFI conformément 
à l’art. 3, al. 2, let. a, de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’organisation du DFI 
(Org DFI; RS 172.212.1). Elle surveille plus de 2200 fondations, sur les quelque 
10 000 que compte la Suisse actuellement5. Il s’agit pour leur grande majorité de 
fondations dotées d’un capital peu élevé. Selon une estimation mandatée par le DFI, 
le capital total des dix plus grosses fondations représente 80 % du capital total des 
fondations surveillées au niveau fédéral; environ 40 fondations ont un capital supé-
rieur à 50 millions de francs. Dans la plupart des cas, le DFI n’exerce qu’un contrôle 
ponctuel sur la base du rapport de l’organe de révision de la fondation. La surveil-
lance est plus étroite s’agissant de fondations financièrement plus importantes. Rares 
sont les dossiers problématiques exigeant une intervention rapide et/ou présentant 
des aspects complexes. Au jour de l’audition, la surveillance fédérale de fondations 
traitait dix cas de ce type. 
La surveillance fédérale des fondations est fondée sur les art. 80 ss du code civil du 
10 décembre 1907 (CC; RS 210). Les activités de surveillance reposent avant tout 
sur la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l’art. 84, al. 2, CC, selon lequel 
l’autorité de surveillance veille à ce que les biens des fondations soient employés 
conformément à leur destination. Les problèmes rencontrés fréquemment par la 
 
5 
Les fondations restantes sont soumises à la surveillance des cantons ou des communes, 
pour autant qu’il ne s’agisse pas de fondations de prévoyance professionnelle, de fonda-
tions de famille ou de fondations religieuses, qui sont soumises à d’autres régimes de 
contrôle.

1570 
surveillance des fondations ont trait à la vérification des comptes, à la composition 
des conseils de fondation et des indemnités versées aux membres des conseils, à des 
cas de détournement d’affectation des fonds, à la surveillance de fondations dont les 
activités ont lieu à l’étranger ou encore à des fondations connaissant des problèmes 
financiers. 
Dans le domaine du droit des fondations, il est à noter que la CER-E a élaboré le 
24 octobre 2003 un projet de loi (00.461) qui prévoit des modifications des disposi-
tions du droit des fondations et du droit fiscal de manière à rendre plus attractif le 
recours à une fondation pour les personnes souhaitant affecter une partie de leur 
patrimoine à des tâches d’utilité publique. 
Dans le cas de la collection d’art du docteur Rau, la sous-commission s’est notam-
ment intéressée à la légalité et à l’opportunité des actions du DFI dans les événe-
ments suivants: 
– 
l’autorisation par le DFI, le 24 septembre 1999, du prêt d’une partie impor-
tante de la collection d’art du docteur Rau pour une exposition itinérante au 
Japon; 
– 
la reconnaissance par le DFI de la capacité de discernement du docteur Rau 
suite à un arrêt du Tribunal de Baden-Baden (République fédérale 
d’Allemagne) du 20 septembre 2000; 
– 
la levée, suite à cette reconnaissance, des curatelles sur la Fondation d’art du 
docteur Rau (par ordonnance du 22 décembre 2000), sur la Fondation médi-
cale du docteur Rau et sur la Fondation Rau pour le Tiers-Monde (par 
ordonnance du 26 février 2001) et la modification, dans les mêmes ordon-
nances, de la composition des conseils de ces fondations; 
– 
l’accord, intervenu à la fin du mois d’août 2001, donnant suite à la demande 
de restitution du docteur Rau des œuvres de la collection d’art encore dépo-
sées en Suisse, et le transfert subséquent de ces œuvres en Allemagne; 
– 
les événements liés à la succession du docteur Rau, décédé en janvier 2002. 
La CdG-E n’a pas pu mettre un terme à cette inspection à l’issue de la législature 
1999–2003. Il revient donc aux membres de la nouvelle CdG-E de décider de la 
suite à donner à ce dossier. 
8.5 
Mise en œuvre de la loi sur le personnel 
(art. 5, al. 1, LPers) 
Dans le cadre de la LPers, entrée en vigueur début 2002, le Parlement a attribué au 
Conseil fédéral d’importantes compétences dans le domaine du droit du personnel de 
la Confédération. En retour, il a exigé du Conseil fédéral qu’il informe régulière-
ment l’Assemblée fédérale de la mise en œuvre de la politique du personnel ainsi 
que de la réalisation des objectifs visés par la loi (art. 5 LPers). Conformément au 
mandat légal, les présidents des quatre commissions parlementaires de contrôle sont 
convenus en 2002, avec le Conseil fédéral, de la forme et du contenu du premier 
rapport.

1571 
Au cours de l’année 2003, les CdG et les CdF ont examiné le rapport du Conseil 
fédéral sur l’application de la LPers dans l’administration fédérale, y compris les 
Services du Parlement et les tribunaux fédéraux ainsi que les CFF et La Poste. 
Globalement, les commissions de contrôle ont constaté qu’il s’agissait d’un rapport 
détaillé qui tient compte de leurs exigences et qui instaure de la transparence 
concernant les principaux indicateurs de la nouvelle politique du personnel de la 
Confédération (NPP) et du nouveau système salarial (NSS). Grâce aux informations 
données, le Parlement peut se faire une idée de la situation en matière de politique 
du personnel. 
Les commissions de contrôle ont toutefois relevé dans certaines parties du rapport 
des insuffisances qu’il est nécessaire de corriger. 
Les commissions ont constaté que, sous sa forme actuelle, le rapport instaure certes 
de la transparence, mais ne représente pas un instrument de direction. Bien que les 
commissions de contrôle n’aient pas pour tâche de diriger la politique du personnel 
de la Confédération, elles doivent en revanche être en mesure de juger la manière 
dont le Conseil fédéral conduit cette politique. C’est la raison pour laquelle les CdG 
et les CdF ont demandé au Conseil fédéral d’exposer plus clairement, dans ses futurs 
rapports, la manière avec laquelle il dirige la politique du personnel et quelle est sa 
stratégie à long terme. 
Pour ce qui a trait à la réalisation des objectifs visés par la LPers et les dispositions 
d’exécution, les commissions ont constaté que ces textes ont accentué, du point de 
vue des employés fédéraux interrogés, l’importance accordée aux résultats et à 
l’efficacité et ont eu pour effet une intensification du dialogue entre le personnel et 
les cadres dirigeants. Toutefois, le rapport ne s’exprime pas sur le degré de réalisa-
tion de l’ensemble des objectifs de l’art. 4 LPers. Il conviendrait d’améliorer la 
présentation du rapport à ce niveau, sachant que cela ne sera possible qu’avec des 
données couvrant plusieurs années. 
Les indications contenues dans le rapport du Conseil fédéral sur les retraites antici-
pées correspondent dans une large mesure à la recommandation n° 2 de la CdG-N 
(voir le rapport «Pratiques de la Confédération en matière de retraites anticipées 
découlant de modifications structurelles et pour raison médicale» du 18 novembre 
1999; FF 2000 1136). A l’avenir, un complément d’informations sera nécessaire en 
ce qui concerne certains critères ainsi que les économies réalisées. 
La LPers présente un vaste champ d’application (art. 2 LPers), lequel ne comprend 
pas uniquement l’administration fédérale centrale. Or, les commissions de contrôle 
n’ont reçu en 2002 aucune information concernant certaines institutions (le domaine 
des EPF, p. ex.). A l’avenir, le rapport devra couvrir l’intégralité du champ d’appli-
cation de la loi. 
Les données contenues dans le rapport sur l’année 2002 permettent de dresser un 
constat positif, selon lequel l’introduction de la nouvelle politique du personnel 
(NPP) est sur la bonne voie. Il convient toutefois de consolider les succès obtenus 
lors de cette introduction et de les étendre aux domaines qui présentent encore un 
besoin d’action. Selon les informations fournies par le premier rapport, l’introduc-
tion du nouveau système salarial (NSS) semble aussi avoir pris un bon départ. Les 
CdG et CdF sont d’avis qu’il faut continuer d’accorder à la mise en œuvre de la 
LPers une attention toute particulière.

1572 
Par définition, le rapport sur la première année d’application de la nouvelle LPers 
représente en grande partie une image de l’état de la situation à un moment donné. 
Etant donné qu’il s’agit, pour l’introduction de la NPP, d’un processus dynamique 
s’inscrivant dans le long terme, seule une comparaison des indicateurs 2002 de la 
politique du personnel avec ceux des années à venir permettra une évaluation appro-
fondie. Par conséquent, tant les CdG que les CdF préfèrent attendre encore un an 
avant de conclure un accord définitif avec le Conseil fédéral sur la forme définitive 
du rapport qui doit leur être remis en matière de personnel, ce qui leur permettra de 
s’appuyer sur au moins deux exercices. 
8.6 
Activités accessoires des fonctionnaires 
de la Confédération 
En 1999, la CdG-N avait publié un rapport consacré aux occupations accessoires des 
fonctionnaires ainsi qu’aux activités professionnelles d’anciens fonctionnaires 
(FF 1999 9056). A l’époque, la commission constatait que les dispositions légales 
régissant les activités accessoires étaient correctement exécutées au sein de l’admi-
nistration fédérale, mais que leur application différait beaucoup d’un département à 
l’autre et que les risques d’abus n’étaient que rarement pris en considération. Pour ce 
qui était des anciens agents passés du secteur public dans le privé, la commission 
avait noté, dans certains cas, des conflits d’intérêts lorsque des fonctionnaires 
venaient à travailler dans des entreprises avec lesquelles ils avaient eu auparavant 
des rapports officiels. 
Dans son rapport, la commission avait adressé plusieurs recommandations au 
Conseil fédéral. En résumé, celles-ci demandaient: 
– 
la mise en place d’un dispositif de notification obligatoire de toutes les acti-
vités accessoires lucratives, 
– 
le contrôle strict des activités d’enseignement que les employés de la Confé-
dération exercent durant leurs heures de travail, 
– 
l’introduction de règles juridiques et éthiques permettant de limiter l’exploi-
tation par d’anciens employés d’informations privilégiées ou de l’influence 
acquise dans l’administration, 
– 
le développement dans l’administration fédérale d’une culture d’entreprise 
qui favorise l’adoption de comportements éthiques. 
Dans le cadre du suivi de cette inspection, la CdG-N a prié le DFF, à la fin 2002, de 
rendre compte des mesures concrètes qui ont été prises sur la base dudit rapport. 
Dans sa prise de position du 31 janvier 2003, le DFF a décrit les innovations qui ont 
été introduites par le nouveau droit du personnel, entré en vigueur le 1er janvier 
2002. 
Aux termes de l’art. 91 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la 
Confédération (OPers; RS 172.220.111.3), l’exercice par un employé de la Confédé-
ration d’une activité accessoire, d’une charge publique ou d’une autre activité en 
dehors des rapports de travail, est soumis à autorisation, si cette charge ou activité 
est rétribuée et qu’elle est de nature à compromettre les prestations de l’agent ou 
risque de générer un conflit avec les intérêts du service. L’art. 91 OPers prescrit

1573 
également que les employés doivent informer leurs supérieurs des faits susceptibles 
de justifier l’obligation de demander une autorisation. 
S’agissant des activités d’enseignement, le Conseil fédéral a abrogé l’ordonnance du 
2 décembre 1974 concernant l’enseignement dont sont chargés des agents de 
l’administration fédérale de la Confédération. Cette abrogation a eu lieu dans 
l’ordonnance du 3 juillet 2001 concernant l’entrée en vigueur de la loi sur le person-
nel de la Confédération pour l’administration fédérale (RS 172.220.111.2). Il 
s’ensuit que, depuis le 1er janvier 2002, les activités d’enseignement ne sont plus 
soumises à un régime particulier et qu’elles relèvent des mêmes prescriptions que les 
autres occupations accessoires. 
Dans son rapport, le DFF a décrit également les différentes mesures qui ont été 
prises par la Confédération pour inviter les employés à adopter un comportement 
éthique dans l’exercice de leurs tâches. Le code de comportement de l’administra-
tion générale de la Confédération, adopté par le Conseil fédéral le 19 avril 2000, a 
fait l’objet, en avril 2001, d’une large diffusion auprès de tous les agents de 
l’administration fédérale. Il est également disponible, depuis l’automne 2002, sur le 
réseau Intranet de l’administration fédérale et est remis à chaque nouveau collabora-
teur. 
Le code de comportement comporte des objectifs et des règles de conduite concréti-
sant l’éthique professionnelle que le personnel de la Confédération doit respecter. 
Ses chiffres 3 et 5 se rapportent directement à la problématique évoquée par la 
CdG-N: 
«3. Les collaborateurs et collaboratrices veillent à rester crédibles et intègres dans 
leurs engagements tant professionnels que personnels. Ils n’exercent aucune activi-
té, lucrative ou non, incompatible avec les tâches qu’ils assument au sein de 
l’administration générale de la Confédération. En aucun cas ils ne tirent parti de 
leur situation professionnelle à des fins privées. (…) 
5. Les collaborateurs et collaboratrices informent leurs responsables hiérarchiques 
de tout conflit d’intérêts personnel survenant dans l’accomplissement de leurs 
tâches. (…)» 
Sur la base des informations données par le DFF, la CdG-N a estimé que la plupart 
de ses recommandations avaient été suivies d’effets et que le Conseil fédéral avait 
tenu compte en très grande partie des critiques de la commission en élaborant le 
nouveau droit sur le personnel fédéral. 
La CdG-N a toutefois invité le Conseil fédéral à rester attentif aux problèmes posées 
par les activités accessoires vu notamment les problèmes rencontrés dans l’admini-
stration fédérale en 2002. On rappellera ici que l’ancien ambassadeur de Suisse au 
Luxembourg avait été relevé de ses fonctions en août 2002 à la suite d’activités 
accessoires jugées incompatibles avec la fonction de chef de mission (voir égale-
ment sur cette question la motion 02.3388 «Activité lucrative accessoire des mem-
bres du corps diplomatique», déposée par la Commission de politique extérieure du 
Conseil national, le 27 août 2002). 
La CdG-N a également exhorté le Conseil fédéral à soumettre à un régime 
d’autorisation restrictif les activités d’enseignement auxquelles s’adonnent certains 
agents durant leur temps de travail. Pour la CdG-N, il est presque impossible à un 
employé à plein temps de concilier l’exercice de sa fonction avec une charge 
d’enseignant sans que son service n’en pâtisse. C’est pourquoi la commission estime

1574 
que les activités d’enseignement pendant les heures de travail devraient rester 
l’exception. 
Il convient de relever, en guise de conclusion, que le Conseil fédéral a publié en juin 
2003 un rapport sur la prévention de la corruption dans les administrations publiques 
(FF 2003 4648). Dans ce rapport, le Conseil fédéral décrit en détail les différentes 
mesures qu’il a prises pour sensibiliser les employés à la problématique des conflits 
d’intérêts et pour prévenir la corruption. 
8.7 
Politique du personnel de carrière et organisation 
du service extérieur du DFAE 
Dans la période sous revue, la CdG-N a réalisé une inspection consacrée à la diplo-
matie suisse. 
La commission a articulé ses travaux autour de deux axes. Il s’agissait, d’une part, 
de porter une appréciation sur le recrutement, l’engagement et la gestion du person-
nel diplomatique et consulaire et, d’autre part, d’estimer la cohérence du réseau des 
représentations avec la politique de présence et d’influence de la Suisse dans le 
monde et, finalement, d’évaluer l’organisation des représentations. 
Le DFAE compte environ 2500 agents, dont approximativement la moitié fait partie 
du personnel qui peut être affecté dans les différentes représentations suisses à 
l’étranger (personnel transférable). Ces employés connaissent le système dit «de 
carrière». Ils sont engagés sur concours et font partie d’un corps hiérarchisé (corps 
diplomatique, corps consulaire) au sein duquel ils exercent diverses fonctions en 
Suisse et à l’étranger. 
Dans son rapport du 22 août 2002 (FF 2003 2667) la CdG-N a estimé que les princi-
pes du concours et de la carrière ont fait leurs preuves. Ce système présente 
l’avantage d’assurer le fonctionnement permanent et durable des représentations 
suisses à l’étranger. La commission a estimé cependant que l’organisation des car-
rières gagnerait à être plus souple et que les filières de recrutement devraient être 
diversifiées. Elle a considéré aussi que le DFAE devrait faire appel plus régulière-
ment, pour certains postes, à des personnes extérieures au département. La commis-
sion est favorable en effet à ce que des personnes qui ne sont pas diplomates de 
métier puissent occuper certaines fonctions pour un mandat limité dans le temps. 
Cela permettrait de diversifier les expériences, de tenir compte des transformations 
du marché du travail et d’apporter, dans les services du DFAE, des compétences 
particulières. 
La CdG-N est également d’avis qu’il faudrait remettre en question la dichotomie 
existant actuellement entre le corps diplomatique et le corps consulaire et envisager 
une éventuelle fusion des deux carrières. Pour la commission, les tâches diplomati-
ques et consulaires s’interpénètrent toujours davantage et la délimitation des activi-
tés ne paraît plus aussi nette qu’auparavant. La commission a par ailleurs relevé que 
la hiérarchisation des postes au sein du DFAE est devenue quelque peu obsolète et 
qu’elle demande à être modifiée en prenant en considération l’importance réelle des 
fonctions exercées et non les titres auxquels elles donnent droit. La commission a en 
outre proposé de supprimer tous les titres diplomatiques et consulaires pour les 
agents qui ne sont pas engagés à l’étranger.

1575 
Les membres des corps diplomatique et consulaire doivent tout au long de leur 
carrière professionnelle changer régulièrement de lieu d’affectation. Ces transferts 
sont extrêmement contraignants, et l’intérêt de travailler à l’étranger est largement 
contrebalancé par de nombreux désagréments liés par exemple aux conditions de vie 
difficiles, au climat, à la pollution, etc. A cela s’ajoutent les problèmes de scolarisa-
tion des enfants ainsi que la quasi-impossibilité, pour les conjoints et partenaires des 
agents diplomatiques et consulaires, d’exercer à l’étranger une activité profession-
nelle. 
La CdG-N a demandé au Conseil fédéral de soutenir les efforts du DFAE visant à 
mieux prendre en compte les problèmes des conjoints et des partenaires lors des 
transferts. La commission a également proposé au DFAE de prévoir un seul mou-
vement de transferts par an et d’améliorer la prévisibilité des transferts en établissant 
des règles claires. Elle a aussi estimé qu’il importait de garantir une meilleure alter-
nance entre les postes jugés difficiles (60 % des postes) et les autres. 
Avec 151 représentations, la Suisse dispose d’un réseau diplomatique et consulaire 
étendu. Ce réseau, comparable en taille à celui des Pays-Bas, se situe derrière la 
France, la Grande-Bretagne, l’Allemagne et l’Italie, mais devant la Belgique, 
l’ensemble des pays scandinaves et l’Irlande. Il a connu des modifications importan-
tes au cours des douze dernières années, notamment en raison de la dissolution du 
Bloc de l’Est et de la création de nouveaux Etats qui s’en est suivi. 
La CdG-N a estimé qu’à budgets constants le réseau des représentations avait atteint 
aujourd’hui son extension maximale. Il est intéressant de relever que les moyens 
financiers et le personnel attribués à ce réseau sont restés stables ces douze dernières 
années, alors que les missions se sont compliquées et que les changements géopoli-
tiques ont été considérables. Grâce à des mesures administratives et techniques, il a 
en effet été possible au DFAE jusqu’à présent de compenser cette évolution. Un 
examen du réseau montre pourtant que la plupart des représentations suisses sont de 
taille réduite: quelque 90 % des représentations compte moins de trois diplomates. 
Pour la commission, il est évident que certaines représentations n’ont pas la taille 
critique nécessaire et se situent à la limite de la viabilité. C’est pourquoi la commis-
sion a exprimé l’avis qu’il serait préférable de concentrer les moyens dans des 
représentations plus grandes et de fermer certains petits postes. 
Au niveau consulaire, l’inspection de la CdG-N a montré que la Suisse offrait des 
prestations considérables par rapport à d’autres pays. Certains services, comme 
l’immatriculation obligatoire, ne se justifient plus à l’heure actuelle, notamment 
pour les Suisses résidant dans les pays de l’Union européenne (UE). C’est pouquoi 
la commission a invité le Conseil fédéral à proposer un plan de réduction des presta-
tions offertes aux Suisses à l’étranger. La commission a également demandé de 
procéder à un regroupement plus poussé des moyens consulaires dans les pays 
européens. 
La CdG-N a également constaté que la collaboration et les synergies avec les autres 
départements actifs à l’étranger pouvaient être améliorées. La multiplication, dans 
certains pays, de services extérieurs des départements fédéraux crée parfois des 
doubles emplois qui portent atteinte à l’unité et à la cohérence de la politique exté-
rieure de la Suisse. 
Enfin, l’inspection de la CdG-N a permis d’établir qu’il existait différents problèmes 
de coordination entre, d’une part, les représentations diplomatiques et consulaires et, 
d’autre part, les services de la Direction du développement et de la coopération

1576 
(DDC) qui relèvent pourtant du même département. La commission a demandé 
qu’en matière d’implantations à l’étranger le DFAE exploite davantage les synergies 
entre les représentations diplomatiques et consulaires, d’une part, et les structures de 
la DDC, d’autre part. Pour la CdG-N, il convenait aussi de mieux intégrer le travail 
de la DDC dans les activités des représentations. 
Dans son avis du 9 décembre 2002 (FF 2003 2776), le Conseil fédéral a accueilli 
très positivement les propositions de la commission. De son côté, le DFAE a indiqué 
dans sa prise de position du 26 novembre 2003 qu’il avait déjà engagé une moderni-
sation de sa politique du personnel, en particulier en ce qui concerne le déroulement 
des carrières et des transferts, le système de rémunération et le soutien aux person-
nes accompagnantes. Lors d’un entretien avec la cheffe du DFAE, la CdG-N a pu 
aussi se convaincre que plusieurs mesures avaient été prises, notamment en ce qui 
concerne l’ouverture des carrières diplomatiques et la réorganisation du réseau 
consulaire. D’autres mesures sont actuellement en cours de réalisation ou d’examen. 
La commission examinera dans le courant de l’année 2004 la suite concrète qui aura 
été donnée à chacune de ses recommandations. 
8.8 
Organisation de la protection des données au sein 
de l’administration fédérale 
Un peu plus de dix ans après l’entrée en vigueur de la loi fédérale du 19 juin 1992 
sur la protection des données (LPD; RS 235.1), la CdG-N a décidé de se pencher sur 
des questions liées à la protection des données, plus spécifiquement sur l’organisa-
tion de la protection des données au sein de l’administration fédérale, en particulier 
lors de projets importants de l’administration impliquant des traitements de données 
personnelles. Sans aspiration à l’exhaustivité, il s’agissait de souligner certains 
développements dans ce domaine et de contribuer ainsi à la détection précoce des 
problèmes. 
La commission s’est d’abord intéressée au rôle du Préposé fédéral à la protection des 
données (ci-après Préposé). Chargé en grande partie de la surveillance en matière de 
protection des données, le Préposé contrôle tant les organes fédéraux que les person-
nes privées. Il exerce également une fonction de conseil qui est, du point de vue de 
sa charge de travail, de loin son activité principale. Sur cette base, il est notamment 
sollicité pour participer à des projets de l’administration impliquant des traitements 
de données personnelles. Il est alors souvent attendu de lui qu’il contribue active-
ment au projet, de sa conception à sa réalisation. Or, pour le Préposé, son rôle 
consiste plutôt à émettre des recommandations; il revient ensuite au service concerné 
de se doter de l’expertise nécessaire pour les mettre en œuvre. 
Depuis de nombreuses années, le Préposé insiste sur la faiblesse de ses ressources, 
notamment de sa dotation en personnel, qui ne lui permet pas de remplir toutes ses 
attributions légales de manière adéquate. Les CdG ont déjà eu l’occasion de soulever 
ce problème à plusieurs reprises. En particulier, les activités de surveillance du 
Préposé n’étant pas suffisamment développées, celui-ci a informé en juin 2003 de 
son intention d’accroître ses activités de surveillance aux dépends de ses activités de 
conseil. La CdG-N a également considéré que le Préposé ne disposait pas des res-
sources suffisantes. Elle a ainsi soutenu l’augmentation des crédits de personnel du 
Préposé demandée dans le cadre du budget 2004.

1577 
En ce qui concerne les organes fédéraux, la réorientation des activités du Préposé 
signifie d’une part qu’il ne participera activement aux projets de l’administration que 
si ceux-ci nécessitent des connaissances particulières ou s’ils revêtent une sensibilité 
spécifique. D’autre part, le Préposé répondra seulement aux requêtes de l’admini-
stration provenant des conseillers à la protection des données (ci-après conseillers). 
Avec ces deux mesures, la fonction des conseillers gagne en importance. Les tâches 
de conseil et d’accompagnement des projets sont en grande partie reportées sur eux. 
Les conseillers sont indépendants du Préposé. Chaque département et la Chancelle-
rie fédérale (ChF) doivent nommer au moins un conseiller, rattaché au secrétariat 
général (conseillers des départements). Bien que cela ne soit pas impératif, une 
grande partie des offices fédéraux ont également nommé au moins un conseiller. 
Concrètement, le rôle des conseillers diffère énormément selon leurs ressources, 
leurs tâches spécifiques, le service auquel ils sont rattachés, leur formation ou leur 
engagement. La fonction de conseiller peut représenter entre 5 et 100 % du temps de 
travail, mais pour la grande majorité, il s’agit toutefois d’une activité accessoire 
(moins de 50 %), voire marginale (10 % ou moins). En général, les conseillers ne 
sont pas des spécialistes de la protection des données à leur entrée en service; ils se 
forment à leur fonction «sur le tas», en se confrontant à des cas concrets. Les dépar-
tements et la ChF sont organisés de manière décentralisée; chaque conseiller exerce 
les fonctions de conseil, de formation et d’information à son niveau, les conseillers 
des départements étant chargés de la coordination interne et externe. A l’exception 
du DFJP, la coordination interne dans les départements n’est pas institutionnalisée. 
La coordination interdépartementale revient à la Conférence des conseillers à la 
protection des données des départements (où le Préposé est également représenté). 
Cette conférence peut émettre des recommandations non contraignantes, mais ne 
peut pas édicter des directives. Elle n’a pas d’assise formelle. 
Dans le cadre de la réorientation des activités du Préposé, la CdG-N a estimé qu’il 
fallait asseoir le rôle des conseillers et a transmis une série de recommandations à ce 
sujet. En effet, consciente qu’il est essentiel que les départements et la ChF jouissent 
d’une grande marge de manœuvre pour s’organiser selon leurs particularités, la 
commission a toutefois estimé que cela ne devait pas compromettre une mise en 
œuvre uniforme d’un standard élevé de protection des données dans l’ensemble de 
l’administration fédérale. Les compétences et les tâches des conseillers doivent être 
davantage détaillées et uniformisées au niveau fédéral. Leur subordination hiérar-
chique directe à la direction du département, respectivement à la direction de l’unité 
administrative doit être assurée. Il s’agit aussi de réexaminer les ressources des 
conseillers de cas en cas. Une offre de formation doit être développée; si possible, le 
Préposé devrait être chargé de cette tâche. Enfin, la coordination inter- et intradépar-
tementale doit être améliorée et renforcée. 
La CdG-N a examiné la question de la protection des données dans les projets de 
l’administration fédérale à l’exemple de trois projets actuels: l’identificateur fédéral 
de personnes, la carte de santé et la nouvelle structure du tarif médical (TarMed). 
Concernant les deux premiers projets, la commission constate qu’il est accordé une 
place centrale à la protection des données. Toutefois, de nombreuses et importantes 
questions restent ouvertes. La CdG-N a ainsi exhorté le Conseil fédéral à informer 
complètement et dès que possible de ses vues quant à la suite des travaux. Il est en 
revanche plus difficile d’apprécier les solutions apportées aux questions de protec-
tion des données dans le cadre de l’introduction du système TarMed. Ces questions 
ont notamment trait à la communication de codes diagnostic sur les factures des

1578 
fournisseurs de prestations. Au vu de la sensibilité des données en jeu, la CdG-N a 
invité l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et le Préposé à faire usage de 
la marge d’influence dont ils disposent pour garantir le respect des droits à la per-
sonnalité des assurés. 
La CdG-N a profité de cette enquête pour examiner l’attribution des compétences en 
matière de conduite des projets de législation liés à la protection des données. A 
l’heure actuelle, la législation spécifique à la protection des données est pilotée par 
l’Office fédéral de la justice. Le Préposé a cependant plaidé en faveur d’un transfert 
de ces compétences de l’Office fédéral de la justice à l’unité spécialisée dans la 
protection des données, c’est-à-dire au Préposé lui-même. Après avoir entendu les 
arguments des deux parties, la CdG-N a estimé qu’il n’est pas nécessaire d’effectuer 
un tel transfert. La situation actuelle correspond à des principes institutionnels 
judicieux. La collaboration très satisfaisante entre l’Office fédéral de la justice et le 
Préposé assure la prise en compte de l’expertise du Préposé. En revanche, afin 
d’améliorer l’accès du Préposé aux décideurs politiques, la CdG-N a invité les 
organes fédéraux à informer, le cas échéant, les commissions parlementaires de 
l’intérêt qu’elles pourraient avoir à entendre le Préposé. La commission a également 
recommandé au Conseil fédéral d’intégrer de manière claire les positions du Préposé 
au texte de ses messages à l’Assemblée fédérale. 
8.9 
Politique d’information du DFAE 
Dans le courant de l’été 2002, la CdG-N a été saisie d’une requête de l’UDC. Celle-
ci demandait l’ouverture d’une enquête concernant les événements ayant conduit au 
rappel, puis à la démission de l’ancien ambassadeur de Suisse à Berlin, et ce à la 
suite de la publication par un journal populaire d’informations sur une prétendue 
relation extraconjugale de l’ambassadeur. 
La commission a décidé de ne pas entrer en matière sur la requête de l’UDC, 
notamment pour des questions d’opportunité. La CdG-N a constaté en effet que la 
CPE-N avait déjà eu l’occasion de se pencher sur la question et que cette dernière 
avait déclaré publiquement que le rappel de l’ambassadeur était justifié. Dans ces 
circonstances, la CdG-N n’a pas jugé utile, ni nécessaire de revenir sur le sujet. 
Indépendamment du cas précis, la CdG-N a estimé que les événements en question 
présentaient de l’intérêt au titre de la politique d’information et des relations des 
autorités avec la presse dite «de boulevard». C’est pourquoi elle a chargé une sous-
commission d’examiner la manière avec laquelle le DFAE avait géré ces événe-
ments sous l’angle de l’information. 
La sous-commission compétente a déjà entendu plusieurs experts et journalistes 
ainsi que divers responsables du DFAE de même que l’ancien chef du département 
au moment des faits. Lors de ces entretiens, les thèmes suivants ont notamment été 
abordés: 
– 
activités d’information déployées par le DFAE lors de situations de crise et 
évaluation de leurs effets sur l’image de la Suisse à l’étranger, 
– 
structure et fonctionnement du service d’information du DFAE en général, 
répartition des rôles en matière d’information entre le chef du DFAE, le se-
crétaire d’Etat, le chef de l’information et les représentations de la Suisse à 
l’étranger,

1579 
– 
mesures de détection précoce des sujets pouvant donner lieu à des polémi-
ques. 
La sous-commission présentera ses considérations et ses conclusions à la CdG-N 
dans le courant de l’année 2004. 
8.10 
Archivage de dépêches diplomatiques 
Dans le courant de l’année 2002, un ancien ambassadeur de Suisse à Washington 
D.C. a publié un ouvrage dans lequel il relatait ses expériences de chef de mission 
aux Etats-Unis entre 1995 et 1997. Dans son livre, l’auteur indiquait notamment 
qu’à partir du mois d’août 1995 il avait régulièrement averti le DFAE sur les criti-
ques dont la Suisse faisait l’objet dans les médias américains en relation avec les 
avoirs juifs déposés dans des banques suisses durant la seconde guerre mondiale. 
Ces critiques allaient déboucher, quelques mois plus tard, sur la crise dite des «fonds 
en déshérence». 
Dans son ouvrage, l’ancien ambassadeur relevait que certaines dépêches qu’il avait 
envoyées sur la question à Berne, entre le mois d’août 1995 et le mois d’octobre 
1996, ne figuraient plus, en 1998, dans les dossiers de la task force «Suisse – 
deuxième guerre mondiale». 
Ce passage du livre a amené différents journalistes à conclure que les documents en 
question avaient disparu des archives du DFAE ou qu’ils avaient été détruits. Trois 
interventions parlementaires ont été déposées à ce sujet6. 
Dès qu’elle en a eu connaissance, la CdG-E s’est saisie du dossier. Elle a effectué 
diverses recherches auprès du DFAE et a entendu également l’ancien ambassadeur. 
Les travaux ont rapidement permis d’établir que les soupçons à l’encontre du DFAE 
n’étaient pas fondés et que les dépêches figuraient intégralement dans les archives 
du département. La commission a d’ailleurs reçu l’ensemble des documents concer-
nés. 
Pour la CdG-E, cette controverse aurait pu être évitée si, préalablement à la publica-
tion de l’ouvrage, le département et l’auteur avaient collaboré plus étroitement. 
9 
Sécurité sociale et santé 
9.1 
Mise en œuvre des recommandations visant 
à la maîtrise des coûts dans l’assurance-maladie 
Dans leur précédent rapport annuel, les CdG ont donné des informations détaillées 
sur le rapport de la CdG-E du 5 avril 2002 relatif à la maîtrise des coûts dans le 
domaine de la loi sur l’assurance-maladie (LAMal) (FF 2002 5546). Le Conseil 
fédéral a pris position sur le rapport le 2 septembre 2002 (FF 2003 365). 
 
6 
02.3593 – Interpellation. Disparition de dépêches au DFAE, du 3 octobre 2002; interpel-
lation – 02.3596. Comment traiter les dépêches sensibles au DFAE?, du 4 octobre 2002; 
02.1127 – Question ordinaire. Les rapports disparus de l’ancien ambassadeur Jagmetti, du 
4 octobre 2002.

1580 
La CdG-E a examiné l’avis du Conseil fédéral en février 2003. Ce dernier a porté un 
jugement globalement positif sur le travail mené par la CdG-E. La commission a 
accueilli avec satisfaction la réponse que le Conseil fédéral a donné à ses trois postu-
lats. Toutefois, dans différents domaines, le Conseil fédéral n’a pas donné de solu-
tion satisfaisante aux problèmes posés par la CdG-E. Dans certains cas, il est allé 
jusqu’à relativer sa responsabilité dans l’exécution de la LAMal. De manière géné-
rale, il ne s’est pas engagé et a donné à la CdG-E l’impression de ne pas vraiment 
vouloir assumer sa responsabilité de conduite pour des questions importantes liées à 
la législation et à son application (p. ex. statistique, évaluation, établissement de 
bases de planification et d’exécution). 
La CdG-E estime qu’il y a nécesité d’agir dans trois domaines fondamentaux, tant 
dans une perspective de contrôle que pour la préparation et l’exécution de la législa-
tion: 
– 
La statistique de la santé révèle une insuffisance flagrante dans l’exécution. 
Ainsi, il manque encore des données de base nécessaires à l’exécution de la 
LAMal et à l’évaluation de ses effets. En conséquence, d’importants projets 
de l’Office fédéral de la statistique (OFS) sont au point mort (il convient de 
citer l’adaptation de la statistique hospitalière à la LAMal, l’extension de la 
statistique des coûts par cas ou encore la mise en place de statistiques dans le 
domaine ambulatoire). Or, dans sa prise de position, le Conseil fédéral n’a 
pas esquissé de solution à ce problème d’exécution qui pourtant nécessite 
d’être pris au sérieux. La CdG-E estime pour sa part qu’au vu de l’évolution 
des coûts dans l’assurance-maladie, il faut créer d’urgence les bases statisti-
ques manquantes et consolider celles qui sont déjà en place. 
– 
Le Conseil fédéral a émis des réserves sur la recommandation faite par la 
CdG-E de recourir davantage à des évaluations prospectives. La protection 
des données rend impossible, selon ses explications, l’accès à des données 
qui sont importantes pour les évaluations. La CdG-E juge quant à elle possi-
ble, afin d’améliorer la législation en vigueur, d’anonymiser les données 
nécessaires servant ensuite aux évaluations. A défaut de quoi, elle a prié le 
Conseil fédéral de transmettre au législateur des propositions d’adaptation 
du droit de la protection des données en vue d’infléchir l’évolution des coûts 
dans l’assurance-maladie. La CdG-E s’est également étonnée que le Conseil 
fédéral évoque le manque d’experts indépendants en mesure d’effectuer de 
telles évaluations, car l’analyse de grande envergure consacrée aux effets de 
la LAMal et effectuée par l’OFAS montre le contraire. En outre, les évalua-
tions prospectives ne doivent pas nécessairement être confiées à des experts 
externes; elles font partie – au sens de l’étude d’impact législative selon 
l’art. 43, al. 3, LREC (nouveau: art. 141, al. 2, LParl) – des compétences de 
base des offices fédéraux chargés de préparer les textes de loi. 
– 
Le Conseil fédéral aurait des possibilités d’intervenir – limitées il est vrai – 
dont il n’a pas tiré parti. La CdG-E a relevé dans son enquête la réticence du 
Conseil fédéral à préparer des bases de planification et d’exécution dans le 
domaine de la LAMal. Diverses remarques figurant dans la prise de position 
du Conseil fédéral indiquent que ce dernier ne souhaite pas renforcer à 
l’avenir sa coordination et son contrôle de l’évolution des coûts. Ainsi, tout 
en approuvant le transfert de sa fonction jurisprudentielle au futur Tribunal 
administratif fédéral, il doute que cette mesure lui permette d’exercer une di-
rection politique plus active. De même, l’affirmation selon laquelle

1581 
l’établissement par le Conseil fédéral de principes visant au caractère éco-
nomique de la structure tarifaire et de son adaptation (art. 43, al. 5, LAMal) 
«requiert du temps», n’est pas pour renforcer la confiance placée dans la 
conduite qui incombe au Conseil fédéral dans la question des coûts. Etant 
donné le nombre d’acteurs impliqués dans l’exécution de la LAMal et 
l’hétérogénéité des intérêts en présence, il serait souhaitable d’obtenir un 
signal clair comme quoi le Conseil fédéral entend à l’avenir assumer une 
responsabilité de conduite accrue dans le domaine de la maîtrise des coûts. 
 
La CdG-E remarque qu’un besoin de directives et de bases de planification 
subsiste également dans le domaine de la planification hospitalière. Quel-
ques cantons déplorent toujours le manque d’objectifs contraignants et les 
contradictions dont souffre parfois la planification hospitalière sur le plan 
fédéral (p. ex. en ce qui concerne l’admission des hôpitaux privés). 
 
Pour ce qui a trait à la mise en œuvre de la nouvelle structure du tarif médi-
cal (TarMed), la réponse du Conseil fédéral indique que des directives pos-
sibles en vue de la fixation des tarifs d’après les règles d’une saine gestion 
économique (art. 43, al. 6, LAMal) figurent déjà dans la LAMal ou dans la 
jurisprudence du Conseil fédéral. La CdG-E estime quant à elle que même 
après l’adoption de la structure tarifaire, la Confédération devra édicter des 
directives tant juridiques qu’administratives sur la fixation et l’adaptation 
des valeurs du point, et ce pour assurer le respect de la neutralité des coûts. 
La CdG-E a également maintenu son exigence quant à la réalisation d’une analyse 
globale des effets de la planification hospitalière (en collaboration avec les cantons). 
Insatisfaite de la prise de position du Conseil fédéral, la CdG-E a exigé un second 
avis, qu’elle a examiné en juin 2003. En résumé, la commission a constaté que le 
Conseil fédéral met en avant la responsabilité des cantons, pour ce qui est de la 
maîtrise des coûts dans la LAMal, et qu’il minimise beaucoup – trop aux yeux de la 
CdG-E – ses propres possibilités de gérer cet aspect. En outre, la CdG-E a pris note 
que de réels progrès doivent encore être accomplis dans le domaine de la statistique 
de la santé. Dans deux ans environ, la CdG-E vérifiera dans le cadre d’un suivi la 
mise en œuvre des recommandations formulées dans son rapport d’avril 2002. 
9.2 
Jurisprudence du Conseil fédéral en matière 
de recours contre les décisions tarifaires des cantons 
Dans leurs requêtes à l’autorité de surveillance adressées en 2001 à l’Assemblée 
fédérale, le canton de Schaffhouse et la Conférence des directeurs cantonaux des 
affaires sanitaires (CDS) se sont plaints de la jurisprudence du Conseil fédéral en 
matière de recours contre les décisions tarifaires des gouvernements cantonaux selon 
la LAMal. Le canton de Schaffhouse a fait valoir que la réglementation répartissant 
les tâches entre la Confédération et les cantons dans le domaine tarifaire de la LA-
Mal comporte un important potentiel de conflits. Sur plus de 200 recours déposés 
depuis l’entrée en vigueur de la LAMal en 1996, le Conseil fédéral n’a confirmé les 
décisions en instance inférieure des gouvernements cantonaux que dans quelques 
cas. Concrètement, la requête demandait une modification de la répartition des 
compétences entre la Confédération et les cantons dans le sens d’un plus grand 
respect du fédéralisme. De son côté la CDS a critiqué le fait que, dans sa jurispru-

1582 
dence, le Conseil fédéral suit automatiquement les recommandations du Préposé à la 
surveillance des prix et que les arguments invoqués par les cantons ne donnent guère 
lieu à un débat. 
Après audition des cantons, de l’OFJ, de l’OFAS et du Préposé à la surveillance des 
prix, la CdG-E a, dans son rapport du 5 avril 2002 (FF 2003 267), présenté au 
Conseil fédéral huit recommandations. Ces dernières portaient sur l’élimination des 
conflits entre la Confédération et les cantons, le rôle multiple du Conseil fédéral en 
matière tarifaire dans le cadre de la LAMal, l’éclaircissement de certaines questions 
juridiques, le rôle de la Surveillance des prix et l’introduction du TarMed (voir aussi 
rapport annuel 2001/2002; FF 2002 5548). 
Le 30 septembre 2002, le Conseil fédéral a pris position sur le rapport de la CdG-E 
(FF 2003 296). De son côté, la CdG-E a indiqué dans son courrier du 10 février 
2003 au Conseil fédéral que la réponse du gouvernement ne la satisfaisait pas et elle 
a exigé un deuxième avis. La commission a déploré que, dans sa réponse, le Conseil 
fédéral ne prenne pas en considération certaines recommandations faites par la CdG-
E et se montre peu enclin à s’attaquer aux points sensibles que la CdG-E mention-
nait dans son rapport. Il lui a semblé en particulier que le Conseil fédéral ne prenait 
pas au sérieux sa principale préoccupation, selon laquelle le Conseil fédéral devrait 
se montrer plus ouvert au dialogue avec les cantons concernant le domaine délicat de 
la santé et encourager le respect et la reconnaissance mutuels des compétences de la 
Confédération et des cantons (recommandation n° 1 du rapport). Une autre critique 
de la commission portait sur le fait que le Conseil fédéral n’avait pas respecté sa 
recommandation n° 4, qui demandait à ce que le Conseil fédéral tienne compte, de 
manière appropriée, du point de vue des cantons lors de l’élaboration de l’ordon-
nance du 3 juillet 2002 sur le calcul des coûts et le classement des prestations par les 
hôpitaux et les établissements médico-sociaux dans l’assurance-maladie (OCP; 
RS 832.104). En effet, le Conseil fédéral n’a pas pris en compte la requête des 
cantons de ne pas faire appliquer les définitions du traitement hospitalier, semi-
hospitalier et ambulatoire (art. 3 à 5 OCP) sans un délai de transition approprié. La 
commission a en outre déploré le fait que le Conseil fédéral prenne de lui-même 
l’initiative de faire appliquer ces définitions à compter du 1er janvier 2003 alors que 
celles-ci étaient encore débattues au sein des deux conseils, dans le cadre de la 
révision de la LAMal. Dans son deuxième avis du 9 avril 2003, le Conseil fédéral 
s’est exprimé de manière plus détaillée sur les différentes recommandations de la 
CdG-E et a montré, pour certaines d’entre elles, qu’il était prêt à tenir compte des 
préoccupations de la commission. Celle-ci l’a alors informé, dans son courrier du 
13 août 2003, qu’elle évaluerait ultérieurement, dans le cadre d’un suivi, la mise en 
œuvre par le Conseil fédéral de ses recommandations. 
9.3 
Fondation «Wohnheim Rabenfluh» 
Dans un court rapport relatif à une requête, la CdG-E avait recommandé en février 
2001 au Conseil fédéral de modifier le règlement du 17 janvier 1961 sur l’assurance-
invalidité (RAI; RS 831.201), de manière à ce qu’une institution qui est habilitée à 
percevoir des subventions concernant l’assurance-invalidité, mais qui dépose trop 
tard auprès de l’OFAS sa demande de subvention, ne soit pas définitivement privée 
du droit à recevoir des subsides, au détriment des personnes dont elle s’occupe, mais 
soit seulement sanctionnée pour l’inobservation du délai (voir rapport annuel

1583 
2000/2001; FF 2001 5356). Le Conseil fédéral a suivi cette recommandation en 
approuvant, le 24 avril 2002, une modification du règlement. Désormais, aux termes 
de l’art. 107 RAI, l’inobservation du délai sans raison plausible entraîne une réduc-
tion de la subvention de 20 % pour un retard d’un mois, auxquels s’ajoutent 20 % 
pour chaque mois de retard supplémentaire. 
Auparavant, l’art. 107 RAI prévoyait la perte du droit à une subvention si le délai de 
dépôt d’une demande de subvention n’était pas observé sans raison plausible. Cette 
norme a posé des problèmes en 1996 à la fondation «Wohnheim Rabenfluh», sise à 
Neuhausen (SH), qui s’occupe d’une cinquantaine de pensionnaires souffrant d’un 
handicap sévère voire très sévère, parce qu’elle elle avait déposé avec du retard sa 
demande de subvention pour l’année 1997. Le Tribunal fédéral des assurances a 
rejeté en dernière instance le recours déposé par la fondation, au motif que le délai 
prévu à l’art. 107, al. 1, RAI est un délai de péremption dont l’inobservation sans 
raison plausible entraîne la perte du droit à la subvention. L’absence de subvention 
s’est traduite par un manque à gagner d’environ 1,7 million de francs dans les recet-
tes de la fondation, avec pour conséquence une incertitude quant à l’avenir de 
l’institution. 
L’avocat de l’un des membres du conseil de la fondation a décidé de soumettre le 
dossier à la CdG-E sous forme de requête, car, à ses yeux, bien qu’inattaquable sur 
le plan juridique, le résultat de cette affaire n’en était pas moins injuste. L’avocat 
estimait que les responsables politiques devaient corriger cette situation. 
La CdG-E s’est penchée sur la question de savoir si le délai de péremption prévu à 
l’art. 107, al. 1, RAI et la perte du droit à une subvention qui en découle en cas 
d’inobservation du délai respectaient le principe de la proportionnalité. Elle est 
parvenue à la conclusion qu’il était légitime pour l’administration de vouloir traiter 
avec efficacité et dans les règles les demandes de subvention concernant l’assurance-
invalidité. De ce point de vue, le délai de péremption prévu était certes approprié 
dans la mesure où il incitait les institutions à déposer leur demande dans ledit délai. 
Cependant, les avis et décisions du DFI et de l’OFAS ne comportaient aucun argu-
ment matériel démontrant qu’un délai de péremption aux conséquences si graves 
était absolument nécessaire, ou du moins pertinent. Par conséquent, la CdG-E a 
conclu que le délai de péremption absolu avait un effet juridique disproportionné. 
Elle a estimé que, malgré le droit légitime de l’administration de vouloir assurer un 
déroulement rapide de la procédure d’autorisation, il y avait lieu de prévoir une 
norme ayant des effets moins graves que la suppression pure et simple de la subven-
tion. 
9.4 
Swissmedic 
Swissmedic, institut suisse des produits thérapeutiques, a été crée dans le cadre de la 
nouvelle loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh; 
RS 812.21). L’institut a débuté son activité le 1er janvier 2002, reprenant les tâches 
assumées auparavant par l’Office intercantonal de contrôle des médicaments 
(OICM) et par l’Unité principale agents thérapeutiques (UP AT) de l’Office fédéral 
de la santé publique (OFSP).

1584 
L’OICM a été chargé dès 1971 du contrôle et de l’admission de la plupart des médi-
caments. Il n’avait pas la personnalité juridique et était soumis à la haute surveil-
lance de l’Union intercantonale pour le contrôle des médicaments (UICM), corpora-
tion de droit public fondé par la Convention intercantonale du 3 juin 1971 sur le 
contrôle des médicaments (RS 812.101), à laquelle tous les cantons et la Principauté 
du Liechtenstein avaient adhéré. Au niveau fédéral, l’UP AT était compétente pour 
«édicter la pharmacopée (recueil de normes) et pour contrôler les produits immuno-
logiques (p. ex. les vaccins et les diagnostics in vitro), le sang, les produits sanguins 
et les transplants, les stupéfiants et les dispositifs médicaux» (FF 1999 3160). 
La création de la LPTh, et partant de Swissmedic, visait notamment à rendre le droit 
suisse des médicaments compatible avec le droit européen, lequel exige que 
l’enregistrement d’un médicament fasse l’objet d’une décision d’une autorité étati-
que. Une nouvelle convention intercantonale, élaborée en 1988, devait remédier à 
cette lacune. Tous les cantons n’y ayant pas adhéré, le projet fut abandonné et 
l’UICM fit part au Conseil fédéral de son intention de collaborer avec lui en vue 
d’élaborer une loi fédérale sur les produits thérapeutiques. 
La mise en place de Swissmedic a ainsi été menée sous la forme d’un projet conjoint 
de la Confédération et des cantons. L’organisation de projet, chargée de l’ensemble 
des travaux de préparation pour la création de l’institut, a été créée en 1996 par la 
cheffe du DFI. Le principe de la parité entre les cantons et la Confédération traver-
sait tous les niveaux de cette organisation. L’organe stratégique du projet, la «délé-
gation paritaire», se composait de représentants de l’UICM et du DFI. La mise en 
place opérationnelle de Swissmedic a été confiée d’abord à un comité de projet 
paritaire, conduit par un expert externe, puis à la direction de Swissmedic, désignée 
en 1999. L’institut étant un organe fédéral, les décisions revenaient toutefois en 
dernier lieu à la Confédération. 
En octobre 2002, le CDF, à la fois organe de révision de Swissmedic nommé par le 
Conseil fédéral au sens de l’art. 74 LPTh et organe de surveillance financière au sens 
de la loi fédérale du 28 juin 1967 sur le Contrôle des finances (LCF; RS 614.0), a 
établi un rapport préliminaire, dans lequel il a relevé d’importantes difficultés aux-
quelles était confronté le nouvel institut. Ces difficultés concernaient en particulier 
les points suivants7: le transfert des biens de l’ancien OICM, l’établissement du 
bilan d’ouverture de Swissmedic, l’absence d’une analyse fiable des tâches de 
Swissmedic et des ressources nécessaires pour l’accomplissement de celles-ci, le 
déficit dans l’accomplissement de certaines tâches légales – notamment dans le 
domaine de la surveillance des produits médicaux –, l’absence d’une analyse des 
risques, l’état d’avancement insuffisant des projets informatiques, la dispersion du 
personnel dans différents locaux et les difficultés de mise en place des instruments 
de controlling. 
Les conclusions de ce rapport ont été relayées par la presse suite à des indiscrétions 
début décembre 2002, puis à nouveau début janvier 2003. Ces publications, ainsi 
que les déclarations publiques de certaines personnes, ont conduit à la démission du 
directeur de Swissmedic et à la nomination du directeur actuel, M. Klaus-Jörg Dog-
wiler. 
 
7 
Voir le rapport 2002 sur l’activité du Contrôle fédéral des finances, destiné à la Déléga-
tion des finances des Chambres fédérales et au Conseil fédéral, du 14 mars 2003, 
(FF 2003 6407).

1585 
Le 17 janvier 2003, la CdG-E a chargé la sous-commission DFI/DETEC de mener 
une inspection sur les problèmes au sein de Swissmedic. Après une première série 
d’auditions consacrées au rapport du CDF susmentionné, la CdG-E a décidé de 
s’intéresser plus particulièrement à la phase de projet de Swissmedic. Il s’agit par là 
de clarifier les problèmes intervenus avant le début d’activité de Swissmedic et de 
chercher à en tirer des conséquences pour des projets similaires dans le futur. Avec 
ses travaux, la CdG-E entend également établir une plus grande transparence dans 
cette affaire et contribuer à rétablir la confiance dans le système suisse de contrôle 
des médicaments. 
La commission a mené plusieurs séries d’auditions et a demandé à prendre connais-
sance de nombreux documents. Elle a entendu, pour certains à deux reprises, 
l’ancien directeur de Swissmedic, l’actuel directeur de Swissmedic, le président du 
conseil de l’institut, plusieurs représentants du DFI et de l’OFSP, le président de 
l’UICM et un représentant du CDF. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin, chef du 
DFI, s’est également exprimé à ce sujet dans le cadre de l’examen du rapport de 
gestion 2002 du Conseil fédéral. 
La CdG-E s’est notamment intéressée aux éléments suivants: la structure et les 
compétences au sein de l’organisation de projet, l’interaction entre le projet Swiss-
medic et le projet de nouvelle loi sur les produits thérapeutiques, le rôle du conseil 
de l’institut ou encore les conditions du début d’activités de Swissmedic au 
1er janvier 2002. Les rapports et la répartition des compétences entre Swissmedic et 
le DFI ont également été abordés. A ce sujet, la CdG-E a profité de cette inspection 
pour examiner de manière plus approfondie les formes prises par les institutions 
appartenant au 3e cercle de l’administration fédérale, en particulier l’organisation 
des relations avec leurs départements de tutelle. 
La commission a pu constater que la situation au sein de Swissmedic s’est largement 
améliorée depuis la publication du rapport du CDF en octobre 2002. Les problèmes 
ont été reconnus et des mesures ont été prises. Une analyse des risques a été faite. 
Une plateforme de coordination a été mise en place pour régler certaines questions 
avec les cantons. Le bilan d’ouverture a pu être établi. Un bâtiment a été acheté et 
les constructions d’aménagement vont pouvoir commencer. Les projets informati-
ques ont été confiés à un chef de projet et un responsable informatique va être nom-
mé. Les instruments de controlling se mettent petit à petit en place. 
La CdG-E n’a toutefois pas pu mettre un terme à cette inspection à l’issue de la 
législature 1999–2003. La CdG-E continuera à suivre ce dossier durant la législature 
2003–2007. 
9.5 
Sécurité alimentaire 
Le 17 octobre 2003, la CdG-N a achevé, avec l’aide de l’OPCA (voir annexe 1) et 
d’experts externes, son inspection consacrée à l’application de la loi dans le domaine 
de la sécurité alimentaire. Pour cet examen, la commission est partie du principe 
selon lequel la sécurité doit être assurée, dans toutes les phases de la fabrication, de 
la distribution et de la vente des produits alimentaires. D’une manière générale, elle 
a constaté que l’autocontrôle exercé par les entreprises de la branche alimentaire est 
primordial. Il constitue en effet l’une des principales conditions préalables à 
l’efficacité de la loi sur les denrées alimentaires. Mais ce système pose des problè-

1586 
mes, surtout aux entreprises de petite taille telles que les boucheries et les restau-
rants. Souvent, celles-ci sont peu sensibilisées aux risques existant dans le domaine 
alimentaire et ne possèdent pas les connaissances spécialisées nécessaires. Dans ce 
domaine, la commission constate un besoin d’action. C’est pourquoi elle a invité le 
Conseil fédéral à examiner l’opportunité d’introduire des exigences minimales en 
matière d’autocontrôle pour les entreprises de ce type. 
La sécurité alimentaire est réglementée par la loi sur les denrées alimentaires et ses 
dispositions d’exécution ainsi que par diverses réglementations dans le domaine 
agricole. En raison d’approches et d’axes de priorité différents, des problèmes appa-
raissent lors de l’application de ces réglementations. Il est donc indispensable pour 
la commission que le Conseil fédéral concrétise sa vision sur le plan opérationnel et 
élabore une procédure en vue de résoudre les conflits existant entre la protection des 
consommateurs et les multiples fonctionnalités de l’agriculture. L’inspection a 
confirmé que l’actuelle structure organisationnelle de l’administration fédérale – 
plusieurs services rattachés à des départements différents assument des tâches dans 
le domaine de la sécurité alimentaire – crée des problèmes de coordination et condu-
it à une utilisation peu efficace des ressources. Par conséquent, la CdG-N soutient 
les mesures prises par le Conseil fédéral visant à réexaminer les structures organisa-
tionnelles existantes. Par ailleurs, la CdG-N a indiqué au Conseil fédéral qu’il fallait 
accorder une grande importance à la cohérence de l’attitude adoptée par les autorités 
fédérales face aux autorités cantonales chargées de l’application. 
Les cantons jouent en effet un rôle important en matière d’application dans le 
domaine de la sécurité alimentaire. L’inspection a toutefois montré que les contrôles 
varient d’un canton à l’autre. Ces différences quant à l’entendue et la qualité des 
contrôles ne sont pas satisfaisantes aux yeux de la commission. C’est pourquoi elle a 
demandé au Conseil fédéral d’examiner l’opportunité de fixer des objectifs mini-
maux contraignants à l’intention des autorités cantonales de contrôle en vue de 
rendre plus uniforme l’application de la législation. 
Dans le domaine des denrées alimentaires importées, la CdG-N a constaté qu’en 
raison des ressources limitées affectées aux frontières, l’Administration fédérale des 
douanes ne peut effectuer qu’un contrôle très restreint. En l’absence de statistiques 
dans ce domaine, il n’a pas été possible de vérifier si, lors des contrôles réguliers, les 
cantons accordent une importance particulière aux denrées alimentaires importées. Il 
est important, aux yeux de la CdG-N, que les produits suisses ne soient pas désavan-
tagés par rapport aux denrées alimentaires importées en raison des contrôles diffé-
rents qu’ils subissent tout au long de la chaîne de fabrication, de transformation et de 
distribution et que ces contrôles différents n’aient pas d’effet négatif sur le niveau 
élevé de la sécurité alimentaire en Suisse. La commission salue à ce titre le contrôle 
de denrées alimentaires importées, effectué dans le cadre de programmes prioritai-
res. Elle est d’avis qu’il faut continuer d’accorder une attention particulière à cet 
aspect de la sécurité alimentaire. 
Le rapport final de l’OPCA contient d’autres conclusions qui peuvent être importan-
tes, à moyen et à long terme, pour la garantie de la sécurité alimentaire. Par consé-
quent, la CdG-N a demandé au Conseil fédéral d’accorder à ces constatations toute 
l’attention qu’elles méritent.

1587 
10 
Politique de sécurité 
10.1 
Protection de l’Etat et services de renseignements 
La DélCdG a pour mandat de contrôler en détail les activités relevant de la sécurité 
de l’Etat et du renseignement (art. 53, al. 2, LParl). 
La DélCdG examine les activités secrètes de la Confédération de manière continue 
et approfondie afin de repérer à temps les points justifiant une intervention politique. 
Ce faisant, elle accorde une grande importance à la détection précoce des problèmes 
et contribue à corriger les insuffisances et dysfonctionnements constatés. 
La DélCdG dispose de droits d’information très étendus. Elle a le droit d’exiger 
toutes les informations dont elle a besoin pour exercer ses attributions, y compris les 
documents sur lesquels le Conseil fédéral s’est directement fondé pour prendre une 
décision ainsi que les documents qui doivent rester secrets pour des raisons relevant 
de la sécurité de l’Etat ou du renseignement (art. 154, al. 2, let. a, LParl). La DélCdG 
peut également interroger tous services, autorités ou personnes assumant des tâches 
pour le compte de la Confédération. Elle peut également entendre des personnes en 
qualité de témoins (art. 154, al. 2, let. b, LParl). 
Durant la période couverte par le présent rapport, la DélCdG a traité un nombre 
considérable de dossiers au cours de 32 séances, chaque séance durant en moyenne 
un jour complet. 
Deux sujets ont été au centre des activités de la DélCdG: 
– 
Les contacts des services de renseignement suisses avec l’Afrique du Sud du 
temps de l’apartheid (ch. 10.1.1), 
– 
Le système d’interception des communications par satellite du DDPS («pro-
jet Onyx») (ch. 10.1.2). 
Un aperçu des principales autres affaires traitées est donné de manière succincte au 
par. 10.1.3 étant précisé que, dans certains cas, le maintien du secret empêche une 
information détaillée. 
10.1.1 
Contacts des services de renseignement suisses 
avec l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid 
La DélCdG a achevé en 2003 l’enquête qu’elle avait lancée à l’automne 2001 sur les 
relations entre les services de renseignement suisses et le régime de l’apartheid 
d’Afrique du Sud (voir section 9.1 du rapport annuel 2001/2002 des Commissions 
de gestion et de la DélCdG, du 17 mai 2002; FF 2002 5521). Cette enquête 
s’inscrivait dans la suite des travaux que la DélCdG avait déjà consacrés au sujet en 
1999 (FF 2000 505). 
L’examen de la DélCdG a été rendu nécessaire par la révélation, dans le courant de 
l’année 2001, de nouveaux éléments indiquant que des employés du DDPS auraient 
collaboré au programme biologique et chimique de l’armée sud-africaine (projet 
«Coast»). Parmi les personnes incriminées figurait en particulier l’ancien chef du 
Groupe des renseignements, le divisionnaire Peter Regli. D’autres sources ont aussi 
évoqué l’existence d’un accord secret passé entre la Suisse et l’Afrique du Sud en 
matière biologique et chimique.

1588 
La délégation a mené ses investigations durant près de deux ans. Elle a exploité 
toutes les sources d’informations disponibles en Suisse. Elle n’a en revanche pas été 
autorisée par le gouvernement sud-africain à effectuer des recherches en Afrique du 
Sud. 
Dans son rapport du 18 août 2003, la DélCdG a analysé le rôle joué par les services 
de renseignement suisses en relation avec l’Afrique du Sud. 
Les premiers contacts réguliers entre les services de renseignement suisses et 
l’Afrique du Sud remontent à 1977. Entre 1977 et fin 2001, plus de 100 échanges 
ont eu lieu alternativement en Suisse et en Afrique du Sud. Près de la moitié des 
rencontres se sont déroulées entre 1977 et 1991, à une époque où l’Afrique du Sud 
connaissait un régime de discrimination raciale. L’enquête de la DélCdG a égale-
ment montré que les services de renseignement ont entretenu des contacts avec des 
représentants de l’UNITA à un moment où ce mouvement de rébellion angolais, 
soutenu par l’Afrique du Sud, était en lutte ouverte contre le gouvernement officiel 
de l’Angola. 
Il n’est pas possible aujourd’hui de savoir avec certitude si les contacts des services 
de renseignement avec le régime de Pretoria avaient reçu l’aval du chef du départe-
ment responsable ou du Conseil fédéral. La délégation a trouvé deux cas, en 1986 et 
1987, où le DFAE était intervenu formellement auprès du chef du DDPS pour invi-
ter ce département à faire preuve de retenue à l’égard de l’Afrique du Sud. Ces 
interventions n’ont toutefois pas été suivies d’effets, ce qui semble indiquer que les 
services de renseignement du DDPS échappaient à l’époque à tout contrôle politi-
que. 
La DélCdG estime que les services de renseignement ont fait preuve vis-à-vis du 
régime de Pretoria d’une attitude peu critique. Ce comportement était de surcroît en 
opposition complète avec la politique officielle défendue par le Conseil fédéral qui 
condamnait le système de ségrégation raciale en Afrique du Sud. Il est vrai que, sur 
le plan militaire, l’Afrique du Sud était une source importante de renseignements 
pour la Suisse. Du fait de son engagement en Angola, en Namibie et au Mozambi-
que contre des forces équipées par l’Union soviétique, l’Afrique du Sud disposait 
d’informations sur les armes et méthodes des pays du bloc de l’Est. Dans le contexte 
de la guerre froide, les services de renseignement jugeaient que ces informations 
étaient indispensables à la préparation de l’armée suisse. 
La délégation estime que les contacts entretenus par les services de renseignement 
suisses avec l’Afrique du Sud étaient affaire de circonstances. Ils pouvaient paraître 
légitimes dans le contexte de la guerre froide, mais cette collaboration était très 
critiquable sous l’angle de la politique de neutralité et de la politique étrangère de la 
Suisse et elle n’avait pas l’aval du Conseil fédéral. 
Lors de son enquête, la délégation n’a trouvé aucun indice confirmant l’existence 
d’un accord secret entre les services de renseignement suisses et l’Afrique du Sud en 
matière biologique et chimique. Le seul accord secret entre la Suisse et l’Afrique du 
Sud consiste en une convention de protection des informations comme il en existe 
avec de nombreux autres pays. Cet accord, daté de 1983, a permis à la Suisse 
d’échanger des informations avec l’Afrique du Sud concernant les avions de type 
Mirage et était connu de la délégation de longue date.

1589 
La délégation n’a pas découvert le moindre élément de preuve accréditant 
l’hypothèse d’une quelconque implication du divisionnaire Regli ou de services de 
la Confédération dans la mise en place du projet «Coast». S’il est indiscutable que le 
divisionnaire Regli a reçu au moins une fois la visite du général sud-africain Wouter 
Basson – chef du projet «Coast» – la délégation n’a pas trouvé les preuves d’autres 
contacts. D’ailleurs, quelqu’ait pu être le nombre de ces rencontres, la délégation a 
acquis l’intime conviction que le divisionnaire Regli n’a jamais eu connaissance des 
activités secrètes du général Basson en relation avec le projet «Coast». 
Cela étant, la DélCdG estime que le divisionnaire Regli a fait preuve de trop de 
confiance envers son ancien camarade de service, Jürg Jacomet (décédé en 1998). 
Cet homme d’affaires et marchand d’armes disposait apparemment en Afrique 
australe, dans les Balkans et dans certains pays de l’Est de contacts qu’il a mis à 
disposition de Peter Regli. Quant bien même le divisionnaire Regli a été mis en 
garde plusieurs fois par diverses personnes sur le caractère douteux des affaires de 
Jürg Jacomet, il a continué à entretenir des rapports réguliers avec lui jusqu’en 1993. 
Il est aussi établi que Jürg Jacomet a eu de nombreux contacts avec le général Bas-
son et que c’est d’ailleurs à l’instigation de Jacomet que le divisionnaire Regli a 
accepté de rencontrer Wouter Basson. 
Pour la délégation, les relations du divisionnaire Regli avec Jürg Jacomet étaient 
incompatibles avec la fonction de chef d’un service de renseignement. Cette attitude 
complaisante a aussi contribué pour une large part à nourrir la rumeur d’une possible 
implication des services de renseignement suisses dans des affaires qui leur étaient 
totalement étrangères. 
La délégation a également constaté que le divisionnaire Regli avait biaisé sur beau-
coup de questions ou fait preuve d’omissions lors des précédentes enquêtes de la 
délégation. Cela a notamment été le cas en ce qui concerne l’acquisition, par le 
Groupe des renseignements, de deux missiles sol-air SA-18 de fabrication soviéti-
que. En effet, le divisionnaire Regli a omis, en 1993, d’informer la délégation de 
cette acquisition problématique, alors qu’il en avait reçu l’ordre formel du chef du 
département et du chef de l’Etat-major général. Dans cette affaire, le divisionnaire 
Regli a d’ailleurs joué un rôle important qu’il a cherché à minimiser par la suite. Le 
divisionnaire Regli a également caché à la délégation les relations que les services 
de renseignement ont entretenues avec l’UNITA angolaise. 
Dans son rapport, la DélCdG a élaboré diverses recommandations appelant le 
Conseil fédéral et le DDPS à améliorer la conduite politique sur les services de 
renseignement. La mise en œuvre de ces recommandations sera examinée dans le 
courant de l’année 2004. 
10.1.2 
Système d’interception des communications 
par satellite du DDPS («projet Onyx») 
La DélCdG suit depuis l’origine le projet Onyx (anciennement SATOS-3) qui a été 
décidé par le Conseil fédéral en 1997 et qui a démarré en 1999. 
Ce projet vise à développer un système permettant d’intercepter les communications 
internationales civiles et militaires qui transitent par satellite. L’activité d’Onyx est 
fondée principalement sur l’art. 99 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et

1590 
l’administration militaire (LAAM; RS 510.10) qui fixe les missions du service de 
renseignement extérieur de la Confédération. 
Onyx est exploité par la Division de la conduite de la guerre électronique (CGE) qui 
est une division de l’Etat-major général. 
Le système est entré en service en avril 2000 et fonctionne actuellement de manière 
expérimentale. Il entrera en phase opérationnelle dans le courant de l’année 2004 et 
sera en exploitation complète fin 2005/début 2006. 
Dans son rapport du 10 novembre 2003, la DélCdG décrit les différentes fonctions et 
possibilités qui sont offertes par Onyx au niveau de la collecte d’informations, en 
particulier dans la lutte contre la prolifération d’armes de destruction massive 
(ADM) et contre le terrorisme international. Les principaux utilisateurs du système 
Onyx sont le Service de renseignement stratégique (SRS) du DDPS et le Service 
d’analyse et de prévention (SAP) du DFJP. 
La DélCdG relève dans son rapport que le système Onyx ne peut être utilisé qu’à des 
fins de renseignement. Cela signifie que les informations recueilles ne peuvent pas 
être utilisées comme preuves dans une procédure pénale. En outre, les informations 
ne peuvent être recherchées qu’auprès d’usagers de communications qui se trouvent 
à l’extérieur des frontières nationales. L’interception de communications d’usagers 
en Suisse est strictement prohibée. 
Sur le plan de la légalité, la DélCdG estime que les interceptions ordonnées par le 
SRS dans le domaine de la sûreté extérieure de la Suisse sont fondées sur des bases 
légales suffisantes. Il en va différemment des interceptions ordonnées par le SAP 
dont les bases juridiques ont été jugées peu solides. La DélCdG a également relevé 
que les interceptions de communications à l’étranger posent des problèmes délicats 
sur le plan du droit international. 
S’agissant du contrôle, la DélCdG estime adéquat le système mis en place par 
l’ordonnance du 15 octobre 2003 sur la conduite de la guerre électronique (OCGE; 
RO 2003 3971). Ce système fait intervenir plusieurs instances de l’administration et 
permet à tous les échelons responsables, opérationnels et politiques, de surveiller les 
activités d’interceptions. Cela permet aussi de limiter les risques d’abus. 
Le système Onyx est un instrument à caractère strictement national. Il s’appuie 
uniquement sur des infrastructures situées en territoire suisse et il n’existe pas 
d’interfaces avec d’autres systèmes étrangers. La DélCdG n’a relevé en outre aucun 
élément attestant une possible intégration du système Onyx dans un quelconque 
réseau d’interception international comme le réseau américain Echelon. 
Dans ses conclusions, la DélCdG a adressé plusieurs recommandations au Conseil 
fédéral. Elle l’a notamment invité à compléter les bases légales formelles qui fon-
dent les interceptions de communications réalisées par Onyx. Cela concerne en 
premier lieu la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au main-
tien de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120) ainsi que, dans une moindre mesure, la 
LAAM. La DélCdG a également recommandé au Conseil fédéral d’examiner la 
conformité de la législation suisse sur les interceptions de communications à l’étran-
ger avec la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950 
(CEDH; RS 0.101). 
Vu les investissements importants nécessités par le système, la DélCdG a invité le 
Conseil fédéral à faire une analyse des risques, notamment technologiques et finan-
ciers, qui menacent la réalisation du projet Onyx. En effet, en raison de la durée et

1591 
de l’échelonnement du projet, les risques de dépassement de budgets sont réels. On 
notera qu’à l’heure actuelle, les coûts du projet ont été multipliés par trois par rap-
port aux prévisions initiales. 
Finalement, la DélCdG a conclu à la nécessité d’une réflexion globale sur la collecte 
d’informations par les services de renseignement de la Confédération. Onyx ne 
représente en effet qu’un moyen parmi d’autres pour recueillir des informations 
intéressant la politique de sécurité. La DélCdG a invité le Conseil fédéral à élaborer 
une stratégie qui expose les efforts et investissements matériels et humains que la 
Confédération envisage de réaliser dans le domaine de la collecte d’informations. 
Cette stratégie devra porter aussi bien sur le renseignement électronique (signals 
intelligence, SIGINT) – tel Onyx – que sur d’autres sources d’information (sources 
ouvertes [open source intelligence, OSINT], informations d’origine humaine [human 
intelligence, HUMINT], échange d’informations avec d’autres services partenaires, 
etc.). 
La DélCdG a prié le Conseil fédéral de lui faire part de ses observations d’ici au 
printemps 2004. 
10.1.3 
Autres thèmes examinés par la DélCdG 
10.1.3.1 
Délimitation des enquêtes de la DélCdG par rapport 
aux enquêtes administratives internes 
L’enquête de la DélCdG sur les relations entre les services de renseignement suisses 
et le régime de l’apartheid d’Afrique du Sud (voir ch. 10.1.1) a été conduite parallè-
lement à deux autres procédures: une enquête administrative ordonnée par le chef du 
DDPS et une enquête de police judiciaire dirigée par le Ministère public de la 
Confédération. 
Si l’enquête du Ministère public n’a pas posé de problèmes particuliers à la DélCdG, 
il n’en a pas été de même avec l’enquête administrative du DDPS. La simultanéité 
des enquêtes de la DélCdG et du DDPS a généré en effet de nombreux retards et 
doublons et a posé de délicats problèmes de délimitation des procédures. Ces pro-
blèmes sont devenus de plus en plus nombreux au fur et à mesure de l’avancement 
des travaux de la DélCdG et ont entravé le bon déroulement de l’enquête parlemen-
taire. 
Dans son rapport du 30 septembre 2003, la DélCdG a décrit par le détail les obsta-
cles posés par l’enquête administrative du DDPS. Dans ses conclusions, elle a esti-
mé que les enquêtes administratives internes devraient céder le pas aux investiga-
tions du Parlement lorsque celui-ci exerce sa fonction de haute surveillance. 
C’est pourquoi, dans son rapport, la DélCdG a proposé d’inscrire dans la loi sur le 
Parlement une disposition qui – à l’instar de ce qui existe pour les Commissions 
d’enquête parlementaire (voir art. 171 LParl) – permettrait à la DélCdG d’empêcher 
ou de suspendre des enquêtes administratives dans les cas où il existe un lien entre 
ces enquêtes et les investigations de la délégation. 
Le 21 novembre 2003, la CdG-E a décidé de donner suite à la proposition de la 
DélCdG. La commission a déposé à cet effet un projet d’initiative parlementaire 
(03.460) invitant le Parlement à modifier l’art. 154bis LParl. Les délibérations sur le 
sujet sont prévues à la session d’été 2004 du Conseil des Etats.

1592 
10.1.3.2 
Mesures d’éloignement prononcées 
à l’égard d’étrangers présentant un danger 
pour la sécurité de la Suisse 
Durant la période sous revue, la DélCdG s’est intéressée aux différentes mesures 
politiques et administratives permettant à la Confédération de restreindre ou d’em-
pêcher le séjour sur son territoire de personnes ou d’organisations présentant un 
danger pour la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. 
Parmi les mesures d’ordre politique, il y a lieu de mentionner les compétences du 
Conseil fédéral qui découlent directement de la Constitution fédérale de la Confédé-
ration suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Le Conseil fédéral peut en effet, en se 
fondant sur l’art. 184, al. 3, et sur l’art. 185, al. 3, Cst., prendre des mesures pour 
préserver la sécurité intérieure et sauvegarder les relations extérieures du pays. 
Ces mesures peuvent revêtir deux formes: 
– 
la forme de règles générales et abstraites par voie d’ordonnance (voir, par 
ex., l’ordonnance du 7 novembre 2001 interdisant le groupe «Al-Qaïda» et 
les organisations apparentées; RS 122), 
– 
la forme d’une décision concrète (voir, p. ex., la décision prise par le Conseil 
fédéral en 2001 interdisant l’entrée sur le territoire suisse d’Ali Ahmeti et 
Xhavit Haliti, deux personnes connues pour leurs liens avec des groupes 
albanais extrémistes). 
Le Conseil fédéral peut également, sur la base de l’art. 121, al. 2, Cst., procéder à 
l’expulsion d’étrangers menaçant la sécurité du territoire. De telles mesures 
d’expulsion, dites «expulsions politiques», sont rares. Les deux derniers cas remon-
tent à la fin des années nonante (expulsion d’Ahmed Zaoui au Burkina Faso, expul-
sion de Maurice Papon en France). 
Les mesures prises par le Conseil fédéral sur la base de la constitution ne peuvent 
faire l’objet d’aucun recours. Elles représentent un ultima ratio. Pour être conformes 
à la constitution, ces mesures doivent donc être nécessaires et urgentes et être justi-
fiées par des intérêts publics prépondérants. Elles doivent aussi respecter le principe 
de proportionnalité. 
Outre ces mesures de nature politique et indépendamment des dispositions pénales, 
il existe plusieurs possibilités administratives permettant d’éviter qu’un étranger 
indésirable ne séjourne sur le territoire de la Confédération: 
Loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers 
(LSEE; RS 142.20) 
Expulsion 
Art. 10 et 11 LSEE 
Renvoi (assorti ou non d’une interdiction ou 
d’une restriction d’entrée) 
Art. 12 LSEE 
Interdiction d’entrée en Suisse 
Art. 13, al. 1, LSEE 
Extinction ou révocation de l’autorisation de séjour 
Art. 9 LSEE

1593 
Ordonnance du 14 janvier 1998 concernant l’entrée et la déclaration d’arrivée 
des étrangers (OEArr; RS 142.211) 
Refus d’un visa 
Art. 1, 14 et 15 OEArr 
Loi sur l’asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) 
Refus d’accorder l’asile pour indignité 
Art. 53 LAsi 
Révocation de l’asile 
 
 
Art. 63 LAsi 
Extinction de l’asile 
Art. 64 LAsi 
Expulsion 
 
 
Art. 65 LAsi 
Loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité 
(Loi sur la nationalité, LN; RS 141.0) 
Refus d’accorder la nationalité suisse 
Art. 14 LN 
Annulation de la naturalisation 
 
 
Art. 41 LN 
Loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien 
de la sûreté intérieure (LMSI; RS 120) 
Renseignements d’autres offices 
Art. 13 LMSI 
Recherche d’informations 
 
 
Art. 14 LMSI 
Pour les ressortissants étrangers qui sont membres des corps diplomatique ou con-
sulaire, il existe d’autres mesures fondées sur les Conventions de Vienne (art. 9 de 
la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques; 
RS 0.191.01; art. 23 de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations 
consulaires; RS 0.191.02). Ces dispositions permettent à la Confédération, à tout 
moment et sans avoir à motiver sa décision, d’informer un Etat accréditant qu’un 
membre d’une mission diplomatique ou consulaire est persona non grata ou que 
tout autre membre du personnel de la mission n’est pas acceptable. Cette déclaration 
peut intervenir avant l’entrée en fonctions de l’agent en Suisse ou durant son séjour. 
L’examen des demandes est confié au DFAE en collaboration avec l’Office fédéral 
de la police (OFP). L’examen des demandes déposées par les diplomates et fonc-
tionnaires internationaux en Suisse conduit à refuser une autorisation dans environ 
1 % des cas (par exemple, si l’on soupçonne l’agent diplomatique ou consulaire de 
s’adonner à des activités d’espionnage). 
L’expulsion d’un agent diplomatique en fonctions est plus rare. La dernière expul-
sion remonte à 1999. 
La DélCdG a examiné les problèmes qui se posent concrètement dans l’exécution de 
ces différentes mesures. De manière générale, elle a constaté que les bases légales 
sont suffisantes pour permettre d’éloigner des personnes qui présentent un danger 
pour la sécurité de la Suisse. La DélCdG a également reçu des statistiques sur les 
procédures en cours ainsi que des informations détaillées sur les Etats et les organi-
sations qui font l’objet d’une attention particulière de la part des autorités de protec-
tion de l’Etat. 
Il reste que les mesures de renvoi ou d’expulsion ne sont pas toujours applicables 
dans la pratique. C’est le cas notamment lorsque la décision de renvoi ou d’expul-

1594 
sion ne peut pas être exécutée en raison du danger qu’elle impliquerait pour la vie ou 
l’intégrité corporelle de l’intéressé (principe de non refoulement; voir art. 25, al. 2 et 
3, Cst.). Lorsqu’un renvoi n’est pas possible, la LSEE accorde aux personnes en 
question un statut particulier d’admission provisoire (art. 14a à 14c LSEE). 
L’interdiction d’entrée (art. 13 LSEE) est un moyen efficace pour empêcher la venue 
de personnes indésirables sur le territoire de la Confédération. C’est le Service 
d’analyse et de prévention (SAP) de l’OFP qui établit de telles interdictions. 
Divers motifs peuvent conduire à prononcer une interdiction d’entrée: l’apparte-
nance à une organisation extrémiste violente, la participation à une organisation 
terroriste ou l’appartenance à un service de renseignement. Les interdictions d’entrée 
sont en principe de durée limitée. Par exemple, lors du Forum économique de Davos 
de 2003, l’OFP a rendu près de 600 interdictions d’entrée pour une durée comprise 
entre le 15 et le 29 janvier 2003. Les interdictions d’entrée sont inscrites dans le 
système RIPOL de recherches informatisées de police. Elles sont susceptibles de 
recours. 
Par ailleurs, les autorités de police et les organes chargés du contrôle aux frontières 
sont tenus de refouler à la frontière les étrangers qui, par leur présence sur le terri-
toire suisse, présentent ou risquent de présenter un danger pour la sécurité et l’ordre 
publics (voir art. 1, al. 2, let. a, OEArr). 
L’interdiction d’entrée n’offre toutefois pas une garantie absolue dans la mesure où 
une entrée illégale en Suisse est toujours possible. On notera, par exemple, qu’un 
requérant d’asile ayant fait l’objet d’une interdiction d’entrée en Suisse, mais qui est 
parvenu à déposer une demande d’asile, peut rester en Suisse pour la durée de la 
procédure. 
La DélCdG estime que les bases légales actuelles sont suffisantes et qu’elles offrent 
une solution satisfaisante pour garantir la sécurité de la Confédération. 
10.1.3.3 
Identités d’emprunt des agents du Service 
de renseignement stratégique 
Dans le cadre de la haute surveillance sur les services de renseignement, la DélCdG 
a examiné le cadre juridique et les procédures qui permettent de doter d’identités 
d’emprunt les agents du Service de renseignement stratégique (SRS). L’octroi de ces 
identités est destiné à cacher la véritable identité ainsi que la fonction des agents du 
SRS dans leurs contacts avec l’étranger. Il s’agit également d’une mesure destinée à 
protéger l’agent et ses proches. 
La possibilité de doter les agents du SRS d’identités d’emprunt existe depuis 1998. 
Le cadre juridique est clair et précis et il s’appuie sur l’art. 99 de la loi fédérale du 
3 février 1995 sur l’armée et l’administration militaire (LAAM; RS 510.10) qui fixe 
les missions du service de renseignement extérieur de la Confédération. 
Dans les faits, la DélCdG a pu constater que le SRS faisait un usage extrêmement 
modéré de la possibilité de recourir à des fausses identités. Cela s’explique par le fait 
que la gestion d’une identité d’emprunt est extrêmement compliquée. Elle nécessite 
des moyens importants ne serait-ce que pour l’établissement des différents docu-
ments nécessaire à la constitution d’une autre identité (passeports, permis de con-
duire, carte de crédit, etc.).

1595 
Le chef du DDPS est informé chaque année par le directeur du SRS sur les opéra-
tions qui sont effectuées à l’aide d’identités d’emprunt. Le chef du DDPS doit, de 
son côté, faire rapport une fois l’an à la Délégation du Conseil fédéral pour la sécu-
rité. 
La DélCdG a constaté que durant cinq ans la Délégation du Conseil fédéral n’avait 
jamais été informée sur la question. La DélCdG a enjoint le Délégation du Conseil 
fédéral à corriger cette lacune au plus vite, ce qui a été fait au début de l’année 2003. 
10.1.3.4 
Thèmes relevant de la sécurité intérieure 
Comme elle le fait chaque année, la DélCdG a examiné le rapport annuel de l’Office 
fédéral de la police (OFP) consacré à la sécurité intérieure. Elle a également eu 
plusieurs entretiens avec la cheffe du DFJP concernant différents problèmes relevant 
de la sécurité intérieure. Il y a été notamment question du trafic d’êtres humains, de 
la recrudescence de la violence chez les jeunes, de la lutte contre la propagande 
incitant à la violence et ainsi que des risques posés par certaines organisations politi-
ques étrangères actives en Suisse. 
La DélCdG a également été informée régulièrement par le procureur général de la 
Confédération et le chef de la police judiciaire fédérale sur les enquêtes en cours. 
Elle a eu aussi un échange de vues avec la Commission consultative en matière de 
sûreté intérieure mise en place conformément à l’art. 9 de la loi fédérale du 21 mars 
1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI; 
RS 120). 
Parmi les autres sujets qui ont fait l’objet d’un examen par la DélCdG dans le do-
maine de la sécurité intérieure, citons: 
– 
la lutte contre la cybercriminalité; 
– 
le bilan intermédiaire de l’opération GENESIS visant à lutter contre la por-
nographie enfantine; 
– 
les tâches et les fonctions du Service fédéral de sécurité; 
– 
les mesures prises par la Confédération pour lutter contre l’espionnage éco-
nomique et les groupes extrémistes étrangers; 
– 
les identités d’emprunt des agents infiltrés (voir l’art. 6 de la loi fédérale du 
20 juin 2003 sur l’investigation secrète, LFIS; FF 2003 4009, pas encore en 
vigueur); 
– 
l’état des travaux concernant les deux volets de révision de la LMSI 
(1er volet, lutte contre le racisme, l’hooliganisme et la propagande incitant à 
la violence, 2e volet, mesures relatives à l’extrémisme et au terrorisme); 
– 
les relations du SAP avec des autorités de sûreté étrangères (voir art. 6 de 
l’ordonnance du 27 juin 2001 sur les mesures visant au maintien de la sûreté 
intérieure, OMSI; RS 120.2); 
– 
l’évaluation des opérations et programmes de recherche dans le domaine de 
la protection de l’Etat (art. 14, al. 4, OMSI);

1596 
– 
l’examen des listes des organisations et groupements dont les activités font 
l’objet de mesures préventives au titre de la LMSI (listes d’observation, voir 
art. 11 LMSI et art. 17 OMSI); 
– 
l’archivage des données classifiées émanant des relations du SAP avec 
l’étranger (voir art. 21 OMSI); 
– 
l’application des contrôles de sécurité relatifs aux personnes (voir l’ordon-
nance du 19 décembre 2001 sur les contrôles de sécurité relatifs aux person-
nes, OCSP; RS 120.4); 
– 
l’efficacité de l’ordonnance du 7 novembre 2001 concernant l’extension du 
devoir de renseigner et du droit de communiquer d’autorités, d’offices et 
d’organisations visant à garantir la sécurité intérieure et extérieure 
(RS 120.1); 
– 
les activités présumées des services de renseignements turcs en Suisse; 
– 
la collaboration entre la Suisse et les Etats-Unis d’Amérique dans la lutte 
contre le terrorisme; 
– 
les modalités d’autorisation permettant à un service de renseignement étran-
ger de conduire des opérations sur le territoire de la Confédération. 
La DélCdG a également traité les rapports suivants: 
– 
les rapports d’inspection et les rapports annuels de l’Inspectorat du secré-
tariat général du DFJP; 
– 
différents rapports d’analyse de l’Organe de direction pour la sécurité; 
– 
le rapport annuel du Ministère public de la Confédération à la Chambre 
d’accusation du Tribunal fédéral; 
– 
les rapports de révision du Contrôle fédéral des finances (CDF) sur les 
dépenses de l’OFP dans le domaine de la protection de l’Etat. 
10.1.3.5 
Thèmes relevant de la sécurité extérieure 
Comme elle l’avait déjà fait durant les années précédentes, la DélCdG a eu des 
entretiens réguliers avec le chef du DDPS sur la situation en matière de sécurité 
extérieure. Il y a été notamment question de l’organisation du sommet du G-8 à 
Evian ainsi que de la situation dans les Balkans, au Proche et au Moyen-Orient. 
La DélCdG a également eu plusieurs échanges de vues avec le président de l’Organe 
de direction pour la sécurité et le coordinateur du renseignement sur les priorités de 
la Confédération en matière de renseignement. Les mesures prises par la Confédéra-
tion préalablement à l’intervention militaire américaine en Irak ont également été 
abordées lors de ces entretiens de même que les problèmes posés par la coordination 
du renseignement. La DélCdG a pu constater que la mise en œuvre de la coordina-
tion des services de renseignement était difficile. Elle reste encore assez empirique 
et relève souvent davantage des relations informelles entre les différents collabora-
teurs des divers services que des dispositifs institutionels mis en place.

1597 
Parmi les autres sujets traités, il est utile de relever: 
– 
les mesures prises par la Confédération pour lutter contre la prolifération 
d’armes de destruction massive; 
– 
l’examen des infrastructures de conduite civiles du Conseil fédéral (y com-
pris la visite du bunker du Conseil fédéral); 
– 
la révision totale de l’ordonnance sur l’organisation du renseignement au 
sein du Département fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports (Orens; RO 2003 4001); 
– 
la collaboration du SRS avec des services de renseignement étrangers (art. 7 
Orens); 
– 
l’archivage au SRS des documents classifiés (art. 11 Orens); 
– 
le traitement des données personnelles et la protection des données au SRS 
(art. 9 Orens); 
– 
l’examen des mesures prises par le SRS afin d’améliorer la qualité de ses 
analyses; 
– 
la révision de la réglementation sur les compétences financières du SRS; 
– 
la sécurité informatique et la protection des informations dans l’administra-
tion fédérale et au DDPS; 
– 
les suites données par le DDPS au rapport de la DélCdG sur l’affaire Bellasi; 
– 
les mesures prises par la Confédération en relation avec l’enlèvement de 
citoyens suisses en Algérie. 
11 
Transport 
11.1 
Enquête sur la crise Swissair 
Les conséquences pour la Confédération de la crise de la compagnie aérienne 
Swissair en général et de l’interruption passagère du service de vol les 2 et 3 octobre 
2001 en particulier ont amené la CdG-E à ouvrir une enquête. La CdG-E a axé son 
examen sur les éventuelles responsabilités de la Confédération, sur la surveillance 
que celle-ci exerce dans le domaine de l’aviation civile, sur son rôle en sa qualité 
d’actionnaire et de membre du conseil d’administration de SAirGroup ainsi que sur 
le comportement du Conseil fédéral et de l’administration fédérale dans le cadre de 
la crise Swissair. Par cette inspection, la CdG-E a contribué à une réflexion critique 
sur la crise Swissair qui a abouti à un engagement financier de la Confédération pour 
un montant total de 2050 millions de francs. Les investigations de la CdG-E ont été 
clairement séparées des procédures qui visaient à établir les responsabilités civiles 
ou pénales en rapport avec la crise Swissair. Le 19 septembre 2002, soit moins d’une 
année après l’immobilisation de la flotte de Swissair, la CdG-E a présenté les résul-
tats de son enquête (FF 2003 4885). 
Dans le domaine de la surveillance sur l’aviation civile, les travaux de la CdG-E ont 
montré que, en matière de contrôle de la capacité économique des titulaires 
d’autorisations d’exploitation, le droit suisse n’est pas clair. L’Office fédéral de 
l’aviation civile (OFAC) en a fait une interprétation restrictive et n’a accordé qu’une 
importance secondaire au contrôle de la capacité économique. Au moment du

1598 
renouvellement de l’autorisation d’exploitation de Swissair, en décembre 2000, ni 
les dispositions légales et réglementaires, ni les circonstances n’auraient permis à 
l’office de refuser le renouvellement de l’autorisation, pas plus d’ailleurs de la retirer 
courant 2001. 
En ce qui concerne le rôle de la Confédération en sa qualité d’actionnaire et de 
membre du conseil d’administration de SAirGroup, la CdG-E a constaté que les 
organes fédéraux compétents avaient conscience de la précarité de la situation au 
printemps 2001 déjà et qu’ils avaient préparé l’assemblée générale de SAirGroup du 
25 avril 2001 avec beaucoup de soin et de professionnalisme. En engageant la pro-
cédure de contrôle spécial (art. 697a et ss CO), la Confédération a pris les mesures 
qui s’imposaient en vue d’établir les responsabilités des organes de SAirGroup. Pour 
le reste, l’influence de la Confédération en sa qualité d’actionnaire et de membre du 
conseil d’administration de SAirGroup était faible. Aux yeux de la CdG-E, une 
responsabilité de la Confédération en vertu du droit sur les sociétés anonymes peut 
tout au plus découler des décisions du conseil d’administration liées à la «stratégie 
du chasseur» suivie par SAirGroup. La réponse à cette question doit s’appuyer sur 
les résultats de l’enquête menée par le commissaire au sursis concordataire, lequel a 
chargé la société de conseil Ernst & Young d’établir les responsabilités des organes 
de la compagnie. Ernst & Young a achevé son étude le 20 janvier 2003. 
Le comportement des organes fédéraux durant la crise Swissair a montré que la 
Confédération aurait dû élaborer dès le printemps 2001 des scénarii dans l’hypothèse 
d’un éventuel échec de la restructuration de SAirGroup. En effet, la Confédération 
connaissait dès le printemps 2001 le caractère dramatique de la situation de SAir-
Group tout en estimant qu’il était essentiel, du point de vue économique et de la 
politique des transports, de disposer d’une compagnie aérienne nationale. Alors que 
la crise de SAirGroup s’aggravait considérablement en septembre 2001, la Confédé-
ration s’est vue de plus en plus poussée dans un rôle réactif plutôt qu’actif. Les 
organes fédéraux ne se sont pas moins efforcés de trouver différentes solutions pour 
empêcher l’interruption du service de vol de Swissair. L’examen de la commission 
n’a pas révélé de responsabilité de la Confédération quant à l’immobilisation de la 
flotte de Swissair. A la suite de l’interruption du service de vol le 2 octobre 2001, la 
Confédération a fait preuve de professionnalisme et d’un engagement très important 
en vue de la mise en place d’une nouvelle compagnie aérienne nationale. 
Du point de vue de la CdG-E, la Confédération doit tirer des enseignements de la 
crise Swissair principalement dans les domaines de la surveillance et de la détection 
précoce des crises. En ce qui concerne la surveillance exercée sur l’aviation civile, il 
est indispensable de créer des conditions et d’acquérir les compétences permettant 
d’évaluer la capacité économique des entreprises de transport aérien, conformément 
aux dispositions du droit communautaire européen qui sont également applicables en 
Suisse depuis le 1er juin 2002. Cette réglementation fixe des exigences plus élevées 
en matière de surveillance de la capacité économique des entreprises titulaires d’une 
autorisation d’exploitation. Le Conseil fédéral doit en outre préciser les critères et 
les étapes de la procédure de retrait d’une autorisation d’exploitation. Pour ce qui est 
de la détection précoce d’événements importants du point de vue politique, la 
Confédération doit préparer ses décisions sur la base de scénarii élaborés le plus en 
amont possible. Par ailleurs, l’administration fédérale et le Conseil fédéral doivent 
être davantage attentifs à la détection précoce d’enjeux et crises politiques poten-
tiels. Cette détection précoce est notamment essentielle en relation avec les entrepri-
ses qui jouent un rôle important pour l’ensemble du système économique suisse.

1599 
Etant donné qu’une intervention adéquate est tout aussi décisive que la détection 
précoce, la Confédération doit, dans le cadre de ses compétences, inciter les organes 
responsables des milieux économiques à signaler les événements négatifs suffisam-
ment tôt. La Confédération peut y contribuer en renforçant les dispositions relatives 
à la présentation des comptes et au contrôle des entreprises. Dans le domaine de 
l’aviation civile, les entreprises de transport aérien doivent être tenues d’annoncer 
d’éventuelles difficultés financières à l’autorité de surveillance. 
Se fondant sur d’autres constatations qu’elle a faites dans le cadre de ses investiga-
tions, la CdG-E a invité le Conseil fédéral à se pencher sur un certain nombre de 
problèmes liés au droit aérien (compétences en matière de concession de routes, 
limitation de la durée de validité des autorisations d’exploitation) et à la question de 
l’assainissement d’entreprises en difficultés (défense des intérêts dans le processus 
d’assainissement au moyen de dispositions légales, orientation plus favorable aux 
assainissements dans la loi sur la poursuite pour dettes et faillite). La commission a 
également demandé au Conseil fédéral de formuler une nouvelle politique des trans-
ports aériens. Enfin, elle lui a recommandé de soutenir les efforts déployés sur le 
plan international par les transporteurs aériens qui visent à protéger les passagers 
contre les effets d’une interruption inopinée du service de vol d’une compagnie 
aérienne. 
Concernant la responsabilité des acteurs privés, la CdG-E souligne dans son rapport 
que le sauvetage de SAirGroup n’aurait pu être réalisé qu’au prix de mesures 
d’assainissement radicales qui auraient dû être prises au printemps 2001 au plus tard. 
Les interventions et recommandations parlementaires ont été accueillies favorable-
ment par le Conseil fédéral lors de la session d’hiver 2002. Dans son avis du 30 avril 
2003 (FF 2003 3841), le Conseil fédéral a exposé l’état d’avancement de la mise en 
œuvre des mesures proposées par la CdG-E. Cette dernière continuera de suivre 
étroitement la réalisation de ses recommandations. 
11.2 
Sécurité dans l’aviation civile 
Les graves accidents d’avion survenus ces dernières années (Halifax, Nassenwil, 
Bassersdorf, Überlingen) ont remis en cause la sécurité dans l’aviation civile suisse. 
En marge de son enquête sur la crise Swissair (voir ch. 11.1), la CdG-E s’est pen-
chée sur des questions liées à la surveillance en matière de sécurité aérienne. Une 
réflexion approfondie a été engagée sur le sujet à la mi-2003, après la présentation 
d’une étude réalisée par l’institut néerlandais de l’aviation et de l’espace (NLR). Le 
DETEC avait confié l’étude à cet organisme afin de préciser les rôles et les respon-
sabilités de tous les acteurs de l’organisation de la sécurité aérienne et de mettre au 
jour les failles de l’aviation civile suisse en matière de sécurité. 
L’analyse détaillée du NLR a révélé différentes lacunes dans l’organisation et la 
gestion de la sécurité du trafic aérien. Ce constat ne concerne pas uniquement la 
surveillance exercée par la Confédération. Une partie des recommandations formu-
lées dans le rapport du NLR s’adressent également à Skyguide, à Swiss et à d’autres 
compagnies aériennes ainsi qu’aux aéroports nationaux. En raison des résultats 
critiques de l’étude, le DETEC a immédiatement pris des mesures visant l’amélio-
ration de la sécurité. Il a notamment nommé un délégué à la sécurité, a défini un

1600 
plan d’action et a renforcé la surveillance sur l’OFAC. A l’avenir, le DETEC veut 
passer d’un système de contrôles sporadiques à une gestion globale de la sécurité. 
Lors des auditions qu’elle a effectuées en septembre 2003, la CdG-E a pu constater 
que des progrès importants avaient été réalisés en vue d’améliorer l’organisation de 
la sécurité dans l’aviation suisse. La commission a notamment salué la décision du 
DETEC de renforcer la surveillance qu’il exerce sur l’OFAC. Dans son rapport sur 
la crise Swissair, la CdG-E déplorait déjà le fait que le DETEC exercait sa fonction 
de surveillance avant tout de manière réactive et avec trop de retenue 
(FF 2003 4925). Pour la CdG-E, une lacune grave a été comblée, en matière de 
surveillance, par la nomination d’un délégué à la sécurité aérienne. L’évolution vers 
une véritable culture de la sécurité mise en œuvre à tous les échelons et par tous les 
responsables constitue l’objectif de différents projets qui doivent être réalisés en 
2004. La CdG-E suivra étroitement l’application des mesures d’amélioration de 
sécurité dans le trafic aérien. Le DETEC doit d’ailleurs, tous les trois mois, rendre 
compte à la CdG-E des progrès, problèmes et éventuels incidents lors de la moderni-
sation de la gestion de la sécurité. La CdG-E a estimé qu’il était urgent que, dans ce 
domaine, la Suisse joue à nouveau un rôle exemplaire sur la scène internationale. 
11.3 
Rattachement administratif du Bureau d’enquêtes 
sur les accidents d’aviation 
La CdG-N a procédé à l’examen préalable de l’initiative parlementaire déposée le 
26 septembre 2002 par le conseiller national Jacques Neirynck (02.448). Dans son 
rapport du 3 septembre 2003, la CdG-N a proposé de ne pas donner suite à l’initia-
tive; toutefois, elle a déposé un postulat en vue d’un examen approfondi de la pro-
blématique. 
L’initiative réclame une modification de la législation afin que le Bureau d’enquêtes 
sur les accidents d’aviation (BEAA) ne soit plus rattaché au DETEC. Pour fonder sa 
demande, l’auteur de l’initiative avance principalement des conflits d’intérêts entre 
le BEAA et le DETEC. 
Dans son rapport, la CdG-N mentionne les différents examens réalisés sur la ques-
tion à la fin des années 90 ainsi que l’enquête sur la crise Swissair, lesquels n’ont 
pas permis de conclure à l’existence de problèmes dus à des conflits d’intérêts. La 
commission fait également référence aux résultats de l’enquête générale sur la 
surveillance de la sécurité dans le trafic aérien, contenus dans le rapport de l’institut 
NLR (voir ch. 11.2). L’étude atteste le degré élevé de compétence du BEAA en ce 
qui concerne la manière de mener des enquêtes sur les accidents et d’analyser leurs 
causes. Le rapport du NLR confirme à plusieurs reprises l’autonomie du BEAA. Par 
ailleurs, la CdG-N rappelle dans son rapport que le rattachement du BEAA au secré-
tariat général du DETEC est de nature strictement administrative et que, dans 
l’exercice de ses activités, le BEAA est indépendant. La commission souligne que 
dans la plupart des pays les services homologues au BEAA sont rattachés aux minis-
tères des transports. 
La CdG-N remarque toutefois que le BEAA ne dispose pas de suffisamment 
d’influence ce qui constitue un problème. Cette situation n’est pas imputable au 
rattachement administratif du BEAA au DETEC; elle résulte de la réglementation 
relative à la procédure et à l’élaboration des rapports d’accident. Le DETEC a d’ores

1601 
et déjà pris les mesures nécessaires afin d’accroître l’influence – jusqu’ici modeste – 
du BEAA sur la sécurité dans le domaine de l’aviation civile. 
Etant donné que l’organisation et la gestion de la sécurité aérienne subissent un 
réexamen global, la CdG-N a déposé un postulat dans lequel elle prie le Conseil 
fédéral d’examiner également l’opportunité du rattachement actuel du BEAA au 
DETEC. L’initiative et le postulat seront vraisemblablement traités par le Conseil 
national lors de la session de printemps 2004. 
12 
Asile, étrangers et migration 
12.1 
Pratique en matière de renvois dans le domaine 
de l’asile 
Dans son précédent rapport annuel (voir FF 2002 5569), la CdG-N avait suggéré la 
réalisation d’une étude comparative à l’échelon international sur les pratiques en 
matière de renvois dans le domaine de l’asile. Fin 2002, le DFJP lui a transmis 
l’étude comparative internationale «Study on return – a Swiss perspective» réalisée 
par le Centre international pour le développement de politiques migratoires, sis à 
Vienne (CIDPM). De même, l’Office fédéral des réfugiés (ODR) a remis à la 
CdG-N son rapport 2002 sur la situation actuelle dans le domaine des retours. 
La CdG-N a examiné fin mars 2003 les travaux susmentionnés consacrés à la situa-
tion en matière de renvois. 
Ainsi, elle a constaté que les difficultés à décider au départ les requérants d’asile 
déboutés ne sont pas propres à la Suisse. Par ailleurs, l’étude qui aborde la procédure 
en vigueur dans onze Etats européens (Suisse, Italie, Allemagne, Autriche, France, 
Espagne, Grande-Bretagne, Belgique, Pays-Bas, Danemark et Suède) montre que la 
Suisse dispose d’une large palette d’instruments efficaces, mais qu’il existe encore 
d’autres moyens appropriés. 
Dans tous les pays ou presque, les personnes qui devraient partir ne le font pas 
toutes, loin s’en faut. Il est également apparu que des données précises sur la durée 
totale des procédures d’asile font défaut. Autre critique émise par l’étude, la Suisse 
brouille les cartes et complique la politique des retours en différenciant les catégo-
ries d’étrangers qui séjournent dans le pays. 
Les différentes politiques existant en matière de renvois font appel à des incitations 
tantôt positives et tantôt négatives; l’exécution des décisions de renvoi inclut égale-
ment des pressions et des moyens de contrainte. Ainsi, la détention en vue d’un 
renvoi est une pratique très répandue. Quant aux renvois enregistrés et aux départs 
non contrôlés (y compris le passage dans la clandestinité), la pratique diffère d’un 
pays à l’autre. 
Le problème posé par certaines personnes qui cachent ou falsifient leur identité pour 
échapper à un renvoi n’est pas propre non plus à la Suisse. L’étude met en doute 
l’efficacité de la plupart des méthodes conçues pour inciter au retour les personnes 
renvoyées refusant de coopérer. Néanmoins, le recours à des experts des pays 
d’origine, à des analyses linguistiques, à des tests sur les pays concernés, etc. s’est 
avéré concluant, y compris en Suisse.

1602 
Le rapport du CIDPM est très élogieux à l’égard des programmes déployés par la 
Suisse pour soutenir les retours et la réintégration. Toutefois, leur succès dépend 
dans une large mesure de la situation des émigrants et des conditions régnant dans 
leur pays d’origine. 
En résumé, si la Suisse présente une organisation différenciée quant à son volet 
d’exécution des renvois, il existe encore une marge de manœuvre permettant des 
gains d’efficacité. 
A ce propos, la cheffe du DFJP a informé la CdG-N, lors de l’examen du rapport de 
gestion 2002 du Conseil fédéral, des problèmes qui se posent lors de la conclusion 
des accords de réadmission et de transit. 
12.2 
Commission suisse de recours en matière d’asile 
Le 3 juillet 2002, la sous-commission compétente de la CdG-N a effectué une visite 
auprès de la Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA). Elle s’est 
penchée sur différents sujets, notamment le climat de travail au sein de la CRA, 
qualifié de mauvais par différents juges de la CRA qui avaient exprimé leur avis 
auprès de membres de la CdG-N. Lors de cette visite, la sous-commission s’est 
également entretenue avec un représentant du personnel. La CdG-N a reçu l’assu-
rance qu’aucun problème majeur n’existait qui ne puisse être résolu au sein de la 
CRA. Les problèmes que pose la situation transitoire d’ici la mise en service du 
futur Tribunal administratif fédéral (appelé à reprendre les tâches de la CRA) ont 
aussi été abordés. La CRA a souligné qu’il serait bon que les conditions d’embauche 
pour le nouveau tribunal soient rapidement fixées et que les procédures d’élection et 
de nomination puissent être effectuées suffisamment tôt afin d’éviter d’importantes 
fluctuations de personnel et d’assurer la continuité de la jurisprudence en matière 
d’asile. La CdG-N a vu dans ce domaine un risque non négligeable de voir naître des 
incertitudes au sein des membres de la CRA, lesquelles pourraient également être un 
frein à la gestion et à l’objectif de traitement rapide des affaires pendantes. 
La CdG-N a fait part à la cheffe du DFJP de ses préoccupations concernant le nom-
bre élevé d’affaires en souffrance à la CRA. La commission a fait remarquer que, 
dans le contexte ambiant (création d’un Tribunal administratif fédéral, augmentation 
du nombre de demandes d’asile, compétences décisionnelles des centres d’enregi-
strement dans le cadre du projet DUO, initiative de l’UDC sur l’asile, etc.), la situa-
tion en ce qui concerne les affaires pendantes pouvait rapidement se dégrader. La 
CdG-N a informé la cheffe du DFJP que, pour des raisons politiques et humanitaires, 
le plus grand sérieux devait être accordé à la situation actuelle et aux scénarii envi-
sageables et elle lui a demandé de prendre des mesures correspondantes. 
Dans sa réponse de novembre 2002, la cheffe du DFJP a indiqué à la CdG-N qu’elle 
avait approuvé un renforcement de l’effectif de la CRA (20 postes), étant donné que 
les recours ont sensiblement augmenté depuis juillet 2002 et que, selon les prévi-
sions de l’ODR, ils sont appelés à moyen terme à demeurer à un niveau élevé. Dans 
le cadre de cette augmentation de l’effectif, la cheffe du DFJP a tenu compte du fait 
que le transfert des activités de la CRA vers le Tribunal administratif fédéral devrait 
entraîner une augmentation de la fluctuation du personnel. Parallèlement, la CRA 
examine des mesures en vue de traiter les procédures de manière plus rapide.

1603 
Cependant, les conditions-cadres légales restreignent la marge de manœuvre de la 
CRA et ces mesures ne constituent qu’un soutien au processus. 
La CdG-N continuera de suivre la situation au sein de la CRA, en particulier dans le 
cadre de la réalisation du Tribunal administratif fédéral. 
13 
Culture 
13.1 
Musée national suisse 
Le Musée national suisse (MNS) a été inauguré en 1898 à Zurich. Un siècle plus 
tard, un siège suisse romand a été fondé au Château de Prangins dans le canton de 
Vaud. Le MNS possède en outre six unités extérieures. Une proposition de loi pré-
voyant la transformation du MNS en une fondation de droit public est actuellement à 
l’étude au Parlement. Cette fondation doit disposer de la personnalité juridique et 
sera gérée par la Confédération par le biais d’un mandat de prestations. Le Conseil 
fédéral attend de cette réforme une orientation accrue sur les visiteurs ainsi qu’un 
accroissement du potentiel économique et des moyens financiers. Dans le cadre de 
cette nouvelle orientation juridique et organisationnelle, le MNS entend également 
redéfinir ses contenus. Ainsi, le nouveau concept du musée s’appuie davantage sur 
des expositions temporaires, des événements et des manifestations annexes que sur 
des expositions permanentes. 
Dans le cadre de cette réforme, des voix critiques se sont faites entendre, notamment 
auprès des CdG. La CdG-N a alors réalisé un sondage auprès de chaque direction 
des différents musées du MNS afin de recueillir leur avis sur des questions portant 
sur la conduite, la communication, le personnel, les ressources financières et le 
nouveau concept du musée. Elle a en outre effectué une visite auprès du siège 
romand, à Prangins. La CdG-N s’est aperçue que la communication entre les unités 
extérieures et le siège principal du MNS ne fonctionne pas toujours de manière 
optimale. Elle a en outre constaté que, ces dernières années, la charge administrative 
a considérablement augmenté. La commission est d’avis que le mandat spécialisé du 
MNS ne doit pas être négligé pour autant. L’autonomie des musées est perçue diffé-
remment d’un musée à l’autre. La planification à moyen et long terme représentera 
un défi de taille lorsque le MNS aura acquis son autonomie. 
Pour la CdG-N, il ne fait aucun doute que le MNS doit relever les nouveaux défis et 
que le concept du musée doit être adapté aux exigences et besoins d’aujourd’hui. 
Dans son message relatif à la loi fédérale sur la fondation Musée national suisse, le 
Conseil fédéral montre que l’attrait pour les expositions permanentes du MNS 
diminue à long terme (FF 2002 487). A l’instar des chances liées au nouveau 
concept du musée, les risques doivent être examinés de manière différenciée. En 
raison de l’évolution sociale récente, de nombreuses collections sont menacées 
(FF 2002 488). La nécessaire réorientation du MNS ne doit pas avoir de répercus-
sions négatives sur les missions de base du musée (collection, conservation, restau-
ration, exposition). Il s’agit de trouver un équilibre entre ces missions et l’orientation 
du musée en tant que point d’attraction pour un vaste public. 
Au regard des changements importants, il est essentiel d’accorder une attention 
particulière à la communication interne. La CdG-N est d’avis qu’il faut prendre 
particulièrement en considération la position de Prangins en tant que site romand du 
Musée national suisse.

1604 
La CdG-N a récapitulé ses impressions et ses conclusions dans un rapport à 
l’attention du chef du DFI. Ce dernier doit prendre position sur le rapport d’ici au 
début de l’année 2004. 
14 
Environnement 
14.1 
Protection du paysage 
La CdG-N a procédé, dans le cadre d’une évaluation réalisée par l’OPCA, à un 
contrôle des effets de l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels 
d’importance nationale (IFP). 
Entré en vigueur en 1977, l’IFP est un instrument essentiel de la politique de protec-
tion du paysage. Il constitue le premier inventaire fédéral basé sur la loi fédérale du 
1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Son 
objectif consiste à conserver intacts ou en tout cas à ménager le plus possible les 
162 objets inventoriés. L’IFP ne vise donc pas à empêcher toute intervention hu-
maine. Il s’agit plutôt de soumettre les éventuelles interventions à de minutieux 
examens préalables. 
Les résultats de l’évaluation effectuée par l’OPCA (voir annexe 1) font apparaître un 
bilan plutôt modeste de l’IFP. Les études de cas révèlent, surtout dans les années 80, 
des interventions indésirables du point de vue des objectifs de protection de l’IFP. 
Selon l’OPCA, l’évolution des années 90 demeure problématique: dans près de deux 
tiers des cas analysés, l’objectif de protection n’a pas été atteint. Toutefois, par 
rapport aux années 80, la tendance à la perte de valeur des paysages a été freinée. 
Mais cette tendance ne concerne, selon les études de l’OPCA, ni les constructions 
isolées ni les grandes zones bâties. 
Dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération, l’OPCA constate 
une amélioration de la mise en œuvre des dispositions de protection de la LPN par 
rapport aux années 80. Ainsi, la qualité du contenu des décisions prises par les 
autorités est satisfaisante la plupart du temps. En dépit des améliorations de procé-
dure constatées à l’échelle de la Confédération, l’OPCA évalue les résultats du 
contrôle des effets de l’IFP de manière critique. Il explique cela par les faiblesses de 
procédure persistantes à l’échelle de la Confédération et plus encore par l’influence 
des décisions cantonales et communales sur l’IFP. 
Dans son rapport du 3 septembre 2003, la CdG-N propose des mesures permettant 
d’optimiser l’instrument de l’IFP au niveau fédéral, étant entendu que l’orientation 
fédéraliste de la protection de la nature et du paysage doit être prise en considéra-
tion. L’exécution de l’IFP doit tout d’abord être facilitée par un réexamen et un 
affinement des objectifs de protection spécifiques à chaque objet. Pour que les 
autorités d’exécution adhèrent davantage à leur mission, les cantons et les commu-
nes doivent pouvoir aussi s’impliquer suffisamment dans le processus de définition 
et d’affinement des objectifs. En deuxième lieu, l’IFP doit être mieux ancré dans les 
autres domaines politiques à incidence spatiale. Cela implique une coordination plus 
étroite entre les différents instruments et entre les autorités d’exécution compétentes. 
En troisième lieu, l’intégration de l’IFP peut être encouragée par un travail 
d’information et de relations publiques approprié. Il convient notamment de mettre 
en avant l’importance de l’IFP pour le développement régional du territoire, 
l’économie locale et le tourisme proche de la nature.

1605 
La CdG-N a transmis son rapport accompagné de recommandations au Conseil 
fédéral, qui prendra position à ce sujet début 2004. 
15 
Société 
15.1 
Coordination des activités de la Confédération 
dans le domaine des «sectes» 
La CdG-N a déjà rendu compte de ses travaux consacrés aux «sectes» dans ses 
rapports annuels 2000/2001 et 2001/2002 (FF 2001 5332 et 2002 5542). A la suite 
d’un rapport d’inspection de la CdG-N du 1er juillet 1999 consacré aux «sectes» et 
aux mouvements endoctrinants en Suisse (FF 1999 9188), la CdG-N a invité le 
Conseil fédéral, dans un courrier daté du 19 octobre 2001, à prendre les mesures 
suivantes: 
– 
améliorer la coordination entre les services fédéraux et institutionnaliser une 
collaboration avec les services cantonaux actifs dans le domaine des «sec-
tes», 
– 
participer, dans le domaine de l’information, à la mise en place d’une plate-
forme commune englobant les services d’information régionaux existants et 
futurs, et 
– 
lancer, dans le cadre d’éventuels programmes de recherche nationaux, des 
projets de recherche sur des questions religieuses d’ordre général. 
Dans sa prise de position du 30 septembre 2002, le Conseil fédéral a indiqué qu’il a 
chargé la Chancellerie fédérale d’assumer la coordination entre les services fédé-
raux. A cette fin, elle met actuellement en place un réseau interne à l’administration 
qui permettra de traiter les questions en suspens et de créer les contacts nécessaires. 
Il est par ailleurs prévu que les personnes participant à ce réseau se réunissent régu-
lièrement afin de se pencher sur d’éventuels problèmes liés au domaine des «sectes». 
Le service désigné au sein de la Chancellerie fédérale est également chargé 
d’institutionnaliser la coordination avec les cantons. En ce qui concerne une plate-
forme commune dans le domaine de l’information, le Conseil fédéral est prêt, là 
encore, à assumer des fonctions de coordination, sachant toutefois que son action 
dépendra de la collaboration des cantons, des villes et des agglomérations. Le ser-
vice de coordination de la Chancellerie fédérale envisage de dresser une liste de tous 
les services de consultation et d’information et de la publier sur Internet. Pour ce qui 
a trait à d’éventuels projets de recherche, le Conseil fédéral a déclaré qu’aucun 
projet n’était actuellement prévu dans le domaine des «sectes». 
La CdG-N continuera de se tenir informée sur la mise en œuvre, au sein de la Chan-
cellerie fédérale, des mesures présentées par le Conseil fédéral. 
16 
Autres points forts 
16.1 
Rapport de gestion 2002 du Conseil fédéral 
Comme chaque année, les CdG ont examiné en détail, en mai 2003, la gestion du 
Conseil fédéral durant l’année 2002. Elles se sont entretenues avec tous les membres 
du Conseil fédéral et la chancelière de la Confédération. A l’occasion de cet examen,

1606 
les CdG ont aussi vérifié l’état d’avancement du traitement des motions, mandats et 
postulats transmis par les conseils il y a plus de quatre ans. Elles ont aussi examiné 
les propositions du Conseil fédéral concernant le classement d’interventions parle-
mentaires auxquelles une suite favorable a été donnée ou qui sont pendantes depuis 
plus de quatre ans. L’entrée en vigueur de la nouvelle LParl entraînant des change-
ments dans la procédure de contrôle appliquée jusqu’alors, les CdG ont examiné 
pour la dernière fois cette année l’état de réalisation des interventions transmises par 
les conseils. Les CdG ont approuvé toutes les propositions de classement contenues 
dans le rapport du Conseil fédéral et ont proposé aux Chambres fédérales de classer 
l’ensemble des motions et postulats transmis durant les précédentes législatures, 
c’est-à-dire avant la session d’hiver 1999. Lors de la session d’été 2003, les Cham-
bres fédérales ont approuvé la proposition des CdG8. Cette procédure, unique pour 
les CdG, avait principalement pour but de créer des conditions-cadres favorables 
pour la mise en œuvre de la LParl. Elle devait en outre permettre de décharger le 
Conseil fédéral et son administration de certains mandats parlementaires qui 
n’étaient pas prioritaires. 
S’agissant de l’examen du rapport de gestion proprement dit, les CdG se sont pen-
chées sur une large palette de sujets. Voici, en vue de se faire une représentation de 
cette diversité, quelques sujets choisis: dans le domaine de la politique extérieure, 
l’examen a porté sur la politique européenne, plus particulièrement sur l’analyse des 
premières expériences faites en matière d’accords bilatéraux, sur les relations trans-
atlantiques et sur la lutte internationale contre le terrorisme. Le chef du DDPS a été 
entendu sur les actions de promotion de la paix menée par l’armée à l’étranger et le 
chef du DETEC s’est exprimé sur des questions concernant la sécurité du trafic 
aérien dans le contexte des restrictions allemandes accrues pour les vols en partance 
et à destination de Zurich. Concernant le DFJP, les CdG se sont intéressées aux 
sujets suivants: renvoi de requérants d’asile déboutés, affaires pendantes et durée de 
la procédure au sein de la CRA, état d’avancement des préparatifs pour la création 
du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone et du Tribunal administratif fédéral à Saint-
Gall. Dans le domaine des finances, l’amélioration de l’application de la loi sur le 
blanchiment d’argent et la surveillance intégrée des marchés financiers ont notam-
ment suscité des questions. Le chef du DFE a été entendu sur les exportations de 
matériel de guerre et sur le gel officiel des avoirs de l’Etat irakien et des entreprises 
irakiennes. Pour ce qui a trait au DFI, les sujets ont porté sur la gestion de crise dans 
le cadre du SRAS (syndrome respiratoire aigu sévère) et sur les problèmes en ma-
tière d’exécution dans le domaine des statistiques de santé. La chancelière de la 
Confédération a été entendue sur le thème de la protection des données et sur des 
questions liées à la définition du calendrier pour les votations populaires. 
Outre ces problèmes spécifiques concernant les départements, les CdG se sont 
penchées sur des sujets transversaux tels que l’évaluation des activités des services 
de renseignements, le controlling interne pour les marchés publics et l’efficacité du 
système de promotion des exportations. 
 
8 
Rapport de gestion 2002. Motions et postulats du Conseils législatifs 2002. Rapport 
complémentaire des Commission de gestion à l’intention des Chambres fédérales, du 
23 mai 2003 (FF 2003 6269).

1607 
Voici une présentation plus détaillée de certains sujets choisis: 
– 
Exportation de matériel de guerre: Aux termes de l’art. 32 LFMG, les CdG 
étudient chaque année, en détail, le rapport du Conseil fédéral sur les expor-
tations de matériel de guerre. 
 
Ce sujet a gagné en actualité début 2003 lorsque la guerre en Irak a éclaté. Il 
a été discuté de manière approfondie avec le chef du DFE et le Président de 
la Confédération. Auparavant, les sous-commissions compétentes de la 
CdG-N et de la CdG-E s’étaient elles aussi penchées sur le sujet. 
 
L’intérêt des CdG a porté sur les réflexions du Conseil fédéral concernant la 
pesée des intérêts dans le cadre de sa politique d’autorisation en matière 
d’exportations de matériel de guerre. Aux termes de l’art. 1 LFMG, il s’agit 
dans le contexte de veiller au respect des obligations internationales et des 
principes de la politique étrangère de la Suisse tout en permettant le maintien 
en Suisse d’une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense. Par 
ailleurs, des réflexions d’ordre économique jouent aussi un rôle. 
 
La question des exportations de matériel de guerre a été également abordée 
en assemblée plénière au Conseil national et au Conseil des Etats et quelques 
parlementaires ont mis l’accent sur l’adéquation – problématique dans ce cas 
– entre la politique de neutralité et l’exportation de matériel de guerre. 
 
Lors d’un entretien avec le chef du DFE, les CdG ont pu constater que le 
Conseil fédéral avait pesé le pour et le contre de la même manière qu’il 
l’avait fait dans le cadre de la guerre au Kosovo où, là aussi, un belligérant 
avait agi en l’absence d’un mandat du Conseil de sécurité de l’ONU et où la 
Suisse avait appliqué le droit de la neutralité. Le droit de la neutralité 
n’interdit pas toute livraison d’armes, mais il exige l’égalité de traitement 
des belligérants. Dans le cas de l’Irak, cette exigence ne valait pas pour 
l’Irak dans la mesure où un embargo sur les armes était déjà imposé à cet 
Etat. Il s’agissait donc de répondre uniquement à la question de savoir s’il 
fallait également renoncer aux livraisons d’armes aux Etats-Unis. 
 
Il s’est avéré que la capacité industrielle adaptée au maintien de la défense 
du pays et des considérations économiques ont fortement pesé sur la déci-
sion du Conseil fédéral. Ce dernier a pris ses décisions en distinguant trois 
domaines: les exportations d’armes par la Confédération, les exportations 
d’armes par des entreprises privées, dans lesquelles la Confédération inter-
vient en tant qu’actionnaire principal (RUAG, p. ex.) et les exportations 
d’armes par des entreprises privées. 
 
Concernant les exportations d’armes de la Confédération (matériel obsolète 
de l’armée suisse), le Conseil fédéral a stoppé toutes les exportations, sans 
exception aucune. S’agissant des autres types d’exportation, l’entreprise 
RUAG et d’autres entreprises privées ont pu continuer, sous de strictes con-
ditions, à exporter certains biens. Le Conseil fédéral a estimé en effet que 
cela répondait aux intérêts d’une capacité industrielle adaptée au maintien de 
la défense du pays et aux intérêts économiques. Ces biens portaient sur des 
pièces d’avions utilisées dans des avions militaires qui n’allaient pas être 
opérationnels avant 2 ou 3 ans. Le risque de voir les Etats-Unis utiliser ce 
matériel directement dans une zone de combats était donc inexistant.

1608 
 
Les CdG ont exprimé des réserves à ce sujet, soulignant qu’il est impossible 
d’évaluer exactement la durée d’une guerre et le moment précis d’utilisation 
du matériel. La question a donc été posée de savoir s’il ne serait pas plus 
judicieux d’opter pour un arrêt total des exportations de matériel de guerre. 
Les CdG ont également tenu à souligner qu’une grande partie de la popula-
tion suisse avait des difficultés à comprendre pourquoi le Conseil fédéral 
autorisait l’exportation de pièces d’avions tout en interdisant le survol de 
l’espace aérien suisse. Le Conseil national est également intervenu sur ce 
point lors de la session d’été 2003, critiquant l’action du Conseil fédéral. La 
critique portait également sur la livraison de pièces détachées pour la cons-
truction d’avions durant la guerre et mettait l’accent sur la dépendance de la 
Suisse vis-à-vis de son partenaire contractuel, les Etats-Unis. Par ailleurs, le 
Conseil national a également critiqué la reprise immédiate des exportations 
de matériel de guerre une fois les hostilités achevées. 
 
Le chef du DFE a expliqué que l’attitude du Conseil fédéral reposait sur 
l’intérêt que représente une capacité industrielle adaptée au maintien de la 
défense du pays ainsi que sur des considérations économiques. Et d’ajouter 
que même si le volume des exportations n’est pas très important sur le plan 
économique, il s’agit d’une branche sensible en termes d’emplois, de nom-
breuses entreprises étant concernées. Par ailleurs, l’industrie suisse de 
l’armement a été considérablement réduite ces dernières années; or, si la 
Suisse veut conserver une certaine indépendance en matière de matériel de 
guerre, le gouvernement doit veiller à ce que ces entreprises disposent de 
chances de survie. Le Conseil fédéral est d’avis que tout pays revendiquant 
le principe de neutralité doit absolument conserver son indépendance et que 
l’arrêt des exportations de matériel de guerre est irréaliste. 
 
Les CdG sont d’avis, avec le chef du DFE, que la politique de neutralité doit 
être repensée en ce qui concerne les exportations de matériel de guerre (voir 
section 6.2). 
– 
Création du Tribunal pénal fédéral à Bellinzone et du Tribunal administratif 
fédéral à Saint-Gall: Les CdG ont pu s’entretenir dans le détail avec la 
cheffe du DFJP sur la création des tribunaux fédéraux de première instance. 
Les membres des commissions se sont intéressés à des questions d’ordre 
organisationnel et, surtout, aux aspects financiers. Cette discussion avait été 
précédée par la décision du Parlement d’installer les nouveaux tribunaux à 
Bellinzone et Saint-Gall, décision prise à l’encontre de la proposition du 
Conseil fédéral de retenir les cantons de Fribourg et d’Argovie. 
 
Concernant les questions d’ordre organisationnel, la conseillère fédérale a 
assuré aux CdG que la progression des travaux était satisfaisante. Elle a pré-
cisé que la Commission judiciaire avait déjà pu se réunir et que le processus 
de recrutement des nouveaux collaborateurs avait commencé. Les questions 
financières ont toutefois dominé, tant lors de l’entretien avec la cheffe du 
DFJP que durant les débats au sein du Conseil national. 
 
Les CdG ont voulu savoir si les cantons du Tessin et de Saint-Gall respecte-
raient les engagements qu’ils ont pris lors du choix du site. S’appuyant sur 
les règles de la bonne foi, le Parlement et le Conseil fédéral sont partis de 
l’idée que les sites nouvellement sélectionnés respecteraient les conditions 
convenues avec les cantons de Fribourg et d’Argovie.

1609 
 
La conseillère fédérale a rendu compte d’une séance, lors de laquelle les 
cantons du Tessin et de Saint-Gall se sont déclarés prêts à apporter une 
contribution financière appropriée. Ils ont toutefois clairement souligné que 
cela s’effectuait sur une base volontaire et qu’aucune exigence n’existait sur 
le plan légal. En outre, il a été précisé que le canton de Saint-Gall connaît le 
référendum financier pour tous les montants égaux ou supérieurs à 15 mil-
lions de francs, ce qui représente, sur le plan politique, un obstacle qu’il con-
vient de ne pas sous-estimer. Enfin, il a été précisé que la question de la 
participation des cantons ne pourra être abordée concrètement que lorsque le 
DFJP connaîtra les projets de construction et les coûts concrets. La conseil-
lère fédérale a déclaré avoir été déçue par la rencontre et elle a demandé au 
Parlement de faire savoir aux cantons concernés qu’il avait toujours été 
admis que la participation aux coûts serait assurée. La cheffe du DFJP a 
relevé en outre que la loi fédérale sur le siège du Tribunal pénal fédéral et 
celui du Tribunal administratif fédéral autorise le Conseil fédéral à conclure 
avec les cantons du Tessin et de Saint-Gall une convention relative à leur 
participation financière aux nouveaux tribunaux. Et de conclure qu’il n’était 
donc pas acceptable que les cantons du Tessin et Saint-Gall fassent mention 
du caractère facultatif de leurs participations. 
 
Concernant ce point, les CdG ont mis en avant leur responsabilité en matière 
de haute surveillance parlementaire. Elles ont décidé de continuer à suivre 
cette affaire et ont encouragé la conseillère fédérale à demeurer ferme et à 
veiller à ce que les conditions convenues avec les cantons non sélectionnés 
de Fribourg et d’Argovie et, partant la volonté du Parlement, puisse s’impo-
ser. 
 
Cet examen du rapport de gestion a été suivi d’une correspondance entre la 
cheffe du DFJP, les CdG, le département de justice et police du canton de 
Saint-Gall et la Commission judiciaire des Chambres fédérales. Dans son 
courrier, la cheffe du département de justice et police du canton de Saint-
Gall explique que le canton de Saint-Gall est prêt à apporter, sous une forme 
équitable, une contribution aux frais de construction du nouveau Tribunal 
administratif fédéral. Le canton de Saint-Gall a la volonté de permettre 
l’installation du nouveau Tribunal administratif en bonne intelligence avec 
les autorités fédérales. De son côté, la Commission judiciaire exprime son 
souhait de voir les négociations avec les cantons du Tessin et de Saint-Gall 
se conclure le plus rapidement possible afin que plus rien ne fasse obstacle 
aux élections dans ces tribunaux. (voir section 7.3). 
– 
Efficacité du nouveau système de promotion des exportations: Les CdG ont 
traité le thème de la promotion des exportations avec la cheffe du DFAE et 
le chef du DFE. Cet examen a été suscité par le message du DFE relatif au 
financement de la promotion des exportations pendant les années 2004 à 
2007, qui présente pour la première fois au Parlement une vue globale de 
tous les instruments fédéraux dans le domaine de la promotion du commerce 
extérieur. A noter que la sous-commission compétente de la CdG-E s’était 
déjà elle-aussi penchée sur le sujet. Les CdG ont indiqué aux deux conseil-
lers fédéraux que l’actuelle organisation de la promotion des exportations et 
de la place économique suisse manque de clarté. Le nombre élevé d’acteurs 
tant étatiques que privés ne permet pas aux entreprises et investisseurs dési-
reux de conclure des affaires avec et à l’étranger de savoir à qui s’adresser ni

1610 
de connaître les mesures de promotion dont ils disposent concrètement. D’un 
point de vue externe, la transparence et un marketing de qualité font défaut. 
Sur le plan interne, la multiplicité des acteurs nécessite de gros efforts de 
coordination, ce qui peut avoir pour effet une efficacité moindre. 
 
Les CdG ont voulu savoir s’il existe un projet visant à redéfinir ce domaine 
et, par conséquent, à supprimer les points faibles de l’organisation actuelle. 
Le Conseil des Etats s’est penché sur le sujet et a souligné l’importance 
considérable des exportations en tant que potentiel de croissance de la 
Suisse. 
 
Le chef du DFE a lui également insisté sur l’importance du marché suisse de 
l’exportation et s’est déclaré convaincu que les différents instruments (pro-
motion des exportations [OSEC], promotion des investissements [SOFI] et 
autres) facilitent considérablement l’entrée, notamment des PME, sur le 
marché de l’exportation. 
 
Interpellé sur l’organisation, le chef du DFE a tenu à préciser que le nombre 
élevé d’instruments reflète les différents besoins existant sur le marché de 
l’exportation. Il a ajouté que ce système étendu de promotion des exporta-
tions exprime la volonté du législateur qui a souhaité associer un instrument 
spécifique à chaque objectif. Et de souligner toutefois qu’il serait erroné de 
penser qu’à l’heure actuelle, les mêmes choses sont effectuées trois ou qua-
tre fois. Alors que la coordination ne semble pas claire pour l’extérieur, il est 
procédé d’ores et déjà en interne à une répartition des tâches en vue d’éviter 
toute perte d’efficacité. 
 
Afin de rendre le système de promotion des exportations plus intelligible 
pour les clients, le chef du DFE a pris les mesures suivantes: 
 
La qualité du réseau extérieur, autrement dit le soutien apporté aux entrepri-
ses suisses par les services commerciaux des ambassades et des consulats, a 
été améliorée par la création des «Swiss Business Hubs», qui ont permis de 
concentrer les ressources. Il est prévu de poursuivre jusque fin 2007 l’exten-
sion du réseau des «Swiss Business Hubs», lequel, à long terme, comprendra 
20 sites dans le monde. 
 
En ce qui concerne le réseau intérieur, un tableau d’information électronique 
a été établi. Il sert à guider les PME sur le site internet du DFE. Le DFE a en 
outre créé une nouvelle «marque faîtière»: tous les instruments du seco sont 
désormais regroupés sous le nom «Business Network Switzerland». La 
plate-forme «Business Network Switzerland» est l’interlocutrice des entre-
prises et a également une fonction de relais dans l’esprit d’un «First-Stop-
Shop». En d’autres termes, elle joue un rôle de coordination et donne des 
renseignements sur les interlocuteurs et les canaux d’information appropriés. 
On peut même dire qu’elle assume une fonction de tri. Grâce à ces mesures, 
les clients peuvent communiquer leurs préoccupations à la bonne adresse, en 
toute simplicité. 
 
Les CdG ont accueilli favorablement ces mesures destinées à simplifier le 
système complexe de promotion des exportations et ont relevé que la cheffe 
du DFAE avait elle aussi défini comme priorité la promotion de la place 
économique et financière suisse. Les CdG suivront attentivement l’évolution 
dans ce domaine.

1611 
16.2 
Rapports de gestion 2002 du Tribunal fédéral et 
du Tribunal fédéral des assurances 
16.2.1 
Rapport de gestion 2002 du Tribunal fédéral 
Lors de l’examen du rapport de gestion du Tribunal fédéral, les CdG ont constaté, le 
nombre de nouvelles affaires, qui s’élevaient à 4554 en 2002, a diminué de 399 par 
rapport à 2001. Ainsi, la charge liée aux affaires a enregistré un légèr recul pour la 
troisième année consécutive. Au cours de l’année sous revue, le Tribunal fédéral a 
liquidé 4648 affaires, réduisant ainsi légèrement les affaires pendantes (1223 affaires 
ont été reportées à 2003). Les capacités de travail du tribunal permettent générale-
ment de liquider les affaires rapidement (la durée moyenne de procédure s’est élevée 
à 83 jours). Le Tribunal fédéral considère toutefois que la charge liée aux affaires 
demeure trop élevée. Ces dernières peuvent certes être liquidées avec le degré de 
qualité requis, mais il reste trop peu de temps pour la réflexion sur les questions 
juridiques réellement importantes. Le Tribunal fédéral a pris des mesures d’ordre 
organisationnel afin de dégager les capacités nécessaires lors de projets importants. 
Les nouvelles lois, qui sont de plus en plus complexes et soulèvent des questions 
difficiles sur le plan juridique, l’influence croissante du droit européen sur le droit 
suisse, mais aussi, à moyen terme, l’uniformisation prévue de la procédure pénale et 
de la procédure civile sont autant de défis qui se posent au Tribunal fédéral, lequel 
doit faire face à des charges de travail plus importantes. Aux yeux du Tribunal 
fédéral, la légère baisse actuelle du nombre des affaires ne permet pas encore de 
baisser la garde. C’est pourquoi le tribunal suit avec grand intérêt la révision totale 
de la loi fédérale d’organisation judiciaire, actuellement débattue au sein du Parle-
ment, qui, selon le message du Conseil fédéral, a notamment pour objectif de 
décharger le Tribunal fédéral. Ce dernier est d’avis que cette révision ne devrait pas 
se traduire, pour lui, par un accroissement considérable du nombre de recours. 
Les CdG ont constaté avec satisfaction que le Tribunal fédéral entretient des 
contacts étroits avec les hautes cours de pays voisins ainsi qu’avec la Cour euro-
péenne de Strasbourg et qu’il jouit d’une bonne réputation à l’échelle internationale. 
Lors de la visite qu’elles ont effectuée à Lausanne, les sous-commissions «Tribu-
naux» des CdG se sont également entretenues des sujets suivants avec les représen-
tants du Tribunal fédéral: nouvelle pratique du Tribunal fédéral concernant les 
décisions mises à la disposition du public au Tribunal fédéral, pratique en matière de 
publication des décisions et d’anonymisation, recueils des arrêts sur internet et mise 
en œuvre du projet d’efficacité (extension de la juridiction pénale fédérale et des 
compétences des chambres d’accusation jusqu’à la reprise de l’activité des chambres 
d’accusation par le nouveau Tribunal pénal fédéral le 1er avril 2004). A l’occasion 
de la visite, les sous-commissions compétentes des CdG et le Tribunal fédéral ont eu 
un échange de vues sur le rapport de la CdG-E du 28 juin 2002, consacré à la haute 
surveillance parlementaire sur les tribunaux fédéraux (voir ch. 7.1) et ont discuté 
leurs points de vue-parfois divergents-sur la portée de la haute surveillance parle-
mentaire sur la justice.

1612 
16.2.2 
Rapport de gestion 2002 du Tribunal fédéral 
des assurances 
Le nombre de nouveaux recours traités en 2002 par le Tribunal fédéral des assuran-
ces (TFA) a enregistré, à l’instar de l’année précédente, un léger recul (il est passé 
de 2386 à 2269 affaires, soit une diminution de 4,9 %). Au cours de l’année sous 
revue, le nombre des affaires pendantes a été légèrement réduit (–1,3 %). Le TFA 
explique le nombre moindre d’affaires ayant pu être liquidées par rapport à l’année 
précédente par le fait de l’introduction, au cours de l’exercice sous revue, d’un 
nouveau système bureautique. L’emménagement dans le bâtiment du Gotthard et les 
postes demeurant plus longtemps vacants au sein de l’équipe de rédacteurs ont 
également pesé sur le tribunal. Conséquence: la proportion entre les affaires pendan-
tes et les entrées est passée de 86 à 89 %, un taux que le TFA juge inquiétant. La 
durée moyenne de procédure s’est élevée à 10,4 mois. Selon le TFA, certains pro-
blèmes structurels résident dans le fait qu’avec 11 juges (soit environ un tiers du 
nombre de juges travaillant au Tribunal fédéral) et 47 greffiers (ce qui correspond à 
environ la moitié au Tribunal fédéral), les affaires qu’il doit liquider représentent 
plus de la moitié de celles que traitent le Tribunal fédéral. Le TFA a mis en place un 
groupe de travail interne chargé d’analyser la structure et l’organisation de travail, 
lesquelles ne sont plus adaptées à la taille actuelle du tribunal, et d’élaborer des 
propositions d’amélioration. 
Le TFA s’est préparé intensivement, en interne, à l’entrée en vigueur, le 1er janvier 
2003, de la nouvelle loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), celle-ci jouant un rôle pratiquement dans 
toute décision à compter de cette date dans le domaine des assurances sociales. Le 
tribunal a mis en place un système de communication interne dans le but de discuter 
et de coordonner immédiatement toutes les questions concernant la LPGA. Pour ce 
qui a trait à la nouvelle procédure d’opposition introduite dans le cadre de la LPGA, 
le TFA a envoyé une circulaire aux gouvernements cantonaux, dans laquelle il est 
notamment stipulé que, faute de législation, les tribunaux cantonaux doivent ren-
voyer les recours déposés après le 31 décembre 2002, afin que la procédure d’oppo-
sition leur soit appliquée. Le TFA estime que ce problème de droit transitoire sera de 
courte durée. 
Lors de leur visite à Lucerne, les sous-commissions compétentes des CdG ont éga-
lement abordé avec le TFA des questions telles que la collaboration avec le Tribunal 
fédéral, qualifiée d’excellente par le TFA, la gestion de conflits internes, entre juges, 
entre juges et collaborateurs ou encore entre collaborateurs, la pratique du TFA en 
matière de publication et d’anonymisation des arrêts ainsi que l’état d’avancement 
de la révision totale de la loi d’organisation judiciaire, dont le TFA attend toujours 
une charge de travail moindre en termes d’affaires à traiter, et l’intégration partielle 
du Tribunal fédéral des assurances dans le Tribunal fédéral à Lausanne. Lors de la 
visite des nouveaux bureaux du TFA dans le bâtiment du Gotthard, à Lucerne, les 
sous-commissions ont constaté avec satisfaction que le déménagement se traduit 
d’ores et déjà par une augmentation de la productivité et un bon climat de travail et 
qu’il est globalement jugé très positif par le tribunal.

1613 
IV 
Rétrospective et perspectives d’avenir 
17 
Bilan de la législature 1999–2003 
Les CdG se sont réunies en janvier 2003 à Lausanne pour leur traditionnel séminaire 
annuel. A l’approche de la fin de la législature 1999–2003, les CdG ont profité de ce 
séminaire pour jeter un regard critique sur les activités des CdG et de la DélCdG 
pendant les quelque trois années de la législature qui s’étaient écoulées au jour du 
séminaire. 
Dans un premier temps, les CdG se sont efforcées de tirer le bilan de leurs activités, 
en se donnant pour objectif de dégager des mesures concrètes pour améliorer la 
qualité de leur travail, anticiper les problèmes et transmettre ce savoir aux futurs 
nouveaux membres des commissions. Cette réflexion a ainsi été en partie intégrée 
lors de l’élaboration des «principes d’action des CdG» (voir annexe 2). Le séminaire 
a donc aussi servi à la continuité et la durabilité de la haute surveillance exercée par 
les CdG. Dans un deuxième temps, la démarche introspective a été complétée par un 
regard extérieur. Une table ronde avec des intervenants de différents domaines a 
permis d’analyser la perception à l’externe des activités des CdG et de la DélCdG. 
Le travail s’est d’abord déroulé en ateliers, dont les conclusions ont été présentées à 
l’ensemble des participants et discutées. Deux groupes de travail se sont appliqués à 
évaluer de manière systématique les instruments des CdG (inspections, évaluations, 
visites de services, contrôles de suivi, requêtes à l’autorité de surveillance et examen 
des rapports de gestion), à la fois au niveau méthodologique et des résultats effectifs. 
Les inspections et les évaluations sont jugées particulièrement efficaces, alors que 
les visites de services (voir ch. 1) et l’examen des rapports de gestion présentent un 
potentiel d’amélioration. Augmenter l’effet de surprise pourrait notamment amélio-
rer la qualité des résultats obtenus. Sur la base de ces constatations, les deux groupes 
de travail ont cherché à synthétiser les orientations méthodologiques et thématiques 
adoptées pendant la législature, à identifier les défis futurs et à définir les priorités 
des CdG et de la DélCdG quant à l’utilisation future de leurs ressources. A ce sujet, 
les CdG sont d’avis que la minutie et la qualité des enquêtes sont plus importantes 
que le nombre d’enquêtes menées simultanément. Le choix des thèmes est donc 
important; il doit donner la priorité à la détection précoce des problèmes et à une 
répartition équitable entre tous les domaines politiques; pour cela, les CdG peuvent 
notamment s’appuyer sur les statistiques de leurs activités. Les CdG doivent en 
même temps être souples afin de pouvoir intervenir rapidement en cas d’événements 
imprévus. Enfin, elles doivent se coordonner effectivement avec les commissions 
législatives. 
Deux autres groupes de travail ont discuté des procédures internes aux CdG. Il 
s’agissait de clarifier les possibilités et les rôles des différents organes des CdG. Il a 
par exemple été question de la participation des commissions plénières aux inspec-
tions et de la collaboration entre la CdG-N et la CdG-E. Ces groupes de travail ont 
ensuite abordé la question de la visibilité et de la présence des CdG et de la DélCdG 
dans les Chambres, dans les autres commissions et dans les médias. Les CdG ont 
constaté que certains rapports ont récemment éveillé beaucoup d’intérêt dans le 
Parlement et l’opinion publique. Toutefois, de manière générale, leur travail reste 
relativement peu perçu. Pour améliorer cela, il a notamment été suggéré de faire

1614 
traiter les rapports d’inspection des CdG par les Chambres fédérales et d’améliorer 
la communication des conclusions des CdG aux commissions législatives. 
Ce dernier sujet a permis de préparer la deuxième partie du séminaire, à savoir la 
table ronde avec des intervenants extérieurs représentant différents groupes d’inter-
locuteurs des CdG. Les participants ont été invités à s’exprimer sur leur perception 
des CdG et de la DélCdG: leur impact politique et médiatique, leur degré de crédibi-
lité, leur image, la connaissance de leur fonctionnement, etc. Les personnes suivan-
tes ont participé à cette discussion: MM. Franz Steinegger, conseiller national, 
Simon Epiney, député au Conseil des Etats, Alain Wurzburger, président de la 
IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral, Stéphane Zindel, correspondant au 
Palais fédéral du journal «Le Temps», Daniel Ammann, journaliste à la «Weltwo-
che» ainsi que Mme Annemarie Huber-Hotz, chancelière de la Confédération. La 
table ronde a été modérée par Mme Mariangela Wallimann-Bornatico, secrétaire 
générale de l’Assemblée fédérale. Les interventions ont été suivies d’une discussion 
animée avec les membres des CdG. Les intervenants ont pour la plupart jugé positi-
vement l’effet des CdG à l’intérieur de l’administration fédérale; les CdG y sont 
prises au sérieux; ils ont également noté une amélioration sensible de la qualité du 
travail des CdG ces dernières années. M. Wurzburger a souligné que le contrôle des 
CdG sur le Tribunal fédéral était devenu plus précis et qu’une certaine collaboration 
s’était instaurée. Pour M. Ammann, la DélCdG est devenue, dans son domaine, une 
référence pour les journalistes. Mme Huber-Hotz a toutefois remarqué que la haute 
surveillance est essentiellement exercée et perçue au niveau départemental, et non au 
niveau du Conseil fédéral dans son ensemble. Les intervenants ont été plus dubitatifs 
concernant la visibilité des CdG au sein du Parlement et dans les médias. La com-
plexité et la diversité des tâches des CdG les rendent, selon M. Zindel, «mystérieu-
ses». Pour ce dernier, les CdG devraient assumer leur rôle éminemment politique et 
davantage communiquer les résultats de leurs inspections. M. Epiney a ainsi proposé 
d’aménager des points de presse pour informer de l’avancement des travaux. Quant 
à M. Steinegger, il a suggéré que le fait que le travail des commissions déploie 
essentiellement ses effets à l’intérieur de l’administration n’est peut-être pas un 
manque, mais au contraire la tâche principale des CdG. 
18 
Perspectives d’avenir, orientations stratégiques 
pour la nouvelle législature 
La législature prenant fin à l’automne 2003, les CdG et la DélCdG se sont efforcées 
de mener à terme le plus grand nombre possibles d’affaires. Il s’agissait de permettre 
aux CdG et à la DélCdG nouvellement constituées de définir leurs axes de priorité 
pour le programme 2004. Le nouveau programme annuel a fait l’objet d’une délibé-
ration et d’une adoption fin janvier 2004, lors d’un séminaire d’introduction qui 
s’adressait plus particulièrement aux nouveaux membres des CdG. Les commissions 
ont décidé, en plus des affaires habituelles, de mener cinq nouvelles inspections. Ces 
inspections porteront sur le rôle de la Confédération en matière d’assurance-
invalidité, sur les «tests PME» de la Confédération, sur les mesures de contrainte en 
matière de droit des étrangers, sur la gestion des ressources et le management envi-
ronnemental de l’administration fédérale (projet RUMBA) et sur le réseau des 
attachés de défense. Les trois premières inspections seront réalisées avec l’appui de 
l’OPCA.

1615 
Pour définir leur programme annuel, les CdG disposent chaque année de statistiques 
sur les études réalisées les années passées, ce qui leur permet d’inscrire leur pro-
gramme annuel dans une perspective à moyen terme. L’objectif visé est également, 
dans le cadre des nouveaux principes d’action des CdG (voir annexe 2), de parvenir 
à une haute surveillance équilibrée sur l’ensemble de l’administration fédérale et des 
autres organes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération. Il s’agit aussi 
de conférer à l’activité de contrôle un caractère continu et durable. 
Outre ces nouvelles inspections, les CdG se pencheront en 2004 sur des affaires 
commencées durant la législature précédente. Il est ainsi prévu d’effectuer divers 
suivis d’inspections réalisées les années précédentes. La CdG-N va également exa-
miner une évaluation de l’OPCA ayant trait au commerce électronique. Le groupe de 
travail chargé de la problématique du taux d’intérêt minimal dans la LPP poursuivra 
ses travaux. La CdG-N devra aussi achever son inspection portant sur la politique 
d’information du DFAE. Au sein de la CdG-E, l’inspection relative aux problèmes 
de Swissmedic est en cours. Parmi les très nombreux autres sujets qui seront abordés 
par les CdG, les commissions continueront à être tenues informées de l’état de 
réalisation de la Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) par les mem-
bres qui siègent dans la Délégation de surveillance de la NLFA. Ce grand projet 
occupera sans nul doute passablement les commissions en 2004.

1616 
Annexe 1 
Rapport annuel 2002/2003 
de l’Organe parlementaire de contrôle de l’administration 
Annexe au rapport annuel 2002/2003 des Commissions de gestion et 
de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales

1617 
Rapport 
1 
L’OPCA, service d’évaluation de l’Assemblée 
fédérale 
L’Organe parlementaire de contrôle de l’administration (OPCA) est le centre de 
compétences de l’Assemblée fédérale en matière d’évaluations. Il assiste les com-
missions de gestion (CdG) en effectuant des expertises dans l’exercice de la haute 
surveillance parlementaire et évalue, à la demande de toute commission parlemen-
taire, l’efficacité des mesures prises par la Confédération. 
1.1 
L’évaluation 
A elle seule, l’application des principes de l’Etat de droit et de la démocratie ne 
suffit pas à légitimer l’action de l’Etat. Cette dernière est en effet également légiti-
mée par son efficacité et par l’utilisation efficace des moyens. L’importance crois-
sante des tâches publiques qui incombent au prestataire de services qu’est l’Etat 
moderne et le manque de moyens publics soulignent la nécessité d’une gestion de 
l’Etat axée sur l’efficacité. Dans ce contexte, les évaluations représentent un instru-
ment important d’information et de pilotage, étant donné qu’elles étudient, au moyen 
de méthodes scientifiques, la conception, la mise en œuvre et les effets de mesures 
prises par l’Etat. Les évaluations servent d’une part à rendre compte de l’action de 
l’Etat: elles permettent de comprendre comment des objectifs politiques sont mis en 
œuvre par les autorités d’exécution et de vérifier que les effets visés d’une mesure 
sont effectivement obtenus. D’autre part, les évaluations remplissent une fonction 
d’information: elles mettent au jour les points faibles en matière de conception et 
d’exécution d’une mesure et indiquent comment apporter des améliorations. 
1.2 
L’évaluation dans le contexte parlementaire 
Aujourd’hui, le procédé de l’évaluation s’est établi sous différentes formes institu-
tionnelles au sein de l’administration fédérale, du Parlement et du Contrôle fédéral 
des finances (CDF). L’évaluation ex ante sert à estimer au préalable l’impact de 
mesures prévues. L’évaluation en accompagnement du processus d’exécution est 
utilisée en tant qu’aide à la mise en œuvre. Enfin l’évaluation ex post se fait en vue 
de contrôler l’effet des mesures dont la mise en œuvre a déjà eu lieu. 
Dans le cadre parlementaire, le procédé de l’évaluation était jusqu’à présent surtout 
utilisé par les CdG, lesquelles exercent la haute surveillance sur la gestion du 
Conseil fédéral, de l’administration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres 
organes ou personnes auxquels sont confiés des tâches de la Confédération. Les CdG 
mènent à bien leur mandat notamment en réalisant des inspections, en effectuant des 
visites auprès de services de l’administration fédérale et en examinant les rapports 
d’activité des organes soumis à leur contrôle. Au vu de la complexité croissante des 
tâches de l’Etat et en complément aux instruments ci-dessus, les évaluations se sont 
avérées cette dernière décennie être un instrument de plus en plus important de la 
haute surveillance parlementaire.

1618 
Dorénavant, la nouvelle loi sur le Parlement permet également à l’Assemblée fédé-
rale d’effectuer, aux termes de l’art. 170 de la Constitution fédérale (Cst.), des 
évaluations de l’efficacité (pour plus de détails, voir section 5.1). Le mandat d’éva-
luation de l’efficacité conformément à l’art. 170 Cst. rejoint celui de la haute surveil-
lance parlementaire et va même au delà. A l’inverse de la haute surveillance, 
l’évaluation de l’efficacité selon l’art. 170 Cst. ne vise pas uniquement la mise en 
œuvre de normes juridiques, par les organes d’exécution, mais également la concep-
tion desdites normes. 
1.3 
Mandat et tâches de l’OPCA 
Les évaluations requièrent du temps et une méthodologie complexe. Leur planifica-
tion et leur réalisation excèdent les ressources relativement modestes du Parlement 
de milice. C’est pourquoi, en créant en 1991 l’OPCA, l’Assemblée fédérale a mis en 
place un service spécialisé professionnel chargé de réaliser, à sa demande, des 
évaluations et de fournir d’autres prestations de services liées aux évaluations. 
L’OPCA 
– 
effectue des évaluations, à la demande des CdG et dans le cadre de l’exer-
cice de la haute surveillance parlementaire; 
– 
vérifie, à la demande des CdG, la qualité des évaluations internes à l’admi-
nistration et leur application aux processus décisionnels; 
– 
attire l’attention des CdG sur les sujets qui, sous l’angle de la haute surveil-
lance parlementaire, nécessitent une analyse approfondie; 
– 
vérifie, à la demande de toute commission parlementaire, l’efficacité des 
mesures de la Confédération, étant entendu que les commissions de contrôle 
remplissent une fonction de coordination; 
– 
assiste les commissions parlementaires lors de la formulation de mandats 
d’évaluation et les conseille lors du traitement, sur le plan politique, des 
résultats des évaluations. 
Les rapports d’évaluation de l’OPCA sont utilisés de diverses manières dans les 
processus décisionnels du Parlement et de l’exécutif. Ils constituent la base des 
recommandations des CdG à l’intention des organes ayant fait l’objet d’un contrôle, 
et d’interventions parlementaires. Ils sont en outre repris dans le cadre de révisions 
de lois et d’ordonnances et permettent de déclencher des processus d’apprentissage 
au sein de l’administration. En règle générale, les rapports de l’OPCA font l’objet 
d’une publication. Ils peuvent être commandés auprès de l’OPCA ou téléchargés sur 
le site internet du Parlement: www.parlement.ch (liens Commissions/OPCA). 
1.4 
Environnement institutionnel et ressources 
de l’OPCA 
L’OPCA accomplit sa mission sur la base de mandats que lui confient les commis-
sions parlementaires. Partie intégrante des Services du Parlement, il est subordonné 
administrativement au secrétariat des CdG. Du point de vue scientifique, l’OPCA 
exerce son activité de manière indépendante et respecte les standards relatifs à la

1619 
recherche en matière d’évaluation. Il coordonne ses activités avec les autres organes 
de contrôle de la Confédération et il entretient des relations avec des hautes écoles, 
des instituts de recherche privés et des organes d’évaluation étatiques, en Suisse et à 
l’étranger. 
Pour remplir sa mission, le service comprend une équipe de recherche interdiscipli-
naire, dont l’effectif correspond à 3,6 postes à plein temps, et un secrétariat chargé 
des tâches administratives. L’OPCA dispose de droits d’information étendus. Il est 
en relation directe avec toutes les autorités et les autres personnes ou organes char-
gés de tâches de la Confédération et il peut requérir auprès d’eux les pièces et infor-
mations dont il a besoin. Le devoir d’information n’est pas restreint par le secret de 
fonction. L’OPCA veille à la protection de ses sources d’information et il traite ses 
résultats d’évaluation en toute confidentialité, jusqu’à la décision formelle de publi-
cation, prise par les commissions. Il peut faire appel à des experts externes et leur 
attribuer vis-à-vis de l’administration les droits d’information nécessaires. 
1.5 
Structure du présent rapport annuel 
Le présent rapport donne une vue globale des évaluations achevées durant l’exercice 
2002/2003 (ch. 2), des évaluations en cours (ch. 3), des publications de collabora-
teurs de l’OPCA autres que les publications de l’OPCA (ch. 4) ainsi que d’autres 
activités de l’OPCA, sachant qu’une présentation plus détaillée de la mise en œuvre 
de l’art. 170 Cst. dans l’exercice parlementaire s’impose. 
2 
Evaluations achevées au cours de l’exercice 
sous revue 
2.1 
Sécurité des produits alimentaires: évaluation 
de la pratique en Suisse 
Le 27 mai 2002, la sous-commission DFF/DFE de la Commission de gestion du 
Conseil national (CdG-N) a mandaté l’OPCA pour effectuer une étude sur la situa-
tion dans le domaine de la sécurité des denrées alimentaires en Suisse. Il s’agissait 
principalement de s’intéresser aux problèmes liés à la mise en œuvre de la légis-
lation. Les questions principales portaient sur l’évaluation des normes prévues ayant 
pour but de protéger les consommateurs contre les denrées alimentaires pouvant 
mettre leur santé en danger, sur le rôle des organes de la Confédération dans la sur-
veillance et la mise en œuvre de la législation et sur la collaboration entre les diffé-
rents acteurs participant à la mise en œuvre. 
Pour répondre à ces questions, l’OPCA a analysé la littérature spécialisée, a récolté 
des statistiques pertinentes et s’est entretenu avec une trentaine de responsables des 
offices fédéraux impliqués, de praticiens de la mise en œuvre cantonale et d’acteurs 
du secteur privé. Pour compléter et illustrer cette recherche, l’OPCA a sélectionné 
quatre denrées alimentaires et a mandaté le bureau Vatter, «Politikforschung & 
-beratung», pour analyser «de la fourche à la fourchette» l’application concrète des 
normes visant à garantir la sécurité de ces quatre produits. 
Le rapport, présenté en juin 2003, montre qu’en Suisse, la politique de la sécurité 
alimentaire est traitée dans de nombreuses lois et qu’elle confronte les intérêts liés à 
la protection des consommateurs et à la politique agricole. Selon les experts, le point

1620 
d’équilibre entre santé et production devrait être déterminé de manière plus claire 
par les autorités politiques. 
Le principal instrument chargé d’assurer un niveau élevé de sécurité alimentaire est 
l’autocontrôle, dont la responsabilité incombe aux entreprises de la chaîne alimen-
taire. Le rôle des autorités est surtout de définir le cadre légal et d’intervenir par une 
variété de contrôles officiels. Le dispositif est complété par des mesures comme 
l’autorisation des denrées, l’information des consommateurs, la traçabilité et les 
sanctions. Les experts s’accordent pour dire que ce dispositif est complet et que les 
principaux problèmes se trouvent dans la mise en œuvre. 
La Confédération autorise les nouvelles denrées alimentaires et effectue deux types 
de contrôles: les contrôles des aliments pour animaux et ceux liés aux importations. 
Si les premiers ont été multipliés, les seconds restent marginaux, les douanes n’ayant 
ni les ressources ni les connaissances pour effectuer des contrôles. La Confédération 
est impliquée dans la mise en place de la banque de données sur le trafic des ani-
maux, qui rencontre encore de nombreux problèmes. Elle est également présente au 
niveau des conditions de production (organismes génétiquement modifiés, exploita-
tions biologiques). Enfin la Confédération joue un rôle prépondérant, quoique discu-
té, dans l’information des consommateurs. 
Les cantons sont principalement chargés des contrôles. La Confédération exerce un 
rôle de surveillance par lequel elle obtient quelques données sur leurs contrôles et 
leurs analyses, mais pas sur le nombre et la nature des sanctions prises. Elle ne 
connaît pas non plus les ressources cantonales disponibles pour la mise en œuvre. 
Enfin, selon les domaines de mise en œuvre (agriculture, animaux, produits laitiers, 
santé publique), la densité, la qualité et le degré d’harmonisation des contrôles 
officiels varient fortement. Les mesures additionnelles décidées au niveau fédéral 
(nouvelles normes, nouveaux contrôles) ne sont pas suivies par la mise à disposition 
de ressources supplémentaires de manière équivalente dans tous les cantons. 
Enfin, vu le nombre d’acteurs impliqués, des mesures de coordination sont nécessai-
res pour assurer une mise en œuvre optimale. Or, la coopération entre les trois 
principaux offices fédéraux, situés dans des départements différents, est rendue 
difficile par les divergences de stratégies, entraîne des dépenses supplémentaires et 
ne favorise pas le recours à des mesures préventives. La coordination est également 
problématique avec les cantons: la structure de la coordination varie d’un domaine à 
l’autre et les moyens de coordination passent souvent par des canaux juridiquement 
non-contraignants. La coordination intercantonale au travers de l’Association suisse 
des chimistes cantonaux ne repose pas sur des bases légales assez solides pour 
imposer des solutions coordonnées et harmonisées dans les cantons.

1621 
Figure 1 
Taux de contestation (en %) des dix catégories de produits 
les plus contrôlées en 20019 
0
5
10
15
20
25
30
35
Taux de contestation (en %)
Eaux de boisson
Plats prêts à
consommer
Œufs
Légumes
Lait
Huiles
Charcuterie (échaudé)
Fruits
Plats à réchauffer
Viande de poisson
 
Source: Office fédéral de la santé publique, 2002: Exécution de la législation sur les denrées 
alimentaires en Suisse en 2001, p. 368 ss. 
2.2 
Evaluation de l’Inventaire fédéral des paysages, 
sites et monuments naturels d’importance nationale 
«Les paysages suisses sont menacés», telle est la conclusion d’une étude récente de 
l’Office fédéral du développement territorial et de l’Office fédéral de l’environ-
nement, des forêts et du paysage (OFEFP) selon laquelle 3,75 mètres carrés de 
paysage sont transformés chaque seconde sur le territoire suisse. La moitié de ces 
transformations sont considérées comme des altérations irréversibles. Dans cette 
perspective, se pose la question du rôle de l’Inventaire fédéral des paysages, sites et 
monuments naturels d’importance nationale (IFP) qui représente un élément central 
de la protection du paysage suisse. Entré en vigueur en 1977 et couvrant une super-
ficie de 19 % du territoire suisse, son objectif général consiste à conserver intacts ou 
en tous cas à ménager le plus possible les 162 objets qui y sont inscrits. L’IFP ne 
 
9 
La barre foncée indique le taux de contestation moyen en 2001.

1622 
prévoit pas d’interdiction absolue de toute intervention. Il permet un développement 
respectant les buts de protection spécifiques à chaque objet. 
Dans ce contexte, le 24 juin 2002, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N a 
chargé l’OPCA d’effectuer une évaluation de l’IFP. Voici les résultats de l’évalua-
tion: 
Le contrôle des effets montre que l’objectif général de protection de l’IFP formulé à 
l’art. 6 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) n’a dans 
l’ensemble et jusqu’à présent pas été atteint. Ainsi, en analysant la statistique suisse 
de la superficie, l’OPCA a mis en évidence que de façon générale, entre 1979/85 et 
1992/97, la croissance relative des surfaces d’habitation et d’infrastructure est prati-
quement égale à l’intérieur et à l’extérieur de l’IFP. 
Figure 2 
Evolution de l’utilisation du sol, 1979/85–1992/97, en dehors 
et à l’intérieur des objets IFP 
Evolution de l’utilisation du sol 1979/85-1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP
Taux de variation en %
hors IFP:
à l'intérieur de l'IFP:
 © OFS, Neuchâtel 2002
Structure de l’utilisation des sols 1992/97, en dehors et à l’intérieur des objets IFP
+13.4%
-3.1%
-3.2%
+1.3%
+0.1%
-0.2%
+10.8%
-1.8%
-3.2%
+1.6%
-0.0%
-0.1%
-5%
0%
5%
10%
15%
1
Surfaces d'habitat et d'infrastructure
Agriculture (zones prmanentes d'habitaion)
Economie alpestre
Forèts et surfaces boisées
Lacs/cours d'eau
Falaises, sable, éboulis, végétaion improductive
 
Source: Office fédéral de la statistique, 2002 
Les études réalisées sur 40 objets de l’IFP par la société Hintermann & Weber SA 
montrent qu’au cours des années 80 dans 3/4 des cas examinés l’objectif de protec-
tion selon l’art. 6 LPN n’a pas été atteint. Une actualisation de ces études de cas, 
effectuée sur mandat de l’OPCA par la même entreprise, a vérifié si les tendances 
problématiques constatées à l’époque ont continué dans les années 90. Il s’est avéré 
que pendant cette période dans 2/3 des cas l’objectif de protection selon l’art. 6 LPN 
n’a pas non plus été atteint. Pour certains types d’intervention la tendance à la dété-
rioration s’est affaiblie et dans quelques cas des améliorations ont pu être constatées. 
Cependant, les modifications de paysage par des constructions en dehors d’agglomé-
rations fermées et la diminution de la culture des arbres fruitiers de haute tige ont 
continué au même rythme que dans les années 80. Le développement du paysage 
dans des objets de l’IFP ayant subis une perte de valeur, dans les années 90, ne

1623 
diffère pas de manière significative de la tendance observée pour les paysages réfé-
rences hors IFP. 
Du point de vue conceptuel, l’OPCA a constaté une très nette inadéquation entre 
l’ampleur des objectifs poursuivis et la faiblesse des moyens prévus pour les réaliser. 
L’incohérence majeure du programme IFP réside dans le fait que, pour des raisons 
relatives au fédéralisme (art. 78 Cst.), la force contraignante de l’IFP sur les tâches 
des cantons et des communes est très incertaine, alors que c’est surtout à ce niveau 
que les altérations ont lieu. Les objets de l’IFP considérés d’importance nationale 
entrent implicitement dans le champ d’application de la loi fédérale sur l’aména-
gement du territoire (LAT). La protection ainsi conférée à l’IFP reste cependant 
inconsistante, car les cantons et communes disposent d’une large marge de manœu-
vre lorsqu’il s’agit de tenir compte de l’IFP dans l’exécution de la LAT. De plus, 
souvent les autorités locales perçoivent l’IFP comme une mesure imposée par la 
Confédération de façon non coordonnée ce qui n’encourage pas son acceptation. Un 
problème non moins essentiel se situe dans le fait que les objectifs de préservation 
des objets de l’IFP sont peu claires et obligent les autorités d’application à un travail 
de concrétisation coûteux et difficile. Les intérêts en jeu étant le plus souvent multi-
ples et contradictoires, la prise de décision relative à l’admissibilité d’une interven-
tion s’avère très exigeante. Malgré l’aide à la décision fournie par les autorités 
spécialisées – l’OFEFP, la Commission fédérale pour la protection de la nature et du 
paysage (CFNP) ou le service cantonal spécialisé –, certaines autorités de décision 
sont parfois dépassées par la pesée des intérêts. En outre, des atteintes minimes à un 
objet IFP peuvent êtres recevables, même si aucun intérêt national n’est en jeu; il 
suffit que l’intérêt de l’intervention soit supérieur à l’intérêt de la préservation. Le 
danger est alors que la somme des interventions minimes dans un objet de l’IFP 
constitue finalement une altération importante de ce dernier. Enfin, l’OPCA a cons-
taté également que l’intégration de l’IFP dans les politiques sectorielles à incidence 
spatiale n’est pas optimale. 
Pour terminer le présent examen, l’OPCA a mandaté les experts d’analyser le bilan 
négatif de l’IFP sous l’angle de sa mise en œuvre dans le cadre de l’accomplisse-
ment de tâches de la Confédération. Les procédures analysées se sont déroulées dans 
les années 2000 à 2002. L’analyse montre que 90 % des procédures ont été condui-
tes intégralement et d’une manière formellement correcte. Les expertises de la 
CFNP qui, dans les années 90, comportaient des lacunes importantes, respectent 
maintenant le mandat légal. Elles sont complètes et leurs conclusions et exigences 
sont claires et logiques. Par rapport aux années 90, l’influence des expertises de la 
CFNP et des avis des autorités cantonales spécialisées sur les décisions des autorités 
directrices a également augmentée. Dans la majorité des cas, la qualité des décisions 
des autorités de décision est satisfaisante. Toutefois, dans 40 % des cas examinés, 
les décisions ne semblent pas garantir la conservation intacte de la valeur du paysage 
des objets inscrits à l’IFP en cas de réalisation des projets autorisés. Le résultat n’est 
donc pas satisfaisant sur ce point. 
Les résultats dans l’ensemble négatifs du contrôle des effets de l’IFP, alors que des 
améliorations sont intervenues dans la mise en œuvre de l’IFP dans le cadre de 
tâches fédérales s’expliquent par le fait qu’une grande partie des altérations d’objets 
de l’IFP interviennent, en effet, à un échelon décentralisé et se situent en dehors de 
la sphère de contrôle des autorités fédérales.

1624 
2.3 
La Suisse au sein des institutions de Bretton Woods: 
évaluation de ses objectifs et de son influence 
ainsi que des avantages 
La Suisse a adhéré en 1992 aux institutions de Bretton Woods. Etant à la tête d’un 
groupe de vote constitué de l’Azerbaïdjan, de la République kirghize, de la Pologne, 
du Tadjikistan, du Turkménistan, de l’Ouzbékistan et, depuis 2000, de l’ex-Yougo-
slavie, elle dispose d’un siège au sein des conseils d’administration du Fonds moné-
taire international (FMI) et de la Banque mondiale et joue ainsi un rôle important au 
sein des deux organisations. Elle participe aux débats sur la mondialisation, sur les 
règles de surveillance et de prévention des crises, sur la lutte contre la pauvreté ou 
encore sur la réforme du droit de vote au sein des institutions de Bretton Woods. 
Plus de dix ans après cette adhésion, il s’agissait d’examiner comment la Suisse 
utilise sa présence dans deux importantes organisations internationales pour remplir 
ses objectifs et défendre ses intérêts en matière de politique économique internatio-
nale et de politique d’aide au développement. 
Le 28 août 2002, la sous-commission DFF/DFE de la Commission de gestion du 
Conseil des Etats (CdG-E) a chargé l’OPCA d’effectuer une évaluation de cette 
problématique, en étudiant plus particulièrement les cinq aspects suivants: 1. objec-
tifs et intérêts de la Suisse en tant que pays membre des institutions de Bretton 
Woods; 2. acteurs de l’administration fédérale et de la Banque nationale suisse 
(BNS), répartition des compétences et coordination; 3. influence exercée par les 
acteurs non étatiques; 4. possibilités d’influence et de participation de la Suisse au 
sein des différents organes des institutions de Bretton Woods et 5. avantages que tire 
la Suisse de son statut de pays membre. L’étude de l’OPCA ne portait donc pas sur 
les institutions de Bretton Woods en tant que telles ni sur leur politique, mais uni-
quement sur les questions liées au statut de pays membre. 
Des réponses aux questions de l’étude ont été apportées par le biais d’entretiens avec 
des experts, d’analyses de documents, d’études de cas et de l’emploi d’autres mé-
thodes des sciences politiques. Les questions concernant les points 2 à 4 ont été 
traitées dans le cadre d’un mandat d’expertise (Prof. Cédric Dupont, Prof. Pascal 
Sciarini). 
Quels résultats l’évaluation achevée le 6 juin 2003 a-t-elle fournis? Sur le plan des 
lois, des ordonnances et des arrêtés fédéraux, peu d’objectifs substantiels concrets 
sont formulés concernant le statut de membre des institutions de Bretton Woods. 
Ainsi, la concrétisation et la phase opérationnelle sont implicitement et en grandes 
parties transférées vers la phase de mise en œuvre et déléguées aux services adminis-
tratifs compétents. La répartition des compétences et des responsabilités est traitée 
de manière très sommaire dans les bases légales. Pour les domaines de compétences 
relatifs au FMI, les acteurs principaux sont, outre le bureau du représentant perma-
nent de la Suisse à Washington, le DFF, en particulier l’Administration fédérale des 
finances, et la Banque nationale suisse (BNS). Une convention passée entre le DFF 
et la BNS dès l’année de l’adhésion a permis un partage des compétences clair pour 
l’essentiel. Concernant la Banque mondiale, la répartition des compétences entre les 
deux principaux services concernés – la DDC et le seco – n’a pas fait l’objet d’une 
définition précise en 1992, ce qui a donné lieu, par la suite, à des conflits. Cette 
répartition des compétences a été réglementée de manière plus précise à la fin des 
années nonante, dans le cadre des réformes de l’administration. Toutefois, des zones 
d’ombre subsistent.

1625 
L’analyse du réseau suisse des acteurs étatiques et non étatiques chargés des activi-
tés liées aux institutions de Bretton Woods a fait apparaître une forte concentration 
du pouvoir au niveau de l’administration ainsi qu’une séparation claire entre les 
deux groupes. Les acteurs non étatiques jouent un rôle de second plan. Cette situa-
tion est expliquée, d’une part par le fait que des conditions favorables existent pour 
une prise d’influence, mais ne sont pas suffisamment exploitées par tous les acteurs 
non étatiques, d’autre part par le manque de transparence du côté de l’administration 
et la quantité et la qualité insuffisantes des informations transmises. 
Le principal canal d’influence de la Confédération est le siège qu’elle occupe au sein 
des conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale, composés chacun 
de 24 représentants permanents. Le principal instrument utilisé au sein de ces orga-
nes sont les prises de position écrites et orales, qui expriment la position de la Suisse 
ou celle de son groupe de vote. Plusieurs facteurs peuvent contribuer au succès de la 
Suisse au sein des institutions de Bretton Woods: préparation de prises de position 
claires et crédibles, expérience de longue date concernant des sujets spécifiques, 
appropriation de ces sujets suffisamment tôt. Le manque de succès est expliqué par 
l’incapacité à former des alliances et par la défense de positions auxquelles 
n’adhèrent pas les «grandes puissances». Une amélioration de la qualité et une 
augmentation de la quantité des positions défendues durant les séances du conseil 
d’administration ainsi qu’un engagement accru au sein des administrations du FMI 
et de la Banque mondiale peuvent contribuer à renforcer l’influence de la Suisse. 
Les avantages que tire la Suisse de son statut de pays membre des institutions de 
Bretton Woods sont multidimensionnels. Ils sont perçus avant tout en termes de 
possibilités d’influence et de participation, de communication, de gain en renommée 
et, partant, de meilleure image ainsi que sur le plan de la contribution de la politique 
étrangère suisse à la solidarité internationale (voir fig. 3). 
Figure 3 
Avantages les plus souvent cités pour la Suisse de son statut de pays membre 
(N = 233) 
11
11
13
14
21
22
23
24
27
35
0
10
20
30
40
Nombre de citations
Possibilités d'influence et de participation
Communication du point de vue suisse
Renommée
Economie suisse
Bien public
Synergie mul./bil.
Transfert de savoir-faire
Réseau / alliances
Accès aux informations
Autorité accrue
 
Source: enquête de l’OPCA

1626 
3 
Projets en cours en 2003 
L’OPCA observe les différents domaines de la politique fédérale. En fin d’année, il 
soumet aux CdG une liste de sujets qui, à ses yeux, nécessitent une évaluation dans 
le cadre de la haute surveillance parlementaire. S’appuyant sur cette liste et tenant 
compte de leurs propres priorités et ressources, les CdG définissent alors leur pro-
gramme d’évaluation annuel. 
Fin 2002, l’OPCA a présenté aux CdG une liste de demandes d’évaluation portant 
sur les sujets ci-après: 
– 
Problématique du taux d’intérêt minimal dans la prévoyance professionnelle; 
– 
Coordination DFAE/DDC en matière de coopération au développement; 
– 
Engagement subsidiaire de l’armée: opportunité et efficacité; 
– 
Présence Suisse: concept stratégique, coordination avec d’autres organismes 
et bilan; 
– 
Protection contre les dangers naturels: opportunité et efficacité des subven-
tions octroyées par la Confédération aux cantons; 
– 
Formation, recherche, technologie: stratégie d’évaluation de la Confédéra-
tion; 
– 
Législation en matière de brevets: la pratique d’octroi de brevets et les effets 
de l’octroi de brevets par l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle; 
comparaison à l’échelle internationale; 
– 
Politique de protection des consommateurs: poursuite des travaux de 2002; 
effets des interventions du Surveillant des prix, protection des consomma-
teurs dans le domaine du commerce électronique; 
– 
Loi sur le personnel de la Confédération: premières expériences en matière 
d’application; 
– 
Nécessité de réformer le droit pénal fiscal. 
Les CdG ont ensuite chargé l’OPCA de mener à bien les trois mandats d’évaluation 
suivants: la répartition des excédents dans le domaine de la prévoyance profession-
nelle10, la protection des consommateurs dans le domaine du commerce électronique 
et les activités de Présence Suisse. 
Les points ci-après exposent succinctement la situation initiale et l’état d’avance-
ment de ces trois projets. 
 
10 
Ce mandat ne porte pas sur une évaluation au sens strict du terme, mais sur une étude 
dont le résultat doit permette l’évaluation de l’efficacité des autorités en matière 
de surveillance.

1627 
3.1 
Répartition des excédents de la prévoyance 
professionnelle 
Dans le cadre de la session spéciale de l’automne 2002, consacrée à la loi fédérale 
sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP), de nom-
breuses initiatives ont été déposées au Parlement. Deux d’entre elles invitent les 
CdG à se pencher sur les questions en suspens dans le domaine de la LPP. C’est à 
cette fin que les CdG ont créé le groupe de travail commun «Taux d’intérêt minimal 
LPP». Celui-ci a décidé, lors de sa séance constituante du 16 mai 2003, d’étudier de 
manière approfondie la problématique des excédents de la LPP et de leur réparti-
tion11. Il a alors chargé l’OPCA de mettre au concours un mandat d’expertise cor-
respondant, lequel a été attribué au professeur Heinz Schmid et à la AON Chuard 
AG. Ce mandat d’expertise comprend deux modules en lien l’un avec l’autre: 
1. 
La question se pose de savoir selon quels critères d’éventuels excédents ont 
été répartis sur les institutions de prévoyance et les assurés. Il convient ce 
faisant de vérifier si l’égalité de traitement et la parité ont été respectées et si 
les avoirs ont été utilisés conformément aux buts des fondations de pré-
voyance. 
2. 
Des questions se posent en outre en lien avec le rendement des placements et 
les réserves enregistrés par les sociétés d’assurance-vie entre 1985 et 2001 
au moyen des avoirs LPP. Il faut pour cela examiner 
– 
les chiffres disponibles auprès des autorités et des assureurs privés, 
puis, sur cette base, déterminer; 
– 
a) si le montant des excédents enregistrés peut être estimé et de quelle 
manière (étude de faisabilité); 
– 
b) si les chiffres disponibles représentent une base suffisante pour la 
surveillance, requise par la loi, de l’application des plans de participa-
tion aux excédents des assureurs et de la protection des assurés contre 
les abus. 
La réponse à ces questions doit permettre d’évaluer l’efficacité de la surveillance 
exercée jusqu’à présent par les autorités et de donner des indications sur un éventuel 
besoin de réforme. Les experts chargés de l’étude ont établi en novembre un rapport 
intermédiaire interne qui traite avant tout la deuxième problématique exposée 
ci-dessus. Par ailleurs, les experts du groupe de travail ont communiqué le 
13 novembre 2003 des informations sur les premiers résultats, encore provisoires, 
concernant la première question. Ces travaux se basent sur les données relatives aux 
assurés de cinq sociétés d’assurance-vie qui représentent ensembles environ 3/4 du 
marché. Pour les années 1997–2002, particulièrement intéressantes dans le présent 
contexte, les experts disposent de données détaillées concernant quelque 1,3 million 
d’assurés auprès de fondations collectives, c’est-à-dire de plus de 200 000 assurés 
par année. Il est prévu, à des fins comparatives, d’intégrer également dans l’analyse 
 
11 
Le groupe de travail a en revanche renoncé à une étude approfondie des processus 
concrets concernant l’examen du taux minimal. De même, il ne réalisera pas sa propre 
étude sur la pratique de la surveillance dans le domaine de la prévoyance professionnelle, 
car d’autres organes, en particulier le groupe d’experts mis sur pied à l’été 2003 par le 
Département fédéral de l’intérieur en vue d’optimiser la surveillance dans ce domaine, 
effectuent encore des investigations.

1628 
les données de personnes assurées auprès d’institutions de prévoyance d’un autre 
type (caisses autonomes, institutions de prévoyance d’associations). 
Le rapport final du groupe de travail «Taux d’intérêt minimal LPP» devrait être 
disponible au cours du deuxième trimestre 2004. 
Figure 4 
Représentation simplifiée du mandat d’expertise à l’exemple des institutions 
collectives de sociétés d’assurance 
 
Source: OPCA 
3.2 
Commerce électronique: évaluation de la protection 
du consommateur en Suisse 
Suite à l’évaluation de l’OPCA dans le domaine de la sécurité alimentaire (voir 
section 2.1), les CdG ont souhaité poursuivre leurs recherches sur le thème de la 
protection des consommateurs. Ainsi, la sous-commission DFF/DFE de la CdG-N a 
mandaté l’OPCA le 8 mai 2003 de conduire une évaluation sur la protection des 
consommateurs dans le domaine du commerce électronique (e-commerce). 
Le 16 octobre, l’OPCA a présenté un rapport intermédiaire sur le sujet. Quatre 
aspects du commerce électronique sont abordés, à savoir les aspects contractuels, la 
protection des données, la fiscalité et la responsabilité pour contenu illicite. 
Selon le souhait de la sous-commission, l’OPCA devra avant tout s’intéresser aux 
questions liées aux aspects contractuels et à la protection des données. La question 
principale est de savoir si la législation existante est mise en œuvre de manière 
adéquate pour protéger le consommateur dans le domaine de l’e-commerce. 
Module 2: Excédents réalisés 
Module 1: Distribution des excédents 
Société d‘assurances
Assurés 
Fondation collective
 Æ 
distribution réelle des excédents 
(cas individuels concrets) 
 Æ 
modèles pour la distribution des 
excédents 
 Æ 
état des lieux: données disponibles 
 Æ 
base de contrôle suffisante contre 
les abus à l’égard des assurés? 
 Æ 
étude de faisabilité

1629 
L’OPCA va procéder à une analyse de la littérature spécialisée, récolter les statisti-
ques pertinentes et mener des interviews avec des responsables fédéraux, des asso-
ciations de protection des consommateurs, des propriétaires de site internet et des 
experts confirmés dans le domaine. 
En ce qui concerne les points liés à la fiscalité et à la responsabilité pour contenu 
illicite, la sous-commission a choisi de transmettre au Conseil fédéral les parties 
correspondantes du rapport intermédiaire de l’OPCA. La CdG-N a rendu attentifs les 
départements fédéraux responsables aux points problématiques soulevés et leur a 
demandé d’examiner d’éventuelles mesures correctives. 
Le rapport final concernant la protection des consommateurs dans le domaine du 
commerce électronique sera présenté à la sous-commission en mai 2004. 
3.3 
Bilan intermédiaire sur les activités 
de Présence Suisse 
Dans le cadre du programme annuel 2003, les CdG ont chargé l’OPCA d’élaborer 
une esquisse de projet en vue d’une évaluation de Présence Suisse (PRS). Toutefois, 
en raison de capacités limitées au sein de la CdG-E, le lancement du projet a dû être 
reporté à 2004. L’OPCA établit actuellement l’esquisse de projet. L’octroi définitif 
du mandat sera réexaminé dans le cadre de la planification 2004 des CdG. 
Suite à l’adoption, par le Parlement, de la loi fédérale du 24 mars 2000 sur la promo-
tion de l’image de la Suisse à l’étranger, PRS a entamé ses activités il y a près de 
trois ans. Fonctionnant comme unité administrative décentralisée, elle est subordon-
née à la Direction politique du DFAE. Le Bureau de PRS emploie actuellement 
22 collaborateurs, dont 9 sous contrat à durée déterminée, et dispose d’un budget de 
quelque 12 millions de francs. PRS a pour mission de mener une politique de com-
munication crédible, attractive et moderne en entretenant des relations suivies entre 
la Suisse et l’étranger. Elle doit élargir le niveau de connaissances du public étranger 
et susciter auprès de ce dernier la sympathie pour notre pays. 
Concrètement, PRS gère une Agence visiteurs («Visitors Agency») chargée d’inviter 
en Suisse des délégations étrangères et de créer des réseaux de relations internatio-
nales. Un autre volet de son activité consiste, en guise de centre de documentation, à 
fournir aux écoles et à toute personne ou institution intéressée des produits 
d’information relatifs à la Suisse. PRS exerce aussi une fonction de «radar» en 
assumant, en collaboration avec les organes extérieurs du DFAE, un rôle d’obser-
vatoire: elle a ainsi pour mission d’identifier et de prévenir les difficultés que la 
Suisse est susceptible de rencontrer au niveau de son image. Enfin, elle choisit 
d’apporter son soutien à certaines activités à l’étranger. Concernant ses activités 
clés, PRS effectue un contrôle interne de ses résultats, basé sur différents indica-
teurs. Actuellement, deux projets d’envergure sont évalués en externe; les évalua-
tions devraient être achevées début 2004. 
Dès l’examen du projet par les Chambres, la création de PRS n’a pas fait 
l’unanimité. Une motion a même été déposée au Conseil national en octobre 2001 
visant à ce que l’organisation soit supprimée. De même, la presse publie souvent des 
comptes rendus assez critiques à l’égard de PRS, lui reprochant sa passivité à 
l’occasion d’événements importants ayant des incidences sur l’image de la Suisse

1630 
(p.ex. l’immobilisation de la flotte d’appareils de Swissair) ou le manque de visibili-
té de ses activités. 
Dans ce contexte, l’étude proposée doit fournir une réponse aux questions suivantes: 
la stratégie développée par PRS est-elle en harmonie avec les objectifs contenus 
dans la loi? Quelle est la pertinence des mesures prises en Suisse et à l’étranger? Le 
contrôle interne des résultats et un examen complémentaire permettent-ils de formu-
ler des énoncés concernant la réalisation des objectifs? La coordination avec d’autres 
organismes (Suisse Tourisme, Pro Helvetia, Osec, représentations du DFAE à 
l’étranger, DDC) fonctionne-t-elle ou existe-t-il des redondances? Certaines des 
activités financées par PRS, en Suisse ou à l’étranger, auraient-elles pu se dérouler 
sans son soutien? 
4 
Publications de collaborateurs de l’OPCA 
autres que les publications de l’OPCA 
Les publications ci-après de collaborateurs de l’OPCA autres que les publications de 
l’OPCA sont parues au cours de l’exercice sous revue: 
Serge Zogg & Jérôme Duperrut: Les marchés publics en Suisse sous l’angle juridi-
que et économique, paru dans: La Vie économique. Revue de politique économique, 
n° 10-2002, p. 4–9.12 
Cinq ans après l’entrée en vigueur de la nouvelle législation sur les marchés publics, 
la CdG-N a chargé l’OPCA d’analyser le degré d’ouverture des marchés publics en 
Suisse. Cet article résume les résultats de cette étude: Bien que le droit actuellement 
en vigueur cherche à libéraliser les marchés publics, l’ouverture des marchés es-
comptée est davantage entravée qu’encouragée. Les raisons principales en sont la 
structure complexe des normes et le partage des compétences entre la Confédération 
et les cantons. Les remèdes à ces faiblesses consisteraient à augmenter la transpa-
rence, à améliorer l’information et à uniformiser le droit des marchés publics. 
L’évaluation de l’impact économique de la législation sur les marchés publics s’est 
heurtée au manque de statistiques fiables. C’est pourquoi la CdG-N a recommandé 
au Conseil fédéral de veiller à l’avenir à une récolte de données coordonnée et 
systématique. 
Andreas Tobler: Die parlamentarische Oberaufsicht über die eidgenössischen 
Gerichte: Eine aktuelle Untersuchung der Geschäftsprüfungskommission des Stän-
derates, in: Parlament – Parlement – Parlamento. Bulletin d’information de la 
Société suisse pour les questions parlementaires, n° 3, novembre 2002, p. 13–15.13 
Dans la perspective de l’examen parlementaire de la révision totale de l’organisation 
judiciaire, la CdG-E a chargé l’OPCA de réaliser deux études portant sur la gestion 
moderne de la justice et la portée de la haute surveillance parlementaire sur les 
tribunaux. L’article présente, dans une première partie, les principales conclusions 
de ces analyses. Il relève en particulier que les indicateurs publiés aujourd’hui dans 
les rapports de gestion des tribunaux fédéraux fournissent à la haute surveillance 
parlementaire des informations adéquates. Il précise que si ces rapports contenaient 
 
12 
L’article peut être téléchargé sur la page internet de l’OPCA (www.parlement.ch). 
13 
N’existe qu’en langue allemande. L’article peut être téléchargé depuis la page internet de 
l’OPCA (www.parlement.ch).

1631 
des statistiques plus précises et incluaient des indicateurs de performances, la sur-
veillance s’en trouverait améliorée. Dans une seconde partie, l’article expose dans 
ses grandes lignes le rapport de la CdG-E du 28 juin 2002 consacré à la haute sur-
veillance parlementaire sur la justice et se penche sur la question de l’intensification 
de cette surveillance, visée dans le cadre de la révision totale de l’organisation 
judiciaire. La CdG-E aspire notamment à un renforcement des contacts avec les 
tribunaux fédéraux. Elle entend œuvrer pour une transparence accrue du travail des 
tribunaux et réaliser des contrôles approfondis dans différents domaines de leur 
administration. Enfin, l’article aborde la question, débattue en 2002, de savoir s’il 
faut confier la haute surveillance parlementaire à une Commission judiciaire spécifi-
que et les avantages que présente le maintien de l’exercice de la surveillance par les 
CdG. 
Daniel Janett: L’éthique professionelle dans l’administration fédérale suisse, dans: 
Ethique publique, revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale, 
printemps 2002 – vol. 4, n° 1, p. 127–134. 
Selon l’indice de perception de la corruption, publié périodiquement par Transpa-
rency International, la Suisse continue d’obtenir de bons résultats à l’échelle interna-
tionale, ce qui n’a pas empêché une sensibilisation politique accrue, ces dernières 
années, aux questions de la corruption et de l’éthique dans le service public. 
L’article reprend les différentes mesures prises depuis le milieu des années 90 pour 
encourager l’éthique au sein de l’administration fédérale et distingue, ce faisant, 
trois phases. Au milieu des années 90, préoccupés par différentes irrégularités au 
sein de l’administration fédérale, le Parlement et le Conseil fédéral décidèrent de 
procéder à une analyse de la situation: différentes études parvinrent à la conclusion 
que des irrégularités au sein de l’administration fédérale ne constituaient certes pas 
un phénomène grave, mais que des mesures préventives et répressives devaient 
toutefois être prises, notamment dans les domaines affichant un risque de corruption 
tels que le secteur des marchés publics. Sur la base de cette analyse, différentes 
mesures furent ensuite formulées en vue d’encourager l’éthique au sein de l’admi-
nistration: elles allaient de la révision du droit pénal en matière de corruption à 
l’introduction d’un code de bonne conduite pour les employés fédéraux. Ces mesu-
res sont actuellement au stade de la mise en œuvre. Conscient qu’il est prématuré de 
dresser un bilan complet, l’auteur de l’article mentionne dans une dernière partie 
quelques problèmes relatifs à la mise en œuvre des mesures prises (dans le domaine 
du droit pénal en matière de corruption p. ex.) et montre qu’un besoin d’action 
subsiste sur le plan législatif, concernant, notamment, l’introduction du principe de 
publicité dans l’administration fédérale ou encore la réglementation en matière de 
financement des partis politiques. 
Daniel Janett: Erfolgskontrolle staatlichen Handelns durch das Parlament: Zu den 
Aktivitäten und Erfolgsbedingungen der Parlamentarischen Verwaltungskontroll-
stelle der Bundesversammlung, in: Rainer J. Schweizer et al. (Hg.), 2003: Verwal-
tung im 21. Jahrhundert. Herausforderungen, Probleme, Lösungswege. 20. Kollo-
quium (2001) der Schweizerischen Akademie der Geistes- und Sozialwissenschaften. 
Universitätsverlag Freiburg Schweiz, p. 97–109.14 
 
14 
N’existe qu’en langue allemande. L’article peut être téléchargé depuis la page internet de 
l’OPCA (www.parlement.ch).

1632 
Publié dans le cadre d’un colloque consacré à l’administration, cet article expose les 
possibilités et les limites du contrôle parlementaire exercé sur l’action de l’admi-
nistration. Prenant pour exemple l’OPCA, l’article présente l’évaluation en tant 
qu’instrument de surveillance parlementaire. Non seulement les évaluations sont un 
outil important de transparence et de compte rendu de l’action de l’Etat, mais elles 
fournissent également des informations et des feed-back sur la mise en œuvre et les 
effets de mesures prises par l’Etat et indiquent des possibilités d’amélioration de ces 
mesures. S’appuyant sur des études de cas, l’article montre que les évaluations 
réalisées par l’OPCA ont des effets matériels sur les secteurs politiques étudiés; il 
souligne également que les évaluations ne peuvent compenser que ponctuellement 
l’asymétrie structurelle existant entre l’exécutif et le législatif en termes d’infor-
mation. Enfin, l’article évoque plusieurs facteurs qui permettent de guider l’utilisa-
tion des résultats d’évaluations dans le processus décisionnel politique. 
5 
Autres activités de l’OPCA 
5.1 
Mise en œuvre de l’article 170 Cst. 
dans la nouvelle loi sur le Parlement 
Au cours de l’exercice sous revue, l’OPCA a réalisé, dans le cadre du Parlement, des 
travaux préliminaires d’ordre stratégique et opérationnel pour la concrétisation du 
mandat constitutionnel relatif à l’évaluation de l’efficacité des mesures prises par 
l’Etat conformément à l’art. 170 de la Cst. Il a notamment esquissé un projet relatif à 
sa nouvelle base légale dans le cadre de l’ordonnance sur l’administration du Parle-
ment (OLPA) ainsi qu’un plan concernant la mise en œuvre de son mandat élargi 
pour la période 2004–2007. 
5.1.1 
L’article 170 Cst. et sa concrétisation dans la loi 
sur le Parlement 
Aux termes de l’art. 170 Cst., le Parlement doit veiller au contrôle de l’efficacité des 
mesures prises par la Confédération. L’application des principes de l’Etat de droit et 
de la démocratie ne suffit pas à légitimer l’action de l’Etat. Cette dernière est en 
effet également légitimée par son efficacité et par l’utilisation efficace des moyens. 
Le concept de l’efficacité s’entend au sens large et inclut en particulier l’évaluation 
de l’efficience des mesures prises par l’Etat.15 
Tandis que certains commentaires de la Constitution incluent dans la notion d’éva-
luation ou de contrôle de l’efficacité des méthodes telles que le controlling et le 
monitoring16, nous utilisons cette notion au sens strict de l’évaluation conformément 
à la définition qui en est proposée au ch. 1.1.17 L’évaluation de l’efficacité aux 
termes de l’art. 170 Cst. rejoint la haute surveillance parlementaire et va même plus 
loin que cette dernière: elle contrôle non seulement l’action d’autorités subordon-
 
15 
Sägesser, Thomas, 2000: Die Bundesbehörden, Bundesversammlung-Bundesrat-
Bundesgericht; Kommentar, Beiträge und Materialien zum 5. Titel der schweizerischen 
Bundesverfassung. Berne, ch. 632, p. 350. 
16 
Ibid, ch. 638, p. 351. 
17 
Voir, par analogie, Mastronardi dans: Ehrenzeller, Bernhard et. al. (Ed.), 2002: Die 
Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Lachen / Zürich, ch. 3, p. 1678.

1633 
nées à la surveillance parlementaire, mais également celle de l’Assemblée fédérale 
elle-même (voir ch. 1.2). 
Si l’évaluation de l’efficacité n’est rien de nouveau en soi – certains organes de 
contrôle de la Confédération utilisent cet instrument depuis longtemps déjà – 
l’art. 170 Cst. présente la particularité de faire de cet instrument une tâche centrale 
de l’Etat en attribuant au Parlement une responsabilité complète en la matière: 
l’Assemblée fédérale détermine «l’objet, l’ampleur et le contenu de l’évaluation au 
sein de la Confédération»18. Par ailleurs, elle n’est pas obligée d’accomplir seule 
cette tâche qu’est l’évaluation de l’efficacité, mais elle peut créer des institutions 
adéquates et déléguer des mandats. Dans ce sens, le mandat constitutionnel relatif à 
l’évaluation de l’efficacité constitue une tâche commune des différents organes de 
contrôle du Parlement, de l’exécutif et du Contrôle fédéral des finances (CDF). 
La loi sur le Parlement (LParl) concrétise la mise en œuvre de l’art. 170 Cst. dans le 
cadre de l’Assemblée fédérale. Aux termes de l’art. 27 LParl, les commissions 
peuvent19 
– 
exiger du Conseil fédéral qu’il fasse effectuer des évaluations de l’efficacité; 
– 
examiner les évaluations de l’efficacité effectuées sur mandat du Conseil 
fédéral; 
– 
attribuer elles-mêmes des mandats d’évaluation de l’efficacité. 
Dans le troisième cas de figure, l’OPCA constitue le principal organe d’exécution 
désigné. Ainsi, outre les CdG, les commissions législatives pourront désormais, en 
s’appuyant sur l’art. 27 LParl, confier à l’OPCA des mandats d’évaluation. Toute-
fois, elles ne pourront pas faire appel directement à l’OPCA. Afin que la cohérence 
de la fonction d’évaluation du Parlement soit garantie et que des capacités de recher-
che suffisantes de l’OPCA soient assurées au service de la haute surveillance parle-
mentaire, les commissions législatives devront soumettre des propositions à la 
Conférence des collèges présidentiels des commissions et délégations de surveil-
lance lorsqu’elles souhaiteront confier à l’OPCA la réalisation d’une évaluation de 
l’efficacité (art. 44, al. 1, let. e, et 54, al. 4, LParl). 
5.1.2 
Une nouvelle base légale pour l’OPCA 
Le mandat relatif à l’évaluation de l’efficacité élargit le mandat légal de l’OPCA. 
Contrairement à l’ancienne loi sur les rapports entre les conseils (LREC), la LParl, 
entrée en vigueur le 1er décembre 2003, renonce à une mention explicite de l’OPCA. 
C’est pourquoi une nouvelle base légale pour le service parlementaire d’évaluation a 
été créée dans l’art. 10 de l’OLPA, sur la base d’un projet de l’OPCA. 
L’article susdit définit le mandat élargi de l’OPCA ainsi que ses droits en matière 
d’information et son ancrage institutionnel. Concernant deux points, le nouvel article 
relatif à l’OPCA va au-delà de l’ancienne base légale du service aux termes de 
l’art. 47sexies LREC: il accorde davantage d’autonomie à l’OPCA en ce qui concerne 
la gestion du crédit dont il dispose pour financer le recours à des experts et stipule 
que tous les rapports de l’OPCA sont en principe publiés. 
 
18 
Mastronardi, ibid., ch. 11, p. 1680. 
19 
La loi mentionne les «organes de l’Assemblée fédérale», sachant que, dans la pratique, ce 
sont les commissions qui sont concernées en premier lieu.

1634 
5.1.3 
Plan d’activité 2004–2007 
S’appuyant sur sa nouvelle base légale, l’OPCA a élaboré en 2003 un plan d’activité 
interne 2004–2007 pour la mise en œuvre de l’art. 170 Cst. 
Ce plan expose tout d’abord les chances et les risques que présente le mandat élargi 
de l’OPCA: ce dernier pourra renforcer sa présence et gagner en renommée en tant 
que centre de compétence parlementaire en effectuant des expertises scientifiques 
également pour les commissions législatives. Il peut apporter une contribution 
importante à la mise en œuvre durable du mandat constitutionnel relatif à l’évalu-
ation de l’efficacité. Parallèlement, il est exposé à un risque qui est double: soit il ne 
pourra répondre, faute de ressources suffisantes, à la demande des commissions 
législatives en matière d’évaluations de l’efficacité, soit les commissions législatives 
ne lui confieront quasiment pas de mandats d’évaluations de l’efficacité. 
Dans ce contexte, le plan d’activité énumère des facteurs de succès internes et exter-
nes pour la mise en œuvre du mandat légal élargi de l’OPCA. La réussite de 
l’accomplissement de ce nouveau mandat suppose en particulier 
– 
que les commissions législatives connaissent l’instrument d’évaluation de 
l’efficacité et le jugent important; 
– 
que l’OPCA soit mis en avant en tant que centre de compétence parlemen-
taire et qu’il bénéficie du soutien des décideurs au sein de l’Assemblée fédé-
rale et des Services du Parlement; 
– 
que les rôles et responsabilités des commissions législatives en tant que 
mandant et de l’OPCA en tant que mandataire pour effectuer des évaluations 
de l’efficacité soient clairement définis; 
– 
que les commissions législatives et leurs secrétariats disposent des compé-
tences et ressources nécessaires pour la planification, le suivi et l’exploita-
tion d’évaluations de l’efficacité complexes; 
– 
que l’OPCA exécute ses mandats avec professionnalisme et en tenant 
compte des besoins des clients; 
– 
que l’OPCA dispose de ressources suffisantes pour répondre à la demande 
en évaluations d’efficacité et pour exécuter ses mandats rapidement et avec 
flexibilité. 
La mise en œuvre du plan d’activité s’effectuera en trois phases. Durant la phase 
pilote (2004–2005), il s’agira d’informer les commissions législatives et leurs secré-
tariats sur les possibilités d’évaluation de l’efficacité, de clarifier les attentes et 
responsabilités mutuelles et d’acquérir des expériences concrètes en matière d’éva-
luation de l’efficacité. La phase d’évaluation (2006) consistera à dresser un bilan de 
ces expériences; l’éventail de produits, les structures et les procédés seront éventuel-
lement adaptés et les ressources correspondantes mobilisées. Sur cette base, l’OPCA 
devrait être en mesure, durant la phase de consolidation (à compter de 2007), de 
remplir son mandat élargi conformément à la loi et à la satisfaction de ses mandants.

1635 
5.2 
Mise en œuvre de l’article 170 Cst. au sein 
de l’administration 
Outre les travaux parlementaires, des mesures de mise en œuvre de l’art. 170 Cst. 
ont également été introduites par l’exécutif. Concernant les évaluations de 
l’efficacité, la Conférence des secrétaires généraux des départements (CSG) a mis en 
place le groupe de travail interdépartemental «Idekowi», chargé d’élaborer des 
options concrètes de mise en œuvre de l’art. 170 Cst. au sein de l’administration 
fédérale. Les sujets prioritaires de ce groupe sont notamment: la promotion du 
concept de l’évaluation au sein de la Confédération, la répartition des tâches des 
différents organes de contrôle du Parlement, de l’administration et du CDF en ma-
tière d’évaluation de l’efficacité ainsi que les conditions-cadres institutionnelles 
(clauses d’évaluation, p. ex.) de la fonction d’évaluation au sein de la Confédération. 
L’OPCA est représenté au sein du groupe de travail «Idekowi» et participe à 
l’établissement de son rapport, lequel doit être remis à la CSG au cours du 
2e trimestre 2004. 
6 
Les priorités de l’OPCA pour 2004 
En ce qui concerne l’activité de base de l’évaluation, l’OPCA achèvera en 2004 les 
projets présentés au ch. 3. Sur la base de la planification annuelle des CdG, qui sera 
arrêtée en janvier 2004, l’OPCA lancera plusieurs nouveaux projets d’évaluation 
dans le cadre de la haute surveillance parlementaire (cf. ch. 18 du rapport annuel 
2002/2003 des CdG). 
En 2004, l’OPCA fera connaître, au moyen d’un travail de relations publiques 
interne au Parlement, son éventail de produits élargi et sensibilisera les commissions 
législatives et leurs secrétariats au mandat constitutionnel relatif à l’évaluation de 
l’efficacité. Il est prévu, dans le cadre d’ateliers de travail, de clarifier les attentes et 
responsabilités mutuelles liées à la réalisation d’évaluations de l’efficacité. Si une 
demande existe en la matière, l’OPCA effectuera dès 2004 une évaluation de 
l’efficacité à l’intention d’une commission législative. Il poursuivra en outre sa 
collaboration au sein du groupe de travail interdépartemental «Idekowi» et participe-
ra de manière consultative aux travaux relatifs à la mise en œuvre de l’art. 170 Cst. 
au sein de l’administration fédérale. 
Enfin, l’OPCA continuera de faire connaître ses recherches à un vaste public, à 
travers des publications spécialisées, des exposés et des cours universitaires, et 
d’entretenir des échanges avec des organes comparables.

1636 
Annexe 2 
Principes d’action des Commissions de gestion 
Adoptés par les Commissions de gestion le 29 août 2003 et le 4 septembre 2003. 
Les Commissions de gestion 
Les Commissions de gestion sont des commissions permanentes des Chambres 
fédérales chargées du contrôle parlementaire. 
Elles se conforment aux principes suivants: 
Mandat et objectifs 
Les Commissions de gestion exercent, sur mandat des Chambres fédérales, la haute 
surveillance sur la gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale, des 
tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont confiées des tâches de la 
Confédération (art. 169 Cst.). La haute surveillance s’exerce principalement sous 
l’angle la légalité, de l’opportunité et de l’efficacité (art. 52, al. 2, LParl). Elle porte 
également sur le rendement et sur la pertinence des activités du Gouvernement et de 
l’administration. Dans leurs domaines de compétences et dans la mesure de leurs 
moyens, les Commissions de gestion enquêtent, de manière rapide et complète, sur 
des événements exceptionnels. 
Les Commissions de gestion ont pour objectifs: 
– 
d’asseoir la responsabilité démocratique du Conseil fédéral et de l’admini-
stration fédérale, des tribunaux fédéraux et des autres organes auxquels sont 
confiées des tâches de la Confédération; 
– 
d’apprécier de manière continue et approfondie l’action de ces organes et, 
par ce biais, de repérer à temps, dans les domaines soumis à sa surveillance, 
les points justifiant une intervention politique; 
– 
de contribuer à corriger les insuffisances et dysfonctionnements constatés et 
de concourir à une meilleure gestion des affaires en identifiant les marges de 
manœuvre existantes; 
– 
d’instaurer un dialogue entre les organes chargés de l’exécution de tâches 
fédérales et d’induire ainsi un processus d’apprentissage susceptible 
d’améliorer la capacité des autorités à résoudre leurs problèmes; 
– 
d’œuvrer pour une plus grande transparence et d’accroître la confiance que 
ces organes inspirent à la population; 
– 
de tirer les enseignements en vue d’une application cohérente de la législa-
tion et d’une meilleure conception des lois. 
Les Commissions de gestion 
– 
informent l’Assemblée fédérale et le public de manière complète sur la 
gestion du Conseil fédéral et de l’administration fédérale, des tribunaux 
fédéraux et des autres organes auxquels sont confiées des tâches de la 
Confédération;

1637 
– 
collaborent étroitement avec les organes chargés d’exercer la surveillance de 
la gestion financière de la Confédération (Commissions des finances, Délé-
gation des finances, Contrôle fédéral des finances). Lorsque les Commis-
sions de gestion obtiennent des informations utiles à l’accomplissement des 
tâches incombant à ces organes, elles les leur transmettent sans retard; 
– 
coordonnent leurs activités avec celles des commissions parlementaires 
chargées de la législation. Les Commissions de gestion veillent à ce que 
leurs observations soient prises en considération dans le processus législatif; 
– 
examinent les informations qui sont portées à leur connaissance par des 
citoyens et s’assurent qu’elles relèvent de la haute surveillance parlemen-
taire; 
– 
exercent la haute surveillance sur la gestion du Conseil fédéral en dialoguant 
directement avec ce dernier. Les Commissions de gestion identifient les pro-
blèmes que rencontrent le Gouvernement et l’administration fédérale dans 
l’application des textes législatifs et, dans la mesure de leurs compétences, 
se chargent de les solutionner; 
– 
apprécient, dans le cadre de la haute surveillance sur les Tribunaux fédéraux, 
et dans le respect de l’indépendance de l’activité jurisprudentielle, la gestion 
générale des affaires et le développement d’une gestion moderne de l’admi-
nistration judiciaire; 
– 
exercent également leur tâche en entretenant des contacts directs avec les 
services de l’administration fédérale. Les Commissions de gestion se mettent 
à l’écoute des services et de leurs collaborateurs notamment lorsque se 
posent d’importants problèmes de gestion qui ne sont pas réglés par les su-
périeurs hiérarchiques; 
– 
respectent, dans le cadre du contrôle des autres organes assumant des tâches 
pour le compte de la Confédération (par exemple les entreprises fédérales ou 
les cantons), chaque statut juridique et chaque forme d’organisation en se 
concentrant sur la manière avec laquelle le Conseil fédéral surveille ces 
organes. 
Démarche 
Les Commissions de gestion 
– 
examinent la gestion non seulement a posteriori, mais également de manière 
concomitante. Elles accordent une grande importance à la détection précoce 
des problèmes; 
– 
définissent chaque année les thèmes principaux sur lesquels elles entendent 
mener des investigations particulièrement approfondies. Les Commissions 
de gestion veillent, sur le moyen terme, à une répartition équitable de leurs 
activités de contrôle entre tous les domaines politiques relevant de la compé-
tence de la Confédération. Une planification continue permet aux Commis-
sions de gestion d’intervenir lors d’événements imprévus; 
– 
assurent entre elles la coordination de leurs activités et travaillent de 
manière conjointe chaque fois que cela s’avère possible et judicieux;

1638 
– 
sont attentives à tous les signes de carence et à toutes les voies 
d’amélioration du fonctionnement des organes soumis à leur surveillance. 
Les Commissions de gestion s’emploient aussi à faire éliminer dans le cadre 
du processus législatif les carences qui sont le fait de la législation; 
– 
s’intéressent aux cas particuliers pour autant qu’ils renvoient à une problé-
matique générale; 
– 
s’attachent à élaborer, en collaboration avec les services concernés, des 
solutions aux problèmes constatés. Si cette collaboration se révèle insuffi-
sante, les Commissions de gestion font usage des droits étendus qui leur ont 
été octroyés en matière d’information et peuvent avoir recours à tous les 
autres moyens dont elles disposent pour exercer leurs attributions dans le 
domaine de la haute surveillance; 
– 
veillent à disposer de sources d’information variées, tant à l’intérieur qu’à 
l’extérieur de l’administration fédérale, pour ne pas s’enfermer dans une 
optique trop spécifique à l’administration; 
– 
mènent leurs travaux sans aucun parti pris politique. Dans le cadre de leurs 
délibérations, les Commissions de gestion s’attachent à prendre des déci-
sions par consensus. Les Commissions de gestion peuvent, le cas échéant, 
faire état d’opinions minoritaires importantes; 
– 
garantissent le caractère confidentiel des travaux jusqu’au moment où leur 
publication est formellement adoptée. Les Commissions de gestion attachent 
une importance particulière à la protection de leurs sources; 
– 
veillent à une publication rapide des résultats de leurs investigations. Cha-
que année, elles rendent compte aux Chambres fédérales et au public de 
leurs activités. Sur les sujets importants, les Commissions de gestion peu-
vent également rendre compte de résultats provisoires; 
– 
contrôlent la mise en œuvre de leurs recommandations et de leurs revendica-
tions politiques; 
– 
s’inspirent, dans leurs travaux, des derniers développements en matière de 
sciences administratives et de techniques d’évaluation. 
Moyens à disposition 
Les Commissions de gestion 
– 
disposent, dans l’exercice de leur mandat de haute surveillance, de droits à 
l’information étendus (art. 150 et 153 LParl). Elles sont notamment habili-
tées à interroger directement toute autorité, tout service ou tout autre organe 
assumant des tâches pour le compte de la Confédération et peuvent exiger de 
ces derniers tous les renseignements et documents dont elles ont besoin. 
Elles peuvent également entendre toute personne agissant pour le compte de 
ces organes; les Commissions de gestion déterminent elles-mêmes les per-
sonnes qu’elles souhaitent auditionner. Le secret de fonction ne saurait être 
invoqué pour se soustraire à l’obligation de renseigner. Dans la mesure où 
l’exercice de leur attribution en matière de haute surveillance l’exige, les 
Commissions de gestion peuvent également demander à des personnes ou 
des services extérieurs à l’administration fédérale de leur fournir des rensei-
gnements ou des documents;

1639 
– 
mènent, en vue d’atteindre leurs objectifs, des inspections, des évaluations, 
des suivis et des visites de service ainsi que d’autres types d’enquêtes. Elles 
examinent à cette même fin les rapports d’activité des autorités fédérales; 
– 
présentent généralement les résultats de leurs investigations sous la forme 
d’un rapport qui contient des recommandations à l’intention des autorités 
responsables. Elles sont également habilitées à déposer des interventions 
parlementaires. Les autorités responsables sont tenues de se prononcer sur 
les résultats des investigations. Par leurs travaux, les Commissions de ges-
tion obligent donc les organes concernés à rendre des comptes sur leurs acti-
vités; 
– 
sont assistées par un secrétariat spécialisé ainsi que par une équipe 
d’experts en évaluations, l’Organe parlementaire de contrôle de l’admi-
nistration.

1640 
Annexe 3 
Quelques chiffres sur l’activité générale des commissions 
Durant la période sous revue, soit de mai 2002 à janvier 2004, les CdG se sont 
réunies 28 fois en séance plénière et 110 fois en séance de sous-commission. 14 
d’entre elles ont été consacrées à des visites de services. La DélCdG, quant à elle, a 
tenu 32 séances. Cela représente un total de 170 séances. Ces chiffres sont restés 
semblables pendant la législature 1999–2003. Seul le nombre de visites de services a 
diminué; au vu des ressources limitées des CdG, la priorité est en effet donnée aux 
investigations plus approfondies. 
Figure 1 
Nombre de séances des CdG 
 
Nombre 
de séances 
plénières 
des CdG 
Nombre de 
séances des 
sous-commis-
sions, grou- 
pes de travail 
et autres 
groupes 
... parmi 
celles-ci, 
nombre de 
visites de 
services 
Nombre 
de séances 
de la DélCdG 
Total 
 
 
 
 
 
 
2002 
(dès le 17.5) 
 9 
 36 
 7 
15 
 60 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2003 
19 
 74 
 7 
17 
110 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Période sous 
revue 
28 
110 
14 
32 
170 
 
 
 
 
 
 
Les CdG et la DélCdG ont effectué une visite aux services suivants: 
Figure 2 
Visites de services effectuées par les CdG 
DFF 
– Secrétariat général 
 
– Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment 
d’argent 
DFI 
– Office fédéral de la culture et Bibliothèque nationale suisse 
 
– Musée national suisse à Prangins 
 
– Institut fédéral de recherches WSL 
DFE 
– Institut de virologie et d’immunoprophylaxie 
 
– Surveillance des prix 
 
– OSEC/Euro Info Centers 
DFJP 
– Commission suisse de recours en matière d’asile 
 
– Commission fédérale des étrangers

1641 
DDPS 
– Division de la conduite de la guerre électronique (visite non annon-
cée) 
DETEC 
– Office fédéral du développement territorial 
ChF 
– Préposé fédéral à la protection des données 
Tribunaux 
– Tribunal fédéral 
 
– Tribunal fédéral des assurances 
Au cours de l’exercice, en qualité d’autorité de surveillance, les CdG ont reçu 
56 requêtes de la part de particuliers ou d’autorités dont 48 ont pu être liquidées. Au 
cours de cette même période, les commissions ont encore traité 10 requêtes qui leur 
avaient été adressées au cours de l’exercice précédent. 
Figure 3 
Requêtes reçues et/ou traitées par les CdG 
 
Nombre de 
requêtes reçues 
lors de la période 
sous revue 
… parmi celles-ci, 
nombre de 
requêtes liquidées 
Nombre de requêtes 
reçues au cours de la 
période précédente et 
liquidées lors de la 
période sous revue 
 
 
 
 
2002 (dès le 17.5) 
39 
38 
10 
 
 
 
 
 
 
 
 
2003 
17 
10 
 0 
 
 
 
 
 
 
 
 
Période sous revue 
56 
48 
10

1642 
Annexe 4 
Tableau des interventions parlementaires des CdG 
Nouveaux objets des CdG 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
02.3175 Po. 
CE 
Renforcer la planification hospitalière intercantonale 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
02.3176 Po. 
CE 
Préparer le passage à la planification des prestations 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
02.3177 Po. 
CE 
Examiner les effets de TarMed 
5.4.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 18.6.2002 
02.3381 Mo. 
CE 
Inscription du concept GMEB dans la législation financière. Evolution 
future des secteurs GMEB de l’administration 
28.6.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 19.9.2002 
(CE)/24.9.2002 (CN) 
02.3459 Rec. 
CE 
Renforcement de la surveillance exercée par le DETEC sur l’OFAC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3460 Rec. 
CE 
Renforcement de la surveillance en matière de capacité économique 
des entreprises aériennes 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3461 Rec. 
CE 
Précision quant au retrait de l’autorisation d’exploitation 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3462 Rec. 
CE 
Examen régulier des conflits d’intérêts potentiels par le DETEC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3463 Rec. 
CE 
Analyse de l’effectif de l’OFAC 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002

1643 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
02.3464 Rec. 
CE 
Examen des participations de la Confédération à des entreprises 
du secteur privé 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3465 Rec. 
CE 
Développement précoce de scénarios possibles 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3466 Rec. 
CE 
Coordination et poursuite du développement de la détection précoce 
par la Confédération 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3467 Rec. 
CE 
Reformulation de la politique des transports aériens 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3468 Rec. 
CE 
Soutien en faveur de mesures contre les effets d’une interruption 
inopinée du service de vol 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3469 Mo. 
CE 
Renvoi de la loi fédérale sur l’aviation aux dispositions du droit 
communautaire 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
sous la forme de postulat
02.3470 Mo. 
CE 
Renforcement des dispositions légales relatives à la présentation 
des comptes et au contrôle des entreprises 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
(CE)/4.6.2003 (CN) 
02.3471 Po. 
CE 
Examen de la compétence en matière de concessions de routes 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3472 Po. 
CE 
Examen des dispositions relatives à la limitation de la durée de validité 
de l’autorisation d’exploitation 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3473 Po. 
CE 
Détection précoce à l’échelle de l’économie nationale 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 11.12.2002 
02.3474 Po. 
CE 
Rapprochement des divers intérêts dans le cadre du processus 
d’assainissement 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002 
02.3475 Po. 
CE 
Ajustement de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite en faveur 
de la procédure d’assainissement 
19.9.2002 
Transmis au Conseil 
fédéral le 12.12.2002

1644 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
02.444 Iv. pa. 
CN 
Information se référant au rapport de gestion du Conseil fédéral 2001 
concernant les CFF et la Poste 
30.8.2002 
Adoptée au CN le 
1.10.2002 
03.3439 Po. 
CN 
Opportunité du rattachement du BEAA au DETEC 
3.9.2003 
Pas encore traité au 
plénum 
 
 
 
 
 
Objets des CdG en suspens 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
00.3407 Po. 
CN 
Mise en œuvre de la loi sur le marché intérieur. 
Droit de recours de la Commission de la concurrence 
27.6.2000 
Transmis au Conseil 
fédéral le 14.3.2002 
00.3409 Po. 
CN 
Mise en œuvre de la loi fédérale sur le marché intérieur. 
Droit de recours des associations de défense des consommateurs 
27.6.2000 
Transmis au Conseil 
fédéral le 15.12.2000 
01.3207 Po. 
CE 
Soutien de grands projets par la Confédération. Mise en place 
d’un cadre juridique 
29.3.2001 
Transmis au Conseil 
fédéral le 20.6.2001 
98.3529 Mo. 
CE 
Liaisons «on-line». Renforcer la protection pour les données 
personnelles 
17.11.1998 
Transmis au Conseil 
fédéral le 21.12.1999 
99.3573 Mo. 
CN 
Application de la loi sur la nationalité. Durée de la procédure 
de naturalisation 
19.11.1999 
Proposition du Conseil 
fédéral: classer car les 
objectifs visés sont 
atteints (FF 2002 1815) 
99.3578/ 
99.3579 Mo. 
CN/CE 
Renseignement stratégique et LOGA 
30.11.1999 
Transmis au Conseil 
fédéral le 13.6.2000

1645 
Objets des CdG qui ont été liquidés 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
01.3419 Po. 
CE 
Paiements de la Confédération en faveur de l’agriculture. Disponibilité 
des données pour le contrôle de la légitimité des bénéficiaires 
3.7.2001 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
01.3420 Po. 
CE 
Analyse continue des flux financiers de la politique agricole dans la pers-
pective des bénéficiaires 
3.7.2001 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
01.3421 Po. 
CE 
Analyse des effets indirects des mesures de politique agricole 
3.7.2001 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
93.3524 Po. 
CE 
Protection des animaux. Stratégie d’exécution 
30.9.1993 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
95.3555 Po. 
CN 
Transfert à un organisme privé de l’ensemble de l’exécution 
des opérations de recherches et de sauvetage d’aéronefs civils 
21.11.1995 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
96.3547/ 
96.3539 Po. 
CEP CFP Mesures à prendre dans le domaine de l’informatique 
7.10.1996 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
96.3548/ 
96.3540 Po. 
CEP CFP Mesures à prendre dans le domaine des finances 
7.10.1996 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
96.3549/ 
96.3541 Po. 
CEP CFP Mesures à prendre sur le plan de la conduite et de l’organisation 
7.10.1996 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
96.3553/ 
96.3545 Mo. 
CEP CFP Haute surveillance, surveillance et contrôle dans le domaine de la LPP. 
Point 1 
7.10.1996 
Classée le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
96.3555/ 
96.3556 Mo. 
CN/CE 
Dissociation des responsabilités 
15.11.1996 
Classée le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3232 Po. 
CE 
Dissolution du régime de prévoyance C 25 de l’Entreprise des PTT et 
intégration des assurés de la Poste dans la Caisse fédérale de pensions 
(CFP) 
6.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3234 Po. 
CN 
Le mode de financement des routes nationales 
14.5.1997 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE)

1646 
 
CN/CE 
Titre 
Déposé le 
Etat 
97.3235 Po. 
CN 
La revalorisation du projet général dans le cadre de la construction 
des routes nationales 
14.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3240 Po. 
CN 
La fixation de délais dans le cadre de la construction des routes 
nationales 
14.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3241 Po. 
CN 
Uniformisation des normes dans le cadre de la construction des routes 
nationales 
14.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3242 Po. 
CN 
L’optimalisation institutionnalisée dans le cadre de la construction 
des routes nationales 
14.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3243 Po. 
CN 
L’élaboration d’un indice des coûts dans le cadre de la construction 
des routes nationales 
14.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3384 Po. 
CN 
Régime de la transparence au sein de l’administration 
29.5.1997 
Classé le 5.6.2003 (CN)/ 
4.6.2003 (CE) 
97.3386 Po. 
CN 
Transparence décisionnelle de la part du Conseil fédéral 
29.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3387 Po. 
CN 
Contrôle des structures de l’information au sein de l’administration 
fédérale 
29.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE) 
97.3388 Po. 
CN 
Amélioration de la politique d’information des autorités pénales 
de la Confédération 
29.5.1997 
Classé le 4.6.2002 (CN)/ 
11.6.2002 (CE)

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Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
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Rapport annuel 2002/2003 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions
de gestion des Chambres fédérales
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Bundesblatt
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Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2004
Année
Anno
Band
1
Volume
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Heft
15
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
04.011
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
20.04.2004
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1523-1646
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