ch_vb · JAAC 60.53 · 1995-05-10 · de


JAAC 60.53
Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der
Rekurskommission EVD vom 10. Mai 1995 in Sachen
B. gegen Bundesamt für Landwirtschaft; 94/7B-060
Modifications des délimitations des zones en région de montagne.
Art. 8 al. 1 Ordonnance sur le cadastre de la production agricole.
Délimitations des zones en région de montagne; conditions pour
modifier des délimitations déjà fixées; motifs d’adaptation et de
réexamen; contrôle du pouvoir d’appréciation; principe de l’égalité de
traitement.
- L’autorité appelée à statuer n’est pas obligée de revoir sur le fond la
délimitation d’une zone déjà fixée s’il n’existe pas de motifs particuliers
de réexamen (consid. 4.5 et 4.10).
- La délimitation d’une zone peut en principe être adaptée en cas de
modification de l’état de fait ou de la situation juridique (consid. 4.8).
- L’autorité compétente appelée à examiner les critères permettant
de délimiter les zones dispose d’un large pouvoir d’appréciation et,
pour cette raison, l’autorité de recours doit faire preuve de retenue
lorsqu’elle examine ces critères (consid. 5.1).
- Le principe de l’égalité de traitement a une portée restreinte en matière
de délimitation de zones (consid. 5.2).
Abänderbarkeit von Zoneneinteilungen im Berggebiet.
Art. 8 Abs. 1 V-Produktionskataster. Abgrenzung der Berggebietszonen;
Voraussetzungen zur Abänderung bestehender Zoneneinteilungen;
Anpassungs- und Rückkommensgründe; Ermessensüberprüfung;
Rechtsgleichheitsgebot.
1

- Die verfügende Behörde ist nicht verpflichtet, eine
bestehende Zoneneinteilung ohne Vorliegen von qualifizierten
Rückkommensgründen materiell zu überprüfen (E. 4.5 und 4.10).
- Die Anpassung der Zoneneinteilung an eine veränderte Sach- oder
Rechtslage ist grundsätzlich möglich (E. 4.8).
- Bei der Beurteilung der für die Zonenabgrenzung massgeblichen
Kriterien hat die verfügende Behörde einen erheblichen
Ermessensspielraum, weshalb sich eine gewisse Zurückhaltung der
Beschwerdeinstanz bei der Ermessensüberprüfung rechtfertigt (E. 5.1).
- Dem Rechtsgleichheitsgebot kommt bei der Zonenabgrenzung
abgeschwächte Bedeutung zu (E. 5.2).
Modificazioni delle delimitazioni delle zone in regione di montagna.
Art. 8 cpv. 1 Ordinanza catasto della produzione. Delimitazione delle
zone nelle regioni di montagna; premesse della modificazione di
delimitazioni già fissate; motivi di adeguamento e riesame; controllo
del potere di apprezzamento; principio della parità di trattamento.
- L’autorità preposta alla decisione non è obbligata a riesaminare
materialmente la delimitazione di una zona già fissata ove non esistano
motivi qualificati di riesame (consid. 4.5 e 4.10).
- La delimitazione di una zona può in principio essere adattata in caso
di modificazione dei fatti o della situazione giuridica (consid. 4.8).
- L’autorità competente chiamata a esaminare i criteri che permettono
di delimitare le zone dispone di un ampio potere di apprezzamento
e, per tale ragione, l’autorità di ricorso deve dar prova di riserbo
nell’esame di tali criteri (consid. 5.1).
- Il principio della parità di trattamento ha una portata ristretta in
materia di delimitazione delle zone (consid. 5.2).
Aus dem Sachverhalt:
Der Landwirt B. stellte am 10. April 1993 ein Gesuch um Umteilung seines
Betriebes von der Bergzone I in die Bergzone II.
Mit Verfügung vom 19. Mai 1994 wies das Bundesamt für Landwirtschaft
(hiernach: Bundesamt) das Umteilungsgesuch - nach erfolgter materieller
Prüfung der Zonenzugehörigkeit - unter anderem mit der Begründung ab,
dass die topografischen Nachteile des Betriebes in Anbetracht des noch als
zonenüblich einzustufenden Klimas und der Verkehrssituation für sich allein
nicht ausschlaggebend seien für eine Umteilung in die Bergzone II.
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Gegen diese Verfügung erhob B. am 11. Juni 1994 Beschwerde bei der
Rekurskommission EVD.
Aus den Erwägungen:
1. (Zuständigkeit und Beschwerdelegitimation)
2. Nach Massgabe des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1951 über die
Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes
(Landwirtschaftsgesetz [LwG], SR 910.1) sind bei der Durchführung des
Gesetzes die erschwerten Produktions- und Lebensbedingungen in den
Berggebieten besonders zu berücksichtigen (Art. 2 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat
bestimmt die Abgrenzung der Berggebiete (Art. 2 Abs. 2 LwG). Er grenzt
im weiteren Gebiete mit erschwerten Produktionsbedingungen für den
Brotgetreideanbau ab und teilt sie in Zonen ein (Art. 2 des Bundesgesetzes
vom 20. März 1959 über die Brotgetreideversorgung des Landes [GetrG],
SR 916.111.0). Zu diesen Zwecken wird vom Bund ein Produktionskataster
geführt (Art. 33 LwG).
3. Gestützt auf diese Ermächtigung erliess der Bundesrat die Verordnung
vom 17. April 1991 über den landwirtschaftlichen Produktionskataster und
die Ausscheidung von Zonen (V-Produktionskataster, SR 912.1) und sah
vor, dass das Bundesamt einen landwirtschaftlichen Produktionskataster
führt und die landwirtschaftlich genutzte Fläche der Schweiz in Zonen
unterteilt (Art. 1 Abs. 1 V-Produktionskataster). Dadurch soll ein Vollzug
der Landwirtschaftsgesetzgebung ermöglicht werden, der den natürlichen
Erschwernissen Rechnung trägt (Art. 1 Abs. 2 V-Produktionskataster).
Der Produktionskataster stellt die Produktionsverhältnisse und die
Produktionsmöglichkeiten in den einzelnen Gemeinden dar (Art. 2
V-Produktionskataster). Die landwirtschaftlich genutzte Fläche
der Schweiz wird nach den Produktionsverhältnissen und den
Lebensbedingungen unterteilt in Berggebiet und weitere Zonen (Art. 3 Abs. 1
V-Produktionskataster). Das Bundesamt zieht für die Festlegung der Grenzen
den Produktionskataster bei (Art. 3 Abs. 2 V-Produktionskataster).
Das Berggebiet umfasst vier Zonen und reicht nach Art. 4 Abs. 1
V-Produktionskataster von den günstiger gelegenen Berglagen (Bergzone
I) bis zu den extremen Berglagen (Bergzone IV). Die Grenzen der Zonen
im Berggebiet werden aufgrund der klimatischen Lage, der Verkehrslage
und der Oberflächengestaltung sowie der Höhenlage und der Exposition
festgelegt. Höhenlage und Exposition werden in den einzelnen Klimaregionen
unterschiedlich berücksichtigt (Art. 4 Abs. 2 V-Produktionskataster).
Weiter werden für die Abgrenzung der Zonen im Berggebiet insbesondere
folgende Faktoren berücksichtigt: Anteil der Kühe am Rindviehbestand,
Verhältnis des Viehbestandes zur betriebseigenen Futterbasis, Bedeutung
der Alpwirtschaft sowie Absatzverhältnisse für Milch und Vieh (Art. 4 Abs. 3
V-Produktionskataster).
Indem die Zonenordnung die nachteiligen Produktions- und
Lebensbedingungen in der Landwirtschaft abstuft, werden so sachgerechte
Anknüpfungspunkte geschaffen, welche dem Subventionsgeber ermöglichen
zu ermitteln, welche Landwirte spezielle oder höhere staatliche
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Ausgleichsmassnahmen beanspruchen können (vgl. dazu Eduard Hofer,
Landwirtschaft in den Berggebieten der Schweiz, Blätter für Agrarrecht
[BAR] 1994, S. 112 ff. mit Hinweisen auf die wesentlichen Subventionserlasse;
vgl. auch Siebter Landwirtschaftsbericht, BBl 1992 II 130 ff., insbesondere
S. 387 ff.).
4. Das Bundesamt kann im Rahmen der Kriterien nach Art. 4 und 5
V-Produktionskataster von sich aus oder auf Gesuch hin die Zonengrenzen
erweitern oder einschränken (Art. 8 Abs. 1 V-Produktionskataster). Gemäss
dieser Bestimmung ist es somit grundsätzlich zulässig, die Abänderung einer
bereits bestehenden Zoneneinteilung anzubegehren. Dabei hat eine allfällige
Umzonung im Rahmen der Kriterien nach Art. 4 und 5 der vorgenannten
Verordnung zu geschehen.
Mit Blick auf diese Möglichkeit hat der Beschwerdeführer seinerzeit eine
Umteilung seines Betriebes von der Bergzone I in die Bergzone II anbegehrt.
4.1. Zwar erlaubt der Wortlaut des obgenannten Art. 8 die jederzeitige
Infragestellung einer bestehenden Zoneneinteilung, er regelt jedoch
nicht, unter welchen spezifischen Voraussetzungen auf die in Art. 4 und
5 V-Produktionskataster genannten Kriterien zurückgekommen und
eine einmal festgelegte Zoneneinteilung abgeändert werden darf. Art. 8
Abs. 1 V-Produktionskataster bezweckt kaum, dass die landwirtschaftliche
Zonenplanung beziehungsweise eine bestehende Zoneneinteilung ohne
Vorliegen von qualifizierten Abänderungsgründen jederzeit grundsätzlich
in Frage gestellt und entsprechend modifiziert werden dürfte.
Die besonderen Voraussetzungen der Abänderbarkeit einer bestehenden
Zoneneinteilung richten sich nach der zu bestimmenden Rechtsnatur der
landwirtschaftlichen Zonenabgrenzung. Daraus dürften Rückschlüsse
in bezug auf die Frage möglich sein, ob der landwirtschaftliche
«Zonenabgrenzungsplan» mangels spezifischer gesetzlicher Regelung
seiner Abänderbarkeit den für die Änderung von Verfügungen oder den
für die Erlasse geltenden Grundsätzen (wie für die Abänderung von
eigentlichen Plänen üblich) oder andern Regeln, nämlich eigenständigen
über das «Zonenplanungsrechtsverhältnis», zu unterstellen sei (vgl.
dazu Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 347). Dazu wären die
besonderen Eigenheiten der landwirtschaftlichen Zonenplanung im
Lichte der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätze zu würdigen
und vom bestehenden landwirtschaftlichen Planungsinstrumentarium
auszugehen. Das Bundesamt zeichnet die Grenzen in topografischen Karten
auf und hält die Zonenzugehörigkeit der Betriebe oder von Teilen davon
in einem Betriebsverzeichnis fest. Es vollzieht mithin eine raumbezogene
Planung mit wirtschaftspolitischem Lenkungszweck (Erhaltung und
Förderung der Landwirtschaft). Dabei geht es im Interesse einer regional
differenzierten Agrarpolitik darum, die Gebiete mit erschwerten Produktions-
und Lebensbedingungen von den Gebieten mit vorteilhaften natürlichen,
wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen abzugrenzen. Die Karten und
Verzeichnisse werden vom Bundesamt, von den vom Kanton bezeichneten
Amtsstellen sowie von den Gemeinden, für Interessierte jederzeit einsehbar,
aufbewahrt (vgl. Art. 7 V-Produktionskataster).
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4.2. Eine nähere Betrachtung der landwirtschaftlichen Zonenplanung
und ihres Instrumentariums, auf die vorliegend - weil letztlich irrelevant
- nicht im Detail eingegangen wird, führt zum Schluss, dass die eingangs
aufgeworfene Fragestellung nach der Rechtsnatur der landwirtschaftlichen
Zonenabgrenzung nicht eindeutig beantwortet werden kann. Die Frage, ob
sie als Rechtssatz oder als Verfügung aufzufassen sei, dürfte jedoch insofern
offenbleiben, als sachgerechte Bedingungen für die Abänderbarkeit dieses
Planungstypus nachgewiesen werden könnten. Ausgehend vom Wortlaut von
Art. 8 und 9 V-Produktionskataster erschiene es zunächst naheliegend - neben
dem Zonenabgrenzungsplan als Gesamtes - den einzelnen zonenzuweisenden
Akt in den Mittelpunkt der rechtlichen Betrachtung zu rücken. Dieser liesse
sich als Allgemeinverfügung charakterisieren, weil er generell-konkret ist.
Er wendet sich - generell - an einen offenen Adressatenkreis, indem er sich
auch an alle zukünftigen Eigentümer beziehungsweise Bewirtschafter des
jeweils zonenmässig erfassten Betriebes richtet. Anderseits ist nicht der
Bewirtschafter, sondern der einzelne konkrete Betrieb (bzw. Betriebsteil) einer
Zone zugeteilt. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass in den
Verzeichnissen aus administrativen Gründen ebenfalls die Bewirtschafter
namentlich erwähnt sind (vgl. Art. 7 Abs. 1 V-Produktionskataster). Die
späteren Hofübernehmer treten in dasjenige «Zonenrechtsverhältnis» ein,
das im Zeitpunkt der Übernahme des Hofes vom Rechtsvorgänger bestand;
danach richteten sich allenfalls auch die Übernahmebedingungen.
4.3. Ob den Kartenausschnitten rechtsbegründende und zonenzuweisende
Wirkung zukommen könnte, bestimmt sich nicht nur - wie Huser anzunehmen
scheint (Meinrad Huser, Festlegung und Änderung der Gebiete mit erschwerten
Produktions- und Lebensbedingungen, BAR 1984, S. 40) - nach der inhaltlichen
Übereinstimmung mit den Betriebsverzeichnissen, sondern auch danach,
ob die betroffenen Bewirtschafter tatsächlich die Möglichkeit hatten, von
der Zoneneinteilung ordnungsgemäss Kenntnis zu nehmen, da sich wie
erwähnt nicht jeder momentane Bewirtschafter und Gesuchsteller auf einen
ihm vormals persönlich eröffneten Verfügungsakt stützen kann und sich
auch sonst nicht alle Zonenzuweisungen auf formell eröffnete Verfügungen
des Bundesamtes zurückführen lassen. Dazu ist festzuhalten, dass die
Zonenzugehörigkeit jedes Betriebes aus Plan und Verzeichnis klar ersichtlich
ist und diese Unterlagen von allen Interessierten bei den Gemeinden
eingesehen werden können (vgl. Art. 7 Abs. 3 V-Produktionskataster),
unabhängig davon, ob sich die Zonenzuteilung auf einen individuell
eröffneten Verwaltungsakt stützt oder nicht. Dass Landwirte sich der aktuellen
Zonenzugehörigkeit ihrer Betriebe nicht bewusst wären, ist angesichts der
finanziellen Tragweite der Zonenzuweisung unwahrscheinlich. Es wäre
somit kein Grund ersichtlich, weshalb in bezug auf die rechtsbegründende
Wirkung ein Unterschied gemacht werden sollte, nämlich je nachdem,
ob die bestehende Zoneneinteilung auf einen zwischenzeitlich erfolgten,
individuell eröffneten Verwaltungsakt zurückgeht oder nicht (vgl. zum
Verwaltungshandeln mit de-facto-Verfügungen: Thomas Locher, Grundriss
des Sozialversicherungsrechts, Bern 1994, S. 319). Es könnte jedenfalls nicht
bereits darin ein Rechtsnachteil erblickt werden, dass dem Betroffenen
die aktuelle Zoneneinteilung nicht individuell eröffnet worden ist (vgl.
Art. 38 i.V.m. Art. 34 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über
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das Verwaltungsverfahren [VwVG], SR 172.021). Denn die interessierten
Bewirtschafter können die Zoneneinteilung wie erwähnt aus den Plänen
und Verzeichnissen ihrer Gemeinden jederzeit ersehen.
4.4. Ob eine allfällige «Anfechtung» der bestehenden Zoneneinteilung,
nachdem der Betrieb über eine gewisse Zeit unangefochten unter den
bestehenden Zonenverhältnissen bewirtschaftet wurde, noch zugelassen
werden könnte, bestimmt sich nach Treu und Glauben (BGE 102 Ib 92).
Dementsprechend kann der Betroffene den Zeitpunkt des Beginns des
Fristenlaufes für die Anfechtung nicht beliebig hinauszögern, wenn
er einmal von der betreffenden Zoneneinteilung Kenntnis erlangt hat.
Ist deshalb derjenige, der von der Zoneneinteilung informell Kenntnis
erhalten hat, im Besitze aller für die erfolgreiche Wahrung seiner Rechte
wesentlichen Elemente, so läuft für ihn die gesetzliche Beschwerdefrist
von Art. 50 Verwaltungsverfahrensgesetz. Ferner muss es - ungeachtet
der Eröffnungsmodalitäten - für jeden von einer Zoneneinteilung
Direktbetroffenen als zumutbar gelten, dass er entweder fristgerecht die ihm
gegenüber eröffnete Zonenzuweisung anficht oder zumindest zur Wahrung
seiner Rechte eine anfechtbare «Zoneneinteilungsverfügung» vom zuständigen
Bundesamt verlangt.
4.5. Unter diesen Gesichtspunkten rechtfertigte es sich also nicht, die
Beurteilung der Rechtsbeständigkeit einer bestehenden Zoneneinteilung
von der Eröffnungsart abhängig zu machen. Sondern ungeachtet der
Tatsache, ob formell oder informell eröffnet, wäre die Rechtsbeständigkeit
zu bejahen und einheitlich zu beurteilen, solange dem vom Einteilungsakt
Direktbetroffenen vorgeworfen werden müsste, nicht innert vernünftiger
Frist reagiert zu haben. Wegen des allgemeinverfügungsähnlichen Charakters
der Zoneneinteilung (E. 4.2. hievor) hätte sich ein allfällig nachfolgender
Bewirtschafter eine versäumte Anfechtung durch seinen Vorgänger anrechnen
zu lassen. Somit stünde fest, dass sowohl der zonenzuweisende Einzelakt
als auch die aktuell bestehende Zoneneinteilung, soweit sie sich auf die
Tatsachen- und Rechtslage im Zeitpunkt der Zoneneinteilung beziehen,
zwar mit allgemeinverfügungsähnlichen Wirkungen, aber doch mit der für
rechtskräftige Verwaltungsverfügungen einhergehenden Rechtsbeständigkeit
ausgestattet sind. Deshalb und weil dem Direktbetroffenen kein Nachteil aus
der allenfalls als mangelhaft zu betrachtenden Eröffnung erwüchse, würden
sich auch die Voraussetzungen für die Abänderbarkeit einer bestehenden
Zoneneinteilung nach den Grundsätzen über die Rechtsbeständigkeit (Ulrich
Häfelin / Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich
1993, N. 738 ff.) beziehungsweise über den Widerruf von rechtskräftigen
Verwaltungsverfügungen richten (vgl. René A. Rhinow / Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1990, S. 121 ff.,
insbesondere S. 127 f.). Mit Bezug auf die landwirtschaftliche Zonenplanung
könnte eine bestehende aber ursprünglich fehlerhafte Zoneneinteilung
somit nur unter der Voraussetzung qualifizierter Rückkommensgründe
abgeändert werden und zwar nur dann, wenn von den sich widerstreitenden
Interessen der Durchsetzung des objektiven Rechts und der Wahrung
der Rechtssicherheit dem ersteren der Vorrang gebührt (vgl. Gygi,
Verwaltungsrecht, a. a. O., S. 313 f.).
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4.6. In Anlehnung an die Gerichtspraxis zur «Wiedererwägung» wären
insbesondere folgende Rückkommensgründe, welche an sich den
bundesrechtlich geregelten Revisionsgründen (Art. 66 VwVG) gleichgesetzt
werden, anzuerkennen (BGE 116 Ia 433 und v. a. 113 Ia 146):
- der Nachweis einer Einwirkung auf die Zoneneinteilung mit strafbaren
Mitteln;
- der Nachweis von neuen erheblichen Tatsachen oder der versehentlichen
Nichtberücksichtigung aktenkundiger erheblicher Tatsachen;
- die Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften (z. B. rechtliches Gehör)
im Rahmen des Zoneneinteilungsverfahrens.
Mit der eingeschränkten Anzahl möglicher Rückkommensgründe soll
verhindert werden, dass Zoneneinteilungen wegen anfänglicher, einfacher
Fehlerhaftigkeit immer wieder neu in Frage gestellt oder Beschwerdefristen
umgangen werden (vgl. auch Rhinow / Krähenmann, a. a. O., S. 127 f. mit
weiteren Verweisen auf die Rechtsprechung zur sinngemäss anwendbaren
Praxis zu den Wiedererwägungsgründen; grundlegend auch BGE 113 Ia 146,
152).
4.7. In diesem Sinne wäre ein Zurückkommen aus Gründen, die
bereits früher in einem Rechtsmittelverfahren oder im Rahmen des
Zoneneinteilungsverfahrens hätten geltend gemacht werden können,
ausgeschlossen (vgl. Art. 66 Abs. 3 VwVG). Sodann wäre ein Zurückkommen
auf eine bestehende Zoneneinteilung selbstverständlich immer dann
ausgeschlossen, wenn Sachverhalte streitig sind, welche vormals durch eine
Rechtsmittelbehörde materiell-rechtskräftig beurteilt worden sind.
4.8. Da es sich bei der Zonenzugehörigkeit eines Betriebes um ein
Dauerrechtsverhältnis handelt, müsste eine Anpassung der Zoneneinteilung
an eine veränderte Sach- oder Rechtslage grundsätzlich möglich sein.
Die Anpassung von Rechtsverhältnissen hat insofern nichts mit der
Rechtsbeständigkeit der früheren Zoneneinteilung des Betriebes zu tun, als
es hier um die materiellrechtliche Wandelbarkeit von Dauerverhältnissen
zufolge Änderung der rechtlichen oder tatsächlichen Gegebenheiten geht.
Eine solche «Zonen-Anpassung» könnte beispielsweise nach erheblichen
Veränderungen in den Bewirtschaftungsverhältnissen eines Betriebes
vorgenommen werden. Anzumerken ist, dass rechtskräftig abgelehnte
Gesuche um Umteilung in eine andere Zone nicht immer wieder neu gestellt
werden könnten, wenn sich nachträglich keine neue Sach- oder Rechtslage
ergeben hat (vgl. dazu Gygi, Verwaltungsrecht, a. a. O., S. 305 ff. mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung).
4.9. Bevor in casu aus den bisherigen Ausführungen konkrete Schlüsse
gezogen werden, stellt sich zunächst aber die Frage, inwiefern die
Rekurskommission EVD ebenfalls einen materiellen Entscheid zu fällen hat,
nachdem das Bundesamt selbst vollumfänglich auf das Gesuch eingetreten
ist, ohne dass es seine Überprüfung im Sinn der vorstehenden Erwägungen
auf die Frage beschränkt hat, ob Rückkommens- oder Anpassungsgründe
in bezug auf die bestehende Zoneneinteilung bestehen. Nach konstanter
bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann ein Wiedererwägungsentscheid
durch Beschwerde angefochten und (voll) überprüft werden, wenn eine
Behörde - ob sie dazu verpflichtet ist oder nicht - einen neuen Sachentscheid
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trifft (d. h. sobald sie eine Verfügung materiell in Wiedererwägung zieht). Tritt
die Behörde hingegen auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein, kann mit
der Beschwerde nur geltend gemacht werden, dass jene das Vorliegen eines
Wiedererwägungsgrundes zu Unrecht verneint hat (BGE 113 Ia 146, 153 f.;
95 I 278; Gygi, Verwaltungsrecht, a. a. O., S. 317; Rhinow / Krähenmann, a. a. O.,
S. 129; davon abweichend einzig, aber immerhin das EVG: vgl. BGE 117 V 8,
12 ff. E. 2 und Locher, a. a. O., S. 344). In Anlehnung an die herrschende Lehre
und Rechtsprechung fällt die Rekurskommission EVD somit ebenfalls einen
Entscheid in der Sache (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern
1983, S. 221, mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung).
4.10. Im Sinne des in den Erwägungen 4.1. bis 4.8. Gesagten müsste sich
das Bundesamt aber zumindest die Frage stellen, ob es auch künftig an
seiner bisherigen Praxis der vollumfänglichen Überprüfung bestehender
Zoneneinteilungen festhalten will, beziehungsweise ob es nicht sachgerechter
wäre, vorerst auf Gesuch hin nur das Vorliegen von Rückkommens- oder
Anpassungsgründen zu prüfen, anstatt in jedem Fall ein vollständiges
Beweisverfahren durchzuführen und nachfolgend einen neuen, im Ergebnis
gleichlautenden materiellen Entscheid zu fällen, wie er bereits anlässlich der
ursprünglichen Zoneneinteilung getroffen wurde.
5. Im Anschluss an das in Ziff. 4.9. der vorstehenden Erwägungen Gesagte
bleibt aufgrund der landwirtschaftlichen Verhältnisse auf dem Betrieb des
Beschwerdeführers nachfolgend zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die
vom Beschwerdeführer beantragte Umteilung im Lichte der massgeblichen
Kriterien gegeben sind.
5.1. Für die Beurteilung der genannten Hauptkriterien spielt die Tatsache,
dass den Verwaltungsbehörden bei der Festsetzung der Zonengrenzen ein
erhebliches Ermessen zugestanden werden muss, ebenfalls eine gewisse
Rolle. Geht es doch hierbei vor allem um die Beurteilung von örtlichen, das
heisst von klimatischen und verkehrstechnischen oder, im Zusammenhang
mit der jeweiligen Topografie, von anbautechnischen Verhältnissen, wo den
verfügenden Behörden naturgemäss ein grosser Ermessensspielraum zusteht.
In solchen Fällen, wo es schwergewichtig um eine Würdigung örtlicher oder
technischer Verhältnisse geht, denen die verfügende Verwaltungsbehörde
näher steht und deshalb die Beschwerdeinstanz nicht über mindestens
ebensoviel Information und Sachkenntnis verfügt, rechtfertigt sich eine
gewisse Zurückhaltung bei der Ermessensüberprüfung (vgl. Francesco
Bertossa, Der Beurteilungsspielraum: zur richterlichen Kontrolle von
Ermessen und unbestimmten Gesetzesbegriffen im Verwaltungsrecht,
Bern 1984, S. 91; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, Rz. 277 in fine;
VPB 58.74). Ein Eingriff durch die Rechtsmittelbehörde erfolgt nur,
wenn sich der vorinstanzliche Ermessensentscheid angesichts der
von der V-Produktionskataster vorgegebenen Bewertungskriterien als
sachverhaltsmässig unrichtig, unvollständig, als rechtsfehlerhaft oder sonst
nicht als vertretbar erweisen sollte.
5.2. Zur Abgrenzung der Zonen aufgrund der erwähnten Kriterien gilt es
ferner grundsätzlich zu bemerken, dass eine gewisse Schematisierung nicht
gänzlich vermieden werden kann. Die Bildung von Kategorien zur Würdigung
der konkreten Verhältnisse ist unumgänglich. Zu beachten ist deshalb
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insbesondere, dass ein Vergleich mit umliegenden Betrieben grundsätzlich nie
nur bezüglich eines einzelnen Kriteriums, sondern stets im Lichte sämtlicher
relevanter Kriterien erfolgt.
Überdies sind, soweit möglich, immer auch die ungünstigsten Betriebe in der
gleichen Zone und eventuell in der höheren Zone zu berücksichtigen. Das
System der Zoneneinteilung umfasst stets eine Bandbreite von Erschwernissen
und es ist unvermeidlich, dass sich die landwirtschaftlichen Verhältnisse
hinsichtlich einzelner, für die Zonenabgrenzung massgeblicher Kriterien
im Grenzbereich zweier Zonen relativ ähnlich sind oder sich sogar
überschneiden. Es liegt im Wesen der landwirtschaftlichen Zonenplanung,
dass Zonen gebildet und irgendwo gegeneinander abgegrenzt werden
müssen und dass Betriebe, welche in bezug auf einzelne Kriterien Ähnlichkeit
aufweisen, zonenrechtlich verschieden behandelt werden können. Immerhin
darf die Abgrenzung nicht willkürlich erfolgen. Sie muss sich vielmehr
durch vernünftige und sachliche Gründe rechtfertigen lassen. In diesem
Sinn kommt dem Rechtsgleichheitsgebot (Art. 4 der Schweizerischen
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 [BV], SR 101) bei der Zonenabgrenzung
nach der V-Produktionskataster, ähnlich wie bei der Zonenplanung im
Raumplanungsrecht - wenn auch dort in erheblich ausgeprägterem Masse (vgl.
BGE 116 Ia 193, 195; 107 Ib 334, 339; 103 Ia 250, 257; mit weiteren Verweisen) -
abgeschwächte Bedeutung zu.
Ein bestehendes Zonengefüge, steht es einmal rechtskräftig fest, ist ein
komplexes Gebilde aufgrund einer - in der Regel - umfassenden Abwägung
und Gewichtung verschiedenster Kriterien. Eine nachträgliche Umteilung
eines einzelnen Betriebes auf Gesuch hin kann deshalb weitreichende
Konsequenzen - gleich einer Kettenreaktion - auf die Zoneneinteilung weiterer
Betriebe haben. Es versteht sich deshalb von selbst, dass sich die geltend
gemachten Gründe für eine Zonenumteilung durch eine gewisse Erheblichkeit,
welche vom Gesuchsteller und Beschwerdeführer zu substantiieren ist,
auszeichnen müssen, damit sie erfolgreich sein können.
(Nach erfolgter materieller Prüfung weist die Rekurskommission EVD die
Beschwerde ab)
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JAAC 60.53 - Auszug aus dem Beschwerdeentscheid der Rekurskommission EVD vom 10.
Mai 1995 in Sachen B. gegen Bundesamt für Landwirtschaft; 94/7B-060
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
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60
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