ch_vb · 83.914 · 1986-06-09 · de


Eligibilité au Conseil fédéral
678
N 
9 juin 1986
#ST# 85.235
Parlamentarische Initiative
Revision des Garantiegesetzes
Initiative parlementaire
Loi sur les garanties politiques.
Révision
Bericht und Gesetzesentwurf vom 6. Mai 1985 (BBI II, 531)
Rapport et projet de loi du 6 mai 1986 (FF II, 527)
Stellungnahme des Bundesrates vom 26. Februar 1986 (BBI II, 68)
Rapport du Conseil fédéral du 26 février 1986 (FF II, 74)
83.229
Parlamentarische Initiative
Bundesrat. Wählbarkeit
Initiative parlementaire
Eligibilité au Conseil fédéral
Wortlaut der parlamentarischen Initiative vom 15. Dezember
1983
Die Totalrevision der Bundesverfassung liegt nicht in greif-
barer Nähe. Demgegenüber erweist sich die in der Verfas-
sung zur Wahl des Bundesrates aufgestellte Wählbarkeits-
schranke je länger je mehr als fragwürdig. Praktisch bei
jeder Ersatzwahl wird die Auswahl durch die zahlenmässige
Beschränkung auf höchstens einen Sitz pro Kanton unange-
messen eingeschränkt. Die Bürgerrechtsinterpretation hat
zusätzliche Fragwürdigkeiten aufgezeigt. Deshalb unter-
breite ich in Form der allgemeinen Anregung die folgende
parlamentarische Initiative:
Die Vorschrift in Artikel 96 Absatz 1 Satz 2 BV, wonach nicht
mehr als ein Mitglied aus demselben Kanton gleichzeitig
dem Bundesrat angehören darf, sei zu streichen. Anstelle
dieses Satzes soll eine Bestimmung treten, nach der die
verschiedenen Landesteile und Sprachgruppen bei der
Wahl des Bundesrates angemessen zu berücksichtigen
sind.
Texte de l'initiative parlementaire du 15 décembre 1983
La constitution fédérale ne fera pas l'objet d'une révision
totale dans un proche avenir. Or, plus le temps passe et plus
la condition restrictive fixée pour l'égalité au Conseil fédéral
se révèle contestable. Pratiquement à chaque élection com-
plémentaire, la disposition selon laquelle on ne peut choisir
plus d'un membre du gouvernement dans le même canton
vient restreindre de façon inadéquate le choix des candi-
dats. L'interprétation du droit de cité a soulevé d'autres
questions encore. C'est pourquoi je dépose l'initiative parle-
mentaire suivante, conçue en termes généraux:
La disposition figurant à l'article 96, 1er alinéa, 2e phrase
est, selon laquelle on ne peut choisir plus d'un membre du
Conseil fédéral dans le même canton, doit être biffée. Il
convient de remplacer cette phrase par une disposition
précisant que, lors de l'élection du gouvernement, on pren-
dra équitablement en considération les régions du pays et
les groupes linguistiques.
#ST# 83.914
Motion der Fraktion
der Schweizerischen Volkspartei.
Bundesräte. Kantonszugehörigkeit
Motion du groupe
de l'Union démocratique du Centre.
Conseillers fédéraux.
Appartenance cantonale
Wortlaut der Motion vom 29. November 1983
Artikel 96 Absatz 1 BV legt fest, dass nicht mehr als ein
Mitglied des Bundesrates aus dem nämlichen Kanton
gewählt werden darf.
Artikel 9 des Garantiegesetzes regelt die Materie auf Grund
des Verfassungstextes dahingehend, dass das Bürgerrecht
über die Kantonszugehörigkeit entscheidet.
Diese gesetzliche Regelung ist unzeitgemäss und daher zu
revidieren.
Der Bundesrat wird beauftragt, Artikel 9 des Bundesgeset-
zes über die politischen und polizeilichen Garantien zugun-
sten der Eidgenossenschaft vom 26. März 1934 in dem
Sinne abzuändern, dass bei der Festlegung der Kantonszu-
gehörigkeit in der Regel der Wohnsitz massgebend ist.
Texte de la motion du 29 novembre 1983
L'article 96,1 er alinéa de la constitution fédérale prévoit que
l'on ne pourra choisir plus d'un membre du Conseil fédéral
dans le même canton.
L'article 9 de la loi fédérale sur les garanties politiques,
fondée sur le texte constitutionnel, règle cette question en
précisant que c'est le droit de cité qui détermine l'apparten-
ence cantonale.
Cette disposition légale étant dépassée, il est nécessaire de
la réviser.
Le Conseil fédéral est chargé de modifier l'article 9 de la Loi
fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de
police en faveur de la Confédération de telle manière qu'en
règle générale ce soit le domicile qui détermine l'apparte-
nance cantonale.
Präsident: Ich beantrage, dass wir die Debatte über alle drei
Vorlagen gemeinsam führen.
M. Frey-Neuchâtel, rapporteur: L'interdiction constitution-
nelle d'élire plus d'un conseiller fédéral dans le même can-
ton restreint-elle par trop le choix du Parlement? Faut-il
conserver le critère du lieu d'origine pour l'éligibilité au
Conseil fédéral? Telles sont les deux questions posées par
l'initiative parlementaire Bircher et que notre commission
avait à résoudre.
Reprenons ces deux questions dans l'ordre et rappelons
que c'est l'article 96, premier alinéa, deuxième phrase, qui
stipule qu'on ne pourra choisir plus d'un membre du
Conseil fédéral dans le même canton. Observons que cette
disposition figurait déjà dans la première constitution de
1848, qu'elle a été reprise sans autre en 1874 et que lors du
débat sur l'augmentation du nombre des conseillers fédé-
raux en 1917 et en 1939, cette norme n'a pas été touchée.
Puis dans les années 1965 à 1969, il y a eu cinq interventions
au Conseil national et une au Conseil des Etats, transmises
sous forme de postulats, et qui ont incité le Conseil fédéral à
laisser entrevoir la possibilité de préparer un projet visant à
modifier l'article 96, premier alinéa. Il y a eu consultation et
quatorze cantons se sont opposés à cette suppression de
l'obligation de n'avoir qu'un conseiller fédéral par canton au
maximum. Plus récemment, les conseillers nationaux
MM. Bräm, Breitenmoser et Schmid-St-Gall ont déposé des
interventions. M. Breitenmoser demandait, outre l'augmen-
tation de sept à onze du nombre des conseillers fédéraux, la
suppression de la limitation de l'éligibilité. Quant à

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Bundesrat. Wählbarkeit
M. Schmid, il désirait remplacer cette limitation par une
disposition selon laquelle les langues et les diverses régions
du pays devaient être prises en considération de manière
équitable lors d'élections. Le Conseil national s'est opposé à
ces propositions.
En ce qui concerne maintenant le critère d'éligibilité, rappe-
lons que l'article 9 de la loi sur les garanties politiques et de
police n'établit pas seulement des règles pour le domicile
des magistrats élus, il précise de surcroît à quel canton un
candidat ou une candidate au Conseil fédéral doit être
attribué au sens de l'article 96 de notre constitution. C'est le
principe du lieu d'origine qui est déterminant. Si le candidat
a plusieurs droits de cité, c'est le canton où il était domicilié
au moment de l'élection qui entre en ligne de compte. S'il
n'est domicilié dans aucun de ces cantons, on prend en
considération le droit de cité acquis en dernier lieu.
Reprenons maintenant l'initiative Bircher et sa motivation.
Dans son initiative parlementaire déposée le 15 décembre
1983, M. Bircher demandait que la disposition figurant à
l'article 96 de la constitution fédérale, selon laquelle on ne
peut choisir plus d'un membre du Conseil fédéral dans le
même canton soit biffée. Il convient, disait-il, de remplacer
cette phrase par une disposition précisant que lors de l'élec-
tion du gouvernement, on prendra équitablement en consi-
dération les régions du pays et les groupes linguistiques.
M. Bircher est d'avis que la restriction imposée au choix des
conseillers fédéraux s'est souvent révélée fâcheuse. Elle.a
éliminé parfois les meilleurs candidats. La définition du droit
de cité a soulevé des problèmes supplémentaires et M. Bir-
cher de citer quelques exemples: ainsi, dit-il, M. Schmid,
conseiller national de St-Gall, aurait pu être élu en même
temps que M. Furgler, également d'origine saint-galloise, s'il
avait renoncé à sa citoyenneté avant le scrutin. Il cite un
autre exemple, fictif celui-là. Mme Hedi Lang, membre du
Conseil d'Etat de Zurich, aurait pu facilement siéger au
Conseil fédéral aux côtés de M. Friedrich si elle n'avait pas
récemment accepté la citoyenneté de ce canton qui lui avait
été octroyée et si elle n'avait pas renoncé d'elle-même à sa
citoyenneté schaffhousoise. M. Bircher cite encore les can-
tons où il y a eu plusieurs représentants simultanément:
pour les représentants du canton de Berne, MM. Feldmann
et Max Weber, Wahlen et Schaffner, Schaffner et Gnägi, et
pour le canton de Vaud, MM. Graber et Chevallaz. Ces
exemples montrent clairement, selon M. Bircher, qu'il est
parfaitement possible à deux personnes ayant la même
appartenance cantonale de siéger simultanément au
Conseil fédéral, en dépit de la disposition constitutionnelle
précitée. Et l'auteur de l'initiative parlementaire de conclure:
«II faut que la volonté de pouvoir librement choisir entre
tous les candidats possibles prime sur le 'chauvinisme can-
tonal'. On ne doit tenir compte que de l'aptitude des candi-
dats à remplir les exigences considérables que requiert la
fonction de conseiller fédéral, notamment en ce qui
concerne la force de leur personnalité. Les règles tacites,
non écrites, qui s'imposent lors d'un scrutin, suffiront pour
assurer automatiquement une représentation pondérée. A
cet effet, on pourrait, dans une clause particulière ajoutée à
la constitution, prévoir que toutes les régions du pays et
tous les groupes linguistiques soient équitablement pris en
considération lors de l'élection au Conseil fédéral.»
Notre commission avait à examiner également la motion
déposée le 29 novembre 1983 par le groupe de l'Union
démocratique du centre et cette motion demandait tout
d'abord:
1. que les restrictions concernant l'appartenance cantonale
des conseillers fédéraux soient maintenues;
2. que cette appartenance ne soit plus déterminée par le
droit de cité mais par le domicile des candidats.
L'Union démocratique du centre estime qu'un conseiller
fédéral par canton au maximum, c'est une norme qui doit
être maintenue car les petits cantons qui n'ont qu'un nom-
bre restreint de représentants pourraient être défavorisés si
l'initiative Bircher était acceptée. En revanche, dit l'UDC, il
convient de modifier les critères d'éligibilité car la mobilité
de la population s'est accrue. On cite l'exemple suivant:
alors que les citoyens du canton de Zurich constituaient
93,8 pour cent de la population de ce canton en 1838, ils ne
représentaient plus que 43,9 pour cent du total en 1980. On
a donc des rapports plus étroits avec le lieu de domicile
maintenant qu'avec le lieu d'origine. Il y a d'autre part la
question des femmes mariées qui rend d'autant plus impéra-
tif le choix du domicile pour déterminer l'appartenance
cantonale. L'UDC reconnaît toutefois que le choix du domi-
cile comme critère servant à déterminer l'appartenance can-
tonale des candidats au Conseil fédéral comporte égale-
ment certains inconvénients. On peut en effet changer faci-
lement de domicile. L'Union démocratique du centre se
rallie donc à la solution de notre commission.
Notre commission a entendu les professeurs Jean-François
Aubert, Erich Grüner et M. Paul Zweifel, vice-directeur de
l'Office fédéral de la justice. Elle est arrivée aux trois conclu-
sions suivantes: premièrement, il faut maintenir l'obligation
de n'avoir, au maximum, qu'un conseiller fédéral par can-
ton, il ne faut donc pas toucher à la constitution. Deuxième-
ment, il faut, en revanche, modifier le critère d'éligibilité au
Conseil fédéral, ce qui suppose une révision de la loi sur les
garanties politiques et de police. Troisièmement, les magis-
trats élus, conseillers fédéraux, chancelier de la Confédéra-
tion, juges au Tribunal fédéral et au Tribunal fédéral des
assurances doivent avoir leur domicile défini par les arti-
cles 23 du code civil suisse et suivants, c'est-à-dire défini
selon les règles habituelles du code civil.
Reprenons ces trois points. Pourquoi un conseiller fédéral
au maximum par canton? Nous observons que la solution
proposée par M. Bircher suppose l'abandon de cette norme
et demande en revanche une représentation équitable des
régions et des groupes linguistiques notamment. Nous
observons qu'une représentation équitable par régions et
par groupes linguistiques est une notion floue, d'autant plus
que l'existence de notre Etat fédéral ne repose pas sur des
régions, mais bien sur les cantons. Comment appliquer
cette règle de l'équité? Une représentation équitable doit-
elle être définie par rapport au Conseil fédéral en exercice
ou doit-elle être appréciée dans la durée, sur cinq ans, dix
ans, ou un siècle? On voit la difficulté d'apprécier et d'appli-
quer une telle notion. C'est pourquoi la commission insiste
sur le fait qu'il est important de permettre aux petits cantons
d'être représentés au Conseil fédéral et il est évident que la
suppression de la norme de l'article 96 diminuerait leurs
chances d'accéder au Conseil fédéral.
Deuxièmement, pourquoi changer les critères d'éligibilité?
On constate que le critère d'origine est plus ténu maintenant
que le lieu de l'activité politique - nous y reviendrons.
L'origine est un lien plus ténu du fait de la mobilité de la
population. La moitié seulement des personnes originaires
d'un canton habitent encore dans ce canton, un tiers est
domicilié dans un autre canton et le reste habite à l'étranger.
Il y a une deuxième raison de modifier le critère, c'est
l'éligibilité au Conseil fédéral des femmes. La femme mariée
a, dans le droit actuel, l'origine du mari. Donc ce critère de
rattachement est encore plus éloigné de la réalité. Quel
critère retenir? Le domicile? On constate qu'il est possible
de changer facilement de domicile juste avant une élection.
C'est donc un critère qui n'est pas assez stable. Le centre
des intérêts vitaux? C'est une notion par trop floue. C'est
pourquoi la commission a retenu l'idée émise en commis-
sion par le professeur Jean-François Aubert, à savoir le lieu
de l'activité politique pour les membres de l'Assemblée
fédérale, pour les membres de Conseils d'Etat et pour les
membres de parlements cantonaux. A défaut, ce sera le
critère du domicile qui sera retenu et en cas de résidence à
l'étranger, ce sera le critère de l'origine. Quels sont les
avantages de cette solution? Nous constatons tout d'abord
qu'elle ne nécessite qu'une modification de la loi et pas de la
constitution. C'est d'autre part une solution qui tient compte
de révolution de la société, de la mobilité de la population.
C'est un critère qui ne prête pas à confusion, qui est stable,
précis et simple. Enfin, avantage non négligeable puisqu'on
a vu qu'il y a plus de vingt ans que la question est soulevée, il

Eligibilité au Conseil fédéral
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y a eu unanimité sur cette proposition au sein de la commis-
sion.
Notre commission a encore examiné la question du domicile
des magistrats élus. En effet, on comprendrait difficilement
que le critère du droit de cité soit considéré comme dépassé
en ce qui concerne l'élection au Conseil fédéral, mais qu'on
maintienne le domicile des magistrats élus à leur lieu d'ori-
gine. Il faut rappeler que le but initial de l'article 9 de la loi
sur les garanties politiques et de police était de protéger les
autorités fédérales nouvellement crées contre les empiéte-
ments de la population et du gouvernement bernois. On
peut observer maintenant que l'indépendance des autorités
fédérales est assurée. Par conséquent, la commission pro-
pose d'abroger la règle particulière du domicile du magistrat
et de soumettre les conseillers fédéraux, les juges fédéraux,
le chancelier de la Confédération aux règles générales du
code civil en matière de domicile, articles 23 et suivants. Un
magistrat devra alors, comme tout citoyen, fonder un domi-
cile là où il a l'intention de s'établir. Conformément à la
procédure, notre commission a demandé au Conseil fédéral
qu'il nous fasse part de son avis et, pour cela, elle lui a
transmis le rapport de la commission. Le Conseil fédéral a
organisé une procédure de consultation auprès des cantons
et auprès des magistrats de la Confédération en fonction.
On constate que les cantons sont quasi unanimes à approu-
ver les propositions de la commission, dans la mesure où
seul un canton, Baie-Ville, admet qu'il est nécessaire de
changer de critère d'éligibilité au Conseil fédéral, mais sou-
haiterait une autre voie que la modification législative. Le
Conseil fédéral approuve nos propositions et il estime que la
commission a trouvé une solution judicieuse et praticable.
En revanche, ajoute le Conseil fédéral, il semble judicieux de
prendre en considération les propositions du Tribunal fédé-
ral et d'adapter la loi d'organisation judiciaire à la loi sur
l'organisation de l'administration. Il s'agit du domicile des
juges fédéraux, qui fait l'objet de la proposition contenue
dans l'avis du Conseil fédéral. Le nouvel article 19, alinéa 2,
de la loi fédérale d'organisation judiciaire, (dont la révision
est d'ailleurs en cours) aurait la teneur suivante: «Les
membres du Tribunal fédéral peuvent fixer librement le lieu
de leur résidence. Ils doivent toutefois faire en sorte qu'ils
puissent atteindre en peu de temps le siège de l'autorité.». Il
s'agit aussi de modifier la loi fédérale sur l'organisation de
l'administration pour abroger l'article 30, alinéa 2, puisqu'on
supprime l'obligation de domicile. La commission vous pro-
pose d'accepter ces deux modifications législatives; elles
vont de soi, dans la mesure où il s'agit de traiter d'une même
manière et le Conseil fédéral et les juges fédéraux en ce qui
concerne leur domicile.
En conclusion, la commission vous propose, premièrement
de donner suite à son initiative, d'adopter le projet de Ie4
modifiant la loi sur les garanties politiques et de police et
d'approuver dans le même temps les propositions de modifi-
cations du Conseil fédéral réservées dans son avis (loi sur
l'organisation judiciaire, loi sur l'organisation de l'admini-
stration). Deuxièmement, de ne pas donner suite à l'initiative
Bircher. Nous remercions toutefois M. Bircher d'avoir
déposé cette initiative qui a réactivé une question posée
depuis longtemps et qui, je crois, a permis à la commission
de trouver une solution heureuse pour ce problème ancien.
Troisièmement, nous vous prions de classer la proposition
du groupe UDC.
Sager, Berichterstatter: Das Irritierende am missglückten
Versuch der Nacherfindung einer zulänglichen Lautspre-
cheranlage liegt nicht darin, dass man im Saal die Voten nur
hört, wenn man den Kopf bescheiden auf das Pult senkt,
sondern vielmehr darin, dass man von hier aus feststellen
muss, dass praktisch niemand diese Demutgeste bekundet.
So spreche ich vorwiegend für das Protokoll, zumal der Rat
das Quorum ohnehin nicht erreicht.
Die Ersatzwahl in den Bundesrat vom 7. Dezember 1983 hat
die Diskussion um die Wählbarkeit neu belebt, und zwar im
Zusammenhang mit der Kandidatur unseres ehemaligen
Kollegen Nationalrat Schmid. Die Vereinigte Bundesver-
sammlung hatte die blosse Unvereinbarkeit seines zweiten
St. Galler 
Bürgerrechtes 
ausgeschlossen 
und 
damit
Unwählbarkeit bestimmt.
Die praktische Bedeutung dieser Bestimmung liegt darin,
dass Stimmzettel, die den Namen eines nicht wählbaren
Kandidaten enthalten, bei der Berechnung des Mehrs
ebenso wenig berücksichtigt werden wie leere Stimmzettel.
Das Büro, das die Stimmen zählt, muss daher einen einfa-
chen Massstab sofort anlegen können, um zu wissen, ob
eine Stimme zählt oder nicht.
Die Probleme, die von der Ersatzwahl im Dezember 1983
aufgeworfen wurden, haben Nationalrat Bircher veranlasst,
am 15. Dezember jenes Jahres eine parlamentarische Initia-
tive einzureichen. Er regte an, Artikel 96 der Bundesverfas-
sung Absatz 1 zweiter Satz zu streichen und an dessen
Stelle eine Bestimmung vorzusehen, wonach die verschie-
denen Landesteile und Sprachgruppen im Bundesrat ange-
messen vertreten sein müssen.
Mit der Vorbereitung wurde eine Kommission unter dem
Vorsitz von Kollege Claude Frey beauftragt. Kurz zuvor hatte
die Fraktion der SVP eine Motion eingereicht, mit dem
Vorschlag, durch eine blosse Revision des Garantiegesetzes
das Bürgerrecht durch den Wohnsitz zu ersetzen und die
Kantonszugehörigkeit danach zu richten. Die Kommission
beantragte mit der parlamentarischen Initiative Bircher,
auch die Motion SVP beraten zu können. Der Nationalrat hat
diesem Begehren zugestimmt.
Wir haben uns als Erstes durch drei Experten orientieren
lassen, nämlich durch die Professoren Jean-François Aubert
und Erich Grüner sowie Herrn Dr. Paul Zweifel, Vizedirektor
des Bundesamtes für die Justiz. Nationalrat Bircher hat der
Kommission seine Begründung vorgetragen und an jeder
Sitzung teilgenommen.
Die entscheidende Frage, die sich der Kommission stellte,
ist die nach der heutigen Opportunität einer Bestimmung,
wonach zwei Vertreter des gleichen Kantons nicht gleichzei-
tig im Bundesrat Einsitz nehmen können. Kollege Bircher
hält wie frühere Motionäre dafür, dass auf diese Weise die
Auswahl der Besten für das höchste Regierungsamt neben
dem Parteienproporz eine weitere Einschränkung erfahre.
Das Argument ist gewichtig und nicht von der Hand zu
weisen.
Die Kommission hat sich eingehend damit auseinanderge-
setzt, und zwar in sachlichen Debatten, die sich durch den
gemeinsamen Willen kennzeichneten, eine optimale Lösung
zu finden. Sie hat demgegenüber jedoch der Beibehaltung
der Verfassungsbestimmung den Vorzug gegeben. Sie liess
sich von der Ueberlegung leiten, dass die Kantone die kon-
stitutiven Elemente unseres Bundesstaates sind und bleiben
müssen. Zwar sind sie wesentlich dichter als früher in wirt-
schaftliche Regionen eingewoben, welche die Kantonsgren-
zen überschreiten. Auch ist richtig, dass die Mobilität der
Bevölkerung enorm angestiegen ist. Aber Bürgerinnen und
Bürger sind politisch eben doch in erster Linie im Kanton
verankert, in dem sie leben, dessen Parlament und Regie-
rung sie wählen, dessen Gesetzen sie unterstellt sind und
dessen Schulen ihre Kinder besuchen.
Die Kommission kam zum Schluss, dass eine breite Vertre-
tung möglichst vieler Kantone im Bundesrat von grösster
staatspolitischer Bedeutung ist. Darum hält sie am Aus-
schluss zweier Vertreter des nämlichen Kantons in der
Regierung fest. Die Kommission ist sich bewusst, dass auf
diese Weise die Auswahl von Kandidaten eingeschränkt
wird. Sie glaubt andererseits, dass für das höchste Regie-
rungsamt immer mehrere ähnlich gut qualifizierte Kandida-
ten zur Verfügung stehen und dass die Begrenzung der
Wahlmöglichkeiten sogar die Qual der Auswahl vermindern
kann. Sie ist ferner der Ansicht, dass es wichtiger ist, ein
zusätzlicher Kanton fühle sich vertreten, als dass zwei viel-
leicht besser qualifizierte Persönlichkeiten aus dem glei-
chen Stand im Bundesrat Einsitz nehmen. Aus diesen
Gründen beantragt die Kommission dem Nationalrat, der
Initiative Bircher keine Folge zu geben, eben weil die
Schweiz keine Vereinigung von Wirtschaftsregionen oder
Sprachgruppen, sondern ein Bund von Kantonen ist, zumal

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Bundesrat. Wählbarkeit
deren Eigenständigkeit und Verantwortlichkeit wieder stär-
ker gefördert wird.
Trotzdem wollte es die Kommission nicht bei der heutigen
Regelung bewenden lassen. Das Gemeindebürgerrecht ist
zwar eine Eigenheit unseres Landes, auf die wir stolz sind.
Doch ist seine Bedeutung durch den technischen Fortschritt
und dessen Folgen längst unterlaufen worden. Die Mobilität
unserer Bevölkerung ist ausserordentlich angestiegen. Im
Jahre 1850 lebten 90 Prozent der Schweizer in ihrem Hei-
matkanton, 1900 waren es 70 Prozent und heute sind es
noch deren 50 Prozent. Diese Mobilität bringt es mit sich,
dass viele Schweizer in einem Kanton verwurzelt sind, in
dem sie die Heimatberechtigung nicht besitzen. Gleichzeitig
haben sie die inneren Beziehungen zum Heimatkanton oft
genug verloren. Es ist daher einsichtig, dass das Heimatprin-
zip als Wählbarkeitsschranke versagt. Der ursprüngliche
Zweck des Verfassungsartikels wird nicht mehr erreicht. So
haben wir es beispielsweise erlebt, dass zwei ehemalige
Stadtpräsidenten von Lausanne gleichzeitig Mitglieder des
Bundesrates waren.
Der Vorschlag der Motion SVP, anstelle des Bürgerrechtes
den Wohnsitz zu setzen, wies den besseren Weg. Indes
konnte er aus dem einen Grund nicht befriedigen, weil der
Wohnsitz allzu beliebig gewechselt werden kann. Die Kom-
mission griff daher eine Idee auf, die Kollege Jean-François
Aubert eingebracht hatte, nämlich dem Ort der politischen
Tätigkeit den Vorzug zu geben. Dieser soll für die Magi-
stratspersonen, das sind die Kandidaten für den Bundesrat,
das Kanzleramt und die Mitgliedschaft im Bundesgericht,
gelten, und das in folgender Reihenfolge: eidgenössische
Räte, kantonale Regierung, kantonales Parlament.
Für ehemalige Mitglieder dieser Behörden sowie für Kandi-
daten, die nie solchen Behörden angehört haben, gilt der
Wohnsitz. Wenn ein Wohnsitz in der Schweiz fehlt, dann
kommt das zuletzt erworbene Bürgerrecht zum Zug. Das ist
sowohl materiell wie formell eine saubere Lösung.
Sie ist es materiell, weil der Politiker natürlicherweise mit
jenem Kanton identifiziert wird, in dem er in politische
Behörden gewählt wird und das im dreifachen Verständnis
seiner selbst, der Bevölkerung des Kantons und der Bundes-
versammlung. Der Ort der politischen Tätigkeit kann auch
nicht kurzfristig und nach Opportunitätsüberlegungen
gewechselt werden. Gleichzeitig dürfen wir unterstreichen,
dass nun auch Politikerinnen nicht mehr unter dem ange-
heirateten Bürgerrecht ihres Mannes zu leiden haben. In
seltenen Fällen kann das tatsächlich eine Benachteiligung
darstellen. Für sie gilt künftig - nach dem Vorschlag der
Kommission - ebenfalls die Zugehörigkeit zu jenem Kanton,
dessen Bevölkerung sie in Behörden gewählt hat.
Die Lösung ist ferner formell einfach und befriedigend. Der
Ort der politischen Tätigkeit, subsidiär der Wohnsitz und für
den Notfall das zuletzt erworbene Bürgerrecht lassen sich
sehr rasch ermitteln und geben den Stimmenzählern keine
unlösbaren Probleme auf.
Der Vorteil dieser Lösung liegt ferner darin, dass auf eine
Revision der Bundesverfassung im Rahmen einer Volksab-
stimmung verzichtet werden kann. Es genügt die Abände-
rung von Artikel 9 des Garantiegesetzes. Indessen war eine
Beifügung des Kommissionsvorschlages als Artikel 9bis
unbehelflich, weil der bisherige Artikel 9 nicht nur die Kan-
tonszugehörigkeit der Magistratspersonen regelt, sondern
deren politisches Domizil nach der Wahl in die Heimatge-
meinde verlegt. Auch diese Bestimmung scheint der Kom-
mission überholt. Sie hat daher eine Neufassung und erheb-
liche Vereinfachung vom bisherigen Artikel 9 Garantiege-
setz vorgenommen. Damit wird den Magistratspersonen, die
bei Inkrafttreten der vorliegenden Revision im Amte sind, die
Wahl zugestanden, ihr Domizil nach bisherigem Recht in der
Bürgergemeinde oder nach neuem Recht am Wohnsitz zu
bestimmen. Neue Mitglieder der Behörden werden ihre poli-
tischen Rechte durchgehend am Wohnsitz ausüben und
damit gerechterweise gleich behandelt wie alle anderen
Schweizer auch.
Wiederum ist den Anliegen der Ehefrauen besser Rechnung
getragen. Sie müssen ihre allfällige politische Tätigkeit am
Wohnsitz nicht mehr aufgeben,, was sie heute zu tun
gezwungen sind, nur weil das Domizil des Mannes in dessen
Bürgerort verlegt werden muss.
Es ist verständlich, dass der Vorschlag der Kommission
nicht alle Härtefälle ausschliesst. Wenn wir zwei Kandidatu-
ren der Vergangenheit am neuen Recht messen, sehen wir,
dass erstens der Waadtländer Herr Chevallaz neben dem
Neuenburger Herrn Graber nicht für den Waadtländer Sitz
hätte kandidieren können, zweitens Herr Wahlen zwar als
Berner wählbar war, nicht aber der in Bern aufgewachsene
und domizilierte Aargauer Herr Schaffner.
Hierzu eine Präzisierung, damit Missverständnissen vorge-
beugt sei: Die Kaskadenlösung der Kommission begründet
keine unterschiedliche Art von Bundesratsvertretungen
etwa in der Weise, dass der von Rom aus kandidierende
Professor Wahlen einen Bürgerrechtssitz Bern eingenom-
men hätte, neben dem Herr Schaffner einen Wohnortssitz
Bern hätte beanspruchen können. Darum übrigens Absatz 2
des neuen Artikels 9: «Die Kantonszugehörigkeit bei der
ersten Wahl in den Bundesrat gilt auch für Wiederwahlen.»
Wir sehen auch, wo die Vorteile liegen. Der Kanton Neuen-
burg hat sich durch Herrn Graber nicht unbedingt vertreten
gefühlt, der Kanton Aargau nicht durch Herrn Schaffner.
Darum können wir den Vorschlag der Kommission, der den
Föderalismus in den Vordergrund rückt, als weisen Kompro-
miss bezeichnen. Er hat in der Schlussabstimmung Einstim-
migkeit erzielt; Minderheitsanträge liegen keine vor.
Der Bundesrat hat der Bitte der Kommission entsprochen
und ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Die Kom-
missionsvorschläge fanden die Zustimmung von 25 Kanto-
nen. Einzig der Kanton Basel-Stadt trat nicht auf die Vorlage
ein, weil die auch von ihm befürwortete Revision nicht mit
dem Garantiegesetz, sondern mit einem Spezialgesetz zu
regeln sei. Es besteht indes kein zwingender Grund, von der
bisherigen Regelung abzuweichen.
Der Bundesrat stimmt ebenfalls zu. Für ihn wird sich die
Erleichterung ergeben, dass Wohnort und politisches Domi-
zil künftig zusammenfallen. Bezüglich seines Wohnortes
unterliegt er dem Artikel 30 des Bundesgesetzes über die
Organisation und die Geschäftsführung der Bundesverwal-
tung. Es heisst dort: «Den Mitgliedern des Bundesrates und
dem Bundeskanzler ist der Wohnort freigestellt, doch müs-
sen sie in kurzer Zeit den Amtssitz erreichen können.»
Zu streichen, weil gegenstandslos geworden, ist Absatz 2
dieses Artikels. Die Bundesrichter in Lausanne und Luzern
sind durch das Bundesgesetz über die Organisation der
Bundesrechtspflege einer strengeren Regelung unterwor-
fen. Artikel 19 bestimmt: «Die Mitglieder des Bundesgerich-
tes sind verpflichtet, am Amtssitz oder in dessen Umgebung
zu wohnen.» Das betrifft Lausanne, aber durch Artikel 125
des gleichen Gesetzes gilt diese Bestimmung auch für
Luzern. Die Bundesrichter haben das verständliche Bedürf-
nis bezüglich der Wahl des Wohnortes, eine dem Bundesrat
entsprechende Entscheidungsfreiheit zu besitzen.
Die Kommission unterbreitet Ihnen folgende Anträge:
l.der Initiative der Kommission Folge zu geben und der
Aenderung des Garantiegesetzes zuzustimmen;
2. der ersatzlosen Streichung von Artikel 30 Absatz 2 Ver-
waltungsorganisationsgesetz ebenfalls zuzustimmen;
3. der Revision von Artikel 19 Bundesgesetz über die Orga-
nisation der Rechtspflege zuzustimmen;
4. der parlamentarischen Initiative Bircher keine Folge zu
geben;
5. den Motionsvorschlag der Fraktion der SVP als erfüllt
abzuschreiben.
Bircher: Ich möchte Sie bitten, entgegen den Anträgen der
Kommissionssprecher, in der Frage der Neuregelung der
Bundesratswählbarkeit nicht nur einen halben, sondern
einen ganzen Schritt zu tun. Zu diesem Zweck liegt Ihnen
die eben erwähnte parlamentarische Initiative vor, welche
die heutige Bundesverfassungsbestimmung zur Bundes-
ratswählbarkeit ersetzen will. Sie will also eine Streichung
der Vorschrift, wonach nicht mehr als ein Mitglied aus
demselben Kanton gleichzeitig dem Bundesrat angehören

Eligibilité au Conseil fédéral
682
N 
9 juin 1986
darf. An ihre Stelle soll lediglich eine Bestimmung treten -
sie ist in der parlamentarischen Initiative zu finden -, nach
welcher die verschiedenen Landesteile und Sprachgruppen
angemessen zu berücksichtigen sind.
Was sind nun die Gründe, die zu dieser - von mir aus
gesehen dringend notwendigen - Revision drängen? Ein-
mal möchte ich erwähnen - das ist in diesem Saal in der
Zwischenzeit sicher langsam Allgemeingut geworden -,
dass die Totalrevision, bei der man auf einfache Art hätte
eine solche Revision einpacken können, in immer weitere
Ferne gerückt ist.
Zweiter Grund, den wir ebenfalls anerkennen müssen: Die
Wählbarkeitsschranke in der Verfassung hat sich sozusagen
bei jeder Wahl als empfindlicher Diskussionsgegenstand bis
hinein in den Ratssaal, bis vielleicht zu einem Zeitpunkt
wenige Momente vor der entscheidenden Wahl, erwiesen.
Ich gehe mit dem Kommissionsreferenten einig, dass sich
die Bürgerrechtsinterpretation als zusätzliche Fragwürdig-
keit erwiesen hat. Es ist aber eben nicht die einzige, wie ich
Ihnen jetzt ausführen möchte.
Zunächst einmal müssen wir festhalten, dass heute schon
zahlreiche Kunstgriffe angewendet worden sind, um ein-
zelne Kandidatinnen und Kandidaten als wählbar erklären
zu lassen. Es sind bereits einzelne Beispiele erwähnt wor-
den. Ich habe immer noch vor Augen und in den Ohren
diese lächerliche Szene, wo Herr Nationalrat Schmid für
wählbar erklärt worden wäre, wenn er das St. Galler Bürger-
recht hier knapp vor der Wahl im Ratssaal an der Garderobe
abgelegt hätte, um das Aargauer Bürgerrecht massgebend
werden zu lassen. Es war sicher eine der drastischen Situa-
tionen für die Einsicht, dass diese Bestimmung endgültig
überholt war. Wir haben auch noch die Bundesratswahl von
1979 in Erinnerung, als wir die zwei offiziellen Kandidaten,
die Herren Schlumpf und Martignoni, von der SVP-Fraktion
präsentiert erhielten. Herr Martignoni wäre damals nicht
wählbar gewesen, wenn er nicht ein Jahr zuvor zu seinem
St. Galler Bürgerrecht, das er schon hatte, ein Berner Bür-
gerrecht zusätzlich erworben hätte. Er galt ja effektiv als
Berner, als Berner Regierungsrat, aber er verfügte eben
über kein bernisches Bürgerrecht.
Nun hat man also mit der heute vorgeschlagenen Lösung
wenigstens das Kriterium des Bürgerrechtes geändert. Aber
bei der Kantonsklausel will man weiterhin bleiben, wonach
höchstens ein Vertreter pro Kanton in der Landesregierung
sein kann. Das ist nun ein tatsächlicher Rückschritt gegen-
über der jetzt gültigen Bürgerrechtsregelung, wo immer
wieder tatsächliche Doppelkantonsvertretungen erreicht
wurden. Es wurde vorhin die Wahl von Herrn Bundesrat
Schaffner neben Bundesrat Wahlen zitiert - zwei faktische
Berner. Schaffner wurde aber als wählbar erklärt, weil er
eben noch ein Aargauer Bürgerrecht besass, obwohl ersieh
mit dem Kanton Aargau in keiner Art und Weise verbunden
fühlte. Aber man hatte dann zwei tatsächliche Berner, was
man nun mit der jetzigen Revision ausschliessen will. Oder
man hat später neben Bundesrat Schaffner neu Bundesrat
Gnägi als SVP-Vertreter gewählt. Auch damals waren fak-
tisch zwei Berner Bundesräte nur über den Umweg der
Bürgerrechtsbestimmung möglich. Wir hatten Bundesrat
Chevallaz zusätzlich zu Bundesrat Graber. Niemand stiess
sich daran, dass diese tatsächlich völlig verschiedenen
Typen gemeinsam in der Landesregierung sassen. Mit der
heutigen Revision möchte man eine solche Möglichkeit
verhindern.
Die heutige Einkantone-Klausel, die man nun gemäss Kom-
mission zementieren will, hat nicht nur zur Folge gehabt,
dass es zahlreiche Kantone gibt, die noch nie einen Bundes-
rat stellen konnten - ich erwähne als Beispiel die Kantone
Schwyz, Schaffhausen, Uri, Nidwaiden und Appenzell-
Innerrhoden -, sondern sie hat ebenfalls erreicht, dass
einige Kantone jahrzehntelang ohne Vertretung in der Lan-
desregierung waren. Obwohl an sich mit der Bestimmung
des Bürgerrechts eine Einkantone-Klausel bestand, hat man
seit 1848 nicht erreicht, dass alle Kantone in der Landesre-
gierung vertreten sein konnten. Es wird zweifellos auch in
der Zukunft so sein, dass sich das nicht gewaltsam errei-
chen lässt.
Ich könnte Ihnen aber auch Argumente von Historikern oder
Staatsrechtlern zitieren, die eindeutig die heutige Einkan-
tone-Klausel für die Wählbarkeit in den Bundesrat als über-
holt betrachten. Schon die Tagsatzung 1848 kannte einen
Vorschlag der vorberatenden Kommission, dass man keine
Kantonsklausel für den Bundesrat einfügt. Sie ist dann in
der Beratung gegen den Willen des vorbereitenden Gre-
miums hineingerutscht-seit 1848 ist sie geblieben. Man hat
1973 fast das Ziel erreicht, die Streichung der Kantonsklau-
sel; auch der Bundesrat hat dieser Lösung damals zuge-
stimmt. Heute hat er seine Meinung merkwürdigerweise
gewechselt und findet die Kantonsklausel vernünftig. Es gab
eine vorberatende Kommission, die ebenfalls gänzliche
Streichung beantragte - wie heute die Sprecher Frei und
Sager. Dann wurde nach einigen Voten im Ratssaal und
nach eher verwirrlicher Beweisführung dennoch wieder an
der heutigen Lösung festgehalten. Im selben Jahre 1973
kam aber die Arbeitsgruppe Totalrevision Bundesverfas-
sung und hat folgende Schlussfolgerung gezogen: «Muss
man schon in bezug auf die Qualität dem Wahlorgan einfach
Vertrauen entgegenbringen» (mit Qualität ist die Qualität
des Bundesrates gemeint) «und ihm möglichst grosse Aus-
lesefreiheit lassen, so sollte es im allgemeinen hinsichtlich
der minder wichtigen Herkunft eigentlich nicht anders
gehalten werden.» Die Expertenkommission für die Totalre-
vision der Bundesverfassung hielt dann fest, dass diese
Wahlschranke ersatzlos fallen zu lassen sei.
Man hat später neben dieser zitierten Stimme ähnliche Stim-
men gehört, beispielsweise von den Professoren Kölz und
Müller, die 1984 einen Verfassungsentwurf vorlegten, eben-
falls ohne diese Wählbarkeitsschranke. Alle diese zitierten
Stimmen haben neben den rechtlichen Ueberlegungen auch
noch andere tatsächliche Verhältnisse im Visier gehabt, den
Zustand nämlich, dass Sie heute natürlich bei jeder Ersatz-
wahl in den Bundesrat tatsächlich eine noch stärkere Ein-
schränkung erfahren durch das Moment der politischen
Partei.
Bei jeder Ersatzwahl gibt sie eine Einschränkung, indem
beispielsweise ein Freisinniger oder ein Sozialdemokrat
zurückgetreten ist und gemäss der heute gültigen Zauber-
formel wiederum ein Mitglied dieser Partei zu wählen ist.
Man hat einmal eine Einschränkung auf diese Partei; dann
hat man zweitens, wenn der Zurücktretende beispielsweise
Bundesrat Delamuraz oder Bundesrat Aubert wäre, automa-
tisch neben der Partei die Einschränkung auf die Region
oder sagen wir auf die Landessprache (Französisch). Wir
sind also nochmals eingeschränkt in der Wählbarkeit. Und
Sie haben oft auch noch das Moment der grösseren über-
greifenden Landesregion, was faktisch ebenfalls eine Rolle
spielt. Zweifellos wird in Zukunft auch, nachdem jetzt diese
Hürde gefallen ist, das Moment «Frau» eine Rolle spielen in
dem Sinne, dass mindestens eine oder zwei Frauen in der
Landesregierung vertreten sein sollen.
Sie haben also tatsächlich schon eine sehr starke, durch
faktische Gründe herbeigeführte Einschränkung. Wie wol-
len Sie dann heute noch, 1986, wenn wir jetzt schon einmal
an eine solche Revision gehen, das Kantonsargument plau-
sibel verkaufen, auch wenn Sie es scheinbar etwas konkre-
ter fassen, indem Sie das Bürgerrecht ersetzen durch den
Wohnsitzkanton oder die Lösung, wie sie die Herren Frey
und Sager präsentiert haben?
Es geht mir also darum, mit dieser parlamentarischen Initia;
live, die übrigens als allgemeine Anregung formuliert ist -
der Rat könnte nach deren Annahme den bestmöglichen
Text finden -, eine zukunftsträchtige Lösung zu finden. Sie
haben Jagesehen: Die Initiative stammt aus dem Jahre 1983,
kurz nach der Ersatzwahl zu jener Zeit. Ich hatte damals
noch die naive Erwartung, dass vor der nächsten Ersatzwahl
diese kleine Revision realisierbar sei. Das hat sich dann als
falsch erwiesen. Es kam eine weitere Ersatzwahl. Diese hat
dann zufälligerweise oder ausnahmsweise mit der Kantons-
klausel keine entscheidenden Schwierigkeiten gebracht.
Damals spielte das keine Rolle. Aber wer gibt uns die Garan-

9. Juni 1986 
N
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Bundesrat. Wählbarkeit
tie, dass dieser Einschränkungsprozess aufgrund der Par-
teien, aufgrund der Landessprachen nicht schon bei der
nächsten Einer- oder Zweierersatzwahl eine entscheidende
Rolle spielt und das gleiche Theater von neuem beginnt?
Ich möchte mich wehren und bitte Sie, sich diese parlamen-
tarische Initiative doch ein bisschen zu überlegen, bevor Sie
dem Kommissionsantrag folgen. Ich bitte Sie, von einem
Mini-Revisiönchen, das möglicherweise neue Probleme und
Ausschlussgründe bringt, abzusehen. Sie haben vielleicht
gehört, dass die Lösung, wie sie die Kommission vorschlägt,
mit der doch relativ komplizierten Formulierung im Artikel 9,
mit dieser Kaskadenlösung, eben auch wieder ihre Tücken
hat.
Ich fasse abschliessend die wichtigsten Gründe zusammen,
weshalb wir gänzlich auf die Kantonswählbarkeitsschranke
verzichten sollten: Es ist erstens eine veraltete Bestimmung,
ein Relikt aus der Tagsatzungszeit. Sie ist bisher schon, eher
der Not gehorchend, auf sehr merkwürdige Art und Weise
ausgelegt worden.
Zweiter Punkt: Es ist eine notwendige Verfassungsände-
rung, die man auf einfache, kurze Weise revidieren kann. Es
gäbe eine kurze, verständliche Volksvorlage, nach deren
Annahme erst noch Kosten von null Franken entstehen
würden.
Ein dritter Grund: Sie haben das Streichen der Wahl-
schranke «nur ein Vertreter pro Kanton in der Landesregie-
rung» auch sachlich nach meinen Ausführungen als richtig
dargestellt erhalten. Es handelt sich beim Bundesrat um
keinen Ständerat im Kleinen, es handelt sich um eine Regie-
rung, und die Regierung darf keine ausgewogene Kantons-
vertreterversammlung sein.
Schliesslich bitte ich Sie, doch auch noch einen Blick über
die Landesgrenzen zu werfen. Sie werden kaum eine Lan-
desregierung, kaum einen Staat finden, wo Sie eine ähnli-
che Bestimmung auftreiben könnten. Deshalb schon ist für
die Zukunft diese Kantonsklausel auch im Vergleich mit
anderen Staaten ein Ukas, ein Relikt der Vergangenheit.
Oder eher als kleine heitere Episode: Blicken Sie im Moment
nach Mexiko an die Fussballweltmeisterschaft. Wo gäbe es
da eine Nationalmannschaft mit der unmöglichen Auflage,
dass pro Klub nur ein Mitglied dem Nationalteam angehören
dürfte?
Das alles sind Gründe genug, um einem Weg zuzustimmen,
wie ihn die parlamentarische Initiative vorzeichnet.
Fischer-Hägglingen: Die SVP-Fraktion hat seinerzeit eine
Motion eingereicht. Mit der nun von der Kommission vorge-
schlagenen Lösung können wir uns voll einverstanden
erklären. Ich bitte Sie, diesem Vorschlag zuzustimmen.
Braunschweig: Ich war ursprünglich der irrigen Auffassung,
dass es sich nicht um eine sehr wichtige Frage handeln
würde. Nachdem wir aber heute nachmittag über Eichhörn-
chen und Rebhühner legiferiert haben und jetzt bei der
Wählbarkeit des Bundesrates angekommen sind, bin ich zur
Ueberzeugung gelangt, es sei eine sehr zentrale Frage für
den Bestand und die Zukunft unseres Landes. Allerdings
hängen die Anträge der sozialdemokratischen Fraktion von
der Reihenfolge der Abstimmung ab. Wenn so abgestimmt
wird, wie es auf der Traktandenliste vorgesehen ist -
zunächst über die parlamentarische Initiative der Kommis-
sion -, kann ich auf die parlamentarische Initiative von Herrn
Bircher nur noch einen Nachruf halten. Wenn aber zunächst
- wie ich es für richtig halte - über die parlamentarische
Initiative Bircher entschieden wird, gibt es gute Gründe, für
diese zu stimmen, und ich empfehle Ihnen das im Namen
der sozialdemokratischen Fraktion.
Kollege Bircher geht es also um die Streichung auf verfas-
sungsmässiger Ebene, um Artikel 96 Absatz 1, zweiter Satz.
Die parlamentarische Initiative strebt damit eine grundsätz-
lichere und elegantere Lösung an, die in diesem Rat schon
mehrmals zur Diskussion gestellt worden ist. Beinahe in
jedem Jahrzehnt wurde sie aufgeworfen, einmal in dieser,
einmal in jener Formulierung; man spürt daraus sehr ein-
deutig, dass über diesen zweiten Satz von Absatz 1 des
Artikels 96 von Zeit zu Zeit ein Unbehagen auftaucht, vor
allem unmittelbar nach umstrittenen Bundesratswahlen.
Zahlreiche Gemüter erregen sich, man empfindet diesen
Satz als eng und hinderlich. Vielleicht war früher das födera-
listische Bedenken begründet, heute sicher nicht. Ich kann
die Auffassung der Kommission, wie sie vom Präsidenten
und von Herrn Sager zum Ausdruck gebracht worden ist,
nicht teilen, wonach die Chancen der kleinen Kantone,
Bundesräte zu stellen, mit dieser Streichung kleiner würden.
Niemand denkt an eine Benachteiligung kleiner Stände oder
gar an eine Bevorzugung grosser Kantone. Der Initiant
dachte nicht daran, und wir denken auch nicht daran. Es
geht uns lediglich um mehr Freiheit in der Auswahl der
Kandidaten, um den Verzicht auf eine Schranke.
Heute müssen die grossen Kantone um ihren traditionellen
Sitz von Wahl zu Wahl bangen, und ich finde das als Zürcher
Vertreter gar nicht so schlecht. Ein zweiter Zürcher oder ein
zweiter Waadtländer Bundesrat liegt in diesem Jahrtausend
überhaupt nicht drin. Nehmen Sie aber einmal an, wir wür-
den in unserem Lande vorübergehend von zwei Thurgauer
oder zwei Urner Bundesräten oder zwei Neuchâtelois
regiert, dann können Sie doch nicht im Ernst befürchten,
dass dies den Untergang der alt-neuen Eidgenossenschaft
bedeuten würde. Wenn nach einigen Jahren sich durch
einen Rücktritt die Korrektur einstellen wird, wird jedermann
schmunzelnd feststellen: Wir haben die Thurgauer-oder die
Urner-Phase in unserer Geschichte gut überstanden! Die
föderalistische Befürchtung besteht zu unrecht. Wenn heute
der Föderalismus bedroht ist, dann durch wirtschaftliche
und technologische Entwicklungen - Herr Sager hat darauf
aufmerksam gemacht-, aber nicht durch einen politischen
Entscheid und schon gar nicht durch die Streichung dieses
zweiten Satzes in Absatz 1 des Artikels 96. Aus föderalisti-
schen Gründen können Sie getrost der parlamentarischen
Initiative Bircher zustimmen. Er kann sie rechtlich nicht
zurückziehen, und - wie Sie gehört haben - er will sie auch
nicht zurückziehen.
Ich mache kein Hehl daraus, dass ich und wir Sozialdemo-
kraten in der Kommission nicht mit letztern Einsatz für diese
Initiative gekämpft haben, denn es stellt sich doch die Frage
nach der Bedeutung dieses Problems: Dürfen wir eine
Volksabstimmung veranlassen mit nur gerade dieser Aende-
rung von Artikel 96 Absatz 1, zweiter Satz? Immerhin wäre
es denkbar, dass gleichzeitig mit den eidgenössischen Wah-
len diese Frage dem Volk vorgelegt werden könnte. Sie hat
mit Wahlen einen inneren Zusammenhang; unmöglich ist
diese Situation keineswegs. Es wäre machbar und früher
oder später auch diskutabel, wenn wir vorläufig nicht mit
einer Totalrevision unserer Bundesverfassung rechnen
können.
Wie gesagt, in einer zweiten Abstimmung stimmen wir dem
Kompromissvorschlag Artikel 9 Garantiegesetz zu, wohlwis-
send, dass auch er wieder unbefriedigende Lösungen nach
sich ziehen kann. Zugegeben, die Kommission hat sehr
sorgfältig gearbeitet. Sie hat Professoren angehört, disku-
tiert, erwogen und abgewogen, einen bundesrätlichen
Bericht eingeholt, um Vernehmlassungsverfahren gebeten
(Vernehmlassungsverfahren sind in unserem Land längst
wichtiger geworden als parlamentarische Entscheide). Die
Kommission hat alles getan, um einen guten Vorschlag
vorzulegen. Man kann sagen: Von allen zweitbesten Varian-
ten hat sie die weiseste ausgewählt. In diesem Sinne bitte
ich Sie, in zweiter Linie dem Kommissioosvorschlag zuzu-
stimmen.
M. Gautier: Le groupe libéral se sent évidemment très
concerné par le problème qui nous est soumis, vu le grand
nombre de candidats qu'il a l'occasion de faire élire au
Conseil fédéral! Cela ne l'empêchera pas de suivre les
propositions de la commission. C'est dire qu'il acceptera la
modification de la loi sur les garanties; politiques et de
police, celle de la loi sur l'organisation judiciaire et celle de
la loi sur l'organisation de l'administration. Il votera égale-
ment le classement de la motion du groupe de l'UDC et celui
de l'initiative de M. Bircher.

Eligibilité au Conseil fédéral
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N 
9 juin 1986
La commission avait à traiter un double objet: une éven-
tuelle modification constitutionnelle, c'est l'initiative de
M. Bircher et une modification législative, c'est la motion de
l'UDC. Notre groupe partage l'avis de la commission quant
au maintien de l'article 96, alinéa premier de la constitution.
Nous pensons, en effet, que le Conseil fédéral ne doit pas
compter en son sein plusieurs représentants d'un même
canton pour les diverses raisons que le rapport de la com-
mission expose très clairement.
L'opinion selon laquelle cette disposition constitutionnelle
limiterait de manière excessive le choix de l'Assemblée
fédérale ne nous paraît guère pertinente ou en tout cas sans
poids en face de l'intérêt qui existe d'éviter qu'un canton
prenne trop d'importance au sein du gouvernement fédéral.
Du reste, en fait de limitation, le choix de l'Assemblée
fédérale nous paraît bien plus limité par des règles non
écrites, ne serait-ce que par la sacro-sainte formule magique
depuis un quart de siècle. En revanche, je ne suis pas du
tout d'accord avec M. Bircher quand il dit que l'arrivée des
femmes au Conseil fédéral limite le choix de l'Assemblée
fédérale. Je dirais le contraire. L'arrivée d'une femme au
Conseil fédéral enrichit tout d'abord le Conseil fédéral et
ensuite élargit le choix de l'Assemblée fédérale. Nous esti-
mons donc que l'article 96, alinéa premier doit être main-
tenu avec la règle: «On ne pourra choisir plus d'un membre
du Conseil fédéral par canton.»
Reste à savoir ce que signifie exactement par canton. Le
droit de cité, qui était certainement un critère valable en
1848 et encore lors de la révision de la loi sur les garanties
en 1934 ne l'est plus en 1986, de nombreux Suisses ayant
actuellement des rapports bien plus étroits avec leur canton
de domicile et surtout avec le canton où ils exercent une
activité politique, qu'avec leur canton d'origine. Il nous
semble que le critère, contenu dans la loi sur les garanties,
est dépassé par l'évolution des moeurs. Vous permettrez à
celui qui a eu le privilège de présider l'Assemblée fédérale
de décembre 1983, de rappeler que, lors de cette séance,
l'Assemblée fédérale avait dû décider à chaud de l'éligibilité
d'un de ses membres, candidat possible à la succession de
M. Ritschard. Je souhaite que mes successeurs à cette
haute fonction ne se retrouvent pas dans la situation fort
désagréable où le Bureau de l'Assemblés fédérale s'est
trouvé il y deux an et demi. Il est en effet parfaitement
désagréable de devoir dire le droit dans un cas particulier et
il est infiniment souhaitable que cette question soit réglée à
froid, sans qu'on puisse évoquer une personne, d'où la
nécessité d'un nouveau critère. Fallait-il alors choisir le
canton de domicile, comme le proposait la motion? Nous ne
le pensons pas, car le domicile est un facteur trop facile à
modifier en peu de temps, alors que le critère que nous
allons choisir doit échapper à toute manipulation in ex-
tremis.
Le critère choisi par la commission sur la suggestion de
notre collègue libéral, le professeur Jean-François Aubert,
nous semble remplir cette condition. Il n'est en effet pas
possible de changer de canton d'élection politique en quel-
ques mois et, d'autre part, ce critère a pour lui la logique, car
un élu a le plus souvent des liens solides avec le canton où il
a été élu.
Reste le problème de l'élection au Conseil fédéral d'un
candidat n'ayant aucune fonction élective lors de cette élec-
tion. L'histoire de ces cent dernières années nous apprend
qu'il s'agit d'un cas exceptionnel. De ce fait, le critère
subsidiaire du domicile, voire en dernier ressort du droit de
cité nous paraît tout à fait acceptable.
Nous vous invitons donc à accepter les modifications de lois
proposées par la commission et le Conseil fédéral, à classer
la motion de l'UDC et à ne pas donner suite à l'initiative
Bircher, c'est-à-dire de maintenir la disposition de l'arti-
cle 96 de la constitution. Nous pensons qu'ainsi le retour à la
désagréable situation de décembre 1983 pourra être évitée.
Müller-Aargau: Wir haben am Donnerstag hier eine soge-
nannte Grundsatzdebatte gehabt. Ich war dabei ein auf-
merksamer Zuhörer. Ich habe das Wort nicht ergriffen, weil
ich wusste, dass ich heute einige grundsätzliche Bemerkun-
gen zu diesem Thema machen würde.
Im Gegensatz zu vielen Kommentatoren der Debatte vom
Donnerstag war ich mit dieser Diskussion überhaupt nicht
'zufrieden. Ich hatte ein Blatt Papier vor mir, um Wesentli-
ches und vor allem nicht schon längst Bekanntes festzuhal-
ten. Ich habe in dieser Diskussion vorwiegend Formeln und
Schemen hüben und drüben angehört, die ich schon dut-
zende Male vernommen habe. Am Schlüsse stand wenig-
stens ein Satz auf meinem Papier, der so etwas wie einen
Auftrag implizierte. Das war die Aussage von Herrn Ren-
schier: «Betreiben wir eine Politik, die überflüssig macht,
dass sich Widerstand formieren mussi» Ich glaube aber, das
versuchen wir laufend. Minderheiten, Randgruppen, sozial
Schwächere wollen wir schützen. Das gelingt zum Teil,
vielfach sind wir ohne Erfolg. Dann geht der Vorwurf wieder
nur an die Adresse der ändern. Ein Gesichtspunkt aber kam
am Donnerstag überhaupt nicht zur Sprache, und zwar kam
er deswegen nicht zur Sprache, weil wir allzumal Sünder
sind in dieser Sache. Das Problem Hesse sich folgendermas-
sen umschreiben: Wie schaffen wir eine institutionelle Infra-
struktur in unserem Staat, welche es der notwendigen
Opposition erlaubt, sich immer legal zu formieren?
Ich nehme meinen Eid ernst, wie das am Donnerstag immer
wieder gefordert worden ist. Ich will die Verfassung halten.
Auch die Aufträge an uns, die darin enthalten sind, nehme
ich ernst. Die Artikel 118 bis 123 sind mir ganz besonders
lieb. Es geht dort um die Teil- oder Totalrevision, die jeder-
zeit möglich ist. Wir sind stets aufgerufen, etwas Phantasie
zu entwickeln. Auch die Institutionen unseres Staates sind
nämlich Kitt in unseren Händen. Wir haben schöpferische
Arbeit zu leisten, auch dann, wenn das Volk darüber abzu-
stimmen hat. Wir müssen wahrnehmen, welche Institutionen
in unserem Staate umgestaltet und angepasst werden
müssen.
Nachdem wir in den letzten zehn Jahren jede nötige Teilrevi-
sion auf die Totalrevision der Bundesverfassung verschoben
haben und diese nun in absehbarer Zeit nicht kommen wird,
sollte man nun endlich in gewissen Bereichen die notwendi-
gen Schritte tun. Was vor dreissig Jahren institutionell noch
genügend war, kann heute durchaus unzureichend sein.
Das hat schon Kollege Bircher vorher angedeutet. Wenn ich
jetzt an die Phantasie appelliere für Teilrevisionen der Ver-
fassung bezüglich Institutionen, möchte ich im Anschluss
an die Donnerstagsdiskussion einiges anführen: Man kann
doch nicht immer nur darüber schimpfen, dass sich Tenden-
zen zur Regionaldemokratie entwickeln. Vielleicht ist es
einmal notwendig, dass wir eine gewisse Regionaldemokra-
tie institutionalisieren. Vielleicht müssten wireinmal darüber
nachdenken, ob eine zusätzliche Mitsprache notwendig ist.
Vielleicht müsste man ein limitiertes allgemeines Finanzre-
ferendum erfinden. Im Zusammenhang mit dem, was Frau
Uchtenhagen gesagt hat, dass schliesslich das Geld regiere,
müssten wir vielleicht für Initiative und Referendum ein
bestimmtes Maximum für Werbeausgaben festlegen. Das
alles wäre möglich. Das alles ist im Grunde genommen
unserer schöpferischen Tätigkeit anheimgestellt, und wir
könnten entsprechende Vorschläge vors Volk bringen.
Nun zum heutigen Thema: Wir stehen vor den Unzulänglich-
keiten bei der Auswahl der Bundesräte. Kollege Bircher hat
das vorher sehr ausführlich dargestellt, und er hat es schon
in seiner schriftlichen Begründung zum Teil gemacht. Den-
ken Sie daran, seine Initiative ist eine anregende Initiative.
Ich könnte höchstens an all das, was er ausgeführt hat,
anfügen, dass der Kleinstaat Schweiz in der Zwischenzeit
fast ein Dorf geworden ist und dass der Bekanntheitsgrad
untereinander über die elektronischen Medien usw. so hoch
ist, dass man den Föderalismus in dieser Weise auch nicht
mehr unbedingt hochhalten muss. Warum also nicht eine
Verfassungsänderung? Warum haben wir eine solche pani-
sche Angst, irgend etwas in Bewegung zu setzen? Ich gebe
zu, die Kommission hat sorgfältig gearbeitet, hat alles venti-
liert. Aber letzten Endes ging es doch darum, die Fehler der
vorletzten Bundesratswahlen, die Unzulänglichkeiten von
damals zu korrigieren. Es ging der Kommission auf keinen

9. Juni 1986
685
Bundesrat. Wählbarkeit
Fall darum, die parlamentarische Initiative Bircher, die eine
anregende ist, auszuweiten. Bewahre! Die Kommission sah
ihre Aufgabe nur darin, einige Details über eine Gesetzesre-
vision zu ordnen und damit solche Unzulänglichkeiten, wie
sie sich in der vorletzten Bundesratswahl ergeben haben,
auszumerzen bzw. die angebliche Macht des Büros etwas
einzuschränken. Das ist mir, das ist der Fraktion LdU/EVP zu
wenig. Das heisst nicht, dass wir etwa der parlamentari-
schen Initiative der Kommission eine Absage erteilen wür-
den. Was man hat, das hat man. Wir sind der Meinung, dass
wir dem zustimmen können.
Aber ich bin auch der Meinung von Herrn Braunschweig:
Die parlamentarische Initiative von Herrn Bircher geht wei-
ter, und aus diesem Grunde kann man durchaus dem einen
zustimmen und auch der parlamentarischen Initiative.von
Herrn Bircher Folge geben. Denn wir sind ja weitgehend auf
die Motion der SVP eingeschwenkt, und es Hesse sich
durchaus noch weiterarbeiten in Richtung der anregenden
Initiative, um schliesslich doch eine Verfassungsrevision zu
verwirklichen. Das eine tun und das andere nicht lassen!
In diesem Sinne stimmt die LdU/EVP-Fraktion beiden Initiati-
ven zu, und ich möchte Ihnen empfehlen, ein Gleiches zu
tun.
Le président: Par la voix de son président, M. Zbinden, le
groupe démocrate-chrétien nous fait savoir qu'il est d'ac-
cord avec les propositions de la commission.
Je donne la parole à M. Auer qui s'exprimera au nom du
groupe radical.
Auer: Sinn von Artikel 96 Absatz 1 BV war und ist, zum einen
eine Doppelvertretung pro Kanton zu verhindern und zum
ändern eine möglichst ausgewogene Verteilung der sieben
Regierungsmandate auf tunlichst alle Kantone und Sprach-
regionen zu erlangen.
Dass infolge der veränderten Mobilität und anderer Gründe
de facto verschiedentlich Kantone gleichzeitig zwei Vertre-
ter in den Bundesrat delegieren konnten, ist von verschiede-
nen Vorrednern dargelegt worden.
Obwohl die Bundesverfassung keine zwingende Bestim-
mung über die Berücksichtigung der Minderheiten enthält,
hat die politische Praxis im Gesamten zu einem vernünfti-
gen Ausgleich und zu einer ausgewogenen Verteilung der
Mitglieder des Bundesrates auf die Kantone und Sprachre-
gionen geführt.
Es sei dies rückblickend durch einige Zahlen belegt. Dabei
sollen drei Faktoren in Betracht gezogen werden: die Zahl
der Bundesräte pro Kanton, ihre Amtszeiten und die Grosse
der Kantone.
Von den bis heute gewählten 94 Bundesräten waren oder
sind 34 Romands, Tessiner oder 
Rätoromanen. Das
entspricht einem Anteil von 36 Prozent, bei einem Sprach-
anteil der in diesen drei Regionen wohnhaften Schweizer
Bürger von 30 Prozent.
Etwas weniger günstig lautet das Verhältnis, wenn auf die
summierte Amtsdauer der Bundesräte romanischer Mutter-
sprache abgestellt wird. Sie beträgt-von 1848 bis zu unse-
rer Session gerechnet-310 Jahre. Das sind 32 Prozent der
von allen Bundesräten bisher abgesessenen Regierungszeit,
welche 960 Jahre beträgt - ein Prozentsatz, der also immer
noch höher ist als der oben erwähnte Sprachanteil von
30 Prozent.
Verweilen wir noch etwas bei der Verteilung der bisher
gewählten 94 Bundesräte auf die Kantone. Zahlenmässig
steht Zürich mit 17 an der Spitze, es folgen die Waadt mit 14,
Bern mit 10, Neuenburg mit 7, dasTessin und Solothurn mit
je 6, St. Gallen mit 5 sowie der Aargau und Luzern mit je 4
Bundesräten. Je drei kamen aus Genf, Graubünden und
dem Thurgau, je zwei aus Freiburg, Basel-Stadt, Wallis und
Zug sowie je einer aus Appenzell-Ausserrhoden, Glarus,
Basel-Land und Obwalden. Leer ausgegangen sind bisher
6 Kantone, nämlich Schwyz, Schaffhausen, Uri, Nidwaiden,
Appenzell-lnnerrhoden und der Jura.
Fasst man die grossen Kantone Zürich, Bern und Waadt
zusammen - «gross» in quantitativer Hinsicht -, so ver-
mochten diese bis heute 41 oder 44 Prozent aller Bundes-
räte nach Bern zu entsenden - dies bei einem Anteil an der
schweizerischen 
Gesamtbevölkerung, 
der 
seit 
der
Gründung der Bundesstaates zwischen 36 und 40 Prozent
schwankte. So gesehen, waren diese drei Kantone, die nur
während 21 Jahren nicht gleichzeitig zu dritt mit in dem
Ding waren, leicht übervertreten. Dies gilt auch, wenn auf
die Amtsdauer aller Bundesräte romanischer Sprache abge-
stellt wird.
Wir haben gesehen, welche Kantone bisher am meisten
Bundesräte gestellt haben. Die Reihenfolge ist nicht die
gleiche, wenn die gesamte Amtsdauer der betreffenden
Magistraten gerechnet wird. Zwar stehen auch hier-mit 137
bis 122,5 Jahren-Zürich, Bern und die Waadt an der Spitze.
Es folgt aber nicht, wie zuvor, Neuenburg, sondern der
Aargau, dessen 4 Bundesräte es zusammen 74 Jahre ausge-
halten haben, erst dann Neuenburg mit 613 Jahren und hier-
auf St. Gallen mit 66,5 Jahren. Der erste St. Galler Bundesrat
(Wilhelm Matthias Naeff) war nämlich während 27 Jahren im
Amt, und der 5. Bundesrat von dort hat die durchschnittli-
che Amtszeit von 10,2 Jahren ebenfalls schon überschritten.
Nach St. Gallen folgen an 7. und 8. Stelle die Kantone Tessin
und Thurgau mit 65 bzw. 48 Jahren.
Die Unterschiede in dieser und jener Reihenfolge ergeben
sich aus der verschieden langen Amtszeit der einzelnen
Bundesräte. Diese betrug in den ersten Jahrzehnten des
Bundesstaates durchschnittlich 12 bis 13 Jahre, in den letz-
ten drei Jahrzehnten jedoch nur noch etwas über 8 Jahre.
Zwar gab es schon im letzten Jahrhundert erstaunlich viele
Bundesräte, die nur kurze Zeit im Amt ausharrten oder aus
verschiedenen Gründen - nicht zuletzt politischer Krisen
wegen - gehen mussten, aber es gab auch recht viele mit
sehr langen Amtszeiten: Von den 94 Bundesräten brachten
es 6 auf eine Amtszeit von mehr als 25 Jahren: Karl Schenk
(1863-1895) 31 1/2 Jahre, Adolf Deucher (1883-1912) über
29 Jahre, der schon erwähnte Naeff (1848-1875) 27 Jahre
und Emil Welti (1866-1891) 25 Jahre. In unserem Jahrhun-
dert waren es: Giuseppe Motta (1911-1940) 28 Jahre und
Philipp Etter (1934-1959) 25 1/2 Jahre.
Drei weitere hielten es über 20 Jahre aus: Eduard Müller
(1895-1919) 24 Jahre, Edmund Schulthess (1912-1935) 23
und Josef Martin Knüsel (1855-1875) über 20 Jahre. Dies war
der erste Innerschweizer in der Regierung und ein entfernter
Verwandter von Ständerat Peter Knüsel.
Wenn nicht verschiedentlich der Tod eingegriffen hätte -
denn von diesen 10 Bundesräten verstarben 4 im Amt -,
wären vermutlich noch erheblich längere Amtszeiten zu
verzeichnen ....
Von den verstorbenen oder zu rückgetretenen 87 Bundesrä-
ten waren übrigens 14 nie Bundespräsident, teilweise weil
sie kurze Zeit nach Amtsantritt verstorben, zurückgetreten
oder weggewählt worden sind, wie etwa Ulrich Ochsenbein
(1848-1854), obwohl er zuvor Tagsatzungs- und National-
ratspräsident gewesen war. Er verliess daraufhin die
Schweiz, wurde unter Napoléon IM Brigade- und später
unter Léon Gambetta sogar Divisionsgeneral ....
Der heute gebräuchliche Turnus im Bundespräsidium
spielte früher nicht derart automatisch wie heute. Verschie-
dene Bundesräte wurden trotz längerer Amtsdauer nie Bun-
despräsident, weil man sie als solche nicht wollte. Bundes-
rat Naeff war zum Beispiel 1853 Bundespräsident, aber in
den weiteren 22 Jahren seiner langen Amtszeit wurde er
nicht nur, fast regelmässig, erst im 4. oder 5. Wahlgang
knapp wiedergewählt, sondern auch als Bundespräsident
fürderhin übergangen.
Noch schlechter erging es dem Genfer Jacques Challet-
Venel: Er wurde während seiner 8 1/2 Jahren Amtszeit nicht
nur nie Bundespräsident, sondern überdies 1872 als Mit-
glied der Regierung weggewählt. Andere wurden dafür
mehrfach Bundespräsident, so Schenk und Welti je 6 und in
unserem Jahrhundert Motta 5 mal.
Auch wenn heute gerne von spektakulären Bundesratswah-
len gesprochen wird, ging es früher oft viel struber zu! Die
Aufstellung von Gegenkandidaten bei den Gesamterneue-
rungswahlen gehörte zu den politischen Gepflogenheiten.

Eligibilité au Conseil fédéral
686
N 
9 juin 1986
«Unsere Ministerien erscheinen so stabil wie die Throne der
Pharaone», meinte 1868 der St. Galler Nationalrat Friedrich
Bernet. Er wollte das ändern. Sogar eine Beschränkung der
Amtszeit auf 2 mal 4 Jahre wurde verlangt. Zwischen 1851
und 1881 wurde bei 11 Wahlen 21 mal versucht, einen bishe-
rigen Bundesrat zu «sprengen». Bei den Bundesratswahlen
von 1854 waren ganze 26 Wahlgänge nötig, bis wenigstens
5 Mitglieder des Siebner-Kollegiums beisammen waren. Der
tüchtige Berner Karl Schenk, der von allen 94 am längsten
amtiert hat, wurde nach 15jähriger Zugehörigkeit zum Bun-
desrat nur mit einer einzigen Stimme über dem absoluten
Mehr bestätigt. Parteipolitik spielte bei diesen Sprengmanö-
vern eine untergeordnete Rolle.
Dazu kam, bis zur Jahrhundertwende, die ungeschriebene
Regel, dass ein amtierender Bundesrat in seinem Kanton als
Nationalrat gewählt werden musste, sollte er Aussicht auf
eine Wiederwahl durch die Bundesversammlung haben. Bei
der konstituierenden Sitzung des Nationalrates sassen
jeweils die Bundesräte unten im Rund, und erst nach der
Wiederwahl konnten sie sich wieder auf die höher gelege-
nen Sessel setzen. Als der Tessiner Bundesrat Stefano
Franscini in seinem Heimatkanton 1854 als Nationalrat
durchgefallen war, wählten ihn im Sinne eidgenössischer
Solidarität nachträglich die Stimmberechtigten von Schaff-
hausen, wo er überhaupt nie geweilt hatte, in die Volkskam-
mer. Sie sicherten ihm damit mehr oder weniger das
Anrecht auf eine Wiederwahl in die Regierung.
Nicht nur bei der Zahl, sondern auch, wie erwähnt, bei der
Amtszeit der Bundesräte steht Zürich an der Spitze. Dieser
Kanton war während 137 des 137 1/2 Jahre alten Bundes-
staates in der Exekutive vertreten.
Nun werden Sie vielleicht einwenden, Zürich sei doch immer
im Bundesrat vertreten gewesen, woher denn die halbjäh-
rige Differenz herrühre? Ganz einfach daher, dass vier von
den ersten fünf Zürcher Bundesräten vor ihrem Rücktritt das
Zeitliche segneten.
Ueberhaupt wurde früher bei zahlreichen Bundesräten die
Amtszeit durch den Tod beendet. Dies war nicht zuletzt
darauf zurückzuführen, dass sie nicht nur bescheiden hono-
riert waren, sondern auch keine Pension erhielten. In dieser
Situation, wenn sie nicht von Haus aus Geld hatten, gab es
nur zwei Möglichkeiten: Entweder sie Messen sich, wenn
möglich, in ein anderes Amt berufen, oder sie harrten eben
bis zum Lebensende auf ihrem Sessel aus. Den ersten Weg
beschritten noch bis vor einigen Jahrzehnten verschiedene
Bundesräte, indem sie Direktoren internationaler Organisa-
tionen oder Schweizer Botschafter im Ausland wurden. Von
den bis zum Ersten Weltkrieg gewählten 44 Bundesräten
aber verstarben nicht weniger als 18 im Amt.
Um ein letztes Mal auf die Verteilung der Bundesratssitze
auf die Kantone zurückzukommen: Stellt man auf ihre Ein-
wohnerzahl ab, ergibt sich wiederum eine teils ganz andere
Reihenfolge. Umgerechnet auf 100000 Bewohner steht
Neuenburg mit durchschnittlich 4,5 Bundesräten an der
Spitze, gefolgt von Obwalden mit 3,6. Gemessen an den
Amtszeiten ihrer Bundesräte stehen allerdings mit je 44 Jah-
ren pro 100 000 Einwohner Zug, Aargau und Obwalden an
der Spitze. Zürich folgt erst an vierzehnter Stelle, und am
Schluss figurieren Genf und Basel-Landschaft, mit 4,8 bzw.
2,8 Bundesräten pro 100000 Einwohner. An der Bevölke-
rungsgrösse gemessen, waren bisher folgende Kantone
erheblich untervertreten: vor allem die Kantone Schwyz und
Schaffhausen, die bisher leer ausgegangen sind, sowie Wal-
lis, Glarus, Genf und Basel-Landschaft.
Die Berücksichtigung der Kantone hat im übrigen bei den
bisherigen 66 Bundesratswahltagen selten zu Streitereien
geführt. Seit den neunziger Jahren überlagern Kämpfe zwi-
schen den Parteien und oftmals mehr innerhalb der Parteien
die kantonalen Rivalitäten erheblich.
Die bisherige Kantonsklausel hat gewiss schon den Einzug
von fähigen Leuten in den Bundesrat verhindert. Biaise
Pascal sagte einmal, wenn die Nase der Cleopatra länger
gewesen wäre, hätte die Weltgeschichte einen ändern Ver-
lauf genommen. Wir wissen nicht, ob die Geschichte der
Eidgenossenschaft ohne Artikel 96 Absatz 1 besser oder
weniger gut verlaufen wäre. An dieser Ungewissheit freilich
ändert auch die neue Interpretation nichts.
Die freisinnige Fraktion stimmt den Anträgen der Kommis-
sion einstimmig zu und lehnt die parlamentarische Initiative
Bircher ab, die an und für sich sympathisch ist, die aber
einen Urnengang erfordern würde, auch ein Ständemehr,
von dem wir nicht glauben, dass es zustande käme.
Nebiker: Nach diesen interessanten historischen Ausfüh-
rungen unseres Kollegen Felix Auer jetzt etwas zurück zur
praktischen Wirklichkeit. Auch ich bitte Sie, die Initiative von
Herrn Bircher abzulehnen und der Kommission zuzustim-
men, und zwar zuerst einmal aus den föderalistischen bezie-
hungsweise politischen Gründen, die hier weitgehend alle
erwähnt worden sind.
Es ist wichtig, dass eine Regierung im ganzen Lande veran-
kert ist. Die Regierung muss alle Sprachen sprechen und
zwar auch die einzelnen Dialekte, eine Regierung muss
überall verstanden werden. Es braucht nun, gerade in unse-
rer Eidgenossenschaft, diese regionale und lokale Veranke-
rung des Bundesrates. Intelligenz allein nützt nichts, wenn
die intelligenten Ausführungen nicht verstanden werden
können und zwar von allen Teilen der Bevölkerung. Das ist
besonders wichtig im Zeitalter der Massenmedien.
Die etwas ungenaue Berücksichtigung der lokalen Bezüge
in der Initiative Bircher, wonach die Landesteile und die
Sprachregionen angemessen zu berücksichtigen seien,
genügt meiner Meinung nach nicht: aus den erwähnten
politischen Gründen, dann aber namentlich auch aus prakti-
schen Gründen. Und hier spreche ich als ehemaliges Büro-
mitglied.
Ich war etwa bei zwanzig Wahlen und Wiederwahlen von
Bundesräten als Stimmenzähler dabei. Beim Stimmenzäh-
len kommt es darauf an, dass man im Moment der Auszäh-
lung der Stimmen absolut klar und eindeutig festlegen kann,
welche Stimmen der Kandidaten - es sind ja auch wilde
Kandidaten dabei - effektiv gültig und welche nicht gültig
sind. Sie sind wesentlich zur Bestimmung des absoluten
Mehrs, das bekanntlich erreicht werden muss, damit über-
haupt eine Wahl zustande kommt. Es muss eindeutig festge-
legt werden können: Ist der auf einem Stimmzettel stehende
Mann oder Frau wählbar oder ist der entsprechende Stimm-
zettel ungültig? Wie wollen Sie das jetzt praktizieren, Herr
Bircher, wenn Sie die Sprachregionen beispielsweise
berücksichtigen müssen? Gesetzt den Fall, wir haben sechs
gewählte Bundesräte, die zufälligerweise alle Deutsch-
schweizer sind. Jetzt müssen wir unbedingt einen Romand
haben. Es ist auch ein Romand vorgeschlagen. Er macht
auch am meisten Stimmen. Sind aber jetzt alle Stimmen, die
auf einen Deutschschweizer fallen, ungültig? Wir müssen
also eine ganz klare Definition haben, welche Kandidaten
überhaupt wählbar sind und zwar schon beim Vorschlag. Es
ist ja auch wichtig, im voraus zu wissen, ob ein vorgeschla-
gener Kandidat überhaupt wählbar ist. Hat der Vorschlag
einen Sinn, oder fällt er dann irgendwelchen Wahlschran-
ken zum Opfer? Es braucht - wenn überhaupt - klar defi-
nierte Schranken, die jedermann kennt. Bei der Kantonszu-
gehörigkeit, wie es die Kommission definiert, ist das eindeu-
tig der Fall, da bestehen gar keine Zweifel.
Ich schlage Ihnen gestützt auf meine praktische Erfahrung
als Stimmenzähler vor, dem Kommissionsvorschlag zuzu-
stimmen und die Initiative Bircher abzulehnen.
Bundesrätin Kopp: Die Revisionsvorlage Ihrer Kommission
bringt, wie Sie gehört haben, zwei Neuerungen. Einmal soll
bei Bundesratskandidaten nicht mehr das Bürgerrecht, son-
dern primär der Ort der politischen Tätigkeit massgebend
sein, um ihre Kantonszugehörigkeit im Sinne der verfas-
sungsrechtlichen Wahlschranke zu ermitteln. Sodann soll
die für Magistraten des Bundes geltende wohnsitzrechtliche
Sonderregelung fallen. Der Bundesrat kann, um dies gleich
vorwegzunehmen, diesen beiden Neuerungen zustimmen.
Damit lehnt er-wie ihre Kommission-die Initiative Bircher
ab. Die Gründe dazu finden Sie in der Botschaft. Zusätzlich
möchte ich unterstreichen, was Ihnen Herr Nebiker darge-

9. Juni 1986 
N
687
Bundesrat. Wählbarkeit
legt hat, nämlich die Schwierigkeiten, in denen sich das
Büro befinden würde, wenn Sie der Initiative Bircher mit
diesem Wortlaut zustimmen würden. Wenn schon.etwas auf
Verfassungsebene geändert werden soll, dann wäre es sinn-
voller, wenn Sie den umstrittenen zweiten Satz des Arti-
kels 96 überhaupt streichen würden.
Was nun die Neuumschreibung der Kantonszugehörigkeit
betrifft, ist sich auch der Bundesrat bewusst, dass es eine
optimale und eine in jedem Einzelfall befriedigende Lösung
gar nicht gibt. Darauf hat Herr Bircher zu recht hingewiesen.
Ihre Kommission schlägt aber eine Regelung vor, die zweck-
mässig und vor allem auch praktikabel erscheint. Eine Rege-
lung, die vor allem auch die seit zwanzig Jahren dauernde
und oft leidenschaftlich geführte Diskussion um die Beseiti-
gung oder die Ersetzung der Wahlschranke endlich been-
den dürfte. Das allein scheint mir schon recht viel zu sein,
auch wenn es, wie Herr Braunschweig der Auffassung ist,
nur die zweitbeste Lösung sein sollte.
Der Bundesrat hat sich allerdings gefragt, ob eine blosse
Gesetzesrevision genüge. Sie wissen, dass sich die Verfas-
sung über das Kriterium der Kantonszugehörigkeit aus-
schweigt. Von jeher aber, d.h. seit 138Jahren, ging der
Gesetzgeber davon aus, dass damit das Bürgerrecht
gemeint sei. Es stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber nun
die Verfassung, die er während so langer Zeit in diesem
Sinne ausgelegt hat, in eigener Kompetenz ändern dürfe.
Wie Ihnen Herr Nationalrat Sager dargelegt hat, sind aber
zahlreiche Staatsrechtler zur Auffassung gelangt, dass dies
möglich sei, und der Bundesrat kann sich dieser Auffassung
anschliessen. Hingegen finde ich eine Lösung, wie sie Herr
Nationalrat Müller vorschlägt, sowohl eine Verfassungs- als
auch eine Gesetzesrevision vorzunehmen, doch etwas über-
orchestriert.
Der Bundesrat hat einer Lösung auf Gesetzesstufe auch
nicht opponiert. Er verschliesst sich den Argumenten Ihrer
Kommission insbesondere deshalb nicht, weil seit 1971
auch Frauen in den Bundesrat wählbar sind und nach gel-
tendem Recht mit der Heirat das Bürgerrecht des Mannes
erwerben. Auch nach dem neuen Eherecht wird das so sein.
Gerade in einem solchen Fall dürfte sich das Kriterium des
Bürgerrechts von der ratio constitutionis am weitesten
entfernt haben.
Noch eine kurze Bemerkung zum zweiten Revisionspunkt,
dem Wohnsitz der Magistraten: Eigentlich drängt sich diese
Revision als logische Folge auf, wenn man davon ausgeht,
dass das Bürgerrecht mit seinen Bindungen an den Heimat-
kanton heute weitgehend zur föderalistischen Fiktion
geworden ist. Ich darf Ihnen im übrigen versichern, dass
nicht nur die Kantone, sondern auch die amtierenden Magi-
straten die ersatzlose Streichung der bisherigen Sonderre-
gelung gelassen hinnehmen, umsomehr, als eine Ueber-
gangslösung den Besitzstand sicherstellt.
Ich empfehle Ihnen also, den Anträgen Ihrer Kommission
zuzustimmen.
83.229
Parlamentarische Initiative (Bircher)
Initiative parlementaire (Bircher)
Präsident: Wir befinden über die drei Vorlagen.
Im Einverständnis mit der Kommission bereinigen wir zuerst
die parlamentarische Initiative Bircher.
Die Kommission beantragt, der parlamentarischen Initiative
Bircher keine Folge zu geben.
Herr Bircher hat den Antrag gestellt, der Initiative sei Folge
zu geben.
Abstimmung - Vote
Für den Antrag Bircher 
43 Stimmen
Für den Antrag der Kommission 
95 Stimmen
85.235
Parlamentarische Initiative (Kommission)
Initiative parlementaire (commission)
Präsident: Die Kommission beantragt, dieser Initiative Folge
zu geben und den Beschlussentwurf zur Aenderung des
Garantiegesetzes anzunehmen.
Bundesgesetz über die politischen und polizeilichen
Garantien zugunsten der Eidgenossenschaft
Loi fédérale sur les garanties politiques et de police en
faveur de la Confédération
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
Le conseil décide sans opposition d'entrer en matière
Detailberatung - Discussion par articles
Titel und Ingress, Ziff. l und II
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf der Kommission
Titre et préambule, eh. l et II
Proposition de la commission
Adhérer au projet de la commission
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Fü r An nah me des Gesetzentwu rf es 
143 Sti mmen
(Einstimmigkeit)
Präsident: Wir haben noch über die Anträge des Bundesra-
tes zu befinden. Diese finden Sie in der bundesrätlichen
Botschaft.
1. Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechts-
pflege
Loi fédérale d'organisation judiciaire
Art. 19 Abs. 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 19 al. 2
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
2. Verwaltungsorganisationsgesetz
Loi fédérale sur l'organisation de l'administration
Art. 30 Abs. 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Art. 30 al. 2
Proposition de la commission
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Angenommen - Adopté
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Gesetzesentwurfes 
131 Stimmen
(Einstimmigkeit)
An den Ständerat - Au Conseil des Etats

Initiative du canton du Jura
688
N 
9 juin 1986
83.914
Motion der SVP-Fraktion - Motion du groupe UDC
Präsident: Die Kommission beantragt, diese Motion als
erfüllt abzuschreiben. Wird ein anderer Antrag gestellt? -
Das ist nicht der Fall.
Zustimmung - Adhésion
#ST# 84.206
Initiative des Kantons Jura
Amnestiebegehren
Initiative du canton du Jura
Requête d'amnistie
Herr Fischer-Hägglingen unterbreitet im Namen der Peti-
tions- und Gewährleistungskommission den folgenden
schriftlichen Bericht:
1. Inhalt der Initiative
Am 22. August 1984 reichte die Regierung der Republik und
des Kantons Jura eine Standesinitiative ein. Sie beantragt,
eine Generalamnestie zu erlassen zugunsten aller Personen,
die im Zusammenhang mit der Jura-Frage verurteilt worden
sind.
Die jurassische Regierung geht in der Begründung der
Standesinitiative davon aus, dass es Zeit ist zu verzeihen.
Das Jahr, in dem der Kanton den zehnten Jahrestag der
jurassischen Volksbefragung und den fünften Jahrestag sei-
ner Souveränität feiert, sei der beste Zeitpunkt für den Erlass
einer Amnestie zugunsten aller Personen, die sich im
Zusammenhang mit der Jura-Frage strafbar gemacht haben.
Dieser Akt wäre ein weiterer Schritt auf dem Weg zur Ein-
gliederung des Juras in den Bund. Er sei ein Gebot der
politischen Notwendigkeit und Opportunität, denn er liesse
die Nachwirkungen einer schmerzvollen Vergangenheit ver-
gessen und würde beweisen, dass unser Bundesstaat die
Stärke und die moralische Kraft besitzt, innere Schwierigkei-
ten zu lösen.
Die jurassische Regierung ist sich bewusst, dass sie ein
aussergewöhnliches Vorgehen wählt. Ihre Initiative soll
nicht bedeuten, dass sie Gewaltakte billigt: Es wäre verfehlt,
sie so zu verstehen, als wollte sie auf irgendeine Weise zu
Gewalttätigkeiten ermutigen. Die Amnestie soll vielmehr
eine Geste zur Beruhigung und Befriedung sein und über-
dies als Warnung für jene gelten, die sich zu rechtswidrigen
Handlungen hinreissen lassen könnten. Diese müssen wis-
sen, dass zwar ein Schlussstrich unter Vergangenes gezo-
gen wird, dass sie jedoch von den Behörden weder Nachgie-
bigkeit noch Nachsicht bei allfälligen zukünftigen Straftaten
erwarten dürfen.
Das Amnestiebegehren wurde im jurassischen Parlament
mit 38 gegen 16 Stimmen beschlossen.
Das Amnestiebegehren bezieht sich auf die im Zusammen-
hang mit der Jura-Frage vordem 23. Juni 1974 begangenen
Straftaten. An diesem Tag habe der lange Weg, den die
Jurassier bis zur Selbständigkeit zu gehen hatten, ein Ende
genommen und die Aufbauarbeit für die Schaffung des
neuen Kantons begonnen.
Die Amnestie soll allen Personen zugute kommen, die für
Delikte im Zusammenhang mit der Jura-Frage verurteilt wur-
den, gleichgültig, ob das Motiv für die Delikte der Kampf für
die Selbstständigkeit des Juras oder für dessen Verbleiben
beim Kanton Bern war. Unter die Amnestie sollen die ver-
schiedensten Delikte fallen.
Von der Amnestie erwartet die jurassische Regierung in
erster Linie eine psychologische Wirkung. Es sollen Perso-
nen zivil- und strafrechtlich rehabilitiert werden, die sich aus
Liebe zur Heimat zu verwerflichen und rechtswidrigen
Gewalttaten haben hinreissen lassen.
2. Ergebnis der Vorprüfung
Die Petitions- und Gewährleistungskommission gab am
21. Mai 1985 dem Vertreter der jurassischen Kantonsregie-
rung, Herrn Regierungsrat Boillat, Gelegenheit, sich zum
Amnestiebegehren zu äussern. Am 12. September hörte sie
den Bundesanwalt an und führte eine allgemeine Ausspra-
che durch. Die Kommission nahm Kenntnis von einem
Schreiben der jurassischen Behörden vom 26. Februar
1985, das auf Wunsch der ständerätlichen Kommission aus-
gefertigt und worin das allgemein gehaltene Amnestiebe-
gehren näher umschreiben wurde. Der Kommission stand
ebenfalls eine Liste der Strafverfahren zur Verfügung, die
der 
Bundesgerichtsbarkeit 
unterliegen 
(insbesondere
Sprengstoffdelikte, Artikel 224 und 225 des Strafgesetzbu-
ches).
Aufgrund von Artikel 26 des Ratsreglementes, wonach der
Bundesrat nur dann um Bericht und Antrag ersucht wird
oder Gelegenheit zur Stellungnahme erhält, wenn einer
Standesinitiative Folge gegeben werden soll, hat sich der
Bundesrat zur Standesinitiative des Kantons Jura nicht ge-
äussert.
3. Beschluss des Ständerates
Der Ständerat hat am 10. Juni 1985 mit 24 gegen 11 Stim-
men beschlossen, der Initiative des Kantons Jura keine
Folge zu geben (vgl. Amtliches Bulletin, S. 314 ff.).
4. Erwägungen der Kommission
4.1. Amnestie ist der Verzicht des Staates auf die Strafverfol-
gung oder den Strafvollzug gegenüber einer Anzahl von
Personen, die nicht individuell bestimmt sind, deren Wider-
handlungen aber ein gemeinsames generelles Merkmal auf-
weisen. Der Verzicht erfolgt aus wichtigen Gründen des
öffentlichen Interesses. Im Gegensatz dazu steht die Begna-
digung, die ausgesprochen wird zugunsten einer Einzelper-
son aus Gründen der Billigkeit, die in der betreffenden
Person liegen.
Die Wirkungen der Amnestie bestehen in der Einschränkung
der Kompetenzen, die den Strafbehörden normalerweise
zukommen. Die Einschränkung geht mehr oder weniger
weit, je nach Amnestiebeschluss und nach dem Stadium, in
dem sich die Strafverfahren befinden. Sie kann also Verzicht
auf die Einleitung eines Strafverfahrens bedeuten, aber
auch die Einstellung von hängigen Strafverfahren oder den
Erlass noch nicht verbüsster Strafen. Das ausgesprochene
Urteil als solches bleibt aber bestehen.
Die Amnestie ist nach übereinstimmender Meinung von
Parlament und Bundesrat an keine besonderen Vorausset-
zungen geknüpft. Es bedarf keines Gesuches der Beschul-
digten oder Verurteilten. Besteht ein öffentliches Interesse
an einer Amnestie, kann sie von Amtes wegen verfügt
werden.
Die Bundesversammlung ist für alle Amnestiebeschlüsse
zuständig, in denen ein dem Bundesrecht unterstehendes
Delikt betroffen ist. Die Bundesversammlung bejahte letzt-
mals im Jahre 1982 ausdrücklich ihre Zuständigkeit für die
Behandlung von Amnestiebegehren (vgl. Debatte über das
Amnestiebegehren der Jugendverbände, Amtliches Bulletin
NR 1982 S. 1640, SR 1982 S. 681).
4.2. Die Kommission liess sich über die Fälle, in welchen die
eidgenössischen Räte bisher eine Amnestie gewährten,
orientieren. Sie stellte dabei fest, dass das Parlament den
Erlass eines Amnestiebeschlusses stets von der Vorausset-
zung abhängig machte, dass ein ganz besonderes öffentli-
ches Interesse am Verzicht auf Ahndung der Widerhandlung
besteht. Nur wenn dieses öffentliche Interesse höher gewer-
tet wurde als jenes an der Verhängung und Vollstreckung
der gesetzlichen Sanktionen, betrachteten die eidgenössi-
schen Räte die Amnestie als gerechtfertigt. Dabei übten sie
insbesondere in unserem Jahrhundert grosse Zurückhal-
tung aus.
Mit der jurassischen Regierung ist die Kommission der

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Motion der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei. Bundesräte. Kantonszugehörigkeit
Motion du groupe de l'Union démocratique du Centre. Conseillers fédéraux. Appartenance
cantonale
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1986
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Sommersession
Session
Session d'été
Sessione
Sessione estiva
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
06
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
83.914
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
09.06.1986 - 14:30
Date
Data
Seite
678-688
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Pagina
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20 014 381
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