ch_vb · <td class="metadataCell">10109761</td> · 1998-07-09 · de


#ST# Rapport des Commissions de gestion
des Chambres fédérales du 9 juillet 1998
concernant le Fonds de compensation
de l'assurance-vieillesse et survivants
Avis du Conseil fédéral
du 3 février 1999
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous remercions de votre rapport et de vos recommandations relatives à
l'activité de placement du Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survi-
vants. Vous avez prié le Conseil fédéral de prendre position sur ces recommanda-
tions et, s'il les accueille favorablement, de les réaliser rapidement, le cas échéant en
proposant une révision partielle de la loi sur l'AVS. Nous répondons volontiers à
cette demande et vous soumettons la prise de position ci-dessous.
Le Conseil fédéral approuve en grande partie les considérations contenues dans votre
rapport. Il a l'intention de soumettre les mesures qu'il juge pertinentes aux Cham-
bres fédérales dans le cadre de la 11e révision de l'AVS.
1 
Généralités
Le Fonds de compensation de l'AVS a pour fonction de répondre aux fluctuations de
trésorerie qui résultent de l'évolution des recettes et des dépenses. De plus, il doit
pouvoir couvrir les excédents de charges pendant un certain temps. Ces principes et
objectifs doivent être pris en considération lorsque l'on définit la politique de place-
ment de ce Fonds. 11 faut, en particulier, veiller à disposer en permanence de suffi-
samment de liquidités. L'art. 108 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et sur-
vivants (LAVS) précise en outre que l'actif du Fonds de compensation doit être
placé de manière à présenter toute, sécurité et à rapporter un intérêt convenable. C'est
la raison pour laquelle le Fonds de compensation AVS a investi ses actifs à court
terme auprès de la Confédération et des banques. Les avoirs engagés à plus long
terme sont placés sous forme-de prêts fixes auprès des collectivités publiques
(Confédération, cantons, communes) et des banques. En complément, une partie de
sa fortune est placée en obligations auprès de débiteurs suisses. Contrairement à ce
que constatent les commissions de gestion, selon lesquelles le rendement de la for-
tune du Fonds de compensation n'a jamais dépassé 4 % au cours de ces dix dernières
années, cette politique de placement a permis d'obtenir au cours de la décennie
écoulée un intérêt annuel moyen de 5,5 %.
Nous sommes d'avis que toutes les mesures nécessaires doivent être prises pour
optimiser le rendement de la fortune du Fonds de compensation à risque égal, même
si ces intérêts ne représentent qu'une faible partie des recettes globales. Se basant sur
les expériences de placement faites au cours des quinze dernières années par les
2272 
1999-22

institutions de prévoyance sociale, le Conseil fédéral a élargi les principes de place-
ment contenus dans l'art. 108 LAVS lors de la 1.0e révision de l'AVS. Depuis
l'entrée en vigueur de la modification de l'AVS au 1er janvier 1997, le Fonds de
compensation peut engager une partie de ses actifs sous forme d'actions
d'entreprises suisses. Les conditions cadres indispensables à une politique de place-
ment moderne ont ainsi été créées. Nous attirons l'attention sur le fait qu'une politi-
que de placement diversifiée, menée sur la base de connaissances scientifiquement
éprouvées, permet sans aucun doute d'obtenir des rendements plus élevés. Elle
s'accompagne toutefois de risques accrus en raison des fluctuations auxquelles sont
soumises les valeurs boursières.
En prévision de la marge de manœuvre plus étendue dont bénéficie le Fonds de
compensation depuis la révision de la LAVS, le Conseil d'administration du Fonds
de compensation AVS a entrepris dès 1994 d'importants travaux préparatoires en
vue de réorienter sa politique de placement. Il a élaboré, conjointement avec la ban-
que Pictet & Cie, un concept général portant sur la stratégie de placement,
l'organisation et l'administration.
Aussitôt la révision de la LAVS au 1er janvier 1997 entrée en vigueur, cette nouvelle
politique de placement a pu déployer ses premiers effets. Cette année-là, les actifs
libérés par l'arrivée à échéance de certains placements ont été réinvestis dans
d'autres catégories de placements, à savoir 500 millions de francs en actions suisses
et 500 millions en obligations en devises étrangères. En 1998, un milliard supplé-
mentaire a été investi dans des actions suisses.
2 
Réponse aux différentes recommandations
Recommandation 1
Les commissions de gestion prient instamment le Conseil fédéral de modifier
l'art. 108, al. 1, LAVS en substituant à la notion d'«intérêt convenable» celle de
«rendement optimal correspondant aux revenus réalisables sur le marché».
Le Conseil fédéral reconnaît que les principes fixés à l'art. 108, al. 1, LAVS ne
conduisent pas forcément à une politique de placement moderne. 11 n'est pas sûr que
la nouvelle formulation proposée par les commissions de gestion permette
d'atteindre cet objectif. 
Selon 
l'art. 109 LAVS, il appartient au Conseil
d'administration du Fonds de compensation AVS de définir une politique de place-
ment adéquate. En émettant les directives du 1.4 novembre 1996 sur l'administration,
l'activité déplacement et l'organisation du Fonds de compensation AVS, ce conseil
s'est doté des bases nécessaires pour une politique de placement répondant aux
exigences modernes. La formulation actuelle de l'art. 108, al. 1, LAVS n'a pas
constitué d'obstacle à cet égard. Une nouvelle formulation de cette disposition lé-
gale, similaire à celle demandée par les commissions de gestion, a été proposée dans
le cadre de la procédure de consultation de la 11e révision AVS.
La nouvelle orientation en matière de politique de placement du Fonds de compen-
sation s'est traduite au cours des deux années passées par une réduction du montant
des prêts accordés aux collectivités publiques, montant qui ira encore en diminuant.
Cette évolution est davantage motivée par des questions de liquidités que par des
considérations en termes de rendement. Fondamentalement, de tels prêts sont accor-
dés aux conditions habituelles du marché financier. Ce n'est pas le rôle du Fonds de
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compensation de faire bénéficier la communauté de crédits avantageux au détriment
des assurés de l'AVS.
Recommandation 2
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
d'attribuer un mandat de prestations au Conseil d'administration du Fonds de
compensation de l'AVS.
Dans ce cadre, le Conseil fédéral examinera aussi la taille et la composition du
Conseil d'administration et de ses sous-commissions et proposera, le cas
échéant, les modifications législatives nécessaires.
Le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'est pas judicieux d'attribuer au Conseil
d'administration du Fonds de compensation AVS un mandat de prestations, par
exemple sous forme d'un rendement minimal à atteindre. Le Conseil fédéral part du
principe qu'un rendement à atteindre doit correspondre aux conditions actuelles du
marché financier à risque égal. Le Conseil d'administration remplit ces exigences en
imposant aux gestionnaires de fortune internes et externes un indice du marché
pertinent comme outil de référence. Le Conseil fédéral souhaite éviter toute formu-
lation de nature politique ou éthique lorsqu'il est question de restrictions de place-
ment. L'application pratique de telles dispositions soulève en effet de nombreuses
difficultés. Ainsi, les pays qui ne respectent pas la Convention des droits de l'homme
font généralement partie des nations dont la situation économique est telle qu'on ne
peut pas y effectuer de placements offrant la sécurité voulue. Investir dans ces pays a
donc fréquemment pour corollaire la mise en œuvre de nombreux mécanismes de
contrôle et n'est, de ce fait, pas une opération rentable. Le plus souvent, le profil
économique de ces pays ne correspond d'ailleurs pas aux exigences en matière de
placement que doivent respecter les gestionnaires du portefeuille financier. Depuis
quelque temps, différentes banques et d'autres professionnels de la gestion de for-
tune ont commencé à constituer des portefeuilles composés de titres émis par des
entreprises qui remplissent les exigences en matière d'environnement. Ces fonds,
dits à thème, sont en règle générale encore trop modestes pour jouer un rôle détermi-
nant dans la gestion de grandes fortunes, telles que celle du Fonds de compensation
AVS. Rien ne s'oppose toutefois à ce que le Conseil d'administration du Fonds de
compensation investisse, le moment venu, dans des entreprises qui réunissent les
conditions indispensables à un développement durable. Le Conseil fédéral part du
principe que le Conseil d'administration s'abstiendra d'effectuer des placements
manifestement délicats du point de vue éthique ou social.
Les commissions de gestion considèrent qu'il est souhaitable, pour des raisons
d'efficacité, de réduire la taille du Conseil d'administration du Fonds de compensa-
tion AVS. Le Conseil fédéral ne partage pas ce point de vue. Comme le veut l'art.
109 LAVS, le Conseil d'administration compte actuellement quinze membres. Le
Fonds de compensation AVS est une œuvre sociale d'envergure nationale qui doit
être soutenue par tous les milieux concernés. C'est la raison pour laquelle la LAVS
stipule que les assurés, les associations économiques suisses, les institutions
d'assurances, la Confédération et les cantons doivent y être équitablement représen-
tés. Il faut également veiller à donner aux femmes et aux minorités linguistiques la
place qui leur revient. Du point de vue politique, la situation se prête donc mal à une
réduction du nombre des personnes dont se compose le Conseil d'administration. Il
est, par ailleurs, peu probable qu'une telle mesure augmenterait l'efficacité de
2274

l'organe directeur à qui incombe la définition des objectifs et des principes qui régis-
sent la gestion de fortune du Fonds de compensation. La véritable administration de
ce fonds est en effet de la compétence du Comité du Conseil d'administration, com-
posé actuellement de six membres très qualifiés. Un représentant de-l'Office fédéral
des assurances sociales et un représentant de l'Administration fédérale des finances
apportent leur soutien à ce comité et prennent part à ses délibérations avec voix
consultative. De plus, le comité bénéficie du solide appui d'un spécialiste externe.
Les expériences faites depuis l'entrée en vigueur de la 10e révision de l'AVS et
depuis la mise en œuvre de la nouvelle politique de placement du Fonds de compen-
sation AVS ont montré que le Conseil d'administration et le Comité du Conseil
d'administration sont des organes directeurs extrêmement efficaces, tant du point de
vue de la répartition des tâches que de leur taille et de leur composition.
Recommandation 3
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'inviter le Conseil
d'administration du Fonds'de compensation à faire examiner l'opportunité de
déléguer à des gestionnaires de portefeuille externes l'ensemble de la gestion de
fortune du fonds.
Lorsqu'il a émis les directives du 14 novembre 1996 relatives à l'administration, à
l'activité de placement et à l'organisation du Fonds de compensation AVS, le Con-
seil d'administration a décidé que la trésorerie, les titres de créance et les lettres de
gages noncotées devaient être administrés par l'Office de gestion du Fonds de com-
pensation AVS; en ce qui concerne tous les autres placements, il revient au Comité
du Conseil d'administration de décider s'ils seront gérés par des instances internes
ou externes.
Compte tenu du personnel très restreint de l'Office de gestion, le Comité du Conseil
d'administration a décidé que seul le portefeuille d'obligations actuel continuerait
d'être administré par cet office. Les nouveaux placements en actions suisses et en
obligations en monnaies étrangères seront confiés à des gestionnaires de fortune
externes. Jusqu'à présent, le Comité a attribué de tels mandats à douze gestionnaires
de fortune différents au total. Tous les titres - y compris les obligations gérées par
l'Office de gestion - ont été remis à une banque pour qu'elle en assure le suivi sur le
plan administratif. Le Comité du Conseil d'administration décidera prochainement si
le portefeuille d'obligations actuellement géré par l'Office de gestion sera également
confié, pour tout ou partie, à des gestionnaires de portefeuille externes. En outre, il
conviendra d'étudier de plus près les relations entre POffice de gestion et les organes
centraux du Fonds de compensation.
A notre avis, la majeure partie des exigences formulées par les commissions de
gestion ont donc d'ores et déjà été remplies.
Recommandation 4
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
de compléter la LAVS de manière à créer la base légale permettant de faire sup-
porter aux personnes chargées de l'administration du Fonds de compensation les
dommages causés. Le cas échéant, le Conseil fédéral examinera si les disposi-
tions topiques du code des obligations et de la loi fédérale sur la responsabilité
sont suffisantes.
2275

En vertu de l'art. 1, al. 1, let. f, de la loi sur la responsabilité (RS Ì70.32), les mem-
bres des organes du Fonds de compensation sont directement chargés d'une tâche de
droit public par la Confédération. Dans la mesure où ces personnes sont des agents
de la Confédération, elles sont donc également soumises à l'art. 1, al. 1, let. e, de la
loi sur la responsabilité. Ainsi que le prévoit l'art. 3, al. 1, de la loi sur la responsa-
bilité, c'est la Confédération qui répond du dommage qu'elles pourraient causer sans
droit dans l'exercice de leur fonction au sein du Fonds de compensation AVS, sans
égard pour leurs fautes (responsabilité causale stricte). Conformément à l'art. 7 de la
loi sur la responsabilité, la Confédération peut avoir une action récursoire contre les
membres des organes dirigeants de ce fonds, si ceux-ci l'ont causé intentionnelle-
ment ou par une négligence grave et si elle se trouve dans l'obligation de réparer les
dommages subis par le Fonds de compensation. Le code des obligations ne
s'applique qu'aux dispositions expressément mentionnées à l'art. 9 de la loi sur la
responsabilité.
Les commissions de gestion demandent que la responsabilité primaire de la Confé-
dération soit maintenue et que les conditions qui permettent une action récursoire
soient renforcées. Ces demandes sont largement remplies par la législation actuelle.
Cette dernière rejoint, sur le fond, l'art. 86 du projet de loi fédérale sur la partie
générale du droit des assurances sociales. Dans ces conditions, nous préférons ne pas
ajouter à la LAVS des dispositions complémentaires en matière de responsabilité.
Recommandation 5
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner s'il est oppor-
tun et défendable de modifier l'art. 108, al. 1, LAVS de manière à permettre
l'élargissement et la diversification des possibilités de placement du Fonds de
compensation.
Le Conseil d'administration du Fonds de compensation AVS a déposé une requête
demandant que l'art. 108 AVS soit modifié dans le cadre de la 11e révision de l'AVS
afin que la limitation des placements aux seules actions d'entreprises suisses tombe.
Une diversification des placements au niveau international permettrait non seule-
ment d'en augmenter le rendement mais également d'en ventiler plus largement les
risques.
Le Conseil fédéral a proposé de modifier la loi dans ce sens dans le cadre de la
11e révision de l'AVS.
Recommandation 6
Les commissions de gestion prient le Conseil fédéral d'examiner l'opportunité
du Fonds de compensation; si le Conseil fédéral parvient à la conclusion que le
fonds est nécessaire, il examinera la définition d'un degré de couverture qui
prenne davantage en considération l'évolution démographique et économique.
L'opportunité et le degré de couverture optimal du Fonds de compensation AVS ont
fait l'objet de discussions approfondies aux cours des travaux préparatoires pour la
11e révision de l'AVS. Il a notamment été relevé que les avoirs du Fonds de com-
pensation diminuent régulièrement. Un groupe de travail de l'administration fédérale
a demandé au professeur Heinz Schmid d'examiner cette question sous l'angle de la
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gestion financière. L'expertise effectuée par le M. Schmid aboutit aux conclusions
suivantes:
Le degré de couverture optimal qui doit être visé correspond à 70 % du montant des
dépenses annuelles du Fonds de compensation. Le taux minimal à atteindre est de 45
à 50 %. Ces valeurs ont été établies à partir de modèles de calcul intégrant différen-
tes hypothèses quant à l'évolution de l'indice des salaires et des prix à la consom-
mation. 15 à 20 % du taux de couverture optimal du Fonds de compensation AVS
servent de réserve de sécurité et de fluctuation; le reste est une réserve de finance-
ment et de transition.
On considère le maintien de ces ressources de financement et de transition comme la
tâche la plus importante du Fonds de compensation AVS. Si la situation devait
évoluer de telle façon que les excédents de recettes de l'AVS ne suffisent plus à
alimenter le Fonds de compensation ou même que ce Fonds serve à couvrir les dé-
penses de l'AVS, des mesures devraient être prises en vue de rééquilibrer les comp-
tes. Les réserves de financement et de transition doivent donc être suffisamment
élevées pour couvrir les besoins de l'AVS durant la période de trois à cinq ans que
nécessiteraient l'adaptation de la législation et les processus de décision parlemen-
taire. Cette réserve doit atteindre au minimum 30 % des dépenses annuelles; un taux
de 50 % serait optimal.
En définissant les réserves du Fonds de compensation proportionnellement aux
charges annuelles, on prend en compte l'augmentation du nombre de rentiers et
l'évolution de l'indice des salaires et des prix à la consommation (indice mixte). Le
fonds doit se développer parallèlement à la dynamique des charges de l'AVS. Par
conséquent, les nouvelles mesures de financement prévues dans la 11e révision ne
servent pas uniquement à couvrir les dépenses accrues de l'AVS; elles visent égale-
ment à éviter une baisse trop importante du Fonds de1 compensation et à le stabiliser
à un niveau déterminé.
Compte tenu de l'évolution démographique et de la croissance constante des dépen-
ses qui en résultent pour l'AVS, le Fonds de compensation doit être augmenté en
permanence, lui aussi. Si l'on veut éviter de solliciter excessivement les ressources
existantes pour y parvenir, il est particulièrement important, tant du point de vue de
la politique financière que de l'économie publique, de ne pas toucher à mauvais
escient au pouvoir d'achat pour renflouer le Fonds de compensation AVS.
C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a soumis à consultation, dans le cadre
de la 11e révision de l'AVS, la proposition d'abaisser le degré de couverture minimal
du Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants à 70 % des charges
annuelles.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames
et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
3 février 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de |a Confédération, François Couchepin
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Rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales du 9 juillet 1998 concernant
le Fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants Avis du Conseil fédéral du
3 février 1999
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23.03.1999
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