ch_vb · JAAC 56.23B · 1991-05-07 · de


JAAC 56.23B
Décision du Département fédéral de l’économie
publique du 7 mai 1991
Assurance fédérale des transports contre les risques de guerre pour des
navires de haute mer.
Art. 1 et 9 ss OARG. Fixation de la prime pour la couverture
automatique intérimaire.
- Malgré son statut de droit public, la couverture automatique
intérimaire est une véritable assurance qui, selon le principe en
usage dans les assurances privées, est octroyée moyennant une prime
correspondant au risque encouru.
- Ce principe est violé par la perception d’une prime supplémentaire
annuelle pour des régions dangereuses, prime fondée uniquement sur
la position momentanée d’un navire ou sur la destination prochaine
dont l’autorité pourrait avoir connaissance au moment de l’octroi de
la couverture, sans possibilité d’adaptation à une évolution rapide des
risques de guerre au cours d’une année.
- Fixation des primes par l’autorité de recours, sans reformatio in pejus,
qui heurterait les principes de l’égalité et de la protection de la bonne
foi.
Bundeskriegstransportversicherung für Hochseeschiffe.
Art. 1 und 9 ff. VBKV Festsetzung der Prämie für die Schock-Deckung.
- Trotz öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung ist die Schock-Deckung eine
echte Versicherung, die nach dem für das Privatversicherungswesen
üblichen Grundsatz der Festsetzung einer der Risikolage
entsprechenden Prämie gewährt wird.
1

- Gegen diesen Grundsatz verstösst die Erhebung einer
Jahreszusatzprämie für gefährdete Gebiete, welche Prämie allein
auf den momentanen Standort eines Schiffes oder auf das allenfalls der
Behörde bekannte, nächste Ziel im Zeitpunkt der Deckungsgewährung
abstellt, ohne die Möglichkeit einer Anpassung an das sich innerhalb
eines Jahres unter Umständen rasch ändernde Kriegsrisiko.
- Festsetzung der Prämie durch die Beschwerdeinstanz, ohne reformatio
in peius, welche gegen die Rechtsgleichheit und den Vertrauensschutz
verstossen würde.
Assicurazione federale dei trasporti contro i rischi di guerra per navi
d’altomare.
Art. 1 e 9 segg. OARG. Determinazione del premio di copertura
automatica interinale.
- Nonostante lo statuto di diritto pubblico, la copertura automatica
interinale è una vera assicurazione che è offerta secondo il principio
in uso nelle assicurazioni private nella determinazione di un premio
proporzionato al rischio.
- Questo principio è violato dalla riscossione di un premio suppletivo
annuo per regioni pericolose, premio basato unicamente sulla posizione
momentanea di una nave o sulla prossima destinazione, eventualmente
nota all’autorità al momento in cui è accordata la copertura, senza
possibilità di un adattamento a una rapida evoluzione dei rischi di
guerra nel corso di un anno.
- Determinazione del premio da parte dell’istanza di ricorso, senza
reformatio in pejus, che lederebbe la parità dei diritti e la protezione
della buona fede.
I
A. Vu l’imminence d’un conflit armé dans le Golfe persique, la Société de
navigation maritime V. SA a demandé le 16 janvier 1991 à la B., une institution
d’assurance de l’Office des assurances de l’approvisionnement économique
du pays (OASSU), l’octroi de la couverture automatique intérimaire pour sa
flotte dans le cadre de l’assurance fédérale des transports contre les risques de
guerre (ARG) conformément aux art. 9 ss de l’O du 7 mai 1986 sur l’assurance
fédérale des transports contre les risques de guerre (OARG, RS 531.711). Elle a
demandé la couverture, entre autres, pour ses navires-citernes spéciaux m/t
C. L., m/t L., m/t R. et m/t V. Elle a indiqué comme il suit la position et la valeur
d’assurance des quatre navires précités: «m/t C. L., valeur: Fr. 13 500 000.-,
position: Mersin (Turquie) ensuite Iskenderun (Turquie) Ashdod (Israël)», m/t
L., valeur: Fr. 5 000 000.-, position: en route entre Amsterdam et Istanbul»;
«m/t R., valeur: Fr. 10 000 000.-, position: en route entre Malaga et Monopoli
2

(Italie)»; «m/t V., valeur: Fr. 1 000 000.-, position: en route entre Valencia et
Genova (Italie), ensuite Limassol (Chypre), Genova.» Au moment en question,
le m/t C. L. se trouvait effectivement à Mersin, le m/t L. dans le Canal de la
Manche, en route vers Istanbul, le m/t R. devant Monopoli et le m/t V. devant
Gênes.
B. Sur la base de ces demandes de couverture ainsi que de celles d’autres
armateurs, la Commission du tarif de 1’OASSU a fixé les primes le 16 janvier
1991, à savoir une prime de base de 0,05% de la valeur du navire ainsi que,
pour la proximité immédiate d’une région dangereuse, c’est-à-dire pour
l’Arabie saoudite et le Canal de Suez, un complément de risque de 0,15%
ainsi que 0,05% pour l’ensemble de la Mer Méditerranée. Bien qu’elle ne
l’ait nulle part mentionné expressément dans les documents, la Commission
du tarif a considéré qu’Israël aussi était une région dangereuse à proximité
immédiate. Par conséquent, un taux global de 0,2% a été fixé pour la côte
d’Israël et un taux de 0,1% pour le reste de la Méditerranée. Sur la base
de ces taux, la B. a rendu le 17 janvier 1991 les décisions de couverture
sollicitées et a fixé dans ces dernières une prime annuelle de 0,2% pour le
m/t C. L., de 0,1% pour les navires-citernes m/t L., R. et V. et de 0,05% pour le
navire-citerne m/t C. qui n’est pas englobé dans la présente procédure. Elle
a pris en considération une valeur d’assurance du navire de Fr. 13 500 000.-
pour le m/t C. L., de Fr. 5 000 000.- pour le m/t L., de Fr. 10 000 000.- pour le m/t
R. et de Fr. 1 000 000.- pour le m/t V., ce qui correspond à une prime annuelle
de Fr. 27 000.-, respectivement de Fr. 5 000.-, de Fr. 10 000.- et de Fr. 1 000.-. La
couverture a été accordée à partir du 17 janvier 1991, 10 h 30 (probablement
heure de l’Europe centrale [HEC]).
C. V. SA a formé, dans les délais, un recours administratif contre ces quatre
décisions auprès de l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique
du pays (OFAE) et demandé que les primes perçues en vertu des deux
décisions soient ramenées au niveau de la prime de base de 0,05% des sommes
d’assurance déterminantes. Elle a demandé, en outre, que l’effet suspensif soit
retiré aux recours.
Dans son mémoire de recours, la recourante fait grief à l’OASSU d’avoir
appliqué un tarif différencié à la couverture automatique intérimaire en
fonction de la position du navire concerné au moment où la décision de
couverture a été rendue. Elle allègue que des navires qui, au moment de
l’octroi de la couverture automatique intérimaire se trouveraient par hasard
dans une zone dangereuse, seraient frappés d’une prime plus élevée pour
toute une année, même s’ils devaient quitter cette région peu de temps après,
alors que d’autres pourraient se rendre dans des régions dangereuses peu
après l’octroi de la couverture sans pour autant avoir à s’acquitter d’une
prime plus élevée. Ni l’OARG, ni les conditions générales d’assurance (CGA)
ne font la distinction entre certaines zones, raison pour laquelle il ne serait
pas possible non plus de modifier les primes en cours d’année. Aux yeux de
la recourante, le principe de la couverture automatique intérimaire n’est pas
non plus comparable au «held covered» ou au marché privé des assurances.
Selon elle, la couverture automatique intérimaire demeure ainsi subsidiaire au
marché privé même après la survenance de l’événement.
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D. Par décision de l’OFAE du 30 janvier 1991, la demande de retrait de l’effet
suspensif a été admise; de même l’OASSU a été invité à se déterminer sur le
recours. En outre, par décision du 1er février 1991, l’échéance du paiement
de la prime a été reportée jusqu’à l’issue du litige. Le 15 mars 1991, l’OASSU
a déposé ses observations dans les délais et a conclu au rejet du recours. Il
a fait valoir que les primes ont été déterminées selon les principes en usage
dans les assurances privées et que faute de données statistiques, il s’est inspiré
des primes en vigueur sur le marché londonien des assurances. Ce dernier a
exigé, pendant la période en question et pour des risques de guerre normaux,
une prime annuelle de 0,05% et le 15 janvier 1991 pour la côte de l’Arabie
saoudite en Mer rouge un supplément d’au moins 0,5% pour sept jours au
maximum. Le même jour, le marché de Londres a encore émis une note
générale prévoyant un délai de résiliation de sept jours pour le Canal de Suez.
En même temps, un marché «Held-covered» restreint s’est formé qui, en cas
de suppression de l’«automatic termination of cover clause», aurait offert
sa couverture. Les primes pratiquées sur ce marché très restreint auraient
été rendues tributaires de la situation du moment. De plus, selon 1’OASSU, la
couverture n’a été offerte que pour un laps de temps très bref, et non pour une
durée plus longue. Selon les principes en usage dans les assurances privées,
des tarifs différenciés correspondant aux différentes situations de risque
ont dû être établis même si des primes annuelles ont été fixées. L’OASSU
estime que les décisions attaquées ne violent pas le droit fédéral et qu’elles ne
sauraient être tenues pour inopportunes.
II
1. Les décisions rendues le 17 janvier 1991 par l’institution d’assurance
de l’OASSU, un office de milice de l’approvisionnement économique du
pays (art. 14 de l’O du 6 juillet 1983 sur l’organisation et les tâches de
l’approvisionnement du pays [O d’organisation de l’approvisionnement du
pays], RS 531.11), contiennent des mesures prises par les autorités, fondées
sur le droit public et ont pour objet la création de droits et d’obligations. Ces
actes administratifs doivent par conséquent être qualifiés de décisions au
sens de l’art. 5 al. 1er let. a PA. Selon l’art. 38 let. a de la LF du 8 octobre 1982
sur l’approvisionnement économique du pays (loi sur l’approvisionnement
du pays [LAP], RS 531) et en vertu des dispositions générales de la procédure
administrative fédérale (art. 44 PA), ces décisions peuvent être déférées à
l’OFAE. La recourante est touchée par les décisions attaquées, car elle est
tenue de payer des primes d’assurance déterminées. En conséquence, elle a
un intérêt digne de protection à ce que la décision soit modifiée, raison pour
laquelle elle a qualité pour recourir (art. 48 let. a PA). Elle remplit aussi les
autres conditions (art. 46 ss PA), notamment en ce qui concerne le délai de
recours de trente jours. En conséquence, le recours est recevable. La situation
matérielle et juridique étant analogue dans les quatre cas, ceux-ci sont traités
ensemble dans la présente procédure.
2. Selon l’art. 9 OARG, la Confédération peut en tout temps accorder la
couverture contre les risques de guerre s’étendant à des biens, des valeurs ou
des moyens de transport, lorsque éclate une grande guerre, que des armes
nucléaires ou radioactives sont engagées ou que la Suisse est entraînée dans
un conflit armé. Cette assurance spéciale est octroyée par la Confédération
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en tant que solution de nécessité ou transitoire pour le cas où le marché
privé des assurances en raison d’événements de grande guerre interromprait
automatiquement la couverture contre les risques de guerre («Automatic
termination clause»). Selon l’art. 14 en relation avec l’art. 8 OARG, une telle
couverture d’assurance est accordée sur requête par l’institution d’assurance
de l’OASSU qui en a été mandatée. L’opération étant considérée comme
présentant un intérêt pour l’approvisionnement du pays, il n’est pas nécessaire
d’en apporter la preuve (art. 11 OARG). La compagnie d’assurance B. est l’une
des institutions d’assurance mandatées par l’OASSU. Dans la mesure où elle a
octroyé la couverture automatique intérimaire à la recourante, elle a agi au
nom et par mandat de l’OASSU dans les limites de ses compétences légales.
3. En attaquant les décisions, la recourante invoque la violation du droit
fédéral (ni l’OARG, ni les CGA ne font de distinction quant au lieu de
position du navire pour ce qui est des primes), et vraisemblablement aussi
l’inopportunité (primes trop élevées; art. 49 let. a et c PA). Malgré son statut
relevant du droit public, la couverture automatique intérimaire est une
véritable assurance qui, selon les principes en usage dans les assurances
privées, est octroyée moyennant notamment l’acquittement d’une prime
correspondant au risque encouru (art. 1er OARG). En général, les primes
d’assurance sont déterminées mathématiquement sur la base de valeurs
statistiques relatives aux risques et selon le nombre d’assurés en fonction du
principe des «grands nombres». Cela n’est cependant pas possible dans le cas
de la couverture automatique intérimaire qui est une véritable assurance
contre les catastrophes et qui, depuis son remaniement en 1986, n’a jamais été
mise à contribution.
Malgré le défaut de bases de calcul, les organes compétents de l’OASSU
agiraient de manière arbitraire et excèderaient leur pouvoir d’appréciation en
fixant les primes à un niveau exagéré. Ils sont au contraire tenus de prendre
en considération des critères de comparaison qu’ils ne peuvent trouver que
sur le marché international des assurances casco-maritimes, notamment sur le
marché de Londres qui fait autorité en la matière. Une telle comparaison ne
fournit cependant que des critères généraux; il faut donc aussi tenir compte
des particularités de 1’ARG-couverture automatique intérimaire. La prise
en considération de critères du marché de Londres signifie que la structure
technique de ces assurances privées doit servir de base principale à l’ARG et,
concrètement, à la couverture automatique intérimaire. Cela ressort d’une
part de l’art. 1er OARG lui-même, d’autre part aussi du système de couverture
automatique intérimaire qui, le cas échéant, doit reprendre sans transition la
couverture privée contre les risques de guerre. En revanche, il n’en ressort
pas nécessairement que les taux de primes du marché privé des assurances
doivent être appliqués tels quels à la couverture automatique intérimaire de la
Confédération. Le Conseil fédéral a d’ailleurs déjà constaté, dans la décision
qu’il a rendue le 8 mars 1976 dans l’affaire Swissair contre le DFEP que le
marché des assurances, comme tout autre marché libre, ne réagit pas toujours
de manière strictement rationnelle, mais est influencé par des facteurs tout à
fait différents, tels que, par exemple, la pression exercée par la concurrence,
qui ne doivent pas être pris en considération par l’ARG (JAAC 40.40, p. 59).
4. En rendant les décisions de couverture, l’autorité de première instance
a agi, à juste titre, en s’inspirant des conditions régnant sur le marché de
Londres. Il se justifiait notamment de fixer une prime de base annuelle
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correspondant à la situation générale dans le domaine des risques. Toutefois,
en percevant aussi une prime annuelle supplémentaire pour des navires qui,
au moment de l’octroi de la couverture, se trouvaient par hasard dans des
régions dangereuses ou pour lesquels il était connu qu’ils s’y rendraient
sous peu, elle n’a pas appliqué de manière conséquente les principes en
usage sur le marché des assurances privées. En effet, durant la période en
question, ce dernier n’a octroyé la couverture qu’à titre individuel ou pour des
parcours de durée relativement brève dans les régions concernées; en outre,
il a perçu à chaque fois une prime supplémentaire en fonction de la situation
du moment dans les régions dangereuses. Cela se conçoit aisément, car il a
ainsi été possible de tenir compte de manière appropriée des risques réels.
En exigeant dans ces cas des primes annuelles supplémentaires et en ne se
fondant que sur la position momentanée d’un navire ou sur la destination
prochaine dont elle pourrait avoir connaissance au moment de l’octroi de la
couverture, l’autorité de première instance n’a pas tenu compte du principe
en usage dans les assurances privées qui veut qu’une prime adéquate soit
fixée en fonction des risques encourus, d’autant plus qu’après l’octroi de la
couverture, une adaptation à une éventuelle évolution rapide des risques
de guerre au cours d’une année demeure exclue. Cela aboutit aussi à une
situation choquante: en effet, des navires qui, au moment de l’octroi de la
couverture, se trouvaient en dehors des zones dangereuses pourraient, après
avoir obtenu la couverture, se rendre et rester pendant près d’une année
dans les régions dangereuses en s’acquittant simplement du tarif de base. La
perception de primes annuelles supplémentaires généralisées constitue donc
une violation du droit fédéral, à savoir de l’art. 1er OARG.
5. En rendant sa décision, l’autorité de première instance a apparemment pris
en considération l’art. 11 CGA et le ch. 3 de la Formule de décision qui prévoit
une prime annuelle, ainsi que l’art. 8 CGA qui n’autorise une abrogation ou
une modification de la décision de couverture qu’après l’expiration d’une
année d’assurance, excluant ainsi une adaptation de la prime. La question
de savoir si cette manière de déterminer la prime de base annuelle, en
fonction de la situation générale des risques est correcte et appropriée, peut
demeurer ouverte. Toutefois, les considérations qui précèdent montrent
que ces dispositions, dans la mesure où elles concernent la perception de
primes annuelles supplémentaires, sont en contradiction avec les principes
régissant le droit des assurances privées quant à la fixation des primes selon
la situation effective des risques encourus. Il serait en revanche erroné de
croire, comme l’estime la recourante, que 1’OARG interdirait la perception
d’une prime supplémentaire; il ressort au contraire de l’art. 1er de l’OARG
qu’une telle prime est pratiquement exigée. Les CGA ne prévoient toutefois
pas la possibilité de percevoir des primes supplémentaires correspondant aux
risques encourus au moyen de clauses d’adaptation appropriées; il s’agit là
d’une lacune qui, pour les motifs précités, viole le droit fédéral.
6. Selon l’art. 62 al. 2 PA, l’autorité de recours ne peut modifier la décision
attaquée au détriment d’une partie que lorsque celle-ci viole le droit fédéral
ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits. En l’espèce,
il faut constater que les CGA violent le droit fédéral en tant qu’elles prévoient
de fixer des primes annuelles non différenciées, sans offrir la possibilité de
percevoir ultérieurement une prime supplémentaire adaptée aux risques.
Le ch. 4 des décisions attaquées déclarant expressément que les CGA en font
6

partie intégrante, les décisions en question violent elles-mêmes le droit fédéral
et devraient en conséquence être modifiées au détriment de la recourante.
Selon les principes d’assurance en usage sur le marché de Londres, qui sont
aussi déterminants pour l’ARC, des primes supplémentaires limitées dans le
temps pour des régions dangereuses auraient été indiquées également dans
le cadre de la couverture automatique intérimaire. Cela aurait pu aboutir,
plus particulièrement dans le cas du navire-citerne m/t C. L., à la fixation de
primes plus élevées que les primes annuelles globales fixées par les décisions
attaquées.
7. Il sied de constater en l’espèce qu’une modification des décisions attaquées
aurait principalement pour conséquence un changement des CGA dans
chaque cas particulier. Ces dernières ont cependant obtenu force de loi
depuis longtemps dans tous les cas où la décision de couverture n’a pas été
attaquée et cela bien qu’elles soient contraires au droit fédéral. Cela permet
aux navires concernés de se rendre en tout temps dans les zones dangereuses
alors que leurs armateurs doivent simplement s’acquitter du tarif de base.
Il serait choquant, du point de vue de l’égalité devant la loi, que les CGA ne
puissent être modifiées au détriment de la recourante que lorsqu’elles ont été
attaquées, alors qu’elles devraient être applicables de manière identique à tous
les navires. Cette manière de procéder ne serait pas non plus compatible avec
la protection de la bonne foi prévue par le droit administratif; en effet, les CGA,
qui ont servi de fondement aux négociations sur l’octroi de la couverture, sont
connues de la recourante depuis 1987 et ne prévoient que des primes globales
annuelles. Cela étant, la recourante pouvait légitimement présumer qu’aucune
prime supplémentaire ne serait perçue pour des risques de guerre limités dans
le temps et à raison du lieu. Sur ce point, elle a été de bonne foi et doit être
protégée par l’administration. Dans cette situation juridique, on ne saurait
confirmer les décisions attaquées qui sont contraires au droit fédéral. Une
modification au détriment de la recourante n’étant pas soutenable du point de
vue de l’égalité devant la loi et de la protection de la bonne foi, les décisions
attaquées doivent être abrogées et les primes adaptées de manière qu’elles
correspondent aux conditions offertes pour les navires auxquels la couverture
a été octroyée au simple tarif de base. Les recours doivent par conséquent
être admis et les primes attaquées ramenées au taux de 0,05%) pour les quatre
navires.
8. Vu l’issue de la présente procédure, il n’est pas perçu de frais à la charge
de la recourante. Cette dernière n’ayant pas été représentée par un avocat et
n’ayant pas eu à subir de frais particuliers de procédure, il ne lui est pas alloué
d’indemnité (art. 64 al. 1er PA).
7

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 56.23B - Décision du Département fédéral de l'économie publique du 7 mai 1991
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1992
Année
Anno
Band
56
Volume
Volume
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Ref. No
150 001 526
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