ch_vb · JAAC 60.79 · 1995-08-16 · de


JAAC 60.79
Decisione del Consiglio federale del 16 agosto 1995
Art. 2 AF accordant une aide financière en faveur de la sauvegarde et de
la gestion de paysages ruraux traditionnels.
L’énumération des mesures destinées à la sauvegarde et à la gestion de
paysages ruraux traditionnels qui justifient une aide financière n’est
pas exhaustive. Il y a lieu de prendre en compte toutes les circonstances
du cas concret, y compris la valeur intrinsèque de l’immeuble en
question. L’AF vise la sauvegarde et la reconstitution de paysages
ruraux traditionnels. Il ne doit pas avoir pour effet la création d’un
musée en plein air ou d’un lieu de villégiature pour les habitants de
la plaine. Il doit au contraire tendre au rétablissement d’un habitat
permanent.
Attribution de l’aide en fonction de la pesée de tous les éléments en
présence, en tenant compte d’un cas comparable ayant bénéficié d’une
subvention sur la base de l’AF dans la même commune.
Art. 2 BB über Finanzhilfen zur Erhaltung und Pflege von naturnahen
Kulturlandschaften.
Der Gegenstand der Finanzhilfe zur Erhaltung und Pflege naturnaher
Kulturlandschaften ist im BB nicht abschliessend umschrieben.
Massgeblich ist eine umfassende Würdigung der Umstände des
Ein-zelfalles, auch des Wertes einer Liegenschaft an sich. Der BB
bezweckt die Erhaltung und Wiederherstellung traditioneller
Kulturlandschaften, nicht aber die Schaffung eines Freilichtmuseums
beziehungsweise eines Ferienorts für die Bevölkerung des Unterlandes;
die Finanzhilfe soll der Wiederherstellung von dauernd genutztem
Wohn- und Lebensraum dienen.
Vorliegend wird nach umfassender Abwägung der Umstände des
Einzelfalles und in Würdigung eines vergleichbaren Falles in der
gleichen Gemeinde, in welchem eine Finanzhilfe gewährt worden ist,
ebenfalls eine Finanzhilfe zugesprochen.
1

Art. 2 DF che accorda un aiuto finanziario per la conservazione e la
tutela dei paesaggi rurali tradizionali.
La lista dei provvedimenti per la conservazione e la tutela dei paesaggi
rurali che giustificano l’attribuzione di un aiuto finanziario non è
esaustiva. Occorre valutare tutte le circostanze del caso concreto, ivi
compreso il valore intrinseco dell’immobile. Il DF mira a salvaguardare
o ripristinare paesaggi rurali tradizionali, ma ciò non deve portare
alla creazione di un museo all’aperto o di un luogo di villeggiatura
per abitanti della pianura, bensì contribuire alla ricostituzione di un
habitat permanente.
Attribuzione dell’aiuto dopo la ponderazione di tutti gli elementi e
tenendo conto di un caso paragonabile che ha beneficiato del sussidio
nello stesso Comune.
I
A. L’8 giugno 1994 il Fondo svizzero per il paesaggio (FSP) ha negato la
concessione di un aiuto finanziario al signor I di A. Secondo l’FSP, l’interessato
avrebbe ristrutturato una cascina esistente per ottenerne una casa
d’abitazione per la sua famiglia, modificando totalmente lo scopo originario
della costruzione. Della vecchia cascina non sarebbe rimasto nulla, né da un
punto di vista funzionale, né nell’ottica agricola.
Pur ritenendo la nuova costruzione valida e bene inserita nel contesto
paesaggistico, l’FSP ha rilevato che la regione sarebbe già in parte urbanizzata
ed anche il patrimonio edilizio non sarebbe più particolarmente degno di
protezione, dacché il tetto della casa vicina all’edificio in questione sarebbe
stato recentemente rifatto con semplici tegole di cemento o eternite.
L’FSP, senza escludere la possibilità di valutare attentamente interventi futuri,
ha negato l’aiuto finanziario, visto che l’obiettivo da perseguire sarebbe la
conservazione dei paesaggi rurali degni di protezione ed eventualmente il loro
ripristino. Inoltre, l’aiuto dell’FSP presupporrebbe un particolare interesse
pubblico alla protezione del paesaggio.
B. Il 18 luglio 1994 il signor I ha interposto ricorso al Consiglio federale
avverso la decisione dell’FSP. Egli ha sottolineato che la cascina sarebbe
stata riattata con cura e che la sovvenzione dell’FSP sarebbe stata chiesta
in seguito allo sforzo finanziario effettuato per non banalizzare la costruzione
e poterla coprire con la pietra naturale. La riattazione completa sarebbe
stata realizzata con lo stesso pietrame esistente e lo scopo originario sarebbe
mutato per questioni funzionali e tecniche, visto che la statica dei muri
perimetrali sarebbe stata rifatta per sorreggere il peso del tetto in piode e
per la trasformazione della cascina in abitazione primaria per la famiglia
dell’insorgente. Inoltre, nella vicina zona di B sarebbe stato concesso un aiuto
finanziario per la casa di vacanza del famoso regista cinematografico X.
2

Il 18 agosto 1994 il signor I ha completato il gravame, ribadendo gli aspetti
tecnici della riattazione della cascina ed evidenziando di avere chiesto
Fr. 30 600.- quale contributo a fronte di una spesa totale di Fr. 65 000.- per
il tetto dell’abitazione. La zona non sarebbe da considerare urbanizzata, non
essendovi nemmeno le canalizzazioni comunali, e la nuova residenza primaria
contribuirebbe a valorizzare la frazione di C. Vista l’attribuzione dell’aiuto al
summenzionato regista cinematografico, la parità di trattamento imporrebbe
la concessione dell’aiuto finanziario anche all’insorgente.
C. Il 5 ottobre 1994 l’FSP ha presentato le sue osservazioni in merito al ricorso,
sottolineando che l’insorgente avrebbe trasformato una cascina mai utilizzata
quale abitazione prima di allora, modificandone quindi lo scopo; questo non
sarebbe contemplato nell’art. 2 del DF del 3 maggio 1991 che accorda un aiuto
finanziario per la conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali
(in seguito: DF, RS 451.51). Infatti non andrebbe sostenuta l’integrazione
architettonica di edifici comparabili a costruzioni nuove, soprattutto quando
si trovano in zona edificabile. La situazione della casa del signor X sarebbe
invece completamente differente, considerato che detto immobile sarebbe
stato rifatto esattamente come prima e sarebbe inserito in un insieme (piccolo
villaggio) meritevole di protezione, bello e intatto, fatto insolito nel contesto
locale e regionale. Esso rappresenterebbe in modo quasi ideale il paesaggio
culturale, alpino e contadino ticinese, in particolare nella regione D, e ciò
rientrerebbe in quanto previsto dall’art. 2 DF.
La casa del signor I non sarebbe invece inserita in un paesaggio meritevole di
protezione o tipico ed oltretutto si troverebbe in una zona edificabile, mentre
quella del signor X sarebbe in zona agricola. Anche questo giustificherebbe
la differente valutazione dei due casi. I limitati mezzi finanziari disponibili
obbligherebbero l’FSP a concentrarsi su misure di conservazione in zone
per le quali la pianificazione non prevede futuri interventi edilizi. Inoltre,
non andrebbero finanziati monumenti già classificati e famosi, ma piuttosto
salvati i rari paesaggi culturali che si trovano nell’ambiente naturale e le
costruzioni «anonime». L’interesse pubblico alla ricostruzione della casa del
signor X troverebbe un’ulteriore giustificazione nel passaggio di un sentiero
escursionistico e storico ben frequentato sotto l’arcata posteriore della casa.
Infine, l’aiuto al signor X sarebbe stato concesso perché egli non avrebbe avuto
i mezzi finanziari per pagare la ricostruzione.
D. (Sopralluogo)
E. Il 14 ed il 15 novembre 1994 l’FSP ha prodotto il rapporto concernente la
propria attività, illustrante alcuni criteri per le decisioni di attribuzione di
aiuti. L’FSP ha ribadito l’intenzione di sostenere edifici degni di protezione
e tipici per il paesaggio fuori dalla zona edificabile, sottolineando anche la
volontà di appoggiare futuri interventi per le altre case del gruppo in cui si
trova la costruzione del signor X. Inoltre, l’aiuto concesso al signor X sarebbe
il frutto di un intervento tempestivo in seguito ad un incendio che avrebbe
devastato l’edificio ed avrebbe evitato una ricostruzione con scarsi mezzi
finanziari e quindi meno rispettosa del paesaggio caratteristico. Un ulteriore
3

scopo dell’FSP sarebbe infatti quello di potere intervenire in modo veloce e
poco burocratico per impedire che vadano persi valori culturali e paesaggistici
altrimenti non salvaguardabili.
F. Con scritto del 15 dicembre 1994 il signor I ha ribadito l’utilizzo dello
stesso pietrame della struttura precedente per la ricostruzione della sua
casa ed il fatto che C sarebbe un nucleo paesaggisticamente bello e vitale.
Sarebbe pertanto più logico sostenere tale zona piuttosto che quella di B,
in cui risiederebbero solamente due persone anziane. La casa del signor
X non farebbe parte di un insediamento meritevole di protezione. Essa
sarebbe discosta e non facente parte di un nucleo, non disporrebbe di una
fossa biologica e la strada (...) impedirebbe valutazioni di tipo estetico.
L’insufficienza della copertura assicurativa della casa del signor X non
giustificherebbe un aiuto da parte dell’FSP ed il sentiero escursionistico citato
dall’FSP sarebbe stato ristrutturato grazie a due enti pubblici. La volontà di
sostegno a suo tempo espressa dal Comune di A sarebbe soprattutto stata
riferita a musei ed abitazioni primarie.
Di ulteriori singoli punti dei citati atti istruttori si dirà, ove occorra, nei
considerandi in diritto.
(...)
II
1. Secondo l’art. 8 cpv. 2 DF le decisioni concernenti la concessione o il rifiuto
finanziario possono essere impugnate con ricorso al Consiglio federale
(cfr. anche art. 72 segg. PA). La chiara formulazione della base legale
porta quindi ad escludere che sia aperta la possibilità del ricorso di diritto
amministrativo al TF. Del resto, tale rimedio giuridico, secondo l’art. 99
lett. h OG, è escluso contro decisioni concernenti il rifiuto di sussidi, al cui
ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto (cfr. DTF 110 Ib
300 e 99 Ib 422). Che il DF non preveda un diritto alla concessione dell’aiuto
risulta chiaramente già dagli scopi della base legale stessa e dal fatto che la
Commissione competente decide con un ampio margine di apprezzamento
(cfr. anche DTF 117 Ib 228 consid. 2b, DTF 110 Ib 153 consid. 1b, 300 consid. 1).
Inoltre, il fatto che gli aiuti vengano concessi entro i limiti dei mezzi disponibili
(art. 1 cpv. 1 DF) conferma che non vi è diritto alle prestazioni (cfr. GAAC 41.27,
39.44 e Messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 1986 a sostegno di un
disegno di legge sugli aiuti finanziari e le indennità, FF 1987 I 297 segg.).
2. (...)
3. Secondo l’art. 1 cpv. 1 DF la Confederazione accorda, entro i limiti dei
mezzi disponibili, un aiuto finanziario a favore di provvedimenti per la
conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali. A tale scopo essa
istituisce un fondo apposito (art. 1 cpv. 2).
Ai sensi dell’art. 2 DF, l’aiuto finanziario è accordato per l’esecuzione di
provvedimenti destinati segnatamente a:
a. proteggere, tutelare, mantenere o ripristinare paesaggi rurali tradizionali;
b. mantenere e promuovere metodi di sfruttamento e di coltura tradizionali e
adeguati alle condizioni locali;
4

c. proteggere, tutelare, mantenere, rinnovare o ricostruire edifici, vie di
comunicazione storiche e altri elementi del paesaggio naturale e del paesaggio
rurale;
d. informare sulla necessità di conservare e di tutelare questi paesaggi.
3.1. Le decisioni concernenti la concessione, il rifiuto e la restituzione
dell’aiuto finanziario sono prese da una Commissione istituita dal Consiglio
federale e composta da 9 a 13 membri. La Confederazione, i Cantoni e le
organizzazioni di protezione della natura, del paesaggio e del patrimonio
culturale vi sono adeguatamente rappresentati (art. 9 cpv. 1 DF).
4. L’insorgente ha in sostanza contestato le considerazioni dell’FSP, secondo
cui il suo edificio non rientrerebbe nei casi previsti dall’art. 2 DF. Occorre
innanzitutto sottolineare che, a differenza di quanto sembra ritenere il
ricorrente, nella presente procedura va stabilito unicamente se la costruzione
del ricorrente stesso è meritevole di un finanziamento da parte dell’FSP perché
caratteristica per il paesaggio. Non è invece possibile statuire sull’attribuzione
del sussidio al signor X, il cui caso può essere preso in considerazione
solamente quale termine di paragone per meglio focalizzare alcuni criteri
di valutazione e di applicazione del DF da parte dell’FSP. In altre parole, la
decisione di sussidiare i lavori di ricostruzione dell’edificio di proprietà del
signor X è cresciuta in giudicato ed è esecutiva, per cui non può più essere
messa in discussione in questa sede.
5. La valutazione di elementi quali quelli descritti dall’art. 2 DF comporta
questioni di apprezzamento dell’FSP, il quale gode di un’ampia discrezionalità
su aspetti fattuali e giuridici.
Secondo l’art. 49 PA, il Consiglio federale può analizzare se la decisione
impugnata viola il diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del potere di
apprezzamento (lett. a), se vi è stato un accertamento inesatto o incompleto di
fatti giuridicamente rilevanti (lett. b) e se la decisione risulta essere inadeguata
(lett. c).
Tuttavia, nell’applicazione di concetti legali indefiniti il Consiglio federale
è solito riconoscere alla competente autorità specializzata un certo potere
discrezionale, essendo detta applicazione di difficile controllo per l’istanza
di ricorso; per questo l’autorità amministrativa gode di regola della stessa
discrezionalità come nell’ambito di questioni di natura tecnica (DTF 115 Ib
131 segg.; GAAC 42.99; Max Imboden / René A. Rhinow / Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Francoforte sul Meno 1990,
n. 66/B/IId). Occorre quindi analizzare la decisione impugnata tenendo conto
di questo aspetto.
6. Prima di esaminare nel dettaglio gli elementi di valutazione citati dall’FSP,
risulta utile evidenziare i princìpi che sono alla base del DF.
L’FSP è stato istituito in seguito all’iniziativa parlamentare Fondo per la
protezione del paesaggio del 23/26 novembre 1990 (FF 1991 I 723). Secondo il
rapporto del gruppo di lavoro per la partecipazione dell’Assemblea federale ai
festeggiamenti del 700° anniversario della Confederazione (FF 1991 I 725, in
seguito: Rapporto), il concetto di paesaggio rurale tradizionale vuole che
il paesaggio non sia costituito unicamente dalla somma dei dati naturali
come il clima, la topografia, l’idrografia, la vegetazione e la fauna, bensì
5

rappresenta anche e soprattutto il risultato delle attività dell’uomo, come
le abitazioni, le strade, i campi, i canali, ecc. Il Rapporto evidenzia pure che «...
il paesaggio è anche la testimonianza di un che non abbraccia unicamente le
tracce visibili, bensì in particolare il pensiero, i sentimenti e i metodi di lavoro
delle generazioni passate e la trasposizione dei loro valori sociali, culturali
e spirituali sul paesaggio» e «...come testimonianza della storia, dei modi di
vita e delle idee dei nostri antenati, il paesaggio possiede un valore unico e
insostituibile...».
È pure stato sottolineato che l’evoluzione della società industriale e dei servizi
sta progressivamente distruggendo questo patrimonio storico-culturale e
che il paesaggio rurale tradizionale è importante anche da un punto di vista
economico, naturale, turistico ecc. (pag. 726). La conservazione del paesaggio
rurale tradizionale con i suoi numerosi rifugi per le più svariate specie, con
la sua impronta culturale e il suo valore ricreativo è pertanto divenuta una
necessità imperiosa.
6.1. Interessante risulta rilevare che a pag. 728 del Rapporto si dice che «il
fondo dovrà consentire di intervenire in tutti i casi in cui lo scopo diretto o
indiretto è la conservazione, la manutenzione o il ripristino di paesaggi quasi
naturali e di taluni loro elementi naturali o umani». Quale esempio concreto, a
pag. 733, vengono citati il rinnovo e la ricostituzione di tetti coperti di scandole,
con la precisazione che i provvedimenti di sostegno devono servire anche alla
ricostruzione di insediamenti abbandonati nelle vallate più discoste delle Alpi,
che non devono essere trasformate in museo all’aperto o in luogo di villeggiatura
per gli abitanti della pianura, ma diventare di nuovo un habitat permanente.
Anche il Consiglio federale, nel parere del 4 marzo 1991 (FF 1991 I 1186), ha
avuto modo di dire che, contrariamente ai monumenti storici, i paesaggi
rurali tradizionali devono il loro valore e il loro aspetto unicamente all’attività
costante e alle cure della popolazione residente (pag. 1189).
6.2. Per quanto concerne i princìpi fondamentali del DF, è anche opportuno
segnalare che, secondo il Rapporto (pag. 735), la lista dell’art. 2 non è esaustiva.
7. In sostanza, l’FSP ha incentrato la sua decisione negativa soprattutto sui
seguenti motivi:
a. il mutamento dello scopo e delle dimensioni della costruzione;
b. la parziale urbanizzazione della regione;
c. l’ubicazione in zona edificabile dell’immobile, nuovo e non facente parte di
un nucleo degno di protezione.
Innanzitutto si tratta quindi di stabilire se tali elementi corrispondono al
caso concreto. Inoltre, in mancanza di direttive o di ordini di priorità chiari,
nonostante la LF del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (legge
sui sussidi [LSu], RS 616.1) permetta ed auspichi l’istituzione di un ordine
di priorità per la valutazione delle domande quando esse superano i mezzi
disponibili (art. 13 cpv. 2 LSu) e non vi è alcun diritto all’aiuto finanziario
6

(art. 13 cpv. 1 LSu), bisogna verificare se i motivi che hanno portato al rifiuto
del sussidio al signor I tengono debitamente conto degli scopi e delle singole
condizioni del DF.
8. Non vi è dubbio che uno degli scopi essenziali del DF sia la salvaguardia
o il ripristino dei paesaggi rurali tradizionali, aventi non solo un’impronta
culturale molto importante, ma anche un valore ricreativo non trascurabile.
Qui inevitabilmente l’accento va a cadere su un elemento che si potrebbe
definire dinamico, emergente dal già menzionato Rapporto (punto II/6.1),
secondo cui la ricostruzione di insediamenti in zone discoste non deve portare
alla trasformazione di tali edifici in museo all’aperto o in luogo di villeggiatura
per gli abitanti della pianura, bensì deve servire a ricostituire un habitat
permanente.
Il Consiglio federale ha appoggiato tale punto di vista sostanzialmente
dinamico, sottolineando l’importanza dell’attività costante e delle cure della
popolazione residente per la valorizzazione dei paesaggi rurali tradizionali.
9. Per quanto riguarda i singoli elementi della fattispecie, ci si può
legittimamente chiedere se la problematica della salvaguardia di paesaggi
rurali tradizionali sia sempre e comunque legata allo scopo dell’abitazione
oppure se possa in una certa misura prescindere da tale concetto e dal fatto
che la costruzione, ad esempio, si trovi in zona edificabile.
Non è intenzione né competenza del Consiglio federale esercitare un’ingerenza
nella libertà di apprezzamento riconosciuta all’autorità specializzata, tuttavia,
sulla base degli atti dell’incarto, si può constatare che lo stesso FSP non si è
attenuto rigidamente al criterio dello scopo dell’abitazione nel caso del signor
X, dacché ha concesso l’aiuto per una costruzione la cui validità e tipicità per il
paesaggio sono fuori discussione, ma pur sempre destinata alla villeggiatura
saltuaria. Visto che la costruzione si trova in zona agricola, si può affermare
che l’utilizzo quale residenza di vacanza non è strettamente legato allo scopo
originario e attuale dell’attività agricola. Tale elemento evidenzia quindi una
sostanziale contrapposizione con quanto detto nel Rapporto, secondo cui va
evitato che gli insediamenti da ricostruire diventino un luogo di villeggiatura
per gli abitanti della pianura.
Questa semplice constatazione non persegue evidentemente l’intento di
mettere in dubbio la fondatezza della decisione nel caso del signor X, né
ha la pretesa di stabilire ed imporre criteri da applicare in modo generale
a tutta l’attività (anche futura) dell’autorità inferiore; tuttavia essa permette di
dire che, nel caso concreto, l’FSP ha giudicato secondo criteri legati in primis
al valore dell’immobile in sé, relativizzando la questione dello scopo, che
originariamente era senz’altro agricolo, ma che attraverso l’utilizzo del signor
X è divenuto di villeggiatura.
9.1. Secondo il Consiglio federale la sostanza delle cose non muta nemmeno
tenendo conto del fatto che altre persone abitanti nel medesimo nucleo del
signor X potrebbero curarsi dello sfruttamento agricolo della zona. A parte
il fatto che questo tipo di sfruttamento nella zona appare molto relativo
e che può essere discutibile che le persone ivi residenti (anziane e poco
numerose) possano effettivamente assicurare la cura agricola, non risulta
essere uno degli scopi del DF che alcune persone si facciano carico dei lavori
utili per il mantenimento di un nucleo in cui altre persone si recano solo
7

saltuariamente. L’aiuto finanziario da parte dell’FSP deve proprio evitare che
i luoghi da salvare diventino di villeggiatura, poiché ciò li priverebbe della
presenza, dell’attività costante e delle cure dell’essere umano o ne ridurrebbe
comunque la presenza fissa, limitando quindi un fattore indispensabile per la
salvaguardia del valore del paesaggio.
9.2. Ciò è un’ulteriore conferma che l’FSP si è basato innanzitutto sul valore
dell’immobile, facendo passare in secondo piano quello che è lo sfruttamento
dello stesso e la sua funzione nella zona.
Mal si capisce dunque perché nel caso del signor I il mutamento dello
scopo dell’edificio dovrebbe essere considerato, in un’ottica generale,
chiaramente a sfavore dell’insorgente. Una residenza primaria risponde
in un certo senso alle esigenze di salvaguardare il paesaggio attraverso
l’insediamento della popolazione, senz’altro non in misura minore rispetto
ad una residenza secondaria. Nella fattispecie concreta, si può affermare
che forse lo scopo dell’immobile del signor I è mutato, ma esso non è
comunque meno rispondente agli scopi del DF rispetto a quello del signor
X. Infatti, se si ammette che il paesaggio rurale tradizionale mantiene le
sue caratteristiche anche se non tutti coloro che vi risiedono sono dediti a
tempo pieno all’agricoltura e anzi vi si trovano solo occasionalmente, allo
stesso tempo non si può escludere a priori che il paesaggio rurale tradizionale
possa essere salvaguardato, in una determinata fattispecie, anche in caso di
sfruttamento di un immobile quale abitazione primaria e di lavoro agricolo
solo marginale.
10. L’FSP ha posto l’accento anche sul concetto di nucleo, sostenendo che
la casa del ricorrente non si troverebbe in un nucleo degno di protezione e
sarebbe vicina ad un edificio il cui tetto sarebbe stato rifatto con materiali in
contrasto con la realtà paesaggistica locale.
Nel caso concreto può rimanere aperta la questione generale di sapere se vi sia
l’assoluta necessità che un edificio, per essere meritevole di protezione, debba
essere inserito in un nucleo. Va invece ribadito, come del resto sostenuto
anche dall’FSP, che non si può omettere completamente l’analisi del valore
intrinseco del singolo immobile. In questo senso sembra andare anche il DF
che, se da una parte menziona i paesaggi rurali tradizionali (art. 2 lett. a),
dall’altra evidenzia la possibilità di intervento anche per la protezione,
la tutela, il mantenimento, il rinnovo o la ricostruzione di edifici, vie di
comunicazioni storiche e altri elementi del paesaggio naturale e del paesaggio
rurale. In altre parole, pur essendo valido e logico il criterio della protezione
prioritaria dei gruppi di immobili costituenti un nucleo e quindi un elemento
unico, non si può escludere che il sostegno possa essere riconosciuto anche ad
un singolo immobile meno legato ad una struttura di nucleo vera e propria.
Il Consiglio federale ritiene che unicamente attraverso una valutazione
contemporanea di tutti gli aspetti si possa giungere ad una conclusione tenente
conto dei fattori rilevanti per la salvaguardia del paesaggio. Ciò dovrebbe ad
esempio evitare che venga sovvenzionato un oggetto soprattutto per la sua
appartenenza ad un nucleo, a discapito di un immobile maggiormente degno
di protezione ma paesaggisticamente isolato.
Visto che è possibile, in taluni casi specifici, relativizzare l’utilità della rigida
distinzione fra nucleo vero e proprio e costruzione isolata, non si ritiene utile
approfondire ulteriormente i dettagli legati alla configurazione territoriale e
8

pianificatoria del caso concreto per valutare l’eventuale appartenenza ad un
nucleo dello stabile dell’insorgente. Questo nonostante anche l’FSP sembri a
tratti ammettere implicitamente l’esistenza di un nucleo, quando sostiene ad
esempio che l’aiuto finanziario al ricorrente andrebbe negato anche per il fatto
che la costruzione vicina sarebbe stata rifatta con un tetto non presentante le
caratteristiche tipiche del paesaggio della zona e quindi non omogeneo con gli
elementi (il tetto in piode in particolare) dell’immobile dell’insorgente.
Senza volere ulteriormente entrare nel merito delle considerazioni sul nucleo
nel caso particolare, va detto che risulta comunque difficile ammettere che
questo concetto debba forzatamente portare al diniego di un aiuto finanziario
ad un soggetto impegnatosi per migliorare la situazione di un bene, solamente
perché un vicino, per qualsivoglia motivo, ha effettuato lavori diversi e forse
non meritevoli della stessa attenzione culturale e finanziaria. Una simile
posizione porterebbe infatti automaticamente a negare di fatto ed in maniera
assoluta la considerazione del valore intrinseco di una costruzione, ovvero uno
degli elementi che dovrebbero essere sempre e comunque decisivi per l’analisi
della meritevolezza dell’aiuto.
11. Secondo l’FSP, l’edificio ricostruito dal ricorrente, oltre a non avere più lo
scopo originario, sarebbe diverso anche dal punto di vista delle dimensioni
e non sarebbe quindi più depositario di quel valore indispensabile per
leggervi ancora la presenza delle tradizioni locali. È chiaro che anche la
rigorosa conservazione del paesaggio rurale tradizionale implica inevitabili
interventi per assicurare il mantenimento ed il rinnovamento delle strutture
già esistenti. A parte il fatto che ogni intervento di per sé comporta una
modifica sostanziale, ci si può chiedere se vi sia un limite entro il quale simili
interventi devono rimanere per non stravolgere l’intento di conservare
ed al contempo sviluppare certi elementi del paesaggio naturale o rurale.
A causa dell’indubbia difficoltà nel fissare limiti generali universalmente
validi, in concreto va analizzato se il rispetto della volumetria nel caso
dell’edificio dell’insorgente debba essere inteso come assoluto, oppure se,
in considerazione del valore dell’oggetto, dei lavori eseguiti e di tutte le altre
circostanze, non sia possibile applicare tale criterio con maggiore flessibilità.
11.1. Strettamente legata a tale aspetto è pure la problematica sollevata
dall’FSP dell’appartenenza di un edificio alla zona edificabile. Pur trattandosi
senz’altro di un criterio importante per l’attribuzione dell’aiuto federale,
il Consiglio federale ritiene che tale elemento, da solo, non sia sempre e
comunque un motivo sufficiente per escludere l’aiuto finanziario secondo
il DF; piuttosto esso va valutato unitamente ad altri fattori, varianti da caso
a caso. In effetti, se da un lato è chiaro che il maggior numero di paesaggi
rurali tradizionali da salvaguardare si trova in zone agricole, d’altro canto non
sembra che il valore del paesaggio rurale tradizionale, nonostante l’aggettivo
«rurale», sia indissolubilmente ed esclusivamente legato a tale tipo di zone. Del
resto, il valore dell’oggetto può in taluni casi dipendere solo marginalmente
dal tipo di zona in cui esso si trova.
La stessa flessibilità invocata dall’FSP per interventi non burocratici e rapidi
deve essere mantenuta anche nel senso di potere ancora distinguere fra le
varie sfaccettature riscontrabili in differenti zone edificabili e non ad esempio
secondo gli indici di sfruttamento o altre misure pianificatorie previste nei
piani regolatori. Anche in una zona edificabile possono esservi limitazioni
9

di costruzione tali da impedire uno stravolgimento delle caratteristiche degli
edifici e fatte proprio per salvaguardare un certo tipo di costruzioni, senza
forzatamente portare ad un alto e rapido sviluppo.
11.2. A tale proposito, può risultare interessante quanto previsto ad esempio
dal Piano regolatore (PR) dello stesso Comune A, il cui art. 29 stabilisce
precise norme per la salvaguardia della zona del nucleo tradizionale NV,
comprendente gli agglomerati tradizionali e anche la frazione di C. La norma
legale prevede così che le nuove costruzioni, ricostruzioni, riattamenti
o trasformazioni devono adattarsi all’aspetto tradizionale del nucleo;
inoltre, nella frazione di C sono vietate nuove costruzioni. Il PR prevede
vincoli severi per quanto attiene le modifiche alla volumetria e all’altezza,
che possono essere eccezionalmente concesse se motivate da ragioni
statiche e igienico-sanitarie o se si giustificano dal profilo dell’inserimento
architettonico-ambientale. Fra tutti gli altri criteri di salvaguardia imposti
anche dalle altre norme del PR, figura pure che quale regola vale il tetto a falde
con copertura in piode.
Come si può constatare, le limitazioni poste in generale a livello di PR possono
assicurare la salvaguardia del paesaggio tradizionale, nonostante vi sia la
possibilità di interventi edificatori.
12. Nel caso specifico, l’abitazione del signor I non risulta essere in una delle
zone sottoposte a regime di costruzione particolare. D’altra parte vi è però da
dire che nella zona circostante non vi è la possibilità di costruire nuove case
e la stessa abitazione dell’insorgente è stata rifatta secondo le caratteristiche
paesaggistiche rilevanti per le zone sottoposte ad un regime più severo (cfr. ad
esempio il tetto in piode).
Il notevole peso del tetto in piode dell’immobile dell’insorgente ha posto
particolari problemi di statica che hanno portato alla modifica della
volumetria e, di conseguenza, del senso della costruzione, o se vogliamo,
per usare le parole dell’FSP, al parziale mutamento della leggibilità dei
valori intrinseci della costruzione stessa. Tuttavia, in considerazione di
tutti gli elementi sopra menzionati costituenti la particolarità di questa
fattispecie, non è fuori luogo chiedersi se il recupero di uno stabile in
rovina, con la contemporanea salvaguardia di quelle che sono le sue
caratteristiche essenziali, non possa comunque permettere di prescindere da
un’applicazione rigida e rigorosa del concetto di conservazione. In altre parole,
non sembra contrario agli scopi del DF limitarsi a «penalizzare» unicamente
gli stravolgimenti totali di una costruzione e lasciare aperto uno spiraglio per
modifiche certo abbastanza rilevanti, ma non urtanti nell’ottica paesaggistica
locale ed anzi adatte a ricreare le condizioni necessarie per rianimare paesaggi
caratteristici, sempre evidentemente tenendo conto dei risvolti specifici del
caso concreto.
13. Sulla base di quanto precede, il Consiglio federale ritiene inevitabile
procedere ad un’attenta ponderazione di tutti gli elementi rilevati, poiché
la particolarità della fattispecie induce a ritenere che si tratti di un caso limite.
Non essendo la casa del ricorrente e quella del signor X oggetti simili, risulta
difficile l’applicazione automatica del principio della parità di trattamento.
Solo attraverso la concretizzazione del concetto di meritevolezza della
sovvenzione su una base più generale si può giungere ad un’equa valutazione
di tutti gli elementi. In altre parole, l’unicità del caso concreto, data dalla
10

particolare situazione paesaggistica e, in senso più lato, geografica, impone
di tenere conto del fatto che sia la casa del signor I che quella del signor X
presentano aspetti positivi e negativi nell’ottica di un sussidio sulla base del DF.
Per certi aspetti l’immobile dell’insorgente è anche da considerare preferibile
a quello del signor X; se simili risvolti permettono di controbilanciare quelli
negativi e risultano almeno equivalenti ai punti positivi dell’edificio preso
quale termine di paragone e posto al beneficio del sostegno finanziario, nulla
impedisce di ritenere meritevole del sussidio anche l’oggetto del ricorrente.
13.1. Nell’ottica degli scopi del Fondo, la casa del signor X presenta
indubbiamente alcuni punti migliori rispetto alla costruzione del ricorrente.
Ad esempio le dimensioni sono rimaste identiche a quelle della costruzione
originaria, mentre la casa dell’insorgente è stata rifatta ed ampliata, con
modifica quindi della struttura precedente. Inoltre, per l’attribuzione di un
sussidio per la protezione del paesaggio l’appartenenza alla zona agricola
rappresenta in un certo senso un vantaggio, anche se già si è detto del
fatto che l’appartenenza ad una zona edificabile, in considerazione delle
possibili restrizioni pianificatorie, non è di per sé un motivo per escludere
automaticamente la meritevolezza del sussidio.
Un altro punto senz’altro positivo dell’immobile del signor X è la chiara
appartenenza ad un nucleo di case particolarmente caratteristico. Tuttavia,
tale vantaggio rispetto alla costruzione del ricorrente è relativizzato dal
fatto che non risulta escluso a priori che anche quest’ultima possa essere
considerata inserita in un nucleo (cfr. consid. 10).
Per quanto concerne la costruzione del ricorrente, anche l’FSP non ne ha
negato il valore architettonico (che nella fattispecie riveste comunque
un’importanza contenuta), né soprattutto quello paesaggistico. Essa rispecchia
infatti le caratteristiche tipiche del paesaggio e della regione in cui è ubicata,
in modo particolare con il tetto in piode. Gli atti dell’incarto portano quindi a
ritenere eccessivamente limitativo l’attenersi strettamente a quello che era il
fondo del ricorrente prima della ristrutturazione, facendo prevalere questo
aspetto in modo acritico sulla funzionalità e l’indubbio valore intrinseco
presenti.
Inoltre, l’uso dell’abitazione quale residenza primaria risulta senz’altro
più aderente allo scopo di conservazione attraverso rivitalizzazione della
componente umana propugnato dal DF, rispetto alla destinazione a residenza
secondaria (quindi con occupazione saltuaria) dell’immobile del signor X.
La valutazione complessiva di tutti questi elementi induce alla conclusione
che, nell’ottica del DF e del sussidio federale, i due immobili risultano
praticamente equivalenti. Gli elementi positivi e negativi dei due casi di
fatto si bilanciano, tanto che non si può affermare in modo definitivo ed
inequivocabile che solo lo stabile del signor X sia meritevole del sussidio.
Per questo si può dire che, grazie agli elementi positivi summenzionati, anche
la casa del ricorrente può essere considerata meritevole di un aiuto finanziario
analogamente a quella del signor X.
14. Il ricorso è pertanto accolto ed al signor I va concesso il richiesto sussidio
di Fr. 30 600.-.
15. Visto l’esito della procedura non si riscuotono spese.
11

Non viene attribuita alcuna indennità per spese ripetibili al signor I, dacché
egli non ha dovuto fare capo ad un rappresentante legale professionista e non
ha quindi dovuto sopportare spese particolarmente elevate (art. 64 cpv. 1 PA).
12

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.79 - Decisione del Consiglio federale del 16 agosto 1995
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
Band
60
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 003 194
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.