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2003-1024
3479
99.430
Initiative parlementaire (Gross Andreas)
Campagnes de votation. Publication des montants
de soutien importants
Rapport de la Commission des institutions politiques
du Conseil national
du 21 février 2003
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
La commission vous soumet le présent rapport concernant le classement de l’ini-
tiative parlementaire 99.430 (Gross Andreas) Campagnes de votation. Publication
des montants de soutien importants.
Conformément à notre mandat, nous avons examiné plusieurs variantes de mise en
œuvre de l’initiative sans parvenir à un résultat satisfaisant. Par 14 voix contre 8, la
commission vous demande donc de classer l’initiative.
La minorité de la commission (Gross Andreas, Bühlmann, Garbani, Hubmann,
Marty Kälin, Sommaruga, Tillmanns, Vermot) demande de renvoyer l’initiative à la
Commission des institutions politiques et de charger cette dernière d’élaborer un
projet.
21 février 2003
Au nom de la commission:
Le président, Charles-Albert Antille

3480
Rapport
1 
L’initiative parlementaire Gross Andreas (99.430)
Le 18 juin 1999, le conseiller national Andreas Gross (PS, ZH) déposait une initia-
tive parlementaire demandant que les sources des contributions financières à une
campagne précédant une votation soient déclarées de manière à pouvoir les rendre
publiques. L’auteur de l’initiative part du principe qu’il est essentiel, pour la forma-
tion de l’opinion du citoyen et la transparence du débat démocratique, de savoir qui
a dépensé combien, et dans quel but, pour défendre un point de vue dans une cam-
pagne de votation. Il estime que, pour juger d’une campagne promotionnelle, il est
important de savoir si elle se nourrit d’une multitude de petites contributions ou
bénéficie de la manne de quelques donateurs seulement, pesant d’un poids d’autant
plus lourd. L’auteur de l’initiative renvoie à d’autres systèmes de démocratie directe
qui connaissent de telles règles en matière de transparence.
2 
Approbation par le Conseil national et mandat
à la sous-commission «Médias et démocratie»
Le 11 novembre 1999, la Commission des institutions politiques du Conseil national
(CIP) a accepté de donner suite à l’initiative par 9 voix contre 6 et 2 abstentions. La
majorité de la commission était d’avis que la transparence du financement de la vie
politique est un élément important de la démocratie. Cela est d’autant plus vrai que
les sommes d’argent qui sont investies et qui doivent être investies dans les campa-
gnes de votation sont de plus en plus importantes. De l’avis de la commission,
l’information sur la provenance des fonds aurait dû aider les ayants droit au vote à
reconnaître les intérêts en jeu des objets en votation et leur permettre de se forger
une opinion. La commission a également relevé que de telles obligations de publier
les montants de soutien aux campagnes de votation sont très répandues aux Etats-
Unis, l’un des pays adeptes du libéralisme par excellence.
En revanche, pour une minorité des membres de la commission, l’information sur
l’origine des moyens publicitaires ne paraissait pas si importante du point de vue de
la formation de l’opinion des ayants droit au vote. En particulier, cette minorité était
sceptique quant à la praticabilité d’une telle obligation de publicité. Elle estimait
qu’il y a de très nombreuses façons de travestir la provenance effective des moyens
financiers, ne serait-ce qu’au moyen de versements indirects ou anonymes.
Le 23 mars 2000, le Conseil national a suivi la proposition de la majorité de la
commission par 70 voix contre 63 (BO 2000 N 436). Là-dessus, le Bureau a chargé
la CIP d’élaborer un projet dans les deux ans (c’est-à-dire avant la session d’été
2002). La CIP a confié cette tâche à sa sous-commission «Médias et démocratie»1. Il
s’est rapidement avéré que la mise en œuvre de l’initiative se serait pas chose aisée.
Il a été nécessaire de concevoir de nombreuses variantes. L’élaboration du projet
s’en est trouvée retardée. De plus, la sous-commission était déjà fortement chargée
 
1 
Membres: Gross Andreas (président), Antille, Aeppli Wartmann, Bühlmann, Eberhard,
Engelberger, Joder, Leuthard, Weyeneth

3481
par d’autres objets exigeants (99.427 Iv. pa. Stamm Judith et la rédaction d’un
article constitutionnel sur les médias). Ainsi, bien qu’ayant siégé à 17 reprises de-
puis début 2000, la sous-commission n’est parvenue à consacrer que quatre journées
de séance à l’objet du présent rapport. Pour cette raison, le 21 juin 2002, la CIP a
demandé au Conseil de prolonger le délai de deux ans, ce qu’il a accepté par 101
voix contre 84 (BO 2002 N 1122).
3 
Examen des possibilités de mise en œuvre
3.1 
Situation aux Etats-Unis
Etant donné que les Etats-Unis disposent de la plus vaste expérience en matière
d’obligations de publier la provenance des fonds pour les campagnes électorales et
campagnes de votation, le professeur Silvano Möckli de l’Université de Saint-Gall a
été associé à l’élaboration d’une base de travail commune. Il a en particulier été
chargé de répondre aux questions suivantes:
1.
Aux Etats-Unis, quelles sont les dispositions et procédures en matière de
publicité relative aux montants de soutien aux campagnes électorales et cam-
pagnes de votation en vigueur à l’échelon fédéral et à celui des Etats fédé-
raux?
2.
Quels sont les effets atteints par ces dispositions?
3.
A quoi faut-il faire particulièrement attention en cas de mise en œuvre de
dispositions semblables en Suisse?
Le 14 février 2001, Silvano Möckli a présenté son rapport d’expertise à la sous-
commission. L’expert a souligné que, aux Etats-Unis, à l’échelon fédéral, tous les
candidats et élus rendent publiques leur situation financière ainsi que la provenance
et l’utilisation de leurs fonds. Les élections fédérales sont administrées par une
autorité indépendante la Federal Election Commission (FEC). Les Etats fédéraux
connaissent également des dispositions en matière d’obligations de publicité. La
régulation des campagnes électorales fait l’objet d’activités intenses, encore ren-
forcées par de nombreuses initiatives populaires. Depuis 1990, 30 Etats américains
ont modifié leur législation en matière de financement des campagnes électorales.
L’évaluation des effets de ces lois n’est pas simple. L’expert a constaté qu’il est
possible que la publicité des montants de soutien lors d’élections et de votation
puisse influencer les décisions des ayants droit au votes. Ces réglementations déve-
loppent cependant également des effets secondaires indésirables tels que
l’augmentation de l’argent dit mou (soft money, c’est-à-dire des dons non plafonnés
en faveur des «activités de base» versés aux partis politiques), des dépenses
indépendantes (independent expenditures, c’est-à-dire des dépenses non coor-
données avec les candidats) ou encore de la promotion ou défense de causes (issue
advocacy, c’est-à-dire la publicité indirecte destinée à la formation de l’opinion sur
un sujet controversé donné).
De l’avis de l’expert, la Suisse ne peut pas reprendre telles quelles les réglementa-
tions appliquées aux Etats-Unis. Il semble que la publicité accordée à certains
aspects de la vie privée pose moins de problèmes aux Américains qu’aux Suisses.
L’expert a estimé que, dans une première phase, il serait judicieux de limiter

3482
l’obligation de la publicité aux consultations populaires à l’échelon fédéral. Il a
également souligné qu’il faudrait compter avec des comportements visant à contour-
ner les dispositions légales correspondantes. Cela étant, il a estimé qu’il était indis-
pensable de choisir une solution simple étant donné qu’une augmentation de la
densité normative provoquerait immanquablement une augmentation des coûts pour
toutes les parties concernées.
3.2 
Modèle «déclaration obligatoire»
Différents modèles permettant d’introduire en Suisse la publication des dons en
faveur de campagnes de votations fédérales ont donc été examinés. D’une manière
générale, il est possible d’envisager trois types de modèles de «déclaration obliga-
toire»:
1.
Les donateurs doivent rendre leurs dons publics.
2.
Les bénéficiaires de dons en faveur de campagnes doivent les rendre publics.
3.
Les publicités politiques doivent comporter des informations sur leur finan-
cement (c’est-à-dire que les supports publicitaires tels que les annonces dans
la presse écrite ou les affiches doivent indiquer qui a soutenu la publicité en
question et pour quel montant).
Une obligation de déclaration implique la possibilité de pouvoir recourir à des
sanctions en cas de non-respect ou de contournement cette obligation. C’est le point
faible de ces modèles. Les contournements sont très difficiles à prouver et il n’est
guère facile de trouver des sanctions efficaces. Il serait à la rigueur possible de
prévoir qu’une amende pouvant s’élever à cinq fois le montant non déclaré pourrait
être infligée en cas de non-respect de l’obligation de déclaration.
Cela étant, la difficile question des sanctions n’est pas le seul problème qui s’oppose
à l’introduction d’une obligation de déclaration tant il est vrai que de d’éventuelles
dispositions allant dans ce sens pourraient avoir un effet dissuasif sur les donateurs.
Pour que le débat public puisse avoir lieu, la démocratie directe a aussi besoin de
donateurs disposés à investir dans une campagne. Il est donc délicat de vouloir
ériger des règles qui pourraient retenir des donateurs qui ne voudraient pas se faire
connaître.
3.3 
Modèle «allègements fiscaux»
Pour les raisons exposées ci-dessus, les modèles prévoyant une obligation de décla-
rer n’ont pas été examinés plus à fond. La solution semblait donc se trouver plutôt
du côté des incitations. Les premières solutions ont été recherchées dans le droit
fiscal. La Chancellerie fédérale a été chargée d’élaborer les modèles suivants en
collaboration avec l’Administration fédérale des finances:
1.
Les dons peuvent être directement déduits de l’impôt fédéral direct.
2.
Les donateurs et les bénéficiaires des dons peuvent déduire les dons de
l’impôt fédéral direct.

3483
3.
Une combinaison de diverses possibilités: déduction par les donateurs com-
binée à l’obligation de déclarer pour les bénéficiaires.
Les conclusions du rapport de la Chancellerie fédérale du 14 décembre 2001 sont
décevantes. La Chancellerie conclut en effet qu’il n’est pas possible de combiner
déduction et obligation de déclarer. Elle souligne que le droit en vigueur permet déjà
de déduire les contributions à des campagnes de votation. En effet, la pratique est
déjà très large en matière de reconnaissance des coûts de campagne au titre de par-
rainage politique en tant que charges reconnues par l’usage commercial et, partant,
fiscalement déductibles. Le droit fiscal ne permet donc pas de répondre au besoin de
transparence en la matière. La commission a par conséquent renoncé à poursuivre la
voie du modèle des allègements fiscaux.
3.4 
Modèle «temps d’émission radio-TV»
En cherchant d’autres moyens d’incitation, la sous-commission a également déve-
loppé un modèle dans lequel les partis et groupements qui rendent publics les dons
qu’ils ont encaissés seraient récompensés en se voyant attribuer un temps d’émission
à la radio ou à la télévision. Dans ce cas de figure, avant chaque votation populaire,
les diffuseurs seraient obligés d’accorder un temps d’émission approprié aux partis
politiques représentés aux Chambres fédérales ainsi qu’aux auteurs des initiatives et
des référendums ayant abouti pour permettre à ceux-ci de prendre position au sujet
de l’objet en votation. Ces temps d’émission serait accordés aux partis ou aux grou-
pements qui ont rendu publics les montants investis dans leurs campagnes ainsi que
leurs origines.
Lors d’un entretien informel avec Armin Walpen, directeur général de la SSR, il est
apparu que si ce souhait est tout à fait légitime du point de vue des institutions
politiques, il se heurte en revanche à l’éthique professionnelle des journalistes qui
ne sauraient se dessaisir de leur autonomie en matière de conception des program-
mes. Les réalisateurs de programmes estiment qu’il est de leur devoir de concevoir
les émissions politiques de manière à fournir les informations nécessaires aux ayants
droit au vote. Ils ne veulent pas déléguer cette tâche à d’autres milieux.
Finalement, la commission n’a pas non plus poursuivi cette idée, et cela d’autant
plus que ce sont les partis politiques qui seraient au centre de cette solution alors
que, du point de vue de la transparence, il faudrait surtout s’intéresser aux comités
de soutien.
3.5 
Modèle «brochure de vote»
Un autre moyen d’incitation examiné était de donner aux comités et autres organis-
mes de soutien la possibilité d’indiquer leur position sur la votation dans la brochure
de vote éditée par la Confédération. Pour pouvoir bénéficier de cet avantage, les
bénéficiaires de dons devraient annoncer chaque don dépassant un montant à définir
à un service ad hoc. Ces montants seraient publiés sur Internet. La forme de ces
indications dans la brochure de vote serait définie dans l’ordonnance sur les droits
politiques.

3484
Cette solution permettrait non seulement de renforcer la transparence en matière de
finances, mais encore de contribuer à la formation de l’opinion des citoyens.
Lorsque l’objet soumis à votation est complexe, il pourrait justement être utile de
savoir quels sont les organismes qui le soutiennent et quels sont ceux qui s’y oppo-
sent.
Cette proposition a fait l’objet de discussions approfondies avec le représentant de la
Chancellerie fédérale. Les explications de ce dernier ont montré que cette idée ne
pouvait être réalisée en raison du calendrier des votations qui est très chargé. Il faut
tenir compte de tellement de facteurs lors du choix des dates de votation que, très
souvent, il est nécessaire d’imprimer la brochure de vote à peine arrêtée la date de la
votation.
3.6 
Modèle «accès aux espaces publicitaires»
Il restait encore à la commission à examiner une idée et à la traduire en termes
législatifs: tout annonceur rendant publics les dons qui lui ont été octroyés pour une
campagne de votation se verrait rembourser une partie de ses frais d’affichage et de
publicité par la Confédération. Pour que les frais de la Confédération puissent être
maintenus à un niveau le plus faible possible, celle-ci devrait négocier des rabais
auprès des entreprises et agences de publicité.
Le projet d’art. 11a de la loi fédérale sur les droits politiques a été rédigé:
Art. 11a
Campagnes de votation (nouveau)
1 L’annonceur qui fait paraître des affiches ou des annonces publicitaires en vue
d’une votation fédérale peut se faire rembourser par la Confédération une partie des
frais définie dans l’ordonnance, aux conditions suivantes:
a.
L’affiche ou l’annonce doit se rapporter à une votation populaire fédérale à
venir. Lorsque la votation porte sur une modification de la Constitution, il
faut attendre la fixation de la date de votation par le Conseil fédéral. Pour les
référendums ainsi que les initiatives populaires concernant la révision totale
de la Constitution fédérale, il faut attendre qu’ait été fixée la date de la déci-
sion portant constatation de leur aboutissement.
b.
L’annonceur qui veut demander le remboursement de la part de frais, le
notifie au service compétent dès la réception du premier don de plus de
1000 francs, mais au plus tard 30 jours après la fixation de la date de la
votation.
c.
L’annonceur indique tous les donateurs qui ont soutenu ou qui vont soutenir
sa campagne au moyen de versements de plus de1000 francs dès réception
du don ou de la promesse de don. Ces informations sont rendues publiques
sur le site Internet du service compétent.
d.
L’annonceur s’engage à rendre publics, dans les deux mois qui suivent la
votation populaire, les comptes de la campagne qu’il a menée. Tous les dons
de plus de 1000 francs doivent y figurer.
e.
La somme des dons rendus publics doit convenablement contrebalancer les
frais établis des campagnes d’annonces et d’affichage.

3485
2 Le service compétent vérifie le respect des conditions et statue sur l’octroi du
remboursement.
A l’issue de la votation, les annonceurs qui respectent les dispositions relatives à la
publicité des dons (al. 1, let. a à e de la disposition) peuvent demander à la Confédé-
ration de leur rembourser une partie de leurs frais d’annonces et d’affichage.
L’ampleur du remboursement devra être définie dans l’ordonnance sur les droits
politiques. Il serait judicieux de ne pas fixer de pourcentage dans la loi de manière à
pouvoir l’adapter selon les expériences faites en pratique et en fonction de la situa-
tion des finances fédérales.
Des remboursements ne peuvent être accordés que pour des annonces ou des
affiches se rapportant à une votation populaire à venir. Pour éviter de devoir rem-
bourser des frais pour des campagnes d’annonces ou d’affichage chaque fois qu’un
sujet et susceptible de faire éventuellement l’objet d’une votation populaire, il faut
définir clairement la date à partir de laquelle il est possible de profiter du rabais
(al. 1, let. a).
Le remboursement est lié à la publicité des dons et des promesses de dons. Les
montants de plus de 1000 francs doivent être rendus publics (al. 1, let. c). Un service
officiel chargé de recevoir ces informations sera mis sur pied à cet effet. La décision
relative au rattachement administratif et hiérarchique de cet organe peut être
déléguée au Conseil fédéral (art. 43, al. 3, LOGA). Il est important que les dons
puissent être annoncés de manière simple. Ces informations doivent être rendues
publiquement accessibles, notamment sur Internet. Les annonceurs potentiels doi-
vent être tenus de déclarer non seulement les montants qu’ils ont déjà reçus, mais
aussi les promesses de dons. Les campagnes d’information démarrent souvent très
tôt, avant que tous les dons aient été encaissés. Cela étant, les responsables des
campagnes d’annonces et d’affichage doivent avoir un certain nombre d’attentes
financières avant de pouvoir engager les frais correspondants. Pour pouvoir respec-
ter les exigences de la loi fédérale sur la protection des données, il est indispensable
de prévoir une base légale pour la publication de ces données sur le Web.
Deux éléments destinés à empêcher les abus ont été intégrés à la disposition. Le
projet prévoit d’une part de n’accorder ce remboursement qu’aux annonceurs qui, à
l’issue de la votation, ont présenté au service compétent les comptes de la campagne
faisant ressortir les dons de plus de 1000 francs (let. d). Il prévoit d’autre part
d’exiger que la somme des dons rendus publics contrebalance convenablement les
frais établis des campagnes d’annonces et d’affichage. Il ne saurait être question
d’admettre qu’un comité déclare avoir reçu des dons pour un montant de 30 000
francs, qu’il obtienne un rabais de 10 000 francs et qu’il présent des comptes pour
plus de 100 000 francs de frais d’annonces et d’affichage. Il n’est possible de
bénéficier du remboursement d’une partie des frais qu’à condition d’avoir déclaré
tous les dons dépassant le plafond fixé (let. e).
L’idée à la base de cette proposition était non seulement de créer une incitation à la
transparence, mais également d’encourager, grâce aux allègements financiers,
l’ouverture et la largeur du débat politique en facilitant l’accès aux campagnes
d’annonces et d’affichage à plus un grand nombre de groupements que ce qui est
actuellement le cas. Lors de l’examen de détail, il est toutefois nettement apparu que
cette solution ne permettait d’atteindre aucun de ces deux buts complètement. La
procédure concrète a été discutée de manière approfondie et différentes possibilités

3486
ont été examinées. Toutefois, de sérieux problèmes d’exécution subsistaient quelle
que soit l’option choisie. Il ne serait donc pas judicieux de compléter la loi fédérale
sur les droits politiques par l’article 11a présenté ci-dessus notamment pour les
raisons suivantes:
1.
Tout comme les modèles incitatifs en général, le modèle présenté ici per-
mettrait aussi aux groupements financièrement solides de bénéficier de
l’appui financier de la Confédération. Il est peu probable qu’un tel modèle
soit bien accepté par les citoyens.
2.
La tentation pour certains groupements serait grande de vouloir profiter des
avantages sans devenir plus transparents pour autant. Plus les groupements
sont organisés, plus ils parviendront à contrecarrer les buts poursuivis par
une telle disposition, notamment en développant une stratégie à long terme.
Un groupement bien organisé pourrait, par exemple, constituer plusieurs
comités en vue d’une campagne de votation et veiller à ce que les dons se
répartissent entre ces divers comités. Les dons pouvant être publiés seraient
dirigés vers tel comité de soutien et ceux qui ne le doivent pas vers tel autre.
3.
D’autres groupements, financièrement puissants, pourraient également préfé-
rer ne pas jouer le jeu de la transparence et, parce qu’ils peuvent compter sur
des dons en quantité suffisante, ils n’auront aucune peine à négocier eux-
mêmes des rabais intéressants avec les professionnels de la publicité. Il n’est
d’ailleurs pas à exclure que ces rabais puissent même être plus intéressants
que les remboursements octroyés par la Confédération. Par ailleurs, il faut
garder à l’esprit que c’est justement le financement de ces groupements qui
intéressent le plus le public.
4.
Si ces contributions fédérales permettent effectivement d’induire une aug-
mentation du nombre d’annonces avant les votations populaires, les profes-
sionnels de la branche pourraient réagir à l’augmentation du volume des
ventes en procédant à des augmentations de prix. Il est donc difficile de dire
si la mise en œuvre de ce modèle permettrait véritablement d’obtenir des
avantages de coûts à long terme.
5.
Etant donné que les annonceurs ne bénéficieraient des remboursements qu’à
la présentation des comptes de campagne, les comités ne disposant que
d’une modeste base financière pourraient ne pas vouloir prendre le risque de
mener une campagne à crédit sans être certains de pouvoir bénéficier des
remboursements escomptés.
6.
La publication des comptes est indispensable pour pouvoir contrôler le
respect des conditions permettant de bénéficier du remboursement. Le con-
trôle constituera cependant un grand défi pour le service concerné. S’il est
d’avis que les comptes d’un comité sont incomplets et que, par conséquent,
il refuse d’accorder le remboursement de la part des frais de campagne cor-
respondante, il faut s’attendre à une plainte. En revanche, en renonçant à
l’obligation de publier les comptes et en accordant des remboursements
lorsque les montants des dons sont publiés indépendamment de toute
intégralité de la liste publiée, il deviendrait définitivement impossible
d’atteindre l’objectif du projet qui est d’apporter plus de transparence. Les
groupements financièrement solides pourraient simplement se faire rem-

3487
bourser par la Confédération une part de leurs frais de campagne en ne
déclarant que les dons anodins et en taisant ceux qui sont plus délicats.
7.
Les coûts à la charge de la Confédération du fait de la mise en œuvre du
projet sont difficiles à prévoir. De plus, il n’est pas sûr que les profession-
nels de la publicité soient disposés à accorder un rabais à la Confédération
du fait qu’elle subventionne les campagnes d’annonces et d’affichage.
4 
Conclusions de la commission: pas d’obligation
ni d’incitations
Après avoir examiné des divers modèles, la commission est d’avis qu’il faut renon-
cer aussi bien à rendre obligatoire la publication des montants de soutien importants
qu’à tout autre système d’incitation.
Les arguments contre de telles solutions ont déjà été présentés lors de l’examen
préalable de l’initiative parlementaire. L’examen de détail a non seulement permis
de les confirmer, mais en a encore fait apparaître d’autres. En résumé, les principales
objections sont les suivantes:
1.
En Suisse, la démocratie directe vit de l’engagement de particuliers qui sont
disposés à financer des campagnes de votation. Sans moyens suffisants pour
financer de telles campagnes, le débat public, si important du point de vue
de la formation de l’opinion, n’aurait pas lieu. Une obligation de publier les
montants de soutien pourrait empêcher des donateurs potentiels – pour des
raisons commerciales notamment – de soutenir des campagnes de votation.
2.
Il faut une réglementation très détaillée et un appareil de contrôle coûteux
pour permettre d’empêcher les abus et pouvoir éviter que le système d’obli-
gation ou d’incitation en question soit facile à détourner.
3.
Pour éviter de devoir rendre les montants de soutien publics, les dons serai-
ent de plus en plus souvent versés aux organisations politiques en tant que
contribution générale et non pour des buts précis.
4.
Il est fort probable que le nombre de dons anonymes augmenterait.
5.
Les abus et les contournements du système nuiraient à la confiance que le
public place dans l’ensemble des institutions politiques.
6.
Il n’y a pas de preuves scientifiques permettant d’avoir la certitude que la
connaissance de la provenance des montants de soutien versés en faveur de
campagnes de votation puisse influer sur le comportement des ayants droit
au vote.
Pour toutes ces raisons, la commission est parvenue à la conclusion que la présente
initiative parlementaire (99.430 Campagnes de votation. Publication des montants
de soutien importants) ne peut pas être mise en œuvre de manière judicieuse, c’est-à-
dire de manière praticable. Elle propose donc de la classer.
Le classement de cette initiative parlementaire implique également la liquidation de
la pétition de la session des jeunes 2000 visant à la publication des budgets de
campagnes de votation et les campagnes électorales. Cette pétition poursuit les
même buts, voire des buts plus étendus que l’initiative parlementaire 99.430.

3488
5 
Arguments de la minorité: accepter la proposition
d’un accès à prix réduit aux espaces publicitaires
(compléter la loi fédérale sur les droits politiques
par un art. 11a)
La minorité est consciente que les études scientifiques ne sont à ce jour pas parve-
nues à établir clairement l’existence d’un lien entre les budgets des campagnes et
l’issue d’une votation (voir à ce sujet Moneypulation …? Rapport sur le postulat
94.3435 Andreas Gross «Démocratie directe et moyens financiers» du 14 décembre
1998). Le rapport «Moneypulation …?» constate cependant en substance que le
manque de transparence en matière de financement des campagnes de votation ne
permet guère de procéder à des analyses judicieuses. Au vu du nombre important de
votations populaires en Suisse, la minorité trouve très étonnant que même les études
scientifiques ne parviennent pas à établir qui engage quels montants dans les campa-
gnes de votation. Selon la minorité il ne faudrait pas que le système politique suisse
apparaisse comme étant livré aux forces de l’argent. Tant que le système restera
opaque, il ne sera pas possible de se défendre définitivement de la thèse selon
laquelle les résultats des votations sont déterminés par des bailleurs de fonds
anonymes qui tirent les ficelles.
Lorsqu’un objet politique est défendu au moyen d’espaces publicitaires importants,
il est intéressant de se poser la question de savoir si c’est parce que l’objet en ques-
tion est largement défendu – et, partant, qu’il a rassemblé une multitude de petites
contributions – ou si c’est parce qu’il intéresse plus particulièrement un ou deux
donateurs disposant d’une surface financière importante. Dans le cas, par exemple,
de la votation sur la loi sur le marché de l’électricité, il aurait été intéressant de
connaître les montants que les compagnies d’électricité ont consacrés à la défense de
telle ou telle opinion. Confrontés à des objets de votation devenant de plus en plus
complexes, les informations de cette nature pourraient être utiles aux ayants droit au
vote. La transparence en matière de financement des campagnes de votation est donc
très importante pour la démocratie directe.
La Suisse ne dispose néanmoins d’aucune réglementation en la matière. Selon la
minorité, la transparence dans ces domaines ne fait pas partie des valeurs politiques
suisses. Les donateurs préfèrent la discrétion. L’idée poursuivie est donc de faire un
modeste premier pas vers plus de transparence, dans l’intérêt des citoyens. Con-
sciente qu’une obligation de publier les montants de soutien versés aux campagnes
de votation a peu de chance d’être acceptée en Suisse, la minorité estime qu’il faut
procéder par incitation. Il faut accorder un accès facilité aux espaces publicitaires à
tous ceux qui désirent présenter leur point de vue et qui divulguent leurs sources de
financement.
Avec la mise en œuvre de cette proposition, la minorité abandonnerait l’exigence
d’une transparence complète sur tous les flux financiers importants. Etant donné que
les campagnes de votation coûtent cher, elle estime cependant qu’il est possible de
partir du principe que les groupements concernés seront très intéressés par la possi-
bilité de réduire leurs frais de campagne. D’ailleurs, pour certains d’entre eux, seule
une telle réduction pourrait leur permettre de mener une campagne d’une certaine
envergure. Le fait de permettre à un plus grand nombre de groupements de
s’exprimer publiquement au moyen de campagnes d’annonces et d’affichage favori-

3489
serait l’ouverture et l’élargissement du débat politique ainsi que la formation de
l’opinion des ayants droit au vote en les confrontant aux différents avis.
La minorité refuse d’accepter que chaque tentative visant à créer un peu plus de
transparence dans ce domaine soit systématiquement tenue en échec en arguant des
possibilités de contourner les dispositions concernées. Quels que soient les systèmes
choisis, obligation ou incitation, ils peuvent tous faire l’objet d’abus ou être con-
tournés. Le modèle d’accès aux espaces publicitaires doit permettre d’essayer
d’encourager l’esprit de transparence en matière de publication des montants de
soutien et renforce du même coup la légitimité des engagements financiers en vue de
soutenir ou de s’opposer à un projet. Chaque évolution culturelle prend du temps et
aucune ne parvient à éviter tous les abus. Cela étant, la disposition proposée par la
minorité est conçue de manière à les minimiser.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire (Gross Andreas). Campagnes de votation. Publication des
montants de soutien importants. Rapport de la Commission des institutions politiques du
Conseil national
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22
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10.06.2003
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