ch_vb · 2006-3317 2683 · 2006-12-08 · de


2006-3317 
2683 
Cohérence et conduite stratégique 
des activités de la DDC 
Rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
du 8 décembre 2006

2684 
Table des matières 
Abréviations 
2685 
1 Introduction: coopération internationale et mandat de la DDC 
2686 
2 Situation initiale et démarche 
2687 
3 Conduite politique des activités de la DDC 
2689 
3.1 Bases légales 
2689 
3.2 Prescriptions relevant du Conseil fédéral 
2691 
3.3 Conduite au sein du DFAE 
2693 
4 Architecture stratégique de la DDC 
2694 
4.1 Efficacité de la Stratégie 2010 
2694 
4.2 Efficience, cohérence et utilité des stratégies de coopération 
2695 
4.3 Simplification de l’architecture stratégique 
2697 
5 Ventilation géographique et thématique des activités de la DDC 
2699 
6 Répartition des compétences et coordination des acteurs 
2707 
6.1 Coordination interdépartementale 
2707 
6.2 Coordination DDC/SECO 
2708 
6.3 Commissions extraparlementaires 
2710 
7 Transparence et lisibilité des activités de la DDC 
2710 
7.1 Renforcement de la gestion par objectifs 
2710 
7.2 Transparence sur les postes de dépenses importants 
2711 
7.3 Optimisation de la banque de données SAP 
2713 
7.4 Introduction d’un contrôle systématique des effets 
2714 
8 Conclusion et recommandations 
2714 
 
Cohérence et conduite stratégique des activités de la DDC 
Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention 
de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
2721

2685 
Abréviations 
AFF 
Administration fédérale des finances 
al. 
alinéa 
art. 
article 
CdG-E 
Commission de gestion du Conseil des Etats 
ch. 
chiffre 
CIDCI 
Comité interdépartemental pour le développement et la coopération 
internationaux 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CPE-E 
Commission de politique extérieure du Conseil des Etats 
Cst. 
Constitution fédérale 
DDC 
Direction du développement et de la coopération 
DDPS 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population 
et des sports 
DFAE 
Département fédéral des affaires étrangères 
DFE 
Département fédéral de l’économie 
DFF 
Département fédéral des finances 
DP IV 
Direction politique IV du DFAE 
FF 
Feuille fédérale 
OCDE 
Organisation de coopération et de développement économiques 
ODM 
Office fédéral des migrations 
OMD 
Objectifs du Millénaire pour le développement 
ONG 
Organisation non-gouvernementale 
p. ex. 
par exemple 
RS 
Recueil systématique du droit fédéral 
SAP 
Systems, Applications and Products in Data Processing 
SECO 
Secrétariat d’Etat à l’économie

2686 
Rapport 
1 
Introduction: coopération internationale 
et mandat de la DDC 
La Direction du développement et de la coopération (DDC) est l’acteur principal de 
l’aide publique au développement de la Suisse. Elle dispose d’un budget annuel de 
1,3 milliard de francs (2005), soit près de 66 % du budget du Département fédéral 
des affaires étrangères (DFAE) et un peu plus de 85 % du budget total de la coopéra-
tion au développement. Elle compte 643 agents, dont 467 travaillent au siège à 
Berne et 176 dans les bureaux de coopération à l’étranger. A cela s’ajoutent 1150 
agents recrutés localement1. 
La DDC déploie des activités dans trois domaines de la coopération internationale: 
– 
La coopération au développement (bilatérale et multilatérale) 
– 
La coopération avec les Etats d’Europe de l’Est 
– 
L’aide humanitaire 
La DDC mène elle-même des projets par le biais de ses bureaux de coopération sur 
le terrain, mais elle soutient également des programmes d’organisations multilatéra-
les et finance des programmes d’organisations non gouvernementales. En 2004, la 
DDC était ainsi engagée dans environ un millier de projets. 
Alors que l’aide humanitaire relève de la compétence exclusive de la DDC, la coo-
pération au développement et la coopération avec l’Europe de l’Est sont mises en 
œuvre conjointement par la DDC et le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO). 
Nettement inférieures à celles de la DDC, les ressources du SECO (260 millions de 
francs par an, 55 postes) sont affectées exclusivement à la coopération économique 
au développement (financement d’infrastructures, promotion commerciale, promo-
tion d’investissements et soutien macroéconomique). Le SECO se donne pour but 
d’améliorer les conditions de vie des populations défavorisées par une croissance 
économique des pays concernés et par leur intégration dans l’économie mondiale. 
En simplifiant quelque peu, on peut dire que chaque domaine d’intervention de la 
DDC (coopération au développement, coopération avec l’Europe de l’Est et aide 
humanitaire) est financé par un crédit-cadre distinct (voir tableau 1). Les crédits-
cadre sont alloués par le Parlement; ils autorisent le Conseil fédéral à engager des 
dépenses opérationnelles jusqu’à concurrence du crédit voté, en général pour une 
période minimale de quatre ans. Le financement par crédit-cadre rend possible une 
programmation pluriannuelle de l’aide, ce qui garantit le financement de projets à 
moyen terme et assure la prévisibilité de l’aide aux pays et aux organisations réci-
piendaires. 
Outre la DDC et le SECO, d’autres services accomplissent des prestations relevant 
de la coopération internationale. La division politique IV du DFAE est ainsi chargée 
de la promotion civile de la paix et des droits de l’homme; l’Administration fédérale 
des finances est compétente pour les relations avec le Fonds monétaire international; 
l’Office fédéral de l’environnement gère les contributions au «Global Environment 
 
1 
Voir OCDE, «Suisse. Examen du Comité d’aide au développement par les pairs», 2005, 
p. 71.

2687 
Facility», l’Office fédéral de la santé publique celles à l’Organisation mondiale de la 
santé. Les mesures de réduction de la dette sont traitées, selon les cas, par le Dépar-
tement fédéral de l’économie (DFE), le Département fédéral des finances (DFF) ou 
le DFAE. D’autres offices (p. ex. Office fédéral des migrations, Office fédéral de la 
culture, Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche) jouent aussi, dans leur 
domaine, un rôle dans la coopération internationale. Au total, l’aide publique au 
développement de la Suisse s’élevait en 2005 à 2,2 milliards de francs. 
Tableau 1 
Crédits-cadre principaux de la coopération internationale (état: 2006)2 
 
 
 
 
Coopération au 
développement 
Crédit-cadre pour la coopéra-
tion technique et l’aide 
financière en faveur des pays 
en développement 
4,2 milliards de francs 
pour la période 2004 à 
2007, soit environ 1,5 
milliard de francs par an 
DDC 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Crédit-cadre pour les mesures 
de politique économique et 
commerciale au titre de la 
coopération au développe-
ment 
970 millions de francs 
pour la période 2003 à 
2008, soit environ 194 
millions de francs par an 
SECO 
 
 
 
 
 
 
 
 
Coopération avec 
l’Europe de l’Est 
Crédit-cadre pour la coopéra-
tion avec les Etats d’Europe 
de l’Est 
400 millions de francs 
pour la période 2005 à 
2006, soit environ 200 
millions de francs par an 
DDC et 
SECO 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aide humanitaire 
Crédit-cadre pour l’aide 
humanitaire 
1,5 milliard de francs 
pour la période 2002 à 
2006, soit environ 375 
millions de francs par an 
DDC 
 
 
 
 
2 
Situation initiale et démarche 
De manière générale, la Suisse bénéficie d’une large reconnaissance en ce qui 
concerne la qualité technique de ses activités en matière de coopération au dévelop-
pement, ses standards d’intégration élevés et son professionnalisme. C’est notam-
ment ce qu’a souligné l’Organisation de coopération et de développement économi-
ques (OCDE) dans une étude publiée en 20053. La DDC, en particulier, serait très 
bien perçue par la population et les pays bénéficiaires, et ses projets se caractérise-
raient par un degré élevé de qualité et de professionnalisme. 
De nombreuses voix se sont toutefois élevées, ces dernières années, pour critiquer 
l’étendue thématique et géographique des activités de la DDC ainsi que le manque 
d’orientation stratégique de celles-ci. En outre, il est souvent dit que les activités de 
la DDC ne correspondent pas toujours aux objectifs et aux priorités fixés par le 
Conseil fédéral et le Parlement et que la DDC jouit d’une grande marge de manœu-
vre qui influerait négativement sur la transparence, le contrôle et la cohérence des 
 
2 
Pour être exhaustif, il faudrait notamment citer les crédits-cadre pour la participation de la 
Suisse à l’augmentation du capital des banques régionales de développement, ainsi que 
les crédits-cadre concernant la promotion civile de la paix. 
3 
Voir note de bas de page 1.

2688 
activités de coopération au développement. Les flux financiers de la DDC seraient 
opaques et ne reposeraient pas sur une vision stratégique transparente. 
Au vu de ces critiques, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a 
décidé de charger le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de mener une 
évaluation de la cohérence et de la conduite stratégique des activités de la DDC. La 
question des flux financiers de la DDC, quant à elle, devait faire l’objet d’une éva-
luation du Contrôle fédéral des finances. Conformément au mandat de la CdG-E, le 
CPA a examiné, d’une part, si les stratégies, les programmes et les projets de la 
DDC étaient conformes aux objectifs de la politique suisse de coopération au déve-
loppement et aux bases légales. Il s’agissait aussi de vérifier si les programmes et les 
projets présentaient, entre eux, une cohérence thématique. Le CPA a analysé, d’autre 
part, la pertinence des processus de prise de décision en matière de coopération au 
développement, ainsi que le rôle et les compétences des différents acteurs dans ces 
processus. 
Relevons que l’étude du CPA s’est concentrée sur la coopération bilatérale et n’a 
analysé qu’en marge les questions liées à la coopération multilatérale. Le CPA n’a 
pas non plus examiné en détail les relations qui lient la DDC avec les organisations 
non-gouvernementales qu’elle mandate. Si ces sujets ont dû être laissés en marge du 
présent examen, la CdG-E est d’avis qu’ils mériteraient, ultérieurement, un examen 
particulier. 
Le présent rapport se base sur l’évaluation du CPA, qui est publiée en annexe, ainsi 
que sur l’examen de l’OCDE susmentionné. La CdG-E s’est également entretenue 
des résultats de ces études avec les personnes suivantes (par ordre chronologique, 
fonction à la date de l’entretien): 
– 
Mme la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey, cheffe du DFAE 
– 
M. Walter Fust, directeur de la DDC 
– 
M. le conseiller fédéral Joseph Deiss, chef du DFE 
– 
M. Oscar Knapp, délégué pour les contrats commerciaux, chef du domaine 
de prestations «coopération économique au développement» du SECO. 
Enfin, la CdG-E a pris connaissance des procès-verbaux des séances de la Commis-
sion de politique extérieure du Conseil des Etats (CPE-E) consacrées à la mise en 
œuvre des recommandations de l’OCDE, ainsi que de divers documents de l’admi-
nistration. 
Le 13 octobre 2006, la sous-commission DFAE/DDPS a consigné ses constats dans 
un projet de rapport. Ce projet a été transmis aux cheffes du DFAE et du DFE en 
leur priant d’examiner s’il contenait des erreurs formelles ou matérielles qui 
devaient être corrigées et si des intérêts dignes de protection s’opposaient à une 
publication. Par lettre du 7 novembre 2006, la cheffe du DFE a informé la sous-
commission qu’elle n’avait pas de remarques à apporter. La cheffe du DFAE a fait 
part de ses observations par courrier du 15 novembre 2006; la commission en a 
partiellement tenu compte. La CdG-E a examiné le présent rapport les 17 novembre 
et 8 décembre 2006 et en a approuvé à l’unanimité les conclusions et les recomman-
dations. Le rapport a été transmis au Conseil fédéral pour avis et à la CPE-E pour 
information.

2689 
3 
Conduite politique des activités de la DDC 
Le graphique 1 présente, schématiquement, les acteurs et les directives qui jouent un 
rôle dans la conduite des activités de la DDC. Il montre que les activités de la DDC 
sont régies non seulement par les prescriptions du Parlement, du Conseil fédéral et 
du DFAE, mais aussi par des directives internationales. Parmi celles-ci, il convient 
de citer les Objectifs du Millénaire pour le développement (ODM) définis en 2000 
par l’Organisation des Nations Unies. La DDC a développé sa propre architecture 
stratégique, qui sert à sa conduite interne et fait l’objet du chapitre 4 du présent 
rapport. 
Graphique 1 
Instruments de pilotage de la DDC (source: DDC) 
Système des instruments de planification de la DDC
CF / DFAE / Parlement
Politique de 
développement
internationale
DDC
Loi fédérale CD / AH 1976, 
Décision du CF Collaboration 
Europe de l'Est 1995
Programme de la 
législature 1999 - 2003
Messages 
Coop. Techn./Aide Financ.
Aide Humanitaire
Collaboration Europe de l'Est
Plans d'action suisses, 
conférences internationales 
(CF, DDC)
Pilotage 
normatif
Pilotage 
stratégique
Pilotage 
opérationnel
Image directrice DDC
Stratégie DDC 2010
Rapport sur la politique ext. 
2000
Image directrice nord-sud 
1994
Priorités annuelles
CF - DFAE
Politiques
sectorielles
Politiques
transversales
Stratégie
multilatérale
Stratégies régionales
à moyen terme
PPP pays prioritaires
Programmes spéciaux
Plans d'action Conférences
ONU
OCDE / CAD stratégies / 
lignes directrices
Politiques sectorielles des 
institutions multilatérales
Stratégies par 
pays des 
institutions
multilatérales
(PRSP, UNDAF, 
SWAP etc.)
Stratégies par 
pays / par 
section, des 
pays partenaires; 
SWAP
Progr. Ann. pays prioritaires / pays avec
progr. spécial
Progr. Ann. des Divisions et Unités
Millennium Development
Goals
Objectifs annuels DDC
 
3.1 
Bases légales 
Les activités de la DDC et du SECO se fondent sur un mandat constitutionnel, selon 
lequel la Suisse contribue «à soulager les populations dans le besoin et à lutter 
contre la pauvreté ainsi qu’à promouvoir le respect des droits de l’homme, la démo-
cratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des ressources naturel-
les» (art. 54, al. 2, Cst.)4. Les objectifs et les priorités de ce mandat, ainsi que les 
tâches et la répartition des compétences des services de l’administration dans son 
accomplissement sont définis dans la loi sur la coopération au développement et 
 
4 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18.4.1999 (Cst.; RS 101).

2690 
l’aide humanitaire5, dans l’arrêté fédéral concernant la coopération avec l’Europe 
de l’Est6, ainsi que dans diverses ordonnances topiques7. 
Appréciation de la CdG-E 
Outre une modification mineure portant sur le traitement de données personnelles au 
DFAE, la loi sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationa-
les n’a pas subi de modifications depuis son adoption en 1976. Malgré le caractère 
visionnaire de certaines dispositions, ce texte n’est plus entièrement à jour. Il ne 
reflète pas toujours l’évolution des pratiques en matière de coopération au dévelop-
pement qui ont eu lieu ces trente dernières années. On peut relever à titre d’exemple 
que les priorités thématiques définies à l’art. 5, al. 28 sont marquées par l’époque à 
laquelle elles ont été définies et ne correspondent que partiellement aux priorités 
actuelles de la Confédération. Autre exemple, l’aide budgétaire n’est pas citée parmi 
les formes de la coopération au développement énumérées à l’art. 6, al. 1, malgré 
son importance croissante. 
Malgré ces lacunes, la loi constitue, à première vue, une base légale suffisante pour 
les activités de la DDC et du SECO, dans la mesure où celle-ci a un caractère nor-
matif très général et compte de nombreuses clauses ouvertes ou potestatives. Les 
priorités thématiques énumérées à l’art. 5, al. 2 ne constituent ainsi pas une liste 
exhaustive et l’art. 1, al. 1, let. e rend possible l’adoption de toute autre forme de 
coopération au développement propre à atteindre les buts de celle-ci. Une telle 
ouverture au niveau de la loi est justifiée; elle tient compte de la nature dynamique 
de la coopération au développement. Les modalités de celle-ci peuvent être fixées 
dans les ordonnances du Conseil fédéral et débattues lors de l’octroi des crédits-
cadre. 
Nonobstant, une révision de la loi apparaît nécessaire afin que celle-ci reflète les 
principes, les modalités, les buts, les formes et les pratiques actuelles de la coopéra-
tion au développement et de l’aide humanitaire. Pour la CdG-E, cette révision doit 
être faite dans les meilleurs délais utiles. L’examen du prochain crédit-cadre sur la 
coopération au développement pourrait, par exemple, être une occasion particuliè-
rement indiquée de soumettre au Parlement un tel projet. 
 
5 
Loi fédérale du 19.3.1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire 
internationales (RS 974.0). 
6 
Arrêté fédéral du 24.3.1995 concernant la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est 
(RS 974.1). 
7 
Ordonnance du 12.12.1977 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire 
internationales (RS 974.01); ordonnance du 6.5.1992 sur la coopération renforcée avec les 
Etats d’Europe de l’Est (RS 974.11); ordonnance du 11.5.1988 concernant le Corps suisse 
pour l’aide en cas de catastrophe (RS 172.211.31); ordonnance du 24.10.2001 sur l’aide 
en cas de catastrophe à l’étranger (OACata; RS 974.03); ordonnance du 14.8.1991 
concernant l’exécution, dans les pays en développement, de programmes et de projets en 
faveur de l’environnement global (RS 172.018); ordonnance du 2.12.2005 sur le person-
nel affecté à la promotion de la paix, au renforcement des droits de l’homme et à l’aide 
humanitaire (OPers-PDHH; RS 172.220.111.9). 
8 
Développement rural, amélioration alimentaire, promotion de l’artisanat et de la petite 
industrie locale, création d’emplois, recherche et maintien d’un équilibre écologique et 
démographique.

2691 
3.2 
Prescriptions relevant du Conseil fédéral 
Deux autres documents définissent, sur le plan normatif, la mission de la DDC: il 
s’agit du Rapport sur la politique extérieure 20009 et des Lignes directrices Nord-
Sud (1994)10. Le Rapport sur la politique extérieure 2000 articule la politique exté-
rieure et de développement de la Suisse pour la décennie à venir autour de cinq 
objectifs principaux: promouvoir la coexistence pacifique des peuples, promouvoir 
le respect des droits de l’homme et la démocratie, préserver les ressources naturelles, 
sauvegarder les intérêts de l’économie suisse à l’étranger et enfin, soulager les 
populations dans le besoin et lutter contre la pauvreté. 
Les Lignes directrices Nord-Sud ont été élaborées parallèlement au Rapport sur la 
politique extérieure 1993. Elles exposent les problèmes principaux d’une politique 
de développement dans les années 90 et établissent les principes directeurs que doit 
suivre la politique suisse de développement. Ce n’est pas seulement la coopération 
au développement qui est concernée, mais l’ensemble des relations de la Suisse avec 
les pays en développement et leur cohérence. 
Par souci d’exhaustivité, il faudrait aussi citer la Stratégie 2002 pour le développe-
ment durable et le rapport sur la politique de sécurité du 7 juin 1999, qui apportent 
également une contribution normative à l’orientation de la coopération internatio-
nale. 
Les messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadre, de nature stratégique, 
fournissent des indications plus concrètes sur la manière dont le Conseil fédéral 
entend atteindre les objectifs et priorités décrites dans les bases normatives. Le 
Conseil fédéral y présente et justifie, à l’adresse du Parlement, l’usage qu’il entend 
faire des crédits demandés. Il y rend également compte de l’utilisation du crédit-
cadre précédent. Ces messages posent les bases conceptuelles des activités de la 
DDC et du SECO, fixent les régions d’intervention et définissent une vaste palette 
de thèmes et de secteurs dans lesquels ceux-ci doivent déployer leurs activités. 
Actuellement, les activités de la DDC se basent sur les messages suivants: 
– 
Message concernant la continuation de la coopération technique et de l’aide 
financière en faveur des pays en développement du 28 mai 2003 (ci-après: 
message sur la coopération au développement)11; 
– 
Message concernant la continuation de l’aide humanitaire internationale de 
la Confédération du 14 novembre 2001 (ci-après: message sur l’aide huma-
nitaire)12; 
– 
Message sur la poursuite de la coopération renforcée avec l’Europe de l’Est 
et les pays de la CEI du 19 août 1998 (ci-après: message sur la coopération 
avec l’Europe de l’Est)13; 
 
9 
Rapport sur la politique extérieure 2000. Présence et coopération: la sauvegarde des 
intérêts dans un monde en cours d’intégration, du 15.11.2000, FF 2001 237. 
10 
Lignes directrices Nord-Sud. Rapport du Conseil fédéral sur les relations Nord-Sud de la 
Suisse dans les années 90, du 7.3.1994, FF 1994 1217. 
11 
FF 2003 4155. 
12 
FF 2002 2087. 
13 
FF 1998 4381.

2692 
– 
Message complémentaire sur l’augmentation et la prolongation du IIIe crédit 
de programme pour la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est du 
14 novembre 2001 (ci-après: message complémentaire sur la coopération 
avec l’Europe de l’Est)14. 
Le message sur la coopération au développement constitue le texte le plus important 
en termes financiers; dès lors, c’est aussi le plus complet. Il définit notamment les 
pays et les régions d’intervention de la DDC ainsi que les priorités thématiques et les 
budgets pour chacun de ceux-ci. Bien qu’assez détaillé lui aussi, le message sur la 
coopération avec l’Europe de l’Est ne spécifie pas le montant budgétaire accordé 
aux divers pays. Le message sur l’aide humanitaire est le moins spécifique de tous, 
ce qui s’explique par la nature même de l’aide humanitaire, qui est très ponctuelle et 
liée à des situations particulières. 
Appréciation de la CdG-E 
Tant le rapport sur la politique extérieure que les lignes directrices Nord-Sud sont en 
cours de révision. La CdG-E juge cette actualisation importante: le dernier rapport 
sur la politique extérieure date de six ans déjà et les Lignes directrices Nord-Sud, qui 
se basent sur une analyse des problèmes dans les années 90, remontent à douze ans. 
Le Conseil fédéral annonçait ainsi déjà en 2002, dans sa stratégie pour le dévelop-
pement durable, qu’il entendait renouveler ses lignes directrices. Vu le caractère 
dynamique et complexe de la coopération internationale, la commission estime que 
le Conseil fédéral doit veiller, à l’avenir, à débattre de sa politique extérieure et à 
renouveler ses instruments de conduite sur une base plus régulière. 
Dans cette perspective, la CdG-E soutient le postulat 06.3417 de la CPE-E, qui 
charge le Conseil fédéral d’étudier les avantages et les inconvénients que présente-
rait l’établissement à l’attention du Parlement d’un seul et unique rapport annuel qui 
couvrirait l’ensemble des activités de politique extérieure de la Suisse. 
Pour la CdG-E, le Conseil fédéral doit profiter du renouvellement des Lignes direc-
trices Nord-Sud pour soumettre l’ensemble de ses instruments de conduite de la 
coopération internationale à un examen critique. La commission demande notam-
ment au Conseil fédéral d’élaborer une stratégie unique, qui se substitue aux straté-
gies particulières des offices de l’administration fédérale (voir ch. 4.1). 
Le Conseil fédéral devrait également se pencher sur une manière de rendre le sys-
tème des différents crédits-cadre de la coopération internationale plus lisible et 
transparent pour le Parlement. A l’heure actuelle, il est difficile de se faire une vue 
d’ensemble, dans la mesure où chaque message couvre une partie des activités de 
coopération internationale, qui sont mises en œuvre par des offices différents, à des 
périodes différentes et avec des exigences stratégiques différentes. 
La commission encourage le Conseil fédéral à présenter le résultat de ses réflexions 
en même temps que le prochain message sur le crédit-cadre pour la coopération au 
développement. Cela permettra de susciter un débat d’ensemble sur l’orientation 
fondamentale à donner à la coopération internationale. 
 
14 
FF 2002 1773

2693 
3.3 
Conduite au sein du DFAE 
Au sein du DFAE, la direction et le contrôle de la DDC sont assumés par la cheffe 
du département, à qui la DDC est directement subordonnée. La cheffe du DFAE 
exerce cette tâche de conduite par le biais de réunions mensuelles avec la direction 
de la DDC et par le biais du Conseil de direction du DFAE, composé de la cheffe du 
DFAE, du secrétaire d’Etat, du secrétaire général et de représentants des différentes 
directions du département (parmi lesquelles la DDC). Ces réunions permettent de 
piloter la DDC sur des questions spécifiques et de coordonner la politique de déve-
loppement avec les autres instruments de politique étrangère. 
Lors d’un entretien avec la CdG-E, la cheffe du DFAE a souligné que le pilotage 
direct de la DDC est limité par divers facteurs qui ne relèvent pas de sa compétence 
propre. D’abord, les objectifs stratégiques de la DDC sont fixés dans le cadre des 
messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadre. Les activités de la DDC sont 
en outre déterminées par les discussions au niveau international et dans les pays 
partenaires. Enfin, les conventions d’objectifs adoptées par le Conseil fédéral, qui 
fixent pour quatre ans des objectifs sectoriels de politique étrangère, touchent aussi 
la politique de développement. 
La cheffe du département exerce également un contrôle des activités de la DDC en 
approuvant les crédits de paiements des projets et programmes de la DDC compris 
entre 5 et 20 millions de francs. Jusqu’à 5 millions de francs, le crédit peut être 
approuvé par le directeur de la DDC; au-delà de 20 millions, le Conseil fédéral est 
compétent. Il ressort toutefois du rapport du CPA que la signature de la cheffe du 
département n’est souvent qu’une question de formalité et que le directeur de la 
DDC dispose, de facto, d’une autonomie financière à concurrence de 20 millions de 
francs. 
L’évaluation du CPA montre en effet que les relations de la cheffe du DFAE avec la 
DDC sont empreintes d’une grande confiance et que la DDC jouit d’une assez 
grande marge de manœuvre en ce qui concerne le contenu et la forme de ses activi-
tés. D’après le CPA, seule cette liberté d’action permettrait à la DDC de réagir 
souplement et rapidement aux événements internationaux, locaux ou de politique 
interne et de déployer ses activités de manière aussi efficace que ciblée. Si la DDC 
est considérée comme un office innovant et dynamique, cela serait notamment dû à 
cette marge de manœuvre. 
Appréciation de la CdG-E 
Pour la CdG-E, l’autonomie accordée à la DDC – particulièrement sur le plan finan-
cier – accroît l’importance d’une conduite et d’un contrôle efficaces de la part de la 
cheffe du département. L’ancien chef du DFE a ainsi souligné qu’il lui fallait parfois 
lutter au Conseil fédéral pour maintenir un participant supplémentaire dans une 
délégation qui représentait, en termes financiers, quelques milliers de francs, alors 
que le directeur de la DDC ou du SECO peuvent signer seuls des documents enga-
geant des millions de francs. 
La CdG-E ne remet pas en question cette autonomie financière, qu’elle juge néces-
saire pour permettre à la DDC et au SECO d’agir avec efficacité et pour minimiser 
les processus bureaucratiques. Pour la commission, cette autonomie doit toutefois 
être contrebalancée par un degré de transparence élevé et par une conduite stratégi-
que claire. Or, l’entretien avec la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey ainsi 
que l’évaluation du CPA semblent indiquer que la conduite de la cheffe du DFAE

2694 
consiste essentiellement à assurer la coordination entre les différents acteurs et à 
trancher des questions spécifiques de nature politique. Cette pratique paraît cepen-
dant manquer d’un caractère systématique et stratégique. Relevons par exemple que, 
parmi les huit objectifs du DFAE pour l’année 2006, seul un objectif concerne la 
DDC15. La Stratégie 2010 a d’ailleurs été adoptée par le directeur de la DDC, 
l’ancien chef du DFAE ayant seulement été consulté. 
De l’avis de la CdG-E, la conduite de la DDC doit être basée sur un système 
d’objectifs de prestations et d’indicateurs permettant d’en mesurer la réalisation 
(voir aussi ch. 7.1). De plus, ainsi que la cheffe du DFAE l’a elle-même suggéré, la 
CdG-E invite le Conseil fédéral à appliquer de manière rigoureuse l’instrument des 
conventions d’objectifs dans le cadre de la coopération internationale, de manière à 
assurer une meilleure intégration de ces questions dans la politique étrangère de la 
Suisse. 
4 
Architecture stratégique de la DDC 
4.1 
Efficacité de la Stratégie 2010 
La DDC a mis au point pour sa conduite stratégique un système dense et très com-
plexe de stratégies et de directives. Elle dispose de documents stratégiques pour 
presque chaque domaine d’intervention, thème, institution multilatérale ou secteur 
géographique. La Stratégie 2010 constitue la stratégie centrale; elle est valable pour 
l’ensemble des domaines d’activité. Elle vient s’insérer entre l’Image directrice, de 
nature normative, et les diverses stratégies des sections et des domaines de presta-
tions de la DDC. La Stratégie 2010 définit notamment les principes fondamentaux 
de la DDC (viabilité, perspective à long terme, efficacité, partenariat) ainsi que les 
quatre processus fondamentaux que la DDC doit promouvoir (l’appui à un dévelop-
pement autonome, le savoir, le dialogue international et la solidarité). 
Un examen détaillé des processus ayant donné naissance à la Stratégie 2010 a mon-
tré que son élaboration a été planifiée avec le plus grand sérieux. La DDC dispose 
d’ailleurs de lignes directrices et de documents de planification internes pour la 
définition de ses stratégies et décisions en relation avec les projets. 
La Stratégie 2010 a été définie de manière très centralisée dans le cadre d’une colla-
boration étroite entre un groupe de travail et la direction de la DDC. Le secrétariat 
général du DFAE, les bureaux de coopération, les collaborateurs de la DDC ainsi 
que deux ONG ont été invités à donner leur avis avant l’adoption de la stratégie. 
Tous les autres acteurs (Commission consultative, SECO, ONG, œuvres d’entraide) 
n’ont quant à eux été formellement informés qu’après l’adoption définitive de la 
Stratégie 2010 par la direction. 
Selon le CPA, ce processus n’était que peu efficace. Non seulement l’élaboration du 
document a été très longue (plus de 22 mois, soit presque le double que prévu initia-
lement), mais son utilité réelle pour les décisions stratégiques est estimée insuffi-
sante. La stratégie pose les principes généraux de coopération internationale, mais 
elle ne fixe pas ni ne décrit avec précision le cadre thématique des activités de la 
DDC à moyen terme. Elle ne définit pas non plus de points forts géographiques; elle 
fait seulement état d’un «certain nombre de zones géographiques prioritaires». 
 
15 
Objectif 7 «renforcement de la coopération au développement».

2695 
D’autre part, bien que le processus ait été géré de manière centralisée par la direction 
de la DDC, il n’a pas été possible de trouver un consensus sur des indicateurs 
concrets susceptibles de servir de valeurs de référence pour l’orientation stratégique 
et les activités de la DDC. 
De ce fait, si la Stratégie 2010 a acquis une grande importance au sein de la DDC et 
qu’elle est considérée comme un précieux instrument d’identification, elle ne repré-
sente pas un document stratégique dont on puisse faire un usage concret. Pour que la 
Stratégie 2010 fournisse une contribution réelle au pilotage stratégique, il aurait 
fallu qu’elle définisse des objectifs, des priorités et des indicateurs plus précis pour 
la sélection concrète des projets. A titre d’exemple, la Stratégie 2006 du SECO fixe 
des objectifs en termes de concentration géographique (26 pays de concentration, 
qui absorbent 80 % des dépenses et 90 % des ressources humaines engagées sur les 
opérations bilatérales). 
4.2 
Efficience, cohérence et utilité des stratégies 
de coopération 
La DDC élabore une stratégie de coopération pour chaque pays ou région prioritaire 
de la coopération au développement et pour chaque pays ou région de la coopération 
avec l’Europe de l’Est. Lorsque la DDC et le SECO interviennent conjointement 
dans un pays, ils élaborent ensemble la stratégie de coopération correspondante (p. 
ex. pour la Bosnie et Herzégovine). Les stratégies de coopération sont valables pour 
quatre à six ans et comprennent au maximum douze pages de texte principal. Elles 
doivent notamment régler les modalités de la collaboration avec le Comité interdé-
partemental pour le développement et la coopération internationaux (CIDCI) et le 
Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports 
(DDPS); chaque révision de la stratégie tend à une définition des priorités et une 
focalisation plus précises des objectifs principaux. En principe, trois thèmes priori-
taires au maximum doivent être déterminés. Les stratégies de coopération sont 
ensuite concrétisées dans des programmes annuels. 
Efficience des processus d’élaboration 
Après avoir analysé les processus ayant menés à l’élaboration de six stratégies de 
coopération (Inde, Bhoutan, Bosnie et Herzégovine, Moldavie, Angola, région des 
Grands Lacs), le CPA est arrivé à la conclusion que ces processus sont conformes 
aux directives édictées par la DDC, mais que leur efficience pourrait être améliorée. 
Le nombre important d’acteurs impliqués, en Suisse et localement, requiert d’impor-
tants efforts de coordination. Un échange régulier a notamment lieu entre les respon-
sables de sections géographiques à Berne et les bureaux de coopération sur place. 
L’intégration de tous les partenaires ne fonctionne toutefois pas toujours très bien. 
Ainsi, alors que le SECO a été largement impliqué dans le processus de formulation 
de la stratégie pour le programme Bosnie et Herzégovine (stratégie commune 
DDC/SECO), ce ne fut pas le cas pour l’Inde, où le SECO était pourtant également 
présent (voir aussi ch. 6.2). 
L’investissement en temps pour élaborer une stratégie varie considérablement d’un 
pays à l’autre (d’un an à peine pour la Bosnie et Herzégovine à trois ans pour le 
Bhoutan), mais il demeure toujours élevé. Certains estiment que ce processus pré-
sente une grande utilité, dans la mesure où il sert de phase d’apprentissage pour

2696 
toutes les parties concernées et leur permet de développer une vision commune de la 
question. D’autres, au contraire, jugent l’efficacité du processus d’élaboration plutôt 
faible, dans la mesure où, au final, le pilotage tient compte très largement des 
besoins des acteurs au niveau local. De plus, le contexte est susceptible d’évoluer 
très rapidement; autrement dit, il n’est pas toujours judicieux, ni efficient de consen-
tir autant d’efforts pour formuler des analyses approfondies qui, le cas échéant, 
seront déjà caduques avant même leur mise en œuvre. 
Décisions relatives aux projets 
En principe, les programmes de coopération constituent les documents de référence 
pour l’ensemble des activités de la DDC dans le pays concerné et servent de lien 
entre l’orientation stratégique et la sélection concrète des projets. 
Toutefois, l’utilité opérationnelle des programmes de coopération semble être limi-
tée. Ils ne définissent que rarement des indicateurs et des critères de sélection 
concrets; souvent, ils définissent plusieurs domaines d’activité et ne donnent pas 
d’indication pour évaluer quel secteur ou thème est prioritaire par rapport à un autre. 
Ce manque de clarté a pour conséquence que les décisions relatives aux projets 
peuvent parfois sembler opaques à l’observateur extérieur. Au final, les décisions 
opérationnelles se basent essentiellement sur des considérations liées à l’efficience 
sur le terrain, de telle sorte que les documents stratégiques perdent leur utilité 
concrète et ne jouent qu’un rôle de légitimation. L’OCDE note ainsi qu’il faudrait 
peut-être «s’interroger sur le bien-fondé, au plan opérationnel, des lignes directrices 
produites et vérifier si ces dernières proposent aux agents de terrain des orientations 
adaptées à leurs besoins spécifiques.»16 
Il faut relever que, si le bureau de coordination sur le terrain dispose d’une marge de 
manœuvre relativement grande pour la première sélection des projets, il existe des 
instructions relativement détaillées à partir du moment où la proposition de projet est 
transmise à Berne. Le problème réside donc moins dans le processus lui-même que 
dans le manque de critères concrets pour les décisions relatives aux projets ainsi 
que dans l’absence d’exigences précises quant aux contenus. 
Cohérence avec les prescriptions stratégiques et normatives supérieures 
Les études de cas effectuées par le CPA ont montré que les stratégies de coopéra-
tion, les projets concrets, la Stratégie 2010 de la DDC et les messages du Conseil 
fédéral sont, sur le fond, cohérents. Certains projets semblent être quelque peu en 
marge (p. ex. développement d’applications informatiques permettant de transcrire 
la langue nationale du Bhoutan par ordinateur), mais ces cas ne revêtent pas un 
caractère systématique. 
En Inde, par exemple, le programme par pays se réfère explicitement à la Straté-
gie 2010 de la DDC. Bien que le programme par pays semble être largement piloté 
par le pays partenaire, il est évident que certaines exigences relatives au contenu ont 
dû être respectées. Les programmes annuels se fondent sur le programme par pays 
en s’y référant clairement. Les projets, quant à eux, reflètent les objectifs des pro-
grammes annuels (à l’exception de certains projets financés par le programme envi-
ronnemental global). 
 
16 
Voir OCDE, p. 27 et 28.

2697 
Sur une note plus critique, force est de constater que les stratégies de coopération ne 
sont pas focalisées clairement sur certains thèmes et secteurs; elles sont formulées 
d’une manière si générale qu’il serait pour ainsi dire impossible de déceler des 
incohérences grossières par rapport aux exigences des messages ou de la Stratégie 
2010. 
Appréciation de la CdG-E 
Pour la CdG-E, la DDC doit améliorer l’efficience des processus de définition des 
stratégies de coopération. Les ressources investies doivent être mises en regard de 
la durée de validité des stratégies. En outre, les partenaires de la DDC, en particu-
lier le SECO et la Direction politique du DFAE, doivent être impliqués formellement 
et plus tôt dans leur élaboration. L’utilité opérationnelle des stratégies de coopéra-
tion doit aussi être améliorée. Elles doivent contenir des exigences concrètes par 
rapport aux thèmes et secteurs prioritaires, ainsi que des objectifs en termes de 
résultats. 
Parmi les pays étudiés par le CPA, la Bosnie et Herzégovine semble remplir au 
mieux ces exigences. Trois concepts ont été élaborés pour les années 2004 à 2008. 
Ils concernent les domaines du social, du secteur privé et de la bonne gestion des 
affaires publiques, qui englobent chacun des thèmes détaillés. Les programmes 
annuels reprennent les thèmes spécifiés dans les concepts et les présentent de ma-
nière concrète. Des objectifs sont formulés pour chacun des thèmes pour l’année 
concernée. Suit une liste détaillée des activités planifiées dans le cadre des projets à 
proprement parler. Pour la Bosnie et Herzégovine, la stratégie semble avoir été 
traduite dans les faits de manière assez rigoureuse et à tous les niveaux, en raison 
peut-être du caractère relativement récent du programme. En effet, celui-ci a pu être 
structuré avec une grande précision, à l’inverse d’un programme comme l’Inde, qui 
a pris corps sur plusieurs dizaines d’années. 
4.3 
Simplification de l’architecture stratégique 
La CdG-E a été frappée par la difficulté pour un observateur extérieur de se faire une 
vue d’ensemble des différents documents et directives stratégiques qui déterminent 
l’action de la DDC. Il suffit de remarquer que la DDC elle-même n’est pas (encore) 
en mesure de produire une liste complète de tous ces documents pour prendre cons-
cience de la difficulté. Bien que le CPA n’ait pas pu effectuer une analyse complète 
des documents stratégiques de la DDC, il a pu mettre en évidence un foisonnement 
de documents qui ne sont pas toujours clairement hiérarchisés entre eux ou dont les 
contenus ne sont pas clairement circonscrits. Cela illustre l’évolution rapide de la 
coopération internationale, mais aussi la volonté de la DDC de coordonner, d’har-
moniser et de légitimer ses activités. 
Dans le cas de la Bosnie et Herzégovine, par exemple, on compte notamment la 
stratégie de politique extérieure de la Suisse pour l’Europe du Sud-Est; un concept 
DFAE/DP IV à moyen terme 2004 à 2006 pour les Balkans occidentaux; un concept 
2000 à 2005 pour la coopération avec l’Europe de l’Est et la CEI; un concept régio-
nal de la DDC pour les Balkans 2002 à 2005 pour la coopération avec les pays 
d’Europe de l’Est; un programme à moyen terme 2004 à 2008 de la DDC et du 
SECO pour la Bosnie et Herzégovine; ou encore une stratégie thématique pour les 
trois thèmes prioritaires (domaine social, jeunesse et culture, gouvernance).

2698 
La CdG-E perçoit qu’il existe bel et bien des nuances et une certaine hiérarchisation 
entre ces différents documents. Elle considère toutefois qu’il faut mettre en regard la 
plus-value qu’apporte la multiplication de stratégies ponctuelles avec la perte de 
lisibilité et de transparence qui en résulte, tant pour les acteurs extérieurs que pour 
les agents de la DDC. La relative opacité de la structure stratégique se traduit en 
outre, au sein de la DDC, par une appréciation très variable de la valeur et de la 
fonction des divers documents. L’OCDE relève ainsi que «la multiplicité des docu-
ments stratégiques de référence renvoyant à des notions conceptuelles denses a 
tendance à brouiller les messages que souhaite transmettre l’administration suisse. 
Point tout aussi important, des questions se posent quant au caractère contraignant 
des documents publiés et à la possibilité, pour les agents œuvrant dans le domaine de 
la coopération pour le développement sur le terrain notamment, de faire leur les 
politiques préconisées.»17 Pour la CdG-E, il y a lieu de simplifier et de rendre plus 
lisible l’architecture stratégique de la DDC. 
La CdG-E est consciente que la rationalisation de l’architecture stratégique de la 
DDC est étroitement liée à une focalisation thématique et géographique plus élevée 
des activités de coopération (voir ch. 6): les nombreux documents stratégiques sont 
là pour cadrer et coordonner les différents niveaux et thèmes d’intervention de la 
DDC. De l’avis de la commission, il serait toutefois possible de rationaliser les 
documents déjà existants. Les stratégies redondantes, d’une part, doivent être élimi-
nées. C’est le cas par exemple de la stratégie de coopération multilatérale de la DDC 
(2002), qui devrait être annulée par la stratégie de coopération multilatérale 
DDC/SECO (2005), plus récente. On peut aussi se demander dans quelle mesure 
l’Image directrice de la DDC et sa Stratégie 2010 ont lieu d’exister en parallèle. La 
seconde a certes une valeur plus stratégique que l’autre, mais elles sont toutes deux 
de nature abstraite et présentent un caractère visionnaire. L’Image directrice ne 
semble d’ailleurs pas être citée comme un document de référence et semble avoir 
perdu son utilité. 
Les stratégies concurrentes, d’autre part, doivent être supprimées; si une politique 
touche à plusieurs services de l’administration fédérale, une seule stratégie devrait 
leur être commune. Il en va en particulier de la Stratégie 2010 de la DDC et de la 
Stratégie 2006 du SECO, qui ont été, dans l’ensemble, élaborées indépendamment 
l’une de l’autre. Toutes deux sont des stratégies d’organisation, dont le but est de 
développer une culture pour l’office en définissant des valeurs fondamentales com-
munes. L’existence de deux stratégies parallèles rend la collaboration et la commu-
nication, tant avec les partenaires externes qu’avec les partenaires internes à 
l’administration fédérale, plus difficiles. Dans le but d’assurer une cohérence dans 
l’action de ces offices et une meilleure focalisation de leurs ressources, la CdG-E est 
d’avis que ces deux documents doivent être écartés au profit d’une stratégie com-
mune définissant une orientation et des objectifs communs à moyen terme pour 
l’ensemble des activités de coopération internationale de la Suisse. Cette stratégie 
commune devrait également englober l’aide humanitaire, qui est à peine mentionnée 
dans la Stratégie 2010 de la DDC et qui fait l’objet d’une stratégie propre. Il s’agit 
d’ailleurs également d’une recommandation de l’OCDE, qui note qu’un document 
conjoint «mettrait de l’huile dans les rouages de la collaboration entre la DDC et le 
 
17 
Voir OCDE, p. 27 et 28.

2699 
SECO et servirait de point d’ancrage aux échanges de vues entre les différents 
acteurs des secteurs public et privé et de la société civile.»18 
Soulignons que les Lignes directrices Nord-Sud 1994 ne peuvent pas remplacer une 
stratégie commune; non seulement elles ont perdu de leur actualité, mais elles por-
tent sur l’ensemble des relations avec les pays en développement et pas seulement 
sur la coopération au développement. Enfin, elles ont un caractère normatif et non 
stratégique. 
D’après la CdG-E, la simplification de l’architecture stratégique de la DDC passe 
également par une hiérarchisation des documents et par l’intégration au niveau 
inférieur des normes de niveau supérieur. Les priorités régionales définies dans les 
messages accompagnant les crédits-cadre doivent, par exemple, avoir été prises en 
compte dans les programmes de coopération régionaux. Au final, les programmes de 
coopération doivent fournir des indications concrètes permettant notamment de 
décider, lors du choix concret de projets, des secteurs ou thèmes auxquels priorité 
doit être donnée. L’analyse du programme de coopération pour la République de 
Moldova, dans lequel plusieurs orientations stratégiques coexistent sans hiérarchisa-
tion claire, a montré que ce n’était pas toujours le cas. 
Une telle hiérarchisation des stratégies ne signifie d’ailleurs pas que les flux 
d’information doivent circuler unilatéralement du haut en bas. La CdG-E soutient 
sans équivoque l’approche de la DDC visant à définir les besoins à partir d’une 
analyse de la situation sur le terrain et avec la participation de ses partenaires et 
bénéficiaires. Ces impulsions doivent toutefois se cristalliser dans des stratégies 
cohérentes et transparentes. Parmi les nombreux besoins qui émanent du terrain, des 
priorités doivent être fixées afin d’utiliser au mieux les moyens et les compétences 
de la DDC et afin d’assurer une harmonisation avec les autres donateurs présents sur 
le terrain. 
5 
Ventilation géographique et thématique des activités 
de la DDC 
Ventilation géographique 
Actuellement, la coopération au développement de la DDC se concentre sur 17 pays 
prioritaires et 6 programmes spéciaux (voir tableau 2). Les pays prioritaires sont 
définis comme des pays dans lesquels la DDC mène des programmes de coopération 
d’une certaine envergure (au moins 8 à 10 millions de francs par année) s’inscrivant 
dans le long terme. La coopération doit y prendre une orientation thématique claire-
ment ciblée et associer étroitement l’aspect opérationnel au dialogue politique. Les 
programmes spéciaux, en revanche, ont une portée restreinte, répondent souvent à 
des besoins ponctuels nés d’une situation transitoire ou présentent un caractère 
exploratoire. La plupart des programmes spéciaux bénéficient d’un budget oscillant 
entre 3 et 6 millions de francs. 
17 pays (ou régions) bénéficient de la coopération avec l’Europe de l’Est (voir 
tableau 3). Ce domaine ne connaît toutefois pas de classification par pays prioritaires 
et par programmes spéciaux. L’aide humanitaire, quant à elle, intervient dans le 
monde entier en fonction des besoins; elle n’est donc pas limitée à des pays ou à des 
 
18 
Voir OCDE, p. 27 et 28.

2700 
régions spécifiques. Dans ces deux domaines, les messages accompagnant les cré-
dits-cadre ne définissent pas de budget par pays ou par région. 
Tableau 2 
Priorités géographiques de la coopération au développement de la DDC 
Région/section 
Pays prioritaires 
Programmes spéciaux 
Pays envisageables 
 
 
 
 
Afrique 
occidentale 
Bénin, Burkina Faso, 
Mali, Niger, Tchad 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Afrique orientale 
et australe 
Mozambique, Tanzanie 
Madagascar, Afrique 
du Sud, Rwanda 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Asie du Sud 
Bangladesh, Inde, 
Pakistan 
 
Afghanistan 
 
 
 
 
 
 
 
 
Asie du Sud-Est/ 
Himalaya 
Népal, Bhoutan, 
Mékong/Vietnam 
Corée du Nord 
Cambodge, Laos, 
Mongolie 
 
 
 
 
 
 
 
 
Amérique latine 
Pérou, Amérique 
centrale/Nicaragua, 
Bolivie, Equateur 
Cuba 
Haïti 
 
 
 
 
 
 
 
 
Moyen-Orient/ 
Afrique du Nord 
 
Palestine 
 
 
 
 
 
Tableau 3 
Pays bénéficiant de la coopération avec l’Europe de l’Est de la DDC 
Région 
Pays 
 
 
Europe du Sud-Est 
République fédérale de Yougoslavie, Kosovo, Bosnie et 
Herzégovine, Macédoine, Albanie, Bulgarie, Roumanie 
 
 
 
 
Asie centrale: Kirghizistan, Tadjikistan, Ouzbékistan, 
(Turkménistan, Kazakhstan) 
 
 
Caucase du Sud: Arménie, Géorgie, Azerbaïdjan 
 
 
Communauté des 
Etats indépendants 
(CEI) 
Russie et Ukraine 
 
 
Le graphique 2 montre que seule une partie des fonds de la DDC sont directement 
engagés dans les pays prioritaires (18 %)19. Il apparaît également qu’une part impor-
tante du budget de la DDC (46 %) ne peut être liée à un lieu géographique précis 
(«non spécifié»); il s’agit surtout des contributions générales allouées aux organisa-
tions multilatérales ou aux organisations non gouvernementales (ONG). La Suisse 
met les contributions générales à la libre disposition de leurs bénéficiaires sans les 
lier à un pays, thème ou secteur particulier. Autrement dit, les organisations peuvent 
faire usage de ces ressources en fonction de leurs propres priorités. 
 
19 
Les pays prioritaires bénéficient également d’une partie des fonds afférents à la catégorie 
«régions», les régions couvrant parfois plusieurs pays prioritaires.

2701 
Parmi les «autres pays» (13 %) d’intervention de la DDC, on compte surtout les 
pays bénéficiant d’une aide humanitaire hors des pays de concentration de la DDC 
ainsi que les projets menés en Suisse. Ces dernières activités représentent environ un 
quart de la rubrique «autres pays»: congrès, rencontres internationales, contributions 
à des instituts de recherche ou tâches spéciales telles que création d’un site internet, 
achat d’un logiciel ou travail de relations publiques. 
Enfin, la rubrique «autres pays» compte également des projets de la coopération au 
développement hors des pays de concentration de la DDC. Différentes raisons 
peuvent expliquer de tels projets (p. ex. une extension de programme est prévue à 
moyen terme dans le pays concerné, des instances supérieures souhaitent lancer des 
projets dans un tel pays, etc.). Même si le CPA n’a pas fait une analyse détaillée de 
la banque de données SAP, force est de constater que certains projets, du fait de leur 
libellé, ne sont guère compatibles avec les priorités énoncées dans le message sur la 
coopération au développement. C’est ainsi que la DDC alloue quelque 17 000 francs 
à un centre de femmes ouvrières à Taiwan (le seul projet dans ce pays) ou soutient 
un projet de rénovation d’un temple au Cambodge. 
Une analyse des dépenses par pays (voir tableau 4) révèle que la part des dépen-
ses affectées en 2005 à la Palestine, un programme spécial, dépasse celui de chacun 
des pays prioritaires. Le message sur la coopération au développement prévoyait un 
budget de 66 millions sur quatre ans20; la Palestine n’est toutefois pas considérée 
comme un pays prioritaire, mais seulement qualifiée de programme spécial. Par 
contraste, le Bhoutan est considéré pays prioritaire, alors que les ressources qui lui 
sont consacrées auraient dû le classer parmi les programmes spéciaux. 
Les ressources affectées à l’Afghanistan sont largement supérieures au budget 
initialement prévu; on peut présumer que ce pays a bénéficié d’une aide humanitaire 
conséquente. Il en va de même pour l’Indonésie, le Soudan et le Sri Lanka. 
Dans l’ensemble, les priorités géographiques indiquées dans le message sont, grosso 
modo, respectées. Le montant des enveloppes budgétaires accordées à certains pays 
peut toutefois considérablement varier des valeurs indicatives mentionnées dans le 
message sur la coopération au développement. Le message prévoit par exemple 
92 millions de francs pour le Bangladesh sur quatre ans – soit environ 23 millions de 
francs par an – mais seuls 12,7 millions avaient été dépensés fin novembre 2005. La 
même situation se présente notamment pour l’Inde, la Tanzanie et le Mozambique. 
Plus de 80 % de l’aide bilatérale de la DDC est affectée à des pays faisant partie des 
deux catégories de pays les plus pauvres selon la Banque mondiale. Quelques grands 
pays bénéficiaires (Russie, Turquie, Costa Rica, Afrique du Sud), bien que ne faisant 
pas partie des pays pauvres ou les plus pauvres, sont explicitement cités dans le 
message comme pays bénéficiaires. Les projets figurant sous la rubrique des pays à 
revenus élevés sont avant tout ceux qui sont menés en Suisse. 
 
20 
La différence avec les dépenses effectives s’explique par des projets d’aide humanitaire, 
qui s’ajoutent au budget de la coopération au développement.

2702 
Graphique 2 
Ventilation géographique du budget de la DDC en 2005 
(état au 20.11.2005; source: CPA) 
Régions
8%
Non spécifié
46%
Coop. Dvpt: Pays prioritaires
18%
Coop. Dvpt: Programmes spéciaux
4%
Coop. Dvpt: Pays envisageables
3%
Coop. Est: Pays prioritaires
7%
Coop. Est: autres pays
1%
Autres pays
13%

2703 
Tableau 4 
Aide bilatérale de la DDC par pays (source: CPA) 
2005 
(état: 29.11) 
2005 
(état : 29.11) 
Rang Pays 
CHF 
Part 
Rang Pays 
CHF 
Part 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
Suisse 
37 321 464 
7,7% 
16 
Vietnam 
10 149 963 
2,1% 
2 
Palestine 
23 494 439 
4,8% 
17 
Bolivie 
10 044 174 
2,1% 
3 
Pakistan 
17 348 513 
3,6% 
18 
Russie 
9 422 276 
1,9% 
4 
Afghanistan 
17 299 453 
3,6% 
19 
Soudan 
8 838 335 
1,8% 
5 
Inde 
15 099 126 
3,1% 
20 
Sri Lanka 
8 307 767 
1,7% 
6 
Tanzanie 
13 953 165 
2,9% 
21 
Equateur 
7 848 939 
1,6% 
7 
Mozambique 
13 255 997 
2,7% 
22 
Bénin 
7 182 445 
1,5% 
8 
Tchad 
13 170 287 
2,7% 
 
... 
 
 
9 
Bangladesh 
12 735 852 
2,6% 
40 
Nicaragua 
4 241 129 
0,9% 
10 
Indonésie 
12 641 644 
2,6% 
 
… 
 
 
11 
Pérou 
12 625 406 
2,6% 
54 
Bhoutan 
2 780 405 
0,6% 
12 
Népal 
12 524 322 
2,6% 
 
… 
 
 
13 
Niger 
12 244 812 
2,5% 
 
 
 
14 
Burkina Faso 
11 312 301 
2,3% 
15 
Mali 
10 678 133 
2,2% 
 Total 
486 953 054 
100,0% 
 
En gras: 
pays prioritaires de la coopération au développement. 
En italique: 
programmes spéciaux. 
Soulignés: 
pays bénéficiant de la coopération avec l’Europe de l’Est. 
 
 
 
 
 
 
Ventilation thématique 
Le message sur la coopération au développement ainsi que le message complémen-
taire sur la coopération avec l’Europe de l’Est définissent cinq thèmes prioritaires 
pour les activités déployées par la DDC dans le cadre de la coopération au dévelop-
pement et de la coopération avec l’Europe de l’Est: 
– 
Prévention et résolution des crises; 
– 
Bonne gestion des affaires publiques; 
– 
Amélioration de la justice sociale; 
– 
Promotion des revenus et de l’emploi; 
– 
Utilisation durable des ressources naturelles. 
Le message sur la coopération au développement ne fournit pas d’objectifs quantita-
tifs, mais il précise que la coopération au développement devrait se concentrer sur 
les domaines où la Suisse jouit d’avantages comparatifs, p. ex. sur les thèmes de la 
montagne et de l’eau, ainsi que sur les activités en rapport avec l’énergie, la santé, 
l’agriculture et la biodiversité définis au Sommet de Johannesburg sur le dévelop-
pement durable.

2704 
L’analyse de la banque de données SAP de la DDC a permis de constater que la 
répartition par thèmes prioritaires est équilibrée (entre 16 et 19 % de l’aide bilatérale 
par thème)21. Seule la promotion des revenus et de l’emploi sort de la moyenne 
(30 %). Une analyse par secteur d’activité montre que les projets multisectoriels 
(39 millions de francs) et le secteur de la santé et de la population (30 millions de 
francs) se détachent légèrement22. Suivent ensuite l’agriculture (20 millions de 
francs), la bonne gestion des affaires publiques (19 millions de francs) et l’édu-
cation, l’art et la culture (17 millions de francs). Cependant, il ne ressort pas de 
spécialisation particulière à l’échelle de la DDC. 
D’après le message sur la coopération au développement, la DDC doit se concentrer, 
pour chaque région, sur deux à quatre thèmes prioritaires (parmi les cinq énoncés 
ci-dessus). Le tableau 5 montre que la concentration initialement souhaitée n’est pas 
toujours donnée, en particulier au Moyen-Orient. A noter toutefois que certains 
secteurs ont une priorité évidente dans certains pays. A titre d’exemple, sur les 
18 millions de francs engagés en Tanzanie, 8 millions sont affectés au secteur santé 
et population; à Madagascar, 5 des 5,5 millions de francs du budget de ce pays vont 
au secteur de l’agriculture. 
Une analyse des activités de la DDC par Objectif du Millénaire pour le développe-
ment montre qu’une part importante des projets est classée sous la lutte contre 
l’extrême pauvreté et la faim (42 % contre 6–13 % pour les autres objectifs), ce qui 
correspond aux exigences tant légales que stratégiques de la DDC23. 
Tableau 5 
Répartition des ressources de la DDC par thèmes prioritaires par région [%] 
(source: CPA) 
 
Prévention 
et résolution 
des crises 
Bonne gestion 
des affaires 
publiques 
Promotion 
des revenus 
et de l’emploi 
Amélioration 
de l’équité 
sociale 
Utilisation 
durable des 
ressources 
naturelles 
 
 
 
 
 
 
Afrique orientale et australe 
15,0 
15,6 
46,3 
11,6 
11,5 
Afrique occidentale 
11,5 
23,3 
36,8 
13,8 
14,7 
Amérique latine 
 5,3 
16,3 
32,1 
22,7 
23,6 
Asie du Sud et Afghanistan 
11,3 
16,3 
38,0 
18,1 
16,3 
Asie du Sud-Est et Himalaya 
11,7 
17,0 
40,8 
11,5 
18,9 
Moyen-Orient et Afrique 
du Nord 
24,5 
14,8 
34,6 
11,3 
14,8 
Coopération avec l’Europe 
de l’Est 
 7,1 
24,6 
36,1 
20,0 
12,2 
 
 
 
 
 
 
En italique: 
les thèmes prioritaires définis pour chaque région dans le message sur la 
coopération au développement. La coopération avec l’Europe de l’Est ne figure 
dans le tableau qu’à titre informatif; en effet, aucune concentration sur des 
domaines thématiques en particulier n’est ici prévue. 
 
 
 
 
 
 
 
21 
Voir graphique 5 du rapport du CPA (en annexe). 
22 
Voir tableau 4 du rapport du CPA (en annexe). 
23 
Voir graphique 4 du rapport du CPA (en annexe).

2705 
Appréciation de la CdG-E 
Il ressort clairement de l’examen du CPA que la DDC ne possède pas une spécialisa-
tion particulière dans un thème ou un secteur, même si certains thèmes ont une 
priorité évidente dans certains pays. Les projets de la DDC touchent 42 secteurs 
différents, chacun à hauteur de budgets relativement modestes. De la même manière, 
la liste des pays qui bénéficient en priorité de la coopération suisse est assez longue 
par rapport à la taille du programme bilatéral, ce qui implique une forte dispersion 
de l’aide helvétique24. Actuellement, la coopération suisse se concentre sur 17 pays 
prioritaires, 6 programmes spéciaux et 11 Etats d’Europe de l’Est. 
La forte dispersion géographique et thématique de l’aide occasionne des coûts de 
transaction élevés et porte atteinte à la cohérence et à l’efficacité de la coopération 
internationale (mise sur pied et gestion de bureaux extérieurs, recherches et actuali-
sation des connaissances dans les différents domaines, multiplication des concepts et 
augmentation des efforts de coordination, perte de lisibilité pour les partenaires 
nationaux et internationaux, etc.). Pour la CdG-E, la question se pose de savoir 
comment, et dans quels cas, la «masse critique» pour une coopération internatio-
nale efficace peut être atteinte. 
Le SECO a déjà fait savoir qu’il entend recentrer sa coopération sur un nombre plus 
restreint de pays (de 36 en 1998 et 26 en 2006, celui-ci serait ramené à 20 en 2010). 
Dans une note de discussion à l’attention du Conseil fédéral datant de mai 2006, la 
DDC projette, quant à elle, de redéployer ses activités dans 12 pays prioritaires, 
2 régions prioritaires et 9 programmes spéciaux. Les programmes prioritaires se 
verraient dotés d’enveloppes budgétaires un peu plus importantes qu’aujourd’hui 
(entre 10 et 20 millions de francs par an). Cela signifie que la DDC mènerait des 
activités dans le même nombre de pays de concentration qu’aujourd’hui (23), mais 
avec un volume d’aide plus important dans les pays et régions prioritaires. La DDC 
envisage également de mener des programmes de partenariat, limités dans le temps, 
avec des pays plus avancés. 
La CdG-E accueille favorablement cette révision critique de l’étendue géographique 
des activités de la DDC. Elle est toutefois consciente que cette approche est limitée 
par le principe d’universalité de la politique étrangère. Si le nombre de pays 
d’intervention ne peut être réduit au-delà d’un certain seuil, la commission consi-
dère en revanche que la concentration des moyens financiers en faveur des pro-
grammes prioritaires pourrait encore être accentuée. Dans ce cadre, les pays les 
plus pauvres et l’Afrique doivent être privilégiés. Par comparaison, l’agence de 
coopération au développement norvégienne (Norad) – qui fait partie des agences les 
plus en phase avec la Suisse dans le domaine de la coopération au développement et 
qui dispose de moyens beaucoup plus conséquents que la DDC – définit sept pays 
prioritaires auxquels elle attribue 37 % de l’aide bilatérale. 28 % de l’aide est 
octroyée à ses dix-sept autres pays partenaires. Les 35 % restants sont octroyés à 
60 pays différents à travers des organisations multilatérales et norvégiennes. 
La ventilation thématique des activités de la DDC devrait également, de l’avis de la 
CdG-E, être fondamentalement réexaminée. A l’heure actuelle, la CdG-E a du mal à 
imaginer un projet qui ne puisse pas être associé à l’un ou l’autre des cinq thèmes 
prioritaires définis dans le message sur la coopération au développement. De facto, 
les domaines d’intervention de la DDC couvrent tout le spectre des activités de 
 
24 
Voir OCDE, p. 36.

2706 
coopération au développement. Ainsi que le relève l’OCDE, «si cela atteste de 
l’ampleur des compétences rassemblées dans le système suisse et des efforts intel-
lectuels déployés pour mettre au point le portefeuille d’activités, cela conduit aussi à 
s’interroger sur l’efficacité de la stratégie adoptée par la Suisse pour établir ses 
priorités.»25 La focalisation sur deux à quatre thèmes par région, comme le prévoit le 
message sur la coopération au développement, n’est pas strictement observée, voire, 
dans certains cas, loin d’être évidente. 
Tout en conservant une approche fondée sur le partenariat et en restant ouverte aux 
besoins des pays, la CdG-E estime que des arbitrages sont nécessaires afin de 
réduire les coûts d’opportunité au profit de l’aide effective sur le terrain. Comme 
l’OCDE26, la commission est d’avis que la Suisse doit concentrer ses interventions 
sur les domaines dans lesquels la Suisse dispose d’avantages comparatifs, dans 
lesquels elle apporte une valeur ajoutée et une expérience utile dans le contexte 
général de la coopération pour le développement et dans lesquels le rapport impact/ 
échelle est favorable. C’est d’ailleurs également l’avis de l’ancien chef du DFE et 
celui de la cheffe du DFAE. Celle-ci a estimé devant la commission qu’il ne fallait 
pas trop restreindre la présence de la Suisse au niveau géographique, mais qu’il 
fallait en revanche concentrer l’aide thématiquement et mieux exploiter les niches de 
la coopération suisse (p. ex. bonne gouvernance, protection des minorités, décentra-
lisation, protection de l’environnement, exploitation agricole et sylvestre). Toujours 
à titre d’exemple, l’agence norvégienne Norad définit trois domaines prioritaires 
pour la coopération au développement en se basant sur ses avantages comparatifs: la 
gestion durable des ressources naturelles (p. ex. hydrocarbures); l’égalité, l’intégra-
tion et les droits économiques; la promotion de la paix et la prévention des conflits. 
A noter que les avantages comparatifs de la DDC ne se définissent pas uniquement 
sous l’angle technique, mais aussi en fonction de l’expérience acquise dans les 
différents pays. Pour la CdG-E, il est essentiel que la Suisse cherche à collaborer 
avec d’autres donneurs présents sur le terrain et prenne un rôle de chef de file dans 
les domaines où ses connaissances et son expérience sont clairement reconnues. 
Cela permettrait aussi à la Suisse d’offrir des compétences prouvées et clairement 
identifiables aux institutions multilatérales. Une telle approche correspond à l’esprit 
de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, co-signée par 
la Suisse: «L’excessive fragmentation de l’aide au niveau mondial, national ou 
sectoriel nuit à son efficacité. Une approche pragmatique de la division du travail et 
du partage des tâches permet de renforcer la complémentarité et de réduire les coûts 
de transaction. […] Les donneurs s’engagent à tirer pleinement parti de leurs avan-
tages comparatifs respectifs au niveau sectoriel ou national en déléguant, le cas 
échéant, à des donneurs chefs de file les pouvoirs afférents à l’exécution de pro-
grammes, d’activités et d’autres tâches.» Il faut savoir que certains pays, tels que 
l’Inde, choisissent de limiter eux-mêmes le nombre de pays donneurs, dans le but de 
modérer les coûts importants liés à la multiplication des partenaires (accueil de 
délégations officielles, rédaction de comptes rendus, etc.). 
Dans sa note de discussion pour le Conseil fédéral, la DDC définit trois points forts, 
à l’intérieur desquels elle identifie des thèmes prioritaires: le développement de 
capacités humaines et institutionnelles (éducation, santé, eau, gender), la promotion 
des revenus et de l’emploi, l’envrionnement et le développement rural, la gouver-
 
25 
Voir OCDE, p. 43 et 44. 
26 
Voir OCDE, p. 46 et pp. 53 et 54.

2707 
nance et l’état de droit. La prévention et la résolution des crises, ainsi que la lutte 
contre les risques systémiques (envrionnement, santé/SIDA, migration, paix) 
n’auraient qu’une priorité secondaire pour la DDC. Pour la CdG-E, cette analyse de 
la concentration thématique de la DDC est un pas dans la bonne direction. La com-
mission relève toutefois que les points forts et les thèmes prioritaires sont toujours 
définis de manière très générale et qu’ils ne se basent pas sur une analyse des avan-
tages comparatifs de la Suisse. 
Au vu des considérations qui précèdent, la CdG-E demande au Conseil fédéral de 
déterminer clairement, dans son prochain message sur la coopération au dévelop-
pement, les domaines et régions dans lesquels la Suisse dispose d’avantages compa-
ratifs et de revoir le portefeuille d’activités de la DDC et du SECO en conséquence. 
La concentration des moyens financiers en faveur des programmes prioritaires 
devrait être accentuée, en particulier en faveur des pays les plus pauvres et de 
l’Afrique. La définition des champs d’intervention thématiques doit découler d’un 
arbitrage politique et doit renoncer à des concepts généraux permettant une dilution 
des priorités. Le Conseil fédéral fixera également des objectifs en termes de résul-
tats pour chaque domaine de concentration ainsi que des valeurs-cibles pour la 
concentration géographique de l’aide bilatérale. 
6 
Répartition des compétences et coordination 
des acteurs 
6.1 
Coordination interdépartementale 
La grande majorité des pays occidentaux concentrent les tâches liées à la coopéra-
tion internationale dans un seul ministère ou service de l’administration. En Suisse 
en revanche, la responsabilité de la mise en œuvre de la coopération est assumée 
conjointement par le DFAE et le DFE, respectivement par la DDC et le SECO. 
Interrogés par la CdG-E, les deux chefs de département compétents ont estimé qu’il 
n’y a pas lieu de revoir cet arrangement. D’une part, le fait que les questions liées au 
développement soient défendues par deux chefs de département leur conférerait 
davantage de poids au sein du Conseil fédéral et leur assurerait une plus grande 
assise dans la population. D’autre part, cette division des tâches se justifierait par les 
approches différentes et les modes de fonctionnement différents des deux offices. 
Alors que la DDC met en œuvre des activités de coopération technique dans un large 
éventail de domaines liés au développement, le SECO se concentre sur la coopéra-
tion économique au moyen d’outils qui lui sont propres27. 
Cette division des tâches implique des efforts considérables en coordination et 
génère un potentiel de tensions important, ce d’autant plus que la coordination doit 
aussi être assurée avec de nombreux autres services de l’administration sur des 
thématiques ponctuelles ou touchant à plusieurs départements (p. ex. environnement, 
recherche et éducation, migration). Des aspects entiers de la coopération internatio-
nale relèvent d’autres services (voir ch. 1). 
 
27 
Voir OCDE, p. 65.

2708 
Le Comité interdépartemental pour le développement et la coopération internatio-
naux (CIDCI) est un organe de coordination interne à l’administration, dont l’exis-
tence est inscrite dans l’ordonnance concernant la coopération au développement et 
l’aide humanitaire internationales. Il se réunit six à huit fois par année, davantage 
lors de crises. Sa fonction est de préparer les décisions importantes du Conseil 
fédéral en matière de coopération au développement et de débattre les questions se 
situant à la frontière du développement et d’autres domaines de compétences de 
l’administration. Le CIDCI discute par exemple de la liste des pays d’intervention, 
sans disposer toutefois de compétence décisionnelle. La DDC, le SECO et l’AFF en 
sont les acteurs principaux, mais de nombreux autres services y sont représentés (p. 
ex. Office fédéral de l’environnement, Office fédéral de l’agriculture, Office fédéral 
des migrations). Le DDPS est le seul département à ne pas être représenté au CIDCI. 
Cela peut paraître étonnant au vu de la collaboration étroite entre la DDC et le 
DDPS dans l’aide humanitaire et des recoupements entre la politique de la sécurité 
et la politique du développement. 
Il faut également relever que divers autres organes permettent de coordonner l’action 
de la DDC avec celle du reste du département, tels que les séances de coordination 
trimestrielles entre la Direction politique et la DDC ou le Comité de pilotage 
DDC/DP IV. 
6.2 
Coordination DDC/SECO 
La coordination entre la DDC et le SECO s’avère, de toute évidence, la plus com-
plexe et la plus difficile. L’étude du CPA montre que la collaboration entre la DDC 
et le SECO s’est améliorée ces dernières années et qu’elle est très bien organisée 
sous certains aspects, mais qu’elle est perfectible. 
A côté du CIDCI, le Comité de pilotage DDC/SECO est un organe de coordination 
plus pointu; il est chargé de définir et de coordonner la politique d’engagement dans 
le cadre de la coopération avec l’Europe de l’Est. Sur le terrain, c’est d’ailleurs en 
Europe de l’Est, où les programmes ont été coordonnés dès le début, que la coopéra-
tion fonctionne le mieux (p. ex. en Bosnie et Herzégovine). Dans la coopération au 
développement, la coordination est plus aléatoire. La coopération entre le SECO et 
la DDC peut, dans certains pays du moins, être considérablement améliorée (p. ex. 
en Inde). Lorsque les deux offices sont présents dans le même pays, il est important 
qu’ils soient représentés par le même bureau et que leurs approches soient étroite-
ment coordonnées. Il en va, de l’avis de la CdG-E, de la cohérence de l’image et de 
l’action de la Suisse à l’étranger. 
Dans les domaines où le SECO et la DDC sont co-responsables, la répartition des 
compétences est très complexe, notamment en matière d’aide financière bilatérale ou 
multilatérale. L’ordonnance concernant la coopération au développement et l’aide 
humanitaire internationales prévoit ainsi plusieurs possibilités: 
– 
Un office est compétent, mais il doit agir «d’entente» avec l’autre, c’est-à-
dire qu’il ne peut pas prendre de décision sans l’accord de celui-ci. 
– 
Un office est compétent, mais l’autre a «le droit de se prononcer», sans que 
l’office compétent ne soit lié à cette opinon.

2709 
– 
Les deux offices agissent «en commun». Dans certains cas, l’un des offices 
est chargé de la coordination, dans d’autres cas, la coordination n’est pas 
réglée. 
– 
Les «nouvelles formes et formes conjuguées de coopération» au développe-
ment (art. 11) relèvent «selon leur caractère» de l’un ou l’autre office. 
Pour la coopération avec l’Europe de l’Est, un tableau annexé à l’ordonnance sur la 
coopération avec l’Europe de l’Est est sensé répartir les compétences entre la DDC 
(assistance technique) et le SECO (assistance financière). Il est toutefois révélateur 
que seuls six domaines d’activités (ou cases dans le tableau) sur 17 ont pu être 
attribués à l’un des deux offices. 
Cet aperçu montre la complexité de la division des tâches et laisse présager de la 
difficulté à faire respecter les compétences définies dans les ordonnances. Cette 
situation mène aussi nécessairement à des doublons, des chevauchements et des 
coûts de transaction élevés. En outre, elle présente un potentiel de frictions impor-
tant. Dans un rapport consacré au rôle de la Suisse dans les institutions de Bretton 
Woods en 200328, la CdG-E avait déjà relevé que la définition et la mise en œuvre 
des stratégies étaient très laborieuses dans le domaine de l’aide financière multilaté-
rale, notamment en raison de la répartition des compétences entre la DDC et le 
SECO. Les entretiens menés par le CPA ont montré que la situation n’a pas été 
réglée sur le fond à ce jour. Un projet de la réforme de l’administration consacré à 
l’élimination des doublons dans l’administration fédérale arrive, dans ses résultats 
intermédiaires, aux mêmes conclusions. 
La CdG-E est consciente que des efforts importants ont été fournis pour améliorer la 
coordination entre la DDC et le SECO et que des succès ont été enregistrés. Elle 
estime toutefois que des potentiels de synergies existent toujours. Les différentes 
modalités de fonctionnement de la DDC et du SECO ainsi que les efforts de coordi-
nation absorbent des ressources considérables qui seraient mieux investies dans les 
activités de terrain. La cheffe du DFAE a ainsi concédé que la coordination était 
poussée à un degré important et que les instances de coordination, même si elles 
présentent certains avantages, sont lourdes. La commission a réfléchi à la possibilité 
de recommander la subordination à un département de l’ensemble de la coopération 
internationale, mais elle y a renoncé. Elle estime que les missions des deux offices 
sont complémentaires à condition d’optimiser l’arrangement actuel et de renforcer la 
conduite de ces tâches au niveau du Conseil fédéral. Outre l’optimisation de la 
coordination, la commission estime qu’il faut aller vers une simplification des com-
pétences et une harmonisation stratégique au niveau supérieur. La CdG-E demande 
donc au Conseil fédéral de clarifier la répartition des compétences et, le cas 
échéant, de faire acte d’autorité pour imposer des solutions efficaces. Les ordon-
nances topiques devront être révisées en conséquence. Pour la commission, il n’est 
particulièrement pas satisfaisant que la question de l’aide multilatérale ne soit tou-
jours pas réglée. Dans ce cas, le Conseil fédéral devrait s’interroger, comme le 
recommande l’OCDE29, sur les avantages d’une fusion des services chargés des 
relations avec les institutions multilatérales. 
 
28 
Voir rapport de la CdG-E «La Suisse comme membre des institutions de Bretton Woods», 
du 14.10.2003, FF 2004 835. 
29 
Voir OCDE, p. 19 et 20.

2710 
En outre, comme elle l’a déjà mentionné plus haut, la commission demande au 
Conseil fédéral d’élaborer un document stratégique unique couvrant l’ensemble de 
la coopération au développement (voir ch. 4.1). La CdG-E espère qu’une stratégie 
commune permettra aussi d’estomper les différences culturelles et de faciliter la 
collaboration entre les deux offices. Dans ce cadre, le Conseil fédéral veillera à 
aligner les priorités géographiques et thématiques des deux offices et à adopter une 
terminologie unique qui permette une meilleure lisibilité et comparabilité de leurs 
activités (p. ex. même dénomination et définition des pays prioritaires). 
6.3 
Commissions extraparlementaires 
Outre les organes de coordination internes à l’administration fédérale, deux commis-
sions consultatives doivent assurer la coordination avec les acteurs non-gouverne-
mentaux. 
Le Comité consultatif pour l’aide en cas de catastrophe est composé de représen-
tants de l’administration fédérale et de la Croix-rouge suisse. Il coordonne les activi-
tés des services fédéraux et des institutions externes, et conseille la DDC pour les 
questions de principe et la mise en œuvre pratique de l’aide en cas de catastrophe. 
La Commission consultative du Conseil fédéral pour le développement et la coopé-
ration internationaux est une commission consultative extraparlementaire, qui se 
compose actuellement de 21 représentants issus des milieux de la science et de 
l’économie, du Parlement et d’œuvres d’entraide. Elle conseille le Conseil fédéral 
pour les questions liées aux trois domaines de la coopération internationale (aide 
humanitaire, coopération au développement, coopération avec l’Europe de l’Est); 
elle examine les objectifs, les priorités et la conception générale de la coopération et 
peut soumettre des propositions au Conseil fédéral. 
Il ressort toutefois des recherches du CPA que la commission consultative ne peut 
pas, pour diverses raisons, jouer un rôle décisif dans le pilotage de la coopération 
internationale (p. ex. manque de ressources et de compétences décisionnelles, diffi-
culté à trouver un consensus en raison de conflits d’intérêts). En outre, contrairement 
à ce que prévoient les statuts de la commission, il est rare qu’un membre du Conseil 
fédéral assiste à ses séances. La commission consultative joue donc le rôle d’une 
plate-forme d’information et d’échange entre l’administration, les acteurs de la 
société civile et le Parlement plutôt que celui d’un instrument de pilotage. Pour la 
CdG-E, la situation actuelle n’est pas satisfaisante. La commission demande donc au 
Conseil fédéral d’examiner de manière critique le rôle et l’apport de la commission 
consultative et de prendre les mesures appropriées. 
7 
Transparence et lisibilité des activités de la DDC 
7.1 
Renforcement de la gestion par objectifs 
Les messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadre présentent une vue 
d’ensemble très intéressante des problèmes et des défis posés à la coopération inter-
nationale, des évolutions internationales et des orientations principales de la coopé-
ration suisse. Ils représentent en cela une contribution intellectuelle et politique très 
précieuse. Leur lacune principale réside toutefois dans l’absence d’objectifs en

2711 
termes de prestations et de valeurs de référence qui permettraient de mesurer les 
effets des activités de la DDC. Autrement dit, les messages du Conseil fédéral ne 
revêtent pas la forme d’un mandat de prestations concret, ce qui limite leur valeur 
pour la conduite stratégique du Parlement. La CdG-E demande donc au Conseil 
fédéral de définir, dans son prochain message sur la coopération au développement, 
un système d’objectifs stratégiques qui permette de favoriser un débat au Parlement 
sur les grandes options de la politique de coopération. 
7.2 
Transparence sur les postes de dépenses importants 
Avec l’instrument du crédit-cadre, le Parlement délègue une part importante de son 
pouvoir budgétaire au Conseil fédéral et à l’administration fédérale. Le Parlement 
attend en retour une conduite politique claire du Conseil fédéral, et un haut niveau 
de transparence et de lisibilité des actions de l’administration. Dans le cas de la 
coopération au développement, la possibilité d’un contrôle démocratique effectif 
apparaît d’autant plus nécessaire que les sommes consacrées sont considérables. 
Pour la CdG-E, les messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadre doivent 
donc présenter et justifier au Parlement les postes de dépenses importants et les 
objectifs visés. Or, sur la base de l’évaluation du CPA, la commission a pu constater 
qu’une plus grande transparence serait souhaitable sur certains points. 
Le dernier message sur la coopération au développement décrit de manière relative-
ment approfondie l’utilisation prévue de l’aide bilatérale pour les pays prioritaires et 
les programmes spéciaux. Une plus grande transparence serait toutefois souhaitable 
concernant les fonds qui ne sont pas attribués aux pays prioritaires ou aux pro-
grammes spéciaux de la coopération au développement. L’analyse de la banque de 
données SAP a montré qu’il s’agit d’une part très importante, voire de la majorité 
de l’aide bilatérale de la Suisse30. 
Le message du Conseil fédéral prévoit ainsi quatre rubriques de coûts dont la venti-
lation géographique n’est pas spécifiée: les «programmes sectoriaux globaux» 
(208 millions de francs), les «programmes environnementaux globaux» (98 millions 
de francs), les contributions à des programmes d’ONG (247 millions de francs) et 
les «autres mesures bilatérales» (135 millions de francs)31. En outre, le message 
prévoit des crédits pour des «programmes régionaux», pour des «autres pays» ou 
pour des «programmes spéciaux» non spécifiés. Pour la CdG-E, il est frappant que 
ces nombreuses catégories – qui représentent au total une somme très substantielle – 
ne fassent pas l’objet d’une justification ou d’une explication ad hoc (à l’exception 
du Programme environnemental global). Il n’est pas non plus possible de recons-
truire l’utilisation de ces fonds sur la base du rapport annuel ou du rapport sur les 
 
30 
Voir graphique 3 du rapport du CPA (en annexe). Les données de ce graphique doivent 
toutefois être interprétées avec prudence. La part des fonds de la coopération au dévelop-
pement attribuée aux pays prioritaires et aux programmes spéciaux est plus élevée que ne 
laisse penser ce graphique. Ceci est dû au fait qu’il n’a pas été possible de distinguer entre 
projets de l’aide humanitaire et projets de la coopération au développement. Par exemple, 
la catégorie «autres» (49 % de l’aide bilatérale) comprend – outre les contributions géné-
rales à des ONG et à des projets de la coopération au développement – une part non défi-
nie, mais probablement élevée, de fonds de l’aide humanitaire. 
31 
Voir ch. 6.5.2 du message «Répartition du crédit de programme entre les composantes les 
plus importantes de la coopération technique et de l’aide financière».

2712 
années 1999 à 2002. C’est une difficulté qu’a également relevé l’ancien chef du 
DFE. La CdG-E comprend qu’il soit nécessaire à la DDC de disposer d’une marge 
de manœuvre importante – c’est là l’objectif même d’un crédit-cadre. Elle estime 
cependant qu’il est nécessaire d’améliorer la transparence sur la manière dont le 
Conseil fédéral entend faire usage de ces fonds et selon quels critères. C’est 
d’ailleurs aussi ce qu’a relevé l’OCDE: «[Une] part importante de l’aide publique au 
développement bilatérale – 35 % en 2003 contre 21 % pour la moyenne du Comité 
d’aide au développement – n’a pas d’affectation géographique particulière. […] Il 
est difficile de se faire une idée précise de la répartition de l’aide suisse dès lors 
qu’une telle proportion de l’aide publique au développement ne peut être affectée à 
un pays, une région ou un programme. Des efforts accrus pour ventiler ces sommes 
et rendre compte de leur utilisation contribueraient à améliorer les statistiques relati-
ves à la Suisse […].»32 
L’évaluation du CPA a ainsi mis au jour quelques exemples de projets qui, pour 
l’observateur extérieur, ne présentent pas une compatibilité évidente avec les priori-
tés énoncées dans le message sur la coopération au développement (voir ch. 5.1). La 
CdG-E ne souhaite pas tirer de conclusions sur la base de ces exemples anecdoti-
ques. Pour la commission, il est avant tout important que les critères pour 
l’utilisation des fonds qui ne sont pas attribués aux pays prioritaires ou aux pro-
grammes spéciaux de la coopération au développement soient définis de manière 
claire, de préférence dans les messages du Conseil fédéral, afin de se prémunir du 
risque d’arbitraire et d’incohérence dans l’octroi des fonds. Il devrait aussi en être 
rendu compte dans les rapports sur l’utilisation des crédits-cadre, voire dans les 
rapports annuels. 
En outre, dans la mesure où certains postes de dépenses importants sont prévisibles, 
la CdG-E considère qu’ils doivent être présentés de manière transparente. C’est 
notamment le cas des activités de la DDC en Suisse. A fin novembre 2005, la DDC 
avait dépensé un peu plus de 37 millions de francs – soit environ 7,7 % de l’aide 
bilatérale – en Suisse, ce qui fait de notre pays le premier pays bénéficiaire de l’aide 
bilatérale de la DDC (voir ch. 5.1 et tableau 4 ci-dessus). Ces dépenses entrent, pour 
partie, dans le mandat d’information et de sensibilisation de la DDC décrit au ch. 6.4 
du message, mais elles relèvent aussi de la recherche et de la transmission des 
connaissances. Malgré son montant substantiel, cette catégorie de coûts n’est cepen-
dant pas spécifiée dans les tableaux décrivant la répartition du crédit de programme 
entre les composantes les plus importantes de la coopération technique et de l’aide 
financière (ch. 6.5.2 du message). La commission invite le Conseil fédéral à faire 
état, dans son prochain message sur la coopération au développement, de la part 
d’aide bilatérale prévue pour des activités menées en Suisse, comme il le fait 
d’ailleurs pour les autres pays d’intervention importants. 
Dans un rapport récent consacré au recours à des experts externes par l’admi-
nistration fédérale33, la CdG-E a constaté que la DDC a consacré, en 2004, 
123 millions de francs pour le recours à des experts externes. La DDC dépense ainsi 
davantage pour des mandats externes que pour son personnel interne. Ce montant 
inclut les mandats visant à mettre en œuvre des projets de la coopération au déve-
loppement; si on exclut les dépenses consenties à ce titre, le volume financier de la 
 
32 
Voir OCDE, p. 36. 
33 
Voir rapport de la CdG-E «Recours à des experts par l’administration fédérale: ampleur, 
concurrence et pilotage», du 13.10.2006, www.parlement.ch.

2713 
DDC consacré à des mandats d’experts s’élève à environ 30 millions de francs. Au 
vu de l’ampleur des mandats octroyés par la DDC, la CdG-E considère que la DDC 
doit veiller à encourager la concurrence des offreurs et adjuger les mandats, en règle 
générale, sur la base d’une procédure de concours. En outre, la CdG-E demande au 
Conseil fédéral de rendre compte, dans ses messages relatifs au crédits-cadre, des 
principaux mandats octroyés par la DDC durant la période de crédit précédente, 
ainsi que de la manière dont ces mandats ont été octroyés (de gré à gré ou sur la base 
d’une procédure de concours) et de l’identité des principaux fournisseurs de presta-
tions. 
7.3 
Optimisation de la banque de données SAP 
Le rapport annuel de la DDC et du SECO donne une bonne vue d’ensemble du 
travail fourni par ces offices. Dans son évaluation, le CPA a toutefois cherché à 
reconstruire en détail les activités menées par la DDC sur la base de la banque de 
données SAP et d’études de cas. Ces recherches se sont révélées ardues, les docu-
ments et les banques de données étant avant tout conçus pour l’usage interne. 
La banque de données SAP présente en outre des limites importantes. D’abord, tous 
les attributs nécessaires à une évaluation minutieuse des projets n’ont pas été intro-
duits. La banque de données ne permet pas non plus de déterminer avec certitude si 
un projet entre dans le cadre de la coopération bilatérale ou de la coopération multi-
latérale. Si une telle classification est sans équivoque pour ce qui est des contribu-
tions générales aux organisations internationales, il y a également des projets pour 
lesquels cette classification n’est pas aussi évidente (projets dits multi/bilatéraux). 
Enfin, les données SAP étant étoffées progressivement, elles ne peuvent servir de 
base de comparaison entre plusieurs années. Les budgets 2005 sont les premiers à 
avoir été saisis intégralement. Il faudra encore patienter avant que des évaluations 
complètes, s’étendant sur plusieurs années, soient possibles. 
En l’état actuel, la banque de données SAP ne peut donc servir d’instrument de 
pilotage et de controlling des flux financiers que dans une mesure très restreinte. 
Pour la CdG-E, il convient à l’avenir d’accorder une grande importance à l’exten-
sion de la banque de données SAP et à l’utilisation systématique des possibilités de 
cette application comme instrument de conduite stratégique. Les critères et attributs 
définis doivent être alignés sur les objectifs de la DDC et permettre d’en vérifier la 
réalisation. 
L’introduction du nouveau modèle comptable de la Confédération devrait apporter 
de grandes améliorations dans la transparence financière. La commission estime en 
outre qu’il serait intéressant de réfléchir à introduire des nouvelles manières de 
documenter le travail de la DDC et d’en augmenter la transparence. Elle pense par 
exemple à l’introduction d’un système de saisie des temps, qui permettrait de fournir 
des données spécifiques sur le coût des différentes tâches de la DDC (coûts adminis-
tratifs, coûts liés à la conception des projets, à leur accompagnement, etc.). L’agence 
suédoise de développement est d’ailleurs en train d’effectuer une démarche simi-
laire. 
D’autres critères pourraient être saisis dans la banque de données SAP. Par exemple, 
l’un des quatre processus fondamentaux que la DDC doit promouvoir est l’appui à 
un développement autonome. Dans le cadre de son évaluation, le CPA n’a toutefois

2714 
pas été en mesure de vérifier si les activités de la DDC répondaient à cette exigence. 
La DDC ne dispose pas non plus d’un outil d’analyse lui permettant de distinguer, 
lors de la définition des domaines d’intervention et des thèmes prioritaires, entre 
l’objectif prioritaire «éliminer l’extrême pauvreté et la faim» et l’objectif général 
«améliorer les conditions de vie des populations défavorisées dans les pays partenai-
res». Des critères permettant d’orienter le choix et l’évaluation des projets selon ces 
questions devraient être développés. 
7.4 
Introduction d’un contrôle systématique des effets 
Actuellement, la DDC dispose déjà d’un important système de monitoring et de 
controlling, qui englobe, entre autres, de nombreuses évaluations à différents 
niveaux. La CdG-E constate cependant qu’il est difficile de se faire une vue 
d’ensemble des projets de la DDC et de leurs effets. Les comptes rendus de la DDC 
ne permettent pas non plus d’effectuer des comparaisons systématiques, par exemple 
dans le temps ou entre différents domaines thématiques ou pays d’intervention. 
Pour la commission, cette situation pourrait être améliorée en introduisant un méca-
nisme de contrôle systématique permettant de mesurer les effets d’un échantillon de 
projets et de les comparer. Récemment appliquée par des organismes allemands, 
cette méthodologie a déjà fait ses preuves. Par exemple, un organisme allemand 
analyse, une année après leur lancement, l’ensemble des projets liés à l’eau selon des 
critères standardisés. De telles évaluations produisent des résultats qui peuvent être 
présentés au public intéressé sous forme résumée. 
La CdG-E est consciente de la difficulté à mesurer les effets à long terme de la 
coopération au développement. L’utilisation accrue d’aide budgétaire ou sectorielle, 
ainsi que l’alignement sur les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté exigent 
d’ailleurs de nouveaux instruments de contrôle qui doivent en partie encore être 
développés. Pour la commission, un tel mécanisme de contrôle systématique permet-
trait toutefois aussi à la haute surveillance parlementaire de porter son attention sur 
les résultats effectifs des activités de la DDC plutôt que sur les stratégies et les 
décisions relatives aux projets. L’OCDE relève d’ailleurs aussi que le système 
d’évaluation de la DDC devrait davantage mettre l’accent sur les résultats et 
l’impact des projets34. 
8 
Conclusion et recommandations 
En guise d’introduction, commençons par rappeler les prémisses sur lesquelles les 
travaux de la CdG-E se sont basés: de manière générale, la Suisse bénéficie d’une 
large reconnaissance en ce qui concerne la qualité technique de ses activités en 
matière de coopération au développement, ses standards d’intégration élevés et son 
professionnalisme. Avec le présent rapport, la CdG-E ne souhaite donc en aucun cas 
remettre en question la coopération internationale en tant que telle, mais avancer des 
propositions visant à en améliorer son efficacité, à accroître sa transparence et à 
réduire les coûts généraux au profit de l’aide effective sur le terrain. 
 
34 
Voir OCDE, p. 74.

2715 
A l’issue de ses travaux, la CdG-E est en mesure de rejeter les critiques selon les-
quelles les activités de la DDC ne correspondraient pas aux objectifs et aux priorités 
fixées par le Conseil fédéral et le Parlement. La DDC est effectivement engagée 
dans un nombre de secteurs et de régions très importants, mais cela correspond au 
mandat qui lui a été attribué. Les stratégies de coopération, les projets sur le terrain, 
la Stratégie 2010 de la DDC et les messages du Conseil fédéral sont, sur le fond, 
cohérents. Seuls quelques projets ne semblent pas entrer complètement dans les 
attributions de la DDC. 
De l’avis de la CdG-E, le problème se situe plutôt dans certaines lacunes au niveau 
de la conduite stratégique et dans un manque de focalisation thématique et géogra-
phique de la coopération au développement. L’étendue des thèmes traités et l’impor-
tance des fonds non-ventilés géographiquement laisse une très grande marge de 
manœuvre à la DDC. Ni les messages du Conseil fédéral relatifs aux crédits-cadre, 
ni la Stratégie 2010 de la DDC ne fixent des objectifs en termes de prestations ou 
des indicateurs concrets susceptibles de servir de valeurs de référence pour 
l’orientation stratégique et les activités de la DDC. 
La commission est consciente que la coopération internationale est un champ 
d’action extrêmement complexe et en constante mutation, impliquant un grand 
nombre de thèmes et d’acteurs à des niveaux différents. Une cohérence absolue des 
activités de coopération au développement semble donc impossible. La conduite des 
activités de la DDC se heurte également à des limites liées au fait que la DDC défi-
nit ses activités essentiellement en fonction de la situation et des besoins des pays 
partenaires qui, de ce fait, exercent une influence déterminante sur les décisions 
concrètes portant sur les projets. 
La volonté de la CdG-E d’insuffler une direction stratégique plus claire aux activités 
de la DDC ne remet pas en cause cette approche basée sur les besoins qu’adopte la 
DDC dans le choix et la réalisation de ses programmes et projets. Au contraire, la 
politique de coopération de la Suisse doit continuer à être bâtie autour de ce prin-
cipe. Toutefois, dans la mesure où les moyens de la DDC sont limités et qu’ils ne 
peuvent répondre à l’ensemble des besoins, la CdG-E considère que la fixation de 
critères concrets ainsi que la définition de priorités thématiques et sectorielles consti-
tuent des approches judicieuses en vue d’améliorer l’efficience et la cohérence des 
activités de la DDC et de réduire les coûts d’opportunité en faveur de l’aide sur le 
terrain. La DDC et le SECO doivent continuer de jouir d’une grande marge de 
manœuvre, afin d’agir de manière flexible et d’aligner leurs activités aux besoins de 
leurs partenaires. Cette action doit toutefois s’inscrire dans les limites de priorités 
stratégiques fixées par le Conseil fédéral et le DFAE et faire preuve d’un haut 
niveau de transparence. 
La CdG-E reconnaît les différentes missions de la DDC et du SECO et estime que 
leur subordination à des départements distincts est judicieuse, à condition d’opti-
miser la coordination et de simplifier la répartition des compétences. Pour la com-
mission, la cohérence et l’efficacité de leur action seraient également facilitées par 
une stratégie commune définissant une orientation et des objectifs communs à 
moyen terme. 
Concernant la conduite interne de la DDC, la CdG-E considère qu’il serait possible, 
en simplifiant l’architecture stratégique et en améliorant l’efficience des documents 
de référence stratégiques, de rendre les activités de la DDC plus transparentes et plus 
ciblées. Les processus de définition afférents à la Stratégie 2010 et aux programmes

2716 
de coopération requièrent, d’une manière générale, un investissement considérable 
qui n’est pas toujours proportionnel à leur utilité opérationnelle. La simplification de 
l’architecture stratégique de la DDC se justifie d’autant plus que les programmes et 
projets doivent, au final, s’insérer dans les stratégies et objectifs des pays partenai-
res, conformément aux principes d’appropriation et de partenariat des stratégies de 
développement. 
De manière générale, la commission est d’avis que la conduite de la DDC doit être 
basée sur un système d’objectifs stratégiques qui permette de favoriser un débat au 
Parlement et au Conseil fédéral sur les grandes options de la politique de coopéra-
tion. Cela permettrait également à la cheffe du DFAE de mieux exercer un contrôle 
stratégique basé sur les résultats effectifs des activités de la DDC. 
La CdG-E relève avec satisfaction que la cheffe du DFAE partage un bon nombre 
de réflexions de la commission et qu’elle a d’ores et déjà tiré certaines conclusions 
de ces travaux. La cheffe du DFAE a ainsi estimé qu’il fallait présenter plus claire-
ment les activités stratégiques et le pilotage de la DDC; que l’instrument des 
conventions d’objectifs du Conseil fédéral doit être appliqué de manière rigoureuse 
dans le cadre de la coopération au développement; que les décisions concernant la 
concentration thématique et géographique découlant de l’analyse de portefeuille qui 
a été menée par la DDC et le DFAE doivent être mises en œuvre; que l’architecture 
stratégique et politique interne de la DDC doit être simplifiée; que l’application 
informatique SAP doit être optimisée comme instrument de conduite stratégique; et 
qu’il faut réduire encore les zones grises existant entre le SECO et la DDC. 
Sur la base de ses observations, la CdG-E invite le Conseil fédéral à examiner les 
recommandations suivantes: 
Motion 1 
Instruments de conduite stratégique du Conseil fédéral et 
 
 
bases légales 
Le Conseil fédéral est chargé de soumettre les bases légales ainsi que l’ensemble 
de ses instruments de conduite stratégique de la coopération internationale à un 
examen critique: 
1.1 
Le Conseil fédéral examine l’opportunité de soumettre au Parlement un 
projet d’actualisation de la loi sur la coopération au développement et 
l’aide humanitaire internationales. 
1.2 
Le Conseil fédéral examine les mesures à même de rendre le système 
des crédits-cadre de la coopération internationale plus lisible et transpa-
rent. 
1.3 
Le Conseil fédéral élabore une stratégie unique définissant l’orientation 
générale et les priorités stratégiques pour l’ensemble de la collaboration 
internationale de la Confédération. Cette stratégie commune devra se 
substituer aux stratégies particulières des offices de l’administration 
fédérale. 
1.4 
Le Conseil fédéral applique de manière rigoureuse l’instrument des 
conventions d’objectifs dans le cadre de la coopération internationale, de 
manière à assurer une meilleure intégration de ces questions dans la poli-
tique étrangère de la Suisse.

2717 
1.5 
Le Conseil fédéral définit, dans son prochain message sur la coopération 
au développement, un système d’objectifs stratégiques qui permette de 
favoriser un débat au Parlement sur les grandes options de la politique de 
coopération. 
Motion 2 
Concentration géographique et thématique 
Le Conseil fédéral est chargé de déterminer les domaines et régions dans les-
quels la Suisse dispose d’avantages comparatifs et de revoir le portefeuille 
d’activités de la DDC et du SECO en conséquence. La concentration des 
moyens financiers en faveur des programmes prioritaires doit être accentuée, en 
particulier en faveur des pays les plus pauvres et de l’Afrique. La définition des 
champs d’intervention thématiques doit découler d’un arbitrage politique et doit 
renoncer à des concepts généraux. Le Conseil fédéral fixera également des 
objectifs en termes de résultats pour chaque domaine de concentration ainsi que 
des valeurs-cibles pour la concentration géographique de l’aide bilatérale. 
Recommandation 1 
Coordination entre la DDC et le SECO 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral de 
clarifier et de simplifier la répartition des compétences entre la DDC et le SECO, 
et de réviser les ordonnances topiques en conséquence. En outre, le Conseil 
fédéral prend les mesures nécessaires pour exploiter les synergies au niveau du 
terrain. 
Recommandation 2 
Commission consultative 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral 
d’examiner de manière critique le rôle et l’apport de la commission consultative 
et de prendre les mesures appropriées.

2718 
Recommandation 3 
Transparence sur l’utilisation des crédits-cadre 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au Conseil fédéral 
d’améliorer la transparence, dans ses messages relatifs aux crédits-cadre, sur la 
manière dont il entend faire usage des fonds qui ne sont pas attribués aux pays 
prioritaires ou aux programmes spéciaux de la coopération au développement. 
Le Conseil fédéral en rend également compte dans ses rapports sur l’utilisation 
des crédits-cadre. En outre, la commission invite le Conseil fédéral à faire état, 
dans son prochain message sur la coopération au développement, de la part 
d’aide bilatérale prévue pour des activités menées en Suisse, ainsi que de toute 
autre poste de coûts important et prévisible. Le Conseil fédéral rend compte, 
enfin, des principaux mandats octroyés par la DDC durant la période de crédit 
précédente, ainsi que de la manière dont ces mandats ont été octroyés (de gré à 
gré ou sur la base d’une procédure de concours) et de l’identité des principaux 
fournisseurs de prestations. 
Recommandation 4 
Simplification et concrétisation de l’architecture 
 
 
 
stratégique de la DDC 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE de rationali-
ser et de rendre plus efficace l’architecture stratégique de la DDC: 
4.1 
Les documents de nature stratégique doivent, dans la mesure du possi-
ble, être clairement circonscrits et hiérarchisés entre eux, et les stratégies 
redondantes ou concurrentielles être supprimées (p. ex. stratégie de coo-
pération multilatérale de la DDC / stratégie de coopération multilatérale 
DDC/SECO). 
4.2 
Les ressources investies dans l’élaboration des stratégies de coopération 
doivent être optimisées et l’utilité opérationnelle de celles-ci améliorées. 
Elles devraient contenir des exigences concrètes par rapport aux thèmes 
et secteurs prioritaires, ainsi que des objectifs en termes de résultats. En 
outre, les partenaires de la DDC, en particulier le SECO et la Direction 
politique du DFAE, doivent être impliqués dans leur élaboration. 
Recommandation 5 
Banque de données SAP 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE de veiller à 
l’extension de la banque de données SAP et à l’utilisation systématique des pos-
sibilités de cette application comme instrument de conduite stratégique. Les cri-
tères et attributs définis doivent être alignés sur les objectifs de la DDC et per-
mettre d’en vérifier la réalisation.

2719 
Recommandation 6 
Contrôle systématique des effets 
La Commission de gestion du Conseil des Etats demande au DFAE veiller à 
développer un mécanisme de contrôle systématique, mettant l’accent sur les 
résultats et l’impact des projets de la DDC et permettant de mesurer les effets 
d’un échantillon de projets et de les comparer. 
La Commission de gestion du Conseil des Etats prie le Conseil fédéral de l’informer, 
d’ici mi-mars 2007, de la suite que ce dernier entend donner au présent rapport et à 
ses recommandations. Elle transmet également le présent rapport pour information à 
la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats. 
8 décembre 2006 
Pour la 
Commission de gestion du Conseil des Etats: 
 
Le président de la Commission: 
Hansruedi Stadler, député au Conseil des Etats 
Le président de la sous-commission DFAE/DDPS: 
Michel Béguelin, député au Conseil des Etats 
Le secrétaire des Commissions de gestion: 
Philippe Schwab 
La secrétaire de la sous-commission DFAE/DDPS: 
Sarah Scholberg 
Langue originale: français

2720

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Cohérence et conduite stratégique des activités de la DDC. Rapport de la Commission de
gestion du Conseil des Etats
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
17
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
24.04.2007
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2683-2720
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10 140 540
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