ch_vb · 2002-1778 6359 · 2002-09-04 · de


2002-1778
6359
02.060
Message
concernant la modification de la loi sur l’asile,
de la loi fédérale sur l’assurance-maladie
et de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants
du 4 septembre 2002
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons ci-joint, accompagné du présent message, un projet de modi-
fication de la loi sur l’asile, de la loi fédérale sur l’assurance-maladie et de la loi
fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants, en vous demandant de l’approuver.
En même temps, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires
suivantes:
1998
P
98.3070
Mesures urgentes contre les abus dans le domaine de l’asile
(E 17.6.98, Loretan Willy)
2000
M
99.3567
Prise en charge des soins des requérants d’asile
(E 21.12.99, Commission de la sécurité sociale et de la
santé publique, CE 99.064, N 21.3.00)
1999
P
99.3131
Augmentation des dépenses dans le domaine de l’asile.
Analyse (N 22.12.99, Bührer)
2000
P
00.3058
Durcissement de la procédure en matière d’asile
(N 5.10.00, Groupe radical-démocratique)
2000
M
00.3058
Durcissement de la procédure en matière d’asile
(N 5.10.00, Groupe radical-démocratique; E 6.6.00)
2000
P
00.3069
Amélioration de la procédure d’asile (E 6.6.00, Merz)
2000
M
00.3069
Amélioration de la procédure d’asile
(E 6.6.00, Merz; N 5.10.00)
2001
P
01.3586
Possibilité d’examiner les cas de rigueur dans le domaine de
l’asile (N 10.12.01, Aeppli)
2002
P
01.3323
Combler les lacunes de la pratique en matière d’asile
(N 22.3.02, Dunant)
2000
M
00.3588
Asile. Obligation pour les cantons de rendre compte de
leurs prestations (N 23.3.01, Aeppli, Wartmann)

6360
Nous vous prions d’agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
4 septembre 2002
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Kaspar Villiger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

6361
Condensé
Les propositions de révision sont nées des premières expériences faites avec la loi
sur l’asile (LAsi) totalement révisée et entrée en vigueur le 1er octobre 1999, de la
récente jurisprudence internationale et de la mise en œuvre de différentes dispo-
sitions législatives proposées en mars 2000 par le groupe de travail paritaire «Fi-
nancement de l’asile» en vue d’introduire, dans le domaine de l’asile, des mesures
incitatives de nature financière.
Les dispositions relatives au principe de l’Etat tiers sûr, la procédure d’asile et la
possibilité de faire recours dans les centres d’enregistrement et les aéroports, le
statut des personnes admises aujourd’hui à titre provisoire, de même que les nou-
veaux modèles de financement dans le domaine de l’asile et les modifications
apportées au secteur de la santé et à l’AVS/AI constituent la pierre angulaire du
projet de révision partielle de la LAsi.
Principe de l’Etat tiers sûr
Conformément au principe de l’Etat tiers sûr proposé, les requérants d’asile ayant,
avant de déposer leur demande d’asile, séjourné dans un Etat tiers sûr dans lequel
ils peuvent retourner doivent être renvoyés dans ce pays sans qu’il ne soit entré en
matière sur leur requête. Le Conseil fédéral doit être habilité à désigner des Etats
tiers sûrs, parmi lesquels figurent essentiellement les pays voisins de la Suisse.
Toutefois, la loi doit également définir des dérogations audit principe.
Procédure d’asile et possibilité de recours dans les centres d’enregistrement et les
aéroports
La possibilité de faire recours dans le cadre de la procédure d’asile accélérée et
dans les aéroports doit être à la fois axée sur l’exécution des renvois et adaptée à
l’évolution de la jurisprudence en droit international public. Désormais, les requé-
rants d’asile disposeront de cinq jours ouvrables pour déposer leur recours. De
même, la Commission suisse de recours en matière d’asile (CRA) sera, en principe,
tenue de rendre sa décision dans ce délai.
Adaptée aux procédures d’asile engagées sur le territoire suisse, la procédure à
l’aéroport est conçue comme une procédure complète et accélérée. Le requérant
peut se voir attribuer l’aéroport comme lieu de séjour mais il peut attaquer cette
décision en tout temps auprès de la CRA.
Lorsqu’un renvoi effectué à partir d’un centre d’enregistrement est imminent,
l’Office fédéral des réfugiés (ODR) peut en assurer l’exécution, en ordonnant une
détention en vue du renvoi d’une durée maximale de vingt jours. La CRA est com-
pétente pour procéder au contrôle judiciaire de la légalité de la détention.
Statut des personnes admises aujourd’hui à titre provisoire
En lieu et place de l’admission provisoire sous sa forme actuelle, deux nouveaux
statuts doivent être crées. Les requérants d’asile qui ne remplissent pas les condi-
tions nécessaires pour obtenir le statut de réfugié et dont le renvoi est considéré par

6362
les autorités suisses comme n’étant ni licite ni raisonnablement exigible sont doré-
navant admis pour raisons humanitaires. Cette mesure, qui facilite notamment
l’accès au marché du travail, ne doit cependant pas être accordée aux délinquants.
Quant aux personnes dont le renvoi n’est pas possible, elles ne seront admises qu’à
titre provisoire et leur statut restera donc inchangé par rapport à celui prévu par le
droit en vigueur.
Nouveaux modèles de financement
L’aide sociale dans le domaine de l’asile doit être financée par des enveloppes
budgétaires. D’où le passage d’un système de financement prévoyant des forfaits
individuels établis sur la base de décomptes cantonaux à un système de paiement
direct effectué par la Confédération à partir de données électroniques. Trois forfaits
globaux sont prévus: le premier pour couvrir les frais engendrés par les personnes
faisant l’objet d’une procédure, les personnes à protéger sans autorisation de
séjour, les personnes admises pour raisons humanitaires et celles admises à titre
provisoire, le deuxième pour régler les dépenses occasionnées par les personnes
dont le renvoi est en cours d’exécution et le troisième pour financer l’aide sociale
accordée aux réfugiés reconnus pendant les premières années de leur séjour en
Suisse et aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour. Dans
l’ensemble, ces forfaits garantissent aux cantons un volume de financement corres-
pondant à ce qu’ils perçoivent à l’heure actuelle pour ces groupes de personnes.
La surveillance financière exercée dorénavant par la Confédération devra permet-
tre d’analyser les différentes méthodes de travail et d’organisation appliquées par
les cantons et d’en comparer l’efficacité. Cette analyse contribuera à évaluer les
conséquences de l’introduction des forfaits globaux et, au besoin, à proposer d’en
modifier la structure ou les montants.
Modifications apportées au secteur de la santé (LAMal)
Les modifications apportées à la LAMal prévoient avant tout d’exclure les requé-
rants d’asile de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques.
Conformément aux modifications de la LAsi touchant le secteur de la santé, les
requérants qui bénéficient de l’aide sociale doivent pouvoir être limités dans le
choix de leurs assureurs et fournisseurs de prestations.
Modifications de la LAVS
Les requérants d’asile qui n’exercent pas d’activité lucrative six mois après avoir
déposé leur demande d’asile sont obligatoirement assurés auprès de l’AVS/AI/APG.
La plupart des requérants ne séjournant que provisoirement en Suisse, il en découle
une charge administrative importante pour les cantons. C’est pourquoi la nouvelle
réglementation prévoit une suspension du paiement des cotisations. Lorsqu’un ris-
que survient ou que les conditions de résidence de l’intéressé en Suisse sont
réglementées, cette suspension est levée et les cotisations sont prélevées rétroacti-
vement dans les limites de la prescription.

6363
Message
1 
Partie générale
1.1 
Remarque liminaire
A l’heure actuelle, plusieurs projets de loi dans le domaine des étrangers et de l’asile
font l’objet de débats politiques. Les projets proposés par le Conseil fédéral sont
tous plus ou moins sur le point d’être introduits ou traités et touchent dès lors de très
près le présent projet de révision de la loi sur l’asile. Ainsi, on constate des corréla-
tions avec la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE, nou-
vellement LEtr), avec la révision partielle de la LSEE lancée par le Parlement en
matière de mesures coercitives (00.420 initiative parlementaire [Hess] «Détention en
phase préparatoire lors d’abus en matière d’asile»), avec la révision totale de la loi
sur la nationalité, avec la nouvelle loi sur le système d’information «Etrangers
2000», avec la loi fédérale sur l’analyse génétique humaine, avec la révision totale
de l’organisation judiciaire fédérale (adoption du message du Conseil fédéral le
29 février 2001). A noter encore l’initiative populaire fédérale «contre les abus dans
le droit d’asile» de l’UDC, pour laquelle le Conseil fédéral a adopté son message le
15 juin 2001.
Conscient de cette interdépendance, le Conseil fédéral procédera à l’analyse des
différents actes législatifs à la lumière de chacun des actes concernés. Aussi faut-il
s’assurer, lors de chaque modification dans l’un des actes législatifs cités, de bien
tenir compte de ses éventuelles répercussions sur les autres actes législatifs, qui doi-
vent à leur tour pouvoir être modifiés et complétés.
1.2 
Principales modifications dans le domaine
de la procédure d’asile et de l’exécution des décisions
Le projet de révision de la loi sur l’asile prévoit d’importantes modifications dans le
domaine de la procédure, de l’exécution des décisions de renvoi et de l’aide sociale.
Ses principaux enjeux concernent la réglementation en matière d’Etat tiers sûr, la
procédure d’asile et les possibilités de recours dans les centres d’enregistrement et
les aéroports, le nouveau statut des personnes admises à titre provisoire à ce jour, le
nouveau modèle de subventionnement des cantons et l’introduction d’une taxe spé-
ciale en lieu et place de l’obligation de fournir des sûretés.
1.2.1 
Principe de l’Etat tiers sûr
Rappel des faits
Le principe de l’Etat tiers sûr a pour objet le renvoi, dans le cadre d’une procédure
accélérée, de requérants d’asile pouvant trouver protection dans un pays tiers sûr.
Pour ce faire, il faut, d’une part, qu’ils entretiennent un lien particulier avec ce pays,
d’autre part, que ce dernier respecte le principe du non-refoulement. Conformément
à la réglementation en vigueur, un requérant d’asile peut être renvoyé dans un Etat

6364
tiers à titre préventif, autrement dit au cours de la procédure engagée en Suisse, si la
poursuite de son voyage dans ce pays est possible, licite et raisonnablement exigible
(cf. art. 23 et 42 LAsi [actuels]). Compte tenu de la jurisprudence de la CRA (arrêt
de principe JICRA 2000/01) concernant l’art. 31 de l’ordonnance 1 sur l’asile rela-
tive à la procédure (OA 1; RS 142.311), cette réglementation s’est, dans l’ensemble,
révélée inefficace.
C’est pourquoi le Conseil fédéral a déjà manifesté à plusieurs reprises lors
d’interventions parlementaires (cf. motion Merz, 00.3069, amélioration de la procé-
dure d’asile; motion Groupe radical-démocratique, 00.3058, durcissement de la pro-
cédure d’asile; heure des questions Heberlein, 00.5040) sa volonté d’élaborer une
réglementation de l’Etat tiers qui soit pratique, efficace et axée sur l’exécution des
renvois. Par conséquent, il propose de repenser, comme suit, le principe de l’Etat
tiers sûr.
Grandes lignes du nouveau principe de l’Etat tiers sûr
La présente réglementation prévoit que les requérants ayant séjourné dans un Etat
tiers sûr avant de déposer leur demande d’asile en Suisse et pouvant y retourner
seront renvoyés dans ce pays sans qu’il ne soit entré en matière sur leur requête.
Pour ce faire, certaines conditions doivent, en principe, être remplies: d’une part, les
intéressés doivent avoir séjourné dans le pays en question, d’autre part, ils doivent
pouvoir y trouver protection. La notion d’Etat tiers sûr englobe également les pays
où le requérant aurait déjà obtenu l’asile ou une protection effective comparable
(«first countries of asylum») avant d’arriver en Suisse. Etant donné que le principe
de l’Etat tiers sûr a notamment pour priorité de permettre l’exécution efficace des
décisions de renvoi, une garantie de réadmission émanant de l’Etat tiers est requise.
Cette nouvelle réglementation fait clairement la distinction entre les Etats sûrs en
général et les Etats que le Conseil fédéral désigne comme étant sûrs. S’agissant des
premiers, les autorités compétentes en matière d’asile doivent, pour tout renvoi,
prouver que le pays en question est sûr, c’est-à-dire qu’il respecte le principe du
non-refoulement. Quant aux seconds, il n’est plus nécessaire d’apporter la preuve de
la sûreté, celle-ci étant présumée. Néanmoins, cette présomption peut être attaquée
par le requérant.
Dans le cadre de la procédure de consultation, de nombreux participants ont deman-
dé à ce que soient prévues des dispositions légales permettant de déroger au principe
de l’Etat tiers sûr. Cette requête a été prise en compte dans la loi. Ainsi, l’exécution
d’un renvoi dans un pays tiers ne sera, par exemple, pas ordonnée si le requérant
d’asile a des parents proches en Suisse.
Substitution du renvoi préventif par la décision de non-entrée en matière
Conformément à la réglementation en vigueur figurant à l’art. 42 LAsi, les person-
nes ayant fui en Suisse, en passant par un Etat tiers, pour y demander l’asile peuvent
être renvoyées préventivement dans ce pays, même si la procédure d’asile est pen-
dante, pour autant que la poursuite de leur voyage soit possible, licite et raisonna-
blement exigible. Cette mesure s’applique également aux requérants dont l’entrée en
Suisse a été refusée à l’aéroport. La règle selon laquelle un requérant d’asile est
autorisé à séjourner en Suisse jusqu’à la fin de la procédure (cf. art. 42, al. 1, LAsi)
n’est donc pas valable dans ces cas. La personne renvoyée à titre préventif doit

6365
demander depuis l’Etat tiers la poursuite de la procédure d’asile ouverte en Suisse,
sans quoi sa requête sera classée.
La réglementation actuelle en matière de renvoi préventif impose le fardeau de la
preuve aux autorités chargées d’ordonner l’exécution d’une décision de renvoi dans
un Etat tiers sûr. Il leur faut effectivement prouver que l’intéressé a séjourné vingt
jours dans le pays en question. Par ailleurs, les motifs de non-entrée en matière pré-
sentent une lacune. En effet, il y a aujourd’hui lieu d’entrer en matière sur une de-
mande d’asile même si le requérant a auparavant été débouté dans un Etat tiers. En
outre, il peut arriver qu’un Etat tiers ne s’estime pas compétent pour entamer une
procédure d’asile, la procédure ouverte en Suisse n’étant pas encore close et n’ayant
pas encore force de droit. Cette situation peut déboucher sur un conflit de compé-
tences insoluble. Eu égard aux solutions eurocompatibles, il importe d’éviter ce type
de conflits. C’est pourquoi le projet propose de régler désormais définitivement, par
une décision de non-entrée en matière, tous les cas qui ne faisaient à ce jour que
l’objet d’une décision de renvoi préventif (cf. art. 23, al. 1, let. b, LAsi pour les cas à
l’aéroport et art. 34, al. 3, LAsi pour les cas en Suisse).
1.2.2 
Procédure d’asile et possibilités de recours dans
les centres d’enregistrement et dans les aéroports
Rappels des faits
Suite au remaniement de la réglementation en matière d’Etat tiers sûr, les personnes
renvoyées dans un Etat tiers feront dorénavant l’objet d’une décision de non-entrée
en matière en lieu et place d’une décision de renvoi à titre préventif.
La réglementation en vigueur prévoit que, lors d’une décision de non-entrée en ma-
tière, le recours n’ait pas d’effet suspensif et que l’exécution immédiate puisse donc
être ordonnée (art. 45, al. 2, LAsi [actuel]). Le requérant d’asile dispose alors d’un
délai légal de 24 heures pour déposer auprès de la CRA une demande de rétablisse-
ment de l’effet suspensif. Cette réglementation a été vivement critiquée dans le cadre
de la procédure de consultation relative à la révision partielle de la loi sur l’asile.
Dans son expertise pour le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
(HCR), le Professeur Walter Kälin est arrivé à la conclusion que, à la lumière de la
jurisprudence internationale récente, le délai de 24 heures va à l’encontre du droit
international public et sera également anticonstitutionnel à l’avenir, en raison de
l’introduction des garanties générales de procédure (cf. art. 29a Cst.).
Cette critique a donné lieu à une nouvelle conception de la procédure d’asile accélé-
rée menée dans les centres d’enregistrement et les aéroports et des possibilités de
recours dont elle est assortie.
Nouvelle procédure de recours dans les centres d’enregistrement
et dans les aéroports
Le requérant d’asile dispose désormais d’un délai de cinq jours ouvrables pour
introduire un recours contre une décision matérielle d’asile ou de renvoi rendue dans
le cadre d’une procédure à l’aéroport ou contre une décision de non-entrée en
matière. Le recours a un effet suspensif. Si, lors d’un recours, la CRA renonce à un

6366
échange d’écritures et qu’aucune autre démarche ne s’avère nécessaire en ce qui la
concerne, elle rend sa décision dans un délai de cinq jours ouvrables.
Procédure d’asile à l’aéroport
Lorsqu’un requérant dépose une demande d’asile dans un aéroport suisse, ses don-
nées personnelles et ses empreintes digitales sont relevées. Il est ensuite procédé à
une audition sommaire sur son itinéraire et ses motifs d’asile. S’il apparaît, après
cette première audition, que la procédure d’asile risque de durer plus de 20 jours
avant qu’une décision de première instance ne soit rendue, par ex. si de longues
investigations sont nécessaires, on lui attribue un canton pour la durée de la procé-
dure. Si, à ce stade de la procédure déjà, il apparaît au contraire que la demande
d’asile sera probablement acceptée, il y a également lieu de lui attribuer un canton.
Dans les autres cas, notamment lors de décisions de non-entrée en matière ou de
décisions matérielles faciles à justifier, la procédure d’asile se déroule à l’aéroport.
Si, après 20 jours, aucune décision d’asile n’a été rendue ou que la demande d’asile
est accordée, le requérant se voit attribuer un canton.
L’ODR est désormais en mesure de prendre toutes les décisions, même matérielles, à
l’aéroport, comme c’est déjà le cas pour les demandes d’asile déposées dans un cen-
tre d’enregistrement et traitées dans le cadre d’une procédure en Suisse. Par ailleurs,
dans les cas prévus par la loi, il sera désormais possible de procéder à une audition
fédérale directe à l’aéroport en présence d’un représentant d’une œuvre d’entraide.
En outre, l’ODR sera habilité, à l’avenir, à attribuer les requérants d’asile à un can-
ton directement à l’aéroport, c’est-à-dire sans en informer préalablement le centre
d’enregistrement. Ainsi doté de nouvelles compétences en matière d’attribution et
d’une compétence décisionnelle élargie, l’ODR pourra mener à l’aéroport une pro-
cédure d’asile comparable en tous points à celle menée sur le territoire suisse.
L’implication des œuvres d’entraide dans les procédures conduites à l’aéroport et
l’élargissement de la protection des droits rendent obsolète, sur le plan juridique, le
droit de veto du HCR prévu dans la réglementation actuelle concernant la procédure
à l’aéroport (cf. art. 23, al. 3 [actuel]). De plus, la coopération avec le HCR se pour-
suit conformément à l’art. 113 de la loi sur l’asile. Il demeure ainsi une base légale
habilitant le HCR à superviser le respect du principe du non-refoulement à
l’aéroport au sens de la directive R (94) 5.
Attribution d’un lieu de séjour à l’aéroport
L’ODR décide, au plus tard 48 heures après le dépôt d’une demande d’asile à
l’aéroport, si l’entrée en Suisse est refusée et s’il doit être assigné un lieu de séjour à
l’aéroport. Cependant, cette mesure ne concerne que les requérants d’asile pour les-
quels une décision d’asile et de renvoi peut être rendue dans un délai prévisible et
dont le renvoi est exécutable à court terme. Dans les autres cas de figure – p. ex.
lorsque la procédure de première instance dure plus de 20 jours – l’intéressé est
attribué à un canton. Cette mesure peut intervenir à tout moment de la procédure à
l’aéroport.
Il ne peut être attribué un lieu de séjour à l’aéroport ou, dans des cas exceptionnels,
un autre lieu approprié (par ex. hôpital) que pour une durée n’excédant pas 60 jours.
Ces 60 jours sont répartis comme suit: 20 jours au maximum pour la procédure de
première instance, 5 jours ouvrables pour le délai de recours, 5 jours ouvrables pour

6367
le délai de traitement de la CRA et enfin 30 jours pour l’exécution de la décision de
renvoi. La durée de détention dépend du moment auquel la décision de renvoi exé-
cutoire a été prise.
Comme auparavant, la décision de refus de l’entrée en Suisse peut faire l’objet d’un
recours auprès de la CRA jusqu’à la notification de la décision d’asile ou de renvoi
de première instance. Un recours contre l’attribution d’un lieu de séjour à l’aéroport
ou dans un autre leu approprié (hôpital) ou encore – après une décision de renvoi en
vigueur – dans la prison en vue de l’exécution du renvoi peut, quant à lui, être
interjeté en tout temps auprès de la CRA. Avant l’attribution, le requérant d’asile est
informé de ses droits et de ses devoirs dans le cadre de la procédure d’asile par écrit
et dans une langue qu’il comprend.
Nouvelle procédure dans les centres d’enregistrement et mesures de contrainte
Conformément au droit en vigueur, une personne frappée d’une décision de non-
entrée en matière peut, sans vérification judiciaire, être mise en détention pendant
72 h en vue de garantir l’exécution du renvoi (cf. détention en vue du renvoi,
art. 112, al. 3, LAsi [actuel]). Cependant, le nouveau délai de recours de cinq jours
ouvrables et l’effet suspensif du recours font disparaître ce type de détention. Afin
de garantir l’exécution du renvoi lorsqu’une décision de non-entrée en matière est
prononcée au centre d’enregistrement – notamment lors de renvois dans un Etat tiers
sûr – de nouveaux éléments constitutifs de la détention en vue du renvoi sont prévus
(cf. art. 13b, al. 1, let. d, LSEE). La détention ne doit toutefois jamais excéder 20
jours et ne peut être ordonnée que si l’exécution du renvoi est possible dans ces
délais. Cela signifie qu’une mise en détention est exclue si l’exécution du renvoi
nécessite de longues investigations quant à la nationalité et à l’identité du requérant.
Contrairement à ce que prévoyait le droit en vigueur, le nouveau type de détention
en vue de l’exécution du renvoi, visé à l’art. 13b, al. 1, let. d, de la loi fédérale du
26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement des étrangers (LSEE), n’est pas lié au
comportement subjectivement répréhensible du requérant d’asile, comme par ex. la
dissimulation de l’identité. Il s’agit d’un état de fait plus objectif. Les conditions de
détention sont conformes au droit international et à la Constitution, pour autant que
la mesure puisse être considérée comme adéquate. Cette mesure est donc en confor-
mité tant avec le droit international qu’avec la Constitution puisque, d’une part, la
durée de la détention ne peut excéder 20 jours et que, d’autre part, elle ne peut être
ordonnée qu’à l’appui d’éléments concrets indiquant que le renvoi pourra être exé-
cuté rapidement.
Etant donné qu’il possède les connaissances requises pour apprécier la possibilité de
procéder rapidement à l’exécution d’un renvoi, c’est à l’ODR qu’il incombera
désormais d’ordonner la détention en vue de l’exécution du renvoi. Par analogie, la
CRA est chargée des vérifications nécessaires à l’instruction dans les procédures à
l’aéroport. Lorsque le renvoi ne peut pas être exécuté dans les 20 jours et que les
conditions d’une détention en vue de l’exécution du renvoi sont remplies au sens de
l’art. 13b LSEE, la possibilité d’ordonner la mise en détention demeure réservée aux
seuls cantons.

6368
1.2.3 
Nouveau statut juridique des personnes admises
à titre provisoire à ce jour
Les modifications ci-après relatives au statut des personnes actuellement admises à
titre provisoire figurent dans la LSEE. Or, si le Parlement adopte ces dispositions,
elles seront intégrées à la révision totale de la LSEE (cf. message du Conseil fédéral
du 8 mars 2002 concernant la nouvelle loi fédérale sur les étrangers [LEtr]).
1.2.3.1 
Rappel des faits
Lorsqu’un requérant débouté ne peut être rapatrié dans son pays d’origine ou de
provenance, son renvoi n’étant ni licite au regard du droit international public ni rai-
sonnablement exigible ni techniquement possible, la suite de son séjour en Suisse
est, jusqu’à présent, exclusivement réglementée au moyen de l’admission provisoire.
Cette dernière a été conçue comme une mesure de substitution à un renvoi non exé-
cutable à court terme. L’existence d’une situation de détresse personnelle grave
conformément à l’art. 44, al. 3, LAsi (actuel) constitue un autre élément justifiant
une admission à titre provisoire.
C’est la Suisse qui décide si l’exécution du renvoi est illicite ou n’est pas raisonna-
blement exigible, ou encore s’il existe une situation de détresse personnelle grave.
En règle générale, les raisons ayant conduit à une admission provisoire restent vala-
bles pendant plusieurs années. Mais l’exécution du renvoi peut également être
impossible par exemple parce que le pays d’origine n’est pas disposé à coopérer à la
réadmission de son ressortissant. Il en résulte que les intéressés restent souvent en
Suisse pendant des années.
La notion juridique de l’admission provisoire, créée à l’origine pour réglementer un
séjour de courte durée, ne prend plus en compte la situation actuelle de manière
adéquate; au quotidien, elle occasionne des difficultés dans le domaine de l’encadre-
ment et engendre souvent des frais supplémentaires élevés. En vertu de l’art. 13,
let. f, de l’ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21), les can-
tons peuvent certes délivrer une autorisation de séjour aux personnes admises à titre
provisoire. Cependant, en pratique, ils font différemment usage de cette possibilité
(à cause notamment du transfert des coûts de l’assistance au canton concerné); ce
qui entraîne des inégalités juridiques.
Dans le cadre du projet concernant une révision partielle de la loi sur l’asile, mis en
consultation en juin 2001, le Conseil fédéral a proposé d’accorder, dans des cas pré-
cis, le droit à une autorisation de séjour aux requérants d’asile. Ces derniers obtien-
draient ainsi une autorisation de séjour si, après six ans de procédure ordinaire, leur
demande n’a toujours pas fait l’objet d’une décision exécutoire et s’ils se trouvent
dans une situation de détresse personnelle grave. S’agissant des personnes admises à
titre provisoire, le Conseil fédéral prévoyait de leur donner le droit de transformer
leur admission provisoire en autorisation de séjour à l’échéance d’un délai de six ans
à compter de leur admission provisoire. Cette mesure viserait à favoriser l’inté-
gration des personnes séjournant depuis déjà longtemps en Suisse. Or, les partici-
pants à la consultation se sont majoritairement montrés critiques à l’égard de cette
proposition. Les cantons et quelques partis ont effectivement vu dans la réglementa-
tion proposée une ingérence dans les compétences cantonales et un transfert tant des

6369
problèmes que des coûts aux cantons. En revanche, la majorité des organisations
non étatiques ont soutenu cette proposition bien qu’elles considèrent que les délais
envisagés sont trop longs.
1.2.3.2 
Réglementation future
Généralités
Cette proposition du Conseil fédéral vise, d’une part, à répondre aux critiques émi-
ses, d’autre part, à prendre en considération le fait que l’objet principal de cette
mesure, à savoir améliorer l’intégration des personnes admises à titre provisoire, n’a
pas été contesté par les participants à la consultation.
Par ailleurs, le Conseil fédéral a, le 8 mars 2002, adopté le message concernant la
nouvelle LEtr. Dans le chapitre consacré à l’intégration (cf. art. 51 à 57 LEtr), les
objectifs et les principes de la politique d’intégration sont concrétisés pour la pre-
mière fois à l’échelle fédérale. De même, des mesures d’encouragement allant plus
loin que l’octroi d’aides financières sont également proposées pour la première fois.
Il importe de préciser que l’intégration doit permettre aux étrangers de participer à la
vie économique et sociale en particulier. En accord avec les chartes sur l’intégration
mises au point par différents cantons et villes, l’art. 51, al. 2, du projet de LEtr pré-
voit que seules les personnes étrangères séjournant légalement en Suisse, et dont le
séjour risque fort de se prolonger, doivent être intégrées.
La proposition relative aux renvois ne pouvant être exécutés, avancée dans le cadre
de la présente révision partielle de la loi sur l’asile, est axée sur ces principes. Elle a
été préparée par les offices concernés en étroite coopération avec la Commission
fédérale des étrangers (CFE). La proposition visant à accorder aux requérants le
droit à une autorisation de séjour est, par contre, rejetée.
Admission pour raisons humanitaires et admission provisoire
Les critères appliqués aujourd’hui pour déterminer si l’exécution d’un renvoi est
illicite, impossible ou n’est pas raisonnablement exigible et si l’intéressé se trouve
dans une situation de détresse personnelle grave demeurent inchangés. Par consé-
quent, l’introduction de la nouvelle notion d’admission pour raisons humanitaires
n’entraînera pas une hausse du nombre des personnes séjournant en Suisse, puis-
qu’elle ne vise qu’à adapter le statut juridique des intéressés. Les modifications sui-
vantes sont proposées:
Les personnes pour lesquelles l’exécution du renvoi n’est pas possible, par exemple
pour des raisons techniques ou parce que leur pays d’origine n’est pas disposé à
coopérer, seront à l’avenir admises à titre provisoire. La notion d’admission provi-
soire correspond à celle prévue par le droit en vigueur. Elle signifie que la présence
des intéressés en Suisse n’est pas définitive et qu’ils sont tenus de quitter le pays.
En revanche, les personnes pour lesquelles la Confédération a constaté que l’exé-
cution du renvoi était illicite ou n’était pas raisonnablement exigible doivent bénéfi-
cier d’un meilleur statut, puisque l’expérience montre que leur séjour en Suisse a de
fortes chances de se prolonger. Il ne serait, par ex., pas raisonnable d’exiger d’un
patient en dialyse de rentrer dans son pays d’origine tout en sachant que ce pays ne

6370
dispose que de peu d’appareils de dialyse et qu’un traitement ne pourrait en aucune
façon lui être garanti. C’est pourquoi, contrairement à l’admission provisoire, l’ad-
mission pour raisons humanitaires prévoit des mesures d’intégration et donc un
meilleur statut juridique pour les intéressés. Toutefois, elle n’a pas pour objectif
principal d’encourager les intéressés à s’installer définitivement en Suisse. En effet,
les mesures d’intégration prévues ont surtout pour objet de faciliter les conditions de
séjour des intéressés tant qu’ils se trouvent en Suisse, de sorte qu’ils soient mieux
acceptés socialement (par ex. en suivant un cours de langue ciblé) et qu’ils puissent
acquérir une indépendance financière. Lesdites mesures permettent d’une part aux
personnes admises pour raisons humanitaires d’entretenir leurs qualités relationnel-
les et, d’autre part facilitent un éventuel retour dans leur pays d’origine. Dans cette
logique, le législateur a prévu que l’admission pour raisons humanitaires ne donne
pas droit à une autorisation d’établissement, même si les intéressés se trouvent en
Suisse depuis plusieurs années. En définitive, il appartiendra aux cantons de décider
de leur accorder ou non une autorisation de séjour.
Les procédures d’asile devraient être closes le plus rapidement possible dans le res-
pect des normes de qualité. Si, après quatre ans, la demande d’un requérant n’a tou-
jours pas donné lieu à une décision, celui-ci devra être admis pour raisons humani-
taires, pour autant que l’exécution de son renvoi occasionne pour lui une situation
de détresse personnelle grave. Il importe de préciser que les critères caractérisant
une situation de détresse personnelle grave demeurent inchangés.
En outre, une admission provisoire peut, après quatre ans, se transformer en une
admission pour raisons humanitaires, à moins qu’il n’existe un motif d’exclusion.
Motifs d’exclusion/Levée de l’admission
Si l’exécution du renvoi est impossible et si cette impossibilité est imputable au
requérant d’asile, ce dernier ne sera pas admis à titre provisoire et l’exécution de son
renvoi sera maintenue. Cette remarque concerne notamment les personnes dissimu-
lant leur identité ou leur nationalité. Les personnes provenant de pays qui ne per-
mettent pas le rapatriement sous contrainte de leurs ressortissants, mais autorisent
leur retour volontaire, ne seront pas non plus admises à titre provisoire.
De même, les étrangers condamnés à une longue peine privative de liberté en Suisse
ou à l’étranger ne bénéficieront ni de l’admission pour raisons humanitaires, ni de
l’admission provisoire. Cette mesure s’applique également à ceux qui ont gravement
ou à plusieurs reprises porté atteinte à la sécurité ou à l’ordre publics en Suisse ou à
l’étranger, ou qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. Dans
de tels cas, les autorités compétentes seront tenues de procéder à l’exécution du ren-
voi. Si ce dernier n’est pas licite, l’intéressé fera l’objet d’une admission provisoire.
Tel est notamment le cas des réfugiés n’étant pas dignes d’obtenir l’asile ou répon-
dant à des motifs d’exclusion.
Les conditions requises pour faire l’objet d’une admission pour raisons humanitaires
ou d’une admission provisoire sont régulièrement examinées par l’Office fédéral.
Lorsque ces conditions ne sont plus réunies, à savoir lorsque l’exécution du renvoi
est redevenue licite, raisonnablement exigible ou possible, les mesures d’admission
sont en général levées. Lorsque le renvoi est redevenu licite ou raisonnablement
exigible mais que son exécution reste impossible, la personne est admise à titre pro-

6371
visoire, pour autant que l’impossibilité de l’exécution du renvoi ne lui soit pas
imputable.
Si, une fois l’admission pour raisons humanitaires ou l’admission provisoire pro-
noncée, les motifs d’exclusion au sens de l’art. 14a, al. 6, LSEE sont constitués,
l’office lève la mesure, notamment à la demande de la police des étrangers ou de
l’Office fédéral de la police. Il est alors généralement procédé à l’exécution du ren-
voi. Toutefois, si le renvoi reste illicite, il ne peut être accordé qu’une admission
provisoire.
Statut juridique et questions financières
A l’entrée en vigueur des modifications de la LAsi, il faudra s’attendre à ce que
2500 personnes par an en moyenne soient admises pour raisons humanitaires. Le
statut juridique des personnes admises pour raisons humanitaires tient plus large-
ment compte des besoins d’intégration. S’agissant de l’accès au marché du travail et
du regroupement familial (cf. art. 38 et 39 OLE), les conditions à remplir sont, par
analogie, en principe les mêmes que pour les titulaires d’une autorisation de séjour.
Dans le cadre de l’indemnisation, la Confédération versera un forfait pour favoriser
l’intégration professionnelle, sociale et culturelle. Cette mesure devrait notamment
encourager les requérants à prendre des cours de langue et à suivre une formation
professionnelle. Pour ce faire, la Confédération peut décider de n’accorder les sub-
ventions supplémentaires qu’à des groupes précis (p. ex. les jeunes) et de ne les ver-
ser que si certains objectifs socio-politiques sont atteints. La Confédération
indemnise les cantons jusqu’à ce que les intéressés obtiennent une autorisation de
séjour, mais jusqu’à concurrence de sept ans à compter de leur entrée en Suisse.
Cette restriction vise à inciter les autorités cantonales à encourager les efforts
d’intégration des personnes admises pour raisons humanitaires. S’agissant des per-
sonnes admises à titre provisoire, les cantons seront indemnisés jusqu’à ce que les
intéressés obtiennent une autorisation de séjour ou quittent la Suisse.
Les dispositions transitoires précisent que le nouveau droit s’applique, en principe,
aux personnes admises à ce jour à titre provisoire dès l’entrée en vigueur des nou-
velles dispositions. La Confédération peut verser aux cantons une subvention en vue
de l’intégration des personnes admises pour raisons humanitaires. Celle-ci peut
également être liée à la réalisation d’objectifs socio-politiques ou n’être versée qu’à
des groupes précis, notamment aux jeunes en âge de suivre une formation. Une dis-
position transitoire édictée en faveur des cantons garantira que les personnes déjà
admises à titre provisoire au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi et
entrées en Suisse depuis plus de sept ans ne seront pas directement placées sous la
responsabilité financière des cantons.
1.2.4 
Persécutions non étatiques
Rappel des faits
La question de savoir si l’ODR, soutenu par la Commission fédérale des réfugiés
(CFR), doit, en matière de reconnaissance du statut de réfugié, abandonner sa théo-
rie de l’imputabilité au profit d’une théorie de la protection est débattue depuis un
certain temps. Un tel changement signifierait qu’à l’avenir, non seulement les persé-

6372
cutions étatiques, mais aussi celles perpétrées par des tiers privés seraient considé-
rées comme déterminantes pour la reconnaissance du statut de réfugié. A cet égard,
le HCR a invité tous les Etats à adopter la théorie de la protection, entre autres pour
que la persécution de nature sexuelle puisse être mieux prise en compte dans la défi-
nition du statut de réfugié mentionnée par la Convention relative au statut des réfu-
giés (RS 0.142.30).
L’intention de l’ODR d’adopter la théorie de la protection a suscité diverses inter-
ventions parlementaires, notamment les interpellations Heberlein (01.3352 Ip) et
Beerli (01.3366 Ip). S’il apparaît clairement, dans la réponse à l’interpellation dépo-
sée par Mme Beerli, qu’un changement de pratique en la matière relève de la com-
pétence de l’ODR, il a également été assuré au Conseil des Etats que la question
serait approfondie dans le message concernant la révision partielle de la LAsi.
La pratique des Etats
Dans la perspective d’un changement de pratique, une enquête a été menée auprès
de 18 pays d’accueil. Elle a révélé que dix d’entre eux (à savoir la Belgique, le
Danemark, la Finlande, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg, l’Autriche, le Portugal,
l’Espagne et la Nouvelle-Zélande) ont d’emblée fondé leurs réglementations juridi-
ques sur la théorie de la protection. Cinq autres Etats l’ont également adoptée dans
l’intervalle (les Pays-Bas, la Norvège, la Suède, le Canada et l’Australie). Pour sa
part, la France connaît un statut comparable à la théorie de la protection (l’asile ter-
ritorial). Quant à l’Italie, elle est indécise.
Dans sa nouvelle loi sur l’immigration, l’Allemagne prévoit d’accorder aux person-
nes persécutées par des tiers privés un statut de «kleines Asyl». Défini conformé-
ment à la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés
(RS 0.142.30), leur statut juridique serait, sur le plan du droit d’asile, légèrement
moins favorable que celui des personnes victimes de persécutions étatiques. Ces per-
sonnes devraient toutefois pouvoir bénéficier de toutes les mesures d’intégration mi-
ses en œuvre par l’Etat. Ainsi, cette réglementation revient à reconnaître la théorie
de la protection.
En conclusion, la proposition de la Commission européenne visant l’adoption d’une
directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure
d’octroi et de retrait du statut de réfugié (COM [2001]510; 2001/0207 [CNS]) pré-
voit, à l’art. 9, de reconnaître les persécutions non étatiques dans toute l’Union
européenne.
Conséquences d’un changement de pratique pour la Suisse
Dans les rangs politiques, le reproche formulé à l’encontre du projet de changement
de pratique est qu’il risque d’accroître l’attrait de la Suisse comme terre d’accueil. A
ce reproche on peut objecter que les différents pays (le Danemark, l’Autriche,
l’Espagne et le Portugal) appliquant la théorie de la protection comptent moins de
requérants d’asile que la Suisse. Précisons qu’il n’existe pas de statistiques différen-
ciant les réfugiés reconnus victimes de persécutions étatiques de ceux ayant subi des
persécutions non étatiques.
Afin d’évaluer les conséquences d’un changement de pratique pour la Suisse, on
peut se baser sur l’effectif des personnes admises actuellement à titre provisoire en
raison du caractère illicite de l’exécution de leur renvoi, soit 79 personnes en 2000

6373
et 135 en 2001. Par conséquent, il faut s’attendre à un surcroît de 100 personnes par
an qui obtiendraient le statut de réfugié au lieu d’être admises pour raisons humani-
taires.
Conséquences d’un changement de pratique pour les personnes concernées
Reconnaître le statut de réfugié à des personnes victimes de persécutions non étati-
ques signifie qu’elles pourraient jouir des garanties de la Convention relative au
statut des réfugiés et de la loi sur l’asile. Ainsi, ces réfugiés reconnus obtiendraient
d’emblée une autorisation de séjour et pourraient prétendre à une autorisation d’éta-
blissement cinq ans après leur entrée en Suisse. Cette solution présente nombre
d’avantages pour les intéressés: liberté de changer de canton, possibilité d’exercer
une activité lucrative indépendante, meilleures perspectives sur le marché du travail
en général, obtention d’un document de voyage pour réfugié statutaire et donc sup-
pression de l’obligation de visa pour voyager en Europe, etc.
Pour les raisons évoquées, le Conseil fédéral préconise le changement de pratique
mentionné ci-dessus.
1.3 
Les principales modifications apportées
dans le domaine de l’aide sociale
Pour le domaine de l’aide sociale, la présente révision de la LAsi représente l’abou-
tissement d’une évolution qui s’est étalée sur plusieurs années: débutant en 1994 par
l’introduction des premiers forfaits, elle s’est poursuivie en 1998 lorsque le système
des forfaits a été élargi et la responsabilité en matière d’assistance aux réfugiés
transférée aux cantons.
Par ailleurs, il est prévu d’introduire un certain nombre de nouveautés dans le
domaine de la surveillance financière en vue d’y apporter davantage de transpa-
rence. Pour ce faire, il convient d’analyser les différentes méthodes de travail et
d’organisation pour lesquelles les cantons ont opté et de comparer l’efficacité des
moyens mis en œuvre dans les différents cantons. De plus, il est proposé de substi-
tuer l’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les frais par une taxe
spéciale. Enfin, dans le domaine de la santé, il est prévu d’inscrire dans la loi le
principe selon lequel les cantons peuvent limiter les requérants d’asile, les personnes
admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger
sans autorisation de séjour dans le choix de l’assureur ou du fournisseur de presta-
tions (cf. ch. 2.5). Quant à l’AVS et à l’AI, il s’agit d’introduire une nouvelle régle-
mentation en matière de cotisations minimales, applicable tant aux requérants d’asile
qu’aux personnes faisant l’objet d’une admission pour raisons humanitaires ou à
titre provisoire et n’exerçant pas d’activité lucrative (cf. ch. 2.6).

6374
1.3.1 
Nouveaux modèles de financement dans le domaine
de l’asile
1.3.1.1 
Rappel des faits
Durant les années 90, les dépenses dans le domaine de l’asile n’ont cessé
d’augmenter. Lorsque la crise dans les Balkans a atteint son paroxysme en 1999,
elles se sont montées à environ 1,5 milliard de francs. Le succès du programme
d’aide au retour au Kosovo a eu pour conséquence un renversement de la tendance,
de sorte que le budget de l’ODR oscille aujourd’hui entre 900 millions et un milliard
de francs. Au cours de l’année 1999, un groupe de travail mixte1, composé de repré-
sentants de la Confédération et des cantons, a analysé le financement dans le
domaine de l’asile, mis en évidence les problèmes principaux et proposé de nouvel-
les solutions. Celles-ci préconisent un accroissement de l’efficacité, qui se traduirait
par une réduction des coûts inhérents au domaine. Durant l’été 2000, le rapport
final2 a été soumis aux gouvernements cantonaux dans le cadre d’une procédure de
consultation. Le Conseil fédéral s’est inspiré du rapport et des résultats de la procé-
dure de consultation pour formuler ses propositions.
La réduction du montant des forfaits, conséquence de la révision de l’ordonnance 2
du 11 août 1999 sur l’asile relative au financement (OA 2), a fait baisser à un niveau
minimal les frais occasionnés dans les domaines de l’assistance et de l’encadrement
par les personnes relevant du domaine de l’asile et dépendant de l’aide sociale.
Après cette correction, seuls deux facteurs pourraient comprimer les dépenses des
pouvoirs publics: une réduction de la durée du séjour en Suisse des requérants
d’asile déboutés et/ou une augmentation du nombre des personnes exerçant une
activité lucrative. Or, l’influence des autorités sur ces facteurs est très limitée. En
revanche, l’ODR et la CRA peuvent influer sur la durée de la procédure, tout comme
les cantons sur celle de l’exécution des renvois et sur l’accès au marché du travail.
Malheureusement, le système actuel de calcul et de répartition des subventions fédé-
rales dilue ces responsabilités; il est même à la source de mesures incitatives de
nature institutionnelle contraires à l’objectif visé. Le financement accordé par la
Confédération est proportionnel au nombre de personnes dépendant de l’aide
sociale. Lorsque le nombre des demandes est élevé, augmente rapidement ou dimi-
nue lentement, les cantons peuvent facilement couvrir les coûts fixes et même cons-
tituer des réserves. Ainsi, il est plutôt défavorable, financièrement parlant, pour les
cantons d’exécuter rapidement les renvois ordonnés par les autorités fédérales, le
comble étant que ceux qui s’engagent le moins dans ce domaine se trouvent favori-
sés. De même, ce système avantage les cantons, les communes et les tiers privés
dont les flux d’information relatifs aux départs volontaires ou non contrôlés sont
ralentis ou imprécis. Cette situation n’encourage donc ni le contrôle qualité néces-
saire ni la mise en œuvre d’outils informatiques performants. Ces mêmes raisons
n’incitaient pas les cantons à délivrer des autorisations de travail ou à occuper des
personnes admises, pour des raisons légitimes, à titre provisoire et dont le séjour en
Suisse se prolongeait.
 
1
Ci-après groupe de travail Financement du domaine de l’asile.
2
Rapport «Incitations individuelles et institutionnelles dans le domaine de l’asile»
du 9 mars 2000 du groupe de travail Financement du domaine de l’asile à l’attention
du Département fédéral de justice et police.

6375
Par ailleurs, l’actuelle répartition des subventions fédérales favorise les cantons et
les communes qui s’engagent un minimum en faveur des personnes relevant du
domaine de l’asile, et qui transfèrent ainsi les coûts sociaux à la charge de la collec-
tivité, de grandes villes ou d’autres cantons. Ce surcroît des coûts résulte d’un
manque d’encadrement, de perspectives ou de contrôle auquel sont exposés les
requérants d’asile, en particulier les plus jeunes d’entre eux.
De plus, le déficit de transparence en matière de contrôle aggrave la situation. Les
répercussions sociales et financières de l’aide sociale et de l’encadrement sont mal
saisies et peu prises en compte. Les informations publiées au sujet des excédents et
des pertes résultant des prestations financées essentiellement par la Confédération
pêchent par leur manque de cohérence et de systématique.
Enfin, le système actuel se caractérise par sa lourdeur administrative. L’établisse-
ment et la transmission des données servant de base au remboursement des frais liés
à l’aide sociale ne peuvent être entièrement saisis par voie électronique ni au niveau
local ni à l’échelle nationale; en effet, ces opérations sont réalisées dans des envi-
ronnements informatiques qui diffèrent non seulement d’un canton à un autre, mais
aussi d’une commune à une autre. A l’heure actuelle, des dizaines de personnes sont
chargées de saisir et de vérifier ces données; un travail répétitif qui ne leur apporte
que peu de satisfaction. Pour sa part, l’ODR doit orienter sa surveillance financière
vers le contrôle des listes individuelles et l’examen d’erreurs isolées; l’office ne peut
donc se consacrer que dans une mesure limitée à l’analyse des systèmes cantonaux
et à l’appréciation des risques.
1.3.1.2 
Objectifs et principes directeurs
de la nouvelle orientation
Objectifs
Le nouveau système de financement envisagé doit corriger les distorsions qui vien-
nent d’être présentées et introduire des mesures incitatives de nature institutionnelle
cohérentes avec les objectifs de la politique d’asile de la Confédération. C’est pour-
quoi le Conseil fédéral propose de financer l’aide sociale dans le domaine de l’asile
au moyen d’enveloppes budgétaires (passage d’un système de financement forfai-
taire, prévoyant le versement de forfaits individuels établis sur la base de décomptes
cantonaux, à un système de paiement direct, les paiements étant effectués par la
Confédération à partir de données électroniques) et entend poursuivre, par ce biais,
les objectifs suivants.
La responsabilité financière et la responsabilité opérationnelle coïncideront dans la
mesure du possible. Ainsi, la Confédération prendra en charge l’intégralité des coûts
de l’aide sociale pour les personnes faisant l’objet d’une procédure ou encore admi-
ses pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, ainsi que pour les personnes à
protéger sans autorisation de séjour, la durée de leur séjour en Suisse dépendant
essentiellement des décisions prises par l’ODR ou la CRA. En revanche, les cantons
assumeront tout au moins une partie de la responsabilité financière pour les presta-
tions d’assistance versées à des personnes se trouvant encore en Suisse en dépit
d’une décision d’asile négative et d’une décision de renvoi rendue par les autorités
fédérales et tardivement mise à exécution par les autorités cantonales.

6376
C’est avant tout en améliorant l’efficacité du système qu’il sera possible de réaliser
des économies, notamment en réduisant la durée du séjour en Suisse des personnes
dont la demande d’asile a été définitivement rejetée. D’autres réductions de dépen-
ses semblent possibles si l’on diminue (ou tout au moins si l’on stabilise) les dépen-
ses de santé et si l’on encourage les départs volontaires dans le cadre de programmes
de reconstruction et d’aide au retour.
Dans l’exécution de cette mission commune, la Confédération assumera la respon-
sabilité stratégique et laissera les cantons libres de choisir les moyens et les formes
opérationnelles les plus appropriés à leur situation particulière. L’ODR dirigera la
politique sociale dans le domaine de l’asile en fixant des objectifs et renoncera, dans
la mesure du possible, à restreindre la marge de manœuvre des cantons par des
directives.
Les autorités compétentes définiront en commun les objectifs de politique sociale
qu’elles poursuivront dans le domaine de l’asile. Elles les communiqueront aux
parlements compétents et à l’opinion publique. Elles mesureront les résultats atteints
et évalueront les motifs de succès ou d’échec.
Le nouveau système réduira les dépenses administratives, notamment en évitant la
saisie et la transmission de données relatives à des cas particuliers et de pièces
comptables. Enfin, la surveillance financière exercée à l’échelle de la Confédération,
des communes et des cantons se fera de manière coordonnée et complémentaire.
Principes directeurs
Le financement du domaine de l’asile par enveloppes budgétaires, c’est-à-dire au
moyen de forfaits globaux, doit se faire dans le respect de principes directeurs qui
garantissent la cohérence de la politique adoptée, la mise en place d’un fédéralisme
moderne et la réalisation d’économies administratives.
Le changement de la méthode de financement de l’aide sociale ne doit pas compor-
ter, en soi, un transfert des charges vers les cantons ni induire des dépenses addi-
tionnelles pour la Confédération ou pour les assurances sociales. Dans un premier
temps, l’effet budgétaire de la réforme sera donc substantiellement neutre pour les
cantons comme pour la Confédération. Par la suite, si les conditions-cadres demeu-
rent inchangées, des économies pourront être escomptées pour l’ensemble du secteur
public. La répartition des chances et des risques entre les partenaires de la politique
d’asile permettra d’atteindre l’effet escompté des mesures incitatives de nature ins-
titutionnelle. A ce titre, il convient de mentionner que plusieurs participants à la
procédure de consultation ont émis le souhait que la Confédération prenne en charge
l’intégralité des frais inhérents au domaine de l’asile. Or, dans la constellation poli-
tique et financière actuelle, le Conseil fédéral ne voit aucune marge de manœuvre
qui permettrait de modifier la répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons. Les tâches que les cantons accomplissent dans les domaines de l’éducation
et de la sécurité, par exemple, continueront de leur incomber. La Confédération
limite effectivement ses subventions à l’aide et à la politique sociales.
L’allocation de subventions sous forme d’enveloppes budgétaires renforcera la col-
laboration entre les cantons et la Confédération, dans un contexte institutionnel
renouvelé. Il s’agira, par une répartition des tâches qui reflète mieux les possibilités
et les avantages comparatifs de chaque niveau institutionnel, d’assurer de façon
optimale la formulation et l’exécution d’une politique sociale dans le domaine de

6377
l’asile. Le dialogue entre la Confédération et les conférences des directions canto-
nales compétentes sera intensifié et conduira à la définition d’objectifs communs, à
l’appréciation critique des résultats atteints, ainsi qu’à la formulation de priorités
politiques et opérationnelles.
La mise en place du nouveau système de financement doit réduire la charge admi-
nistrative de la Confédération et des cantons. Les petits cantons disposant de res-
sources modestes en matière de personnel doivent également pouvoir y participer.
Respecter ce principe ne signifie toutefois pas nier la nécessité d’adapter les structu-
res cantonales aux nouveaux défis, entre autres grâce à une meilleure coopération
intercantonale dans des domaines spécifiques comme les programmes d’occupation,
la gestion des soins de santé ou la promotion du retour volontaire dans les pays de
provenance.
Enfin, la transition d’un système de financement par forfaits individuels à un sys-
tème de financement par forfaits globaux nécessitant du temps, elle devrait s’éche-
lonner sur plusieurs années. En effet, il conviendra de concevoir et d’introduire de
nouveaux systèmes de gestion à tous les niveaux du domaine de l’asile, de même
que des banques de données contenant des statistiques fiables. Le Conseil fédéral est
conscient de la complexité de la tâche à laquelle il faut s’atteler dès maintenant et ne
mettra en vigueur les nouvelles dispositions qu’après une période de transition con-
venue avec les cantons.
1.3.1.3 
Financement de la politique sociale dans le domaine
de l’asile au moyen d’enveloppes budgétaires
Le Conseil fédéral propose de modifier en profondeur l’actuel système de finance-
ment de l’aide sociale dans le domaine de l’asile afin de poursuivre ses objectifs
prioritaires dans le respect des principes mentionnés. Cette réforme exige une modi-
fication des art. 88, 89 et 91 de la LAsi; ces derniers définissent aujourd’hui en
détail les coûts et les activités de l’aide sociale cantonale qui peuvent être couverts
par un financement fédéral. A l’avenir, cette réglementation devrait être moins
détaillée dans la loi. A ce niveau, seuls seront ainsi fixés les principes directeurs du
mandat confié aux cantons, s’agissant de l’allocation de l’aide sociale dans le
domaine de l’asile. Il ne serait, en effet, pas opportun de prévoir dans la loi des
réglementations complexes et nécessairement modifiables susceptibles d’influer sur
la gestion des enveloppes budgétaires. Toutefois, certains principes directeurs
importants continueront d’y figurer, tel le principe selon lequel le montant des for-
faits est fixé sur la base des frais probables résultant de mesures économiques.
Le Conseil fédéral suggère d’introduire trois forfaits globaux: un premier pour cou-
vrir les frais occasionnés par les personnes faisant l’objet d’une procédure d’asile ou
encore admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, ainsi que par les per-
sonnes à protéger sans autorisation de séjour; un deuxième pour régler les dépenses
concernant les personnes dont le renvoi est en cours d’exécution; et un troisième
pour financer l’aide sociale accordée aux réfugiés reconnus pendant leurs premières
années de séjour en Suisse et aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation
de séjour. Réunis, ces forfaits assureront aux cantons un volume de financement
global comparable à celui dont ils bénéficient actuellement pour ces catégories de
personnes.

6378
1.3.1.3.1 
Financement de l’aide sociale accordée
aux requérants dont la procédure d’asile est en cours
et à d’autres personnes relevant du domaine de
l’asile
La Confédération versera aux cantons un forfait global destiné à couvrir les frais
encourus par requérant au cours de la procédure d’asile, par personne bénéficiant
d’une admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et par personne à
protéger sans autorisation de séjour. Ce forfait couvrira les besoins vitaux (héberge-
ment, nourriture, vêtements, assurance-maladie et encadrement de base) et garantira
des conditions de vie acceptables à toutes les personnes concernées. A l’heure
actuelle, l’ODR estime le montant déterminant pour le calcul du forfait à environ
36–39 francs3 par personne et par jour.
Une partie du forfait, fixée en pour-cent de la somme totale, devra être versée aux
cantons en fonction du rendement et des objectifs à atteindre; elle permettra
d’honorer les résultats atteints par les cantons dans les domaines socio-politiques
considérés comme prioritaires par la Confédération.
En vue d’adapter le forfait à la situation des différents cantons, l’ODR prévoit
notamment de prendre en compte les possibilités qu’ont les personnes relevant du
domaine de l’asile d’y trouver un emploi et la taille moyenne des ménages.
Personnes admises pour raisons humanitaires
Outre le forfait ordinaire précité, les cantons obtiendront une subvention unique
pour chaque personne admise pour raisons humanitaires destinée à promouvoir la
prise de mesures (cours de langue ou formations professionnelles) visant à accélérer
l’intégration des intéressés. Combinée à une amélioration du statut juridique, cette
indemnisation supplémentaire doit permettre de rendre, le plus tôt possible, ces per-
sonnes financièrement indépendantes. Le versement de cette somme peut dépendre
de la réalisation d’objectifs socio-politiques ou être effectué sur la base de conven-
tions de prestations; il peut également être limité à certaines catégories de personnes,
par exemple les jeunes en âge de suivre une formation. Le forfait ordinaire sera ver-
sée aux cantons jusqu’à ce que les intéressés obtiennent une autorisation de séjour,
mais tout au plus pendant les sept années suivant leur entrée en Suisse.
En ce qui concerne les personnes qui, au moment de l’entrée en vigueur de la loi,
sont déjà admises à titre provisoire et remplissent les conditions nécessaires pour
bénéficier d’une admission pour raisons humanitaires, la Confédération doit égale-
ment être en mesure de verser, dans le cadre d’une disposition potestative, un forfait
d’intégration à leur attention. Il convient de souligner que le versement de ce forfait
peut être limité à une certaine catégorie de personnes et dépendre de la réalisation
d’objectifs socio-politiques. Une disposition transitoire garantira aux cantons que les
personnes déjà admises provisoirement au moment de l’entrée en vigueur de la nou-
 
3
C’est d’une part en coopération avec les représentants des cantons et d’autre part sur la
base de l’analyse des données disponibles que le montant définitif du forfait sera
déterminé. Pour ce faire, on se fondera sur l’établissement d’un budget virtuel
(comparaison des résultats des calculs budgétaires en utilisant tant les méthodes
habituelles que celles proposées dans le message).

6379
velle loi et entrées en Suisse depuis plus de sept ans ne tomberont pas directement
sous leur responsabilité.
1.3.1.3.2 
Financement de l’aide sociale accordée
aux personnes dont le renvoi est en cours d’exécution
Caractéristiques du forfait global
Les cantons perçoivent un forfait unique par personne pendant la durée du processus
d’exécution des renvois, calculé sur la base de la durée moyenne de ce processus en
Suisse. Le calcul du forfait tiendra compte des nationalités, qui, en moyenne, restent
très longtemps ou très brièvement dans ce processus. Cette mesure permettra de
limiter le risque financier encouru par les cantons devant encadrer des personnes
séjournant longtemps en Suisse.. Le forfait se monterait à environ 35 francs par per-
sonne et par jour.
La phase d’exécution des renvois débute avec l’entrée en force de la décision d’asile
négative et s’achève avec l’exécution du renvoi suite à un départ contrôlé ou non, au
rapatriement ou à l’obtention d’une autorisation de séjour.
L’art. 43, al. 2, LAsi dispose que lorsqu’une demande d’asile a été rejetée par une
décision exécutoire, l’autorisation d’exercer une activité lucrative s’éteint à l’expi-
ration du délai fixé au requérant pour quitter le pays. Sans autorisation de travailler,
le requérant n’a également plus le droit de percevoir d’éventuelles allocations de
chômage. C’est pourquoi les personnes dont le renvoi est en cours d’exécution
dépendent de l’aide sociale au plus tard à l’expiration de leur délai de départ lorsque
leur renvoi n’a pas pu être exécuté faute, par exemple, de documents de voyage.
Le processus d’exécution des renvois est momentanément interrompu en cas de sus-
pension de la procédure, d’admission pour raisons humanitaire, d’admission provi-
soire ou de protection provisoire. Pendant cette interruption, le canton perçoit le
même forfait que celui qui lui est versé pour les personnes faisant l’objet d’une pro-
cédure d’asile, calculé sur la base de l’effectif moyen enregistré au trimestre précé-
dent. Un forfait d’intégration unique peut être versé en plus en faveur des personnes
admises pour raisons humanitaires.
Evaluation des mesures incitatives et des risques
Eu égard au nombre élevé de renvois en suspens et à la durée, souvent très longue,
de l’exécution des renvois, l’accélération du processus d’exécution des renvois
représente une mesure d’économie très prometteuse.
Si la Confédération ne fournit aucune précision quant au montant de ce forfait, c’est
qu’il dépend avant tout de la durée moyenne du processus d’exécution des renvois.
Le montant calculé sur cette base constitue une donnée suffisamment réaliste pour
inciter les cantons à se maintenir le plus possible au-dessous de la durée moyenne de
l’exécution des renvois en Suisse et à encourager les départs volontaires, même pen-
dant la phase d’exécution des renvois. C’est la raison pour laquelle la durée
moyenne de l’exécution des renvois en Suisse baisse continuellement.

6380
Cependant, pour atteindre un tel résultat, les autorités fédérales et les cantons se
doivent de mettre sur pied une procédure d’obtention des documents de voyage la
plus efficace possible, ce qui ne va pas sans une bonne collaboration entre les can-
tons et la Division Rapatriements de l’ODR. De leur côté, les autorités fédérales
veilleront, pour autant que cette mission appartienne à leur domaine d’influence, à
soutenir efficacement l’exécution des renvois de façon à réduire les coûts de l’aide
sociale.
Quant à l’allégement du fardeau administratif prévu, il se ferait sentir aux niveaux
tant fédéral que cantonal. Le système actuel prévoit que les prestations d’assistance
ne sont plus versées à l’expiration d’un délai de 30 jours après la date butoir fixée
pour le départ du requérant. Une prolongation de ce délai en cas d’impossibilité
d’exécuter le renvoi fait l’objet d’un examen individuel qui doit être ordonné pour
être à son tour soumis à un contrôle. Le passage de ce système individuel à un sys-
tème de forfaits globaux devrait permettre d’investir de manière plus judicieuse les
ressources ainsi libérées.
1.3.1.3.3 
Financement de l’aide sociale pour les réfugiés
reconnus et les personnes à protéger titulaires
d’une autorisation de séjour
La Confédération verse aux cantons, par personne, un forfait global servant à cou-
vrir les frais occasionnés par:
–
les réfugiés ayant obtenu l’asile,
–
les réfugiés admis pour raisons humanitaires ou à titre provisoire,
–
les réfugiés titulaires d’une autorisation d’établissement lorsque la Confédé-
ration garantit la prise en charge des frais qu’ils génèrent (notamment lors-
qu’il s’agit de personnes âgées ou handicapées) et
–
les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour (50 % du
forfait, cf. art. 88, al. 2, en vigueur).
Outre les besoins de subsistance, le forfait global couvre les frais qu’occasionnent
des mesures d’intégration individuelles telles que l’enseignement d’une langue
nationale, le soutien dans la recherche d’un emploi et les mesures liées au marché du
travail qui dépendent de diverses institutions et non de l’assurance-chômage. Le
financement direct, par la Confédération, de projets d’intégration spéciaux menés
dans le cadre du projet d’intégration coordonné par l’Organisation suisse d’aide aux
réfugiés (OSAR) se poursuivra également à l’avenir.
Le forfait global représente un moyen idéal pour motiver les cantons à faire preuve
d’initiative et à agir de manière globale. Ils auront notamment pour tâche de mettre
en place les mesures d’encadrement, de soutien et d’intégration qui contribueront à
une intégration sociale et économique rapide et durable. Le choix des mesures pro-
pres à atteindre ce but relève de la compétence et du pouvoir d’appréciation des
cantons ainsi que de leurs délégués. Toutefois, il convient de préciser que tout can-
ton refusant de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir l’intégration des
personnes susmentionnées en supporte les conséquences puisque l’aide financière

6381
versée par la Confédération en faveur de certaines catégories de personnes s’éteint
au bout d’un certain temps.
1.3.1.4 
Effets économiques et financiers des mesures
incitatives de nature institutionnelle
Dans leur ensemble, les nouvelles formes de financement ne modifieront pas la
répartition des charges entre la Confédération et les cantons. L’enveloppe budgétaire
réservée à l’aide sociale destinée aux personnes faisant l’objet d’une procédure
d’asile et aux réfugiés reconnus dont la Confédération est responsable couvrira les
dépenses occasionnées, tout en laissant aux cantons la possibilité de constituer des
réserves grâce à une efficacité accrue. Le paiement forfaitaire de l’aide sociale pen-
dant la phase d’exécution des renvois permettra de financer la durée moyenne du
séjour en Suisse des personnes concernées, assurant par là même à l’ensemble des
cantons un financement adéquat. En définitive, la Confédération ne profitera du
changement de système de financement que si les nouvelles mesures incitatives de
nature institutionnelle induisent une réduction4 de la durée du séjour en Suisse des
personnes relevant du domaine de l’asile et si un nombre additionnel de personnes
admises pour raisons humanitaires intègrent le marché du travail. En revanche,
conformément à la logique de tout système de mesures incitatives, chaque canton
pris individuellement pourra réaliser des réserves ou subir des pertes, selon que sa
performance dans le domaine social et dans l’exécution des renvois est meilleure ou
moins bonne que celle de la moyenne des autres cantons. En tout cas, et c’est là un
point essentiel, aucun canton n’est à priori avantagé ou désavantagé par la composi-
tion et l’utilisation des forfaits globaux. Chaque canton pourra tirer parti de ses
avantages compétitifs (taille, organisation, marché du travail) pour obtenir des
résultats satisfaisants dans l’intérêt de la collectivité et de la politique nationale en
matière d’asile.
L’octroi d’une admission pour raisons humanitaires à plusieurs milliers de person-
nes actuellement admises à titre provisoire aura probablement un effet positif sur les
finances fédérales et un effet neutre à légèrement positif sur les finances cantonales.
Ces bénéfices prévisibles justifient le fait que la Confédération soutienne des mesu-
res visant à promouvoir l’intégration au sein d’un système de formation ou dans
l’exercice d’une activité professionnelle. A l’avenir, les dépenses liées aux nouvelles
mesures d’intégration sont censées être au moins équilibrées sinon réduites grâce
aux économies réalisées dans le domaine de l’aide sociale, les personnes admises
pour raisons humanitaires acquérant plus rapidement leur indépendance financière.
1.3.1.5 
Introduction de nouveaux modèles de financement
La Confédération et les cantons sont conjointement chargés de la politique sociale
appliquée dans le domaine de l’asile. Il est donc indispensable que les dispositions
réglementant le financement et l’orientation stratégique de cette politique soient le
fruit d’un dialogue impliquant tous les acteurs concernés. Dans cette logique, les
 
4
Ainsi, si l’on réduisait d’un jour la durée moyenne du séjour, la Confédération
parviendrait à réaliser des économies se chiffrant à au moins 500 000 francs par an.

6382
propositions contenues dans le présent message ont déjà été discutées avec des
experts cantonaux.
Par ailleurs, début 2002, l’ODR a commencé à établir son budget et sa planification
financière dans le domaine de l’aide sociale en appliquant, en parallèle, les métho-
des de financement en vigueur et les nouveaux modèles proposés dans le cadre de ce
message. Confronter les planifications financières réelle et virtuelle permettra à tous
les acteurs concernés d’évaluer les effets et les conséquences du modèle de finance-
ment envisagé. Un groupe de travail mixte (GT), composé d’experts de l’ODR, de la
Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et
police (CCDJP), de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales
(CDAS) et de la Conférence des directeurs cantonaux des finances, a été créé à cette
fin et a débuté ses travaux en novembre 2001; son mandat consiste à comparer et à
analyser les données de la Confédération et celles des cantons, le but de cette
démarche étant de mettre en évidence d’éventuels risques financiers qui n’auraient
pas encore été pris en compte. Il s’est ensuite agi de définir, dans le cadre de
l’élaboration de l’ordonnance, des mesures permettant de prévenir ces risques.
L’étape suivante visait à tester la viabilité du modèle de financement définitif, pro-
posé à l’issue de la procédure de consultation, en situation de crise, si par exemple la
Suisse devait subitement connaître un afflux massif de personnes en quête de pro-
tection qui repartiraient au bout de quelques mois, comme ce fut le cas en 1999 et
en 2000, au plus fort du conflit du Kosovo.
1.3.1.6 
Transparence et surveillance financière
Transparence accrue au niveau fédéral
Grâce à un fractionnement du budget de l’ODR affecté à l’assistance qui tienne
compte des objectifs en matière de politique sociale, d’asile et de migration, la
Confédération sera mieux à même de cerner ses engagements dans ces domaines,
dans la mesure où le Conseil fédéral et le Parlement auront davantage de possibilités
de fixer des objectifs stratégiques et de contrôler la répartition des moyens financiers
entre les cantons.
L’analyse des données déterminantes, les indicateurs liés aux résultats relatifs au
forfait global octroyé aux personnes faisant l’objet d’une procédure et les résultats
du controlling de la procédure et de l’exécution des renvois devraient permettre
l’évaluation, du moins approximative, du rapport coût-efficacité des activités soute-
nues par l’ODR.
Nouvelles modalités de la surveillance financière de la Confédération
et leurs répercussions
Dans le cadre du nouveau modèle de financement dans le domaine de l’asile, les
cantons recevront des enveloppes budgétaires calculées sur la base du nombre des
personnes relevant du domaine de l’asile enregistrées dans la banque de données
AUPER2 (à l’avenir «Etrangers 2000»). Ce calcul est donc effectué indépendam-
ment des coûts auxquels les cantons doivent effectivement faire face dans l’accom-
plissement de leurs tâches liées à l’asile. Il s’ensuit que les cantons devront
supporter eux-mêmes les conséquences financières d’une mauvaise gestion de ce

6383
budget. Aussi les autorités cantonales chargées de la surveillance financière auront-
elles à cœur de surveiller ce domaine plus étroitement. La qualité des prestations
fournies par l’administration cantonale influera donc à moyen terme indirectement
sur l’ampleur des moyens financiers mis à sa disposition par la Confédération.
Néanmoins, la responsabilité politique et l’obligation de rembourser les frais occa-
sionnés par l’assistance de base reviennent toujours à la Confédération. Cette der-
nière s’assurera donc de la transparence des comptes cantonaux relatifs à l’asile (art.
95 LAsi) et veillera à disposer de chiffres fiables, produits par un système cantonal
jugé efficace, lorsqu’il s’agira d’acquiescer ou non à une demande d’augmentation
des subventions fédérales.
Les nouveaux modèles de financement mettent un accent particulier sur les effets de
l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine de l’asile. D’où l’importance de
définir clairement les objectifs afin d’évaluer l’efficacité des mesures en établissant
le rapport entre les moyens investis et les résultats atteints dans le domaine de la
politique d’asile au sens strict (procédure, reconnaissance, recours, départ) et dans
celui de la politique sociale (cohabitation, paix sociale, formation, retour volontaire,
activité lucrative, intégration des réfugiés reconnus).
L’analyse des différentes organisations et méthodes de travail des cantons et leur
comparaison en termes d’efficacité constituent la clé de voûte de la surveillance
financière de la Confédération. Elles contribuent à évaluer les répercussions des
forfaits globaux et, au besoin, à proposer d’en modifier la structure ou les montants.
La publication des comptes annuels cantonaux et communaux permettra de porter à
la connaissance du public et des parlements cantonaux les résultats financiers de
l’administration dans le domaine de l’asile. La révision de la loi prévoit, à cet effet,
que les organisations actives dans le domaine de l’asile touchant des subventions
fédérales soient tenues de mettre à disposition leurs décomptes et autres données
déterminantes.
Les nouvelles dispositions relatives à la surveillance financière prévoient de rempla-
cer les contrôles actuellement effectués sur des cas particuliers par une analyse et
une évaluation portant sur l’ensemble du système. De plus, les risques que pourrait
comporter ce nouveau système devraient pouvoir être minimisés, voire totalement
supprimés.
Les versements de la Confédération aux cantons sont calculés sur la base des don-
nées saisies dans le système AUPER2. La somme versée par la Confédération à cha-
cun des cantons dépend dans une large mesure de la précision, de la fiabilité et de la
rapidité avec lesquelles les données recueillies par les autorités cantonales en
matière d’assistance sociale et de police des étrangers sont traitées et transmises aux
organes intéressés. C’est pour cette raison que l’ODR portera une attention soutenue
à cette question en s’engageant à améliorer la qualité des informations traitées par
les cantons et à assurer leur transmission dans les délais aux autorités compétentes.

6384
1.3.2 
Droits et obligations
1.3.2.1 
Introduction
Au cours de ces dernières années, l’idée s’est imposée dans le domaine de l’aide
sociale que le bénéficiaire certes bénéficie de droits, mais qu’il est également soumis
à un certain nombre d’obligations, notamment celle de fournir une contribution,
sachant que le respect de ses obligations se répercutera directement sur ses condi-
tions de vie. C’est donc dans l’optique d’établir une cohérence entre les droits et
obligations des requérants d’asile et les prestations sociales qu’ils touchent (ou leur
revenu potentiel) que la loi sur l’asile est soumise à une révision. En vue de concré-
tiser ces principes dans le contexte de la procédure d’asile, différentes propositions
ont été mises en consultation. Toutefois, certaines d’entre elles ont échoué soit à
cause de l’opposition des cantons directement concernés par les mesures proposées,
soit pour des raisons pratiques ou financières.
Toutefois, l’application de mesures visant à réduire l’aide sociale à l’échéance du
délai de départ ou à limiter l’accès au marché du travail ne nécessite aucunement
une base légale fédérale. D’une part, certaines législations cantonales prévoient déjà
ce type de dispositions. D’autre part, la compétence en matière de versement des
prestations d’aide sociale est, en principe, cantonale. Par conséquent, il semble
inutile de rajouter une législation fédérale en la matière.
Le point suivant ne traite que des droits et obligations individuels sur lesquels la
Confédération peut ou doit intervenir directement. Les domaines concernés sont
l’accès au marché du travail et l’introduction d’une taxe spéciale remplaçant
l’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les frais. S’agissant de l’accès
aux prestations de santé et de la nouvelle réglementation applicable en matière de
cotisations minimales AVS/AI des requérants d’asile et des personnes admises pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire, lire les commentaires figurant aux ch. 2.5
et 2.6.
1.3.2.2 
Requérants d’asile et personnes admises pour raisons
humanitaires ou à titre provisoire:
accès au marché du travail
Rappel des faits/Réglementation actuelle
L’exercice d’une activité lucrative est interdit aux requérants d’asile durant les trois
premiers mois suivant le dépôt de leur demande. Si, pendant ce laps de temps, ils
sont déboutés en première instance, le canton peut proroger cette interdiction de
trois mois supplémentaires (cf. art. 43 LAsi [actuel]).
L’autorisation d’exercer une activité lucrative s’éteint à l’échéance du délai de
départ imparti au terme de la procédure d’asile, lorsque celle-ci a abouti à une déci-
sion négative entrée en force, même si l’intéressé fait usage de voies de recours
extraordinaires.
Il appartient aux autorités cantonales du marché du travail de décider en matière
d’octroi de permis de travail. La priorité accordée aux demandeurs d’emploi natio-
naux s’applique également dans le cas des requérants d’asile et des personnes

6385
actuellement admises à titre provisoire, qui ne peuvent donc obtenir d’autorisation
de travailler que s’il y a pénurie de main-d’œuvre nationale. Il incombe également
aux autorités cantonales du marché du travail de décider à quels secteurs ont accès
les requérants d’asile et les personnes actuellement admises à titre provisoire.
S’agissant de l’argument selon lequel la réglementation actuelle en matière d’accès
au marché du travail accroît l’attrait de la Suisse comme terre d’accueil, il est infir-
mé par une étude scientifique5 menée par le Forum suisse pour l’étude des migra-
tions (FSM) sur mandat de l’ODR. Cette dernière conclut effectivement que les
critères économiques tels que la réglementation en matière d’accès au marché du
travail ne sont, pour les requérants d’asile, pas déterminants dans le choix du pays
de destination, qui repose bien plus sur la présence de membres de la famille ou
d’un réseau social.
En revanche, l’adoption de mesures adéquates sur le marché du travail peut permet-
tre de contrecarrer en partie l’effet de mesures prises par des Etats voisins qui indui-
sent des phénomènes de migration secondaire vers la Suisse.
Une autre étude6 a révélé, d’une part, que la demande de main-d’œuvre relevant du
domaine de l’asile (il s’agit, en général, de travailleurs à bas salaires recrutés au bas
de la hiérarchie du marché du travail) s’était stabilisée sur le marché du travail suisse
entre 15 000 et 17 000 personnes, d’autre part, que même si davantage de requérants
offraient leurs services, le nombre de postes à pourvoir ne suivrait sans doute pas.
De plus, la constance des chiffres et le niveau des postes occupés semblent indiquer
que les requérants d’asile ne sont pas en concurrence avec des Suisses sur le marché
du travail et qu’ils ne le sont que dans une faible mesure avec les autres travailleurs
étrangers.
Accès au marché du travail des personnes admises pour raisons humanitaires:
nouveau système de mesures incitatives
La révision partielle de la LAsi prévoit l’introduction de mesures financières incitant
les cantons à octroyer les permis de travail aux personnes admises pour raisons
humanitaires plutôt qu’aux requérants d’asile ou aux personnes admises à titre pro-
visoire. Ces derniers resteront soumis à la réglementation en matière d’accès au
marché du travail applicable actuellement aux personnes admises provisoirement à
ce jour. En revanche, les personnes admises pour raisons humanitaires bénéficieront
désormais des mêmes conditions que les étrangers titulaires d’un permis de séjour et
autorisés à exercer une activité lucrative.
Il est dans l’intérêt de la Confédération d’intégrer au marché du travail les personnes
dont le séjour en Suisse se prolongera (en particulier celles admises pour raisons
humanitaires), de sorte qu’elles ne soient plus exclusivement tributaires de l’aide
sociale. En effet, toute personne exerçant une activité lucrative peut subvenir à ses
 
5
«Asyldestination Europa, Eine Geographie der Asylbewegungen, Denise Efionayi,
Milena Chimenti, Janine Dahinden, Etienne Piguet» du Forum suisse pour l’étude
des migrations, Neuchâtel, décembre 2000 (en allemand seulement).
6
Etienne Piguet, Jean-Hugues Ravel, «Les demandeurs d’asile sur le marché du travail
suisse». 1996–2000. Rapport de recherche 19/2002 du Forum suisse pour l’étude des
migrations. Neuchâtel: SFM/FSM.

6386
propres besoins, de même, au moins en partie, qu’aux besoins de sa famille.7
S’agissant de l’attribution des autorisations de travail, il est également recommandé
aux cantons de tenir compte de la volonté des intéressés de coopérer avec les auto-
rités au cours de la procédure d’asile. Cette directive est d’ailleurs renforcée par la
nouvelle réglementation de la Confédération en matière de financement de l’aide
sociale, qui récompense les cantons favorisant les personnes admises pour raisons
humanitaires dans l’octroi des permis de travail.
Les modalités de calcul du forfait versé en faveur des personnes admises pour rai-
sons humanitaires et des personnes à protéger sans autorisation de séjour permettent
d’introduire des mesures incitatives tendant à favoriser l’emploi de ce groupe de
personnes. Ainsi, les cantons autorisant un plus grand nombre de personnes admises
pour raisons humanitaires à travailler pourront en retirer un avantage financier, la
Confédération leur octroyant, dans une mesure limitée, des enveloppes budgétaires,
même si les intéressés n’ont pas occasionné de frais d’aide sociale.
A l’inverse, favoriser l’occupation de requérants d’asile serait plus néfaste pour les
finances des cantons. En effet, ils ne toucheront pas d’indemnités au titre de l’aide
sociale fournie aux requérants d’asile exerçant une activité lucrative et aux membres
de leur famille. Globalement, cette mesure incitative entraînera un glissement de
l’emploi des requérants d’asile vers l’emploi des personnes admises pour raisons
humanitaires.
Compétence du Conseil fédéral d’édicter une interdiction de travailler de durée
limitée pour les requérants d’asile
Dans le cadre de la procédure de consultation du projet de révision partielle de la
LAsi, il a été proposé d’habiliter le Conseil fédéral à édicter une interdiction de tra-
vailler de durée limitée pour les requérants d’asile. Deux arguments ont été avancés
à l’appui de cette proposition: d’une part, en termes de comparaison internationale,
la Suisse fait partie des pays dans lesquels les requérants d’asile ont accès au marché
du travail relativement rapidement, ce facteur renforçant vraisemblablement son
attrait à leurs yeux; d’autre part, selon le droit en vigueur, le Conseil fédéral n’est
pas compétent pour prendre les mesures d’orientation qui pourraient s’imposer dans
ce domaine.
Comme il a déjà été indiqué, les modalités d’accès au marché du travail ne consti-
tuent pas un facteur décisif dans le choix du pays de destination du requérant d’asile.
Une interdiction générale de travail n’aurait donc pas un effet dissuasif déterminant.
Il convient néanmoins de donner au Conseil fédéral la compétence d’édicter, dans
des situations extraordinaires, une interdiction de travailler de durée limitée appli-
cable à certains groupes de requérants d’asile. Il importera toutefois de veiller à ce
que cet instrument ne soit pas mis en œuvre de façon discriminatoire. Il ne devrait
notamment s’appliquer que s’il permet d’influer sur le nombre des demandes d’asile
déposées dans des situations particulières, même si cette mesure ne permettra pas
d’éviter toute augmentation du nombre des demandes. Tel serait notamment le cas si
 
7
Pour 1000 personnes supplémentaires, l’aide sociale coûte entre 13 et 14,5 millions de
francs à la Confédération. Si le nombre de salariés augmentait de cent personnes, le
budget de la Confédération à ce titre serait allégé de 2,6 à 3 millions de francs, étant
donné que ces personnes entretiendraient également les membres de leur famille .

6387
un phénomène de migration secondaire risquait de se produire en provenance d’un
autre Etat d’accueil procédant à des renvois.
1.3.2.3 
Remboursement des frais par le versement
d’une taxe spéciale
Rappel des faits
Dans la mesure où l’on peut raisonnablement l’exiger, les frais d’assistance, de
départ et d’exécution du renvoi, ainsi que ceux occasionnés par la procédure de
recours doivent être remboursés, même si l’intéressé n’exerce pas d’activité lucra-
tive (cf. art. 85, al. 1). Cette disposition est notamment justifiée lorsqu’une personne
se retrouve en possession d’un avoir inespéré (par ex. héritage ou gain au loto).
Par ailleurs, l’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les frais a été intro-
duite en 1992 pour les requérants d’asile et étendue en 1994 aux étrangers admis à
titre provisoire. Cette mesure a permis de réglementer à l’échelle fédérale l’obliga-
tion de rembourser les frais d’assistance, de départ et d’exécution du renvoi, ainsi
que ceux occasionnés par la procédure de recours. L’obligation ainsi faite aux
requérants d’asile et aux personnes admises à titre provisoire de verser 10 % de leur
salaire sur un compte sûretés a permis à la Confédération d’encaisser près de 100
millions de francs en neuf ans.
Appliqué depuis lors aux requérants d’asile, aux personnes admises à titre provisoire
et aux personnes à protéger sans autorisation de séjour, ce système comporte cepen-
dant plusieurs lacunes connues depuis longtemps. A noter tout d’abord les lacunes
inhérentes au système, qui engendrent une charge de travail considérable, puisqu’il
s’agit de compenser les frais occasionnés par les sûretés fournies. Le fait que l’ODR
doive non seulement se charger de l’encaissement des sûretés auprès des employeurs
mais aussi verser les soldes positifs aux personnes anciennement soumises à l’obli-
gation de verser des sûretés, constitue une charge administrative supplémentaire.
Certes, le système décrit (obligation de verser des sûretés et de rembourser les frais)
a fait l’objet d’une constante amélioration au cours de son existence. Néanmoins, au
vu du fardeau administratif et financier qu’il représente aujourd’hui, son remanie-
ment intégral s’impose.
Introduction d’une taxe spéciale
La présente révision de la LAsi prévoit de remplacer l’actuelle obligation de verser
des sûretés et de rembourser les frais (SiRück) par une taxe spéciale. A la demande
de l’ODR, l’Institut pour le droit fiscal à Berne a procédé à une expertise, dont
l’objet était d’examiner les possibilités de percevoir une taxe auprès de requérants
d’asile, de personnes admises à titre provisoire et de personnes à protéger sans auto-
risation de séjour (sans établir le décompte des frais liés à l’aide sociale). L’Institut a
conclu qu’une telle redevance pouvait, en principe, être légalement perçue, pour
autant qu’elle remplisse un certain nombre de conditions. En particulier, il doit
exister un lien (équivalence) entre l’affectation de cette taxe et le cercle des person-
nes qui y sont assujetties. Ce groupe de contribuables ne doit donc se voir imputer
que les coûts occasionnés par l’ensemble du groupe en question (y compris leurs

6388
parents proches). Enfin, l’obligation de s’acquitter de cette taxe devrait être limitée
dans le temps.
En s’acquittant d’une taxe spéciale perçue mensuellement sur leur salaire, les requé-
rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour continueront à participer à la
couverture des frais liés à l’aide sociale. Contrairement au système en vigueur, les
frais occasionnés par le requérant ne seront cependant plus compensés par les sûre-
tés fournies. Limitées à dix ans à partir du premier jour de travail, les cotisations se
monteront probablement à 100 francs par mois. Afin de ne pas pénaliser davantage
les bas salaires, un revenu minimal a été fixé, au-dessous duquel le contribuable sera
exonéré de la taxe. Restent ainsi soumis à l’obligation de s’acquitter de la taxe spé-
ciale les requérants d’asile, les personnes faisant l’objet d’une admission pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans autorisa-
tion de séjour, pour autant qu’ils exercent une activité lucrative, indépendamment
des coûts engendrés au cas par cas.
Selon les estimations de l’ODR, ce nouveau système devrait générer des recettes
annuelles brutes de l’ordre de 13,5 à 14,4 millions de francs (calcul basé sur un
nombre de places de travail occupées par des requérants d’asile, des personnes
admises pour raisons humanitaires et des personnes admises à titre provisoire se
situant entre 15 000 et 16 000). Réduisant les frais de traitement d’environ 1 million
de francs, il devrait permettre de réaliser des économies se chiffrant à environ 2 mil-
lions de francs par an. Le revenu annuel net devrait donc osciller entre 12,5 et 13,4
millions de francs. Même si les recettes nettes restent ainsi plutôt constantes, le rap-
port coût-bénéfice sera, en revanche, sensiblement meilleur à l’avenir.
La saisie des valeurs patrimoniales
La saisie des valeurs patrimoniales a été introduite en 1995 dans le but de couvrir,
du moins en partie, les frais qui ont été ou qui seront occasionnés en particulier dans
le domaine de l’aide sociale. Les valeurs patrimoniales saisies ont été déposées sur
le compte de sûretés individuel du requérant ou de la personne admise à titre provi-
soire. Lorsque survient un motif de décompte, ces valeurs sont compensées par les
frais effectivement engendrés ou ceux que l’on présume avoir été occasionnés.
Les revenus et le montant de la saisie des valeurs patrimoniales n’ont pas cessé de
diminuer ces quatre dernières années. Le même constat est de mise si l’on compare
le pourcentage dans le cadre des saisies de valeurs patrimoniales aux recettes globa-
les des comptes «sûretés». La saisie desdites valeurs occasionne une charge admi-
nistrative accrue, que ce soit pour les cantons ou pour la Confédération, d’autant
plus que chaque saisie doit être notifiée et remboursée en cas de recours accepté.
Pour ces raisons, le Conseil fédéral a proposé, dans le projet soumis à consultation,
de remplacer l’obligation de verser des sûretés et de rembourser les frais par un autre
système et d’abandonner la saisie des valeurs patrimoniales. Alors que le nouveau
système proposé dans le projet soumis à consultation a été soutenu par la majorité, la
plupart des cantons se sont opposés à la levée de la saisie des valeurs patrimoniales,
avant tout parce qu’elle leur sert de mesure préventive dans le milieu de la drogue.
Suite à la prise de position des cantons, le Conseil fédéral a décidé de conserver la
saisie des valeurs patrimoniales, estimant qu’il devait respecter l’avis et le besoin de
la majorité des cantons.

6389
Les conditions nécessaires à une saisie de valeurs patrimoniales sont les mêmes
qu’auparavant (cf. art. 86, al. 4, LAsi [actuel]). Lorsque la possession de valeurs
patrimoniales présentant un intérêt du point de vue pénal est prouvée, il y a confis-
cation. Si au contraire elle n’est pas prouvée, la saisie des valeurs patrimoniales peut
constituer, d’une part, une contribution au remboursement des coûts de l’aide
sociale (la saisie n’est donc pas un impôt), d’autre part, un moyen indirect pour les
autorités cantonales de maîtriser la petite délinquance. Outre la saisie des valeurs
patrimoniales, l’application conséquente de la circonscription sur un territoire ou de
l’interdiction de pénétrer dans une région déterminée (mesures de contrainte,
cf. art. 13e LSEE) peut être un moyen probant de lutter contre la petite criminalité.
Tout comme la taxe spéciale, la saisie des valeurs patrimoniales ne sera plus com-
pensée par les frais occasionnés. En revanche, la durée d’assujettissement à la taxe
spéciale sera raccourcie en fonction de la saisie des valeurs patrimoniales. Des reve-
nus supplémentaires engendrés par la saisie des valeurs patrimoniales sans raccour-
cissement de la durée de soumission à la taxe spéciale iraient à l’encontre du prin-
cipe d’équité. Si les saisies de valeurs patrimoniales devaient être compensées par
les coûts effectivement occasionnés, de nouveaux comptes individuels devraient être
ouverts, ce que la taxe spéciale devrait justement permettre d’éviter.
Si une saisie des valeurs patrimoniales a lieu durant les premiers mois de la procé-
dure d’asile, la totalité de la saisie doit être remboursée à des fins incitatives lors-
qu’il est avéré que le requérant a quitté le pays dans les sept mois suivant le dépôt de
la demande d’asile.
1.4 
Résultats de la procédure préliminaire
Lors de sa séance du 15 juin 2001, le Conseil fédéral a chargé le Département fédé-
ral de justice et police (DFJP) d’organiser par écrit une procédure de consultation
relative au projet de révision partielle de la LAsi et aux modifications y afférentes de
la LSEE et de la LAMal. Ladite procédure de consultation s’est déroulée du 20 juin
au 20 septembre 2001. Le DFJP a reçu 86 avis au total. Tous les cantons, de même
que le PRD, le PSS, le PDC, le FPDC, l’UDC et le PES se sont exprimés. L’OSAR
et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), entre autres, lui
ont également fait parvenir des réponses. Le Conseil fédéral a pris acte des résultats
de la procédure de consultation en date du 24 avril 2002, qui ont ensuite été publiés.
Principe de l’Etat tiers sûr
La majorité des cantons, le PRD, le PDC, de même que l’Union des villes suisses
(UVS), l’Association des communes suisses (ACS) et l’Union suisse des arts et
métiers (USAM) sont favorables à l’introduction de la réglementation proposée en
matière d’Etat tiers sûr et s’accordent à dire qu’une modification de la réglementa-
tion en vigueur s’impose. Pour leur part, le PSS, les œuvres d’entraide, les organi-
sations ecclésiastiques et les ONG ont demandé qu’il soit renoncé à appliquer la
réglementation en matière d’Etat tiers sûr lorsque les intéressés ont des attaches en
Suisse. Par ailleurs, les requérants d’asile doivent pouvoir réfuter, preuves à l’appui,
la présomption du Conseil fédéral selon laquelle un Etat tiers est réputé sûr; dans
cette perspective, il importe que les exigences en matière de preuve soient peu éle-
vées. Ces deux objections ont été prises en compte dans le projet de loi.

6390
L’exigence visant à définir légalement les pays tiers qualifiés de sûrs par le Conseil
fédéral a, quant à elle, été rejetée. En effet, il n’est pas possible d’énumérer dans la
loi de façon exhaustive tous les critères caractérisant les Etats tiers réputés sûrs. De
plus, aucun critère de ce genre ne figure dans la réglementation relative aux pays
tiers sûrs. Il importe cependant d’exposer les critères fondamentaux dans le cadre du
présent message. En fait, seuls les pays européens et en particulier les pays limitro-
phes de la Suisse seront, en principe, considérés comme des Etats tiers sûrs. C’est
pourquoi la participation du HCR et des ONG dans la désignation des Etats tiers
sûrs n’est pas appropriée.
Par ailleurs, les participants à la consultation ont exigé que, dans le cadre du projet
de modification de la réglementation en matière d’Etat tiers sûr, il soit également
tenu compte de l’évolution de la jurisprudence internationale relative à la CEDH, de
même que de l’introduction prévue dans la Constitution d’une garantie en matière de
voies de recours (cf. art. 29a Cst.; RS 101). Cette requête a été prise en considéra-
tion et le déroulement de la procédure de recours applicable en cas de procédure
accélérée repensé en conséquence.
Décisions de renvoi non exécutables: mesures de substitution
Les avis des participants à la procédure de consultation ont divergé sur la question
des mesures de substitution prévues en cas d’impossibilité d’exécuter une décision
de renvoi. La majorité des cantons, le PDC, le PRD et l’UDC ont notamment repro-
ché à la réglementation envisagée dans le cadre du projet de loi de conduire à un
transfert des coûts de la Confédération aux cantons. En outre, ils ont souligné que
les mesures proposées constituaient une ingérence de la Confédération dans les
affaires des cantons. De plus, elles pénaliseraient les étrangers, les exigences requi-
ses en matière de procédure d’admission étant plus élevées. Il a également été relevé
que l’actuelle réglementation des cas de rigueur, figurant dans l’OLE (RS 823.21),
tenait déjà compte de la nécessité de réglementer les séjours en Suisse. Par ailleurs,
les opposants ont jugé inadmissible de déléguer au Conseil fédéral la compétence
d’édicter des dispositions plus favorables, s’agissant des conditions requises pour
reconnaître l’existence d’une situation de détresse personnelle grave. Ils proposent
de ne pas s’attacher à réglementer les conséquences des procédures longues, mais
d’éviter que les procédures ne traînent en longueur en inscrivant dans la loi des
délais d’ordre impartis à l’ODR et à la CRA, à l’échéance desquels les procédures
devront être closes. Enfin, ils ont demandé qu’il soit fait preuve de retenue dans la
création de nouveaux droits. Les intéressés devraient notamment continuer de prou-
ver leur volonté de s’intégrer, même six ans après avoir été admis à titre provisoire.
Les partisans de la réglementation proposée (le PSS, le PES, les œuvres d’entraide
et les organisations ecclésiastiques) préconisent de donner plus rapidement droit à
une autorisation de séjour. Ils suggèrent, par conséquent, de maintenir le délai de
quatre ans actuellement applicable aux personnes en situation de détresse person-
nelle grave et de réexaminer la situation même après la clôture de la procédure
d’asile.
Les participants à la procédure de consultation s’entendent sur le fait qu’un certain
nombre de personnes admises à titre provisoire ne pourront ou ne devront vraisem-
blablement – pour ne pas dire certainement – plus quitter la Suisse et qu’il faut donc
faciliter leur intégration. Toutefois, les avis divergent sur la question de savoir
comment améliorer l’intégration de ces personnes et qui devra, à l’avenir, prendre en

6391
charge les frais occasionnés par les personnes tributaires de l’assistance. Compte
tenu de ces critiques, le Conseil fédéral a chargé le DFJP de mettre au point une
solution susceptible de recueillir un large consensus politique.
Nouveaux modèles de financement dans le domaine de l’aide sociale
L’introduction d’un forfait global visant à indemniser les cantons pour les coûts
encourus dans le domaine de l’aide sociale a été saluée par la majorité des cantons,
de même que par le PDC, le PRD et l’UDC. Cette large approbation porte tant sur le
modèle dans ses grandes lignes que sur l’introduction de mesures incitatives de
nature institutionnelle visant à réaliser des économies grâce à une plus grande effi-
cacité, plutôt que par le biais de nouvelles coupes financières. Les partisans de ce
système s’accordent à penser que le nouveau modèle de financement ne devrait pas
entraîner un transfert des coûts vers les cantons. Par ailleurs, ils souhaitent que les
cantons puissent se prononcer sur le texte des ordonnances, la norme de délégation
inscrite dans la loi n’étant à leur sens pas formulée de façon assez restrictive. Cette
exigence est prise en compte dans la mesure où des travaux portant notamment sur
la définition des bases de calcul de forfaits sont déjà menés en étroite coopération
avec les cantons. Ainsi, le système de financement envisagé est actuellement testé
avec le concours des cantons; ces opérations consistent à calculer les dépenses en
fonction du nouveau système, en comparaison des indemnités versées aujourd’hui.
Il a également été souligné qu’il importait de maintenir le principe selon lequel,
d’une part, l’intégralité des frais encourus dans le domaine de l’aide sociale étaient
couverts à condition de trouver des solutions peu onéreuses, d’autre part, les frais
administratifs ne devaient pas être inclus dans le forfait global. Cette double exi-
gence a pu être satisfaite.
Enfin, les cantons ont émis le vœu que le passage au nouveau système n’intervienne
pas avant 2005. En effet, la date de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation
dépend essentiellement du calendrier des débats parlementaires. La possibilité
d’édicter une réglementation transitoire ou d’adapter le calendrier de l’entrée en
vigueur des nouvelles dispositions demeure toutefois réservée.
2 
Partie spéciale
2.1 
Commentaires relatifs aux modifications de la LAsi
2.1.1 
Chapitre 2
 Requérants d’asile
Art. 6a
Autorité compétente
Pour des raisons liées à la systématique législative, l’actuel art. 25 est inséré dans la
section 1 (Généralités) du chapitre 2 de la LAsi. De plus, cette disposition est com-
plétée par deux autres alinéas eu égard au principe de l’Etat tiers sûr.
L’al. 1 correspond exactement à l’actuel art. 25.
L’al. 2, let. a, reprend la teneur de l’actuel art. 34, al. 1, selon lequel le Conseil fédé-
ral peut désigner les Etats d’origine ou de provenance exempts de persécutions (ré-
glementation relative aux pays réputés sûrs). Cette disposition a été déplacée pour
des raisons liées à la systématique. En effet, il s’agit ici de la réglementation d’une

6392
compétence. Par ailleurs, pour des raisons rédactionnelles, le terme d’«Etat» a été
remplacé par celui d’«Etat d’origine ou de provenance». Cette modification doit, en
outre, mettre davantage en évidence la différence avec la réglementation fixée à la
let. b (Etat tiers sûr). Il n’est cependant, en aucun cas, question de modifier le fond.
L’al. 2, let. b, délègue au Conseil fédéral la compétence de désigner les Etats tiers
sûrs. Les Etats tiers considérés comme sûrs par le Conseil fédéral se différencient
des autres Etats tiers en ce sens qu’ils reposent sur la présomption légale selon
laquelle ils offrent une protection efficace contre le refoulement dans un Etat persé-
cuteur. Les Etats tiers sûrs n’ayant pas été désignés comme tels par le Conseil fédé-
ral et vers lesquels des renvois sont effectués doivent remplir les mêmes conditions.
Faute toutefois de pouvoir s’appuyer sur une présomption légale, il convient de pro-
céder à un examen au cas par cas, qui permettra de vérifier s’il est avéré qu’il
n’existe pas dans l’Etat tiers de protection efficace contre le refoulement (cf. art. 34,
al. 4, let. c LAsi).
Tout comme pour les Etats d’origine ou de provenance sûrs, le Conseil fédéral dis-
pose d’une certaine marge de manœuvre pour désigner les Etats tiers sûrs. Toutefois,
cette dernière est clairement délimitée par la loi; seuls les pays respectant le principe
du non-refoulement peuvent être désignés comme étant sûrs. Cela suppose nécessai-
rement qu’ils aient ratifié et qu’ils respectent:
–
la Convention européenne des droits de l’homme (Convention du 4 novem-
bre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales;
CEDH; RS 0.101), et
–
la Convention relative au statut des réfugiés (Convention du 28 juillet 1951
relative au statut des réfugiés; RS 0.142.30), ou
–
des normes juridiques équivalentes.
Par ailleurs, le Conseil fédéral s’inspirera en particulier de la recommandation n° R
[97] 22, émise par le Conseil de l’Europe et adoptée le 25.11.1997 par le Conseil
des Ministres, qui fixe les conditions fondamentales de la désignation et de la procé-
dure relative aux renvois dans les Etats tiers et exige, par exemple, la ratification et
le respect du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et po-
litiques (RS 0.103.2) et de la Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et
autre peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (RS 0.105).
Les motifs s’opposant à l’exécution du renvoi constituent un obstacle supplémen-
taire, aussi bien lors de renvois dans les pays d’origine ou de provenance que dans
un Etat tiers.
Seuls les Etats dont la stabilité politique garantit que les droits mentionnés dans les
conventions précitées et les principes de l’Etat de droit seront respectés peuvent être
considérés comme des Etats tiers sûrs. Il n’est cependant pas nécessaire d’énumérer
toutes les conventions relatives aux droits de l’homme, l’obligation de respecter le
principe du non-refoulement faisant déjà état implicitement des conventions concer-
nées. Du reste, le Conseil fédéral compte se limiter aux Etats membres de l’Union
européenne, notamment aux pays qui sont nos voisins.

6393
Al. 3
Le Conseil fédéral doit régulièrement examiner, comme c’est le cas actuellement, si
les pays d’origine ou de provenance ainsi que les Etats tiers remplissent toujours les
conditions pour être considérés comme des pays sûrs. Cet alinéa, d’une part, rem-
place la dernière partie de la phrase figurant à l’actuel art. 34, al. 1, LAsi, d’autre
part, précise également que les décisions du Conseil fédéral relatives à la désigna-
tion des Etats tiers sûrs seront périodiquement examinées.
Art. 10
Saisie et confiscation de documents
Al. 5
En vertu de l’art. 28 de la Convention relative au statut des réfugiés, toute personne
reconnue réfugiée en Suisse a droit à un titre de voyage pour réfugié. Les documents
de voyage et pièces d’identité nationaux des réfugiés reconnus sont déposés dans les
dossiers de l’ODR. Le fait de posséder de tels documents ultérieurement peut signi-
fier que l’intéressé s’est replacé volontairement sous la protection de son Etat
d’origine et qu’il n’a donc plus besoin d’être protégé par la Suisse. Conformément
au droit en vigueur, seuls les documents nationaux des requérants d’asile pouvaient
être saisis par l’ODR (cf. art. 10, al. 1). L’introduction de l’al. 5 doit désormais
combler cette lacune en étendant cette mesure aux passeports et pièces d’identité
nationaux des réfugiés reconnus. L’ODR peut ainsi examiner, dans le cadre d’une
procédure de révocation de l’asile, si l’intéressé ne bénéficie pas à nouveau de la
protection des autorités de son pays.
Art. 14
Relation avec la procédure de la police des étrangers
Al. 1
La modification proposée est d’ordre rédactionnel: la notion de «rechtskräftige
Ablehnung» doit être concrétisée et englober également les demandes d’asile clas-
sées suite à un retrait, comme c’est déjà le cas dans la version française actuelle de la
loi.
Art. 17
Dispositions de procédure particulières
Al. 3
En vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant (RS 0.107), les mineurs
non accompagnés ont droit à une protection particulière. Conformément au droit
suisse en vigueur, les autorités cantonales compétentes sont donc déjà aujourd’hui
tenues de prendre des mesures tutélaires en faveur de ces personnes. Lorsqu’il n’est
pas possible de désigner immédiatement un tuteur ou un curateur, une personne de
confiance doit être chargée de défendre les intérêts du mineur pendant la durée de la
procédure d’asile.
Conformément à l’actuel al. 3, la prise de mesures tutélaires et la désignation d’une
personne de confiance présupposent l’attribution du mineur à un canton (cf. art. 27,
al. 3, LAsi). A l’avenir, il doit être possible de rendre des décisions concernant des
mineurs non accompagnés et d’exécuter leur renvoi alors qu’ils se trouvent encore
au centre d’enregistrement. Ainsi, que ce soit dans le cadre d’une procédure à

6394
l’aéroport ou au centre d’enregistrement, des mesures tutélaires doivent être prises et
une personne de confiance doit être désignée lorsque des mesures procédurales
déterminantes pour la prise de décision allant au-delà d’une audition sommaire sont
nécessaires.
L’art. 17, al. 3, mentionne enfin les cas dans lesquels une personne de confiance doit
être désignée. Le Conseil fédéral estimant qu’à ce sujet, il n’est pas nécessaire de
prendre d’autres mesures, la dernière phrase de l’actuel art. 17, al. 3 (délégation de
compétence au Conseil fédéral) doit être biffée.
Al. 4
S’agissant des procédures menées à l’aéroport et dans les centres d’enregistrement,
l’office réglera par voie d’ordonnance les modalités d’accès à un conseil et une
représentation juridiques.
Art. 17a (nouveau)
Emoluments pour prestations
Conformément à l’art. 4 de la loi fédérale instituant des mesures destinées à amélio-
rer les finances fédérales (RS 611.010), le Conseil fédéral édicte des dispositions
prévoyant la perception d’émoluments appropriés pour les décisions et les autres
prestations de l’administration fédérale. Cette nouvelle disposition doit, à l’avenir,
permettre à l’ODR de facturer les émoluments et les débours découlant de presta-
tions fournies à des tiers.
L’ODR procède régulièrement, sur mandat de tiers, à des analyses visant à détermi-
ner la langue et la provenance de requérants (analyses LINGUA). La Confédération
doit également pouvoir facturer les émoluments et les débours qui résultent de telles
prestations. Ces prestations seront cependant gratuites pour les cantons et les com-
munes, dans la mesure où elles seront fournies à leur seule intention.
Art. 22
Procédure à l’aéroport
La structure chronologique de cet article est une nouveauté: l’al. 1 comprend désor-
mais les mesures à prendre pour décider de l’octroi d’une autorisation d’entrée en
Suisse. L’al. 2 détermine les conditions de refus de cette entrée et l’al. 3 définit
l’attribution du lieu de séjour qui en résulte. L’al. 4 définit la procédure précédant le
refus de l’entrée en Suisse et l’attribution d’un lieu de séjour, qui est décrit à l’al. 5.
Enfin, l’al. 6 confère aux autorités fédérales la compétence d’attribuer, à l’aéroport,
un requérant d’asile à un canton et expose la suite de la procédure d’asile à
l’aéroport applicable dans les autres cas.
Al. 1
Pour les personnes déposant une demande d’asile dans un aéroport suisse, les don-
nées suivantes sont relevées: renseignements personnels, empreintes digitales (ex-
cepté pour les jeunes de moins de 14 ans), photographie, audition sommaire concer-
nant l’itinéraire et les motifs de départ du pays d’origine ou de provenance. Il peut
être dérogé à cette règle, par exemple pour les mineurs accompagnés par un adulte.
Les compétences prévues par le présent alinéa permettent de mener une procédure
d’asile complète à l’aéroport. Ces compétences correspondent, quant au fond, aux
tâches des autorités dans les centres d’enregistrement au sens de l’art. 26, al. 2,
LAsi. En principe, les personnes déposant une demande d’asile à l’aéroport ne sont

6395
pas autorisées à séjourner sur le territoire suisse jusqu’à la clôture de la procédure.
La distinction par rapport à l’art. 26 est donc justifiée, lequel fait partie de la section
«Procédure de première instance».
Outre cet alinéa, l’al. 6 (compétence pour l’attribution à un canton) et l’art. 23, al. 1
(compétence décisionnelle élargie) doivent être mentionnés explicitement car ils
contribuent à compléter la procédure d’asile à l’aéroport. La procédure d’asile à
l’aéroport étant complète, les décisions de renvoi ordonnées sur place restent évi-
demment exécutoires dans l’éventualité d’une entrée en Suisse.
L’al. 2 décrit la deuxième étape de la procédure à l’aéroport. Les autorités vérifient
si les conditions d’une autorisation d’entrée en Suisse en vue d’une procédure
d’asile sont remplies. Cet alinéa correspond, quant au fond, à l’actuel al. 1. L’intro-
duction reformulée définit plus clairement les données sur lesquelles l’autorité se
fonde pour refuser l’entrée en Suisse et assigner un lieu de séjour à l’aéroport.
Al. 3
Lorsque l’Office fédéral des réfugiés refuse l’entrée en Suisse, il assigne un lieu de
séjour au requérant d’asile. En principe, la procédure d’asile se déroule à l’aéroport
à condition qu’à la lumière des données mentionnées à l’al 1, on puisse s’attendre à
ce qu’une décision de non-entrée en matière soit rendue ou à ce que la demande
d’asile fasse l’objet d’une décision négative fondée et à ce que l’exécution d’une
éventuelle décision de renvoi ne semble pas d’emblée impossible. Un éventuel ren-
voi n’est pas considéré comme impossible, par exemple, lorsque des documents
d’identité nationaux sont disponibles ou qu’un Etat tiers garantit qu’il réadmettra la
personne concernée. Si les renseignements mentionnés à l’al. 1 laissent supposer
que la demande d’asile sera acceptée, le requérant d’asile se voit attribuer un canton
de résidence conformément à l’al. 6.
De plus, l’al. 3 énonce, comme auparavant, l’obligation de la Confédération de
fournir un logement approprié et de veiller à l’utilisation adéquate des locaux. Dans
le cadre des travaux préparatoires de l’ordonnance, le Conseil fédéral se penchera
sur les modalités du séjour à l’aéroport.
L’al. 4 décrit la procédure de refus de l’entrée en Suisse et d’attribution d’un lieu de
séjour. Cet alinéa reprend en substance l’actuel al. 3. L’attribution d’un lieu de
séjour doit cependant être définie plus en détail. En principe, les requérants d’asile
séjournent dans la zone de l’aéroport. Ils doivent cependant être informés qu’une
éventuelle hospitalisation ne modifie en rien la décision de refus de l’entrée sur le
territoire suisse ou l’assignation d’un lieu de séjour. Ils doivent en outre savoir que,
après une éventuelle décision de renvoi exécutoire, ils peuvent être maintenus en
détention dans une prison en vue du refoulement, pendant 60 jours au maximum
après le dépôt de leur demande d’asile. Il doit enfin leur être indiqué que, pendant
ces 60 jours, la CRA est l’autorité compétente pour les recours contre les refus de
l’entrée en Suisse, l’assignation d’un lieu de séjour, le lieu, la légalité et la propor-
tionnalité de la mise en détention, ainsi que contre les décisions d’asile et de renvoi.
Avant un éventuel refus de l’entrée en Suisse et l’attribution d’un lieu de séjour, le
droit d’être entendu doit être accordé à la personne concernée. La décision doit lui
être envoyée dans les deux jours suivant le dépôt de la demande; les voies de droit
doivent être indiquées.. Le délai actuel de 48 heures a été remplacé par un délai de
deux jours. Contrairement à l’ancienne réglementation, la nouvelle exprime ainsi les

6396
délais conformément à l’art. 20 de la loi fédérale sur la procédure administrative
(PA; RS 172.021), selon laquelle un délai ne peut pas expirer durant un week-end
ou un jour généralement admis comme férié mais seulement le jour ouvrable sui-
vant.
Comme auparavant, le requérant d’asile doit en outre avoir l’occasion de se faire
assister. Le déroulement de la nouvelle procédure à l’aéroport devra être précisé par
voie d’ordonnance. La garantie de l’accès à un conseil ou à une représentation juri-
dique sera également réglementée dans ce cadre. Il s’agira en outre de définir les
modalités de l’accès aux informations relatives à la procédure d’asile ainsi qu’aux
moyens de communication.
L’al. 5 définit le lieu où séjournent les personnes auxquelles l’entrée en Suisse a
provisoirement été refusée. Phr. 1: Lorsqu’un requérant se voit refuser l’entrée en
Suisse, il lui est, en règle générale et par analogie avec la réglementation actuelle,
assigné un lieu de séjour dans la zone de transit de l’aéroport. Toutefois, la nouvelle
réglementation prévoit également la possibilité de lui assigner un autre lieu appro-
prié, un hôpital, par exemple, s’il est malade. Cette mesure permet de lui assigner, si
besoin est, un lieu de séjour en dehors de ladite zone, sans formellement l’autoriser à
pénétrer sur le territoire suisse. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de l’attribuer
à un canton pour la durée de la procédure d’asile.
Toutefois, la durée de cette assignation ne peut excéder en tout 60 jours
(cf. ch. 1.2.2 «Déroulement de la procédure à l’aéroport» et annexe 2 «Tableau
synoptique de l’actuelle et de la nouvelle procédure d’asile à l’aéroport»). Cette
mesure est privative de liberté. Or, conformément à l’art. 5, ch. 1, let. f, CEDH, une
personne peut être privée de sa liberté afin de l’empêcher de pénétrer irrégulière-
ment sur le territoire ou si une éventuelle procédure d’expulsion est en cours contre
elle. Il importe de préciser qu’à la différence des requérants ayant déposé leur
demande d’asile dans un centre d’enregistrement, les personnes qui présentent leur
requête à l’aéroport ne sont pas encore entrées en Suisse. Cette mesure privative de
liberté ordonnée dans le cadre de la procédure à l’aéroport vise donc à empêcher
qu’une personne ne pénètre irrégulièrement sur le territoire suisse.
Outre la légalité, une mesure privative de liberté doit également être proportionnelle
au sens de l’art. 36 de la Constitution fédérale. C’est pourquoi l’assignation d’un
lieu de séjour à l’aéroport est bien moins sévère qu’une détention en vue de
l’exécution du renvoi. S’il est possible de rendre une décision d’asile dans les
20 jours et que cette dernière est rendue à l’aéroport en première instance, le main-
tien de la détention permettra de garantir l’exécution du renvoi. La nécessité du
maintien de la détention se justifie par le fait qu’une mesure moins sévère que la
détention à l’aéroport suite à une décision de renvoi exécutoire mènerait à une
situation grotesque, la personne concernée devant être autorisée à entrer sur le terri-
toire aux fins de l’exécution de la décision de renvoi. De même, seul le maintien de
la détention à l’aéroport ou dans une prison en vue du refoulement peut permettre
d’exécuter de manière efficace les décisions de refus d’entrer en Suisse et de renvoi.
Par ailleurs, les requérants peuvent, en tout temps, former un recours auprès de la
CRA contre la décision leur assignant un lieu de séjour au sens des al. 2 et 3
(cf. art. 108, al. 4, LAsi).
Phr. 2: En présence d’une décision de renvoi exécutoire, l’intéressé peut être main-
tenu en détention en vue de l’exécution du renvoi (à condition de respecter la durée

6397
maximale de l’assignation, fixée à 60 jours). Cette disposition est nécessaire en rai-
son de l’obligation de l’autorité de garantir une bonne organisation. Cette mesure
doit s’appliquer, en particulier, aux requérants ayant un comportement récalcitrant
lors du transit à l’aéroport. Une mesure relevant du droit pénal n’est cependant pas
nécessaire. A l’échéance du délai de 60 jours ou une fois le requérant attribué à un
canton, les autorités cantonales peuvent ordonner une détention en vue de l’exécu-
tion du renvoi conformément à l’art. 13b, al. 1, let. a à c, LSEE.
Al. 6
Phr. 1: l’al. 6 confère à l’ODR une nouvelle compétence, à savoir celle d’attribuer
les requérants d’asile directement à un canton depuis l’aéroport. Conformément au
droit en vigueur, les requérants, s’ils sont entrés en Suisse, doivent se présenter
d’abord dans un centre d’enregistrement. Etant donné que, selon le présent projet, la
procédure à l’aéroport couvre déjà les démarches administratives (cf., à ce sujet,
l’al. 1) normalement entreprises dans le cadre de la procédure engagée au centre
d’enregistrement, la nouvelle compétence attribuée à l’ODR se justifie.
La phr. 2 définit la suite de la procédure pour les personnes auxquelles on a refusé
l’entrée en Suisse et attribué un lieu de séjour, conformément aux art. 29, 30, 36 et
37, entre autres. Par analogie avec les procédures d’asile engagées sur le territoire
suisse, une audition fédérale directe pourra être menée à l’aéroport, en présence de
représentants d’œuvres d’entraide, dans les cas prévus par la loi. Dans les autres cas,
il convient d’accorder aux requérants le droit d’être entendu. Il résulte de la partici-
pation des œuvres d’entraide à l’audition que le droit de veto du HCR prévu par le
droit en vigueur (cf. art. 23, al. 3, de l’actuelle LAsi) est superflu du point de vue
juridique.
Art. 23
Décisions à l’aéroport
Al. 1
Si l’entrée en Suisse n’est pas autorisée, en principe l’ODR doit dorénavant pouvoir
rendre les mêmes décisions à l’aéroport que dans le cadre d’une procédure menée
sur le territoire suisse. Outre les décisions de non-entrée en matière (cf. let. b), il
devra être également possible de rendre des décisions quant au fond, y compris dans
les cas où des mesures d’instruction supplémentaires ou un examen de la vraisem-
blance des allégations sont requis (cf. let. a). Suite à l’extension des compétences en
matière de décisions et d’attributions prévue par l’art. 22, al. 6, LAsi, la procédure à
l’aéroport s’apparente à la procédure menée sur le territoire suisse. S’il est prévisible
qu’une décision d’asile positive soit rendue, l’intéressé sera, conformément à
l’art. 22, al. 1, en corrélation avec l’art. 21, al. 1, autorisé à entrer en Suisse. La
décision d’asile sera rendue sur le territoire helvétique.
Al. 2
Concernant le déroulement de la procédure à l’aéroport, cf. ch. 1.2.2 et explications
relatives à l’art. 22.
En raison du nouveau concept, les actuels al. 3 et 4 sont supprimés.

6398
Art. 25
Autorité compétente
Pour des raisons relatives à la systématique, l’art. 25 est repris dans sa totalité dans
l’art. 6, al. 1 (cf. commentaire sous cet article).
Art. 32
Motifs de non-entrée en matière
Al. 2, let. d
Les motifs de non-entrée en matière mentionnés à l’actuelle let. d figurent, pour des
raisons de systématique, dans le nouvel art. 34, al. 3. Par conséquent, l’art. 32, al. 2,
let. d, peut être supprimé.
Al. 2, let. e
Le motif de non-entrée en matière mentionné à l’actuelle let. e regroupe la procédure
applicable en cas de demandes multiples et celle applicable après le retrait de la
demande. En application de la législation en vigueur, il était systématiquement ren-
du une décision de non-entrée en matière dans ces cas, sauf lorsque des événements
justifiant la reconnaissance de la qualité de réfugié s’étaient produits dans
l’intervalle. En cas de retrait de la requête, une décision de classement est rendue
sans que la qualité de réfugié ne fasse l’objet d’un examen sur le fond. Il en résulte
qu’en cas de demande de réouverture de la procédure, il y a également lieu
d’examiner les événements survenus avant la décision de classement. Or, l’énoncé
de l’art. 32, al. 2, let. e (actuel), ne tient compte que des événements qui se sont pro-
duits après une telle décision. C’est pourquoi il convient de réglementer la réouver-
ture de la procédure dans un article séparé (cf. commentaires relatifs à l’art. 35a).
Art. 34
Non-entrée en matière en l’absence de risque de persécution
à l’étranger
Désormais, cet article ne contient que la réglementation relative aux pays réputés
sûrs (cf. al. 2 [actuel]) et le principe de l’Etat tiers sûr (cf. al. 3).
L’al. 1 conférait au Conseil fédéral la compétence de désigner des Etats de prove-
nance sûrs (safe countries). Pour des raisons de systématique, cette disposition est
supprimée et reprise telle quelle à l’art. 6a, al. 2, let. a (cf. explications relatives à
cet article.).
Al. 2
Le terme «Beschwerde» n’est pas correct ici pour des raisons relatives à la systéma-
tique, puisqu’il ne s’agit ici que de la procédure de première instance. Il est donc
abandonné. Il est naturellement toujours possible de déposer un recours contre une
décision en se fondant sur cet alinéa. Le reste de l’alinéa n’est pas modifié.
Al. 3
Il convient de remplacer le renvoi préventif prévu à l’art. 42, al. 2 (actuel) (cf. chap.
1.2.1) par une décision de non-entrée en matière, qui met un terme à la procédure.
Suite à l’abrogation du renvoi préventif et à la modification de la réglementation re-
lative aux Etats tiers, l’art. 42, al. 2 et 3, est supprimé et l’art. 34 remanié.

6399
Let. a
Il y a lieu de ne pas entrer en matière sur une demande lorsque le requérant peut être
renvoyé dans un Etat tiers considéré comme sûr par le Conseil fédéral. Les critères
que doit réunir un Etat tiers pour être réputé sûr sont énumérés à l’art. 6a.
Le critère décisif justifiant l’exécution d’un renvoi dans un Etat considéré comme
sûr par le Conseil fédéral est le séjour préalable dans cet Etat. Ni la durée de ce
séjour ni l’existence d’un lien particulièrement étroit entre le requérant d’asile et
l’Etat tiers en question ne seront déterminants pour pouvoir ordonner l’exécution du
renvoi. De même, la question de savoir si une procédure d’asile est pendante dans
cet Etat ou a déjà abouti à une décision n’a aucune importance. Toutefois, la possi-
bilité de retourner dans un Etat tiers désigné par le Conseil fédéral comme étant sûr
présuppose que la réadmission de l’intéressé par l’Etat tiers concerné soit garantie.
A défaut, les autorités suisses chargées de l’asile ne pourraient pas procéder à
l’exécution du renvoi dans cet Etat tiers et il serait donc inutile de prévoir cette pos-
sibilité.
Avant de qualifier un Etat d’«Etat tiers sûr» conformément à l’art. 6a, le Conseil
fédéral doit s’assurer que ce dernier a inscrit dans sa législation les principes fonda-
mentaux du droit international public et qu’il les observe. En premier lieu, cet Etat
doit respecter le principe du non-refoulement. Par conséquent, lorsqu’elles renvoient
un requérant d’asile dans un Etat tiers désigné comme sûr par le Conseil fédéral, les
autorités suisses partent de la présomption selon laquelle l’intéressé ne sera pas
exposé au non-respect de ce principe et que les motifs s’opposant à l’exécution du
renvoi au sens de l’art. 44 seront pris en compte. Le fardeau de la preuve du con-
traire incombe au requérant.
Let. b: Outre les pays qualifiés de sûrs par le Conseil fédéral, il existe d’autres Etats
tiers dans lesquels il est possible d’ordonner l’exécution d’un renvoi. Même en cas
de renvoi dans l’un de ces Etats, la durée du séjour ou l’existence d’un lien étroit
qu’entretiendrait le requérant avec ce pays ne joue aucun rôle. En outre, le fait
qu’une procédure d’asile soit pendante ou déjà close dans cet Etat n’est pas non plus
déterminant dans ce cas de figure. Toutefois, la possibilité pour le requérant de
retourner dans un Etat tiers suppose que ce dernier ait garanti aux autorités suisses
compétentes en matière d’asile qu’il acceptait de réadmettre l’intéressé.
Contrairement à la pratique en vigueur pour les Etats tiers sûrs désignés par le Con-
seil fédéral, les autorités compétentes en matière d’asile doivent, avant tout renvoi
dans un autre Etat tiers, vérifier que ce dernier respecte le principe du non-
refoulement conformément à l’art. 5, al. 1. Elles doivent en outre s’assurer qu’il
n’existe pas de motifs s’opposant à l’exécution du renvoi. Lorsqu’il est démontré
qu’un requérant risque d’être poursuivi dans un Etat tiers au sens de l’art. 3, le ren-
voi dans cet Etat est illicite et est donc d’emblée exclu. Le cas échéant, la demande
doit être examinée quant au fond, bien que le renvoi dans l’Etat d’origine ou de pro-
venance puisse toujours être envisagé.
A l’inverse de ce qui est prévu dans le cadre de la réglementation dite de safe coun-
try (cf. al. 2) ou d’autres motifs de non-entrée en matière (par ex. en cas de non-
entrée en matière sur la demande d’un étranger sans papiers), le renvoi ordonné en
application du principe de l’Etat tiers sûr ne sera pas effectué dans un pays d’origine
ou de provenance jugé sûr mais dans un Etat tiers réputé sûr qui, par définition, ne
saurait être un Etat persécuteur. En effet, si la présence d’indices de persécution

6400
dans l’Etat d’origine de l’intéressé ne permettait pas d’appliquer le principe de l’Etat
tiers sûr, l’application concrète de ce principe serait quasiment impossible. Il n’en
reste pas moins que ledit principe de l’état tiers sûr connaît des dérogations, et qu’il
ne s’appliquera pas, pour raisons humanitaires, aux personnes ayant manifestement
qualité de réfugié.
Let. c: Il convient de ne pas entrer en matière sur la demande d’asile d’une personne
pouvant poursuivre son voyage dans un Etat pour lequel elle possède un visa et
auprès duquel elle peut trouver protection. La let. c correspond à l’art. 23, al. 1,
let. c (actuel), même si des modifications d’ordre rédactionnel y ont été apportées.
La let. d correspond, quand au fond, à l’actuel art. 42, al. 2, let. a. Ce dernier garantit
l’eurocompatibilité de la législation suisse en la matière (Convention de Dublin).
La teneur de la let. e correspond à celle de l’actuel art. 42, al. 2, let. c.
Al. 4
Dans les cas mentionnés aux let. a à c, l’ODR peut, en vertu de l’al. 4, décider de
rendre une décision matérielle en lieu et place d’une décision de non-entrée en
matière.
La let. a complète donc logiquement l’al. 3, let. e. En effet, si un Etat tiers est dispo-
sé à réadmettre un requérant ayant des proches parents sur son territoire ou entrete-
nant des liens étroits avec d’autres personnes qui y vivent, il doit en être de même
pour la Suisse. Si le requérant a des proches parents ou entretient des liens étroits
avec des personnes vivant dans notre pays, la Suisse ne doit pas ordonner son renvoi
dans un Etat tiers. Quant au fond, les notions «proches parents» et «personnes avec
lesquelles le requérant entretient des liens étroits» doivent être reprises telles
qu’elles figurent aux actuels art. 23, al. 1, let. d, et 42, al. 2, let. c.
La let. b doit empêcher que des personnes étant manifestement de véritables réfugiés
n’aient pas accès à la procédure d’asile. En effet, une stricte interprétation de la
réglementation relative aux Etats tiers permettrait de renvoyer dans un Etat tiers
également des personnes qui manifestement remplissent les conditions requises pour
obtenir la qualité de réfugié. Cette situation irait donc à l’encontre de la tradition
humanitaire de la Suisse, à laquelle le Conseil fédéral est très attaché. C’est pour-
quoi une exception est justifiée.
Let. c: Lorsque le Conseil fédéral a désigné un Etat tiers comme étant sûr, il peut
être présumé que le requérant n’aura pas à craindre que cet Etat ne respecte pas le
principe du non-refoulement visé à l’art. 5, al. 1, ou qu’il ne tienne pas compte de
motifs s’opposant à l’exécution du renvoi. La let. c définit le fardeau de la preuve,
qui permettra au requérant de réfuter cette présomption. Ainsi, il suffit que l’inté-
ressé donne des indications selon lesquelles l’Etat tiers en question risque de ne pas
respecter ce principe. Il peut, en principe, fournir ces indications dans le cadre de la
première audition ou du droit d’être entendu. Si tel est le cas, il ne pourra pas être
ordonné de renvoi dans cet Etat. Par ailleurs, en présence d’indices montrant que le
requérant est menacé, dans cet Etat, d’une persécution au sens de la Convention
relative au statut des réfugiés, son renvoi dans cet Etat est donc, par définition,
exclu. En effet, dans ce cas de figure, cet Etat ne pourrait être qualifié d’Etat tiers
sûr.

6401
Art. 35a
Classement de la demande et non-entrée en matière
après la réouverture d’une procédure d’asile
Al. 1
Pour des raisons relevant du droit de la procédure, il convient de distinguer les deux
cas de figure susceptibles d’aboutir à une décision de non-entrée en matière, à savoir
la demande multiple au sens de l’art. 32, al. 2, let. e, et la réouverture de la procé-
dure d’asile (cf. à ce sujet explications relatives à l’art. 32, al. 2, let. e). Toute
demande de protection contre des persécutions introduite suite à une décision de
classement entraîne la réouverture de la procédure initiale afin qu’une décision sur
le fond et de non-entrée en matière puisse être rendue. La réouverture de la procé-
dure d’asile présente des avantages par rapport à l’ouverture d’une nouvelle procé-
dure. D’une part, l’intéressé reste ainsi attribué au même canton; d’autre part, elle
permet d’économiser une nouvelle procédure au centre d’enregistrement.
Al. 2
Il n’est pas entré en matière sur une demande de réouverture de la procédure lorsque
la demande d’asile a été préalablement classée, à moins qu’il n’existe des éléments
propres à justifier la qualité de réfugié. Une décision de classement est généralement
rendue lorsque le requérant a retiré sa demande d’asile une fois que la police des
étrangers a réglementé son séjour suite à un mariage ou lorsqu’il est passé à la clan-
destinité. Lorsque, après une décision de classement, un requérant maintient sa
demande d’asile ou dépose une nouvelle requête, la réouverture de la procédure doit
être consignée dans une décision incidente. Il obtiendra ensuite le droit d’être enten-
du. Lorsque les arguments avancés dans le cadre du droit d’être entendu se rappor-
tent à la période se situant entre le classement du dossier et la réouverture de la pro-
cédure, il y a lieu de procéder à une audition en vertu des art. 29 et 30 (cf. art. 36,
al. 1, let. c). Il s’agira ensuite de déterminer si le requérant a déjà fait l’objet d’une
audition au cours de la procédure interrompue. Si tel n’est pas le cas, il sera soumis
directement à une audition. En revanche, aucune audition n’est nécessaire lorsque le
requérant ne fait valoir, lors de l’usage de son droit d’être entendu, que des argu-
ments déjà allégués.
Art. 36
Procédure précédant les décisions de non-entrée en matière
L’al. 1 énumère les cas dans lesquels il y a lieu de procéder à une audition au sens
des art. 29 et 30 avant qu’une décision de non-entrée en matière ne soit rendue. Il
importe également de mener une telle audition avant de rendre une décision de non-
entrée en matière assortie d’un renvoi dans un Etat tiers. Par ailleurs, si le cas énon-
cé à la let. b est repris tel quel, celui mentionné à la let. c est nouveau et découle de
l’introduction, à l’art. 35a, du motif de non-entrée en matière après la réouverture de
la procédure d’asile.
L’al. 2 détermine, comme aujourd’hui, dans quels cas seul le droit d’être entendu
est accordé au requérant. Cet alinéa est complété par l’art. 35a, qui précise les cas
dans lesquels une audition n’est pas nécessaire.
Il en va ainsi en cas de réouverture de la procédure d’asile lorsque, en exerçant son
droit d’être entendu, le requérant d’asile ne fournit aucune indication propre à justi-
fier la qualité de réfugié ou l’octroi de la protection provisoire, ou encore n’avance
aucun nouvel argument. De même, une audition ne s’impose pas lorsque s’applique

6402
un autre motif de non-entrée en matière que celui évoqué à l’art. 35a, al. 3, en
présence duquel l’octroi du droit d’être entendu suffit.
Art. 41
Autres mesures d’instruction
Al. 3 (nouveau)
L’art. 41, al. 1, LAsi habilite l’ODR à engager d’autres mesures d’instruction et à
demander des renseignements aux représentations suisses à l’étranger pour rendre sa
décision. Par ailleurs, des collaborateurs de l’office sont, en coopération avec le
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), détachés auprès des représen-
tations suisses des principaux pays de provenance en vue de mener des enquêtes sur
place. Leur contribution est essentielle à l’ODR puisqu’ils permettent d’éclaircir sur
place des situations complexes qui, sans leur aide, ne pourraient pas l’être ou ne le
pourraient que difficilement.
Dans les Etats où la Suisse n’est pas représentée, l’ODR se doit d’entretenir
d’étroites relations avec les autorités compétentes. Ainsi, dans le cadre de la coopé-
ration internationale avec les autorités partenaires, par ex. avec l’Allemagne, l’office
adresse ses demandes de renseignements à leurs collaborateurs en mission dans les
pays de provenance des requérants d’asile. Leur contribution doit se limiter, pour
des raisons de protection des données, à répondre à des questions d’ordre général et
à fournir des supports d’information (cartes, publications rares, etc.). C’est là une
restriction considérable. Aussi le Conseil fédéral doit-il, afin de pouvoir également
demander des renseignements sur des cas individuels, avoir la possibilité, prévue à
l’al. 3, de conclure avec des Etats tiers des accords de coopération. Ce faisant, il doit
s’assurer du respect des dispositions de la LAsi en matière de protection des don-
nées visées à l’art. 98.
C’est surtout dans le cadre du retour des requérants d’asile que les organisations
internationales peuvent se voir confier des missions spécifiques sur place, telles
qu’encadrer et accueillir les rapatriés dans leur pays d’origine ou leur fournir des
informations. A l’heure qu’il est, l’ODR collabore déjà avec l’Organisation interna-
tionale pour les migrations (OIM) et le Centre international pour le développement
de politiques migratoires (CIDPM), entre autres. Une telle coopération constitue un
instrument de travail essentiel, ces organisations disposant de vastes réseaux dans
différents Etats de provenance et permettant, par là même, d’effectuer sur place des
enquêtes à la fois efficaces et peu coûteuses, et de transmettre des informations sur
la situation dans lesdits pays. Afin de continuer à favoriser la coopération interna-
tionale de la Suisse, le Conseil fédéral doit donc aussi pouvoir conclure des accords
de coopération avec les organisations internationales. Là encore, il convient de
s’assurer que les dispositions de la LAsi sur la protection des données énoncées à
l’art. 98 sont respectées.
Art. 42
Séjour pendant la procédure d’asile
Les actuels al. 2 et 3 ont été modifiés conformément à la nouvelle réglementation
relative aux Etats tiers et repris dans l’art. 34, al. 3. En outre, cette modification
résulte de l’abrogation du renvoi préventif assorti du retrait de l’effet suspensif du
recours. Le titre médian de l’article est adapté à l’al. 1, qui est maintenu.

6403
Art. 43, al. 3bis (nouveau)
Autorisation d’exercer une activité lucrative
L’interdiction de travailler doit être limitée dans le temps et à certaines catégories de
requérants d’asile. Cette base légale doit permettre au Conseil fédéral de réagir à
certaines situations ou crises sans être obligé d’invoquer le droit d’urgence. Par
ailleurs, la limitation de la durée de l’interdiction de travailler est censée éviter la
migration secondaire en provenance d’autres Etats d’accueil (cf. également, à ce
sujet, le ch. 1.3.2.2).
Section 5
Exécution du renvoi et mesures de substitution
Le complément apporté au titre doit permettre de clarifier la teneur de l’article
suivant:
Art. 44
Renvoi, admission pour raisons humanitaires et admission
provisoire
Dans la partie générale du message, le ch. 1.2.3 expose le bien-fondé d’une refonte
des mesures de substitution. L’art. 44, quant à lui, énumère les cas dans lesquels une
admission pour raisons humanitaires s’impose et ceux qui ne doivent donner lieu
qu’à une admission provisoire.
En principe, l’ODR ordonne l’admission pour raisons humanitaires dans les cas sui-
vants:
–
lorsque l’exécution du renvoi est illicite,
–
lorsque l’exécution du renvoi n’est pas raisonnablement exigible et
–
lorsque quatre ans se sont déjà écoulés au moment où la décision d’asile
négative est rendue et qu’une situation de détresse personnelle grave
prévaut.
Lorsque l’exécution du renvoi n’est pas possible, l’ODR prononce une admission
provisoire. Si cette impossibilité est imputable au requérant, l’admission provisoire
est exclue (cf. ch. 1.2.3.2). Cette mesure concerne en particulier les personnes dis-
simulant leur identité ou leur nationalité. L’exécution du renvoi est alors maintenue
(cf. art. 14a, al. 6, let. c).
Les critères applicables aujourd’hui pour déterminer si l’exécution d’un renvoi est
illicite, n’est pas raisonnablement exigible ou est impossible, ou si une situation de
détresse personnelle grave prévaut, ne sont en rien modifiés. Un renvoi sera p. ex.
illicite lorsqu’il peut être présumé qu’à son retour dans son pays une femme sera la-
pidée pour adultère. Les modifications résultant de la nouvelle conception ne portent
ainsi que sur le statut juridique.
Cependant, l’admission pour raisons humanitaires ne doit pas être accordée à toutes
les personnes dont l’exécution du renvoi est illicite ou ne peut être raisonnablement
exigée. Les exceptions y afférentes, de même que la levée et la nature du nouveau
statut, sont définies aux art. 14a à 14c LSEE.

6404
Art. 45
Teneur de la décision de renvoi
Al. 1, let. b
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
Al. 2
Les décisions de non-entrée en matière, de même que toutes les décisions rendues à
l’aéroport, sont désormais assorties d’un délai de recours de cinq jours ouvrables.
Les recours ont un effet suspensif. C’est pourquoi il ne sert à rien d’ordonner
l’exécution immédiate du renvoi. Cet alinéa est donc abrogé.
Art. 46
Exécution des décisions par les cantons
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
2.1.2 
Chapitre 3
Octroi de l’asile et statut des réfugiés
Art. 51
Asile accordé aux familles
Al. 3
Les enfants nés en Suisse de parents réfugiés sont également reconnus comme réfu-
giés. Par analogie avec l’al. 1, il convient toutefois de tenir compte de circonstances
particulières, notamment lorsque les parents ne possèdent pas la même nationalité et
que l’un des deux seulement a la qualité de réfugié en Suisse. En principe, un enfant
doit obtenir au minimum le même statut que le parent qui n’est pas réfugié. Ainsi,
un enfant dont l’un des parents est réfugié et l’autre ressortissant allemand ne doit
pas obligatoirement obtenir le statut de réfugié.
Al. 5
Dans le cadre de l’admission pour raisons humanitaires, le regroupement familial
concernant les réfugiés auxquels l’asile a été refusé est désormais réglementé à
l’art. 14c, al. 3bis, LSEE.
Art. 52
Admission dans un Etat tiers
Al. 1
L’art. 52, al. 1, let. a et b (actuel) est en étroite relation avec le nouveau concept de
l’Etat tiers sûr (cf. art. 34, al. 3 et 4). L’art. 52, al. 1 (actuel), prévoit qu’un requérant
n’obtiendra pas l’asile et sera renvoyé dans un Etat tiers sûr, indépendamment de sa
qualité de réfugié, pour autant que les conditions énoncées aux let. a et b soient
remplies. Cette disposition est cependant en contradiction avec le nouveau principe
de l’Etat tiers sûr, selon lequel il faut renoncer à l’application de ce principe au sens
de l’art. 34, al. 3, et examiner quant au fond une demande d’asile lorsqu’il est évi-
dent que le requérant possède la qualité de réfugié au sens de l’art. 3 (cf. art. 34,
al. 4, let. b). Or, il n’est pas logique d’entrer d’abord en matière sur une demande

6405
d’asile conformément à l’art. 34, al. 4, et de la refuser ensuite en invoquant l’art. 52,
al. 1 (actuel). Le maintien de l’art. 52, al. 1 (actuel), serait donc contraire à la déro-
gation au principe de l’Etat tiers visée à l’art. 34, al. 4, let. b. En conséquence,
l’art. 52, al. 1, est supprimé.
Art. 59
Effets (du statut de réfugié)
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notionqu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
Art. 60
Règlement des conditions de résidence
Al. 1 et 2
L’expression «ordnungsgemässer Aufenthalt» a conduit, à plusieurs à reprises, à
refuser injustement d’accorder une autorisation d’établissement à des réfugiés
reconnus. Par «ordnungsgemässer Aufenthalt», on a souvent entendu un séjour non
pas régulier, mais réglementé par une autorisation de séjour. La version française du
texte de loi utilise l’expression «séjourne légalement». Dans le message concernant
la révision totale de la LAsi, le terme «ordnungsgemäss» est défini comme «réguliè-
rement et sans interruption». Etant donné ces différences de sens et un arrêt du Tri-
bunal fédéral récemment rendu dans ce sens (2A.165/2000), une adaptation rédac-
tionnelle des deux alinéas s’impose. Ainsi, le terme «ordnungsgemäss» figurant dans
le texte de loi allemand est remplacé par «rechtmässig» de façon à être en harmonie
avec la version française.
Selon la réglementation souhaitée par le législateur, l’autorisation d’établissement
ne doit pouvoir être refusée que lorsque la personne a été condamnée par une auto-
rité judiciaire pour crime ou délit (cf. art. 10, al. 1, let. a, LSEE) ou encore lorsque
sa conduite, dans son ensemble, et ses actes permettent de conclure qu’elle ne veut
pas s’adapter à l’ordre établi dans le pays qui lui offre l’hospitalité ou qu’elle n’en
est pas capable (cf. art. 10, al. 1, let. b, LSEE). Le fait de dépendre, d’une manière
continue et dans une large mesure, de l’assistance conformément à l’art. 10, al. 1,
let. d, LSEE ne constitue donc pas un motif de refus. Pourtant, l’art. 10, al. 1, let. b,
LSEE a, à plusieurs reprises, donné lieu à une interprétation de la part des cantons,
qui, considérant que si une personne dépend de l’assistance c’est parce qu’elle n’est
pas disposée à s’adapter à l’ordre établi, refusent de lui délivrer l’autorisation
d’établissement. Les réfugiés reconnus restant, en principe, définitivement en
Suisse, il importe d’éviter de dresser des obstacles inutiles à leur intégration. C’est
pourquoi il y a lieu d’améliorer la formulation par analogie avec l’art. 61, let. b et c,
du message concernant la nouvelle loi fédérale sur les étrangers (LEtr).
Art. 61
Activité lucrative (des réfugiés)
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.

6406
Art. 64
Extinction
Al. 3 (nouveau)
La Suisse ne peut reconnaître comme réfugiés que des étrangers. Il est évident qu’un
réfugié reconnu comme tel par notre pays qui acquiert la citoyenneté suisse n’a plus
besoin du statut de réfugié en Suisse. Actuellement, le statut de réfugié doit toutefois
être levé par décision. Désormais, l’acquisition de la citoyenneté suisse doit pouvoir
entraîner automatiquement l’extinction du statut de réfugié.
2.1.3 
Chapitre 5
Aide sociale
Section 1
Octroi de prestations d’aide sociale et d’allocations pour enfants
Art. 80
Compétence
Al. 1
Il ne s’agit ici que d’une adaptation d’ordre rédactionnel de l’actuel texte français au
texte allemand.
Al. 2
Avant l’entrée en vigueur de la révision totale de la LAsi, la Confédération était
compétente pour octroyer les prestations d’aide sociale aux réfugiés, mais elle pou-
vait confier cette tâche à des tiers (cf. art. 31 LAsi du 5 octobre 1979). Le droit en
vigueur aujourd’hui a transféré aux cantons la compétence d’octroyer les prestations
d’aide sociale aux réfugiés. La Confédération n’est restée compétente que dans le
domaine des centres d’enregistrement et des centres d’intégration pour groupes de
réfugiés. Dans le cadre de la révision totale de la LAsi, la possibilité de confier à des
tiers les tâches liées aux centres d’intégration (comme prévu dans la LAsi du 5 octo-
bre 1979) n’a, par inadvertance, pas été introduite. Il importe donc maintenant de
combler cette lacune en prenant également en considération l’art. 178 Cst., selon
lequel seule la loi peut confier des tâches de l’administration à des tiers.
Art. 82
Prestations d’aide sociale
Compte tenu des différents forfaits versés à ce jour par la Confédération aux can-
tons, le montant prévu au titre des prestations d’aide sociale des requérants d’asile
était défini. Il était ainsi possible de verser aux requérants d’asile des prestations
inférieures à celles accordées aux bénéficiaires nationaux. En introduisant un sys-
tème de forfaits globaux, le nouveau système de financement ne définit plus le
montant des prestations d’aide sociale. Il convient donc de compléter l’art. 82 pour
permettre aux cantons qui ne disposent pas de la base légale nécessaire de continuer
à verser des prestations inférieures aux requérants d’asile.

6407
Art. 83
Limitation des prestations d’aide sociale
Al. 2 (nouveau)
Les prestations d’aide sociale perçues indûment doivent être intégralement rembour-
sées. Dans la pratique, cette évidence a suscité bien des débats, l’art. 83 n’évoquant
que la possibilité de réduire, de supprimer ou de refuser d’allouer les prestations
sociales sans toutefois aborder l’obligation de rembourser celles ayant déjà été per-
çues. L’art. 85, quant à lui, est entièrement consacré à l’obligation de rembourser les
prestations d’aide sociale dûment perçues, pour autant que le remboursement puisse
être raisonnablement exigé. Par conséquent, il s’avère nécessaire, pour des raisons
de transparence, de compléter la loi de façon à fixer le remboursement des presta-
tions sociales perçues indûment.
Art. 84
Allocations pour enfants
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
Section 2
Obligation de rembourser les frais et taxe spéciale
Le titre de la section 2 a été adapté suite au remplacement de l’obligation de fournir
des sûretés par la taxe spéciale.
Art. 85
Obligation de rembourser
Al. 3 et 4
Les modifications apportées aux al. 3 et 4 sont dues à la proposition de lever
l’obligation de fournir des sûretés et à l’introduction de la taxe spéciale (cf.
art. 86a).
Art. 86
Sûretés
L’obligation de fournir des sûretés étant remplacée par la taxe spéciale (cf. art. 86a)
et la saisie des valeurs patrimoniales (cf. art. 86b), l’art. 86 peut être supprimé.
Art. 86a
Taxe spéciale
L’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les frais, en vigueur actuelle-
ment, constitue une solution très laborieuse sur le plan administratif, d’une part,
l’ODR devant encaisser les sûretés auprès des employeurs, d’autre part, les frais
occasionnés devant être compensés par les recettes obtenues. Les améliorations
apportées à ce système n’ont pas été très bénéfiques. C’est pourquoi un projet entiè-
rement nouveau s’imposait, prévoyant que les requérants d’asile et les personnes à
protéger sans autorisation de séjour exerçant une activité lucrative continuent de
participer aux frais, tout en limitant les charges administratives. Le système ne peut
être réellement simplifié que si les comptes personnels sont clos et si plus aucune
compensation n’est effectuée entre les frais occasionnés et les recettes encaissées.
C’est ce que permet le nouveau projet basé sur la taxe spéciale (cf. à ce sujet égale-

6408
ment art. 14c, al. 6, LSEE, qui prévoit que les dispositions relatives à la taxe spé-
ciale et les dispositions pénales s’appliquent aussi aux personnes faisant l’objet
d’une admission pour raisons humanitaires ou d’une admission provisoire .
L’art. 164, al. 1, Cst. prescrit expressément que toutes les dispositions importantes
qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale.
Conformément à la let. d, les dispositions fondamentales relatives à la qualité de
contribuable, à l’objet des impôts et au calcul du montant des impôts en font
notamment partie. Dans le cas présent, les requérants d’asile et les personnes à pro-
téger sans autorisation de séjour, de même que les personnes admises pour raisons
humanitaires ou à titre provisoire, relèvent de la qualité de contribuable. La percep-
tion, par cette catégorie de personnes, d’un revenu issu d’une activité lucrative
constitue l’objet des impôts ou, en d’autres termes, l’élément motivant le recouvre-
ment de la taxe. Le montant de cette dernière est défini comme étant une part du
revenu. Cette part ne doit pas dépasser 10 % dudit revenu. Le Conseil fédéral fixe
le montant exact de la taxe par voie d’ordonnance. La durée d’assujettissement à
la taxe ne peut pas excéder dix ans à partir de l’exercice de la première activité
lucrative.
Al. 1
Le nouveau projet de taxe spéciale prévoit qu’un montant fixé par voie d’ordon-
nance doit être déduit du salaire des personnes actuellement tenues de fournir des
sûretés (à l’exception des réfugiés et des personnes à protéger sans autorisation de
séjour) et crédité à la Confédération. Ainsi, toutes les personnes actives assujetties à
la taxe spéciale participent aux frais occasionnés par les personnes (en tant que
groupe) exerçant une activité lucrative et par celles dont elles ont la charge. Il n’y a
plus lieu de compenser les frais qu’elles ont elles-mêmes réellement occasionnés.
Quoi qu’il en soit, l’assujettissement à la taxe spéciale est limité dans le temps
(cf. al. 2). Du fait que les personnes assujetties à la taxe spéciale remboursent seule-
ment les frais qu’elles-mêmes en tant que groupe et leur famille ont occasionnés
(équivalence), que l’assujettissement à la taxe spéciale est limité dans le temps et
que le montant maximal de la taxe est fixé par la loi, la disposition est conforme à la
Constitution. Les autorités cantonales continueront à ne délivrer les autorisations de
travail que si cette taxe est payée.
Al. 2
L’employeur est tenu de déduire directement la taxe spéciale du revenu et de la ver-
ser à la Confédération. Le montant de la taxe ne doit pas excéder 10 % du revenu et
est fixé par le Conseil fédéral (cf. al. 3). L’assujettissement à la taxe spéciale ne doit
en outre pas durer plus de dix ans à partir de l’exercice de la première activité lucra-
tive.
Al. 3
Le montant à virer, qui doit être fixé par voie d’ordonnance, s’élèvera vraisembla-
blement à environ 100 francs par mois. A l’heure actuelle, 10 % du salaire brut de
l’intéressé est viré sur un compte personnel. Dans tous les cas, le montant de la taxe
spéciale fixé par le Conseil fédéral ne doit pas être supérieur aux 10 % prélevés
actuellement. Les participants aux travaux préliminaires relatifs à la modification de
la loi proposaient de n’assujettir à la taxe spéciale que les salaires bruts mensuels
d’au moins 1300 francs, sachant que le montant de la taxe s’élèvera vraisemblable-

6409
ment à 100 francs par mois. Une fois que la durée d’assujettissement aura commencé
à courir, il ne sera pas interrompu, pas même en période de chômage. Ainsi, celui
qui aura touché un salaire mensuel de plus de 1300 francs pendant dix années inin-
terrompues aura, en s’acquittant de la taxe spéciale, contribué à hauteur de 12 000
francs au maximum aux frais occasionnés par toutes les personnes actives, quels que
soient les frais que lui et sa famille auront occasionnés. L’introduction de la taxe
spéciale permet, par rapport au droit en vigueur, de moins grever le budget des per-
sonnes exerçant une activité lucrative. Aujourd’hui, les personnes qui touchent un
salaire mensuel de 1300 francs contribuent aux frais occasionnés à hauteur de
130 francs. Les petits salaires, comme les apprentis, les employés à temps partiel, les
étudiants et souvent les femmes, seront donc libérés de toute contribution. Les chif-
fres susmentionnés n’ont pas encore été définitivement fixés par le Conseil fédéral,
mais ils seront de cet ordre de grandeur. Le Conseil fédéral fixera en outre les
modalités de paiement, ainsi que la procédure de rappel et les éventuelles taxes y
afférentes.
Al. 4
Les tâches liées à la taxe spéciale doivent pouvoir, tout comme celles en rapport
avec l’obligation de fournir des sûretés, être confiées à des tiers (cf. art. 86, al. 5,
LAsi [actuel]).
Art. 86b
Saisie des valeurs patrimoniales
Les al. 1 et 2 correspondent à l’actuel art. 86, al. 4, LAsi. Les conditions relatives à
la saisie des valeurs patrimoniales restent donc les mêmes.
Al. 3 et 4
Pour toute saisie de valeurs patrimoniales, la durée d’assujettissement à la taxe spé-
ciale sera raccourcie proportionnellement au montant de la taxe. Ainsi, si la taxe
spéciale mensuelle s’élève à 100 francs, pour une saisie des valeurs patrimoniales de
500 francs, la durée d’assujettissement sera raccourcie de cinq mois. Si l’assujettis-
sement à la taxe spéciale n’a pas encore commencé parce qu’aucune activité lucra-
tive n’a encore été exercée, la durée de l’assujettissement sera raccourcie de manière
fictive, à partir du début du futur emploi.
A partir du moment où l’obligation de s’acquitter de la taxe spéciale a pris fin, il
n’est plus possible, par souci d’équité, de saisir des valeurs patrimoniales. Reste
toutefois réservé l’art. 85, al. 1, pour autant que le remboursement soit raisonnable-
ment exigible (par ex. en cas d’héritage ou de gain au loto).
Al. 5
Si une saisie des valeurs patrimoniales a été effectuée durant les premiers mois de la
procédure d’asile, elle devra, à titre de mesure incitative, être remboursée intégrale-
ment à la demande du requérant, à condition qu’il quitte régulièrement la Suisse
dans les sept mois suivant le dépôt de sa demande d’asile. En outre, cette mesure
évite, par exemple, qu’une somme dépassant largement les frais effectifs ne soit
prélevée à un requérant qui quitterait le territoire au bout d’un mois seulement.

6410
Art. 87
Restitution des montants perçus au titre des sûretés
L’obligation de fournir des sûretés étant remplacée par la taxe spéciale, l’art. 87 peut
être supprimé.
2.1.4 
Chapitre 6
Subventions fédérales
Art. 88
Indemnités forfaitaires
Al. 1
A quelques exceptions près, les cantons devront être indemnisés de manière forfai-
taire, par la Confédération, de leurs frais découlant de la mise en œuvre de la LAsi.
La réglementation en vigueur doit donc être reprise et développée en vue de simpli-
fier le système, qui, actuellement basé sur différents forfaits accordés en fonction du
statut de l’intéressé et du type de frais à rembourser, devra désormais reposer sur un
forfait global octroyé en fonction du statut de l’intéressé ou de l’état de la procédure.
Trois différents forfaits sont prévus. Un premier forfait est versé pour la durée de la
procédure, ainsi que pour les personnes à protéger sans autorisation de séjour, les
personnes admises pour raisons humanitaires et les personnes admises à titre provi-
soire. Il doit permettre de couvrir les besoins essentiels (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1.3.1).
Il peut, en partie, être lié à la réalisation d’objectifs ou au rendement du canton con-
cerné. Un deuxième forfait est versé pour la durée de l’exécution du renvoi (cf., à ce
sujet, ch. 1.3.1.3.2) et un troisième pour les réfugiés reconnus durant les premières
années de leur séjour en Suisse, ainsi que pour les personnes à protéger titulaires
d’une autorisation de séjour (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1.3.3). Cette nouvelle réglemen-
tation ne doit entraîner aucun report des coûts de la Confédération sur les cantons.
En effet, les forfaits globaux doivent, en principe, permettre de rembourser les mê-
mes frais que ceux supportés aujourd’hui par les cantons dans le domaine de l’aide
sociale. Les frais remboursés au moyen des forfaits globaux sont donc équivalents
aux subventions fédérales dont il est fait mention aux art. 88 à 91, al. 1, 2 et 5, de la
LAsi. Si l’introduction des forfaits globaux ne doit avoir aucune conséquence finan-
cière pour la Confédération ni pour les cantons, on peut toutefois s’attendre à ce que
le passage au nouveau système de financement se répercute, à l’avenir, positivement
sur leurs comptes. Le forfait accordé pour la durée de l’exécution du renvoi, en par-
ticulier, devrait accroître l’efficacité dans ce domaine et, par là même, réduire les
frais pour tous les acteurs concernés (cf., à ce sujet, ch. 1.3.1).
Al. 2 à 4
Les al. 2 à 4 définissent les types de frais couverts par le forfait global, de même que
les groupes de personnes concernés. Les actuels al. 2 à 5 sont abrogés, le nouveau
système de forfaits les rendant caducs (cf., à ce sujet, également explications figurant
au ch. 1.3.1.3).

6411
Art. 89
Fixation des indemnités forfaitaires
Al. 1
Il importe de maintenir le principe selon lequel le Conseil fédéral fixe le montant
des forfaits sur la base des frais probables résultant de mesures peu onéreuses.
Al. 2
La forme et le montant du forfait, ainsi que la durée et les conditions de son octroi
au sens de l’art. 88 sont fixés par le Conseil fédéral. Le forfait pourra également être
défini en fonction du statut de l’intéressé et de la durée de son séjour en Suisse et
tenir compte des différences de prix entre les cantons (par ex. au niveau des loyers et
des primes d’assurance). Le calendrier prévu pour la mise en œuvre de cette régle-
mentation est précisé dans la partie générale du présent message (cf., à ce sujet, le
ch. 1.3.1.3).
Al. 3
La Confédération peut faire dépendre le versement d’une partie des forfaits de la
réalisation d’objectifs socio-politiques. Elle peut ainsi assumer sa responsabilité sur
le plan stratégique tout en laissant le champ libre aux cantons pour mettre en œuvre
les mesures. Il est ainsi prévu qu’une partie du forfait global en faveur des personnes
faisant l’objet d’une procédure, des personnes à protéger sans autorisation de séjour
et des personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire ne soit ver-
sée qu’à condition d’avoir atteint certains objectifs socio-politiques (cf. également, à
ce sujet, ch. 1.3.1.3.1 et explications relatives à l’art. 88, al. 1). Les dispositions de
l’actuel al. 3 sont couvertes par le nouvel al. 2 et par la réglementation prévue par le
nouvel art. 88.
Al. 4
Les forfaits feront, au besoin, l’objet d’un réexamen et seront adaptés au renchéris-
sement.
Art. 91
Autres contributions
Al. 1 et 2
Les al. 1 et 2 sont abrogés, l’introduction des forfaits globaux les rendant caducs. La
suppression de ces alinéas ne signifie pas pour autant que la Confédération cessera
de rembourser ces frais aux cantons. Ces frais seront désormais inclus dans les for-
faits globaux.
Al. 2bis
Compte tenu des souhaits exprimés lors de la procédure de consultation, la contri-
bution forfaitaire qu’il était prévu de verser aux cantons au titre des frais adminis-
tratifs ne sera pas comprise dans le forfait global et fera l’objet d’une indemnisation
distincte.
Al. 4
Le champ d’application de l’al. 4 s’étendra aux personnes admises pour raisons
humanitaires (cf. également, à ce sujet, les explications figurant sous le ch. 1.2.3).

6412
Al. 5
L’al. 5 est abrogé, l’introduction des forfaits globaux rendant également obsolète le
versement de cette subvention. Les frais encourus par les cantons à ce titre seront
remboursés dans le cadre desdits forfaits (cf. également, à ce sujet, les explications
figurant au ch. 1.3.1.3).
Art. 93
Aide au retour et prévention de la migration
Destinées avant tout à clarifier certains points, les modifications reflètent les expé-
riences accumulées dans la pratique depuis l’introduction de la disposition.
L’ajout, dans le titre médian, de la notion de prévention de la migration prend en
considération la modification de la teneur de la disposition. En outre, la norme de
compétence correspondante a été introduite (art. 54, al. 1, Cst.) dans le préambule de
la loi.
Al. 1, let. a
Les services-conseils en vue du retour, désormais mentionnés sous la let. a, sont
financés par l’ODR depuis le 1er janvier 1997 et font déjà, dans l’ordonnance 2 sur
l’asile relative au financement (OA 2), partie intégrante des projets menés en Suisse.
Cette mesure s’étant avérée, en particulier dans le cadre des programmes d’aide au
retour en Bosnie et au Kosovo, être un élément-clé de l’aide au retour, l’ODR doit
continuer de subventionner sa mise en œuvre et d’apporter un soutien logistique aux
personnes chargées de dispenser les conseils en vue du retour. La séparation des
services-conseils en vue du retour des autres projets menés en Suisse souligne le
caractère autonome de cet aspect de l’aide au retour.
Al. 1, let. b
La let. b correspond à l’actuelle let. a.
Al. 1, let. c
Du point de vue de l’efficacité, l’aide au retour et l’exécution des rapatriements se
complètent. En déchargeant les autorités nationales et en encourageant les pays con-
cernés à réadmettre leurs propres ressortissants, les programmes menés dans les
Etats de provenance peuvent effectivement faciliter, voire permettre l’exécution des
rapatriements. Ici encore, les expériences acquises dans le cadre du programme
d’aide au retour au Kosovo sont déterminantes.
Al. 1, let. d
En principe, il incombe à l’Etat d’origine d’assurer les soins médicaux de ses res-
sortissants. L’aide au retour de nature médicale ne peut remplacer cette prestation
étatique. En effet, l’aide prévue dans le domaine médical constitue une aide transi-
toire et à la réintégration et est, en règle générale, versée sous la forme d’un forfait.
Là encore, la nouvelle formulation correspond à la pratique actuelle et vise unique-
ment à clarifier, dans le cadre de la loi, la réglementation contenue aujourd’hui dans
l’ordonnance.

6413
Al. 1bis (nouveau) et 2
En cas de risque manifeste de migration en Suisse, il peut s’avérer judicieux de
chercher à le limiter à court terme en adoptant des mesures ciblées dans l’Etat ou la
région de provenance. Il est ainsi prioritaire de proposer aux personnes fuyant un
conflit ou une catastrophe d’autres lieux de séjour dans leur région de provenance et
de mettre sur pied des campagnes d’information.
Si les mesures visant à prévenir la migration et à soutenir l’exécution des renvois
font déjà partie intégrante de programmes d’aide au retour menés à l’étranger, il im-
porte désormais de créer une base légale expresse pour les mettre en œuvre de façon
autonome. Par ailleurs, ces mesures ne sont pas coûteuses: les frais qui en résultent à
court terme permettent d’éviter des frais d’assistance (plus élevés) en Suisse (pré-
vention de la migration) ou de les amortir (soutien à l’exécution des renvois).
Art. 95
Surveillance
Al. 1 à 3
Les subventions virées par la Confédération doivent désormais être calculées à partir
des données saisies dans le système AUPER2 et non plus sur la base des décomptes
établis par les cantons. S’agissant de la surveillance financière, les méthodes utili-
sées pour analyser et évaluer les systèmes sont nouvelles. Si le contrôle des cas par-
ticuliers ne constitue plus la priorité en matière de surveillance financière, il reste
néanmoins possible d’y recourir à titre subsidiaire. Le remaniement de la sur-
veillance financière permet de renoncer:
–
à la vérification des décomptes établis conformément aux prescriptions,
–
ainsi qu’à l’énumération des dispositions de la loi sur les subventions (LSu;
RS 616.1) et de la loi sur le contrôle des finances (LCF, RS 614.0),
prévues par la réglementation en vigueur.
Il favorise:
–
les contrôles du système, les flux d’informations et les analyses d’effet,
–
la transparence de l’organisation et des chiffres portant sur le domaine de
l’asile,
–
la coopération entre la Confédération et les organes cantonaux chargés de la
surveillance financière,
–
ainsi que l’information réciproque et la coordination en ce qui concerne la
planification, le déroulement des opérations et les résultats.
La Confédération a la possibilité de procéder elle-même à des vérifications ou de
s’appuyer sur des informations, ainsi que sur des résultats émanant de vérifications
déjà effectuées par les autorités cantonales.
L’introduction du forfait global entraînant la disparition de la majeure partie des
décomptes établis par les cantons à l’adresse de la Confédération, elle devrait se tra-
duire par une réduction considérable de la charge administrative.

6414
2.1.5 
Chapitre 7
Traitement de données personnelles
Art. 97
Communication de données personnelles à l’Etat d’origine
ou de provenance
Al. 1
La nouveauté réside dans la dernière phrase, selon laquelle il est interdit de divul-
guer à l’Etat d’origine ou de provenance des informations se rapportant au dépôt
d’une demande d’asile. Selon la pratique actuelle, les autorités du pays d’origine ne
reçoivent aucune information sur la demande d’asile déposée, même si elle a été
rejetée. Dans un souci de transparence, il importe de consacrer ce principe par la loi.
Afin de préserver les intérêts de la personne frappée d’une décision de renvoi lors de
la prise de contact avec son Etat d’origine ou de provenance, l’ODR ne prend con-
tact avec l’autorité concernée du pays d’origine en question qu’au nom du DFJP
pour se procurer les documents de voyage requis. Afin de justifier les démarches
ainsi entreprises, l’office déclare seulement que l’intéressé ne possède pas d’autori-
sation de séjour en Suisse et qu’il est tenu de quitter le territoire helvétique. Le
même procédé est d’ailleurs employé lorsqu’il s’agit de se procurer des documents
de voyage pour des étrangers n’ayant pas déposé de demande d’asile et devant quit-
ter la Suisse.
Al. 2
La France, l’Allemagne et l’Autriche entreprennent, en principe, les démarches
visant à l’obtention des papiers dès qu’une décision d’asile négative a été rendue en
première instance.
Selon la législation suisse en vigueur, il n’est possible de prendre contact avec les
autorités de l’Etat d’origine ou de provenance de l’intéressé dans le but de se procu-
rer des documents de voyage qu’en présence d’une décision de renvoi exécutoire. Le
problème rencontré par la Suisse dans le cadre de sa politique des migrations se
situant au niveau non plus de la procédure, mais de l’exécution des renvois, l’office
s’est efforcé d’améliorer cet aspect.
Conformément à la disposition actuelle, il peut arriver qu’il ne soit pas possible
d’entreprendre les démarches visant à l’obtention des papiers lorsque la personne
frappée d’une décision de renvoi et faisant l’objet d’une détention en vue de
l’exécution du renvoi a déposé un recours auprès de la CRA et que l’exécution de
son renvoi est, par là même, reportée. La réglementation en vigueur en matière
d’obtention de documents de voyage est ainsi contraire aux dispositions de
l’art. 13b, al. 3, LSEE, selon lesquelles les démarches nécessaires à l’exécution du
renvoi ou de l’expulsion doivent être entreprises sans tarder. Afin d’établir une con-
cordance dans le temps et ainsi pouvoir accélérer l’exécution du renvoi, il doit donc
être possible d’entreprendre ces démarches dès que la décision de détention en vue
du renvoi est rendue. Si l’intéressé voit son recours rejeté, la prise de contact avec
les autorités de son pays d’origine ou de provenance ne lui aura porté aucun préju-
dice. Si, en revanche, il est donné suite à son recours et si l’asile lui est accordé, la
protection nécessaire lui sera également accordée en Suisse (cf. let. b).

6415
Il y a également lieu d’entreprendre ces démarches plus rapidement en cas de
demandes d’asile abusives ayant débouché sur une décision de non-entrée en
matière. Certes, cette possibilité était déjà prévue par l’art. 4, al. 1, let. c, de l’ordon-
nance du 11 août 1999 sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers
(OERE; RS 142.281), mais elle doit maintenant être inscrite dans la loi. Il n’est pas
entré en matière sur une demande d’asile lorsqu’elle revêt, par exemple, un caractère
abusif et qu’il peut, par conséquent, être renoncé à un examen matériel des motifs
d’asile avancés. Là encore, il importe de s’assurer qu’en cas de rejet d’un recours
interjeté par l’intéressé auprès de la CRA, la prise de contact avec les autorités de
son pays d’origine ou de provenance ne lui serait pas préjudiciable. S’il était toute-
fois donné suite à son recours contre la décision de non-entrée en matière et si l’asile
lui était octroyé (ce qui est extrêmement rare), il obtiendrait la protection nécessaire
en Suisse.
Lors de décisions de non-entrée en matière au sens de l’art. 34, al. 3, LAsi, la prise
de contact prématurée avec les autorités de l’Etat d’origine ou de provenance est
obsolète. Le cas échéant, on procèdera à un renvoi dans un Etat tiers.
S’agissant de la prise de contact avec les autorités des pays d’origine ou de prove-
nance, il convient toutefois de souligner qu’en vertu de l’art. 6 de la loi fédérale sur
la protection des données (LPD; RS 235.1) « aucune donnée personnelle ne peut
être communiquée à l’étranger si la personnalité des personnes concernées devait
s’en trouver gravement menacée ». Il y a lieu de tenir compte de cet impératif dans
l’intégration dans la LAsi de dispositions légales en matière de protection des don-
nées. A cet égard, l’art. 97, al. 1 prescrit déjà qu’il est interdit de communiquer à un
Etat d’origine ou de provenance des données personnelles si cette communication
met en danger le requérant concerné ou ses proches. Par conséquent, si des indices
laissent à penser qu’une prise de contact avec l’Etat d’origine ou de provenance de
l’intéressé l’expose, lui ou ses proches, à un danger, il conviendra d’y renoncer.
Dans tous les autres cas prévus à l’al. 2, il faut toujours qu’une décision de renvoi
exécutoire soit rendue avant de pouvoir prendre contact avec l’Etat d’origine ou de
provenance.
Al. 3
Le catalogue des données susceptibles d’être communiquées à l’Etat d’origine ou de
provenance des intéressés a été adapté ou complété comme suit:
Let. a: Outre les modifications rédactionnelles, il doit être possible de communiquer
non seulement le nom et le prénom des parents, mais aussi, s’agissant des parents,
toutes les données énumérées sous la let. a, pour autant que cela soit utile à l’iden-
tification de la personne renvoyée. Il va de soi que seules les données nécessaires
sont communiquées. Le lieu de naissance doit désormais également pouvoir être
communiqué.
Let. b: Il importe que les données les plus importantes et le plus fréquemment com-
muniquées (indications relatives aux passeports ou à d’autres pièces d’identité)
soient maintenant expressément mentionnées dans la loi.
La let. c: correspond à l’actuelle let. b

6416
Let. d: Par analogie avec l’art. 98, al. 2, let. d, il doit également être possible de
communiquer, entre autres, des indications concernant la teneur de documents, tels
que les extraits de naissance, les livrets scolaires, les permis de conduire ou les
diplômes, lorsque ces données permettent d’établir l’identité de l’intéressé.
Let. e: Let. c (actuelle) reprise telle quelle.
Let. f: Il doit être possible de communiquer également les données qui permettent de
garantir l’entrée de l’intéressé dans l’Etat de destination et d’assurer la sécurité des
agents d’escorte, notamment à l’arrivée dans ledit Etat. L’Etat chargé du rapatrie-
ment doit pouvoir transmettre, entre autres, les données suivantes: nombre d’agents
d’escorte, motifs justifiant le déploiement des moyens de contrainte prévus, heure
d’arrivée dans l’Etat de destination, remise des documents de voyage. Il doit aussi
pouvoir communiquer, et ce, dans l’intérêt de l’Etat de destination, les mesures de
sécurité qu’il souhaite voir appliquées par ce dernier en vue de la remise de la per-
sonne rapatriée.
Art. 98
Communication de données personnelles à des Etats tiers
et à des organisations internationales
Al. 2
Le catalogue des données a été, par analogie avec l’art. 97, adapté et complété
comme suit:
Let. a: Outre l’adaptation rédactionnelle sur la base de l’art. 97, al. 2, let. a, il doit
être possible de communiquer également la dernière adresse connue dans l’Etat
d’origine ou de provenance de l’intéressé, ainsi que son lieu de naissance.
Let. b: Reprise telle quelle.
Let. c: Par analogie avec l’art. 97, al. 3, let. c, il importe de mentionner expressé-
ment les empreintes digitales et les photographies.
Let. d: Let. c (actuelle) reprise avec des modifications d’ordre rédactionnel.
Let. e: Par analogie avec l’art. 97, al. 2, let. e
Let. f: Par analogie avec l’art. 97, al. 2, let. f.
Let. g: Let. d (actuelle) reprise telle quelle.
Let. h: Let. e (actuelle) reprise telle quelle.
Let. i: Let. f (actuelle) reprise telle quelle.
Art. 98a (nouveau)
Coopération avec les autorités de poursuite pénale
Les requérants d’asile lourdement soupçonnés d’avoir commis un crime de guerre,
un crime contre l’humanité ou tout autre grave délit ne peuvent, en aucun cas, béné-
ficier du statut de réfugié (cf. art. 1, Section F, let. a, de la Convention relative au
statut des réfugiés). Néanmoins, lorsque le rapatriement de ces personnes n’est pas
licite en vertu de conventions internationales, les intéressés sont actuellement admis
à titre provisoire. Or, il est choquant et insatisfaisant que commettre de tels crimes
n’entraîne pas de conséquences.

6417
C’est pourquoi l’ODR ou la CRA devra, également à l’avenir, communiquer aux
autorités de poursuite pénale tous les cas de requérants d’asile lourdement soupçon-
nés d’avoir enfreint le droit international public. Il faut donc que cette pratique soit
inscrite dans la loi afin qu’elle soit portée à la connaissance du public et qu’elle pro-
duise un effet dissuasif à l’égard des requérants d’asile susceptibles d’avoir commis
un crime de guerre. De plus, une base légale serait ainsi créée, qui permettrait la
transmission d’informations aux autorités de poursuite pénale, les données person-
nelles étant transmises dans le respect des exigences posées par la législation en
matière de protection des données.
Art. 99
Empreintes digitales et photographies
Al. 2 à 4
Au moment de l’entrée en vigueur, le 1er octobre 1999, de la LAsi du 26 juin 1998,
le système automatique d’identification des empreintes digitales (AFIS) dépendait
du DFJP. Dans le cadre de la réorganisation de l’Office fédéral de la police (OFP), il
a été décidé de le confier à cet office à partir du 1er juillet 2000. Les modifications
prévues sur ce point découlent de la prise en compte de cette décision.
Conformément à l’al. 4, la concordance avec des empreintes digitales précédemment
enregistrées sera désormais également portée à la connaissance du Corps de gardes-
frontière, ce dernier étant, depuis quelque temps, en mesure de relever les emprein-
tes des pouces des personnes contrôlées à la frontière. Il est donc impératif de lui
communiquer le résultat des examens dactyloscopiques. Le catalogue a été adapté
aux besoins.
Al. 7, let. c
Le relevé des empreintes digitales vise notamment à empêcher les abus commis par
les personnes entrant plusieurs fois sur un territoire et déposant des demandes sous
différentes identités. Le délai de dix ans à partir de la date d’entrée, prévu pour les
personnes à protéger, est cependant trop court. En effet, les travailleurs immigrés
pourraient également être admis comme personnes à protéger par le Conseil fédéral
si une guerre éclatait dans leur Etat d’origine. Or, les empreintes digitales de tra-
vailleurs immigrés entrés en Suisse il y a des années sont, dans des cas extrêmes,
détruites avant même la levée de la protection provisoire. Une fois que cette protec-
tion est levée, la destruction prématurée des empreintes digitales ne permet donc
plus d’atteindre l’objectif premier, qui consiste à détecter les demandes multiples.
Afin d’éviter les problèmes à l’avenir, il semble donc justifié de fixer un délai plus
long, semblable à celui applicable aux requérants d’asile.
Art. 100
Système d’enregistrement
Al. 1
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.

6418
Al. 2bis (nouveau)
Il importe de créer une base légale en vertu de laquelle les personnes ayant fait de
fausses déclarations en violation de leur obligation de collaborer devront supporter
les frais occasionnés par la rectification de ces données dans le système d’enre-
gistrement.
Art. 102a (nouveau)
Statistiques sur les bénéficiaires de l’aide sociale
Selon le système d’indemnisation en vigueur, les cantons remettent à la Confédéra-
tion une liste trimestrielle indiquant le nom des personnes percevant une aide
sociale. Le nouveau modèle de financement proposé dans le cadre de la révision de
la loi abolit ce transfert de données. Toutefois, pour pouvoir exercer un contrôle sur
les indemnités versées aux cantons, l’office aura toujours besoin de données et de
chiffres se rapportant à l’aide sociale octroyée aux requérants d’asile, aux personnes
admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, aux personnes à protéger et
aux réfugiés. Le domaine de l’aide sociale n’est pas inclus dans les statistiques de
l’ODR. Or, à l’avenir, les données, telles que la part des effectifs dépendant de
l’aide sociale, la part des personnes percevant une aide partielle et, pour ces der-
niers, la part des prestations propres et de celles prises en charge par les assurances
sociales, les indicateurs mesurant l’impact de l’aide sociale et les caractéristiques
démographiques des intéressés, seront collectées.
Toutefois, au lieu de procéder lui-même à la collecte de ces données, l’ODR peut
recourir aux services de l’Office fédéral de la statistique (OFS), qui réalise, en
coopération avec les cantons, les statistiques suisses en matière d’aide sociale.
L’élargissement du mandat de l’OFS aux données relatives aux bénéficiaires de
l’aide sociale relevant du domaine de l’asile fait l’objet d’un accord de coopération
entre l’ODR et l’OFS. Pour les services concernés, cette collecte de données
n’engendre pas des dépenses importantes. Ce projet ne doit pas entraîner une aug-
mentation sensible des dépenses résultant de la création éventuelle de postes. Pour
des raisons liées à la protection des données, le transfert, par l’OFS, de données à
l’ODR doit être consacré par la loi, même s’il s’agit de données anonymes.
2.1.6 
Chapitre 8
Voies de droit
Art. 105
Compétence
Al. 1, let. a et b, ainsi que d à f
La nouvelle formulation, d’une part, est plus simple sur le plan linguistique, d’autre
part, elle assure l’uniformité des voies de droit s’agissant de l’admission pour rai-
sons humanitaires ou à titre provisoire et, enfin, définit quelle autorité est compé-
tente pour statuer sur une demande visant à la gratuité de la procédure, lorsque les
autorités ayant précédemment statué ont accordé l’objet principal de la requête.
Comme c’est le cas actuellement, la CRA reste compétente pour tous les recours
concernant l’octroi et le refus de l’asile ou de la protection provisoire ou encore la
fin de l’asile ou de la protection provisoire (les nouvelles let. a et b regroupent les
actuelles let. a, b et d). Par ailleurs, elle doit également être compétente pour tous les
recours concernant l’admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, indé-

6419
pendamment du fait que l’auteur de la demande relève du droit de l’asile ou des
étrangers (cf. let. e et f; cf. également explications relatives à l’art. 20 LSEE).
Al. 1, let. g
Concernant les recours formés contre les décisions relatives au refus d’entrer en
Suisse et à l’assignation d’un lieu de séjour à l’aéroport, dans un autre lieu approprié
(cf. art. 22, al. 4, 1re phrase) ou contre la détention dans une prison en vue de
l’exécution du renvoi suite une décision de renvoi exécutoire (cf. art. 22, al. 4,
2e phrase), la CRA reste compétente. Pour des raisons liées à la systématique, la
réglementation de la compétence est revue dans le présent article (cf. art. 108 [ac-
tuel]).
Al. 1, let. h
Suite à une décision de non-entrée en matière rendue dans un centre d’enregistre-
ment, l’ODR peut ordonner une détention en vue du renvoi, pour autant que
l’exécution du renvoi soit imminente (cf. explications sous ch. 1.2.2. et relatives à
l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE). Cette nouvelle mesure étant ordonnée par l’ODR et
non par les autorités cantonales, il incombe désormais à la CRA de statuer sur les
recours y afférents. Cette situation présente d’ailleurs l’avantage qu’une seule et
même autorité est compétente pour examiner la décision d’asile et de renvoi, ainsi
que la légalité et l’adéquation de la détention.
Art. 107
Décisions incidentes susceptibles de recours
Al. 3
Pour des raisons liées à la systématique, la possibilité d’interjeter recours contre le
refus de l’entrée en Suisse conformément à l’art. 22, al. 1, et l’assignation d’un lieu
de séjour en vertu de l’art. 22, al. 4, sera dorénavant régie par l’art. 108. En consé-
quence, l’al. 3 est abrogé.
Art. 108
Délais de recours
S’agissant de l’art. 108, al. 1 (actuel), cf. explications relatives à l’art. 105, al. 1,
let. g. S’agissant de l’art. 108, al. 2 (actuel), cf. explications relatives à l’art. 109,
al. 3.
Al. 1
Cet alinéa rappelle la teneur de l’art. 50 PA (RS 172.021). Cette disposition était
déjà valable. Les alinéas suivants comportant des dérogations à cette disposition, il
semble justifié, pour des raisons de compréhension, de le mentionner explicitement.
Al. 2
Une nouvelle notion a été créée afin de répondre aux critiques formulées à
l’occasion de la procédure de consultation au sujet des possibilités de recours
actuelles dans le cadre de la procédure d’asile accélérée menée dans les centres
d’enregistrement et à l’aéroport (cf. ch. 1.2.2). Ainsi, il est prévu qu’un requérant
d’asile puisse recourir auprès de la CRA contre une décision d’asile et de renvoi
rendue sur le fond dans le cadre d’une procédure menée à l’aéroport ou une décision
de non-entrée en matière dans les cinq jours ouvrables suivant la notification.

6420
Al. 3
Le présent alinéa correspond, quant au fond, à l’art. 108, al. 1 (actuel), quoique
ayant subi des modifications d’ordre rédactionnel.
Al. 4
Conformément à la réglementation actuelle, plus précisément à l’art. 108, al. 1, LA-
si, il est possible de recourir contre la décision d’assignation d’un lieu de séjour à
l’aéroport jusqu’à ce que la décision de renvoi soit rendue en première instance. En
vertu de l’art. 5, ch. 4, CEDH (RS 0.101), toute personne privée de sa liberté a le
droit d’introduire un recours devant un tribunal afin qu’il statue à bref délai sur la
légalité et la proportionnalité de sa détention. C’est pourquoi il est prévu que
l’assignation d’un lieu de séjour dans le cadre de la procédure à l’aéroport (ainsi que
la détention dans un autre lieu approprié au sens de l’art. 22, al. 4, 1re phrase et la
détention dans une prison en vue de l’exécution du renvoi au sens de la 2e phrase) et
la nouvelle détention en vue du renvoi dans les centres d’enregistrement, conformé-
ment à l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE, puissent être attaquées devant la CRA en tout
temps jusqu’à l’exécution de la décision de renvoi entrée en force.
Al. 5
Etant donné que les délais de recours sont généralement brefs et vu l’intérêt d’une
procédure accélérée, il semble justifié de reconnaître la validité des documents juri-
diques transmis par télécopie (fax). L’art. 52, al. 2 et 3, PA doit toutefois être pris en
considération.
Art. 109
Délais de traitement des recours
Al. 1
Adaptation rédactionnelle au nouvel élément constitutif de la non-entrée en matière
introduit à l’art. 35a.
Al. 2
Le projet de loi prévoit que la CRA dispose, en principe, d’un délai de cinq jours
ouvrables pour rendre ses décisions sur les recours formés dans le cadre d’une pro-
cédure d’asile accélérée menée à l’aéroport ou dans un centre d’enregistrement. S’il
est nécessaire de procéder à un échange d’écritures ou à d’autres actes de procédure,
le délai de traitement imparti à la CRA se fondera sur l’al. 1, pour autant qu’il
s’agisse de recours contre des décisions de non-entrée en matière.
Al. 3
S’agissant des recours interjetés contre l’assignation d’un lieu de séjour à l’aéroport
ou dans un autre lieu approprié et contre la détention en vue de l’exécution du
renvoi conformément à l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE (RS 142.20), la CRA rend, en
général, une décision immédiate sur la base du dossier sans qu’il n’en soit débattu
entre les parties.

6421
Art. 110
Délais de procédure
Al. 4
La nouvelle procédure en matière de recours prévoit de faire passer le délai de pro-
cédure à deux jours tout au plus afin d’améliorer le déroulement du recours, de faci-
liter l’apport de moyens de preuve dans le cadre de la procédure à l’aéroport
(cf. art. 22, al. 4, et 108, al. 4, LAsi) et d’améliorer les conditions de détention en
vue de l’exécution du renvoi dans les centres d’enregistrement (cf. art. 13b, al. 1,
let. d, LSEE).
Art. 111
Procédure simplifiée
Al. 1
Il s’agit d’une adaptation, d’ordre systématique, aux modifications de la procédure
de recours, en particulier aux dispositions de l’art. 108. Comme dans la réglementa-
tion en vigueur, il doit être possible de renoncer à un échange d’écritures dans les
cas de recours visiblement infondés, de recours contre les décisions interdisant
l’entrée en Suisse rendues à l’aéroport et contre l’attribution d’un lieu de séjour à
l’aéroport. Cette possibilité sera désormais étendue aux recours contre la mise en
détention au sens de l’art. 13b, al. 1, let. b, LSEE. Tous les documents essentiels
pour décider d’ordonner cette détention doivent en effet être présentés à la CRA:
décision d’octroi de l’asile ou de renvoi, par ex. copies des documents de voyage,
garantie d’une représentation diplomatique, documents de voyage de remplacement
ou documents similaires, permettant de supposer que l’exécution du renvoi sera pos-
sible dans un délai de 20 jours. De même, des certificats médicaux écrits doivent
être présentés pour prouver que la personne concernée n’est pas apte à être mise en
détention. Il s’agit en fait d’une disposition potestative, à laquelle il ne peut être
dérogé qu’en faveur de l’auteur du recours.
Al. 2
Outre les compétences actuelles, c’est désormais un juge unique qui statue sur les
recours contre l’ordre de détention au sens de l’art. 13b, al. 1, let. d, LSEE
(RS 142.20). Cette disposition est justifiée dans les commentaires de l’al. 1, en par-
ticulier par le fait que l’ensemble des documents nécessaires à la décision doivent
être présentés par écrit à la CRA.
Art. 112
Effets d’une voie de droit extraordinaire
Pour les procédures de recours engagées suite à des décisions de non-entrée en
matière et des décisions rendues à l’aéroport, il est dorénavant prévu un délai de
recours de cinq jours. Tout recours a un effet suspensif (cf., à ce sujet, ch. 1.2.2,
explications relatives aux art. 23, al. 2, 42, al. 3, et 108). Ainsi, la détention de
courte durée en vue de l’exécution du renvoi mentionnée à l’art. 112, al. 1 à 3
(actuels), devient obsolète. C’est pourquoi il y a lieu d’abroger les trois alinéas.
L’art. 112 reprend donc uniquement l’al. 4 (actuel) tel quel. L’article ne comprenant
plus aucune disposition relative à l’effet suspensif et à l’exécution immédiate de la
décision de renvoi, mais contenant seulement des dispositions relatives à l’effet
d’une voie de droit extraordinaire, son titre est également modifié en conséquence.

6422
2.1.7 
Chapitre 10
Dispositions pénales concernant le chapitre 5,
section 2
Art. 115
Délits
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est la taxe spéciale visée à
l’art. 86a.
Art. 116a (nouveau)
Amendes d’ordre
A l’heure qu’il est, l’encaissement des sûretés auprès des employeurs pose pro-
blème. En effet, en vertu de l’art. 115, let. c, ils peuvent se soustraire à leur respon-
sabilité en arguant, par analogie avec les charges sociales, qu’il n’y a pas violation
du devoir de garder les fonds nécessaires à disposition. En effet, tant que
l’employeur n’a pas versé les sûretés dues, mais qu’il est en mesure de le faire à tout
moment, il dispose des fonds nécessaires pour s’acquitter de son obligation. Cette
situation s’est accompagnée de procédures administratives en matière d’encaisse-
ment aussi coûteuses qu’inutiles.
L’introduction d’une amende d’ordre (par analogie avec l’art. 91 de la loi fédérale
sur l’assurance-vieillesse et survivants [LAVS]) doit constituer un signal clair aux
yeux des employeurs n’ayant, malgré un rappel, toujours pas versé la taxe spéciale
dans les délais.
2.2 
Commentaires relatifs aux modifications de la LSEE
Art. 6a (nouveau)
En vertu de l’arrêté fédéral approuvant la convention du 27 avril 1972 relative au
statut des apatrides (RS 855.1), l’aide sociale des apatrides est régie par les disposi-
tions relatives à l’aide sociale fournie aux réfugiés, lesquelles figurent aux chapitres
5 et 6 de la LAsi. Cependant, ne précisant pas la durée pendant laquelle l’aide
sociale des apatrides relève de la compétence de la Confédération, la réglementation
en vigueur est incomplète. Cette lacune devrait être comblée en appliquant aux apa-
trides les dispositions régissant le droit des réfugiés à une autorisation de séjour ou
d’établissement et la délivrance de ce permis à ces personnes. Sachant, à cet égard,
que les dispositions relatives au statut des apatrides s’appuient, en droit international
comme en droit interne, sur des principes semblables à ceux en vigueur pour les
réfugiés, il est justifié de prévoir pour les apatrides un régime analogue à celui des
réfugiés en matière d’aide sociale.
Art. 13b
Al. 1, let. d (nouvelle)
Etant donné que la détention en vue de l’exécution du renvoi dite «de courte durée»
a été supprimée suite au réaménagement de la procédure de recours (cf. ch. 1.2.2 et
explications relatives à l’art. 112), il s’agira de prévoir une autre mesure pour garan-

6423
tir l’exécution des renvois. Pour ce faire, il convient d’introduire un nouvel élément
constitutif de la détention en vue de l’exécution du renvoi. L’intérêt public d’une
telle mesure réside dans la possibilité de garantir l’exécution effective d’une déci-
sion de renvoi rendue suite à une décision de non-entrée en matière.
Comme tous les motifs justifiant une détention en vue du renvoi, le nouveau motif
introduit vise à garantir son exécution. Au regard du droit international public, sa
base légale est la même que pour les autres motifs figurant à l’art. 5, ch. 1, let. f,
CEDH (RS 0.101). Contrairement aux éléments constitutifs actuels de la détention
en vue du renvoi, ce nouveau motif n’est pas lié à un comportement susceptible de
faire l’objet de reproches subjectifs, comme par exemple la violation d’une interdic-
tion d’entrer sur le territoire. En cela, il se distingue des motifs existants, lesquels ne
peuvent par exemple s’appliquer que s’il est prouvé que l’intéressé risque de passer
à la clandestinité ou s’il a transgressé une interdiction d’entrer en Suisse.
Il existe deux conditions objectives pour ordonner ce type de détention:
1.
La détention ne peut être ordonnée qu’à l’encontre de personnes frappées
d’une décision de non-entrée en matière, conformément aux art. 32 à 35a
LAsi, notifiée dans un centre d’enregistrement. Ainsi, la détention est limitée
à des personnes dont la demande d’asile est abusive (par ex. en cas de dissi-
mulation de l’identité, de non-respect de l’obligation de collaborer, de dépôt
abusif de demandes d’asile ou si les intéressés n’ont pas besoin de protection
en Suisse – décision «safe-country», renvoi dans un Etat tiers sûr).
2.
L’exécution du renvoi doit être imminente, autrement dit le renvoi doit pou-
voir être exécuté dans les 20 jours au maximum suivant la notification de la
décision. Bien que la notion d’«imminence» ne soit pas précisément définie
juridiquement parlant, il n’en demeure pas moins qu’elle est interprétée de
façon très restrictive, étant donné que la durée maximale de la détention est
fixée à 20 jours. Pour pouvoir exécuter le renvoi dans un délai de 20 jours,
un certain nombre de conditions devront être remplies. En premier lieu,
l’identité et la nationalité de la personne tenue de quitter la Suisse devront
être connues. En deuxième lieu, s’agissant des documents de voyage, plu-
sieurs cas de figure se présentent: soit l’intéressé est en possession de docu-
ments valables, soit la représentation diplomatique compétente en a garanti
l’établissement, soit encore il doit être possible, d’expérience, de se les pro-
curer en l’espace de quelques jours. En troisième lieu, le départ doit pouvoir
être organisé, c’est-à-dire qu’il doit être possible de se procurer les billets
d’avion dans les 20 jours tout au plus et de mettre en place une éventuelle
escorte.
Dans le cadre de la révision de la loi, la possibilité de garantir l’exécution du renvoi
avec des mesures moins contraignantes que la détention a été examinée. De telles
mesures, comme par exemple l’attribution du requérant d’asile à un canton assortie
de l’obligation de se présenter tous les jours au poste de police seraient cependant
moins efficaces. L’autorité compétente devra malgré tout vérifier au cas par cas si
l’ordre de détention est nécessaire et proportionnel.

6424
Al. 2
Conformément à l’al. 1, let. d, la durée maximale de la détention est limitée à
20 jours pour des raisons de proportionnalité. Aucune prolongation de la détention
n’est possible. Demeure réservée aux cantons la possibilité de mettre une personne
en détention en vue de l’exécution du renvoi pour d’autres motifs. Le cas échéant,
ces 20 jours doivent être déduits de la durée maximale de détention fixée à neuf
mois. Il en va de même pour les jours de détention qu’une personne tenue de quitter
la Suisse a effectués dans un centre de détention en vue de l’exécution du renvoi
conformément à l’art. 22, al. 4, dernière phrase, LAsi.
Art. 13c
Al. 1: Les autorités cantonales continuent d’ordonner la mise en détention pour tous
les motifs de détention en vue du renvoi susceptibles d’être invoqués à ce jour. Le
nouveau motif pouvant être invoqué conformément à l’art. 13b, al. 1, let. d, déroge à
cette règle. En effet, c’est l’ODR qui sera compétent à cet égard, étant donné qu’il
est évident qu’il possède le savoir-faire nécessaire pour examiner si les conditions
qui y sont rattachées sont remplies. L’office rend donc les décisions d’asile et de
renvoi. Par ailleurs, il garde d’éventuels documents d’identité et de voyage. A la
demande des cantons, la Division Rapatriements, administrativement rattachée à
l’ODR, procure des documents de voyage valables. Cette division connaît les
démarches à accomplir dans les pays concernés pour obtenir ces documents, démar-
ches très différentes d’un pays à l’autre. Grâce à leur savoir-faire, les autorités
fédérales sont plus à mêmes d’apprécier l’imminence de l’exécution du renvoi. Par
conséquent, ce transfert de compétences est tout à fait justifié.
Al. 2: En cas de recours, la détention ordonnée conformément à l’art. 13b, al. 1,
let. d, est examinée par la CRA quant à sa légalité et à sa proportionnalité (cf. com-
mentaires relatifs à l’art. 108, al. 4, LAsi). Cette distinction par rapport aux autres
motifs de détention se justifie par le fait qu’une mise en détention ordonnée par une
autorité fédérale doit également être examinée par un tribunal fédéral. Il en résulte
qu’une seule et même autorité judiciaire peut être chargée de mener la procédure de
recours engagée contre une décision d’asile et de mise en détention. Cette mesure
permet, d’une part, de mettre à profit les connaissances spécifiques des autorités
compétentes en matière d’asile, d’autre part, de décharger les autorités cantonales.
Par conséquent, la compétence relative aux tâches policières, à savoir l’arrestation et
la mise en détention, incombe aux autorités cantonales. La Confédération participe à
hauteur de 130 francs par détenu et par jour aux frais occasionnés par la détention en
vue de l’exécution du renvoi, dans la même mesure donc que pour les autres motifs
de détention en vue du renvoi conformément à l’art. 15, al. 1, de l’ordonnance sur
l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers (OERE).
Art. 14a
Al. 1
Les motifs justifiant l’introduction de nouvelles mesures de substitution sont expo-
sés dans la partie générale du message, sous ch. 1.2.3. Par analogie avec l’art. 44,
al. 2, LAsi, l’al. 1 précise à quels étrangers n’ayant pas obtenu l’asile l’admission
pour raisons humanitaires est accordée.

6425
Les al. 2 et 3 correspondent aux actuels al. 3 et 4.
Al. 4
Par analogie avec l’art. 44, al. 6, LAsi, l’al. 4 précise à quels étrangers n’ayant pas
obtenu l’asile l’admission provisoire est accordée. Celle-ci concernera les personnes
dont l’exécution du renvoi n’est pas possible, alors qu’elle serait licite et raisonna-
blement exigible. Si cette impossibilité est imputable au requérant, l’admission
provisoire est exclue (cf. ch. 1.2.3.2 et l’al. 6, let. c). Cette mesure concerne en par-
ticulier les personnes dissimulant leur identité ou leur nationalité ou trompant les
autorités à ce sujet. L’exécution du renvoi est alors maintenue.
Al. 5
La première phrase correspond à l’actuel art. 14a, al. 2, LSEE, qui précise dans
quelles conditions l’exécution d’un renvoi est considérée comme impossible. Si
l’impossibilité d’exécuter cette décision perdure au-delà de quatre ans après que
l’admission provisoire a été prononcée, il y a lieu d’examiner s’il est envisageable
de transformer cette mesure en une admission pour raisons humanitaires. Il est
entendu que les dérogations visées à l’al. 6 s’appliquent également à ces cas.
Al. 6
Si l’exécution du renvoi n’est pas raisonnablement exigible ou est impossible et si
l’on est en présence d’un des motifs énoncés dans le présent alinéa, l’intéressé ne
sera admis ni pour raisons humanitaires ni même à titre provisoire. Au contraire,
tout sera mis en œuvre pour exécuter son renvoi. Il est toutefois possible de déroger
exceptionnellement à cette règle lorsqu’il serait choquant de refuser d’octroyer
l’admission pour raisons humanitaires ou à titre provisoire; tel serait notamment le
cas si une personne avait été condamnée, dans son Etat de provenance, à une longue
peine privative de liberté sans avoir manifestement fait l’objet d’une procédure
pénale conforme aux principes d’un Etat de droit.
Al. 7
Si l’exécution du renvoi est illicite sous l’angle du droit international public et si
l’on est en présence des motifs énoncés à l’al. 6, let. a ou b, l’intéressé sera seule-
ment admis à titre provisoire. Le renvoi est également illicite dans le cas des réfugiés
n’ayant pas obtenu l’asile. Néanmoins, en l’absence des motifs énoncés à l’al. 6, le
réfugié sera admis pour raisons humanitaires. Dans le cas contraire, il ne sera admis
qu’à titre provisoire.
Art. 14b
Al. 1
L’al. 1 a été adapté pour intégrer la nouvelle notion d’admission pour raisons huma-
nitaires. En outre, la possibilité d’engager une action en justice conférée au Minis-
tère public de la Confédération a été supprimée. En effet, cette attribution remonte à
l’introduction de la disposition relative à l’internement d’étrangers et n’a, par
mégarde, pas été supprimée lors de son abrogation.

6426
Al. 2
Les conditions qui ont conduit à prononcer une admission pour raisons humanitaires
ou une admission provisoire sont périodiquement examinées par l’office. Lorsque
ces conditions (exécution du renvoi illicite, impossible ou pas raisonnablement exi-
gible) ne sont plus remplies, l’office lève la mesure de substitution et ordonne
l’exécution du renvoi. S’il apparaît, après la levée de l’admission pour raisons
humanitaires, que l’exécution du renvoi n’est pas possible, la personne concernée
est provisoirement admise, pour autant que l’impossibilité de l’exécution du renvoi
ne lui soit pas imputable.
Al. 2bis
Lorsqu’une personne admise pour raisons humanitaires ou à titre provisoire remplit
les conditions au sens de l’art. 14a, al. 6, a posteriori, l’office lève l’admission pour
raisons humanitaires ou l’admission provisoire sitôt qu’il en prend connaissance et
ordonne l’exécution du renvoi. Tant la police cantonale des étrangers que l’Office
fédéral de la police peuvent également en demander l’examen. Cependant, même si
les éléments de l’art. 14a, al. 6, sont réunis, l’exécution du renvoi ne peut pas être
ordonnée pour les personnes dont le renvoi est illicite au regard du droit interna-
tional public. Le cas échéant, l’admission pour raisons humanitaires est transformée
en admission provisoire.
Al. 3
A l’exception d’une modification d’ordre rédactionnel, l’al. 3 correspond, quant au
fond, à la dernière phrase de l’actuel al. 2.
Art. 14c
Al. 1 et 2
Ces alinéas ont uniquement été adaptés à la nouvelle notion qu’est l’admission pour
raisons humanitaires. Ils n’ont pas subi d’autres modifications quant au fond.
Al. 3
S’agissant des personnes admises pour raisons humanitaires qui, selon toute vrai-
semblance, resteront définitivement en Suisse, il importe de leur aménager les
meilleures conditions possibles pour favoriser leur intégration rapide et optimale.
Or, un des premiers facteurs d’intégration est l’accès au marché du travail et, par là
même, à l’indépendance financière. C’est pourquoi il convient de leur ouvrir l’accès
au marché du travail au même titre qu’aux étrangers titulaires d’une autorisation de
séjour permettant l’exercice d’une activité lucrative.
En revanche, les personnes admises à titre provisoire devraient, comme c’est le cas
aujourd’hui, n’obtenir de permis de travail que si le marché du travail et la situation
économique le permettent (cf. art. 14c, al. 3, LSEE [actuel].
Al. 3bis et 3ter
Le regroupement familial sera autorisé à certaines conditions pour les personnes
admises pour raisons humanitaires, lorsqu’il apparaît qu’elles risquent de s’installer
définitivement en Suisse. La famille ne doit notamment pas bénéficier de l’aide
sociale. Dans des cas de rigueur, il doit être possible de renoncer à la condition exi-

6427
geant que les personnes concernées disposent de ressources financières suffisantes
pour entretenir leur famille. Ces dérogations doivent être concrétisées par voie
d’ordonnance. Le regroupement familial pourra être autorisé, en particulier, si la
personne admise pour raisons humanitaires a plusieurs enfants à charge et si, quoi-
que ayant un revenu assuré, celui-ci est d’une façon générale trop bas pour subvenir
aux besoins de sa famille.
Al. 4
Les virements de subventions seront effectués non plus sur la base des décomptes
établis par les cantons, mais à partir des données saisies dans les banques de don-
nées électroniques au moment du versement. En conséquence, le terme «décompte»
peut être supprimé dans le présent alinéa.
Actuellement, les dispositions des chapitres 5 et 6 de la LAsi applicables aux réfu-
giés s’appliquent également aux réfugiés admis à titre provisoire. Une interprétation
strictement grammaticale conduirait à penser que la Confédération est tenue de sub-
venir aux besoins des réfugiés provisoirement admis jusqu’à ce qu’ils obtiennent
une autorisation d’établissement, même si le canton leur a volontairement délivré
une autorisation de séjour. Or le canton prêt à délivrer une autorisation de police des
étrangers doit également, conformément à la compétence constitutionnelle en
matière d’aide sociale (cf. art. 115 Cst.), supporter les frais qui en résultent. La
Confédération ne peut donc être obligée de prendre en charge les frais d’aide sociale
de personnes possédant une autorisation de séjour, même si elle y était auparavant
tenue en présence d’une admission provisoire ou d’une admission ordonnée pour
raisons humanitaires.
Al. 5
Les cantons doivent être indemnisés des frais encourus au titre de l’aide sociale ver-
sée aux personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire dans le
cadre de la forfaitisation globale, comme c’est actuellement le cas pour les requé-
rants d’asile et, en principe, pour les personnes admises à titre provisoire. En revan-
che, le remboursement des coûts d’aide sociale des réfugiés admis pour raisons
humanitaires ou à titre provisoire sera équivalent aux montants forfaitaires pour
réfugiés, dont une partie est aussi destinée à l’intégration. Pour chaque personne
admise pour raisons humanitaires, une contribution unique sera apportée pour
l’intégration professionnelle, sociale et culturelle. Cette contribution peut être sub-
ordonnée à la réalisation d’objectifs socio-politiques et peut être limitée à certains
groupes de personnes (p. ex. personnes en formation). S’agissant de la forme du
forfait, cf. ch. 1.3.1.3
Al. 5bis
Les cantons sont indemnisés au titre des frais occasionnés par les personnes et les
réfugiés bénéficiant d’une admission pour raisons humanitaires pendant une durée
limitée à sept ans suivant l’entrée des intéressés en Suisse. Pour chaque personne
admise pour raisons humanitaires, les cantons perçoivent, outre les forfaits ordinai-
res susmentionnés, une contribution unique destinée à encourager la prise de mesu-
res d’intégration. Le versement de cette indemnité supplémentaire, de même que
l’amélioration du statut de cette catégorie de personnes entendent encourager les
intéressés à accéder à une indépendance financière le plus rapidement possible. Il est
donc justifié que l’obligation de rembourser les frais soit limitée dans le temps. Les

6428
cantons sont ainsi encouragés à favoriser une intégration rapide des intéressés, qui
risquent de prolonger leur séjour en Suisse. Ils ont en effet intérêt à ce que ces per-
sonnes soient le mieux intégrées possible lorsque l’obligation faite à la Confédéra-
tion de rembourser les frais prendra fin.
Al. 6
Les personnes assujetties à la taxe spéciale doivent être les mêmes que celles
actuellement tenues de fournir des sûretés et de rembourser les frais. L’obligation, à
laquelle sont également soumises les personnes admises pour raisons humanitaires
ou à titre provisoire, de s’acquitter d’une taxe spéciale est ainsi mentionnée. Les
dispositions valables pour les requérants d’asile et les personnes à protéger sans
autorisation de séjour sont également applicables aux personnes admises pour
raisons humanitaires et à celles admises à titre provisoire. Les employeurs de ces
personnes sont soumis aux mêmes dispositions pénales que les employeurs de
requérants d’asile.
Al. 7 (nouveau)
Les dispositions concernant l’assurance-maladie des requérants d’asile et des per-
sonnes à protéger sans autorisation de séjour s’appliquent également, par analogie,
aux personnes admises pour raisons humanitaires et à celles admises à titre provi-
soire (cf. à ce sujet ch. 2.5.2).
Art. 14e
Al. 2, let. b
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
Al. 2, let. d
Par mégarde, il avait été omis d’adapter cette disposition dans le cadre de la révision
totale de la loi. Il y a donc été remédié. Il n’en résulte aucun changement quant au
fond.
Art. 15
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires.
Art. 20 
Compétence en matière de recours
Jusqu’ici, la compétence en matière de recours contre les décisions de l’office rela-
tives à l’admission provisoire des personnes relevant du domaine des étrangers
appartenait au Département fédéral de justice et police. Pour les personnes relevant
du domaine de l’asile en revanche, c’est la CRA qui est compétente. Afin de garantir
une jurisprudence homogène, seule la CRA sera dorénavant compétente pour con-
naître des recours introduits contre les décisions de l’office en matière d’admission
pour raisons humanitaires et d’admission provisoire. Ainsi, la CRA ne sera plus
seulement compétente pour les recours formés contre le refus d’octroyer une admis-
sion pour raisons humanitaires ou à titre provisoire, mais aussi pour les recours con-

6429
cernant l’octroi ou la levée de ces mesures. L’art. 105, al. 1, LAsi a été adapté en
conséquence.
2.3 
Commentaires relatifs aux dispositions transitoires
Les présents commentaires relatifs aux dispositions transitoires inscrites dans la
LAsi concernent également les dispositions transitoires, pratiquement identiques,
figurant dans la révision de la LSEE.
Al. 1
A partir de l’entrée en vigueur de la présente loi, le décompte des comptes sûretés
devra être établi conformément non pas au droit actuellement en vigueur, mais au
nouveau droit ou aux présentes dispositions transitoires, qui ont fait l’objet de sim-
plifications. Ne plus établir les décomptes sur la base de l’ancienne législation per-
mettra de solder efficacement et rapidement tous les comptes personnels et de passer
au nouveau système à moindre coût.
Al. 2
Toute personne dont le compte affiche un solde inférieur à 12 000 francs, mais exer-
çant une activité lucrative depuis déjà plus de dix ans, ne sera plus assujettie à la
taxe spéciale. S’agissant, par contre, des personnes ayant travaillé moins de dix ans,
elles le seront à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi. La durée de coti-
sation sera réduite proportionnellement aux sûretés déjà versées.
Al. 3
Toute personne possédant plus de 12 000 francs sur son compte sera exemptée de la
taxe spéciale. Cette mesure concernera notamment une majorité de personnes ayant
été admises à titre provisoire dans le cadre de l’«Action humanitaire 2000» décidée
par le Conseil fédéral. La somme maximale de 12 000 francs sera saisie sur le
compte, indépendamment des frais réellement occasionnés par le titulaire et sa
famille. Tout excédent lui sera restitué. Pour les familles possédant plusieurs
comptes, la somme maximale de 12 000 francs sera saisie sur chacun des comptes.
Al. 4
Tout montant saisi antérieurement sur le compte sûretés sera pris en considération.
Si, par exemple, suite à une décision incidente, la somme de 7000 francs a déjà été
saisie et si le solde du compte s’élève, à l’entrée en vigueur de la présente loi, à
6000 francs, la saisie ne pourra porter que sur la somme maximale de 5000 francs.
Toute somme supérieure à 12 000 francs sera remboursée au titulaire du compte.
Al. 5 et 6
Les al. 5 et 6 définissent les cas dans lesquels l’ancien droit reste applicable.
Al. 7
Le nouveau droit s’applique à toutes les autres procédures pendantes au moment de
l’entrée en vigueur de la présente loi, à l’exception des procédures pendantes visées
aux al. 5 et 6 de la disposition transitoire prévoyant, à certaines conditions,

6430
l’application de l’ancien droit. Les al. 1 à 4 des dispositions transitoires réglemen-
tent la procédure de liquidation «unique» des comptes.
Al. 8 et 9 (disposition transitoire ne concernant que la LSEE)
Sur la base des indications saisies dans les banques de données électroniques de
l’Office fédéral des réfugiés et de l’Office fédéral des étrangers concernant les
personnes admises à titre provisoire, ces dernières pourront au moment de l’entrée
en vigueur des modifications de la loi sur l’asile soit conserver leur statut, soit obte-
nir celui de personne admise pour raisons humanitaires. La durée pendant laquelle
une personne admise à titre provisoire aura séjourné en Suisse sera prise en compte
lorsqu’elle acquérra le statut de personne admise pour raisons humanitaires. Si les
conditions de l’admission pour raisons humanitaires ou de l’admission provisoire ne
sont plus remplies, le statut peut être levé à tout moment (cf. art. 14b LSEE). Le
Conseil fédéral règle les modalités du changement de statut (par ex. établissement de
nouvelles pièces d’identité). En outre, avant l’entrée en vigueur de la révision de la
loi sur l’asile, l’office vérifiera, sur la base des dossiers personnels, quelles adapta-
tions concernant les personnes admises à titre provisoire sont nécessaires afin de
garantir la qualité des données électroniques. Il s’agira notamment de contrôler si les
éléments constitutifs au sens de l’art 14a, al. 6, let. a et b, sont réunis dans le cas des
personnes admises à titre provisoire dont l’exécution du renvoi ou de l’expulsion
n’est pas possible et qui ont ce statut depuis plus de quatre ans au moment de
l’entrée en vigueur de la révision de la loi sur l’asile.
La Confédération pourra accorder à certains groupes de personnes, par exemple aux
jeunes en âge de suivre une formation, un montant unique dans le cadre du forfait
global. L’octroi de ce montant pourra être lié à la réalisation d’objectifs socio-
politiques. Par analogie avec l’art. 14c, al. 5bis (nouveau), le forfait global destiné à
cette catégorie de personnes sera versé pour une durée limitée à un maximum de
sept ans à compter de l’entrée en Suisse.
Le Conseil fédéral doit en outre avoir la possibilité de prévoir une réglementation en
faveur des cantons, qui garantira que les personnes déjà admises à titre provisoire au
moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi et entrées en Suisse depuis plus de
sept ans ne tomberont pas directement sous la responsabilité financière des cantons.
Al. 10
S’agissant des recours pendants formés en vertu de l’art. 20, al. 1, let. b, LSEE, le
Service des recours du DFJP statuera toujours sur les procédures pendantes au
moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi.
2.4 
Commentaires relatifs à la révision de la loi
d’organisation judiciaire
Art. 100
Adaptation d’ordre rédactionnel à la nouvelle notion qu’est l’admission pour raisons
humanitaires, de l’art. 100, let. b, ch. 5.

6431
2.5 
Commentaires relatifs aux modifications apportées
dans le domaine de la santé
Il faut d’abord préciser que, pour des raisons relevant de la technique législative, les
dispositions légales n’utilisent que la notion d’«admission provisoire», tandis que,
dans les commentaires ci-dessous, il sera également question d’«admission pour rai-
sons humanitaires». La disposition du point II, al. 2 (en annexe à l’art. 116a, LAsi),
garantit que la terminologie sera modifiée dès l’entrée en vigueur de la révision de la
LAsi.
La proposition du Conseil fédéral visant à maîtriser les coûts de la santé dans le
domaine de l’asile comprend deux points: premièrement, le principe fixé jusqu’ici
par voie d’ordonnance, consistant à permettre aux cantons de limiter les requérants
d’asile, les personnes à protéger sans autorisation de séjour et les personnes admises
pour raisons humanitaires ou à titre provisoire dans le choix de leur assureur et de
leur fournisseur de prestations, doit être inscrit dans la LAsi. Deuxièmement, le
canton pourra, soit choisir parmi les assureurs offrant déjà des formes particulières
d’assurance de base en vertu de la LAMal, soit parmi ceux qui donnent désormais la
possibilité de limiter le choix du fournisseur de prestations pour les seuls requérants,
les personnes à protéger sans autorisation de séjour et les personnes admises pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire.
2.5.1 
Remarques générales sur les modifications
de la LAMal
La tradition humanitaire de notre pays devrait également se refléter dans les soins
médicaux accordés aux requérants d’asile, aux personnes admises pour raisons
humanitaires ou à titre provisoire et aux personnes à protéger sans autorisation de
séjour. Or, il n’est possible d’intégrer ces personnes dans notre système de santé
qu’en leur garantissant un encadrement médical accordant l’importance due aux
traumatismes ou à d’autres circonstances les ayant poussées à chercher refuge en
Suisse. La question du financement de ces soins se pose alors rapidement et doit
trouver réponse dans le cadre d’une assurance. C’est également pour cette raison que
les requérants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre
provisoire et les personnes à protéger sans autorisation de séjour appartiennent au
cercle des personnes obligatoirement soumises à la LAMal. La solution du système
d’assurance n’est en soi par remise en cause et n’a pas à l’être. Il s’agit toutefois
d’élaborer des solutions adaptées à la situation, qui ne représenteront pas une charge
financière et administrative démesurée, ni pour les cantons responsables de leur
application ni pour les assureurs. C’est la raison pour laquelle la présente révision
prévoit des restrictions exclusivement pour les requérants d’asile, les personnes
admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger
sans autorisation de séjour qui bénéficient de l’aide sociale.
Ainsi, la présente révision vise, d’une part, à maintenir l’éventail et la qualité des
prestations prévues dans la LAMal pour tous, d’autre part, à aménager des systèmes
qui tiennent compte des spécificités de la situation et prévoient un financement
conforme à la LAMal.

6432
Le système actuel, qui se fonde déjà sur la LAMal, s’est révélé onéreux au niveau
aussi bien des finances que de l’investissement administratif. En effet, à la fin des
années 90, la Suisse a accueilli un grand nombre de requérants d’asile dont
l’admission par quelques assureurs a mis en évidence les problèmes liés à une ges-
tion administrative complexe et aux coûts globalement plus élevés qu’ils engen-
draient. Pour tenter d’y remédier, le Conseil fédéral a proposé au Parlement, dans
son message du 18 août 1999 (FF 1999 7144) concernant l’arrêté fédéral sur des
mesures urgentes dans la compensation des risques de l’assurance-maladie,
d’exclure les requérants d’asile, les personnes admises à titre provisoire et les per-
sonnes à protéger sans autorisation de séjour de l’effectif déterminant pour la com-
pensation des risques. Le Conseil fédéral voulait ainsi alléger la charge financière
pesant sur un petit nombre d’assureurs qui satisfaisaient à l’obligation d’assurer ces
personnes. Le Parlement a refusé d’entrer en matière, mais a néanmoins adopté une
motion (CSSS-E, 99.3567), par laquelle il demandait au Conseil fédéral de proposer
une solution uniforme pour la prise en charge des soins des requérants d’asile, des
personnes admises à titre provisoire à ce jour et des personnes à protéger sans auto-
risation de séjour, qui tienne compte des intérêts des intéressés, des assureurs, des
cantons et de la Confédération.
Par la suite, l’expert mandaté conjointement par l’Office fédéral des assurances
sociales (OFAS) et l’ODR pour examiner un mode de financement adéquat a cons-
taté et confirmé que la compensation des risques demeurait le problème principal.
Sur la base de ces réflexions et convaincu que le système de financement prévu par
la LAMal ne doit pas pour autant subir de modifications substantielles, le Conseil
fédéral propose, dans la présente révision, des solutions ciblées prenant en considé-
ration, d’une part, les impératifs administratifs et financiers des cantons, d’autre
part, les exigences des assureurs, dont les chiffres ont démontré que les frais de cette
catégorie de personnes étaient plus élevés que ceux du reste de l’effectif des assurés.
Par ailleurs, les modifications proposées reposent sur la limitation du choix des
fournisseurs de prestations et la mise en place d’un modèle de «gatekeeping».
D’autre part, le Conseil fédéral suggère une deuxième mesure, qui consiste à utiliser
la part de la prime qui, d’après la LAMal, devrait revenir au fonds de compensation
des risques pour couvrir les coûts de santé plus élevés. En effet, le système de la
compensation des risques instauré par la LAMal sert, en principe, à équilibrer les
différents risques entre les effectifs d’assurés. Partant du principe que les hommes
jeunes occasionnent des frais médicaux moins élevés, les assureurs doivent verser,
pour cette catégorie d’assurés, une contribution en faveur de la compensation des
risques et reçoivent, en contrepartie, une redevance pour les personnes présentant
des risques plus élevés du point de vue technique de l’assurance. Ce mécanisme
évite ainsi une chasse aux «bons risques» et fait en sorte que la communauté des
assurés bénéficie d’un équilibre entre les assureurs, en termes financiers.
Or, en règle générale, de nombreux requérants d’asile sont des hommes jeunes.
L’assureur doit assumer des frais plus élevés pour ces personnes en raison de leur
mauvais état de santé et malgré tout, en vertu de la LAMal, verser une contribution
au fonds de compensation des risques. Dans ce cas bien précis, on constate ainsi que
le mécanisme de la compensation des risques ne peut correctement remplir sa fonc-
tion équilibrante. Au contraire, pour cet effectif particulier, l’assureur assume une
double charge financière.

6433
C’est pour ces raisons que le Conseil fédéral propose à nouveau d’exclure les requé-
rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour de l’effectif déterminant pour la
compensation des risques. Outre les avantages financiers, cette mesure présente
également l’avantage de s’intégrer aisément au système actuel. En effet, envisager,
par exemple, des primes spécifiques pour les requérants d’asile, les personnes admi-
ses pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et les personnes à protéger sans
autorisation de séjour qui couvriraient les coûts effectifs et qui seraient par consé-
quent particulièrement élevées nécessiterait également un mécanisme de calcul de
primes spécifique. Celui-ci impliquerait une charge administrative disproportionnée
pour l’assureur et donc une charge financière pour les cantons et la Confédération.
Maintenir le système actuel signifierait que l’ensemble des assurés devrait supporter
des primes tendanciellement plus élevées. Enfin, grâce aux possibilités de maîtriser
les coûts, un plus grand nombre d’assureurs pourrait être incité à conclure des con-
trats-cadre avec les cantons.
Les chiffres des années de 1998 à 2000 ont démontré que, sans les contributions à la
compensation des risques, l’assurance des requérants d’asile, des personnes admises
à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisation de séjour aurait prati-
quement couvert les coûts effectifs. Si cette mesure avait été adoptée, quelque
44 000 requérants d’asile, personnes admises à titre provisoire et personnes à proté-
ger sans autorisation de séjour tributaires de l’aide sociale auraient été exclus, en
mars 2001, de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques.
En conclusion, ces mesures à deux volets (financement conforme aux règles appli-
cables aux formes particulières d’assurance et exclusion de l’effectif déterminant
pour la compensation des risques des requérants d’asile, des personnes admises pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire et des personnes à protéger sans autorisa-
tion de séjour) permettent aux cantons de respecter les impératifs budgétaires et
n’occasionnent pas de charges administratives importantes pour les assureurs. Par-
tant, elles répondent aux exigences formulées dans la motion de la CSSS-E
(99.3567). En outre, elles visent à encourager les assureurs à conclure avec les can-
tons des contrats-cadre correspondants.
2.5.2 
Remarques générales concernant la modification
de la LAsi
Les explications suivantes s’appliquent également aux personnes admises pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire (cf. art. 14c, al. 7 du projet de révision de
la LSEE).
Les requérants et les personnes à protéger sans autorisation de séjour sont soumis à
l’assurance obligatoire conformément à la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assu-
rance-maladie (LAMal; RS 832.10) et peuvent dès lors choisir librement leur assu-
reur et leur fournisseur de prestations. Or, en raison des guerres qui sévissent dans
leur état d’origine ou de provenance, l’état de la santé de ces personnes est souvent
précaire. Par ailleurs, face à des systèmes de santé bien plus perfectionnés que
ceux existant dans leur Etat d’origine, elles se sentent souvent désemparées (ex:
libre choix de son médecin traitant). A cela viennent s’ajouter des problèmes de

6434
communication, constituant l’une des principales raisons de visites répétées chez le
médecin.
Aussi le groupe de travail sur le financement du domaine de l’asile a-t-il souligné,
dans son rapport final, que la mission prioritaire des cantons consistait à introduire
des systèmes permettant de limiter les requérants et les personnes à protéger sans
autorisation de séjour dans le choix de leur assureur et de leur fournisseur de presta-
tions. Ensuite il s’agira, selon le groupe de travail, d’examiner de manière approfon-
die si les personnes visées (requérants et personnes à protéger sans autorisation de
séjour) doivent être exclues de l’assurance-maladie et si certaines prestations médi-
cales doivent être réduites. Le principe d’une réglementation de l’accès à l’assurance
a reçu un écho favorable lors de procédure de consultation auprès des cantons. En
revanche, l’idée de réduire les prestations médicales a été rejetée par la majorité des
cantons, tout d’abord pour des raisons éthiques, car on craint qu’elle ne mène à une
discrimination, ensuite parce qu’elle pose des problèmes de mise en œuvre et de
délimitation.
La limitation prescrite dans le choix de l’assureur et du fournisseur de prestations
permet aux cantons de mieux contrôler l’accès des requérants d’asile et des person-
nes à protéger sans autorisation de séjour au système de santé. Cela garantit les soins
médicaux nécessaires aux personnes concernées par l’instauration conséquente d’un
système de «gatekeeping» et d’éviter ainsi des visites répétées chez le médecin sans
motif. Ces mesures permettent de réaliser des économies directes, car elles agissent
sur le coût de la santé, mais également indirectes puisqu’en orientant une personne
soumise à l’assurance obligatoire vers un ou plusieurs assureurs, les cantons allègent
considérablement la charge administrative.
L’ordonnance 2 du 11 août 1999 relative au financement avait déjà énoncé le prin-
cipe selon lequel les cantons limitaient les requérants et les personnes à protéger
sans autorisation de séjour dans le choix de leur assureur et de leur fournisseur de
prestations. La possibilité d’une restriction dans le domaine de l’assistance existe
donc depuis longtemps. La plupart des cantons ont usé de cette possibilité pour res-
treindre le choix des assureurs en concluant des accords-cadre avec les assurances-
maladie. Ainsi, la charge administrative des cantons mais aussi des assureurs est
nettement allégée. Cependant, très peu de cantons ont limité les personnes dans le
choix de leur fournisseur de prestations.
Sur la base de ces réflexions, il a été décidé d’énoncer dans une loi le principe selon
lequel les cantons ont la possibilité de limiter les requérants et les personnes à pro-
téger sans autorisation de séjour aussi bien dans le choix de leur assureur que de leur
fournisseur de prestations. La consécration de ce principe dans la loi s’explique
avant tout pour des raisons institutionnelles. Quant au caractère avant tout dispositif
de cette mesure, il est dû au fait que les cantons sont tenus quant au but mais libres
quant aux moyens de l’atteindre.
En raison du manque de données concrètes dans ce domaine, il n’a pas encore été
possible d’évaluer l’effet d’une réglementation de l’accès à l’assurance. Toutefois, la
situation ne cesse de s’améliorer, au point qu’une première évaluation pourra être
entreprise en 2002. Une application continue de ces mesures devrait permettre si ce
n’est de baisser les coûts de la santé, du moins de les stabiliser.

6435
Deux remarques essentielles sont ressorties de la procédure de consultation. La pre-
mière concernait l’énoncé de la réglementation en question. Celui-ci donnait en effet
l’impression que les cantons pouvaient eux-mêmes proposer des formes particulières
d’assurance en tant qu’assureurs, alors que ce n’est cependant pas le cas. Il s’agirait
plutôt de donner la possibilité aux cantons de limiter le choix des assureurs (art. 82a,
al. 2, LAsi), le cas échéant de le limiter à des assurances proposant des formes parti-
culières d’assurance. De même, comme c’est déjà le cas à l’heure actuelle, les can-
tons doivent avoir la possibilité de diriger les requérants d’asile et les personnes à
protéger sans autorisation de séjour vers des fournisseurs de prestations sélectionnés
par eux, indépendamment des assureurs concernés. Cette disposition a donc été cor-
rigée pour ne plus prêter à confusion.
Une deuxième remarque, provenant du milieu des assureurs, mais également des
fournisseurs de prestations, mentionne la possibilité pour les assureurs de créer des
formes particulières ouvertes uniquement aux requérants et aux personnes à protéger
sans autorisation de séjour. En principe, lorsque les assureurs créent une forme par-
ticulière d’assurance, celle-ci doit être ouverte à toute personne assurée. Toutefois,
s’agissant des requérants et des personnes à protéger sans autorisation de séjour, ils
sont déjà limités dans leur choix du fournisseur par les cantons. Il ne serait pas
équitable de ne pas laisser les assureurs organiser la même structure avec toutes les
garanties contenues dans la LAMal. Cette possibilité, à l’instar de ce qui est prévu
pour les cantons, est inscrite dans la LAsi.
Les assureurs souhaiteraient en outre pouvoir fixer des primes en fonction des coûts
effectifs, mais cette proposition, qui déroge au système de la fixation des primes
prévus dans la LAMal, est rejetée.
En effet, l’exclusion des personnes concernées de la compensation des risques, qui
vise précisément à alléger les charges des assureurs, leur permettra de couvrir les
éventuels frais supplémentaires avec le montant correspondant à cette contribution
qui n’est plus due.
2.5.3 
Commentaires relatifs aux dispositions
proprement dites
2.5.3.1 
LAMal
Les modifications de la LAMal proposées dans le projet soumis à consultation ont
été sources de malentendus. Les cantons peuvent certes jouer un rôle de «gatekee-
per» mais ne peuvent pas offrir leur propre assurance. Afin de clarifier la situation,
cette disposition n’apparaîtra plus dans la LAMal, mais dans l’art. 82a de la loi sur
l’asile.
Art. 105a
Effectif des assurés déterminant pour la compensation des risques
La compensation des risques dans l’assurance obligatoire des soins permet de com-
penser les frais des assurés, qui diffèrent en fonction de l’âge et du sexe. Selon ce
principe, les assureurs doivent par exemple verser une contribution pour les jeunes
assurés de sexe masculin («bons risques»), tandis qu’ils reçoivent un montant com-
pensatoire pour les assurés plus âgés de sexe féminin («mauvais risques»).

6436
Les requérants d’asile appartiennent généralement au groupe des jeunes assurés de
sexe masculin. Néanmoins, en raison des circonstances (par ex. système des soins
médicaux lacunaire dans l’Etat de provenance, traumatismes ou blessures de guerre),
ils génèrent, comparativement aux autres assurés de leur catégorie, des dépenses de
santé supérieures, au point que les primes ne suffisent plus à couvrir à la fois la
contribution et les dépenses de santé. Si le nombre de requérants d’asile, de person-
nes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et de personnes à proté-
ger sans autorisation de séjour qui séjournent en Suisse et qui bénéficient de l’aide
sociale était exclu de l’effectif des assurés déterminant pour la compensation des
risques, les assureurs ne devraient plus verser de contribution pour ce cercle de per-
sonnes et disposeraient de ce fait de la totalité des primes pour couvrir les dépenses
de santé.
L’al. 1 définit le cercle des assurés devant être exclu de l’effectif déterminant pour la
compensation des risques. Il s’agit des requérants d’asile, des personnes admises
pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et des personnes à protéger sans auto-
risation de séjour qui séjournent en Suisse et qui bénéficient de l’aide sociale. Afin
de pouvoir exclure le groupe d’assurés défini à l’al. 1 de leur effectif déterminant
pour la compensation des risques, les assureurs peuvent néanmoins avoir besoin de
renseignements et de documents de la part des autorités administratives, en particu-
lier des cantons et des communes, ainsi qu’exceptionnellement de la Confédération.
L’al. 2 crée la base légale nécessaire à cet échange de données.
L’al. 3 crée la base légale indispensable à la transmission à l’OFAS de données con-
cernant le cercle d’assurés à déduire de l’effectif déterminant pour la compensation
des risques. Ces données lui sont effectivement nécessaires dans la mesure où elles
lui permettent, entre autres, non seulement de vérifier les données des assureurs,
mais aussi de suivre l’évolution des dépenses de santé occasionnées par ce groupe
de personnes.
2.5.3.2 
LAsi
Art. 82a
Assurance-maladie pour requérants d’asile et personnes à protéger
sans autorisation de séjour
Les explications suivantes s’appliquent également aux personnes admises pour
raisons humanitaires ou à titre provisoire (cf. art. 14c, al. 7, du projet de révision de
la LSEE).
Al. 1
Toutes les formes d’assurance proposées aux requérants d’asile et aux personnes à
protéger sans autorisation de séjour doivent , sous réserve des al. 2 à 6, être confor-
mes aux dispositions prévues par la LAMal. Cela signifie en particulier que les assu-
reurs fixeront le montant des primes pour ces formes particulières d’assurance con-
formément aux dispositions de la LAMal; que des primes plus basses n’entreront
donc en ligne de compte que si la forme d’assurance en question s’avère avanta-
geuse; et queles primes de référence et donc les primes maximales ne devront en
aucun cas être supérieures au montant de la prime ordinaire de la région en question.
Par ailleurs, toutes les prestations obligatoires en vertu de la LAMal seront garanties

6437
et devront être fournies par les fournisseurs de prestations mentionnés aux art. 36 à
40 LAMal.
Al. 2
La présente réglementation permettra aux cantons de limiter les requérants d’asile et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour dans le choix de leur assureur.
Les cantons pourront ainsi, par exemple, affilier ce cercle de personnes auprès d’un
assureur au moyen d’un contrat-cadre. Il ne s’agit pas ici d’un contrat collectif au
sens habituel du terme, mais davantage d’une convention sur les éventuelles charges
supplémentaires devant être assumées par les assureurs en vue d’accroître l’effi-
cacité du système en simplifiant les démarches administratives liées à l’assurance-
maladie des requérants d’asile et des personnes à protéger sans autorisation de
séjour. Si un tel contrat n’est pas envisageable, les cantons doivent avoir la possi-
bilité de se concentrer sur quelques assureurs seulement. Ils pourront donc influer
davantage sur les dépenses de santé (grâce au système du «gatekeeping») et les frais
administratifs.
Dans la mesure où ils ont la possibilité de reprendre des modèles de «gatekeeping»
déjà existants (HMO, médecin de famille), la présente réglementation permet aux
cantons de prescrire, conformément à l’art. 41, al. 4, LAMal, des formes d’assurance
particulières aux requérants d’asile et aux personnes à protéger sans autorisation de
séjour. Ces derniers se voient, par là même, restreints dans le choix, d’une part, de
leur fournisseur de prestations et, d’autre part, de leur assureur.
Al. 3
Les cantons doivent également avoir la possibilité de mettre eux-mêmes sur pied, en
coopération avec les fournisseurs de prestations mentionnés aux art. 36 à 40 LAMal,
des systèmes de «gatekeeping» pour les requérants d’asile et les personnes à proté-
ger sans autorisation de séjour. Une telle possibilité peut s’imposer lorsque les assu-
reurs ne proposent aucun modèle de «gatekeeping» ou HMO dans le canton (cf. à ce
sujet message du 18 septembre 2000 concernant la révision partielle de la loi fédé-
rale sur l’assurance-maladie, FF 2001 733, 735; obligation faite aux assureurs de
proposer dans toute la Suisse des formes d’assurance particulières et un choix res-
treint de fournisseurs de prestations) ou que les modèles mis sur pied par les cantons
apparaissent comme la meilleure solution. Dans certaines circonstances, les modèles
proposés par les cantons peuvent permettre de gérer plus efficacement l’accès au
système de santé en sélectionnant des fournisseurs de prestations spécialisés ou par-
lant plusieurs langues.
Al. 4
Les assureurs sont habilités à proposer une forme d’assurance impliquant un choix
limité de fournisseurs de prestations pour les seuls requérants et les personnes à
protéger sans autorisation de séjour. Sur le plan administratif, cette solution laisse
une plus grande marge de manœuvre tant aux assureurs qu’aux cantons, qui est la
bienvenue eu égard aux coûts.
Al. 5
Le Conseil fédéral fixera dans le cadre d’une ordonnance les modalités et les critères
selon lesquels il conviendra de limiter le choix de l’assureur et des fournisseurs de
prestations. Afin de garantir des soins de qualité et un accès adéquat au système de

6438
santé, une norme de délégation s’impose. Mais dans tous les cas, le choix du four-
nisseur de prestations ne devra pas réduire le catalogue des prestations garanti par la
LAMal.
Al. 6
Les cantons et les assureurs peuvent convenir de la suppression de la participation
aux coûts. Cette possibilité existe déjà pour les formes particulières d’assurance pré-
vues par la LAMal (art. 64, al. 6, let. c, LAMal, en corrélation avec l’art. 99
OAMal). L’extension de cette possibilité aux al. 2 et 4 du présent article permet aux
cantons de réaliser des économies et les incite à exploiter les formes particulières
d’assurance impliquant un choix limité de fournisseurs de prestations. De plus, elle
permet aux assureurs de réduire leurs frais administratifs, étant donné la suppression
de la participation aux coûts.
Al. 7
Tant que les requérants d’asile et les personnes à protéger sans autorisation de séjour
bénéficient de l’aide sociale, le canton doit assurer les soins médicaux nécessaires et,
partant, prendre en charge les primes de l’assurance-maladie. Ces frais lui sont tou-
tefois remboursés par la Confédération dans le cadre du forfait global accordé pour
les personnes faisant l’objet d’une procédure (cf. à ce sujet ch. 1.3.1.3.1). Cepen-
dant, afin d’éviter l’allocation d’une double subvention due à la réduction des pri-
mes conformément à l’art. 65 LAMal et à l’octroi du forfait global, il importe de
suspendre le droit de ces personnes à une réduction des primes jusqu’à ce qu’elles
ne soient plus dépendantes de l’aide sociale ou qu’elles puissent prétendre à une
autorisation de séjour. En conséquence, aussi longtemps que les requérants d’asile et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour perçoivent des prestations de
l’aide sociale, ils se verront privés du droit à la réduction des primes garanti par la
loi. Cette mesure doit désormais être inscrite dans la loi.
2.6 
Commentaires relatifs aux modifications
de la LAVS
Il faut d’abord préciser que, pour des raisons relevant de la technique législative, les
dispositions légales n’utilisent que la notion d’«admission provisoire», tandis que,
dans les commentaires ci-dessous, il sera également question d’«admission pour rai-
sons humanitaires». La disposition du point II, al. 2 (en annexe à l’art. 116a, LAsi)
garantit que la terminologie sera modifiée dès l’entrée en vigueur de la révision de la
LAsi.
Art. 14, al. 2bis (nouveau)
Selon le droit en vigueur, les requérants d’asile, les personnes admises à titre provi-
soire et les personnes à protéger sans autorisation de séjour qui n’exercent pas
d’activité lucrative doivent obligatoirement être affiliés auprès des assurances
AVS/AI/APG, dès qu’ils sont domiciliés en Suisse8, 9. Pour éviter aux autorités
 
8
Revue de l’état civil 1985 p. 361 ss; ATF 113 II 5
9
Art. 1, al. 1, let. a, LAVS

6439
cantonales une charge administrative disproportionnée, à savoir enregistrer les per-
sonnes qui quitteront le pays à brève échéance, un délai de carence a été introduit, le
1er janvier 1997, dans le cadre d’une ordonnance. Ainsi, les requérants d’asile
n’exerçant pas d’activité lucrative sont libérés de l’obligation de s’assurer pendant
les six premiers mois suivant le dépôt de leur demande10. En revanche, les requé-
rants dont le statut de réfugié a été reconnu seront assurés avec effet rétroactif dès la
date du dépôt de leur requête. Les cantons se sont d’emblée opposés à cette régle-
mentation, qui entraîne à leur sens un surcroît de charges administratives.
Le nouvel al. 2bis prévoit de suspendre la perception des cotisations pour les requé-
rants d’asile, les personnes admises pour raisons humanitaires ou à titre provisoire et
les personnes à protéger sans autorisation de séjour (ci-après requérants d’asile) qui
n’exercent pas d’activité lucrative. En cas de survenance de l’événement assuré ou si
les conditions de séjour en Suisse de l’intéressé donnent lieu à une réglementation,
la suspension sera levée, et les cotisations seront perçues rétroactivement dans les
limites du délai de prescription11. Cette mesure éviterait d’enregistrer les requérants
d’asile n’exerçant pas d’activité lucrative et de percevoir des cotisations pour ce
groupe de personnes, sans pour autant les libérer d’une façon générale de l’obliga-
tion de s’assurer. En cas de sinistre, les intéressés pourront prétendre aux prestations
prévues dans la mesure où les conditions requises seront remplies. Les éventuelles
prestations versées seront ainsi fonction des cotisations perçues rétroactivement. Si
le séjour de l’intéressé en Suisse est réglementé par la suite (obtention d’une autori-
sation de séjour, reconnaissance du statut de réfugié), la situation de ce dernier à
l’égard des assurances sociales sera également régularisée, et les cotisations dues
seront perçues rétroactivement. Certes, cette solution présente le risque de voir appa-
raître une lacune de cotisations et donc des pertes de prestations lorsque le séjour
des intéressés se prolonge (s’agissant en particulier des personnes admises pour rai-
sons humanitaires ou à titre provisoire), étant donné que le droit de percevoir des
cotisations rétroactivement se prescrit par cinq ans au maximum.12 Dans ce cas, il
n’est pas possible d’assurer une parfaite égalité de traitement entre ce groupe de per-
sonnes et les autres assurés. En revanche, les personnes qui repartent ne seront pas
saisies dans le système d’assurance en l’absence de perception de cotisations.
La situation des requérants d’asile diffère de celle des autres assurés en ce sens que
les premiers ne séjournent le plus souvent que temporairement en Suisse. Or, le but
des cotisations est, d’une part, de financer les prestations versées actuellement,
d’autre part, de constituer des réserves qui permettront de verser les prestations dues
ultérieurement, par exemple une fois que l’assuré prendra sa retraite. Dans la mesure
où les intéressés ne sont pas ressortissants d’un Etat avec lequel une convention de
sécurité sociale a été conclue et remplissent les formalités requises avant de quitter
la Suisse, les cotisations sont restituées à la collectivité publique de sorte que ni le
premier ni le second objectif n’est atteint. Dans cette perspective, on peut considérer
que percevoir des cotisations pour ce groupe de personnes équivaut à «tourner dans
le vide» et qu’une différenciation se justifie au regard de l’art. 8 Cst.13
 
10
Art. 2, al. 2, RAVS
11
Art. 16 LAVS
12
Art. 16, al. 1, LAVS
13
Cf. Häfelin und Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Auflage, Zürich 2001,
ch. 750 ss, en part. 756 ss et jurisprudence mentionnée; Thürer, Aubert et Müller,
Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, ch. 37 ss.

6440
La réglementation envisagée permettra de réduire les coûts. En 2000, les cantons ont
estimé à un montant compris entre 19 et 22,5 millions de francs les dépenses liées à
l’obligation d’assurer les requérants d’asile et les personnes admises à titre provi-
soire indigents. En parallèle, la suppression de la possibilité d’exiger, en cas de
départ, le remboursement des cotisations minimales versées soulagera les cantons14.
Les conventions de sécurité sociale conclues entre la Suisse et certains Etats de pro-
venance des requérants d’asile15 garantissent, en principe, une égalité de traitement
entre les ressortissants des deux pays contractants. Or, en présence de circonstances
particulières, la réglementation proposée pourrait conduire à s’écarter légèrement de
ce principe.
Si l’on part de la situation actuelle (quelque 32 000 requérants d’asile en âge de tra-
vailler et n’exerçant pas d’activité lucrative), la nouvelle réglementation pourrait
entraîner, pour les assurances AVS, AI et APG, des pertes pouvant aller jusqu’à
12 millions de francs. Toutefois, ce chiffre ne tient compte ni des personnes qui ne
seront pas enregistrées en raison de la brièveté de leur séjour16, ni des rembourse-
ments versés aux cantons, ni enfin des personnes qui sont libérées de l’obligation de
verser des cotisations, compte tenu de celles versées par leur conjoint. Ce chiffre
devrait être revu à la baisse en conséquence.
3 
Conséquences pour les finances
et le personnel
3.1 
Conséquences pour la Confédération
Nouveaux modèles de financement
Cf. à ce sujet les explications relatives au ch. 1.3.
Le Conseil fédéral fixe le montant des nouveaux forfaits, de sorte que la modifica-
tion du système n’ait aucune répercussion sur le budget de la Confédération. Par
ailleurs, les nouvelles formes de financement dans leur ensemble ne modifieront pas
la répartition des dépenses entre la Confédération et les cantons. Néanmoins, les
nouvelles mesures incitatives de nature institutionnelle, en particulier celles intro-
duites pour la phase de l’exécution des renvois, risquent d’avoir une répercussion
positive sur le montant des dépenses publiques. En effet, elles augmenteront
l’efficacité des administrations fédérale et cantonales et de leur coopération. Une
réduction d’environ 10 % du temps d’exécution permettrait d’économiser près de
20 millions de francs. Une augmentation de 5 % du nombre des personnes admises
pour raisons humanitaires et exerçant une activité lucrative permettrait une réduction
des dépenses d’aide sociale de près de 5 millions de francs, même si cette augmen-
tation était due à une baisse du nombre de requérants d’asile exerçant une activité
lucrative. Il est donc justifié que les personnes admises pour raisons humanitaires
puissent être intégrées au marché du travail sur une période plus longue. Par ailleurs,
 
14
Art. 4, al. 5, OR-AVS; RS 831.131.12
15
Actuellement, d’après les statistiques de l’Office fédéral des réfugiés (état au 30 avril
2002), environ 40 % des personnes du domaine de l’asile proviennent des nouveaux Etats
indépendants de l’ex-Yougoslavie et de la Turquie.
16
Cf. art. 2, al. 2, RAVS

6441
l’efficacité accrue au sein de l’administration permettra au personnel d’accomplir
différentes missions socio-politiques. Le nouveau système de forfait global incite
davantage les cantons à faire des économies au titre des personnes admises pour rai-
sons humanitaires et des personnes en phase de renvoi.
Taxe spéciale
D’après les statistiques sur l’obligation de fournir des sûretés et de rembourser les
frais, entre 14 000 et 16 000 personnes exerçaient une activité lucrative ces trois
dernières années et étaient, de ce fait, soumises à cette obligation. Le même groupe
de personnes devant être assujetti à la taxe spéciale, ce chiffre peut être utilisé
comme base de calcul pour évaluer les recettes à venir. Des estimations prudentes,
fondées sur le fait qu’un quart environ de ces personnes ne sera pas tenu de
s’acquitter de la taxe spéciale en raison d’un revenu trop faible, laissent supposer
que 13 à 14 millions de francs pourront être perçus par an. Si l’on déduit les frais
administratifs, il faut s’attendre à des recettes nettes de l’ordre de 12 à 13 millions
de francs. Cette somme correspond d’ailleurs à peu près à la moyenne des recettes
annuelles nettes enregistrées de 1995 à 2000 (12 millions de francs).
Conséquences des autres modifications
Actuellement, il est impossible de chiffrer les conséquences financières des autres
modifications prévues dans les domaines de la procédure et de l’exécution des ren-
vois. Toutefois, on peut partir du principe que les dispositions proposées auront des
conséquences dans l’ensemble positives. En effet, certains frais pourront être sup-
primés étant donné que de nombreuses normes permettent d’espérer une accélération
de la procédure et une amélioration de l’exécution des renvois. Par conséquent, la
durée de séjour des personnes frappées d’une décision de renvoi dans le cadre de la
procédure d’asile pourrait être nettement raccourcie. Ainsi, l’application du principe
de l’Etat tiers sûr pourrait influer sur ladite durée de séjour, surtout si, comme on
l’espère, il a également, au sens d’une mesure préventive, une répercussion sur les
personnes qui peuvent déjà trouver protection dans un autre Etat.
3.2 
Conséquences pour les cantons et les communes
Comme mentionné au ch. 3.1, les nouvelles formes de financement, dans leur
ensemble, ne modifieront pas la répartition des charges entre la Confédération et les
cantons. Il y aura cependant de légers reports entre les cantons, car la conception des
nouveaux forfaits favorise la réalisation d’objectifs socio-politiques ainsi que
l’efficacité de la procédure d’exécution des renvois. (cf. à ce sujet les explications
relatives au ch. 1.3.1.3.1 et 1.3.1.3.3).
Il incombe aux cantons de répartir les forfaits entre les communes, et l’introduction
des forfaits globaux n’aura aucune conséquence financière directe. Une bonne colla-
boration entre les départements concernés dans les cantons est néanmoins nécessaire
pour que l’application des moyens soit efficace. Le budget total prévu par la Confé-
dération pour l’aide sociale apportée aux personnes dont la procédure est en cours et
aux réfugiés reconnus couvrira les frais y afférents. Chaque canton peut avoir une
couverture des frais excédentaire ou insuffisante, selon la manière dont il répartit ses
prestations dans le domaine social et met en œuvre les décisions de renvoi par

6442
rapport aux autres cantons. Toutefois, il importe qu’aucun canton ne soit a priori
avantagé ou désavantagé par ces forfaits étant donné que chacun peut tirer parti de
ses avantages d’ordre concurrentiel (taille, organisation, marché de l’emploi) pour
obtenir des résultats satisfaisants. C’est pourquoi il faut également s’attendre à une
amélioration de l’efficacité au sein de l’administration.
3.3 
Conséquences dans le secteur informatique
Les nouvelles réglementations se référeront à l’infrastructure existante en matière
informatique. Des prototypes des logiciels nécessaires au calcul des forfaits globaux
ont d’ores et déjà été mis au point et sont fonctionnels.
3.4 
Conséquences politico-économiques
Modèles de financement
Dans la pratique, les nouveaux modèles de gestion n’auront aucune conséquence
d’ordre macroéconomique. En effet, il ne s’agit pas de la gestion de nouvelles acti-
vités mais d’une forfaitisation de dépenses de l’Etat déjà existantes (cf. ch. 1.3). La
partie flexible des forfaits globaux, qui dépend d’indicateurs sociaux, incite à préfé-
rer l’insertion au marché du travail des personnes admises pour raisons humanitaires
plutôt que des requérants d’asile. On devrait donc assister à une légère augmentation
du taux d’occupation de ce groupe de personnes. Ce transfert d’activités entre requé-
rants d’asile et personnes admises pour raisons humanitaires n’augmentera que dans
une faible mesure le nombre total de requérants et de personnes admises pour rai-
sons humanitaires exerçant une activité lucrative et n’aura ainsi qu’une influence
minime sur le marché du travail. C’est également ce qui ressort d’une nouvelle étude
déjà mentionnée, qui a montré que le nombre de places de travail disponibles pour
les requérants d’asile et les personnes admises à titre provisoire est relativement
constant. Les conséquences macro-économiques seront donc minimes. Vu que la du-
rée du séjour en Suisse des personnes actuellement admises à titre provisoire est en
moyenne plus longue, on peut espérer un avantage économique induit par l’aug-
mentation du nombre de personnes exerçant une activité lucrative au sein de ce
groupe et, à l’avenir, de celui des personnes admises pour raisons humanitaires.
Comme la marge de manœuvre des cantons demeure inchangée, dans la mesure où
ils accomplissent eux-mêmes les tâches qui leur incombent dans le domaine de
l’asile ou qu’ils les confient à des tiers, il faut s’attendre à ce que les nouveaux
modèles de financement n’aient pratiquement aucune incidence économique
majeure.
Taxe spéciale
La transformation de la constitution de sûretés en un montant forfaitaire pour la taxe
spéciale réduit l’investissement administratif de l’employeur lors du calcul des
dépenses. Néanmoins, cet aspect ne doit pas influencer sa décision d’embaucher une
personne du domaine de l’asile.

6443
Pour une personne travaillant à plein temps, la taxe spéciale est normalement infé-
rieure au montant des sûretés actuelles; elle a donc tendance à encourager l’exercice
d’une activité lucrative et à diminuer la dépendance à l’assistance.
Accès au système de santé (assurances, caisses-maladie)
La possibilité de limiter l’accès aux fournisseurs des prestations et aux assureurs a
un effet régulateur direct sur le marché des assurances et de la santé, puisqu’elle
limite la libre concurrence entre les médecins et les assureurs. En conséquence, on
peut s’attendre à une réduction des futurs coûts de la santé des requérants d’asile et
des personnes admises à titre provisoire. Cela contribuera d’une part à diminuer les
dépenses des cantons et des assureurs et, d’autre part, à réduire les rentrées d’argent
dans le domaine de la santé. Toutefois, il convient de noter qu’une restriction dans
le choix de l’assureur était déjà possible auparavant et que la plupart des cantons la
pratiquaient (cf. à ce sujet également ch. 2.5).
Interdiction d’exercer une activité lucrative
La compétence du Conseil fédéral consistant à décréter une interdiction de travail
limitée à certains groupes de requérants d’asile n’a pratiquement aucune incidence
directe sur l’économie, car une telle interdiction n’a généralement qu’un effet
minime sur le nombre de requérants d’asile et de personnes admises à titre provi-
soire exerçant une activité lucrative17 (cf. ch. 1.3.2.2).
4 
Programme de la législature
Les modifications apportées à la LAsi dans le cadre de sa révision partielle répon-
dent aux objectifs fixés dans le programme de la législature 1999–2003 du Conseil
fédéral (cf. Rapport du 1er mars 2000 sur le Programme de la législature 1999–2003:
Objectif 11, R24, par. 1; FF 2000 2194).
5 
Relation avec le droit européen
Domaine de l’asile: évolution au sein de l’UE
Entré en vigueur le 1er mai 1999, le Traité d’Amsterdam (TCE18) prévoit la mise en
place d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, garantissant la libre circulation
des personnes, des marchandises et des capitaux, ainsi que la libre prestation des
services. La création d’un espace commun en matière d’asile et de réfugiés constitue
l’une des conséquences de cette évolution. L’art. 63 TCE définit différentes mesures
visant à harmoniser les dispositions dans le domaine de l’asile, qui seront mises en
application d’ici à 2004. A ce jour, l’UE a adopté les instruments juridiques qui sui-
vent dans les délais prévus conformément à l’art. 63 TCE:
 
17
Forum suisse pour l’étude des migrations, Etienne Piguet, Jean-Hugues Ravel:
Les demandeurs d’asile sur le marché du travail suisse 1996–2000, rapport de recherche
19/2001.
18
Traité du 2 octobre 1997 instituant la Communauté européenne, en vigueur depuis
le 1er mai 1999 (JO C 340 du 30 novembre 1997, p. 173 ss)

6444
–
Décision du Conseil du 28 septembre 2000 portant création d’un Fonds
européen pour les réfugiés19.
–
Directive du Conseil 2001/55/CE du 20 juillet 2001 relative à des normes
minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif
de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre
les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et
supporter les conséquences de cet accueil20.
La directive suivante a été acceptée au niveau politique mais n’a pas encore été
adoptée:
–
Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour
l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres21.
Conformément à l’art. 63 TCE, la Commission a proposé les actes juridiques
suivants:
–
Proposition du 20 septembre 2000 pour une directive du Conseil relative à
des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du sta-
tut de réfugié dans les Etats membres22.
– 
Proposition du 12 septembre 2001 pour une directive du Conseil concernant
les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les res-
sortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de
réfugié ou de personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une protection
internationale.23.
La Convention de Dublin constitue un autre élément clé pour la création d’un sys-
tème d’asile commun, car elle permet de déterminer l’Etat compétent pour traiter
une demande d’asile24. L’art. 63 TCE prévoit que cette coopération entre les Etats de
l’UE, qui relève actuellement du droit international public, soit inscrite dans le droit
communautaire et fasse l’objet d’un règlement «Dublin II»25.
Il existe de nombreux instruments se rapportant à la Convention et visant à son
application et à son développement. Parmi les plus importants, il faut mentionner les
 
19
JO L 252 du 6 octobre 2000, p. 12 ss
20
JO L 212 du 7 août 2001, p. 12 ss
21
Proposition 9098/02 ASILE 28 du Conseil du 17 juin 2002; dernière version publiée;
JO C 213 E du 31 juillet 2001, p. 286 ss
22
JO C 62 E du 27 février 2001, p. 231 ss
23
JO C 51 E du 26 février 2002, p. 325 ss
24
Convention relative à la détermination de l’Etat responsable de l’examen d’une demande
d’asile présentée dans l’un des Etats membres des Communautés européennes –
Convention de Dublin (JO C 254 du 19 août 1997, p. 0001 ss)
25
Proposition du 26 mars 2002 d’un règlement du Conseil établissant les critères et
mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande
d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers
(dernière version publiée JO C 304 du 30 octobre 2001, p. 192 ss)

6445
règlements concernant la création du système «Eurodac»26 pour la comparaison des
empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin.
La Convention d’application de l’Accord de Schengen du 19 juin 199027 et l’Acquis
de Schengen comportent des décisions et des directives touchant aux domaines de
l’asile et des migrations, en particulier en ce qui concerne le retour, comme par
exemple la directive relative à la reconnaissance réciproque des décisions portant sur
le renvoi de ressortissants d’Etats tiers.
Politique commune de l’UE en matière d’asile
A l’occasion du sommet européen de Laeken, les Etats membres ont élaboré le pro-
jet d’une politique commune en matière d’asile et de migrations, «qui respecte
l’équilibre nécessaire entre la protection des réfugiés, conformément aux principes
de la convention de Genève de 1951, l’aspiration légitime à une vie meilleure et la
capacité d’accueil de l’Union et de ses Etats membres».
Selon les décisions prises au sommet européen de Séville des 20 et 21 juin 2002, le
Règlement Dublin II (instrument juridique succédant à la Convention de Dublin)
devra être adopté par le Conseil européen avant la fin de l’année 2002. Lors du
sommet de Séville, il a en outre été décidé qu’une définition commune de la notion
de réfugié et qu’une procédure standard commune seraient adoptées d’ici juin 2003.
Compatibilité de la législation suisse avec le droit européen
La législation suisse en matière d’asile répond à la majorité des conditions minima-
les posées par la Commission dans sa proposition de «directive sur les normes
minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les
Etats membres»; elle va même parfois au-delà. La Suisse ne satisfait toutefois pas
aux normes minimales prévues sur un point: sa procédure d’asile ne prévoit que
deux niveaux. En effet, l’ODR traite la demande en première instance et la CRA
rend une décision définitive en deuxième instance, alors que l’UE prévoit une pro-
cédure d’asile à trois niveaux.
Il convient également de relever des disparités par rapport au projet de «directive
concernant l’établissement de normes minimales relatives aux conditions que doi-
vent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre
au statut de réfugié ou de personne qui, pour d’autres raisons, a besoin d’une pro-
tection internationale» (dite «protection subsidiaire»). Dans la perspective d’un pays
non-membre de l’UE, il reste cependant difficile d’estimer l’importance de ces dis-
parités, compte tenu du manque de précision des formulations et des définitions
choisies. Une brève analyse du texte montre néanmoins que la directive part d’une
notion de la persécution au sens large (reconnaissant la persécution non étatique),
 
26
Règlement (CE) nº 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création
du système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de
l’application efficace de la convention de Dublin (JO L 316 du 15 décembre 2000,
p. 1 ss) et Règlement (CE) n° 407/2002 du Conseil du 28 février 2002 fixant certaines
modalités d’application du règlement (CE) n° 2725/2000 concernant la création du
système «Eurodac» pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de
l’application efficace de la convention de Dublin (JO L 62 du 5 mars 2002, p. 1 ss)
27
Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 (JO L 239 du
22 septembre 2000, p. 19 ss)

6446
que la possibilité de fuite à l’intérieur du pays est formulée de façon restrictive et
que les personnes tombant sous le coup d’une protection subsidiaire jouissent d’un
statut plus favorable que celles admises à titre provisoire en Suisse. La notion
d’admission pour raisons humanitaires se rapproche de la protection subsidiaire du
droit européen, même si le statut des personnes admises pour raisons humanitaires
ne correspond pas en tous points au statut des personnes bénéficiant de la protection
subsidiaire au sens du droit européen; c’est pourquoi le cercle des personnes à qui
s’applique l’admission pour raisons humanitaires est plus large que celui de la pro-
tection subsidiaire.
La proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour
l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres présente des incohérences
sur deux points.
Tout d’abord, la proposition de directive prévoit d’ouvrir l’accès au marché du tra-
vail au plus tard un an après le dépôt de la demande d’asile. Or, une interdiction de
travail limitée dans le temps pour certaines catégories de requérants, comme celle
prévue par l’art. 43, al. 3bis, LAsi, ne pourrait pas dépasser cette période. Ensuite, la
demande de restitution de contributions d’aide sociale dûment perçues pourrait être
en contradiction avec la proposition de directive. Cependant, à l’heure actuelle il
n’est pas possible de l’affirmer avec certitude, la formulation des dispositions en
question étant imprécises.
Négociations bilatérales II sur Schengen et Dublin
Le 11 juillet 2002 s’est tenu à Bruxelles le premier round de négociations concer-
nant une association de la Suisse aux structures de Schengen et de Dublin. Le
règlement «Dublin II», qui n’a pas encore été édicté, doit servir de base aux négo-
ciations relatives à Dublin. L’adoption du règlement nécessite l’unanimité au sein de
l’UE. Or, le projet existant est encore très controversé. Quelques Etats membres ont
adopté des législations contradictoires, et des consultations juridiques concernant
plusieurs points sont encore en cours. En l’absence d’une version définitive du
règlement, l’UE n’ayant, par ailleurs, pas encore désigné précisément les actes
législatifs que la Suisse devra reprendre (il reste à régler, par. ex., la question de sa-
voir si une association de la Suisse aux structures de Dublin est liée au respect des
normes minimales en matière de procédure), il n’était pas possible de prendre en
compte les éventuelles adaptations nécessaires dans le cadre de ce projet de révision
de la loi. Une association de la Suisse à Schengen et à Dublin pourrait, par ex., exi-
ger un certain nombre de modifications dans le droit de la procédure, comme par ex.
la mise au point d’une «procédure préliminaire» aux fins de déterminer l’Etat com-
pétent pour traiter une demande d’asile.
Bilan
Si la création d’un espace commun en matière d’asile et de réfugiés prend plus de
temps que prévu, elle prend forme peu à peu, grâce à l’adoption d’actes législatifs
décisifs tels que le règlement concernant la création du système «Eurodac», la déci-
sion portant création d’un Fonds européen pour les réfugiés, la directive relative à
des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux
massif de personnes déplacées ainsi que la proposition de directive relative à des
normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres,

6447
qui sera bientôt adoptée. Les négociations entre la Suisse et l’UE sur Schen-
gen/Dublin, qui seront bientôt entamées, permettront également de savoir plus préci-
sément quels acquis communautaires la Suisse devra adopter.
Les projets connus visant l’adoption de nouveaux actes législatifs communautaires
sont encore assez peu parlants pour la Suisse. En effet, ces propositions vont, sur des
points essentiels, à l’encontre des positions et des intérêts d’un certain nombre
d’Etats membres; elles sont donc rejetées ou font encore l’objet d’une consultation
juridique. S’agissant de certains points importants, il est donc encore impossible,
pour l’heure, de savoir quels seront les acquis communautaires dans les domaines
de l’asile et des migrations au moment de l’élargissement de l’UE en 2004. Une
chose est sûre: les futurs acquis requerront le consensus de tous les Etats membres;
certains de ces Etats ont d’ailleurs entrepris de revoir entièrement leur législation
nationale, compliquant ainsi le processus législatif de l’UE.
Relation avec la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (CEDH)
Les dispositions intéressant le domaine de l’asile sont, en particulier, les art. 3 et 13
CEDH.
L’art. 3 CEDH dispose que nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou
traitements inhumains ou dégradants. Le principe du non-refoulement qui en
découle se retrouve à l’art. 5 LAsi. Par ailleurs, la nouvelle réglementation en
matière d’Etat tiers sûr (cf. art. 6a du projet de loi) prescrit que le respect effectif du
principe du non-refoulement au sens de l’art. 5, al. 1, LAsi doit être garanti. Par
conséquent, la nouvelle disposition prévue est conforme à la CEDH.
L’art. 13 CEDH prévoit que toute personne dont les droits et libertés reconnus par
cette convention ont été violés doit pouvoir former un recours effectif devant une
instance nationale. La procédure de recours dans le cadre d’une procédure d’asile
accélérée a donc été repensée et prévoit un délai de recours de cinq jours ouvrables.
Tous les recours ont un effet suspensif. Cette mesure permet de corriger la régle-
mentation dite «de 24 heures», qualifiée par la doctrine de contraire au droit inter-
national public.
6 
Constitutionnalité
Le projet d’amendement de la LAsi repose sur l’art. 121 Cst. (compétence législa-
tive de la Confédération en matière d’octroi de l’asile). Selon l’art. 54, al. 2, Cst., il
peut désormais également être légiféré dans le domaine de la prévention de la
migration (cf. art. 93 LAsi).

6448
Annexe 1
Tableau synoptique: nouveau statut juridique des personnes actuellement admises à titre provisoire
Admission provisoire (statut actuel)
Admission pour raisons humanitaires (nouveau)
Admission provisoire (nouveau)
Condition
L’exécution du renvoi:
– n’est pas licite
– n’est pas raisonnablement
exigible
– est impossible
– L’intéressé est frappé d’une décision de renvoi dont l’exécution
n’est pas licite (y compris pour les réfugiés n’ayant pas obtenu
l’asile, par ex. en présence de motifs subjectifs survenus après la
fuite).
– L’intéressé est frappé d’une décision de renvoi dont l’exécution
n’est pas raisonnablement exigible.
– L’intéressé se trouve dans une situation de détresse personnelle
grave.
– L’intéressé tombe sous le coup d’une admission provisoire de-
puis quatre ans (en sont exceptés les
criminels).
– Il est impossible d’exécuter la
décision de renvoi.
Exceptions

Conséquence
L’intéressé compromet la sécurité
publique.

Exécution du renvoi (sauf si
l’exécution du renvoi n’est pas
licite)
– L’intéressé est frappé d’une longue peine privative de liberté.
– L’intéressé compromet la sécurité publique.
 
Exécution du renvoi (l’exécution du renvoi n’est pas
raisonnablement exigible) ou prononcé d’une admission provisoire
(l’exécution du renvoi n’est pas licite)
– L’intéressé a provoqué
lui-même l’impossibilité du
renvoi.
– L’intéressé est frappé d’une
longue peine privative de
liberté.
– L’intéressé compromet
la sécurité publique.
 
Exécution du renvoi sauf lorsque
celle-ci n’est pas licite au regard
du droit international public

6449
Admission provisoire (statut actuel)
Admission pour raisons humanitaires (nouveau)
Admission provisoire (nouveau)
Levée
La mesure est levée lorsque les
conditions ne sont plus réunies.
– Vérification périodique
– La mesure est levée lorsque les conditions déterminant
le caractère illicite ou non exigible de l’exécution du renvoi ne
sont plus réunies.
– La situation de détresse personnelle grave est examinée à la
demande du canton.
– Vérification périodique
– La mesure est levée lorsque les
conditions déterminant
l’impossibilité de l’exécution
du renvoi ne sont plus réunies
Exercice d’une activité
lucrative
– Exercice d’une activité
salariée dépendante pour
autant que le marché du travail
et la situation économique
le permettent.
– Conditions analogues à celles des étrangers titulaires
d’une autorisation de séjour (permis B)
– Exercice d’une activité salariée
dépendante pour autant que le
marché du travail et la situation
économique le permettent
Regroupement
familial
– Possible si le canton est prêt à
octroyer une autorisation de
séjour et
– si les conditions énumérées aux
art. 38 et 39 OLE sont réunies
– Possible si la famille ne touche pas l’aide sociale.
– Le Conseil fédéral est habilité à prévoir des dispositions plus
souples (par ex. prévoir que l’obligation de subvenir financiè-
rement aux besoins de la famille ne doit être que partiellement
satisfaite).
– Possible uniquement si le
canton délivre une autorisation
de séjour (permis B) et si
– les conditions énumérées dans
la LSEE sont remplies
Indemnisation
des cantons
– Jusqu’à l’octroi de
l’autorisation de séjour
– Sinon illimitée
– Jusqu’à l’octroi de l’autorisation de séjour
– Jusqu’à concurrence de sept ans après l’entrée en Suisse
– Jusqu’à l’octroi de
l’autorisation de séjour
– Sinon illimitée
Intégration
– Aucune
– Il peut être versé un montant supplémentaire pour des cours
de langue ou une formation professionnelle (= dans le cadre
du forfait global).
– Cette prestation peut être limitée à certaines catégories
de personnes.
– Elle peut être liée à la réalisation d’objectifs socio-politiques.
– Aucune

6450
Admission provisoire (statut actuel)
Admission pour raisons humanitaires (nouveau)
Admission provisoire (nouveau)
Personnes admises
à titre provisoire:
dispositions transitoires
applicables à l’entrée
en vigueur de la
nouvelle loi
Abrogé
– Le nouveau droit s’applique, excepté pour les questions
de financement.
– La Confédération peut verser un forfait en vue de l’intégration,
limiter le versement de ce forfait à certaines catégories de
personnes (par ex. aux jeunes en âge de suivre une formation)
ou lier le versement dudit forfait à la réalisation d’objectifs
socio-politiques.
– L’indemnisation est assurée jusqu’à concurrence de sept ans
après l’entrée en Suisse.
– Dispositions transitoires pour les cantons, afin que les personnes
actuellement admises à titre provisoire ne tombent pas immé-
diatement sous la responsabilité des cantons à l’entrée en vi-
gueur de la nouvelle loi.
Le nouveau droit s’applique.

6451
Annexe 2
Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles de la procédure à l’aéroport
Procédure à l'aéroport comprenant une protection juridique étendue 
1
2
3
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9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
semaine 1
Possibilité de contester l'attribution en tout temps. Décision de la CRA " sans délai", en règle générale sur la base du dossier
Possibilité de maintenir la détention en vue de l'exécution du renvoi 
Décision de la CRA : 6 semaines en cas d'échange d'écritures ou d'autres actes de procédure 
semaine 5
semaine 6
semaine 7
semaine 8
procédure : 20 jours 
délai de 
recours de 
5 jours 
décision de la 
CRA dans les 
5 jours
Durée restante des 60 jours de détention en zone de transit en vue de 
l'exécution du renvoi 
semaine 2
semaine 3
semaine 4
Contestation de l’attribution
CRA 
Délai de recours : 30 jours

6452
Annexe 3
Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles de la procédure dans les centres d’enregistrement
Procédure au centre d'enregistrement selon le droit en vigueur 
1
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24 h.
Procédure au centre d'enregistrement assortie d'une procédure de recours étendue 
1
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9 #
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semaine 5
semaine 6
semaine 7
semaine 8
CRA 48 h.
Délai de recours : 30 jours
Procédure : 20 jours ouvrables, conformément à l'art. 37 
LAsi
semaine 1
semaine 2
semaine 3
semaine 4
Procédure : 20 jours ouvrables, conformément à l'art. 37 
LAsi
brève détention en vue
de l'exécution du 
renvoi 
semaine 8
semaine 1
semaine 2
semaine 3
semaine 4
Détention en vue de l'exécution du renvoi: 20 jours
Délai de 
recours de 
5 jours 
Décision 
de la CRA 
dans les 5 
jours
semaine 5
semaine 6
semaine 7

6453
Table des matières
Condensé
6361
1 Partie générale
6363
1.1 Remarque liminaire
6363
1.2 Principales modifications dans le domaine de la procédure d’asile et de
l’exécution des décisions
6363
1.2.1 Principe de l’Etat tiers sûr
6363
1.2.2 Procédure d’asile et possibilités de recours dans les centres
d’enregistrement et dans les aéroports
6365
1.2.3 Nouveau statut juridique des personnes admises à titre provisoire
à ce jour
6368
1.2.3.1 Rappel des faits
6368
1.2.3.2 Réglementation future
6369
1.2.4 Persécutions non étatiques
6371
1.3 Les principales modifications apportées dans le domaine de l’aide
sociale
6373
1.3.1 Nouveaux modèles de financement dans le domaine de l’asile
6374
1.3.1.1 Rappel des faits
6374
1.3.1.2 Objectifs et principes directeurs de la nouvelle orientation
6375
1.3.1.3 Financement de la politique sociale dans le domaine de
l’asile au moyen d’enveloppes budgétaires
6377
1.3.1.3.1 Financement de l’aide sociale accordée aux
requérants dont la procédure d’asile est en cours
et à d’autres personnes relevant du domaine de
l’asile
6378
1.3.1.3.2 Financement de l’aide sociale accordée aux
personnes dont le renvoi est en cours d’exécution 6379
1.3.1.3.3 Financement de l’aide sociale pour les réfugiés
reconnus et les personnes à protéger titulaires
d’une autorisation de séjour
6380
1.3.1.4 Effets économiques et financiers des mesures incitatives de
nature institutionnelle
6381
1.3.1.5 Introduction de nouveaux modèles de financement
6381
1.3.1.6 Transparence et surveillance financière
6382
1.3.2 Droits et obligations
6384
1.3.2.1 Introduction
6384
1.3.2.2 Requérants d’asile et personnes admises pour raisons
humanitaires ou à titre provisoire: accès au marché du
travail
6384
1.3.2.3 Remboursement des frais par le versement d’une taxe
spéciale
6387
1.4 Résultats de la procédure préliminaire
6389
2 Partie spéciale
6391
2.1 Commentaires relatifs aux modifications de la LAsi
6391

6454
2.1.1 Chapitre 2: Requérants d’asile
6391
2.1.2 Chapitre 3: Octroi de l’asile et statut des réfugiés
6404
2.1.3 Chapitre 5: Aide sociale
6406
2.1.4 Chapitre 6: Subventions fédérales
6410
2.1.5 Chapitre 7: Traitement de données personnelles
6414
2.1.6 Chapitre 8: Voies de droit
6418
2.1.7 Chapitre 10: Dispositions pénales concernant le chapitre 5,
section 2
6422
2.2 Commentaires relatifs aux modifications de la LSEE
6422
2.3 Commentaires relatifs aux dispositions transitoires
6429
2.4 Commentaires relatifs à la révision de la loi d’organisation judiciaire
6430
2.5 Commentaires relatifs aux modifications apportées dans le domaine de la
santé 6431
2.5.1 Remarques générales sur les modifications de la LAMal
6431
2.5.2 Remarques générales concernant la modification de la LAsi
6433
2.5.3 Commentaires relatifs aux dispositions proprement dites
6435
2.5.3.1 LAMal
6435
2.5.3.2 LAsi
6436
2.6 Commentaires relatifs aux modifications de la LAVS
6438
3 Conséquences pour les finances et le personnel
6440
3.1 Conséquences pour la Confédération
6440
3.2 Conséquences pour les cantons et les communes
6441
3.3 Conséquences dans le secteur informatique
6442
3.4 Conséquences politico-économiques
6442
4 Programme de la législature
6443
5 Relation avec le droit européen
6443
6 Constitutionnalité
6447
Annexes
1
Tableau synoptique: nouveau statut juridique des personnes
actuellement admises à titre provisoire
6448
2
Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles
de la procédure à l’aéroport
6451
3
Tableau synoptique: modalités actuelles et nouvelles
de la procédure dans les centres d’enregistrement
6452
Loi sur l’asile (Projet)
6455
Loi fédérale sur l’assurance-maladie (Projet)
6479
Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (Projet)
6481

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant la modification de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur l'assurance-
maladie et de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2002
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
45
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
02.060
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
12.11.2002
Date
Data
Seite
6359-6454
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Ref. No
10 126 716
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