ch_vb · 2006-2704 1575 · 2006-06-16 · de


2006-2704 
1575 
Appendice 
Recours à des experts externes 
par l’administration fédérale 
Rapport à l’attention de la Commission de gestion du Conseil des Etats 
de 16 juin 2006

1576 
L’essentiel en bref 
Le recours à des consultants externes par l’administration fédérale, sa prétendue 
progression continue et son supposé manque de transparence font l’objet de criti-
ques récurrentes de la part des responsables politiques et des médias. On reproche 
en outre à l’administration de toujours collaborer avec les mêmes experts et de ne 
pas lancer d’appels d’offres pour les mandats concernés. Dans ce contexte, la 
Commission de gestion du Conseil des Etats a chargé le Contrôle parlementaire de 
l’administration (CPA) d’effectuer un vaste état des lieux concernant les mandats 
d’expertise et, ce faisant, d’accorder une attention particulière à la pratique 
d’attribution de l’administration fédérale. 
Le CPA a tout d’abord procédé à une collecte complète des mandats d’expertise 
attribués en 2004 par les services du 1er cercle de l’administration fédérale. Le 
Contrôle fédéral des finances (CDF) effectuant cependant dans le même temps un 
examen transversal de l’attribution et de la gestion de marchés de services, l’Office 
fédéral de la santé publique (OFSP), l’Office fédéral des assurances sociales 
(OFAS), l’Office fédéral de la statistique (OFS) ainsi que les secrétariats généraux 
du DDPS et du DETEC ont été exclus de notre recensement. Au total, 50 services 
ont communiqué au CPA des informations relatives aux mandats en cours en 2004. 
L’examen approfondi des données concernant cinq offices a montré que, par rap-
port au volume des paiements, le recensement représente environ quatre cinquièmes 
des mandats d’expertise attribués par les services y ayant participé et constitue la 
base la plus large jamais obtenue dans ce domaine. 
Question-clé 1 (chapitre 2 du rapport) 
Quelle est l’importance du recours à des experts externes par la Confédération 
et quel est son profil? 
Dans le cadre du recensement du CPA, les services ont communiqué plus de 
6100 mandats, pour lesquels près de 490 millions de francs ont été dépensés en 
2004. Si l’on tient compte des lacunes du recensement, évoquées plus haut, l’admi-
nistration fédérale centrale devrait avoir consacré en 2004 entre 600 et 700 millions 
de francs à des mandats d’expertise; il s’agit là d’une estimation conservatrice. 
Les dix services ayant le plus recours à des experts externes dépensent environ trois 
quarts des fonds saisis. Les écarts entre les départements sont importants: en 2004, 
le DFJP a consacré un peu plus de 12 millions de francs à des mandats d’expertise; 
ce montant est plus ou moins multiplié par dix au sein du DFAE, du DFF et du 
DETEC. 
La part la plus importante des paiements saisis – près de 160 millions de francs – va 
aux services informatiques. Les mandats relevant de la catégorie conseil et recher-
che dans le domaine politique ont eux aussi un poids financier important (près de 
144 millions de francs). Ceux qui portent sur la formation, le perfectionnement et le 
développement de l’organisation ont un poids nettement plus faible. Enfin, les 
dépenses dans des activités de relations publiques sont encore moins élevées.

1577 
Au sein de l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT), les 
moyens alimentent quasi exclusivement des contrats dits de mise à disposition du 
personnel («Personalstellungsverträge»), qui se distinguent d’une embauche (à 
durée déterminée) uniquement par la forme. Les dépenses occasionnées ne se 
retrouvent ni dans les frais de personnel ni dans les statistiques relatives au person-
nel. Les données disponibles ne permettent aucune évaluation du bien-fondé de cette 
pratique au sein de l’OFIT. Toutefois, l’importance de la mise à disposition de 
personnel dans cet office soulève des questions qui concernent en particulier la 
rentabilité et le rapport entre personnes travaillant dans le cadre d’un mandat et 
collaborateurs de l’OFIT employés selon le droit public. 
Pour les mandats lancés seulement vers la fin de l’année, l’administration effectue 
des paiements élevés par rapport à la durée de réalisation. Cela indique que des 
mandats d’expertise sont utilisés pour dépenser les fonds encore disponibles. Des 
mandats sont en effet attribués juste avant la fin de l’année. Dans le cadre de ces 
mandats, des paiements anticipés sont effectués pour des travaux qui ne seront à 
exécuter que l’année suivante (dépenses de dernière minute – «Dezemberfieber»). 
Or, cette pratique n’est autorisée que dans des cas exceptionnels, avec exposé des 
motifs. L’ampleur du phénomène dans certains services nécessite à tout le moins des 
explications. 
Le profil des mandataires est dominé par les prestataires commerciaux, qui sont 
chargés de quatre cinquièmes des mandats d’expertise et perçoivent environ deux 
tiers du volume financier annuel. On observe une forte tendance à la concentration 
en ce qui concerne la répartition des moyens. Les 12 principaux mandataires, sur un 
total supérieur à 2300, ont perçu en 2004 environ un cinquième des moyens totaux. 
La moitié des moyens ont été répartis sur seulement trois pour cent des mandataires. 
Par ailleurs, différents services affichent une part élevée de mandats subséquents, 
sachant que, parmi ces derniers, nombreux sont ceux qui représentent un volume 
financier d’une certaine ampleur (plus de 50 000 francs). Au sein du DFJP, les 
mandats subséquents ont représenté plus de la moitié des paiements en 2004. 
Question-clé 2 (chapitre 3 du rapport) 
Que penser du profil du recours aux consultants externes sous l’angle 
du principe de renforcement de la concurrence tel qu’il est visé par le droit 
des marchés publics? 
Les résultats empiriques font apparaître l’image d’une pratique peu ouverte à la 
concurrence. Six francs sur dix vont à des mandats adjugés de gré à gré. Pour les 
mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs, qui impliquent une procédure 
concurrentielle, plus de la moitié des paiements sont consacrés à des mandats 
adjugés de gré à gré. 
Dans toutes les catégories (à l’exception des services informatiques), largement 
moins de la moitié des moyens ont été dépensés en 2004 pour des mandats dont 
l’attribution se basait sur une situation de concurrence. La pratique au sein du DFF 
est particulièrement ouverte à la concurrence, sachant qu’elle est fortement dominée 
par des mandats d’envergure attribués dans le cadre d’une procédure concurren-
tielle dans les domaines de l’informatique et de l’organisation (NOVE-IT, NMC). La

1578 
pratique au sein du DFJP et du DFAE est en revanche très peu axée sur la concur-
rence et elle l’est peu au sein du DDPS et des services étudiés du DFI. A l’échelon 
des services, on remarque que les plus importants mandants de la Confédération 
créent peu de concurrence. armasuisse, par exemple, ne consacre que près de 13 % 
du volume financier à des mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs adjugés 
dans le cadre d’une procédure concurrentielle. 
La fréquence marquante des mandats qui sont juste en deçà de la valeur seuil pour 
une attribution dans le cadre d’une procédure concurrentielle témoigne elle aussi du 
fait que les services sont peu enclins à attribuer les mandats selon une procédure 
ouverte à la concurrence. Quant au fait que ce résultat devrait être interprété 
comme le fractionnement non autorisé de mandats d’envergure devant faire l’objet 
d’un appel d’offres, les données disponibles ne permettent ni de le confirmer ni de 
l’infirmer. 
Les rares exemples de services qui ne suivent pas ce modèle et une pratique légère-
ment plus axée sur la concurrence dans le domaine des services informatiques 
influent peu sur le résultat global. Cette analyse correspond très exactement aux 
résultats de l’examen transversal du Contrôle fédéral des finances. Ce dernier 
considère que la part des mandats attribués de gré à gré par les cinq services étu-
diés (OFSP, OFS, OFAS, SG DETEC, SG DDPS) est trop élevée. Il critique égale-
ment l’interprétation trop large qui est faite des exceptions prévues par le droit sur 
les marchés publics. 
La part élevée d’adjudications de gré à gré ne correspond certes pas à une violation 
systématique du droit des marchés publics. Cependant, l’administration interprète le 
champ d’application de la loi, qui n’est pas suffisamment clair, et les nombreuses 
exceptions du droit des marchés publics de sorte à perpétuer une pratique qui, à ses 
yeux, est rodée et a fait ses preuves. Dans le cadre de la présente étude, les services 
se sont d’ailleurs régulièrement appuyés sur le champ d’application limité et surtout 
sur les exceptions du droit en vigueur pour justifier l’attribution de gré à gré de 
mandats dépassant la valeur seuil. L’existence de ces exceptions n’a pas été vérifiée. 
Notons toutefois que, dans le cadre de son examen transversal, le Contrôlé fédéral 
des finances critique l’interprétation trop large qui est faite des exceptions prévues 
par le droit des marchés publics. 
On retiendra donc que, pour le recours à des experts externes, le principe d’une 
adjudication axée sur la concurrence n’est pas appliqué dans une ampleur suffi-
sante. Il est à peine exagéré de dire que, contrairement à ce que prévoit en principe 
le droit des marchés publics, de nombreux services de l’administration font en sorte 
de ne pas créer de situation concurrentielle dès lors que la loi le permet. Le champ 
d’application flou et les exceptions du droit en vigueur facilitent cette pratique. 
Résultat: ce droit n’est pas pertinent pour une part significative de l’attribution de 
mandats d’expertise. 
Le fait qu’une petite minorité de services présentent une pratique fortement axée sur 
la concurrence indique qu’une interprétation plus volontaire du droit d’adjudication 
est possible en ce qui concerne les mandats d’expertise. La même conclusion peut 
être tirée de l’étude du Contrôle fédéral des finances consacrée à l’attribution de

1579 
mandats par la Direction du développement et de la coopération (DDC). Une com-
paraison à l’échelle internationale (Norvège, Danemark) a montré que, dans 
d’autres pays, des mandats comparables sont généralement adjugés dans le cadre 
d’une procédure ouverte à la concurrence. L’instauration de concurrence peut être 
aussi pertinente lorsqu’elle n’est pas requise par la loi. Au lieu de chercher des 
raisons légales justifiant le renoncement à un appel d’offres, il faudrait à l’avenir 
mettre davantage l’accent sur les avantages de la création de concurrence. La 
révision en cours du droit des marchés publics peut certainement y contribuer. Mais 
on est en droit de se demander si ce changement de perspective peut être obtenu par 
les seuls moyens légaux ou par la seule création de bases normatives optimisées. Il 
conviendrait plutôt de flexibiliser les formes de pilotage, en d’autres termes, les 
tâches de direction des départements et des offices, qui sont responsables du recours 
aux consultants externes. 
Question-clé 3 (chapitre 4 du rapport) 
Quel est le bien-fondé des activités de pilotage déployées par les départements 
dans l’optique de l’attribution de mandats par les services qui leur sont 
subordonnés? 
Selon le droit général en matière d’organisation, les directions des départements et 
des offices sont responsables de la mise en œuvre du droit des marchés publics en ce 
qui concerne l’attribution de mandats d’expertise. Leur rôle est particulièrement 
important pour les mandats dont le volume financier se situe entre 50 000 et 
248 950 francs. Le droit des marchés publics exige en effet une adjudication selon la 
procédure concurrentielle, sans toutefois prévoir de possibilités de recours. 
Notre étude montre que l’écrasante majorité des départements ne pilotent pas la 
pratique d’attribution de leurs offices ou ne la pilotent que très faiblement. La 
pratique concurrentielle est le plus fortement développée dans le domaine des bases 
normatives: pas moins de quatre départements ont édicté des directives (ou tout au 
moins un guide), qui régulent la pratique d’attribution. En revanche, la mise en 
œuvre de ces directives est beaucoup moins développée, sur le plan de l’ancrage 
institutionnel comme en matière de mesures réellement prises. Si l’on considère 
comme une référence les critères retenus dans le cadre de notre étude, seul le DDPS 
dispose d’une démarche de pilotage cohérent et complet. 
L’absence de pilotage des départements, quasi-généralisée, reflète l’opinion expri-
mée lors des entretiens, selon laquelle un rôle actif des départements n’est ni appro-
prié ni nécessaire et est par ailleurs irréaliste au vu des faibles ressources en termes 
de personnel. On remarquera à ce propos que les personnes interrogées sous-
estiment l’ampleur du problème (la part élevée des attributions de gré à gré). On est 
donc en droit de se demander si une «délégation générale» des responsabilités peut 
servir à imposer une pratique axée sur la concurrence et ce, d’autant plus qu’un 
pilotage de l’attribution par le département semble possible sans charge de travail 
trop lourde et dans le respect de l’autonomie des services en termes de contenu. 
Cette question en soulève même une autre, celle de savoir si un pilotage approprié 
et allégé de l’attribution ne pourrait être atteint avec les processus existants (et des 
instruments éventuellement légèrement adaptés). Au vu des sommes considérables

1580 
qui ont été investies ces dernières années dans des outils de direction assistée par 
ordinateur, il faudrait examiner la question d’une démarche homogène pour toute 
l’administration fédérale concernant les instruments à utiliser. Ainsi, une solution 
informatique standard imposée à l’échelon fédéral, qui porterait sur la saisie et la 
gestion des mandats de prestations de services, permettrait de créer de larges 
synergies et de piloter de façon efficace les processus; en outre, l’aide apportée au 
processus d’achat par le Centre de compétence des marchés publics de la Confédé-
ration s’en trouverait optimisée. Il serait par exemple envisageable de créer une 
base de données dédiée aux fournisseurs et aux contrats; cette solution est d’ailleurs 
recommandée par le Contrôle fédéral des finances dans son rapport sur l’examen 
transversal des marchés de services. Il n’existe probablement pas d’autre possibilité 
que celle de l’utilisation certes parcimonieuse mais systématique d’instruments de 
ce type si l’on veut à l’avenir accorder au principe de la concurrence dans 
l’attribution de mandats d’expertise l’importance qui lui revient.

1581 
Table des matières 
L’essentiel en bref 
1576 
1 Introduction 
1583 
1.1 Les questions soulevées dans le cadre de l’évaluation 
1583 
1.2 Méthode et données de base 
1585 
1.2.1 Collecte complète des données relatives aux mandats d’expertise 
1585 
1.2.2 Contrôle des données collectées 
1587 
1.2.2.1 Examen des données livrées 
1587 
1.2.2.2 Examen approfondi pour cinq services 
1589 
1.2.3 Appréciation des données de bases (synthèse) 
1592 
2 Importance et profil du recours à des experts externes 
1592 
2.1 Le volume financier des mandats 
1593 
2.2 Contenu des mandats d’expertise 
1595 
2.3 Coûts des mandats d’expertise vs charges de personnel 
1599 
2.4 Durée et début du contrat 
1602 
2.5 Profil des mandataires 
1605 
2.6 Appréciation 
1610 
3 La pratique d’attribution des mandats 
1611 
3.1 Le droit des marchés publics 
1612 
3.2 Vue d’ensemble du volume financier et de la procédure d’attribution 
1613 
3.3 Attribution de mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs 
1615 
3.4 Appréciation 
1622 
4 Le pilotage par les départements 
1625 
4.1 Compétences en matière de mise en œuvre du droit des marchés 
publics (arrangement politico-administratif) 
1626 
4.2 Le pilotage par les départements 
1627 
4.3 Synthèse 
1632 
 
Annexes 
1 
Exemples de mandats d’expertise 
1635 
2 
Liste des personnes interrogées dans le cadre des entretiens préalables 
1638 
3 
Liste des interlocuteurs dans le cadre de l’examen approfondi 
1639 
4 
Liste des responsables interrogés au sein des départements 
1641 
5 
Mandats «autres» par service 
1642 
6 
Répartition des mandats d’expertise par département et par service 
1643 
7 
Mandats sans indication de fin de contrat 
1646 
8 
Volume financier des mandats et mode d’attribution 
(exclusivement les mandats relevant des catégories activités 
de relations avec le public, organisation et formation, conseil et 
recherche dans le domaine politique, services informatiques) 
1647

1582 
9 
Modes d’attribution selon les services (uniquement les mandats 
dont le montant est égal ou supérieur à 50 000 francs) 
1648 
10 Paiements effectués en 2004 pour des contrats commençant en 2005 
1650 
11 Index des abréviations 
1651 
12 Index des abréviations des services ayant participé à la collecte 
de données 
1652

1583 
Rapport 
1 
Introduction 
Le 18 mai 2005, la sous-commission DFJP/ChF de la Commission de gestion du 
Conseil des Etats a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) 
d’effectuer une évaluation du recours aux experts externes par l’administration 
fédérale. 
Ce mandat doit être compris comme une tentative de réponse aux critiques émises 
par les responsables politiques et les médias vis-à-vis du recours à des consultants 
externes par l’administration fédérale. Les critiques portent sur une progression 
continue de ce recours et un contrôle insuffisant de l’activité de ces experts. On 
reproche en outre à certains offices de collaborer depuis des années avec les mêmes 
experts et de ne pas lancer d’appels d’offres pour les mandats concernés. De sur-
croît, des doutes sont émis quant à l’objectivité des expertises, à leur nécessité et à 
leur apport concret. Enfin, on critique le fait que des consultants externes soient 
utilisés pour effectuer des tâches permanentes et pallier le manque de personnel, ce 
qui, de facto, est une manière de contourner la politique restrictive du personnel. 
Cette liste de critiques, qui, pour certaines, prêtent à la polémique et selon lesquelles 
le recours à des experts externes par l’administration fédérale serait excessif, est loin 
d’être exhaustive. Mais, à elles seules, ces critiques soulèvent déjà de nombreuses 
questions qui dépassent le cadre de la présente étude. La sous-commission compé-
tente s’est donc vue dans l’obligation de délimiter la problématique. 
Dans les différents points de ce premier chapitre, nous exposerons les priorités que 
la sous-commission a définies en se basant sur les variantes proposées par le CPA et 
les questions-clés qui sous-tendent notre évaluation. Nous présenterons ensuite la 
méthode d’évaluation en nous attardant plus particulièrement sur les données sur 
lesquelles se base notre étude. Enfin, les trois chapitres suivants seront consacrés 
aux réponses apportées aux trois questions-clés dans le cadre de l’évaluation. 
1.1 
Les questions soulevées dans le cadre de l’évaluation 
La sous-commission compétente a opté pour une analyse bien délimitée sur le plan 
thématique mais très large d’un point de vue empirique, qui doit permettre d’obtenir 
une vue d’ensemble la plus complète et la plus fondée possible du profil du recours à 
des experts externes et de la pratique d’attribution par l’administration fédérale.1 
Trois questions-clés sont au cœur de l’évaluation: 
1. 
Quelle est l’importance du recours à des experts externes par la Confédéra-
tion et quel est son profil? 
 
Il s’agit de décrire les mandats d’expertise attribués par l’administration; ce 
descriptif est l’objet du deuxième chapitre. 
 
1 
Par conséquent, l’étude ne répond pas aux questions concernant l’utilisation, l’apport et 
l’efficacité des mandats d’expertise.

1584 
2. 
Que penser du profil du recours aux consultants externes sous l’angle du 
principe de renforcement de la concurrence tel qu’il est visé par le droit des 
marchés publics? 
 
Cette question, traitée dans le troisième chapitre, porte sur la pratique d’attri-
bution de mandats par les offices. 
3. 
Quel est le bien-fondé des activités de pilotage déployées par les départe-
ments dans l’optique de l’attribution de mandats par les services qui leur 
sont subordonnés? 
 
La question soulevée ici est celle de la responsabilité des départements en 
termes de surveillance et de direction dans l’optique d’une pratique d’attri-
bution des mandats axée sur le principe de la concurrence. Le quatrième 
chapitre lui est consacré. 
Etant donné l’absence de données pertinentes, il était nécessaire de concevoir la 
présente évaluation sous la forme d’un vaste état des lieux. Dans ses réponses à 
différentes initiatives parlementaires2, le Conseil fédéral a reconnu indirectement 
n’avoir lui-même aucune vue globale du recours actuel à des experts externes et de 
son volume financier. Dès 2002, se basant sur une étude réalisée la même année par 
le CPA, la Commission de gestion du Conseil national déplorait l’absence de don-
nées de base transparentes sur les marchés publics (au-delà du sujet du recours à des 
experts externes qui nous intéresse ici).3 Une vue d’ensemble réalisée dans le cadre 
des travaux préparatoires à la présente recherche a par ailleurs clairement montré 
qu’il n’existe pas de données reproduisant, pour l’administration fédérale dans son 
ensemble, le recours à des consultants externes. La présente évaluation constitue la 
première tentative de lever les zones d’ombre et de collecter des données pour 
l’administration fédérale centrale (1er cercle), à la fois sur l’ampleur du recours à des 
experts externes, la composition des mandataires et l’importance accordée aux 
éléments concurrentiels dans le cadre de l’attribution de mandats. 
D’autres études ont été consacrées récemment, parfois parallèlement à la présente 
évaluation, aux questions évoquées plus haut. Limitées à quelques services, ces 
études sont les suivantes: 
– 
En 2005, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a publié une analyse de 
l’efficacité de l’attribution des mandats par la Direction du développement et 
de la coopération (DDC).4 
– 
Parallèlement à notre évaluation, le CDF a réalisé un examen transversal des 
marchés de services conclus par cinq services.5 Ces services sont les sui-
vants: l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), l’Office fédéral de la 
 
2 
Citons, à titre d’exemple: 
 
– Interpellation Speck: Avalanche d’études dans le domaine de l’environnement et de 
l’énergie (2.10.2003); 
 
– Question ordinaire Schlüer: Conflits d’intérêts de conseillers de la DDC (2.10.2003); 
 
– Interpellation Widmer: Modalité d’attribution des mandats de la Confédération aux 
entreprises de consulting (20.3.2003). 
3 
L’ouverture des marchés publics en Suisse sous l’angle juridique et économique. Rapport 
final du Contrôle parlementaire de l’administration du 14 mars 2002. 
4 
Contrôle fédéral des finances: Attribution de mandats par la Direction du développement 
et de la coopération. Audit de rentabilité. Octobre 2005. 
5 
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge. Rapport du Contrôle fédéral des finances du 
31.1.2005.

1585 
statistique (OFS), l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le Secré-
tariat général du Département fédéral de la défense, de la protection de la 
population et des sports (SG DDPS) et le Secrétariat général du Département 
fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communica-
tion (SG DETEC). 
Ces études aident certes à dresser le vaste état des lieux visé, mais elles ne peuvent 
s’y substituer. C’est pourquoi nous avons décidé de collecter nous-mêmes les don-
nées, que nous interprétons en tenant compte des conclusions des études disponibles. 
1.2 
Méthode et données de base 
L’état des lieux visé est fondé sur un vaste recensement des mandats d’expertise 
attribués par l’administration fédérale, présentés au point 1.2.1. Les données four-
nies par les services dans le cadre de la collecte ont été examinées de manière appro-
fondie par le CPA. Le point 1.2.2 expose de façon détaillée la méthode et les résul-
tats de cet examen, ce qui doit permettre au lecteur une interprétation adéquate des 
résultats de l’évaluation présentés dans les chapitres suivants. 
En revanche, les entretiens menés avec les personnes compétentes à l’échelon des 
départements, dans l’optique de répondre à la troisième question-clé, ne nécessitent 
pas d’explication approfondie. La liste des personnes interrogées en février et mars 
2006 figure en annexe (Annexe 4). 
1.2.1 
Collecte complète des données relatives aux mandats 
d’expertise 
La démarche empirique au cœur de notre évaluation consiste à recenser l’ensemble 
des mandats d’expertise attribués par tous les départements (y compris ceux de la 
Chancellerie fédérale). Dans un courrier adressé aux départements à fin septembre 
2005, le CPA leur demandait de collecter les données correspondantes auprès de 
leurs services et de les lui transmettre sous forme électronique. Outre des explica-
tions détaillées, les départements ont reçu un fichier Excel pour la saisie des don-
nées. 
Services recensés 
Il s’agissait de recenser tous les services du 1er cercle de l’administration fédérale.6 
Il a fallu toutefois renoncer à une collecte auprès des services concernés par 
l’examen transversal approfondi effectué par le Contrôle fédéral des finances en 
2005 sur des marchés de services afin que ces unités ne soient pas doublement 
sollicitées. Par conséquent, la présente analyse ne prend pas en considération trois 
services importants du DFI, qui consacrent des montants non négligeables à des 
mandats d’expertise. En revanche, de telles lacunes en termes de collecte sont moins 
 
6 
Par conséquent, les mandats attribués par les offices GMEB, les instituts de la Confédéra-
tion ou les entreprises de la Confédération de droit privé n’ont pas été recensés (le statut 
des services au 1er janvier 2004 était déterminant).

1586 
importantes au sein du DDPS et du DETEC. Au total, 50 services ont signalé au 
CPA plus de 6000 mandats d’expertise.7 
Mandats d’expertise recensés 
Par recours à des consultants externes, nous entendons l’achat de services basés sur 
le savoir. Les mandats portent sur les contenus les plus divers, en fonction de leur 
utilisation. 
Tout d’abord, les mandats d’expertise peuvent servir à définir le contenu d’un 
domaine politique. Leurs résultats sont alors souvent intégrés directement dans les 
bases normatives d’une politique sectorielle (définition de valeurs limites dans le 
domaine de la qualité de l’air, identification précoce de problèmes qui nécessitent un 
ajustement de la politique, par ex.) Il est aussi fréquent que l’administration utilise 
les mandats de conseil pour la conception de projets soumis à la procédure de 
consultation pour les révisions de lois ou pour répondre aux interventions parlemen-
taires. Le conseil politique peut également avoir un contenu opérationnel, axé sur 
l’exécution, et influencer directement la définition de mesures précises (réalisation 
d’une campagne d’information, par ex.). 
Le recours à des experts externes peut aussi concerner l’administration elle-même et 
viser l’optimisation des performances de celle-ci. Il peut s’agir de mandats de 
conseil et de développement organisationnels ayant pour objet la conception et la 
mise en œuvre de réorganisations. Les cours de formation et de perfectionnement 
ainsi que le coaching réalisés par des externes en font partie. Enfin, les services 
informatiques aussi ont pour but d’améliorer les processus internes à l’administra-
tion. 
Etant donné la diversité des mandats d’expertise, que nous ne faisons qu’effleurer 
ici, il a fallu, en amont du recensement, définir la notion de mandat d’expertise afin 
de savoir quelles prestations de services les unités administratives devaient saisir. 
Nous avons demandé aux services de saisir tous les contrats relatifs à des presta-
tions, quel que soit l’article budgétaire sous lequel ils sont ventilés. La note explica-
tive contenait une liste des mandats qui ne devaient pas être recensés. Les exceptions 
concernaient principalement les prestations portant sur des travaux de construction, 
les prestations d’entretien et de nettoyage de bâtiments, les prestations de transport 
(Poste comprise), les services de télécommunication, les services informatiques 
dépendants des marchandises (installation, configuration, adaptation au client)8 ainsi 
que les mandats concernant exclusivement des travaux d’impression et de traduc-
tion. 
Pour que la collecte de données ne représente pas une charge de travail trop impor-
tante, des critères restrictifs temporels et financiers ont été définis. Un mandat devait 
être saisi dès lors que des paiements avaient été mis en compte en 2004. Si le total de 
 
7 
Le recensement des services repose sur la délimitation telle qu’elle est utilisée dans le 
cadre du compte d’Etat (numéro des services). Il faut noter que la taille de ces unités peut 
varier considérablement. A titre d’exemple, le groupe armasuisse du DDPS forme une 
unité et l’ensemble du DFAE ne comprend que deux unités alors que la Commission suisse 
de recours en matière d’asile et la Commission fédérale de recours en matière de maisons 
de jeu sont présentés séparément. Une liste des unités recensées ainsi que du nombre de 
mandats communiqués, du montant et du volume correspondants figure en Annexe 6). 
8 
Voir aussi les directives du 1er septembre 2003 concernant les acquisitions de matériel et 
de prestations dans le domaine des technologies de l’information et de la télécommunica-
tion.

1587 
tous les paiements comptabilisés en 2004 pour un mandataire était inférieur à 
10 000 francs, la saisie des mandats attribués à ce mandataire n’était pas nécessaire. 
Le Graphique 1 montre l’application de ce critère financier et temporel (les mandats 
saisis dans le cadre du recensement sont grisés). 
Graphique 1 
Délimitation financière et temporelle des mandats saisis 
 
CHF 2000 
 CHF 8000
CHF 10 000 CHF 7000 
Société D 
Société C 
Société B 
2003
2004
2005
CHF 2000
CHF 5000
CHF 4000
Paiements saisis CHF 50 000
Total saisi CHF 50 000
CHF 10 000
 CHF 2000 
CHF 1000 
CHF 3000 
CHF 7000
CHF 2000 
 CHF 15 000
CHF 20 000
CHF 30 000
CHF 80 000
CHF 50 000
Société A 
Paiements saisis CHF 11 000
Total saisi CHF 11 000
Paiements saisis CHF 14 000
Total saisi CHF 50 000
Paiements saisis CHF 0
Total saisi CHF 0
 
Les bâtons représentent la durée de réalisation des mandats et les chiffres qu’elles contiennent 
indiquent les paiements comptabilisés par année pour ces mandats. 
Source: CPA 
 
Lorsque les critères de sélection ne permettaient pas de clarifier un cas, il a été 
explicitement demandé aux services de saisir plutôt un mandat de plus qu’un de 
moins. 
1.2.2 
Contrôle des données collectées 
Le CPA a examiné les données qui lui ont été fournies. Un contrôle approfondi a en 
outre été effectué en janvier 2006 pour cinq offices fédéraux. Après retraitement des 
données reçues, le CPA exploitait les informations sur 6136 mandats. 
1.2.2.1 
Examen des données livrées 
L’examen des données fournies par tous les services a montré qu’une partie d’entre 
eux n’ont pas livré toutes les informations souhaitées ou alors de manière lacunaire. 
Cela concerne notamment les données relatives aux taux horaires et la signalisation

1588 
de mandats subséquents. L’absence de ces indications ne s’explique qu’en partie par 
le fait qu’aucun accord correspondant n’avait été défini dans les contrats (ou qu’un 
tel accord n’était pas pertinent dans le cadre de la relation contractuelle). Lors de la 
présentation des résultats, nous tiendrons compte de ces lacunes dans l’interprétation 
et indiquerons les bases sur lesquelles repose chaque analyse. 
L’examen des données a par ailleurs montré que, comme nous le leur avions deman-
dé, de nombreux services ont saisi plutôt un mandat de plus qu’un de moins. Dans 
l’optique d’obtenir une base de données la plus cohérente possible, il faut distinguer 
entre différentes configurations: 
1. 
Les mandats saisis qui ne remplissaient pas les critères de contenu cités plus 
haut n’ont pas posé de réel problème. Le CPA a ainsi supprimé près de 
300 mandats, notamment ceux qui portaient sur des missions de surveillance 
et de sécurité, des loyers, des services de restauration, des contributions à 
des crèches. Les mandats attribués à d’autres unités administratives du 
1er cercle et les paiements (très rares) à des services cantonaux (exception: 
les paiements versés aux universités cantonales) ont eux aussi été biffés. 
2. 
Les mandats, qui incluent différentes prestations (pas uniquement des presta-
tions basées sur le savoir), que les critères cités plus haut permettent seule-
ment en partie de qualifier de prestations d’expertise, posent un réel pro-
blème. Ils sont surtout octroyés dans les domaines où l’administration confie 
à des externes des tâches d’exécution de plus grande ampleur, notamment 
dans la coopération au développement («Swiss-Ukrainian Forest Develop-
ment Project in Transcarpathia» ou «Programme pistes rurales – désencla-
vement à l’Est au Burkina Faso», par exemple).9 Dans une moindre mesure, 
des mandats similaires se trouvent aussi au sein de l’OFEFP (à titre 
d’exemple, un mandat pour l’Inspection fédérale des matières dangereuses 
et un accord de prestations avec Lignum, Silviva) et dans une mesure encore 
plus réduite au sein d’autres offices (pour d’autres exemples, voir 
l’Annexe 1). 
 
Ces mandats sont pris en considération dans l’évaluation des résultats du 
recensement. Ils représentent un peu plus de 10 % des mandats et près de 
25 % du volume financier total. Les contrats de la DDC relatifs à des pro-
grammes de développement se taillent la part du lion (un peu plus de 
100 millions de francs, soit 80 % du volume financier de cette catégorie; 
voir aussi le point 2.1 et l’Annexe 6). Lorsque cela nous semble pertinent, 
nous présentons l’ampleur de ces mandats à part dans les chapitres ci-après 
consacrés aux résultats. 
 
9 
Evoquant dans sa réponse au recensement des «contrats comprenant une gestion fidu-
ciaire de fonds» la DDC écrit: «Les statistiques contiennent toutes les données pertinentes 
de tous les mandats qui ont été recensés par notre système. Dans la plupart des cas, il ne 
s’agit pas de mandats de prestations de services au sens étroit du terme mais de contrats 
complexes portant sur un projet (…). Pour des raisons organisationnelles, il n’a pas été 
possible de distinguer ces deux types de contrats (…).»

1589 
1.2.2.2 
Examen approfondi pour cinq services 
Un examen approfondi des données livrées a été effectué pour cinq offices: l’Office 
fédéral des routes (DETEC), l’Office fédéral de la police (DFJP), l’Office fédéral de 
la formation professionnelle et de la technologie (DFE), le domaine Sciences + 
technologies du groupe armasuisse (DDPS) et l’Administration fédérale des finan-
ces. 
Le but était d’évaluer la qualité des données livrées par tous les services. Les écarts 
constatés dans le cadre d’une comparaison sommaire entre les paiements communi-
qués lors du recensement et les paiements correspondants du compte d’Etat (article 
budgétaire global 3180 Prestations de services et honoraires) constituaient un critère 
important de sélection des services soumis à l’examen approfondi10. Les offices 
retenus présentaient des écarts très importants (OFFT), importants (fedpol), moyens 
(S+T/armasuisse, OFROU) et faibles (AFF). 
L’examen approfondi a été réalisé au moyen de données comptables et dans le cadre 
d’une visite d’une journée effectuée auprès de chaque service. En voici les trois 
éléments principaux: 
– 
Comparaison détaillée des données fournies avec 10–12 dossiers contrac-
tuels: cette vérification a eu lieu dans les offices qui avaient reçu une liste de 
dossiers contractuels à fournir. Il s’agissait de vérifier la concordance des 
informations contenues dans ces dossiers avec les données livrées. 
– 
Comparaison détaillée avec des données comptables: nous avons vérifié si 
les données fournies concordaient avec tous les paiements comptabilisés en 
2004 sous l’article budgétaire global 3180 (prestations de tiers).11 Une expli-
cation a été demandée aux offices pour les écarts nécessitant une clarifica-
tion. 
– 
Entretiens avec la direction de l’office et avec les responsables de projet 
internes: un entretien relativement long a été en outre mené avec un ou plu-
sieurs membres de la direction de chaque office (en règle générale, le direc-
teur d’office et/ou le responsable des finances). Enfin, nous nous sommes 
également entretenus avec les personnes en charge des dossiers contrôlés 
(voir Annexe 3). Au cours des entretiens, les informations éventuellement 
manquantes, peu claires ou contradictoires résultant de la comparaison entre 
les données fournies et les dossiers contractuels ont été discutées. La défini-
tion et l’octroi de chaque mandat d’expertise ont également été évoqués. 
En ce qui concerne l’exactitude des informations détaillées des offices relatives aux 
différents mandats, les résultats de l’examen approfondi sont excellents. Les indica-
tions fournies lors du recensement concordent parfaitement ou dans une très large 
mesure avec les données contenues dans les contrats. Les informations relatives à la 
pratique d’attribution des mandats, qui n’ont pu être contrôlées que de façon limitée 
sur la base des dossiers, ont été évoquées avec les responsables de projet dans le 
cadre des entretiens. Là encore, aucune incohérence n’a été constatée par rapport 
aux données fournies. 
 
10 
Les autres critères: appartenance à un département ainsi qu’exhaustivité et clarté des 
informations détaillées relatives aux données fournies. 
11 
Les données comptables provenant de SAP nous ont été fournies par le Contrôle fédéral 
des finances (par la direction d’armasuisse pour le domaine Sciences + technologies).

1590 
Les résultats de l’examen approfondi effectué sur la base d’une comparaison avec 
les données comptables SAP sont en revanche un peu moins bons, comme l’illustre 
le Tableau 1. 
Au sein de l’Administration fédérale des finances, la concordance des données est 
parfaite: on ne constate aucun écart important. Elle est bonne au sein de l’Office 
fédéral des routes (OFROU), où dix pour cent des paiements enregistrés dans les 
comptes, pertinents dans le cadre du recensement, n’ont pas été communiqués.12 
Tableau 1 
Comparaison entre les paiements communiqués et les données comptables 
(art. 3180 exclusivement) 
Service 
Examen approfondi des données comptables 
 
Paiements pertinents 
selon SAP 
(en milliers de CHF) 
Paiements communiqués 
 
(en milliers de CHF) 
Part des paiements 
non communiqués 
AFF 
 7 414 
 7 403 
 0 % 
OFROU 
11 520 
10 380 
10 % 
S+T (armasuisse) 
 178 
 139 
22 % 
OFFT 
 349 
 278 
26 % 
fedpol 
 821 
 598 
27 % 
 
 
 
 
Les écarts sont considérables au sein de S+T (armasuisse), de l’Office fédéral de la 
police ainsi que de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la technolo-
gie, qui n’ont pas communiqué environ un quart des paiements pertinents. Précisons 
toutefois que, dans le cas de S+T, un seul mandat a été oublié, ce qui, au vu du faible 
nombre des paiements saisis dans cet article, a une forte répercussion. En ce qui 
concerne l’Office fédéral de la police, des mandats portant sur des formations n’ont 
pas été saisis et les contrats qui ont débuté avant 2004 et sont archivés dans le réper-
toire 2003 (le 1er mandat de la société C dans le Graphique 1) ont été oubliés.13 Les 
écarts constatés au sein de l’Office fédéral de la formation professionnelle et de la 
technologie sont dus pour une large part à des mandats qui, par inadvertance, n’ont 
pas été saisis (conseil juridique, services informatiques et formation). 
L’examen des mandats de l’OFFT a fait apparaître un autre problème de recense-
ment. Dans les explications concernant le recensement, il était indiqué que les 
contrats de subventionnement, notamment les contrats dans le cadre de la délégation 
de tâches publiques à des tiers pour lesquels il existe une base légale spécifique et 
explicite, ne devaient pas être mentionnés. Ainsi, des mandats tels qu’une expertise 
 
12 
L’OFROU a fait valoir que la collecte a eu lieu pendant le déménagement du service, une 
période agitée durant laquelle quelques erreurs se sont introduites. Outre des écarts de 
moindre importance concernant des paiements partiels ou restants qui n’ont pas été recen-
sés, l’OFROU explique les lacunes plus importantes par le fait que, lors de la consultation 
de la banque de données, une catégorie de paiements n’a pas été prise en compte. 
13 
fedpol fait en outre valoir que, peu de temps avant le recensement, des changements 
importants ont eu lieu au sein du personnel et que les personnes en charge des contrats ne 
travaillaient plus à l’office. Ce dernier a dû fournir une charge de travail considérable 
pour rassembler les données nécessaires.

1591 
de l’état d’avancement de la recherche en matière d’économie de l’éducation, une 
étude sur les mesures prises dans le domaine des contenus électroniques définis 
comme une tâche transversale touchant à la formation, à l’économie et à la culture, 
le projet «Qtop-Netzwerkplattform» (publication de newsletters, articles pour des 
sites web, mise à jour de sites web, etc.) ou l’accompagnement des travaux de 
réforme dans certaines branches d’apprentissage sous l’angle des aspects économi-
ques liées à la formation n’ont pas été recensés par l’OFFT. Etant donné qu’à 
l’OFFT, les études et projets sont financés en règle générale par des subventions, le 
recours à des experts externes par cet office n’est pas reproduit de manière complète 
dans la collecte des données.14 
Comment évaluer les conséquences de ce problème de recensement? Tout d’abord, 
il convient de préciser que la pratique de l’OFFT de financer en règle générale des 
mandats (notamment ceux mentionnés ci-dessus) par des subventions, devrait cons-
tituer une exception. De plus, les vérifications effectuées dans les quatre autres 
services soumis à un examen approfondi montrent que ces services ont saisi des 
contrats qui, en termes de contenu, répondent aux critères définis, quel que soit leur 
régime juridique (les mandats de recherche au sein de l’administration fédérale en 
particulier). Il ressort en outre que la plupart des services ont opté pour une méthode 
de recensement plus large que celle de l’OFFT. Tout laisse à penser que la plupart 
des services ont indiqué tous les contrats concernant le recours à des experts exter-
nes. Pour ces raisons, les conséquences du problème de recensement, constaté lors 
de l’examen approfondi au sein de l’OFFT, devraient être minimes pour l’ensemble 
des services étudiés. 
Autres résultats de l’examen approfondi 
L’examen approfondi des données de base a fait apparaître des questions ouvertes 
qui ne sont pas en lien direct avec les questions soulevées dans le cadre de la pré-
sente évaluation, mais qui, au vu de leur importance potentielle pour la transparence 
et la pertinence de la présentation des comptes de la Confédération, méritent d’être 
mentionnés: 
1. 
Nous avons notamment constaté des écarts de qualité considérables concer-
nant la saisie des données dans SAP. Les «textes justificatifs» saisis dans 
SAP n’étaient pas pertinents pour une partie des offices. Seule la consulta-
tion des justificatifs correspondants sur papier a permis leur compréhension 
(fedpol surtout, l’OFROU en partie). Nous avons en outre constaté que, dans 
de très nombreux cas, le même mandataire est répertorié dans le même 
office sous différentes désignations et différents numéros de créditeur. La 
question se pose de savoir si l’actuelle pratique de collecte des données 
entraîne la perte de potentiels énormes en termes d’information et de pilo-
tage, lesquels pourraient être obtenus grâce aux nouveaux outils informa-
tiques dont l’introduction a nécessité des investissements considérables. 
 
14 
Selon l’examen, près de 600 mandats représentant un volume financier total d’environ 
18 millions de francs (plafond) étaient en cours de réalisation au sein de l’OFFT en 2004. 
Beaucoup de ces mandats correspondent, en termes de contenu, à un mandat d’expertise. 
Lors du recensement, l’OFFT a indiqué 35 mandats représentant un volume financier 
(plafond) de 1,5 million de francs. Etant donné que la banque de données de l’office ne 
contient ni les paiements correspondants ni d’autres informations (p. ex. concernant la 
procédure d’attribution), nous avons décidé de renoncer à une prise en compte a posteriori 
de ces mandats dans notre évaluation.

1592 
2. 
L’OFFT a comptabilisé dans un crédit d’équipement (article budgétaire glo-
bal 3180, vérifié) des paiements d’un montant de près de 1,4 million de 
francs, qu’il a qualifiés de subventions lors de notre recensement. Cela est en 
contradiction avec le système de présentation des comptes de la Confédéra-
tion: selon le service compétent de l’administration fédérale, aucune subven-
tion ne doit être ventilée sous un crédit d’équipement. Dans son examen 
transversal, le Contrôle fédéral des finances critique cette pratique constatée 
également au sein d’autres services. Cela montre qu’il pourrait s’agir d’un 
problème d’une certaine ampleur. 
1.2.3 
Appréciation des données de bases (synthèse) 
S’appuyant sur le recensement de tous les mandats d’expertise octroyés par les 
unités centralisées de l’administration fédérale, la présente analyse repose sur la base 
la plus large jamais obtenue dans ce domaine. Globalement, les données disponibles 
reproduisent une bonne vue d’ensemble du recours à des experts externes par les 
unités du 1er cercle de l’administration fédérale et satisfont pour l’essentiel 
l’exigence de vaste état des lieux. En ce qui concerne le poids financier, au moins 
80 % des mandats d’expertise des services impliqués devraient être saisis dans le 
cadre du présent recensement. 
La principale imprécision résulte de la délimitation de l’objet de l’étude, le mandat 
d’expertise. Il s’agit de mandats qui incluent différentes prestations (pas uniquement 
des prestations basées sur le savoir), que les critères cités plus haut permettent 
seulement en partie de qualifier de prestations d’expertise. Parfois, des fonds impor-
tants sont administrés, dans le cadre de ces mandats, à titre fiduciaire. L’adminis-
tration recourt surtout à ce type de mandats lorsqu’elle confie à des externes des 
tâches d’exécution de plus grande ampleur (la coopération au développement, 
notamment). Ces mandats, dont certains représentent un volume financier très 
important, sont pris en compte dans l’analyse des résultats du recensement. Cepen-
dant, lorsque cela nous semble pertinent, nous présentons leur envergure à part dans 
les chapitres ci-après consacrés aux résultats. 
Un certain flou, limité, peut en outre résulter du fait que, parfois, une partie des 
offices n’ont pas saisi tous les contrats d’experts gérés formellement comme des 
subventions. 
2 
Importance et profil du recours à des experts 
externes 
Ce chapitre présente la pratique du recours à des experts externes à un moment 
donné, en l’occurrence l’année 2004. Il est sous-tendu par la première des questions-
clés présentées en début de rapport: 
Quelle est l’importance du recours à des experts externes par la Confédération 
et quel est son profil? 
Il s’agit tout d’abord de donner une brève vue d’ensemble du volume financier que 
représente le recours à des experts externes et du volume des différents mandats. 
Puis nous nous penchons sur le contenu des mandats et sur les honoraires imputés.

1593 
Nous établissons alors une comparaison entre le volume financier des mandats 
d’expertise et les charges de personnel. Nous analysons ensuite le profil des mandats 
d’expertise sur un axe temporel en étudiant notamment la date du début du contrat et 
l’importance des mandats lancés juste avant la clôture de l’année comptable (dépen-
ses de dernière minute ou «Dezemberfieber»). Enfin, nous présentons le profil des 
mandataires et nous nous attardons plus particulièrement sur la question de la répar-
tition des moyens sur les mandataires. 
2.1 
Le volume financier des mandats 
Le recensement montre qu’en 2004, les services y ayant participé ont consacré près 
d’un demi-milliard de francs à des mandats réalisés par des consultants externes. 
Pour toute leur durée de réalisation, qui va parfois au-delà de l’année comptable 
(voir le Graphique 1), ces mandats représentent un montant global d’environ 
900 millions de francs. Il s’agit là d’une estimation conservatrice des dépenses 
effectuées par l’administration (1er cercle) pour des mandats d’expertise. Si l’on tient 
compte des lacunes dans les données de base, exposées au deuxième chapitre, les 
dépenses réelles durant l’année analysée devraient plutôt se situer entre 600 et 
700 millions de francs.15 
Les dépenses varient fortement d’un département à l’autre. En 2004, le DFJP a 
consacré un peu plus de 12 millions de francs à des mandats d’expertise. Ce montant 
est plus ou moins multiplié par dix au sein du DFAE, du DFF et du DETEC (voir 
aussi les montants absolus du Graphique 2). Le volume est inférieur à 50 000 francs 
pour la majorité des mandats (52 %), il se situe entre 50 000 et 248 950 francs pour 
un peu plus de 40 % d’entre eux et est supérieur à ce dernier montant pour près de 
7% des mandats seulement. Le résultat est quelque peu différent si l’on considère le 
poids financier des mandats. Un peu plus de 16 % seulement des paiements compta-
bilisés en 2004 ont été versés pour des mandats d’un volume inférieur à 
50 000 francs, tandis que les mandats dont le volume se situait entre 50 000 et 
248 950 francs et ceux dont le volume était supérieur à 248 950 francs ont respecti-
vement représenté environ 40 % des paiements.16 Le Graphique 2 représente cette 
 
15 
Cette estimation repose avant tout sur les arguments suivants: 
 
1. L’examen approfondi effectué auprès de services sélectionnés a montré que de nom-
breux services n’ont probablement pas saisi plus de 20 % des paiements annuels. C’est 
pourquoi le volume réel devrait être supérieur d’environ 100 millions de francs au 
volume supposé. 
 
2. Selon l’examen transversal de la Contrôle fédéral des finances, les dépenses annuelles 
que des services qui n’ont pas participé au recensement de la CPA (OFSP, OFS, 
OFAS, SG DDPS, SG DETEC) ont consacrées aux mandats de prestations de services 
s’élèvent à environ 150 millions de francs (moyenne des dépenses effectuées durant 
plusieurs années pour des services informatiques de l’article budgétaire 4010 et des 
prestations de l’article budgétaire 3180). Cette valeur devrait représenter une estima-
tion globale plausible, plutôt conservatrice, concernant l’importance des mandats 
d’expertise de ces services. Certes, elle comprend, outre les paiements versés pour les 
mandats d’expertise, ceux qui concernent toutes les prestations de services externes, 
mais l’on peut penser que les services ayant participé au recensement ont eux aussi 
effectué pour des mandats d’expertise des paiements provenant d’autres budgets que 
ceux pris en compte par le Contrôle fédéral des finances. 
16 
Nous reviendrons dans le détail, au troisième chapitre, sur la signification des seuils 
définis ici et analyserons la répartition des volumes des mandats du point de vue de la 
législation relative aux achats.

1594 
répartition dans les différents départements. Globalement, les départements présen-
tent des profils relativement semblables. On remarquera le poids financier important 
des mandats d’envergure au sein du DFAE, qui s’explique avant tout par les projets 
de développement de la DDC. A l’inverse, les petits mandats d’un coût inférieur à 
50 000 francs ont un poids financier important au sein des services du DFI que nous 
avons étudiés. 
Graphique 2 
Poids des mandats à volumes faibles, moyens et importants par département 
(paiements en 2004 en millions de francs) 
3.3
0.9
2.9
20.1
21.0
10.8
5.0
12.7
3.0
1.2
41.4
78.9
16.1
0.4
1.5
2.8
47.1
14.2
20.4
19.0
88.0
0.4
0.0
0.0
1.0
2.5
2.8
1.0
4.7
6.8
31.9
24.8
0%
20%
40%
60%
80%
100%
DFI
ChF
DFJP
DETEC
DFF
DDPS
DFE
DFAE
Volume inférieur à CHF 50 000
Volume compris entre CHF 50'000 et CHF 248 950
Volume supérieur é CHF 248 950
Pas d'indication
 
Les chiffres dans les bâtons indiquent le montant absolu en millions de francs. Le total des 
paiements a été réparti par ordre croissant comme suit sur les départements: ChF 3,6 millions 
de francs, DFI 7,1 millions, DFJP 12,5 millions, DFE 41,2 millions, DDPS 65,9 millions, 
DETEC 109,6 millions, DFF 116,6 millions et DFAE 130,2 millions. 
Source: CPA 
 
Répartition selon les services 
Le Graphique 3 présente les services qui, en 2004, ont le plus dépensé pour le 
recours à des experts externes.17 On trouve en première position la DDC, qui a 
dépensé 123 millions de francs, ce qui correspond à près du quart des dépenses de 
tous les services étudiés. Ce montant inclut les mandats de la DDC qui comprennent 
des «fonds administrés à titre fiduciaire» (voir le point 1.2.2). Sans ces mandats, le 
volume financier de la DDC s’élève à près de 30 millions de francs (voir note de bas 
de page N° 19. 
 
17 
Un tableau comprenant le nombre de mandats par département et le nombre de mandats 
des principaux services en la matière figure en Annexe 5.

1595 
Graphique 3 
Répartition des paiements par service en 2004 (en millions de francs) 
DDC, 123.4, 26%
OFIT, 76.8, 16%
OFEFP, 38, 8%
armasuisse, 23.9, 5%
OFROU, 21.3, 4%
Défense, 21, 4%
OFEN, 20, 4%
Seco, 19.8, 4%
Informatique DDPS, 15.8, 
3%
OFT, 14.1, 3%
Autres services, 112.6, 
23%
 
Remarque: le premier chiffre correspond au volume financier, en millions de francs, de tous les 
paiements effectués en 2004, le deuxième, à la part de ces paiements dans le total des paie-
ments recensés pour l’année 2004. 
Source: CPA 
 
Le deuxième acquéreur de prestations d’experts par ordre d’importance est l’Office 
fédéral de l’informatique et de la télécommunication: près de 16 % des dépenses que 
consacrent la Confédération aux prestations d’experts sont à mettre sur le compte de 
l’OFIT. 
Le recours aux consultants externes a également un poids financier important au sein 
de différents offices du DETEC (OFROU, OFEN, OFEFP), du Secrétariat d’Etat à 
l’économie (DFE) ainsi qu’au sein des groupes Défense et armasuisse du DDPS. 
Près d’un quart des paiements saisis par l’OFROU concernent des fonds à affecta-
tion spéciale provenant de l’impôt sur les huiles minérales, qui sont utilisés pour des 
projets de recherche dans le domaine routier. 
2.2 
Contenu des mandats d’expertise 
Dans quel but est-il recouru à des experts externes? Pour répondre à cette question, 
le CPA a réparti les mandats dans les catégories suivantes (des exemples concrets 
figurent en Annexe 1): 
– 
Organisation/formation: tous les mandats portant sur le développement de 
l’organisation et du personnel ainsi que sur la formation et le perfectionne-
ment.

1596 
– 
Services informatiques: tous les services informatiques indépendants des 
marchandises, tels que la conception ou encore le développement d’un logi-
ciel spécifique à l’office.18 
– 
Conseil et recherche dans le domaine politique: mandats qui proposent des 
informations de base sur la définition et l’application d’une politique, tels 
que, par exemple, des principes d’exécution, des évaluations, des guides ou 
des analyses de données. Les prestations externes, qui viennent soutenir la 
mise en œuvre opérationnelle d’une politique (des experts en matière de 
contrôle, par ex.), et les projets de recherche de l’administration fédérale ont 
également été classés dans cette catégorie. 
– 
Activités de relations avec le public: mandats portant sur les RP et la com-
munication et destinés à accompagner la mise en œuvre d’une politique. 
– 
Autres: cette catégorie englobe les mandats ci-après: 
– 
Mandats incluant différentes prestations (pas uniquement des presta-
tions basées sur le savoir), que les critères cités plus haut permettent 
seulement en partie de qualifier de prestations d’expertise. Ces mandats 
sont surtout octroyés dans les domaines où l’administration confie à des 
externes des tâches d’exécution de plus grande ampleur, notamment 
dans la coopération au développement (voir aussi les explications au 
point 1.2.2 ainsi que les exemple dans l’annexe 5).19 
– 
mandats qui, en raison d’un descriptif de l’objet peu clair, ne peuvent 
être classés dans aucune des catégories susmentionnées. 
 
18 
Pour la distinction entre services informatiques dépendants des marchandises et services 
informatiques indépendants des marchandises, voir les directives du 1er septembre 2003 
de l’Office fédéral des constructions et de la logistique concernant les acquisitions de 
matériel et de prestations dans le domaine des technologies de l’information et de la télé-
communication au sein de l’administration fédérale. 
19 
Comme il l’a déjà été mentionné, la DDC n’a pas été en mesure de présenter les mandats 
de prestations de services ou la part des prestations de services. Nous basant sur le bref 
descriptif de l’objet du mandat, nous avons sélectionné les mandats que nous supposons 
présenter une part élevée de moyens administrés à titre fiduciaire et les avons attribués à 
la catégorie Autres. Les mandats qui, selon le descriptif, devraient comprendre une part 
essentielle de prestations d’experts ont été classés dans les catégories correspondantes, la 
plupart dans la catégorie Conseil et recherche dans le domaine politique.

1597 
Graphique 4 
Contenu des mandats (nombre de mandats et de paiements en 2004) 
 
18
374
42
923
160
1890
144
2431
123
518
0% 
10% 
20% 
30% 
40% 
50% 
60% 
70% 
80% 
90% 
100% 
Volume des paiements
2004 (millions 
de CHF)
Nombre de 
mandats 
Autres
Conseil et recherche
dans le domaine pol.
Services informatiques
Organisation/formation
Activités de relations 
avec le public 
 
Source: CPA 
Le Graphique 4 montre dans quels domaines il est fait appel à des prestations 
d’experts. Le plus grande nombre de mandats est attribué dans la catégorie conseil et 
recherche dans le domaine politique. Les services informatiques sont les plus impor-
tants sur le plan financier, sachant que ce sont surtout les mandats liés à NOVE-IT, 
le nouveau modèle comptable de la Confédération, et les projets informatiques au 
sein du DDPS qui pèsent le plus. Les mandats dans le domaine de l’organisation, de 
la formation et du perfectionnement sont certes relativement fréquents, mais leur 
poids financier est plutôt faible (environ 10 % des paiements comptabilisés en 
2004). 
Les mandats entrant dans la catégorie «Autres» ont eux aussi un poids financier 
important, les premières places étant occupées par la coopération au développement 
de la DDC (voir aussi le point 1.2.1 ainsi que l’Annexe 5).

1598 
Lors de la collecte de données, les tarifs imputés aux différents domaines ont égale-
ment été saisis. Seuls les tarifs les plus élevés ont été recueillis par contrat. Dans le 
cadre des grands mandats, dans lesquels les tarifs peuvent être différenciés selon la 
partie du mandat ou selon la fonction, les tarifs moins élevés n’ont pas été pris en 
compte. 
Des informations concernant les tarifs sont disponibles sur la moitié environ des 
mandats saisis.20 Il faut en outre préciser que seuls les tarifs les plus élevés par 
mandat ont été recensés dans la présente étude. Les tarifs (plus bas) susceptibles 
d’être fixés en fonction d’un marché partiel ou des tâches à traiter dans le cadre de 
mandats d’une certaine importance ne sont donc pas pris en considération. 
La moyenne de tous les tarifs horaires maximum signalés s’élève à près de 
180 francs. Le taux horaire le plus élevé (TVA comprise) qui nous a été signalé était 
de 524 francs (pour des travaux de clôture d’un mandat de prestations dans le 
domaine informatique ainsi que pour la planification stratégique de l’informatique 
de la Confédération, sur mandat du Secrétariat général du DFE). Il faut cependant 
noter que seuls quatre pour cent des tarifs horaires maximum communiqués dépas-
sent la barre des 300 francs. On constate des différences importantes selon les 
domaines (voir Tableau 2), mais le résultat ne surprend pas véritablement: les tarifs 
les plus élevés sont pratiqués dans le domaine de l’organisation, de la formation et 
du perfectionnement, suivi des services informatiques ainsi que du conseil et de la 
recherche dans le domaine politique. 
Tableau 2 
Tarifs horaires maximum (TVA comprise) appliqués à différents types 
de mandats 
Type de mandat 
N 
Moyenne 
(en CHF arrondis) 
Maximum 
(CHF) 
Activités de relations avec le public 
 76 
149 
338 
Organisation/formation 
 576 
227 
475 
Services informatiques 
1460 
175 
524 
Conseil et recherche pol. 
 907 
159 
400 
Autres 
 78 
126 
350 
 
 
 
 
Total 
3097 
178 
524 
 
 
 
 
 
20 
Pour l’essentiel, ces informations concernent des mandats passés avec des prestataires 
commerciaux (2846 mandats), les données disponibles relatives à d’autres mandataires ne 
portant que sur 254 mandats. 
Au vu du nombre élevé de mandats saisis, la DDC (876 mandats), l’OFIT (1026 mandats) 
et l’OFEN (366 mandats) ont pu, comme ils le souhaitaient, ne pas saisir les honoraires. 
L’absence de données peut aussi s’expliquer par le fait qu’aucun taux horaire n’avait été 
convenu, pour les prix forfaitaires par exemple.

1599 
2.3 
Coûts des mandats d’expertise vs charges 
de personnel 
Le recours à des experts externes consiste ni plus ni moins en l’externalisation de 
certains travaux. Dans le scénario idéal, les externes fournissent ces prestations 
mieux, plus rapidement, à des coûts plus avantageux ou avec davantage de souplesse 
que l’administration. Les données que nous avons recueillies ne nous permettent 
cependant pas de dire dans quelle mesure cela est le cas. En revanche, elles nous 
permettent d’effectuer une estimation globale du recours aux experts externes par 
rapport aux prestations d’expertise fournies en interne. Pour ce faire, nous présen-
tons dans le Graphique 5 les charges de personnel de la Confédération (y compris 
les cotisations patronales aux prestations sociales) et les dépenses en mandats 
d’expertise. Cette comparaison sous-estime l’importance des mandats d’expertise, 
car les collaborateurs des services étudiés sont loin de tous exercer des fonctions 
correspondant aux activités d’expertise. Il faut à l’inverse souligner que le recours 
aux consultants externes comprend également des prestations relevant de mandats de 
recherche, dont l’externalisation est prévue par la loi. 
La comparaison, basée sur la totalité des services interrogés, montre qu’en 2004, 
12 francs étaient dépensés pour des mandats d’expertise contre près de 88 francs 
consacrés aux frais de personnel. Les mandats d’expertise occupent cependant une 
place beaucoup plus importante au sein de certains offices, en particulier la DDC et 
l’OFIT, qui dépensent plus d’argent pour ces mandats que pour leur personnel 
interne. Le recours aux experts externes est également significatif au sein de l’Office 
fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), de l’Office fédéral de 
l’énergie (OFEN), du Centre de service informatique (CSI DFE) et du SG DFF. 
Pour l’interprétation des données, il faut tenir compte des particularités suivantes: 
– 
Les paiements indiqués pour les mandats d’expertise de la DDC compren-
nent les moyens administrés à titre fiduciaire dans le cadre de programmes 
de développement. Si l’on exclut de l’observation les mandats correspon-
dants, les mandats d’expertise de la DDC occupent une place beaucoup 
moins importante par rapport aux charges de personnel. 
– 
Le résultat au sein de l’OFROU et de l’OFEN est influencé par les mandats 
de recherche, pour lesquels chacun des deux offices a un mandat légal expli-
cite. Si l’on ne tient pas compte de ces mandats, l’importance des mandats 
d’expertise par rapport aux frais de personnel diminue légèrement, mais elle 
demeure forte (au sein de l’OFROU, lorsque 40 francs sont dépensés pour 
des mandats d’expertise, 60 le sont pour les frais de personnel; ce rapport est 
de 34 et 66 francs au sein de l’OFEN).

1600 
Graphique 5 
Rapport entre les charges de personnel et les paiements 
pour des mandats d’expertise (année 2004) 
10.5
4.5
20.0
21.3
38.0
76.8
123.4
2.0
50.5
16.0
6.6
27.8
22.9
41.0
64.0
25.0
0%
20%
40%
60%
80%
100%
SG DFF
CSI DFE
OFEN
OFROU
OFEFP
OFIT
DDC
Paiments mandats d'expertise
Charges de personnel imputées au crédit personnel
Charges de personnel imputées au crédit d'équipement
 
Sources: Charges de personnel imputées au crédit d’équipement conformément à la documen-
tation supplémentaire de l’Office fédéral du personnel relative au compte d’Etat 2004 de mars 
2005. Frais de personnel: charges de personnel (cotisations patronales comprises) imputées au 
crédit relatif au personnel conformément au compte d’Etat 2004. 
Le graphique présente les services affichant les coûts les plus élevés en experts externes dans le 
cadre de la comparaison (près de 40 % et plus). 
 
Mise à disposition de personnel 
La «mise à disposition de personnel» représente une forme particulière de mandats 
d’expertise. Des experts externes travaillent dans le cadre de contrats de mise à 
disposition de personnel (Personalstellungsverträge) durant une période relative-
ment longue; ils ne fournissent pas des prestations de manière autonome, mais sont 
sous la direction et la responsabilité du mandant et utilisent en règle générale 
l’infrastructure de ce dernier (poste de travail, matériel informatique, etc.) Dans les 
faits, la mise à disposition de personnel ressemble à une embauche; on pourrait la 
qualifier d’embauche (à durée déterminée) sous forme de mandat. Mais les dépenses 
qu’elle occasionne ne sont pas ventilées sous les frais de personnel dans les comptes; 
elles n’apparaissent pas non plus dans la documentation supplémentaire de l’Office 
fédéral du personnel relative aux frais de personnel de la Confédération. 
On peut déduire du recensement que la mise à disposition de personnel n’a une 
certaine importance qu’au sein d’un faible nombre de services (dans une grande 
majorité des cas, elle est inférieure à 5 % des frais de personnel). Ajoutons toutefois 
que de nombreux services n’ont rien indiqué sur ce sujet ou ont communiqué des 
données très incomplètes. Par conséquent, les résultats obtenus ne nous permettent 
pas d’évaluer l’importance de cette pratique au sein de l’ensemble de l’administra-
tion fédérale.

1601 
Le Graphique 6 présente les proportions dans les services qui ont pu donner des 
informations complètes sur la mise à disposition de personnel et au sein desquels les 
dépenses y afférentes représentent plus de 5 % des frais de personnel. Ce graphique 
fait apparaître la position de l’OFIT, dont les charges en mise à disposition de per-
sonnel sont plus élevées que les charges liées à des contrats d’embauche «réguliers». 
Il montre par ailleurs la concentration des contrats de mise à disposition de person-
nel sur le domaine informatique. 
Graphique 6 
Services ayant des dépenses élevées en mise à disposition de personnel (2004) 
2
2
4
16
77
39
7
20
47
66
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
AFF
CSI DFE
CSI DFJP
CSI DDPS
OFIT
Mio CHF
Charges de personnel (crédits de personnel et d'èquipement)
Mise à disposition de personnel
 
Seuls sont représentés les services dont les dépenses liées aux contrats de mise à disposition de 
personnel représentent plus de 5 % des charges de personnel (imputées au crédit relatif au 
personnel et au crédit d’équipement). 
Source: CPA 
 
Globalement, les résultats montrent que le recours à des experts externes occupe une 
place très importante dans certains services. On peut en conclure qu’il est nécessaire 
de ne pas considérer l’évolution des frais de personnel (y compris du point de vue du 
Parlement) en les isolant des dépenses consacrées aux mandats externes. Il faut à 
chaque fois se poser la question de savoir si 
– 
ces mandats ne couvrent pas un besoin permanent qui pourrait, dans certains 
cas, être rempli de manière plus rentable à travers l’embauche de personnel 
propre

1602 
– 
ou si la collaboration (limitée dans le temps) avec des experts externes per-
met aux offices de gérer de façon souple et efficace des priorités fluctuan-
tes.21 
Les questions sont soulevées avec encore plus d’acuité lorsque les fonds viennent 
alimenter des contrats de mise à disposition de personnel, lesquels sont très proches 
de l’embauche normale. Cette méthode fort répandue dans le domaine informatique 
(OFIT) mobilise des personnes qui disposent d’un poste de travail fourni par la 
Confédération et qui n’assument pas de véritable responsabilité concernant le man-
dat. Les données disponibles ne permettent aucune évaluation du bien-fondé de cette 
pratique au sein de l’OFIT. Toutefois, l’importance de la mise à disposition de 
personnel au sein de cet office soulève des questions qui concernent en particulier la 
rentabilité et le rapport entre personnes travaillant dans le cadre d’un mandat et 
collaborateurs de l’OFIT employés selon le droit public. Etant donné que les dépen-
ses correspondantes ne sont pas présentées comme des coûts de personnel, des 
questions se posent également du point de vue du pilotage parlementaire sur les 
dépenses de personnel. 
2.4 
Durée et début du contrat 
La durée moyenne d’un contrat (du début à l’échéance) s’élève à presque une année; 
le contrat le plus long a duré près de dix ans. Ces valeurs proviennent des 
5566 mandats pour lesquels des données ont pu être analysées. Notons que, pour 
313 mandats, le début du contrat a été communiqué, mais pas l’échéance. Des paie-
ments d’un peu plus de 19 millions de francs ont été comptabilisés pour ces mandats 
en 2004,22 lesquels sont concentrés sur quelques services (voir Annexe 7). 
Le moment du début du contrat est plus intéressant que la durée du mandat. En effet, 
les unités du 1er cercle de l’administration fédérale ont intérêt à entièrement exploi-
ter les budgets approuvés par le Parlement (pas de report possible l’année suivante, 
risque de coupes budgétaires lorsque les crédits ne sont pas complètement utilisés). 
On peut donc se demander si l’octroi d’un grand nombre de mandats d’expertise en 
fin d’année n’est pas dû à la volonté de dépenser les fonds encore disponibles 
(dépenses de dernière minute – «Dezemberfieber»). 
Sur les 4346 mandats attribués en 2004, 193, soit un peu plus de 4 %, n’ont démarré 
qu’en décembre 2004. Le nombre de mandats ayant pris effet en décembre 2004 
(dénommés par la suite «mandats de décembre») est certes supérieur à la moyenne 
des autres mois, mais il est sensiblement inférieur au nombre de mandats lancés en 
janvier. 
Pour répondre à la question de savoir si les mandats de décembre ont pour but 
d’exploiter entièrement le budget, il est plus important de se pencher sur le volume 
financier de ces mandats. Celui-ci est globalement faible: les mandats de décembre 
 
21 
Dans le cadre des entretiens, l’OFROU et l’Administration fédérale des finances (intro-
duction du nouveau modèle comptable) ont souligné que la deuxième variante valait pour 
eux. L’OFROU pense en outre que les projets correspondants gagnent en ampleur et en 
importance, tandis que, à l’issue de l’introduction du NMC, l’AFF veut réduire les char-
ges correspondantes. 
22 
Les offices ont indiqué que, pour une partie de ces mandats, le contrat est renouvelé 
chaque année.

1603 
représentent seulement 2,7 % du volume total des paiements. Toutefois, par rapport 
au bref délai qui reste encore pour l’année comptable, les mandats de décembre 
occasionnent des paiements supérieurs à la moyenne. Le Graphique 7 illustre cette 
observation en présentant les paiements en 2004 pour la durée effective par jour. 
Exemple: un mandat qui a commencé le 1er avril et pris fin le 30 avril et qui repré-
sente un coût total de 30 000 francs occasionne un coût journalier de 1000 francs. 
Le graphique montre que les coûts journaliers augmentent sensiblement pour les 
mandats lancés en novembre et atteignent leur valeur maximale en décembre. 
D’environ 2500 francs par jour pour les mandats de décembre, cette valeur est 5 fois 
plus élevée que pour les contrats ayant pris effet avant novembre 2004. Par rapport à 
leur courte durée de réalisation, les mandats de décembre représentent donc beau-
coup d’argent. Cela vaut également, dans une moindre mesure, pour les mandats de 
novembre – les dépenses de dernière minute semblent donc être une réalité dès 
novembre, sous une forme atténuée. 
Graphique 7 
Coûts journaliers moyens par mandat (en CHF), en fonction de la date 
de début du contrat 
 
0 
500 
1000 
1500 
2000 
2500 
3000 
 Janv 04 et 
avant 
Fév 04 
 Mars 04 
Avr 04 
 Mai 04 
 Juin 04 
 Juil 04 
 Août 04 
 Sept 04 
 Oct 04 
Nov 04 
Déc 04 
 
Sont représentés, pour chaque mois, les coûts journaliers moyens de tous les mandats lancés 
dans le mois concerné (N = 5723 mandats, pour lesquels les données complètes relatives au 
début du contrat sont disponibles, ce début étant antérieur au 1er janvier 2005). 
Source: CPA 
 
Il s’agit maintenant d’étudier cette question à l’échelon des différents services. Le 
Graphique 8 est basé sur les coûts occasionnés par jour de réalisation d’un mandat 
en 2004. Il compare les coûts journaliers moyens de tous les mandats (bâton blanc) 
avec les paiements correspondants occasionnés pour les mandats de décembre 
(bâton grisé). La valeur maximale revient à l’Office vétérinaire fédéral, qui, pour un 
contrat débuté le 30.12.2004, a comptabilisé en 2004 un montant de 50 000 francs

1604 
(soit un coût journalier de 25 000 francs en 2004, comme illustré par le 
Graphique 8). Par rapport à la durée de réalisation du mandat, les autres offices 
affichent eux aussi des paiements supérieurs à la moyenne pour les mandats de 
décembre. On peut supposer que ces services ont en réalité effectué des paiements 
anticipés au moins pour une partie des mandats de décembre (pour des prestations ne 
devant être fournies que l’année suivante). Les paiements anticipés ne sont possibles 
que dans des cas exceptionnels, avec exposé des motifs. Conformément à 
l’instruction 380.30.1 du Manuel pour comptable, le versement de paiements antici-
pés dans le but de solder des crédits budgétaires n’est pas autorisé.23 
Graphique 8 
Comparaison entre les paiements effectués pour les mandats de décembre et 
ceux effectués pour tous les mandats (paiement moyen par jour et 
par mandat en CHF) 
 
0 
5000 
10000
15000
20000
25000
OVF 
armasuisse 
SG DFF 
OFAC 
DDC 
Seco 
ChF 
ODR 
OFEG 
OFCL 
DPS 
OFEFP 
CSI DDPS 
Mandats de 
décembre
Tous les 
mandats
 
Le graphique porte sur les services qui affichent des valeurs plus élevées pour des mandats de 
décembre que la moyenne des services interrogés. 
Source: CPA 
 
 
23 
Les motifs avancés pour le versement de paiements anticipés n’ont pas été examinés dans 
le cadre de la présente étude. A ce sujet, voir le rapport du Contrôle fédéral des finances 
sur le contrôle transversal de marchés de services. 
Il faut par ailleurs souligner qu’outre l’octroi de nouveaux mandats en fin d’année, des 
possibilités existent de solder les budgets, comme, par exemple, le paiement anticipé de 
prestations relevant de mandats couvrant plusieurs années comptables. Les données dis-
ponibles ne permettent pas l’examen de cette pratique.

1605 
En 2004, 15 services ont même comptabilisé des paiements pour des mandats qui 
n’ont débuté qu’en 2005 (au total, 39 mandats, paiements d’un montant de plus de 
5 millions de francs; voir aussi Annexe 10). 
En résumé, on peut dire que les résultats indiquent clairement que des mandats ont 
été lancés en décembre dans le but de solder des budgets. Ces mandats de décembre 
2004 affichent des coûts journaliers supérieurs à la moyenne. Certains services 
versent des montants très élevés pour ces mandats par rapport à la durée de réalisa-
tion. On voit donc que ces services utilisent les budgets non soldés pour financer des 
paiements anticipés dans le cadre de mandats de décembre. 
2.5 
Profil des mandataires 
Comme le fait apparaître le Tableau 3, la plus grande part des mandats sont allés à 
des prestataires commerciaux en 2004 (4/5e des mandats, représentant environ deux 
tiers du volume financier). Viennent en deuxième position, loin derrière, les organi-
sations à but non lucratif, devant les instituts de recherche (notamment le domaine 
des EPF ainsi que les universités et hautes écoles spécialisées cantonales). Le nom-
bre de mandats octroyés aux entreprises de la Confédération (RUAG en particulier) 
et à des mandataires qui ne peuvent être classés dans aucune des catégories citées 
plus haut est relativement faible. 
Tableau 3 
Répartition des mandats selon les mandataires 
Mandataire 
Nombre de mandats 
Volume financier 2004 
 
Nombre 
% 
En millions 
de CHF 
% 
Prestataires commerciaux 
4898 
 80 % 
324 
 66 % 
Instituts de recherche 
 713 
 12 % 
52 
 11 % 
Organisations à but non lucratif 
 382 
 6 % 
80 
 16 % 
Entreprises de la Confédération 
 59 
 1 % 
12 
 3 % 
Autres 
 84 
 1 % 
19 
 4 % 
 
 
 
 
 
Total 
6136 
100 % 
487 
100 % 
 
 
 
 
 
Il s’agit maintenant de savoir quels mandats sont attribués à quels types de manda-
taires. Comme le montre le Graphique 9, les paiements pour des mandats dans les 
domaines des activités de relations avec le public, du développement de l’organi-
sation, de la formation et du perfectionnement ainsi que de l’informatique sont 
versés exclusivement ou presque à des entreprises commerciales (y compris des 
particuliers). En revanche, les mandats portant sur le conseil et la recherche dans le 
domaine politique sont réalisés par des mandataires aux profils divers et variés. 
Outre les prestataires commerciaux, les instituts de recherche (en premier lieu les 
stations fédérales de recherche, les EPF et les universités cantonales) et d’autres 
organisations à but non lucratif jouent un rôle important.

1606 
Graphique 9 
Volume financier en 2004, en fonction du type de mandat et de mandataire 
14
37
156
81
36
35
13
12
63
11
9
7
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Activités de relations avec le
public
Organisation/formation
Services informatiques
Conseil et recherche pol.
Autres
Zahlungen 2004 (Mio CHF)
Secteur privé
Instituts de recherche (y.c. domaine EPF)
Organisations à but non lucratif
Entreprises de la Conféderation
Autres
 
Source: CPA 
Regardons maintenant les gros mandataires. Le mandataire le plus important a reçu 
presque 20 millions de francs en 2004. Douze mandataires ont chacun perçu au 
moins 5 millions de francs en 2004. Ils ont touché en 2004 plus de 100 millions de 
francs, soit près d’un cinquième du volume total des paiements de la Confédération. 
Les entreprises qui dominent sont celles qui fournissent des services informatiques 
(NOVE-IT, nouveau modèle comptable) et les organisations qui réalisent pour le 
compte de la DDC des programmes entiers ou d’importants projets de développe-
ment (les paiements correspondants comprennent une part des «moyens administrés 
à titre fiduciaire» qui, selon la DDC, ne peuvent être ventilés séparément). Le 
domaine des EPF (y compris les stations de recherche) sont eux aussi bien position-
nés. En 2004, le montant le plus élevé a été versé pour un contrat d’externalisation 
de la bureautique (6,76 millions de francs; mandant: le Secrétariat général du DFE). 
Il s’agit maintenant d’obtenir une vue d’ensemble: le Graphique 10 montre la répar-
tition du volume financier de l’année 2004 sur tous les mandataires. On constate que 
la concentration des moyens sur quelques mandataires est relativement forte. Ainsi, 
les principaux preneurs d’ordre (56 mandataires sur un total de 2207, soit 3 %) 
perçoivent près de la moitié des fonds totaux. A l’inverse, deux tiers des mandataires 
se partagent tout juste 10 % du volume financier.24 
 
24 
La concentration est un peu plus faible lorsque les mandats (volumineux en règle 
générale), qui ne contiennent pas que des prestations d’experts, ne sont pas pris en consi-
dération (notamment les projets de développement de la DDC, les mandats quasiment 
assimilables à une délégation d’exécution; voir le point 2.2).

1607 
Graphique 10 
Imputation des paiements à des experts externes dans la comptabilité 2004 
(en millions de francs) 
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Mandataires cumulés
Paiements 2004 cumulés
 
Total: 2339 mandataires qui ont perçu, en 2004, des paiements d’un montant total de 
487 millions de francs. 
Source: CPA 
 
La concentration du volume financier sur un nombre relativement faible de manda-
taires nourrit les conjectures selon lesquelles des fournisseurs attitrés seraient pré-
dominants au sein de nombreux services. Une fois qu’ils auraient pied dans un 
office, celui-ci leur confierait en permanence de nouveaux mandats. Pour vérifier 
cette hypothèse, il serait nécessaire d’analyser des données sur plusieurs années. Les 
données disponibles ne permettent pas de régler définitivement la question des 
fournisseurs attitrés. Elles livrent en revanche quelques indications concernant 
l’ampleur potentielle du phénomène.

1608 
Graphique 11 
Part des paiements pour des mandats subséquents dans le total 
des paiements en 2004 (départements) 
80.6
6.7
11.4
17.9
1.0
1.2
19.9
17.7
4.8
173.8
12.1
15.8
0.4
20.4
123.5
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Total
DFJP
DFE
DDPS
ChF
DFI
DFF
DETEC
DFAE
Mandat subséquent
Pas d'indicaton si mandat subséquent
 
Les bâtons de droite, en pointillé, représentent la part de paiements pour des mandats pour 
lesquels les services interrogés n’ont pas indiqué s’il s’agissait ou non de mandats subséquents. 
Plus ce bâton est long, moins l’énoncé sur l’importance financière de mandats subséquents est 
fiable. Cela limite en particulier la pertinence des résultats au sein du DFAE. La DDC n’a 
fourni aucune indication permettant de dire si les mandats communiqués étaient ou non des 
mandats subséquents. 
Source: CPA 
 
Il s’agit, dans le Graphique 11, de montrer l’importance financière des mandats 
subséquents dans les différents départements. Pour cela, le volume financier consa-
cré aux mandats subséquents est mis en rapport avec le volume total des services 
interrogés. Le graphique montre que, sur six francs dépensés par l’administration 
fédérale dans des mandats d’expertise, un franc est attribué à un mandat subséquent. 
Les écarts entre les départements sont importants. Au sein du DFJP, plus de la 
moitié du volume total est dépensé dans des mandats subséquents. Cette valeur est 
d’environ un tiers au sein de la Chancellerie fédérale, du DDPS et du DFE. Pour ces 
deux départements, il s’agit d’une valeur minimale, étant donné que, pour plus de 
20 % des paiements, aucune donnée ne permet de savoir si le mandat correspondant 
est ou non un mandat subséquent. En raison de l’absence de données au sein du 
DFAE, aucune estimation n’est possible quant à l’importance des mandats subsé-
quents au sein de ce département. 
Le Graphique 12 traite du même sujet, mais de manière encore plus différenciée 
puisqu’il porte sur les services. Il s’agit des 12 unités qui ont consacré à des mandats 
subséquents plus de 40 % des paiements comptabilisés en 2004. Le graphique mon-

1609 
tre en outre que les mandats subséquents ne sont pas uniquement des mandats de 
petite envergure, au contraire: ils sont importants au sein de différents services 
puisque leur volume financier est supérieur à 50 000 francs. 
Il existe donc au sein de ces services des indices tendant à prouver l’existence de 
fournisseurs attitrés. Les parts qui représentent près des deux tiers des paiements voire 
plus, comme c’est le cas au sein du SG DFAE, de l’Office fédéral de l’immigration, de 
l’intégration et de l’émigration (IMES)25 ou de l’Office fédéral de la protection de la 
population (OFPP), nécessitent une explication. Ceci est particulièrement vrai pour 
l’IMES et l’OFPP qui octroient dans une forte mesure des mandats subséquents dont le 
volume financier n’est pas négligeable (supérieur à 50 000 francs). 
Graphique 12 
Part des paiements pour des mandats subséquents dans le volume financier en 
2004, en milliers de francs (services sélectionnés) 
2'206
1'885
2'698
2'106
3'671
113
2'516
618
494
10'143
589
2'216
647
719
1'135 
279
626 
291
65 
600
249 
127
80
0%
20%
40%
60%
80%
100% 
IMES
SG DFAE
OFPP
CSI DFAE
CSI DFJP
OFAC
 OFAP
 OFPER
 OFJ
ODR
armasuisse
OFAG
Coûts supérieurs à 50 000 CHF
Coûts inférieurs à 50 000 CHF (ou inconnus)
 
Les chiffres dans les bâtons indiquent les montants en milliers de francs. 
Source: CPA 
 
 
25 
Plus de la moitié des paiements effectués par l’IMES pour des mandats subséquents vont 
à un mandat consacré à une enquête auprès des étrangers, cofinancé par l’IMES et 
l’Office fédéral de la statistique (l’OFS est partenaire contractuel). Même si l’on ne tient 
pas compte de ce mandat, la part des mandats subséquents est élevée au sein de l’IMES.

1610 
Les résultats disponibles ne peuvent apporter la preuve de l’existence de fournis-
seurs attitrés pour les raisons ci-après: 
– 
Une analyse de données couvrant plusieurs années serait nécessaire, alors 
que nous ne pouvons nous baser que sur une période limitée dans le temps. 
– 
Il faut ensuite souligner que la prise en considération réitérée des mêmes 
mandataires ne doit pas être obligatoirement jugée négative. S’il est garanti 
que les mandataires concernés fournissent la prestation avec le meilleur rap-
port qualité/prix, on ne peut critiquer cette pratique. Cela peut notamment 
être le cas lorsque le premier mandat avait été octroyé dans le cadre d’une 
procédure ouverte à la concurrence et que le contenu du mandat subséquent 
est en lien avec le premier mandat (la solution ou les connaissances élabo-
rées dans le cadre du premier mandat constituent la base du mandat subsé-
quent). 
Par conséquent, pour apprécier les indications (et non les preuves) présentées dans 
ce chapitre en ce qui concerne l’existence de fournisseurs attitrés, il est essentiel de 
savoir quel rôle la mise en concurrence a joué lors de l’octroi d’un mandat. Nous 
reviendrons sur la question de la procédure d’attribution et de la notion de concur-
rence au chapitre suivant. 
2.6 
Appréciation 
Le début de ce deuxième chapitre était consacré à la question de l’importance et du 
profil du recours à des experts externes par l’administration fédérale. 
En 2004, les services étudiés ont dépensé près de 500 millions de francs pour un peu 
plus de 6000 mandats en cours. Nous avons montré que ce chiffre sous-estime le 
nombre réel des mandats d’expertise et qu’en réalité, l’administration fédérale 
centrale (1er cercle) dépense probablement entre 600 et 700 millions de francs par an 
en mandats d’expertise. Les dix services ayant le plus recours à des experts externes 
dépensent près des trois quarts du montant total. 
La plus grande part des moyens est investie pour des services informatiques. Elle est 
suivie par les investissements relatifs aux mandats dans la catégorie conseil et 
recherche dans le domaine politique. Les mandats attribués dans le domaine de la 
formation et du perfectionnement ainsi que du développement de l’organisation 
étant nettement moins importants. Enfin, les dépenses en mandats portant sur des 
activités de relations avec le public sont encore moins élevées. 
En 2004, chaque service a dépensé en moyenne 12 francs pour des mandats 
d’expertise pour 88 francs de frais de personnel. Cependant, l’importance relative 
des mandats d’expertise est nettement supérieure au sein de certains offices. Pour 
ces services, la question se pose de savoir si ces mandats couvrent des besoins 
permanents que l’embauche de personnel interne pourrait éventuellement satisfaire 
de façon plus économique ou si la collaboration (limitée dans le temps) avec des 
experts externes permet aux offices de gérer avec souplesse et efficacité des priorités 
fluctuantes en termes de contenu. Les données disponibles ne nous permettent pas de 
répondre à cette question. Cette dernière vaut en particulier pour l’OFIT, qui consa-
cre plus d’argent aux mandats externes qu’au personnel interne. La majeure partie 
des fonds de l’OFIT viennent alimenter des mandats qui sont fortement apparentés à

1611 
une embauche limitée dans le temps (dite «mise à disposition de personnel»), mais 
qui ne sont pas ventilés sous les frais de personnel. 
Différents services ont conclu en décembre des contrats qui, par rapport à la durée 
de réalisation qui restait avant la fin de l’année comptable, ont occasionné des paie-
ments supérieurs à la moyenne. Manifestement, les mandats d’expertise sont utilisés 
pour solder les crédits encore disponibles (dépenses de dernière minute – «Dezem-
berfieber»). Au vu des incitations que le système actuellement en place favorise, 
cette pratique ne surprend pas véritablement (principe de l’annualité). Toutefois, 
l’ampleur qu’elle prend dans certains services nécessite des éclaircissements. 
Le profil des mandataires est dominé par les prestataires commerciaux, qui sont 
chargés de quatre cinquièmes des mandats d’expertise et perçoivent environ deux 
tiers du volume financier annuel. On observe une forte tendance à la concentration 
en ce qui concerne la répartition des moyens. Les 12 principaux mandataires, sur un 
total supérieur à 2300, ont perçu en 2004 environ un cinquième des moyens totaux. 
Or, la moitié des moyens ont été répartis sur seulement trois pour cent des mandatai-
res. Par ailleurs, différents services affichent une part élevée de mandats subsé-
quents, sachant que, parmi ces derniers, nombreux sont ceux qui représentent un 
volume financier d’une certaine ampleur (plus de 50 000 francs). Au sein du DFJP, 
les mandats subséquents ont représenté plus de la moitié des paiements en 2004. Il 
faut tenir compte, pour l’évaluation de cette constatation, du rôle joué par la mise en 
concurrence lors de l’octroi des mandats concernés. Nous y reviendrons au troisième 
chapitre. 
3 
La pratique d’attribution des mandats 
Ce chapitre analyse la pratique d’attribution de l’administration fédérale, sur laquelle 
il n’existe que des informations incomplètes. La question-clé formulée ici est la 
suivante: 
Que penser de la pratique d’attribution de l’administration fédérale sous l’angle du 
principe de renforcement de la concurrence tel qu’il est visé par le droit des mar-
chés publics? 
Nous souhaitons tout d’abord faire un rappel des principaux éléments du droit des 
marchés publics pertinents dans le présent contexte (point 3.1). Puis nous présentons 
quelques chiffres-clés relatifs à la pratique d’attribution de l’administration fédérale 
(point 3.2). Dans un troisième temps, nous nous penchons sur la pratique de 
l’administration concernant des mandats d’une certaine envergure, lesquels doivent, 
en règle générale, être attribués dans le cadre d’une procédure concurrentielle 
(point 3.3). Enfin, nous tentons d’évaluer les résultats de ces analyses descriptives 
sous l’angle de l’objectif du droit des marchés publics, qui vise un renforcement de 
la concurrence. Nous intégrons dans cette évaluation les déclarations faites lors des 
entretiens au sein des départements, les conclusions de notre examen approfondi et 
les résultats de l’examen transversal du Contrôle fédéral des finances.

1612 
3.1 
Le droit des marchés publics 
Aux termes de l’art. 57 de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’admi-
nistration (LOGA), cette dernière peut consulter des personnes externes. Dans le 
cadre des ressources disponibles en termes de personnel et de finances, le choix de 
recourir à des experts externes ou, au contraire, d’exécuter soi-même des tâches 
déterminées est laissé à la libre appréciation des départements et des services com-
pétents (voir aussi chapitre 4.1). Soulignons toutefois que, pour l’attribution des 
mandats concernés, les services doivent respecter le droit fédéral des marchés 
publics. 
Ce droit est, pour l’essentiel, ancré dans la loi fédérale du 16 décembre 1994 sur les 
marchés publics (LMP26) et dans l’ordonnance correspondante du 11 décembre 1995 
(OMP27).28 Il s’agit dans une large mesure de réguler la procédure d’adjudication, 
l’objectif étant d’y introduire de la concurrence en vue de parvenir à une fourniture 
de prestations avantageuse en termes de coûts. Le but n’est donc pas d’obtenir la 
solution la moins chère mais un rapport optimal entre le coût et la prestation fournie. 
Dans le scénario idéal, l’administration bénéficie ainsi d’une prestation de service 
meilleure et plus avantageuse que ce qu’elle-même ou tout autre soumissionnaire 
aurait pu fournir. 
Les exigences contenues dans le droit des marchés publics vis-à-vis de l’appel 
d’offres dépendent de la valeur de chaque marché. Les prestations de services d’un 
montant total supérieur à 248 950 francs (TVA en sus)29 doivent faire l’objet d’un 
appel d’offres public dans la Feuille officielle suisse du commerce et être adjugées 
dans le cadre d’une procédure ouverte à la concurrence, laquelle remplit les normes 
de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour les marchés de services dont 
la valeur est comprise entre 50 000 francs et 248 950 francs, au moins 3 soumis-
sionnaires doivent être invités à participer à la procédure. Enfin, lorsque la valeur du 
marché est inférieure à 50 000 francs, les mandats peuvent, en règle générale, être 
adjugés de gré à gré, sans qu’il soit nécessaire de lancer un appel d’offres. 
Mais ce droit et les valeurs seuils ne s’appliquent pas dans tous les domaines ni sans 
exception aucune, au contraire: le champ d’application est défini de manière telle-
ment floue que, dans la pratique, des problèmes de délimitation surgissent réguliè-
rement.30 Par ailleurs, la loi (art. 3 LMP) et surtout l’ordonnance (en particulier 
l’art. 13 OMP) contiennent de nombreuses exceptions pour lesquelles une adjudica-
tion conforme à l’accord de l’OMC ou un appel d’offres ne sont pas nécessaires bien 
que les valeurs seuils soient dépassées. 
 
26 
RS 172.056.1 
27 
RS 172.056.11 
28 
Il s’agit de l’application légale d’engagements découlant de l’Accord GATT/OMC sur les 
marchés publics (RS 0632.231.422). Par ailleurs, l’ordonnance règle le cas des achats qui 
sont en deçà des valeurs seuils de l’OMC et qui ne relèvent donc pas dudit accord. 
29 
Ordonnance du 13 octobre 2003 sur l’adaptation des valeurs seuils des marchés publics 
pour l’année 2004 (RS 172.056.12). 
30 
Seules sont soumises aux règles de l’OMC les prestations qui sont énumérées dans la liste 
en annexe à l’Accord OMC. Dans la pratique, il s’avère souvent difficile de dire si une 
prestation déterminée relève ou non des définitions de cette liste. La liste de l’OMC vaut 
uniquement pour les achats d’un montant supérieur à 248 950 francs. Ni la loi ni 
l’ordonnance ne définissent les prestations qui relèvent des dispositions de l’OMP pour 
les achats dont le montant est inférieur à la valeur seuil de l’OMC. La définition du 
champ d’application est l’objet de la révision du droit des marchés publics actuellement 
en cours.

1613 
C’est donc sciemment que nous ne plaçons pas la question de la légalité de la prati-
que d’attribution au cœur de notre étude. Pour répondre à une telle question, il 
faudrait vérifier pour chaque mandat n’ayant pas été attribué selon la procédure 
concurrentielle si le droit en vigueur n’était effectivement pas applicable et/ou si ce 
marché constituait une exception conformément à la législation. Cette démarche 
n’est pas possible dans le cadre du présent état des lieux. 
Par conséquent, nous nous en tenons à la question de savoir dans quelle mesure le 
principe de la concurrence est effectivement appliqué lors de l’attribution de man-
dats par l’administration fédérale. 
3.2 
Vue d’ensemble du volume financier et 
de la procédure d’attribution 
Le Graphique 13 donne une vue d’ensemble du poids financier des mandats attri-
bués selon la procédure concurrentielle. Il montre la répartition des moyens alloués 
en 2004 en fonction du mode d’attribution. Sur dix francs, seuls trois francs environ 
ont été utilisés pour des mandats attribués dans le cadre d’une procédure ouverte à 
la concurrence. Six francs sur dix sont allés à des mandats adjugés de gré à gré. 
La constatation d’une pratique fortement dominée par l’attribution de gré à gré vaut 
même si l’on exclut les mandats qui ne peuvent être classés dans aucune des catégo-
ries de mandats d’expertise citées plus haut (activités de relations avec le public, 
conseil et recherche dans le domaine politique, organisation et formation). Dans ce 
cas de figure aussi, près de la moitié (49%) des moyens vont à des mandats attribués 
de gré à gré. Les services étudiés indiquent allouer seulement 43 % des fonds à des 
mandats faisant l’objet d’une procédure ouverte à la concurrence.

1614 
Graphique 13 
Volume des paiements en fonction du mode d’attribution en 2004 
Pas d’indication ; 35 ; 
selon les règles de 
l’OMC ; 15 ; 3%
Pas d’indication ; 35 ; 
7%
Attribution de gré à gré ;
291 ; 60% 
Autre forme de 
concurrence ; 63 ; 13%
Procédure selon les 
règles de l’OMC ; 82 ; 
17%
 
Echec de la procédure selon les règles de l’OMC: la procédure selon les règles de l’OMC 
n’ayant pas abouti à la conclusion du contrat, le mandat a été adjugé de gré à gré. 
Source: CPA 
 
Cette considération d’ordre général ne tient pas compte des valeurs seuils pourtant 
importantes dans le droit sur les marchés publics; elle néglige en particulier le fait 
que les mandats d’un montant inférieur à 50 000 francs peuvent être adjugés de gré à 
gré. Sur ce point, le Graphique 14 propose une vue plus différenciée. Il montre que, 
pour les mandats d’un montant compris entre 50 000 et 248 950 francs, pour les-
quels il faut, conformément au droit en vigueur, lancer un appel d’offres, plus de la 
moitié du volume financier total est adjugé de gré à gré. Cette valeur est encore plus 
élevée pour les mandats dont le montant est supérieur à la valeur seuil fixée par 
l’OMC: environ deux tiers des paiements sont versés pour des mandats attribués de 
gré à gré. 
Si l’on exclut de notre considération les mandats qui ne peuvent être classés dans 
aucune des catégories de mandats d’expertise citées plus haut (activités de relations 
publiques, conseil et recherche dans le domaine politique, organisation et forma-
tion), une image plus concurrentielle se présente (voir l’Annexe 8). Il n’en demeure 
pas moins que, pour les mandats dont le montant est supérieur à la valeur seuil de 
l’OMC, plus de la moitié des paiements sont consacrés à des mandats adjugés de gré 
à gré. Concernant les mandats dont le montant est inférieur à la valeur seuil de 
l’OMC mais supérieur à la valeur seuil pour une attribution nécessitant une procé-
dure ouverte à la concurrence, 48 % d’entre eux sont octroyés de gré à gré.

1615 
Ces résultats qui concernent l’ensemble de l’administration fédérale (1er cercle) 
correspondent aux conclusions tirées par le Contrôle fédéral des finances dans le 
cadre de son examen transversal (OFSP, OFS, OFAS, SG-DETEC et SG-DDPS). 
Entre janvier 2004 et juillet 2005, ces services ont adjugé de gré à gré entre 43 % et 
67 % du volume financier étudié par le CDF. 
Graphique 14 
Volume des paiements en 2004, selon le mode d’attribution et 
le volume financier des mandats 
 
9.5
39.4
47.7
4.2
44.3 
13.9
57.2
104.3
124.1
5.7
16.1
7.7
0%
10%
20%
30% 40%
50%
60%
70%
80%
90%
100% 
Inférieur à 50 000 
CHF 
Entre 50 000 et 248 950 
CHF 
Supérieur à 248 950 CHF 
Volume financier des mandats 
Paiements 2004
Procédure 
OMC 
Autre procédure 
concurrentielle 
Attribution de gré à 
gré
Pas d’indication 
 
Procédure OMC: comprend les attributions de gré à gré à l’issue de l’échec de la procédure 
ouverte à la concurrence. 
Les chiffres figurant dans les bâtons indiquent le montant en millions de francs versé dans le 
cadre des différents modes d’attribution. Le diagramme ne tient pas en compte des mandats, 
pour lesquels le volume total n’est pas indiqué (ces mandats correspondent à des paiements 
d’un montant de 12,5 millions de francs). 
Source: CPA 
 
3.3 
Attribution de mandats d’un montant supérieur 
à 50 000 francs 
Dans cette section 3.3, il s’agit d’étudier exclusivement les mandats dont le volume 
financier est égal ou supérieur à 50 000 francs et qui, par conséquent, impliquent en 
règle générale une adjudication dans le cadre d’une procédure concurrentielle (pro-
cédure soumise à l’accord de l’OMC ou autre appel d’offres). 
Le Graphique 15 montre la pratique d’attribution en fonction du contenu des man-
dats. L’administration fédérale introduit le plus de concurrence pour les services 
informatiques: un peu plus de 50 % des paiements ont été versés pour des mandats

1616 
attribués dans le cadre d’une procédure concurrentielle.31 Pour tous les autres types 
de mandats, moins de la moitié des moyens, voire largement moins, vont à des 
mandats adjugés dans le cadre d’une procédure ouverte à la concurrence. 
Graphique 15 
Mode d’attribution et contenu des mandats (volume financier en 2004 
pour des mandats dont le montant était supérieur à 50 000 francs) 
76.1
5.1
10.3
33.7
20.1
48.3
4.8
12.1
73.0
90.1
9.6
1.4
2.6
6.0
4.2
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Services Informatiques
Activités de relations avec le
public
Organisation/formation
Conseil et recherche
politique
Autres
Anteil an Zahlungen 2004
Concurrence
Atrribution de gré à gré
Pas d'indication
 
Les chiffres contenus dans les bâtons indiquent le montant absolu en millions de francs 
(somme arrondie). 
Concurrence: procédure de l’OMC ou autre procédure concurrentielle, y compris l’attribution 
de gré à gré à l’issue de l’échec de la procédure de l’OMC. 
Source: CPA 
 
Le Graphique 16 compare l’adjudication de mandats d’un montant supérieur à 
50 000 francs dans les différents départements. On remarque que cinq départements 
attribuent plus de la moitié du volume financier à des mandats adjugés de gré à gré. 
On trouve la pratique la moins axée sur la concurrence au sein du DFJP et du DFAE. 
Le DFJP ne consacre que 10 % des montants à des mandats adjugés dans le cadre 
d’une procédure ouverte à la concurrence. En revanche, la pratique est beaucoup 
plus tournée vers la concurrence à la Chancellerie fédérale et au sein du Départe-
ment fédéral des finances. 
 
31 
Ce résultat peut s’expliquer par la centralisation plus forte qui caractérise l’organisation 
de la mise en œuvre pour ce qui est des achats informatiques (voir à ce sujet le point 4.1).

1617 
Au sein du DFAE, on remarque le volume financier important de la DDC, consacré 
pour l’essentiel aux mandats attribués de gré à gré.32 Il ne ressort pas de ce graphi-
que général que, pour près de 90 % des paiements comptabilisés en 2004, les autres 
services au sein du DFAE n’ont pas été en mesure de fournir des indications sur la 
pratique d’attribution (mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs). 
En ce qui concerne le DETEC, il faut tenir compte du fait que de nombreux mandats 
de recherche, qui ont été approuvés dans le cadre d’une demande, ont été considérés 
comme attribués de gré à gré (cela concerne notamment les offices OFROU, OFEN 
et, en partie, l’OFEFP; voir le point suivant). 
La part plus élevée des mandats attribués dans le cadre d’une procédure ouverte à la 
concurrence au sein du DFE est due quasi exclusivement à l’importance de cette 
pratique dans le domaine informatique. Pour les autres mandats (activités de rela-
tions avec le public, conseil et recherche, etc.), seuls 10 % environ des paiements du 
DFE sont consacrés à des mandats attribués selon une procédure concurrentielle. Au 
sein du DFF aussi, la pratique, plutôt tournée vers la concurrence, est dominée par le 
poids important des appels d’offres dans le domaine informatique ainsi que des 
mandats portant sur l’introduction du nouveau modèle comptable (outre les services 
informatiques, des mandats d’envergure ont été attribués dans le domaine de l’orga-
nisation, de la formation et du développement). 
 
32 
La pratique d’attribution de la DDC, pour l’essentiel de gré à gré, a déjà fait l’objet de 
critiques lors d’un contrôle d’efficacité réalisé par le Contrôle fédéral des finances 
et publié au printemps 2005. L’étude montre en outre que d’autres Etats de petite taille, 
comparables à la Suisse, ont une politique d’attribution des mandats dans le domaine 
de la coopération au développement sensiblement plus axée sur la concurrence.

1618 
Graphique 16 
Mode d’attribution et contenus du contrat (volume des paiements 
en 2004 pour des mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs) 
2.5
58.4
16.0
34.9
0.9
12.8
18.9
1.0
145.4
0.2
34.5
17.2
48.9
2.3
28.4
91.1
5.9
228.4
1.9
4.8
0.3
11.2
2.7
23.8
2.8
0%
20%
40%
60%
80%
100%
ChF
DFF
DFE
DETEC
DFI
DETEC
DFAE
DFJP
Total
Part des paiements en 2004
Concurrence
Adjudication de gré à gré
Pas d'indication
 
Les chiffres dans les bâtons indiquent le montant absolu en millions de francs (somme arron-
die). 
Concurrence: procédure de l’OMC ou autre procédure concurrentielle, y compris l’attribution 
de gré à gré à l’issue de l’échec de la procédure de l’OMC. 
DFAE: représente quasi exclusivement des mandats de la DDC étant donné qu’acune indica-
tion ou presque concernant la procédure d’adjudication n’était disponible concernant les autres 
services du DFAE. 
Source: CPA 
 
Le Graphique 17 présente la pratique d’attribution des services qui, en 2004, affi-
chent les dépenses les plus élevées en mandats d’expertise par rapport au reste de 
l’administration fédérale (concernant les services sélectionnés, voir le Graphique 3). 
Neuf des dix principaux mandants de la Confédération attribuent une part (sensible-
ment) plus faible du volume financier des mandats dans le cadre d’une procédure

1619 
concurrentielle que le reste de l’administration.33 Seul l’OFIT enregistre une part un 
peu plus élevée d’attributions ouvertes à la concurrence. 
Pour l’interprétation des données relatives à l’OFROU et à l’OFEN dans le 
Graphique 17, il faut là encore tenir compte du fait que les résultats sont influencés 
par les nombreux mandats de recherche, lesquels sont attribués dans le cadre d’une 
procédure particulière. Cette dernière peut contenir des éléments concurrentiels, 
mais ce n’est pas une obligation, et elle est représentée dans le graphique sous forme 
de pratique de gré à gré. Si l’on exclut les mandats concernés, la part de l’attribution 
par appel d’offres augmente au sein de l’OFEN pour atteindre près de 35 % et elle 
est quasiment identique au sein de l’OFROU (environ 25 %).34 
Il reste à ajouter que, à l’échelon des différents services, on rencontre toutes les 
variantes, d’une pratique quasi exclusivement axée sur la concurrence à l’absence 
totale de mise en concurrence. Des indications détaillées sur la pratique d’attribution 
des services étudiés figurent en annexe (Annexe 9). 
 
33 
Même si l’on considère que le résultat concernant le reste de l’administration est considé-
rablement influencé par la pratique concurrentielle des secrétariats généraux du DFF et du 
DFE pour les projets informatiques d’envergure, il n’en demeure pas moins que les man-
dants importants de la Confédération ne se distinguent pas par une pratique axée sur les 
appels d’offres. 
34 
Dans le cadre de cette procédure, les demandes pour des projets de recherche peuvent 
être déposées auprès de l’office ou d’un organe désigné par ce dernier. Si l’on considère 
que cette procédure est ouverte à la concurrence, la part d’adjudications selon la procé-
dure concurrentielle représente près de la moitié du volume financier des mandats 
au sein de l’OFROU. 
Au sein de l’OFROU, une ordonnance règle la procédure d’attribution de mandats de 
recherche (RS 427.72): les demandes de subventions sont examinées par une commission 
mise en place par le DETEC puis, les projets de recherche sont éventuellement soutenus 
dans le cadre des crédits accordés par le Parlement à cette fin. Selon les indications de 
l’OFROU, les besoins en matière de recherche sont définis et publiés dans les institutions 
spécialisées dans la grande majorité des cas. Les prestataires peuvent se faire connaître 
en se référant à cette publication. Dans près de 10 % des cas, les prestataires se portent 
candidats directement devant la Commission pour la recherche en lui soumettant leurs 
propres idées.

1620 
Graphique 17 
Mode d’attribution des différents services (volume des paiements 
en 2004 pour des mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs) 
45.3
37.5
15.4
5.5
3.7
3.6
4.4
4.5
4.1
18.6
28.6
26.0
13.0
3.0
7.5
4.3
10.9
13.6
11.7
91.1
2.5
5.6
0.6
4.7
2.8
18.7
1.4
6.3
1.8
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Autres services
OFIT
OFEFP
CSI DDPS
OFT
Défense
OFEN
OFROU
Seco
DDC
armasuisse
Répartition des paiements en 2004
Concurrence
Adjucation de gré à gré
Pas d'indication
 
Les chiffres dans les bâtons indiquent le montant absolu en millions de francs (somme arron-
die). Au total, le volume des paiements s’est élevé en 2004 à près de 208 millions de francs 
dans les services répertoriés. 
Les services présentés sont ceux qui affichent les volumes de paiements absolus les plus élevés 
en 2004. 
Concurrence: procédure de l’OMC ou autre procédure concurrentielle, y compris l’attribution 
de gré à gré à l’issue de l’échec de la procédure de l’OMC. 
Source: CPA 
 
Etudions maintenant l’attribution en fonction de chaque soumissionnaire. Le 
Graphique 18 fait clairement apparaître que la concurrence est davantage présente 
pour les mandats octroyés à des prestataires commerciaux. En revanche, elle est 
insignifiante voire inexistante pour les adjudications aux instituts de recherche, aux 
organisations à but non lucratif et aux entreprises de la Confédération. Il paraît 
certes évident que les mandats pas appropriés pour une procédure concurrentielle 
sont particulièrement souvent confiés à ces institutions, mais l’on est en droit de 
douter que l’ampleur de ces attributions de gré à gré soit justifiée.

1621 
Graphique 18 
Mode d’attribution et mandataires (volume des paiements en 2004 
pour des mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs) 
120.3
12.5
12.0
109.0
31.9
59.5
11.4
16.6
19.5
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Prestataires
commerciaux
Instituts de recherche
Organisation à but non
lucrativ
Entreprises de la
Confédération
Autres
Concurrence
Attribution de gré à gré
Pas d'indication
 
Source: CPA 
Le Graphique 19 fait apparaître une attitude consistant à éviter autant que possible la 
concurrence. Il vient confirmer la thèse souvent entendue, selon laquelle les services 
fixent le volume financier des mandats juste en deçà des valeurs seuils définies par 
le droit des marchés publics afin de ne pas devoir recourir à une adjudication 
concurrentielle ou à une procédure conforme aux règles de l’OMC. Le nombre de 
mandats octroyés augmente juste avant la valeur seuil pour l’attribution de gré à gré 
(50 000 francs) puis diminue abruptement. Le nombre de mandats dont le montant 
se situe entre 40 000 et 50 000 francs est deux fois supérieur au nombre de mandats 
dont le volume financier est compris entre 50 000 et 60 000 francs. La même consta-
tation vaut pour la valeur seuil impliquant une procédure selon les règles de l’OMC, 
à savoir, 248 950 francs. Les données disponibles ne permettent cependant pas de 
dire si ce résultat doit être interprété comme le fractionnement non autorisé de 
mandats d’envergure devant être normalement soumis à la procédure d’adjudication 
en de petits contrats n’atteignant pas les valeurs seuils.

1622 
Graphique 19 
Volume financier par mandat (mandats jusqu’à 500 000 francs) 
 
Le graphique ne contient que les mandats dont le coût est plafonné à 500 000 francs (TVA en 
sus). Ne sont pas présentés 234 mandats dont le volume est supérieur à ce plafond et 
239 mandats pour lesquels les services n’ont indiqué aucun volume financier. 
Source: CPA 
 
3.4 
Appréciation 
La question du recours à des consultants externes sous l’angle du principe de renfor-
cement de la concurrence tel qu’il est visé par le droit des marchés publics était au 
cœur de ce troisième chapitre. 
Les résultats empiriques font apparaître l’image d’une pratique peu ouverte à la 
concurrence. L’administration fédérale attribue une grande part des moyens disponi-
bles dans le cadre d’une procédure de gré à gré. Cela vaut également lorsque l’on 
exclut des résultats les mandats (importants en termes financiers) qui ne contiennent 
pas que des prestations d’expertise (cela concerne en premier lieu des mandats de 
coopération au développement). 
Les rares exemples de services qui ne suivent pas ce modèle et une pratique légère-
ment plus axée sur la concurrence dans le domaine des services informatiques 
influent peu sur le résultat global.

1623 
Cette analyse correspond très exactement aux résultats de l’examen transversal que 
le Contrôle fédéral des finances a effectué auprès de cinq services de l’administra-
tion fédérale que nous n’avons pas intégrés dans la présente étude. Dans les cas 
étudiés par le CDF, la part de mandats adjugés de gré à gré est comprise, selon les 
services, entre 43 % et 67 % du volume financier total. Lors d’une évaluation plus 
ancienne de la pratique d’attribution de la DDC (voir section 1.1) le CDF avait 
identifié une part encore plus élevée d’adjudications de gré à gré, ce qui, là encore, 
rejoint notre analyse. 
Se basant sur son examen transversal, le CDF considère que la part d’adjudications 
de gré à gré est trop élevée. Notre étude montre que cette part élevée que le CDF 
considère d’un œil critique chez différents services ne se limite pas à quelques unités 
administratives mais est largement répandue au sein des services du 1er cercle de 
l’administration fédérale. 
Ce résultat soulève inévitablement la question de savoir pourquoi la pratique concur-
rentielle n’a pu s’imposer pour l’attribution de mandats d’expertise alors que le 
principe de la concurrence est visé par le droit des marchés publics. 
On constate tout d’abord que la part élevée d’adjudications de gré à gré ne corres-
pond pas forcément à une violation systématique ou consciente du droit des marchés 
publics. Il est plus correct de dire qu’en raison d’un champ d’application limité ou 
flou et de nombreuses exceptions, le droit des marchés publics est inopérant dans de 
nombreux cas de recours à des experts externes, ou est en tous les cas interprété de 
sorte à être inopérant. 
Le droit des marchés publics exige certes une procédure concurrentielle, mais il 
prévoit aussi plusieurs exceptions pour les mandats d’envergure. Dès le recensement 
des données par écrit, il a été fait mention, pour de nombreux mandats adjugés de 
gré à gré, de l’art. 13 OMP, qui, dans chacun des cas, autorise une telle pratique. 
Lors de notre examen approfondi et aussi lors des entretiens avec les responsables au 
sein des départements, des motifs de ne pas opter pour la procédure concurrentielle 
pour des volumes supérieurs aux valeurs seuils ont régulièrement été évoqués avec 
mention du droit des marchés publics. Il s’agit des motifs suivants: 
– 
un seul soumissionnaire est en mesure de réaliser le mandat; il n’existe pas 
d’alternative sur le marché; 
– 
l’urgence du marché est telle qu’il est impossible de suivre la procédure 
concurrentielle; 
– 
pour que le lien avec une prestation déjà fournie soit assuré, il faut prendre le 
soumissionnaire retenu précédemment; 
– 
seuls sont autorisés des mandataires qui ont passé avec succès un contrôle de 
sécurité (Office fédéral de la police, armasuisse). 
Il n’a pas été possible de vérifier dans le cadre de la présente étude, dont ce n’était 
de toute façon pas le but, si chacun de ces motifs était fondé et prévu dans le droit 
des marchés publics. Des doutes semblent toutefois justifiés au regard de la fré-
quence des adjudications de gré à gré. Dans son examen transversal de cinq services, 
le Contrôle fédéral des finances souligne que certaines exceptions en vertu de

1624 
l’art. 13 OMP ont été appliquées de manière trop large.35 Lors des entretiens menés 
dans le cadre de la présente étude, les représentants de l’administration ont indiqué à 
plusieurs reprises que celui qui ne veut pas lancer d’appel d’offres pour un mandat 
d’expertise trouve toujours dans le droit des marchés publics une disposition appro-
priée lui permettant de justifier une adjudication de gré à gré (exclusion du champ 
d’application ou exception). 
Constatée dans le cadre de la présente étude, cette pratique qui n’est pas très axée 
sur la concurrence est considérée comme légitime, les personnes qui y recourent 
arguant que le droit des marchés publics ne tient pas suffisamment compte des 
circonstances particulières liées aux mandats d’expertise. Les arguments avancés 
sont notamment les suivants: 
– 
Une procédure ouverte, selon les règles de l’OMC, est trop longue et trop 
compliquée. Le rapport entre charge de travail et bénéfice n’est pas favora-
ble. Des cas sont cités, dans lesquels il a fallu engager un expert externe 
pour conseiller l’administration lors d’une adjudication selon les règles de 
l’OMC. 
– 
Dans de nombreux cas, la mise en place d’une procédure d’appel d’offres 
relève de la farce: les services administratifs connaissent les prestataires pos-
sibles et ont d’ores et déjà des préférences en ce qui concerne le mandataire 
à retenir (ils ont déjà fait de bonnes expériences positives avec lui, ils sont 
convaincus des capacités d’une personne, etc.).36 Il est en outre possible de 
«piloter» une procédure d’invitation de sorte que, à la fin, ce soit le soumis-
sionnaire souhaité qui soit retenu. 
Les personnes interrogées à l’échelon de la direction d’office considèrent que la 
pratique d’adjudication dominante est perfectible. Elles ont indiqué qu’il serait 
«sûrement», «probablement» ou «sans doute» possible d’attribuer une plus grande 
part de mandats dans le cadre d’une procédure concurrentielle, que, récemment, des 
progrès ont été accomplis dans cette direction et/ou que des efforts visant une attri-
bution concurrentielle sont sans cesse entrepris. Le besoin d’agir à ce niveau semble 
donc avoir été identifié, même si l’ampleur du problème est plutôt sous-estimée. La 
plupart des personnes interrogées à l’échelon de la direction d’office et des départe-
ments estiment la part de mandats attribués dans le cadre d’une procédure ouverte à 
la concurrence beaucoup plus élevée qu’elle ne l’est réellement selon les résultats de 
la présente étude. 
On retiendra donc que, pour le recours à des experts externes, le principe d’une 
adjudication axée sur la concurrence n’est pas appliqué dans une ampleur suffisante. 
Il semble plutôt que de nombreux services perpétuent une conduite dont ils sont 
coutumiers depuis longtemps et que, dans la plupart des cas, ils considèrent les 
procédures concurrentielles comme un obstacle dénué d’intérêt. Il est à peine exagé-
ré de dire que, contrairement à ce que prévoit le droit des marchés publics, de nom-
breux services de l’administration font en sorte de ne pas créer de situation concur-
 
35 
Le CDF a en outre constaté que, souvent, aucun document ne vient justifier les raisons 
d’une attribution de gré à gré, et que les attributions de gré à gré dont le montant est supé-
rieur à la valeur seuil de l’OMC n’étaient pas publiées dans la Feuille officielle suisse du 
commerce comme ce devait être le cas. 
36 
Nos interlocuteurs ont établi une comparaison avec des décisions d’achats privés: «Si je 
suis satisfait de mon garagiste, je ne vais pas, pour la prochaine inspection, demander à 
voir trois offres concurrentes.»

1625 
rentielle dès lors que la loi le permet. Le champ d’application flou et les exceptions 
du droit en vigueur facilitent cette pratique. Résultat: ce droit n’est pas pertinent 
pour une part significative de l’attribution de mandats d’expertise. 
Le fait qu’une petite minorité de services présentent une pratique fortement axée sur 
la concurrence indique qu’une interprétation plus volontaire du droit d’adjudication 
est possible en ce qui concerne les mandats d’expertise. La même conclusion peut 
être tirée de l’étude du CDF consacrée à l’attribution de mandats par la DDC. Une 
comparaison à l’échelle internationale (Norvège, Danemark) a montré que, dans 
d’autres pays, des mandats comparables sont généralement adjugés dans le cadre 
d’une procédure ouverte à la concurrence. L’instauration de concurrence peut être 
aussi pertinente lorsqu’elle n’est pas requise par la loi. Au lieu de chercher des 
raisons légales justifiant le renoncement à un appel d’offres, il faudrait à l’avenir 
mettre davantage l’accent sur les avantages de la création de concurrence. La révi-
sion en cours du droit des marchés publics peut certainement y contribuer (surtout en 
ce qui concerne la clarification du champ d’application). Mais on est en droit de se 
demander si ce changement de perspective peut être obtenu par les seuls moyens 
légaux ou par la seule création de bases normatives optimisées. Il conviendrait plutôt 
de flexibiliser les formes de pilotage, en d’autres termes, les tâches de direction des 
départements et des offices, qui sont responsables du recours aux consultants exter-
nes. Le pilotage opéré par les sept départements dans ce domaine est l’objet du 
chapitre suivant. 
4 
Le pilotage par les départements 
La question-clé de ce chapitre est la suivante: 
Quel est le bien-fondé des activités de pilotage déployées par les départements dans 
l’optique de l’attribution de mandats par les services qui leur sont subordonnés? 
Cette question est focalisée sur la pratique d’attribution; la question du pilotage du 
contenu des mandats d’expertise, tout aussi importante d’un point de vue politique, 
est traitée seulement en marge voire pas du tout. 
Pour répondre à cette question, nous présentons dans un premier temps les activités 
mises en œuvre par les différents départements, plus précisément par leurs secréta-
riats généraux, pour piloter, coordonner et contrôler l’attribution de mandats 
d’expertise. Puis nous tentons d’évaluer le bien-fondé de ces mesures. 
Ce chapitre est basé sur les entretiens que nous avons menés avec les personnes 
responsables au sein des secrétariats généraux des départements (voir l’Annexe 4) 
ainsi que sur une analyse des documents mentionnés par les départements et les 
services lors du recensement de données. 
Nous souhaitons au préalable présenter quelques considérations générales concer-
nant le contexte global de l’organisation légale (compétences en matière de mise en 
œuvre du droit des marchés publics).

1626 
4.1 
Compétences en matière de mise en œuvre 
du droit des marchés publics 
(arrangement politico-administratif) 
Pour garantir le respect d’une procédure d’attribution axée sur la concurrence, le 
droit des marchés publics prévoit une organisation de la mise en œuvre relativement 
complexe selon le type d’achat. Concernant l’achat de prestations de services, il faut 
citer en particulier les deux organes suivants: 
– 
La Commission des achats de la Confédération (CA) est un organe de straté-
gie et de coordination interdépartemental de la Confédération. Elle est 
subordonnée au DFF et son secrétariat est rattaché à l’Office fédéral des 
constructions et de la logistique (OFCL). Les principales tâches de la CA 
sont les suivantes: émission des recommandations relatives à la politique 
d’achats de la Confédération, assurance de la coordination entre les services 
d’achats de la Confédération et élaboration des conditions générales, des 
contrats-types ainsi que des échelles de tarifs. La CA n’attribue aucun man-
dat et n’est pas une autorité de surveillance. Il revient aux offices et aux 
départements d’appliquer et de faire valoir les directives qu’elle adopte. 
– 
Le Centre de compétence des marchés publics (CCMP) a été détaché du 
secrétariat de la CA dans le cadre d’une séparation entre activités stratégi-
ques et activités opérationnelles. Il intervient sur mandat de la CA et soutient 
l’administration dans le cadre des achats en lui proposant les services sui-
vants: conseil juridique, représentation juridique, formation et perfectionne-
ment, assistance administrative. 
– 
Les recours contre les décisions d’achat doivent être déposés auprès de la 
Commission fédérale de recours en matière de marchés publics (CRM), qui 
décide en qualité de première et de dernière instance. Les recours sont possi-
bles exclusivement à l’encontre de procédures relevant du champ d’applica-
tion du droit sur les marchés publics qui atteignent la valeur seuil pour une 
attribution selon les règles de l’OMC (248 950 francs). Etant donné le profil 
des mandats d’expertise présenté au chapitre 2, le recours est donc exclu 
pour une part importante des mandats attribués par l’administration. 
Concernant l’achat de prestations de services, le système est le plus centralisé pour 
les services informatiques.37 L’achat est en effet pour l’essentiel centralisé au sein de 
l’OFCL. Les services peuvent acquérir par eux-mêmes uniquement les achats indé-
pendants des marchandises dont le montant est inférieur au seuil de l’OMC (sachant 
que, là encore, ils doivent respecter les ordonnances et directives relativement détail-
lées édictées à l’échelon fédéral).38 Si un service veut acheter par lui-même d’autres 
services informatiques, un accord écrit avec l’OFCL est nécessaire. 
 
37 
Les bases légales particulièrement pertinentes sont les suivantes: 
Ordonnance du 26 septembre 2003 sur l’informatique et la télécommunication dans 
l’administration fédérale. (RS 172.010.58). 
Directives du 1er septembre 2003 concernant les acquisitions de matériel et de prestations 
dans le domaine des technologies de l’information et de la télécommunication. 
Verordnung des Informatikrats des Bundes über die Standardisierung von Informatikpro-
dukten in der Bundesverwaltung (Standardisierungsverordnung) vom 25. März 2002 
(existe uniquement en allemand). 
38 
Les exceptions valent également pour une partie des achats de services informatiques au 
sein du DDPS.

1627 
Pour les autres catégories de prestations évoquées dans la présente étude, il n’existe 
aucun organe central comparable qui décide et fait appliquer des instructions à 
l’échelon fédéral. Des services spécialisés sont cependant chargés d’approuver les 
échelles de tarifs et les contrats-types qui doivent servir de référence à l’admini-
stration lors de la conclusion de contrats de prestations (art. 58 OMP). La réglemen-
tation correspondante va toutefois beaucoup moins loin. C’est pourquoi, selon le 
droit général en matière d’organisation, la responsabilité des directions des départe-
ments et des offices dans la mise en œuvre du droit des marchés publics est d’autant 
plus grande.39 
Globalement, la mise en œuvre du droit des marchés publics relève dans une large 
mesure de la responsabilité de la hiérarchie. Lorsqu’il s’agit de faire valoir le droit 
sur les marchés publics, le poids de la direction d’un département ou d’un office est 
particulièrement important concernant les mandats en deçà du seuil de l’OMC, étant 
donné que ce droit ne prévoit pas de possibilités de recours qui pourraient permettre 
aux acteurs externes à l’administration de contraindre cette dernière à respecter le 
droit des marchés publics lors de l’attribution de mandats sous le seuil de l’OMC.40 
C’est la raison pour laquelle nous exposons ci-après la manière dont cette responsa-
bilité est exercée au sein des différents départements (ou déléguée par ces derniers). 
Nous nous concentrons, ce faisant, sur des achats ne concernant pas le domaine 
informatique, car les départements disposent d’une plus grande autonomie dans les 
autres domaines. 
4.2 
Le pilotage par les départements 
Ce point porte sur les activités de pilotage des départements et leur appréciation par 
les personnes des départements que nous avons interrogées. 
DFAE 
Le DFAE a édicté en 1999 une directive relative aux marchés publics et aux mar-
chés de services, laquelle met fortement l’accent sur l’instauration d’un contexte 
concurrentiel (y compris pour les mandats d’un montant inférieur à 50 000 francs si 
possible) et sur la rentabilité. La responsabilité en matière de définition et 
d’attribution de mandats à des externes revient aux services. A la suite d’une modi-
fication de la directive en juin 2002, le service juridique de la Direction des ressour-
ces et du réseau extérieur (DRE) doit cependant examiner et confirmer la légalité de 
toute adjudication. Une copie de chaque contrat doit par ailleurs être envoyée au 
service financier. La directive exige de ce dernier la gestion d’une base de données 
relatives aux contrats et définit les caractéristiques devant être saisies; le type 
d’attribution n’en fait pas partie. Par conséquent, le responsable des finances du 
DFAE n’a aucune vue d’ensemble du nombre et du poids financier des mandats 
attribués selon les différentes procédures. 
 
39 
Art. 3, 8, 36 et 37 LOGA (RS 172.10); art. 11, 21 et 24 OLOGA (RS 172.10.1). 
40 
Dans le cadre des entretiens menés par le CPA, différentes personnes ont déclaré que les 
incitations à recourir contre les décisions d’attribution voire à s’opposer à l’absence 
d’appel d’offres sont plutôt faibles. Il ne nous est pas possible d’approfondir cette ques-
tion, mais nous tenons à souligner que des recours contre des procédures suivant l’accord 
de l’OMC ont déjà abouti, notamment dans le domaine de l’acquisition de services infor-
matiques.

1628 
Dans le cadre de la mise en œuvre de la directive, le service juridique ne se contente 
pas d’examiner les contrats, il conseille également les services lors de l’adjudication 
de mandats. Un mécanisme central d’application de la directive réside en outre dans 
le fait que le service des finances n’effectue les paiements à l’intention de prestatai-
res externes que lorsqu’il a reçu le contrat correspondant et que celui-ci répond aux 
critères de l’examen formel.41 
Après des débuts difficiles, la pratique est désormais rodée selon les indications du 
responsable des finances de la DFAE, qui souligne qu’aujourd’hui, les paiements 
refusés pour cause d’absence de contrat écrit en bonne et due forme sont très rares. 
Le responsable des finances du DFAE pense que les outils en place sont appropriés 
et il ne voit aucun besoin d’agir en la matière. Il précise que la pratique restrictive du 
service financier, qui s’est heurtée à de grandes réticences au début, a fait ses preu-
ves. Il n’a aucune représentation statistique de la pratique d’attribution au sein du 
département (sans la DDC), mais ne pense pas qu’il y ait besoin d’intervenir à ce 
niveau. 
La directive évoquée plus haut et la procédure décrite ne valent cependant pas pour 
la DDC, qui dispose de ses propres directives.42 Les services informatiques sont 
exclus du champ d’application de la directive, mention étant faite des directives de 
l’OFIT en vigueur à l’échelon fédéral. 
DFI 
Le DFI a réglementé la conclusion de marchés de services (services informatiques 
exceptés) dans une directive dont la dernière actualisation remonte à octobre 1998. 
Cette directive vise une standardisation ainsi qu’une procédure coordonnée pour la 
définition d’honoraires de consultants ainsi que les indemnisations d’experts et de 
chargés de mandats. Elle met l’accent sur l’exactitude des modalités du contrat 
(tarifs, frais, prestations sociales, facturation, etc.) L’instauration d’une situation 
concurrentielle est certes évoquée dans la directive, mais au second plan. On relève 
seulement, dans un passage consacré aux mandats d’un montant à partir de 
50 000 francs, qu’un appel d’offres contenant le profil requis et un cahier des char-
ges doit être lancé et que, en règle générale, il faut recevoir deux à trois offres. 
Le DFI a défini des valeurs seuils qui lui sont propres (entre 30 000 francs et 
150 000 francs). Au-delà de ce montant, les contrats avec des prestataires externes 
doivent être soumis au responsable du contrôle de gestion du département. Celui-ci 
effectue un contrôle formel général des contrats (plafonnement des coûts, règlement 
concernant les frais, honoraires, durée du contrat, date de signature). En cas d’irré-
gularités dans la forme, le responsable du contrôle de gestion du département inter-
vient auprès du service compétent, après s’être concerté avec le conseiller spécialisé 
du département lorsque le contenu soulève des questions. De telles interventions 
surviennent deux à trois fois par an. Si le responsable du contrôle de gestion ne se 
 
41 
Les conditions pour une telle procédure sont particulièrement favorables au sein du 
DFAE étant donné que la Direction des ressources et du réseau extérieur gère de manière 
centralisée les paiements de tous les services (à l’exception de la DDC). Dans les autres 
départements, cette tâche est généralement décentralisée et effectuée par le biais des ser-
vices financiers des offices. 
42 
La pratique d’attribution de la DDC a été examinée dans le détail dans le cadre d’un 
contrôle de gestion effectué par le Contrôle fédéral des finances et publié en 2005 (Auf-
tragsvergaben der Direktion für Entwicklungszusammenarbeit. Wirtschaftlichkeitsprü-
fung. EFK, 2005).

1629 
manifeste pas dans un délai de cinq jours, l’office peut signer. Après signature, les 
services sont tenus dans tous les cas d’envoyer un formulaire d’évaluation au res-
ponsable du contrôle de gestion. 
Celui-ci ne se penche pas systématiquement sur les procédures d’attribution. Mais il 
est déjà arrivé que le département intervienne auprès d’un service qui avait sélec-
tionné à plusieurs reprises le même soumissionnaire. Le département est d’avis que 
son rôle consiste plutôt à rappeler aux services qu’ils doivent respecter le droit 
fédéral sur les marchés publics; il estime qu’un véritable contrôle du droit relatif aux 
adjudications n’est pas réaliste au vu des différentes exceptions qu’il tolère. Globa-
lement, le responsable du contrôle de gestion peut consacrer environ 10 à 12 jours de 
travail par an aux contrats (mandats d’expertise et autres mandats attribués à des 
externes). 
Le responsable du contrôle de gestion estime qu’environ un quart des mandats dont 
le montant est supérieur à 50 000 francs sont attribués dans le cadre d’une procédure 
de gré à gré (y compris les services que la présente étude n’a pas pris en considéra-
tion). Selon la présente étude ainsi que selon l’examen transversal du CFD, le chiffre 
effectif est environ deux fois plus élevé. En ce qui concerne les instruments de 
pilotage, les personnes interrogées au sein du DFI ne relèvent aucun besoin impor-
tant d’agir. Elles précisent que, selon la solution actuelle, la responsabilité en 
incombe aux offices, ce qui est particulièrement important au vu de la grande diver-
sité des tâches au sein du DFI. 
DFJP 
Le DFJP se réfère depuis 2004 à un guide sur les contrats, qui inclut explicitement 
les contrats qui ont été conclus conformément à la loi sur les subventions. Ce guide 
est très détaillé et approfondi, la mise en œuvre du droit sur les marchés publics 
domine. Il institutionnalise également un contrôle de gestion des contrats: au 
31 décembre de chaque année, les unités administratives du DFJP doivent commu-
niquer au domaine Finances et controlling du département, dans un formulaire type 
(liste sur Excel), tous les marchés de services et subventions en cours. Il faut 
notamment indiquer sur le formulaire la mise en concours du mandat. Pour les 
contrats dont le volume financier est supérieur à 30 000 francs, il faut en outre 
remettre un contrôle d’efficacité présenté sur le formulaire correspondant. 
Depuis le changement à la tête du département, un nouveau système a été introduit 
pour quatre mois, début 2004, selon lequel tous les contrats devaient être soumis au 
chef du département (accord préalable). 
En complément du guide, le département dispose d’autres outils d’aide pour la 
gestion des mandats externes (contrat-type, liste de contrôle, grille d’évaluation des 
offres, par ex.) Il n’existe cependant pas de contrôle ex-ante de la légalité ou de la 
conformité budgétaire des contrats. Les offices sont responsables en la matière. 
Au vu des changements d’envergure intervenus dans l’organisation du département 
(en particulier le partage des tâches entre le Secrétariat général et les services des 
domaines Personnel et Finances), la mise en œuvre du contrôle de gestion des 
contrats n’a pas la priorité absolue et n’a pu être poursuivie avec l’insistance néces-
saire selon les responsables au sein du Secrétariat général. Ainsi, aucun véritable 
contrôle n’est effectué pour vérifier que le guide est utilisé. Un rôle plus actif du 
Secrétariat général a été évoqué, mais on y a renoncé car il s’est avéré que cela 
nécessiterait deux postes de travail environ. En février 2005, le contrôle de gestion

1630 
des contrats n’avait abouti à aucune vue d’ensemble ni analyse des avis reçus. Par 
conséquent, nos interlocuteurs au sein du DFJP n’étaient pas en mesure de tirer de 
conclusions fiables sur la pratique d’attribution au sein de leur département; leurs 
estimations sur la part d’attributions de gré à gré varient, mais elles sont inférieures 
aux chiffres relevés dans le cadre de notre étude. Au moment de nos entretiens, le 
Secrétariat général du DFJP examinait le besoin d’intervention dans ce domaine. Il 
est prévu de revoir entièrement le contrôle de gestion d’ici à l’été 2006 (identifica-
tion des principales grandeurs de pilotage, décision quant à un pilotage modifié 
voire, éventuellement, abandon du contrôle de gestion des contrats). 
DDPS 
Le DDPS dispose depuis 1999 d’une directive sur la conclusion de mandats de 
prestations de services. Celle-ci a été remaniée et simplifiée à plusieurs reprises, la 
dernière fois en décembre 2004. Elle contient en annexe un modèle contraignant 
pour les modalités relatives aux mandats de prestations de services. La hiérarchie 
doit attribuer les compétences dans son domaine et les communiquer au Secrétariat 
général. 
Par rapport aux directives des autres départements, la directive du DDPS constitue le 
règlement le plus complet, y compris sous sa forme actuelle, allégée. Elle accorde 
une place plus importante que les autres au principe de la concurrence et elle est la 
seule à exiger explicitement des services qu’ils fassent jouer la concurrence lors de 
la fixation d’honoraires. Elle réclame en outre de la part de tous les domaines du 
département la création d’un service spécialisé en matière de mandats de prestations 
de services. Enfin, elle exige aussi une communication annuelle, aux ressources 
humaines du Secrétariat général, des mandats de l’exercice dont le montant est 
supérieur à 10 000 francs. 
Le rapport remis chaque année comprend notamment des indications différenciées 
sur le mode d’adjudication retenu (y compris un exposé des motifs pour les attribu-
tions de gré à gré de mandats dont le montant est supérieur aux valeurs seuils). Le 
service compétent au sein du Secrétariat général du DDPS analyse les rapports des 
offices, il établit un compte rendu à l’attention de la direction du département (dont 
le chef) et lui soumet des propositions. Les responsables sont d’avis que ce système 
incite à attribuer des mandats dans le cadre d’une procédure ouverte à la concur-
rence: aucun service n’a envie d’être mal placé dans la comparaison et d’en répondre 
devant le chef du département. 
Les responsables ajoutent que des progrès permanents mais lents sont accomplis, 
l’objectif n’étant cependant pas encore atteint. On notera que la personne du service 
compétent au sein du DDPS est la seule parmi nos interlocuteurs à effectuer une 
estimation à peu près correcte de la pratique d’attribution (part des mandats attribués 
de gré à gré) dans son domaine d’activité. 
DFF 
Le DFF ne dispose pas de directives qui lui sont propres pour ce qui est du recours à 
des experts externes. Il n’existe donc pas de contrôle systématique de l’attribution et 
de la gestion de mandats de prestations de services par les services subordonnés. Le 
responsable des finances du département gère toutefois depuis 2004 une liste des 
mandats adjugés par le DFF. L’objectif est d’introduire sur cette base un reporting 
pour tous les services du département. Il s’agit en outre d’une requête du chef du 
DFF. Actuellement, le département limite aux mandats d’envergure, notamment

1631 
dans le domaine informatique, ses activités de contrôle et de pilotage relatives aux 
mandats externes attribués par ses services. Le responsable des finances suit attenti-
vement des projets sélectionnés (il siège parmi les instances dirigeantes). 
Celui-ci est d’avis que, au sein du DFF, les instruments de direction et de contrôle 
sont davantage centralisés que dans d’autres départements, ce qui, d’après lui, a des 
effets positifs sur la gestion des mandats par les services (contrôle des paiements, 
crédits supplémentaires, dépenses de dernière minute). Mais il identifie également 
un besoin d’intervenir au sein du département. Il pense que des économies d’échelle 
peuvent être réalisées dans le domaine de l’attribution et de la gestion de mandats de 
prestations de services et qu’une certaine centralisation du controlling peut être 
pertinente et ce, pas seulement en vue de renforcer la concurrence. Il précise qu’il 
est prévu au sein du DFF d’appliquer à d’autres types de projets la pratique déjà 
utilisée pour les projets informatiques et de l’accompagner d’un controlling effectué 
à l’échelon du département. 
DFE 
Le DFE renonce sciemment à l’utilisation d’instruments de pilotage spécifiques dans 
le domaine des mandats de prestations de services. Il n’existe donc ni directives ni 
guides internes. Du point de vue du département, les mandats d’expertise sont traités 
comme toute autre activité et représentés dans le controlling. L’objet de ce dernier 
est l’exploitation du crédit de paiement conformément à l’article du budget – à ce 
sujet, le département aurait une approche très restrictive et interviendrait en cas de 
risque de dépassements de crédit. Comme il est stipulé dans le règlement du DFE, 
les services sont libres, dans le cadre des budgets correspondants, d’attribuer des 
mandats d’expertise comme bon leur semble. Ils sont responsables de la conformité 
des mandats avec le droit sur les marchés publics ainsi qu’avec la politique du 
département et du Conseil fédéral. 
Le département intervient donc uniquement lorsque les crédits risquent d’être dépas-
sés. Exceptionnellement, un mandat peut être contrôlé sur intervention politique du 
chef du département. Le CDF a déjà été mandaté pour contrôler l’attribution de 
mandats par certains offices. Mais ces mesures ne sont pas propres aux mandats de 
prestations de services, elles peuvent concerner d’autres objets. Globalement, on 
retiendra que le département ne dispose d’aucun instrument spécifique de pilotage 
en vue d’influer sur la pratique d’attribution de ses services. 
Interrogés sur cette pratique, les représentants du département supposent qu’il existe 
des différences importantes d’un office à l’autre. Comme pour d’autres départe-
ments, les estimations des personnes interrogées au sein du DFE concernant la part 
de mandats attribués de gré à gré dans le volume financier total sont sensiblement 
inférieures aux données exposées au chapitre 3. 
Les responsables à l’échelon du département considèrent la pratique actuelle comme 
appropriée et ne décèlent aucun besoin d’intervenir. L’attribution relèverait claire-
ment des compétences des offices et un pilotage accru au niveau du département 
impliquerait trop de ressources. 
DETEC 
A l’exception du domaine informatique, les compétences décisionnelles relatives au 
personnel et aux finances (dans le cadre des prescriptions budgétaires fixées) sont 
dans les mains des offices. Seules les activités sélectionnées et importantes sur le

1632 
plan politique sont pilotées de manière centrale. Jusqu’à présent, le département n’a 
toutefois édicté aucune prescription spécifique (guide, directive) ni pris de mesures 
pour piloter l’attribution de mandats d’expertise dans les offices qui lui sont subor-
donnés (voire pour les encourager à opter pour des procédures concurrentielles). 
Selon le responsable des finances, certains offices du DETEC ont cependant été 
régulièrement confrontés à ce sujet, de l’extérieur. Ces dernières années, des progrès 
importants en matière de transparence des mandats d’expertise ont été accomplis par 
certains offices, sur pressions extérieures (examens du Contrôle fédéral des finances, 
questions de la Délégation des finances voire initiatives parlementaires). Ce contrôle 
de gestion des contrats à l’échelon des offices va dans la bonne direction, selon le 
responsable des finances du département. Celui-ci est d’avis que la part des moyens 
attribués de gré à gré est globalement trop élevée (bien que, selon son estimation, la 
part soit inférieure aux résultats obtenus dans la présente étude). Le responsable des 
finances reconnaît qu’il est nécessaire d’agir et est favorable à un pilotage plus fort 
de l’attribution de mandats d’expertise, par le biais d’instruments. Le DETEC est 
notamment d’avis qu’une solution informatique standard appliquée à l’échelon 
fédéral, qui porterait sur la saisie et la gestion des mandats de prestations de servi-
ces, permettrait de créer de larges synergies et de piloter de façon efficiente les 
processus; il pense en outre que l’aide apportée au processus d’achat par le Centre 
de compétence des marchés publics de la Confédération s’en trouverait optimisée. 
4.3 
Synthèse 
Le Tableau 4 propose un récapitulatif des résultats et des explications que nous 
venons d’exposer. Il tente par ailleurs de formuler des réponses à la question du 
bien-fondé des activités de pilotage des départements. 
Le tableau présente les éléments à la base de tout pilotage approprié. Nous appuyant 
sur des ouvrages pertinents dans le domaine politique et administratif, nous pensons 
qu’un pilotage cohérent repose sur une base normative, sur un ancrage institutionnel 
et, surtout, sur des mesures concrètes.43 
– 
Les bases normatives doivent permettre de concrétiser les objectifs en ter-
mes de pilotage (dans le cas présent: une pratique axée sur la concurrence) et 
les mesures correspondantes. 
– 
En ce qui concerne l’ancrage institutionnel, nous pensons que la mise en 
œuvre des mesures de pilotage doit figurer dans le cahier des charges d’une 
personne (ou d’une unité d’organisation), qui dispose pour cela du temps 
nécessaire. 
– 
Les mesures concrètes de pilotage doivent comporter aussi bien des offres en 
matière d’assistance (conseil, contrats-types, etc.), 
– 
qu’un contrôle minimum (rapport/controlling de la pratique d’attribution). 
Nous avons évalué, dans quelle mesure ces éléments sont présents dans la pratique 
des départements. Le tableau 5 montre que, par rapport aux critères mentionnés, de 
 
43 
Knoepfel, P. et al.: Analyse et pilotage des politiques publiques. Genève, Bâle, 
Munich 2001.

1633 
nombreux départements ne pilotent pas du tout, ou alors faiblement, la pratique 
d’attribution de leurs offices. 
La pratique concurrentielle est la plus fortement développée dans le domaine des 
bases normatives: pas moins de quatre départements ont édicté des directives (ou 
tout au moins un guide), qui régulent la pratique d’attribution. Dans les directives du 
DFAE et du DDPS, un accent particulièrement fort est même porté sur l’instauration 
de la concurrence. En revanche, la mise en œuvre de ces directives est beaucoup 
moins développée, aussi bien sur le plan de l’ancrage institutionnel qu’en matière de 
mesures réellement prises. 
Si l’on considère ces critères comme une référence, seul le DDPS dispose au moins 
d’une démarche de pilotage cohérent et complet. On note en particulier l’ancrage 
institutionnel, tant au sein du département que dans les unités décentralisées (servi-
ces spécialisés). Au sein des autres départements, le pilotage n’en est qu’à ses 
débuts. Trois départements vont même jusqu’à ne pas intervenir du tout dans la 
pratique d’attribution de leurs offices. 
Tableau 4 
Vue globale du pilotage du recours aux experts externes par les départements 
 
Bases 
normatives 
Ancrage 
institutionnel 
Suivi 
Contrôle 
DFAE (sans la DDC) ● 
{ 
{ 
– 
DFI 
{ 
{ 
– 
– 
DFJP 
{ 
– 
– 
{ 
DDPS 
● 
● 
–* 
● 
DFF 
– 
– 
– 
– 
DFE 
– 
– 
– 
– 
DETEC 
 
 
– 
– 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
● 
Existant; accent mis sur une pratique axée sur la concurrence 
{ 
Existant; faible importance accordée à une pratique axée sur la concurrence 
– 
Inexistant ou quasiment inexistant 
* 
Les mesures sont assumées par les services spécialisés des offices subordonnés 
 
 
 
 
 
En résumé (tableau 4), on peut dire qu’une large majorité des départements ne 
disposent pas d’un pilotage approprié. Ce résultat reflète l’opinion exprimée lors des 
entretiens, selon laquelle un pilotage, (accru) à l’échelon des départements, de la 
pratique d’attribution n’est ni approprié ni nécessaire dans le cadre d’une structure 
de direction décentralisée. Les personnes interrogées sont d’avis qu’il incombe aux 
offices de veiller à une pratique appropriée, ajoutant que, si elle était assumée par les 
départements, cette tâche mobiliserait des ressources (qui, de toute façon, ne sont 
pas disponibles). 
Au vu des résultats, on peut toutefois se demander si une «délégation générale» des 
responsabilités peut servir à imposer une pratique axée sur la concurrence. Cette 
absence de pilotage se traduit entre autres par le fait que les responsables au niveau

1634 
départemental ne sont pas en mesure de se faire une image précise de la pratique 
d’attribution au sein de leurs offices. Ainsi, certains d’entre eux surestiment large-
ment la part des procédures concurrentielles. On a donc l’impression que la problé-
matique est sous-estimée à l’échelon des départements. Pour la plupart des départe-
ments, faire valoir une pratique davantage axée sur la concurrence est loin d’être une 
priorité absolue. 
Le volume important des mandats d’expertise (voir les chapitres 2 et 3) soulève la 
question de savoir, si un rôle plus actif des départements ne serait pas plus approprié 
– malgré une charge de travail supplémentaire. Comme le montre l’exemple du 
DDPS, lequel se rapproche le plus des exigences minimales définies ici pour un 
pilotage approprié, un pilotage de l’attribution par le département semble possible 
sans charge de travail trop lourde et dans le respect de l’autonomie des services en 
termes de contenu. La responsable au sein du DDPS considère que les services du 
département ont accompli en matière de pratique d’attribution des efforts dus pour 
une grande part, d’après elle, aux mesures prises. Etant donné que la stratégie du 
département telle que nous l’avons présentée ici n’a été mise en œuvre qu’à partir de 
mai 2004 mais que les données de base recensées concernent pour l’essentiel la 
pratique avant mai 2004, les progrès éventuellement accomplis ne peuvent être 
présentés dans notre étude. 
La question se pose même de savoir si un pilotage approprié et allégé de l’attribution 
ne pourrait être atteint avec les processus existants (et des instruments éventuelle-
ment légèrement adaptés). Au vu des sommes considérables qui ont été investies ces 
dernières années dans des outils de direction assistée par ordinateur, il faudrait 
examiner la question d’une démarche homogène pour toute l’administration fédérale 
concernant les instruments à utiliser. Comme il l’a été évoqué plus haut, une solution 
informatique standard imposée à l’échelon fédéral, qui porterait sur la saisie et la 
gestion des mandats de prestations de services, permettrait de créer de larges syner-
gies et de piloter de façon efficace les processus; en outre, l’aide apportée au proces-
sus d’achat par le Centre de compétence des marchés publics de la Confédération 
s’en trouverait optimisée. Il serait par exemple envisageable de créer une base de 
données dédiée aux fournisseurs et aux contrats, qui pourrait s’appuyer sur les 
modules SAP déjà disponibles dans une large mesure; cette solution est d’ailleurs 
recommandée par le Contrôle fédéral des finances dans son rapport sur l’examen 
transversal des marchés de services. Il n’existe probablement pas d’autre possibilité 
que celle de l’utilisation certes parcimonieuse mais systématique d’instruments de ce 
type si l’on veut à l’avenir accorder au principe de la concurrence dans l’attribution 
de mandats d’expertise l’importance qui lui revient.

1635 
Annexe 1 
Exemples de mandats d’expertise 
– 
Activités de relations avec le public 
– 
Unterstützung Kommunikation/PR für eVanti.ch 
– 
Überarbeitung bestehendes Kommunikationskonzept im Bereich Mar-
kenpersönlichkeit und Zielgruppenkommunikation 
– 
SwissTraffic, Periodika des BAV 
– 
Durchführung NAQUAspez Kampagnen 
– 
Gestaltung Agrarbericht des BLW für das Jahr 2004 
– 
Organisation de la journée romande de l’énergie 2004 à Delémont 
– 
Information an die Gemeinden über die energetischen Nutzung organi-
scher Abfälle in Gemeinden 
– 
Organisation/formation 
– 
Führungsentwicklung J3/5 «Führen und vernetzen» 
– 
Ausbildungsveranstaltungen: Organisation und Kommunikation im 
Sekretariat (5 Kurse); Serviceorientiertes Kundenverhalten A+B 
– 
Coaching der Geschäftsleitung … 
– 
Organisationsentwicklung Personalabteilung 
– 
Unterstützung und Beratung des Projektmanagements «OCTN» 
– 
Konzeption und Beratung zur Umsetzung «Reform kaufmännische 
Grundausbildung» für den Lehrlingsbereich BFF 
– 
Beratung bei der Optimierung des «Prozessorientierten Management-
systems Armeeapotheke» 
– 
Kursorganisation zum Thema «Parler en public» vom 17.–18.6.2005 
– 
Beratungsunterstützung des Fachbereiches bei der Politischen Abtei-
lung IV zur Gewährleistung eines funktionierenden operativen Betrie-
bes im Bereich Controlling, Finanzbuchhaltung und Haushaltsmanage-
ment/Rubriken, Kreditstatistik und 3-Jahres-Planung 
– 
Medientraining «Überzeugend auftreten» für Direktion, Bereichsleitung 
und StellvertreterInnen 
– 
Outplacements 
– 
Organisationsberatung/Informationsfluss und E-Mail-Management 
– 
Begleitung Reorganisationsprojekt im SBF 
– 
Conseil et recherche dans le domaine politique 
– 
Evaluation Strategiealternativen für die Exportförderung des Bundes 
– 
Water Sector Central Asia – Mandate for Backstopping and Facilitation 
– 
Evaluation Export-Offensiven Nachbarländer 
– 
Unterstützung des Vollzugs der Verordnung über Belastung des Bodens 
namentlich in den Bereichen Aus- und Weiterbildung bodenkundlicher 
Baubegleiter, Grundlagenerarbeiter 
– 
Mikrozonierungsstudie in der Schweiz

1636 
– 
Rechtsgutachten über den Interpretationsspielraum von Artikel 21 AZG 
sowie den Zeitrahmen für die Wiederherstellung des AZG-konformen 
Zustandes 
– 
Best Practice – Marktordnung, -transparenz und -regelung zugunsten 
der Durchsetzung energieeffizienter Lösungen am Markt 
– 
Geometrie der Parkierungsanlagen 
– 
Richtlinien «Anprall von Schweren Lastfahrzeugen» 
– 
Liste Rouge Insectes du bois 
– 
Windenergie und schweizerischer Wasserkraftpark 
– 
Szenarien zur Umsetzung des Verlagerungsziels. Grundlagen für das 
neue Güterverkehrsgesetz. 
– 
Monetarisierung Gesundheitskosten 
– 
Wirtschaftlichkeitsanalyse BAHN2000 und Anschluss an das europäis-
che Eisenbahnhochgeschwindigkeitsnetz 
– 
Statistik erneuerbare Energien: Leitungsbudget 2000 
– 
Dauerhaftere Kunstbauten bei geringem Unterhalt 
– 
Studienrealisierung zur Weiterführung der Arbeit für eine neue Memo-
politik in der Schweiz 
– 
Dynamische Eindringtiefe zur Beurteilung von Gussasphalt 
– 
Evaluation der Wirkung der energieEtikette für Haushaltgeräte 
– 
Schätzung der Zahl der Sans-Papiers im Kanton Genf 
– 
Dienstleistung als Luftfahrtexperte Expertenvertrag auf Mandatsbasis 
im Aufsichtsbereich 
– 
Services informatiques 
– 
SAP-Entwicklung SHAB Publikation Nr.141 25.07.2003 WTO-314 
– 
Security Audit von ch.ch 
– 
Applikatorische Unterstützung bei Nutzung von EFIM 
– 
Glasfasermessungen an verschiedenen Standorten in der Schweiz 
– 
Projektleitung und Beratung im Projekt eDossier 
– 
Fabasoft / Mandat Qualitätssicherung (QS) zu Eldoradoprojekten 
– 
Evaluation Software HAZUS-MH der FEMA 
– 
Erstellung einer Spezifikation ADESSO 
– 
Stellvertretung FileMaker Support 
– 
Personalstellung für Mitarbeit im Bereich NT Services 
– 
Lösung erarbeiten für Stammdatenverwaltung 
– 
Aufbau KAVOR GeVer EVD/EFD Systemplattform 
– 
Autres 
– 
Vertretung und Wahrung der konsularischen Interessen der Schweiz in 
Taiwan 
– 
Durchführung des Projekts «Beitrag zum Wiederaufbau des Katasters 
im Kosovo» 
– 
holz 21 Programmleitung/Koordination Westschweiz 
– 
Jahresvertrag 2004 zum Rahmenvertrag Mandat Biomasse

1637 
– 
Mandat zur Umsetzung der schweizerischen Aktivitäten gemäss 
Jahresplan 2004 im Projekt National CFE Consumption Phase-Out Plan 
for India focussing on the Refrigeration Service Sector 
– 
Participation des jardins botaniques suisses au réseau international de 
jardins botaniques. 
– 
Leitung des Programms «Energiewirtschaftliche Grundlagen» 
– 
IEA-PVPS – Vertretung CH 
– 
Modell-Lehrgang Nachhaltige Entwicklung 
– 
SWISSTIMBER, Exportplattform für die Schweizer Holzkette 
– 
SDC Support to Primary Health Care Reform in Tajikistan 
– 
von Silviva im Auftrag des BUWAL zu erbringenden Leistungen und 
deren Finanzierung 
– 
Betrieb der Schweizerischen Koordinationsstelle für Fledermausschutz; 
Periode 2004 bis 2005 
– 
Leistungsvereinbarung für die Bereiche Umweltkompetenzen, Weiter-
bildung, etc. 
– 
Aufsicht Ballonmaterial 
– 
Eidgenössisches Gefahrengutinspektorat 
– 
Informations- und Beratungsdienst Holzenergie Schweiz 
– 
Beratungsstelle Vollzug Baustellen und Arbeitsgeräte 
– 
Führung des Schw. Seeschiffsregister 
– 
die von der SUB/FEE im Auftrag des BUWAL zu erbringenden Leis-
tungen und deren Finanzierung

1638 
Annexe 2 
Liste des personnes interrogées dans le cadre des entretiens préalables 
Tschumi Walter 
Chef du service Finances et voyages, Services du parle-
ment 
Gisiger Hanspeter 
Responsable des finances, Secrétariat général du Dépar-
tement fédéral des finances 
Baumgartner Urs 
Chef de section, Finances et comptabilité, Administra-
tion fédérale des finances 
Vogt Elisabeth 
Cheffe du secrétariat de la Commission des achats de la 
Confédération, Office fédéral des constructions et de la 
logistique 
Gerber-Gebert Manuela 
Service juridique, Centre de compétence des marchés 
publics de la Confédération, Office fédéral des construc-
tions et de la logistique 
Della Valle Nicoletta 
Responsable du domaine Inspection, Secrétariat général, 
Département fédéral de justice et de police 
Brêchet Christian 
Chef suppl. Finances et controlling, Secrétariat général, 
Département fédéral de justice et de police 
Fontana Armin 
Responsable de processus CCP et assurance qualité, 
Finances et controlling, Secrétariat général, Département 
fédéral de justice et de police (jusqu’au 31.12.2005) 
Hofmeister Albert 
Responsable Inspection, Secrétariat général, Départe-
ment fédéral de la défense, de la protection de la popula-
tion et des sports

1639 
Annexe 3 
Liste des interlocuteurs dans le cadre de l’examen approfondi 
Office fédéral de la police 
Schoch Ernst 
Chef de section, section Finances, Direction fedpol 
Lobsiger Adrian 
Chef de l’état-major, fedpol 
Blöchlinger Kurt 
Chef de la division principale Police judiciaire fédérale 
(PJF) 
Joder Walter 
Expert en informatique, division Enquêtes, forensique et 
informatique 
Pulver Jürg 
Chef Communication / Suppléant du chef de l’état-
major, unité d’état-major Communication, service psy-
chologique 
Verdon Jean-Bernard 
Chef de section, Planification des mandats et achats, ISC 
EJPD 
Fontana Armin 
Chef des finances, Contrôleur des finances, fedpol 
(depuis le 1er janvier 2006) 
Sciences et technologies (Sci+T), armasuisse 
Thévenaz Daniel 
Directeur Sciences et technologies (S+T), Armasuisse 
Kropf Rudolf 
Chef suppl. de l’armement, vice-directeur, directeur des 
services centraux 
Schmid Konrad 
Chef suppl. division, navigation aérienne et électronique 
Marques Ivano 
Spécialiste Sciences et coopérations 
Metzger Markus 
Spécialiste OR Analyse des systèmes 
Sibilia Riccardo 
Responsable Command and Control Laboratory 
Brühlmann Ralph 
Responsable OR Analyse des systèmes 
Luginbühl Reto 
Chef de projet SUME / Suppléant du responsable de 
domaine munition et explosif 
Rubin Gaston 
Responsable balistique et détonique 
Administration fédérale des finances 
Siegenthaler Peter 
Directeur AFF 
Saurer Peter 
Directeur suppl. AFF 
Gilgen Kneubühl Maria 
Assistante de direction, Secrétariat de direction AFF 
Gasser Andreas 
Responsable de projet NMC 
Wettstein Gérard 
Responsable de projet NPF 
Burkhalter Beat 
Responsable comptabilité centrale et rapports, division 
Finances et comptabilité

1640 
Willi Hans-Ulrich 
Spécialiste en hypothèques, division Finances et comp-
tabilité 
Halbeis Marcel 
Responsable du service des placements et de la dette, 
suppl. Gestion de la fortune et de la dette de la Confédé-
ration 
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie 
Renold Ursula 
Directrice OFFT 
Wolffers Felix 
Responsable Management des ressources 
Graf Irene 
Suppl. direction de domaine, Management des ressources 
/ finances 
Berger Karin 
Collaboratrice spécialisée, Management des ressources / 
finances 
Von Allmen Eliane 
Assistante de direction, état-major de direction 
Schwarz Franziska 
Responsable Engineering 
Bachofner Thomas 
Responsable Promotion de projets recherche et dévelop-
pement 
Hotz Beat 
Responsable/vice-directeur, Politique de l’innovation et 
controlling 
Barmettler Hugo 
Suppléant du responsable de domaine formation profes-
sionnelle/Partenaires institutionnels et privés 
Dick Gaby 
Collaboratrice scientifique Sciences de la vie 
Office fédéral des routes 
Dieterle Rudolf 
Directeur 
Burgunder Willi 
Directeur suppl. 
Gantenbein Andreas 
Vice-directeur 
Reist Rosemarie 
Responsable Finances

1641 
Annexe 4 
Liste des responsables interrogés au sein des départements 
DFAE 
Kühni Fritz 
Chef Finances Direction des ressources et du réseau 
extérieur 
DFI 
Thévoz Lagast Barbara 
Responsable Planification et coordination des affaires 
Lehmann Walter R. 
Contrôleur des finances, Vice-responsable questions 
financières et économiques 
DFJP 
Brêchet Christian 
Chef suppl. Finances et controlling, SG DFJP 
Elsener Marc 
Personne chargé du controlling et de la comptabilité 
analytique 
Werz Bernard 
Chef suppl. Inspection et tâches spéciales 
DDPS 
Ruchti Cornelia 
Responsable droit du personnel 
DFF 
Gisiger Hanspeter 
Responsable Finances 
DFE 
Hubacher Ulrich 
Secrétaire général suppl. 
Meyer Marco 
Suppléant du responsable des finances et logistique 
DETEC 
Müller Kaspar 
Responsable Finances et controlling

1642 
Annexe 5 
Mandats «autres» par service 
 
Service 
Nombre
de mandats
Volume financier 
2004 (en millions 
CHF)
 
 
 
 
202 
Direction du développement et de la coopération 
267
97,0
810 
Office fédéral de l’environnement, des forêts et 
du paysage 
91
9,0
704 
Secrétariat d’Etat à l’économie 
22
6,9
525 
Défense 
31
3,2
805 
Office fédéral de l’énergie 
35
2,2
803 
Office fédéral de l’aviation civile 
10
1,0
201 
Département fédéral des affaires étrangères 
(sans la DDC) 
16
1,0
506 
Office fédéral de la protection de la population 
5
0,5
802 
Office fédéral des transports 
6
0,4
806 
Office fédéral des routes 
9
0,3
612 
Secrétariat de la Commission fédérale 
des banques CFB 
1
0,3
804 
Office fédéral des eaux et de la géologie 
10
0,2
614 
Office fédéral du personnel 
1
0,2
585 
Informatique DDPS 
1
0,2
415 
Office fédéral des réfugiés 
1
0,2
812 
Office fédéral du développement territorial 
4
0,1
402 
Office fédéral de la justice 
2
0,1
725 
Office fédéral du logement 
2
0,0
611 
Contrôle fédéral des finances 
1
0,0
601 
Administration fédérale des finances 
1
0,0
306 
Office fédéral de la culture 
1
0,0
 
 
 
 
 
 
 
 
Total 
517
123,0

1643 
Annexe 6 
Répartition des mandats d’expertise par département et par service 
Départe- 
ment 
Service (n° et désignation) 
Paiements 2004 
Total des mandats/ 
total des coûts 
 
 
 
Nombre 
de mandats
Volume (en 
mio. de fr.) 
Nombre 
de mandats
Volume (en 
mio de fr.) 
 
 
 
 
 
 
 
ChF 
104 Chancellerie fédérale suisse 
 56 
 3,6 
 56 
 6,8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DFAE 
201 Département fédéral des affaires 
étrangères (tous les services, à 
l’exception de la Direction du 
développement et de la coopération)
 153 
 5,6 
 113 
 4,5 
 
202 Direction du développement et 
de la coopération 
 876 
123,4 
 875 
189,0 
 
285 Centre de services informatiques 
DFAE 
 17 
 1,2 
 8 
 0,8 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DFAE 
 
1046 
130,2 
 996 
194,3 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DFI 
301 Secrétariat général DFI 
 6 
 0,2 
 6 
 0,4 
 
303 Bureau fédéral de l’égalité entre 
femmes et hommes 
 45 
 0,7 
 42 
 1,1 
 
305 Archives fédérales suisses 
 16 
 1,1 
 14 
 1,1 
 
306 Office fédéral de la culture 
 65 
 2,7 
 65 
 4,6 
 
321 Office fédéral de l’assurance militaire 4 
 0,3 
 2 
 0,0 
 
327 Office fédéral de l’éducation et 
de la science (OFES), Secrétariat 
d’Etat à l’éducation et à la recherche 
(SER) et Conseil suisse de la science 
et de la technologie (CSST) 
 39 
 1,3 
 38 
 1,9 
 
385 I Centre de services informatiques 
du Département de l’intérieur 
 15 
 0,8 
 15 
 1,1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DFI 
 
 190 
 7,1 
 182 
 10,2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DFF 
600 Secrétariat général DFF 
 98 
 10,5 
 98 
 90,8 
 
601 Administration fédérale des finances 210 
 9,9 
 209 
 11,8 
 
605 Administration fédérale des contri-
butions AFC 
 34 
 4,4 
 34 
 5,9 
 
606 Administration fédérale des douanes 32 
 5,0 
 29 
 7,7 
 
609 Office fédéral de l’informatique et 
de la télécommunication 
1026 
 76,8 
1026 
 81,5 
 
611 Contrôle fédéral des finances 
 34 
 1,2 
 22 
 1,7 
 
612 Secrétariat de la Commission fédé-
rale des banques CFB 
 7 
 0,7 
 
 0,0 
 
614 Office fédéral du personnel 
 151 
 6,7 
 135 
 7,0 
 
620 Office fédéral des constructions 
et de la logistique 
 20 
 0,6 
 16 
 0,8 
 
622 Office fédéral des assurances privées 26 
 0,8 
 20 
 0,6 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DFF 
 
1638 
116,6 
1589 
207,8

1644 
Départe- 
ment 
Service (n° et désignation) 
Paiements 2004 
Total des mandats/ 
total des coûts 
 
 
 
 
 
 
 
DFJP 
401 Secrétariat général DFJP 
(y compris le Ministère public) 
 25 
 1,9 
 25 
 2,2 
 
402 Office fédéral de la justice 
 36 
 1,9 
 35 
 2,7 
 
403 Office fédéral de la police 
 16 
 0,7 
 16 
 1,0 
 
404 Office fédéral de l’immigration, 
de l’intégration et de l’émigration 
 16 
 2,5 
 16 
 3,2 
 
413 Institut suisse de droit comparé 
 2 
 0,1 
 2 
 0,0 
 
415 Office fédéral des réfugiés 
 37 
 1,2 
 37 
 1,9 
 
416 Commission suisse de recours 
en matière d’asile 
 5 
 0,1 
 3 
 0,0 
 
417 Commission fédérale des maisons 
de jeu 
 2 
 0,1 
 2 
 0,2 
 
485 Centre de services informatiques 
DFJP 
 58 
 4,0 
 58 
 4,1 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DFJP 
 
 197 
 12,5 
 194 
 15,4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DFE 
701 Secrétariat général 
 43 
 9,0 
 43 
 32,8 
 
704 Secrétariat d’Etat à l’économie 
 183 
 19,8 
 172 
 39,7 
 
706 Office fédéral de la formation 
professionnelle et de la technologie 
 35 
 1,4 
 34 
 1,5 
 
708 Office fédéral de l’agriculture 
 50 
 2,8 
 43 
 4,4 
 
720 Office vétérinaire fédéral 
 48 
 2,8 
 45 
 5,1 
 
724 Office fédéral pour l’approvisionne-
ment économique du pays 
 3 
 0,2 
 2 
 0,6 
 
725 Office fédéral du logement 
 23 
 0,7 
 22 
 1,4 
 
785 Centre de services informatiques 
 55 
 4,5 
 55 
 4,7 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DFE 
 
 440 
 41,2 
 416 
 90,2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DETEC 802 Office fédéral des transports 
 141 
 14,1 
 140 
 61,5 
 
803 Office fédéral de l’aviation civile 
 133 
 9,5 
 120 
 9,2 
 
804 Office fédéral des eaux et de la 
géologie 
 123 
 5,2 
 122 
 11,9 
 
805 Office fédéral de l’énergie 
 366 
 20,0 
 366 
 60,6 
 
806 Office fédéral des routes 
 356 
 21,3 
 356 
 67,7 
 
810 Office fédéral de l’environnement, 
des forêts et du paysage 
 545 
 38,0 
 544 
 93,3 
 
812 Office fédéral du développement 
territorial 
 65 
 1,5 
 65 
 3,2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DETEC 
1729 
109,6 
1713 
307,3

1645 
Départe- 
ment 
Service (n° et désignation) 
Paiements 2004 
Total des mandats/ 
total des coûts 
 
 
 
 
 
 
 
DDPS 
506 Office fédéral de la protection de la 
population 
 73 
 5,1 
 73 
 6,7 
 
507 Direction de la politique de sécurité 6 
 0,2 
 6 
 0,3 
 
525 Défense 
 380 
 21,0 
 303 
 19,9 
 
540 armasuisse 
 218 
 23,9 
 206 
 35,1 
 
585 Informatique DDPS 
 163 
 15,8 
 163 
 17,9 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total DDPS 
 
 840 
 65,9 
 751 
 79,9 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total de tous les services 
6136 
486,7 
5897 
911,9

1646 
Annexe 7 
Mandats sans indication de fin de contrat 
Service 
Paiements 2004 (en CHF)
Nombre de mandats
802 
OFT 
7 422 011
24
806 
OFROU 
3 513 170
69
201 
SG DFAE 
2 872 911
80
803 
OFAC 
2 513 902
62
525 
Déf. 
965 296
47
 
 
 
 
 
 
 
 
Autres services 
1 549 060
31

1647 
Annexe 8 
Volume financier des mandats et mode d’attribution 
(exclusivement les mandats relevant des catégories activités de relations 
avec le public, organisation et formation, conseil et recherche 
dans le domaine politique, services informatiques) 
9
38
39
4
42
6
51
89
50
6
15
4
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Inférieur à la valeur seuil pour
l'attribution de gré à gré
Supérieur à la valeur seuil pour
l'attribution de gré à gré
Supérieur à la valeur seuil pour
la procédure OMC
Volume financier des mandats
Paiements 2004
Procédure OMC
Autre procédure concurrentielle
Attribution de gré à gré
Pas d'indication
 
Procédure OMC: comprend les attributions de gré à gré à l’issue de l’échec de la procédure 
ouverte à la concurrence. 
Les chiffres figurant dans les bâtons indiquent le montant en millions de francs versé dans le 
cadre des différents modes d’attribution. Le diagramme ne tient pas en compte des mandats, 
pour lesquels le volume total n’est pas indiqué. 
Source: CPA

1648 
Annexe 9 
Modes d’attribution selon les services (uniquement les mandats 
dont le montant est égal ou supérieur à 50 000 francs) 
Service 
 
Concur-
rence
De gré
à gré
Pas d’in-
dication
Total
104 ChF 
Nombre des mandats 
17
5
0
22
 
Paiements (en milliers de CHF) 
2 501
216
0
2 717
201 SG DFAE 
Nombre des mandats 
1
0
24
25
 
Paiements (en milliers de CHF) 
102
0
2 289
2 390
202 DDC 
Nombre des mandats 
98
334
2
434
 
Paiements (en milliers de CHF) 
18 647
91 078
306
110 031
285 CSI DFAE Nombre des mandats 
2
0
5
7
 
Paiements (en milliers de CHF) 
157
0
187
344
301 SG DFI 
Nombre des mandats 
1
0
0
1
 
Paiements (en milliers de CHF) 
129
0
0
129
303 BFEG 
Nombre des mandats 
0
2
0
2
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
37
0
37
305 AFS 
Nombre des mandats 
2
3
0
5
 
Paiements (en milliers de CHF) 
126
569
0
696
306 OFC 
Nombre des mandats 
3
13
2
18
 
Paiements (en milliers de CHF) 
187
1 196
174
1 557
327 OFES 
Nombre des mandats 
6
3
2
11
 
Paiements (en milliers de CHF) 
250
198
108
555
385 CSI DFI 
Nombre des mandats 
1
4
0
5
 
Paiements (en milliers de CHF) 
230
275
0
505
401 SG DFJP 
Nombre des mandats 
1
12
0
13
 
Paiements (en milliers de CHF) 
314
1 004
0
1 318
402 OFJ 
Nombre des mandats 
1
5
8
14
 
Paiements (en milliers de CHF) 
163
510
682
1 355
403 fedpol 
Nombre des mandats 
0
0
7
7
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
0
623
623
404 IMES 
Nombre des mandats 
0
10
2
12
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
1 028
1 339
2 367
415 ODR 
Nombre des mandats 
1
9
1
11
 
Paiements (en milliers de CHF) 
12
768
15
796
417 CFMJ 
Nombre des mandats 
0
2
0
2
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
144
0
144
485 CSI DFJP 
Nombre des mandats 
5
18
0
23
 
Paiements (en milliers de CHF) 
516
2 444
0
2 960
506 OFPP 
Nombre des mandats 
6
22
3
31
 
Paiements (en milliers de CHF) 
904
2 330
480
3 714
507 DPS 
Nombre des mandats 
0
1
0
1
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
17
0
17
525 Déf. 
Nombre des mandats 
17
22
39
78
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 615
4 302
4 716
12 633
540 Arma 
Nombre des mandats 
15
112
3
130
 
Paiements (en milliers de CHF) 
2 818
18 693
380
21 891
585 CSI DDPS Nombre des mandats 
34
27
37
98
 
Paiements (en milliers de CHF) 
5 459
3 022
5 593
14 075
600 SG DFF 
Nombre des mandats 
22
25
0
47
 
Paiements (en milliers de CHF) 
7 118
2 289
0
9 406

1649 
Service 
 
Concur-
rence
De gré
à gré
Pas d’in-
dication
Total 
601 AFF 
Nombre des mandats 
48
11
0
59 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
5 886
641
0
6 526 
605 AFC 
Nombre des mandats 
26
4
1
31 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 902
258
217
4 377 
606 AFD 
Nombre des mandats 
2
19
0
21 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
1 013
3 627
0
4 640 
609 OFIT 
Nombre des mandats 
341
231
0
572 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
37 488
25 962
0
63 450 
611 CFF 
Nombre des mandats 
7
0
0
7 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
462
0
0
462 
614 OFPER 
Nombre des mandats 
15
16
0
31 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
2 483
1 390
0
3 873 
620 OFCL 
Nombre des mandats 
0
3
0
3 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
206
0
206 
622 OFAP 
Nombre des mandats 
0
1
0
1 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
113
0
113 
701 SG DFE 
Nombre des mandats 
12
8
0
20 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
7 839
466
0
8 305 
704 Seco 
Nombre des mandats 
35
61
17
113 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
4 108
11 743
1 767
17 618 
706 OFFT 
Nombre des mandats 
0
8
1
9 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
765
60
825 
708 OFAG 
Nombre des mandats 
2
18
0
20 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
157
1 560
0
1 717 
720 OVF 
Nombre des mandats 
4
29
0
33 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
335
2 084
0
2 419 
724 OFAE 
Nombre des mandats 
0
0
1
1 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
0
0
120
120 
725 OFL 
Nombre des mandats 
2
6
0
8 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
146
249
0
395 
785 CSI DFE 
Nombre des mandats 
23
4
0
27 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 412
346
0
3 758 
802 OFT 
Nombre des mandats 
32
20
8
60 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 684
7 505
585
11 774 
803 OFAC 
Nombre des mandats 
24
14
0
38 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 027
3 778
0
6 805 
804 OFEG 
Nombre des mandats 
58
1
0
59 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
3 469
72
0
3 542 
805 OFEN 
Nombre des mandats 
39
156
16
211 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
4 380
10 859
1 443
16 683 
806 OFROU 
Nombre des mandats 
38
204
3
245 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
4 480
13 612
235
18 328 
810 OFEFP 
Nombre des mandats 
120
120
12
252 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
15 380
12 999
2 488
30 867 
812 ARE 
Nombre des mandats 
13
2
0
15 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
451
42
0
493 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Total 
Nombre des mandats 
1 074
1 565
194
2 833 
 
Paiements (en milliers de CHF) 
145 351
228 399
23 807
397 558

1650 
Annexe 10 
Paiements effectués en 2004 pour des contrats commençant en 2005 
Service 
Nombre
de mandats
Volume financier
en CHF
 
 
 
Direction du développement et de la coopération 
10
3 193 700
Office fédéral de l’aviation civile 
4
488 502
armasuisse 
4
319 909
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage
4
295 000
Contrôle fédéral des finances 
1
270 877
Centre de services informatiques 
1
110 998
Office fédéral de la culture 
3
91 686
Office fédéral des transports 
2
71 520
Office fédéral de la protection de la population 
1
70 500
Défense 
2
57 169
Secrétariat d’Etat à l’économie 
3
57 125
Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche 
1
49 000
Office fédéral du personnel 
1
42 000
Archives fédérales suisses 
1
17 200
Office fédéral des réfugiés 
1
14 319
 
 
 
 
 
 
Total 
39
5 149 505

1651 
Annexe 11 
Index des abréviations 
CA 
Commission des achats de la Confédération 
CCMP 
Centre de compétence des marchés publics 
CHF 
Francs suisses 
CPA 
Contrôle parlementaire de l’administration 
CRM 
Commission fédérale de recours en matière de marchés publics 
DRE 
Direction des ressources et du réseau extérieur 
GATT 
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce 
LMP 
Loi fédérale sur les marchés publics 
LOGA 
Loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
NMC 
Nouveau modèle comptable de la Confédération 
NPO 
Organisation sans but lucratif (Non-Profit-Organisation) 
OFEFP 
Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage 
OLOGA 
Ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
OMC 
Organisation mondiale du commerce 
OMP 
Ordonnance du 11 décembre 1995 sur les marchés publics 
RS 
Recueil systématique 
TVA 
Taxe sur la valeur ajoutée

1652 
Annexe 12 
Index des abréviations des services ayant participé à la collecte 
de données 
Abréviation 
N° de compte d’Etat, désignation 
 
 
 
ChF 
104 Chancellerie fédérale suisse 
SG DFAE 
201 Département fédéral des affaires étrangères (tous les services, 
à l’exception de la Direction du développement et de la coopé-
ration) 
DDC 
202 Direction du développement et de la coopération 
CSI DFAE 
285 Centre de services informatiques DFAE 
SG DFI 
301 Secrétariat général DFI 
BFEG 
303 Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes 
AFS 
305 Archives fédérales suisses 
OFC 
306 Office fédéral de la culture 
OFAM 
321 Office fédéral de l’assurance militaire 
OFES 
327 Office fédéral de l’éducation et de la science (OFES) Secréta-
riat d’Etat à l’éducation et à la recherche (SER) et Conseil 
suisse de la science et de la technologie (CSST) 
CSI DFI 
 
Centre de services informatiques du Département de l’intérieur
SG DFJP 
401 Ministère public 
 
401 Secrétariat général DFJP 
OFJ 
402 Office fédéral de la justice 
fedpol 
403 Office fédéral de la police 
IMES 
404 Office fédéral de l’immigration, de l’intégration et de 
l’émigration 
SIR 
413 Institut suisse de droit comparé 
ODR 
415 Office fédéral des réfugiés 
CRA 
416 Commission suisse de recours en matière d’asile 
CFMJ 
417 Commission fédérale des maisons de jeu 
CSI DFJP 
485 Centre de services informatiques DFJP 
OFPP 
506 Office fédéral de protection de la population 
DPS 
507 Direction de la politique de sécurité 
Déf. 
525 Défense 
Arma 
540 armasuisse 
CSI DDPS 
585 Informatique DDPS 
SG DFF 
600 Secrétariat général DFF

1653 
Abréviation 
N° de compte d’Etat, désignation 
 
 
 
AFF 
601 Administration fédérale des finances 
AFC 
605 Administration fédérale des contributions 
AFD 
606 Administration fédérale des douanes 
OFIT 
609 Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication 
CDF 
611 Contrôle fédéral des finances 
CFB 
612 Secrétariat de la Commission fédérale des banques 
OFPER 
614 Office fédéral du personnel 
OFCL 
620 Office fédéral des constructions et de la logistique 
OFAP 
622 Office fédéral des assurances privées 
SG DFE 
701 Secrétariat général 
Seco 
704 Secrétariat d’Etat à l’économie 
OFFT 
706 Office fédéral de la formation professionnelle et de la techno-
logie 
OFAG 
708 Office fédéral de l’agriculture 
OVF 
720 Office vétérinaire fédéral 
OFAE 
724 Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays 
OFL 
725 Office fédéral du logement 
CSI DFE 
785 Centre de services informatiques 
OFT 
802 Office fédéral des transports 
OFAC 
803 Office fédéral de l’aviation civile 
OFEG 
804 Office fédéral des eaux et de la géologie 
OFEN 
805 Office fédéral de l’énergie 
OFROU 
806 Office fédéral des routes 
OFEFP 
810 Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage 
ARE 
812 Office fédéral du développement territorial

1654 
Auteurs 
Christoph Bättig, CPA (direction de projet) 
Sabin Weyermann, Weyermann & Partner, Heimberg (examen auprès des services) 
Pauline Morard, stagiaire CPA (assistante scientifique) 
Norina Frey, stagiaire CPA (assistante scientifique) 
Hedwig Heinis, CPA (rédaction et mise en page) 
Remerciements 
Le CPA remercie tous ses interlocuteurs pour leur disponibilité lors des entretiens. 
Un remerciement tout particulier est adressé aux services étudiés en profondeur qui 
ont soutenu cette recherche de manière constructive. Le CPA tient aussi à remercier 
tout particulièrement le Contrôle fédéral des finances qui a soutenu énergiquement 
cette recherche et a préparé spécifiquement des données de comparaison. 
Langue originale du rapport: allemand

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Recours à des experts externes par l'administration fédérale. Rapport à l'attention de la
Commission de gestion du Conseil des Etats (Appendice)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2007
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
11
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.03.2007
Date
Data
Seite
1575-1654
Page
Pagina
Ref. No
10 140 413
Die elektronischen Daten der Schweizerischen Bundeskanzlei wurden durch das Schweizerische Bundesarchiv
übernommen.
Les données électroniques de la Chancellerie fédérale suisse ont été reprises par les Archives fédérales suisses.
I dati elettronici della Cancelleria federale svizzera sono stati ripresi dall'Archivio federale svizzero.