ch_vb · 150000140 · 2006-11-29 · de


Bundeskanzlei BK 
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 68
 
 
Avis de droit / Gutachten 
 
2008.4 (p. 68-119) 
Avis de droit relatif à la constitutionnalité d'une imposition partielle 
des dividendes de la fortune privée 
Gutachten betreffend die Verfassungsmässigkeit einer Teilbesteue-
rung von Dividenden im Privatvermögen 
DFJP, Office fédéral de la justice, Domaine de direction du droit public / EJPD, 
Bundesamt für Justiz, Direktionsbereich öffentliches Recht 
Avis de droit du 29 novembre 2006 / Gutachten vom 29. November 2006 
 
Mots clés: Double imposition économique; imposition partielle des dividendes; participations de la 
fortune privée; imposition selon la capacité contributive; égalité de traitement. 
 
Stichwörter: Wirtschaftliche Doppelbelastung; Teilbesteuerung der Dividenden; Beteiligungen des 
Privatvermögens; Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; Rechtsgleich-
heit. 
 
Termini chiave: Doppia imposizione economica; imposizione parziale dei dividendi; partecipazioni 
della sostanza privata; imposizione conforme alla capacità economica; uguaglianza giuridica. 
 
Regeste: 
- Le législateur dispose d'une certaine marge de manoeuvre dans la fixation des taux d'imposition 
partielle des dividendes. Compte tenu de la diversité fiscale de la Suisse et des nombreux facteurs 
à prendre en considération, il est difficile de déduire un niveau d'imposition partielle de manière 
péremptoire (ch. 1.1, ch. 5.2). 
- La double imposition économique n'engendre d'inégalité de traitement que dans peu de situations 
(distribution de plus de 70% des bénéfices); la nécessité juridique d'agir est donc limitée de ce point 
de vue. De plus, les gains en capitaux provenant de l'aliénation de participations de la fortune 
privée est exonérée. Compte tenu de cette constellation le législateur doit veiller à ce que les 
mesures d'allégement prises ne génèrent pas de nouvelles inégalités de traitement en favorisant de 
manière exagérée une catégorie de contribuables (ch. 1.3, ch. 4.1). 
- En cas de maintien de l'exonération des gains en capitaux de la fortune privée, la marge de 
manoeuvre du législateur qui souhaite introduire une imposition partielle des dividendes de la 
fortune privée est restreinte (ch. 3.6, ch.5.1). 
- Le principe de l'égalité de traitement exige un traitement identique des situations identiques mais 
pas le traitement identique de situations différentes. Un traitement fiscal différent selon le mode de 
financement de la société de capitaux ne constitue pas une inégalité de traitement en soi, sous 
réserve du cas de surimposition. Le législateur se doit donc d'être prudent lors de l'élaboration de la 
nouvelle législation de manière à ce que les allégements introduits n'avantagent pas sans 
justification pertinente une catégorie de contribuables au détriment des autres. La neutralité de la 
forme juridique n'échappe pas non plus à ce principe. Il est généralement admis que le droit fiscal 
ne doit pas être aménagé de manière à contrecarrer les institutions juridiques du droit privé; il n'est 
ainsi pas admissible de prévoir des mesures d'incitation fiscales qui reviendraient en pratique à 
rendre illusoire une forme juridique prévue par le droit privé (ch. 4.3.2, ch. 5.2).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 69
 
- La poursuite de buts extra-fiscaux, comme la croissance économique, par le biais d’instruments 
fiscaux est en soi problématique et doit en principe reposer sur une base constitutionnelle. Une 
inégalité de traitement accrue entre les différentes formes de sociétés ou par rapport aux autres 
sources de revenus pourrait en soi être admise même sans base constitutionnelle pour autant que 
les mesures envisagées poursuivent un but pertinent et qu’elles respectent le principe de 
proportionnalité (soit les maximes d’aptitude, de nécessité et de proportionnalité au sens étroit). Le 
rapprochement d’une imposition neutre quant au financement par le biais d’une imposition partielle 
des dividendes très bas n’est guère apte à atteindre le but de croissance économique et ne justifie 
donc pas une inégalité de traitement importante par rapport aux sociétés de personnes mais aussi 
par rapport aux autres sources de revenus (ch. 4.3.3, ch. 5.1). 
- Une imposition partielle des dividendes provenant des participations de la fortune privée de 50% 
sans mesures compensatoires n'est pas conforme à la Constitution. Pour qu'une imposition partielle 
à un taux de 60% soit admissible, il faut que les modèles de calculs livrés ultérieurement par l'AFC 
soient plus proches de la réalité que ceux sur lesquels le Conseil fédéral s'est fondé dans son projet 
(Ziff. 4.3.3, Ziff. 5.2 und 5.4). 
 
Regeste: 
- Der Gesetzgeber geniesst innerhalb gegebener Bandbreiten eine gewisse Handlungsfreiheit bei der 
Festlegung der Teilbesteuerungssätze. Mit Blick auf die steuerliche Vielfalt der Schweiz und die zu 
berücksichtigenden Faktoren lässt sich aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben kein eindeutiges 
Teilbesteuerungsmass ableiten (Ziff. 1.1, Ziff. 5.2). 
- Die wirtschaftliche Doppelbelastung führt nur in wenigen Fällen zu rechtsungleicher Behandlung 
(Gewinnausschüttung über 70%); der rechtliche Handlungsbedarf ist demnach beschränkt. Zudem 
sind Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Beteiligungen des Privatvermögens steuerbefreit. 
Mit Rücksicht auf diese Zusammenhänge hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass bei den von 
ihm beschlossenen Massnahmen keine neuen Ungerechtigkeiten dadurch entstehen, dass eine Ka-
tegorie von Steuerpflichtigen in übertriebener Weise bevorzugt wird (Ziff. 1.3, Ziff. 4.1). 
- Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, der eine Teilbesteuerung der Dividenden einführen 
und gleichzeitig an der Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne festhalten will, ist begrenzt (Ziff 3.6, 
Ziff. 5.1). 
- Das Gleichbehandlungsgebot verlangt eine Gleichbehandlung in gleichen Fällen, aber keine 
Gleichbehandlung in ungleichen Fällen. Eine unterschiedliche steuerliche Behandlung je nach Fi-
nanzierungsart der Kapitalgesellschaft stellt für sich selbst keine Ungleichbehandlung dar; vorbehal-
ten sind Fälle der Überbesteuerung. Der Gesetzgeber hat deshalb bei der Ausarbeitung gesetzli-
cher Massnahmen darauf zu achten, dass die Entlastung nicht ohne stichhaltige Begründung eine 
Kategorie von Steuerpflichtigen gegenüber anderen begünstigt. Die Rechtsformneutralität fällt e-
benfalls unter diesen Grundsatz. Es ist gemeinhin anerkannt, dass das Steuerrecht nicht so aus-
gestaltet werden soll, dass es Rechtsinstituten des Privatrechts zuwider läuft. Somit ist es nicht zu-
lässig, Steueranreize vorzusehen, welche eine vom Privatrecht vorgesehene Rechtsform in der 
Praxis illusorisch machen würden (Ziff. 4.3.2, Ziff. 5.2). 
- Die Verfolgung ausserfiskalischer Ziele, wie das Wirtschaftswachstum, mittels steuerrechtlichen 
Instrumenten ist bereits an sich problematisch und muss grundsätzlich auf einer verfassungsmässi-
gen Grundlage beruhen. Eine erhöhte Ungleichbehandlung zwischen den verschiedenen Gesell-
schaftsformen oder bezüglich anderer Einkommensarten könnte an sich zulässig sein, selbst ohne 
verfassungsrechtliche Grundlage, sofern die geplanten Massnahmen ein gewichtiges Ziel verfolgen 
und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (Grundsätze der Eignung, der Notwendigkeit 
und der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Eine finanzierungsneutrale Besteuerung über eine 
sehr tiefe Teilbesteuerung der Dividenden ist schwerlich geeignet, das Ziel des Wirtschaftswachs-
tums zu erreichen, und sie rechtfertigt somit weder eine schwerwiegende Ungleichbehandlung ge-
genüber den Personenunternehmungen noch gegenüber anderen Einkommensarten (Ziff. 4.3.3, 
Ziff. 5.1). 
- Eine Teilbesteuerungsmass von 50% auf ausgeschütteten Gewinnen ohne kompensatorische 
Massnahmen für Beteiligungen im Privatvermögen wäre verfassungsrechtlich unzulässig. Die Zu-
lässigkeit eines Teilbesteuerungsmasses von 60% hängt davon ab, ob die nachträglich aufgestell-
ten Modellrechnungen der ESTV wirklichkeitsnäher sind als diejenigen, die der Bundesrat seinem 
Vorschlag zu Grunde gelegt hat (Ziff. 4.3.3, Ziff. 5.2 und 5.4).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 70
 
Regesto: 
- Il legislatore gode, all’interno di un dato margine, di una certa libertà di azione nella definizione 
dell’aliquota dell’imposizione parziale. Con riguardo alle molteplicità fiscali della Svizzera e ai relativi 
fattori da tenere in considerazione, i principi costituzionali non permettono di stabilire chiaramente 
un limite d’imposizione parziale (n. 1.1 e 5.2). 
- La doppia imposizione economica provoca solo in pochi casi un trattamento giuridico ineguale (di-
stribuzione dei dividendi superiore al 70%); la necessità d’intervento giuridica è pertanto limitata. I-
noltre, i guadagni in capitali derivati dalle alienazioni di partecipazioni della sostanza privata sono 
esenti da imposta. Tenendo conto di questi aspetti, il legislatore deve fare attenzione a che le misu-
re decise da lui stesso non creino nuove ingiustizie in cui una categoria di contribuenti sia favorita in 
modo esagerato (n. 1.3, 4.1). 
- Il margine di manovra del legislatore che intende definire un'imposizione parziale dei dividenti e al 
contempo un’esenzione fiscale ai guadagni in capitali privati è limitato (n. 3.6 e 5.1). 
- Il principio della parità di trattamento esige una parità di trattamento nei casi uguali, ma nessuna 
parità di trattamento nei casi ineguali. Un trattamento fiscale differenziato a seconda del tipo di fi-
nanziamento della società di capitali non rappresenta di per sé un’ineguaglianza di trattamento; so-
no fatti salvi i casi della sovraimposizione. Nell’elaborazione delle misure legali il legislatore deve 
pertanto fare attenzione a che lo sgravio non favorisca, senza un motivo plausibile, una categoria di 
contribuenti rispetto a un'altra. La neutralità della forma giuridica rientra ugualmente in questo prin-
cipio. È riconosciuto da tutti che il diritto fiscale non deve essere definito in modo da essere contra-
rio agli istituti giuridici del diritto privato. Non è pertanto ammesso prevedere incentivi fiscali che 
rendano illusoria nella prassi una forma giuridica prevista dal diritto privato (n. 4.3.2 e 5.2). 
- Il perseguimento di obiettivi non fiscali, come la crescita economica, per mezzo di strumenti di diritto 
fiscale è già di per sé problematico e deve in linea di massima poggiare su una base costituzionale. 
Un maggior trattamento ineguale tra le diverse forme di società o tra gli altri tipi di redditi potrebbe 
essere di per sé ammesso, anche senza base costituzionale, se le misure previste perseguono un 
obiettivo importante e osservano il principio della proporzionalità (principi dell’idoneità, della neces-
sità e della proporzionalità in senso stretto). Un’imposizione finanziariamente neutra invece di 
un’imposizione parziale bassa dei dividendi non è adeguata per raggiungere l’obiettivo della cresci-
ta economica e non giustifica una grave disparità di trattamento né delle società di persone né degli 
altri tipi di redditi (n. 4.3.3 e 5.1). 
- Un limite dell’imposizione parziale del 50 per cento sui dividendi distribuiti senza misure compensa-
torie per le partecipazioni nella sostanza privata non sarebbe costituzionalmente ammessa. 
L’ammissibilità di un limite dell’imposizione parziale del 60 per cento dipende dal fatto se i calcoli sui 
modelli allestiti successivamente dell'AFC sono più verosimili che quelli alla base del preventivo (n. 
4.3.3, 5.2 e 5.4). 
 
Rechtliche Grundlagen: Art. 8 und 127 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
(BV; SR 101). 
 
Base juridique: Art. 8 et 127 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; 
RS 101). 
 
Base giuridico: Art. 8 e 127 Constituzione federale della Confederazione Svizzera dei 18 aprile 1999 
(Cost.; RS 101).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 71
 
Consulté dans le cadre des travaux législatifs liés à la réforme de l'imposition des 
entreprises (2ème volet), l'OFJ a dû se prononcer sur la constitutionnalité de 
certaines mesures proposées en vue d'atténuer la double imposition économique 
que subissent les sociétés de capitaux et les coopératives. Les questions posées 
étaient les suivantes: 
 
1. L'allégement ou la suppression de la double imposition économique par le biais 
d'une imposition partielle doit-il, pour des motifs constitutionnels, être 
obligatoirement accompagné, en contrepartie, par une imposition des gains en 
capital provenant de l'aliénation d'éléments de la fortune mobilière privée? 
 
2. Une partie de l 'allégement ou la suppression de la double imposition économique 
par le biais d'une imposition partielle doit-elle, pour des motifs constitutionnels, 
être compensée par une imposition des gains en capital provenant de l'aliénation 
d'éléments de la fortune mobilière privée? 
 
3. Quels sont les facteurs et considérations à prendre en compte pour la 
détermination d'une limite maximale aux mesures d'allégement de manière à ce 
que celles-ci soient conformes à la Constitution fédérale? 
 
Ces questions ont été soulevées en raison notamment des critiques formulées 
dernièrement par M. Waldburger contre le système envisagé. En substance ce 
dernier relève que le parlement se trouve dans une situation délicate, tant sur le plan 
fiscal que politique. Il soutient que le projet de loi, dans la teneur actuellement 
débattue dans les Chambres, est contraire aux principes de l'égalité et de l'imposition 
selon la capacité contributive ancrés dans la Constitution fédérale dans la mesure où 
il traite différemment les paiements de dividendes et les gains de cours sur les 
actions. La version du CN prévoit en effet que seuls 50% (60% selon la version du 
CE) des dividendes seront imposés alors que l'exonération des gains obtenus de la 
vente des participations sera maintenue. Un allégement trop important irait au-delà 
du but visant à supprimer la double imposition et constituerait un traitement de faveur 
pour les détenteurs de participations qualifiées. 
 
Nous débuterons l'avis de droit par quelques remarques introductives avant de 
procéder à une distinction des impératifs juridiques et des intérêts économiques de la 
présente révision (chiffre 1). Compte tenu de sa complexité, nous rappellerons 
brièvement l'historique du dossier depuis les travaux de la commission d'experts pour 
une imposition neutre des entreprises quant à la forme (commission ERU1) jusqu'aux 
délibérations des deux Chambres (chiffre 2). Comme la controverse liée au 
traitement fiscal des gains en capital de la fortune privée a été largement discutée 
tant par la doctrine2 que la jurisprudence3 et que la question du maintien ou de la 
suppression, même partielle, de l'exonération a été un thème important dans le 
développement de ce dossier, il nous paraît utile de revenir sur cette problématique 
(chiffre 3). Sur ces bases, nous examinerons ensuite la constitutionnalité des 
 
1 
La commission d'experts ERU a été instituée par le Conseiller fédéral Kaspar Villiger par décision 
du 31 janvier 2000 en vue d'examiner l'ensemble du droit de l'imposition des sociétés et de 
préparer notamment différentes variantes d'imposition des bénéfices des entreprises neutre quant 
à la forme juridique. 
2 De nombreux auteurs se sont prononcés sur cette question notamment dans le cadre de 
l'élaboration du message concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des 
cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral (FF 1983 III 1). 
3 ATF 114 Ia 221; ATF 101 Ib 44; ATF 2A 331/2003.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 72
 
propositions du Conseil fédéral et des deux Chambres sous l'angle de l'égalité de 
traitement et de l'imposition selon la capacité contributive (art. 127 Cst.) ainsi que 
sous l'angle de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de l'interdiction d'arbitraire (art. 9 
Cst.) (chiffre 4). Nous répondrons enfin aux questions posées (chiffre 5). 
 
1. 
Réflexions préliminaires 
1.1. Remarques introductives 
 
Il est important de mentionner que l'analyse présentée dans cet avis ne peut être que 
sommaire compte tenu, d'abord, du délai qui était imparti pour sa rédaction. 
Indépendamment du facteur temporel, l'examen demandé ne peut par ailleurs que 
rester sommaire dans la mesure où il est impossible de dresser un examen 
empirique des conséquences de la réforme qui tienne compte de toutes les 
situations individuelles envisageables à savoir de chaque structure de financement, 
de chaque taux de distribution des dividendes ou de chaque rendement de capital. Il 
faut ajouter à ces éléments le fait que les conséquences de la réforme dépendent 
également des différents systèmes d'imposition cantonaux. Bien que le présent avis 
se limite à examiner les mesures prises en droit fédéral, il faut garder à l'esprit que 
les cantons pourront également prévoir des mesures d'allégement au niveau des 
porteurs de parts; ces dernières influenceront de manière plus ou moins prononcée 
les réactions des entrepreneurs-investisseurs par rapport aux mesures fédérales. Il 
est cependant impossible de déterminer de manière absolue les conséquences des 
législations cantonales sur les mesures fédérales en raison des incertitudes qui 
existent au sujet des allégements que les cantons introduiront. Ces nombreux 
faisceaux de situations peuvent se traduire par des projections de plus de 200 
variantes; ces dernières doivent cependant être généralisées ou schématisées afin 
de pouvoir en tirer des conclusions. L'analyse est dans ce cadre d'autant plus difficile 
que les hypothèses sur les lesquelles se basent les différents modèles ont varié, 
modifiant par là même le calcul des taux d'imposition partielle nécessaires pour 
supprimer la double imposition économique ou pour atteindre les autres buts de cette 
réforme. 
 
A la lumière de ces précisions, nous souhaitons d'emblée relever qu'il est difficile de 
donner des réponses péremptoires au sujet de la conformité d'une mesure fiscale 
aux principes de l'égalité de traitement et de l'imposition selon la capacité 
contributive compte tenu des nombreux facteurs qui peuvent ou doivent être pris en 
considération dans l'analyse et du caractère très général des principes 
constitutionnels en question. A cela s'ajoute le fait que l'égalité de traitement peut 
être examinée sous plusieurs angles: le respect de l'égalité peut en effet être 
contrôlé pour un large cercle, à savoir pour tous les contribuables ou entre les 
différentes formes de sociétés ou être limité à l’examen au sein d’une forme 
particulière de société. La comparaison entre la situation de l'entrepreneur-
investisseur d'une société de capitaux et l'indépendant diffère en outre selon que la 
charge fiscale de l'indépendant est calculée avec ou sans charges sociales4. Il faut 
 
4 A notre avis, la comparaison doit toutefois tenir compte des charges sociales dans la mesure où 
elles diminuent d'autant le revenu disponible de l'indépendant; elles sont donc importantes pour la 
détermination de la capacité contributive (voir dans le même sens Francis Cagianut/Ernst Höhn, 
Unternehmungssteuerrecht, Haupt, Berne, 1993, § 3, ch. 22; Ernst Höhn/Robert Waldburger, 
Steuerrecht, vol. II, Haupt, Berne, 2002, § 45 15, tableau).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 73
 
ainsi admettre que le législateur dispose d'une marge de manœuvre dans 
l'élaboration des mesures d'allégement. 
 
Les nombreux éléments impondérables liés à cette révision justifient que notre 
analyse rappelle d'abord les discussions déjà menées dans le passé au sujet du 
traitement fiscal des dividendes distribués par les sociétés de capitaux ainsi que la 
longue genèse du dossier. Ils nécessitent également que l'examen des questions 
tienne compte de l'ensemble des mesures envisagées pour le traitement fiscal des 
participations au capital-actions. 
 
1.2. Délimitation des questions examinées 
 
La charge fiscale totale des sociétés concernées par les allégements diffère 
aujourd'hui déjà en raison des barèmes cantonaux d'impôt sur le capital et sur le 
bénéfice; elle pourra subir d'importantes variations selon les allégements concédés 
par les cantons. Ces structures différentes limiteront ou accentueront, au niveau de 
la charge fiscale totale, les mesures prises par le législateur fédéral. Il est toutefois 
impossible d'effectuer à ce stade des comparaisons avec les mesures cantonales si 
ce n'est par quelques renvois aux projections effectuées par l'administration fédérale 
des contributions (AFC). 
 
En plus de l'allégement de la double imposition économique, le projet de réforme de 
l'imposition des entreprises prévoit plusieurs mesures visant à améliorer la situation 
des entreprises de personnes d'une part et des sociétés de capitaux de l'autre. Parmi 
les mesures périodiques il faut notamment citer, pour les sociétés de capitaux, 
l'imputation de l'impôt sur le bénéfice à l'impôt sur le capital ou le corollaire que 
représentent, pour les sociétés de personnes, les critères d'estimation de la fortune 
commerciale en vue de l'impôt sur la fortune. Les autres mesures proposées en 
faveur des sociétés de personnes représentent principalement des reports d'impôt en 
cas de transfert d'immeuble de la fortune commerciale dans la fortune privée ou de la 
transmission de l'entreprise par succession. L'imposition des bénéfices de liquidation 
à un taux réduit constitue une mesure d'allégement; comme elle n'intervient toutefois 
qu'à la cessation de l'activité elle ne modifie pas l'imposition périodique et ne devrait 
pas être déterminante dans le choix de la forme juridique, raison pour laquelle nous 
ne la mentionnerons pas plus loin. Nous nous limiterons dans cet avis à l'examen de 
l'imposition partielle des dividendes qui est l'instrument retenu pour diminuer la 
double-imposition des sociétés de capitaux. Nous nous référerons aussi aux 
dispositions visant à régler les problèmes du commerce quasi-professionnel des 
titres, de la liquidation partielle indirecte et de la transposition puisque ces mesures 
constituent des correctifs à l'exonération des gains en capital de la fortune privée. 
 
1.3. Les mesures prises dans le cadre de la réforme de l'imposition des 
entreprises en vue d'atténuer la double imposition économique 
relèvent-elles d'impératifs juridiques? 
 
Cette question mérite d'être posée puisque la seconde réforme de l'imposition des 
entreprises est fortement souhaitée pour des motifs principalement économiques et 
politiques. Les intérêts économiques pouvant différer des impératifs juridiques, la 
distinction est donc importante pour l'appréciation de la constitutionnalité des 
mesures envisagées.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 74
 
La seconde réforme de l'imposition des entreprises visait initialement à favoriser une 
imposition des entreprises qui soit neutre quant à la forme juridique et au 
financement de manière à ce que les décisions des entreprises ne soient pas 
influencées par des considérations fiscales. Compte tenu du résultat de la 
consultation qui rejetait toute imposition des gains en capital de la fortune privée, le 
Conseil fédéral a toutefois dû limiter les objectifs de la réforme de manière à ce que 
le projet ne vise plus qu’à atténuer la double imposition économique qui frappe les 
entreprises et les investisseurs. Dans ce cadre, il sied de se demander si la 
réalisation de ce but relève d'une nécessité juridique, de par l'existence d'une 
inégalité de traitement au niveau de l'imposition des entreprises par exemple, ou 
plutôt de motifs économiques5. 
 
Les études de la commission ERU ont montré que l'imposition sur le bénéfice des 
entreprises pratiquée en Suisse est en principe avantageuse. Ces avantages fiscaux 
sont cependant moins importants lorsqu'on tient compte de la charge marginale des 
investisseurs en raison du traitement fiscal différent des bénéfices distribués 
(entièrement soumis à la double imposition économique) et des bénéfices accumulés 
(les gains en capital provenant en partie de ces derniers sont francs d'impôt pour 
autant que les participations soient détenues par des particuliers). Cette différence 
de traitement altère la neutralité entre l'autofinancement et le financement par 
émission d'actions. Il en résulte que les petites entreprises ne distribuent que très 
peu de bénéfices et que l'autofinancement des investissements au moyen des 
bénéfices accumulés prédomine. Les entreprises sont peu enclines à se procurer de 
nouveaux fonds propres en faisant appel à l'extérieur ce qui affecte la croissance des 
mouvements de capitaux sur le marché financier. Selon les analyses économiques, 
la double imposition économique incite aussi les entrepreneurs à financer leurs 
entreprises par le biais de capitaux étrangers, ces derniers étant fiscalement plus 
avantageux que le financement par émission d'actions. 
 
Il s'agit cependant là d'arguments principalement économiques dans la mesure où la 
double imposition économique critiquée n'entraîne pas forcément de surimposition. 
La double imposition n'est en effet injustifiée que si la charge fiscale de la société et 
de l'actionnaire est plus élevée que celle d'un indépendant ou d'un bailleur de fonds. 
Or, la commission ERU a constaté que la double imposition économique ne 
désavantage à priori pas les actionnaires par rapport aux associés des entreprises 
de personnes. Au contraire, ce sont au fond ceux-ci qui sont défavorisés6. En effet, 
 
5 Le dossier récemment traité des mesures urgentes en faveur des couples mariés répond par 
exemple clairement à un impératif juridique dans la mesure où l'inégalité de traitement entre les 
couples mariés et les couples de concubins est critiquée depuis deux décennies par le Tribunal 
fédéral. Dans ce cas, les couples mariés sont injustement plus lourdement imposés du seul fait de 
leur état civil. Il s'impose donc de prendre des mesures pour des motifs juridiques. 
6 Dans son rapport, la commission ERU a présenté des exemples qui illustrent cette situation: «Eine 
Kapitalgesellschaft hat 100 Gewinn abzüglich der darauf geschuldeten Gewinnsteuer von 17.5 
erzielt und schüttet diesen vollständig aus. Auf der erhaltenen Dividende von 82.5 entrichtet der 
Anteilsinhaber eine Einkommenssteuer von 22.5, so dass ihm noch 60 als frei verfügbares 
Einkommen verbleiben. Die Gesamtbelastung des ursprünglich erzielten Unternehmensgewinnes 
beträgt 
somit 
40 
Prozent. 
Ein 
vergleichbarer 
Selbständigerwerbender, 
dessen 
Unternehmungserfolg nur der Einkommenssteuer unterliegt, käme in einem solchen Fall auf eine 
geringere Steuerbelastung. Schüttet die Kapitalgesellschaft jedoch nur einen Teil ihres 
Jahresgewinnes aus, ist in der Regel die Gesamtbelastung von Gesellschaft und Anteilsinhaber 
niedriger als diejenige des vergleichbaren Selbständigerwerbenden. Es leuchtet daher ein, dass 
die wirtschaftliche Doppelbelastung nicht unbedingt einer Überbesteuerung gleichkommt» 
(Rapport 
de 
la 
commission 
ERU p. 24, voir aussi annexe 1, p. 6 
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/zahlen/00578/00961/index.html?lang=fr). Xavier Oberson

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 75
 
en l'absence de distribution, les bénéfices d'une société de capitaux ne supportent 
que l'impôt sur le bénéfice alors que les bénéfices réalisés par une entreprise de 
personnes sont frappés de l'impôt progressif sur le revenu et qu'ils se voient en outre 
déduire les cotisations aux assurances sociales. La double imposition économique 
ne lèse ainsi l'actionnaire que si le bénéfice annuel est en grande partie distribué. Il 
résulte des examens de la commission ERU que la double imposition économique 
qui grève la SA et ses actionnaires, comparée à l'assujettissement de l'indépendant, 
n'est en moyenne désavantageuse qu'à partir de distributions de plus de 70% du 
bénéfice annuel7. Une surimposition de l'actionnaire par rapport au bailleur de fond 
n'existe également qu'en cas de redistribution importante des dividendes. Dans sa 
note de discussion du 14 décembre 2004 relative à la suite à donner à la procédure 
au terme de la consultation, le DFF a notamment précisé que la double imposition 
économique injustifiée touche principalement les sociétés de capitaux axées sur les 
personnes qui réalisent des bénéfices importants, lorsque la société est obligée de 
distribuer ses bénéfices8. 
 
Au vu de ce qui précède il y a lieu de relever que la double imposition économique 
n'engendre une inégalité de traitement que dans peu de situations et que la 
nécessité juridique d'agir est limitée de ce point de vue. Le Conseil fédéral a toutefois 
relevé qu'il est insuffisant de se fonder sur ces éléments car la double imposition 
influence le comportement des détenteurs de participations qui utilisent tous les 
moyens légaux ou non pour éviter la double imposition9. Ce dernier élément permet 
de déceler un second problème juridique qui découle de la non imposition des gains 
en capitaux et de l'utilisation abusive qui peut en être faite. 
 
Compte tenu de cette constellation dans la laquelle les arguments économiques 
prédominent, le législateur doit tout particulièrement veiller à ce que les mesures 
prises en vue d'atteindre le but recherché10 ne génèrent pas de nouvelles inégalités 
de traitement en favorisant de manière exagérée une catégorie de contribuables, ce 
qui pourrait rendre la législation inacceptable sur le plan juridique11. 
 
 
reconnaît dans le même sens que le traitement différent des sociétés de personnes et des 
sociétés de capitaux ne permet pas d'emblée de dire que le système actuel soit inconstitutionnel. 
Selon lui, le législateur est parfaitement autorisé à traiter différemment les entreprises de 
personnes des sociétés de capitaux en reprenant la distinction du droit civil, ce d'autant plus que le 
système actuel réduit la double imposition économique en n'imposant que de façon relativement 
basse les sociétés de capitaux (Xavier Oberson, Fondements et perspectives d'une imposition des 
entreprises, in ASA 2001/2002, 70ème volume, 257 264). 
7 Documents de base de la consultation ouverte le 16.12.2003, chiffre 1.3.1; dans le même sens, 
Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005 4469, chiffre 2.1.3); 
Annexe 1 au rapport final de la commission ERU du 29 juin 2001, p. 6. 
8 Note de discussion du DFF du 14 décembre 2004 sur la suite à donner à la procédure, non 
publiée, chiffre 2.1. 
9 Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005 4469, chiffre 2.1.4). 
10 Pour le Conseil fédéral, la réforme devait se limiter à un allégement de la double imposition 
économique; les Chambres vont plus loin puisque leurs propositions tendent vers une neutralité du 
financement des sociétés de capitaux. 
11 Pour plus de précisions sur les exigences juridiques et économiques de la réforme, voir également 
les chiffres 1.7.1. et 1.7.2. du Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration 
des conditions fiscales applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 
2005 4469).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 76
 
2. 
Historique du projet 
 
Par rapport aux recommandations de la commission ERU et au projet originel très 
ambitieux de l'AFC, les buts de la révision ont dû être revus et le projet de réforme de 
l'imposition des entreprises adapté en conséquence. Il est important pour l'analyse 
des questions de rappeler les différents stades de ce long processus. 
 
2.1. Recommandations de la commission ERU 
 
La commission ERU préconisait une imposition de l'entreprise neutre quant à la 
forme juridique et au financement. Pour la mettre en oeuvre, elle recommandait entre 
autres l'introduction d'un impôt sur les sociétés combiné avec une imposition partielle 
des revenus de participations aux sociétés et des gains d'aliénation des 
participations importantes à de telles sociétés12. Cet impôt aurait touché tout 
entrepreneur, indépendamment de la forme juridique de la société. L'allégement 
devait favoriser l'actionnaire et être effectué au niveau de la base de calcul. La 
commission ERU recommandait dans ce cadre une imposition partielle de 60%13. 
Les sociétés de personnes ne remplissant pas les critères de grandeur de cet 
assujettissement devaient pouvoir opter pour l'imposition des entreprises. 
L'imposition partielle à raison de 60% devait ainsi être appliquée aux revenus 
provenant des participations à l'entreprise ainsi qu'aux produits d'aliénation de 
participations qualifiées, soit 5% du capital-action pour autant que le prix d'acquisition 
de la participation excédait CHF 100'000.--14. 
 
2.2. Modèles transmis en consultation 
 
Sur la base des propositions de la commission ERU et du groupe de travail mixte 
«Etude de la place suisse»15, le Conseil fédéral a transmis trois modèles en 
consultation externe. 
 
12 On entend par là la prise en compte partielle des dividendes versés dans la base de calcul de 
l'impôt sur le revenu. 
13 La double imposition est considérée comme éliminée lorsque la somme de l'impôt sur le bénéfice 
et celui sur le revenu payée sur les dividendes reçus correspond à celle qu'un associé comparable 
d'une société en nom collectif devrait acquitter sur son bénéfice provenant d'une activité lucrative 
indépendante. Dans ses comparaisons, l'ERU a assimilé aux impôts les cotisations AVS non 
constitutives de rente, ce qui a pour effet de faire augmenter le taux l'imposition marginal 
généralement dans une mesure plus forte chez l'indépendant que chez un actionnaire comparable. 
C'est donc principalement l'imposition marginale effective de l'indépendant et le fait que celui-ci 
soit désavantagé sur le plan de l'intérêt par rapport à un actionnaire comparable qui ne déclare le 
bénéfice de l'entreprise qu'au moment de sa distribution sous forme de dividende qui ont amené la 
commission à recommander une imposition partielle de 60% (voir également sur cette question le 
chiffre 1.3.3. de l'avant-projet de message sur la réforme de l'imposition des entreprises, 
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/gesetzgebung/00571/00731/index.html?lang=fr). 
14 Parmi les autres recommandations de la commission ERU, il faut relever que l'impôt sur la fortune 
pour les participations importantes devrait être supprimé. Les gains en capital de participations non 
qualifiées resteraient exonérés. Enfin les sociétés de personnes qui seraient soumises à l'impôt 
sur les sociétés, devraient, en matière d'assurances sociales, être traitées comme les sociétés de 
capitaux. 
15 Ce groupe de travail a été institué par l'AFC sur mandat du DFF du mois d'août 2000; il était 
également composé de représentants des administrations des contributions cantonales et était 
notamment chargé d'étudier la compétitivité internationale du régime fiscal suisse. Les résultats de

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 77
 
 
Le modèle 1, auquel il était favorable, prévoyait l'application d'une procédure 
d'imposition partielle avec option16, c'est-à-dire une imposition partielle des 
rendements nets des participations qualifiées provenant de la fortune privée, pour 
autant toutefois que le contribuable ait demandé expressément que ses 
participations qualifiées soient considérées comme faisant partie de sa fortune 
commerciale. Selon ce modèle, les participations étaient considérées comme 
qualifiées lorsqu'elles représentaient au moins 10% du capital social ou du capital-
actions. Les dividendes et les gains provenant des aliénations de la fortune 
commerciale auraient été considérés à 60% comme des revenus imposables. Les 
pertes, même non réalisées, auraient quant à elles été comptabilisées avec les 
autres revenus à hauteur de 60% et auraient pu être reportées à concurrence de 
60% pendant 7 ans. Le modèle aurait permis de supprimer les problèmes du 
commerce quasi-professionnel des titres17 et, en cas d'exercice du droit d'option, des 
transpositions et des liquidations partielles indirectes. Il aurait grandement amélioré 
la neutralité du système fiscal en matière de choix du financement et de la forme 
juridique. Il aurait enfin permis de réduire les distorsions au niveau de l'égalité fiscale. 
 
Le modèle 2 prévoyait l'introduction d'une imposition partielle limitée à la fortune 
privée pour les détenteurs de participations qualifiées (au moins 20%). En cas de 
réalisation directe ou indirecte, les bénéfices distribués comme les bénéfices 
accumulés auraient obligatoirement été pris en compte à hauteur de 60% dans la 
base de calcul. Les participations de la fortune commerciale auraient quant à elles 
été traitées conformément au modèle 118. 
 
Le modèle 3 enfin visait uniquement à supprimer la double charge économique 
supportée par les détenteurs de participations. L'allégement aurait concerné tous les 
types de distributions de bénéfices qui n'auraient été pris en compte qu'à hauteur de 
70% dans le revenu imposable de la fortune commerciale ou privée19. 
 
2.3. Propositions de lignes directrices du DFF suite à la consultation 
 
 
l'étude devaient déboucher sur une liste de priorités concernant les mesures fiscales nécessaires à 
la compétitivité de la place suisse. 
16 Dans son projet originel, l'AFC proposait une procédure d'imposition partielle obligatoire des 
revenus de la fortune privée. Cette proposition ambitieuse a cependant fait l'objet de véhémentes 
critiques de la part des milieux économiques, si bien que l'AFC a renoncé à insérer cette variante 
au nombre des modèles que le DFF proposait au Conseil fédéral en vue de la consultation. 
17 La question du commerce quasi-professionnel des titres aurait été réglé grâce à l'introduction dans 
la définition de la fortune commerciale du critère du lien fonctionnel avec l'activité commerciale. 
18 Ce modèle aurait amélioré la neutralité du système fiscal par la procédure d'imposition partielle 
limitée et aurait été raisonnable selon le DFF car il n'aurait pris en compte que les participations 
qualifiées de 20% au moins. 
19 Pour l'impôt fédéral direct toutefois l'imposition partielle n'aurait été accordée qu'à la condition que 
les bénéfices distribués aient été soumis à une imposition préalable; le seuil d'imposition normal 
aurait été considéré comme atteint si l'imposition préalable effective s'était élevée à 15% au moins. 
Si l'imposition préalable avait été inférieure à ce seuil, l'imposition partielle des dividendes aurait 
été refusée à l'actionnaire. Selon le DFF, cette condition était justifiée pour des motifs d'égalité de 
traitement.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 78
 
Sur la base du résultat de la consultation qui rejetait toute imposition des gains en 
capitaux provenant de la fortune privée20, le DFF a suggéré de maintenir le 
traitement fiscal actuel pour les portefeuilles de participations de la fortune privée et 
commerciale. Pour les participations qualifiées d'au moins 10% de la fortune privée, il 
proposait un allégement en faveur du porteur de parts au niveau de la base de calcul 
de l'impôt. Les dividendes ne devaient ainsi être imposés plus qu'à 80% pour la 
Confédération, les cantons étant libres de déterminer l'allégement. Les gains en 
capitaux devaient rester exonérés, sous réserve toutefois des dispositions relatives à 
la liquidation partielle indirecte et au commerce quasi-professionnel des titres; il 
devait également être renoncé à une imposition partielle de la fortune. Les 
dividendes et les produits d'aliénation provenant de participations qualifiées de la 
fortune commerciale devaient quant à eux être imposés à 60% au niveau de la 
Confédération, les cantons étant libres de déterminer leur allégement21. 
 
2.4. Message du Conseil fédéral 
 
Contrairement aux recommandations du DFF, le Conseil fédéral a renoncé à limiter 
l'allégement fiscal aux seules participations qualifiées. Il a donc proposé une 
imposition partielle à hauteur de 80% de tous les dividendes de la fortune privée22 
ainsi qu'une imposition partielle à hauteur de 60% de tous les dividendes de la 
fortune commerciale. Le produit de l'aliénation des participations de la fortune 
commerciale pouvait bénéficier de l'imposition partielle à 60% uniquement lorsque 
les parts représentaient au moins 10% du capital action ou du capital social et 
qu'elles étaient restées la propriété du contribuable pendant une année au moins. 
Dans tous les autres cas, les bénéfices provenant de l'aliénation de droits de 
participation restaient entièrement imposables23. 
 
2.5. Débats parlementaires 
 
Le parlement a scindé le projet de réforme de l'imposition des entreprises en deux 
projets de lois. La première loi règle les questions urgentes, à savoir le traitement de 
la transposition et de la liquidation partielle indirecte; elle a été approuvée le 23 juin 
2006. 
 
Dans le second projet, le CE propose d'imposer les revenus et les produits 
d'aliénation des participations qualifiées (10% du capital-actions ou du capital social) 
de la fortune commerciale à hauteur de 50%; les revenus de participations qualifiées 
de la fortune privée seront pris en compte fiscalement à hauteur de 60%. Les gains 
 
20 Tant les cantons que les partis ont rejeté l'introduction d'une imposition, même partielle, des gains 
en capital de la fortune privée. Il faut en outre rappeler que l'initiative populaire visant à introduire 
un impôt sur les gains en capital avait déjà été rejetée par le peuple et les cantons le 2 décembre 
2001. 
21 Le projet reprenait en outre les propositions incontestées en faveur des sociétés de personnes et 
de capitaux. 
22 Le traitement des produits d'aliénation des participations de la fortune privées était cependant 
identique aux recommandations du DFF. 
23 Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005 4469, ch. 7.2, ad 
art. 18b).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 79
 
en capital restent exonérés24. Le Conseil national propose le même système en ce 
qui concerne la fortune commerciale25 mais souhaite imposer uniquement 50% des 
revenus des participations qualifiées de la fortune privée. 
 
Dans le cadre des débats parlementaires, l'AFC a livré des analyses 
complémentaires à l'attention de la CER-CN et CER-CE afin d'approfondir 
principalement les effets des mesures sur le financement de l'AVS. La note du 18 
mai 2006 retient que pour un taux d'imposition partielle de 70% ou plus, la tendance 
à substituer le prélèvement de salaire pour des dividendes n'existe en principe pas; 
pour un taux d'imposition partielle de 50% par contre, il est largement favorable de 
prélever des bénéfices. La note du 15 septembre 2006 précise que pour une imposi-
tion partielle de 50%, l'effet de substitution a en principe toujours lieu; pour un taux 
de 60% par contre, il n'a lieu que pour autant que le taux d'impôt marginal sur la for-
tune soit inférieur à 0,6%. Au sujet de la neutralité de financement, la note de l'AFC, 
transmise à l'OFJ le 13 novembre 2006, conclut que pour des revenus supérieurs à 
CHF 150'000.--, la neutralité (entre capitaux étrangers et capital par émission d'acti-
ons) peut être en principe atteinte pour une imposition partielle comprise entre 46,6% 
et 58,9%, ces taux variant en fonction du taux de rendement du capital propre et des 
revenus pris en considération. La note complémentaire de l'AFC du 24 novembre 
2006 mentionne que la neutralité entre la perception de dividendes et le revenu d'une 
activité indépendante soumis à l'AVS est atteinte pour un taux d'imposition partielle 
des dividendes fixé entre 60% et 90%. Si l'on ne tient pas compte de la déduction de 
l'AVS, ces taux tombent entre 50% et 80%. La substitution du prélèvement de salaire 
au profit des dividendes a lieu quant à lui pour des taux fixés entre 50% et 75%. En-
fin, selon cette note, la neutralité de financement serait atteinte pour des taux d'im-
position partielle entre 35% et 60%. 
 
3. 
L'exonération des gains en capitaux 
 
Les critiques portées au projet concernent notamment le fait que les dividendes et 
les gains provenant des participations de la fortune privée sont fiscalement traités 
différemment. Il faut toutefois rappeler qu'une telle inégalité existe déjà dans le droit 
en vigueur26. Il est selon nous important de rappeler les arguments qui ont permis 
d'opter pour cette solution dans la mesure où elle constitue une exception au principe 
de l'imposition selon le revenu global net. 
 
3.1. Le principe de l'imposition selon le revenu global net 
 
La doctrine reconnaît que l'impôt sur le revenu touche en principe le revenu global 
net27 ce qui signifie que tous les revenus sont saisis ensemble par un seul et même 
impôt, sous réserve des exceptions prévues par le législateur. La LIFD classe les 
revenus imposables en quatre catégories. Elle prévoit cependant plusieurs 
exceptions dont les gains en capital de la fortune privée (art. 16 al. 3 LIFD) 28. 
 
24 Afin de tenir compte de la volonté exprimée par les participants à la consultation. 
25 A l'exception du traitement de participations indirectes. 
26 L'inégalité de traitement existe également entre la fortune privée et la fortune commerciale. 
27 Il faut noter que le principe de l'accroissement de la fortune nette est aujourd'hui tempéré par le 
principe de réalisation qui veut que seuls les éléments de fortune réalisés sont imposables. 
28 Ernst Höhn / Robert Waldburger, Steuerrecht, 1er volume, Haupt, Berne, 2001, § 14 ch. 16 ss. (ci-
après Steuerrecht).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 80
 
3.2. Historique de l'exonération 
 
A l'origine, le projet de loi fédérale sur l'impôt fédéral direct29 ne prévoyait pas une 
exonération fiscale totale des gains en capital de la fortune privée30 mais l'imposition 
des gains provenant de l'aliénation des participations privées d'au moins 20%, à 
percevoir par un impôt spécial sur les participations. Le Conseil fédéral souhaitait 
ainsi toucher les actionnaires pouvant influencer la marche des affaires de la société 
puisque leur situation au moment de l'aliénation était, d'un point de vue économique, 
comparable à celle des droits de participation à une société de personnes. Lors des 
débats parlementaires, les opinions divergèrent tant que l'on décida finalement le 
maintien de l'exonération des gains en capital de la fortune privée. 
 
3.3. Portée de l'exonération 
 
La LIFD limite l'exonération fiscale aux gains en capital de la fortune mobilière et 
immobilière privée, les produits de l'aliénation des gains de la fortune commerciale 
restant imposés. Cette différence de traitement entraîne automatiquement la 
question délicate de la distinction entre la fortune privée et la fortune commerciale31. 
Dans la mesure où l'exonération représente une lacune dans le système fiscal 
suisse, son application doit être restrictive en gardant toujours à l'esprit le principe de 
l'imposition selon la capacité contributive. Selon le Tribunal fédéral, les notions de 
revenus de la fortune et d'activité indépendante doivent être admises largement, la 
notion de gains en capital privés doit par contre être interprétée de manière 
restrictive32. Ces réflexions ont amené la pratique et la jurisprudence à distinguer 
certains cas dans lesquels elles renoncent à admettre l'exonération des gains en 
capital privés et à considérer certains états de faits comme des aliénations de la 
fortune commerciale; c'est le cas de la transposition, du commerce quasi-
professionnel des titres et de la liquidation partielle indirecte33. 
 
3.4. Position de la doctrine par rapport à l'exonération des gains en 
capitaux 
 
De nombreux auteurs ont examiné cette question. Höhn34 l'a fait sous l'angle de 
l'égalité de traitement entre les gains de la fortune privée et de la fortune 
commerciale. Il retient que dans le cas de la vente de participations, la situation du 
 
29 Message du 25 mai 1983 concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des 
cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral direct (FF 1983 III 1, ch. 144.32). 
30 Contrairement aux dispositions de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la 
perception d'un impôt fédéral direct. 
31 Sur la distinction entre la fortune privée et commerciale, voir notamment Markus Reich, in SJZ, 
80ème année, fascicule 14, pp 221 ss.; Ernst Höhn, Die Abgrenzung von Vermögensertrag und 
Kapitalgewinn im Einkommensteuerrecht, in ASA 1981/1982, 50ème volume, pp 529ss (ci-après: 
ASA 50). 
32 ATF 115 Ib 238; Markus Reich, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/2a, Helbing & 
Liechtenhahn, Bâle, 2000, ad art. 16 chiffre 52 ss. (ci-après: Kommentar). 
33 Ernst Höhn / Robert Waldburger, Steuerrecht, § 14 ch. 26. Pour une critique de l'extension de la 
notion de revenus de dividendes par la jurisprudence, voir Markus Reich, Kommentar, ad art. 16 
ch. 53, 54 ; Ernst Höhn, in ASA 50, p. 542, ch. 5, 6. 
34 Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten Gewinne, P.G. Keller, Winterthur, 1955, pp 263 ss. (ci-
après: Die Besteuerung der privaten Gewinne).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 81
 
privé et de l'indépendant n'est pas différente au point de justifier un traitement fiscal 
différent35. Cette inégalité n'étant selon lui pas suffisante pour justifier une imposition 
différente des gains en capital, il examine encore la question de l'arbitraire36 d'une 
telle législation c'est-à-dire si, dans son ensemble, il est admissible d'imposer les 
gains de l'indépendant en exonérant ceux provenant de la fortune privée. Il arrive à la 
conclusion qu'une telle réglementation est arbitraire et contraire à l'art. 4 aCst. tant 
sous l'angle de l'égalité de traitement que sous celui de la capacité contributive 
puisque le privé est avantagé non seulement par rapport au commerçant mais 
également par rapport à tout autre privé dont les revenus proviennent de sources 
autres que des participations37. 
 
Selon Zuppinger, Böckli, Locher et Reich, il ne fait également aucun doute que les 
gains en capital augmentent la capacité contributive du contribuable et qu'il serait 
donc justifié d'imposer tous les gains en capital quels que soient les éléments de 
fortune sur lesquels ils ont été réalisés38. Dans le cadre de leur ouvrage sur 
l'harmonisation fiscale, ils ont cependant relevé plusieurs problèmes liés à une 
imposition de tous les gains en capital39. L'ouvrage présente plusieurs variantes à 
l'imposition des gains en capital dont celle de l'imposition des gains sur les 
participations qualifiées uniquement. Cette dernière est toutefois critiquée 
notamment pour des motifs d'égalité de traitement entre les différents porteurs de 
titres mais aussi du fait qu'elle introduirait une troisième imposition pour les 
sociétés40. Les auteurs aboutissent à la conclusion qu'il serait justifié de renoncer à 
une imposition des gains provenant de l'aliénation des participations en proposant 
cependant de traiter l'investisseur important de la même manière que le commerçant, 
ce qui reviendrait à traiter les participations en question comme faisant partie de la 
fortune commerciale41. 
 
 
35 Certains auteurs concluaient de cette inégalité de traitement une nécessité d'imposer les gains en 
capital privés (voir Oskar Bosshardt, Die Bedeutung des Gewinnbegriffs bei der zürcherischen 
Einkommenssteuer, référence tirée de Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten Gewinne, p. 266, 
note no 30). 
36 Le système serait selon lui arbitraire s'il n'existait aucune motivation pertinente pour justifier le 
traitement différent. 
37 Pour une imposition des produits d'aliénation de participations de la fortune privée, voir également 
Cagianut, Die Besteuerung der Beteiligungsgewinne, in ASA 1973/1974, 42ème volume, pp. 433 ss. 
38 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, Stämpfli, 
Zurich 1984, pp 109 ss. (ci-après: Steuerharmonisierung). 
39 Parmi ceux-ci on peut notamment relever que l'on devrait, pour respecter le principe de la capacité 
contributive, prendre également en considération les pertes survenues. Certains projets cantonaux 
ont montré que les contrôles liés à une imposition des gains en capital entraînent des coûts 
totalement disproportionnés par rapport aux bénéfices obtenus. Une imposition des gains de tous 
les éléments de fortune paraîtrait en outre impossible en l'absence de l'obligation pour les privés 
de tenir une comptabilité. 
40 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, pp 109 
ss.; Peter Böckli, Die Beteiligungsgewinnsteuer, eine kritische Untersuchung, in ASA 1974/1974, 
42ème volume, pp 369 ss. (ci-après: ASA 42). 
41 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, pp 99 ss.; 
voir également le Message du 25 mai 1983 concernant les lois fédérales sur l'harmonisation des 
impôts directs des cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral (FF 1983 III 1, ch. 
144.3). On peut d'ailleurs relever que cette proposition se rapproche de la proposition de l'ERU et 
du modèle 1 envoyé en consultation par le DFF.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 82
 
3.5. Position de la jurisprudence 
 
Le Tribunal fédéral rappelle, pour le droit cantonal, que le système du revenu global 
net exige en principe l'imposition des gains en capital de la fortune privée non 
seulement pour tenir compte de la double imposition des sociétés et des personnes 
physiques mais également en raison du principe de l'égalité de traitement, tout 
particulièrement du principe de l'imposition selon la capacité contributive. Il considère 
toutefois que la non imposition des gains en capital de la fortune privée est justifiée 
par des raisons objectives et qu'elle ne viole donc pas l'égalité de traitement42. En 
interprétant de manière extensive la notion de fortune commerciale dans de 
nombreux arrêts43 et en développant une pratique extrêmement stricte de la 
transposition ou de la liquidation partielle indirecte44, le Tribunal fédéral a toutefois 
suscité de nombreuses critiques dans la doctrine. C'est partiellement sa pratique qui 
a entraîné la présente réforme. 
 
3.6. Conclusions intermédiaires 
 
La question de l'exonération fiscale des gains en capital de la fortune privée est 
délicate puisqu'elle est empreinte de considérations tant juridiques qu'économiques 
et politiques. En exonérant les gains en capital de la fortune privée, le droit en 
vigueur prévoit une inégalité de traitement. Celle-ci est cependant tolérée pour 
différents motifs. Le simple fait que les revenus des dividendes et les gains 
provenant d'aliénation de participations sont fiscalement traités différemment ne 
permet donc pas d'affirmer que le projet actuellement débattu aux Chambres soit 
contraire aux principes constitutionnels d'imposition. Il faut au contraire examiner les 
mesures proposées dans leur ensemble afin de pouvoir se prononcer sur la 
constitutionnalité du projet. 
 
Les chapitres introductifs ont par ailleurs démontré que la double imposition 
économique n'engendre pas forcément d'inégalités de traitement. Les représentants 
de l'économie souhaitent toutefois l'atténuer afin d'encourager la croissance 
économique. Ils refusent par contre une imposition, même partielle, des gains en 
capital de la fortune privée, raison pour laquelle le Conseil fédéral a renoncé à 
présenter le modèle qui aurait permis d'introduire une imposition neutre quant à la 
forme juridique et au financement de la société. 
 
Ces réflexions nous amènent à poser une question intermédiaire qu'il nous paraît 
nécessaire de traiter avant de répondre à votre question 145. 
 
 
42 A titre de motifs d'ordre pratique qui plaident en défaveur de leur imposition le TF mentionne 
notamment que l'imposition de tels gains est compliquée et laborieuse, voire impossible, plus 
particulièrement lorsqu'elle ne se limite pas à une imposition de parts à des sociétés de capitaux 
ou d'autres titres mais qu'elle inclut d'autres éléments de la fortune qui ne doivent pas être 
déclarés périodiquement (ATF 114 Ia 221). 
43 ATF 125 II 113. 
44 ATF 101 Ib 44, ATF 2A 331/2003. 
45 Cette question se pose dans la mesure où tant l'initiative populaire visant à introduire un impôt sur 
les gains en capital que les modèles 1 et 2 présentés en consultation par le DFF on été rejetés. 
D'un point de vue juridique, il faut donc prendre en compte qu'il n'existe pas d'imposition des gains 
en capitaux de la fortune privée et que cette situation ne doit pas changer.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 83
 
Admettant qu'un système fiscalement neutre (quant à la forme et au financement) 
idéal nécessiterait en principe une imposition des gains en capital de la fortune 
privée, l'introduction d'une imposition partielle des dividendes peut-elle, sans cette 
compensation, respecter les principes de l'égalité de traitement, de l'imposition selon 
la capacité contributive et de l'équité? 
 
4. 
Examen de la conformité à la Constitution fédérale 
4.1. Principes constitutionnels applicables 
 
La réponse aux questions posées nécessite un examen de la constitutionnalité des 
propositions concrètes de modifications puisque l'appréciation doit porter sur 
l'ensemble des mesures envisagées46. Leur conformité à la Constitution fédérale doit 
être examinée surtout sous l'angle de l'égalité de traitement et de l'imposition selon la 
capacité contributive. Ces deux principes se concrétisent par l'examen de l'égalité de 
traitement horizontale, qui exige que deux sujets fiscaux disposant de la même 
capacité contributive supportent la même charge fiscale, et de l'égalité de traitement 
verticale qui suppose qu'on traite différemment deux personnes n'ayant pas la même 
capacité contributive. Ces principes ne sont certes pas absolus; ils peuvent être 
relativisés, mais le régime fiscal mis en place doit respecter, dans son ensemble, le 
principe de l'égalité au sens de l'art. 8 Cst. selon lequel la structure de l'imposition 
choisie ne peut permettre aucune différence qui ne puisse être valablement justifiée 
au risque d'aboutir à une législation arbitraire47. Il faut à ce titre relever que l'on ne 
peut reconnaître n'importe quel motif comme étant pertinent pour justifier une 
inégalité de traitement. 
 
Les mesures visant à alléger la double imposition économique doivent être 
aménagées de manière à ne pas avantager de manière disproportionnée certaines 
formes de sociétés48. Cela aurait en effet pour conséquence d’éloigner la législation 
d'un système d'imposition neutre quant à la forme ce qui pourrait la rendre 
difficilement défendable sous l'angle de l'art. 8 Cst.49. 
 
Pour certains, le principe de l'égalité de traitement doit être concrétisé par la 
neutralité de financement des sociétés de capitaux. Pour eux, l'examen du respect 
de l'égalité de traitement doit être limité à la charge fiscale marginale grevant les 
différentes formes de financement de la société de capitaux sans tenir compte de la 
charge fiscale des sociétés de personnes ou des autres sources de revenus. Nous 
reviendrons sur ces différents points de vue aux chiffres 4.3.2. et 4.3.3. 
 
46 Dans ce sens, voir Dieter Birk, Das Leistungsfähigkeitsprinzip in der Unternehmenssteuerreform, in 
StuW 4/2000, pp 328 ss., ch. III 2. 
47 Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, § 4 ch. 78; ATF 124 I 193; ATF 124 I 247. 
48 Il faut noter également que l'allégement général en faveur des entreprises génère des inégalités de 
traitement par rapport aux autres contribuables dans la mesure où les dividendes provenant de 
participations qualifiées seront dorénavant avantagés par rapport aux autres revenus. C'est la 
raison pour laquelle le Conseil fédéral a rappelé, dans son message du 22.06.2005, qu'il 
proposera parallèlement des allégements en faveur de l'imposition des familles (FF 2005 4469 ch. 
1.10.2.1). 
49 Dans ce contexte, l'analyse doit tout particulièrement tenir compte du fait qu'aujourd'hui peu de 
contribuables subissent une double-imposition injustifiée (voir chiffre 1.2.) et que la double-
imposition économique est compensée, partiellement du moins, par l'exonération fiscale des gains 
en capital de la fortune privée.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 84
 
 
4.2. Projet du Conseil fédéral 
 
Le Conseil fédéral a reconnu que le projet ne pourra atteindre ni la neutralité de la 
forme juridique ni la neutralité de financement des sociétés en raison du maintien de 
l'exonération des gains en capital de la fortune privée. Les mesures proposées 
s'orientent donc principalement vers l'atténuation de la double imposition 
économique et poursuivent le but d'optimiser le système actuel en supprimant ses 
lacunes les plus visibles telles que la surimposition. L'introduction d'une imposition 
partielle de tous les dividendes de la fortune privée à hauteur de 80% permet 
d'améliorer la situation des sociétés qui subissent une double imposition qu'elle soit 
justifiée ou non. 
 
L'introduction de l'imposition partielle pour tous les dividendes, et non pas 
uniquement pour les participations qualifiées, permet de maintenir l'égalité de 
traitement entre tous les investisseurs et de favoriser ainsi le capital-risque; elle 
généralise cependant l'inégalité de traitement par rapport aux autres sources de 
revenus, entièrement imposés, et les revenus de participations. 
 
Les analyses de l'AFC ont montré50 qu'un taux d'imposition partielle de 80% permet 
encore à l'actionnaire-entrepreneur de percevoir un salaire soumis à l'AVS dans des 
conditions fiscales avantageuses. Ce critère est important puisqu'il démontre que 
malgré une diminution de la charge fiscale des sociétés qui distribuent leurs 
bénéfices, la perception d'un salaire reste néanmoins intéressante. Il existe donc un 
certain équilibre entre les sociétés de capitaux et les associés de sociétés de 
personnes ou les indépendants qui sont eux obligatoirement soumis à un impôt sur 
le revenu progressif et au paiement de l'AVS51. Cela permet de déduire que le 
système proposé n'engendre pas d'inégalité horizontale importante entre les 
différentes formes de sociétés. Selon l'étude Keuschnigg, la charge fiscale marginale 
moyenne des sociétés de capitaux52 pour une imposition des dividendes à 100% est 
de 45,79%53; elle tombe à 43,468% pour un taux d'imposition de 80%. Cette baisse 
peut sembler peu importante mais elle doit être comparée à la charge fiscale 
marginale moyenne des sociétés de personnes qui est de 47% (qui sont donc en 
moyenne déjà défavorisées aujourd'hui). Pour un taux d'imposition partielle de 50%, 
la charge fiscale marginale moyenne des sociétés de capitaux tombe à 39,9% 
creusant ainsi l'écart avec la charge marginale des sociétés de personnes. 
 
Le taux d'imposition plus favorable proposé pour les dividendes provenant de la 
fortune commerciale (60%) permet de tenir compte de l'inégalité qui existe au niveau 
 
50 Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005 4533 ch. 2.3) 
51 La prise en compte des versements à l'AVS est nécessaire pour déterminer le revenu 
effectivement disponible pour le contribuable et, par conséquent, sa capacité contributive (voir note 
de bas de page n°4 ci-dessus). 
52 Il s'agit d'une moyenne selon les différents types de financement, la charge fiscale de l'auto-
financement étant de 35,4%. Il sied encore de rappeler que seules les sociétés qui distribuent plus 
de 70% de leurs bénéfices subissent pleinement la double imposition; les autres se trouvent dans 
la moyenne. 
53 Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005, chiffre 1.5.2). La 
charge fiscale pour un taux de 80% est déduite par interpolation linéaire par l'AFC.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 85
 
du traitement fiscal des gains en capital. Cette inégalité est aussi corrigée par 
l'introduction d'une imposition partielle des gains en capital de la fortune commerciale 
lorsque les participations s'élèvent à plus de 10% et qu'elles ont été possédées une 
année au moins. Un traitement différent selon la durée de possession des 
participations est largement admis par la doctrine qui considère que l'augmentation 
de la capacité contributive liée à la vente de participations est inversement 
proportionnelle à la durée de possession de ces dernières54. 
 
La proposition du Conseil fédéral atténue en outre les inégalités entraînées par le 
traitement fiscal plus favorable des participations de la fortune privée par rapport aux 
autres formes de revenus par les réglementations relativement strictes proposées en 
matière de commerce quasi-professionnel des titres, de transposition et de 
liquidation partielle indirecte. Dans ce contexte, des opérations qui, par leur 
importance, relèvent plus de comportements liés à la fortune commerciale qu'à la 
fortune privée sont imposés comme des revenus d'une activité indépendante ou de 
la fortune mobilière. 
 
Bien que l'allégement proposé par le Conseil fédéral soit modeste, il faut cependant 
rappeler que l'ensemble de ces mesures avantagent les participations par rapport 
aux autres sources revenus. Conscient de cet élément, le Conseil fédéral a 
mentionné dans son message du 22 juin 2005, qu'il y aura lieu de prévoir un 
allégement de l'imposition des autres contribuables, afin de réduire l'inégalité de 
traitement que ces personnes subissent par le traitement fiscal favorable des 
participations. 
 
Compte tenu du rejet d'une réforme profonde en consultation externe, le projet du 
Conseil fédéral ne peut pas aboutir à une neutralité de la forme juridique ou du 
financement. L'allégement relativement faible (aux yeux de certains) qu'il propose 
relativise il est vrai les principes de l'imposition selon la capacité contributive et de 
l'égalité de traitement mais il permet, dans son ensemble, de diminuer la double 
imposition économique sans qu'il ne devienne arbitraire sur le plan de l'équité fiscale. 
Accompagné en plus de quelques correctifs à l'exonération des gains en capital de la 
fortune privée, il respecte à notre avis le principe de l'égalité de traitement au sens 
de l'art. 8 Cst. même s'il ne prévoit pas l'introduction d'une imposition des gains en 
capital provenant de l'aliénation de participations de la fortune privée. 
 
4.3. Solutions envisagées par le CN et le CE 
 
4.3.1. Effets et conséquences des solutions du CN et du CE 
 
L'imposition des revenus de participations qualifiées de la fortune privée à un taux de 
50% (CN) ou 60% (CE) va au-delà des impératifs visant à supprimer la double 
imposition économique si l'examen se fonde sur les résultats de la commission ERU. 
Celle-ci concluait qu'un taux d'imposition partielle des dividendes et des produits 
d'aliénation de participations de la fortune privée de 60% serait adapté pour 
supprimer la double imposition; en l'absence de mesures compensatoires, le Conseil 
fédéral a donc estimé qu'un taux de 80% était raisonnable. 
 
Les allégements proposés par le CN et le CE accentuent l'inégalité de traitement 
entre les sociétés de capitaux et les sociétés de personnes et auraient ainsi pour 
 
54 Peter Böckli, ASA 42, p. 387; Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten Gewinne, pp 272 ss.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 86
 
effet d'encourager les sociétés de personnes à se constituer en sociétés de capitaux. 
Une telle situation va à l'encontre du but visant à atteindre une imposition neutre 
quant à la forme juridique. Un taux d'imposition bas des dividendes de l'ordre de 50% 
ou 60% inciterait par ailleurs les investisseurs-entrepreneurs des sociétés de 
capitaux axées sur les personnes (les PME principalement) à renoncer à prélever un 
salaire, soumis à l'AVS, à et préférer un versement de dividendes fiscalement 
avantagé55. Un tel comportement pourrait, comme vous l'avez également relevé, 
engendrer des problèmes de financement de la caisse AVS. Les sociétés de 
personnes et les indépendants qui renonceraient à se constituer en société anonyme 
seraient désavantagés puisque l'impôt sur le revenu est plus élevé que l'impôt sur le 
bénéfice et que le revenu est du plus soumis aux cotisations AVS. Les dividendes 
versés ne seraient par contre imposés que très partiellement. Ces éléments 
constituent également une inégalité de traitement entre les sociétés de personnes et 
les sociétés de capitaux et contreviennent au but de neutralité quant à la forme 
juridique. 
 
Le CN et le CE proposent également un taux d'imposition partielle des dividendes et 
des produits d'aliénation de participations de la fortune commerciale de 50%; cette 
proposition va au-delà des recommandations de la commission ERU qui considérait 
qu'un taux de 60% était adéquat pour supprimer la double imposition économique56. 
Cet allégement supplémentaire pourrait également être mis en question du point de 
vue de l'imposition selon la capacité contributive. En prévoyant ce même taux pour 
les dividendes de la fortune privée, le CN maintient dans une certaine mesure 
l'inégalité de traitement due au fait que les gains en capital sont totalement exonérés, 
contrairement aux gains de la fortune commerciale. L'imposition des gains 
d'aliénation de participations de la fortune commerciale sera certes allégée, mais en 
contrepartie les dispositions réglant les correctifs à l'exonération des gains en capital 
de la fortune privée, à savoir les dispositions sur la liquidation partielle indirecte57, la 
transposition et le commerce quasi-professionnel des titres58, prévoient des 
 
55 La note de l'AFC du 18 mai 2006 à l'attention de la CER-CE précise cette affirmation. Selon le 
chiffre 3.3. de cette note, la tendance à renoncer à la perception d'un revenu soumis à l'AVS 
existerait en principe pour des taux d'imposition partielle inférieurs à 70%. Le tableau présenté 
sous le chiffre 4.1 de la note du 15 septembre 2006 à l'attention de la CER-CN permet en outre de 
déduire que, pour un taux d'imposition partielle de 50%, l'entrepreneur devrait, compte tenu des 
taux d'imposition fédéral et cantonaux, préférer un prélèvement des bénéfices pour tout bénéfice 
supérieur à CHF 100'000.--. Cette tendance existerait également pour un taux d'imposition partielle 
de 60% pour autant que le taux d'imposition marginale sur la fortune soit inférieur à 0,3%. Le 
phénomène de substitution dépend donc des bénéfices générés par la société et des taux 
d'imposition des cantons, notamment de l'impôt sur la fortune. Dans sa note du 24 novembre 2006, 
l'AFC conclut finalement que la substitution a lieu pour des taux d'imposition fixés entre 50% et 
75%. 
56 Il va également au-delà des conclusions de l'AFC du 24 novembre 2006 si l'on tient compte des 
assurances sociales dans le calcul de la charge fiscale grevant le revenu de l'activité 
indépendante. 
57 Pour que l'on admette une liquidation partielle indirecte, il faut que de la substance non nécessaire 
à l'exploitation qui aurait pu être distribuée au moment de la vente, soit distribuée dans les cinq 
ans après la vente avec la participation du vendeur. En outre, si ces conditions sont remplies, 
seule la substance distribuée sera imposée en procédure de rappel d'impôt et non pas tout le 
produit de la vente. De telles conditions rendent l'examen de l'impossibilité très compliqué pour les 
autorités fiscales et la limitation des éléments imposés diminue considérablement la portée de la 
disposition. 
58 Selon la proposition du CE, les gains provenant de l'aliénation de participations de la fortune privée 
doivent être considérés comme des revenus de l'activité indépendante et donc être soumis à la 
disposition sur le commerce quasi-professionnel des titres uniquement si le produit de la vente

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 87
 
conditions d'application si restrictives qu'elles reviendront presque à assurer une 
exonération totale des produits d'aliénation de participations de la fortune privée. 
 
Les solutions proposées accentueraient par ailleurs l'inégalité de traitement par 
rapport au traitement fiscal de la fortune immobilière pour laquelle tant les revenus 
que les produits d'aliénation (par les cantons) sont imposables. Elles créeraient de 
surcroît une nouvelle inégalité au regard de tous les autres revenus de la fortune 
mobilière qui restent entièrement imposables. L'allégement limité aux participations 
qualifiées avantagerait enfin les actionnaires importants par rapport aux petits 
actionnaires mais limiterait quelque peu l'inégalité de traitement par rapport aux 
autres revenus. 
 
Une imposition partielle des dividendes de 50% permettrait toutefois, comme vous 
l'avez relevé au cours de la séance du 9 novembre 2006 et tel qu'il ressort du 
document complémentaire envoyé par l'AFC le 13 novembre 2006, d’atteindre la 
neutralité entre le financement de la société de capitaux par capitaux étranger et par 
capital-actions59. 
 
Compte tenu des réflexions qui précèdent, il sied d'examiner si le rapprochement 
d'une neutralité de financement des sociétés de capitaux permet de justifier les 
inconvénients engendrés par l'accentuation des inégalités de traitement énumérées 
ci-dessus. 
 
4.3.2. 
 Neutralité de financement 
 
La société de capitaux, comme la société de personnes d’ailleurs, dispose de 
plusieurs modes de financement auxquels sont rattachées des conséquences 
fiscales différentes. Elle peut se financer au moyen de capital étranger (prêt bancaire 
ou prêt de l'entrepreneur) ou par le biais de capital propre, soit par la thésorisation 
des bénéfices obtenus (autofinancement) ou par un financement par émission 
d’actions. Le financement par capital étranger et par autofinancement sont 
fiscalement attrayants. La société qui choisit le capital étranger peut déduire les 
intérêts du capital emprunté de son bénéfice réduisant ainsi d’autant le montant 
imposable. En cas de prêt de l'entrepreneur, le financement est plus coûteux puisque 
les intérêts versés par la société débitrice doivent être considérés comme des 
revenus de l'entrepreneur. Le financement par thésorisation des bénéfices obtenus 
(autofinancement) n'engendre en lui-même aucune conséquence fiscale puisqu'il 
provient de l'utilisation des bénéfices obtenus; l'impôt sur les bénéfices étant faible, 
ce financement est avantageux60. Le financement par émission d’actions avec 
redistribution des bénéfices est lui désavantageux d'un point de vue fiscal puisqu'il 
 
s'élève durant deux années consécutives à plus de CHF 500'000.-- et si le montant des achats et 
ventes effectués durant ces deux années représente quatre fois la valeur de la fortune en 
participations que le contribuable possédait en début de l'année fiscale. Les pertes provenant de 
l'aliénation devraient en outre pouvoir être imputées de manière illimité sur les gains en capital 
alors que seules les participations ayant été possédées moins de quatre ans peuvent faire l'objet 
d'une imposition (la proposition du CN ne prévoit pas de montant minimum au produit de la vente, 
allégeant ainsi la proposition du CE). 
59 Selon votre note complémentaire du 24 novembre 2006 toutefois, la neutralité entre le financement 
par capital-étranger ou par émission d'actions serait atteinte pour un taux d'imposition partielle 
variant entre 35% et 60%. 
60 Il faut préciser que la thésorisation des bénéfices augmente la valeur de la société; compte tenu de 
l'exonération des gains en capital de la fortune privé, l'aliénation de l'entreprise peut toutefois 
souvent avoir lieu franche d'impôts.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 88
 
entraîne une double imposition économique. Les bénéfices engendrés par la société 
grâce au capital-actions injecté par l'entrepreneur-investisseur sont soumis à l'impôt 
sur le bénéfice. Les bénéfices distribués sous forme de dividendes (après impôt sur 
les bénéfices) sont eux imposés auprès du porteur de parts; ils sont comptabilisés 
avec le reste de ses revenus et imposés à un taux progressif (pour la Confédération). 
Compte tenu de ces éléments, l'entrepreneur-investisseur qui a besoin de nouveaux 
capitaux a aujourd'hui tendance à choisir le financement par capital étranger ou à 
favoriser l'autofinancement. 
 
Selon les explications données au cours de la séance du 9 novembre 2006 et le 
document envoyé par l'AFC le 13 novembre 2006, le fait d'attacher des 
conséquences fiscales différentes selon le mode de financement choisi par la société 
de capitaux entraînerait une violation du principe de l'égalité de traitement au 
détriment des sociétés de capitaux. L'imposition partielle des dividendes distribués à 
un taux de 50% permettrait de redresser partiellement cette inégalité en rapprochant 
la charge fiscale supportée lors du financement par émission d'actions de celle qui 
grève la société financée par du capital étranger61. Une telle mesure inciterait 
l'entrepreneur-investisseur qui aurait besoin de nouveaux capitaux à choisir de se 
financer plutôt par le biais de capital-actions, avec redistribution des bénéfices sous 
forme de dividendes, et à renoncer ainsi au capital étranger. 
 
Nous ne doutons pas de l’effet de redistribution provoqué par l’imposition partielle 
des dividendes. A notre avis, les modes de financement peuvent être juridiquement 
considérés comme des états de faits différents auxquels le législateur peut rattacher 
des conséquences différentes. La société et l'entrepreneur-investisseur sont 
juridiquement libres de choisir le mode de financement qui est pour eux le plus 
avantageux. Ils sont cependant de facto tenus de choisir les modes de financement 
qui sont à leur disposition compte tenu de la situation de la société: le financement 
par capital-étranger (banque) dépend par exemple des risques que constitue la 
société pour le prêteur, la part d'auto-financement des besoins de financement par 
rapport au cash-flow dégagé. Cela signifie que les avantages et les inconvénients 
des modes de financement ne dépendent pas principalement de l'imposition mais 
d'autres éléments «factuels» inhérents à la structure de la société. Nous sommes par 
conséquent d'avis que l'égalité de traitement n'oblige pas le législateur à prévoir un 
traitement fiscal égal entre le financement par capital étranger et celui par capital-
actions, sous réserve toutefois des cas de surimposition et d'arbitraire. Cela n'exclut 
toutefois pas qu'il puisse y avoir des motifs pertinents pour prévoir une telle égalité. 
 
Il faut dans ce cadre rappeler que le principe de l'égalité de traitement exige un 
traitement identique des situations identiques mais pas le traitement identique de 
situations différentes. La neutralité de la forme juridique n'échappe pas à ce principe 
(voir chiffre 1.3. ci-dessus). Il est généralement admis que le droit fiscal ne doit pas 
être aménagé de manière à contrecarrer les institutions juridiques du droit privé62; il 
n'est ainsi pas admissible de prévoir des mesures d'incitation fiscales qui 
reviendraient en pratique à rendre illusoire une forme juridique prévue par le droit 
privé. 
 
 
61 La neutralité de financement complète, c’est-à-dire englobant l'autofinancement, nécessiterait une 
imposition des gains en capital de la fortune privée, mesure qui a été fortement critiquée. 
62 Voir Thomas Koller, Privatrecht und Steuerrecht, Stämpfli et Cie SA, Berne, 1993, p. 394 ss.; 
Message du 13 juin 2000 concernant la loi sur la fusion, FF 2000 3995, ch. 1.3.9.2.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 89
 
Au cours de la séance du 9 novembre dernier, vous avez justifié la nécessité d’une 
structure d’imposition des dividendes neutre quant au financement par le fait qu’elle 
permettrait, à long terme, de favoriser la croissance économique63: le financement 
par émission d'actions devenant plus avantageux, plus de dividendes seraient 
distribués et réinvestis dans des sociétés ou des branches économiques rentables. 
 
Ce mécanisme de croissance est discutable. Le message du Conseil fédéral exprime 
d’ailleurs une retenue certaine à ce sujet. Il mentionne certes que si les distributions 
de bénéfices des PME augmentaient, ces derniers pourraient certes être investis de 
façon plus rentable dans d'autres entreprises par l'intermédiaire du marché des 
capitaux, et donc avoir un effet de croissance économique. Il tempère cependant son 
affirmation en précisant que cet effet ne se produirait que pour autant que les 
bénéfices en question ne soient pas affectés à la consommation privée. 
Contrairement aux affirmations formulées dans vos documents complémentaires du 
24 novembre dernier, le Conseil fédéral ajoute en outre que même si les dividendes 
étaient distribués il n'est pas certain qu'ils seraient réinvestis dans les branches 
rentables, telles que les sociétés start-up que vous mentionnez. Il n'est ainsi pas 
exclu que l'entrepreneur-investisseur préfère réinvestir ses bénéfices dans le 
développement de sa société ou dans des branches sûres. Le message relativise 
également les effets de croissance pour les sociétés de capitaux de plus grande 
envergure en rappelant que la direction de telles sociétés préfère parfois la 
thésorisation non pas pour des motifs fiscaux mais pour se soustraire au contrôle 
des autres actionnaires64. L’instrument proposé ne nous paraît donc pas 
suffisamment spécifique. L'imposition partielle des dividendes à un taux bas peut 
certes encourager la distribution des dividendes mais elle ne peut par contre pas 
influencer l'utilisation de ces dividendes. Ainsi, l'instrument proposé dépend trop des 
réactions de l’investisseur, qui peuvent être étrangères à la mesure, pour qu'il puisse 
avoir une influence importante sur la croissance. Selon nous, des mesures visant à 
encourager l'investissement dans des entreprises innovantes ou rentables devraient 
être plus ciblées vers le but à atteindre. Compte tenu des éléments qui précèdent, 
l’effet de croissance économique que le réinvestissement des bénéfices distribués 
dans des secteurs économiques rentables pourrait permettre de favoriser nous 
semble, dans une certaine mesure du moins, hypothétique. 
 
4.3.3. Examen de la constitutionnalité des solutions proposées 
 
Partant du principe que la structure fiscale neutre quant au financement65 soit 
principalement justifiée par des motifs de politique économique (puisqu’il n’existe à 
notre avis pas d’inégalité de traitement inadmissible au sens juridique), l’examen de 
la constitutionnalité des mesures envisagées nécessite de répondre aux questions 
suivantes: 
 
a) La Constitution prévoit-elle un but de «croissance économique»? 
b) Est-il possible d’atteindre ce but par le biais de mesures fiscales et accepter ainsi 
que l’on puisse s’écarter des principes d’imposition que sont l’égalité de 
traitement et le principe de l’imposition selon la capacité contributive? 
 
63 Cette croissance est déterminée en termes d’augmentation du PIB, de la consommation et des 
salaires notamment. 
64 Message du 22 juin 2005 concernant la loi fédérale sur l’amélioration des conditions fiscales 
applicables aux activités entrepreneuriales et aux investissements (FF 2005 4469, ch. 1.7.3.1). 
65 Nous entendons ici uniquement la neutralité entre le financement par capital étranger et par 
émission d’actions.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 90
 
 
Il sied d’abord de rappeler que la poursuite de buts extra-fiscaux au moyen 
d’instruments fiscaux est en soi problématique; de tels moyens peuvent être admis si 
la Constitution fédérale le prévoit expressément comme à l’art. 111 al. 3 et 4 Cst.. 
Aucune disposition de la Constitution fédérale ne prévoit toutefois un but de 
«croissance économique». L’art. 94 Cst. que vous avez mentionné lors de la séance 
du 9 novembre dernier est une disposition générale qui demande uniquement à la 
Confédération et aux cantons de créer un environnement favorable pour l’économie 
et susceptible de ce fait de favoriser la croissance économique. Une telle disposition 
peut aussi être en partie concrétisée par l’aménagement d’un cadre fiscal 
avantageux pour les sociétés, comme la fixation d’un taux d’imposition des bénéfices 
bas applicable à toutes les sociétés. 
 
Il n’est pas d'emblée exclu que le législateur s’écarte de l’égalité de traitement. La 
doctrine l’admet pour autant que les mesures proposées reposent sur un motif 
pertinent et qu’elles respectent le principe de proportionnalité66. La croissance 
économique peut être un tel motif pertinent. Quant au principe de proportionnalité, il 
repose sur trois maximes, à savoir la règle de l’aptitude, la règle de la nécessité et la 
règle de la proportionnalité au sens étroit67. Selon la règle de l’aptitude, le moyen 
choisi doit être propre à atteindre le but visé; s’il n’y est pas approprié c’est, le plus 
souvent, qu’il vise un autre but que celui qui est affiché. La règle de la nécessité 
exige que le législateur choisisse, entre plusieurs moyens, celui qui, tout en 
atteignant le but visé, porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés. Enfin, la 
règle de la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets de la 
mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté du point de vue 
de l’intérêt public. Il s’agit ainsi de déterminer quelle importance la mesure prend 
dans sa réalisation. 
 
Sur la base des éléments mentionnés au chiffre précédent, il y a lieu d’admettre que 
le rapprochement d’une imposition neutre quant au financement, par le biais d’une 
imposition partielle des dividendes à un taux bas, peut difficilement être considéré 
comme un instrument adéquat pour favoriser la croissance économique, laquelle 
n'est d'ailleurs pas consacrée expressément comme un but constitutionnel. La 
mesure est donc d’autant moins nécessaire à la réalisation de ce but. 
 
Comme elle ne répond pas suffisamment aux maximes du principe de 
proportionnalité, la mesure proposée, à savoir une imposition se rapprochant d’une 
neutralité quant au financement, ne permet guère, selon nous, de justifier les 
nombreuses inégalités de traitement que sa concrétisation entraînerait et qui ont été 
décrites au chiffre 4.3.1. Nous ne pouvons donc pas souscrire à la constitutionnalité 
des solutions du CE et du CN. 
 
Selon les dernières projections de l'AFC, l'égalité de traitement entre la charge 
fiscale des dividendes obtenus par le porteur de parts et celle des revenus de 
l'activité indépendante (y compris assurances sociales) serait toutefois atteinte avec 
un taux d'imposition partielle des dividendes variant entre 60% et 90%, sans qu'une 
compensation par une imposition des gains d'aliénation de la fortune privée soit 
 
66 Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Stämpfli Verlag AG, Bern, 1999, pp 397 ss. 
67 Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème édition, Stämpfli & Cie SA, Berne, 1994, chiffre 
5.2.1.2.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 91
 
nécessaire. Ce taux varierait entre 50% et 80% si l'on ne tenait pas compte, dans le 
calcul de la charge fiscale de l'indépendant, des assurances sociales68. 
 
Les nouvelles considérations prises en compte pour obtenir ces taux, comme 
d'ailleurs la nécessité et les effets de leur prise en compte n'ont pas ou peu été 
expliqués; de même les effets de ces taux sur les charges fiscales marginales n'ont 
pas été démontrés. Il nous est par conséquent difficile de juger de la pertinence des 
nouvelles hypothèses retenues et par conséquent des nouveaux taux avancés. Si 
ces nouvelles hypothèses devaient cependant se révéler plus appropriées au vu de 
la réalité, que les références retenues par la commission ERU, suivies par le DFF et 
considérées comme déterminantes par le Conseil fédéral, il pourrait être 
envisageable d'admettre qu'un taux de 60% vise encore à supprimer la double-
imposition, pour autant bien entendu que son application ne crée pas de sous-
impositions marquantes. Il sied dans ce cadre de rappeler que la double imposition 
ne génère une surimposition que lorsque l'entrepreneur distribue une grande part de 
ses bénéfices; il n'est sinon pas désavantagé par rapport à l'indépendant ou à 
l'associé d'une société de personnes, raison pour laquelle l'application d'un taux 
d'imposition bas pourrait engendrer des sous-impositions dans de nombreux cas. 
 
5. 
Réponses aux questions posées 
 
Compte tenu des réflexions qui précèdent, nous répondrons à la question formulée 
sous le chiffre 3.6. avant de traiter votre question 1 et modifions par ailleurs l'ordre 
des questions posées. 
 
1. Quels sont les facteurs et considérations à prendre en compte pour la 
détermination d'une limite maximale aux mesures d'allégement de manière à ce 
que celles-ci soient conformes à la Constitution fédérale? 
 
La question de la constitutionnalité des allégements de la double imposition 
économique ne doit pas être examinée de manière isolée. Il faut considérer le 
régime fiscal pertinent dans son ensemble pour pouvoir déterminer si une mesure 
particulière est défendable du point de vue de l'égalité de traitement et de 
l'imposition selon la capacité contributive. 
 
Il y a d'abord lieu de tenir compte du fait que le système en vigueur comporte déjà 
une inégalité de traitement qui a fait l'objet de critiques, tant de la part de la 
doctrine que de la jurisprudence. La marge de manœuvre du législateur qui 
entend introduire une imposition partielle des dividendes tout en maintenant 
l'exonération des produits d'aliénation de la fortune privée est donc limitée. 
L'allégement ne doit en effet pas élargir l'inégalité de traitement qui découle déjà 
de l'exonération fiscale des gains en capital de la fortune privée sans motifs 
pertinents et d’une manière disproportionnée. 
 
Il sied également de tenir compte du fait que, d'un point du vue juridique, la 
double imposition économique n'entraîne pas forcément d'inégalité de traitement. 
L'actionnaire n'est ainsi désavantagé par rapport à un indépendant que s'il 
distribue la majorité de ses bénéfices (70% et plus). En outre, un traitement fiscal 
différent selon le mode de financement de la société de capitaux ne constitue pas 
 
68 Comme mentionné sous la note de bas de page n°5, nous sommes toutefois d'avis que les 
assurances sociales doivent également être prise en compte dans le calcul.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 92
 
La poursuite de buts extra-fiscaux, comme la croissance économique, par le biais 
d’instrument fiscaux est en soi problématique et doit en principe reposer sur une 
base constitutionnelle. Une inégalité de traitement accrue entre les différentes 
formes de sociétés ou par rapport aux autres sources de revenus pourrait en soi 
être admise même sans base constitutionnelle pour autant que les mesures 
envisagées poursuivent un but pertinent et qu’elles respectent le principe de 
proportionnalité (soit les maximes d’aptitude, de nécessité et de proportionnalité 
au sens étroit). Comme nous l’avons décrit au chiffre 4.3, le rapprochement d’une 
imposition neutre quant au financement par le biais d’une imposition partielle des 
dividendes très bas n’est à notre avis guère apte à atteindre le but de croissance 
économique et ne justifie donc pas une inégalité de traitement importante par 
rapport aux sociétés de personnes mais aussi par rapport aux autres sources de 
revenus. 
 
Les correctifs apportés à l'exonération des gains en capital de la fortune privée 
sont aussi importants pour la détermination du taux admissible. 
 
Il faut enfin garder à l'esprit que les mesures d'allégement proposées tant par le 
Conseil fédéral que par le CN et le CE visent principalement à alléger les sociétés 
et leurs investisseurs par un traitement fiscal favorable des dividendes69; il en 
résulte une inégalité de traitement par rapport à tous les autres contribuables dont 
les revenus sont imposés conformément au principe du revenu global net. Le 
projet devrait donc être accompagné, en parallèle, de mesures visant à alléger 
l'imposition des personnes physiques autres que les investisseurs. La fixation du 
taux d'allégement doit également tenir compte de ces contribuables de manière à 
ce qu'ils ne soient pas désavantagés sans justification pertinente. 
 
2. Admettant qu'un système fiscalement neutre (quant à la forme et au financement) 
idéal nécessiterait en principe une imposition des gains en capital de la fortune 
privée, l'introduction d'une imposition partielle des dividendes peut-elle, sans cette 
compensation, respecter les principes de l'égalité de traitement, de l'imposition 
selon la capacité contributive et de l'équité? 
 
Une imposition partielle des dividendes est envisageable sous cette forme pour 
autant que l'allégement ne favorise pas une catégorie de contribuables sans 
justification pertinente et de manière disproportionnée. 
 
Compte tenu des éléments mentionnés sous le chiffre 4.2., une imposition 
partielle de 80% sur tous les dividendes provenant de la fortune privée, 
accompagnée de réglementations adéquates des questions du commerce quasi-
professionnel des titres, de la liquidation partielle indirecte et de la transposition, 
respecte le principe de l'égalité prévu à l'art. 8 Cst. malgré le fait qu'elle relativise 
les principes de l'égalité de traitement et de l'imposition selon la capacité 
contributive au sens de l'art. 127 Cst.. Elle permet en effet de lutter, dans une 
certaine mesure du moins, contre la surimposition, tout en maintenant la charge 
 
69 Nous gardons à l'esprit que des mesures d'allégement sont également prévues, de manière 
ponctuelle, pour les sociétés de personnes ou les indépendants.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 93
 
fiscale marginale moyenne des sociétés de capitaux dans une relation admissible 
par rapport à la charge fiscale marginale des sociétés de personnes. L'inégalité 
de traitement par rapport aux autres formes de sociétés et aux autres revenus est 
en outre limitée grâce aux correctifs apportés à l'exonération fiscale des gains en 
capital de la fortune privée. 
 
En fondant l'analyse sur les études de la commission ERU qui ont été reprises par 
le Conseil fédéral, un système d'imposition partielle des dividendes provenant de 
participations qualifiées de la fortune privée à un taux de 50% ou de 60% sans 
imposition, même partielle, des gains en capital de la fortune privée va par contre 
au-delà des objectifs fixés dans le message du Conseil fédéral et vise à favoriser 
la croissance économique au moyen d’un rapprochement d’une neutralité quant 
au financement. Il s’agit selon nous d’un instrument de politique économique qui a 
pour effet d’inciter les sociétés de capitaux à se financer par émission d’actions et 
les sociétés de personnes à se constituer en sociétés de capitaux. Il avantage 
ainsi clairement les investisseurs-actionnaires au détriment des associés de 
sociétés de personnes, des indépendants et des autres sources de revenus. 
L'avantage créé est tel qu'il nous paraît disproportionné, pour les motifs énumérés 
au chiffre 4.3.3. 
 
En revenant sur le concept développé par la commission ERU, on doit admettre 
que les propositions formulées par le CE et le CN permettent un rapprochement 
d'une neutralité de financement mais, en même temps, qu'elles s'écartent de 
l'objectif de neutralité quant à la forme juridique. Or, nous pensons que l'objectif 
de neutralité du financement doit, pour répondre aux exigences constitutionnelles, 
être conçu en relation avec une neutralité du système quant à la forme juridique. 
 
Comme nous l'avons relevé en début de texte, le législateur dispose toutefois 
d'une marge de manœuvre dans la fixation du taux d'imposition partielle. En se 
fondant sur les conclusions de l'ERU et les projections de l'étude Keuschnigg, 
nous considérons que des taux d'imposition partielle de 50% ou 60% tels qu'ils 
sont 
proposés, 
sans 
correctifs, 
ne 
répondent 
plus 
aux 
exigences 
constitutionnelles. Il nous est toutefois difficile de fixer in abstracto une limite en-
deçà de laquelle les mesures visant à alléger la double imposition économique ne 
seraient plus acceptables sans l'introduction de correctifs tels que l'imposition des 
gains en capital de la fortune privée. Selon les projections de l'AFC une imposition 
partielle entre 60 et 70% inciterait les entrepreneurs-investisseurs à renoncer au 
prélèvement d'un salaire et à lui préférer la distribution des bénéfices. Cette 
constatation permettrait d'examiner l'admissibilité d'un taux d'imposition partielle 
de 70%. Le modèle 3 que le DFF avait transmis en consultation prévoyait ainsi 
une imposition partielle de 70%; afin d'éviter des sous-impositions, l’imposition 
partielle était toutefois subordonnée à la condition que les bénéfices distribués 
aient été soumis à une imposition préalable de 15% au moins. Sans correctifs, un 
tel taux nous semblerait par contre également discutable. 
 
Si, par contre, comme nous l'avons relevé sous le chiffre 4.3.3. ci-dessus, il devait 
s'avérer que les considérations retenues par la commission ERU pour déterminer 
les taux d'imposition partielle ne sont pas suffisamment représentatives et que les 
hypothèses utilisées par l'AFC sont plus appropriées, au vu de la réalité, les taux 
déduits de ces hypothèses, à savoir un taux d'imposition partielle pouvant varier 
de 90 % jusqu'à 60%70, devraient pouvoir être admis. Un taux de 60% ne pourrait 
 
70 Les assurances sociales devant à notre avis être prises en compte dans le calcul de la charge 
fiscale de l'indépendant, un taux de 50% ne pourrait à notre sens pas être défendable.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 94
 
bien sûr être acceptable que pour autant que son application n'entraîne pas de 
sous-impositions importantes. 
 
3. L'allégement ou la suppression de la double imposition économique par le biais 
d'une imposition partielle doit-il, pour des motifs constitutionnels, être 
obligatoirement accompagné, en contrepartie, par une imposition des gains en 
capital provenant de l'aliénation d'éléments de la fortune mobilière privée? 
 
Non, comme nous l'avons relevé à plusieurs reprises dans cet avis, une 
imposition des gains en capital n'est pas absolument nécessaire. En cas de 
maintien de l'exonération des gains en capitaux, la marge de manœuvre du 
législateur qui souhaite introduire une imposition partielle des dividendes de la 
fortune privée est cependant restreinte, pour les motifs et dans les mesures 
mentionnées dans les réponses aux questions 1 et 2 ci-dessus. 
 
4. Une partie de l'allégement ou la suppression de la double imposition économique 
par le biais d'une imposition partielle doit-elle, pour des motifs constitutionnels, 
être compensée par une imposition des gains en capital provenant de l'aliénation 
d'éléments de la fortune mobilière privée? 
 
Nous illustrons cette question de la manière suivante: si l'imposition partielle était 
de 50%, alors seuls 30% ou 20%, par exemple, du produit d'aliénation de 
participations de la fortune privée seraient imposables. 
 
Une telle proposition redresserait certes quelque peu la situation et tiendrait mieux 
compte de la capacité contributive. Elle resterait malgré tout discutable en raison 
de l'inégalité de traitement qu'elle maintiendrait non seulement avec la fortune 
commerciale (un allégement supplémentaire des participations de la fortune 
commerciale ne serait pas envisageable en raison de l'inégalité de traitement déjà 
importante avec les autres revenus) mais aussi avec les autres sources de 
revenus. La mise en place d'un tel système poserait en outre le problème de la 
coexistence de cette imposition d'une partie de l'allégement avec les dispositions 
adoptées en matière de liquidation partielle indirecte et de transposition et la 
réglementation proposée du commerce quasi-professionnel des titres. Il y aurait 
lieu de se demander dans quels cas appliquer l'une ou l'autre disposition; cette 
problématique existerait d'ailleurs également si l'allégement devait être totalement 
compensé par une imposition de l'aliénation des gains en capital de la fortune 
privée. 
 
Dans la mesure où aucune projection n’a été élaborée sur la base de ces 
données, il nous est difficile de nous prononcer de manière péremptoire au sujet 
de ces propositions. Nous estimons toutefois qu'une imposition partielle des 
dividendes de 50% devrait être compensée par une imposition dans la même 
mesure des gains en capital de la fortune privée, cela d'autant plus que les 
dispositions sur la transposition, sur la liquidation partielle indirecte et sur le 
commerce quasi-professionnel des titres seront vraisemblablement rarement 
appliquées compte tenu des conditions d’application très restrictives qui ont été 
décidées ou qui sont encore débattues.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 95
 
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Unternehmenssteuerreform II musste 
sich das Bundesamt für Justiz (BJ) zur Verfassungsmässigkeit bestimmter Mass-
nahmen, die eine Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung von Kapitalgesell-
schaften und Genossenschaften zum Ziel hatten, äussern. Folgende Fragen wurden 
dem BJ unterbreitet: 
 
1. Ist aus verfassungsrechtlichen Gründen die Milderung oder Beseitigung der wirt-
schaftlichen Doppelbelastung mittels Teilbesteuerung (= teilweiser Einbezug der 
Dividenden in die Steuerbemessungsgrundlage) grundsätzlich nur zulässig, wenn 
gleichzeitig die Kapitalgewinne aus der Veräusserung beweglichen Privatvermö-
gens steuerlich erfasst werden? 
 
2. Ist aus verfassungsrechtlichen Gründen ein bestimmtes Ausmass der Milderung 
oder Beseitigung der wirtschaftlichen Doppelbelastung mittels Teilbesteuerung 
nur zulässig, wenn gleichzeitig die Kapitalgewinne aus der Veräusserung beweg-
lichen Privatvermögens steuerlich erfasst werden? 
 
3. Welche Faktoren und Annahmen sind für die Festlegung einer verfassungsrecht-
lichen Höchstgrenze der zulässigen Milderungsmassnahmen zu berücksichtigen? 
 
Diese Fragen sind vor allem auf Grund der von Herrn Waldburger jüngst geäusserten 
Kritik an der vorgeschlagenen Ordnung aufgeworfen worden. Im Wesentlichen hebt 
er hervor, dass sich das Parlament in einer steuerrechtlich und politisch heiklen Situ-
ation befinde. Er hält dafür, dass die Gesetzesvorlage in der gegenwärtigen vom Par-
lament beschlossenen Fassung insoweit gegen die Rechtsgleichheit und den Grund-
satz der Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ver-
stosse, als es die Dividenden und die privaten Kapitalgewinne steuerlich unterschied-
lich behandelt. Die Fassung des Nationalrates sehe in der Tat vor, dass lediglich 
50% (60% gemäss Fassung Ständerat) der Dividenden besteuert werden, während 
an der Steuerfreiheit der Gewinne aus der Veräusserung der Beteiligungen fest-
gehalten wird. Eine zu starke Entlastung gehe über das Ziel der Milderung der wirt-
schaftlichen Doppelbelastung hinaus und stelle eine Vorzugsbehandlung von Inha-
bern qualifizierter Beteiligungen dar. 
 
Auf einige einleitende Bemerkungen zu Beginn unseres Gutachtens folgt die Unter-
scheidung zwischen den rechtlichen Anforderungen und den wirtschaftlichen Interes-
sen der vorliegenden Reform (Ziff. 1). Angesichts der Komplexität des Vorlage blen-
den wir kurz zurück auf die Entwicklung des Reformprojekts seit den Arbeiten der 
"Expertenkommission Rechtsformneutrale Unternehmensbesteuerung" (ERU71) bis 
zu den parlamentarischen Beratungen (Ziff. 2). Da die Auseinandersetzung zur steu-
erlichen Behandlung der Kapitalgewinne des Privatvermögens in Lehre72 und Recht-
 
71 Die ERU ist von Bundesrat Kaspar Villiger mit Verfügung vom 31. Januar 2000 eingesetzt worden 
mit dem Auftrag, das geltende Recht der Unternehmensbesteuerung umfassend zu prüfen und 
Varianten eines Konzepts für die rechtsformneutrale Besteuerung der Einkünfte aus 
Unternehmung zu erarbeiten. 
72 Zu dieser Frage haben sich zahlreiche Autoren im Rahmen der Ausarbeitung der Botschaft vom 
25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und 
Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer geäussert (BBl 1983 III 1).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 96
 
sprechung73 breit diskutiert wurde und die Frage der Aufrechterhaltung oder der, zu-
mindest teilweisen, Aufhebung ihrer Steuerfreiheit bei der Erarbeitung dieser Vorlage 
ein wichtiges Thema war, so scheint es uns zweckmässig, auf diese Problematik zu-
rückzukommen (Ziff. 3). Gestützt auf diese Grundlagen werden wir die Verfassungs-
mässigkeit der Vorschläge des Bundesrates und der beiden Räte prüfen, und zwar 
unter dem Gesichtspunkt der Gleichmässigkeit und des Grundsatzes der Besteue-
rung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit (Art. 127 BV) sowie un-
ter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsgebotes (Art. 8 BV) und des Willkürver-
botes (Art. 9 BV) (Ziff. 4). Schliesslich werden wir die gestellten Fragen beantworten 
(Ziff. 5). 
 
1 
Vorbemerkungen 
1.1 
Einleitung 
 
Angesichts der knapp bemessenen Frist kann die in diesem Gutachten vorgenom-
mene Untersuchung nur summarisch sein. Abgesehen davon ist die gutachterliche 
Prüfung auch deshalb summarisch, weil es unmöglich ist, eine empirische Prüfung 
der Konsequenzen der Reform vorzunehmen, die allen einzelnen in Betracht fallen-
den Situationen Rechnung trägt; zu denken ist etwa an die besondere Finanzie-
rungsstruktur, die Ausschüttungsquote oder an die Eigenkapitalrendite. Beizufügen 
ist, dass die Auswirkungen der Reform auch von den verschiedenen kantonalen 
Steuersystemen abhängen. Auch wenn sich dieses Gutachten auf die Massnahmen 
im Bundessteuerrecht beschränkt, so gilt es doch im Auge zu behalten, dass auch 
die Kantone Entlastungsmassnahmen für die Beteiligungsinhaber vorsehen können; 
diese kantonalen Entlastungen werden die Reaktionen der Unternehmer-Investoren 
hinsichtlich der Bundessteuermassnahmen mehr oder weniger stark beeinflussen. Es 
ist aber unmöglich, die Auswirkungen der kantonalen Regelungen auf die bundes-
rechtlichen Regelungen abschliessend zu bestimmen, weil in Bezug auf die von den 
Kantonen in Aussicht genommenen Entlastungen Unsicherheiten bestehen. Die zahl-
reichen Konstellationen können mehr als 200 verschiedene Varianten widerspiegeln. 
Diese Varianten müssen aber schematisiert und verallgemeinert werden, um 
Schlussfolgerungen ziehen zu können. Vor diesem Hintergrund ist die Untersuchung 
umso schwieriger, als die Annahmen für die verschiedenen Modellrechnungen ver-
ändert wurden; dies führte zu einer anderen Berechnung der Teilbesteuerungssätze, 
die notwendig sind, um die wirtschaftliche Doppelbelastung zu beseitigen oder ande-
re Ziele dieser Reform zu erreichen. 
 
Im Lichte dieser Verdeutlichungen gilt es festzuhalten, dass es schwierig ist, die Fra-
ge eindeutig zu beantworten, ob eine steuerliche Massnahme mit dem Rechtsgleich-
heitsgebot und dem Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfä-
higkeit zu vereinbaren sei. Dies deshalb, weil zahlreiche Faktoren zu berücksichtigen 
sind und weil die zur Diskussion stehenden Verfassungsprinzipien sehr allgemein 
gehalten sind. Daran knüpft sich die Feststellung, dass das Gleichbehandlungsgebot 
unter verschiedenen Aspekten geprüft werden kann: die Einhaltung der Gleichbe-
handlung kann untersucht werden mit Blick auf alle Steuerpflichtige oder in Bezug 
auf die verschiedenen Gesellschaftsformen oder beschränkt auf eine bestimmte Ge-
sellschaftsform. Der Vergleich zwischen dem Unternehmer-Investor einer Kapitalge-
sellschaft und dem Selbständigerwerbenden fällt unterschiedlich aus je nachdem, ob 
die Steuerbelastung des Selbständigerwerbenden mit oder ohne Berücksichtigung 
 
73 BGE 114 Ia 221; BGE 101 Ib 44; BGE 2A 331/2003.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 97
 
der Sozialversicherungsbeiträge74 berechnet wird. Es ist somit anzuerkennen, dass 
der Gesetzgeber bei der Festlegung von Entlastungsmassnahmen über einen Ges-
taltungsspielraum verfügt. 
 
Die zahlreichen mit der Revision verbundenen Unwägbarkeiten lassen es als ange-
zeigt erscheinen, bei der Untersuchung zunächst an die in der Vergangenheit geführ-
ten Diskussionen zur steuerlichen Behandlung ausgeschütteter Dividenden und den 
langen Werdegang der Vorlage zu erinnern. Auch ist es notwendig, dass die Unter-
suchung die Gesamtheit der für die steuerliche Behandlung von Aktienkapital-
Beteiligungen ins Auge gefassten Massnahmen berücksichtigt. 
 
1.2 
Die Eingrenzung der untersuchten Fragen 
 
Die steuerliche Gesamtbelastung der von den Entlastungen betroffenen Gesellschaf-
ten ist schon heute unterschiedlich wegen der kantonalen Tarife auf dem Kapital und 
dem Gewinn; sie könnte je nach den von den Kantonen gewährten Entlastungen zu 
grossen Unterschieden führen. Diese unterschiedlichen Strukturen werden die Aus-
wirkungen der vom Bundesgesetzgeber beschlossenen Massnahmen auf die steuer-
liche Gesamtbelastung noch begrenzen oder erweitern. Es ist nicht möglich, zu die-
sem Zeitpunkt Vergleiche mit den kantonalen Entlastungsmassnahmen anzustellen, 
ausser durch Verweise auf die von der Eidg. Steuerverwaltung (ESTV) angestellten 
Berechnungen. 
 
Ausser der Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung bezweckt die Reform 
mehrere Massnahmen zur Verbesserung der steuerlichen Bedingungen der Perso-
nenunternehmen und der Kapitalgesellschaften. Zu den periodischen Massnahmen 
zugunsten der Kapitalgesellschaften zählen die Anrechnung der Gewinn- an die Ka-
pitalsteuer oder die für die Zwecke der Vermögenssteuer beschlossene Änderung 
der Bewertungsvorschriften für Wertschriften des Geschäftsvermögens. Die übrigen 
Massnahmen zugunsten der Personenunternehmungen betreffen namentlich Steu-
eraufschubtatbestände bei der Überführung von Liegenschaften aus dem Geschäfts-
vermögen ins Privatvermögen oder beim Unternehmensübergang im Falle der Erb-
folge. Die Liquidationsgewinnbesteuerung zu einem reduzierten Satz ist eine Entlas-
tungsmassnahme; da sie aber nur bei Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit 
zum Tragen kommt, ändert sie die periodische Besteuerung nicht und dürfte deshalb 
für die Wahl der Rechtsform nicht entscheidend sein, weshalb diese Massnahme 
nicht mehr erwähnt wird. Das Gutachten beschränkt sich auf die Prüfung der Teilbe-
steuerung der Dividenden zwecks Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung. 
Daneben 
ziehen 
wir 
die 
Bestimmungen 
zur 
Regelung 
des 
Quasi-
Wertschriftenhandels, der indirekten Teilliquidation sowie der Transponierung mit in 
Betracht, da diese Massnahmen Korrektive darstellen zur Steuerfreiheit privater Ka-
pitalgewinne. 
 
1.3 
Sind die beschlossenen Massnahmen zur Milderung der wirtschaft-
lichen Doppelbelastung aus rechtlichen Gründen geboten? 
 
 
74 Unseres Erachtens müssen beim Vergleich die Sozialversicherungsbeiträge mitberücksichtigt 
werden, da auch sie das verfügbare Einkommen des Selbständigerwerbenden vermindern; sie 
sind deshalb bei der Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Bedeutung (gleicher 
Meinung siehe Francis Cagianut/Ernst Höhn, Unternehmungssteuerrecht, Haupt Bern, 1993, § 3, 
Ziff. 22; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Bd. 2, Haupt Bern, § 45 Ziff. 15, Tabelle).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 98
 
Diese Frage ist deshalb von Bedeutung, weil die Unternehmenssteuerreform II 
hauptsächlich aus wirtschaftlichen und politischen Gründen angestossen wurde. Die 
wirtschaftlichen Interessen können von den rechtlichen Erfordernissen abweichen, 
weshalb die Unterscheidung für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der ins 
Auge gefassten Massnahmen wichtig ist. 
 
Die Unternehmenssteuerreform II verfolgte ursprünglich das Ziel einer möglichst 
rechtsform- und finanzierungsneutralen Unternehmensbesteuerung, damit die unter-
nehmerischen Entscheidungen nicht von steuerlichen Überlegungen beeinflusst wer-
den. Da in der Vernehmlassung jegliche Besteuerung privater Kapitalgewinne ver-
worfen wurde, musste sich der Bundesrat unter Begrenzung der Reformziele darauf 
beschränken, nur noch die wirtschaftliche Doppelbelastung zu mildern. Unter diesen 
Umständen stellt sich die Frage, ob die Verfolgung dieses Ziels einem rechtlichen 
Erfordernis entspricht, beispielsweise wegen einer rechtsungleichen Besteuerung 
von Unternehmen, oder ob sie eher auf wirtschaftlichen Beweggründen beruht75. 
 
Die ERU-Studie zeigt, dass die Gewinnsteuer in der Schweiz grundsätzlich vorteilhaft 
ist. Weniger vorteilhaft stellt sich die Situation dar, wenn man die Grenzsteuerbelas-
tung des Investors mitberücksichtigt, da die steuerliche Behandlung der ausgeschüt-
teten Gewinne (vollumfänglich der wirtschaftlichen Doppelbelastung unterliegend) 
eine andere ist als diejenige der thesaurierten Gewinne (die Kapitalgewinne auf den 
von Privaten gehaltenen Beteiligungen sind steuerfrei). Diese unterschiedliche Be-
handlung verzerrt die Neutralität zwischen Selbstfinanzierung und Beteiligungsfinan-
zierung. Daraus ergibt sich, dass die kleinen Unternehmen wenig Gewinn ausschüt-
ten und dass die Selbstfinanzierung der Investitionen mittels thesaurierter Gewinne 
dominiert. Die Unternehmen sind wenig veranlasst, sich neue Eigenmittel von aus-
sen zu beschaffen, was zur Belebung des Finanzmarktes führen würde. Gemäss 
ökonomischen Analysen ermuntert die wirtschaftliche Doppelbelastung die Unter-
nehmer zur Fremdfinanzierung ihrer Investitionen, da die Fremdfinanzierung im Ver-
gleich zur Beteiligungsfinanzierung vorteilhafter ist. 
 
Dabei handelt es sich in erster Linie um wirtschaftliche Überlegungen, zumal die 
wirtschaftliche Doppelbelastung nicht zwangsläufig zu einer Überbesteuerung führt. 
Die wirtschaftliche Doppelbelastung ist tatsächlich nur dann ungerechtfertigt, wenn 
die Steuerlast des Unternehmens und Aktionärs höher ist als diejenige eines Selb-
ständigerwerbenden oder eines Fremdkapitalgebers. Die ERU hat festgestellt, dass 
die wirtschaftliche Doppelbelastung die Aktionäre gegenüber den Beteiligten an ei-
nem Personenunternehmen nicht von vorneherein benachteiligt. Es sind im 
 
75 Die kürzlich von den Eidg. Räten verabschiedete Vorlage betreffend die Sofortmassnahmen im 
Bereich der Ehepaarbesteuerung beruht eindeutig auf einem rechtlichen Erfordernis, da die 
rechtsungleiche Behandlung von Ehepaaren und Konkubinatspaaren seit Jahrzehnten vom 
Bundesgericht beanstandet wird. Die Ehepaare werden zu Unrecht einzig wegen ihres Zivilstandes 
steuerlich stärker belastet. Es drängen sich deshalb aus rechtlichen Gründen Massnahmen auf.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 99
 
Gegenteil letztere, die grundsätzlich benachteiligt sind76. Fehlt es an einer Ausschüt-
tung, so unterliegen die Gewinne einer Kapitalgesellschaft nur der Gewinnsteuer, 
während die von einem Personenunternehmen erzielten Gewinne der progressiven 
Einkommenssteuer unterliegen und zudem durch Sozialversicherungsbeiträge ge-
schmälert werden. Die wirtschaftliche Doppelbelastung beeinträchtigt den Aktionär 
nur, wenn der Jahresgewinn grösstenteils ausgeschüttet wird. Aus den Untersu-
chungen der ERU ergibt sich, dass die wirtschaftliche Doppelbelastung für den Akti-
onär im Vergleich mit der Steuerbelastung des Kaufmanns erst bei einer Gewinnaus-
schüttung von über 70% des Jahresgewinns nachteilig ist77. Eine Überbesteuerung 
des Aktionärs im Vergleich zum Fremdkapitalgeber liegt ebenfalls nur bei erheblicher 
Ausschüttung von Dividenden vor. In seinem Aussprachepapier vom 14. Dezember 
2004 zu den Eckwerten der Unternehmenssteuerreform (weiteres Vorgehen) präzi-
siert das Eidg. Finanzdepartement (EFD), dass die ungerechtfertigte wirtschaftliche 
Doppelbelastung vor allem die personenbezogenen Kapitalgesellschaften mit hohen 
Gewinnen trifft, wenn die Gesellschaft zur Gewinnausschüttung gezwungen ist78. 
 
Die wirtschaftliche Doppelbelastung führt demnach nur in wenigen Fällen zu recht-
sungleicher Behandlung, weshalb der rechtliche Handlungsbedarf beschränkt ist. Der 
Bundesrat hat jedoch in der Botschaft ausgeführt, dass die Frage des Handlungsbe-
darfs nicht bloss aufgrund eines empirischen Zahlenvergleichs beantwortet werden 
könne. Die wirtschaftliche Doppelbelastung verändere das Verhalten der Anteilsin-
haber, was darin zum Ausdruck komme, dass diese alle zulässigen und unzulässi-
gen Mittel einsetzen, um der wirtschaftlichen Doppelbelastung zu entgehen79. Dies 
erlaubt den Hinweis auf ein weiteres rechtliches Problem, welches in der Steuerfrei-
 
76 Die ERU hat in ihrem Bericht zur Illustration dieser Situation Beispiele angeführt: «Eine 
Kapitalgesellschaft hat 100 Gewinn abzüglich der darauf geschuldeten Gewinnsteuer von 17.5 
erzielt und schüttet diesen vollständig aus. Auf der erhaltenen Dividende von 82.5 entrichtet der 
Anteilsinhaber eine Einkommenssteuer von 22.5, so dass ihm noch 60 als frei verfügbares 
Einkommen verbleiben. Die Gesamtbelastung des ursprünglich erzielten Unternehmensgewinnes 
beträgt somit 40%. Ein vergleichbarer Selbständigerwerbender, dessen Unternehmungserfolg nur 
der Einkommenssteuer unterliegt, käme in einem solchen Fall auf eine geringere Steuerbelastung. 
Schüttet die Kapitalgesellschaft jedoch nur einen Teil ihres Jahresgewinnes aus, ist in der Regel 
die Gesamtbelastung von Gesellschaft und Anteilsinhaber niedriger als diejenige des 
vergleichbaren Selbständigerwerbenden. Es leuchtet daher ein, dass die wirtschaftliche 
Doppelbelastung nicht unbedingt einer Überbesteuerung gleichkommt.» (Bericht der ERU S. 24; 
siehe auch Anhang 1, S. 6 
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/zahlen/00578/index.html?lang=de&start=60). 
Gleicher 
Meinung Xavier Oberson, wenn er ausführt, dass die unterschiedliche Behandlung von 
Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften nicht ohne weiteres den Schluss zulässt, das 
geltende System sei verfassungswidrig. Nach seiner Auffassung ist es dem Gesetzgeber erlaubt, 
die 
Personenunternehmen 
und 
Kapitalgesellschaften 
gestützt 
auf 
die 
zivilrechtliche 
Unterscheidung verschieden zu behandeln, umso mehr, als nach geltendem Recht die 
wirtschaftliche Doppelbelastung zufolge der verhältnismässig niedrigen Besteuerung der 
Kapitalgesellschaften gemildert ist (Xavier Oberson, Fondements et perspectives d'une imposition 
des entreprises, in ASA 70 (2001/02) 257, 264). 
77 Vgl. Vernehmlassungsvorlage zur Unternehmenssteuerreform II vom 5. Dezember 2003, Ziff. 
1.3.1; im gleichen Sinn die Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung 
der steuerlichen Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten (BBl 2005 4733, Ziff. 
2.1.3); Anhang 1 zum Bericht der ERU vom Juni 2001, S. 6. 
78 Aussprachepapier des EFD vom 14. Dezember 2004 betreffend Stossrichtung und Eckwerte der 
Unternehmenssteuerreform II, nicht publiziert, Ziff. 2.1. 
79 Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung der steuerlichen 
Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten (BBl 2005 4733, Ziff. 2.1.4).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 100
 
heit der privaten Kapitalgewinne und der missbräuchlichen Handhabung dieser 
Nichtbesteuerung besteht. 
 
Mit Rücksicht auf diese Zusammenhänge, bei denen wirtschaftliche Überlegungen 
dominieren, hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass bei den von ihm beschlos-
senen Massnahmen zur Erreichung des gesteckten Zieles80 keine neuen Ungerech-
tigkeiten dadurch entstehen, dass eine Kategorie von Steuerpflichtigen in übertriebe-
ner Weise bevorzugt wird, in welchem Fall sich die Gesetzgebung aus rechtlicher 
Sicht als unzulässig erweisen könnte81. 
 
2 
Vorgeschichte der Vorlage 
 
Im Vergleich zu den Empfehlungen der ERU und zum ursprünglichen ambitiösen 
Konzept der ESTV mussten die Ziele der Revision überdacht und die Vorlage ange-
passt werden. Für die Beurteilung der Fragen ist es wichtig, die verschiedenen Pha-
sen der Vorlage in Erinnerung zu rufen. 
 
2.1 
Empfehlungen der ERU 
 
Die ERU empfahl eine rechtsform- und finanzierungsneutrale Unternehmensbesteue-
rung. Zu diesem Zweck schlug sie die Einführung einer Unternehmenssteuer vor, 
kombiniert mit einer Teilbesteuerung der Erträge aus Beteiligungen an Unternehmen, 
die der Unternehmenssteuer unterliegen, und der Gewinne aus der Veräusserung 
von massgeblichen Beteiligungen an solchen Unternehmen82. Diese Unternehmens-
steuer hätte als definitive Steuer jedes Unternehmen unabhängig von seiner Rechts-
form belastet. Die Entlastung hätte den Unternehmer begünstigt und wäre als Abzug 
von der Bemessungsgrundlage erfolgt. In diesem Rahmen schlug die ERU eine Teil-
besteuerung im Umfang von 60% vor83. Die Personenunternehmen, welche die Vor-
aussetzungen für diese Besteuerung nicht erfüllten, hätten ein Optionsrecht für die 
Unternehmensbesteuerung erhalten. Die ERU empfahl, die Erträge aus Beteiligun-
 
80 Nach den Vorstellungen des Bundesrates sollte sich die Reform auf die Milderung der 
wirtschaftlichen Doppelbelastung beschränken; die weitergehenden Vorschläge der Eidg. Räte 
tendieren in Richtung einer Neutralität der Finanzierung von Kapitalgesellschaften. 
81 Für weitere Einzelheiten betreffend die rechtlichen und wirtschaftlichen Anforderungen an die 
Reform vgl. auch die Ziffern 1.7.1 und 1.7.2 der Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz 
über die Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten 
(BBl 2005 4733). 
82 Darunter ist der partielle Einbezug der ausgeschütteten Dividenden in die Einkommensbemessung 
zu verstehen. 
83 Die wirtschaftliche Doppelbelastung gilt als beseitigt, wenn die Summe der Gewinnsteuer und der 
Einkommenssteuer auf den Dividenden gleich hoch ist wie die Steuerbelastung des an einer 
Kollektivgesellschaft Beteiligten auf dem aus der selbständigen Erwerbstätigkeit erwirtschafteten 
Gewinn. In ihren Belastungsvergleichen hat die ERU die nicht mehr rentenbildenden AHV-Beiträge 
den Steuern gleichgestellt. Dieser Umstand hat zur Folge, dass der Grenzsteuersatz beim 
Selbständigerwerbenden tendenziell höher liegt als bei einem vergleichbaren Aktionär. Die 
tatsächliche Grenzsteuerbelastung des Selbständigerwerbenden und sein Zinsnachteil im 
Verhältnis zu einem vergleichbaren Aktionär, der den Unternehmensgewinn erst bei Ausschüttung 
versteuert, sind denn auch die Hauptgründe, welche die ERU veranlasst haben, von einer 
notwendigen 
Teilbesteuerung 
von 
60% 
zu 
sprechen 
(vgl. 
hiezu 
Ziffer 
1.3.3 
der 
Vernehmlassungsvorlage zur Unternehmenssteuerreform II, 
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/gesetzgebung/00571/00731/index.html?lang=de).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 101
 
gen an einem Unternehmen (einschliesslich der Gewinne aus der Veräusserung von 
wesentlichen Beteiligungen) beim Inhaber zu 60% der Einkommenssteuer zu unter-
werfen. Als wesentliche Beteiligung für die Besteuerung der Beteiligungsgewinne 
hätte eine Beteiligung von mindestens 5% des Kapitals (oder des Vermögens) eines 
der Unternehmenssteuer unterliegenden Unternehmens gegolten, sofern der Er-
werbspreis der Beteiligung (oder des Anteils) den Wert 100'000 Franken überstieg84. 
 
2.2 
Modelle der Vernehmlassungsvorlage 
 
Gestützt auf die Ergebnisse der ERU und der gemischten Arbeitsgruppe 
«Standortstudie»85 hat der Bundesrat drei Modelle in die Vernehmlassungsvorlage 
aufgenommen. 
 
Modell 1: Dieses vom Bundesrat favorisierte Modell 1 sah ein Teilbesteuerungsver-
fahren mit Option vor86, d.h. eine Teilbesteuerung des Nettoergebnisses von qualifi-
zierten Beteiligungen des Privatvermögens vor, sofern der Steuerpflichtige ausdrück-
lich für die steuerliche Behandlung seiner qualifizierten Beteiligungen als Geschäfts-
vermögen optiert hat. Als qualifiziert galten nach diesem Modell Beteiligungen mit 
einer Quote von mindestens 10% des Grund- oder Stammkapitals. Dividenden und 
Veräusserungsgewinne wären im Unfang von 60% mit dem übrigen steuerbaren Ein-
kommen erfasst worden. Verluste, auch nicht realisierte, wären mit übrigem Ein-
kommen zu 60% verrechenbar gewesen und hätten während sieben Jahren zu 60% 
vorgetragen werden können. Das Modell hätte es erlaubt, die Probleme des Quasi-
wertschriftenhandels87 und, bei Ausübung des Optionsrechts durch den Steuerpflich-
tigen, die mit der Transponierung und der indirekten Teilliquidation verbundenen 
Probleme zu lösen. Das Modell hätte die Neutralität des Steuersystems hinsichtlich 
Wahl der Finanzierungsart und der Rechtsform merklich verbessert. Es hätte auch zu 
einem Abbau von Unausgewogenheiten im Bereich der Steuergerechtigkeit geführt. 
 
Modell 2: Dieses Modell sah für qualifizierte Beteiligungen des Privatvermögens 
(mindestens 20% am Grund- oder Stammkapital) spezifische Regelungen vor. Da-
 
84 Unter den vorgeschlagenen Massnahmen hat die ERU auch empfohlen, dass die 
Vermögenssteuer auf massgeblichen Beteiligungen abgeschafft werden sollte. Die Kapitalgewinne 
aus nicht massgeblichen Beteiligungen im Privatvermögen sollten wie bisher steuerfrei bleiben. Im 
Weiteren hat die ERU im Rahmen der Einführung einer Unternehmenssteuer empfohlen, die der 
Unternehmenssteuer unterstellten Personenunternehmen bezüglich der Sozialversicherung gleich 
zu behandeln wie die Kapitalgesellschaften. 
85 Diese Arbeitsgruppe ist im August 2000 im Auftrag des EFD von der ESTV eingesetzt worden; der 
Arbeitsgruppe gehörten auch Vertreter kantonaler Steuerverwaltungen an. Diese Gruppe hatte 
namentlich 
den 
Auftrag, 
die 
internationale 
Wettbewerbsfähigkeit 
des 
schweizerischen 
Steuersystems zu untersuchen. Die Ergebnisse sollten in eine Prioritätenliste steuerlicher 
Massnahmen im Interesse eines wettbewerbsfähigen Standortes einfliessen. 
86 In ihrem Urkonzept schlug die ESTV die Einführung einer obligatorischen Teilbesteuerung 
sämtlicher Einkünfte aus qualifizierten Beteiligungsrechten sowohl des Privat- wie des 
Geschäftsvermögens vor. Angesichts der starken Kritik aus Kreisen der Wirtschaft hat das EFD 
darauf verzichtet, das Urkonzept in die dem Bundesrat vorgeschlagene Vernehmlassungsvorlage 
mit den drei Modellen aufzunehmen. 
87 Das Problem des Quasiwertschriftenhandels wäre gelöst worden dank der neuen Umschreibung 
der 
Kriterien 
der 
Zugehörigkeit 
von 
(qualifizierten 
und 
übrigen) 
Beteiligungen 
zum 
Geschäftsvermögen: 
sämtliche 
Beteiligungsrechte 
hätten 
nur 
dann 
automatisch 
als 
Geschäftsaktiven 
gegolten, 
wenn 
die 
betreffenden 
Wertschriften 
funktional 
mit 
der 
Geschäftstätigkeit eine Personenunternehmens verknüpft gewesen wären.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 102
 
nach wären bei direkter oder indirekter Realisierung sowohl ausgeschüttete als auch 
zurückbehaltene Gewinne im Umfang von 60% in die Bemessungsgrundlage einbe-
zogen worden. Auf massgebliche Beteiligungen des Geschäftsvermögens wären die 
Regelungen gemäss Modell 1 anwendbar gewesen88. 
Modell 3: Diese Modell bezweckte einzig die Beseitigung der wirtschaftlichen Dop-
pelbelastung der Beteiligungsinhaber. Gewinnausschüttungen jeglicher Art wären 
sowohl im Geschäfts- wie im Privatvermögen im Umfang von 70% besteuert wor-
den89. 
 
 
2.3 
Vom EFD im Anschluss an die Vernehmlassung vorgeschlagene 
Eckwerte 
 
Gestützt auf das Ergebnis der Vernehmlassung mit der Ablehnung jedwelcher Be-
steuerung privater Kapitalgewinne90 schlug das EFD vor, für Portfoliobeteiligungen 
des Privat- und Geschäftsvermögens an der geltenden steuerlichen Behandlung 
festzuhalten. Für qualifizierte Beteiligungen (von mindestens 10%) des Privatvermö-
gens schlug es eine Entlastung beim Anteilsinhaber auf Ebene der Bemessungs-
grundlage vor. Danach wären beim Bund Dividenden zu 80%, bei den Kantonen 
nach eigenem Ermessen erfasst worden. Kapitalgewinne wären grundsätzlich steu-
erfrei geblieben, unter Vorbehalt der vorgesehenen Bestimmungen bezüglich der 
indirekten Teilliquidation und des Quasiwertschriftenhandels. Bei der Vermögens-
steuer wäre auf eine Teilbesteuerung verzichtet worden. Die Dividenden und Ver-
äusserungsgewinne aus qualifizierten Beteiligungen (mindestens 10%) des Ge-
schäftsvermögens wären beim Bund zu 60%, bei den Kantonen nach eigenem Recht 
erfasst worden91. 
 
2.4 
Botschaft des Bundesrates 
 
Entgegen den Anträgen des EFD hat der Bundesrat darauf verzichtet, die steuerliche 
Entlastung auf qualifizierte Beteiligungen zu beschränken. Entsprechend hat er vor-
geschlagen, Dividenden aus Beteiligungen des Privatvermögens nur noch zu 80%92 
und Dividenden aus Beteiligungen des Geschäftsvermögens zu 60% zu besteuern. 
Für Gewinne aus der Veräusserung von Beteiligungen des Geschäftsvermögens war 
 
88 Dieses Modell hätte die Neutralität des Steuersystems durch das Teilbesteuerungsverfahren 
verbessert und wäre aus Sicht des EFD vernünftig gewesen, da es nur qualifizierte Beteiligungen 
von mindestens 20% betroffen hätte. 
89 Immerhin wäre bei der direkten Bundessteuer die Inanspruchnahme dieser Dividenden-
Teilbesteuerung von einer minimalen Vorbelastung von mindestens 15% abhängig gemacht 
worden. Bei Nichterreichen dieser Vorbelastungsschwelle wäre dem Aktionär die Teilbesteuerung 
zu verweigern gewesen. Das Erfordernis der Vorbelastung beruhte nach Auffassung des EFD auf 
Gründen der Gleichbehandlung. 
90 Die Einführung einer, auch nur teilweisen, Besteuerung privater Kapitalgewinne ist von Kantonen 
wie auch von Parteien abgelehnt worden. Ausserdem ist darauf hinzuweisen, dass die 
Volksinitiative «für eine Kapitalgewinnsteuer» am 2. Dezember 2001 von Volk und Ständen 
abgelehnt wurde. 
91 Der Vorschlag übernahm im übrigen die unbestrittenen Massnahmen zugunsten der Personen- 
und Kapitalgesellschaften. 
92 Die steuerliche Behandlung der Gewinne aus der Veräusserung von Beteiligungen des 
Privatvermögens stimmte mit dem Vorschlag des EFD überein.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 103
 
die Teilbesteuerung im Umfang von 60% nur dann vorgesehen, wenn die veräusser-
ten Beteiligungen mindestens 10% des Grund- oder Stammkapitals ausmachten und 
während mindestens eines Jahres im Eigentum des Steuerpflichtigen waren. In allen 
anderen Fällen blieben Veräusserungsgewinne aus Beteiligungsrechten (des Ge-
schäftsvermögens) wie bisher vollumfänglich steuerbar93. 
 
2.5 
Parlamentarische Beratungen 
 
Das Parlament hat die Vorlage zur Reform der Unternehmensbesteuerung in zwei 
Gesetzesvorlagen aufgeteilt. Die eine Vorlage enthält die als vordringlich erachteten 
Regelungen der Transponierung und der indirekten Teilliquidation; das entsprechen-
de Gesetz ist am 23. Juni 2006 verabschiedet worden. 
 
In der anderen Vorlage schlägt der Ständerat vor, im Geschäftsvermögen die Divi-
denden und die Veräusserungsgewinne von qualifizierten Beteiligungen (10% am 
Grund- oder Stammkapital) zu 50% zu erfassen; im Privatvermögen sollen die Divi-
denden aus qualifizierten Beteiligungen zu 60% erfasst werden, während Kapitalge-
winne steuerfrei bleiben94. Der Nationalrat schlägt für das Geschäftsvermögen die 
gleiche Lösung vor wie der Ständerat95, während er für das Privatvermögen die Divi-
denden auf qualifizierten Beteiligungen nur zu 50% erfasst haben will. 
 
Im Verlauf der parlamentarischen Beratungen hat die ESTV zu Handen der Kommis-
sionen für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats und des Nationalrats zusätzliche 
Abklärungen vorgenommen zur Frage, wie sich die Teilbesteuerung auf die Einnah-
men der Sozialversicherungen auswirkt. In Ihrer Hintergrundnotiz vom 18. Mai 2006 
hält die ESTV fest, dass bei Teilbesteuerungssätzen von 70% und höher der Anreiz, 
anstatt Lohn Dividenden zu beziehen, vermutlich nicht besteht; demgegenüber ist es 
bei einem Teilbesteuerungssatz von 50% weitaus vorteilhafter, Dividenden zu bezie-
hen. In ihrer Notiz vom 15. September 2006 präzisierte die ESTV, dass bei einer 
Teilbesteuerung von 50% der Substitutionseffekt praktisch immer eintrete; demge-
genüber lohne sich bei einem Teilbesteuerungssatz von 60% der Übergang vom 
Lohn- zum Gewinnbezug erst, wenn der Grenzsteuersatz der Vermögenssteuer tiefer 
als etwa 0,6% liegt. In Bezug auf die Finanzierungsneutralität und Verfassungsmäs-
sigkeit gelangte die ESTV in ihrer Notiz vom 13. November 2006 zu Handen des 
Bundesamtes für Justiz zum Schluss, dass im Einkommensbereich über 150'000 
Franken die Neutralität zwischen Fremd- und Anteilsfinanzierung grundsätzlich er-
reicht werden kann bei einer Teilbesteuerung zwischen 46,6% und 58,9%, welche 
Sätze abhängig sind von der konkreten Eigenkapitalrendite und dem in Betracht ge-
zogenen Einkommen. In ihrer ergänzenden Notiz vom 24. November 2006 erwähnt 
die ESTV, dass die Neutralität zwischen Dividendenbezug und Einkommen aus selb-
ständiger Erwerbstätigkeit mit Berücksichtigung der Sozialversicherungsabgaben bei 
einem Teilbesteuerungssatz zwischen 60% und 90% erreicht ist. Ohne Berücksichti-
gung der Sozialversicherungsabgaben fallen diese Teilbesteuerungssätze auf eine 
Bandbreite zwischen 50% und 80%. Der Ersatz von Lohnbezug durch Dividenden 
tritt ein bei Teilbesteuerungssätzen zwischen 50% und 75%. Die Finanzierungsneut-
ralität schliesslich wäre gemäss der genannten Notiz erreicht bei Teilbesteuerungs-
sätzen zwischen 35% und 60%. 
 
93 Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung der steuerlichen 
Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten (BBl 2005 4733, Ziff. 7.2 zu Art. 18b). 
94 In Übereinstimmung mit dem von den Vernehmlassungsteilnehmern zum Ausdruck gebrachten 
Willen. 
95 Unter Vorbehalt der indirekt gehaltenen Beteiligungen.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 104
 
3 
Die Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne 
 
Die gegen die Gesetzesvorlage erhobenen Kritiken zielen vor allem darauf, dass die 
Dividenden und Veräusserungsgewinne auf Beteiligungen des Privatvermögens un-
terschiedlich behandelt werden. Immerhin ist daran zu erinnern, dass dieser Unter-
schied schon im geltenden Recht besteht96. Da es sich dabei um eine Ausnahme 
vom Grundsatz der Gesamtreineinkommensbesteuerung handelt, scheint es uns be-
deutsam, die Argumente in Erinnerung zu rufen, mit welchen man diese unterschied-
liche Behandlung begründet. 
 
3.1 
Der Grundsatz der Gesamtreineinkommensbesteuerung 
 
In der Lehre ist anerkannt, dass die Einkommenssteuer grundsätzlich das gesamte 
reine Einkommen erfasst97. Dies bedeutet, dass sämtliche Einkünfte gesamthaft von 
ein und derselben Steuer erfasst werden; vorbehalten bleiben die vom Gesetzgeber 
vorgesehenen Ausnahmen. Das DBG unterscheidet bei den steuerbaren Einkünften 
vier Kategorien. Es sieht indessen verschiedene Ausnahmen von der Besteuerung 
vor, darunter die privaten Kapitalgewinne (Art. 16 Abs. 3 DBG)98. 
 
3.2 
Geschichte der Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne 
 
Die Botschaft vom 25. Mai 1983 zum StHG und zum DBG99 sah noch keine vollstän-
dige Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne vor100; vielmehr war vorgesehen, die 
Gewinne aus der Veräusserung privater Beteiligungen von mindestens 20% einer 
Sondersteuer (= Beteiligungsgewinnsteuer) zu unterstellen. Der Bundesrat begrün-
dete dies damit, dass Grossaktionäre einer Aktiengesellschaft aller Regel nach in der 
Lage seien, auf den Geschäftsgang massgebend einzuwirken. Wirtschaftlich lasse 
sich ihre Stellung im Moment der Beteiligungsveräusserung mit derjenigen von Teil-
habern an einer Personengesellschaft vergleichen. Im Verlauf der parlamentarischen 
Beratungen gingen die Meinungen derart auseinander, dass man sich schliesslich 
dazu entschied, an der Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne festzuhalten. 
 
3.3 
Tragweite der Steuerfreiheit 
 
Das DBG beschränkt die Steuerfreiheit auf die Kapitalgewinne des beweglichen Pri-
vatvermögens und auf die privaten Grundstückgewinne, während die Gewinne auf 
der Veräusserung von Geschäftsvermögen steuerbar bleiben. Diese Unterscheidung 
führt zwangsläufig zur heiklen Frage nach der Unterscheidung zwischen Privat- und 
 
96 Die ungleiche Behandlung existiert ebenfalls zwischen dem Privat- und dem Geschäftsvermögen. 
97 Es sei darauf hingewiesen, dass der Grundsatz des Nettovermögenszuwachses durch das 
Realisationsprinzip abgeschwächt wird; danach sind nur realisierte Vermögensbestandteile 
steuerlich relevant. 
98 Ernst Höhn / Robert Waldburger, Steuerrecht, Band 1, Haupt, Bern, 2001, § 14 Ziff. 16ff. (hienach 
Steuerrecht). 
99 Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der 
Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer (BBl 1983 III 1, Ziff. 144.32). 
100 Im Unterschied zum Bundesratsbeschluss vom 9. Dezember 1940 über die direkte Bundessteuer.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 105
 
Geschäftsvermögen101. Da die Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne eine Lücke im 
schweizerischen Steuersystem darstellt, ist sie mit Rücksicht auf die Geltung des 
Leistungsfähigkeitsprinzips restriktiv anzuwenden. Nach der Rechtsprechung des 
Bundesgerichts sind die Begriffe des Beteiligungsertrags und der selbständigen Er-
werbstätigkeit weit zu fassen, wogegen der Begriff des privaten Kapitalgewinnes re-
striktiv auszulegen ist102. Diese Überlegungen haben in der Rechtsprechung und 
Verwaltungspraxis dazu geführt, in bestimmten Fällen die Steuerfreiheit privater Ka-
pitalgewinne nicht anzuerkennen, sondern diese Fälle als Einkommen aus selbst-
ständiger Erwerbstätigkeit oder als Kapitalertrag aus Privatvermögen zu betrachten. 
Es betrifft dies die Fälle der Transponierung, des Quasiwertschriftenhandels und der 
indirekten Teilliquidation103. 
 
3.4 
Die Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne in der Doktrin 
Zahlreiche Autoren haben sich mit diesem Problem befasst. Höhn104 hat die Frage 
geprüft unter dem Aspekt der Gleichbehandlung von Gewinnen des Privat- und des 
Geschäftsvermögens. Er stellt fest, dass im Fall des Verkaufs von Beteiligungen die 
Situation des Privaten gegenüber jener des Selbständigerwerbenden keinen Unter-
schied aufweist, der eine steuerlich unterschiedliche Behandlung rechtfertigen wür-
de105. Da diese Ungleichheit ungenügend sei, um die unterschiedliche Besteuerung 
der Kapitalgewinne zu rechtfertigen, prüft er eine solche Gesetzgebung unter dem 
Aspekt der Willkür106 und fragt, ob es gesamthaft betrachtet zulässig sei, die Kapital-
gewinne des Geschäftsvermögens zu besteuern und gleichzeitig jene des Privatver-
mögens von den Steuern auszunehmen. Er gelangt zum Schluss, dass eine solche 
gesetzliche Ordnung willkürlich und mit Art. 4 aBV nicht vereinbar sei, weder unter 
dem Aspekt der Rechtsgleichheit noch unter jenem des Grundsatzes der Besteue-
rung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Dies deshalb, weil der 
Private nicht nur gegenüber dem Kaufmann, sondern auch gegenüber jeden anderen 
Privaten bevorzugt behandelt wird, dessen Einkünfte aus anderen Quellen stammen 
als aus Beteiligungen107. 
 
Nach Zuppinger/Böckli/Locher/Reich besteht kein Zweifel, dass Kapitalgewinne die 
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erhöhen, weshalb die Besteuerung gerechtfertigt 
 
101 Vgl. insbes. Markus Reich, Die Abgrenzung von Geschäfts- und Privatvermögen im 
Einkommenssteuerrecht, in SJZ 80 (1984) 221ff.; Ernst Höhn, Die Abgrenzung von 
Vermögensertrag und Kapitalgewinn im Einkommensteuerrecht, in ASA 50 (1981/82) 529ff. 
(nachfolgend: ASA 50). 
102 BGE 115 Ib 238; Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/2a, Helbing & 
Lichtenhahn, Basel, 2000, Art. 16 N 52ff. (nachfolgend: Kommentar). 
103 Ernst Höhn / Robert Waldburger, Steuerrecht, § 14 Ziff. 26. Zur Kritik der Ausdehnung des Begriffs 
Vermögensertrag durch das Bundesgericht vgl. Markus Reich, Kommentar, zu Art. 16 N. 53, 54 ; 
Ernst Höhn, in ASA 50, 542 Ziff. 5, 6. 
104 Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten Gewinne, P.G. Keller, Winterthur, 1955, S. 263ff. 
(nachfolgend: Die Besteuerung der privaten Gewinne). 
105 Einige Autoren schliessen aus dieser ungleichen Behandlung auf eine Notwendigkeit der 
Besteuerung privater Kapitalgewinne (siehe Oskar Bosshardt, Die Bedeutung des Gewinnbegriffs 
bei der zürcherischen Einkommenssteuer, Hinweis aus: Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten 
Gewinne, S. 266, N 30). 
106 Die Regelung wäre nach seiner Auffassung willkürlich, wenn kein sachlicher Grund für die 
Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung vorliegen würde. 
107 Für die Besteuerung der Gewinne aus der Veräusserung von Beteiligungen des Privatvermögens 
vgl. Cagianut, Die Besteuerung der Beteiligungsgewinne, in ASA 42 (1973/74) 433ff.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 106
 
wäre, unabhängig von den Merkmalen des Vermögens, auf welchem sie erzielt wur-
den108. In ihrem Werk zur Steuerharmonisierung führen sie allerdings mehrere mit 
einer Kapitalgewinnbesteuerung verbundene Probleme an109. Das Werk nennt einige 
Möglichkeiten einer Kapitalgewinnbesteuerung, darunter die Besteuerung qualifizier-
ter Beteiligungen. Letztere stösst allerdings auf Kritik, namentlich aus Gründen der 
rechtsgleichen Behandlung der verschiedenen Anteilsinhaber und weil sie zu einer 
dritten Art der Gesellschaftsbesteuerung führe110. Die Autoren halten den Verzicht 
auf eine (allgemeine) Kapitalgewinnbesteuerung für gerechtfertigt, schlagen indes-
sen vor, den Inhaber einer qualifizierten Beteiligung gleich zu behandeln wie den 
Kaufmann. Dies hätte zur Folge, dass die qualifizierten Beteiligungen als Teil des 
Geschäftsvermögens behandelt würden111. 
 
3.5 
Rechtsprechung 
 
Das Bundesgericht hält im Zusammenhang mit dem kantonalen Recht fest, dass das 
System der allgemeinen Reineinkommenssteuer nicht bloss wegen der damit gewoll-
ten (sog. Doppel-) Belastung von Kapitalgesellschaften und natürlichen Personen, 
sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit, vor allem der gleich-
mässigen Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, im Grunde eine 
(ergänzende) Besteuerung der Kapitalgewinne auf dem beweglichen Privatvermögen 
verlangt. Es räumt jedoch ein, dass die Nichtbesteuerung privater Kapitalgewinne 
dann gerechtfertigt ist, wenn sie auf objektiven Gründen beruht, in welchem Fall sie 
das Rechtsgleichheitsgebot nicht verletzt112. Das Bundesgericht hat in zahlreichen 
Entscheiden113 den Begriff des Geschäftsvermögens ausdehnend interpretiert und 
zudem eine äussert strenge Praxis zur Transponierung sowie zur indirekten Teilliqui-
dation114 entwickelt, wodurch es sich in der Lehre mannigfaltige Kritik zugezogen hat. 
Es ist nicht zuletzt diese bundesgerichtliche Praxis, welche Anlass zu vorliegender 
Reform gegeben hat. 
 
108 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, Stämpfli, 
Bern 1984, S. 109ff. (nachfolgend: Steuerharmonisierung). 
109 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass auf Grund des Leistungsfähigkeitsprinzips 
auch die Verluste zu berücksichtigen wären. Einige kantonale Regelungen haben gezeigt, dass die 
mit der Besteuerung der Kapitalgewinne verbundenen Kontrollen zu einem Veranlagungsaufwand 
führten, der in keinem Verhältnis zum Ertrag stand. Eine Besteuerung der Gewinne auf allen 
Vermögensbestandteilen 
wäre 
auch 
deshalb 
unmöglich, 
da 
die 
Privatpersonen 
nicht 
buchführungspflichtig sind. 
110 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, S. 109ff.; 
Peter Böckli, Die Beteiligungsgewinnsteuer, eine kritische Untersuchung, in ASA 42 (1973/1974) 
369ff. (nachfolgend: ASA 42). 
111 Ferdinand Zuppinger, Peter Böckli, Peter Locher, Markus Reich, Steuerharmonisierung, S. 99ff.; 
siehe auch Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten 
Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer (BBl 1983 III 1, Ziff. 
144.3). Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass sich dieser Vorschlag der Empfehlung der ERU 
und dem vom EFD in die Vernehmlassung geschickten Modell 1 annähert. 
112 Unter den praktischen Gründen, die gegen eine Besteuerung privater Kapitalgewinne sprechen, 
weist das Bundesgericht namentlich darauf hin, dass die Veranlagung solcher Gewinne kompliziert 
und aufwändig sei. Dies gelte jedenfalls dann, wenn sie sich nicht auf Gewinne auf Anteilen an 
Kapitalgesellschaften 
und 
anderen 
Wertschriften 
beschränkt, 
sondern 
auch 
andere 
Vermögensbestandteile 
einschliesst, 
die 
mit 
jeder 
periodischen 
Einkommens- 
und 
Vermögenssteuerveranlagung im Wertschriftenverzeichnis zu deklarieren sind (BGE 114 Ia 221). 
113 BGE 125 II 113. 
114 BGE 101 Ib 44, BGE 2A 331/2003.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 107
 
3.6 
Zwischenergebnis 
 
Die Frage der Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne ist heikel, da sie geprägt ist so-
wohl von rechtlichen wie auch von ökonomischen und politischen Gesichtspunkten. 
Das geltende Recht sieht mit der Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne eine 
rechtsungleiche Behandlung vor. Diese Rechtsungleichheit wird aus verschiedenen 
Gründen toleriert. Der blosse Umstand, dass Dividendeneinkünfte und Veräusse-
rungsgewinne steuerlich ungleich behandelt werden, erlaubt es noch nicht, das vor-
liegende Gesetzesprojekt im aktuellen Stand der parlamentarischen Beratung als 
verfassungswidrig zu bezeichnen. Die vorgeschlagenen Massnahmen müssen in 
ihrer Gesamtheit gewürdigt werden, bevor man sich über die Verfassungsmässigkeit 
der Vorlage ausspricht. 
 
Die einleitenden Bemerkungen haben übrigens gezeigt, dass die wirtschaftliche 
Doppelbelastung nicht zwangsläufig eine Rechtsungleichheit bewirkt. Die Vertreter 
der Wirtschaft wollen sie jedoch mildern, um das Wirtschaftswachstum zu fördern. 
Gleichzeitig lehnen sie eine, auch nur partielle, Besteuerung der privaten Kapitalge-
winne ab, weshalb das EFD das Modell nicht präsentierte, mit welchem es möglich 
gewesen wäre, eine Besteuerung einzuführen, welche sowohl hinsichtlich der 
Rechtsform wie auch der Finanzierung neutral gewesen wäre. 
 
Diese Überlegungen führen uns dazu, eine Zwischenfrage zu formulieren, die vor der 
Beantwortung der uns gestellten Frage 1 zu behandeln ist115: 
 
Ist mit Rücksicht darauf, dass ein (hinsichtlich Rechtsform und Finanzierung) steuer-
lich neutrales System grundsätzlich die Besteuerung privater Kapitalgewinne verlan-
gen würde, die Einführung einer Teilbesteuerung von Dividenden mit dem Gleichbe-
handlungsgebot und mit dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteuerung so-
wie mit dem Leistungsfähigkeitsprinzip vereinbar, auch wenn die genannte Kompen-
sation (durch eine Kapitalgewinnsteuer) ausbleibt? 
 
4 
Prüfung der Verfassungskonformität 
4.1 
Anwendbare verfassungsrechtliche Grundsätze 
 
Die Antwort auf die gestellten Fragen erfordert die Untersuchung der Verfassungs-
mässigkeit der konkreten Vorschläge, da die Beurteilung sich auf die Gesamtheit der 
Massnahmen beziehen muss116. Ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung muss vor al-
lem unter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsgebotes und des Prinzips der 
Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit geprüft werden. 
Diese beiden Prinzipien konkretisieren sich durch die Prüfung der horizontalen 
Rechtsgleichheit (zwei Steuerpflichtige mit gleicher Leistungsfähigkeit müssen die 
gleiche Steuerlast tragen) und die vertikale rechtsgleiche Behandlung (ungleiche 
steuerliche Behandlung zweier Steuerpflichtiger, die nicht die gleiche Leistungsfähig-
keit haben). Diese Prinzipien gelten nicht absolut; sie können relativiert werden, aber 
 
115 Diese Frage stellt sich umso mehr, als sowohl die Volksinitiative «für eine Kapitalgewinnsteuer» als 
auch die vom EFD in die Vernehmlassung geschickten Modelle 1 und 2 abgelehnt worden sind. 
Aus rechtlicher Sicht ist deshalb zu berücksichtigen, dass es keine Besteuerung privater 
Kapitalgewinne gibt und dass an diesem Zustand nichts geändert werden soll. 
116 In 
diesem 
Sinne 
siehe 
Dieter 
Birk, 
Das 
Leistungsfähigkeitsprinzip 
in 
der 
Unternehmenssteuerreform, in StuW 4/2000, S. 328ff., Kap. III 2.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 108
 
die gewählte Steuerordnung muss gesamthaft das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne 
von Art. 8 BV beachten und darf nicht eine Unterscheidung treffen, welche mangels 
sachlicher Begründung Gefahr läuft, willkürlich zu sein117. Dabei kann nicht jedes 
beliebige Motiv als sachlich ausreichend betrachtet werden, um eine rechtsungleiche 
Behandlung zu rechtfertigen. 
 
Vorliegend bedeutet dies, dass die vorgeschlagenen Massnahmen zur Milderung der 
wirtschaftlichen Doppelbelastung nicht zu einer unverhältnismässigen Bevorzugung 
bestimmter Gesellschaftsformen (Rechtsformen) führen dürfen118. Dies hätte zur Fol-
ge, dass die Gesetzgebung von einer rechtsformneutralen Besteuerung Abstand 
nehmen würde, was sie schwerlich als mit Art. 8 BV vereinbar erscheinen liesse119. 
Für einige muss das Rechtsgleichheitsgebot durch die Neutralität der Finanzierung 
von Kapitalgesellschaften konkretisiert werden. Für sie muss die Beachtung des 
Rechtsgleichheitsgebots beschränkt werden auf die Grenzsteuerbelastung im Ver-
gleich der verschiedenen Formen der Finanzierung von Kapitalgesellschaften, ohne 
die Steuerbelastung der Personenunternehmungen oder anderer Einkommensarten 
mit zu berücksichtigen. Wir kommen darauf unter den Ziffern 4.3.2 und 4.3.3 zurück. 
 
4.2 
Die Botschaft des Bundesrates 
 
Der Bundesrat hat erkannt, dass das Reformprojekt weder die Rechtsform- noch die 
Finanzierungsneutralität erreichen kann, solange an der Steuerfreiheit der privaten 
Kapitalgewinne festgehalten wird. Die vorgeschlagenen Massnahmen bezwecken 
daher in erster Linie die Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung und verfol-
gen das Ziel, das geltende System durch Beseitigung der augenfälligsten Lücken, 
wie etwa die Überbesteuerung, zu verbessern. Die Einführung einer Teilbesteuerung 
der Dividenden aus allen Beteiligungen des Privatvermögens zu 80% erlaubt es, die 
Situation der Gesellschaften zu verbessern, die eine wirtschaftliche Doppelbelastung 
erleiden (sei diese nun gerechtfertigt oder nicht). 
 
Die Einführung der Teilbesteuerung aller Dividenden, und nicht nur der qualifizierten 
Beteiligungen, erlaubt es, die Gleichbehandlung zwischen allen Investoren sicherzu-
stellen und so das Risikokapital zu fördern. Hingegen führt sie generell zu einer Un-
gleichbehandlung von Beteiligungseinkommen und übrigen Einkommensarten, wel-
che vollständig besteuert werden. 
 
Die Berechnungen des ESTV haben gezeigt120, dass es für einen Unternehmeraktio-
när bei einem Teilbesteuerungssatz von 80% steuerlich noch vorteilhaft ist, einen 
AHV-pflichtigen Lohn zu beziehen. Dieses Kriterium ist wichtig, da es zeigt, dass 
 
117 Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, § 4 Kap. 78; BGE 124 I 193, BGE 124 I 247. 
118 Es ist ausserdem zu beachten, dass die generelle Milderung zugunsten der Gesellschaften 
Ungleichbehandlungen gegenüber den anderen Steuerpflichtigen nach sich zieht, wenn 
Dividenden aus qualifizierten Beteiligungen künftig gegenüber anderen Einkommensarten 
bevorteilt werden. Dies ist der Grund, weshalb der Bundesrat in seiner Botschaft vom 22.06.2005 
daran erinnert hat, dass er parallel Entlastungen zu Gunsten der Familien vorschlagen wird (BBl 
2005 4733 Ziff. 1.10.2.1). 
119 In diesem Zusammenhang müssen die Untersuchungen speziell der Tatsache Rechnung tragen, 
dass heute wenige Steuerpflichtige eine ungerechtfertigte Doppelbelastung erdulden müssen 
(siehe Ziffer 1.2.) und dass die wirtschaftliche Doppelbelastung zumindest teilweise durch die 
Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne kompensiert wird. 
120 Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung der steuerlichen 
Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten und Investitionen (BBl 2005 4797 Ziff. 2.3).

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 109
 
trotz der Steuerentlastung auf Dividenden der Lohnbezug nach wie vor interessant 
bleibt. Somit existiert also ein gewisses Gleichgewicht zwischen den Kapitalgesell-
schaften und den Mitgliedern einer Personenunternehmung oder Selbständigerwer-
benden, welche obligatorisch der progressiven Einkommenssteuer und der AHV-
Beitragspflicht unterstehen121. Dies erlaubt die Schlussfolgerung, dass sich aus dem 
vorgeschlagenen System keine grosse horizontale Ungleichbehandlung zwischen 
den verschiedenen Gesellschaftsformen ergibt. Gemäss der Studie Keuschnigg be-
trägt die durchschnittliche Grenzsteuerbelastung der Kapitalgesellschaften122 
45.79%123 bei einer Dividendenbesteuerung von 100%; sie fällt auf 43,468% bei ei-
nem Besteuerungssatz von 80%. Diese Reduktion mag gering erscheinen, doch 
muss sie mit der durchschnittlichen Grenzsteuerbelastung der Personenunterneh-
mungen verglichen werden, welche 47% beträgt (die Personenunternehmungen sind 
somit im Schnitt bereits heute benachteiligt). Mit einem Teilbesteuerungssatz von 
50% fällt die durchschnittliche Grenzsteuerbelastung auf 39,9% und vergrössert da-
mit den Unterschied zur Grenzsteuerbelastung der Personenunternehmungen. 
 
Der vorteilhaftere Besteuerungssatz für Dividenden aus dem Geschäftsvermögen 
(60%) erlaubt es, der Ungleichheit Rechnung zu tragen, welche bei der Kapitalge-
winnbesteuerung herrscht. Diese Ungleichheit wird auch korrigiert durch die Einfüh-
rung einer Teilbesteuerung der Kapitalgewinne aus Geschäftsvermögen, wenn die 
Beteiligungen 10% übersteigen und während mindesten einem Jahr gehalten wur-
den. Eine unterschiedliche Behandlung, je nach Haltedauer der Beteiligungen, wird 
von der Lehre grossmehrheitlich gutgeheissen. Sie geht davon aus, dass die Erhö-
hung der Leistungsfähigkeit aufgrund eines Beteiligungsverkaufs umgekehrt propor-
tional zu deren Haltedauer ist124. 
 
Der Vorschlag des Bundesrates mildert ausserdem die Ungleichheiten, welche durch 
die steuerlich vorteilhaftere Behandlung der Beteiligungen im Privatvermögens im 
Gegensatz zu anderen Einkommensarten entstehen, indem er relativ strikte Bestim-
mungen vorschlägt bezüglich des Quasiwertschriftenhandels, der Transponierung 
und der indirekten Teilliquidation. In diesem Zusammenhang werden Transaktionen, 
die in Folge ihres Umfangs eher einem geschäftsmässigen als einem privaten Ver-
halten gleichen, wie Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit oder aus beweg-
lichem Vermögen besteuert. 
 
Obwohl die vom Bundesrat vorgeschlagene Milderung bescheiden daher kommt, 
darf nicht vergessen werden, dass die Massnahmen insgesamt Beteiligungen ge-
genüber anderen Einkommensarten bevorteilt. Der Bundesrat war sich dieser Tatsa-
che bewusst und hat in seiner Botschaft vom 22. Juni 2005 geschrieben, dass eine 
Steuerentlastung der anderen Steuerpflichtigen vorgesehen werden sollte, um die 
Ungleichbehandlung zu verkleinern, welche diese Pflichtigen durch die steuerliche 
Vorzugsbehandlung von Beteiligungen erleiden. 
 
 
121 Die Beiträge an die AHV müssen berücksichtigt werden, um das effektiv verfügbare Einkommen 
der Steuerpflichtigen und somit ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit bestimmen zu können (siehe 
FN 4 hievor). 
122 Es handelt sich dabei um einen Durchschnitt gemäss verschiedener Finanzierungstypen, die 
Steuerbelastung der Selbstfinanzierung beträgt 35,4%. Es wird daran erinnert, dass nur 
Gesellschaften, die mehr als 70% ihres Gewinnes ausschütten, voll die wirtschaftliche 
Doppelbelastung zu tragen haben; die anderen Gesellschaften befinden sich im Durchschnitt. 
123 Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung der steuerlichen 
Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten und Investitionen (BBl 2005, Ziffer 1.5.2). 
124 Peter Böckli, ASA 42, 387; Ernst Höhn, Die Besteuerung der privaten Gewinne, S. 272ff.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 110
 
Mit Rücksicht darauf, dass eine tiefgreifende Reform in der Vernehmlassung abge-
lehnt wurde, kann der Entwurf des Bundesrates nicht in einer Rechtsformneutralität 
oder einer Finanzierungsneutralität münden. Die vorgeschlagene (in den Augen der 
einen) relativ schwache Milderung relativiert tatsächlich die Grundsätze der Besteue-
rung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der Gleichbehand-
lung, doch erlaubt sie insgesamt, die wirtschaftliche Doppelbelastung zu mildern, oh-
ne dass sie hinsichtlich der Steuergerechtigkeit willkürlich würde. Da die Milderung 
zusätzlich von einigen Korrekturmassnahmen bezüglich der Steuerfreiheit privater 
Kapitalgewinne begleitet wird, wird der Gleichbehandlungsgrundsatz gemäss Art. 8 
BV nach unserer Auffassung beachtet, obwohl keine Besteuerung der Kapitalgewin-
ne aus Beteiligungen des Privatvermögens eingeführt wird. 
 
4.3 
Lösungen des NR und SR 
 
4.3.1 
Auswirkungen und Folgen der Lösungen von Nationalrat und Ständerat 
 
Die Teilbesteuerung der Dividenden auf qualifizierten Beteiligungen des Privatver-
mögens zu einem Satz von 50% (NR) oder 60% (SR) geht über die zur wirtschaftli-
chen Doppelbelastung gebotene Milderung hinaus, sofern man sich dabei auf die 
Ergebnisse der ERU-Kommission stützt. Die Kommission kam zum Ergebnis, dass 
ein Teilbesteuerungssatz von 60% für Dividenden und für Verkaufserlöse für Beteili-
gungen des Privatvermögens angemessen wäre, um die wirtschaftliche Doppelbelas-
tung abzuschaffen; der Bundesrat hat deshalb, bei Fehlen von kompensatorischen 
Massnahmen, einen Satz von 80% als vernünftig erachtet. 
 
Die vom NR und vom SR vorgeschlagenen Milderungen verstärken die Ungleichbe-
handlung zwischen Kapitalgesellschaften und Personenunternehmungen und wür-
den somit die Personenunternehmungen veranlassen, sich als Kapitalgesellschaften 
zu konstituieren. Eine solche Situation läuft dem Ziel zuwider, eine rechtsformneutra-
le Besteuerung anzustreben. Ein tiefer Dividendenbesteuerungssatz in der Höhe von 
50% oder 60% würde ausserdem für Aktionär-Unternehmer von personenbezogenen 
Kapitalgesellschaften (insbesondere KMU) Anreize schaffen, auf einen AHV-
pflichtigen Lohn zu verzichten und stattdessen einen steuerlich günstigeren Dividen-
denbezug vorzuziehen125. Ein solches Verhalten könnte bei der AHV-Kasse zu Fi-
nanzierungsproblemen führen, wie Sie dies ebenfalls bereits aufgezeigt haben. Per-
sonenunternehmungen und Selbständigerwerbende, welche darauf verzichten, sich 
als AG zu konstituieren, wären benachteiligt, da die Einkommenssteuer höher ist als 
die Gewinnsteuer und sie überdies noch AHV-Beiträge leisten müssten. Hingegen 
würden die Dividenden nur teilweise besteuert. Im Ergebnis würde dies zu einer Un-
gleichbehandlung von Personenunternehmungen und Kapitalgesellschaften führen, 
was dem Ziel der Rechtsformneutralität zuwider läuft. 
 
125 Die Notiz der ESTV vom 18. Mai 2006 zu Handen der WAK-SR führt dies aus. Gemäss Ziffer 3.3. 
dieser Notiz besteht die Tendenz, auf einen AHV-pflichtigen Lohn zu verzichten, grundsätzlich für 
Besteuerungssätze unterhalb von 70%. Die Darstellung in Ziffer 4.1 der Notiz vom 15. September 
2006 zu Handen der WAK-NR erlaubt überdies die Schlussfolgerung, dass bei einem Steuersatz 
von 50% und in Anbetracht der Bundes- und Kantonssteuersätze, der Unternehmer für Gewinne 
über 100'000 CHF die Gewinnausschüttung vorziehen dürfte. Diese Tendenz existiert ebenfalls bei 
einem Steuersatz von 60%, sofern der Grenzsteuersatz für Vermögen kleiner als 0,3% ist. Der 
Kippeffekt hängt also von den erwirtschafteten Gewinnen der Gesellschaft und den kantonalen 
Steuersätzen ab, insbesondere jenen der Vermögenssteuer. In ihrer Notiz vom 24. November 
2006 ist die ESTV schliesslich zum Ergebnis gelangt, dass der Kippeffekt bei einer 
Teilbesteuerung zwischen 50% und 75% stattfindet.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 111
 
 
Für Beteiligungen im Geschäftsvermögen schlagen NR und SR ein Teilbesteue-
rungsmass von 50% vor. Dies geht freilich über die Vorschläge der ERU hinaus, die 
ein Teilbesteuerungsmass von 60% für angemessen hielt, um die wirtschaftliche 
Doppelbelastung zu eliminieren126. Diese zusätzliche Milderung könnte auch unter 
dem Aspekt der Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit 
in Frage gestellt werden. Indem der NR für Dividenden des Privatvermögens und des 
Geschäftvermögens den selben Satz vorsieht, hält er in einem gewissen Masse eine 
Ungleichbehandlung aufrecht, da Kapitalgewinne im Privatvermögen im Gegensatz 
zu Kapitalgewinnen im Geschäftsvermögen komplett steuerfrei sind. Die Besteue-
rung der Veräusserungserlöse bei Beteiligungen aus dem Geschäftsvermögen wird 
zwar gemildert, auf der anderen Seite sehen die Bestimmungen betreffend die Kor-
rekturmassnahmen zur Steuerfreiheit der Kapitalgewinne im Privatvermögen, wie 
etwa die Vorschriften über die indirekte Teilliquidation127, die Transponierung und 
den Quasiwertschriftenhandel128, solch restriktive Anwendungsvoraussetzungen vor, 
dass damit beinahe eine komplette Steuerbefreiung von Veräusserungserlösen bei 
Beteiligungen im Privatvermögen erreicht wird. 
 
Die vorgeschlagenen Lösungen würden übrigens die Ungleichbehandlung zum un-
beweglichen Vermögen verstärken, bei welchem sowohl die Einkommen wie auch 
die Veräusserungsgewinne (bei den Kantonen) besteuert werden. Die Vorschläge 
würden ausserdem eine neue Ungleichheit bezüglich allen anderen Einkünften aus 
beweglichem Vermögen schaffen, welche vollständig steuerbar bleiben. Würde die 
Milderung auf qualifizierte Beteiligungen beschränkt, würde dies Grossaktionäre im 
Vergleich zu Kleinaktionären bevorteilen, wobei die Ungleichbehandlung gegenüber 
anderen Einkommensarten ein wenig gemindert würde. 
 
Wie Sie anlässlich der Sitzung vom 9. November 2006 erwähnt haben und wie es 
auch aus den zusätzlichen Unterlagen der ESTV vom 13. November 2006 hervor-
geht129, soll mit einer Teilbesteuerung der Dividenden zu 50% eine Finanzierungs-
neutralität bei der Finanzierung einer Kapitalgesellschaft mit Fremdkapital und mit 
Aktienkapital erreicht werden. 
 
126 Der Vorschlag geht auch über die Schlussfolgerungen der ESTV hinaus, wenn man bei der 
Berechnung der Steuerlast, welche das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit belastet, 
die Sozialversicherungsabgaben mit berücksichtigt. 
127 Um eine indirekte Teilliquidation anzunehmen, muss nicht betriebsnotwendige Substanz, welche 
im Zeitpunkt des Verkaufs ausschüttungsfähig war, innerhalb von fünf Jahren unter Mithilfe des 
Verkäufers ausgeschüttet werden. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, wird ausserdem 
einzig die ausgeschüttete Substanz, nicht der ganze Verkaufserlös im Nachsteuerverfahren 
besteuert. Solche Voraussetzungen verkomplizieren für die Steuerbehörden die Überprüfung der 
Steuerbarkeit, und die Beschränkung der besteuerten Faktoren verkleinern die Tragweite der 
Bestimmung beträchtlich. 
128 Gemäss dem Vorschlag SR werden Gewinne aus dem Verkauf von Privatbeteiligungen nur dann 
als Einkommen einer selbständigen Erwerbstätigkeit betrachtet und somit der Bestimmung 
bezüglich dem Quasi-Wertschriftenhandels unterworfen, wenn der Verkaufserlös während zwei 
aufeinanderfolgenden Jahren mehr als CHF 500'000.-- beträgt und der Betrag der An- und 
Verkäufe während dieser zwei Jahren mindestens vier mal dem Wert der Vermögensbeteiligungen 
entspricht, welche der Steuerpflichtige zu Beginn des Steuerjahres besass. Verkaufsverluste 
könnten überdies unbeschränkt an die Kapitalgewinne angerechnet werden während einzig die 
Beteiligungen, welche weniger als vier Jahre gehalten wurden, besteuert werden könnten. (Der 
Vorschlag des NR sieht keinen minimalen Verkaufserlös vor, ist also milder als der Vorschlag des 
SR). 
129 Gemäss Ihrer Zusatznotiz vom 24. November 2006 wird hingegen die Finanzierungsneutralität mit 
Fremdkapital oder mit Aktienausgabe bei einem Teilbesteuerungssatz von 35% bis 60% erreicht.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 112
 
 
Auf Grund der vorangehenden Überlegungen ist somit zu prüfen, ob die Annäherung 
an eine Finanzierungsneutralität von Kapitalgesellschaften die nachteiligen Folgen 
rechtfertigen kann, welche durch die aufgezählten verstärkten Ungleichheiten verur-
sacht werden. 
 
4.3.2 
Finanzierungsneutralität 
 
Der Kapitalgesellschaft (wie übrigens auch der Personenunternehmung) stehen 
mehrere Finanzierungswege offen, welche aber unterschiedliche steuerliche Folgen 
nach sich ziehen. Sie kann sich finanzieren mit Fremdkapital (Bankkredit oder Darle-
hen des Unternehmers), mit Eigenkapital, nämlich mittels Thesaurierung der erzielten 
Gewinne (Selbstfinanzierung) oder mittels Ausgabe von Aktien. Die Finanzierung 
durch Fremdkapital und mittels Selbstfinanzierung ist steuerlich vorteilhaft. Die Ge-
sellschaft, welche das Fremdkapital wählt, kann die Schuldzinsen auf dem aufge-
nommenen Kapital von ihrem Gewinn abziehen und so den Steuerbetrag entspre-
chend reduzieren. Im Falle eines Unternehmerdarlehens ist die Finanzierung für den 
Unternehmer steuerlich teurer, da die durch die Schuldnergesellschaft überwiesenen 
Zinsen bei ihm als Einkommen behandelt werden müssen. Die Finanzierung mittels 
Thesaurierung der erzielten Gewinne (Selbstfinanzierung) zieht an sich keine steuer-
lichen Folgen nach sich, da sie aus der Verwendung der erwirtschafteten Gewinne 
stammt; weil die Gewinnsteuer tief ist, bietet diese Finanzierungsart Vorteile130. Die 
Anteilsfinanzierung mit Wiederausschüttung der Gewinne ist aus steuerlicher Sicht 
unvorteilhaft, weil sie der wirtschaftlichen Doppelbelastung unterliegt. Die von der 
Gesellschaft auf dem eingebrachten Aktienkapital des Unternehmer-Investors erziel-
ten Gewinne unterstehen der Gewinnsteuer. Die dann in Form von Dividenden ver-
teilten Gewinne (nach Gewinnsteuer) werden ihrerseits beim Teilhaber besteuert; sie 
unterliegen zusammen mit dem übrigen Einkommen einem progressiven Tarif (beim 
Bund). Angesichts dieser Umstände tendiert heute der Unternehmer-Investor dazu, 
seinen Finanzierungsbedarf mit Fremdkapital oder mittels Selbstfinanzierung zu de-
cken. 
 
Gemäss den Darlegungen anlässlich der Sitzung vom 9. November 2006 und dem 
versandten Dokument der ESTV vom 13. November 2006 würde die Tatsache, dass 
je nach gewähltem Finanzierungsweg der Kapitalgesellschaft unterschiedliche Steu-
erfolgen resultieren, eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots zu Lasten der 
Kapitalgesellschaften darstellen. Eine Teilbesteuerung der ausgeschütteten Dividen-
den zu einem Satz von 50% würde es erlauben, diese Ungleichheit teilweise aus-
zugleichen, indem die Steuerbelastung bei Finanzierung durch Aktienausgabe an 
diejenige angenähert würde, welche die mit Fremdkapital finanzierte Gesellschaft 
belastet131. Eine solche Massnahme würde den Unternehmer-Investor, welcher neu-
es Kapital benötigt, dazu anregen, eher den Finanzierungsweg via Aktienkapital (mit 
Gewinnausschüttung in Form von Dividenden) zu wählen und so auf Fremdkapital zu 
verzichten. 
 
 
130 Die Gewinnthesaurierung erhöht zwar den Wert der Gesellschaft. Dies bleibt jedoch steuerlich oft 
ohne Folgen, weil die Steuerfreiheit der Kapitalgewinne im Privatvermögen dafür sorgt, dass die 
Veräusserung der Gesellschaft steuerfrei über die Bühne geht. 
131 Die vollständige Finanzierungsneutralität – unter Einschluss der Selbstfinanzierung – würde eine 
Besteuerung der Kapitalgewinne im Privatvermögen erfordern, was jedoch stark kritisiert worden 
war.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 113
 
An einem Umlenkungseffekt, verursacht durch die Teilbesteuerung der Dividenden, 
zweifeln wir nicht. Unserer Meinung nach können die Finanzierungswege juristisch 
als unterschiedliche Tatbestände betrachtet werden, an welche der Gesetzgeber un-
terschiedliche Folgen knüpfen kann. Der Gesellschaft und dem Unternehmer-
Investor ist es juristisch frei gestellt, diejenige Finanzierungsart zu wählen, welche für 
sie bzw. für ihn am vorteilhaftesten ist. De facto sind sie jedoch gehalten, denjenigen 
Finanzierungsweg zu wählen, welcher ihnen in Anbetracht der Situation der Gesell-
schaft effektiv offen steht: Der Zugang zu Fremdkapital (Bank) hängt beispielsweise 
von den Risiken ab, welche die Gesellschaft für den Geldgeber darstellt. Der Selbst-
finanzierungsanteil hängt von der Höhe des erwirtschafteten Cash-flows ab. Das be-
deutet, dass die Vor- und Nachteile der Finanzierungsarten nicht hauptsächlich von 
der Besteuerung abhängen, sondern von anderen Fakten, welche der Struktur des 
Unternehmens inne wohnen. Folglich sind wir der Meinung, dass das Gleichbehand-
lungsgebot den Gesetzgeber nicht dazu verpflichtet, eine steuerliche Gleichbehand-
lung zwischen der Finanzierung durch Fremdkapital und der Finanzierung durch Ak-
tienkapital vorzusehen, unter Vorbehalt jedoch von Überbesteuerung und Willkür. 
Das schliesst hingegen nicht aus, dass es triftige Gründe geben kann, eine solche 
Gleichbehandlung vorzusehen. 
 
In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden, dass das Gleichbehand-
lungsgebot eine Gleichbehandlung in gleichen Fällen verlangt, aber keine Gleichbe-
handlung in ungleichen Fällen. Die Rechtsformneutralität fällt ebenfalls unter diesen 
Grundsatz (siehe Ziff. 1.3 hievor). Es ist gemeinhin anerkannt, dass das Steuerrecht 
nicht so ausgestaltet werden soll, dass es Rechtsinstituten des Privatrechts zuwider 
läuft132. Somit ist es nicht zulässig, Steueranreize vorzusehen, welche eine vom Pri-
vatrecht vorgesehene Rechtsform in der Praxis illusorisch machen würden. 
 
Anlässlich der Sitzung vom vergangenen 9. November haben Sie die Notwendigkeit 
einer finanzierungsneutralen Dividendenbesteuerungsstruktur damit gerechtfertigt, 
dass sie auf lange Sicht das Wirtschaftswachstum begünstigen würde133: Wird die 
Finanzierung mittels Aktienausgabe vorteilhafter, so werden umso mehr Dividenden 
ausgeschüttet und in wirtschaftlich rentable Gesellschaften oder Branchen rein-
vestiert. 
 
Dieser Wachstumsmechanismus ist diskutabel. Hierzu bringt auch die Botschaft des 
Bundesrates übrigens eine gewisse Zurückhaltung zum Ausdruck. Zwar erwähnt der 
Bundesrat, dass – wenn die Gewinnausschüttungen der KMU zunehmen –, diese 
Gewinne via Kapitalmarkt rentabler in andere Unternehmen investiert werden könn-
ten und somit einen Wirtschaftswachstumseffekt hätten. Er schwächt diese Aussage 
aber mit der Präzisierung ab, dass sich dieser Effekt nur einstellt, wenn die fraglichen 
Gewinne nicht privat konsumiert werden. Entgegen den Behauptungen in Ihren zu-
sätzlichen Unterlagen vom vergangenen 24. November fügt der Bundesrat überdies 
an, es sei, selbst wenn die Dividenden ausgeschüttet würden, nicht sicher, ob sie in 
rentable Branchen investiert würden – also z.B. in die Start-up Unternehmen, welche 
Sie anführen. So kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Unternehmer-Investor 
seine Gewinne lieber in die Entwicklung seiner Gesellschaft oder in sichere Bran-
chen investiert. Die Botschaft relativiert ebenfalls die Wachstumseffekte, welche von 
grösseren Kapitalgesellschaften ausgehen, da die Leitung solcher Gesellschaften 
 
132 Siehe Thomas Koller, Privatrecht und Steuerrecht, Stämpfli & Cie AG, Bern, 1993, S. 394ff.; 
Botschaft vom 13. Juni 2000 zum Fusionsgesetz, BBl 2000 4337, Ziff. 1.3.9.2. 
133 Dieses Wachstum manifestiert sich namentlich in einem Anstieg des BIP, des Konsums und der 
Löhne.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 114
 
manchmal die Thesaurierung nicht aus steuerlichen Gründen wählt, sondern um sich 
der Kontrolle der anderen Aktionäre entziehen zu können134. Das vorgeschlagene 
Mittel scheint uns deshalb nicht genügend spezifisch. Die Teilbesteuerung der Divi-
denden zu einem ermässigten Satz kann zwar sicherlich die Dividendenausschüt-
tung anregen, hingegen vermag sie die Verwendung dieser Dividenden nicht zu be-
einflussen. So hängt das vorgeschlagene Mittel allzu sehr von den Reaktionen des 
Investors ab, welche den intendierten Zweck der Massnahme unterlaufen können, 
als dass von ihm ein bedeutender Einfluss auf das Wachstum ausgehen könnte. Un-
serer Meinung nach müssten Massnahmen zur Investitionsförderung in innovative 
oder rentable Unternehmen gezielter auf das zu erreichende Ziel ausgerichtet sein. 
In Anbetracht dieser Erörterung scheint uns der Wachstumseffekt, welcher durch die 
Reinvestition ausgeschütteter Gewinne in wirtschaftlich rentable Sektoren ermöglicht 
werden könnte bis zu einem gewissen Grad eher hypothetisch. 
 
 
4.3.3 
Prüfung der Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Lösungen 
 
Ausgehend vom Grundsatz, dass für die finanzierungsneutrale Steuerstruktur135 
hauptsächlich wirtschaftpolitische Gründe angeführt werden (da nach unserer Mei-
nung keine rechtlich unzulässige Ungleichbehandlung vorliegt), muss die Prüfung der 
Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Massnahmen folgende Fragen beant-
worten: 
 
a) Sieht die Verfassung ein «Wirtschaftswachstum» als Ziel vor? 
b) Kann man dieses Ziel mit steuerlichen Massnahmen erreichen und darf man ak-
zeptieren, dass man sich damit von den Steuergrundsätzen der Gleichbehand-
lung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entfernt? 
 
Einführend soll daran erinnert werden, dass die Verfolgung von ausserfiskalischen 
Zielen mittels Instrumenten des Steuerrechts an sich problematisch ist; solche Mittel 
können zugelassen werden, wenn dies die Verfassung wie z.B. in Artikel 111 Absät-
ze 3 und 4 BV ausdrücklich vorsieht. Keine Bestimmung der Verfassung sieht hinge-
gen ein «Wirtschaftswachstums»-Ziel vor. Artikel 94 BV, welchen Sie anlässlich der 
Sitzung vom vergangenen 9. November erwähnt haben, ist eine allgemeine Bestim-
mung, welche von Bund und Kantonen ausschliesslich verlangt, günstige Rahmen-
bedingungen für die Wirtschaft zu schaffen und auf diese Weise das Wirtschaft-
wachstum zu begünstigen. Eine solche Bestimmung kann teilweise auch mit steuer-
lich günstigen Rahmenbedingungen für Gesellschaften konkretisiert werden, etwa 
durch einen tiefen Gewinnbesteuerungstarif für alle Gesellschaften. 
 
Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich der Gesetzgeber vom Gleich-
behandlungsgebot entfernt. Die Doktrin billigt dies, sofern den vorgeschlagenen 
Massnahmen triftige Gründe zugrunde liegen und sie das Verhältnismässigkeitsprin-
zip beachten136. Das Wirtschaftswachstum kann ein solch triftiger Grund sein. Das 
Verhältnismässigkeitsprinzip beruht auf den drei Grundsätzen, nämlich Gebot der 
Eignung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn137. Das 
 
134 Botschaft vom 22. Juni 2005 zum Bundesgesetz über die Verbesserung der steuerlichen 
Rahmenbedingungen für unternehmerische Tätigkeiten und Investitionen (BBl 2005 4733, Ziff. 
1.7.3.1). 
135 Die Finanzierungsneutralität bezieht sich hier ausschliesslich auf Fremdkapital und Aktienausgabe. 
136 Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Stämpfli Verlag AG, Bern, 1999, S. 397ff. 
137 Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2. Aufl., Stämpfli & Cie AG, Bern, 1994, Ziffer 5.2.1.2.

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VPB/JAAC/GAAC 2008 115
 
Eignungsgebot verlangt, dass mit dem gewählten Mittel das Ziel erreicht werden 
kann; ist es nicht geeignet, so liegt der Grund meistens darin, dass ein anderes Ziel 
als das genannte erreicht werden will. Das Notwendigkeitsgebot verlangt, dass der 
Gesetzgeber unter den verschiedenen zur Zielerreichung geeigneten Mitteln dasjeni-
ge wählt, welches die privaten Interessen am wenigsten verletzt. Schlussendlich wird 
mit dem Gebot der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn die Schwere der Auswir-
kungen des gewählten Mittels auf die Situation des Bürgers abgewogen gegen das 
zu erwartende Resultat aus Sicht des öffentlichen Interesses. Es geht also darum zu 
prüfen, wie schwer sich die Massnahme bei ihrer Realisation auswirkt. 
 
Auf Grund der Überlegungen der vorherigen Ziffer muss man annehmen, dass die 
Annäherung an eine finanzierungsneutrale Besteuerung auf dem Weg einer Teilbe-
steuerung der Dividenden zu einem tiefen Satz kaum als adäquates Mittel zur Förde-
rung des Wirtschaftswachstums betrachtet werden kann, welches übrigens in der 
Verfassung nicht ausdrücklich als Ziel figuriert. Damit ist die Massnahme zur Zieler-
reichung umso weniger notwendig. 
 
Da die vorgeschlagene Massnahme, d.h. eine Besteuerung, die sich einer Finanzie-
rungsneutralität annähert, den Grundsätzen des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht 
genügend entspricht, erlaubt sie unserer Meinung nach kaum, die zahlreichen Un-
gleichbehandlungen zu rechtfertigen, welche ihre Umsetzung nach sich ziehen wür-
de und welche in der Ziff. 4.3.1. beschrieben wurden. Den Lösungen des SR und des 
NR können wir deshalb keine Verfassungsmässigkeit bescheinigen. 
Nach den letzten Modellrechnungen der ESTV wäre indessen die Gleichbehandlung 
zwischen der Steuerlast der Dividenden, welche der Anteilseigner erfährt, und der 
Steuerlast von Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit (inkl. Sozialversiche-
rungen) mit einem Teilbesteuerungssatz der Dividenden zwischen 60% und 90% er-
reicht, ohne dass eine Besteuerung der Gewinne bei Veräusserungen aus dem Pri-
vatvermögen notwendig wäre. Der Satz würde zwischen 50% und 80% variieren, 
wenn man bei der Berechnung der Steuerlast des Selbständigerwerbenden die Sozi-
alversicherungen ausser Acht lassen würde138. 
 
Die neuen Annahmen, auf Grund welcher man zu diesen Sätzen gelangte, wie übri-
gens auch die Notwendigkeit ihrer Berücksichtigung sowie ihre Auswirkungen auf die 
Berechnung wurden nicht oder nur geringfügig erklärt; auch wurden die Auswirkun-
gen dieser Sätze auf die Grenzsteuerbelastungen nicht aufgezeigt. Es scheint uns 
folglich schwierig, ein Urteil über die Richtigkeit der neu getroffenen Annahmen und 
folglich auch der neu errechneten Sätze abzugeben. Sollten sich aber diese neuen 
Annahmen als wirklichkeitsnäher erweisen als jene, welche die ERU-Kommission 
ihren Berechnungen zu Grunde legte und denen das EFD folgte und welche 
schliesslich auch vom Bundesrat als massgebend erachtet wurden, so könnte in Be-
tracht gezogen werden, dass ein Satz von 60% noch zum Ziel hat, die Doppelbelas-
tung aufzuheben, selbstverständlich vorausgesetzt, dass seine Anwendung keine 
markante Unterbesteuerung nach sich zieht. In diesem Zusammenhang soll daran 
erinnert werden, dass die Doppelbelastung nur dann eine Überbesteuerung zur Fol-
ge hat, wenn der Unternehmer einen grossen Teil seiner Gewinne ausschüttet; an-
sonsten ist er im Verhältnis zum Selbständigerwerbenden oder einem Teilhaber einer 
Personenunternehmung nicht benachteiligt, weshalb die Anwendung eines tiefen 
Besteuerungssatzes in zahlreichen Fällen eine Unterbesteuerung nach sich ziehen 
könnte. 
 
138 Wie bereits in der FN 4 erwähnt sind wir der Meinung, dass die Sozialversicherungen ebenfalls in 
die Berechnung einfliessen müssen.

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VPB/JAAC/GAAC 2008 116
 
 
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Antworten auf die gestellten Fragen 
 
Aufgrund der dargelegten Feststellungen nehmen wir zuerst zur Frage der Ziff. 3.6 
Stellung, bevor wir Ihre erste Frage beantworten. Ausserdem ändern wir die 
Reihenfolge der gestellten Fragen. 
 
1. Welche Gesichtspunkte sind bei der Festsetzung einer maximalen Grenze für die 
Milderung 
der 
wirtschaftlichen 
Doppelbelastung 
im 
Hinblick 
auf 
die 
verfassungsmässigen Anforderungen in Betracht zu ziehen? 
 
Die Frage der Verfassungsmässigkeit der Massnahmen zur Milderung der wirtschaft-
lichen Doppelbelastung kann nicht isoliert geprüft werden. Es ist das gesamte Steu-
ersystem in Betracht zu ziehen, um feststellen zu können, ob eine bestimmte Mass-
nahme vor dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung und dem Grundsatz der 
Besteuerung nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit standhält. 
 
Schon das geltende Steuersystem enthält eine rechtsungleiche Behandlung, welche 
sowohl in der Lehre wie auch in der Rechtsprechung beanstandet wird. Der Gestal-
tungsspielraum des Gesetzgebers, der eine Teilbesteuerung der Dividenden einfüh-
ren und gleichzeitig an der Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne festhalten will, ist 
daher begrenzt. Die Milderung (der wirtschaftlichen Doppelbelastung) darf die auf der 
Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne beruhende rechtsungleiche Behandlung nicht 
ohne zwingende Gründe und in unverhältnismässiger Weise ausdehnen. 
 
Unter rechtlichen Gesichtspunkten ist sodann zu berücksichtigen, dass die wirt-
schaftliche Doppelbelastung nicht zwingend zu einer rechtsungleichen Behandlung 
führt. So ist der Aktionär nur dann gegenüber einem Selbständigerwerbenden be-
nachteiligt, wenn er den grösseren Teil des Gewinnes (70% oder mehr) ausschüttet. 
Ausserdem stellt eine unterschiedliche steuerliche Behandlung je nach Finanzie-
rungsart der Kapitalgesellschaft für sich selbst keine Ungleichbehandlung dar, vor-
behaltlich der Fälle von Überbesteuerung. Der Gesetzgeber hat deshalb bei der 
Ausarbeitung gesetzlicher Massnahmen darauf zu achten, dass die Entlastung nicht 
ohne stichhaltige Begründung eine Kategorie von Steuerpflichtigen gegenüber ande-
ren begünstigt. 
 
Die Verfolgung ausserfiskalischer Ziele, wie das Wirtschaftswachstum, mittels steuer-
rechtlichen Instrumenten ist bereits an sich problematisch und muss grundsätzlich 
auf einer verfassungsmässigen Grundlage beruhen. Eine erhöhte Ungleichbehand-
lung zwischen den verschiedenen Gesellschaftsformen oder bezüglich anderer Ein-
kommensarten könnte an sich zulässig sein, selbst ohne verfassungsrechtliche 
Grundlage, sofern die geplanten Massnahmen ein gewichtiges Ziel verfolgen und 
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten (Grundsätze der Eignung, der 
Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Wie bereits unter Ziff. 
4.3 dargelegt, ist eine finanzierungsneutrale Besteuerung über eine sehr tiefe Teilbe-
steuerung der Dividenden unserer Meinung nach schwerlich geeignet, das Ziel des 
Wirtschaftswachstums zu erreichen, und sie rechtfertigt somit weder eine schwer-
wiegende Ungleichbehandlung gegenüber den Personenunternehmungen noch ge-
genüber anderen Einkommensarten. Ein solches System widerspräche dem Idealziel 
einer rechtsformneutralen Besteuerung und wäre gekennzeichnet durch eine stos-
sende Ungleichheit der steuerlichen Behandlung von Beteiligungen im Vergleich zu 
anderen Einkommensarten.

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VPB/JAAC/GAAC 2008 117
 
Die beschlossenen Korrektive zur Steuerfreiheit privater Kapitalgewinne sind bei der 
Festlegung des zulässigen Teilbesteuerungsmasses ebenfalls von Bedeutung. 
 
Es ist schliesslich zu berücksichtigen, dass die vom Bundesrat wie auch von NR und 
SR vorgeschlagenen Massnahmen durch eine vorteilhafte Besteuerung der Dividen-
den vor allem auf eine Entlastung der Kapitalgesellschaften und ihrer bedeutenden 
Investoren abzielen139; daraus resultiert eine rechtsungleiche Behandlung gegenüber 
allen anderen Steuerpflichtigen, deren Einkünfte nach dem Grundsatz der Reinein-
kommensbesteuerung erfasst werden. Das Gesetzesprojekt sollte deshalb ergänzt 
werden durch Massnahmen zur milderen Besteuerung natürlicher Personen, die kei-
ne Investoren sind. Die Festlegung des Teilbesteuerungsmasses muss auch diesen 
Personen Rechnung tragen, so dass sie nicht ohne sachliche Gründe benachteiligt 
werden. 
 
 
2. Ist mit Rücksicht darauf, dass ein (hinsichtlich Rechtsform und Finanzierung) 
steuerlich neutrales System grundsätzlich die Besteuerung privater Kapitalgewinne 
verlangen würde, die Einführung einer Teilbesteuerung von Dividenden mit dem 
Gleichbehandlungsgebot und mit dem Grundsatz der Gleichmässigkeit der Besteue-
rung sowie mit dem Leistungsfähigkeitsprinzip vereinbar, auch wenn die genannte 
Kompensation (durch eine Kapitalgewinnsteuer) ausbleibt? 
 
Eine Teilbesteuerung von Dividenden in dieser Form ist möglich, solange die Entlas-
tung nicht eine Gruppe von Steuerzahlern ohne stichhaltige Gründe und in unver-
hältnismässiger Weise bevorteilt. 
 
Aufgrund der Darlegungen in Ziff. 4.2. erscheint eine Teilbesteuerung von 80% von 
sämtlichen Dividenden aus dem Privatvermögen, begleitet von angemessenen Re-
gelungen im Bereich des Quasiwertschriftenhandels, der indirekten Teilliquidation 
und der Transponierung, als mit der Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV vereinbar, ob-
wohl dadurch der Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung und der Besteuerung 
nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit im Sinne von Art. 127 BV re-
lativiert wird. Die Teilbesteuerung erlaubt es nämlich, wenigstens in einem gewissen 
Masse, gegen die Überbesteuerung vorzugehen und gleichzeitig die mittlere Grenz-
steuerbelastung der Kapitalgesellschaften in einem annehmbaren Verhältnis zur 
Grenzsteuerbelastung der Personengesellschaften aufrecht zu erhalten. Die Un-
gleichbehandlung gegenüber anderen Gesellschaftsformen und anderen Einkommen 
ist überdies durch die angebrachten Korrektive bei der Steuerbefreiung privater Kapi-
talgewinne beschränkt. 
 
Stützt man sich auf die Untersuchungen der ERU-Kommission, welche vom Bundes-
rat übernommen wurden, so geht ein System mit Teilbesteuerung der Dividenden 
aus qualifizierten Beteiligungen des Privatvermögens zu einem Satz von 50% oder 
60%, ohne (teilweise) Besteuerung der privaten Kapitalgewinne, klar über die in der 
Botschaft des Bundesrates anvisierten Ziele hinaus, da damit ein Wirtschaftswachs-
tum mittels Annäherung an die Finanzierungsneutralität gefördert werden soll. U.E. 
handelt es sich dabei um ein wirtschaftspolitisches Mittel, welches Kapitalgesell-
schaften dazu anregt, sich via Aktienausgabe zu finanzieren und eine Umwandlung 
von Personenunternehmungen in Aktiengesellschaften fördert. Damit werden klar 
Investor-Aktionäre bevorteilt, zum Nachteil der Gesellschafter von Personenunter-
 
139 Es ist auch zu berücksichtigen, dass punktuelle Milderungen auch für Personenunternehmungen 
und für Selbständigerwerbende vorgesehen sind.

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VPB/JAAC/GAAC 2008 118
 
nehmungen, der Selbständigerwerbenden und der übrigen Einkommensarten. Aus 
den unter Ziff. 4.3.3. erläuterten Gründen scheint uns die daraus erwachsende Be-
vorzugung unverhältnismässig. 
 
Kommt man auf das von der ERU-Kommission entwickelte Konzept zurück, so muss 
man zugestehen, dass die vom SR und vom NR formulierten Vorschläge ein Annhä-
hern an die Finanzierungsneutralität erlauben, sich aber gleichzeitig vom Ziel der 
Rechtsformneutralität entfernen. Nach unserer Meinung muss das Ziel der Finanzie-
rungsneutralität jedoch im Zusammenhang mit der Rechtsformneutralität betrachtet 
werden, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht zu werden. 
 
Wie wir schon zu Beginn des Textes angemerkt haben, verfügt der Gesetzgeber bei 
der Festsetzung des Satzes der Teilbesteuerung jedoch über einen Ermessensspiel-
raum. Wenn man sich auf die Schlussfolgerungen der ERU und die Erläuterungen 
der Keuschnigg-Studie stützt, so betrachten wir einen Teilbesteuerungssatz von 50% 
oder 60%, so wie vorgeschlagen ohne Korrekturmassnahmen, als nicht mehr verfas-
sungsmässig. Es ist für uns jedoch schwierig, abstrakt eine Grenze zu ziehen, aus-
serhalb welcher die Massnahmen zur Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelas-
tung ohne Einführung von Korrekturmassnahmen wie die Besteuerung der privaten 
Kapitalgewinne nicht mehr zulässig wären. Gemäss den Berechnungen der ESTV 
veranlasst eine Teilbesteuerung zwischen 60% und 70% die Unternehmer-
Investoren dazu, auf den Bezug eines Lohns zu verzichten und stattdessen die Ge-
winnausschüttung vorzuziehen. Somit könnte die Zulässigkeit eines Teilbesteue-
rungssatzes von 70% in Erwägung gezogen werden. Das Modell 3, welches das 
EFD in die Vernehmlassung gab, sah eine Teilbesteuerung von 70% vor; um eine 
Unterbesteuerung zu vermeiden, war die Teilbesteuerung jedoch davon abhängig, 
dass die ausgeschütteten Gewinne vorab mit mindestens 15% besteuert wurden. 
Ohne Korrekturmassnahmen würde uns ein solcher Teilbesteuerungssatz hingegen 
ebenfalls diskutabel erscheinen. 
 
Wenn es sich hingegen, wie wir schon unter Ziff. 4.3.3. erwähnt haben, erweisen 
sollte, dass die Annahmen der ERU-Kommission für die Bestimmung der Teilbesteu-
erungssätze nicht genügend repräsentativ sind, und dass die von der ESTV getroffe-
nen Annahmen der Realität besser entsprechen, so könnte aus diesen Hypothesen 
ein Teilbesteuerungssatz in der Bandbreite zwischen 90% bis 60%140 abgeleitet wer-
den. Ein Satz von 60% könnte selbstredend nur dann gutgeheissen werden, solange 
seine Anwendung keine schwerwiegenden Unterbesteuerungen nach sich zieht. 
 
 
3. Muss die Milderung oder Beseitigung der wirtschaftlichen Doppelbelastung mittels 
Teilbesteuerung aus verfassungsrechtlichen Gründen zwangsläufig mit einer Be-
steuerung der Kapitalgewinne aus der Veräusserung beweglichen Privatvermögens 
einher gehen? 
 
Wie wir in diesem Gutachten schon mehrfach erläutert haben, ist eine Besteuerung 
der Kapitalgewinne nicht absolut notwendig. Werden aber die Kapitalgewinne weiter-
hin nicht besteuert, so steht dem Gesetzgeber, der eine Teilbesteuerung der Divi-
denden aus Privatvermögen einführen möchte, dafür ein beschränkter Spielraum 
 
140 Unseres Erachtens müssen die Sozialversicherungen bei der Berechnung der Steuerbelastung 
des Selbständigerwerbenden berücksichtigt werden; ein Satz von 50% wäre aus unserer Sicht 
nicht vertretbar.

Avis de droit / Gutachten 
 
VPB/JAAC/GAAC 2008 119
 
offen. In Bezug auf die Gründe für diese Beschränkung und deren Ausmass sei auf 
die Antworten zu den Fragen 1 und 2 hievor verwiesen. 
 
 
4. Muss ein Teil der Milderung oder Beseitigung der wirtschaftlichen Doppelbelas-
tung mittels Teilbesteuerung aus verfassungsrechtlichen Gründen mit einer Besteue-
rung der Kapitalgewinne aus der Veräusserung beweglichen Privatvermögens kom-
pensiert werden? 
 
Für diese Frage gehen wir von einem Beispiel aus: Bei einer Teilbesteuerung (der 
Dividenden) von 50% wären bloss 30% oder 20% des Gewinnes aus der Veräusse-
rung von Beteiligungen des Privatvermögens steuerbar. 
 
Ein solcher Vorschlag würde die Situation sicherlich ein wenig berichtigen und die 
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit besser berücksichtigen. Dennoch bliebe der Vor-
schlag insofern diskutabel, als er nicht nur die Ungleichbehandlung mit dem Ge-
schäftsvermögen (eine weitergehende Milderung der Beteiligungen im Geschäfts-
vermögen wäre wegen der bereits bestehenden, gewichtigen Ungleichbehandlung 
mit den anderen Einkommen nicht in Betracht zu ziehen) beibehielte, sondern auch 
mit den Einkommen anderer Art. Würde ein solches System eingeführt, stellte sich 
überdies das Problem der Verträglichkeit eines solchen Teilbesteuerungssystems mit 
den verabschiedeten Bestimmungen über die indirekte Teilliquidation und die Trans-
ponierung sowie mit der vorgeschlagenen Regelung des Quasiwertschriftenhandels. 
Man müsste sich fragen, welche Bestimmungen in welchem Fall anzuwenden wären; 
diese Problematik würde sich übrigens auch dann stellen, wenn die Milderung kom-
plett mit einer Besteuerung der privaten Kapitalgewinne kompensiert würde. 
 
Da auf Grund der vorhandenen Daten keine diesbezüglichen Berechnungen erarbei-
tet wurden, können wir uns zu diesen Vorschlägen kaum verbindlich äussern. Wir 
schätzen jedoch, dass eine Teilbesteuerung der Dividenden im Umfang von 50% 
durch eine Besteuerung der Kapitalgewinne des Privatvermögens in gleichem Um-
fang kompensiert werden müsste. Dies umso mehr, als die Bestimmungen zur 
Transponierung, zur indirekten Teilliquidation und zum Quasiwertschriftenhandel, in 
Anbetracht der sehr restriktiven Anwendungsvoraussetzungen, die bereits beschlos-
sen wurden oder noch beraten werden, wahrscheinlich kaum je angewendet werden.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 2008.4 - La constitutionalité d'une imposition partielle des dividendes de la fortune
privée, avis de droit du 29 novembre 2006
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2008
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