ch_vb · JAAC 64.144 · 2000-02-16 · de


JAAC 64.144
Arrêt de la Cour eur. DH du 16 février 2000, affaire
Amann c / Suisse, Recueil des arrêts et décisions 2000
Arrêt Amann. Ecoute d’un entretien téléphonique, établissement d’une
fiche destinée à assurer la protection de l’Etat et conservation de celle-ci
dans le fichier du Ministère public de la Confédération, en 1981.
Art. 8 CEDH. Droit au respect de la vie privée et de la correspondance.
Ecoute téléphonique.
- Etant donné que l’écoute d’un entretien téléphonique représente
une ingérence grave, la base légale doit être formulée de manière
particulièrement claire et détaillée.
- Dans le cas présent, ce n’était pas le requérant lui-même qui était
la personne surveillée; il a été contrôlé par hasard, en qualité de
participant nécessaire d’une conversation avec une personne dont le
raccordement téléphonique était, lui, surveillé en application de l’art. 66
al. 1bis PPF (surveillance du raccordement téléphonique de tierces
personnes). Etant donné que la loi ne règle pas le cas de participants
à une conversation qui sont entendus par hasard et, en particulier, ne
contient aucune disposition pour la protection de ces derniers, il y a lieu
de conclure à une violation de l’art. 8 CEDH.
Etablissement et conservation d’une fiche.
- La notion de «vie privée» englobe également des données sur les
activités professionnelles ou commerciales d’un individu.
- Ingérence dans la vie privée du fait de la conservation d’une fiche. Le
fait que la fiche ne contenait aucune donnée sensible, qu’elle n’a causé
au requérant aucun inconvénient et que, selon toute probabilité, elle
n’avait jamais été consultée par des tiers, ne joue en l’espèce aucun rôle.
- Absence de prévisibilité de l’ingérence. Au moment de la confection
de la fiche, aucune loi ne mentionnait l’existence d’un fichier destiné
à assurer la protection de l’Etat. Les directives du Conseil fédéral
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du 16 mars 1981 applicables au traitement des données personnelles
dans l’administration fédérale, publiées dans la Feuille fédérale, ne
contenaient que quelques principes généraux et ne pouvaient donc
servir de base légale.
- Défaut de base légale en ce qui concerne également la conservation
de la fiche, dès lors que la loi (en particulier l’art. 66 al. 1ter PPF),
prévoyait, tant avant l’affaire dite «des fiches» qu’après 1990, que les
données qui ne sont plus nécessaires ou plus utilisées devaient être
détruites.
Art. 13 CEDH. Droit à un recours effectif.
Aucune violation de cette disposition, étant donné que le requérant
avait été en mesure de consulter sa fiche et de faire valoir devant le TF,
par la voie de l’action de droit administratif, des violations éventuelles
de la CEDH.
Urteil Amann. Abhörung eines Telefongesprächs, Anlegung einer
Staatsschutz-Fiche sowie Aufbewahrung derselben auf Anordnung der
Bundesanwaltschaft im Jahre 1981.
Art. 8 EMRK. Anspruch auf Achtung des Privatlebens und der
Korrespondenz.
Telefonabhörung.
- Da die Telefonabhörung einen schweren Eingriff darstellt, muss die
gesetzliche Grundlage besonders klar und detailliert formuliert sein.
- Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer selbst nicht
überwachte Person, sondern zufälliger, notwendiger Gesprächspartner
einer Person, deren Telefonanschluss gemäss Art. 66 Abs. 1bis BStP
(Überwachung des Fernmeldeanschlusses von Drittpersonen)
überwacht wurde. Da das Gesetz den Fall des zufällig abgehörten
Gesprächspartners nicht regelt und insbesondere keine Bestimmungen
zu dessen Schutz enthält, lag eine Verletzung von Art. 8 EMRK vor.
Anlegung und Aufbewahrung einer Fiche.
- Der Begriff des Privatlebens umfasst auch Angaben über die berufliche
oder geschäftliche Tätigkeit einer Person.
- Eingriff in das Privatleben durch Anlegung der Fiche. Es spielte
keine Rolle, dass die Fiche keine sensiblen Daten beinhaltet hatte, dem
Beschwerdeführer aufgrund der Fiche keinerlei Nachteile erwachsen
waren und Dritte diese höchstwahrscheinlich nie konsultiert hatten.
- Fehlende Vorhersehbarkeit des Eingriffs. Im Zeitpunkt der Anfertigung
der Fiche wurde die Existenz einer Staatsschutzkartei in keinem Gesetz
erwähnt. Die im Bundesblatt veröffentlichten Richtlinien für die
Bearbeitung von Personendaten in der Bundesverwaltung vom 16. März
1981 enthielten lediglich einzelne allgemeine Prinzipien und konnten
daher nicht als gesetzliche Grundlage dienen.
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- Fehlen der gesetzlichen Grundlage auch bezüglich der Aufbewahrung
der Fiche. Massgebend war, dass das Gesetz (insbesondere Art. 66
Abs. 1ter BStP) sowohl vor der so genannten «Fichen-Affäre» als auch
nach 1990 vorsah, dass Daten, die nicht mehr notwendig sind oder nicht
mehr benötigt werden, zu vernichten sind.
Art. 13 EMRK. Recht auf eine wirksame Beschwerde.
Keine Verletzung dieser Bestimmung, da der Beschwerdeführer Einsicht
in seine Fiche erhalten hatte und allfällige Verletzungen der EMRK mit
verwaltungsrechtlicher Klage vor BGer geltend machen konnte.
Sentenza Amann. Ascolto di una conversazione telefonica, allestimento
di una scheda destinata ad assicurare la protezione dello Stato e
conservazione di tale scheda nello schedario del Ministero pubblico
della Confederazione nell’anno 1981.
Art. 8 CEDU. Diritto al rispetto della vita privata e della
corrispondenza.
Ascolto telefonico.
- Dato che l’ascolto delle conversazioni telefoniche costituisce
un’ingerenza grave, la base legale deve essere formulata in modo
particolarmente chiaro e dettagliato.
- Nella fattispecie, la persona sorvegliata non era il ricorrente; egli è
stato controllato per caso in quanto partecipante ad una conversazione
con una persona il cui collegamento telefonico era invece sorvegliato
in applicazione dell’art. 66 cpv. 1bis PP (sorveglianza del collegamento
telefonico di terze persone). Poiché la legge non regola il caso di
partecipanti a una conversazione che vengono ascoltati per caso e, in
particolare, non vi è alcuna disposizione per la loro protezione, vi è
stata una violazione dell’art. 8 CEDU.
Allestimento e conservazione di una scheda.
- La nozione di «vita privata» concerne anche i dati sulle attività private
o commerciali di un individuo.
Ingerenza nella sfera privata a seguito della conservazione di una
scheda. Il fatto che la scheda non conteneva alcun dato sensibile,
che non abbia causato inconvenienti al ricorrente e che, con ogni
probabilità, non sia mai stata consultata da terzi, non ha alcuna
importanza nella fattispecie.
- Ingerenza non prevedibile. Al momento dell’allestimento della scheda
non vi era una legge che menzionasse l’esistenza di uno schedario
destinato ad assicurare la protezione dello Stato. Le direttive del
Consiglio federale del 16 marzo 1981 applicabili ai dati personali
nell’amministrazione federale e pubblicate nel Foglio federale,
contenevano solo alcuni principi generali e non potevano quindi essere
utilizzate quali basi legali.
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- Assenza di base legale anche per quanto riguarda la conservazione
della scheda, visto che la legge (in particolare l’art. 66 cpv. 1ter PP)
prevedeva, sia prima del cosiddetto caso delle schedature che dopo il
1990, che i dati non più necessari o non più utilizzati dovevano essere
distrutti.
Art. 13 CEDU. Diritto a un ricorso effettivo.
Non vi è violazione di questa disposizione, poiché il richiedente era
stato in grado di consultare la sua scheda e di far valere davanti al
TF, attraverso la via dell’azione di diritto amministrativo, eventuali
violazioni della CEDU.
Le requérant est un homme d’affaires qui importait en Suisse, au début
des années 80, des appareils dépilatoires dont il faisait la publicité dans
des magazines. Le 12 octobre 1981, une femme téléphona au requérant
de l’ambassade alors soviétique à Berne pour lui commander un appareil
dépilatoire «Perma Tweez». Cet appel téléphonique fut intercepté par le
Ministère public de la Confédération, lequel demanda une enquête à la police
du canton de Zurich. Le rapport établi par celle-ci indiquait que le requérant
faisait le commerce d’aérosols et précisait que Perma Tweez était un appareil
dépilatoire à pile. Sur la base de ces indications, le Ministère public rédigea, pour
son fichier destiné à assurer la protection de l’Etat, une fiche sur le requérant.
En 1990, le public eut vent de l’existence du fichier du Ministère public et de
nombreuses personnes, parmi lesquelles le requérant, demandèrent à consulter
leur fiche. Diverses lois relatives à l’accès aux documents de la Confédération et
au traitement de ces derniers furent alors promulguées. Le 12 septembre 1990,
le Préposé spécial aux documents de la Confédération établis pour assurer la
protection de l’Etat («le préposé spécial») transmit au requérant une photocopie
de sa fiche, sur laquelle deux passages avaient été caviardés. Elle contenait les
informations suivantes :
«de la part du service des renseignements de Zurich : A. identifié comme
personne contact auprès de l’ambassade soviétique d’après (…). A. fait du
commerce de différentes sortes avec la société Air-spray-System. Annexes :
extrait du registre du commerce et prospectus (…).»
Le premier passage caviardé masquait les initiales des noms des officiers de
la police fédérale qui avaient eu connaissance des renseignements figurant
sur la fiche. L’autre passage supprimé avait trait à une mesure de surveillance
technique ordonnée à l’encontre d’un tiers. Malgré la demande du requérant, la
divulgation des passages caviardés fut refusée par le préposé spécial.
Le 26 octobre 1991, le requérant saisit le Département fédéral des finances
d’une demande en réparation, laquelle fut rejetée par décision du 18 janvier
1992. Le 9 mars 1992, le requérant saisit le Tribunal fédéral (TF) d’une action
de droit administratif, sollicitant de la Confédération une réparation d’un
montant de 5 000 francs suisses pour avoir été irrégulièrement fiché auprès
du Ministère public. Il demanda aussi que son dossier et sa fiche fussent
immédiatement versés aux Archives fédérales auxquelles interdiction devait être
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faite d’en dresser copie. Il requit également d’ordonner aux Archives fédérales de
verrouiller les informations le concernant et de n’en communiquer aucune sans
son accord.
La représentante de la Confédération indiqua que « quelqu’un » de l’ambassade
alors soviétique étant surveillé, à chaque appel téléphonique, les deux
interlocuteurs étaient identifiés et une fiche établie sur ces personnes. Par
ailleurs, un rapport d’écoute téléphonique était rédigé. A cet égard, la plupart
desdits rapports avaient été détruits ou entreposés dans des sacs ; elle ne
savait pas si le rapport d’écoute téléphonique concernant le requérant avait
été détruit ou non. Selon les indications que lui avait fournies le préposé spécial,
les rapports n’étaient pas classés et il faudrait environ cinq personnes et un an de
travail pour prendre connaissance du contenu de tous les sacs existant encore.
Par un arrêt du 14 septembre 1994, le TF débouta le requérant de toutes ses
conclusions. Le requérant adressa à la Commission européenne des droits de
l’homme (ci-après: la Commission) une requête pour violation des art. 8 et 13 de
la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101). La Commission a déféré l’affaire à la Cour
européenne des droits de l’homme (ci-après: la Cour).
En 1996, la fiche du requérant fut retirée du fichier central et transférée aux
Archives fédérales, où nul ne pourra la consulter pendant cinquante ans.
EN DROIT
I. Sur la violation ALLéGUéE de l’art. 8 CEDH quant à l’interception
de l’APPEL téléphonique du 12 octobre 1981
43. Le requérant se plaint de ce que l’interception de l’appel téléphonique
reçu d’une personne de l’ambassade alors soviétique à Berne a entraîné une
violation de l’art. 8 CEDH, libellé comme suit:
«1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile
et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit
que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une
mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale,
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à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à
la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale,
ou à la protection des droits et libertés d’autrui.»
A. Applicabilité de l’art. 8
44. La Cour rappelle que les appels téléphoniques reçus dans des locaux
privés ou professionnels sont compris dans les notions de «vie privée» et
de «correspondance» visées à l’art. 8 § 1 (arrêt Halford c / Royaume-Uni du
25 juin 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III, p. 1016, § 44). Ce point n’a
d’ailleurs pas prêté à controverse.
B. Observation de l’art. 8
1. Sur l’existence d’une ingérence
45. La Cour note qu’il n’est pas contesté que le Ministère public a intercepté
et enregistré un appel téléphonique reçu par le requérant le 12 octobre
1981 d’une personne de l’ambassade alors soviétique à Berne. Il y a donc
eu «ingérence d’une autorité publique», au sens de l’art. 8 § 2, dans l’exercice
d’un droit garanti au requérant par le § 1 de cette disposition (arrêt Kopp c /
Suisse du 25 mars 1998, Recueil 1998-II, p. 540, § 53[48]).
2. Justification de l’ingérence
46. Pareille ingérence méconnaît l’art. 8 sauf si, «prévue par la loi», elle
poursuit un ou des buts légitimes au regard du § 2 et, de surcroît, est
nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ces derniers.
a) L’ingérence était-elle «prévue par la loi»?
47. D’après le requérant, la base légale en droit suisse fait défaut. En
particulier, il affirme que la mesure litigieuse ne peut pas se fonder sur les
art. 66-72 de la loi fédérale sur la procédure pénale du 15 juin 1934 (PPF)[49],
le Gouvernement n’ayant produit aucun élément susceptible de prouver
qu’une poursuite pénale avait été ouverte contre un tiers ou que les autorités
s’étaient conformées à la procédure fixée par ces dispositions. A cet égard, il
souligne que l’allégation du Gouvernement selon laquelle les documents ne
seraient plus disponibles n’est pas crédible. En effet, il ressort du rapport de
la commission d’enquête parlementaire en charge d’instruire l’affaire dite des
fiches qu’il existe des listes relatives aux écoutes téléphoniques ordonnées
par le Ministère public puis exécutées par les PTT (Postes, téléphones et
télégraphes); par ailleurs, la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral
possède les registres dans lesquels sont consignées les autorisations délivrées
par son président; de surcroît, le Gouvernement ne peut prétendre qu’un
employé de l’ambassade alors soviétique à Berne était surveillé que s’il dispose
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de documents pour étayer cette affirmation; enfin, le fait que l’enregistrement
n’a pas été détruit «à l’issue de la procédure» (art. 66 al. 1ter PPF) démontre
qu’il n’y avait pas d’instruction au sens des art. 66 ss PPF.
Le requérant exprime l’avis que l’ensemble des lignes téléphoniques de
l’ambassade alors soviétique à Berne étaient écoutées de façon systématique,
en dehors de tout soupçon concret contre une personne déterminée et
d’une procédure judiciaire conforme à la loi. Selon lui, cette présomption
est confirmée par le fait qu’au cours de la procédure devant les autorités
suisses, celles-ci ont expressément mentionné les termes «informations de
contre-espionnage». En outre, les enquêtes de la Commission d’enquête
parlementaire en charge d’instruire l’affaire dite des fiches ont démontré
que les organes de la police fédérale avaient surveillé les citoyennes et les
citoyens pendant des décennies sans autorisation de la part d’un tribunal. Or
l’art. 17 al. 3 PPF ne saurait fonder de tels procédés de la police politique.
Quant à l’arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service
de police du Ministère public fédéral[50], le requérant souligne que ce texte
contient des dispositions purement organisationnelles relatives aux différents
offices du Département fédéral de justice et de police et ne donne aucunement
pouvoir à ces derniers de s’ingérer dans des droits et libertés protégés par la
Convention; il ne peut dès lors être considéré comme une base légale adéquate.
Au demeurant, le requérant considère que ce texte n’est pas suffisamment
précis et accessible pour satisfaire à l’exigence de «prévisibilité» telle que
définie par la jurisprudence de la Cour.
48. Pour la Commission, la surveillance de l’entretien téléphonique du
requérant ne repose pas sur une base légale suffisante. En effet, l’arrêté du
Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police du Ministère
public fédéral est rédigé en termes trop généraux. Par ailleurs, il n’a pas été
démontré que la procédure prévue aux art. 66 ss PPF avait été suivie.
49. Le Gouvernement soutient que l’existence d’une base légale en droit suisse
ne fait aucun doute. A titre préliminaire, il indique que la mesure litigieuse a
été effectuée dans le cadre d’une surveillance décidée par le Ministère public
à l’encontre d’un collaborateur déterminé de l’ambassade alors soviétique à
Berne, en application de l’art. 66 al. 1bis PPF, et que le requérant n’était pas la
personne visée par la mise sur écoute, ni en qualité de suspect ni en qualité
de tiers (ce dernier étant la personne ayant commandé l’appareil dépilatoire);
le requérant a donc été enregistré «par hasard», en qualité de «participant
nécessaire».
Pour le Gouvernement, il importe peu de savoir si la mesure litigieuse a été
décidée dans le cadre d’une procédure pénale déjà engagée ou dans le but de
prévenir une infraction puisque l’art. 17 al. 3 (fondé sur l’art. 102 ch. 9 et 10 de
la Constitution fédérale du 29 mai 1874[51]) et l’art. 72 PPF ainsi que l’art. 1er
de l’arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police
du Ministère public fédéral constituent une base légale suffisante dans les
deux hypothèses. Il souligne que la Cour, dans une affaire similaire, a conclu
à l’existence d’une base légale en droit suisse (arrêt Kopp précité, p. 540-541,
§ 56-61).
La seule question décisive est celle de savoir si les garanties fixées par la
loi ont été respectées. A cet égard, le Gouvernement déclare que, dans
l’impossibilité d’avoir accès au dossier, il ne peut vérifier si l’approbation
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du président de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral requise par
l’art. 66bis PPF a été accordée. Sur la base du rapport établi par la commission
d’enquête parlementaire en charge d’instruire l’affaire dite des fiches[52], aux
termes duquel le président de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral
avait approuvé toutes les décisions du juge d’instruction, il suppose toutefois
que tel a été le cas en l’espèce.
50. La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle les mots
«prévue par la loi» imposent non seulement que la mesure incriminée ait
une base en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause: ainsi,
celle-ci doit être accessible au justiciable et prévisible (arrêt Kopp précité,
p. 540, § 55).
i. Existence d’une base légale en droit suisse
51. La question de savoir si cette condition se trouve remplie prête à
controverse, le Gouvernement soutenant que l’art. 17 al. 3 et l’art. 72 PPF
ainsi que l’art. 1er de l’arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le
Service de police du Ministère public fédéral[53] constituent une base légale
suffisante, ce que conteste le requérant.
52. La Cour rappelle qu’il incombe au premier chef aux autorités nationales,
et singulièrement aux tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne
(arrêts Kruslin c / France du 24 avril 1990, série A n° 176-A, p. 21-22, § 29 et
Kopp précité, p. 541, § 59). A cet égard, elle relève que dans son arrêt du
14 septembre 1994, le Tribunal fédéral a estimé qu’il n’était pas nécessaire
de rechercher si l’art. 17 al. 3 PPF et l’art. 1er de l’arrêté du Conseil fédéral
du 29 avril 1958 concernant le Service de police du Ministère public fédéral
étaient susceptibles de justifier l’atteinte à la personnalité alléguée par le
requérant. Par ailleurs, cette juridiction ne s’est exprimée qu’en des termes
très généraux sur l’art. 72 PPF, se limitant à rappeler qu’il était admissible de
recueillir des informations afin de prévenir des infractions contre l’Etat ou la
défense nationale lorsque des éléments donnaient à penser que les préparatifs
d’une telle infraction étaient en cours.
53. Il est vrai que la Cour s’est déjà prononcée sur la question de savoir si la loi
fédérale sur la procédure pénale constituait, en droit suisse, une base légale
suffisante en matière d’écoutes téléphoniques (arrêt Kopp précité, p. 540-541,
§ 56-61). A la différence de la présente affaire, toutefois, l’autorité alors saisie
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par M. Kopp (le Conseil fédéral) avait examiné de manière détaillée la question
de la légalité de la surveillance (ibidem, p. 533, § 31 b) et l’art. 72 PPF n’était
pas en cause.
54. En l’espèce, la Cour n’estime pas nécessaire de rechercher si l’interception
de l’appel téléphonique du 12 octobre 1981 reposait sur une base légale. En
effet, à supposer même que tel fût le cas, l’une des exigences découlant de
l’expression «prévue par la loi», en l’occurrence la prévisibilité, ne se trouve
pas réalisée.
ii. Qualité de la loi
55. La Cour rappelle que les mots «prévue par la loi» impliquent des
conditions qui vont au-delà de l’existence d’une base légale en droit interne et
exigent que celle-ci soit «accessible» et «prévisible».
56. Selon la jurisprudence constante de la Cour, une norme est «prévisible»
lorsqu’elle est rédigée avec assez de précision pour permettre à toute personne,
en s’entourant au besoin de conseils éclairés, de régler sa conduite (arrêt
Malone c / Royaume-Uni du 2 août 1984, série A n° 82, p. 31-32, § 66[54]). En
matière de mesures de surveillance secrète, la Cour a souligné l’importance de
ce concept en ces termes (ibidem, p. 32-33, § 67-68):
«La Cour rappelle qu’à ses yeux le membre de phrase «prévue par la loi» ne
se borne pas à renvoyer au droit interne, mais concerne aussi la qualité de la
 ; il la veut compatible avec la prééminence du droit, mentionnée dans le
préambule de la Convention (…). Il implique ainsi - et cela ressort de l’objet et du
but de l’article 8 - que le droit interne doit offrir une certaine protection contre
des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par le
paragraphe 1 (…). Or le danger d’arbitraire apparaît avec une netteté singulière
là où un pouvoir de l’exécutif s’exerce en secret (…)
(…) Puisque l’application de mesures de surveillance secrète des communications
échappe au contrôle des intéressés comme du public, la «loi» irait à l’encontre
de la prééminence du droit si le pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif
ne connaissait pas de limites. En conséquence, elle doit définir l’étendue et les
modalités d’exercice d’un tel pouvoir avec une netteté suffisante - compte tenu du
but légitime poursuivi - pour fournir à l’individu une protection adéquate contre
l’arbitraire.»
Elle a aussi précisé que «les écoutes et autres formes d’interception des
entretiens téléphoniques représentent une atteinte grave au respect de la
vie privée et de la correspondance. Partant, elles doivent se fonder sur une
«loi» d’une précision particulière. L’existence de règles claires et détaillées en
la matière apparaît indispensable, d’autant que les procédés techniques ne
cessent de se perfectionner» (arrêt Kopp précité, p. 542-543, § 72).
57. Il convient donc d’examiner la «qualité» des normes juridiques invoquées
en l’espèce.
58. La Cour relève d’abord que l’art. 1er de l’arrêté du Conseil fédéral du
29 avril 1958 concernant le Service de police du Ministère public fédéral,
aux termes duquel la police fédérale «assure le service des enquêtes et
des informations dans l’intérêt de la sûreté intérieure et extérieure de la
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Confédération» notamment par des mesures de «surveillance», ne contient
aucune indication relative aux personnes susceptibles de faire l’objet de telles
mesures, aux circonstances dans lesquelles celles-ci peuvent être ordonnées,
aux moyens à employer ou aux procédures à observer. Cette norme ne saurait
en conséquence être considérée comme suffisamment claire et détaillée pour
assurer une protection appropriée contre les ingérences des autorités dans le
droit du requérant au respect de sa vie privée et de sa correspondance.
59. Elle estime qu’il en est de même de l’art. 17 al. 3 PPF, rédigé en des termes
similaires.
60. Quant aux autres dispositions de la loi fédérale sur la procédure pénale,
elle observe que l’art. 66 définit les catégories de personnes susceptibles d’être
mises sur écoutes judiciaires ainsi que les circonstances dans lesquelles une
telle surveillance peut être ordonnée. Par ailleurs, les art. 66bis ss fixent la
procédure à suivre; ainsi, l’exécution de la mesure est limitée dans le temps et
soumise au contrôle d’un magistrat indépendant, en l’occurrence le président
de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral.
61. La Cour ne minimise nullement la valeur de ces garanties. Toutefois,
elle souligne que le Gouvernement n’a pas été en mesure d’établir que
les conditions d’application de l’art. 66 PPF avaient été respectées et les
mécanismes de protection prévus aux art. 66 ss PPF observés.
Elle relève en outre qu’au dire du Gouvernement, le requérant n’était pas la
personne visée par la mesure litigieuse, ni en qualité de suspect ou d’inculpé
ni en qualité de tiers présumé recevoir ou transmettre des informations à
un suspect ou un inculpé, mais a participé «par hasard» à une conversation
téléphonique enregistrée dans le cadre d’une surveillance dirigée contre un
collaborateur déterminé de l’ambassade alors soviétique à Berne.
Or la loi fédérale sur la procédure pénale vise avant tout la surveillance des
personnes suspectées ou inculpées d’un crime ou d’un délit (art. 66 al. 1 PPF),
voire les tiers présumés recevoir ou transmettre des informations à ces
dernières (art. 66 al. 1bis PPF), mais ne réglemente pas de façon détaillée
le cas des interlocuteurs écoutés «par hasard», en qualité de «participants
nécessaires» à une conversation téléphonique enregistrée par les autorités
en application de ces dispositions. En particulier, la loi ne précise pas les
précautions à prendre à leur égard.
62. La Cour conclut que l’ingérence ne saurait passer pour «prévue par la loi»
puisque le droit suisse n’indique pas avec assez de clarté l’étendue et les
modalités d’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités dans le domaine
considéré.
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Il s’ensuit qu’il y a eu violation de l’art. 8 CEDH en ce qui concerne
l’enregistrement de l’appel téléphonique reçu par le requérant le 12 octobre
1981 d’une personne de l’ambassade alors soviétique à Berne.
b) Finalité et nécessité de l’ingérence
63. Eu égard à la conclusion qui précède, la Cour n’estime pas nécessaire
d’examiner le respect des autres exigences du § 2 de l’art. 8.
II. Sur la violation alléguée de l’art. 8 CEDH quant à
l’établissement d’une fiche et sa conservation dans le fichier de
la confédération
64. Le requérant se plaint de ce que l’établissement d’une fiche le concernant,
à la suite de l’interception de l’appel téléphonique reçu d’une personne de
l’ambassade alors soviétique à Berne, et sa conservation dans le fichier de la
Confédération, ont entraîné une violation de l’art. 8 CEDH.
A. Applicabilité de l’art. 8
65. La Cour rappelle que la mémorisation de données relatives à la «vie
privée» d’un individu entre dans le champ d’application de l’art. 8 § 1 (arrêt
Leander c / Suède du 26 mars 1987, série A n° 116, p. 22, § 48).
A cet égard, elle souligne que le terme «vie privée» ne doit pas être interprété
de façon restrictive. En particulier, le respect de la vie privée englobe le droit
pour l’individu de nouer et développer des relations avec ses semblables;
de surcroît, aucune raison de principe ne permet d’exclure les activités
professionnelles ou commerciales de la notion de «vie privée» (arrêts Niemietz
c / Allemagne du 16 décembre 1992, série A n° 251-B, p. 33-34, § 29 et Halford
précité, p. 1015-1016, § 42).
Cette interprétation extensive concorde avec celle de la Convention élaborée
au sein du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard
du traitement automatisé des données à caractère personnel du 28 janvier
1981, entrée en vigueur le 1er octobre 1985[55], dont le but est «de garantir,
sur le territoire de chaque partie, à toute personne physique (…) le respect
de ses droits et libertés fondamentaux, et notamment de son droit à la vie
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privée, à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel
la concernant» (art. 1), ces dernières étant définies comme «toute information
concernant une personne physique identifiée ou identifiable» (art. 2).
66. En l’espèce, la Cour relève qu’une fiche a été établie concernant le
requérant, sur laquelle il a été indiqué que ce dernier était un «contact auprès
de l’ambassade russe» et faisait «du commerce de différentes sortes avec la
société [A.]»
67. Pour la Cour, il s’agit là sans contredit de données relatives à la «vie
privée» du requérant et l’art. 8 trouve en conséquence à s’appliquer à ce grief
également.
B. Observation de l’art. 8
1. Sur l’existence d’une ingérence
68. Pour le Gouvernement, la question de savoir s’il y a eu «ingérence» au sens
de l’art. 8 CEDH demeure posée, puisque «la fiche ne contenait aucun élément
sensible en rapport avec la vie privée du requérant», que ce dernier «n’a subi
aucun inconvénient du fait de l’établissement et de la conservation de la fiche»
et que celle-ci n’a «très probablement jamais été consultée par des tiers».
69. La Cour rappelle que la mémorisation par une autorité publique de
données relatives à la vie privée d’un individu constitue une ingérence au
sens de l’art. 8. L’utilisation ultérieure des informations mémorisées importe
peu (voir, mutatis mutandis, arrêts Leander précité, p. 22, § 48, et Kopp précité,
p. 540, § 53).
70. En l’espèce, la Cour relève qu’une fiche contenant des données relatives à
la vie privée du requérant a été établie par le Ministère public, puis conservée
dans le fichier de la Confédération. A cet égard, elle souligne qu’il ne lui
appartient pas de spéculer sur le caractère sensible ou non des éléments
recueillis ni sur les éventuels inconvénients subis par le requérant. Il lui
suffit de constater que des données relatives à la vie privée d’un particulier
ont été mémorisées par une autorité publique pour conclure qu’en l’espèce,
12

l’établissement et la conservation de la fiche litigieuse constituent une
ingérence, au sens de l’art. 8, dans le droit au respect de la vie privée du
requérant.
2. Justification de l’ingérence
71. Pareille ingérence méconnaît l’art. 8 sauf si, «prévue par la loi», elle
poursuit un ou des buts légitimes au regard du § 2 et, de surcroît, est
nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ces derniers.
a) L’ingérence était-elle «prévue par la loi»?
72. Selon le requérant, l’établissement et la conservation de la fiche le
concernant sont des mesures qui ne reposent pas sur une base légale.
En particulier, il affirme que l’art. 17 al. 3 PPF n’autorise pas la police
fédérale à consigner les résultats de ses mesures de surveillance. Quant
aux directives du Conseil fédéral du 16 mars 1981 applicables au traitement
des données personnelles dans l’administration fédérale[56], elles sont
destinées aux fonctionnaires de l’administration et il ne s’agit donc pas d’une
loi suffisamment claire et précise pour permettre aux citoyens de déterminer
leurs droits et obligations.
Il soutient que de surcroît, les autorités ne se sont pas conformées aux normes
en vigueur, puisque l’art. 66 al. 1ter PPF et le ch. 414 des directives du Conseil
fédéral du 16 mars 1981 applicables au traitement des données personnelles
dans l’administration fédérale exigeaient la destruction des enregistrements
ne s’avérant pas nécessaires pour l’exécution d’une enquête.
Enfin, il souligne que la législation entrée en vigueur au début des années 90,
après l’éclatement de l’affaire dite des fiches, ne prévoit pas la possibilité
d’engager une procédure judiciaire aux fins d’obtenir la destruction
d’une fiche. Ainsi, aux termes de l’arrêté fédéral du 9 octobre 1992 sur la
consultation des documents du Ministère public de la Confédération[57] et
de l’ordonnance du Conseil fédéral du 20 janvier 1993 sur la consultation
des documents du Ministère public de la Confédération[58], les fiches
sont conservées dans les archives fédérales et il est seulement loisible aux
justiciables d’y faire annoter une remarque lorsque le contenu en est contesté.
73. La Commission partage l’opinion du requérant. En particulier, elle estime
que les directives du Conseil fédéral du 16 mars 1981 applicables au traitement
des données personnelles dans l’administration fédérale ne sont pas assez
précises et se contentent de présupposer, sans en donner une elles-mêmes, une
base légale à la mémorisation d’informations.
74. Le Gouvernement soutient que l’ordre juridique suisse offre, compte tenu
«des particularités caractérisant les mesures secrètes dans le domaine de la
protection de la sécurité de l’Etat», une base légale suffisamment accessible et
prévisible.
Il est d’avis qu’avant 1990, les mesures litigieuses étaient principalement
fondées sur l’art. 17 al. 3 PPF et l’art. 1er de l’arrêté du Conseil fédéral du
29 avril 1958 concernant le Service de police du Ministère public fédéral, ces
13

dispositions étant concrétisées par les directives du Conseil fédéral du 16 mars
1981 applicables au traitement des données personnelles dans l’administration
fédérale. Il précise que ces directives ont été publiées dans la Feuille fédérale
(FF 1981 I 1314).
Il indique qu’après 1990, plusieurs textes ont été édictés en matière
de traitement et de consultation de documents contenant des données
personnelles, en particulier l’ordonnance du Conseil fédéral du 5 mars 1990
relative au traitement des documents de la Confédération établis pour assurer
la protection de l’Etat, l’arrêté fédéral du 9 octobre 1992 sur la consultation des
documents du Ministère public de la Confédération et l’ordonnance du Conseil
fédéral du 20 janvier 1993 sur la consultation des documents du Ministère
public de la Confédération.
i. L’établissement de la fiche
75. La Cour relève qu’en décembre 1981, date à laquelle fut établie la fiche
concernant le requérant, la loi fédérale sur la procédure pénale, l’arrêté du
Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police du Ministère
public fédéral et les directives du Conseil fédéral du 16 mars 1981 applicables
au traitement des données personnelles dans l’administration fédérale étaient
en vigueur. Toutefois, aucun de ces textes ne mentionnant expressément
l’existence d’un registre du Ministère public, la question pourrait se poser de
savoir si la rédaction de la fiche litigieuse reposait sur «une base légale en
droit suisse» et, dans l’affirmative, si cette dernière était «accessible» (arrêt
Leander précité, p. 23, § 51). A cet égard, elle observe en effet que les directives
du Conseil fédéral du 16 mars 1981 étaient avant tout destinées au personnel
de l’administration fédérale.
En l’espèce, cependant, elle n’estime pas nécessaire de se prononcer à ce sujet,
puisqu’à supposer même que l’établissement de la fiche, en décembre 1981, fût
fondé sur une base légale accessible, celle-ci n’était pas «prévisible».
76. La Cour a jugé ci-dessus (§ 58 et 59) que l’art. 17 al. 3 PPF et l’art. 1er de
l’arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police
du Ministère public fédéral étaient rédigés en termes trop généraux pour
satisfaire à l’exigence de prévisibilité en matière d’écoutes téléphoniques.
Pour les motifs déjà exposés, elle aboutit à la même conclusion concernant la
création de la fiche sur le requérant.
Quant aux directives du Conseil fédéral du 16 mars 1981 applicables au
traitement des données personnelles dans l’administration fédérale, elles
énoncent quelques principes généraux, par exemple que le «traitement de
données personnelles doit reposer sur une base légale» (ch. 411) ou que
les «données personnelles ne doivent être traitées que dans des buts bien
déterminés» (ch. 412), mais ne contiennent aucune indication appropriée
sur l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir conféré au Ministère
public de recueillir, enregistrer et conserver des informations; ainsi, elles ne
précisent pas les conditions d’établissement des fiches, les procédures à suivre,
les informations pouvant être mémorisées et les mentions éventuellement
interdites.
14

Ces directives, à l’instar de la loi fédérale sur la procédure pénale et l’arrêté
du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police du
Ministère public fédéral, ne sauraient en conséquence être considérées comme
suffisamment claires et détaillées pour assurer une protection adéquate contre
les ingérences des autorités dans le droit du requérant au respect de sa vie
privée.
77. L’établissement de la fiche concernant le requérant n’était donc pas «prévu
par la loi» au sens de l’art. 8 CEDH.
ii. La conservation de la fiche
78. La Cour souligne d’abord qu’il paraît douteux que la conservation d’une
fiche dont la création n’a pas été «prévue par la loi» puisse satisfaire à cette
exigence.
De surcroît, elle relève que le droit suisse et ce, tant avant qu’après 1990,
prévoit expressément la destruction des données qui ne s’avèrent plus
«nécessaires» ou sont devenues «inutiles» (art. 66 al. 1ter PPF, ch. 414 des
directives du Conseil fédéral du 16 mars 1981 applicables au traitement des
données personnelles dans l’administration fédérale et art. 7 de l’arrêté fédéral
du 9 octobre 1992 sur la consultation des documents du Ministère public de la
Confédération).
Or en l’espèce, les autorités n’ont pas détruit les renseignements mémorisés
lorsqu’il s’est avéré qu’aucune infraction n’était en cours de préparation,
comme le souligne le Tribunal fédéral dans son arrêt du 14 septembre 1994.
79. Pour ces motifs, la conservation de la fiche concernant le requérant n’était
pas «prévue par la loi» au sens de l’art. 8 CEDH.
80. La Cour conclut que tant l’établissement de la fiche litigieuse par le
Ministère public que la conservation de cette dernière dans le fichier de la
Confédération constituent des ingérences dans la vie privée du requérant
qui ne sauraient passer pour «prévues par la loi» puisque le droit suisse
n’indique pas avec assez de clarté l’étendue et les modalités d’exercice du
pouvoir d’appréciation des autorités dans le domaine considéré. Il s’ensuit
qu’il y a eu violation de l’art. 8 CEDH.
b) Finalité et nécessité de l’ingérence
81. Eu égard à la conclusion qui précède, la Cour n’estime pas nécessaire
d’examiner le respect des autres exigences du § 2 de l’art. 8.
III. Sur la violation alléguée de L’art. 13 CEDH
82. Le requérant allègue en outre une violation de l’art. 13 CEDH, ainsi libellé:
15

«Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (…) Convention ont
été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale,
alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans
l’exercice de leurs fonctions officielles.»
A. Sur l’exception préliminaire du Gouvernement
83. Le Gouvernement constate que dans son mémoire déposé le 11 mai 1999,
le requérant n’est pas revenu sur son grief relatif à l’art. 13 CEDH. Il estime
qu’en conséquence, il n’y a pas lieu d’examiner cette question.
84. La Cour relève que le requérant avait invoqué l’art. 13 CEDH devant la
Commission, que cette dernière a examiné ce grief dans son rapport établi le
20 mai 1998 et qu’invité devant la Cour à soumettre des mémoires portant sur
les questions soulevées par l’affaire, telle que retenue par la Commission, le
requérant a présenté des observations sur l’art. 13 dans son mémoire déposé le
14 juin 1999.
En conséquence, la Cour estime que le requérant n’a pas manifesté l’intention
de renoncer à invoquer devant elle la violation de l’art. 13 CEDH qu’il avait
alléguée devant la Commission.
Partant, l’exception préliminaire du Gouvernement ne saurait être retenue.
B. Sur le bien-fondé du grief
85. Le requérant se plaint de n’avoir pas disposé d’un «recours effectif»
puisque devant le Tribunal fédéral, il n’a pas eu la possibilité de soulever la
question du caractère licite ou non de l’écoute téléphonique, de l’établissement
de la fiche et de la conservation de cette dernière.
86. Selon la Commission, l’action de droit administratif intentée par le
requérant a constitué un recours effectif.
87. Le Gouvernement souscrit à cette thèse. Il souligne que le requérant, en
saisissant le Tribunal fédéral d’une action de droit administratif, a demandé
réparation de son tort moral mais aussi, à titre subsidiaire, la constatation du
caractère illicite de la fiche le concernant.
88. La Cour rappelle d’abord que dans une affaire issue d’une requête
individuelle, elle n’a pas pour tâche de contrôler dans l’abstrait une législation
ou une pratique contestée, mais doit autant que possible se limiter, sans
oublier le contexte général, à traiter les questions soulevées par le cas concret
dont elle se trouve saisie (arrêt Les saints monastères c / Grèce du 9 décembre
1994, série A n° 301-A, p. 30-31, § 55).
Elle rappelle ensuite que l’art. 13 CEDH impose d’accorder à tout individu qui
s’estime lésé par une mesure prétendument contraire à la CEDH un recours
devant une instance nationale aux fins de voir statuer sur son grief et, le
16

cas échéant, obtenir réparation (arrêt Leander précité, p. 29-30, § 77). Cette
disposition n’exige toutefois pas la certitude d’un résultat favorable (arrêt D. c /
Royaume-Uni du 2 mai 1997, Recueil 1997-III, p. 798, § 71).
89. En l’espèce, la Cour relève que le requérant a été en mesure de consulter
sa fiche dès qu’il en a fait la demande, en 1990, lorsque la population dans son
ensemble eut connaissance de l’existence du fichier du Ministère public. Elle
souligne en outre que le requérant a intenté une action de droit administratif
devant le Tribunal fédéral et qu’à cette occasion, il a été en mesure de se
plaindre de ce que la surveillance téléphonique et la rédaction de la fiche ne
reposaient pas sur une base légale, d’une part, et de l’absence de «recours
effectif» contre ces mesures, d’autre part. Elle note que le Tribunal fédéral
avait compétence pour se prononcer sur ces griefs et a procédé à leur examen;
à cet égard, elle rappelle que le seul fait que le requérant soit débouté de toutes
ses conclusions ne constitue pas en soi un élément suffisant pour juger du
caractère «effectif» ou non de l’action de droit administratif.
90. Le requérant a donc disposé, en droit suisse, d’un recours effectif pour
exposer les violations de la CEDH qu’il alléguait. Partant, il n’y a pas eu
violation de l’art. 13.
IV. SUR L’application de l’art. 41 CEDH
91. Aux termes de l’art. 41 CEDH,
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«Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles,
et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer
qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la
partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable.»
A. Dommage
92. Le requérant réclame 1 000 francs suisses (CHF) pour dommage moral et
ne sollicite aucune somme au titre du préjudice matériel.
93. Le Gouvernement est d’avis qu’en cas de constat de violation de la CEDH
par la Cour, le dommage moral serait suffisamment réparé par la publicité
donnée à l’arrêt.
94. La Cour juge le dommage moral suffisamment compensé par le constat des
violations de l’art. 8 CEDH.
B. Frais et dépens
95. Le requérant demande en outre 7 082,15 CHF au titre des frais et dépens
occasionnés par la procédure devant les organes de la CEDH.
96. Le Gouvernement se dit prêt à payer, à la lumière de l’ensemble des
circonstances de la présente affaire et des montants accordés par la Cour
dans d’autres requêtes dirigées contre la Suisse, 5 000 CHF.
97. La Cour estime que la demande relative aux frais et dépens est raisonnable
et considère qu’il y a lieu de l’accueillir en totalité.
C. Intérêts moratoires
98. Selon les informations dont dispose la Cour, le taux d’intérêt légal
applicable en Suisse à la date d’adoption du présent arrêt est de 5% l’an.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
1. Dit qu’il y a eu violation de l’art. 8 CEDH concernant l’interception de l’appel
téléphonique;
2. Dit qu’il y a eu violation de l’art. 8 CEDH concernant l’établissement et la
conservation de la fiche;
3. Rejette l’exception préliminaire du Gouvernement relative à l’art. 13 CEDH;
4. Dit qu’il n’y a pas eu violation de l’art. 13 CEDH;
5. Dit que le présent arrêt constitue en soi une satisfaction équitable suffisante
pour le dommage moral subi par le requérant;
6. Dit
a) que l’Etat défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, 7 082,15
francs suisses (sept mille quatre-vingt-deux francs et quinze centimes) pour
frais et dépens;
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b) que ce montant sera à majorer d’un intérêt simple de 5% l’an à compter de
l’expiration dudit délai et jusqu’au versement;
7. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.
[48] Voir JAAC 62.114.
[49] RS 312.0.
[50] RO 1958 273.
[51] Les dispositions pertinentes de la Constitution fédérale en vigueur à
l’époque des faits étaient rédigées comme suit:
[52] FF 1990 I 593 ss.
[53]2. Les recherches de la police judiciaire dans la poursuite des infractions
contre la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération (police
judiciaire).»
[54] Voir JAAC 48.92 p. 537.ss.
[55] Série des traités européens (STE) N° 108.
[56] FF 1981 I 1314 et JAAC 48 II p. 111 ss.
[57] RS 172.213.54.
[58] RS 172.213.541.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.144 - Arrêt de la Cour eur. DH du 16 février 2000, affaire Amann c / Suisse,
Recueil des arrêts et décisions 2000
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
Année
Anno
Band
64
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