ch_vb · 91.077 · 1992-03-02 · de


2. März 1992 
N
239
Leitbild der Geschäftsprüfungskommission
#ST# 91.308
Standesinitiative Jura
Ratifizierung des Uno-Uebereinkommens
über die Rechte des Kindes
Initiative du canton du Jura
Ratification de la Convention de I'ONU
sur les droits de l'enfant
Kategorie V, Art 68 GRN - Catégorie V, art 68 RCN
Frau Jeanprêtre unterbreitet im Namen der Kommission den
folgenden schriftlichen Bericht:
Am 16. August 1991 reichte der Regierungsrat des Kantons
Jura im Auftrag des jurassischen Kantonsparlamentes, ge-
stützt auf Artikel 93 Absatz 2 der Bundesverfassung, eine
Standesinitiative ein, welche verlangt, dass die Schweiz das
Uno-Uebereinkommen vom 20. November 1989 über die
Rechte des Kindes ratifiziert
Die Petitions- und Gewährleistungskommission des National-
rates, welcher dieses Geschäft zur Beratung zugewiesen
wurde, prüfte die Standesinitiative am 30. Oktober 1991. Sie
hält fest, dass das vom Kanton Jura vorgebrachte Anliegen be-
reits aufgegriffen wurde: Der Bundesrat hat am 10. April 1991
das Uebereinkommen unterzeichnet und wird den eidgenös-
sischen Räten 1992 eine Botschaft für dessen Ratifizierung un-
terbreiten. Sodann hat der Nationalrat eine Motion überwie-
sen, wonach der Bundesrat beauftragt wird, dem Parlament
die notwendigen Gesetzesrevisionen vorzulegen, die eine vor-
behaltlose Ratifizierung erlauben. Damit wird das Anliegen der
jurassischen Standesinitiative verwirklicht
Mme Jeanprêtre présente au nom de la commission le rap-
port écrit suivant:
Le 16 août 1991, à la demande du Parlement cantonal juras-
sien, le Gouvernement du canton du Jura a déposé, en se fon-
dant sur l'article 93,2e alinéa, de la Constitution fédérale, une
initiative demandant que la Suisse ratifie la Convention de
l'ONU sur les droits de l'enfant du 20 novembre 1989.
Chargée de l'examen préalable de cet objet, la Commission
des pétitions et de l'examen des constitutions cantonales du
Conseil national a donné un préavis le 30 octobre 1991. Elle
constate qu'il a déjà été tenu compte de l'exigence formulée
par le canton du Jura, en ce sens que le Conseil fédéral asigné
ladite Convention le 10 avril 1991 et qu'il soumettra aux Cham-
bres en 1992 un message en vue de la ratification de celle-ci.
En outre, le Conseil national a transmis une motion chargeant
le Conseil fédéral de soumettre au Parlement les révisions
législatives nécessaires à la ratification sans réserve de cette
convention. Suite a donc déjà été donnée à la demande du
canton du Jura
Antrag der Kommission
Die Kommission beantragt, die Initiative abzuschreiben.
Proposition de la commission
La commission propose de classer l'initiative.
Angenommen -Adopté
An den Ständerat -Au Conseil des Etats
#ST# 91.077
Leitbild
der Geschäftsprüfungskommission
des Nationalrates. Bericht
Lignes directrices
de la Commission de gestion
du Conseil national. Rapport
Kategorie V, Art. 68 GRN - Catégorie V, art. 68 RCN
Herr Tschuppert Karl unterbreitet im Namen der Kommission
den folgenden schriftlichen Bericht:
Die Anforderungen an die parlamentarische Oberaufsicht ha-
ben sich gewandelt Mit der Schaffung einer parlamentari-
schen Verwaltungskontrollstelle wird die Wirkung der Ge-
setze, Verordnungen und Verwaltungsakte überprüfbar; im
Nachgang zu den parlamentarischen Untersuchungen im
EJPD und im EMD soll die Kontrolle so verbessert werden,
dass sie eher in der Lage sein wird, öffentliches Vertrauen in
die Verwaltung zu schaffen.
Die Geschäftsprüfungskommission hat daher gemeinsam mit
der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates ihre bis-
herige Rolle und Wirksamkeit überprüft und sich ein Leitbild
für die künftige Arbeit gesetzt Wir informieren Sie heute über
unsere Ziele und die Mittel, mit denen wir die neuen Anforde-
rungen erfüllen wollen.
Während einer Versuchsperiode von zwei Jahren wollen wir
mit dem neuen Leitbild Erfahrungen sammeln. Wir müssen
dazu in einigen Punkten von organisatorischen Bestimmun-
gen im Reglement der Geschäftsprüfungskommissionen aus
dem Jahre 1972 abweichen.
Nach Rücksprache mildem Büro des Nationalratesverzichten
wir darauf, das Reglement schon heute abzuändern. Nach Ab-
schluss des Versuchs werden wir das Reglement anpassen
und dem Rat zur Genehmigung vorlegen. Vorläufig beantra-
gen wir Ihnen bloss, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen.
1. Einführung
Die Kontrollfunktion des Parlaments wird zurzeit durch zwei
Entwicklungen geprägt, die nebeneinander ablaufen:
- Angesichts der komplexen Probleme des modernen Staats
kann sich die Oberaufsicht nicht darin erschöpfen, nachzuprü-
fen, ob die Handlungen der Verwaltung korrekt und angemes-
sen sind; vielmehr muss sich die Kontrolle vermehrt auf die
Wirkungen staatlichen Handelns ausrichten. Aus dieser Sicht
ist danach zu fragen, ob der Staat seinen politischen Auftrag
erfüllt und ob die Verwaltung mit den getroffenen Massnah-
men die in der Gesetzgebung gesteckten Ziele erreicht
- Zugleich wachsen mit der Komplexität der Staatsaufgaben
die Macht der Verwaltung - und damit ein diffuses Misstrauen
in der Bevölkerung, das im Parlament den Ruf nach Verschär-
fung der Kontrollen begründet Die Oberaufsicht soll daher
mögliche Missbräuche staatlicher Macht verhindern oder be-
heben können. Hier lautet die Frage, wie wir Vertrauen durch
Kontrolle schaffen können.
Dem Spannungsfeld dieser Anforderungen entspricht auf der
einen Seite die kürzlich geschaffene parlamentarische Verwal-
tungskontrollstelle, die sich auf Wirkungsfragen spezialisieren
soll, auf der anderen Seite die geplante Verstärkung der In-
spektionsrechte einer Delegation der Geschäftsprüfungskom-
missionen, die vor allem Geheimbereiche der Verwaltung bes-
ser durchleuchten soll.
Die Aufgabe der Geschäftsprüfungskommissionen wird damit
zugleich ausgedehnt und vertieft: Von der blossen Vollzugs-
kontrolle - die annimmt, die Verwaltung sei durch Bundesge-
setze in ihrem Handeln weitgehend determiniert - dehnt sich
die Oberaufsicht auf die Ueberwachung von Verwaltungspro-
zessen aus, in denen staatliche Politik unterhalb der gesetzli-
chen Ebene ausqestaltet wird. Mit zunehmender Deleqation

Lignes directrices de la Commission de gestion
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2 mars 1992
wichtiger Entscheide erstreckt sich Verwaltungskontrolle auf
Konzepte, Grundsätze und Prioritäten im Verwaltungshan-
deln. Damit verliert die Kontrolle des Einzelfalls an Gewicht,
jene der Tendenzen und Prinzipien der Verwaltung gewinnt an
Bedeutung. Zugleich vertieft sich die Kontrolle, indem sie sich
kaum mehr mit der Selbstdarstellung der Verwaltung im Ge-
schäftsbericht des Bundesrates oder in Zusatzauskünften be-
gnügt, sondern versucht, sich durch Einsicht in Originalakten
und durch Befragungen von Beamten und Drittpersonen ein
selbständiges Bild der Verhältnisse zu verschaffen.
Dieser doppelten Anforderung wollen die Geschäftsprüfungs-
kommissionen in Zukunft mit Hilfe eines Leitbilds Rechnung
tragen. Die Grundzüge dieses Leitbilds und die wichtigsten
Neuerungen sollen hier dargestellt werden. Dabei werden die
folgenden Elemente hervorgehoben:
- Ziele und Grundsätze, die den Charakter der Oberaufsicht
prägen;
- Kriterien für die Steigerung der Qualität in der Kontrollarbeit;
- Die Ausrichtung der Arbeit auf Grundsätze;
-eine Arbeitsweise und Kommissionsstrukturen, die den
neuen Anforderungen gerecht werden;
- die Bereitstellung der erforderlichen personellen und finan-
ziellen Mittel.
2. Ziele und Grundsätze
2.1. Ziele
Die Kontrolle über Regierung und Verwaltung verfolgt ein drei-
faches Ziel.
- Sie verpflichtet den Bundesrat zur Verantwortung seiner Ent-
scheide vor dem Parlament;
- sie beurteilt Sinn und Folgen des Gesetzesvollzugs; und
- sie gibt den Anstoss zu einem Lernprozess über das künftige
Handeln von Bundesrat und Verwaltung.
Die Kontrolle über die Justiz bezieht sich in ähnlicher Weise
auf die eidgenössischen Gerichte, wahrt dabei aber deren
richterliche Unabhängigkeit
2.2. Grundsätze
Die Oberaufsicht des Parlaments ist geprägt durch eine Di-
stanz zu den Entscheidungs- und Aufsichtsfunktionen des
Bundesrates:
Parlamentarische Kontrolle erfolgt stufengerecht auf grund-
sätzlicher Ebene; Einzelfälle interessieren die Geschäftsprü-
fungskommissionen vor allem als Hinweise auf Tendenzen
der Verwaltung; sie dienen dazu, Lehren für die Zukunft zu ent-
wickeln.
Parlamentarische Kontrolle mündet nicht in Parlamentsent-
scheide zur Sache aus, sondern in ein Gespräch mit der Re-
gierung, aus dem jede Behörde Schlüsse für Entscheidungen
im eigenen Kompetenzbereich zieht Parlamentarische Kon-
trolle kann daher laufend stattfinden, ohne dass sie sich in die
Entscheidungskompetenzen der Regierung einmischt
Die parlamentarische Oberaufsicht prüft das Handeln von Re-
gierung und Verwaltung nach den gesetzlichen Grundsätzen
der
- Rechtmässigkeit;
- Zweckmässigkeit;
- Leistungsfähigkeit;
- Wirksamkeit
Hinzu kommt der Grundsatz der Verantwortlichkeit, der Regie-
rung und Verwaltung dazu verpflichtet, ihr Handeln überprüf-
bar zu gestalten.
3. Steigerung der Kontrollqualität
Die Geschäftsprüfungskommissionen fördern den Lernpro-
zess in der Verwaltung, indem sie dem Sachverstand der
Fachbereiche die demokratischen Gesichtspunkte und die
politische Gesamtschau gegenüberstellen.
Der Geschäftsbericht des Bundesrates muss diesem Anliegen
Rechnung tragen, indem er aus der Sicht des Bundesrates die
wichtigsten Bundesaufgaben hervorhebt und darstellt, wie-
weit dazu die Ziele der Legislaturplanung und die Jahresziele
der Departemente und Aemter erfüllt sind (Soll-lst-Vergleich).
Um die Qualität ihrer Kontrolle zu erhöhen, bilden die Ge-
schäftsprüfungskommissionen aus ihren Mitgliedern Sektio-
nen, die zwei unterschiedliche Betrachtungsweisen pflegen:
- Sektionen, die zusammenhängende Politikbereiche prüfen
(vertikale Betrachtungsweise). Sie befassen sich vornehmlich
mit dem Politikmanagement, indem sie Wirksamkeitskontrol-
len durchführen und den Lernprozess in der Verwaltung för-
dern.
- Sektionen, welche die Verwaltung als Ganzes im Ueberblick
erfassen (horizontale Betrachtungsweise). Sie pflegen im Ver-
kehr mit Bundesrat und Verwaltung die ganzheitliche Pro-
blemsicht, indem sie Fragen prüfen, die sich im Querschnitt
durch die ganze Verwaltung stellen.
Andererseits leisten die Geschäftsprüfungskommissionen ei-
nen Beitrag zur Sicherung des Vertrauens der Oeffentlichkeit
in die Verwaltung, indem sie in ausgewählten Bereichen ver-
schärfte Kontrollen durchführen und dafür, wo nötig, die Ge-
schäftsprüfungsdelegation einsetzen.
In ihren eigenen Reihen fördern die Geschäftsprüfungskom-
missionen die Reflexion über ihre Aufgabe und Wirkungs-
weise, indem sie eine Koordinationsgruppe beider Kommis-
sionen einsetzen, die die Kontrollarbeit plant und deren Er-
folge laufend beurteilt
Sie fördern die Professionalität ihrer Arbeit, indem sie sich da-
für besonders aus- und weiterbilden.
Schliesslich stärken die Geschäftsprüfungskommissionen die
öffentliche Wirksamkeit ihrer Tätigkeiten durch kontinuierliche
Medienarbeit:
- sie sorgen für die Behandlung ihrer Kontrollergebnisse in
den Räten;
- sie achten auf eine mediengerechte Präsentation ihrer Ar-
beit
4. Ausrichtung der Arbeit auf Grundsätze
Die Geschäftsprüfungskommissionen verfolgen bei ihrer Ar-
beit das Prinzip der systematischen Stichprobe.
Sie setzen Schwerpunkte in ihrem Arbeitsprogramm, vermei-
den dabei aber langfristig das Entstehen von Lücken inner-
halb der Kontrollen.
Kriterien der Schwerpunktbildung sind:
- das öffentliche Interesse an einem Kontrollthema;
-vermutete Schwächen und Mängel in Gesetzgebung oder
Verwaltungsvollzug;
- der Schutz der Verwaltung vor ungerechtfertigten Angriffen;
- die Prüfung der Wirksamkeit von Gesetzgebung und Voll-
zug; sowie die
- Nachkontrolle zu früheren Abklärungen.
Jeder Inspektionsbeschluss der beiden Kommissionen muss
auf der Grundlage des Leitbilds begründet werden.
5. Arbeitsweise
Die Geschäftsprüfungskommissionen erfüllen ihre Aufgabe in
den folgenden Formen:
- Prüfung des Geschäftsberichts;
-Evaluationen;
- Inspektionen;
- Untersuchungen derGeschäftsprüfungsdelegation;
- Dienststellenbesuche der Sektionen;
- Nachkontrollen;
- Behandlung von Aufsichtseingaben.
Zum Geschäftsbericht sind die Geschäftsprüfungskommis-
sionen vorberatende Kommission ihres Rats.
Evaluationen sind Aufgabenüberprüfungen, Vollzugs- und
Wirksamkeitskontrollen, die die Geschäftsprüfungskommis-
sionen mit Hilfe von wissenschaftlichen Untersuchungen der
parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vornehmen.
Inspektionen sind vertiefte Abklärungen, die die Kommissio-
nen selber (durch ihre Sektionen und mit Hilfe des Sekreta-
riats) durchführen.
Untersuchungen der Geschäftsprüfungsdelegation werden in
den Bereichen Nachrichtendienst und Staatsschutz sowie
dort durchgeführt, wo die Aufgabe der Geschäftsprüfungs-
kommissionen nur mit den Informationsrechten der Delega-
tion wahrgenommen werden kann.
Dienststellenbesuche der Sektionen dienen der Orientierung
der Sektionen durch die zuständige Amtsleitung.
Nachkontrollen prüfen, ob die Empfehlungen der Geschäfts-
prüfungskommissionen befolgt werden, allenfalls auch, ob
die gewünschten Wirkungen erzielt wurden.
Aufsichtseingaben werden als Hinweise auf mögliche Mängel
in der Verwaltung ausgewertet und selbständig oder in einer
der übrigen Formen der Kontrolle überprüft.

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Leitbild der Geschäftsprüfungskommission
Die Geschäftsprüfungskommissionen gliedern und planen
ihre Arbeit innerhalb dieser Kontrollformen und nach den
Grundsätzen ihres Leitbilds.
Sie setzen Prioritäten, erstellen Jahresprogramme und ent-
wickeln Arbeitsmethoden.
Die Gründlichkeit der Abklärungen hat dabei Vorrang vor der
Zahl gleichzeitiger Untersuchungen.
6. Struktur der Geschäftsprüfungskommissionen
Die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben, die zu prüfen sind, und
die Verschiedenartigkeit der Kontrollformen, die genutzt wer-
den sollen, macht es notwendig, dass die Arbeit der Ge-
schäftsprüfungskommissionen besser koordiniert und ge-
plant wird. Innerhalb des weiten Feldes möglicher Kontrollen
müssen ferner Prioritäten entwickelt werden.
Die Geschäftsprüfungskommissionen bilden dafür eine ge-
meinsame Koordinationsgruppe:
- Diese entwirft die Jahresprogramme zuhanden der beiden
Kommissionen;
- sie bereitet die laufende Selbstkontrolle der Geschäftsprü-
fungskommissionen über ihre Wirksamkeit vor;
- sie entwickelt das Leitbild aufgrund der Praxis weiter; und
- sie beaufsichtigt das Sekretariat und die parlamentarische
Verwaltungskontrollstelle.
Die Koordinationsgruppe zählt acht Mitglieder. Sie umfasst
neben dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten jeder Kom-
mission noch je zwei Sektionspräsidenten.
Die ständigen Sektionen werden der veränderten Aufgaben-
stellung der Geschäftsprüfungskommissionen angepasst:
Bekanntlich folgte die bisherige Gliederung der Kommissio-
nen im wesentlichen der Organisation der Bundesverwaltung:
Für jedes Departement wurde eine Sektion eingesetzt Damit
wurde die Kompetenzordnung der Verwaltung ins Parlament
hinein fortgesetzt Soll die parlamentarische Kontrolle jedoch
ein Gegengewicht zur Verwaltung setzen, muss sie nach eige-
nen Gesichtspunkten organisiert werden.
Massgeblich sind dafür zwei Fragen:
- Die Frage nach den Bundesaufgaben, die von der Verwal-
tung zu erfüllen sind (funktionale Ausrichtung auf Soll-Ist-Ver-
gleich).
- Die Frage nach den wiederkehrenden Problemen der Ver-
waltung als Ganzes, die unabhängig von den Bundesaufga-
ben in allen Bereichen ähnlich auftreten (Probleme der Füh-
rung, der Information, des Mitteleinsatzes und der Wirksam-
keit).
Daher bildet jede Geschäftsprüfungskommission für jede die-
ser beiden Fragen je vier ständige Sektionen.
Vier Sektionen befassen sich mit der Gesamtheit der Bundes-
aufgaben, die nach den Inhalten der Legislaturplanung geglie-
dert werden (vertikale Betrachtungsweise). Dadurch erlangt
jede dieser Sektionen einen Ueberblick über einen breiten Po-
litikbereich, der departementsübergreifende Zusammen-
hänge umfasst Die parlamentarische Fragestellung löst sich
damit von der verwaltungsinternen Kompetenzordnung und
richtet sich auf die Funktionen des Bundes aus.
Vorgesehen ist, folgende Themenbereiche zusammenzufas-
sen:
1. Staat und Behörden (institutionelle Fragen, Aussenpolitik,
Militär, Justiz)
2. Wirtschaftspolitik (einschliesslich Finanzhaushalt)
3. Leistungsstaatliche Aufgaben (Sozialversicherung, Ge-
sundheit, Energie, Umwelt, Verkehr....)
4. Kultur (Bildung, Wissenschaft, Forschung, Telekommuni-
kation ....)
Vier Sektionen teilen sich in jene Ablauf- und Strukturpro-
bleme, die erfahrungsgemäss in vielen Verwaltungsbereichen
ähnlich auftreten (horizontale Betrachungsweise). Diese Sek-
tionen analysieren die Verwaltung im Quervergleich im Hin-
blickauf folgende Problemkreise:
- Führung. Diese Sektion prüft, welche Führungsmethoden
die Verwaltung nutzt und wie die Prinzipien der Verwaltungsor-
ganisation in die Praxis umgesetzt werden.
- Information. Hier wird untersucht, wie der Informationsaus-
tausch innerhalb und zwischen den Diensten spielt Die Sek-
tion interessiert sich insbesondere dafür, wie in der Verwal-
tung zwischen den verschiedenen Aemtern koordiniert wird.
- Mitteleinsatz. Hier geht es darum, wie das Personal, die
Sachmittel und die modernen Arbeitsmethoden geplant, be-
wirtschaftet und qualitativ optimal eingesetzt werden.
- Wirksamkeit Diese Sektion will wissen, wie die Verwaltung
die Wirkungen ihres Handelns bei ihrer Arbeit in Rechnung
stellt Hier geht es darum, ob und wie die Verwaltung die Quali-
tät und Zweckmässigkeit ihrer Massnahmen überprüft und ob
sie daraus Schlüsse für allfällige Anpassungen der Ziele zieht
Wie bisher soll grundsätzlich jedes Kommissionsmitglied in
zwei Sektionen mitwirken, wobei je eine horizontale und eine
vertikale Sektion ausgewählt werden kann. Anzustreben ist,
dass die Mitgliedschaften möglichst breit gestreut werden, da-
mit in den vertikalen Sektionen jede horizontale Fragestellung
vertreten ist und in den horizontalen Sektionen der Ueberblick
über alle Bundesaufgaben besteht
Jedes Mitglied wird dadurch zugleich Referent für einen Poli-
tikbereich und für ein typisches Strukturproblem der Verwal-
tung. Wer z. B. Mitglied der Sektion Wirtschaft und Finanzen
sowie der Sektion Führung ist, kann Kenntnisse über Füh-
rungsprobleme in der Verwaltung bei der Kontrolle des Be-
reichs Landwirtschaft einbringen oder die Vollzugserfahrung
der Zollverwaltung als Modell der Verwaltungsführung zur Dis-
kussion stellen.
Neu soll inskünftig eine Geschäftsprüfungsdelegation den
Staatsschutz und den Nachrichtendienst beaufsichtigen so-
wie im Auftrag beider Geschäftsprüfungskommissionen Ab-
klärungen vornehmen, für die die gewöhnlichen Rechte der
Sektionen nicht ausreichen. Diese Delegation wird so in die
Kommission integriert, dass ihre Mitglieder stets noch in einer
vertikalen Sektion mitarbeiten. Besonders wichtig ist, dass die
Delegation in der Sektion Staat und Behörden vertreten ist, da-
mit die Abgrenzung der Zuständigkeiten und die Koordination
der Arbeiten im Einzelfall spielen.
7. Hilfsmittel
Zur Lösung ihrer Aufgaben verfügen die Geschäftsprüfungs-
kommissionen über ihr Sekretariat, über die Parlamentarische
Verwaltungskontrollstelle und über Kredite für Experten. Die
neuen Anforderungen an die Oberaufsicht lassen sich mit den
verfügbaren Mitteln nur im Rahmen von strengen Prioritäten
erfüllen.
Im Bereich der Wirkungskontrollen und der Analyse von Ver-
waltungsprozessen verfügen die Geschäftsprüfungskommis-
sionen über fünf Mitarbeiter der Parlamentarischen Verwal-
tungskontrollstelle. Je nach Arbeitsprogramm ist ein Kredit für
Expertenaufträge im Umfang von 500 000 Franken geplant Im
Sekretariat sind zurzeit 5,5 Stellen vorhanden. Die bisherige
Entwicklung des Arbeitsvolumens muss hier durch drei zu-
sätzliche Stellen aufgefangen werden.
Zusätzliche Aufgaben, die sich aus der Schaffung einer Ge-
schäftsprüfungsdelegation, aus der Uebernahme der Ober-
aufsicht über die SBB und aus dem Vollzug des Leitbilds erge-
ben, haben zur Folge, dass neben der Prüfung des Geschäfts-
berichts und der Aufsichtseingaben sowie einer Reihe von
Dienststellenbesuchen und Nachkontrollen nur noch zwei ver-
tiefte Inspektionen im Jahr durchgeführt werden können.
M. Tschuppert Karl présente au nom de la commission le rap-
port écrit suivant:
Les exigences auxquelles doit répondre la haute surveillance
du Parlement ont évolué. Avec la création d'un organe parle-
mentaire de contrôle de l'administration, l'effet des lois, ordon-
nances et activités de l'administration est désormais contrôla-
ble; à la suite des enquêtes parlementaires faites au DFJP et
au DMF, il est prévu d'améliorer les contrôles de telle façon
qu'ils soient mieux à même de créer dans l'opinion publique
un climat de confiance à l'égard de l'administration.
C'est pourquoi la Commisison de gestion a examiné, en colla-
boration avec la Commission de gestion du Conseil des Etats,
quels ont été jusqu'ici son rôle et son efficacité et s'est donné
des lignes directrices pour ses travaux futurs. Aujourd'hui,
nous vous informons de nos buts et des moyens avec lesquels
nous entendons répondre aux exigences nouvelles.
Durant une phase d'essais de deux ans, nous recueillerons les
expériences faites grâce aux nouvelles lignes directrices. Pour

Lignes directrices de la Commission de gestion
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2 mars 1992
ce faire, nous sommes contraints de déroger à certains princi-
pes organisationnels fixés dans le règlement des Commis-
sions de gestion de 1972. Après consultation du Bureau du
Conseil national, nous renonçons pour l'instant à modifier le
règlement A l'issue de la phase d'essai, nous adopterons le
règlement et le présenterons au conseil pour approbation.
Pour l'heure, nous nous contentons de vous proposer de
prendre acte du présent rapport
1. Introduction
La mission de contrôle du Parlement est actuellement mar-
quée par une double évolution, qui se déroule en parallèle:
- Etant donné la complexité des problèmes de l'Etat moderne,
il n'est pas possible, dans le cadre de la haute surveillance, de
se borner à examiner après coup si les activités de l'adminis-
tration sont correctes et adéquates; le contrôle doit au con-
traire être axé davantage sur les effets des activités de l'Etat
De ce point de vue, il faut se demander si l'Etat remplit sa mis-
sion politique et si l'administration atteint, au moyen des me-
sures prises, les buts fixés par la législation.
- En même temps, le pouvoir de l'administration s'accroît
avec la complexité des tâches de l'Etat, et simultanément
aussi une défiance diffuse dans la population, ce qui explique
les demandes déposées devant le Parlement, visant au renfor-
cement des contrôles. C'est pourquoi la haute surveillance
doit pouvoir prévenir d'éventuels abus du pouvoir étatique ou
alors y remédier: comment pouvons-nous créer la confiance
par le contrôle?
A la recherche d'un équilibre difficile à trouver entre ces exi-
gences répondent d'une part la récente création de l'organe
parlementaire de contrôle de l'administration - qui doit se
consacrer spécialement à la question des effets - et d'autre
part le renforcement projeté des droits d'inspection d'une dé-
légation des Commissions de gestion, qui doit notamment
examiner avec davantage de soin les domaines de l'adminis-
tration qui sont soumis au secret
Grâce à cela, les Commissions de gestion voient leur tâche
s'étendre tout en ayant les moyens d'approfondir leurs contrô-
les: du simple contrôle de l'exécution - où l'on admet que les
activités de l'administration sont dans une large mesure déter-
minées par les lois fédérales - on en arrive à une extension de
la haute surveillance à la surveillance des processus adminis-
tratifs par lesquels la politique de l'Etat se forme à un niveau in-
férieur à celui de la législation. Au fur et à mesure que l'on
avance sur la voie de la délégation pour les décisions impor-
tantes, le contrôle de l'administration s'étend aux concep-
tions, principes et priorités des activités de l'administration. Le
contrôle du cas d'espèce perd ainsi de son importance; celui
des tendances et des principes de l'administration gagne en
importance. Du même coup, le contrôle devient plus appro-
fondi dans la mesure où l'on ne peut plus guère se contenter
de la présentation des faits que l'administration donne dans le
rapport de gestion du Conseil fédéral ou lorsqu'elle est appe-
lée à fournir des renseignements complémentaires, et où l'on
s'efforce, par la consultation des documents originaux et
l'interrogation de fonctionnaires et de tiers, de se forger sa pro-
pre opinion sur la situation.
A l'avenir, les Commissions de gestion entendent tenir compte
de cette double exigence à l'aide de lignes directrices. Nous
vous présentons ici les traits caractéristiques et les principales
innovations de ces lignes directrices. L'accent a été mis sur les
points suivants:
- fixer des buts et des principes, qui façonnent le caractère de
la haute surveillance;
- fixer des critères visant à améliorer la qualité des contrôles;
- axer les travaux sur des questions de principe;
- mettre en place des structures des commissions et une ma-
nière de travailler qui répondent aux nouvelles exigences; et
- disposer du personnel et des moyens financiers nécessai-
res.
2. Buts et principes
2.1. Buts
Le contrôle exercé sur le gouvernement et l'administration
poursuit un triple but:
- obliger le Conseil fédéral à répondre de ses décisions de-
vant le Parlement;
- fournir une appréciation sur les buts et les effets de l'exécu-
tion des lois; et
- inciter à engager un processus d'apprentissage concernant
les activités futures du Conseil fédéral et de l'administration.
Le contrôle exercé sur la justice s'applique d'une manière
semblable aux tribunaux fédéraux, tout en sauvegardant l'in-
dépendance des juges.
2.2. Principes
La haute surveillance se différencie du pouvoir de décision et
de surveillance du Conseil fédéral:
Le contrôle parlementaire s'effectue au niveau adéquat et
porte sur des questions de principe; les cas d'espèce intéres-
sent les Commissions de gestion surtout dans la mesure où ils
indiquent l'orientation de l'administration; ils servent à tirer les
leçons pour l'avenir.
Le contrôle parlementaire ne débouche pas sur des décisions
du Parlement dans une affaire particulière mais sur une dis-
cussion avec le gouvernement, dont chaque partie tire les
conclusions pour les décisions qu'elle est appelée à prendre
dans son propre domaine de compétence. Le Parlement peut
donc exercer le contrôle d'une manière continue sans empié-
ter sur la compétence de décision du Conseil fédéral.
Le Parlement exerce la haute surveillance en examinant les ac-
tivités du gouvernement et de l'administration sous l'angle des
principes légaux
-de la légalité;
- de l'opportunité;
- du rendement et
- de l'efficacité.
A cela vient s'ajouter le principe de la responsabilité, qui oblige
le gouvernement et l'administration à faire en sorte que leurs
activités soient contrôlables.
3. Amélioration de la qualité du contrôle
Les Commissions de gestion favorisent le processus d'ap-
prentissage au sein de l'administration en opposant aux com-
pétences d'une administration spécialisée le point de vue dé-
mocratique et la vue d'ensemble politique.
Le rapport de gestion du Conseil fédéral doit tenir compte de
cette préoccupation en mettant en évidence les principales tâ-
ches de la Confédération et en expliquant dans quelle mesure
les objectifs du programme de la législature et les objectifs an-
nuels des départements et des offices ont été atteints (compa-
raison entre les situations réelles et idéales).
Afin d'améliorer la qualité du contrôle qu'elles exercent, les
Commissions de gestion forment des sections - dont les
membres sont choisis dans leurs rangs - qui considèrent les
choses sous deux angles différents:
- Les sections qui examinent des domaines politiques
connexes (méthode de l'appréciation verticale). Celles-ci
examinent avant tout le management politique en effectuant
des contrôles d'efficacité et en favorisant le processus d'ap-
prentissage au sein de l'administration.
- Les sections qui embrassent l'administration en tant que
tout (méthode de l'appréciation horizontale). Dans leurs rap-
ports avec le Conseil fédéral et l'administration, elles appli-
quent la méthode de l'appréciation globale des problèmes en
examinant des questions qui se posent d'une façon sembla-
ble dans tous les secteurs de l'administration.
D'autre part, les Commissions de gestion contribuent à affer-
mir la confiance du public en l'administration en effectuant des
contrôles plus rigoureux et, au besoin, en mandatant la délé-
gation des Commissions de gestion.
Dans leurs propres rangs, les Commissions de gestion encou-
ragent la réflexion sur leur tâche et leur manière de procéder
en instituant un groupe de coordination des deux commis-
sions, qui planifie les travaux de contrôle et en apprécie régu-
lièrement les résultats.
Elles encouragent le professionnalisme dans leur travail en
suivant une formation ad hoc et en se perfectionnant.
Enfin, elles renforcent l'effet de leurs travaux sur l'opinion pu-
blique
- elles s'assurent que les Conseils traitent les résultats des
contrôles;
-elles veillent à une présentation des résultats de leurs
contrôles qui réponde aux besoins des médias.

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Leitbild der Geschäftsprüfungskommission
4. Orientation des travaux sur des questions de principe
Les Commissions de gestion travaillent suivant le principe du
contrôle systématique par sondages:
Elles fixent les points forts de leur programme de travail, en évi-
tant cependant qu'il n'y ait, à long terme, des lacunes dans les
contrôles.
Critères pour le choix des points forts:
- l'intérêt public pour un thème de contrôle;
- les points faibles et carences supposés dans la législation et
dans l'exécution par l'administration;
- la protection de l'administration contre des attaques injusti-
fiées;
- le contrôle de l'efficacité de la législation et de l'exécution,
ainsi que
- les suivis relatifs à des inspections antérieures.
Les deux commissions doivent motiver toutes les décisions de
procéder à une inspection en se fondant sur les lignes directri-
ces.
5. Méthode de travail
Les Commissions de gestion remplissent leur tâche sous les
formes suivantes:
- examen du rapport de gestion;
- évaluations;
- inspections;
- investigations de la délégation des Commissions de gestion;
- visites des sections aux services;
- suivis;
- traitement des requêtes à l'autorité de surveillance.
Pour ce qui est du rapport de gestion, les Commissions de
gestion font office, pour leur conseil, de commission chargée
de l'examen préalable dudit rapport
Les évaluations consistent dans l'examen des tâches ainsi
que dans le contrôle de l'exécution et de l'efficacité auxquels
les Commissions de gestion procèdent à l'aide d'enquêtes
scientifiques de l'organe parlementaire de contrôle de l'admi-
nistration.
Les inspections sont des examens approfondis que les com-
missions effectuent elles-mêmes (par leurs sections et avec
l'aide du secrétariat).
Les investigations de la délégation des Commissions de ges-
tion ont lieu dans les domaines du service de renseignements
et de la protection de l'Etat ainsi que dans les cas où les Com-
missions de gestion ne peuvent assumer leur tâche qu'en
usant du droit à l'information dont jouit la délégation.
Les visites des sections aux services permettent aux sections
de s'informer auprès de la direction de l'office compétent.
Lors des suivis, on vérifie si les recommandations des Com-
missions de gestion ont été suivies et aussi, le cas échéant, si
l'effet voulu a été atteint.
Les requêtes à l'autorité de surveillance indiquent l'existence
éventuelle de carences de l'administration et sont examinées
séparément ou dans le cadre des autres contrôles.
Les Commissions de gestion organisent et planifient leurs tra-
vaux dans le cadre des formes indiquées et conformément aux
principes énoncés dans les lignes directrices.
Elles fixent des priorités, établissent des programmes annuels
et arrêtent la méthode de travail.
Pour une période donnée, la qualité des contrôles passe avant
leur nombre.
6. Structure des Commissions de gestion
La multiplicité des tâches de l'administration qui doivent être
examinées et la diversité des formes de contrôle font qu'il est
nécessaire de mieux coordonner et planifier les travaux des
Commissions de gestion. Il faut en outre choisir des priorités
dans le vaste éventail des contrôles possibles.
Les Commissions de gestion forment à cet effet un groupe de
coordination commun. Celui-ci
- établit à l'intention des deux commissions un projet de pro-
grammes annuels;
- prépare l'autocontrôlé des travaux des Commissions de
gestion quant à leur efficacité;
- développe les présentes lignes directrices en se fondant sur
la pratique;
-surveille le secrétariat et l'organe parlemmentaire de
contrôle de l'administration.
Le groupe de coordination compte huit membres. Outre le
président et le vice-président de chacune des commissions, il
comprend encore deux présidents de section de chacune de
celles-ci.
Il faut adapter les sections permanentes au nouveau genre de
tâches qui incombent aux Commissions de gestion:
Comme on le sait, l'organisation des commissions était
jusqu'ici calquée pour l'essentiel sur celle de l'administration
fédérale: il y avait une section pour chaque département Le
Parlement ne faisait ainsi que reprendre le régime des compé-
tences qui est en vigueur dans l'administration. Pour que le
contrôle parlementaire serve de contrepoids à l'administra-
tion, il doit être organisé selon ses propres critères.
Pour cela, deux questions sont déterminantes:
- La question relative aux tâches de la Confédération qui doi-
vent être remplies par l'administration (structure fonctionnelle
axée sur les comparaisons entre les situations réelles et idéa-
les).
- La question des problèmes qui se représentent régulière-
ment à l'administration en tant que tout et qui sont semblables
dans tous les secteurs, indépendamment de la tâche fédérale
dont il s'agit (problèmes de la direction, de l'information, des
moyens utilisés et de l'efficacité).
C'est pourquoi chacune des Commissions de gestion a formé
quatre nouvelles sections permanentes pour chacune de ces
deux questions:
Quatre sections s'occupent de l'ensemble des tâches de la
Confédération, qui sont classées dans le même ordre que
dans le programme de législature (méthode de l'appréciation
verticale). Chacune de ces sections acquiert ainsi une vue
d'ensemble sur un vaste domaine de la politique, qui com-
prend des questions supradépartementales et interdéparte-
mentales. Les questions que se pose le Parlement ne sont
doncplus liées au régimedes compétences propre à l'adminis-
tration; elles sont axées sur les tâches de la Confédération.
Il est prévu de grouper les thèmes comme il suit:
1. Etat et autorités (questions institutionnelles, politique étran-
gère, armée, justice)
2. Politique économique (y compris le budget)
3. L'Etat prestataire de services (assurances sociales, santé
publique, énergie, environnement, transports et commu-
nications....)
4. Culture (formation, science, recherche, télécommuni-
cations....).
Quatre autres sections se partagent les problèmes concer-
nant le déroulement des activités et les structures, qui sont
semblables dans de nombreux secteurs de l'administration,
comme l'expérience le montre (méthode de l'appréciation ho-
rizontale). Ces sections analysent les activités de l'administra-
tion en établissant des comparaisons entre plusieurs secteurs
dans l'optique des problèmes suivants:
- Directions: cette section examine quelles sont les méthodes
de direction utilisées par l'administration et comment sont ap-
pliqués les principes de l'organisation administrative dans la
pratique.
- Information: là, on examine comment fonctionne la circula-
tion de l'information à l'intérieur des services et entre ceux-ci.
Cette section s'intéresse notamment à la manière dont fonc-
tionne au sein de l'administration la coordination entre les di-
vers offices compétents.
- Ressources: là, il s'agit de savoir comment sont assurées la
planification, la gestion et l'utilisation optimale du personnel,
des moyens matériels et des méthodes modernes de travail.
- Efficacité: cette section cherche à savoir comment l'adminis-
tration tient compte des effets de ses activités. Là, il s'agit de
savoir si l'administration contrôle la qualité et l'utilité des me-
sures qu'elle prend et si elle en tire les conséquences pour
modifier, le cas échéant, les objectifs.
Comme jusqu'ici, chaque membre de la commission doit par
principe faire partie de deux sections; il peut choisir une sec-
tion horizontale et une verticale. Il faut veiller à une dispersion
aussi large que possible des membres afin que chaque type
de question soit représenté dans les sections verticales et que
la vue d'ensemble sur toutes les tâches de la Confédération
soit assurée dans les sections horizontales.

Postulat (Günter-)Grendelmeier
244
N 
2 mars 1992
Chaque membre devient ainsi rapporteur à la fois pour un do-
maine politique et pour un problème structurel typique de l'ad-
ministration. Celui qui est par exemple membre de la section
«Economie et finances» ainsi que de la section «Direction»
peut faire profiter les autres de ses connaissances sur les pro-
blèmes de direction lors d'un contrôle dans le secteur de
l'agriculture ou se référer à l'expérience de l'Administration
des douanes en matière d'exécution en tant que modèle de di-
rection.
A l'avenir, il est prévu qu'une délégation des Commissions de
gestion, qui est nouvelle, surveille les activités de l'Etat en ma-
tière de sécurité et de renseignement et procède, sur mandat
des deux commissions, à des investigations pour lesquelles
les droits ordinaires des sections ne suffisent pas. Cette délé-
gation est intégrée dans la commission d'une manière telle
que ses membres participent dans tous les cas aussi aux tra-
vaux d'une section verticale. Il est particulièrement important
que la délégation soit représentée au sein de la section «Etat
et autorités» afin que la délimination des compétences et la co-
ordination des travaux soient assurées dans chaque cas d'es-
pèce.
7. Moyens
Pour s'acquitter de leur tâche, les Commissions de gestion
disposent de leur secrétariat, de l'Organe parlementaire de
contrôle de l'administration et de crédits pour les experts.
Avec les moyens actuels, il n'est possible de satisfaire aux
nouvelles exigences de la haute surveillance que si l'on se
tient strictement à un ordre de priorité.
Dans le domaine du contrôle des effets et de l'analyse des pro-
cessus administratifs, les Commissions de gestion disposent
des cinq personnes qu'emploie l'organe parlementaire de
contrôle de l'administration. Suivant le programme de travail, il
est prévu un crédit de 500 000 de francs pour des mandats
confiés à des experts. Au secrétariat, il y a actuellement 5,5
postes. L'évolution du volume de travail constatée jusqu'ici
nécessite la création de trois postes supplémentaires.
Les nouvelles tâches, qui résultent de la prise en charge de la
haute surveillance sur les CFF et de l'application des lignes di-
rectrices, ont pour conséquence que, outre l'examen du rap-
port de gestion et des requêtes à l'autorité de surveillance
ainsi qu'une série de visites des sections aux services et de
suivis, il n'est possible de procéder plus qu'à deux inspections
approfondies par an.
Antrag der Kommission
Kenntnisnahme vom Bericht
Proposition de la commission
Prendre acte du rapport
Angenommen -Adopté
#ST# 90.475
Postulat (Günter-)Grendelmeier
Transplantationschirurgie.
Koordination in der Schweiz
Chirurgie des greffes d'organes.
Coordination en Suisse
Wortlaut des Postulates vom 22. März 1990
Der Bundesrat wird ersucht:
1. einen Bericht über die Situation der Transplantationschirur-
gie in der Schweiz auszuarbeiten,
2. Vorschläge für eine Sanierung und eine wirksame Koordina-
tion vorzulegen,
3. bis zur Erarbeitung dieser Vorschläge bei den Kantonen
und Universitäten darauf hinzuwirken, dass nicht weitere
Sachzwänge in diesem Bereich geschaffen werden.
Texte du postulat du 22 mars 1990
Le Conseil fédéral est prié:
1. de préparer un rapport sur la situation des greffes d'organes
en Suisse;
2. de présenter des propositions d'assainissement et de coor-
dination effective;
3. en attendant que ces propositions existent, d'intervenir au-
près des cantons et des universités afin qu'on évite de nouvel-
les contraintes matérielles dans ce domaine.
Mitunterzeichner - Cosignataires: Biel, Dünki, Jaeger, Maeder,
Müller-Aargau, Weder Hansjürg, Widmer, Wiederkehr, Zwy-
gart 
(9)
Schriftliche Begründung - Développement par écrit
Die moderne Medizin erlaubt heute die Transplantation von
Nieren, Knochenmark, Herz, Bauchspeicheldrüse, Leber,
Herz-Lunge-Präparaten. Die meisten dieser Eingriffe sind aus-
serordentlich aufwendig. Nicht nur braucht es ein geschultes,
hochspezialisiertes Team für die Ausführung, sondern es
braucht zusätzlich eine ausgedehnte Infrastruktur zur Nachbe-
treuung der Patienten, aber auch zum zeitgerechten Beschaf-
fen der Organe.
Nur ein hochspezialisiertes, genügend geübtes und genü-
gend starkes Team kann diese Aufgaben erledigen. Das
heisst, dass dieses Team vorwiegend mit diesen Transplanta-
tionen beschäftigt sein muss. Für gute Resultate bei verant-
wortbaren Kosten ist also eine genügende Auslastung dieser
Zentren nötig.
Das Bereitstellen eines spezialisierten Teams sichert aber
auch, dass nicht andere Patienten unter der Transplanta-
tionstätigkeit zu leiden haben. Dies ist gerade in Zeiten von
Mangel an Pflegepersonal ausserordentlich wichtig. Gesprä-
che haben nämlich gezeigt, dass das Riegepersonal nur willig
bei der emotional belastenden Transplantationsmedizin mit-
hilft, sofern die Sicherheit besteht, dass darunter nicht andere
Patienten zu leiden haben.
Der heutige Stand des medizinischen Wissens und die vor-
handenen Geldmittel würden es der Schweiz erlauben, erfolg-
reich in die Transplantationschirurgie einzusteigen und hier
mit der Weltspitze mitzuhalten. Leider ist aber heute kaum eine
Koordination unter Kantonen und Universitäten in diesem Be-
reich festzustellen: Jede Universitätsklinik verhält sich auto-
nom.
Am Beispiel der Lebertransplantationen: Fachleute schätzen,
dass mindestens 30 bis 40 Transplantationen pro Jahr vorge-
nommen werden müssen, um die obigen Bedingungen zu er-
reichen. Für die Schweiz wäre daher ein Zentrum mehr als ge-
nug (die BRD hat deren 5, Australien/Neuseeland 1 ; in Pitts-
burgh/USA werden für die gesamte «Eastcoast» 300 Trans-
plantationen pro Jahr gemacht).
Leider aber sind in der Schweiz zurzeit drei Zentren im Aufbau.
Von der Zahl der Transplantationen her wäre vorläufig nur ei-
nes gerechtfertigt
Aehnlich unerfreuliche Zustände herrschen bei den übrigen
Transplantationen. Zum Teil wird hier eigentlich experimen-
telle Chirurgie am Menschen betrieben. Die Folgen sind ein
ausserordentlich teurer Zustand, schlechte Resultate für die
Patienten und Engpässe im übrigen Versorgungsbereich.
Schriftliche Stellungnahme des Bundesrates
vom 30. Mai 1990
Rapport écrit du Conseil fédéral
du 30 mai 1990
1. Die Aufgabe, medizinische Einrichtungen zu bauen, zu be-
treiben oder zu unterstützen und für den optimalen Einsatz der
Mittel für die medizinische Versorgung besorgt zu sein, fällt in
den ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich der Kantone.
Dazu gehört auch der aufwendige Bereich der Transplantati-
onschirurgie, welche heute in den verschiedenen medizini-
schen Zentren der Schweiz durchgeführt wird. Es kann somit
nicht Aufgabe des Bundes sein, über diesen Bereich, für den
er nicht zuständig ist, einen Bericht zu erstellen. Der Bundesrat
ist aber darüber unterrichtet, dass die Kantone, namentlich die
Schweizerische Sanitätsdirektoren-Konferenz, sich bereits
eingehend mit diesen Fragen befassen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Leitbild der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates. Bericht
Lignes directrices de la Commission de gestion du Conseil national. Rapport
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
II
Volume
Volume
Session
Frühjahrssession
Session
Session de printemps
Sessione
Sessione primaverile
Rat
Nationalrat
Conseil
Conseil national
Consiglio
Consiglio nazionale
Sitzung
01
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
91.077
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
02.03.1992 - 14:30
Date
Data
Seite
239-244
Page
Pagina
Ref. No
20 020 945
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