ch_vb · 85.039 · 1985-08-13 · de


#ST# 85.039
Message
sur la contribution de la Confédération et des cantons
au financement de l'assurance-vieillesse et survivants
du 3 juillet 1985
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, un arrêté fédéral sur la
contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'assu-
rance-vieillesse et survivants et vous proposons de l'adopter.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes-
sieurs, l'assurance de notre haute considération.
3 juillet 1985 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Furgler
Le chancelier de la Confédération, Buser
1985-524 
48 Feuille fédérale. 137e année. Vol. II 
705

Vue d'ensemble
Dans le cadre du premier train de mesures portant sur la nouvelle réparti-
tion des tâches entre la Confédération et les cantons, il est notamment
prévu de supprimer progressivement la participation des cantons au finan-
cement de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS). Le'délai référendaire
afférent à ce projet étant échu le 14 janvier 1985 sans avoir été utilisé, cette
mesure doit entrer en vigueur le 1er janvier 1986.
Cet allégement des charges financières des cantons au titre de l'AVS trouve
sa contrepartie essentiellement dans une participation des cantons à la
moitié des subventions fédérales en faveur des caisses-maladie. Ce dernier
projet doit être réalisé dans le cadre de la révision partielle de l'assurance-
maladie. Bien que les deux messages vous aient été adressés simultané-
ment, cette révision a pris un retard considérable par rapport à la nouvelle
répartition des tâches, de sorte qu'elle n'entrera vraisemblablement pas en
vigueur avant le 1er janvier 1988.
Afin d'éviter que la Confédération n'ait à supporter une charge allant jus-
qu'à 500 millions de plus entre 1986 et l'entrée en vigueur de la révision de
l'assurance-maladie, il faut renoncer pour l'instant à alléger la charge des
cantons au titre de l'AVS dans les proportions prévues. La participation de
la Confédération et des cantons au financement de l'AVS doit être modifiée
et fixée temporairement par un arrêté fédéral de portée générale non
soumis au référendum, applicable dès le 1" janvier 1986.
706

Message
I 
Partie générale
I1 
Premier train de mesures
III 
Objectifs et contenu
Par l'arrêté du 5 octobre 1984, vous avez adopté le premier train de mesu-
res concernant la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et
les cantons (FF 1984 III 12), Ces mesures portaient sur les domaines ci-
après:
- Exécution des peines et mesures,
- Protection civile,
- Ecole obligatoire,
- Bourses d'études (rejetées lors de la votation populaire du 10 mars
1985),
- Gymnastique et sports,
- Santé publique,
- Assurance-vieillesse et survivants,
- Maisons de retraite,
- Prestations complémentaires à l'AVS/AI,
- Aide aux réfugiés,
- Péréquation financière.
Ce premier train de mesures comporte également la participation des can-
tons à la moitié des subventions fédérales en faveur des caisses-maladie,
cette proposition devant toutefois être réalisée lors de la révision partielle
de la loi sur l'assurance-maladie. Enfin, il convient de mentionner la redis-
tribution des tâches dans le domaine de l'enseignement ménager, laquelle
relève de la compétence du Conseil fédéral.
La nouvelle répartition des tâches vise au premier chef des objectifs de
politique générale. Elle a pour but de renforcer nos structures fédéralistes
en délimitant de manière plus claire les tâches respectives de la Confédéra-
tion et des cantons.
112 
L'aspect financier
Comme l'exécution des tâches publiques cause le plus souvent des dépen-
ses, une nouvelle répartition des tâches n'est pas sans entraîner des consé-
quences financières, certaines charges étant transférées d'une collectivité à
l'autre.
Nous comptons que la nouvelle répartition des tâches contribuera à raison
de 180 millions à l'assainissement des finances fédérales. Après que l'ins-
tauration d'un régime financier durable au niveau fédéral ait été refusée
pour la deuxième fois, les cantons ont consenti à cette contribution. Le pre-
mier train de mesures visait un allégement définitif des charges de la Confé-
dération de l'ordre de 110 millions. Toutefois, certaines propositions ayant
707

été rejetées globalement ou partiellement lors de leur examen par le Parle-
ment (encouragement de la construction de logements, exécution des peines
et mesures) et le souverain ayant refusé le projet relatif aux bourses d'étu-
des lors de la votation du 10 mars 1985, cet objectif ne peut plus être
réalisé. La Confédération peut cependant escompter un allégement substan-
tiel durant les années 1986 à 1989, tandis que le bilan financier sera proba-
blement équilibré après réalisation de toutes les mesures du premier volet,
soit dès 1990. Le projet d'allégement de 180 millions devra dès lors être
réalisé durablement avec le deuxième train de mesures.
113 
Les clauses de sûreté
II existe une interdépendance financière étroite entre les différentes proposi-
tions de réforme du premier train de mesures. C'est ainsi que la réduction
de la part des cantons au financement de l'AVS trouve sa contrepartie prin-
cipalement dans leur participation plus large aux coûts de l'assurance-
maladie.
La révision de l'assurance-maladie'' fait cependant l'objet d'une procédure
séparée. Or, cette révision subissant un retard, la Confédération risque de
devoir prendre en charge la part des cantons à l'AVS sans qu'elle bénéficie
pour autant d'un allégement au titre de l'assurance-maladie. Pour éviter de
tels déséquilibres, trois mesures essentielles ont été assorties de «clauses de
sûreté», de manière à garantir une équivalence maximale dans le transfert
des tâches. Ces clauses prévoient que l'Assemblée fédérale, par un arrêté
non sujet au référendum, ou le Conseil fédéral (clause se rapportant à
l'assurance-maladie) peut retarder ou réduire certains transferts de charges.
La première de ces clauses est inscrite dans la loi fédérale du 5 octobre
1984 modifiant la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants LAVS) (FF
1984 IH 70 ss). Elle vise à sauvegarder les intérêts financiers de la Confédé-
ration. Sa teneur est la suivante:
L'Assemblée fédérale peut prescrire, par voie d'arrêté fédéral de portée
générale non sujet au référendum, que les cantons contribueront aux
dépenses annuelles de l'assurance-vieillesse et survivants et réduire d'au-
tant )a contribution de la Confédération (art, 103 LAVS), dans la mesure
où les propositions de la première étape de la nouvelle répartition des
tâches entre la Confédération et les cantons dans les domaines de l'exécu-
tion des peines et des mesures, de la protection civile, de l'école obliga-
toire, des subsides de formation, de la gymnastique et des sports, de la
santé publique, de l'assurance-vieillesse et survivants/maisons de retraite,
des prestations complémentaires AVS/AI, de l'aide aux réfugiés et de
l'assurance-maladie ne sont pas réalisées ou ne le sont qu'en partie. Cette
contribution cantonale s'élève au plus à 5 pour cent.
La suppression des contributions cantonales à l'AVS implique donc que les
autres mesures du premier volet, la participation de 50 pour cent des can-
tons à l'assurance-maladie comprise, soient réalisées.
') Message du 19 août 1981 (FF 1981 II 1069),
.708

Les deux autres clauses de sûreté se trouvent dans la loi fédérale du 5 octo-
bre 1984 modifiant la loi sur les prestations complémentaires à l'as-
surance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC) (FF 1984 III 74) et dans le
projet de révision de l'assurance-maladie. Elles ont pour but de sauvegarder
les intérêts des cantons au cas où le désenchevêtrement prévu au titre de
l'AVS ne se réaliserait pas ou qu'en partie seulement. On peut cependant
constater aujourd'hui que ces deux clauses en faveur des cantons sont deve-
nues caduques puisque l'allégement de la charge des cantons dans le
domaine de l'AVS a été décidé et qu'il n'a pas fait l'objet d'un référendum.
En revanche, il y a lieu de faire appel à la clause de sûreté pour l'AVS en
faveur de la Confédération, comme nous le verrons plus loin.
12 
Réalisation du premier train de mesures
121 
Entrée en vigueur échelonnée
Lors des délibérations aux Chambres, nous étions partis de l'idée que les
propositions contenues dans le premier train de mesures entreraient en
vigueur le 1er janvier 1986.
Les Grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier
prévoient leur entrée en vigueur en 1986. Après l'adoption des projets, le
Département fédéral de justice et police a informé en détail le Groupe de
contact des cantons sur le mode de réalisation envisagé. Lors de sa réunion,
le 25 janvier 1985, ce groupe s'est prononcé en faveur d'un renvoi de la
mise en vigueur à 1987, afin que les cantons aient notamment le temps
d'adapter leur législation. Les cantons ont expressément demandé à être
consultés dans certains domaines tels que la gymnastique et les sports, la
protection civile, etc. Ils ont également fait valoir des problèmes de budgé-
tisation. Rappelons toutefois que le Département fédéral de justice et police
leur a fourni, en décembre 1984, les données nécessaires concernant les
répercussions financières du projet. Il nous a donc fallu examiner minutieu-
sement dans quels cas une mise en vigueur au 1er janvier 1986 était possi-
ble et acceptable ou non. Nous nous sommes finalement décidés en faveur
d'une procédure échelonnée répondant largement aux vœux formulés par
les cantons:
a. Entrée en vigueur le 1er janvier 1986
Toutes les mesures urgentes, importantes du point de vue de la poli-
tique financière ou faciles à régler au niveau de l'ordonnance:
- Protection civile,
- Ecole obligatoire/santé publique,
- Prestations complémentaires à l'AVS/AI,
- Loi sur l'AVS,
- Péréquation financière;
b. Entrée en vigueur le 1er janvier 1987
Les mesures soulevant certains problèmes liés à l'adaptation des
ordonnances:
709

- Exécution des peines,
- Enseignement ménager,
- Gymnastique et sports,
- Aide aux réfugiés.
Le Conseil fédéral tient à ce que la responsabilité financière et matérielle
accrue des cantons aille de pair avec une réduction, ou du moins une stabi-
lisation, de la densité normative. Les cantons doivent donc pouvoir se pro-
noncer sur les projets d'ordonnances, de sorte qu'il est indiqué ici de faire
une concession à leur égard quant à la date de l'entrée en vigueur.
122 
Conséquences financières (sans la clause de sûreté)
Le bilan financier est déterminé par la réduction de la contribution des
cantons au financement de l'AVS. Selon l'article 103 LAVS révisé, l'enga-
gement des cantons diminuerait graduellement aux dépens de la Confédéra-
tion:
Contribution des cantons
1986
1987
1988
1989 
Dès 1990
- Régime actuel 
(%) 
5,0 
5,0 
5,0 
5,0 
5,0
- Selon article 103 LAVS
révisé 
(%) 
1,5 
1,0 
1,0 
1,0 
0,0
Les dépenses totales de
l'AVS s'élevant à
(mia.defr.) 
15,3 
15,5 
16,8 
17,0 
18,5
l'allégement des cantons
s'établit à 
(mio. 
540,0 
620,0 
670,0 
680,0 
930,0
de fr.; montants arrondis)
Si l'on s'abstient de faire usage de la clause de sûreté, et dans l'hypothèse
d'une entrée en vigueur de Fassurance-maladie révisée au début de 1988
seulement, on obtient les transferts de charges ci-après:
710

Nouvelle répartition des tâches, premier train de mesures
(sans clause de sûreté)
(En millions de francs)
+ = charge supplémentaire pour la Confédération/allégement des cantons
- = allégement de la Confédération/charge supplémentaire pour les cantons
Domaines spécifiques
(par ordre de l'entrée en vigueur)
Contributions aux GR et TI
Ecoles de personnel soignant ....
Protection civile . . . .
Subventions à l'instruction
primaire 
. .
Santé publiQue
Prestations complémentaires '> . . ,
Contribution des cantons à l'AVS
(jusqu'ici 5%). Réduction de 5 à
1,5% en 1986, à 1% de 1987 à
1989, suppression dès 1990
Maisons de retraite
Péréquation financière
Exécution des peines
Enseignement ménager
Gymnastique et sports
Aide aux réfugiés
Total 
(montants arrondis)
Assurance-maladie2)
Total . 
(montants arrondis)
Entrée
en vigueur
1.1.84
1. 1.84
1.1.86
1.1.86
1.1.86
1.1.86
1.1.86
1.1.86
1. 1.86
1. 1.87
1.1.87
1. 1.87
1. 1.87
1.1.88
1986
+ 
3
- 3
- 9
-217.
+ 540
0
+ 310
—
+ 310
1987
+ 
3
- 3
- 12
- 2
- 12
-254
+ 620
0
0
- 9
- 10
+ 320
„
+ 320
1988
+ 
3
— 
3
- 12
- 2
- 12
-275
+ 670
0
0
- 18
- 10
- 20
+ 320
-480
-160
1990
Estimation
sommaire
+ . 3
- 3
- 15
- 2
- 12
-305
+ 930
0
- 12
- 18
- 10
- 20
+ 540
-540
0
1)y compris révision de la LPC selon message du 21 nov. 1984 (entrée en
vigueur présumée le 1er janv, 1987).
2> répercussions financières selon programme d'urgence adopté par le Conseil
national (entrée en vigueur présumée le 1er janv. 1988).
Ainsi que l'indique ce tableau, le premier volet de la nouvelle répartition
des tâches coûterait à la Confédération respectivement 310 et 320 millions
de plus en 1986 et 1987.
711

123 
Recours à la clause de sûreté
Les deux mesures palliatives ci-après sont concevables pour éviter à la
Confédération des,.dépenses, supplémentaires dues aux retards intervenus
dans la révision de Passurance-maladie:
- Retirer du programme d'urgence la participation des cantons à la moitié
des subventions fédérales versées aux caisses-maladie et anticiper sa réali-
sation dans le cadre d'un propre arrêté fédéral urgent;
- recourir à la clause de sûreté AVS et réduire temporairement, dans une
moindre proportion que prévu, la contribution des cantons à l'AVS.
Comme le législateur a expressément prévu une telle clause, il est logique
de choisir cette solution. Elle a l'avantage que la correction peut être effec-
tuée par un arrêté fédéral non soumis au référendum, donc dans un bref
délai. Cet aspect est important, car la Confédération et les cantons, pour
établir leurs budgets 1986, devraient être aussi rapidement que possible au
clair sur la réglementation envisagée.
13 
Consultations
Les cantons ont été consultés lors de la réunion du Groupe de contact, le
25 février 1985, et au sein de la Conférence des directeurs des finances, le
7 mai 1985. Les représentants des directeurs des finances ont notamment
exprimé le vœu que la modification de la loi sur les prestations complé-
mentaires (LPC) n'entre en vigueur que le 1er janvier 1987. Les considéra-
tions suivantes nous empêchent de satisfaire à cette requête: La modifica-
tion imminente de la LPC est connue des cantons depuis longtemps et elle
ne nécessite aucune adaptation importante de la législation cantonale. Mais
une mise en vigueur au 1er janvier 1986 est également nécessaire du point
de vue de la politique financière, d'une part pour soutenir les efforts ten-
dant à 'rééquilibrer les finances fédérales et d'autre part par suite de la déci-
sion de renoncer à la compensation des droits sur les carburants.
14 
Compensation du projet relatif aux bourses d'études?
Ce projet ayant été rejeté par le peuple et les cantons lors du scrutin du
10 mars 1985, le transfert de charges prévu n'aura pas lieu. La question se
pose dès lors de savoir s'il ne serait pas judicieux que les cantons prennent
à leur charge environ 90 millions dans un autre domaine, notamment en
continuant de verser une contribution de 0,5 pour cent à l'AVS dès 1990.
Pour des considérations de politique générale, nous entendons toutefois
renoncer à pareille compensation. Le fait de laisser subsister une telle
contribution - aussi souhaitable qu'elle soit pour les finances fédérales -
serait en effet contraire au but de la répartition des tâches, qui consiste en
un partage clair et net de celles-ci.
712

2 
Partie spéciale: Explications concernant la réglementation
proposée
Nous vous proposons de fixer comme il suit la contribution des cantons à
l'AVS:
1986
Selon l'article 103 LAVS
révisé 
(%) 
1 ,5
Proposition du Conseil
fédéral 
(%) 
4,5
1987 
1988 
1989 
Dès 1990
1,0 
1,0 
1,0 
0,0
4,0 
4,0 
4,0 
3,0
Avec l'entrée en vigueur de la participation de 50 pour cent des cantons au
financement de l'assurance-maladie, les taux de contribution à l'AVS pour-
raient ensuite être abaissés de trois unités de pourcentage supplémentaires.
Ils seraient ainsi ramenés au niveau prévu par l'article 103 LAVS. Ce pro-
jet a l'avantage d'être assez souple. Un nouveau retard éventuel dans le
domaine de l'assurance-maladie pourrait être assumé sans qu'il soit néces-
saire de recourir à la clause, de sûreté.
L'arrêté fédéral est de portée générale, ïl n'est pas sujet au référendum,
conformément au paragraphe II de la loi fédérale du 5 octobre 1984 modi-
fiant la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences financières pour la Confédération
La réglementation proposée, qui décharge les cantons moins vite que prévu
de leur responsabilité financière à l'égard de l'AVS, permet à la Confédéra-
tion de retirer du premier train de mesures un solde de quelque 150 à 160
millions en sa faveur durant les années 1986 à 1989. Une fois réalisé
l'ensemble du premier train de mesures, c'est-à-dire dès 1990, ce solde dis-
paraîtra toutefois, la contribution des cantons à l'AVS étant alors suppri-
mée et la Confédération devant continuer de verser des subventions aux
bourses d'études. La contribution de 180 millions à l'assainissement des
finances fédérales, escomptée de la nouvelle répartition des tâches, devra
être réalisée par le deuxième train de mesures.
713

Nouvelle répartition des tâches, premier train de mesures
(avec clause de sûreté)
(En millions de francs)
+ = charge supplémentaire pour la Confédération/allégement des cantons
- = allégement de la Confédération/charge supplémentaire pour les cantons
Domaines spécifiques
(par ordre de l'entrée en vigueur)
Contributions aux GR et TJ
Ecoles de personnel soignant ....
Protection civile
Subventions à l'instruction
primaire
Santé publique
Prestations complémentaires 1 . . .
Contribution des cantons à l'AVS
(jusqu'ici 5%); 1986: 4,5%: 1987
à 1989: 4%; dès 1990: 3%-'
Maisons de retraite
Péréquation financière
Exécution des peines
Enseignement ménager
Gymnastique et sports
Aide aux réfugiés
Total 
(montants arrondis)
Assurance-maladie3' 
......
Contributions des cantons à
l'AVS: réduction supplémentaire
de 3%, soit de 4 à 1 % pour
1988/89 et à 0% dès 1990 (en
relation avec l'assurance-
maladie)
Total 
(montants arrondis)
Entree
en vigueur
1. 1.84
1. 1.84
1. 1.86
1.1.86
1.1.86
1. 1.86
1.1.86
1. 1.86
1.1.86
1.1.87
1.1.87
1.1.87
1. 1.87
1. 1.88
1.1.88
1986
+ 
3
- 3
- 9
-217
+ 76
0
-150
-150
1987
+ 
3
- 3
- 12
_ 
2
- 12
-254
+ 154
0
0
- 9
- 10
-150
-
-150
1988
+ 
3
- 3
- 12
- 2
- 12
-275
+ 168
0
, 0
- 18
- 10
- 20
-180
-483
+ 504
-160
1990
Estimation
sommaire
+ 
3
- 3
- 15
- 2
- 12
-305
+ 370
0
- 12
- 18
- 10
- 20
- 20
-540
+ 555
0
"y compris révision de la LPC selon message du 21 nov. 1984 (entrée en
vigueur présumée le 1er janv. 1987).
2) sans la réduction supplémentaire en relation avec la participation de 50% des
cantons au financement del'assurance-maladie..
3) répercussions financières selon programme d'urgence adopté par le Conseil
national (entrée en vigueur présumée le 1er janv. 1988).
714

32 
Conséquences financières pour les cantons
Elles sont exactement inverses à celles de la Confédération (en mio. de fh):
1986 
1987 
1988 
Dès 1990
Répartition des tâches, premier train
démesures 
150 
150 
160 
0
Répartition des tâches, deuxième
train de mesures 
— 
— 
— 
180
33 
Effets sur l'état du personnel
Le maintien temporaire d'une contribution plus élevée des cantons au
financement de l'AVS est sans incidence sur l'état du personnel de la
Confédération et des cantons.
4 
Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le présent projet n'est pas expressément prévu dans les Grandes lignes de
la politique gouvernementale 1983-1987, mais il correspond aux objectifs
visés par la nouvelle répartition des tâches.
5 
Bases légales
Non sujet au référendum, l'arrêté fédéral se fonde sur le paragraphe II de la
modification du 5 octobre 1984 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse
et survivants (LAVS).
30070
71.5

Arrêté fédéral 
Projet
fixant la contribution de la Confédération
et des cantons au financement de l'assurance-vieillesse
et survivants
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le paragraphe II de la modification du 5 octobre 19841' de la loi fédérale
sur l'assurance-vieillesse et survivants2';
vu le message du Conseil fédéral du 3 juillet 19853),
arrête:
Article premier
En dérogation à l'article 103 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et
survivants dans sa version du 5 octobre 1984, et jusqu'à l'entrée en vigueur
d'une participation des cantons équivalant à la moitié des subsides fédéraux
à l'assurance-maladie,
a. La contribution de la Confédération au financement de l'assurance-
vieillesse et survivants s'élève à 15,5 pour cent en 1986, 16 pour cent
durant les années 1987 à 1989 et 17 pour cent dès 1990;
b. La contribution des cantons s'élève à 4,5 pour cent en 1986, 4 pour
cent durant les années 1987 à 1989 et 3 pour cent dès 1990.
Art. 2
1 Le présent arrêté est de portée générale; en vertu du paragraphe II de la
modification du 5 octobre 1984 de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse
et survivants, il n'est cependant pas sujet au référendum.
2 II entre en vigueur le 1 " janvier 1986.
30070
» RO 1985 .. .(FF 1984 III 70)
v RS 831.10
3' FF 1985 II 705
716

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message sur la contribution de la Confédération et des cantons au financement de
l'assurance-vieillesse et survivants du 3 juillet 1985
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1985
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
31
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
85.039
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
13.08.1985
Date
Data
Seite
705-716
Page
Pagina
Ref. No
10 104 467
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