ch_vb · 99.007 · 1999-02-24 · de


#ST# 99.007
Message
relatif à l'arrêté fédéral portant sur des mesures d'assainissement
et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre
de l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété
de logements et à la modification de la loi encourageant la construction
et l'accession à la propriété de logements (LCAP)
du 24 février 1999
Madame la Présidente,
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons ci-après un projet d'arrêté fédéral relatif à des mesures
d'assainissement et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre
de l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements,
de même qu'une modification de la loi encourageant la construction et l'accession à
la propriété de logements, en vous demandant de les approuver.
Nous vous prions de croire, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes-
dames et Messieurs, à l'assurance de notre haute considération.
24 février 1999 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss
Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
40303
3054 
19W-53

Condensé
Le 4 octobre 1974, les Chambres fédérales avaient, en application de l'art. 34scx!l!S
de la constitution, adopté la loi encourageant la construction et l'accession'à la
propriété de logements (LCAP; RS 843). Entrée en vigueur le 1er janvier 1975, la
LCAP devait améliorer les conditions de la construction de logements en général et
encourager en particulier celle de logements locatifs bon marché. Les aides accor-
dées par la Confédération consistaient en des contributions non remboursables
destinées à abaisser le coût du logement pour les ménages à faible pouvoir d'achat,
en des contributions remboursables octroyées sous la forme d'avances et de prêts,
en des cautionnements et des engagements.
Jusqu 'au début des années 90, le secteur du logement a été marqué par un fort
excédent de la demande, par une surchauffe du marché de la construction et du
marché de l'immobilier, et par une augmentation des coûts du logement. Depuis, la
situation a changé du tout au tout. Les problèmes d'emploi et la stagnation des
revenus et de la population se sont traduits par une augmentation du nombre des
logements vacants alors même que la construction de logements continuait encore à
progresser. Une forte pression s'est dès lors exercée sur les coûts de la construction,
sur les loyers et sur les prix de l'immobilier. L'effondrement 
du marché a entraîné
des pertes de valeur substantielles atteignant plusieurs centaines de milliards de
francs pour les bailleurs de fonds et pour les investisseurs. Dans ces conditions, il
n'est pas étonnant que l'encouragement de la construction et de l'accession à la
propriété de logements dont il est question ici en ait été affecté, 
ne serait-ce que
parce que le cautionnement de la Confédération garantit avant tout les hypothèques
de rang postérieur, lesquelles ont été les premières touchées par l'effondrement 
des
prix.
Les pertes ont d'abord résulté des cautionnements des acquisitions de terrains et
autres biens immobiliers. Etaient également touchés depuis un certain temps les
ménages de propriétaires qui étaient contraints de vendre pour des raisons familia-
les ou professionnelles. Aujourd 'hui, le cercle des personnes concernées s'est élargi.
Avec la détente qui progresse sur le marché du logement, avec la stagnation voire la
baisse des loyers et des salaires, le système institué par la LCAP, qui table sur une
augmentation périodique des loyers, est un grand handicap pour les bailleurs. S'y
ajoute le fait que, lors de la période de prix élevés qui a marqué le début des années
90, de nombreux logements ont, pour des raisons conjoncturelles, été construits
dans des régions économiquement défavorisées.
A la fin de 1998, les pertes résultant de l'exécution de la LCAP s'élevaient à près de
270 millions de francs; 90 % environ provenaient de cautions et d'engagements, le
reste de prêts et de participations.
Depuis 1995, nous demandons des crédits de paiement ou des crédits supplémentai-
res pour couvrir les pertes. Les sommes inscrites au budget pour honorer les pres-
tations de garantie sont passées de 1 million de francs en 1995 à 25 millions en
1998. Dans les années 1997 et 1998, des crédits supplémentaires s'élevant respecti-
vement à 86 et à 80 millions de francs ont été accordés. La dernière fois qu'elles ont
augmenté le crédit de programme, les Chambres ont aussi autorisé une augmenta-
tion de la participation de la Confédération dans la société SAPOMP SA, laquelle
3055

fait office de société de sauvegarde des immeubles en difficulté dont la construction
a été encouragée par la LCAP (objets LCAP en 
difficulté).
On pourrait continuer à agir ainsi si l'on pouvait espérer une relance rapide du
marché de l'immobilier. Malheureusement, cette relance ne se produira pas de sitôt
sur les marchés locaux et sectoriels dont relèvent les objets LCAP. Des mesures
visant à réduire l'endettement causé par l'abaissement de base devront en outre être
prises. Dans son message du 19 février 1997 (FF 1997 // 697), le dernier où il
demandait une augmentation des crédits de programme, le Conseil fédéral a donc
souligné que des dispositions spéciales seraient nécessaires pour amortir les dettes
anciennes et réduire les pertes futures.
Il y a pertes résultant d'engagements éventuels quand on doit honorer des caution-
nements et des engagements et ce, aussi bien dans le cas de réalisation forcée ou
d'assainissement financier de gré à gré de biens immobiliers LCAP que lorsque la
Confédération est tenue, à l'expiration de l'aide fédérale, de refinancer des avances
non encore remboursées de l'abaissement de base. Ces types de pertes et de risques
de paiement exigent donc un train de mesures 
différencié.
D'une part, il faut prévoir des crédits de paiement pour couvrir les pertes provenant
des prestations de garantie. Cette couverture est opérée via les budgets annuels,
donc ne fait pas l'objet du présent projet. Elle représente néanmoins une partie
importante du train de mesures, raison pour laquelle nous l'évoquons ici, par souci
d'exhaustivité. Les dettes anciennes et les autres pertes connues aujourd'hui, d'un
montant de 370 millions de francs, seront couvertes par l'article intitulé «Pertes
provenant d'engagements de garantie», qui a été introduit dans le budget 1999,
mais aussi par les sommes budgétées pour 1999 à l'article des pertes ordinaires.
Les pertes qui résulteront d'engagements en cours seront prises en compte dans
l'article des pertes ordinaires actuellement doté de 45 millions de francs par an.
D'autre part, il faut prendre des mesures pour réduire autant que possible les pertes
et les risques à venir en la matière. Elles seules font l'objet de l'arrêté que nous
vous proposons d'adopter. Elles visent premièrement à réduire, par une diminution
des intérêts correspondants, les risques financiers à moyen terme que font courir les
avances de l'abaissement de base. Pour ce faire, la Confédération, qui dispose
traditionnellement d'un avantage en matière de taux d'intérêt, reprendra toutes les
avances remboursables de l'abaissement de base que les banques ont accordées
pour les logements locatifs, et elle fournira elle-même les avances à venir. Deuxiè-
mement, les hypothèques cautionnées devront être davantage remplacées par des
prêts de la Confédération à taux avantageux, dans le cas d'objets en 
difficulté.
Troisièmement, en cas de réalisation forcée, la Confédération reprendra davantage
de ces objets par l'intermédiaire de SAPOMP SA. Elle pourra ainsi stabiliser le
marché et participer à d'éventuelles plus-values à long terme, ce qui compensera en
partie ses pertes.
Pour pouvoir réaliser ces mesures qui ne constitueront une stratégie complète que si
elles sont prises dans leur globalité et dont l'adoption intégrale conditionne l'entrée
en vigueur de l'accord conclu avec les banques, nous vous demandons les moyens
suivants:
3056

Une augmentation des crédits de programme en cours:
- 
de 140 millions de francs pour accorder des prêts aux maîtres d'ouvrage qui
s'occupent de la construction de logements d'utilité publique, en remplacement
de leurs hypothèques qui ont été cautionnées par la Confédération et qui grè-
vent des objets en difficulté;
- 
de 100 millions de francs pour augmenter la participation de la Confédération
dans SAPOMP SA.
Une inscription au bilan de la Confédération de:
1400 millions de francs au maximum, qui permettra à la Confédération de repren-
dre, d'ici au 31 décembre 2000, les avances de l'abaissement de base consenties par
les banques à sa demande pour les logements locatifs^
Des modifications subsidiaires de la LCAP sont en outre nécessaires. Elles concer-
nent la rémunération et l'amortissement anticipé des avancés ainsi que la base
légale du paiement futur, par la Confédération, des avances de l'abaissement de
base.
3057

Message
I 
Introduction
II 
Point de la situation
Jusqu'au début des années 90, la situation du logement a été marquée par une de-
mande largement excédentaire, par une surchauffe du marché de la construction et
du marché de l'immobilier et par une croissance des coûts du logement. Il n'y a pas
si longtemps encore, en 1989, les Chambres avaient adopté des arrêtés fédéraux
urgents sur des mesures immédiates à prendre dans le domaine du droit foncier. En
1991 et en 1992, elles avaient accordé des crédits de programme pour la loi encoura-
geant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP). Compte
tenu de la situation du marché de l'époque et soucieuses de relancer l'activité du
bâtiment, elles étaient allées bien au-delà des demandes de crédit du Conseil fédéral.
Depuis, la situation a changé du tout au tout. Les problèmes d'emploi et la stagna-
tion des revenus et de la population se sont traduits par une augmentation du nombre
de logements vacants alors même que la construction de logements continuait à
progresser. Une forte pression s'est dès lors exercée sur les coûts de la construction,
sur les loyers et sur les prix de l'immobilier. L'effondrement du marché a entraîné
des pertes substantielles pour les bailleurs de fonds et pour les investisseurs. Pour les
seules opérations hypothécaires des banques, les amortissements et les provisions
s'élèvent à quelque 50 milliards de francs tandis que les pertes de valeur de
l'ensemble des actifs immobiliers au cours de ces dernières années se chiffrent par
centaines de milliards.
Dans ces conditions, il n'est pas étonnant que l'encouragement de la construction et
de l'accession à la propriété de logements dont il est question ici en ait été affecté,
notamment parce que le cautionnement de la Confédération garantit avant tout les
hypothèques de rang postérieur, lesquelles sont les premières touchées par
l'effondrement des prix.
Les Chambres fédérales ont été régulièrement tenues au courant de la dégradation de
la situation depuis 1995. La Délégation des finances des Chambres fédérales reçoit
en effet depuis lors un rapport trimestriel sur l'état des pertes et des risques de paie-
ment. Nous avons du reste consacré un chapitre spécial à ces pertes dans le message
du 19 février 1997 relatif à de nouveaux crédits de programme visant à encourager la
construction et l'accession à la propriété de logements.
A la fin de 1998, les pertes subies au titre de l'exécution de la LCAP s'élevaient à
quelque 270 millions de francs, dont 90 % environ provenaient des engagements de
garantie (cautions et engagements), le reste de prêts et de participations.
Depuis 1995, les crédits de paiement ont été progressivement augmentés dans le but
de couvrir les pertes induites par les engagements de garantie, en conséquence de
quoi les sommes affectées dans le budget au paiement des prestations de garantie
sont passées de 1 million de francs en 1995 à 25 millions en 1998. En 1997 et en
1998, des crédits supplémentaires s'élevant respectivement à 86 et à 80 millions de
francs ont été en outre accordés. Le 3 décembre 1997 (FF 7995 98), lors de la der-
nière augmentation en date du crédit de programme, les Chambres fédérales ont
aussi autorisé une augmentation de la participation de la Confédération dans la SA-
3058

POMP SA, laquelle fait office de société de sauvegarde des objets LCAP en diffi-
culté (ch. 244).
On pourrait continuer à agir ainsi si l'on pouvait espérer une relance rapide du mar-
ché de l'immobilier. Or, malgré certains signes positifs isolés, cette relance ne de-
vrait pas se produire de sitôt sur les marchés locaux et sectoriels dont relèvent les
objets LCAP. La situation reste précaire et il faut s'attendre à une nouvelle augmen-
tation des pertes. Qui plus est, le maintien de la réglementation actuelle ne permettra
pas de remédier aux risques de paiement futurs du système institué par la LCAP. Or,
à moyen terme, ceux-ci sont la plus grande menace qui pèse sur l'encouragement de
la construction et de l'accession à la propriété de logements. Dans son message du
19 février 1997, le Conseil fédéral a donc indiqué que des dispositions spéciales
seraient nécessaires pour amortir les dettes anciennes et réduire les pertes futures. Le
présent message vous propose un train de mesures d'assainissement financier et vous
présente, en parallèle, des propositions de correction de la LCAP.
12 
Les aides financières de la loi encourageant
la construction et l'accession à la propriété de logements
(LCAP)
121 
Contributions fédérales non remboursables
Cette catégorie inclut les abaissements supplémentaires destinés à réduire les loyers
et les charges pesant sur les propriétaires, pour les catégories de la population écono-
miquement faible; elle inclut aussi les prestations versées pour les mandats d'étude
et de recherche ainsi que les participations au paiement des intérêts dus pour des
crédits d'équipement.
A la fin de 1998, le total des contributions allouées s'élevait à 2020 millions de
francs, dont 890 millions de francs avaient été versés. 98 % de toutes ces contribu-
tions étaient des abaissements supplémentaires. Comme il s'agit de prestations à
fonds perdu, nous n'en parlerons plus dans ce qui suit.
122 
Contributions fédérales remboursables
Cette catégorie correspond aux prêts et aux participations destinés à soutenir des
maîtres d'ouvrage s'occupant de la construction de logements d'utilité publique (ci-
après: maîtres d'ouvrage d'utilité publique); elle correspond encore aux avances de
l'abaissement de base (ci-après: avances de l'AB) destinées à réduire les loyers,
avances qui sont acquittées par la Confédération elle-même.
A la fin de 1998, les prêts et les participations étaient comptabilisés à hauteur de
438,4 millions de francs: 211,6 millions de francs avaient été mis à la disposition des
organisations faîtières des maîtres d'ouvrage d'utilité publique, à titre de prêts du
Fonds dé roulement; 167,6'millions de francs avaient été accordés à des maîtres
d'ouvrage d'utilité publique, à titre de prêts directs; les 59,2 millions de francs res-
tants constituaient les participations au capital de maîtres d'ouvrage d'utilité publi-
que, SAPOMP SA comprise.
Depuis 1996, les prêts et les participations sont entièrement réévalués dans le
compte d'Etat et inscrits au passif de l'exercice comptable de l'année en cours. Des
réévaluations supplémentaires, à hauteur de 120 millions de francs, ont été opérées
3059

jusqu'à la fin de l'année 1998 pour des prêts consentis avant 1996 à des maîtres
d'ouvrage d'utilité publique. Les prêts et les participations non recouvrables sont
sortis des comptes au débit des amortissements. Depuis 1998, un bref commentaire
figure dans le compte d'Etat à l'exposé des motifs de l'article budgétaire consacré
aux pertes nouvelles et aux pertes totales.
Les avances de l'abaissement de base directement accordées par la Confédération
sont exceptionnelles et ne représentent qu'une part infime de toutes les avances de
l'AB, qui avoisinent 1,8 milliard de francs. En règle générale, les avances de l'AB
sont accordées par les banques à la demande de la Confédération, qui leur fournit des
garanties (ch. 123). Elles ont notamment permis la constitution d'un fonds de com-
pensation et de réserve pour la reprise des avances financées par les banques, dans le
cas d'objets en difficulté. Comme le nombre de ces derniers est en constante aug-
mentation, ce fonds perd rapidement de sa substance. A la fin de 1998, il ne restait
plus que 19,0 millions de francs sur les 52,2 millions de francs de dotation initiale.
La différence a été prise en compte dans les pertes globales. Lorsque le fonds sera
épuisé, ce qui ne devrait pas tarder à se produire, les pertes au titre des avances de
l'AB 
devront être 
couvertes 
par l'article ordinaire des pertes provenant
d'engagements éventuels (ch. 252).
Les prêts, les participations et les avances directes de l'AB accordées par la Confé-
dération ne seront pas commentés ci-après, car ils n'ont plus d'incidence sur les
paiements en cas de perte. A moyen terme, il faudra toutefois s'attendre à de nou-
veaux amortissements au chapitre de ces articles.
123 
Engagements éventuels
C'est sous ce titre que la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété
de logements regroupe les cautionnements et les engagements.
Les cautionnements couvrent :
- 
les hypothèques de rang postérieur allant jusqu'à 90 % des coûts d'in-
vestissement des immeubles locatifs et des logements habités par leur proprié-
taire, neufs, rénovés ou achetés, voire jusqu'à 95 % naguère, lorsqu'il s'agissait
de maîtres d'ouvrage d'utilité publique,
- 
jusqu'à 95 % des acquisitions de réserves de terrain, intérêts cumulés compris
(cette aide a été suspendue en 1995, en raison des risques),
-• 
les prêts de la Centrale d'émission des maîtres d'ouvrage d'utilité publique
(CCL).
En plus, la Confédération fournit des arrière-cautions aux coopératives de caution-
nement immobilier.
A la fin de 1998, le total des cautionnements s'élevait à 5,309 milliards de francs,
dont 3,878 milliards pour les hypothèques de rang postérieur, 1,272 milliard pour les
emprunts CCL et le reste pour les autres postes.
Compte tenu des amortissements ordinaires et à supposer que les annulations antici-
pées conserveront la même ampleur, les garanties (prêts CCL compris) subsistant en
cas de réalisation devraient s'élever à quelque 4,4 milliards de francs en 1999, avant
de diminuer progressivement.
Les engagements visent quant à eux à garantir les avances de l'AB financées par les
banques à la demande de la Confédération. Ces avances sont aujourd'hui rémunérées
3060

au taux de l'hypothèque de premier rang. Comme l'indique le graphique ci-après,
elles permettent de faire passer au début les loyers et les charges des propriétaires en
dessous du coût de revient. Par la suite, ces loyers et ces charges augmentent pério-
diquement, d'un certain pourcentage. Le remboursement des avances, y compris des
intérêts et des intérêts composés, débute dès que la charge locative dépasse les coûts
effectifs, ce qui dans le meilleur des cas - c'est-à-dire lorsque l'augmentation an-
nuelle des loyers est d'environ 3 % et que l'intérêt hypothécaire ne dépasse pas
5,5 % en moyenne annuelle - n'est mathématiquement possible que 30 ans après le
début de l'aide fédérale.
Le système de l'abaissement de base de la Confédération
francs
Charge couvrant
les frais
Avances sous forme
d'abaissement de
base par la Confédér.
Charge
effective
Charge
effective
Remboursement
des avances y
compris les
intérêts
Avanèes
Remboursement
-»•ans
Quant à savoir si et si oui dans quelle mesure un tel mécanisme de réduction des
coûts et de remboursement 
fonctionne, disons que cela dépend du potentiel
d'augmentation des loyers et des coûts du capital à long terme et donc de l'évolution
des revenus, de la situation économique et de l'emploi, de la hausse des prix, de
l'évolution des loyers des logements ailleurs et des coûts de la construction. Si les
coûts du capital enregistrent une hausse supérieure à la moyenne ou que la situation
du marché nécessite une suspension des hausses de loyers, voire leur baisse, il en
résultera automatiquement des avances plus élevées et des délais de remboursement
plus longs. Le législateur en était conscient. 11 avait expressément admis que les
hausses de loyers conditionnées par le système pouvaient s'avérer problématiques en
cas de ralentissement de l'activité économique. Aussi avait-il prévu de prolonger, en
cas de nécessité, la durée de vie du modèle d'abaissement des coûts, d'accorder des
aides de trésorerie et d'amortir, voire de refinancer les avances non remboursées 30
ans plus tard. Ces paiements supplémentaires font l'objet d'une disposition potcsta-
tive, car en cas de forte augmentation de la valeur des immeubles ou d'attitude né-
gligente, le propriétaire est tenu d'apporter une contribution. Il n'empêche que,
compte tenu de la structure du système d'abaissement, mais aussi en raison du prin-
cipe de la bonne foi, la Confédération sera généralement tenue de régler les verse-
ments supplémentaires, au moins pour les logements locatifs dont les loyers ont été
réduits.
3061

A la fin de 1998, le total des engagements contractés au titre des avances de l'AB
s'élevait à environ 3,3 milliards de francs. Y compris les intérêts, 1,8 milliard de
francs avaient effectivement été versés, dont 1,2 milliard pour des logements locatifs
et 0,6 milliard pour des objets habités par leur propriétaire. Vu le bas niveau des taux
d'intérêt hypothécaires et l'importance des remboursements anticipés, on peut consi-
dérer que les avances de l'AB versées en faveur des objets LCAP récents sont au-
jourd'hui à peu près égales aux remboursements opérés pour des objets LCAP an-
ciens. Une légère hausse des taux d'intérêt, une diminution des remboursements
volontaires ou l'obligation de stopper les baisses des loyers pourraient toutefois à
nouveau se traduire rapidement par des versements plus élevés (ch. 223, tableau 5).
13 
Effets de la LCAP
Quelque 103 000 logements ont été construits en exécution de la LCAP jusqu'à la
fin de l'année 1998. Un tiers étaient des objets habités par leur propriétaire, le reste
des logements locatifs. Près de 20000 logements ont, en outre, fait l'objet d'un
soutien indirect grâce à des prêts et à des participations accordés aux maîtres
d'ouvrage et aux organisations d'utilité publique.
Comme le montre l'annexe 1, l'encouragement n'a pas été régulier dans le temps, ce
qui s'explique par des conditions-cadre économiques changeantes et par une dis-
ponibilité variable des fonds publics. Au cours des quatre années critiques qui vont
de 1991 à 1994, 45 000 logements ont été concernés par la LCAP: la moitié apparte-
nait à des coopératives, à des fondations ou à des collectivités publiques, l'autre
moitié à d'autres personnes morales, à des personnes privées ou à des investisseurs
institutionnels. Ont bénéficié de l'encouragement les maîtres d'ouvrage d'utilité
publique traditionnels, mais aussi ceux qui, par de nouveaux modèles de location et
de gérance, cherchent des formes de location et de propriété alternatives.
Ces prestations de la LCAP, mais aussi ses contributions à l'amélioration de la
qualité du logement, à la recherche dans le domaine du logement et au renforcement
des maîtres d'ouvrage d'utilité publique et de leurs organisations centrales risquent
aujourd'hui de tomber dans l'oubli en raison des difficultés du marché et du système
lui-même, et de leurs conséquences financières. Pourtant, la LCAP a fonctionné pen-
dant plus de 20 ans et elle- a largement atteint les objectifs visés, notamment en
matière de politique sociale. Les ménages à faible revenu, les familles nombreuses et
les personnes âgées sont nettement plus représentés parmi les locataires d'objets
LCAP que dans là moyenne suisse. Environ 60 % des ménages de locataires ont
recours aux abaissements supplémentaires. Plus d'un quart des unités d'habitation
est loué à des personnes âgées ou handicapées.
14 
Causes des difficultés actuelles
Jusqu'à une période très récente, seule une part infime des problèmes financiers liés
à l'application de la LCAP pouvait être imputée à une «défaillance du système»,
c'est-à-dire aux hausses des loyers conditionnées par le modèle. En l'occurrence,
l'effondrement généralisé des prix de l'immobilier qui, dans un premier temps, a
principalement touché les cautionnements donnés en relation avec les acquisitions de
réserves de terrain et l'achat de lots immobiliers entiers, a joué un rôle bien plus
déterminant. A cause des prix pratiqués, les maîtres d'ouvrage d'utilité publique
3062

n'ont pas pu faire ce type d'achats pendant la période de croissance. Il leur a fallu
attendre la normalisation des prix au début des années 90. Beaucoup se mirent alors
à acquérir de tels objets avec l'aide de la LCAP. Avec le recul, il s'est avéré qu'ils
auraient mieux fait d'attendre encore un peu.
Les ménages de propriétaires obligés de vendre leur logement pour des raisons fa-
miliales ou professionnelles sont eux aussi affectés par l'effondrement des prix
depuis un certain temps, tout comme ces autres particuliers qui possèdent des objets
LCAP et qui, s'ils viennent à faire faillite par suite d'engagements dans le secteur de
la construction industrielle et commerciale, menacent les objets LCAP.
Aujourd'hui, le groupe des personnes concernées s'est élargi. Avec la détente à
laquelle on assiste sur le marché du logement, avec la stagnation voire la baisse des
loyers et des salaires, le système LCAP fait de plus en plus figure de handicap et de
risque financier. Si l'on maintient les hausses des prix, les locataires déménagent et
les nouveaux intéressés ne sont souvent pas disposés à conclure un contrat de loca-
tion avec un loyer soumis à des hausses périodiques. En revanche, si les hausses de
loyer sont suspendues ou des baisses de prix tolérées, les avances de l'AB augmen-
tent, tout comme le risque pour la Confédération de devoir réinjecter des fonds dans
les années qui viennent. Phénomène aggravant: au cours de la période de prix élevés
qui a marqué le début des années 90, une grande partie des objets locatifs en ques-
tion a souvent été construite dans des régions économiquement défavorisées, pour
des raisons conjoncturelles et politiques. Les louer est très difficile, d'où l'indice
élevé de logements LCAP vacants, qui est d'environ 6 % en moyenne. A son tour,
cette situation se traduit rapidement par des problèmes de liquidités, car la quote-part
de fonds propres dans des objets LCAP a été sciemment maintenue à un bas niveau
pour aider les maîtres d'ouvrage d'utilité publique qui disposent de peu de capitaux.
Par ailleurs, les objets LCAP sont parfois mal gérés par leurs propriétaires. Enfin, on
se saurait passer sous silence le fait que des montants souvent élevés ont été accor-
dés par le passé par un personnel en trop petit nombre, que le soin requis a donc
parfois fait défaut, que les perspectives du marché ont été évaluées avec trop
d'optimisme et que tout simplement des erreurs ont été commises.
La situation a encore empiré depuis que les banques font montre d'une très grande
réserve envers les logements ayant fait l'objet de l'encouragement et qu'elles dénon-
cent des crédits hypothécaires, à cause de l'évolution du marché et du système
d'abaissement des coûts prévu par la LCAP. Les bailleurs de fonds sont contrariés
par le fait que les avances échues de l'AB doivent être reprises par l'acquéreur en cas
de réalisation forcée d'un immeuble locatif LCAP. Cela tire les prix vers le bas et
met en péril la valeur de l'hypothèque de rang antérieur non garantie, d'où de possi-
bles pertes financières. Pour éviter que les banques se désengagent de la construction
de logements d'utilité publique et pour empêcher une réévaluation des objets LCAP
qui serait lourde de conséquences pour la Confédération, il faut donc trouver, dans le
cadre du présent train de mesures d'assainissement, une solution qui assure la pour-
suite de la collaboration avec les bailleurs de fonds.
15 
Mesures d'accompagnement
Dans le cadre du règlement financier des pertes, on peut s'interroger sur les mesures
qui permettraient d'éviter les dérives futures. Bien qu'elles n'aient aucun lien direct
3063

avec le présent message, certaines des mesures prises à ce jour méritent d'être briè-
vement évoquées.
Deux mesures limiteront les risques des engagements futurs. C'est d'une part la
baisse du volume des encouragements, qui était de J3 000 unités de logements en
1993 et à moins de 2000 aujourd'hui, d'autre part la suppression des aides à
l'acquisition de réserves de terrain. Le Conseil fédéral a fixé un plafond de 2000
unités pour l'année prochaine. Citons encore l'introduction de limites de coûts plus
basses et de critères de sélection plus stricts, l'adoption de prescriptions plus sévères
sur les fonds propres et l'augmentation du loyer initial de manière à réduire les
hausses de loyer induites par le système. Contribueront également à limiter les ris-
ques futurs: l'arrêt de l'encouragement dans les communes où l'indice des logements
vacants est élevé; la diversification des instruments permettant de déterminer les
besoins en matière de logements; l'analyse régulière de la demande régionale et le
renforcement des critères d'octroi des prêts accordés par la Centrale d'émission des
maîtres d'ouvrage d'utilité publique.
Pour les objets en cours, l'évolution de la situation a été prise en compte grâce à
l'introduction d'une gestion des risques, d'un système de détection avancée à
l'Office fédéral du logement (OFL) et d'un contrôle annuel de tous les bénéficiaires
de prêts, grâce à la réorganisation de la SAPOMP SA et de la CCL, à l'engagement
d'experts externes chargés d'élaborer des plans d'assainissement, à la conclusion
d'accords dans le cadre des projets d'assainissement ou de mise en veilleuse, grâce
enfin à la transformation de logements locatifs en logements destinés à la propriété
individuelle.
Il faut en outre noter que l'augmentation du crédit de programme accordée par les
Chambres fédérales le 3 décembre 1997 (FF 1998 88) a été assortie de l'obligation
de soumettre la politique du logement à un examen approfondi. La Commission
fédérale pour la construction de logements (CFCL) a été chargée de cette mission.
Elle a rendu son rapport au début de l'année. Elle recommande l'abandon d'une
grande partie du système d'encouragement actuel à l'expiration de la réglementation
transitoire en vigueur et une réorientation de la politique du logement au cas où
celle-ci demeurerait de la compétence de la Confédération, une fois prise la décision
sur la future péréquation financière.
2 
Mesures financières '
21 
Motif et finalité des demandes de crédit
Des pertes au titre d'engagements éventuels se produisent lorsque des cautionne-
ments ou des engagements doivent être honorés, lors de la réalisation forcée ou de
l'assainissement financier de biens immobiliers LCAP de gré à gré, mais aussi lors-
que la Confédération est tenue, à l'expiration de l'aide fédérale, de financer par une
rallonge les avances de l'AB non encore remboursées.
Le projet qui vous est présenté ici consiste donc à délimiter ce qu'il faut en moyenne
comme argent pour couvrir les paiements au titre des pertes, paiements considérés
comme des dépenses liées, et d'en faire apparaître les incidences sur la planification
financière. Il doit aussi permettre de prendre les mesures qui réduiront autant que
possible les pertes et les risques de paiement futurs de la Confédération.
3064

22 
Nature et étendue potentielle des pertes et des risques
de paiement issus d'engagements éventuels
L'exécution de la LCAP permet de constituer trois catégories de pertes et de risques
de paiement qui sont:
- 
les pertes à court et à moyen terme, qui sont aujourd'hui déjà saisies par le
contrôle des crédits de l'OFL;
- 
les cas problématiques à court et à moyen terme, qui se produisent continuelle-
ment, mais qu'on ne connaît pas encore;
- 
enfin, les risques de paiement à moyen et à long terme, dans le contexte du
financement par une rallonge des avances de l'AB non recouvrables.
221 
Pertes et risques de paiement connus
A la fin de 1998, le potentiel de pertes au titre d'engagements éventuels était
d'environ 370 millions de francs pour les cas problématiques connus, ce qui inclut
les dettes anciennes résultant des acquisitions de réserves de terrain et de l'achat de
lots immobiliers importants par des maîtres d'ouvrage d'utilité publique, inclut
encore d'autres articles du domaine de la location et de la propriété, de même que
des garanties vis-à-vis de la CCL.
222 
Pertes futures résultant de l'activité courante
Les pertes à attendre des nouveaux cas problématiques peuvent difficilement être
chiffrées bien que les instruments de contrôle s'améliorent. La situation du marché
peut évoluer rapidement. La suppression des abaissements supplémentaires réduit les
possibilités de louer des logements. Les dénonciations de crédits et les problèmes
liés à certains immeubles peuvent entraîner des réactions en chaîne imprévisibles.
Les situations d'urgence n'apparaissent souvent que lorsque les intérêts et les amor-
tissements ne sont plus payés et que l'OFL en est informé par le bailleur de fonds qui
en a le devoir.
A en croire les expériences faites à l'étranger avec des modèles de cautionnement
similaires, mais aussi l'évolution de l'application de la LCAP à ce jour, les résultats
des estimations de risques commanditées par l'OFL, ceux du recensement des loge-
ments vacants dans les objets LCAP et les correctifs de valeur opérés par les ban-
ques, nous devons nous attendre, selon l'évolution de la situation économique, à des
pertes qui, irrégulièrement réparties sur plusieurs années, pourront atteindre jusqu'à
13 % des engagements. Pour les seuls cautionnements, les engagements nets
s'élèvent actuellement à quelque 4,4 milliards de francs. Dans l'hypothèse envisagée
précédemment, il en résulterait des pertes pouvant atteindre 570 millions de francs.
S'y ajouteraient les pertes résultant de l'amortissement anticipé d'avances de l'AB
lors de la réalisation forcée d'objets habités par leur propriétaire. Pour le 0,6 milliard
3065

de francs d'AB versées en faveur des objets habités par leur propriétaire, il en résul-
terait un risque supplémentaire pouvant atteindre 80 millions de francs1.
Dans l'hypothèse avancée, le potentiel de pertes s'élève à près de 650 millions de
francs. Comme il concerne tous les engagements éventuels, on peut en retrancher les
risques mentionnés au chiffre 221 à hauteur de 370 millions de francs. Le reste sera
généré au cours des années à venir, la probabilité de survenance des cas en souf-
france et leur répartition ne pouvant être qu'estimées. Les calculs, quels qu'ils
soient, reposent sur des estimations grossières et sur des prévisions incertaines. Si la
situation économique devait continuer à s'améliorer, on pourrait s'attendre à des
chiffres meilleurs. A l'inverse, un scénario plus sombre est également envisageable
si elle demeure instable. Les risques d'amortissement sont élevés, surtout pour les
objets datant de la première moitié des années 90. Pour donner un ordre de grandeur,
disons que les nouvelles pertes générées chaque année sont actuellement estimées à
45 millions de francs; elles pourraient toutefois les dépasser dans les années plus
dures.
223 
Risques futurs résultant d'avances de l'AB irrécouvrables
Nous avons montré que les risques résultant de l'obligation d'opérer un versement
supplémentaire pour les avances de l'AB dépendaient en premier lieu de la four-
chette de l'augmentation des loyers et de l'évolution des taux d'intérêt hypothécai-
res. Quiconque souhaite déterminer le potentiel de risques futurs doit donc procéder
à des calculs de modélisation à partir de différents taux d'intérêt des loyers et du
capital. D'innombrables combinaisons sont possibles, mais quelques-unes suffiront à
illustrer l'endettement et les risques futurs. Il suffit de partir de quelques taux
d'intérêt et de quelques recettes de loyers. Il apparaît alors qu'à partir de l'an 2010
environ on devra s'attendre, certaines années durant, en fonction du scénario choisi,
à des coûts induits de plusieurs centaines de millions de francs si aucune mesure
n'est prise.
L'annexe 2 fournit des indications détaillées. Le tableau 1 qui suit donne, lui, les
principaux résultats; il mentionne les rallonges cumulées qui seront nécessaires pour
tous les objets LCAP, lors de toutes les années à venir, selon que le taux d'intérêt
hypothécaire moyen sera, à moyen terme, de 4,5, de 5 ou de 5,5 %. Dans toutes les
opérations, nous sommes partis du niveau actuel des loyers, qui connaîtra une hausse
de 6 % tous les deux ans à partir de l'an 2000. Ceci étant, il ressort qu'il n'y aura
pratiquement'aucun risque si les taux d'intérêt restent faibles. A l'inverse, ce risque
passera à un peu moins de 300 millions de francs pour un taux d'intérêt de 5,5 %. Ce
montant ne comprend ni les avances remboursées par anticipation ni les avances
supplémentaires à fournir en cas de manque à gagner sur les loyers. Les rembourse-
ments anticipés ont atteint 80,2 millions de francs en 1998, les dépenses pour loge-
ments vacants environ 8,5 millions de francs. Au total donc, les pertes réelles de-
vraient être inférieures aux pertes estimées plus haut. A l'inverse, il faudra s'attendre
1 
Comme l'explique le chiffre 255, les avances de l'AB pour les objets habites par leur
propriétaire continueront à être accordées par les banques. Pour les objets locatifs, elles
seront directement financées par la Confédération. En cas de remise anticipée des avan-
ces de l'AB pour les logements locatifs, aucune charge supplémentaire ne pèsera donc
sur le crédit de paiement annuel. En revanche, les avances déjà acquittées devront être
amorties pour un volume correspondant.
3066

à des chiffres plus élevés si les remboursements anticipés sont moins nombreux, si
les hausses de loyers supposées sont impossibles et/ou si le niveau moyen des taux
d'intérêt hypothécaires augmente.
Estimation des pertes cumulées au titre des avances de l'AB à l'expiration de
l'aide fédérale (tous les immeubles LCAP)
Tableau 1
Taux d'intérêt moyen des 
Taux d'intérêt sur les avances 
Estimation des pertes cumulées au titre .
hypothèques à partir de 2001 
de l'AB à partir de 2001 
des avances de l'AB après 30 ans
En % 
En % 
En francs
4,5
5
5,5
4,5
5
5,5
_
35 566 965
298 445 601
Compte tenu des difficultés du marché, il faut non seulement arrêter d'augmenter les
loyers, mais encore tolérer qu'ils baissent si l'on veut continuer à pouvoir louer les
logements. A la fin de 1998, les biens immobiliers concernés par les baisses de
loyers représentaient environ 6 % du. parc de logements faisant l'objet de
l'encouragement, la baisse moyenne étant d'environ 10 %. Les baisses de loyers
entraînent une augmentation des avances de l'AB. Le tableau 2 montre la répercus-
sion des baisses de loyer sur le risque de paiement futur, au cas où le taux d'intérêt
hypothécaire moyen serait de 5,5 %. On voit qu'une baisse du loyer somme toute
faible peut provoquer une augmentation substantielle des risques de pertes. Il
s'ensuit que la Confédération parviendra sans doute à diminuer ses dépenses dans les
régions qui connaissent un effondrement des prix des loyers si, au lieu de verser des
avances supplémentaires, elle procède à un assainissement immédiat en payant des
cautions, en refinançant des hypothèques ou en reprenant des avances de l'AB, (ch.
253 et 33).
Estimation des pertes cumulées au titre des avances de l'AB pour différentes
réductions de loyer (tous les immeubles LCAP)
Tableau 2
Taux d'intérêt moyen
des hypothèques à partir
de 2001
En%
5,5
5,5
5,5
5,5
Taux d'intérêt sur les
avances de l'AB à partir
de 2001
En %
5,5
5,5
5,5
5,5
Réductions de loyer
à compter du 2<" semestre
IWS
En%
0
5
10
15
Estimation des pertes
cumulées au titre des avances
de l'AB après 30 ans
En francs
298 445 601
738939871
1916709735
4691817325
Les exemples donnés jusqu'à présent ont été calculés sur la base d'un taux d'intérêt
identique pour la rémunération des avances de l'AB et des hypothèques, conformé-
ment à la pratique en vigueur. Le tableau 3 montre comment les risques de paiement
futurs évoluent si, pour rémunérer des avances, l'on choisit un taux inférieur d'un
point au taux d'intérêt hypothécaire.
3067

Effets d'un refinancement à un meilleur taux des avances de l'AB sur les pertes
cumulées à l'expiration de l'aide fédérale (tous les immeubles LCAP)
Tableau 3
'Taux d'intérêt
moyen des hypo-
thèques à partir
de 2001
En%
5
5,5
6
Taux d'intérêt
sur les avances de
l'AB à partir de
2001
En%
5
5,5
6
Estimation des
pertes cumulées
au titre des •
avances de l'AB
après 30 ans,
avec un taux
identique sur les
avances de l'AB
el les hypothèques
En millions de fr.
35,5
298,5
773
Taux d'intérêt
hypothécaire
moyen à partir de
2001
En%
5
5,5
6
Taux d'intérêt
sur les avances
de l'AB à partir
de 2001
En%
4
4,5
5
Estimation des
pertes cumulées au
titre des avances de
l'AB après 30 ans,
avec un taux réduit
sur les avances de
l'AB
En millions de fr.
_
137
5Ü3
Ces données montrent qu'à elle seule une diminution d'un point du taux d'intérêt sur
les avances de l'AB suffit à diminuer considérablement le risque d'endettement. Il
convient donc de partir de ce constat et de veiller à ce que les coûts du refinancement
soient moins élevés si l'on veut réduire les risques de versements supplémentaires à
moyen et long terme.
La constitution de provisions via le compte de résultats de la Confédération, que l'on
avait envisagée un certain temps, est inutile vu que les provisions n'ont aucun effet
sur l'endettement croissant et qu'elles nécessiteront tôt ou tard des crédits de paie-
ment. L'idée d'octroyer des subventions en vue d'abaisser les taux d'intérêt sur les
avances de l'AB a également été rejetée parce qu'il en résulterait de nouvelles sub-
ventions et que seuls les taux plus élevés du financement bancaire seront couverts.
La meilleure solution est celle du financement direct des avances de l'AB par la
Confédération, laquelle bénéficie traditionnellement de taux plus avantageux.
L'endettement global et le risque d'abattement s'en trouveront réduits, la différence
de taux contribuera à honorer les prestations de garantie de la Confédération. Grâce
au refinancement, aucun paiement supplémentaire ne sera nécessaire en cas de perte.
De surcroît, les problèmes de paiement induits par le système ne seront plus légués
en héritage aux décisionnaires de demain.
Encore faut-il que les banques approuvent le refinancement anticipé des avances de
l'AB par la Confédération. Elles sont disposées à le faire si, en cas de réalisation
forcée d'objets LCAP, elles voient leur position s'améliorer grâce au recours plus
fréquent à la SAPOMP SA et à l'amortissement ponctuel des avances de l'AB. Le
présent projet prévoit ces deux mesures, car plus la Confédération se contentera
d'honorer les seuls cautionnements, plus la situation sera problématique, compte
tenu des conséquences financières et du bas niveau des prix de l'immobilier. Au lieu
de laisser à d'autres les biens immobiliers financièrement assainis, elle devrait auta.nl
que possible pouvoir acquérir elle-même les objets LCAP en difficulté, dans
l'attente d'éventuelles plus-values, ou pouvoir accorder des prêts avantageux pour
pallier des difficultés de trésorerie temporaires, plutôt que de payer des cautions.
Sous réserve de l'approbation du présent train de mesures par les Chambres, l'Office
fédéral du logement et l'Association suisse des banquiers ont donc conclu un accord
durant l'été 1998. Cet accord tient compte au mieux des intérêts divergents de tous
les acteurs impliqués. Les banques renoncent à dénoncer les crédits accordés aux
maîtres d'ouvrage d'utilité publique si ceux-ci règlent les intérêts et les amortisse-
3068

ments. Les bailleurs de fonds voient leur position s'améliorer en cas de réalisation
forcée. La Confédération obtient le feu vert pour refinancer des avances de l'AB et
des promesses de crédit destinées au financement des biens immobiliers repris par la
SAPOMP SA. Il existe donc un lien étroit entre ce train de mesures et la coopération
indispensable des banques dans le domaine de la politique du logement.
23 
Lignes directrices des mesures à prendre
Les différents types de pertes, de risques et de conditions-cadre rendent nécessaire
un train de mesures différencié. On s'en tiendra néanmoins aux lignes directrices
suivantes:
- 
Il faut éliminer les dettes anciennes par des crédits de paiement exceptionnels.
- 
Il faut augmenter temporairement les crédits de paiement ordinaires pour cou-
vrir les nouvelles pertes provenant d'engagements éventuels.
- 
Il faut réduire les risques de paiement à moyen terme que font courir les avan-
ces de l'AB et ce, par une baisse des intérêts correspondants (financement par la
Confédération).
- 
Il faudrait pouvoir remplacer les hypothèques cautionnées par des prêts à taux
avantageux lorsque les objets en difficulté sont viables, si l'on veut réduire les
pertes.
- 
Lorsqu'une réalisation forcée est inévitable, la Confédération devrait racheter
plus souvent de tels objets de manière à stabiliser le marché et à pouvoir béné-
ficier des plus-values escomptées à long terme pour compenser partiellement
ses pertes.
- 
-Il faut, dans les situations économiques sans issue, cesser de verser de nouvelles
avances supplémentaires pour couvrir les manques à gagner ou les baisses de
loyer. L'amortissement anticipé des avances de l'AB devrait, en outre, être pos-
sible, notamment en cas de réalisation forcée.
24 
Moyens nécessaires
En application de ces lignes directrices, le Conseil fédéral envisage d'effacer les
pertes actuelles et de prévenir les risques futurs de paiement:
- 
en réglant les dettes anciennes et les autres pertes connues (d'un total de 370
millions de francs) via l'article 725.3600.015, article spécial qui a été introduit
dans le budget 1999 pour couvrir les pertes provenant d'engagements de garan-
tie, et à l'aide des fonds de l'article ordinaire 725.3600.014 du budget-1999;
- 
en couvrant les pertes futures d'engagements courants via l'article ordinaire
725.3600.014, qui prévoit l'attribution de 45 millions de francs par an pour
l'instant;
- 
en augmentant de 140 millions de francs au total le crédit de programme grâce
auquel on accordera des prêts à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique, en
remplacement des hypothèques cautionnées grevant des objets en difficulté;
- 
en augmentant de 100 millions de francs au total le crédit de programme destiné
à augmenter la participation de la Confédération dans SAPOMP SA, dans la
perspective de l'acquisition d'immeubles LCAP en difficulté;
- 
en réduisant les risques de perte qui pourraient résulter de l'abaissement de
base, grâce à la reprise, par la Confédération, des avances de l'AB remboursa-
3069

blés que les banques ont accordées pour des logements locatifs et qui seront di-
rectement inscrites au bilan à hauteur de 1,4 milliard de francs au maximum2.
Les dépenses des deux premiers points sont gérées via les.budgets annuels. Elles ne
font donc pas l'objet des crédits demandés dans le présent projet. Elles représentent
néanmoins une part importante du train de mesures, raison pour laquelle nous les
évoquons ici, par souci d'exhaustivité.
25 
Remarques concernant les différents articles du train
de mesures d'assainissement
251 
Moyens exceptionnels pour la couverture des pertes
provenant des engagements de garantie
Cet article spécial doit permettre d'amortir définitivement les dettes anciennes et les
pertes connues jusqu'à présent. Comme le règlement des cas prend beaucoup de
temps, le financement devrait s'étendre jusqu'en 2002.
Des 370 millions de francs au total, 150 millions ont été inscrits au budget 1999. (45
millions de francs supplémentaires sont disponibles pour 1999 dans la rubrique
ordinaire des pertes). Près de 10 % des fonds sont requis pour des objets habités par
leur propriétaire, le reste pour des logements locatifs. Quant à la nature de la presta-
tion de garantie, 75 % environ des pertes devraient provenir de cautionnements, le
reste d'engagements (avances de l'AB).
252 
Moyens ordinaires pour la couverture des pertes
provenant des engagements de garantie
La somme inscrite au budget 1999 à l'article ordinaire des pertes provenant des
engagements de garantie a été portée à 45 millions de francs (contre 25 millions
précédemment). Elle résulte de l'estimation globale des risques de crédit (cf. ch.
222) et elle est une valeur moyenne pour les prochaines années. Elle doit donc être
contrôlée d'une année à l'autre, dans le cadre du budget.
253 
Prêts en remplacement des hypothèques
L'idée de remplacer une grande partie, voire la totalité des hypothèques cautionnées,
par des prêts de la Confédération avait été brièvement évoquée lors de l'élaboration
du train de mesures. Sa concrétisation permettrait en effet d'éliminer d'un coup de
nombreux problèmes. Elle avait été toutefois abandonnée, pour des raisons financiè-
res. Nous estimons qu'elle continue à faire partie intégrante du train de mesures
d'assainissement et l'avons reprise, en la révisant à la baisse. La pratique a en effet
montré que des maîtres d'ouvrage d'utilité publique avaient souvent pu être sauvés
de la faillite, grâce à des prêts à taux avantageux. La Confédération est de toute
façon tenue d'honorer sa caution en cas de réalisation forcée. Cela vaut donc la peine
2 
Les avances de l'AB devant être payées aux banques d'ici à la fin de l'an 2000, le mon-
tant de la reprise, qui est actuellement de 1,2 milliard de francs, est susceptible d'évoluer
au gré de l'évolution des paiements et des remboursements. A titre préventif, nous avons
prévu un montant de 1,4 milliard de francs.
3070

d'éviter de faire jouer la caution, en procédant au rachat complet ou partiel de
l'hypothèque cautionnée. Les pertes sont alors minimes car, hormis les différences
de taux, même dans le pire des cas, seul le prêt devra être amorti à hauteur du mon-
tant initial de la caution. On peut donc escompter que la Confédération parviendra à
sauver une partie de son engagement à moyen terme, en fixant de façon flexible les
taux, en exigeant un amortissement ou en profitant de l'amélioration de la situation,
car ces facilités ne seront accordées qu'à des maîtres d'ouvrage viables. Selon la
nature et l'étendue de l'octroi des prêts, il sera par ailleurs possible de diminuer les
avances de l'AB et donc les risques de pertes correspondants.
Il ressort de cette situation, qu'il existe une interconnexion étroite entre le besoin de
crédit pour couvrir les pertes provenant des engagements de garantie et les moyens
disponibles pour les prêts. Plus il y aura de prêts, plus les paiements directs servant à
couvrir les pertes seront faibles. La dotation des articles est donc interchangeable et
arbitraire jusqu'à un certain point, vu qu'il est impossible de statuer à l'avance sur
l'utilisation la plus judicieuse des fonds. Pour réduire au maximum les pertes, il faut
accorder à la Confédération le crédit de 140 millions de francs qu'elle demande et
qui la dotera de la marge de manœuvre dont elle a besoin pour adapter son action en
souplesse, cas par cas.
La mise à disposition des fonds passe obligatoirement par l'augmentation du crédit
de programme pour des prêts destinés à des maîtres d'ouvrage d'utilité publique. Les
fonds en question serviront exclusivement à financer des mesures d'assainissement,
lesquelles sont indiquées quand, par exemple:
- 
des quotes-parts d'emprunts en souffrance de la CCL doivent être refinancces,
- 
des parcelles de terrain bien situées, acquises grâce à des garanties de la Confé-
dération, doivent temporairement être «désaffectées»,
- 
des objets de propriétaires, prêts à être liquidés, peuvent être transférés à des
maîtres d'ouvrage disposant d'une assise économique plus solide, ou quand
- 
un effondrement du marché entraîne des baisses de loyers nécessitant une ré-
duction temporaire des taux d'intérêt perçus sur le capital emprunté.
Les prêts seront garantis par des gages immobiliers et, dans la mesure du possible,
feront partie intégrante d'un plan d'assainissement, auquel contribueront également
les bailleurs de fonds et/ou d'autres créanciers.
254 
Augmentation de la participation de la Confédération
dans la SAPOMP SA
La SAPOMP SA est la société de sauvegarde de la Confédération pour les objets
LCAP en difficulté. Elle possède un conseil d'administration composé de quatre
membres et une agence. Pour l'instant, la Confédération n'est représentée au conseil
d'administration que par le biais de l'OFL. Le capital-actions, qui s'élève actuelle-
ment à 52 millions de francs, est entièrement détenu par la Confédération. Il pourra
être augmenté de 14,6 millions de francs supplémentaires en l'an 2000, grâce au
crédit de programme accordé le 3 décembre 1997 (FF 1998 88)3. A l'instar
d'établissements similaires dans le domaine bancaire, la SAPOMP SA doit empê-
cher la vente, en dessous de leur valeur, de biens immobiliers au bénéfice de l'aide
fédérale. Le rachat de ces objets doit réduire les pertes et permettre à la Confédéra-
Sauf blocage des crédits.
3071

tion de participer aux plus-values réalisées par ces biens immobiliers à long terme.
Un tel développement n'est pas a prévoir dans un proche avenir. Toutefois, vu la
diminution constante du nombre de nouveaux logements construits, vu les perspecti-
ves économiques plus favorables, la pression sur les investissements, la volatilité de
la bourse et les flux d'argent liquide, on peut envisager une remontée des prix à
moyen terme. Cette situation ne justifie vraisemblablement pas à elle seule le renfor-
cement de la SAPOMP SA. Mais n'oublions pas que cette société a un rôle écono-
mique important, car elle contribue à stabiliser les marchés immobiliers régionaux.
Elle empêche l'aliénation d'objets à des prix défiant toute concurrence et donc une
pression supplémentaire sur les prix.
Grâce à la SAPOMP SA, qui s'efforce d'acquérir les objets en difficulté à des prix
acceptables et de les revendre dès qu'une occasion favorable se présente, la Confédé-
ration n'est pas obligée d'acquérir ni de gérer elle-même lesdits objets. La marge de
manœuvre temporelle qui lui manque pour des raisons administratives et institution-
nelles s'en trouve prolongée dans l'intérêt d'une réalisation utile. La SAPOMP SA
agit dans une optique à moyen terme. Elle n'a pas pour objectif d'accumuler,'de
thésauriser ni même de conclure des transactions aussi vite que possible. En règle
générale, elle^doit revendre les maisons individuelles à des propriétaires privés dans
le délai de cinq ans. Elle peut, dans l'intervalle, les louer. Elle doit, dans la mesure
du possible, avoir revendu les objets en location dans un délai de dix ans, en respec-
tant les critères d'encouragement initiaux. A l'heure actuelle, les prestations doivent
couvrir les coûts de la gestion des biens immobiliers. D'autres pertes sont inévita-
bles à court terme, car à l'heure actuelle le nombre de biens immobiliers à reprendre
dépasse celui des biens immobiliers à vendre au même moment.
Le financement des objets est généralement assuré par la bailleresse de fonds initiale
jusqu'à hauteur de 80 % de la valeur de rendement calculée avec prudence. La part
excédant les 65 % continue à faire l'objet d'un cautionnement, ce qui permet de
bénéficier de conditions de crédit avantageuses, mais elle génère d'autant un certain
risque supplémentaire. La SAPOMP SA couvre les 20 % restants avec ses fonds
propres.
Comme le montre l'annexe 3, le volume des affaires de la SAPOMP SA a fortement
augmenté ces dernières années. A la fin du mois de septembre 1998, la valeur
comptable de ses biens immobiliers atteignait 150 millions de francs. Si l'on part
d'un pourcentage minimum de fonds propres de 20 %, la SAPOMP SA devrait,
après l'augmentation de 100 millions de francs que nous demandons ici, pouvoir
théoriquement détenir des biens immobiliers d'une valeur totale de 750 à 800 mil-
lions de francs, somme qui correspond à environ 10 % du coût de la construction de
tous les objets locatifs ayant fait l'objet de l'encouragement de la Confédération,
après déduction des fonds propres et des amortissements. Ce potentiel est une esti-
mation, mais il expliqué pourquoi l'engagement accru de la SAPOMP SA est une
des conditions de l'application de l'accord précité passé avec l'Association suisse
des banquiers et de la mise en œuvre du refinancement des avances de l'AB. En cas
de revente rapide des objets et de diminution des réalisations forcées, les besoins de
capitaux pourront être plus faibles. Il s'agira de suivre attentivement l'évolution et
de régler les augmentations de capital en finesse via les budgets annuels.
La SAPOMP SA a été créée en 1985. Eu égard à la situation du marché à l'époque,
l'administration et les instruments étaient relativement modestes. Au début de 1995,
la SAPOMP SA a été restructurée et le conseil d'administration réorganisé sur la
base de différentes expertises. Prête à élargir ses activités, elle traverse aujourd'hui
3072

une seconde phase de réorganisation, qui se traduira par de nouvelles structures et
par une meilleure gestion. Elle ne doit pas pour autant devenir un géant de
l'immobilier. 11 s'agira plutôt de créer un cadre, dans lequel des sociétés de gestion
privées pourront être sollicitées pour gérer le portefeuille immobilier à l'échelle
locale.
Une expertise externe récemment ordonnée par l'Administration fédérale des finan-
ces a conclu que le travail de la SAPOMP SA et l'augmentation de 100 à 150 mil-
lions de ses fonds propres n'étaient à proprement parler indispensables en termes
d'économie d'entreprise, mais qu'ils étaient utiles dans une perspective macro-
économique, dans la mesure où toutes les garanties d'une activité professionnelle
reposant sur des directives claires étaient réunies. Par conséquent, les experts re-
commandaient à l'administration de renforcer les structures de direction de ladite
SAPOMP SA et de poursuivre l'optimisation de sa comptabilité, de sa gestion des
gérances et des réalisations, et du système d'information. Ils estimaient par ailleurs
que les interfaces entre POFL et la SAPOMP SA devaient être définies avec plus de
précision, que des normes de délégation devaient être établies et que les attributions,
les compétences et les autres critères de la politique commerciale devaient être con-
signés par la Confédération dans un mandat de prestations impératif. Le Conseil
fédéral a fait sienne cette recommandation et a chargé le DFE, dans un arrêté pris le
24 février 1999, d'élaborer un mandat de prestations correspondant. Par ailleurs, les
travaux de réorganisation en cours seront, d'après les plans de la SAPOMP SA,
achevés d'ici à la fin du premier semestre de 1999.
255 
Refinancement et paiement futur des avances
Me l'abaissement de base par la Confédération
Lors des premières années de l'application de la LCAP, le versement des avances de
l'AB a été effectué par la Confédération. Par la suite, cette dernière l'a pro-
gressivement confié aux banques, pour des raisons budgétaires et administratives. A
l'exception du reliquat cité au chiffre 122, les avances sont aujourd'hui versées via
un pool bancaire, sur ordre de la Confédération et moyennant une reconnaissance de
dette. La Banque cantonale d'Appenzell Rhodes-Intérieures et la Regiobank de
Lucerne sont chargées d'effectuer les paiements.
Le nouveau mode de financement permettra de revenir à la pratique initiale. Cela
signifie que la Confédération reprendra les avances de l'AB financées par les ban-
ques et paiera ensuite elle-même les avances requises. La reprise ne portera pas sur
la totalité de la somme, mais uniquement sur la part correspondant aux objets en
location parce que les risques sont moins élevés pour la propriété et que les banques
ne veulent pas renoncer au paiement de toutes les avances, vu les contrats à long
terme.
A la fin de 1998, le total des avances non remboursées de l'AB pour les logements
locatifs s'élevait à 1,2 milliard de francs, intérêts et intérêts composés compris. La
date qui a été convenue avec l'Association suisse des banquiers pour la reprise de
cette somme ou de la somme constatée à la date du refinancement est le 31 décembre
2000. Les paiements continueront à être opérés par les deux banques actuelles.
Concernant la rémunération des avances, il peut être utile, selon la situation du mar-
ché, de facturer directement les coûts du refinancement pour la Confédération ou de
faire varier le taux d'intérêt dans les limites autorisées par la loi (ch. 32). Nous pro-
3073

posons qu'on procède à un refinancement unique et à l'activation des avances de
l'AB remboursables directement au débit du bilan de la Confédération. Les avances
qui devront être versées par la suite seront octroyées via le compte financier. Le
montant des crédits de paiement qui seront alors nécessaires dépendra dans un pre-
mier temps du fait que les versements et les remboursements (intérêts compris) des
avances de l'AB seront inscrits séparément au débit ou au crédit du budget fédéral
ou continueront à être imputés les uns aux autres sur un «compte de liquidation» du
pool des banques,'de telle sorte que les débits ou les retours n'apparaissent que sous
forme de soldes pour la Confédération. La méthode dite de la compensation, transpa-
rente, sera privilégiée en raison du traitement technique bancaire, ce qui signifie que
le compte financier ne devra être grevé par les avances de l'AB, en plus du service
supplémentaire des intérêts de la trésorerie, que dans la mesure où les paiements
nécessaires dépasseront le total des remboursements et des intérêts. Les avances
cumulées de l'AB seront majorées chaque année des intérêts correspondants dus. Les
remboursements excédant les paiements nécessaires seront encaissés dans le compte
financier.
En deuxième lieu, les paiements futurs dépendront de l'évolution des taux d'intérêt
des loyers et des hypothèques de sorte qu'on aura à nouveau recours aux calculs de
modélisation pour en déterminer l'ampleur. Le tableau 4 montre qu'en face de re-
cettes de l'ordre de 54 millions de francs, il y avait des dépenses d'environ 45 mil-
lions de francs, pour les logements locatifs, en 1998. Il en a résulté un excédent de
recettes d'environ 9 millions de francs. Si les taux d'intérêt ne dépassent pas 5 % et
qu'un certain nombre de remboursements volontaires continuent à être pratiqués, il
ne devrait pas y avoir de dépenses supplémentaires dans un proche avenir.
Versements et remboursement des avances de l'abaissement de base
(immeubles locatifs uniquement)
Tableau 4
Année
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Paiements des
avîinccs de l'AB et
des pertes de loyers
(snns les intérêts)
En Cnuics
194018000
91 120000
93316000
103 893 000
85 326 000
44 926 000
Remboursements des avances de l'AB (intérêts compris)
Effectifs, selon
le modèle
En Crânes
_
1 802 000
3 740 000
8 447 000
15 900 000
28 685 000
Volontaires
En fr.'tncs
14 323 000
27 935 000
25 385 000
27 603 000
25201000
Toliil
En fnmcs
15386000
16125000
31675000
33 832 000
43 503 000
53 886 000
DifCércnee entre les
paiements et les
remboursements
En francs
178 632 000
74 995 000
61 641 000
70061000
41 823 000
- 8 960 000
Des dépenses plus élevées, que la Confédération devra assumer elle-même à partir
de 2001, ne seront générées que si les taux d'intérêt augmentent, que si les loyers
d'un nombre important de logements doivent être abaissés et/ou que si les rembour-
sements volontaires connaissent une forte diminution. Aucune de ces possibilités ne
peut être exclue. Voilà pourquoi le tableau 5 présente-les paiements qui seront né-
cessaires à partir de 2001 si le taux d'intérêt moyen des hypothèques est de 5,5 % et
qu'il y a, en 1999, une baisse généralisée de 5 % de tous les loyers LCAP. On part en
3074

outre du principe que l'encouragement se poursuivra jusqu'à la fin de l'an 2000 pour
un total annuel de 2000 logements maximum et qu'une hausse normale des loyers
LCAP sera de nouveau possible à partir de l'an 2000.
Besoin de paiements estimé pour les avances de l'AB jusqu'en 2006, avec une
baisse généralisée des loyers actuels de 5 % à partir de 1999 et un intérêt hypo-
thécaire moyen supposé de 5,5 % à partir de 2001
(logements locatifs uniquement)
Tableau 5
Taux d'intérêt moyen
des hypothèques à
partir de 200!
En%
5,50
Année
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Paiements des avances
de l'AB (sans les pertes de
loyers)
En francs
103 143 233
84 104 060
65478531
47 948 616
33517004
19 523 260
Remboursements des
avances de l'AB (sans
les paiements volontaires)
En francs
19.737224
24 620 797
29 741 938
36 152 785
45 208 286
54965117
Différence entre les
paiements cl tes
remboursements
En francs
83 406 009
59 483 263
35 736 592
11 795831
-] 1 691 282
-35 441 857
Ce résultat nous montre que, dans ces conditions, les paiements d'avances répartis
sur quatre ans à partir de 2001 s'élèveront encore à quelque 188 millions de francs si
les remboursements volontaires cessent complètement. Même dans ces conditions et
compte tenu du risque de pertes moins élevé, le refinancement par la Confédération
est une meilleure solution que la réglementation actuelle, tant que la Confédération
peut maintenir son avantage en matière de taux d'intérêt. Conformément aux indica-
tions données au chiffre 213, certaines années verront certes des pertes considéra-
bles, même dans l'hypothèse du refinancement. Ces pertes seront cependant moins
élevées qu'avec la réglementation actuelle. Sans refinancement des avances de l'AB,
le train de mesures d'assainissement sera insuffisant.
Une expertise externe a également ordonnée sur l'adéquation de la reprise des avan-
ces de l'AB par la Confédération. Elle s'est limitée à l'analyse des flux de paiement
effectifs et conclut que la réglementation proposée donnera des résultats meilleurs
que la réglementation actuelle si la Suisse parvient à conserver aussi longtemps que
possible son autonomie monétaire vis-à-vis de l'euro, si les intérêts d'ici l'an 2005
ne dépassent pas la moyenne qui est la leur depuis de nombreuses années et si la
Confédération maintient son avantage traditionnel en matière de taux d'intérêt. Si le
niveau des taux d'intérêt venait à connaître une forte hausse avant cette échéance,
l'expertise estime que les résultats du refinancement seraient moins bons. Cette
hypothèse ne tient cependant pas suffisamment compte des implications financières
du mode de paiement actuel. Il faut en outre noter que les conséquences financières
d'opérations passées ne devraient pas être intégralement imputées aux contribuables
de demain.
3075

3 
Modification de la loi encourageant la construction et
l'accession à la propriété de logements
31 
Aperçu
.Le chapitre relatif aux mesures a montré que certaines modifications de la LCAP
étaient nécessaires ou conseillées en raison du train de mesures d'assainissement et
de la stratégie future de réduction des pertes. Il s'agit de la rémunération et de
l'amortissement anticipé des avances de l'AB ainsi que de la réglementation finan-
cière de la future orientation des avances de l'AB par la Confédération.
32 
Art. 37, al. 4 (les avances et leur rémunération)
En vertu de la loi, les avances de l'AB doivent être rémunérées au taux usuel de
l'hypothèque de deuxième rang. Jusqu'à présent, elles ont été versées par les ban-
ques sur ordre de la Confédération et garanties par des engagements. Un taux
d'intérêt moins élevé a pu être convenu avec les établissements bancaires il y a
plusieurs années, grâce à cette garantie. 11 serait donc-déraisonnable de devoir exiger
des intérêts plus élevés sur les avances qui seront dorénavant accordées par la Con-
fédération elle-même, l'une des raisons du refinancement étant justement de réduire
l'endettement et les risques de pertes, grâce aux coûts de refinancement tradi-
tionnellement moins élevés de la Confédération. L'insertion du mot «maximum» à
l'ah 4 doit donc permettre d'une part l'application du taux inférieur de refinance-
ment et offrir d'autre part une marge de manœuvre suffisante pour d'éventuelles
adaptations au niveau habituel des intérêts hypothécaires. Une disposition supplé-
mentaire permet, en outre, de s'assurer que les bénéficiaires d'avances qui ne les
remboursent pas dans les délais se verront facturer des intérêts moratoires, vu le
nombre croissant de ceux qui refusent de payer et les frais de recouvrement dus à
leur attitude.
33 
Art. 40, al. 2
(pertes de loyers, modification du plan des loyers)
Conformément aux explications données au chiffre 123, le législateur avait con-
science en adoptant la LCAP, que des logements resteraient vides et que les hausses
de loyer induites par le système ne pourraient plus être imposées, suite aux- perturba-
tions du marché. L'art. 40 énonce, par conséquent, des mesures permettant de réagir
à des pertes de loyers ou à des créances non recouvrables au titre des avances. Outre
la possibilité de paiements d'avances supplémentaires, ces mesures consistent no-
tamment en une remise du remboursement des avances à l'expiration d'une période
de 30 ans.
A l'époque, le législateur était parti du principe que de telles difficultés seraient
passagères et qu'elles pourraient être compensées dans le cadre de la durée de vie
régulière de l'aide fédérale. C'est la raison pour laquelle, une remise définitive
n'avait été prévue qu'après une période de 30.ans. Compte tenu des effets durables'
de l'effondrement des prix, il faut aujourd'hui s'attendre à ce que l'endettement ne
cesse d'augmenter à cause des intérêts simples et des intérêts composés et que même
une relance du marché de l'immobilier ne permette pas de le résorber dans les délais
prévus (ch. 223). Dans de nombreux cas, une renonciation anticipée aux rembour-
3076

sements se traduirait par une nette diminution du risque de perte futur et le limiterait
aux intérêts dus. Des remises partielles dans le cadre d'accords d'assainissement
permettraient, en outre, d'obtenir un remboursement anticipé de l'ensemble de la
dette au titre de l'AB. Le complément prévu à l'ai. 2 doit instaurer les conditions
nécessaires et offrir la possibilité d'amortir des avances de l'AB en cas de réalisation
forcée d'objets LCAP. Si la Confédération renonce à prendre cette mesure, elle court
le risque d'une réévaluation et d'une diminution des hypothèques de tous les biens
immobiliers LCAP par les bailleurs de fonds, ce qui déclencherait une vague de
faillites et de pertes du fait des cautionnements.
34 
Art. 53, al. 3 (nouveau)
Jusqu'à présent, les avances directement versées par la Confédération ou assurées
par des engagements, en vertu de l'art. 37 de la loi encourageant la construction et
l'accession à la propriété de logements, étaient réglementées par des crédits de pro-
gramme et par des crédits de paiement annuels. Les futurs paiements de l'AB par la
Confédération devront également être consentis à la charge du compte financier (ch.
35). Une inscription au bilan est, en revanche, prévue pour la prise en charge globale
par la Confédération des avances de l'AB correspondant à des logements locatifs et
jusqu'à présent versées par les banques (ch. 41). Le nouvel art. 53, al. 3, institue une
base juridique claire à cet effet.
35 
Art. 53, al. 4 (nouveau)
Jusqu'à présent, les fonds nécessaires à la LCAP étaient votés par le Parlement sous
la formé de crédits de programme. Une fois le crédit en cours épuisé, il faut
s'attendre à ce qu'aucun nouveau crédit de programme ne soit sollicité ni accordé.
Conformément aux explications données au chiffre 255,' le paiement futur des avan-
ces de l'AB par la Confédération pourra toutefois générer des dépenses qui
n'apparaissaient jusqu'à présent que sous forme d'engagements éventuels, compte
tenu du paiement par les banques. C'est la raison pour laquelle l'art. 53, al. 4, doit
prévoir que les fonds nécessaires aux futures avances de l'AB devront être consentis
par le Parlement via des crédits de paiement annuels débités du compte financier.
4 
Conséquences financières et effet sur l'état du personnel
41 
Conséquences financières
Conformément au tableau 6, il est prévu de répartir sur plusieurs années les paie-
ments au titre du train de mesures d'assainissement.
3077

Aperçu de l'échelonnement probable des paiements futurs (PF)
(En millions de francs)
Tableau 6
Crédits de paiement pour la couver-
ture des pertes provenant des enga-
gements de garantie:
- article ordinaire (725.3600.014)
selon budget et plan financier *
- article spécial (725.3600.015)
- selon budget et plan financier
- selon train de mesures
d'assainissement *
Prêts pour maîtres d'ouvrage
d'utilité publique:
- article ordinaire (725.4200.002)
- selon budget et plan financier
- selon train de mesures
d'assainissement
- nouvel article spécial selon train
de mesures d'assainissement
Participation dans SAPOMP SA:
- article ordinaire (725.4200.003)
- selon budget et plan financier
- selon train de mesures
d'assainissement
- nouvel article spécial selon train
de mesures d'assainissement
Avances de l'AB:
- article ordinaire (725.4200.001)
- selon budget et plan financier
- selon train de mesures
d'assainissement
Budget PF
1999 
2000
45 
45
150 
130
150 
65
16,5 
17,2
16,5 
17,2
45
14,6 
14,5
14,6 
14,5
50
7,8 
7,8
7,8 
7,4
PF 
PF 
PF total
2001 
2002 
2000 -
2002
45 
45 
135
80 
80 
290
55 
55 
175
19,4 
19,4 
56,2
17,2
45 
50 
140
10 
10 
34,5
14,5
35 
15 
100
7,8 
7,8 
23,4
7,4
Différence
entre le PF
actuel et
corrige
-115
-39
+140
-20
+ 100
' -16
Total des dépenses supplémentaires par rapport au plan financier actuel + 50
Avances de l'AB:
- Refinancement via le bilan 
- 1400 
- 
- 
- 
-
* 
Crédits à demander via les budgets annuels
en italique: crédits demandés via l'arrêté fédéral
Des sommes de respectivement 45 millions de francs et de 150 millions de francs
ont été inscrites dans la rubrique ordinaire et dans la rubrique spéciale du budget
3078

1999 pour la couverture des pertes provenant des engagements de garantie. Durant
les années 2000 à 2002, l'article ordinaire devra être doté de 45 millions de francs
supplémentaires chaque année. 65 millions de francs seront inscrits à l'article spécial
en l'an 2000 et 55 millions de francs en 2001 et en 2002. Comme nous l'avons
exposé précédemment, ces crédits de paiement devront être demandés via les bud-
gets annuels. Les deux positions ont été prises en compte dans le plan financier
2000-2002. L'article des pertes ordinaire est inscrit avec les 45 millions de francs
demandés. 290 millions de francs ont été pris en compte pour l'article spécial, ce qui
dépasse le besoin de paiement d'environ 115 millions de francs dans la perspective
actuelle.
En ce qui concerne les prêts accordés aux maîtres d'ouvrage et aux organisations
d'utilité publique, la création d'un article spécial pour les mesures d'assainissement,
limité à trois ans, vous est également proposée, parallèlement à l'article ordinaire
existant. Cet article spécial devrait être doté de 45 millions de francs par an en 2000
et en 2001 et de 50 millions de francs en 2002, ce qui donne au total les 140 millions
de francs demandés. Cette somme ne figure pas encore dans le plan financier, mais
l'article ordinaire doit être amputé de 39 millions de francs en tout si bien qu'il en
résultera un besoin supplémentaire de 101 millions de francs pour les prêts.
La création d'un article spécial limité dans le temps semble également indiquée pour
l'augmentation de la participation dans la SAPOMP, en complément de l'article
existant. 11 vous est proposé d'y inscrire 50 millions de francs en l'an 2000, 35 mil-
lions en l'an 2001 et 15 millions en l'an 2002. Les 100 millions de francs nécessaires
à cet effet ne figurent pas non plus dans le plan financier, mais 10 millions de francs
ont été prévus pour l'augmentation ordinaire de la participation SAPOMP, au-delà
de la durée de validité du crédit de programme actuelle, c'est-à-dire respectivement
pour les années 2001 et 2002. Les sommes en question peuvent être supprimées ou
imputées à l'article spécial de sorte que le plan financier devra être augmenté de 80
millions de francs pour la participation dans la SAPOMP4.
L'augmentation totale des chiffres du plan financier pour les prêts (101 millions de
francs) et pour les participations (80 millions de francs) s'élève donc à 181 millions
de francs. 11 est possible d'imputer sur cette somme l'excédent ressortant de l'article
spécial de pertes (115 millions de francs), ainsi qu'une diminution de la rubrique AB
ordinaire d'un total de 16 millions de francs, de sorte que le plan financier enregistre
une hausse de 50 millions de francs au final.
La reprise des avances de l'AB pour les logements locatifs par la Confédération, pré-
vue pour la fin de l'an 2000 interviendra avec une somme unique au débit du bilan, à
hauteur de 1,4 milliard de francs maximum. L'arrêté de financement pose les bases
juridiques nécessaires à cet effet. Conformément à la loi sur les finances de la Con-
fédération, cette prise en charge représente une dépense et devrait donc être réglée
via le compte financier. Une telle comptabilisation aurait toutefois pour effet de se
traduire par une augmentation unique et brutale des dépenses dans le compte finan-
cier. Cela en diminuerait la pertinence. Comme la prise en charge des avances de
l'AB correspond à l'assainissement d'une dette ancienne, il semble légitime d'éviter
un tel pic dans le compte financier et de comptabiliser la dépense directement par le
biais du bilan. La charge sera inscrite à l'actif du bilan de la Confédération en tant
Le crédit de programme actuel de la loi encourageant la construction et l'accession à la
propriété de logements suffit pour le cautionnement des hypothèques bancaires de rang
postérieur sollicitées par la SAPOMP AG (15 % max. des coûts d'acquisition).
3079

que créance résultant d'un prêt et fera l'objet d'un correctif de valeur préventif au
débit du compte de résultats des années ultérieures.
Les avances qui devront éventuellement être assumées par la Confédération elle-
même à partir de 2001 devront être demandées via les budgets annuels et être inté-
grées dans l'article ordinaire des avances de l'AB. Mis à part le poste restant pour
l'an 2000 provenant du crédit de programme actuel, aucun fonds supplémentaire n'a
été inscrit pour l'instant dans le plan financier à cet article. Comme le montre le
chiffre 255, le plan financier devrait donc être adapté dans ce domaine, à partir de
2001, au gré de la situation économique. La LCAP doit, en outre, être modifiée de
sorte que de tels paiements ne nécessitent désormais plus de crédit de programme. Ils
représentent des dépenses liées pour des affaires LCAP existantes (ch. 35).
42 
Frein aux dépenses
Pour limiter les dépenses, l'art. 88, al. 2, de la constitution, prévoit que les crédits
d'engagement et les cadres de paiement entraînant de nouvelles dépenses uniques
supérieures à 20 millions de francs ou des dépenses récurrentes supérieures à
2 millions de francs devront être approuvés par la majorité des membres de chacune
des deux Chambres. Comme les crédits demandés dépassent ces limites, l'arrêté
relatif à l'octroi des moyens financiers est soumis à la limitation de dépenses.
43 
Conséquences sur l'état du personnel
La création du service de l'OFL en charge des objets en difficulté remonte à deux
ans. Depuis, des mutations internes ont permis de porter ses effectifs à quatre per-
sonnes. Des experts extérieurs ont, par ailleurs, pu être sollicités dans une modeste
mesure. Eu égard au volume des affaires, les effectifs disponibles sont de toute
évidence insuffisants. D'autres mutations internes sont pratiquement impossibles, en
raison des connaissances spécifiques requises. Dans l'intérêt d'un règlement en
bonne et due forme des cas problématiques et de la réduction des pertes pour la
Confédération, il convient par conséquent de procéder au recrutement limité dans le
temps de nouveaux collaborateurs ou d'offrir la possibilité de faire appel plus sou-
vent à des experts. Compte tenu des sommes en jeu, il serait indiqué d'imputer les
fonds requis à cette fin directement aux articles de pertes, à hauteur de trois postes
au maximum. Les collaborateurs en question signeront un contrat de travail de droit
public.
5 
Conséquences pour les cantons et pour l'économie
Le projet n'induit aucune charge pour les cantons et pour l'économie. Les pertes des
bailleurs de fonds et des investisseurs privés et publics qui pourraient, tout au plus,
résulter des mesures d'assainissement sont générées indépendamment de ce train de
mesures d'assainissement. Les mesures prévues contribueront cependant à éliminer
les dettes anciennes de la crise immobilière et elles auront un effet stabilisateur sur le
marché de l'immobilier.
3080

6 
Programme de la législature
Le projet ne figure pas dans le rapport sur le programme de législature 1995 - 1999.
La nécessité d'un train de mesures d'assainissement spécial ne s'est fait sentir qu'à
' la suite de la crise immobilière tenace des trois dernières années.
7 
Rapport avec le droit européen
Le projet est compatible avec le droit de l'Union européenne. Dans l'Union euro-
péenne, la législation sur le logement incombe du reste aux Etats.
8 
• 
Bases juridiques
81 
Modification de la loi
La loi à modifier a été adoptée naguère en procédure ordinaire, en exécution de l'art.
34scxics je |a constitution. Les modifications demandées par le présent message
s'inscrivent dans cette norme constitutionnelle.
82 
Arrêté portant sur le financement
Les fonds demandés doivent être accordés par un arrêté fédéral simple, sur la base de
l'art. 85, ch. 10, de la constitution et de l'art. 53, al. 1, de la loi fédérale du 4 octobre
1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements
(LCAP). L'imputation directe au bilan des avances citées à l'art. 37 LCAP est réglée
par le nouvel art. 53, al. 3, de ladite loi.
3081

3082

3083

40302
3084

Loi fédérale 
Projet
encourageant la construction et l'accession à
la propriété de logements
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 24 février 1999',
arrête:
I .
La loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la
propriété de logements2 est modifiée comme suit:
Art. 37, al. 4
4 Les avances doivent au maximum porter intérêt au taux usuel de l'hypothèque de
deuxième rang. En cas de remboursement des avances ou de paiement des intérêts
hors délai, des intérêts de retard au taux usuel du marché sont facturés en sus.
Art. 40, al. 2, deuxième phrase (nouvelle)
2... Une remise avant l'expiration de la période de 30 ans est possible si les condi-
tions du marché l'exigent, si des pertes au titre des cautionnements ou des engage-
ments peuvent être réduites ou évitées, ou en cas de réalisation forcée de biens im-
mobiliers.
Art. 53, al. 3 et 4 (nouveaux)
3 L'Assemblée fédérale peut prévoir, par un arrêté fédéral simple, que les prestations
de la Confédération visées à l'art. 37 soient inscrites directement au bilan.
4 L'Assemblée fédérale accorde des crédits de paiement annuels à partir de l'an 2001
pour verser les avances de l'abaissement de base.
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
40303
1 
FF 1999 3054
2 
RS 843
3085

Arrêté fédéral 
Projet
relatif à des mesures d'assainissement et de réduction des pertes
et des risques de paiement dans le cadre de l'encouragement
de la construction et de l'accession à la propriété de logements
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'art. 85, ch. 10, de la constitution;
vu l'art. 53, al. 1, de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction
et l'accession à la propriété de logements1;
vu le message du Conseil fédéral du 24 février 19992,
arrête:
Art. 1
1 Les crédits de programme suivants sont accordés pour assainir ou reprendre les
objets menacés par l'exécution de la loi encourageant la construction et l'accession à
la propriété de logements:
a. 
140 millions de francs, qui serviront à accorder des prêts remboursables aux
maîtres d'ouvrage qui se sont occupés de la construction de logements
d'utilité publique, en remplacement de leurs hypothèques cautionnées par la
Confédération;
b. 
100 millions de francs, qui augmenteront la participation de la Confédération
dans la société SAPOMP SA.
2 Les crédits de programme sont valables de l'an 2000 à l'an 2002 au moins.
Art. 2
1 Au 31 décembre 2000, la Confédération reprend toutes les avances remboursables
de l'abaissement de base qui ont été accordées par les banques pour des logements
locatifs.
2 La charge qui en résulte est directement portée à l'actif du bilan de la Confédéra-
tion et donne lieu à une correction de valeur préventive mise à la charge du compte
de résultats des années ultérieures.
Art. 3
Le financement du paiement des avances de l'abaissement de base, après déduction
des remboursements et des intérêts payés, est inscrit au compte financier à partir de
2001.
1 
RS 843
2 
FF 1999 3054
3086

Mesures d'assainissement et de réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre
de l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements. AF
Art. 4
Trois postes au maximum peuvent être imputés à l'article 725.3600.015. Le recru-
tement s'opère sur la base d'un contrat de travail de droit public.
Art. 5
1 Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
2 II entre en vigueur en même temps que la modification du ... de la loi fédérale
encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements3.
40303
3 
RO . . . (FF 1999 3085)
3087

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif à l'arrêté fédéral portant sur des mesures d'assainissement et de réduction
des pertes et des risques de paiement dans le cadre de l'encouragement de la construction et
de l'accession à la propriété de logements et à la modification d...
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
19
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
99.007
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
18.05.1999
Date
Data
Seite
3054-3087
Page
Pagina
Ref. No
10 109 834
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Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
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