ch_vb · 94.3409 · 1995-01-24 · de


24. Januar 1995
27
Interpellation Plattner
#ST# 94.3409
Interpellation Plattner
Schulkosten der Kinder von Asylbewerbern
und Asylbewerberinnen
Enfants de requérants d'asile.
Frais de scolarisation
Wortlaut der Interpellation vom 5. Oktober 1994
Eine im Frühjahr 1993 durchgeführte Erhebung ergab, dass in
den Schulen des Kantons Basel-Stadt rund 160 Kinder von
Asylbewerbern und Asylbewerberinnen unterrichtet werden,
die jährliche Kosten von rund 2,3 Millionen Franken verursa-
chen. Der Bund lehnt jede Beteiligung an diesen Kosten ab,
obwohl die Rechtslage für seine Zahlungspflicht spricht.
Der Bund ist der gesetzliche Verursacher dieser Kosten, da er
den Kantonen über seine Asylgesetzgebung die Asylbewer-
ber und Asylbewerberinnen und ihre Kinder zuweist. Die da-
durch den Kantonen entstehenden Schulkosten gehen weit
über jene des verfassungsmässig vorgeschriebenen «ge-
wöhnlichen» Primarschulunterrichts hinaus, weil bei diesen
Kindern vielfältige Defizite vorliegen, welche Sondermassnah-
men erfordern.
Prof. Thomas Fleiner führt in den Schlussfolgerungen eines
Grobgutachtens aus dem Jahre 1992 folgendes aus:
«Die Fürsorgeartikel des Asylgesetzes müssen heute mit der
Ratifizierung der Pakte über bürgerliche und politische Rechte
und über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte völker-
rechtskonform auch auf Kinder ausgedehnt werden. Die Wei-
sungen, die eine Finanzierung der Einschulung von Asylbe-
werberkindern durch den Bund ausschliessen, sind gerade
deshalb gesetzwidrig.
Die Finanzierung der Einschulung muss durch den Bund erfol-
gen, weil
- die Kompetenz, über Aufenthaltsort und -dauer der Asylbe-
werber und Asylbewerberinnen zu entscheiden, beim Bund
liegt und die Kantone/Gemeinden hier eine 'Duldungspflicht'
haben;
- Asylbewerber und Asylbewerberinnen keine Steuern zahlen;
- die Einschulung unter den Begriff der Fürsorge fällt und die
Auslagen durch den Bund vergütet werden (Art. 20b Asylge-
setz, völkerrechtskonforme Auslegung);
- die Einschulung als Beschäftigungsprogramm für Asylbe-
werberkinder verstanden werden muss, welches durch Bun-
desbeiträge unterstützt wird (Art. 34 Asylverordnung 2, völker-
rechtskonforme Auslegung);
- die internationalen Pakte dem Staat/dem Bund einen klaren
Auftrag geben, für die Bildung und den Schutz des Kindes zu
sorgen und diese zu gewährleisten.»
Es folgt, dass die Einschulung ein Bestandteil richtig verstan-
dener Fürsorge ist; somit hat der Bund nach geltendem Asyl-
gesetz die Kosten zu tragen. Zudem lässt sich argumentieren,
dass der Bund den Kantonen jene Aufwendungen aus dem
Vollzug des Asylgesetzes, die nicht nach besonderen Bestim-
mungen abgegolten werden, ohnehin als Verwaltungskosten
vergüten muss. Der Bund hätte also aufgrund der Rechtslage
die Möglichkeit, die Schulkosten der Kinder von Asylbewer-
bern und Asylbewerberinnen zu übernehmen. Er macht je-
doch offenbar mangelnde Rechtsgrundlagen geltend und
weigert sich, diese Kosten auch nurmassgeblich mitzutragen.
Ich bitte deshalb den Bundesrat um Beantwortung folgender
Fragen:
- Stimmt er den Schlussfolgerungen von Prof. Fleiner zu, wo-
nach die Rechtsgrundlagen den Bund verpflichten, die Schul-
kosten der Kinder von Asylbewerbern und Asylbewerberinnen
zu tragen?
-Welche Rechtsgrundlagen müssten allenfalls geschaffen
werden?
- Ist er bereit, die Schaffung dieser Rechtsgrundlagen sofort
an die Hand zu nehmen?
Texte de l'interpellation du 5 octobre 1994
Une enquête effectuée au printemps 1993 montre qu'environ
160 enfants de requérants d'asile suivaient l'enseignement
dans les écoles du canton de Baie-Ville, ce qui occasionne
une dépense annuelle de quelque 2,3 millions de francs. La
Confédération refuse toute participation à ces frais bien que le
droit lui crée une obligation de prise en charge.
Selon la loi, c'est la Confédération qui est à l'origine de ces dé-
penses puisque c'est elle qui attribue, en vertu de sa législa-
tion sur l'asile, les requérants d'asile et leurs enfants aux can-
tons. Les frais de scolarité que les cantons doivent supporter
de ce fait dépassent de loin ceux qu'occasionné l'enseigne-
ment primaire «normal» prescrit par la constitution, car on
constate chez ces enfants de multiples lacunes qui exigent
des mesures spéciales.
Le professeur Thomas Fleiner relève ce qui suit dans les
conclusions d'un rapport datant de 1992:
«Les articles concernant l'assistance dans la loi sur l'asile doi-
vent être étendus aux enfants pour être conformes au droit
international, maintenant qu'ont été ratifiés les pactes relatifs
aux droits civils et politiques ainsi qu'aux droits économiques,
sociaux et culturels. Les instructions qui excluent un finance-
ment de la scolarisation des enfants de requérants d'asile par
la Confédération sont donc contraires à la loi.
Le financement de la scolarisation doit être pris en charge par
la Confédération pour les raisons suivantes:
- la compétence de décider du lieu et de la durée du séjour
des requérants appartient à la Confédération; les cantons et
les communes n'ont ici que l'obligation d'admettre;
- les requérants d'asile ne paient pas d'impôts;
- la scolarisation est comprise dans l'assistance et les dépen-
ses doivent en être remboursées par la Confédération
(art. 20b de la loi sur l'asile, interprétation conforme au droit
international);
- la scolarisation doit être comprise comme un programme
d'occupation pour les enfants de requérants d'asile, program-
mes qui sont subventionnés par la Confédération (art. 34 de
l'ordonnance 2 sur l'asile, interprétation conforme au droit
international);
- les pactes internationaux confient clairement à l'Etat / à la
Confédération le mandat de veiller à l'instruction et à la protec-
tion des enfants et de garantir l'exécution de ces mesures.»
(Traduction)
II s'ensuit que la scolarisation fait partie intégrante d'une assis-
tance bien comprise et que la Confédération doit donc en as-
sumer les frais selon la loi sur l'asile en vigueur. En outre, on
peut tirer argument du fait que la Confédération doit de toute
façon rembourser aux cantons, comme frais administratifs, les
dépenses engendrées par l'exécution de la loi sur l'asile qui ne
peuvent être remboursées en vertu de dispositions spéciales.
Le droit donne donc la possibilité au Conseil fédéral de pren-
dre à sa charge les frais de scolarisation des enfants de requé-
rants d'asile. Or le gouvernement invoque manifestement le
défaut de bases légales et refuse d'octroyer des contributions,
ne serait-ce que raisonnables, pour couvrir ces dépenses.
C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux ques-
tions suivantes:
- Se rallie-t-il aux conclusions du professeur Fleiner, selon les-
quelles les bases légales obligent la Confédération à prendre
en charge les frais de scolarisation des enfants de requérants
d'asile?
- Quelles bases légales faudrait-il le cas échéant élaborer?
- Est-il disposé à entreprendre immédiatement l'élaboration
de ces bases légales?
Mitunterzeichner-Cosignataires: Keine -Aucun
Plattner Gian-Reto (S, BS): Eine im Frühjahr 1993 durchge-
führte Erhebung ergab, dass in den Schulen des Kantons Ba-
sel-Stadt rund 160 Kinder von Asylbewerbern unterrichtet wur-
den, die jährliche Kosten von rund 2,3 Millionen Franken ver-
ursachen. Die Problematik, die damit aufgezeigt ist, betrifft
aber natürlich nicht nur den Kanton Basel-Stadt, sondern alle
Kantone und wurde sogar schon von der Konferenz der kanto-
nalen Fürsorgedirektoren aufgenommen. Die Frage stellt sich

Interpellation Plattner
28
24 janvier 1995
nämlich, ob für diese Kosten der Bund oder die Kantone aufzu-
kommen haben. Es sind längere Verhandlungen auf dem
Amtswege zwischen Kantonen und Bund geführt worden, und
das vorläufige Ergebnis ist für die Kantone höchst unbefriedi-
gend. Es ist nämlich so, dass der Bund sich auf Zusehen hin
bereit erklärt hat, für Kinder, die in den Bereich der Invaliden-
versicherung fallen, Beiträge auszurichten, aber für alle än-
dern Kinder weigert er sich, irgend etwas an die Schulkosten
zu bezahlen. Aus der Sicht meines Kantons zum Beispiel ver-
bleiben somit über 1,8 Millionen Franken, an denen sich der
Bund trotz - wie uns dünkt - klarer gesetzlicher Grundlagen
nicht beteiligt.
Der Bund stützt sich bei seiner Weigerung, etwas zu bezahlen,
auf Artikel 27 Absatz 2 der Bundesverfassung, welcher die
Kantone verpflichtet, für einen genügenden Primarschulunter-
richt zu sorgen. Alle Vorschläge einzelner Kantone sowie der
Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren, der Bund
möge von dieser Haltung abrücken und die Kosten der Ein-
schulung der Kinder von Asylbewerberinnen und Asylbewer-
bern übernehmen, sind stets mit Verweis auf diese Verfas-
sungsbestimmung abschlägig beantwortet worden.
Die Kausalkette der Kostenverursachung für die Kinder von
Asylbewerbern beginnt ja nicht bei der Aufgabenteilung
Bund/Kantone, und ein blosser Verweis auf diese ist nicht zu-
lässig. Artikel 27 Absatz 2 der Bundesverfassung verpflichtet
zwar die Kantone in der Tat zu einer schulischen Grundversor-
gung ihrer Einwohner, aber er kann nicht darüberhinweg se-
hen lassen, dass es der Bund ist, der den Kantonen über die
vom Bund bestimmte Asylgesetzgebung zusätzliche fremd-
sprachige Einwohner und damit dem Schulwesen auch zu-
sätzliche Kinder zuführt. Dadurch entstehen für Einschulung
und Betreuung der Kinder kantonale Aufwendungen, deren
Ursprung klar beim Bund liegt. Dazu kommt, dass für die Ein-
schulung und Betreuung der Kinder von Asylbewerbern die
notwendigen Massnahmen zwangsläufig weit über das verfas-
sungsmässig vorgeschriebene Programm eines genügenden
Primarunterrichts hinausgehen, weil bei den Kindern der Asyl-
bewerber oft vielfältige Defizite im sprachlichen, kognitiven,
psychischen und sozialen Bereich vorliegen, die nur durch
Sondermassnahmen und einen weit über den Normalfall hin-
ausgehenden Personalaufwand zu beheben sind.
Der Bund ist also der Verursacher von erheblichen zusätzli-
chen kantonalen Ausgaben, die unseres Erachtens durch die
Verfassung keineswegs den Kantonen zugewiesen sind.
Diese Sachlage rechtfertigt eine Kostentragung durch den
Bund oder doch zumindest - so würde man denken - eine an-
gemessene Beteiligung des Bundes. Die gleiche Auffassung
vertritt auch Professor Thomas Fleiner, der zu einer Grobana-
lyse in einem speziellen Fall aufgefordert war. In seinem Gut-
achten vom Mai 1992 kommt er klar zum Schluss, dass sich
der Bund wesentlich an diesen Kosten beteiligen müsse.
Ich will nur drei Punkte aus diesem Gutachten ganz kurz zitie-
ren: Herr Fleiner sagt: «Die Finanzierung der Einschulung
muss durch den Bund erfolgen, weil erstens die Kompetenz
bei ihm liegt, über Aufenthaltsort und -dauer der Asylbewer-
berinnen und -bewerber zu entscheiden, und weil die Kan-
tone und Gemeinden hier eine Duldungspflicht haben. Zweit-
ens muss der Bund bezahlen, weil die Asylbewerberinnen
und -bewerber in den Kantonen keine Steuern bezahlen und
damit nicht im üblichen Sinn an die Schulungskosten beitra-
gen. Drittens» - das ist der wichtigste Punkt - «fällt die Ein-
schulung unter den Begriff der Fürsorge, wenn man das Völ-
kerrecht mitberücksichtigt, welches eine Einschulungspflicht
für Kinder vorsieht. Solche Auslagen werden nach Artikel 20b
des Asylgesetzes sogar durch den Bund übernommen.»
Aus dem Gutachten ergibt sich klar, dass die Einschulung,
sachlogisch betrachtet, ein Bestandteil richtig verstandener
Fürsorge ist, und dafür hat nun nach dem geltenden Gesetz
der Bund die Kosten zu tragen. Zudem lässt sich argumentie-
ren, dass der Bund den Kantonen ohnehin jene Aufwendun-
gen aus dem Vollzug des Asylgesetzes, die nicht nach beson-
deren Bestimmungen abgegolten werden, als Verwaltungsko-
sten vergüten muss. Der Bundesrat hätte also nicht nur die
Pflicht, wie wir meinen, sondern aufgrund der Rechtslage,
auch die Möglichkeit, die Schulkosten der Kinder von Asylbe-
werbern zu übernehmen. Er macht jedoch nach Auskunft mei-
ner Regierung mangelnde Rechtsgrundlagen geltend und
weigert sich, diese Kosten auch nur massgeblich mitzutragen.
Ich habe deshalb den Bundesrat um Beantwortung folgender
Fragen gebeten: Stimmt der Bundesrat den Schlussfolgerun-
gen von Prof. Fleiner zu, wonach die Rechtsgrundlagen den
Bund verpflichten, diese Schulkosten zu tragen? Falls er das
nicht tut: Welche Rechtsgrundlagen müssten seiner Meinung
nach geschaffen werden? Falls er das angeben kann: Wäre er
bereit, die Schaffung dieser Rechtsgrundlagen, sofern sie nö-
tig wären, sofort an die Hand zu nehmen? Ich bin nun auf die
Antworten des Bundesrates gespannt.
Koller Arnold, Bundesrat: Ich kann die gestellten Fragen von
Herrn Plattner wie folgt beantworten:
Zur Frage 1 : Gestützt auf Artikel 27 Absatz 2 der Bundesver-
fassung sorgen die Kantone «für genügenden Primarunter-
richt, welcher ausschliesslich unter staatlicher Leitung stehen
soll. Derselbe ist obligatorisch und in den öffentlichen Schulen
unentgeltlich». Alle Kinder, unbesehen ihrer Nationalität, ihrer
Herkunft oder ihres Geschlechts haben demnach das Recht,
einen unentgeltlichen Unterricht zu erhalten. Die ursprüngli-
che Subventionierung durch den Bund wurde bekanntlich im
Rahmen der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und
Kantonen am 10. März 1985 aufgehoben. Damit wurde klarge-
stellt, dass der Primarschulunterricht auch im finanziellen Be-
reich ausschliesslich in die Schulhoheit der Kantone fällt. Im
schweizerischen Bundesstaatsrecht haben die Kantone, nach
herrschender Auffassung, die Erfüllung ihrer Aufgaben und ih-
rer Tätigkeiten zu finanzieren, solange nichts anderes ange-
ordnet wurde.
Im Rechtsgutachten von Prof. Fleiner wird nun versucht, eine
Anspruchsgrundlage der Kantone aus dem Asylgesetz herzu-
leiten. Es wird erklärt, die Einschulungskosten würden unter
den Begriff der Fürsorgeauslagen fallen und seien daher ge-
stützt auf Artikel 20b des Asylgesetzes vom Bund zu vergüten.
Bei den Schulkosten handelt es sich jedoch keineswegs um
Fürsorgeauslagen im Sinne der genannten Gesetzesbestim-
mung. Dies ergibt sich aus Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe a des
Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung
Bedürftiger, das sogenannte Zuständigkeitsgesetz (ZUG), wo-
nach unter anderem Ausbildungskosten und somit zwingend
auch Schulkosten nicht als Unterstützung im Sinne dieses Ge-
setzes gelten. Dass es sich bei den Schulkosten nicht um
Fürsorgeleistungen handelt und sie somit vom Bund nicht zu
tragen sind, zeigt auch die Tatsache, dass der obligatorische
Schulunterricht nicht nur für Unterstützungsbedürftige, son-
dern eben für jedermann unentgeltlich ist.
Zutreffenderweise wird im Gutachten festgehalten, dass sich
der verfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltlichen Pri-
marschulunterricht auch aus dem Völkerrecht ableiten lässt.
Entgegen den Schlussfolgerungen sind wir jedoch der Mei-
nung, dass sich aus den angerufenen völkerrechtlichen Be-
stimmungen zwar ein Individualrecht auf unentgeltlichen Pri-
marschulunterricht ableiten lässt, aber damit ist über die Kom-
petenzzuweisung in unserem föderativen Staat noch nichts
gesagt.
Zu den Fragen 2 und 3: Die Übernahme der Primarschulko-
sten der Kinder von Asylbewerbern durch den Bund ist auf-
grund der klaren, verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilung
zwischen Bund und Kantonen und mangels spezialgesetzli-
cher Grundlagen ausgeschlossen. Eine andere Aufgabenver-
teilung müsste im Rahmen einer Teilrevision der Bundesver-
fassung erfolgen. Da anlässlich der letzten Aufgabenneuver-
teilung im Bildungsbereich klare Zuständigkeitsregelungen
getroffen worden sind und die Asylsuchenden proportional
zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt werden, kann der
Bundesrat eine Sonderregelung für die Abgeltung der Primar-
schulkosten im Asylbereich nicht unterstützen.
Vielleicht noch ein persönliches Wort: Herr Plattner, ich habe
durchaus Verständnis für die Sorge, die Ihrem Kanton und an-
deren Kantonen aus diesem unentgeltlichen Primarschulun-
terricht für Kinder von Asylbewerbern entstehen, aber ich darf
Ihnen einmal mehr sagen, dass auch dem Bund im Asylwesen
grosse Ausgaben entstehen. Wir wollen diese Beträge vor al-

24. Januar 1995 
S 
29 
Interpellation Plattner
lem für jene verwenden, die tatsächlich auf Schutz in unserem
Land angewiesen sind. Aber ich erinnere Sie daran, dass Sie
soeben für dieses Jahr ein Bundesbudget von rund 830 Millio-
nen Franken beschlossen haben. Der Bund beteiligt sich an
dieser Aufgabe im Rahmen der bestehenden Kompetenzver-
teilung in ganz entscheidender Weise. Das sind die Gründe,
weshalb die geltende Rechtslage eine andere Verteilung nicht
erlaubt und vom Bundesrat eine entsprechende verfassungs-
rechtliche Neuordnung auch nicht unterstützt werden kann.
Plattner Gian-Reto (S, BS): Ich bin natürlich von der Antwort
des Bundesrates gar nicht befriedigt. Mir scheint es etwas
künstlich zu sein, im Rahmen der Gesamtverantwortung des
Bundes für die Kosten im Asylbereich einen Bereich auszu-
grenzen, und zwar aufgrund eines Verfassungsartikels, der
zweifellos nicht für diese Situation gemeint ist, sondern der et-
was ganz anderes bedeutet hat
Aufgrund der Antwort des Bundesrates behalte ich mir vor, ei-
nen weiteren Vorstoss einzureichen.
Ich erkläre mich von der Antwort als nicht befriedigt
Schluss der Sitzung um 11.00 Uhr
La séance est levée à 11 h 00

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Interpellation Plattner Schulkosten der Kinder von Asylbewerbern und
Asylbewerberinnen
Interpellation Plattner Enfants de requérants d'asile. Frais de scolarisation
In
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Dans
Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale
In
Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
I
Volume
Volume
Session
Januarsession
Session
Session de janvier
Sessione
Sessione di gennaio
Rat
Ständerat
Conseil
Conseil des Etats
Consiglio
Consiglio degli Stati
Sitzung
02
Séance
Seduta
Geschäftsnummer
94.3409
Numéro d'objet
Numero dell'oggetto
Datum
24.01.1995 - 08:00
Date
Data
Seite
27-29
Page
Pagina
Ref. No
20 025 332
Dieses Dokument wurde digitalisiert durch den Dienst für das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung.
Ce document a été numérisé par le Service du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale.
Questo documento è stato digitalizzato dal Servizio del Bollettino ufficiale dell'Assemblea federale.