ch_vb · ad 98.017 · 1999-02-16 · de


#ST# ad 98.017
Complément au message
relatif à la loi fédérale sur la coordination et
la simplification des procédures d'approbation des plans.
Modification de la loi fédérale sur les routes nationales
du 4 novembre 1998
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous soumettons à votre approbation le projet de modification de la loi sur les routes
nationales, qui complète le message relatif à la loi fédérale sur la coordination et la
simplification des procédures d'approbation des plans.
Par ailleurs, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires sui-
vantes:
1997 
P 
97.3236 
La pesée des intérêts publics par l'autorité politique
dans le cadre de la construction des routes nationales
(N. 10. 10. 97, Commission de gestion du Conseil
national)
1997 
P 
97.3238 
La remise en question de l'autorisation de défricher dans
le cadre de la construction des routes nationales
(N. 10. 10. 97, Commission de gestion du Conseil
national)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
l'assurance de notre haute considération.
4 novembre 1998 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Cotti
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
40235
1998-500 
843

Condensé
Le 27 avril 1998, le Conseil fédéral a décidé d'appliquer l'ensemble des mesures, à
l'exception d'une seule, proposées par le rapport final du groupe de travail sur les
standards dans la construction des routes nationales. Deux d'entre elles (mesures 9
et 10) prévoient de revoir les voies de recours, de concentrer les procédures spécia-
les dans une seule procédure principale et de répartir différemment les compétences
entre les cantons et la Confédération. Elles peuvent être mise en œuvre par une
adaptation des règles de procédure fixées dans la loi fédérale du 8 mars 1960 sui-
tes routes nationales (LRN; RS 725.11), incluse dans le projet de loi du 25 février
1998 sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des
plans (FF 1998 2219). Le présent projet prévoit d'introduire ces changements par le
biais d'un complément au projet du 25 février 1998.
La présente proposition prévoit les modifications de procédures suivants:
- 
transférer la compétence d'approuver les projets définitifs des cantons à la
Confédération. Ces derniers continueront à les élaborer en collaboration avec
l'Office fédéral des routes;
- 
intégrer les procédures spéciales dans la procédure principale. Cette solution
évite les pertes de temps dues à la coordination des procédures spéciales et
permet une analyse globale;
- 
confier aux gouvernements cantonaux la compétence de mettre les projets à
l'enquête publique, après que la demande a été déposée au Département fédé-
ral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
(DETEC). Les cantons peuvent lui adresser les remarques matérielles qu'ils ont
à formuler sur les oppositions;
- 
adresser les oppositions au DETEC, dont les décisions peuvent être attaquées
d'abord auprès de la commission de recours déjà instituée par le projet de loi
sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des
plans, puis auprès du Tribunal fédéral.
844

Message
I 
Généralités
II 
Remarques préliminaires
Comme il reste peu de routes nationales nécessitant l'élaboration d'un projet géné-
ral, les responsables du projet n° 2 du CCF ont dans un premier temps renoncé à
modifier la LRN. Mais, le 27 avril 1998, un groupe de travail sur les standards dans
la construction des routes nationales, institué par le Conseil fédéral le 22 mai 1996, a
présenté son rapport (ci-après «rapport sur les standards»); après en avoir pris con-
naissance, le Conseil fédéral a décidé d'appliquer les mesures proposées (sauf une)
afin de réduire la hausse des coûts. L'une d'elles prévoit de revoir les voies de re-
cours ainsi que la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons;
une autre, d'intégrer toutes les procédures spéciales dans la procédure principale. Les
propositions du groupe de travail (cf. rapport sur les standards, p. 11 ) sont les sui-
vantes:
Mesure n° 9: Intégration des procédures spéciales dans la procédure principale
La procédure relative aux autorisations spéciales, et, notamment, à l'autorisation de
défricher, doit être intégrée dans la procédure générale d'approbation du projet. La
décision incombe à l'autorité compétente pour l'approbation du projet routier.
Dans le passé, le manque de coordination des procédures spéciales a parfois ralenti
les grands projets (ce fut le cas surtout pour les autorisations de défricher). L'inté-
gration de ces autorisations sectorielles dans la procédure d'autorisation du projet
principal permet d'économiser du temps et d'analyser globalement le dossier.
Mesure n° 10: Nouvelle répartition des compétences entre la Confédération et
les cantons et nouvelles procédures de recours
1. Les oppositions au projet définitif sont adressées au DETEC (ancien DFTCE),
qui statue dans le cadre de sa procédure d'approbation. II. est possible de recourir
contre sa décision, tout d'abord auprès d'une commission fédérale de recours, puis
auprès du Tribunal fédéral.
2. Les gouvernements cantonaux mettent le projet définitif à l'enquête publique. Ils
peuvent adresser au DETEC les remarques matérielles qu'ils ont à formuler sur les
oppositions et ont un droit de recours dans le cadre de la procédure définie au
chiffre 1. Les cantons demeurent responsables de l'élaboration du projet 
définitif.
A l'avenir, la compétence de statuer sur les projets définitifs (y compris les décisions
sur recours) doit revenir non plus au gouvernement cantonal, mais à la Confédéra-
tion (DETEC). Conférer à la Confédération, qui assure l'essentiel du financement, la
compétence de statuer sur les projets définitifs élaborés sur la base des projets éma-
nant des cantons ne peut que faciliter la gestion financière des projets.
On peut concrétiser les mesures 9 et 10 en introduisant dans la LRN les nouvelles
procédures, définies dans le message relatif à la loi fédérale du 25 février 1998 sur la
coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (FF 1998
2219). Le projet de complément à cette loi, annexé au présent commentaire, permet
de traduire cette démarche dans les faits.
845

Notons que ce projet reprend intégralement les modifications de l'article 17 LRN qui
apparaissaient déjà dans le message précité; ces modification restent donc identiques
quant au fond.
12 
Résultats-de la consultation
Les avis recueillis ont montré qu'aucune modification essentielle ne devrait être
apportée aux grandes lignes du projet.
Les milieux consultés ont approuvé dans leur majorité le transfert des compétences,
de même que les autres objectifs visés. Les cantons ont surtout critiqué le transfert
de la compétence d'approuver les projets à la Confédération, une proposition qui se
heurte par ailleurs au scepticisme de près de la moitié des milieux consultés.
Mais dans l'ensemble, ces prises de position n'exigent pas que les grandes lignes du
projet soient revues.
13 
Modifications apportées au projet
Si les grandes lignes du projet sont restées inchangées, ce dernier a dû être revu à la
lumière des nombreuses remarques des milieux consultés. Ainsi, l'article 36, alinéa
2, a été modifié pour être complété par une disposition sur le remembrement analo-
gue à celle qui est fixée dans la loi sur les chemins de fer et dans la loi sur l'aviation.
De même, une réserve relative à l'article 38 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur
l'expropriation (LEx; RS 711) (prise en considération des droits connus) a été ajou-
tée à l'article 39. Enfin, d'autres adaptations minimes, sans conséquences quant au
fond, ont été effectuées.
14 
Interventions parlementaires
En 1997, un parlementaire a demandé au Conseil fédéral de corriger la pratique
selon laquelle l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP)
n'intervient pour ainsi dire qu'en fin de la planification sur les demandes de défri-
chement. Le présent projet tenant compte de cette intervention, elle peut être classée.
Un autre parlementaire, évoquant les intérêts en jeu dans la construction des routes
nationales, a demandé au Conseil fédéral d'examiner s'il ne fallait pas retirer sa
compétence au pouvoir judiciaire pour la confier au pouvoir politique, car deux
intérêts publics contradictoires sont enjeu. Cette demande n'est pas réalisable dans
la mesure où les projets concernant la construction des routes nationales touchent les
droits civils des particuliers visés aux articles 6 et 13 de la Convention européenne
sur les droits de l'homme. D'après cette convention, en effet, toute personne concer-
née a droit à ce que sa cause soit entendue par un juge indépendant. Par conséquent,
cette intervention parlementaire doit elle aussi être classée.
846

2 
Partie spéciale: commentaire article par article
Désignation du département et de l'office
Selon le droit en vigueur, le DETEC est le département compétent, et l'Office fédé-
ral des routes (OFROU), l'office compétent. La répartition des compétences établie
par le Conseil fédéral dans la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration (LOCA; RS 172.010) justifie les appellations «département com-
pétent» ou «département» et «office compétent» ou «office» dans la loi. Les disposi-
tions correspondantes, dont les articles 17, alinéa 2 et 21, alinéa 1, sont modifiées en
conséquence.
Article 16
Alinéa 2
L'article 16, alinéa 2, prévoit que les autorisations de construire dans les zones
réservées sont approuvées par le département. Cette disposition imperative doit être
abandonnée, tout comme elle l'a été pour les installations annexes dans la loi sur les
chemins de fer; désormais, le département sera seulement consulté. Cette solution
s'inscrit dans la logique de la concentration des procédures, qui donne à l'autorité
cantonale le rôle d'autorité unique et qui retire sa compétence décisionnelle à
l'autorité fédérale. A titre de compensation, le département peut faire valoir ses
intérêts par voie de recours.
Alinéa 3
Vu la modification de l'alinéa 2, qui confie la compétence d'autoriser une construc-
tion aux seuls cantons, l'alinéa 3 n'a plus de raison d'être. Il peut donc être abrogé.
Article 17
Alinéa 1
Les surfaces nécessaires à l'implantation d'une route nationale sont garanties, dans
un premier temps par la délimitation de zones réservées, puis de manière définitive
par les alignements. Ces derniers faisant partie intégrante du projet définitif, c'est
uniquement à partir du moment où ce projet entre en force qu'ils acquièrent leur
validité, et cela pour une durée indéterminée. La planification et l'étude de tracés
requièrent donc la délimitation de zones réservées. Selon la réglementation en vi-
gueur, ces zones perdent leur statut de zone réservée au bout de cinq ans. Or,
l'expérience des dix dernières années montre que ce délai est insuffisant pour élabo-
rer un projet d'exécution prêt à être mis en chantier, ce qui provoque une insécurité
du droit. La loi prévoit dès lors d'augmenter la durée de validité des zones réservées
de cinq à huit ans et, au besoin, de la prolonger de quatre ans supplémentaires.
Aux termes de la loi en vigueur, il n'est pas certain que l'on puisse prolonger la
durée de validité d'une zone réservée. Or, cette possibilité doit être admise. La loi
doit donc en faire état expressément. L'article 17 de la proposition précise au surplus
qu'une nouvelle zone réservée peut couvrir tout ou partie du périmètre de l'ancienne.
Il y a prolongation de la validité de la zone réservée lorsque la décision de reconduc-
tion de la zone prend effet dès l'expiration du délai de validité fixé initialement. Par
contre, s'il y a interruption, plus ou moins longue, de la validité de la zone réservée,
on parle de «redéfinition». Dans les deux cas, la procédure est identique à celle qui
est appliquée la première fois que la zone réservée est fixée. Il n'est donc pas néces-
847

saire de préciser ce point dans la loi. Les conditions légales à remplir pour pouvoir
prolonger ou redéfinir une zone (art. 14 LRN) sont elles aussi identiques.
Article 21
Alinéa 2
Le Conseil fédéral continue à édicter des prescriptions sur l'établissement des plans
et des projets, pour autant que la loi ne fixe pas de réglementation. La compétence de
l'autorité qui délivre l'autorisation est désormais réglée par l'article 26, alinéa 1.
Article 24
Alinéa 2
La règle selon laquelle le département approuve les autorisations accordées par les
cantons pour des travaux de construction à l'intérieur des alignements est supprimée.
Par conséquent, la compétence de délivrer l'autorisation revient à l'autorité canto-
nale uniquement, le département étant seulement consulté. Ce dernier peut toutefois
faire valoir ses intérêts par voie de recours (voir également l'art. 16, al. 2).
Alinéa 3
Vu la modification de l'alinéa 2, qui confie la compétence d'autoriser une construc-
tion aux seuls cantons, l'alinéa 3 n'a plus de raison d'être. Il peut donc être abrogé.
Article 26
Alinéa 1
Jusqu'ici, le département approuvait le projet définitif au terme de la procédure
d'approbation menée par le canton, et qui pouvait être suivie d'une procédure de
recours. Les cantons statuaient également sur les oppositions. Désormais, toute la
procédure est menée par le département, qui approuve les plans et statue sur les
oppositions. Ce transfert de compétences a été préconisé dans le rapport final sur les
standards. Quant aux projets, ils continuent à être élaborés par les cantons, en colla-
boration avec l'Office fédéral des routes. En raison du rôle joué par l'office dans
l'élaboration des projets et du conflit d'intérêts qui pourrait en résulter lorsqu'il est
appelé à peser les intérêts en présence, l'office ne sera pas chargé d'instruire la
procédure. Si le département instruit une procédure, l'office fera fonction d'autorité
spécialisée au même titre que les autres offices, qui sont consultés selon l'article 62o
LOG^.
Mais, comme le prévoit déjà l'article 13 de l'ordonnance du 18 décembre 1995 sur
les routes^nationales (ORN; RS 725.111), l'office devra examiner le projet définitif
une fois encore (au plus tard) avant le dépôt de la demande et la mise à l'enquête
publique. Si le canton y a intégré des exigences que l'office ne juge pas nécessaires
ou que la Confédération ne peut pas financer, l'office devra le lui communiquer. En
effet, l'objectif consiste à soumettre à l'approbation du département un projet que la
Confédération puisse financer et qui satisfasse tant l'office que le canton. Si ces
derniers ne parviennent pas à s'entendre, le canton doit soumettre au département un
projet qui, selon l'office, peut être financé par la Confédération. Il peut présenter ses
autres demandes (celles que la Confédération n'est pas prête à financer) dans le
cadre de la consultation du canton par le département (voir également le commen-
taire de l'art. 21b, al. 1).
848

Alinéa 2
Cette disposition reprend une proposition du rapport final sur les standards, selon
laquelle toutes les procédures spéciales doivent être intégrées dans la principale. Vu
qu'elle introduit le système de la concentration des procédures, la loi précise expres-
sément que l'approbation des plans de constructions ou d'installations est exclusi-
vement du ressort des autorités fédérales. Elles fixent l'occupation des sols en ap-
prouvant les plans. La décision d'approbation des plans a ainsi valeur de plan
d'affectation spécial.
Alinéa 3
II n'y a aucune place pour une autorisation cantonale ou communale. L'alinéa 3 le
précise expressément. La première phrase s'attache à l'aspect formel de la compé-
tence exclusive de la Confédération: la réalisation d'une installation relevant de la
compétence exclusive de la Confédération ne requiert aucun acte cantonal ou com-
munal (autorisation ou adoption d'un plan). La réalisation de tels projets ne doit
donc pas dépendre de l'adoption de plans d'affectation. La seconde phrase insiste sur
l'aspect matériel de la prise en compte du droit cantonal. Ce dernier est pris en
compte dans la mesure où il n'empêche ni n'entrave de manière disproportionnée
l'accomplissement des tâches de droit fédéral (construction et exploitation des routes
nationales, entretien y compris). La notion de «droit cantonal» englobe aussi les
plans d'affectation cantonaux et communaux. Il y aura également lieu de prendre en
compte les plans directeurs cantonaux, conformément à l'article 2, alinéa 1, de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Cl
Article 26a
Le regroupement des procédures d'expropriation et d'approbation des plans était
déjà prévu par l'actuelle LRN; l'article 26a ne change donc rien. Toutefois, certaines
adaptations sont nécessaires pour que tous les types d'installation (ferroviaires,
aériennes, etc.) soient soumises aux mêmes procédures et que les dispositions les
régissant soient libellées dans les mêmes termes. Vu que tant la LRN que la LEx
édictent des règles de procédure, il convient de déterminer laquelle des deux lois
s'applique en priorité aux procédures. Il faut prendre en considération d'abord les
dispositions de la LRN, celles de la LEx étant complémentaires. Précisons que-le
caractère subsidiaire de la LEx était déjà mentionné dans l'article 39. La référence
aux dispositions de la LEx garantit en outre l'application de ces dernières lorsque la
LRN n'instaure aucune règle spécifique (p. ex. actes préparatoires, documents requis
pour la mise à l'enquête publique, etc.).
Article 27
Les articles 27 à 27/ régissent le déroulement de la procédure ordinaire
d'approbation des plans. Après avoir vérifié si le dossier à l'appui de la demande est
complet, l'office ouvre sans formalité la procédure, en transmettant ce dossier à
l'autorité responsable de la consultation au niveau cantonale.
Article 27a
Alinéa Ì
Actuellement déjà, les modifications requises par la construction d'ouvrages routiers
doivent être marquées par des piquetages sur le terrain. L'alinéa 1 a donc été modifié
uniquement pour clarifier cette obligation et l'harmoniser avec les dispositions
849

concernant d'autres types d'installations. La procédure ordinaire d'approbation des
plans oblige systématiquement à marquer les modifications sur le terrain par des
piquetages, et par des profils pour les bâtiments. Cette obligation disparaît unique-
ment pour les projets de moindre importance, qui sont examinés selon une procédure
simplifiée.
Alinéa 2
Comme la procédure est concentrée, les objections émises contre le piquetage ou la
pose des profils doivent être adressées directement au département; elles ne doivent
plus être soumises à la Commission fédérale d'estimation.
Article 27b
Alinéa 1
Bien que les cantons élaborent eux-mêmes le projet définitif, le département doit les
consulter. De la sorte, ils peuvent faire valoir des exigences qui ont été écartées lors
de la phase d'élaboration parce que la Confédération ne voulait pas les financer. En
effet, les cantons doivent financer les desiderata qui vont au-delà des exigences de la
loi. En revanche, si elles reposent sur une base légale et si elles sont approuvées en
même temps que les plans, la Confédération doit participer à leur financement. Dans
cette logique, le département doit demander aux cantons de se déterminer sur les
oppositions. Cette démarche, fondée sur le droit d'être entendu, est d'autant plus
importante que les cantons sont les requérants. Elle intervient généralement dans le
délai de trois mois imparti au canton pour prendre position.
Alinéa 2
La mise à l'enquête publique dans les communes s'effectue selon une procédure
analogue à la procédure actuelle.
Alinéa 3
A partir du jour de la mise à l'enquête publique, aucun fait ou acte juridique suscep-
tible de compliquer l'expropriation ne pourra être réalisé sans l'assentiment de
l'expropriant. Cette disposition renvoie au droit actuel de l'expropriation.
Article 27c
Quiconque requiert une approbation des plans est tenu d'informer personnellement
du projet les ayants droit à une indemnité dont il a connaissance ou qui figurent au
cadastre ou dans les registres officiels. Il leur indique également les droits à expro-
prier.
Article 27d
Alinéa J
Les oppositions doivent être déposées dans le délai de mise à l'enquête publique, au
cours de la procédure d'approbation des plans. Ainsi, elles peuvent toutes être exa-
minées en même temps et par la même autorité, lors de l'élaboration de la décision
d'approbation des plans. Les intéressés doivent se manifester dès la procédure de
première instance, sinon ils perdent tout droit de participer à la suite de la procédure,
et notamment celui d'interjeter recours contre la décision d'approbation des plans.
Une disposition semblable figure déjà à l'article I2a, alinéa 2, de la loi fédérale sur
la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).
850

Alinéa 2
Les objections en matière d'expropriation doivent être elles aussi déposées dans le
délai de mise à l'enquête publique, au cours de la procédure d'approbation des plans.
Les oppositions ou réclamations ultérieures ne sont recevables que si les travaux
n'ont pas encore commencé et si l'opposant a été, sans faute de sa part, empêché de
respecter le délai. Ces règles correspondent à celles des articles 39 à 41 LEx.
Alinéa 3
Les communes font valoir leurs intérêts par voie d'opposition. Du point de vue de la
procédure, elles sont assimilées aux particuliers. Quant aux cantons, ils participent à
la procédure d'approbation des plans en qualité de collectivité publique - et en
qualité de requérants dans le droit des routes nationales. S'ils sont directement tou-
chés par un projet, ils ont aussi la possibilité d'être partie à la procédure.
Article 27e
Pour des questions de systématique, la consultation des autorités fédérales et la
procédure d'élimination des divergences sont réglées par la LOGA (art. 62a et 62i>).
Article 28
Alinéa 1
Grâce au regroupement des procédures d'expropriation et d'approbation des plans, le
département statue aussi sur les oppositions en matière d'expropriation lorsqu'il
approuve les plans.
Alinéa 2
Lorsque le projet est important, il est souvent judicieux de l'approuver par étapes,
pour que la procédure avance rapidement et que les travaux commencent avant que
l'ensemble des points de détail de tout le tronçon n'ait été examiné. Toutefois, cette
subdivision d'un projet en plusieurs étapes ne saurait compromettre aucun des inté-
rêts qu'une appréciation globale du projet eût permis de sauvegarder. (Cette règle
correspond à l'actuel art. 16, al. 4, de l'arrêté fédéral sur la procédure d'approbation
des plans pour les grands projets de chemins de fer; AGPCF; RS 742.100.1).
Alinéas 3 et 4
Jusqu'ici, la réalisation des projets n'était soumise à aucun délai. Dans un souci
d'harmonisation des procédures, la règle selon laquelle le permis de construire de-
vient caduc si la réalisation du projet de construction n'a pas commencé dans les
cinq ans qui suivent l'entrée en force de la décision a été instaurée.
L'expérience montre que, dans un délai de cinq ans, les conditions de fait et de droit
ne devraient pas se modifier de manière telle qu'il soit abusif d'invoquer la validité
de la décision d'approbation des plans. En permettant de prolonger la durée de vali-
dité de l'autorisation de construire, la loi tient compte des cas particuliers.
Alinéa 5
Les décisions du département, notamment celles qui approuvent des plans, peuvent
faire l'objet d'un recours devant la commission de recours du DETEC. Un recours
de droit administratif peut être porté devant le Tribunal fédéral contre les décisions
de cette instance, conformément à la révision de la loi fédérale d'organisation judi-
ciaire (OJ; RS 173.110) prévue par le projet de loi fédérale sur la coordination et la
851

simplification des procédures d'approbation des plans. Dès lors, on fait l'économie
d'une instance de recours par rapport à la réglementation actuelle.
Article 28a
Alinéa 1
L'actuelle LRN ne contient aucune disposition sur la procédure simplifiée. Pour de
nombreux projets qui n'affectent qu'un espace limité et n'intéressent qu'un nombre
restreint de personnes, la procédure ordinaire avec mise à l'enquête publique des
plans n'est pas justifiée. Elle est également inutile s'il n'existe manifestement aucun
intéressé. Dans le doute, on appliquera cependant la procédure ordinaire, conformé-
ment au 3e alinéa. Les conditions fixées aux lettres a, b et c ne sont pas cumulatives.
Alinéa 2
Le piquetage n'est pas impératif dans la procédure simplifiée, alors qu'il l'est dans la
procédure ordinaire. Dans la première, la demande n'est ni publiée, ni mise à
l'enquête publique. Il importe par contre que les intéressés puissent se prononcer sur
le projet, s'y opposer ou donner leur accord par écrit. Cette méthode correspond à la
démarche adoptée dans les lois cantonales sur les constructions pour les objets sou-
mis à la «petite sanction».
Un projet n'affectant qu'un espace limité intéressera au premier chef la commune
d'implantation et, éventuellement, un service cantonal spécialisé. Le département
pourra également les consulter, en sus des services fédéraux. La consultation des
autorités fédérales étant réglée à l'article 62a LOGA, il n'est pas nécessaire de
l'examiner plus en détail ici. Il n'est pas exclu que la commune ou le canton de-
mande l'ouverture d'une procédure ordinaire avec mise à l'enquête publique des
plans, démarche à laquelle le département peut alors fort bien donner suite.
Article 29
Titre marginal
Vu les modifications précédentes, la numérotation du titre marginal doit être adap-
tée.
Article 36
Alinéa 2
Le canton a la compétence d'ordonner un remembrement. Pour éviter des retards
excessifs, le département peut fixer au gouvernement cantonal un délai raisonnable
dans lequel ce dernier devra s'engager de manière ferme sur le calendrier ainsi que
sur l'ouverture et la mise en oeuvre d'une procédure de remembrement. Le départe-
ment pourra renoncer d'office à demander des éclaircissements s'il apparaît
d'emblée que le remembrement n'est pas opportun, en raison notamment d'une
insuffisance de surfaces, ou parce qu'un remembrement a déjà été effectué dans le
cadre d'un autre projet, ferroviaire par exemple.
Si c'est à tort qu'il n'y a pas eu de remembrement, ce grief peut être émis dans le
cadre de la procédure d'opposition. Le cas échéant, le département peut statuer que
les conditions à remplir pour que les oppositions à l'expropriation soient levées ne
sont pas réunies.
852

Article 39
Alinéa 1
Comme dans le droit actuel, les cantons ont le droit d'expropriation. Propriétaires
des ouvrages, ils restent chargés de l'entretien et de l'exploitation des routes natio-
nales même s'ils n'ont plus la compétence de délivrer les autorisations. Ils peuvent
également transmettre le droit d'expropriation aux communes. La modification
apportée à l'alinéa 1 est donc purement rédactionnelle; le caractère subsidiaire de la
LEx est désormais réglé par l'article 26a.
Alinéas 2 et 3
II s'agit ici d'une modification rédactionnelle des alinéas existants. A l'avenir, il
appartiendra au département et non plus à l'autorité cantonale compétente de trans-
mettre les documents requis au président de la commission d'estimation. La combi-
naison des procédures d'approbation des plans et d'expropriation se limite aux dé-
marches précédant une décision commune sur la réalisation du projet et sur une
éventuelle expropriation. Les questions relatives aux droits patrimoniaux doivent
être réglées ensuite, dans le cadre de la procédure d'estimation, elle-même régie par
la LEx. Cette procédure, ouverte par la transmission du dossier par le département à
la commission, se limite à l'examen des prétentions produites. Elle ne porte ni sur
les oppositions, ni sur les requêtes de modification des plans.
Alinéa 4
Le présent alinéa, qui reprend la réglementation de l'ancien article 39, 3e alinéa,
règle l'envoi en possession anticipé. La procédure est régie par les dispositions de
l'article 76 LEx, à deux exceptions près. La première est que le président de la
commission d'estimation peut autoriser l'envoi en possession anticipé lorsque la
décision d'approbation des plans est exécutoire. Une décision est dite exécutoire
lorsqu'un recours formé contre elle n'a pas d'effet suspensif. La seconde est que
l'expropriant est présumé subir un préjudice sérieux en l'absence d'entrée en posses-
sion anticipée. Une disposition semblable figure à l'article 21 de l'AGPCF.
Article 62
En règle générale, les demandes en suspens sont examinées selon le nouveau droit.
Dans ce cas, il y a lieu d'appliquer la concentration des procédures, selon laquelle
toutes les autorisations principales et spéciales prévues par le droit fédéral sont
remplacées par une décision globale. Au besoin, les documents à l'appui de la de-
mande seront complétés. Toutefois, les demandes pendantes qui ont déjà été mises à
l'enquête publique doivent être examinées selon l'ancien droit car les présentes
modifications déplacent les compétences des cantons à la Confédération. L'ancien
droit s'applique aux recours pendants.
3 
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 
Conséquences financières
311 
Pour la Confédération
La nouvelle répartition des compétences n'entraîne pas de frais supplémentaires pour
la Confédération. Si les cantons continuent à jouer le rôle de maîtres d'ouvrage, c'est
au département qu'il appartient désormais de préparer les décisions d'approbation ou
853

celles sur recours (direction de la procédure, traitement des oppositions, rédaction
des décisions, etc.). Avec la répartition des compétences actuelles, les frais engen-
drés par les procédures sont financés par le crédit de construction des routes natio-
nales. Le projet de loi modifiant les procédures n'engendrera qu'un déplacement du
poste de dépenses pour les procédures; les crédits seront donc simplement déplacés.
Il faudra créer de nouveaux postes au département, mais le crédit des routes natio-
nales sera réduit en proportion. Au niveau fédéral, le transfert des compétences, basé
sur le rapport final sur les standards, induira par ailleurs une réduction des coûts de
construction générés par les projets définitifs.
312 
Pour les cantons et les communes
Au niveau cantonal, la suppression des procédures d'opposition et d'approbation se
traduira pas une réduction des coûts. Au niveau communal, il n'y aura pas de consé-
quences financières majeures.
32 
Effets sur l'état du personnel
Comme nous l'avons dit plus haut, les modifications proposées entraînent des tâches
supplémentaires pour le département compétent, mais réduisent celles des organes
cantonaux. Quant aux services fédéraux spécialisés, ils continueront à effectuer le
même travail. Ces prochaines années, il faudra examiner 20 à 25 projets, dont six à
huit concernent des mesures de protection contre le bruit. Comme ils ne soulèvent
généralement aucune opposition, ils ne sont pas très coûteux en termes de procédu-
res. Il n'en va pas de même pour les autres projets, qui concernent les nouveaux
tronçons et qui touchent des agglomérations et des secteurs sensibles sur le plan
écologique. Il faudra s'attendre à ce que les projets rencontrent une plus grande
résistance dans la population et auprès des associations de protection de
l'environnement. Cette résistance se soldera par une augmentation du nombre de
recours et d'actes de procédure. A l'heure actuelle, il est difficile d'estimer la future
charge de travail, donc les besoins en ressources humaines et financières. Mais,
selon les indications de certains cantons sur les besoins requis par ces tâches, on
estime que la Confédération devrait disposer d'un poste supplémentaire. S'il ne
devait pas suffire, en raison du dépôt simultané de plusieurs projets, un deuxième
poste pourrait s'avérer rapidement nécessaire. Les besoins en postes supplémentaire
feront l'objet d'une redistribution à l'intérieur du département.
4 
Programme de la législature
Les modifications de la LRN forment un complément au projet de la loi fédérale sur
la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans. Ce projet
traduit dans les faits le souci de simplifier et d'accélérer les processus de décision et
d'application des décisions exprimé dans les objectifs du rapport sur le programme
de la législature 1995-1999 (objectif 2, R5).
854

5 
Rapport avec le droit européen
Le projet n'a pas de rapport particulier avec le droit européen. 11 contribue toutefois à
ce que les décisions soient rendues dans un délai raisonnable, comme l'exige
l'article 6, chiffre 1er, de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).
Par ailleurs, dans son message du 24 février 1993 sur le programme con$écutif au
rejet de l'Accord EEE (FF 1993 I 757 ss), le Conseil fédéral a indiqué combien
l'accélération des procédures était importante dans le contexte de la concurrence
croissante entre pays industrialisés (FF 1993 I 781 ). Comme le facteur temps joue un
rôle de plus en plus important, les procédures d'autorisation de construire doivent
être simplifiées, coordonnées et accélérées.
6 
Constitutionnalité
En vertu de la Constitution elle-même, il incombe à l'autorité chargée de
l'approbation de projets ayant des effets sur l'aménagement du territoire et sur
l'environnement de coordonner sur la forme et sur le fond l'application des diffé-
rentes lois (ATF 114 Ib 227 c. 5b). Cette obligation découle, d'une part, de l'article
22quatei-] alinéas 2 et 3, de la constitution (est.) et, d'autre part, du principe de la force
dérogatoire du droit fédéral (art. 2, disp. trans, est.), comme l'a relevé le Tribunal
fédéral dans l'ATF 116 Ib 56 c. 4a.
Il existe plusieurs manières de garantir l'application coordonnée du droit matériel.
Lors de l'évaluation des différentes variantes, leur Constitutionnalité a été examinée
(cf. le rapport du 27 septembre 1994 du groupe de travail interdépartemental sur la
coordination des procédures de décision, p. 9 ss). Dans les domaines où la Confédé-
ration dispose d'une compétence exclusive, elle peut instaurer la concentration des
procédures fédérales, que cette compétence exclusive ait un effet dérogatoire immé-
diat ou différé. Quant elle exerce une compétence, en concurrence avec les cantons,
la Confédération peut épuiser la matière et ne laisser aucune compétence aux can-
tons (P. Saladin, commentaire art. 3 est., N 207). En ce qui concerne les routes na-
tionales, la Confédération a également la compétence générale d'édicter des règles
de procédure (art. 36bis est.).
40235
855

Loi fédérale 
Projet
sur la coordination et la simplification
des procédures d'approbation des plans
Modification du
Titre: Adjonction de l'abréviation
LRN
Remplacement d'expressions
1 L'expression «Département fédéral de l'intérieur» est remplacée par
«département compétent (département)» à l'art. 14. Dans le reste de la
loi, elle est remplacée par «département». L'expression «Service fédé-
ral des roules et des digues» est remplacée par «office compétent
(office)» à l'art. 10. Dans le reste de la loi, elle est remplacée par
«office».
2 Dans les art. 25, al. 3, et 51, al. 2, le titre «loi fédérale du 20 juin
1930 sur l'expropriation« est remplacé par «loi fédérale sur l'expro-
priation (LEx)» (art. 25) ou «LEx» (art. 51).
Art. 16, al. 2 et 3
2 Les autorités désignées par les cantons statuent sur les demandes
d'autorisation de construire. L'autorité cantonale entend le départe-
ment avant de délivrer l'autorisation. Ce dernier est habilité à user de
toutes les voies de recours prévues par les droits fédéral et cantonal
contre les décisions rendues par les autorités cantonales en application
de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution.
* Abrogé
Art. 17
1 Les zones réservées deviennent caduques dès que la décision fixant
les alignements est entrée en force, mais au plus tard après huit ans; ce
délai peut être prolongé de quatre ans au plus. La caducité d'une zone
réservée n'empêche pas la création d'une nouvelle zone couvrant en
tout ou en partie le périmètre de l'ancienne.
2 Le département supprime une zone réservée s'il est établi que les
variantes d'un tracé ne seront pas exécutées. La décision de suppres-
1 
RS 725.11
856
d. Suppression
de zones réser-
vées et détermi-
nation de
nouvelles zones
7. Loi fédérale du 8 mars I9601 sur les routes nationales

Coordination et simplification des procédures d'approbation des plans. LF
sion d'une zone doit être publiée dans les communes concernées, avec
indication du délai de recours.
Art. 21
1 Après l'approbation des projets généraux, les projets définitifs sont
établis par les cantons en collaboration avec l'office et les services
fédéraux intéressés. Ces projets définitifs renseignent sur le genre,
l'ampleur, et l'emplacement de l'ouvrage et de ses installations an-
nexes, ainsi que sur les détails de sa structure technique et sur les
alignements.
2 Le 
Conseil 
fédéral 
édicté 
des 
prescriptions 
concernant
l'établissement des plans et des projets définitifs.
An. 24, al 2 et 3
2 Les autorités désignées par les cantons statuent sur les demandes
d'autorisation de construire. L'autorité cantonale entend le départe-
ment avant de délivrer l'autorisation. Ce dernier est habilité à user de
toutes les voies de recours prévues par les droits fédéral et cantonal
contre les décisions rendues par les autorités cantonales en application
de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution.
ï Abrogé
Art. 26
1 Le département approuve les plans relatifs aux projets définitifs.
2 L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par
le droit fédéral.
3 Aucune autorisation et aucun plan relevant du droit cantonal ne sont
requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il
n'entrave pas de manière disproportionnée la construction et
l'exploitation des routes nationales.
Art. 26a
La procédure d'approbation des plans est régie par les dispositions de
la présente loi et, subsidiairement, par celles de la LEx.
Art. 27
La demande d'approbation des plans doit être adressée au département
avec les documents requis. Ce dernier vérifie si le dossier est complet
et, au besoin, le fait compléter.
857
1. Etablissement
des projets
définitifs
3. Procédure
d'approbation
des plans
a. Principe
b. Droit
applicable
4. Procédure
ordinaire.
a. Ouverture

Coordination et simplification des procédures d'approbation des plans. LF
An. 27a
1 Avant la mise à l'enquête publique de la demande, les modifications
requises par l'ouvrage projeté doivent être marquées par des piqueta-
ges sur le terrain et par des profils pour les bâtiments.
2 Les objections émises contre le piquetage ou les profils doivent être
adressées au département immédiatement, mais au plus tard à
l'expiration du délai de mise à l'enquête publique.
An. 27b
1 Le département transmet la demande aux cantons concernés et les
invite à se prononcer dans les trois mois. Si la situation le justifie, il
peut exceptionnellement prolonger ce délai.
2 La demande doit être publiée dans les organes officiels des cantons et
des communes concernées et mise à l'enquête pendant 30 jours.
3 La mise à l'enquête publique institue le ban d'expropriation visé aux
art. 42 à 44 LEx.
Art. 27c
Le canton adresse aux intéressés, au plus tard lors de la mise à
l'enquête publique de la demande, un avis personnel les informant des
droits à exproprier, conformément à l'art. 31 LEx.
An. 27d
1 Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi sur la procédure
administrative2 ou de la Lex peut faire opposition auprès du départe-
ment, pendant le délai de mise à l'enquête publique, contre le projet
définitif ou les tracés qui y sont fixés. Est exclue de la suite de la
procédure toute personne qui n'a pas fait opposition.
2 Toutes les objections en matière d'expropriation et les demandes
d'indemnité ou de réparation en nature doivent être déposées dans le
même délai. Les oppositions et les réclamations produites ultérieure-
ment en vertu des art. 39 à 41 LEx doivent être adressées au départe-
ment.
3 Les communes font valoir leurs intérêts par voie d'opposition.
Art. 27e
La procédure d'élimination des divergences au sein de l'administration
fédérale est régie par l'art. 62b de la loi sur l'organisation du gouver-
nement et de l'administration3.
2 
RS 172.021
3 
RS 172.010
858
b. Piquetage
c. Consultation,
publication et
mise à l'enquête
d. Avis personnel
e. Opposition
f. Elimination
des divergences
au sein de
l'administration
fédérale

Coordination et simplification des procédures d'approbation des plans. LF
An. 28
1 Lorsqu'il approuve les plans, le département statue également sur les
oppositions en matière d'expropriation.
2 II peut approuver des projets par étapes, pour autant que ce traitement
n'affecte pas l'évaluation de l'ensemble.
3 L'approbation des plans devient caduque si la réalisation du projet de
construction n'a pas commencé dans les cinq ans suivant l'entrée en
force de la décision.
4 Si des raisons majeures le justifient, le département peut prolonger la
durée de validité de la décision d'approbation de trois ans au plus.
Toute prolongation est exclue si les conditions déterminantes de fait
ou de droit ont changé sensiblement depuis que la décision d'ap-
probation a été prise.
5 Un recours peut 'être formé devant la commission de recours du
DETEC contre la décision d'approbation des plans et les autres déci-
sions tendues par le département.
An. 28a
1 La procédure simplifiée d'approbation des plans s'applique:
a. 
aux projets qui affectent un espace limité et ne concernent qu'un
ensemble restreint et bien défini de personnes;
b. 
aux constructions et installations dont la modification n'altère pas
sensiblement l'aspect extérieur du site, n'affecte pas les intérêts
dignes de protection de tiers et n'a que des effets minimes sur
l'aménagement du territoire et sur l'environnement;
c. 
aux constructions et installations qui seront démontées après trois
ans au plus tard.
2 Le département peut ordonner le piquetage. La demande n'est ni
publiée ni mise à l'enquête publique. Le département soumet le projet
aux intéressés, qui peuvent faire opposition dans un délai de 30 jours,
pour autant qu'ils n'aient pas donné auparavant leur accord par écrit. Il
peut solliciter l'avis des cantons et des communes. Il leur accorde un
délai raisonnable pour se prononcer.
3 Pour le reste, les dispositions sur la procédure ordinaire sont applica-
bles. Cette dernière est appliquée en cas de doute.
7. Mise à
l'eiiquèle
publique des
plans
d'alignement
Art, 29, titre marginal
859
5. Décision
d'approbation
des plans. Durée
de validité.
Recours
6. Procédure
simplifiée

Coordination et simplification des procédures d'approbation des plans. LF
Art. 36, 2' al.
2 Le département peut imposer un délai raisonnable au gouvernement
cantonal. Si ce dernier n'ordonne pas le remembrement dans ce délai;
la procédure ordinaire, qui comprend l'expropriation, est appliquée.
An. 39
1 Les cantons disposent du droit d'expropriation. Ils peuvent déléguer
ce droit aux communes.
2 Lorsque des terrains sont acquis par expropriation, une procédure
d'estimation est introduite, après clôture de la procédure d'approbation
des plans, devant la commission fédérale d'estimation, conformément
aux dispositions de la LEx. Ne sont prises en considération que les
prétentions qui ont été produites; l'art. 38 LEx est réservé.
3 Le département transmet au président de la commission fédérale
d'estimation les plans approuvés, le plan d'expropriation, le tableau
des droits expropriés ainsi que les prétentions annoncées.
4Lorsque l'approbation des plans est exécutoire, le président de la
commission fédérale d'estimation peut autoriser l'envoi en possession
anticipé. L'expropriant est présumé subir un préjudice sérieux s'il ne
bénéficie pas de l'entrée en possession anticipée. Pour le reste,
l'art. 76 LEx est applicable.
Art. 62
1 L'ancien droit s'applique aux demandes qui ont été mises à l'enquête
publique au moment de l'entrée en vigueur des présentes modifica-
tions.
2L'ancien droit s'applique aux recours pendants.
40235
860
S. Expropriation:
procédure
d'estimation;
envoi en
possession
anticipé
II. Dispositions
transitoires
relatives à la
modification du

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Complément au message relatif à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des
procédures d'approbation des plans. Modification de la loi fédérale sur les routes
nationales du 4 novembre 1998
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1999
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
06
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
98.017
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.02.1999
Date
Data
Seite
843-860
Page
Pagina
Ref. No
10 109 720
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