ch_vb · ad 90.266 · 1995-05-16 · de


#ST# ad 90.266
Initiative parlementaire
Maintien du secret. Haute surveillance du Parlement
Avis du Conseil fédéral
du 1er mars 1995
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, conformément à l'article 21quater, 4e alinéa, de la loi sur les
rapports entre les conseils (LREC), notre avis sur le rapport de votre commission
du 14 mars 1994 (FF 1994 II 1406).
1. Principes
Nous partageons votre avis selon lequel le travail d'une commission d'enquête
parlementaire (CEP), chargée de clarifier certains faits d'une grande portée (art.
55 LREC), ne doit pas être perturbé par l'ouverture ou la poursuite d'enquêtes
parallèles du Conseil fédéral ou de l'administration lorsque ces enquêtes em-
pêchent la commission d'élucider des faits importants. Il ressort des enseigne-
ments tirés des travaux de la CEP DFJP et de ceux de la CEP DMF que les
enquêtes d'une telle commission ne peuvent être couronnées de succès que si elles
sont menées dans un climat de confiance mutuelle.
Nous soutenons donc sans réserve votre commission qui demande que des
procédures disciplinaires et des enquêtes administratives cèdent le pas à une
enquête parlementaire et ne soient ouvertes ou poursuivies qu'avec l'approbation
de la commission d'enquête parlementaire compétente. Cependant, nous considé-
rons qu'en raison de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons
et de la séparation des pouvoirs, les procédures pénales ne peuvent être traitées
de la même manière; une réglementation différenciée s'impose.
2. Réglementation de la poursuite pénale selon la constitution
Selon l'article 64bis, 2e alinéa, de la constitution, la législation concernant la
procédure pénale relève de la compétence des cantons. Certains crimes et délits
relèvent cependant de la juridiction pénale de la Confédération (B. Knapp,
Kommentar, art. 64bis, est., chiffre marginal 37, 42 s.). Par conséquent, il appar-
tient au droit cantonal de déterminer dans quelles circonstances des enquêtes
pénales doivent être ouvertes; le législateur fédéral ne peut donc empiéter sur
cette compétence des cantons.
1308 
1995 - 158

•* 
Dans ces conditions, il est interdit à la Confédération de faire dépendre les
poursuites pénales des cantons touchant une affaire traitée par une commission
d'enquête parlementaire, de l'approbation de celle-ci. Cette constatation est
importante, car une commission peut parfaitement étendre son enquête aux actes
commis par des particuliers ou par des fonctionnaires agissant à titre privé. Dans
1 
la mesure où, dans de tels cas, les procédures pénales des cantons et les travaux
d'une commission ont le même objet, la Confédération ne saurait intervenir dans
les attributions judiciaires des cantons. Toutefois, si les procédures cantonales ont
trait à des actes délictueux commis par des fonctionnaires dans l'exécution des
tâches qu'ils doivent officiellement accomplir au nom de la Confédération, le
droit donne à celle-ci des possibilités d'agir que nous exposerons sous chiffre 3.
Si la Confédération est habilitée à engager une poursuite pénale, elle a en
principe la compétence de fixer les conditions dans lesquelles une procédure peut
être ouverte. Si on fait dépendre l'autorisation d'ouvrir une procédure pénale de
la libre appréciation d'une commission chargée d'une enquête parlementaire, on
ignore d'importants principes matériels et formels du droit pénal: Le principe de
la légalité dans le droit pénal et l'obligation de poursuivre d'office des actes
délictueux ne s'appliqueraient plus aux enquêtes menées par une telle com-
mission. Cela serait contraire à l'avis de la CEP DFJP elle-même, qui a expressé-
ment constaté qu'elle n'a «pas le pouvoir de promettre l'impunité à un informa-
teur» (FF 1990 I 622). Le Conseil fédéral est du même avis; la constatation
s'applique aussi aux agents de l'administration fédérale et ne concerne pas
uniquement les particuliers,
3. Responsabilité des autorités fédérales
Etant donné que dans sa grande majorité des cas dans lesquels une commission
parlementaire et les autorités chargées de poursuites pénales enquêtent sur une
même affaire, le comportement d'autorités ou de fonctionnaires fédéraux est en
cause, on peut, à notre avis, se fonder sur l'article 117 de la constitution, qui
attribue à la Confédération le droit de légiférer sur la responsabilité pénale de ses
agents. Selon la loi, la poursuite pénale dépend d'une autorisation du Départe-
ment fédéral de justice et police (DFJP), aussi bien si la poursuite des actes
délictueux est conférée à la Confédération que si les cantons en sont chargés.
Nous vous proposons donc de lier le droit d'une commission d'enquête parle-
mentaire d'influer sur une procédure pénale relevant de sa compétence, d'une
part, et la décision du Département fédéral de justice et police d'autoriser
l'ouverture de poursuites pénales contre des fonctionnaires fédéraux, d'autre part.
i
! 
•. •
4. Délivrance d'une autorisation par une commission d'enquête
parlementaire: Critères
Selon votre commission, l'innovation se justifie du fait que les poursuites devant
être soumises à une autorisation pourraient compromettre les travaux d'une
commission d'enquête parlementaire (FF 1994 II 1412 s.); en outre, on pourrait
l 
avoir des doutes sur le droit de disposer des documents, sur la fixation des délais et
! 
sur le statut des personnes interrogées (informateurs ou témoins).
1309

Ces circonstances doivent d'une façon ou d'une autre servir, dans le projet, de
critères pour la délivrance d'une autorisation. Il ne serait également pas judicieux
que seuls le refus ou l'autorisation sans restriction soient possibles. Même durant
une enquête parlementaire dont est chargée une commission, le Conseil fédéral
garde l'entière responsabilité de la direction de l'administration fédérale; il doit
donc disposer des moyens de direction qui lui permettent d'exécuter pleinement
ses tâches tout autant que la commission.
Aussi vous proposons-nous d'adopter une disposition qui règle de façon très
générale et quant au fond les conditions d'une autorisation. Cette disposition
canaliserait, pour ainsi dire, la libre appréciation de la commission.
5. Mesure dans laquelle une procédure serait entravée
Etant donné que l'ouverture d'enquêtes administratives ou disciplinaires est une
question d'opportunité, une réglementation qui entraverait durablement ou
interromprait définitivement une procédure est parfaitement concevable. Dans le
cas d'une enquête disciplinaire, la décision de la commission parlementaire aurait
généralement pour effet de provoquer la prescription (la responsabilité discipli-
naire du fonctionnaire se prescrit par un -an après la découverte de l'acte
disciplinairement répréhensible, voir art. 24, 4e al., statut des fonctionnaires 1).
Etant donné qu'à de rares exceptions près le principe de la légalité s'applique aux
poursuites pénales et que les autorités doivent poursuivre d'office les actes
délictueux, une commission d'enquête parlementaire doit pouvoir tout au plus
retarder une procédure mais non la rendre impossible.
Dans les cas mentionnés par la CEP DFJP et par le CEP DMF, il s'est avéré par la
suite que le résultat de leurs enquêtes aurait effectivement pu être compromis,
mais que ce risque aurait pu être évité par certaines mesures et n'exigeait pas la
renonciation à la procédure. Dans le cas mentionné par la CEP DFJP, il aurait
suffi que l'enquête disciplinaire soit menée par un enquêteur externe au lieu
d'être confiée à un agent du Ministère public de la Confédération. Dans les cas
cités par la CEP DMF, la commission a eu des difficultés à consulter la
documentation; d'autres difficultés ont été dues à une déclaration que la personne
chargée de diriger l'enquête aurait faite à un fonctionnaire et selon laquelle il
aurait garanti le caractère confidentiel de la procédure. Une telle garantie n'aurait
effectivement pas été admissible. La commission d'enquête parlementaire doit
aussi pouvoir consulter les documents intégralement, selon l'article 59 de la loi sur
les rapports entre les conseils. Ces faits n'autorisent cependant pas à affirmer que
la CEP DMF aurait dû interdire les deux enquêtes menées à l'époque au sein du
département, si la loi lui aurait alors permis de prononcer une telle interdiction. Il
aurait suffi alors de délimiter le champ de chaque enquête et de mettre dès le
début toutes les informations à la disposition de la commission. Conformément au
principe de la proportionnalité, il faudrait laisser au Conseil fédéral le droit de
mener ses enquêtes, ce qui est indispensable pour lui permettre d'assumer ses
fonctions de direction et réglementer ce droit uniquement dans la mesure où cela
s'impose pour que les commissions d'enquête parlementaires puissent travailler
correctement.
1310

•* 
6. Propositions du Conseil fédéral
6.1 Art. 65, 3e al. (nouveau)
3 Les enquêtes disciplinaires ou administratives au sein de l'administration fédé-
rale sur des faits qui sont, ou qui ont été l'objet d'une enquête parlementaire, ne
peuvent être engagées qu'avec l'autorisation des commissions d'enquête. Les
procédures en cours devront être suspendues jusqu'à ce que les commissions
d'enquête aient donné l'autorisation de les continuer.
Motif:
Nous avons montré sous chiffre 2 les raisons pour lesquelles les recherches
pénales devaient être soumises à une réglementation spéciale.
6.2 Art. 65, al. 3bis (nouveau)
3bis L'autorisation d'ouvrir des poursuites pénales contre des fonctionnaires fédé-
raux ne doit être accordée qu'avec l'approbation des commissions d'enquête. Si
les recherches sont faites par le Ministère de la Confédération, l'approbation doit
être obtenue avant l'ouverture de la procédure de police judiciaire. Les re-
cherches pénales peuvent reprendre au plus tard une fois terminé le travail des
commissions d'enquête.
Motif:
Les autorités chargées des poursuites pénales sont tenues d'ouvrir et de mener à
terme une instruction lorsqu'il y a de sérieuses raisons de penser qu'un acte
délictueux a été commis. Les commissions d'enquête parlementaire ne doivent
donc refuser leur approbation que tant que cela est nécessaire pour leurs propres
investigations.
Les commissions ne doivent s'opposer à l'autorisation d'engager des poursuites
pénales que pour une période aussi brève que possible; cela permet au Départe-
ment fédéral de justice et police de se contenter d'une décision incidente par
laquelle la décision finale est reportée. Si le département refusait l'autorisation, la
personne lésée et le juge d'instruction du canton dans lequel l'acte délictueux a
été commis pourraient faire recours au Tribunal fédéral, comme l'article 15,
5e alinéa, de la loi sur la responsabilité les y autorise.
6.3 Art.. 65, al. 3ler (nouveau)
3ter Les commissions d'enquête peuvent refuser l'autorisation ou l'approbation si
elles ne sauraient autrement remplir leur mandat ou n'y parviendraient que très
difficilement. Elles peuvent assortir leur autorisation de conditions qui leur
permettent d'élucider, sans être gênées, les faits incriminés et exiger d'être tenues
parfaitement au courant du déroulement de la procédure.
Motif:
L'alinéa 3ter qui est proposé ici fixe quant au fond les conditions dans lesquelles
l'autorisation peut être accordée ou au contraire refusée. Conformément au
principe de la proportionnalité, on relève expressément la possibilité d'accorder
l'autorisation en la complétant par certaines obligations, au lieu de la refuser. On
1311

insiste sur le fait que l'obligation principale consiste à satisfaire entièrement le
besoin des commissions d'enquête parlementaire d'être tenues au courant. En
revanche, il n'est pas nécessaire de rappeler le droit d'exiger la production des
documents, car ce droit est déjà mentionné à l'article 59 de la loi sur les rapports
entre les conseils.
Le Conseil fédéral vous recommande de soumettre aux Chambres ses proposi-
tions concernant la modification de l'article 65, 3e alinéa, de la loi sur les rapports
entre les conseils, et l'adjonction à cet article des alinés 3bis et 3ter.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
l'expression de notre considération distinguée.
1er mars 1995 
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Villiger
Le chancelier de la Confédération, Couchepin
N37490
1312

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Initiative parlementaire Maintien du secret. Haute surveillance du Parlement Avis du
Conseil fédéral du 1er mars 1995
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1995
Année
Anno
Band
2
Volume
Volume
Heft
19
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
90.266
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
16.05.1995
Date
Data
Seite
1308-1312
Page
Pagina
Ref. No
10 108 220
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.
Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.
Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.