ch_vb · JAAC 60.68 · 1996-01-24 · de


JAAC 60.68
Entscheid des Bundesrates vom 24. Januar 1996
Restriction du droit de consulter les pièces dans une procédure tendant
au prononcé d’une interdiction d’entrée.
Art. 27 al. 1er let. a et art. 28 PA. Refus d’autoriser la consultation
du dossier lorsque des intérêts publics importants, en particulier la
sécurité intérieure et extérieure de la Confédération, exigent que le
secret soit gardé.
Communication des motifs essentiels qui ont conduit à prononcer
l’interdiction d’entrée. Le principe de la proportionnalité exige que soit
examinée la possibilité d’autoriser une consultation partielle.
Art. 1er Prot. N° 7 à la CEDH. Son application se limite aux mesures
d’éloignement, à l’exclusion des mesures de tenue à l’écart.
Beschränkung der Akteneinsicht im Verfahren zum Erlass einer
Einreisesperre.
Art. 27 Abs. 1 Bst. a und Art. 28 VwVG. Verweigerung der Akteneinsicht,
wenn wesentliche öffentliche Interessen, insbesondere die innere oder
äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft die Geheimhaltung erfordern.
Bekanntgabe der wesentlichen Gründe, die zur Verhängung der
Einreisesperre geführt haben. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz
gebietet, die Möglichkeit einer partiellen Einsichtsgewährung zu prüfen.
Art. 1 Prot. Nr. 7 zur EMRK. Anwendung beschränkt auf
Entfernungsmassnahmen, unter Ausschluss der Fernhaltemassnahmen.
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Limitazione del diritto di consultare i documenti nella procedura volta
a pronunciare un divieto d’entrata.
Art. 27 cpv. 1 lett. a e art. 28 PA. Rifiuto d’autorizzare la consultazione
dei documenti allorquando interessi pubblici importanti, in particolare
la sicurezza interna ed esterna della Confederazione, esigono che sia
mantenuto il segreto.
Comunicazione dei motivi essenziali che hanno indotto a pronunciare
il divieto d’entrata. Il principio della proporzionalità esige che sia
esaminata la possibilità d’autorizzare una consultazione parziale.
Art. 1 Prot. n. 7 alla CEDU. Applicazione limitata alle misure
d’allontanamento, escluse le misure di divieto d’entrata.
I
1. Mit Verfügung vom 28. März 1995 verhängte die Schweizerische
Bundesanwaltschaft (BA) gegen den Beschwerdeführer eine Einreisesperre
bis 27. März 2000. Die BA stützte sich dabei auf Art. 70 BV und Art. 12 Bst. b
der V vom 28. März 1990 über die Zuständigkeit der Departemente und der
ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften
(Delegationsverordnung, SR 172.011). Einer allfälligen Beschwerde wurde
die aufschiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung führte die BA an,
der Beschwerdeführer (...) habe sich gegenüber den libyschen Behörden
verpflichtet, seine Sachkenntnisse (...) zur Verfügung zu stellen (...). Libyen
könne dadurch in die Lage versetzt werden, im Rahmen seines Raketen- und
Lenkwaffenprogramms Träger für Waffensysteme zu entwickeln, mit denen
die Sicherheit vieler Länder gefährdet werden könne. Dies widerspreche den
internationalen Intentionen und Abkommen zur Nichtweiterverbreitung
von Massenvernichtungswaffen. Der Beschwerdeführer habe sich im
Zusammenhang mit seinen Diensten zugunsten der libyschen Behörden oft
in der Schweiz aufgehalten. Die Benutzung des schweizerischen Gebietes für
derartige Zwecke sei geeignet, die Schweiz international zu diskreditieren und
ihre Sicherheit zu gefährden.
2. Am 21. April 1995 erhob der Beschwerdeführer beim EJPD Beschwerde.
Er stellte sämtliche Vorhaltungen der BA in Abrede, ersuchte um
Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und verlangte, es sei ihm im
Beschwerdeverfahren umfassende Akteneinsicht zu gewähren. In ihrer
Vernehmlassung vom 24. Juli 1995 beantragte die BA gegenüber dem EJPD
Abweisung der Beschwerde.
3. Am 18. September 1995 wies das EJPD das Begehren um Akteneinsicht im
Rahmen einer selbständig anfechtbaren Zwischenverfügung ab. Gleichzeitig
wurde dem Beschwerdeführer Frist zur Einreichung einer Replik angesetzt.
4. Am 28. September 1995 erhob der Beschwerdeführer beim Schweizerischen
Bundesrat Verwaltungsbeschwerde, mit den Begehren, die Zwischenverfügung
des EJPD sei aufzuheben, und es sei ihm im Beschwerdeverfahren betreffend
Einreisesperre umfassende Akteneinsicht zu gewähren. Er machte geltend, die
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Verweigerung der Akteneinsicht stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
dar und verstosse gegen Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 7 vom 22. November
1984 zur Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101.07).
(...)
II
1. Die Beschwerde richtet sich gegen eine selbständig anfechtbare
Zwischenverfügung nach Art. 45 Abs. 2 Bst. e VwVG. Der Rechtsmittelzug
für die Anfechtung von Zwischenverfügungen folgt nach dem Grundsatz
der Einheit des Verfahrens dem Rechtsweg, der für die Anfechtung der
Endverfügung massgebend ist (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege,
Bern 1983, 2. Aufl., S. 143). Die Zuständigkeit des Bundesrates zur Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde ergibt sich somit aus Art. 72 Bst. a in Verbindung
mit Art. 74 VwVG sowie Art. 100 Bst. a und b OG.
2. (Legitimation und Eintreten)
III
1. Die eidgenössische Behörde kann die Einreise von Ausländern untersagen,
wenn diese unerwünscht sind oder in schwerwiegender Weise gegen
fremdenpolizeiliche oder andere gesetzliche Bestimmungen und gestützt
darauf erlassene behördliche Verfügungen verstossen haben (vgl. Art. 13
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer [ANAG], SR 142.20). Gemäss Art. 12 Bst. b
der Delegationsverordnung ist die BA zur Handhabung der politischen
Fremdenpolizei ermächtigt, unter Einschluss der Verhängung von
Einreisesperren gegenüber Ausländern, welche die innere oder äussere
Sicherheit gefährden.
2. Gestützt auf diese Bestimmungen hat die BA gegen den Beschwerdeführer
eine Einreisesperre verhängt. Gegenstand des Verfahrens vor dem
Bundesrat bildet die Zwischenverfügung des EJPD, mit der das Begehren
um Akteneinsicht abgewiesen wurde. Über die Beschwerde gegen die
Einreisesperre wird das EJPD nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens
entscheiden müssen.
3. Im Besitz des Beschwerdeführers befinden sich die Verfügung der BA vom
28. März 1995, deren Vernehmlassung gegenüber dem EJPD vom 24. Juli 1995
sowie die Kopie eines Einvernahmeprotokolls, welches die Bundespolizei
anlässlich einer Befragung des Beschwerdeführers am 31. Januar 1995 erstellt
hatte. In die übrigen Akten haben BA und Vorinstanz dem Beschwerdeführer
keine Einsichtnahme gewährt.
(...)
4. Der Beschwerdeführer hält es mit dem Anspruch auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs nicht für vereinbar, dass ihm sämtliche übrige Akten
der BA vorenthalten werden. Ohne Kenntnis der entscheidrelevanten
Beweismittel sei er nicht in der Lage, sich gegen die tatsachenwidrigen
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Behauptungen wirksam zur Wehr zu setzen. Er vermutet, die Bundespolizei
habe aus den ihr vorliegenden Informationen die falschen Schlüsse
gezogen oder sei bewusst von dritter Seite falsch informiert worden. Der
Beschwerdeführer weist die Auffassung der Vorinstanz zurück, wonach der
Vernehmlassung der BA der wesentliche Inhalt der von den schweizerischen
Geheimhaltungsinteressen erfassten Dokumente entnommen werden
könne. Im übrigen sei nicht anzunehmen, dass sämtliche Akten der BA
überhaupt vom Geheimhaltungsinteresse gemäss Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG
erfasst würden. Das rechtliche Gehör fordere, dass auch interne Akten
einsehbar seien, da ihr Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens ganz
allgemein nicht auszuschliessen sei. Die Offenlegung von Akten müsse
zudem nicht notwendigerweise auch die Preisgabe von Informationsquellen
bedeuten. Entscheidend sei nicht, ob bei einer Offenlegung aller Akten
Informationsquellen gefährdet würden, sondern einzig und allein, ob
eine allfällige Gefährdung dieser Informationsquellen für die innere oder
äussere Sicherheit der Schweiz derart schwerwiegende Folgen hätte, dass
das Geheimhaltungsinteresse dem rechtlich geschützten Anspruch des
Beschwerdeführers auf umfassende Akteneinsicht unbedingt vorzugehen
habe. Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG stelle entgegen der Auffassung der Vorinstanz
keine taugliche Basis zur Beschränkung des Akteneinsichtsrechts dar, da nicht
ersichtlich sei, welche privaten Interessen Dritter bzw. einer Gegenpartei
tangiert sein könnten. Die von der Bundespolizei nachweislich auch an
Drittstaaten weiterverbreiteten Informationen hätten dem Beschwerdeführer
nicht nur wirtschaftlichen Schaden zugefügt, sondern seien darüber hinaus
geeignet, ihn an Leib und Leben zu bedrohen.
5. Der Anspruch auf Akteneinsicht nach Art. 26 VwVG unterliegt Ausnahmen,
welche durch Art. 27 Abs. 1 VwVG bezeichnet werden. Wird einer Partei
die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum
Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von
seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich
Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern
und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG). Entsprechend dem
Verhältnismässigkeitsprinzip darf das Einsichtsrecht nicht bezüglich des
ganzen Dossiers verweigert werden, wenn sich das Geheimnis lediglich auf
einzelne Aktenstücke bezieht (Art. 27 Abs. 2 VwVG; VPB 48.34).
6. Der Entscheid der Vorinstanz stützt sich auf Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG,
wonach das Akteneinsichtsrecht dann verweigert werden darf, wenn
wesentliche öffentliche Interessen, insbesondere die innere oder äussere
Sicherheit der Eidgenossenschaft die Geheimhaltung erfordern.
Die Bestimmung von Art. 9 der V vom 20. Januar 1993 über die Einsicht
in Akten der Bundesanwaltschaft (SR 172.213.541) stellt - allerdings für
den Staatsschutzbereich - eine Konkretisierung von Art. 27 Abs. 1 VwVG
dar und kann als Auslegungshilfe dienen, wenn es um die Beurteilung des
überwiegenden öffentlichen Interesses nach Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG
geht. Für den vorliegenden Fall kann daraus abgeleitet werden, dass ein
überwiegendes Geheimhaltungsinteresse namentlich dann besteht, wenn es
aus Gründen der inneren und äusseren Sicherheit unbedingt zu verhindern
gilt, Quellen und Methoden der Informationsbeschaffung offen zu legen; auch
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die Einhaltung von Geheimhaltungsverpflichtungen gegenüber ausländischen
Nachrichten- und Sicherheitsdiensten kann die BA zur Einsichtsverweigerung
berechtigen.
7. Die BA hat in ihrer Verfügung und Vernehmlassung die wesentlichen
Gründe bezeichnet, welche zur Verhängung der Einreisesperre geführt haben
(Art. 28 VwVG); sie hat dabei auf die Existenz von Beweismitteln hingewiesen,
ohne jedoch konkrete Aktenstücke zu bezeichnen. Die Kernbehauptung
der BA, der Beschwerdeführer habe sich verpflichtet, seine Sachkenntnisse
(...) zur Verfügung zu stellen (...), stützt sich auf ein bestimmtes Aktenstück,
dessen Offenlegung wie auch Benennung aus Gründen des Quellenschutzes
unterbleiben muss (Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG).
8. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zu Recht ausführt, bestehen die
Akten der BA vorliegend hauptsächlich aus Übermittlungen von Dritten oder
an Dritte. Es handelt sich dabei zumeist nicht um Originalkorrespondenz,
sondern um protokollartige Niederschriften von Mitteilungen, die teils
personenbezogen, teils sachbezogen (libysche Beschaffungsbemühungen)
sind. Bereits aus diesen Gründen rechtfertigt sich eine Differenzierung
zwischen Akten, die als Beweismittel dienen und solchen, die für die
Entscheidfindung unerheblich sind. Der Vorinstanz ist auch beizupflichten,
wenn sie geltend macht, in bezug auf die vorhandenen Beweismittel
(einschliesslich amtsinterner Akten, soweit diese entscheidrelevant sind)
gelte es, Quellen und Methoden der Informationsbeschaffung, aber auch den
Wissensstand im Zusammenhang mit den libyschen Rüstungsprogrammen
nicht offen zu legen. Diese Interessen können durch die Abdeckung einzelner
Aktenstellen oder die Beschränkung des Einsichtsrechts auf gewisse
Aktenstücke (zur partiellen Einsichtsgewährung vgl. Dubach Alexander,
Das Recht auf Akteneinsicht, Zürich 1990, S. 133 f.) im konkreten Fall nicht
hinreichend gewahrt werden, was die Verweigerung der Akteneinsicht auch
im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zu rechtfertigen vermag.
9. Wenn die Schweiz als Drehscheibe für die Beschaffung sensibler Güter
missbraucht würde, wäre zweifellos die innere und äussere Sicherheit
tangiert. Will die Schweiz ihren internationalen Verpflichtungen im Bereich
der Non-Proliferation nachkommen, so ist sie auf Drittinformationen
angewiesen. Vor diesem Hintergrund ist das Interesse, die Akten nicht offen
zu legen, höher zu gewichten als das Interesse des Beschwerdeführers an
der Akteneinsichtnahme (VPB 56.33, E. 18). Durch die Offenlegung von
Informationsquellen könnten im übrigen mit der Informationsbeschaffung in
Zusammenhang stehende Personen gefährdet werden, was die Verweigerung
des Akteneinsichtsrechts insoweit auch unter dem Blickwinkel von Art. 27
Abs. 1 Bst. b VwVG rechtfertigt.
10. Der Beschwerdeführer beruft sich zur Geltendmachung seines
Akteneinsichtsrechts ferner auf Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 7 vom
22. November 1984 zur Europäischen Menschenrechtskonvention (SR
0.101.07). Diese Bestimmung enthält zugunsten eines Ausländers, der seinen
rechtmässigen Aufenthalt im
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Hoheitsgebiet eines Staates hat, gewisse Verfahrensgarantien für den Fall,
dass er aus diesem Staat ausgewiesen wird. Für Ausweisungen, welche durch
Beschluss des Bundesrates gestützt auf Art. 70 BV wegen Gefährdung der
inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz erfolgen, hat die Schweiz einen
Vorbehalt zu Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 7 angebracht.
Die Verhängung der Einreisesperre gegenüber dem Beschwerdeführer
basiert auf Art. 13 Abs. 1 ANAG in Verbindung mit Art. 12 Bst. b
Delegationsverordnung. Thema des vor dem EJPD hängigen Verfahrens
ist eine Fernhaltemassnahme und keine Entfernungsmassnahme (zu
dieser Unterscheidung vgl. Sulger Büel Peter, Vollzug von Fernhalte- und
Entfernungsmassnahmen gegenüber Fremden nach dem Recht des Bundes
und des Kantons Zürich, Diss. Zürich, Bern 1984, S. 73 ff.; Hofmann Emil,
Die fremdenpolizeilichen Entfernungs- und Fernhaltemassnahmen,
Schweizerische Juristen-Zeitung [SJZ], 67 [1971], S. 285 ff., insb. Ziff. III und IV).
Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 7 zur Europäischen Menschenrechtskonvention
nimmt demgegenüber auf die Ausweisung als Entfernungsmassnahme Bezug,
was die Frage nach einer Verletzung dieser Norm vorliegend hinfällig macht.
Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung überdies zu Recht ausführt,
besteht für Ausländer grundsätzlich kein Anspruch auf Einreise. Die aus
sicherheitspolizeilichen Gründen verfügte Administrativmassnahme tangiert
die Rechtsposition des Beschwerdeführers in weit geringerem Masse, als dies
bei einer Ausweisung der Fall wäre.
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Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei
diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig
(Art. 63 Abs. 1 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 60.68 - Entscheid des Bundesrates vom 24. Januar 1996
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1996
Année
Anno
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60
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