ch_vb · JAAC 64.159 · 1999-08-11 · de


JAAC 64.159
Avis de droit de la Direction du droit international
public du 11 août 1999
Droit des étrangers. Interdictions d’entrée. Règles de droit
international applicables aux expropriations. Légitimité des
interdictions d’entrée comme contre-mesures à des expropriations ou
des confiscations illégales.
- Les Etats sont en principe libres de décider de l’entrée sur leur
territoire de ressortissants étrangers.
- Les Etats peuvent adopter des contre-mesures pour sanctionner un
comportement contraire au droit international.
- Une expropriation ou une confiscation est contraire au droit
international lorsqu’elle ne respecte pas les conditions de l’intérêt
public, de la non-discrimination et de l’indemnité équitable.
- Pour que les contre-mesures soient légitimes, il faut que toutes les voies
de droit internes et les moyens traditionnels de règlement des différends
aient été épuisés, et que ces contre-mesures soient proportionnées par
rapport aux griefs invoqués.
Ausländerrecht. Einreisesperren. Auf Enteignungen anwendbare
Regeln des Völkerrechts. Zulässigkeit von Einreisesperren als
Gegenmassnahmen gegen rechtswidrige Enteignungen oder
Beschlagnahmungen.
- Staaten sind grundsätzlich frei, über die Einreise von ausländischen
Staatsangehörigen in ihr Territorium zu bestimmen.
- Staaten können Gegenmassnahmen ergreifen, um auf ein dem
Völkerrecht widersprechendes Verhalten zu reagieren.
1

- Eine Enteignung oder eine Beschlagnahmung wird allgemein als
völkerrechtswidrig angesehen, wenn sie nicht im öffentlichen Interesse
liegt, wenn sie diskriminierend ist oder wenn keine angemessene
Entschädigung erfolgt.
- Damit Gegenmassnahmen rechtmässig sind, sollte man sich
versichern, dass alle internen Rechtsmittel sowie die traditionellen
Mittel der friedlichen Streitbeilegung ausgeschöpft worden sind und
dass sie verhältnismässig zu den vorgebrachten Vorwürfen sind.
Diritto degli stranieri. Divieto di entrata. Regole di diritto
internazionale applicabili alle espropriazioni. Legittimità dei divieti
di entrata quali contromisure in risposta a espropriazioni o confische
illegali.
- In linea di principio ogni Stato può liberamente decidere in merito
all’entrata sul proprio territorio di cittadini stranieri.
- Gli Stati possono prendere contromisure in seguito ad un
comportamento contrario al diritto internazionale da parte di un altro
Stato.
- Si considerano generalmente contrarie al diritto internazionale forme
di espropriazione o confisca che non rispettino i requisiti del pubblico
interesse, della non-discriminazione e dell’equa indennità.
- Perché siano ritenute legittime le contromisure devono intervenire
solo qualora siano stati esauriti i rimedi di diritto previsti dal diritto
interno e gli strumenti tradizionalmente previsti per la composizione
delle controversie; le contromisure devono inoltre essere proporzionate
agli atti contestati.
Dans cet avis de droit, la Direction du droit international public (DDIP/DFAE)
se penche tout d’abord sur la question des interdictions d’entrée et des
refus de visas décrétés par les autorités d’un Etat (1). Cet avis rappelle
ensuite les principes de droit international relatifs aux expropriations et aux
confiscations (2). Enfin, il examine la question de la légitimité des interdictions
d’entrée comme contre-mesures à des expropriations ou des confiscations
illégales (3).
1. Les interdictions d’entrée et les refus de visas dans la pratique
des Etats et de la communauté internationale
C’est un principe généralement reconnu en droit international que les
Etats peuvent décider souverainement de l’entrée sur leur territoire de
ressortissants étrangers. En 1758 déjà, Emmerich de Vattel indiquait que
«(le) souverain peut défendre l’entrée de son territoire, soit en général à tout
2

étranger, soit en certains cas, ou à certaines personnes, ou pour quelques
affaires en particulier, selon qu’il le trouve convenable au bien de l’Etat»[78].
Sous réserve de certaines obligations internationales pouvant découler
de traités multilatéraux ou bilatéraux, ce principe n’a jamais été remis en
question. Ainsi, on retrouve une formule assez proche dans la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme, qui déclare: «Les Etats ont,
en vertu d’un principe de droit international bien établi et sans préjudice
des engagements découlant pour eux de traités y compris l’art. 3 de la
Convention[79], le droit de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des
non-nationaux[80]».
Sous l’angle du droit international public, des mesures visant à refuser l’entrée
de non-nationaux sur le territoire d’un Etat ne sont pas en soi contestables.
Du reste, l’Organisation des Nations Unies (ONU) adopte aussi des mesures
visant à refuser un visa d’entrée aux responsables politiques de certains pays
menaçant la paix, violant les droits de l’homme ou accusées de crimes de
guerre[81]. Lorsqu’elles sont décrétées par le Conseil de sécurité, ces sanctions
sont contraignantes pour les Etats membres des Nations Unies. Bien qu’elle
ne soit pas membre de l’ONU, la Suisse peut décider, pour des impératifs
de solidarité internationale et après une pesée des intérêts, d’appliquer
de manière autonome les sanctions non militaires adoptées par le Conseil
de sécurité contre un Etat qui rompt la paix ou méprise gravement l’ordre
international[82].
Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, le 1er novembre 1993,
l’Union européenne (UE) s’est également donné les moyens de décréter des
sanctions non militaires à l’égard d’Etats ou de groupes d’Etats qui se rendent
coupables d’une violation du droit international ou ont troublé la paix. De
telles sanctions sont ainsi considérées comme des moyens d’action légitimes,
même au niveau régional, pour lutter contre les violations de la paix et du
droit international public, pour sauvegarder les valeurs fondamentales de
la démocratie, de l’Etat de droit et le plein respect des droits de l’homme[83].
L’UE fait régulièrement usage, parmi les sanctions qu’elle adopte, de mesures
interdisant l’octroi de visas[84]. La Suisse, quoique n’étant pas liée par ces
décisions, peut décider, sur la base d’une pesée des intérêts, de s’associer à ces
sanctions prises en dehors du système des Nations Unies[85].
Ainsi, aujourd’hui, la Suisse refuse la délivrance d’un visa et l’entrée sur son
territoire pour un certain nombre de représentants officiels et de militaires
provenant d’Etats faisant l’objet de sanctions décrétées par l’ONU ou par
l’UE[86].
3

Du reste, les mesures unilatérales d’interdiction de séjour sont très courantes
et pratiquées par la Suisse et les autres pays européens[87]. Elles sont
généralement prises à l’encontre d’étrangers menaçant la sécurité intérieure
ou extérieure du pays.
2. Principes de droit international régissant les expropriations et
les confiscations de biens étrangers
En droit international, «le droit d’un Etat de procéder à des
expropriations/confiscations n’est pas aujourd’hui contestable. Il résulte du
droit international coutumier établi à la suite de pratiques concordantes
considérées par la communauté internationale comme étant le droit.
L’exercice de la compétence étatique de nationaliser est considéré comme
étant l’exercice de sa souveraineté territoriale»[88]. Tout en reconnaissant
pleinement le droit d’exproprier ou de confisquer, le droit international
subordonne toutefois la validité de son exercice à trois conditions: intérêt
public, non-discrimination et versement d’une indemnité «équitable»[89].
Ainsi, pour qu’une mesure d’expropriation ou de confiscation soit considérée
comme contraire au droit international, il faut que ces conditions n’aient pas
été respectées, en particulier qu’elle n’ait pas donné lieu à une indemnité
«équitable».
3. La légitimité des interdictions d’entrée/refus de visas comme
contre-mesures à des expropriations ou des confiscations illicites
de biens étrangers
Les mesures prises par le pays X s’apparentent plutôt à des contre-mesures
en réaction à des expropriations ou des confiscations présumées contraires
au droit international qu’à une interdiction de séjour motivée par des
considérations de sécurité intérieure ou extérieure du pays. Avant qu’un
Etat ne puisse légitimement adopter de telles contre-mesures, il nous paraît
nécessaire que le particulier touché par les mesures confiscatoires ait épuisé
toutes les voies de droit internes disponibles sans obtenir satisfaction. En
outre, il conviendrait également que l’Etat qui envisage de réagir ait épuisé
tous les moyens traditionnels de règlement des différends offerts par le
droit international. Si tel est le cas, et pour autant que le principe de la
proportionnalité soit respecté, les contre-mesures seront considérées comme
conformes au droit international.
Quant à la proportionnalité des mesures, l’interdiction de séjour prononcée
par l’Etat X ne nous semble pas hors de proportion avec les actes reprochés
(expropriations ou confiscations présumées contraires au droit international).
4. Conclusions
·
Les Etats sont en principe libres de décider de l’entrée sur leur territoire
de ressortissants étrangers.
4

·
Les Etats peuvent adopter des contre-mesures pour sanctionner un
comportement contraire au droit international.
·
Une expropriation ou une confiscation peut être considérée comme
contraire au droit international, lorsqu’elle ne respecte pas les conditions
de l’intérêt public, de la non-discrimination et de l’indemnité équitable.
·
Pour que les contre-mesures soient légitimes, il convient de s’assurer que
toutes les voies de droit internes et les moyens traditionnels de règlement des
différends aient été épuisés, et que ces contre-mesures soient proportionnées
par rapport aux griefs invoqués.
Article 102
«Les attributions et les obligations du Conseil fédéral, dans les limites de la
présente constitution, sont notamment les suivantes:
(…)
9. Il veille à la sûreté extérieure de la Suisse, au maintien de son indépendance et
de sa neutralité;
10. Il veille à la sûreté intérieure de la Confédération, au maintien de la
tranquillité et de l’ordre;
(…) »
Article 1er
«Le Service de police du Ministère public fédéral (Police fédérale) assure le
service des enquêtes et des informations dans l’intérêt de la sûreté intérieure et
extérieure de la Confédération. Ce dernier service comprend:
1. La surveillance et la prévention d’actes de nature à mettre en danger la sûreté
intérieure ou extérieure de la Confédération (police politique);
[78] Emmerich de Vattel, Le droit des gens (1863), vol. II, chap. VII, § 94, cité
en anglais dans Luke T. Lee, Consular Law and practice, 2e éd., Oxford 1990,
p. 224.
[79] Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101).
[80] Cour européenne des droits de l’homme (Cour eur.DH), arrêt Nsona du
28 novembre 1996, Recueil des arrêts 1996/V, p. 1979, § 92.
[81] Pour l’ONU, voir, par exemple, les résolutions 1054 (1996) pour le Soudan,
1137 (1997) pour l’Irak, 1127 (1997) pour l’Angola, 1132 (1997) pour la Sierra
Leone.
[82] Rapport sur la neutralité du 29 novembre 1993 (FF 1994 I 223).
[83] Rapport précité, p. 226.
[84] Par exemple, position commune 95/515/politique étrangère et de sécurité
commune (PESC) du 4 décembre 1995 relative au Nigeria (Journal officiel des
Communautés européennes [JOCE] n° L 298 du 11.12.1995 p. 1, abrogée au
1er juin 1999), position commune 96/635/PESC du 28 octobre 1996 relative au
Myanmar (JOCE n° L 287 du 8.11.1996 p. 1), position commune 97/193/PESC du
17 mars 1997 relative à des mesures à l’encontre de personnes ayant commis
des actes de violence lors des incidents de Mostar (JOCE n° L 81 du 21.03.1997
p. 1), position commune du 15 septembre 1997 concernant des mesures à
5

l’encontre des personnes en Bosnie-Herzégovine agissant contre les accords de
paix, décision 1999/424/PESC du Conseil du 28 juin 1999 appliquant la position
commune à l’encontre de l’ex-Yougoslavie (JOCE n° L 163 du 29.06.1999 p. 86).
[85] Sur la conformité avec la neutralité, voir point 42 du rapport sur la
neutralité précité, p. 225-226.
[86] Ces mesures visent entre autres l’Afghanistan, l’Angola, le Burundi,
le Congo (République démocratique du Congo [RDC]), l’Irak, le Myanmar,
le Rwanda, le Sierra Leone, le Soudan, la République serbe de Bosnie ou
récemment encore la République fédérale de Yougoslavie (directives de l’Office
fédéral des étrangers [OFE], état au 9 juillet 1999). Elles prennent la forme de
mesures d’interdiction générale à l’égard des autorités de ces pays ou aussi,
dans plusieurs cas, de listes nominatives.
[87] En droit suisse, l’Office fédéral des étrangers est habilité à prononcer
une interdiction d’entrée de sa propre initiative ou sur requête d’une autre
autorité (par exemple le Ministère public) pour les étrangers indésirables
(art. 13 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l’établissement
des étrangers [LSEE], RS 142.20). Pour l’année 1996, l’OFE totalisait 9794
interdictions d’entrée (rapport sur les étrangers 1997). De même, pour des
domaines relevant de sa compétence, le Ministère public peut prononcer de
sa propre compétence une interdiction d’entrée à l’encontre de l’étranger qui
met en danger la sécurité intérieure ou extérieure du pays (cf. art. 70 de la
Constitution fédérale du 29 mai 1874 [Cst.], RS 101, en liaison avec l’art. 12
lettre b de l’ordonnance du 28 mars 1990 sur la délégation des compétences, RS
172.011). Dans le contexte de l’Union européenne, voir l’art. 96 de l’Accord de
Schengen du 14 juin 1985 qui prévoit qu’une interdiction nationale transmise
au Système d’information Schengen (SIS) lie tous les Etats parties et équivaut
ainsi à une interdiction d’entrée sur l’ensemble du territoire Schengen.
[88] Sentence arbitrale du 19 janvier 1977, rendue dans l’affaire
Texaco-Calasiatic c / Libye, par R.-J. Dupuy, Journal du droit international
(JDI), 104 (1977) no 2, p. 367.
[89] Nguyen Quoc, Droit international public, 5e éd., Paris 1994, p. 669-670.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 64.159 - Avis de droit de la Direction du droit international public du 11 août 1999
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2000
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