ch_vb · 2004-0045 1475 · 2001-09-17 · de


2004-0045 
1475 
Rapport du Conseil fédéral 
sur la mise en œuvre de l’étude de l’impact sur 
l’environnement (EIE) et des procédures d’autorisation 
(donnant suite au postulat 01.3266 du 17 septembre 2001 
de la Commission des affaires juridiques du Conseil national) 
du 18 février 2004 
 
Messieurs les Présidents, 
Mesdames et Messieurs, 
Donnant suite au postulat du 17 septembre 2001 de la Commission des affaires 
juridiques (CN) intitulé «Rapport sur la mise en œuvre de l’étude de l’impact sur 
l’environnement et des procédures d’autorisation», nous vous soumettons le présent 
rapport pour information. 
Nous vous prions d’agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, 
l’assurance de notre haute considération. 
18 février 2004 
Au nom du Conseil fédéral suisse: 
 
Le président de la Confédération, Joseph Deiss 
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

1476 
Rapport 
1 
Mandat et objectifs 
En décembre 2000, le Conseil d’Etat a adopté par 24 voix contre 8 une motion de 
Hans Hofmann (Mo. 00.3476, Etude d’impact sur l’environnement et droit de re-
cours des associations à préciser dans la LPE et la LPN). Le Conseil national a 
ensuite également examiné cette interpellation. En lieu et place de la motion, il a 
toutefois adopté le 17 septembre 2001, par 80 voix contre 78, un postulat de sa 
Commission des affaires juridiques sur l’évaluation de l’étude de l’impact sur 
l’environnement (EIE). Le postulat 01.3266 charge le Conseil fédéral de rendre 
compte au Parlement, dans un délai de deux ans, des effets de l’EIE sur l’application 
des prescriptions relatives à la protection de l’environnement et sur les procédures 
d’autorisation, ainsi que des mesures d’amélioration judicieuses (y compris les 
éventuelles modifications de la législation qui s’avéreraient nécessaires). 
Le 19 juin 2002, le Conseiller aux Etats Hans Hofmann a déposé une initiative 
parlementaire dont la teneur était similaire à celle de la motion 00.3476. Lors de sa 
séance du 15 mai 2003, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a 
décidé, par 7 voix contre 0 et 4 abstentions, de donner suite à cette initiative 
(Iv.pa. 02.436, Simplification de l’examen d’impact sur l’environnement et préven-
tion d’abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations). 
Cette initiative vise à réduire la portée de l’étude de l’impact sur l’environnement, à 
accélérer les procédures et à abaisser leurs coûts. 
2 
Evaluation de l’EIE 
2.1 
Organisation du projet 
Chargé d’élaborer les bases nécessaires pour répondre au postulat, l’Office fédéral 
de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a mis au concours un mandat 
externe portant sur l’évaluation de l’étude de l’impact sur l’environnement (EIE). Ce 
mandat a été confié au début de l’année 2002 à un groupement de trois bureaux 
indépendants spécialisés dans l’évaluation politique (Büro Vatter, à Berne; Synergo, 
à Zurich; Infras, à Zurich). Les principaux résultats de l’évaluation ont été résumés 
dans un rapport de synthèse (cf. annexe) qui sera publié début 2004, accompagné 
d’un CD-Rom contenant le texte intégral du rapport et les documents de travail. 
Les travaux d’évaluation ont été suivis par deux groupes: un groupe de travail in-
terne de l’OFEFP et un groupe consultatif externe. Ce dernier réunissait des repré-
sentants de divers offices fédéraux, de services cantonaux de la protection de 
l’environnement, des requérants et des spécialistes de l’évaluation. 
2.2 
Méthodologie 
L’évaluation de l’EIE a été conçue comme une analyse scientifique portant sur 
l’application de la législation et des procédures. Fondée sur l’étude de documents et 
sur des entretiens avec des protagonistes de l’EIE, elle consistait à soumettre quinze

1477 
cas d’EIE à un examen approfondi puis à les comparer. Pour que les cas étudiés (six 
procédures fédérales, sept procédures purement cantonales et deux procédures 
cantonales avec consultation de l’OFEFP) soient représentatifs, ils ont été sélection-
nés sur la base de seize statistiques cantonales, des données relatives au contrôle des 
affaires de l’OFEFP et des résultats d’un sondage auprès des services cantonaux de 
la protection de l’environnement. 
Pour comparer les quinze cas sélectionnés, on a recouru aussi bien à une méthode 
qualitative traditionnelle qu’à une méthode spécialement conçue pour les petits 
échantillons (analyse quali-quantitative comparée, AQQC). 
Outre les quinze cas évoqués, l’évaluation a également soumis à une comparaison 
qualitative trois paires de projets semblables, qui différaient cependant par le fait que 
l’un d’eux était soumis à l’EIE tandis que l’autre y échappait de justesse. De plus, 
les services cantonaux spécialisés ont été interrogés sur le traitement qu’ils réservent 
aux projets non soumis à l’EIE, sur les différences qui distinguent ce traitement de 
celui réservé aux projets soumis à l’EIE et sur les possibilités d’améliorer l’EIE. 
La durée des procédures et les effets des délais introduits en 1995 dans le cadre de la 
révision de l’ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE) 
ont été examinés à l’aide des données relatives au contrôle des affaires de l’OFEFP. 
Les données de l’évaluation du fonctionnement de l’EIE ont également été compa-
rées aux expériences faites à l’étranger (Union européenne, Allemagne, Pays-Bas et 
Autriche). 
Enfin, se fondant sur les résultats de leurs études, sur les propositions d’optimisation 
et sur les réponses des cantons à l’enquête écrite, les auteurs de l’évaluation ont 
formulé des recommandations pour améliorer l’EIE. 
2.3 
Résultats de l’évaluation 
L’évaluation externe de l’EIE débouche sur les résultats suivants: 
Effets de l’EIE sur l’application des prescriptions relatives à la protection 
de l’environnement 
L’EIE produit l’effet souhaité sur la conformité des projets avec la législation sur la 
protection de l’environnement. Les rapports d’impact réservent en effet une grande 
place aux nuisances que pourraient engendrer les installations projetées et à la plani-
fication de mesures de protection et ils sont d’excellente qualité sur ce sujet. L’EIE 
contribue ainsi à réaliser l’objectif prioritaire de la loi du 7 octobre 1983 sur la 
protection de l’environnement (LPE, RS 814.01), à savoir identifier les atteintes 
nuisibles ou incommodantes pour l’environnement et les atténuer par des mesures 
appropriées (art. 1, al. 2, LPE). 
L’étude constate que l’EIE permet d’équilibrer les intérêts économiques et écologi-
ques qui sont en jeu dans les projets: elle favorise la coordination matérielle du droit 
de l’environnement en vigueur, donne une vue d’ensemble du projet en prévision de 
son autorisation et permet au besoin de peser les intérêts des secteurs environnemen-
taux concernés.

1478 
Dans la majorité des cas soumis à l’EIE, l’étude a pu relever que le projet autorisé 
respecte davantage l’environnement que le projet initial. Grâce à l’EIE, le plus grand 
soin est apporté à la conception des projets, en particulier lorsque les normes envi-
ronnementales sont prises en considération dès le départ et que les mesures de pro-
tection sont planifiées très tôt. Il s’avère également judicieux de faire intervenir 
d’emblée les services de la protection de l’environnement compétents dans le pro-
cessus de conception du projet. 
Dans les projets soumis à l’EIE, l’impact sur l’environnement pendant la phase de 
réalisation fait l’objet d’études plus fouillées et les mesures de protection prises pour 
cette phase sont plus efficaces que dans les projets non soumis à l’EIE. 
Effets de l’EIE sur les procédures d’autorisation 
L’EIE améliore la coordination au cours de la procédure et réglemente l’intervention 
des services de la protection de l’environnement. Elle veille ainsi à ce que l’on 
examine les questions environnementales dès le début et avec toute l’attention 
requise. La comparaison entre projets soumis à l’EIE et projets non soumis à l’EIE 
montre que la désignation formelle d’un service administratif chargé de la coordina-
tion accroît la volonté de coopération de tous les intervenants. 
Les projets conformes à l’aménagement du territoire et bien motivés franchissent en 
général plus aisément les étapes de la procédure d’autorisation que ceux qui tendent 
à négliger la protection de l’environnement dans l’aménagement du territoire. 
La durée de la procédure n’a suscité que peu de critiques dans les cas étudiés puis-
que la plupart des requérants ont estimé que les délais prévus sont bien respectés. 
L’examen de quelque sept cents procédures montre que la révision, en 1995, de 
l’ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement 
(OEIE, RS 814.011) a nettement raccourci la durée de la procédure, tant à l’échelon 
fédéral qu’à l’échelon cantonal (procédures cantonales avec consultation de 
l’OFEFP). Pour ce qui est de la procédure fédérale, la durée médiane d’évaluation 
d’un projet est passée de 194 à 167 jours, diminuant ainsi de près d’un mois. Dans la 
procédure cantonale, la durée moyenne de la consultation de l’OFEFP est passée de 
167 à 110 jours. Même s’il n’existe pas de données statistiques sur la durée des 
procédures d’autorisation cantonales, 70 % des services cantonaux spécialisés esti-
ment que la procédure de projets soumis à l’EIE est en général plus longue que celle 
de projets non soumis à l’étude, car les procédures d’évaluation et de décision inter-
nes prennent souvent plus de temps. Cependant, si la procédure de quelques-uns des 
projets examinés s’est révélée particulièrement longue, les délais supplémentaires 
s’expliquent surtout par l’absence d’éléments importants dans l’enquête préliminaire 
ou par les lacunes que présentaient le rapport d’impact ou d’autres documents de 
l’EIE. 
Les oppositions et les recours peuvent aussi engendrer des retards dans la procédure 
d’autorisation. Cependant, bien que l’on soit tenté de croire que les projets soumis à 
l’EIE suscitent davantage de recours, rien ne les distingue sur ce point des projets 
non soumis à l’EIE. Il ressort de l’enquête menée auprès des services spécialisés que 
dix-huit cantons ne perçoivent aucune différence dans le nombre de recours entre 
projets soumis et projets non soumis à l’EIE. L’obligation d’étudier l’impact sur 
l’environnement s’appliquant davantage à de grands projets de construction, suscep-
tibles de porter gravement atteinte à l’environnement, ce résultat tend à démontrer 
que l’EIE permet en réalité de prévenir efficacement les recours.

1479 
Dans l’ensemble des cas examinés, les coûts de l’EIE n’ont guère fait l’objet de 
critiques. Dans le cas de types d’installations qui ont déjà souvent fait l’objet d’une 
EIE, les coûts de l’étude ont sensiblement diminué depuis l’entrée en vigueur de 
l’OEIE. En effet, d’une part, les autorités et les bureaux spécialisés ont acquis de 
l’expérience, d’autre part, le respect des exigences a été standardisé. Le coût de 
l’EIE continue cependant de peser d’un grand poids sur les petits projets, surtout si 
le déroulement de la procédure n’a pas pu être uniformisé pour le type d’installation 
à examiner. Que le projet soit ou non soumis à l’EIE, il n’est pas toujours possible 
d’éviter les oppositions de propriétaires privés. Dans la plupart des cas examinés, les 
organisations de protection de l’environnement n’ont cependant pas constitué un 
facteur générateur de coûts et, lorsqu’elles sont intervenues, elles l’ont fait dans un 
esprit très coopératif. 
2.4 
Recommandations des auteurs de l’évaluation 
pour optimiser l’EIE 
Les auteurs de l’évaluation pensent que toute une série de mesures peuvent être 
prises pour améliorer l’EIE sans modifier pour autant la loi sur la protection de 
l’environnement, en se contentant éventuellement de réviser l’ordonnance relative à 
l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE). Pour ce qui est du potentiel d’opti-
misation lié à l’aménagement du territoire, sa réalisation passe parfois, selon les 
auteurs, par une modification de la législation pertinente. 
Revoir régulièrement la liste des installations soumises à l’EIE 
D’aucuns proposent de réexaminer régulièrement la liste des installations soumises à 
l’EIE qui figure en annexe à l’OEIE. Selon eux, il faut pouvoir biffer certaines 
installations et modifier les valeurs seuils à partir desquelles l’EIE est obligatoire, 
mais aussi ajouter de nouvelles installations à la liste actuelle. D’autres suggèrent 
par ailleurs d’échelonner les valeurs seuils selon des critères locaux (tels que le 
degré de sensibilité d’une région) ou d’adopter de nouvelles valeurs seuils (la con-
sommation d’énergie et le nombre de trajets escomptés, p. ex.). Il importe surtout 
que les nouvelles valeurs se fondent sur des critères univoques et faciles à appliquer. 
Identifier très tôt les attentes que suscitent les procédures 
L’étude recommande de stimuler la volonté de coopération de tous les intervenants 
(services administratifs, requérants, tiers concernés) en les conviant à des séances 
dès le lancement du projet, en leur faisant visiter les lieux et en organisant de temps 
à autre une séance de coordination. Il s’agit en premier lieu d’expliquer les exigen-
ces formelles et matérielles de la procédure et d’en débattre, ainsi que de fixer en-
semble des délais contraignants pour chacun. 
Publier des aides à l’exécution pour les installations posant problème 
Le rapport suggère de publier des aides à l’exécution pour les types d’installations 
souvent soumises à l’EIE. Ces documents devraient présenter les processus standar-
disés de la procédure, la répartition des compétences entre les différentes autorités et 
les exigences auxquelles doit répondre l’étude d’impact. Pour améliorer la qualité 
des rapports d’impact, il s’agirait de proposer des cours spécialisés aux personnes 
chargées de les établir.

1480 
Améliorer l’harmonisation intercantonale dans l’application des procédures 
et des prescriptions 
Selon l’évaluation, une harmonisation intercantonale des procédures et des prescrip-
tions et la publication commune de modèles de rapports d’impact augmenteraient la 
transparence et la sécurité du droit pour les requérants, les autorités d’exécution et 
les auteurs des rapports d’impact. Si quelques recommandations et aides à l’exécu-
tion intercantonales ont déjà été élaborées à l’intention des requérants, il reste à 
développer ces efforts et à leur donner si possible une dimension suisse, sans sacri-
fier pour autant les spécificités locales et régionales. 
Intégrer davantage la protection de l’environnement dans l’aménagement 
du territoire 
Plusieurs études de cas ont montré qu’il est possible de simplifier la procédure d’EIE 
en réservant plus de place à la protection de l’environnement dans les décisions de 
principe portant sur la planification générale (plans directeurs et plans d’affectation 
cantonaux ou plans sectoriels de la Confédération). Il faut donc édicter des prescrip-
tions plus détaillées sur les rapports d’impact accompagnant les plans directeurs et 
les plans d’affectation cantonaux, ainsi que les plans sectoriels de la Confédération. 
Ces dispositions devraient régir non seulement l’obligation d’établir un rapport 
d’impact, mais aussi l’étude de solutions de rechange. Il importe par ailleurs de 
régler la prise en compte du droit de l’environnement dans les décisions relevant de 
la planification générale. 
Mettre en place l’évaluation environnementale stratégique (EES) 
Contrairement à l’EIE, qui évalue l’impact sur l’environnement d’un projet concret, 
l’EES permettrait d’éxaminer les considérations environnementales dans un cadre 
plus large. Voici les avantages de l’EES: prise en compte et optimisation précoces 
de la protection de l’environnement au niveau stratégique et dans l’aménagement du 
territoire, comparaison de différentes variantes, renforcement de la première étape 
des procédures décisives par étapes et, par conséquent, allègement des EIE dans les 
procédures d’autorisation. L’EES peut en particulier inclure la première étape de 
l’EIE pour de grands projets faisant déjà l’objet d’un examen dans le cadre de pro-
grammes ou de plans généraux (plans directeurs cantonaux, stratégies globales des 
transports et plans sectoriels de la Confédération, en particulier). Il serait ainsi 
possible d’accroître la pertinence des débats politiques et publics sur ces projets et 
d’améliorer ultérieurement la sécurité du droit pour les procédures d’autorisation 
avec EIE. 
Donner plus de poids à l’enquête préliminaire 
Des rapports d’impact de meilleure qualité dans les premières phases d’une EIE 
permettraient de déceler très tôt les conflits potentiels entre les intérêts d’utilisation 
et de protection, d’écarter les secteurs environnementaux secondaires des enquêtes 
ultérieures et d’éviter tout malentendu sur la suite de la procédure de l’EIE. 
L’enquête préliminaire mérite donc qu’on lui donne davantage de poids. Dans 
certains cas, ses résultats peuvent même servir de rapport d’impact final.

1481 
Recourir à une procédure de médiation en cas de conflit 
Le consensus et la médiation manquent d’ancrage en Suisse. Lorsque des conflits 
surgissent, principalement dans le cadre de procédures d’approbation des plans de 
grands projets, les acteurs concernés devraient en effet pouvoir s’entendre pour 
interrompre la procédure en cours afin d’explorer la voie de la négociation, voire 
pour lancer une procédure de médiation. 
Renforcer le suivi environnemental, la réception écologique des ouvrages 
et les contrôles d’efficacité 
Pour garantir l’application des mesures de protection de l’environnement et simpli-
fier le rapport d’impact dans le cas de grands projets soumis à l’EIE, l’évaluation 
recommande de prévoir un suivi environnemental pour la phase de réalisation et une 
réception écologique des ouvrages, ainsi que d’institutionnaliser le contrôle d’effica-
cité. Le suivi environnemental en cours de réalisation garantit l’application correcte 
des mesures de protection ordonnées et peut, le cas échéant, proposer des améliora-
tions. La réception écologique des ouvrages, qui inclut au besoin le service spéciali-
sé concerné, est le contrôle formel qui sert à vérifier si l’installation et les mesures 
de protection de l’environnement ont été réalisées conformément à l’autorisation de 
construire et aux règles de l’art. Le contrôle d’efficacité pourrait compléter le suivi 
environnemental et assurer une inspection à plus long terme de la mise en œuvre et 
de l’efficacité des mesures de protection ordonnées. 
Promouvoir les études environnementales pour les projets non soumis à l’EIE 
L’évaluation souligne qu’il importe de promouvoir les études environnementales 
pour des projets non soumis à l’EIE. La remise d’une notice d’impact, que le requé-
rant élabore et transmet de son propre chef, peut en effet accélérer la procédure 
d’autorisation, y compris les enquêtes environnementales obligatoires. Des expé-
riences probantes ont déjà été faites en Suisse occidentale. 
Mieux faire connaître les avantages de l’EIE 
Selon l’évaluation, l’EIE apporte des avantages appréciables au requérant. Le rap-
port recommande donc aux services spécialisés de la protection de l’environnement 
de mieux faire connaître et valoir ces avantages. Ce message devra s’adresser prin-
cipalement aux requérants, à leurs groupements ’et aux milieux politiques. 
3 
Conclusions 
L’évaluation externe de l’EIE parvient aux conclusions suivantes: 
a. 
L’EIE déploie l’effet prévu par le législateur sur la conformité de projets po-
tentiellement polluants avec la législation sur la protection de l’environne-
ment. 
b. 
Au début des années 90, lorsque l’expérience dans l’application de l’EIE fai-
sait encore défaut, les procédures présentaient parfois des lacunes. Au-
jourd’hui, elles sont en revanche relativement bien rodées. 
c. 
Il reste néanmoins possible d’améliorer l’instrument qu’est l’EIE en simpli-
fiant et en uniformisant les rapports d’impact tout en accélérant la procédure.

1482 
Se fondant sur les résultats de l’évaluation externe, le Conseil fédéral envisage en 
priorité de prendre les mesures suivantes: 
1. 
Dans la mesure où l’enquête préliminaire répond à toutes les exigences des 
autorités concernant le rapport d’impact, on doit pouvoir la considérer 
comme le rapport d’impact final, même dans le cas d’installations suscepti-
bles d’avoir des effets considérables sur l’environnement. Les conditions et 
les critères permettant de recourir à cette solution doivent être fixés. Il 
convient aussi d’examiner s’il est nécessaire d’adapter l’art. 8, al. 2, OEIE 
qui concerne l’enquête préliminaire et s’il faut, le cas échéant, régler cette 
question dans une loi. 
2. 
Selon le droit en vigueur, le rapport d’impact doit contenir toutes les infor-
mations nécessaires à l’autorité pour déterminer si une installation soumise à 
l’EIE est conforme à la législation. Il importe d’optimiser les prescriptions 
qui régissent le contenu de ce rapport (art. 2, al. 2, let. a à d, LPE) de 
manière à accélérer les procédures. 
3. 
La simplification des EIE au niveau des projets passe par une meilleure prise 
en compte des questions environnementales dans les plans sectoriels de la 
Confederation, les plans directeurs cantonaux et le plans d’affectation com-
munaux. Il reste à déterminer – avex les cantons et tous les offices fédéraux 
concernés – quelles modifications il faut apporter aux bases légales et aux 
instructions de la Confédération pour mieux tenir compte de l’environne-
ment dans l’aménagement du territoire. 
4. 
La liste des installations soumises à l’EIE, qui figure dans l’annexe à 
l’ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE), doit 
faire l’objet d’un réexamen périodique pour être actualisée et adaptée aux 
exigences environnementales et politiques récentes. Il importe de déterminer 
si cette révision périodique assurée par le Conseil fédéral doit être instituée 
par l’ajout d’une disposition à l’art. 9, al. 1, LPE. 
5. 
Pour simplifier les rapports d’impact tout en garantissant une application ri-
goureuse des mesures de protection de l’environnement ordonnées dans le 
cadre de l’autorisation d’un projet, il faut préciser les exigences auxquelles 
doivent répondre le suivi environnemental et la réception écologique des ou-
vrages. 
6. 
Les cantons doivent harmoniser leurs procédures et leurs prescriptions rela-
tives aux types d’installations souvent soumises à l’EIE. Ils devraient aussi 
publier des aides à l’exécution présentant les processus standardisés de la 
procédure, la répartition des compétences entre les différentes autorités et les 
exigences auxquelles doit répondre l’étude d’impact. 
7. 
On devrait recourir plus souvent au consensus ou à une procédure de média-
tion dans les procédures d’approbation des plans de grands projets, souvent 
conflictuelles. 
Les autres recommandations de l’évaluation externe n’appellent pas des interven-
tions immédiates. Outre les solutions préconisées par l’évaluation, il serait toutefois 
indiqué d’examiner la mesure suivante: 
8. 
Pour accélérer les procédures cantonales, le droit fédéral pourrait fixer des 
délais pour l’évaluation des rapports d’impact établis dans le cadre de la 
procédure cantonale.

1483 
4 
Suite des travaux 
Le Conseil fédéral examinera la nécessité d’adapter les bases légales, puis soumettra 
le cas échéant les modifications appropriées au législateur. 
Dans le cadre des mesures décrites plus haut et en vue de simplifier les procédures 
de l’EIE, le Conseil fédéral charge le DETEC (OFEFP) d’élaborer, en collaboration 
avec les offices fédéraux concernés et les services cantonaux spécialisés, des propo-
sitions pour optimiser l’application des dispositions existantes. 
Ces travaux engendrent pour la Confederation un supplément de charges financières 
et humaines minime qui sera compensé par des priorités du même ordre dans le 
budget et le plan financier de l’OFEFP.

1484

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