ch_vb · JAAC 70.1 · 2005-08-03 · de


JAAC 70.1
Auszug aus dem Gutachten BJ-05-08-3 des
Bundesamtes für Justiz vom 3. August 2005
Art. 86 al. 3 let. bbis Cst. Constitutionnalité de l’affectation du produit de
l’impôt sur les huiles minérales pour les infrastructures ferroviaires du
trafic d’agglomération.
- L’art. 86 al. 3 Cst. prévoit que la moitié du produit net de l’impôt à la
consommation sur les carburants et le produit net de la redevance pour
l’utilisation des routes nationales peuvent être affectés au financement
des tâches et des dépenses énumérées pour autant que celles-ci soient
«liées à la circulation routière». Le lien avec la circulation routière
n’est pas seulement établi lorsque les recettes sont investies directement
pour l’infrastructure routière; il existe également lorsque les recettes
permettent de désengorger concrètement des routes déterminées (ch. 2).
- L’art. 86 al. 3 let. bbis Cst. prévoit que le produit de l’impôt sur les
carburants peut être affecté à des «mesures destinées à améliorer les
infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations».
L’expression «infrastructures de transport» comprend toute sorte
de trafic, y compris le trafic ferroviaire. Le produit de l’impôt sur
les carburants peut donc être utilisé pour améliorer toute sorte
d’infrastructures de transport dans les villes et les agglomérations
pour autant que cela permette de désengorger concrètement des routes
déterminées (ch. 3).
- Les ressources du financement spécial «circulation routière» ne
sauraient en aucun cas être utilisées pour les buts prévus à l’art 86 al.
3 let. bbis Cst. Il est par contre possible de verser une avance sur laquelle
le fonds prévu pour le trafic d’agglomération versera des intérêts et
qu’il devra rembourser (ch. 4).
1

Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV. Verfassungsmässigkeit der Verwendung
von Mineralölsteuererträgen für Schieneninfrastrukturen des
Agglomerationsverkehrs.
- Art. 86 Abs. 3 BV bestimmt, dass die Hälfte des Reinertrags der
Verbrauchssteuer auf Treibstoffen sowie der Reinertrag aus der
Nationalstrassenabgabe soweit für die aufgezählten Aufgaben und
Aufwendungen verwendet werden darf, als sie «im Zusammenhang
mit dem Strassenverkehr» stehen. Der Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr ist nicht nur dann gegeben, wenn die Beiträge direkt
für die Strasseninfrastruktur eingesetzt werden; er besteht auch dann,
wenn die Beiträge zu einer konkreten Entlastung bestimmter Strassen
führen (Ziff. 2).
- Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV sieht vor, dass Erträge der Treibstoffsteuer
für «Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur
in Städten und Agglomerationen» verwendet werden dürfen. Mit
«Verkehrsinfrastruktur» sind dabei alle Verkehrsträger gemeint, d. h.
auch die Schiene. Die Erträge der Treibstoffsteuer dürfen damit für die
Infrastruktur aller Verkehrsträger in Städten und Agglomerationen
eingesetzt werden, soweit dadurch bestimmte Strassen konkret
entlastet werden (Ziff. 3).
- Die Rückstellungen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr dürfen
nicht für die Zwecke nach Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV verwendet werden.
Möglich ist allerdings eine Bevorschussung, die vom geplanten Fonds
für den Agglomerationsverkehr zu verzinsen und zurückzubezahlen ist
(Ziff. 4).
Art. 86 cpv. 3 lett. bbis Cost. Costituzionalità dell’utilizzo del prodotto
delle tasse sugli oli minerali per infrastrutture ferroviarie del traffico
d’agglomerato.
- L’art. 86 cpv. 3 Cost. stabilisce che la metà del prodotto netto
dell’imposta di consumo sui carburanti e il prodotto della tassa
d’utilizzo delle strade nazionali possono essere usati per i compiti
e le spese specificati se «connessi alla circolazione stradale». La
connessione con la circolazione stradale non è data solo quando i
contributi sono impiegati direttamente per l’infrastruttura stradale;
essa sussiste anche quando i contributi portano ad un alleggerimento
concreto di determinate strade (n. 2).
- L’art. 86 cpv. 3 lett. bbis Cost. prevede che i prodotti dell’imposta sui
carburanti possono essere utilizzati per «misure di miglioramento
dell’infrastruttura del traffico in città ed agglomerati». Nel
termine «infrastruttura del traffico» sono compresi tutti i mezzi
che compongono il traffico, quindi anche la ferrovia. I prodotti
dell’imposta sui carburanti possono quindi essere utilizzati per tutte le
infrastrutture di trasporto di città ed agglomerati, nella misura in cui
ciò porti ad un alleggerimento concreto di determinate strade (n. 3).
2

- Le riserve del finanziamento speciale per la circolazione stradale non
possono essere utilizzate per gli scopi previsti dall’art. 86 cpv. 3 lett.
bbis Cost. E’ però possibile un anticipo, che deve essere rimborsato, con
i relativi interessi, dal previsto fondo per il traffico d’agglomerato (n. 4).
1 Fragestellung und Vorgehen
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) fragte das Bundesamt
für Justiz (BJ) am 21. Juni 2005 an, zur Verfassungsmässigkeit der
Gesetzgebungsprojekte des Eidgenössischen Departements für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur Schaffung eines
Dringlichkeits- und eines Infrastrukturfonds ein Gutachten zu erstellen.
Beide Projekte sehen unter anderem vor, dass der Bund aus den Erträgen
der zweckgebundenen Verbrauchssteuer auf Treibstoffen (Mineralölsteuer)
Beiträge an Verkehrsinfrastrukturen in Agglomerationen leisten kann. Die
Bundesbeiträge sollen nicht auf Strassenprojekte beschränkt sein, sondern
an alle Verkehrsträger, d. h. auch an Schienenprojekte, ausgerichtet werden
können. Der Dringlichkeitsfonds soll dabei im Umfang von 2.2 Milliarden
Franken mit den Rückstellungen aus der Spezialfinanzierung Strassenverkehr
alimentiert werden.
Die geplante Verwendung von Treibstoffsteuererträgen zugunsten aller
Verkehrsträger in den Agglomerationen soll auf den neuen Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.
April 1999 (BV, BBl 2003 6591) abgestützt werden. Diese Bestimmung wurde im
Rahmen der Abstimmung über die Neugestaltung des Finanzausgleichs und
der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) am 28. November
2004 von Volk und Ständen angenommen und soll zusammen mit der
Ausführungsgesetzgebung in Kraft gesetzt werden. Sie hat folgenden Wortlaut:
«3 Er (Der Bund) verwendet die Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer
auf Treibstoffen sowie den Reinertrag der Nationalstrassenabgabe für
folgende Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr: (...)
bbisMassnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und
Agglomerationen; (...).»
In der Vernehmlassung wurde die Verfassungsmässigkeit der geplanten
Fonds für den Agglomerationsverkehr bestritten. Der Touring Club
Schweiz (TCS) brachte vor, dass Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV nur die
Finanzierung von Strassenprojekten erlaube, nicht aber die Finanzierung
von Schienenprojekten[1]. Der Eingabe des TCS lag ein Rechtsgutachten von
Prof. Etienne Grisel bei, das ebenfalls zum Schluss kommt, dass die in die
Vernehmlassung gesandten Gesetzgebungsprojekte gegen Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis BV verstossen[2]. Die nachfolgenden Ausführungen werden auf die
Argumente des Gutachtens Grisel im Einzelnen eingehen.
Demnach stellt sich die Frage, ob Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV eine Grundlage
bietet, Erträge aus der Treibstoffsteuer auch an Schieneninfrastruktur
in Agglomerationen auszurichten[3]. Für die Beantwortung dieser Frage
3

ist die Auslegung von zwei Stellen entscheidend: Erstens die Auslegung
des Textelementes «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» im
Einleitungssatz von Art. 86 Abs. 3 BV (dazu gleich Ziff. 2), zweitens
die Auslegung der Wendung «Verkehrsinfrastruktur in Städten und
Agglomerationen» in Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV (dazu Ziff. 3). Weiter ist zu
klären, ob die Verwendung der Rückstellungen der Treibstoffsteuererträge mit
der Verfassung vereinbar ist (dazu Ziff. 4).
2 Was bedeutet «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr»?
2.1 Grammatikalische Auslegung
Der Passus «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr»[4] findet sich bereits
in Art. 36ter der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
vom 29. Mai 1874 (aBV)[5]; jene Bestimmung ist als Art. 86 Abs. 3 und 4
in die neue BV überführt worden. Er ist anlässlich der Neuregelung bei
den Treibstoffzöllen im Jahre 1982 vom Parlament eingefügt worden[6].
Vorliegend unbestritten ist zunächst der Begriff «Strassenverkehr». Wie
das Gutachten Grisel ausführt, umfasst der Strassenverkehr einerseits alle
öffentlichen Strassen, anderseits alle Benützer der öffentlichen Strassen, von
den Motorfahrzeugen bis zu den Fussgängern[7]. Fraglich ist hingegen, was
genau gemeint ist mit dem Ausdruck «im Zusammenhang mit».
Der Verfassungstext präzisiert nicht, ob der Zusammenhang zwischen den in
den Bst. a-f aufgezählten Aufgaben und Aufwendungen einerseits und dem
Strassenverkehr anderseits direkt oder indirekt, eng oder weit sein muss.
Der Wortlaut eröffnet damit mehrere Auslegungsvarianten. Denkbar ist eine
restriktive Variante, wonach überhaupt nur Strassen und keine anderen
Verkehrsträger unterstützt werden dürfen. Möglich ist weiter eine mittlere
Variante, die zwar auch Beiträge zugunsten des öffentlichen Verkehrs zulässt,
jedoch nur soweit, als dadurch bestimmte Strassen entlastet werden. In
Betracht zu ziehen ist schliesslich eine extensive Variante, die davon ausgeht,
dass Beiträge an den öffentlichen Verkehr im Rahmen der Bst. a-f allgemein
zulässig sind, weil davon indirekt immer auch der Strassenverkehr profitiert.
Welche dieser drei Varianten dem Sinn von Art. 86 Abs. 3 BV entspricht, ist mit
Hilfe der weiteren Auslegungsmethoden zu klären.
2.2 Systematische Auslegung
Aus dem Aufbau von Art. 86 Abs. 3 BV geht hervor, dass die Verwendung
der Hälfte des Reinertrags der Verbrauchssteuer auf Treibstoffen zwei
Bedingungen unterliegt[8]. Zum einen müssen die genannten Erträge im
Zusammenhang mit dem Strassenverkehr, zum andern für eine der in den Bst.
a-f aufgezählten Aufgaben und Aufwendungen eingesetzt werden. Damit
diese beiden Bedingungen einen Sinn haben, müssen sie sich ergänzen.
Das heisst einmal, dass die erste Bedingung (im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr) der zweiten Bedingung (Verwendung der Steuererträge
4

gemäss Bst. a-f) in keinem Punkt widersprechen darf. Das heisst aber auch,
dass die erste Bedingung im Vergleich zur zweiten Bedingung nicht überflüssig
sein darf, also auf irgendeine Weise einschränkend wirken muss.
Auf der einen Seite würde eine restriktive Auslegung des Ausdrucks «im
Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» in Widerspruch mit Bst. b
geraten. Dieser sieht Aufwendungen vor für «Massnahmen zur Förderung des
kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge sowie
zur Trennung des Verkehrs»[9]. Diese Vorschrift könnte gar nicht umgesetzt
werden, wenn nur Beiträge zugunsten der Strasseninfrastruktur erlaubt
und solche zugunsten des Schienenverkehrs verboten wären. Die Förderung
des kombinierten Verkehrs, also des Huckepack- und Containerverkehrs
auf Eisenbahnen, und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge setzt
notwendig voraus, dass Beiträge an den Eisenbahnbetrieb bzw. an die
Eisenbahninfrastruktur geleistet werden können[10]. Die Verfassung sieht in
den Übergangsbestimmungen (Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Bst. c BV) selber vor, dass
Mineralölsteuermittel nach Art. 86 Abs. 3 Bst. b BV verwendet werden dürfen,
um 25 Prozent der Gesamtaufwendungen für die Basislinien der Neuen
Eisenbahn-Alpentransversalen (NEAT) zu decken. Auch die Massnahmen
zur Trennung des Verkehrs können Investitionen in die Schieneninfrastruktur
erfordern, insbesondere die Herausnahme von Geleisen aus Strassentrasses[11].
Die systematische Auslegungsmethode spricht insofern gegen eine restriktive
Auslegung des Ausdrucks «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr».
Auf der anderen Seite ist der Ausdruck «im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr» im Einleitungssatz von Art. 86 Abs. 3 BV so auszulegen, dass
er in irgendeiner Hinsicht einschränkend wirkt. Eine restriktive Auslegung
würde offensichtlich einschränkend wirken, jedoch wie gesagt so stark, dass
die Massnahmen gemäss Bst. b nicht mehr so umgesetzt werden könnten,
wie es ursprünglich gemeint war. Eine einschränkende Wirkung hätte
aber auch die mittlere Auslegungsvariante, wonach Beiträge zugunsten des
Schienenverkehrs nur soweit zulässig sind, als dadurch bestimmte Strassen
entlastet werden. Eine solche Auslegung schliesst etwa aus, dass unter dem
Titel der Verkehrstrennungsmassnahmen gemäss Bst. b einfach der öffentliche
Verkehr subventioniert wird[12]. Auch im Hinblick auf den neuen Bst. bbis
führt eine solche Auslegung zu einer Einschränkung, indem sie Beiträge
an den öffentlichen Verkehr in Städten und Agglomerationen verbietet,
soweit dadurch keine entlastenden Auswirkungen auf bestimmte Strassen
zu erwarten sind. Hingegen würde eine extensive Auslegung des Ausdrucks
«im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» die Voraussetzungen in den
Bst. a-f überhaupt nicht zusätzlich einschränken. Eine extensive Auslegung,
wonach von Massnahmen zugunsten des Schienenverkehrs immer auch der
Strassenverkehr profitiere, ist folglich aus systematischen Gründen nicht
angebracht.
Die systematische Auslegung von Art. 86 Abs. 3 BV legt somit nahe, die mittlere
Auslegungsvariante zu wählen. Das Gutachten Grisel zieht demgegenüber aus
der Anwendung der systematischen Auslegungsmethode andere Schlüsse.
Grisel stellt den Treibstoffzollartikel in den Gesamtzusammenhang der
verfassungsrechtlichen Verkehrsordnung gemäss Art. 82-87 BV[13]. Die
Bundesverfassung kenne kein Gesamtverkehrskonzept, sondern trenne
deutlich zwischen den Verkehrsträgern Strasse und Schiene einerseits sowie
5

zwischen dem öffentlichen Verkehr und dem Privatverkehr anderseits. In
diesem Kontext betreffe Art. 86 BV offensichtlich nur den Strassenverkehr,
unter Ausschluss aller übrigen Verkehrsarten.
Ein weiteres Argument zieht Grisel aus dem Vergleich mit Art. 85 Abs. 2 BV[14].
Diese Bestimmung sieht - analog zu Art. 86 Abs. 3 BV - vor, dass der Reinertrag
der Schwerverkehrsabgabe zur Deckung der Kosten verwendet wird, die
«im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» stehen. Zudem wird in den
Übergangsbestimmungen (Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Bst. b BV) festgelegt, dass
bis zu zwei Drittel des Ertrags der Schwerverkehrsabgabe zur Finanzierung
der Eisenbahngrossprojekte verwendet werden dürfen. Grisel interpretiert
dieses Übergangsregime als Ausnahmeregel, die deshalb notwendig war, weil
Art. 85 Abs. 2 BV auf Grund der Einschränkung «im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr» eine Finanzierung von Eisenbahnprojekten nicht zugelassen
hätte.
Den beiden angeführten systematischen Argumenten im Gutachten Grisel
kann ohne weiteres gefolgt werden. Nur ist daraus nicht die gleich restriktive
Schlussfolgerung zu ziehen, dass Art. 86 Abs. 3 BV nur Beiträge an den
Strassenverkehr zulässt. Art. 86 BV ist zwar, im Gesamtzusammenhang
der verfassungsrechtlichen Verkehrsordnung betrachtet, ein Strassen- und
nicht ein Schienenartikel. Diesen Charakter als Strassenartikel verliert die
Bestimmung jedoch nicht, wenn die mittlere Auslegungsvariante gewählt
wird, wenn also verlangt wird, dass die Beiträge zu konkreten Entlastungen
bestimmter Strassen führen müssen. Ebenso lässt der Vergleich mit Art. 85
Abs. 2 BV die mittlere Auslegungsvariante zu. Auch wenn Art. 85 Abs. 2 BV
nach dieser Variante ausgelegt wird, ist die Ausnahmeregel in Art. 196 Ziff. 3
Abs. 2 Bst. b BV unerlässlich, um mittels Erträgen der Schwerverkehrsabgabe
die Eisenbahngrossprojekte finanzieren zu können. Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Bst.
b BV wäre nur dann überflüssig, wenn der Passus «im Zusammenhang mit
dem Strassenverkehr» extensiv interpretiert würde. In diesem Fall könnten
die Finanzierung der Eisenbahngrossprojekte in der Tat direkt auf Art. 85 Abs.
2 BV abgestützt werden.
Die systematische Auslegung des Ausdrucks «im Zusammenhang mit
dem Strassenverkehr» in Art. 86 Abs. 3 BV spricht somit für die mittlere
Auslegungsvariante. Das bedeutet, dass die zweckgebundenen Erträge
der Treibstoffsteuer entweder für den Strassenverkehr selber oder für
Verkehrsprojekte aufzuwenden sind, welche zu konkreten Entlastungen
bestimmter Strassen führen. Eine extensive Auslegung, die unabhängig
von einer konkreten Entlastungswirkung Beiträge an den Schienenverkehr
zulassen würde, ist ausgeschlossen. Eine restriktive Auslegung, wonach
ausschliesslich die Strasseninfrastruktur von den Treibstoffsteuererträgen
profitieren darf, liesse sich zwar im Hinblick auf den Zusammenhang von Art.
86 BV mit anderen verkehrsrechtlichen Verfassungsbestimmungen vertreten.
6

Sie würde aber in Widerspruch mit der enumerativen Aufzählung in Art.
86 Abs. 3 Bst. a-f BV geraten und wäre folglich mit der Systematik dieser
Bestimmung unvereinbar.
2.3 Teleologische Auslegung
Mit Art. 86 BV verfolgt der Verfassungsgeber in erster Linie fiskalische Zwecke.
Die Verbrauchssteuer auf Treibstoffen soll dem Bund Einnahmen verschaffen.
Die Erträge dieser Steuer fliessen zur Hälfte in die allgemeine Bundeskasse.
Die andere Hälfte ist zweckgebunden, wobei die Verwendungszwecke in Art.
86 Abs. 3 BV umschrieben werden. Die Verbrauchssteuer auf Treibstoffen
ist damit eine partielle Zwecksteuer[15]. Der gestützt auf Art. 86 Abs. 4 BV
erhobene Steuerzuschlag ist dagegen im ganzen Umfang zweckgebunden. In
keinem Fall handelt es sich um eine Kausalabgabe, bei der die Abgabe für
eine bestimmte staatliche Gegenleistung geschuldet ist (Äquivalenz zwischen
Abgabe und staatlicher Leistung)[16].
Der Verfassungsgeber kann die Zweckbindung von Steuern frei
bestimmen. Insbesondere ist er dabei nicht an das Verursacherprinzip
gebunden. Dies zeigen die Beispiele der Tabaksteuer, der Alkoholsteuer
und der Spielbankenabgabe, mit deren Erträgen die Alters- und
Hinterlassenenversicherung (AHV) mitfinanziert wird (Art. 112 Abs. 5
BV). Der Verfassungsgeber kann in Anwendung des Verursacherprinzips
den Verwendungszweck von Steuern so festlegen, dass möglichst die
Steuerpflichtigen von den Erträgen profitieren; er muss dies aber nicht tun.
Auch im Fall der Zweckbindung der Treibstoffsteuer und des Steuerzuschlags
nach Art. 86 BV handelt es sich um einen politischen Entscheid des
Verfassungsgebers, der sich nicht an abstrakten steuerrechtlichen Prinzipien
orientiert[17].
Grisel geht in seinem Gutachten davon aus, dass die Treibstoffsteuer eine
Kausalabgabe («contribution causale») darstellt und folgert daraus, dass
von den Abgabeerträgen nur der Strassenverkehr im engen Sinn profitieren
darf[18]. Abgesehen davon, dass die Qualifizierung als Kausalabgabe
nicht zutreffend ist, kann auch der Schlussfolgerung nicht zugestimmt
werden. Die Treibstoffsteuer und der Steuerzuschlag blieben auch
dann (partielle) Zwecksteuern, wenn deren Erträge ausschliesslich an
Schienenprojekte geleistet würden. Sie blieben sogar dann Zwecksteuern,
wenn der Verfassungsgeber mit diesen Steuern verkehrsfremde Zwecke
verfolgen würde. Wie gesagt ist der Verfassungsgeber bei der Festlegung
der Verwendungszwecke nicht an das Verursacherprinzip gebunden. Ob und
wie weit sich Art. 86 Abs. 3 BV am Verursacherprinzip orientiert, ergibt sich
erst aus der Auslegung dieser Bestimmung. Die theoretische Einordnung der
Treibstoffsteuer kann erst vorgenommen werden, wenn der Sinn von Art. 86
Abs. 3 BV ermittelt worden ist. Das umgekehrte Vorgehen - der Treibstoffsteuer
nach Art. 86 BV eine bestimmte Rechtsnatur zu unterstellen, um nachher
daraus den Sinn der Verwendungszwecke nach Abs. 3 abzuleiten - ist jedoch
7

aus methodischer Sicht abzulehnen. Die teleologische Auslegungsmethode
gibt insofern über den Inhalt des Ausdrucks «im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr» Art. 86 Abs. 3 BV keinen näheren Aufschluss.
2.5 Historische Auslegung
Der Passus «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» ist wie
erwähnt anlässlich der Neuregelung bei den Treibstoffzöllen im Jahre
1982 von den Räten in Art. 36ter Abs. 1 aBV eingefügt worden. Aus der
damaligen parlamentarischen Debatte geht ziemlich genau hervor, was
der Verfassungsgeber mit diesem Passus sagen wollte. Die darauf folgenden
Revisionen bzw. Revisionsversuche von Art. 36ter aBV und Art. 86 BV gaben
demgegenüber keinen Anlass mehr zu entsprechenden Diskussionen. Für
die historische Interpretation des Ausdrucks «im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr» bleibt damit das amtliche Bulletin zur Parlamentsdebatte
von 1982 massgebend.
Zunächst wollte eine Minderheit der zuständigen Nationalratskommission den
Ausdruck «im Bereiche des Strassenwesens» einführen. Nationalrat Barchi,
der Sprecher dieser Minderheit, erläuterte den Sinn dieser Präzisierung wie
folgt:
«Einmal hat diese Präzisierung den Sinn, noch vor der Enumeration der
Beitragsfälle ganz generell festzulegen, dass jede Massnahme bzw. jeder
Beitrag einen direkten Konnex mit dem Strassenwesen aufweisen, d. h. dem
Strassenbenützer direkt zugute kommen muss, und dass die Massnahme
nicht die Leistungsfähigkeit anderer Leistungsträger erhöhen darf. Einen
zweiten Sinn hat diese Präzisierung. Sie will eine Auslegungshilfe schaffen,
die eine Interpretation betreffend die genaue Tragweite der verschiedenen
Massnahme, die in der Enumeration aufgezeichnet sind, erleichtern soll. (...)
Wir dürfen nicht ableugnen, dass eine Gefahr besteht, nämlich die Gefahr,
dass unter dem Vorwand, den Strassenverkehr zu entlasten, möglicherweise
eine direkte Finanzhilfe an andere Verkehrsträger geleistet wird, und das
wollen wir nicht. Diese Präzisierung ist als eine Absicherung in der Verfassung
gegen die Gefahr des Missbrauchs.»[19]
Im Anschluss daran äusserte sich Nationalrat Lüchinger als weiterer Sprecher
zugunsten dieses Minderheitsantrags:
Wir haben Ihnen folgendes beantragt - ich zitiere Litera c -: Die Beiträge
sollen verwendet werden ‹... für andere Massnahmen zur Förderung der
gegenseitigen Ergänzung der Verkehrsmittel, zur Entlastung von Strassen
und zur Entflechtung des Verkehrs. (...) Mit unserem Antrag möchten wir
zum Ausdruck bringen, dass keine extensive Interpretation der allgemeinen
Formulierung in Litera c zulässig ist. Es ist, wie Herr Barchi zu Recht gesagt
hat, eine Auslegungshilfe. Dieser Antrag hindert aber nicht, dass man mit dem
Benzinzollzuschlag auch Massnahmen des öffentlichen Verkehrs unterstützen
kann, zum Beispiel Bahnhofparkierungsanlagen: das dient dem öffentlichen
Verkehr, dient aber auch der Strasse, ist also zulässig; Huckepackverkehr:
dient auch der Strasse und dem öffentlichen Verkehr, ist also zulässig;
Autotransporte durch Bahntunnel: dienen der Strasse, sind auch zulässig.»[20]
8

Nachdem dieser Minderheitsantrag im erstberatenden Nationalrat noch
abgelehnt worden war, wurde das entsprechende Anliegen im Ständerat
erneut vorgebracht, diesmal als Mehrheitsantrag. Anstelle von «im Bereiche
des Strassenwesens» hiess es nun «für Zwecke des Strassenwesens».
Dieser Mehrheitsantrag wurde zwar angenommen, weckte aber dennoch
bei mehreren Ständeräten auf Grund seiner Formulierung Bedenken.
Diese Bedenken würden dann in der folgenden Nationalratsdebatte eine
entscheidende Rolle spielen. Ständerat Gadient äusserte sie wie folgt:
«Herr Ständerat Genoud hat heute in seinem Votum auf die Bedeutung der
Präzisierung in der Litera c hingewiesen. (...) Mit der präzisen Umschreibung
in der Litera c wird nämlich in der Folge auch die in Absatz 1 des
Minderheitsantrages vorgeschlagene generelle Verwendungsbeschränkung auf
Strassenzwecke obsolet. Diese begrenzende Formulierung auf Strassenzwecke
ist ohnehin nicht nur materiell, sondern auch formell verfehlt, sind doch in
allen Varianten, auch in derjenigen der Mehrheit, später Vorschläge enthalten,
die über die Strassenzwecke im engsten Sinn hinausgehen.»[21]
Die Ständeräte Genoud und Affolter verdeutlichten diese Inkongruenz mit je
einem Beispiel:
«Je voudrais demander, compte tenu de ce qui est prévu dans la suite des
tâches à réaliser par ces moyens, si le terme ‹objectifs routiers› est le plus
adéquat et s’il ne conviendrait pas de le remplacer par le terme ‹à des objectifs
en rapport avec la circulation routière›. Je donne un exemple: à la lettre d, les
contributions au titre de la protection de l’environnement le long des routes,
ne sont pas à proprement parler des objectifs routiers mais en rapport avec la
circulation routière.»[22]
«Wir haben ja eine abschliessende Aufzählung in Litera a bis f und
zudem - Herr Gadient hat schon darauf hingewiesen - ist sehr fraglich,
ob man die Litera c in der Fassung der Mehrheit, nämlich Förderung des
Huckepackverkehrs und des Transportes begleiteter Motorfahrzeuge,
überhaupt noch unter Zwecke des Strassenwesens subsumieren kann. Ich
glaube, wir sollten der Textgestaltung wirklich Sorge tragen; denn wir schaffen
hier Verfassungsrecht!»[23]
Im Differenzbereinigungsverfahren folgte dann der Nationalrat dem
Entscheid des Ständerats, im Einleitungssatz eine Generalklausel einzuführen.
Dabei trug er den im Ständerat geäusserten Bedenken betreffend die
Formulierung Rechnung und wählte den heute noch geltenden Ausdruck «im
Zusammenhang mit dem Strassenverkehr». Der Ständerat stimmte daraufhin
dieser Formulierung zu:
«Es kam aber auch in einigen Voten im Ständerat zum Ausdruck, dass
die Formulierung ‹für Zwecke des Strassenwesens› nicht glücklich
sei, und man erwartete in den Voten ausdrücklich, dass allenfalls im
Differenzbereinigungsverfahren der Nationalrat eine bessere Formulierung
finden könnte. Unsere Lösung lautet: ‹für Aufgaben im Zusammenhang mit
dem Strassenverkehr›.»[24]
«Ferner soll anstelle der Formulierung ‹... für Zwecke des Strassenwesens›
der Verfassungsartikel laut Fassung Nationalrat wie folgt lauten: ‹... für
Aufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr.› Sie mögen sich
vielleicht erinnern, dass unsere Formulierung - ‹Zwecke des Strassenwesens›
9

- auch in diesem Saal auf einige Bedenken gestossen ist, und deshalb hat die
nationalrätliche Kommission versucht, eine andere Formulierung zu finden,
die allerdings nicht den Sinn des Absatzes ändern sollte. Die vorgeschlagene
Formulierung scheint mit die Zweckbindung nach wie vor auf die Aufgaben
gemäss Buchstagen a bis f zu beschränken, so dass diese neue Formulierung
ohne Bedenken akzeptiert werden kann.»[25]
Die zitierten Stellen aus den parlamentarischen Verhandlungen zur
Neuregelung bei den Treibstoffzöllen im Jahre 1982 zeichnen für die
Auslegung der Generalklausel «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr»
ein klares Bild. Die Generalklausel ist einerseits eine Interpretationshilfe,
die verhindern soll, dass die Verwendungszwecke gemäss Bst. a-f extensiv
ausgelegt werden. Die Bedenken gegenüber einer extensiven Auslegung
richteten sich vor allem gegen den damaligen Bst. c («Beiträge an die
Aufhebung oder Sicherung von Niveauübergängen, zur Förderung des
kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge
sowie für andere Massnahmen zur Trennung des Verkehrs»). Der
Verfassungsgeber wollte verhindern, dass der öffentliche Verkehr als
eigenständiger Verwendungszweck der Treibstoffsteuer in diese Bestimmung
hineininterpretiert wird. Anderseits geht aus den wiedergegebenen Voten
deutlich hervor, dass die Generalklausel nicht im restriktiven Sinn verstanden
werden kann. Die Formulierung «für Zwecke des Strassenwesens» wurde
gerade deshalb verworfen, weil sie die Verwendung der Steuererträge
ausschliesslich für den Strassenverkehr verlangt hätte und damit in
Widerspruch zu den Bst. a-f geraten wäre. Die historische Auslegung des
Ausdrucks «im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr» spricht damit für
die mittlere Variante: Die Erträge aus der Treibstoffsteuer können im Rahmen
der Bst. a-f auch für den Schienenverkehr eingesetzt werden, soweit dadurch
bestimmte Strassen konkret entlastet werden.
2.6 Zwischenergebnis
Hinsichtlich der Auslegung des Ausdrucks «im Zusammenhang mit dem
Strassenverkehr» im Einleitungssatz von Art. 86 Abs. 3 BV kommt das BJ
somit zu folgendem Ergebnis:
- Die grammatikalische Auslegung erlaubt eine restriktive Variante
(Verwendung der Treibstoffsteuererträge nur für den Strassenverkehr), eine
mittlere Variante (Verwendung der Erträge auch für den Schienenverkehr,
soweit dadurch bestimmte Strassen konkret entlastet werden) und eine
extensive Variante (durch die Verwendung der Erträge für die Schiene werden
stets auch die Strassen entlastet).
- Die systematische Auslegung spricht für die mittlere Auslegungsvariante.
- Die teleologische Auslegung gibt keinen näheren Aufschluss.
- Die historische Auslegung stützt die mittlere Auslegungsvariante.
Aus dem Zusammenspiel aller vier Auslegungsmethoden folgt demnach der
Schluss, dass die mittlere Auslegungsvariante zu wählen ist[26]. Mit diesem
Zwischenergebnis stimmt das BJ insofern mit dem Gutachten Grisel überein,
als der öffentliche Verkehr nicht als eigenständiger Verwendungszweck der
10

Treibstoffsteuererträge angesehen werden darf. Demgegenüber weicht das BJ
darin vom Gutachten Grisel ab, dass es die Verwendung der Steuererträge
für die Schiene nicht generell ausschliesst, sondern unter bestimmten
Voraussetzungen (konkrete Entlastung des Strassenverkehrs) zulässt.
3 Was bedeutet «Verkehrsinfrastruktur in Städten und
Agglomerationen»?
3.1 Grammatikalische Auslegung
Als nächstes ist der Passus «Verkehrsinfrastruktur in Städten und
Agglomerationen» in Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV auszulegen. Dieser
Buchstabe ist im Rahmen der NFA am 28. November 2004 in die
Verfassung aufgenommen worden und wird voraussichtlich zusammen
mit der Ausführungsgesetzgebung in Kraft gesetzt werden. Vorliegend
unproblematisch ist das Verständnis des Begriffpaars «Städte und
Agglomerationen». Grundlegend für den Verfassungsgeber war die Definition
von «Agglomerationen» im Bericht der Expertengruppe «Finanzierung
des Agglomerationsverkehrs» vom 1. Mai 2001 («Bericht Expertengruppe
Bieri»). Diese Definition übernimmt die Begriffselemente des Bundesamts
für Statistik. Eine Agglomeration ist danach eine Ansammlung von
Gemeinden, die mindestens 20’000 Einwohner zählt und bestimmte räumliche,
demographische und wirtschaftliche Kriterien erfüllt[27]. Insgesamt zählt
die Schweiz nach dieser Definition etwa 50 Agglomerationen[28]. Der Begriff
«Städte» war bereits im bundesrätlichen Revisionsvorschlag enthalten[29]. Aus
den parlamentarischen Debatten geht hervor, dass Städte grundsätzlich Teil
von Agglomerationen sind[30].
Während das Begriffspaar «Städte und Agglomerationen» im vorliegenden
Zusammenhang nicht zu Diskussionen Anlass gibt, ist nicht von vornherein
klar, was «Verkehrsinfrastruktur» genau bedeutet. Zu klären ist, ob die
Infrastruktur sowohl der Strasse als auch der Schiene oder nur diejenige
der Strasse gemeint ist. Der Wortlaut lässt vermuten, dass die Infrastruktur
beider Verkehrsträger erfasst ist. Hätte man sich auf die Infrastruktur
des Strassenverkehrs beschränken wollen, hätte man in Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis BV ohne weiteres «Infrastruktur des Strassenverkehrs» schreiben
können. Dies analog zu Bst. d, der von Massnahmen des Umwelt- und
Landschaftsschutzes spricht, die der «Strassenverkehr» - und nicht der
«Verkehr» - nötig macht. Es fragt sich, ob diese wörtliche Interpretation durch
die anderen Auslegungsmethoden bestätigt wird.
3.2 Systematische Auslegung
In systematischer Hinsicht ist Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV im Kontext mit
dem Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Avanti» zu betrachten. Der
Gegenvorschlag zu Avanti schuf ebenfalls eine verfassungsrechtliche
Grundlage für Bundesbeiträge an «Massnahmen zur Verbesserung der
Verkehrsinfrastruktur in Agglomerationen» (Art. 197 Ziff. 2 Abs. 1 Bst. c BV)[31].
Die Avanti-Vorlage wurde am selben Tag wie Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV vom
11

Parlament verabschiedet[32]. Zwar wurde dann die Vorlage in der Abstimmung
vom 8. Februar 2004 von Volk und Ständen verworfen. Dennoch bleibt der
Avanti-Gegenvorschlag für die Auslegung von Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV von
Bedeutung, weil er verdeutlicht, was Bundesrat und Parlament unter dem
Ausdruck «Verkehrsinfrastruktur in Agglomerationen» verstanden.
Art. 197 Ziff. 2 Abs. 1 Bst. c BV des Avanti-Gegenvorschlags hatte folgenden
Wortlaut:
«1 Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung ein Jahr nach Annahme
von Artikel 81 Absatz 2 ein befristetes Programm: (...)
c. für Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur
in Agglomerationen. Die Massnahmen betreffen Infrastrukturen von Strasse
und Schiene, soweit sie innerhalb dieser Räume liegen, der Verbesserung des
Agglomerationsverkehrs dienen und nicht anderweitig durch Bundesmittel
mitfinanziert werden können. Die Beiträge berücksichtigen die Bedeutung
beider Verkehrsträger und tragen zu einer national ausgewogenen
Siedlungsentwicklung bei.»
Zur Finanzierung dieser Massnahmen sah die anschliessende Bestimmung
des Avanti-Gegenvorschlags einen Fonds vor, welcher durch die Übertragung
der Hälfte der Spezialfinanzierung Strassenverkehr und aus einem von der
Bundesversammlung festgelegten Teil der Reinerträge der Treibstoffsteuer
nach Art. 86 BV gespeist werden sollte (Art. 197 Ziff. 3 Abs. 2 BV). Das
Parlament bekundete damit am 3. Oktober 2003 explizit den Willen,
Erträge aus der Treibstoffsteuer für Massnahmen zur Verbesserung der
Infrastrukturen von Strasse und Schiene in den Agglomerationen zu
verwenden.
Der Avanti-Gegenvorschlag hatte zum Ziel, die unter anderem von
der Expertengruppe Bieri festgestellten Verkehrsprobleme in den
Agglomerationen möglichst rasch und wirksam anzugehen[33]. Mit den Art.
197 Ziff. 2 und 3 BV des Avanti-Gegenvorschlags wurden zu diesem Zweck
zwei Verfassungsbestimmungen geschaffen, die der Bundesversammlung
und dem Bundesrat detaillierte Handlungsanweisungen gaben. Die beiden
Avanti-Bestimmungen präzisierten unter anderem den am selben Tag
verabschiedeten Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV des NFA-Projekts. Es wurde
verdeutlicht, was mit Verkehrsinfrastruktur in Agglomerationen gemeint ist,
nämlich Infrastrukturen von Strasse und Schiene. Die Bundesversammlung
hätte sich am 3. Oktober 2003 in einem offenen Widerspruch befunden, wenn
sie unter «Verkehrsinfrastruktur in Agglomerationen» im NFA-Beschluss nur
den Strassenverkehr, im Avanti-Beschluss aber sowohl den Strassenverkehr
als auch den Schienenverkehr verstanden hätte. Der zum damaligen
Zeitpunkt gegebene systematische Zusammenhang von Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis BV mit Art. 197 Ziff. 2 und 3 BV des Avanti-Gegenvorschlags
verbietet damit eine Interpretation, welche Verkehrsinfrastruktur auf
Strassenverkehrsinfrastruktur einschränkt.
Dagegen könnte mit Grisel eingewendet werden, dass der Souverän den
Avanti-Gegenvorschlag ablehnte und damit der Vergleich von Art. 86 Abs.
3 Bst. bbis BV mit Art. 197 Ziff. 2 und 3 BV des Gegenvorschlags gerade zum
gegenteiligen Schluss führen müsse: dass nämlich mit Verkehrsinfrastruktur
nur Strassenverkehrsinfrastruktur gemeint sei[34]. Diese Argumentation wäre
12

plausibel, wenn gute Gründe für die Annahme bestünden, Volk und Stände
hätten gerade deshalb Nein zum Avanti-Gegenvorschlag gesagt, weil die
Vorlage eine Verwendung von Treibstoffsteuererträgen für Schienenprojekte
in Agglomerationen vorsah. Aus der Vox-Analyse des Forschungsinstituts
Schweizerische Gesellschaft für praktische Sozialforschung (GFS) geht
indessen hervor, dass vor allem der Bau einer zweiten Gotthardtunnelröhre
- ebenfalls Gegenstand des Avanti-Gegenvorschlags - für den negativen
Entscheid von Volk und Ständen den Ausschlag gab[35]. Trotzdem verbleiben in
diesem Punkt gewisse Unsicherheiten, weil sich nicht ganz genau feststellen
lässt, aus welchen Motiven die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
entschieden haben. Auf jeden Fall gibt es keine empirischen Anhaltspunkte
dafür, dass die Verwendung von Treibstoffsteuererträgen für Schienenprojekte
für die Ablehnung des Avanti-Gegenvorschlags ausschlaggebend war.
Zusammenfassend gibt die systematische Auslegung von Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis BV keine Handhabe für eine Interpretation, die den Ausdruck
«Verkehrsinfrastruktur» auf die Infrastruktur des Strassenverkehrs
beschränkt. Allerdings kann mit der systematischen Auslegung auch der
gegenteilige Schluss, wonach sowohl der Strassenverkehr als auch der
Schienenverkehr erfasst sind, nicht ganz zwingend begründet werden. Dies
deshalb, weil nicht mit letzter Sicherheit festgestellt werden kann, weshalb der
Avanti-Gegenvorschlag von Volk und Ständen abgelehnt wurde.
3.3 Teleologische Auslegung
Als nächstes ist zu fragen, welche Zwecke mit Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV
verfolgt werden sollen. Offensichtlich soll diese Bestimmung dazu beitragen,
Verkehrsprobleme in den Städten und Agglomerationen (Überlastungen des
Verkehrssystems und damit verbundene volkswirtschaftliche Kosten) zu
lösen. Entscheidend ist aber die Frage, welcher Lösungsansatz dabei gewählt
werden soll. Aufschlussreich ist der Bericht der Expertengruppe Bieri vom
1. Mai 2001. Der Bericht kommt zum Schluss, dass die Verkehrsprobleme
in den Agglomerationen nur unter Einbezug aller Verkehrsträger und des
Langsamverkehrs gelöst werden können:
«Verkehrsprobleme können wie folgt gelöst werden: Der Verkehrsträger,
bei dem der Engpass besteht (z. B. Strassenstrecke), wird ausgebaut, oder
ein alternativer Verkehrsträger, zum Beispiel eine S-Bahn statt einer
städtischen Expressstrasse. In beiden Fällen muss die öffentliche Hand
investieren. Vor allem in den Agglomerationen ist nur der kombinierte
Ansatz erfolgsversprechend: Lösungen des Agglomerationsverkehrs sind nur
möglich, wenn Schiene, Strasse und Langsamverkehr gemeinsam betrachtet
werden.»[36]
Die Option für einen gesamtheitlichen Lösungsansatz wurde in der
NFA-Botschaft und in den parlamentarischen Verhandlungen nie in Frage
gestellt. In der Nationalratsdebatte zur NFA betonten zwei Redner, dass
die Verkehrsprobleme in den Agglomerationen nur gesamtheitlich und
koordiniert gelöst werden können[37]. Diese Anhaltspunkte sprechen
dafür, den Zweck von Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV darin zu sehen, dass die
Verkehrsprobleme in den Städten und Agglomerationen in Form von
13

Gesamtlösungen, d. h. unter Einbezug aller Verkehrsträger, bewältigt
werden sollen. Eine Beschränkung auf Beiträge an die Infrastrukturen des
Strassenverkehrs würde diesem Normzweck widersprechen.
3.4 Historische Auslegung
Schliesslich stellt sich die Frage, ob die Materialien direkte Hinweise darauf
enthalten, was unter dem Begriff «Verkehrsinfrastruktur» in Art. 86 Abs. 3 Bst.
bbis BV zu verstehen ist. Einen ersten Anhaltspunkt vermittelt der Bericht der
Expertengruppe Bieri. Dieser Bericht empfahl, Art. 86 Abs. 3 BV um einen Bst.
mit folgendem Wortlaut zu ergänzen: «Massnahmen zur Verbesserung des
Verkehrsablaufs in städtischen Gebieten». Dieser Revisionsvorschlag wurde
wie folgt begründet:
«Durch diese Verfassungsrevision wird die Möglichkeit geschaffen,
aus zweckgebundenen Mineralölsteuererträgen und Erträgen der
Autobahnbenützungsabgabe (Autobahnvignette) vermehrt Investitionen
in den Agglomerationsverkehr auf Schiene und Strasse (inkl. Langsamverkehr)
zu unterstützen. (...) Diese Massnahme ist auf die Verbesserung des gesamten
Agglomerationsverkehrs ausgerichtet; sie soll insbesondere zur Entlastung des
Strassenverkehrs beitragen.»[38]
Die NFA-Botschaft übernahm den Revisionsvorschlag der Expertengruppe
Bieri fast wörtlich, und zwar als neuen Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV
(«Massnahmen zur Verbesserung des Verkehrsablaufs in Städten und
Agglomerationen»)[39]. Auch in den Erläuterungen zu dieser Bestimmung
lehnte sich die Botschaft eng an die Ausführungen der Expertengruppe Bieri
an:
«Im Mai 2001 hat die vom UVEK eingesetzte Expertengruppe «Finanzierung
des Agglomerationsverkehrs» (‹Expertengruppe Bieri›) ihre Empfehlungen
verabschiedet und veröffentlicht. Der Bundesrat hat am 22. August
2001 beschlossen, die Empfehlungen weiter zu vertiefen. Nachdem
die von der Expertengruppe empfohlenen Massnahmen die gleiche
Verfassungsänderung erfordern, wie sie in der NFA vorgesehen ist,
wird aus Gründen der Verfahrensökonomie auf eine separate Botschaft
verzichtet. Mit der Verfassungsänderung soll es möglich werden, Schienen-
und Strasseninvestitionen für den Agglomerationsverkehr auch aus
zweckgebundenen Mineralölsteuererträgen zu finanzieren.»[40]
Sowohl der Bericht der Expertengruppe Bieri als auch die NFA-Botschaft
wollten also mit der Änderung von Art. 86 Abs. 3 BV ausdrücklich, dass
in den Städten und Agglomerationen sowohl der Strassen- als auch der
Schienenverkehr mit Geldern aus der Treibstoffsteuer unterstützt werden
können. Diese Absicht wurde in den parlamentarischen Debatten bestätigt. Im
erstberatenden Ständerat stand eine im Vergleich zur bundesrätlichen Vorlage
leicht veränderte Fassung von Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV zur Diskussion
(«Massnahmen zur Verbesserung des Agglomerationsverkehrs»). Ständerat
Maissen machte dazu folgende Aussage:
«Wir sehen zudem, dass nun zusätzlich die Probleme der Agglomerationen
bezüglich des öffentlichen Verkehrs berücksichtigt werden sollen. Auch dafür
habe ich grundsätzlich Verständnis.»[41]
14

Die zuständige Kommission des Nationalrats gab dann Art. 86 Abs.
3 Bst. bbis BV die heutige Fassung («Massnahmen zur Verbesserung
der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen»).
Bundesrat Villiger gab zu verstehen, dass mit dem neu eingeführten
Ausdruck «Verkehrsinfrastruktur» sowohl die Strassen- als auch die
Schieneninfrastruktur gemeint sei:
«Ich komme zum Wichtigen: Herr Vollmer hat darauf hingewiesen, dass
von Ihrer Kommission eine neue Formulierung gefunden worden ist,
nämlich ‹Verkehrsinfrastruktur› und nicht mehr ‹Verbesserung des
Agglomerationsverkehrs›, wie der Ständerat sagte. Ich halte nicht an der
Formulierung des Ständerates fest, weil genau das, was jetzt klar gesagt
wird, auch von uns immer gemeint war und eigentlich aus der Botschaft
hervorgehen müsste. Selbstverständlich sind darunter nicht nur Strassen zu
subsumieren, sondern es ist ein Gesamtsystem; da haben sie völlig Recht. Ich
kann das hier nur bestätigen, aber ich möchte hier auch klar sagen, dass der
Bund nicht die Absicht hat, den Betrieb zu subventionieren. Hier müssen wir
eben einen Unterschied machen.»[42]
In der nationalrätlichen Debatte zu Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV lagen dem
Plenum zwei Minderheitsanträge vor, die der finanziellen Unterstützung
des öffentlichen Verkehrs und des Langsamverkehrs Vorrang einräumen
wollten[43]. Der erste dieser Anträge sah ausschliesslich «Massnahmen
zur Verbesserung des öffentlichen Agglomerationsverkehrs und des
Langsamverkehrs» vor (Minderheit II). Der zweite, eventualiter eingereichte
Antrag verlangte eine Prioritätensetzung: «Massnahmen zur Verbesserung
des Agglomerationsverkehrs; dabei gibt er den umweltverträglichen
Verkehrsträgern den Vorrang» (Minderheit III). In der Folge wurden diese
beiden Minderheitsanträge abgelehnt[44]. Daraus zieht Grisel in seinem
Gutachten den Schluss, dass der Nationalrat den öffentlichen Verkehr
und den Langsamverkehr überhaupt nicht mit Treibstoffsteuererträgen
subventionieren wollte[45]. Diese Schlussfolgerung ist jedoch verfehlt. Mit
der Ablehnung der Anträge der Minderheit II und III wies der Nationalrat
den Versuch zurück, zwischen den Verkehrsträgern eine Prioritätenordnung
herzustellen. Die verschiedenen Verkehrsträger sollten gleich behandelt
werden. Das zeigt das gegen die beiden Minderheitsanträge gerichtete Votum
von Nationalrat Scherer:
«Die einseitige Bevorzugung des öffentlichen Agglomerationsverkehrs und
des Langsamverkehrs, wie sie die Minderheit II (Bühlmann) fordert, ist unter
dem Aspekt der Gleichbehandlung und im Interesse der lösungsorientierten
Verkehrsbewältigung entschieden abzulehnen; ebenfalls der Antrag der
Minderheit III als Eventualantrag, der bei Ablehnung des Antrages der
Minderheit II zur Erwägung kommt. Mit diesen Formulierungen wollen Sie
noch eine zusätzliche Bevorzugung des Verkehrs nach Rangierungskriterien
15

der Umweltverträglichkeit der einzelnen Verkehrsträgerarten in der
Verfassung verankern. Aber Frau Bühlmann hat ja selbst gesagt, dass ihre
Minderheitsanträge radikal sind.»[46]
3.5 Zwischenergebnis
Der Ausdruck «Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen» in Art.
86 Abs. 3 Bst. bbis BV ist demnach wie folgt auszulegen:
- Die grammatikalische Auslegung legt nahe, unter «Verkehrsinfrastruktur»
sowohl die Infrastruktur des Strassenverkehrs als auch jene des
Schienenverkehrs zu verstehen.
- Mit der systematischen Auslegung lässt sich nicht begründen, dass der
Ausdruck «Verkehrsinfrastruktur» auf die Infrastruktur des Strassenverkehrs
beschränkt ist. Auch der gegenteilige Schluss, wonach sowohl der
Strassenverkehr als auch der Schienenverkehr erfasst sind, kann indessen mit
der systematischen Auslegung nicht zweifelsfrei gestützt werden.
- Der Zweck von Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV besteht darin, dass die
Verkehrsprobleme in den Städten und Agglomerationen in Form von
Gesamtlösungen, d. h. unter Einbezug aller Verkehrsträger, bewältigt werden
sollen. Die teleologische Auslegung spricht somit für ein weites Verständnis
des Ausdrucks «Verkehrsinfrastruktur».
- Die historische Auslegung bietet deutliche Anhaltspunkte dafür, dass mit
«Verkehrsinfrastruktur» auch die Schieneninfrastruktur gemeint war.
Die Auslegung des Begriffs «Verkehrsinfrastruktur in Städten und
Agglomerationen» führt zu einem klaren Ergebnis: Gemeint ist die
Infrastruktur aller Verkehrsträger in Städten und Agglomerationen. In diesem
Punkt kann das BJ damit dem Gutachten Grisel nicht folgen.
4 Verwendung der Rückstellungen aus der Spezialfinanzierung
Strassenverkehr
Das Gesetzgebungsprojekt des UVEK zur Schaffung eines Dringlichkeitsfonds
sieht vor, dass 2.2 Milliarden Franken aus der Rückstellung der
Spezialfinanzierung Strassenverkehr in den Fonds übertragen werden. Die
Verwendung dieser Rückstellungen zur Finanzierung der Massnahmen nach
Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV wirft intertemporalrechtliche Fragen auf. Kann der
Gesetzgeber auf Steuererträge zurückgreifen, die sich vor Inkrafttreten von
Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV angehäuft haben? Das Gutachten Grisel spricht von
einer Art Rückwirkung («une sorte d’effet rétroactif») und erachtet dieses
Vorgehen als unzulässig[47].
Die Verfassung selber enthält keine übergangsrechtlichen Bestimmungen in
Bezug auf die Verwendung von Treibstoffsteuererträgen nach Art. 86 Abs. 3
Bst. bbis BV. Im Unterschied dazu sah der Avanti-Gegenvorschlag im geplanten
Art. 197 Ziff. 3 Abs. 2 Bst. a BV explizit vor, dass der Avanti-Fonds durch die
Übertragung der Hälfte des Standes der Spezialfinanzierung Strassenverkehr
als Ersteinlage gespeist würde. Auch betreffend die Finanzierung der
16

Eisenbahngrossprojekte enthält die Verfassung Übergangsbestimmungen
zur Verwendung der Erträge aus den erhobenen Abgaben und Steuern. So
bestimmt Art. 196 Ziff. 3 Abs. 3 BV, dass die Mittel aus den in Abs. 2 erwähnten
Abgaben und Steuern über die Finanzrechnung des Bundes verbucht und im
gleichen Jahr in den Fonds eingelegt werden. Dabei kann der Bund Vorschüsse
gewähren. Aus Art. 196 Ziff. 3 Abs. 5 BV geht auch hervor, dass die dem Fonds
gewährten Vorschüsse wiederum aus Fondsmitteln zurückbezahlt werden
müssen.
Das Fehlen übergangsrechtlicher Vorschriften zu Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV
könnte dahingehend interpretiert werden, dass es dem Bund freisteht, bereits
vereinnahmte zweckgebundene Mittel für nachträglich festgelegte Zwecke
zu verwenden. Eine solche Interpretation kann sich allenfalls auf zwei Fälle
berufen, in denen der Bundesgesetzgeber Mittel des Ausgleichsfonds der
Erwerbsersatzordnung (EO) an die Invalidenversicherung (IV) überwies[48].
Diese Überweisungen stützte der Bundesrat jeweils auf Art. 59 Abs. 4, Art.
61 Abs. 4 und Art. 111 Abs. 2 BV[49]. Die ersten beiden dieser Bestimmungen
ermächtigen den Bund, im Bereich des Militär- und Ersatzdienstes sowie des
Zivilschutzes Vorschriften über den angemessenen Ersatz des Erwerbsausfalls
zu erlassen. Nach der drittgenannten Bestimmung sorgt der Bund dafür, dass
die AHV ihren Zweck dauernd erfüllen kann. Die Verfassung enthält somit
keine abschliessende Aufzählung der Verwendungszwecke der EO-Mittel.
Die Verwendung von Mitteln des EO-Fonds zugunsten der IV durch den
Bundesgesetzgeber konnte deshalb als verfassungskonform beurteilt werden.
Im Unterschied dazu zählt die Verfassung in Art. 86 Abs. 3 BV abschliessend
auf, zu welchen Zwecken die Erträge der Treibstoffsteuer und der
Nationalstrassenabgabe verwendet werden dürfen. Aus diesem Grund kann
nicht auf die bisherige Praxis zur Überweisung von Mitteln aus dem EO-Fonds
an die IV zurückgegriffen werden. Zwar könnte argumentiert werden, die
Entstehung von Rückstellungen aus Erträgen der Treibstoffsteuer und der
Nationalstrassenabgabe sei gewissermassen systemimmanent, denn es
könne nie erreicht werden, dass in einem Budgetjahr exakt dieselbe Summe
für zweckgebundene Ausgaben nach Art. 86 Abs. 3 BV verwendet werde,
die als Steuerertrag in diesem Jahr angefallen ist. So gesehen müsse die
spätere Mittelverwendung früher eingenommener Erträge einfach den
jeweils geltenden Verfassungsvorschriften über die Mittelverwendung
entsprechen. Eine solche Interpretation liesse sich indessen kaum mit
der intertemporalrechtlichen Grundregel vereinbaren, wonach eine
neue Bestimmung auf alle Sachverhalte Anwendung findet, die sich nach
Inkrafttreten dieser Bestimmung ereignen[50]. Das bedeutet, dass (mangels
einer übergangsrechtlichen Bestimmung in der Verfassung) nur solche
Erträge aus der Treibstoffsteuer und der Nationalstrassenabgabe für die
Zwecke gemäss Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV verwendet werden dürfen, die nach
Inkrafttreten dieser Bestimmung angefallen sind.
Die Rückstellungen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr dürfen demnach
nicht für die Zwecke gemäss Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV gebraucht werden.
Um den geplanten Fonds für den Agglomerationsverkehr dennoch möglichst
rasch zu äufnen, könnten die zurückgestellten Mittel der Spezialfinanzierung
Strassenverkehr jedoch als Vorschuss an den Fonds geleistet werden. Die
Bevorschussung müsste dann verzinst und aus dem Fonds zurückbezahlt
werden, wie dies Art. 196 Ziff. 3 Abs. 3 und 5 BV in Bezug auf die Finanzierung
17

der Eisenbahngrossprojekte vorsehen. Eine weitere Möglichkeit besteht darin,
Art. 86 Abs. 3 Bst. bbis BV möglichst bald in Kraft zu setzen, um den Fonds mit
den danach anfallenden Treibstoffzollerträgen speisen zu können.
[1] Stellungnahme TCS, 11. Juli 2005, S. 4-7.
[2] Etienne Grisel, Avis de droit donné au Touring Club Suisse, 7. Juli 2005, S.
21.
[3] Auf die Frage, ob auch die Erträge aus der Nationalstrassenabgabe für
diese Zwecke verwendet werden könnten, wird nicht eingegangen, weil
die Vorlage über den Infrastrukturfonds eine solche Mittelverwendung
nicht vorsieht. Beim vorgesehenen Dringlichkeitsfonds würden zwar via
Rückstellungen aus der Spezialfinanzierung Strassenverkehr auch Mittel
aus der Nationalstrassenabgabe in Agglomerationsprogramme gelenkt, doch
erachtet das BJ diese Mittelverschiebung - wie noch zu zeigen sein wird (unten
Ziff. 4) - aus intertemporalrechtlichen Gründen als unzulässig.
[4] Im frz. Text «liées à la circulation routière», im ital. Text «connessi alla
circolazione stradale».
[5] Zu lesen auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz unter http://www.
ofj.admin.ch/themen/bvreform/bv-alt-d.pdf .
[6] Änderung von Art. 36ter aBV, angenommen in der Volksabstimmung
vom 27. Februar 1983 (AS 1983 444). Botschaft und Beschlussentwurf vom
24. März 1982 (BBl 1982 I 1345). Im französischen Text hiess es damals:
«en rapport avec le trafic routier». Aus welchen Gründen der französische
Wortlaut im Entwurf der neuen BV (Art. 70) geändert worden ist, ist auf
Grund der zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht ersichtlich. Mit grösster
Wahrscheinlichkeit wurde die Änderung (aus stilistischen Gründen) in der
verwaltungsinternen Redaktionskommission gemacht.
[7] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 15, in Anlehnung an den Begriffsgebrauch
in der Strassenverkehrsgesetzgebung.
[8] So auch Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 8.
[9] In der Neufassung gemäss NFA sind die Massnahmen zur Trennung des
Verkehrs nicht mehr enthalten.
[10] Dies ergibt sich auch aus der Botschaft über die Neuregelung bei
den Treibstoffzöllen, in: BBl 1982 I 1358: «Als bauliche Massnahmen
könnten die Herausnahme von Bahnschienensträngen aus Strassen,
Umschlageinrichtungen und Profilanpassungen für den kombinierten Verkehr
Schiene/ Strasse gelten.» Vgl. sodann Botschaft zum Treibstoffzollbeschluss, in:
BBl 1984 I 1117: «So schliesst beispielsweise die in unseren Ausführungen
zu Artikel 19 hievor abgelehnte Beitragsgewährung an den Bau von
Eisenbahnalpentunneln keineswegs aus, dass Anlagen und Einrichtungen
sowie Rollmaterial für den Transport begleiteter Motorfahrzeuge wie auch für
den kombinierten Verkehr subventioniert werden können.»
[11] Vgl. die Beispiele gemäss Botschaft zum Treibstoffzollbeschluss, in:
BBl 1984 I 1114: Herausnahme der Seetalbahn aus dem Strassentrassee,
Herausnahme der Centovalli-Bahn aus den Stadtstrassen von Locarno oder die
Herausnahme der Chur-Arosa-Bahn aus den Strassen von Chur.
[12] Vgl. die Botschaft zum Treibstoffzollbeschluss, in: BBl 1984 I 1114
f.: «Sodann sieht die Bestimmung (Art. 19) Beiträge an andere bauliche
Massnahmen zur räumlichen Trennung von öffentlichem und privatem
Verkehr, also vornehmlich der Trennung von Schiene und Strasse vor.
(...) Der Bund richtet in diesem Bereich auch an den öffentlichen Verkehr
keine Subventionen aus. (...) Abgelehnt wurden in der parlamentarischen
18

Behandlung der Verfassungsvorlage die Subventionierung von Mofa‑,
Rad- und Fusswegen längs Strassen ausserhalb des Nationalstrassen- und
des Hauptstrassennetzes oder Beitragsleistungen an die Schaffung von
Fussgängerzonen in Städten und Ortschaften. Ebenso abgelehnt wurden
Beiträge aus Treibstoffzollmitteln an den Neubau von Eisenbahnen wie
beispielsweise die Neuen Haupttransversalen oder Eisenbahnalpentunnel.»
[13] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 54-56.
[14] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 57.
[15] Vgl. Peter Locher, Kommentar zur Bundesverfassung, Basel/Zürich/Bern
1995, Art. 36ter aBV, N. 8.
[16] Ebenso Peter Locher (Fussnote 15), N. 8 f. Anders Gutachten Grisel
(Fussnote 2), N. 48.
[17] Vgl. die Botschaft über die Grundlagen einer koordinierten
Verkehrspolitik, in: BBl 1983 I 998: «Generell ist auch festzuhalten, dass in
der direkten Demokratie, in der das Volk die Einnahmen selber bestimmen
kann, zu den Ausgaben aber weit weniger zu sagen hat, psychologische
Rücksichtnahmen wichtig sind. Für klar umschriebene Aufgaben, deren
Notwendigkeit die Alltagserfahrung illustriert, werden eher finanzielle Opfer
in Kauf genommen als für allgemeine staatliche Tätigkeiten.»
[18] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 48 f.
[19] AB 1982 N 841 (Votum Barchi). Vgl. bereits die Botschaft über die
Neuregelung bei den Treibstoffzöllen, in: BBl 1982 I 1358: «Wenn nun
vorgeschlagen wird, diese Bestimmung um Beiträge an weitere bauliche
Massnahmen zur Entlastung von Strassen sowie zur Entflechtung des Verkehrs
auf Strassen zu erweitern und in die Verfassung aufzunehmen, können
darunter bloss Investitionen verstanden werden, die mit dem Strassenbau und
-verkehr in unmittelbarem Zusammenhang stehen. Die verfassungsmässig
für den Strassenbau zweckgebundenen Mittel dürfen nicht ihrem Zweck
entfremdet werden.»
[20] AB 1982 N 841 f. (Votum Lüchinger).
[21] AB 1982 S 399 (Votum Gadient).
[22] AB 1982 S 399 (Votum Genoud).
[23] AB 1982 S 399 (Votum Affolter).
[24] AB 1982 N 1199 (Votum Huggenberger, Berichterstatter).
[25] AB 1982 S 491 (Votum Generali, Berichterstatter).
[26] In diesem Sinn bereits das Exposé des Bundesamtes für Justiz aus dem
Jahre 1990, in: BBl 1990 II 1199: «Klar ist lediglich, dass Kostenkomponenten,
die nicht ‹im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr› stehen - indem sie z.
B. zu einer Entlastung von Strassen führen - und die ausschliesslich dem
Eisenbahnverkehr dienen, nicht aus Treibstoffzollgeldern mitfinanziert
werden können.»
[27] Vgl. im Einzelnen den Bericht der Expertengruppe Bieri, S. 16, vgl.
online: http://www.are.admin.ch/imperia/md/content/are/gesamtverkehr/
verkehrspolitik/aggloverkehr/74.pdf (Die Gültigkeit des Verweises auf diese
Internet-Ressourcen bezieht sich auf den Zeitpunkt der Abfassung des
Gutachtens; Anm. der VPB-Redaktion). Bezugnahme auf diesen Bericht in
der Botschaft zur NFA, in: BBl 2002 2429 f. Bezugnahme auf die Definition
des Bundesamtes für Statistik in: AB 2002 S 868 (Votum Pfisterer); 869 (Votum
Bundespräsident Villiger); AB 2003 N 1003 (Votum Bundesrat Villiger). Ebenso
Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 19.
[28] AB 2002 S 869 (Votum Bieri).
19

[29] Botschaft zur NFA, in: BBl 2002 2562.
[30] AB 2002 S 867 f. (Votum Spoerry), AB 2002 S 868 (Votum Inderkum), AB
2003 S 761 (Votum Inderkum), AB 2003 S 761 (Votum Schweiger), AB 2003 S 761
(Votum Bundespräsident Villiger) mit Hinweis auf die Ausnahme der isolierten
Städte, wie sie vom Bundesamt für Statistik definiert werden. AB 2003 S 990
(Votum Leuenberger), der La Chaux-de-Fonds als Beispiel einer isolierten Stadt
nennt.
[31] Bundesbeschluss über die Volksinitiative «Avanti - für sichere und
leistungsfähige Autobahnen», in: BBl 2003 6605.
[32] Schlussabstimmungen vom 3. Okt. 2003, in: AB 2003 N 1746, AB 2003 S
1031 (Bundesbeschluss zur NFA), AB 2003 N 1750, AB 2003 S 1034 (Avanti).
[33] Vgl. die Botschaft zur Volksinitiative «Avanti - für sichere und
leistungsfähige Autobahnen», in: BBl 2002 4537 ff.
[34] Vgl. Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 37.
[35] Vgl. den Artikel der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) «Avanti-Gegenvorschlag
an zweiter Gotthardröhre gescheitert», vom 2. April 2004: «Das Nein
einer Mehrheit der Stimmbürger zum Avanti-Gegenvorschlag in der
Volksabstimmung vom 8. Februar hatte zwei Hauptgründe: Deutschschweizer
wollten keinen zweiten Gotthardtunnel, Romands scheuten die Kosten der
Vorlage.»
[36] Bericht der Expertengruppe Bieri (Fussnote ), S. 9.
[37] AB 2003 N 1002 f. (Votum Vollmer), AB 2003 N 1003 f. (Votum Bundesrat
Villiger).
[38] Bericht Expertengruppe Bieri (Fussnote ), S. 2.
[39] NFA-Botschaft, in: BBl 2002 2562.
[40] NFA-Botschaft, in: BBl 2002 2429 f.
[41] AB 2002 S 868 (Votum Maissen).
[42] AB 2003 N 1003 (Votum Bundesrat Villiger).
[43] AB 2003 N 1001.
[44] AB 2003 N 1004.
[45] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 43 f.
[46] AB 2003 N 1002 (Votum Scherer).
[47] Gutachten Grisel (Fussnote 2), N. 50 f.
[48] Botschaft über die 4. IV-Revision, in: BBl 1997 IV 177 f. (mit Hinweis auf
einen weiteren Fall der Verlagerung von Mitteln aus einem Fonds in den
anderen aus dem Jahre 1947); Botschaft über die 11. AHV-Revision, in: BBl
2000 1979.
[49] Botschaft über die 4. IV-Revision, in: BBl 1997 IV 192 (damals Art. 22bis
Abs. 6, Art. 34ter Abs. 1 Bst. d und Art. 34quater aBV); Botschaft über die 11.
AHV-Revision, in: BBl 2000 2028.
[50] Vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl.,
Zürich 2002, N. 329 f.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 70.1 - Auszug aus dem Gutachten BJ-05-08-3 des Bundesamtes für Justiz vom 3.
August 2005
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
2006
Année
Anno
Band
70
Volume
Volume
Seite
---
Page
Pagina
Ref. No
150 007 244
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.