ch_vb · JAAC 59.59 · 1994-12-21 · de


JAAC 59.59
Entscheid des Bundesrates vom 21. Dezember 1994
Art. 5 al. 1, art. 71 et art. 72 let. a PA. Recours administratif et
dénonciation contre la modification du 10 mars 1994 de l’ordonnance
du Département fédéral des finances (DFF) sur les revers.
- Seule une décision au sens de l’art. 5 al. 1 PA peut faire l’objet d’un
recours administratif, dans la mesure où celui-ci est dirigé contre un
département de l’administration fédérale (art. 72 let. a PA).
- L’ordonnance sur les revers du DFF - tout comme les modifications
contestées - s’adresse en définitive à un nombre de personnes de
grandeur indéterminée et ne règle pas en particulier un état de fait
concret. Elle ne contient dès lors pas d’injonctions individuelles et
concrètes et n’est pas une décision. Il en va de même de la circulaire de
la Direction générale des douanes d’avril 1994.
- Faute d’injonctions concrètes à l’adresse du citoyen, la modification de
l’ordonnance sur les revers et la circulaire de la Direction générale des
douanes ne peuvent pas non plus être considérées comme des décisions
de portée générale susceptibles d’être attaquées, raison pour laquelle le
Conseil fédéral n’entre pas en matière sur le recours.
- Le Conseil fédéral ne peut pas non plus procéder à un examen matériel
de l’affaire sous l’angle de la dénonciation (art. 71 PA), les violations
du droit invoquées étant susceptibles d’être attaquées par un moyen de
droit ordinaire (subsidiarité de la dénonciation).
Art. 5 Abs. 1, Art. 71 und Art. 72 Bst. a VwVG. Verwaltungs- und
Aufsichtsbeschwerde gegen die Änderung vom 10. März 1994 der
Revers-Verordnung des Eidgenössischen Finanzdepartementes (EFD).
- Nur eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG kann
Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsbeschwerde sein, soweit sich
diese gegen ein Departement der Bundesverwaltung richtet (Art. 72
Bst. a VwVG).
1

- Die Revers-Verordnung des EFD - wie auch deren strittige Änderung -
wendet sich an einen letztlich unbestimmt grossen Adressatenkreis
und regelt nicht einen einzelnen konkreten Sachverhalt. Sie enthält
somit keine individuell konkreten Anordnungen und ist daher keine
Verfügung. Dasselbe gilt für das Rundschreiben der Oberzolldirektion
vom April 1994.
- Mangels konkreter Anweisungen an die Adresse des Bürgers können
die Änderung der Revers-Verordnung und das Rundschreiben der
Oberzolldirektion auch nicht als anfechtbare Allgemeinverfügungen
betrachtet werden, weshalb der Bundesrat auf die dagegen eingereichte
Verwaltungsbeschwerde nicht eintreten kann.
- Der Bundesrat kann die Eingabe auch nicht materiell als
Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG) prüfen, weil sich die geltend
gemachten Rechtsverletzungen im Anwendungsfall mit einem
ordentlichen Rechtsmittel rügen lassen (Subsidiarität der
Aufsichtsbeschwerde).
Art. 5 cpv. 1, art. 71 e art. 72 lett. a PA. Ricorso amministrativo e
denunzia contro la modifica del 10 marzo 1994 dell’ordinanza del
Dipartimento federale delle finanze (DFF) sulle merci reversali.
- Oggetto di un ricorso amministrativo può essere unicamente una
decisione ai sensi dell’art. 5 cpv 1 PA. Il ricorso stesso deve essere
interposto contro un Dipartimento dell’amministrazione federale
(art. 72 lett. a PA).
- L’ordinanza del DFF sulle merci reversali - come pure la modifica
contestata - si rivolge ad una cerchia di destinatari vasta ed indefinita e
non regola una singola fattispecie concreta. L’ordinanza non contiene
provvedimenti individuali e concreti, per cui non costituisce una
decisione. Lo stesso vale per la circolare emanata nell’aprile 1994 dalla
Direzione generale delle dogane.
- L’ordinanza sulle merci reversali e la circolare della Direzione
generale delle dogane non possono nemmeno essere considerate come
decisioni di portata generale, poiché non prevedono disposizioni
concrete per il cittadino. Il Consiglio federale non può pertanto entrare
nel merito del ricorso amministrativo interposto contro l’ordinanza e
la circolare.
- Il Consiglio federale non può nemmeno trattare l’atto ricorsuale come
denunzia (art. 71 PA), perché le violazioni del diritto che sono state
fatte valere nel caso concreto possono essere impugnate con un rimedio
giuridico ordinario (sussidiarietà della denunzia).
2

I
A. Am 10. März 1994 hat das EFD den Teil II des Reverswaren-Tarifs im
Anhang zur Revers-Verordnung vom 5. November 1987 (SR 631.146.31)
geändert. Die Änderung trat auf den 1. April 1994 in Kraft und wurde am
12. April 1994 in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert
(AS 1994 808). Mit der Änderung hat das EFD Zollbegünstigungen
(Zollrückerstattungen) aufgehoben, die für bestimmte Verwendungen von
Dieselöl dem Baugewerbe bisher gewährt worden waren.
Die Oberzolldirektion orientierte im April 1994 die betroffenen
Unternehmen mit einem Rundschreiben über die erwähnte Änderung der
Revers-Verordnung.
B. Gegen die Änderung der Revers-Verordnung führt S. (im folgenden:
Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 13. Mai 1994 Verwaltungsbeschwerde
beim Bundesrat. Er beantragt, die Änderung der Verordnung rückgängig
zu machen und frühestens mit unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist
für das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Sanierungsmassnahmen
1993 (BBl 1994 II 292) in Kraft zu setzen. In der Begründung der Beschwerde
geht der Beschwerdeführer davon aus, dass diese aufschiebende Wirkung
hat, und macht in der Sache geltend, die erwähnte Änderung ermangle bis
zum Inkrafttreten des genannten Bundesgesetzes der nötigen gesetzlichen
Grundlage, verstosse gegen das Rückwirkungsverbot und damit gegen Treu
und Glauben sowie gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip.
C. Parallel zu dieser Rechtsvorkehr hat der Beschwerdeführer
ebenfalls mit Datum vom 13. Mai 1994 beim Bundesgericht eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Er stellte dort dieselben Anträge
wie vor dem Bundesrat und beantragte zusätzlich, der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu erteilen.
D. Mit Vernehmlassung vom 30. Mai 1994 beantragt das EFD, auf die
Beschwerde mangels anfechtbarer Verfügung nicht einzutreten und der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, soweit diese überhaupt
bestehe, was fraglich sei.
E. Mit Eingabe vom 11. Juni 1994 nimmt der Beschwerdeführer Stellung
zur Vernehmlassung des EFD. Er hält an den in der Beschwerde gestellten
Anträgen fest und führt in der Begründung ergänzend aus, angefochten sei
das Rundschreiben der Eidgenössischen Oberzolldirektion (im folgenden:
Oberzolldirektion) vom April 1994, das als Allgemeinverfügung zu betrachten
sei und als solche der Beschwerde unterliege.
F. Mit Zwischenverfügung vom 17. Juni 1994 hat das EJPD als
Instruktionsbehörde des Bundesrates der Beschwerde gegen die Änderung
der Revers-Verordnung und gegen das Rundschreiben der Oberzolldirektion
die aufschiebende Wirkung entzogen. Das Bundesgericht seinerseits hat mit
Zwischenverfügung vom 20. Juli 1994 das Gesuch des Beschwerdeführers um
aufschiebende Wirkung abgewiesen.
G. Der Meinungsaustausch zwischen Bundesgericht und Bundesrat hat
ergeben, dass weder die Änderung der Revers-Verordnung noch das
Rundschreiben der Oberzolldirektion anfechtbare Verfügungen sind.
Der Beschwerdeführer hat deshalb am 30. August 1994 gegenüber dem
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Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zurückgezogen, worauf
das Bundesgericht das Verfahren am 23. September 1994 als erledigt
abgeschrieben hat.
H. Am 1. August 1994 ist das Bundesgesetz über die Sanierungsmassnahmen
1993 in Kraft getreten, soweit nichts anderes geregelt wurde. Anderes
gilt namentlich für das Treibstoffzollgesetz und das Zolltarifgesetz, deren
Inkrafttreten auf den 1. Januar 1995 festgesetzt wurde (AS 1994 1634).
...
II
1. Der Bundesrat beurteilt letztinstanzlich Verwaltungsbeschwerden
gegen Verfügungen seiner Departemente, sofern namentlich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht oder das
Eidgenössische Versicherungsgericht unzulässig ist (Art. 72 Bst. a und
Art. 74 Bst. a VwVG). Auch wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
ein eidgenössisches Gericht unzulässig und die sachliche Zuständigkeit des
Bundesrates zu bejahen ist, kann der Bundesrat auf Beschwerden demnach
nur eintreten, wenn Anfechtungsgegenstand eine Verfügung bildet. Was
darunter zu verstehen ist, wird in Art. 5 VwVG umschrieben. Gleiches gilt
auch dann, wenn das Bundesgericht für die Beurteilung sachlich zuständig ist
(Art. 97 Abs. 1 OG). Falls es an einer anfechtbaren Verfügung gebricht, ist daher
aufgrund der genannten Bestimmungen gegen Akte von Verwaltungseinheiten
des Bundes weder die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
noch die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat zulässig.
Nachdem der Beschwerdeführer die Verwaltungsbeschwerde gegenüber
dem Bundesrat nicht zurückgezogen hat, ist daher vorweg zu prüfen, ob
die strittige Änderung der Revers-Verordnung und das Rundschreiben der
Oberzolldirektion Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG sind. Diese Frage
wurde im Verfahren des Meinungsaustausches zwischen Bundesgericht und
Bundesrat geprüft (vgl. I/G hiervor). Was das Bundesgericht dazu im Blick
auf die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeführt hat,
lässt sich wegen der rechtlich identischen Regelung auch auf die vorliegende
Verwaltungsbeschwerde übertragen.
1.1. Demnach ist davon auszugehen, dass nach Art. 5 Abs. 1 VwVG als
anfechtbare Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall gelten,
die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand
haben die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder
Pflichten (Bst. a); die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder
des Umfanges von Rechten oder Pflichten (Bst. b); die Abweisung von
Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung
von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren
(Bst. c). Anfechtungsobjekt der Verwaltungsbeschwerde können somit
nur Verfügungen, das heisst individuell konkrete Anordnungen bilden.
Verordnungen des Bundesrates oder seiner Departemente sind daher nicht mit
Verwaltungsbeschwerde anfechtbar, weil sie generell abstrakte Regelungen
enthalten und deshalb als Erlasse zu betrachten sind (BGE 118 Ib 245 E. 3b;
Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 227 f.; Knapp
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Blaise, Précis de droit administratif, Basel 1991, N. 1861, S. 390; Häfelin Ulrich /
Müller Georg, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich
1993, N. 1497-1499, S. 343 f.; Kölz Alfred / Häner Isabelle, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, N. 220 f., S. 133 f.).
Die Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat gegen Erlasse des Bundes
und damit die abstrakte Normenkontrolle sind daher ausgeschlossen. Es
verhält sich in dieser Hinsicht anders als bei der Verwaltungsbeschwerde
gegen kantonale Erlasse (Art. 73 Abs. 1 VwVG).
1.2. Die Revers-Verordnung des EFD wendet sich - wie auch deren strittige
Änderung - nicht an jeden Bürger, aber doch an einen letztlich unbestimmt
grossen Adressatenkreis, weshalb keine individuelle Anordnung vorliegt.
Zudem regelt sie nicht einen einzelnen konkreten Sachverhalt. Die
Verordnung enthält somit keine individuell konkreten Anordnungen, was
gegen eine Verfügung spricht. Mangels konkreter Anweisungen an die
Adresse des Bürgers könnte sie auch nicht als Allgemeinverfügung betrachtet
werden, das heisst als generell konkrete Anordnung, wie sie etwa eine
Verkehrsmassnahme oder unter Umständen ein Plan darstellt (vgl. BGE 101
Ia 74 E. 3). Die Revers-Verordnung ist daher nach Ansicht von Bundesgericht
und Bundesrat ein Erlass. Gegen die Änderung der Verordnung ist somit nach
Art. 72 VwVG die Verwaltungsbeschwerde unzulässig, und der Bundesrat kann
darauf insoweit nicht eintreten.
1.3. Gleich verhält es sich mit dem Rundschreiben der Oberzolldirektion vom
April 1994, soweit dieses sich darauf beschränkt, lediglich wiederzugeben, wie
sich die Rechtslage nach der Änderung der Revers-Verordnung präsentiert.
Der Beschwerdeführer bringt dazu vor, dass das Rundschreiben und die
Beilage darüber hinausgingen und konkrete Anordnungen enthielten,
weil die Oberzolldirektion sich mit dem Rundschreiben ausschliesslich an
die betroffenen Firmen richte und anordne, wie sich diese zu verhalten
hätten. Indessen hat die Ober-zolldirektion mit dem Schreiben und
der Beilage lediglich mögliche Gesuchsteller über die Änderung der
Revers-Verordnung informiert. Das Schreiben enthält zudem einige
präzisierende Angaben zur geänderten Verordnung selber. Was namentlich
Seite 2 des Rundschreibens angeht, regelt die Oberzolldirektion das
Vorgehen bei Gesuchen um Rückerstattung, wobei sie die neue Rechtslage
berücksichtigt. Die Oberzolldirektion entscheidet damit in keiner Weise
über Zollrückerstattungen, die den einzelnen Gesuchstellern nach der neuen
Rechtslage für konkrete Einfuhren nicht oder nicht mehr zustehen, weshalb
nach Ansicht von Bundesgericht und Bundesrat keine Verfügung vorliegt.
Mangels konkreter Anordnungen könnte das Rundschreiben im übrigen wie
die Änderung der Verordnung selber nicht als Allgemeinverfügung betrachtet
werden. Vielmehr wird die Oberzolldirektion über Gesuche von Ansprechern -
in Anwendung der abstrakten Regelung der Revers-Verordnung - im Einzelfall
erst noch verfügen müssen (E. 2.2. hiernach). Weil somit das Rundschreiben
der Oberzolldirektion keine anfechtbare Verfügung ist, kann der Bundesrat
auch insoweit auf die vorliegende Verwaltungsbeschwerde nicht eintreten.
2. Bei dieser Rechtslage stellt sich die Frage, ob der Bundesrat die vorliegende
Verwaltungsbeschwerde in eine Aufsichtsbeschwerde umdeuten und
als solche entgegennehmen kann. Der Beschwerdeführer scheint diese
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Möglichkeit ins Auge zu fassen, wenn er im Brief vom 30. August 1994 schreibt,
dass er «vom Bundesrat eine Stellungnahme in der Sache selbst (wohl im
Rahmen einer aufsichtsrechtlichen Prüfung)» erwartet.
Wenn man diese Erklärung so deutet, dass der Beschwerdeführer seine
Verwaltungsbeschwerde eventualiter als Aufsichtsbeschwerde versteht, fragt
es sich, ob die Voraussetzungen für eine aufsichtsrechtliche Prüfung durch den
Bundesrat erfüllt sind.
2.1. Nach Art. 71 VwVG kann jedermann jederzeit Tatsachen, die im
öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Amtes wegen
erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Der Anzeiger hat nicht die Rechte
einer Partei.
Dass der Bundesrat Aufsichtsbehörde über das EFD ist, steht ausser Frage.
Offen ist dagegen, ob ein hinreichendes öffentliches Interesse an einer
aufsichtsrechtlichen Prüfung der strittigen Änderung der Revers-Verordnung
und des Rundschreibens des Oberzolldirektion besteht. Nach fester Praxis
bejaht der Bundesrat ein solches Interesse dann, wenn zum einen eine
wiederholte oder wiederholbare Verletzung von klarem materiellem Recht
oder von Verfahrensrecht behauptet wird und zum andern sich die geltend
gemachte Rechtsverletzung mit keinem ordentlichen oder ausserordentlichen
Rechtsmittel rügen lässt (Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde; vgl. VPB
56.37, E. 1).
2.2. Im vorliegenden Fall fragt es sich vorweg, ob die zweite Voraussetzung
erfüllt ist. Falls sich erweist, dass dies nicht zutrifft, kann offen bleiben, wie es
sich mit der ersten Voraussetzung verhält.
Dabei fällt in Betracht, dass die Verfügungen der Oberzolldirektion
über die Zollrückerstattung der Beschwerde an die eidgenössische
Zollrekurskommission und - unter Vorbehalt von Art. 100 Bst. h OG - der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 18 und
109 Abs. 1 Bst. c Ziff. 1 und Bst. e sowie Abs. 3 des Zollgesetzes vom 1. Oktober
1925 [ZG], SR 631.0, in Verbindung mit Art. 97 und 98 Bst. e OG). In diesen
Verfahren lässt sich rügen, was der Beschwerdeführer in der vorliegenden
Beschwerde geltend macht und darauf hinausläuft, die fragliche Änderung der
Revers-Verordnung und das Rundschreiben der Oberzolldirektion verstiessen
gegen Bundesrecht (Art. 49 VwVG und Art. 104 OG). Der Richter ist berechtigt
und verpflichtet, diese Rügen und damit die Änderung der Verordnung
vorfrageweise zu prüfen (konkrete Normenkontrolle; BGE 118 Ib 245 E. 3b,
372 E. 4 und 114 Ib 19 E. 2 und 3). Falls der Beschwerdeführer obsiegt, wird er
insoweit die verlangte Rückerstattung erhalten. Aus der Anwendung der
revidierten Revers-Verordnung und aus dem fraglichen Rundschreiben
erwächst dem Bürger somit kein Nachteil, der sich gegebenenfalls nicht
auf dem Rechtswege gutmachen liesse (vgl. BGE 107 Ia 270 E. 1 und 2).
Dem Rechtsschutzinteresse des Bürgers ist damit vollauf genügt, zumal
der Rechtsweg eine richterliche Kontrolle garantiert. Indem die materielle
Überprüfung der strittigen Rechtsänderung ausschliesslich in der Hand eines
einzigen Staatsorgans - eben des Richters - liegt, lassen sich überdies zum
vornherein widersprüchliche Entscheide verhindern, was zweifellos auch der
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit und damit ebenfalls den Interessen des
Bürgers dient.
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2.3. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass das geltende Recht den
betroffenen Unternehmen erlaubt, die vom Beschwerdeführer behauptete
Verletzung von Bundesrecht mit ordentlichen Rechtsmitteln geltend
zu machen und ihre Ansprüche gerichtlich durchzusetzen, soweit
diese begründet sind. Damit fehlt es im vorliegenden Fall an einer der
Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit der Bundesrat auf die
Aufsichtsbeschwerde eintreten und die strittige Änderung der Verordnung und
das Rundschreiben der Oberzolldirektion aufsichtsrechtlich prüfen kann.
Dies bedeutet, dass die Oberzolldirektion die bei ihr eingereichten Gesuche um
Zollrückerstattung auf der Grundlage der revidierten Revers-Verordnung
beurteilen kann, soweit die zuständigen richterlichen Behörden nicht
anders entscheiden. Wer eine Verfügung der Oberzolldirektion über die
Zollrückerstattung anfechten will, muss daher den Rechtsweg beschreiten.
Ob die Änderung der Revers-Verordnung gegen Bundesrecht verstösst, werden
die zuständigen rich-
terlichen Behörden im Streitfall vorfrageweise prüfen, sofern dies geltend
gemacht wird.
3. Auf die Verwaltungs- und Aufsichtsbeschwerde ist daher nicht einzutreten.
Der Beschwerdeführer hat als unterliegende Partei die Verfahrenskosten zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
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Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.59 - Entscheid des Bundesrates vom 21. Dezember 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1995
Année
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59
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