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2001-0022
2255
ad 00.060
Rapport
complétant le message sur le frein à l’endettement
(rapport complémentaire)
du 10 janvier 2001
Monsieur le Président,
Madame la Présidente,
Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le rapport complétant le message du 5 juillet 2000 sur le frein
à l’endettement en vous proposant d’en prendre acte.
Nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames
et Messieurs, l’assurance de notre haute considération.
10 janvier 2001
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Moritz Leuenberger
La chancelière de la Confédération, Annemarie Huber-Hotz

2256
Condensé
Une politique budgétaire stable est caractérisée par un équilibre du budget à moyen
terme, par une discipline au niveau des dépenses et par une politique fiscale modé-
rée. Une telle politique entraîne une quote-part de l’Etat peu élevée en comparaison
internationale, ainsi qu’une diminution du taux d’endettement et du niveau de la
dette. De plus, une marge de manœuvre en matière de politique budgétaire est déga-
gée pour les générations futures.
Après les déficits enregistrés au cours des années 1990, l’amélioration de la situa-
tion financière de la Confédération est le résultat d’un développement économique
favorable, de la mise en œuvre conséquente de mesures d’assainissement (pro-
gramme de stabilisation 1998, objectif budgétaire 2001) et d’une discipline remar-
quable en ce qui concerne les dépenses. Pour les prochaines années, ces perspecti-
ves avantageuses devraient se maintenir.
Le plan financier adopté par le Conseil fédéral en octobre 2000 se fonde sur une
élimination des déficits structurels et sur une augmentation des excédents budgétai-
res. Pour la première fois depuis de nombreuses années, ces perspectives offrent une
petite marge de manœuvre pour la politique budgétaire.
Lors de sa session d’hiver, le Parlement a suivi dans une large mesure les proposi-
tions du Conseil fédéral. Le budget pour l’année 2001 qu’il a adopté se base sur des
comptes équilibrés. Il a renoncé à supprimer la part de la Confédération sur le point
de pourcentage de TVA destiné à l’AVS et à l’AI (point de TVA lié à la démogra-
phie). Dans le cadre des mesures urgentes concernant des allégements fiscaux, le
Parlement a donné la préférence à une solution modérée en matière de droit de
timbre de négociation.
Néanmoins, des tendances visant à affaiblir la discipline en matière de dépenses et à
obtenir des allégements fiscaux généraux sont nettement perceptibles. La part de la
Confédération sur les augmentations futures de la TVA en faveur de l’AVS et de l’AI
reste controversée. Globalement, il pourrait en résulter des dépenses supplémentai-
res et un manque à gagner pouvant atteindre plusieurs milliards. Cette évolution a
incité le Conseil fédéral à établir un catalogue avant l’adoption du train de mesures
fiscales prévu (imposition de la famille, droit de timbre de négociation, propriété du
logement).
Le résultat de cet exercice démontre que seule la poursuite de la politique budgé-
taire conséquente de ces dernières années permet d’éliminer les déficits structurels.
C’est le seul moyen de freiner l’endettement. Les excédents qui se profilent doivent
par conséquent être utilisés en priorité pour diminuer la dette. Si toutes les charges
supplémentaires connues ou prévues et des allégements fiscaux généraux devaient
être adoptés, il en résulterait des conséquences dramatiques pour le budget de la
Confédération. Une nouvelle spirale de déficits en serait le résultat pernicieux.
Le Conseil fédéral et le Parlement assument une responsabilité commune. Il faut
utiliser la marge de manœuvre de politique budgétaire de manière réfléchie, tout en

2257
gardant une vue d’ensemble. Car agir de façon responsable est nécessaire pour ne
pas répéter les erreurs qui ont été commises par le passé.
L’avertissement suivant que le Conseil fédéral a donné en 1988 n’a rien perdu de
son actualité:
«Le Conseil fédéral veut éviter que l’amélioration de la situation financière soit
utilisée pour donner de faux signaux et de fausses conditions-cadres pour la future
politique budgétaire. Il ne faut ni utiliser les excédents de recettes pour autoriser
des dépenses généreuses destinées à des affaires qui ne sont pas urgentes, ni prévoir
des abaissements fiscaux qui pourraient de nouveau mettre en danger l’équilibre du
budget. Il faut au contraire prendre en considération que les nouvelles dépenses
décidées par la loi continuent à grever le budget de l’Etat, même après les périodes
fastes et peuvent se révéler comme des tares lorsque la situation économique se
détériore.»
(Source: message du 28 septembre 1987 du Conseil fédéral pour le budget 1988,
p. 8)
Afin d’arrêter d’emblée des développements malencontreux dès le départ, le passage
à une politique budgétaire liée à une règle est requis. L’instrument institutionnel à
cet effet est le frein à l’endettement. Celui-ci empêche que des déficits insupporta-
bles se développent et accorde néanmoins au Parlement la marge de manœuvre
nécessaire pour mener une politique budgétaire conséquente et durable.

2258
Rapport
1 
Introduction
 Avec son message sur le frein à l’endettement du 5 juillet 2000, le Conseil fédéral a
soumis au Parlement un outil institutionnel destiné à limiter l’endettement. Le frein à
l’endettement doit remplacer la disposition transitoire de la constitution qui concerne
l’objectif budgétaire 2001.
 Avec le présent rapport complémentaire, le Conseil fédéral entend donner au Parle-
ment l’occasion d’intégrer les réflexions sur le frein à l’endettement dans les discus-
sions actuelles de fond consacrées à la politique budgétaire.
 Le rapport est structuré de la manière suivante:
 Le ch. 2 énumère les éléments les plus importants d’une politique budgétaire consé-
quente et durable.
 La marge de manœuvre actuelle en matière de politique budgétaire est évaluée au
ch. 3. Dans le cadre d’une politique budgétaire conséquente et durable, une telle
marge de manœuvre n’existe que si on dispose d’excédents structurels. De tels
excédents sont en effet indispensables pour des dépenses supplémentaires, pour des
allégements fiscaux ou pour une réduction supplémentaire des dettes. A l’inverse,
les excédents conjoncturels doivent être utilisés exclusivement pour diminuer
l’endettement. Cela s’impose en prévision des déficits conjoncturels que l’on enre-
gistre en période de difficultés économiques.
 Le ch. 4 trace l’évolution des perspectives des finances fédérales depuis l’adoption
du message sur le frein à l’endettement. Dans ce contexte, une distinction est faite
entre les modifications des dépenses et des recettes qui ont déjà été décidées et les
tendances que l’on perçoit.
 Le ch. 5 relève l’impact de l’AVS sur le budget de la Confédération.
 Le ch. 6 résume les points exposés en quantifiant plusieurs scénarios de détérioration
du budget de la Confédération. Les scénarios se basent sur les chiffres actualisés des
ch. 4 et 5.
 Le rapport se termine par une appréciation au ch. 7.
 
2 
Les éléments d’une politique budgétaire conséquente
et durable
 Dans ses lignes directrices des finances fédérales, le Conseil fédéral détermine les
objectifs, les principes et les instruments d’une politique budgétaire de la Confédé-
ration qui soit soutenable. Par rapport au frein à l’endettement, le caractère soutena-
ble signifie que les recettes et les dépenses doivent être équilibrées à moyen terme,
sur un cycle conjoncturel, comme le prévoit la constitution (art. 126). Ainsi, il est
possible de stabiliser l’endettement absolu, ce qui entraîne une diminution du taux
d’endettement (dette brute en pour cent du PIB) dans une période de croissance
régulière de l’économie.

2259
2.1 
Equilibre des recettes et des dépenses à moyen terme
 Les recettes et les dépenses doivent être équilibrées à moyen terme. Il n’est pas
nécessaire de les contrebalancer chaque année. Ce sont des considérations découlant
de la politique conjoncturelle et l’argument du lissage des variations en matière
d’impôts (tax smoothing) qui s’opposent à une doctrine qui exige un équilibre an-
nuel du budget. En raison d’influences exogènes, il est possible que les recettes ou
les dépenses varient avec le temps. Une politique budgétaire optimale autorise des
déficits et des excédents en vue de la compensation des variations passagères des
recettes et des dépenses. Le but visé est d’éviter des changements importants des
impôts et les distorsions qu’ils entraînent.
 
2.2 
L’évolution de l’endettement de l’Etat
 Concernant le développement de l’endettement de l’Etat, il existe un critère clair de
politique budgétaire qui a également été repris dans les lignes directrices des finan-
ces fédérales: une politique budgétaire est soutenable sur le long terme si le taux de
croissance de l’endettement de l’Etat ne dépasse pas celui du produit intérieur brut.
En d’autres termes, il faut que le taux d’endettement reste stable1. Ce critère suppose
que le taux d’endettement soit supportable et acceptable au début de la période
d’observation.
 En raison de la forte croissance du taux d’endettement au cours des années 1990, le
frein à l’endettement poursuit des objectifs plus ambitieux. Il exige une stabilisation
de l’endettement absolu et par conséquent une diminution du taux d’endettement à
un niveau plus soutenable, si l’économie poursuit sa croissance. Cette réduction du
taux d’endettement doit encore être renforcée en prévoyant que les recettes extraor-
dinaires doivent être affectées à l’amortissement de la dette et qu’elles ne peuvent
pas servir à financer les dépenses courantes.
 
2.3 
Les conséquences pour la politique budgétaire
actuelle
 La bonne situation économique actuelle devrait permettre de réaliser des excédents
de recettes qui pourraient servir à couvrir les déficits accumulés et à diminuer
l’endettement.
 Une réduction du déficit structurel s’impose aussi en vue de la mise en place du frein
à l’endettement: celui-ci n’autorisera plus de déficits structurels. Si de tels décou-
verts existent au moment où la mesure est prise, il faut les éliminer sans tarder. Cette
exigence peut remettre en question l’application de la mesure prévue si un déficit
structurel est tellement important qu’il nécessite un plan d’austérité qui ne serait pas
supportable du point de vue politique et économique. Les excédents structurels ne
causent cependant pas de problèmes. Ils élargissent la marge de manœuvre en ma-
tière de politique budgétaire.
 
 
1
Cf. Olivier Blanchard, «Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators», OECD Working
Papers, no 79, 1990.

2260
3 
Estimation de la marge de manœuvre en matière de
politique budgétaire
 Les exigences présentées au ch. 2 pour une politique budgétaire conséquente et
durable requièrent que le budget soit équilibré à moyen terme. Tel est précisément
l’objectif du frein à l’endettement. Dans ce contexte, ce n’est pas le solde effectif qui
est déterminant, mais le solde structurel, soit la part d’un déficit ou d’un excédent
qui ne peut être expliqué par des variations de la conjoncture. Comme les excédents
résultant de la conjoncture sont de nature passagère, ils ne doivent pas servir à aug-
menter les dépenses ou à diminuer les impôts, mais il faut les affecter exclusivement
à l’amortissement de la dette.
 Le solde structurel peut être considéré comme un indicateur de la marge de manœu-
vre en matière de politique budgétaire. En ce sens, des excédents structurels per-
mettent d’amortir la dette ou de prévoir des dépenses supplémentaires ou des baisses
d’impôts. S’il y a lieu de réduire les impôts avec des comptes équilibrés du point de
vue structurel, il est indispensable de diminuer les dépenses dans la même propor-
tion.
 
3.1 
Solde effectif, solde structurel et solde conjoncturel
 Le développement conjoncturel se reflète sur le budget de la Confédération, tant du
côté des recettes que des dépenses. Au niveau des recettes, cette constatation
s’applique à la plupart des recettes fiscales. Les prêts accordés à l’assurance chô-
mage contiennent également un élément cyclique important. Ils occasionnent des
dépenses supplémentaires dans des phases de récession. Lors d’une reprise de
l’économie, les remboursements des prêts entraînent des recettes pour le compte
financier qui proviennent de la conjoncture. Un autre poste de dépenses qui varie en
fonction de la conjoncture est représenté par les parts des cantons à l’impôt fédéral
direct et à l’impôt anticipé.
 Comme le mentionne le titre de cette section, trois éléments jouent un rôle central. Il
s’agit du solde effectif, du solde conjoncturel et du solde structurel:
 –
Le solde effectif correspond au solde qui figure dans le compte financier. Il
est possible de l’observer directement, tandis que les deux autres éléments
ne peuvent être qu’estimés.
 –
Le solde structurel correspond au solde qui résulterait d’une situation éco-
nomique avec une exploitation normale des capacités. Il peut être positif,
négatif ou équilibré.
 –
Le solde conjoncturel mesure l’influence du développement de la conjonc-
ture sur le budget de la Confédération. Si les capacités de l’économie sont
exploitées normalement, il est équilibré. En période de surchauffe, ce solde
est positif. Dans une telle situation, le compte financier présente un excédent
qui résulte de la conjoncture si le solde structurel est équilibré. Lors de ré-
cessions le solde conjoncturel est négatif.
 Ces trois éléments sont reliés entre eux par la formule suivante:
 solde effectif = solde structurel + solde conjoncturel

2261
 Pour pouvoir calculer le solde conjoncturel et le solde structurel, il faut disposer
essentiellement de deux informations: d’une quantification de la position de
l’économie dans le cycle conjoncturel et de connaissances concernant la sensibilité
des dépenses et des recettes fédérales aux variations de la conjoncture.
 Sous-exploitation/surexploitation des capacités de l’économie suisse en raison
de la conjoncture de 1990 à 2004
 
 Le graphique présente les variations du produit intérieur brut (PIB) par rapport à une
tendance estimée. La différence entre les deux courbes au cours d’une année corres-
pond soit à une surexploitation, soit à une sous-exploitation des capacités de
l’économie, en raison de la conjoncture (cf. annexe 3). L’importance de l’écart peut
être considérée comme un indicateur de l’ampleur des variations conjoncturelles.
L’écart entre le PIB effectif et sa tendance, exprimé en pour-cent du PIB, s’élevait à
environ +4,5 % durant la période de surexploitation des capacités ou de surchauffe
de la conjoncture en 1990. Au milieu des années 1990, les capacités économiques
étaient sous-exploitées dans un ordre de grandeur de 2 %. L’an 2000 est considéré
comme une année de transition avec une économie qui passe d’une période de sous-
exploitation vers une phase de surexploitation. Pour les prochaines années une lé-
gère surexploitation de l’économie d’un demi pour cent est attendue. Ces estima-
tions, tant pour le passé que pour l’avenir, correspondent à peu près à celles de
l’OCDE ou du FMI pour la Suisse. Il existe deux raisons principales qui expliquent
pourquoi la surexploitation de 1990 était nettement plus prononcée que celle qui est
attendue au cours des prochaines années. D’une part, la croissance économique
moyenne entre 1988 et 1990 était de 4 % environ. L’expansion était par conséquent
300000
320000
340000
360000
380000
90
92
94
96
98
00
02
04
PIB effectif
PIB tendance
en millions aux prix de 1990
Période de sous-exploitation
en raison de la conjoncture
Période
de surexploitation en raison
de la conjoncture

2262
sensiblement plus vigoureuse à cette époque que celle que nous observons à l’heure
actuelle. Par conséquent, le renchérissement était également plus important. La
deuxième raison est qu’à défaut de véritables prévisions pour le développement de la
conjoncture entre 2003 et 2004, nous prévoyons une croissance de 1,5 %, ce qui
correspond à une estimation de la croissance potentielle à long terme.
 La deuxième information qui est nécessaire pour pouvoir calculer les soldes con-
joncturels et structurels est la sensibilité du budget de la Confédération aux varia-
tions de la conjoncture. On peut estimer approximativement qu’une croissance
supplémentaire de l’économie d’un pour cent occasionne des recettes supplémentai-
res de 500 millions pour la Confédération (sans tenir compte des remboursements
des prêts par l’assurance chômage). Cela signifie que l’élasticité des recettes en
fonction du produit intérieur brut est de l’ordre de grandeur de 1: si le produit inté-
rieur brut augmente d’un pour cent, les recettes augmentent également d’un pour
cent. Avec un budget de 50 milliards, un pour cent correspond approximativement
aux 500 millions mentionnés. Cette estimation de l’élasticité est assez bien confir-
mée par des évaluations empiriques.
 Dans le contexte de l’évolution de certains éléments des droits de timbre (timbre de
négociation sur les titres étrangers) et de l’impôt anticipé (dividendes d’actions) en
particulier, il convient de remettre en question cette supposition d’une élasticité de 1.
Par rapport aux recettes globales de l’impôt anticipé, la part de l’impôt anticipé sur
les dividendes d’actions a passé de 40 à 75 % environ au cours des années 1990. En
d’autres termes, à l’heure actuelle les recettes provenant de l’impôt anticipé dépen-
dent fortement de l’évolution des dividendes d’actions. Une évolution similaire est
observée en ce qui concerne les droits de timbre. Cet impôt dépend de plus en plus
du chiffre d’affaires réalisé avec des titres étrangers. Il conviendrait d’examiner si
ces deux impôts subissent une rupture structurelle et si nous devons prévoir pour
eux, une sensibilité nettement plus élevée face à l’évolution de la conjoncture pour
ces prochaines années, ce qui signifierait une augmentation de leur élasticité. De
telles ruptures structurelles causent un problème délicat, car il n’est possible de les
prouver qu’après un certain temps.
 En comparant les variations observées du produit intérieur brut effectif avec le pro-
duit intérieur brut qui correspond à une exploitation normale des capacités, il est
possible d’expliquer les déficits conjoncturels de l’ordre d’un milliard de francs par
année qui ont été enregistrés au milieu des années 1990. Ces constatations permet-
tent également de prévoir des excédents conjoncturels de l’ordre de 300 millions de
francs environ pour les prochaines années.
 Les chiffres mentionnés ci-dessus ne tiennent pas compte des dépenses et des recet-
tes qui proviennent des prêts accordés à l’assurance chômage et qui sont liées à la
conjoncture.
 Dans le tableau suivant, nous présentons les soldes conjoncturels et les soldes struc-
turels par ordre de grandeur. L’annexe 3 contient les résultats d’estimations écono-
métriques. Il ne faut cependant pas interpréter la précision plus élevée des chiffres
comme le signe d’une fiabilité accrue.

2263
 Soldes effectifs, soldes conjoncturels et soldes structurels
 
 Tableau 1
 
 
 Solde effectif
 Solde conjoncturel 
 
 Solde structurel
 Année
 selon le budget
2001 et le PF
2002–20042
 des recettes,
à l’exclusion
des prêts accordés
à l’AC
 résultant des prêts
accordés à l’AC
 du compte
financier
 du compte
financier
 2001
 + 18
 + 350
 + 1150
 ~ + 1500
 ~ – 1500
 2002
 + 205
 + 350
 + 1250
 ~ + 1600
 ~ – 1400
 2003
 + 1128
 + 300
 + 450
 ~ + 750
 ~ + 400
 2004
 + 1284
 + 300
 0
 ~ + 300
 ~ + 1000
 
 
 
 
 
 
 Il résulte du tableau 1 que les déficits structurels continueront à s’accumuler au
cours des deux prochaines années malgré des excédents modestes au niveau du
compte financier. Ce développement s’explique par le remboursement des prêts par
l’assurance chômage. Ces restitutions sont des recettes liées à la conjoncture qui
peuvent servir à financer des dépenses non permanentes. Ce n’est qu’en 2003 que la
tendance changera et que des excédents structurels seront réalisés.
 En interprétant les chiffres du tableau 1 à la lumière de l’économie dans son ensem-
ble, il faut également prendre en considération que les comptes du fonds pour les
grands projets ferroviaires doivent être ajoutés au compte financier pour former un
compte global. Au cours des quatre prochaines années, les comptes du fonds se
solderont par des déficits qui se situeront entre 855 millions (2003) et 942 millions
(2001). Comme dans le contexte du frein à l’endettement et dans le débat politique
le compte financier est la référence déterminante pour le pilotage budgétaire, nous
renonçons à présenter les comptes sous une forme consolidée. Cette approche cor-
respond par ailleurs aussi aux critères de Maastricht.
 
3.2 
Les bons résultats inattendus des comptes 2000
offrent-ils une marge de manœuvre plus large?
 La clôture des comptes 2000 produira un résultat sensiblement amélioré par rapport
au budget. Même si les chiffres définitifs ne sont pas encore connus, on peut déjà
constater que les différences entre les comptes et le budget proviennent pour deux
tiers environ de la sous-estimation des recettes découlant de l’impôt anticipé, de
l’impôt fédéral direct et des droits de timbre. Par conséquent, les questions qui se
posent compte tenu de ce résultat nettement meilleur que prévu et de la discussion
concernant une marge de manœuvre éventuellement plus large sont les suivantes:
 –
Les erreurs commises au niveau des pronostics se répercuteront-elles auto-
matiquement sur les années suivantes? Sera-t-il donc possible de prévoir des
recettes plus élevées que celles qui figurent dans le budget et le plan finan-
cier?
 
2 
Budget 2001 selon l’AF du 13 décembre 2000 et rapport du 2 octobre 2000 sur le plan
financier 2002–2004.

2264
 –
Est-il possible d’éviter ces erreurs d’estimation en appliquant des techniques
d’estimation améliorées?
 En juin, en septembre et au début décembre l’AFF établit des estimations internes.
En comparant les différentes évaluations, on constate qu’à l’exception des droits de
timbre et de l’impôt anticipé, les variations par rapport aux chiffres qui servent de
base pour estimer les recettes dans le budget 2001 et le plan financier 2002 à 2004
sont relativement faibles. En d’autres termes, on peut admettre, en excluant les deux
impôts que nous venons de mentionner, que les recettes pour les années 2001 à 2004
ont été estimées sur la base de valeurs correctes.
 Cette remarque ne s’applique cependant pas à l’impôt anticipé et aux droits de tim-
bre. A ce sujet, il faut préciser que ces deux impôts ne représentent qu’une partie
d’un poste de recettes et que leur estimation est rendue encore plus difficile de ce
fait. Tandis que les recettes de l’impôt anticipé provenant des obligations et d’autres
sources se sont développées conformément aux prévisions, les recettes provenant
des dividendes sur les actions ont dépassé de plus de 4 milliards le chiffre porté au
budget. Pour ce qui concerne le droit de timbre à l’émission, le droit de timbre de
négociation sur les titres domestiques ainsi que le droit de timbre sur les primes
d’assurances (en tant que composantes du droit de timbre), il n’y a pas eu de surprise
particulière. Le droit de timbre de négociation sur les titres étrangers a cependant
dépassé de plus de 700 millions les prévisions qui avaient été faites lors de
l’établissement du budget.
 Pour ces raisons, il serait désirable et nécessaire d’obtenir des estimations plus préci-
ses en premier lieu pour l’impôt anticipé et les droits de timbre. S’il était possible
d’estimer avec plus de précision les chiffres d’affaires des titres étrangers réalisés
par les contribuables et d’affiner l’estimation du montant des dividendes sur les
actions, la qualité des prévisions serait sensiblement améliorée.
 Se rendant compte des difficultés que cause l’estimation de ces éléments, le DFF
fera analyser scientifiquement, dans le cadre d’un mandat, les pronostics portant sur
les recettes de la Confédération et en particulier sur les deux impôts que nous venons
de mentionner. Les résultats de ces recherches devront comprendre une évaluation
des méthodes d’estimation actuelles et des propositions pour des méthodes
d’estimation alternatives.
 
4 
Analyse de la situation de la politique budgétaire
4.1 
Situation de départ
 La situation financière de la Confédération s’est sensiblement améliorée au cours
des dernières années. Ce résultat provient de la bonne situation économique et de
l’application de mesures d’assainissement rigoureuses. Parmi ces dernières figurent
le programme de stabilisation 1998, l’objectif budgétaire 2001 et la discipline obser-
vée ces dernières années en matière de dépenses. Les énormes déficits structurels ont
pu être réduits progressivement au cours des années passées et l’endettement a pu
être stabilisé à un niveau élevé.
 Pour l’an 2000, on peut s’attendre à un excédent de plusieurs milliards à la place du
déficit de 1,8 milliard qui figure au budget. Ce développement provient presque
exclusivement du surplus de recettes qui a été commenté au ch. 3.2.

2265
 
4.2 
Budget 2001 et plan financier 2002 à 2004
 Le budget pour l’année 2001, qui a été adopté par le Conseil fédéral en octobre
2000, et le plan financier pour les années 2002 à 2004, prévoient un développement
restant favorable. Les excédents annuels devraient progresser et atteindre environ
1,3 milliard en 2004. Au cours des années 2001 à 2004, les dépenses augmenteront
de 4,3 % et se développeront ainsi plus rapidement que l’économie (+ 3,4 %). Sans
tenir compte de la forte augmentation de la part de tiers aux recettes fédérales, la
croissance des dépenses se situe tout juste à 2,5 %. L’augmentation des recettes sera
en moyenne de 6 % par année. Ce développement provient d’une part de la situation
conjoncturelle qui reste avantageuse, mais également de l’estimation des recettes
pour l’an 2000 qui était trop basse. En raison du taux de croissance des recettes et
des dépenses qui est plus élevé que celui de l’économie, la quote-part de l’Etat
augmentera de 11,6 à 12,1 % entre 2001 et 2004 et la quote-part fiscale de 10,7 à
11,8 %. Si ces valeurs sont corrigées en fonction de l’augmentation prévue de la
TVA pour financer la 11e révision de l’AVS, la quote-part de l’Etat baissera à
11,3 % jusqu’en 2004 et la quote-part fiscale à 10,8 %. Les excédents de recettes
sont nécessaires pour des motifs de politique conjoncturelle et sont en accord avec
les lignes directrices des finances fédérales. Toutefois, la croissance des dépenses
(non corrigée) qui dépasse la moyenne et l’augmentation de la quote-part de l’Etat et
de la quote-part fiscale (non corrigées) doivent inciter à la prudence.
 Lors des débats sur le budget 2001, le Parlement a dans une large mesure suivi la
direction proposée par le Conseil fédéral. En raison de quelques corrections mineu-
res, c’est un excédent de recettes de 18 millions qui est porté au budget à la place du
déficit prévu de 58 millions. Le Parlement a également renoncé à supprimer la part
de la Confédération au point de TVA (point de TVA lié à la démographie). En outre,
il a choisi des solutions modérées pour les mesures urgentes dans le domaine du
droit de timbre de négociation, ce qui a entraîné des pertes d’impôts moins impor-
tantes que celles qui étaient prévues.
 Bien que ces décisions soient marquées par une volonté de modération en politique
financière, certains indices révèlent que la discipline en matière de dépenses se
relâche et que des allégements fiscaux supplémentaires seront demandés. Avant
même de pouvoir assurer un assainissement durable du budget, celui-ci est déjà mis
en péril.
 Ci-dessous, nous présentons les chiffres du plan qui ont été mis à jour provisoire-
ment. Ils tiennent compte des décisions prises entre-temps par le peuple, le Parle-
ment et le Conseil fédéral et sont signalés en conséquence. D’autres indications
concernant une détérioration possible du budget de la Confédération sont données à
titre indicatif. Elles ne sont pas certaines et font l’objet d’adaptations continues.
 
4.3 
Modification concernant les dépenses
Modifications décidées
Selon l’arrêté fédéral du 13 décembre 2000, le Parlement a adopté le budget 2001
qui prévoit un excédent de recettes de 18 millions. Les corrections décidées (Lothar,
taxe sur l’énergie, mise en œuvre du plan «ProjEff», dépenses pour l’assistance dans
le domaine de l’asile) influencent également le plan financier 2002 à 2004. Si on

2266
prend en considération ces rectifications ainsi que les décisions prises par le Conseil
fédéral en matière d’aide au développement et de rentes minimales AVS/AI, de
même que les adaptations au niveau des intérêts passifs (UMTS, recapitalisation de
la Poste, résultat plus favorable que prévu des comptes 2000), il en résulte une dimi-
nution annuelle des charges qui se situe entre 70 et 280 millions. Le taux de crois-
sance annuel moyen des dépenses sur l’ensemble de la période couverte par le plan
se maintient à 4,3 %.
Tableau 2
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Base de
décision
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Dépenses selon
– AF relatif au budget 2001 et
– ACF relatif au PF 2002–2004
 48 906
 50 774
 54 760
 56 160
4,3 %
Total mis à jour
(– = diminution des dépenses)
– 150
– 280
– 187
– 76
cumulé
2001–04
– 693
Taxe sur l’énergie
(dépenses affectées à un
but particulier)
 ––
– 350
– 400
– 400
–1150
Dépenses d’assistance
dans
 ––
– 40
 ––
 ––
– 40
Lothar
 ––
+ 3
+ 10
 ––
+ 13
Mise en œuvre
AF relatif
au budget
2001
(13.12.00)
 ––
+ 40
+ 64
+ 80
+ 184
Aide au développement
(selon le rapport sur la
politique extérieure)
ACF
(15.11.00)
 ––
+ 35
+ 72
+ 111
+ 218
Augmentation de la
rente minimale
(AVS/AI)
ACF
(18.9.00)
 ––
+ 32
+ 32
+ 33
+ 97
Intérêts passifs
– Recapitalisation de la Poste
– Baisse des revenus provenant des
licences UMTS
– Amélioration des comptes 2000
 ––
 ––
– 150
+ ––
+ 150
– 150
+ 35
+ 150
– 150
+ 100
+ 150
– 150
+ 135
+ 450
– 600
Dépenses mises à jour
 48 756
 50 494
 54 573
 56 084
4,3 %
Charges supplémentaires éventuelles
Outre les dépenses fondées sur des données sûres, d’autres pourraient découler d’un
certain nombre d’affaires en cours et de revendications qui pourraient entraîner des
conséquences financières supplémentaires pour le budget de la Confédération. Ces
charges complémentaires pourraient atteindre 1,2 milliard par année (en l’an 2004).
La croissance annuelle moyenne des dépenses passerait de 4,3 à 4,8 %. La perte de
la part de la Confédération sur les augmentations de la TVA prévues dès 2003 (cf. le
ch. 5) au profit de l’AVS et de l’AI serait particulièrement importante.

2267
Tableau 3
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Dépenses mises à jour (14.12.00)
 48 756
 50 494
 54 573
 56 084
+4,3 %
Total des charges supplémentaires
éventuelles quantifiables
+ 50
+ 128
+ 728
+ 1 183
cumulé
2001–04
+2089
Propositions de la commission
concernant la suppression de la part
de la Confédération aux points
supplémentaires prévus de la TVA
 ––
 ––
+ 600
+ 810
+1410
Révision LACI
 ––
 ––
 ––
+ 300
+ 300
Intempéries Valais/Tessin 2000
+ 50
+ 50
+ 50
 ––
+ 150
Réseau national de radiocommunica-
tion de sécurité (Polycom)
 ––
+ 38
+ 38
+ 33
+ 109
CERN: avances sur cotisations;
remboursements 2007/08
 ––
+ 30
+ 30
+ 30
+ 90
Pôles de recherche nationaux (PRN)
du Fonds national
 ––
+ 10
+ 10
+ 10
+ 30
Nouveau total des dépenses
 48 806
 50 622
 55 301
 57 267
+4,8 %
En outre, les coûts de certains projets en discussion ne peuvent pas encore être
estimés avec précision, mais entraîneraient des charges totales supplémentaires de
l’ordre d’un ou de plusieurs milliards. Comme exemples nous citerons: la révision
de la loi sur les hautes écoles spécialisées, l’offensive sur le front de la formation, la
loi sur l’égalité en faveur des personnes handicapées, la loi sur le marché de
l’électricité, l’initiative parlementaire Giezendanner (tunnel routier du Saint-
Gothard, deuxième tube), la stratégie en matière de télématique de transport et
l’initiative parlementaire Hegetschweiler (Protection contre le bruit dans les aéro-
ports nationaux. Financement des mesures par la loi).

2268
Tableau 4
Exemples de charges supplémentaires éventuelles qui ne peuvent pas
être estimées avec une grande précision
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Intégration de la route du Prättigau
dans le réseau des RN. 100 millions
(construction = dépense unique,
entretien = dépense périodique)
––
n.q.
n.q.
n.q.
+100/
+ 20
Initiatives parlementaires.
Exemples:
– Giezendanner: tunnel routier du Gothard,
– Hegetschweiler (CE 00.414): protection
n.q.
n.q.
n.q.
n.q.
+570–760
+200
Garantie de déficit Expo.02
––
––
+0–358
––
+0–358
Révision de la loi sur les hautes
écoles spécialisées (contributions aux
HES dépendant des cantons)
––
––
n.q.
n.q.
n.q.
LME: prêts pour les centrales hy-
drauliques (INA) et pour le renou-
vellement de centrales électriques
––
––
n.q.
n.q.
n.q.
Lhand: y compris le financement de
mesures dans les transports publics
en faveur des handicapés
––
––
n.q.
n.q.
n.q.
Stratégie en matière de télématique
de transport
––
n.q.
n.q.
n.q.
n.q.
4.4 
Modifications concernant les recettes
 Modifications décidées
 Dans le message du 2 octobre 2000 relatif au budget 2001 et au plan financier 2002
à 2004, des modifications de recettes qui résulteraient du train de mesures fiscales
2001 du Conseil fédéral ont déjà été prises en considération:
–
dans le domaine de l’imposition de la famille une baisse des recettes de 1,3
milliard dès 2004 (diminution nette = 900 millions en raison de la baisse de
dépenses pour les parts destinées aux cantons),
–
la suppression partielle du droit de timbre de négociation sur les transactions
sur titres qui entraînerait une diminution des recettes qui se situe entre 375 et
700 millions et
 –
un changement de système pour l’imposition de la valeur locative qui est
neutre du point de vue du budget.
 Lors de sa session d’hiver, le Parlement a notamment pris deux décisions qui in-
fluent sur les recettes de la Confédération et dont la durée dépasse l’année sous
budget.

2269
 –
Contrairement au projet du Conseil fédéral, les Chambres ont renoncé dans
le cadre des mesures urgentes en matière de droit de timbre de négociation à
libérer les investisseurs institutionnels domestiques (à l’exception des fonds
de placement) du droit de timbre de négociation. Cette mesure entraîne des
recettes supplémentaires qui se situent entre 200 et 325 millions pour l’année
sous budget et pour les années concernées par le plan financier.
 –
Un deuxième point concerne la mise en application comptable du rejet de la
taxe sur l’énergie par le peuple. Du côté des recettes, cette décision entraîne
une diminution de 400 à 450 millions par année. En ce qui concerne les dé-
penses, la réduction de 50 millions par année est moins élevée, car une partie
des recettes prévues était destinée à financer des tâches existantes.
 La baisse cumulée des recettes pour les années 2001 à 2004 s’élève ainsi à 350
millions environ. La croissance annuelle moyenne des recettes est légèrement ré-
duite et passe de 6 à 5,9 %.
 Tableau 5
 
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Base de
décision
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Recettes1 selon
– AF relatif au budget 2001 et
– ACF relatif au PF 2002–2004
 48 924
 50 979
 55 888
 57 444
+6,0 %
Total mis à jour
(– = baisse des recettes)
+ 200
– 181
– 206
– 156
cumulé
2001–04
– 343
Taux sur l’énergie
AF budget
01
(13.12.00)
 ––
– 400
– 450
– 450
–1300
Droit de timbre de
négociation
AF urgent
(12.12.00)
+ 200
+ 250
+ 275
+ 325
+1050
Emoluments OFCOM
(concessions radio et
ém. administratifs) (en
partie révision
d’ordonnances au
niveau du département
ACF
(4.12.00)
 ––
– 31
– 31
– 31
– 93
Recettes mises à jour1
 49 124
 50 798
 55 682
 57 288
+5,9 %
1 sans les recettes provenant des licences UMTS
Vu les recettes sensiblement plus élevées pour l’année 2000, un réexamen des esti-
mations des recettes pour les années 2001 à 2004 pourrait être justifié. Malgré les
incertitudes que nous avons mentionnées au ch. 3, nous y renonçons cependant pour
l’instant. D’une part, les estimations des recettes pour les années 2001 à 2004
s’appuient sur des hypothèses plus récentes. D’autre part, le ralentissement de la
croissance des recettes prévu par le budget 2001 peut également s’expliquer par
l’affaiblissement prévu de la dynamique de croissance de l’économie et par le mo-
dèle biennal qui reste applicable à l’impôt anticipé et qui rend difficile les pronostics
concernant cette contribution.

2270
 Par ailleurs, nous avons soumis à un nouvel examen les valeurs clés de l’économie.
Cette analyse n’a également pas fourni de nouveaux éléments (cf. l’annexe 2).
 Modifications éventuelles des recettes
 Concernant les recettes, des décisions sont attendues ou des projets sont en cours qui
pourraient influencer directement ou indirectement le budget de la Confédération.
 –
Si les mesures urgentes en matière de droit de timbre de négociation de-
vaient être remplacées par les propositions du Conseil fédéral, il en résulte-
rait une baisse des recettes de 275 et de 325 millions environ pour les années
2003 et 2004.
 –
Loi sur la fusion: en juin 2000, le Conseil fédéral a adopté un message à
l’attention du Parlement. Selon ce texte, il faut prévoir une diminution an-
nuelle des recettes de l’ordre de 100 millions dès 2002.
 –
Droit de timbre d’émission sur les obligations: une initiative parlementaire a
été déposée par la CER dans ce domaine proposant une annulation du timbre
d’émission pour les obligations d’Etat. Une annulation totale du timbre pour
toutes les obligations d’Etat ne serait envisageable qu’à partir de 2002 (voire
2003) et entraînerait une réduction des recettes annuelles d’environ 300 mil-
lions.
 –
Le changement de système en matière d’imposition de la propriété du loge-
ment a également été différé par le Conseil fédéral. Sous sa forme actuelle, il
ne permet pas d’empêcher des incidences sur le budget, comme prévu à
l’origine. Il faudrait par conséquent prévoir une baisse annuelle des recettes
pouvant atteindre 100 millions. En vertu du calendrier prévu pour le chan-
gement de système, ces diminutions n’interviendraient cependant qu’après la
période couverte par le plan financier.
 L’ensemble de ces mesures entraînerait une diminution des recettes entre 400 et plus
de 700 millions par année. Le taux de croissance annuel moyen de la totalité des
recettes baisserait de 5,9 à 5,5 %.
 
 Tableau 6
 
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Recettes mises à jour (14.12.00)1
 49 124
 50 798
 55 682
 57 288
+5,9 %
Modifications éventuelles quanti-
fiables
(– = baisse des recettes)
 ––
– 400
– 675
– 725
cumulé
2001–04
–1800
Droit de timbre de négociation
(exonération des investisseurs insti-
tutionnels domestiques)
 ––
 ––
– 275
– 325
– 600
Loi sur la fusion
 ––
– 100
– 100
– 100
– 300
Suppression du droit de timbre
d’émission sur les obligations
 ––
– 300
– 300
– 300
– 900
Nouveau total des recettes1
 49 124
 50 398
 55 007
 56 563
+5,5 %
1 sans les recettes provenant des licences UMTS

2271
 D’autres projets, par exemple la réforme II de l’imposition des sociétés (commission
d’experts «Imposition des sociétés indépendante de leur forme juridique») ou une
amnistie fiscale générale sont actuellement à l’étude. Il n’est toutefois pas encore
possible d’évaluer à ce stade quelles seront les conséquences financières de ces
projets. Cette remarque s’applique également à plusieurs interventions parlementai-
res qui revendiquent des baisses supplémentaires d’impôts et qui ont déjà été traitées
par le Parlement ou le seront prochainement3. Les organisations faîtières de
l’économie ont également des conceptions très précises au sujet de diminutions
ciblées des impôts au cours des prochaines années qui entraîneraient une diminution
sensible des recettes dans le budget de la Confédération4.
 Les exemples suivants permettent de se faire une idée de l’importance des diminu-
tions des recettes dans le cas de l’impôt fédéral direct5:
 –
une réduction de l’impôt fédéral direct de 10 % entraîne une diminution des
recettes de la Confédération de plus d’un milliard (sur la base de 1999);
 –
une réduction de l’impôt fédéral direct de 10 % pour les personnes physi-
ques uniquement entraîne un manque à gagner de 600 millions environ pour
les caisses de la Confédération; une telle baisse d’impôt uniquement pour les
personnes morales entraînerait un manque à gagner de 500 millions;
 –
une réduction du taux d’imposition des bénéfices de 1,5 point de pourcen-
tage (de 8,5 à 7 %) implique un manque à gagner d’environ 800 millions
pour la Confédération.
 
4.5 
Récapitulation des modifications décidées, probables
et quantifiables des recettes et des dépenses
 Après la mise à jour des dépenses et des recettes en fonction des modifications qui
ont déjà été décidées, le budget 2001 et les années 2002 à 2004 produisent un excé-
dent de recettes cumulé de près de 3 milliards. Dans les différentes années couvertes
par le plan financier, les excédents de recettes varient entre 300 millions et 1,2 mil-
liard.
 
3
Mo Schweiger: attrait fiscal de la place économique suisse (réduction du taux de l’impôt
sur le bénéfice et atténuation de la progression pour la classe moyenne au niveau de
l’IFD); Mo Raggenbass: alléger la charge fiscale qui pèse sur la classe moyenne en
atténuant la progression de l’impôt fédéral direct; Mo Spuhler: réduction du taux de
l’impôt sur les bénéfices de 8,5 à 7 % pour l’IFD; Mo Mathys: nouvelle diminution de
10 % de l’IFD.
4 
Union suisse du commerce et de l’industrie (Vorort): Concept fiscal pour la Suisse.
Proposition de l’économie en vue du renouvellement du régime financier. Avril 2000.
5
Au travers de leurs parts sur l’impôt fédéral direct, les cantons participent à raison de
30 % à ces diminutions.

2272
 Tableau 7
 
Plan financier
Etat: 14.12.00
en mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
cumulé
Résultat1 selon
– AF relatif au budget 2001 et
– ACF relatif au PF 2002–2004
(– = déficits)
+ 18
+205
+1128
+1284
+2635
Résultat mis à jour (14.12.00)1
(– = déficits)
Changement par rapport au résultat
selon l’AF relatif au budget 01 et
l’ACF relatif au plan financier 2002
à 2004 (– = détérioration)
+368
+350
+304
+ 99
+1109
– 19
+1204
– 80
+2985
+ 350
Nouveau résultat1 en tenant
compte des éventuels effets
quantifiables (– = déficits)
Modification par rapport au résultat
actuel (– = détérioration)
+318
– 50
–224
–528
– 294
–1403
– 704
–1908
– 904
–3889
1 sans les recettes provenant des licences UMTS
Si toutes les modifications quantifiables des finances fédérales sont réalisées, il en
découle une détérioration totale du résultat de 3,9 milliards environ. L’excédent de
recettes prévu serait non seulement anéanti, mais un déficit de plus de 700 millions
menacerait en l’an 2004. La perte éventuelle de la part de la Confédération sur les
pour cent supplémentaires de la TVA qui sont prévus pour l’AVS et l’AI, les dépen-
ses additionnelles selon le projet mis en consultation concernant la révision de la
LACI et les pertes d’impôts citées (droit de timbre à l’émission sur les obligations,
droit de timbre de négociation, loi sur la fusion) auraient un impact particulièrement
lourd dans ce contexte. D’autres allégements fiscaux qu’il n’est pas encore possible
de quantifier (cf. le ch. 4.4) entraîneraient des déficits supplémentaires.
5 
L’importance de l’AVS pour l’évolution
des finances fédérales
5.1 
L’évolution démographique
Les prévisions démographiques pour les 30 prochaines années prévoient une pro-
fonde modification de la pyramide des âges de notre société. La diminution de la
natalité fait face à une nette augmentation de l’espérance de vie.
Espérance de vie des personnes de 65 ans (en années)
Année
Hommes
Femmes
1950
12,4
14
1995
16
20,5
2010
17,5
22,25

2273
L’AVS est tout particulièrement concernée par cette évolution car sur la base de la
méthode d’imputation des coûts, les cotisations de la population active financent les
rentes des actuelles personnes retraitées.
En l’an 2000, il y avait 4 personnes entre 20 et 64 ans pour une personne à la re-
traite, en 2015 il n’y en aura plus que 3. Jusqu’en 2035, le rapport diminuera de 1 à
2,2. Ce n’est que dès l’année 2035 que le rapport entre les personnes actives et la
population à la retraite se stabilisera.
Sur la base des données actuellement disponibles, il est possible d’évaluer qu’en
plus de l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée proposée par le Conseil fédé-
ral à 1,5 % de TVA jusqu’en 2010 (11e révision de l’AVS), un financement supplé-
mentaire de 3,1 % de TVA doit être prévu d’ici 2025.
5.2 
Le financement de l’AVS
 L’AVS est financée à près de 80 % par des cotisations salariales et des revenus des
placements et à 20 % par des contributions publiques. Celles-ci sont fixées explici-
tement en pour cent des dépenses et s’élèvent à 17 % pour la Confédération et à 3 %
pour les cantons (jusqu’en 2004: 16,36 % et 3,64 % suite au programme de stabili-
sation 1998). Si les cotisations salariales et les revenus des placements n’arrivent
plus à couvrir 80 % des dépenses annuelles de l’AVS, celle-ci présente alors des
lacunes dans son financement. Il en va autrement des contributions publiques fixées
par la loi et s’élevant à 20 % des dépenses de l’AVS. L’insuffisance dans le finan-
cement ne se manifeste pas dans l’AVS mais dans le secteur public.
 Alors qu’au début des années 70, l’impôt sur l’alcool et le tabac arrivait presque à
couvrir les contributions fédérales à l’AVS, à l’AI et aux PC, en 1999, 74 % des
contributions de la Confédération ont été financés par les autres recettes de la Con-
fédération. En raison de la mauvaise situation financière, les contributions de la
Confédération ont dû être diminuées à plusieurs reprises ces dernières années, la
dernière fois avec le programme de stabilisation 1998.
 Afin de couvrir les dépenses supplémentaires de l’AVS liées à la démographie, le
taux de la taxe sur la valeur ajoutée a dû être augmenté d’un point en 1999. Il a passé
de 6,5 à 7,5 %. Cette augmentation a permis d’éviter une hausse des cotisations
salariales. Etant donné qu’une partie des dépenses supplémentaires liées à la démo-
graphie est à la charge du secteur public et que la taxe sur la valeur ajoutée repré-
sente une source d’impôt classique de la Confédération, celle-ci a pu obtenir du
revenu de la taxe sur la valeur ajoutée une part de 17 % qu’elle utilise en vue du
financement de sa contribution légale à l’AVS (qui est justement de 17 %). Grâce au
modèle de financement proposé pour la 11e révision de l’AVS, la part des contribu-
tions de la Confédération qui doit encore être financée après déduction de la part
TVA pourra être stabilisée, compte tenu de l’évolution économique. Cette «charge
nette» de la Confédération continue à s’élever à près de 1,7 % de TVA.

2274
 
5.3 
La 11e révision de l’AVS
 La 11e révision de l’AVS doit permettre de garantir la consolidation de l’AVS d’ici
2010. Sans mesures supplémentaires et en prolongeant le régime actuel, le fonds de
l’AVS serait épuisé en 2010. L’AVS accumulerait alors les dettes, et cela malgré
l’augmentation de l’âge de la retraite des femmes à 64 ans réalisée grâce à la
10e révision de l’AVS. Dans son message du 2 février 2000, le Conseil fédéral pro-
pose de combiner les mesures touchant les prestations et celles touchant les recettes
pour l’AVS avec les recettes supplémentaires visant à assainir l’AI.
 En ce qui concerne les prestations, il est prévu de porter l’âge de la retraite des
femmes à 65 ans ainsi que de rendre l’âge de la retraite flexible avec des réductions
plus modérées des rentes. Il a également été proposé d’aligner les rentes de veuves
sur celles des veufs. Après l’écoulement des (longs) délais transitoires, ces mesures
permettront de réaliser des économies pour l’AVS de près de 800 millions de francs.
 Le financement doit être garanti par une majoration des cotisations des indépendants
et des personnes à la retraite qui exercent toujours une activité lucrative ainsi que par
une augmentation supplémentaire progressive de la taxe sur la valeur ajoutée d’un
total de 2,5 % (1,5 % pour l’AVS et 1 % pour l’AI). La Confédération doit égale-
ment participer à ce produit pour financer ses contributions aux assurances sociales
avec 17 % (AVS) et 18,75 % (AI). Afin de réduire rapidement les dettes de l’AI, le
Conseil fédéral propose en outre d’effectuer un transfert de capital des APG à l’AI,
d’un montant de 1,5 milliard.
 Les délibérations concernant la 11e révision de l’AVS sont en cours. Les décisions
du Parlement, qui entraînent des frais supplémentaires ou des diminutions de recet-
tes, rendent difficile la consolidation de l’AVS et de l’AI d’ici 2010 et nécessiteront
une correction importante lors d’une prochaine révision.
 
5.4 
Perspectives
 Programme de recherche pour la 12e révision de l’AVS
 Compte tenu de l’évolution démographique, la 11e révision de l’AVS ne représente
qu’une étape intermédiaire en vue de la consolidation de l’AVS. Si aucune mesure
supplémentaire n’est prise après 2010, de nouvelles lacunes financières apparaîtront
dans le domaine de l’AVS et du secteur public. En décembre 2000, le Conseil fédé-
ral a mandaté un programme de recherche. Dans le cadre de ce programme, des
scénarios sur l’évolution de l’AVS sont élaborés et les questions traitant des mesures
concernant les prestations et des mesures concernant les recettes sont examinées. Le
rapport sera présenté en automne 2003. Les travaux concernant la 12e révision de
l’AVS et ayant pour but la consolidation de l’AVS d’ici 2025 débuteront ensuite.
 Utilisation des réserves d’or devenues superflues pour la politique monétaire
 Suite à la suppression, le 1er mai 2000, de la parité-or du franc suisse, 1300 tonnes
d’or sont devenues des réserves monétaires superflues. 500 tonnes d’or, mais au
maximum 7 milliards de francs, doivent être transférés à la nouvelle Fondation
suisse solidaire. Le 28 juin 2000, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consul-
tation concernant l’utilisation des 800 tonnes restantes.

2275
 Une variante prévoit l’utilisation du revenu des intérêts provenant du produit de la
vente des 800 t d’or dès 2004/2006 et durant dix ans pour financer les prestations
transitoires, dans le but d’atténuer certaines mesures de la 11e révision de l’AVS
(rente de veuve, âge de la retraite). Cela ne contribuerait cependant pas à améliorer
financièrement le fonds AVS.
 L’utilisation «libre» des revenus des intérêts en faveur de l’AVS est une autre possi-
bilité. La situation financière de l’AVS ne serait cependant améliorée que dans une
faible mesure.
 Même en utilisant entièrement les 1300 t d’or pour l’AVS, comme le propose entre
autres l’UDC dans son initiative sur l’or, l’avenir financier à long terme de l’AVS
ne pourrait pas être assuré. Le transfert des moyens au fonds AVS aurait uniquement
pour effet de repousser la majoration prévue de 1,5 % supplémentaire de taxe sur
la valeur ajoutée jusqu’en 2010 environ. Dès 2010, en plus de ce 1,5 % de TVA
«repoussé», une partie de l’augmentation nécessaire supplémentaire de TVA devrait
être demandée.
5.5 
Charges supplémentaires possibles pour la
Confédération
Sur la base des délibérations parlementaires de la session d’hiver, la participation de
la Confédération au pour cent démographique existant reste maintenue. Cependant,
la commission délibératoire (CSSS-CN) a déjà présenté dans le cadre de la 11e révi-
sion de l’AVS d’autres demandes visant à retirer à la Confédération ses participa-
tions aux futurs pour cent de TVA pour l’AVS et l’AI. -
Cette proposition aurait de lourds effets sur les finances fédérales. L’actuelle fixa-
tion de la contribution de la Confédération en pour-cent des dépenses de l’AVS
devrait être reconsidérée ou, le cas échéant, une augmentation supplémentaire sépa-
rée de la taxe sur la valeur ajoutée visant à assurer la participation de la Confédéra-
tion être envisagée.

2276
Effets financiers (charges supplémentaires pour les finances fédérales)
Tableau 8
En mio. de fr.
Budget
Plan financier
Prognostic
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Suppression de la
participation de
0,5 % de la Confé-
dération à la TVA
AVS 2003
+ 190
+ 250
+ 260
+ 265
+ 275
+ 285
Suppression de la
participation de
1 % de la Confédé-
ration à la TVA AI
2003
+ 410
+ 560
+ 580
+ 595
+ 615
+ 635
Suppression de la
participation de
1 % de la Confédé-
ration à la TVA
AVS 2006
+ 400
+ 550
+ 570
Total
-
-
+ 600
+ 810
+ 840
+ 1260
+ 1440
+ 1490
Des aggravations semblables des finances fédérales se produiraient également si
l’entrée en vigueur de la 11e révision de l’AVS était retardée (planifiée pour le
1er janvier 2003).
6 
Scénarios
 Les explications données dans les ch. 4 et 5 démontrent que la politique budgétaire
suivie ces dernières années par le Conseil fédéral et par le Parlement, visant un
assainissement conséquent et durable des finances fédérales, est à nouveau menacée.
 Trois facteurs principaux sont à l’origine de cette menace, à savoir:
 –
un relâchement de la discipline en matière de dépenses
 –
des allégements fiscaux trop ambitieux
 –
la suppression de la participation de la Confédération à la TVA pour
l’AVS/AI dans le cadre de la 11e révision de l’AVS.
 Trois «options possibles» sont décrites ci-après sous forme de scénarios simplifiés.
 Une accumulation de tous les facteurs telle que dans le cas le plus défavorable
(worst case) aurait de graves conséquences. Les objectifs atteints ces dernières an-
nées seraient alors menacés et on s’engagerait de nouveau, de façon irresponsable,
dans une mauvaise direction.

2277
6.1 
Scénario de base: Poursuite d’une politique
budgétaire conséquente et durable
 Le budget 2001 et les chiffres actualisés pour les années 2002 à 2004 constituent le
fondement du scénario de base (cf. ch. 4). Les allégements fiscaux selon le train de
mesures fiscales 2001 du Conseil fédéral sont compris dans ces chiffres, compte
tenu des décisions du Parlement concernant le droit de timbre.
 Conséquences financières
 
 Tableau 9
Plan financier
En mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Recettes actualisées
 49 124
 50 798
 55 682
 57 288
5,9 %
Dépenses actualisées
 48 756
 50 494
 54 573
 56 084
4,3 %
Résultat actualisé
(– = déficit)
+ 368
+ 304
+ 1 109
+ 1 204
cumulé
2001–04
+2985
Quote-part de la Confédération
(en % du PIB)
corrigée de 1,5 % de TVA «AVS/AI»
11,6
11,6
11,5
11,3
remplit le critère . . .
. . . de la quote-part stable
(Confédération)
oui
oui
oui
oui
. . . du frein à l’endettement
non
non
oui
oui
. . . de l’objectif budgétaire
oui
oui
oui
oui
Appréciation
 Les excédents planifiés pour les prochaines années ne sont de loin pas garantis. Ils
nécessitent un environnement économique qui continue à être favorable et de la
retenue en matière de dépenses. De tels excédents sont nécessaires de toute urgence
du point de vue de la politique budgétaire et pour parer à un éventuel affaiblissement
conjoncturel.
 La réduction du déficit structurel pourrait se poursuivre et par conséquent, les con-
ditions d’introduction du frein à l’endettement pourraient être remplies vers la fin de
la période de planification (pour la relation entre le solde structurel et le frein à
l’endettement, voir annexe 4).
 Si les recettes fiscales devaient évoluer de manière plus positive que prévu, il pour-
rait en résulter un excédent structurel et donc une marge de manœuvre financière
supplémentaire pour le financement de nouvelles dépenses urgentes et pour des
allégements fiscaux modérés supplémentaires, ou pour une réduction supplémentaire
des dettes. Une telle marge de manoeuvre ne doit cependant pas être surestimée et ne
doit surtout pas être utilisée à l’avance. Elle doit être réévaluée chaque année.

2278
6.2 
Scénario 1: Relâchement de la discipline en matière
de dépenses
 Les prévisions économiques et budgétaires favorables risquent d’entraîner un relâ-
chement de la discipline en matière de dépenses. L’assouplissement de la discipline
en matière de dépenses dans un domaine n’est en règle générale pas compensé dans
un autre domaine mais provoque au contraire un flou sur tous les fronts. En plus des
dépenses supplémentaires quantifiables, on admet une augmentation de la croissance
des dépenses de 1 % dès 2002. Cela représente toutes les dépenses supplémentaires
encore non quantifiables (cf. ch. 4.3 et tableau 4). Les chiffres rouges réapparaî-
traient à partir de 2002 déjà. D’ici à 2004, le déficit augmenterait et dépasserait
1,6 milliard.
 Conséquences financières
 
 Tableau 10
Plan financier
En mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Recettes actualisées
 49 124
 50 798
 55 682
 57 288
5,9 %
Dépenses actualisées
 48 756
 50 494
 54 573
 56 084
4,3 %
Recettes supplémentaires possibles
– quantifiables
+ 50
+ 128
+ 728
+ 1 183
cumulé
2001–04
+2089
– non quantifiables
(supposition: + 1% dès 2002)
+ 0
+ 506
+ 1 064
+ 1 648
+3218
Nouvelles dépenses
 48 806
 51 128
 56 365
 58 915
+5,6 %
Résultat relâchement discipline
dépenses (– = déficit)
+ 318
– 330
– 683
– 1 627
– 2 322
Quote-part de la Confédération
(en % du PIB)
corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI»
11,6 %
11,7 %
11,8 %
11,7 %
remplit le critère . . .
. . . de la quote-part stable
(Confédération)
oui
non
non
non
. . . du frein à l’endettement
non
non
non
non
. . . de l’objectif budgétaire
oui
oui
oui
non
 Appréciation
 La croissance des dépenses est manifestement plus forte que celle de l’économie, la
quote-part de l’Etat augmentant légèrement même sans les 1,5 % de TVA pour
l’AVS et l’AI planifiés dès 2003.
 L’amélioration de ces dernières années seraient compromise et l’équilibre budgétaire
ne serait plus réalisé. De nouveaux déficits menaceraient. Une croissance incontrô-
lée des dépenses et l’augmentation de la quote-part de l’Etat en période économique
favorable ne représentent pas seulement des erreurs de politique budgétaire, mais ne
peuvent être admises vu l’éventualité d’un affaiblissement conjoncturel qui entraîne-
rait des dépenses supplémentaires dans différents domaines et des pertes fiscales.

2279
 Dans le cadre de ce scénario, le plafond des dépenses fixé dans le cadre des mesures
visant à freiner l’endettement est dépassé de plus de un à près de deux milliards
chaque année.
 
6.3 
Scénario 2: Allégements fiscaux trop ambitieux
 Description
 Outre le train de mesures fiscales intégré dans le plan financier actualisé, des allé-
gements fiscaux supplémentaires tels que la loi sur la fusion ou la suppression du
droit d’émission sur obligations sont en discussion. Avec de telles modifications de
la fiscalité, on réaliserait encore un excédent effectif. Cependant, selon les critères
du frein à l’endettement, il en résulterait un déficit structurel cumulé de près de
3 milliards.
 Il faut relever que, contrairement à ce qui a été fait pour le scénario 1 et compte tenu
du nombre de variantes possibles, nous avons renoncé à quantifier des demandes
supplémentaires de réductions d’impôts.
 Conséquences financières
 
 Tableau 11
Plan financier
En mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Recettes actualisées
 49 124
 50 798
 55 682
 57 288
 5,9 %
Allégements fiscaux supplémentaires
 0
– 400
– 675
– 725
cumulé
2001–04
–1800
Nouvelles recettes
 49 124
 50 398
 55 007
 56 563
 5,5 %
Dépenses actualisées
 48 756
 50 494
 54 573
 56 084
 4,3 %
Résultat allégements fiscaux trop
ambitieux (– = déficit)
+ 368
– 96
+ 434
– 479
+1 %
Quote-part de la Confédération
(en % du PIB)
corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI»
11,6 %
11,6 %
11,5 %
11,3 %
remplit le critère . . .
. . . de la quote-part stable
(Confédération)
oui
oui
oui
oui
. . . du frein à l’endettement
non
non
non
oui
. . . de l’objectif budgétaire
oui
oui
oui
oui
 Appréciation
 Compte tenu de l’augmentation de la quote-part de l’Etat et de la quote-part fiscale
de ces dernières années ainsi que de la situation conjoncturelle favorable, les requê-
tes d’allégements fiscaux sont compréhensibles. Dans certains domaines, cela cor-
respond à un principe de justice (familles), ou répond à la nécessité de garantir la

2280
compétitivité (droit de timbre de négociation). Le train de mesures fiscales du Con-
seil fédéral porte précisément sur ces questions.
 D’autres pertes de recettes telles que celles décrites dans le ch. 4.4 mais qui sont à
peine quantifiables pour l’instant, auraient pour conséquence une détérioration sup-
plémentaire des finances fédérales. Les déficits structurels pouraient rapidement se
transformer en déficits effectifs de plusieurs milliards. Des mesures correctives
substantielles concernant les dépenses devraient alors être prises. La marge de ma-
noeuvre dans un tel cas serait restreinte. Comme l’a montré la mise en œuvre du
budget 2001, il est très difficile de réaliser des économies supplémentaires de 500
millions.
 
6.4 
Scénario 3: Cas le plus défavorable
 Description
 Ce scénario est un cumul des scénarios 1 et 2. Il démontre ce qui résulterait d’un
relâchement de la discipline en matière de dépenses (y compris la suppression de la
participation de la Confédération aux futurs pour cent de TVA pour l’AVS et l’AI)
auquel s’ajouteraient des allégements fiscaux trop ambitieux. D’autres détériorations
sont possibles et ne peuvent pas plus être exclues à l’avenir que par le passé. Il
pourrait s’agir d’un affaiblissement de la croissance économique ou de dépenses
supplémentaires inattendues (p. ex. dues à des catastrophes naturelles ou à une nou-
velle augmentation du nombre de demandeurs d’asile).
 Cela entraînerait pour la période 2001 à 2004 une détérioration des résultats comp-
tables de plus de 7 milliards. Au lieu d’un excédent de 1,2 milliard en 2004 selon le
scénario de base, il faudrait s’attendre à un déficit de plus de 2,3 milliards.

2281
 Conséquences financières
 
 Tableau 12
Plan financier
En mio. de fr.
Budget
2001
2002
2003
2004
2000–2004
Ø HQ %
Résultat actualisé
+ 368
+ 304
+ 1 109
+ 1 204
cumulé
2001–04
+2985
Recettes
«allégements fiscaux trop ambitieux»
 49 124
 50 398
 55 007
 56 563
5,5 %
Dépenses
«relâchement de la discipline»
 48 806
 51 128
 56 365
 58 915
5,6 %
Résultat
+ 318
– 730
– 1 358
– 2 352
cumulé
2001–04
(en mio)
+4122
Quote-part de la Confédération
(en % du PIB)
corrigée de 1,5 % TVA «AVS/AI»
11,6 %
11,7 %
11,8 %
11,7 %
remplit le critère . . .
. . . de la quote-part stable
(Confédération)
oui
non
non
non
. . . du frein à l’endettement
non
non
non
non
. . . de l’objectif budgétaire
oui
oui
non
non
 Appréciation
 Il est manifeste qu’un tel scénario aurait des conséquences drastiques sur les finan-
ces fédérales. Dès 2003, aucun des critères déterminants ne serait rempli, pas même
la limite supérieure du déficit de l’objectif budgétaire 2001. Le Conseil fédéral
devrait proposer au Parlement des mesures correctives majeures, par exemple sous
forme de trains de mesures englobant des économies ou des augmentations d’impôts
importantes. Compte tenu des rigueurs subies ces dernières années et des mesures
correctives incisives qu’elles ont entraînées, une telle évolution doit absolument être
évitée.
 
6.5 
Résumé
 Même dans le cas du scénario de base positif, les critères du frein à l’endettement ne
seront remplis qu’à partir de 2003. Les autres scénarios ne sont pas conformes aux
principes d’une politique budgétaire conséquente et durable.
 Le scénario 2 «allégements fiscaux trop ambitieux» débouche sur des résultats qui
peuvent paraître peu défavorables, mais cela uniquement en raison du fait que les
importantes diminutions d’impôts ne sont que partiellement quantifiables et qu’elles
n’ont pas été intégrées dans leur totalité dans ledit scénario.
 Les scénarios 1 «relâchement de la discipline en matière de dépenses» et 3 «cas le
plus défavorable» ne répondent pas aux exigences. Dans les deux cas, la limite du
déficit admissible selon l’objectif budgétaire 2001, n’est que partiellement respectée,

2282
ce qui n’est pas satisfaisant si l’on tient compte de la situation économique particu-
lièrement favorable.
 Dans l’annexe 1 figurent les résultats des quatre scénarios (présentation graphique).
 
 Tableau 13
 
Critère
Scénario
Quote-part
stable
Frein à
l’endettement
Objectif budgétaire
0 Scénario de base
✔
part. (03–04)
✔
1 Relâchement discipline dépenses
0
0
part. 01–03)
2 Allégements fiscaux trop ambitieux
✔
part. (04)
✔
4 «Cas le plus défavorable»
0
0
part. 01–02)
✔
= rempli
part. = partiellement
0
= pas rempli

2283
7 
Appréciation
L’objectif de la politique budgétaire est de promouvoir le bien-être, de favoriser
l’évolution économique et de renforcer la cohésion sociale.
Une politique budgétaire conséquente et durable est caractérisée par un équilibre à
moyen terme des finances fédérales, par une discipline en matière de dépenses et par
une politique fiscale modérée. En comparaison internationale, cela conduit à une
quote-part de l’Etat basse, à une diminution de la quote-part d’endettement et du
niveau de l’endettement. Une marge de manœuvre et d’aménagement politiques est
ainsi dégagée pour les générations futures.
Après les déficits cumulés des années 1990 à 1999 totalisant près de 33 milliards, la
situation financière nettement améliorée de la Confédération est le résultat
d’importantes mesures d’assainissement (p. ex. du programme de stabilisation 1998,
de l’objectif budgétaire 2001, de la discipline en matière de dépenses) et d’une
évolution économique favorable.
Malgré les excédents qui se profilent, des déficits structurels subsistent dans une
période de haute conjoncture, ce qui n’est pas admissible.
Depuis l’adoption du plan financier d’octobre 2000 on constate, en raison de nom-
breux développements, une tendance à la dégradation des perspectives financières.
Ce danger provient:
–
d’un relâchement de la discipline en matière de dépenses
–
d’allégements fiscaux trop ambitieux
–
de la suppression de la participation de la Confédération à la TVA dans le
cadre de la 11e révision de l’AVS
Dans le pire des cas, ces divers facteurs peuvent conduire de manière cumulée sur la
période 2001 à 2004 à des charges supplémentaires et à une diminution des recettes
pour un total de plus de 7 milliards. A la place d’excédents conjoncturels souhaités et
nécessaires, des déficits de plusieurs milliards représentent une réelle menace. L’ex-
périence nous enseigne qu’en règle générale les premières erreurs de gestion en ma-
tière de politique budgétaire sont commises durant les périodes de haute conjoncture.
Si nous n’intervenons pas résolument par des mesures adéquates, nous risquons de
répéter les erreurs commises dans les années 80 et qui ont provoqué les graves diffi-
cultés des années 90.
Dans ses décisions concernant le budget 2001, les mesures urgentes pour l’impôt sur
le chiffre d’affaires et avant tout les participations de la Confédération au pour-cent
démographique lors du financement de l’AVS, le Parlement a fait preuve lors de la
session d’hiver 2000 de son sens des responsabilités et de sa clairvoyance en matière
de politique budgétaire. Grâce à ces arrêtés, le plan financier actualisé («scénario de
base») peut en quelque sorte suffire aux critères d’une politique budgétaire consé-
quente et durable.
Les autres scénarios («relâchement de la discipline en matière de dépenses», «allé-
gements fiscaux trop ambitieux» et «scénario le plus défavorable») indiquent clai-
rement que le risque de retomber dans la politique budgétaire déficitaire existe. Or,
l’actuelle période de prospérité économique devrait impérativement être utilisée
pour diminuer la charge de l’endettement, notamment en prévision de futurs retour-
nements conjoncturels.

2284
En dépit de l’excellent résultat obtenu lors de la clôture des comptes annuels 2000, il
ne donc pas abandonner la prudence dont on a fait preuve dans les nouveaux pro-
grammes de dépenses et d’allégements fiscaux supplémentaires.
En outre, des mesures institutionnelles doivent permettre de garantir qu’à l’avenir,
les déficits structurels puissent être empêchés. C’est l’objectif du message du
5 juillet 2000 soumis par le Conseil fédéral au Parlement et qui concerne le frein à
l’endettement. Ce frein ne postule pas simplement un équilibre annuel des comptes;
il entend viser un équilibre des recettes et des dépenses à moyen terme, sur
l’ensemble d’un cycle conjoncturel. Le compte de compensation permet de corriger
les effets des dérogations à la règle et des erreurs d’estimation. Le frein à
l’endettement empêche la constitution de déficits intolérables et laisse parallèlement
au Parlement la marge de manoeuvre nécessaire pour aménager la politique budgé-
taire. Pour ces raisons, le frein à l’endettement représente pour le Conseil fédéral
l’élément essentiel du projet visant à remplacer l’objectif budgétaire 2001, trop strict
au niveau constitutionnel.

2285
Annexe 1
Présentation graphique des quatre scénarios

2286
 Annexe 2
Evolution des paramètres macro-économiques
Nous partons de l’hypothèse que l’économie suisse a atteint le plein emploi en l’an
2000, ce qui a permis de combler l’écart entre le PIB effectif et le potentiel (output
gap). L’OCDE se fonde également sur un tel scénario dans ses derniers pronostics
concernant la Suisse. Nous admettons que la conjoncture mondiale ne connaîtra pas
de surchauffe à partir de 2002, ni ne s’affaiblira sensiblement pour autant. En Suisse,
la croissance économique s’inscrira dans le sentier d’expansion de moyen terme
(sentier d’expansion selon le potentiel de croissance). Cela signifie que le degré
d’utilisation des capacités de production est conforme à leur potentiel. La croissance
potentielle est déterminée par l’évolution de la productivité de travail et l’offre de
travail. Dans les années 90, la productivité globale du travail total a crû en Suisse de
près de 1 % par année. En raison des changements structurels (en particulier les
libéralisations) et de la propagation de nouvelles technologies, la productivité du
travail devrait s’accroître ces prochaines années avec un taux un peu plus élevé
(entre 1 et 1,5 %).
Compte tenu du taux d’occupation déjà élevé et de la faible augmentation du nombre
de personnes en âge de travailler, l’offre de travail ne devrait augmenter que de
manière infime au cours de ces prochaines années. Nous sommes donc d’avis qu’une
croissance potentielle annuelle de 1,5 % est une hypothèse réaliste. Par rapport à
2000 et 2001, cela constitue un net ralentissement. Cela s’explique par le plein
emploi, l’affaiblissement de l’économie mondiale, la réévaluation du franc, avant
tout par rapport au dollar, ainsi que par la nette augmentation des intérêts en cours
d’année. Ce scénario signifie aussi que le taux de chômage se situera au niveau du
socle de chômage incompressible d’environ 1,8 %.
En ce qui concerne le renchérissement, nous partons de l’hypothèse que l’objectif de
la stabilité des prix n’est pas menacé. La nette augmentation du prix du pétrole ne
devrait être que passagère. En outre, le taux d’intérêts à long terme, stable depuis
plusieurs mois, démontre que les anticipations de l’inflation sont restées modérées.
Finalement, la tendance à la réévaluation du franc modère le renchérissement im-
porté. Pour ces raisons, nous considérons que de 2003 à 2005 le renchérissement
annuel continuera à s’élever à 1,75 %.

2287
Annexe 3
Exemple de calcul du facteur «k» pour 2001–2004
Les données de l’Office fédéral de la statistique (OFS) sur la croissance réelle de
l’économie suisse disponibles à la fin novembre 2000 (produit intérieur brut – PIB –
aux prix constants de 1990) s’arrêtent en 1999. Pour les années 2000 et 2001, nous
utilisons les prévisions qui figurent dans le budget (3 % pour l’année 2000 et 2 %
pour 2001). Pour la période 2002 à 2004, le plan financier se fonde sur une crois-
sance du PIB réel de 1,5 % en moyenne sur les trois années. Dès lors, les scénarios
pour la croissance effective du PIB (PIB effectif), pour la croissance de la tendance
d’évolution à long terme du PIB (PIB trend) et pour le facteur conjoncturel (facteur
«k») sont les suivants:
Tableau 14
Années
PIB effectif
(1)
Var.
en %
PIB trend
(2)
Var.
en %
Composante
cyclique
du PIB
(3) = (1) - (2)
Facteur «k»
(4) = (2) / (1)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
335 170
345 225
352 130
357 412
362 773
368 214
1.5
3.0
2.0
1.5
1.5
1.5
338 534
343 858
349 388
355 035
360 737
366 457
1.5
1.6
1.6
1.6
1.6
1.6
–3364
 1367
 2742
 2377
 2036
 1757
1.0100
0.9960
0.9922
0.9933
0.9944
0.9952
Sources: OFS, calculs de l’AFF
NB: des valeurs du facteur «k» plus petite que 1 nous indiquent qu’à partir de 2000, nous
devrions réaliser, dans le cadre de la règle du frein à l’endettement, des excédents budgétaires
conjoncturels.
Remarque technique au sujet de l’estimation de la tendance du PIB retenue
En plus de l’estimation des recettes fiscales et non fiscales, un élément clé de la
règle du frein à l’endettement est représenté par le facteur conjoncturel (facteur «k»).
Celui-ci résulte de la division de la tendance du PIB à prix constants par le PIB
effectif calculé par l’OFS. Etant donné que la tendance du PIB de la Suisse n’est pas
observée, mais résulte d’une estimation, le choix de la méthode d’estimation de la
tendance du PIB peut être délicat, de même que le choix de l’échantillon des don-
nées considérées. L’Administration fédérale des finances a procédé à plusieurs
estimations, à l’aide de diverses méthodes de décomposition des séries temporelles
univariées ou multivariées. Pour l’heure, le filtre proposé par Hodrick et Prescott
(1980, 1997) a été adopté principalement pour trois raisons:
–
raison technique: les caractéristiques techniques du filtre HP répondent aux
exigences fixées par la règle. Le filtre HP notamment permet de procéder à
l’estimation d’une composante de tendance à long terme ne tenant plus
compte des mouvements cycliques ayant des périodes de 8 à 9 ans – ce qui
correspond à la durée moyenne des cycles conjoncturels que l’on peut esti-
mer pour l’économie suisse à l’aide de l’analyse des données annuelles pu-
bliées par l’OFS.

2288
–
résultats interprétables et fiables: l’interprétation des résultats obtenus (ex
ante et ex post) est conforme à l’interprétation courante que l’on peut donner
de la situation conjoncturelle.
–
transparence: une fois que les différents paramètres sont connus, la méthode
de calcul est simple et peut-être répliquée.
Des méthodes plus performantes d’un point de vue technique (modèles structurels
pour les séries temporelles, diffusés notamment dans le logiciel STAMP 6.01),
permettent également d’aboutir à l’estimation d’une composante tendancielle et
conjoncturelle. Actuellement l’analyse de cette seconde méthode et de sa robustesse
est en cours. Bien que les résultats (tendances estimées) puissent varier d’une mé-
thode à l’autre, l’estimation du facteur k ne s’en trouve que légèrement modifiée, ce
qui relativise l’importance du choix de la méthode de décomposition.
Interprétation du facteur k
La valeur prise par le facteur k pour l’année 2001 par exemple, soit une valeur de
0,9922, peut être interprétée de la manière suivante. Durant l’année 2001, selon les
informations et les prévisions disponibles, le PIB effectif à prix constants de la
Suisse se situe environ à 0,8 % en dessus de son trend d’évolution à moyen terme
(1 – 0,9922 = 0,78). La mise en évidence de quatre décimales n’a pas pour but de
donner une illusion de précision, mais résulte simplement du fait qu’une modifica-
tion de la troisième décimale débouche sur des variations du plafond maximal des
dépenses selon la règle du FE d’environ 50 millions, une grandeur qui a été jugée
non négligeable.

2289
Annexe 4
Application du frein à l’endettement dans les scénarios
La base de calcul du solde structurel est la désagrégation du solde effectif présenté
dans le compte d’Etat. Nous avons comme définition:
solde effectif = solde structurel + solde conjoncturel
(1)
Le solde conjoncturel cumulé sur tout un cycle conjoncturel atteint une valeur zéro
par définition également. Les dettes peuvent provisoirement diminuer en période de
haute conjoncture et augmenter en période de faible conjoncture. Cet équilibre ne
s’applique cependant pas aux parties structurelles du solde: en cas de soldes structu-
rels positifs (négatifs), les dettes diminuent (augmentent) sur toute la durée d’un
cycle conjoncturel.
Avec le frein à l’endettement, le Conseil fédéral a adopté un projet visant à atteindre
un solde structurel équilibré à l’aide d’une règle des dépenses inscrite dans la cons-
titution (cf. message). C’est pourquoi, la règle des dépenses du frein à l’endettement
peut également être interprétée comme modèle de calcul pour le solde structurel. Le
facteur conjoncturel est une base importante; il correspond au rapport entre la ten-
dance du PIB réel et le PIB réel effectivement pronostiqué:
k = tendance rPIB / rPIB effectif
Ce facteur conjoncturel peut être déduit du graphique du ch. 3.1 (p. 8) du rapport
complémentaire: si la tendance du PIB est plus élevée (moins élevée) que le PIB
effectif, le facteur k est supérieur (inférieur) à 1.
L’annexe 3 présente les méthodes de calcul du facteur conjoncturel, les applique et
les interprète pour les années 2001 à 2004.
Le rôle du facteur conjoncturel consiste à corriger les recettes effectives au niveau
qu’elles atteindraient dans une situation économique équilibrée (pleine utilisation
des capacités). Le parallélisme entre le concept du solde structurel et la règle des
dépenses subsiste par conséquent.
Les calculs et les simulations du message sur le frein à l’endettement partent du
principe qu’en ce qui concerne les dépenses, le compte financier ne présente pas une
position très sensible à la conjoncture, et notamment que les prêts à l’assurance-
chômage ne sont plus traités dans le compte financier.
Lors de l’application de la règle du frein à l’endettement pour les années 2001 à
2004, il est nécessaire de tenir compte du fait que cette condition n’est pas encore
remplie. Lors du calcul du plafond des dépenses selon le frein à l’endettement, les
prêts à l’assurance-chômage sont exclus de la manière suivante6:
plafond des dépenses = 
(2)
[recettes totales évaluées – remboursement des prêts] × k
En ce qui concerne le projet mentionné visant une politique budgétaire conséquente
et durable, le remboursement des prêts à l’assurance-chômage implique que les
plafonds des dépenses cumulés au cours de l’actuelle phase de haute conjoncture
 
6 
Le projet du frein à l’endettement prévoit une réglementation analogue pour les recettes
d’investissements exceptionnelles ainsi que pour les recettes exceptionnelles provenant de
patentes et de concessions, cf. message p. 4333 s.

2290
doivent être fortement corrigés à la baisse de manière à ce que les prêts accordés au
cours de la récession précédente soient de nouveau compensés.
Si la règle selon l’équation (2) était strictement appliquée, le solde effectif ne serait
plus que conjoncturel. Cette constatation peut être présentée sous la forme suivante:
recettes effectives – plafond des dépenses = solde conjoncturel 
(3)
Actuellement, les dépenses selon le budget et le plan financier ne correspondent pas
encore à ce plafond, il en résulte l’égalité suivante:
recettes effectives – dépenses effectives = solde effectif
(4)
Ce solde effectif peut contenir outre une partie conjoncturelle également une partie
structurelle (cf. équation (1)). La différence entre les équations (4) et (3) donne le
solde structurel:
 [recettes effectives– dépenses effectives]
– [recettes effectives – plafond des dépenses]
= solde structurel
(5)
ou plus simplement:
plafond des dépenses – dépenses effectives = solde structurel
(6)
Sur la base des estimations du facteur conjoncturel (annexe 3), il est maintenant
possible de calculer le plafond des dépenses selon le frein à l’endettement pour la
période 2001 à 2004 et d’en déduire les soldes structurels que la règle – à
l’exception des remboursements de prêts à l’assurance-chômage – implique.
Tableau 15
Années
Facteur
«k»
(1)
rAC*
(2)
Recettes
(sans rAC)*
(3)
Plafond de
dépenses
selon FE
(4)
Dépenses
prévues
budget et PF
(5)
Solde
«structurel»
selon le FE
(6)=(4)-(5)
Solde
conjoncturel
des recettes
fiscales selon
le FE
(7)=(3)-(4)
2001
2002
2003
2004
0.9922
0.9933
0.9944
0.9952
1150
1250
 450
 0
47 774
49 729
55 438
57 444
47 401
49 396
55 128
57 168
48 906
50 774
54 760
56 160
–1505
–1378
 368
 1008
373
333
310
276
* rAC: remboursement des prêts à l’assurance-chômage.
Sources: calculs AFF
La précision des chiffres mentionnés doit cependant être considérée avec prudence:
comme on l’a déjà relevé, l’évaluation de la conjoncture à partir de la 2e année est
très incertaine. Chaque méthode de calcul ex ante du solde structurel, tout comme le
plan financier classique lui-même, sont affectés par ces difficultés de la prévision.
Dans ce contexte, il est toutefois nécessaire de mentionner que le frein à
l’endettement a été développé comme un instrument pour le budget (horizon tempo-
rel d’une seule année).

2291
Comment interpréter le «critère du frein à l’endettement» du ch. 6 et dans quel
contexte s’agit-il de calculs du solde structurel dans le ch. 3? Le vrai «critère» du
frein à l’endettement est le plafond des dépenses selon le mécanisme décrit dans le
message: le critère est appliqué lorsque – une fois les recettes estimées disponibles –
les dépenses prévues ne dépassent pas le plafond des dépenses selon le frein à
l’endettement. En d’autres termes: si le frein à l’endettement était en vigueur, un
budget correspondant serait conforme à la constitution. Selon ces explications, ce
critère est équivalent à l’exigence d’un solde structurel non négatif.
Trois cas peuvent être distingués:
1.
Les dépenses planifiées sont plus élevées que le plafond des dépenses résul-
tant du frein à l’endettement: pour la période, un déficit structurel doit être
pris en compte, c’est-à-dire qu’à moyen terme, l’endettement augmente.
2.
Les dépenses planifiées ne dépassent pas le plafond des dépenses résultant
du frein à l’endettement: ce cas signifie que la règle des dépenses a été
strictement appliquée, le solde structurel est nul – la marge de manoeuvre de
politique budgétaire est entièrement épuisée.
3.
Les dépenses planifiées sont inférieures au plafond des dépenses résultant
du frein à l’endettement: dans ce scénario, le critère du frein à l’endettement
est d’une certaine manière plus que rempli, il reste une marge de manoeuvre
de politique budgétaire sous forme d’excédent structurel. Si le frein à
l’endettement était en vigueur, cet excédent structurel pourrait être utilisé
uniquement pour rembourser les dettes7.
Le solde structurel a-t-il une influence sur l’efficacité de la règle avant l’introduction
du frein à l’endettement? Autrement dit: un solde structurel équilibré est-il une
condition impérative à l’introduction du frein à l’endettement? Si l’on considère
cela de manière purement technique: non. L’efficacité de la règle dépend unique-
ment du respect de la règle elle-même. La présence d’un volume important de défi-
cits structurels précédant l’introduction de la règle ne représenterait pas un problème
pour «l’effectivité» de celle-ci, mais impliquerait des coûts élevés lors de
l’introduction du mécanisme: à ce moment-là, les finances fédérales devraient être
soumises à une cure radicale, afin que le plafond du frein à l’endettement ne soit pas
dépassé – le solde structurel devrait être supprimé au cours d’une période comptable
par une diminution drastique des dépenses ou une augmentation tout aussi drastique
des recettes.
 
7 
Selon le projet de frein à l’endettement du Conseil fédéral, des différences entre les
dépenses effectives et le plafond de dépenses selon la règle peuvent être imputées au
fonds de compensation (et donc être reportées à des périodes comptables ultérieures)
uniquement dans le cas où ces différences n’étaient pas planifiées au moment de la
budgétisation (notamment: erreurs d’évaluations des recettes ou erreurs d’objectifs dans
les dépenses). Les cas dans lesquels le Parlement se distancie volontairement du plafond
de dépenses selon la règle – vers le haut (avec une majorité qualifiée lors de la prise
de décision) ou vers le bas comme dans le cas présent – n’influencent pas le fonds de
compensation et n’ont donc pas d’effet direct et durable sur les dettes.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport complémentaire au message sur le frein à l'endettement
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
2001
Année
Anno
Band
1
Volume
Volume
Heft
24
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
00.060
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
19.06.2001
Date
Data
Seite
2255-2291
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Ref. No
10 125 437
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