ch_vb · JAAC 53.55 · 1989-06-26 · de


JAAC 53.55
Bericht des Bundesrates, den der Vorsteher des EJPD
an der Sitzung des Kontaktgremiums zwischen dem
Bund und den Kantonen vom 23. November 1989 in
Solothurn vorgetragen hat
L’intégration européenne et ses répercussions sur le fédéralisme suisse.
Die europäische Integration und ihre Auswirkungen auf den
schweizerischen Föderalismus.
Integrazione europea e sue ripercussioni sul federalismo svizzero.
1. Einleitung
Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 24. August 1988 die Stellung der
Schweiz im europäischen Integrationsprozess eingehend behandelt[281].
Bundespräsident Jean-Pascal Delamuraz hat die gehaltvolle Debatte zur
Europapolitik der Schweiz im Parlament mit dem Hinweis zusammengefasst,
dass in der schweizerischen politischen Öffentlichkeit in einem weiten Umfang
Übereinstimmung der Vorstellungen über das europäische Dossier besteht.
Drei Elemente belegten diese Übereinstimmung: der Wille zur Öffnung der
Schweiz in Richtung Europa; die Forderung nach Kohärenz, unabdingbar
in einem europäischen Integrationsprozess, in welchem alles miteinander
1

verbunden ist; und schliesslich der gemeinsame Wille des Bundesrates und
des Parlamentes, Dynamik und Unternehmergeist zu beweisen, um der
schweizerischen Politik «europäischen Atem» einzuhauchen.
Die Probleme, welche der europäische Integrationsprozess dem
schweizerischen Föderalismus stellt, sind im erwähnten Bericht des
Bundesrates bloss angedeutet. Es ist deshalb angezeigt, diese Fragen im
Rahmen des Kontaktgremiums der Kantone aufzugreifen; die kantonalen
Regierungen werden mit diesen Problemen heute direkt und in gewisser
Hinsicht auf neue Weise konfrontiert.
2. Die europäische Integration als Herausforderung für die
Kantone
In seinem Bericht vom 24. August 1988 (BBl 1988 III 370) hat sich der
Bundesrat auf einige allgemeine Überlegungen zu den Folgen eines
eventuellen Beitritts der Schweiz zur Europäischen Gemeinschaft (EG)
beschränkt. Er hat sich in dieser Beziehung folgendermassen ausgedrückt:
«Ein EG-Beitritt der Schweiz hätte bedeutende Konsequenzen für den
schweizerischen Föderalismus. Die Schaffung der Gemeinschaft beruht auf
dem Grundgedanken, dass die Mitgliedstaaten den Organen der Gemeinschaft
jene Kompetenzen abtreten, die für die Verwirklichung der Bestimmungen
der Gemeinschaftsverträge, welche die Verfassung der Gemeinschaft bilden,
notwendig sind. Die schweizerische Rechtsordnung würde somit teilweise in
eine umfassendere Rechtsordnung integriert, jene der Gemeinschaft. Dies hätte
wesentliche Verschiebungen der Befugnisse zwischen der Gemeinschaft, dem
Bund und den Kantonen zur Folge.
Zu unterstreichen ist, dass dies für die Organe des Bundes wesentlich
bedeutendere Auswirkungen hätte als für die Kantone, dies aufgrund der
Tatsache, dass das Gemeinschaftsrecht in erster Linie Bereiche betrifft, welche in
der Schweiz in die Zuständigkeit des Bundes fallen.
Das Element der Überstaatlichkeit, welches in die schweizerische Rechtsordnung
Eingang fände, würde sich auf verschiedenen Ebenen manifestieren:
Ein Beitritt der Schweiz zur EG würde die Freiheit des schweizerischen
Verfassungsgesetzgebers, die Bundesverfassung zu revidieren, materiell
einschränken, denn das Gemeinschaftsrecht hat Vorrang vor abweichendem
nationalem Recht, auch vor Verfassungsrecht. In gleicher Weise würden
auch das Recht zur Ergreifung von Volksinitiativen auf Bundesebene sowie
die Möglichkeit zum Erlass von verfassungsabweichenden dringlichen
Bundesbeschlüssen eingeschränkt. Schliesslich würde das Gemeinschaftsrecht
auch die Befugnisse des Bundesgesetzgebers begrenzen.
Der Bundesrat wäre der hauptsächliche Nutzniesser einer Übertragung von
Bundesgesetzgebungskompetenzen an die Gemeinschaft, denn er hätte im
Rahmen des EG-Rates Gelegenheit, sich an der Ausübung der übertragenen
Befugnisse zu beteiligen.
Für die Kantone würde ein EG-Beitritt den Verlust einiger kantonaler
Kompetenzen mit sich bringen, namentlich in den Bereichen Erziehung,
Wirtschaftspolizeirecht, Gesundheitsrecht, Niederlassung und
2

Ausländerkontrolle. Ferner könnten die Kantone nicht mehr, wie es
heute für die Bundesgesetzgebung der Fall ist, im Rahmen formeller
Vernehmlassungsverfahren an der Ausarbeitung des Gemeinschaftsrechts
beteiligt werden. Um die Kantone so weit als möglich am gemeinschaftlichen
Entscheidungsprozess mitwirken zu lassen, wäre zweifelsohne die Schaffung
eines Organs ins Auge zu fassen, in welchem die Kantone ihre Stellungnahmen
laufend und jeweils sofort dem Bundesrat zur Kenntnis bringen könnten.
Dieser hätte sie dann im Rat zur Geltung zu bringen. Im übrigen würde die
Durchführung des Gemeinschaftsrechts die Mitarbeit der Kantone erfordern, wie
dies heute für die Durchführung des eidgenössischen Rechts der Fall ist.»
Ohne das Szenario eines Beitrittes aus den Augen zu verlieren, das vom
Bundesrat zur Zeit ausgeschlossen wird, ist es angebracht, dieses Dokument
aus der realistischeren Sicht der aktuellen Europapolitik der Schweiz zu sehen,
die auf eine Verstärkung unserer Bindungen zu Europa ausgerichtet ist. Diese
Verstärkung schliesst nicht gewisse institutionelle Reformen im Zuge der
Annäherung der EFTA-Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft aus.
Schon heute werden die Kantone in wachsendem Umfang durch europäische
Fragen angesprochen. Repräsentiert der Föderalismus für sie - und für den
Bund - eher ein Hindernis für eine harmonische Einfügung unseres Landes
in Europa oder kann er im Gegenteil den laufenden Integrationsprozess
erleichtern oder mindestens darin eingefügt werden?
Wendet man sich diesen Fragen zu, so sollte man sich einiger
parlamentarischer Interventionen während der erwähnten Europadebatte
bewusst sein: Am 28. Februar und am 1. März 1989 haben die Nationalräte
Matthey, Burckhardt und Cavadini auf die Notwendigkeit hingewiesen,
dass die Kantone - namentlich die Grenzkantone - an der Formulierung
der schweizerischen Integrationspolitik mitwirken. Vor dem Ständerat
hat am 21. Juni 1989 Ständerat Piller die Notwendigkeit unterstrichen, den
Föderalismus im heutigen europäischen Kontext zu überdenken, und die
Ständeräte Flückiger und Gautier haben sich über die Perspektiven Gedanken
gemacht, welche sich für die Schweiz in einem zukünftigen föderalistischeren
Europa anbieten.
Diese parlamentarischen Debatten beweisen die Lebendigkeit des
föderalistischen Denkens. Die Tatsache, dass Bundesstaaten Vollmitglieder
der EG sind, ist ein zusätzlicher Anreiz, den schweizerischen Föderalismus
in seinem europäischen Umfeld zu überdenken. In seinem Bericht vom
24. August 1988 hat der Bundesrat unterstrichen, dass es wegen der
Schnelligkeit des europäischen Integrationsprozesses unerlässlich ist,
«die schweizerische Position in Europa laufend neu und vorurteilslos zu
überdenken» (S. 381).
3. Rechtsvergleichende Aspekte
Im Rahmen der Arbeiten der Groupe de réflexion des Departements für
Auswärtige Angelegenheiten hat das EDA das Schweizerische Institut für
Rechtsvergleichung beauftragt, ein Rechtsgutachten über die Möglichkeiten zu
3

verfassen, welche es den territorialen Körperschaften der Mitgliedstaaten
der Gemeinschaft erlauben, ihren Standpunkt im gemeinschaftlichen
Integrationsprozess geltend zu machen[282].
Dieses Rechtsgutachten ist sehr instruktiv und zeigt, dass neben der
Bundesrepublik Deutschland, deren föderalistische Struktur der
schweizerischen am Nähesten steht, auch andere Länder - allerdings in
abgeschwächter Form - gewisse Formen der Dezentralisierung durch
Einrichtung regionaler Körperschaften mit eigenen Kompetenzen kennen, In
abnehmender Reihenfolge erwähnt das Gutachten - neben der Bundesrepublik
Deutschland - Italien, Belgien, Frankreich und das Vereinigte Königreich.
Auch wenn der verfassungsrechtliche Kontext sehr verschieden ist, stellt die
europäische Integration den staatlichen dezentralisierten Körperschaften die
gleiche Art von Problemen bezüglich:
- Information über die Entwicklungen auf europäischer Ebene;
- Modalitäten der Beteiligung dieser Körperschaften am europäischen
Entscheidungsprozess;
- Verwirklichung des Europarechts durch die staatlichen Körperschaften.
Die Stellung der deutschen Länder im Integrationsprozess verdient besondere
Erwähnung, weil ihre rechtliche Stellung derjenigen der schweizerischen
Kantone verwandt ist. In der Tat haben die Länder 1986 anlässlich
des Ratifikationsverfahrens der Bundesrepublik Deutschland für die
Einheitliche Europäische Akte am 19. Dezember 1986 vom Bundestag ein
Genehmigungsgesetz erlangt, dessen umstrittenste Bestimmung in Art. 2
vorsieht[283]:
- dass die Bundesregierung den Bundesrat umfassend und zum
frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen
Gemeinschaft unterrichtet, die für die Länder von Interesse sein könnten;
- dass die Bundesregierung vor ihrer Zustimmung bei Beschlüssen der
Europäischen- Gemeinschaften, die ganz oder in einzelnen Bestimmungen
ausschliesslich Gesetzgebungsmaterien der Länder betreffen oder
deren wesentliche Interessen berühren, dem Bundesrat Gelegenheit zur
Stellungnahme binnen angemessener Frist gibt;
- dass die Bundesregierung diese Stellungnahmen bei den Verhandlungen
berücksichtigt;
- dass die Bundesregierung dem Bundesrat die dafür massgebenden Gründe
mitteilt, wenn sie von der Stellungnahme des Bundesrates abweicht;
- dass die Bundesregierung soweit möglich einen Vertreter der Länder an den
Verhandlungen im Rahmen der Kommission oder des Rates beteiligt.
Dieses Verfahren, dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht
zweifelhaft ist, betrifft wohlverstanden einen einzigen Mitgliedstaat der
Gemeinschaft. Es ist gleichwohl eine interessante Quelle der Inspiration für
Überlegungen über das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen im laufenden
europäischen Integrationsprozess.
Andere Mitgliedstaaten der EG mit unitarischer Struktur haben in den letzten
Jahren eine mehr oder weniger akzentuierte Tendenz zur Dezentralisierung
und zur Regionalisierung entwickelt. Dies ist besonders der Fall bei Belgien,
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Spanien und Frankreich. Die durch die Verfassung von 1978 geschaffenen
regionalen spanischen Körperschaften sind dabei von besonderem Interesse,
weil bestimmte Aufgaben in ihrem Kompetenzbereich indirekt von Bedeutung
für das Gemeinschaftsrecht sind.
4. Allgemeine Auswirkungen des Europarechts auf den
schweizerischen Föderalismus
Bevor die konkreten Auswirkungen der europäischen Integration in gewissen
kantonalen Kompetenzbereichen (Verfahren, Universitäten, Ausübung
reglementierter Berufe, öffentliche Aufträge, Medikamentenmarkt, staatliche
Beihilfen, vgl. unten Ziff. 5) untersucht werden, muss an die Ebenen
europäischen Rechts erinnert werden, welche die Kantone beeinflussen:
a. Die verfassungsmässigen Kompetenzen der Kantone in
internationalen Angelegenheiten
Die Autonomie der Kantone im Bereich der grenzüberschreitenden und
internationalen Beziehungen wird von den Art. 9 und 10 BV bestimmt: die
Kantone verfügen nur über die Kompetenz, mit den ausländischen Staaten
Verträge über Gegenstände der Staatswirtschaft, des nachbarlichen Verkehrs
und der Polizei abzuschliessen. Diese Verträge dürfen nichts dem Bund oder
den Rechten anderer Kantone Zuwiderlaufendes enthalten. Der amtliche
Verkehr zwischen den Kantonen und den ausländischen Regierungen oder
ihren Vertretern findet durch Vermittlung des Bundesrates statt. In den
erwähnten Gebieten können jedoch die Kantone mit den untergeordneten
Behörden und Beamten eines auswärtigen Staates in unmittelbaren Verkehr
treten. Gestützt auf Art. 102 Ziff. 7 BV prüft und genehmigt der Bundesrat die
von den Kantonen mit dem Ausland abgeschlossenen Übereinkommen.
Gemäss bewährter Lehre und Praxis ist die Kompetenz des Bundes,
internationale Verträge abzuschliessen (Art. 8 BV), eine umfassende. Der Bund
kann auch in den Bereichen, die intern in die Zuständigkeit der Kantone fallen,
Verträge abschliessen. Der Bund macht aber - aus föderalistischer Rücksicht -
nur mit Zurückhaltung von dieser allgemeinen internationalen Zuständigkeit
Gebrauch. Er bemüht sich vor allem, die Kantone im Verhandlungsstadium
immer dann zu begrüssen, wenn sie daran ein besonderes Interesse haben
(grenzüberschreitende Fragen). Die Begrüssung erfolgt auf jeden Fall nach
der Verhandlungsphase. In diesem Fall beschränkt sich die Konsultation
auf die Frage der Zweckmässigkeit, ein Instrument der Genehmigung der
eidgenössischen Räte zu unterbreiten. Es muss in diesem Zusammenhang
unterstrichen werden, dass seit 1977 die Zustimmung der Mehrheit der
5

Stände für den Abschluss bestimmter internationaler Verträge nötig ist, wie
beispielsweise für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften vom Typ
der Europäischen Gemeinschaften (Art. 89 Abs. 5 BV).
b. Normative Einflüsse
Das Europarecht wird in verschiedenen Organen ausgearbeitet. Aus
schweizerischer Sicht sind die wichtigsten der Europarat, die Europäische
Freihandelsassoziation (EFTA), die Europäischen Gemeinschaften und
der sogenannte «Europäische Wirtschaftsraum» (EWR) - heute noch eher
Zielgrösse als strukturierte Institution.
Die Schweiz ist seit 1963 Mitglied des Europarates. Unter der Ägide dieser
Organisation sind mehr als 130 Konventionen und zahlreiche Empfehlungen
an die Mitgliedstaaten ausgearbeitet worden. Gut zwanzig Konventionen
betreffen direkt die Kantone[284]. Mehrere dieser Instrumente sind durch
die Schweiz bereits ratifiziert worden[285], andere nicht[286]. Zahlreiche
Empfehlungen an die Mitgliedstaaten interessieren die Kantone, namentlich
im Gebiet des Verfahrensrechts (Straf-, Zivil- und Administrativverfahren),
der Bildung, der Kultur, des Umweltschutzes und des archäologischen
Erbes, der öffentlichen Gesundheit, des Sportes und - selbstverständlich -
im Bereich der regionalen und grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Zu
erinnern ist allerdings daran, dass im Gegensatz zu Übereinkommen, welche
völkerrechtliche Verpflichtungen begründen, die Empfehlungen nur politisch
beachtliche Ziele festlegen.
Bis heute hat das Recht, welches unter der Ägide der EFTA ausgearbeitet
worden ist - einer Organisation, bei der unser Land seit Gründung im Jahre
1960 Vollmitglied ist -, die Kompetenzbereiche der Kantone kaum berührt.
Es ist aber voraussehbar, dass die Kantone in den nächsten Jahren durch die
Entwicklungen im Rahmen der EFTA betroffen sein werden. Es genügt, in
diesem Zusammenhang an die beträchtliche politische Bedeutung zu erinnern,
welche der verstärkten Zusammenarbeit zwischen den EFTA-Staaten und der
Gemeinschaft zukommt, besonders was das Folgeprogramm von Luxemburg
(im Anschluss an die Ministererklärung vom 9. April 1984 der Minister der
Mitgliedstaaten der EFTA und der Gemeinschaft) und das Folgeprogramm
von Brüssel (Prozess, welcher der Ministererklärung vom 20. März 1989 der
Minister der Mitgliedstaaten der EFTA und der Gemeinschaft) betrifft.
Unter den neueren Entwicklungen, welche die Kantone noch nicht betreffen,
sind zu erwähnen:
- die seit dem 1. Juli 1988 innerhalb der EFTA bestehende Verpflichtung zur
vorgängigen Notifikation von Entwürfen zu neuen technischen Regeln oder
zur Änderung von bestehenden Regeln[287];
- die zu erwartende Ratifikation der Konvention von Tampere von Juni 1988
betreffend die gegenseitige Anerkennung von Versuchsergebnissen und
Konformitätsbescheinigungen[288];
- die Publikation von öffentlichen Ausschreibungen im Gesetzblatt der
Europäischen Gemeinschaften, die einen bestimmten Betrag übersteigen
(ab 1. Januar 1989)[289];
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- die strikte Kontrolle der öffentlichen Beihilfen[290].
Obwohl die Schweiz nicht Mitglied der EG ist, wird das Gemeinschaftsrecht
in steigendem Mass das Recht unseres Landes beeinflussen. Das gilt für die
Anerkennung akademischer Diplome und beruflicher Fähigkeitsausweise
(Art. 33 und 34ter Abs. 1 Bst. g BV; Art. 57 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft [EWGV]), ein Gebiet, in dem die
Einheitliche Europäische Akte von 1986 die Gemeinschaftskompetenzen
verstärkt hat (Art. 130 G Bst. d EWGV). Dasselbe gilt auch im Bereich der
Hochschulen und der Forschung (Art. 27 BV, Art. 27quater und 27sexies BV),
einem Gebiet, in dem die Gemeinschaften bereits erhebliche Kompetenzen
besitzen (Art. 128, Art. 130 F Abs. 2 und 130 G Bst. a EWGV); im Bereich der
Steuern (vgl. Art. 95-99 EWGV, Art. 41bis, 41ter BV und Art. 8 UeB BV); für die
Gesetzgebung im Bereich der Wirtschaftspolizei (Art. 31 Abs. 2 BV; Art. 36 und
100 A EWGV); der Gesundheit und der Kontrolle von Medikamenten, was von
besonderer Bedeutung im Hinblick auf den freien Austausch von Waren ist
(Art. 36 und 100 A EWGV); im Bereich der Niederlassung, namentlich bei den
freien Berufen (Art. 45, 47 und 69ter BV, Art. 33 BV und Art. 5 UeB BV; Art. 52 ff.
EWGV); im Bereich der Kontrolle der Ausländer (Art. 48 Abs. 3 und 56 Abs. 1
EWGV); des Natur und Heimatschutzes sowie des Umweltschutzes (Art. 24sexies
und 24septies BV; Art. 130 R EWGV).
Schliesslich werden die Arbeiten, welche in Westeuropa auf die Schaffung
eines Europäischen Wirtschaftsraums unter den 18 Mitgliedstaaten der
Gemeinschaft beziehungsweise der EFTA abzielen, ohne Zweifel zahlreiche
rechtliche Instrumente zur Folge haben, welche die Kantone betreffen werden,
namentlich im Bereich der öffentlichen Märkte, der öffentlichen Beihilfen, der
Steuern, der Hochschulen und der Berufsbildung sowie im Umweltschutz.
c. Auswirkungen auf die institutionellen Befugnisse
Die Kantone werden traditionellerweise vom Bund über Entwürfe zu
internationalen Verträgen konsultiert, «wenn diese die Rechte und Pflichten
der Kantone berühren oder für sie sonst von erheblicher politischer,
kultureller, wirtschaftlicher oder finanzieller Tragweite sind[291].»
Der Bundesrat möchte dieses Verfahren nicht aufgeben, welches für das
föderalistische Gleichgewicht des Landes nötig ist. Bekanntlich ist der Bund
auf internationaler Ebene für die Durchführung seiner Verpflichtungen
allein verantwortlich, selbst wenn diese sich auf Gebiete beziehen, die in den
Zuständigkeitsbereich der Kantone fallen (Art. 8 und 102 Ziff. 8 BV). Es ist im
Hinblick darauf unabdingbar, dass die Schweiz sich mit gemeinsamer Stimme
nach aussen wendet, denn nur unter dieser Bedingung hat sie überhaupt
die Chance, gehört zu werden. Es ist deshalb im Interesse des Bundes, dass
internationale Verträge, welche die Kantone betreffen, Gegenstand eines
politischen Konsenses in der Schweiz sind. Die vorgängige Konsultation der
Kantone strebt dieses Ziel an.
Gleichzeitig muss eine unabwendbare Tendenz festgestellt werden: wegen
des beträchtlichen Anwachsens des europäischen Integrationsprozesses -
vor allem in den letzten Jahren und Monaten - ist die formelle Konsultation
der Kantone nicht mehr für jede juristische Verbindlichkeit möglich. Der
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internationale Verhandlungsprozess gehorcht einer eigenen Logik, die
in weitem Umfang Funktion eines politischen Klimas ist und die sich im
wesentlichen auf der zwischenstaatlichen Ebene abspielt. Sogar wenn
es beruhigend ist festzustellen (wie es die kürzlichen parlamentarischen
Debatten zur europäischen Integration belegt haben), dass die Kantone den
Bundesrat bei seinen Bestrebungen unterstützen, unser Land besser in das
wachsende Europa zu integrieren, so muss man über die geeigneten Wege
und Mittel nachdenken, traditionelle Institutionen (wie die punktuelle, zeitlich
kaum koordinierbare Konsultation der Kantone über begrenzte Bereiche) dem
Stil der neuen europäischen Realitäten anzupassen[292].
d. Grenzüberschreitende Aspekte
Für die letzten Jahre ist festzustellen - was an sich erfreulich ist -, dass
die 16 Grenzkantone immer mehr Kontakte mit den Regionen jenseits
unserer Landesgrenzen entwickelt haben[293]. Es ist oben (Bst. a) auf
den verfassungsmässigen Rahmen dieser internationalen Beziehungen
hingewiesen worden. Im allgemeinen völkerrechtlichen Zusammenhang
interessiert hier das bereits erwähnte Europäische Rahmenübereinkommen
über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den
Gebietskörperschaften von 1980. Diese Konvention erleichtert und fördert den
Abschluss von vertraglichen Bindungen zwischen Grenzregionen im Rahmen
des schweizerischen Verfassungsrechts. Sie ist für die Schweiz in Kraft seit
dem 4. Juni 1982 (SR 0.131.1). Vierzehn Staaten haben sie bis jetzt ratifiziert,
darunter die an die Schweiz angrenzenden Länder Österreich, Frankreich, die
Bundesrepublik Deutschland, Italien und Liechtenstein.
5. Auswirkungen der europäischen Integration auf bestimmte
kantonale Aufgabenbereiche
a. Gerichtsorganisation und Verfahrensrecht (Straf-, Zivil- und
Verwaltungsprozess)
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 hat zu einigen
begrenzten Auswirkungen auf das Prozessrecht der Kantone geführt. Dies
erklärt sich dadurch, dass zwei Bestimmungen der Konvention (Art. 5 EMRK
betreffend Haftkontrolle, Art. 6 EMRK betreffend Anspruch auf ein faires
Verfahren) Verfahrensgarantien (im Straf-, Zivil- und Verwaltungsbereich)
gewähren. Zu betonen ist hierbei, dass im allgemeinen die kantonalen
Prozessrechtsinstitute den in Strassburg vorgetragenen Angriffen der
Beschwerdeführer bemerkenswert gut standgehalten haben. Nur in einem
einzigen Fall hat sich ein kantonaler Rechtssatz als im Widerspruch zu
Art. 6 EMRK stehend erwiesen[294]. Dieser bekannte Fall Belilos aus dem
Jahre 1988 betraf den Kanton Waadt. Er könnte allerdings im Bereiche
des Strafprozessrechts auch gesetzgeberische Konsequenzen in anderen
Kantonen zeitigen (AI, FR, VS und wahrscheinlich ZH). Gelegentlich hat
die Strassburger Rechtsprechung auch als Anstoss für Veränderungen
der kantonalen Justiz- und Verwaltungsbehörden gedient: zu erwähnen
8

sind die Aufgabenteilung zwischen Untersuchungs- und Sachrichter, die
Haftbedingungen für gefährliche Straftäter, die Frage der Kostenauferlegung
im Falle des Freispruches beziehungsweise der Verjährung sowie die Zensur
des Briefverkehrs von Inhaftierten.
Die zu erwartende Ratifikation des Übereink. von Lugano von 1988 über die
Anerkennung und Vollstreckung von Urteilen in Zivil- und Handelssachen
wird ebenfalls Auswirkungen auf das Prozessrecht der Kantone haben,
wie übrigens auch auf dasjenige des Bundes (Art. 59 BV, Garantie des
Wohnsitzgerichtsstandes bei persönlichen Ansprachen), haben. Gleichzeitig
ist jedoch auch die grosse Bedeutung hervorzuheben, welche diese
Übereinkommen für den Einbezug der Schweiz in den EWR erlangen wird.
Diese unter Ko-Präsidentschaft der Schweiz nach dem Vorbild des Brüsseler
Übereink. von 1968 (anwendbar unter den EG-Mitgliedstaaten) gestaltete
Vereinbarung wird einen Kernbestand von einheitlichen Regeln zur Lösung
bestimmter international-privatrechtlicher beziehungsweise -zivilprozessualer
Fragen schaffen und die Handelstransaktionen der Privaten in Westeuropa
beträchtlich vereinfachen. Aus diesem Grund wird der Bundesrat noch vor
Jahresende eine Botschaft verabschieden, welche auf die Genehmigung dieses
Vertragswerkes abzielt[295].
b. Hochschulwesen
Im Bereiche der Hochschulausbildung hat die europäische Zusammenarbeit
in den letzten Jahren Entwicklungen vollzogen, welche in erster Linie
Kantone und Universitäten herausfordern, da acht von zehn unserer
höheren Lehranstalten kantonal und autonom geführt werden. Der in
der Gemeinschaft ausgelöste Erfolg des Programms Erasmus, welches
durch Entscheid des EG-Rates vom 15. Juni 1987 beschlossen wurde,
hat die Öffentlichkeit in der Schweiz sensibilisiert. Bekanntlich zielt
das Programm auf die Förderung des Austausches von Studenten und
Lehrkräften zwischen den höheren Lehranstalten der Mitgliedstaaten der
Gemeinschaft ab. Es sieht die Schaffung eines Netzes für die europäische
Hochschulzusammenarbeit, die Erteilung von Stipendien sowie verschiedene
Maßnahmen vor, welche die Mobilität durch akademische Anerkennung
von Diplomen und Ausbildungszeiten (mittels eines europäischen Systems
transferier- beziehungsweise anrechenbarer Einheiten, der Entwicklung von
gemeinsamen Studienzyklen, usw.) fördern sollen. Schliesslich ist auch das
Gemeinschaftsprogramm Comett zu erwähnen, das die Zusammenarbeit und
den Austausch zwischen Universitäten und Unternehmen fördert. Besteht
einerseits schon jetzt Gewähr dafür, dass die zweite Phase im Programm
Comett (1990-1994) auch den EFTA-Staaten offen stehen wird, so bedarf es
andererseits für den Zugang der Schweiz und der übrigen EFTA-Mitglieder
zum Programm Erasmus (als Ziel erwähnt im Pressecommuniqué anlässlich
des Treffens von Kristiansand im Juni 1989) noch weiterer Schritte.
Die Gefahr, dass die Schweiz auf diesem Gebiet ins Hintertreffen gerät,
ist der Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren bewusst. Sie
verabschiedete am 8. Juni 1989 einstimmig eine Empfehlung zur Ratifikation
der vorerwähnten Konventionen des Europarates im Universitätsbereich[296],
deren Übernahme sicherlich eine willkommene Etappe auf dem Weg zur
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Beteiligung der Schweiz insbesondere am Erasmus-Programm darstellen
dürfte. In diesem Zusammenhang fragt sich übrigens, ob nicht auch die
Ratifikation des Zusatzprotokolls Nr. 1 zur EMRK (dessen Art. 2 das Recht
auf Bildung anerkennt) ein wesentliches und grundlegendes Element für die
Annäherung der Schweiz an Europa in diesem Bereich darstellen könnte[297].
Zu betonen ist in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit, in künftigen
Rechtserlassen die Möglichkeit für Bund und Kantone vorzusehen, den
Europäischen Entwicklungen Rechnung zu tragen[298]. Die Kantone
können eine Schlüsselrolle bei der Förderung der Mobilität der Studenten
einnehmen. Namentlich obliegt ihnen, die Aktivitäten der Konferenz der
schweizerischen Hochschulrektoren und der Hochschulkonferenz zu
unterstützen, um die Koordination in der Schweiz zu verbessern, sowie mit
Hilfe der Eidgenossenschaft das Stipendienwesen zu harmonisieren und zu
entwickeln.
Die Universitäten könnten das Mobilitätsziel fördern, indem sie die
Zutrittsbedingungen einheitlicher formulierten, die Ausbildungszeiten und
Zwischenexamen grosszügiger gegenseitig anerkennten und Programme
für den interuniversitären Austausch aufstellten beziehungsweise sich
daran beteiligten. Ein besseres kulturelles Verständnis zwischen unseren
verschiedenen Sprachregionen zu erzielen, stellt denn auch ein Ziel dar, von
dem die Vitalität unseres föderalistischen Zusammenlebens abhängt. Aus
diesem Grunde ist es naheliegend, dass der Prozess der Öffnung nach Europa
von einem ebensolchen zwischen unseren schweizerischen Hochschulen
begleitet wird.
Entscheidend für das Gelingen dieses Öffnungsprozesses wird zu einem
wesentlichen Teil die Fähigkeit der Universitäten, der Kantone und der
Eidgenossenschaft zur Kooperation und Koordination ihrer Anstrengungen
sein. Eine gute gegenseitige Information stellt ein wichtiges Element in diesem
Zusammenhang dar.
c. Ausübung reglementierter Berufe
Die gegenseitige Anerkennung von Berufsdiplomen und Fähigkeitsausweisen
stellt eine der unabdingbaren Voraussetzungen für den freien
Personenverkehr dar. Deshalb wurde dieser Frage seitens der Gemeinschaft
besondere Beachtung geschenkt. Seit Beginn der sechziger Jahre hat die
EG einige Dutzend Richtlinien erlassen, um die Ausübung reglementierter
Berufe in der Gesamtheit ihrer Mitgliedstaaten zu erleichtern (im Bereiche der
freien und kaufmännischen Berufe, der industriellen und handwerklichen
Tätigkeiten, der medizinischen und paramedizinischen Disziplinen, usw.).
Häufig ist es dabei die im Aufnahmeland erworbene Berufserfahrung,
welche die Anerkennung einer Ausbildung erleichtert. Ein bedeutsamer
Fortschritt ist namentlich mit der neulichen Annahme der Richtlinie über
ein System zur gegenseitigen Anerkennung von Hochschuldiplomen erfolgt,
welche über Lehrgänge von mindestens drei Jahren ausweisen[299]. Sie
sollte entscheidenden Anstoss für den freien Verkehr von Führungskräften
und freiberuflich Tätigen geben. Die EG-Kommission hat am 26. Juli 1988
überdies eine Richtlinie des Rates über eine zweite allgemeine Regelung
zur Anerkennung beruflicher Befähigungsausweise in Ergänzung zur
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Richtlinie 89/48/EWG vorgelegt. Im Falle ihrer Annahme werden bis Ende
1991 sämtliche Berufslehrgänge in der Gemeinschaft Gegenstand von Regeln
zur gegenseitigen Anerkennung bilden.
Anlässlich des EFTA-Ministertreffens vom 14. und 15. März 1989 in Oslo sind
die Mitgliedstaaten der EFTA übereingekommen, die Frage der gegenseitigen
Anerkennung von Diplomen in die kommenden Verhandlungen mit der EG
einzubringen, welche die Schaffung eines Europäischen Wirtschaftsraumes
bezwecken. Im Hinblick darauf gilt es, den schweizerischen Standpunkt
zu klären, wie der Bundesrat in seiner Antwort auf ein Postulat Ziegler
vom 16. Juni 1988 festgehalten hat. Überdies ist zu diesem Zweck eine
Arbeitsgruppe seitens des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI)
sowie der kantonalen Erziehungsdirektorenkonferenz eingesetzt worden.
Für unser Land stellt sich die Situation besonders komplex dar, da die
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen je nach Berufsgattung
sowie danach differiert, ob es sich um Berufsausbildung oder Berufsausübung
handelt. Dürfte eine Annäherung an die EG in diesem Bereiche nicht
allzu grosse Probleme stellen, was die vom Bund reglementierten Berufe
betrifft, so ist eine solche aber heikler in Berufskategorien, für welche
die Kantone zuständig sind oder für deren Ausübung eine kantonale
Bewilligung notwendig ist. Die für die Erteilung dieser kantonalen
Bewilligungen geltenden Kriterien stellen gewöhnlich auf die Art und den
Ausstellungsort eines Diplomes oder Patentes ab sowie auf die Nationalität
des Inhabers. Die Kantone vermögen so den Zugang zu bestimmten Berufen
auf ihrem Territorium zu begrenzen. Die Teilnahme der Schweiz an einem
allgemeinen System zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen und
Fähigkeitsausweisen in Europa würde demzufolge beachtliche Zugeständnisse
der Kantone in diesem Bereiche bedingen, namentlich die vorgängige
Verwirklichung allgemeiner Freizügigkeit in der Berufsausübung im
Landesinnern. Der Bund seinerseits könnte gestützt auf Art. 33 BV für die
wissenschaftlichen Berufe allgemein oder im einzelnen (Rechtsanwälte,
Mittelschullehrer, usw.) ein Freizügigkeitsgesetz erlassen.
d. Öffentliche Märkte
Seit der Luxemburger Erklärung von 1984 stellt das Beschaffungswesen der
öffentlichen Hände Teil des Programms zur Errichtung eines Europäischen
Wirtschaftsraumes dar. In volkswirtschaftlicher Hinsicht ist das Interesse an
einer Beseitigung der heute von den Staaten (bzw. den regionalen und lokalen
Verwaltungseinheiten wie den Kantonen und Gemeinden) aufgestellten
Schranken bei der Vergabepraxis leicht aufzuzeigen[300].
In der Gemeinschaft sind mehrere Richtlinien in Kraft, welche zum
Beispiel darauf abzielen, die nationalen Präferenzen bei öffentlichen
Lieferaufträgen zu beseitigen, die Vergabeverfahren zu harmonisieren
sowie die Einschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs bei der
Vergabe öffentlicher Bauaufträge zu beseitigen[301]. Die laufenden
Rechtsetzungsarbeiten der Gemeinschaft zielen auf die Erweiterung des
Anwendungsbereiches der Richtlinien ab, zum Beispiel auf die Sektoren
Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung.
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In exploratorischen Gesprächen, welche zwischen den EFTA-Staaten und
der Gemeinschaft im Gange sind, wird die Möglichkeit zum Abschluss
multilateraler Übereinkommen mit Geltung im gesamten EWR geprüft.
Um ein konkretes Beispiel zu geben, könnte dies bedeuten, dass in
absehbarer Zukunft Bauaufträge von einem Wert über 5 Millionen
Ecu (ungefähr 9 Mio. Fr.) Gegenstand von Ausschreibungen im EWR
wären, dies unabhängig davon, ob sie vom Bund, von den Kantonen
oder den Gemeinden ausgingen. Der Vorsteher des Eidgenössischen
Volkswirtschaftsdepartementes (EVD) und der Direktor des Bundesamtes
für Aussenwirtschaft (BAWI) haben am 20. Oktober 1988 und am 19. Januar
1989 die Konferenz der kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren über diese
Gespräche informiert. Es wurde vereinbart, den Leitungsausschuss der
Konferenz als Verbindungsorgan zwischen BAWI und Konferenz einzusetzen,
um die laufende Diskussion der Probleme sicherzustellen. Die Arbeitsgruppe
der Konferenz hat im übrigen entschieden, die gegenwärtig in Kraft
stehenden Vergabeordnungen der Kantone zu untersuchen. Angesichts der
Tatsache, dass das Dossier «öffentliche Märkte» nicht nur die kantonalen
Volkswirtschaftsdirektionen angeht, hat der Vorsteher des EVD am 9. August
1989 ein Konsultationsschreiben an die kantonalen Regierungen gerichtet.
Es liegt im Interesse unserer Wirtschaft, dass sich die Schweiz an den
Bemühungen auf Öffnung der öffentlichen Märkte für den Wettbewerb
beteiligt. In der Folge werden sich für den Bund und insbesondere für
die Kantone nebst volkswirtschaftlichen Grundsatzfragen auch solche
institutioneller und verfahrensrechtlicher Art stellen. Zwei Problemkreise
sollen namentlich erwähnt werden:
- Wie können die von der Schweiz zu übernehmenden völkerrechtlichen
Verpflichtungen in das Gefüge bestehender kantonaler Vergabeordnungen
eingebaut werden? Die direkte Anwendung internationalen Rechts ist zwar
häufig die Regel, doch bleibt auf weiten Strecken ein Konkretisierungsbedarf
übrig. Vorbehältlich der allgemeinen Bundeskompetenz zum Erlass von
Anwendungsbestimmungen für den Vollzug internationaler Verpflichtungen
stellte sich bei kantonaler Umsetzung die Frage, ob die Kantone diese
Anpassungsaufgabe innert nützlicher Frist wahrnehmen könnten. Wie weit
soll ihr Handlungsspielraum dabei sein?
- Es stellen sich auch institutionelle Fragen: Werden die Kantone angesichts
ihrer organisations- und verfahrensrechtlichen Eigenheiten in der
Lage sein, eine effiziente Kontrolle der Anwendung relativ komplexer
Beschaffungsordnungen zu garantieren? Es ist daran zu erinnern, dass
ein entscheidendes Element der künftigen europäischen Rahmenordnung
für das Beschaffungswesen in der Koordinierung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften liegt, namentlich in der Garantie eines wirksamen
Rekursrechtes für die einzelnen Bewerber. Inwieweit werden hier deshalb
gewisse einheitliche Umsetzungsbedingungen (etwa hinsichtlich von
Verfahrensgrundsätzen, Rechtsmitteln, usw.) vom Bund zu formulieren sein?
12

Die anstehenden Fragen könnten zum ersten Prüfstein für die
Tauglichkeit des föderalistischen Entscheidungssystems im europäischen
Integrationsprozess werden. Zu ihrer Lösung sind frühzeitige institutionelle
Grundsatzdiskussionen zwischen Bund und Kantonen notwendig.
e. Medikamentenmarkt
Der Medikamentenmarkt wirft besonders heikle Probleme im Hinblick auf
die europäische Integration auf. Heilmittel sind in der Tat keine Ware im
üblichen Sinn, da ihre Preisbildung in hohem Masse von den nationalen
Gesundheitspolitiken abhängt, deren Gestaltung den Mitgliedstaaten
vorbehalten ist.
Für die Schweiz ist die Situation noch komplizierter, da der Verkehr mit
Heilmitteln - ausgenommen die Betäubungsmittel - grundsätzlich in der
Kompetenz der Kantone verblieben ist. Die Interkantonale Vereinb. vom
3. Juni 1971 über die Kontrolle der Heilmittel[302] verpflichtet alle Kantone.
Das neue Konkordat von 1988 ist mangels Ratifizierung durch sämtliche
Kantone noch nicht in Kraft getreten.
Für gewisse Medikamente haben die Kantone den Bund dazu eingeladen,
Regeln aufzustellen (vgl. z. B. die BRB vom 17. Dezember 1931 über die
Kontrolle der Sera und Impfstoffe für die Verwendung am Menschen[303]
sowie vom 22. Februar 1949 betreffend Packungsaufschriften, Prospekte und
Publikumsreklamen für Sera und Impfstoffe[304].
Im Sinne einer kurzen Übersicht über die Probleme, welche sich den Kantonen
im Hinblick auf die europäische Integration stellen, seien folgende Themen
erwähnt:
- Die Schweizerische Pharmakopöe entspricht nahezu der Europäischen,
welche Gegenstand eines Übereink. des Europarates vom 22. Juli 1964 und
von der Schweiz ratifiziert worden ist[305]. Die V des Bundesrates vom 20. Mai
1987 über die schweizerische Pharmakopöe[306] wird nächstens durch ein
Bundesgesetz ersetzt werden, dies gestützt auf Art. 31bis Abs. 2 BV und in
Ausführung der Verpflichtung gemäss Art. 1 Bst. b des vorerwähnten Übereink.
von 1964 über die Ausarbeitung einer Europäischen Pharmakopöe[307].
- Die Herstellung von pharmazeutischen Produkten in der Schweiz erfolgt
bereits mit einigen Berührungspunkten zum Europäischen Recht. So hat zum
Beispiel die Schweiz das im Rahmen der EFTA ausgearbeitete Übereink. vom
8. Oktober 1970 zur gegenseitigen Anerkennung von Inspektionen betreffend
die Herstellung pharmazeutischer Produkte[308] ratifiziert. Im übrigen ist die
Interkantonale Kontrollstelle für Heilmittel (IKH) Mitglied einer ebenfalls im
EFTA-Rahmen entstandenen Vereinbarung von 1979 über die gegenseitige
Anerkennung von Untersuchungsberichten über pharmazeutische Produkte.
- Die Zulassung von Medikamenten für den Markt ist eine offensichtliche
Schlüsselprozedur aus der Sicht der nationalen Gesundheitspolitik, des
Konsumentenschutzes und des Haftpflichtrechts. In der Schweiz kann
die Bewilligung für den Verkauf von Medikamenten durch einen Kanton
erst erteilt werden, nachdem das Medikament durch die IKH geprüft und
registriert worden ist (Art. 3 Abs. 5 des Konkordates von 1971).
13

- Die Gemeinschaft wird sich voraussichtlich für eine gemischte Ordnung
entschliessen, umfassend einerseits - für die Mehrheit der Medikamente - ein
System wechselseitiger Anerkennung der nationalen Zulassungsentscheide
und anderseits ein zentralisiertes System der gemeinschaftlichen Zulassung
für gewisse hochtechnologische Medikamente. Eine Richtlinie von 1965
hat bereits Verfahren und Zulassungskriterien für die Mitgliedstaaten
vereinheitlicht[309], und seit 1983 besteht im Ansatz ein System für die
gegenseitige Anerkennung[310]. Eine gemeinschaftliche Ordnung der
Medikamentenzulassung wird ohne Zweifel Auswirkungen auf die Schweiz
haben.
- Das System der Pharma-Überwachung (welches den Behörden unter
bestimmten Umständen gestattet, zugelassene pharmazeutische Produkte
vom Markt zu nehmen) bildet nicht Gegenstand einer einheitlichen
Gemeinschaftsordnung. In der Schweiz wird diese Funktion im wesentlichen
auf privater Basis erfüllt (durch den Konsultationsdienst der Schweizerischen
Arzneimittel-Nebenwirkungs-Zentrale [SANZ]). In Anbetracht der
Entwicklungen im Gemeinschaftsrecht wäre zu erwägen, ob nicht bestimmte
Aufgaben der Pharma-Überwachung der IKH zu übertragen wären. In dieser
Hinsicht ist zu unterstreichen, dass zwischen Medikamentenzulassung und
-überwachung ein enger Zusammenhang besteht.
f. Öffentliche Beihilfen
Die Mitgliedstaaten der EFTA und die Gemeinschaft arbeiten aktiv
zusammen, um öffentliche Beihilfen zu beseitigen, welche zu Verzerrungen
im gegenseitigen Verkehr führen und im Widerspruch zu bestehenden
Vereinbarungen stehen (für die Schweiz gilt insbesondere Art. 13 des
EFTA-Gründungsvertrages sowie Art. 23 des Freihandelsabk. vom 22. Juli
1972 zwischen der Schweiz und der EWG[311]). Aufgrund der letztgenannten
Bestimmung ist jede öffentliche Beihilfe, welche den Wettbewerb durch
Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige verfälscht
oder zu verfälschen droht, unvereinbar mit dem guten Funktionieren des
Freihandelsabkommens, dies sofern und in dem Masse, als diese Beihilfe
geeignet ist, den Handel zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz zu
beeinflussen. Konkret handelt es sich bei diesen öffentlichen Beihilfen
etwa um fiskalische Erleichterungen, um Exportrisikogarantien, um
Abnahmeverpflichtungen usw. Für einen Bundesstaat wie die Schweiz wird es
nicht nur darum gehen, vom Bund gewährte Beihilfen abzuschaffen, sondern
auch von Kantonen und Gemeinden ausgerichtete.
Im November 1988 einigten sich in Genf die EFTA-Minister durch
Ratsentscheid auf eine neue Auslegung von Art. 13 des Stockholmer Übereink.,
des Gründungsvertrages der EFTA. Diese Auslegung definiert die Kriterien,
welche die Beurteilung von Verzerrungseffekten im Handel durch öffentliche
Beihilfen ermöglichen. Aufgrund dieser Einigung dürfte als nächste Etappe
ein Übereinkommen auf Stufe des EWR einfacher zu realisieren sein, welches
die Einzelheiten für die Beseitigung derjenigen Beihilfen zu regeln hätte,
die den Austausch zwischen den Gliedern des EWR verfälschen. Eine
Expertengruppe der EFTA arbeitet zur Zeit an der Verbesserung der Methoden
zur Überwachung und Anwendung der EFTA-Regeln über die Beihilfen. Die
14

laufenden Entwicklungen werden sicherlich Auswirkungen auf die Kantone
haben; der Bund wird für eine zweckdienliche Information besorgt sein,
sobald ihre Tragweite ersichtlich ist.
6. Europaaktivitäten der Kantone
Das Institut für Föderalismus der Universität Freiburg stellte aufgrund
eines Auftrages des Bundesamtes für Justiz den aktuellen Stand der
Europaaktivitäten der Kantone fest[312].
Ohne Anspruch auf Vollständigkeit kommt die Studie zum Schluss, dass
die Kantone in Fragen der europäischen Integration noch relativ wenig
unternommen haben. Immerhin werden sowohl auf kantonaler wie
interkantonaler Ebene einzelne, zum Teil konkrete Anstrengungen vermerkt.
Innerhalb der Kantone sind als Initiatoren besonders die Parlamente aktiv,
welche das Thema mit Motionen und Postulaten aufgreifen:
- Im Kanton St. Gallen beauftragt eine Motion den Regierungsrat zur
umfassenden Abklärung der Folgen der Schweizerischen Integrationspolitik
unter anderem auf die wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Stellung
des Kantons St. Gallen als Grenzkanton.
- Im Kanton Aargau verlangt ein ähnliches Postulat überdies die Abklärung
der Möglichkeiten zur Einflussnahme der Kantone auf die Gestaltung der
Beziehungen der Schweiz mit der EG und zur Aufklärung der Bevölkerung.
- Im Kanton Neuenburg wird ebenfalls eine Auswirkungsanalyse
verlangt mit besonderer Berücksichtigung der für den Kanton wichtigen
exportwirtschaftlichen Faktoren.
- Im Kanton Bern zielt eine Motion spezifisch auf die Einführung einer
EG-Kompatibilitätsprüfung ab.
- Im Kanton Waadt wurde die Antwort des Staatsrates auf eine
parlamentarische Anfrage betreffend grenzüberschreitende regionale
Zusammenarbeit zum Anlass genommen, auf die kulturelle, wissenschaftliche
und technologische Bedeutung der europäischen Integration für den Kanton
hinzuweisen.
- Im Kanton Genf stehen ebenfalls institutionelle Aspekte der regionalen
Zusammenarbeit im Vordergrund. Sie sind Gegenstand verschiedener
Berichte und Motionen. Darüber hinaus befassen sich sektorale Studien der
Universität sowie der Handels- und Industriekammer mit wirtschaftlichen
und juristischen Folgeanalysen. Das Departement des Innern und der
Landwirtschaft schliesslich untersucht die besonderen landwirtschaftlichen
Probleme der Freizonen.
- Im Kanton Freiburg unterstützt der Kanton die universitäre
Auseinandersetzung mit Integrationsfragen durch die Förderung bestimmter
Kursprogramme, welche sich an Studenten aus ganz Europa richten und
föderalistische Aspekte (vertikale Kompetenzverteilung) eines integrierten
Europas vertiefen sollen.
15

- Auf interkantonaler Ebene sind die Arbeiten der Direktorenkonferenzen
sowie der Schweizerischen Stiftung für Eidgenössische Zusammenarbeit zu
erwähnen, welche eine Arbeitsgruppe beauftragt hat, vor allem Probleme
im Zusammenhang mit der Information und Dokumentation über den
europäischen Integrationsprozess zu studieren.
7. Vorschläge Diskussionspunkte
Nach den vorstehend aufgezeigten Entwicklungen gelangt der Bundesrat zur
Ansicht, dass ein Meinungsaustausch mit dem Kontaktgremium der Kantone
namentlich folgende Punkte umfassen könnte:
a. Europapolitisches Programm Bund - Kantone?
Die Herausforderungen im Hinblick auf gewisse neue Fragen, welche sich
Bund und Kantonen in europäischer Hinsicht stellen, lassen unter Umständen
die Formulierung eines gemeinsamen europapolitischen Programmes von
Bund und Kantonen als notwendig erscheinen.
Erinnert sei in diesem Zusammenhang daran, dass das «Energieprogramm
Bund/Kantone», verabschiedet 1985 durch die Konferenz der kantonalen
Energiewirtschaftsdirektoren und das Eidgenössische Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement, in diesem Sektor zum Konsens über gewisse
Zielsetzungen geführt hat, dies unter Wahrung der jeweiligen Zuständigkeiten
der beteiligten Partner. Das Programm mit seinen etwa zwanzig Massnahmen
bildet eine wichtige Basis für die Energiepolitik. Eine erste Zwischenbilanz
konnte 1986 gezogen werden, eine zweite im Jahre 1988. Das Programm
wird allgemein als nützliches Instrument anerkannt. Ein ähnliches könnte in
Zukunft auch im Bereich des Verkehrs wertvoll sein.
Es stellt sich die Frage, ob nicht ein entsprechendes Programm im Bereiche der
europäischen Politik von Bund und Kantonen ausgearbeitet werden müsste.
Ein solches Programm der Europapolitik könnte Massnahmen umschreiben,
welche je nachdem dem Bund alleine, den Kantonen oder beiden Staatswesen
zusammen zufielen.
b. Information der Kantone über europäische Fragen
Anlässlich eines Treffens vom 20. Juni 1989 in Bern zwischen Vertretern
der Kantone und des Bundes, das auf Initiative des Verbindungsbüros der
kantonalen Direktorenkonferenzen hin zustande kam, wurde seitens der
Kantone die Notwendigkeit hervorgehoben, bestehende Informationskanäle
für europäische Fragen auszubauen. Es steht fest, dass das jetzige Angebot an
Information nicht vollständig den neu aufgetretenen Bedürfnissen entspricht
und dass es für die Kantone schwierig ist, sie sich selbst zu beschaffen.
Hervorzuheben ist, dass der Informationsbedarf auf verschiedenen
Stufen besteht: einerseits auf der politischen Ebene für die kantonalen
Departementvorsteher und anderseits auf der Verwaltungsebene für die
Fachspezialisten in gewissen Sektoren.
16

Um die bestehenden Informationskanäle zu verbessern, könnte
daran gedacht werden, eine Einheit der Bundesverwaltung mit der
Lösung von Informationsfragen europarechtlicher Art seitens der
Kantone zu betrauen. Dieser Dienst könnte in der Vermittlung einer
regelmässigen Grundlagendokumentation bestehen, etwa in der Form von
Kurzinformationen, und hätte im weiteren Einzelfragen zu beantworten,
welche sich in den kantonalen Verwaltungen - namentlich bei der
Rechtsetzung - stellen. Um schnelle Kontaktnahmen zwischen den
Verwaltungsstellen von Bund und Kantonen zu ermöglichen, wäre es unter
Umständen zweckmässig, ein Netz von «Europadelegierten» in den Kantonen
zu schaffen. Im Bund fällt diese zentrale Rolle dem Integrationsbüro EDA/EVD
zu, welches seinerseits eine Liste der Spezialisten für die europäischen Fragen
in den verschiedenen eidgenössischen Departementen erstellen könnte.
Vielleicht wären durch ein System der beschriebenen Art die wirklichen
Informationsprobleme einfacher anzugehen als durch Schaffung eines Büros
der Kantone in Brüssel, das unter Umständen zu übertriebenen Hoffnungen
führen könnte.
c. Konsultation der Kantone
An dieser Stelle ist an die bereits erwähnten Richtlinien des Bundesrates
vom 6. Mai 1970 über das Verfahren der Gesetzgebung[313] zu
erinnern. Wie bereits gesagt, lässt die Beschleunigung des europäischen
Integrationsprozesses eine herkömmliche Konsultation oft als unpraktikabel
erscheinen, weil sie sich zu spät, zu schwerfällig und zu langsam abwickelt.
Der Bund muss sich in zwischenstaatlichen Verhandlungen oft kurzfristig
verpflichten können. Unsere Verhandlungsführer bemühen sich stets, die
Interessen der Kantone zu berücksichtigen. Dabei bedauern sie es, keine
kantonalen Vertreter als Ansprechpartner zu haben, welche vor Ort auf
gewisse Fragen antworten könnten. Die Kantone ihrerseits wünschen, dass
die Frage ihrer Vertretung an internationalen Zusammenkünften diskutiert
wird.[314]
Angesichts der komplementären Interessen von Bund und Kantonen, stellt sich
die Frage, ob nicht richtigerweise an stärker institutionalisierte Formen für die
Konsultation in europäischen Fragen zu denken sei, um die Kantone besser am
Entscheidungsvorgang im Europäischen Integrationsprozess zu beteiligen.
d. Notwendigkeit eines besonderen Verbindungsorganes der
Kantone?
Die bestehenden Konferenzen der kantonalen Direktoren (Volkswirtschaft,
Justiz, Sanität, Erziehung usw.) leisten hervorragende Dienste. Mit Ausnahme
der Erziehungs- und der Sanitätsdirektorenkonferenz verfügen sie
aber über keine permanenten und eigenständigen Sekretariate. Bei der
Finanzdirektorenkonferenz wird das Sekretariat von der Finanzdirektion
des Kantons Zug geführt. Das Kontaktgremium der Kantone kann nicht
in Permanenz die gesamten Beziehungen zwischen Bund und Kantonen
betreffend die europäischen Fragen abdecken.
17

Im Bildungs- und Forschungsbereich bemüht sich das Departement des Innern
bereits heute mit der Kantonalen Erziehungsdirektorenkonferenz und der
Hochschulkonferenz um die Erarbeitung einer gemeinsamen schweizerischen
Haltung gegenüber europäischen Initiativen.
Die bestehenden Strukturen vermögen insofern nicht ganz zu befriedigen, als
übergreifende Themen - und zu diesen gehören zahlreiche europapolitischen
Fragen - nicht immer richtig zugeordnet und rechtzeitig behandelt werden
können. Auch hat die Zusammenarbeit nicht immer ganz befriedigen können.
Es stellt sich deshalb die Frage, ob ein besonderes Verbindungsorgan zu den
Kantonen geschaffen werden soll. Diese Konsultationseinrichtung würde nicht
die gängigen Vernehmlassungsverfahren ersetzen. Gleichwohl könnte sie
dazu dienen, die Kantonen in einem Stadium zu konsultieren, in dem es nicht
möglich ist (z. B. bei exploratorischen Gesprächen oder Verhandlungen), die
Meinungen - oder Bedenken der Kantone ausfindig zu machen.
Wie bereits angedeutet, könnten die Kantone ein Netz von Europadelegierten
schaffen, welche den Kontakt einerseits unter den Kantonen, andererseits mit
dem Verbindungsorgan sicherstellen.
e. Berücksichtigung des europäischen Rechts durch die Kantone?
Kürzlich hat der Bundesrat auf Anstoss beider Kammern hin Bestimmungen
erlassen, wonach bei jeder Vorlage von grenzüberschreitender Relevanz
in der Botschaft ein Kapitel aufzunehmen sei, das die Beziehungen dieser
Vorlage zum europäischen Recht darlegt[315]. Es fragt sich, ob nicht auch
künftig - nach dem möglichen Beispiel des Kantons Bern - die Kantone bei der
Rechtsetzung über europarelevante Materien gleich vorgehen sollten. Der
Kanton Bern ist daran, die Einführung eines solchen Verfahrens zu prüfen.
Die anderen Kantone könnten dies gleichfalls tun und sich gegebenenfalls
am Schema orientieren, das die Bundeskanzlei für die Redaktion der
Europakapitel in den Botschaften des Bundesrates an die eidgenössischen
Räte ausgearbeitet hat.
f. Untersuchungen des Nationalfonds?
Die Schwierigkeiten, welche zur Zeit im Verhältnis der Kantone zum
europäischen Recht bestehen, sind zum grossen Teil auch Folge des Mangels
an systematischen rechtsvergleichenden Studien zum kantonalen und
europäischen Recht. Solche stellen beachtliche Anforderungen, welche
die finanziellen und personellen Mittel des Instituts für Föderalismus der
Universität Freiburg übersteigen. Zu prüfen wäre, ob nicht die Kantone
an der Idee für ein nationales Forschungsprogramm (allenfalls auch als
Teilerweiterung bestehender Projekte) in dieser Richtung interessiert
18

wären. Gegebenenfalls könnte das Schweizerische Institut für Föderalismus
der Universität Freiburg auch mit anderen Universitäten und Instituten
zusammenarbeiten.
8. Weiteres Vorgehen
Die aufgezeigten Entwicklungen beschränken sich auf einige Hauptprobleme,
die sich den Kantonen im Bereiche der europäischen Integration in den
kommenden Jahren stellen könnten.
Der Bundesrat würde es deshalb begrüssen, wenn sich die Kantone anlässlich
ihrer Sitzung vom 23. November 1989 zu den hier vorgetragenen Anregungen
äusserten.
An einer späteren Sitzung[316] könnte das Kontaktgremium der Kantone
Leitgedanken für die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen in
europäischen Fragen entwickeln.
[281] BBl 1988 III 249 ff.
[282] Les collectivités régionales et la CEE, (Rechtsgutachten des Institutes
für Rechtsvergleichung), Lausanne 2. Juli 1988, 64 Seiten und verschiedene
Anhänge.
[283] Bundesgesetzblatt (BGBl) 1986 II, S. 1102.
[284] Vgl. zu diesem Punkt den Vierten Bericht des Bundesrates vom
24. Februar 1988 über die Schweiz und die Konventionen des Europarates
(BBl 1988 II 271).
[285] In diesem Zusammenhang zu erwähnen ist vor allem die EMRK, vom
4. November 1950 (SR 0.101), das Europäische Kulturabk. vom 19. Dezember
1954 (SR 0.440.1), das Europäische Übereink. vom 13. Dezember 1957
über die Regelung des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten
des Europarates (SR 0.142.103), das Europäische Übereink. vom 20. April
1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (SR 0.351.1), das Europäische
Übereink. vom 20. April 1959 über die Abschaffung des Visumszwangs für
Flüchtlinge (SR 0.142.38), das Europäische Übereink. vom 16. Dezember
1961 über den Reiseverkehr von Jugendlichen mit Kollektivpass zwischen
den Mitgliedstaaten des Europarates (SR 0.142.104), das Europäische
Übereink. vom 25. Oktober 1967 über die Ausbildung und den Unterricht
von Krankenschwestern (SR 0.811.21), das Europäische Übereink. vom
7. Juni 1968 betreffend Auskünfte über ausländisches Recht (SR 0.274.161),
sowie das Zusatzprotokoll dazu vom 15. März 1978 (SR 0.351.21), das
Übereink. vom 19. September 1979 über die Erhaltung der europäischen
wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume
(SR 0.455), das Europäische Rahmenübereink. vom 21. Mai 1980 über die
grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften
(SR 0.131.1), das Übereink. über die Überstellung verurteilter Personen vom
21. März 1983 (SR 0.343), das Europäische Übereink. zur Verhütung von Folter
und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafen von 1987
(SR 0.106).
[286] Namentlich das erste Zusatzprotokoll zur EMRK von 1952 (Série des
Traités Européens [STE] 9), deren Art. 2 das Recht auf Bildung und deren Art. 3
die Pflicht zur Durchführung freier und geheimer Wahlen der Legislative
enthalten; das Europäische Übereink. Ober die Gleichwertigkeit der zum
19

Hochschulstudium berechtigenden Reifezeugnisse von 1953 (STE 15);
das Europäische Übereink. Ober die Gleichwertigkeit der Studienzeiten
an den Universitäten von 1956 (STE 21); das Europäische Übereink.
über die Anerkennung von Hochschuldiplomen von 1959 (STE 32); das
Europäische Übereink. über das Au-pair-Wesen von 1969 (STE 68); das
Europäische Übereink. über die Fortsetzung der Stipendienzahlungen
bei Studienaufenthalten im Ausland von 1969 (STE 69); das Europäische
Übereink. zum Schutze der Menschen bei der automatischen Verarbeitung
personenbezogener Daten von 1981 (STE 108); das Europäische Übereink. über
Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen,
insbesondere bei Fussballspielen von 1985 (STE 120); und schliesslich die
Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung von 1985 (STE 122).
[291] Vgl. die Richtlinien des Bundesrates über das Vorverfahren der
Gesetzgebung vom 6. Mai 1970, BBl 1970 I 1002.
[292] Es werden weiter unten einige Vorschläge dazu formuliert (vgl. Ziff. 7
und 8).
[293] Es sei vor allem auf die grenzüberschreitenden Fragen hingewiesen, die
durch die Regionen von Genf, Basel und des Genferseegebietes oder durch die
Kantone Jura, Neuenburg und Tessin geregelt werden. Dies betrifft vor allem
den Finanzausgleich, die Raumplanung, den Umweltschutz und den Verkehr.
[294] Fall Belilos, Gegenstand eines Urteiles des Europäischen Gerichtshofes
für Menschenrechte vom 29. April 1988 (Serie A 132, Auszüge in VPB 52.65
[1988], VPB 52.84 [1988],VPB 52.85 [1988] und VPB 52.86 [1988]; BGE 100 Ia 313,
BGE 100 Ia 314, BGE 100 Ia 315, BGE 100 Ia 316). Der Gerichtshof kritisierte
in diesem Entscheid den Mangel an umfassender richterlicher Nachkontrolle
der Tatsachen und Rechtsfragen durch die kantonalen waadtländischen
Justizbehörden anlässlich eines durch die Polizeikommission der Stadt
Lausanne ausgesprochenen Bussenentscheides. In der Folge dieses Falles
revidierte das Waadtländische Parlament in gänzlicher Unabhängigkeit am
1. März 1989 das waadtländische Gesetz über das Gemeindestrafwesen von
1969 (das revidierte Gesetz ist am 2. Mai 1989 in Kraft getreten).
[295] Die Botschaft wurde vom Bundesrat am 21. Februar 1990 verabschiedet.
[296] Vgl. oben Anm. 6.
[297] Das Zusatzprotokoll Nr. 1 zur EMRK von 1952 (STE 9, unterzeichnet
von den 23 Mitgliedstaaten des Europarates, ratifiziert von 19 unter ihnen
(worunter San Marino), ist am 16. November 1988 in Kraft getreten. Einzige
Nichtmitglieder sind: Finnland (Unterzeichnung 1989); Liechtenstein
(Unterzeichnung 1987); Spanien (Unterzeichnung 1978) und die Schweiz
(Unterzeichnung 1976).
[298] Zu erwähnen sind etwa das neue Gesetz über die Eidgenössischen
Technischen Hochschulen, die verschiedenen Massnahmen zu Gunsten der
beruflichen Weiterbildung, die Totalrevision des Bundesgesetzes über die
Hochschulförderung sowie die Revision der Bundesgesetzgebung über die
Stipendien.
[299] Richtlinie 89/48/EWG vom 21. Dezember 1988.
[300] Gemäss einer Schätzung betrug 1986 der Anteil des öffentlichen
Beschaffungswesens sowohl in der Gemeinschaft wie auch im EFTA-Raum
etwa 8 % der Bruttoinlandprodukte; die Kommission bezifferte den
Gesamtwert der öffentlichen Beschaffungen in der Gemeinschaft auf ungefähr
300 Milliarden Ecu (= 540 Mia Fr.).
20

[301] Vgl. Richtlinie 77/62/EWG vom 21. Dezember 1976, geändert durch
Richtlinie 88/295/EWG vom 22. März 1988 (Lieferaufträge); Richtlinie
71/305/EWG vom 26. Juli 1971, geändert durch Richtlinie 89/440/EWG vom
18. Juli 1989 (Bauaufträge).
[302] SR 812.101.
[303] SR 812.111.
[304] SR 812.115.
[311] SR 0.632.401.
[312] Aktuelle Europaaktivitäten der Kantone (Studie des Instituts für
Föderalismus der Universität Freiburg), Freiburg, 26. Juni 1989, 5 Seiten und
diverse Beilagen.
[313] Vgl. Anm. 11.
[314] In diesem Sinne ein Schreiben vom 25. November 1988 von Herrn
Regierungsrat Jacques Vernet, damals Präsident der Konferenz der
Sanitätsdirektoren, an den Vorsteher des Eidg. Justiz- und Polizeidepartements
(EJPD).
[315] Betreffend das innerhalb der Bundesverwaltung anwendbare Verfahren
vgl. Anhang 6 des Berichtes des Bundesrates über die Stellung der Schweiz im
europäischen Integrationsprozess vom 24. August 1988, BBl 1988 III 456-457.
[316] Diese Sitzung findet am 27. März 1990 in Bern statt.
21

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften
Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées
Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 53.55 - Bericht des Bundesrates, den der Vorsteher des EJPD an der Sitzung des
Kontaktgremiums zwischen dem Bund und den Kantonen vom 23. November 1989 in
Solothurn vorgetragen hat
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
1989
Année
Anno
Band
53
Volume
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Ref. No
150 001 064
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.
Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.
Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.